Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3237/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 141 § 4, art. 187 § 1 i 2, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 18/20 w sprawie ze skarg K.B., P.B., Ł.B. oraz J.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 listopada 2019 r., nr KO.420-213, 214/19 w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 18/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.B., P.B., Ł.B. oraz J.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 listopada 2019 r., nr ... w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr ..., znak ... (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie:

– na rzecz K.B., P.B., Ł.B. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych,

– na rzecz J.K. i R.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. (działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P.) ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci [...], o mocy pojedynczych anten EIRP od 2000 W do 5000 W, składającej się z wieży stalowej, 3 anten sektorowych, 2 anten radiolinii, fundamentu, urządzeń nadawczo-odbiorczych, ogrodzenia i wewnętrznej linii zasilającej, na terenie działki nr [...], obręb [...] przy ul. A. [...] w P.

Decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wyżej wskazaną decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18, na skutek rozpoznania skarg J.K., R.K. i P.T. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Zdaniem sądu w sprawie nie wyjaśniono w sposób wystarczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym, czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nie jest wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, uwzględnić bowiem trzeba maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Zdaniem Sądu w sprawie dokonano błędnej wykładni § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: "rozporządzenie RM"), co doprowadziło do wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. ustalił z wniosku P. sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], operatora sieci [...], o mocy pojedynczych anten EIRP od 2000 W do 5000 W, która ma składać się z: wieży stalowej konstrukcji kratowej o wysokości trzonu 60 metrów oraz łącznej wysokości max. 64,95 m, anten sektorowych w ilości 3 sztuki, zawieszonych na wysokości 59 m n.p.t., anten radiolinii w ilości 2 sztuki, zawieszonych na wysokości 57 m n.p.t., fundamentu, urządzeń nadawczo-odbiorczych umieszczonych na gruncie, ogrodzenia o długości ok. 20 m, wewnętrznej linii zasilającej na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. A. [...] w P.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO w P. wnieśli K.B., P.B. i Ł.B. oraz J.K. i R.K.

K.B., P.B. i Ł.B. zarzucili naruszenie:

– art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez pominięcie i nieuwzględnienie w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18 przez brak ustalenia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt elektryczny i mechaniczny) oraz możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania, przy uwzględnieniu możliwości przedmiotowego urządzenia a nie wyłącznie stanowiska inwestora;

– art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokonania rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, co ma wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM;

– art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z nieokreśleniem obsługi komunikacyjnej dla obszaru pod projektowaną wieżę.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Z kolei J. i R.K. zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z:

– art. 153 oraz 170 p.p.s.a. przez odmowę podporządkowania się zaleceniom prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., w którym podkreślono, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Skarżący podnieśli, że oba organy orzekały ponownie na podstawie identycznej dokumentacji, która została zakwestionowana przez sąd. Ponadto oba organy kwestionują ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku w postępowaniu administracyjnym zamiast w kasacyjnym;

– § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia RM przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli uwzględnienia maksymalnych mocy oraz tiltów anten; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej; niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargi P., Ł. i K.B. oraz J. i R.K. za zasadne.

Sąd wyjaśnił, że skarżący P., Ł. i K.B. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż wtedy jeszcze działki objęte obszarem oddziaływania inwestycji należały do ich rodziców (którzy złożyli odwołanie).

Sąd przypomniał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2018 r., II SA/Łd 863/18, tut. Sąd – w kontekście sprawdzenia czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – nakazał badanie minimalnej i maksymalnej mocy fabrycznej anten, minimalnego i maksymalnego pochylenia anten oraz nakładania się wiązek promieniowania, które są objęte zamierzeniem inwestycyjnym, a nie tylko wartości deklarowanych przez inwestora.

Tymczasem Kolegium w kontrolowanym postępowaniu nie zgodziło się z powyższą oceną prawną i przyjęło wartości zadeklarowane przez inwestora, chociaż nie skorzystało ze swego uprawnienia do złożenia skargi kasacyjnej i nie zaskarżyło wcześniej przywołanego wyroku WSA w Łodzi. Zdaniem Sądu w ten sposób organ nie zastosował się do wytycznych prawomocnego wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r. i naruszył art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach analiza z 18 marca 2019 r. została sporządzana zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych pod względem kwalifikacji miejsc dostępnych dla ludności oraz użycia tiltów, której wniosek wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania środowiskowego, a którą następnie Kolegium zanegowało i uwzględniło tylko deklaracje inwestora. Sąd dodatkowo zwrócił uwagę, że deklaracja inwestora odnośnie użycia tiltów elektrycznych 0-10º stoi w sprzeczności z ustaleniami organu wynikającymi z ponownej analizy z 18 marca 2019 r., gdzie wskazano na tilt elektryczny do 12º wynikający z karty katalogowej anteny sektorowej. Rozbieżność ta powinna być jednoznacznie wyjaśniona przez organ.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., taka sytuacja ma bowiem miejsce, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, albo pomimo rozbieżności istniejących w tym materiale.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 u.p.z.p. w związku z nieokreśleniem obsługi komunikacyjnej dla obszaru pod projektowaną wieżę, Sąd zaznaczył, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Tak też się stało w niniejszej sprawie, bowiem organ w decyzji określił, obsługę komunikacyjną przez zjazd z ulicy A. (drogi gminnej). Natomiast uszczegółowienie tych warunków nastąpi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nawiązując do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia RM postawionego przez skarżących J.K. i R.K. Sąd wskazał, że w tym zakresie organy ograniczyły jedynie do analizy dokumentacji przedłożonej przez inwestora (kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko), nie odnosząc się przy tym do twierdzeń skarżących prezentowanych w toku postępowania (oraz do wniosków ponownej analizy z 18 marca 2019 r., której organ zdaje się nie dostrzegać), dotyczących niepodania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Te zaś paramenty, zdaniem Sądu, miały istotne znaczenie dla oceny kwestii obszaru oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomości strony skarżącej.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18 oraz w niniejszym orzeczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

e. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

f. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezawieszenie prowadzonego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o którym to postępowaniu WSA wskazuje na stronie 20 uzasadnienia i wyjaśnia dlaczego organy I jak i II instancji winny wziąć pod uwagę wynik tego postępowania i ewentualnie zawiesić rozstrzygnięcie na gruncie art. 97 k.p.a., a równocześnie brak uwzględnienia tego, iż to postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma oczywisty wpływ na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, gdyż cała argumentacja przytoczona za uchyleniem decyzji organów obu instancji sprowadza się do konstatowania tego, że organy obu instancji uznały, że przedsięwzięcie nie może być uznane za jedno z przedsięwzięć, o których mowa w przepisach rozporządzenia RM.

II. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia RM, polegające na błędnym, bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 rozporządzenia RM, gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia RM;

b. naruszenie przez pominięcie przepisów jakie zastąpiły przepisy rozporządzenia RM, tj. nieuwzględnienie aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko skutkiem czego podjęcie orzeczenia, które nie uwzględnia w swej treści aktualnej treści przepisów, które to naruszenie w związku z podjętym rozstrzygnięciem nakazuje organom I i II instancji opierać swe decyzje o przepisy prawne, które nie istnieją w aktualnym obiegu prawnym gdyż zostały około rok przed zapadłym orzeczeniem zastąpione nowymi przepisami;

c. naruszenie przez pominięcie art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 późn. zm., dalej: "p.o.ś."), gdyż WSA dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie bierze pod uwagę faktu, iż na skarżącej w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działania które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 p.o.ś. nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska przez:

– utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

– zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowego wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 p.o.ś., a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi, a to na podstawie przepisu art. 188 p.p.s.a. oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a to na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały uwzględnienie.

Z dotychczasowego przebiegu sprawy i kontekstu większości podniesionych zarzutów wynika, że przedmiotem zaistniałego sporu jest kwestia oceny planowanej inwestycji przez pryzmat konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która z kolei wiąże się z wykładnią przepisów rozporządzenia RM, określających, które z przedsięwzięć mogą znacząco oddziaływać na środowisko. W tym względzie kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22, LEX nr 3429156.), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten."

W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, to jest w innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Zatem przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z 10.12.2007 r., I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z 29.02.2008 r., I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z 10.01.2013 r., II FSK 824/10, LEX nr 1274250).

Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.

W tych okolicznościach trzeba zatem przyjąć, że wytyczne wynikające z oceny prawnej dokonanej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18, dotyczące uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tilt), czy też uwzględniania w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, w świetle przywołanej uchwały stały się nieaktualne.

Mając powyższe na względzie należało uznać za uzasadniony zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w kontrolowanym postępowaniu doszło naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że niezależnie od aspektów związanych z wykładnią przepisów rozporządzenia RM, wytyczne wynikające z oceny prawnej dokonanej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18 obejmowały też kwestie weryfikacji planowanego przedsięwzięcia po kątem ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ocena wypełnienia tych zaleceń dokonana w zaskarżonej decyzji jest trafna, albowiem przeprowadzona analiza będąca podstawą wydania decyzji przez organ I instancji zawiera szczegółowe odniesie do miejsc dostępnych dla ludności, przy uwzględnieniu istniejącej i planowanej zabudowy (s. 5-7 analizy architektoniczno-urbanistycznej).

Z tych też względów należało również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten należy do tak zwanych przepisów wynikowych określających prawne konsekwencje innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. Ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a., co do zasady, nie mieszczą się bowiem w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005).

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., dalej: "aktualne rozporządzenie RM") Otóż, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia RM. Podnosząc ten zarzut skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła bowiem § 4 aktualnego rozporządzenia RM, zgodnie z którym, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia – to jest przed 11 października 2019 r. – wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku z 19 lipca 2017 r., co oznacza, że należało stosować przepisy rozporządzenia RM (z 2010 roku).

Pozytywna ocena przebiegu postępowania wyjaśniającego w sprawie czyni bezprzedmiotowym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez pominięcie art. 121 p.o.ś. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, ponieważ zasadnicze powody uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skarg wynikają z prawnych konsekwencji uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r., której treść nie mogła być znana skarżącym w dacie wnoszenia skarg.