Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 118/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1655/18 w sprawie ze skargi J.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawa, wyrokiem z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/21, oddalił skargę J. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 20 kwietnia 2017 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PINB) nakazał J. D. dokonać rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 24 m², położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] w terminie do 31 grudnia 2017 r. ze względu na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zastrzegł, że rozbiórki należy dokonać w taki sposób, aby od narożnika ściany wschodniej strony południowej w odległości 1,35 m w głąb budynku 2,34 m rozebrać część zajmującą działkę nr ew. [...] w linii prostej po skosie, zostawiając część budynku jedynie na własnej działce nr ew. [...]. Jednocześnie nakazano inwestorowi wykonanie ściany wschodniej pełnej oddzielenia przeciwpożarowego wyprowadzoną 30 cm ponad połać dachową przy granicy z działką nr [...], a także przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego powyższe roboty w terminie do 30 marca 2018 r. Odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia złożył inwestor.

Po jego rozpatrzeniu Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z 9 czerwca 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie PINB i nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki części budynku zaznaczając, że rozbiórki należy dokonać po uprzednim wytyczeniu lub wskazaniu przez uprawnionego geodetę faktycznego przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością nr ew. [...] i [...]. Dodatkowo nakazał przedłożyć w terminie do 30 marca 2019 r. 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, a także oświadczenia potwierdzające wytyczenie bądź wskazanie przebiegu granicy działek nr ew. [...] i [...] oraz rozebranie omawianej części nieruchomości i wykonanie ściany przeciwpożarowej zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem warunków bezpieczeństwa.

Rozstrzygnięcie to stało się następnie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 516/17, oddalił skargę inwestora.

Pismem z 22 lutego 2018 r. inwestor wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z 9 czerwca 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po jego rozpatrzeniu GINB postanowieniem z 20 marca 2018 r. odmówił wszczęcia przedmiotowego postępowania, a postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r., znak: [...], GINB utrzymał własne rozstrzygnięcie z dnia 20 marca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na postawie art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedną z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" jest wydany uprzednio wyrok sądu dotyczący decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosownie bowiem do art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i organy państwowe. Co więcej, GINB podkreślił, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, zostało wyrażone stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy GINB wyjaśnił, że ze względu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 516/17, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego WINB. Zdaniem GINB w tym stanie rzeczy kontrola decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna, gdyż w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd jest zobligowany do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. O braku wystąpienia takich przyczyn przesądził więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powyższym wyroku. Ponadto organ podniósł, że inwestor nie przywołał okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Bk 516/17, stąd też brak jest podstaw do uchylenia kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Skargą J. D. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Postanowieniem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/18, WSA w Warszawie, na podstawie art. 125 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 516/17.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1655/18 WSA w Warszawie podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3068/18 oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 516/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że decyzja PWINB z dnia 9 czerwca 2017r., kwestionowana przez skarżącego, była poddana kontroli sądowoadministracyjnej - wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. w sprawie II SA/Bk 516/17 WSA w Białymstoku oddalił skargę J. D. na powyższe rozstrzygniecie. Okoliczność ta prawidłowo została zdaniem Sądu dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. W ocenie Sądu organ właściwie bowiem przyjął, iż okoliczność ta stanowi przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi. Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym należy zdaniem Sądu przyjąć, że: cytat " wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 października 2013 r.""-koniec cytatu, wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany (skarga kasacyjna od tego wyroku nie została wniesiona), organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd wskazał, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego. Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". Ponieważ sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art.145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszyła ona prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Sąd zaznaczył, iż nie ulega wątpliwości, że postanowieniem WSA w Białymstoku stwierdził prawomocność wyroku z dnia 26 października 2017 r. z dniem 28 listopada 2017r., zaś postanowienie uchylające stwierdzenie prawomocności zapadło dopiero w dniu 6 czerwca 2018 r. Tak więc zarówno w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z 9 czerwca 2017r. jak i obu postanowień GINB z dnia 20 marca 2018r. oraz 10 maja 2018r., wyrok z dnia 26 października 2017r. sygn. akt II SA/Bk 516/17 korzystał z waloru prawomocności.

