Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 76/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza w przedmiocie wydania protokołu kontroli I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

M. B. (dalej zwany wnioskodawcą lub skarżącym) pismem z dnia 27 lutego 2023 r. (wpływ do organu 27.02.2023 r.) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu o "wydanie wypisu/odpisu protokołu kontroli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Nowym Sączu oraz pozostałej dokumentacji", wskazując adres: ul. [...]. Pismem z tej samej daty (wpływ do organu 28.02.2023 r.) skarżący wniósł o dokonywanie doręczeń na adres ul. [...], jak również poinformował (dołączając dowód wpłaty 60 zł), że dokonał wpłaty opłaty skarbowej za wykonanie wypisów/odpisów protokołu wraz załącznikami.

Organ pismem z dnia 7 marca 2023 r., wysłanym na dwa wskazane wyżej adresy, wezwał wnioskodawcę do odbioru kopii kserograficznej protokołu kontroli budynku w terminie 5 dni w godzinach urzędowania Inspektoratu.

W odpowiedzi na powyższe M. B. wniósł pismo z dnia 27 marca 2023 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji", zaadresowane do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu, domagając się zobowiązania PINB w Nowym Sączu do wydania wnioskowanej kserokopii w terminie do dnia 31 marca 2023 r. Podkreślił absurdalność sytuacji, polegającej na pisemnym zawiadomieniu (wysłanym na dwa adresy) go przez organ o sporządzeniu żądanej kserokopii, ale jej niedoręczenia z powołaniem się na brak takiego obowiązku organu. W piśmie tym skarżący poinformował organ, że na skutek doznanego urazu nie jest w stanie dostać się do siedziby organu, która mieści na wysokim I piętrze, a budynek nie posiada windy.

Kolejnym pismem z dnia 29 marca M. B. ponownie poinformował PINB w Nowym Sączu, że nie jest w stanie odebrać sporządzonej kserokopii.

W dniu 3 kwietnia 2023 r. PINB w Nowym Sączu, na podstawie art.229 pkt 2 k p a., przekazał pismo M. B. z dnia 27 marca 2023 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji" MWINB w Krakowie.

Pismem opatrzonym datą 24 kwietnia 2023 r. (prezentata PINB w Nowym Sączu 5.04.2023 r.) M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza w zakresie załatwienia jego wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. o sporządzenie kserokopii protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał wnioskowanej kserokopii, a nie jest w stanie jej odebrać osobiście. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia kserokopii protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 21 lutego 2023 r. w związku z informacją o niewłaściwym stanie technicznym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę na nieruchomości sporządzając protokół kontroli. W związku dokonanymi ustaleniami faktycznymi organ nadzoru budowlanego wdrożył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w N. oraz robót budowlanych wykonywanych w przedmiotowym budynku bez uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę , w których skarżący jest stroną a zarazem adresatem wydanych decyzji i postanowień jako inwestor i współwłaściciel przedmiotowego budynku. Od wszystkich wydanych aktów administracyjnych wydanych w trakcie prowadzonych postępowań administracyjnych skarżący złożył środki zaskarżenia. Organ wskazał też, że w trakcie postępowania administracyjnego osoba upoważniona przez wnioskodawcę przybyła do siedziby organu i udostępniono jej akta sprawy (w tym protokół kontroli), z których wykonała kopie kserograficzne przy użyciu własnego sprzętu.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że pismo skarżącego z dnia 27 marca 2023 r. zostało potraktowane jako skarga na działania organu w trybie art. 229 pkt 2 K.p.a. i zgodnie z właściwością przekazano ją do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

