Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2473/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1-4, § 8, § 9 ust. 2, § 18 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 9 ust. 4, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 988/20 w sprawie ze skargi P. D., A. S., A. P., A. P.1, E. F., H. M., I. P., J. F., J. Ś., K. D., R. H., Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2020 r. nr SKO.4103.18.2020 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 988/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. D., A. S. , A. P. , A. P.1 , E. F., H. M., I. P., J. F., J. Ś., K. D., R. H., Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2020 r. nr SKO.4103.18.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze (usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, np. apteka, salon kosmetyczny, biura, sklep spożywczy, itp.) wraz z realizacją obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania wymienionego obiektu na działkach nr [...] i [...] obręb [...], położonych w C. przy ul. K..

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z 13 września 2016 r. nr 588, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej u.p.z.p.), a także na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku inwestora Z. J. ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Na skutek odwołania P. D. i K. D. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Częstochowie po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 10 listopada 2016 r. nr SKO.4103.136.2016 na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję kasatoryjną SKO w Częstochowie skargę złożyli inwestorzy Z. J. i A. J. wskazując, że nie było w sprawie takich uchybień procesowych, które uzasadniałyby wydanie tego rodzaju decyzji. Precyzyjnie określono gabaryty budynku, błędnie ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 43% zamiast 31%, który wskazano w decyzji organu I instancji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu powinien uwzględniać wniosek inwestora zmodyfikowany jego pismem z 12 maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd oceniając zakres związania wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy wskazał na różnice pomiędzy takim wnioskiem złożonym w stanie prawnym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a składanym na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Sąd stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innych parametrach, np. szerokości, czy wysokości. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora, ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że w przypadku modyfikacji wniosku, należy mieć ją na uwadze, przez co SKO nie miało prawa dokonywać swoich obliczeń w oparciu o parametry, z których inwestor sam się wycofał. SKO dokonało więc błędnych ustaleń faktycznych, wpływających bezpośrednio na treść zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Natomiast, jeśli doszło już do wydania decyzji w I instancji o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, to sam Inwestor, wg powyższych uwag, mógł albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, czego nie uczynił. Decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy wyraźnie wskazuje, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. W decyzji tej określono szerokość elewacji frontowej do 30 m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z § 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), przez co rzeczą projektanta będzie takie dobranie tego ostatniego parametru, by wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekroczyła 31%. Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3258/17) oddalił skargę kasacyjną P. D.. NSA stwierdził, że kluczowa dla oceny legalności w niniejszej sprawie była bowiem dopuszczalność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji uznał, że ustalony stan faktyczny w sprawie nie daje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Biorąc pod uwagę treść art. 136 K.p.a. – w niniejszej sprawie Kolegium powinno było wydać decyzję merytoryczną przesądzając czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy czy też nie, uwzględniając przy tym tę okoliczność, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku. Dalej NSA wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej w ogóle nie dotyczą tej kwestii i w związku z tym nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała bowiem przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż obowiązkiem Kolegium było wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., a nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Częstochowie decyzją z 2 czerwca 2020 r. nr SKO.4103.18.2020, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO uznało, że zarówno jego ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia frontu działki i błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego SKO powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. SKO uznało, że zasadne w sprawie jest przyjęcie funkcjonalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, parametry zamierzenia zostały ustalone prawidłowo. W tym zakresie SKO odniosło się przede wszystkim do powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. SKO podkreśliło wreszcie, że badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami Prawa budowlanego rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się lokalizacji wnioskowanego budynku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, ani też jego odległości od granic z sąsiednimi działkami.

P. D., K. D., E. F., J. F., R. H., H. M., Z. M., A. P., I. P., A. P.1, A. S. i J. Ś. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę, bowiem w jego ocenie nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a następnie zwrócił uwagę na związanie go stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 55/17. Wskazał, że w wyroku tym odniesiono się przede wszystkim do kwestii braku obowiązku precyzyjnego określenia parametrów zamierzenia stwierdzając, że "wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13). Sąd zauważył wówczas, że w niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona jedynie poprzez określenie górnej granicy do 30 m i część orzecznictwa dopuszcza takie rozwiązanie (np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2016 r., sygn. II SA/Gl 1100/15)". Jak dalej stwierdził Sąd "decyzja Prezydenta wyraźnie wskazuje, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. Przy tym, w decyzji Prezydenta określono szerokość elewacji frontowej do 30 m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z § 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), przez co rzeczą projektanta będzie takie dobranie tego ostatniego parametru, by wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekroczyła 31%. Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego".

