Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1102/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 12, art. 14, 54, 55
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2018r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. z [...] września 2015r. nr [...] wymierzające Wójtowi Gminy B. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji nr [...] z [...] marca 2014r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania: "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie O. - Zadanie nr [...] (podzadanie [...])" w T. wzdłuż: ul. J. P. [...], ul. C., ul. S., ul. K., część ul. Z. i ul. G. M. na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] października 2013r., złożonym [...] października 2013r. w Urzędzie Gminy B., Gmina O. wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania: "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie O. - Zadanie nr [...] (podzadanie [...])" w T. wzdłuż: ul. J. P. [...], ul. C., ul. S., ul. K., część ul. Z. i ul. G.. M..

W trakcie rozmów telefonicznych [...] listopada 2013r., [...] listopada 2013r. oraz spotkań [...] listopada 2013r., [...] listopada 2013r. Wójt Gminy B. powiadomił Gminę O. o rozbieżnościach pomiędzy wykazem stron postępowania, a przebiegiem inwestycji. Z uwagi na objęcie inwestycją większego obszaru terenu zobowiązał inwestora do uzupełnienia wykazu działki, przez które ma przebiegać inwestycja. W trakcie spotkania [...] listopada 2013r. Gmina O. zobowiązała się złożyć poprawiony projekt inwestycji do [...] grudnia 2013r.

W dniu [...] grudnia 2013r. Gmina O. przedłożyła Wójtowi Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji celu publicznego dla zadania "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie O. – Zadanie [...] (podzadanie [...]) w T.".

Pismem z [...] grudnia 2013r. nr [...]Wójt Gminy B. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Gminy O. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W trakcie rozmowy telefonicznej [...] stycznia 2014r. Wójt Gminy B. poprosił Gminę O. o niezwłoczną weryfikację zakresu przebiegu inwestycji na mapie przez projektanta.

W dniu [...] marca 2014r. Gmina O. przedłożyła Wójtowi Gminy B. poprawioną dokumentację inwestycji celu publicznego.

W dniu [...] marca 2014r. Wójt Gminy B. przekazał Gminie O. projekt decyzji celem zaopiniowania przez urbanistę.

Po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2013r. Wójt Gminy B. decyzją z [...] marca 2014r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji liniowej w ramach projektu "Infrastruktura okołolotniskowa Międzynarodowego Portu Lotniczego K. w P. – gospodarka wodno – ściekowa" dla zadania "Budowa kanalizacji z przepompowniami w gminie O. - Zadanie nr [...] (podzadanie [...])" w T. wzdłuż: ul. J. P. [...], ul. C., ul. S., ul. K., część ul. Z. i ul. G.. M. na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W dniu [...] listopada 2014r. Wojewoda [...]. wszczął postępowanie w sprawie przekroczenia przez Wójta Gminy B. [...] – dniowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania "Budowa kanalizacji wraz z przepompowniami w gminie O. – Zdanie [...] (podzadanie [...])".

Wojewoda [...]. postanowieniem z [...] września 2015r. wymierzył Wójtowi Gminy B. karę pieniężną w wysokości [...]zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda [...]. ustalił, że Wójt Gminy B. przekroczył ustawowy 65- dniowy termin na wydanie decyzji o 38 dni. Wojewoda [...]. uznał, iż w okresie od [...] listopada 2013r. do [...] grudnia 2013r. nie biegł 65 – dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej, albowiem w tym okresie organ musiał podjąć działania celem usunięcia nieprawidłowości wniosku z [...] października 2013r.

