Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1075/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2770/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej na operacje typu premie dla młodych rolników 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2770/21 oddalił skargę [...] (dalej: strona, skarżąca) na decyzję na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej – organ) z dnia 10 lutego 2021r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wypłaty drugiej raty pomocy finansowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego tj.:

a) § 22 pkt 1 i 4 lit a) w zw. z § 24 ust. 2 i 2a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków I trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018r. poz. 759 ze zm., dalej jako: rozporządzenie), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, skarżąca nie wywiązała się ze zobowiązań wynikających z decyzji przyznania pomocy w sytuacji, gdy beneficjentka spełniła wszelkie niezbędne wymagania;

b) § 24 ust. 2a w zw. z § 22 pkt 4 lit. a) ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. poprzez ich błędne niezastosowanie w przypadku gdy nie odmawia się wypłaty drugiej raty pomocy, jeżeli w roku określonym w § 6 ust. 5 struktura produkcji w gospodarstwie beneficjenta [...] pozwala zachować spójność operacji oraz osiągnąć wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstwa co najmniej o 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa;

c) § 22 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 24 ust. 2 i 2a ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. poprzez błędną ich wykładnię, w konsekwencji odmawiającą dokonania wypłaty drugiej raty na rzecz beneficjentki, w sytuacji gdy nie zostało wskazane precyzyjnie do jakich wskaźników mają się odnieść strony podczas zachowania struktury produkcji oraz dokonania nadinterpretacji zapisów ww. rozporządzenia wyłącznie na niekorzyść strony skarżącej;

d) § 22 ust. 4 lit. a) i d) ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie zrealizowała zmodyfikowanego biznesplanu w sytuacji gdy prowadziła przedmiotowe gospodarstwo rolne zgodnie z założeniami i zobowiązaniami - a w szczególności, iż deklarowana struktura upraw była zgodna z przedstawioną w biznesplanie.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte wyłącznie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej m.in. w zakresie okresu i sposobu realizacji struktury produkcji czy też skutków zatwierdzonej zmiany biznesplanu;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonujący, nie pozostawiający żadnych obiekcji, w sytuacji istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej i jej interpretacji na korzyść strony - iż miało miejsce wykonanie zatwierdzonej zmiany biznesplanu przez [...] a pomimo to doszły do uznania, że skarżąca nie zrealizowała struktury produkcji zgodnie z wnioskiem obszarowym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 4 lit. a) i d) i § 24 ust. 2 i 2a ww. rozporządzenia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy i oceny zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W konkluzji skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych; skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego oraz skierowania sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w wybiórczym przedstawienie stanu sprawy, braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy i oceny zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. WSA dokonał analizy zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego oraz dokonał oceny działania organów administracji publicznej w przedmiotowym zakresie. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych. Należy też wskazać, że sąd pierwszej instancji nie ma normatywnego obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Kolejne zarzuty o charakterze formalnoprawnym, zawarte w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, obejmują; zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. (pkt 2 lit. a) oraz zarzut naruszenia art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. (pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty te są niezasadne. Podkreślić należy, że ww. zarzuty procesowe dotyczą kwestii związanych z niewłaściwą - zdaniem skarżącej kasacyjnie – błędną oceną dokonaną przez WSA, a dotyczącą zarówno prawidłowości postępowania organów w kontrolowanej judykacyjnie sprawie, jak i prawidłowości uzasadnienia decyzji w zakresie jej elementów składowych (tj. art. 107 § 3 k.p.a.). NSA zwraca uwagę na specyfikę postępowania administracyjnego w zakresie pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników".

W zakresie powyższych zarzutów należy zwrócić uwagę zarówno na przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 982 ze zm. – dalej – ustawa), jak i na wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2018.759 t.j. ze zm. – dalej - rozporządzenie).

