Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 72/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 487/22 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 czerwca 2022 r. nr 110000/71/252420/2022/ZPWWO/UTRZ w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 października 2022r., sygn. akt II SA/Go 487/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę P. T. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "ZUS", "organ", "Zakład") z 3 czerwca 2022r., nr 110000/71/ 252420/2022/ZPWWO/UTRZ w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2022r., nr[...].

W skardze kasacyjnej ZUS zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 15zzzzzn2 ust. 1-3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem I zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), polegającego na uznaniu, że na podstawie w/w przepisu organ był zobowiązany zakomunikować stronie przed upływem ustawowego terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o CO\/ID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r., o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej.

II. Naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ZUS nie wykonał zaleceń określonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 912/21 polegającym na zakomunikowaniu stronie przed upływem ustawowego terminu o niezłożeniu deklaracji rozliczeniowej oraz że WSA w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Go 912/21 stwierdził, iż "z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 912/21 wynika, że załatwienie wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek winno nastąpić z uwzględnieniem przepisu art. 15 zzzzzn2ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19";

2) art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ w sposób istotny naruszył prawa (gwarancje) strony, o których mowa w szczególności w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19 oraz że organ powinien uwzględnić wniosek strony o przywrócenie terminu złożenia deklaracji rozliczeniowej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że WSA prawomocnym wyrokiem z 18 listopada 2021r., sygn.akt II SA/Go 912/21 uchylił decyzję organu z 1 października 2020r., nr 110000/71/306030/2020 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020r.

WSA w motywach wyroku wskazał, że organ pominął w sprawie zastosowanie, obowiązującego od 16 grudnia 2020r., art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID-19, dotyczącego sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, w tym także terminowi materialnoprawnemu, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Przepis ten obejmuje stany faktyczne, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a zatem w dacie składania wniosku, deklaracji oraz rozpatrywania sprawy. W szczególności organ nie poinformował skarżącego o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu, co naruszyło gwarancje strony w postępowaniu, bezpośrednio wpływając na wynik sprawy. WSA wskazał także, że uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, jeśli strona nie zawiniła w opóźnieniu złożenia deklaracji w terminie. Wreszcie WSA zwrócił uwagę na naruszenie przez organ przepisów art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na braku udzielenia skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. okoliczności prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, czyli w tym przypadku braku poinformowania skarżącego, przed dniem 30 czerwca 2020r., że jego deklaracje wymagane przez ustawę nie dotarły do ZUS oraz, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest ich złożenie przed tym terminem. WSA nakazał, aby organ rozpatrując ponownie sprawę, udzielił skarżącemu stosownego pouczenia o prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji, a w przypadku złożenia w terminie takiego wniosku, rozpatrzył go biorąc pod uwagę okoliczności podnoszone przez stronę oraz to, że organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie pouczył strony o wymogach i skutkach niedochowania terminu wskazanego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA z 18 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Go 912/21.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącego wniosku, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (np. wyroki NSA z 14 września 2022r., sygn. I GSK 954/22, z 30 listopada 2022r., sygn. I GSK 1342/22). Oznacza to, że w postępowaniu tym zastosowanie mają m. in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Zgodnie zaś z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2).

W prawomocnym wyroku z 18 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Go 912/21, WSA stwierdzając naruszenie przez organ art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o COVID oraz art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., zawarł jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania. Stan faktyczny sprawy jest bowiem bezsporny: skarżący do dnia 30 czerwca 2020r. (ostatni dzień terminu na złożenie ww. dokumentów), nie został przez organ powiadomiony o tym, że dokumenty takie nie wpłynęły. Konsekwencją powyższego była odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji, związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu, powinien przywrócić skarżącemu termin do złożenia deklaracji. Podstawę prawną takiego procedowania przez organy stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której strona postępowania administracyjnego ponosi negatywne konsekwencje związane z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, polegającego na niezastosowaniu w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego, że jego deklaracje nie dotarły do ZUS (co było warunkiem uwzględnienia wniosku), okazał się upływ materialnoprawnego terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych. Wobec powyższego, nieuwzględnienie przez organ wniosku o przywrócenie terminu, narusza zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadę zaufania do organów administracji. Skarżący nie może bowiem ponosić negatywnych skutków wadliwego działaniu organu, który prowadząc postępowanie, w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 powinien mieć wiedzę, że skarżący nie złożył stosownej deklaracji, co z kolei powinno skłonić go do zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020r., tak aby stworzyć skarżącemu możliwość jej złożenia i uchronić go przed negatywnymi skutkami upływu terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje więc stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 15 marca 2023r., sygn. akt I GSK 1395/22, z 28 lutego 2023r., sygn. akt I GSK 1794/22, z 22 lutego 2023r., sygn. akt I GSK 272/22, z 13 maja 2022r., sygn. akt I GSK 1536/21, z 15 września 2021r., sygn. akt I GSK 430/21, zgodnie z którym, niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zrealizował wytyczne WSA, czym naruszył bezpośrednio art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd administracyjny zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania, zaś działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. muszą być eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych.

Wskazać też należy, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z: 7 października 2021r., sygn. akt I GSK 498/21, 20 stycznia 2023r., sygn. akt I GSK 809/22) w których wskazano, że należy dopuścić założenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii mogą zostać przywrócone w trybie tego przepisu.

Przepis ten obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 491). Mimo nieobowiązywania tego przepisu w chwili prowadzenia postępowania i wydawania decyzji przez organ, przepis ten musi być wzięty pod uwagę w trakcie sądowej kontroli zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 i 4, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności dokonał wykładni art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID-19. To czy argumenty te są w ocenie skarżącego kasacyjnie organu trafne, nie wpływa na ocenę zgodności uzasadnienia z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Skoro granice rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2005r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Natomiast, zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ wbrew wymogom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie skarżącego kasacyjnie organu i domyślanie się jego intencji, działanie takie bowiem zawsze niesie ryzyko wadliwego odczytania intencji wnoszącego skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.