Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 388/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 502/22 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.4150.588.8.2022.OŚ w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 502/22, wydanym w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] (dalej jako "Spółka" albo "skarżąca Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej jako "organ odwoławczy") z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.4150.588.8.2022.OŚ w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli skarżąca Spółka uczyniła decyzję organu odwoławczego z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO.4150.588.8.2022.OŚ, którą, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy [...] (dalej także jako "organ pierwszej instancji") z dnia 30 lipca 2021 r. nr OŚM.6220.15.2019.OŚ. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącej Spółce wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I", planowanej na działce numer [...] - obręb N., ze względu na niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także jako "m.p.z.p." albo "plan miejscowy") oraz niemożliwość jego realizacji. W zakresie niemożliwości realizacji przedsięwzięcia organ pierwszej instancji uznał, że przedłożona przez Spółkę dokumentacja, w tym w szczególności Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniami oraz złożonymi przez Spółkę w toku postępowania wyjaśnieniami, jest niekompletna, niespójna i wzajemnie sprzeczna. Niemożności realizacji przedsięwzięcia organ upatruje również w braku zapewnienia zaopatrzenia inwestycji w wodę. Wójt wyjaśnił zarazem, że odstąpił od wyjaśnienia tych kwestii z uwagi na stwierdzenie, że Spółka zamierza zrealizować współspalarnię odpadów, podczas gdy zapisy obowiązującego na tym terenie planu dopuszczają wyłącznie budowę spalarni odpadów. Z kolei organ odwoławczy o ile podzielił przyjętą przez organ pierwszej instancji kwalifikację spornego przedsięwzięcia i w konsekwencji podzielił również stanowisko, że zapisy m.p.z.p. obowiązującego dla terenu nieruchomości Spółki dopuszczają wyłącznie lokalizację spalarni odpadów, to jednocześnie uznał, że drugim powodem, dla którego organ pierwszej instancji odmówił ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia, był jego przewidywany negatywny wpływ na stan wód podziemnych. W tym zakresie organ odwoławczy wyjaśnił, że podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż w zaistniałych warunkach faktycznych braku możliwości wypełnienia założeń inwestora co do ilości wody, którą chciałby wykorzystywać w procesie przetwarzania odpadów, nie może zostać wydana decyzja udzielająca zgody na realizację przedsięwzięcia w założonym wariancie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe stanowisko Kolegium jest za daleko idące, bowiem o ile Wójt Gminy [...] w wydanej decyzji wykazał, że przedstawiony przez skarżącą Spółkę sposób zaopatrzenia inwestycji w wodę jest niemożliwy do realizacji w świetle stanowiska wyrażonego przez GZGKiM [...] w piśmie z dnia 24 maja 2021r., to jednocześnie uznał, że kwestii tej nie będzie dalej wyjaśniał z uwagi na stwierdzenie, że m.p.z.p. nie dopuszcza lokalizacji współspalarni na terenie działki inwestora. Tym samym kwestia zaopatrzenia inwestycji w wodę wymagałaby dalszego wyjaśniania w postępowaniu, od czego organ pierwszej instancji na tym etapie odstąpił.

Mając to na uwadze należało w ocenie Sądu pierwszej instancji uznać, że w tym zakresie zaskarżona decyzja jest wadliwa, przy czym wadliwość ta nie przesądzała o ostatecznym wyniku niniejszej sprawy, dla której rozstrzygnięcia podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy organy prawidłowo zakwalifikowały sporną inwestycję jako współspalarnię oraz czy prawidłowo odczytały i zinterpretowały zapisy obowiązującego m.p.z.p.

W opinii Sądu pierwszej instancji planowana inwestycja w części stanowi współspalarnię, co prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Dla przyjęcia takiej kwalifikacji przedsięwzięcia istotne jest rozróżnienie definicyjne, zarówno w prawie krajowym jak i unijnym. Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 699) spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów [...]. Jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 31 tej ustawy współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych. Niewątpliwie zatem w ustawie o odpadach ustawodawca kładzie nacisk na przedmiot działalności zakładu oraz na proces technologiczny, jakim odpady są poddawane w celu ich końcowego przekształcenia w ramach jednego zakładu. Przy współspalarni głównym celem będzie nie termiczne przekształcanie odpadów (ich unieszkodliwianie) lecz wytwarzanie energii. W tym celu przekształcone wstępnie odpady są następnie wzbogacane i podlegają dalszym procesom technologicznym, których głównym celem jest wytwarzanie energii.

Natomiast na gruncie prawa unijnego w dyrektywie 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) - Dz. U. UE. L 2010.334.17, w art. 3 pkt 40 przyjęto, że "spalarnia odpadów" oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną oraz wyposażenie przeznaczone do termicznego przetwarzania odpadów, z odzyskiem ciepła wytworzonego w wyniku spalania lub bez takiego odzysku, poprzez spalanie przez utlenianie, jak również inne procesy przetwarzania termicznego, takie jak piroliza, zgazowanie lub proces plazmowy, jeżeli substancje powstające z przetwarzania są następnie spalane. Definicję współspalarni zawarto w art. 3 pkt 41 dyrektywy, zgodnie z którą "współspalarnia odpadów" oznacza każdą stacjonarną lub ruchomą jednostkę techniczną, której głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów materialnych oraz która wykorzystuje odpady jako paliwo zwykłe lub dodatkowe lub w której odpady są poddawane przetwarzaniu termicznemu mającemu na celu ich unieszkodliwienie poprzez spalanie odpadów przez utlenianie, jak również inne procesy przetwarzania termicznego, takie jak piroliza, zgazowanie lub proces plazmowy, jeżeli substancje powstające z przetwarzania są następnie spalane.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji pojęcia "spalarnia" oraz "współspalarnia" to zatem dwa odrębne pojęcia (zakłady), które pełnią inne funkcje.

W realiach sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania planowanej inwestycji jako współspalarni ma proces technologiczny jakim odpady będą poddawane.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w opisie inwestycji zamieszczonym w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, iż powstać ma instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów, której celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, z energetycznych frakcji odpadów komunalnych, przeznaczonego do przetwarzania w "instalacji produkcji energii" na terenie zakładu (s. 11), czyli instalacji termicznego przetwarzania odpadów. W instalacji tej mechanicznie będą przetwarzane frakcje kaloryczne, nienadające się do recyklingu (frakcje tworzyw sztucznych, gumy, drewna i papieru). Produkowane będzie 90 tys. Mg/rok paliwa z łącznej przepustowości 100000 Mg/rok (302 Mg/dobę). Drugą instalacją jest ta, która jest przeznaczona do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcją energii w kogeneracji. Alternatywnie instalację tę w dokumentacji inwestora nazwano instalacją do termicznego przekształcania paliwa alternatywnego (s. 63 - 64), instalacją do termicznego przetwarzania odpadów łub instalacją konwersji biomasy i paliw na energię (s. 98). Paliwem dla tej instalacji będzie przede wszystkim biomasa dodawana do odpadów o wysokiej kaloryczności (preRDF) pozyskanych w instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów. Obie instalacje mają być wznoszone etapowo – w zależności od zapotrzebowania na przetwarzanie odpadów i stanowić mają dopełniającą się całość. W instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów wytwarzany będzie tzw. preRDF, który wraz z biomasą, w procesie współspalania w ramach termicznego przekształcania odpadów, produkował będzie energię cieplną i elektryczną. W instalacji pozyskiwania energii nie będzie przetwarzany każdy rodzaj odpadu przeznaczony do termicznego przekształcenia, ale tylko odpady wyselekcjonowane w instalacji mechanicznego ich przetwarzania, o dużej wartości energetycznej o kodach 19 12 12 i 19 12 10. Dla wzmocnienia efektu przetwarzania odpadów i pozyskania większej ilości energii dodawane będzie paliwo w postaci biomasy. W instalacji tej substraty (tj. odpady energetyczne i biomasa) współspalane będą w proporcji od 130 Mg do 129870 Mg strumienia odpadów preRDF do odwrotnie proporcjonalnej masy biomasy, tak by łączna masa przetwarzanych odpadów i biomasy nie przekroczyła 130000 Mg/rok. Tyle wynosiła będzie roczna przepustowość instalacji (do 390 Mg/dobę). Dzięki jej pracy nominalna moc instalacji na wyjściu z kotła wyniesie ok. 40 MW, przy mocy cieplnej do 49,90 MW. Produkcja energii elektrycznej wynosić będzie natomiast do ok. 15 MWh/h.

