Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1244/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w R. (dalej: "KRUS" lub "Skarżący") jest uchwała [...] Rady Gminy K. (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 12 sierpnia 2024 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.").

W jej uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 17 lipca 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w R. zwrócił się do Rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym J. K. Podniesiono w nim, że powodem odwołania radnego ze stanowiska są okoliczności obiektywne związane z koniecznością podjęcia działań mających na celu usprawnienie i poprawę jakości pracy Placówki Terenowej KRUS w P. Komisja Skarg Wniosków i Petycji Rady Gminy (dalej zwana: "Komisją") zapoznała się z ww. wnioskiem, a także z opinią prawną sporządzoną w tej sprawie oraz pisemnym wyjaśnieniem ww. radnego. Z wyjaśnień radnego wynika, że był on długoletnim Kierownikiem Placówki Terenowej KRUS w P., która osiągała dobre wyniki w zakresie swojej działalności statutowej. Zdaniem radnego, jedynym prawdopodobnym powodem podjęcia decyzji w sprawie odwołania go z funkcji Kierownika ww. Placówki jest fakt jego kandydowania na radnego Gminy z list partii politycznej "[...]". Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy Komisja złożyła wniosek o nie wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, do którego przychyliła się Rada, podejmując przedmiotową uchwałę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie KRUS zarzucił Radzie naruszenie:

- art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, bez wskazania w uzasadnieniu uchwały przyczyn takiego rozstrzygnięcia, podczas gdy Rada odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeśli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawdopodobnym powodem podjęcia decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym jest fakt jego kandydowania na radnego Gminy z list partii "[...], podczas gdy fakt ten w żaden sposób nie jest związany z wykonywaniem mandatu radnego, co w istocie nie leży w kompetencji rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym;

- art. 7, art. 8 art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co skutkowało odmową wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez ww. mandatu radnego, a rozwiązaniem stosunku pracy, które dotyczyło tylko i wyłącznie jego sfery zawodowej.

Na podstawie powyższych zarzutów, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi KRUS wskazał, że w każdym przypadku niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Rada Gminy nie może ingerować w uprawnienia pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z radnym. Ochrona stosunku pracy jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego.

Skarżący podał, że w złożonym wniosku, jako jedyną przyczynę odwołania radnego - pracownika wskazano usprawnienie i poprawę jakości pracy w Placówce Terenowej. Natomiast uzasadnienie uchwały nie zawiera informacji z jakich przyczyn rada gminy podjęła decyzję o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, powielając jedynie wyjaśnienia złożone przez radnego. Jednocześnie Skarżący zanegował pogląd, aby fakt rozwiązania stosunku pracy miał związek z kandydowaniem radnego do organów rady gminy. Zdaniem KRUS zaskarżona uchwała została podjęta w sposób dowolny, bez odniesienia się do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawnego, a w związku z tym niemożliwym stała się ocena motywacji, towarzysząca Radzie przy podejmowaniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. ustanawia zasadę szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która ogranicza swobodę pracodawcy w zakresie możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy. Ma on na celu umożliwić radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Uprawnień radnych związanych ze wskazaną ochroną nie należy traktować jako przywilejów, lecz przede wszystkim jako instrumenty prawne służące prawidłowemu wykonywaniu obowiązków wynikających z mandatu radnego. W ocenie Rady, kolizja pomiędzy zdarzeniami związanymi z realizacją mandatu przedstawicielskiego a świadczeniem pracy przez pracownika radnego nie może stanowić przyczyny rozwiązania stosunku pracy, a zatem zaistnienie takiej sytuacji obliguje radę gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Oznacza to, że jeśli w takim przypadku organ stanowiący nie odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jego działanie będzie niezgodne z obowiązującym prawem. Wynika to nie tylko z literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g., lecz także z ratio legis omawianego przepisu. Zdaniem Rady decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym nie była podyktowana oceną jego pracy a faktem sprawowania funkcji radnego.

Ponadto w ocenie Rady, na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., kwestia wyrażenia zgody bądź odmowa jej wyrażenia zostały pozostawione uznaniu rady gminy. Jak podniosła, z literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 zdanie drugie wynika, że poza wypadkami, w których rada musi odmówić pracodawcy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej radnym ze względu na związek przyczyn rozwiązania umowy z wykonywaniem przezeń mandatu, zajmuje ona stanowisko w sposób nieskrępowany, tzn. badając jedynie to czy ze względu na ogólnie obowiązujące w prawie pracy standardy i kryteria zamiar pracodawcy jest dostatecznie uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935: dalej jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g., w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych.

Stosownie do art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa występuje rozbieżność interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2006 r.; sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r.; sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r.; sygn. akt II OSK 3133/13, dostępne w bazie CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA.). Do takiej wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. odnosiła się argumentacja, zawarta w odpowiedzi na skargę.

Jednak ten kierunek w orzecznictwie uległ zmianie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4443/21; wyrok NSA z 31 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 3615/21, wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2007/21, CBOSA).

Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie stanowi instrumentu ponadstandardowej ochrony stabilności zatrudnienia danej osoby tylko z tego tytułu, że ma ona status radnego. Przepis ten odczytywany być musi jako instytucja zapewniająca możliwość prawidłowego wykonywania mandatu przez radnego. W konsekwencji odmowa wyrażenia zgody będzie uzasadniona tylko w przypadku stwierdzenia ścisłego i bezpośredniego związku pomiędzy zamierzonym rozwiązaniem stosunku pracy, a wykonywaniem mandatu radnego (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., IV SA/Wr 279/24, dost. baza CBOSA). W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie wyłącznych okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego.

Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17, CBOSA, tak również wyrok WSA w Białymstoku z 6.04.2023 r., II SA/Bk 71/23, LEX nr 3527007).

W przypadku zaskarżonej uchwały należy wskazać, że jej uzasadnienie jest lakoniczne i sprowadza się w istocie do przytoczenia kolejnych czynności podjętych w związku ze złożeniem przez Skarżącego wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie przedstawiła własnego stanowiska co do podstaw odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym a jedynie przytoczyła jego wyjaśnienia, złożone w piśmie z 26 lipca 2024r. Wynika z nich, że radny po pierwsze wskazał na swe doświadczenie i dobre wyniki pracy, osiągane przez kierowaną przez niego placówkę. Po drugie przedstawił przypuszczenie, że jedynym prawdopodobnym powodem odwołania go z funkcji Kierownika Placówki KRUS jest fakt jego kandydowania na radnego z list partii politycznej "[...]". Odnosząc się do pierwszej z podniesionych kwestii należy wskazać, że może ona być przedmiotem badania przez sąd pracy na etapie zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Co do drugiej z podanych przyczyn należy wskazać, że odnosi się ona do okoliczności kandydowania a więc poprzedzającej objęcie mandatu radnego. Argument ten przedstawiony został w ramach przytoczenia poglądu wyrażonego przez radnego a nie jako stanowisko samej rady. Przede wszystkim jednak w zaskarżonej uchwale nie wskazano na żadne okoliczności, które miałyby stanowić podstawę do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy a które związane byłyby z wykonywaniem mandatu przez radnego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza więc art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż odmówiono udzielenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy bez wykazania, aby podstawą rozwiązania tego stosunku były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Z tego powodu Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Rada Gminy uwzględni dokonaną w niniejszym wyroku wykładnię art. 25 ust. 2 u.s.g.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżącego na które składa się uiszczony wpis sądowy (300 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.