Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 973/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

II SA/Kr 973/24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2024 r. nr 112/2024, znak: WOB.7721.321.2023.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 marca 2024 r., nr 112/2024, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. i J. B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 6 czerwca 2023 r., nr [...], którą - na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - nakazano inwestorowi: M. B. "rozbiórkę obiektu budowlanego tj. muru oporowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem (budowla wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym - ogrodzeniem) na działce nr [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Małopolski WINB uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji stwierdził, że po pierwsze, krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu powinien z zasady obejmować - obok inwestora robót - także właściciela nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane objęte postępowaniem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych nieruchomości sfera oddziaływania. Prawidłowo więc PINB przyznał status strony inwestorowi oraz właścicielom działek na którym wykonano sporne roboty budowlane (tj. nr [...] i [...]). Co do zasady za prawidłowe WINB uznał również przyznanie statusu strony właścicielowi działki nr [...]. Niemniej jednak przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał organowi I instancji - w oparciu o treści ksiąg wieczystych - zbadać aktualność dotychczasowych ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, w tym włączyć do kręgu stron obecnego właściciela działki ewid. nr [...] w m. [...].

Po drugie, WINB zauważył, że organ I instancji określił przedmiot postępowania jako budowę "muru oporowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem (budowla wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym - ogrodzeniem) na działce nr [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę".

WINB wyjaśnił, że Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "muru oporowego". Organ ten przyjął, że mur oporowy to taka konstrukcja, która ma za zadanie uniemożliwić osuwanie się gruntu wyżej położonego na tereny położone poniżej. To zatem nie konstrukcja a funkcja jaką dany obiekt pełni w rzeczywistości powinna być podstawą jago kwalifikacji. Oceny budowli jako muru oporowego nie zmienia to, że dodatkowo pełni on funkcję podmurówki pod ogrodzeniem ani też to, że jest on wymurowany na granicy działek, co wskazywałoby na połączenie dodatkowo funkcji oporowej z funkcją ochronną, zabezpieczającą przed dostępem osób trzecich na teren nieruchomości inwestycyjnej, czyli takiej funkcji, którą zwykle pełni ogrodzenie. W ocenie MWINB, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, daje pełne podstawy do właściwej oceny, jaki charakter ma przedmiotowy obiekt. PINB prawidłowo więc sklasyfikował go jako mur oporowy wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem (budowla wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym - ogrodzeniem).

WINB podzielił też stanowisko organu I instancji, że wykonanie budowy spornego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, a organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki obiektu może być jednak orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

WINB zwrócił uwagę, że organ I instancji pierwotnie prowadził postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego zrealizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...]. Względem obiektu budowlanego zakwalifikowanego jako mur oporowy postępowanie administracyjne wszczęto w dniu 13 października 2008 r., a następnie wdrożono postępowanie legalizacyjne postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r., którym to PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. muru oporowego oraz nałożył na M. B. obowiązek przedstawienia dla zrealizowanego obiektu: zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do dnia 30 lipca 2011 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do dnia 30 września 2011 r.

Następnie, decyzją z dnia 19 października 2011 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał inwestorce rozbiórkę obiektu budowlanego tj. muru oporowego wykonanego wzdłuż granicy działki nr ewid. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę gdyż nie przedłożyła ona dokumentów legalizacyjnych.

Po rozpatrzeniu odwołania M. B. od tej decyzji, MWINB decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. uchylił skarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji, a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. oddalił skargę na decyzję MWINB.

W decyzji MWINB z dnia 27 listopada 2012 r. organ wskazał: "PINB w Z. ponownie prowadząc postępowanie dowodowe rozważy konieczność zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności zamierzenia inwestycyjnego - budowa muru oporowego wraz z ogrodzeniem, a następnie rozważy konieczność wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 PrBud, odnoszącego się do całego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie muru oporowego wraz z ogrodzeniem. Następnie, w zależności od podjętych przez inwestora działań, będzie kontynuował postępowanie legalizacyjne, bądź rozważy konieczność wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego".

