Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1070/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b), art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 77 ust. 2, art. 131 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi M.S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta B. z dnia [...], znak: [...], ustalającej na wniosek M. W.-N., warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę zbiornika ziemnego, budowę kanałów Dn 500 i Dn 400, rowu odprowadzającego wody deszczowe, przebudowę drenażu rolniczego oraz wyburzenie istniejącej zastawki, zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 213, 214 i 215 (obręb geodezyjny Nr [...]), położonych w miejscowości M., gmina B..

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu 5 lutego 2014r. M. W.-N. wystąpiła do Urzędu Gminy i Miasta w B. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu 24 lutego 2014r. inwestor złożył do akt sprawy pisemne wyjaśnienie, w którym poinformował, że zbiornik ziemny opisany we wniosku jest zbiornikiem istniejącym i został zakupiony wraz z działką 4 października 2001r. Obecnie trwają czynności wyjaśniające jego wybudowanie, które prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. Następnie w dniu 17 kwietnia 2014r., inwestor przedstawił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], na mocy którego został zobowiązany do przedłożenia w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, związanych z rozbudową zbiornika wodnego - stawu na działce nr 214, obręb [...], tj. m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B., ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji K. D., K. i M. małż. S. i W. B. zarzucili m.in., że decyzja nie uwzględnia żadnych uwag oraz wniosków, dotyczących przedmiotowej inwestycji, które wniósł do projektu K. D. pismem z dnia 20 czerwca 2014r. Skarżący zwrócili uwagę, że nie wiedzą gdzie są zlokalizowane oraz w jaki sposób mogą oddziaływać na ich tereny poszczególne elementy inwestycji oraz że mają tylko ogólne pojęcie na podstawie załączonej mapy, gdzie fizycznie znajduje się zbiornik ziemny, mający być rozbudowany. Załączona do decyzji mapa nie wskazuje obszaru projektowanej przebudowy drenażu rolnego, a jest to sprawa wyjątkowo istotna, gdyż drenaż rolniczy określa interes społeczny szerszy pod względem przedmiotowym niż ich interesy, wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością inwestora. Skarżący uznali ponadto, że A Spółka w B. ponosi odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy i pominięcie jej w tym postępowaniu zwalnia ją niejako od troski o obowiązki statutowe. Skarżący zwrócili też uwagę, że stroną postępowania nie był również zarządca drogi publicznej, mimo że działki objęte decyzją przylegają do drogi publicznej na długości 180 m. Powoduje to, że decyzja z dnia [...] Burmistrza Gminy i Miasta B. jest przedwczesna i w związku z tym wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, żądając jednocześnie wyraźnego i precyzyjnego przedstawienia projektowanej rozbudowy ze wskazaniem obrazującym w sposób czytelny i zrozumiały "wszystkich składników ustaleń decyzji". Podnieśli, iż mają prawo wymagać, aby na planie wskazano projektowane kanały Dn 500 i Dn 400, rów odprowadzający wody deszczowe, drenaż przed projektowaną przebudową (istniejący) oraz zakres projektowanej przebudowy tego drenażu, a także by określono położenie projektowanej do wyburzenia zastawki.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśniło, że zasadniczo ustalenie warunków zabudowy następuje na przyszłość, czyli przed zrealizowaniem przedsięwzięcia. W określonych przypadkach dopuszcza się jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, dotyczy to w szczególności inwestycji stanowiących samowolę budowlaną, w stosunku do których toczy się postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., jednakże w przypadku urządzeń infrastruktury nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a zatem dotyczących tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie urządzeń infrastruktury technicznej niezbędne jest spełnienie pozostałych przesłanek wymienionych w pkt 3 - 5, tzn. inwestycja winna mieć zapewnione uzbrojenie terenu wystarczające do jej zrealizowania, teren inwestycji nie może wymagać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (względnie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1) oraz inwestycji nie mogą sprzeciwiać się przepisy odrębne.

