Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 243/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 75 par. 1,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia samowolnej nadbudowy części budynku do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., nałożono na W. Cz. - inwestora robót budowlanych związanych z samowolną nadbudową części obiektu, usytuowanego przy ul. T. we W. ( dz. nr [...], AM-4 obręb [...]) obejmującą wybudowanie lukarn ( nadbudówek) od strony elewacji tylnej ( północnej) oraz od strony elewacji frontowej (południowej) - w zachodniej części poddasza budynku, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie do 31.05.2014 r., niezbędnych zmian i przeróbek poprzez: wykonanie okładzin - tynków ściany szczytowej zachodniej w obrębie lukarny wybudowanej od strony elewacji frontowej (południowej) - celem jej zabezpieczenia przed działaniem czynników atmosferycznych, uszczelnienie pokrycia dachowego w obrębie wykonanych robót w celu likwidacji nieszczelności, oczyszczenie z rdzy i zabezpieczenie antykorozyjne obróbek blacharskich lukarn i ogniomurów w obrębie wykonanych nadbudówek w zachodniej części poddasza budynku.

Decyzją Nr [...], z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. oraz P. A. D. od opisanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że PINB dla miasta W. wszczął na podstawie wniosku J. Z. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową dachu budynku mieszkalnego przy ulicy T. we W.. W piśmie J. Z. (współwłaścicielka budynku) wskazała, że w wyodrębnionym mieszkaniu usytuowanym na 1 piętrze bez zgody wykonano zmianę geometrii wspólnego dachu, a także podniesienie wysokości ścian zewnętrznych. Część dachu dwuspadowego, krytego dachówką przebudowano tworząc dach płaski (kryty papą). W wyniku tych robót nastąpiły ubytki w poszyciu dachu co powoduje zalewanie konstrukcji więźby duchowej wodą opadową.

Dnia 21 lipca 2008 r. wpłynęło do organu nadzoru pismo W. Cz. wyjaśniające, iż mąż 20 lat temu w porozumieniu z nieżyjącym S. D. dokonał niewielkiej przeróbki dachu przez podniesienie części poddasza w budynku. Do pisma dołączono dokumenty potwierdzające własność lokalu mieszkalnego nr 2 na poddaszu budynku wraz z poświadczeniem przez świadków.

PINB dla miasta W. pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. powiadomił J. Z., iż prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu w budynku mieszkalnym przy ulicy T. we W..

Dnia 27 stycznia 2009 r. pracownicy organu przeprowadzili dowód z oględzin. W trakcie oględzin stwierdzono, że w pokryciu dachu istnieją dziury (prześwity), brak ocieplenia dachu. Na ścianie przy schodach wejściowych prowadzących do lokalu mieszkalnego nr 2 (pod częścią dachu przebudowanego) zaciek (suchy). W mieszkaniu nr 2 wymieniona stolarka okienna (otwory okienne powiększone). Dodatkowo ustalono, że podniesiono o około 60 cm ścianki kolankowe w elewacji budynku od strony ogrodu i ul. T. we W., tym samym powiększono istniejące lukarny w dachu. Wykonanie tych robót spowodowało wyrównanie pomieszczeń na poddaszu (zlikwidowane skosy) w pokoju (od ulicy T.) i kuchnio-jadalni (od ogrodu). Według informacji wniesionej przez W. Cz. do protokołu, roboty zostały wykonane około 20 lat temu. Inwestorem robót był jej mąż. Prezydent W. decyzją z dnia [...] r., nr [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej (do celów grzewczych) w budynku przy ulicy T. we W.. M. Z. (mąż J. Z. wniósł do protokołu, iż roboty budowlane jako inwestor wykonał D. Cz. (syn W. Cz. - współwłaścicielki budynku). Stwierdzając konieczność pozyskania dokumentów mogących stanowić materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym PINB dla miasta W. wezwał świadków: A. B. i C. P. oraz wezwaniem z dnia 28 września 2010 r. i 7 października 2010 r. wezwał M. R. - do osobistego stawienia się w organie nadzoru budowlanego w charakterze świadka w celu ustalenia daty zakończenia robót budowlanych związanych z przebudową dachu budynku przy ul. T. we W.. C. P. zeznała do protokołu, że pamięta okres wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu - wykonywano je latem 1987 lub 1988 roku. Wykonawcą robót był K. Cz. (zięć F. B.). Roboty wykonywał wraz z wujkiem S. D.. A. B. do protokołu przesłuchania świadka wniosła, że roboty budowlane związane z przebudową dachu w budynku przy ulicy T. we W. wykonane były w roku 1987 lub 1988. Wykonawcą robót był K. Cz. - mający uprawnienia mistrza budowlanego (mąż W. Cz.). Świadek dodał, że roboty budowlane były wykonane za życia F. B.. M. R. oświadczył podczas przesłuchania, że od czasu do czasu odwiedzał rodzinę. O ile pamięta w roku 1987 lub 1988 będąc na posesji przy ulicy T. widział z jednej strony rozebrany dach. Nie pamięta okoliczności związanych z wykonaniem robót tj. dokładnego zakresu robót, gdyż niezbyt często przebywał pod wskazanym adresem. Jednocześnie wskazał, iż inwestorem robót i wykonawcą był K. Cz.. Roboty finansowane były przez F. B.. W oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie i oświadczenia świadków roboty budowlane zakończono przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Inwestorem robót był K. Cz..

Ze względu na konieczność ustalenia zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu PINB dla miasta W. pismem z dnia 7 października 2010 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. o udzielenie informacji - czy na terenie obejmującym budynek mieszkalny istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ze wskazaniem zapisu zawartego w planie w zakresie ochrony zabytków). Dnia' 18 października 2010 r. wpłynęło pismo J. Z. - odpowiedź na wezwanie organu nadzoru budowlanego wyjaśniające stan właścicielski budynku wraz z dokumentami potwierdzającymi niniejszy fakt.

PINB dla miasta W. pismem z dnia 21 października 2010 r. powiadomił P. A. D., iż prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową dachu w budynku mieszkalnym przy ul. T. we W.. Dnia 18 października 2010 r. wpłynęło pismo organu administracji architektoniczno - budowlanej, w którym wskazano, że dla obszaru na którym położona jest nieruchomość przy ul. T. we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-4, obręb [...] - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 20 października 2010 r. organ nadzoru budowlanego wezwał współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. T. we W. do dostarczenia protokołów okresowych z kontroli przeprowadzonej o przepis art.62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Obowiązek przez współwłaścicieli nie został wykonany. W toku prowadzonego postępowania, w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego, w dniu 18 listopada 2010 r. przeprowadzono dodatkową kontrolę w budynku przy ul. T. we W.. W trakcie kontroli rozszerzono opis zakresu wykonanych robót co do poprawności ich wykonania. Ustalono, że wykonano roboty polegające na demontażu części połaci dachowej (od strony podwórka i ul. T.) wraz z rozbiórką istniejącej lukarny (od ulicy). Ponadto nadbudowano ściany zewnętrzne (od ul. T. i ogrodu), które stanowią ściany zewnętrzne powstałych lukarn (nadbudówek). Dachy lukarn (nadbudówek) płaskie kryte papą. Ściany otynkowane (oprócz ściany szczytowej od strony ul. T.) i wykonano orynnowanie tych lukarn (nadbudówek) .W wyniku robót zmienił się kształt połaci dachowej budynku oraz układ pomieszczeń przynależnych do lokalu mieszkalnego nr 2 budynku. W obrysie wykonanej lukarny (nadbudowy) od podwórka istnieje pomieszczenie z aneksem kuchennym (doświetlone światłem dziennym), a od strony ul. T. powstał pokój, ściany i sufit pokryte powłoką malarską. Na suficie widoczne zacieki i odspojenie powłoki malarskiej. Na ścianie od klatki schodowej liczne zacieki mokre i zagrzybienie. Ściana znajduje się bezpośrednio pod lukarną (nadbudówką) od strony podwórka. W obrysie wykonanych robót - w części przebudowanego dachu (od strony ul. T. i od strony ogrodu) brak spękań i zarysowań. W obrębie powstałych lukarn (nadbudówek) i pozostałej części dachowej pokrytej dachówką widoczne odkształcenia, ubytki w dachówkach, łatania w obrębie lukarn od strony ogrodu. Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że budynek nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, jest też zlokalizowany poza granicami układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Obiekt ten figuruje w gminnej ewidencji zabytków W.. Dnia 09 grudnia 2010 r. do PINB wpłynęło pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym wskazano, że budynek mieszkalny jest ujęty w ewidencji zabytków miasta W. (pocz. XX w.) oraz znajduje się w granicach historycznego układu urbanistycznego [...] - [...] i podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku "o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Przebudowa zachodniej części poddasza budynku polegała na wybudowaniu dwóch dużych wybudówek na południowej (frontowej) i północnej (tylnej) połaci dachowej, przy czym obie wybudówki są zlicowane zarówno z elewacją szczytową (zachodnią) jak i z odpowiednimi elewacjami frontową i tylną. W wyniku tych prac całkowicie zmieniona została geometria dachu zachodniej części budynku na odcinku od elewacji szczytowej do historycznej, centralnej wybudówki frontowej z likwidacją oryginalnych lukarn na przebudowanych połaciach dachowych, oraz forma architektoniczna tej części budynku - kształt elewacji zachodniej uległ drastycznej zmianie. Ponadto w samowolnie wykonanych wybudówkach zamontowano okna o kształcie i podziałach zupełnie nie pasujących do charakteru architektury obiektu. Prace te są niezgodne z zasadami ochrony zabytków (art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 roku (Dz. U. 162, poz.1568 ze zm.). Z uwagi na to D. Wojewódzki Konserwator Zabytków przedstawiając swoje stanowisko wskazał, iż wymagane jest zlikwidowanie lub całkowita przebudowa (wg projektu uzgodnionego przez Wojewódzkiego konserwatora zabytków) wtórnych, samowolnie wykonanych wbudówek w celu o przywrócenia dawnego wyglądu przebudowanego historycznego budynku. Z opinii tej wynika, te brak jest możliwości wskazania wykonania określonych robót, a likwidacja "przybudówek" prowadzi do przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB dla miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., nakazał W. Cz., J. Z., A. P. D. i B. D.. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. T. we W. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez: demontaż ścian, stropodachu i orynnowania (w przebudowanej części dachu) lukarny (nadbudówki) od strony ulicy T.we Wrocławiu, odtworzenie elementów nośnych konstrukcji więdźby dachowej i istniejącej lukarny z zamontowaniem stolarki okiennej i pokrycia dachowego (dachówka ceramiczna) wraz z orynnowaniem od strony ulicy T., • demontaż ścian, stropodachu i orynnowania (w przebudowanej części dachu) lukarny (nadbudówki) od strony ogrodu, odtworzenie elementów nośnych konstrukcji więdźby i pokrycia dachowego (dachówka ceramiczna) wraz z orynnowaniem od strony ogrodu.

W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez J. Z. i P. A. D., organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie wątpliwości budzi kwestia poprawności kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a tym samym zastosowana procedura, kwestia określenia inwestora robót oraz ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznej części, mającego na celu jednoznaczne określenie inwestora oraz daty wykonania robót budowlanych, celem wdrożenia odpowiedniej procedury.

Sąd Rejonowy dla [...] poinformował, iż przed tamtejszym sądem, w latach 1989 -2011 nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po H. D. oraz S. D.. Ponadto udzielona informacja została następnie uzupełniona przez sąd pismem z dniu 3 czerwca 2011 r., w załączeniu którego przesłano postanowienie z dnia [...]roku, sygnatura akt [...] o stwierdzenie nabycia spadku po B. D., którym stwierdzono, iż spadek po B. D. (zmarłej dnia [...] r.) na mocy ustawy nabyły dzieci spadkodawczyni - córka F. B. i syn S. D. oraz wnuczka B. J. G. po 1/3 części spadku, wprost każdy z nich.

