Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 452/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 64 a - 64 e  i art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprzeciwu P. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 9 marca 2023 r., znak WS-VI.7570.1.107.2022.BK w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 września 2022 r. znak: GS-15.6821.72.2021.MG, Prezydent Miasta Krakowa orzekł:

< w pkt 1 - o ustaleniu na rzecz P. K. odszkodowania w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0182 ha, nr [...] o pow. 0,1774 ha oraz nr [...] o pow. 0,0958 ha (która odpowiada działce nr [...]), obr. [...], jedn. ewid. K. , m. K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 14/6740.4/2020 z 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III na odcinku od ul. [...] do pętli [...] (...), której postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 2 lipca 2020 r. oraz uchyloną w części, zmienioną i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 27 maja 2022 r. znak: WI-VI.7821.1.15.2021,

< w pkt 2 - o powiększeniu części ustalonego w punkcie 1. odszkodowania w stosunku do działki nr [...] o pow. 0,0958 ha, obr. [...], jedn. ewid. K. o 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...]zł na podstawie art. 18 ust. le pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

< w pkt 3 - o niepowiększeniu części ustalonego w punkcie 1. odszkodowania w stosunku do działek: nr [...] o pow. 0,0182 ha oraz nr [...] o pow. 0,1774 ha, obr. [...], jedn. ewid. K. na podstawie art. 18 ust. le pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

< w pkt 4 - o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1 oraz 2 na rzecz P. K. w kwocie łącznej [...] zł;

< w pkt 5 - o terminie zapłaty należności.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 15 marca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G..

Odwołanie od ww. decyzji złożył P. K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 9 marca 2023 r., znak WS-VI.7570.1.107.2022.BK na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej "k.p.a." - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W jej uzasadnieniu wskazał, że podstawę nabycia na rzecz Gminy Miejskiej Kraków nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0182 ha, nr [...] o pow. 0,1774 ha oraz nr [...] o pow. 0,0958 ha (która odpowiada działce nr [...]), obr[...], jedn. ewid. K., m. K., stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową").

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 14/6740.4/2020 z 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS zezwolono na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: Budowa drogi gminnej wraz z linią tramwajową KST etap III na odcinku od ul. [...] do pętli [...] (...). Postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 23 czerwca 2020 r. znak: AU-01-1.6740.4.15.2018.APS nadano ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została sprostowana postanowieniem tego organu z 2 lipca 2020 r., a następnie zreformowana decyzją Wojewody Małopolskiego z 27 maja 2022 r. znak: WI-VI.7821.1.15.2021. Tym samym z dniem 27 maja 2022 r. działki nr [...] o pow. 0,0182 ha, nr [...] o pow. 0,1774 ha oraz nr [...] o pow. 0,0958 ha stały się własnością Gminy Miejskiej Kraków.

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...], działki ewidencyjne nr [...] (z której powstała przeznaczona pod budowę drogi działka nr [...]), nr [...] (z której powstała przeznaczona pod budowę drogi działka nr [...]) oraz nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. stanowiły własność P. K.. Działy III i IV były wolne od wpisów.

Odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z 15 marca 2022 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Ł. G., w którym oszacował łączną wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0182 ha, nr [...] o pow. 0,1774 ha oraz nr [...] o pow. 0,0958 ha (która odpowiada obecnie działce nr [...]), obr[...], jedn. ewid.. m. K. na kwotę [...]zł, tj. 521,77 zł za 1 m2 działki o przeznaczeniu komunikacyjnym oraz 1 698,70 zł za 1 m2 działki o przeznaczeniu mieszkaniowym, w tym wartość rynkowa gruntu - na kwotę [...]zł oraz wartość odtworzeniowa składników roślinnych, tj. orzech włoski - 2 szt. oraz wierzba - 1 szt. - na kwotę [...]zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wynika, że działka nr [...], która odpowiada działce nr [...], znajduje się w terenie trasy tramwaju szybkiego w 53% oraz w terenach wydzielonych ciągów pieszych wraz z urządzoną zielenią publiczną w formie alei wysadzanej drzewami w 47%, działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w 26%, w terenie drogi publicznej - droga zbiorcza w 48% oraz w terenach trasy tramwaju szybkiego w 26% natomiast działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w 30%, w terenie drogi publicznej - droga zbiorcza w 47% oraz w terenach trasy tramwaju szybkiego w 23%. Powyższe obliczenia dokonane - jak wskazano w zaskarżonej decyzji - przez pracownika organu I instancji posiadającego uprawnienia geodezyjne zostały przekazane rzeczoznawcy majątkowemu.

