Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1276/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 193 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 8 art. 53 art. 54
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2344/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu demontażu maszyny 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę. 2. zasądza od A.M. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 lutego 2012 r. VII SA/Wa 2344/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie "nakazu demontażu maszyny", uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki wniósł sprzeciw do dokonanego przez A.M. (dalej także jako "inwestor"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] w miejscowości [...] gm. [...], zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu maszyny Concept typ TBA 300 UC łatwo przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, służącej do produkcji mieszanek do budowy nawierzchni drogowych, przewidzianej do wykonania na działce nr ewid. [...] dzierżawionej przez inwestora od A.. Wskutek odwołania A.M., decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] GINB utrzymał decyzję o sprzeciwie w mocy.

W piśmie z 25 września 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") w Warszawie zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez A.M. na części działki nr ewid. [...] w [...].

Decyzją z [...] listopada 2009 r. MWINB w Warszawie nakazał inwestorowi demontaż maszyny Concept typ TBA 300 UC zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w [...]. W ocenie organu na realizację przedmiotowej inwestycji stanowiącej instalację do produkcji mas bitumicznych niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę, ponieważ było to przedsięwzięcie mogące oddziaływać znacząco na środowisko. Zrealizowana inwestycja narusza ponadto postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego jej legalizacja nie była możliwa.

Wskutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez A.M. decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] GINB uchylił zaskarżoną decyzję MWINB w Warszawie z [...] listopada 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu nierozpatrzenia przed wydaniem decyzji wniosku Stowarzyszenia B. o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. MWINB w Warszawie dopuścił do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych Stowarzyszenie B. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...] MWINB w Warszawie ponownie nakazał A.M. demontaż maszyny Concept typ TBA 300 UC służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do budowy nawierzchni drogowych zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że podczas oględzin ustalono, że inwestor dokonał montażu maszyny, pomimo że nie dysponował wymaganym pozwoleniem na budowę. Wprawdzie dokonał zgłoszenia na wykonanie takich robót, jednak organy administracji architektoniczno-budowlanej skutecznie wniosły od niego sprzeciw. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 118 ze zm.) było to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) i dlatego winno zostać poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę, sporna maszyna stanowi bowiem instalację do produkcji mas bitumicznych. Wykonane przez inwestora roboty wyczerpały zatem dyspozycję art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, których zalegalizowanie nie było możliwe z uwagi na sprzeczność inwestycji z postanowieniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Radziejowice z 11 lutego 2004 r. nr XV/83/2004 (Dz. U. Woj. Maz. Nr 95, poz. 2334). Działka, na której zlokalizowano maszynę służącą wytwarzaniu mieszanek bitumiczno-mineralnych stanowi bowiem obszar kolejowy w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 z późn. zm., dalej: "Utk"), przeznaczony w planie na utrzymanie linii kolejowej normalno-towarowej zelektryfikowanej relacji Śląsk-Porty ze stacją towarową we wsi Korytów. Dodatkowo, nieruchomość tę decyzją Ministra Infrastruktury nr 62 z 26 września 2005 r. uznano za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Konkludując, MWINB w Warszawie uznał, że montaż na obszarze kolejowym urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji celów określonych w ustawie o transporcie kolejowym, był sprzeczny z przepisami tej ustawy i niemożliwy do zalegalizowania.

Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, MWINB w Warszawie odmówił uzupełnienia decyzji z [...] stycznia 2010 r. "w zakresie rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej działania w sprawie pełnomocnika Stowarzyszenia B. (...)".

Odwołanie od decyzji MWINB w Warszawie z [...] stycznia 2010 r. złożył A.M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia odwołujący się sformułował zarzuty natury procesowej, związanej z naruszeniem przez organ I instancji art. 6, 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], GINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro przedmiotową inwestycję zrealizowano pomimo skutecznego wniesienia przez organy architektoniczno-budowlane sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z zamiarem jej wykonania, to stanowi ona samowolę budowlaną. Natomiast z uwagi na to, że obowiązujący plan miejscowy przewiduje przeznaczenie terenu wyłącznie na potrzeby utrzymania drogi kolejowej, nie było możliwe jej zalegalizowanie. W świetle dyspozycji przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jedyną zatem prawnie dopuszczalną reakcją organu było nakazanie rozbiórki obiektu. Sporna inwestycja nie jest bowiem bezpośrednio przeznaczona do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej, jak też nie służy do obsługi przewozu osób i rzeczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było wystąpienie przez inwestora z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia. Nie doszło również w jego ocenie do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Również zgodnie z prawem rozpatrzono wniosek odwołującego się o uzupełnienie decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł A.M., domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Sformułował przy tym zarzuty naruszenia:

- art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji, gdy po uprzednim uchyleniu decyzji i dopuszczeniu w charakterze strony Stowarzyszenia B. złożyło wnioski dowodowe i oświadczenia w sprawie nieznane skarżącemu, które zostały wzięte przez organ pod uwagę jako istotne przy wydawaniu decyzji, przez co skarżący nie mógł podjąć skutecznej obrony w pełnym zakresie i polemiki ze stanowiskiem Stowarzyszenia,

- art. 6, 7, 9 i 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno-prawnych przepisów prawa oraz braku dokładności w wyjaśnieniu stanu faktycznego,

- art. 107 K.p.a. polegające na braku uzasadnienia prawnego decyzji i oparciu jej na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak też wskazaniu w komparycji decyzji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia wcześniejszej decyzji GINB z [...] grudnia 2009 r., a ponadto niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym faktów i dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia B.; nie wyjaśniono też, dlaczego na działce nr ewid. [...] w [...] nie było możliwe posadowienie spornej maszyny,

- art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przedmiotowa maszyna stanowi budowlę, a przez to zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w celu jej posadowienia/składowania na nieruchomości,

- art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy załączone do akt sprawy uzgodnienia i raporty wykluczają taką możliwość,

- art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie,

- art. 4 pkt 8 Utk poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że część działki nr ew. [...] stanowi obszar kolejowy w rozumieniu cyt. przepisu, i że nie jest możliwe ulokowanie na niej spornej maszyny, a działania takie zmieniają charakter tego obszaru,

- art. 138 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadami, która powinna zostać uchylona.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 29 lutego 2012 r. WSA w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, dlatego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej, sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów, że na realizację robót polegających na montażu spornej maszyny niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec jego braku robót dokonano w warunkach samowoli budowlanej, co obligowało organ do zastosowania procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. W przepisie tym wyrażono zasadę, według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu, o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z materiału dowodowego wynikało, iż działka nr ewid. [...] położona jest na terenie zamkniętym, którego pojęcie zawiera art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Tereny zamknięte są ustalane w drodze decyzji przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, w których określa się ich granice. Z poz. 2754 załącznika do decyzji Ministra Infrastruktury nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Ml Nr 14, poz. 51) wynikało, że działka nr ewid. [...] w [...], przez którą przebiega linia kolejowa, uznana została za teren zamknięty. Jednak z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm., dalej: "Upzp") nie wynika bezwzględny zakaz lokalizowania na nich inwestycji. Wymaga się jedynie, aby w odniesieniu do takich inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była wydana przez Wojewodę. W ocenie sądu wojewódzkiego fakt objęcia terenów zamkniętych planem miejscowym niewiele zmienia w ich statusie prawnym, gdyż Upzp zezwala jedynie na oznaczenie granic terenów zamkniętych w planie, bez możliwości ustalania związanych z tymi terenami zakazów i nakazów. Natomiast ustalanie warunków zabudowy na takich terenach zostało przez ustawę pozostawione w kompetencjach administracji rządowej, z przyznaniem wojewodzie właściwości organu I instancji w takich sprawach. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 Upzp w odniesieniu do terenów zamkniętych w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Zgodnie więc z tym przepisem w obowiązującym planie miejscowym przewidziano, że tereny na których znajduje się działka z przedmiotowym obiektem budowlanym, są przeznaczone na "utrzymanie linii kolejowej normalno-torowej, zelektryfikowanej relacji Śląsk-Porty (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi Korytów". Jednak z analizy planu i przepisów Upzp nie można w ocenie sądu wojewódzkiego "wywieść, że montaż spornej maszyny nie był zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami planu". Dlatego obowiązkiem organu było rozważenie, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, o czym mowa w art. 48 ust. 2 pkt Prawa budowlanego.

Przepisy odrębne, o których mowa wyżej, zawiera w ocenie WSA w Warszawie Utk i to one stanowią podstawę do wydania zezwoleń na zabudowę obszarów kolejowych. Możliwość lokalizacji na obszarze kolejowym innych obiektów niż linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy, jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Nie może jednak powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego. Nie może też zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego. Zgody na takie odstępstwo udziela właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy, co wynika z art. 57 i art. 54 powołanej ustawy.

