Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2549/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i A. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1982/19 w sprawie ze skargi A. R., A. V., A. B., L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 lipca 2019 r. nr DO3.6611.36.2018.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1982/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R., A. V., A. B. i L. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 23 lipca 2019 r. nr DO3.6611.36.2018.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Część nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m² oznaczona jako hip. [...] i część folwarku [...] stanowiła własność A. B., w tym grunty stanowiące utworzone gospodarstwo nr [...].

Nieruchomość warszawska oznaczona jako tabela likwidacyjna nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret").

Właścicielem nieruchomości stanowiącej grunt rolny położony we wsi [...], grunty tabeli likwidacyjnej nr [...] dz. [...] o powierzchni [...] ha była R. N.

Orzeczeniem administracyjnym z 27 grudnia 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dotychczasowej właścicielce R. N. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], oznaczonej jako tabela likwidacyjna nr [...]. Za przedmiotową nieruchomość zostało przyznane jej odszkodowanie w formie nieruchomości zamiennej.

Na wniosek Prezydium Rady Narodowej w [...] z 14 sierpnia 1959 r. Nr 5444/59 Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z 31 sierpnia 1959 r. w oparciu o przepisy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17) dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] i część Folwarku [...] o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia 15 sierpnia 1964 r. nr GT.V-l/29/64 Prezydium Rady Narodowej w [...] (dalej: decyzja Prezydium) ustanowiło na rzecz R. N. prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, położony w [...] o pow. [...] ha hip. "[...] i część folwarku [...]" oznaczony jako gospodarstwo nr [...].

Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] wydzielona została z księgi głównej [...] i część [...] do księgi wieczystej Nr [...].

W dniu 27 kwietnia 1965 r. w dziale II księgi wieczystej Nr [...] jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Natomiast 24 czerwca 1966 r. jako użytkownika wieczystego ujawniono R. N.

Decyzją z 13 listopada 1965 r. nr GT.V-l/29/64 Prezydium Rady Narodowej w [...] ustaliło dopłatę w kwocie 490 zł na rzecz Prezydium Rady Narodowej w [...] od R. N. z tytułu różnicy obszaru przejętej nieruchomości.

Sąd Najwyższy na skutek rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez A. R. będącego spadkobiercę A. B., postanowieniem z 18 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 172/94 uchylił postanowienie z 31 sierpnia 1959 r., dotyczące wpisu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B. w księdze wieczystej hip. [...] i część [...] . W konsekwencji postanowieniem z 2 stycznia 1996 r., sygn. akt Nrdz. kw. N/l.2807/95 Sąd Rejonowy dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych odmówił dokonania wpisu o ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze oznaczonej jako hip. [...] i część folwarku [...].

Wnioskiem z 20 stycznia 2014 r. A. R., A. V., J. V., A.B., i E. N., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z 15 sierpnia 1964 r.

Decyzją z 12 marca 2018 r. nr D03.6611.657.2016.mm Minister Inwestycji i Rozwoju, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium z 15 sierpnia 1964 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że jeżeli decyzja w sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") a nie stwierdzenia jej nieważności, bowiem zachodzi wówczas wadliwość samego postępowania, a nie decyzji.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 23 lipca 2019 r. nr D03.4611.36 .2018.AB po rozpatrzeniu wniosków A. R., A. V., L. N. oraz A. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z 12 marca 2018 r. nr D03.6611.657.2016.mm odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z 15 sierpnia 1964 r. nr GT.V-I/29/64 ustanawiającej na rzecz R. N. użytkowanie wieczyste działki zamiennej stanowiącej grunt rolny położony w [...] o pow. [...] ha z nieruchomości hip. [...] i część [...], jako gospodarstwo nr [...] stanowiący obecnie działki ewidencyjne nr 21/1 i 22, z obrębu 2-06-19 - uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium.

Wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydium wydana została na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), i wobec tego zaskarżoną decyzję oceniał pod kątem zgodności z przepisami tych ustaw.

