Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 764/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64e, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 31 października 2024 r. nr SKO.433/87/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz skarżącego B. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 31 października 2024 r., nr SKO.433/87/2024, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zambrów (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: GP.6730.6.2024, ustalającej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej "N." w Z. (dalej: Spółdzielnia, inwestor) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej):

- pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z indywidualnymi boksami garażowymi,

- budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych,

- trzech budynków garażowych

wraz z przyłączami do sieci infrastruktury technicznej i urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania na działkach nr [...] położonych w Z.

Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu 06 lutego 2024 r. Spółdzielnia wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z indywidualnymi boksami garażowymi, budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych, trzech budynków garażowych wraz z przyłączami do sieci infrastruktury technicznej i urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania na działkach nr [...]położonych w Zambrowie.

Burmistrz decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GP.6730.6.2024, ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z decyzją tą nie zgodził się B. K. (dalej: skarżący) i wywiódł odwołanie do SKO, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.ś.) oraz w zw. z art. 3 ust 1 pkt 13 u.o.ś. poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust 1 pkt 13 u.o.ś. oraz w zw. z 3 ust. 1 pkt 55 i pkt 58 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak analizy czy planowana inwestycja w rzeczywistości nie stanowi jedynie etapu większego przedsięwzięcia obligującego inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z 3- 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej rozporządzenie) poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej, wyznaczenie linii zabudowy oraz wyznaczenie zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w sposób wadliwy poprzez przyjęcie parametrów, które odbiegają od średniej wynikającej z wykonanej analizy urbanistycznej bez uzasadnienia,

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedopuszczalne określenie w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy parametrów nie wymienionych w rozporządzeniu m.in. poprzez niezgodne z prawem określenie wysokości wnioskowanych obiektów w sposób odmienny niż nakazuje to przepis rozporządzenia,

5. art. 52 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób niezgodny ze złożonym wnioskiem, bowiem we wniosku Inwestor m.in. wskazał:

a) na dwa odrębne dostępy do drogi publicznej tj. bezpośredni od strony ul. [...] oraz pośredni od strony ul. [...], podczas gdy w decyzji zastrzeżono wyłącznie jeden dojazd od ul. [...],

b) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określając ją na 19 m, podczas gdy organ przyjął 18,6 m

-co zdaniem Skarżącego należy uznać za działanie niezgodne ze złożonym wnioskiem,

6. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Inwestor wykazał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające podczas, gdy z załączonych do wniosku oświadczeń gestorów sieci wynika, że dotyczą one innego zamierzenia inwestycyjnego - obejmującego inny obszar i inną ilość obiektów budowlanych,

7. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu wielu sprzeczności w zebranej przez organ dokumentacji oraz wielu dowodów i okoliczności wskazujących, że kwestionowana decyzja nie mogła zostać wydana w sposób zgodny z wnioskiem inwestora,

8. art. 8, 9 oraz 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia 3 lipca 2024 r., nr SKO.433/40/2024, SKO uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało na naruszenia w sporządzonej analizie urbanistycznej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 3-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez przyjęcie bez uzasadnienia parametrów, które odbiegają od średniej wynikającej z wykonanej analizy; naruszenie art. 52 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sposób niezgodny ze złożonym wnioskiem a także art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy inwestor wykazał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 449/24, po rozpatrzeniu sprzeciwu Spółdzielni, uchylił decyzję SKO z dnia 3 lipca 2024 r., nr SK0.433/40/2024.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: GP.6730.6.2024, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowo-administracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowo-administracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie zastosuje się do ocen i wskazań sądu, wówczas uzasadnia to możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego. W świetle art. 153 p.p.s.a. między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Na tle wykładni art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał. Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy i po ponownym wnikliwym przeanalizowaniu zgromadzonych akt sprawy SKO stwierdziło, że wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 449/24, WSA w Białymstoku uchylił decyzję SKO z dnia 3 lipca 2024 r., nr SKO.433/40/2024, uchylającą w całości decyzję Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GP.6730.6.2024. Sąd wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium w Łomży dotyczącym naruszenia w ramach sporządzonej analizy urbanistycznej art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw z § 1 pkt 3-5 rozporządzenia MI poprzez przyjęcie bez uzasadnienia parametrów odbiegających od średniej wynikającej z wykonanej analizy -wskazując w tym zakresie własną analizę i uznając, że przyjęte parametry są właściwe. W związku z powyższym mając na uwadze wytyczne Sądu Kolegium w Łomży stwierdza, że niezasadne są zarzuty określone w odwołaniu wskazane w pkt 3-6.

