Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 352/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21 lit. d, art. 17 ust. 1 i ust. 1b
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

B. P. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 4 kwietnia 2023 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 20 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu

1 grudnia 2022 r. wnioskodawca zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A. S.. Dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ostródzie (dalej: "PZdSON") z 7 maja 2012 r. nr [...], którym zaliczono panią A. S. (rocznik 1970) do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 kwietnia 2012 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Orzeczenie wydano na stałe. Załączono wypis z treści orzeczenia z 19 marca 1991 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w Olsztynie, z którego wynika, że A. S. zaliczono do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i uznano, iż inwalidztwo istnieje od kwietnia 1988 r. Ustalono, że matka jest osobą rozwiedzioną, zamieszkuje wspólnie z wnioskodawcą. Posiada drugiego syna, który z uwagi na pracę zawodową nie ma możliwości sprawowania opieki nad matką, która porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, jest osobą aktywną zawodowo. Pracuje w biurze lub zdalnie z domu. W oświadczeniu wnioskodawca podał, że z uwagi na niepełnosprawność matki jest zmuszony jej pomagać w podstawowych czynnościach, tj. przygotowywanie śniadania, przesiadanie się z łóżka na wózek i odwrotnie, robienie zakupów, wsiadanie i wysiadanie z samochodu, obiad, mycie się, korzystanie z toalety. Z kolei w oświadczeniu z 4 stycznia 2023 r. wnioskodawca stwierdził, że matka jest aktywna zawodowo w godzinach 10-15, zaś jego pomoc obejmuje poranną higienę i pielęgnację, ubranie się. Kiedy mama pracuje zdalnie (często) przygotowuje i podaje posiłki. Towarzyszy podczas wizyt lekarskich, każdorazowo pomaga przy wsiadaniu do przystosowanego samochodu. Robi zakupy, utrzymuje porządek w mieszkaniu, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Z powodu znacznych ograniczeń fizycznych matki świadczona pomoc ma charakter całodobowy. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego potwierdzono fakt sprawowania opieki przez stronę. Wnioskodawca oświadczył, że pomoc i opieka obejmuje wszelkie czynności związane z poranną higieną i pielęgnacją niezbędną do przygotowania się i dojechania do pracy, powrót z pracy, zrobienie zakupów, wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, których matka nie jest w stanie wykonać samodzielnie z uwagi na niepełnosprawność ruchową. W przypadku pracy zdalnej pomoc strony obejmuje dodatkowo przygotowanie i podanie posiłku oraz inne czynności w zależności od potrzeb matki. W trakcie wywiadu ustalono, że świadczona opieka ma charakter całodobowy, w związku z czym wnioskodawca musiał zrezygnować z poszukiwania pracy. Mimo, że matka jest osobą aktywną zawodowo i stara się w miarę swoich możliwości funkcjonować samodzielnie, to jednak obecność drugiej osoby w jej codziennym funkcjonowaniu jest niezbędna, zwłaszcza w sytuacjach nagłych, niespodziewanych. Według wniosków pracownika socjalnego pomoc i opieka ma charakter całodobowy, co znacznie ogranicza możliwości zawodowe klienta.

Decyzją z 16 stycznia 2023 r., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Ostródy Zastępca Dyrektora MOPS (dalej: "organ I instancji"), odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę. Wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustalenie, że odwołujący się mógłby podjąć zatrudnienie w części etatu.

Od wskazanej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji przytoczyło przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "uśr"), tj. art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b. Wyjaśniono, że podstawową przesłanką, którą musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane koniecznością sprawowania stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2792/16). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, wobec której osoba ubiegająca się o świadczenie ma obowiązek alimentacyjny, gdyż to wynika z prawnego i moralnego obowiązku wobec najbliższych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie jest to zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 uśr wymaga ustalenia nie tylko czy opieka jest sprawowana, ale także czy jej zakres obiektywnie uniemożliwia wykonywanie lub podjęcie zatrudnienia. Należy go stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej ich do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia (np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2572/18; z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z. 24 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w Internecie).

