Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2849/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., T. C., P. D., I. F., M. F., T. J., A. M., B. M., Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/21 w sprawie ze skargi K. B., T. C., P. D., M. F., T. J., A. M., B. M., E. M., Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr DOA.7110.427.2020.MMS.B w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/21 oddalił skargę K. B., T.C., P. D., M.F., T.J., A. M., B. M., E. M. i Z. S., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr DOA.7110.427.2020.MMS.B w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 12 stycznia 2011 r. nr 7/11 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] w W. (dalej: Spółdzielnia) pozwolenia na budowę na realizację inwestycji:

‒ przebudowa układu wewnątrzosiedlowego polegającą na połączeniu drogowym projektowanej inwestycji z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż przy ul. [...] róg [...] w rejonie ul. [...] w W. na działkach ewid. [...] z obrębu [...],

‒ przebudowa wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. [...] w W. na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...],

‒ przebudowa wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego wraz ze śmietnikiem przy ul. [...] w W. na dz. nr ewid. [...], [...] z obrębu [...].

Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z 21 marca 2011 r. mieszkańcy budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) postanowieniem z 17 stycznia 2012 r. nr 32/12 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z 11 maja 2012 r. znak: DOA/ORZ/711/251/12 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1718/12 oddalił skargę na ww. postanowienie GINB z 11 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2648/13 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie Wojewody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia tego, czy Spółdzielnia mogła dysponować nieruchomością na cele budowlane, wymaga, aby osoby, których najbardziej ta kwestia dotyczy, czyli współużytkownicy wieczyści nieruchomości wspólnej, były stroną postępowania, w którym o tym rozstrzygano, a więc postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym także powinni mieć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewoda pismem z 11 stycznia 2016 r. wszczął, na wniosek określonych osób, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. nr 7/11.

Decyzją z 15 marca 2016 r. nr 120/I/2016 Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. nr 7/11. GIBN decyzją z 11 lipca 2016 r. znak: DOA.7110.492.2016.MMS.B uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda decyzją z 12 sierpnia 2019 r. nr 689/OPON/2019 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. nr 7/11. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez GINB decyzją z 15 listopada 2019 r. znak: DOA.7110.444.2019.MMS i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności Wojewoda decyzją z 5 października 2020 r. nr 698/OPON/2020 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. nr 7/11.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M., B. M., T.J., E.D., A.D., K.B., T.C., H.K., Z.S., M.F.,I.F., E.M. GINB decyzją z 27 kwietnia 2021 r. znak: DOA.7110.427.2020.MMS.B utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z 5 października 2020 r. nr 698/OPON/2020.

Zdaniem organu podstawowym zagadnieniem występującym w sprawie jest to, czy Spółdzielnia sprawując "zarząd powierzony" w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222; dalej: ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych) miała prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid.:

‒ [...] z obrębu [...] w celu przebudowy układu wewnątrzosiedlowego polegającej na połączeniu drogowym projektowanej inwestycji z miejskim i wewnątrzosiedlowym układem komunikacyjnym wraz z przebudową tego układu i dostosowaniem do wymogów dróg p.poż. przy ul. [...] róg [...] w rejonie ul. [...] w W.;

‒ [...] z obrębu [...] w celu przebudowy wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego przy ul. [...] w W.;

‒ [...] z obrębu [...] w celu przebudowy wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego wraz ze śmietnikiem przy ul. [...] w W.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. GINB przywołał definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: Prawo budowlane). Dokonując porównania zakresu projektowanych robót z istniejącym stanem zagospodarowania organ odwoławczy stwierdził, że projektowane roboty są budową, a nie przebudową. Uznał jednak, że kwestia, iż w kontrolowanym pozwoleniu na budowę projektowana inwestycja została określona jako "przebudowa", pozostaje bez wpływu na ważność pozwolenia na budowę. Sama okoliczność, że roboty budowlane zostały nazwane "przebudową" a nie "budową", nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wniosek inwestora z 21 września 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę obejmował działki o nr ewid.: [...], natomiast złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało tylko działki o nr ewid.: [...]. Spółdzielnia nie złożyła zatem oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...], czym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazane naruszenie nie ma jednak, zdaniem GINB, charakteru rażącego, nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa.

Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestor swój tytuł prawny do działek o nr ewid. [...] wywodzi z użytkowania wieczystego, tak jak swoje prawo do dysponowania pozostałymi nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane. Z wnioskiem i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane inwestor przedłożył pismo z 17 listopada 2010 r., z którego wynika, że "Zarząd SMB [...] oświadcza, że reprezentuje wszystkich użytkowników wieczystych niżej wymienionych działek z obrębu: [...]: Nr działek: [...]. Oświadczenie dotyczy wniosku o pozwolenie na budowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo-parkingowego ulicy [...] w W. z dnia 21.09.2010 r.". Mając na uwadze powyższe, GINB uznał za konieczne dokonanie oceny, czy Spółdzielnia posiadała na dzień wydania kontrolowanej decyzji prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działkami o nr ewid. [...], uwzględniając charakter spornej inwestycji, rodzaj inwestora (spółdzielnię mieszkaniową) oraz stanowisko sądów administracyjnych.

Organ przywołał następnie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wskazał, że na dzień wydania decyzji budowlanej:

‒ działki o nr ewid. [...] objęte były KW nr [...], a użytkownikiem wieczystym ww. działek była Spółdzielnia;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 54 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownika mi wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 37 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 29 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 25 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 33 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym;

‒ działka o nr ewid. [...] objęta była KW nr [...], a jej współużytkownikami wieczystymi była Spółdzielnia oraz współwłaściciele 49 wyodrębnionych – do dnia wydania kontrolowanej decyzji – lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym na ww. działce o nr ewid. [...], z którymi związany był udział w powyższym użytkowaniu wieczystym. Pozostałe lokale mieszkalne nie były wyodrębnione.

Biorąc pod uwagę, że w dacie wydawania spornego pozwolenia na budowę działki o nr ewid. [...] były w użytkowaniu wieczystym inwestora, nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia posiadała prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Przechodząc od oceny prawa inwestora do dysponowania działkami o nr ewid. [...] na cele budowlane i mając na uwadze przedmiot spornego pozwolenia oraz zarzuty podnoszone przez skarżących, GINB wskazał na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ podkreślił, że na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę w orzecznictwie sądów administracyjnych występowała rozbieżność co do oceny istnienia uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku, gdy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę występowała spółdzielnia, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jako jednostka zarządzająca nieruchomością wspólną, w sytuacji, w której sprawowała ona zarząd powierzony, po wyodrębnieniu własności części lokali zlokalizowanych w budynku wielomieszkaniowym. Niektóre sądy zajmowały w tym względzie stanowisko pozytywne, przyjmując, że spółdzielnia mieszkaniowa w zakresie sprawowanego zarządu uprawniona była do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezentowane było także stanowisko odmienne, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługiwało tylko podmiotowi upoważnionemu do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgodnie z tym stanowiskiem, art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie dawał spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną. Jak dalej wskazał GINB, dopiero później podjęta została uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, w której wskazano, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15, której teza stanowi powtórzenie tezy ww. uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12. Innymi słowy, na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę, z uwagi na niejednoznaczność art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dopuszczalne były dwie rozbieżne interpretacje.

W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie brak jest jednej z podstawowych przesłanek "rażącego naruszenia prawa" – oczywistości tego naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną – przepisem jednoznacznym, precyzyjnym.

GINB wyjaśnił również, że inwestor przedłożył decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 marca 2008 r. nr 99/URN/08 ustalającą dla Spółdzielni warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie układu drogowo-parkingowego, ciągów pieszo-jezdnych, infrastruktury nadziemnej i podziemnej, połączenia drogowego projektowanej inwestycji (decyzja o nr 33/URN/07) z miejskim układem komunikacyjnym i wewnątrzosiedlowym wraz z przebudową (modernizacją) tego układu i dostosowaniu do wymogów dróg p.poż. przy ul. [...] róg [...] obejmując również zasięg ulicy [...] – inwestycja planowana na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...] (dla infrastruktury) oraz nr ewid. [...] w obrębie jw. (dla połączenia drogowego projektowane inwestycji z miejskim układem komunikacyjnym) na terenie Dzielnicy [...], zmienionej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 19 stycznia 2010 r. nr 9/URN/10, w ten sposób, że warunki zabudowy objęły również działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...].

GINB uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy (pierwotnej i zmieniającej). W szczególności parametry spornej inwestycji nie naruszają w sposób rażący ustaleń co do nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Analiza zatwierdzonych rozwiązań projektowych doprowadziła również organ do wniosku, że w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (oba akty w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej) – w tym § 23 ust. 1 pierwszego cyt. rozporządzenia w zakresie lokalizacji projektowanego śmietnika.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli: K. B., T.C., P. D., M.F., T.J., A. M., B. M., E. M. i Z. S., (a także I.F., której skarga została odrzucona).

Zarzucili organowi naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 oraz pkt 7a Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c.,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego,

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali,

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali,

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,

6. art. 124 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Na wstępie Sąd przypomniał specyfikę postępowania nieważnościowego. Podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa); 3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej.

Sąd nie stwierdził naruszeń w zakresie wywiązania się organów ze wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 648/13, który dotyczył wyłącznie kwestii oceny przymiotu strony, a nie meritum sprawy.

Dalej Sąd uznał, że przeprowadzona przez Prezydenta m.st. Warszawy kontrola projektu spełnia wymóg z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego, zatem brak jest podstaw, by w tym obszarze dopatrywać się naruszenia prawa. Podzielił ocenę GINB co do kwestii podnoszonej niezgodności lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnika). Stwierdził, że obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę to ciąg komunikacyjny, który nie powoduje żadnego przesłaniania innych obiektów i został zaprojektowany zgodnie z przepisami, w szczególności jeżeli chodzi o jego szerokość, umożliwiającą traktowanie go jako ciągu komunikacyjnego.

Sąd uznał też za prawidłowe stanowisko GINB wskazujące na uchybienie w zakresie zdefiniowania robót budowlanych, jakie miały zostać wykonane na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (przebudowa czy budowa). Choć kwalifikacja robót budowlanych przez organ stopnia powiatowego stanowiła naruszenie prawa, to jednak sama okoliczność, że roboty budowlane zostały nazwane "przebudową" a nie "budową", nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 12 stycznia 2011 r. Sąd podzielił argumentację, że to nie nazwa inwestycji, a jej zakres sprecyzowany w projekcie podlega zatwierdzeniu. Bez względu zatem na to, jak dana inwestycja została nazwana, zatwierdzeniu podlegały konkretne rozwiązania projektowe, zatem Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa poprzez nazwanie inwestycji przebudową, a nie budową czy rozbudową obiektu.

Sąd nie podzielił również pojawiającej się w pismach stron argumentacji, że wykonany obiekt powoduje zagrożenie dla dzieci korzystających ze szkoły. W ocenie Sądu to właśnie nowo zaprojektowane rozwiązania, opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji, zapewniają bezpieczeństwo użytkowników drogi, w tym korzystających ze szkoły dzieci i ich opiekunów, uniemożliwiając nagłe wtargnięcie na jezdnię. Podobnie za niezasadne uznał zarzuty dotyczące w istocie naruszenia obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do kwestii legitymowania się przez Spółdzielnię prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący podnieśli, że Spółdzielnia w ogóle nie złożyła co do części działek, tj. o nr ewid. [...], oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co ma stanowić bezwzględnie o rażącym naruszeniu prawa. Sąd wyjaśnił, że we wniosku z 21 września 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę sprecyzowano teren inwestycji do działek nr ewid. [...], zaś złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało tylko działki o nr ewid. [...]. Sąd zgodził się z GINB, że Spółdzielnia nie złożyła oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], co stanowi niewątpliwe naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu. Podzielił przy tym argumentację organu, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie praworządnym. W dacie orzekania przez Prezydenta m.st. Warszawy Spółdzielnia swój tytuł prawny do działek o nr ewid. [...] wywodziła z użytkowania wieczystego. W aktach sprawy znajduje się nadto pismo z 17 listopada 2010 r., z którego wynika, że "Zarząd SMB [...] oświadcza, że reprezentuje wszystkich użytkowników wieczystych niżej wymienionych działek z obrębu: [...]: Nr działek: [...] Oświadczenie dotyczy wniosku o pozwolenie na budowę wewnątrzosiedlowego układu drogowo - parkingowego ulicy [...] w W. z dnia 21.09.2010 r.".

