Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1068/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 24 par. 1, art. 26 par. 3, art. 31, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO.II/426/39/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem baneru wyborczego oraz odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 4 kwietnia 2024 r, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 marca 2024 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek obecnie skarżącego Stowarzyszenia [...] w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z zamieszczeniem banerów wyborczych na ogrodzeniu obok kościoła [...] od strony ul. [...] oraz na ogrodzeniu potoku [...] w B., a także o dopuszczenie Stowarzyszenia do tak wszczętego postępowania na prawach strony. Strona skarżąca wskazała we wniosku Miejski Zarząd Dróg w B. oraz imiennie siedmiu kandydatów, których wizerunki umieszczono na banerach, w tym obecnie urzędującego Prezydenta Miasta B. J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. wyznaczyło Burmistrza C. do załatwienia sprawy dotyczącej J. K..

W pozostałym zakresie wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta B., który postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r., działając na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem banerów wyborczych na ogrodzeniu obok kościoła [...] od strony ul. [...] oraz na ogrodzeniu potoku [...], w stosunku do Miejskiego Zarządu Dróg w B. oraz do kandydatów na radnych Rady Miasta B.: S. O., K. M., D. L., K. B., R. Z., R. S. (pkt 1). Jednocześnie odmówił dopuszczenia strony skarżącej do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (pkt 2).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania, gdyż nie są one zbieżne z tematyką, którą podjęto we wniosku. W ocenie organu cele polegające na "działalności na rzecz zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa" są na tyle abstrakcyjnie i szeroko określone, że nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Nadto, wszczęcie postępowania oraz udział organizacji społecznej nie jest w tym wypadku uzasadniony interesem społecznym. Zaakcentował, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć. Wykazując, że interes społeczny przemawia za jej udziałem w postępowaniu, organizacja społeczna nie może odwoływać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz powinna przytoczyć dane świadczące o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, iż okoliczności sprawy zostaną prawidłowo wyjaśnione. W konsekwencji organ wywiódł, że strona skarżąca nie wykazała aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1, art. 61 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 144 k.p.a., § 29 w zw. z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]) oraz art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p.

Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że analiza statutu Stowarzyszenia dowiodła, iż przedmiotowy wniosek nie mieści się w celach statutowych. Cytując ten statut organ podał, że strona skarżąca jest stowarzyszeniem osób chcących poprzez działalność społecznie użyteczną wspierać wszechstronny rozwój człowieka na każdym jego etapie życia, a w szczególności rozwój dzieci i młodzieży. W świetle tego Kolegium wywiodło, że kwestie związane z umieszczeniem materiałów wyborczych lub reklam w przestrzeni publicznej nie należą do zasadniczych celów i kierunków działania Stowarzyszenia. Tym samym nie wykazano, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny, a ocena żądania organizacji społecznej z punktu widzenia istnienia interesu społecznego, jako ustawowej przesłanki wniosku, należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne. Zdaniem Kolegium oznacza to, że nawet wówczas, gdy udział organizacji jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może to żądanie uznać za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego.

Nadto, zdaniem organu odwoławczego, skoro w postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. zezwalające na wszczęcie postępowania i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, zarzut naruszenia powyższego przepisu uznać należy za bezzasadny, tak samo jak zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty, gdyż określone w statucie cele nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania czy też dopuszczenia Stowarzyszenia do tego postępowania. Organ odwoławczy podał, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zaznaczył przy tym, że przedmiotem postępowania jest rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony stowarzyszenia. Inne kwestie podnoszone we wniosku czy pismach uzupełniających w tym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane.

W skardze na powyższe postanowienie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w związku z:

- art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek stowarzyszenia nie jest uzasadniony jej celami statutowymi;

- art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek strony skarżącej nie jest uzasadniony interesem społecznym;

- art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z § 29 w zw. z § 12 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r., nr [...] w zw. z art. 37d u.p.z.p.

Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Odnośnie pierwszego z zarzutów przywołała treść § 5 i 6 ust. 9 statutu. Z kolei w kwestii następnego z zarzutów zaznaczyła, że organy administracji publicznej oparły swoje postanowienie na niepełnym materiale dowodowym. Organ przed wydaniem postanowienia nie poinformował strony skarżącej o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie - stąd też nie miała możliwości wypowiedzenia się na temat kompletności materiału dowodowego. Natomiast odnośnie ostatniego z zarzutów Stowarzyszenie podało, że bezsporna jest okoliczność, iż banery widniejące na dokumentacji fotograficznej zostały zamieszczone niezgodnie m.in. z § 12 uchwały reklamowej i obowiązkiem organu l instancji (nawet bez wniosku stowarzyszenia) było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wobec podmiotu, który umieścił dany baner reklamowy.

Stowarzyszenie zaakcentowało również, że przedmiotowe banery zawieszone w strefie ochronnej zabytków, dotyczą zarówno J. K. jako ówczesnego kandydata na prezydenta miasta, jak i osób kandydujących na radnych z ramienia Komitetu Wyborczego Wyborców J. K..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w toku prowadzonego przed organami postępowania doszło do uchybień mających wpływ na jego wynik uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, były postanowienia dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu skarżącego Stowarzyszenia. Już wstępna ocena obu rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, iż organy zupełnie nie zrozumiały przepisów normujących udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, a wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania postanowienia są nie do utrzymania w obrocie prawnym.

Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2 przywołanej regulacji stanowi, że "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie."

Z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że przewiduje on dwa alternatywne rodzaje żądań, z którymi organizacja społeczna może zwrócić się do organu: po pierwsze może ona domagać się wszczęcia postępowania, po drugie zaś dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Oba te przypadki stanowią odrębne instytucje procesowe i wzajemnie się wykluczają. Roszczenie o wszczęcie postępowania oznacza jego zainicjowanie, a wiec stan, w którym żadne postępowanie się nie toczy, domaganie się zaś dopuszczenia do udziału w postępowaniu oznacza, że ono już istnieje, a organizacja społeczna oczekuje umożliwienia włączenia się w jego bieg. Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa przywołanego przepisu wyklucza możliwość zamiennego stosowania jednej i drugiej możliwości – przeciwnie, bez wątpienia ustawodawca przewidział tu alternatywę rozłączną, a więc wystąpienie jednej z opisanych możliwości automatycznie eliminuje drugą. W efekcie, jeżeli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, organ wydaje postanowienie odmowne "w jednej z dwóch postaci": 1) o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub 2) o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (zob. G. Łaszczyca [w:] C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Warszawa 2010, art. 31, LEX-el., teza 11).

Tymczasem organ I instancji zarówno odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, jak i odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu. W swej istocie jest to rozstrzygnięcie sprzeczne wewnętrznie, bowiem skoro organ nie wszczął postępowania, to nie mógł odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, którego nie było. Odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – co należy powtórzyć – może bowiem dotyczyć sytuacji, kiedy postępowanie toczy się, jednak organ uznaje, że udział organizacji nie jest uzasadniony jej celami statutowymi lub gdy nie przemawia za tym interes społeczny.

Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę na daleko idące wątpliwości względem dopuszczalności prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta B. jako organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma pojęcie bezstronności, które pozostaje w bezpośrednim związku z regulacjami dotyczącymi wyłączenia pracownika oraz organu od udziału w postępowaniu w sprawie w sytuacjach, gdy zachodzą zastrzeżenia odnośnie zachowania obiektywizmu. Zarazem przywołany przepis zawiera normę zaliczaną do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że obejmuje swoim zakresem każdy aspekt tego postępowania i powinien stanowić punkt odniesienia dla wykładni pozostałych przepisów.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa zawieszenia i eksponowania w miejscach publicznych banerów wyborczych kandydata na Prezydenta Miasta oraz kandydatów do Rady Miejskiej w B., ubiegających się o mandat z ramienia Komitetu Wyborczego Wyborców J. K.. Przypomnieć również przyjdzie, że J. K. został wybrany Prezydentem Miasta B.. Oznacza to, że sprawę rozpoznał w I instancji organ, którego piastunem jest osoba bezpośrednio zainteresowana wynikiem postępowania, bowiem dotyczyła ona jej Komitetu Wyborczego. Już sam ten fakt stawia pod znakiem zapytania bezstronność organu, co w świetle przywołanego wyżej art. 8 § 1 k.p.a. powinno stanowić asumpt do rozważenia, czy z punktu widzenia zachowania zasady zaufania do organu administracji publicznej tego rodzaju sytuacja jest w ogóle dopuszczalna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych niekiedy prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "pracownika organu" w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja zasadniczo oparta jest na obowiązku i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Op 263/23).

Sąd orzekający na gruncie niniejszej sprawy nie podziela tego stanowiska, bowiem jego akceptacja w istocie prowadziłaby do podważenia nakazu prowadzenia postępowania w sposób bezstronny. Nie ulega wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawnym piastun organu nie może rozstrzygać spraw, które go dotyczą (nemo iudex in causa sua), a więc takich, gdzie da się wykazać związek pomiędzy wynikiem postępowania a sferą przynależnych mu praw lub obowiązków.

Zagadnienie to odnotowano w orzecznictwie, gdzie przyjęto, iż osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu (art. 24 k.p.a.). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można natomiast stosować w przypadku, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej, jako osoby fizycznej, dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1539/18; wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12).

Biorąc pod uwagę to, że sprawa, której przedmiotem jest kwestionowanie prawidłowości prezentacji banerów wyborczych była i jest związana z Komitetem Wyborczym Wyborców J. K., a przez to z osobą kandydata na Prezydenta Miasta, który w następstwie wyborów został piastunem organu, trudno uznać za dopuszczalną sytuację, kiedy o postępowaniu w sprawie legalności tychże banerów decydowała osoba, która na nich widniała lub widnieli inni członkowie jej Komitetu Wyborczego, a przez to miała bezpośredni interes w tym, aby banery te były widoczne i skuteczne w walce wyborczej.

Uwzględniając powyższe uwagi oraz mając na uwadze dyrektywę zachowania przez organ bezstronności, jeżeli piastun organu nie może rozpoznać sprawy administracyjnej, w której jest stroną, wyłączenie piastuna organu musi skutkować wyłączeniem organu (zob. art. 26 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Wskazać także należy, że Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej również na Miejski Zarząd Dróg (MZD), czyli jednostkę gminną. Z danych ogólnodostępnych, w tym ze Statutu (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w B.; Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., Nr [...], poz. [...] ze zm.), wynika, że MZD działa jako samorządowy zakład budżetowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 679) i nie posiada osobowości prawnej. Przy jego pomocy Prezydent Miasta wykonuje obowiązki zarządcy dróg. Działalność MZD jest zatem w istocie działalnością Prezydenta Miasta, który orzekł tu w zakresie go dotyczącym.

Nadmienić na zakończenie przyjdzie, że w niczym nie zmienia powyższych wniosków okoliczność, że postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Burmistrza C.. W rezultacie tego postanowienia sprawa w zakresie dotyczącym nałożenia kary pieniężnej w stosunku do J. K. i Miejskiego Zarządu Dróg w B. została wyłączona z jurysdykcji Prezydenta Miasta B.. W pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do 6 kandydatów na radnych z Komitetu Wyborczego Wyborców J. K. organ I instancji nie został wyłączony pomimo wyżej wywiedzionych ku temu podstaw. Zauważyć przy tym wypadnie, że pomimo wyznaczenia innego organu w odniesieniu do MZD, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia obejmują swoim zakresem również i ten podmiot, co dodatkowo przesądza o konieczności ich uchylenia.

Wydanie rozstrzygnięcia przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Organ odwoławczy, jakkolwiek podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w kwocie 100,00 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl