Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 15, art. 138, art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt II decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. rozstrzygającą w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o wydanie decyzji ograniczającej - w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie: "u.g.n."] - sposób korzystania z nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci ciepłowniczej wraz z kanalizacją teletechniczną, łączącej aktualnie modernizowany Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych, zlokalizowany w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...] [...] z Miejską Siecią [...] wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, m. in. drogą serwisową z płyt betonowych, umożliwiającą dojazd do projektowanego rurociągu oraz rurami ochronnymi w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Przemysłowego w Gminie [...] [...]. Ze względu na odmienny stan prawny wymienionych we wniosku działek oraz różne podstawy ograniczenia (dwa plany miejscowe), wniosek został podzielony i poddany rozpatrzeniu w trzech odrębnych postępowaniach. Przedmiotem niniejszego postępowania była działka ew. nr [...] o powierzchni [...] ha, a ograniczenie sposobu korzystania z niej zostało rozważone w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r.: 1) ograniczył sposób korzystania z opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej część działki ew. nr [...] z obrębu [...] przez udzielenie zezwolenia skarżącej na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie sieci ciepłowniczej wraz z kanalizacją teletechniczną, łączącej aktualnie modernizowany Zakład Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych, zlokalizowany w [...] przy ul. [...] [...] z Miejską Siecią Ciepłowniczą wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, tj. rurami ochronnymi), zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] [...], zatwierdzonego uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Rady Gminy [...] - [...] wraz z ustanowieniem strefy bezpieczeństwa o szerokości: 4 m od osi przewodu po stronie północno - zachodniej oraz od 6,5 m do 11,5 m po stronie południowo - wschodniej, w której nie należy lokalizować uzbrojenia podziemnego oraz obiektów nadziemnych; 2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej część działki ew. [...] z obrębu [...] przez udzielenie zezwolenia skarżącej na realizację inwestycji liniowej polegającej na budowie drogi serwisowej z płyt betonowych, umożliwiającej dojazd do projektowanego rurociągu w przypadku konieczności wykonania prac serwisowych lub awarii. Organ pierwszej instancji ograniczył, zgodnie z wnioskiem skarżącej, sposób korzystania z nieruchomości w zakresie koniecznym do ułożenia sieci przesyłowej i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie w jakim wnioskująca chciała ją wykorzystać do ułożenia drogi z płyt betonowych umożliwiającej dojazd do projektowanego rurociągu. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca. W odwołaniu zakwestionowała punkt 2 decyzji organu pierwszej instancji w zakresie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Budowa i utrzymanie ww. obiektów i urządzeń wymienione zostały w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako jeden z celów publicznych. Przy ocenie, czy obiekty i urządzenia należy zaliczyć do tych, o których mowa w art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ww. ustawy, należy uwzględnić ich projektowaną funkcję i ich definicję wynikającą z przepisów szczególnych (por. praca zbiorowa J. Jaworskiego, A. Prusaczka, A. Tułodzieckiego, M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz.). Przepisami szczególnymi w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie sieci ciepłowniczej są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 3 pkt 9 tej ustawy "przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych". Według organu odwoławczego niemożliwe było uznanie, że droga serwisowa z płyt betonowych, umożliwiająca dojazd do projektowanego rurociągu w przypadku konieczności wykonania prac serwisowych lub awarii ma zastosowanie w procesach energetycznych. Nie można uznać także, że droga ta jest niezbędna dla sieci ciepłowniczej, a jak wynika z orzecznictwa, np. wyroku z 21 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 1892/16), to na tle przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n., możliwe jest ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie. Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że nie zawiadamiając strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, dopuścił się naruszenia art. 10 K.p.a., niemniej naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Według organu jedynym sposobem na zmianę treści decyzji organu pierwszej instancji mogło być udowodnienie przez skarżącą, że realizacja inwestycji drogowej jest w niniejszym przypadku niezbędna. Tymczasem skarżąca, nawet po wydaniu skarżonej decyzji (w odwołaniu) nie przedstawiła na potwierdzenie powyższej okoliczności jakichkolwiek dowodów lub twierdzeń.

Miejskie Przedsiębiorstwo [...] w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami:

1) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepoczynienie wszelkich możliwych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji, tj. pominięcie okoliczności, że betonowa droga jest niezbędna do korzystania z planowanego rurociągu i przez to podjęcie przez organy obu instancji rozstrzygnięcia odmawiającego ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości objętej wnioskiem ograniczeniowym; - art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do nieustalenia przez organ znaczenia projektowanej betonowej drogi dla projektowanej sieci ciepłowniczej;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 124 u.g.n. polegające na błędnej jego wykładni i uznaniu, że dojazdowa droga z płyt betonowych nie jest niezbędna do korzystania z sieci ciepłowniczej, - art. 51 ustawy Prawo energetyczne przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem przez organy obu instancji rozstrzygnięcia, które ostać się nie powinno z uwagi na fakt, że decyzje obu instancji całkowicie pomijają znaczenie dojazdu jako niezbędnego z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa obsługi i otoczenia, o których mowa w przywołanym przepisie.

W motywach skargi podniesiono, że organy uznały instalację w postaci drogi serwisowej z płyt betonowych, umożliwiającą dojazd do projektowanego rurociągu (sieci ciepłowniczej) w przypadku konieczności wykonywania prac serwisowych lub awarii za niespełniające warunku konieczności w rozumieniu treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ pierwszej instancji zaniechał, choćby ogólnikowego, uzasadnienia swojej decyzji. Organ drugiej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "nie można uznać także, że droga ta jest niezbędna dla sieci ciepłowniczej. Żaden z organów nie pochylił się nad zagadnieniem pojęcia niezbędności w kontekście zapisów art. 124 ust. 1 u.g.n. Skarżąca uważa, że treść art. 124 ust. 1 u.g.n. dopuszcza ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem skarżącej. Według skarżącej, nie stanowi wystarczającej ochrony dla bezpieczeństwa ciepłociągu zapis art. 124 ust. 6 u.g.n., mimo nawet, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Nadto odpowiednie stosowanie ust. 4, w ocenie skarżącej, dotyczy przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Wobec konstrukcji tego ustępu, skarżąca podniosła, że nie obejmuje on swym zakresem innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń lecz jedynie ciągi, przewody i urządzenia, o których mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. Art. 124 ust. 6 u.g.n. dotyczy też jedynie ciągów, przewodów i urządzeń. Zaś betonowa droga w ocenie skarżącej jest tym elementem, który jest niezbędny do korzystania z ciepłociągu, co pozwala bezpiecznie się do niego w określonych punktach dostać, nie wymaga to dodatkowych prac wykonywanych w pośpiechu, w różnych porach dnia lub nocy, uciążliwych dla właściciela nieruchomości, itp. W kontekście powyższego może się okazać, że na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nie będzie zobowiązany do udostępnienia nieruchomości skarżącej, co uniemożliwi dokonanie przeglądu lub serwisu lub też usunięcie awarii ciepłociągu. Dojazd stwarza możliwość zaobserwowania drobnych już ewentualnych uszkodzeń, braków, wad, itp. mogących powstać w instalacji. Droga serwisowa pozwala na dokonywanie szybkich przeglądów bez fatygowania właściciela nieruchomości, oczywiście z zachowaniem i uwzględnieniem jego prawa własności do nieruchomości, priorytetowego w kontekście omawianego zagadnienia. Dalej skarżąca zauważyła, że nie miała na etapie postępowania prowadzonego przez organy obu instancji możliwości wypowiedzenia się na temat sposobu korzystania z tej drogi, jak i przyczyn jej niezbędności dla całego rurociągu. Nie zapewniono skarżące czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego skarżąca dopiero w postępowaniu sądowym przedkłada dowody i w skardze wyjaśniła, że dojazd serwisowy wzdłuż projektowanej sieci ciepłowniczej 2xDN600/800 wraz z kanalizacją teletechniczną, łączącą zmodernizowany ZUSOK z miejską siecią ciepłowniczą, jest niezbędny do jej budowy i serwisowania z uwagi na gabaryty sieci i technologię jej montażu polegającą na: 1) wykonaniu wykopów o szerokości min. 2 metrów i głębokości od 1,5 metra do 2,5 metrów i długości minimum 25 metrów. Do wykonania wykopów niezbędne