Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2414/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 884/22 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz Miasta Mińsk Mazowiecki kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 884/22, oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D. sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę NR [...] Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia [...] 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]1 w Mińsku Mazowieckim.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1538, dalej: "specustawa") w zw. z ppkt 3.2.1 w pkt 3 w Rozdziale 1 w części 2 (s. 35) i ppkt 2.2.2. w pkt 2 w Rozdziale 2 w Części 2 (s. 40) i ppkt 2.3 w pkt 2 w Rozdziale 2 w Części 2 (s. 41) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Mińska Mazowiecki, przyjętym uchwałą nr XLII/422/14j Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 22 września 2014 r. (dalej: "Studium") poprzez:

- błędne uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze Studium z uwagi na brak zachowania kierunku rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, wyznaczonego przez Studium, ze względu na rzekome niezachowanie parametrów zabudowy w postaci maksymalnej wysokości zabudowy oraz geometrii dachów, podczas gdy maksymalna wysokości planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego zachowuje parametry ustalone w Studium dla jednostki MN/U (na której znajduje się teren inwestycji), tj. 14 metrów, zaś geometria dachu nawiązuje do istniejącego sąsiedztwa, co jest wprost dopuszczone w Studium jako odstępstwo od preferencji dachów o kącie nachylenia mniejszym niż 30°,

- niezastosowanie zapisów Studium i błędne odniesienie się do maksymalnej wysokości ustalonej dla innej strefy oznaczonej symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tj. 12 m, podczas gdy Studium wskazuje, że w strefie oznaczonej symbolem MN/U należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości zabudowy 14 metrów, dla każdego rodzaju zabudowy, bez różnicowania na jednorodzinną, usługową czy wielorodzinną,

- błędną interpretację zapisów Studium w zakresie obowiązku stosowania wyłącznie określonej formy dachów, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem Studium dotyczącym geometrii dachu dla każdego rodzaju budownictwa w pierwszej kolejności "należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich", zaś dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30°, przy czym jest to jedynie pożądane rozwiązanie, a nie wyłącznie dopuszczalne na tym terenie, w związku z czym geometria dachu planowanej Inwestycji nie jest sprzeczna z zapisami Studium,

- niewłaściwe uznanie, że geometria dachu planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego nie może być dopuszczona ze względu na istniejące sąsiedztwo na zasadzie odstępstwa, bowiem nie nawiązuje on do dachów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej i jest dachem płaskim urządzonym w formie tarasu zielonego, które nie występują w sąsiedztwie, a w konsekwencji błędne niezastosowanie odstępstwa, o którym mowa w pkt 2.3 Studium w części dotyczącej geometrii dachu (s. 41), podczas gdy zapis ten nie warunkuje możliwości zastosowania w/w odstępstwa w zależności od nawiązania do konkretnego rodzaju zabudowy (tj. zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej), a odnosi się ogólnie do "istniejącego sąsiedztwa", zaś dach planowanego przez Skarżącego budynku nawiązuje do dachów dwóch istniejących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co zostało przyznane w Uchwale odmownej i uprawnia do zastosowania w/w odstępstwa, natomiast fakt, czy dach płaski jest urządzony w formie tarasu zielonego czy też w inny sposób pozostaje przy tym bez znaczenia,

- błędną interpretację postanowienia Studium zawartego w pkt 3.2. pkt 3.2.1. dot. strefy MN/U poprzez uznanie, że sformułowanie: "dopuszcza się budynki mieszkalne wielorodzinne pod warunkiem, że ich wysokość, geometria dachów (...) będzie taka jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego" nie pozwala zastosować odstępstwa jeśli istniejące sąsiedztwo jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną, podczas gdy zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w niniejszym przypadku stanowi istniejące sąsiedztwo w myśl tego zapisu i nie jest uprawione ograniczanie sąsiedztwa wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- błędne przyjęcie, że jedynie zdanie drugie pkt 2.3 dot. geometrii dachu dot. preferencji nachylania połaci nie mniejszym niż 30 stopni (s. 41) odnosi się do budownictwa jednorodzinnego, podczas gdy cały ten punkt, w tym również wskazane w nim odstępstwa, znajdują zastosowanie do geometrii dachów budownictwa jednorodzinnego, do których winny być dostosowane, zgodnie z wytycznymi dla strefy MN/U, ustalenia parametrów dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a co za tym idzie zabudowa nawiązująca na zasadzie odstępstwa do istniejącego sąsiedztwa, w tym także wielorodzinnego, wciąż będzie spełniała warunek pozostawania geometrią dachu "taką jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego" i dopuszczoną w strefie MN/U,