Kolegium w oparciu o ustalenia stwierdziło, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne nie sprawuje względem matki opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 uśr, a zatem nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy, niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki wobec matki. Z poczynionych ustaleń wynika, że zakres wykonywanych czynności obejmuje zwykłe czynności dnia codziennego, czego skutkiem nie jest i nie musi być brak aktywności zawodowej. Czynności podane przez odwołującego się - przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie, stanowią typowe czynności dnia codziennego. Ponadto są czynnościami gospodarczymi, porządkowymi, a ich wykonywanie nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Jedynie pomoc w porannej higienie i pielęgnacji, pomoc przy ubieraniu się, wejściu do samochodu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, stanowią czynności opiekuńcze. Jednak ich zakres nie przesądza o konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Podkreślono, że matka jest osobą aktywną zawodowo, prowadzi przystosowany samochód, stara się samodzielnie funkcjonować, ma 53 lata a jej niepełnosprawność istnieje od wielu lat (z orzeczenia z 1991 r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1988 r.). W tym czasie wyszła za mąż w 1997 r. i się rozwiodła w 1999 r., urodziła dwoje dzieci, podjęła i kontynuuje aktywność zawodową. Niepełnosprawność związana jest ograniczeniami w samodzielnym poruszaniu się. Z oświadczenia wnioskodawcy oraz wywiadu środowiskowego nie wynikają inne ograniczenia. Dopiero w odwołaniu wskazano na pomoc w korzystaniu z toalety i przykre zdarzenie losowego w postaci upadku z wózka inwalidzkiego i unieruchomienie. Wcześniej swoją pomoc odwołujący wiązał z higieną i pielęgnacją poranną oraz pomocą przy wsiadaniu do samochodu. Przy czym biorąc pod uwagę, że matka świadczy pracę również w biurze, a strona nie towarzyszy jej w trakcie całego dnia, tylko w tym czasie zajmuje się domem to należy domniemywać, że matka samodzielnie wysiada z samochodu i wykonuje wszystkie czynności w pracy samodzielnie (w tym korzystanie z toalety).

Niewątpliwie każda osoba poruszająca się na wózku inwalidzkim może i zapewne korzysta z pomocy innych osób w różnych sytuacjach. Niewątpliwie przykre zdarzenia losowe mogą dotykać osoby z niepełnosprawnościami jednak nie stanowi to w analizowanym przypadku stanu permanentnego. Jak wynika z materiału dowodowego matka odwołującego się, pomimo niepełnosprawności ruchowej, jest osobą aktywną, zaradną i większość czynności jest w stanie wykonać samodzielnie. Jest osobą kontaktową, świadomą otaczającej ją rzeczywistości. Nie cierpi na zaburzenia funkcji poznawczych lub pamięci. Nie wymaga pomocy w przyjmowaniu leków, posiłków. Kolegium z racji rozstrzygania w znacznej liczbie spraw dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego posiada duże rozeznanie w różnych stanach faktycznych, a ten istniejący w niniejszej sprawie, nie stanowi podstawy do ustalenia na rzecz wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezbędna pomoc w epizodycznych przypadkach zdarza się w życiu każdego człowieka.

Końcowo wskazano, że czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne, które strona podaje w wywiadzie nie zajmują takiej ilości czasu, żeby przy należytej organizacji osoba sprawująca opiekę mogła podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Kolegium nie podzieliło natomiast przedstawionego przez organ I instancji powodu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b uśr. W tym zakresie wyjaśniono, że orzecznictwo sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) ugruntowało stanowisko, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze do Sądu skarżący nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr:

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad matką, podczas gdy w sprawie tej taki związek przyczynowy istnieje,

- zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Z uwagi na wskazane naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji,