W tym miejscu wskazać należy, iż na uwzględnienie zasługuje zarzut odwołującego, iż organ I instancji w sposób całkowicie dowolny ustalił na podstawie sporządzonego przez pracownika Wydziału Skarbu Miasta UMK "opracowania graficznego w programie MSIP" procentową zajętość przeznaczenia według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" powierzchni działek Odwołującego się, które podlegają wywłaszczeniu, która to czynność ma istotne znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, bowiem przeznaczenie obszaru determinuje wartość nieruchomości, a w konsekwencji wysokość należnego odszkodowania.

Pismem z 14 listopada 2022 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa jako podmiotu uprawnionego do weryfikacji i przedstawiania tego typu danych, z prośbą o podanie, w procentach, przeznaczenia ww. działek w poszczególnych obszarach planistycznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień 23 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi przekazanej w dniu 17 listopada 2022 r. Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa wskazał, że działka nr [...], znajdowała się w terenie trasy tramwaju szybkiego w 53% oraz w terenach wydzielonych ciągów pieszych wraz z urządzoną zielenią publiczną w formie alei wysadzanej drzewami w 47%, działka nr [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w 24%, w terenie drogi publicznej - droga zbiorcza w 49% oraz w terenach trasy tramwaju szybkiego w 27%, natomiast działka nr [...] znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej w 28%, w terenie drogi publicznej - droga zbiorcza w 49% oraz w terenach trasy tramwaju szybkiego w 23%.

Z powyższego wynika zatem, że tereny przeznaczone pod komunikację zajmowały ok. 81,5% powierzchni kompleksu, a tereny przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej ok. 18,5% powierzchni kompleksu działek.

Powyższe rozbieżności wykluczają zatem możliwość wykorzystania sporządzonego przez Ł. G. operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszym postępowaniu, a zatem konieczne jest uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem pozyskania nowego operatu szacunkowego.

Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (błędne określenie w procentach przeznaczenia działek w poszczególnych obszarach planistycznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e Specustawy, wynikające z jego błędnej wykładni, w wyniku czego organ I instancji błędnie uznał, że Odwołującemu się przysługuje prawo do powiększenia odszkodowania o 5% jednakże wyłącznie w odniesieniu do części tego odszkodowania, odpowiadającej odszkodowaniu za działkę nr [...] obr. [...], podczas gdy powiększenie odszkodowania winno być ustalone od całej kwoty odszkodowania, albowiem inwestor (Gmina Miejska Kraków) oraz wykonawca bez żadnych przeszkód przejęli posiadanie m. in. wszystkich niezabudowanych działek Odwołującego się, już w dniu 1 lipca 2020 r., co potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony pomiędzy Zarządem Inwestycji Miejskich w Krakowie a wykonawcą robót budowlanych zauważyć należy, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa winien zwrócić się do inwestora o przesłanie ww. protokołu zdawczo - odbiorczego, celem potwierdzenia, czy już w dniu 1 lipca 2020 r. inwestor dysponował całym kompleksem nieruchomości stanowiących własność P. K..

Jednocześnie odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, iż ze względu na to, że Odwołujący się zobowiązany będzie do odprowadzenia od przyznanego odszkodowania podatku VAT, wartość rynkowa winna być ustalona w oparciu o ceny transakcyjne również z VAT, Wojewoda Małopolski wyjaśnił, iż nie podziela poglądu strony odwołującej, a to z uwagi na jednolite w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dalej szeroko zacytowano wyroki sądów administracyjnych, z których wynika, że podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy drogowej z 2003 r. i brak jest podstaw by do kwoty odszkodowania doliczać kwotę należnych podatków i danin.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem P. K., zarzucając jej naruszenie przepisu 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo braku podstaw do zastosowania tego przepisu. Naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. jest wynikiem naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, poprzez brak niezbędnego uzupełnienia i uwzględnienia całości materiału dowodowego w sprawie, mianowicie:

1) naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm., zwanej dalej Specustawą), wynikające z jego błędnej wykładni, w wyniku czego organ II instancji błędnie uznał, że Skarżącemu przysługuje prawo do powiększenia odszkodowania o 5% w przypadku ustalenia przez organ administracji, że pomimo tego, że inwestor (Gmina Miejska Kraków) oraz wykonawca robót budowlanych bez żadnych przeszkód przejęli posiadanie m.in. wszystkich niezabudowanych działek Skarżącego, już w dniu 1 lipca 2020 r., co potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony pomiędzy Zarządem Inwestycji Miejskich w Krakowie a wykonawcą robót budowlanych, to Skarżącemu przysługiwać będzie prawo o powiększonego odszkodowania, jeżeli "inwestor dysponował całym kompleksem nieruchomości";

2) naruszenie art. 18 ust. 1 Specustawy oraz art. 134 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2019 r., poz. 178) oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2003 r. o podatku od towarów i usług, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym wartość rynkowa nieruchomości określona została przy uwzględnieniu do porównania cen transakcyjnych netto, a więc bez podatku VAT, podczas gdy ze względu na to, że Skarżący zobowiązany będzie do odprowadzenia od przyznanego odszkodowania podatku VAT, wartość rynkowa winna być ustalona w oparciu o ceny transakcyjne również zVAT;

3) naruszenie art. 136 § 1 i 2 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia przez Organ II instancji dalszych prostych czynności, mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego, w celu wydania decyzji merytorycznej, pomimo, że Skarżący wystąpił o to w odwołaniu - zwłaszcza wobec upływającego w dniu 15 marca 2023 r. rocznego terminu od dnia sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, tym bardziej, że czynności takie Organ II instancji uprzednio podjął, poprzez wystąpienie w dniu 14 listopada 2022 r. do Biura Planowania Przestrzennego UMK;

4) naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasatoryjnej jednak merytorycznych ustaleń i ocen, dotyczących procentowego udziału przeznaczeń komunikacyjnych oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną w sposób mniej korzystny dla Skarżącego niż wynikający z decyzji organu I instancji;

5) zaniechanie uwzględnienia przy wydaniu decyzji przekazanej przez Skarżącego interpretacji indywidualnej podatkowej, wydanej w dniu 7 lutego 2023 r. na wniosek Skarżącego przez Dyrektora Krajowej Administracji Skarbowej (znak: 0114-KDIP4-3.4012.687.2022.2.MP), której treść ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W ocenie Sądu przepis ten został zastosowany prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy.

Prawdą jest, na co zwraca uwagę skarżący, że art. 12 ust. 4g specustawy drogowej nakazuje orzeczenie o odszkodowaniu w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co w niniejszej sprawie miało miejsce w czerwcu 2020 r. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. co do zasady operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Skarżący zwrócił uwagę, że ten roczny termin od sporządzenia operatu upłynął 15 marca 2023 r. czyli zaledwie kilka dni po wydaniu zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu będzie więc konieczne uzyskanie od rzeczoznawcy majątkowego potwierdzenia aktualności wyceny, a gdy nie będzie to możliwe, ponowne sporządzenie operatu szacunkowego.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie przepisów specustawy drogowej operat szacunkowy stanowi podstawowy i kluczowy dowód, a jego istotne nieprawidłowości rzutują również na ocenę prawidłowości wydanej na jego podstawie decyzji. W istocie więc ocena zasadności wydania przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do oceny, jak istotne były stwierdzone w postępowaniu odwoławczym wady tego dowodu i czy istniała możliwość ich ewentualnego usunięcia w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji.

Wojewoda przyjął, że sporządzony w sprawie operat nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji z uwagi na błędne dane co do procentowego udziału poszczególnych rodzajów przeznaczeń wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Informacje przekazane biegłemu w tym zakresie przez organ I instancji na podstawie notatki służbowej sporządzonej przez pracownika organu nie były prawidłowe, prawdziwe dane uzyskano dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym – na podstawie pisma Biura Planowania Przestrzennego UMK.

Skarżący zauważa, że nie było żadnych przeszkód, aby Organ II instancji zamiast przyjętej przez organ I instancji proporcji 80% - 20%, zastosował proporcję 81,5% -18,5%, mając do dyspozycji określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości w zależności od przeznaczenia w planie miejscowym. Jednocześnie zwrócono uwagę na treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ II instancji nie może wydać rozstrzygnięcia niekorzyść strony odwołującej się. Organ II instancji winien był więc przyjąć proporcję ustaloną przez organ I instancji, albowiem jest ona korzystniejsza dla odwołującego się.

