Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3170/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2019r. sygn. akt II SA/Kr 616/19 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2019 r. znak SKO.PW/4171/6/2019 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 grudnia 2018 roku, znak: WS-08.6331.11.2016.MŁ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J.B. kwotę 268 (słownie: dwieście sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 616/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę J.B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 marca 2019 r., znak SKO.PW/4171/6/2019 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r. nr WS-08.6331.11.2016.MŁ stwierdził, że na działce nr [...] w K., stanowiącej pas drogowy ul. [...], nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie tj. na działkę nr [...] w K., stanowiącą współwłasność J.B., R.W., K.W. i J.W.

Decyzją z dnia 18 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: organ, SKO) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

SKO zobowiązało organ pierwszej instancji do dokonania ustaleń, czy zmiany zagospodarowania działki nr [...] polegające na budowie jezdni asfaltowej (powierzchnia szczelna) i realizacji bezodpływowego liniowego wykopu wypełnionego kruszywem i połączonego rurami z dwoma wpustami ulicznymi spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, a w sytuacji ustalenia, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, zbadania czy zmiany te szkodliwie wpływają na działkę nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. nr WS.08.6331.11.2016.MŁ, działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) stwierdził, że na działce drogowej nr [...] w K. stanowiącej pas drogowy ul. [...] nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie tj. działkę nr [...] w K. oraz odmówił nakazania Gminie Miejskiej Kraków (Zarządowi Dróg Miasta Krakowa) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Decyzją z dnia 20 marca 2019 r. nr SKO.PW/4171/6/2019, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ w pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa sprawa została wszczęta jeszcze w 2016 r. tj. przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, dlatego sprawa rozstrzygana jest w oparciu o przepisy dotychczasowe, a organem odwoławczym właściwym w sprawie pozostaje SKO. Ponadto organ powtórzył ustalenia Prezydenta Miasta Krakowa i przyjął je za własne.

Wskazał, że z treści przepisu art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wynika, że zastosowanie sankcji przewidzianej w ust. 3 może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. 1. Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie. Zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie.

W ocenie SKO, Prezydent Miasta Krakowa zgromadził materiał dowodowy sprawy i w sposób kompleksowy przywołał ustalenia mające w sprawie miejsce, a także prawidłowo i zgodnie z regułami k.p.a. dokonał oceny dowodów.

SKO podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Prezydent Miasta Krakowa dokonał oceny, na czym polega system odwadniający i czy wprowadzony system drenażu ma związek z zalewaniem posesji odwołującej się. Ustalono bowiem, że prace związane z realizacją wykopu wypełnionego kruszywem zostały wykonane po przeciwległej stronie ulicy w stosunku do posesji skarżącej, co potwierdza protokół z dnia 14 czerwca 2016 r. Wynika z niego, że wzdłuż odcinka ul. [...] (od strony o numerach parzystych) w rejonie skrzyżowania z ul. [...] wykonano na długości kilkudziesięciu metrów przedmiotowy drenaż.

Nie jest kwestionowane w sprawie, co wynika m.in. z korespondencji z ZIKIT, że brak jest w terenie skutecznego systemu odwadniającego i jego realizacja była wielokrotnie zgłaszana do UMK. Jednak brak kompleksowego rozwiązania kwestii zagospodarowania wód opadowych przez gminę nie powoduje, że automatycznie dochodzi do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 ustawy prawo wodne.

