Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 560/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1223
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg R. S., J. S., A. K., E. J., M. J. i T. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 24 lutego 2023 r. nr GK-II.7213.43.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - skargi oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 560/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skarg E.J., T.J., M.J., R.S., J.S. i A.K. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 24 lutego 2023 r. nr GK-II.7213.43.2022 dotycząca zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, postępowanie scaleniowe zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z 2 kwietnia 2019 r. nr GN.661.39.2019 na wniosek ponad 50% właścicieli gruntów, których suma powierzchni wyniosła 57,36 % ogólnej powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi Z., gmina G., a zatem przekraczała jego połowę. Postępowaniem tym objęto wszystkie działki w granicach administracyjnych całego obszaru obrębu Z. o łącznej pow. 449,87 ha, z wyjątkiem gruntów Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych.

Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 3 kwietnia 2019 r. oraz zostało wywieszone na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w L. i Urzędzie Gminy G., na tablicy ogłoszeń we wsi Z., a także na stronie internetowej UG G.. Postanowienie stało się ostateczne z dniem 25 kwietnia 2019 r.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. podczas zebrania uczestników scalenia zwołanego w celu odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego powołano 8-osobową radę uczestników scalenia oraz poinformowano o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy. Z ogólnej liczby 753 uczestników scalenia na zebraniu stawiło się 29 osób.

W toku postępowania scaleniowego nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 449,87 ha na 452,1[...] ha. Zaistniała różnica wynikała z dokładności obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego granic obrębu, ustalonych w terenie zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu i geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429).

W dniu 30 maja 2019 r. odbyło się zebranie ogólne uczestników scalenia w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów. Na zebraniu tym podjęta została uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów położonych w obszarze scalenia. Uchwała zapadła większością 3/4 głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. W zebraniu brało udział 45 osób; za przyjęciem uchwały głosowały 42 osoby, 3 osoby wstrzymały się od głosu.

Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r. nr GN.661.39.2019 Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy przeprowadzeniu szacunku porównawczego gruntów, opracowaniu projektu scalenia i badaniu zastrzeżeń na szacunek i projekt scalenia we wsi Z. gmina G. - w liczbie 11 osób. W skład komisji powołani zostali członkowie rady uczestników scalenia oraz przedstawiciele Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Odział Terenowy w Rzeszowie, Podkarpackiej Izby Rolniczej oraz Starosty [...]. Postanowienie to zostało zastąpione postanowieniem Starosty z 21 lutego 2022 r. nr GN.661.39.2019 o powołaniu komisji pełniącej funkcje doradcze (zmiany w składzie komisji dokonano w odniesieniu do osoby przedstawiciela Starosty).

W toku postępowania scaleniowego dokonano aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych. Projekt ustalenia klasyfikacji po jego wyłożeniu do publicznego wglądu został zatwierdzony decyzjami Starosty z 31 stycznia 2020 r. nr GN.6623.1.59.2019, GN.6623.1.60.2019, GN.6623.1.61.2019, GN.6623.1.62.2019.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 22 lipca 2020 r. ogłoszono wyniki oszacowania gruntów objętych scaleniem. W dniach od 27 lipca 2020 r. do 4 sierpnia 2020 r. wyniki oszacowania gruntów udostępnione zostały do publicznego wglądu zainteresowanym uczestnikom scalenia w budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w G. W tym okresie do dokonanego szacunku nie wniesiono zastrzeżeń.

W dniu 12 sierpnia 2020 r. w drugim terminie odbyło się zebranie uczestników scalenia, którego celem było podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. Podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów, położonych we wsi Z. gmina G. Uchwała ta zapadła większością 3/4 głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie.

Na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków wsi Z. oraz mapy szacunku porównawczego gruntów sporządzony został rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem.

W dniach od 5 października 2020 r. do 11 czerwca 2021 r. uczestnicy scalenia zapoznali się z wartością szacunku porównawczego ich nieruchomości i zebrano od nich życzenia dotyczące lokalizacji nowoprojektowanych gruntów, a także wnioski o pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw oraz zniesienia współwłasności.

W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych (tzw. "ustawkę"), poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia, wykonano projekt szczegółowy, wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie.

Uczestnicy scalenia gruntów położonych w obszarze wsi Z. gmina G. otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W przypadkach, gdy ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej, zastosowano dopłaty pieniężne. W dniach od 10 stycznia 2022 r. do 10 lutego 2022 r. uczestnikom scalenia - po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac - został okazany projekt scalenia. Projekt scalenia gruntów wyznaczono wstępnie palikami drewnianymi na gruncie w oparciu o szkice wyznaczenia projektu. Ostatecznie punkty graniczne zostały trwale zastabilizowane znakami granicznymi z betonu, a jako podcentry zostały użyte słoiki szklane ułożone do góry dnem. W przypadku przebiegu granicy po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu, jako znaki graniczne przyjęto te elementy znajdujące się w punkcie granicznym.

Projektowany przebieg nowo projektowanych granic został okazany na gruncie, natomiast część opisowo - kartograficzna, w skład której wchodzą rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz mapa obszaru scalenia oraz zasady objęcia w posiadanie, została uczestnikom scalenia okazana kameralnie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji scaleniowej z ogólnej liczby 567 pozycji rejestrowych do okazania zgłosili się uczestnicy z 411 pozycji rejestrowych. Łącznie zgłoszono 19 zastrzeżeń do projektu scalenia. Powyższe zastrzeżenia zostały złożone do wykazu zastrzeżeń lub odrębnym pismem.

