Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 72/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c i art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 listopada 2023 r. nr SKO.ŚR/411/837/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 czerwca 2023 r. odmówił przyznania skarżącemu A. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. G.

Zdaniem organu, brak dołączenia do akt orzeczenia o niepełnosprawności matki osoby wymagającej opieki stanowi przesłankę negatywną do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie nie została także spełniona przesłanka wieku, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ uznał, że nie istnieje korelacja czasowa pomiędzy momentem powstania niepełnosprawności u matki skarżącego a momentem zakończenia przez niego zatrudnienia.

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z ww. rozstrzygnięciem organu i wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie mu przedmiotowego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. nr SKO.ŚR/4111/837/2023 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że skarżący jest synem niepełnosprawnej, a zatem jest on spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W konsekwencji nie ma więc przeszkód, by ubiegał się on o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie SKO wyjaśniło, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 powoduje, iż w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki — organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Kolegium podało, że osoba wymagająca opieki legitymuje się aktualnym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., w którym zaliczono ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe. Skarżący od 2016 r. do 2019 r. pracował za granicą, po powrocie opiekuje się matką do chwili obecnej. Niepełnosprawna jest osobą chodzącą, porusza się po mieszkaniu, wychodzi na zewnątrz, ale w obecności najczęściej syna. Co prawda ma zaburzenia natury psychicznej, ale - jak to wynika z wywiadu środowiskowego - "nie przejawiała zaburzeń chorobowych w trakcie wizyty". Z kolei syn robi zakupy, pranie, przygotowuje posiłki, pomaga w kąpieli i ubieraniu matki, ale są to czynności w zasadzie związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a ich wykonywanie nie uzasadnia rezygnacji z zatrudnienia.

W ocenie SKO nie ustalono w sprawie związku przyczynowego z koniecznością ewentualnej opieki nad matką, nie wykazano aby zakres wykonywanych czynności przez skarżącego zmuszałby go do całkowitej rezygnacji z zatrudnienia. Dodatkowo, w wywiadzie środowiskowym stwierdzono, że "w mieszkaniu było brudno (...), w ocenie pracownika socjalnego w mieszkaniu panował nieład". W tej sytuacji należy przyjąć, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał ww. art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutki tego wyroku mają znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wyrok Trybunału wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności matki skarżącego nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy administracji publicznej rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy.

Zdaniem Sądu, organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym jej stanem zdrowia, a w konsekwencji przedwczesne uznanie, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a ustaleniem koniecznością opieki brak związku przyczynowo – skutkowego.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że fakty i okoliczności mające istotne z punktu widzenia możliwości dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały wyjaśnione. Zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy jest niekompletny i niewystarczający do oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji w sprawie.

Nie budzi wątpliwości – w świetle regulacji dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych – że samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i potrzeba pomocy takiej osobie przez osoby zobowiązane do alimentacji nie oznacza automatycznie konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, która jest warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej nie oznacza, że osoba ją zapewniająca musi zrezygnować z zatrudnienia. O konieczności rezygnacji z całkowitego zatrudnienia przesądzają przede wszystkim potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z jej aktualnego stanu zdrowia.

Również takie czynności takie jak np. utrzymywanie porządku w mieszkaniu, robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pranie czy prasowanie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. Są to bowiem typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, organizacja wizyt lekarskich i uczestnictwo w nich, wykupywanie i dawkowanie leków, nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie zatrudnienia. Ww. czynności opiekuńcze nie wymagają bowiem ciągłej dyspozycyjności i całodziennej opieki, przez co dają realną możliwość podjęcia zatrudnienia.

W przedmiotowej sprawie, co najistotniejsze, nie jest znany, aktualny na dzień złożenia i rozpoznania wniosku, stan zdrowia matki skarżącego. Wiadomo jedynie, że w orzeczeniu o znaczymy stopniu niepełnosprawności z dnia 10 października 2013 r. wpisano, że niepełnosprawność istnieje od 1978 roku, a znaczy stopień niepełnosprawności datuje się od 16 czerwca 2008 r. Niesporne jest, że przez kilka lat (2016-2019), pomimo choroby matki, skarżący przebywał poza granicami kraju. Nie wyjaśniono, kto wówczas sprawował opiekę nad jego matką, czy też stan jej zdrowia zmienił się na tyle, że po powrocie do kraju skarżący nie może pozostawić matki nawet na kilka godzin dziennie aby podjąć zatrudnienie nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie zostało również wyjaśnione, czy skarżący zwracał się o przyznanie mamie świadczeń opiekuńczych. Organy nie wyjaśniły ww. okoliczności.

