Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1791/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 §1, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 56/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 listopada 2020 r. nr SKO.405.ZA.2009.36.2020 w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych wierzycielowi świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 kwietnia 2021r. sygn. akt II SA/Rz 56/21, oddalił skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (SKO) z 17 listopada 2020 r. nr SKO.405.ZA.2009.36.2020 w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych wierzycielowi świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że samo uzyskiwanie niskich dochodów, a nawet nie uzyskiwanie dochodów, nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Ponadto zauważono, że na tle innych dłużników alimentacyjnych, sytuację skarżącego należy uznać za dobrą. Pomimo tego, że skarżący aktualnie nie może jej podjąć pracy, to nie można jednak pominąć faktu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zadłużenie powstało wówczas gdy tą pracę mógł podjąć i nie wykluczone jest również, że będzie ją mógł podjąć w przyszłości.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. W. zaskarżając wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023. poz. 1634., dalej "p.p.s.a.") naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- tj. art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2019, poz. 670 ze zm. dalej jako "u.p.o.u.a."), poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz utrzymanie w mocy decyzji odmownych w zakresie umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy na ocenę podstaw do umorzenia należności alimentacyjnych nie ma wpływu kryterium kontaktu z dziećmi, w sytuacji gdy wnioskodawca uiścił do tej pory kwotę łączną 7.250 zł na rzecz komornika, jego postawa zatem nie nosi cech uporczywości, złej woli czy lekceważenia zadłużenia z tytułu należności alimentacyjnych, sam wnioskodawca od 2012 r. jest opiekunem prawnym chorej i niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki I. W., nad którą sprawuje stałą i faktyczną opiekę już od 2012 r., zaś organy powołują się na brak podjęcia zatrudnienia w latach 2013 r., zatem biorąc pod uwagę niezbędne wydatki życiowe, konieczność rezygnacji z zatrudnienia kwalifikuje go do zastosowania instytucji ich umorzenia;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023. poz. 775 dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia skutków faktycznej sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz zdrowotnej skarżącego w sytuacji, gdy istnieją przesłanki dla umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego, uwzględniając iż w uprzednim wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Rz 1627/16 wskazał, że należy rozważyć, jaki wpływ na możliwość podjęcia przez niego zatrudnienia ma fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, nadto Sąd przyznał, że J. W. za pośrednictwem komornika dokonuje systematycznych wpłat, obecnie łącznie J. W. uiścił kwotę 7.250 zł na konto komornika, zatem świadczy to o prawidłowej postawie wnioskodawcy, przy czym Sąd obciąża J. W. od lat 1994 r. za niepodjęcie zatrudnienia, podczas gdy stan zadłużenia alimentacyjnego występuje od 2009 r., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem kryteriów uznania administracyjnego przez organ, zaś następnie niewłaściwą kontrolą orzeczeń przez Sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Rz 56/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Należy także zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego ( art. 145 § 1 lit a i c i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ) jak i materialnego ( art. 30 ust. 2. u.p.o.u.a.). Odnosząc się do podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

W myśl wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 k.p.a.), zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 k.p.a). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, należy zgodzić z oceną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym istotnym dla sprawy. Na takie uznanie pozwala analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy. Organ pomocowy przeprowadził szerokie postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej skarżącego kasacyjnie. W tym zakresie 28 września 2020 r. przeprowadził wywiad alimentacyjny, 7 października 2020 r. przeprowadził wywiad środowiskowy, zażądał informacji od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w N[...] o stanie prowadzonej egzekucji oraz wpłatach dokonanych przez dłużnika alimentacyjnego, a także załączył zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w N[...] o okresach zatrudnienia oraz okresach posiadania przez skarżącego kasacyjnie statusu osoby bezrobotnej. Po przeprowadzeniu wzmiankowanych dowodów organy ustaliły, że łączna kwota zaległości ciążących na skarżącym kasacyjnie w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji wynosiła1[...] złotych. Poza sporem jest też to, że skarżący kasacyjnie z racji wieku jest w okresie aktywności zawodowej (w dacie wydawania decyzji przez SKO miał 49 lat), a jego wyuczonym zawodem jest piekarz. Jednak jego dotychczasowa aktywność zawodowa miała charakter sporadyczny i krótkookresowy. Nie legitymuje się też orzeczeniem o niepełnosprawności, co utrudniałoby mu możliwość zarobkowania. Z tytułu opieki nad matką otrzymuje od 1 września 2018 r. świadczenie pielęgnacyjne, które w dacie wydawania zaskarżonego wyroku wynosiło 1921 zł i podlega corocznej waloryzacji. Prowadzi też wspólne gospodarstwo domowe z matką, która pobiera emeryturę w kwocie 1700 zł.

Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że wydając zaskarżone decyzje nie rozważono wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji skarżącego, a Sąd Wojewódzki to zaakceptował. W szczególności nie uczyniono przedmiotem rozważań braku możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, co zostało podkreślone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1627/16, a także nie uwzględniono okoliczności uiszczenia przez skarżącego kasacyjnie kwoty 7250 zł tytułem należności alimentacyjnych. Jednak wbrew twierdzeniom skarżącego, te kwestie były przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego (vide: str. 7 i 10 uzasadnienia), który ocenił je we wzajemnej łączności z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie jest zatem wystarczające do wykazania naruszenia ww. przepisów prawa procesowego samo przekonanie skarżącego kasacyjnie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w omówione wyżej przepisy z k.p.a. wskazane w zarzucie kasacyjnym powiązane zostały z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2383/14, to i przywołane poniżej orzeczenia publikowane www.orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA).

