Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2639/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] - Przewodniczącego Komisji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 122/22 w sprawie ze skargi W.G. na bezczynność Przewodniczącego Komisji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od W.G. na rzecz Gminy [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 122/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Przewodniczącego Komisji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 235 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", zobowiązał organ - Przewodniczącego Komisji [...] do ustosunkowania się do wniosku W. G. z 1 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 sentencji) oraz stwierdził, że bezczynność Przewodniczącego Komisji [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z 1 września 2020 r. skarżący powołując się na przepis art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."), zwrócił się imiennie do Przewodniczącego Komisji [...] o udostępnienie następujących informacji:

1) Kiedy "znikł, zaginął i kto usunął" z akt sprawy protokół z oględzin obiektu budowlanego dokonanego przez Panią D. M. z dnia 16.09.2019 r. ekspertyzy techniczno-budowlanej dostarczonej do PINB w dniu 23.10.2019 r. wykonanej przez Panią D. M., którego skarżący, po podpisaniu nie otrzymał jako najemca tego lokalu do dnia dzisiejszego, zgodnie z art. 67 § 1 i 2 k.p.a. ?,

2) Na jakiej podstawie prawnej Przewodniczący nie udzielił odpowiedzi na pisma skarżącego adresowane do niego: z dnia 13.05.2020 r. i z dnia 20.05.2020 r. ?

3) Na jakiej podstawie prawnej "nie otrzymałem protokołu

z posiedzenia" z dnia 14 maja 2020 r. o godz. 9.20. Komisji [...] RM z jego udziałem, chyba jako skarżącego, bo Pani główny specjalista E. P. zapomniała napisać w jakiej roli skarżący został tam "wezwany"!

4) Na jakiej podstawie prawnej odmawia mi Pan "prawa do nośnika utrwalanego za pomocą urządzeń rejestrujących obraz

i dźwięk"?

5) Skarżący wniósł, "w oparciu o przepisy art. 11b ust. 2 i art. 20 ust. 1 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk z posiedzenia" w dniu 14 maja 2020 r. o godz. 9.20 Komisji [...] RM z jego udziałem, chyba jako skarżącego, podczas, którego skarżącego i jego godność bezspornie upokorzono !!!"

W ostatnim, szóstym punkcie wniosku, skarżący wyjaśnił, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, między innymi na poważne uszkodzenie słuchu orzeczone w wydanym na jego rzecz orzeczeniu

o niepełnosprawności, które, od dawna, jest w posiadaniu UM i RM [...].

Z kolei w dalszej części pisma przedstawił liczne krytyczne uwagi dotyczące ww. posiedzenia i wyjaśnił, że od 2.5 roku żąda należytego utrzymania czystości od zarządcy nieruchomości czyli ZB i LK "ponieważ od 2.5 roku zarządca nalicza i zawyża mu bezprawnie czynsz" o 6 punktów za "niewykonane usługi sprzątania" w związku z tym żąda zwrotu nadpłaconego czynszu z tytułu nienależytego wykonania utrzymania czystości w budynku, w którym mieszka. W końcowej części pisma podkreślił, że wnosi o pełną merytoryczną odpowiedź na przedstawione zarzuty ujęte w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Następnie w skardze wniesionej bezpośrednio do Sądu I instancji 19 lipca 2021 r. skarżący zarzucił bezczynność Przewodniczącemu Komisji [...] w rozpatrzeniu jego pism, w tym wniosku z 1 września 2020 r.

W piśmie z 16 sierpnia 2021 r. (BRM.0004.3.2021.EP), zakwalifikowanym przez Sąd I instancji jako odpowiedź na skargę, Przewodnicząca Rady Miasta, podniosła m.in., że pisma skarżącego z 13 i 20 maja 2020 r. oraz 1 i 30 września 2020 roku zostały zaadresowane bezpośrednio do Pana [...] - Przewodniczącego Komisji [...]. Pismo skarżącego z 13 maja 2020 r. zostało przekazane Komisji i włączone do akt postępowania skargowego podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego do złożonej skargi na posiedzeniu Komisji [...] z 14 maja 2020 r. Także pismo z 20 maja 2020 roku zostało dołączone do protokołu odbytej 14 maja 2020 r. Komisji [...]. Wskazała też, że procedura skargowa, oparta o przepis art. 227 k.p.a. była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w sprawie ze skarg skarżącego z 9 czerwca 2020 r. oraz z 24 sierpnia 2020 na uchwałę Rady Miasta [...] z 26 maja 2020 roku nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z

3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 104/21, odrzucił skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji [...] Rady Miasta [...]

