Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 586/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 4.017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa W. decyzją z dnia 19.01.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 12 ust. 1, 22 b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako u.o.g.r.i.l.), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust.1 pkt 2 lit. b, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku spółki P. S.A. (dalej jako skarżąca) z dnia 25.07.2022 r. o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym ustalonych decyzją Burmistrza Miasta S. numer [...] z dnia 24.07.1992 r. zmienioną decyzjami Starosty K. znak: [...] z dnia 19.11.2012 r. i [...] z dnia 07.09.2015 r., przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych za lata 2017-2021 ustalonych na rzecz skarżącej w łącznej wysokości [...] zł ([...]).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Burmistrz Miasta S. decyzją numer [...] z dnia 24.07.1992 r. ze zmianami zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów rolnych podlegających ochronie z przeznaczeniem pod eksploatację górniczą węgla brunatnego O. L.. Na rzecz Kopalni w K. ustalono stałe opłaty roczne wyrażone w tonach ziarna żyta stosowanych przy wymierzaniu podatku rolnego ogłaszanych corocznie w komunikacie Prezesa GUS, które należało wnosić przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 25.07.2022 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych stanowiących opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za lata 2017-2021 w łącznej wysokości [...] zł. Skarżąca poinformowała, że Kopalnia uiszczała opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, mimo upływu ustawowego granicznego terminu wykonywania tego obowiązku, tzn. po upływie 20 lat. W ocenie skarżącej należności uiszczone w latach 2017-2021 podlegają zwrotowi oraz wymagają stwierdzenia nadpłaty nieopodatkowanych należności budżetowych.

Analizując ww. wniosek, organ I instancji ustalił, że decyzją Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia 24.07.1992 r. ze zmianami skarżąca uzyskała zezwolenie na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej położonych na terenie gminy S. pod eksploatację górniczą węgla brunatnego O. L.. Powyższa decyzja Burmistrza Miasta S. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11 poz. 79) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 20 poz. 149). Zgodnie z zapisem zawartym w art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej i kończy się w okresie przewidzianym w dokumentacji rekultywacyjnej lub w terminie 4 lat od zaniechania działalności przemysłowej. Jeśli rekultywacja nie została zakończona w okresie o któryś mowa w art. 30 ust 4 stosuje się opłatę podwyższoną o 400 %. Z tych powodów, jeśli grunty nietrwale wyłączono z produkcji rolnej i nie zrekultywowano w wymienionym terminie, opłata roczna winna być podwyższona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19.12.2017 r., sygn. akt: II SA/Bd 712/17). Podwyższona opłata roczna jest sankcją administracyjną i nie wymaga wydawania decyzji w tym zakresie. Organ I instancji podkreślił również, że Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania wymagalnych zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ustalonych przez starostę.

Dalej organ I instancji wskazał, że to starosta jest organem właściwym do orzekania w sprawach ochrony gruntów rolnych, pozostaje uprawnionym do kontroli i weryfikacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy, odpowiada za prawidłowość uznania i rozliczenie działań związanych z obowiązkiem rekultywacji gruntów rolnych użytkowanych w sposób pozarolniczy oraz sprawuje kontrolę zgodności tych działań z dokumentacją w sprawach rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej. Podejmowane przez inwestora czynności powinny mieć na celu przywrócenie wartości użytkowej gruntom wyłączonym z produkcji rolnej które zostały zdewastowane lub zdegradowane wskutek działalności przemysłowej. Organ I instancji uzasadnił, że marszałek województwa jako wierzyciel i organ egzekucyjny należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest treścią ostatecznych decyzji wydawanych przez starostę i nie może dokonywać zmiany ustaleń w zakresie obowiązków dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej takich jak np. terminów, wysokości opłat czy też okresów do ich wnoszenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że nie dysponuje w odniesieniu do decyzji Burmistrza Miasta S. 6012-2/92 z dnia 24.07.1992 r. ze zmianami, ustalającej przedmiotowe opłaty na rzecz Kopalni, decyzją administracyjną zmieniającą lub wygaszającą zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a zatem dokumentacja finansowo-księgowa znajdująca się w Urzędzie Marszałkowskim nie wykazuje nadpłaconych należności oraz brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych za okres od 2017 do 2021 r. Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że skarżąca winna wystąpić z wnioskiem do starosty o zmianę lub wygaszenie ww. decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej pod działalność odkrywkową.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie jej w całości oraz ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem albo przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że zaskarżona decyzja opiera się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów. Założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy, jest twierdzenie, że wnioskodawca powinien był wystąpić do Starosty K. o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem skarżącej żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma więc podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych, ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi - zdaniem skarżącej - do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Przytaczając argumenty na poparcie swojego stanowiska, skarżąca wskazała m.in., że decyzja Burmistrza Miasta S. zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji została wydana na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale nie zmienia to oceny prawnej sytuacji. Definicja opłaty rocznej była również przyjęta w poprzedniej regulacji prawnej i wskazywała na 20-letni obowiązek jej uiszczania (art. 4 pkt 7). Oznacza to, że sam ustawodawca ustalił maksymalny okres związania wnioskodawcy tym obowiązkiem, a zmiana decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie może być wymagana do stwierdzenia, że po upływie 20 lat od daty wyłączenia, opłaty nie należy już wnosić. Nie można przyjąć, że organy administracji poprzez swoje decyzje (lub ich brak) wpływają na treść norm prawych pozbawiając je skuteczności.

