Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1119/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 85, art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7, ust. 3, ust. 3a, ust. 4, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: par. 6, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Andrespol z dnia 30 marca 2022 r. nr LII/425/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Andrespol na 2022 rok 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy Andrespol na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr LII/425/22 Rady Gminy Andrespol z 30 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Andrespol na 2022 rok, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji społecznych, pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Andrespol będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 3 pkt 3 oraz § 5 pkt 3 i 4 załącznika Nr 1 do uchwały;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonawcą programu w § 3 pkt 5 załącznika Nr 1 do uchwały i będzie wykonywał zadania określone w § 6 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 5 pkt 4 załącznika Nr 1 do uchwały, że opieka nad kotami wolno żyjącymi odbywać się będzie: "jeżeli zaistnieje taka konieczność", "niezdolnym do samodzielnego bytowania", "jeżeli to konieczne" oraz w § 6 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały że opiekun będzie dostawał odpowiednią ilość karmy w stosunku do ilości podopiecznych: "tylko wtedy, gdy warunki atmosferyczne będą trudne, tj. gdy temperatura powietrza dla miejscowości Andrespol spadnie poniżej 0°C" podczas gdy ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych warunków i wyjątków jeśli chodzi o opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 7 załącznika Nr 1 do uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i ograniczenie się wyłącznie do informowania o możliwości adopcji na stronie internetowej schroniska, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 11 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały, że usypianie ślepych miotów zwierząt, które posiadają właścicieli wykonywane będzie na koszt gminy, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania do zwierząt mających właścicieli;

6. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez ograniczenie w § 13 ust. 2 pkt 7 załącznika Nr 1 do uchwały finansowania zadania jakim jest zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim wyłącznie do przypadków czasowego odebrania zwierzęcia, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Andrespol wniosła o uznanie skargi za niezasadną i jej oddalenie.

W ocenie organu gminy kwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego uchwała Rady Gminy Andrespol jest prawidłowa w swej treści i nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Przede wszystkim organ gminy podkreślił, że zastrzeżenia Wojewody Łódzkiego zgłoszone zostały Radzie Gminy Andrespol w formie jedynie informacyjnej, bez formalnie wszczętego postępowania nadzorczego, czego wymagają obowiązujące przepisy prawa.

Ponadto zakwestionowana w skardze uchwała Rady Gminy Andrespol jest wierną kontynuacją uchwał Rady Gminy Andrespol dotyczących ochrony nad zwierzętami bezdomnymi, co znajdowało w poprzednich latach pełną akceptację nadzoru prawnego Wojewody Łódzkiego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Wojewody Łódzkiego organ gminy stwierdził, że wszystkie są niezasadne.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 11a pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt - to jest to zarzut nieuprawniony i tym samym niezasadny z tego powodu, że katalog organizacji społecznych pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt - jest katalogiem otwartym, tj. mogą przystąpić do wykonywania programu ochrony nad zwierzętami bezdomnymi również te podmioty, które powstały dopiero po uchwaleniu kwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały Rady Gminy Andrespol. Ścisłe, enumeratywne wyliczenie takich podmiotów w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Andrespol doprowadziłoby do nieuprawnionej dyskryminacji nowopowstałych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a z którymi Rada Gminy Andrespol będzie współpracowała przy realizacji działań określonych w Programie ochrony nad zwierzętami bezdomnymi.

Zdaniem organu gminy niezasadny jest również zarzut tego, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Andrespol narusza art. 11a ust 2 punkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem nie wskazuje w swej treści konkretnego lekarza weterynarii, który będzie wykonawcą tego Programu i będzie wykonywał zadania określone w jego § 6 pkt 1. Niezasadność tego zarzutu wynika z faktu, że wskazanie w uchwale konkretnego lekarza weterynarii, który w ciągu całego roku będzie wykonywał zadanie określone przez Radę Gminy Andrespol w zakresie ochrony nad zwierzętami bezdomnymi powodowałoby ten skutek, że przykładowo zaprzestanie działalności zawodowej przez takiego konkretnego, imiennie nazwanego lekarza weterynarii w okresie obowiązywania uchwały wymagałoby pilnej zmiany treści tej uchwały lub uchwalenia uchwały nowej. Ten sam skutek powstałby, gdyby np. lekarz weterynarii nazwany konkretnie i imiennie w uchwale zmarł lub wyjechał za granice na długi okres czasu bądź z innego jeszcze powodu nie mógł wykonywać tego Programu.