Reasumując, organ odwoławczy w decyzji uchylającej decyzję nakazującą wykonanie rozbiórki muru oporowego wskazał na nieprecyzyjny przedmiot prowadzonego postępowania przez organ I instancji wobec okoliczności, że w realiach niniejszej sprawy miała miejsce realizacja muru oporowego wraz z ogrodzeniem, które w poszczególnych odcinkach ma wysokość 5 m, przy czym stanowi ono jedną, funkcjonalną całość wraz z wykonanym murem oporowym. PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego wziął pod uwagę powyższą okoliczność, czego przejawem było wydanie zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a., którym poinformowano strony o zmianie przedmiotu postępowania. Nadto akta sprawy uzupełniono m.in. o wydruk miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, informacje z rejestru gruntów oraz protokoły z dwukrotnie przeprowadzonych w sprawie oględzin. Następnie, po uprzednim zawiadomieniu stron o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, organ I instancji wydał skarżoną decyzję z uwagi na fakt, że: "inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia 19.05.2011 r. tj. nie przedłożył wymaganych dokumentów w określonym przez PINB w Z. terminie, stosowne jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 48 ust. 4 (...) organ nadzoru budowlanego w dniu 19.05.2011 r. wydał na podstawie art. 48 Pb postanowienie [...] z dnia 19.05.2011 r., które stanowiło pierwszy etap prowadzonej procedury legalizacyjnej w brzmieniu ustawy Prawo budowlane obowiązującym przed nowelizacją z dnia 19.09.2020 r. Termin na wykonanie tego postanowienia został ustanowiony na dzień 30 lipca 2011 r. (w przypadku dostarczenia do organu nadzoru zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i na dzień 30 września 2011 r. (co do pozostałej dokumentacji wskazanej w sentencji tego postanowienia). Ponadto należy podkreślić, że charakter niniejszego postępowania (uzależnienie dalszych czynności od uprzedniego wywiązania się z obowiązków określonych w postanowieniu PINB w Z. nr [...] z dnia 19.05.2011 r.) powoduje, że z uwagi na nieprzedłożenie odpowiedniej dokumentacji w ocenie organu zbędne było zbieranie w sprawie kolejnych materiałów dowodowych" (akta PINB, k: 331).

MWINB nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, wskazując, że w sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję PINB z dnia 19 października 2011 r., wydane przez PINB postanowienie nr [...] z dnia 19 maja 2011 r. nie mogło nadal wiązać inwestora, ponieważ decyzja uchylająca nakaz rozbiórki pochłania (eliminując z obrotu prawnego) wydane wcześniej postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powinien od początku ustalić stan faktyczny sprawy i w przypadku ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej podjąć czynności umożliwiające legalizację samowoli budowlanej i ponownie wyznaczyć inwestorowi termin do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, bez żadnego w tym zakresie wniosku inwestora.

Ponadto postanowienie z dnia 19 maja 2011 r. wydane zostało pod rządami przepisów które nie pozwalały na jego zaskarżenie zażaleniem, bowiem prawo wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ustawodawca przyznał dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 225), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r.

Postanowienie PINB z dnia 19 maja 2011 r. oraz decyzja PINB z dnia 19 października 2011 r. jako przedmiot postępowania administracyjnego obejmowało obiekt budowlany stanowiący mur oporowy, przy czym zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2020 r. zmieniono przedmiot postępowania na "mur oporowy wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem (budowla wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym - ogrodzeniem) na działce nr [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę", co wypełniało wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji MWINB z dnia 27 listopada 2012 r. PINB prowadząc ponownie postępowanie zobowiązany był zatem ustalić, czy można względem przedmiotowego obiektu - tj. muru oporowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem - wdrożyć postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jak ustalono, nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki ewid. nr [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...] objęte są obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp) na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2009 r. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 marca 2013 r. poz. 1823). I tak, działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem 2MU2t - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej z zespołami zabudowy tradycyjnej oraz symbolem 2KDZ1 - tereny komunikacji - drogi publiczne, z kolei działka ewid. nr [...] obr. [...] położona jest w terenach oznaczonych symbolem 13R1 - Tereny gruntów rolnych oraz symbolem 2MU2t. Nadto wstępna analiza zapisów mpzp nie wykazała, że realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego na każdym jego odcinku narusza przepisy prawa miejscowego. W ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych WINB stwierdził, że "jeśli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta".