Nie znając stanu zdrowia niepełnosprawnej, wynikającego z dokumentacji medycznej z ostatnich lat leczenia, nie może organ oprzeć się jedynie na spostrzeżeniach pracownika socjalnego, odnotowanych w protokole z wywiadu środowiskowego, czy też jedynie na oświadczeniach samego zainteresowanego wnioskodawcy. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącego wymagający, wg skarżącego, całkowitej rezygnacji przez niego z zatrudnienia, musi zostać wykazany stosownymi dokumentami wystawionymi przez lekarzy.

Jako powód niepełnosprawności wpisano w orzeczeniu symbol 02-P, w związku z czym, o tym czy matka skarżącego wymaga nieprzerwanej przy niej obecności musi wypowiedzieć się lekarz, który ją stale leczy.

Należy mieć na uwadze, że opieka nad osobami ze schorzeniami psychicznymi wymaga niejednokrotnie większej opieki ze strony ich opiekunów, czego nie sposób pominąć przy rozpatrywaniu spraw wywołanych wnioskami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choroba psychiczna może bowiem uniemożliwiać nie tylko samodzielne funkcjonowanie, ale również znacząco ograniczać życie osób najbliższych. Organy winny mieć przy tym na względzie, że osoby z chorobami psychicznymi mogą mieć i często mają problem ze zrozumieniem znaczenia własnych słów i czynów, niejednokrotnie wymagają ciągłego nadzoru i kontroli ze strony opiekuna, a czasami stanowią wręcz zagrożenie dla zdrowia i życia swojego i członków rodziny.

Dlatego tak ważne jest ustalenie stanu zdrowia niepełnosprawnej, a następnie – zakresu koniecznych czynności opiekuńczych skarżącego względem niej. Te dwie okoliczności z kolei pozwolą na ocenę, czy zakres opieki w rzeczywistości wyklucza podjęcie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przedmiotem jednoznacznych ustaleń winno być zatem wyjaśnienie, czy matka skarżącego może samodzielnie pozostać w domu, nie stanowiąc zagrożenia dla siebie i innych, a jeśli tak, to na jak długo. Charakter choroby psychicznej, w tym ewentualny brak przewidywalności w wystąpieniu i nasileniu objawów, powinny być przez organy rozważone w kontekście możliwości podjęcia przez skarżącego pracy zarobkowej (por. m. in. wyroki WSA w Łodzi: z 14 września 2023 r., II SA/Łd 549/23 oraz z 7 września 2023 r., II SA/Łd 529/23; opubl. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie również organ odwoławczy, pomimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Zakres postępowania dowodowego (wezwanie o wykazanie stanu zdrowia matki poprzez dołączenie np. zaświadczenia lekarskiego) i konieczność dokonania ww. ocen nie wymaga, zdaniem Sadu, uchylenia decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy ustali, jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącego, wzywając skarżącego do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich (z zaznaczeniem w szczególności, w jaki sposób stan zdrowia uległ zmianie w stosunku do lat 2016- 2019) oraz oceni, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby całkowicie uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

W pkt II Sąd oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania w całości na podstawie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten obejmuje swoim zakresem uprawnienie Sądu do określenia wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika strony, w ramach oceny czynności tego pełnomocnika podejmowanych w postępowaniu sądowym. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia pełnomocnika uwzględniać trzeba bowiem każdorazowo szereg okoliczności, wśród których wymienić należy m.in. stopień zawiłości sprawy, jak też wkład pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że pełnomocnik skarżącego wnosi jednobrzmiącej treści skargi na decyzje wydawane w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skargach tych przytacza jedynie orzeczenia sądów administracyjnych bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych danej sprawy, nie zawierają one także zindywidualizowanych zarzutów odniesionych do okoliczności faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji.

Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie wpisuje się w ww. schemat i nie zawiera żadnych elementów indywidualizujących kontrolowany przypadek, pozostając w istocie bez bliższego związku z realiami tej sprawy (tak też WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., III SA/Kr 1394/22 i wyroku z dnia 8 lutego 2024 r. III SA/Kr 1511/23).

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie, w świetle którego sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, niewątpliwie uprawnia sąd do zastosowania art. 206 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/20).

Wg Sądu wywiedziona skarga nie przyczyniła się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy. W takich okolicznościach wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (kosztów zastępstwa procesowego zawodowego pełnomocnika) nie mógł zostać uwzględniony, przez co Sąd odstąpił od ich zasądzenia.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.