Następnie w dniu 20 czerwca 2011 . roku PINB dla miasta W. przeprowadził kolejny dowód z oględzin. W trakcie przeprowadzania czynności dowodowych stwierdzono, iż stan obiektu i zakres robót budowlanych nie uległ zmianie w stosunku do ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzania oględzin w dniach 27 stycznia 2009·r. i 18 listopada 2010 r. W nieotynkowanej ścianie szczytowej nadbudówki nie stwierdzono wybitych dat oraz oznakowań potwierdzających okres produkcji tego materiału. Ściana została wzniesiona z cegły dziurawki, bloczków gazobetonowych (miejscami brak spoin, cegła ukruszona). Na sufitach w części nadbudowanej widoczne ślady po zalewaniu, miejscami płyta gipsowo-kartonowa napuchnięta, sucha. W lokalu mieszkalnym w otworach nadbudówki osadzona jest stolarka okienna z PCV z oznakowaniem na ramach rok 2005 (rok produkcji). Obróbki blacharskie ogniomurów od strony ogrodu pokryte korozją.

Następnie do inspektoratu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla W.- [...] o stwierdzenie zasiedzenia z wniosku J. Z., w którym Sąd stwierdził, że wnioskodawczyni J. Z. nabyła przez zasiedzenie z dniem 22 sierpnia 2007 roku udział w wysokości 5/12 w prawie własności samodzielnego lokalu mieszkalnego nr 1 położonego we W. przy ulicy T.. Dnia 11 października 2011 roku z Kancelarii Notarialnej notariusza [...] wpłynęły akty poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] roku Repetytorium [...] poświadczający, że spadek po S. D. (zmarłym dnia [...] r.) na podstawie ustawy nabyli wprost: H. D., P. A. D. i J. E. Z.; oraz repertorium A numer [...] poświadczający, że spadek po H. D. (zmarłej dnia [...] r.) na podstawie ustawy nabyli wprost P. A. D. i J. E. Z..

W dniu 15 listopada 2011 roku po uprzednim zawiadomieniu stron organ stopnia powiatowego przeprowadził ponowne oględziny. W trakcie czynności ustalano, że istniejący stan budynku (w zakresie budowy lukarn) nie zmienił sie i jest zgodny z opisem zawartym w protokole z dnia 27.01.2009 r., 18.11.2010 r. i 20.06. 2011 r. Podczas oględzin ustalono, iż w dachu dwuspadowym zarówno od strony ulicy T. i od strony podwórka w obrębie dachu części zachodniej wykonane zostały ściany zewnętrzne z gazobetonu (w licu istniejących ścian parteru) stanowiące Iukarny (nadbudówki) od ulicy T. i od podwórka (ogrodu). Dach lukarn płaski pokryty papą. Ponad lukarnami wykonano murki ogniowe na obu lukarnach (nadbudówkach). W wyniku tych robót dach budynku w części zachodniej o spadku odmiennym niż pozostała polać dachowa (prawostronna) od strony wschodniej. Lukarny wykonano na odcinku ściany szczytowej po stronie zachodniej do około polowy budynku. W ścianie lukarn (nadbudówek) wstawiono okna plastikowe, koloru białego o wymiarach - w pokoju I (od ulicy) 1,22 x r. 17 m, w II dziennym 1,84 x 1,2 m i w kuchni 1,18 x 79 m w obrębie II kondygnacji. W elewacji bocznej (zachodniej) od strony sąsiedniej działki przy ulicy T. 55 we Wrocławiu widoczne są materiały tworzące powstałe lukarny (bez tynku), a od strony podwórka w tożsamym miejscu widoczne są ślady uzupełnienia tynku w elewacji. Roboty budowlane związane z budową lukarn od ulicy T. i od podwórka (elewacja południowa i północna) - spowodowały zmianę geometrii dachu na odcinku części dachu od elewacji szczytowej do wybudówki frontowej z likwidacją istniejącej lukarny. Nadbudowane lukarny posiadają odprowadzanie·wód opadowych rynnami i rurami spustowymi. W obrębie lukarny (nadbudówki) od strony ulicy T. został powiększony pokój (zwiększono wysokość użytkową poprzez likwidację skosów), a w lukarnie od strony elewacji tylnej (północnej) powstała kuchnia z aneksem kuchennym.