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji przyjął, że skarga w przedmiocie bezczynności, aby odniosła skutek na tle przepisów u.d.i.p., musi być skierowana do organu władzy publicznej, którym, w niniejszej sprawie mogła być jedynie Rada Miasta [...] i Prezydent Miasta [...]. Sąd I instancji stwierdził, że Przewodniczący [...] nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sprawujący tę funkcję [...] jest bowiem jednym z radnych VIII kadencji i przewodniczy [...]. Nie jest on też Przewodniczącym Rady Miasta [...], ani Prezydentem Miasta [...]. Ponadto radny miejski nie jest też pracownikiem urzędu miasta. Oznacza to, że pisma skarżącego, kierowane imiennie do Przewodniczącego [...] traktowane są jako pisma do osoby fizycznej, nie zaś do organu władzy publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, treść złożonej przez skarżącego skargi oraz treść dołączonych do niej pism wskazują, że w istocie skarżący żali się na nieuwzględnienie jego żądań podnoszonych w ramach posiedzeń [...]. Składa skargę na niewłaściwe zachowanie się w stosunku do niego członków [...], w czym upatruje winę Przewodniczącego [...]. Jest to zatem skarga na działalność osoby fizycznej o przedmiocie spoza właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega ona odrzuceniu.

Wskutek skargi kasacyjnej skarżącego ww. postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22. Sąd kasacyjny uznał, ze WSA w Szczecinie nie poczynił dwóch podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a mianowicie, nie ocenił działalności Przewodniczącego Komisji pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań (powinny być one nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidualnych potrzeb danego podmiotu), tj. czy Przewodniczący Komisji jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej. Po drugie, jak stwierdził NSA, WSA w Szczecinie nie ocenił, czy pismo skarżącego z 1 września 2020 r. dotyczy informacji publicznej. Z tego powodu, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, NSA zobowiązał Sąd I instancji, w szczególności, do dokonania oceny, czy Przewodniczący Komisji [...] spełnia przesłanki do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz do ponownej analizy wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. i oceny, czy żądane przez skarżącego w tym wniosku informacje, stanowią informację publiczną. NSA wskazał, że wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez WSA w Szczecinie ma uwzględnić wyniki tej oceny.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wezwał Przewodniczącego do wyjaśnienia, czy i ewentualnie jakie czynności zostały podjęte w związku z pismem skarżącego z 1 września 2020 r. Przewodniczącego wezwano również do złożenia dokumentacji potwierdzającej dokonanie wskazanych, ewentualnych czynności. W tym wezwaniu Sąd I instancji dodatkowo wyjaśnił, że odpowiedź Przewodniczącego Rady Miasta [...] na skargę W. G. z 19 lipca 2021 r. nie obejmuje czynności podjętych przez organ na skutek żądania z 1 września 2020 r.

W odpowiedzi na wezwanie, Przewodniczący [...](pismo z 9 czerwca 2022 r.) potwierdził, że pismo z 1 września 2020 r. złożone przez skarżącego

w Urzędzie Miasta [...], Biuro Rady Miasta Urzędu Miasta [...] przekazało mu jako Przewodniczącemu Komisji [...]. Pismo to pozostawiono bez odpowiedzi jako pismo niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną. Pismo zostało uznane jako kolejne pismo w rozpatrzonej już przez właściwą komisję sprawie ze skargi indywidualnej. Przewodniczący przedstawiając dalsze stanowisko w sprawie powołał się na dołączone do pisma dokumenty w postaci Statutu Miasta [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 23 kwietnia 2019 r. oraz załączników do niego. Podkreślił, ze zgodnie ze Statutem Przewodniczący Komisji [...], kieruje jej pracami, a w szczególności ustala terminy i porządek posiedzeń, zwołuje posiedzenia komisji, a ponadto prowadzi obrady. Zwrócił też uwagę, że na podstawie § 5 Załącznika Nr 3 do Statutu Miasta [...] pn. "Regulamin Komisji [...] Rady Miasta [...], w zw. z § 7 ust. 3 tegoż regulaminu, uprawnienia do zwoływania