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 13 września 2016 r. jest prawidłowe. W sprawie została przeprowadzona analiza urbanistyczna, która pozwoliła na ustalenie podstawowych parametrów przedsięwzięcia. Zostały one ustalone jako średnie bądź najwyższe, wynikające z analizy, przy czym zastosowanie parametrów najwyższych zostało uzasadnione zarówno przez organ I, jak i II instancji. Bez wątpienia w sprawie występuje również kontynuacja funkcji.

Sąd uznał postawione w skardze zarzuty za nieuzasadnione. Dotyczyło to przede wszystkim twierdzeń skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, która godzi w zastany na przedmiotowym terenie ład przestrzenny z jednoczesnym pominięciem obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez już istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Sąd przyjął, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynikało, że uzasadnione jest zlokalizowanie planowanej zabudowy, w świetle wspomnianego wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd zauważył, że problem określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i niedopuszczalny sposób wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych bądź minimalnych został już wyżej wyjaśniony.

Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji do 30 m ustalono według § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), na podstawie wielkości tego parametru wynikających z przeprowadzonej analizy. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zabudowy sąsiedniej oraz załącznika nr 1 i 2 do decyzji, szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wynoszą od ok. 6 m do ok. 29 m, w tym średnio dla zabudowy bliźniaczej i szeregowej 8 m a dla zabudowy wolnostojącej średnio 15 m. Z kolei dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej parametr ten wynosi ok. 49 m, a dla budynków garażowych ok. 6 m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m została ustalona w oparciu o wartość maksymalną tego wskaźnika dla zabudowy znajdującej się w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia (tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami przy ul. K. [...]). Prawidłowość ustalenia tego parametru potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza zabudowy sąsiedniej oraz załącznik nr 2 do decyzji. W związku z powyższym zarzuty skargi oznaczone jako nr 4 do 7 Sąd uznał za nieuzasadnione.

Nieuzasadnione, w ocenie Sądu, były także zarzuty o charakterze procesowym. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Postępowanie dowodowe obejmowało wszystkie niezbędne czynności pozwalające ustalić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji uznał za jasne i precyzyjne.

Sąd stwierdził, że zarzut uwzględnienia w sprawie jedynie interesów inwestora nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wskazali, poza ogólnymi zarzutami naruszenia zastanego ładu urbanistycznego, jakichkolwiek argumentów wskazujących, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia będzie godzić w ich prawnie chroniony interes. Dotyczy to między innymi kwestii odprowadzania wody opadowej na grunty sąsiednie. Ten problem będzie rozstrzygnięty na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że zarzut skargi oznaczony numerem 12 odnosi się do naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez wydanie z nieznanych względów w tożsamym stanie faktycznym dwóch odmiennych rozstrzygnięć oraz dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. Chodzi tu o decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 23 lutego 2016 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w C. przy ul. K. oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Sąd zauważył, że rozstrzyga w niniejszym postępowaniu prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia 13 września 2016 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może zatem odnosić się do zupełnie innego aktu, który nie jest przedmiotem postępowania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd zauważył, że ewentualne pominięcie przy rozstrzyganiu właścicieli jednej z działek może zostać uznane za uchybienie o charakterze procesowym. Jednakże "pominiętym" uczestnikom postępowania przysługiwać mogą środki prawne, które tylko przez nich mogą zostać zastosowane.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła P. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi mimo, że decyzje organów I i II instancji bezzasadnie zezwalają na realizację inwestycji, która godzi w zastany na przedmiotowym terenie ład przestrzenny z jednoczesnym pominięciem obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez już istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów);

2. art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenia MI z 26.08.2003r.) poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, mimo że w zaskarżonych decyzjach zarówno I jak i II instancji zaniechano właściwego określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i w niedopuszczalny sposób wyznaczano parametry projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych bądź minimalnych;

3. § 7 ust. 1-4 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi, mimo że w zaskarżonych decyzjach obu instancji błędnie wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjęto przy tym, że ustalenie wysokości górnej granicy elewacji frontonowej może być dokonane z pominięciem budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji i w sprzeczności z ustaleniami służącymi za podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy nieruchomości oraz zaniechano należytego wyjaśnienia przyjętego stanowiska, a zastosowane odstępstwo nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej;

4. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi pomimo tego, że organy obu instancji błędnie wyznaczyły szerokości elewacji frontowej, na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z jednoczesnym brakiem uzasadnienia przyjętego odstępstwa;

5. § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi pomimo tego, że organy obu instancji wadliwie wyznaczyły geometrię dachu, w tym przede wszystkim wysokość głównej kalenicy, na poziomie nieznajdującym uzasadnienia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

6. § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi pomimo tego, że organy obu instancji nieprecyzyjnie ustaliły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako "do 31%", a zatem zakładającego dowolność w tym zakresie, ograniczoną jedynie wielkością maksymalną, z jednoczesnym błędnym ustaleniem wartości średniej na poziomie 31% podczas gdy w sporządzonej kilka miesięcy wcześniej analizie wartość tą ustalono na 30% oraz z błędnym wskazaniem podstawy prawnej jako § 5 ust. 1, podczas gdy przepis ten przewiduje ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy tylko i wyłącznie w oparciu o średnią jego wartość wyliczoną dla zabudowy z obszaru analizowanego, a wszelkie odstępstwo od tej zasady, nawet nieznaczne, winno być traktowane jako ustalenia na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia;

7. § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi pomimo tego, że organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na niepełnej, pobieżnej i błędnej analizie m.in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także błędnym określeniu obszaru analizowanego, albowiem wskutek wadliwego ustalenia frontu działki wadliwie wyznaczano granice obszaru analizowanego;

8. art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo nieprawidłowego wyznaczenia przez organy obu instancji nowej linii zabudowy także od strony ulicy [...], z pominięciem okoliczności, że to przy wyznaczonej od strony tej drogi linii zabudowy inwestor planuje ulokować swoją inwestycję, a linia ta została wyznaczona w oparciu o linię zabudowy jednorodzinnej znacznie niższej od planowanej inwestycji;

9. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z jej art. 61 ust. 5 poprzez ich niezastosowanie i akceptację decyzji organów obu instancji zezwalających na realizację inwestycji mimo braku wystarczającego uzbrojenia terenu;

10. § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie .warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie i akceptację decyzji organów obu instancji przewidujących niewystarczającą ilość miejsc postojowych;

11. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zarówno Sąd I instancji jak i organ II instancji pozostawały związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uprzednio wydanym w toku niniejszego postępowania wyroku z dnia 7 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Gl 55/17, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając kasację od wskazanego wyżej wyroku wyraźnie zastrzegł, że Sąd I instancji we wskazanym wyżej wyroku nie był uprawniony do wyrażenia wiążącej oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy i że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, a w konsekwencji zatem także i Sąd, nie będą związani wykładnią przepisów zaprezentowaną w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku Sądu I instancji;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy administracyjne I i II instancji art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., w sytuacji gdy naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy albowiem sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób nie wyczerpujący i nierzetelny, a skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych i słusznych interesów skarżących jako osoby trzeciej, a także sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne, które nie zostały wyeliminowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach;

13. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania tego przepisu i uznanie, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I i II instancji mimo ich wadliwości;

14. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że decyzja organu II instancji, podobnie jak decyzja organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia w kluczowej dla skarżących kwestii przyjętego sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy, nie wyjaśniając jednocześnie należycie motywów, z uwagi, na które zastosowano odstępstwa, w szczególności z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.;

15. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej;

16. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji bezzasadnie uwzględniły interesy wyłącznie inwestora oraz niedokładnie i wybiórczo wyjaśniły stan faktyczny sprawy z pominięciem argumentów i słusznego interesu pozostałych uczestników, mimo iż w toku postępowania zarówno w I jak i w II instancji wyraźnie artykułowali oni swoje zastrzeżenia wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy;

17. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że z nieznanych względów w tożsamym stanie faktycznym doszło do wydania dwóch odmiennych rozstrzygnięć z jednoczesnymi zaniechaniem uzasadnienia, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

18. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji zaniechały dokonania wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy;

19. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1121 j.t.), obowiązującego w dacie wydania decyzji organu I instancji, polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji błędnie zezwoliły na inwestycję, która skutkowała będzie odprowadzaniem wody opadowej na grunty sąsiednie i ich zalewaniem;

20. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że bezzasadnie pominięto w toku postępowania współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], a to: A. K., E. L., Z. L., S. G., G. G., M. S., Z. S., U. K., A. K., M. J., a także dotychczasowych uczestników, współwłaścicieli nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, w tym: J. S., J. D., P. G., W. G., mimo przyznania im statusu strony w przedmiotowym postępowaniu;

21. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a przedstawionych jako naruszenia przepisów prawa, które mają zasadnicze znaczenie dla sprawy, które to uchybienie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy; uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest w istocie lakoniczne i nie zostało pogłębione analizą stanu prawnego sprawy, tak w warstwie prawa materialnego, jak i procesowego;

22. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji i nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 czerwca 2020 roku numer SKO.4103.18.2020 nie odpowiada prawu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wystąpiła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jest to zarzut niezasadny.

Przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia. Zadaniem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jest wskazanie, w czym upatruje błąd Sądu I instancji przy dokonywaniu rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej przy jednoczesnym wskazaniu, jaka wykładnia – jego zdaniem – jest właściwa.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut nr 1) opiera się w istocie na założeniu, że przy ustalaniu warunków zabudowy organ administracji powinien kierować się zabudową znajdującą się na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Ponieważ w sąsiedztwie tym znajdują się budynki jednorodzinne, to zdaniem skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest niezasadne. Przy ustalaniu warunków zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę zabudowę znajdującą się w całym obszarze analizowanym nie zaś jedynie w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 2) stwierdzić należy, że został on sformułowany ogólnikowo. Wskazanie zbiorczo na naruszenie § 4-8 ww. rozporządzenia nie spełnia wymogu należytego wskazania w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu, który został naruszony oraz w jaki sposób został on naruszony. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji poprzez wskazanie wskaźników maksymalnych lub minimalnych jest dopuszczalne i nie narusza przepisów tego rozporządzenia. Pogląd Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić.

Zarzut naruszenia § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za niezasadny (zarzut nr 3).

Zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Dopuszczalne było jednak wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynikało to z analizy (§ 7 ust. 4). W niniejszej sprawie przepis ten miał zastosowanie. Planowana inwestycja to budynek wielorodzinny podczas gdy budynki na działkach sąsiednich, to budynki jednorodzinne. Nieracjonalnym byłoby zatem ustalanie wysokości zabudowy dla budynku wielorodzinnego w oparciu o wysokości budynków jednorodzinnych. Tym samym zaistniała podstawa do ustalenia wysokości zabudowy w oparciu o wysokość znajdujących się w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych. Zatem w odniesieniu do wysokości najbliższego budynku wielorodzinnego znajdującego po drugiej stronie drogi patrząc od frontu działki ul. K. tj. na działce [...] ul. K. [...].

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 4). Na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast § 6 ust. 2 tego rozporządzenia stanowił, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wyznaczona przez organy administracji szerokość elewacji frontowej mieści się w średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy urbanistycznej załącznik nr 2 do decyzji wynika, że średnia dla tego parametru z terenu analizowanego dla budynków wielorodzinnych to 38 m. Zatem ustalenie do 30 m jest zgodne z analizą. Nie zachodziła tym samym konieczność zastosowania odstępstwa od zasady przewidzianej w § 6 ust. 1, które to odstępstwo zawarte było w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 5).

Wskazany powyżej przepis stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przy wyznaczaniu geometrii dachu należy więc brać pod uwagę dachy w całym obszarze analizowanym nie zaś tylko dachy budynków bezpośrednio sąsiadujących z planowaną zabudową. Uwzględniając powyższą treść nie można zarzucić organom administracji popełnienia błędu przy wyznaczaniu geometrii dachu budynku, który inwestor planuje zrealizować. Z analizy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne o dachach dwuspadowych i wysokości kalenicy głównej 13 m.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 6).