Według organu gminy niezasadny jest zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Andrespol art. 11 ust. 2 punkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez użycie w jej § 5 zwrotu "opieka nad kotami wolnożyjącymi odbywać się będzie, jeśli zaistnieje taka konieczność". Trudno jest bowiem w praktyce ustalić, które koty są bezdomne, a które jedynie na chwilę, czy na kilka godzin opuściły dom, w którym opiekuje się nimi właściciel tych kotów.

Podobnie ma się rzecz z zakwestionowaniem w skardze Wojewody następującego zapisu zaskarżonej uchwały, "koty niezdolne do samodzielnego bytowania". Ustalenie w praktyce, kiedy zaistnieje konieczność opieki nad wolnożyjącymi kotami niezdolnymi do samodzielnego bytowania należeć będzie bowiem do organizacji, które współuczestniczyć i współdziałać będą z Gminą Andrespol przy realizacji Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

W ocenie organu gminy niezasadny jest także zarzut braku wskazania w jej treści konkretnego sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Zarzut ten jest całkowicie nieuprawniony ponieważ § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wyraźnie określa, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie poprzez informowanie o możliwości i warunkach adopcji zwierząt bezdomnych na stronie internetowej schroniska dla zwierząt, z którym Urząd Gminy Andrespol ma zawartą umowę, tj. schroniska o nazwie Ż.

Zdaniem organu gminy niezasadny jest również zarzut, że Gmina Andrespol dokonywać będzie bezpłatnie usypiania ślepych miotów zwierząt, które zostały zgłoszone do uśpienia przez ich właścicieli. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem obowiązkiem Gminy Andrespol, jak też wszystkich innych gmin w Polsce, jest dbałość o należyty stan bezpieczeństwa zarówno zwierząt, jak też ludzi, z którymi bezdomne zwierzęta mogą mieć styczność. Wydatkowanie pewnej kwoty publicznych środków finansowych, w celu humanitarnego ograniczenia populacji bezdomnych zwierząt, a tym samym w celu ograniczenia ich cierpień, nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

W tym miejscu organ gminy podniósł, że przywołana ostatnio treść załącznika do uchwały dotyczącej opieki nad zwierzętami, przewidująca usypianie ślepych miotów zwierząt na koszt Gminy Andrespol - miała miejsce również w kilku wcześniejszych uchwałach Rady Gminy Andrespol i nadzór prawny Wojewody Łódzkiego nie kwestionował nigdy takiego zapisu.

Organ gminy uznał za niezasadny zarzut Wojewody Łódzkiego sformułowany, że w zaskarżonej uchwale ograniczono zapewnienie opieki nad zwierzętami gospodarskimi wyłącznie do czasowego odebrania takich zwierząt. Niezasadność tego zarzutu wynika z faktu, że w wypadku trwałego odebrania zwierząt gospodarskich, to wyłącznie od decyzji prokuratury zależeć będzie los takich odebranych zwierząt i miejsce gdzie zostaną one przekazane i umieszczone. Skutek w postaci trwałego odebrania zwierząt gospodarskich, wynika bowiem z faktu wyjątkowo rażącego naruszenia przez niektórych ludzi przepisów o ochronie zwierząt, co powoduje konieczność wszczęcia postępowania karnego przez prokuraturę i wyłącznie od decyzji prokuratury zależeć będą dalsze losy zwierząt odebranych trwale ich właścicielowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpatrywanej sprawie źródłem legitymacji skargowej Wojewody Łódzkiego jest przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) – dalej w skrócie: "u.s.g. – zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy. W związku z tym bez znaczenia pozostaje podnoszona przez organ gminy okoliczność, że wniesienie skargi miało miejsce bez formalnie wszczętego postępowania nadzorczego.

Następnie wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12; zob. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy wskazać w dalszej kolejności trzeba, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w skrócie "Konstytucja RP" – są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ stanowiący gminy aktem normatywnym, musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g. w rozumieniu którego, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną lokalnemu prawodawcy kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że rozważana uchwała ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako program do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por.: wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 - Lex nr 2346710, z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 - ONSAiWSA 2014/6/100, z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15 - Lex nr 2037496; z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16 - Lex nr 2066405; z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14 - Lex nr 2199460; z 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17 - Lex nr 2334602; z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 268/16 - Lex nr 2406444).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała została wydana, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572). Przepis ten, w dacie jej podjęcia stanowił, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 6). Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7).

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8).

Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1).

Z przywołanych unormowań wynika, że art. 11a ust. 2 pkt 1-8 oraz ust. 5 ustawy określają elementy obligatoryjne programu, o czym świadczą zwroty użyte w ust. 2 "obejmuje w szczególności" i w ust. 5 "zawiera wskazanie". Z kolei ust. 3 i 3a art. 11a definiują elementy fakultatywne programu, o czym świadczy użyty zwrot "może obejmować".

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze należy uznać za uzasadniony zarzut, że program nie wskazuje konkretnych organizacji, z którymi Gmina realizować będzie opiekę nad zwierzętami bezdomnymi i wolno żyjącymi kotami. W ocenie Sądu, użycie w § 3 pkt 3 Programu sformułowania, że wykonawcami Programu są organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, we współpracy z organami Gminy, jak również wskazanie w § 5 pkt 3 i 4 Programu, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizują organizacje pozarządowe, poprzez realizację zadań publicznych, obejmujących opiekę nad zwierzętami bezdomnymi bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16).

Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę gminy m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia konkretnych organizacji i instytucji, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad bezdomnymi zwierzętami i wolno żyjącymi kotami, czego Rada Gminy Andrespol nie uczyniła. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany jeśli pominie się w nim realizujące zadania w nim przewidziane.

Zdaniem Sądu nie można się zgodzić z twierdzeniem, że wskazanie konkretnych jednostek i organizacji nie było możliwe, skoro projekt Programu był przedstawiony do zaopiniowania [...] Towarzystwu O. w Ł., jak również Wojskowemu Kołu Łowieckiemu [...]"B.". Zatem przynajmniej te podmioty winny być wymienione w Programie, jako organizacje i instytucje, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad bezdomnymi zwierzętami.

W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej w powyższym zakresie. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący niewskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, o którym mowa w § 3 pkt 5 Programu i który będzie wykonywał zadania określone w § 6 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały, polegające na dokonaniu zabiegów chirurgicznych kastracji lub sterylizacji kotów wolno żyjących. Co prawda w § 9 ust. 2 Programu wskazano, że w roku 2022 zabiegi sterylizacji i kastracji wykonywane będą w Przychodni Weterynaryjnej P. D. z, zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...], z którą Gmina A. ma podpisana umowę, jednakże z powołanego wyżej zapisu nie wynika, czy dotyczy to wszystkich zwierząt (w tym kotów wolno żyjących), czy może wyłącznie zwierząt posiadających właścicieli, o czym mowa w § 9 ust. 3 Programu.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w świetle art. 11a ust. pkt 4 u.o.z. przewiduje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zatem nie ma obowiązku określania w programie zasad sterylizacji albo kastracji kotów wolnożyjących. Jednakże zgodnie ze wskazanym już wcześniej art. 11a ust. 3a u.o.z. Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Skoro zatem organ gminy zdecydował, że kastracja lub sterylizacja będzie obejmowała również koty wolnożyjące, to jednocześnie powinien wskazać w sposób konkretny lekarza weterynarii lub gabinet weterynaryjny, który będzie realizował zabiegi sterylizacji lub kastracji tych zwierząt. Z tego wniosek, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 3a u.o.z.