jest użycie koparek oraz samochodów ciężarowych. Długość wykopu, jego szerokość i głębokość jest uwarunkowana wymiarami sztang rur preizolowanych. Z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych projekt będzie przewidywał zabijanie wykopów stalowymi grodzicami na głębokość około 6 m na całej długości wykopu w celu ograniczenia napływu wód gruntowych. Do miejsca wykonania wykopu należy dowieźć samochodami ciężarowymi wraz z dźwigiem grodzice wykonane z trapezoidalnych profili stalowych. Do wykonania zabicia wykopów grodzicami na głębokość 6 m jest niezbędne wykorzystanie ciężkiego sprzętu, który wymaga dojazdu po przygotowanym uprzednio dojeździe, np. z płyt betonowych o szerokości 3 metrów. Dla wykonania wyżej wymienionego każdego z 24 m odcinków wykopu o wymiarach określonych wyżej należy usunąć i wywieźć ok. 100 m³ gruntu o wadze 200 ton. Ciężarowa wywrotka zabiera około 10 m³ gruntu; 2) ułożenia rurociągów w wykopie i ich połączenia. Jedna sztanga rurociągu preizolowanego ma długość 12 m i średnicę zewnętrzną 800 mm. W wykopie do połączenia dwóch sztang rurociągu muszą znajdować 2 sztangi dla zasilania i 2 sztangi dla powrotu na długości 24m (gabaryty jednej sztangi rury preizolowanej średnica Dn600/800mm to: długość 12m, waga 1,8 tony). Do przewiezienia rurociągów oraz ich montażu w wykopie muszą zostać użyte samochody ciężarowe wraz z dźwigiem; 3) zasypania rurociągów piaskiem oraz rodzimym gruntem i odpowiedniego zagęszczenia gruntu specjalnymi zagęszczarkami. Piasek musi zostać dowieziony samochodami ciężarowymi do miejsca zasypki. Zagęszczarki mechaniczne również muszą zostać dowiezione do miejsca zasypywania wykopów samochodem ciężarowym. W celu dokonania zasypki wykopu dla sieci 2xDn600/800 o długości 25 m należy dowieźć ok. 80 m³. Ciężarowa wywrotka zabiera około 10 m³ piasku; 4) w celu wykonania piankowania połączeń mufowych pomiędzy sztangami rurociągów preizolowanych konieczny jest dojazd pojazdu wraz z agregatem do piankowania. Zdaniem skarżącej, za względu na planowane długoletnie wykorzystanie rurociągów, należy też liczyć się z możliwością wystąpienia awarii. W przypadku zaistnienia awarii prace serwisowe będą polegać na wymianie uszkodzonego odcinka rurociągu, co również będzie wymagało wykonania wykopów o takiej samej szerokości i głębokości jak przy budowie sieci ciepłowniczej 2xDN600/800, jednak o zmiennej długości - w zależności od rozmiarów zaistniałej awarii. Usunięcie awarii będzie wymagało wykonania prac o podobnym charakterze jak przy budowie sieci. Do ich przeprowadzenia niezbędne jest zapewnienie dojazdu. Istotne, według skarżącej, jest również to, że teren w jakim będą prowadzone prace ziemne przy budowie sieci ciepłowniczej jest terenem podmokłym (opinia geotechniczna w załączniku do skargi), dla którego w pewnych okresach roku poziom wód gruntowych jest bardzo wysoki. Skutkuje to koniecznością zapewnienia utwardzonego dojazdu dla pojazdów serwisowych i budowy, aby zabezpieczyć je przed ugrzęźnięciem w podmokłym gruncie. Ponadto teren, w których prowadzone będą prace jest terenem gęsto porośniętym drzewami i krzewami (inwentaryzacja zieleni w załączniku do skargi), które należy usunąć pod budowę sieci jak i pod budowę dojazdu serwisowego. Do uzyskania zgody na wycinkę drzew i krzewów należy uzyskać prawo do dysponowaniem terenu, na którym znajduje się kolidująca z dojazdem zieleń. W przypadku braku zgody na lokalizację dojazdu serwisowego nie ma podstawowego wymogu do wystąpienie do właściwego Urzędu o zgodę na usunięcie zieleni, co jest kolejną przeszkodą uniemożliwiającą technicznie wybudowanie i obsługę serwisową projektowanej sieci. Skarżąca uważa, że droga ułożona z betonowych płyt i doprowadzona do ciepłociągu jest niezbędna z uwagi na konieczność zapewnienia obsługi i otoczenia, o której mowa w przepisach ustawy Prawo energetyczne, tj. w art 51. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując tym samym stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. w części utrzymującej w mocy punkt II decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenia, przywołanych w zarzutach skargi i z urzędu, przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń – określane są mianem celu publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n. Stosownie do normy art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotową normę stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 124a u.g.n.).

Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to czynności dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (wyrok WSA w Poznaniu z 7.02.2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, publ. LEX nr 2458357). W świetle tego należy zaznaczyć, że art. 124b ust. 1 u.g.n. też stanowi, że decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie ww. czynności, w tym i usunięcia awarii. Decyzja wydawana w trybie omawianej regulacji musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo zaś odwołanie się w decyzji do wymienionych dokumentów jest niewystarczające (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31.12.2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, publ. LEX nr 357505). Zauważyć też należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2668/15, publ. LEX nr 2347631) stwierdził, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawsze może się ograniczyć do badania jedynie tego, czy zakładanie i prawidłowe przeprowadzenie na nieruchomości określonych ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego oraz czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym (decyzją ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Obowiązany jest bowiem dokonać na podstawie art. 7 K.p.a. wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją.

Artykuł 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie (wyroki NSA z: 22.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, publ. LEX nr 483193; 14.01.2015 r., sygn. akt I OSK 2215/14, publ. LEX nr 1769242). Z przytoczonej dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje: 1) zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. 2) przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. O ile nie budzi wątpliwości, co rozumie się przez budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, o tyle wykładnia pojęcia "innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" już nie jest tak oczywista. Pojęcie innych (podziemnych, naziemnych lub nadziemnych) obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z wymienianych przewodów i urządzeń, wydaje się obejmować dość szeroki "asortyment" obiektów i urządzeń, których dokładniejsze określenie istotnie może budzić trudności. Wydaje się więc, że podstawowym kryterium zaliczania obiektów i urządzeń do zbioru takich, o które chodzi w art. 124 ust. 1 u.g.n., będzie związek tych obiektów i urządzeń z ciągami drenażowymi, przewodami i urządzeniami służącymi do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz z urządzeniami łączności publicznej i sygnalizacji (a ściślej niezbędność umożliwiająca korzystanie z tych ciągów, przewodów i urządzeń). Analizując te pojęcia należy wziąć pod uwagę dwa elementy: 1) przedmiot (cel) danego obiektu lub urządzenia; 2) znaczenie jakie można temu obiektowi lub urządzeniu przypisać (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04, publ. Lex nr 214341). Ponadto, w przypadku pojęcia "urządzenie" można posiłkować się regulacją art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne. Przez urządzenie zatem należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Z kolei, w przypadku pojęcia "obiektu" można rozważyć posiłkowo regulację art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Pod pojęciem obiektu budowlanego należy m. in. rozumieć budowlę, czyli każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem bądź obiekt małej architektury, jak np. obiekty liniowe, w szczególności drogi – art. 3 pkt 3 i 3a ustawy Prawo budowlane) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych i rozważyć, czy tego realizacja tego rodzaju obiektu jest niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej.

Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (wyrok NSA z 21.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1892/16, publ. LEX nr 2299196). Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (wyroki NSA z: 22.07.2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, publ. LEX nr 483193; 14.01.2015 r., sygn. akt I OSK 2215/14, publ. LEX nr 1769242; 15.12.2016 r., sygn. akt I OSK 1570/16, publ. LEX nr 2190241). Zakwestionowany przez skarżącą zakres odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej numer [...] został wydany w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. W świetle brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. i poczynionych rozważań wokół jego przedmiotu, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie jest przedwczesne. W sprawie doszło do naruszenia wymienionych na wstępie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy wymagało ustalenia i wykazania – czy wnioskowaną drogę można określić mianem obiektu naziemnego niezbędnego do korzystania z planowanej sieci ciepłowniczej. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że organ zaniechał przedstawienia chociażby ogólnikowego uzasadnienia decyzji w zakresie spornej drogi w kontekście niezbędności dla projektowanej sieci ciepłowniczej. Według skarżącej dojazd wzdłuż projektowanej sieci ciepłowniczej jest niezbędną częścią infrastruktury towarzyszącej sieci w celu wykonywania czynności związanych m. in. z budową sieci, zapewnieniem bezpieczeństwa obsługi i otoczenia o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne; rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II decyzji organu pierwszej instancji w istocie uniemożliwia skarżącej skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 124 ust. 6 u.g.n., jako że interpretacja pojęcia korzystania z sieci ciepłowniczej nie obejmuje czynności związanych z konserwacją czy awarią. Z kolei organ odwoławczy, w zakresie niniejszego ustalenia, wykazał się brakiem konsekwencji, niejednoznacznością zajmowanego stanowiska, w efekcie uniemożliwił Sądowi kontrolę jego legalności. Najpierw organ stwierdził bowiem, że niemożliwe jest uznanie drogi z płyt betonowych, umożliwiającej dojazd do projektowanego