Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2738/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 6, 7, 7, 7a, 7b, 8
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 6, art. 10 § 1, art. 107 § 3, art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2022 r. nr 147/2022 w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego L.J. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 7 października 2022 r., nr 147/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "MWINGiK"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "p.g.k."), po rozpatrzeniu odwołania L.J., reprezentowanego przez pełnomocnika od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, powstałego w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że 7 czerwca 2022 r., wykonawca działający pod firmą "J." zgłosił Staroście P. pracę geodezyjną, dla której wskazano cel określony w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c p.g.k., tj. "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych", zarejestrowaną pod numerem [...]. Zgłoszeniem objęto obszar zlokalizowany w obrębach Z.i S.1. (gm. S.2, pow. p.), o łącznej powierzchni 0,8906 ha. Zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej, w tym zbiorów danych z zakresu geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, przesłano Staroście 12 lipca 2022 r.

W protokole weryfikacji nr [...] z [...] lipca 2022 r. odnotowano nieprawidłowość (w pozycji nr 6 dotyczącej wykonywania i opracowywania wyników pomiarów): "Wynikiem geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej powinna być jedna mapa spójnego obszaru, objętego jednym zamierzeniem budowlanym. Obszar wykazany w zgłoszeniu prac geodezyjnych powinien być zgodny z obszarem, na którym faktycznie wykonane zostały prace m.in. inwentaryzacja obiektów budowlanych". Jako naruszone przepisy prawa w odniesieniu do ww. nieprawidłowości wskazano art. 2 pkt 7b oraz art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k.

Ww. protokół weryfikacji przekazany został wykonawcy w dniu jego sporządzenia, tj. [...] lipca 2022 r., za pośrednictwem systemu do obsługi zgłoszeń prac geodezyjnych. Wykonawca uznał stwierdzone nieprawidłowości za niezasadne i nieznajdujące poparcia w obowiązujących przepisach prawa, o czym poinformował organ I instancji w piśmie z 1 sierpnia 2022 r. (z zachowaniem terminu określonego w art. 12b ust. 7 p.g.k.).

Starosta P. po rozpatrzeniu stanowiska wykonawcy z 1 sierpnia 2022 r., decyzją z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...], odmówił przyjęcia przedmiotowego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazując m.in., że dotyczy on geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych objętych de facto dwoma zamierzeniami budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi m.in. błędną wykładnię art. 2 pkt 7b ustawy p.g.k., oraz naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa praca geodezyjna dotyczyła dwóch zamierzeń budowlanych.

MWINGiK wyjaśnił, że odwołanie otrzymał [...] września 2022 r., wraz z pismem Starosty [...] z [...] września 2022 r., znak: [...], w którym wskazano, że "w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji w trybie art. 132 KPA, stwierdzono, że w postępowaniu przed Starostą P., jako organem architektoniczno-budowalnym praca geodezyjna objęta zgłoszeniem pracy nr [...] została objęta jednym zgłoszeniem robót z dnia 23.06.2021r organ wydał zgodę z dniem [...].07.2021r sprawa nr [...], a nie jak przedstawiono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].08.2022r dwoma zgłoszeniami robót budowalnych", niemniej jednak w ocenie MWINGiK, przywołana okoliczność nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 132 k.p.a.

Stosownie do art. 12b ust. 4 p.g.k., podstawą przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest pozytywny wynik weryfikacji. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca ma wówczas prawo ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wykonawca nie zaakceptował usterek wykazanych w protokole weryfikacji nr [...] z [...] lipca 2022 r., wnosząc o zmianę stanowiska organu I instancji i pozytywną weryfikację przekazanych uprzednio wyników pracy geodezyjnej. Spór pomiędzy Starostą P. a wykonawcą dotyczy w istocie sposobu określenia obszaru na etapie zgłaszania pracy geodezyjnej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że obejmował on trzy odrębne lokalizacje, które połączono dwoma wąskimi "korytarzami" o długości kilkuset metrów i szerokości ok. 1-2 m.