Skarżący podał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez organy obu instancji, którego istota sprowadza się do ustalenia, czy skarżący, opiekun niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, jest uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przy matce oraz czy zakres wykonywanych czynności uniemożliwia podjęcie przez skarżącego zatrudnienia. Podniósł, że matka orzeczeniem PZdSON z dnia 7 maja 2012 r. Nr [...] uznana została za osobę, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podał, że matka jest osobą poruszającą się wyłącznie na wózku inwalidzkim i wymaga pomocy od samego rana po przebudzeniu, aż do czynności wieczornych przed zaśnięciem, tj. m.in. przeniesienie z łóżka na wózek, ścielenie łóżka, pomoc w skorzystaniu z toalety (przejście z wózka na toaletę i z toalety na wózek), czynności higieniczne (skarżący pomaga przesiąść się pod prysznic na zamontowane do ściany pod prysznicem krzesło oraz w drugą stronę), pomoc w ubraniu, przebraniu w razie potrzeby, przygotowanie posiłków, podanie posiłków (z uwagi na rozmiar kuchni brak możliwości wjechania do kuchni wózkiem, jedzenie należy podać do pokoju matki), czynności porządkowe po posiłku, sprzątanie mieszkania, pranie (bielizny, ubrań, pościeli, ręczników podopiecznej), pomoc przy wyjściu do pracy, w dniach, gdy ubezpieczona nie pracuje zdalnie, pomoc w wyjściu na spacer i drobne zakupy, robienie zakupów, dowóz do lekarza, czyszczenie wózka po każdym spacerze (z piachu, błota, śniegu), pomoc w wejściu i wyjściu z samochodu. Skarżący podał, że stan zdrowia matki znacznie się pogorszył, kiedy w czasie pandemii przebywała dwa razy na izolacji raz 3 tygodnie, oraz ponownie 2 tygodnie. Z powodu zamknięcia w domu i braku ruchu waga matki znacznie wzrosła, co sprawia do dziś ogromny kłopot przy przemieszczaniu się, matka stała się jeszcze mniej mobilna i mniej samodzielna mimo podejmowanych starań. Poza tym nawet, gdy matka przebywa 3- 4 godziny w swoim biurze przez 2 do 3 dni w tygodniu, gdyż w przeważającym czasie pracuje zdalnie z domu, to wiąże się to z koniecznością pomocy skarżącego w przygotowaniu do wyjścia, odprowadzeniu, pomocy w pokonaniu barier architektonicznych. W czasie pracy matki, skarżący przebywa w mieszkaniu oddalonym o 100 m, pozostaje w gotowości udzielenia pomocy np. w korzystaniu z toalety w razie potrzeby, pozostaje pod telefonem, a w tym czasie przygotowuje posiłki, sprząta matce, przygotowuje jej rzeczy. Powyższy zakres czynności nie jest wbrew temu co twierdzi organ "pomocą w epizodycznych przypadkach", a stałą, codzienną, konieczną opieką do funkcjonowania osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym.

Skarżący podkreślił, że na gruncie uśr nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ani "sprawowanie opieki". Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Nie chodzi przy tym o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy, przez 24 godziny na dobę (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 i wyrok NSA z dnia 6 października 2020 r., I OSK 371/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 uśr chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Dodatkowo skarżący podniósł, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak przepis, który umożliwiałby organom rozstrzygającym w sprawach świadczeń pielęgnacyjnych ocenę stanu zdrowia osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż to z orzeczenia wynika, czy dana osoba wymaga stałej i długotrwałej opieki. Konieczność jej sprawowania implikuje zaś stwierdzenie, że jej zakres wymusza na opiekunie rezygnację z zatrudnienia.

Błędne pozostaje stanowisko organów, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącego. Wbrew twierdzeniom organów, nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia podopiecznej był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi, choć w części, na równoległe podjęcie pracy. Biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, za nieuprawnione należy uznać twierdzenie organów, że zakres sprawowanej nad matką opieki pozwala skarżącemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący poinformowany o takim wniosku pismem z 24 maja 2023 r. wyraził zgodę na taką formę rozpoznania wniesionej skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem organów zakres sprawowanej opieki przez skarżącego - niewykluczający wykonywania pracy zarobkowej, stanowi negatywną przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.

W pierwszej kolejności pozostaje wskazać, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) dalej jako: "uśr", uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z tym art. 17 ust. 1b uśr nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia w tej sprawie, co uznano między innymi za podstawę odmowy przyznania świadczenia w decyzji organu I instancji.

Pozostaje zauważyć, że celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo - skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W takiej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby pozostającej pod opieką.

W rzeczonej sprawie podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii wypisu z treści orzeczenia z 19 marca 1991 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr 1 w Olsztynie wynika, że A. S. zaliczono do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i uznano, iż inwalidztwo istnieje od kwietnia 1988 r., inwalidztwo jest trwałe, zaś wskazania do zatrudnienia to praca w warunkach chronionych.

Podkreślić w tym miejscu należy, stosownie do treści art. 3 pkt 21 lit. d) uśr, że ilekroć jest w ustawie mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to m.in. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidów.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, co potwierdza nadto kolejne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 7 maja 2012 r. nr [...], którym zaliczono ją (rocznik 1970) do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 20 kwietnia 2012 r., przy czym w ramach wskazań zapisano m.in.: pkt 1) odpowiednie zatrudnienie – wymaga: zpch, pkt 7) konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji – wymaga.