i prowadzenia posiedzeń komisji, są jedynymi uprawnieniami w sferze publicznej, przypisanymi tej funkcji.

Wyjaśnił również, że protokoły z posiedzeń komisji sporządzane są przez pracownika Biura Rady Miasta w Urzędzie Miasta [...], a następnie, po jego przyjęciu przez właściwą komisję, publikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...]. Dokumentacja będąca podstawą prac komisji również przechowywana jest w biurze obsługującym Radę Miasta. Podniósł, że

w ramach swoich funkcji jako przewodniczący nie załatwia spraw, nie prowadzi akt, nie podejmuje decyzji w żadnych sprawach indywidualnych. Ponownie zaznaczył, że do jego kompetencji należą tylko i wyłącznie kwestie wymienione w regulaminie komisji, tj. zwoływanie i prowadzenie obrad. Z przywołanych przepisów prawa miejscowego i zakreślonych w nich kompetencji Przewodniczącego wywiódł, że nie spełnia przesłanek do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie jest podmiotem wyposażonym w samodzielne kompetencje do załatwiania spraw publicznych, czy podejmowania decyzji w sprawach indywidualnych. Sprawy te, jak stwierdził, rozpatruje komisja, która swoje rozważania przedstawia Radzie Miasta w postaci projektu uchwały. O rozstrzygnięciu wniosku, skargi czy petycji ostatecznie zawsze decyduje bowiem Rada Miasta [...], jako jedyny uprawniony do tego organ.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji rozstrzygnął sprawę przywołanym na wstępie wyrokiem. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczy oceny, czy organ prawidło pozostawił bez rozpatrzenia pismo z 1 września 2021 r. zawierające żądanie skarżącego udzielenia informacji publicznej, uznając je za niewłaściwie skierowane i niestanowiące pytania o informację publiczną, o czym organ poinformował w piśmie procesowym do sądu z 9 czerwca 2022 r. Sąd I instancji rozważył kwestię, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Sąd dokonał analizy Statutu Miasta [...] i jego załącznika. Stwierdził, że Przewodniczący [...], zgodnie z § 5, § 6 i § 8 załącznika nr 3 do Statutu Miasta [...] (uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.) jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań powinien on czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest on więc podmiotem zobowiązanym do zapewnienia prawa dostępu do tego informacji publicznej. Sąd powołał się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 30 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Sz 731/21 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 721/21, sygn. akt I OSK 2517/14).

Odnosząc się do kwestii charakteru żądanej informacji Sąd I instancji podniósł, że uznanie Przewodniczącego [...] za podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rodzi po stronie Przewodniczącego obowiązek ustalenia charakteru informacji, o które wystąpił skarżący. Dopiero stanowisko Przewodniczącego [...] może aktualizować kontrolę sądu administracyjnego. Zdaniem WSA w Szczecinie, ustalenie pierwszej przesłanki z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. czyni przedwczesnym na obecnym etapie postępowania – wobec braku stanowiska Przewodniczącego co do wniosku z 1 września 2021 r. - odnoszenie się do charakteru informacji, o które wystąpił skarżący. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że "oceny charakteru żądanej informacji należy dokonać pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (w zw. z art. 61 Konstytucji) – a w niniejszej sprawie bezspornie będą się mieściły te, które wynikają z działań Przewodniczącego [...], o których była mowa w kontekście Statutu Miasta [...]".

