Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 856/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7; art. 8 § 1; art. 77 § 1;
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust.1 pkt 2, ust.2 pkt 2, ust.2d, ust.2f w zw. z art. 103 ust.2; art. 64;
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 2 listopada 2022 r., znak: SKO.41/3126/OS/2022 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: MOPR.D-DPS-OW.4072.4.151.6.2022; II. przyznaje [...] K. J. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 2 listopada 2022 r., nr SKO.41/3126/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania R. K. (dalej także jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 10 czerwca 2022 r., Nr MOPR.D-DPS-OW.4072.4.151.6.2022 ustalającą wysokość odpłatności R. K. za pobyt D. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" (dalej także jako "DPS") za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 20 stycznia 2022 r. w łącznej wysokości: 5.652,77 zł, jednocześnie zobowiązując skarżącego do wpłaty ww. należności na wskazany rachunek bankowy do dnia 31 grudnia 2022 r.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 10 sierpnia 2021 r., Prezydent Miasta Lublin wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty dla osoby zobowiązanej – R. K. za pobyt matki D. K. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Lublinie od dnia 1 kwietnia 2021 r. W trakcie postępowania organ ustalił, że do wnoszenia opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej zobowiązane są dwie osoby, a szacunkowe zobowiązanie skarżącego wynosi 1718,77 zł miesięcznie.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r., skarżący wniósł o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia ww. opłaty na utrzymanie matki w domu pomocy społecznej, z uwagi na niskie dochody.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r., Prezydent Miasta Lublin orzekł o ustaleniu skarżącemu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2021r., jednocześnie zwalniając częściowo skarżącego z ponoszenia ww. opłaty w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 30 czerwca 2022 r., i ustalając wysokość odpłatności w tym okresie w kwocie 200 zł miesięcznie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.41/5102/OS/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należy ustalić wysokość miesięcznej opłaty z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej, a dopiero gdy wydana decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna możliwe będzie rozstrzyganie organu, w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia skarżącego z ww. opłat.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta L. ustalił skarżącemu wysokość odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokości:

a) 601,13 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.

b) 242,60 zł za okres od dnia 1 stycznia 2022 r. do 20 stycznia 2022 r.,

- jednocześnie zobowiązując skarżącego do wpłaty należności za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do 20 stycznia 2022 r. w wysokości 5.652,77 zł na wskazany rachunek do dnia 31 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalając wysokość zobowiązania organ uwzględnił miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS "[...]" w Lublinie, który od dnia 1 kwietnia 2021 r. wynosił 4716,06 zł oraz wysokość opłaty wniesionej przez D. K., tj. 1.278,54 zł, ustalając, że różnica między powyższymi kwotami, którą powinny uregulować osoby zobowiązane wynosi 3437,53 zł.

Po przeanalizowaniu sytuacji dochodowej skarżącego, organ ustalił, że uzyskiwany przez niego dochód przewyższa 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 601,13 zł (2.704,13 – 2.103,00 zł) oraz 376,13 zł (2.704,13 zł – 2.328,00 zł). W związku z tym organ uznał, że skarżący kwalifikuje się do ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt matki w DPS w wysokości 601,13 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz 376,13 zł za miesiąc styczeń 2022 r.

Jednocześnie organ poinformował, że wniosek skarżącego o zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że uwzględniony został dochód brutto bez pomniejszenia o składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i bez pomniejszenia o koszty na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego w kwocie 22.900 zł wliczanego do kosztów uzyskania przychodów. Ponadto, nie został uwzględniony dochód w oparciu o PIT za 2020 r. wynoszący: 5.474,31 zł – 2.898,18 zł (ubezpieczenie zdrowotne) = 2.666,13 zł. Tym samym doszło do naruszenia art. 8 ust. 5 pkt 1 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że uwzględniony został dochód z użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, a więc z naruszeniem art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej.

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wniósł o zwolnienie go z opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 2 listopada 2022 r., nr SKO.41/3126/OS/2022 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że badając sytuację dochodową R. K. ustalono, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej opodatkowanej na zasadach ogólnych. Na podstawie zaświadczenia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie z dnia 15 listopada 2021 r. znak: 0612-SOB.4052.439.2021.2TS 6045/21 organ ustalił, że w 2020 r. skarżący uzyskał przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 120.128,00 zł, koszty z tytułu ww. działalności stanowiły kwotę 92.297,02 zł, a dochód wyniósł 27.830,98 zł, przy czym wykazano, że składki na ubezpieczenie społeczne, należny podatek oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne stanowiły wartość 0,00 zł. Dodatkowy przychód z tytułu zasiłków pieniężnych wyniósł 543,33 zł, a po pomniejszeniu o zaliczkę na podatek w wysokości 92,00 zł była to kwota 451,33 zł (k. 56). W świetle powyższego ustalony stosownie do art. 8 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dochód stanowił miesięcznie 2.356,86 zł (120.128,00 zł przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej – 92.297,02 zł koszty = dochód 27830,98 zł + dochód z tytułu zasiłków 451,33 zł = 28.282,31 zł: 12 miesięcy = 2.356,86 zł).

Na podstawie zaświadczenia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r. organ ustalił, że w 2021 r. R. K. uzyskał przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej w kwocie 130.468,00 zł, koszty pozarolniczej działalności stanowiły kwotę 104.725,87 zł, dochód wyniósł 25.742,13 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne 4.242,38, zaliczka na podatek od przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej 129,00 zł. Dodatkowy przychód z tytułu zasiłków pieniężnych stanowił kwotę 7.736,52 zł, który po pomniejszeniu o zaliczkę na podatek w wysokości 1.315,00 zł wyniósł 6.421,52 zł. Łącznie R. K. uzyskał w 2021 r. dochód w wysokości 27.792,27 zł, a miesięcznie jest to kwota 2.316,02 zł (130.468,00 zł przychód z pozarolnicze działalności gospodarczej – 104.725,87 zł koszty pozarolniczej działalności gospodarczej - składka na ubezpieczenie zdrowotne 4.242,38 zł - należny podatek 129,00 zł = dochód 21.370,75 zł + dochód z tytułu zasiłków 6.421,52 zł = 27.792,27 zł: 12 miesięcy = 2.316,02 zł).

W oparciu o informacje Wójta Gminy Niedźwiada z dnia 28 września 2021 r. znak: FN.3140.21.202l.EŻ organ ustalił, że R. K. posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 1,1275 ha przeliczeniowych (k. 34). Miesięczny dochód z gospodarstwa rolnego ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy w 2020 r. wyniósł 347,27 zł, a w 2021 r. - 439,88 zł. Stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 345 zł, co wynika z § 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2021.1296)., a do 31 grudnia 2021 r. była to kwota 308 zł zgodnie z § 1 pkt 3 ww. rozp. z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358)

Z uwagi na okoliczność, że w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. miesięczny dochód wyniósł 2.704,13 zł (2.356,86 zł + 347,27 zł), a w styczniu 2022 r. była to kwota 2.755,91 zł (2.316,02 zł + 238,00 zł) stosownie do przytoczonych unormowań odpłatność za pobyt matki w DPS w okresie od 1 kwietnia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. wynosi miesięcznie 601,13 zł (miesięczny dochód 2.704,13 - 2.103,00 zł), a od 1 stycznia 2022 r. do 20 stycznia 2022 r. - 376,13 zł (2704,13 zł – 2.328,00 zł).

Zdaniem Kolegium niezasadne są zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia wysokości dochodu. Wysokość dochodu została ustalona w oparciu o treść zaświadczenia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie z dnia 15 listopada 2021 r., oraz z dnia 31 maja 2021 r., stanowiącego zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej właściwy środek dowodowy w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu problemów zdrowotnych skarżącego, organ wskazał, że kwestia ta będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu dotyczącym zwolnienia z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, z uwagi na okoliczność, że postępowanie o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości, a odrębność ta polega na tym, że w pierwszej kolejności musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji w związku z rażącym naruszeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przepisów art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł, że decyzja Kolegium została mu doręczona w dniu 7 listopada 2022 r., czyli ponad 4 miesiące od daty złożenia odwołania (4 lipca 2022 r.) a więc w jego ocenie w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy przez organ, na podstawie art. 122a k.p.a.

Ponadto, podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący wskazał na naruszenie przez organ art. 8 ust. 3, ust. 4 pkt 6, ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z uwagi na wadliwe wyliczenie jego dochodu, poprzez nieuwzględnienie formularza PIT za 2020 r., a także wliczenie dochodu z gruntów rolnych, które nie przekraczają 1 ha przeliczeniowego.

Nadto, skarżący wyjaśnił, że sam wymaga opieki i pomocy bytowej oraz finansowej, korzysta z uprzejmości i pomocy rodziny, a utrzymanie domu, zakup jedzenia, leków oraz koszty ogrzewania są tak wysokie, że nie stać go na spłatę dodatkowego zobowiązania wobec DPS. Podniósł, że od 14 września 2021 r., przebywa na zwolnieniu lekarskim.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwolnienie go z opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tę decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).

Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia – ich uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Takie uchybienia w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, stąd też uchylenie zaskarżonych decyzji nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu zasadniczo z dwóch przyczyn: po pierwsze, z powodu naruszenia art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 901; dalej jako: "u.p.s.") poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo składanych przez skarżącego w tym przedmiocie wniosków i oświadczeń. Po drugie, z powodu wadliwego, niepełnego ustalenia sytuacji dochodowej i możliwości płatniczych wszystkich osób zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt D. K. w DPS, z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, ust. 2f w zw. z art. 103 ust. 2 in fine u.p.s.

W świetle regulacji zawartych w art. 61 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz wstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia samego obowiązku i jego zakresu, determinowane dochodem osoby zobowiązanej i wielokrotnością kryterium dochodowego (ust. 2). Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie pokrywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS.

Natomiast, w przypadku odmowy zawarcia umowy przez małżonka lub krewnego zobowiązanego do ponoszenia opłaty, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.

W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (matki) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego. Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny – opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 165/22, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 266/22, CBOSA).

Powyższe jest zatem determinowane okolicznością współpracy zobowiązanego z organem, a więc, np. w drodze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jest to sytuacja odmienna od tej, gdy zobowiązany do ponoszenia opłaty nie tylko odmawia podpisania umowy o odpłatności, ale również odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – wówczas zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s., wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne – opłata ustalana zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a-b, bez wzięcia pod uwagę "ograniczeń" zobowiązanego.

W rozpatrywanej sprawie organ dokonał właśnie takiego sposobu postępowania, co nie miało oparcia w przepisach, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący współpracował z organem, vide – wywiady środowiskowe (k. 11-12; k. 51; k. 103-104 akt adm.), oświadczenia o dochodach (k.7; k.32; k. 49; k.82; k. 84-98; k.117 akt adm.). Wprawdzie z notatki służbowej z dnia 16 marca 2022 r. (k. 102 akt adm.), wynika, że skarżący podniósł, że dane dotyczące sytuacji rodzinnej i zdrowotnej to dane wrażliwe, jednakże, kolejne karty akt sprawy wskazują, że skarżący składał również dokumentację, której udostępnienia uprzednio odmawiał.

Mając powyższe na uwadze, organ winien zatem stosownie do art. 61 ust. 2d u.p.s., dokonać ustaleń dotyczących zakresu zobowiązania skarżącego, które z jednej strony powinny kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej – możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami (sytuacja osobista, zdrowotna i rodzinna).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy, zwrócenia uwagi wymaga, że skarżący kilkukrotnie składał wniosek o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłaty. Wprawdzie pierwotnie organ I instancji zwolnił częściowo skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS jego matki (k. 60 akt adm.), jednakże Kolegium decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., uchyliło tę decyzję i wskazało, że rozpatrzenie ewentualnego zwolnienia powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu, już po ustaleniu wysokości opłaty za pobyt.

Ocena Kolegium wyrażona w ww. decyzji kasatoryjnej z dnia 7 lutego 2022 r., nie jest prawidłowa.

Stanowisko organu w tej materii mogło mieć oparcie w uchwale NSA z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), której sentencja brzmi: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 [u.p.s.], opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 [u.p.s.], wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 [u.p.s.] lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 [u.p.s.]".