Z treści decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] oraz protokołu weryfikacji nr [...] z [...] lipca 2022 r. wynika, że w toku postępowania administracyjnego organ podtrzymał zarzuty sformułowane na etapie weryfikacji w trybie czynności materialno-technicznej, dotyczące naruszenia przez wykonawcę art. 2 pkt 7b i art. 12 ust. 2 pkt 3 p.g.k.

Zdaniem MWINGiK, rozważania ujęte w przedmiotowej decyzji nie uzasadniają w sposób dostateczny naruszenia ww. przepisów prawa, tym bardziej, że zasadniczy argument podniesiony przez organ I instancji jakoby w rozpatrywanym przypadku miały miejsce dwa zamierzenia budowlane, okazał się nie znajdować potwierdzenia w dokumentacji posiadanej przez Starostę, o czym sam poinformował w piśmie z [...] września 2022 r., znak [...].

Odnosząc się do przedmiotu sporu organ zauważył, że Starosta P. weryfikując wpływające wyniki prac geodezyjnych winien mieć na względzie nie tylko obowiązki wykonawcy, ale również swoje obowiązki, jako organu prowadzącego zasób, określone w art. 7d pkt 1 p.g.k., i rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r., w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 820). Zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia, Starosta prowadzi w systemie teleinformatycznym rejestr zgłoszeń prac geodezyjnych oraz ewidencję materiałów zasobu, które zawierają dane określające m.in. położenie przestrzenne obszaru dotyczącego poszczególnych prac geodezyjnych lub materiałów zasobu.

W ocenie MWINGiK, poprzez pozytywną weryfikację i przyjęcie do zasobu wyników przedmiotowej pracy geodezyjnej, wprowadzone zostałyby błędne dane do ewidencji materiałów zasobu, co w konsekwencji uniemożliwiałoby Staroście właściwą realizację obowiązku określonego w art. 12 ust. 3 p.g.k. W przypadku upowszechnienia zjawiska zgłaszania prac geodezyjnych w taki sposób i przyjmowania ich wyników do zasobu pozostali wykonawcy zgłaszający pracę na obszarach, przez które przechodzą wąskie "korytarze", otrzymywaliby materiały całkowicie nieprzydatne do ich realizacji (tj. dotyczące de facto zupełnie innego obszaru). W związku z powyższym odrzucono argumenty podniesione w odwołaniu, tym bardziej, że z projektu budowlanego dołączonego do akt niniejszej sprawy nie wynika, aby zaprojektowane obiekty miały znajdować się w wąskich "korytarzach" o długości kilkuset metrów i szerokości ok. 1-2 m, "przechodzących" przez prywatne grunty. Biorąc pod uwagę projekt budowlany oraz usytuowanie obiektów ostatecznie objętych geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą racjonalnym byłoby wyznaczenie obszaru zgłoszenia pracy geodezyjnej wzdłuż pasa drogowego. W takim przypadku, wbrew twierdzeniom odwołującego, nie byłoby potrzeby "dzielenia tego obszaru na podobszary", a tym samym zgłaszania trzech odrębnych prac geodezyjnych.

Organ nie podzielił również stanowiska, jakoby Starosta naruszył art. 12b ust. 6 p.g.k., poprzez "brak zamieszczenia w protokole weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych opisu stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, co nie pozwoliło Odwołującemu odpowiednio ustosunkować się do wyników weryfikacji, a w konsekwencji spowodowało nieuwzględnienia stanowiska Odwołującego wyrażonego w zastrzeżeniach do protokołu weryfikacji i wydanie zaskarżonej decyzji". Wyjaśnił, że wprawdzie forma uwag ujętych w protokole weryfikacji nr [...] z [...] lipca 2022 r., jest niewłaściwa, ponieważ stanowią one swoistego rodzaju pouczenia (cyt. "wynikiem (...) powinna być", "obszar (...) powinien być"), niemniej jednak osoba dokonująca weryfikacji wskazała konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone, co w powiązaniu z informacją o zakresie stwierdzonych nieprawidłowości umożliwiło wykonawcy zrozumienie jej intencji oraz istoty problemu, o czym świadczy szczegółowe ustosunkowanie się do uwag zawartych w protokole. W postępowaniu odwoławczym organ ocenia całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, nie ograniczając się do zarzutów wykazanych przez organ I instancji w protokołach weryfikacji, bądź też decyzji administracyjnej lub kwestii podniesionych w odwołaniu wykonawcy, zgodnie z art. 80 k.p.a. Operat techniczny podlega kompleksowej ocenie pod względem zgodności jego wykonania z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii.