Sąd meriti podzielił stanowisko organów orzekających, zgodnie z którym o tym, że mamy do czynienia ze współspalarnią, świadczy treść wniosku skarżącej Spółki o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz treść załączonej do wniosku "Analizy kosztów i korzyści budowy jednostki wytwórczej mającej na celu określenie najbardziej efektywnych pod względem zasobów oraz opłacalnych rozwiązań umożliwiających spełnienie wymogów w zakresie ogrzewania i chłodzenia," w której wyraźnie zaznaczono, że produkcja energii cieplnej i elektrycznej z paliwa typu preRDF pozwala na osiągnięcie synergii kosztów całego przedsięwzięcia (s. 4). Oznacza to, że uzyskiwanie energii i jej sprzedaż odbiorcom zewnętrznym jest istotną częścią opłacalności inwestycji. Również organy uzgadniające i opiniujące uznały, że instalacja do termicznego przekształcania odpadów stanowić będzie współspalarnię odpadów (paliwa alternatywnego) i biomasy dla uzyskania energii cieplnej i elektrycznej. Słusznie zatem organ odwoławczy podniósł, że skoro w raporcie wskazano, że celem jest produkcja wysokokalorycznego paliwa alternatywnego, to wypełnia to definicję współspalarni, a nie samej spalarni.

W odniesieniu do twierdzeń skarżącej, że głównym celem jest mechaniczne przetwarzanie odpadów, a pobocznym wytwarzanie energii Sąd pierwszej instancji wskazał, że mechaniczne przetwarzanie odpadów nie odbywa się w spalarni, bo tam dochodzi do termicznego przetworzenia odpadów. Co istotne, również w ekspertyzie wykonanej na zlecenie skarżącej Spółki (załączonej do wniesionej skargi), argumentem jest to, że celem jest termiczne przekształcanie odpadów, co wynika z bilansu surowców mających stanowić wsad do instalacji kotłowej. W ocenie Sądu meriti stwierdzenie, że produkcja energii jest na użytek własny a dopiero nadwyżka wprowadzana będzie do systemu zewnętrznego w świetle założonej efektywności zakładu w tym zakresie nie może prowadzić do przyjęcia, że przedsięwzięcie jest wyłącznie spalarnią odpadów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uznanie, że planowana inwestycja stanowi w części współspalarnię oznacza konieczność ustalenia, czy obowiązujący m.p.z.p. dopuszcza jej lokalizację i realizację na działce nr [...] obr. N. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej "u.i.o.ś.", właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy teren działki inwestycyjnej położony jest w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała nr XVI/124/2015 Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r.). Działka nr [...] obr. N. położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem "P" – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W § 9 m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów (pkt 1b) oraz elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt 1 c). Zatem literalna wykładnia zapisu § 9 planu miejscowego pozwala uznać, że dopuszczono lokalizację spalarni odpadów. Plan miejscowy nie zawiera definicji pojęcia spalarni, nie zawiera również definicji pojęcia współspalarni, co jest oczywiste, bowiem pojęcia te zostały zdefiniowane w ustawie o odpadach, a powtórzenie tych definicji w m.p.z.p. stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Definicji tych pojęć nie zawiera również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której plan miejscowy jest opracowywany i uchwalany. W takiej sytuacji, dla odczytania znaczenia pojęć istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, to jest spalarni i współspalarni, należy stosować przepisy ustawy regulującej postępowanie z odpadami - ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która co do zasady powinna być zgodna z przepisami unijnymi.

Co istotne, w dacie uchwalania omawianego Planu miejscowego (2015 rok) rozróżniano już pojęcia spalarni i współspalarni, które wprowadziła ustawa o odpadach oraz przepisy unijne - ww. dyrektywa z 2010 r., jak i wcześniejsza dyrektywa 2000/76/WE. O ile należy przyznać rację organowi pierwszej instancji, że racjonalny prawodawca uchwalając m.p.z.p. powinien to wszystko uwzględnić, co zdaniem Wójta miało miejsce na etapie przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem omawianego planu miejscowego, to jednak w opinii Sądu pierwszej instancji nie jest to tak oczywiste w świetle pozostałych zapisów planu (w szczególności wobec braku określenia parametrów technicznych dla spalarni), jak i uzasadnienia do uchwały Rady Gminy [...], w którym nic na ten temat nie zawarto oraz z uwagi na przedstawioną przez organ pierwszej instancji wykładnię systemową planu miejscowego oraz opis uwarunkowań faktycznych i prawnych, w jakich podjęto uchwałę w sprawie m.p.z.p. Organ pierwszej instancji przeprowadził wykładnię językową i systemową planu miejscowego i dał temu wyraz w rozbudowanym uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do wykładni językowej planu miejscowego. W opinii Sądu pierwszej instancji nie jest to wystarczające dla końcowego stwierdzenia, że sporna inwestycja narusza zapisy Planu miejscowego.