Dodatkowo skarżący zwraca uwagę, że jedynym uzasadnieniem dla uznania, że nie jest możliwe wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy w postępowaniu odwoławczym byłoby przyjęcie, że wyjaśnienia Organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie stanowią wskazówkę dla organu I instancji, że ustalenia procentowego udziału poszczególnych powierzchni winien dokonać w oparciu o przeprowadzone w terenie pomiary geodezyjne, a nie o własne ustalenia pracowników Wydziału Skarbu UMK, czy też Biura Planowania Przestrzennego UMK. Wszak z pisma Biura Planowania Przestrzennego UMK, ani też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika, jaką inną metodą przy ustaleniu procentowej zajętości działek Skarżącego dla poszczególnych przeznaczeń planistycznych w stosunku do ustalenia przeprowadzonego przez pracownika Wydziału Skarbu Miasta UMK, posłużyło się Biuro Planowania Przestrzennego. Jednakże takiej wskazówki w sposób jednoznaczny Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zamieścił.

Zarzuty te nie mogą odnieść skutku.

Wykonany na potrzeby sprawy operat opiera się na założeniu, że część przedmiotowego kompleksu działek przeznaczona pod tereny komunikacyjne oraz zieleni stanowi ok. 80% powierzchni tj. powierzchnię 0,2331 ha (str. 24 operatu). Przy wyliczonej cenie za m2 na poziomie 521,77 zł daje to odszkodowanie za tę część nieruchomości na poziomie [...] zł – po zaokrągleniu wyliczono kwotę [...]zł.

Z kolei tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną stanowią ok. 20% powierzchni działki czyli 0,583 ha. Przy wyliczonej cenie rynkowej z m2 na poziomie 1 698,70 zł po zaokrągleniu ustalone za tę część odszkodowanie wynosi [...] zł.

Co istotne: w odwołaniu skarżący kwestionował przyjęte jako podstawę faktyczną do wyliczeń wartości nieruchomości w operacie przeznaczenie nieruchomości, oparte na notatce sporządzonej przez urzędnika. Podnosił, że nie może być mowy o szacunkowym określeniu takich przeznaczeń jako "około". To z tego względu Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, występując o podanie precyzyjnych informacji w tym zakresie do Wydziału Planowania Przestrzennego UMK.

Po drugie: nie można podzielić stanowiska, że organ odwoławczy mógł we własnym zakresie dokonać przeliczenia ustalonego odszkodowania. Celem sporządzenia operatu szacunkowego nie jest bowiem jedynie wyliczenie wartości 1 m2 terenu, lecz kompleksowe wyliczenie wartości rynkowej nieruchomości. Można rozważać, czy Wojewoda Małopolski mógł bądź powinien był zwrócić się do autora operatu szacunkowego o jego korektę w związku z bardziej precyzyjnymi danymi uzyskanymi na etapie postępowania przed organem II instancji, niemniej jednak – wykonany na potrzeby postępowania operat zdezaktualizował się po upływie roku od jego sporządzenia tj. z dniem 15 marca 2023 r. W chwili obecnej uchylenie decyzji Wojewody ze wskazaniem na konieczność wydania decyzji merytorycznej byłoby nieprawidłowe, skoro operat i tak wymaga nie tylko przeliczenia nowych wielkości poszczególnych przeznaczeń, ale również aktualizacji,

Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na odmienne ustalenia faktyczne, mniej dla niego korzystne, doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. czyli zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2554/22 (LEX nr 3478900): "W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98; A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110). Skoro bowiem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. Zakaz z ww. przepisu nie tylko nie obejmuje zatem decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14). Przy tym należy podkreślić, że omawiana zasada nie oznacza nakazu orzekania na korzyść strony odwołującej".

