Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 721/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 8, art. 44 par 2, 3 i 4, art. 61a par 1, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 37gf ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2483
law: Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 roku sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 8 września 2023 r. nr 1001-IUCKOD-3.4812.107.2023.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2023 roku, nr 1001-IUCKOD-2.4811.2308.2023.2.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 września 2023 r. nr 1001-IUCKOD-3.4812.107.2023.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi - po rozpatrzeniu zażalenia P. J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr 1001-IUCKOD-2.4811.2308.2023.2 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z 18 maja 2023 r. nr 1001-IUCKOD-1.4810.2671.2022.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał P. J. do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2483 ze zm., dalej ustawa o autostradach). Wezwanie wystawione zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd na płatnym odcinku autostrady A4 miejsce - węzeł Wrocław Wschód pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony, o nr rejestracyjnym [...], którego był właścicielem w dniu odnotowania naruszenia. Przejazd tym pojazdem zarejestrowany został przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) w dniu 1 września 2022 r. o godz. 17:02, jako przejazd bez uiszczonej opłaty za przejazd autostradą. Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej zostało uznane za doręczone 9 czerwca 2023 r.

20 lipca 2023 r. strona złożyła sprzeciw z prośbą o przywrócenie terminu. Wniosła o zwrot całej pobranej kwoty, tj. 666,58 zł, na podstawie wykonanej egzekucji przez Urząd Skarbowy w Strzelinie. Ponadto podała, że w dniu 19 lipca 2023 r. pracownik Banku [...] w S. poinformował ją, że zajęcie dotyczy nieopłaconego przejazdu autostradą w dniu 1 września 2022 r., o którym dowiedziała się dopiero w chwili zajęcia egzekucyjnego. Tymczasem zapłata za przejazd została dokonana. Korzysta z aplikacji e-Toll w telefonie. Strona otrzymała notę obciążeniową w ilości 3 sztuki, które nie różnią się od siebie. P. J. wskazał także, że nie odebrał żadnego pisma z informacją, że nie został opłacony przejazd autostradą. Pisma były wysyłane na adres zameldowania, a nie zamieszkania. Nie miał świadomości, że przekierowanie na adres zamieszkania wygasło w styczniu 2023 r. Do sprzeciwu dołączył wniosek o przywrócenie terminu.

Odpowiadając na ww. wniosek o przywrócenie terminu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu, wyjaśniając że instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 i art. 59 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego, podczas gdy 14-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Wobec braku możliwości prawnej przywrócenia terminu na złożenie sprzeciwu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wydał postanowienie z dnia 7 sierpnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, bowiem z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie było możliwe.

Skarżący wniósł zażalenie, w którym powtórzył argumenty zawarte w sprzeciwie. Dowodami potwierdzającymi, że dokonał zapłaty są 3 sztuki not obciążających i screen z systemu e - TOLL.

7 sierpnia 2023 r. zaskarżonym postanowieniem DIAS w Łodzi utrzymał również w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 37a ust. 1, art. 37 gf ust. 1 i 5 ustawy o autostradach. Ponadto organ odwołał się do treści art. 39 § 3, art. 42, art. 43 i art. 44 oraz 61a k.p.a.

Organ wskazał, że wyjaśnienia oraz stan faktyczny ustalony w sprawie daje podstawę do stwierdzenia, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z 18 maja 2023 r. wysłane zostało na adres do doręczeń (rejestracyjny) strony, ważny od 10 lutego 2014 r. do 2 sierpnia 2023 r., tj. [...] K. [...], zgłoszony w urzędzie skarbowym, widniejący w Systemie Rejestracji Centralnej Krajowej Ewidencji Podatników (SeRCe). Wezwanie należało uznać za doręczone 9 czerwca 2023 r., bowiem jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy (w niniejszej sprawie 8 czerwca 2023 r.), to termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy (art. 57 § 4 k.p.a.).

Organ wyjaśnił, że błędna data doręczenia wezwania 8 czerwca 2023 r. wskazana w zaskarżonym postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 7 sierpnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem uchybienie terminu do złożenia sprzeciwu to 27 dni. DIAS wyjaśnił, że mając na uwadze treść art. 44 k.p.a. wskazać należy, że z uwagi na brak możliwości doręczenia przesyłki (wezwania) bezpośrednio adresatowi lub innej uprawnionej osobie, przesyłkę dwukrotnie awizowano. W dniu 25 maja 2023 r. pozostawiono pierwsze awizo - przesyłka do odbioru w placówce FUP S. i od tej daty liczony jest 14 dniowy termin na odbiór korespondencji.

W związku ze skutecznie doręczonym wezwaniem od 9 czerwca 2023 r. rozpoczął bieg ustawowy 14-dniowy termin na złożenie sprzeciwu i termin ten upłynął 23 czerwca 2023 r. Zatem sprzeciw, który P. J. przesłał ePUAP 20 lipca 2023 r., złożony został z uchybieniem terminu przewidzianego do wniesienia sprzeciwu. Uchybienie terminu na złożenie sprzeciwu wywołało skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym z uwagi na to, że termin na złożenie sprzeciwu jest terminem prawa materialnego i stosunek materialnoprawny w celu ponownego ukształtowania w tym zakresie praw lub obowiązków nie mógł być nawiązany. Postępowanie w tej sprawie nie mogło zatem zostać wszczęte z uwagi na faktyczny brak przedmiotu postępowania.

W skardze P. J. podniósł, że opłata za przejazd została dokonana, a mimo to został ukarany i nie otrzymał zwrotu środków egzekucji. Skarżący wyjaśnił, że 1 września 2022 r. jechał płatnym odcinkiem autostrady A4 na odcinku węzeł Wrocław Wschód. Opłata za ten przejazd w kwocie 1,10 zł została dokonana. Tym odcinkiem autostrady, tego dnia jechał tylko jeden raz. Na dowód przedstawił pismo z e-TOLL potwierdzające ten fakt. Skarżący wniósł o zwrot kwoty 666,58 zł wraz z odsetkami. Wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi nie chce przyjąć tego faktu do wiadomości, skupiając się jedynie na uchybionym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 8 września 2023 r. utrzymująca w mocy własne postanowienie z dnia 7 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.)

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że nie otrzymała wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej z dnia 18 maja 2023 r., oraz że opłata za przejazd została uiszczony, co potwierdza dowodem zapłaty.

Organ natomiast twierdzi, że doręczenie wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej zostało doręczone skarżącemu prawidłowo, a sprzeciw został złożony po terminie do jego wniesienia.

Wobec tak zarysowanego sporu należy przypomnieć, że stosownie do art. 37a ust. 1 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 659 ze zm.), dalej u.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przejazdu – 1 września 2022 r.) za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd.

W myśl art. 37a ust. 7 u.a. do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988, 1002, 1768 i 1783), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - zwany dalej "wnoszącym opłatę".

Zgodnie z art. 37a ust. 9 ustawy o autostradach, przejazd autostradą, na której jest pobierana opłata, o której mowa w ust. 7, może być wykonywany na podstawie biletu na jeden przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zwanego dalej "biletem autostradowym", wydanego przed rozpoczęciem tego przejazdu. Opłata za przejazd autostradą, o której mowa w ust. 7, jest pobierana w momencie wydania biletu autostradowego.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 37ge ust. 1 u.a. za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł.

Zgodnie z art. 37ge ust. 5 u.a. opłaty dodatkowej nie pobiera się, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9. Przepis art. 37a ust. 12 stosuje się, przy czym na bilecie autostradowym wskazuje się datę i godzinę przejazdu oraz autostradę lub jej odcinek, za który nie została wniesiona opłata za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7. Przepis art. 37ge ust. 6 u.a. stanowi, że opłaty dodatkowej nie pobiera się od wnoszącego opłatę, jeżeli na kierującego pojazdem została nałożona kara grzywny, o której mowa w art. 37gi, w drodze mandatu karnego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma treść art. 37gf u.a. Zgodnie z ust. 1

wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej.

Sprzeciw zawiera:

1) imię i nazwisko albo nazwę wnoszącego opłatę oraz jego adres;

2) numer PESEL albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnoszącego opłatę, o ile został nadany;

3) uzasadnienie wniesienia sprzeciwu;

4) numer rachunku bankowego albo rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na który ma zostać dokonany zwrot wpłaconej opłaty dodatkowej, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (art. 37gf ust. 2 u.a.).

O uwzględnieniu sprzeciwu zawiadamia się wnoszącego opłatę. Wniesiona opłata dodatkowa podlega zwrotowi. Kwota zwrotu opłaty dodatkowej pomniejsza przychód Funduszu (art. 37gf ust. 3 u.a.).

Odmowa uwzględnienia sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 4 u.a.).

W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37gf ust. 5 u.a.).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia dotycząca czy wskazany termin dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw należy zaliczyć do kategorii terminów prawa materialnego, czy terminów procesowych.

W polskim systemie prawa wyróżnia się terminy prawa materialnego oraz terminy procesowe. Do pierwszej grupy należą takie terminy, w których następuje ukształtowanie praw lub obowiązków obywatela, w tym np. praw i obowiązków w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych. Z kolei terminy procesowe oznaczają okresy przewidziane do dokonania określonych czynności procesowych przez podmioty postępowania (np. termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji). O charakterze terminu decyduje treść przepisu i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota. Upływ terminu materialnego wywołuje co do zasady skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, przy czym skutek prawny musi bezpośrednio wynikać z treści przepisu. W przypadku terminów procesowych ich przekroczenie wywołuje skutki w zakresie prawa procesowego (np. brak możliwości wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji), a nie w zakresie prawa materialnego. Terminy materialnoprawne są nieprzywracane, podczas gdy do terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58-59 k.p.a.).

Powszechnie przyjmuje się, że o uznaniu charakteru terminu nie powinno przesądzać wyłącznie kryterium miejsca regulacji, tj. okoliczność zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. sygn. akt SA/Kr 1230/94). Podkreślić należy, że w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że terminy procesowe, to terminy przewidziane dla dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. Są to terminy przewidziane dla realizacji przez stronę czynności w postępowaniu zmierzającym do ukształtowania jej materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków. Natomiast terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Te pierwsze co do zasady są przywracane, natomiast uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym i uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczą.

W ocenie Sądu, termin o jakim mowa w art. 37gf ust.1 u.a ma charakter procesowy, albowiem określa granice czasowe dla dokonania danej czynności procesowej - sprzeciw jest czynnością procesową, i nie powoduje wygaśnięcia praw i obowiązków strony o charakterze materialnoprawnym.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze kontekst postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Na gruncie tej ustawy nie mamy do czynienia z sensu stricte postępowaniem administracyjnym. Nie oznacza to z kolei, że termin do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa w art. 37gf ust. 1 ustawy, jest terminem prawa materialnego.

Organ powinien mieć na względzie, że dokonanie wykładni językowej omawianego przepisu daje jednoznaczną odpowiedź z jakim terminem (materialnym, czy procesowym) mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie ze znaczeniem językowym sprzeciw oznacza: 1) niezgadzanie się, protest; 2) żądanie ponownego rozpoznania sprawy przez stronę, w której sprawie zapadło orzeczenie podczas jej nieobecności (por. Słownik języka polskiego PWN). Z wykładni językowej wynika zatem, że sprzeciw to uprawnienie procesowe mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań. To oznacza, że termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter terminu procesowego.

W doktrynie wskazuje się, że w znaczeniu systemowym instytucja sprzeciwu jest na gruncie ustawodawstwa polskiego, instytucją prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym w znaczeniu materialnym na gruncie prawa administracyjnego związana jest z podjęciem działania przez organy administracyjne, a nie uprawnieniami procesowymi określonego podmiotu. To zawsze organ ma termin na wniesie sprzeciwu w reakcji na konkretne żądanie strony zmierzające do wywołania skutków w sferze praw i obowiązków. Z takim właśnie sprzeciwem rodzącym określone skutki materialnoprawne mamy do czynienia np. w Prawie budowlanym (brak sprzeciwu uprawnia do przystąpienia do wykonania określonych robót budowlanych). Upływ terminu do wniesienia sprzeciwu oznacza "milczącą zgodę" organu na nadanie podmiotowi wnioskującemu konkretnych praw i obowiązków wynikający z norm materialnoprawnych.

W sensie materialnym sprzeciw jest zatem związany ze sferą konkretnych praw i obowiązków, których uzyskania domaga się wnioskodawca. Stanowi reakcję organu administracyjnego na żądanie podmiotu.

W niniejszej sprawie, na podstawie omawianego przepisu uprawnionym do wniesienia sprzeciwu nie jest organ, lecz wnoszący opłatę za przejazd autostradą. Sprzeciw na gruncie art. 37gf ust. 1 ustawy nie służy zakwestionowaniu konkretnych uprawnień wynikających z norm prawa materialnego, lecz stanowi formę protestu wnoszącego opłatę za przejazd autostradą w związku z nałożeniem na niego opłaty dodatkowej.