W przekonaniu skarżącej nie ulega żadnej wątpliwości, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czasu trwania obowiązku uiszczenia opłat rocznych do 20 lat i żaden akt organu administracji nie jest wymagany dla jej potwierdzenia. W omawianej sprawie minął ustalony wprost w ustawie termin i nie można zakwestionować obowiązku zwrotu opłat uiszczanych po terminie. Jest to podstawowy argument, który uzasadnia w okolicznościach sprawy wniosek o zwrot nadpłaty.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że decyzja wydana w poprzednim stanie prawnym, która pozostała w obrocie prawnym, powinna być stosowana (rozpatrywana pod kątem jej skutków) zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której pierwotna decyzja była zmieniana kolejnymi decyzjami, wydanymi już w czasie obowiązywania przepisów z 1995 r. Wykładnia dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a., stanowiącą o wykładaniu kwestii niejasnych na korzyść strony. Z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) wynika również, że organ nie może nakładać na stronę obowiązków nie wynikających z przepisów. Wykładnia zastosowana w sprawie prowadzi natomiast do jej znaczącego przedłużenia i zwiększenia ilości czynności proceduralnych w sytuacji, w której regulacje prawne nie przewidują konieczności zmian decyzji pierwotnej (tj. zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji). Wnioskodawca mógłby być pozbawiony możliwości odzyskania należnych mu pieniędzy nawet przez kilka lat, gdyby organ nie zgodził się na zmianę tej decyzji.

Nadto skarżąca podniosła, skoro organ I instancji uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zaistniałoby zagadnienie wstępne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20.05.2024 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie kształtuje obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje bowiem z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Jest to jednak obowiązek ściśle powiązany z uzyskanym zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzje w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone.

Skargę od powyższej decyzji w wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja SKO oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji opierają się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów.

Skarżąca na poparcie powyższego zasadniczo powtórzyła szczegółową argumentację zawartą w odwołaniu. Zarzuciła, że SKO w uzasadnieniu swojej decyzji popada w sprzeczność, ponieważ z jednej strony przyznaje skarżącej rację, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, a z drugiej stwierdza, że mimo to do ustalenia nadpłaty konieczna jest utrata bytu prawnego przez decyzję wydaną w przedmiocie, wyłączenia gruntu z produkcji. Zdaniem skarżącej skoro obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, to również z mocy prawa ustaje. Jeżeli w świetle okoliczności sprawy jest oczywiste, że grunt przestał być wyłączony z produkcji w rozumieniu ustawy, to trudno uznawać istnienie obowiązku dalszego uiszczania opłat rocznych.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W ocenie skarżącej przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymogom, w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), rozpatrzenia go w sposób należyty pod kątem faktów wymagających udowodnienia (art. 80 k.p.a.) i ustalenia prawdy materialnej oraz wydania decyzji odpowiadającej prawu oraz słusznym interesom strony (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jeżeli organ nie sprawdził, czy w sprawie nierolnicze użytkowanie gruntu się zakończyło w całości, ani czy zakończenie rekultywacji nastąpiło i zostało potwierdzone decyzją, to nie można powiedzieć, że ustalił spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących obowiązek uiszczania opłaty rocznej. W konsekwencji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkuje niekompletnym uzasadnieniem decyzji i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Braki w uzasadnieniu wynikają nie tylko z pominięcia części faktycznej, ale również niewystarczającego rozbudowania części prawnej uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że przedstawiła obszerny wywód na potwierdzenie zasadności złożonego wniosku, natomiast organ pominął zdecydowaną większość jej argumentów, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że organ I instancji miał rację i wymagane było uprzednie podjęcie czynności wobec decyzji Starosty w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że żaden przepis prawa nie przewiduje warunku wyeliminowania z obrotu decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji, jako koniecznego dla ustalenia, że obowiązek uiszczania opłaty ustaje. W braku takiego warunku nie można twierdzić, że organ I instancji we własnym zakresie nie może ocenić, ze przesłanki wnoszenia opłaty przestały być aktualne i powstała ewentualna nadpłata. Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącej nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych, ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Skarżąca ponadto zarzuciła, że wskazany przez SKO art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. nie stanowi podstawy ustalania opłaty rocznej przez organ. Stanowi on podstawę ustalenia opłaty z mocy prawa.