Z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wynikało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z ustępu drugiego tego paragrafu wynikało natomiast, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przy użyciu sformułowania "do 31%" nie stanowi naruszenia ww. przepisów. Inwestor nie będzie mógł przekroczyć tej powierzchni. Jeśli natomiast zdecyduje się na zabudowę o mniejszej powierzchni, to w konsekwencji większa część nieruchomości pozostanie niezabudowana. W świetle sporządzonej analizy istotne jest, by nie został przekroczony wskaźnik 31 %. Nie ma w tego rodzaju określeniu żadnej dowolności.

Ocenie organów administracji oraz Sądu podlegała analiza sporządzona w niniejszej sprawie. Ani Sąd ani organy administracji nie miały obowiązku dokonywania porównań tej analizy z wcześniej sporządzoną analizą. To, że z innej analizy wynikało, że powierzchnia zabudowy powinna wynosić maksymalnie 30 % nie oznacza automatycznie, że analiza, która była podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest analizą błędną.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut 7). Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że organy administracji dokonały pobieżnej i błędnej analizy cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu są twierdzeniami dowolnymi i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych dowodach.

Front działki został wskazany przez inwestora i wskazaniem tym jest organ związany. Z materiału dowodowego nie wynika, by organ inaczej określił front działki bądź też, by inwestor wskazał front działki w miejscu, z którego nie jest możliwe usytuowanie głównego wjazdu na działkę.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut nr 8).

Dla wyznaczenia linii zabudowy istotne jest usytuowanie budynków na nieruchomościach nie zaś ich gabaryty. To, że są to budynki jednorodzinne nie ma żadnego wpływu na utworzoną przez nie linię zabudowy. Z przepisów prawa nie wynika wymóg, by linia zabudowy budynku wielorodzinnego była ustalana tylko w oparciu o usytuowanie budynków tego samego rodzaju.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z jej art. 61 ust. 5 (zarzut nr 9). Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że brak jest wystarczającego uzbrojenia terenu jest subiektywną oceną, która nie została uprawdopodobniona. Nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakichkolwiek argumentów na poparcie tego poglądu. Odnosząc się do tego zarzutu można jedynie stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.

Zarzut naruszenia § 18 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzut nr 10) nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przepis ten ma zastosowanie na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie zaś na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie miał obowiązku brania pod uwagę ww. przepisów przy wydawaniu tej decyzji.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. (zarzut nr 11)

Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3258/17) rozpoznając kasację od wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 55/17 rzeczywiście stwierdził, że organ II instancji, a w konsekwencji także i Sąd, nie będą związani wykładnią przepisów zaprezentowaną w uzasadnieniu tego wyroku. Wskazać jednak należy, iż w art. 153 P.p.s.a. mowa jest o tym, że nie tylko ocena prawna ale również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy administracji a także sądy. O ile Sąd I instancji rzeczywiście nie był związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 55/17, to jednak był związany wskazaniami zawartymi w tym wyroku, które to wskazania Sąd I instancji przytoczył na str. 11 uzasadnienia wyroku.

Niezasadny, zdaniem NSA, jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. (zarzut nr 12).

Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał on uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez te organy jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest podstaw do kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. jest niezasadny (zarzut nr 13). Art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. wskazuje jakie rozstrzygnięcia wydaje organ odwoławczy. Organ ten wydaje decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji wówczas, gdy zachodzą przesłanki wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenie tego przepisu może nastąpić wówczas, gdy organ administracji uznaje, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona a mimo to utrzymuje ją w mocy albo gdy uznaje, że decyzja powinna zostać uchylona a mimo to utrzymuje ją w mocy. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymał tę decyzję w mocy.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zarzut nr 14).

Uzasadnienie decyzji wydanych przez organy administracji w powiązaniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięć organu administracji. Formułowanie zarzutu przy użyciu sformułowania "w szczególności" jest niedopuszczalne. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone oraz w jaki sposób zostały one naruszone. Używanie sformułowania "w szczególności" w istocie przerzuca obowiązek ustalenia, jaki przepis bądź przepisy zostały naruszone na Naczelny Sąd Administracyjny. Tego rodzaju zabieg redakcyjny nie oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny będzie zobowiązany przejąć na siebie obowiązek sprecyzowania zarzutu skargi kasacyjnej. Wiążące dla NSA jest jedynie wskazanie wprost przepisu, to jest § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Kwestia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu została omówiona w związku z odniesieniem się do zarzutu nr 3 skargi kasacyjnej. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest w tej sytuacji niecelowe.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p.(zarzut nr 15) nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zarzut ten został sformułowany ogólnikowo bez wskazania na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Odnosząc się do stwierdzenia, że było to naruszenie "polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej" można jedynie stwierdzić, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny analizy urbanistycznej.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut nr 16).