W myśl art. 24 i 25 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1223, dalej "uswg") zastrzeżenia te w dniach 15-16 marca 2021 r., 22 marca 2021 r. oraz 20 kwietnia 2021 r. były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia, którzy o terminie i miejscu posiedzenia komisji zostali pisemnie zawiadomieni przez Starostę z zachowaniem ustawowego terminu tj. co najmniej na trzy dni przed wyznaczonym terminem, stosownie do art. 25 ust. 3 uswg. Z posiedzeń komisji sporządzono protokoły, w których przedstawiono propozycje przedstawione przez komisję w zakresie rozstrzygnięcia złożonego zastrzeżenia do projektu scalenia.

Stosownie do art. 24 ust. 2 uswg Starosta rozpatrzył zastrzeżenia po zasięgnięciu opinii ww. komisji. Zmiany wynikające z rozpatrzenia przez Starostę zastrzeżeń do projektu scalenia stosownie do art. 26 uswg były uwzględnione w projekcie scalenia oraz wyznaczone i okazane uczestnikom scalenia.

Opracowany projekt scalenia gruntów położonych w obszarze wsi Z. gmina G. o ogólnym obszarze 452,1[...] ha zatwierdził Starosta decyzją z 24 sierpnia 2022 r. nr GN.661.39.2019. Przedmiotowa decyzja została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń we wsi Z. i w Urzędzie Gminy G. oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy G. w dniach 25 sierpnia - 7 września 2022 r., oraz w Starostwie Powiatowym w [...] w dniach 24 sierpnia - 6 września 2022 r. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "kpa") nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia. Na zebraniu uczestników scalenia 6 września 2022 r. protokolarnie wprowadzono uczestników scalenia w posiadanie nowowydzielonych gruntów, na mocy decyzji Starosty z 24 sierpnia 2022 r.

Od decyzji tej odwołało się ośmiu uczestników scalenia, w tym dwóch uchybieniem terminu.

Po rozpatrzeniu odwołań E.J., T.J. reprezentowanego przez M.J., R.S., J.S. reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata, A.K. i M.S. zaskarżoną w sprawie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 1 uswg, Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty z 24 sierpnia 2022 r. w całości.

Organ odwoławczy przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie do postępowania scaleniowego oraz streścił chronologicznie przebieg postępowania. Wskazał, że:

E.J. w odwołaniu zarzuciła, że otrzymała dużo gorsze działki, niż działki przed scaleniem, które "położone były w dogodnym miejscu, blisko drogi dojazdowej, teren jest nasłoneczniony, a ziemia dobra do uprawy".

Ustosunkowując się do odwołania E.J. organ odwoławczy wskazał, że na terenie wsi Z. E.J. posiadała działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,7315 ha, oszacowane na wartość 133, 66 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0 % na drogi 130, 99 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,7150 ha oraz wartości 130, 26 punktów. Odchyłka wynosi 0,73 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 3,93 punktu). Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o mniejszej wartości, niż E.J. posiadała przed scaleniem, przydzielono jej dopłatę pieniężną w wysokości 146,00 zł. Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy

Zastrzeżenia E.J. do projektu scalenia co do podziału działki nr [...] i zachowania dotychczasowego numeru i wielkości działki nr [...] były przedmiotem opiniowania komisji pełniącej funkcje doradcze z udziałem E.J. Komisja uznała, że ekwiwalent wydzielony w wyniku scalenia w działce nr [...] (nr po scaleniu) został wydzielony w sposób prawidłowy w związku z czym utrzymała projekt bez zmian. Zastrzeżenia rozpatrywał także Starosta, który podzielił stanowisko komisji i uznał, iż nie należy wprowadzać zmian do projektu scalenia. Zaznaczył, że działka nr [...] została zaprojektowana w sposób racjonalny, poprawiający jej sposób użytkowania w stosunku do działki przedscaleniowej. Wydzielono ekwiwalent o podobnej kulturze rolnej, a powyższa zmiana nie wpłynie na pogorszenie zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutów podanych w odwołaniu ustalono, że działka zabudowana nr [...] (nr przed scaleniem) została wydzielona w miejscu dotychczasowej działki nr [...] (po scaleniu) o tej samej wartości co działka przedscaleniowa. Działka nr [...] została zaprojektowana w okolicy dotychczasowej działki nr [...] w sposób poprawiający możliwość jej racjonalnego zagospodarowania - z długiej i wąskiej działki powstała działka o regularnym kształcie zbliżonym do prostokąta i posiadająca dostęp do drogi gminnej. E.J. w zamian za dotychczas posiadany grunt w wyniku scalenia otrzymała grunt o równej wartości szacunkowej. Uczestnikowi scalenia zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzez indywidualne zawiadomienia w celu okazania wartości szacunkowych oraz zebrania uwag - zawiadomienie zostało odebrane przez E.J. w dniu 26 listopada 2020 r. Zawiadomienie w celu okazania projektu scalenia gruntów w terenie oraz okazania rejestru szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zebrania oświadczeń w sprawie projektu scalenia zostało odebrane w dniu 11 stycznia 2022 r. przez matkę M.J. Zawiadomienia o poszczególnych etapach scalenia, w tym również zebraniach odbywały się w formie przewidzianej w art. 31 uswg, z zachowaniem terminu co najmniej na 7 dni przed tym terminem. W związku z tym nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut niezawiadamiania skarżącej o przeprowadzanych czynnościach w toku postępowania scaleniowego. Została zachowana również podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy. Z tych względów, pomimo niekorzystnego - w odczuciu skarżącej - scalenia, zaskarżonej decyzji nie można uznać za wadliwą. Zatem brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w wyżej opisanym zakresie.

