Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta S. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku inwentarsko-gospodarczego (w trakcie realizacji), zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. , gmina S. oraz po zmianie zakresu i nazwy przedmiotowej inwestycji na: "Zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku oraz modernizacji i zwiększenia obsady w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb B., gmina S." - umorzył postępowanie w całości.

Organ I instancji opisał w uzasadnieniu decyzji przebieg postępowania prowadzonego w sprawie ww. wniosku inwestora A. C. z dnia 19 sierpnia 2019 r. Wskazał między innymi, że wobec ustaleń, iż lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwałą RM w S. Nr [...] z dnia 28 grudnia 1996 r. w dniu [...] października 2019 r. została wydana decyzję odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Od decyzji odwołał się Inwestor. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę, z tych samych przyczyn uznano brak podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 ust. 3 ustawy) i w dniu [...] czerwca 2020 r. wydano decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Od decyzji odwołał się Inwestor. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. SKO w K. uchyliło przedmiotową decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji podał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. ponownie wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Od decyzji odwołał się Inwestor. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. SKO w K. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że rozpoznając obecnie sprawę wezwał inwestora do określenia i doprecyzowania zakresu przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wytycznymi SKO w K. zawartymi w decyzji z [...] kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 17 maja 2021r. inwestor określił nową nazwę dla planowanego przedsięwzięcia, określając ją jako "Zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku oraz modernizacji i zwiększenia obsady w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb B., gmina S.", w ramach której przeprowadzone zostaną: zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku na pomieszczenia inwentarskie, modernizacja części inwentarskiej z adaptacją istniejących pomieszczeń na kojce do chowu tuczników, zwiększenie obsady w istniejącym budynku ze zmianą rodzaju hodowli z knurów rozpłodowych (96 szt.) na tuczniki w ilości 1996 szt.

Organ I instancji wskazał następnie, że w dniu 15 września 2022 r. dokonano oględzin działki nr [...] w obrębie B., gmina S.. W trakcie oględzin ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny połączony z budynkiem gospodarczym (o pow. ok. 240 m2). Do tego budynku gospodarczego przyłączone są fundamenty po spalonym budynku chlewni. Fundamenty posiadają długość ok 110m. Na dzień oględzin nie stwierdzono istnienia budynku chlewni, objętego przedmiotowym zmodyfikowanym wnioskiem, a także brak przejawów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Na dzień oględzin inwestor oświadczył, iż w żadnym z pozostałych budynków na nieruchomości nie jest prowadzona hodowla trzody chlewnej.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że informacje zawarte przez inwestora w dokumentacji, w szczególności w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko są nieprawdziwe. Faktycznie nie istnieje budynek chlewni, co potwierdzają też wpisy w dzienniku budowy, również nie można zwiększyć obsady, skoro inwestor oświadczył, iż od roku 2017 nie prowadzi hodowli trzody chlewnej.

Organ I instancji zaznaczył, że budynek taki został zaprojektowany w roku 2017 i został zatwierdzony do realizacji decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] października 2017 r., lecz nigdy nie powstał, a w miejscu jego realizacji obecnie znajdują się ruiny budynku, który uległ spaleniu w roku 2017. Na terenie inwestycji brak jest legalnie powstałych zbiorników na gnojowicę, gdyż miały one zostać wykonane pod posadzką budynku zatwierdzonego do realizacji ww. decyzją o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Burmistrza, art. 71 ust 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje na istniejący obiekt budowlany, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca, gdyż obiekt taki nie powstał, a budynek gospodarczy, w którym wnioskodawca chce zmienić sposób użytkowania również uległ częściowemu spaleniu i wymaga odbudowy związanej z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Modernizacja, a więc nie budowa nowego obiektu, a zwiększenie obsady w istniejącym budynku inwentarskim wskazuje na fakt istnienia już takiego obiektu, co nie jest to zgodne z prawdą, gdyż jak wynika ze stanu faktycznego budynek taki nie powstał.