Przy czym zaznaczyć należy, co podniesiono zasadnie w skardze, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, czy zakres tej opieki stanowi "normalne obowiązki dnia codziennego", czy też nie, w domyśle wymiar tej pomocy i jej zakres będą uprawniać do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która taką opiekę wykonuje. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Poza tym pozostaje wskazać, że pojęcie sprawowania opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr, zgodnie z wymogami danego orzeczenia lekarskiego, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawność organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Prawidłowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 uśr prowadzi do wniosku, że stała opieka to taka która jest trwała, a długotrwała – rozciągnięta w czasie. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 uśr jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zaspokojenie normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Łd 162/22, dostępny w CBOSA).

W sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności matki, to taką przeszkodę stanowi brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki. Orzekające w sprawie organy oceniły, że zakres sprawowanej opieki w części nie wykracza poza typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego - zwykłe czynności domowe: przygotowywanie posiłków, pranie, sprzątanie. Jedynie pomoc w porannej higienie i pielęgnacji, pomoc przy ubieraniu się, wejściu do samochodu, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, stanowi czynności opiekuńcze. Jednak ich zakres, nie przesądza o konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W konsekwencji za racjonalny uznało Kolegium wniosek organu I instancji, że nie została spełniona przez skarżącego przesłanka rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, bowiem czynności opiekuńcze nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia choćby w części etatu.

Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organów za nieuprawnioną, przedwczesną i niepełną. Nie wyjaśniono bowiem i nie oceniono należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo zarzutów przedstawionych w odwołaniu, jak chociażby wskazanie na konieczność pomocy matce przy czynnościach fizjologicznych (korzystaniu z toalety), nawet gdy matka świadczy pracę poza domem. W tym zakresie zatem słuszny pozostaje zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym pełnego zakresu opieki sprawowanej nad matką. Istotą rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w szczególności odniesienie się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz odniesienie się do tych argumentów. W rzeczonej sprawie taka ocena nie została przeprowadzona, pomimo wyjaśnień skarżącego zawartych w odwołaniu.

Organ odwoławczy przytoczył w uzasadnieniu okoliczności ustalone w toku przeprowadzonego postępowania, z których wynika, że matka jest aktywna zawodowo, prowadzi przystosowany do niepełnosprawności samochód, stara się samodzielnie funkcjonować, ma 53 lata a jej niepełnosprawność istnieje od wielu lat (z orzeczenia z 1991 r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1988 r.). W tym czasie wyszła za mąż i się rozwiodła, urodziła dwoje dzieci, podjęła i kontynuuje aktywność zawodową. Niepełnosprawność związana jest z ograniczeniami w samodzielnym poruszaniu się. Z oświadczenia wnioskodawcy oraz wywiadu środowiskowego nie wynikają inne ograniczenia. Podkreślono, że skarżący dopiero w odwołaniu wskazał na pomoc w korzystaniu z toalety, czemu przeczy informacja widniejąca w oświadczeniu z 1 grudnia 2022 r., pominięta przy ocenie okoliczności faktycznych tej sprawy, oraz przykre zdarzenie losowe w postaci upadku z wózka inwalidzkiego. Pominięto także podnoszoną w odwołaniu okoliczność, że większą część pracy wykonuje niepełnosprawna w domu zdalnie, gdzie wymaga pomocy osoby drugiej. Ustalenia te zbyto stwierdzeniem, że osoba niepełnosprawna może korzystać z pomocy innych osób lecz taka pomoc epizodyczna zdarza się w życiu każdego człowieka.

Z oceną taką nie można się zgodzić, już chociażby z powodu nagminności potrzeby korzystania z pomocy innych osób w przypadku, gdy niepełnosprawna opuszcza dom i po zakończeniu pracy wymaga pomocy przy zejściu z wózka inwalidzkiego. W ocenie Sądu błędnie oceniono okoliczność, że podopieczna nie jest osobą sprawną, a to że jest osobą aktywną zawodowo pozostaje bez wpływu dla oceny wydanego w tej spawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jak też zawartego tam jednoznacznego wskazania co do konieczności pomocy ze strony drugiej osoby.

W oparciu o takie dane wywiedziono, że opieka sprawowana nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia, bowiem czynności pielęgnacyjne nie zajmują dużo czasu, zakres wykonywanych czynności w ciągu dnia, przy należytej organizacji w ciągu dnia nie uniemożliwiają podjęcia zatrudnienia. Taka ocena pozostaje nieuprawniona.