M.J. działająca jako pełnomocnik T.J. w odwołaniu od decyzji scaleniowej wskazała, że "organ źle ocenił materiał dowodowy oraz nie ustosunkował się do całości zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji". Zaznaczyła, że po scaleniu gruntów ma otrzymać dużo gorsze działki niż działki przed scaleniem, które "położone były w dogodnym miejscu, blisko drogi dojazdowej, teren jest nasłoneczniony, a ziemia dobra do uprawy". Dodała, że jedna z otrzymanych w wyniku scalenia działek posiada uskok, który w jej ocenie jest zupełnie bezcelowy i niepotrzebny, gdyż pole mieści się bezpośrednio przy drodze.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów M.J. wskazał, że na terenie wsi Z. T.J. posiadał działkę nr [...] w jednostce rejestrowej [...] o powierzchni 0,5589 ha, oszacowane na wartość 43,07 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0% na drogi 42,21 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 0,5755 ha oraz wartości 43,06 punktów. Odchyłka wynosi 0,85 punktów szacunkowych (odchyłka

dopuszczalna +/-1.27 punktu). Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy. Ponadto na terenie wsi Z. T.J. posiadał działkę nr [...] w jednostce rejestrowej [...] o powierzchni 0,3429 ha, oszacowane na wartość 68,58 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0% na drogi 67,21 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 0,3395 ha oraz wartości 67,90 punktów. Odchyłka wynosi 0,69 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 2,02 punktu) W związku z zastosowanymi potrąceniami na drogi, przydzielono dopłatę pieniężną w wysokości 136,00 zł. Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Zastrzeżenia M.J. i T.J. do projektu scalenia "co do podziału działki o nr [...] [przed scaleniem] na trzy odrębne działki" i do działki nr [...] (przed scaleniem) były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze z udziałem M.J. Komisja uznała, że projekt scalenia gruntów w zakresie działek nr [...] i [...] należy pozostawić bez zmian. Następnie zastrzeżenia rozpatrywał Starosta zgodnie z art. 24 ust. 2 uswg. Organ I instancji podzielił stanowisko komisji i uznał, iż należy pozostawić projekt scalenia bez zmian. Zaznaczył, że działka nr [...] została zaprojektowana w sposób racjonalny, poprawiający warunki jej użytkowania w stosunku do działki przedscaleniowej. Wydzielono ekwiwalent o podobnej kulturze rolnej, a powyższa zmiana nie wpłynie na pogorszenie zagospodarowania. T.J. w zamian za dotychczas posiadany grunt w wyniku scalenia otrzymał grunt o równej wartości szacunkowej. Wydzielony ekwiwalent w działce nr [...] ma regularny kształt, zbliżony do prostokąta, umożliwiający lepsze warunki gospodarowania.

Uczestnikowi scalenia zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu poprzez indywidualne zawiadomienia w celu okazania wartości szacunkowych oraz zebrania uwag - zawiadomienie zostało odebrane przez E. J. 26 listopada 2020 r. Zawiadomienie w celu okazania projektu scalenia gruntów w terenie oraz okazania rejestru szacunku porównawczego gruntów po scaleniu i zabrania oświadczeń w sprawie projektu scalenia w Z. zostało odebrane w dniu 11 stycznia 2022 r. przez M.J. Zawiadomienia o poszczególnych etapach scalenia w tym również zebraniach odbywały się w formie przewidzianej w art. 31 ustawy tj. w formie obwieszczenia, które wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi Z. i zamieszczono w BIP na stronie podmiotowej Starostwa Powiatowego w [...], z zachowaniem terminu co najmniej na 7 dni przed tym terminem. W związku z tym nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut niezawiadamiania o przeprowadzanych czynnościach w toku postępowania scaleniowego.

Została zachowana również podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy. Z tych względów, pomimo niekorzystnego - w odczuciu pełnomocnika skarżącego - scalenia, zaskarżonej decyzji nie można uznać za wadliwą. Zatem brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w wyżej opisanym zakresie.

R.S. i J.S. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata w odwołaniu od decyzji scaleniowej zarzucili naruszenie przepisów uswg, tj. art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 20 tej ustawy, a także art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 33 ust. 1 uswg "poprzez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że praktycznie ten sam obszar gruntów, ponieważ działką nr [...] w swojej przeważającej części obejmuje dotychczasową działkę nr [...] i nr [...], może mieć różną wartość w wyniku oszacowania przed scaleniem i po scaleniu". Zaznaczył także, że "powierzchnia nowowydzielonej działki nr [...] jest ponad 10 % niniejsza niż działek przedscaieniowych należących do R. i J.S. (działki nr [...] i [...] miały łącznie powierzchnię 0,7209 ha, a działka poscaleniowa nr [...] ma powierzchnię 0,6504 ha). Ustalenie, że ten sam grunt może mieć inną wartość przed scaleniem a inną po scaleniu nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia."