Organ odwoławczy w wyniku analizy przedmiotowego opracowania oraz związanych z nim dokumentów stwierdził, że omawiany operat techniczny nie zasługuje na włączenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie tylko z powodu niewłaściwego określenia obszaru pracy, ale również z innych względów:

1) zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej z 12 lipca 2022 r., wystosowała osoba nieuprawniona (E.W.), ponieważ nie wykazano jej w zgłoszeniu pracy geodezyjnej z 7 czerwca 2022 r., ani nie ustanowiono jej pełnomocnikiem przedsiębiorcy (według danych Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) - naruszenie art. 12a ust. 1 p.g.k.;

2) punkty wykazane na szkicach polowych o numerach: 1 i 2, wyznaczające usytuowanie telekomunikacyjnych urządzeń technicznych (oznaczonych symbolem "t"), są nieczytelne - naruszenie § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r., w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1670), dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych");

3) zastosowano nieprawidłowe symbole oraz nomenklaturę prawną w odniesieniu do obiektów będących przedmiotem geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej - rozdział 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 lipca 2021 r., w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1385) oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 23 lipca 2021 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1374), nie obejmują obiektu pn. "sieć teletechniczna" oraz symbolu "kt", wykazanych przez wykonawcę odpowiednio w sprawozdaniu technicznym i na szkicach polowych o numerach: 1 i 2, co stanowi naruszenie § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych;

4) zastosowano nieprawidłową nomenklaturę prawną w odniesieniu do nazwy układu wysokościowego, określonego przez wykonawcę w sprawozdaniu technicznym oraz wykazie współrzędnych punktów pomierzonych, jako "Amsterdam 2007" - w § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 2012 r., w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1247) jest mowa o układzie PL-EVRF2007-NH;

5) nienależycie wywiązano się z obowiązku określonego w § 37 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, ponieważ opis zamieszczony w pozycji nr 6 sprawozdania technicznego pn. "Opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych" nie czyni zadość wymogom określonym przepisami prawa z uwagi na znaczny stopień ogólności i nieuwzględnienie informacji o:

a) przyczynach braku pomiaru wysokości dla części punktów sytuacyjno- wysokościowych (np. punktu oznaczonego na szkicu polowym nr 2 jako "t23"), do którego obliguje wykonawcę § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych;

b) metodzie pomiaru dna telekomunikacyjnych urządzeń technicznych, do którego obliguje wykonawcę § 19 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych (wysokość 135,98 m na szkicu polowym nr 1 oraz wysokości 136,82 m i 135,98 m na szkicu polowym nr 2 - brak tych wysokości w wykazie współrzędnych punktów pomierzonych);

c) metodzie niwelacji i charakteru związanych z tym prac - na podstawie lakonicznego zapisu o tym, że "do pomiaru wysokości sieci wykonano niwelację - użyto niwelatora "GEOLINE AL32", nie można stwierdzić, jakiego rodzaju prace wykonano i w jakim celu, np. czy założono pomiarową osnowę wysokościową, o której mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, tym bardziej, że z poprzedniej części sprawozdania technicznego wynika, że pomiary terenowe wykonywano z wykorzystaniem techniki satelitarnej GNSS;

d) charakterze pomiaru punktu osnowy nr [...] - nie wiadomo czy pomierzono ten punkt w celu kontroli poprawności pomiarów sytuacyjnych bądź też wysokościowych;