- błędne przyjęcie, iż budowa planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego o wysokości sięgającej maksymalnie do 14 metrów dachu częściowo o kącie nachylenia połaci dachowych do 8% i dachu płaskim urządzonym w formie tarasu oraz zaprojektowaną liczbą 35 miejsc parkingowych nie jest możliwa na terenie oznaczonym symbolem MN/U (przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej) jako sprzeczna ze Studium, w sytuacji, w której w odległości 250 m od projektowanej inwestycji mieszkaniowej usytuowane są budynki o wysokości 4 i 5 kondygnacji naziemnych zlokalizowane przy ul. [...]3, ul. [...]4 oraz ul. [...]1, przy czym w bezpośredniej okolicy planowanej przez Skarżącego inwestycji usytuowany jest budynek wielorodzinny o wysokości 17 metrów (zlokalizowany przy ul. [...]4 [...]),

- błędną interpretację pojęcia "niesprzeczności" ze Studium, a w konsekwencji błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej musi być bezwzględnie zgodna z zapisami obowiązującego Studium, podczas gdy Studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z literalną wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie;

2) art. 7 ust. 7 pkt 13 w zw. z art. 7 ust. 10 specustawy poprzez błędne rozumienie przywołanych przepisów i nieuprawnione dokonanie powtórnego badania zgodności Inwestycji z nowymi lokalnymi standardami urbanistycznymi na późniejszym etapie postępowania, po zamieszczeniu wniosku na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy (dalej: "BIP"), podczas gdy naruszone przepisy stanowią, że Organ jest uprawniony do formalnego badania wniosku, w tym pod kątem zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi, nie później niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, przed opublikowaniem go na BIP;

3) § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały Nr 11.13.2018 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 17 grudnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. (dalej: "Pierwotne LSU" w brzmieniu nadanym uchwałą Nr 24 stycznia 2022 r. zmieniającą uchwałę Nr XL.375.2022 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. (dalej: "Nowe LSU") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy z ukształtowanych przez orzecznictwo reguł intertemporalnych wynika, iż do wniosku złożonego przez Inwestora w dniu 3 grudnia 2021 r. winny mieć zastosowanie Pierwotne LSU;

4) art. 7 ust. 7 pkt 13 i art. 7 ust. 9 specustawy w zw. z art. § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Pierwotnych LSU poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że planowana Inwestycja nie odpowiada lokalnym standardom urbanistycznym, podczas gdy jeżeli zdaniem Organu Inwestycja, na skutek uchwalenia Nowych LSU, przestała spełniać w toku postępowania lokalne standardy urbanistyczne, to Organ powinien zaprzestać procedowania wniosku, wezwać inwestora do uzupełnienia braków i dopiero po uzyskaniu kompletnego wniosku ponownie opublikować go w Biuletynie Informacji Publicznej;

5) art. 7 ust. 4 specustawy polegające na:

- bezzasadnym podjęciu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez Inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych do podjęcia uchwały pozytywnej tj. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, wobec czego rozstrzygnięcie Organu jawi się jako arbitralne i wydane z naruszeniem władztwa planistycznego,

- niewzięciu pod uwagę istniejącego stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy (co Organ sam przyznaje w uzasadnieniu do Uchwały odmownej na s. 39-45), a w konsekwencji błędne uznanie, że nie ma potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w oparciu o specustawę i wydanie Uchwały odmownej, podczas gdy jest to jedna z kluczowych przesłanek, którymi Organ powinien się kierować podejmując uchwałę lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować, że potrzeby te mogą zostać zaspokojone w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

6) art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art.10 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z dnia 29 września 2011 r., dalej: "KOPA") poprzez ich niezastosowanie polegające na niespełnieniu przez Organ uzasadnionych prawnie oczekiwań Inwestora i odstąpienie od konsekwentnego działania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania ponownej Uchwały odmownej, podczas gdy wniosek Inwestora złożony w niniejszym postępowaniu spełniał wytyczne Organu co do parametrów planowanej Inwestycji, które zostały wyrażone i potwierdzone przez Organ w uzasadnieniu do wcześniej uchwały odmownej dotyczącej tego samego zamierzenia inwestycyjnego – uchwała nr [...] Rady Miasta Mińska Mazowiecki z dnia [...] 2021 r.;

7) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") polegające na daleko idącym ograniczeniu w zakresie swobodnego korzystania przez Skarżącego z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, wyrażającego się m. in. w możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właściciela jak i swobodzie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

8) art. 9 ust. 2 specustawy w zw. z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: "u.o.a.n.") poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że uchwała odmowna podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy brak jest przepisu szczególnego, który nakazywałby publikację uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Mińsk Mazowiecki nr [...] z dnia [...] 2022 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mińska Mazowieckiego wniosła o jej oddalenie.

Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Skarżąca przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę dodatkowo uzasadniając zarzuty sformułowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, kwestionując postawione przez Skarżącą zarzuty.