Dalej skarżący zarzuca, że istniały podstawy by już w decyzji Wojewody nastąpiło powiększenie kwoty odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. le pkt 2 specustawy drogowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Organu II instancji konieczne jest uzyskanie przez Organ I instancji protokołu zdawczo-odbiorczego terenu budowy zadania inwestycyjnego z dnia 1 lipca 2020 r. i ustalenie, czy od tego dnia inwestor dysponował kompleksem nieruchomości Skarżącego. Tymczasem skarżący w odwołaniu Skarżący zwrócił się, aby Organ II instancji, w ramach uzupełnienia materiału dowodowego, wystąpił do Zarządu Inwestycji Miejskich w Krakowie udostępnienie odpisu tego protokołu. Wreszcie w sprzeciwie zarzucono, że ustalanie w postępowaniu, czy inwestor dysponował całym kompleksem nieruchomości skarżącego jest bezprzedmiotowe, bowiem znaczenie miałoby bowiem jedynie ustalenie, że Skarżący czynił jakiekolwiek przeszkody w objęciu w posiadanie części jego nieruchomości, objętych zakresem decyzji ZRID.

Kwestie te, jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, będą przedmiotem rozważań organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nawet jeżeli organ odwoławczy mógł w ramach art. 136 k.p.a. uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie, to na obecnym etapie postępowania – wobec konieczności aktualizacji operatu i uwzględnienia nowych proporcji przeznaczeń nieruchomości – nie jest zasadne uchylanie zaskarżonej sprzeciwem decyzji.

Trzecim poruszonym w sprzeciwie problemem było niewłaściwe - zdaniem skarżącego - rozpoznanie kwestii konieczności odprowadzenia przez skarżącego podatku VAT od przyznanego odszkodowania. Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że w przypadku, gdy wycena nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w sytuacji, gdy strona uprawniona do odszkodowania zobowiązana będzie do odprowadzenia od przyznanego odszkodowania podatku VAT, wówczas jako ceny porównawcze do wyceny winny być uwzględnione ceny brutto, tj. ceny z podatkiem VAT (jeśli oczywiście podatek taki w danej transakcji porównawczej wystąpił). Skarżący nie twierdzi natomiast, że kwota odszkodowania winna być powiększona o podatek VAT.

W celu wykazania, że od przyznanego odszkodowania zobowiązany będzie odprowadzić podatek VAT, skarżący uzyskał interpretację indywidualną, której kopię dołączył do akt sprawy. Tymczasem Wojewoda posłużył się orzeczeniami sądów administracyjnych (wydanych wiele lat temu), w których rozpoznawano wyłącznie kwestię powiększenia odszkodowania o podatek VAT, nie zaś uwzględnienia przy określaniu odszkodowania cen transakcyjnych brutto i w żaden sposób nie odniósł się do treści interpretacji indywidualnej..

Zaskarżona decyzja w tym zakresie w istocie budzi poważne wątpliwości. Organ odwoławczy całkowicie pominął dowód w postaci indywidualnej interpretacji podatkowej, a szeroką argumentację skarżącego skwitowano jednym zdaniem ("odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, iż ze względu na to, że Odwołujący się zobowiązany będzie do odprowadzenia od przyznanego odszkodowania podatku VAT, wartość rynkowa winna być ustalona w oparciu o ceny transakcyjne również z VAT, Wojewoda Małopolski wyjaśnia, iż nie podziela poglądu strony odwołującej, a to z uwagi na jednolite w tym zakresie stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym"). Dodatkowo przytoczono wielostronicowe cytaty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, które jednak – jak słusznie zauważył skarżący – nie dotyczą ustalania odszkodowania w oparciu o ceny brutto bądź netto, lecz kwestii braku podstaw do doliczenia kwoty podatku VAT do już ustalonego przez rzeczoznawcę odszkodowania.

Kwestia ta nie została rozpoznana wnikliwie i wyczerpująco, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem co do zasady istniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei dowód z interpretacji indywidualnej będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu podlegał ocenie przez organy dwóch instancji.

W tym miejscu trzeba wskazać, że z uwagi na ograniczoną kognicję w procedurze rozpoznawania sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. na obecnym etapie postępowania Sąd nie może wypowiadać się w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, a w szczególności co do ustalenia odszkodowania na podstawie cen brutto bądź netto, czy też co do zasadności powiększenia odszkodowania o 5% w stosunku do wszystkich trzech przejętych działek. Kognicja bowiem ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy istniały podstawy do wydania w sprawie decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Po dokonaniu oceny zaskarżonej decyzji w tak określonym zakresie, mimo pewnych uchybień w postępowaniu przed organem II instancji, sprzeciw należało oddalić z uwagi na konieczność istotnego uzupełnienia operatu szacunkowego – co wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pozostałe zarzuty podnoszone w sprzeciwie będą podlegały rozpoznaniu w dalszym postępowaniu.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.