Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 242/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 3,  art. 27 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 7, art. 16 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1036/22 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 6 czerwca 2022 r. nr SKO.K/41.3/357/2022/5025/EŚ w przedmiocie uchylenia uprawnień do kierowania pojazdami po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1036/22 po rozpoznaniu skargi M.B. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium) z 6 czerwca 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Mysłowice z 9 marca 2022 r. oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Mysłowice (dalej: organ pierwszej instancji) z 26 stycznia 2015 r. skarżąca uzyskała uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B.

Postanowieniem z 14 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ pierwszej instancji wznowił z urzędu postępowanie dotyczące przyznania skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B wskazując w uzasadnieniu na prawomocny wyroku Sądu Rejonowego w M. Wydział II Karny sygn. akt [...], którym sąd orzekł, że w zaświadczeniu nr [...] z 11 grudnia 2014 r. o ukończeniu przez skarżącą szkolenia podstawowego kursu nauki jazdy kategorii B została poświadczona nieprawda, ponieważ kierownik szkolenia K.P. niezgodnie z prawdą poświadczył, że kandydat na kierowcę (skarżąca) odbył wymagane przez art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej: u.k.p.) zajęcia części teoretycznej, zdał – zgodnie z art. 23 ust. 4 u.k.p. – wewnętrzny egzamin teoretyczny i praktyczny oraz odbył wymaganą art. 23 ust. 2 pkt 3 u.k.p. naukę udzielenia pierwszej pomocy.

W związku z powyższym decyzją z 9 marca 2022 r. organ pierwszej instancji uchylił swoją ostateczną decyzję z 26 stycznia 2015 r. w sprawie wydania skarżącej prawa jazdy kategorii B i odmówił jej przyznania uprawnień do kierowania pojazdami. Organ uznał, że ujawnione okoliczności faktyczne potwierdzają, że skarżąca nie odbyła szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy, a tym samym nie spełnia przesłanki do wydania prawa jazdy z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p., co uzasadnia odmowę wydania prawa jazdy. W ocenie organu, skoro weryfikacja dokumentów wypadła negatywnie, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2016 r.), należało odmówić wydania prawa jazdy kategorii B.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie wznowienia postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie w całości.

Zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), uchylił decyzje organów obu instancji.

W ocenie sądu pierwszej instancji w sprawie doszło do kolizji między zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na formalnoprawnych przesłankach wznowienia postępowania i wynikających z ich zaistnienia potencjalnych podstawach wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej uprzednio decyzji. WSA podkreślił, że skarżąca przez ponad 7 lat pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, a jej kwalifikacje potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym. Z uwagi na te okoliczności, organ pierwszej instancji słusznie wznawiając postępowanie administracyjne, zobowiązany był do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia jakie skutki będzie miało wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji w świetle zasad ogólnych k.p.a. (art. 6 i art. 7). Zdaniem WSA z treści powołanego wyroku karnego Sądu Rejonowego nie wynika, aby skarżąca przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa ani też, aby miała świadomość jego zaistnienia. Tym bardziej że pozbawiając skarżącą uprawnień organy powołały się na okoliczności wskazujące jednocześnie na brak dostatecznego, własnego nadzoru nad ośrodkiem szkolenia kierowców. W ocenie WSA takie działanie organu stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.).

WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny dogłębnie rozważyć wskazane przez sąd okoliczności i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności organy powinny wziąć pod uwagę nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia o ukończeniu kursu ma bezpośredni wpływ na wydanie decyzji o przyznaniu uprawnień, czy też odnosi się do etapu wcześniejszego, a mianowicie przeprowadzenia egzaminu – stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.k.p. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 11 u.k.p. prawo jazdy może być wydane osobie, która m.in. odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii. W okolicznościach sprawy brak jest natomiast dowodów na to, że strona w ogóle nie odbyła szkolenia.