W dalszej części pisma procesowego organ wskazał, że z art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie notatek i odpisów. W literaturze przedmiotu i judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego organ administracji publicznej nie jest obowiązany do przesyłania kserokopii akt administracyjnych. Obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji tylko wówczas, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 K.p.a., tzn. poprzez sporządzenie notatek lub odpisów przez stronę postępowania w siedzibie organu, co w tym przypadku nie ma miejsca. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia z akt sprawy określonych dokumentów, strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 K.p.a.). Skarżący nie wykazał ważnego interesu prawnego w pozyskaniu uwierzytelnionej kopii protokołu kontroli z dnia 21 lutego 2023 r. organ wyjaśnił, że strony mogą w każdym czasie przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. Organ administracji nie ma obowiązku sporządzania kserokopii z akt sprawy i doręczania ich stronie. W doktrynie przyjmuje się, że organ administracji publicznej realizuje uprawnienie strony wynikające z treści art. 73 § 1 K.p.a., jeśli umożliwi mu zapoznanie się z aktami sprawy w swojej siedzibie (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2007 r., s. 188, t. 1 i R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 195). W ocenie organu nie dopuścił się on bezczynności, gdyż przy użyciu własnego sprzętu wykonał kopie ww. protokołu kontroli i poinformował skarżącego o możliwości jego odbioru. Ponadto osoba upoważniona przez skarżącego w dniu 28 lutego 2023 r. przeglądała akta sprawy dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w N. i wykonała kopie kserograficzne z przedmiotowych akt sprawy w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

decyzje administracyjne;

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm ), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. rozpoznał sprawę w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Następnie rozważenia wymagała dopuszczalność wniesionej skargi.

Ponieważ na postanowienie w sprawie odmowy wydania odpisów dokumentów z akt sprawy przysługuje zażalenie, spełniony został warunek z art.3 § 2 pkt 2) w zw. z pkt 8) p.p.s.a., co oznacza, że przedmiot skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia jest więc warunkiem formalnym dopuszczalności skargi. Uznać należy, że wyżej opisane pismo M. B. z dnia 27 marca 2023 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji" spełnia wymogi ponaglenia. Ponieważ skarga wniesiona została w dniu 5 kwietnia 2023 r., jest dopuszczalna i należało ją merytorycznie rozpoznać.

Skargę należało uwzględnić.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70)..

Przedmiotem sądowej kontroli w skardze na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sprowadzająca się do zaniechania wydania postanowienia o odmowie wydania z akt sprawy odpisu protokołu kontroli we wskazany przez wnioskodawcę sposób - poprzez doręczenie przesyłką pocztową.

Stosownie do art.73 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1 a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2).

Podkreślenia wymaga, że w świetle przywołanych przepisów nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienie zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 k.p.a. nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 k.p.a., służy zażalenie.

Zdaniem Sądu postanowienie takie powinno być również wydane, jeżeli odmowa dotyczy sposobu udostępnienia akt sprawy.

Niezrozumiałe jest wyjaśnienie organu, że skarżący nie wykazał ważnego interesu prawnego w pozyskaniu uwierzytelnionej kopii protokołu kontroli z dnia 21 lutego 2023 r. Wszak skarżący nie domagał się wydania mu uwierzytelnionych kserokopii dokumentów.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18 (cytowaną zresztą przez organ w piśmie z dnia 3 kwietnia 2023 r.), w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 (Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa) i art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej). W uchwale podkreślono, że przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie można pominąć porównań do unormowań, jakie przyjęto w ramach innych procedur prawnych (przed organami podatkowymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, cywilnym i karnym), obowiązujących na obszarze państwa polskiego w zakresie urzeczywistnienia prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazano także, że zasada z art. 32 Konstytucji RP (Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne) skierowana jest do władz publicznych, które zobowiązane są w świetle art. 51 ust. 3 Konstytucji do zapewnienia każdemu dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. należy mieć również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać. Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP. W cytowanej uchwale składu siedmiu sędziów zaakcentowano również, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k p a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Nie można pominąć również wymogów rzetelnej i sprawiedliwiej procedury wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym także stanowiska przedstawicieli doktryny, w myśl którego prawo jednostki do obrony stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym, a co za tym idzie, że wszelkiego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia dla stron postępowania w dostępie do akt stanowią zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury (por. T. Lewandowski glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/14 publ. LEX/el. 2015; J. Chlebny, Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu).

Uprawnione jest również twierdzenie, że podstawę wniesienia skargi może stanowić art.3 § 2 pkt 9) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. pomija treść art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., mimo że przepis ten obejmuje akty i czynności, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego tylko w wypadku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednakże wyrażone w przepisach art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zasady konstytucyjne (zasada demokratycznego państwa prawa, zasada równości i prawo do sądu) stanowią należytą podstawę do usunięcia luki w przepisach prawa przez rozszerzenie zakresu normy przewidzianej w treści art. 149 p.p.s.a. do nowej kategorii skargi przewidzianej w treści art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. też A. Kabat, Komentarz do art. 149, (w:) B. Dauter, A. Kabata, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kluwer, wyd. 6, 2016, s. 648; A. Kabat, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji w orzecznictwie sądów administracyjnych - uwarunkowania ustrojowe i aspekt orzeczniczy, ZNSA nr 2/2012; podobny sposób wykładni zawarto w wyroku NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10, CBOSA). W demokratycznym państwie prawnym nie jest bowiem dopuszczalne, aby Sąd nie udzielił ochrony prawnej jednostce, w sytuacji gdy Sąd jest właściwy do rozpoznania jej sprawy

