Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 826/17 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 826/17 oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził koszty dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z. W. zwrócił się między innymi o przyznanie pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bojlera.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działający z upoważnienia Wójta Gminy N. w pkt 1. odmówił przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bojlera, w pkt 2 odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu bojlera.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że pismami z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] i Nr [...] odpowiednio Z. W. i T. W. zostali poinformowani o terminie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania w dniu [...] kwietnia 2017 r. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. We wskazanym dniu - [...] kwietnia 2017 r. pracownicy socjalni w asyście funkcjonariuszy Policji przyjechali do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z. W. nie było w domu. Żona T. W. oświadczyła, że sytuacja bytowa się nie zmieniła, Z. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Pozostaje w separacji z żoną i zajmuje dwa pomieszczenia: pokój i kuchnię, natomiast przedpokój i łazienka są wspólnie użytkowane.

Wnioskodawca korzysta z kuchni węglowej. Mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Lodówka jest niesprawna i brakuje bojlera elektrycznego. Z ustaleń organu wynika, że Z. W. jest zdolny do samodzielnej obsługi. Sam się ubiera i samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, robi zakupy, jeździ do lekarza. Załatwia swoje i żony sprawy w urzędzie. Jego środkiem lokomocji jest rower. Zdaniem organu taka aktywność i duża częstotliwość wizyt w Urzędzie Gminy w N. i Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wskazuje na jego sprawność fizyczną. T. W. odmówiła podpisania wywiadu w obecności funkcjonariusza Policji i pracownika socjalnego. Z. W. osobiście dołączył odcinek emerytury za marzec 2017 r. Organ ustalił, że źródłem utrzymania Z. W. jest emerytura w wysokości 949,44 zł brutto (813,99 zł netto) miesięcznie, z uwagi na zajęcia komornicze emerytura jest wypłacana w wysokości 576,63 zł miesięcznie.

Zdaniem organu należy podkreślić, że wnioskodawca nie udokumentował znacznych wydatków z emerytury, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, iż znalazł się w trudnej sytuacji finansowej. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr. [...] przyznano specjalny zasiłek celowy w kwocie 400,00 zł. z przeznaczeniem kwoty 250,00 zł. na zakup bojlera, natomiast pozostała kwota 150,00 zł. z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału-drewna, lodówki leków, butów, ubrania letniego i opłacenia energii elektrycznej. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2017 r. T. W. oświadczyła, że nie został zakupiony bojler za środki przyznane przez ośrodek.

Organ zaznaczył, że Z. W. nie pozostaje bez źródła dochodu. Pobiera świadczenie emerytalne, z którego winien wygospodarować środki na ewentualne uzupełnienie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup bojlera, jak wyjaśnia organ była podyktowana faktem, że pomoc na ten cel została już przyznana w kwocie 250,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w dniu [...] maja 2017 r. Z. W. Zarzucił, że decyzja została wydana "na szkodę na podstawie protokołów aktualizacji wywiadów z wpisami w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej, już po wizycie niezgodnymi ze stanem rzeczywistym np. zdrowia, warunków mieszkaniowych potwierdzonym istotnymi dowodami medycznymi, oświadczeniami".

W dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynęło do Kolegium pismo Z. W. datowane na [...] czerwca 2017 r. uzupełniające odwołanie. Podniósł w nim, że protokół z dnia [...] kwietnia 2017 r. "jest produkowany" w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej po wizycie w asyście funkcjonariuszy Policji. Stwierdził, że w jego sprawie żona powiadomiła pracownika socjalnego, iż nic nowego nie wnosi. Pracownik socjalny wpisał do protokołu wyłącznie do działu I pkt 1-6 dane żony i parę słów do działu II (wymienił wnioski). Odwołujący podniósł, że żona nie potwierdziła wpisów w miejscu zamieszkania, a pracownik socjalny wpisał w biurze Ośrodka Pomocy Społecznej po wizycie do pkt 12 w dziale I "własne wymyślone różne rzeczy ogólnikowe bez znaczenia". Stwierdził, że dział III kwestionariusza to kłamstwa, spekulacje, głupoty, itp. nie mające nic wspólnego z istotnymi dokumentami, a nawet z działem I. Odwołujący twierdzi, że Ośrodek Pomocy Społecznej zastrasza żonę odmową przyznania świadczeń w przypadku nie podpisania "namiastki protokołów in blanco’. W biurze Ośrodka Pomocy Społecznej w N. następuje, w ocenie odwołującego wpisywane od [...] lutego 2014 r. "bzdur, głupot, stanów niezgodnych z rzeczywistymi, spekulacji, rzekomych informacji od żony wymyślanych na szkodę z wrogości, itd.". Ponadto wskazuje na brak udziału w postępowaniu z powodu naruszenia art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. DZ.U.2017 poz.1257).