Jednakże, co istotne stan prawny zasadniczo zmienił się po wydaniu uchwały, co powoduje, że stanowisko wyrażone w uchwale co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty (art. 61) i zwolnienia z opłaty (art. 64 i art. 64a u.p.s.) jest nieaktualne. Art. 64 w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., stanowi, że: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...)". W porównaniu do wcześniejszej wersji przepisu dodano sformułowanie: "obowiązane do wnoszenia opłaty". Motywy prawodawcy, ukierunkowane na rozszerzenie zakresu możliwości zwolnienia z opłaty również na etapie jej ustalania, wynikają również z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 3524), w którym wskazano, że dokonana zmiana "poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących". Taka argumentacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w analizie uchwały NSA w kontekście pojęcia "obowiązany". Jednym z istotnych elementów wywodu NSA było wyodrębnienie obowiązku ponoszenia opłaty, wynikającego z ustawy od skonkretyzowanego zobowiązania, ustalonego w umowie lub decyzji administracyjnej. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie wydaje się wyraźnie odnosić do tego rozróżnienia.

Obowiązanym jest zatem ten podmiot, wobec którego nie została jeszcze wydana decyzja o ustaleniu opłaty (po wydaniu decyzji stanie się "zobowiązanym"). Argumentację tą wspiera również wykładnia celowościowa i systemowa, odwołująca się do generalnej zasady upraszczania procedur w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jeżeli już na etapie przekształcania obowiązku w zobowiązanie pojawiają się przesłanki do zastosowania instytucji zwolnienia z opłaty, trudno w nowym stanie prawnym podać racjonalne argumenty przemawiające za koniecznością wydawania dwóch odrębnych decyzji: o ustaleniu opłaty (art. 61) oraz o zwolnieniu z jej ponoszenia (art. 64 u.p.s.).

W aktualnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania.

W rozpatrywanej sprawie taki wniosek po raz pierwszy został złożony w dniu 23 sierpnia 2021 r., po wszczęciu postępowania, a więc w stanie prawnym miarodajnym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r.

Organ winien zatem rozważyć możliwość orzeczenia o zwolnieniu skarżącego od opłaty łącznie z ustaleniem wysokości tej opłaty. Pomimo, że w zaskarżonej decyzji organ powołał szereg orzeczeń zajmujących odmienne stanowisko, to zwrócić należy uwagę, że są to orzeczenia wydane w innym stanie prawnym.

Natomiast nieaktualność poprzedniego stanowiska zakładającego wyraźne rozdzielenie sprawy ustalenia opłaty i zwolnienia na dwa odrębne postepowania jest już odnotowywana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1644/21 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 820/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 165/22; CBOSA). Oczywiście nadal dopuszczalne jest wydawanie dwóch odrębnych decyzji, jeżeli byłoby to uzasadnione okolicznościami sprawy, np. gdy wniosek o zwolnienie z opłaty został złożony już po zakończeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty poprzez wydanie decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

Jednakże, w rozpatrywanej sprawie bezspornie, skarżący kilkukrotnie składał wnioski o zwolnienie od opłaty za pobyt matki w DPS, wskazując na niekorzystną sytuację materialną i trudną sytuację zdrowotną ograniczającą możliwość zarobkowania (przebywanie na zwolnieniu lekarskim).

Wobec zmiany stanu prawnego, stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zatem błędne. Nie ma przy tym znaczenia, że w decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 7 lutego 2022 r., organ orzekł o konieczności rozdzielnia tych postępowań. Jak wskazuje się w literaturze, wskazówki organu odwoławczego co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie są dla organu I instancji wiążące. Treść art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawnia do twierdzenia, że mamy do czynienia ze związaniem organu I instancji wskazaniami co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że organ ten – podobnie jak każdy organ administracji publicznej – jest związany zasadą praworządności, ma więc obowiązek uwzględnić aktualny stan prawny (por. J. Wyporska-Frankiewicz, Z. Wardak, "Związanie oceną prawną, wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2 (89)/2020).

Wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. będą wiązać tylko w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca albowiem to nie organ pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów prawa.

W stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy, obowiązkiem organu I instancji było zatem rozpatrzenie wniosku skarżącego o zwolnienie z opłaty w toku postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości opłaty. Oczywiście decyzja wydawana w trybie art. 64 u.p.s. opiera się na uznaniu administracyjnym, o czym świadczy charakterystyczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę "osoby [...] można zwolnić z opłaty". Złożenie wniosku o zwolnienie i wystąpienie jednej z przesłanek nie obliguje bezwzględnie organu do wydania decyzji korzystnej dla strony, ale wymaga skrupulatnego rozważenia, rozstrzygnięcia w tym przedmiocie oraz uzasadnienia, dlaczego organ zwolnił lub odmówił zwolnienia z ustalenia opłaty.

