Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 699/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi A. sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: WI-I.7840.7.96.2022.MA w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 roku, znak: WI-I.7840.7.96.2022.MA uchylające w całości postanowienie Starosty Krakowskiego z 27 lipca 2022 r., znak: AB.III-W.6740.4.8.2022.MM, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.194.2020 z 19 lutego 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.1656.2019.IB, którą udzielono pozwolenia na: Budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nr [...] z wewnętrzną instalacją gazu, energii elektrycznej, wody i kanalizacji, centralnego ogrzewania, z wewnętrzną linią zasilającą gazową i elektryczną, studniami chłonnymi, zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, dojściem i dojazdem do budynków na działce nr [...] w miejscowości B., gmina Zielonki, wydanej dla A[...] Sp. z o.o., Sp. k., przeniesionej decyzją nr AB.III-W.2.66.2022 z dnia 07.04.2022 r. na rzecz A[...] 1 Sp. z o.o., Sp. k. – i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

Starosta Krakowski decyzją nr AB.III-W.1.194.2020 z dnia 19 lutego 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.1656.2019.IB zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora A[...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w K. dla wskazanego powyżej zamierzenia budowlanego. Decyzja stała się ostateczna z dniem 20 lutego 2020 r., wobec zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez Inwestora.

Wskazana decyzja z dnia 19 lutego 2020 roku została następnie przeniesiona na rzecz decyzją nr AB.III-W.2.66.2022 z dnia 07.04.2022 r. na rzecz A[...] Sp. z o.o., Sp. k.

Wnioskiem z dnia 24 maja 2022 roku A. J., R. W., B. R., M. B. i G. S. wnieśli w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4) i pkt. 5) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego o wznowienie m.in. postępowania zakończonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.194.2020 z dnia 19 lutego 2020 r.

Po rozpoznaniu wniosku B. R. Starosta Krakowski postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 roku, znak: AB.III-W.6740.4.8.2022.MM odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że cyt.: "(...) Badanie przesłanki wznowienia, a więc rozstrzygnięcie, co do winy lub jej braku, dopuszczalne jest w postępowaniu wznowionym na wniosek strony, po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Natomiast badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania, podobnie jak i każdego innego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych."

W związku z tym, że według organu, składającemu wniosek nie przysługuje przymiot strony postępowania, dlatego też odmówił wznowienia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł B. R., wskazując, że winien on być stroną w postępowaniu zakończonym powyższym pozwoleniem na budowę. Wskazał także, że wniosek o wznowienie obejmował swym zakresem trzy decyzje dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę, tymczasem zaskarżone postanowienie dotyczy tylko jednej z nich.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 roku, uchylił w całości postanowienie Starosty Krakowskiego z 27 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że do organu I instancji wpłynął jeden wniosek o wznowienie postępowania zakończonego m.in. powyższą decyzją o pozwolenie na budowę podpisany przez Pana A. J., Pana R. W., Pana B. R., Panią M. B. i Pana G. S.. Starosta [...] każdego z wnioskodawców potraktował indywidualnie, rozpoznając ich wniosek w odrębnych postępowaniach. Niniejsza sprawa dotyczy żądania Pana B. R..

Ponadto Wojewoda wskazał, że zaprezentowane stanowisko Starosty, zgodnie z którym "badanie, czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania", odwołuje się do orzeczeń z lat 1998 do 2013 i nie jest ten pogląd zgodny z najnowszym orzecznictwem, które podziela Wojewoda.

Organ II instancji wskazał, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 853/19). Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. II GSK 1644/17).

Wojewoda podkreślił, że w dalszej części uzasadnienia postanowienia organ I instancji dokonał analizy projektu zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość, której właścicielem jest wnioskodawca, stwierdzając, iż cyt.: "Po ustaleniu, że wymogi w zakresie ww. przepisów technicznych zostały zachowane w stosunku do działki nr [...] stwierdzono, iż nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę."

A zatem, zagadnienie posiadania przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania przymiotu strony nie było kwestią oczywistą w świetle uwarunkowań tej konkretnej sprawy. Wobec tego, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie było uprawnione. Lokalizacja działki skarżącego względem projektowanej inwestycji nie stanowi okoliczności przemawiającej za wyżej omówioną oczywistością braku przymiotu strony, gdyż nie o takie przesłanki chodzi w regulacji art. 147 kpa i art. 149 kpa, w szczególności przy ocenie, czy strona nie brała udziału w postępowaniu. Te oczywiste kwestie to m.in.: brak tytułu prawnego do działki, na którą powołują się wnioskodawcy, będącej w obszarze oddziaływania inwestycji.

W sytuacji gdy niezbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, osoba wnioskująca o przeprowadzenie tego postępowania winna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w podejmowanych przez organ czynnościach i mieć możliwość przedłożenia własnych dowodów i argumentów. W świetle przytoczonego powyżej aktualnego orzecznictwa sądowego postępowanie w niniejszej sprawie winno być wznowione, następnie organ będzie miał uprawnienie do dokonania szczegółowej analizy projektu budowlanego, a strona wnioskująca nabierze praw do uczestniczenia w dokonywanych przez organ czynnościach wraz z prawem przedkładania własnych dowodów.

Należy zauważyć, że odmowa wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Nie może zatem opierać się na ocenie, że w sprawie nie zaszła przesłanka wznowieniowa wskazana we wniosku, a do tego sprowadzają się w istocie ustalenia organu pierwszej instancji. Ustalenie, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może stanowić przedmiot oceny dopiero we wznowionym postępowaniu, tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tym samym przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy wnioskodawca brał udział w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.194.2020 z 19 lutego 2020 r., znak: AB.III-W.6740.1.1656.2019.IB, przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, należy uznać za niedopuszczalne, co stanowi uchybienie procesowe, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że w podstawie prawnej postanowienia, nie wskazał Starosta względem której przesłanki odmówił wznowienia postępowania. Co więcej wniosek o wznowienie obejmował prócz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa również dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Treść zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że dokonano analizy względem wyłącznie jednej przesłanki tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, pomijając zupełnie tą określoną w pkt 5 kpa. Nie ma podstaw prawnych by odstąpić od wyszczegóławiania w postanowieniu o odmowie wznowienia lub w postanowieniu wznowieniowym przesłanki podanej przez wnioskodawcę. Działanie odmienne według oceny organu wojewódzkiego byłoby odstąpieniem od podstawowego założenia jakim jest postępowanie wznowieniowe prowadzone wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 kpa przesłanki.

Wojewoda zaznaczył, że we wniosku o wznowienie postępowania stwierdzono, cyt.: "Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a wnosimy o: wznowienie postępowania w celu uchylenia ww. ostatecznych decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę domów na działkach ewid. nr [...], [...] w miejscowości B., gmina Z. oraz ewentualnych decyzji o przeniesieniu tych pozwoleń na nowego właściciela". Z akt sprawy oraz pozyskanych informacji od organu I instancji wynika, że organ nie wyjaśnił kwestii pełnego zakresu wniosku o wznowienie postępowanie, tj. czy obejmuje on swym zakresem decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę. W zakresie tego żądania pozostał on bezczynny.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji rozpoznał wniosek Pana B. R. względem tylko jednego pozwolenia na budowę wyjaśnić należy, że zarzut ten jest chybiony, bowiem postanowieniem z 7 lipca 2022 r. znak: AB.III.W.6740.4.12.2022.EP odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1.1572.2020 z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.L401.2020.PS oraz pismem z 1 sierpnia 2022 r. znak: AB.III-W.6740.4.16.2022.MB pozostawiono jego żądanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.III-W.1528.2020 z dnia 18 grudnia 2020 r. znak: AB.III-W.6740.1.400.2020.KK bez rozpoznania.

Z tych względów Wojewoda uchylił zaskarżone zażalenie.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 roku wniosła A[...] Sp. z o.o., Sp. k. działająca przez radcę prawnego B. R., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 6, 7, 11, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wnikliwie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów przedłożonych przez Inwestora (tj. notarialnie poświadczonego oświadczenia dnia 28 czerwca 2022 r), w efekcie czego wydano orzeczenie nieuwzględniające okoliczności podnoszonych przez Inwestora, tj. faktu przekroczenia przez Wnioskodawcę ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. na złożenie wniosku o wznowienie postępowania;

2) art. 15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia istotnej przesłanki warunkującej dopuszczalność wznowienia postępowania tj. kwestii czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.,

3) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, a tym samym niebudzący zaufania obywateli do organów państwa tj. z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy brak było podstaw do jego uchylenia z uwagi na przekroczenie przez Wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co organ powinien ustalić w toku prowadzonego postępowania gdyby w sposób prawidłowy wykonywał ciążące na nim obowiązki wynikające z przytoczonych wyżej norm prawnych;

5) art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: p.b.) poprzez uznanie, iż działanie organu I instancji polegające na odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. było wadliwe i wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz przeprowadzenia postępowania w kwestii analizy statusu Wnioskodawcy jako strony, podczas gdy brak możliwości przyznania Wnioskodawcy przymiotu strony był oczywisty i nie wymagał gromadzenia dodatkowych dowodów czy prowadzenia szczegółowych analiz, gdyż wynikał wprost z dostępnych organowi dowodów znajdujących się w aktach sprawy;

6) art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 p.b. poprzez błędne uznanie, że organu I instancji prowadził postępowanie w zakresie oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (dokonał merytorycznej oceny w tym zakresie), podczas gdy działania organu I instancji ograniczyły się jedynie do badania kwestii formalnych, tj. analizy tego czy wniosek pochodził od podmiotu mającego status strony.

Powołując się na powyższe Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2023 r., a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wznowienia postępowania. Jak wynika przy tym z treści wniosku o wznowienie postępowań z dnia 24 maja 2022 roku B. R. powołał się na dwie podstawy do wznowienia, to jest art. 145 § 1 pkt. 4) i pkt. 5) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.".

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4) i pkt. 5) K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W myśl natomiast art. 149 K.p.a.

§ 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

§ 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

§ 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie.

Trzeba zaznaczyć, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) ma charakter formalny i sprowadza się w zasadzie do wskazania niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Oznacza to, że nie rozstrzygają one kwestii mających źródło w przepisach materialnych. W ramach tej oceny formalnej, jeśli nie wystąpi konieczność odmowy zainicjowania postępowania z przyczyn niebudzących wątpliwości ze względu na brak interesu prawnego podmiotu domagającego się uruchomienia procedury administracyjnej, organ powinien wszcząć postępowanie i ustalić zasadność legitymacji procesowej tego podmiotu w postępowaniu merytorycznym. Dokonanie przez organ oceny interesu prawnego podmiotu niebiorącego udziału w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, wykracza, prawie zawsze, poza granice oceny formalnej, o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność zbadania i odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów odrębnych, na podstawie których został wyznaczony obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Organ przeprowadzić musi zatem postępowanie połączone z daleko idącą analizą okoliczności sprawy w świetle licznych przepisów prawa materialnego, od których zależy, czy nieruchomość składającego wniosek o wznowienie postępowania mieści się obszarze projektowanego obiektu budowlanego. Taki zakres badania wykracza poza dyspozycję art. 149 § 3 k.p.a. Ponadto trzeba także wskazać, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, w tym oceniać czy składającemu wniosek przysługuje status strony w postępowaniu, jeśli łączy się to – tak jak na gruncie niniejszej sprawy – z koniecznością przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w świetle przepisów prawa budowlanego (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 1987/12, NSA z dnia 23 sierpnia 2016 roku, sygn. I OSK 1139/16, NSA z dnia 3 sierpnia 2017 roku, sygn. II OSK 2962/15, NSA z dnia 15 lipca 2020 roku, sygn. I OSK 2951/19, NSA z dnia 24 listopada 2020 roku, sygn. II OSK 1451/18, NSA z dnia 13 stycznia 2022, sygn. I OSK 528/19)

Zatem odmowa wznowienia postępowania jest możliwa tylko wówczas, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, albo gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą wystąpić wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. II OSK 1981/06, NSA z 7 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1747/07).

Jeśli zatem podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie powinno nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a.

Na gruncie natomiast niniejszej sprawy Starosta Krakowski odmówił na zasadzie art. 149 § 3 K.p.a. wznowienia postępowania w sprawie pomimo, że na gruncie tej sprawy konieczne było zweryfikowanie, czy składający wniosek o wznowienie ma przymiot strony. Organ powinien zatem wznowić postępowanie a następnie zbadać czy zachodzą przesłanki do wznowienia i w dalszej kolejności wydać stosowną decyzję w oparciu o art. 151 § 1 lub § 2 K.p.a.

Sąd nie podziela przy tym wyrażonego przez Starostę poglądu, że "badanie czy wnioskującemu o wznowienie przysługiwać winien przymiot strony, nie jest merytorycznym rozpoznaniem wniosku o wznowienie, lecz wyłącznie badaniem podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania, podobnie jak i każdego innego nadzwyczajnego trybu wzruszania ostatecznym decyzji administracyjnych" (por. s. 4 uzasadnienia do decyzji Starosty).

W kontekście przytoczonego stanowiska Starosty można wskazać, że wydanie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawcy uzasadnione jest jedynie w oczywistych przypadkach, "gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 maja 2021 roku, sygn. II GSK 1020/18; zob. też Maciej Wojtuń komentarz do art. 149 [w:] Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WKP 2023).

Skoro zagadnienie posiadania przez stronę wnioskującą o wznowienie postępowania przymiotu strony nie było kwestią oczywistą w świetle uwarunkowań tej konkretnej sprawy, to – jak zasadnie zauważył organ odwoławczy – wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie było uprawnione.

Co więcej, jak wynika z akt sprawy, a ściślej z uzasadnienia postanowienia Starosty, organ I instancji dokonywał określonych ustaleń w zakresie chociażby zweryfikowania, czy przy wydaniu decyzji w kontekście nieruchomością B. R. nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422 ze zm.). Skoro organ dla ustalenia czy składającemu wniosek przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 19 lutego 2020 r., konieczne było odwoływanie się rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku i weryfikowanie czy nie doszło do naruszenia jego przepisów, to z pewnością kwestia czy składającemu wniosek o wznowienie przysługuje status strony w tym postepowanie nie jest oczywista, to oznacza, że niezasadne było odmawianie wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 K.p.a.

Trafne jest przy tym stanowisko Wojewody, że w sytuacji gdy niezbędne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego, osoba wnioskująca o przeprowadzenie tego postępowania winna mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w podejmowanych przez organ czynnościach i mieć możliwość przedłożenia własnych dowodów i argumentów.

Na gruncie natomiast niniejszej sprawy, z jednej strony organ odmówił wznowienia postępowania, a z drugiej dokonywał weryfikacji czy nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest przy tym jasne w jakim trybie były przeprowadzane przez organ I instancji te czynności, skoro odmówiono wznowienia postępowania.

Słusznie zatem Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Taka też sytuacja miała miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy.

Wojewoda uchylił postanowienie Starosty z tego względu, że Starosta powinien wznowić postępowanie, zweryfikować czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania i w zależności od wyników tej weryfikacji powinien wydać stosowną decyzję. Skoro natomiast Starosta odmówił wznowienia, to w istocie nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie i trudno nawet w tym zakresie rozważać możliwość przeprowadzenia przez Wojewodę uzupełniającego postępowania dowodowego czy postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a.

Ponadto jak słusznie podnosi Wojewoda organ I instancji nie wyjaśnił również kwestii pełnego zakresu wniosku o wznowienie postępowanie, tj. czy obejmuje on swym zakresem decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę.

Bezzasadne są natomiast liczne, podniesione w skardze, zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 15, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. czy nawet art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Skoro na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do wszczęcia postępowania, to nie można mówić o naruszeniu wskazanych norm K.p.a., albowiem organ ich nie stosował. W sytuacji bowiem gdy nie nastąpiło wszczęcie postępowania, to nie mógł organ w szczególności dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego sprawy, czy też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Reasumując powyższe należy wskazać, że tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1286/09, NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1747/07, NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 1981/06, NSA z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1716/06 oraz por. M. Jaśkowska [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, komentarz do art. 149 K.p.a.).

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.