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że na terenie wsi Z. R. i J.S. posiadali działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,1206 ha, oszacowane na wartość 88,55 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0% na drogi 86,18 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 0,6504 ha oraz wartości 86, 16 punktów. Odchyłka wynosi 0,02 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 2,60 punktu). W związku z zastosowanymi potrąceniami na drogi, przydzielono dopłatę pieniężną w wysokości 354, 00 zł. Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Pomimo prawidłowego zawiadomienia R.S. i J.S. nie uczestniczyli w czynnościach wyznaczenia i okazania projektu scalenia na gruncie, a także nie złożyli zastrzeżeń do projektu scalenia w zakresie działki nr [...]. Projekt scalenia gruntów w zakresie działek należących do Państwa S. został sporządzony w sposób poprawiający warunki gospodarowania poprzez wydzielenie z działek o nieregularnym kształcie, działki obejmującej grunty o regularnych i prostych granicach z dostępem do poszerzonej w toku prac scaleniowych drogi gminnej. Różnica w wartości szacunkowej pomiędzy gruntami wynika z zastosowanych potrąceń na drogi i mieści się w dopuszczalnej odchyłce. Natomiast kwestionowana przez skarżących różnica w powierzchni działek przed i po scaleniu gruntów wynika z faktu, iż nowoprojektowana działka nr [...] w większej części położona jest na gruntach, których wartość szacunkową określono na 200 punktów, w który przeniesiono ekwiwalent z terenu gdzie wartości szacunkowe były niższe.

Zarzut w postaci niedołączenia załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Z. m.in. mapy projektu scalenia oraz rejestrów szacunku porównawczego gruntów jest nieuzasadniony. Dokumenty, na które powołuje się pełnomocnik skarżących, a także wszystkie dokumenty wytworzone w toku prowadzonego postępowania tj. m.in. mapy, szkice, rejestry, karty uczestników scalenia, zawiadomienia kierowane do stron, dane pomiarowe znajdują się w operacie technicznym sporządzonym przez wykonawcę prac scaleniowych i przekazanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku prowadzonego postępowania scaleniowego organ prowadzący scalenie gruntów oraz wykonawca tych prac zawiadamiali wszystkich uczestników scalenia (w formie przewidzianej w ustawie) o poszczególnych etapach przeprowadzanych prac, a także o możliwości zapoznania się z ich wynikami, zatem zarzut braku możliwości zapoznania się przez R.S. i J.S. z dokumentami wynikowymi scalenia (mapa scalenia, rejestr po scaleniu) należy uznać za niezasadne, podobnie jak zarzuty naruszenia przepisów w zakresie wydzielonego ekwiwalentu. Zasady szacunku określają uczestnicy postępowania scaleniowego - stosownie do art. 11 ustawy w drodze uchwały. Zgodę na dokonany szacunek porównawczy gruntów uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały - art. 13 ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ww. uchwały podejmowane są na zebraniu zwołanym przez starostę. W przedmiotowym postępowaniu scaleniowym zebrania odbyły się - w sprawie ustalenia zasad szacunku 30 maja 2019 r. w drugim terminie, 12 sierpnia 2020 r. w drugim terminie. Jak wynika z list obecności uczestników scalenia R. i J.S. nie brali udziału w tych zebraniach. Ponadto pomimo, iż ogólna powierzchnia gruntów wydzielonych po scaleniu jest mniejsza od powierzchni gruntów Państwa R. i J.S. przed scaleniem, to jednak ich wartość określona na podstawie przyjętych zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy kryteriów wyceny - pozostała niezmieniona, została także z tytułu potrąceń na drogi wyliczona stosowna dopłata na rzecz skarżących. W toku prowadzonych prac scaleniowych skarżący nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń w zakresie dokonanego szacunku gruntów. Za nieuzasadnione uznał organ także zarzuty pełnomocnika skarżących, że uczestnicy scalenia nie mieli żadnego uprawnienia, aby w drodze uchwały określać sposób ustalania "linii terenów zabudowy i przeznaczonych pod zabudowę". Jak wynika z załączonej do akt sprawy treści uchwały z 30 maja 2019 r. podjętej przez uczestników scalenia w myśl art. 11 ust. T uswg w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów wsi Z. w punkcie 6 tej uchwały widnieje wpis "Linię terenów zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę przyjąć z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (...), i oszacować na wartość 200 pkt nie zależnie od użytku i klasy gruntu". Powyższe zgodne jest z art. 22 ust. 1 uswg.

W badanym obszarze należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ponieważ zarówno zasady procedury scaleniowej, jak i zasady przyznawania ekwiwalentu nie zostały naruszone, a na nowo utworzonych działkach stworzone zostały optymalne warunki gospodarowania.

A.K. odwołała się od decyzji scaleniowej wskazując, że nie zgadza się "na zmianę granicy działki nr [...] od strony działki nr [...]". Zaznaczyła, że zmiana przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...] nie ma żadnego uzasadnienia. Ponadto dodała, że wyraża zgodę na oddanie odpowiedniego areału na cele scaleniowe z działki nr [...].

