Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1056/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D Sp. J. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 maja 2024 r. nr SKO.4103.10.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2023 r. do Burmistrza M. i Gminy S. (dalej: "organ I instancji") wpłynął wniosek D. Sp. Jawna z siedzibą w C. ul. [...] (dalej : "inwestor" lub "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] G., gmina S..

Organ I instancji postanowieniem z dnia 20 grudnia 2023 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wyjaśnił, że dla tego przedsięwzięcia toczyło się już postępowanie z wniosku tego samego inwestora, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb G., gm. S.. Zatem zaistniała "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, tj. czyli funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, dotyczącej tego samego przedmiotu sprawy (res iudicata).

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania postanowienia, z którego wprost wynika brak istnienia przepisów, które w poprzednim stanie prawnym stanowiły podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium") postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r., nr SKO.4103.10.2024, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 20 grudnia 2023r. Zauważyło, że pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w orzecznictwie sądów ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć również sytuacje, gdy postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 25/22 i sygn. akt II SA/Gl 289/22; w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 1825/17 jednoznacznie stwierdził, że: "Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy)". Podobnie również w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17 wskazał, że: "Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Dopóki zatem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania". Kolegium zaznaczyło, że aktach sprawy znajduje się wniosek tego samego inwestora z dnia 27 czerwca 2022 r., który zainicjował postępowanie zakończone decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r., nr [...], (a nie jak błędnie wskazuje w zażaleniu pełnomocnik inwestora z dnia 20 lutego 2023r., nr [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego przedsięwzięcia (polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzysząca na działce nr [...] obręb G., gmina S.). Decyzja z dnia 10 stycznia 2023 r. została wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Po zapoznaniu się z aktualnie złożonym wnioskiem z dnia 30 listopada 2023 r. i przywołaną decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. Kolegium uznało, że w omawianym przypadku zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wniosek został złożony przez ten sam podmiot/inwestora i dotyczy tego samego przedsięwzięcia, które ma być realizowana na tym samym terenie. Organ I instancji, wbrew stanowisku zaprezentowanym w zażaleniu, nie wydał decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. na podstawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które zostały uchylone z dniem 24 września 2023 r. Przywołane przepisy, dotyczyły procedury uchwalania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też nie były wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r. Odnosząc się do zarzutu zażalenia w sprawie "wydania warunków zabudowy na budowę na sąsiedniej działce dla inwestycji tożsamej, tudzież znacząco zbliżonej do inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy (decyzja wydana przez Starostę [...] nr [...]), Kolegium podało, że pełnomocnik inwestora w ten sposób nie wykazał w zażaleniu, że stan faktyczny uległ jakiejkolwiek zmianie. Nie wynika to również z map załączonych do wniosku z dnia 30 listopada 2023 r. Zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie wskazuje się, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, w związku z tym nie było podstaw do uznania wadliwości postanowienia wydanego w oparciu o art. 61a k.p.a.

Inwestor wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium, któremu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, art. 61a § 1, art. 107 § 1 ust. 4 i ust. 6 oraz § 3, art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia mimo zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pod kątem jej tożsamości ze sprawą zakończoną już wcześniej decyzją administracyjną. Podkreślił, że nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego obowiązującego, w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie, wynikająca z art. 10 ust. 2a i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z tego powodu domagał się stwierdzenia nieważności obu wydanych postanowień ewentualnie ich uchylenia oraz zobowiązania do wydania w określonym terminie merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jak również zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która polega na porównywaniu czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Zatem jednocześnie podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (por. wyrok TK z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt SK 7/06). Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).

Rozpoznanie skargi nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia 27 maja 2024 r. była ocena zasadności złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 30 listopada 2023 r. wówczas, gdy zdaniem organów orzekających zaistniała uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 10 stycznia 2023 r., nr [...], zainicjowanej wnioskiem z dnia 27 czerwca 2022 r., dotyczącej tego samego podmiotu i przedmiotu oraz stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (res iudicata).

Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zacytowana norma określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona (na co zwróciły uwagę organy orzekające).

Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, okoliczność taka będzie miała miejsce wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Ol 893/11 i Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Po 1228/08). Wobec tego uznać należy, że dyspozycję normy zawartej w art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/ Gd 1009/12).

