Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2415/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów.
article: art. 120, art. 122, art. 187 par. 1, art. 191
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4041/23 w sprawie ze skargi S. Sp. j. w O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr 1401-IOC.48.44.2020.2.BB w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz S. Sp. j. w O. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4041/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. Sp.j. w O., uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 17 czerwca 2021 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie z 24 lipca 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w następstwie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zrzekł się rozprawy.

Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. z 2017 r. poz. 708 ze. zm. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2018 r.; dalej "ustawa SENT") w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 6 i art. 22 ust. 2 ustawy SENT oraz art. 14 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1039; dalej "ustawa zmieniająca") poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym zastosowaniem w sprawie, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wykładnia pojęcia "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie takich elementów, jak proporcjonalność danej kary oraz stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie i tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów, a także wymaga ustalenia, czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw oraz czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości i nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów. Tymczasem właściwa wykładnia ww. przepisów oraz prawidłowe zastosowanie ich w warunkach stanu faktycznego sprawy i ujawnionych przez organ okoliczności powinny skutkować przyjęciem, że do przewoźnika nie znajdzie zastosowanie przepis art. 22 ust. 3 w części dotyczącej interesu publicznego, z uwagi na zasadę proporcjonalności, jak i dyrektywę postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, bowiem zasada proporcjonalności została przez ustawodawcę zachowana, a organ jest zobowiązany do działania na podstawie obowiązujących przepisów, co do których przyjmuje się domniemanie ich konstytucyjności i w sytuacji gdy przewoźnik przed rozpoczęciem przewozu towaru nie uzupełnił zgłoszenia o dane wymagane przez przepisy ustawy, nakłada karę pieniężną, przy jednoczesnym wskazaniu w uchylonej decyzji, że odstępowanie od należności pieniężnych publicznoprawnych, a więc także tych wynikających z nałożonych kar finansowych, jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą odstąpienie od powszechnej zasady obowiązku zapłaty prawomocnie orzeczonych kar, co nie leży w niniejszej sprawie w interesie publicznym i stawiałoby stronę w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, tym bardziej, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów określających jej sytuację ekonomiczno-finansową ani nie postulowała odstąpienia od nałożenia kary;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej "o.p.") w zw. z art. 22 ust. 2 i art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz art. 14 ustawy zmieniającej poprzez dokonanie wadliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w błędnym uznaniu, że doszło do naruszenia przez organ zasad postępowania dowodowego, co w ocenie Sądu nie pozwalało na dokonanie prawidłowej oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary za niedochowanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o numer zezwolenia drogowego przed rozpoczęciem przewozu, podczas gdy dokonanie przez Sąd prawidłowej oceny wszystkich okoliczności wynikających z zebranego materiału dowodowego powinno doprowadzić Sąd do wniosku, że organy w sposób pełny i prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, w tym przesłanki ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego oraz zasadnie uznały, że w ujawnionych okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.

Powyższe uchybienie procesowe miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazywane przez Sąd wadliwości i niedostatki postępowania dowodowego stanowiły bezpośredni przyczynek do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp.j. w O. (dalej "skarżąca") wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyraziła ona zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w wyniku kontroli pojazdu, którym skarżąca przewoziła towar w postaci produktów paliwowych (kod CN 2710) w ilości 17 200 litrów, ustalono, że w zgłoszeniu SENT skarżąca nie uzupełniła danych określonych w art. 5 ust. 4 pkt 6 ustawy SENT, to jest dotyczących numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.). Do kontroli okazano wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Decyzją z 24 lipca 2020 r. Naczelnik Mazowieckiego Urzędu Celno-Skarbowego w Warszawie nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł w związku z nieuzupełnieniem zgłoszenia o numer zezwolenia drogowego we wskazanym zgłoszeniu SENT.