Organ odwołał się do ustaleń Prezydenta Miasta Krakowa, z których wynika, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podmokłościami na działce nr [...], a wykonywanymi w kwietniu 2016 r. pracami na działce drogowej nr [...]. Zdaniem SKO kompleksowo oceniono, iż problem spływu wód powierzchniowych i infiltracyjnych jest dla nieruchomości skarżącej stanem naturalnym i wynikającym z pierwotnego ukształtowania terenu i budowy geologicznej. Zdaniem organu, o tym, że kłopoty z wodami na działce nr [...] są problemami wieloletnimi świadczy chociażby fakt cyklicznego i wieloletniego wypompowywania wody za pomocą pompy i węża poza teren działki nr [...]. Również istnienie otworu w posadzce w piwnicy z wkopaną beczką potwierdza fakt, że już wcześniej posesja była regularnie zalewana. Spadek terenu kształtuje się od działki skarżącej w stronę sytemu drenażu, a nie odwrotnie, o czym świadczy rozlewisko na zachód od przedmiotowej działki, a nie na wysokości posesji. Stan ten nie jest też stanem nowym. Organ podkreślił, że powyższe potwierdza również istnienie systemów odprowadzania wód wzdłuż ul. [...], które to systemy budowali sami mieszkańcy w celu zabezpieczenia się przed napływem wód oraz zeznania świadków, którzy oświadczyli, że rozlewisko zawsze się tworzyło. Świadkowie wskazywali też na znaczne problemy z wodą i z zalewaniem terenu, a także odcinka jezdni jeszcze przed zmianą dokonaną przez ZIKIT. Posesja skarżącej nie ma natomiast zewnętrznego odbiornika dla wód opadowych i drenażowych.

Zauważono również, że podczas kilkukrotnych oględzin, także w niekorzystnych warunkach pogodowych nie stwierdzono zastoisk wody w pasie drogowym na wysokości działki nr [...]. Jak zauważył organ - również sama skarżąca wskazuje, iż na początku tj. w latach 1987-1990 nie odnotowano żadnych problemów z wodą opadową, a dopiero w procesie urbanizacji nastąpiły duże zmiany.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła mu błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wskazała, że:

a) działka nr [...] (i przylegający do niej odcinek pobocza drogi - działka nr [...]) nie jest po zmianach "odbiornikiem" wód opadowych z rejonu skrzyżowania ulic [...] i [...] i po ustaniu opadów pozostaje sucha, podczas gdy woda zalega w innych miejscach;

b) odcinek ul. [...] od nr [...] wzwyż długości ok. 250 m znajduje się na wyraźnym wzniesieniu terenu (według map, którymi posługiwano się w niniejszym postępowaniu różnica wysokości na krańcach 250 - metrowego odcinka wynosi 5 m) i jest pozbawiony kanalizacji opadowej - zatem rozważania w sprawie stanu wody w rejonie skrzyżowania nie mogą pomijać faktu, że woda z tego wzniesienia spływa w rejon skrzyżowania;

c) "odbiornikiem" tych wód nie jest po zmianach działka nr [...], ani kanał burzowy biegnący od posesji przy ul. [...] do rowu melioracyjnego w ul. [...] (w niniejszym postępowaniu niebadany, a niedrożny na całym odcinku według inwentaryzacji nadesłanej przez ZIKiT);

d) wlot do kanału na posesji nr [...] w dniu rozprawy administracyjnej 17 października 2017 r. (ostatnie oględziny kanału w cyklu postępowań) nazajutrz po intensywnych opadach jest całkowicie zalany (niedrożny), a woda z niego przesącza się w stronę południową, czyli odwrotnie do zakładanego kierunku spływu wody;

e) postępowanie nie dało jednoznacznej odpowiedzi, gdzie znajduje się woda opadowa z kilkudziesięciu posesji znajdujących się na wzgórzu i spływających do nowowybudowanego drenażu francuskiego skarżonego w tym postępowaniu;

f) wbrew twierdzeniom organu, woda z "rynny’ na posesji skarżącej jest wciągana w prąd wody płynącej w przeciwnym kierunku, gdzie trafia na wzniesienie terenu, a wcześniej zalewa piwnicę i ogród skarżącej;

g) oceniając rozwiązania techniczne, organ pierwszej instancji kwestionuje kompetencje architekta projektującego dom, a nawet decyzje o pozwoleniu na budowę;

h) normą wyjściową do wszystkich planów zagospodarowania przestrzennego są ustalenia geologiczne bezwzględnie nakazujące wody opadowe z terenów o spadku powyżej 12 % zbierać w kanały wody opadowej;

i) obecna sytuacja wyłączająca istniejący kanał burzowy z tej funkcji prowadzi do obejścia prawa, tj. spowodowania osuwania się gruntu ze wzniesienia ul. [...] i podnoszenia jezdni w najniższym miejscu (w chwili obecnej o 0,59 m w stosunku do stanu z roku 2011 - według załączonych do postępowania map) ze szkodą dla posesji znajdujących się poniżej, tj. od nr [...] do nr [...], podmywania ich fundamentów (głębokość studzienki wpustowej usytuowanej w jezdni naprzeciw drenażu wynosi 1,2 m ppt, czyli na głębokości wszystkich fundamentów), aż do ich całkowitego zniszczenia. W chwili obecnej sytuacja najgorzej kształtuje się na posesji skarżącej i zagraża istnieniu budynku mieszkalnego.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

