Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 417/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 16 ust. 1 pkt 65, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2023 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji z dnia 28 października 2022 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Piecki przez Kierownika Referatu Budownictwa, Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa w Urzędzie Gminy Piecki (organ pierwszej instancji) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N., oznaczonym jako działka nr [...] , na wysokości działki nr [...] w obrębie S., gmina P. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

W dniu 9 lipca 2021 r. do Urzędu Gminy w Pieckach wpłynął wniosek B. B. (skarżący, strona) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego pomostu drewnianego stałego rekreacyjnego w kształcie litery T na działce nr [...]- jezioro N., obr. geod. [...] na wysokości działki nr [...] w miejscowości S.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podał, że nie została spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 - u.p.z.p.), w związku z czym należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z 6 września 2022 r. Kolegium uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy organy nadzoru nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, czy dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest prowadzone postępowanie legalizacyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na powyższe skarżący wyjaśnił, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w związku z pismami Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni informującymi o konieczności przeprowadzenia procedury legalizacyjnej powyższego urządzenia wodnego, która polega m.in. na uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy na legalizację istniejącego pomostu.

Następnie, decyzją z 28 października 2022 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N., oznaczonym jako działka nr [...], na wysokości działki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z uwagi na to, że dla przedmiotowej inwestycji nie toczy się postępowanie legalizacyjne, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może być prowadzone. Tym samym postępowanie to jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., podlega umorzeniu.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie:

art. 190 ust. 2 w zw. z art. 397 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez jego błędne niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że postępowanie legalizacyjne dotyczące urządzenia wodnego, jakim jest pomost jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, w sytuacji kiedy organem właściwy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego urządzenia wodnego w postaci pomostu jest właściwy organ Wód Polskich;

art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które poskutkowało umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy podstawa wskazana jako przyczyna umorzenia, tj. brak wszczęcia postępowania legalizacyjnego urządzenia wodnego w postaci pomostu przed organami nadzoru budowlanego była niemożliwa do spełnienia z uwagi na brak kompetencji organów nadzoru budowanego do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego;

art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie odwołującego do władzy publicznej, co jest uzasadnione z uwagi na fakt, że odwołujący wszczął postępowanie po otrzymaniu od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie informacji, że aby móc zalegalizować urządzenie wodne w postaci pomostu, jest zobowiązany w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, której z kolei organ pierwszej instancji odmawia wydania powołując się na rzekomy obowiązek wszczęcia przez odwołującego w pierwszej kolejności postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji z 28 lutego 2023 r. Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pomostu na jeziorze [...]. Organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie toczy się postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazało, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 - Pb), przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Oznacza to, że do obiektów budowlanych, jakimi są urządzenia wodne stosuje się przepisy obu ustaw. Legalne wzniesienie urządzeń wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia budowlanego (ewentualnie dokonanie stosownych zgłoszeń wymaganych przepisami obu ustaw), a w przypadku nielegalnego wzniesienia takich urządzeń - dokonanie ich legalizacji lub rozbiórki (likwidacji) w trybach przewidzianych w obu ustawach. Nie ma zatem racji odwołujący, że organy nadzory budowlanego nie są uprawnione do legalizacji urządzenia wodnego, jakim jest pomost. Postępowanie legalizacyjne, na potrzeby którego jego strona ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie zrealizowanej inwestycji, co do zasady prowadzi się przed organem nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48, 49 Pb. Natomiast postępowanie legalizacyjne, prowadzone w sprawie doprowadzenia do stanu zgodności z prawem zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, na podstawie art. 190 ust. 1 Prawa wodnego, może stanowić podstawę do powzięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego, w sytuacji wezwania właściwego organu do przedłożenia takiej decyzji. Nic nie stoi również na przeszkodzie temu, by w pierwszej kolejności zostało przeprowadzone postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego, którego prowadzenie stanowić będzie podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, będzie możliwe zainicjowanie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów prawa wodnego. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Nie jest prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne, w związku z czym brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący w całości powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodu z dokumentów, tj. pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 maja 2021 r. oraz pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2021 r. polegającą na błędnym uznaniu, że w/w pisma nie są wystarczającą podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy Piecki dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego pomostu rekreacyjnego. Skarżący został bowiem poinformowany przez odrębny organ administracji publicznej, tj. przez PGW Wody Polskie ZZ, że aby móc zalegalizować pomost rekreacyjny wybudowany bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Co więcej Wody Polskie zobowiązały skarżącego do informowania organu o przebiegu postępowania toczącego się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący w takiej sytuacji został zatem postawiony w sytuacji, która sprawia, iż nie ze swojej winy nie jest w stanie uzyskać decyzji administracyjnych wymaganych do uzyskania efektu końcowego, jakim jest zalegalizowanie urządzenia wodnego. Podniósł, że już na etapie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze N., gm. P. na wys. działki nr [...] w związku z legalizacją istniejącego pomostu organ pierwszej instancji uznał, iż nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na posiadaną przez organ wiedzę, że procedura legalizacyjna w ww sprawie prowadzona jest przez PGW Wody Polskie, ZZ w trybie przepisów ustawy Prawo wodne oraz stanowiskiem organu, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest wymagane w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionego urządzenia wodnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z powodu naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 - Pw), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest ponadto niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Wskazane reguły postępowania administracyjnego odnoszą się przy tym zarówno do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i do postępowania odwoławczego. Jego istotą jest bowiem nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie tej samej sprawy, którą już raz rozpoznał organ pierwszej instancji. Wynika to z istoty ustawowo kształtowego modelu postępowania administracyjnego i rządzącej nim zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowił był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym, według orzecznictwa sądów administracyjnych, bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podkreślić należy, że badając tego rodzaju decyzję rolą sądu jest dokonanie oceny, czy faktycznie wystąpiła w tej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a zatem czy umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zasadą jest, że decyzję o warunkach zabudowy – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wydaje się dla obiektu mającego powstać lub dla obiektu już istniejącego, którego sposób użytkowania ma ulec zmianie. Decyzja o warunkach zabudowy generalnie wydawana jest dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, odnosi się wyłącznie do planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie do inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej częściowo lub w całości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedsięwzięć już zrealizowanych jest możliwe tylko wyjątkowo - w sytuacji nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Zwrócić jednak należy uwagę na relacje pomiędzy ustawą Prawo budowlane a ustawą Prawo wodne. Mianowicie, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Pb, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 16 pkt 65 lit. i) Pw, a do tego rodzaju urządzeń niewątpliwe należy zakwalifikować pomost rekreacyjny, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że, przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (zob. Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 30, M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, 2012, s. 254, W. Piątek (w:) Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2014, s. 27, wyroki NSA: z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OSK 800/12; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2227/10; z dnia 22 października 2010 r., II OSK 1654/09; z 16 stycznia 2009 r., II OSK 1874/07; z dnia 30 listopada 2005 r., OSK 1604/04; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., III OSK 6977/21 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2017 r. Prawo wodne w odniesieniu do obiektów zakwalifikowanych jako urządzenia wodne w znaczeniu tej ostatniej ustawy. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie stosowania przepisów ustawy Prawo wodne w odniesieniu do obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które jednocześnie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 65 ustawy Prawo wodne. Wzajemna relacja między tymi ustawami uregulowana w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że w stosunku do urządzeń wodnych zdefiniowanych w art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne stosuje się łącznie przepisy wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że w przypadku braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (albo zgłoszenia). Jednocześnie taka regulacja prawna prowadzi do wniosku, że zwolnienie przez przepisy ustawy Prawo budowlane danego obiektu budowlanego będącego jednocześnie urządzeniem wodnym, z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, nie oznacza, że wykonawca takiego obiektu – inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne (...) Urządzenia, które są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy Prawo wodne, ale jednocześnie również budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane będą podlegały jednocześnie regulacjom obydwu wymienionych ustaw". Przyjęte zatem przez ustawodawcę rozwiązanie skutkuje tym, że w stosunku do urządzeń wodnych stosuje się łącznie przepisy prawa wodnego i prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rozstrzygniecie Kolegium opiera się na założeniu, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, wzniesionego bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia), może się toczyć tylko i wyłącznie równolegle z postępowaniem legalizacyjnym odnośnie rzeczonego obiektu, a nadto, skuteczność jego wszczęcia jest uzależniona od uprzedniego zainicjowania postępowania legalizacyjnego odnośnie tego obiektu. Innymi słowy postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest bezprzedmiotowe, ze skutkiem procesowym uregulowanym w art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli wniosek o jego wszczęcie nie jest złożony w wykonaniu obowiązku procesowego wynikającego z postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego w przedmiocie legalizacji rzeczonego obiektu. Jako, że postępowanie legalizacyjne dotyczące pomostu rekreacyjnego na jeziorze N., oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie N., gmina P., na wysokości działki nr [...] w obrębie S., gmina P. nie toczyło się, to – w ocenie Kolegium – uzasadniało umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż było ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Prezentowany pogląd znajduje potwierdzenie w literaturze przedmiotu oraz judykaturze. Zgodnie bowiem, o czym była mowa, z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przy czym, w orzecznictwie ustalono, że art. 59 ust. 1 ma zastosowanie również w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 Pb. Słuszne co do zasady stanowisko, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08, CBOSA). Powyższe upoważnia do tezy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisów Pb, dla obiektu budowlanego nie będącego urządzeniem wodnym w rozumieniu prawa wodnego.