Ponadto dokonanie wykładni celowościowej, tj. na podstawie celu, jaki ma realizować omawiany przepis, sprzeciw, o jakim mowa w tym przepisie, to uprawnienie procesowe, mające na celu wyrażenie protestu w stosunku do jakichś działań organu. Niewątpliwie zatem ustawodawca w omawianym przepisie pojęcie sprzeciwu wiąże z instytucją prawa procesowego, jako "środka prawnego", które to pojęcie jest zastrzeżone dla postępowania służącego do uchylenia się w trakcie procedury odwoławczej od skutków działań organu.

Funkcja omawianego przepisu nie ma za zadanie przyznać jakichś konkretnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, lecz ma stanowić formę środka prawnego, jako przeciwstawienie się działaniom organu wobec podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty za przejazd autostradą. Co więcej z przepisów ustawy nie wynika by brak sprzeciwu miał za zadanie sanować nielegalne działania organu, czy też wywoływać skutek w postaci domniemania legalności nałożonej opłaty dodatkowej.

W ustawie o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, o procesowym charakterze tego terminu rozstrzyga również brzmienie art. 37 gf ust. 5, odwołujące się w zakresie nieuregulowanym tym aktem prawnym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem również art. 58 k.p.a. mówiący o przywróceniu terminu. Zgodnie z jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zauważyć należy, że instytucja przywrócenia terminu procesowego w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 58 i art. 59 Kodeksu Postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 58 k.p.a. przesłankami przywrócenia terminu są: uprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu, złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia, równoczesne dopełnienie czynności, której dokonania w terminie uchybiono. Zgodnie z treścią art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Powyższy przepis w sposób odmienny reguluje zatem tryb rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub zażalenia (§ 2) oraz wniosków o przywrócenie terminu do dokonania pozostałych czynności w postępowaniu administracyjnym (§ 1). W tym ostatnim przypadku przepis ten wskazuje, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu służy stronie zażalenie. Użyte natomiast w art. 59 § 2 k.p.a. sformułowanie "postanawia ostatecznie" wskazuje, że od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub zażalenia, zażalenie nie przysługuje. Postanowienie takie, jako kończące postępowanie, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, brak możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu (wbrew stanowisku organu) stanowiłoby nieuzasadnione wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do kontrolowanego podmiotu. Gdyby podzielić pogląd organu, to każdy termin w istocie rzeczy można byłoby uznać za termin materialnoprawny.

Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1818/23, w którym Sąd stwierdził, że podmioty "wnoszące opłatę" są również – co jest nie mniej istotne oraz oczywiste z punktu widzenia potrzeby zapewnienia koniecznych gwarancji – legitymowane do wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dniu od dnia doręczenia wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej, zaś w sytuacji nieuwzględnienia sprzeciwu przez Szefa KAS do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 37gf ust. 1 – 2 oraz ust. 4). Ponadto NSA wskazał, że nie można bowiem pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach. Z zawartego w tym przepisie prawa odesłania wynika, że w postępowaniu o którym w nim mowa – a mianowicie w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przepisy k.p.a. mają zastosowanie – co trzeba podkreślić – w zakresie nieuregulowanym w ustawie ustawy o autostradach oraz odpowiednio. Wobec tak określonego zakresu odesłania do stosowania przepisów k.p.a., a ponadto wobec określonego ustawą o autostradach przedmiotu oraz trybu postępowania, które w związku z niewniesieniem opłaty za przejazd autostradą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą – wyłącznie bowiem do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie określonym w 37gf ust. 5 przywołanej ustawy.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku organ zaprezentowanego w zaskarżonych postanowieniach termin na wniesienie sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej. Za nieprawidłowe zatem należy uznać stanowisko organu, że termin do złożenia sprzeciwu określony w art. 37gf ust.1 u.a jest terminem prawa materialnego i stosunek materialnoprawny w celu ponownego ukształtowania w tym zakresie praw i obowiązków nie mógł być nawiązany.

Ponadto organ błędnie uznał, że w przypadku, gdy sprzeciw nie zostanie złożony w terminie, to postępowanie nie może być wszczęte, a jeżeli jest w toku, to powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu w przypadku, gdy postępowanie nie może być wszczęte i sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie, to organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. przewiduje dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Przyczyny, o których mowa w tym przepisie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a ma zastosowanie w postępowaniach wszczynanych na wniosek. Co do zasady nie sposób wyobrazić sobie jego stosowania w postępowaniach wszczynanych z urzędu.

