Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 70/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 155
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez R. jest decyzja Wojewody z dnia [...] roku, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji - Starosty [...] z dnia [...] roku, w której Starosta odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] roku, doprecyzowanym pismem z dnia [...] roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] roku R. B. zwrócił się o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...] , poprzez przywrócenie stanu prawnego działki nr [...] położonej w [...] "do stanu przed scaleniem". Powyższa decyzja została wydana w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., nr 13). Z dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, prowadzonym przez Starostę [...], w postaci operatu nr [...], zawierającej m.in. Rejestr szacunku porównawczego gruntów poddanych wymianie oraz Rejestr szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku wymiany gruntów, a także Mapy obszaru wymiany w skali 1:5000, w powiązaniu z treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak:, "w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...]: gminy [...]", wynika, że z działki nr [...], która przed wymianą stanowiła własność M.B., powstały dwie działki, a mianowicie [...] i [...] , przy czym działka nr [...] po wymianie pozostała własnością M. B., a działka nr [...] weszła w skład gospodarstwa S. M.

W drodze aktu notarialnego umowy darowizny S. M i Z. M. przekazali własność nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...]:

- A. M. - w udziale 4/8,

- J. K. T. - w udziale 3/8,

- J. Z. T. w udziale 1/8.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]r., sygn. [...], po zmarłej M. B. spadkobiercą został L. B. Na skutek skierowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do R. B. wezwania do sprecyzowania żądań, strona pismem z dnia [...] r. wniosła żądanie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...] i przywrócenie stanu prawnego działki nr [...] położonej w [...] do stanu sprzed scaleniem.

Starosta [...], po przekazaniu przez Ministra do rozpatrzenia wg właściwości żądania R. B., zawartego w jego pismach z [...] oraz [....] roku, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pismem z [...] r., znak [...], skierował do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych poprzez wskazanie interesu prawnego, będącego przesłanką do złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [....] r.

Następnie Starosta, po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] roku poinformował stronę, że pozostawia wniesiony wniosek bez rozpoznania, z uwagi na fakt, że nie wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone przez stronę.

W dniu [...] roku do Starostwa wpłynęło pismo strony z dnia [...] roku, przy którym strona załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] ., sygn. akt [...] , w którym Sąd wskazał R. J. B. oraz A.J.B. jako nabywców spadku po L. J. B.

Starosta [...] pismem z [...] [...], powołując się na art. 61 § 1 i §4 oraz art. 155 w zw. z art. 154 §2 k.p.a., zawiadomił R. B. oraz A. B. o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku R. B. "z dnia [...] r", "o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...]".[...] roku w którym, odnosząc się do powyższego zawiadomienia, wskazał m.in., że "istotą sprawy nie jest uchylenie ani zmiana decyzji ówczesnego wojewody z [...] r., lecz jej sprostowanie jedynie w zakresie działki Nr [...]".

Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...]".

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Organ II instancji decyzją z [...] roku uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia, wskazał że przy ponownym rozpatrzeniu po uprzednim ustaleniu aktualnych podmiotów ewidencyjnych w zakresie działek nr [...] i [...], powinien do pozostałych stron skierować zawiadomienie informujące o wszczęciu postępowania dotyczącego żądania strony. Ponadto organ odwoławczy wskazał, aby prowadząc postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji, wobec wpływu pisma wnioskodawcy, jego żądanie nie było traktowane jako wniosek o zmianę decyzji, lecz o jej sprostowanie. Starosta powinien na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwać stronę skarżącą o potwierdzenie, czy oczekuje rozpatrzenia jego żądania w trybie art. 155 k.p.a., czy w innym trybie, a jeżeli w innym, to w jakim. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że jeżeli wnioskodawca potwierdzi oczekiwanie załatwienia jego wniosku w trybie art. 155 k.p.a., wtedy Starosta powinien skierować do pozostałych stron, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwanie o określenie się, czy zgadzają się na żądaną zmianę decyzji, zaś gdy wycofa swój wniosek o zmianę decyzji, wtedy powinien rozważyć zasadność umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego.

Starosta, po zwrocie akt, odrębnymi pismami z [...] roku skierował zawiadomienia:

- do A. B. - o ponownym podjęciu czynności o rozpatrywaniu sprawy,

- do strony skarżącej - o ponownym podjęciu czynności o rozpatrywaniu sprawy, w którym dodatkowo, powołując się na art. 50 § 1 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do potwierdzenia, "czy oczekuje (...) rozpatrzenia swego żądania w trybie art. 155 k.p.a. czy w innym trybie, a jeżeli w innym, to jakim?",

- A. B., J. T., J. T. - o wszczęciu postępowania oraz o ponownym podjęciu czynności o rozpatrywaniu sprawy.

R. B. oraz A. B. w piśmie z dnia [...] roku, odpowiadając na powyższe zawiadomienie zawierające wezwanie, po przedstawieniu swych zastrzeżeń do prowadzonego postępowania oraz do decyzji z [...] roku, wskazali m.in., że "naprawienie błędów ówczesnych urzędników jest możliwe w trybie nieważności co oznacza wyeliminowanie z wykazu gruntów do scalenia działki nr [...]".

Organ I instancji stwierdziwszy, że w powyższej odpowiedzi strona nie udzieliła jednoznacznego wyjaśnienia co do żądania, w piśmie z [...] r., znak [...], skierowanym do R. B. i A. B., zwrócił uwagę, że już Minister w piśmie z [...] roku informował o skutkach złożenia żądania na podstawie przepisów art. 145 § 1, art. 155, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 k.p.a., wskazując, że nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymianu gruntów gdy od dnia w którym decyzja stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Wyjaśnił także, że ostateczną decyzją z [...] r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił już stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody z [...] roku. W tym samym piśmie Starosta, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał ww. osoby "o ustosunkowanie się (...) do powołanych wyjaśnień i przepisów oraz o jasne sprecyzowanie żądania", mając na względzie, że będzie się to wiązało z koniecznością uzyskania zgód pozostałych stron na wnioskowaną zmianę decyzji, a w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji - z umorzeniem toczącego się postępowania i odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] roku.

R. B. oraz A. B. w piśmie z dnia [...] roku, odpowiadając na powyższe wezwanie Starosty, ponownie wnieśli swe zastrzeżenia do prowadzonego postępowania oraz do decyzji z [...] roku, zarzucając tej decyzji m.in. rażące naruszenie prawa oraz wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazali przy tym, że:

- "W niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania i odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. ale w zakresie działki nr [...] albowiem za potwierdzeniem tym jednoznacznie przemawia ważny interes strony ",

- "w świetle art. 163 k.p.a. i innych zmiany decyzji organ administracji może dokonać także w innych przypadkach i na innych zasadach",

- "wszystko zależy od dobrej woli urzędnika zajmującego się sprawą, który nie podziela patologii i autorytarnych metod postępowania jakie dotychczas miały miejsce",

- "chodzi jedynie o zmianę decyzji z [...] r w zakresie działki [...] albowiem w tym zakresie decyzja jest nieważna z mocy samego prawa

Uznając, że z przekazanych wyjaśnień wynika, że strona oczekuje merytorycznego zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Wojewody z [...] roku, Starosta w piśmie z [...] roku powołując się na art. 50 §1 k.p.a., skierował do A. B., J. T. i J. T. wezwanie do złożenia oświadczenia, czy zgadzają się na zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] roku, w części dotyczącej dawnej działki nr[...].

J. T. i J. T., w piśmie datowanym na [...] roku, a także A. B. w piśmie z dnia [...] roku, przekazali Staroście swe oświadczenia, w których wskazali, że nie zgadzają się na zmianę przedmiotowej decyzji Wojewody [...].

