Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 415/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na czynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 23 września 2024r., nr PS.3144.2.21.2024, w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029 oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. J. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "Wojewoda", "organ") z 23 września 2024 r. w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029.

Z akt sprawy wynika, że w ramach 5 edycji (IV tury naboru ciągłego) do Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029 (dalej jako: "Program") strona złożyła 30 czerwca 2024 r., za pośrednictwem formularza RKZ-6 na Portalu Informacyjno-Usługowym Emp@tia (PIU Emp@tia), wniosek o dofinansowanie utworzenia 100 nowych miejsc w instytucjach opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz zapewnienia ich funkcjonowania, podając miejsce realizacji zadania: O.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 26 lipca 2024 r. ogłosiło wyniki IV tury naboru ciągłego Programu. Wniosek strony został zakwalifikowany do objęcia dofinansowaniem środkami z PERS (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego) w łącznej wysokości 4.250.600 zł, w tym: 1.241.000 zł na utworzenie 100 nowych miejsc w instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz 3.009.600 zł na bieżące funkcjonowanie nowoutworzonych miejsc. Strona złożyła 4 sierpnia 2024 r. oświadczenie o przyjęciu dofinansowania.

Następnie 30 sierpnia 2024 r. Wojewoda wezwał stronę do złożenia w terminie do 13 września 2024 r. dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy zgodnie z pkt 8.1.4 Programu, m.in.: dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, załącznika 1 zawierającego opis realizacji zadania oraz kalkulację kosztów i harmonogram wydatków.

Pismem z 23 września 2024 r. organ poinformował stronę o odstąpieniu od zawarcia umowy w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029. Wskazał, że pomimo wezwania do złożenia kompletu dokumentów, do organu nie wpłynęła wymagana dokumentacja. Ponadto wskazał, że strona, jako podmiot powiązany ze spółkami: E. Sp. z o.o.; F. Sp. z o.o.; I. Sp. z o.o.; Z. Sp. z o.o, (dawna K. Sp. z o.o.), została wykluczona z realizacji Programu w innym województwie.

W złożonej skardze skarżąca wniosła o uznanie czynności za bezskuteczną oraz o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia aktu, a w szczególności brak precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, co uniemożliwia poznanie motywów, którymi kierował się organ, podejmując rozstrzygnięcie o odstąpieniu od zawarcia umowy;

2) art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338) w zw. z pkt 8.1.9 oraz 8.1.8.4. Programu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona nie złożyła kompletu dokumentów w terminie wskazanym w Programie, mimo że termin nie upłynął oraz stwierdzeniu że została wykluczona z realizacji programu w innym województwie, mimo że takie wykluczenie nie nastąpiło i na mocy zapisów Programu nie było nawet możliwe.

W uzasadnieniu skarżąca wyraziła stanowisko, że zaskarżona czynność podlega sądowej kontroli w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

W dalszej kolejności zarzuciła, że organ nie zawarł precyzyjnego uzasadnienia dla odstąpienia od zawarcia umowy, w zasadzie ograniczając swoje stanowisko do zacytowania pkt 8.1.2 i 8.1.8.4. Programu.

Podniosła też, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej wyniki IV tury naboru ciągłego zostały opublikowane 26 lipca 2024 r., a zatem termin na złożenie dokumentów, o którym mowa w pkt 8.1.2 Programu, mijał najwcześniej 26 października 2024 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że nieprzedstawienie kompletu dokumentów do zawarcia umowy o dofinansowanie do 13 września 2024 r. (termin arbitralnie wyznaczony przez organ), może stanowić podstawę do odmowy zawarcia umowy w trybie wskazanym w pkt 8.1.2 Programu.

