Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1165/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia L. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2736/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia L. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 października 2019 r. nr KOC/4242/Gs/16 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia L. w L. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2736/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Stowarzyszenia L. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 października 2019 r., umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 21 września 2015 r. S. sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – L. Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie L. w L., powołując się na interes społeczny, wystąpiło do Marszałka Województwa Mazowieckiego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku stowarzyszenie wskazało, że na linii komunikacyjnej W. – L. ograniczona została oferta przewozowa; wielu przewoźników (w tym przedsiębiorstwo PKS) zaprzestało realizacji przewozów, a inni przewoźnicy znacznie je ograniczyli. Stowarzyszenie podało także, że jest zainteresowane jak najlepszym zaspokajaniem potrzeb przewozowych pasażerów, przy uwzględnieniu interesów i praw konsumentów oraz poszanowaniu zasad uczciwej konkurencji. Przystępując do postępowania na prawach strony, stowarzyszenie chce poznać przesłanki decyzji uwzględniających oraz oddalających wnioski przewoźników w sprawie wydania zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla linii W. – L. i zapewnić racjonalną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r., Marszałek Województwa Mazowieckiego dopuścił stowarzyszenie do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu I instancji, wniosek był uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz przemawiał za tym interes społeczny, a zatem spełniał warunki z art. 31 § 1 k.p.a.

W dniu 8 czerwca 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił S. Sp. z o.o. zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej W. – L. z ważnością do dnia 31 grudnia 2016 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1, 3 i 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

Decyzją z dnia 14 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że stowarzyszenie nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia S. Sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W. – L. bowiem nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za koniecznością wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyło stowarzyszenie, zarzucając organowi bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stowarzyszenia.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. opiera się na bezprzedmiotowości tego postępowania, co następuje m.in. w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

WSA podniósł, że organ I instancji ustalił, iż stowarzyszenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. SKO, rozpatrując odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązane było ustalić, czy w trybie art. 31 § 2 k.p.a. zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział stowarzyszenia w postępowaniu. Organ II instancji uznał, że stowarzyszenie nie spełnia przesłanki umożliwiającej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w postaci istnienia interesu społecznego.

Sąd podkreślił, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne ze względu na brak interesu społecznego. Zdaniem WSA, organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające. W niniejszej sprawie stowarzyszenie we wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. wskazało, że jego udział w postępowaniu jest uzasadniony interesem społecznym czyli interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Stowarzyszenie nie wyjaśniło jednak, na czym konkretnie polegać ma ta ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie, w czym widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji oraz jakie konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej W. – L. może nieść wydanie zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. W ocenie WSA, skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego, gdy jedynie ma zamiar wypowiedzieć się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zaakcentował, iż stowarzyszenie stwierdziło, że dopiero po zapoznaniu się z zakresem wniosku przewoźnika i skonfrontowaniu go z potrzebami społecznymi, stowarzyszenie zdecyduje w kwestii ewentualnych działań wspierających stronę postępowania lub skieruje do Marszałka Województwa Mazowieckiego inne wnioski czy postulaty w tej sprawie. Stowarzyszenie we wniosku nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na istnienie interesu społecznego, uzasadniającego jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, argumentem takim nie jest ogólnikowe wskazanie, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad tym postępowaniem, bowiem możliwe jest naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., bowiem każde postępowanie administracyjne ma indywidualny charakter. Zdaniem WSA, skarżący pominął, że w przywołanych stanach faktycznych innych spraw wniosek został uzasadniony zaistnieniem przesłanki interesu społecznego w oparciu o art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d., który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie.

Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, stowarzyszenie nie wykazało w istocie, poza powołaniem się na ogólnikowe twierdzenia (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji), że za dopuszczeniem go do udziału przemawiają nie tylko jego cele statutowe, ale i interes społeczny, to zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie L. w L., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny w udziale skarżącego w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 138 § 1 pkt 3, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa stała się bezprzedmiotowa - brak przesłanki interesu społecznego w udziale skarżącej w postępowaniu, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 138 § 1 pkt 3, poprzez błędne przyjęcie, że w ramach postępowania odwoławczego, organ odwoławczy może badać i orzekać w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdy w tej sprawie uprzednio rozstrzygnął organ I instancji, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 139, w związku z art. 144 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.). Na postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie przysługuje zażalenie. Jedynie w przypadku odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 zdanie drugie k.p.a.). Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzyskuje ona prawa strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Organizacja społeczna, na mocy indywidualnego aktu administracyjnego, staje się jednym z uczestników postępowania, któremu przysługują uprawnienia strony dotyczące postępowania administracyjnego. W literaturze postępowanie administracyjne rozumiane jest jako regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie 8, Warszawa 2010, s.100).

Zgodnie zatem z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracji w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek wynikających z ww. przepisu. Przesłankami tymi są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu uczestniczy w nim na prawach strony.

Spełnienie wskazanych przesłanek podlega ocenie organu administracji; jednak tylko w sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z nich organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji.

Rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w sprawie, organ odwoławczy jest uprawniony (i obowiązany) do oceny zasadności uznania, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział tej organizacji w postępowaniu, tj. winien ustalić, czy postanowienie wydane przez organ I instancji w oparciu art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem, a w konsekwencji czy organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy, dokonując takiej oceny/ustalenia, ustali wadliwość uznania organizacji za podmiot na prawach strony, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby odwołanie było merytorycznie uzasadnione; wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot.

W tej sprawie SKO zakwestionowało status Stowarzyszenia, jako strony postępowania uznając, że nie powinno było w I instancji zostać do niego dopuszczone (z powodów wyżej przytoczonych za organem w części wstępnej uzasadnienia) i umorzyło postępowanie odwoławcze.

NSA nie podziela jednak w uwarunkowaniach stanu faktyczno-prawnego tej sprawy stanowiska Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, które legło u podstaw tej decyzji. W szczególności SKO nie wykazało bezpodstawności umocowania Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, ani brak interesu społecznego, w rozumieniu przepisów art. 31 § 1 k.p.a.

Pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. II OSK 139/09). Interes społeczny może polegać na wyjaśnieniu, czy w przypadku wydania nowego zezwolenia nie zostanie naruszony przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 1500/16). W świetle tego przepisu (wyżej już cytowanego) organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Zatem na wzmiankowaną wykładnię interesu społecznego w omawianym przypadku wpływ powinna mieć w pierwszej kolejności treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Jak wskazuje się w orzecznictwie (zob. ww. wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 1500/16) nie można tworzyć domniemania, że stowarzyszenia przewoźników działają wyłącznie w interesie swoich członków, czyli w interesie partykularnym, a ich głównym zadaniem jest obrona przed konkurencją nowych przewoźników, którzy ubiegają się o nowe zezwolenie. Obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a konkretnie z art. 22a ust. 1 pkt 2a tej ustawy; jeżeli organizacja społeczna (tu skarżące Stowarzyszenie) zamierza wspomagać organ w wykazaniu/wyjaśnieniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika, ubiegającego się w tej konkretnej sprawie o zezwolenie na przewóz osób na konkretnej trasie (wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych przez – jak wskazuje - racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym), to nie można mu zarzucić działania wyłącznie w interesie partykularnym i brak przymiotu działania w interesie społecznym. Dodatkowo nie ma podstaw, aby twierdzić, że stowarzyszenie nie wykazało, poza powołaniem się na ogólnikowe twierdzenia (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji) działania w interesie społecznym.

Stowarzyszenie uzasadniło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie (uwzględniony przez organ I instancji) interesem społecznym (i celami statutowymi), wyjaśniając na czym ten interes miałby polegać, przez skoncentrowanie argumentacji w tym względzie na okolicznościach wynikających z dyspozycji cytowanego tu wyżej art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który to przepis pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i wynikające z tego konsekwencje gospodarcze dla innych przewoźników działających na określonej trasie, w tym w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania.

Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że w tej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało - w stanie faktycznym tej sprawy - działania na rzecz interesu społecznego i nie jest w tym zakresie wystarczające samo dążenie Stowarzyszenia do wykazania (lub wykluczenia) zagrożenia dla już istniejących linii regularnych.

WSA i SKO nie podważyły bowiem argumentacji, iż Stowarzyszenie będzie działać w sprawie w interesie społecznym polegającym na wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości co do przesłanek udzielenia zezwolenia nowemu przewoźnikowi (tu S. sp. z o.o.) na wnioskowanej przez niego trasie/linii regularnej. Interes społeczny może bowiem polegać w tej sprawie na wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy w wyniku wydania dochodzonego/nowego zezwolenia nie zostanie naruszony ww. art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Dogłębne wyjaśnienie sprawy administracyjnej zawsze leży w interesie społecznym.

W ocenie NSA udział Stowarzyszenia (m.in. dysponującego materiałami koniecznymi do oceny okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym) w wyjaśnieniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się nie tylko przydatny do takiego wyjaśnienia/zbadania sprawy; aczkolwiek to do organu wydającego zezwolenie należy ostateczne ustalenie tego rodzaju okoliczności. Jednak udział skarżącego Stowarzyszenia, które statutowo zajmuje się przeciwdziałaniem nieuczciwej konkurencji oraz podejmowaniem działań na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. § 5 pkt 2 i 3 statutu) będzie zgodny z prawem i w żadnym stopniu nie naruszy przepisów art. 31 k.p.a.

Samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na podjęcie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W tej sytuacji można uznać, że w podanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, zaś organ wydający decyzję/zezwolenie może (z pożytkiem dla wszechstronnego wyjaśnienia kwestii dochodzonego przez tę spółkę zezwolenia) wykorzystać wiedzę Stowarzyszenia oraz znajomość rynku w obszarze analizy okoliczności leżących u podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia o tym zezwoleniu, które to okoliczności organ obowiązany jest mieć na względzie i należycie rozważyć w aspekcie konkurencji na rynku tych usług, poszanowania praw konsumenta i jakości świadczonych usług/poziomu zaspokajania potrzeb konsumenckich (por. § 5 pkt 1 i 2 statutu). Wszystkie te elementy mieszczą się w kategorii interesu społecznego, który organ - podejmując rozstrzygnięcie o zezwoleniu - musi brać pod uwagę.

Nie bez znaczenia dla wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji na rzecz stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego inicjowanego w tej sprawie odwołaniem Stowarzyszenia od ww. zezwolenia/decyzji organu I instancji z 8 czerwca 2016 r. pozostają także poglądy doktryny o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski - Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Z. Kmieciak - Problemy i wyzwania partycypacji w postępowaniu administracyjnym [w:] Z. Kmieciak (red.) Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 - 45).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji z naruszeniem powołanych przepisów niesłusznie uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji skarżącego Stowarzyszenia była zgodna z prawem. Zasadność powyższego zarzutu przesądza o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a także skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku oraz wyżej wymienionej decyzji SKO, co otworzy SKO (i zobowiąże) drogę do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia od ww. zezwolenia/decyzji organu I instancji z 8 czerwca 2016 r., na wykonywanie przez S. sp. z o.o. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. – L. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów środka odwoławczego.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy bacząc, że dostęp do postępowania administracyjnego w świetle przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzależniony jest w każdym przypadku od spełnienia przesłanek zamieszczonych w tych przepisach, zwłaszcza od istnienia interesu społecznego, co wyżej omówiono, organ - uwzględniając cele statutowe Stowarzyszenia - nada bieg/rozpatrzy odwołanie strony skarżącej od ww. zezwolenia/decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1120 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (480 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (200 zł).