Organ nadzoru zatem uznał, iż organ odszkodowawczy prawidłowo zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości decydujące o przyznaniu odszkodowania. Z przeprowadzonych ustaleń organów administracji wynika, iż grunt o pow. 1.9375 położony w [...] na terenie byłej wsi [...], tabela likwidacyjna nr [...] dz.33 stanowił grunt rolny R. N. na którym prowadziła ona gospodarstwo rolne. W konsekwencji organ nadzoru uznał, iż prawidłowo Prezydium ustaliło, że została spełniona pierwsza z przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie ww. ustawy, a także zasadnym było przyznanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego wobec faktu, iż ww. nieruchomość stanowiła główne źródło utrzymania R. N. Równocześnie spełniona została kolejna z przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie właściciel po dniu 5 kwietnia 1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te nie były kwestionowane.

Organ nadzoru podkreślił, że w dniu wydania decyzji, tj. w dniu 15 sierpnia 1964 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa. W obowiązującym w dniu wydania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium stanie prawnym obowiązywała instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych uregulowana w art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57, poz. 319) zgodnie, z którym w razie niezgodności między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną nabywa własność lub inne prawo rzeczowe, chyba że chodzi o rozporządzenie bezpłatne albo że nabywca działał w złej wierze (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Dopiero w wyniku późniejszego postanowienia Sądu Najwyższego z 18 stycznia 1995 r., sygn. akt I CRN 172/94 uchylającego postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia 31 sierpnia 1959 r, Skarb Państwa został wykreślony z księgi wieczystej [...] i część [...]. W dacie wydania decyzji Prezydium nie miało podstaw aby kwestionować okoliczność, że to Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha objętej księgą wieczystą [...] i część [...]. Organ podkreślił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny w dniu wydania tej decyzji. Wskazał, ze wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, niepodważony aż do 1995 r. umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji z 15 sierpnia 1964 r. Minister Inwestycji i Rozwoju działając jako organ odwoławczy, ustalił, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności nie jest dotknięta żadną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej. Organ nadzoru wskazał, że system weryfikacji aktów administracyjnych w drodze postępowań nadzwyczajnych - do których należą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu oraz w sprawie wznowienia postępowania - oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że uruchomienie każdego z tych postępowań nadzwyczajnych oparte jest na innych przesłankach, a w związku z brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 15 sierpnia 1964 r., strona może wskazywać na ewentualną przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wnieśli A. R. A. V., A. B. i L. N.

Opisanym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1982/19 - Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem oceny Ministra Inwestycji i Rozwoju dokonanym w trybie nieważnościom, była decyzja Prezydium wydana w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na 99 lat jako działki zamiennej wydzielonej z nieruchomości objętej hip. "[...] i cz. [...]", w zamian za nieruchomość objętą działaniem dekretu.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji podał, że postępowanie nieważnościowe (nadzorcze) prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe to rożni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją.

Dalej Sąd I instancji podał, że w sprawie niniejszej wystąpiły dwie istotne kwestie. Pierwsza sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Skarb Państwa w dacie wydawania decyzji przez Prezydium ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny pochodzący z księgi hipotecznej "[...] i część [...]" był właścicielem tej nieruchomości.

Odnosząc się do tej kwestii, w ocenie Sądu I instancji, należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w samym dekrecie o reformie rolnej jak i w wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepisy wykonawcze do dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Jednocześnie Sąd I instancji przypomniał, że Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z dnia 31 sierpnia 1959 r., sygn. akt 5444/59 dokonał wpisu prawa własności reszty nieruchomości objętej księga wieczystą [...] i część [...] na rzecz Skarbu Państwa w miejsce A. B.

