Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2446/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 296/22 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., IV SA/Po 296/22 oddalił skargę W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W.W. w dniu [...] stycznia 2022 r. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy P. wniosek m.in. o dofinansowanie zakupu leków, lasek specjalistycznych, pasa stabilizującego. Złożony w tym piśmie wniosek o dofinansowanie zakupu żywności został wyłączony do odrębnego postępowania. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w sprawie ww. wniosku przeprowadził w dniu 10 lutego 2022 r. aktualizację wywiadu środowiskowego w formie rozmowy telefonicznej. Organ ustalił sytuację życiową i materialną wnioskodawcy w miejscu jego zamieszkania i stwierdził, że nie jest on aktywny zawodowo (przebywa na rencie), jest długotrwale chory i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (w lokalu należącym do E. W., współuczestnicząc w pokrywaniu kosztów). Skarżący ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Jego dochód w grudniu 2021 r. stanowiła renta z dodatkiem pielęgnacyjnym oraz dodatek mieszkaniowy w łącznej kwocie 1.530,69 zł. Ponadto skarżący otrzymuje także świadczenie uzupełniające, które nie wlicza się do dochodu. Organ wskazał, że kryterium dochodowe dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe wynosi 776,00 zł.

Rozpoznając przedmiotowy wniosek Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 do art. 4, art. 7 pkt. 2 i 15, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt. 1 i 2 ustawy 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", oraz § 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz.U.2021.1296), odmówił przyznania W.W. dofinansowania do zakupu leków, lasek specjalistycznych oraz pasa stabilizującego. Organ I instancji uznał, iż zgłoszone potrzeby nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych, które można zaspokoić w formie zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę stan zdrowia W. W. organ I instancji postanowił – na podstawie art. 41 pkt. 1 i 2 u.p.s. – odmówić dofinansowania zakup leków. Organ uznał, iż nie jest możliwe przyznanie pomocy na zwrot kwoty za zakupione przez wnioskodawcę laski specjalistyczne, które nie są wyrobem medycznym, a także na pas stabilizujący. Obie te potrzeby strona postępowania opłaciła we własnym zakresie, a zatem ich opłacenie nie leży w granicach możliwości finansowych organu pomocy społecznej, zgodnie z celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 do art. 4 u.p.s. Organ I instancji wskazał, że o możliwości i wysokości przyznania pomocy decydują nie tylko uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, lecz także potrzeby innych osób, które znajdują się w gorszej sytuacji niż osoba wnioskująca w niniejszej sprawie o pomoc finansową.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W. W. zarzucając rozstrzygnięciu organu I instancji niezgodność z prawem. Odwołujący się stwierdził, iż ani posiadany dochód, ani świadczona przez organ pomocy społecznej pomoc, nie zaspokoją jego podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych, a odmowa zwrotu wydatkowanych i pożyczonych środków finansowych powoduje jego niekomfortową sytuację.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.decyzją z dnia [...] marca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium niespornym jest, iż przedmiotowa decyzja została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym przy uwzględnieniu ustaleń w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego z 10 lutego 2022 r. oraz zebranych w sprawie dokumentów, w trakcie którego organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową oraz bytową skarżącego, która uzasadnia odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego na zwrot kwot wydanych na zakup leków, lasek specjalistycznych oraz pasa stabilizującego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. W., zarzucając wydanie rozstrzygnięcia bez zapoznania się z treścią odwołania, bowiem do tej pory organ I instancji każdorazowo przyznawał skarżącemu zasiłek celowy na podstawie złożonych faktur, a więc po fakcie zakupu, refundując ponoszone koszty. Sytuacja taka miała miejsce w każdym miesiącu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyznaczony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w uzupełnieniu skargi wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a w przypadku oddalenia skargi – przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wskazały, iż dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w grudniu 2021 r. wynosił 1.530,69 zł. i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Organy, w sytuacji braku podstaw – ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego – do przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego w trybie art. 39 u.p.s., rozważyły potrzeby skarżącego w kategoriach specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, o których mowa w art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), a także zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Sąd dalej podkreślił, że decyzja odmawiająca przyznania skarżącemu pomocy finansowej w związku z zakupem leków, lasek specjalistycznych oraz pasa stabilizującego nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Stwierdził, że wskazywana przez skarżącego sytuacja życiowa, z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, ale z drugiej strony stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu znacznie przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, nie jest sytuacją, która może zostać zakwalifikowana jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art 41 pkt 1 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, co miało bezpośredni wpływ na treść wydanego orzeczenia;

