Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1420/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 250/12 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 250/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Gliwicach nakazał E. K., wraz z wszystkimi osobami, natychmiastowe opróżnienie lokalu mieszkalnego, położonego w K. przy ul. [...]

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowy lokal mieszkalny w roku 1977 został przydzielony funkcjonariuszowi Policji – S. L., który lokal ten zajmował wraz z żoną H. L. S. L. zmarł w dniu 22 maja 1998 r., zaś jego żona w dniu 16 kwietnia 2010 r. E. K., powołując się na fakt, iż zamieszkiwał w tym lokalu wraz z H. L. przez okres 10 lat, wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do lokalu. W dniu 7 lipca 2011 r. Komendant Miejski Policji w Gliwicach wystąpił do skarżącego z wezwaniem do dobrowolnego opuszczenia lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego. E. K. uznał jednak, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), jej organy utraciły prawo do dysponowania tym lokalem. Natomiast, zdaniem organu, decyzja Naczelnika Miasta K. z 1977 r. o przekazaniu lokalu do dyspozycji Policji nie wygasła. Poza tym, Policja nie zrzekła się prawa do zarządzania nim. Wobec tego Komendant Miejski Policji w Gliwicach wszczął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego.

Powyższą decyzję E. K. uczynił przedmiotem odwołania, wskazując na naruszenie prawa procesowego, wpływające istotnie na wynik sprawy, w tym art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 81 kpa (ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 7, art. 77 i art. 107 kpa (niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy), art. 10 w związku z art. 11 kpa (ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 15 w związku z art. 10 kpa (pozbawienie prawa do dwuinstancyjnego postępowania) oraz art. 19 kpa, poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, mimo braku właściwości organu. Podniósł również zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ww. ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że Policja jest nadal dysponentem lokalu, podczas gdy prawo takie utraciła. Zainteresowany wskazał, że utrata prawa do dysponowania lokalem nastąpiła w związku ze zmianą art. 90 ww. ustawy o Policji, który wcześniej przewidywał możliwość uzyskiwania lokali przez Policję od terenowych organów administracji ogólnej (art. 90 ust. 1 – na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych), zaś po zmianie obowiązującej od dnia 5 sierpnia 2009 r. już nie (art. 90 – na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów). Zmiana ta została wprowadzona na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r., stwierdzającego niezgodność powyższego przepisu z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną. Jego zdaniem, o ile wcześniejszy przepis art. 90 ust. 1 stanowił podstawę do uzyskiwania przez organy Policji lokali od organów administracji publicznej, to po zmianie podstawa ta odpadła. Decyzja Naczelnika Miasta K., ze względu na brak podstawy prawnej, jest obecnie niewykonalna. Wskazał także na konieczność stosowania nowych (zmienionych) przepisów w sytuacji, w której brak jest regulacji przejściowych. Powołał się również na instytucję praw nabytych. W ocenie zainteresowanego, Policja przestała być dysponentem lokalu, dlatego zwrócił się do Gminy, bowiem na podstawie art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) wstąpił w stosunek najmu lokalu po śmierci swojej konkubiny w 2010 r.