Skoro zatem termin określony w art. 37 gf ust. 1 ustawy o autostradach płatnych jest terminem procesowym, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, to nie może mieć zastosowania w sprawie uchybienia terminu do jego wniesienia instytucja przewidziana w art. 61a k.p.a. Upływ bowiem materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia stanowi okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego i wypowiadanie się przez organ o prawach wnioskodawcy. Złożenie wniosku o przyznanie uprawnienia po upływie terminu do złożenia wniosku oznacza zatem, że została spełniona przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny", określona w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3384/21).

Natomiast organ w formie postanowienia orzeka o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia na podstawie art. 134 k.p.a. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania.

Dodać należy, że w ocenie Sądu, w tym wypadku nie powstaje problem z uwagi na treść art. 37 gf ust. 5 ustawy o autostradach dotyczący "odpowiedniego" zastosowania normy zawartej w art. 134 k.p.a. Artykuł 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Rozważając powyższe w pierwszej kolejności wskazać należy, że sprzeciw w przewidziany w art. 37 gf ust. 1 ustawy o autostradach pełni podobną funkcję jak odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w postępowaniu administracyjnym. Sprzeciw przysługuje od wezwania o nałożeniu opłaty dodatkowej. Wezwanie to wydawane jest na podstawie art. 37 ge ustawy o autostradach. Jest to rozstrzygnięcie wydawane na podstawie ustaleń zweryfikowanych pod względem merytorycznym na podstawie danych systemowych SPOE KAS, zawiera zatem rozstrzygnięcie i uzasadnienie oraz pouczenie o środku zaskarżenia, podobnie jak decyzja administracyjna. Można zatem stosować odpowiednio przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji, a zatem stosując te przepisy się ich nie modyfikuje. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż można zastosować normę art. 134 k.p.a. do instytucji sprzeciwu, o którym mowa w ww. przepisie, gdyż uchybienia proceduralne powstałe przy jego wniesieniu rozstrzygane są przez organ odwoławczy (Dyrektora Izby Administracji Skarbowej). A zatem zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a., który ze swojej istoty dotyczy postępowania odwoławczego powoduje, iż są podstawy do odpowiedniego stosowania tego przepisu do spóźnionego sprzeciwu, o którym mowa w ustawie o autostradach.

Co ważne, postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest ostateczne. Na postanowienie to zatem nie służy zażalenie, jednak można je zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia środka zaskarżenia organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu, oczywiście o ile taka prośba została złożona przed wydaniem takiego postanowienia.

W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu, a organ postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu oraz postanowieniem z tej samej daty, tj. 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. Ponieważ oba postanowienia są z tej samej daty, to organ nie wyjaśnił, czy skarżący wniósł zażalenie z dnia 10 sierpnia 2023 r. od obu ww. postanowień. Organ wydał jedynie postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu.

W dalszej kolejności wskazać należy, odnosząc przytoczone powyżej przepisy prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, że wątpliwości budzi, czy skarżącemu prawidłowo doręczono przesyłkę zawierającą wezwanie z dnia 18 maja 2023 r. do uiszczenia opłaty dodatkowej i czy w konsekwencji, jak przyjął organ, uchybił 14-dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu. Wątpliwości Sądu wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, z którego niejednoznacznie wynika, że wezwanie z dnia 18 maja 2023 r. zostało prawidłowo doręczono skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. Rozważając powyższe zauważyć należy, że DIAS stwierdził, iż sprzeciw od wezwania do nałożenia opłaty dodatkowej został złożony przez stronę 20 lipca 2023 r., tj. 27 dni po obowiązującym terminie. Organ uznał też, że wezwanie z dnia 18 maja 2023 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd w dniu 1 września 2022 r. po płatnym odcinku autostrady A4, węzeł Wrocław - Wschód, zostało doręczone stronie w dniu 9 czerwca 2023 r. w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że powyższe wezwanie wysłane zostało na aktualny adres do doręczeń (rejestracyjny) ważny od 10 lutego do 2 sierpnia 2023, tj. [...] K. [...], zgłoszony w urzędzie skarbowym, widniejący w Systemie Rejestracji Centralnej Krajowej Ewidencji Podatników (SeRCe).

