Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2096/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 274/19 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 14 grudnia 2018 r. nr SKO-2844/4-ROL/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 274/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 14 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że decyzją z 29 grudnia 2003 r. Starosta Z., powołując się na art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i 3, art. 20 ust. 4 w związku z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stan prawny w dacie podjęcia decyzji: Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm., dalej jako: u.o.g.r.i.l.), ustalił Gminę Wiejską Z. jako zobowiązaną do rekultywacji i zagospodarowania zdegradowanych gruntów w związku z niezorganizowanym gromadzeniem odpadów, położonych na terenie gminy wiejskiej Z. tj.: we wsi O. na działce nr [...] o powierzchni zdegradowanej 0,4 ha, we wsi G. na działce nr [...] o powierzchni zdegradowanej 1,12 ha, we wsi S. na działce nr [...] o powierzchni zdegradowanej 0,16 ha, we wsi W. na działce nr [...] o powierzchni zdegradowanej 0,35 ha. W decyzji organ ustalił dla tych terenów leśny kierunek rekultywacji. Wnioskiem z 9 marca 2017 r. Gmina Wiejska Z. wniosła o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż do przedmiotowych gruntów zastosowano przepisy u.o.g.r.i.l., podczas gdy działka podlegająca rekultywacji stanowiła użytek kopalny (symbol K) i nie stanowiła użytku rolnego lub leśnego. Zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy własną decyzję z 12 grudnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, ustając że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podano, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 22 ust. 1 i 2 i 3 oraz art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia przez Starostę, zaś wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem opinii właściwych organów, tj. Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych oraz Wójta Gminy Z., stosownie do wymogów określonych w art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.g.r.i.l. Kolegium wskazało, że przedmiotem rekultywacji były grunty, które podlegały temu obowiązkowi, mimo że nie wszystkie działki wskazane w decyzji były sklasyfikowane jako grunty rolne lub leśne. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 80 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. z 1994 r., Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej jako: P.g.i.g.), obowiązującego w dacie wydania przez Starostę decyzji, do rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosuje się odpowiednio. Wprawdzie art. 80 ust. 2 P.g.i.g. nie został podany w podstawie prawnej decyzji Starosty, ale miał on zastosowanie w sprawie, a taka wada nie ma charakteru kwalifikowanego. Kolegium nie dostrzegło również innych wad powodujących nieważność decyzji z mocy prawa.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium Gmina wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 12 grudnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę WSA stwierdziło, że w przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Ponadto wskazano, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. WSA stwierdził, że taka wada nie wystąpiła. Okoliczność, że sporny grunt, objęty obowiązkiem rekultywacji decyzją Starosty, nie stanowił gruntu rolnego lub leśnego w rozumieniu u.o.g.r.i.l., obowiązującej w dacie wydania decyzji przez Starostę, nie miała wpływu na legalność rozstrzygnięcia, gdyż zgodnie z obowiązującym wówczas art. 80 P.g.i.g. do rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało stosować odpowiednio. Podkreślono, że przepis ten korespondował w ówczesnym stanie prawnym z treścią art. 126 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nakładającego na podmiot prowadzący eksploatację złóż kopalin, między innymi, obowiązek prowadzenia rekultywacji terenów poeksploatacyjnych oraz przywrócenia ich do właściwego stanu. Podano, że w świetle art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.i.l. rekultywacja i zagospodarowanie gruntów były formami ochrony gruntów, a stosownie do art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.g.r.i.l. przez rekultywację gruntów należało rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Z kolei "zagospodarowaniem gruntów" było rolnicze, leśne lub inne użytkowanie gruntów zrekultywowanych (art. 4 pkt 19 u.o.g.r.i.l.). Podobną funkcję pełniło przywracanie wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.i.l.), do której to nastąpiło odesłanie w art. 80 ust. 2 P.g.i.g. W związku z tym brak w decyzji Starosty wyraźnego powołania się na przepis art. 80 ust. 2 P.g.i.g. nie stanowi wady kwalifikowanej. Powołując się na stanowisko doktryny podkreślono, że nawet brak takiego odesłania nie stanowiłby przeszkody do rekultywacji terenów pokopalnianych na zasadach zawartych w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem taki obowiązek dało się wprowadzić z innych przepisów. Wskazano, że decyzja Starosty zawiera wszystkie wymagane elementy, a w postępowaniu zostały złożone wymagane stanowiska. Wprawdzie uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, ale wynikało to z tego, że stan faktyczny nie był sporny, a decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem Gminy, w oparciu o przedstawiony przez nią projekt oraz w uzgodnieniu z tą gminą. Wskazano, że organem właściwym w sprawie był Starosta, co wynikało wprost z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Natomiast zmiany ewidencyjne, jakie nastąpiły w stosunku do przedmiotowej działki już po wydaniu decyzji (z roku 2013) nie mają żadnego znaczenia, bowiem stan podlegający ocenie pochodzić ma z daty wydania decyzji Starosty.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Gmina Z., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucono:

- naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku ponownej kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku możliwości przeprowadzenia mediacji w sprawie, ponadto Sąd powinien w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Skarżący nie mógł skutecznie bronić swych interesów, gdy nieznane jest kompletne stanowisko Sądu co do zaskarżanego wyroku. Co więcej organ oparł rozstrzygnięcie na wadliwie zebranym i rozważonym materiale dowodowym, jak również niejasno i nienależycie uzasadnił swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione;

- nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie poprzez naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych poprzez nieodniesienie się przez WSA do kwestii zasadności wniosku mediacyjnego w sprawie pozbawiając jednocześnie strony możliwości polubownego załatwienia sporu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie administracyjne toczące się na podstawie przepisów u.o.g.r.i.l. może odnosić wyłącznie do gruntów rolnych lub leśnych w rozumieniu tej ustawy i nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania i rozstrzyganie na podstawie przepisów ustawy w stosunku do gruntów niezaliczonych do gruntów rolnych lub leśnych. Dotyczy to również postępowania w przedmiocie rekultywacji gruntów, gdyż przy określeniu gruntów podlegających rekultywacji ustawodawca nie określił bliżej charakteru gruntów, a zatem przyjąć należy, że rekultywacja dotyczyć może wyłącznie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzenie, iż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.i.l.), skutkuje koniecznością sięgnięcia do przepisów, wydanego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034). Podano, że zgodnie z § 67 tego rozporządzenia wyłącznie grunty wykazane w ewidencji gruntów jako użytki rolne stanowią grunty rolne w rozumieniu ustawy. Zatem tylko grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne mogą podlegać rekultywacji w rozumieniu ustawy (oraz oczywiście grunty leśne - art. 2 ust. 2 u.o.g.r.i.l. uznane za rolne na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2-10 u.o.g.r.i.l.). Podano, że przedmiotowy grunt do marca 2013 r. stanowił użytek kopalny, nigdy zaś nie stanowił użytku rolnego czy też leśnego. Grunt ten został zupełnie pozbawiony wartości użytkowej, co skutkowało jego sklasyfikowaniem jako nieużytek, w marcu 2013 r. i wprowadzeniem tej zmiany do ewidencji gruntów i budynków. Zarzucono, że w decyzji Starosty z 29 grudnia 2003 r. naruszono prawo materialne przez zastosowanie przepisów u.o.g.r.i.l., mimo że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania do gruntów określonych jako nieużytki. Podano, że Starosta, na wniosek władającego przedmiotową działką dokonał zmiany w ewidencji gruntów z użytku kopalnego na nieużytek, co skutkowało zdjęciem rygoru rekultywacji wynikającej z ustawy P.g.i.g., dotyczącego obowiązku rekultywacji gruntów przekształconych w efekcie wydobywania kopalin i brakiem możliwości nakładania na nowego władającego obowiązku rekultywacji. Ponadto Starosta doprowadził do obniżenia stawki podatku od nieruchomości poprzez dokonanie zmiany klasyfikacji zrekultywowanego gruntu w ewidencji gruntów i budynków, a skutku takiego nie powinny odnieść działania jakie podjął właściciel nieruchomości. Ponadto zmieniając klasyfikację gruntów z kopalnianych na nieużytki Starosta jednoznacznie przyznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa poprzez dopuszczenie zmiany klasyfikacji gruntu w ewidencji gruntów i budynków względem działki, na którą został nałożony obowiązek rekultywacji, co ma znaczenie jako obiektywne i formalne potwierdzenie zakończenia rekultywacji gruntów. Zakwestionowano możliwość wskazania Gminy jako zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji, gdyż art. 80 ust. 2 P.g.i.g. stanowi, że w sprawach rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów właściwe są organy określone w tych przepisach, odsyłając do zastrzeżenia wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 5 P.g.i.g., z którego wynika, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej organy nadzoru górniczego sprawują nadzór i kontrolę nad ruchem zakładów górniczych a w szczególności w zakresie budowy i likwidacji zakładu górniczego, w tym rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenu po likwidacji zakładu górniczego. Ponadto zarzucono, że WSA bezpodstawnie oddalił wniosek o skierowanie sprawy do mediacji, gdyż charakter sprawy pozwalał na jej przeprowadzenie, a w uzasadnieniu wyroku WSA pominął powody podjęcia takiego postanowienia, zaś powinien w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Z tego powodu skarżąca nie mogła skutecznie bronić swych interesów, gdyż nieznane jest jej stanowisko Sądu co do zaskarżanego wyroku. Ponadto organ oparł rozstrzygnięcie na wadliwie zebranym i rozważonym materiale dowodowym, jak również niejasno i nienależycie uzasadnił swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie ma w związku z tym obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Zatem na skarżącego kasacyjnie ustawodawca nałożył obowiązek wykazania, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2504/14). Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a., którego naruszenie skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uzasadnieniu wyroku polegającym na niepełnym i wybiórczym dokonaniu oceny prawnej w związku z niedokonaniem oceny możliwości przeprowadzenia mediacji w sprawie, a także oparciu rozstrzygnięcia na wadliwie zebranym i rozważonym materiale dowodowym. Wskazać zatem należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym co do zasady - dopiero lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16 i z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1317/21). Natomiast za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Pozwala bowiem na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tym wskazano, z jakich względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie SKO było prawidłowe. Przy czym okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). Natomiast odnosząc się do zarzutu braku wskazania powodów nieprzeprowadzania postępowania mediacyjnego podkreślić należy, że przepis art. 115 § 1 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia takiego postępowania, nawet w przypadku zgłoszenia wniosku przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Ponadto odmowa przeprowadzenia mediacji następuje w formie postanowienia, które jest niezaskarżalne. W związku z tym ani odmowa przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, ani brak wskazania podstaw oddalenia wniosku nie narusza żadnych zasad postępowania i nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Powołany art. 134 p.p.s.a. zawiera dwa paragrafy, przy czym jeden zakreśla granice orzekania przez sąd administracyjny, zaś drugi formułuje zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wskazała, którego z nich dotyczy zarzut, ale także na czym miałoby polegać naruszenie przepisu przez WSA i jaki miało to wpływ na treść orzeczenia. Nie został zatem spełniony warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do przedmiotowego zarzutu.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., których naruszenia strona skarżąca upatruje w nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli. Należy podnieść, że o naruszeniu powołanych przepisów można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Ponadto przywołane przepisy mają charakter ustrojowo-procesowy, a w związku z tym nie mieszczą się bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Zatem zarzucając naruszenie tych przepisów strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji lub też, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) bowiem legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Natomiast okoliczność, że WSA wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony nie oznacza, że doszło do naruszenia powołanych przepisów. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., ani art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA: z 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13, z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, z 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11).

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych należy podnieść, że skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do kwestii zasadności wniosku mediacyjnego. Jednakże § 12 ust. 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. Nr 78 poz. 837 ze zm.) stanowił, że wykonawca może złożyć, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Zatem przepis ten w ogóle nie odnosi się kwestii mediacji. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania, na czym miałoby polegać naruszenie powołanego przepisu w kontekście braku uwzględnienia wniosku o przeprowadzanie mediacji. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić zasadności podniesionego zarzutu.

Należy także podnieść, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano szereg przepisów prawa materialnego, ale w treści skargi nie sformułowano żadnych zarzutów opierających się na podstawie kasacyjne określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest zaś specyficznym środkiem zaskarżenia wyroków sądu administracyjnego I instancji, o czym świadczy przede wszystkim związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ponadto zarzutami naruszenia procedury nie można zwalczać naruszenia prawa materialnego i odwrotnie, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Skoro zatem autor skargi kasacyjnej nie wskazał na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i nie wykazał, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa lub stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, a także nie podał, jak w jego w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełnić skargi kasacyjnej ani o przepisy, których w niej nie wskazano jako naruszone, ani o argumenty służące uzasadnieniu zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli kasacyjnej ma obowiązek odniesienia się tylko do tych zarzutów, które zostały przytoczone w podstawach kasacyjnych.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.