NSA wskazuje - w aspekcie elementu zarzutu prawa materialnego wskazanego w pkt 1 lit. a – c petitum skargi kasacyjnej, rozszerzonego w uzasadnieniu tej skargi – że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2021, poz. 2212) normuje także problematykę intertemporalną jednoznacznie wskazując, które przepisy znajdują zastosowanie w postępowaniach w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej. Zgodnie z § 2 powyższego rozporządzenia zmieniającego do przyznawania pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, , w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi na podstawie wniosków o przyznanie tej pomocy złożonych w naborze wniosków przeprowadzonym:

1) w 2021 r. i niezakończonymi decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem;

2) przed 2021 r. i niezakończonymi decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rozporządzenie zmieniające został ogłoszone w dzienniku urzędowym z dniu 1 grudnia 2021 r., a weszło w życie - zgodnie z § 7 powyższego rozporządzenia zmieniającego - z dniem następującym po dniu ogłoszenia. W niniejszej sprawie zastosowanie ma stan prawny z okresu przed nowelizacją rozporządzenia wykonawczego dokonanego mocą rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2021 r.

Dokonując analizy ww. zarzutów o charakterze proceduralnym należy wskazać, ze zasady procedury znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie określone zostały w art. 27 ustawy. Zasady te w sposób odmienny od reguł unormowanych w k.p.a. normują zarówno obowiązki organu, jak i obowiązki beneficjenta. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy).

Szczegółowe zasady procedury zostały skonkretyzowane w ww. akcie podustawowym. Na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy określony został zakres podmiotowy i przedmiotowy do wydania rozporządzeń wykonawczych. Prawodawca w delegacji ustawowej wskazał, że minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi m.in., w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki lub tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy w ramach poszczególnych działań, poddziałań lub typów operacji objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań oraz poddziałań, w szczególności:

a) formę i tryb składania wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność,

c) kryteria wyboru operacji - w przypadku operacji, w odniesieniu do których nie stosuje się wyjątku określonego w art. 49 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013,

d) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa o przyznaniu pomocy - w przypadku działań i poddziałań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

e) działania lub poddziałania i przypadki, w których następca prawny podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części, albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce tego podmiotu, oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

f) działania lub poddziałania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części, albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części jest przyznawana pomoc, oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu, w szczególności przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy zgodnie z warunkami wynikającymi z programu, biorąc pod uwagę specyfikę poszczególnych działań i poddziałań oraz konieczność ukierunkowania pomocy, w szczególności ze względu na szczególne potrzeby i warunki zidentyfikowane zgodnie z art. 8 ust. 1 lit. c ppkt iv rozporządzenia nr 1305/2013 i wskazane w programie.

W delegacji ustawowej wskazano także, że w rozporządzeniu powinny zostać zawarte szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy technicznej, w tym tryb składania wniosków o przyznanie pomocy technicznej, szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać te wnioski oraz umowa, na podstawie której przyznaje się tę pomoc, mając na względzie zapewnienie przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy technicznej zgodnie z warunkami wynikającymi z programu, w tym uzależniając wysokość przyznawanej pomocy technicznej od efektywności wykonywania zadań związanych z przyznawaniem lub wypłatą pomocy (art . 45 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Na podstawie rozporządzenia pomoc finansowa na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem jest przyznawana podmiotowi, który spełnia wskazane w tym akcie warunki normatywne. Rozporządzenie to reguluje problematykę i tryb zarówno przyznawania, wypłaty jak również zwrotu pomocy finansowej.

WSA w uzasadnieniu wyroku dokonał analizy postępowania prowadzonego przez organy uznając, że w toku postępowania organy prowadziły postępowanie zgodnie z jego zasadami unormowanymi w art. 27 ust. 1 ustawy, jak również w rozporządzeniu wykonawczym. Ocenę postępowania organów administracji publicznej dokonaną przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje.

Z uwagi na fakt, ze skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny dokona analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym.

Z uwagi na funkcjonalne powiązanie zarzutów zawartych w pkt 1 lit. a - d petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.