W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit.a i c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów, a ustalenia faktyczne i ocena prawna dokonana przez nie były prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. - poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( nota bene skarżący nie wskazał, która z form naruszenia miała miejsce w przedmiotowej sprawie).

Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Interpretacja tego przepisy nie może pomijać celu ww. ustawy z dnia 7 września 2007 r. sformułowanego w preambule, w której wskazano, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem członków ich rodziny wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Ustawodawca przyjął zatem założenie, że to osoby, które założyły rodzinę, obowiązane są w pierwszej kolejności zapewnić środki utrzymania członkom tej rodziny, a w szczególności dzieciom, które w tej rodzinie się wychowują. Podstawowe znaczenie dla stosunków panujących w prawidłowo funkcjonującej rodzinie powinny mieć relacje uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.; dalej: k.r.o.), zgodnie z którymi obowiązek alimentacyjny, czyli obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Uwzględniając treść powyższych przepisów sądy administracyjne wypracowały jednolite stanowisko odnośnie sposobu interpretacji przepisu art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. jako wyjątku od zasady z art. 27 ust. 1 tej ustawy, przewidującej obowiązek zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego organowi właściwemu wierzyciela kwot wypłaconych zastępczo za dłużnika na rzecz osób uprawnionych do alimentów, łącznie z ustawowymi odsetkami. Regres ten jest jednym z elementów systemu dyscyplinującego dłużników alimentacyjnych do uregulowania swoich zobowiązań i w ten sposób nawiązuje do treści preambuły ustawy alimentacyjnej o zwiększaniu odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji. Państwo nie przejmuje zatem ciążącego na osobach zobowiązanych do alimentacji obowiązku, lecz wykonuje swoją powinność pomocy osobom ubogim (vide: wyrok TK z dnia 23 listopada 2010 r., K 5/10, OTK-A2010/9/106; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., I OSK 807/20). Innymi słowy, umorzenie należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest wyjątkiem podlegającym ścisłej interpretacji. Zachodzić może wyłącznie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności (niezależnych od dłużnika alimentacyjnego) jego sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia wywiązanie się z obowiązku alimentacyjnego. Ponadto sytuacja wnioskującego o udzielenie ulgi na podstawie art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. powinna być także oceniana na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych, a nie całego społeczeństwa (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., I OSK 807/20, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., I OSK 1851/20).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że aktualna sytuacja skarżącego nie jest nadzwyczajna i wyjątkowa na tle porównywalnych typowych sytuacji rodzinnych i dochodowych, w jakich znajdują się dłużnicy alimentacyjni. W grupie porównawczej nie brakuje osób dotkniętych licznymi chorobami, niemających stałych dochodów lub niemogących podjąć pracy z powodu podeszłego wieku lub niepełnosprawności w stopniu znacznym. Tymczasem skarżący ma stale źródło dochodu w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, jest osobą w wieku produkcyjnym, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką, która również ma stałe źródło dochodu w postaci emerytury. Także fakt sprawowania opieki nad matką i uzyskiwania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego nie może prowadzić do uznania, że zachodzi podstawa do umorzenia zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego z tytułu wypłaconych przezeń świadczeń na rzecz osób uprawnionych. Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że skarżący zanim zaczął sprawować opiekę nad matką nie pozostawał w zatrudnienie, a jedynie sporadycznie podejmował pracę dorywczą, przez co doprowadził do sytuacji, w której przez wiele lat koszty utrzymania jego dzieci ponoszone były przez społeczeństwo. Oczywistym jest, że zajmowanie się chorą matką w pełni zasługuje na społeczną akceptację. Nie zwalnia to jednak skarżącego z obowiązków, które winien był wykonywać względem trojga swoich dzieci, wobec których również ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Dostarczanie swoim dzieciom środków utrzymania jest podstawowym obowiązkiem Skarżącego. Skarżący tymczasem z obowiązków tych nie wywiązywał się, nie podejmował zatrudnienia, winą za ten stan rzeczy obciążając organy administracji, które według jego stanowiska, nie przedstawiały mu odpowiednich propozycji pracy. Niewątpliwie niski poziom dochodów skarżącego utrudnia zaspokajanie jego licznych potrzeb bytowych lub osobistych, jednak powyższe nie może prowadzić do wniosku, że jego aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa jest wyjątkowa i nadzwyczajna na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych. Zaprezentowana powyżej argumentacja, wskazująca na poprawność zastosowania w sprawie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., nie pozwala tym samym zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni (niewłaściwego zastosowania) art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a przez Sąd pierwszej instancji.

Należy także zaznaczyć, że przepis art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. stanowi podstawę do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: "organ może umorzyć". Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie ma obowiązku rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Z kolei kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności (szerzej Maciej Wojtuń, Sądowa kontrola uznania administracyjnego z perspektywy komparatystyki prawniczej, Warszawa 2020 oraz powołane tam orzecznictwo). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w działaniach organów złamania elementarnych standardów procesowych podnosząc, iż organy wskazały okoliczności faktyczne, które uzasadniały podjęcie kwestionowanych rozstrzygnięć, w sposób odpowiadają regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji uznać należało, że orzeczona odmowa umorzenia skarżącemu należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych mieści się w granicach przysługującego organom w przedmiotowej sprawie uznania administracyjnego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.