Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2095/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1-3, art. 59 ust. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 809/23 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2023 r. znak:: DON.7100.187.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/23 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." (dalej: "skarżąca" lub "spółdzielnia") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2023 r., znak: DON.7100.187.2022.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia 23 października 1998 r., znak BUA.III.7351/M-117/96/252/98 Prezydent Miasta Lublina zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej K. w L. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...] z wbudowanymi lokalami usługowymi (8 lokali - U6 do U13), garażami i węzłem cieplnym w kondygnacji piwnic, na nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. J[...]i [...], nr ewid. gruntów [...] i [...] (obecnie na działkach nr [...] i [...], obręb [...], ark. [...] przy ul. [...]).

Na wniosek inwestora zawarty w piśmie z dnia 27 listopada 2000 r. i po przeprowadzeniu kontroli w dniu 13 grudnia 2000 r. Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r., znak AAB.III.4.7355/477/2000, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; dalej: "p.b."), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w Lublinie, z wyłączeniem lokali usługowych i garaży oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru ww. budynku.

Na wniosek spółdzielni, która w dniu 2 kwietnia 2009 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo własności budynków, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 11 maja 2022 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 3 października 2022 r., znak ZOA-XVII.7721.42.2021 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania spółdzielni, decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. znak: DON.7100.187.2022.KPI, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB wskazał, że Prezydent Miasta udzielając pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], z wyłączeniem lokali usługowych i garaży, uznał, że przedmiotowy budynek może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, pomimo tego, że zgodnie z informacją zawartą w zawiadomieniu o zakończeniu budowy budynku, odbiór lokali usługowych i garaży będzie możliwy dopiero po wykonaniu robót związanych z budową budynku Y. W ocenie GINB, wydanie częściowego pozwolenia na użytkowanie jest możliwe w określonych przypadkach. Organ wskazał, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w części jest możliwe, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1 p.b., ale nie wykonano określonych robót budowlanych związanych z obiektem. Przy czym zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie, a przed oddaniem takiej części do użytkowania należy zbadać, czy może ona samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować.

Dlatego w ocenie GINB, trudno było uznać za rażące naruszenie prawa ocenę organu udzielającego pozwolenia na użytkowanie, że brak możliwości użytkowania lokali usługowych i garaży nie uniemożliwia korzystania z obiektu mieszkalnego. Taka decyzja była w interesie ówczesnego inwestora i - w ocenie GINB - nie naruszała prawa w sposób rażący. Co więcej, przeprowadzone oględziny obiektu budowlanego w następstwie wniosku inwestora potwierdziły w tamtym czasie, że odbiór lokali usługowych i garaży będzie możliwy po wykonaniu robót związanych z realizacja innego budynku.

Spółdzielnia wniosła skargę na przedmiotową decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji WINB. W skardze zarzucono naruszenie przez organ:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy co spowodowało brak odtworzenia faktycznego stanu prawnego i błędne ustalenia organu;

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy wskazane w skardze uchybienia powodują, że decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy postępowania administracyjnego i prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ nie wskazał na podstawie jakiego przepisu obowiązującego prawa możliwe było wydanie decyzji która nie uwzględniała stanu faktycznego; wskazane w skardze uchybienia wynikające z naruszenia prawa materialnego powodują, że decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy p.b.;

3) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie podczas gdy od dnia doręczenia decyzji upłynęło 10 lat i organ nie wypowiedział się w tym zakresie;

4) art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wydania decyzji przez organ z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z powodu upływu cenzury czasowej wskazanej przepisami (upływ dziesięciu lat) nie można stwierdzić nieważności decyzji a przy tym organ wybiorczo odniósł się do niektórych przesłanek naruszeń prawa przez organ pierwszej instancji, usprawiedliwiając je w każdym przypadku;

5) art. 59 ust. 1 i ust. 3 p.b. przez jego zastosowanie i uznanie, że budowlany obiekt spełnia warunki pozwolenia na budowę pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, podczas gdy obiekt został wybudowany w 1/3 i stan prawny ustalony przez organ wyprzedza stan faktyczny a pozostałe do wybudowania garaże i lokale usługowe w żaden sposób nie można zakwalifikować jako roboty wykończeniowe lub inne roboty budowlane związane z obiektem;

6) art. 59 ust. 1 i ust. 2 p.b. przez jego niezastosowanie, podczas gdy organ powinien uzależnić użytkowanie obiektu od wykonania w oznaczonym przez organ terminie (np. dwóch lat) określonych robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy lokali usługowych i wybudowaniu garaży w sytuacji, gdy brak określenia terminu wykonania robót w decyzji spowodował, że decyzja stała się w sposób trwały niewykonalna i wydana tym samym z błędem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi, kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania w postępowaniu zwykłym. Jednocześnie rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego, naruszenia to jest zatem z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy GINB zasadnie przyjął, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie była dotknięta żadną wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a., a zatem nie zachodziła konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kluczowym było ustalenie, czy z uwagi na treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jej zakres i charakter postępowania nieważnościowego, istniała możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie w odniesieniu do części obiektu. Sąd zauważył, że w orzecznictwie istnieją w tym przedmiocie dwa stanowiska: pierwsze, zgodnie z którym istnieje możliwość wydania częściowego pozwolenia na użytkowanie, jednak część obiektu przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Z kolei zgodnie z drugim ze stanowisk nie jest możliwe częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania. Skoro istniały dwie możliwe interpretacje w kontekście możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla części obiektu, to niemożliwe było przyjęcie, że w tym aspekcie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. A w konsekwencji okoliczność późniejszego odbioru lokali usługowych i garaży nie stanowiła przeszkody dla uznania, że użytkowanie lokali mieszkalnych jest możliwe.

Zdaniem Sądu również akcentowany w skardze brak ustalenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie terminu wykonania robót, których niewykonanie nie pozbawiło możliwości oddania obiektu do użytkowania, nie mógł być uznany za rażąco naruszający przepis art. 59 ust. 3 p.b.

Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego.

Pierwszy ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa na skutek zaniechania co do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i celowego poświadczenia nieprawdy w sytuacji, gdy w sposób nie budzący wątpliwości lokale użytkowe w budynku [...] nie nadają się do użytku, bowiem nie zostały wybudowane jako lokale kompletne i zdatne do użytku.

Kolejny zarzut procesowy odniesiono do art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały na skutek braku wybudowania dojścia do obu lokali, jak również w wyniku niemożliwego do spełnienia warunku decyzji - wybudowania budynku, co do którego wygaszono pozwolenie na budowę decyzją z dnia 1 czerwca 2018 r.

Ostatni z zarzutów procesowych dotyczy naruszenia art. 158 § K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa na skutek fikcyjnych ustaleń dokonanych w protokole z kontroli, co stanowiło podstawę wydania decyzji, podczas gdy dla osób postronnych, nie mających wykształcenia techniczno-budowlanego nie budzi wątpliwości, że nie zostały wykonane dojścia do lokali i lokale te nigdy nie były wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego pełnomocnik najpierw zarzucił naruszenie art. 59 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 (a contrario) p.b., w wersji na dzień wydania decyzji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy brak było spełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 p.b., bowiem nie zostały wybudowane dojścia do lokali, nie doprowadzono instalacji wewnętrznych, jak też nie zainstalowano okien (otwory okienne były i są nadal zabite płytami OSB), co jest niezgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę i uniemożliwia w sposób trwały użytkowanie lokali zgodnie z przeznaczeniem - co spowodowało, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i oparta została na nieprawdziwych czy fałszywych ustaleniach.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 59 ust. 2 druga część zdania p.b. (alternatywy rozłącznej), w wersji na dzień wydania decyzji, poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w wyniku czego organ pominął możliwość uzależnienia użytkowania lokali od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych w celu zapewnienia bezpiecznego użytkowania części obiektu poprzez wskazanie warunków użytkowania lokali, co spowodowało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ostatni z zarzutów materialnych dotyczy naruszenia art. 59 ust. 3 p.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy dla organu prowizoryczne dojście do lokali było dopuszczalne. Organ nie zbadał, czy utrudnione dojście, a w rzeczywistości brak dojścia do lokali umożliwia ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem a bezczynność organu w tym zakresie sąd uznał za usprawiedliwioną i niestanowiącą istotnego znaczenia w sprawie, podczas gdy ma to kluczowe znaczenie tym bardziej, że takie rozwiązanie było niezgodne z pozwoleniem na budowę.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej była ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś w postępowaniu zwykłym. Ma to istotne znaczenie, jako że stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji w ramach postępowania nadzwyczajnego możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta dotknięta jest przynajmniej jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., określanych jako wady kwalifikowane i nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji mają co do zasady charakter materialnoprawny, nie są one związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, wynikają one z samej decyzji, jej ciężka wadliwość tkwi w podjętym rozstrzygnięciu.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że skarżąca kwalifikowaną wadliwość decyzji z 15 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego w zespole zabudowy mieszkaniowo - usługowej upatruje w dwóch przesłankach nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., tj. odpowiednio wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnością decyzji o charakterze trwałym od chwili jej wydania. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy prawa budowlanego i procedury administracyjnej miały zostać naruszone w sposób usprawiedliwiający, zdaniem pełnomocnika skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowaniu.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, a jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono do odstąpienia od zasady ogólnej postępowania stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde więc naruszenie prawa może być uznane za rażące. Dochodzi do niego, gdy dotychczasowa decyzja jest w sposób oczywisty, ewidentny sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem prawa (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r. nr 5, poz. 76, wyroki NSA z 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652, z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1551/10, LEX nr 3595180).

Z kolei decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu (realizacji) wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania (zob. wyroki NSA z 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84, LEX nr 1688591 i 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 970/97, LEX nr 47901). Niewykonalność w takim znaczeniu musi istnieć już w chwili wydania decyzji i trwać stale w przyszłości.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując w pełni stanowisko organów administracji, że nie sposób przypisać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiej kwalifikowanej wadliwości. Decyzją z 15 grudnia 2000 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 p.b., udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z wyłączeniem lokali usługowych i garaży, zobowiązując jednocześnie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru. Przede wszystkim należy stwierdzić, że okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie objęła całości zamierzenia budowlanego, wynikającego z decyzji z 23 października 1998 r. o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że tylko z tego powodu decyzja ta rażąco narusza prawo i jest niewykonalna.

Nie zachodzi jakakolwiek przeszkoda, natury prawnej i faktycznej, do wykonywania praw i obowiązków zawartych w tej decyzji, tj. użytkowania budynku mieszkalnego jako całości lub poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym. Z ustaleń poczynionych w trakcie rozpoznawania sprawy w postępowaniu zwyczajnym wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzało protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy (13 grudnia 2000 r.), że budynek z lokalami mieszkalnymi został zrealizowany w tej części na podstawie i zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a lokale mieszkalne w tym budynku nadają się do użytkowania. Nie stwierdzono jednocześnie, że niezakończenie robót w części odnoszącej się do lokali usługowych i garaży w zespole zabudowy mieszkalno-usługowej (realizacja tych robót powiązana była z budową budynku "Y") uniemożliwia samodzielne i bezpieczne użytkowanie lokali mieszkalnych.