W ocenie sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest dlaczego Sąd Najwyższy uchylił to postanowienie. Mianowicie na skutek rewizji nadzwyczajnej Sad Najwyższy postanowieniem z 18 stycznia 1985 r., sygn. akt l CRN 172/94 uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z 31 sierpnia 1959 r. celem wyznaczenia wnioskodawcy terminu do usunięcia przeszkody do wpisu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 4 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, wpisy na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit b, c, d i e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonywane są na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, a stosownie do art. 1 ust. 1 pierwszego z tych dekretów tytułem do dokonywania takich wpisów jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej. A zatem Sąd Najwyższy rozpoznając 18 stycznia 1995 r. kwestię wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze hipotecznej i [...] i część Folwarku [...] uchylił postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z powodów formalnych wobec braku przedłożenia przez wnioskodawcę stosownego zaświadczenia. W oparciu o powyższe orzeczenie Sądu Najwyższego Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z 12 maja 1995 r. (Dz. Kw VI 2807/95) wyznaczył Urzędowi Rejonowemu w [...] termin na doręczenie zaświadczenia o tym, że nieruchomość o powierzchni [...] ha należący do następców prawnych K. B. przeszła na rzecz Skarbu Państwa pod rygorem oddalenia wniosku o wpis. Wobec braku uzupełnienia wniosku o wpis w zakreślonym przez Sąd terminie postanowieniem z dnia 2 stycznia 1996 r. Sąd Rejonowy dla [...] VI Wydział Ksiąg wieczystych odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej. W uzasadnieniu wskazano na brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia do wykazania tytułu własności nieruchomości.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że wiadomym jest, że księga wieczysta nie zawsze odzwierciedla rzeczywisty stan prawny nieruchomości, a odmowa wpisu nie przesądza o tytule własności. Podkreślić należy, że Skarb Państwa nie został wykreślony z księgi wieczystej na skutek wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a tylko taka decyzja powodowała skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu przypomnieć należy, że Skarb Państwa stawał się właścicielem nieruchomości ziemskiej z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a wpis do księgi wieczystej nie miał charakteru konstytutywnego. Zarzuty skargi koncentrują się wokół kwestii, braku praw właścicielskich Skarbu Państwa w dacie wydawania przez Prezydium decyzji, ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat działki zamiennej stanowiącej grunt rolny, pochodzący z księgi hipotecznej "[...]i część Folwarku [...]". Zdaniem Skarżących odmowa wpisu Skarbu Państwa w księdze hipotecznej "[...] i część [...]", przez Sąd Rejonowy dla [...] odniosła taki skutek, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem tej nieruchomości. W ocenie Sądu należy podkreślić, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości, ze nieruchomość o powierzchni ponad 200 ha objęta hip. "[...] i część [...]", w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu I instancji, nie budzi to również wątpliwości Skarżących, skoro wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji w przedmiocie niepodlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości dawnego "[...] i cz. [...]", przy czym wniosek nie obejmuje nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Oznacza to, że w dniu wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości objętej hip. "[...] i część [...]". Skarżącym od dnia wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości i nie zmieniło tego postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 12 maja 1995 r., który odmówił dokonania wpisu Skarbu Państwa w przedmiotowej księdze hipotecznej z uwagi na brak przedłożenia wymaganego zaświadczenia stwierdzającego przejęcie danej nieruchomości na cele reformy rolnej.

Sąd I instancji wskazał również, że w okolicznościach sprawy niniejszej, nie mamy do czynienia z sytuacją, gdy po wydaniu decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego okazuje się, że stan prawny nieruchomości na datę ustanowienia użytkowania, był inny niż wynikający z księgi wieczystej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa przeszła nieruchomość ziemska na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, bez względu na to czy prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jak również bez względu na to czy było wystawione zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe dla tej nieruchomości.

Sąd I instancji zaznaczył również, że po wydaniu przez Prezydium decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste nieruchomość objęta tą decyzją wydzielona została z księgi głównej [...] i część [...] do księgi wieczystej Nr [...] gdzie w dziale II jako właściciela wpisano Skarb Państwa i do dnia dzisiejszego żadna nie zmiana w tym przedmiocie nie nastąpiła.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny decyzji Prezydium, co sprowadza się do konkluzji, że Prezydium przy wydawaniu badanej decyzji nie naruszyło art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał również, że druga kwestia odnosi się do dokonanej przez organ nadzoru interpretacji zarzutu Skarżących, iż decyzja Prezydium rażąco narusza prawo, bowiem ustanawia użytkowanie wieczyste na nieruchomości, która nie stanowiła własności państwowej. Jak już wcześniej wskazano, stanowisko to jest nieprawidłowe, bowiem nieruchomość objęta księgą wieczystą [...] i część [...] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w trybie dekretu o reformie rolnej. Dodatkowo Sąd I instancji przypomniał, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. W dacie wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowa nieruchomość objęta była księgą wieczystą [...] i część [...] . W księdze tej jako właściciel wpisany był Skarb Państwa na podstawie postanowienia z 31 sierpnia 1959 r., sygn. akt 5444/59 Sądu Powiatowego dla [...]. Zatem w dacie wydawania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego istniał wpis w księdze wieczystej potwierdzający przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ta okoliczność również powoduje, że nie można stawiać organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Sąd I instancji podał, że Skarżący wskazywali, że wpis ten w dacie wydawania decyzji nie był prawomocny. Jak się bowiem okazało, postanowienie o wpisie Skarbu Państwa doręczone zostało zgodnie z zarządzeniem sądu jedynie Skarbowi Państwa, pominięto natomiast dotychczasowego właściciela. Odnosząc się do tego stanowiska zdaniem Sądu I instancji, wskazać należy, że organy administracji nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencję uprawniającą do kontroli orzeczeń sądów powszechnych. Stan taki istniał zarówno w dacie wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego jak i obecnie. Organ administracji w sytuacji w której Skarb Państwa został wpisany do księgi wieczystej nie miał prawa do badania, czy wpis tej dokonany został prawidłowo, w tym nie miał ani prawa ani obowiązku kontrolowania, czy sąd powszechny prawidłowo doręczył postanowienia o dokonaniu wpisu prawa własności.