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując na okoliczności przesądzające o uprawnieniach Policji do dysponowania spornym lokalem. Wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r. o sygn. akt. K 7/07, przywołany przez E. K., odnosił się wyłącznie do lokali mieszkalnych znajdujących się w domach stanowiących własność prywatną. Wobec tego przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy o Policji w tej części, w której dotyczył lokali stanowiących własność publiczną, nie został przez Trybunał zakwestionowany i nie utracił mocy. W ocenie organu II instancji, Policja nie utraciła prawa do spornego lokalu po zmianie art. 90 ww. ustawy o Policji. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 1878/10, gdzie wyrażono pogląd, że skoro sporny lokal stanowił już w roku 1975 kwaterę stałą dla funkcjonariusza Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że przedmiotowy lokal pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych. Odnosząc się zaś do zarzutów natury procesowej, organ odwoławczy przyznał rację stronie, że organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z brakiem możliwości zapoznania się z częścią dokumentów w nim zgromadzonych. Uznał jednak, że dokumenty te nie były aż tak istotne dla sprawy, zaś uchybienia w tym względzie mogły zostać naprawione na etapie postępowania prowadzonego przed organem II instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję E. K. wniósł o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 kpa w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 90 ww. ustawy o Policji, poprzez wydanie nieważnych decyzji, bowiem lokal przy ul.[...] w K. nie pozostaje w dyspozycji organów Policji i tym samym nie jest lokalem pozostającym w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, w rozumieniu art. 90 ww. ustawy o Policji. Przedmiotowy lokal nie pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, gdyż Komendant Miejski Policji w Gliwicach zrzekł się prawa do tego lokalu. Twierdzenie to skarżący oparł na dokumentach w postaci wezwania z dnia 20 września 2010 r., kierowanego przez Gminę K. do KMP w Gliwicach o wydanie lokalu przez jego protokolarne przekazanie oraz pisma KMP w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawienie lokalu w dyspozycji Policji. Z obu tych pism, zdaniem skarżącego, jednoznacznie wynika, iż obecnie Policja nie dysponuje tym lokalem. Pogląd o zrzeczeniu się uprawnień do dysponowania lokalem skarżący wywiódł z dorozumianego oświadczenia woli KMP w Gliwicach, jakie musiało poprzedzać pismo z dnia 5 kwietnia 2011 r. Pismem tym Komendant wystąpił o ponowne przekazanie lokalu do jego dyspozycji, do czego nie doszło, a Gmina K. zaproponowała zawarcie umowy najmu na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Ze względu na utratę prawa do lokalu organ Policji winien był umorzyć postępowanie w sprawie jego opróżnienia jako bezprzedmiotowe, bowiem nie dotyczy ono lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, w rozumieniu art. 90 ww. ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Przesłankami stosowania tego przepisu jest: po pierwsze – stan zajmowania lokalu spełniającego wymogi określone w art. 90 ww. ustawy o Policji, a więc pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów; po drugie – zajmowanie lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego.

Zdaniem WSA w Gliwicach, obie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, położonego w K. przy ul. [..], zajmowanego przez E. K., zostały spełnione. Lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach, a więc organu podległego ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Sąd wskazał, że o ile na wcześniejszych etapach postępowania skarżący próbował wykazać, iż organ ten utracił prawo do dysponowania lokalem ze względu na zmianę art. 90 ww. ustawy o Policji, o tyle w skardze, podtrzymując tę tezę, odwołuje się do innych argumentów mających świadczyć o utracie tego prawa. Przyjmuje bowiem, iż w drodze dorozumianego oświadczenia woli Komendant Miejski Policji w Gliwicach dokonał zrzeczenia się uprawnień do lokalu na rzecz Gminy K., a potwierdzeniem tego dorozumianego oświadczenia woli ma być pismo Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawieniu przez Gminę K. lokalu do jego dyspozycji. W ocenie Sądu, wniosek, jaki wysnuwa z tego pisma skarżący, nie znajduje jednak uzasadnienia, wszak jest to jedno z pism, które stanowi element korespondencji trwającej między Komendantem a Gminą w sprawie zwrotu przez Policję lokalu na rzecz Gminy, ale w stanie wolnym. Jednoznacznie z korespondencji tej wynika, że fakt pozostawania lokalu w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach nie budził żadnych wątpliwości, zaś Gmina dążyła do zwrotu lokalu po jego opróżnieniu, zakładając tym samym konieczność zastosowania administracyjnego trybu w tym celu, określonego w art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji (pisma Gminy K. z dnia 22 czerwca 2010 r., k.-14, z dnia 20 września 2010 r., k.-16, z dnia 21 września 2010 r., k.-17). WSA w Gliwicach zaznaczył, że Gmina K. ponaglała Komendanta Miejskiego Policji do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu w tym celu, aby mógł on zostać jej przekazany w stanie wolnym. W tym kontekście – zdaniem Sądu – należy oceniać wniosek Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2011 r. o pozostawieniu lokalu do dalszej jego dyspozycji, a jeśli Gmina wyrazi na to zgodę, to Komendant podejmie kroki, aby przydzielić go funkcjonariuszowi, który na zasadach obowiązujących w Gminie (wynikających ze stosownego aktu prawa miejscowego) nawiąże stosunek najmu. Uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 135, poz. 3841 ze zm.) dopuszcza możliwość, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w trybie pierwszeństwa, zawierania umów najmu lokali przeznaczonych do wynajmu na czas trwania stosunku pracy, zatrudnienia, pełnienia funkcji lub wykonywania określonych obowiązków. Zatem – w opinii Sądu – pozostawienie lokalu do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach należy rozumieć jako prawo do zwrócenia się do Gminy K. o zawarcie umowy najmu z funkcjonariuszem, w trybie pierwszeństwa, na zasadach określonych w przywołanej wyżej uchwale. Na rzecz takiego stanowiska przemawia również przedstawienie przez Gminę projektu protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu (k.-21), który nie został przez strony ewentualnej czynności przekazania podpisany.

