Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1198/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Radia-Regionalnej Rozgłośni "[...]" S. A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego Polskiego Radia-Regionalnej Rozgłośni "[...]" S. A. w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], ([...]) Minister Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz 11g ust. 1 pkt 2 ustawy wy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 zwanej "dalej ustawą ZRID"), po rozpatrzeniu odwołania M. L. i R. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] polegająca na realizacji inwestycji drogowej pn. Budowa i przebudowa dróg dla rowerów w ciągu al. [...] od ul. [...] od ul. [...] w [...]ie. Etap III - plac [...] - Węzeł [...]", uchylił decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 11 września 2018 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta [...], zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] polegająca na realizacji zadania: budowa i przebudowa dróg dla rowerów w ciągu al. [...] od ul. [...] do ul. [...] w [...]ie. Etap III - plac [...] - Węzeł [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") wydał w dniu [...] grudnia 2018 r. decyzję Nr [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] polegająca na realizacji inwestycji drogowej pn. Budowa i przebudowa dróg dla rowerów w ciągu al. [...] od ul. [...] od ul. [...] w [...]ie. Etap III - plac [...] - Węzeł [...]", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]".

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wnieśli M. L. i R. L.

Odwołujący się wskazali że nie ma potrzeby wydania działki o numerze [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...], dla realizacji ww. inwestycji drogowej. Skarżący podnieśli, że inwestor nie konsultował z nimi na etapie planowania inwestycji zajęcia ww. działki nr [...] i uważają, że istnieje możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji bez konieczności zajęcia ich nieruchomości. skarżący zaproponowali konsultacje w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Minister Rozwoju uchylił ww. decyzję w części i orzekł w tym w zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Przebieg przedmiotowej inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącej został wyznaczony zgodnie z prawem, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] są prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Polskie Radio – Regionalna Rozgłośnia "[...]" S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca") zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a) i g) ustawy ZRID;

2. przepisów proceduralnych mających istotny wpływa na wynik postępowania tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy ZRID.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji uchylenie w zaskarżonej decyzji w pkt. III w części w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Wojewody [...] w zakresie w jakim działka [...] obręb [...] będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej została podzielona na działki [...] i tak nowo utworzona działka [...] stała się własnością Województwa [...] na potrzeby realizacji wskazanej inwestycji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w zakresie w jakim działka [...] obręb [...] będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej została podzielona na działki [...] i tak nowo utworzona działka [...] stała się własnością Województwa [...] na potrzeby realizacji wskazanej inwestycji. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, albowiem jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, działki o nr [...], obręb [...] o powierzchni 0,3011 ha, na której częściowo ma być prowadzona inwestycja. Skarżąca przytaczając przepisy art. 11e, art. 11 i ust. 1, art. 11f ust. 1 pkt 4, pkt 8 ustawy ZRID, art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, dalej jako p.b. wskazał, że uszczuplenie działki poprzez wywłaszczenie jej części, jako terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji, może mieć istotny wpływ na możliwość dalszego prowadzenia efektywnej działalności przez skarżącą. Cała obecna działka nr [...] (poza powierzchnią zajętą budynkiem) stanowi część placu będącego funkcjonalną częścią obejmującego ją terenu. Wywłaszczenie powoduje trwałe ograniczenie i tak szczupłego placu parkingowego, oraz części rekreacyjnej. Zdaniem skarżącej organ zarówno I jak i II instancji nie przeprowadzili wymaganych w procesie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie konsultacji społecznych w tym rokowań ze skarżącą, na których przeprowadzenie skarżąca wyraża gotowość.

