Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 658/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 4 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w B. na zarządzenie Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy B. zmienionego zarządzeniem Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...] 1) stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy B. w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy B. pod nr karty 4 budynku plebanii w B. przy ul. [...], zmienionego zarządzeniem Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...]; 2) zasądza od Gminy B. na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...]w B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] ( dalej: "Wójt", "organ" ), zarządzeniem nr [...] z dnia [...]grudnia 2017 roku zmienionym następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2018 roku, wpisał do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]budynek starej plebanii położonej przy ul. [...] w [...].

Skargę na powyższe zarządzenie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] ( dalej: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca zaskarżając powyższe zarządzenie w całości zarzuciła mu:

Niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nad (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z.") w związku z § 14 i 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w zakresie, w| jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarządzeniem Wójta nr [...] z dnia [...]grudnia 2017 roku zmienionego zarządzeniem nr [...]z dnia [...] listopada 2018 roku do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] ( dalej: "GEZ") wpisano budynek starej Plebanii położonej przy ul. [...], gmina [...]. Budynek Plebani stanowi własność Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...].

Parafia, jako właściciel nieruchomości, która ma zostać ujęta w ewidencji nie była informowana o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w tym przedmiocie, a co więcej, nie miała możliwości przedstawienia i uzasadnienia twierdzeń kwestionujących ocenę organów ochrony zabytków dotyczącą zabytkowego charakteru nieruchomości. Doprowadziło to do sytuacji, w której o statusie prawnym nieruchomości i wynikających z tego ograniczeniach i obowiązkach Parafia dowiedziała się niejako "przy okazji" innych postępowań dotyczących procesu budowlanego.

Wpis plebanii do GEZ ostał dokonany przed nowelizacją ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z roku 2019 w której to wprowadzono obowiązek informowania właścicieli nieruchomości o wpisaniu ich do gminnej ewidencji zabytków. Mając na uwadze powyższe skarżąca nie była informowana o wpisie, ani nie miała możliwości kontroli przedmiotowego stanowiska.

Skarżąca wskazała, że z włączenia karty do ewidencji zabytków, wynikają istotne dla właściciela ograniczenia jego własności, w konsekwencji prawo własności takiej nieruchomości zostaje ograniczone przez obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Skarżąca argumentowała, że w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji (wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 września 2021 r., II SA/Kr 762/20). Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 371/21; wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 1525/22).

Skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygnatura P 12/18 orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów regulujących wpis zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Mając na uwadze, że naruszenie prawa własności nieruchomości właściciela nieruchomości włączonej do gminnej ewidencji wynika przede wszystkim z automatycznego ujęcia takiego zabytku w gminnej ewidencji, konieczne jest zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., w sprawie P 12/18.

W we wspomnianym wyżej wyroku Trybunał uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków narusza art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. W ocenie Trybunału konsekwencją wpisu do gminnej ewidencji zabytków jest faktyczna ingerencja w prawo własności podmiotu, którego własność została ujęta w ewidencji. "Osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Ochrona zabytków jest niewątpliwie obowiązkiem państwa, znajdującym również uzasadnienie konstytucyjne. Preambuła do Konstytucji wprost stanowi o zobowiązaniu, aby przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Art. 5 Konstytucji głosi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Z kolei zaś art. 6 ust. 1 Konstytucji mówi o tworzeniu warunków upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. Nadrzędne cele jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają jednak ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Oba te cele, stanowiące jednocześnie wartości konstytucyjne, nie muszą być przeciwstawne, pod warunkiem, że ich ochrona i realizacja zostanie racjonalnie i proporcjonalnie wyważona. Fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem" (pkt 6 uzasadnienia wyroku w sprawie P 12/18). Trybunał jednoznacznie wskazał, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do ewidencji gminnej musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. Kryteria te powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania. Trybunał uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżąca stoi na stanowisku, że art. 22 ust. 2 u.o.z. w związku z § 14 i 15 rozporządzenia z 2011 r. w brzmieniu ww. przepisów rozporządzenia obowiązującym do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, do analogicznej sytuacji doszło podczas wpisania budynku starej plebanii w [...] do gminnej ewidencji zabytków, co uzasadnia złożenie skargi.

Wójt Gminy [...]w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej uwzględnienie, podzielając zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca, przedmiotem zaskarżenia uczyniła zarządzenie Wójta Gminy [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2017 r zmienione zarządzeniem nr [...]z dnia [...]listopada 2018 r w sprawie wpisania budynku Plebanii w [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...].

Akt ten należy, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."), (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego stwierdzić należy, że skarga na ten akt mogła być skutecznie wniesiona bez uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art. 52, art. 53 p.p.s.a. i art. 101 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji tych przepisów wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z uwagi na art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane 11 grudnia 2017 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej (co nastąpiło 1 czerwca 2017 r.), a zatem nie znajdował zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r zmienionego zarządzeniem nr [...]z dnia [...]listopada 2018 r w sprawie wpisania budynku Plebanii w [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], zwrócić uwagę należy, że podjęte ono zostało na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.

W świetle art. 22 ust. 4 powyższego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Stosownie natomiast do art. 22 ust. 5 ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W skardze w kontekście przywołanej regulacji prawnej podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że wątpliwości w tym zakresie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 czerwca 2018 r., o sygn. jw., że ma wątpliwość co do zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP oraz prawem międzynarodowym w zakresie, w jakim ogranicza on prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. "Skoro bowiem przepisy nie precyzują, w jaki sposób ma dojść do sprawdzenia kart adresowych, ani sposobu udokumentowania tej czynności, to (...) każdy przejaw aktywności organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowy. W rezultacie kontrola tej czynności przez sąd administracyjny ma jedynie charakter formalny. (...) nie można więc zweryfikować, czy nieruchomość ta jest rzeczywiście zabytkiem i czy objęcie jej ochroną konserwatorską jest uzasadnione. Co również istotne, w świetle art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., właściciel dowiaduje się o tym, że dokonano wpisu ex-post. Taka regulacja i "utajnienie" procedury ujawnienia nieruchomości w ewidencji budzi wątpliwości z punktu widzenia racjonalności tejże regulacji".

Wskazane zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały podzielone przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ten sposób Trybunał Konstytucyjny zgodził się z Naczelnym Sądem Administracyjnym co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa. Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niegodny z Konstytucją RP.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na pominięcie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim o regulacji niepełnej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń, w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją RP całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko o jej fragmencie. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie odpowiedzi, stosowanie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie niezgodne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa", red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji, w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny, jest zobligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział i bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę.

W ocenie Sądu, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności, nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Powyższy pogląd odnieść należy zdaniem Sądu również do organów stosujących prawo, a w konsekwencji stwierdzić, że gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie też nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. SK 41/09), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to wówczas na sądach spoczywa powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Zatem, choć wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części zarządzenia, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału.

Uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie budynku w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane pominięcie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności wskazanego przepisu Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej – wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Wójta. Procedura ta nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.

Powyższe kwestie zostały poruszone również w skardze, dlatego Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za zasadne.

Skarżąca bowiem, że w wyniku zastosowanej procedury - niezgodnej z Konstytucją RP w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jako właściciel budynku parafii, nie była informowana o wszczęciu i prowadzeniu postępowania w tym przedmiocie oraz nie miała możliwości przedstawienia i uzasadnienia twierdzeń kwestionujących ocenę organów ochrony zabytków dotyczącą zabytkowego charakteru nieruchomości. Nie mogła też poznać motywów ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków.

Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., stwierdził niezgodność zarządzenia z prawem.

Sąd uwzględnił także okoliczność, że od podjęcia kontrolowanego zarządzenia minął rok, a to zgodnie z powyższymi przepisami p.p.s.a. oraz u.s.g., uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.