Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 605/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a, art. 64e
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P4 Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2024 r. [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 października 2024 r. znak: [...] 2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania P. W. (zwanej dalej "Spółką"), działając na podstawie art. 138

§ 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy S. K. z 3 września 2024 r. znak: [...] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] (obręb K. N.) przy ul. [...], w miejscowości K. N., gmina S.-K., w skład której wchodzą:

1) wieża kratowa wolnostojąca o wysokości całkowitej do 55,95 m. Współrzędne geograficzne środka wieży: 51°10'28.06" N; 20°56'21.32"E;

2) instalacja radiokomunikacyjna składająca się z 9 anten sektorowych oraz 4 anten radiolinii;

3) urządzenia sterujące usadowione u podstawy wieży, ogrodzenie terenu stacji bazowej, wewnętrzne instalacje zasilające, kanalizacja teletechniczna

i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej "u.p.z.p") i uznało, że skoro na terenie przyszłej inwestycji nie ma obowiązującego planu miejscowego, to organ I instancji prawidłowo uznał, iż dla zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego powinno nastąpić ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie uprzednio decyzją z 1 czerwca 2023 r. uchyliło odmowną decyzję Wójta Gminy S. K. wydaną w tej sprawie i opartą na braku kontynuacji funkcji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wydaną następnie decyzję Wójta z 6 września 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji Kolegium decyzją z 30 listopada 2023 r. znak: [...] uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Nastąpiło to na skutek konieczności uzupełnienia wniosku. Rozpoznając sprzeciw od ww. decyzji Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 7 lutego 2024 r. oddalił sprzeciw.

Następnie Wójt decyzją z 5 marca 2024 r. znak: [...] ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji, wskazując na usytuowanie inwestycji pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na której wyklucza się realizację infrastruktury telekomunikacyjnej, innej niż o nieznacznym oddziaływaniu. Kolegium decyzją z 7 czerwca 2024 r. znak: [...] uchyliło ww. odmowną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania do organu I instancji.

W ponownym postępowaniu Wójt wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, który wnioskodawca uzupełnił, a następnie organ I instancji sporządził projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Projekt decyzji podpisany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Następnie Wójt wystąpił do Ś. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Starosty [...], Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W., Zarządu Dróg Powiatowych w S.-K., o uzgodnienie pozytywnego projektu decyzji. Pismem z 16 lipca 2024 r. o powyższym fakcie strony zostały zawiadomione, a także obwieszczeniem z tego dnia. Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego w K. postanowieniem z 7 sierpnia 2024 r. uzgodnił pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych lokalizację ww. inwestycji celu publicznego. Z treści ww. postanowienia wynika, że przeprowadzona przez organ specjalistyczny analiza dokonana pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wskazała, by realizacja tej inwestycji mogła spowodować negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi. Brak jest zatem przeciwwskazań do realizacji zamierzonej inwestycji na wskazanym obszarze. Pozostałe ww. organy uzgodniły projekt decyzji milcząco.

Kolegium wskazało, że pomimo pozytywnego uzgodnienia przez ww. organy specjalistyczne projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, Wójt decyzją z 3 września 2024 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Jako podstawę odmownej przytoczono tożsame argumenty, jak w wydanej uprzednio decyzji odmownej Wójta z 5 marca 2024 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z 7 czerwca 2024 r.

Kolegium w uprzednio wydanej decyzji wyjaśniło, że wskazane przez Wójta okoliczności faktyczne, tj.: niezgodność realizacji wnioskowanej inwestycji z wymaganiami ładu przestrzennego, w tym walorami architektonicznymi i krajobrazowymi nie mają znaczenia prawnego przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż nie są ujęte jako przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionej w u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, w tej sprawie nie występuje także naruszenie przepisów art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak też art. 2 pkt 4 tej ustawy.

Odnosząc się do uzasadnienia odmowej decyzji Wójta, Kolegium zaznaczyło, że w tej sprawie wymagane jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś decyzji o warunkach zabudowy (dla których wymagane jest spełnienie warunku kontynuacji funkcji). Organ I instancji, w ocenianej w trybie odwoławczym odmownej decyzji uznał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji nie jest możliwe, bowiem działka objęta wnioskiem, jak i działki ją otaczające, to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wyklucza możliwość realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej innej niż o nieznacznym oddziaływaniu, dlatego należało odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Kolegium, zawarte w odmownej decyzji argumenty, nie zostały poparte udokumentowaniem naruszenia konkretnego przepisu odrębnego w rozumieniu u.p.z.p. Przy czym nie nastąpiło także naruszenie przywołanego w decyzji Wójta art. 46 ust. 3 ustawy. Kolegium podkreśliło, że aktualnie stacje bazowe telefonii komórkowej nie zostały wymienione w rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Powyższa zmiana nastąpiła na skutek zmiany ww. rozporządzenia - § 2 ust. 1 pkt 7 uchylony przez § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. (Dz.U.2022.1071) zmieniającego m.in. rozporządzenie z dniem 4 czerwca 2022 r., a przytoczone w decyzji organu I instancji orzecznictwo sądowe dotyczy stanu, kiedy tego rodzaju przedsięwzięcia wymienione były w ww. rozporządzeniu i wymagały na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oceny miejsc dostępnych dla ludności, w nawiązaniu do mocy anten EIRP, nachylenia (tilt) oraz azymutu i wysokości ich zawieszenia.