Sąd wskazał opierając się na orzecznictwie NSA, że ocena, jakie okoliczności były przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu zakończonym oddaleniem skargi na decyzję, objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, wymaga uwzględnienia obowiązków ciążących na sądzie administracyjnym, określonych w art. 134 p.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to obowiązek sądu zbadania legalności decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego mającego w niej zastosowanie. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obliguje sąd do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest przesłanką nieważności wskazaną w punkcie 2 § 1 art. 156 k.p.a. i niezależnie od zarzutów skargi sąd administracyjny kwestię tę obejmuje badaniem. Zatem zakwestionowanie dokonania przez sąd kontroli w tym zakresie musiałoby oznaczać zakwestionowanie prawidłowości prawomocnego wyroku, do czego organ w trybie weryfikacji materiałów i informacji nie jest uprawniony. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 26 października 2017r. II SA/Bk 516/17 ustalony w toku prowadzonego postępowania - stan faktyczny sprawy - odpowiada stanowi określonemu w hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Kontrolowany budynek mieszkalny został wybudowany przez Skarżącego na podstawie pozwolenia z 1993 r. udzielonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr geod. [...] ze ścianą szczytową budynku po granicy sąsiedniej działki nr [...] wykonanej jako ścianę pełną oddzielenia przeciwpożarowego o grubości 25 cm wyprowadzonej ponad 30 cm ponad dach, bez otworów okiennych. Tymczasem przedmiotowy budynek obiekt został wybudowany przez Skarżącego na dwóch działkach: o nr geod. [...] i częściowo na sąsiedniej działce o nr geod. [...], bez prawa do dysponowania tą nieruchomością i niezgodnie z projektem zagospodarowania działki. Nadto Sąd stwierdził, że w sprawie nie budzi też żadnych wątpliwości, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Projektowana długość budynku z 12,50 m została zwiększona do 12,76 m, szerokość z projektowanej 10,50 m na 11,29 m, wysokość z 10,70 m na 11,54 m. Narożnik ściany wschodniej budynku znajduje się w odległości zmiennej od 1,35 m od strony południowej do 2,62 m od strony północnej w głąb działki o nr geod. [...]. Zmianie uległa też konstrukcja dachu poprzez wykonanie od strony frontowej dwuspadowego zadaszenia nad tarasem. Zaprojektowaną ścianę pełną oddzielenia przeciwpożarowego od strony wschodniej inwestor wykonał zaś z otworami okiennymi na poziomie przyziemia, parteru płyta balkonowa oraz oknem z drzwiami balkonowymi i płyta balkonowa oparta została na słupie wraz z dwoma okienkami poddasza. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Pozwoleniem takim nie legitymuje się natomiast skarżący.

Zdaniem Sądu, skoro budowa została już zrealizowana, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, nałożenie na inwestora obowiązków w zakresie wykonania określonych czynności (szczegółowo opisanych w pkt 2 zaskarżonej decyzji) w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (pkt 3 decyzji). Dodatkowo w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że zachodziła także potrzeba nakazania inwestorowi wykonania robót stanowiących rozbiórkę części należącego do niego budynku mieszkalnego o pow. 24 m². Jednocześnie WSA w Białymstoku wskazał, że na etapie legalizacji samowoli budowlanej, jak i postępowania naprawczego nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów. Podkreślił nadto, że kontrolowane postępowanie administracyjne trwa ponad 16 lat, w trakcie których skarżący mógł podjąć skuteczne działania prawne dla pozyskania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapobiegając w ten sposób orzeczonej rozbiórce.

Sąd podkreślił, że wskazywane przez skarżącego okoliczności musiały być poddane kontroli orzekającego w sprawie WSA w Białymstoku bowiem odnoszą się o prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i kontroli tych ustaleń dokonanych przez PWINB a w konsekwencji prawidłowości podstawy materialnoprawnej decyzji z 9 czerwca 2017 r. Ponadto ocena prawna dokonana przez WSA w Białymstoku została zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2021r. w sprawie II OSK 3068/18 oddalającym skargę kasacyjną J. D. od wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez WSA w Białymstoku. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. GINB nie naruszył zatem w swoich postanowieniach art. 61a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił znaczenie prawne ww. wyroku WSA w Białymstoku.