Ustosunkowując się do odwołania A.K. organ wyjaśnił, że na terenie wsi Zmysłówka posiadała ona działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2,2098 ha, oszacowane na wartość 245,51 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0 % na drogi 240,60 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 2,1663 ha oraz wartości 240,59 punktów. Odchyłka wynosi 0,01 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 7,22 punktu). W związku z zastosowanymi potrąceniami na drogi, przydzielono dopłatę pieniężną w wysokości 982,00 zł. Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Pismem z 7 lutego 2022 r. A.K. wniosła zastrzeżenia na okazany jej projekt scalenia gruntów. Zaznaczyła, że zmiana przebiegu granic nie znajduje uzasadnienia. Natomiast "proponowana nowa granica działki nr [...] (przed scaleniem) uniemożliwi odpływ wody co spowoduje, że część tej działki będzie nie do użytkowania". Zastrzeżenia 15 marca 2022 r. były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze z udziałem A.K.. Komisja uznała, że należy projekt pozostawić bez zmian w zakresie zachodniej granicy nowowydzielonej działki nr [...] oraz zaproponować zmianę projektu w następujący sposób: w północnej części działki wydzielić ekwiwalent do drogi gminnej zgodnie ze stanem przed scaleniem, włączyć częściowo do wydzielonego ekwiwalentu działkę nr [...] (nr przed scaleniem), przenieść ekwiwalent z działki nr [...] (nr przed scaleniem) na południe od jej pierwotnego położenia dołączając go do całości nowo wydzielonego ekwiwalent z działki nr [...] (przed scaleniem) na południe od jej pierwotnego położenia dołączając go do całości nowo wydzielonego ekwiwalentu, pozostawiając jednocześnie wschodnią część nowo projektowanej działki zgodnie ze stanem sprzed scalenia gruntów. Komisja zaopiniowała przychylić się częściowo do wniosku A.K. i wprowadzić zaproponowane przez nią zmiany za jej zgodą. Wydzielona w wyniku zaproponowanych zmian została działka nr [...] o powierzchni 2,1663 ha i wartości szacunkowej 240,59 punktu. Starosty rozpatrujący zastrzeżenia podzielił stanowisko komisji wprowadzając zmiany do projektu scalenia gruntów.

Nowo wydzielona działka nr [...] została zaprojektowana w sposób racjonalny, poprawiający możliwości jej użytkowania, regulując stan jej własności poprzez połączenie dwóch działek w jedną.

W dniu 1 kwietnia 2022 r, przeprowadzono czynności wyznaczenia i okazania nowych granic działki nr [...] po zmianach komisyjnych w wyniku złożonego przez A.K. zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów.

Obecna na gruncie zainteresowana po okazaniu zmienionego projektu scalenia gruntów odmówiła podpisu w karcie uczestnika scalenia i rejestrze po scaleniu.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy podkreślił, że podejmowana przez organ odwoławczy ocena projektu scalenia ogranicza się do ustalenia, czy wynikająca z ustawy procedura scaleniowa została zachowana oraz czy zatwierdzając projekt organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury.

M.S. w odwołaniu wskazała, że nie wyraziła zgody na projekt scalenia i przesunięcie jej działki na niekorzystne ukształtowanie terenu.

Zaznaczyła, że jej dotychczasowa "działka nr [...] ma zostać przesunięta o około połowę szerokości i pojawią się na niej skarpy o wysokości 1,5 m oraz nieużytek (niecka) z drzewami, korzeniami i chwastami". Według zainteresowanej rekultywacja terenu ujęta dla jej nowej działki nr [...] nie gwarantuje, że pole zostanie zniwelowane do takiego stanu jak obecnie". Wniosła o pozostawienie swojej dotychczasowej działki nr [...] w położeniu i układzie jak przed scaleniem gruntów.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że na terenie wsi Z. M.S. posiadała działkę nr [...] o powierzchni 0,9383 ha, oszacowane na wartość 88,65 punktów szacunkowych (po potrąceniu 2,0 % na drogi 86,88 punktów). W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...] o powierzchni 0,9448 ha oraz wartości 88,65 punktów. Odchyłka wynosi 1,77 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 2,61 punktu). Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy.

W toku postępowania scaleniowego M.S. złożyła życzenie, aby ekwiwalent wydzielić w dotychczasowej lokalizacji pozostawić bez zmian. Z karty uczestnika scalenia wynika, że 20 stycznia 2022 r.

M.S. wyraziła zgodę na wydzielony ekwiwalent i nie wniosła zastrzeżeń do okazanego jej projektu scalenia gruntów. Pismem z 11 lutego 2022 r. M.S. złożyła zastrzeżenia do projektu scalenia wskazując, że lokalizacja projektowanej działki nr [...] jest niekorzystna i generuje wiele problemów w uprawie w stosunku do działki którą do tej pory użytkowała.

