Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1435/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1-4, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust.5
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188 i art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 147/23 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2022 r. nr SKO.82.1370.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2022 r., nr SKO.82.1370.2022 w części dotyczącej odmowy przyznania D. D. świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 31 października 2022 r.; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz D. D. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 147/23, oddalił skargę D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 15 grudnia 2022 r., nr SKO.82.1370.2022, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 23 sierpnia 2022 r. D. D. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, wystąpił do Burmistrza w J.

o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – H. D. oraz, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania - uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Załączony został również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu oraz oświadczenie skarżącego z 23 sierpnia 2022 r. o rezygnacji z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz J. decyzją z 6 października 2022 r., nr 4702.SP000255.10.2022, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, pismem z 13 października 2022 r. złożył odwołanie, po którego rozpatrzeniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Olsztynie decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr SKO.82.1370.2022, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości (pkt 1); przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką H. D. od 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że H. D., jest wdową, ma 86 lat, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Olsztynie z 14 września 2015 r., nr PZO.523.2760.2015, zgodnie z którym zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, nie została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, inna osoba nie ma nią ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury.

Skarżący jest synem H. D., sprawuje on codzienną całodobową opiekę nad matką, która wymaga pomocy w każdej dziedzinie życia, m. in.: pomaganie przy czynnościach higienicznych, pampersowanie, podawanie leków, przygotowywanie i podawanie posiłków, pranie, sprzątanie, prasowanie.

Kolegium wskazało także, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 23 sierpnia 2022 r. Jednak w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 31 października 2022 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na podstawie decyzji z 2 grudnia 2021 r., nr 4706.SZO000515.12.2021.

Kolegium, analizując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.), uznało, że powyższa norma prawna wyklucza możliwość pobierania przez daną osobę jednocześnie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego powodu osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z powyższym, o ile skarżący ma prawo do wybrania świadczenia korzystniejszego, o tyle Kolegium nie miało uprawnień, aby w postępowaniu odwoławczym uchylić z datą wsteczną inną decyzję, na mocy której strona pobrała już przyznane świadczenie.

W konsekwencji Kolegium kierując się treścią żądań skarżącego przyznało mu świadczenie, uznając przy tym, że brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r. do 31 października 2022 r., dlatego też przedmiotowe świadczenie zostało przyznane dopiero od 1 listopada 2022 r., czyli od daty, w której odpadła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 147/23, skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sporu dotyczyła kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2022 r. Kolegium przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dopiero od 1 listopada 2022 r., gdyż od tego momentu skarżący nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, zatem ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał - przyznane decyzją z 2 grudnia 2021 r. - prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad H. D. do 31 października 2022 r. Decyzja ta nie została na żadnym etapie postępowania uchylona. Skarżący wskazał, we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, że wniósł o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego (z dniem wydania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego). Oznacza to, że skarżący dokonał wyboru świadczenia. Wybór ten w intencji skarżącego nastąpić miał z chwilą przyznania jemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji podkreślił, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której osobie uprawnionej przysługiwałoby więcej niż jedno (wybrane przez nią) świadczenie. Nie jest zatem możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia, przy czym, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, lecz konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania innego świadczenia.

Aby dokonać w sposób skuteczny wyboru świadczenia, konieczne jest podjęcie przez wnioskodawcę działań wywołujących określone skutki prawne, nie zaś jedynie złożenie warunkowej deklaracji. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, zasiłek ten jest świadczeniem należnym, a jego otrzymywanie wyklucza, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawca musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Nie jest natomiast możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, iż brak jest podstaw prawnych do kompensowania przez organ świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, które jednak zachowują aktualność także w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podkreśla, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innych świadczeń, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

W ocenie Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo uznało, że dopiero od 1 listopada 2022 r. nie istniały przesłanki negatywne do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., tj. ustało uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Sąd I instancji, odnosząc się do wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r., wyjaśnił, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji na przyszłość - jej wyrazem musi być uchylenie lub zmiana wcześniejszej decyzji. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany bowiem wyłącznie datą wpływu wniosku, ale jest też uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia.

Sąd I instancji wskazał, iż ustalając od kiedy wnioskodawcy przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, organ stosuje art. 24 ust. 2 u.ś.r. Dokonując wykładni tego przepisu, należy jednak uwzględnić brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi więc negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, o ile zatem dopuszczalny jest zbieg uprawnień, to nie jest akceptowane kumulatywne pobieranie świadczeń.

Sądu I instancji uznał, że Kolegium nie naruszyło art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., ponieważ przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Dopóki w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, to w świetle ww. przepisu, nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie naruszył również art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Celem powołanych przepisów jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i m.in. zasiłku dla opiekuna, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania, np. świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku spełnienia pozytywnych przesłanek przyznania tego świadczenia i skorzystania przez osobę wnioskującą z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, z zastrzeżeniem wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego.

Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium prawidłowo przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 listopada 2022 r. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było natomiast prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 sierpnia 2022 r., gdyż w tym okresie skarżącemu przysługiwało jeszcze konkurencyjne świadczenie, wykluczające możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Ostatecznie Sąd I instancji podkreślił, że skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - we wniosku złożył oświadczenie o następującej treści: "w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego." Wyrażoną wprost we wniosku z 25 sierpnia 2022 r. intencją skarżącego było uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia ewentualnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W sprawie niniejszej niesporna jest okoliczność, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 sierpnia 2022 r., czy też dopiero od 1 listopada 2022 r., tj. od momentu, w którym skarżący przesłał pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy.

Skarżący natomiast kwestionuje stanowisko Sądu I instancji i organu odwoławczego, że nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne od momentu złożenia wniosku o jego przyznanie z uwagi na pobieranie przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na podstawie decyzji Burmistrza J. z 2 grudnia 2021 r., nr 4706.SZO000515.12.2021.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W myśl natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że wymaganie przez organ, aby strona wnioskująca w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego (korzystniejszego), stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już ustalonego i aktualnie otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (zob. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oparł swoje rozstrzygnięcie o negatywną przesłanką określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przyjął, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji, przyznanie tego świadczenia osobie, która ma ustalone prawo do ww. zasiłku, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust. 2 u.ś.r., a więc począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Rozbieżność między tymi normami wykładać należy w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z konkurencyjnych świadczeń jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie oznacza konieczności rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Problem ten był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w konsekwencji przyjęto, że sam fakt przyznania wcześniej (bądź pobrania) na dany okres świadczenia z art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń, za ten sam okres, zwłaszcza wtedy, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący we wniosku z 23 sierpnia 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego mu decyzją Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. ("w przypadku wydania decyzji przyznającej w/w świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania wnoszę o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego"). Skarżący przyznał zatem, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu specjalnego zasiłku opiekuńczego i w jego miejsce wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (korzystniejszego). Okoliczność ta została pominięta przez organ odwoławczy, a Sąd I instancji nie dostrzegł tego uchybienia, przyjmując, że skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 1 listopada 2022 r., tj. momentu ustania uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę, że w tak złożonym wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z 23 sierpnia 2022 r., jak i w dodatkowym oświadczeniu stanowiącym załącznik do tego pisma, skarżący wprost wskazał, że rezygnuje z przysługującego mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Okoliczności te oznaczają, że wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została wyrażona we wniosku z 23 sierpnia 2022 r., w sposób wystarczający. Treść sformułowanych przez skarżącego oświadczeń świadczy o woli wstecznego zrezygnowania ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Zatem sam fakt pobierania przez stronę ww. zasiłku, w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do konkurencyjnego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem norm prawa umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornie decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter aktów konstytutywnych, które co do zasady mają moc na przyszłość, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). W konsekwencji powyższego, decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a wydana wskutek dokonania przez stronę wyboru, opisanego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może posiadać moc wsteczną, co w konsekwencji umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

Inna byłaby sytuacja, gdyby organ I instancji wydał decyzję o uchyleniu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem na określony dzień, zaś adresat tej decyzji nie odwołałby się od niej. Wówczas data ustania uprawnienia wskazana w decyzji byłaby wiążącą datą dla określenia początkowej daty ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. były trafne. To na organie spoczywa bowiem główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Wskazać należy, że kwestionowana decyzja organu odwoławczego w sentencji nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 października 2022 r. Dopiero z jej uzasadnienia można wywieść, że w tym okresie skarżącemu świadczenie nie przysługuje. Organ II instancji uznał, że świadczenie należało przyznać od 1 listopada 2022 r., to jest od daty, w której ustała kolizja pomiędzy tym uprawnieniem a ustalonym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uznał też, że świadczenie należało przyznać na czas nieokreślony - stosownie do przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącego. Kolegium wywiodło, że brak kolizji nie zachodził dopiero od 1 listopada 2022 r., tj. od daty, w której odpadła negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci pobierania przez skarżącego do 31 października 2022 r. świadczenia konkurencyjnego, co wykluczało przyznanie do tej daty świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowisko organu odwoławczego uprawnia przyjęcie, że kwestionowana decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 października 2022 r. pomimo braku jego jednoznacznego sformułowania.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO weźmie pod uwagę ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 15 grudnia 2022 r., nr SKO.82.1370.2022, w części dotyczącej odmowy przyznania D. D. świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2022 r. do 31 października 2022 r.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.