Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 268/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. nr XXXIX/351/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała - "Chocicza Mała I" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 pkt 2 2. zasądza od Rady Miejskiej we Wrześni na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) pismem z dnia 11 marca 2024 roku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXIX/351/2022 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała – "Chocicza Mała I", zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 12 pkt 2.

Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 3 listopada 2022 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, 784, 922, 1873 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Wojewoda wskazał, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 listopada 2022 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzono, że w § 12 pkt 2 uchwały ustalono nakaz uwzględnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych dotyczących projektowanych obiektów stałych i tymczasowych o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t.

Z dniem 2 października 2020 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235 ze zm.) uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. Nr 130, poz. 1193).

Wojewoda zauważył, że nie obowiązuje zatem przepis nakładający obowiązek zgłoszenia do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej. Wskazany akt został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264), które nie wprowadziło takiego obowiązku. W myśl § 54 ust. 3 pkt. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej.

Dlatego też Wojewoda zauważył, że Rada Miejska we Wrześni, wprowadzając do uchwały omawianą regulacją modyfikującą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. W ocenie organu nadzoru, biorąc pod uwagę charakter ustalonego w uchwale przeznaczenia zabudowy (produkcyjna, usługowa, składy magazyny) o dopuszczalnej wyznaczonej maksymalnej wysokości do 50 m, a elementów technicznych o wysokości do 100 m, przedmiotowe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. i brak możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez organ nadzoru, Wojewoda wniósł do tutejszego Sądu o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie § 12 pkt 2.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Wrześni wniosła o jej oddalenie.

Zgodnie z procedurą planistyczną uregulowaną w przepisach u.p.z.p. Rada Miejska we Wrześni zawiadomiła na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania. W odpowiedzi na zawiadomienie Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wskazał, że nie wnosi uwag do sporządzenia ww. planu miejscowego, jednak w przypadku planowania obiektów wysokich wnioskuje o wniesienie do ww. planu zapisu, iż wszelkie projektowane na tym terenie budowle o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. należy każdorazowo uzgadniać z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Zdaniem organu słusznie Wojewoda podnosi w skardze, że uchylone zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. nr 130, poz. 1193).

Jednakże zgodnie z obowiązującym w chwili uchwalania planu przepisem art. 24 u.p.z.p. organ zobowiązany jest do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Jednym z takich organów jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu. Mając na uwadze powyższe, organ wystąpił o uzgodnienie projektu planu.

Kolejno organ wywodził, że występując o uzgodnienie projektu dokumentu związany jest treścią uzgodnienia. Uzgodnienie ma charakter wiążący, a organ zobowiązany jest do uwzględnienia zawartych w nich uwag. Tym samym organ uwzględniając treść uzgodnienia w projekcie dokumentu wprowadził zapis będący przedmiotem zaskarżenia. Nieuwzględnienie uwag Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu w ocenie organu stanowiłoby naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski uczynił uchwałę Nr XXXIX/351/2022 Rady Miejskiej we Wrześni z dnia 27 października 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Chocicza Mała – "Chocicza Mała I" (dalej: Uchwała).

Stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Bez wątpienia należy do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.).

Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).

Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).

Umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień modyfikujących regulacje objęte przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Zgodzić należy się z Wojewodą, że organ uchwałodawczy regulując zapis § 12 pkt 2 Uchwały wykroczył poza przyznany mu zakres delegacji ustawowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi

podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).

Zgodnie z treścią § 54 ust. 3 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264) zgłoszenia przeszkody lotniczej dotyczącego obiektu o charakterze trwałym dokonuje się nie później niż 2 miesiące przed dniem osiągnięcia przez obiekt wysokości, po której przekroczeniu obiekt stanie się przeszkodą lotniczą oraz od dnia osiągnięcia przez obiekt wysokości docelowej. Natomiast zgodnie z art. 871 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 2110.) przeszkodami lotniczymi są obiekty:

1) wyższe niż wysokości określone przez wyznaczone powierzchnie ograniczające przeszkody;

2) o wysokości od 100 m powyżej poziomu otaczającego terenu lub wody, zlokalizowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej;

3) występujące w pasie drogi startowej bez względu na ich wysokość;

4) inne niż obiekty, o których mowa w pkt 1-3, które zostały uznane przez Prezesa Urzędu, Ministra Obrony Narodowej albo ministra właściwego do spraw wewnętrznych za przeszkodę lotniczą ze względu na potencjalne zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

Z powyższego wynika, że ustawodawca celowo nie zawarł w obowiązujących przepisach obowiązku zgłaszania do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym wszystkich stałych lub tymczasowych obiektów budowlanych o wysokości 50 m i więcej (vide stan prawny obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym). Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami za przeszkodę lotniczą uznaje się m.in. obiekty o wysokości powyżej 100 m n.p.t. (art. 871 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze), nie zaś powyżej 50 m n.p.t., jak sugerowałby to zapis § 12 pkt 2 zaskarżonej Uchwały.

Oznacza to, że ustawodawca uregulował kwestie związane z uznaniem danego obiektu za przeszkodę lotniczą oraz procedurą związaną ze zgłaszaniem takiej przeszkody. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zapisów wprowadzających większe restrykcje określające przeszkody lotnicze, gdyż prowadziłoby to w rezultacie do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie.

Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w § 12 pkt 2 planu miejscowego nakazu uwzględnienia wymogów określonych w przepisach odrębnych dotyczących projektowanych obiektów stałych i tymczasowych o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t.

Kwestie związane z uznaniem danego obiektu za przeszkodę lotniczą oraz procedurą zgłaszania przeszkody lotniczej, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach Prawa lotniczego, jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie przeszkód lotniczych, powierzchni ograniczających przeszkody oraz urządzeń o charakterze niebezpiecznym (Dz.U. z 2021 r. poz. 264).

Oceny takiej nie zmienia powoływany w przedmiotowej sprawie argument, że powyższy zapis został narzucony przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu i był warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia projektu planu. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret siedemnaste) u.p.z.p., z właściwymi organami w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze nie może bowiem prowadzić do istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem.

W takich warunkach Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy.