Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1853/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 580/22 w sprawie ze skargi M. Z. i A. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 marca 2022 r., nr 88/2022, WOB.7721.13.2021.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w jego sentencji, w miejsce słów "A. Z." wpisuje "A. Z.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 580/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Z. i A. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 10 marca 2022 r., nr 88/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 października 2020 r., nr 1132/2020 nakazującą M. Z. – inwestorce a zarazem właścicielce działek nr [...] i [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w Krakowie: rozbiórkę części rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] (dawniej [...]) poprzez:

1. rozbiórkę konstrukcji dachu dwuspadowego wraz z lukarnami o powierzchni w rzucie 157,90 m2,

2. rozbiórkę ścian całego trzeciego piętra stanowiącego poddasze użytkowe o powierzchni 114,80 m2 i kubaturze 344,60 m3 wraz z biegiem schodowym z II piętra na III piętro,

3. rozbiórkę zabudowy tarasu widokowego od strony południowej w poziomie drugiego piętra o powierzchni 51,20 m2 i kubaturze 143,40 m3 wraz z żelbetowym stropem,

4. rozbiórkę trzech ścian (południowej, zachodniej i północnej) wraz z fundamentami parterowego pomieszczenia garażowego, dobudowanego do zachodniej ściany budynku o powierzchni zabudowy 61,60 m2 i kubaturze 172,50 m3 wraz z tarasem usytuowanym na dachu garażu,

zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wybudowanego z naruszeniem przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: uchwały nr XXX1I/813/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 grudnia 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica - Sikornik".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły M. Z. i A. Z., zarzucając naruszenie:

1. art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 49f i nast. ustawy Prawo budowlane (dalej "P.b.") poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 i nast. P.b. (postępowanie legalizacyjne "zwykłe"), podczas gdy skarżąca M. Z. złożyła do Powiatowego Inspektora wniosek z dnia 6 maja 2022 r. w trybie art. 49f ust. 2 P.b. (postępowanie legalizacyjne "uproszczone" na wniosek), które to postępowanie legalizacyjne uproszczone ma pierwszeństwo przed postępowaniem legalizacyjnym zwykłym i w sytuacji legalizacji w ramach postępowania legalizacyjnego uproszczonego, postępowanie niniejsze stałoby się bezprzedmiotowe, ewentualnie

2. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49f i nast. P.b. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 i nast. P.b., podczas gdy skarżąca M. Z. złożyła do Powiatowego Inspektora wniosek z dnia 6 maja 2022 r. w trybie art. 49f ust. 2 P.b., które to postępowanie legalizacyjne uproszczone ma pierwszeństwo przed postępowaniem legalizacyjnym zwykłym i w sytuacji legalizacji w ramach postępowania legalizacyjnego uproszczonego, postępowanie niniejsze stałoby się bezprzedmiotowe;

3. art. 145. § 1. pkt 1. lit. c. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem:

a. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 48 i nast. P.b. przez błędną wykładnię i brak zastosowania polegające na naruszeniu zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego) polegające na bezzasadnym uznaniu, że występują negatywne przesłanki do dokonania legalizacji w sytuacji, gdy:

i. podczas postępowania przed organem pierwszej instancji wydana została ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2014 r., nr AU-2/6730.2/1357/2014 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji pn.: "Nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez zmianę kształtu dachu oraz rozbudowa istniejącego garażu w stronę południową wraz z nadbudową o jedną kondygnację oraz budowę dachu z tarasem na działce nr [...] oraz dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie" (decyzja ta stała się ostateczna na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt: SKO.ZP/415/682/2014). W ocenie skarżących oznacza to, że w okresie od dnia 22 marca 2016 r. do dnia 19 września 2016 r. przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy umożliwiały legalizację spornej inwestycji (istotnym jest, iż Plan Generalny został zatwierdzony dopiero dnia 26 listopada 2018 r.),

ii. skarżąca M. Z. nie mogła uzyskać kolejnej (wyżej wymieniona została uchylona w ramach postępowania sądowoadministracyjnego) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na skutek postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2019 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 stycznia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. W ocenie skarżących wymienione rozstrzygnięcia z zakresu zagospodarowania przestrzennego wydano na skutek naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mającego istotny wpływ na przedmiotowe orzeczenia, to jest art. 55 ust. 9 Prawo lotnicze (istotnym jest, iż Plan Generalny został zatwierdzony dopiero dnia 26 listopada 2018 r.) w zw. z art. 45 ust. 1. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. i art. 85. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie art. 45. ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu uzyskania pozwolenia na budowę i nie mają wprost zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w celu legalizacji samowoli budowlanej. M. Z. i A. Z. zaznaczyły też, że decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 48 ust. 3. P.b. (obecnie w art. 48b. ust. 2.) jest pomyślana, jako środek dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym;

iii. badając sprawę nie uwzględniono należycie stanu faktycznego i chęci M. Z. przeprowadzenia legalizacji, w szczególności całkowicie pominięto starania skarżącej o uzyskanie warunków zabudowy już w od roku 2000, a które to postępowanie kilkukrotnie okazywało się przewlekłe, było niezasadnie (o czym powyżej) zawieszane, a raz nawet doprowadziło do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (o czym powyżej);

b. art. 7 w zw. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji przeprowadzenia kontroli obiektu i tym samym wydanie decyzji w oparciu o dokumentację zgromadzoną jedynie przez organ pierwszej instancji (wiele lat przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji) pomimo deklarowanego przez Wojewódzkiego Inspektora "powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji [organu I instancji]". Zdaniem skarżących organ drugiej instancji nie przeprowadził własnych czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego,

c. art. 10, art. 32 oraz art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora, uprzednich pism procesowych, zawiadomień, wezwań etc. (co najmniej od podjęcia zawieszonego postępowania przez organ pierwszej instancji z urzędu w lipcu 2020 r.) bezpośrednio stronie, z pominięciem pełnomocnika A. Z., a co uniemożliwiło skarżącym realną ochronę swoich praw i efektywne uczestnictwo w toczącym się postępowaniu.

Skargę kasacyjną uzupełniono dalej o dowody w postaci projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zdaniem skarżących w kontekście istnienia w trakcie postępowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2014 r. ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji powoduje, że projekt budowlany również powinien być oceniany na datę ziszczenia się warunku legalizacji w postaci uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie według stanu na dzień 1 stycznia 2000 r. w najpóźniejszej dacie uznania zakończenia budowy. Należało przyjąć, że doszło do takiej zmiany stanu faktycznego sprawy, która z zasady skutkować powinna uchyleniem rozstrzygnięcia o rozbiórce, jako rozstrzygnięcia wyjątkowego i ostatecznego, w celu przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania już z uwzględnieniem zmienionego stanu faktycznego, w szczególności w sytuacji, kiedy wszelkie prace budowlane zostały zakończone przeszło 20 lat temu i budynek stoi od tamtego czasu w niezmienionej formie, a skarżąca M. Z. złożyła już uprzednio żądane przez Powiatowego Inspektora dokumenty (Inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku mieszkalnego jednorodzinnego opracowaną przez mgr inż. J. Z. we wrześniu 2000 r.; pozytywnie o legalizacji wypowiedziała się również Dyrekcja Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie).

Skarżące kasacyjnie wniosły również o przeprowadzenie dowodów z:

– decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 marca 2016 r. na okoliczność uzyskania przez M. Z., zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora z dnia 19 kwietnia 2011 r., ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji,

– postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2019 r., nr AB-01-1-ILMCU.7331-22188-625/00 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji,

– postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 stycznia 2020 r., nr AB-01-1-II.MCU.7331-22188-625/00 w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji,

– decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 stycznia 2020 r., nr AB-01-1-II.MCU.7331-22188-625/00, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu inwestycji.

Ostatnie trzy wymienione dowody miałyby dotyczyć chęci M. Z. zalegalizowania obiektu, jej starań o uzyskanie warunków zabudowy już od roku 2000, a które to postępowanie kilkukrotnie okazywało się przewlekle, było niezasadnie zawieszane, a raz nawet doprowadziło do uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oraz na okoliczność uzyskania przez skarżącą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2014 r., nr AU-2/6730.2/1357/2014, orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w okresie od 22 marca 2016 r. do dnia 19 września 2016 r., kiedy przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy umożliwiały legalizację przedmiotowej budowy (istotnym jest, iż Plan Generalny został zatwierdzony dopiero dnia 26 listopada 2018 r.),

Skarżące zwróciły się wreszcie o przeprowadzeni dowodu z pisma z Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 15 listopada 2022 r., nr BP-05.6727.3676.2022.EZA wraz z załącznikami oraz poprzedzającym go wnioskiem z dnia 10 listopada 2022 r., na okoliczność prawidłowości załączonego projektu budowlanego w kontekście postępowania legalizacyjnego.