W kontrolowanej sprawie, podstawę odmowy wszczęcia postępowania organy obu instancji oparły na drugiej z wymienionych wyżej przesłanek, a mianowicie na "innych uzasadnionych przyczynach z powodu których postępowanie nie może być wszczęte". Zgodzić należy się z organami obu instancji, że prowadzenie postępowania w sprawie, w której zapadło już rozstrzygnięcie, niewątpliwie prowadziłoby do wydania decyzji obarczonej wadą dającą podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Wymaga jednak zaakcentowania, że o naruszeniu zakazu res iudicata decyduje istnienie tożsamości obu spraw. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że tożsamość ta będzie istniała jedynie wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1783/22; 19 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1173/22 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA /Lu 491/22, jak również M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 969-970).

W konsekwencji stwierdzić należy, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania będą zatem interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji bądź brak ich nabycia lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt IISA/Łd 39/22 oraz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, Wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637).

Z kolei, użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wyraźnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny, muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli muszą cechować się oczywistością zaistnienia. Na tak wczesnym etapie, organ bada jedynie kwestie o charakterze formalnoprawnym, analizując czy miało miejsce zaistnienie podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Prowadzi to do konkluzji, że na tym etapie nie ma znaczenia zasadność wniosku bądź jej brak. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym a nie merytorycznym (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 225/20; 5 kwietnia 2023r. sygn. akt I GSK 424/19 i I GSK 509/19). Oznacza to, że przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania muszą być oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 213/24, warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt obecnie rozpatrywanej sprawy, niewątpliwie nie budzi zastrzeżeń tożsamość wnioskodawcy jako inwestora (skarżącego) i stanu faktycznego, dotyczącego tego samego przedsięwzięcia, które ma być zrealizowane na tym samym terenie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw - prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o tożsamości rozstrzyganych spraw.

W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym podstawowe znaczenie powinna mieć zasada związania organu administracji treścią podania złożonego przez stronę (zgłoszonym żądaniem). Jest ona wywodzona z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli postępowanie może toczyć się na wniosek (a nie tylko z urzędu), to treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 870/19).

Prawo oznaczenia zakresu przedmiotowego sprawy, należy zawsze do osoby inicjującej dane postępowanie. Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2747/21).

Pierwszy wniosek skarżącego z dnia 27 czerwca 2022 r. zainicjował postępowanie zakończone decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego przedsięwzięcia (polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą towarzysząca na działce nr [...] obręb G., gmina S.), wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.p.z.p.") oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Ze względu na moc wnioskowanej farmy fotowoltaicznej, w stanie prawnym adekwatnym do oceny wniosku, lokalizacja farmy fotowoltaicznej była możliwa wyłącznie w oparciu o odpowiednie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu miejscowego organ nie mógł wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW (a w niektórych, ściśle określonych sytuacjach o mocy przekraczającej 1000 kW). W świetle art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. o rozmieszczaniu farm fotowoltaicznych, o mocy większej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., organy gminy decydują nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy lecz wyłącznie w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Spór sięga tym samym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i wykładni tego przepisu w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej prawie. Zgodnie z nim przepisów ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tego artykułu nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. nr 1436 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.o.z.e."). Chodzi zatem o to, czy jeżeli moc wnioskowanej farmy fotowoltaicznej przekracza wielkość wynikającą z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., to czy w takiej sytuacji należy zastosować 61 ust. 3 u.p.z.p., czy też, należy przyjąć, że ocena wniosku o wydanie warunków zabudowy dla takiej farmy nie mieści się w zakresie kompetencji organu, gdyż o lokalizacji farm fotowoltaicznych rozstrzyga wyłącznie lokalny prawodawca w ramach ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Obecnie rozpatrywana sprawa zainicjowana została wnioskiem z dnia 30 listopada 2023 r. i dotyczyła zupełnie innej podstawy praw i obowiązków, z uwagi na dokonaną z dniem 24 września 2023 r. zmianę przepisów u.p.z.p. dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Nie można więc uznać, że sprawy wszczęte wymienionymi wnioskami są tożsame. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.

Najpierw jednak należy przypomnieć, że znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, a obowiązujące od dnia 29 sierpnia 2019 r., brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zostało zmienione na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524). W przepisie tym dodano zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie powinien, zdaniem Sądu, budzić większych wątpliwości. W przypadku bowiem odnawialnych źródeł energii przepis ten wprost odsyła do definicji tych źródeł zawartej w odrębnej ustawie. Skoro ustawodawca nakazał, w procesie wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy dotyczącej odnawialnych źródeł energii, stosowanie definicji legalnej zawartej w odrębnej ustawie, to zdaniem Sądu, organ administracji pozbawiony jest możliwości dokonywania takiej wykładni unormowań, które prowadziłoby do modyfikacji definicji legalnej, która byłaby w istocie jej kwestionowaniem.

Z kolei, znajdujące zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawie brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zostało zasadniczo ukształtowane w drodze nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873).