Sąd I instancji podniósł następnie, że po wydaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, z księgi wieczystej [...] i część [...] odłączono przedmiotową nieruchomość i urządzono dla niej nową księgę wieczystą. W momencie dokonywania tych, czynności również nie budziło wątpliwości, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Organ nadzoru rozpoznając sprawę po raz pierwszy, wskazał, że w sytuacji gdy decyzja w danej sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, to i stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia jej nieważności, bowiem zachodzi wówczas wadliwość samego postępowania, a nie decyzji. Zdaniem organu w istocie wnioskodawcy, choć powołują przesłankę nieważności, to wskazują na przesłankę wznowienia postępowania określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ nadzoru wskazał, że to właśnie wpis Skarbu Państwa w księdze hipotecznej, umożliwił organowi uznanie nieruchomości za tereny państwowe, a co za tym idzie umożliwił wydanie decyzji przez Prezydium Rad Narodowej [...] ustanawiającej użytkowanie wieczyste, a wady przy dokonaniu tego wpisu spowodowały jego wykreślenie, zatem nie sposób uznać, że przesłanka jaką wskazują wnioskodawcy to przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro stan faktyczny sprawy potwierdza przesłankę wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że istota problemu sprowadzała się do kwestii własności nieruchomości objętej hip. [...] i część [...] na datę wydania kwestionowanych decyzji i wynikających z tego konsekwencji prawnych. Badana w trybie nadzoru decyzja odszkodowawcza ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego została z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, organ ustalił, że nie zostały naruszone przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowania za przejętą w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość [...]. Nieruchomość stanowiła bowiem gospodarstwo rolne, R. N. była uprawniona do odszkodowania, nieruchomość przejęto po 5 kwietnia 1958 r., można było zamiast odszkodowania pieniężnego przyznać nieruchomość zamienną. Skarżący nie zgłosili zarzutów odnośnie tych okoliczności nie były one kwestionowane. Zdaniem Sądu, Minister Inwestycji i Rozwoju wykazał, że Prezydium Rady Narodowej wydając decyzję ustanawiającą użytkowanie wieczyste nie naruszyło prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. R. i A. V. (dalej: Skarżący) zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. oraz art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że Skarżący a priori mają interes prawny w sprawie nieważnościowej, legitymujący ich do zainicjowania i przeprowadzenia w dwóch instancjach postępowania będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji, mimo, że stanowisko to - w świetle kategorycznego stwierdzenia Sądu I instancji o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (co Skarżący kwestionują, ale wskazują, że skoro Sąd I instancji przyjął takie ustalenie, to konsekwentnie winien był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie) - jest błędne, albowiem nie ma interesu prawnego w sprawie nieważnościowej osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, a zarazem nie miała tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji zwykłej, w dacie jej wydania;

2) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 1) w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) poprzez błędną wykładnie i uznanie, że ww. przepis dekretu zawiera domniemanie jego stosowania względem nieruchomości takich jak objęta decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez Skarżących, mimo że przepis ten nie odnosi się do nieruchomości o takiej specyfice, jak przedmiotowa nieruchomość (tak co do jej wielkości, podziału na mniejsze nieruchomości [parcele] oraz rodzaju gruntów), przez co – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie mógł mieć zastosowania w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostało nigdy wydane zaświadczenie w trybie art. 1 ust. 1 ww. dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych, potwierdzające objęcie przedmiotowej nieruchomości działaniem art. 2 ust 1 lit e dekretu, mimo wezwania Skarbu Państwa przez właściwy Sąd wieczysto-księgowy do jego przedłożenia (por. wyrok NSA I OSK 826/17 omówiony w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej);

3) art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę ich zastosowania, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy, w której zapadła skarżona decyzja, wskazują na zasadność stwierdzenia wydania kontrolowanej nieważnościowo decyzji z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dowody sprawy wykazują, iż poprzednik prawny Skarżących nie utracił prawa własności nieruchomości objętej tą decyzją, zaś Skarb Państwa nie miał do niej tytułu prawnego w dacie jej wydania, co przesądza o rażącym naruszeniu prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz brak uchylenia zaskarżonej decyzji co nastąpiło w następstwie braku kontroli zaskarżonej do Sądu decyzji pod kątem naruszenia przez tę decyzję;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. polegającego na braku zbadania, czy Skarżącym przysługuje interes prawny w sprawie nieważnościowej oraz przyjęciu istnienia tego interesu w sposób aprioryczny, co skutkowało wydaniem orzeczenia merytorycznego, mimo że przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia z którymi Skarżący się nie zgadzają - dotyczące utraty przez poprzednika prawnego Skarżących tytułu własności nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją zwykłą, przed datą jej wydania, eliminują możliwość przypisania Skarżącym przymiotu strony;

- art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i 138 § 2 k.p.a. polegającego na braku uchylenia decyzji organu I instancji celem zawieszenia postępowania z urzędu i wezwania Skarżących do przedstawienia właściwego orzeczenia rozstrzygającego kwestię prejudycjalną przysługiwania im (ich poprzednikom prawnym) tytułu własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej nieważnościowo decyzji w dacie jej wydania;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz pominięcie dowodów wskazujących, że w sprawie nie występują obiektywne wątpliwości, co do braku utraty przez A. B., a zarazem braku nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji na podstawie art. 2 ust 1 lit e dekretu, które uzasadniałyby konieczność przesądzenia tej kwestii odrębnym orzeczeniem zapadłym w postępowaniu prejudycjalnym względem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego Skarżący posiadali interes prawny, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie w dwóch instancjach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwykłej, choć - zdaniem Sądu I instancji, z czym Skarżący się nie zgadzają - utracili oni tytuł własności do nieruchomości będącej przedmiotem tej decyzji, jeszcze przed datą jej wydania, mimo że wykazanie tego tytułu w powyższej dacie warunkowało istnienie interesu prawnego Skarżących w sprawie nieważnościowej, a to powoduje, iż przyjęty przez Sąd I instancji (a kwestionowany przez Skarżących) pogląd o utracie przez nich prawa własności przedmiotowej nieruchomości pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Sądu I instancji akceptującym prawidłowość merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo braku w tym interesu pralnego;