Skargą kasacyjną SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości i wniosło na podstawie art. 179a p.p.s.a. o jego uchylenie i oddalenie skargi; a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

1.1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wyprowadzeniu z zasad ogólnych sytuowanych w art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. nieprzewidzianego w ustawie kryterium wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia sprowadzającego się do nakazu badania skutków jakie nieść będzie dla strony wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 ust. 1 pkt 3 u.k.p. oraz art. 27 ust. 4 u.k.p. poprzez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że decyzja o wydaniu prawa jazdy oparta o sfałszowaną dokumentacją – sfałszowane zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego, sfałszowany arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego, sfałszowana karta przeprowadzonych zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy w formie wykładów i zajęć praktycznych – mającą potwierdzić spełnienie wymagań do wydania prawa jazdy w zakresie odbycia wymaganego szkolenia, nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia w trybie wznowienia decyzji o wydaniu prawy jazdy;

2. art. 11 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie polegające na pominięciu przy ustalaniu podstawy faktycznej orzekania ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w M. skazującego co do popełnienia przestępstwa, który wiązał sąd pierwszej instancji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca w piśmie procesowym wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie zarówno skarżące kasacyjnie SKO, jak i M.B. złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutów kasacyjnych SKO podniosło naruszenie przez sąd art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania administracyjnego, a więc art. 6, art. 7, art. 8 i art. 16 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu na podstawie zasad ogólnych k.p.a. nieznanego prawu kryterium uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 oraz art. 27 ust. 4 u.k.p. i art. 11 p.p.s.a. sprowadzające się do niezasadnego przyjęcia, że ustalenia prawomocnego wyroku wskazujące na sfałszowanie dokumentacji niezbędnej do podejścia do egzaminu na prawo jazdy nie są wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji o wydaniu skarżącej prawa jazdy i odmowie wydania tego prawa jazdy, jeżeli wpływ skarżącej na fałszerstwo dokumentów istotnych dla wydania prawa jazdy nie został jednoznacznie wykazany w postępowaniu wznowieniowym.

Skarga kasacyjna Kolegium ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zasadne są zarzuty kasacyjne podnoszone przez Kolegium. Wprawdzie w zarzucie drugim skargi kasacyjnej pojawia się kontekst materialny, bowiem zarzut odnosi się do warunków (przesłanek) wydania prawa jazdy, zatem co do zasady materia taka powinna być podstawą zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jednak pomimo niezastosowania tej podstawy kasacyjnej ten zarzut należy uznać także za spełniający wymogi formalne, gdyż powiązany on jest z przesłankami wznowienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest regulacją procesową, bowiem odnosi się ona do oceny poprawności przebiegu postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę administracyjną. Pojęcie sprawy administracyjnej ma wymiar materialno-procesowy, bowiem decyzja jednocześnie określa dla strony katalog praw i obowiązków, a jednocześnie kończy sprawę w danej instancji. Ten podwójny charakter decyzji, a tym samym sprawy administracyjnej, pozwala przyjąć poprawność drugiego zarzutu kasacyjnego, pomimo że nie został on postawiony w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Stanowisko takie jest tym bardziej zasadne, że z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Kolegium przez ten zarzut kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji w warstwie procesowej postępowania wznowieniowego.

Przechodząc do meritum zarzutów kasacyjnych NSA stwierdza, że stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku jest wadliwe.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że art. 16 § 1 k.p.a. służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych. Motywowane jest to potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnie obowiązującego.

Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do uprawnionego wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Uzasadnieniem potrzeby istnienia konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest zaś – jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem.

Z całą pewnością przepisem, o którym stanowi art. 16 § 1 k.p.a. jest art. 145 § 1 k.p.a. (w związku z art. 151 § 1 k.p.a.), który dotyczy instytucji wzruszalności decyzji ostatecznej w związku z istotnymi wadami postępowania, które mogły mieć wpływ na wydanie tej decyzji, a więc wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc z powodów związanych z ochroną legalności. Stąd też, istota wznowienia postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Określone przepisami prawa podstawy wznowienia postępowania podlegają wykładni ścisłej, zaś postępowanie prowadzone we wskazanym nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych stanowi odrębne postępowanie (nadzwyczajne), które toczy się w zakresie odnoszącym się do oceny istnienia przesłanki (przesłanek) wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i w takim też zakresie podlega sądowej kontroli wydane we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie organu administracji.

