Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2397/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170 i art. 171
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 518/19 w sprawie ze skargi Ł. O. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 stycznia 2019 r. nr DLI-VII.4615.22.2019.MR w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 518/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Ł. O. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie, strona) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii) z 28 stycznia 2019 r., nr DLI-VII.4615.22.2019.MR (dalej: zaskarżona decyzja), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik strony zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, iż planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie), poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu m.in. takich kwestii jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 ugn oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa pomijając transakcje na terenach graniczących z Gmina R., gdzie dokonywane byty wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G. O. czy E.; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęciu nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę skarżącą błędów metodologicznych; art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niekompletna analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. Tym samym w ocenie skarżącego analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, iż w ogóle takich transakcji nie było. Błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 kpa, oraz art. 107 ust. 3 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. obniżającej należne skarżącym odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 kpa oraz art. 107 ust. 3 kpa, poprzez oparcie się przez organ na operatach szacunkowych, zawierających liczne błędy mające istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a który to w ocenie strony nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8, 9 w zw. z art. 80 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników do organów administracji, brakiem informowania stron o ich prawach i obowiązkach, a także dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na oparciu się na nierzetelnie sporządzonych operatach szacunkowych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 77 § 4 kpa, poprzez przerzucenie na stronę ciężaru dowodowego, w postaci podważenia sporządzonego operatu szacunkowego, w sytuacji gdy to zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, aby strona nie miała żadnych wątpliwości, co do wyników postępowania dowodowego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o niekompletny materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, rozpoznaniem skargi oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Według art. 171 ppsa, wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 170 ppsa, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 stycznia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 5 grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z 7 października 2013 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 10 marca 2014 r. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej i zakończonej w postępowaniu zwykłym lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w tym postępowaniu jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności ma zastosowanie zarówno do decyzji prawomocnych, jak i nieprawomocnych. W sytuacji jednak, gdy decyzja administracyjna była już weryfikowana przez sąd administracyjny należy przyjąć, że prawomocne oddalenie skargi przez sąd zasadniczo zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu (art. 153 ppsa), a także ze względu na to, że sąd z urzędu bierze pod rozwagę wystąpienie wad decyzji powodujących jej nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, uwzględniając art. 269 § 1 ppsa, podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (dalej: uchwała z 7 grudnia 2009 r.), zgodnie z którym: "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." Wymaga jedynie zastrzeżenia, że aktualnie, wobec uchylenia z dniem 11 kwietnia 2011 r. art. 157 § 3 kpa, w opisanej sytuacji organ administracji publicznej powinien zastosować art. 61a § 1 kpa i wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu uchwały z 7 grudnia 2009 r. trafnie podniesiono, że związanie organu administracyjnego oceną prawną, o którym mowa w art. 153 ppsa, odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w tym przepisie pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, gdyż to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że decyzja Wojewody P. z 7 października 2013 r., którą orzeczono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie R., obręb S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przejętą na rzecz Skarbu Państwa i przeznaczoną pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.) oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 10 marca 2014 r., były kontrolowane przez sąd administracyjny. Prawomocnym wyrokiem z 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. O. na ww. ostateczną decyzję z 10 marca 2014 r. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że istota sprawy sprowadzała się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy z 8 lipca 2013 r. za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W wyniku analizy wskazanego operatu oraz przy uwzględnieniu pozostałych okoliczności sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji dysponowały prawidłowym operatem szacunkowym, zatem istniała podstawa ustalenia odszkodowania należnego skarżącemu w oparciu o wskazaną opinię. Oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważania przez Sąd także okoliczności odpowiadających, wskazanym w niniejszej sprawie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Oznacza to, że fakt utrzymania w mocy decyzji odszkodowawczej z 10 marca 2014 r. na skutek oddalenia skargi wyrokiem WSA z 17 października 2014 r., zamyka organom administracji możliwość pozbawienia tej decyzji mocy wiążącej w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim wskazywane przez stronę przyczyny wadliwości, objęte są zakresem rozpoznania i orzekania WSA. Tymczasem w niniejszej sprawie, pomimo niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd I instancji, nie uwzględniły tej okoliczności. Nie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 kpa, a w dalszej kolejności nie umorzono go na podstawie art. 105 § 1 kpa, choć wniesione żądanie wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1457/14. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje jednak sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związanym zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych, zaś w rozpatrywanym przypadku zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzały do wykazania nieważności decyzji odszkodowawczych, natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą postępowania, które w istocie nie powinno się w ogóle toczyć i w którym nie powinno zapaść merytoryczne orzeczenie. Wobec tego należy przyjąć, że skoro w wadliwie wszczętym i prowadzonym nadzorczym postępowaniu administracyjnym nie stwierdzono nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 10 marca 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych, to ostatecznie zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 ppsa uznając za błędną motywację organu co do przyczyn oddalenia skargi kasacyjnej.