6) opis zamieszczony w pkt 7 sprawozdania technicznego nie zawiera kluczowej informacji o formacie przekazanych danych - naruszenie § 37 pkt 8 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w związku z § 35 ust. 4 i § 42 ust. 1 tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy (poza wykazanymi powyżej uchybieniami) nadmienił, że opatrzenie operatu technicznego stosownym podpisem elektronicznym leży w gestii kierownika pracy geodezyjnej, zgodnie z § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Zatem w jego ocenie nie ma potrzeby, aby opatrywać operat dodatkowo podpisem osoby reprezentującej wykonawcą pracy geodezyjnej. Operat techniczny powstały w wyniku przedmiotowej pracy geodezyjnej został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym nie może zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z tą decyzją nie zgodził się L. J., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na 23 listopada 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

"a) naruszenie art. § 8 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 02.04.2021 r. w sprawie organizacji trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U.2021.820 z dnia 30.04.2021; dalej jako" Rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż obszar wskazany na etapie zgłaszania pracy geodezyjnej winien pokrywać się z obszarem, na jakim faktycznie wykonano prace, a w konsekwencji wykonujący prace geodezyjne musi je wykonać na całym obszarze wskazanym w zgłoszeniu, jako zasięg pracy geodezyjnej, podczas gdy wskazany wyżej przepis przewiduje jedynie, że rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych zawiera dane określające m.in. położenie przestrzenne obszaru dotyczącego poszczególnych prac geodezyjnych, co nie oznacza, że prace te mają być wykonywane w każdym punkcie zakreślonego obszaru, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż dokumentacja geodezyjna wykonana przez Skarżącego jest niezgodna z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, a w konsekwencji nie może zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

b) naruszenie art. 12b ust. 6 Pr.g.k. w zw. z art. 12b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2021.1990 t.j. z dnia 2021.11.03; dalej jako: Pr.g.k.) w zw. z art. 8 § 1 kpa i 9 kpa - poprzez uznanie, iż protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych sporządzony przez Organ I instancji jest prawidłowy pod względem merytorycznym, podczas gdy protokół ten nie wskazuje w sposób konkretny nieprawidłowości prac objętych zgłoszeniem, ich opisu, ani właściwych podstaw prawnych tych nieprawidłowości,

c) naruszenie art. 12b ust. 6 Pr.g.k. poprzez niezwrócenie Skarżącemu przez Organ II instancji wyników prac geodezyjnych wraz z protokołem zawierającym opis uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych przez Organ II instancji, w tym obejmującym zarówno:

- uchybienie dot. nieodpowiedniego sposobu określenia obszaru prac, jakie dostrzegł również Organ I instancji, ale nie zawarł go w prawidłowo sporządzonym protokole weryfikacji,

- uchybienia dostrzeżone jedynie przez Organ II instancji (wymienione na stronie 4-6 decyzji w punktach 1-6), co skutkowało [dot. punktu b) i c)] pozbawieniem Skarżącego prawa wynikającego z art. 12b ust. 7 P.g.k. do odpowiedniego ustosunkowania się do wyników weryfikacji prac geodezyjnych, a także prawa do ewentualnego poprawienia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w trybie art. 12 b ust. 7a Pr.g.k, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d) naruszenie art. 12b ust. 8 Pr.g.k. w zw. z art. 12b ust. 6 Pr.g.k. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku zwrócenia Skarżącemu przez Organ II instancji wyników prac geodezyjnych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości;

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, podczas gdy Organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić decyzję Organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, po uprzednim zwróceniu Skarżącemu wyników jego prac geodezyjnych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości w celu umożliwienia Skarżącemu ustosunkowania się do wyników weryfikacji oraz ewentualnego poprawienia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych".

