Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2166/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11c
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
article: rt. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2018 poz 1000
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 895/19 w sprawie ze skargi Fundacji I. z siedzibą w K. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia 28 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 895/19) po rozpoznaniu skargi Fundacji I. z siedzibą w K. uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z 28 lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (pkt 1) oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 2).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Fundacja zwróciła się o udostępnienie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

Decyzją z 29 lutego 2019 r. Szef Kancelarii Sejmu na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) oraz w zw. z art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 389 ze zm. – zwanej dalej ustawą o KRS) odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. W ocenie organu funkcja art. 11c ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa wykracza poza kwestie związane z udostępnianiem informacji publicznej, zaś sam przepis wyklucza możliwość przekazania posłom załączników do zgłoszeń kandydatów. Tym bardziej nie podlegają one udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W świetle art. 202a ust. 1 Regulaminu Sejmu umieszczenie informacji w Systemie Informacyjnym Sejmu jest podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej, a sam SIS jest na podstawie art. 201a Regulaminu Sejmu przeznaczony do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania danych związanych z działalnością Sejmu i jego organów oraz Kancelarii Sejmu, dlatego są w nim zamieszczane kompleksowe informacje o działalności Sejmu i jego organów oraz w dużym stopniu o posłach. Mając to na uwadze, organ uznał, że wykluczona jest możliwość udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Fundacja I. w K., zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 11c ustawy o KRS oraz art. 202a ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11c ustawy o KRS. Zdaniem strony skarżącej art. 11c ww. ustawy nie należy do regulacji, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jedynie określa, w jakiej formie następuje udostępnienie informacji w postaci zgłoszeń kandydatów. W efekcie w żaden sposób nie ogranicza możliwości wnioskowania o udostępnienie załączników, których treść niewątpliwie stanowi informację publiczną. Także postanowienia Regulaminu Sejmu w żaden sposób nie ograniczają prawa do wnioskowania o informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kwestia charakteru prawnego normy zawartej w art. 11c ustawy o KRS było już wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Wśród licznych orzeczeń na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18, w którym NSA podkreślił, iż "(...) analiza treści art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępnienia informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników, to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedują zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszczeniu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmujących dorobek orzeczniczy kandydata, ewentualnym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubów poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej – reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów z KRS".

W ocenie NSA powyższy przepis nie zawiera materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej.

Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o KRS – zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej – prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie – do trybu udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Kancelarii Sejmu RP, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 i art. 86 wykładanego zgodnie z motywem nr 154 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE. L 2016 Nr 119, str. 1) zwanego dalej "RODO" poprzez niezastosowanie przepisów RODO w przedmiotowej sprawie i pominięcie kwestii związanych z ochroną danych osobowych osób, których dane objęte były wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej;

2. art. 11 ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie wyklucza możliwości udostępniania, w trybie informacji udzielanej na wniosek, danych osobowych obejmujących imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz nie stanowi przepisu regulującego w sposób odmienny tryb i zasady dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429).

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3. art. 153 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku dokonania oceny prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego pomijające istotną przesłankę dotyczącą ochrony danych osobowych sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa wynikającej z RODO i skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy z pominięciem faktu wydania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowień zabezpieczających na podstawie art. 70 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 730), o których mowa w pkt 4 wniosków poniżej;

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o zawieszenie postępowania w związku z faktem, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innych toczących się postępowań, tj.:

a) postępowania administracyjnego - postępowania wszczętego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z 29 lipca 2019 r. o wszczęciu z urzędu postępowania wobec Kancelarii Sejmu w sprawie przetwarzania danych osobowych sędziów zawartych w wykazie sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, w ramach którego wydane zostało postanowienie z 29 lipca 2019 r. zobowiązujące Kancelarię Sejmu do ograniczenia przetwarzania danych osobowych sędziów zawartych w wykazach sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, poprzez nakazanie powstrzymania się od ich upubliczniania oraz udostępnienia w jakiejkolwiek formie innym podmiotom do czasu wydania decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie,

b) postępowań sądowoadministracyjnych – postępowań wszczętych skargami na postanowienie, o których mowa w lit. a powyżej zawisłymi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1927/19, sygn. akt II SA/Wa 2153/19 i sygn. akt II SA/Wa 2148/19.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca Fundacja, wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie jako niezasadny należało ocenić zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania kasacyjnego. Z informacji znanych Sądowi z urzędu wynika, że postępowanie w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzonej pod sygnaturą II SA/Wa 1927/19 (połączonej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawami II SA/Wa 2153/19 i II SA/Wa 2148/19) zostało prawomocnie zakończone poprzez rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2991/21 wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej. Na skutek powyższego wyroku i częściowo uchylonego wyroku Sądu pierwszej instancji z 24 stycznia 2020 r. zostało uchylone (prawomocnie) postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r. w przedmiocie czasowego ograniczenia przetwarzania danych osobowych. Z tej też przyczyny nie można uznać, aby wskazywane we wniosku o zawieszenie postępowanie sądowoadministracyjne lub administracyjne wobec ich zakończona i wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych miało jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy (rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od wyniku ww. postępowań – art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 329).

Przechodząc do oceny przedstawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 70 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (zarzut 3). Stwierdzić trzeba, że odwoływanie się do art. 153 P.p.s.a. było o tyle nieskuteczne, że w niniejszej sprawie nie zapadł uprzednio żaden wyrok, który byłby wiążący dla organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Z tego też względu Sąd pierwszej instancji nie mógł uchybić ww. przepisowi, podobnie jak i art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, który nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem "[j]eżeli w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, że przetwarzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a dalsze ich przetwarzanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki, Prezes Urzędu, w celu zapobieżenia tym skutkom, może, w drodze postanowienia, zobowiązać podmiot, któremu jest zarzucane naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, do ograniczenia przetwarzania danych osobowych, wskazując dopuszczalny zakres tego przetwarzania". Postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 29 lipca 2019 r., na które powołuje się skarżący kasacyjnie organ, nie zostało wydane w toku niniejszego, tj. w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącej Fundacji, ale w toku postępowania wszczętego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 484/18.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. (zarzut 4). Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowymi i stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Jego naruszenie jest jednak zawsze następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki z: 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Faktycznie przepis ten mógłby zostać naruszony tylko w przypadku gdyby wojewódzki sąd administracyjny przyjął, że decyzja narusza prawo i oddalił skargę.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy koncentruje się na prawidłowości wykładni art. 11c ustawy o KRS, powiązanego z art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 2). Jak słusznie jednak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisu art. 11c ustawy o KRS nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności, podobnie jak relacja tego przepisu do art. 1 ust. 2 ustawy do dostępie do informacji publicznej, a poglądy w nim ukształtowane podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1734/21, 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1291/21, 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 446/21, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18). Zgodnie z nim analiza art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakim w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu "[z]głoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b (ustawy o KRS) Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników", to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszczeniu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmującej dorobek orzeczniczy kandydata, ewentualnym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubów poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej – reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów do KRS.

Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów (a zatem i do treści tych załączników). Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku toczącego się postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "[o]graniczenie prawa", o którym mowa w ust. 1 i 2, wymogu "określenia w ustawach" (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych ww. wartości nie spełnia ani art. 11c ustawy o KRS, ani inne przepisy tej ustawy. Analiza przepisów art. 11a-11e ustawy o KRS wykazuje, że ustawodawca unormował w nich procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS, a w jej ramach określił m.in. również kompetencje Marszałka Sejmu wyłącznie w zakresie jego czynności w procedurze zgłaszania kandydatów na członków KRS. Przepis art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów ustawy o KRS – zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej – prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie – do trybu udostępnienia informacji publicznej.

Nie ma również podstaw do przyjęcia, że wyłączenie o jakim mowa w art. 11c ustawy o KRS odnosi się do zakresu prawa do informacji publicznej, eliminując z zakresu tego prawa załączniki do zgłoszeń kandydatów do KRS z tego tylko względu, że obowiązek Marszałka Sejmu w zakresie przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, nie obejmuje załączników do tych zgłoszeń.

Ustalenie procesowego charakteru normy zakodowanej w art. 11c ustawy o KRS wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek kształt normatywny określonej procedury może mieć w sferze faktycznej wpływ na sposób realizacji roszczeń wynikających z publicznych praw podmiotowych, to nie wynikają z niego podstawy do określania zakresu tych praw, w tym ich ograniczeń w sferze materialnoprawnej. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym wskazanie w art. 11c ustawy o KRS, że Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b, z wyłączeniem załączników jest równoznaczne z wyraźnym wskazaniem przez ustawodawcę, które dane w tym przypadku podlegają udostępnieniu, a które nie. Stanowisko to bowiem byłoby konsekwencją przyjęcia, że w art. 11c ustawy o KRS zakodowana została norma materialnoprawna określająca prawo dostępu do informacji publicznej w postaci tego rodzaju załączników i zawartych w nich treści, co z wyżej wskazanych powodów nie znajduje uzasadnienia na tle wykładni tego przepisu.

Podkreślić należy raz jeszcze, że w realiach niniejszej sprawy nie podważono kwalifikacji załączników do zgłoszenia kandydatów do KRS jako dokumentów zawierających w swej treści informację publiczną. Skoro więc załączniki do zgłoszenia kandydatów do KRS i ich treść, stanowią informację publiczną, to odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej wymagałaby istnienia w systemie prawnym wyraźnej normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę takiej odmowy. Normy takiej nie zawiera art. 11c ustawy o KRS odnoszący się do trybu udostępniania informacji, o jakiej w nim mowa na określonym etapie postępowania w sprawie zgłoszeń kandydatów do KRS, a zatem przepis ten nie mógł być skutecznie powoływany jako zawierający podstawę zakwestionowania prawa dostępu do informacji publicznej, tj. prawa uzyskania informacji o treści wskazanych wyżej załączników.

Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionując, że art. 11c ustawy o KRS dotyczy trybu dostępu do informacji publicznej oraz nie kwestionując, że załączniki do zgłoszeń i ich treść stanowią informację publiczną i dotyczą tego rodzaju informacji, stoi na stanowisku, że unormowanie wynikające z art. 11c ustawy o KRS wyłącza zasady i tryb dostępu do informacji publicznej wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również i to stanowisko nie jest trafne. W odniesieniu do tego stanowiska należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji o treści załączników do zgłoszeń kandydatów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Ponadto z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M. P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Tryb udostępnienia informacji publicznej uregulowany jest ww. Regulaminie Sejmu RP.

Przeprowadzona wyżej wykładnia art. 11c ustawy o KRS nie daje zatem podstaw do zaakceptowania również tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnej, że zawarta w nim norma wyłącza uzyskanie w trybie wnioskowym informacji publicznej w postaci treści zgłoszeń kandydatów na członków KRS.

Jako częściowo błędnie skonstruowany oraz niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia art. 2 i art. 86 w związku z motywem nr 154 RODO (zarzut 1). Zauważyć trzeba, że art. 2 RODO podzielony został na inne jednostki redakcyjne (ustępy i punkty). Autor skargi kasacyjnej formułując analizowany zarzut nie wskazał, któremu konkretnemu przepisowi uchybił w jego ocenie Sąd pierwszej instancji, co uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej, bowiem Sąd kasacyjny nie ma obowiązku domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i formułować za nią prawidłowych zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować. Zgodnie z kolei z art. 86 RODO: "Dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia". Mając na uwadze powyższy przepis oraz motyw nr 154 RODO pozwalający uwzględniać przy stosowaniu przepisów zasadę publicznego dostępu do dokumentów urzędowych, stwierdzić należało, że prawo do ochrony danych osobowych nie ma charakteru absolutnego i bezwzględnego, ustępując interesowi publicznemu, który jak w niniejszej sprawie przejawiać się będzie przede wszystkim w tym, że wybór członka Krajowej Rady Sądownictwa jako organu konstytucyjnego, stojącego na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, spełnia przesłankę zadania realizowanego w interesie publicznym.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.