Po pierwsze Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo wydały decyzje na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268). Zgodnie z art. 545 ust. 4 nowej ustawy "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1 - 3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Ponieważ postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed wejściem w życie nowej ustawy i nie zostało przed tą datą zakończone, a przed wejściem nowej ustawy właściwym organem odwoławczym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd I instancji stwierdził, że zastosowano odpowiednie przepisy zarówno materialne, jak i określające właściwość organów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma skarżącej z dnia 15 kwietnia 2016 r., w którym domagała się interwencji w związku z działaniami ZIKiT informując, że "od lat jest zalewana wodami opadowymi z powodu nieuregulowania odwodnień w rejonie ulic [...], [...] i [...]", brak jest kanalizacji burzowej, a w dniu 13 kwietnia ekipa służby drogowej wykonała przekop z ulicy na działkę nr [...], tak, aby woda z ulicy spływała na tę działkę i następnie na jej posesję.

W kolejnym piśmie z dnia 16 maja 2016 r. skarżąca informowała, że został wykonany rów wzdłuż jezdni przy ul. [...]. To spowodowało, że obecnie wszystkie wody, także z ulicy [...], spływają na jej działkę. Naturalny odpływ wody został zagrodzony dużą ilością tłucznia, ubitego walcem i tworzącego wał podnoszący poziom drogi o ok. 1 m.

Zdaniem Sądu I instancji, na podstawie tych wniosków, a także dalszych pism skarżącej, organ prawidłowo przyjął, iż zdarzeniem, w którym skarżąca upatruje zmianę stosunków wodnych wywołującą szkody na jej działce, jest remont drogi [...] wraz z wykonanym tzw. drenażem francuskim przy działkach nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo wykluczyły fakt położenia asfaltu jako mogący mieć wpływ na zmianę stosunków wodnych, skoro także i przed remontem droga była wyasfaltowana.

Następnie zauważono, że przedstawione przez skarżącą dane i wnioski zostały zweryfikowane w trakcie dość długiego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego dokonano kilku oględzin miejsca, dokładnie je opisano i sfotografowano. Nadto odnotowano za każdym razem stan pogodowy i widoczny stan wody na gruncie. Uzyskano również od ZIKiT informacje o zakresie i charakterze wykonanych robót i o systemie odwodnień w okolicy posesji skarżącej. Pozyskano także dokumentację geologiczno-inżynierską obrazującą budowę gruntów. Sąd I instancji podkreślił, że wszystkie materiały i dane poddano szczegółowej i obszernej analizie. W jej wyniku stwierdzono, że woda opadowa - tak jak poprzednio - ma możliwość odpłynięcia z okolic posesji skarżącej w kierunku zachodnim zgodnie z naturalnym spadkiem terenu, co zresztą faktycznie zaobserwowano podczas oględzin w dniu 28 czerwca 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji, zważywszy na wszystkie okoliczności towarzyszące, w tym ukształtowanie terenu, budowę gruntów, opisane urządzenie obiektów na działce skarżącej, odległość wykonanego drenażu od jej posesji, nie sposób odmówić wnioskowaniu organów spójności i logiki. Jak wynika ze znajdujących się w aktach pism ZIKiT, problem braku właściwego odwodnienia ulicy [...] istnieje od dawna i nie powstał w wyniku wykonanego remontu, w szczególności zaś drenażu francuskiego przy działkach nr [...] i nr [...]. Sąd I instancji stwierdził zatem, że wspomniana przez skarżącą trudność w odprowadzaniu wypompowywanych z jej posesji wód (na drogę) nie może być w ogóle traktowana, jako następstwo zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy.