Rozpatrując odwołanie Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ nadzoru wskazał, że z uwagi na osiągany dochód, tj. 813,99 zł miesięcznie, przekraczający kryterium dochodowe, Z. W. nie może być przyznany zasiłek celowy i podkreślił, że udzielenie pomocy w ramach zasiłku celowego specjalnego nie jest obligatoryjne, czyli przyznanie pomocy i jej wysokość zależy od uznania organu pomocy społecznej, wynikającego z oceny sytuacji w jakiej znajduje się osoba oczekująca pomocy.

Kolegium stwierdziło, iż podziela ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, który wydał, w jego ocenie prawidłowe rozstrzygnięcie, odmawiając odwołującemu przyznania na zakup bojlera zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium odmowa przyznania pomocy jest uzasadniona okolicznościami sprawy. Organ udzielił już pomocy na zakup bojlera w wysokości 250,00 zł i nie było to dofinansowanie do zakupu bojlera, lecz realna całościowa pomoc na ten cel. Wysokość pomocy odpowiadała faktycznej cenie takiego bojlera. Organ stwierdził, że nie ma uzasadnienia ponowne przyznawanie pomocy na ten cel. Z. W. był zobligowany do wydania otrzymanych środków na wskazany przez organ cel zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji przyznającej tą pomoc. Jak podnosi organ, akta sprawy nie wskazują, aby zaszła jakaś niespodziewana nadzwyczajna okoliczność w sytuacji odwołującego uzasadniająca wydatkowanie przedmiotowej kwoty na inny cel.

Należy podkreślić, zdaniem organu, że Z. W. dysponuje stałym dochodem, a ponadto otrzymuje od organu wszechstronną pomoc, mógł więc za przyznaną kwotę zakupić bojler. Akta sprawy zawierają kartę jego świadczeń za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r., z której wynika, że w tym okresie uzyskał pomoc społeczną w postaci specjalnych zasiłków celowych i pomoc żywnościową w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności w wysokości 1.300,00 zł. Dla zobrazowania powyższego, Kolegium wskazało otrzymaną w okresie od stycznia do maja 2017 r. pomoc: decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] organ przyznał Z. W. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 100,00 zł miesięcznie w okresie od dnia [...] stycznia do [...] grudnia 2017 r., która to pomoc została zwiększona przez Kolegium decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] na 200,00 zł miesięcznie, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] przyznano specjalny zasiłek celowy w formie rzeczowej - opał na kwotę 350,00 zł z dowozem do miejsca zamieszkania i w wysokości 50,00 zł na dofinansowanie do opłaty za energię elektryczną, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] przyznano specjalny zasiłek celowy w kwocie 400,00 zł, w tym kwotę 250,00 zł z przeznaczeniem na zakup bojlera, a kwotę 150,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału - drewna, lodówki, leków, butów, ubrania letniego i opłacenia energii elektrycznej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] przyznano specjalny zasiłek celowy w kwocie 100,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału - drewna i opłacenia energii elektrycznej, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] przyznano specjalny zasiłek celowy w kwocie 50,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, lodówki, butów letnich i ubrania letniego, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. przyznano specjalny zasiłek celowy w kwocie 50,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności - słodyczy, lodówki i opłacenia energii elektrycznej.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty są niezasadne. Z powodu niemożności przeprowadzenia wywiadu z odwołującym z powodu unikania spotkania z pracownikami socjalnymi w miejscu zamieszkania oraz nieudzielania informacji lub udzielania ich w bardzo ograniczonym zakresie przez T. W. - żonę odwołującego podczas przeprowadzania z nią aktualizacji wywiadu środowiskowego w sprawie odwołującego, powoływanie się na wiedzę organu z urzędu co do sytuacji odwołującego w szczególności w przypadku specjalnego zasiłku celowego jest zdaniem organu irracjonalne. Twierdzenie, że organ fałszuje protokoły aktualizacji wywiadów środowiskowych po wywiadzie w biurze organu oraz, że domaga się od T. W. podpisu na protokole in blanco jest niewiarygodne i nieuzasadnione. Kolegium nie daje wiary tym twierdzeniom, tym bardziej, że odbywa się to w obecności funkcjonariuszy Policji. Zarzut produkowania protokołów w biurze jako wadliwość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie również dlatego, ponieważ działy I i II kwestionariusza aktualizacji wywiadu wypełniane są podczas wywiadu, a działy od III do V co do zasady wypełniane są w biurze.