W ocenie WSA w Gliwicach, podstawowy zarzut podnoszony w skardze, odnoszący się do utraty uprawnień do lokalu przez Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach, nie znajduje uzasadnienia, a co za tym idzie – także i wnioski, jakie z tego zarzutu wysnuwa skarżący co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie opróżnienia lokalu ze względu na wyłączenie go z zasobów Policji, są nietrafne. Skarżący zajmuje bowiem lokal bez tytułu prawnego. Na etapie postępowania przed organem I instancji, jak również w trakcie postępowania odwoławczego, E. K. szukał uzasadnienia dla swojego prawa do lokalu w instytucji wstąpienia w stosunek najmu, w jakim pozostawała jego konkubina, zajmująca lokal po śmierci swojego męża – funkcjonariusza Policji. W myśl art. 691 § 1 kc, w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego, w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą. Natomiast – zdaniem Sądu – wstąpienie w stosunek najmu lokalu jest możliwe jedynie wtedy, gdy dysponent lokalu pozostawał w stosunku najmu. Sporny lokal został przydzielony decyzją administracyjną funkcjonariuszowi Policji w roku 1977 (k.-7). Sąd zaznaczył, że uprawnienie do zajmowania lokalu obejmowało również żonę funkcjonariusza, zaś po jego śmierci w roku 1998 mogła ona dalej zamieszkiwać w lokalu na podstawie przepisu § 13 w związku z § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 76, poz. 707). Wedle tych przepisów, małżonek policjanta zachowywał prawo do lokalu po śmierci funkcjonariusza do czasu uzyskania (nabycia) przez niego innego lokalu mieszkalnego (domu) na mocy postanowień ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z 1995 r. Nr 4, poz. 17 i z 1997 r. Nr 28, poz. 153). Zdaniem Sądu, prawo współmałżonka zmarłego funkcjonariusza do zamieszkiwania w lokalu do czasu uzyskania innego lokalu, ze względu na swój publicznoprawny charakter, nie oznaczało wstąpienia w stosunek najmu. Tym samym E. K. w stosunek taki, na zasadzie art. 691 kc, wstąpić nie mógł. Z tego względu zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, bowiem ustalenia faktyczne i rozważania prawne są – w ocenie Sądu – prawidłowe, a zawarte w skardze zarzuty tego nie podważają.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył E. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym: art. 90 ww. ustawy o Policji, poprzez niewłaściwą jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozostawanie lokalu w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległego mu organu wynikać może z możliwości zwrócenia się przez któryś z tych organów do jego właściciela (np. gminy) o zawarcie z funkcjonariuszem umowy najmu, przy czym właściciel ten nie jest wnioskiem tym związany, podczas gdy dyspozycja lokalem, o której mowa w powołanym przepisie, obejmować musi takie prawo do lokalu przysługujące ww. ministrowi lub podległemu mu organowi, które pozwala mu mocą swej decyzji przydzielić lokal funkcjonariuszowi bez potrzeby uzyskania zgody właściciela na zawarcie umowy najmu; art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że przepis ten pozwala na wydanie decyzji nakazującej opróżnienie lokalu w celu jego wydania właścicielowi na jego żądanie, podczas gdy przepis ten pozwala na wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, którym organ określony w art. 90 ww. ustawy o Policji dysponuje w chwili wydawania decyzji i będzie dysponował po jego opróżnieniu, tj. będzie mógł władczo zdecydować o jego przydzieleniu innemu funkcjonariuszowi.