b. art. 39 pkt 1 u.p.s. przez uznanie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. 7 k.p.a. przez uznanie decyzji organów obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 34 § 1, art. 75 § 1 oraz art 77 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji nie dokonały istotnych uchybień w przeprowadzonym postępowaniu, podczas gdy w rzeczywistości nie zapewniły one skarżącemu należytej reprezentacji oraz nie zebrały one całego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie podzieliło argumentów podniesionych przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, że niekwestionowane ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, iż skarżący uzyskując rentę wraz z dodatkami pielęgnacyjnym i mieszkaniowym w łącznej kwocie 1.530,69 zł., przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Wykluczało to możliwość przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego (art. 39 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Nietrafne są zatem zarzuty tyczące naruszenia art. 39 ust. 1 – 4 u.p.s.

W sytuacji przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego, organy administracji zbadały dodatkowo możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. Przepis ten wskazuje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Ugruntowane jest przy tym stanowisko, iż szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości Specjalny zasiłek celowy stanowi wyjątkową, szczególną pomoc doraźną na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy pomimo uzyskiwania dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe, strona nie jest w stanie uzyskać potrzebnych środków w ramach własnych działań i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (vide: W.Maciejko, P.Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., I OSK 179/18; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2018 r., I OSK 3072/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku w okolicznościach badanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż sytuacja życiowa skarżącego jest trudna ze względu na stan zdrowia i orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności ale jednocześnie jest to sytuacja stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu znacząco przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Sytuacja ta nie jest dla skarżącego zaskakująca. Znana jest organom pomocowym od dłuższego czasu, od kiedy skarżący korzysta z pomocy opieki społecznej. Sytuacja skarżącego w ocenie Sądu I instancji nie jest sytuacją, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s.. Sąd I instancji zauważył także, iż skarżący, pomimo tego, iż uzyskuje dochód przekraczający kryterium dochodowe pozostaje stałym beneficjentem pomocy społecznej, a w okresie od listopada 2020 r. do marca 2022 r. otrzymał w formie specjalnych zasiłków celowych świadczenia w kwocie przekraczającej 6.100,00 zł.

Oceniając podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie należy zauważyć, iż decyzja wydana na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Z treści art. 41 u.p.s. wynika jednak, że przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego tylko w sytuacji gdy osoba albo rodzina o dochodach przekraczających kryterium dochodowe znajdzie się w szczególnie uzasadnionym przypadku. Jakkolwiek ustawodawca w tym zakresie posłużył się klauzulą generalną, to jednak sformułował w powyższym przepisie warunek, którego wypełnienie otwiera dopiero pole do wydania rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym. Tak długo jak osoba albo rodzina o dochodach przekraczających kryterium dochodowe nie znajduje się w szczególnie uzasadniony przypadku, w rozumieniu art. 41 u.p.s., rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tegoż przepisu ma charakter decyzji związanej. Warunek ten nie został uznany za spełniony w okolicznościach badanej sprawy, a zatem wydana w sprawie decyzja ma charakter decyzji związanej.

Analizując w takiej sytuacji zarzuty kasacji należy dostrzec, iż jakkolwiek autor kasacji postawił zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. kontestując prawidłowość ustaleń dokonanych w toku dotychczasowego postępowania, to jednak nie wskazuje jakie konkretnie dowody zostały pominięte przy ustalaniu sytuacji życiowej skarżącego. Skoro zatem nie zostały wskazane w kasacji dowody pominięte, a jednocześnie nie został sformułowany zarzut wadliwej oceny tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania administracyjnego, to zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogą być uznane za uzasadnione.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 34 § 1 k.p.a. Przepis ten pozwala organowi administracji publicznej wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela m.in. dla osoby niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel ten nie został wyznaczony. Osoba niezdolna do czynności prawnych w rozumieniu powyższego przepisu to osoba, która nie ma zdolności do czynności prawnych albo jest ograniczona w czynnościach prawnych (vide: M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uwagi do art. 34 ). Skarżący nie należy do żadnej z ww. kategorii osób i korzysta z pełni zdolności do czynności prawnych.

W takiej sytuacji brak skutecznego zakwestionowania ustalenia, że skarżący przekraczając kryterium dochodowe nie znajdzie się w szczególnie uzasadnionym przypadku, prowadzi do wniosku, iż organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s., odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).