Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1523/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody z dnia 3 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...].

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zakończenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...].

Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2012 r. złożyła Spółka "A" Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego A. G., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo, iż brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania z urzędu (wynik postępowania o zwrot nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego we własność), art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie przedstawieniu wystarczającego uzasadnienia decyzji o zawieszeniu postępowania, w tym w szczególności nie wykazania podstaw uznania postępowania w sprawie zwrotu działki za zagadnienie wstępne.

W piśmie z dnia 27 marca 2012 r., stanowiącym uzupełnienie wniesionego przez spółkę zażalenia, strona wskazała ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...], której dotyczy wniosek o przekształcenie użytkownika wieczystego we własność, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego. Nie zachodzi bowiem w tym przypadku bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. Przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, a tylko w sytuacji, gdyby toczyło się postępowanie w wyniku którego mogłoby dojść do rozwiązania użytkowania wieczystego, można byłoby przyjąć, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Postępowanie o zwrot nie dotyczy również ważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a skoro tak, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż istnieje bezpośredni związek pomiędzy tym postępowaniem, a postępowaniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. (...) Należy zwrócić uwagę, że nie toczą się również żadne postępowania ani administracyjne ani cywilne, zmierzające do podważenia umów na postawie, których skarżący oraz jego poprzednicy prawni nabywali kolejno prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczył wniosek o przekształcenie. W wyroku z dnia 26.10.2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 2147/09 WSA w Warszawie stwierdził, że dopóki w obrocie prawnym pozostają akty stanowiące podstawę wpisu do ksiąg wieczystych użytkowania wieczystego, dopóty w świetle ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego we własność, żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność znajduje umocowanie prawne. (...) Przede wszystkim organ I instancji nie uwzględnił faktu, że postępowanie w przedmiocie zwrotu w chwili obecnej jest zawieszone i nie wiadomo, kiedy zostanie podjęte (...) Nadto organ powinien był uwzględnić fakt, iż użytkowanie wieczyste działki nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu 24 czerwca 1996 roku. Zgodnie zaś z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeśli użytkowanie wieczyste zostało ustanowione i ujawnione w księdze wieczystej przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest przed l stycznia. Oznacza to, że wniosek o zwrot części działki [...] jest oczywiście bezzasadny i powinien z gruntu podlegać oddaleniu".

Wojewoda postanowieniem z dnia 3 września 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 85) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Oznacza to, że badając sprawę może on kontrolować i odnieść się tylko do tego, co było przedmiotem postanowienia organu I instancji, na które wniesiono zażalenie. Szersze rozpatrzenie sprawy oznaczałoby bowiem wkroczenie w kompetencje organu I instancji oraz pozbawienie strony prawa do dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania.

W analizowanej sprawie, przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 28 lutego 2012 r. nr [...] jest kwestia zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], obręb 16 jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...]. Zatem tylko ta incydentalna dla całego toku postępowania kwestia może być poddana ocenie organu orzekającego.

Wojewoda wskazał, że zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na mocy artykułu 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który statuuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 obligatoryjność zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku wystąpienia zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego) jest zasadą, od której można odstąpić tylko w szczególnych wypadkach (art. 100 § 2 i 3). Zawieszenie postępowania w sprawie trwa aż do czasu odpadnięcia podstawy prawnej, na mocy której zostało postanowione.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...].

Wojewoda wyjaśnił, że ani przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też żaden inny jej przepis nie zawierają wyraźnej regulacji poświęconej występującym w praktyce sytuacjom, w których dochodzi do kolizji między uprawnieniami byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a uprawnieniami podmiotów, które na mocy przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności występują z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, niemniej jednak przepisy ustawy pozwalają wywieść pierwszeństwo uprawnienia przewidzianego w art. 136 ust. 3 ustawy, przed żądaniem opartym na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmują szczególną ochroną poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców, pozbawionych prawa własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia. Ochrona ta realizowana jest m.in. poprzez nałożenie przez ustawodawcę na organ wykonawczy podmiotu publicznoprawnego obowiązku zawiadomienia osób uprawnionych w trybie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o możliwości złożenia przez te osoby wniosku o zwrot nieruchomości, ale także obowiązku zachowania uprawnień tych osób z tytułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości określonego w art. 34 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Szczególna pozycja byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości stanowi wyraz zagwarantowanego w art. 21 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. prawa do ochrony własności.

Organ podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10).

Podniesiono także, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu jest zdarzeniem prawnym powodującym utratę prawa własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela i nabycie nowego prawa przez Skarb Państwa lub przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. Podmioty te nabywają prawo własności niezależnie i wbrew woli dotychczasowego właściciela. Decyzja o wywłaszczeniu z dniem uzyskania waloru ostateczności powoduje bezpośrednią zmianę stosunków prawnorzeczowych w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, polegającą na zmianie jej właściciela albo na powstaniu lub odpadnięciu obciążeń rzeczowych na tej nieruchomości. Tym samym nie dziwi fakt, że pozycja poprzedniego właściciela czy też jego spadkobierców w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia jest przez ustawodawcę w sposób szczególny chroniona.

Wskazano przy tym, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje zmianę stosunków własnościowych poprzez przyznanie prawa własności do nieruchomości przysługującego dotychczas Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego na rzecz użytkownika wieczystego. Przekształcenie następuje na skutek wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej, która jest następnie podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej. Prawomocna decyzja ma więc charakter prawotwórczy.

Organ odwoławczy, odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu o braku bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a zagadnieniem wstępnym (zakończeniem postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), zwrócił uwagę na fakt, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej, której właścicielem w czasie rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Kwestie dotyczące tej negatywnej przesłanki zwrotu w postaci praw osób trzecich do wywłaszczonej nieruchomości były wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny.

Wskazano, że z uwagi na fakt prowadzonego przez Wojewodę pod sygnaturą [...] postępowania, którego przedmiotem była kwestia zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...], nr [...] obręb [...] (w granicach parcel gruntowych l. kat. [...]. l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...]), nr [...] obręb [...] (w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...]. gm. kat. [...]), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] (w granicach parceli gruntowej l. kat. [...]. gm. kat. [...]) do czasu ustalenia spadkobierców A. G., G. S. i I. K., okoliczności i dowody w postaci akt postępowania znane są organowi odwoławczemu z racji wydanego postanowienia z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia 9 lutego 2012 r. [...].

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącą kwestii braku uwzględnienia przez organ I instancji okoliczności świadczących o tym, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia przez Prezydenta Miasta pod sygnaturą [...] postępowania w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] prowadzonego z uwagi na spełnioną przesłankę wynikającą z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, iż nie wszyscy uprawnieni wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzono, że jak to już wskazano powyżej, niniejsza sprawa dotyczy kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. natomiast poruszony problem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegać będzie badaniu w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącą kwestii tożsamości organu prowadzącego postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i postępowanie o zwrot, zwrócono uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 1725/99. Podano, że jakkolwiek powołany wyrok dotyczy postępowania komunalizacyjnego oraz postępowania uwłaszczeniowego, a nie jak w niniejszej sprawie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, istotny z punktu widzenia przedmiotowego postępowania jest fakt prowadzenia tych dwóch postępowań w odrębnych trybach, w oparciu o różne podstawy prawne, co jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny pozwala uznać podmiot prowadzący te dwa postępowania jako inny organ w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ przyznał rację żalącej się spółce, że przedmiotem postępowania o zwrot nie jest kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (co jej zdaniem uzasadniałoby zawieszenie postępowania) ani też umów sprzedaży na podstawie których nastąpił obrót przedmiotową nieruchomością, to jednak podkreślono, że w sytuacji jednoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to drugie z nich powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jego wynik zależy od wyniku postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zagadnienie to ma walor zagadnienia wstępnego.

Wojewoda również zgodził się z zarzutem żalącej się, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a Rozstrzygnięcie, w tym zakresie zostało szczegółowo omówione przez organ odwoławczy w mniejszym postanowieniu. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej, rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia 3 września 2012 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "A" sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o przekształcenie użytkowania wieczystego tej nieruchomości we własność i w konsekwencji nieuprawnione zawieszenie postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano na brak bezpośredniego związku pomiędzy sprawą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności a sprawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podniesiono także, że organy powinny uwzględnić okoliczność, że postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości toczy się od ponad 10 lat, a o zwrot tej nieruchomości nie wystąpili wszyscy spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. Brak bezzasadności roszczenia o zwrot wskazuje na brak bezpośredniego między rozstrzygnięciami kończącymi postępowanie w sprawie o zwrot i w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Za takim stanowiskiem przemawia również w ocenie strony skarżącej fakt ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej dla nieruchomości stanowiącej obecnie działkę [...] przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje w związku z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej okoliczności powyższe podlegają ocenie również w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z tego względu dokonano błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 na gruncie stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie. Zawieszenie postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności byłoby dopuszczalne wówczas, gdyby choćby prima facie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były spełnione. Dodatkowo wskazano, że w sprawie nie jest kwestionowany fakt prawa użytkowania wieczystego strony skarżącej działki nr [...].

