Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1884/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust. 1, art. 134 ust. 1 pkt 1, art. 134 ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 141 § 4, art. 176 § 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 151, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022r., sygn. akt I SA/Wa 2369/21 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2369/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym córką M. S. , która jednocześnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS uznana została za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji od urodzenia. Skarżąca pobiera emeryturę z ZUS, której wysokość od [...] marca 2020 r. wynosi [...] zł. Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. K. S. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r").

Wójt Gminy [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] odmówił K. S. wnioskowanego świadczenia, z uwagi na wystąpienie warunku określonego w art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r., czyli pobierania przez wnioskodawczynię emerytury, co w ocenie organu I instancji wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

K. S. od powyższej decyzji wniosła odwołanie. W ocenie strony przepis art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r, powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem SKO, zasadnym jest stanowisko organu I instancji, że fakt pobierania przez K. S. emerytury, wyklucza możliwość przyznania jej równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r).

Kolegium podkreśliło, że przychyla się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą strona ma możliwość wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia i w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku i zawieszenie emerytury oraz uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. W przedmiotowej sprawie strona była informowana o możliwości wyboru korzystniejszego dla siebie świadczenia, z czego nie skorzystała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S. zarzuciła organowi naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego – osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej,

b) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby,

c) art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił złożoną skargę i uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem – do których zalicza się również skarżąca) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury.

Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że kwestia wykładni i stosowania ww. przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie "jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie", opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18).

W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19).

Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania ww. przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt, co w konsekwencji eliminuje negatywne przesłanki wyłączające nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że ostatni z prezentowanych poglądów prawnych, obecnie dominuje w judykaturze i skład orzekający w sprawie go w pełni podziela. Nie podziela natomiast dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych, jest nie do zaakceptowania.

Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. i czego w toku postępowania oczekiwała skarżąca – pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej i czternastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno–rentowe.

Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r., wiązać należało nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.

W ocenie WSA takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one art. 9 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., uniemożliwiając skarżącej dokonania wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a. u.ś.r. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia żądania skarżącej. Dlatego też Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a, uchylił obie zaskarżone decyzje.

W wytycznych, co do dalszego postępowania Sąd I instancji wskazał na obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie decyzji organu emerytalno-rentowego.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zaskarżając wyrok w całości. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że organy orzekające w sprawie zastosowały literalne brzmienie w/w przepisu i pominęły cele ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy organy orzekające w sprawie w sposób jednoznaczny poinformowały skarżącą, że przeszkodą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, natomiast pomimo poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia wyższego, czyli w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca oświadczyła, że nie rezygnuje ze świadczenia emerytalnego.

II. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależniły przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, podczas gdy organ I instancji w sposób jednoznaczny i precyzyjny poinformował skarżącą, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, o możliwości wyboru przez skarżącą świadczenia wyższego, czyli w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym organ I instancji wskazał, że wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że decyzja organu I instancji, jak i decyzja Kolegium zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 5 lit a u.ś.r.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak należytego i spójnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez to, iż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz w niedostatecznym stopniu uzasadnił zapadłe rozstrzygnięcie i podstawy oraz motywy, na których zostało wydane zaskarżone orzeczenie, w szczególności Sąd Instancji w zupełności pominął twierdzenia organu odwoławczego w zakresie poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia wyższego, czyli w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego oraz sposobu realizacji tego wyboru tj. wybór świadczenia można zrealizować przez złożenie przez skarżącą do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 9, 77 § 1 i 80, art. 107 § 3 k.p.a.;

5. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.

Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodatkowo, wniesiono o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie, o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ I instancji wykonując obowiązek wynikający m.in. z treści art. 9 k.p.a. pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował K. S. o możliwości wyboru świadczenia wyższego, czyli świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawczyni w odpowiedzi na ww pismo organu I instancji złożyła oświadczenie, że nie rezygnuje ze świadczenia emerytalnego. Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, że Sąd I instancji, pominął całość materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, zrzekła się również przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie żądała przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a.")

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd judykatury, zgodnie z którym prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast nie zgadza się z argumentacją, na którą powołuje się skarżąca K. S., iż osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym. A więc, że prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości tej emerytury. Zagadnieniem tym zajmował się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym podkreślił, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 484/21).

W ocenie sądu odwoławczego, właściwa interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

Zdaniem NSA, przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, należy dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

W ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Stąd też, w ocenie składu orzekającego, uzasadnione wartościami konstytucyjnymi jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne.

Z powyższych przyczyn NSA podziela stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 oraz w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. I OSK 2006/20 – cbois.nsa.gov.pl). We wskazanych orzeczeniach podkreślono, że wybór świadczenia strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zgodzić się należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, zgodnie z art. 9 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie wbrew stanowisku Sądu I instancji, bezspornym jest, że organ I instancji informował K. S. o możliwości zawieszenia emerytury i wyborze korzystniejszego dla niej świadczenia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], w którym organ poinformował skarżącą, iż "osoba pobierająca emeryturę może dokonać wyboru jednego ze świadczeń, które chce pobierać przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, w Pani przypadku emerytury, zgodnie z przedstawioną decyzją znak: [...] po waloryzacji wynosi [...] zł natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego wynosi od 1 stycznia 2021 r. 1971 zł. Wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust, 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, począwszy od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s)".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść powyższego pisma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wystarczająca dla uznania, że organ dopełnił obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 79a § 1 oraz w art. 9 k.p.a. Organ I instancji wskazał mianowicie przesłankę stojącą na przeszkodzie załatwieniu sprawy zgodnie z żądaniem skarżącej, spełnienie której to przesłanki jest zależne od strony, oraz wskazał, jakie działania strona winna podjąć w celu spełnienia tej przesłanki. Organy czuwały zatem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielały wnioskodawczyni niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nawet w sytuacji gdy strona od początku postępowania administracyjnego była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Powyższe oznacza, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, iż doszło do naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 9 k.p.a. przyjmując, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie poinformowały skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Zasadnie zatem autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niezapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Świadczy o tym również fakt, że uszło uwadze WSA, iż w aktach sprawy znajduje się pisemna odpowiedź skarżącej z dnia [...] czerwca 2021 r., w której K. S. informuje GOPS w [...], że "nierezygnuje ze świadczenia emerytalnego".

W ocenie NSA powyższe okoliczności przemawiały za oddaleniem skargi K.S. (art. 151 p.p.s.a), nie zaś uchyleniem zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., co czyni usprawiedliwionymi również zarzuty podniesione w punkcie II skargi kasacyjnej, z wyłączeniem jedynie zarzutu bezpodstawnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby WSA w jego treści przywoływał ww. przepisy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, a uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o czym orzekł jak w sentencji, w myśl art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy oraz sytuację materialną skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.