Przy ocenie skarżonej decyzji nie sposób jednak nie przesądzić kategorii obiektu budowlanego, tj. pomostu rekreacyjnego, który jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 Pw, co wynika wprost z jego definicji legalnej. Zatem skuteczne wszczęcie postpowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, nie będącego urządzeniem wodnym w powyższym rozumieniu, istotnie wymagało uprzedniego zainicjowania postepowania legalizacyjnego, w toku którego organ nadzoru budowanego, postanowieniem wydanym w trybie art. 48 Pb, nakładał na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako jednego z elementów niezbędnych w procesie legalizacji. Dopiero złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w wykonaniu powyższej powinności, umożliwiało skuteczne zainicjowanie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie czyniąc go bezprzedmiotowym. Zatem pomiędzy postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a tymże w przedmiocie jego legalizacji zachodzi sprzężenie zwrotne, warunkujące przedmiotowość pierwszego postępowania od uprzedniego zainicjowania postępowania legalizacyjnego, w toku którego wnioskodawca zostaje zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego rodzaju koincydentalność postępowań nie zachodzi jednak w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wzniesionego urządzenia wodnego. W tej mierze art. 190 ust. 1 Pw wyraźnie stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 190 ust. 2 Pw). Jednocześnie w myśl przywołanego art. 407 ust. 2 pkt 3 Pw do wniosku dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane.

Powyższe oznacza, że oba postępowania nie dość, że nie muszą się toczyć równolegle, to nadto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wyprzedza postępowaniem legalizacyjne, skoro warunkiem formalnym wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego jest przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie powyższego umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.), będącego konsekwencją braku uprzednio zainicjowanego postępowania legalizacyjnego dla samowolnie wzniesionego pomostu rekreacyjnego na jeziorze N., oznaczonym jako działka nr [...] w obrębie N., gmina P., na wysokości działki nr [...] było skutkiem niedostrzeżenia, że postępowanie dotyczy szczególnej kategorii obiektu budowlanego, jakim jest urządzenie wodne w rozumieniu art. 16 pkt 65 Pw, a w tym przypadku należy honorować przywołany już art. 2 ust. 2 pkt 2 Pb stanowiący, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z powyższego względu procesowe rozstrzygnięcie organów jest błędne.

W tym stanie rzeczy, w ocenie sądu, organy naruszyły wskazany art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 190 Pw. Kontynuując postępowanie organy pozostaną związane wykładnią art. 190 Pw w zw. z art. 2 pkt 2 Pb p.b. i art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 p.p.s.a.