Podkreślić należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuca wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni (zarzut 1 lit. a, c, d petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwym zastosowaniu (zarzut 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej) wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia pomoc finansowa na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem, zwana dalej "pomocą", jest przyznawana osobie fizycznej, która m.in. (a) przedłożyła biznesplan dotyczący rozwoju gospodarstwa oraz (b) zobowiązała się do zrealizowania tego biznesplanu (§ 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia pomoc jest przyznawana, jeżeli w gospodarstwie, którego rozwoju dotyczy biznesplan, planuje się prowadzenie działalności w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego lub reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych lub grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowli i produkcji materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych lub produkcji zwierzęcej typu przemysłowo-fermowego, z wyłączeniem chowu i hodowli ryb, zwanej dalej "działalnością rolniczą".

Rozporządzenie normuje także elementy biznesplanu, którego realizacja jest następnie kontrolowana przez organy. Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia biznesplan, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 5, zawiera koncepcję rozwoju gospodarstwa, w tym:

1) opis wyjściowej sytuacji gospodarstwa obejmujący informacje dotyczące:

a) gruntów rolnych znajdujących się w gospodarstwie, uwzględniające powierzchnię i rodzaj użytków rolnych, a także dotyczące budynków, budowli, maszyn, urządzeń i wyposażenia, wykorzystywanych do produkcji rolnej, zwanych dalej "zasobami gospodarstwa",

b) struktury produkcji roślinnej, uwzględniające rodzaj i powierzchnię upraw, lub produkcji zwierzęcej, uwzględniające rodzaj i liczbę zwierząt gospodarskich,

c) wielkości ekonomicznej gospodarstwa;

2) opis docelowej sytuacji gospodarstwa obejmujący informacje dotyczące planowanej:

a) powierzchni i rodzaju użytków rolnych,

b) struktury produkcji roślinnej, uwzględniające rodzaj i powierzchnię upraw, lub struktury produkcji zwierzęcej, uwzględniające rodzaj i liczbę zwierząt gospodarskich,

c) wielkości ekonomicznej gospodarstwa;

3) sposób, w jaki realizacja biznesplanu doprowadzi do osiągnięcia wzrostu wielkości ekonomicznej gospodarstwa co najmniej o 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa, o której mowa w pkt 1 lit. c;

4) wskazanie możliwych do osiągnięcia celów pośrednich i końcowych dotyczących rozwoju gospodarstwa;

5) informacje dotyczące działań mających na celu rozwój gospodarstwa, w tym:

a) opis i szacunkową wartość planowanych inwestycji w środki trwałe,

b) opis planowanych działań dotyczących zrównoważenia środowiskowego w zakresie nawożenia, udziału powierzchni trwałych użytków zielonych w powierzchni użytków rolnych gospodarstwa, udziału zbóż w strukturze zasiewów na gruntach ornych oraz opis planowanych działań dotyczących efektywnej gospodarki zasobami gospodarstwa;

6) informacje o sposobie uzupełnienia wykształcenia - w przypadku, o którym mowa w § 5 ust. 3.

W § 22 rozporządzenia zostały nałożone na beneficjenta określone normatywne obowiązki.

Beneficjent powinien – aspekcie zarzutów skargi kasacyjnej - prowadzić działalność rolniczą w gospodarstwie, którego rozwoju dotyczy biznesplan, co najmniej do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy (§ 22 pkt 1); zrealizować biznesplan w terminie przewidzianym w biznesplanie, lecz nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, zwłaszcza:

a) prowadzić gospodarstwo zgodnie ze strukturą produkcji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b,

b) zrealizować działania, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 2 pkt 2,

c) osiągnąć cele, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 4,

d) osiągnąć wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstwa przynajmniej o 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, i utrzymać osiągnięty wzrost przynajmniej do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy (§ 22 pkt 4).

Drugą ratę pomocy, w wysokości 20 000 złotych, wypłaca się na wniosek o płatność, który składa się po realizacji biznesplanu, jednak nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, a w przypadku, o którym mowa w § 27 ust. 1 w zakresie wydłużenia okresu realizacji biznesplanu - nie później niż do dnia upływu 4 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy. Pomoc jest wypłacana na rachunek bankowy beneficjenta wskazany we wniosku o płatność (§ 23 ust. 1). Wypłaty drugiej raty pomocy dokonuje się, jeżeli są spełnione warunki, o których mowa w § 22 pkt 4, oraz są spełniane warunki, o których mowa w § 22 pkt 1-3, 7 i 8, od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy do dnia złożenia wniosku o płatność drugiej raty pomocy (§ 23 ust. 2). W przypadku niespełnienia warunków, o których mowa w § 22 pkt 4, lub niespełniania od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy do dnia złożenia wniosku o płatność drugiej raty pomocy warunków, o których mowa w § 22 pkt 1-3, 7 i 8, lub nieprzedłożenia wniosku o płatność, o którym mowa w § 23 ust. 1, lub dokumentów, o których mowa w § 23 ust. 4, kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję o odmowie wypłaty drugiej raty pomocy (§ 24 ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni ww. przepisów rozporządzenia znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. WSA uznał za prawidłową interpretację powyższych przepisów prawa, których zastosowanie przez organ skutkowało wydaniem decyzji negatywnej dla strony skarżącej, a więc odmawiającej wypłaty drugiej raty pomocy finansowej.

Dokonana przez WSA analiza podstaw prawnych wydanej przez organ decyzji z dnia 10 lutego 2021 r. dotyczyła m.in. dwóch zasadniczych kwestii unormowanych w § 22 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem beneficjent pomocy zobowiązany jest m.in. do realizacji biznesplanu w terminie przewidzianym w biznesplanie, a zwłaszcza: (pkt a) prowadzić gospodarstwo zgodnie ze strukturą produkcji, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. b; (pkt d) osiągnąć wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstwa przynajmniej o 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, i utrzymać osiągnięty wzrost przynajmniej do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy.

Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia przy ustalaniu docelowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, bierze się pod uwagę prowadzoną w gospodarstwie produkcję rolną, z tym że w przypadku gdy zakończenie realizacji biznesplanu przypada do dnia 15 maja danego roku - stan średni zwierząt oraz uprawy w plonie głównym w roku poprzedzającym rok zakończenia realizacji biznesplanu.

WSA w sposób prawidłowy uznał, że sposób wykładni powyższego przepisu przez organ jest prawidłowa gdyż skarżąca nie zrealizowała biznesplanu w sposób określony w § 22 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego. Skarżąca nie spełniła dwóch wymogów normatywnych zawartych w § 22 pkt 4 lit. a i d rozporządzenia. Pierwszy wymóg nie został spełniony gdyż skarżąca nie prowadziła gospodarstwa rolnego zgodnie z zadeklarowaną strukturą produkcji (§ 22 pkt 4 lit. a rozporządzenia). Stan w roku docelowym wg biznesplanu obejmował m.in. jabłoń. Jednakże nie obejmował grochu siewnego, którego nie ujęto w biznesplanie. WSA dokonał także w powyższym aspekcie analizy decyzji organu z 1 kwietnia 2020 r., na podstawie której organ wyraził zgodę m.in. na zmianę okresu docelowego na 2020 r. oraz zmianę docelowej struktury upraw zgodnie z wnioskiem obszarowym z 2019 r. Ocena realizacji biznesplanu nastąpiła w oparciu o strukturę produkcji wynikającą z wniosku obszarowego za 2019 r. WSA prawidłowo w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozbieżność pomiędzy strukturą produkcji wykazaną w sprawozdaniu z realizacji biznesplanu, a treścią wniosku obszarowego za 2019 r., związana ze zgłoszeniem do dopłat bezpośrednich grochu siewnego zamiast planowanego rozmiaru upraw jabłoni, prawidłowo została uznana jako niezgodność realizowanej w 2019 r. struktury upraw z założeniami biznesplanu.

Skarżąca nie spełniła także innej przesłanki normatywnej, wskazanej w § 22 pkt 4 lit. d rozporządzenia tj. nie osiągnęła wzrostu wielkości ekonomicznej gospodarstwa przynajmniej o 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa. Organ w sposób szczegółowy dokonał obliczeń w powyższym zakresie, wskazując na elementy składowe. Wynika z nich, że wyliczony na podstawie wniosku obszarowego za 2019 r. całkowity wzrost wielkości ekonomicznej gospodarstwa skarżącej nie przekroczył 10% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej gospodarstwa, a wyniósł 8,18%.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie I. G.na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w imieniu organu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.