Dnia 29 grudnia 2011 roku do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że budynek objęty postępowaniem: nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków; nie jest zlokalizowany w granicach układu urbanistycznego dawnego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] dn. [...] r.: figuruje w gminnej ewidencji zabytków W. oraz jest położony na terenie historycznego układu urbanistycznego [...], który znajduje się w gminnej ewidencji zabytków W.. Ponadto w ocenie organu konserwatorskiego wykonane prace budowlane doprowadziły do niekorzystnego przekształcenia bryły budynku, zaburzenia pierwotnej symetrii i do znacznego obniżenia jego walorów architektonicznych i zabytkowych. Niezależnie od powyższego Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił, iż nie opiniował zrealizowanych prac. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zaopiniowanie projektu na taką formę przekształcenia, opinia byłaby zdecydowanie negatywna.

Celem ustalenia daty nadbudowy obiektu, w dniu 22 sierpnia 2012 roku przeprowadzono - po uprzednim, pisemnym zawiadomieniu stron postępowania -dowód z przesłuchania świadka – D. Cz., a następnie przesłuchano strony postępowania - W. Cz. oraz J. Z..

Podczas przesłuchania D. Cz. zeznał do protokołu z przesłuchania świadka, iż roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego przy ulicy T. we W. (wzniesieniem lukarny od strony ogrodu i od strony ulicy T.) - wykonano około 1987 -1988 roku. Najpierw wykonano nadbudowę od strony ogrodu, a następnie rok później od strony ulicy T. w obrębie pokoju (świadek pomagał w wykonywaniu tych prac). Ponadto świadek zeznał, iż inwestorem i wykonawcą robót związanych z nadbudową był K. Cz., natomiast roboty wykonano za życia ówczesnej właścicielki lokalu nr 2 F. B..

W. Cz. jako strona postępowania zeznała, iż w czasie wykonywania robót związanych z nadbudową budynku przy ulicy T. we W. zamieszkiwała w obiekcie. Strona zeznała, iż roboty budowlane związane z nadbudową obiektu budowlanego wzniesieniem lukarn od strony ogrodu i od ulicy T. wykonano w latach 1987 - 1988. Ponadto dodała, iż początkowo wykonano lukarnę nadbudówkę od strony ogrodu, a następnie od ulicy T. w obrębie pokoju około rok później. Strona zeznała również, iż roboty wykonano za życia F. B. (ówczesnej właścicielki lokalu nr 2 oraz matki strony). W odpowiedzi na pytanie, kto był inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem nadbudowy budynku przy ulicy T. we W. - W. Cz. zaznała, że otrzymała akcje z poczty i uzyskane w ten sposób środki finansowe zainwestowała w nadbudowę, którą wykonał jej mąż (K. Cz.) posiadający doświadczenie w pracach na budowach. - był mistrzem budowlanym. Jak wynika z dalszej części protokołu przesłuchania strony - W. Cz. zeznała do protokołu, iż jej mąż K. Cz. nie zamieszkuje w opisywanym obiekcie budowlanym od 16 łat, wyprowadził się po śmierci matki strony (F. B.) i do chwili obecnej nie ma z nim kontaktu. J. Z. jako strona postępowania zeznała do protokołu, iż w czasie wykonywania robót związanych z nadbudowa budynku przy ulicy T. we W. zamieszkiwała w tym obiekcie. Strona zeznała, iż według jej wiedzy nadbudowę od strony ogrodu w obrębie kuchni wykonano w latach 1992-1993, po narodzinach syna D. Cz.. Natomiast nadbudowę od strony ulicy T. wykonano później, tj- po śmierci F. B. w 1996- 1997 roku. W odpowiedzi na pytanie, kto był inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem nadbudowy budynku przy ulicy T. we W. - J. Z. wskazała, iż według niej inwestorem i wykonawcą robót był D. Cz.. Ponadto dodała, iż K. Cz. wyprowadził się (nie zamieszkuje w obiekcie poddanym nadbudowie) po śmierci swojej teściowej F. B. - około 1997 roku.