Wycofała swoją zgodę na scalenie gruntów na działce nr [...] i wskazała, że "chce powrócić do starych granic obowiązujących dotychczas". Ww. zastrzeżenia w dniu 15 marca 2022 r. były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze z udziałem M.S. Komisja uznała, że ekwiwalent wydzielony w wyniku scalenia został wydzielony w sposób prawidłowy w związku z czym utrzymała projekt bez zmian. Następnie zastrzeżenia rozpatrywał Starosta zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy. Organ podzielił stanowisko komisji i uznał, iż nie należy wprowadzać zmian do projektu scalenia.

Zaznaczył, że działka nr [...] została zaprojektowana w sposób racjonalny, poprawiający jej sposób użytkowania. Obszar działki nr [...] wydzielony w obszarze działek, które do tej pory nie były własnością M.S. został przeznaczony do rekultywacji. Zgodnie z treścią załącznika nr 5 do zaskarżonej decyzji Starosty na obszarze tym w wykazie prac rekultywacyjnych w procesie zagospodarowania poscaleniowego wymienione są prace w zakresie: likwidacji wysokich miedz i skarp. Wydzielona w wyniku prowadzonego scalenia działka nr [...] znajduje się w większości na obszarze dotychczasowej działki nr [...] z tym jednak, że działka ta ma regularny kształt umożliwiający korzystniejsze gospodarowanie.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że projekt scalenia gruntów jest porozumieniem uczestników scalenia wypracowanym w toku postępowania scaleniowego. Poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania to ogólny cel scalenia, co nie oznacza, że w każdym przypadku tej procedury został on w równym stopniu osiągnięty w stosunku do każdego z uczestników scalenia.

Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji, bowiem organ "waży" wiele spornych interesów. W szczególności celem scalenia gruntów jest w miejsce dotychczasowej szachownicy gruntów, zaprojektowanie funkcjonalnej sieci dróg ogólnodostępnych do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych oraz racjonalne ukształtowanie układu i kształtu działek. Skutkiem prawnym scalenia gruntów jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawa własności do gruntów dotychczas posiadanych, a zachowują w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonych w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego. Scalenie gruntów wsi Zmysłówka przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa. Cel scalenia został osiągnięty i zasadniczo nastąpiła poprawa w ukształtowaniu gospodarstw rolnych.

A.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, podniosła, że jako uczestnik postępowania scaleniowego gruntów położonych w obszarze obrębu Z. (stare nr działek [...] i [...]), gmina G. kontaktowała się wielokrotnie z biurem scaleniowym i informowała, że nie wyraża zgody na zmniejszenie szerokości zabudowanej działki nr [...] od nowoprojektowanej drogi - działki nr [...] w Z.

Przed scaleniem gruntów szerokość jej działki przy nowoprojektowanej drodze wynosiła około 94 m, po scaleniu wynosiła 83 m. Jest to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Skarżąca nie wyrażała zgody na zmianę jej szerokości od strony działki nr [...] (stary nr). Po scaleniu gruntów przedmiotową działkę zamierzała podzielić i przekazać dzieciom.

Z przedmiotowej działki po podziale mogły powstać dwie piękne działki budowlane, niestety szerokość została zmniejszona bez jej zgody. Obecny stan rzeczy jest dla niej krzywdzący i nieakceptowalny. Mając powyższe na uwadze wniosła o "poprawienie projektu scalenia gruntów w części dotyczącej szerokości jej działki" zabudowanej przy nowopowstałej drodze gminnej.

R.S. i J.S. reprezentowani przez pełnomocnika - adwokata zaskarżyli decyzję Wojewody z 24 lutego 2023 r. zarzucając jej naruszenie

przepisów:

1) prawa materialnego, tj.

art. 8 ust. 1 uswg oraz ari 64 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przyznanie skarżącym w wyniku scalania gruntów o mniejszej wartości niż grunty dotychczasowe, nie narusza zasady ekwiwalentności oraz konstytucyjnej zasad jednakowej ochrony każdej własności i zakazu nieuprawnionego naruszania własności,

art. 11 ust. 1 i art. 20 uswg poprzez uznanie, że nie narusza prawa dokonanie oszacowania gruntów skarżących, tj. dotychczasowych działek nr 776 i 780 oraz nowowydzieionej działki 593 w oparciu o zasady szacunku oparte na przeznaczeniu gruntów uwzględniającym linii terenów zabudowy wynikających z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w sytuacji, gdy dla obszaru, na którym znajdują się działki przedscaleniowe nr 776 i 780, jak i działka poscaleniowa nr 593 nie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, co oznacza, że przyjęte zasady oszacowania gruntów zostały zastosowane nieprawidłowo,

art. 11 ust. 1 i ust. 2 uswg poprzez uznanie, że Starosta nie naruszył prawa pozostawiając w obrocie prawnym uchwałę uczestników scalania z 30 maja 2019 r. przewidującą kwalifikację gruntów jako zabudowanych w oparciu o postanowienia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. oraz przeprowadzony szacunek w terenie, które to okoliczności nie mają wpływu na wartość gruntu, a dodatkowo przeprowadzenie szacunku w terenie ma charakter całkowicie arbitralny ponieważ nie jest powiązane z jakimikolwiek obiektywnymi kryteriami,

2) postępowania, tj.