Decyzją z 17 czerwca 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu wcześniejszego wyroku przez NSA, WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały nie tylko błędnej, ale i zawężającej wykładni użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT pojęcia "interes publiczny" jako przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organy podkreślały bowiem wyjątkowość odstąpienia od nałożenia kary i konieczność nakładania sankcji za nieprzestrzeganie prawa. Wskazywały, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej uzasadnione interesem publicznym jest możliwe jedynie w takich wypadkach, które zostały spowodowane działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania skarżącej. Organy administracji nie uwzględniły pozostałych elementów wykładni art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, przedstawionej przez WSA.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, co stanowiło istotne naruszenie art. 120, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p., które było wynikiem naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w zakresie, który był konieczny dla oceny, czy dopuszczalne i uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. W konsekwencji nie można było przyjąć, że organy prawidłowo zastosowały art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Stanowisko organów administracji o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w tej sprawie było bowiem przedwczesne, w sytuacji deficytów postępowania wyjaśniającego będących skutkiem wadliwej wykładni tego przepisu ustawy SENT.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się organ, wnosząc skargę kasacyjną. Podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Z zasady w takiej sytuacji rozpoznaniu jako pierwsze podlegają zarzuty procesowe, jednakże w tej sprawie z uwagi na istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie zaszła konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów należało stwierdzić, że kwestią sporną na obecnym etapie postępowania było to, czy prawidłowa była dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia interesu publicznego, przewidzianego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanka odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i uznanie, że organ zastosował błędną wykładnię tego pojęcia i nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego – uchylenie decyzji organów obu instancji.

Kara pieniężna przewidziana w art. 22 ust. 2 ustawy SENT została ustalona w ustawie w wysokości 5000 zł w sposób sztywny, nie przewidziano możliwości jej miarkowania. Ustawodawca przewidział natomiast możliwość odstąpienia od nałożenia tej kary. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo ust. 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Odstąpienie od nałożenia kary pozostawiono zatem uznaniu administracyjnemu, ustawodawca przewidział bowiem, że organ "może" odstąpić od nałożenia kary i wskazano jednocześnie przesłanki ustawowe odstąpienia. Organ ma zatem możliwość wyboru jednego z przewidzianych przez ustawodawcę alternatywnie rodzajów rozstrzygnięć: nałożenia kary lub odstąpienia od nałożenia kary. Odstąpienie od nałożenia kary jest rodzajem jej "darowania", co może nastąpić tylko w całości lub nie nastąpić w ogóle.

Wprowadzona przez ustawodawcę w art. 22 ust. 3 ustawy SENT instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem łagodzenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Odpowiednikiem odstąpienia od nałożenia kary jest w prawie karnym instytucja darowania kary (P. Gensikowski, Odstąpienie od wymierzenia kary w polskim prawie karnym, Warszawa 2011). Wymaga ono uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa, a następnie – przy niezmienionej negatywnej ocenie popełnionego czynu – stwierdzenia niecelowości ukarania sprawcy (L. Gardocki, Prawo karne, Warszawa 2017, s. 189). Analogiczny charakter przypisać należy odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej (A. Krawczyk [w:] Z. Kmieciak, W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 971).

Ocena, czy ukaranie karą pieniężnej jest w konkretnym przypadku celowe, jest niewątpliwie kwestią uznania administracyjnego. O niecelowości ukarania sprawcy, a zatem o potrzebie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, mogą przesądzać przyczyny, które mieszczą się w ramach przewidzianych przez ustawodawcę przypadków uzasadnionych "ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym" (art. 22 ust. 3 ustawy SENT).

Konstruując przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w postaci "ważnego interesu przewoźnika" i "interesu publicznego", ustawodawca odwołuje się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sytuacji gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi i klauzulami generalnymi, organ administracji i sąd stosujący prawo nie mają prawa do swobodnego określania ich treści, lecz zobowiązane są do odszukania optymalnych treści wyrażających ich istotę. Treść klauzul generalnych nie może bowiem być wypełniona w sposób dowolny.

Nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego", stanowiącemu przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT, wymaga jego rozważenia w szerszym kontekście, a mianowicie uwzględnienia w pierwszej kolejności współczesnej nasilającej się tendencji przenikania prawa karnego do prawa administracyjnego (por. m.in. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można mówić wręcz o nadużywaniu przez prawodawcę sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których dolegliwość bywa często znacząco większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. W przypadku administracyjnych kar pieniężnych szczególnie niepokojące jest określanie ich przez prawodawcę w sposób bezwzględnie oznaczony, a więc tak jak w art. 22 ust. 2 ustawy SENT. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza bowiem w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu.

Zasada proporcjonalności przewidziana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa, a więc musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. M. Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka i M. Stahl (red.) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 112-127). Właściwe odczytanie przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT klauzuli interesu publicznego powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Wymaga więc każdorazowego rozważenia, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia. Jeżeli sankcja jest nadmierna, tzn. dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. m.in. wyroki NSA z: 7 czerwca 2022 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 171/19, II GSK 182/19, II GSK 338/19, II GSK 339/19; 14 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 947/21, II GSK 1260/21; 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt: II GSK 1185/19, II GSK 489/19, II GSK 649/19, II GSK 284/19).

Wykładnia art. 22 ust. 3 ustawy SENT uwzględniać powinna reguły celowościowe i funkcjonalne. Sprzeczny z interesem publicznym jest automatyzm w działaniu organów administracji, polegający na nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT.

Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "interes publiczny" z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, wskazując, że obejmuje ono takie elementy, jak: proporcjonalność danej kary, stosunek kar nałożonych za przewozy dokonywane w tym samym czasie tym samym transportem do dochodu przewoźnika z tych przewozów, ustalenie czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia uszczuplenia przez dany podmiot dochodów podatkowych budżetu państwa, czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy nieprawidłowości te zdarzyły się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występują na tyle często u tego przewoźnika, że świadczą o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów, czy nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika ma charakter prewencyjny czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy przewoźnika w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, tego, czy naruszenie wiązało się z realnym zagrożeniem interesów Państwa. Stwierdził również, że odmienny od wyżej wyrażonego pogląd byłby sprzeczny z wymogami kreowania zaufania w relacji obywatel – organy administracji publicznej, gdyż trudno utożsamiać interes publiczny z nakładaniem na działającego legalnie przewoźnika dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, jeżeli uchybienia te nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa w postaci możliwości uszczuplenia dochodów budżetowych, a uchybienia te niezwłocznie zostały usunięte w całości lub w znacznej części. Sąd powołał się przy tym na cele wprowadzenia ustawy SENT.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji NSA w składzie niniejszym w pełni podziela. W konsekwencji należało uznać, że zasadnie Sąd przyjął, że organy błędnie zastosowały ww. przepis, co wiązało się z tym, że przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób nieodpowiadający normom a art. 120, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 o.p.

Zgodnie z art. 120 o.p., organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa. Stosownie do art. 122 o.p., w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Art. 187 § 1 o.p. nakłada na organ obowiązek zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Następnie organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 o.p.).

Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie, który był konieczny dla oceny, czy dopuszczalne i uzasadnione było odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Nie przeanalizowały, czy stwierdzone uchybienie stwarzało realne zagrożenie uszczuplenia przez skarżącą dochodów podatkowych budżetu państwa, czy stwierdzone uchybienie zostało dokonane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw, czy) nieprawidłowość ta zdarzyła się jednokrotnie (sporadycznie) czy też występuje na tyle często u skarżącej, że świadczy o co najmniej niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów.

W tym stanie sprawy NSA uznał, że oba zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieuzasadnione, ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "interes publiczny" z art. 22 ust. 3 ustawy SENT, a następnie zasadnie stwierdził, że postępowanie dowodowe było obarczone brakami, które doprowadziły do błędnego zastosowania ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik skarżącej, który występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013r., nr 3, poz. 38).