Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 243/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 125
journal: Dz.U. 2024 poz 54
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
article: art. 26 ust. 3 i ust. 5, art. 29 ust. 1, art. 95, art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o. o. w K. na uchwałę Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 29 marca 2023 r., nr LVI/465/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z 5 lutego 2024 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, E. Sp. z o.o., ul. [...] [...] K., KRS: [...] (dalej także: E., strona, Spółka) – zaskarżyło uchwałę Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 29 marca 2023 r., nr LVI/465/2023, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] w części dotyczącej przeznaczenia działki nr a, stanowiącą własność Spółki (dalej: uchwała).

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), dalej także: ustawa, upup, art. 6 ust. 1 i ust 2 upzp w związku z art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 140 kc poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy prowadzące do ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę a w sposób uniemożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem tej nieruchomości na cele zgodne z jej cechami geologicznymi, a przez to - do ograniczenia swobody działalności gospodarczej oraz prawa własności nieruchomości w takim zakresie, że nie można pobierać z niej pożytków, co nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, na którego korzyść takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone;

2) art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w sposób łamiący zasadę równości w ograniczaniu prawa własności nieruchomości, w związku z przeznaczeniem działki nr a wyłącznie na cele rolne, podczas gdy w stosunku do nieruchomości, które sąsiadują z nią bezpośrednio, przewidziano wykorzystanie na cele związane z eksploatacją złóż;

3) art. 20 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności przedmiotowej uchwały z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przewidywały wykorzystanie działki nr a na cele związane z eksploatacją złoża kruszywa.

Formułując ten zarzut autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 29 marca 2023 r., Nr LVI/465/2023, w części dotyczącej przeznaczenia na cele rolne działki nr a, stanowiącej własność Spółki.

Strona skarżąca podniosła, że na mocy tego aktu prawa miejscowego wprowadzona została przeszkoda, by wykorzystywać przedmiotową nieruchomość w sposób zgodny z jej charakterystyką geologiczną i zasadą racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin. Zdaniem Spółki powoduje to, że staje się ona bezwartościowa z punktu widzenia realizacji celów działalności gospodarczej. Stąd - wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki o nr a wyłącznie na cele rolnicze, ze względu na wadę wynikającą z naruszenia: art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. w dacie orzekania: Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), dalej: Poś i w związku z art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. w dacie orzekania: Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm.), dalej: PGR poprzez nieuwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego konieczności zapewnienia możliwości kompleksowego wykorzystywania kopalin znajdujących się na działce a w złożu kruszywa naturalnego "[...]".

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została zakupiona od B. S. w marcu 2013 r. na potrzeby umowy leasingu, którą Spółka - jako finansujący - zawarła z przedsiębiorcą, P. Z. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą E.1. Zaznaczył, że zgodnie zatem z sensem prawnym i ekonomicznym transakcji leasingu Spółka nabyła przeznaczoną do leasingu nieruchomość, za cenę w kwocie 1.000.000,00 zł, by czerpać z niej pożytki w formie rat leasingowych, do zapłaty których zobowiązany był korzystający w zamian za uzyskane na podstawie umowy leasingu prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej właściwościami oraz w sposób odpowiadający przeznaczeniu gospodarczemu, wynikającemu z charakterystyki geologicznej oraz zasad polityki przestrzennej obowiązujących na terenie miejscowości Reńska Wieś, w obrębie [...]. Podkreśliła Spółka, że okolicznością mającą istotne znaczenie dla podjętej decyzji o zakupie nieruchomości za umówioną, odpowiadającą wartości rynkowej cenę - jest to, że działka o nr a, choć w ewidencji gruntów była sklasyfikowana jako rolna, to ze względu na zidentyfikowane na jej terenie złoża kruszywa naturalnego miała być wedle zamierzeń gospodarczych korzystającego eksploatowana w celu wydobycia tejże kopaliny. Możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia była oparta na silnych podstawach faktycznych i prawnych, jako że w zawiązku z rozpoznaniem i zatwierdzeniem złoża kruszywa naturalnego "[...]", którego zasobność została oszacowana na 152.760,00 ton, w dniu 29 czerwca 2011 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił w obrębie działki a granicę obszaru górniczego o powierzchni 19.889m2, który został tam następnie - w dniu 30 listopada 2012r. - ustanowiony na podstawie orzeczenia Starosty K. w sprawie udzielania B. S. koncesji nr [...].