Zarzut braku udziału w postępowaniu jest w ocenie organu odwoławczego niezasadny, ponieważ Z. W. powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu odmawia udziału w nim, opuszczając wcześniej mieszkanie lub nie ujawniając się przebywa w innym pomieszczeniu, natomiast żona T. W. udziela lakonicznych odpowiedzi, głównie twierdząc, że nic się nie zmieniło i nie wskazuje na okoliczności mogące mieć znaczenie w sprawie.

Z. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednocześnie wyjaśniając, że wniosek o wyłączenie pracowników składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego po wydaniu decyzji jest spóźniony.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie i zasadnie uznały, że nie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 - dalej jako "u.p.s."), ani specjalnego zasiłku, uregulowanego w art. 41 pkt 1, który może być przyznany wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Przyznanie omawianego świadczenia wymaga zatem wyjątkowych, okazjonalnych okoliczności. Specjalny zasiłek celowy winien być zatem traktowany jako szczególna, doraźna pomoc udzielana podmiotom przekraczającym ustawowe kryteria dochodowe, w sytuacji, gdy nie jest możliwe uzyskanie przez nie niezbędnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.

W myśl art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

Zatem w świetle przytoczonego przepisu przyznanie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej co do zasady jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 9 ust. 8 u.p.s. w opisanej w tym przepisie sytuacji kryteria dochodowe ustala Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W oparciu o wskazaną delegację ustawową wydane zostało znajdujące zastosowanie w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058) zgodnie z którym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi od dnia 1 października 2015 r. kwotę 634 zł. Według niekwestionowanych w sprawie ustaleń skarżący uzyskuje dochód w wysokości 949,44 zł (netto 813,99 zł) miesięcznie przekracza zatem wspomniane kryterium uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Przedmiotowa decyzja podejmowana była na podstawie uznania administracyjnego, nie podlega zatem kontroli sądowej z punktu widzenia celowości, czy zasadności, natomiast sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji.

Organ działający w ramach uznania administracyjnego jest zatem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Obowiązki te ciążą również na organie drugiej instancji, który, stosownie do dyspozycji art. 136 K.p.a., może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Odnosząc powyższy wywód do okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do zarzucenia organowi przekroczenia granic uznania. Odmowa przyznania świadczenia opierała się zarówno na ocenie sytuacji materialnej oraz potrzeb wnioskodawcy, jak i własnych możliwości finansowych szczegółowo opisanych w decyzji. W niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji - naruszenia prawa. Wydanie decyzji zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione.

Organ zwrócił uwagę również na zakres już udzielonej pomocy i objęcie skarżącego stałą pomocą w różnych formach, tak pieniężnych jak i niepieniężnych. Podkreślić natomiast należy, że wysokość i zakres świadczeń z pomocy społecznej nie mogą być oparte na subiektywnych oczekiwaniach osób uprawnionych, zmierzających do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia nad nimi całkowitej opieki finansowej i życiowej. Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wspomagającą osoby korzystające ze świadczeń w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy należy uwzględnić, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu organy słusznie uznały, że sytuacja życiowa skarżącego nie należy do wyjątkowych przypadków, usprawiedliwiających przyznanie – na zasadzie wyjątku – specjalnego zasiłku celowego. W obszernych uzasadnieniach organy obu instancji wskazały, że za odmową przemawia z jednej strony to, że skarżący posiada stałe źródło dochodu, a z drugiej fakt, że organ przyznał już decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr. [...] specjalny zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup bojlera, a pozostałą kwotę 150,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu opału - drewna, lodówki, leków, butów, ubrania letniego i opłacenia energii elektrycznej. Należy podkreślić, że skarżący nie udokumentował znacznych wydatków z emerytury, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, że znalazł się w trudnej sytuacji życiowej. Skoro organ udzielił mu już pomocy na zakup bojlera i była to realna całościowa pomoc na ten zakup, to w ocenie sądu należy stwierdzić, że nie ma uzasadnienia ponowne przyznawanie pomocy na ten cel.

