Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2337/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 317/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 23 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w okresie od 14 grudnia 2020 r. do 27 lutego 2021 r. przeprowadził kontrolę skarżącej, prowadzącej działalność w zakresie gospodarowania odpadami w Oddziale w [...] przy ul. [...] 2. Była to kontrola problemowa, pozaplanowa, w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustalenia z kontroli udokumentowane zostały w protokole kontroli.

W piśmie z 16 lutego 2021 skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w zakresie ustaleń kontroli i wniosła o zastrzeżenie informacji zawartych protokole. Skarżąca nie uzasadniła szczegółowo wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia, więc organ I instancji pismem z 26 lutego 2021 r. wezwał skarżącą do przedłożenia - w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania - konkretnego wskazania informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez spółkę i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, o których wyłączenie z udostępnienia skarżąca wnosi, z podaniem ich dokładnej lokalizacji w protokole kontroli lub załącznikach tego protokołu. Ponadto organ wezwał do szczegółowego uzasadnienia dotyczącego możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej w przypadku ujawnienia informacji, a także wskazania czy informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne, które mają być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, były już udostępniane innym organom publicznym. W piśmie z 15 marca 2021 r. skarżąca wskazała, że jest to wniosek o wyłączenie informacji z udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) i uzupełniła wniosek.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 23 kwietnia 2021 r. "odmówił skarżącej uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia w części dotyczącej:

1. pkt 1.2 protokołu dotyczącego ustalenia stanu faktycznego opisującego de facto jak zakład jest zorganizowany,

2. pkt 1.3.1 z wyłączeniem stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania,

3. pkt 1.3.4.1 z wyłączeniem rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsc ich wytwarzania,

4. pkt 1.3.4.4. - miejsca i sposobu magazynowania odpadów,

5. pkt 1.3.4.5. - przestrzegania obowiązków ustawy z ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach),

6. pkt 1.4. w zakresie pkt 2 naruszenia,

7. załączników stanowiących protokół z oględzin z 14 grudnia 2020 r. (zał. nr 4 do protokołu kontroli), protokołu ze złożenia informacji (zał. nr 5 do protokołu kontroli), mapy sytuacyjnej (zał. nr 6 do protokołu kontroli), dokumentacji zdjęciowej z 11 stycznia 2021 r. (zał. nr 8 do protokołu kontroli), protokołu z przesłuchania świadka z 9 lutego 2021 r. (zał. nr 13 do protokołu kontroli), pism wymienionych w zał. 10-12 oraz protokołu z narady pokontrolnej z 9 lutego 2021 r.".

Organ I instancji uznał, że powyższe dane nie spełniają warunków określonych w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1655).

Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 23 kwietnia 2021 r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 23 grudnia 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji z 23 kwietnia 2021 r. w części pkt 7 (protokołu z przesłuchania świadka z 9 lutego 2021 r.) i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I Instancji w mocy.

Spółka wniosła skargę decyzję z 23 grudnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że niemożliwe jest zastrzeżenie protokołu kontroli i jego załączników w całości, a jedynie jego części zawierającej dane podlegające ochronie. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutów spółki podnoszących naruszenie przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.", dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.)

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie, tj. lakoniczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej przez jego błędne zastosowanie (oraz błędną wykładnię). Polegało to na uznaniu, że fragmenty protokołu kontroli nie zawierają informacji stanowiących tajemnicę o wartości handlowej, w tym nie zawierają danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, według norm przepisanych, a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi również o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Z punktu widzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzut ten został sformułowany jako podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej. Jak wskazuje spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzuty te mają charakter równorzędny, ponieważ dotyczą w istocie oceny, czy informacje zawarte w protokole kontroli mogły zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa i w konsekwencji wyłączone z udostępnienia. W ramach uzasadnienia tych zarzutów spółka zmierza do wykazania, że Sąd I instancji niejako bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organów w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, ponieważ Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że informacje zawarte w dokumentach wymienionych przez skarżącą we wniosku, poza protokołem z przesłuchania świadka z 9 lutego 2021 r., nie stanowią informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych i technicznych, które powinny być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że udostępnienie tych informacji prowadzi do pogorszenia pozycji konkurencyjnej skarżącej. Odmowa wyłączenia z udostępnienia dotyczyła pkt. 1.2, 1.3.1, 1.3.4.1, 1.3.4.4, 1.3.4.5, 1.4 w zakresie pkt 2 protokołu oraz informacji zawartych w załącznikach nr 4, 5, 8 i 10-12, w tym dokumentacji fotograficznej. Należy przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca odniosła się wyłącznie do pkt 1.2, 1.3.4.4. i dokumentacji fotograficznej, ale również w tym zakresie stanowisko spółki jest niewystarczające do uznania, że przedmiotowe informacje powinny zostać wyłączone z udostępnienia. Sąd I instancji prawidłowo bowiem podzielił stanowisko organów, że sporne informacje stanowią opis stanu faktycznego, a zatem odzwierciedlają ustalenia dokonane przez inspektorów w toku czynności kontrolnych na podstawie oględzin terenu i przedstawionej dokumentacji ewidencyjno-sprawozdawczej. Informacje te dotyczą więc ustaleń kontroli w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami i wyjaśniają jej wpływ na środowisko. Dodatkowo, zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, roczne sprawozdanie o odpadach i gospodarowania odpadami za 2019 r., były udostępnianie wcześniej innym organom publicznym, a skarżąca nie składała wcześniej wniosku o wyłącznie tych informacji z udostępnienia. Spółka nie podważyła tej okoliczności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, formułując jedynie ogólne stanowisko, że nie tylko pojedyncze dane mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, ale również dane, które w zestawieniu z innymi informacjami ujawnią tego rodzaju tajemnicę. Skarżąca nie wyjaśniła przy tym, na czym to powiązanie miałoby polegać w tej konkretnej sprawie. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do pkt 1.2. i pkt 1.3.4.4. protokołu jest lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że ustalenia protokołu w tym zakresie ujawniają organizację zakładu skarżącej, bez jednak szerszego wyjaśnienia, jaki ma to związek z ewentualną utratą przez spółkę konkurencyjności na rynku odpadów. W tym przypadku miało to szczególne znaczenie, uwzględniając, że miejsce i sposób magazynowania odpadów zostały określone w decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 11 lutego 2014 r., stanowiącej podstawę prowadzenia przez spółkę działalności w zakresie gospodarki odpadami. Decyzja ta określa szczegółowo sposób prowadzenia działalności w zakresie prowadzonej gospodarki odpadami, w tym rodzaje i ilości odpadów, sposób gospodarowania nimi, w tym miejsca i sposób magazynowania odpadów i te warunki spółka jest zobowiązana przestrzegać.