Wobec powyższego sąd I instancji nie zaakceptował stanowiska organu, jakoby wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń nieprzeznaczonych do realizacji celów związanych z utrzymaniem linii kolejowych, nie było dopuszczalne, ponieważ z żadnych przepisów prawa nie wynikać ma wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową. Przepis art. 48 Prawa budowlanego przewiduje w szczególnych przypadkach procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych zamkniętych wskazując w ust. 3 pkt 2 na obowiązek przedłożenia przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. postanowienia o uzgodnieniu projektowanych rozwiązań z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Do takiego uzgodnienia nawiązuje również art. 57 Utk. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie polecił organom przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z uwzględnieniem art. 57 Utk oraz art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 28 lutego 2012 r. wniósł GINB, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i jej oddalenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 4 pkt 8 Utk poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na obszarze kolejowym mogą znajdować się również obiekty i urządzenia o przeznaczeniu innym niż wskazany w tym przepisie, podczas gdy przepis ten w sposób pozytywny i wyczerpujący określa wszelkie obiekty, które mogą się znajdować na obszarze kolejowym i nie dopuszcza możliwości usytuowania tam obiektów i urządzeń innych niż przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy,

2. art. 57 i art. 53 w zw. z art. 4 pkt 8 Utk poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 57 cyt. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53, umożliwiające wznoszenie na obszarze kolejowym obiektów budowlanych o przeznaczeniu innym niż określony w art. 4 pkt 8 i w konsekwencji błędne uznanie, że art. 57 powinien być uwzględniony w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowolnie wybudowanego na obszarze kolejowym obiektu budowlanego, który nie jest przeznaczony do prowadzenia ruchu kołowego i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, podczas gdy art. 57 Utk dopuszcza wyłącznie odstępstwa od określonych w art. 53 cyt. ustawy warunków usytuowania tego rodzaju obiektów budowlanych od granicy obszaru kolejowego,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na uchyleniu wydanych w sprawie decyzji w sytuacji, gdy organy prawidłowo zastosowały cyt. przepisy nakazując inwestorowi demontaż maszyny Concept typ. TBA 300 VC, a w związku z tym skarga winna być oddalona.

Autor skargi kasacyjnej aprobuje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie na obszarze kolejowym nie jest możliwe lokalizowanie obiektów niezwiązanych z zarządzaniem, eksploatacją i utrzymaniem linii kolejowej lub służących obsłudze przewozu osób i rzeczy. Stanowisko to ma być zgodne z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyrokach z 3 lutego 2010 r., II OSK 249/09 i z 18 grudnia 2008 r., II OSK 1657/07. Dlatego też WSA w Warszawie wyrażając stanowisko, jakoby art. 4 pkt 8 Utk zawierał wyłącznie definicję obszaru kolejowego, która określa przeznaczenie tego terenu, ale nie wprowadza zakazu usytuowania na nim budynków, budowli i urządzeń o przeznaczeniu niezwiązanym z infrastrukturą kolejową, dokonać miał wadliwej wykładni tego przepisu. Prawidłowa wykładnia ma natomiast przesądzać, że na obszarze kolejowym nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na montażu spornej maszyny służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do nawierzchni drogowych. W rozdziale 9 Utk zawarto jedynie przepisy regulujące usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W art. 57 ust. 1 cyt. ustawy dopuszczono odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 Utk, przy czym odnosi się ono do sytuowania obiektów budowlanych poza obszarem kolejowym, tymczasem przedmiotowa sprawa dotyczy realizacji obiektu budowlanego na obszarze kolejowym. Dlatego też w ocenie skarżącego kasacyjnie organu sąd I instancji uznając, że wzniesienie spornego obiektu na obszarze kolejowym stanowiło odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 Utk, na które zgodę może wyrazić właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego, dokonał błędnej wykładni art. 57 i 53 cyt. ustawy. To zaś doprowadzić miało sąd wojewódzki do niewłaściwego wniosku o powinności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie dopatrzono się, wobec czego kontrola Sądu ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości wykładni wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów Utk, której dokonał sąd I instancji, dochodząc do przekonania, że dopuszczalne w sprawie jest przeprowadzenie postępowania tzw. legalizacyjnego w odniesieniu do wykonanych przez A.M. samowolnie robót budowlanych, polegających na montażu maszyny służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych, zlokalizowanej w tzw. obszarze kolejowym. Zdaniem WSA w Warszawie z analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Radziejowice zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Radziejowice z 11 lutego 2004 r. nr XV/83/2004 (opublik. Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 95, poz. 2334, zwany dalej "planem miejscowym") "nie można wywieść wprost, że montaż maszyny nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W rezultacie sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że rozstrzygające znaczenie dla oceny możliwości zabudowy obszaru kolejowego będą miały przepisy Utk. Analizując pojęcie obszaru kolejowego z art. 4 pkt 8 Utk sąd I instancji uznał, że z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, mimo zawartej tam definicji takiego obszaru. Przewidziana w art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego procedura legalizacyjna przewiduje przedstawienie oznaczonych dokumentów, w tym postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanym. Zdaniem sądu wojewódzkiego do takiego uzgodnienia nawiązywać ma art. 57 Utk, wedle którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 cyt. ustawy oraz wykonywania robót ziemnych na podstawie art. 54 Utk. Ta wykładnia powyższych przepisów doprowadziła WSA w Warszawie do wniosku, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia cyt. powyżej przepisów prawa materialnego zaprezentowana przez sąd wojewódzki nie jest prawidłowa. Trafnie skarżący kasacyjnie zwraca uwagę, że w konsekwencji zlokalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych w obszarze kolejowym, z uwagi na definicję tego obszaru z art. 4 pkt 8 Utk i to, że wzniesiona budowla nie jest związana z funkcją tego obszaru, nie można a priori przyjąć, że dopuszczalna byłaby legalizacja tych robót. Jak wyjaśniono w orzecznictwie przedstawiona w części ogólnej Utk definicja "obszaru kolejowego" nie pozwala na żadne odstępstwa od ściśle określonego charakteru tego obszaru, wszelkie próby rozszerzenia tego pojęcia szczególnie w rodzaju "nie zabrania się" są pozbawione podstaw ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2008 r., II OSK 1657/07, Lex nr 526183). Judykatura podkreśla, że w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 cyt. ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, zatem zgodnie z argumentacją a minori ad maius tym bardziej jest zakazane sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2010 r., II OSK 249/09, LEX nr 597510). Poglądy te podziela Sąd orzekający w tym składzie. Za brakiem możliwości lokalizowania budowli nie związanych z infrastrukturą kolejową w obszarze kolejowym przemawia także wykładnia systemowa, albowiem chociażby z dyspozycji art. 23 ust. 1 Utk wynika, że zarządca, przewoźnik kolejowy i użytkownik bocznicy kolejowej oraz przedsiębiorca wykonujący przewozy w obrębie bocznicy kolejowej mogą eksploatować wyłącznie typy budowli (podkr. Sądu) i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i typy pojazdów kolejowych, na które Prezes UTK wydał świadectwo dopuszczenia typu do eksploatacji (...). Dodatkowo należy podkreślić, że z mocy art. 4 Prawa budowlanego "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Ustawowe przeznaczenie określonego terenu na oznaczone cele powoduje, że dopuszczalność odmiennego wykorzystania takiego terenu także winna być przewidziana w ustawie. Przykładowo w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zabroniona jest na obszarze parku narodowego m.in. budowa lub przebudowa obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody; cyt. ustawa dopuszcza jednak odstępstwo od takiego zakazu, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego lub potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej (por. art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). W ustawie z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 934 ze zm.) dopuszcza się, aby tzw. pas techniczny mógł być wykorzystywany do innych celów niż wymieniony w art. 36 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy za zgodą właściwego organu administracji morskiej, który jednocześnie określa warunki takiego wykorzystania (por. art. 37 ust. 1 cyt. ustawy). Podobnie np. w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) wyraźnie dopuszczono tylko wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, wznoszonych w pasie terenu wyznaczonym w planach zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę dróg. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 4 pkt 8 Utk ujawnionej w kwestionowanym wyroku WSA w Warszawie.