Skonkretyzowanie w uchwale podmiotu realizującego ww. zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy. Adresaci uchwały nie powinni domniemywać jakiemu podmiotowi Gmina Andrespol powierzyła realizację tego zadania w stosunku do kotów wolnożyjących. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też taki charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania.

Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w kwestionowanym § 6 pkt 1 załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe i tym samym uniemożliwia realizację zadań wynikających z Programu – zwłaszcza, że w innych częściach Programu wskazano konkretny podmiot realizujący zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (chociażby precyzyjne określenie podmiotu zajmującego się całodobową opieką weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak i podmiotu prowadzącego schronisko, w którym będzie wykonywana sterylizacja i kastracja zwierząt bezdomnych przebywających w schronisku). Zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawi tej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.

Podzielić należy pogląd, że § 5 pkt 4 oraz w § 6 pkt 2 załącznika Nr 1 zawierają sformułowania, które wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. W powołanych zapisach Programu wskazano bowiem, że opieka nad kotami wolno żyjącymi odbywać się będzie: "jeżeli zaistnieje taka konieczność", "niezdolnym do samodzielnego bytowania", "jeżeli to konieczne" natomiast opiekun będzie dostawał odpowiednią ilość karmy w stosunku do ilości podopiecznych: "tylko wtedy, gdy warunki atmosferyczne będą trudne, tj. gdy temperatura powietrza dla miejscowości Andrespol spadnie poniżej 0°C.".

Jak słusznie wskazał pełnomocnik skarżącego, ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych warunków wykonywania zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., ani też wyjątków od jego wykonywania. Stąd przyjmowanie tego typu ograniczeń stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i może dodatkowo czynić regulacje zawarte w załączniku Nr 1 do uchwały nieczytelnymi. Natomiast zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej.

Nadto, jak zauważył pełnomocnik Wojewody, zgodnie z treścią § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepis prawa miejscowego musi być zatem sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Z tego wniosek, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji Programie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Innymi słowy duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że Program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępny w CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, zapisy zawarte w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania sposobu działania w zakresie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 7 załącznika do uchwały, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane jest poprzez informowanie o możliwości adopcji na stronie internetowej schroniska, z którym Gmina ma zawartą umowę. Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 1074/22 dostępny w CBOSA).

Następny zarzut odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 13 ust. 2 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim w przypadku czasowego odebrania przeznaczono kwotę 680 zł. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko pełnomocnika skarżącego, że Rada Gminy wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 7 u.o.z. We wskazanym zapisie Programu Rada Gminy pominęła konieczności finansowania opieki nad zwierzętami gospodarskimi przebywającymi we wskazanym gospodarstwie rolnym innymi niż tylko odebranymi czasowo. Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. ilekroć w ustawie jest mowa "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z tego wynika, że we wskazanym gospodarstwie rolnym może również przebywać zwierzę gospodarskie uznane za bezdomne (zbiegłe, zbłąkane, czy porzucone), do czasu znalezienia dla niego nowego właściciela, a nie tylko takie, które zostało odebrane dotychczasowemu właścicielowi. Tym samym ww. zapis § 13 ust. 2 pkt 7 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

W ocenie Sądu, rację ma strona skarżącą, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.

Natomiast na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut wskazujący na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez wskazanie § 11 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały, że usypianie ślepych miotów zwierząt, które posiadają właścicieli wykonywane będzie na koszt gminy. Przypomnieć bowiem należy, że do zadań własnych gminy należy nie tylko zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom, ale również zapobieganie bezdomności (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Właśnie w tym celu organ gminy określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który obowiązkowo obejmuje m.in. usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.). Z przepisu tego nie wynika, że wskazany wyżej obowiązek dotyczy tylko zwierząt bezdomnych. Natomiast skoro Program ma określać zasady przeciwdziałania bezdomności, to uzasadnionym wydaje się też umożliwienie gminom finansowania usypiania ślepych miotów także w stosunku do zwierząt mających właścicieli, chociażby w celu uniknięcia ich porzucenia.

Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia reprezentującego Wojewodę radcy prawnego w wysokości 480 zł.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

IB