Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 264/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 30 § 5, art. 77 §1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 1 i pk 4, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2543/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-75/2021/MGa w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2543/21 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 września 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-75/2021/MGa w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z 2 lipca 2018 r. nr WS-VII.7532.1.347.2017.PK stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] która odpowiada parceli l.kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej wystąpił A. A.. Po wszczęciu postępowania nadzorczego Minister, ustalając strony postępowania, stwierdził, że z informacji uzyskanych od B. B. wynika, że przed Sądem Rejonowym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po C. C.

Minister ustalił, że C. C. była jedną ze spadkobierczyń D. D. (była jego żoną), który z kolei był jednym ze spadkobierców E. E. (był jego synem), dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Z tego względu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 24 września 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-75/2021/MGa, odwołując się do treści art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 lipca 2018 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po C. C.

Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. Zdaniem Gminy, Minister powinien był w pierwszej kolejności zastosować art. 30 § 5 K.p.a., tj. prowadzić postępowanie z udziałem osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora. Zdaniem Gminy, zawieszenie postępowania było przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, Minister prawidłowo uznał, że stronami niniejszego postępowania są skarżąca Gmina, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, a także wszyscy następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czyli E. E. Oznacza to, że stronami tego postępowania powinni być także spadkobiercy C. C.

Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 1025 i art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości jest, w ocenie Sądu I instancji, zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba jest w rozumieniu art. 28 K.p.a. stroną postępowania nieważnościowego. Sąd I instancji podkreślił, że jak z akt sprawy wynika, postępowanie spadkowe mające na celu ustalenie spadkobierców C. C., toczy się już przed właściwym sądem powszechnym.

Sąd I instancji uznał, że wskazanie przez właściwy sąd spadkobierców C. C. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z tego też powodu, Sąd I instancji uznał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 30 § 5 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że postępowanie mogłoby się toczyć z udziałem zarządcy lub kuratora spadku, jednak nie mogłoby doprowadzić do przyznania im określonych uprawnień, bo te służą spadkobiercom, którzy i tak pozostaliby nieznani.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył wskazane przepisy K.p.a. przez wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy, polegające na ustaleniu (wyłącznie w oparciu o informacje przekazane przez innego uczestnika postępowania, bez weryfikacji faktów śmierci uczestniczki, ani bez wystąpienia do sądu powszechnego z zapytaniem o to, czy postępowanie się toczy i w jakim przedmiocie):

a. za udowodniony fakt śmierci uczestniczki postępowania C. C.;

b. za udowodniony fakt, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] Wydział Cywilny toczy się pod sygnaturą I Ns 236/21/S postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po uczestniczce postępowania C. C.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 30 § 5 i art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ naruszył wskazane przepisy K.p.a. przez niedokonanie (po uznaniu za udowodniony faktu śmierci C. C.) ustaleń co do tego, czy spadek po C. C. nie jest spadkiem nieobjętym w rozumieniu art. 30 § 5 K.p.a. przed ewentualnym zawieszeniem postępowania, co doprowadziło do bezpodstawnego braku zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. i niewystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku;

3. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 30 § 5 K.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie mógł być zastosowany art. 30 § 5 K.p.a. z uwagi na to, że ustanowienie kuratora spadku nie mogłoby dać organowi możliwości przyznania stronom określonych uprawnień i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy toczące się postępowanie administracyjne nie dotyczy przyznania uprawnień określonym podmiotom (wskazywanym w sentencji decyzji), ale stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a które to postępowanie może się toczyć z wykorzystaniem instytucji kuratora spadku, to jest osoby, której zadaniem jest zapewnienie ochrony praw nieustalonym jeszcze spadkobiercom strony postępowania;

4. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 30 § 5 K.p.a. przez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, że postępowanie spadkowe po C. C. stanowi zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (i nie dochodzi do przyznania konkretnym stronom, wskazanym w sentencji decyzji, określonych uprawnień lub nałożenia określonych obowiązków), ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej stronie nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zakończenie postępowania, a ewentualne zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy [...] oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wniesiono również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia dotyczące śmierci strony postępowania oraz postępowania w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku, nastąpiły z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), wynikających z tej zasady przepisów kształtujących zasady postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz wymogów co do uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Fakty te zostały ustalone jedynie w oparciu o "informacje" uzyskane od pełnomocniczki jednej ze stron postępowania. Z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wynika, czy te informacje zostały przez organ zweryfikowane. Ponadto, Gmina [...], jako strona postępowania, nie mogła się co do tej okoliczności wypowiedzieć przed zawieszeniem postępowania. Gmina zaznaczyła więc, że wskazanych okoliczności nie można było uznać za udowodnione.

Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, organ, po uznaniu faktu śmierci uczestniczki postępowania za udowodniony, powinien w pierwszej kolejności dokonać weryfikacji, czy nie zachodzą przesłanki ustanowienia kuratora spadku na podstawie art. 30 § 5 K.p.a. Przepis ten jednoznacznie obliguje organ do wystąpienia o kuratora spadku po ustaleniu, że spadek pozostaje nieobjęty. Dopiero brak możliwości ustanowienia kuratora, przy jednoczesnym braku możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu, stanowi – zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., podstawę do zawieszenia postępowania. Tymczasem, jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z tego powodu, zawieszenie postępowania było wadliwe, a co najmniej przedwczesne.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, do zakończenia postępowania w przedmiocie badania prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej, nie jest konieczne ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, ale jedynie zastosowanie rozwiązania, które takim spadkobiercom (nawet jeszcze nieustalonym) zapewni ochronę ich praw w postępowaniu administracyjnym. Takim rozwiązaniem jest właśnie instytucja kuratora spadku.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, toczące się postępowanie spadkowe po jednej ze stron postępowania, nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony wyczerpująco reguluje art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Uznanie, że ustalenie konkretnych spadkobierców jest konieczne dla zakończenia postępowania, byłoby zasadne jedynie w takich postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest przyznanie konkretnym stronom określonych uprawnień lub nałożenie określonych obowiązków. Toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest jednak takim postępowaniem.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczą w istocie dwóch zagadnień: po pierwsze, zaaprobowania przez Sąd I instancji wadliwego ustalenia przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy z powodu przyjęcia za udowodnione: faktu śmierci strony postępowania C. C. i faktu pozostawania w toku sądowego postępowania w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po tej stronie, po drugie zaś, zastosowania jako podstawy prawnej zawieszenia postępowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zamiast przepisu art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i w związku z tym brak ustalenia czy spadek po tej stronie postępowania jest spadkiem nieobjętym, co obligowałoby organ do zastosowania art. 30 § 5 K.p.a., tj. przed zawieszeniem postępowania administracyjnego - do wystąpienia do sądu o wyznaczenie kuratora, w razie braku zarządcy majątku masy spadkowej.

Postępowanie, które zostało zwieszone dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 lipca 2018 r. nr WS-VII.7532.1.347.2017.PK, którą stwierdzono, że 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która odpowiada parceli l.kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Wnioskodawca stwierdzenia nieważności będąc spadkobiercą dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości wskazał, że działka powyższa nie mogła być skomunalizowana, gdyż zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z 10 września 2020 r. nie podpadała pod przepisy o reformie rolnej.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina - jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. w dniu 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1178/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15 oraz 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11).

Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest więc ustalenie pełnego kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału każdej ze stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych tej osoby.

W tej sytuacji prawidłowo Minister ustalił, że stronami niniejszego postępowania są Gmina [...], Skarb Państwa - reprezentowany przez Starostę [...], a także następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czyli E. E. Oznacza to także, że stronami tego postępowania powinni być także spadkobiercy strony postępowania - C. C. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie zaś z art. 1025 i art. 1027 K.c. następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. W sprawie nie jest kwestionowane, że pełnomocnik B. B. poinformował Ministra, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w Krakowie I Wydział Cywilny prowadzone jest postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po C. C., pod sygn. I Ns 236/21/S (pismo z 15 września 2021 r., k-24 akt administracyjnych).