W ocenie Kolegium planowane do legalizacji przedsięwzięcie ma niewątpliwie charakter infrastrukturalny, bowiem budowane w jej ramach urządzenia wodne nie pełnią samoistnie żadnej funkcji, mają natomiast pełnić rolę służebną wobec istniejącej na terenie inwestycji funkcji rolniczej (odbiór ścieków deszczowych z placów utwardzonych i dachu szklarni). Oznacza to, że dopuszczalność realizacji inwestycji uzależniona jest od spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 3-5 u.p.z.p. Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, iż przesłanki te są spełnione, w związku z czym Burmistrz Gminy i Miasta B. miał obowiązek ustalić warunki zabudowy dla legalizowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

Jak wyjaśnił organ II instancji, dla przedsięwzięcia zapewnione jest uzbrojenie terenu wystarczające do jego realizacji (inwestor nie zgłosił zapotrzebowania na media), teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1205 ze zm.) gdyż, mimo że w jego skład wchodzą m.in. grunty klasy II i III, to stosownie do przepisów cyt. ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 7) realizacja inwestycji nie pozbawia gruntów rolnego charakteru. Ponadto brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Planowane przedsięwzięcie nie mieści się bowiem w katalogu określonym w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.). Ponadto zaskarżona decyzja została uzgodniona przez Starostę [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z dnia [...], znak: [...]) i Marszałka Województwa [...] - w zakresie melioracji (milcząca akceptacja).

Kolegium podkreśliło również, że z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wobec tego, jeżeli w przepisach szczególnych brak jest przeciwwskazań do realizacji zamierzenia inwestycyjnego (a postępowanie w niniejszej sprawie nie wykazało, aby było inaczej), to nie można odmówić uwzględnienia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji obiektów na działce (działkach) objętej inwestycją. Organ nie może zatem w sposób precyzyjny wskazywać usytuowania obiektów na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, że w niniejszej sprawie chodzi o legalizację samowoli budowlanej, bowiem tak jak w przypadku zwykłego trybu uzyskiwania pozwolenia na budowę usytuowanie obiektów na działce zatwierdza organ administracji architektoniczno-budowlanej, tak w przypadku samowoli budowlanej o jej legalizacji decyduje ostatecznie organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ lokalizacyjny ma obowiązek jedynie określić na załączniku graficznym do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie ma natomiast obowiązku określania na mapie usytuowania obiektów budowlanych, a gdyby to uczynił, wkroczyłby w kompetencje organów orzekających na dalszym etapie procesu budowlanego. Ponadto w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określa m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającej przekształceniu, w formie opisowej i graficznej. Stosownie do tego przepisu do wniosku wszczynającego postępowanie załączono mapę z wrysowanymi na niej wszystkimi obiektami, które obejmuje inwestycja. Ponieważ sprawa dotyczy legalizacji samowoli budowlanej należy przyjmować, że wrysowano faktycznie istniejące obiekty. Strony postępowania (w tym skarżący) zostały zawiadomione przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Stronom postępowania umożliwiono zatem, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., korzystanie z ich praw do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a zatem w ocenie Kolegium, odwołujący nie mogą obecnie zasadnie twierdzić, że nie wiedzą, gdzie na terenie inwestycji są zlokalizowane obiekty budowlane podlegające legalizacji.

Organ odwoławczy dodał, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie terenu działek nr 213, 214 i 215 (obręb geodezyjny [...]), wobec tego może dotyczyć wyłącznie przebudowy drenażu rolniczego znajdującego się na ww. działkach. Z przedstawionych wyżej powodów usytuowanie tego drenażu nie jest zaznaczone na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji - jest on natomiast uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik do wniosku. Z kolei stronami postępowania są właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji, a jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ewidencji gruntów żadna z tych działek nie stanowi własności A Spółki w B.. Nie było zatem powodu, aby podmiot ten został uznany za stronę niniejszego postępowania. Ponadto nadzór i kontrola działalności spółek wodnych dokonywane są na podstawie przepisów Rozdziału 3 Działu VII ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zm.). Organem właściwym w tym zakresie jest starosta. Stroną postępowania nie mógł być także zarządca drogi publicznej, gdyż w postępowaniu lokalizacyjnym zarządca drogi publicznej jako współdziałający organ administracji realizuje interes publiczny, a nie interes indywidualny wynikający z faktu bycia właścicielem nieruchomości (drogi) sąsiadującej z terenem inwestycji. Ponadto, w rozpatrywanym przypadku zarządca drogi, do której przylega teren inwestycji (drogi gminnej), jest jednocześnie organem wydającym decyzję lokalizacyjną. Z tego też względu nie doszło do wydania odrębnego uzgodnienia przez zarządcę drogi decyzji w formie postanowienia. Taka konieczność nie zachodzi, gdy występuje tożsamość organu prowadzącego postępowanie główne i organu uzgadniającego.

