Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 95/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 91 ust. 1 i ust. 5, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Kluczbork na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 października 2023 r., nr IN.VII.743.82.2023.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Gminy Kluczbork kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2023 r. Rada Miejska w Kluczborku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr LXII/883/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ligota Dolna (dalej w skrócie: plan miejscowy lub plan), stwierdzając, że uchwalony plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kluczbork, przyjętego uchwałą Nr LVII/821/23 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 marca 2023 r.

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła w dniu 18 września 2023 r. do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z prawem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z dnia 16 października 2023 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Kluczborku o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 18 października 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Kluczborku przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 października 2023 r., nr IN.VII.743.82.2023.AB, stwierdził częściową nieważność ww. uchwały Nr LXII/883/23 w zakresie:

1. terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1U i 2U oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały,

2. terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/U, 2MN/U, 4MN/U, 9MN/U, 10MN/U, 13MN/U, 22MN/U oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały,

3. Terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 6MN, 7MN, 8MN, 18MN, 19MN oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał, że analiza przedłożonej uchwały, dokumentacji prac planistycznych oraz wyjaśnień Gminy wykazała istotne naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na niezachowaniu zgodności kontrolowanej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kluczbork, przyjętego uchwałą Nr LVII/821/23 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 marca 2023 r., zwanego dalej Studium, w zakresie wartości minimalnej intensywności zabudowy. W tej kwestii organ nadzoru dowodził, że w Studium określono minimalną intensywność zabudowy na terenach: mieszkaniowych jednorodzinnych, mieszkaniowych jednorodzinnych z obiektami usługowymi lub produkcyjnymi oraz usługowej na poziomie 0,01. Natomiast oceniania uchwała ustaliła wartość minimalnej intensywności zabudowy na ww. terenach na poziomie 0,1. Ustalenie minimalnej wartości wskaźnika na poziomie 0,01 mniej ogranicza zatem prawo własności, niż ustalenie tego wskaźnika na poziomie 10 - krotnie większym, jak to uczyniono w kontrolowanej uchwale. Zdaniem Wojewody powyższe stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru stwierdził również, że z zapisów Studium nie wynika możliwość zaostrzenia w planach miejscowych ograniczeń w zabudowie działki poprzez wzrost wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy. Dopuszczenie takie odnosi się wyłącznie do powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Organ podkreślił też, że zmianą studium, przyjętą uchwałą Nr LVII/821/23 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 marca 2023 r., obniżono wymaganą minimalną intensywności zabudowy działki budowlanej z wartości 0,1 na 0,01, co świadczy o znaczeniu tego wskaźnika (i jego minimalnej wartości) dla polityki przestrzennej Gminy Kluczbork. Opisane rozstrzygnięcie zostało doręczone Przewodniczącemu Rady Miejskiej w dniu 19 października 2023 r. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.

Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. (8 listopada 2023 r. - data wpływu do organu nadzoru) Gmina Kluczbork (zwana dalej również skarżącą) wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, w której zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że nie została zachowana zgodność kontrolowanej uchwały z zapisami Studium. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru argumentując, że minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (podobnie jak maksymalne) ustalone w planie mieszczą się w widełkach wartości określonych w Studium. Gmina akcentowała, że w Studium w sposób uproszczony wskazano uniwersalny, jednolity dla wszystkich rodzajów zabudowy minimalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 0,01, ze względu na stopień ogólności Studium, co nie oznacza, iż jest to wartość obligatoryjna, podobnie zresztą jak graniczna wartość maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który w planie został określony na niższym poziomie niż maksymalna wartość określona w studium, co nie wzbudziło zastrzeżeń Wojewody Opolskiego. Ponadto minimalne wskaźniki mają na celu wykluczyć powstanie dysharmonii wynikającej z nadmiernego rozdrobnienia zabudowy lokalizowanej na terenach o określonych cechach architektonicznych. Wieś Ligota Dolna położona jest bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie miasta Kluczborka i stanowi jego naturalną strefę rozwoju w formie podmiejskich zespołów zabudowy mieszkalnej, gdzie standardem są obecnie budynki wraz z obiektami garażowymi o powierzchni zabudowy przekraczającej 100 m², co w przeliczeniu na wskaźnik intensywności zabudowy uwzględniający również wyższe kondygnacje budynków oraz powierzchnie garaży (często dwustanowiskowych), zdecydowanie przekracza wartości minimalne wskazane w Studium jako graniczne. Zdaniem Gminy zastosowanie przedmiotowego wskaźnika o minimalnej wartości określonej w Studium jest w sposób oczywisty niemożliwa do zastosowania w odniesieniu do budynków mieszkalnych (byłby to wówczas budynek mieszkalny wynoszący 10 m²) oraz budzi poważne wątpliwości w kontekście jednej z głównych zasad ustawy, czyli zachowania ładu przestrzennego. W przekonaniu skarżącej zastosowany wskaźnik o wartości 0,1 zapobiega możliwości powstawania zbyt małych budynków, które wprowadzałyby dysonans architektoniczny w krajobrazie urbanistycznym wsi, w szczególności sąsiadującej z obszarem dużego miasta. Końcowo Gmina podkreśliła, że w Studium określono wartości graniczne wskaźników intensywności zabudowy, w limitach których przedmiotowy plan ustala wskaźniki intensywności zabudowy - zarówno minimalne, jak i maksymalne. Proces tworzenia zapisów przedmiotowego planu, uwzględniał uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne występujące na przedmiotowym obszarze, w tym w szczególności formę i gabaryty istniejącej zabudowy, oczekiwania inwestorów oraz potrzebę wprowadzania możliwie jednolitych, harmonijnie powiązanych form zabudowy. Z kolei graniczne wartości wskaźników urbanistycznych wynikających z zapisów studium, nie mogą być automatycznie przepisywane do planów zagospodarowania przestrzennego, bez refleksji w zakresie zasadności zastosowanych wielkości na danym terenie. Zdaniem Gminy wytyczne Studium należy odczytywać w ten sposób, że minimalne oraz maksymalne wskaźniki w miejscowym planie powinno się ustalać w wyznaczonych przedziałach (ramach), tymczasem w rozstrzygnięciu nadzorczym wbrew założeniom oraz woli Rady Miejskiej w Kluczborku, a także w sposób całkiem niezrozumiały organ nadzoru stwierdza, że w planach można byłoby ustalić całkiem odmienny, tj. mniejszy niż minimalny, a tym samym wykraczający poza ustalone ramy i niezgodny z ustaleniem Studium wskaźnik intensywności zabudowy. Skoro Studium stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych wskaźników, to jednocześnie wyznacza granice, w których wartości te muszą się zmieścić. Końcowo Gmina podniosła, że w postępowaniu nadzorczym organ wyznaczył skrajnie krótki termin do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 18 października 2023 r., którym stwierdzono częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 30 sierpnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ligota Dolna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 25 października 2023 r., stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.