Odnośnie pkt 1 i 2 odwołania Kolegium w Łomży wyjaśnia, że zarzut ten jest również niezasadny - w powyższej kwestii wypowiedział się WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 50/24, oddalił skargę na decyzję SKO w Łomży z dnia 30 listopada 2023 r., znak: SKO.412/31/32/2023 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 12 października 2023 r., nr GK.6220.A.2023, stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie ośmiu budynków mieszkalnych, trzech budynków garażowych oraz budynku usługowego z zakresu usług podstawowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi w zabudowie wielorodzinnej na działkach nr [...]położonych w Zambrowie.

Na koniec organ odwoławczy stwierdził, że mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł B. K., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1, art. 153 oraz art. 64e p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w oparciu o wiążące uzasadnienie prawomocnego wyroku, w którym Sąd wyszedł poza granice sprawy objęte dyspozycją art. 64e p.p.s.a. i rozpatrując wszystkie zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu, poprzedzającym wydaną decyzję organu odwoławczego - autorytatywnie wypowiedział się na temat merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z prawem;

2) art. 45 ust. 1 w zw. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1, art. 153 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wiążące uzasadnienie prawomocnego wyroku, w którym Sąd odniósł się do meritum sprawy wskazując jednocześnie kierunek jej przesądzenia, zajmując stanowisko w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach natury materialnoprawnej (a nie procesowej) - bez udziału i zapewnienia jej prawnej weryfikacji przez pozostałe strony postępowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa do sądu.

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.) - dalej powoływanej jako: "u.p.z.p." w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029 t.j.), dalej jako: "u.o.ś." oraz w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.ś. poprzez brak załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.ś. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 i 58 rozporządzenia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019, poz. 1839 ze zm.) poprzez brak analizy czy planowana inwestycja w rzeczywistości nie stanowi jedynie etapu większego przedsięwzięcia obligującego inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dalej przywoływanego jako: "rozporządzeni

poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej, wyznaczenie linii zabudowy oraz wyznaczenie zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w sposób wadliwy poprzez przyjęcie parametrów, które odbiegają od średniej wynikającej z wykonanej analizy urbanistycznej, a dodatkowo brak ich uzasadnienia;

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedopuszczalne określenie w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy parametrów nie wymienionych w rozporządzeniu min. poprzez niezgodne z prawem określenie wysokości wnioskowanych obiektów w sposób odmienny niż nakazuje to przepis rozporządzenia;

7) art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób niezgodny ze złożonym wnioskiem, bowiem we wniosku Inwestor min. wskazał:

a) na dwa odrębne dostępy do drogi publicznej, tj. bezpośredni od strony ul. [...] oraz pośredni od strony ul. [...], podczas gdy w decyzji zastrzeżono wyłącznie jeden dojazd od ul. [...],

b) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określając ją na 19 m podczas, gdy organ przyjął 18,6 m

— co należy uznać za działanie niezgodne ze złożonym wnioskiem;

8) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Inwestor wykazał, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające podczas, gdy z załączonych do wniosku oświadczeń gestorów sieci wynika, że dotyczą one innego zamierzenia inwestycyjnego — na większej ilości działek ewidencyjnych oraz większej ilości obiektów budowlanych;

9) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu wielu sprzeczności w zebranej przez organ dokumentacji oraz wielu dowodów i okoliczności wskazujących, że kwestionowana decyzja nie mogła zostać wydana w sposób zgodny z wnioskiem inwestora;

10) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, które organ odwoławczy w całości oparł na uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd uwzględnił sprzeciw od poprzedniej decyzji ww. organu, nie dokonując żadnych własnych ustaleń w rozpatrywanej sprawie;

11) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji w całości w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w tym stanowisko WSA w Białymstoku z wyroku II SA/Bk 449/24 oraz stanowisko organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W ocenie skarżącego w powyższym wyroku Sąd dokonał merytorycznej oceny w zakresie rozpatrywanej sprawy, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 64e p.p.s.a. Dokonując analizy i oceny Sąd niewątpliwie wyszedł poza granicę kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 64e p.p.s.a. Sąd nie miał żadnych kompetencji do oceny czy przekroczenie średnich parametrów ustalonych w analizie urbanistycznej nie zaburzy ładu przestrzennego w okolicy terenu objętego wnioskiem Inwestora. Ocena taka należy bowiem do uprawnionego urbanisty posiadającego wiedzę specjalną pozwalającą na dokonanie stosownej oceny w ww. zakresie. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem Sądu, że organ II instancji ma możliwość uzupełnienia analizy urbanistycznym na etapie odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien mieć swobodę przy ocenie wymogu uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej.

Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie, Sąd nie tylko w sposób nieuprawniony ocenił prawidłowość parametrów wynikających z analizy urbanistycznej, co stanowi o poprawności zastosowania przepisów prawa, ale także odniósł się w sposób merytoryczny do wszystkich zarzutów zawartych w złożonym do organu II instancji odwołaniu. Co więcej, odniósł się nawet do zarzutów, których w kontrolowanej decyzji nie poruszył organ odwoławczy (wyręczając go w tym zakresie). Opisane działania spowodowały, że organ odwoławczy mając na względzie art. 153 p.p.s.a. (będąc związany prawomocnym wyrokiem Sądu) za niezasadne uznał podniesione w odwołaniu, merytoryczne zarzuty skarżącego. W konsekwencji należy również zauważyć, że kwestionowana sprawa w istocie została merytorycznie rozstrzygnięta, bez udziału pozostałych uczestników (stron) postępowania, w tym skarżącego - który nie miał żadnej możliwości ochrony swoich praw i kwestionowania ustaleń przyjętych przez Sąd. W związku z powyższym, sformułowana w wyroku ocena prawna w zakresie prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, która w świetle przyjętej wykładni przepisów p.p.s.a. jest niedopuszczalna, godzi jednocześnie w prawa podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 w zw. z art. 33p.p.s.a. nie brały udziału w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Dalej skarżący stwierdził, że z uwagi na fakt, że nie miał żadnych prawnych możliwości kwestionowania ustaleń Sądu w wydanym, prawomocnym wyroku - niniejszą skargą podtrzymuje wszystkie zarzuty zawarte we wniesionym odwołaniu. Następnie skarżący omówił wszystkie zarzuty z odwołania, szeroko jej uzasadniając.

Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie rozpoznał wszystkich aspektów sprawy i nie dokonał właściwej analizy zebranego materiału dowodowego, pozwalającego na dokonanie oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie ustalił, czy złożone oświadczenia gestorów sieci zachowują swoją aktualność przy zmianie zakresu i zmniejszeniu parametrów inwestycji. W zakresie warunkującym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - nie pozostawia organowi swobody decyzyjnej — organ może jedynie stwierdzić czy warunki zostały spełnione czy nie. Wnioskodawca, składając konkretny wniosek w sposób jednoznaczny określił rodzaj zamierzenia inwestycyjnego - nie przedkładając jednocześnie dokumentów wskazujących na spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organom na przyjęcie, że spełnione zostały warunki do wydania kwestionowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2025 r. Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO z dnia 31 października 2024 r., nr SKO.433/87/2024, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2024 r., znak: GP.6730.6.2024, ustalającej na rzecz Spółdzielni warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej): - pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z indywidualnymi boksami garażowymi, - budynku usługowego o usługach z zakresu usług podstawowych, - trzech budynków garażowych wraz z przyłączami do sieci infrastruktury technicznej i urządzeniami niezbędnymi.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na samym początku zauważenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wyroku WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 449/24, który uchylił poprzednią decyzję SKO z dnia 3 lipca 2024 r. uchylającą decyzję Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2024 r. Wyrok WSA wydany został po rozpoznaniu sprzeciwu w trybie przepisów art. 64a – 64c p.p.s.a. Zgodnie więc z art. 64c p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z analizy uzasadnienia przywołanego wyroku wynika, że Sąd wyraźnie zaznaczył, że: "sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Zdaniem sądu nie można uznać, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną uzasadnioną wystąpieniem przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W opinii składu orzekającego treść kontrolowanego rozstrzygnięcia wskazuje na bezpodstawną w realiach niniejszej sprawy intencję organu odwoławczego do uchylenia decyzji pierwszej instancji. Kolegium władne było do samodzielnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy (odwołania)".