Skarżący natomiast podnosił, że nie otrzymał korespondencji z organu i nie miał świadomości, że nałożona została na niego opłata dodatkowa, załączając dowód uiszczenia opłaty za przedmiotowy przejazd. Z treści sprzeciwu oraz zażalenia skarżącego z dnia 10 sierpnia 2023 r. na postanowienie z dnia 7 sierpnia 2023 r. wynika, że skarżący skuteczność doręczenia mu wezwania z dnia 18 maja 2023 r. kwestionuje, powołując się na zmianę miejsca zamieszkania. Nie miał świadomości, że przekierowanie na adres zamieszkania wygasło w styczniu 2023 r. Do sprzeciwu dołączył wniosek o przywrócenie terminu. Ponadto skarżący załączył notę obciążeniową z dnia 4 października 2022 r. (w tym za przejazd z dnia 1 września 2022 r. w kwocie 1,10 zł) wystawioną przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (system e-TOLL) skierowaną na adres: [...] K.1 [...], a wezwanie zostało wysłane na adres [...] K. [...], pod którym nie mieszka.

Przechodząc zatem do tej części rozważań, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o autostradach nie regulują kwestii doręczeń w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie tej ustawy. Zastosowanie w tym zakresie będą zatem miały przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - z mocy art. 37 gf ust. 5 ustawy o autostradach brzmieniu z dnia przejazdu, stosownie do którego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Sąd zauważa, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w wezwaniu z dnia 18 maja 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o konieczności wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za przejazd autostradą (k. 6 akt admin.). Przesyłka listowa została wysłana na adres: [...] K. [...] i nie została przez skarżącego odebrana. Na kopercie znajduje się pieczątka, z której wynika, że przesyłkę awizowano 25 maja 2023 r., a następnie 2 czerwca 2023 r. oraz zwrot do nadawcy w dniu 12 czerwca 2023 r. Powyższe dane znajdują się także na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. Na kopercie znajdują się trzy nieczytelne podpisy doręczyciela. Natomiast na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma podpisu doręczyciela (nieczytelny podpis jest w innym miejscu – przy zwrocie korespondencji). Ponadto przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej P., podczas gdy DIAS w postanowieniu z dnia 8 września 2023 r. wskazuje, że w placówce FUP S..

Wobec powyższego przypomnieć trzeba, że stosownie do przepisu art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

W myśl § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast zgodnie z § 3, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że skuteczność zastępczego sposobu doręczenia pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych art. 40-44 k.p.a. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.), zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2339/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze skutecznym doręczeniem zastępczym można mieć do czynienia tylko wówczas, gdy korespondencja została skierowana do właściwego adresata. Zdaniem Sądu adnotacje doręczyciela o czynnościach składających się na doręczenie przesyłki, powinny być na bieżąco, w trakcie ich podejmowania, nanoszone na odpowiednie dokumenty, czyli kopertę i potwierdzenie odbioru - na którym widnieją stosowne rubryki, dostosowane treścią do formalnoprawnych regulacji procesu doręczenia przesyłki. Skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 k.p.a.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, w świetle treści art. 44 § 2, § 3 i § 4 k.p.a., nie można uznać, że skarżącemu skutecznie doręczono w trybie zastępczym wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z dnia 18 maja 2023 r. Na zwrotnym potwierdzeniu w miejscu opisanym jako "data i podpis doręczającego/wydającego" nie ma żadnej daty oraz brak jest podpisu doręczyciela. Ponadto ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że awizowaną przesyłkę pozostawiono w UP P., a nie S..

Wobec powyższego organ nie miał podstaw do uznania skuteczności doręczenia skarżącemu wezwania z 18 maja 2023 r. Tylko bowiem prawidłowe doręczenie przesyłki listowej uprawniałoby organ do uznania, że skarżący nie uczestniczy w postępowaniu wszczętym z urzędu i nie uiścił opłaty dodatkowej. Brak doręczenia wezwania spowodował, że skarżący nie był również pouczony o możliwości wniesienia sprzeciwu oraz o obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej w razie wniesienia sprzeciwu.

Podkreślić zatem należy, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11). W orzecznictwie podkreśla się, że treść formularza dowodu doręczenia nie stanowi (i nie powinna stanowić) przeszkody w dopełnieniu tego obowiązku. Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia wszystkich informacji o awizowanej przesyłce wraz z podpisem doręczyciela. Zdaniem Sądu, skoro nie wszystkie informacje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ww. przesyłki zostały umieszczone, a niektóre budzą wątpliwości, ma to wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i oznacza, że procedura doręczenia zastępczego nie została zachowana.