Odnotować należy także, że uchwała z dnia 30 sierpnia 2023 r. objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 18 września 2023 r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 18 października 2023 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem wydane z zachowaniem ustawowego terminu.

Przystępując do oceny zaskarżonego aktu wyjaśnić trzeba, że art. 91 ust. 5 u.s.g. odsyła do "odpowiedniego" stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. jest unormowaniem pomocniczym wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz trybu postępowania nadzorczego. Wspomniane odesłanie dotyczy też odpowiedniego stosowania art. 107 § 1 K.p.a., tj. zachowania niezbędnych przesłanek, jakimi charakteryzuje się decyzja administracyjna. Oznacza to w pierwszej kolejności, że treść wydanego rozstrzygnięcia powinna być stanowcza, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji danego aktu jest jednym z jego najistotniejszych elementów. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakiego obowiązku dotyczy. Ten zaś powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa (rozstrzygnięcie) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku Dlatego też konieczne jest takie sprecyzowanie aktu nadzoru, aby był on jasno sformułowany i zrozumiały dla przeciętnego odbiorcy. W literaturze jednolicie przyjmuje się też, że sentencja rozstrzygnięcia nadzorczego powinna rozpocząć się od zwrotu "stwierdza nieważność", a następnie precyzować, jakiej uchwały lub zarządzenia bądź części (w tym przypadku konieczne jest bardzo dokładne oznaczenie kwestionowanej części) dotyczy, np. przez wskazanie punktu uchwały bądź powołanie słów rozpoczynających i kończących kwestionowaną część uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 623/14 i powołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo, wszystkie orzeczenia powołanie w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, Wydanie 1, Warszawa 2013, str. 926).

Oceniane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze z całą pewnością nie spełnia powyższych wymogów w zakresie redakcji jego sentencji. Analizując treść osnowy zaskarżonego aktu należy stwierdzić, że została ona sformułowana w sposób niejednoznaczny i stwarzający możliwość różnej interpretacji zapisów uchwały. Organ nadzoru stwierdzając częściową nieważność uchwały odwołał się bowiem do oznaczenia terenów symbolami na rysunku planu, których nie powiązał jednak z odpowiadającymi im postanowieniami w części tekstowej planu. Użycie przez Wojewodę Opolskiego zapisu "odpowiadających im ustaleń w treści uchwały", jest na tyle nieprecyzyjne, że może budzić wątpliwości, w jakim zakresie doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów miejscowego planu. Podkreślenia natomiast wymaga, że rozstrzygnięcie nadzorcze, w tym jego sentencja, publikowane są w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a zatem dostępne są do wglądu dla nieograniczonej liczby osób. Wobec powyższego po zestawieniu treści zaskarżonego aktu nadzoru oraz kontrolowanej nim uchwały, składającej się z części tekstowej i graficznej, rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym nie wskazano wprost punktów uchwały w części tekstowej, które objęto stwierdzeniem nieważności, będzie nieczytelne i nielogiczne oraz wprowadzające w błąd interpretacyjny potencjalnych jego odbiorców. Innymi słowy brak możliwości jednoznacznego powiązania rozstrzygnięcia nadzorczego z tekstem uchwały, może wywoływać wątpliwości interpretacyjne, które konkretnie przepisy w części tekstowej uchwały uznane zostały przez organ nadzoru za naruszające prawo w sposób istotny i co do których stwierdzono nieważność. Powyższe nie pozwala na uznanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego za odpowiadające kryterium legalności, gdyż akt ten wywołuje konkretne skutki w stosunku do zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego. Akt nadzorczy obarczony taką wadliwością, w ocenie Sądu, należy zatem uznać za niezgodny z prawem, jako wydany z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało - już tylko z tego powodu - koniecznością jego uchylenia w całości. Jak już wyżej podkreślono każde rozstrzygnięcie winno być jasne i czytelne, nie powinno pozostawiać żadnych wątpliwości co do jego zakresu, a więc ii możliwości wprowadzania ocen czy domniemań co do zakresu rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie nadzoru tych wymogów z pewnością nie spełnia.

