Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 912/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1277
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 739/22 w sprawie ze skargi A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 6/2022 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miasta S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 739/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 czerwca 2022 r., nr 6/2022,

w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miasta S.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem zastępczym nr 6/2022 z 15 czerwca 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U . z 2022 r., poz. 1277 ze zm.; dalej "k.w."), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta S. A. R., kandydatki z listy nr 13 – Komitetu Wyborczego [...], w związku z naruszeniem ustawowego zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy u.s.g.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca objęła mandat radnej Rady Miasta S. i w dniu 23 stycznia 2020 r. na XXV sesji tej Rady złożyła ślubowanie, tym samym rozpoczynając wykonywanie mandatu. Organ ustalił, że skarżąca od 1 stycznia 2000 r. prowadzi działalność gospodarczą pn.: A. R. U. F. Miejsce świadczenia działalności gospodarczej zlokalizowane jest przy ul. [...]. Obiekt, w którym wykonywana jest przedmiotowa działalność, stanowi własność Gminy Miasto S. i obecnie pozostaje w dyspozycji gminnej jednostki organizacyjnej – Szkoły Podstawowej nr 1 im. Marynarki Wojennej RP w S. Strona korzysta w prowadzonej działalności gospodarczej z pomieszczenia sali gimnastycznej mieszczącej się w ww. Szkole w oparciu o umowę najmu zawartą z E. S., która z kolei wynajmuje pomieszczenie sali gimnastycznej na podstawie umowy zawartej ze Szkołą.

Powołując się na art. 24f ust. 1 u.s.g., Wojewoda wskazał, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W związku z powyższym organ nadzoru pismem z dnia 15 marca 2022 r. zwrócił się do Rady Miasta S. z wnioskiem o wypracowanie stanowiska w sprawie ewentualnego wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu wspomnianej radnej i podjęcia – w przypadku stwierdzenia ku temu przesłanki – stanowczych działań (art. 383 § 2 k.w.). Wojewoda zaznaczył, że w dniu 14 kwietnia 2022 r. Rada Miasta S., rozpatrując przedmiotową sprawę, podjęła uchwałę

o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej.

Zdaniem organu nadzoru pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej "z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Radny jest osobą zaufania społecznego. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że radną nie łączy z jednostką organizacyjną Gminy Miasto S. żadna umowa cywilnoprawna. Organ nadzoru wskazał, że okoliczność, iż stosunek najmu lokalu (będącego własnością gminy) nie łączy skarżącego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego. Związek funkcjonalny pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą przez stronę a faktem wykorzystywania mienia gminy jest w niniejszej sprawie niewątpliwy.