Sąd, dowołując się do uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wskazał, że podstawą odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej był niezachowany, w związku z przyjętymi dla inwestycji parametrami zabudowy, kierunek rozwoju zabudowy, ustalony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Mińsk Mazowiecki na terenie MN/U.

Przyczynami podjęcia Uchwały negatywnej wobec wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. były:

- brak spełnienia warunku niesprzeczności inwestycji ze Studium wynikający z niezachowania określonych w Studium warunków dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie MN/U w zakresie:

a) geometrii dachu planowanej inwestycji,

b) wysokości planowanej inwestycji,

a nadto przyjęcie parametrów zagospodarowania, w tym gabarytów projektowanego budynku, znacznie odbiegających od parametrów i stanu zagospodarowania sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – I-III kondygnacyjne domy jednorodzinne;

- brak spełnienia przez inwestycję wymogów określonych w § 1 ust 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU;

- sprzeciw 111 mieszkańców miasta, w większości zamieszkujących sąsiednie nieruchomości;

- analiza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wraz z analizą potrzeb i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń Studium.

Zgodnie ze Studium, teren planowanej inwestycji mieszkaniowej, jest położony w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w terenie oznaczonym symbolem MN/U, tj. terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przy czym dopuszczając zabudowę wielorodzinną Studium przesądziło, że zabudowa taka musi spełniać warunki jak dla zabudowy jednorodzinnej między innymi w zakresie wysokości, geometrii dachu oraz powierzchni biologicznie czynnej.

W odniesieniu do parametru wysokości zabudowy, w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt. nr 2.2.2 ww. Studium) przyjęto, że w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej należy dążyć do utrzymania maksymalnej wysokości 14 m dla MN/U.

W odniesieniu do geometrii dachów w Studium (Część nr 2 Rozdział nr 2 pkt 2.3) zapisano, że należy dążyć do tego, aby dachy budynków projektowanych nawiązywały wyglądem do dachów budynków sąsiednich. Dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych preferuje się dachy o kącie nachylenia połaci nie mniejszym niż 30 stopni. Odstępstwa dopuszczalne ze względu na istniejące sąsiedztwo. W przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków i budowli, w których wykonuje się usługi i prowadzi produkcję, dopuszcza się kształt dachu dostosowany do funkcji i technologii obiektu.

W Części nr 2 Rozdziale nr 2 pkt 2.6 Studium określono wyjątki od wyżej przytoczonych ustaleń, w tym:

- w zakresie wysokości zabudowy: jeżeli wysokość istniejących budynków, jest większa niż określona w Studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć wysokość wynikającą ze stanu faktycznego. Dopuszcza się wysokość większą niż określona w Studium dla obiektów budowlanych, niebędących budynkami, jeśli uwarunkowania technologiczne tego wymagają, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych. Wysokość budynków wokół placów wymaga indywidualnego ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obiekty towarzyszące podstawowym obiektom budowlanym mogą być niższe niż obiekty podstawowe.

- W zakresie geometrii dachu: jeżeli geometria dachu istniejących budynków, jest inna niż określona w Studium, to przy sporządzaniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianie, należy przyjąć parametr wynikający ze stanu faktycznego.

Parametry określające wysokość zabudowy, geometrię dachów, powierzchnię biologicznie czynną, zostały określone w Studium w wykonaniu § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233; dalej: "rozporządzenie"). Sąd zgodził się z Organem, że wskaźniki te stanowią co do zasady (tj. w przypadkach nieobjętych wyjątkami określonymi w studium) wartości nieprzekraczalne.

Podzielił też stanowisko organu, zgodnie z którym mając na uwadze przytoczony wyżej § 6 pkt 2 rozporządzenia, należało przyjąć, że przytoczone ustalenia Studium dotyczące geometrii dachów, powierzchni biologiczne czynnej oraz wysokości zabudowy określają minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, kształtujące ład przestrzenny w Mieście M., a wprowadzone w Studium "wyjątki", stanowią wytyczne do opracowywanych planów miejscowych.

Jak wynika z przedłożonego przez Inwestora wniosku – wysokość planowanej zabudowy ma wynieść maksymalnie 14 m i będzie zróżnicowana: od 3 do 4 kondygnacji naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku uchwałodawcy planowana inwestycji spełnia przewidziany w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla obszaru MN/U. Uzasadnienie uchwały w tej części jest nieczytelne z prawnego punktu widzenia i wprowadza ograniczenia nieujęte w Studium.

Inwestor zaplanował dach budynku wielorodzinnego na części od strony ul. [...]1 o kącie nachylenia połaci dachowych do 8% spadku, natomiast od strony działki nr ew. 2560/1 dach płaski z urządzoną na 4-tej kondygnacji zielenią w formie tarasów (17,8 % powierzchni biologicznie czynnej działki), która zapewni inwestycji zachowanie wymaganego parametru powierzchni biologicznie czynnej. Ten ostatni współczynnik został dodatkowo zapewniony przez 17% powierzchni biologicznie czynnej na gruncie i 29% na stropie garażu. W ten sposób Inwestor zapewnia 40% powierzchni biologicznie czynnej dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Innymi słowy przewidywana geometria dachu budynku wielorodzinnego jest nierozerwalnie związana z drugim nieprzekraczalnym wskaźnikiem jakim jest zachowanie parametru powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd podniósł, że z przeprowadzonej inwentaryzacji zabudowy sąsiedniej wynika, że w bezpośrednim otoczeniu planowanej zabudowy wielorodzinnej, na terenie oznaczonym symbolem MN/U, nie występuje żaden budynek o podobnych gabarytach, co planowana inwestycja mieszkaniowa, jak również żaden budynek na ww. terenie nie nawiązuje do geometrii dachu planowanej zabudowy wielorodzinnej. Lokalizacja zabudowy wielorodzinnej o gabarytach i intensywności odbiegającej znacznie od intensywności otaczającej zabudowy jednorodzinnej, naruszać będzie ład przestrzenny, który powinien być wytyczną dla lokalizacji nowej zabudowy wielorodzinnej w trybie specustawy.

Sąd podzielił przy tym stanowisko Organu, że odstępstwa (do których odwołuje się Skarżąca) na podstawie sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej dla parametrów planowanej zabudowy wielorodzinnej, narusza kierunki zagospodarowania poszczególnych stref Studium, bowiem zabudowa wielorodzinna o gabarytach i intensywności zagospodarowania planowanej inwestycji mieszkaniowej, jest dopuszczona na sąsiadującym terenie, oznaczonym w Studium symbolem MW/U.

W ocenie Sądu słusznie więc Organ wskazuje, że aby został zachowany ład przestrzenny w strefie MN/U, na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, powstaje obowiązek takiego sformułowania ustaleń planu, aby zabudowa wielorodzinna była spójna z zabudową jednorodzinną w zakresie geometrii dachu, ale również wysokości czy powierzchni biologicznie czynnej.

Preferowanie geometrii dachów o kącie połaci nie mniejszym niż 30° jako "pożądane rozwiązanie" związane jest z faktem, że zabudowa jednorodzinna w mieście M. w przeważającym procencie charakteryzuje się dachami stromymi (o kącie nachylenia połaci większym niż 30°). Studium wyraźnie wskazuje możliwość odstępstwa od kąta połaci nie mniejszym niż 30°: tylko ze względu na istniejące sąsiedztwo, który to przypadek nie zachodzi w niniejszym stanie faktycznym, bowiem jak wykazano, w sąsiedztwie planowanej zabudowy wielkorodzinnej dominują budynki mieszkaniowe jednorodzinne oraz usługowe z dachami o kącie nachylenia od 15° do 45°, dwu- lub wielospadowe, o kalenicy prostopadłej lub równoległej do drogi. Zasadnie Organ wskazuje, że w celu zachowania spójności urbanistycznej zabudowy sąsiedniej oraz wykazanie spełnienia warunku dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej na terenie oznaczonym w Studium symbolem MN/U, nawiązywanie do geometrii dachów budynków zlokalizowanych przy innych ulicach publicznych (np. do ul. [...]3 czy ul. [...]4), niestanowiących bezpośredniego sąsiedztwa planowanej inwestycji mieszkaniowej, nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, o których mowa w art. 6 ust. 1 specustawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd wyjaśnił, że na dzień składania wniosku inwestycja mieszkaniowa była zgodna z Pierwotnymi LSU. Z dniem 17 lutego 2022 r. weszła w życie uchwała Nr XL.375.2022 Rady Miasta Mińsk Mazowiecki z dnia 24 stycznia 2022 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta M. (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 1230) polegająca na nadaniu nowego brzmienia § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały. Przepis § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU określa wymaganą liczbę miejsc parkingowych dla pojazdów samochodowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej lokalizowanej poza strefą centrum miasta, o której mowa w pkt 7. Wskaźnik ten przed zmianą był określony jako 1 miejsce parkingowe na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś po zmianie jako 1,25 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ dokonał oceny wniosku Skarżącej pod względem zgodności z Nowymi LSU. Inwestor przewidział realizację 35 miejsc parkingowych, tymczasem uwzględniając § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU, przy zaprojektowaniu 31 mieszkań wskaźnik ten winien wynosić 39 miejsc parkingowych, a maksymalnej liczby 33 mieszkań - 42 miejsca parkingowe. Słusznie więc – zdaniem Sądu – Organ przyjął, że wniosek nie spełnia wymogów Nowych LSU.