a) art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 kpa w związku z art. 33 ust. 1 uswg poprzez uznanie, że nie narusza przepisów postępowania pominięcie przez organ I instancji wśród załączników do decyzji mapy projektu scalania pomimo, że zawiera ona kluczowe informacje o scalaniu w postaci określenia proponowanych granic wydzielonych gruntów stanowiąc tym samym jeden z głównych elementów rozstrzygnięcia, na co wskazuje również treść pkt I sentencji decyzji Starosty, a przez to naruszanie również zasad ogólnych postępowania, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa), oraz zasady wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych sprawy (art. 9 kpa),

b) art. 77 § 1 kpa w związku z art. 33 ust. 1 uswg oraz art. 7 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że:

przedscaleniowe działki nr [...] i [...] oraz poscaieniowa działka nr [...] przeznczone są zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego w części pod zabudowę w sytuacji, gdy dla obszaru scalania, na którym znajdują się te działki brak jest Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego,

praktycznie ten sam obszar gruntów, ponieważ działka nr [...] w swojej przeważającej części obejmuje dotychczasową działkę nr [...] i nr [...], może mieć różną wartość w wyniku oszacowania przed scaleniem i po scaleniu.

W związku ze wskazanymi uchybieniami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

M.J., T.J., E.J. zaskarżyli w całości decyzję Wojewody z 24 lutego 2023 r. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik załatwienia sprawy, a mianowicie art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 10 kpa, art.28 kpa, art. 75 kpa, art 77 kpa, art. 30 kpa, art 85 kpa i art. 138 § 1 pkt.3 kpa,

przepisów prawa materialnego, a to przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 3 uswg.

Mając na względzie wskazane zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpoznania, bądź o zmianę zaskarżonej decyzji przez odstąpienie od objęcia scaleniem działek skarżących położonych w Z. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podnieśli, że organ pominął w procedurze postępowania M.J. jako stronę postępowania będącą samoistnym posiadaczem działki nr [...] w Z. i jako stronę która złożyła skuteczne odwołanie od decyzji Starosty. W powyższym zakresie organ więc naruszył ewidentnie przepisy art. 10 kpa, art. 28 kpa i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ odwoławczy nie rozważył całości materiału dowodowego i nie dokonał rzetelnej oceny zalegających w aktach sprawy dowodów, co skutkowało dowolną, a nie swobodną oceną materiału dowodowego.

Organ nie wziął pod uwagę, że projekt scalenia działek należących do skarżących winien uwzględniać najlepsze rozwiązania w danych warunkach tak, aby zachowane były w całości interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Organ nie wziął pod uwagę, że działki należące do skarżącej E.J. (nr [...] i [...]) stanowią całość, a w wyniku projektu scalenia działki zostaną podzielone na trzy działki. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń, wniosków i twierdzeń skarżących, w zakresie: błędnego pomiaru działek, utworzenie "uskoku" na jednej z działek, zamiany działek skarżących na działki w dużo gorszej lokalizacji i gorszej kategorii pod względem upraw. Organ pominął okoliczność o zaniechaniu powiadomienia skarżących o przeprowadzeniu dowodu z oględzin działek skarżących. Skarżąca M.J. nie wie do chwili obecnej gdzie są położone wydzielone jej i męża działki. Nie przeprowadzono niezbędnych oględzin w tym zakresie. Działka nr [...] położona jest przy drodze publicznej i ma konfigurację, której nie powinno się zmieniać (tworzy prostokąt i trójkąt). W przyszłości będzie możliwa jej zabudowa. Takiej działki nie powinno się obejmować scaleniem, gdyż ewidentnie narusza to interes skarżących M. i T.J. Przyjęte rozwiązanie scaleniowe dla tej działki jest dla jej użytkowników rażąco krzywdzące, przy czym są inne realne rozwiązania alternatywne, które nie przyniosłyby takiego skutku. S.M. nie był zainteresowany działkami Państwa J. Organ nie biorąc pod uwagę powyższych okoliczności naruszył tu jaskrawo przepisy procedury administracyjnej - przepisy art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art 85 kpa.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 uswg celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych. Skarżący twierdzą, że przyjęte projekty scaleniowe dotyczące ich działek są niezgodne z wymienionym celem.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 uswg, grunty zabudowane mogą być scalane tylko za zgodą właścicieli tych gruntów. E.J. nie wyraziła zgody na objęcie scaleniem działki zabudowanej nr [...], więc w tym zakresie scalenie nie było dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Wojewody Podkarpackiego z 24 lutego 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 24 sierpnia 2022 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów.

W zakreślonych powyżej granicach kontroli Sąd nie stwierdził naruszeń podniesionych w skargach jak i uchybień które zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu, a które z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniałyby wyeliminowanie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia stanowiących materialnoprawną podstawę wydanych decyzji przepisów normujących instytucję scalenia, jak też przepisów proceduralnych związanych z prowadzeniem tego postępowania; uczestnicy postępowania scaleniowego - w tym skarżący - byli na każdym jego etapie prawidłowo powiadamiani o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach urzędowych i przysługujących im w związku z tym uprawnieniach, co w pełni zabezpieczało ich prawa do czynnego udziału w sprawie.

Naczelną zasadą postępowania scaleniowego jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.). Zasada ta odnosi się jednak przede wszystkim do obszaru scalenia ujmowanego jako całość, a dopiero w dalszej kolejności do jednostkowych rozstrzygnięć wydawanych względem podmiotów, których nieruchomości na tym obszarze są położone.