Nadto w ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej winny w ramach przyznanych im kompetencji oceniać racjonalność oraz słuszność przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, albowiem pomimo, iż postępowanie toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym wnioskiem organ administracji jest związany, organ wdający decyzję określa czy proponowany sposób przeprowadzenia inwestycji jest właściwy, oraz czy istnieją inne możliwie sposoby jej realizacji, a tym samym czy ustalony przebieg i sposób realizacji inwestycji jest prawidłowy, a tym samym czy linie rozgraniczające teren inwestycji od działki którą użytkuje skarżąca - jej częściowe wywłaszczenie - jest niezbędne i uzasadnione.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, iż inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 p.b., a szczególnie zapewniających: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem oraz ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zdaniem skarżącej tak sformułowane uzasadnienie podjętej decyzji nie jest kompletne i nie czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 79 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w i ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W przypadku natomiast, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko informację o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie strony skarżącej udział w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie został jej zapewniony. W wypadku jednak, gdyby organ uznał, iż przeprowadzenie oceny nie było konieczne, strona skarżąca wskazuje, iż nie została skutecznie powiadomiona o możliwości zapoznania się ze stanowiskiem stwierdzającym brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ obszernie wyjaśnił, że postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, badają bowiem zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Rozwoju wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, ustawy ZRID tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących nieposzanowania jej interesów poprzez bezpodstawne uszczuplenie działki skarżącej, brak konsultacji społecznych oraz rokowań ze skarżąca oraz niezbadanie, czy sposób przeprowadzenia inwestycji jest właściwy, wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy ZRID, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy ZRID wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

Podkreślić należy, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić trzeba, że uprawnienie skarżącej do kwestionowania zaskarżonej decyzji wynika z okoliczności, że Polskie Radio – Regionalna Rozgłośnia "[...]" S.A. z siedzibą w [...] była użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obręb [...] o powierzchni 1,6277 ha, objętej zakresem inwestycji. Działka ta pozostała podzielona na działkę nr [...] o powierzchni 0,3011 ha, która została podzielana na działki [...] o powierzcni 51 m2 (która została przeznaczona pod omawianą inwestycję) oraz działki nr [...] (powierzchnia 0,2960 ha), której nadal skarżąca jest użytkownikiem wieczystym.

Zdaniem Sądu kwestia uszczuplenia placu parkingowego oraz części rekreacyjne znajdujących się na działce skarżącej ta jest irrelewantna w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu jeżeli skarżąca uważa, iż dozna szkody w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i przyjętych rozwiązań projektowych dotyczących dostępu jej działki do drogi publicznej, to może skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości. Argumentacja tego rodzaju w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody dla wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy ZRID, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Roszczenie o wykup pozostałej części nieruchomości w trybie ww. przepisu ma charakter cywilnoprawny, dlatego może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Jeszcze raz podkreślić należy, że to inwestor decyduje o przebiegu projektowanej inwestycji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne, w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego skarżącej strony. Nie można bowiem uznać za naruszenie interesu prawnego strony skarżącej niespełnienie przez inwestora, jego żądań, co do zaprojektowania inwestycji drogowej zgodnie z jego koncepcją.

Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy ZRID obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione. Skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jego prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z jego nieruchomości. Uznanie że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogło by prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący tego, iż organy orzekające nie przeprowadziły wymaganych w procesie podejmowania decyzji konsultacji społecznych, w tym rokowań ze skarżącą na których przeprowadzenie skarżąca spółka wyraża gotowość.

Specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora, jak i organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do przeprowadzeniem konsultacji, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1614/12, oraz wyrok z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2632/11). Oznacza to, że nie można skutecznie zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku przeprowadzenia konsultacji (rokowań z właścicielami gruntów objętych inwestycją).

Wszystkie działania w ramach realizacji inwestycji drogowej dokonywane są w oparciu o władztwo administracyjne, a ustawa ZRID nie przewiduje w tej materii konsultacji lub uzyskania zezwoleń właścicieli nieruchomości objętych zakresem inwestycji. Inwestor nie musi mieć zgody na podjęcie czynności skutkujących wejściem na teren nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji, gdyż przejście własności nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi, następuje z mocy prawa (por. art. 12 ust. 4 ustawy ZRID).

