Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 241/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania G. P. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2022 r. Wójta Gminy D. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej powoływana jako kpa) - uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną Wójt odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tych okolicznościach odmówiono wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołując się ww. decyzji, Skarżąca zarzuciła jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7, art. 190 ust. 1 Konstytucji;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, wyjaśniło, że w trakcie postępowania ustalono, iż matka Skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 10.04.2013 r. na stałe, przy czym nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. W aktach sprawy znajduje się także Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] .05.2017 r. stwierdzające, matka Skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, data powstania tej niezdolności: przed 1 kwietnia 2017 r. W prowadzonym postępowaniu organ nie zakwestionował zakresu opieki wynikającego z oświadczenia Skarżącej oraz przeprowadzonego wywiadu środowiskowego.

Kolegium z urzędu ustaliło, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozstrzygania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką Skarżącej nad matką. Powodem odmowy przyznania świadczenia było niespełnienie przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium nie kwestionowało innych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie podejmowania orzeczenia przeanalizowano przesłankę odmowy przyznania świadczenia, którą jest uprawnienie nie spełnienie przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W obrocie pozostaje zatem ostateczna decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy wynika, że stan faktyczny i prawny odnośnie okoliczności uzasadniających odmowę przyznania świadczenia nie uległ zmianie. Matka Skarżącej nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Wskazana okoliczność nie była kwestionowana w żadnym z prowadzonych postępowań. Również nie kwestionowano faktu sprawowania stałej opieki nad matką.

Nie budzi zatem, w ocenie Kolegium, wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (ten sam wnioskodawca i osoba wymagająca opieki). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawcy - ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności dotyczące podstaw i zakresu sprawowanej opieki również pozostały niezmienne. Skarżąca w 2015 r. składała wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek rozpoznania takiego samego wniosku i dotyczy tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy oraz tego samego stanu prawnego w zakresie podstaw odmowy przyznania świadczenia, przy niezmienionym stanie faktycznym. Okoliczności te świadczą o zakazie ponownego rozpatrywania sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i wymaga umorzenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło jak w sentencji decyzji.

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zachodziła powaga rzeczy osądzonej skutkująca umorzeniem postępowania, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes Skarżącej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zmian okoliczności faktycznych sprawy w związku ze złożonym wnioskiem w 2022 r., czyli zakresu przedmiotowego sprawy, co skutkowało bezprzedmiotowym umorzeniem postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że faktem jest, iż wcześniej w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - jednakże od momentu wytoczenia pierwszego postępowania a obecnego nastąpił znaczny upływ czasu skutkujący znacznym pogorzeniem się stanu zdrowia jej matki, skutkujący koniecznością stałej, wzmożonej opieki nad nią. Mając na uwadze powyższe, zakres przedmiotowy postępowania zakończonego decyzją z 2015 r., wbrew temu co twierdzi organ, nie jest tożsamy.

Tym samym organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zmian okoliczności faktycznych sprawy w związku ze złożonym wnioskiem w 2022 r. w stosunku do złożonego wniosku zakończonego wydaniem decyzji w 2015 r., czyli zakresu przedmiotowego sprawy - co skutkowało bezprzedmiotowym umorzeniem postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać o tym, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Z akt wynika, że organ Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...].11.2015 r., znak [...], odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...].12.2015 r., nr [...], gdzie organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu I instancji

W dniu [...] .07.2022 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Na skutek tego wniosku, którego zakres podmiotowy i przedmiotowy jest tożsamy ze sprawą zakończoną ww. decyzją SKO we W. z [...] .12.2015 r., organ I instancji decyzją z dnia [...] .11.2022 r., znak [...], ponownie odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej powoływana jako uśr). Decyzja ta była przedmiotem oceny Kolegium na skutek wniesionego przez Skarżącą odwołania. Kolegium kontrolowaną decyzją stwierdziło, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja ostateczna odmawiająca tego świadczenia i w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Porównanie treści decyzji SKO we W. z [...].12.2015 r., nr [...] (oraz utrzymanej nią w mocy decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...].11.2015 r., znak [...]) z treścią decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].11.2022 r., znak [...], w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzje te wydane zostały na rzecz tego samego wnioskodawcy (tj. Skarżącej) oraz miały one ten sam przedmiot, tj. ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę Skarżącej.

W przedmiotowej sprawie zachodzi więc tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i objętej zaskarżoną decyzją. Tożsamość podmiotowa ma miejsce z uwagi na wystąpienie tej samej strony w obydwu sprawach. Natomiast tożsamość pod względem przedmiotowym zachodzi w związku z tożsamą podstawą prawną (przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych), stanem faktycznym oraz prawami i obowiązkami strony, które z nich wynikają. W obu sprawach organ stanął na stanowisku, że jedynym powodem, dla którego należało odmówić wnioskowanego świadczenia, była data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b uśr). Brak możliwości ustalenia tej daty - wbrew treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, zgodnie z którym w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - był podstawą obu decyzji odmownych. Tymczasem w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym po wydaniu ww. sądu konstytucyjnego, moment powstania niepełnosprawności nie ma już wpływu na realizację uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

W efekcie przyjętego przez organy stanowiska pozbawiono Skarżącą możliwości weryfikacji jej żądania w oparciu o zgodne z prawem kryteria z art. 17 uśr. Sytuacji takiej nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa). Dlatego też, w ocenie Sądu, konieczne było objęcie kontrolą w niniejszej sprawie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, ale także decyzji SKO z dnia [...] .12.2015 r., nr [...] i decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...].11.2015 r., znak [...] .

Zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że istotą konstrukcji ukształtowanej cyt. przepisem jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb" sprawy z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżone do sądu - aktów organu administracji wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Zakres zaś orzekania "w głąb sprawy", a tym samym i pojęcie "granic sprawy" wyznacza przede wszystkim kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym, na który składają się elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc tożsamość podmiotów tożsamość przedmiotu tego stosunku oraz tożsamość obu jego podstaw - faktycznej i prawnej. Przy czym środki prawne, o których mowa w art. 135 ppsa, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, także odrębnych postępowaniach, ale mieszczących się nadal w ramach jednej i tej samej sprawy w jej materialnym, a przez to szerokim znaczeniu. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach FSK 2261/04, I OSK 854/10, I OSK 712/16 oraz II OSK 2746/16; Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, Państwo i Prawo z 2007 r., z. 4).

Kontrola sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią art. 134 § 1 ppsa, który umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, jak również powołanej podstawy prawnej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, wskazać wypada, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyroki NSA w sprawach II FSK 2669/18, II OSK 2746/16, akt I FSK 1721/16). Pojęcie granic sprawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak, oceniając skargę, sąd winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Najczęściej oba aspekty (materialny i procesowy) są tożsame, ale nie zawsze.

Jak wskazano wyżej, z mocy art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 ppsa jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 ppsa znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 ppsa jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 ppsa.

Naruszenie prawa materialnego w ww. decyzjach Wójta Gminy D. oraz SKO we W. polegające na wadliwej wykładni art. 17 ust. 1b uśr nieuwzględniającej skutków wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, przełożyło się na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa, a w szczególności pominięcie niezgodnej z Konstytucją regulacji art. 17 ust. 1b uśr.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.