Jak dalej wywiódł Sąd I instancji, przedmiotem postępowania dotyczącego zmiany stanu wód na gruncie jest ustalenie, czy wskazywany fakt, taką zmianę stanowi oraz czy nowopowstały stan stanowi przyczynę szkód na gruncie sąsiednim. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Jak podkreślono, w rozpoznawanej sprawie organ takiej przyczyny ostatecznie nie stwierdził, choć wskazał okoliczności mogące stanowić określone sugestie. Nie zakwestionował przy tym żadną miarą ani kompetencji architekta, ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że podnoszone przez skarżącą w toku postępowania sądowego, okoliczności związane z podwyższeniem terenu działek nr [...] i nr [...] i jednocześnie z budową drenażu na działce drogowej oraz z zasypaniem kanału burzowego nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że organ pierwszej instancji zgromadził pełen materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go ocenił i na jego tle sformułował właściwe wnioski. Prawdą jest, że nie skorzystał z pomocy biegłego, ale, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie sprawy pomocy takiej nie wymagało. Dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy jest konieczne wówczas, kiedy przedmiot sprawy jest na tyle skomplikowany, że jego ocena wymaga specjalistycznej wiedzy. Taka sytuacja często ma miejsce w sprawach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, co przecież jednak nie znaczy, że wyznacza ona standard dla wszystkich tego rodzaju spraw. Organ przyjął, że zgromadzony materiał jest wystarczający i daje pełną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy nie było konieczne powołanie biegłego, podczas gdy ustalenie przyczyny zalewania nieruchomości należącej do skarżącej, w tym w szczególności związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zalewaniem działki nr [...], a wykonywanymi w kwietniu 2016 roku pracami na działce drogowej nr [...] przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wymaga wiadomości specjalnych w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przejawiające się w braku ustalenia jak wykonanie drenażu francuskiego wpłynęło na cykliczne i coraz dłuższe gromadzenie się wody na działce będącej własnością skarżącej, co doprowadziło do błędnego uznania, że pomiędzy pracami wykonywanymi w kwietniu 2016 roku na działce drogowej nr [...] przez ZIKiT, a zalewaniem działki skarżącej nie ma związku.

Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegające na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący następcą prawnym ZIKiT, nie ma obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie należącym do skarżącej (grunt sąsiedni) podczas, gdy wykonane przez ZIKiT prace (budowa drenażu francuskiego) istotnie wpłynęły na zalewanie działki nr [...].