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 133 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezbadanie ustaleń faktycznych organów I i II instancji w odniesieniu do możliwości podjęcia przez Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach władczego aktu zadysponowania lokalem przy ul. [...] w K. i przydzielenia go funkcjonariuszowi Policji, podczas gdy akta sprawy zawierają dokumentację, świadczącą o tym, że w dacie wydania decyzji organ I instancji nie mógł już skutecznie przydzielić ww. lokalu funkcjonariuszowi Policji, a jedynie zwrócił się do Gminy K. o zawarcie umowy najmu z ewentualnie wskazanym funkcjonariuszem, które to wskazanie tejże Gminy nie wiązałoby, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zbadanie wspomnianego ustalenia faktycznego miało istotne znaczenie dla oceny kompetencji organu do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Zarzut podniesiony w tym zakresie dotyczy naruszenia art. 133 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem – zdaniem autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie zbadał ustaleń faktycznych w sprawie w odniesieniu do możliwości podjęcia przez Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach władczego aktu zadysponowania lokalem przy ul. [...] w K. i przydzielenia go funkcjonariuszowi Policji, podczas gdy akta sprawy zawierają dokumentację, świadczącą o tym, że w dacie wydania decyzji organ I instancji nie mógł już skutecznie przydzielić ww. lokalu funkcjonariuszowi Policji, a jedynie zwrócił się do Gminy K. o zawarcie umowy najmu z ewentualnie wskazanym funkcjonariuszem, co dla Gminy nie jest wiążące, zaś zbadanie wspomnianego ustalenia faktycznego miało istotne znaczenie dla oceny kompetencji organu do wydania decyzji.

Rozpoznając powyższy zarzut procesowy, należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej, wskazując na uchybienie treści art. 133 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określił, który z paragrafów tego przepisu został naruszony, co świadczy o nieprecyzyjnym przywołaniu podstawy prawnej tego zarzutu. Przepis ten składa się bowiem z trzech paragrafów, a zatem prawidłowo postawiony zarzut powinien precyzyjnie określać, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. Zgodnie z brzmieniem art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z kolei art. 133 § 2 tej ustawy wskazuje, że sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo, natomiast w myśl art. 133 § 3, rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do usuwania błędów i nieprecyzyjności zapisów skargi kasacyjnej, a tym samym nie ma obowiązku badania intencji strony skarżącej kasacyjnie, jednakże biorąc pod uwagę materię, której dotyczy omawiany zarzut, autorowi skargi kasacyjnej z pewnością chodzi o § 1 art. 133 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak nie można przyjąć, by zarzut ten był trafny. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu.

Przepis art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuuje obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, co w praktyce oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, tyle że z przyjęciem odmiennej oceny, niż ta, której oczekuje strona. Zatem z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak mówić o tego rodzaju uchybieniach Sądu I instancji.

