Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 242/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1215/21 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1215/21, po rozpoznaniu skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych – w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2 zasądził od Rady Miejskiej C. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w skardze na ww. uchwałę A. W. (dalej: "skarżąca") domagała się stwierdzenia jej nieważności zarzucając, że podczas jej podejmowania doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) – dalej: "ustawa o cmentarzach", poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu udostępniania na czas określony miejsc grzebalnych w grobach murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszy okres 20 lat i może być odnowione (ust. 2). Powołane wyżej przepisy nie dotyczą jednak sytuacji, gdy zwłoki chowane są w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach). Wykładni tego przepisu dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. I CSK 66/10 (LEX nr 738085), w którym stwierdził jednoznacznie, że: "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty.".

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 679) – dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej". Określa ona kolejno: w § 1 stawki brutto rocznych opłat za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych, (którymi mają być grobowiec rodzinny, grobowiec urnowy oraz miejsce lub nisza umowa w kolumbarium), oraz w § 3 stawki brutto jednorazowych opłat za przygotowanie murowanych miejsc grzebalnych. W ocenie składu orzekającego w pierwszej instancji treść tej uchwały oraz użyte tam błędnie sformułowania powodują, że budzi ona poważne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza co do faktycznej możliwości jej zastosowania do innych rodzajów miejsc grzebalnych. Nie wiadomo przede wszystkim co oznacza określenie: "murowane miejsce grzebalne". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego takie pojęcie w prawie nie występuje. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284) – dalej: "rozporządzenie w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze", posługuje się pojęciem "powierzchni grzebalnej", na którą składają się miejsca wyznaczone na groby ziemne i murowane oraz miejsca do składania zwłok i szczątków w katakumbach i kolumbariach. W przepisach prawa powszechnie obowiązującego występuje za to pojęcie grobu murowanego. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze jest nim "dół, w którym boki są murowane do poziomu gruntu, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę". Jednakże przyjęcie takiego rozumienia omawianego pojęcia spowodowałoby, że przedmiotową uchwałą została by objęta większość grobów znajdujących się na terenie miasta C. Co prawda Rada Miejska podjęła dnia 27 sierpnia 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za pochowanie zwłok w grobach ziemnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych w C., ale warto zwrócić uwagę, że jej znaczenie jest marginalne. Grobem ziemnym, w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze jest dół w ziemi, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę i zasypuje ziemią. Taki rodzaj pochówku w chwili obecnej należy do rzadkości. Organ uchwałodawczy posługuje się w zaskarżonym akcie również pojęciem grobowiec, jak się zdaje utożsamiając go z grobem murowanym przeznaczonym dla większej ilości zwłok. W ocenie Sądu Wojewódzkiego jest to określenie nieprecyzyjne. Grobowcem jest "okazały grób murowany lub z kamienia" (Słownik PWN). W potocznym rozumieniu często jednak jest on utożsamiany z nadbudową znajdującą się nad samym grobem.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nakłada ona określone obowiązki finansowe na osoby opiekujące się grobami zmarłych. Zawarte w niej przepisy powinny być sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Kontrolowany akt takich wymagań nie spełnia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można w sposób precyzyjny określić przedmiotu uchwały Rady Miejskiej C. Nie wiadomo bowiem, czy odnosi się ona do wspomnianych "grobowców", czy też "grobów murowanych" w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze. Nie do końca jasne są relacje pomiędzy kontrolowaną uchwałą a art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach. Przepisy te wprowadzają szczególne regulacje odnoszące się do grobów murowanych, w których znajdują się zwłoki więcej niż jednej osoby

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnie oraz niewłaściwe jego zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez brak wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach konkretnego przepisu prawa, z którym wprost i bezpośrednio zaskarżona uchwała Rady Miejskiej C. byłaby sprzeczna, co skutkowałoby jej nieważnością, podczas gdy tylko sprzeczność z konkretnym przepisem prawnym może prowadzić do nieważności;

2. § 2 pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 oraz § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze — poprzez brak sprzeczności zaskarżonej uchwały z tymi przepisami, a tym samym poprzez brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

3. § 8 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – poprzez kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji pojęć ujętych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy w akcie prawa miejscowego należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu;

4. § 155 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji pojęć ujętych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi;

5. § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji pojęć ujętych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej;

6. § 146 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - poprzez kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji pojęć ujętych w zaskarżonej uchwale, podczas gdy brak było podstaw w świetle tego przepisu do formułowania definicji ujętych w uchwale pojęć (określeń), które w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, a także powszechnego znaczenia, są zrozumiałe;

7. art. 7 w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa, z którym zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności i niewyjaśnienie w sposób dogłębny tej sprzeczności skutkującej nieważnością uchwały Rady Miejskiej C., podczas gdy organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa w demokratycznym państwa prawa, w którym przepisy Konstytucji RP będącej najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się bezpośrednio;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 147 § 1 P.p.s.a. - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej C., podczas gdy nie istniały przesłanki do uwzględnienia skargi na tę uchwałę i stwierdzenia jej nieważności;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 P.p.s.a. - poprzez brak spełnienia wymogów uzasadnienia wyroku przejawiające się w braku wskazania konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a tym samym poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) – dalej: "P.u.s.a." – poprzez wadliwe wykonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w szczególności niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pełnej oceny zgodności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej C. z przepisami prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz uczestnika od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm prawem przewidzianych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2022 r. A. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Nie można, więc też podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca powinna wykazać, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał skutecznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych. Analiza zaskarżonego wyroku, pod kątem zarzutów skargi, nie wskazuje, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta dotyczącą kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższych uwag pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. W sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej wskazał, z jakich przyczyn uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło stronie skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m. in. naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, jak również naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, ST 2001/1-2, s. 102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie, naruszenie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w przepisie prawa nakazów, jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.

Należy podzielić zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 147 § 1 P.p.s.a. - poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy nie istniały przesłanki do uwzględnienia skargi i stwierdzenia jej nieważności. Przede wszystkim w procesie oceny legalności zaskarżonej uchwały punktem odniesienia – wzorcem kontroli, nie mogą być przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze. Ten akt wykonawczy został wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Wynika z niego, że wskazani w ustawie ministrowie określą, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok, z uwzględnieniem wymagań techniczno-budowlanych. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej C. z dnia 27 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych, została uchwalona na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. np. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3643/21, LEX nr 3710786; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, LEX nr 2374152). Także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, że na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (zob. D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2013 r., nr 3, s. 87; R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 2, s. 10-12; C. Banasiński, K.M. Jaroszyński, Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, LEX/el.).

Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej oceny przepisów uchwały uznając, że są one sprzeczne z rozporządzeniem w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze. Istotą aktu prawa miejscowego jest jego podustawowy charakter; musi być wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Sporna uchwała określa: w § 1 stawki brutto rocznych opłat za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych (którymi mają być grobowiec rodzinny, grobowiec urnowy oraz miejsce lub nisza umowa w kolumbarium), oraz w § 3 stawki brutto jednorazowych opłat za przygotowanie murowanych miejsc grzebalnych. W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15 (dostępny, [w:] CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "W ustawie o cmentarzach ustawodawca dopuszcza możliwość pobierania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Sam charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach). Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnienie miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych". Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Warto w tym miejscu zauważyć, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, lecz stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Natomiast naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, występuje wówczas gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki dokona oceny naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej. Rozpoznając skargę, sąd oceni ponadto, czy doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Przede wszystkim zbada zgodność uchwały z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o cmentarzach.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć skarżącą kosztami postępowania kasacyjnego.