Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 768/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 193, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 728/20 w sprawie ze skargi [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.47.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 728/20 oddalił skargę [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S. A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr WIN-III.7581.47.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną wniosła [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w O. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") zaskarżając go w całości i podnosząc

I. . zarzut naruszenia prawa materialnego:

1. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65) - dalej u.g.n. - w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności " (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej i zapisy w księdze wieczystej, okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności) - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów;

II. zrzut naruszenie prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej: p.p.s.a) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy działka nr [...] i działka nr [...] faktycznie nie służą do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości);

ewentualnie:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności czy droga urządzona na działce nr [...] i działce nr [...] jest częścią sieci komunikacyjnej gminy, jest dostępna nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nią transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że działka nr [...] i działka nr [...] nie została przeznaczona pod drogę publiczną;

- nie dokonano dokładnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 15 listopada 1994 r., w konsekwencji nie uwzględniono zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tego planu ma pełnić działka nr [...] i działka nr [...];

- nie przeprowadzono dowodu z decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., wskazanej w treści przedmiotowej decyzji podziałowej i w konsekwencji nie uwzględniono zapisów tej decyzji oraz funkcji jaką zgodnie z zapisami tej decyzji ma pełnić działka nr [...] i działka nr [...].

3. art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy Sąd I instancji z urzędu przeprowadził dowód uzupełniający z decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., co doprowadziło do uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich żądań, wniosków, złożenia wyczerpujących wyjaśnień odnośnie treści tego dokumentu urzędowego;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, to jest brak szczegółowego odniesienia się do treści ww. decyzji z dnia 22 maja 1998 r.

Mając na względzie powyższe, Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

2. ewentualnie:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

4. zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

5. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu Spółka zauważyła, że przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przyznania odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie - ustalonego przez właściwy organ na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego - za działkę gruntu, która w wyniku działania władz publicznych - niezależnie od formy prawnej tego działania - zostanie wydzielona pod drogi faktycznie służące do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości). Sąd I instancji tak jak i organy, nie uwzględnia dyrektyw systemowych wynikających z obowiązywania art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, że "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych."

Skarżąca powołując się na wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce zauważyła, że według ETPCz, nawet jeśli działania władz były zgodne z prawem (spełniały wymóg legalności), nie prowadziły do pozbawienia właściciela danej działki własności, nie uchylało to jednak obowiązku tych władz do uznania roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie w przypadku, gdy działania te doprowadziły do przerzucenia na właściciela działki obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania drogi pełniącej faktycznie funkcję publiczną. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, a nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, należy zaliczyć do dróg publicznych.

Strona podniosła, że Sąd I instancji i organy, koncentrując się jedynie na zagadnieniu, z czyjego wniosku zostały wydane te decyzje, czy też - kto był właścicielem tych działek w momencie ich podziału, stracił z oczu kluczowe okoliczności sprawy wskazujące na to, że analizowana przez nie decyzja podziałowa, w takim stopniu zaingerowała we własność Skarżącego, za co winno przysługiwać mu słuszne odszkodowanie, zagwarantowane w przepisie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz w art. 1 pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, że nie można je uzasadniać rygorami przyznania odszkodowania wynikającego z brzmienia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Dla uwzględniania stanowiska Trybunału zajętego w sprawie "Bugajny" przy wykładni art. 98 u.g.n. nie ma znaczenia ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu. Wbrew twierdzeniom organów oraz Sądu I instancji, ustanowienie służebności przechodu i przejazdu nie świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie stanowi drogi ogólnodostępnej. Ustanowienie wskazanych służebności nie było wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej, o którym mówi art. 99 u.g.n. Jedynie w sytuacji gdy dochodzi do podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności, wydzielona w wyniku takiego podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej, a jest drogą wewnętrzną.