Strona skarżąca wskazała też na konieczność literalnej wykładni użytego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrotu "inny organ" i zarzuciła, że tożsamość organu rozpatrującego sprawę o przekształcenie użytkowania wieczystego i o zwrot nieruchomości wyklucza możliwość zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona skarżąca na gruncie tej sprawy odwołała się do zasady "interpretatio cessat in claris".

2) art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania okoliczności faktycznych, to jest niewyjaśnienie daty wpisu użytkowania wieczystego działki nr [...] w księdze wieczystej,

3) art. 12 k.p.a. polegające na zawieszeniu postępowania wbrew obowiązującej zasadzie szybkości postępowania,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu l instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Rozwinięto też argumentację przytaczaną już wcześniej w zażaleniu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, tj. postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tak określonym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostają kwestie związane z zachowaniem terminów załatwiania sprawy przez organ administracji, jak i efektywności podejmowanych w tym postępowaniu działań, gdyż zwalczaniu naruszania przez organ zasady szybkości postępowania administracyjnego służą odrębne skargi do sądu administracyjnego, tj. skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie, na mocy którego zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], objętej księgą wieczystą nr [...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w granicach parcel gruntowych l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...], nie jest w ocenie Sądu zgodne z prawem, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że niezasadnie organ administracji zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...].

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., nr 175, poz. 1459 ze zm.) uzależnia prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przede wszystkim od istnienia prawa użytkowania wieczystego, a także od innych przesłanek związanych jednakże z kwestiami podmiotowymi oraz ewentualnie sposobem uzyskania użytkowania wieczystego. Norma materialnoprawna podlegająca indywidualizacji i konkretyzacji w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest zakodowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. W ocenie Sądu organ rozstrzygający sprawę o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie ma - w granicach tej sprawy - kompetencji do analizowania przesłanek związanych z charakterem prawa własności nieruchomości, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego objęte wnioskiem o przekształcenie. Wobec tego zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu argumentacja organu wykazuje ewidentną lukę w systemowej ochronie byłych właścicieli i ich następców prawnych w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Luki tej jednak nie jest w stanie usunąć wykładnia procesowej regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Również zatem nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej odwołujące się do konieczności analizy przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a do tego sprowadzałoby się ustalanie, czy wszystkie legitymowane osoby wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i czy ich roszczenie jest uzasadnione, w tym czy istnieją przesłanki określone w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Relatywizowanie zakresu badania podstaw konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej ze względu na okoliczności faktyczne istotne w innej sprawie administracyjnej jest w ocenie Sądu niedopuszczalne. Stwierdzanie tych okoliczności w jakikolwiek sposób, w tym również "prima facie" nie może mieć znaczenia dla stosowania norm materialnoprawnych, które do takich okoliczności nie nawiązują. Z tego względu nie jest uzasadniony zarzut niewyjaśnienia przez organ daty wpisu użytkowania wieczystego działki nr [...] w księdze wieczystej. Nie było tym samym również podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1996 r. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód ze wskazanego przez stronę dokumentu nie miał dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia, a zatem jego przeprowadzanie nie było w sprawie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości".

W ocenie Sądu nie jest również zasadne stanowisko strony skarżącej wskazujące na konieczność literalnej wykładni użytego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrotu "inny organ" i przyjęcia stanowiska, że tożsamość organu rozpatrującego sprawę o przekształcenie użytkowania wieczystego i o zwrot nieruchomości wyklucza możliwość zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwoływanie się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia przepisu ma charakter działań bezrefleksyjnych i jako takie co do zasady budzi poważne wątpliwości właśnie z perspektywy wartości i zasad, na które powołuje się strona skarżąca. W ocenie Sądu "inny organ" to nie koniecznie inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawną do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (zob. na ten temat G. Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 95, postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44). Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska, zgodnie z którym tożsamość organu rozstrzygającego dwie sprawy administracyjne pozostające w bezpośrednim związku wyklucza zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy w konsekwencji stwierdzić, że organy obydwu instancji naruszyły procesową normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie postanowień obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W konsekwencji analizowana przez organy okoliczność nie może być przeszkodą w kontynuowaniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższe stanowisko powinno być przez organy potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).