Jakkolwiek więc konieczne jest złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, to jednakże nie zawsze uchybienie w tym zakresie, wbrew ocenie skargi, oznacza automatyczne przyjęcie istnienia wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa. Tak w dacie orzekania, jak i obecnie inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a wystarczające jest, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. O ile przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest jasny i klarowny oraz nie wymaga skomplikowanej wykładni, to jednak w niniejszej sprawie brak złożenia oświadczenia co do 2 działek i jednoczesne wymienienie w piśmie z 17 listopada 2010 r. wszystkich działek objętych inwestycją, w tym nr ewid. [...] wraz z podaniem podstawy władania i przy jednoczesnym uwzględnieniu charakteru inwestycji, tj. osiedlowego ciągu drogowego na nieruchomościach wspólnych, nie uzasadnia twierdzenia, że mamy do czynienia z takimi skutkami społeczno-gospodarczymi, które są nie do pogodzenia w państwie prawa. Jedynie zaś tego rodzaju uchybienie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd podkreślił także, że w dacie wydawania decyzji budowlanej w orzecznictwie istniały wątpliwości co do zakresu upoważnienia Spółdzielni wynikającego ze sprawowanego zarządu powierzonego. Dopiero dwie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12 oraz z 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 2/15 wyjaśniły występujące w orzecznictwie wątpliwości. Słusznie zatem wskazano w zaskarżonej decyzji, że w dacie rozstrzygania sprawy przez Prezydenta m.st. Warszawy, z uwagi na niejednoznaczność rozumienia uprawnienia z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dopuszczalne były dwie rozbieżne interpretacje co do władztwa spółdzielni mieszkaniowej. W konsekwencji, skoro przepis był rozbieżnie rozumiany, brak jest podstawowej przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości istniejącego naruszenia i jasności stosowanego przepisu. Tam bowiem, gdzie normę prawną można odczytywać w różny sposób, nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa przez akt administracyjny, a przez to brak jest podstawowej przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Sąd wyjaśnił dodatkowo, że uznanie przez organ, że w ramach zarządu powierzonego spółdzielnia mogła dysponować budowlanie nieruchomościami, których była współużytkownikiem wieczystym wraz z innymi osobami (które wydzieliły odrębną własność lokali mieszkalnych, nabywając stosowy udział w użytkowaniu wieczystym), nie mogłoby zostać również potraktowane jako rażące naruszenie prawa także wówczas, gdyby przyjąć, że z zarządu powierzonego takiego uprawnienia jednak wywodzić nie można. Charakter spornej inwestycji, która nie jest budowaną "od zera" na gruntach wspólnych siecią dróg lokalnych, a wyłącznie rozbudową wewnątrzosiedlowego, już istniejącego układu komunikacyjnego, wraz z budową parkingów, a więc ulepszeniem korzystania z sieci połączeń drogowych na terenie zarządzanym przez spółdzielnię, powoduje, że w tym przypadku nie zaistniałaby wada rażącego naruszenia prawa ze względu na brak przesłanki skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania.

Z tych też powodów Sąd nie uznał, aby w sprawie zaistniały przesłanki unieważnienia decyzji. Nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wobec rozbieżnego w tamtym czasie orzecznictwa organ mógł przyjąć, że Spółdzielnia dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane.

Odnosząc się zaś do podkreślanego w skardze pozbawienia prawa własności jak i uniemożliwienia wzięcia udziału w postępowaniu budowlanym, w którym skarżący mogliby przedstawić własne stanowisko, Sąd wyjaśnił, że powyższa okoliczność mogłaby stanowić ewentualną przesłankę żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli: K. B., T.C., P. D., I.F.,M.F., T.J., A. M., B. M., i Z. S.

Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 11 oraz pkt 7a Prawa budowlanego w zw. z art. 199 k.c. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 3 i art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali,

b) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego,

c) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że – wbrew ocenie Sądu I instancji – naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego skutkuje nieważnością decyzji administracyjnej (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor nie oświadczył, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinno być ocenione jako wydanie tego pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii całkowitego pominięcia skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, pomimo że posiadali przymiot współużytkowników wieczystych nieruchomości objętych zamierzeniem budowlanym, skarżący kasacyjnie podnieśli, że opisana przez Sąd rozbieżność interpretacyjna dotyczyła głównie tego, czy właściciel lokalu ma korzystać z tzw. "procedury wewnątrzspółdzielczej", czy też jego uprawnienia są chronione przez regulacje prawa budowlanego. Tymczasem w omawianej sprawie żadnej "procedury wewnątrzspółdzielczej" nie było. Zatem jedyną normą chroniącą prawo własności skarżących były regulacje art. 24 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a.