Zdaniem organu I instancji, skoro nie istnieje budynek i hodowla, których dotyczy wniosek, nie ma możliwości merytorycznie rozpoznać wniosku dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej w istniejącym budynku na pomieszczenia inwentarskie, modernizacji istniejącej części inwentarskiej oraz zwiększenia obsady w istniejącym budynku. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji z dnia [...] października 2022 r. odwołanie wniósł A. C., reprezentowany przez pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż niniejsza sprawa jest bezprzedmiotowa i w konsekwencji podlega umorzeniu. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów, i dowolnym przyjęciu, iż:

- brak jest przejawów robót budowlanych dotyczących budynku, objętego pozwoleniem na budowę udzielonym przez Starostę K. nr [...], podczas gdy z dziennika budowy wynika, iż przedmiotowe roboty zostały rozpoczęte w 2018 r., a z ostatniego wpisu z dnia 19.06.2022 r. wynika, iż trwają prace rozbiórkowe związane z inwestycją,

- informacje zawarte w przedłożonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko (dotyczące nie wykonywania prac budowlanych, w tym ziemnych związanych z planowanym przedsięwzięciem, obsady tuczników, zbiorników na gnojowice), są nieprawdziwe - nie dostrzegając, iż informacje te dotyczą przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, niezbędnego do zmiany wyżej wymienionego pozwolenia na budowę i odnoszą się do stanu wynikającego aktualnego pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącego, za całkowicie chybione jest łączenie przez organ przedmiotu niniejszej sprawy z istnieniem lub nieistnieniem budynku, objętym pozwoleniem na budowę, jak i prowadzeniem lub nie prowadzeniem hodowli trzody chlewnej. W ocenie inwestora, dla rozstrzygnięcia tej sprawy w sposób merytoryczny nie jest przeszkodą to, że nie zostały ukończone roboty budowlane przewidziane pozwoleniem na budowę, ani to że inwestor nie prowadzi hodowli trzody. Strona wyjaśniła, że zamierza odbudować swój obiekt po pożarze, dokonując przy tym jego modyfikacji. W związku z powyższym uzyskała decyzję Starosty K. nr [...] na mocy której zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę obejmujące m.in. przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - gospodarczego na część mieszkalną dla potrzeb powiększenia istniejącego budynku mieszkalnego, przebudowa części i rozbudowa budynku inwentarsko - gospodarczego. Ponieważ docelowo planuje zwiększenie obsady trzody chlewnej z 38,4 DJP, do 279,44 DJP, z czym wiąże się także zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej budynku, oraz modernizacja części inwentarskiej, stąd zmiana uzyskanego pozwolenia na budowę, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji organu o środowiskowych uwarunkowania dla tych zmian, o co ubiega się w niniejszym postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 71 ust. 1 i ust.2, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. - "o.o.ś."), po rozpoznaniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Postępowanie administracyjne, które zostało umorzone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte na wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Osią sporu stała się kwalifikacja przedsięwzięcia, które jest planowane. Organ I instancji uznał, że skoro wnioskodawca wystąpił o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku oraz modernizacji i zwiększenia obsady w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb B., gmina S.", to winna istnieć już owa "część istniejącego budynku", która ma być zmodernizowana, i w której ma być zwiększona obsada. Tymczasem z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin wynika, że "nie ma zarówno budynku, o którym mowa w zmodyfikowanym wniosku, jak również nie można zwiększyć obsady, skoro inwestor oświadczył, iż od roku 2017 nie prowadzi hodowli trzody chlewnej". Dalej organ I instancji instruuje, że "prace inwestycyjne należałoby najpierw rozpocząć od budowy budynku, który nie został wybudowany, a kolejno można prowadzić prace wewnątrz budynku, a tym samym zmienić jego zmianę sposobu użytkowania.".

W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie inwestor uzyskał już decyzję Starosty K. nr [...], na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, które obejmuje m.in. przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - gospodarczego na część mieszkalną dla potrzeb powiększenia istniejącego budynku, przebudowa części i rozbudowa budynku inwentarsko - gospodarczego. Na podstawie tej decyzji, inwestor przystąpił do realizacji obiektu budowlanego. Stąd też wynika pierwotna nazwa przedsięwzięcia, jako będącego "w realizacji".

Skład Orzekający Kolegium w tej sprawie ustalił w poprzedniej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., że przedsięwzięcie to zostało nieprawidłowo nazwane we wniosku. W ocenie Kolegium, przedsięwzięciem będącym przedmiotem wniosku faktycznie jest zmiana sposobu użytkowania w wyniku planowanej przebudowy obiektu budowlanego będącego w budowie na podstawie decyzji Starosty K. nr [...] Przedsięwzięcie polegające na budowie uzyskało już decyzję o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, nie może więc być przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Zmiana nazwy planowanego przedsięwzięcia, która skutkowała umorzeniem postępowania przez organ I instancji, odpowiada na wskazania Kolegium w tym przedmiocie. Niezrozumiałe zatem jest stanowisko organu I instancji, które nie uwzględniło, że w realiach niniejszej sprawy, inwestor zamierza wystąpić o zmianę uzyskanego już pozwolenia na budowę, które dotychczas pozostaje czynnym pozwoleniem na budowę. Dokonana przy tym przez organ I instancji interpretacja przepisów prawa budowlanego jest nietrafiona.

Zdaniem organu II instancji, przywołany i poddany analizie w zaskarżonej decyzji art. 71 Pb, został błędnie zinterpretowany przez organ I instancji, bowiem zmiana sposobu użytkowania może również wystąpić jako "zamiar" na etapie budowy obiektu i wówczas wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, co wykazano powyżej. W tej sytuacji, inwestor zobowiązany jest najpierw uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która obejmuje przedsięwzięcie w części objętej tą zmianą. A zatem prawidłowo inwestor określił, że przedsięwzięcie to "Zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku oraz modernizacji i zwiększenia obsady w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb B., gmina S.", bowiem należy ją odnieść do pierwotnego zamierzenia, na które już inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestycja ta jest obecnie "w realizacji", bez względu na stopień jej zaawansowania.

W ocenie Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o błędną subsumcję i uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, a w konsekwencji bezprzedmiotowe jest ubieganie się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla takiej zmiany w projektowanym przedsięwzięciu. Organ I instancji zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek strony i orzec merytorycznie w sprawie.

Od powyższej decyzji inwestor A. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędnie zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie, w związku w z uwzględnieniem odwołania, istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Zdaniem skarżącego, o ile rację ma organ II instancji, iż umorzenie postępowania przez organ I instancji było bezpodstawne, albowiem w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, o tyle wątpliwości budzi wydanie w związku z tym decyzji kasacyjnej, a nie reformatoryjnej.

W ocenie skarżącego, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko nie wskazał, jaki zakres sprawy pozostaje do wyjaśnienia i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale wprost zobligował organ I instancji do rozpatrzenia wniosku i orzeczenia merytorycznego w sprawie. Z powyższego można zatem wyprowadzić wniosek, że organ II instancji uznał, iż są podstawy do rozpatrzenia wniosku strony i wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie rzeczonego wniosku. Jeżeli tak, to w takim przypadku organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji winien orzec co do istoty sprawy, a nie przekazywać jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zważywszy na dotychczasowy sposób prowadzenia sprawy przez Burmistrza Gminy i Miasta S., który w żadnym razie nie realizuje zasady pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jawi się to tym bardziej konieczne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatroryjnej, albowiem organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej, kontrolowanej na skutek sprzeciwu, ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a., w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd nie weryfikuje w tym trybie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie ocenia istoty sprawy, ani nie przesądza o kierunku ostatecznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: CBOSA).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że podlega on oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powołanej regulacji, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S., którą po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie budynku inwentarsko-gospodarczego (w trakcie realizacji), zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie ewid. B. , gmina S. oraz po zmianie zakresu i nazwy przedmiotowej inwestycji na: "Zmiana sposobu użytkowania części istniejącego budynku oraz modernizacji i zwiększenia obsady w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb B., gmina S.", organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w całości.

Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Wyjaśnić należy, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, a więc gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05 Lex nr 201507).

Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że postępowania nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy.

W ocenie Sądu, trafnie uznał organ II instancji, że w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 19 sierpnia 2019 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie wystąpiła przesłanka do umorzenia tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy wniosek dotyczył nowego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej będącego w budowie budynku (na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...]) oraz jego modernizacji i zwiększenia obsady trzody chlewnej. Niewątpliwe zmiana uzyskanego pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Tymczasem, jak wskazało Kolegium, organ I instancji wniosek ten odniósł także do wcześniejszej inwestycji przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku inwentarsko - gospodarczego na część mieszkalną dla potrzeb powiększenia istniejącego budynku, przebudowa części i rozbudowa budynku inwentarsko – gospodarczego, która jest w realizacji i na którą inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę. Jak podkreślił organ II instancji , Burmistrz swoje stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania o wydanie decyzji środowiskowej oparł na błędnym wniosku, że nie można ubiegać się o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że zmianie podlega między innymi projektowany sposób użytkowania obiektu będącego w budowie (formalnie nieistniejącego).

Sąd stwierdził, że powyższe okoliczności stanowią o tym, że nie można było przyjąć braku przedmiotu postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., w odniesieniu do wniosku strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla odrębnej inwestycji zmiany sposobu użytkowania części gospodarczej budynku, wymagającej zmiany "czynnego" pozwolenia na budowę tego obiektu, a przedtem uzyskania decyzji środowiskowej. Rację zatem ma Kolegium, jak i skarżący, że umorzenie postępowania było bezpodstawne.

Sąd nie ma wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji procesowej decyzję należało uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Niewątpliwie bowiem organ I instancji odstępując od merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony (niezależnie czy negatywnego czy pozytywnego) nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tej sprawie w całości, co z kolei uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z regułami procesowymi, w tym zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku, organ odwoławczy, w celu naprawienia błędu organu I instancji, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe w całości, od początku, i w konsekwencji rozstrzygnąć sprawę merytorycznie za organ I instancji, a do tego organ II instancji nie jest uprawniony.

Należy też pamiętać, że organ I instancji zakończył sprawę wyłącznie procesowo, błędnie przy tym określając zakres żądania strony, i w tym kontekście decyzja ta była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym. Innym zaś rozstrzygnięciem jest decyzja merytoryczna, wydana w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która w razie jej zaskarżenia odwołaniem, podlegać będzie rozpatrzeniu w drugiej instancji, od nowa w jej całokształcie, także z punktu materialnoprawnych przesłanek jej wydania, wynikających z ww. ustawy.

Z podanych względów, nie sposób uznać za zasadny zarzut sprzeciwu odnośnie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku art. 136 § 1 k.p.a. na skutek zaniechania wydania decyzji reformatoryjnej.

Nie sposób zgodzić się również z zarzutem skarżącego co do naruszenia przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. na skutek brak odpowiednich wskazań dla organu I instancji do dalszego sposobu postępowania.

Z treści decyzji jasno bowiem wynika, że Burmistrz [...] i Miasta S. ma za zadanie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 19 sierpnia 2019 r., zgodnie z żądaniem w nim zawartym, w oparciu o przepisy z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oczywistym jest, że rozpatrzenie sprawy od początku wymaga od organu I instancji przeprowadzenia całości postępowania, zgodne z regułami prawidłowego postępowania administracyjnego, i końcowej poprawnej końcowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących w tej materii przepisów. Oczywistym jest także to, że skoro organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania w kierunku merytorycznego rozpoznania wniosku strony, w właściwym jego przedmiocie, to organ odwoławczy nie może skorzystać z uprawniania przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA).

W zaistniałych okolicznościach sprawy Sąd zobligowany był oddalić sprzeciw skarżącego, o czym orzekł na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.