Skargę na powyższe zarządzenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. R. Wskazała, że podstawą do zajmowania przez nią pomieszczeń dla prowadzenia działalności gospodarczej nie jest umowa zawarta z Gminą czy z jej jednostką organizacyjną w postaci Szkoły, lecz umowa najmu zawarta z E. S. – innym przedsiębiorcą. Skarżąca nie zna treści umowy zawartej pomiędzy E. S. i Szkołą, nie wpływała w jakikolwiek sposób na budowanie treści tej umowy, czy też na sam fakt jej zawarcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że sporne w niniejszej sprawie jest to, czy sam fakt wykorzystywania w prowadzonej przez skarżącą działalności pomieszczenia w budynku stanowiącym własność Gminy, pomimo że nie łączy jej z Gminą żadna umowa cywilnoprawna, spowodował naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że do takiego naruszenia doszło, bowiem pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy należy rozumieć szeroko, niezależnie od tego czy korzystanie ma charakter pośredni, czy bezpośredni oraz czy przynosi dochody. Zdaniem sądu "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszystkie przypadki korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstotliwość, a także to, czy pozostaje działaniem odpłatnym czy też nieodpłatnym. Przepis ten nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego w szczególności od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. Rozstrzygający pozostaje sam fakt korzystania z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. Omawiany przepis nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. Wobec braku ustawowego zróżnicowania, w przepisie tym chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy, pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego. Wygaśnięcia mandatu radnego nie należy bowiem postrzegać w kategoriach elementu sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktualnym orzecznictwie poglądy uległy ujednoliceniu i obecnie przyjmuje się, że nie ma znaczenia prawnego, czy okoliczności powodujące powstanie zakazu korzystania z mienia komunalnego gminy były zależne od radnego, ani charakter umowy, na podstawie której radny korzystał z tego mienia przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Niewątpliwie wykorzystanie mienia gminy musi przy tym pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W ocenie sądu ustawodawca wprowadził generalny zakaz korzystania przez radnego z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu tego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, dotyczących charakteru bądź zakresu działalności gospodarczej, jak też uzyskiwanych z tej działalności przychodów. Sąd ten wskazał, że w wypadku skarżącej podnoszone przez nią argumenty niedotyczące w istocie samego korzystania z mienia gminy, a jedynie wskazujące, że to nie ona jest stroną umowy zawartej z tą gminą nie zasługują na uwzględnienie. Bez znaczenia jest i to, że korzystała ona z pomieszczenia należącego do gminy wspólnie z inną osobą jak i to, że wartość czynszu najmu tego pomieszczenia nie odbiega od cen rynkowych. W ocenie sądu legalności skontrolowanego zarządzenia nie sposób kwestionować na podstawie przepisów Konstytucji i zawartych w nich zasad (w tym demokratycznego państwa prawa). Nie ograniczają one bowiem właściwych organów administracji w podejmowaniu działań określonych prawem. W ocenie sądu przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (naruszenie zasady zawartej w art. 383 § 1 pkt 5 k.w.) jest na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie Wojewoda wykazał, że miało miejsce prowadzenie przez radną działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, przy czym nie dopełniła ona obowiązku określonego w art. 383 § 5 k.w. W takim wypadku zastosowanie ma art. 383 § 6 tej ustawy. Z uwagi na zaniechanie podjęcia przez Radę Miasta S. uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej (uchwałą z 14 kwietnia 2022 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej), wydanie zarządzenia zastępczego było zasadne. Wydanie zarządzenia zostało poprzedzone stosownym wezwaniem, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.s.g., ja również powiadomieniem ministra właściwego do spraw administracji publicznej w myśl art. 98a ust. 3 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w., które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, poprzez dokonanie błędnej wykładni powyższych przepisów i odstąpienie od ich wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a nadto z pominięciem zasady proporcjonalności, skutkującej uznaniem, że radna A. R. naruszyła zakaz wyrażony w art. 24f ust. 1 u.s.g. z uwagi na wykonywanie przez nią usług fizjoterapeutycznych w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej w budynku, stanowiącym własność Gminy S., w sytuacji, w której skarżąca nie pozostawała w żadnym stosunku prawnym z Gminą czy jej jednostką organizacyjną, a prawo A. R. do korzystania z rzeczonej nieruchomości ma swoją podstawę w umowie zawartej z inną osobą fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą. A. R. nie miała i nie ma wpływu na kształtowanie czynszu najmu, ustalonego przez dyrektora szkoły z najemcą budynku. Celem tzw. przepisów antykorupcyjnych jest zapobieganie wykorzystania uzyskanego mandatu radnego dla korzystania z mienia komunalnego, przede wszystkim na preferencyjnych warunkach, zaś okoliczności sprawy A. R. zupełnie wykluczają obiektywną możliwości wykorzystywania przez nią mandatu w tym kierunku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne. A. R. jest mieszkanką S. oraz przedsiębiorcą. Skarżąca wykonuje działalność gospodarczą, świadcząc usługi fizjoterapeutyczne począwszy od 1 stycznia 2000 r. Wskazanym w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej adresem faktycznego wykonywania działalności gospodarczej radnej jest ul. [...] w S. Pod tym adresem mieści się budynek Szkoły Podstawowej nr 1 im. Marynarki Wojennej RP w S., a wskazana Szkoła - jako gminna jednostka organizacyjna - posiada przedmiotową nieruchomość w swojej dyspozycji. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy Miasto S.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do następującej kwestii: czy skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w pomieszczeniu znajdującym się w Szkole, której to budynek jest własnością gminy, lecz wynajmowanym od osoby prywatnej będącej stroną umowy najmu z Dyrektorem Szkoły, naruszyła art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie zaś do art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Jak trafnie to zauważył sąd pierwszej instancji, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie przyjmuje się, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Z powyższych rozważań oraz z treści przepisu można wyprowadzić wniosek, że bez znaczenia dla faktu "wykorzystywania mienia komunalnego gminy" jest to czy radny bezpośrednio czy też pośrednio wynajmuje lokal albo pomieszczenie należące do gminy. Istotny jest bowiem sam fakt wykorzystywania tego mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie konsekwentnie również przyjmuje, że omawiana regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis

i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego, a do tego właśnie zmierza jedyny zarzut skargi kasacyjnej.