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego z 1 września 2021 r., do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany. Powyższe zaś obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności, gdyż w nakreślonym ustawowo terminie organ nie podjął czynności wymaganych prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto [...], reprezentowana przez radcę prawnego (pełnomocnictwo udzielone przez Prezydenta Miasta [...], zgodnie z ustawową zasadą reprezentacji gminy). Skarżąca kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniosła, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. (ewentualnie w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.)

o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej odrzucenie, lub w przypadku uznania Przewodniczącego Komisji za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – jej oddalenie. Alternatywnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483 ) w zakresie, w którym przepis ten stanowi o podmiotach zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, przez jego błędne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż Przewodniczący Komisji [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w zakresie wykraczającym poza przypisane mu zadania organizacyjno – porządkowe.

Drugim zarzutem z tej podstawy kasacyjnej uczynił zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., przez błędne uznanie, że Przewodniczący Komisji [...] jest podmiotem prawa/organem

(z tą uwagą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pojęć tych używa zamiennie) zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

a nadto uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w myśl przepisów ww. ustawy, a w konsekwencji uznanie, iż Przewodniczący Komisji [...] zobowiązany był w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udostępnić informację, mimo braku takiej powinności oraz braku jej bezpośredniego posiadania.

Ostatni sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego to zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przez błędne uznanie, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej, która winna zostać udostępniona w trybie art. 13 u.d.i.p., a ponadto będącej w posiadaniu Przewodniczącego [...].

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) sformułowano zarzut naruszenia naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., przez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie treści wniosku skarżącego

z 1 września 2020 r, oraz pominięcie analizy ww. wniosku pod kątem tego, czy stanowi on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co dopiero determinowałoby pozostawanie w stanie bezczynności organu/podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do zobowiązania Przewodniczącego Komisji [...] do załatwienia wniosku skarżącego przy braku jednoznacznego przesądzenia, iż stanowi on wniosek o informację publiczną, a tym samym wadliwym uznaniu, iż pozostaje on w bezczynności.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisu art. 141 § 4 z zw. z art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. "Prawo o ustroju sądów administracyjnych" (ten akt prawny został właściwe oznaczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - jako p.p.s.a.):

- przez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku z 27 lipca 2022 r. szczegółowego uzasadnienia jakie były przyczyny, związane z pełnioną przez niego funkcją organizacyjno - porządkową, uznania Przewodniczącego Komisji [...] za podmiot zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

- przez brak w treści uzasadnienia analizy wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. pod kątem tego, czy stanowi on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co dopiero determinowałoby pozostawanie w stanie bezczynności organu/podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi oraz poprzez brak wskazania jakie informacje wynikające z wniosku z 1 września 2020 r. ma udostępnić zobowiązany podmiot, a tym samym brak wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania podmiotu zobowiązanego, niezbędnych do należytego wykonania wyroku, tj. wskazania których, żądanych przez skarżącego informacji nie udostępnił podmiot zobowiązany pozostając w bezczynności, oraz w jaki sposób i w jakim zakresie winien on załatwić ww. wniosek skarżącego,

- oraz przez brak wskazania jakie informacje wynikające z wniosku z 1 września 2020 r. ma udostępnić zobowiązany podmiot, a tym samym brak wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania podmiotu zobowiązanego, niezbędnych do należytego wykonania wyroku, tj. wskazania których, żądanych przez skarżącego informacji nie udostępnił podmiot zobowiązany pozostając w bezczynności, oraz w jaki sposób i w jakim zakresie winien on załatwić jego wniosek.

Uzasadniając tak postawione zarzuty podniósł, że do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie należy pracownik instytucji publicznej, pełniący funkcje usługowe czy techniczne. Ponadto informacją publiczną

w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że WSA w Szczecinie zaniechał wnikliwego rozpoznania jaką funkcję na tle innych radnych pełni Przewodniczący Komisji, a także jaki jest zakres