rurociągu jako mającej zastosowanie w procesach energetycznych, a także jako niezbędnej dla sieci ciepłowniczej, a następnie, że jedynym sposobem na zmianę rozstrzygnięcia mogło być udowodnienie przez skarżącą, że realizacja inwestycji drogowej w przypadku przedmiotowej inwestycji jest niezbędna. W istocie nie zostało w sposób przekonywujący, nienasuwający wątpliwości, jednoznaczny wykazane, że droga o charakterze zamierzonym przez skarżącą i w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być obiektem niezbędnym do korzystania z sieci ciepłowniczej. W świetle powyższego umknęło organowi odwoławczemu, że uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem "zasada dwuinstancyjności" wyrażona w art. 15 K.p.a. i stanowiąca niewątpliwie konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy bowiem nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Innymi słowy, istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Zgodnie z kompetencjami organu odwoławczego określonymi art. 138 K.p.a. – organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i do oceny zasadności argumentów przedstawionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1081/05, publ. OSP 2006, nr 6, poz. 66). Organ przystępując do rozpatrzenia środka zaskarżenia (odwołania) dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ, a nadto rozpoznaje i rozstrzyga sprawę z uwzględnieniem i odniesieniem się do argumentacji strony zawartej w odwołaniu. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenie co do istoty sprawy. Zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści, tak aby przekonać stronę do swoich racji. Innymi słowy organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego, w tym argumentacji strony podnoszonej w toku całego postępowania, uzasadnić je jasno i należycie, a nadto w sposób wyczerpujący odnieść się do treści podnoszonych w środku zaskarżenia. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie oparte na adekwatnej podstawie prawnej.

Analiza materiału zgromadzonego w sprawie i treści zaskarżonej decyzji dowiodła, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne, nie podjęte po dogłębnej analizie sprawy. Dlatego za zasadne należało uznać podnoszone w tym kontekście przez skarżącą naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, przede wszystkim nie zadośćuczynił zasadzie dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. W myśl tej zasady, organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W ramach postępowania odwoławczego nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego (art. 8, art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i nie uzasadnił wydanej decyzji w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Część składowa aktu, tj. uzasadnienie nie spełnia wymogów co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie jest tym elementem aktu administracyjnego, w którym organ ma przekonać stronę postępowania do jednego z elementów aktu, mianowicie do rozstrzygnięcia. To właśnie realizując zasadę przekonywania organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). Motywy winny wyjaśnić tok rozumowania organu. Nadto, zasada przekonywania łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Strony (w tym strona, która wniosła odwołanie) winny poznać argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji. Nie można mówić o zrealizowaniu powyższych zasad postępowania administracyjnego, wówczas gdy organ nie rozpoznaje sprawy na nowo, co – według Sądu – nastąpiło w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym. Wobec niewyjaśnienia sprawy w sposób kwalifikujący się do ostatecznego rozstrzygnięcia, w konsekwencji naruszenia przez organ odwoławczy wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę. Stwierdzona wadliwość decyzji organu odwoławczego, poza dokonaniem ogólnych rozważań na temat prawa materialnego stosowanego w sprawie z naciskiem na aspekty, które organ odwoławczy winien mieć na uwadze ponownie rozpoznając sprawę, uniemożliwiła Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z tego względu Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do sformułowanej w tym zakresie motywacji skargi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda [...] będzie miał na względzie zaprezentowaną w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Organ będzie zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stosując się do powyższych rozważań Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona całościowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W wydanej decyzji wyjaśni swoje stanowisko w sposób jasny, niebudzący wątpliwości i przekonywujący. W uzasadnieniu aktu organ nie tylko powoła przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, ale też szczegółowo przedstawi motywy (tak faktyczne, jak i prawne) swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do całokształtu sprawy. Uwzględni stanowisko Sądu, argumentację przedstawianą przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym i w skardze (powtórzoną przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym). Podczas postępowania odwoławczego organ, przy czynnym udziale skarżącej, określi w sposób nienasuwający wątpliwości charakter i cel spornej drogi, pozwalający na ustalenie - czy obiekt ten można określić mianem innego obiektu niezbędnego do korzystania z przewodów i urządzeń sieci ciepłowniczej. Przed wydaniem decyzji również umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli zadośćuczyni zasadzie ogólnej unormowanej w art. 10 § 1 K.p.a. Ostatecznie Wojewoda, w zależności od poczynionych ustaleń, doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem, odpowiadającej dyspozycji art. 138 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję w części, jako wydaną niezgodnie z prawem. O kosztach postępowania postanowił na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.