Oczywiste jest, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Dowodem śmierci jest akt zgonu sporządzany przez urząd stanu cywilnego na podstawie tzw. karty zgonu, zawierającej m.in. datę i godzinę śmierci, lub postanowienie sądu stwierdzające zgon (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 97, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-18). Organ administracji publicznej powinien więc zwrócić się w takim przypadku do właściwego urzędu stanu cywilnego o potwierdzenie tej okoliczności lub także o nadesłanie odpisu aktu zgonu strony (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 686/10). Niesporne jest, że dokumentu takiego nie ma w aktach sprawy, co jest niewątpliwie uchybieniem prowadzącym do naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ za wystarczająco potwierdzające okoliczność śmierci strony i toczącego się postępowania spadkowego należało uznać dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo radcy prawnego F. F. - pełnomocnika B. B., z którego wynika, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] I Wydział Cywilny, pod sygn. I Ns 236/21/S, prowadzone jest postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po C. C. Pismo zostało przekazane w odpowiedzi na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 września 2021 r., w którym zwrócił się do B. B. jako ewentualnej spadkobierczyni C. C. o przekazanie informacji, czy postępowanie spadkowe po zmarłej C. C. zostało zakończone oraz o nadesłanie stosownego dokumentu z adresami zamieszkania spadkobierców. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo strony G. G. z 15 marca 2021 r. (data prezentaty) skierowane do Urzędu Gminy [...], w którym poinformował, że współwłaścicielką pozostałości majątku [...] jest m. in. B. B. "jako spadkobierczyni testamentowa zmarłej bardzo niedawno C. C.". Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] ani żadna ze stron postępowania nadzorczego nie obaliła przy tym stosownym dokumentem okoliczności śmierci strony postępowania ani faktu toczącego się postępowania pod sygn. I Ns 236/21/S w celu wykazania wadliwości ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżąca kasacyjnie Gmina podważa wyłącznie brak zweryfikowania tych faktów przez organ. Nie negując wciąż uchybienia organu w tym zakresie, nie można pominąć jednak tego, że organ oparł się nie tylko na informacjach pochodzących od uczestnika postępowania, ale także na informacjach od profesjonalnego pełnomocnika, który ma obowiązek wykonywania zawodu ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przywołany przepis nakazuje zatem dopuścić jako dowód nie tylko dowody wymienione przykładowo w zdaniu drugim (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności"), lecz "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Nadto, wymienione w kodeksie środki dowodowe nie mają przypisanej określonej hierarchii ich wartości. Wprawdzie z woli ustawodawcy w pewnych przypadkach dowodzenie określonych faktów może nastąpić tylko ściśle określonymi środkami dowodowymi, to jednak w kontekście okoliczności, których dotyczy rozpatrywany zarzut kasacyjny, nie ma przepisów szczególnych, które by to przewidywały. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie, na fakt śmierci C. C. oraz na fakt prowadzenia przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział I Cywilny (sygn. akt I Ns 236/21/S) postępowania w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po C. C., wskazuje nie tylko, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, pismo profesjonalnego pełnomocnika B. B. - potencjalnej spadkobierczyni C. C., lecz także oraz pismo G. G. (jednego z następców prawnych po dawnym właścicielu nieruchomości, której dotyczy decyzja komunalizacyjna), przedstawione organowi administracji przez skarżącą kasacyjnie (k. 20 akt adm. z załącznikiem). Wskazany materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po C. C. Należy podkreślić, że wymienione dowody wzajemnie ze sobą korespondują i brak jest podstaw, by odmówić im wiarygodności. W tej sytuacji należało uznać, że brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracyjny wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie mógł osiągnąć oczekiwanego skutku.

Za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 30 § 5 i art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom jest zatem obligatoryjną podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przy czym podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy śmierć jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, natomiast przypadek związany z następstwem prawnym powstałym na skutek śmierci osoby, która już uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym, uzasadnia zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie w niniejszej sprawie

Z informacji wiadomych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, tj. w sprawie zakończonej wyrokiem NSA 19 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1890/22, wynika, że C. C., będąca następczynią prawną dawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy sprawa, zmarła 12 lutego 2021 r. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wniesiono w dniu 7 marca 2021 r. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie ujawniła się kwestia następstwa prawnego po osobie zmarłej, która żyjąc, stałaby się stroną postępowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. W realiach niniejszej sprawy taką kwestią jest następstwo prawne po C. C., która żyjąc stałaby się stroną postępowania, jako że skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotykają sfery praw byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. O następstwie prawnym wynikającym z dziedziczenia rozstrzyga zaś postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, zgodnie z art. 1025 § 2 K.c. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że ustalenie spadkobierców C. C., będącej następcą prawnym właściciela nieruchomości przejętej na rzecz gminy, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej i wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie. Wobec tego w niniejszej sprawie konieczne było zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co przesądza o bezzasadności zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów za chybione należało uznać także zarzuty wskazane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej. Działania, o jakich mowa w art. 30 § 5 K.p.a. w związku z art. art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Rozwiązanie przyjęte w art. 30 § 5 K.p.a. umożliwia kontynuowanie postępowania w razie śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi w tym przypadku o problem wezwania następców prawnych zmarłej strony do udziału w postępowaniu, lecz o sytuację, w której zamiast następcy prawnego działa następca procesowy w związku z istnieniem tzw. spadku nieobjętego, gdy za strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że "Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie objął go w posiadanie (zarząd, użytkowanie, przechowanie czy jakiekolwiek inne władanie); por. orzeczenie SN z 16 marca 1952 r., C 1006/52, OSN 1953, nr 3, poz. 75 oraz orzeczenie SN z 5 kwietnia 1956 r., 3 CR 566/56, OSN 1956, nr 4, poz. 115; por. także uwagi A. Stempniaka, Zarząd spadku nieobjętego w ujęciu przepisów k.p.c., cz. II, M. Praw. 2010, nr 19s. 1054 i n., J. Gudowski [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom IV. Postępowanie rozpoznawcze. Postępowanie zabezpieczające, wyd. V, red. T. Ereciński, Warszawa 2016, art. 666, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-07-18).

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.