Sąd mieriti podniósł dalej, ze uzasadniając decyzję Wójt Gminy [...] dla wykazania sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego m.p.z.p. przytoczył okoliczności, które dla właściwego odczytania zapisów planu uzasadniały wsparcie się wykładnią systemową i celowościową. Organ pierwszej instancji podniósł, że plan dopuszcza lokalizację spalarni odpadów, a taki zapis był świadomym wyborem władz planistycznych. Zarazem wyjaśnił, że nie określono dopuszczalnych parametrów dla tego rodzaju inwestycji ponieważ nie było takiej potrzeby, bowiem spalarnie co do istoty to inwestycje o mniejszych parametrach aniżeli współspalarnie. Na poparcie tezy, że nie dopuszczono do lokalizacji współspalarni organ przedstawił w jakich uwarunkowaniach prawnych m.p.z.p. był procedowany i uchwalany. W tym zakresie wskazano na obowiązującą do 2019 roku regionalizację w zakresie zagospodarowywania odpadów, co wiązało się z brakiem możliwości zwożenia odpadów z innych obszarów aniżeli obejmujących właściwość Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych [...] w Regionie I. Organ wskazał również na regulacje Planu gospodarowania odpadami Województwa [...] oraz na potrzeby lokalne w tym zakresie, które nie wymagały powstania tak dużej instalacji.

W opinii Sądu pierwszej instancji powyższe stanowisko wymagało zweryfikowania na etapie postępowania odwoławczego poprzez zapoznanie się z kompletną dokumentacją planistyczną, jaka zebrana została w toku prac planistycznych zakończonych podjęciem przez Radę Gminy [...] w dniu 9 listopada 2015 r. uchwały nr XVI/124/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Należało bowiem ustalić, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, czy władze planistyczne rozróżniały pojęcia spalarni i współspalarni, czy kwestia ta była w ogóle rozpatrywana oraz czy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie było potrzeby rozpatrywania tej kwestii. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ograniczył się do literalnej wykładni planu miejscowego co, w opinii Sądu pierwszej instancji, z przyczyn wyżej opisanych, jest w tym przypadku niewystarczające. Sąd ten miał przy tym na uwadze, że dowodu z dokumentów planistycznych nie można było przeprowadzić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Sąd nie może bowiem w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie, art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. W realiach niniejszej rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] w wyżej wskazanym zakresie organ odwoławczy wymogom tym nie sprostał.

Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania – to jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał finalnie, że rozpatrując ponownie sprawę z odwołania skarżącej Spółki od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 lipca 2021 r. nr OŚM.6220.15.2019.OŚ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] winno zgromadzić kompletną dokumentację planistyczną dotyczącą procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gmin [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015. Uzasadnienie przyszłej decyzji Kolegium powinno z kolei zawierać ocenę zapisów omawianego Planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, będącą wynikiem przeprowadzonej analizy całej dokumentacji planistycznej, jak również analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] (w tym zmiany Studium uchwalonej w 2015 r. - uchwała nr V/32/2015 Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2015 r.). Ocena ta będzie wynikiem przeprowadzonej przez Kolegium wykładni planu miejscowego, tak językowej, jak i celowościowej oraz systemowej.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się uczestnik postępowania – Towarzystwo [...], które w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowało go w całości, zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie oparcia rozstrzygnięcia organu także o kwestię dostępności wody dla instalacji, jako naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię domagającą się przeprowadzenia dowodów na okoliczność interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa stanowionego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Wynik weryfikacji zarzutów kasacyjnych podniesionych w realiach rozpatrywanej sprawy okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut ten - jako wadliwie sformułowany - nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Oznacza to, że zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia wyżej wymienionego przepisu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że akcentowana przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu powyższego zarzutu "niemożliwość realizacji przedsięwzięcia", na którą w treści swojej decyzji zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, nie wiąże się z niedostępnością wody dla instalacji skarżącej lecz z niemożliwością realizacji wnioskowanej inwestycji w innych wskazanych przez skarżącą wariantach. Wynika to wprost z treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, które pozostaje w korelacji z konkluzją rozważań poczynionych przez organ pierwszej instancji w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, stosownie do treści art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.i.o.ś., że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wymóg zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy inwestycji szczegółowo wymienionych w zdaniu drugim art. 80 ust. 2, do których sporna Inwestycja w sprawie niniejszej się nie zalicza. Innymi słowy, stwierdzenie braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i prowadzi do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OSK 329/20; z dnia 27 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 4842/21 oraz z dnia 24 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 16/22). W orzecznictwie sądowym wskazuje się również, że jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 30 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2667/16 oraz z dnia 9 maja 2023 r.; sygn. akt III OSK 2111/21).