3) art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzaniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, nr 10, poz. 510) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji, z jednoczesnym dokonaniem ustaleń faktycznych poza zakresem wyznaczonym potrzebą weryfikacji zaskarżonej decyzji i stanowcze stwierdzenie, że nieruchomość objęta decyzją kontrolowaną na wniosek Skarżących w postępowaniu nieważnościowym stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e dekretu, mimo że kontrolowana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła i dotyczyć nie mogła ustaleń w tym zakresie, a jej rozstrzygnięcie zapadło na innej podstawie faktycznej i prawnej, nie obejmującej ustaleń powyższej kwestii;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nieruchomość objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją stała się własnością Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust 1 lit e dekretu, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, nie podlegając również żadnym ustaleniom w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu I instancji - w omawianym zakresie – jest dowolne i jako takie narusza ww. przepisy, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra z 23 lipca 2019 r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra z 12 marca 2018 r. lub w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania oraz wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestii interesu prawnego skarżących oraz tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją z 15 sierpnia 1964 r. Przy takiej konstrukcji zarzutów zagadnienia procesowe i materialnoprawne są ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie, przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę zarówno organ jak i Sąd I instancji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kolejną instancją odwoławczą, ale odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie czy w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie, dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia. Minister Inwestycji i Rozwoju był zatem zobowiązany do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu stwierdzenia tylko i wyłącznie tego, czy przy wydaniu decyzji z 15 sierpnia 1964 r. wystąpiła którakolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Takie ograniczenie przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że w jego ramach nie prowadzi się po raz kolejny postępowania dowodowego i nie ustala na nowo stanu faktycznego sprawy, podstawą dla dokonania oceny decyzji pod kątem wad kwalifikowanych jest materiał dowodowy zebrany w pierwotnym postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r., sygn. akt 3058/18 i z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1217/22, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Nadto, wszelkie ewentualne wątpliwości co do ustaleń, czy decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną należy rozstrzygać na korzyść legalności kontrolowanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, źródło CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji było rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powyższego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14 i z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 190/22, źródło CBOSA).

Przystępując do oceny zarzutów w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na fakt, że nie sposób przyjąć, jakoby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, rozważając czy w realiach sprawy można przyjąć, że A. B. nie został pozbawiony własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 14 lipca 1961 r. użytkowanie wieczyste mogło zostać ustanowione wyłącznie na terenie państwowym, tj. stanowiącym własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta ma zatem podstawowe znaczenie dla oceny, czy przy wydaniu decyzji z 15 sierpnia 1964 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję Skarżących kasacyjnie, gdyż to właśnie ta okoliczność, tj. brak przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, powołana jest we wniosku z 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, również skarga kasacyjna zawiera wywody co do tego, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Istotnie, spory o prawa rzeczowe należą do materii prawa cywilnego i co do zasady rozpatrywane są przez sądy powszechne, zgodnie jednak z art. 2 § 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym) sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Tego rodzaju przepisem szczególnym jest § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., który przewiduje administracyjny tryb orzekania w sprawie tego czy konkretna nieruchomość podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sprawa tego rodzaju nie stanowi zatem sprawy cywilnej ale sprawę administracyjną, rozstrzygną przez organy administracji publicznej w trybie decyzji (zob. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06 i z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, wyrok Sądu Najwyższego z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II CKS 128/12). Tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. jest jedyną drogą ustalenia, że nieruchomość nie została objęta przez art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przy czym postępowanie w tym trybie inicjowane jest na wniosek strony. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie został złożony wniosek w powyższym trybie, co wyklucza wywodzenie w postępowaniu nieważnościowym, że nieruchomość ta nie została wywłaszczona rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem, dopiero wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. pozwala przyjąć, że w analizowanym stanie faktycznym nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 404/12 i powołane tam orzecznictwo, źródło CBOSA). Błędnie zatem Skarżący kasacyjnie wywodzą, jakoby w sprawie istniał spór o prawo rzeczowe jak również błędnie wskazują, że na takim stanowisku stanął Sąd I instancji, podczas gdy wywód Sądu I instancji co do istoty sprowadza się do wskazania na niedopuszczalność wywodzenia skutków prawnorzeczowych z wpisu w księdze wieczystej oraz wskazania, że skutek prawnorzeczowy wobec Skarbu Państwa wywarłaby dopiero decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., zaś brak wydania takiej decyzji nie pozwala kwestionować przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z 13 września 1945 r. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, wywód ten należy uznać za trafny.