W ocenie Sądu, bezzasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący wadliwego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2017r. Z akt jasno wynika, że pismem z [...] kwietnia 2017r. powiadomiono skarżącego o ustaleniu terminu wywiadu. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu [...] kwietnia 2017r., był zatem zobowiązany do udziału w przeprowadzanej czynności. Jeśli nie brał w niej udziału, nie jest jasne na jakich przesłankach opierał przekonanie o wadliwym wypełnieniu protokołu, tym bardziej, że biorąca udział w wywiadzie jego żona nie zgłaszała w tym zakresie żadnych uwag. Rzeczywiście natomiast z protokołu wywiadu wynika, że część wywiadu została uzupełniona [...] kwietnia 2017r., nie miało to jednak żadnego znaczenia dla sprawy. Dotyczyła ona bowiem oceny sytuacji skarżącego, wniosków pracownika socjalnego oraz planu i działań na jego rzecz. Jej podstawą była zaś dokonana [...] kwietnia 2017r. aktualizacja sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej i zdrowotnej skarżącego, gdzie sformułowano także jego oczekiwania i potrzeby, opierając się na wyjaśnieniach T. W. Ocena sytuacji skarżącego i ustalenie na tej podstawie planu pomocy mogła zatem zostać zamieszczona w protokole później.

Dodatkowo podkreślił, że przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyło się w asyście Policji. Skoro skarżący zarzucał pracownikom socjalnym fałszowanie sporządzanych przez nich wywiadów środowiskowych, obecność funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu powyższej czynności leżała więc także w jego interesie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że bezzasadny jest również podniesiony w skardze zarzut niewyłączenia od orzekania w niniejszej sprawie członków Kolegium, bowiem nie zachodzą w tej sprawie żadne przesłanki wynikające z art. 24 K.p.a. W szczególności przesłanki takiej nie może stanowić fakt, że członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. orzekali w innych sprawach skarżącego, w których rozstrzygnięcia były dla niego niekorzystne. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie składał przy tym, w trakcie postępowania wniosku o wyłączenie członków Kolegium.

Natomiast zarzut dotyczący "zafałszowania" przez organy stanu zdrowia i sytuacji życiowej skarżącego nie został przez niego sprecyzowany. Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżący miał zapewniony czynny udział. Brak udziału w niektórych czynnościach postępowania nastąpił wyłącznie z woli skarżącego (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), nie zaś w rezultacie zaniedbań organu.

Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu adwokat A. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie punktu 1 tj. oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 7, art 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawy, m.in. w zakresie ustalenia szczegółowej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, które to ustalenia w sposób istotny wpływają na ocenę jego sytuacji w kontekście uprawnienia do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art 64 § 2 K.p.a, poprzez niewezwanie skarżącego przez organ do uzupełnienia braków formalnych w postaci dowodów ponoszenia przez skarżącego znacznych wydatków z emerytury, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, iż znalazł się w trudniej sytuacji finansowej uprawniającej do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w następstwie czego można by dopiero obiektywnie ocenić cały materiał dowody. Chodzi tu przede wszystkim o wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony pobieżnie, niedokładnie, nie odzwierciedla on bowiem sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej skarżącego. Rzetelność zebranych informacji przez pracownika socjalnego ma zasadnicze znaczenie, jako dowód w sprawie, dla wydania decyzji zwłaszcza o charakterze uznaniowym. Z art. 107 ustawy o pomocy społecznej wynika, że rola wywiadu środowiskowego jest doniosła, stanowi podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie socjalne. Jest podstawą ustaleń faktycznych dla organów decyzyjnych. Takiej roli nie spełnia wywiad przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2017 r., chociaż jest to tzw. aktualizacja wywiadu, to brak jest w aktach informacji kluczowych dotyczących aktualnej sytuacji skarżącego tj. czy po stronie skarżącego wystąpiła niespodziewana nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca wydatkowanie dotychczas przyznanej kwoty na inny cel aniżeli zakup bojlera. Organ wskazał, że przyznał już skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 400 zł na zakup m.in. opału, drewna,lodówki, leków, butów, ubrania letniego, opłacenia energii elektrycznej w tym także zakup bojlera, przy czym nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie powodów wydatkowania tej kwoty przez skarżącego na inny cel aniżeli zakup bojlera. Tym bardziej, że istotą, tak określonej pomocy jest to, że osoba ją otrzymująca może w ramach celu na jaki pomoc została przyznana, wg własnego uznania wykorzystać te środki finansowe na dofinansowanie najbardziej niezbędnych lub najbardziej niezbędnej z potrzeb. Organ nie poczynił żadnych ustaleń czy sytuacja osobista, zdrowotna, finansowa skarżącego od momentu poprzednio przeprowadzanego wywiadu uległa zmianie. Organ opierał się na informacjach zgromadzonych do poprzednio rozpoznanych wniosków o zasiłek celowy pomimo przytaczanych przez skarżącego okoliczności stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu nadmienię, że skarżący podkreślał, że z uwagi na obecny stan zdrowia wymaga opieki osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych jak: prowadzenie gospodarstwa domowego i przygotowywanie posiłków w tym zakupy, pranie, sprzątanie i czynności gospodarcze w pomieszczeniach zabudowań i na posesji, utrzymywanie higieny osobistej chorego oraz zapewnienie kontaktu z otoczeniem, co potwierdzał złożonym do akt sprawy zaświadczeniem lekarskim z NZOZ Przychodni Lekarza Rodzinnego "[...]" w N. z dnia [...] lutego 2015 r. Ponadto wnioskując o zasiłek celowy wskazywał na swoją sytuację finansową, osobistą. W niniejszej sprawie niezbędne jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a następnie wnikliwa ich ocena pod kątem przesłanek określonych w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym ocena ta nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz winna dotyczyć indywidualnego przypadku. Wyjaśnił, że z obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego nie zwalnia organu ani okoliczność, że wniosek złożony przez stronę jest kolejnym jej wnioskiem o udzielenie pomocy, ani też fakt, że skarżący jest objęty pomocą w postaci innego świadczenia. W niniejszej sprawie niezbędne jest dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a następnie wnikliwa ich ocena pod kątem przesłanek określonych w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym ocena ta nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz winna dotyczyć indywidualnego przypadku. Wyjaśnić zatem należy, że z obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego nie zwalnia organu ani okoliczność, że wniosek złożony przez stronę jest kolejnym jej wnioskiem o udzielenie pomocy, ani też fakt, że skarżący jest objęty pomocą w postaci innego świadczenia.

