Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 97/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 128, art. 23, art 27
journal: Dz.U. 1964 nr 9 poz 59
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 682/23 w sprawie ze skargi M. i M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2023 r. nr SKO.N.M.431/645/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 października 2023 r. II SA/Sz 682/23, oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 13 czerwca 2023 r. nr SKO.N.M.431/645/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji wydanych na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z pominięciem w ocenie dowodów wskazujących na stan zdrowia J. K., a dalej faktyczne możliwości sprawowania przez nią opieki nad Z. K. oraz uznających za pozostający bez wpływu na wynik sprawy fakt, że to M. M. rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, bowiem J. K. z uwagi na wiek i stan zdrowia nie na możliwości wykonywania opieki nad mężem, w zakresie, w jakim ten opieki wymaga;

2. przepisów prawa materialnego, tj.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 oraz art. 23 i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża,

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek jest schorowany i fizycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, ale nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy o zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien decydować w oparciu o ustalenia czy do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonek jest faktycznie zdolny, a nie wyłącznie przy ustaleniu, że współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 69 i 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP poprzez nieudzielenie pomocy osobie niepełnosprawnej oraz jej o rodzinie i pominięcie okoliczności dotyczących braku obiektywnej zdolności, i możliwości świadczenia opieki przez osobę spokrewnioną z niepełnosprawnym w pierwszej kolejności oraz faktycznego, prawidłowego świadczenie tejże opieki przez zstępnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa adwokackiego według obowiązujących przepisów prawa wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. Należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a.. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy skarżącej (córce) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem Z. K., w sytuacji gdy ojciec pozostaje w związku małżeńskim ze J. K. nie legitymującą się - na dzień wydawania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezspornym jest, że Z. K. na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ojcem opiekuje się córka - skarżąca M. M.. Niesporne jest również, że Z. K. pozostaje w związku małżeńskim, a żona w dniu wydania decyzji legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ściśle powiązane są z obowiązkiem alimentacyjnym – ten zaś obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Jednocześnie, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Treść przytoczonych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości językowych ani interpretacyjnych. Również Sąd wojewódzki nie kwestionował treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, Sąd ten stwierdził, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z demokratycznym państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale wskazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

W świetle powołanej uchwały, na gruncie rozpoznawanej sprawy, należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja administracyjna wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w pierwszej kolejności małżonce. Dopiero w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Raz jeszcze podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22).

Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwioną.

W konsekwencji, powyższe doprowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie był trafny a skoro tak, to za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. Jak bowiem wyżej wywiedziono, nie legitymowanie się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że schorowana żona niepełnosprawnego Z. K. jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zauważyć należy, że powołane wyżej przepisy regulują jedynie sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy – które w opinii NSA nie zostały naruszone. Skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie powyższych przepisów próbując zakwestionować zasadność wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o zakresie postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie decydowały przepisy prawa materialnego, których wykładni Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy. Zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy trafnie stwierdziły, że skoro Z. K. pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka na dzień wydania decyzji nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wynikający z art. 128 w zw. z art. 23 k.r.o., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane skarżącej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.