Stosownie natomiast do przepisu art. 11e ustawy ZRID nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną, co oznacza, iż w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. (P. Antoniak, M. Cherka, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz., LEX/el).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, jak już wyżej wskazano, że jak wyżej z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. To odesłanie pozwala na stwierdzenie, że zakresem badania przez organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest po pierwsze to, czy wniosek odpowiada wymogom art. 11d specustawy drogowej (jako przepisowi szczególnemu - lex specialis - w stosunku do art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego), a następnie sprawdzenie rozwiązań projektowych, ale w sposób, który wynika z art. 35 Prawa budowlanego. Innymi słowy, po sprawdzeniu kwestii formalnych wniosku zarządcy drogi, wojewoda (lub starosta) sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Ponadto w myśl art. 11a ust. 4 omawianej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, 284, 322 i 471).

Podkreślić należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, czy omawiana inwestycja winna być oddana ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

Inwestycja dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] polegająca na realizacji inwestycji drogowej dotyczącej budowy i przebudowy dróg dla rowerów w ciągu al. [...] od ul. [...] od ul. [...] w [...]ie. Etap III - plac [...] - Węzeł [...].

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog tych dwóch grup przedsięwzięć został skonkretyzowany w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 60 tej ustawy w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397).. Według § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 do przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko zalicza autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi inne niż te powyższe o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku, natomiast w myśl § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane są drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W rozporządzeniu nie wyszczególniono pojęcia drogi rowerowej ani ścieżki rowerowej.

Jednakże podkreślić należy, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn.. akt II OSK 1470/16, cbois), że stosując przepis § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia należy, tak jak to wskazał Sąd pierwszej instancji, odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie o ruchu drogowym. I tak według art.4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei z art.2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że drogą jest wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Jezdnią według art. 2 pkt 1 ustawy jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów; określenie to nie dotyczy torowisk wydzielonych z jezdni. Natomiast w art. w art. 2 ust. 5 powyższej ustawy ustawodawca wprost zdefiniował pojęcie drogi dla rowerów wskazując, że jest to droga lub jej część przeznaczona do ruchu rowerów jednośladowych, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi. Natomiast w w art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazano definicję drogi twardej, którą według tej regulacji jest droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.

Z powyższych definicji wynika, że droga rowerowa może zatem być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów. Droga ta może spełniać warunki drogi twardej, o ile ma jezdnię o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m. Jezdnia bowiem jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Tak więc ten element drogi nie jest właściwy wyłącznie dla ruchu pojazdów innego rodzaju niż rower. Powiązanie definicji drogi twardej z jej przeznaczeniem do ruchu pojazdów nie wyłącza drogi dla rowerów z zakresu pojęciowego drogi twardej.

Tym samym, jeżeli planowana droga rowerowa służąca do ruchu rowerów byłaby dłuższa od 1 km, a dodatkowo posiadała jezdnię o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych, to jw. Ocenie Sądu est przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla którego wymagane jest zgodnie z art. 71 w/w ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie zaś do treści art. 59 tej ustawy charakter przedsięwzięcia uzasadniałby w ramach tego postępowania przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie inwestor w projekcie zagospodarowania terenu podniósł, że w świetle treści ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko budowa ścieżek rowerowych nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W świetle powyższych wywodów prawnych stanowisko inwestora jest błędne. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę winien przede wszystkim ustalić, czy omawiana droga rowerowa jest dłuższa niż 1 km oraz czy posiada jezdnię o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych, a tym samym winno być przeprowadzone postępowania w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić należy, że zapisy projektu co do kwestii długości omawianej inwestycji oraz nawierzchni jezdni są nieczytelne i niejasne. Wątpliwości sądu budzi też kwestia, czy już sam zakres inwestycji, znacznie przekraczający poza samo budowę ścieżki rowerowej, związany z koniecznością przeprowadzenia m.in. przebudowy istniejącego oświetlenia, sieci trakcyjnej, sieci wodociągowych, rozbudowy i przebudowy sygnalizacji świetlnej itd., nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia omawianego postepowania środowiskowego.

Wskazać należy także, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów strony skarżącej dotyczącej konieczności wydania opinii środowiskowej.

Wobec powyższego decyzję organu II instancji należało uchylić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.