Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 340/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c; art. 190
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 189 c i f
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 9n ust. 1,2 i 6, art. 9x ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi L. spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oraz za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne po terminie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. spółka z o.o. w [...] kwotę 7 263 (siedem tysięcy dwieście sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej jako k.p.a.) i art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), Burmistrz [...] wymierzył firmie "L." sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako spółka), administracyjną karę pieniężną za nie przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2015 r., za I półrocze 2016 r. oraz za II półrocze 2016 r. po terminie, w wysokości:

- za I półrocze 2015 r. wynosi 36 500,00 zł

- za II półrocze 2015 r. wynosi 36 500,00 zł

- za I półrocze 2016 r. wynosi 18 800,00 zł

- za II półrocze 2016 r. wynosi 500,00 zł łącznie 92 300,00 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedsiębiorca posiadający w czasie objętym przedmiotowym sprawozdaniem wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza [...] pod numerem rejestrowym [...] nie przekazał sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz przesłał sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2015 r., za I półrocze 2016 r. oraz za II półrocze 2016 r. po ustawowym terminie. Organ wskazał, iż z dniem [...] listopada 2019 r. na wniosek spółki została ona wykreślona z rejestru działalności regulowanej Burmistrza [...].

Następnie w dniu [...] grudnia 2019 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z nieprzekazaniem przez spółkę w/w sprawozdania i przekazaniem go po ustawowym terminie. Organ stwierdził naruszenie art. 9n ust. 1 u.c.p.g., który w dacie składania sprawozdania przewidywał obowiązek składania sprawozdań za okresy półroczne, tj. do 31 lipca za I półrocze i do 31 stycznia za II półrocze. Organ wskazał, iż 19 lipca 2019 r. uchwalono zmianę ustawy, która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., wydłużając okresy sprawozdawcze, tj. do 31 stycznia następnego roku. Nie zmienia to zdaniem organu faktu, że do wejścia w życie zmiany tej ustawy istniał obowiązek składania sprawozdań półrocznych, a strona nie wywiązała się z tego obowiązku.

Organ podał, że sprawozdanie za I półrocze 2015 r. w ogóle nie zostało złożone do dnia wydania decyzji natomiast sprawozdanie za II półrocze 2015 r., I półrocze 2016 r. oraz II półrocze 2016 r. zostało nadane dnia [...] lutego 2017 r. (data stempla pocztowego), tj. po ustawowym terminie: za II półrocze 2015 r. - 370 dni, za I półrocze 2016 r. - 188 dni, za II półrocze 2016 r. - 5 dni.

Następnie Burmistrz w oparciu o art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazał po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, obliczył wysokość kary pieniężnej nałożonej na spółkę.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie argumentując, iż zawiadomiła o tym, że sprawozdania zerowe za I półrocze i II półrocze 2015 r. oraz za I półrocze i II półrocze 2016 r. zostało przesłane do organu. Do pisma zostały załączone skany czterech sprawozdań oraz potwierdzenie nadania. W związku z powyższym spółka wniosła o odstąpienie od nałożonych na nią kar.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art.1, art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 2 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

SKO uznało, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy znajduje zastosowanie art. 9n ust. 1 w brzmieniu dotychczasowym sprzed 13 sierpnia 2019 r., tj. zobowiązujący do składania sprawozdań półrocznych, bowiem w takiej formie przepis ten obowiązywał w czasie, gdy skarżąca spółka zobowiązana była do przedłożenia sprawozdań za I i II półrocze 2015 r. oraz I i II półrocze 2016 r.

Kolegium wyjaśniło, że w dniu 1 lutego 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), mocą której dokonano zmiany art. 9n u.c.p.g. w ten sposób, że między innymi dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". Organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania do dotychczasowej treści art. 9n ustępu 6. Niemniej analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa prawniczego odnoszącego się do art. 9n ust. 1 w jego brzmieniu przed dokonaną zmianą skłania do wniosku, że ustawodawca uwzględnił wyrażane wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie nie wykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie.

Według SKO określony w art. 9n ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" wynika nie tylko z gramatycznej wykładni tego przepisu, ale wynika także z jego wykładni celowościowej i logicznej. Organ gminy jest bowiem zobowiązany do sporządzenia rocznego sprawozdania z wykonania zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 i ust. 6 u.c.p.g.) i w tym celu musi posiadać miarodajne informacje od przedsiębiorców odbierających odpady na terenie jego gminy.

Kolegium stwierdziło, iż dokonując wykładni pojęcia "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można ograniczać się wyłącznie do treści art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. i należy odwołać się także do treści art. 9c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości".

Następnie organ odwoławczy po dokonaniu analizy uznał, iż termin do złożenia przedmiotowego sprawozdania jest terminem o charakterze mieszanym, materialno - procesowym, do którego ma zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W każdym razie, brak regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, że decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu. Kolegium uznało nałożenie kary za uzasadnione w świetle okoliczności sprawy i przyjętej podstawy prawnej, uznając także za prawidłowy sposób jej wyliczenia.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o odstąpienie od nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych Kolegium wyjaśniło, że w przypadku stwierdzenia ziszczenia się przesłanek z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., tj. przekazania sprawozdania z uchybieniem ustawowemu terminowi organ jest obowiązany do wymierzenia przedsiębiorcy kary.

SKO podkreśliło, iż obowiązek sprawozdawczy powstaje z momentem wpisu do rejestru - nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca rzeczywiście wykonuje czynności w tym zakresie i pozostaje aktualny do czasu wykreślenia z rejestru, co w przypadku skarżącej miało miejsce dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. Decyzja, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. ma charakter związany, a zatem organ nie dysponuje żadnym marginesem dowolności w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. W szczególności, organ nie bierze pod uwagę takich okoliczności jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, czy dotychczasową działalność podmiotu. Również późniejsze przedłożenie sprawozdania nie zwalnia organu rozstrzygającego sprawę od obowiązku wymierzenia kary pieniężnej.

Na powyższą decyzję spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając organowi naruszenie :

1. art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 2 u.c.p.g. przez żądanie zaległych sprawozdań, w sytuacji gdy obowiązek sprawozdawczy spoczywa na podmiocie faktycznie prowadzącym działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych, tymczasem spółka w latach 2015/2016 nie odbierała odpadów z terenu gminy [...], o czym Burmistrz [...] miał wówczas wiedzę,

2. art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w niniejszym artykule,

3. art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

4. art.6 k.p.a. w zw. z art. 189c k.p.a. poprzez brak zastosowania przez organ administracji w decyzji wobec spółki kary pieniężnej na podstawie ustawy względniejszej, tj. znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 19 lipca 2019 r., która obowiązuje od dnia 6 września 2019 r. i braku zastosowania względniejszego a znowelizowanego art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. traktującego o obowiązku sporządzania rocznych sprawozdań składanych w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy,

5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak jego zastosowania,

6. art. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zastosowanie w niniejszej sprawie sankcyjnej stawki kary pieniężnej z pominięciem konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz państwa prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zdaniem skarżącej art. 9n u.c.p.g. należy odnosić tylko do podmiotów, które faktycznie odbierają w określonym okresie sprawozdawczym odpady od właścicieli nieruchomości. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wymaganie składania sprawozdań zerowych przez inne podmioty, jak również wymierzanie w tym zakresie kar pieniężnych określonych w art. 9x u.c.p.g., stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisy o charakterze sankcyjnym.

Według skarżącej fakt zgłoszenia oraz utrzymywania wpisu danego podmiotu do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów, w przypadku gdy na terenie tej gminy podmiot nie prowadzi działalności polegającej na zbieraniu odpadów, nie stanowi o obowiązku składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., a w konsekwencji kara nałożona na podstawie art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. za nieterminowe złożenie tzw. sprawozdania "zerowego" nie miała podstaw prawnych. Za taką wykładnią zdaniem skarżącej przemawia choćby treść art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g, wedle którego przedsiębiorca odbierający od właścicieli nieruchomości odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000,00 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Daje to podstawę do twierdzenia, iż ustawodawca posługując się sformułowaniem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał na względzie podmiot faktycznie wykonujący tego rodzaju usługi na terenie gminy, a nie jedynie wpisany jako uprawniony do rejestru działalności regulowanej.

Skarżąca dodała, iż dane objęte sprawozdaniem znane są organowi na podstawie innych źródeł np. z ewidencji dotyczącej gospodarowania odpadami.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż na podstawie art. 189c k.p.a. na czas wydania decyzji w przedmiotowej sprawie administracyjnej kary pieniężnej, przez organu obu instancji, należało zastosować przepis w znowelizowanym brzmieniu jako względniejszy dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., II SA/Go 306/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę spółki. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że art. 9n u.c.p.g. nie należy odnosić tylko do podmiotów, które faktycznie odbierają w określonym okresie sprawozdawczym odpady od właścicieli nieruchomości. Sąd uznał, iż przewidziany w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r., przy czym zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 r. składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi przepisami. W stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 u.c.p.g. okoliczność, że pomimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, że składa sprawozdanie "zerowe".

Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 189c k.p.a., który reguluje zagadnienie intertemporalne, czyli przypadek kolizji ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji (ustawa "inna niż w czasie naruszenia prawa") z ustawą obowiązującą w czasie naruszenia prawa ("ustawa obowiązująca poprzednio"). Przepis ten nakazuje stosowanie ustawy nowej, czyli ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji, chyba że stosowanie ustawy poprzednio obowiązującej jest względniejsze dla strony, tj. sprawcy naruszenia prawa. Komentowany przepis ma zatem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie wystąpienia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie będący podstawą prawną sankcji administracyjnej tj. art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Sąd wyjaśnił, że obowiązek sprawozdawczy spółki jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.c.p.g., a kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma podstawę w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Oznacza to, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9n ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak też niezależnie od tego, czy przypominał stronie o obowiązku sprawozdawczym i czy wezwał przed ukaraniem do złożenia sprawozdania (ustawa nie nakłada na organ takiego obowiązku). Przy wymierzaniu kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie są uwzględniane takie okoliczności jak: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, czy dotychczasowa działalność podmiotu. Związane jest to z tym, że w art. 9zc u.c.p.g. nie wymieniono kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Odnosząc się do kwestii stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w szczególności dotyczących wymiaru, odstąpienia lub stosowania ulg w karze administracyjnej Sąd I instancji wskazał, że wobec uregulowania kary pieniężnej w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów Ordynacji podatkowej, instytucja odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania.

W wyniku skargi kasacyjnej złożonej przez spółkę od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2024 r., III OSK 3762/21 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. NSA za uzasadniony uznał zarzut dotyczący błędnego sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający na jednoznacznie odczytanie stanowiska Sądu I instancji. Wskazał na brak wyjaśnienia, z jakiego powodu w rozważaniach Sąd I instancji przyjął, że opóźnienie w złożeniu sprawozdania zerowego wynosiło 95 dni, szczególnie uwzględniając, że przy tego rodzaju opóźnieniu administracyjna kara pieniężna powinna zostać wymierzona w niższej wysokości. Za niezrozumiałe uznał NSA również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "obowiązek sprawozdawczy skarżącego jako przedsiębiorcy wynika wprost z art. 9o ust. 1-3 u.c.p.g.", który dotyczy sprawozdania składanego przez podmioty prowadzące działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych i nie miał w tej sprawie zastosowania. Nie pozwala to na odtworzenie, jakie były rzeczywiste intencje Sądu I instancji. Dodatkowo uzasadnienie zaskarżonego wyroku uznał NSA za wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji przedstawia obszerne stanowisko, odnoszące się do braku podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189c k.p.a., niekwestionując, że przepis ten może mieć zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia prezentuje stanowisko, że w odniesieniu do przedmiotowej kary pieniężnej przepisy działu IVA k.p.a., a więc działu, który zawiera art. 189c k.p.a., nie znajdują zastosowania.

Na uwzględnienie zasługiwał zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze znm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 189c k.p.a. i w związku z art. 9n ust. 1, 2 i 6 u.c.p.g. Stanowisko Sądu I instancji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., który nie uległ zmianie, a zatem brak było podstaw do stosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednak należy stosować ustawę obowiązującą uprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Stanowisko to uznał NSA za nieuzasadnione uproszczenie, zgodnie bowiem z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni." Przepis ten rzeczywiście nie uległ zmianie, lecz nie stanowił on samodzielnej podstawy wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ jego zastosowanie było możliwe wyłącznie w związku z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., który uległ zmianie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, w sposób zasadniczy wpływając na ewentualny wymiar kary pieniężnej. Kwestia ta powinna zostać uwzględniona, zdaniem NSA, przez organ przy wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., ponieważ taką możliwość dopuszcza art. 189c k.p.a.

NSA podniósł, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, jak również ocenę prawną wynikając z wydanej już po wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości stosuje się art. 189f k.p.a.

Na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, w tym twierdzenie, że skarżacy nie podlegał obowiązkowi złożenia sprawozdania, gdyż nie odbierał odpadów za ten okres. W sytuacji nieuwzględnienia tejże argumentacji pełnomocnik wniosła o uwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku NSAz dnia 28 maja 2024 r., w szczególności o odstąpienie od nałożenia kary. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiot tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2020r., którą Burmistrz [...] wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną za nieprzekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za I półrocze 2015 r. oraz przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II półrocze 2015 r., za I półrocze 2016 r. i za II półrocze 2016 r. po terminie, w łącznej kwocie 92 300 zł.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd w składzie orzekającym obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wskazania przedstawione w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 3762/21. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Analiza akt sprawy wskazuje, iż żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Natomiast kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest z punktu widzenia przepisów prawa według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów szczególnie istotne ma zatem zaznaczenie w jakim zakresie Sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę jest związany oceną prawną wyrażoną przez NSA. Zasadnicze motywy rozstrzygnięcia NSA wyrażone w wyroku z 28 kwietnia 2024 r. w sposób jednoznaczny przytoczone zostały na stronach 9-10 niniejszego uzasadnienia..

Zanim jednak Sąd przejdzie do wynikających z uzasadnienia wyroku NSA ocen i wskazań, w pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu podnoszonego przez skarżącą spółkę, a mianowicie twierdzenia o braku istnienia ciążącego na spółce obowiązku do składania sprawozdań za poszczególne półrocza w 2015 i 2016 r., mającego uzasadniać umorzenie postępowania w sprawie. Ocena w powyższym zakresie ma zasadnicze znaczenie dla ustaleń w rozpoznawanej sprawie.Brak ciążącego w tym zakresie na spółce obowiązku -według skarżącej - związany jest z niewykonywaniem przez spółkę w okresie objętym obowiązkiem sprawozdawczym działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącej analiza przepisów u.c.p.g. powinna prowadzić do wniosku, iż obowiązek w zakresie składania półrocznych sprawozdań dotyczył tylko podmiotów, które faktycznie odpierały odpady komunalne od właścicieli, a nie powinno mieć tu decydującego znaczenia jedynie sam fakt zarejestrowania takiej działalności, bez jej autentycznego wykonywania.

W sprawie nie było kwestionowane, iż spółka w latach 205 i 2016 była zarejestrowana w rejestrze działalności regulowanej prowadzonej przez Burmistrza [...] jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a wykreślenie w tym zakresie z rejestru nastąpiło [...] listopada 2019 r. Nie było także sporne w sprawie, iż w okresie 2015-2016 spółka nie wykonywała odbierania od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych.

Zdaniem Sądu za błędną uznać należało interpretację skarżącej w w/w zakresie, a w konsekwencji opisany zarzut skargi naruszenia art. 9n ust. 6 w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest nieuzasadniony. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, iż zgodnie z art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje właściwemu organowi, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy – sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 roku, poz. 87, art. 1), przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 roku składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami. W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 u.c.p.g. okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa sprawozdanie "zerowe". W orzecznictwie wyjaśniono, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).), to po nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 ustawy jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W opisanym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., II OSK 2092/17, CBOSA). W świetle powyższego skoro zatem skarżąca zarejestrowana w latach 2015-2016 jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, nawet jeżeli faktycznie nie wykonywała tej działalności, to podlegała obowiązkowi składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n u.c.p.g.

Sąd zwraca przy tym uwagę, iż przy podobnej w tym zakresie ocenie wyrażonej w uchylonym przez NSA wyroku WSA w [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., powyższe nie zostało zakwestionowane w treści skargi kasacyjnej (nie został w tym zakresie podniesiony zarzut kasacyjny). Natomiast w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 maja 2024 r. NSA nie wyraził stanowiska wskazującego na nieprawidłowości w zakresie stwierdzenia, że na skarżącej ciąży obowiązek przekazania stosownych sprawozdań jako na podmiocie, który nie odbierał w tym okresie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie przedmiotowej sprawy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.c.p.g. W myśl art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) stanowił, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy (art. 9n ust. 2 u.c.p.g.).

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 u.c.p.g.).

Obowiązek sprawozdawczy skarżącej jako przedsiębiorcy wynikał zatem wprost z art. 9n ust. 1, 2 i 6 u.c.p.g., zaś kara pieniężna nakładana w razie uchybienia temu obowiązkowi ma wyraźną podstawę w przepisie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. Sam obowiązek sprawozdawczy skarżącej wynika wprost z ustawy (art. 9n ust. 1 w zw. z ust. 6) i nie jest zależny od pouczenia, przypomnienia czy poinformowania o upływie terminu do złożenia sprawozdania, jak również nie jest zależny od wezwania do dokonania tej czynności. Kara administracyjna ma na celu przymuszenie do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. W konsekwencji, organ właściwy nie bada zawinienia zobowiązanego czy też sytuacji rynkowej. W sytuacji stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9n ust. 1 w zw. z ust. 6u.c.p.g., zastosowanie znajduje art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.

Na gruncie przedmiotowej sprawy skarżąca, jako podmiot mający zarejestrowaną działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, była obowiązana do przekazania Burmistrzowi [...] sprawozdania za I półrocze 2015 r. (do 31 lipca 2015 r.), za II półrocze 2015 r. (do 31 stycznia 2015 r.), za I półrocze 2016 r. (do 31 lipca 2016 r.) i za II półrocze 2016 r. (do 31 stycznia 2017 r.).Jak wskazuje analiza akt administracyjnych sprawy, skarżąca tymczasem nie złożyła sprawozdania za I półrocze 2015 r. (załączone dopiero do odwołania), a za II półrocze 2015 r. oraz I i II półrocze 2016 r. sprawozdania zostały złożone po terminie bo w dniu 7 lutego 2017 r., dopuszczając się tym samym naruszenia art. 9 n ust. 1 i 2 oraz ust. 6 u.c.p.g. Oznacza to, że za II półrocze 2015 r. sprawozdanie złożone został 370 dni po terminie, za I półrocze 2016r. – 188 dni po terminie i za II półrocze - 5 dni po terminie.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego i treści cytowanych przepisów prawa (sprecyzowanych w uzasadnieniu wyroku zgodnie ze wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z 28 maja 2024 r.), które mają do niego zastosowanie, stwierdzić należy, iż organy właściwie ustaliły w oparciu o treść art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., iż łącznie kara pieniężna za nieprzekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oraz za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne po terminie, to kwota 92.300 zł.

Pomimo tego za uzasadnione uznać należało uchylenie zaskarżonej decyzji, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania NSA wyrażone w uzasadnieniu do wyroku z 28 maja 2024 r., którym Sąd w składzie rozpoznającym sprawę pozostał związany na podstawie art. 190 p.p.s.a.

Mianowicie NSA zauważył, iż skarżony organ nie rozważył przy wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. zasadności zastosowania art. 189c k.p.a., a co w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony."Komentowany przepis reguluje zagadnienie intertemporalne, czyli przypadek kolizji ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji (ustawa "inna niż w czasie naruszenia prawa") z ustawą obowiązującą w czasie naruszenia prawa (ustawa "ustawa obowiązująca poprzednio"). Przepis ten nakazuje stosowanie ustawy nowej, czyli ustawy obowiązującej w czasie wydawania decyzji. Od tego nakazu komentowany przepis przewiduje wyjątek, a mianowicie stosowanie ustawy poprzednio obowiązującej, jeżeli jest ona względniejsza dla strony, tj. sprawcy naruszenia prawa. W razie wątpliwości, którą z kolidujących w czasie ustaw należy uznać za względniejszą dla sprawcy, stosuje się ustawę obowiązującą w czasie wydawania decyzji.Komentowany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy w czasie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje inna ustawa niż ustawa obowiązująca w czasie naruszenia prawa. Inna ustawa to ustawa, która obowiązuje w czasie wydawania decyzji i zawiera regulacje odmienne od regulacji ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa. Inną ustawą nie jest inna interpretacja przepisów ustawy ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność ustawy. Inne regulacje ustawy nowej mogą dotyczyć zarówno określenia obowiązku lub zakazu, którego naruszenie jest przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, jak i określenia administracyjnej kary pieniężnej nakładanej w następstwie naruszenia prawa (zarówno normy sankcjonowanej, jak i normy sankcjonującej). Zmiana normatywna może polegać na łącznej zmianie obu zakresów regulacji, tj. opisu zachowania (naruszenia zakazu lub niedopełnienia obowiązku) i określenia administracyjnej kary pieniężnej, albo tylko jednego z tych zakresów. Zmiana opisu zachowania może z kolei polegać na uchyleniu lub ograniczeniu albo zwiększeniu prawnego obowiązku lub zakazu. Zmiana dotycząca administracyjnej kary pieniężnej może mieć w szczególności postać zniesienia kary (administracyjnej depenalizacji), zmiany jej wysokości, przesłanek wymierzenia kary, odstąpienia od jej wymierzenia, przedawnienia kary czy udzielania ulg w jej wykonaniu (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 189c).

NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2024 r. zwrócił uwagę, iż co prawda w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. nie uległ zmianie, lecz nie stanowił on samodzielnej podstawy wymierzenia kary pieniężnej w sprawie, ponieważ jego zastosowanie było możliwe wyłącznie w związku z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., który określa szczegółowo tryb i termin składania sprawozdań. Natomiast tenże art. 9 n ust. 1 i 2 u.c.p.g. uległ zmianie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z z 2019 r. poz. 1403), jak zauważył NSA - w sposób zasadniczy wpływając na ewentualny wymiar kary pieniężnej. Mianowicie ustawodawca w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. zmienił obowiązek do sporządzania sprawozdań przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na sprawozdania roczne (rezygnując z półrocznych), a tym samym zmianie uległ termin wykonania obowiązku przekazania tego sprawozdania organowi, który określony został na 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy, podczas gdy uprzednio był to termin do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2018 r., a zatem po dopuszczeniu się przez spółkę naruszenia obowiązku, ale przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary, co czyni jak wskazał NSA, uzasadnionym konieczność rozważenia przez organ wpływu opisanej zmiany na wymierzaną karę pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g., mając na uwadze treść art. 189c k.p.a.

Ponadto NSA zwróciło także uwagę na konieczność uwzględnienia na gruncie przedmiotowej sprawy oceny prawnej wynikającej z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21, zgodnie z którą do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g. (w tym mieszczą się mające w sprawie zastosowanie art. 9n i 9x u.p.c.g.) stosuje się art. 189f k.p.a.

Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa, 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowej, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (§ 1). W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa określając termin i sposób powiadomienia (§ 2). Organ administracji w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3).

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą w składzie siedmiu sędziów z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, którą Sąd jest związany na podstawie art. 269 p.p.s.a, orzekł, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g. stosuje się art. 189f K.p.a. Zatem ocenę zastosowania art. 189f k.p.a. na gruncie postępowania administracyjnego przez organ uznać należy za konieczny element postępowania. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy organ w ogóle nie dokonał w sprawie analizy z punktu widzenia zastosowania art. 189f k.p.a., nie poczynił ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, nie wykazując nawet przyczyn zaniechania takich rozważań w uzasadnieniu wydanych decyzji. Uchybienia te skutkują stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie o nałożeniu na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niewykonanie i za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdań w latach 2015-2016, jest co najmniej przedwczesne.

Dodać przy tym należy, iż o ile NSA w opisanej uchwale bezpośrednio wypowiedział się jedynie w zakresie stosowalności art. 189f k.p.a. do spraw w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów rozdziału 4d u.c.p.g., to z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że w istocie każdy przepis działu IVa k.p.a., który uzupełnia regulacje szczegółowe przewidujące administracyjne kary pieniężne za różnego rodzaju delikty administracyjne, znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących nałożenia tych kar. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżony organ w żaden sposób nie dokonał analizy i oceny możliwości zastosowania przesłanek określonych w art. 189f k.p.a., a skoro przepis ten stosuje się m.in. także do kar pieniężnych objętych zaskarżoną decyzją (wydaną w oparciu o art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.), brak rozważenia jego zastosowania przez organ uznać należy za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Natomiast w tym zakresie niedopuszczalne jest zastąpienie organu przez Sąd, który jak wskazano na wstępie kontroluje zaskarżone decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem.

Z powyższych względów Sąd po dokonaniu analizy akt sprawy i treści skargi, na tle wyroku NSA z 28 maja 2024 r., uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 190 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zatem zobowiązany będzie dokonać ponownej oceny przede wszystkim z uwzględnieniem zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189c i art. 189f k.p.a. i w zależności od potrzeb uzupełni w koniecznym zakresie materiał dowodowy w sprawie. Następnie zaś ponownie wydając orzeczenie organ uwzględni, zgodnie z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wyroku NSA, a wydając rozstrzygnięcie dokona prawidłowego jego uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.

W zakresie zasądzenia kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis stosunkowy w kwocie 1846 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 5400 zł oraz opłata skarbowa w kwocie 17 zł, łącznie 7263 zł, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).

.