Z akt sprawy wynika także, że Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium. W ocenie Sądu, Organ jakkolwiek dostrzega potrzebę dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej na terenie miasta M., to nie widzi potrzeby realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego o wysokości 14 m na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych są możliwe na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Mińska Mazowieckiego. Zasoby te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wielu innych lokalizacjach, bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie, jakie rodzi wnioskowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym Sąd wskazał, że podstawą publikacji zaskarżonej uchwały jest art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy, uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nawet jeśli przyjąć za uzasadnioną tezę Skarżącej, że publikacji podlega jedynie uchwała pozytywna, to z pewnością publikacja zaskarżonej uchwały [...] z dnia [...] 2022 r. nie przesadza o jej nieważności.

Według Sądu uzasadnionym było wzięcie pod uwagę przez organ uchwałodawczy protestu 111 mieszkańców, w przeważającej większości właścicieli domów jednorodzinnych w zabudowie sąsiedniej do planowanej inwestycji, wskazujących na brak wpisania się planowanej inwestycji w istniejącą zabudowę, ograniczenia w swobodnym korzystaniu ze swoich zabudowanych nieruchomości, brak dostatecznej ilości miejsc parkingowych, brak proporcji między planowanym zamierzeniem, a istniejąca zabudową.

W ocenie Sądu, Rada Miasta Mińsk Mazowiecki wyjaśniła w dostateczny sposób motywy, jakie legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, zaś akta sprawy zawierają dokumentację pozwalającą na prześledzenie okoliczności tej sprawy, a także kontrolę sądową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj.:

- faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej Inwestycji występują budynki o podobnych gabarytach i geometrii dachów, do których nawiązuje projektowany budynek, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ustaleń, że planowana inwestycja nie tworzy urbanistycznej całości uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego oraz charakteru architektonicznego i funkcjonalnego otaczającej zabudowy, podczas gdy budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się w otoczeniu planowanej inwestycji są położone w bardzo bliskiej odległości (budynek przy ul. [...]4 zlokalizowany jest jedynie 11 metrów od planowanej inwestycji) i znajdują się w obrębie jednego kwartału ulic, a co za tym idzie bez wątpienia powinny zostać uznane za bezpośrednie sąsiedztwo, do którego gabarytami i geometrią dachu, zgodnie z postanowieniami Studium, nawiązuje planowana Inwestycja, tworząc uzasadnioną urbanistycznie całość,

- okoliczności, że chociaż Organ przeprowadził analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, której wynikiem było ustalenie, że istnieje potrzeba dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej na terenie Miasta M., to podejmując Uchwałę odmowną Organ nie wziął pod uwagę istnienia stanu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i arbitralnie stwierdził, że nie widzi potrzeby realizacji planowanej Inwestycji, podczas stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy jest kluczową przesłanką, którą powinien kierować się Organ podejmując uchwałę lokalizacyjną;

b. art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i oddaleniu skargi, podczas gdy Sąd I instancji ma obowiązek dokonać w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie powinno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały odmownej;

c. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii wyważenia interesu wszystkich stron, podczas gdy do procesu wyważenia nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, zwłaszcza nie został w ogóle uwzględniony interes Inwestora, a Sąd I instancji skupił się wyłącznie na wybranym aspekcie interesu publicznego, który jedynie w części stanowią głosy sprzeciwu mieszkańców, pomijając przy tym, że interesem publicznym są również potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności zamieszkującej teren gminy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 5 ust. 3 specustawy w zw. z częścią nr 2, rozdział 1 i 2 Studium, s. 35-36 i 41, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, przez Sąd I Instancji, że wskaźniki określone w Studium co do zasady stanowią wartości nieprzekraczalne, w których planowana Inwestycja musi się bezwzględnie zmieścić, podczas gdy w Studium wprost zostało zawarte sformułowanie "należy dążyć", co literalnie oznacza zalecenie lub postulat działania, a nie kategoryczny lub bezwzględny zakaz przekraczania tych wskaźników, zwłaszcza, że Studium jest aktem o charakterze ogólnym, stanowiącym jedynie kierunki i wytyczne dla zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z językową wykładnią art. 5 ust. 3, warunkiem uzyskania pozytywnej uchwały lokalizacyjnej jest niesprzeczność inwestycji ze Studium, co ma miejsce w niniejszej sprawie,

- przyjęciu, że zapisy studium dotyczące geometrii dachów określają minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, kształtujące ład przestrzenny w mieście M., a wprowadzone w Studium "wyjątki" stanowią wytyczne do opracowywanych planów miejscowych, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania, że odstępstwa na podstawie sąsiedztwa zabudowy wielorodzinnej naruszają kierunki zagospodarowania poszczególnych stref w Studium, podczas gdy nieuprawnione jest ograniczenie stosowania wyjątków wyłącznie do m.p.z.p., ale już nie do uchwał lokalizacyjnych, jak również bezzasadne wyłączenie ich stosowania do terenu MN/U, na którym znajduje się planowana Inwestycja,

