Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 246/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 100 c,  art. 100 d,
journal: Dz.U. 2024 poz 167
law: Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. K. (dalej: skarżący, strona), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł 19 lutego 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 2 marca 2020 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. Wojewoda wystąpił do służb z zapytaniem o cudzoziemca w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 18 sierpnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa, przedłożenia dodatkowego dokumentu oraz uzupełnienia przedmiotowego wniosku. W dniach 12 września 2022 r. oraz 23 września 2022 r. strona nadesłała do organu korekty wniosku, natomiast 8 listopada 2022 r. do organu wpłynęły przysłane przez stronę dodatkowe dokumenty. W dniu 9 sierpnia 2023r. organ ponownie wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia dodatkowych dokumentów. W dniu 18 września 2023 r. do organu wpłynęły dalsze dokumenty złożone przez stronę, a 15 grudnia 2023 r. do organu drogą elektroniczną wpłynęło ponaglenie w sprawie. Skarga na przewlekłość kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła do organu w dniu 22 lutego 2024 r.

W skardze wniesiono o: 1/ rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., 2/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 3/ stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., 4/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy art. 149 § 1 pkt 1, 5/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 6/ zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na lawinowy wzrost ilości wpływających w ostatnich latach wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych oraz trudności w uzupełnieniu braków kadrowych w urzędzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 15 grudnia 2023 r., w którym zarzucono Wojewodzie przewlekłość organu, skutkującą niezałatwieniem sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada ,zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi.

Według tego stanu prawnego przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępne w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. w dniu 2 marca 2020 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a, ustalający w ust. 2 nowe terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy (ustalono termin 60 dni, który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie). Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, wymienione w tym artykule przepisy, w szczególności przepis art. 112a, ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 noweli, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Powyższe oznacza, że mocą opisanej nowelizacji ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Regulacje te nie ograniczają jednak możliwości kontroli zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane przepisy nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Przepis art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej należy bowiem rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r., jeszcze nie upłynęły (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, dostępne w CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej już upłynęły, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Nadto przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań – w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości – wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji, która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). Takiej wyraźnej regulacji w odniesieniu do zdarzeń (zaistniałych już stanów bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt), mających miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, brak.

Sąd miał również na uwadze, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: ustawa pomocowa), dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.:

1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088) a następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)).

Przywołane wyżej uregulowania nie wyłączają możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli zachowania organu w kontekście bezczynności/przewlekłości w okresie poprzedzającym ich wejście w życie. Należy je bowiem wykładać w taki sposób, że nie znajdują one zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości, które wówczas zaistniały. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu, prowadzącego postępowanie w sprawach o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (obecnie do 30 czerwca 2024 r.) dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22 – dostępne w CBOSA). Przedstawiona wykładnia art. 100c ustawy pomocowej w pełni koresponduje także z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Jeżeli zatem zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

W konsekwencji brak jest uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c (oraz w konsekwencji art. 100d) ustawy pomocowej miał w rozpatrywanej sprawie zastosowanie do okresu, który poprzedzał jego wejście w życie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 2 marca 2020 r., a więc ponad 2 lata przed wskazaną wyżej datą.

W realiach badanej sprawy od daty wpływu wniosku do Wojewody (2 marca 2020r.) do dnia zawieszenia biegu terminów na podstawie ustawy pomocowej (15 kwietnia 2022 r.) organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Pierwszą czynnością organu było zwrócenie się do odpowiednich służb z prośbą o przekazanie informacji o skarżącym w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co miało miejsce 10 sierpnia 2022 r., a więc już w okresie obowiązywania zawieszenia biegu terminów. Przez 29 miesięcy od złożenia przez stronę wniosku Wojewoda nie dokonał żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w szczególności nie ocenił wniosku pod względem formalnym i nie wezwał strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie co wyrażało się w braku jakiejkolwiek aktywności w okresie od wpływu wniosku do zawieszenia biegu terminów załatwienia spraw. W takim stanie rzeczy Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Przez ponad 25 miesięcy organ nie przejawiał żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., powinien rozpatrzyć go w ciągu dwóch miesięcy od jego wpływu, tj. do dnia 2 maja 2020 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest w niniejszej sprawie uzasadniony.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności lub przewlekłości będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Rażące naruszenie prawa, to naruszenie jednoznaczne, oczywiste, nie wymagające przeprowadzania złożonych analiz i na tyle poważne, że nie może być akceptowalne w praworządnym państwie. Odnosząc powyższe kryteria do instytucji przewlekłości organu administracji uznać należy, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zaraz znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ nie ma wpływu. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy zaś jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie budzi wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2022 r., sygn. akt II OSK 73/22, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie z takim przekroczeniem mamy zaś do czynienia o czym świadczy 25 miesięczny okres bierności organu. Braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczność ta wiąże się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, dostępne CBOSA).

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku).

Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową Sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia.

Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę liczne uciążliwości związane z normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym wielomiesięcznym brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek i oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Sąd uwzględnił ponadto niedogodności, jakie niezałatwienie sprawy wywołało w egzystencji skarżącego i potraktował sumę jako swoistą represję względem organu.

Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącej. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/23 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA).

Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Jednocześnie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i dolegliwości z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.