Wracając do rozpoznawanej sprawy, skoro skarżony organ ani nie udostępnił żądanego dokumentu w postaci kopii protokołu kontroli, ani nie wydał w tym przedmiocie postanowienia, pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku M. B. z dnia 27 lutego 2023 r.

Wskazać także należy, że orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności (tzn., czy miała charakter rażący) pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego, albowiem ustawa nie określa żadnych kryteriów w tym zakresie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W orzecznictwie podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, a w szczególnością z zasadą sprawiedliwości proceduralnej. Już Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych, odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej (por. wyroki TK: z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07; z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06, LEX). W ocenie Trybunału sprawiedliwa procedura powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania (wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4/A, poz. 41; z dnia 10 czerwca 2003 r., SK 37/02; z dnia 2 września 2009 r., P 46/07, LEX).

Analizując przedłożone akta sprawy (dotyczące jedynie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie kopii protokołu kontroli) Sąd nie miał wątpliwości, że działania organu nie spełniały standardu sprawiedliwej procedury administracyjnej. Skarżący złożył wniosek o wydanie odpisu protokołu kontroli w dniu 27.02.2023 r., a pismem z dnia 28.02.2023 r., podając organowi adres do doręczeń, poinformował również o uiszczeniu kwoty 60 zł za wykonanie kserokopii i dołączył dowód wpłaty. Tymczasem organ, dysponując już wykonanymi kserokopiami żądanych dokumentów (pieczątka o zgodności z oryginałem opatrzona jest datą 27.02.2023 r.) wysłał do wnioskodawcy dwie przesyłki zawierające obszerne w treści zawiadomienie, zawierające stanowisko, że "strona postępowania nie może jednak żądać, aby takie kserokopie dostarczał sam organ administracji, bowiem nie ma on takiego obowiązku".

Rację ma skarżący, że włożenie do koperty kopii dokumentów i wysłanie na jeden wskazany przez skarżącego adres, wymagałoby mniej wysiłku niż zredagowanie omawianego zawiadomienia. Nadto, organ pominął milczeniem, że M. B. zapłacił za wnioskowaną czynność organu. Odmawiając jej wykonania organ nie zwrócił jednakże wnioskodawcy wydatkowanej kwoty (przynajmniej nie wynika to z przedłożonych akt).

Nadto, okoliczność że osoba upoważniona przez stronę (twierdzenie organu nie mające odzwierciedlenia w przedłożonych aktach sprawy) zapoznawała się z aktami sprawy w siedzibie organu I instancji nie pozbawia strony możliwości kolejnego zapoznania, w tym także możliwości żądania sporządzenia i przesłania jej przez organ kopii dokumentów.

Wreszcie podkreślić należy, że od dnia 28 marca 2023 r. organ wiedział już, że z przyczyn zdrowotnych skarżący nie jest w stanie stawić się w siedzibie organu, znajdującej się na wysokim I piętrze budynku, nie wyposażonym w windę. Pomimo tego, nie uwzględnił wniosku skarżącego, a jego pismo zatytułowane "Odwołanie" (nawiasem mówiąc błędnie zakwalifikowane jako złożone w trybie art.229 pkt 2 kpa) przekazał w dniu 3 kwietnia 2023 r. wraz z aktami sprawy organowi II instancji.

Nawet po wpłynięciu do organu skargi M. B. również nie dokonał on wnioskowanej czynności.

Ocenić zatem należy, że w sytuacji, gdy skarżący trzykrotnie (pisma z dnia 27.03.2023 r., 29.03.2023 r., jak również w skardze) wskazywał, że z powodu urazu nie jest w stanie osobiście odebrać przygotowanej dla niego kserokopii, to uporczywe odmawianie przez PINB w Nowym Sączu przesłania skarżącemu tego dokumentu musi być odczytane jako rażące zaniechanie.