Ponadto Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów w zakresie odmowy uwzględniania wniosku skarżącej odnośnie do takich dokumentów jak: protokół z oględzin z 14 grudnia 2020 r. (zał. nr 4 do protokołu), protokół ze złożenia informacji (zał. nr 5 do protokołu), mapa sytuacyjna (zał. nr 6 do protokołu), dokumentacja zdjęciowa z 11 stycznia 2021 r. (zał. nr 8 do protokołu), pisma wymienione w zał. 10-12 oraz protokół z narady pokontrolnej z 9 lutego 2021 r. Informacje te wraz z dokumentacją fotograficzną nie stanowią wartości gospodarczej lub technologicznej i nie zawierają treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa - załączniki nie zawierają rozwiązań technicznych i technologicznych, a zdjęcia wskazują na sposób magazynowania odpadów (przedstawiają kontenery, nakryte folią odpady lub odpady w workach typu big-bag oraz pojemniki na odpady). Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, dokumentacji fotograficznej nie można zaliczyć do tzw. innych informacji posiadających wartość gospodarczą, takich jak np. podejmowane działania marketingowe lub struktura kampanii, w tym optymalizacja strony internetowej w określony sposób, okoliczności istotne z uwagi na kształtowanie się popytu i cen, organizacja pracy, informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, struktura kosztów działalności, korespondencja handlowa, metody kontroli jakości usług i produktów czy listy klientów. Dokumentacja zdjęciowa, jak i informacje wynikające z przywołanych części protokołu, nie stanowią informacji o wartości handlowej, tym samym nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, więc udostępnienie tych informacji nie naruszy tajemnicy przedsiębiorstwa skarżącej, w konsekwencji nie pogorszy poziomu jej konkurencyjności. Na podstawie spornej dokumentacji niemożliwe bowiem jest określenie rodzaju składowanego materiału oraz jego ewentualnego pochodzenia, a także dokonanie jego ilościowej i jakościowej oceny. Niemożliwe jest także zrekonstruowanie rozwiązań architektonicznych zakładu, rozwiązań technicznych stanowiących "know-how", a ponadto brak jest też możliwości ustalenia strategii i ewentualnych przyszłych zachowań na rynku odpadów przez skarżącą. Nie sposób także wyprowadzić wniosku, że odmowa uwzględnienia podania skarżącej w przeważającej większości umożliwiłaby konkurentom zastosowanie podobnych rozwiązań technologicznych (jak metoda produkcji, zastosowana receptura, kontrola jakości) czy organizacyjnych (do których można zaliczyć strategię działania, bazę klientów i dostawców, logistykę dystrybucji), w wyniku czego wzrosłaby ich przewaga rynkowa lub mogłoby to bezpośrednio obniżyć rentowność skarżącej. Nie da się również wywieść informacji o perspektywie dokonania korzystnej inwestycji, o czynnikach decydujących o wzroście lub spadku cen, akcji, strukturze kosztów działalności czy metod jakości usług, a ponadto informacji dotyczących preferencji poszczególnych klientów. Przedmiotowe informacje nie posiadają więc wartości rynkowej, a zatem ich ujawnienie nie może obiektywnie negatywnie wpłynąć na sytuację rynkową przedsiębiorcy. Żadna z informacji handlowej (architektoniczna, techniczno-technologiczna czy organizacyjna) nie została inkorporowana w zakresach zastrzeżeń objętych wnioskiem, bowiem oceniane w postępowaniu informacje nie stanowią informacji handlowej. Oznacza to, że na skutek braku uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie powoływanych przez nią informacji z udostępnienia nie może dojść do naruszenia ochrony informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Sąd I instancji odniósł się zatem szczegółowo do poszczególnych elementów protokołu objętych wnioskiem spółki, a także (co istotne) do przesłanek uznania tego rodzaju informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Stanowisko to, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, jest prawidłowe i wyczerpujące, szczególnie mając na uwadze, że uzasadnienie wniosku spółki (pismo z 16 lutego 2021 r. uzupełnione pismem z 15 marca 2021 r.) sformułowane zostało ogólnie, podobnie jak uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie, które w istocie nie zawiera żadnych konkretnych informacji mogących podważyć ocenę Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew zatem hipotezie normy z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej, skarżąca nie uzasadniła szczegółowo wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, a tym samym nie wykazała, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy handlowej. Tak sformułowane stanowisko Sądu I instancji nie zostało skutecznie podważone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że spółka wystarczająco uzasadniła swoje stanowisko, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie i przedstawione wyżej, jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, a do tego w istocie sprowadza się ten zarzut kasacyjny. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Należy także zauważyć, że uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zostało w znacznej mierze oparte o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez odniesienia jednak do konkretnych okoliczności tej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.