Ze wskazanej regulacji oraz pozostałych przepisów u.s.w.g. wynika, że scalenie ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego

ich zdaniem - w danych warunkach rozwiązania, przy uwzględnieniu w miarę możliwości interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia.

W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. li OSK 2062/14

LEX nr 2111141 i z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 2805/14 - LEX nr 2002183). Ponieważ proces scalenia z reguły obejmuje duży obszar gruntów oraz ingeruje w prawo własności znacznej liczby, nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań.

Sytuację taką normuje sama u.s.w.g., która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia takie zgłosiły 3 osoby - w tym skarżący, co samo w sobie generalnie świadczy o "wysokiej jakości" sporządzonego projektu scalenia i powszechnej akceptacji dla przewidzianych w nim rozwiązań, nie uzasadniając jednocześnie w ramach administracyjnego postępowania odwoławczego ponownej całościowej weryfikacji dokonanego scalenia. W pełni koresponduje to z przedstawioną przez organ I i II instancji argumentacją co do zasadności nadania decyzji scaleniowej rygoru natychmiastowej wykonalności, co Sąd w pełni akceptuje, nie podzielając podniesionych w tym względzie w skardze zarzutów.

Podkreślenia wymaga, że koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest jednak to, aby każdy z uczestników scalenia - zgodnie z art. 8 u.s.w.g. - otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by - stosownie do art. 14 ust. 2 - przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem.

Warunki te w sprawie zostały zachowane, co z przyczyn przedstawionych szczegółowo w uzasadnianiach decyzji organu I i II instancji dotyczyło także skarżących. Sposób rozliczenia należnego im ekwiwalentu przytoczony został w części faktycznej niniejszego uzasadnienia; Sąd w pełni go akceptuje, uznając za zbędne jego ponowne przytaczanie i analizowanie, tym bardziej, że w istocie nie jest to kwestionowane przez skarżących, którzy zgodnie ze zgłoszonymi oczekiwaniami praktycznie otrzymali te same grunty co przed scaleniem, gdyż oprócz zmiany numeracji działek dokonano jedynie nieznacznych korekt przebiegu części ich granic (m.in. w związku z wydzieleniem drogi dojazdowej), co tym samym skutkowało również minimalnymi zmianami co do ich powierzchni, odpowiednio rozliczonych w ramach ekwiwalentów.

Podnoszone przez skarżących zarzuty - zbieżne z zarzutami odwołań - generalnie sprowadzają się do braku akceptacji powierzchni posiadanych przez nich działek oraz przebiegu ich granic, w jakich zostały przyjęte do postępowania scaleniowego. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów, że punktu odniesienia do tego nie mogły stanowić powierzchnie działek sprzed przeprowadzonej na terenie scalenia w 2018 r. modernizacji ewidencji gruntów, w toku której rzeczywiście miała miejsce korekta powierzchni działek skarżących.

Wątpliwości z tym związane eliminuje wskazany w sprawie przez organy art. 20 u.s.w.g., zgodnie z którym dla celów scalenia stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W związku z tym wszelkie podniesione na tym tle zarzuty skarg nie mogą wywrzeć oczekiwanych przez skarżących skutków w postaci podważenia prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

Reasumując, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z pełnym poszanowaniem przepisów u.s.w.g. oraz w granicach przysługującego im uznania administracyjnego, któremu nie można przypisać cech dowolności. Przyjęte rozwiązania jawią się jako optymalne z punktu widzenia realizacji celów scalenia, w należyty sposób wyważając interes społeczny i poszczególnych uczestników scalenia, nawet jeżeli w danym przypadku nie wiążą się obiektywnie z poprawą warunków zagospodarowania na warunkach wynikających z u.s.w.g. Przyznać należy, że z uwagi na znaczny obszar scalenia i ilość jego uczestników, realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż niemożliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłaszanych przez strony postulatów.

Osiągnięcie celu tego postępowania w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania nieuchronnie wiąże się w przypadku większości uczestników z koniecznością zmiany położenia należących do nich gruntów, co do czego ich zgoda jakkolwiek pożądana - nie jest jednak niezbędna. W tym zakresie organy w zakreślonych ustawowo granicach - które w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone - korzystają z przysługującego władztwa administracyjnego, pozwalającego im w sposób wiążący na nowo ukształtować przedmiot własności uczestników postępowania scaleniowego.

W myśl wyroku NSAz dnia 8 grudnia 2017 r. IE OSK635/16 (LEX nr 2450637), istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym.

Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego Interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

W ocenie Sądu brak jest więc podstaw do uznania zasadności podniesionych w skargach zarzutów, gdyż zasady procedury scaleniowej i przyznawania ekwiwalentów nie zostały naruszone, a organy swoimi rozstrzygnięciami w kontekście przepisów u.s.w.g. - mając na uwadze ogólny cel w postaci stworzenia optymalnych warunków gospodarowania - dokonały należytego wyważenia praw poszczególnych uczestników postępowania.

Powyższe - tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji - znalazło pełne odzwierciedlenie w sporządzonym (spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.) uzasadnieniu faktycznym i prawnym, w których organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły stronom motywy jakimi kierowały się przy podejmowaniu zawartych w nich rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia te znajdują potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - materiale dowodowym.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.