Jako niezrozumiałe uznano wywody Sądu na tle rzekomego braku naruszenia istotnego celu społeczno-gospodarczego przez skarżoną decyzję administracyjną na tle pozbawienia skarżących ich praw własnościowych, skoro jednocześnie Sąd przywołał dwie uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego podkreślające wagę ochrony prawa własności współużytkowników cenie skarżących nieruchomości.

Dalej wskazano, że nie znajdują poparcia w zgromadzonym materiale ustalenia Sądu odnoszące się do treści samej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy m.in. na tle ww. celu społeczno-gospodarczego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pominął, że część "zamierzenia inwestycyjnego" wkracza na obszar nieruchomości zdefiniowanych jako nieruchomości mieszkaniowe i odnosi się nie do "nieruchomości wspólnej", ale właśnie nieruchomości niewspółnych – wydzielonych nieruchomości budynkowych. Podniesiono, że obecnie jest tzw. ciąg pieszo-jezdny z pierwszeństwem pieszych i dopiero ewentualna budowa jezdni, której skarżący się sprzeciwiają, wygeneruje problem, którego potrzebę rozwiązania społeczno-gospodarczą widzi Sąd. Także jako wewnętrznie sprzeczne uznano ustalenia Sądu ,jakoby z jednej strony skarżona decyzja z istocie dotyczyła budowy, by następnie stwierdzać, że jednak rozbudowy, a na koniec przebudowy istniejącego układu. Na koniec zaakcentowano, że prawo własności jest z istoty rzeczy prawem szczególnie chronionym, zatem nie można przechodzić nad nim do porządku dziennego i rozstrzygać, że jego jednoznaczne naruszenie nie może stanowić z definicji "rażącości", jeśli dotyczy budowy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w niniejszej sprawie, wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej, sprowadza się do oceny czy złożone przez inwestora – Spółdzielnię Mieszkaniowo–Budowlaną [...] oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, co do części działek (wymienionych w tym oświadczeniu, powtórzonych następnie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji) i nieobjęcie takim oświadczeniem działek o nr ew. [...] i [...] uprawniało Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji z dnia 12 stycznia 2011 r. a jeśli nie, to czy naruszenie przepisów z tym związanych miało charakter rażący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji akceptująca stanowisko organów administracji, iż powyższa okoliczność stanowiła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji) lecz nie miało ono charakteru kwalifikowanego, jest oceną prawidłową.

Należy ze wszech miar podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego w niniejszej sprawie była decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościom. Rolą organu w takim postępowaniu nie jest weryfikacja decyzji wydanej w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z przepisami prawa w ogólności (tak jak w postępowaniu odwoławczym), ale ocena czy decyzja taka nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienie skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie – wobec treści wniosku, odwołania i zarzutów skargi zarówno organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji skoncentrowany się wokół jednej przesłanki – rażącego naruszenia prawa. Trafnie przypomniał organ administracji i stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że w sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, którego wykładnia nie budzi wątpliwości. A zatem w sytuacji, gdy analiza przepisu prowadzi do wielu możliwych jego interpretacji, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepis taki został rażąco naruszony tylko z tego powodu, że organ administracji dokonał jednej z wielu możliwych wykładni, której nie podziela wnioskodawca, nawet jeśli wykładnia ta następnie zostanie uznana za nietrafną.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach tej sprawy.