Skargą kasacyjną J. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 156 § 1 i art 61a § 1 k.p.a. wobec nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazał na takie okoliczności, które nie były objęte badaniem przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 516/17, a w takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/Bk 516/17 nie było prawomocnie zakończone, zaś późniejsze uprawomocnienie się wyroku WSA w Białymstoku na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dn. 8 lipca 2021 r. nie wykluczało, by organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie, a w przypadku ustalenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem przesłanka prawomocności orzeczenia nie determinuje zakresu czynności sprawdzających podejmowanych przez organ administracyjny i nie zwalnia go niejako automatycznie z działania w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa i prawnego, wg norm prawem przepisanych za postępowanie przez sądem I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia GINB z dnia 10 maja 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2017 r. w sprawie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która to część zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nr [...] w m. [...] gm. [...], słusznie, wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia z art. 151 p.p.s.a., gdyż wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dla prawidłowego zastosowania w tej sprawie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia a to art. 61a § 1 k.p.a. zasadnicze znaczenie ma okoliczność dokonania oceny decyzji PWINB z 9 czerwca 2017 r. objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, przez sądy administracyjne.

Nie jest sporne, iż ww. decyzja organu II instancji została zaskarżona przez J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/16 oddalił skargę. Następnie WSA w Białymstoku postanowieniem z 5 grudnia 2017 r. stwierdził prawomocność wyroku z dnia 26 października 2017r. II SA/Bk 516/17 (z dniem 28 listopada 2017 r. jak zauważył Sąd pierwszej instancji).

W dniu 27 marca 2018 r., w okresie prawomocności ww. wyroku, skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, jednocześnie dopełniając czynności, której nie dokonał w terminie, tj. składając wniosek o sporządzenie uzasadnienia wymienionego powyżej wyroku WSA w Białymstoku. Postanowieniem z 21 maja 2018 r. WSA w Białymstoku przywrócił termin do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku. Następnie postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. WSA w Białymstoku uchylił, na podstawie art. 165 p.p.s.a., postanowienie z dnia 5 grudnia 2017 r. o stwierdzeniu prawomocności wyroku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17. Zatem w okresie od stwierdzenia prawomocności wyroku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, aż do czasu podjęcia postanowienia z 6 czerwca 2018 r. uchylającego postanowienie z 5 grudnia 2017 r. o stwierdzeniu prawomocności wyroku z 26 października 2017 r. pozostawał on prawomocny. Właśnie w okresie prawomocności tego wyroku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, pismem z 22 lutego 2018 r. skarżący zgłosił podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 czerwca 2017 r. w sprawie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Również w okresie prawomocności wyroku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, wskutek zgłoszonego żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji, GINB wydał postanowienie z 20 marca 2018 r. o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego a w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z 10 maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 20 marca 2018 r. Są to okoliczności niesporne w tej sprawie, świadczące o tym, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia przez GINB podjęte zostały w okresie, gdy w obrocie prawnym pozostawał prawomocny wyrok WSA w Białystoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, który wiązał organ administracji w chwili podejmowania zaskarżonych postanowień.

Natomiast faktem jest, iż po przywróceniu skarżącemu terminu do zgłoszenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia od wyroku w sprawie II SA/Bk 516/17 oraz podjęciu przez WSA w Białymstoku postanowienia z 6 czerwca 2018 r. o uchyleniu postanowienia z 5 grudnia 2017 r. o stwierdzeniu prawomocności wyroku z dnia 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, skarżący skutecznie wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ten wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r. II OSK 3068/18 oddalił skargę kasacyjną. Niemniej jednak okoliczność wywiedzenia przez skarżącego środka odwoławczego od wyroku WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, jak też wydania wyroku przez Sąd odwoławczy w sprawie II OSK 3068/18, nie wpływa na wyżej wyrażone stanowisko, iż w chwili podejmowania zaskarżonych postanowień przez GINB (z 20 marca 2018 r. i 10 maja 2018 r.) w obrocie prawnym pozostawał prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, który wiązał organ rozpoznający wniosek strony z dnia 22 lutego 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W realiach tej sprawy są to okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla oceny legalności wydanych postanowień, albowiem Sąd administracyjny dokonuje kontroli prawidłowości podejmowanych przez organy administracji działań z uwzględnieniem stanu prawnego jak i stanu faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu - w tym wypadku na dzień 10 maja 2018 r. a w tej dacie wyrok w sprawie II SA/Bk 516/17 był prawomocny. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego sprawy po wydaniu zaskarżonego aktu nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Powołane prawomocne orzeczenie WSA w Białymstoku wydane w sprawie, na mocy art. 170 p.p.s.a. wiązało w chwili podejmowania zaskarżonych postanowień nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy również podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano ratio legis związania prawomocnym wyrokiem stosownie do art. 170 p.p.s.a., a zatem jego odniesienia do innych postępowań w zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta, a ma znaczenie w innej sprawie. W wyroku tego Sądu z 9 stycznia 2024r., II OSK 1409/21, zasadnie zatem uznano, odwołując się do orzecznictwa NSA, iż "Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., I FSK 1227/16; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Dana kwestia prawna kształtuje się w ten sposób jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku, a podmioty wymienione w przywołanym przepisie muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, a także do jego uzasadnienia zawierającego wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów oraz tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu kwestia objęta poprzednim wyrokiem nie może być już ponownie badana.

Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że w okolicznościach tej sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i art 61a § 1 k.p.a. wobec nieuprawnionego przyjęcia, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazał na takie okoliczności, które nie były objęte badaniem przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 516/17, a w takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie II SA/Bk 516/17 nie było prawomocnie zakończone, zaś późniejsze uprawomocnienie się wyroku WSA w Białymstoku na skutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 8 lipca 2021 r. nie wykluczało, by organ wszczął i prowadził postępowanie w sprawie, pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Tym samym wystąpienie w realiach tej sprawy w rezultacie już wstępnego badania żądania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na wydany uprzednio (w chwili podejmowania kwestionowanych postanowień) prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, stanowiło podstawę wydania przez GINB postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., następnie prawidłowo utrzymanego w mocy w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy.

Ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. dana osoba występuje w interesie innej osoby), zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 marca 2016 r., II FSK 137/14; wyrok NSA z 13 października 2017 r., II OSK 2565/16; wyrok NSA z 6 września 2018 r., I OSK 449/18; wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18). W sprawie mamy właśnie do czynienia z wystąpieniem "innych uzasadnionych przyczyn" powodujących potrzebę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na wcześniejsze poddanie kontroli sądowej decyzji objętej przedmiotowym wnioskiem. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż analiza wniosku skarżącego i wydanego prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17 nie wykazała by w żądaniu stwierdzenia nieważności skarżący podnosił okoliczności, które mogły się znaleźć poza kontrolą sądu, co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy i kontroli tych ustaleń dokonanych przez Podlaskiego WINB a w konsekwencji prawidłowości podstawy materialnoprawnej decyzji z 9 czerwca 2017 r. Przede wszystkim zasadnie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie były badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Rozpatrując w takim ujęciu procesowym dopuszczalność wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego po oddaleniu skargi przez sąd administracyjny, przyjdzie stwierdzić, że wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z faktu, że przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają. Przy czym, co wymaga podkreślenia, Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa. Oznacza to, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również - a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (w tym również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też GINB wydając zaskarżone postanowienia był związany wówczas prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17, a uchylenie tej prawomocności już po wydaniu kwestionowanych postanowień, w realiach tej sprawy, nie ma wpływu na przedstawioną powyżej ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Należy również w tym miejscu powołać się, podobnie jak czynił to Sąd I instancji, na tezę uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, przy uwzględnieniu zmian legislacyjnych, w tym uchylenia w 2011 r. art. 157 § 3 k.p.a., że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie GINB w sposób niewadliwy uznał a za nim Sąd I instancji, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda o jakiej mowa w uchwale I OPS 6/09, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym w powołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 26 października 2017 r. II SA/Bk 516/17.

Sąd odwoławczy podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, że gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11).

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uznać, iż w sprawie GINB prawidłowo skorzystał z podstawy materialnoprawnej art. 61a § 1 k.p.a. i zasadnie wobec wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nastąpiło to z "innych uzasadnionych przyczyn" albowiem w sprawie tej miała miejsce sytuacja oczywista, tj. już "na pierwszy rzut oka" można było stwierdzić, że brak jest, wobec wyżej ujawnionych okoliczności, podstaw do prowadzenia postępowania rozpoznawczego (a więc po wszczęciu postępowania) ze strony organu administracji.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonego środka odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.