Nie ma przy tym – co należy podkreślić – innego sposobu zakończenia wymienionego postępowania, niż ten, który został przewidziany w art. 151 § i § 2 k.p.a. (z zastrzeżeniem oczywiście sytuacji zaktualizowania się w tym postępowaniu przesłanek jego bezprzedmiotowości skutkującej potrzebą jego umorzenia), który określa również – jeżeli nie przede wszystkim, a to wobec logiki oraz celu i funkcji instytucji wznowienia postępowania – przesłanki podejmowania rozstrzygnięć, o których w nim mowa.

Z treści art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy organ administracji wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), albo decyzję, którą uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2) albo, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, wydaje decyzję, w której stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Uzasadniony jest zatem wniosek, że ich podjęcie jest – najogólniej rzecz ujmując – determinowane stwierdzeniem istnienia podstawy (podstaw) wznowienia albo brakiem stwierdzenia jej (ich) istnienia. Innymi słowy, skoro postępowanie nadzwyczajne jest prowadzone co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, to jego przedmiot stanowi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. (czy też w przepisach art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), której stwierdzenie lub brak determinuje sposób zakończenia tego postępowania.

Z omawianej regulacji prawnej wynika więc jednoznacznie, że stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia zobowiązuje organ administracji do wydania decyzji, o której stanowi art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a., decyzji przewidzianej w art. 151 § 2 k.p.a., zaś stwierdzenie nieistnienia podstawy wznowienia zobowiązuje ten organ do wydania decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – tertium non datur.

W związku z powyższym, wobec jednoznacznej treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz jego imperatywnego charakteru, a ponadto wobec nakazu jego ścisłej wykładni, należy podważyć prawidłowość stanowiska sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że do zakresu tak określonych kompetencji orzeczniczych organu administracji należy obowiązek oceny skutków uchylenia decyzji wadliwej, w odniesieniu do której stwierdzono podstawy jej uchylenia oraz obowiązek stosowania art. 7 k.p.a., a w konsekwencji obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli.

Wobec powyższego trzeba stwierdzić, że przewidziane w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji w ogóle nie odnoszą się do skutków uchylenia decyzji dotychczasowej ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tej decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do zasadności lub celowości jej podejmowania. Nic takiego bowiem z przywołanego przepisu prawa nie wynika, o czym jasno i wyraźnie przekonuje jego treść. Nie sposób jest więc zasadnie oczekiwać od organu administracji publicznej, że w konsekwencji stwierdzenia istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., na etapie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie będzie jeszcze podejmował zabiegi odnoszące się do oceny skutków tego rozstrzygnięcia.

Nie sposób jest również zasadnie twierdzić, że we wznowionym postępowaniu prowadzonym co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy, organ administracji publicznej miałby być zobowiązany do wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli zgodnie z art. 7 k.p.a. Tym samym, skoro ze względu na treści oraz funkcję art. 7 k.p.a. jego stosowanie jest wyłączone, w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa, tak jak w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to oznacza, że może mieć on zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc innymi słowy wyłącznie w sytuacji pozostawienia organowi administracji "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa (materialnego) w decyzyjnym modelu stosowania prawa (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z: 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2198/94; 23 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2744/94), z tego powodu stanowisko sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie należy uznać za nieprawidłowe. Zwłaszcza że nie uwzględnia ono również znaczenia konsekwencji wynikających ze zdania drugiego § 1 art. 16 k.p.a., a w tym kontekście celów oraz funkcji instytucji, o których w nim mowa, które służą ochronie konstytucyjnej zasady praworządności, a w tym kontekście przywróceniu stanu zgodnego z prawem.

Uznając w związku z powyższym za usprawiedliwiony zarzut z pkt 1 ppkt 1.1. petitum skargi kasacyjnej, za zasadne należało również uznać zarzuty z pkt 1 ppkt 1.2. i pkt 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Uwzględniając treść art. 151 § 1 k.p.a. nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji, o której mowa w pkt 2 tego przepisu prawa, a mianowicie decyzji o uchyleniu dotychczasowej decyzji ostatecznej, a to wobec stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe.

Tak określona podstawa wznowienia odnosi się do braku znajomości stanu faktycznego przez organ prowadzący postępowanie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w oparciu o sfałszowane przed jego podjęciem dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie fakty (okoliczności faktyczne). Stwierdzenie jej wiąże się z potrzebą wykazania istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi, a mianowicie okolicznościami, które posiadają walor istotności. Są nimi z całą pewnością te, które odnoszą się do faktów o prawotwórczym charakterze, a mianowicie takich, które mają wpływ na określenie praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania zakończonego wzruszaną w trybie wznowienia (dotychczasową) decyzją ostateczną.

Z tego powodu zaskarżoną decyzją uchylono decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Mysłowice w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii B i w konsekwencji odmówiono jego wydania.

Pozytywne przesłanki wydania prawa jazdy określa przepis art. 11 u.k.p., z którego wynika, że warunkiem koniecznym wydania takiej decyzji jest, między innymi, odbycie przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym stanowi art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy.

Z przepisu tego wynika zaś, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie, między innymi, uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których stanowi art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz art. 23 ust. 5 pkt 1 (1 lit. a) i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach lub które wskazuje art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2–4 (pkt 1 lit. b), a także uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których stanowi art. 23 ust. 5 pkt 3 (pkt 2), a zaświadczenie to podpisuje odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.

Jeżeli zaświadczenie, zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać, stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach prawdy, co do faktów lub prawa, to wobec celu oraz funkcji zaświadczenia, o którym stanowi art. 27 ust. 4 u.k.p. nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że brak zgodności treści wymienionego zaświadczenia z faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego. Jeżeli tak, to wobec określonych przepisem art. 11 u.k.p. pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której w nim mowa, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy do uznania, że wnioskująca o prawo jazdy odbyła szkolenie wymagane do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3).

Stwierdzenie prawomocnym wyrokiem karnym, że istotne dla sprawy okoliczności faktyczne odnoszące się do wymogu odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii zostały przeprowadzone na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe, nie mogło być więc ocenione inaczej, jak zaistnienie podstawy wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji, jako zaktualizowanie się przesłanek wydania decyzji o treści określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wyroku sądu karnego wynika bowiem, że właścicielowi ośrodka szkolenia kierowców, jako osobie uprawnionej na podstawie ustawy o kierujących pojazdami do wystawiania dokumentów, zarzucono popełnienie czynu, z którego opisu wynika, że w odniesieniu do strony skarżącej, jako kursanta, poświadczył nieprawdę w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć szkolenia, a mianowicie odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzanych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem, a także ukończenia wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy egzaminu praktycznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego, a ponadto poświadczył nieprawdę co do faktu odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy nauki udzielania pierwszej pomocy, zaś w zaświadczeniu o ukończeniu szkolenia podstawowego poświadczył nieprawdę co do faktu ukończenia wszystkich wymaganych przez ustawę o kierujących pojazdami zajęć szkoleniowych, a w arkuszu przebiegu egzaminu praktycznego poświadczył nieprawdę co do wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy odbycia i ukończenia praktycznego egzaminu wewnętrznego, tj. czynu z art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 270 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k. w związku z art. 12 k.k., a ponadto zarzucono popełnienie czynu, z opisu którego wynika, że w karcie przeprowadzonych zajęć poświadczył nieprawdę co do odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami zajęć nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanych w formie wykładów i zajęć praktycznych, za które to czyny, został on skazany.

W rozpoznawanej sprawie można abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z art. 11 p.p.s.a., których sąd pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił, wdając się – bo tak właśnie należałoby to ocenić – w polemikę z przywołanym powyżej prawomocnym wyrokiem skazującym, którego ustalenia, zgodnie z art. 11 p.p.s.a., wiążą sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa.

Kontrolowana decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniony jest zatem wniosek, że zasada wyrażona w art. 11 p.p.s.a. siłą rzeczy pośrednio oddziaływała na przeprowadzane przez organ administracji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek ten należy uznać za tym bardziej za uzasadniony, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego stanowiącego przedmiot ustaleń organów administracji, a mianowicie ustaleń co do przyczyn wznowienia, a w konsekwencji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Zakres takich ustaleń nie ogranicza się do działania tylko samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób.

Reasumując należało stwierdzić, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało zdaniem NSA przyjąć, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Kolegium w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Mysłowice w sprawie wydania stronie skarżącej prawa jazdy kategorii B oraz odmowy wydania tej stronie prawa jazdy kategorii B. Z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.