Po drugie nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że skarżąca została wykluczona z realizacji programu w innym województwie jako podmiot powiązany. Analiza Programu wskazuje wyłącznie na możliwość "wykluczenia" podmiotów zgodnie z treścią pkt 8.1.9. Programu. Żadne inne rodzaje "wykluczenia" w Programie nie zostały określone. Wykluczenie, o którym mowa w pkt 8.1.9, dotyczyć może wyłącznie ostatecznych odbiorców wsparcia. Skarżąca potwierdziła, że jest osobą związaną pośrednio lub bezpośrednio ze spółkami E., F. oraz I., jednakże żaden wojewoda nie zawarł umowy o dofinansowanie z tymi podmiotami w ramach programu Maluch w tej czy poprzednich edycjach, a zatem tym bardziej nie mógł jej rozwiązać, a tylko w takiej sytuacji istniałaby możliwość wpisania w/w podmiotów na listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie i przekazania tej informacji pozostałym wojewodom. Organ nie wskazał konkretnie o jaki dokładnie podmiot chodzi, kto i kiedy dokonał rzekomego "wykluczenia", na jakiej podstawie takie działanie odbyło się oraz który wojewoda przekazał taką informację. Skarżąca nie ma zatem możliwości odniesienia się do tak sformułowanego zastrzeżenia.

Dodatkowo strona wyjaśniła, że w stosunku do niej nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach tej lub poprzednich edycji Programu Maluch, podobnie jak nie zachodzi sukcesja między podmiotem, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości w ramach tej lub poprzednich edycji Programu Maluch a nią. W szczególności nie ma wiedzy, aby jako osoba powiązana w przeszłości z podmiotem Z. Sp. z o.o. (dawna K. Sp. z o.o.) - do 2018 r. jako członek zarządu, do 2022 r. jako udziałowiec, została "wykluczona" z programu, gdyż analiza wyników wniosków zakwalifikowanych do dofinansowania w ramach programu Maluch+2022-2029 wskazuje, że taki podmiot nie aplikował o środki na tworzenie miejsc, a zatem w szczególności nie mógł zawrzeć umowy, którą następnie którykolwiek wojewoda by rozwiązał, co implikuje brak możliwości wpisania tego podmiotu na listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie i przekazania tej informacji pozostałym wojewodom. Przy czym, jak podkreśliła skarżąca, poprzednie edycje programu Maluch wskazywały wyłącznie na możliwość wykluczenia podmiotu w danym roku z możliwości aplikowania o środki, zatem również takie wykluczenie nie mogło pojawić się przed 2022 r. i dotyczyć obecnej edycji programu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W ocenie organu, czynność nie podlega kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, co potwierdza stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 473/23, oraz stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wyrażone w piśmie z 25 lipca 2024 r., znak: DPR-1.820.2.38.2024.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Wojewoda wskazał, że nie pozostawał bierny w sprawie, tylko podjął starania w celu uzyskania od skarżącej wymaganej Programem dokumentacji. Wojewoda wypełniał więc nałożone na niego zapisami Programu obowiązki, zaś skarżąca, nie przedstawiając wymaganej dokumentacji, nie wykazała woli współpracy oraz nie wypełniła ciążących na niej obowiązków wynikających z Programu. Przy czym wniesiona skarga jest pierwszym kontaktem skarżącej w tej sprawie z Wojewodą (nie kontaktowała się w żadnej inne formie).

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że zakładając nawet, że ponownie zwróciłby się do strony o przesłanie dokumentacji, nie miałoby to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie i nie spowodowałoby podpisania umowy ze skarżącą, z uwagi na niespełnienie kolejnego, najważniejszego warunku Programu. Zgodnie z zapisami Programu, jego adresatami mogą być m.in. osoby fizyczne, prowadzące lub zamierzające prowadzić w latach 2023-2029 instytucje opieki dla dzieci w wieku do lat 3, którzy nie są wykluczeni z dofinansowania na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Powyższe, zostało również podkreślone w zapisach art. 62 ust. 4a i 13 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Ww. założenia ustawowe zostały przeniesione i jasno sprecyzowane w pkt 8.1.8. Programu, wskazując ściśle określony katalog, w jakich sytuacjach Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu.

W sprawie ustalono, że skarżąca jest powiązana z następującymi podmiotami: I. Sp. z o.o., F. Sp. z o.o., E. Sp. z o.o. oraz Z. Sp. z o.o. (dawna K. Sp. z o.o.), które to podmioty znajdują się na liście podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Wskazano na okoliczność prowadzenia wobec podmiotów powiązanych postępowań administracyjnych w przedmiocie zwrotu należności wraz z odsetkami, jak również postępowań karnych z art. 270, art. 271, art. 286 lub art. 297 k.k. dotyczących wcześniejszych edycji Programu Maluch+ lub Programu Aktywny Maluch 2022-2029. Zatem skarżąca jest ściśle powiązana z podmiotami figurującymi na liście podmiotów wykluczonych i w oparciu o powyższe Wojewoda odstąpił od zawarcia umowy ze skarżącą.

Podniesiono ponadto, że odstępując od zawarcia umowy ze skarżącą organ nie powoływał się na zapisy punktu 8.1.9. Programu, jak zarzuca skarżąca. Wskazano też, że skarżąca wybiórczo przywołuje ww. zapis, podnosząc, że wykluczenia można dokonać wyłącznie z ostatecznym odbiorcą wsparcia, przy czym do momentu odstąpienia organu od zawarcia umowy skarżąca była wnioskodawcą, a nie ostatecznym odbiorcą wsparcia (OWW).

Jak podkreślił organ, skarżąca zna wymogi i zapisy Programu oraz jest świadoma obowiązujących zasad realizacji, co potwierdziła oświadczeniem przy składaniu wniosku o dofinansowanie.

Zgodnie z zapisami pkt. 8.1.9 Programu Wojewoda poinformował skarżącą o odstąpieniu od podpisania umowy, wskazując na powiązania z podmiotami wykluczonymi z możliwości otrzymania środków. Dlatego za bezpodstawne należy uznać twierdzenie skarżącej o naruszeniu przepisów postępowania, poprzez brak precyzyjnego uzasadnienia aktu.

W piśmie procesowym z 16 grudnia 2024 r. strona podtrzymała dotychczasową argumentację. Wskazała, że wzywając ją do złożenia dokumentacji, organ potwierdził gotowość do zawarcia umowy, a zatem inne przesłanki uniemożliwiające zawarcie umowy miały charakter rzekomy i stanowiły jedynie pretekst do odstąpienia od umowy. Zarzuciła, że nie została skutecznie poinformowana o skróceniu przez organ terminu do złożenia dokumentacji i nie była w stanie w inny sposób, niż poprzez złożenie skargi, zareagować. W jej ocenie, argumentacja odpowiedzi na skargę wskazująca na odstąpienie od zawarcia umowy w oparciu o pkt 8.1.8. Programu również nie zasługiwała na uwzględnienie i stanowi przejaw jedynie "ratowania" rozstrzygnięcia. Jak wskazała, w ww. punkcie 8.1.8. Programu jest mowa wyłącznie o wnioskodawcach, z którymi wojewoda może odstąpić od zawarcia umowy lub rozwiązać umowę z ostatecznym odbiorca wsparcia. Zaś o wykluczeniu w Programie jest mowa wyłącznie w pkt 8.1.9., co nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie ostatecznych odbiorców wsparcia, nie zaś wnioskodawców. Strona zarzuciła też, że podstawę swego stanowiska organ podał dopiero w odpowiedzi na skargę. Podniosła, że organ nie sprecyzował, o jaką listę podmiotów wykluczonych chodzi i jakie są zasady jej funkcjonowania. W jej ocenie, nawet gdyby któryś z podmiotów powiązanych był wpisany na listę, o której mowa w art. 62 ust. 13 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, to pkt 8.1.8. Programu nie daje możliwości automatycznego odstąpienie od zawarcia umowy. Strona zarzuciła również wadliwą, tj. nieprecyzyjną, nieczytelną i wewnętrznie sprzeczną, konstrukcję zapisu pkt 8.1.8.6. Programu oraz obciążenie strony ryzykiem wadliwego skonstruowania tego zapisu wbrew zasadom techniki prawodawczej. Wskazała, że nie ma wiedzy o prowadzonych wobec niej postępowaniach karnych, jak również o postępowaniach karnych prowadzonych w związku ze środkami otrzymanymi przez podmioty powiązane. Powołując zasady unormowane w art. 6, art. 7a § 1 i art. 8 k.p.a., podniosła, że zastosowano wobec niej w sposób nieprzemyślany i nieuzasadniony nieprecyzyjne przepisy, które są wewnętrznie sprzeczne i uniemożliwiają prawidłowe skonstruowanie normy prawnej.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2024 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił zgłoszony przez pełnomocnika organu dowód z dokumentu, tj. z pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 października 2024 r., znak: DPR-I-820.2.46.2024.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że prawo do sądu, będąc jednym z podstawowych praw jednostki, stanowi zarazem fundamentalną gwarancję praworządności (por. wyroki TK: z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50; z 18 lipca 2018 r., SK 10/10, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 58; z 18 lipca 2012 r., K 14/12, OTK-A 2012, Nr 7, poz. 82; z 3 lipca 2008 r., K 38/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 102; z 18 grudnia 2007 r., SK 54/05, OTK-A 2007, Nr 11, poz. 158, por. także P. Grzegorczyk, K. Weitz, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, Tom I, Warszawa 2016 r., s. 1096).