Powyższe argumenty prowadzą do wskazanej wyżej konkluzji, że organy obydwu instancji wydały decyzje z naruszeniem art. 64 u.p.s., poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty za pobyt matki w DPS, jeszcze na etapie ustalania tej opłaty w drodze decyzji, pomimo składanych przez skarżącego w tym przedmiocie wniosków i oświadczeń.

Przechodząc zaś do drugiej z przyczyn uchylenia decyzji, należy wskazać na wstępie, że Sąd podziela zdecydowanie dominujące w orzecznictwie i literaturze stanowisko, w świetle którego organ administracji nie może na gruncie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w sposób arbitralny dokonywać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i tylko co do tej osoby prowadzić postępowanie. W związku z tym organy prowadząc postępowanie w trybie przywołanego przepisu, powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (por. przykładowo: wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 3039/19; wyrok WSA w Białymstoku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 61/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 994/19; wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1527/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 615/21; wyrok WSA w Krakowie z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 277/21; wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 305/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r ., sygn. akt II SA/Rz 435/19, CBOSA). Dotyczy to również osób, które zawarły z organem umowę określając taką odpłatność, nie jest bowiem wykluczone - jak już wyżej wskazano - określanie odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zarówno w umowie, jak i w decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, ugruntowane stanowisko orzecznictwa, prawidłowym rozwiązaniem było to, aby organy prowadziły jedno postępowanie wobec zobowiązanych do uiszczenia opłaty za pobyt matki - D. K. w domu pomocy społecznej, R. K. oraz M. K..

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wykonał prawidłowo obowiązek ustalenia sytuacji dochodowej i możliwości płatniczych skarżącego, ale jedynie częściowo.

W tym miejscu stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze dotyczące nierzetelnego ustalenia dochodu, nie są zasadne. Organ ustalił, że skarżący uzyskuje dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej oraz z gospodarstwa rolnego. Ustalając wysokość dochodu, organ zastosował środek dowodowy w postaci zaświadczeń z właściwego Urzędu Skarbowego, co znajduje oparcie w art. 8 ust. 7 u.p.s. Zgodnie z ta regulacją prawną, wysokość dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w przypadku prowadzenia działalności opodatkowanej na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych ustala się na podstawie zaświadczenia wydanego przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego, zawierającego informację o wysokości: przychodu (pkt 1), kosztów uzyskania przychodu (pkt 2), różnicy pomiędzy przychodem, a kosztami jego uzyskania (pkt 3), dochodów z innych źródeł niż pozarolnicza działalność gospodarcza w przypadkach, o których mowa w ust.6 (pkt 4), odliczonych od dochodu składek na ubezpieczenie społeczne (pkt 5), należnego podatku (pkt 6), odliczonych od podatku składek na ubezpieczenie zdrowotne związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej (pkt 7).

Z analizy akt sprawy wynika, że organ dokonał prawidłowych ustaleń, których podstawą były zaświadczenia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie z dnia 15 listopada 2021 r. oraz 31 maja 2022 r. zawierające informacje, o jakich mowa w powołanym art. 8 ust. 7 u.p.s. Organ, dysponując powyższymi danymi, dokonał prawidłowych wyliczeń, zasadnie uwzględniając również dochód z gospodarstwa rolnego, na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy N. z dnia 4 marca 2020 r., informującego o posiadaniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1275 ha przeliczeniowego (k. 8 akt adm.). Nie mają zatem podstaw w materiale dowodowym twierdzenia skarżącego, że posiadane przez niego gospodarstwo rolne ma powierzchnię mniejszą niż 1 ha przeliczeniowy i dochód z niego pochodzący, nie powinien być uwzględniany przy ustalaniu jego miesięcznej wysokości.

Zarzuty skarżącego w zakresie ustalenia wysokości jego dochodu są zatem pozbawione racji. Organ dokonał prawidłowego wyliczenia dochodu na podstawie zebranej dokumentacji, wliczając do niego również dochód z gospodarstwa rolnego.

Jednakże, ze strony organu zabrakło ustaleń dotyczących drugiego syna zobowiązanego do ponoszenia opłat z tytułu pobytu matki w DPS.