Ponadto, wbrew stanowisku organu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy były podstawy do zakwestionowania trybu doręczenia z art. 44 k.p.a. ze względu na adres doręczenia wezwania z dnia 18 maja 2023 r.: [...] K. [...]. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Organ administracyjny był zatem uprawniony do wyboru jednego ze wskazanych w tym przepisie miejsc doręczeń, znanych organowi dla dokonania doręczenia wezwania z dnia 18 maja 2023 r. o nałożeniu opłaty dodatkowej.

Odnosząc się do zarzutu skierowania korespondencji na niewłaściwy adres należy zauważyć, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest m.in. pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. W przypadku, gdy to uczynił może zastosować skutki prawne z powołanego przepisu, czego w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem wezwanie z dnia 18 maja 2023 r. takiego pouczenia nie zawiera.

Jednocześnie analiza akt sprawy nie potwierdza twierdzeń organu, że adres, na który wysłano wezwanie, tj. [...] K. [...] jest prawidłowy. Informacja o incydencie (zasilenie [...], data utworzenia incydentu 5 września 2022 r.) - będąca podstawą do wydania wezwania z dnia 18 maja 2023 r. o nałożeniu na skarżącego opłaty dodatkowej - wskazuje inne dane adresowe skarżącego, tj. [...] K. [...] (bez numeru mieszkania) (k. 3-4 akt administracyjnych). Załączony przez skarżącego do sprzeciwu, wydruk danych z urzędu skarbowego natomiast zawiera adres: K. [...] (z numerem mieszkania) - k.11, podczas gdy DIAS zaskarżone postanowienie przesłał na adres: [...] S., ul. [...]. Natomiast postanowienie z dnia 7 sierpnia 2023 r. zostało skierowane na adres: [...] S., ul. [...] (bez numeru mieszkania).

Ponadto wskazać należy, że przejazd miał miejsce 1 września 2022 r., podczas gdy wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej wysłane zostało dopiero 18 maja 2023 r. W sytuacji gdyby wezwanie zostało wysłane niezwłocznie po otrzymaniu informacji o incydencie, tj. po 3 listopada 2022 r., to wezwanie powinno zostać wysłane na adres wskazany przez skarżącego, tj. [...] S., ul. [...], zgodnie z potwierdzeniem żądania dosyłania przesyłek pocztowych z dnia 22 marca 2022 r. (k.14 akt administracyjnych).

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro skarżący nie odbierał korespondencji kierowanej przez organ na adres zameldowania, tj. [...] K. [...], a e-TOLL był w posiadaniu innego adresu, którym posługiwał się skarżący, jako adresem zamieszkania, a ponadto skarżący nie został pouczony o obowiązku powiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, to powyższe okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. A zatem w zaistniałej sytuacji organ miał podstawę do przyjęcia, że jest to adres niewłaściwy do doręczeń i podjęcia czynności zmierzających do ustalenia innego miejsca pobytu skarżącego.

A zatem z powyższego wynika również, że nie ma podstaw do przyjęcia domniemania skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Przedstawione rozważania podważają prawidłowość działania organu. Nie można było zatem uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona.

Wskazać także należy, że brak jest możliwości stwierdzenia rozpoczęcia biegu terminu dla strony do złożenia sprzeciwu, o którym mowa w wezwaniu z 18 maja 2023 r. Podkreślić należy, że wnikliwa ocena prawidłowości wypełnienia dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest konieczna, gdyż na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych zasad wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić najmniejszych wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.). Adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść (por. postanowienie NSA w postanowieniu z 15 września 2011 r., II GSK 1761/110).

Reasumując należy stwierdzić, że bieg terminu do złożenia sprzeciwu nie rozpoczął się, a to oznacza, że wadliwie organ uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że organ naruszył art. 7 k.p.a. (zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 § 1 (według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) i art. 80 k.p.a. (który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, że proces doręczenia przesyłki z 18 maja 2023 r. przebiegał prawidłowo.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 gf ust. 1 i ust. 5 ustawy o autostradach art. 44 § 2, § 3 i § 4, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 61a § 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić rozważania Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 7 sierpnia 2023 r.

ds