Wskazując na powyższe M. Z. i A. Z. przedstawiły jako ewentualne następujące wnioski o:

– zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na postawie art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6, ewentualnie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 49f i nast. P.b. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z wniosku M. Z. z dnia 6 maja 2022 r. o legalizację budowy w trybie art. 49f ust. 2. P.b.

– "zmianę zaskarżonego wyroku" poprzez uchylenie decyzji obu instancji.

Skarżące kasacyjnie zwróciły się też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym także z uwzględnieniem § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie – które powinno być ustalone w kwocie poniesionej wynoszącej 1900 zł.

Do skargi kasacyjnej w kolejnych pismach z dnia 21 i 23 maja 2023 r. ustosunkowali się uczestnicy postępowania (W. A., A. A., T. K., S. K. i R. D.) domagając się jej "odrzucenia" [z treści pism wynika, że rzeczywistym żądaniem wymienionych osób było w istocie oddalenie skargi kasacyjnej – uw. NSA].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do dalszego, merytorycznego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 156 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 P.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność korekty sentencji zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierało oczywistą omyłkę wyrażającą się w niewłaściwej formie wskazania imienia i nazwiska skarżącej A. Z. , gdyż podano, że skarga pochodzi od "A. Z.". Forma ta została skorygowana.

Przechodząc dalej należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Powyższa uwaga dotycząca związania Naczelnego Sądu Administracyjnemu granicami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego zaakcentowania w niniejszej sprawie. Sąd zaznacza, że podstawy wniesionego i rozpoznawanego obecnie środka zaskarżenia zostały wąsko zakreślone, jak i też nie korespondują w pełni z okolicznościami sprawy (o tym niżej). Z tych przyczyn zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny musiał zostać ograniczony.

Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie między innymi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Prawo budowlane i "K.p.a.". W zarzutach nie podano ani dat, ani publikatorów tych aktów prawnych, wskazujących na to brzmienie tekstu prawnego z uwagi na obowiązywanie w czasie. Pomimo to Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżących kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, gdyż nie to budziło wątpliwości w kontekście całokształtu skargi kasacyjnej, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.").

Pewne kontrowersje budzić może brak precyzji skargi kasacyjnej, gdy chodzi o ustalenie brzmienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże skoro M. Z. i A. Z. zarzuciły naruszenie art. 49f i nast. tej ustawy i to w kontekście złożonego 6 maja 2022 r. wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego uproszczonego, to oznacza, że chciały odnieść się do brzmienia ustawy ogłoszonego w Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. (dalej "P.b.).

Poważniejsze mankamenty skargi kasacyjnej nie dotyczą jednak opisanego braku precyzji w zakresie formuły zarzutów, ale wyrażają się w wadach konstrukcyjnych zarzutów i braku korelacji pomiędzy jej treścią a przedmiotem zaskarżonego wyroku.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 49f i nast. P.b.

Zgodnie z art. 56 P.p.s.a.: "W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu", natomiast w myśl art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. "Sąd zawiesza postępowanie z urzędu: [...] w przypadku, o którym mowa w art. 56 [P.p.s.a.]".

W niniejszej sprawie bez wątpliwości nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 56 i w następstwie art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skarga przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie została wniesiona po wszczęciu jakiegokolwiek postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Skarżące kasacyjnie mylnie zakładają, że złożenie wniosku dotyczącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego spornej inwestycji odpowiada zakresowi przedmiotowemu art. 56 P.p.s.a. Istotą art. 56 P.p.s.a. jest nadanie pierwszeństwa (przed postępowaniem sądowym) nadzwyczajnym procedurom zainicjowanym przed organami administracji, jeżeli te zmierzać będą do wyeliminowania z obrotu zaskarżonego aktu. Tymczasem uproszczone postępowanie legalizacyjne to odrębny tryb określony Prawem budowlanym, prowadzony w trybie tzw. zwykłym, jako nowa sprawa wszczynana z urzędu, lub niekiedy na wniosek. Innymi słowy, nie jest to tryb służący zmianie, uchyleniu, stwierdzeniu nieważności, czy wznowieniu postępowania decyzji o nakazie rozbiórki. Złożenia wniosku o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f i nast. P.b. nie można utożsamiać z sytuacją, w której wszczyna się jedno z postępowań nadzwyczajnych wymienionych w art. 56 P.p.s.a.