Dodatkowo wskazać trzeba, że dla dokonania oceny, czy bezczynność organu nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, istotne są również zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zasady ogólne prawa spełniają funkcję opisową - określają w sposób ogólny podstawowe cechy i założenia postępowania administracyjnego, funkcję interpretacyjną - organy stosujące prawo muszą interpretować je w sposób zbieżny z zasadami ogólnymi oraz funkcję ochronną - zawierają treść normatywną i ich naruszenie jest sankcjonowane w określony sposób. Organ administracji, naruszając zasady ogólne, musi liczyć się z tym, że jego działania lub zaniechania zostaną uznane za niezgodne z prawem przez sąd administracyjny (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2023). stosownie do zasady zaufania do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 k p a., organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizacją tej zasady będą działania organu spełniające zasady dobrej administracji. Zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej organy administracji powinny realizować we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami. Komentator zwrócił uwagę, że Rzeczpospolita Polska uczestniczy w różnego rodzaju strukturach europejskich, z czym wiąże się konieczność dostosowania polskiego porządku prawnego do standardów europejskich funkcjonujących w sferach poddanych regulacji tych struktur, tj. instytucji działających zarówno w ramach systemu Rady Europy, jak i instytucji Unii Europejskiej. Standardy te stanowią element zasad dobrej administracji. Wskazał na Kartę Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętą w grudniu 2000 r. na szczycie Unii w Nicei i ponownie podpisaną podczas szczytu w Lizbonie 12 grudnia 2007 r., obowiązującą od 1 grudnia 2009 r. (w art. 41 Karty zostało sformułowane prawo obywateli Unii do dobrej administracji w odniesieniu do spraw załatwianych przez organy i instytucje Unii) oraz Europejski Kodeks Dobrych Praktyk Administracji. Zaakcentowania wymaga, że praktyki dobrej administracji opisane w tym Kodeksie powinny być stosowane również przez polskie organy administracji publicznej (zob. np. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z 20 października 2011 r., IV SA/Po 751/11, LEX nr 1154899). Europejski Kodeks Dobrych Praktyk Administracji przede wszystkim służy jako wskazówka przy interpretacji prawa polskiego.

Podkreślić też należy, że zgodnie z art.69 Konstytucji RP obowiązkiem władz publicznych jest udzielanie osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Ten ostatni obowiązek wiąże się z koniecznością stworzenia odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej osobom niepełnosprawnym poruszanie się i nawiązywanie kontaktów z ludźmi. W literaturze przedmiotu podnosi się, że treścią obowiązków wynikających z art. 69 jest "udzielanie pomocy" osobom niepełnosprawnym, tak aby mogły one prowadzić życie w społeczeństwie, co jest jedną z koniecznych przesłanek poszanowania godności człowieka (zob. B. Banaszak, M. Jabłoński, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 128; zob. też B. Banaszak, Konstytucja..., s. 413). W tej perspektywie art. 69 staje się bezpośrednio powiązany z art. 30, a stworzenie godnych warunków życia dla osób niepełnosprawnych należy traktować jako szczególną wartość konstytucyjną. Tą samą zasadą "udzielenia pomocy" powinien kierować się organ przy załatwianiu wniosku strony, która doznała czasowego uszczerbku na zdrowiu, uniemożliwiającego osobiste stawienie się w siedzibie organu. Do wniosku takiego prowadzi prokonstytucyjna wykładnia przepisu art.73 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaniechanie organu łączy się z rażącym naruszeniem prawa. Nie było przecież żadnych przeszkód, by po wykonaniu kserokopii przesłać je skarżącemu razem z zawiadomieniem z dnia 7 marca 2023 r. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika wręcz niechęć organu do pozytywnego załatwienia wniosku obywatela. Wysiłek organu, zupełnie niepotrzebnie, skierowany został na studiowanie literatury i orzecznictwa sądów w celu poszukiwania argumentów pozwalających na odmowę załatwienia wniosku. Powyższa konstatacja stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. (punktu II wyroku).

Na zakończenie stwierdzić jeszcze należy, że na skutek pomyłki, do której doszło przy redagowaniu wyroku, pominięte zostało rozstrzygnięcie wymagane przepisem art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a., stanowiącego, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności.

Wobec powyższego Sąd poucza, że na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. strona w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku - może zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.