Zaznaczyła nadto Spółka, że wydanie tej koncesji zostało poprzedzone pozytywnymi uzgodnieniami przeprowadzonymi z Wójtem Gminy Reńska Wieś, który na podstawie postanowienia z dnia 15 listopada 2012 r. potwierdził, że planowane wydobycie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania działki nr a, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Fakt ten znajduje potwierdzenie w treści przedmiotowego studium, które na podstawie podjętej przez Radę Gminy Reńska Wieś uchwały z dnia [...]., Nr [...], zostało stosownie zmienione poprzez wyznaczenie obszaru udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działce nr a, dla której ustalono - w pkt 16 studium - przeznaczenie podstawowe jako: "złoże udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego piasku i żwiru", oraz przeznaczenie dopuszczalne i uzupełniające - dopuszczalna eksploatacja kruszywa zgodnie z wymogami przepisów szczególnych.

Równocześnie wyjaśniła Spółka, że w zakresie związanym z umową leasingu, która miała stanowić dla niej źródło pożytków związanych z eksploatacją przedmiotowego złoża przez korzystającego, tj. P. Z., że ze względu na śmierć B. S. udzielona mu koncesja wygasła i tym samym bezprzedmiotowy stał się wniosek o przeniesienie wynikających z niej praw i obowiązków na P. Z., który popadł potem w trudności finansowe i odstąpił od realizacji swojego zamierzenia związanego z wydobyciem kruszywa, znajdującego się na stanowiącej przedmiot leasingu nieruchomości. Umowa leasingu została wypowiedziana przez Spółkę, w związku z czym - jako że w zakresie działalności tego podmiotu nie mieści się działalność związana z wydobywaniem kopalin - zaistniała konieczność zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości poprzez oddanie jej w leasing lub sprzedaż na rzecz przedsiębiorcy, który mógłby z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem, wynikającym z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Reńska Wieś, oraz w sposób zapewniający realizację wynikającej z Prawa geologicznego zasady racjonalnego gospodarowania złożami kopalin - poprzez ich kompleksową eksploatację.