- uznaniu, że zapisy Studium wykluczają możliwość lokalizacji w strefie MN/U budynków wielorodzinnych o dachach płaskich, zaś geometria dachu planowanego przez Skarżącego budynku wielorodzinnego nie może być dopuszczona ze względu na istniejące sąsiedztwo na zasadzie odstępstwa, podczas gdy Studium wprawdzie wskazuje, że budynki wielorodzinne mają mleć geometrię dachów taką jak ustalona dla budownictwa jednorodzinnego, ale jednocześnie dopuszcza odstępstwo ze względu na istniejące sąsiedztwo (s. 41 Studium), nie warunkując możliwości jego zastosowania w zależności od nawiązania do konkretnego rodzaju zabudowy (tj. zabudowy jednorodzinnej czy wielorodzinnej), bowiem odnosi się ono ogólnie do "istniejącego sąsiedztwa", co oznacza, że geometria dachu projektowanego budynku pozostaje niesprzeczna ze Studium,

- uznaniu, że dopuszczenie na sąsiadującym terenie MW/U zabudowy wielorodzinnej o gabarytach i intensywności zagospodarowania planowanej Inwestycji wyklucza jej realizację na terenie MN/U na zasadzie odstępstwa, bowiem zdaniem Sądu I instancji naruszałoby to kierunki zagospodarowania poszczególnych stref Studium, podczas gdy tak zawężająca wykładnia zapisów Studium powoduje nieuprawnione ograniczenie możliwości zabudowy terenu MN/U i stoi w jawnej sprzeczności z wprost dopuszczoną w Studium na tym terenie funkcją mieszkaniową wielorodzinną;

b. § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy, wniosek o ustalenie planowanej inwestycji został złożony w czasie obowiązywania Pierwotnych LSU i pozostając z nimi w zgodzie został opublikowany na BIP, w związku z czym zastosowanie prawa nowego wobec procedury dotyczącej planowanej Inwestycji narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa, powodując u Inwestora niepewność co do obowiązujących przepisów oraz stawiając surowsze wymogi w stosunku do ustalonych wcześniej przez gminę w Pierwotnych LSU;

c. art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie polegającą na uznaniu, że podjęcie przez Organ uchwały odmawiającej lokalizacji planowanej Inwestycji było realizowaniem samodzielności gminy w granicach dozwolonych prawem, podczas gdy samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, a zakres uznania rady gminy nie jest nieograniczony, gdyż jest ona związana koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego, a także ma obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, zaś w niniejszej sprawie Organ, pomimo spełnienia przez planowaną inwestycją wszystkich przesłanek ustawowych, bez należytego uzasadnienia podjął uchwałę odmowną, przez co istotnie przekroczył granice przysługującego mu uznania, nie wypełniając przy tym nałożonych konstytucyjnie obowiązków;

d. art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zachowanie ładu przestrzennego powinno determinować możliwość lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy ustawodawca w specustawie zadecydował, że ponad kwestie zagospodarowania przestrzeni, organ gminy ma brać pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy;

e. art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji w ślad za Organem, że:

- podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, podczas gdy jak zostało ustalone w toku postępowania, na terenie gminy istnieją niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe (co potwierdził Sąd I instancji na s. 31 zaskarżonego orzeczenia), w związku z czym wzięcie ich pod uwagę nie może prowadzić do uznania, że nie ma potrzeby realizacji planowanej inwestycji, gdyż stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy stanowi jedną z kluczowych przesłanek, które Organ powinien wziąć po uwagą podejmując uchwałą lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować, że potrzeby te mogą zostać zaspokojone w innych lokalizacjach, które w subiektywnej ocenie Sądu I instancji są "bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie jakie rodzi wnioskowana inwestycja", co stanowi nieuprawnione stawianie dodatkowych kryteriów ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w oderwaniu od celu i przesłanek wynikających z przepisów specustawy,