Kolegium stwierdziło zatem, że złożone odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w nim podniesione są zasadne. W nadesłanych aktach sprawy zabrakło analizy potwierdzającej zasadność decyzji odmownej, jak też analizy konieczności uzgodnienia projektu decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Kolegium dodało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Brak zgody właściciela działki sąsiedniej również nie może stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż na takie orzekanie nie przyzwala u.p.z.p.

Biorąc powyższe pod uwagę, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak też do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest wymagane. Kolegium wyjaśniło, że etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określają: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Przepisy te wyznaczają dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, że w przypadku, gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Wówczas lub też już po wybudowaniu inwestycji bada się nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszelkie nakładanie się pól, kumulację czy odbicia promieniowania. Zgodnie zaś z art. 56 u.p.z.p., organ I instancji wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi więc opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Źródłem ograniczeń mogą być przepisy u.p.z.p. lub przepisy odrębne. Tymczasem projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wskazuje na zasadność wydania decyzji pozytywnej dla Spółki, a akta sprawy wskazują, że powodem wydania decyzji odmownej był wyłącznie sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego, Wójt nie dowiódł, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, ale nie dowiódł też braku potrzeby uzgodnienia projektu decyzji z poszczególnymi organami (każdym z organów) wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Jednocześnie Kolegium uznało, że nadesłany materiał dowodowy nie jest wystarczający do pełnej oceny sprawy przez Kolegium i wymaga uzupełnienia w zakresie przekraczającym treść art. 136 k.p.a. Zarówno w załączonym do akt sprawy projekcie decyzji, jak też w nadesłanym materiale dowodowym brak jest analizy sprawy w aspekcie konieczności lub braku potrzeby uzgodnienia projektu decyzji np. z Marszałkiem Województwa z uwagi na udokumentowane złoża wód podziemnych. Kolegium podkreśliło, że niezbędne jest dokonanie analizy konieczności lub braku konieczności uzyskania uzgodnienia lub opinii każdego z organów wymienionych w art. 53 u.p.z.p. Ponadto, jak wskazuje nadesłany materiał dowodowy, Wójt po zebraniu materiału dowodowego nie poinformował stron w trybie art. 79a k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Nie wskazano bowiem przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

W ocenie Kolegium, decyzja Wójta wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a. Jest sprzeczna z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym i nie odpowiada wymogom art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie Wójt sporządził projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jednak na podstawie ww. projektu decyzji Kolegium nie może podjąć orzeczenia o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu istniejących w nim błędów. Mianowicie, w załączonym do akt sprawy projekcie decyzji ustalono m.in. linię zabudowy w odległości min. 15 m od granicy działki z drogą gminną ul. [...] (dz. nr ewid.[...]). Wbrew tym ustaleniom ulica [...] jest drogą wewnętrzną, co wynika z uzasadnienia odmownej decyzji Wójta z 3 września 2024 r. Skoro ulica [...] jest drogą wewnętrzną, to tym samym nie jest drogą gminną - publiczną. Pojęcie pasa drogowego uregulowane w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się zaś wyłącznie do dróg uregulowanych tą ustawą.

W nadesłanym materiale dowodowym nie zawarto także analizy w zakresie konieczności lub braku konieczności uzgodnienia projektu decyzji ze wszystkimi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Brak jest także aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla terenu inwestycji i działek sąsiednich.