Wobec podnoszonych przez skarżących wątpliwości Kolegium zwróciło uwagę, że legalizacja samowoli budowlanej, dla której ustalono warunki zabudowy, polegała na budowie urządzeń wodnych, a wobec tego legalizacja tej inwestycji następuje nie tylko przed organem nadzoru budowlanego (budowa obiektów budowlanych), lecz również przed organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego (budowa urządzeń wodnych). Aby ostatecznie zalegalizować tego rodzaju samowolę inwestor musi również dysponować decyzją legalizacyjną organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego - art. 64a Prawa wodnego. To w tym postępowaniu (o ile inwestor wystąpi o legalizację) - a nie w postępowaniu lokalizacyjnym - będą badane te aspekty sprawy, które dotyczą oddziaływań związanych z funkcjonowaniem zrealizowanych urządzeń jako urządzeń wodnych. Decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna we wskazanych wyżej procesach legalizacyjnych, jednakże nie stanowi wyłącznej przesłanki legalizacji samowoli, gdyż jest to uzależnione od spełnienia także innych wymagań - wskazanych odpowiednio w art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 64a Prawa wodnego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wnieśli M. S., K. S., K. D. i W. B. powołując się na tożsame argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności skarżący podnieśli, że decyzje zapadły w warunkach uniemożliwiających im rzeczowe zrozumienie zakresu przedmiotowego, szczególnie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta B. oraz w warunkach pozbawienia możliwości zareagowania dowodami na błędne i nieprzejrzyste przedstawienie zakresu przedmiotowego decyzji I instancji, co wyraziło się zupełnym zignorowaniem zastrzeżeń K. D., wniesionych na piśmie do sprawy w dniu 20 czerwca 2014r.

Zdaniem skarżących, planowana inwestycja godzi bezpośrednio w ich interesy i jest bezpośrednim zagrożeniem dla ich gospodarstw rolnych i w konsekwencji utrzymania rodzin. Oświadczyli, że nie zezwalają na jakiekolwiek planowanie ich kosztem usankcjonowania szkodliwej w tym miejscu i w istniejącym stanie rzeczowym samowoli budowlanej. Nie zgadzają się na projektowanie i wkraczanie bezpośrednio na ich nieruchomości poprzez planowanie i realizację kanałów, rowów odprowadzających wodę, przebudowy drenażu melioracji rolniczej. Nie zgadzają się na rozbudowę zbiornika ziemnego. Nigdy żadnego zezwolenia z ich strony inwestor nie uzyskał i nie uzyska w zakresach objętych zamiarami, opisanymi w zaskarżonych decyzjach.

Skarżący podnieśli ponadto, że wyjaśnienie, jakoby nieruchomość wnioskodawczyni została zakupiona w 2001r. wraz z istniejącym już zbiornikiem ziemnym jest nieprawdziwe. Istniejący zbiornik na wody deszczowe i szklarniowe został w ciągu kilku lat bez jakiegokolwiek pozwolenia zrealizowany przez ojca wnioskodawczyni, na obszarze istniejącej w dacie umowy kupna gruntów niewielkiej powierzchni zabagnionej łąki. Nieruchomość wnioskodawczyni została potem zabudowana w 90% budowlą szklarniową. Nie przeprowadzono żadnego dowodu na powyższe, a nawet nie próbowano sprawdzić tej okoliczności, za dowód uznając oświadczenie inwestora. To poprzednik prawny wnioskodawczyni wzniósł szklarnię na terenie, który jest zmeliorowany rolniczo, doprowadzając do zakłóceń w systemie odbioru wód opadowych na terenach nieruchomości skarżących, które również są zmeliorowane rolniczo. Tym samym zablokował naturalny odbiór wód opadowych do drenażu na obszarze zabudowanym szklarnią. Zakłócenia o których wyżej mowa powstały wskutek odprowadzenia wód opadowych z obszaru zabudowy szklarniowej o powierzchni ponad 4 ha do zbiornika ziemnego, a także bezprawnego włączenia odpływu wód ze zbiornika do zbieracza melioracyjnego, przebiegającego przez nieruchomość K. D. i wykorzystywanie bezprawne zbieracza melioracyjnego jako skanalizowania odbioru wód, których nieruchomość wnioskodawczyni nie mogła przyjąć wskutek całkowitego zabudowania szklarnią. W wyniku tych bezprawnych działań nieruchomości skarżących są zalewane, czyniąc im szkody od kilku lat.

Skarżący dodali, że zasadniczą przyczyną wnioskowania przez inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji jest zalegalizowanie samowoli budowlanej. Nie jest więc to inwestycja nowa, rozumiana jako przedsięwzięcie nikomu z sąsiadów nie szkodzące i w ramach swego prawa własności. Dlatego zaskarżona decyzja nie odzwierciedla normalnego trybu postępowania w przedmiocie określenia warunków zabudowy lecz ma charakter wyjątkowy zważywszy na jej cel, jakim jest legalizacja samowoli budowlanej. Istniejący stan faktyczny jest więc stanem wyjątkowym, tymczasem zastosowano do niego w obu instancjach postępowania normalny tryb, właściwy dla określania warunków zabudowy dla całkowicie nowej, kompletnej przyszłej inwestycji. Dlatego też wszystkie okoliczności związane z zaistniałą samowolą budowlaną powinny być merytorycznie zbadane, gdyż nie ma tu miejsca dla wyłącznie formalnego decydowania.

Zdaniem skarżących zaskarżone decyzje są pozbawione argumentacji związanej z koniecznością oceny wniosku jako wyjątku od zasad obowiązujących przy prawidłowym procesie inwestycyjnym. W tych okolicznościach skarżący zarzucili nierozważenie w sposób pełny i wnikliwy skutków zaskarżonych decyzji, wydanych bez oceny w ogóle relatywnie znacznych rozmiarów samowoli oraz odpowiednio znacznego oddziaływania szkodowego na nieruchomości sąsiadujące, zachodzącego od kilku lat. Według skarżących, nie ustalono i nie rozważono ponadto, iż zamierzenia zaakceptowane skarżonymi decyzjami, rozciągają się na ich nieruchomości sąsiadujące, poprzez w szczególności budowę rowów odpływowych, kanału, przebudowę istniejącej melioracji, przez co ograniczają skarżącym na przyszłość możliwości gospodarowania i korzystania z własnych nieruchomości, jak również planowania i realizowania na nich zgodnych z prawem przedsięwzięć inwestycyjnych, w celu rozwijania ich gospodarstw rolnych. Ograniczenia te skutkują i szerzej mogą skutkować wyłączeniem spod produkcji rolnej znaczących części nieruchomości skarżących, co redukuje dla nich wysokość dopłat unijnych.

Skarżący dodali, że cały proces decydowania i kontroli instancyjnej winien obejmować wszelkie aspekty rzeczowe i społeczne samowoli budowlanej i jej oddziaływania niezależnie od etapu postępowań administracyjnych, nakierowanych na usankcjonowanie samowoli budowlanej w tym i na etapie niniejszego postępowania.