Z przepisu art. 1 p.p.s.a. wynika, że normuje on postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zdaniem Sądu, przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych, rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Podstawowym wyróżnikiem stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego jest brak równorzędności podmiotów. W stosunku administracyjnoprawnym pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13; CBOSA).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Powołany przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w toku postępowań (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca dąży do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie jest jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny (postanowienie NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1767/21; CBOSA).

Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy odstąpienia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego od podpisania ze skarżącą umowy w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029.

Zgodnie z przepisami art. 62 ust. 1-5 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą (ust. 1). Programy, o których mowa w ust. 1, mogą być dofinansowane z: 1) dotacji budżetu państwa; 2) środków Funduszu Pracy; 3) środków europejskich, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.), wraz ze współfinansowaniem krajowym z budżetu państwa, o którym mowa w art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079); 4) środków na finansowanie planu rozwojowego, o których mowa w art. 141n ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r. poz. 324), o czym stanowi ust. 1a. Programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich (...), o czym stanowi ust. 2 powołanego przepisu. Ponadto programy te kieruje się do podmiotów, o których mowa w art. 8 ust. 1, ze szczególnym uwzględnieniem gmin (ust. 3). Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać środki finansowe, o których mowa w ust. 1a, na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania (ust. 4). O przyznanie środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, w ramach realizacji programów, o których mowa w ust. 1, mogą ubiegać się podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, które nie figurują w rejestrze podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, o którym mowa w art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 4a). Środki finansowe, o których mowa w ust. 1a, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (ust. 5).

Stosownie zaś do art. 62 ust. 6 ww. ustawy, wojewoda, przyznając podmiotowi dotacje, środki z Funduszu Pracy oraz środki europejskie, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę określającą w szczególności:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, i termin jego wykonania;

2) wysokość przyznanych środków finansowych, o których mowa w ust. 1a;

3) tryb płatności;

4) termin wykorzystania środków finansowych, o których mowa w ust. 1a;

5) termin i sposób rozliczenia przyznanych środków finansowych, o których mowa w ust. 1a, w tym zasady ich rozliczania;

6) termin zwrotu:

a) niewykorzystanej części dotacji oraz środków z Funduszu Pracy - nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania,

b) niewykorzystanej części środków, o których mowa w ust. 1a pkt 3 i 4 - nie dłuższy niż 14 dni od określonego w umowie dnia zakończenia zadania;

7) tryb kontroli wykonania zadania, przy czym w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej;

8) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy, w tym zasady zwrotu środków finansowych, o których mowa w ust. 1a.

W zapadłym na gruncie powołanych wyżej przepisów oraz poprzednich edycji programu określonego w art. 62 ust. 1 i nast. ustawy orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano na podział czynności w zakresie udzielenia dotacji na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków (zob. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 749/18; CBOSA). Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku dotyczącego miejsc opieki tworzonych na terenie województwa i kończy się - co do zasady - wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź negatywną oceną wniosku, czy odrzuceniem wniosku (pkt 7 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022-2029, dalej: "Program"). W pkt 8 Programu określono przy tym warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania, w tym w pkt 8.1.- warunki otrzymania dofinansowania - złożenie oświadczenia, zawarcie umowy i przekazanie środków. W pkt 8.1.6. oraz 8.1.8. Programu określono ponadto warunki odstąpienia przez wojewodę od podpisania umowy o dofinansowanie.

