Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1085/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 100/22 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO.82.1347.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od B.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 25 listopada 2021 r., nr SKO.82.1347.2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 100/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. K. w dniu 5 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem R. S.

Organ I instancji decyzją z 20 sierpnia 2021 r. odmówił skarżącej prawa do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), dotycząca daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Ponadto wskazano, że żona R. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jest ona dla niej krzywdząca, ponieważ została zmuszona do zaprzestania aktywności zawodowej, aby sprawować opiekę na ojcem.

Decyzją z 25 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie po rozpatrzeniu odwołania B.K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., Kolegium podniosło, że Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sprawie organ nie uwzględnił skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem nie był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosowanie warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec osób, u których niepełnosprawność powstała w późnym wieku, może powodować nierówne traktowanie podobnych podmiotów, wyłącznie z uwagi na kryterium związane z momentem powstania niepełnosprawności. Obecnie, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego, kryterium to zostało wyłączone z zakresu normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r. Kolegium wskazało, że pomimo powyższego uchybienia organu I instancji oraz stwierdzenia, że opieka nad R. S. (lat 68) ma charakter stały i uniemożliwia podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej, zaskarżone rozstrzygnięcie należy utrzymać w mocy. Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego oraz oświadczeń wnioskodawczyni wynika, że wraz z R.S. mieszka jego żona J. S. (lat 66). Wymieniona jest emerytką, nie jest w stanie opiekować się mężem ze względu na własne problemy zdrowotne. J. S. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Wobec tego, wskazać należy, że skoro wymagający opieki R. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym w sprawie niewątpliwie zaszły okoliczności uniemożliwiające przyznanie skarżącej, jako zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozwala bowiem jednoznacznie stwierdzić, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz że organ nie był zobligowany do dalszego badania kwestii stanu jej zdrowia. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączną rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest bowiem, co do zasady, weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Pomimo, iż spełnione zostały inne przesłanki do przyznania świadczenia, to wystąpienie jednej negatywnej przesłanki uniemożliwia organom przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze wywiedzionej na decyzję Kolegium skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do skargi dołączyła informację dotyczącą leczenia szpitalnego jej ojca oraz informacje o stanie zdrowia jej matki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem podnosząc, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przywołując przy tym treść art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W zakresie powyższej przyczyny odmowy, Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej, słusznie zwróciło uwagę organowi I instancji, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od 23 października 2014 r., w którym to dniu weszło w życie przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Organ odwoławczy słusznie zatem zwrócił uwagę na powyższe.

W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec skarżącej, w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe zdaniem Sądu I instancji uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu wojewódzkiego, nie wyczerpuje analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie czyni zadość zasadzie prawdy obiektywnej. W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy pozostają, poza orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 28 czerwca 2021 r. zgodnie z którym ojciec skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, także: wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika ośrodka pomocy społecznej w dniu 18 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że matka skarżącej nie może zajmować się niepełnosprawnym mężem z uwagi na swój zły stan zdrowia, sama potrzebuje pomocy oraz oświadczenie skarżącej z 5 sierpnia 2021 r. z którego wynika, że matka skarżącej ma problemy z kręgosłupem i oczekuje na operację ginekologiczną.

Nadto, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (dokument nieznany organowi odwoławczemu na dzień wydania decyzji), skarżąca przedłożyła zaświadczenie lekarskie z 27 grudnia 2021 r. wskazujące, że J. S. nie może wykonywać pracy fizycznej oraz jej skierowanie do szpitala z 21 grudnia 2021 r.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego organy oparły się wyłącznie o wykładnię literalną i nie dokonały jakiejkolwiek analizy faktycznych możliwości sprawowania opieki przez matkę skarżącej nad mężem. Sąd zauważył brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organy nie dokonały bowiem żadnych bliższych ustaleń, czy małżonka osoby wymagającej opieki jest obiektywnie niezdolna do sprawowania tej opieki. Jak natomiast wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest wykluczone na gruncie obowiązujących przepisów przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny do uczynienia zadość temu obowiązkowi. Podkreśla się nawet, że oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o kryterium wynikające z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie rzeczywiście tej opieki świadczyć, nie jest natomiast zależne wyłącznie od ustalenia, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie Sąd wojewódzki akcentuje szeroko akceptowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnię prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zgodną z zasadami praworządności i równości, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r. I OSK 1113/15, z 18 listopada 2021 r. I OSK 744/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 grudnia 2021 r. II SA/Po 293/21 i II SA/Po 466/21, z 26 listopada 2021 r. II SA/Po 437/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 września 2021 r. II SA/Rz 709/21 i z 17 sierpnia 2021 r. II SA/Rz 791/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 27 października 2021 r. II SA/Ke 757/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 września 2021 r. II SA/Bk 517/21.

W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej powinny zawierać ustalenia, czy opiekę nad niepełnosprawnym ojcem skarżącej zdolna jest sprawować jego małżonka, a ustalenia te nie powinny ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenie obiektywnej niemożności sprawowania tej opieki, na tle przywołanych wyżej poglądów wyrażanych w orzecznictwie, uzasadnia wyeliminowanie przesłanki negatywnej nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez inną osobę z kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Analiza w tym zakresie nie została jednak dokonana przez organy rozstrzygające w sprawie.

W ocenie Sądu wojewódzkiego błędna wykładnia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokonania oceny obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez małżonkę osoby wymagającą opieki, tym bardziej, że była to jedyna przesłanka odmowy, jak wskazał organ odwoławczy "zgodnie z wolą ustawodawcy, wyłączną rolą organu w zakresie badania stanu zdrowia oraz możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka w kontekście art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest bowiem, co do zasady, weryfikacja tego, czy dana osoba legitymuje się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Pomimo, iż spełnione zostały inne przesłanki do przyznania świadczenia, to wystąpienie jednej negatywnej przesłanki uniemożliwia organom przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego".

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji sprawując kontrolę sądowoadministracyjną, Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 17 u.ś.r., k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uzasadniało w ocenie Sądu wojewódzkiego zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, reprezentowane przez radcę prawnego, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, by ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a tym samym w przypadku braku legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi wskutek przyjęcia, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis w sposób prawidłowy, zgodny z jego literalnym brzmieniem, a skarga winna zostać oddalona;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, zaś okoliczności wskazywane przez Sąd jako konieczne do ustalenia pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

3) art. 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny.

Rozpoznając skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy zaakcentować, że wykładnia wskazanego w skardze przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W judykaturze ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.

Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.

Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie sprawie organy podzieliły drugie z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu. Stanowisko to zakwestionował natomiast Sąd Wojewódzki.

Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta posiada małżonka, który do zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).

Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.

W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji. Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają znaczącą rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Sposób rozumienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania te doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazana uchwała została podjęta już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko zajęte w tej uchwale wiąże jednak pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Mając zatem na uwadze wyżej powołaną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.