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że organy obu instancji, jako jedną z przyczyn odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez skarżącego wskazały niewłaściwy sposób określenia obszaru zgłoszenia. Organy stoją na stanowisku, że obszar wskazany na etapie zgłaszania pracy geodezyjnej powinien pokrywać się z obszarem, na jakim faktycznie wykonano prace. Zważywszy na fakt, że obiekty będące przedmiotem prac skarżącego nie znajdowały się na całym obszarze objętym zgłoszeniem, organy obydwu instancji zarzuciły skarżącemu, że nie wykonał prac na całym zgłoszonym obszarze, tj. nie wykonał ich w miejscach zaznaczonych na mapie, jako "wąskie korytarze", łączące obszary, na jakich znajdowały się obiekty będące przedmiotem pomiarów. Organ odwoławczy nie wskazał jednak przepisu prawa, jaki mógłby stanowić podstawę dla przyjęcia, że sposób określenia przez skarżącego obszaru zgłoszenia jest niewłaściwy. Organ nie podzielił przy tym stanowiska organu I instancji, że za ową podstawę można uznać art. 12 ust 2 pkt 3 P.g.k. bądź art. 2 pkt 7b p.g.k. (str. 3 zaskarżonej decyzji). Za podstawę poglądu organu z pewnością nie można uznać przytoczonego przez organ odwoławczy przepisu § 8 rozporządzenia, z jakiego wynika, że rejestr prac geodezyjnych i kartograficznych zawiera dane określające m.in. położenie przestrzenne obszaru dotyczącego poszczególnych prac geodezyjnych. Z treści tego przepisu trudno wnioskować, że prace geodezyjne mają być wykonywane w każdym punkcie zakreślonego obszaru.

Żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia "obszaru objętego zgłoszeniem", ani nie wprowadza wymogu, by obszary, na jakich faktycznie wykonano prace przylegały do siebie. W myśl ogólnej reguły interpretacyjnej lege non distinguente nec nostrum est distinguere, dokonując wykładni przedmiotowego pojęcia, nie powinno się wprowadzać rozróżnień, które nie zostały wprowadzone przez samego prawodawcę. Ustawodawca posługuje się pojęciem obszaru przyległego jedynie w przypadku uzupełnienia zgłoszenia (art. 12 ust. 2c pkt 1 p.g.k.) Skoro ustawodawca wyraźnie wskazuje na sytuację, w jakiej obszar ma być przyległy, to rozciąganie wymogu spójności na etap pierwotnego zgłoszenia stanowi wykładnię contra legem. Gdyby obszar objęty zgłoszeniem miałby do siebie przylegać, ustawodawca przewidziałby to w przepisie, tak jak to czyni w art. 12 ust. 2c pkt 1 p.g.k.

Skarżący wskazał na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu odwoławczego, który to z jednej strony stawia wymóg tożsamości obszaru wskazanego na etapie zgłaszania pracy geodezyjnej z obszarem, na jakim faktycznie wykonano prace, a z drugiej wskazuje, że w niniejszej sprawie bardziej racjonalnym byłoby wyznaczenie obszaru zgłoszenia pracy geodezyjnej wzdłuż pasa drogowego, aniżeli wytyczanie "korytarzy" łączących obszary, na jakich faktycznie wykonano prace, przez prywatne grunty. Jego zdaniem, taki sposób zakreślenia obszaru zgłoszenia również nie spełniałby wymogu stawianego przez organ, bowiem skarżący nie wykonywał prac geodezyjnych na obszarze wytyczonym wzdłuż pasa drogowego.

Brak podstawy prawnej dla uznania, że sposób określenia przez skarżącego obszaru pracy w zgłoszeniu pracy geodezyjnej jest niewłaściwy skutkuje tym, że zarzut podnoszony w tym przedmiocie przez obydwa organy jest bezpodstawny i nie może stanowić przyczyny odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez skarżącego. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że obszar prac wskazywany w zgłoszeniu ma marginalne znaczenie w kontekście celu zgłoszenia prac geodezyjnych, jakim jest ustalenie przestrzennego rozmieszczenia elementów zagospodarowania terenu, jaki to ustala się na podstawie wyników dokonanych pomiarów, zawierających dokładne dane dot. położenia tych obiektów.

Odnosząc się do procedury weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, dokonanej przez organ, skarżący przytoczył treść art. 12 ust. 6 p.g.k., zgodnie, z jakim w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Podniósł, że w orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując, jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyna negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone.

Skarżący uznał, że protokół weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, sporządzony przez organ I instancji nie spełnia ww. wymogów, a organ odwoławczy uznając go za prawidłowy merytorycznie, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 12b ust. 6 p.g.k., w zw. z art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.k. Protokół ten nie wskazuje w sposób konkretny nieprawidłowości prac objętych zgłoszeniem, ani opisu tych nieprawidłowości. Trudno uznać za opis dwa lakoniczne zdania, sprowadzające się do wskazania, co powinno być wynikiem geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, nieprecyzujące zaś nieprawidłowości wyników prac przedstawionych przez skarżącego. Nadto, w przedmiotowym protokole zawarto niewłaściwe podstawy prawne rzekomych naruszeń. Co istotne, wadliwości sporządzonego protokołu zauważył również MWINGiK, wskazując na niewłaściwą formę zawartych w nich uwag, a nadto na nieodpowiedniość przepisów prawa podanych, jako naruszone. W ocenie organu rozważania ujęte w przedmiotowej decyzji nie uzasadniają w sposób dostateczny naruszenia ww. przepisów prawa (tj. 12 ust 2 pkt 3 p.g.k. i art. 2 pkt 7b p.g.k., przypis własny, str. 3 zaskarżonej decyzji). Zaskakująca jest konkluzja organu, wedle jakiej osoba dokonująca weryfikacji wskazała konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone, co w powiązaniu z informacją o zakresie stwierdzonych nieprawidłowości umożliwiło wykonawcy zrozumienie jej intencji oraz istoty problemu.

Wbrew twierdzeniom organu, do szczegółowego ustosunkowania się do stanowiska organu I instancji doszło dopiero na etapie odwołania od decyzji, w jakiej organ w sposób bardziej konkretny przedstawił zarzuty co do zgłoszonych prac. Zastrzeżenia do protokołu zostały sformułowane w sposób intuicyjny - skarżący musiał niejako domyślać się intencji organu, na co też zwrócił uwagę w ich treści, wskazując na niezrozumiałość przedstawionych przez organ zarzutów. Uchybienie organu nie pozwoliło odwołującemu w sposób odpowiedni ustosunkować się do wyników weryfikacji, a w konsekwencji spowodowało nieuwzględnienie stanowiska odwołującego wyrażonego w zastrzeżeniach do protokołu weryfikacji i wydanie niekorzystnej decyzji.

W ocenie skarżącego, MWINGiK z uwagi na fakt dostrzeżenia w przedmiotowym operacie dodatkowe nieprawidłowości, nieobjętych protokołem weryfikacyjnych, sporządzonym przez organ I instancji - powinien był przeprowadzić procedurę określoną w art. 12b ust. 6-8 p.g.k. Zobligowany był sporządzić kolejny protokół weryfikacyjny i zwrócić skarżącemu przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Zważywszy na wadliwość protokołu sporządzonego przez organ I instancji, zdaniem skarżącego w protokole MWINGiK powinien ująć także uchybienie dot. nieodpowiedniego sposobu określenia obszaru prac. W ten sposób organ umożliwiłby skarżącemu odpowiednie ustosunkowanie się do wyników dokonanej przez siebie weryfikacji prac geodezyjnych zgodnie z art. 12b ust. 7 p.g.k., oraz ewentualne poprawienie wyników zgłoszonych prac geodezyjnych w trybie art. 12 b ust. 7a p.g.k. Organ nie dopełnił jednak powyższych obowiązków, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k., jak również zarzut uchybienia ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, tj. zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, wyrażoną w art. 9 k.p.a., oraz zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ, gdyby skarżący nie został pozbawiony prawa do merytorycznego ustosunkowania się do wyników weryfikacji prac geodezyjnych, mógłby wykazać organowi bezpodstawność jego zastrzeżeń albo ewentualnie zaakceptować uwagi co do prac geodezyjnych i dokonać stosowanych korekt. Obie sytuacje mogłyby spowodować przyjęcie prac geodezyjnych do zasobu zamiast wydania decyzji odmownej.

Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 12b ust. 8 p.g.k., który uprawnia organ służby geodezyjnej i kartograficznej do wydania decyzji jedynie, jeżeli organ ten "nie uwzględni" stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Skoro organ nie przekazał wyników weryfikacji wykonawcy - to wykonawca nie miał możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Takie działanie nie tylko naruszyło uprawnienia skarżącego zagwarantowane w procesie weryfikacyjnym (art. 12b p.g.k.), ale dodatkowo spowodowało brak realizacji niezbędnego warunku wydania decyzji odmownej - nieuwzględnienia stanowiska skarżącego do wyników weryfikacji. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy, po uprzednim zwróceniu skarżącemu wyników jego prac geodezyjnych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień i nieprawidłowości w celu umożliwienia skarżącemu ustosunkowania się do wyników weryfikacji dokonanej przez organ odwoławczy oraz ewentualnego poprawienia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób opisany poniżej, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota postępowania dwuinstancyjnego (art. 15 k.p.a.) w polskim systemie prawa administracyjnego polega na tym, że organ II instancji zobowiązany jest do pełnego, merytorycznego rozpoznania sprawy według zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a nie do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, organ II instancji rozpoznając odwołanie ma obowiązek nie tylko należycie ustalić stan faktyczny, ewentualnie uzupełnić dowody w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ale również we własnym zakresie dokonać swobodnej oceny dowodów dla przyjęcia określonej, decydującej o rozstrzygnięciu subsumpcji prawnej (art. 140 k.p.a.). Jeżeli jednak organ odwoławczy dostrzeże, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wówczas może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.).

Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest ograniczony wyłącznie do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, zaś potencjalne błędy procesowe poczynione przez ten organ – jako, że uniemożliwiają w postępowaniu drugoinstancyjnym załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. – nakazują organowi odwoławczemu uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie jest bowiem możliwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ani art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co istotne, w postępowaniu odwoławczym organ ma obowiązek zapewnić stronie taką samą pozycję procesową przez respektowanie jej praw ustawowo przyznanych (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). Jeżeli przepisy – w tym szczególne - przyznają stronie postępowania uprawnienie do podjęcia określonych działań przed wydaniem decyzji (np. art. 9 k.p.a., czy art. 12b ust. 6 – 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990, dalej "p.g.k."), to uprawnienie to nie wygasa w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z ww. art. 12b ust. 6 p.g.k. w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Dzieje się tak dlatego, że ustawodawca przewidział uprawnienie strony – przed wydaniem decyzji – do tego, aby w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych miał prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.). Wykonawca prac może uznać uchybienia i nieprawidłowości ujęte w protokole i je poprawić (art. 12b ust. 7a p.g.k.), a jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, wówczas uznaje się, że prace te zostały zaniechane, zaś ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac (art. 12b ust. 7b p.g.k.).

Dopiero, gdy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.k.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób nienasuwający wątpliwości ukształtował pozycję procesową wykonawcy prac geodezyjnych przed wydaniem decyzji w sprawie zgłoszenia prac do zasobu. Ustalił też terminy na zajęcie przez niego stanowiska w odniesieniu do zastrzeżeń organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i uzależnił wydanie decyzji od zajęcia (wyraźnego lub milczącego) stanowiska lub poprawienia uchybień i nieprawidłowości.