Zdaniem Sądu, czynności określone w pkt 8.1.6. oraz 8.1.8. Programu, wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę, mają charakter administracyjnoprawny i z tego względu podlegają kontroli sądu administracyjnego. W stanie sprawy wniosek skarżącej został pozytywnie oceniony i rekomendowany do dofinansowania w ramach Programu. Umieszczenie na liście podmiotów dotowanych nie oznacza jednak automatycznie, że organ jest obowiązany do zawarcia umowy z podmiotem.

Na podstawie pkt 8.1.6. Programu, w przypadku zaistnienia przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy uniemożliwiających podpisanie umowy w terminie wskazanym przez wojewodę, wojewoda wzywa wnioskodawcę do złożenia pisemnych wyjaśnień i wyznacza termin podpisania umowy. W przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania.

Z kolei zgodnie z pkt 8.1.8.6. Programu, wojewoda może odstąpić od podpisania umowy z wnioskodawcą bądź rozwiązać z ostatecznym odbiorcą wsparcia umowę w ramach Programu gdy prowadzone jest w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, również jeśli w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot lub członek innego podmiotu) albo jeśli zachodzi sukcesja lub wspólny członek zarządu między beneficjentem/ostatecznym odbiorcą wsparcia, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego a wnioskodawcą/ostatecznym odbiorca wsparcia. Przy czym dotyczy to dotyczy to sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia np. będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo w stosunku do osoby wchodzącej w skład podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, prowadzone jest postępowanie karne w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego, a w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot np. wspólnik spółki prawa handlowego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność organu w zakresie odstąpienia od podpisania umowy podjęta na podstawie pkt 8.1.6. oraz 8.1.8.6. Programu dotyczyła uprawnień strony wynikających z ww. ustawy do ubiegania się o udzielenie dofinansowania do tworzenia miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (miejsc opieki żłobkowej). Czynność taka charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania i została podjęta przez podmiot wykonujący zadania publiczne w oparciu o określone w ww. pkt 8.1.6. oraz 8.1.8 Programu przesłanki, co prowadzi do wniosku, że spełnia ona przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. także: wyroki WSA w Gliwicach z 13 września 2023 r., III SA/Gl 500/23, z 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 469/24; CBOSA). W świetle stanowiska NSA przedstawionego w postanowieniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 452/19 (CBOSA), etap "administracyjny" postępowania z wniosku o dofinansowanie kończy się w dacie dokonania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie i niepodjęcia czynności co do odstąpienia od umowy oraz wykluczenia na podstawie Programu (zob. także postanowienie WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 749/18; CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przychyla się również do stanowiska jakie zaprezentował NSA w uzasadnieniu postanowienia z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 440/24, zgodnie z którym organ, odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu, wydaje w istocie określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (zob. też postanowienie NSA z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 549/21; CBOSA).

Uznając zatem, że dopuszczalna była skarga na czynność odstąpienia od podpisania umowy w ramach Programu Aktywny Maluch 2022-2029, Sąd następnie stwierdził, że zarzuty strony skarżącej koncentrowały się wokół dwóch kwestii, a mianowicie: 1) braku sporządzenia przez organ precyzyjnego uzasadnienia oświadczenia o odstąpieniu od podpisania umowy, 2) naruszenia art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. pkt 8.1.9. oraz 8.1.8.4 Programu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawczyni nie złożyła kompletu dokumentów w terminie wskazanym w Programie mimo że termin ten nie minął oraz na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni została wykluczona z realizacji programu w innym województwie, mimo że takie wykluczenie nie nastąpiło i na mocy zapisów Programu nie było nawet możliwe.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego braku uzasadnienia pisma z 23 września 2024 r. Jak wynika z lektury tego pisma, w jego treści wskazano zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, w odniesieniu do obu przesłanek odstąpienia od podpisania umowy w oparciu o pkt 8.1.2. oraz pkt 8.1.8. Programu. Powołano okoliczność, że strona, pomimo wezwania, nie przedłożyła żądanych dokumentów w terminie do 13 września 2024 r. (pkt 8.1.2. Programu), jak również wskazano na okoliczność powiązania strony ze spółkami z o.o.: E., F., I. oraz Z. (poprzednio: K.), prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawie określenia zaległości w ramach Programu lub jego poprzednich edycji oraz na wykluczenie z realizacji Programu w innym województwie. Przedstawione w uzasadnieniu ww. pisma okoliczności faktyczne, jak i wskazane podstawy odstąpienia od podpisania umowy unormowane w Programie, pozwalały na ustalenie powodów, dla których organ odstąpił od zawarcia umowy oraz umożliwiały stronie podjęcie realnej polemiki ze stanowiskiem organu. Wskazania przy tym wymaga, że pismo organu z 23 września 2024 r. stanowiące informację o odstąpieniu od podpisania umowy nie stanowi decyzji administracyjnej i nie znajdują wobec niego zastosowanie powołane w skardze przepisy art. 7 i art. 107 k.p.a. Na organie nie spoczywał zatem obowiązek uzasadnienia swojego stanowisko zgodnie z wymogami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że był w ogóle zwolniony od przedstawienia podstawy swojego stanowiska, co wynika z prawa strony do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, która mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ww. standard został zachowany, a pismo z 23 września 2024 r. odwołuje się do rzeczywiście istniejących podstaw prawnych odstąpienia od podpisania umowy. Zostały przedstawione motywy, jakimi kierował się organ, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie, które jest weryfikowalne w toku kontroli sądowej.