Pismem z dnia [...] roku Starosta pouczył wszystkich uczestników w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

R. B. w piśmie z dnia [...] r., odnosząc się do ww. zawiadomienia, wyraził swe niezadowolenie z zachowania "strony przeciwnej", a powołując się na poprzednie pisma wyraził krytyczną ocenę przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. Uważając tę decyzję jako decyzję scaleniową, wskazał m.in., że wydzielony z działki nr [...] obszar gruntu o powierzchni [...] ha nigdy nie został scalony z żadnym gruntem, a "strony przeciwne" nie były stronami w tej decyzji. Następnie wnioskodawca stwierdził, że "aktualnie istotą sprawy jest naprawienie błędu ówczesnych urzędników w trybie art. 163 k.p.a. i innych oraz stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie działki [...] dlatego wnioskuje m.in. o:

- "Odrzucenie argumentów strony przeciwnej w całości z uwagi na bezprawne utrudnienie wjazdu na jego nieruchomość bez wskazania racjonalnego celu i uzasadnienia społecznego oraz prawnego",

- "Stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanej do scalenia działki Nr [...] albowiem sporządzony wykaz gruntów w tym zakresie jest sprzeczny z prawem".

Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr[...]".

Jako podstawy prawne tej decyzji organ I instancji wskazał art. 104 § 1 i 2, art. 107, art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Starosta szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne, a w zakresie okoliczności prawnych, oprócz ujętych jako podstawy prawne wydania decyzji, organ wskazał także na zastosowanie art. 28, art. 50, art. 64, art. 79a, art. 145 i art. 156 k.p.a. oraz na art. 33 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Ponadto, Starosta w uzasadnieniu swej decyzji przedstawił stanowisko Sądu Najwyższego wskazujące na znaczenie normy prawnej zawartej w art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a., a także aktualną w tym zakresie tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 roku. Podniósł, że w trybie art. 155 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego badania sprawy, jak i nie może stanowić podstawy zmiany decyzji w tym trybie ujawnienie nowych dowodów lub okoliczności. Tryb określony w tym przepisie nie służy także do usuwania wad samej decyzji. Dalej wskazał, powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntu( tj. Dz.U. z 2023r. poz. 1197), że nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu scalania lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym stała się ostateczna upłynęły dwa lata.

Następnie dokonując analizy treści art. 155 k.p.a. określającego warunki zmiany decyzji ostatecznej organ I instancji stwierdził, że wszystkie z wymienionych przesłanek muszą zostać spełnione łącznie. Podkreślając w dalszej części uzasadnienia, że A. B., J. T nie wyrażali zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z [...] roku zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów na terenie wsi [...] w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej [...] organ I instancji stwierdził, że brak jest podstawy do zmiany tejże decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca zgody na dokonanie tejże strony przez zainteresowane strony.

R. B. wniósł od tej decyzji odwołanie. Po wyrażeniu bardzo ogólnej ale krytycznej oceny decyzji organu I instancji, wniósł do Wojewody prośbę o jej uchylenie oraz spowodowanie naprawienia rażących błędów ówczesnych urzędników przez wydanie nowej decyzji skutkującej naprawieniem decyzji ówczesnego Wojewody w zakresie bezprawnego ujęcia w wykazie gruntów do scalenia działki Nr [...] położonej w [...]". W kolejnych zdaniach odwołujący, w sposób podobny do poprzednich pism, wytyka jego zdaniem wady decyzji Wojewody z [...] roku, po czym wskazuje m.in., że wielokrotne skargi były lekceważone, gdyż urzędnicy wprowadzali w błąd inne organy państwa, w tym Ministra Rolnictwa, powodując, że "karalność czynu polegającego na manipulacji i fałszowaniu dokumentów uległa przedawnieniu co jednak nie oznacza, że manipulacji tej nie było i że decyzja Wojewody z [...] nie może być naprawiona w zakresie działki [...]". Ponadto bliżej nieokreślonym osobom zarzuca kolejne "manipulacje" polegające na "dorabianiu dokumentacji (...) w celu legalizacji manipulacji", a za śmierć swego ojca obwinia urzędników którzy "uchylali się od naprawienia błędów". W dalszej części odwołujący wskazuje m.in., że brak wyrażenia zgody przez "strony przeciwne" na zmianę decyzji, nie powinien mieć znaczenia, gdyż ma na celu tylko i wyłącznie utrudnianie mu życia, możliwości korzystania z działki nr [...] oraz podniecania konfliktów sąsiedzkich istniejących z tego powodu od wielu lat, zaś za zaistniałą sytuację oskarża urzędników działających "na zlecenie Naczelnika Gminy".