Następnie podniósł autor skargi, że w dniu 6 maja 2022 r. nieruchomość składająca się z działek oznaczonych numerami b oraz a, objętych księgą wieczystą nr [...] została na podstawie umowy leasingu oddana przez Spółkę do korzystania spółce T. Sp. z o.o., która w zamian za to zobowiązała się zapłacić raty leasingowe w kwocie 1.771.723,00 zł, ustalonej na podstawie wartości rynkowej tej nieruchomości, z uwzględnieniem znajdującego się na niej złoża "[...]". Zgodnie z warunkami umowy leasingu spółka T. Sp. z o.o. jako korzystający uzyskała uprawnienie do używania przedmiotowej nieruchomości i pobierania z niej pożytków, które biorąc pod uwagę charakterystykę geologiczną oraz przeznaczenie działki a, w szczególności dotyczyły złoża kruszywa znajdującego się na tej nieruchomości. Na tej podstawie spółka T. Sp. z o.o. przystąpiła do działań mających na celu uzyskanie koncesji - do czego jak wspomniano wcześniej istniały silne podstawy faktyczne i prawne związane z tym, że w stosunku do przedmiotowej działki a w przeszłości wydana została koncesja, której udzielono B. S. po przeprowadzeniu z Wójtem Gminy Reńska Wieś uzgodnienia, że taki sposób wykorzystania tej nieruchomości jest zgodny z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, znajdującymi odzwierciedlenie w treści studium, które obowiązywało również w roku 2022, w momencie zawierania umowy leasingu. W kontekście zasad polityki przestrzennej, jaka obowiązywała na terenie gminy Reńska Wieś, w obrębie [...], w czasie zanim doszło do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego - rzekomo zgodnego z przedmiotowym studium - przywołania i uwypuklenia domaga się fakt, że ze względu na występowanie na tamtym terenie bogactw naturalnych, Rada Gminy kilkukrotnie podejmowała uchwały związane z udokumentowaniem złóż kopalin, wypełniając w ten sposób obowiązki wynikające z Prawa geologicznego - w ramach czego wyznaczone zostały obszary złóż kruszywa naturalnego [...], na stanowiącej własność spółki E. Sp. z o.o. działce nr a, oraz - w bliskim sąsiedztwie tejże nieruchomości – [...]. W obu przypadkach określono, że przeznaczeniem nieruchomości leżących w granicach obszarów występowania złóż będzie - zgodnie z pkt. 16 oraz 18 studium - eksploatacja kruszywa, prowadzona na podstawie przepisów odrębnych. W roku 2020 spółka G. Sp. z o.o., działając na podstawie decyzji Marszałka Województwa Opolskiego w sprawie [...], podjęła działania mające na celu rozpoznanie i zatwierdzenie kolejnych złóż, w następstwie czego - po tym gdy zostały one udokumentowane - w roku 2021 Gmina przystąpiła do kolejnej zmiany studium, dotyczącej w szczególności ujawnienia złoża, któremu została nadana nazwa "[...]" - obejmującego swoimi granicami dotychczasowy obszar [...]. Przewidziana w studium możliwość prowadzenia wydobycia kruszywa ze złoża [...] została więc rozszerzona na cały ten nowo wyznaczony obszar, dla którego na podstawie uchwały Rady Gminy nr [...] ustalono takie właśnie przeznaczenie - eksploatacja złoża na podstawie przepisów odrębnych.

Zdaniem Spółki nie można znaleźć racjonalnych powodów do tego, by w stosunku do nieruchomości, która już w roku 2012 r. została pod względem prawnym i faktycznym przygotowana do eksploatacji kruszywa, wprowadzać - poprzez przeznaczenie gruntu na cele rolne - ograniczenie korzystania, czy też wręcz uniemożliwić korzystanie zgodne z charakterystyką geologiczną tejże nieruchomości oraz realizowanym na niej zamierzeniem gospodarczym. Podkreślił także autor skargi, że chociaż eksploatacja tego złoża została odsunięta w czasie ze względu na spowodowane okolicznościami losowymi komplikacje związane ze śmiercią koncesjobiorcy i wypowiedzeniem leasingu, to niemniej jednak nigdy nie uległ zmianie cel gospodarczy, który osiągnąć chciała Spółka - aby zagospodarować przedmiotową nieruchomość w sposób odpowiadający zasadzie racjonalnego wykorzystania znajdujących się tam zasobów kopalin. Tylko w takim przypadku bowiem możliwe jest uzyskanie pożytków umożliwiających odzyskanie wydatków poniesionych na nabycie przedmiotowej nieruchomości, której wartość w momencie zakupu przez Spółkę oraz podczas zawierania umów leasingu, była ustalana z uwzględnieniem wartości złoża kruszywa. Biorąc zaś pod uwagę, że strona skarżąca ani też spółka T. Sp. z o.o., która obecnie korzysta z tej nieruchomości na podstawie umowy leasingu, nie prowadzą działalności rolniczej, przeznaczenie działki a na cele rolne powoduje, że niemożliwe staje się czerpanie z niej pożytków prawnych i naturalnych w sposób ekonomicznie racjonalny i oznacza de facto, że została ona pozbawiona jakiejkolwiek wartości.

