Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 152/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28a, art. 29 par. 1, art. 59 par. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. nr 79/2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu zgłoszonego w sprawie egzekucji administracji dotyczącej obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego elementów budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 22 listopada 2022 r. nr 2400/2022, oddalono zarzut zobowiązanego, zgłoszony w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...], dotyczący obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego wskazanych elementów budynku przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie DWINB) decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, którą nałożono na F. S. - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] we W. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal, stropu nad piwnicą w obrębie ww. lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego poprzez: 1 demontaż schodów wewnętrznych (w lokalu) stanowiących komunikację między parterem, a piwnicą, a dalej odtworzenie stropu nad piwnicą w tym miejscu (ze wszystkimi warstwami podłogowymi; 2 demontaż urządzeń sanitarnych oraz zlewozmywaka w częściach wspólnych budynku przynależnych do ww. lokalu (w piwnicy) wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej na odcinkach od istniejących pionów do ww. urządzeń sanitarnych oraz zaślepienie pionów ww. instalacji w miejscach uprzednich podłączeń; 3. demontaż obecnie zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej, wydzielającej z przestrzeni przedmiotowy lokal - na zapleczu budynku, a dalej poszerzenie istniejącego otworu okiennego wraz z montażem stolarki okiennej oraz odtworzenie otworu drzwiowego poprzez rozbiórkę fragmentu ściany (ścianki podokiennej) wraz z montażem stolarki drzwiowej; 4. odtworzenie otworu drzwiowego w ścianie klatki schodowej - stanowiącego komunikację ww. lokalu użytkowego z klatką schodową budynku oraz montaż stolarki drzwiowej. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 7 Prawa budowlanego który nie daje podstaw do wyznaczenia terminu na wykonanie obowiązku. Decyzja ta podlega wykonaniu z chwilą, gdy staje się ostateczna. W dniu 15 października 2021 r. PINB dla miasta Wrocławia przeprowadził kontrolę, która nie potwierdziła by nakaz został wykonany w jakimkolwiek zakresie. DWINB postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. nr 1224/2021 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 a następnie decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr 321/2022 odmówił uchylenia tej decyzji. Upomnieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] PINB dla miasta Wrocławia wezwał F. S. do wykonania egzekwowanego obowiązku informując również o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie zostało doręczone dnia 8 sierpnia 2022 r. Wobec braku poinformowania przez zobowiązanego o wykonaniu obowiązku PINB dla miasta Wrocławia wystawił w dniu 19 sierpnia 2022 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 1684/2022 nałożył na stronę grzywnę w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019 oraz wezwał do wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W terminie przewidzianym na skutecznie wniesienie środka zaskarżenia strona zobowiązana wniosła zażalenie na ww. rozstrzygnięcie organu I instancji oraz zgłosiła zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odwołujący się podniósł, iż po wydaniu decyzji utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którą jest związany egzekwowany obowiązek i w związku z tym nie posiada uprawnień aby w chwili obecnej wykonać jakiekolwiek czynności związane z nałożonym obowiązkiem, a w szczególności prace wymagane do przywrócenia stanu poprzedniego obiektu określonego w decyzji. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. nr 2400/2022, oddalił zarzut zobowiązanego zgłoszony w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...], dotyczącej obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego wskazanych elementów budynku przy ul. [...] we W.

W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia postanowienie zostało zaskarżone przez F. S. w drodze zażalenia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr 79-2023 z dnia 24 stycznia 2023 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ka po rozpatrzeniu zażalenia F. S. na opisane postanowienie utrzymał je w mocy, uznając, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wskazał, iż zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w wersji obowiązującej od dnia 30 lipca 2020 r. wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Z kolei procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 15 § 1i § 1a u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego - również organu egzekucyjnego, o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby. W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej. Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Ponadto jak wynika z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż prowadzone w stosunku do F. S. postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało z zachowaniem ustawowych warunków formalnych. Jak wynika z przesłanych akt administracyjnych podstawę egzekwowanego obowiązku stanowiła ostateczna, pozostająca w obrocie prawnym decyzja DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, którą nałożono na stronę - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] we W. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni ten lokal, stropu nad piwnicą w obrębie lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w decyzji czynności. Wzmiankowana decyzja nie była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie wstrzymano je wykonania, a mimo to wynikający z niej obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym PINB dla miasta Wrocławia wystawiając w dniu 19 sierpnia 2022 r. tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do F. S. - wszczął egzekucję administracyjną w celu wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnej. Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 u.p.e.a., b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 u.p.e.a., c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Z kolei w myśl art. 33 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Zgodnie z art. 33 § 4 i 5 u.p.e.a. zarzut w sprawie egzekucji administracji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie i może zostać wniesiony nie później niż: 1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; 3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Wierzyciel natomiast rozpoznając zarzut wydaje postanowienie, w którym (art. 34 § 2 u.p.e.a.): 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli: a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 u.p.e.a.). Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w przytoczonym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1233/10; z 3 grudnia 2013 r., z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z 18 listopada 2015 r., sygn. II FSK 2594/13, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA). Podstawą zgłoszonego przez stronę zarzutu jest przesłanka wymieniona w art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a. - błąd co do osoby zobowiązanego. Składając zarzut zobowiązany argumentuje, że po wydaniu decyzji utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którą jest związany egzekwowany obowiązek i w związku z tym nie posiada uprawnień aby w chwili obecnej wykonać jakiekolwiek czynności związane z nałożonym obowiązkiem, a w szczególności prace wymagane do przywrócenia stanu poprzedniego obiektu określonego w decyzji. W związku z tym organ wskazuje, iż błąd co do osoby zobowiązanego zachodzić może jedynie wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek egzekucyjny wynikający z orzeczenia nakładającego tenże obowiązek. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. Skoro podstawą wystawienia tytułu wykonawczego była decyzja określająca zobowiązanie, to w tytule wykonawczym musi być wskazana jako zobowiązana osoba na którą decyzją tą nałożono obowiązek. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, z której można wywieść ciążący na zobowiązanym obowiązek egzekucyjny dotyczący doprowadzenia do stanu poprzedniego określonych elementów budynku przy ul. [...] we W., skoro obowiązek ten nie został wykonany dobrowolnie. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Sytuacja ta może ulec zmianie, jeśli w wyniku działań prawnych zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, a więc w niniejszej sprawie - decyzja nakazująca doprowadzenie do stanu poprzedniego określonych elementów budynku przy ul. [...] we W. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego nie może w praktyce zmierzać do ponownego ustalenia osoby zobowiązanego ( por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 24/14; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2494/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 n, sygn. akt II OSK 2539/14; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2658/12, dostępne w: CBOSA). Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa. Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. W przeciwnym wypadku sprowadzałby się do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, a do tego w istocie zmierza argumentacja zażalenia kwestionująca prawidłowość w zakresie ustalenia adresata nałożonego decyzją obowiązku, z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w ocenie skarżącego powoduje, że nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanej. Adresatem egzekwowanej decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę wystawienia przez PINB dla miasta Wrocławia tytułu wykonawczego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...] jest F. S. Nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego określonych elementów budynku przy ul. [...] we W. został skierowany do skarżącego jako do inwestora robót budowlanych zrealizowanych z naruszeniem przepisów prawa. Właściciel lokalu oraz współwłaściciele budynku w którym się on znajduje i z którymi jest związany egzekwowany obowiązek byli stronami postępowania w toku którego wydano egzekwowane decyzje. Wiedzą oni zatem o treści egzekwowanego obowiązku oraz o tym, że musi on zostać wykonany. Podmioty te nie kwestionowały ani adresata obowiązku, ani jego zakresu, dlatego należy uznać, że równocześnie wyraziły zgodę na jego realizację przez skarżącego. Okoliczność, na którą powołuje się zobowiązany wystąpiła przed wydaniem decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący nie dysponuje od dawna. Okoliczność ta zatem nie mogła wpłynąć na zmianę po stronie podmiotu zobowiązanego do jej wykonania. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wyjaśnić należy - w ślad za organem I instancji, iż na stronie drugiej zaskarżonego postanowienia doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku F. S. tj. litera I i litera e zostały zamienione kolejnością. Całe postępowanie egzekucyjne jak i nakaz jest związany z osobą F. S. i to wobec niego podejmowane są wszystkie czynności, wynika to bezspornie z akt administracyjnych sprawy. Odnosząc się do wniosku Pana F. S. o zawieszenie niniejszego postępowania zażaleniowego organ wskazuje, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 lipca 2022 r. znak DON.7100.84.2022.MB utrzymał w mocy decyzję DWINB z dnia 15 marca 2022 r. nr 321/2022 odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020. Jakkolwiek ta decyzja GINB została zaskarżona przez do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niemniej jednak okoliczność ta nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę prowadzenia w niniejszej sprawie egzekucji administracyjnej. Decyzja DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020, którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, którą nałożono na F. S. - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] we W. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni ten lokal, stropu nad piwnicą w obrębie lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych, nie została uchylona, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Zatem w sprawie nie miała miejsca sytuacja, przewidująca konieczność zawieszenia postępowania zażaleniowego albowiem w sprawie, w której wszczęte zostało nadzwyczajne postępowanie mające na celu wzruszenie ostatecznego orzeczenia, nie nastąpiło wstrzymanie wykonania tego orzeczenia. Konkludując zarzut podniesiony przez F. S. jest bezzasadny, wobec czego PINB dla miasta Wrocławia prawidłowo oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, zatem zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy.

Skargę na ostateczną decyzję złożył na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami złożył zobowiązany zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 2) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów; 3) art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie przez wierzyciela, czy wobec mnie może być prowadzona egzekucja z uwagi na całkowity brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wnosi o uchylenie skarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona wskazała, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 2400/2022 z dnia 22 listopada 2022r. wydane w przedmiocie oddalenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Inkryminowanym postanowieniem organ II instancji potwierdził zasadność dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia występującego w charakterze wierzyciela oceny zaistniałej sytuacji, potwierdzając tym samym prawidłowość skierowania w odniesieniu do mojej osoby postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nakazów decyzji nakładającej przywrócenie obiektu budowlanego do stanu pierwotnego, polegającej na niewykonywaniu przeze mnie obowiązku nałożonego decyzją organu nadzoru budowlanego nakazującą mi przywrócenie lokalu i części wspólnych budynku wielorodzinnego do stanu poprzedniego. Strona podnosi, że jak wskazywała w kierowanej do organów nadzoru budowlanego korespondencji podjęte czynności egzekucyjne nie mogą przynieść jakiegokolwiek skutku w związku z brakiem jakiegokolwiek prawa do dysponowania nieruchomością będącą przedmiotem nakazu. W przekonaniu skarżącego skierowanie sprawy do egzekucji i prowadzenie w tym kierunku stosownego postępowania egzekucyjnego powinno z założenia zmierzać do osiągnięcia celu wskazanego w decyzji, której nakazów egzekucję podjęto. Skarżący dodaje, że w znacznej mierze zgadza się z tezą, że "błąd co do zobowiązanego" opisany w art. art. 33 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zakłada przede wszystkim sytuacje, gdzie istnieje rozbieżność pomiędzy osobą zobowiązaną decyzją, a osobą wskazaną w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Wskazuje jednak, że z założenia postępowanie egzekucyjne wówczas będzie prawidłowo prowadzone, jeżeli w efekcie zostanie osiągnięty cel przy zastosowaniu środków przewidzianych prawem. W tej sytuacji należy stwierdzić, że podjęta egzekucja po uprzednim wydaniu upomnienia przez wierzyciela nie może zakończyć się powodzeniem. Nie posiada bowiem obecnie i nie posiadał w czasie wydawania nakazów decyzją PINB prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zarówno właściciel lokalu, w którym zostały wykonane przeze mnie prace budowlane, jak i właściciel budynku (wspólnota mieszkaniowa) nie wyrażają zgody na podjęcie przeze mnie jakichkolwiek robót budowlanych, w tym ingerujących w układ konstrukcyjny budynku. Na nic zda się nakładanie na inwestora grzywien w celu przymuszenia, skoro środek ten nie odniesie żadnych efektów oprócz znacznego zubożenia zobowiązanego. Nie wyobraża sobie nawet wykonania zastępczego, bo wykonawca robót przed przestąpieniem do ich realizacji musiałby otrzymać stosowny projekt sporządzony przez uprawnionego projektanta, aby zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji. Przystąpienie do tych robót wymagałoby również (a może przede wszystkim) zgody właścicieli nieruchomości - a tej nie ma. Trudno sobie wyobrazić nawet w jaki sposób zostałby wyłoniony następca prawny strony. Skarżący podziela pogląd, że teza o niewłaściwości osoby zobowiązanej zmierza do weryfikacji prawidłowości wydanego nakazu, jednakże ktoś w jego przekonaniu powinien pochylić się nad tym zagadnieniem. Niestety pomimo upływu dwóch miesięcy od skierowania stosownego wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie weryfikacji wydanego nakazu w trybach nadzwyczajnych jak dotąd skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek korespondencji w tej sprawie. Na koniec strona wskazuje, że ponieważ czuje się w pewnym stopniu odpowiedzialny za zaistniała sytuację i chciałby posiadać prawne możliwości uczestniczenia w "naprawie" dokonanego "zła" uważam, że dokumenty wydawane przez organy administracji publicznej powinny posiadać taką moc, aby wykonanie ich nakazów było możliwe do realizacji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 P.u.s.a.). Szczegółowy zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej został sformułowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, nadanym przez art. 7 ustawy z dnia 11 września 2019 r., zmieniającej p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), które weszło w życie z dniem 30 lipca 2020 r., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie została złożona skarga na postanowienie wierzyciela oddalające zarzut zgłoszony przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Przystępując do merytorycznej analizy sprawy wskazać przyjdzie, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te - zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. - wnosi się do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Z kolei procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości lub części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Przedstawione w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez wierzyciela i następnie organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1244/10; z dnia 3 grudnia 2013 r., z dnia 18.08. 2015 r., sygn. akt II FSK 1688/13; z dnia 18.11. 2015 r., sygn. akt II FSK 2594/13). Jak wynika z akt sprawy, zobowiązany, w zgłoszonym zarzucie wskazał na błąd co do osoby zobowiązanego. Jak wcześniej zasygnalizowano, w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie daje organowi egzekucyjnemu podstaw do ich rozpatrzenia. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności (w zakresie przywołanego przepisu) zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. W tym zakresie organy egzekucyjne prawidłowo ustaliły, że wystawienie tytułu wykonawczego było następstwem niezastosowania się skarżącego do obowiązków, o których mowa prawomocnej i ostatecznej decyzji. W analizowanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, dnia PINB wydał upomnienie z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...] skierowane do skarżącego, którym wezwał go do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, którą nałożono na F. S. - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] we W. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dalej organ upomnieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] wezwał F. S. do wykonania egzekwowanego obowiązku i poinformował o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, o ile obowiązek nie zostanie wykonany oraz zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie zostało doręczone dnia 8 sierpnia 2022 r., a wobec braku informacji o zastosowaniu się do nakazu PINB dla miasta Wrocławia wystawił w dniu 19 sierpnia 2022 r. tytuł wykonawczy nr [...]

Odnosząc się do zarzutów, zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w pierwszym rzędzie, zdaniem sądu, należy wskazać, że organ egzekucyjny w żadnym zakresie nie może dokonywać (nie ma kompetencji) badania decyzji ostatecznej, na podstawie której jest obowiązany prowadzić postępowanie wykonawcze; nie może badać okoliczności innych, niż wykonanie obowiązku i tylko ta okoliczność mogłaby prowadzić do umorzenia egzekucji. Zatem, skoro decyzja jest w obrocie prawnym, to organ egzekucyjny z mocy prawa jest obowiązany do egzekucji jej postanowień. W sprawie mamy do czynienia z prawomocną decyzją nakazową, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym. Wprawdzie skarżący oświadczył, że będzie dążył do eliminacji decyzji, stanowiącej podstawę prawną obowiązku, ale dotychczasowe kroki, zmierzające do podważenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, w toku instancyjnym, nie odniosły zamierzonego skutku. Nie dopatrzył się sąd naruszenia prawa ze względu na błąd co do osoby zobowiązanego. Przepis art. 59 § 1 pkt 4 p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się, gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego. Błąd co do osoby zobowiązanego zachodzić może jedynie wówczas, gdy w tytule wykonawczym została wskazana osoba, na której nie ciążył obowiązek egzekucyjny wynikający z orzeczenia nakładającego tenże obowiązek. Zasadą jest bowiem zgodność tytułu wykonawczego z decyzją stanowiącą podstawę jego wystawienia. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wywodzi się obowiązek egzekucyjny i obowiązek z niej wynikający nie został wykonany dobrowolnie. To zaś oznacza, iż nie ma podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił błąd co do osoby zobowiązanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego nie może w praktyce zmierzać do ponownego ustalenia osoby zobowiązanego. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 24/14; wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2494/12; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2539/14; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2658/12, dostępne w: CBOIS). Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego powinien dotyczyć jedynie kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Do prowadzenia szerszych ustaleń, czy wręcz weryfikacji osoby zobowiązanego w kierunku ustalenia zasadności obciążenia jego egzekwowanym obowiązkiem organ egzekucyjny nie ma prawa (T. Lewandowski, P. Ostojski, Błąd co do osoby zobowiązanego jako podstawa zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego 2011, z. 9, s. 79-85). Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego. W przeciwnym wypadku sprowadzałby się do badania zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, co zostało zabronione przez ustawodawcę w art. 29 § 1 p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków z uwagi na zmianę właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, z uwagi na błąd co do osoby zobowiązanej. Dodać jeszcze można, że zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może zaś nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, ONSA i wsa 2007/1/15). Jeśli zaś chodzi o niewykonalność obowiązku (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oznacza to taką sytuację, w której brak możliwości wykonania obowiązku jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por.m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1082/17). W zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzi okoliczność, która uniemożliwiałaby dalsze prowadzenie postępowania wykonawczego w zgodzie z przepisami ustawy o postępowania egzekucyjnym w administracji oraz przepisami innych ustaw. Należy w tym miejscu zaakcentować, że użyty przez ustawodawcę w art. 59 § 1 pkt 10 u.p.e.a. zwrot "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach" odnosi się tylko do takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania. Odnosząc się do kwestii braku środków finansowych, niezbędnych do wykonania nałożonych obowiązków można dodać, że ta okoliczność nie może, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych , stanowić podstawy do zwolnienia organów nadzoru budowlanego do działania w ramach ich kompetencji, ani zwalniać podmioty zobowiązane z wykonania obowiązku z zakresu Prawa budowlanego. Tym bardziej nie mogą odnieść zamierzonego skutku takie zarzuty, zgłoszone w toku egzekucji.

Zdaniem sądu, wobec .powyższego skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie w myśl art. 119 ust. 3 p.p.s.a. sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym