Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1985/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 399/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 marca 2021 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na rzecz Burmistrza Gminy T. kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 marca 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 399/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w T. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 24 marca 2021 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził bezczynność Burmistrza Gminy T. w sprawie z wniosku skarżącego Stowarzyszenia (pkt I), stwierdził, że bezczynność Burmistrza Gminy T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Burmistrza Gminy T. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 24 marca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do organu o informację w zakresie kopii decyzji, pism, wniosków i innych dokumentów związanych z przyznaniem stypendiów sportowych w Gminie T. w 2019 r. dotyczących zawodników/sportowców, których uprawianą dyscypliną jest piłka nożna.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 6 kwietnia 2021 r. organ wskazał, że udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie nie jest możliwe z uwagi na stan epidemii i wynikające z niego ograniczenia oraz poinformował, że rozpoznanie wniosku nastąpi do 24 maja 2021 r. Następnie, pismem z 19 maja 2021 r. organ wezwał Stowarzyszenie do wykazania, w terminie 3 dni, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji publicznej, gdyż w ocenie organu wnioskowane dane mają charakter informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej zwanej "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na wezwanie Stowarzyszenie domagało się podania podstaw prawnych zakreślenia tak krótkiego terminu i wskazało, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Ponadto wyjaśniło potrzebę uzyskania informacji.

Decyzją z 25 maja 2021 r. organ odmówił udostępnienia żądanych danych, uznając, że mają one charakter informacji publicznej przetworzonej, zaś Stowarzyszenie nie wykazało szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej. Na skutek odwołania Stowarzyszenia, decyzja ta została uchylona decyzją SKO we Wrocławiu z 5 sierpnia 2021 r. Jak wskazał organ odwoławczy, żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej.

Następnie, 14 września 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek zostanie rozpoznany do 1 listopada 2021 r., co uzasadnił trudnościami i ograniczeniami wynikłymi ze stanu pandemii.

W takim stanie rzeczy 17 września 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w związku z decyzją organu odwoławczego przystąpił do procedowania wniosku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że stosownie do art. 6 pkt 5 u.d.i.p. stanowi informację publiczną dokumentacja związana z przyznanymi przez organ stypendiami sportowymi. Informacji publicznej nie stanowią dokumenty pochodzące od osób prywatnych takie jak wnioski o stypendium, jednakże nie zmienia to faktu, iż organ powinien poinformować stronę, że te dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej. Skoro organ tego nie dokonał, to pozostaje w bezczynności. Bezczynność ta miała charakter rażący, bowiem wniosek strony organ procedował – na dzień wniesienia skargi – sześć miesięcy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu udostępnienia informacji publicznej, niemniej niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi nie znajdowało podstawy w powołanych przez organ okolicznościach w postaci: stanu epidemii oraz okresu wakacyjnego i związanych z tym problemów kadrowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie oraz niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do bezczynności organu oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie złożonego do akt sprawy pisma organu z 8 listopada 2021 roku;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji bezzasadnie skupił się na okresie pomiędzy złożeniem wniosku a 1 września 2021 r. Tymczasem postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji 25 maja 2021 r. i od tego dnia, do otrzymania decyzji organu odwoławczego (co nastąpiło 1 września 2021 r.), organ nie miał obowiązku podejmowania dalszych czynności. Uwzględniając powyższe, czas pomiędzy 1 a 14 września 2021 roku nie jest "długim okresem" uzasadniającym stwierdzenie bezczynności organu. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że w dacie orzekania organ nie udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji, ponieważ żądane dokumenty zostały wysłane 26 października 2021 r. i doręczone 28 października 2021 r., co skarżący potwierdził w skardze na akt wyznaczający wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji sprawa została załatwiona jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku. Niezależnie od tego, nawet gdyby uznać, że przedłużenie terminu udostępnienia informacji publicznej skarżącemu przez organ doprowadziło do stanu bezczynności, to w ocenie organu z pewnością nie miała ona charakteru rażącego.

W piśmie z 15 października 2023 r. (data wpływu: 16 października 2023 r.) Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadne są zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd I instancji nie orzekł na podstawie całości akt sprawy i dlatego dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd nie uwzględnił tego, że Burmistrz Gminy T. pismem z 8 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które wpłynęło do tego Sądu 12 listopada 2021 r. poinformował Sąd, "że pismem nr OR.1431.3.2021 z dnia 26.10.2021 r. odpowiedział Skarżącemu na jego wniosek z dnia 24.03.2021 r. o udostępnienie informacji publicznej." Organ załączył do pisma do Sądu z 8 listopada 2021 r. pismo organu do Stowarzyszenia z 26 października 2021 r. Z pisma tego wprost wynika, że załączono do niego płytę CD ze skanami zanonimizowanych żądanych wnioskiem z 24 marca 2021 r. dokumentów. Pismo z załączoną płytą CD Stowarzyszenie otrzymało 28 października 2021 r., co potwierdziło w skardze z 13 listopada 2021 r. na akt wyznaczający wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej , której odpis również załączono do pisma organu do Sądu z 8 listopada 2021 r.

Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że do dnia wydania wyroku organ nie udostępnił żądanej informacji, co wpłynęło między innymi na stwierdzenie bezczynności Burmistrza w "sprawie z wniosku strony skarżącej", zobowiązanie organu do "załatwienia sprawy w terminie 30 dni" i stwierdzeniem, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Konsekwencją wskazanych wyżej błędnych ustaleń było naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie przez zobowiązanie organu do "załatwienia sprawy w terminie 30 dni" oraz co najmniej przedwczesne stwierdzenie bezczynności Burmistrza w "sprawie z wniosku strony skarżącej" i stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma też skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji przy ocenie czy doszło do bezczynności Burmistrza błędnie wziął pod uwagę okoliczności od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. od 24 marca 2021 r., nie uwzględniając, że organ 25 maja 2021 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zatem organ rozpoznał wniosek Stowarzyszenia z 24 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji a akta z decyzją SKO zostały zwrócone Burmistrzowi Gminy T. 1 września 2021 r. Od tej chwili na nowo zaczął biegnąć termin rozpoznania wniosku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i uprawnienie organu do jego przedłużenia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Z treści skargi Stowarzyszenia wynika, że skarży ono bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z 24 marca 2021 r. ale w okresie po zwróceniu akt przez organ II instancji, tj. po 1 września 2021 r. Sąd I instancji nie wyjaśniając ewentualnych wątpliwości co do zakresu skargi przyjął, że obejmuje ona okres od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do 10 marca 2022 r. Jeżeli przyjąć, że Stowarzyszenie zaskarżyło bezczynność organu przed wydaniem decyzji i po jej wydaniu, to Sąd powinien wyraźnie rozdzielić te dwa okresy i oddzielnie je ocenić, wydając co do nich odrębne rozstrzygnięcia. Jednak wymagałoby to wyraźnego wcześniejszego wypowiedzenia się Stowarzyszenia, że skarga dotyczy również bezczynności z okresu od wniesienia wniosku do wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej z 25 maja 2021 r.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu w całości. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było oczywiście wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.