W realiach rozpatrywanej sprawy teren działki inwestycyjnej położony jest w obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (wprowadzony uchwałą nr XVI/124/2015 Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r.). Działka nr [...] obr. N. położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku Planu symbolem "P" – teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. § 9 wskazanej uchwały stanowi, że w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na terenie oznaczonym symbolem P (w świetle § 4 pkt 1 tej uchwały to teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – przyp. Sądu) dopuszcza się m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów (pkt 1 lit. b) albo lokalizację elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt 1 lit. c)). Jednocześnie wskazana uchwała w § 2 pkt 4 stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej – należy przez to rozumieć zabudowę, urządzenia i infrastrukturę stanowiącą instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii.

Sąd meriti uchylając decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. podkreślił, że na etapie postępowania odwoławczego weryfikacji winno podlegać stanowisko organu pierwszej instancji, który w następstwie przeprowadzenia wykładni językowej, celowej i systemowej m.p.z.p. uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. Sąd wskazał przy tym, że organ odwoławczy winien zgromadzić kompletną dokumentację planistyczną dotyczącą procedowania nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gmin [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015. Uzasadnienie przyszłej decyzji Kolegium powinno z kolei zawierać ocenę zapisów omawianego Planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia, będącą wynikiem przeprowadzonej analizy całej dokumentacji planistycznej, jak również analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...] (w tym zmiany Studium uchwalonej w 2015 r. - uchwała Nr V/32/2015 Rady Gminy [...] z dnia 11 marca 2015 r.). Ocena ta winna być wynikiem przeprowadzonej przez organ odwoławczy wykładni m.p.z.p., tak językowej, jak i celowościowej oraz systemowej. Sad pierwszej instancji wskazał nadto, że dowodu z dokumentów planistycznych nie można było przeprowadzić na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Sąd administracyjny nie może bowiem w zastępstwie organu dokonywać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował wskazane zapatrywanie uznając, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy metod wykładni m.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dowody z istoty swojej służyć mają ustaleniu przez organy stanu faktycznego, natomiast wzorce normatywne dekodowane są z aktów prawnych promulgowanych w dziennikach urzędowych. Oczywiście proces interpretacji przepisów wspomagany jest zazwyczaj dorobkiem orzeczniczym lub piśmiennictwem, natomiast nie jest to element niezbędny do odtworzenia znaczenia prawa stanowionego. Dlatego w praktyce zwykło się oceniać rezultat interpretacyjny, a nie sposób wykładni, odmiennie od oceny materiału dowodowego. W tym sensie organ odwoławczy miał prawo ograniczyć wykładnię do metod językowych, które niewątpliwie mają pierwszeństwo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w analizowanym aspekcie sprawy było w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnione.