Przyjęcie argumentów skarżącej kasacyjnie istotnie wypaczałoby ratio legis ww. unormowania, bowiem wówczas zakaz zawarty w tym przepisie (dyspozycja normy) nie odpowiadałby okoliczności jego zastosowania (hipoteza normy). Wynikałoby to z tego, że w ocenie skarżącej kasacyjnie, odkodowując powyższą normę, należy wziąć pod uwagę szereg okoliczności uzasadniających (usprawiedliwiających) fakt wykorzystywania przez nią mienia komunalnego gminy. Jej zdaniem istotnym z punktu widzenia zastosowania sankcji przewidzianej w ww. przepisie jest fakt, że: skarżąca nie pozostawała w żadnym stosunku prawnym z gminą czy jej jednostką organizacyjną, jej prawo do korzystania z nieruchomości ma swoją podstawę w umowie zawartej z inną osobą fizyczną, skarżąca nie miała i nie ma wpływu na kształtowanie czynszu najmu, okoliczności sprawy zupełnie wykluczają obiektywną możliwości wykorzystywania przez nią mandatu w celach wpływania na wysokość czynszu – przy czym bezspornie korzysta ona z mienia komunalnego gminy. Tymczasem omawiana norma jest w gruncie rzeczy prosta do odkodowania, bowiem wynika z jej jedynie i aż to, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Istotnym jest zatem jedynie fakt wykorzystywania mienia komunalnego gminy, nie zaś ewentualny skutek, czy też zakres tego wykorzystywania. Innymi słowy, art. 24f ust. 1 u.s.g. nie przewiduje swoistego miarkowania zakresu wykorzystywania przez radnego mienia gminy i nie upoważnia organów do oceny czy w określonych okolicznościach sprawy radny mógł korzystać z mienia gminy, czy korzystanie przez niego z mienia gminy miało charakter korupcyjny, czy korzystanie z mienia gminy miało charakter świadomy i czy to korzystanie jest odbierane negatywnie w społeczeństwie, czy też nie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie przyjmuje się, że na gruncie ww. przepisu ustawodawca wprowadził generalny zakaz w stosunku do radnego korzystania z mienia gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, albo w działalności gospodarczej, którą zarządza, bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku i tytuł prawny. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni, dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę, a dotyczących charakteru bądź zakresu całokształtu działalności gospodarczej podmiotu, którą zarządza radny, albo wpływu przychodów osiągniętych w związku z naruszeniem zakazu na sytuację ekonomiczną tego podmiotu. Prawidłowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. prowadzi do stwierdzenia, że naruszenie zakazu wprowadzonego przez ustawodawcę w tym przepisie nie jest uwarunkowane rodzajem, czy przedmiotem działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ani też doniosłością środków uzyskanych z takiej działalności w kontekście całokształtu sytuacji finansowej przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., III OSK 827/23, LEX nr 3672719 i orzecznictwo tam zawarte).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie niewątpliwie naruszyła w przedmiotowej sprawie zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zatem za zgodne z prawem należało uznać zaskarżone w sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody, a także zaskarżony skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę na to zarządzenie.

W myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 k.w. Oczywiście w każdym przypadku organ musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowej ingerencji w prawo wykonywania mandatu radnego pochodzącego z wyborów powszechnych. Ingerencja w tę sferę zasadniczo musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W wyroku z 19 września 2016 r. sygn. II OSK 1820/16, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu (por. też wyrok z 6 września 2016 r., sygn. II OSK 1269/16, LEX nr 2135967). Nie można jednak przyjąć, że ustalenie naruszenia przez radnego przepisów antykorupcyjnych podlega wartościowaniu w tym sensie, że możliwe jest stwierdzenie znacznego ich naruszenia - skutkującego wygaśnięciem mandatu - bądź nieznacznego nie prowadzącego do zastosowania takiej sankcji.

Z uwagi na powyższe jedyny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. okazał się bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.