Sąd Wojewódzki przyjął, że przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu i nie było uzależnione ani od wydania jakichkolwiek aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym, ani od dokonania wpisu w księdze wieczystej. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że uchylenie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z 31 sierpnia 1959 r. w przedmiocie wpisania Skarbu Państwa w księdze wieczystej i następnie wydanie postanowienia o odmowie wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej nie wywarło skutków w obszarze prawa rzeczowego, z uwagi na deklaratoryjny charakter tego wpisu. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu, wymienione w tym przepisie nieruchomości bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodziły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przepis ten ma charakter generalny i nacjonalizacyjny. Jednocześnie żaden przepis dekretu nie przewiduje, aby dla skuteczności dokonanej nacjonalizacji niezbędne było dokonanie jakiejkolwiek czynności prawnej. W orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego nigdy żadnych wątpliwości nie budził fakt, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu następowało z mocy samego prawa z dniem jego wejścia w życie, a zatem nie było uzależnione od wydania żadnych aktów stosowania prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1963/98, wyrok Sądu Najwyższego z 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98). Wpis w księdze wieczystej dokonywany był następnie na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego, na podstawie zaświadczenia starosty, stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według art. 2 ust. 1 lit. a-e dekretu, stosownie do § 12 rozporządzenia z 1 marca 1945 i art. 1 ust. 1 dekretu z 8 sierpnia 1946 r. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny, co ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Deklaratoryjny charakter wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości objętych działaniem dekretu oznacza, że wpis ten jedynie potwierdzał skutek jaki zaistniał z mocy prawa, przez co ani postanowienie Sąd Powiatowy dla [...] w Warszawie z 31 sierpnia 1959 r. o wpisaniu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, ani postanowienie Sądu Najwyższego z 18 stycznia 1995 r. o jego uchyleniu, ani też postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 2 stycznia 1996 r. w przedmiocie odmowy wpisania Skarbu Państwa do księgi wieczystej, nie wywarły skutku w obszarze prawa własności nieruchomości i nie mogły znieść skutku nacjonalizacji, dokonanej ex lege, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (w tym zakresie, zob. także wyrok Sądu Najwyższego z 20 września 2013 r., sygn. akt II CKS 4/13). Skoro sam fakt wpisu w księdze wieczystej pozostaje bez znaczenia dla skuteczności nacjonalizacji, również niewydanie zaświadczenia o którym mowa w § 12 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a które było podstawą do dokonania powyższego wpisu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Dodatkowo można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, co także prawidłowo zauważył Sąd I instancji, że w momencie wydania decyzji z 15 sierpnia 1964 r. w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa i wpis ten objęty był rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych. Ponieważ ustalenie okoliczności mających wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji następuje na dzień jej wydania, wykluczone jest wywodzenie rażącego naruszenia prawa z faktu uchylenia postanowienia o powyższym wpisie oraz o odmowie dokonania tego wpisu, które to okoliczności wystąpiły ponad trzydzieści lat później.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, jakoby przy postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 sierpnia 1964 r. należało ustalić, czy na dzień wydania powyższej decyzji Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem sytuacja wygląda odwrotnie, z uwagi na wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, decyzje takie objęte są swoistym domniemaniem legalności i prawidłowości. Oznacza to, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności decyzji spoczywa na tym kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1395/19, źródło CBOSA). Co więcej, realizacja tego ciężaru nie może polegać na wskazywaniu w realiach sprawy okoliczności niepewnych, wątpliwych czy też spornych. Rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19, źródło CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy musiałoby to polegać na wskazaniu, że z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, co w sprawie jednak nie może mieć miejsca, z uwagi na niewydanie decyzji o której mowa w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. Raz jeszcze należy wskazać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to zasadniczo na stronie która inicjuje to postępowanie spoczywa ciężar udowodnienia, że na podstawie akt sprawy można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, że decyzja ta obarczona jest wadą kwalifikowaną, a nie tego czy jakakolwiek okoliczność przyjęta w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji ma charakter sporny. Z tego względu kwestia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości nie jest "zagadnieniem prejudycjalnym" – jak wywodzą skarżący kasacyjnie. Brak jednoznacznego dowodu na okoliczność, że 15 sierpnia 1964 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości oznacza brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnośnie kwestii interesu prawnego skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nawet przyjęcie stanowiska Skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z 15 sierpnia 1964 r., o ile nie przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości, nie stanowi o wadliwości wyroku Sądu I instancji. Ustalenie na etapie postępowania sądowego, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym nie powoduje bowiem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania – jak wywodzą skarżący kasacyjnie – ale oddalenie skargi (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/04, źródło CBOSA). Stąd też rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe i oparte na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 151 p.p.s.a,. nawet pomimo braku rozważań na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazany brak odniesienia się do tego elementu stanu faktycznego nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia ani nie uniemożliwia kontroli instancyjnej, podczas gdy to możliwość kontroli instancyjnej wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza granicę skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2943/21, źródło CBOSA).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.