W dalszych motywach Spółka podniosła, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa kształtujący zakres wykonywania własności powinien być sporządzony z poszanowaniem tego prawa własności, a także z uwzględnieniem wolności działalności gospodarczej, które to wartości są chronione konstytucyjnie - na podstawie art. 64 oraz art. 22 Konstytucji - i podlegają ograniczeniom ustawowym w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności oraz gdy istnieje ważny interes publiczny. Zgodnie zaś z kodeksem cywilnym prawo własności obejmuje m.in. uprawnienie do korzystania z rzeczy - w tym na cele związane z działalnością gospodarczą. Zdaniem Spółki, nie da się pogodzić z tymi naczelnymi konstytucyjnymi zasadami - ochrony własności i wolności działalności gospodarczej - ograniczeń dotyczących możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki nr a, wprowadzonych na podstawie uchwalonego przez Radę Gminy Reńska Wieś planu zagospodarowania przestrzennego, jako że przeznaczenie tej nieruchomości wyłącznie na cele rolne uniemożliwia korzystanie z niej w sposób zapewniający realizację podjętych przez właściciela zadań gospodarczych, które - co podkreślić trzeba ponownie - są w pełni zgodne z charakterystyką tej nieruchomości i odpowiadają warunkom dotyczącym racjonalnej eksploatacji złóż kopalin.

W ocenie autora skargi nie można w tym kontekście również pominąć faktu, że zgodnie z częścią opisową przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do oznaczonych na rysunku planu symbolami IR - 19R nieruchomości - do których zaliczona została działka a - nie tylko ustalono przeznaczenie podstawowe jako tereny rolnicze, ale też - o czym mowa w §29 ust. 2 planu - ustanowiono obowiązek wykorzystania na cele rolnicze, co oznacza, że właściciele tychże nieruchomości mieliby być wręcz zobowiązani do prowadzenia takiej działalności. Ograniczenie prawa własności oraz wolności działalności gospodarczej, choć jest dopuszczalne, to w opinii Spółki, powinno mieć miejsce wyłącznie w przypadku gdy wartościom tym przeciwstawiony zostanie ważny interes publiczny, który mógłby uzasadniać ingerencję w interes prywatny w sposób prowadzący do jego naruszenia. Podniosła Spółka, że pomimo iż w planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się informacja, że został on opracowany zgodnie z wymogami art. 1 ust. 3 upzp, tj. po zważeniu interesu publicznego i prywatnego, to jednocześnie nie da się tam znaleźć żadnego uzasadnienia, dlaczego przysługujące jej prawo własności zostało ograniczone w sposób uniemożliwiający prowadzenie na przedmiotowej działce nr a działalności gospodarczej, i na rzecz jakiego ważnego interesu publicznego to nastąpiło. Zauważył nadto autor skargi, że "ten niezidentyfikowany interes publiczny miałby mieć znaczenie decydujące dla ustalenia rolnego charakteru nieruchomości, stanowiącej własność spółki E. Sp. z o.o. - o powierzchni około 1,9 ha - ale przestał mieć znaczenie w przypadku nieruchomości graniczącej z nią bezpośrednio, o powierzchni 144 ha, która w całości została przeznaczona pod eksploatację kruszywa.

Podsumowując Spółka wskazała, że biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji, uzasadniony jest zarzut, że wprowadzenie ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, obejmującej działkę nr a, poprzez przeznaczenie jej na cele rolne, w sytuacji gdy w sposób odmienny ustalono przeznaczenie nieruchomości sąsiednich o podobnej charakterystyce geologicznej, dopuszczając na nich eksploatację kruszywa, stanowi naruszenie tej zasady.

W odpowiedzi na skargę Gmina Reńska Wieś, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy – Wójta Gminy, (dalej: Gmina, organ), wniosła o jej oddalenie. Argumentując Gmina wyjaśniła, że na jej terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą jej Rady Gminy, tj. Rady Gminy Reńska Wieś z dnia 29 marca 2023 r., nr LVI/465/2023, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] (Dz.Urz.Woj.Opolskiego z 2023 r. poz. 1253) obejmujący teren sołectwa [...], z wyjątkiem zapisów w części tekstowej i graficznej, których – jak zaznaczyła – "nieważność stwierdzono prawomocnym postanowieniem Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2023 r., nr [...].".