I tak: rację mają skarżący kasacyjnie odnośnie do tego, że art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest jasny w swej treści i wskazuje (wskazywał także w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę), że pozwolenie takie może być wydane jedynie podmiotowi, który złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do większości działek objętych planowaną inwestycją (oprócz działki nr ew. [...] i [...]) oświadczenie takie zostało złożone. Natomiast spór w tym zakresie sprowadza się do oceny czy Spółdzielnia uprawniona była do złożenia takiego oświadczenia. Poza sporem wszak pozostaje, że inwestor nie był jedynym właścicielem/użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości albowiem prawa rzeczowe przysługiwały innym osobom w tym skarżącym kasacyjnie. Jak wynikało z treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 12 stycznia 2011 r. zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Innymi słowy, spółdzielnia była quasi-zarządcą umownym,. Zapis ten spowodował rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skutkowały podjęciem ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny 2 uchwał odnoszących się do tego czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie spółdzielnie mieszkaniowe sprawujące zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych mogą dysponować tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, bez konieczności uzyskania zgody osób niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej, którym przysługuje odrębna własność lokali. Ostatecznie uchwałą z dnia 19 października 2015 r. w sprawie II OPS 2/15, a wcześniej z dnia 13 listopada 2012 r. II OPS 2/12 (obie dostępne w CBOS) NSA zajął stanowisko, w którym stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. W uzasadnieniu powyższej uchwały jak i uchwały w sprawie II OPS 2/12 podkreśla się potrzebę ich podjęcia w związku z istniejącymi rozbieżnościami w wykładni tego przepisu. Jest zatem co najmniej niezrozumiale twierdzenie skarżących kasacyjnie, co do tego, że "umknęło WSA, że ta rozbieżność interpretacyjna dotyczyła głównie tego, czy właściciel lokalu ma korzystać z tzw. "procedury wewnątrzspółdzielczej" czy też jego uprawnienia są chronione przez regulacje prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że uchwały podjęte były w związku z rozbieżnościami interpretacyjnymi na tle ustawy - Prawo budowlane, a nie jak twierdzi skarżący kasacyjnie – procedury wewnątrz spółdzielczej. Niezależnie zatem od treści uchwał, wydanych w czasie – po wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościom wskazać należy, że nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skoro brzmienie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w tym czasie było niejasne, budziło wątpliwości interpretacyjne i ostatecznie stanowiło przedmiot uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Również jako trafną należało uznać ocenę Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organów administracji, iż mimo braku oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do 2 działek (nr [...] i [...]), to decyzja w tym zakresie nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie jest wszak kwestionowane przez skarżących kasacyjnie, a ponadto wynika to z prawidłowych ustaleń organów administracji, że spółdzielnia jest współwłaścicielem działek i tak jak w stosunku do pozostałych działek sprawuje nad nimi zarząd powierzony. O ile zatem w tym zakresie decyzja jest sprzeczna z jasno brzmiącym przepisem prawa, to uchybienie to w okolicznościach tej sprawy nie spowodowało takich skutków społeczno gospodarczych, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie za wystąpieniem takich skutków nie przemawia także pominięcie skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem nie może być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

I wreszcie odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu, że "WSA lekceważy bogate orzecznictwo sądów administracyjnych na tle w/w oświadczenia inwestora" przypomnieć raz jeszcze skarżącym kasacyjnie należy, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się nie do tego czy i w jakim zakresie Spółdzielnia złożyła omawiane oświadczenie, ale czy była uprawniona do skutecznego jego złożenia co do robót niewątpliwie przekraczających zakres zwykłego zarządu. To brak jednolitej wykładni przepisu musiał skutkować odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji. Taka rozbieżność nie występowania natomiast w sprawach, w którym inwestorem pozostawał inny podmiot niż spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd powierzony nad nieruchomością.

Konkludując zarzuty wymienione w pkt 1 a i b skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (pkt 1 c skargi kasacyjnej), którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w wadliwie dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleniach odnośnie do charakteru robót (rozbudowa, przebudowa lub budowa). Okoliczność ta – forma prowadzenia robót budowlanych pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tym bardziej że każde z tych pojęć zostało zdefiniowane w ustawie i związane jest z wykonywaniem robót budowlanych.

I wreszcie wskazać należy autorowi skargi kasacyjnej, że skarga kasacyjna zawiera szereg błędów konstrukcyjnych. I tak art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie podstawy, na jakich można oprzeć skargę kasacyjną, nie może, zatem zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji albowiem sąd przepisu tego nie stosuje. Dalej zauważyć należy, że art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 11 i 7a ustawy Prawo budowlane są przepisami prawa materialnego (mimo umieszczenia pierwszego z tych przepisów w ustawie o charakterze procesowym – Kodeksie postępowania administracyjnego), a zatem skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie tych przepisów powinna opierać się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a Taki sam charakter ma art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powyższe nie miało jednak wpływu na możliwość oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach skargi kasacyjnej.

Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a to obligowało do jej oddalenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.