Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1865/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 1i ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 8 i art. 9
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/24 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/24 stwierdził, że Prezes Rady Ministrów (dalej także jako: organ) dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku T. K. (dalej także jako: skarżący) z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 28 grudnia 2022 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, tj.:

1. doręczenie dokumentu wskazującego granice obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, ustanowione po odzyskaniu niepodległości w 1918 r., z podaniem:

a) daty trwania tych granic;

b) imion i nazwisk, jak i stanowisk wszystkich sygnatariuszy tego dokumentu reprezentujących rząd Rzeczypospolitej Polskiej;

c) oznaczenia geograficznego tych granic (współrzędne geolokalizacyjne i mapa);

2. doręczenie wszystkich dokumentów zmieniających każde granice obszaru Rzeczypospolitej Polskiej ustanowione po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. do momentu obecnego, z podaniem:

a) dat tych dokumentów;

b) powodów zmian tych granic;

c) imion i nazwisk, jak i stanowisk wszystkich sygnatariuszy tych dokumentów reprezentujących rząd Rzeczypospolitej Polskiej;

d) oznaczeń geograficznych tych granic (współrzędne geolokalizacyjne i mapa).

Skarżący wskazał, że żąda doręczenia fotokopii (skanów) oryginałów własnoręcznie podpisanych pism lub odpisów pism poświadczonych co do zgodności z oryginałami, w postaci cyfrowej, jak i oryginałów ww. pism w postaci drukowanej podkreślając jednocześnie, że żądana informacja nie jest publikowana w Biuletynach Informacji Publicznej, jak i na rządowych stronach internetowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów archiwalnych, a zatem z żądaniem tym należy zwrócić się do Archiwum Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Jednocześnie organ wskazał, że zasady dostępu i korzystania z zasobów ww. archiwum są zamieszczone na stronie internetowej: https://www.gov.pl/web/premier/dostep-do-archiwum.

W związku z powyższą odpowiedzią skarżący w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. zauważył, że jego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, a to czy w ocenie organu jest to informacja archiwalna nie ma w sprawie znaczenia. Jednocześnie skarżący podkreślił, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej należy uczynić to w zgodzie z przepisami prawa.

Organ w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. wyjaśnił skarżącemu, że Archiwum Rady Ministrów jest wyodrębnione, co z kolei powoduje, że dostęp do dokumentacji w nim zgromadzonej odbywa się na innych zasadach niż dostęp do informacji publicznej i poinformował jednocześnie, że zasady udostępniania materiałów archiwalnych z zasobu Archiwum Rady Ministrów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych. Organ wskazał, że w celu udostępnienia dokumentacji znajdującej się w zasobie Archiwum Rady Ministrów osoba zainteresowana powinna wypełnić formularz zgłoszenia w sprawie udostępnienia materiałów archiwalnych i przesłać go na adres: archiwum@kprm.gov.pl lub Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 00-583 Warszawa, Al. Ujazdowskie 1/3. We wniosku należy wskazać materiały archiwalne lub określić temat oraz okres, którego dotyczą, określić cel wykorzystania materiałów archiwalnych, proponowany sposób ich udostępnienia, a także imię i nazwisko, rodzaj i nr dowodu tożsamości oraz adres do korespondencji osoby ubiegającej się o udostępnienie (w przypadku osób fizycznych) lub nazwę i siedzibę jednostki organizacyjnej lub osoby prawnej nieposiadającej osobowości prawnej, imię i nazwisko oraz rodzaj i numer dokumentu tożsamości upoważnionego przedstawiciela (w przypadku jednostek organizacyjnych lub osób prawnych nieposiadających osobowości prawnej). Wniosek może mieć formę pisma (wysłanego pocztą tradycyjną lub elektroniczną) lub wypełnionego formularza zgłoszenia w sprawie udostępnienia materiałów archiwalnych z Archiwum Rady Ministrów. Jednocześnie organ podkreślił, że powyższa informacja nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej, a przepisy prawa nie przewidują w takiej sytuacji konieczności wydania decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia 2 marca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o nałożenie na organ kary za dopuszczenie się rażącego uchybienia ustawie o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i udzielenie odpowiedzi w sposób niezgodny z żądaniem oraz o nakazanie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i wskazał, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany do udzielenia informacji publicznej, jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś gdy organ nie posiada informacji, o którą ubiega się zainteresowany, nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Natomiast w przypadku gdy podmiot wezwany nie znajduje w swoich zasobach żądanej informacji publicznej, o czym informuje wnioskodawcę, brak jest podstaw do przyjęcia, że pozostaje on w bezczynności. Organ podkreślił, że nie posiada informacji wnioskowanych przez skarżącego, a zatem nie miał możliwości jej udzielenia, czy też wydania stosownej decyzji. Organ wskazał, że nie jest nawet w stanie zweryfikować czy informacje, o których mowa we wniosku skarżącego w ogóle znajdują się w Archiwum Rady Ministrów, a skarżący jeśli chce żądane informacje otrzymać, to musi o nie wystąpić w ramach stosownej (dedykowanej archiwum) procedury i zainicjowania odpowiedniej kwerendy zasobów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/24 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2022 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwe w sprawie jest to, że Prezes Rady Ministrów jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącego dokumenty, dotyczące granic państwa polskiego, stanowią dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopiero w odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2023 r., czyli po terminie 14-dniowym przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wskazał skarżącemu wyczerpujące informacje, co do tego, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dopiero bowiem w ww. piśmie wskazano, że dostęp do dokumentacji zgromadzonej w Archiwum Rady Ministrów odbywa się na odmiennych zasadach do zasad przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak zauważył Sąd I instancji w odpowiedzi tej podano też akt prawny, z którego wynikają zasady dostępu do materiałów znajdujących się w zasobach Archiwum Rady Ministrów oraz wskazano jakich konkretnych czynności powinien dokonać skarżący, aby móc uzyskać dostęp do żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że pismo organu z dnia 5 stycznia 2023 r. zawierało natomiast jedynie odesłanie do strony internetowej i wskazywało, że wniosek skarżącego dotyczy dokumentów archiwalnych, a więc zdaniem Sądu I instancji nie można go było uznać odpowiedzi organu z dnia 5 stycznia 2023 r. za wyczerpującą i stanowiącą prawidłowe udzielenie odpowiedzi (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na ww. wniosek.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prawidłowym udzieleniu odpowiedzi na ww. wniosek skarżącego, przy czym zaznaczył, że było to jednak nieznaczne – pięciodniowe - uchybienie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż zachodzi ono wówczas, gdy wadliwość działania organu ma szczególnie duży ciężar gatunkowy i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, a okoliczności te zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie nie zachodziły. W judykaturze podkreśla się ponadto, że do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2015r. sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12 -dostępny na www.nsa.gov.pl). Sąd I instancji stwierdził, że okoliczności te również w sprawie nie zaszły i podkreślił, że wprawdzie pierwotnie udzielona skarżącemu przez organ odpowiedź była dość lapidarna, to druga odpowiedź z dnia 16 stycznia 2023 r. zawierała wszelkie niezbędne elementy, pozwalające uznać ją za wyczerpującą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie jego punktu 1 i 4 oraz wskazując, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o uchylenie na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku w zakresie wyżej wskazanym, rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi T. K. na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania przed sadem administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego T. K. z dnia 28 grudnia 2022 r. pomimo braku podstaw do tego, tj. poprzez błędne uznanie, że pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego, gdy stosowna odpowiedź została udzielona wnioskującemu w dniu 5 stycznia 2023 r.;

II naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na przyjęciu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga od organu przedstawienia pisma informacyjnego o określonej treści wyjaśniającej inny sposób dostępu do informacji w formie zawierającej objaśnienia o charakterze ponadstandardowym wykraczającym poza samą treść komunikatu, w którym nie można posłużyć się odwołaniem do przytoczonej strony internetowej;

2) naruszenie art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że jednoznaczna i precyzyjna informacja o charakterze informacji żądanej przez wnioskującego wraz ze skierowaniem go do powszechnie dostępnego i standardowo źródła przeznaczonego do pogłębienia informacji na temat uwarunkowań prawnych i faktycznych dostępu do informacji nie odpowiada standardom właściwego poinformowania obywatela o przysługujących mu uprawnieniach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie nie posiada uzasadnionych podstaw, jest z gruntu dowolne w zakresie interpretacji niezbędnej treści pisma informującego o braku możliwości udzielenia informacji publicznej, jak również nieracjonalne z punktu widzenia kontaktów pomiędzy organem a obywatelami.

Odnosząc się do zarzucanego organowi opóźnienia w odpowiedzi na wniosek skarżącego, organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że już pismo z dnia 5 stycznia 2023 r. zawierało w jego ocenie wszelkie niezbędne informacje odnoszące się do żądania, zawierało informację o braku możliwości udzielenia informacji, wskazywało właściwą procedurę dla uzyskania informacji i pośrednio odnosiło się do instrukcji i wyjaśnień zawartych w opracowaniu na stronie internetowej. Organ skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że już po kliknięciu na przekazany skarżącemu w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. link możliwe było przekierowanie na odpowiednią stronę organu, która zawiera wszystkie informacje jakie powtórzone zostały w piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. i które wyjaśniają zawiłości prawne i faktyczne dotyczące dostępu do zasobu archiwalnego w stopniu wyczerpującym i niebudzącym wątpliwości. Z kolei pismo z dnia 16 stycznia 2023 r., jak wskazał organ skarżący kasacyjnie, stanowiło jedynie kolejną próbę wyjaśnienia treści poprzedniej odpowiedzi.

W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniami Sądu I instancji jakoby pozostawał w bezczynności, bowiem udzielona przez niego w dniu 5 stycznia 2023 r. odpowiedź, zamiast wyjaśnień w samym piśmie, zawierała link przekierowujący do informacji zestandaryzowanej zawierającej wszystkie niezbędne informacje. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie pismo z dnia 5 stycznia 2023 r. nie było z tego powodu niepełne i obejmowało przekaz wystarczający do zrekonstruowania jego stanowiska, przyczyn je warunkujących i sposobu uzyskania żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a ponadto o przyznanie reprezentującemu go radcy prawnemu wynagrodzenia z tytułu zastępstwa prawnego z urzędu według norm przepisanych, powiększonego o obowiązujący podatek VAT, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, o zasądzenie od organu na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów postępowania, o których mowa powyżej, a w przypadku uwzględnienia skargi, o odstąpienie od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 57/24 odpowiada prawu, a Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz słusznie zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego odpowiedź organu z dnia 5 stycznia 2023 r. była niepełna i niewyczerpująca, a na jej podstawie skarżący nie został należycie pouczony jak pozyskać wnioskowane przez niego dokumenty. W ocenie skarżącego dopiero w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. rzetelnie poinformowano go w jaki sposób możliwe jest uzyskanie interesujących go materiałów. Jednak organ w ten sposób przekroczył ustawowy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi, co skutkowało prawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że dopuścił się on bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 149 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia upatruje w uwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi i uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2022 r. pomimo braku podstaw do tego, tj. poprzez błędne uznanie, że organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego w sytuacji, gdy stosowna odpowiedź została udzielona wnioskującemu w dniu 5 stycznia 2023 r. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję.

Odnosząc się do konstrukcji powyższego zarzutu przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z trzech punktów, w których określono kompetencje sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Niezależnie jednak od powyższego dodać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez organ skarżący kasacyjnie (w sposób nieprecyzyjny) art. 149 § 1 p.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 145, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., poza koniecznością precyzyjnego przywołania zaskarżonego przepisu, zobowiązany był bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z tym, że wymagania powiązania omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia innych przepisów autor skargi kasacyjnej nie spełnił, to zarzut ten nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.

W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Przechodząc do omówienia zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p, poprzez "błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na przyjęciu, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga od organu przedstawienia pisma informacyjnego o określonej treści wyjaśniającej inny sposób dostępu do informacji w formie zawierającej objaśnienia o charakterze ponadstandardowym wykraczającym poza samą treść komunikatu, w którym nie można posłużyć się odwołaniem do przytoczonej strony internetowej";

2) art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., poprzez "błędną wykładnię i zastosowanie przepisu polegające na błędnym przyjęciu, że jednoznaczna i precyzyjna informacja o charakterze informacji żądanej przez wnioskującego wraz ze skierowaniem go do powszechnie dostępnego i standardowo źródła przeznaczonego do pogłębienia informacji na temat uwarunkowań prawnych i faktycznych dostępu do informacji nie odpowiada standardom właściwego poinformowania obywatela o przysługujących mu uprawnieniach".

Konstrukcja zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencji, tj. oceny odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Organ skarżący kasacyjnie wytyka jednocześnie dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni ww. przepisów, jak i ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji. Natomiast podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega błędne rozumienie zarówno art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jak i art. 8 i art. 9 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Zarzuty te nie mogły odnieść skutku również gdyby mimo to przyjąć, że w ich treści skarżący kasacyjnie organ kwestionuje rozumienie powyższych przepisów przez Sąd I instancji, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie wyraził przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie generalnego poglądu, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga od organu przedstawienia pisma informacyjnego o określonej treści wyjaśniającej inny sposób dostępu do informacji w formie zawierającej objaśnienia o charakterze ponadstandardowym wykraczającym poza samą treść komunikatu, w którym nie można posłużyć się odwołaniem do przytoczonej strony internetowej" ani, że "jednoznaczna i precyzyjna informacja o charakterze informacji żądanej przez wnioskującego wraz ze skierowaniem go do powszechnie dostępnego i standardowo źródła przeznaczonego do pogłębienia informacji na temat uwarunkowań prawnych i faktycznych dostępu do informacji nie odpowiada standardom właściwego poinformowania obywatela o przysługujących mu uprawnieniach".

Zarzuty te nie mogły odnieść skutku także jako zarzuty niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza bowiem błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianych zarzutów, jak już wskazywano, nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiane zarzuty mogłyby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, co czyni omawiane zarzuty nieskutecznymi.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jak i art. 8 i art. 9 k.p.a. świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartej w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. Naruszenia ww. przepisów organ skarżący kasacyjnie upatruje bowiem w błędnym w jego ocenie przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ w piśmie z dnia 5 stycznia 2023 r. nie udzielił pełnej i wystarczającej odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty sformułowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej okazały się niezasadne przede wszystkim z tego powodu.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do organu skarżącego kasacyjnie, tj. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo jego pełnomocnika zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 22 maja 2024 r., zaś pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz skarżącego w dniu 6 czerwca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.