Wyjaśniła przy tym Gmina, że teren obejmujący między innymi działkę Spółki nr a w D. określony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą symbolem 12R - tereny rolnicze, którego przeznaczenie wg art. 29 części tekstowej planu jest rolnicze z obowiązkiem zachowania terenu w całości jako biologicznie czynny oraz wykorzystania na cele rolnicze. Takie przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr a stanowiąca własność Spółki nie uniemożliwia w przyszłości wydobywania złóż kruszywa znajdującego się na tej działce.

W ocenie organu nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez gminę przepisów art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 125 Poś złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobem i kompletnym wykorzystaniu. Natomiast art. 95 Pgg nakazuje ujawnienie w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin. Zaznaczył organ, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia stwierdzające ujawnienie złóż kopalin, wobec czego twierdzenia Spółki, że plan ten w zaskarżonej części narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 125 Poś i art. 95 Pgg nie znajduje żadnego uzasadnienia. Z przepisów tych – jak podkreślił – nie wynika obowiązek gminy takiego ukształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby możliwa była już po ujawnieniu złóż kopalin ich eksploatacja. Zaznaczył, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ujawnienie złóż kopalin powoduje tylko ograniczenie w zakresie wykorzystywania nieruchomości, które ma na celu zabezpieczenie złóż przed zagospodarowaniem nieruchomości wykluczającym eksploatacji kopalin w przyszłości. Nie oznacza to obowiązku takiego ukształtowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które umożliwiałyby eksploatację już po ich ujawnieniu, decyduje o tym gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09; 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3281/18; 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 385/22.

Następnie Gmina wskazała, że sporządzając plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren sołectwa [...] , uwzględniła dyspozycje art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp, a mianowicie granice i sposoby zagospodarowania terenu zatem oznaczonego jako działka nr a w D. W roku 2012 w związku z zatwierdzoną przez właściwy organ administracji geologicznej dokumentacją geologiczną obszaru udokumentowanego złoża kopalin obejmującego w/w działkę wprowadzono do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powyższy obszar (zmiana studium - uchwała Rady Gminy Reńska Wieś nr [...] z dnia[...].). W procedurze sporządzenia projektu planu mając na uwadze art. 125 Poś, a mianowicie fakt, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, przeznaczono teren w planie jako teren rolny chroniąc go przed jakimkolwiek zainwestowaniem uniemożliwiającym eksploatację złóż. Kontynuując podała Gmina, że ustalenie miejscowego planu z określeniem przeznaczenia działki nr a jako terenu rolniczego z wykorzystywaniem w całości na cele rolnicze oznacza wywiązanie się gminy z obowiązku ochrony złoża kopalin, co jednak – jak powtórzyła – nie uniemożliwia w przyszłości wydobywania kopalin.

Równocześnie w motywach podniosła, że powszechnie wiadomo, iż eksploatacja złóż kopalin powoduje nieodwracalne zmiany w krajobrazie i środowisku naturalnym, czego skutkiem są zwiększone koszty utrzymania infrastruktury oraz uciążliwości dla mieszkańców. Z tego względu ujawnienie na znacznym terenie obejmującym nie tylko działkę nr a, obręb [...] , złóż kopalin i takie ukształtowanie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aby możliwe było ich wydobywanie na wszystkich nieruchomościach, na których złoża te ujawniono spowodowałoby realne niebezpieczeństwo zmian w środowisku i krajobrazie, znacznych uciążliwości dla mieszkańców i znacznych kosztów utrzymania dróg wewnętrznych znajdujących się na działkach będących własnością Gminy Reńska Wieś oraz na drogach gminnych. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzona była zgodnie z przepisami upzp umożliwiającymi zapoznawanie się zainteresowanych z projektem planu, wnoszenie wniosków czy uwag. Podkreśliła Gmina, że Spółka wniosków czy uwag do projektu planu nie wnosiła. Odmiennie niż inni właściciele nieruchomości, na których ujawniono złoża kopalin. W jej ocenie Spółka nie zainteresowała się także rozwiązaniami i ustaleniami wprowadzanymi do projektu planu uchwalonego później zaskarżoną uchwalą Rady Gminy Reńska Wieś. Będąc właścicielem działki a w D. od roku 2013. Pomimo ujawnienia złoża kopalin w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w 2012 r. i braku planu zagospodarowania nie podjęto działań mających na celu uzyskanie niezbędnych dokumentów umożliwiających prowadzenie na tej nieruchomości działalności gospodarczej związanej z wydobyciem kopalin, tj. nie występowano o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o warunkach zabudowy czy wyznaczenie terenu górniczego. Argumentując podała Gmina, że w związku z brakiem zainteresowania eksploatacją złoża przez Spółkę i zgodnie z przysługującym jej władztwem planistycznym sporządzono projekt planu miejscowego z przeznaczeniem terenu stanowiącego działkę nr a w D. jako teren rolny.