W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a., ponieważ ani organy ani Sąd I instancji nie dokonały ustaleń co do spełnienia przez skarżącego przesłanki pozostawania w szczególnie uzasadnionej sytuacji w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej, gdyż nie została w przedmiotowych postępowaniach ustalona rzeczywista sytuacja osobista skarżącego. Wyłącznie bowiem szczegółowe ustalania mogą stanowić podstawę dla oceny czy rzeczywiście jego sytuacja zdrowotna i życiowa nie odbiega od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Organ ma obowiązek wezwania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie skarżącego organ nie wykazał, że wypełnił obowiązek zawarty w art. 64 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącego organy nie dokonały szczegółowych ustaleń co do stanu zdrowa skarżącego, stanu jego domu, nie zebrały też wszystkich dowodów w sprawie, w szczególności dotyczących kosztów utrzymania ponoszonych przez skarżącego. To doprowadziło organ do błędnego uznania (zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji], że nie zaszły przesłanki zastosowania w sprawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące skarżącego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2018, poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s.’).

Prawidłowo organy i Sąd pierwszej instancji uznały, że skarżącemu nie może być przyznany zasiłek celowy zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Powyższej okoliczności skarżący kasacyjnie nie kwestionuje.

Wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego uzasadniającego przyznanie mu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. organy zasadnie rozważyły możliwość przyznania skarżącemu kasacyjnie pomocy społecznej na podstawie art. 41 u.p.s.

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotem "może’, wynika, że decyzja w zakresie zasiłku celowego specjalnego podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek ten jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy czym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, - jeżeli - odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy - jeżeli - potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest - aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie - aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna.

Ponadto zauważyć należy, iż przepis art. 41 u.p.s. w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze tej pomocy. Jak wynika z tego przepisu, znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy - ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że powinni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i znacznej liczby osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Wynika z tego, że organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wprawdzie użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych.

Skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową to należy wskazać, że w zakresie takich uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. a więc w sposób przekonywujący.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż organy orzekające, rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego Kontrolowane postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśniono sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, a swe stanowisko przekonywująco umotywowały. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 K.p.a. Argumentacja podnoszona przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę.

Zauważyć należy, iż skoro skarżący przekroczył kryterium dowodowe, które należy spełnić do otrzymania zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie organy obu instancji działając w ramach uznania administracyjnego nie dopatrzyły się szczególnie uzasadnionego przypadku dla przyznania zasiłku celowego pomimo przekroczenia kryterium dowodowego, to żądanie skarżącego trafnie zostało uznane za nieuzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy w kontrolowanych postępowaniach w sposób dokładny zbadały sytuację majątkową i rodzinną skarżącego, w celu ustalenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i trafnie przyjęły, że taki przypadek nie zachodzi.

Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wskazania, jakie okoliczności świadczą o tym, że sytuacja skarżącego kasacyjna stanowi przypadek szczególnie uzasadniony.

Wskazać także należy, i co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma istotne znaczenie, że organ przyznał już skarżącemu kasacyjnie, decyzją z dnia [...] marca 2017r. Nr. [...] specjalny zasiłek celowy w kwocie 250 zł na zakup bojlera.

Mając powyższe na względzie, zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a należy uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.