Ubocznie tylko wypada zasygnalizować, że wspomniany przez skarżące kasacyjnie wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w Krakowie został złożony do organu po wniesieniu skargi, co także nie koresponduje z art. 56 P.p.s.a.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że z całą pewnością w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 56 w zw. z art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i art. 49f i nast. P.b.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49f i nast. P.b.

W przypadku rozważanego zarzutu art. 49f i nast. P.b. jawi się jako fundament zarzutu, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w samym zarzucie, jaką konkretnie jednostkę redakcyjną art. 49f P.b. ma na myśli. Formuły zarzutów w skardze kasacyjnej, w graniach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., nie można wypełniać określeniami ogólnymi, takimi jak "i następnymi", jak to uczyniono w tej sprawie. Tym niemniej, nieco dalej, lecz nadal w treści zarzutu, autor skargi kasacyjnej wymienił art. 49f ust. 2 P.b. podkreślając, że przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego może być łączona właśnie z wnioskiem złożonym na tej podstawie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje więc, że intencją skargi kasacyjnej było zestawienie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 49f ust. 2 P.b.

Przechodząc do oceny tak sprecyzowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W tym miejscu wymaga zaznaczenia, że sąd administracyjny nie orzeka w sprawie administracyjnej w miejsce organu, jako kolejna instancja, ale przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu – w rozważanym przypadku decyzji administracyjnej. Kontrola legalności dokonywana jest wedle stanu faktycznego i prawnego aktualnych na datę decyzji. Odnosząc się więc do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zaznaczyć należy, że wobec Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania określona w tym przepisie. Wydanie wyroku sądowego nie zależało od wyniku uproszczonego postępowania legalizacyjnego zainicjowanego przez M. Z. wnioskiem z dnia 6 maja 2022 r. Na datę wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora (10 marca 2022 r.) taki wniosek nie był jeszcze złożony, a kontrola legalności przeprowadzana jest przez Sąd – jak zaznaczono – w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu wskazać należy, że forsowana przez M. Z. i A. Z. koncepcja eksponująca znaczenie dla sprawy wniosku z dnia 6 maja 2022 r. o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest chybiona także z dwóch innych powodów.

Po pierwsze, gdy ujmować treść skargi kasacyjnej w precyzyjnych ramach, to – stosownie do powyższych ustaleń – w formule drugiego zarzutu skargi kasacyjnej w odniesieniu do kwestii uproszczonego postępowania legalizacyjnego wyłuszczyć można tylko zarzut naruszenia art. 49f ust. 2 P.b. Jak zaznaczono, użyte przez autora skargi kasacyjnej określenie "i następnymi" nie upoważnia Naczelnego Sądu Administracyjnego do poszukiwania innych, nie wskazanych wprost przepisów w dalszej części aktu prawnego następującej po art. 49f P.b. Natomiast jedyny precyzyjnie przywołany w skardze kasacyjnej art. 49f ust. 2 P.b., czego zdają się nie dostrzegać skarżące kasacyjnie, dotyczy "obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2" P.b., a więc obiektów budowlanych, których "budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne". Innymi słowy, art. 49f ust. 2 P.b. dotyczy obiektów, których budowa została zakończona lub objętych postępowaniem przed 1 stycznia 1995 r. W niniejszej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia, stąd odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 49f ust. 2 P.b należy uznać za zabieg chybiony.

Po drugie, próba posiłkowania się przez M. Z. i A. Z. odniesieniami do instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest o tyle bezskuteczna, że przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wywiedziono zarzutu naruszenia art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Tymczasem powołując się na ten przepis Sąd pierwszej instancji wywiódł, że "brak jest możliwości przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdy przed upływem 20 letniego terminu organ wszczął już postępowanie legalizacyjne, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie". Skarżące tak wyrażonej oceny prawnej (wykładni art. 25 powyższej ustawy) w ogóle nie zakwestionowały, przez co również Naczelny Sąd Administracyjny nie może przyjąć tezy o ewentualnym stosowaniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f i nast. P.b.) do inwestycji przy ul. [...] w Krakowie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 48 i nast. P.b.

W tym miejscu po raz kolejny Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest zwrócić uwagę na brak precyzji w formule zarzutu kasacyjnego, w którym wskazuje się na art. 48 "i następne" P.b. Aby nie pozbawiać skarżące prawa do sądu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w istocie przedstawiony zarzut dotyczy art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., jako że w okolicznościach sprawy było oczywiste, iż właśnie ten przepis stanowił postawę prawną kwestionowanej decyzji rozbiórkowej. Dla jasności należy również doprecyzować, że regulację tę należy odnosić do brzmienia P.b. opublikowanego w Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, co pozostaje w związku z oceną Sąd pierwszej instancji o stosowaniu do sprawy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ze zrozumieniem przyjmuje bardzo szeroką argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, w której skarżące kasacyjnie eksponują, że M. Z. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 czerwca 2014 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia 22 marca 2016 r. uzyskała na kilka miesięcy 2016 r. "ostateczne" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (wydane jeszcze na podstawie ustawy z 1994 r.) na potrzeby spornej inwestycji przy ul. [...] w Krakowie.

Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak zupełnie nie przekonują twierdzenia, że również później, po wyeliminowaniu z obrotu wyżej wymienionych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, możliwa byłaby legalizacja spornej inwestycji. Skarżące muszą mieć świadomość, że decyzje obu instancji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały prawomocnie uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 965/16, a ponownie do ustalenia tychże warunków zabudowy nie doszło z uwagi na uchwalenie planu miejscowego – uchwałą nr XXXII/813/19 z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Strzelnica – Sikornik" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 10021), którego § 16 ust. 3 (pkt 32) koliduje z możliwością legalizacji rozbudowy i nadbudowy budynku przy ul. [...] w Krakowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca umożliwiając legalizację samowoli budowlanej nie musi czynić tego bezwarunkowo. Osoba przystępująca do budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę narusza prawo i musi się liczyć z tym, że przyszła legalizacja może być uzależniona od stanu prawnego, który może ulegać zmianom. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest więc zawsze gwarantowana, a przeszkodą mogą być w szczególności takie okoliczności jak wejście w życie kolidującego z nią planu miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego M. Z. i A. Z. nie mogą skutecznie powołać się na art. 2 Konstytucji roszcząc sobie prawo do legalizacji inwestycji w oparciu o fakt uzyskania, na pewien okres, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chociażby bowiem nawet decyzja ta, wraz z pozostałą niezbędną dokumentacją, była skutecznie w organie nadzoru budowlanego złożona, nie stanowiło to podstawy do natychmiastowej legalizacji inwestycji. W tym kontekście podnieść należy zwłaszcza, że wspomniane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, którymi chciała się posłużyć M. Z. , nie były prawomocne i w "zwykłym" trybie skargowym zostały wyeliminowane z obrotu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora zostały oparte na wystarczająco wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a motywy rozstrzygnięć odpowiadają art. 107 § 3 K.p.a. Dodać można, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, jakoby okoliczności faktyczne sprawy, których miał zdaniem skarżących nie zweryfikować organ drugiej instancji, zdezaktualizowały się w sposób skutkujący potrzebą wydania decyzji innej treści, aniżeli zaskarżona.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10, art. 32 oraz art. 40 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z obszernym uzasadnieniem przedstawionego zarzutu zawartym na stronach 19-22 skargi kasacyjnej, jednak zwraca uwagę, że nie wykazano w skardze kasacyjnej, jaki wpływ na wynik sprawy miał fakt doręczania pism bezpośrednio stronie. Sąd zauważa, że pełnomocnik A. Z. działał za skarżące przed Wojewódzkim Inspektorem, a następnie w ich imieniu składał skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Na tym etapie miał on nieskrępowaną możliwość wyrażania stanowiska na rzecz swoich mocodawczyń.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że wobec przyjętego i przedstawionego wyżej stanowiska, odstąpił od przeprowadzenia dowodów z dokumentów zawnioskowanych w skardze kasacyjnej, jako że w okolicznościach spraw nie było takiej konieczności. Sąd nadmienia przy tym, że dał wiarę twierdzeniom skarżących, na poparcie których dowody te miały być przedstawione (to jest między innymi okoliczności uzyskania przez M. Z. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podejmowania starań w kierunku legalizacji spornej nadbudowy i rozbudowy), i miał je na uwadze rozpoznając niniejszą sprawę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione przez w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.