W odniesieniu zaś do zarzutu skargi, że nieprzedstawienie żądanych dokumentów w arbitralnie wyznaczonym przez organ terminie do 13 września 2024 r. nie mogło skutkować odmową zawarcia umowy, wskazać należy, że błędnie strona interpretuje zapisy Programu w ten sposób, że statuują one 3-miesięczny termin na złożenie brakujących dokumentów liczony od dnia ogłoszenia wyników naboru wniosków.

Z zapisów powołanego przez organ w podstawie odstąpienia od podpisania umowy pkt 8.1.2. Programu wynika m.in., że wojewoda oraz wnioskodawca zawierają umowę w sprawie przekazania dofinansowania na zadanie polegające na tworzeniu miejsc opieki niezwłocznie i nie później niż w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia kompletu dokumentów, o którym mowa w pkt 8.1.3. i pkt 8.1.4. W przypadku braku przedstawienia przez wnioskodawcę ww. kompletu dokumentów w terminie 3 miesięcy od ogłoszenia wyników danego naboru, wojewoda może odstąpić od podpisania umowy.

Natomiast w pkt 8.1.4. Programu postanowiono, że podmiot inny niż jst w terminie do 3 miesięcy od ogłoszenia wyników podziału środków przez Ministra dla tury, w której bierze udział, przed zawarciem umowy ws. przekazania dofinansowania polegającego na tworzeniu miejsc opieki jest zobowiązany przedstawić wojewodzie dokumenty.

Z powyższych zapisów Programu odczytywanych łącznie wynika zatem, że - wbrew twierdzeniom strony - nie ustanawiają one 3-miesięcznego terminu do przedstawienia dokumentów liczonego od ogłoszenia wyników podziału środków dla danej tury, stanowiąc jedynie, że umowa powinna być zawarta niezwłocznie i nie później niż w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia kompletu dokumentów. Ponadto nie można uznać, że stanowiąc w pkt 8.1.4. Programu, że wymagane dokumenty mają być złożone w terminie do 3 m-cy od ogłoszenia wyników podziału środków, wyznaczono 3-miesięczny termin na dokonanie tej czynności, skoro wskazano termin graniczny, tj. "termin do 3 miesięcy", a jednocześnie nałożono na organ obowiązek działania niezwłocznie. Z aprobatą należy zatem ocenić działania organu, który nie wyznacza terminu do wykonania powyższych obowiązków upływającego w dacie terminu granicznego, tj. 3 m-cy, lecz uwzględnia również to, że możliwe będzie uzupełnienie bądź dokonanie korekty umożliwiające zawarcie umowy w terminie określonym w pkt 8.1.4. Programu. Wypełniając ten obowiązek, organ skierował do strony wezwanie z 30 sierpnia 2024 r. do złożenia żądanych dokumentów i wyznaczył jej stosownie do pkt 8.1.6. termin do przedstawienia wymaganych dokumentów. Natomiast nieprawidłowo w wezwaniu tym nie poinformowano wnioskodawczyni o konsekwencjach niewykonania nałożonych obowiązków w wyznaczonym terminie. Powyższe pozostawało jednak bez znaczenia dla oceny legalności podjętej przez organ czynności w sytuacji gdy strona: po pierwsze - nie złożyła w niniejszej sprawie wymaganej dokumentacji ani w terminie wyznaczonym przez organ, ani też w terminie 3 m-cy od dnia ogłoszenia wyników naboru, choć przystępując do Programu oświadczyła, że zna zapisy Programu oraz jest świadoma obowiązujących zasad realizacji, zaś po drugie - w sprawie wystąpiła inna niezależna przesłanka odstąpienia od podpisania umowy w oparciu o pkt 8.1.8. Programu.

Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. pkt 8.1.9. oraz 8.1.8.4 Programu, wskazać należy, że w treści pkt 8.1.8. Programu, który powołano w uzasadnieniu pisma organu z 23 września 2024 r., uregulowano 8 niezależnych przesłanek odstąpienia od podpisania umowy, wśród nich prowadzenie w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy postępowania administracyjnego w sprawie określenia zaległości w ramach Programu lub jego poprzednich edycji (pkt 8.1.8.4.) oraz prowadzenie postępowania karnego w sprawie art. 270, 271, 286 lub 297 Kodeksu karnego (pkt 8.1.8.6.). Dotyczy to również sytuacji, w których w stosunku do wnioskodawcy/ostatecznego odbiorcy wsparcia np. będącego osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo w stosunku do osoby wchodzącej w skład podmiotu będącego wnioskodawcą/ostatecznym odbiorcą wsparcia, prowadzone jest ww. postępowanie administracyjne lub postępowanie karne, a w Programie Aktywny Maluch 2022-2029 występuje jako inny podmiot np. wspólnik spółki handlowej.

Na taką właśnie okoliczność organ powołał się w piśmie z 23 września 2024 r, a następnie w odpowiedzi na skargę, wskazując, że wnioskodawczyni jest powiązana ze spółkami z o.o.: E., F., I. oraz Z. (poprzednio: K.), które zostały wpisane na listę podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Na potwierdzenie powyższego organ przedstawił pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o nr DSR-I.82.2.66.2024.PK (k. 27 akt adm.), wyciąg z listy podmiotów wykluczonych dotyczących ww. podmiotów wraz ze wskazaniem rodzaju nieprawidłowości dotyczącej realizacji umowy w ramach programu oraz edycji programu, w ramach której powstała nieprawidłowość (k. 29 akt adm.), a ponadto odpisy pełne z rejestru przedsiębiorców KRS dotyczące ww. podmiotów (k. 30-58 akt adm.).

Z przedstawionych przez organ dowodów bezspornie wynika, że skarżąca była powiązana z podmiotami wykluczonymi z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, jako ich udziałowiec spółek z o.o., przy czym w spółkach I. i F. była ona jeszcze wspólnikiem na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Wskazano na prowadzenie postępowań karnych w sprawie z art. 270, 271, 286 lub 297 k.k. w związku ze środkami otrzymanymi przez wszystkie wymienione wyżej podmioty powiązane, co wypełniało przesłankę z pkt 8.1.8.6. Programu, zaś w odniesieniu do Spółki Z. wskazano również na prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie określenia zaległości (jeszcze nie została wydana decyzja) w zakresie nieprawidłowości powstałych w edycji Programu 2020 i 2021, co z kolei wypełniało przesłankę z pkt 8.1.8.4. Programu. Z dopuszczonego przez Sąd na rozprawie dowodu z pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 10 października 2024 r., znak: DPR-I-820.2.46.2024, wynika, że przesłana przez [...] Urząd Wojewódzki lista podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, została zaktualizowana poprzez rozszerzenie nieprawidłowości oraz doprecyzowanie edycji programu, w ramach której powstała nieprawidłowość, w odniesieniu do podmiotu: Z. Sp. z o.o. Wskazano, że wydana wobec tego podmiotu decyzja dotycząca umowy o dofinansowanie z 24 września 2021 r., nr [...], jest ostateczna, a ponadto w toku jest postępowanie administracyjne dotyczące umowy o dofinansowanie z 24 września 2021 r., nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu odstąpienia od podpisania umowy organ wskazał wyłącznie na fakt prowadzenia wobec podmiotów powiązanych ze stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia zaległości w ramach Programu lub jego poprzednich edycji, zaś na okoliczność prowadzenia postępowań karnych w związku ze środkami otrzymanymi przez podmioty powiązane organ powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, to jednak - w świetle przedstawionego materiału dowodowego - było to wystarczające dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki odstąpienia od podpisania umowy. Przedstawiając w tej kwestii jedynie polemiczne twierdzenia, że żaden z ww. podmiotów nie został wpisany na listę ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie, strona nie podważyła ustaleń organu powołującego się zarówno na fakt wykluczenia podmiotów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, jak również na fakt prowadzenia wobec tych podmiotów postępowań, o których mowa w pkt 8.1.8.4 oraz 8.1.8.6. Programu.