Dostrzec też trzeba, że niewłaściwe sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie Sądu, który nie może się domyślać w stosunku do jakich jednostek redakcyjnych uchwały rozstrzygnięcie nadzorcze w istocie zapadło, a tym bardziej nie może w tej materii zastępować organu nadzoru. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu nadzoru w obowiązku precyzyjnego określenia rozstrzygnięcia aktu nadzorczego. Organ nadzoru nie powinien również zapominać, że przy wydawaniu aktów nadzoru należy czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności i dokładności, gdyż nie można domniemywać treści obowiązujących przepisów. Wojewoda, który jako organ nadzoru wyspecjalizowany w dokonywaniu kontroli aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego pod kątem ich legalności, nie może wszak – nawet niecelowo -dokonywać naruszeń prawa, które sam w procesie nadzorczym tym organom wytyka.

Niezależnie od powyższego odnieść należy się również do wyrażonego przez organ nadzoru stanowiska, że kontrolowana uchwała nie jest zgodna z zapisami studium. W tej materii wyjaśnić przyjdzie, że użyty w art. 20 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Należy również uwzględnić okoliczność, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Organ gminy, który uchwala plan miejscowy posiada wyłącznie kompetencję do doprecyzowania, czy też uszczegółowienia zasad zagospodarowania terenu. Tego rodzaju uszczegółowienie nie powinno mieć miejsca w studium, ponieważ w innym wypadku doszłoby do wypaczeniu procesu planistycznego poprzez narzucenie konkretnych rozwiązań właściwemu organowi gminy, który przecież korzysta z władztwa planistycznego gminy. Przy czym studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 144/20, z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20).

W orzecznictwie przyjmuje się również, że w sytuacji gdy studium posługuje się pojęciem "maksymalne", to należy odczytywać to w ten sposób, że nie można określić wskaźników na wyższym poziomie niż maksymalne wynikające ze studium, ale dozwolone jest określenie wskaźników na poziomie niższym niż maksymalne. Tak samo, jeżeli studium posługuje się pojęciem "minimalna", to w miejscowym planie nie można określić wskaźników na poziomie niższym niż minimalne, ale na wyższym już można (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 597/22). Taki przypadek niewątpliwie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ w Studium określono minimalną intensywność zabudowy na poziomie 0,01, a więc ustalenie tego wskaźnika w planie na poziomie 0,1 nie narusza ustaleń studium, gdyż nie jest to wartość poniżej 0,01. Przy czym rację ma Gmina, że ustalając wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy była zobligowana uwzględnić również uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne występujące na przedmiotowym obszarze, w tym w szczególności formę i gabaryty istniejącej zabudowy, oczekiwania inwestorów oraz potrzebę wprowadzania możliwie jednolitych, harmonijnie powiązanych form zabudowy. Ponadto dostrzec trzeba, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, dlaczego Wojewoda zakwestionował ustalenia planu w zakresie minimalnej intensywności zabudowy tylko co do części terenów o symbolach MN, MN/U czy U, w sytuacji gdy w planie sporny wskaźnik określono na poziomie 0,1 dla wszystkich terenów od 1MN do 19MN (§ 16 pkt 3 lit. c), 1MN/U do 22 MN/U (§17 pkt 3 lit. c) oraz 1U, 2U i 3U (§ 22 pkt 3 lit. b). Z powyższych względów należy uznać, że w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Wojewody - nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niezachowanie zgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium. Jeszcze raz należy podkreślić, że wymóg "nienaruszania" przez organy gminy ustaleń studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych nie oznacza, że treść obu tych aktów ma być taka sama. Zamiarem ustawodawcy jest różnicowanie treści obu tych aktów planistycznych gminy, a zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być stosownie do art. 15 ust. 2 i 3 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dość szczegółowe, podczas gdy treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07).

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz.1935).