Dla porządku należy wyjaśnić, że ze względu na treść przepisu przejściowego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na datę złożenia przez skarżącego wniosku w dniu 30 listopada 2023 r., mają zastosowanie przepisy w brzmieniu po tej nowelizacji, zwłaszcza dotyczy to art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzemieniu nadanym w drodze wskazanej wyżej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw).

Z gramatycznego punktu widzenia nowa treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jednoznacznie przesądza, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Co istotne, z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż podane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. muszą najpierw zostać rozmieszczone w studium, po aby później ich lokalizacja mogła zostać wprowadzona w planie miejscowym. Wszak pod zastrzeżeniem, że taki plan zostanie w ogóle uchwalony. Przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i wbrew temu co wywodzą organy, zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy.

Należy przy tym zaakcentować, że okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18).

Prowadzi to do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż podana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie może z góry wyłączać dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji.

Należy bowiem pamiętać, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest jednak aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym jego ustalenia nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji nie ma podstaw do tego, aby art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. uwzględniać przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 października 2022r. sygn. akt II OSK 1482/21, należy zwrócić uwagę na zawarte w pkt 5 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. jednoznaczne wskazanie, wedle którego: "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)" zaproponowano w związku z tym rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie zatem wymagane spełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz warunku dostępu do drogi publicznej (np. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21; 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21; 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2130/22; 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2249/22; 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2619/22; 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22; 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 1407/22; 9 maja 2023r. sygn. akt II OSK 911/22; 13 września 2023r. sygn. akt II OSK 1693/22; 10 października 2023 r. sygn. akt II OSK 83/23). Nie sposób także pominąć stanowiska, wedle którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nawet przed nowelizacją art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymagały przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazał na to NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1482/21, podzielając tym samym stanowisko NSA wyrażone wcześniej w wyrokach z dnia: 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 158/16; 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2637/15; 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/1). Stanowisko to nie było jednak jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (odmienny pogląd wyrażony został m.in. w wyrokach NSA z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2657/13 oraz z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16). Właśnie z uwagi na występujące w orzecznictwie rozbieżność w omawianym tutaj zakresie, ustawodawca zdecydował się usunąć wątpliwości interpretacyjne poprzez literalne wymienienie instalacji odnawialnych źródeł energii. Stąd wspomniana wyżej zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw.

Jak podkreśla się w aktualnym orzecznictwie, wprawdzie wskazane regulacje zawarte są w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłowe jest dążenie do ich systemowego powiązania. Instytucje te zostały uregulowane odrębnie, w sposób kompletny. Brak jest uzasadnionych podstaw, by w drodze wykładni rozszerzającej przepisy prawne regulujące w sposób kompletny wydawanie decyzji o warunkach zabudowy były uzupełniane innymi przepisami u.p.z.p. nie odnoszącymi się do tej kwestii.

Zdaniem Sądu, przepis art. 61a § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają zakres sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Zatem data złożenia wniosku jest istotnym elementem mającym wpływ na załatwienie sprawy. Z tego też względu jako zasadny przedstawia się zarzut skargi dotyczący braku pełnej tożsamości przedmiotu sprawy załatwionej ostateczną decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r.

W stanie prawnym mającym zastosowanie w realiach rozpoznawanej sprawy, czyli po dniu 24 września 2023 r., z uwagi na dokonaną zmianę przepisów u.p.z.p. oraz złożony przez skarżącego w dniu 30 listopada 2023 r. wniosek, zainicjowana nim sprawa dotyczyła zupełnie innej podstawy praw i obowiązków niż postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. Lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, na skutek błędnej wykładni art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisy prawa nie przewidują możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji wyłącznie w oparciu o ustalenia zawarte w planie miejscowym.

W razie braku takiego planu miejscowego realizacja takiej inwestycji możliwa jest po uzyskaniu stosownej decyzji o warunkach zabudowy i to niezależnie od tego, czy i w jaki sposób rozmieszczenia farm fotowoltaicznych przewidziano w studium. Oceniając wniosek w tym zakresie organ zobligowany jest zastosować art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W tej sytuacji nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem wszędzie tam, gdzie trzeba przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny przesłanek jego prowadzenia, brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia instytucji odmowy wszczęcia postępowania, gdy w toku postępowania organ ustali, że sprawa (tożsama) została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wówczas powinien wydać decyzję o jego umorzeniu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji uwzględnią dokonaną w niniejszym wyroku ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozpoznają wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2023 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zważywszy na wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy podmiotowe, jak i przedmiotowe, a następnie podejmą odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., należało uchylić oba wydanie w sprawie postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.