Twierdzenia skargi kasacyjnej, że "doszło do fikcyjnych ustaleń" w trakcie protokolarnego odbioru, czy "celowego poświadczenia nieprawdy" w protokole, względnie że lokale nie nadają się do użytku, gdyż "nie zostały wybudowane jako lokale kompletne" opierają się na niczym nie popartych twierdzeniach, stanowią więc niedopuszczalna polemikę z dokonanymi ustaleniami. Autor skargi kasacyjne nie precyzuje nawet, czy chodzi o lokale mieszkalne w budynku wielomieszkaniowym, czy usługowe wyłączone z odbioru. Dopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego, o ile część przeznaczona do użytkowania została zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie i może ona samodzielnie oraz bezpiecznie funkcjonować prezentowana jest w orzecznictwie sądowym od dawna (zob. zwłaszcza wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 885/10, LEX nr 1083702). Aczkolwiek w orzecznictwie wypowiadano także pogląd odmienny, przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to fakt ten stanowi dodatkowy argument za przyjęciem tezy, że brak podstaw do uznania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, skoro przepis ten mógł być interpretowany niejednolicie.

Nie są usprawiedliwione dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w części pomimo niewykonania wszystkich robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem wskazuje wprost art. 59 ust. 3 p.b., zastrzegając, że w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ może określić termin wykonania tych robót. Z przepisu tego nie wynika jednak, że warunkiem niezbędnym wydania takiej decyzji jest określenie w niej terminu wykonania robót. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że z powodu niekreślenia terminu decyzja z dnia 24 maja 2001 r. zobowiązująca inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru budynku, po zakończeniu dalszych robót wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być postrzegana jako rażąco naruszająca ten przepis.

Nietrafnie także autor skargi kasacyjnej wywodzi, że wadliwość decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy upatrywać w brzmieniu art. 59 ust. 1, 2 i 5 p.b. Pierwszy z tych przepisów, na co już zwrócono uwagę, uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego od protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy. Drugi z kolei stwierdza, że organ może nałożyć w pozwoleniu na użytkowanie obiektu warunki jego użytkowania albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych (chodzi o roboty nieobjęte decyzją o pozwoleniu na budowę). W trzecim wreszcie znajduje się upoważnienie dla organu do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia ustawowych wymagań. Żaden z tych przepisów nie zawiera więc normatywnej treści pozwalającej przyjąć, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w części, oczywiście w razie spełnienia innych ustawowych warunków.

Okoliczność, że w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (15 grudnia 2000 r.) prace przy czterech lokalach usługowych i garażach nie zostały zakończone, nie oznacza, że taka decyzja nie mogła zostać wydana. W dalszym ciągu w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę, a decyzja niestwierdzająca jej wygaśnięcie przeszła pozytywną kontrolę sądową (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 666/22 i argumentację w nim zawartą).

Nie można wreszcie podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że o trwałej niewykonalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie świadczą późniejsze dwie decyzje Prezydenta Miasta Lublina z dnia 1 czerwca 2018 r. stwierdzające wygaśnięcie decyzji: z dnia 14 grudnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę budynku "Y" z lokalami usługowymi i garażami w kondygnacji piwnic i z dnia 6 sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę budynku "X" również z lokalami usługowymi i garażami w kondygnacji piwnic, w obu wypadkach przeniesionych na inne podmioty w latach 2002 - 2010. Pełnomocnik przemilcza bowiem, że wygaszenie tych decyzji nastąpiło także na wniosek nowego inwestora ([...] sp. z o.o. w P.) w związku z ubieganiem się o zatwierdzenie nowego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (kontynuację niezakończonych budów obiektów o symbolach "X" i "Y").

Odnosząc się jeszcze do zarzutów dotyczących naruszenia art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 i art. 7 K.p.a. należy stwierdzić, że istotnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takim wypadku organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jednakże dla stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie można stwierdzić nieważności (art. 158 § 2 K.p.a.) niezbędne jest przypisanie dotychczasowej decyzji kwalifikowanej wadliwości. Skoro dotychczasowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych brak było jakichkolwiek podstaw do stosowania art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Nie ma więc żadnego znaczenia, że od dnia doręczenia decyzji z 15 grudnia 2001 r. upłynęło dziesięć lat.

Z tych wszystkich powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art.182 § 2 P.p.s.a.).