Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 965/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 lutego 2023 r. nr DO-II.7610.510.2019.KC w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr DO-II.7610.510.2019.KC z 28 lutego 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") nr WSPN.II.752.16.2012.SM z 25 lutego 2013 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] (dalej: "[...]") prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,7817 ha i nr [...] o pow. 0,0102 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] wraz z nieodpłatnym nabyciem prawa własności budynków i urządzeń istniejących na ww. gruncie.

Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] wnioskiem z 7 maja 2012 r. wystąpiło do Wojewody o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego w posiadaniu [...] na dzień 5 grudnia 1990 r., w trybie art. 34 i art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2000r. Nr 84 poz. 948 ze zm., dalej: "ustawa komercjalizacyjna").

Wojewoda decyzją z 25 lutego 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej, grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 roku w posiadaniu [...], co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Jednocześnie ust. 2 i ust. 3 tego artykułu stanowią, że nabycie prawa użytkowania wieczystego następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie.

Wojewoda podał, że własność Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990 roku w stosunku do nieruchomości wyszczególnionej w punkcie 1 niniejszej decyzji została ustalona na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...], w której przedmiotowa nieruchomość ujawniona jest od chwili jej założenia, to jest od dnia 22 listopada 1994 r., oraz księgi wieczystej [...] założonej z datą 23 maja 1953 r., z której to księgi nieruchomość została odłączona z chwilą urządzania księgi obecnej.

Wyjaśniając stan ewidencyjny gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r., na podstawie dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów, Wojewoda ustalił, że w dacie tej działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] o powierzchni 1,8174 ha, natomiast działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] o powierzchni 0,1280 ha. Z uwagi na fakt, że będące przedmiotem niniejszego postępowania działki posiadają użytek geodezyjny "Ls" i były oznaczone tym użytkiem co do części powierzchni również przed podziałem, organ wojewódzki pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z zapytaniem czy powyższe działki znajdowały się w dacie na dzień 5 grudnia 1990 r. lub znajdują obecnie w zasobie Lasów Państwowych. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w [...] wyjaśniła, że działki nr [...] oraz nr [...] nie znajdowały się na dzień 5 grudnia 1990 r. i nie znajdują się obecnie w zasobie Lasów Państwowych.

Wojewoda stwierdził, że z przedłożonych przez [...] dokumentów wynika, że grunt będący własnością Skarbu Państwa, wyszczególniony w pkt 1 decyzji, znajdował się na dzień 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co stwierdzono zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzenia posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4 poz. 29), na podstawie załączonego do wniosku wypisu z ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) oraz wypisu z ewidencji środków trwałych, prowadzonej przez przedsiębiorstwo [...], dotyczącego budynków, budowli lub innych urządzeń trwale związanych z gruntem. W stosunku do objętych przedmiotowym postępowaniem działek nr [...] oraz nr [...], na podstawie wypisu z ewidencji środków trwałych, Wojewoda ustalił, iż powyższe działki zajęte są pod infrastrukturę kolejową, tym samym zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94), zwolnione są z opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 25 lutego 2013 r. W uzasadnieniu wniosku Prezydent podniósł, że na dzień wydania tej decyzji nieruchomość składająca się z działek nr [...] o pow. 0,7817 ha i nr [...] o pow. 0,0102 ha, obręb [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] stanowiła własność Gminy [...] na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia 1 lutego 1994 r. Decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz.191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna") w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Na mocy tej prawomocnej decyzji Wojewody [...] w dniu 22 listopada 1994 r. została założona dla nieruchomości księga wieczysta [...] z wpisem własności Gminy [...]. Komunalizacja przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej to jest z dniem 27 maja 1990 r. Zatem mienie to stanowiło własność gminy już w tej dacie.

Prezydent dalej wywiódł, iż zgodnie z art. 34 ustawy komercjalizacyjnej, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy to jest z dniem 27 października 2000 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa to jest na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Zatem uwłaszczenie [...] dokonane w oparciu o ten przepis może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową), co również potwierdziło stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 1475/11). W związku z tym, występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 25 lutego 2013 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta, Minister decyzją z 28 lutego 2023 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 25 lutego 2013 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ww. ustawy o komercjalizacji grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 tej ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Brak którejkolwiek z wymienionych powyżej przesłanek oznacza, że uwłaszczenie nie może nastąpić.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...], na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego, przyjął, że przedmiotowy grunt stanowił na dzień 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa, a okoliczność tę organ ustalił na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...] założonej w 1953 r., z której to księgi nieruchomość została odłączona z chwilą urządzenia księgi obecnej.

Jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia 1 lutego 1994 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewid. [...], obręb [...], stanowiącej m. in działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Powyżej opisana decyzja komunalizacyjna z dnia 1 lutego 1994 r. uprawomocniła się z dniem 25 lutego 1994 r. i stanowiła podstawę wpisu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz Gminy [...] do działu II księgi wieczystej nr [...].

Zgodnie z art. 5 ust 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Decyzja komunalizacyjna wydawana na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej posiada charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, co wywołuje skutki ex tunc, czyli od chwili, gdy określony stan prawny zaistniał, tj. od dnia 27 maja 1990 r.

Podkreślenia wymaga, iż uwłaszczenie dokonywane w trybie art. 34 ustawy komercjalizacyjnej nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to stało się własnością gmin w dacie 27 maja 1990 r. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1926/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1475/11 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż podstawową przesłanką wynikającą z tego przepisu (art. 34 ustawy komercjalizacyjnej) jest to, aby nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu [...], stanowiła własność Skarbu Państwa. Tylko bowiem pod tym warunkiem mogła z mocy prawa stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa wieczystego użytkowania [...]. Zatem, aby [...] mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1711/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2860/12 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na względzie, iż grunt położony w [...], oznaczony jako działki nr [...], i nr [...] z obrębu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu 27 października 2000 r. nie stanowił własności Skarbu Państwa, należy stwierdzić, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2013 r. zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wówczas, zgodnie z dyspozycją z art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednakże z akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona stronom postępowania w dniu 28 lutego 2013 r. i w dniu 1 marca 2013 r., a zatem nie upłynął jeszcze 10-letni termin, o którym mowa w 156 § 2 k.p.a., stanowiący przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, organ nadzorczy nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2013 r.

Od powyższej decyzji [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy komercjalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy komercjalizacyjnej warunkuje stwierdzenia nabycia posiadania przez [...] danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią;

2) prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do [...], gdyż była w użytkowaniu [...], jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;

3) prawa materialnego w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.k.w.h.") poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej;

4) prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy komercjalizacyjnej poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu [...], w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;

5) przepisu postępowania w postaci art. 35 ust. 3 ustawy komercjalizacyjnej w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez [...], podczas gdy potwierdzenie posiadania przez [...] może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia;

6) przepisu postępowania w postaci przepisu art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości za dokument urzędowy i tym samym nieuznanie, iż stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, tj. że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, co doprowadziło do wadliwego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz właściwej gminy;

7) przepisu postępowania w postaci przepisu art. 76 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego w postaci księgi wieczystej w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego, a ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku dowodów potwierdzających treść dokumentu urzędowego, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz gminy;

8) prawa materialnego w postaci przepisu art. 18 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, iż gmina nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy brak jest decyzji komunalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej działki, a organ prowadzący postępowania nie może w ramach niniejszego postępowania dokonywać nieformalnych ustaleń wymagających zgodnie z ustawą komunalizacyjną wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej;

9) prawa materialnego w postaci przepisu art. 87 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w sytuacji, w której [...] (tj. państwowa jednostka organizacyjna) posiadało w użytkowaniu nieruchomości objęte działką [...] w [...] w dniu wejścia rzeczonej ustawy w życie, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r., w związku z czym z mocy prawa działka ta przeszła w zarząd wskazanej jednostki, w związku czym nie istnieje wymóg legitymowania się przez obecne [...] fizycznym dokumentem oddania nieruchomości w zarząd, powinno zostać uznane przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę za okoliczność wyłączającą możliwość stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę Miasta [...].

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra narusza prawo.

Zdaniem Sądu, ocena dowodów w sprawie doprowadziła organ II instancji do wadliwych wniosków w zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody z dnia 25 lutego 2013 r.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma zasada domniemania wiary publicznej wynikająca z wpisu w księdze wieczystej. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2017, komentarz do art. 3).

Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1675/17, LEX nr 2619519) gdzie wskazano, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 u.k.w.h., w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 u.k.w.h., powództwa o ustalenie, czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 450/12, LEX nr 1415129). Analogiczny pogląd w tej kwestii prezentowany jest w piśmiennictwie – S. Rudnicki przyjął, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: S. Rudnicki, Własność nieruchomości, Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283).

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis bowiem do księgi wieczystej – po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. – jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 OSNC 2011/9/96 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu przed sądem cywilnym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III [...], OSNC 1993, z.11, poz. 96). Podkreślić zatem w tym miejscu należy, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś w sposób oczywisty prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, LEX nr 2106421, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, LEX nr 269975, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05, LEX nr 266309, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07, LEX nr 542609).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro Wojewoda wydając decyzję komercjalizacyjną ustalił, że w prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej nr KW [...], a także w odłączonej od niej księdze nr [...] na dzień 5 grudnia 1990 r. istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich, także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Tym samym Wojewoda wydając kwestionowaną przez Ministra decyzję działał w oparciu o wpis w księdze wieczystej, a wobec tego nie naruszył prawa, tym bardziej w sposób rażący. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia przez Ministra nieważności tej decyzji, bowiem Wojewoda prawidłowo opierał się na prawomocnym orzeczeniu sądu wieczystoksięgowego o wpisie Skarbu Państwa jako właściciela tej nieruchomości, którym był związany.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ ocenia daną decyzję pod kątem spełnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. Nie jest to jednak postępowanie sądowe, ale postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie bez znaczenia jest i to, że w postępowaniu nieważnościowym należy wykazać, że rażące wady (skutkujące stwierdzeniem nieważności) muszą tkwić w samej decyzji. Organ w tego rodzaju postępowaniu nie ustala na nowo stanu faktycznego, nie dopuszcza nowych dowodów. Ma jedynie obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, który wynikał ze zgromadzonego (zamkniętego) materiału dowodowego. Oceny dokonuje jedynie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym. Zanegowanie stanu faktycznego nie następuje zatem w postępowaniu nieważnościowym, ale w postępowaniu wznowieniowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy w stanie prawnym zostaje wydana decyzja, która pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma podstaw do oceny nowych dowodów, tj. późniejszego wpisu Gminy [...] jako właściciela nieruchomości. Poza tym organ administracji publicznej nie ma kompetencji do kwestionowania wpisów w księgach wieczystych, gdyż korzystają one z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Kompetencji do oceny zgodności z rzeczywistym staniem prawnym wpisów ujawnionych w księgach wieczystych nie ma także sąd administracyjny. Kwestie te regulują przepisy ww. ustawy, a w aspekcie procesowym przepisy kodeksu postępowania cywilnego, które stosuje sąd powszechny a nie administracyjny – art. 10 ust. 1 u.k.w.h., art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.).

Zatem Wojewoda wydając decyzję w dniu 25 lutego 2013 r., na podstawie art. 35 w zw. z art. 34 ustawy komercjalizacyjnej, był związany wpisem jawnym w księdze wieczystej a ten wskazywał na własność Państwa Polskiego (Skarbu Państwa).

Czyni to zasadnymi zarzuty skargi w zakresie braku możliwości badania przez organ administracji prawidłowości wpisów w księgach wieczystych i możliwości dokonywania odmiennych ustaleń niż z nich wynika. Wobec założenia dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej i figurowania w niej jako właściciela Skarbu Państwa na datę stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego, organ administracji publicznej nie ma kompetencji stwierdzenia, że doszło do obalenia domniemania zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej.

Tym samym Minister dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego oraz nieprawidłowo przyjął, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 25 lutego 2013 r. Rozpatrując sprawę ponownie, Minister weźmie pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Sądu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.