- skoro inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych są możliwe na innych terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium i istnieją zasoby pozwalające na realizację takiej zabudowy w innych lokalizacjach "bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie", to nie ma potrzeby realizacji planowanej Inwestycji, podczas gdy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych lub możliwość ich zaspokojenia w innych częściach miasta nie oznacza, że w innym rejonie te potrzeby są dostatecznie zapewnione, zatem stwierdzenie w toku postępowania konieczności dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej powinno mieć decydujące znaczenie dla możliwości ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy;

f. art. 7 ust. 19 specustawy poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na uzależnieniu ustalenia lokalizacji planowanej Inwestycji od zobowiązania Inwestora do dostosowania projektowanego budynku do gabarytów i charakterystyki otaczającej zabudowy jednorodzinnej oraz zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest stawianiem niedopuszczalnych – w myśl naruszonego przepisu – warunków.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty podniesione w punkcie I niniejszej skargi kasacyjnej nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów podniesionych w punkcie II niniejszej skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.880 złotych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Mińsk Mazowiecki, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od Skarżącego kasacyjnie na rzecz Miasta Mińsk Mazowiecki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do okoliczności faktycznych i prawnych rozważanych w sprawie przez Organ na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Natomiast w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną Skarżąca podtrzymała wszystkie dotychczasowe wnioski i twierdzenia, jednocześnie odnosząc się do argumentacji Organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż część podniesionych w niej zarzutów jest słuszna.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy, wymienionych w tym zarzucie. Sąd nie pominął okoliczności wynikających faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki o podobnych gabarytach i geometrii dachów ale ograniczył ustalenia w tym zakresie do obszaru oznaczonego symbolem MN/U, chociaż z ustaleń Studium przewidujących odstępstwa od wskaźników i parametrów na tym obszarze nie wynika by sąsiedztwo miało mieścić się jedynie na obszarze MN/U. Kwestia ta jednak wiąże się z wykładnią ustaleń Studium nie zaś z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie pominął również stanowiska Organu wobec stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, poprawnie weryfikując ocenę dokonaną przez Radę Miasta. Rada, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dostrzega potrzebę dalszego zwiększania zabudowy mieszkaniowej, wskazując przy tym, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest możliwa na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Mińsk Mazowiecki. Z tego też względu Organ nie widzi konieczności lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze MN/U.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i oddaleniu skargi, podczas gdy Sąd I instancji ma obowiązek dokonać w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie powinno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej Uchwały odmownej.

Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w stosunku do aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, przejmującą i rozpatrującą sprawy na nowo. Sąd rozpoznaje skargi, dokonując kontroli legalności działalności administracji publicznej, przede wszystkim w zakwestionowanym w tych skargach zakresie, zaś dyspozycja wynikająca z 134 § 1 p.p.s.a. służy możliwości poszerzenia tej kontroli, gdy jest to – w ocenie sądu – w danym przypadku konieczne. Zatem inne okoliczności, niezgłoszone przez Skarżącą jako naruszenia prawa, mogą stać się przedmiotem sądowej kontroli z urzędu w przypadku, gdy Sąd I instancji uzna za uzasadnione poszerzenie tej kontroli, poza zakres wytyczony zarzutami, okolicznościami lub charakterem danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3182/19, LEX nr 3437377).

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii wyważenia interesu wszystkich stron. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera niedające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie formalne elementy uzasadnienia wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., chociaż jego treść (o czym poniżej) jest częściowo błędna.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy w zw. z częścią nr 2, rozdział 1 i 2 Studium, s. 35-36 i 41, poprzez ich błędną wykładnię, należy w pierwszej kolejności wskazać, że to iż Studium jest aktem o charakterze ogólnym i jak już sama jego nazwa wskazuje, wytyczającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, nie musi oznaczać i nie oznacza, mając na względzie brak w nim ustaleń o charakterze kategorycznym, że są to wyłącznie niewiążące zalecenia, sugestie, czy też wytyczne. Uznanie ustaleń Studium za prawnie niewiążące przy podejmowaniu uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, czyniłyby iluzorycznym wymóg określony w art. 5 ust. 3 specustawy.

Natomiast gdy chodzi o sporną kwestię geometrii dachów, określonych w Studium dla terenu planowanej inwestycji, należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej. Na s. 41 w pkt 2.3. Studium jest mowa o nawiązywaniu projektowanych dachów do wyglądu dachów budynków sąsiednich. Przy czym nie ma w tych ustaleniach ograniczenia ani do bezpośredniego sąsiedztwa ani do sąsiedztwa w granicach danej strefy. Jeżeli zatem, jak twierdzi Skarżąca, w odległości 11 m od miejsca, w którym jest planowana zabudowa, znajduje się budynek z dachem płaskim, to w świetle wskazanych ustaleń Studium, płaski dach przewidziany dla projektowanego budynku nawiązywałby wyglądem do dachu budynku sąsiedniego. Jednakże w sytuacji, gdy w tak rozumianym sąsiedztwie jest zlokalizowany, tylko jeden budynek z płaskim dachem, a w Studium jest mowa o "dachach budynków sąsiednich", to wówczas należałoby rozważyć możliwość realizacji zabudowy z płaskim dachem na podstawie przewidzianego w ostatnim zdaniu pkt 2.3. odstępstwa, z którego wynika, że m.in. w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych dopuszcza się kształt dachu dostosowany do funkcji i technologii obiektu.