Konstrukcja przywołanego uzasadnienia wyroku w dalszej jego części została sporządzona w ten sposób, że Sąd odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w decyzji odwoławczej względem decyzji organu pierwszej instancji i wykazał, że zarzuty te były niezasadne. Niezasadne w zakresie takim, że nakazywały organowi pierwszej instancji wyjaśnianie kwestii w nich podniesionych, gdyż zdaniem Sądu to organ odwoławczy winien sam je rozstrzygnąć. Że tak należy rozumieć rozważania Sądu w tamtej sprawie świadczy kolejne stwierdzenie tego Sądu, że: "W związku z tak sformułowaną argumentacją zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." Dodatkowo Sąd ten stwierdził: "Podsumowując, sąd nie znalazł podstaw do podzielenia oceny organu odwoławczego co do naruszeń przepisów postępowania, których miałby się dopuścić organ pierwszej instancji. Jeśli SKO powzięło wątpliwości w zakresie omówionych wyżej kwestii, to za wystarczające w tym wypadku, i znajdujące usprawiedliwienie w przepisach, byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego".

Jak widać z ostatnich dwóch zdań przytoczonych z uzasadnienia przedmiotowego wyroku, Sąd nie przyjął, że sam za organ odwoławczy dokonuje oceny decyzji organu pierwszej instancji, tylko kwestię tę pozostawia organowi odwoławczemu, który w miarę potrzeb może uzupełnić jeszcze materiał dowodowy.

Żeby rozwiać wszelkie wątpliwości odnośnie stanowiska Sądu z omawianego wyroku należy przytoczyć zalecenia, które zostały skierowane do organu odwoławczego, a brzmią one następująco: "Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza, SKO uwzględni powyższe uwagi oraz ocenę prawną sądu zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i dokona rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy dokona zatem skrupulatnej kontroli decyzji pierwszej instancji oraz analizy urbanistycznej. Wypowiadając się zaś w zakresie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, SKO sporządzi kompletne uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną rzetelną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia".

Przechodząc więc do obecnie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia 31 października 2024 r. trzeba stwierdzić, że organ ten naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykonał zaleceń nakazanych mu w przywołanym powyżej wyroku. Zamiast bowiem "dokonać skrupulatnej kontroli decyzji pierwszej instancji oraz analizy urbanistycznej" i "sporządzić kompletne uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną rzetelną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia" organ odwoławczy "podparł" się w sposób niedopuszczalny argumentacją Sądu z wyroku z dnia 23 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 449/24, która to argumentacja służyła wykazaniu, ze nie było podstaw do uchylania decyzji organu pierwszej instancji. Już to naruszenie daje podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że nie odpowiada ono wymogowi przewidzianemu w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał ponownie sprawy, do czego był zobowiązany. Z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań stron oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Także z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać wszystkich tych elementów wymaganych przywołanymi powyżej przepisami. Organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ani podstawy faktycznej ani podstawy prawnej. Całkowicie pomija też analizę zarzutów podniesionych w odwołaniu. To wszystko powoduje, że organ naruszył również przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w ogóle nie wyjaśnił sprawy i na dodatek pozbawił strony możliwości jej wyjaśnienia i prawidłowego rozstrzygnięcia.

Stwierdzone wyżej naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia czyni, zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Sprawa wymaga bowiem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Ze względu natomiast na kontrolne funkcje sądu administracyjnego, nie może on dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc, sąd nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Sąd pierwszej instancji kontroluje bowiem tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Nie jest on organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim organ odwoławczy pozostaje nadal związany nakazami płynącymi z wyroku II SA/Bk 449/24, że rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza, SKO dokona rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, tj. dokona zatem skrupulatnej kontroli decyzji pierwszej instancji oraz analizy urbanistycznej. Wypowiadając się zaś w zakresie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, SKO sporządzi kompletne uzasadnienie zgodne z wymogami stawianymi przez przepisy k.p.a., umożliwiające ewentualną rzetelną kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.