Pismem z [...] września 2015r. Wójt Gminy B. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...]. z [...] września 2015r., w którym wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy B. Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, postanowieniem z [...] lutego 2018r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Minister stwierdził, że Wójt Gminy prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przez 142 dni. 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg [...] października 2013r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek inwestora z [...] października 2013r. o wszczęcie postępowania. Termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] marca 2014r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Wójta Gminy postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniesionego podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku. Pomiędzy złożonym przez inwestora wykazem stron postępowania a przebiegiem inwestycji uwidocznionym na mapach istniała niezgodność, która była przedmiotem licznych ustaleń prowadzonych między organem a wnioskodawcą utrwalonych w aktach sprawy za pomocą notatek: z [...] listopada 2013r., z [...] listopada 2013r., z [...] listopada 2013r., z [...] listopada 2013r., z [...] grudnia 2013r., z [...] stycznia 2014r. i z [...] marca 2014r. W dniu [...] grudnia 2013r. inwestor złożył w Urzędzie Gminy B. poprawiony projekt przebiegu inwestycji celu publicznego. Usunięcie nieprawidłowości wniosku nastąpiło w wyniku ustnego wezwania z [...] listopada 2013r. Minister stanął na stanowisku, że okres od [...] listopada 2013r., tj. od dnia następującego po dniu sporządzenia notatki służbowej z [...] listopada 2013r. zawierającej wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku w ściśle określonym terminie, do [...] grudnia 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy B. poprawionego przez inwestora wniosku ([...] dni), podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Minister ustalił, że Wójt Gminy B. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 60 – dniową zwłoką.

Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018r. wywiódł Wójt Gminy B..

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji,

- art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zaniechanie wyłączenia z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu uzupełniania przez inwestora wniosku oraz wyjaśnienie wszelkich związanych z nim rozbieżności, który stanowił okres opóźnienia powstały wyłącznie z winy strony tj. Gminy O., albowiem Gmina O. była permanentnie wzywana do uzupełnienie wniosku,

b) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zaskarżonego postanowienie:

- 54 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w realiach sprawy, kiedy to sytuacja miała szczególnych charakter oraz termin załatwienia, a tym samym naruszenie przepisu art. 55 k.p.a., albowiem w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie, co miało miejsce wielokrotnie,

- art. 7, 8, 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, pominięcie faktu, że Gmina O. była wielokrotnie wzywana telefonicznie do uzupełnienia braków, jak również odbyto w tym zakresie wiele spotkań, na których zobowiązano i wezwano w trybie niezwłocznym do uzupełnienia dokumentacji, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego wydania decyzji; przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, a tym samym pominięcie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki, których przecież na kanwie przedmiotowej sprawy nie brakuje.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stanął na stanowisku, iż organ powinien uwzględnić okres wyłączenia od [...] listopada 2013r. do [...] marca 2014r., kiedy inwestor uzupełniał braki formalne wniosku. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków M. D. – D., R. F., G. C. na okoliczność wielokrotnego wzywania inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2018, poz. 1302 zwanej dalej "p.p.s.a."). Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018r. jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073) – dalej u.p.z.p., który nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek wymierzenia kary pieniężnej temu organowi, który nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, co ma na celu przyspieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257) – dalej k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem, użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium, bądź też dostępnością dla dużej liczby osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

Treść wymienionego przepisu niewątpliwie wskazuje, że przewidywana w nim kara ma charakter obligatoryjny w przypadkach, w których zakreślony termin do rozpoznania wniosku nie zostanie dochowany. Wysokość kary została precyzyjnie określona i wynosi [...] zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Jedyne odstępstwo od wymierzenia obligatoryjnej kary pieniężnej wymienia art. 51 ust. 2c u.p.z.p., które polega na tym, że do 65-dniowego terminu na przeprowadzenie i zakończenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tylko wykazanie powyższych przesłanek przez organ prowadzący postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę do uznania, że zwłoka w wydaniu decyzji nie nastąpiła i w tej sytuacji do odstąpienia od wymierzenia kary, albo też do uznania, że trwała krócej, co będzie miało jedynie wpływ na wymiar kary.

Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z [...] października 2013r., który wpłynął do Urzędu Gminy B. [...] października 2013r., a zakończone decyzją wydaną [...] marca 2014r. Postępowanie zakończone decyzją skarżącego trwało zatem 142 dni. Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Strona skarżąca kwestionuje zasadność naliczenia kary, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagał uzupełnienia.

Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlega termin przewidziany przepisami prawa na uzupełnienie braków formalnych wniosku, tj. od [...] listopada 2013r. do [...] grudnia 2013r. Strona skarżąca, choć nie kwestionuje powyższych obliczeń, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinny również podlegać cały okres związany z uzupełnieniem dokumentacji przez inwestora liczony od [...] listopada 2013r. do [...] marca 2014r.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Ministra, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami formalnymi, wówczas od okresu trwania postępowania (liczonego od dnia następującego po dniu wpływu wniosku do organu do dnia wydania decyzji), należy odliczyć okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełniania wniosku (tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia jego uzupełniania). W okresie wyznaczonym do uzupełnienia braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podejmowania żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione i podlega odliczeniu od 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji. W niniejszej sprawie taki okres odliczono.

Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2013, poz. 235), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W myśl art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z zasady pisemności zawartej w art. 14 k.p.a. wynika dla organu obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej, przy czym nie odnosi się to tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, ale również do wszystkich istotnych czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględzin (protokoły). Wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, zeznania świadków, odebranie opinii biegłego, ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych itp.), muszą być utrwalone w protokole spełniającym warunki określone w przepisach art 68-71 k.p.a. lub podpisanej przez stronę adnotacji, a zatem w postaci pisemnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1260/10, dostępny w centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query – dalej CBOSA). W art. 54 k.p.a. określono wymogi formalne pisemnego wezwania kierowanego do strony. W sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, o czym stanowi art. 55 § 1 k.p.a. "Sprawa niecierpiąca zwłoki" to taka, której szybkie załatwienie jest konieczne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze albo społeczne lub kiedy wymaga tego wyjątkowo ważny interes strony. Wezwanie w sprawie niecierpiącej zwłoki wywiera skutek prawny dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim czasie. Czynność wezwania powinna zostać utrwalona na piśmie. Utrwalenie telefonicznego wezwania w sprawie niecierpiącej zwłoki może nastąpić w formie pomocniczej, czyli adnotacji (art. 72 k.p.a.). Adnotacja taka powinna określać istotne okoliczności dokonanego wezwania (A. Matan, Komentarz do art. 55 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2010). Przepis art. 55 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ również do tego, aby wezwanie dokonane w formie telefonicznej zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 54 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w każdym przypadku czynność wezwania powinna być potwierdzona na piśmie, przy czym treść wezwania do usunięcia braków wniosku, określona w art. 54 k.p.a., powinna zawierać m.in. przedmiot wezwania, termin do którego żądanie powinno być uzupełnione, skutki prawne niezastosowania się do wezwania (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017r., sygn. akt II OSK 55/16, z dnia 26 września 2017r., sygn. akt II OSK 127/16 dostępne w CBOSA). Niedochowanie prawidłowej procedury wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków podania nie pozwala na odliczenie od 65-dniowego terminu okresu związanego z ewentualnym uzupełnieniem wniosku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 660/16 dostępny w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie Minister słusznie podniósł, że pomiędzy złożonym przez inwestora wykazem stron postępowania a przebiegiem inwestycji uwidocznionym na mapach istniała niezgodność, która była przedmiotem licznych ustaleń prowadzonych między skarżącym a wnioskodawcą utrwalonych w aktach sprawy za pomocą notatek z [...] listopada 2013r., [...] listopada 2013r., [...] listopada 2013r., [...] listopada 2013r., [...] grudnia 2013r., [...] stycznia 2014 r. i [...] marca 2014 r. Należy podzielić pogląd Ministra, że usunięcie nieprawidłowości wniosku nastąpiło w wyniku ustnego wezwania dokonanego przez skarżącego [...] listopada 2013r. Wezwanie, o którym mowa w notatce służbowej z [...] listopada 2013r., jak słusznie zauważył Minister, nie zawierało wszystkich niezbędnych elementów wymienionych w art. 54 k.p.a., takich jak np. pouczenie inwestora o skutkach niezastosowania się do wezwania organu. Jednakże organ lokalizacyjny wyznaczył wnioskodawcy termin na usunięcie braków podania do dnia [...] grudnia 2013r., zaś inwestor przedłożył uzupełnienie wniosku z niewielkim przekroczeniem wyznaczonego terminu [...] grudnia 2013r. Wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków podania zostało w sposób prawidłowy udokumentowane w aktach postępowania administracyjnego. Sąd podziela stanowisko Ministra, że wezwanie z [...] listopada 2013r., pomimo braku wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa, przyczyniło się do szybkiego uzupełnienia wniosku, co pozwoliło organowi na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania pismem z [...] grudnia 2013r.