i treść informacji, o którą wnioskował skarżący. Zaznaczył, że posiedzenia komisji rady miasta i posiedzenia samej rady gminy nie są ze sobą tożsame. Inny (szerszy) jest zakres kompetencji przewodniczącego Rady Gminy, a inny przewodniczącego jej komisji jako jedynie tworu o pomocniczym charakterze. Tym co wyróżnia Przewodniczącego Komisji jest jedynie prawo zwoływania posiedzeń komisji, oraz prawo wyłączenia jawności posiedzenia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p. stwierdził, że WSA błędnie uznał, iż Przewodniczący Komisji [...] zgodnie z § 5, § 6 i § 8 załącznika nr 3 do Statutu Miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. (dalej Regulamin Komisji Skarg) jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenie jej obrad. Tymczasem za ww. zadania odpowiada Przewodniczący Rady Miasta [...] zgodnie z § 20 ust. 2 Statutu Rady Miasta [...] przyjętego Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.

W ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stwierdzono m.in., że w treści uzasadnienia WSA w Szczecinie zaciera granice pomiędzy kompetencjami przewodniczącego rady gminy, a przewodniczącego komisji, podczas gdy ich status formalno - prawny jest diametralnie inny. Podkreślił też, że NSA przekazując skargę do ponownego rozpoznania wyraźnie nakazał analizę wniosku skarżącego pod kątem tego, czy stanowi ona informację publiczną. Wnioskiem tym zaś Sąd I instancji dysponował w momencie orzekania. Tymczasem jego treść została całkowicie pominięta w rozważaniach, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Tym samym nie sposób domyślić się w oparciu o jakie przesłanki Sąd zobowiązał Przewodniczącego Komisji [...] do ustosunkowania się do wniosku skarżącego, skoro dysponując przedmiotowym wnioskiem nie zweryfikował, czy zawiera on w swej treści żądanie udostępnienia informacji, która stanowi informację publiczną.

Kwestię wniosku skarżącego skarżący kasacyjnie powiązał również z zarzutem naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie dokonał też wszechstronnej analizy znajdującego się w aktach wniosku skarżącego z 1 września 2020 r, pod kątem tego, czy stanowi on wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co dopiero determinowałoby pozostawanie w stanie bezczynności organu/podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi. Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie wskazał, których jego zdaniem posiadanych przez Przewodniczącego Komisji informacji ten nie udostępnił. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie, polegało również, na pominięciu przy analizie akt sprawy jednoznacznie wynikającej z nich okoliczności, że w zakresie kompetencji Przewodniczącego Komisji [...] pozostają jedynie kwestie organizacyjno – techniczne.

Uzasadniając ostatni z zarzutów – naruszenie przepisów postępowania, tj.

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie sprecyzował, że Sąd I instancji nie wskazał których, żądanych przez skarżącego informacji będących w posiadaniu Przewodniczącego Komisji tenże nie udostępnił, pozostając w bezczynności, oraz w jaki sposób i w jakim zakresie winien on załatwić wniosek skarżącego. Skarżący kasacyjnie uznał, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera ww. wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ani wyjaśnień, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak

i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, a obydwa postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowiły uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępnie należy przypomnieć, że w sprawie wydano prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którego uzasadnieniu Sąd kasacyjny zamieścił wskazania co do dalszego postępowania wiążące tak dla Sądu I instancji, jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od zaskarżonego wyroku, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Skarżący kasacyjnie stawia zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia tego przepisu przez brak analizy treści wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. pod kątem jego charakteru prawnego, a mianowicie, czy wniosek ten był wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wykazał, że takie naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do zobowiązania Przewodniczącego [...] do załatwienia wniosku skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżący kasacyjnie, że wniosek ten jako dokument z akt sprawy miał podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Jego treść miała bowiem podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący żądał udostępnienia mu informacji publicznej, a tym samym, czy podmiotowi, do którego skierowano wniosek można zarzucić, zgodnie z przedmiotem skargi, bezczynność w jego rozpatrzeniu. Jest to zatem dokument najważniejszy dla oceny zasadności skargi, a odstąpienie od jego analizy uniemożliwia skuteczną i prawidłową kontrolę działania administracji publicznej w zakresie wykonania przez nią obowiązków z u.d.i.p. W wydanym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22, Sąd kasacyjny wyraźnie określił obowiązek Sądu I instancji. Miał on ponownie przeanalizować wniosek skarżącego z 1 września 2020 r. i ocenić czy żądane przez skarżącego w tym wniosku informacje, stanowią informację publiczną i dopiero wówczas, mając na uwadze wyniki tej oceny, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Trzeba też przypomnieć, że postanowienie NSA

z 31 marca 2022 r. jest orzeczeniem prawomocnym i na mocy przepisu art. 170 p.p.s.a., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Zatem orzeczenie to wiąże także i skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. W tej zaś sytuacji postawiony zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. należało również rozpoznać w kontekście powyższego związania. W postanowieniu z 31 marca 2022 r. NSA wyraźnie określił wagę wniosku, jako dokumentu z akt sprawy, podstawowego dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia i wymagającego wnikliwej oceny. Tymczasem Sąd I instancji, pominął znaczenie tego dokumentu. W uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie w istocie uchylił się od takiej oceny przerzucając obowiązek jej dokonania na Przewodniczącego [...]. Sąd I instancji wprost stwierdził, że dopiero stanowisko Przewodniczącego [...] może aktualizować kontrolę sądu administracyjnego. Tym samym, Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował treści wniosku. Nie zauważył, że jest to wniosek wielopunktowy i nie ustalił, w której ewentualnie jego części (w którym jego punkcie) skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej i czy w ogóle domagał się udzielenia takiej informacji. Według Sądu I instancji, taka ocena byłaby przedwczesna na obecnym etapie postępowania, tzn. na etapie, w którym Sąd I instancji w wyroku uznał Przewodniczącego za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale Przewodniczący samodzielnie nie zajął stanowiska wobec charakteru prawnego wniosku skarżącego. Intencjonalny brak takiej oceny przez Sąd I instancji wynika również z dalszej części uzasadnienia, w którym Sąd I instancji przedstawia kryteria takiej oceny wiążąc je z kompetencjami/działaniami Przewodniczącego [...] określonymi w Statucie Miasta [...], a nie z samą treścią wniosku skarżącego. Podsumowując, Sąd I instancji, wbrew wskazaniom NSA z postanowienia z 31 marca 2022 r. pominął kluczowy dokument akt sprawy w postaci wniosku skarżącego z 1 września 2020 r., wskutek czego nie dokonał oceny jego treści, a obowiązek dokonania takiej oceny przeniósł na adresata wniosku.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia tego przepisu przez brak uwzględnienia innego dokumentu – Statutu Miasta [...] (co skarżący kasacyjnie podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozszerzając zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.), ponieważ Sąd I instancji uwzględnił ten dokument, natomiast wyprowadził

z niego błędne wnioski, co Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśni poniżej.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zawarł w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z ostatnim zdaniem art. 141 § 4 p.p.s.a. bezpośrednio koresponduje treść art. 153 p.p.s.a. Jak stanowi ten z kolei przepis, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Także i w tym zakresie Sąd I instancji powinien był wykonać wiążące wskazania zawarte w postanowieniu NSA z 31 marca 2022 r., czego nie uczynił. Nie wyjaśnił dlaczego uznał Przewodniczącego [...] za podmiot zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kierując się wskazaniami NSA. W ww. postanowieniu Sąd kasacyjny wyjaśnił, że należy w tym zakresie zbadać dwie przesłanki. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną. Co więcej, NSA wyraźnie odniósł te dwie przesłanki do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i nakazał ocenę działalności Przewodniczącego Komisji pod kątem charakteru wykonywanych przez niego zadań (powinny być one nakierowane na realizację potrzeb społeczeństwa, a nie indywidualnych potrzeb danego podmiotu), tj. czy Przewodniczący Komisji jest podmiotem wyposażonym w pewne samodzielne kompetencje oraz czy w ramach wykonywanych zadań mógł on wytworzyć lub pozyskiwać dokumenty, które są nośnikiem informacji publicznej.

Natomiast, jak wynika z zaskarżonego wyroku i co podnosi skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozważania i wyjaśnienia Sąd I instancji zamieścił w sposób nie tylko lakoniczny - wymieniając trzy postanowienia (§ 5 – kompetencja przewodniczącego do zwołania Komisji, § 6 – wymogi zawiadomienia

o posiedzeniu Komisji, § 8 – kompetencja Przewodniczącego do wyłączenia jawności posiedzenia) załącznika nr 3 do Statutu Miasta [...] uchwała nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.: "Regulaminu Komisji [...] Rady Miasta [...]" – ale i błędny. Tak oto, w oderwaniu od Statutu i ww. załącznika, ale także i przepisu art. 18b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 609) oraz pisma procesowego Przewodniczącego [...] z 9 czerwca 2022 r. (do którego złożenia Sąd I instancji Przewodniczącego wezwał), Sąd I instancji przypisał Przewodniczącemu [...] kompetencje statutowe Przewodniczącego Rady Miasta [...]. WSA w Szczecinie w sposób jednoznaczny stwierdził, że to Przewodniczący [...] jest odpowiedzialny za organizowanie prac rady i prowadzenia jej obrad, a w ramach realizowania tych zadań powinien czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy, w tym udziałem w obradach osób z zewnątrz. Oznacza to, że tak wyrażona ocena prawna jest obarczona błędem polegającym na zrównaniu ograniczonych, pomocniczych uprawnień Przewodniczącego [...] i - przede wszystkim samej Komisji (vide np. § 9 ust. 1 załącznika nr 3 do Statutu Miasta [...]) - z szerokimi uprawnieniami Rady Miasta [...] (ustawowego organu gminy) i jej Przewodniczącego. Oczywistym jest, że NSA w postanowieniu z 31 marca 2022 r. zobowiązał Sąd I instancji do dokonania oceny charakteru prawnego zadań Przewodniczącego [...] (występującego jako strona postępowania), a nie Przewodniczącego Rady Miasta [...] (który stronę postępowania w ogóle nie był). Jest to zatem ocena prawna sprzeczna ze stanowiskiem NSA, a tym samym prowadzącą do niemożliwych do wykonania wskazań co do dalszego postępowania. Czyni to jednocześnie uzasadnienie wyroku, uzasadnieniem naruszającym wymogi z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Taki sam skutek - istotnego wpływu na wynik sprawy - ma zarzucane naruszenie przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na braku analizy wniosku skarżącego z 1 września 2020 r. w zakresie jego ewentualnej kwalifikacji jako wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz w ogóle odstąpieniu przez Sąd I instancji od wskazania jakie informacje żądane są w tym wniosku. W odniesieniu do oceny zasadności tego zarzutu aktualne pozostają uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione w stosunku do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej uchylenia się przez Sąd I instancji od ustalenia charakteru prawnego wniosku skarżącego jako wniosku o dostęp do informacji publicznej i niewykonania wskazań zamieszczonych w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką samą uwagą, że uchylenie się od tej oceny czyni zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego niemożliwym do wykonania. To bowiem Sąd I instancji miał ocenić ten wniosek w całości, a tak przeprowadzona ocena powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku i z tej oceny Sąd I instancji powinien w tym samym uzasadnieniu wyprowadzić wskazania co do dalszego postępowania. Wymogów tych WSA w Szczecinie nie wypełnił.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zasadne, co w konsekwencji oznacza, że przedwczesne byłyby rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż – jak już wyżej sygnalizowano – zarzuty te mogą być rozpoznane w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy, czyli po uwzględnieniu całości akt sprawy i przeprowadzeniu należytej oceny prawnej sprawy,

z uwzględnieniem uprzedniej oceny prawnej i wskazań zamieszczonych

w postanowieniu NSA z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 647/22.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o

art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez NSA

w uzasadnieniu postanowieniu z 31 marca 2022 r. oraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności Sąd ustali jakich informacji żąda skarżący i czy są to informacje publiczne, a także kto jest adresatem wniosku z 1 września 2020 r. i czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz Gminy Miasto [...], uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, ponieważ skarga kasacyjna została uwzględniona wyłącznie ze względu na wadliwe działanie Sądu I instancji, do którego skarżący nie przyczynił się.