W odmownej decyzji kończącej postępowanie zawarto informację, że rozstrzygnięcie podjęto po uprzednim dokonaniu przez Wójta analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, jak też analizy stanu faktycznego i prawnego do terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co potwierdza załączony do akt sprawy projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, jak też odmowna decyzja wydana w sprawie. Tymczasem analizy tej nie dokonano w pełnym zakresie.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Kolegium uznało za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ czynności, które winny zostać podjęte w celu wyjaśnienia sprawy przekraczają zakres dowodowego postępowania uzupełniającego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła [...] Spółka z o.o. w W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem w pierwszej kolejności organ odwoławczy był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy samodzielnego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, choć zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie w całości rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji;

3) art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania w niniejszej sprawie i wydanie trzeciej decyzji kasatoryjnej dotyczącej odmownej decyzji I instancji, choć z analizy postępowania wynika, że organ I instancji nie działa w granicach prawa i nie uwzględnia wytycznych organu odwoławczego w kolejnych wydanych decyzjach odmawiających ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zważywszy na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka podniosła w szczególności, że brak było podstaw w niniejszej sprawie do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem Kolegium było władne dokonać samodzielnej oceny materiału dowodowego, poczynić ustalenia faktyczne i wydać decyzję co do istoty sprawy, a ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego i postępowanie wyjaśniające mogło zostać przeprowadzone na zasadach określonych w art. 136 § 1 i § 2 k.p.a.

Zdaniem Spółki, wobec braku wykazania przez Kolegium, że nie mało prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzja kasatoryjna w tej sprawie zasługuje na uchylenie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zgodnie z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprzeciw rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021r., II OSK 1190/21, lex nr 3193718).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17).

Jak już wskazano wyżej, w trybie sprzeciwu Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Lektura akt niniejszej sprawy, w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji organu I instancji pozwala bowiem podzielić stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest analizy konieczności lub braku konieczności uzyskania uzgodnienia lub opinii każdego z organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Należy zauważyć, że także WSA w Kielcach w wyroku z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 761/23 wskazywał na konieczność zawarcia w decyzji organu pierwszej instancji analizy w zakresie braku konieczności uzgodnienia projektu decyzji z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 153 p.p.s.a.). Kolegium zwróciło także uwagę na brak w nadesłanym materiale dowodowym analizy sprawy w aspekcie konieczności lub braku potrzeby uzgodnienia projektu decyzji np. z marszałkiem województwa z uwagi na udokumentowane złoża wód podziemnych. Decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera również – jak wytknął organ odwoławczy - pełnej analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Nadto projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji zawiera błędy, bowiem wbrew ustaleniom organu I instancji ulica [...] (dz. nr ewid.[...]) jest drogą wewnętrzną, nie zaś drogą gminną - publiczną. Brak jest także aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla terenu inwestycji i działek sąsiednich.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., IV SA/Po 381/22, lex 3419284). Jak podkreśla się również w orzecznictwie sądowym, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 5112/21, Lex nr 3205171).

To powoduje, że Kolegium, rozpoznając odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. K., którą odmówiono ustalenia na rzecz skarżącej Spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji ma obowiązek ponownie ocenić w szczególności to, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, o których mowa w przepisach u.p.z.p. Jeżeli dostrzega, że przy wydaniu kontrowanej decyzji doszło do popełnienia uchybień proceduralnych, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., to zobligowane jest uchylić taką decyzję. Przeszkodą do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego będzie konieczność poczynienia istotnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych, brak przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania uzgodnieniowego. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Przyjmuje się bowiem, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., II OSK 2322/10, 1 października 2014 r., II OSK 733/13).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Organ drugiej instancji wyjaśnił, dlaczego rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Istotne jest to, że powody te uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej. Nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy. Wymagane jest przeprowadzenie ww. analiz, rozważenie uzyskania koniecznych uzgodnień i uzupełnienie akt sprawy o aktualne wypisy z rejestru gruntów. W wyniku tych działań możliwe będzie poczynienie wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych.

Kolegium wytknęło także, że po zebraniu materiału dowodowego organ I instancji nie poinformował stron w trybie art. 79a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Prawidłowe jest takie postępowanie organu odwoławczego, który pełniąc także funkcje kontrolne, wskazuje organowi pierwszej instancji wszystkie ujawnione uchybienia proceduralne w sprawie.

Nieskuteczne okazały się zatem zarzuty skarżącej Spółki, bo nie doprowadziły do uwzględnienia sprzeciwu. Sąd nie miał wątpliwości, jakie powody legły u podstaw wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie. Sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, czy wydanie ponownie decyzji odmownej z uwagi na niestosowanie się do wytycznych organu odwoławczego, nie mogły spowodować uwzględnienia sprzeciwu. Zwalczanie przewlekłości postępowania, czy składanie skarg na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw jest możliwe i odbywa się z wykorzystaniem odrębnych od sprzeciwu środków prawnych.

Mając na wadze powyższe, zarzuty zawarte w sprzeciwie są nieuzasadnione. Z tych powodów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.