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego, że od 65 – okresu na wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestycję celu publicznego należy odliczyć okres od [...] listopada 2013r. do [...] marca 2014r., albowiem w tym okresie skarżący wielokrotnie wzywał telefonicznie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku. Należy podkreślić, że odliczenie od biegu terminu postępowania okresu przeznaczonego na usunięcie przez inwestora braków podania możliwe jest tylko w przypadku podjęcia przez organ prowadzący postępowanie administracyjne odpowiednich działań formalnych, znajdujących umocowanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odliczeniu nie podlegają zaś czynności dokonywane przez organ poza procedurą administracyjną. Dopiero dopełnienie wskazanej staranności może skutkować odliczeniem od ustawowego terminu okresu związanego z powiadomieniem wnioskodawcy o konieczności przedłożenia brakujących dokumentów. Minister zasadnie ustalił, że sprawa lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia kryterium sprawy niecierpiącej zwłoki, stąd też brak było podstaw do telefonicznego wezwania inwestora [...] listopada 2013r. i [...] listopada 2013r. do usunięcia braków wniosku w oparciu o regulację art. 55 § 1 k.p.a. Z samego faktu określenia przez ustawodawcę szczególnego trybu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić, że każda taka sprawa jest sprawą niecierpiąca zwłoki. Należy podzielić również stanowisko Ministra, że wezwanie z [...] listopada 2013r. nie zawierało chociażby minimalnej liczby elementów wskazanych w art. 54 § 1 k.p.a., aby uznać je za skuteczne wezwanie strony do usunięcia braków wniosku. W przeciwieństwie do wezwania z [...] listopada 2013r. nie zawierało bowiem terminu, w którym powinno nastąpić uzupełnienie wniosku. Podobnie nie można uznać za skutecznego wezwania do usunięcia braków wniosku wezwania z [...] stycznia 2014r., albowiem nie zawiera ono wszystkich elementów charakterystycznych dla wezwania, w szczególności nie zawiera jakiejkolwiek informacji, że wnioskodawca został pouczony o terminie, w jakim winien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Brak wyznaczenia konkretnego terminu na złożenie przez inwestora poprawionej dokumentacji poskutkował tym, iż wnioskodawca ustosunkował się do wezwania dopiero po upływie 71 dni od dnia jego dokonania tj. w dniu [...] marca 2014r. Przez okres 71 dni skarżący biernie oczekiwał na odpowiedź inwestora, nie podejmując żadnych działań mających skłonić inwestora do udzielenia odpowiedzi w jak najkrótszym terminie. Nie można zatem uznać, że skarżący podjął w sposób prawidłowy odpowiednie czynności procesowe zmierzające do sprawnego rozpatrzenia wniosku. Zasadnie zatem Minister uznał, że okoliczność związana z uzupełnieniem wniosku [...] marca 2014r. nie może być postrzegana jako usprawiedliwiona przyczyna niezałatwienia wniosku w ustawowym terminie.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Wykładnia zaprezentowana przez organ jest prawidłowa, a przepisy zastosowane właściwie. Powyższe rozważania prowadzą również do wniosku, iż niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie obliczenia ilości dni, o które przekroczony został przewidziany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. termin. Minister wnikliwie rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał prawidłowego wyliczenia zwłoki skarżącego w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, wskazując jednocześnie na błędy popełnione w tym zakresie przez organ I instancji. Organ w ocenie Sądu ustosunkował się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń i wniosków, w tym przede wszystkim w zakresie sposobu obliczania terminu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wskazanie przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie oraz motywów uzasadniających zaprezentowane stanowisko. Organ wyjaśnił również przyczyny zastosowania zasady zakazu reformationis in peius. Fakt, że strona skarżąca nie zgadza się z prezentowaną przez organ wykładnią przepisów prawa, nie oznacza że organ nie dochował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i orzeczenia na podstawie przepisów prawa z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Sąd nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych przez skarżącego, albowiem procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje możliwości przeprowadzania przed sądem administracyjnym takiego postępowania dowodowego. Wynika to z art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (co należy podkreślić), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016r., II GSK 1345/15, LEX nr 2227786).

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.