Decyzją z dnia [...] roku Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu odwołując się do art. 155 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Odnosząc przedstawioną powyżej regulację prawną do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że R. B. pismem z dnia [...] roku, doprecyzowanym pismem z dnia [...] roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] roku, powołując się na art. 155 k.p.a., wniósł o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku, poprzez przywrócenie stanu prawnego działki nr [...] położonej w [...] "do stanu przed scaleniem". Niejednoznaczność określeń związanych z powyższym żądaniem, sugerujących oczekiwanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [..] roku, zawartych w kolejnych pismach wnioskodawcy skierowanych do Starosty w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ I instancji usuwał w ramach dwukrotnych wezwań w trybie art. 50 § 1 k.p.a., zaś udzielone wyjaśnienia nie pozostawiają wątpliwości, że wnioskodawca żąda zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z powodu uznania za wadliwe ujęcie działki nr [...] w powołanym w decyzji wykazie gruntów, które to ujęcie określa jako "nieważne". Starosta [...] realizując zalecenia organu odwoławczego wskazane w decyzji z [...] r., ujął w prowadzonym postępowaniu wszystkie strony, a w drodze wezwania skierowanego na podstawie art. 50 k.p.a. - od aktualnych współwłaścicieli działki nr [...] , J. T., J. T. i A. B. w pismach z dnia [...] roku uzyskał jednoznaczne stanowisko, że nie wyrażają zgody na zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższa sytuacja prowadzi do wniosku, że jeden z podstawowych wymogów zmiany decyzji wskazanej w żądaniu R. B., oparty na art. 155 k.p.a., jakim jest zgoda stron, nie został spełniony, dlatego rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z [...] roku o odmowie "zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku, zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej dawnej działki ewidencyjnej nr [...]", należało uznać za prawidłowe.

Natomiast odnosząc się do przedmiotowego odwołania od decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że jest ono przede wszystkim wyrazem niezadowolenia z decyzji "ówczesnego Wojewody w zakresie bezprawnego ujęcia w wykazie gruntów do scalenia działki Nr [...] położonej w [...]", co wyraża się w prośbie o jej uchylenie i "spowodowanie naprawienia rażących błędów ówczesnych urzędników przez wydanie nowej decyzji (..) skutkującej naprawieniem decyzji (...) w zakresie bezprawnego ujęcia w wykazie gruntów do scalenia działki Nr [...] położonej w [...]".

Wojewoda [...] za bezzasadny uznał zarzut stawiany decyzji Starosty, że brak wyrażenia zgody przez "strony przeciwne" na zmianę decyzji, nie powinien mieć znaczenia, gdyż "ma na celu tylko i wyłącznie utrudnianie nam życia, możliwości korzystania z działki nr [...] oraz podniecania konfliktów sąsiedzkich istniejących z tego powodu od wielu lat". Z uwagi na treść art. 155 k.p.a. określającego przesłanki dokonania zmiany decyzji ostatecznej organ odwoławczy uznał również za pozbawione uzasadnienia zarzuty dotyczące pozbawienia znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy brak zgody zainteresowanych stron. Z kolei odnosząc się do żądania zawartego w końcowych zdaniach odwołania, aby organ, mając na względzie zasadę praworządności, uwzględnił odwołanie oraz spowodował "naprawienie błędów ówczesnych urzędników" - wskazał, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji, działają na podstawie oraz w granicach przepisów prawa, dlatego, jako również organ administracji publicznej, nie może przychylić się do tak ogólnie sformułowanego żądania, gdyż nie zawiera ono wskazania ani nawet sugestii w trybie jakich przepisów miałyby być zrealizowane. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że przywołany w pismach wnioskodawcy art. 163 k.p.a. uprawnia organ administracji do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w art. 154-162 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Przepisem szczególnym w przedmiotowej sprawie jest ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. W przepisach tej ustawy, a konkretnie w art. 33, określono, że w sprawach nieuregulowanych tą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przy tym nie tylko nie przewidziano innych możliwości zmiany ostatecznej decyzji, a wręcz wskazano, że:

- "Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat" (art. 33 ust. 2),

- "Nie uchyla się decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z przyczyn określonych w art. 145-145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęły 2 lata" ( art. 33 ust. 3).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. B. W złożonej skardze wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, która jest dla niego krzywdząca, powielająca błędy decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego decyzja ta nie uwzględnia faktów, dowodów i okoliczności w jakich została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] roku w przedmiocie zatwierdzenia wymiany gruntów w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi [...]. Decyzja ta została wydana z nadużyciem prawa, tym samym niezbędnym jest jej wyeliminowane jako nieważnej z obrotu prawnego. Decyzja Wojewody z [...] roku została wydana z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz sprawiedliwości społecznej. W związku z powyższym decyzję tą należy wyeliminować jako nieważną lub dokonać jej zmiany przywracając stan prawny odnośnie działki o numerze ewidencyjnym [...] istniejący przed jej wydaniem.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] roku, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku odmawiającą uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych na terenie wsi [...] w części dotyczącej działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...].

Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988).

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy decyzji Wojewody [...], którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych nieruchomości gruntowych. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość odmowy zastosowania wspomnianego przepisu. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia. Dlatego też kwestia zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [....] r. nie będzie poddana kontroli sądowej.

Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 155 k.p.a. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155). Przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2293/21, Lex nr 3458971).

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ani nie służy rozszerzeniu jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1494/21, Lex nr 3436193). Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2724/21, Lex nr 3514906).

Podkreślić również należy, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lipca 1993 r., ONSA 1994/3, poz. 116; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1763/16, Lex nr 2550417). Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).

Nadto z uwagi na sposób formułowania przez stronę skarżącą pism, wniosków zarzutów oraz precyzowania zgłaszanych żądań na różnych etapach postępowania należy poczynić kilka uwag dotyczących określenia żądania strony stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Obowiązek ustalenia treści żądania strony inicjującej postępowanie administracyjne uregulowany został przepisami k.p.a. o charakterze generalnym i wyprowadzany jest z art. 63 § 2 k.p.a. normującego elementy podania, w tym jego żądanie, a więc element wyznaczający normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że określenie żądania jest obowiązkiem strony inicjującej postępowanie. W razie wątpliwości co do jego treści organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania. Przy czym tylko strona posiada uprawnienie do określenia swego żądania przez usunięcie wątpliwości, czy też jego doprecyzowanie (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2008 r. II OSK 510/07 i z dnia 26 września 2017 r. II OSK 1071/16). Tym samym podważanie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku oceny wypełnienia przez organ obowiązku należytego ustalenia treści żądania strony, winno nastąpić na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., a tymczasem zarzut odnoszący się do tej regulacji nie został postawiony w skardze kasacyjnej. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania, w tym żądanie jako jeden z nich, o charakterze żądania decyduje sama strona a nie organ. Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. W konsekwencji uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). Organ jest związany żądaniem strony (wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II OSK 1071/16), zatem w razie wątpliwości co do treści żądania obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r., II OSK 578/14). Z powyższych rozważań wynika również, że strona w przypadku niekorzystnego rozstrzygnięcia dla niej sprawy, nie może skutecznie podnosić w skardze, że sprawa winna być prowadzona w innym trybie czy też tak formułować zarzuty z których wynika, że to organ winien znaleźć taki tryb postępowania, który zakończy się wydaniem decyzji jakiej oczekuje.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie zainicjonowane wnioskiem skarżącego zasadnie organy prowadziły w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wynika to zarówno z wniosku skarżącego z dnia [...] roku, doprecyzowanym pismem z dnia [...] roku, uzupełnionym pismem z dnia [...] roku, w których to pismach R. B. zwrócił się o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Również organ zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie poinformował o wszczęciu postępowania o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na pisma organów o ostateczne sprecyzowanie żądania będące następstwem uchylenia pierwszego rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji skarżący nie oświadczył, że wnosi rozpatrzenie sprawy w innym nadzwyczajnym trybie wskazanych w k.p.a. czy też, że sprzeciwia się prowadzeniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Nie bez znaczenia do ustalenia woli strony co do trybu w jakim ma być prowadzona sprawa, jest okoliczność, że ostateczną decyzją z dnia [...] roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku zatwierdzającej projekt wymiany gruntów niezabudowanych położonych na terenie wsi [...], w części dotyczącej działki oznaczonej prze wymianą nr [...], które to postępowanie było prowadzone z wniosku L. B. Powyższa decyzja została dołączona do akt sprawy, podobnie jak postanowienia odmawiające wnioskodawcy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Wskazać również należy, że organy informowały w pismach kierowanych do skarżącego w toku postępowania administracyjnego, że z uwagi na regulacje zawarte w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów oraz w art. 156 § 2 oraz 157 § 1 k.p.a. aktualnie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym brak jest podstaw aby zakwestionować tryb w jakim organ prowadził niniejszą sprawę. Wskazać również należy, że z uwagi na fakt, że skarżący w swoich pismach adresowanych do organu mówił o "sprostowaniu", "zmianie" i "stwierdzeniu nieważności" decyzji z [...] roku organ zwracał się do ostatecznego wypowiedzenia się co do złożonego żądania, nadmieniając, że organ prowadzi postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Skarżący jednak w dalszych pismach używał tych zwrotów zamiennie.