Reasumując MWINB ocenił, że organ I instancji nie mógł wydać nakazu rozbiórki przedmiotowego muru oporowego wraz z ogrodzeniem z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej, skoro postępowanie legalizacyjne zakończone wydaniem decyzji z dnia 19 października 2011 r. dotyczyło wyłącznie muru oporowego, a nie muru oporowego wraz z ogrodzeniem. Nadto, podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia po upływie ponad 10 lat od uchylenia przez MWINB ww. decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przed organem I instancji, a następnie uzasadnianie nakazu rozbiórki biernością inwestora stoi w poważnej sprzeczności z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego, słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.). Uchybienie to nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, albowiem ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy nie może być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym WINB nakazał organowi I instancji poprawne wdrożenie postępowania legalizacyjnego względem obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania tj. "muru oporowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem (budowla wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym - ogrodzeniem) na działce nr [...] i [...] obręb [...] w miejscowości [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę" poprzez wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, którego to dopiero niewypełnienie przez inwestora w terminie będzie upoważniało PINB do wydania na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy nakazał również PINB czuwanie nad aktualnością przyjętego kręgu stron w toku całego prowadzonego postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. S., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 30 § 1 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi strony postępowania W. S. odwołania skarżących M. B. i J. B. wraz z kopiami pism PINB w Z. z dnia 10 maja 2023 r. i 13 lipca 2023 r. stanowiącymi załącznik do pisma PINB w Z. z dnia 18 lipca 2023 r. co de facto uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się co do zarzutów podniesionych w odwołaniu Państwa B. a tym samym znacznie ograniczyło prawa strony i naruszyło zasadę równego traktowania stron postępowania;

2. art. 7. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołów z oględzin obiektu budowlanego, a to muru oporowego wraz z posadowionym na nim ogrodzeniem, dokumentacji fotograficznej prowadzącej do wniosku, że przedmiot postępowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania toczącym się poprzednio pod znakiem [...] a nadto poprzez pominięcie okoliczności, że w sprawie wyznaczono już inwestorowi termin do złożenia wniosku o legalizacje, który bezskutecznie upłynął, zaś inwestor nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do ustanowienia stanu zgodnego z prawem w zakresie powstałej samowoli budowlanej w okresie blisko 16 lat od wszczęcia postępowania w sprawie;

3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła organ do nieprawidłowych ustaleń, że przedmiot postępowania, a to mur oporowy wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem na działce [...] i [...] obręb [...] [...] - bez wymaganego zezwolenia na budowę jest odmienny niż mur oporowy na działce ewid. nr [...] obręb [...] [...], mimo że w toku wszczęcia pierwotnego postępowania w 2008 r. przedmiotowa konstrukcja wraz z wykonanym na murze ogrodzeniem już istniała a zatem stan faktyczny jest tożsamy;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy postanowienie organu I instancji winno być utrzymane w mocy przez organ II instancji, gdyż nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a elementy sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione przez organ 1 instancji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 49e Prawa budowlanego poprzez wskazanie że w sprawie koniecznym jest ponowne umożliwienie inwestorowi złożenia wniosku o legalizacje, w sytuacji iż ustawa wskazuje na jednokrotną taką możliwość.

Wobec powyższego wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie decyzji Małopolskiego WINB w Krakowie i utrzymanie w mocy decyzji PINB w Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku sprzeciwu jednoznaczne brzmienie art. 64e p.p.s.a. nie zezwala na dokonywanie kontroli w zakresie szerszym, niż określony w tym przepisie, a więc sprowadzający się do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z treścią art. 64e koreluje art. 151a § 1 p.p.s.a., który zezwala na uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wyłącznie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W każdym innym przypadku Sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy tylko stwierdzenie, że organ II instancji powinien był wydać decyzję merytoryczną, a nie kasatoryjną daje podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że Małopolski WINB w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

I tak, w pierwszej kolejności, trafne było zwrócenie uwagi przez organ odwoławczy na konieczność zaktualizowania w ponownie prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym kręgu uczestników postępowania. Z akt sprawy postępowania odwoławczego (k. 33 i 34) z treści księgi wieczystej wynika bowiem, że odnośnie do działki nr [...] już w dniu 25 kwietnia 2023 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora doszło do przekształcenia właścicielskiego, co – z uwagi na fakt, że działka ta jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki na której posadowiono sporną budowlę wraz ze związanym z nią urządzeniem technicznym – ma istotny wpływ na ustalenie kręgu uczestników postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki tej budowli i dalej, zapewnienia im gwarancji procesowych.