Z akt sprawy wynika, że D. K. miała dwóch synów: R. K. i M. K.. Z załączonej dokumentacji wynika, że matka skarżącego utrzymywała jedynie telefoniczny kontakt z synem M. K. oraz, że nie znała jego adresu zamieszkania.

Nie mniej jednak w sytuacji, gdy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą zstępni, to każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia wskazanych opłat. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia sytuacji dochodowej osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 323/19,CBOSA).

W ocenie Sądu organ wadliwie prowadził postępowanie, poprzez arbitralne przyjęcie jako zobowiązanego do ponoszenia opłaty jedynie R. K.. Organ nie podjął natomiast żadnych czynności w celu ustalenia adresu zamieszkania M. K., jak również nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie możliwości finansowych drugiego syna.

Powyższe zaniechania organów obu instancji stanowiły istotne naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w istocie twierdzenia organów zawarte w uzasadnieniach obu decyzji nie poddawały się weryfikacji przez sąd, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ nie może dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w wywodach powyżej. W szczególności, obowiązkiem organu będzie po ustaleniu zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, wszechstronne zweryfikowanie stanu majątkowego, a w dalszej kolejności rozważenie możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Każde rozstrzygnięcie (pozytywne lub negatywne) dla skarżącego musi zostać wyrażone w rozstrzygnięciu i należycie umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Końcowo, Sad zauważa, że wprawdzie zarzut przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) jest zasadny, tyle tylko, że nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Kolegium w dniu 7 lipca 2022 r. Kolegium rozpoznało sprawę po 4 miesiącach, przy czym nie zawiadamiało skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Można jedynie przypuszczać, że tak długi okres rozpoznawania sprawy był spowodowany znacznym obciążeniem Kolegium, praktycznie uniemożliwiającym realizowanie ustawowego obowiązku załatwiania spraw w terminie, co jest okolicznością znaną Sądowi z urzędu. Okoliczności te miałyby jednak znaczenie, gdyby przedmiotem skargi była bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a fakt jej wydania po upływie terminu załatwienia sprawy nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia. Tym samym pozbawione racji są twierdzenia skarżącego o zastosowaniu przepisu o milczącym załatwieniu sprawy przez organ, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Skarżący był ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczania opłat sądowych, zwrot kosztów obejmuje zatem jedynie, zgodnie z art. 250 § 1 p.p.s.a., wynagrodzenie radcy prawnego, ustalane na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 68, dalej: "rozporządzenie z dnia 3 października 2016 r.").

Stosownie do unormowania § 4 ust. 1 tego rozporządzenia opłatę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2-4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt SK 53/22; Dz. U. z dnia 4 maja 2023 r., poz. 842) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zwanym dalej "rozporządzeniem z dnia 22 października 2015 r.", wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rekonstruując normatywną podstawę decyzji stosowania prawa konkretyzującej wysokość opłaty ponoszonej przez Skarb Państwa za pomoc prawną udzieloną przez radcę prawnego z urzędu, przed implementacją wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. na grunt rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r., sięgnąć należy do wysokości opłat unormowanych w rozporządzeniu z dnia 22 października 2015 r. Ich wysokość stanowiła bowiem punkt odniesienia przy ocenie konstytucyjności wysokości opłat unormowanych w rozporządzeniu z dnia 3 października 2016 r.

Przepisy rozporządzenia stanowią w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c), że za działanie radcy prawnego ustanowionego z urzędu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji opłaty wynoszą w niniejszej sprawie 240 zł (inna sprawa).

Za takie same czynności w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. stawki są dwukrotnie wyższe i zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia, w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w "innej sprawie" wynoszą 480 zł.

W tym stanie rzeczy, stawka minimalna, o której stanowi § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 22 października 2022 r., w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt SK 53/22, wynosić będzie 480 złotych.

Tak, więc wynagrodzenie radcy prawnego ustanowionego z urzędu w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy wynoszące 480 zł, powiększone stosownie do unormowania § 4 ust. 3 rozporządzenia o stawkę należnego podatku od towarów i usług wynoszącą dla tej usługi 23% (art. 146aa pkt. 1 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 931), a więc o kwotę 110,40 złotych, wynosić będzie łącznie 590,40 złotych.

Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.