Skoro niniejsza sprawa była prowadzona w trybie art. 155 k.p.a. tj. o zmianę ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku stwierdzić należy, że determinowało to istotnie okoliczności jakie winny zostać ustalone przez organy obu instancji celem rozpatrzenia wniosku skarżącego. W niniejszym postępowaniu - zarówno organy jaki i Sąd – wskazały trzy przesłanki, które wynikają z w/w przepisu. Ponownie podkreślić należy, wszystkie te trzy przesłanki winny być spełnione łącznie. Tym samym ustalenie przez organy, że jedna z nich nie została spełniona czyni zbędnym badanie pozostałych. Organy w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że nie została spełniona przesłanka dotycząca wyrażenia zgody na zmianę decyzji przez strony, których praw dotyczy decyzja ostateczna. Takiej zgody odmówili A. B., J. T i J. T. Takiej treści oświadczenia woli w/w złożyli w swoich pismach złożonych do akt sprawy noszących datę [...] roku i [...] (k. 188 i 187 akt administracyjnych). W/w osoby są aktualnie współwłaścicielami działki o nr ewidencyjnym o nr [...] powstałej w wyniku zamiany działek jako spadkobierców po S. M., który stał się właścicielem tej działki w wyniku zamiany. Nadmienić należy, że skarżący nie kwestionował faktu braku zgody w/w osób na zmianę decyzji, podnosił jedynie w skardze, że nie powinno mieć to wpływu na wynik sprawy, skoro decyzja jest niesprawiedliwa. Tym samym zasadnie organy odstąpiły od ustalania pozostałych dwóch przesłanek, które winny być spełnione w przypadku zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd stwierdza, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, wyżej przedstawione, zostały ustalone przez organy z zachowaniem zasady określonej w art. 7 k.p.a., materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, organy rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena odpowiada zasadzie swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Skarżący nie przedstawił dowodów pozwalających powyższe ustalenia podważyć. W pismach jak i w skardze powołuje się jedynie na inne okoliczności, które nie mają wpływu na wynik niniejszego postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. Nie może stanowić podstawy w niniejszej sprawie przyjęcia naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. wydanie przez organy rozstrzygnięcia nie odpowiadającego oczekiwaniom skarżącego. Same zasady współżycia społecznego, sprawiedliwości społecznej, na które powołuje się skarżący w skardze nie mogą uzasadniać orzekania wbrew przesłankom określonym w przepisach prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy – w niniejszej sprawie określonym w art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu fakt podnoszenia przez skarżącego w skardze, że należy stwierdzić nieważność ostatecznej decyzja Wojewody [...] z [...] roku w części dotyczącej działki przed zamianą o nr ewidencyjnym [...] nie może stanowić uchylenia decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. Skarga jako środek zaskarżenia ostatecznej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest pismem procesowym, w którym można skutecznie zmienić zgłoszone żądanie. Na marginesie wskazać należy, że skarżącemu przysługuje formalnie prawo do złożenia żądania o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie Sąd podkreśla, że to stwierdzenie nie może stanowić jakiejkolwiek podstawy do domniemań skuteczności ewentualnego zgłoszenia takiego żądania.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalono, uznając że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.