Podniesiono również, że w postępowaniu zaniechano wezwania do udziału w sprawie Spółki A, która nadzoruje i zarządza urządzeniami melioracyjnymi, a przecież to realizowana w przyszłości inwestycja w zakresie rzeczowym, dotykać ma również zmian w systemie urządzeń melioracyjnych - w myśl zaskarżonej decyzji. W powyższym, w ocenie skarżących, wyraża się interes prawny Spółki A do bycia stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a., dlatego wezwanie do udziału w sprawie Spółki A jest konieczne. W sprawie nadano natomiast przymiot strony byłym właścicielom, którzy zbyli swą nieruchomość na rzecz ojca i poprzednika prawnego wnioskodawczyni. Obecnie osoby te nie mają żadnego interesu prawnego bycia stroną postępowania.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednocześnie wyjaśniając, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy informował skarżących, że wniosek inwestora dotyczył wyłącznie działek nr 213, 214 oraz 215, a co za tym idzie decyzja o warunkach zabudowy nie mogła określać jakichkolwiek warunków (w tym "naprawienia zdewastowanej melioracji") dotyczących innych działek niż wskazane we wniosku, wszczynającym postępowanie w sprawie. Ponownie podniesiono, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z wnioskiem inwestora, przedstawiającym usytuowanie legalizowanej samowoli, a więc niezrozumiałe były zarzuty poniesione w odwołaniu, że skarżący nie znają szczegółowej lokalizacji inwestycji. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących, procedowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla samowoli budowlanej nie zmienia istoty postępowania lokalizacyjnego. W dalszym ciągu do wydania decyzji o warunkach zabudowy mają zastosowanie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy w żadnym razie nie przesądza o legalizacji samowoli budowlanej, a ponadto organy lokalizacyjne nie są właściwe do oceny podnoszonych przez skarżących okoliczności związanych z oddziaływaniem zrealizowanej samowolnie inwestycji.

Kolegium przypomniało, że sporna inwestycja podlega przepisom Prawa wodnego w zakresie budownictwa wodnego, a zatem konieczne jest również uzyskanie legalizacji samowoli przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei podnoszenie zarzutów, związanych z naruszeniem prawa stron do udziału w postępowaniu jest zastrzeżone wyłącznie dla tych stron, których naruszenie to bezpośrednio dotyka. Zarzuty na tej podstawie mogą zatem formułować tylko te strony (a w szczególności wywodzić swój interes prawny do udziału w postępowaniu), które w postępowaniu pominięto, bądź też w jakikolwiek inny sposób ograniczono im możliwość czynnego w nim udziału, a nie strony, których prawo do czynnego udziału w postępowaniu nie zostało naruszone. Ponadto ustalając krąg stron postępowania organy opierały się na zapisach ewidencji gruntów i budynków. Wg stanu na dzień wszczęcia postępowania współwłaścicielami działki nr 235 (położonej w zasięgu oddziaływania inwestycji) byli J. P., R. P., W. P. oraz Z. P.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę K. D. i W. B.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015r. zawiadomiono o toczącym się postępowaniu A Spółkę w B, pouczając ją o możliwości zgłoszenia udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, zrealizowanie inwestycji nie stoi na przeszkodzie ubieganiu się przez inwestora o decyzję ustalającą warunki zabudowy, jeżeli decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisów art. 48 ust 2 pkt 1 lit. b lub art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane albo też samowoli likwidowanej w trybie art. 64 a w zw .z art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008r., sygn..akt II SA/Gd 122/08, ONSAiWSA 2010/2/25, w Olsztynie z dnia 31 maja 2011r., sygn..akt II SA/Ol 265/11 i w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014r., sygn.akt II SA/Łd 52/13 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Konstatacja powyższa nie oznacza wszakże zmiany charakteru decyzji ustalającej warunki zabudowy, która, co do zasady, określa jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. W przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest wszakże zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu legalizacyjnym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania organów urbanistycznych było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez M. W. – N. jako urządzenia wodne w postaci rozbudowy zbiornika ziemnego, budowy kanałów Dn 500 i Dn 400, rowu odprowadzającego wody deszczowe, przebudowy drenażu rolniczego oraz wyburzenia istniejącej zastawki, zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 213, 214 i 215 (obręb geodezyjny [...]), położonych w miejscowości M., gmina B. Urządzenia te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. W toku postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy zbiornika wodnego. Przedmiotem postępowania przed organem właściwym w zakresie pozwoleń wodnoprawnym jest natomiast legalizacja wykonanych samowolnie przez M. W. – N. urządzeń wodnych.