Wbrew też twierdzeniom skarżącej, do odmiennych wniosków nie prowadzi brzmienie pkt 8.1.9. Programu, który w zdaniu 2. stanowi, że wojewoda informuje wnioskodawcę o fakcie odstąpienia od podpisania z nim umowy oraz informuje ostatecznego odbiorcę wsparcia o rozwiązaniu z nim umowy. Postanowienia pkt 8.1.9. Programu nie ograniczają zatem, jak wywodzi to strona, możliwości "wykluczenia" z dofinansowania wyłącznie do ostatecznego odbiorcy wsparcia. Do takich wniosków nie uprawnia w szczególności zdanie 1. pkt 8.1.9. Programu, z którego wynika jedynie obowiązek wojewody do przekazania ministrowi listy ostatecznych odbiorców wsparcia wykluczonych w danym województwie z dofinansowania.

Na uwzględnienie nie mogły też zasługiwać zarzuty podniesione w piśmie strony stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę. Wbrew przekonaniu strony, okoliczność, że organ wezwał ją do złożenia dokumentacji, nie wpływała w żaden sposób na możliwość stwierdzenia przez organ innych przesłanek odstąpienia od zawarcia umowy, co mogło podlegać badaniu na dalszym etapie. Wskazać również należy, że strona na wcześniejszym etapie postępowania nie kwestionowała skuteczności doręczenia jej wezwania do złożenia dokumentacji, podnosząc ten zarzut dopiero w piśmie z 16 grudnia 2024 r. Ponadto przeciwnie do jej twierdzeń, organ powołał się na przesłankę odstąpienia od zawarcia umowy wynikającą z pkt 8.1.8. Programu już w informacji z 23 września 2024 r., nie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę, jak wywodzi strona. Wprawdzie na etapie odpowiedzi na skargę organ uzupełnił argumentację podstaw odstąpienia od zawarcia umowy, o czym była już mowa powyżej, ale podane już na etapie pisma z 23 września 2024 r. motywy podjętego rozstrzygnięcia, były wystarczające, wobec czego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że argumentacja odpowiedzi na skargę stanowi przejaw jedynie "ratowania" rozstrzygnięcia. Ponadto w odniesieniu do zarzutów strony o wadliwej, tj. nieprecyzyjnej, nieczytelnej i wewnętrznie sprzecznej, konstrukcji zapisu pkt 8.1.8.6. Programu, Sąd odniósł się już wyżej, przedstawiając wykładnię tego zapisu. W materiale dowodowym sprawy nie znalazły potwierdzenia argumenty strony o braku prowadzenia postępowań administracyjnych i karnych w związku ze środkami otrzymanymi w ramach Programu przez podmioty powiązane. Jak przy tym wynika z zapisów Programu, okoliczność, czy skarżąca ma wiedzę o prowadzeniu tych postępowań w związku ze środkami otrzymanymi w ramach Programu przez podmioty powiązane, nie jest okolicznością relewantną w świetle brzmienia pkt 8.1.8. Programu.

Z powyższego wynika, że Wojewoda, zgodnie z pkt 8.1.8.4. oraz pkt 8.1.8.6 Programu, odstąpił od podpisania z wnioskodawczynią umowy, a zatem Sąd nie stwierdził, aby doszło do naruszenia art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, co podnosiła strona w skardze.

Mając na względzie, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a czynność organu nie naruszała prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.