Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2872/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2416/19 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr 1109/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2416/19, oddalił skargę J.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 1109/19 w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa oddzielne lokale (nr [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej jako PINB) przeprowadził w dniach 17 stycznia 2018 r. oraz 27 marca 2018 r. czynności kontrolne. W ich wyniku stwierdzono, że lokal mieszkalny nr [...] znajduje się na parterze budynku przy ul. [...]. Lokal ten został podzielony na dwa oddzielne lokale nr [...] i [...]. Wejście do lokali zapewnione jest bezpośrednio z klatki schodowej, w ścianie w której wykonano otwór drzwiowy prowadzący do lokalu nr [...]. Lokal oznaczony jako nr [...] składa się z pokoju, kuchni, łazienki i przedpokoju. Lokal nr [...] posiada 3 pokoje, kuchnię, łazienkę oraz przedpokój. W lokalu dokonano przebudowy ścian wewnętrznych i otworów drzwiowych oraz zamurowano część okna od strony podwórza. Właścicielem przebudowanego lokalu jest J.G., a roboty wykonano w 2001 r. Na podstawie Planu inwentaryzacyjnego z dnia 25 października 1969 r. ustalono, że przed podziałem lokal nr [...] składał się z 3 pokoi, kuchni, łazienki, schowka oraz przedpokoju.

Zgodnie z pismem z dnia 30 styczna 2018 r., Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Południe w m.st. Warszawa nie posiada dokumentacji związanej z przebudową lokalu nr [...] przy [...]. [...] w W. na dwa odrębne lokale mieszkalne.

W związku z powyższym PINB, na mocy postanowienia z dnia 15 lutego 2018 r., nr IVOT/45/2018, nałożył na J.G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne - oceny technicznej wykonanych robot budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] na dwa oddzielne lokale (nr [...] i [...]). W wykonaniu tego postanowienia strona przedłożyła opinię techniczną nr 14/06/2018 z czerwca 2018 r., autorstwa mgr inż. D.J. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej nr [...], członek Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr ew. [...]) oraz protokół nr 444/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r. stanu technicznego przewodów kominowych dla przebudowanego lokalu sporządzony przez mistrza kominiarskiego A.K. (upr. nr [...]), według którego podłączenia do przewodów kominowych obsługujących wentylację grawitacyjną w pomieszczeniach kuchni, łazienek oraz pokoi są wykonane prawidłowo, a ciąg i drożność przewodów dobra. W opinii technicznej stwierdzono, że wykonane roboty budowlane nie miały negatywnego wpływu na konstrukcję budynku, nie zagrażają bezpieczeństwu konstrukcji oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Uznano również, że wykonana przebudowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej i zasadami sztuki budowlanej. Jednak, w ocenie PINB, szerokość przedpokoju lokali nr [...] i [...], lokalizacja kuchni w lokalu [...] oraz brak wentylacji i za wąski otwór drzwiowy łazienki w lokalu nr [...], naruszają przepisy techniczno-budowlane.

W dniu 11 stycznia 2019 r. przedstawiciele PINB ponownie przeprowadzili kontrolę w lokalu mieszkalnym nr [...] podzielonym na dwa oddzielne lokale (nr [...] i [...]), w trakcie której ustalono, że w ramach przebudowy z przedpokoju wydzielono przedpokój dla lokalu nr [...] o długości 2,60 m oraz szerokości 0,96 m Pomiędzy korytarzem a pokojem zamontowano drzwi o wymiarach 65 cm x 200 cm. Pomiędzy kuchnią a WC jest otwór drzwiowy bez drzwi o wymiarach 58,5 cm x 202 cm. W kuchni jest otwór wentylacyjny. W lokalu nr [...] przedsionek przy wejściu posiada wymiary 95 cm x 200 cm. Szerokość korytarza wynosi 91 cm, a jego długość 2,60 m. Ponadto stwierdzono, że stan opisany w opinii technicznej jest niezgodny ze stanem faktycznym - w opracowaniu na rzucie lokali nr [...] "po zmianach" autor naniósł w przedpokojach lokali nr [...] i [...] drzwi, które faktycznie nie zostały wykonane.

PINB uznał, że stan obecny wykonanych robot narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) i decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r., nr IVOT/164/2019, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. ,dalej "Prawo budowlane") nałożył na J.G. obowiązek doprowadzenia - w terminie trzech miesięcy, od kiedy decyzja stanie się ostateczna - wykonanych robot budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., w wyniku których powstały dwa oddzielne lokale mieszkalne oznaczone jako lokal nr [...] i [...], do stanu zgodnego z prawem, poprzez: a) zdemontowanie zabudowy wydzielającej przedpokój lokalu nr [...]; b) zamurowanie otworu drzwiowego wykonanego w ścianie klatki schodowej, stanowiącego wejście do lokalu nr [...] powstałego w wyniku przebudowy; c) usunięcie aneksu kuchennego z przedpokoju; d) poszerzenie otworu drzwiowego łazienki wydzielonej w kuchni do szerokości 0,8 m; e) zmniejszenie wysokości ściany wydzielającej łazienkę w kuchni do wysokości 2,0 m.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J.G., decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr 1109/19, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 24 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres wykonanych robot odpowiada definicji przebudowy obiektu budowlanego, przewidzianej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Ponadto wyjaśnił, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1aa) Prawa budowlanego, przebudowa przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, a także przebudowa, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Prawa budowlanego. W dacie wykonywania prac przepisy prawa budowlanego nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub przebudowy obiektu. W niniejszej sprawie inwestor spornych robót - pozwoleniem na budowę nie dysponuje. W tej sytuacji zastosowanie ma tryb art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, jest ocena wykonanych robót pod kątem wymagań szeroko rozumianego prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że samowolnie wykonane roboty, którymi niewątpliwie są roboty polegające na przebudowie lokalu nr [...] należy oceniać na podstawie przepisów obecnie obowiązujących. Wskazał, że samowolę budowlaną ocenia się bowiem według stanu prawnego z chwili orzekania o samowoli, a nie z chwili jej popełnienia. Organ I instancji zasadnie zatem ocenił przeprowadzone roboty pod kątem ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli zatem PINB stwierdził, że wykonane roboty naruszają normy powołanego rozporządzenia, to nie mógł tego faktu zignorować, mimo przedłożenia pozytywnej opinii technicznej tych robót. Zasadnie zatem PINB nakazał doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się J.G., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy Prawa budowlanego wiążą zastosowanie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Przyjęty w sprawie tryb postępowania naprawczego odpowiada prawu. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zakres wykonanych robot odpowiada definicji przebudowy obiektu budowlanego, przewidzianej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Prawa budowlanego. Także w dacie wykonywania prac przepisy Prawa budowlanego nie zwalniały inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub przebudowę obiektu. W omawianej sprawie skarżąca stosownym pozwoleniem nie dysponuje. Sąd podkreślił, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, że posiada wystarczające kompetencje merytoryczne do dokonywania we własnym zakresie ocen odnoszących się do zagadnień technicznych dotyczących stanu obiektu budowlanego lub wykonanych robot. I tak przeprowadzone czynności kontrolne w dniu 11 stycznia 2019 r. wykazały bezspornie, m.in., że szerokość korytarza lokalu [...] wynosi 0,91 m, przy długości 2,60 m, zaś lokalu nr [...] - 0,96 m i długości 2,60 m. Powyższe stanowi więc naruszenie § 95 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie w czasie oględzin ustalono, że aneks kuchenny w 3 – pokojowym lokalu nr [...] znajduje się w przedpokoju i nie posiada okna, co narusza § 93 ust 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym pomieszczenie mieszkalne powinno mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym, a pomieszczenie kuchenne bez okien lub wnękę kuchenną połączoną z przedpokojem dopuszcza się jedynie w mieszkaniu jednopokojowym. Ustalono także, że szerokość drzwi łazienki wydzielonej z kuchni lokalu nr [...] wynosi 58,5 cm i pomieszczenie to nie posiada wentylacji. Zgodnie natomiast z § 79 ust. 1 rozporządzenia, drzwi do łazienki, umywalni i wydzielonego ustępu w budynku powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczenia i mieć, z zastrzeżeniem budynków użyteczność publicznej, co najmniej szerokość 0,8 m i wysokość 2 m w świetle ościeżnicy, a w dolnej części - otwory o sumarycznym przekroju nie mniejszym niż 0,022 m2 dla dopływu powietrza, a w myśl § 77 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenie higieniczno-sanitarne powinno mieć wentylację spełniającą wymagania przepisów rozporządzenia oraz przepisów odrębnych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie ma zastosowania przepis intertemporalny § 330 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a wykonanych robót nie można oceniać na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 330 ust. 1 i 2, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na budowę czy o zatwierdzenie projektu budowlanego robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., w wyniku których powstały dwa oddzielne lokale mieszkalne czy też zgłosiła zamiar wykonania tychże robot.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, poddane kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanego nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z prawem. Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co nie pozwala twierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia stronie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się WINB. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa, a zatem jest nieważna;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i twierdzeń skarżącej, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd pierwszej instancji do uznania, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a ocena materiału dowodowego, w tym m.in. w postaci opinii technicznej nr 14/06/2018 została przeprowadzona wybiorczo (nie wyjaśniono chociażby daty zakończenia przebudowy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.; wcześniejszych kontroli budynku, które nie wykazały nieprawidłowości; zaklasyfikowania budynku w czasie przeprowadzania prac jako domu jednorodzinnego, prawidłowości wentylacji łazienki, ustalenia szerokości i długości przedpokoju, braku konieczności pozwolenia na budowę);

4. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że pełnomocnik J.G. – A.B. nie była informowana o czynnościach postępowania;

5. § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie i wskutek czego zastosowanie do oceny prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych przepisów tego rozporządzenia, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami intertemporalnymi do oceny prawidłowości wykonanych prac zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

6. § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. ma charakter budynku wielorodzinnego, w sytuacji gdy w momencie dokonania przebudowy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., budynek ten, zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 4 rozporządzenia, miał charakter budynku jednorodzinnego, a zatem przepisy § 95 oraz § 93 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie;

7. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy wskazany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a zatem po dokonaniu przebudowy lokalu nr 1;

8. § 95 ust. 2, § 93 ust. 1 oraz § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o powyższe przepisy, pomimo braku podstaw prawnych do orzekania w oparciu o powyższe przepisy;

9. art. 29 ust. 1 pkt 1aa Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do oceny konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy wyżej wskazany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, a zatem po dokonaniu przebudowy lokalu nr 1.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2019 r., albo uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2019 r., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane zostały wykonane w 2001 r. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami art. 3 pkt 6 przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z treści art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Żaden z przepisów ówczesnego Prawa budowlanego nie zwalniał tego typu robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zasadnie organ przyjął, że doszło do samowoli budowlanej i po ustalenia stanu robót wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej po pierwsze kwestionują ustalenia organów nadzoru budowlanego dokonane w toku oględzin, w których uczestniczyła pełnomocnik skarżącej i odwołują się do ekspertyzy technicznej, która jak ustalił organ nadzoru budowlanego zawiera nieprawdziwe dane co do szerokości korytarzy i przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń oraz szerokości i kierunku otwierania drzwi oraz wentylacji. Po drugie wskazuje że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy techniczne obowiązujące w chwili wykonania spornych robót. Tak by było gdyby zakwestionowane roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej, natomiast z chwilą stwierdzenia samowoli zasadnie zastosowano aktualnie obowiązujące przepisy w tym definicję przebudowy z Prawa budowlanego oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. dotyczące budynków wielorodzinnych. (po spornych robotach budowlanych budynek ma wyodrębnione co najmniej trzy lokale mieszkalne).

W tej sytuacji jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego (§ 3 ust.4 rozporządzenia z 1994 r., § 95 ust. 2, § 93 ust. 1, § 79 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., oraz art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego), pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, polegającą na braku powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzutach przepisami prawa materialnego. Należy zauważyć, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, a jedynie ocenia ich wykładnię oraz zastosowanie przez organy administracji publicznej, stąd też Sąd I instancji nie mógł ich naruszyć we wskazany w zarzutach sposób.

Z kolei podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że jej zdaniem brak było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego, bo wszystkie roboty budowlane były wykonane zgodnie z prawem. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter blankietowy przewidując skutek nieważności dla decyzji dotkniętej rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zastać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić jednak trzeba, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga nie została uwzględniona przez sąd administracyjny, który w takim przypadku ją oddala. Naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Gdy sąd wydając zaskarżone orzeczenie nie stwierdził naruszeń prawa, to nie istniała tym samym przesłanka do uwzględnienia skargi, co czyniło zasadnym jej oddalenie.

Z kolei brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co należy w szczególny sposób podkreślić - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierało ono wskazany element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby zasadnie wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych.

Zasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie znajdował zastosowania § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten odnosi się do sytuacji gdy został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, oraz gdy zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyższych wywodów, roboty budowlane wykonane przez skarżącą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżącą takim pozwoleniem się nie legitymuje. zatem nie doszło do ziszczenia przesłanek warunkujących zastosowanie powołanego przepisu rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.