Należy również zgodzić się ze Skarżącą, że przewidziane w Studium odstępstwa od zawartych w nim ustaleń, w tym dotyczące geometrii dachu mogą być wykorzystane nie tylko przy opracowywaniu planów miejscowych, ale odnoszą się również do lokalizacji inwestycji mieszkaniowych realizowanych na podstawie przepisów specustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium. Jeżeli więc parametry i wskaźniki inwestycji mieszkaniowej "mieszczą się" w przewidzianych ustaleniami Studium odstępstwach od przyjętych w nim rozwiązań o charakterze zasadniczym, to należy je uznać za niesprzeczne ze Studium w rozumieniu art. 5 ust. 3 specustawy.

Realizacja inwestycji mieszkaniowej z wykorzystaniem dopuszczalnych przez Studium odstępstw nie może też być oceniana jako naruszająca kierunki rozwoju zabudowy wskazane w tym akcie na terenie MN/U. Skoro bowiem na wskazanym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z zachowaniem wymogów określonych w Studium, to należy przyjąć, że we wspomniane kierunki rozwoju zabudowy wpisuje się zabudowa realizowana w granicach zakreślonych dopuszczalnymi przez Studium odstępstwami.

Natomiast wbrew twierdzeniom zawartym w zarzucie naruszenia § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU w zw. z art. 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazanego powyżej przepisu Nowych LSU. To właśnie z przywołanego przez Skarżącą art. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP wynikają zasady praworządności i legalizmu, wprowadzające nakaz stosowania przepisów obowiązujących w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, o ile w uzasadnionych przypadkach przepisy przejściowe danej regulacji nie stanowią inaczej.

Dokonując zaś oceny zarzutu naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, należy zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że samodzielność gminy nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, jednak nie można podzielić stanowiska Skarżącej, z którego wynika, że zaskarżona uchwała wykracza poza tę samodzielność naruszając obowiązujący porządek prawny. Wykazany przez Organ brak zgodności wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z § 1 ust. 1 pkt 8 lit. b Nowych LSU uprawniał i jednocześnie zobowiązywał Radę do podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji Skarżącej. Z tego samego powodu nie można uznać, że zaskarżona uchwała została wydana w wyniku przekroczenia granic przysługującego Radzie uznania.

Na marginesie wypada wyjaśnić, że zjawisko uznania administracyjnego wiąże się przede wszystkim z pewną kategorią decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że decyzja uznaniowa jest aktem stosowania normy prawa administracyjnego, z której wynika, że w przypadku zajścia okoliczności w niej przewidzianej, organ załatwiający sprawę administracyjną ma "wybór" dokonania jednego z co najmniej dwóch prawem przewidzianych rozstrzygnięć. Przy czym ów "wybór", zważywszy chociażby na uwarunkowania wynikające z konstytucyjnych zasad państwa prawnego, praworządności, legalizmu, nie może być wyborem dowolnym (swobodnym), ale uzasadnionym prawnie doniosłymi wartościami, w tym interesem publicznym, ochroną praw i wolności jednostki, które należy ważyć w procesie stosowania prawa.

Uwzględniając powyższe, należy przyjąć, że nie każdy luz decyzyjny przewidziany dla różnych form działania administracji publicznej jest tożsamy z uznaniem administracyjnym. Z uregulowań specustawy nie wynika by uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była wydawana w warunkach uznania administracyjnego w wyżej wskazanym rozumieniu tego terminu.

Kolejną kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej jest stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, który należy brać pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. I tak, nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że zachowanie ładu przestrzennego powinno determinować możliwość lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy ustawodawca w specustawie mieszkaniowej zadecydował, że ponad kwestie zagospodarowania przestrzeni, organ gminy ma brać pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy podkreślić, że zasada ładu przestrzennego stanowi podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie specustawa jest formalnie odrębną regulacją prawną, to jednak z perspektywy systemowej stanowi wyjątek od rozwiązań przyjętych w przepisach u.p.z.p., a ponadto jest z nią funkcjonalnie i instytucjonalnie związana, o czym świadczy między innymi warunek niesprzeczności planowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ze Studium, które z kolei jest sporządzane i uchwalane w zgodzie z zasadą ładu przestrzennego. Stąd też przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zasada ładu przestrzennego nie ustępuje wymogowi brania pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Poza tym nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy w kontekście stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji poprawnie zweryfikował ocenę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy dokonaną przez Radę Miasta. Rada, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dostrzega potrzebę dalszego zwiększania zabudowy mieszkaniowej, z tym że wskazuje, iż budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest możliwa na terenach przeznaczonych pod tę funkcję w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Mińsk Mazowiecki w ramach istniejących rezerw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.