Zapewnienie gwarancji procesowych przez PINB było kwestionowane również przez stronę wnoszącą sprzeciw, w zarzucie nr 1 tego pisma procesowego. Strona kwestionuje bowiem doręczenie odpisu pism załączonych do pisma z dnia 18 lipca 2023 r. w tym odwołania, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, jakoby PINB kwestionował tę okoliczność. Na uznanie wadliwości takiego postępowania nie ma wpływu fakt, że w istocie odwołanie nie zawierało żadnego uzasadnienia, a jedynie wniosek o uchylenie nakazu rozbiórki. PINB prowadzając ponownie postępowanie administracyjne powinien mieć na względzie zasadę zaufania do władzy publicznej i zapewnienie uczestnikom prawa do udziału w rzetelnie prowadzonym postępowaniu.

Drugą istotną okolicznością dającą – w ocenie Sądu - podstawę do rozstrzygnięcia przez WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., była konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania we wskazanym przez Wojewódzkiego Inspektora zakresie, tj. poprzez ponowne wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że WINB uchylając decyzją z dnia 27 listopada 2012 r. nakaz rozbiórki wydany przez PINB w 2011 r. zalecił temu organowi przy ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, rozważenie konieczności zawiadomienia wszystkich stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie legalności zamierzenia inwestycyjnego - budowy muru oporowego wraz z ogrodzeniem, i wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, odnoszącego się do całego zamierzenia inwestycyjnego, a następnie, w zależności od podjętych przez inwestora działań, kontynuowanie postępowania legalizacyjnego, bądź rozważenie konieczności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. WSA oddalił skargę na tę decyzję WINB. Z treści tej decyzji wynika, że niewątpliwie według cytowanych wskazań Wojewódzkiego Inspektora, do zadań organu I instancji należało ponowne wdrożenie procedury legalizacyjnej w tym oczywiście ponowne wezwanie do nadesłania dokumentacji – obejmującej m.in. projekt budowli takiej, jak wskazano to w decyzji WINB z dnia 27 listopada 2012 r. Odmienna kwalifikacja obiektu przez organ odwoławczy miała bowiem bezpośredni wpływ na to, jakie konkretnie dokumenty mają być wymagane w ponownym procesie legalizacyjnym – chociażby konkretny projekt.

Tymczasem organ I instancji w decyzji z dnia 6 czerwca 2023 r. przyjął, że w związku z tym, że inwestor nie przedłożył w terminie dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r., zbędne było zebranie kolejnych materiałów dowodowych i już to zaniechanie inwestora uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Sąd podzielił ocenę WINB, że takie rozumowanie jest nieuprawnione. Nie tylko bowiem oznacza, że organ I instancji w decyzji z dnia 6 czerwca 2023 r. zignorował wskazania WINB zawarte w decyzji z 27 listopada 2012 r., ale też doprowadził do sytuacji w której de facto decyzja ta nie miała żadnego znaczenia dla wyniku postępowania, skoro i tak – w ocenie Powiatowego INB - terminy wyznaczone inwestorowi do złożenia dokumentacji w 2011 r. nie zostały zachowane. Tymczasem, mając na uwadze, że decyzja WINB była przedmiotem kontroli Sądu i została przez niego zaakceptowana, nie budzi wątpliwości sądu obecnie rozpoznającego sprawę, że skutki prawne niewykonania przez inwestora wezwania z postanowienia z 2011 r. upadły wraz z uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki, a prawidłowe postępowanie legalizacyjne powinno obejmować m.in. wezwanie do złożenia projektu budowlanego budowli określonej w sposób taki, jak dokonał tego WINB w decyzji z dnia 27 listopada 2012 r.

Podsumowując, analizując podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy stwierdzić, że przepis ten został zastosowany przez organ odwoławczy prawidłowo. Decyzja organu I instancji dotknięta jest tak istotnymi wadami, że uzupełnienie ich przez organ II instancji nie było możliwe, bowiem stawiałoby pod znakiem zapytania istotę zasady dwuinstancyjności.

I na koniec, Sąd zwraca uwagę, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych poruszonych w sprzeciwie, przede wszystkim zaś kwestii oceny materiału dowodowego. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że stroną postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji jest wyłącznie skarżący, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy udziału w postępowaniu nie biorą inwestorzy. Sąd nie może na obecnym etapie postępowania - bez ich udziału - przesądzić prawidłowości rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania ustaleń faktycznych.

Z wymienionych wyżej przyczyn na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.