Okoliczność, że organy administracji ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej przez inwestora samo w sobie nie świadczy o tym, że organy administracji uwzględniły wyłącznie tylko interesy inwestora nie biorąc pod uwagę interesów innych stron postępowania. Nie jest rolą organów administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy "ważenie" interesów różnych stron postępowania, tylko ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa realizacja inwestycji jest dopuszczalna.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. (zarzut nr 17) nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że jego ocenie podlegała ta decyzja, która została zaskarżona. Sąd nie miał obowiązku ustalania dlaczego w odniesieniu do tego samego terenu wcześniej wydano odmienną decyzję.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.(zarzut nr 18). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. W konsekwencji brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (zarzut nr 19). Twierdzenie, że inwestycja będzie skutkowała odprowadzaniem wody opadowej na grunty sąsiednie jest twierdzeniem dowolnym. Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że aktualnie, gdy działka nie jest zabudowana, wody opadowe spływają na sąsiednie działki. To, że wody opadowe, jak twierdzi skarżąca, spływają obecnie na sąsiednie działki, nie oznacza, że będzie tak również po zrealizowaniu inwestycji. W projekcie budowlanym mogą zostać zaprojektowane urządzenia, które będą gromadziły wody opadowe na nieruchomości inwestora i do spływu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie nie dojdzie. Jest to jednak kwestia analizowana przez organy administracji na etapie wydawania pozwolenia na budowę nie zaś na etapie ustalania warunków zabudowy.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. (zarzut nr 20).

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że ewentualne pominięcie przez organ administracji jednej ze stron postępowania jest uchybieniem, na które może powoływać się tylko ta strona, która została przez organ administracji pominięta.

Kwestia możliwości uchylenia przez sąd administracyjny decyzji z ww. powodu była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2276/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma ona zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zaś z art. 147 zdanie drugie K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania w postępowaniu administracyjnym w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony, to brak jest podstaw do przyjęcia, by wymóg ten nie miał zastosowania na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 21). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. (zarzut nr 22).

Z art. 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Zdaniem NSA, należy odnieść się także do zarzutu, który nie został wyodrębniony poprzez wskazanie naruszonego przepisu prawa ale niewątpliwie zarzut ten został sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Sprowadza się on do tezy, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest w celu zachowania ładu przestrzennego na terenie gdzie nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to powinna ona być wyrazem ogólnych zasad ładu przestrzennego dla danego terenu, w szczególności tych, które ustala dla danego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że studium, co prawda, nie jest aktem prawa miejscowego, ale nie oznacza to jednak, że pozostaje bez wpływu na politykę przestrzenną kształtowaną mocą decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącej nie sposób uznać, aby decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogły być wydawane w całkowitej sprzeczności z obowiązującym na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podnosi, że skoro ze studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania terenu i skoro, zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., wiążą one organy gminy w procesie stanowienia planu miejscowego, to nie mogą pozostawać bez żadnego wpływu na proces ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienna interpretacja roli studium, w tym jak uczynił to organ II instancji, co Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach, pozbawienie go jakiegokolwiek znaczenia, prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego - zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczania i zasad zagospodarowania obszarów. Sytuacja, w której z jednej strony ustalenia planu miejscowego muszą uwzględniać ustalenia studium, a z drugiej decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania mogą pozostawać z nimi w całkowitej sprzeczności, jest sprzeczna z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego i niedopuszczalna. Nie ulega wątpliwości, iż studium tworzy aksjologiczną podstawę działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji powoduje potrzebę dostosowania do lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego wynikających ze studium także konkretyzacji działań w zakresie zmiany przeznaczenia terenu. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami.