Podnieść należy w tym miejscu, że w odwołaniu skarżący dodatkowo wskazał na niezbędne czynności pielęgnacyjne, tak dotyczące pomocy w korzystaniu z toalety, jak i pomocy w siadaniu i wysiadaniu z wózka, jednak do tych okoliczności Kolegium się nie ustosunkowało. Nie oceniono także ustaleń dotyczących niesamodzielności osoby niepełnosprawnej stwierdzonych podczas wywiadu środowiskowego oraz złożonego odwołania. Nie ustalono w sposób jednoznaczny w jakim wymiarze praca podopiecznej jest wykonywana w domu a w jakim poza domem oraz czy faktycznie podczas pracy wykonywanej poza domem skarżący także pozostaje w gotowości do świadczenia usług opiekuńczych, np. pomocy przy korzystaniu z toalety, jak i wsiadaniu i wysiadaniu z wózka inwalidzkiego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podopieczna nie wymaga pomocy w przyjmowaniu leków, jak i spożywaniu posiłków, jednak w żaden sposób nie odniesiono się do okoliczności że wszelkie posiłki muszą być jej podane, bowiem z uwagi na barierę architektoniczną podopieczna nie jest w stanie samodzielnie wjechać do kuchni. Okoliczność powyższa nie została w toku postępowania zweryfikowana. Zatem nie ustalono czy faktycznie podopieczna niepełnosprawna jest w stanie samodzielnie spożywać posiłki, jeśli nie zostaną jej przygotowane i podane.

Stała opieka winna być rozumiana także jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21). Poza tym niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym 1.12.2022 r. oraz 4.01.2023 r. pomoc udzielana matce polega na: pomocy przy myciu się, korzystaniu z toalety, przesiadaniu się z łóżka na wózek i na odwrót, wsiadaniu i wysiadaniu z samochodu, ubieraniu się, towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich oraz czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego - robieniu zakupów, utrzymywaniu porządku w mieszkaniu, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, załatwianiu wszelkich spraw urzędowych.

Wskazane wyżej twierdzenia skarżącego i przedstawione orzeczenie zaliczające matkę do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym nie zostały jednak przez organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnione i zweryfikowane, choć ich pominięcie w ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki i okoliczności rezygnacji przez niego z zatrudnienia (braku podejmowania zatrudnienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać trzeba, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącego z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącego mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jego dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i charakteru aktywności zawodowej wykonywanej przez osobę podopiecznej skutkować może brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga.

W tych okolicznościach stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy nie tylko nie wykazały, aby skarżący był w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce stałej i długotrwałej opieki, ale również nie oceniły wyczerpująco poczynionych w sprawie ustaleń – wynikających z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz dwóch oświadczeń skarżącego z 1.12.2022 r. oraz 4.01.2023 r. pod kątem zaspokojenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jakie spoczywają na skarżącym.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Orzekające w sprawie organy w toku postępowania nie negowały konieczności zapewnienia matce stałej opieki, jak też faktu sprawowania takiej właśnie opieki przez skarżącego. Uznały natomiast, że zakres tej opieki nie uniemożliwia podjęcia skarżącemu zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze zatrudnienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w oparciu o jakie konkretnie dowody oraz poczynione ustalenia takiej oceny dokonał organ odwoławczy uwzględniając stan zdrowia podopiecznej. Trudno zaakceptować stwierdzenie, że pomiędzy tak wykonywanymi czynnościami opiekuńczymi skarżący winien jeszcze znaleźć czas na świadczenie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Gdyby ze swej natury wszystkie czynności mogły być wykonywane o jednej porze, lub w jednym czasie, to możliwe że udałoby się w jakimś zakresie wygospodarować nieco czasu, jednak z uwagi na to, że wskazane i wykonywane w związku ze sprawowaną opieką nad matką czynności wymagają świadczenia ich w pewnych odstępach czasu, nie uprawnione pozostaje stwierdzenie, że zakres opieki umożliwia skarżącemu jeszcze wykonywanie pracy zawodowej. Brak jest uzasadnienia dla takiego stwierdzenia wynikami zebranego materiału dowodowego tej sprawy.

Reasumując, rzeczą organu orzekającego w sprawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie ocena wniosku skarżącego z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, którym organy są związane na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.