W jej ocenie zarzucanie więc jej przekroczenie władztwa planistycznego, a tym samym ograniczenie sposobu zagospodarowania powyższej nieruchomości w sposób umożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej związanej z eksploatacją złoża jest niezrozumiałe.

Podsumowując stwierdziła Gmina, że w świetle zaprezentowanych okoliczności nie może być uznany za uzasadniony podniesiony przez Spółkę zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości przez takie określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących z działką nr a, które umożliwiają wydobywanie złóż kruszywa tym właścicielom, którzy w procedurze uchwalania planu zgłosili uwagi, wnioski, a także określone propozycje mające na celu zmniejszenia szkód w środowisku i uciążliwości dla mieszkańców spowodowanych wydobywaniem kopalin, czego – jak podał organ – "nie można powiedzieć o Spółce".

Nadto organ gminy podniósł, że ustalenia planu są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Reńska Wieś przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 11 lutego 2011 r., Nr V/23/11, co – w jego oceni – czyni twierdzenie Spółki co do niezgodności tego planu ze Studium "gołosłowne". Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 95 Pgg zarówno w Studium jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujawnia się udokumentowane złoża kopalin. Ujawnienie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego udokumentowanego złoża kopalin nic oznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierać musi ustalenia umożliwiające wydobywanie kopalin, gdyż obowiązek ten ogranicza się tylko do ujawnienia złóż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Równocześnie – jak wskazano powyżej – mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, CBOSA).

Możliwość wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przewidziana została w przepisie szczególnym, tj. art. 101 ust. 1 usg, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić trzeba, że takie brzmienie wskazanego przepisu obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., natomiast przed tą datą art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołane ostatnio brzmienie art. 101 ust. 1 usg obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., wymaga jednak zasygnalizowania.

Ponadto badając legitymację procesową skarżącego do wniesienia skargi należy odwołać się do judykatury, definiującej - warunkującej wywiedzenie jej – pojęcie "interesu prawnego". W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający – podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. Skarżący musi wykazać, że uchwała rzeczywiście i w sposób bezpośredni narusza jego indywidualny interes prawny, czyli powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień, mających umocowanie w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).

W niniejszej sprawie Sąd przyjął, że istnienie takiego interesu strona skarżąca – jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości D., w gminie [...], składającej się działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr b oraz a, dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą nr [...] – wykazał czym spełnił wymogi formalne, wobec czego skarga mogła zostać rozpatrzona pod względem merytorycznym. Zdaniem składu orzekającego istnieje po stronie Spółki legitymacja prawna do zaskarżenia podjętej przez Radę Gminy Reńska Wieś uchwały z dnia 29 marca 2023r. w związku z interesem prawnym przysługującym właścicielowi nieruchomości, której przeznaczenie na podstawie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone w sposób naruszający ten interes. Tym nie mniej rozpatrujący sprawę skład orzekający uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia przypomnienia wymaga, że Rada Gminy Reńska Wieś w dniu 29 marca 2023 r. podjęła uchwałę Nr LVI/465/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] w części dotyczącej przeznaczenia działki nr a, obręb [...]. Zaznaczenia wymaga, że obowiązujący na terenie gminy Reńska Wieś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty ww uchwalą Rady Gminy Reńska Wieś opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2023 r. pod poz. 1253, obejmujący teren sołectwa D., z wyjątkiem zapisów w części tekstowej i graficznej, których – jak zanaczyła Gmina – "nieważność stwierdzono prawomocnym postanowieniem Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2023 r., nr [...].".