Stanowisko odnoszące się do wykładni powyższych przepisów Utk jest analogiczne, do zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1691/11 (wyrok opublik. w cbosa.nsa.gov.pl). Warto podkreślić, że wyrok ten odnosił się do innego rodzaju robót budowlanych, jakie w warunkach samowoli na działce nr [...] w Korytowie dopuścił się A.M. – wykonania tzw. wagi samochodowej.

W konsekwencji uznać należy, że wobec braku naruszeń przepisów o postępowaniu, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło zaś wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 Ppsa uprawniony jest, uchylając zaskarżony wyrok – rozpoznać skargę.

Osią sprawy było dokonanie oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego nakazujących w istocie rozbiórkę wykonanych w ramach tzw. samowoli budowlanej robót budowlanych polegających na montażu maszyny służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych. Skarżący wywodził w swej skardze o dopuszczalności tzw. legalizacji wykonanych robót budowlanych. Trafnie co do zasady sąd wojewódzki zwrócił uwagę na dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego, którego ust. 2 wyraża regułę, wedle której obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu, o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie jest z kolei trafny, jak to uprzednio wskazano, wywód sądu wojewódzkiego odnośnie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, a ściślej z art. 4 pkt 8 Utk. Nie jest także trafne stanowisko, jakoby wykonane roboty budowlane były niesprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Należy podkreślić, że wykonane przez A.M. roboty polegające na montażu na dz. nr [...] w Korytowie maszyny do wyrobu mieszanek bitumiczno-mineralnych zostały ocenione przez WSA w Warszawie w wyroku z 14 marca 2013 r. IV SA/Wa 1813/11 jako sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego, a stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1889/12, orzekając w tym samym składzie. Brak jest przeto, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji GINB, podstaw do rozważania zalegalizowania wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych. Nie naruszył GINB przepisów o postępowaniu, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn zasadne jest na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 i 193 Ppsa uchylenie wyroku sądu wojewódzkiego w całości i oddalenie skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.