Według Skarżącej nie stanowi ograniczenia możliwości dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, brak wpisu podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej. Taki warunek nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Gmina S. w 1999 r. przekazała aportem skarżącej m.in. przedmiotowe działki w obrębie K. Dziś Skarżąca nie ma wątpliwości, że działki te były przeznaczona pod drogę gminną i nie utraciły charakteru drogi publicznej pomimo przekazania ich na rzecz skarżącej. Gmina opisując drogi publiczne, w sposób sztuczny jako działki "rzemieślniczo-przemysłowo-składowe", dąży do uchylenia się od obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość de facto wywłaszczoną na cele publiczne. Dlatego też, nie sposób podzielić stanowiska WSA, iż organy prawidłowo uznały, iż objęte wnioskiem działki nie mogły przejść z mocy prawa na własność Gminy S. W ocenie Skarżącej, w niniejszej sprawie, organy zasłaniają się niespójnością przepisów i odmawiają prawa do rekompensaty w sytuacji niezaprzeczalnej ingerencji w swobodne korzystanie z prawa własności.

Zdaniem Spółki, wbrew twierdzeniom Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, analiza planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 15 listopada 1994 r. nie potwierdza, że w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu pod drogę wewnętrzną. Nadto, organ odwoławczy zupełnie pominął decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., wskazaną w treści przedmiotowej decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z dnia 16 czerwca 1998 r., Nr RR. 7228-9/98. Decyzja podziałowa dotycząca przedmiotowej działki została wydana także zgodnie z tym aktem prawa, zatem dla wyjaśnienia niniejszej sprawy, konieczne było także zbadanie jego zapisów. Dlatego też, w ocenie Skarżącej, ww. zaniechania Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stanowią naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazuje, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia 22 maja 1998 r. powoływana w skardze została dołączona na żądanie Sądu do akt sprawy. WSA w niniejszej sprawie zdecydował o rozpoznaniu przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym. W ten sposób, Skarżąca utraciła możliwość zajęcia stanowiska odnośnie treści decyzji Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr SB.8334-P-2/98 z dnia 22 maja 1998 r., czy też wskazania które zapisy mogą świadczyć o tym, że działki [...], [...] mają charakter dróg publicznych. W ocenie Skarżącej, przedmiotowy wyrok został w konsekwencji wydany z naruszeniem art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a., bowiem WSA powinien umożliwić stronie złożenie wyczerpujących wyjaśnień dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy Sąd I instancji zdecydował się na przeprowadzenie tego dowodu z urzędu. W tym stanie rzeczy, WSA nie powinien ograniczać jawności niniejszego postępowania. Co więcej, Sąd I instancji w odniesieniu do tego dowodu ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż z decyzji tej nie wynika jakoby działka nr działki nr: [...], [...] były przeznaczone pod drogę publiczną. Natomiast brak szczegółowego odniesienia się do treści ww. decyzji z dnia 22 maja 1998 r. stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Spółka stwierdziła, że błędna wykładnia art. 98 u.g.n. skutkowała przyjęciem, że organy administracji nie muszą badać faktycznego sposobu wykorzystania drogi, a wyłączenie kwestie formalne takie jak treść decyzji podziałowej czy wpis w księdze wieczystej. Tymczasem za przyjęciem, iż działka nr [...], [...] przeznaczona została pod drogę publiczną przemawia to, że wspólnie z innymi działkami (np. [...], [...], [...], [...], [...]) w rzeczywistości tworzą ciąg komunikacyjny (oznaczona na aktualnym planie miejscowym jako [...] i [...]) zapewniający dojazd działkom sąsiednim do drogi publicznej, tj. do ul. [...]. W ocenie skarżącej, działki [...], [...] spełniają wszelkie przesłanki do uznania ich za drogi publiczne, ponieważ są połączone z siecią dróg publicznych, są dostępne dla ogółu użytkowników i nie ma możliwości ograniczenia dostępu do drogi na rzecz konkretnych użytkowników. Co więcej zgodnie z aktualnym planem miejscowym przedmiotowa droga ma stanowić połączenie ulicy [...] z drogą krajową nr [...] poprzez planowaną drogę gminną [...], zatem faktycznie mają służyć nieograniczonej liczbie użytkowników co bezwzględnie stanowi o ich publicznym charakterze. W niniejszej sprawie organy administracji w ogóle nie badały w jaki sposób faktycznie wykorzystywane są przedmiotowe działki. W celu ustalenia tych okoliczności, pismem z dnia 24 lipca 2020 r., Skarżąca wniosła o przesłuchanie pracowników [...] Strefy Ekonomicznej, którzy wykonują czynności związane z administrowaniem Strefą w obrębie K. oraz przeprowadzenie oględzin działek objętych wnioskiem. Organ odwoławczy uznał, że nie istnieje taka potrzeba w niniejszym postępowaniu. Z tego względu, organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania –Gminy S., wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości stawki minimalnej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych .

W ocenie uczestnika postępowania układ komunikacyjny, który powstał na terenie zarządzanym przez Spółkę nie pozwala uznać, iż ma charakter powszechny, ogólnodostępny w rozumieniu powołanego wyroku ETPCz w sprawie Bugajny. Spółka przez wiele lat zachowywała się jak właściciel tych działek i nie można uznać, iż doszło do nieformalnego wywłaszczenia, nieruchomości na cele drogowe.

Obecny na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r pełnomocnik Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i osobnego rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach IOSK 768/21, I OSK 769/21 i I OSK 770/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyli, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz 1634 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Mając na uwadze, iż z treści skargi kasacyjnej wynika, że do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania doszło wskutek dokonania błędnej wykładni przepisów art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów prawa materialnego.

Zgodnie za brzmieniem art. 98 ust. 3 u.g.n, . w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy odnotować trzeba, że decyzja podziałowa dotycząca działek nr [...] nr [...] wydana została 16 czerwca 1998 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

Z powyższego wynika, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n znajduje zastosowanie wobec działek gruntu wydzielonych pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości , które przeszły z mocy prawa na rzecz gminy z chwilą uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Podstawą przyznania odszkodowania jest zatem przejście prawa własności przeznaczonych pod drogi działek na rzecz podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Odszkodowanie to ma charakter kompensacyjny i jest konstytucyjnie gwarantowane - art 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jego celem jest zrekompensowanie właścicielowi utraty prawa własności nieruchomości.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w odniesieniu do działek [...] i [...] , wskutek decyzji podziałowej Wójta Gminy S. RR.7228-9/98 z 16 czerwca 1998 r. nie doszło do pozbawienia Spółki prawa własności tych działek. Z treści decyzji podziałowej wynika, iż działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z urzędu z nieruchomości należącej w tamtym czasie do Gminy S. Działki te nie mogły zatem wskutek decyzji podziałowej przejść na rzecz gminy, skoro już do niej należały. Nie doszło do pozbawienia Skarżącej prawa własności tych działek, bowiem prawo to jej wówczas nie przysługiwało. Nie doszło tym samym do wywłaszczenia Spółki, które mogłoby uzasadnić przyznanie jej odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżąca sama przyznaje, iż prawo własności tych działek uzyskała później, po uprawomocnieniu się ww. decyzji podziałowej, w drodze czynności cywilnoprawnej ( aport). WSA w Olsztynie słuszne też zauważył, że prawo dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie mogło przejść na Spółkę wskutek nabycia własności przedmiotowych działek, bowiem prawo to nie przysługiwało gminie - podmiotowi publicznemu.

W konsekwencji chybione jest także odwołanie się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Decyzja podziałowa z 16 czerwca 1998 r. nie skutkowała wywłaszczeniem podmiotu niepublicznego i nie przerzucała na Spółkę obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania drogi. Obowiązek ten, o ile w ogóle powstał, mógł być co najwyżej konsekwencją czynności o charakterze cywilnoprawnym gminy – wniesienie aportu do Spółki.

Zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

W tych okolicznościach bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje przeznaczenie tych działek w aktach planistycznych, ich drogowy charakter i faktyczny sposób użytkowania. Tym samym podnoszone przez Spółkę zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Uwagi i zarzuty podnoszone w tym zakresie nie miały znaczenia dla oceny, czy doszło do odjęcia Spółce prawa własności przedmiotowych działek.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art 184 p.p.s.a. ( punkt 1 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).

Jednocześnie w punkcie 3 wyroku oddalono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania Gminy S. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. , w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten ani jakikolwiek inny nie przewiduje zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.