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, to przekazanie sprawy innemu sądowi, przyznanie wynagrodzenia radcy prawnemu działającemu w ramach prawa pomocy zgodnie z normami przepisanymi oraz zwolnienie skarżącej z kosztów sądowych, a to z uwagi na fakt, że nie jest ona w stanie ponieść tych kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła szczegółową argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że odmowa powołania przez organ biegłego w celu rozstrzygnięcia czy prace wykonywane na działce drogowej nr [...] miały wpływ na zmianę stanu wód na działce nr [...] i przyjęcie, że skoro jeden z jego pracowników ma wyższe wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej i zarządzania zasobami wodnymi, to powołanie biegłego w takich okolicznościach jest zbędne, do czego przychylił się Sąd I instancji, pozbawiła skarżącą kasacyjnie możliwości zasięgnięcia opinii niezależnego specjalisty, który mógłby obiektywnie ocenić przedmiotowe zagadnienie. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że z reguły bywa tak, iż pracownicy organów administracji publicznej z różnych dziedzin mają wykształcenie w tej specjalności, nie pozwala to jednak organom pomijać art. 84 k.p.a. i korzystać z wiedzy swoich pracowników w sprawach, gdzie wymagane są wiadomości specjalne, zamiast zwracać się do biegłych o niezależną opinię. W ocenie skarżącej kasacyjnie regułą jest, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w toku postępowania nie ustalono szeregu istotnych okoliczności, w szczególności nie ustalono jak wykonanie drenażu francuskiego wpłynęło na cykliczne gromadzenie się wody na działce będącej własnością skarżącej. Sąd I instancji w ślad za organem ustalił, że na działce nr [...] występuje wiele czynników, które mogą wpływać na stan wód, co niejako zwalnia organ z konieczności ustalenia jaki wpływ mają na to działania ZIKiT. Przyjęto bowiem, że zamoknięcia na działce występowały już wcześniej, a co za tym idzie ZIKiT nie ponosi winy. Tymczasem skarżąca od początku postępowania podawała, że szkodę upatruje w szczególności w zaleganiu wód opadowych na posesji przez bardzo długie okresy, podczas gdy przed pracami ZIKiT na działce nr [...], woda na działce nr [...] stała najdłużej 1 dzień. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ był uprawniony do wykluczenia odpowiedzialności ZDMK w przypadku, gdyby z ustaleń wynikało, że istnieje inna przyczyna dłuższego okresu podmakania gruntu sąsiedniego, a nie na podstawie ustaleń, że przed działaniem ZIKiT i tak dochodziło do drobnych podmoknięć.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że organ I instancji zlecił ZIKiT-owi przeprowadzenie inwentaryzacji kanałów burzowych, co dowiodło, że była i w dalszym ciągu jest możliwość skutecznego odprowadzania wód opadowych do rowu melioracyjnego z rejonu skrzyżowania bez konieczności zalewania posesji skarżącej. Urząd Miasta Krakowa Wydział Kształtowania Środowiska kilkakrotnie występował do ZIKiT z wezwaniem o włączenie drenażu francuskiego do tego kanału. ZIKiT jednakże nie podjął działań w tym kierunku, a organ I instancji zamknął postępowanie stwierdzając, że nie ma zmian stanu wody, co wydaje się działaniem abstrakcyjnym i zupełnie oderwanym od ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego, skarżąca kasacyjnie podniosła, że jest on w istocie konsekwencją błędów procesowych wskazanych już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie skarżącej kasacyjnie, jeśli doszłoby do ustalenia przez organ prawidłowego stanu faktycznego, a zatem wykazano by, że prace ZlKiT na działce nr [...] wpłynęły na stan wód na działce nr [...], to z pewnością nie doszłoby do pominięcia przedmiotowej normy prawnej. Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu konieczne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznana sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych, a podstawę jej rozpoznania stanowił art. 29 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3). Z przytoczonych przepisów wynika, że przesłankami wydania jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni oraz czy pomiędzy taką zmianą, a tym szkodliwym wpływem zachodzi związek przyczynowy. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo -skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii nie został przeprowadzony. Podkreślenia wymaga, że organy administracji nie kwestionują, że na nieruchomości skarżącej kasacyjnie ma miejsce gromadzenie się wody. Zdaniem organów, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, do sytuacji takiej dochodzi między innymi z powodu budowy gruntów, co ma potwierdzić dokumentacja geologiczno–inżynierska. Zwrócić należy uwagę, że rozważania organu w tym zakresie wkraczają w zakres wiedzy specjalistycznej wymagającej wiedzy biegłego. Uzasadnienie decyzji odnosi się do szczegółowych elementów związanych nie tylko z budową i charakterystyką gruntów, ale także rolą jaką może odgrywać podmurówka w odniesieniu do spływu wody. Wiedza pracownika organu, który ukończył studia dotyczące dziedziny tożsamej, czy też pokrewnej nie mogą zastąpić w takiej sytuacji specjalistycznej wiedzy wykwalifikowanego biegłego.

Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował twierdzenia organu, że zmiany w pasie drogowym nie miały wpływu na zmianę stosunków wodnych w odniesieniu do działki skarżącej kasacyjnie albowiem działka ta jest położona w odległości 30 m od drogi. W zakresie tym brak jest jakiejkolwiek innej argumentacji, a co należy podkreślić roboty wykonane na działce drogowej dotyczyły wykonania drenażu. Brak jest więc informacji, popartych wiedzą fachową, czy taki drenaż mógł wpłynąć szkodliwie na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich, to jest w szczególności na działce skarżącej kasacyjnie.

Powtórzyć należy, że zaskarżona decyzja zawiera wiele elementów odnoszących się do wiedzy specjalistycznej, przy czym w sprawie nie został dopuszczony dowód z opinii biegłego, który potwierdziłby powyższe okoliczności przyjęte przez organy administracji, a zaaprobowane przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dopuści dowód z opinii biegłego celem ustalenia czy zmiany dokonane na działce nr [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, a w sytuacji gdy do takiej zmiany doszło czy zmiana ta szkodliwie wpłynęła na działkę nr [...].

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie bowiem dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.