Organ I instancji – na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego – uchybił powyższym obowiązkom. W sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie nie została zachowana ww. chronologia postępowania, a skarżący został pozbawiony – wobec braku przekazania mu wyników zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości w trybie art. 12b ust. 6 p.g.k. – do dokonania ewentualnych poprawek lub precyzyjnego zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 12b ust. 7 p.g.k.). Stąd też zasadny był zarzut podniesiony w skardze, że owo "zajęcie stanowiska" przez skarżącego stało się możliwe, ale w rzeczywistości dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej (w odwołaniu). Organ – co wynika z akt sprawy - nie zwrócił bowiem wykonawcy prac geodezyjnych przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a więc termin dla strony liczony zgodnie z art. 12b ust. 7 – 7b w ogóle nie rozpoczął biegu, gdyż liczony jest od dnia otrzymania protokołu.

Tym samym organ I instancji naruszył art. 12 b ust. 6, 7, 7a, 7b i 8 p.g.k. w zw. z art. 6 i 10 § 1 k.p.a. Naruszenie to spowodowało niemożność prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu I instancji oraz poprawnego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia, a więc naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Taka wada procesowa postępowania organu I instancji wyczerpywała więc przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. – czego z kolei nie spostrzegł organ odwoławczy i nie pozwalała MWINGiK na prawidłowe przyjęcie za podstawę decyzji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Co więcej, słusznie podnosi pełnomocnik skarżącego, że skoro MWINGiK dopatrzył się szeregu innych niż stwierdzone przez organ I instancji uchybień i nieprawidłowości w wynikach zgłoszonych prac (niezależnie od tego, czy słusznie), to tym samym zobowiązany był samemu zastosować art. 12b ust. 7 p.g.k. i zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Tym samym, organ II instancji mógł wydać decyzje dopiero po wyraźnym lub milczących zajęciu stanowiska przez wykonawcę prac geodezyjnych.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "w sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi - w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 k.p.a. - dalsze wadliwości w zgłoszonej pracy geodezyjnej, to po utrwaleniu tych niezgodności w protokole weryfikacji, powstaje po jego stronie obowiązek zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 P.g.k." (wyrok z 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 883/2; a także wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 484/20 - CBOSA).

Takie uchybienie organu II instancji miało – w ocenie tut. Sądu - wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak przekazania protokołu przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty uniemożliwił wykonawcy pracy geodezyjnej wnikliwe ustosunkowanie się do poszczególnych naruszeń, a skarżący uczynić to mógł dopiero w skardze do Sądu administracyjnego.

Dlatego też MWINGiK również naruszył art. 12 b ust. 6, 7, 7a, 7b i 8 p.g.k. w zw. z art. 6 i 10 § 1 k.p.a., co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

MWINGiK, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, związany oceną prawną tut. Sądu, rozważy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy lub przeprowadzi postępowanie odwoławcze z uwzględnieniem wymogów art. 12b ust. 6 – 8 p.g.k. w sposób gwarantujący dochowanie przyznanych przez ustawodawcę uprawnień strony w tego rodzaju postępowaniu – o ile organ ten uzna, że takie działanie nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania, biorąc pod uwagę zakres podnoszonych naruszeń, szerszy niż dostrzeżony przez organ I instancji. W tym drugim wypadku organ odwoławczy zobowiązany będzie do szczegółowego uzasadnienia swego stanowiska w zakresie zachowania zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Z uwagi na podaną powyżej przyczynę niniejszego wyroku, w szczególności podniesione wyżej uniemożliwienie skarżącemu przez organa obu instancji skorzystania z jego uprawnień procesowych do zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym i jego rozpatrzenia przez organa przed wydaniem decyzji, przedwczesnym staje się rozpatrzenie merytorycznych zarzutów skarżącego, odnoszących się do naruszenie § 8 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021, poz..820), jak również naruszenia art. 12b ust. 1 pkt 1 p.g.k.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.