Należy generalnie zauważyć, że poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy). Z tego przepisu wynika, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem, w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wskazywanych przez organ pierwszej instancji zapisów m.p.z.p. oraz innych aspektów, to jest tzw. regionalizacji w zakresie zagospodarowania odpadów, regulacji Planu gospodarowania odpadami Województwa Wielkopolskiego oraz potrzeb lokalnych w tym zakresie zestawił te determinanty - jako uzasadniające uznanie niezgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p. - z ograniczeniem się przez organ odwoławczy w procesie wykładni m.p.z.p. jedynie do rezultatów wykładni językowej, uznając w następstwie tego zestawienia, że stanowisko organu pierwszej instancji winno w postępowaniu odwoławczym podlegać weryfikacji. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przedmiotowa weryfikacja winna być dokonywana w oparciu o kompletną dokumentację planistyczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie przez organ odwoławczy w realiach rozpatrywanej sprawy materiałów planistycznych celem definitywnego ustalenia, czy władze planistyczne Gminy [...] rozróżniały pojęcia spalarni i współspalarni, czy kwestia ta była w ogóle przez te władze rozpatrywana oraz czy z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie było potrzeby rozpatrywania tej kwestii jest uzasadnione. Co oczywiste, skoro błędy w procedowaniu stawiane są organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tej fazie postępowania administracyjnego winno nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego, mającego swoją podstawę w art. 136 k.p.a., zważywszy, że interpretacja przepisów prawa materialnego oraz odniesienie ich do ustalonego stanu faktycznego winno być dokonywane na podstawie materiału dowodowego. Na ten aspekt zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wydanego w granicach sprawy wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 1012/21), mocą którego uchylona została kasacyjna decyzja organu odwoławczego z dnia 24 listopada 2021 r. nr SKO.4150.1422.172021.OŚ, wydana w następstwie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 30 lipca 2021 r. OŚM.6220.15.2019.OŚ.

Wymaga nadto podkreślenia, że wykładnia językowa polegająca na ustaleniu znaczenia przepisu prawnego przez odwołanie się interpretatora do przesłanek, które tworzą kontekst językowy występowania określonych terminów, zwrotów czy wyrażeń w języku prawnym nie wyczerpuje możliwości egzegezy przepisów prawa, choć przyznaje się jej znaczące miejsce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano bowiem zapatrywanie, że ustalenie znaczenia przepisu jest tylko fragmentem procesu wykładni, gdyż jej ostatecznym celem winna być rekonstrukcja z przepisów prawnych pełnej i jednoznacznej normy postępowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2013 r.; sygn. akt II OSK 78/12). W orzecznictwie sądowym, na tle analizy zagadnienia związanego z badaniem zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano także (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2389/13), że nie można dokonywać wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według reguł, które prowadzą do całkowicie sprzecznych wniosków wynikających z zastosowania reguł wykładni gramatycznej i systemowej. Z tego też względu w określonych sytuacjach nie sposób ograniczać interpretacji przepisów gminnych tylko do ich warstwy językowej, gdyż na skutek zmieniającego się otoczenia prawnego podlegać one muszą również systemowej i celowościowej, oraz dynamicznej wykładni prawa. Wraz ze zmieniającymi się stosunkami społecznym następują bowiem zmiany norm prawa, niekiedy zaś dotychczasowym pojęciom nadawane są nowe znaczenia. Z tego powodu nie sposób pomijać zasad wykładni dynamicznej, której celem jest zapewnienie adekwatności prawa i stosunków społecznych, które ulegając ciągłym zmianom winny mieć dostosowanie w rozumieniu stosowanych przepisów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r.; sygn. akt II OSK 953/09).

Mając na uwadze powyższe zapatrywania podkreślenia wymaga, że interpretacja ustawowych definicji spalarni i współspalarni odpadów prowadzi do wniosku, że zarówno spalarnia, jak i współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, które różnią się tym, że w przypadku spalarni podstawowym przeznaczeniem jest termiczne przekształcanie odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej; w przypadku współspalarni głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów, przy czym wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania energii zawartej w odpadach lub unieszkodliwienia odpadów. Pozostałe elementy obu definicji są zaś wspólne. Terminy "spalarnia" i "współspalarnia" odpadów obejmują bowiem:

- instalacje i urządzenia służące do: prowadzenia procesu termicznego przekształcania, oczyszczania gazów odlotowych i wprowadzania ich do atmosfery; kontroli, sterowania i monitorowania procesów;

- instalacje związane z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcenia;

- instalacje związane z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku: spalania; oczyszczania gazów odlotowych (zob. P. Zacharczuk, Pojęcie spalarni i współspalarni odpadów, Roczniki Nauk Prawnych, Tom XX, nr 1 z 2010 r., s. 218).

W § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015 zapisano, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", uchwalonego uchwałą nr XXXI/294/2001 Rady Gminy [...] z dnia 13 grudnia 2001 r. z późn. zm., a zatem również ze zmianami studium przyjętymi w 2015 r. na mocy uchwały Rady Gminy [...] nr V/32/2015 z dnia 11 marca 2015 r. Ponadto w § 4 uchwały nr XVI/124/2015 przyjęto, że w ramach przeznaczenia terenów wyróżnia się m.in. "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznaczony symbolem – P". W § 9 m.p.z.p. w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem P dopuszcza się m.in. lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów (pkt 1b) oraz elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej (pkt 1 c). Stricte literalna wykładnia zapisu § 9 m.p.z.p., na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, determinuje uznanie, że Rada dopuściła wyłącznie lokalizację jedynej formy instalacji do przetwarzania odpadów, to jest spalarni odpadów. Zasadnym ze strony Sądu pierwszej instancji było jednakże wskazanie, że niewystarczającym dla finalnego stwierdzenia, że planowana inwestycja narusza zapisy zawarte w m.p.z.p. jest ograniczenie się do reguł wykładni językowej m.p.z.p. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 9 listopada 2015 r. nr XVI/124/2015, podjęta jak wskazał wprost organ pierwszej instancji bez określenia maksymalnej przepustowości instalacji możliwej do realizacji na terenie objętym planem z uwagi na istniejące w dacie podejmowania uchwały uwarunkowania prawne (zob. s. 12 i 13 uzasadnienia decyzji), nie określa bowiem w żaden sposób parametrów technicznych dla instalacji do przetwarzania odpadów w postaci "spalarni odpadów". Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zaś odpowiedź na pytanie, czy użyte w redakcji § 9 pkt 1 lit. b) uchwały, sformułowanie "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów" winno być rozumiane jako jedynie możliwa, wprost wskazana forma instalacji do przetwarzania odpadów. Dokonując interpretacji § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. (dopuszczającego lokalizację do przetwarzania odpadów – spalarnię odpadów), § 9 pkt 1 lit. c) tego planu (dopuszczającego odrębnie od lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów także lokalizację elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) w zw. z jego § 2 pkt 4 (który zawiera definicję elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) wskazanej wyżej uchwały należy mieć zaś na uwadze cele wprowadzenia tych przepisów. Zgodnie z zasadami wykładni teleologicznej (celowościowej) przepis musi być bowiem tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu aktu, w którym go zamieszczono. Również wykładnia systemowa polegająca na ustaleniu znaczenia wskazanych zapisów w kontekście innych regulacji (m.in. wskazanego przez Sąd pierwszej instancji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...]) może prowadzić do przyjęcia znaczenia spornych zapisów w taki sposób, iż nie można a limine wykluczyć dopuszczalności lokalizacji inwestycji planowanej przez skarżącą zważywszy, że - jak wskazano wyżej - określone elementy obu definicji to jest "spalarni" i "współspalarni" – są wspólne.

Obiter dicta należy zauważyć, że organy uzgadniające w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację planowanego przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcia jak i organy opiniujące wydały w tej materii postanowienia pozytywne. Podkreślenia wymaga, że w postanowieniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia organ właściwy w sprawach ocen wodnoprawnych wskazał wprost, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z m.p.z.p. Z kolei w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia 16 grudnia 2020 r. nr DSR-II-2.7030.1.9.2019 wskazano wprost, że instalacja współspalania odpadów winna spełniać wymagania najlepszych dostępnych technik w zakresie spalania odpadów zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji Europejskiej (UE) 2019/2020 z dnia 12 listopada 2019 r. ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do spalania odpadów, zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola).

Skoro zatem wskazana kwestia interpretacyjna, fundamentalna w kontekście zgodności przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p., nie została dogłębnie rozważona przez organ odwoławczy pomimo zarzutów w tej materii podniesionych w odwołaniu od negatywnej dla skarżącej Spółki decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania organowi odwoławczemu, w dalszym toku postępowania, poczynienia stosownych działań celem eliminacji zaistniałych wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że przy wykładni zapisów tego aktu należy w określonych sytuacjach stosować takie same reguły wykładni jakie znajdują zastosowanie przy innych źródłach prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa przez organy administracji publicznej zakłada bowiem stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny, który polega na tym, że wieloaspektowa wykładnia określonych przepisów prawa winna być dokonywana zawsze, nawet w tych przypadkach, które pozornie nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie uczestnika podstępowania na rzecz skarżącej Spółki na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca Spółka na etapie postępowania kasacyjnego nie poniosła jakichkolwiek niezbędnych kosztów tego postępowania.