Podsumowująco skarżąca stwierdziła, że skoro nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest nakładany w drodze decyzji, to tym bardziej nie ma podstaw dla tezy, że zwrot nadpłaty jest uwarunkowany wcześniejszą zmianą albo umorzeniem zezwolenia w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga na wniosek strony postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została na wniosek organu rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20.05.2024 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19.01.2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych za lata 2017-2021 ustalonych na rzecz skarżącej w łącznej wysokości [...] zł.

Jak wynika z akt sprawy przyczyną odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych był brak legitymowania się przez skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze, kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisku, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych (upływ 20–letniego terminu), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wybrzmiewa założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Natomiast organ II instancji nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska, nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a w konsekwencji decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już tylko z tego powodu winna być uchylona.

Na kanwie niniejszej sprawy należy jednak przede wszystkim podkreślić, że stanowisko uzależniające możliwość stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.

W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.i.l."). Zgodnie z art. 4 pkt 13 tej ustawy przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Przyjmuje się, że wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych, skoro zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.i.l. w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem, znaczy to, że określa się wszystkie obowiązki związane z wyłączeniem, a jeżeli wszystkie, to także obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11).

Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.i.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm., dalej "u.f.p."). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty opłat rocznych i należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Co więcej, marszałek województwa sprawuje kontrolę stosowania przepisów ustawy (art. 26 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323; z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520; z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).

W ocenie Sądu w te same względy niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania ustalenia nadpłaty uiszczonych opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy stwierdzenia nadpłaty należności i opłat rocznych od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.

1. Z treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, a także z przepisów u.o.g.r.i.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przy czym, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co odnosi się do podjęcia czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntu.

Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.i.l. na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczanie tej opłaty zostały oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.

Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływu 20–letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa stała się bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji, czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot, na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698).

Za powyższą wykładnią przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.i.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123). Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.i.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty. Skoro przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, tym samym nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyr. NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 437/22, LEX 3574323).

Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że podwyższona opłata jest sankcja administracyjną i nie wymaga wydawania decyzji w tym zakresie. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie I OSK 1545/22 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie kwestionował faktu, iż omawiany przepis ma charakter sankcyjny. Zgodnie zaś zarówno z polskim orzecznictwem i piśmiennictwem, jak również regulacjami unijnymi (vide: np. przywołane w skardze kasacyjnej wyżej wspomniane: Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych i rezolucji Komitetu Ministrów nr (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji) nałożenie sankcji winno następować w postępowaniu jurysdykcyjnym. Tylko bowiem tego rodzaju postępowanie gwarantuje jednostce: obronę jej interesu prawnego (poprzez zgłaszanie wniosków dowodowych, wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego), poznanie motywów, jakimi kierował się organ oraz możliwość poddania zapadłego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej. Walorów tej ostatniej kontroli nie równoważy zaś wspomniana przez Sąd Wojewódzki kontrola sądu administracyjnego, sprawowana na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a .Kontrola sądowa danego aktu nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w sensie materialnoprawnym a jedynie na kontroli legalności działania organu. Zasadnie także organ zwracał przy tym uwagę, że wydanie czynności materialno - technicznej nie musi - w odróżnieniu od decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a.) zawierać stosownego pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. W przypadku zaś nałożenia na jednostkę sankcji, powyższa okoliczność jest szczególnie istotna. Nałożenie sankcji administracyjnej oznacza bowiem nałożenie na jednostkę ujemnych konsekwencji prawnych w celu jej zdyscyplinowania. W tym przypadku w zakresie podjęcia określonych działań związanych z wykonaniem obowiązku rekultywacji gruntu.

W związku z powyższym, pomijając nawet już fakt, że na gruncie administracyjnego postępowania procesowego powszechnie przyjmuje się domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, to waga wyżej przedstawionych wyżej argumentów przemawiała - zdaniem składu orzekającego - za koniecznością podzielenia w niniejszej sprawie stanowiska skarżącego organu, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. oraz w konsekwencji naruszał w sposób istotny art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 104 k.p.a. Nałożenie na jednostkę opłaty rocznej podwyższonej o 200% - w trybie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) - wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej."

Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy, nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to de facto nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu określonego w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o g.r.i.l. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny konkretnej sprawy, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 400 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).