Zarzuty skarżących w niniejszej sprawie koncentrują się zasadniczo na bezprawności działań inwestorki w zakresie szeregu prowadzonych przez nią inwestycji, których następstwem było uszkodzenie systemu drenażowego, obejmującego zarówno grunty skarżących jak i inwestorki. W rezultacie grunty skarżących są regularnie zalewane, co skutkuje koniecznością wyłączenia ich z produkcji rolnej. Tymczasem, jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, organ urbanistyczny w decyzji ustalającej warunki zabudowy, okoliczności tych nie analizuje.

Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się natomiast przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu (art. 61 ust. 3). W związku z przedmiotem inwestycji (budową urządzeń wodnych, związanych z odprowadzeniem wód opadowych z terenu nieruchomości inwestorki) za trafną uznać należy konkluzję organów o zakwalifikowaniu go do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518) uznaje bowiem za urządzenia infrastruktury technicznej wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Ocenie organów podlegało zatem jedynie spełnienie przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle natomiast ustaleń, że inwestor nie zgłosił zapotrzebowania na media (w związku z charakterem inwestycji), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych (bowiem grunty pod zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa oraz urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu, pozostają w rozumieniu ustawy gruntami rolniczymi – art. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zaś inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, posiadając nadto wymagane uzgodnienia, brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż kwestia aktywności skarżących w toku postępowania administracyjnego jest niekwestionowana. Problemem jest jedynie rodzaj i charakter podnoszonych zarzutów, który, jak wskazano, nie podlega załatwieniu w toku postępowania ustalającego warunki zabudowy. Ani bowiem faktyczny zakres wymaganych napraw sieci drenarskiej ani techniczna możliwość wykonania ich wyłącznie na działkach inwestorki, nie mogła być przedmiotem badania przez organy w niniejszej sprawie. Jak trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, specyfika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się jedynie do badania urbanistycznej dopuszczalności lokowania określonej inwestycji. Wszelkie natomiast kwestie techniczne związane z jej wykonaniem (czy jak w niniejszej sprawie doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z prawem w ramach postępowań legalizacyjnych), uprawnieniami do władania gruntem, objętym inwestycją czy zakresu popełnionej samowoli wykraczają poza właściwości organów w niniejszej sprawie. Stąd też podnoszone przez skarżących zarzuty, związane z naruszeniem ich prawa własności w związku z degradacją należących do nich gruntów, brakiem zgody na legalizację samowoli budowlanej M. W. – N., którą uważają za szkodliwą dla terenów sąsiednich, pozostawały bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Nie mają również znaczenia w kontrolowanym postępowaniu okoliczności związane z uszkodzeniem urządzeń melioracji wodnych w związku z budową przez poprzednika prawnego inwestorki szklarni i magazynu warzyw. Okoliczności te winny natomiast być przedmiotem zainteresowania organów właściwych w sprawach egzekwowania obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne)

Odnosząc się natomiast do zarzutu, związanego z pominięciem w niniejszym postępowaniu jako strony A Spółki w B., do zakresu działalności której, wedle informacji skarżących, należy m.in. utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracyjnych, objętych zaskarżona decyzją (przebudowa drenażu rolniczego), wskazać należy, iż zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy Spółka, zawiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz pouczona o prawie zgłoszenia w nim udziału, wniosku takiego nie złożyła. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Tylko bowiem od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2012r., sygn..akt II OSK 362/11, z dnia 26 marca 2013r., sygn..akt II OSK 2276/11, z dnia 25 kwietnia 2012r.,, sygn..akt I OSK 1239/11 wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie podmiotem uprawnionym do ewentualnego wnioskowania o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. była – A Spółka w B, nie zaś skarżący. Z uwagi natomiast na fakt, iż Spółka w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzutu pominięcia jej jako strony w postępowaniu administracyjnym, nie złożyła, brak było podstaw do uwzględnienia tego zarzutu, formułowanego przez skarżących.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

LS