W zaistniałym sporze Sąd przyznał rację Gminie, w pełni podzielając jej stanowisko wyrażone w odpowiedni na skargę. Za oceną tą przemawia to, że ujawnienie złóż kopalin powoduje tylko ograniczenie w zakresie wykorzystywania nieruchomości, które ma na celu zabezpieczenie złóż przed zagospodarowaniem nieruchomości wykluczającym eksploatacji kopalin w przyszłości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia stwierdzające ujawnienie złóż kopalin, wobec czego twierdzenia Spółki, że plan ten w zaskarżonej części narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 125 Poś i art. 95 Pgg nie znajduje żadnego uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega Spółka, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp ustanowił, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 upsp nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Przepisy te z uwagi na ich charakter ogólny, kierunkowy wymagają odczytania ich wespół z przepisami innych ustaw, w tym ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz jego zasad. W tego rodzaju sytuacjach powstaje więc problem zakresu kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który rodzi się na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym. A. Lipiński zasadnie podnosi, że "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. (...) Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jes bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne" - tak A. Lipiński, Planowanie przestrzenne jako instrument ochrony złóż kopalin, w: Praca zbiorowa, Zrównoważony rozwój jako czynnik determinujący prawne podstawy zarządzania geologicznymi zasobami środowiska, Katowice 2016, s. 125).

Ponadto z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że "(...)Samo zaś ustalenie, że złoże kopaliny istnieje, nie daje jeszcze podstaw do kształtowania warunków związanych z przestrzenią rozciągającą się na powierzchni ziemi (...)" – tak NSA w wyroku z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15. Niewątpliwie nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Nie jest jednak rolą organu uchwałodawczego gminy na etapie przygotowywania i uchwalania planu miejscowego podejmowanie de facto rozstrzygnięć należących do kompetencji organu koncesyjnego.

W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 upzp - Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie może dokonywać wykładni przepisów w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady. W szczególności istotna tu będzie funkcjonująca na gruncie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 Pgg). Są to bowiem tzw. złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, powinny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń. Wyrazem realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny jest art. 144 ust. 1 Pgg, zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Jasno z tego przepisu wynika, że nawet legalna działalność zakładu górniczego może powodować szkody na powierzchni i formą rozliczenia jest tu odszkodowanie. Organ uchwałodawczy gminy jednocześnie nie może modyfikować zasad i reguł określonych w akcie wyższego rzędu.

W wyroku WSA w Gliwicach z 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12 – z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie – zasadnie stwierdzono, że art. 72 ust. 1 pkt 2 tej Poś nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów wpływających na udzielenie koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji. W przedmiotowej sprawie – co ważne – teren obejmujący między innymi działkę skarżącego nr a w D. określony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą symbolem 12R - tereny rolnicze, którego przeznaczenie wg art. 29 części tekstowej planu jest rolnicze z obowiązkiem zachowania terenu w całości jako biologicznie czynny oraz wykorzystania na cele rolnicze. Takie przeznaczenie terenu, na którym znajduje się działka nr a stanowiąca własność Spółki nie uniemożliwia w przyszłości wydobywania złóż kruszywa znajdującego się na tej działce.

Na zakończenie podniesienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – co w sprawie nie wystąpiło.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm Konstytucji ani ustaw o samorządzie gminy oraz o podatkach i opłatach lokalnych, w związku z czym skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.