Kontrolując prawidłowość procedowania WSA w Gliwicach zarówno w świetle tego przepisu, jak i pod tym kątem treści stawianego zarzutu, nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że niemożność przydzielenia spornego lokalu funkcjonariuszowi przez Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach, a wynikająca – jego zdaniem – z faktu niepozostawania lokalu w dyspozycji organu Policji, udaremniała także możliwość wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Dysponowanie spornym lokalem przez organ Policji nie powinno budzić wątpliwości wobec istnienia w aktach dokumentu o jego przekazaniu przez Naczelnika Miasta K. w dniu 4 stycznia 1977 r. na rzecz właściwej wówczas jednostki Milicji Obywatelskiej. Skoro następnie sporny lokal mocą decyzji Komendanta Miejskiego Milicji Obywatelskiej w K. z dnia 7 stycznia 1977 r. został przydzielony funkcjonariuszowi – S. L., i to on wraz z żoną byli jedynymi osobami uprawnionymi do jego zajmowania, jak wynika z tej decyzji, to w pełni uprawnionym jest stanowisko Sądu I instancji, że zajmowany przez E. K. bez tytułu prawnego lokal, którego przydział odbył się w trybie administracyjnym, w takim też uprawniał organ Policji do wydania decyzji o jego opróżnieniu. Gmina K. istotnie dążyła do zwrotu lokalu, ale dopiero po jego opróżnieniu, które wobec dokonanego w roku 1977 przydziału w trybie administracyjnym, mogło nastąpić również przy zastosowaniu tegoż trybu, określonego w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można uznać, by stwarzały one podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak już zostało wyżej zaznaczone, znajdujący się w aktach sprawy dokument o przekazaniu spornego lokalu przez Naczelnika Miasta K. w dniu 4 stycznia 1977 r. na rzecz właściwej jednostki Milicji Obywatelskiej jednoznacznie wskazuje, że lokal ten pozostawał od tego dnia w dyspozycji Komendanta Miejskiego Milicji Obywatelskiej w K., a zatem w dniu 7 stycznia 1977 r. organ ten mógł wydać decyzję o jego przydziale. Choć lokal ten stanowi własność Gminy K., to nie zmienia to faktu, że w dacie wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu jego dysponentem był organ Policji. Fakt ten potwierdza choćby pismo z dnia 22 czerwca 2010 r., kierowane przez Zastępcę Prezydenta K. do Komendanta Miejskiego Policji w Gliwicach, w którym wyraźnie stwierdzono, że sporny lokal znajduje się w dyspozycji organu Policji, natomiast jego zwrot wymaga spowodowania działań zmierzających do jego opróżnienia. Skutkiem wymiany kolejnej korespondencji w sprawie między organem Policji a Gminą K. było następnie wydanie decyzji zobowiązującej E. K. do opróżnienia spornego lokalu, jako że miał być on zwrócony Gminie K. w stanie wolnym. Jednak sam zwrot lokalu pozostaje już poza zakresem niniejszej sprawy, co oznacza, że jakiekolwiek ustalenia między organem Policji a Gminą K. w zakresie ewentualnych możliwości zawierania umów najmu z funkcjonariuszami Policji wykraczają poza przedmiot tego postępowania. W tej sprawie istotne bowiem jest, że lokal w chwili podejmowania decyzji o jego opróżnieniu pozostawał w dyspozycji organu Policji, a zatem wydanie kwestionowanego przez skarżącego aktu nie może naruszać art. 90 ww. ustawy o Policji, który stanowi, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Tak więc Sąd I instancji także nie mógł naruszyć tego przepisu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, wszak przepis ten pozwala organowi Policji, w którego dyspozycji lokal mieszkalny się znajduje, na jego opróżnienie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego. Regulacja ta wprowadza administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, a zatem jej zakres stosowania dotyczy jedynie tych mieszkań, którymi ww. organy mogą dysponować w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swych funkcjonariuszy. Skoro dysponowanie lokalami mieszkalnymi przez organy Policji odbywa się poprzez ich przydział w drodze decyzji, to tytułem prawnym, w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji, jest właśnie decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego. Brak takiej decyzji oznacza więc zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. W niniejszym przypadku skarżący nie legitymuje się taką decyzją, toteż WSA w Gliwicach nie uchybił treści tego przepisu, badając legalność wydanych w sprawie decyzji. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organu Policji, przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest bowiem wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Dla takiej oceny tego zarzutu kasacyjnego nie ma prawnego znaczenia to, czy organ Policji zwróci Gminie K. przedmiotowy lokal, czy też nadal będzie pozostawał jego dysponentem i przeznaczy go na potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.