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że odmienność ustaleń poczynionych w uchwalonym w dniu 21 listopada 2019 roku przez Radę Miasta Częstochowy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy (uchwała numer 263.XX.2019) i decyzji utrzymanych w mocy w zaskarżonym wyroku jest niezrozumiała. Z jednej bowiem strony właściwe organy Miasta Częstochowy przesądzają o kwalifikacji spornego terenu jako obszaru zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej oraz terenu wyłącznie jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, nie widząc w ogóle możliwości lokowania tam zabudowy wielorodzinnej, z drugiej natomiast na jej realizację zezwalają mocą zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, iż w ramach części graficznej studium (wydruki którego przedłożono w niniejszej sprawie na rozprawie przed NSA oraz załączono do pisma P. i K. D. z dnia 27 lutego 2020 roku), opracowano min. dwie mapy, obejmujące kierunki zagospodarowania przestrzennego i uwarunkowania zagospodarowania. Mapa dotycząca kierunków zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz mieszane obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej.

Nieruchomość, na której planowana jest sporna inwestycja, wraz z całym terenem ją otaczającym, uznana została za obszary zabudowy mieszkaniowej wyłącznie jednorodzinnej. Mimo zatem, że w studium przewidziano mieszaną kategorię zabudowy, dopuszczającą realizację budynków tak wielorodzinnych jak i jednorodzinnych, w przypadku spornego terenu jej nie zastosowano, uznając, że tylko zabudowa jednorodzinna nie godzi w zastany ład przestrzenny. Powyższe według skarżącej kasacyjnie potwierdza wadliwość zaskarżonej decyzji, która skutkuje naruszeniem zasady ładu przestrzennego. Skoro bowiem w ramach planowania przestrzennego przewidziano obszary zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy mieszanej - wielorodzinnej i jednorodzinnej, to za takowe uznano by przedmiotową nieruchomość, gdyby faktycznie sporna inwestycja wpisywała się w okoliczny ład przestrzenny. Żadna jednak z możliwości realizowania na tym terenie zabudowy wielorodzinnej nie została dopuszczona. Uznano, że potrzeba zagwarantowania zachowania ład przestrzennego powoduje, iż zagospodarowanie terenu obejmować może wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

Skarżąca kasacyjnie argumentuje, że cały obszar wokół spornej nieruchomości, włącznie z nią zakwalifikowano w studium jako tereny jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, nie dopuszczając możliwości realizowania na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. Jej zdaniem powyższe w sposób oczywisty dowodziło wadliwości decyzji I i II instancji i wskazywało na konieczność jej uchylenia.

W świetle powyższego skarżąca kasacyjnie kwestionuje stwierdzenie organu II Instancji jakoby kwestia studium pozbawiona była w niniejszej sprawie jakiegokolwiek znaczenia. Skarżąca kasacyjnie uważa, że nie do pogodzenia z zasadami logicznego rozumowania jest przyjęcie z jednej strony, że przy uwzględnieniu uwarunkowań w szczególności dotyczących zachowania stanu ładu przestrzennego oraz wymogów jego ochrony sporna nieruchomość zagospodarowana zostać może wyłącznie na potrzeby zabudowy jednorodzinnej, a z drugiej uznanie, że ten sam ład przestrzenny zachowany zostanie przy zabudowie wielorodzinnej. Skarżąca kasacyjnie uważa, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi swoisty odpowiednik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wykluczał będzie możliwość realizacji na tym terenie zabudowy wielorodzinnej, przy jego sporządzaniu właściwe organy związane będą bowiem studium.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że jakkolwiek naczelną zasadą planowania przestrzennego jest zachowanie ładu przestrzennego podlegającego zagospodarowaniu terenu, to nie można nakładać na organ obowiązków, które nie wynikają wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdy wydaje on decyzję o warunkach zabudowy.

Skoro decyzja o warunkach zabudowy jest aktem planowania przestrzennego zastępującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gdy tego ostatniego nie uchwalono, to jednak wbrew woli ustawodawcy nie można wymagać od organu by cel zachowania ładu przestrzennego był realizowany tak jak dzieje się to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez nienaruszanie przepisów uchwalonego dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 i kolejnych ustępach tego artykułu wskazuje wymogi konieczne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należy uznać, że cel zachowania ładu przestrzennego będzie realizowany poprzez spełnienie łącznie tych wymogów. Nie wynika z tego, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy ma badać zgodność zamierzenia z postanowieniami studium. Wobec tego organy nie naruszyły prawa wydając zaskarżoną decyzję a stanowisko skarżącej kasacyjnie nie mogło skutkować uchyleniem decyzji bowiem w przepisach prawa wymóg zachowania zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium nie występuje.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.