Następnie z uwagi na rozbieżność zeznań w zakresie ustalenia inwestora i daty wykonania robót będących przedmiotem prowadzonego postępowania organ stopnia powiatowego uznał za konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych tj,. przesłuchać w charakterze świadka K. Cz.. Powyższe uwzględniało również żądanie skarżącej, która w toku prowadzonego postępowania zwróciła się do PINB dla m. W. z wnioskiem dowodowym o przesłuchanie tego świadka, z uwagi na posiadaną wiedzę w przedmiocie postępowania, która może mieć istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu.

Po uzyskaniu danych adresowych K. Cz. organ stopnia powiatowego pismem z dnia 30 sierpnia 2012 roku wystąpił na podstawie art. 52 k.p.a. do PINB w M. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej W charakterze świadka K. Cz. zamieszkałego obecnie na terenie powiatu m.. Dnia 22 października 2012 roku do PINB dla miasta W. wpłynęło pismo PINB w M., w załączeniu którego przesłano protokół z przesłuchania świadka. K. Cz. zeznał do protokołu, iż w czasie wykonywania robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ulicy T. mieszkał wraz z rodziną. Świadek wskazał, iż roboty budowlane przy wykonywaniu lukarn prowadzone były na początku Iat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia. Pamięta tę datę, bo Polska w tym okresie przeżywała falę strajków, a wnuczek miał wówczas około dwóch lat Jak wynika z zeznań świadka lukarna od strony ogrodu w obrębie kuchni była wykonana jako pierwsza, natomiast od strony ulicy T. w obrębie pokoju później -. całość robót trwała dwa do trzech lat. W odpowiedzi na pytanie, kto był inwestorem robót budowlanych związanych z wykonaniem nadbudowy budynku przy ulicy T. we W. - K. Cz. zeznał, iż inwestorem była cała rodzina, tj. świadek, syn, synowa oraz teściowa, wszyscy budowali wspólnie nadbudowę zarówno od strony kuchni, jak i pokoju.

Po analizie całości materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomieniem z dnia 20.10.2012 r., poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r., nakazał W. Cz. jako inwestorce robót budowlanych rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części obiektu budowlanego usytuowanego przy ulicy T. we W. obejmującej lukarny (nadbudówki) wybudowane od strony elewacji tylnej (podwórka, w obrębie pomieszczenia kuchni z jadalnią lokalu mieszkalnego nr 2 oraz od strony elewacji frontowej (ulicy T. - w obrębie pomieszczenia pokoju lokalu mieszkalnego nr 2 - wykonanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez W. Cz. organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...] r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po uwzględnieniu stanowiska zajętego w tej decyzji, PINB dla miasta W. wystąpił do Prezydenta W., celem ustalenia zgodności dokonanej nadbudowy z aktualnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, celem wyjaśnienia zaistnienia przesłanki o której mowa wart. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Po analizie odpowiedzi uzyskanej w piśmie z dnia 25.04.2013 r., oraz analizie całości akt sprawy (łącznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym dokonano samowolnej nadbudowy), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] r., nałożył na W. Cz. - inwestora robót budowlanych związanych z samowolną nadbudową części obiektu, usytuowanego przy ul. T. we W. obowiązek wykonania w terminie do 31.05.2014 r., niezbędnych zmian i przeróbek poprzez: wykonanie okładzin - tynków ściany szczytowej zachodniej w obrębie lukarny wybudowanej od strony elewacji frontowej (południowej), celem jej zabezpieczenia przed działaniem czynników atmosferycznych, uszczelnienie pokrycia dachowego w obrębie wykonanych robót w celu likwidacji nieszczelności, oczyszczenie z rdzy i zabezpieczenie antykorozyjne obróbek blacharskich lukarn i ogniomurów w obrębie wykonanych nadbudówek w zachodniej części poddasza budynku.

Od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniósł P. A. D. oraz J. Z..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994 roku (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie to uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Jak ustalił organ stopnia powiatowego w budynku przy ul. T. we W. wykonano roboty budowlane polegające na podniesieniu ścianek kolankowych w elewacji budynku od strony ogrodu i ulicy, co spowodowało powiększenie istniejących lukarn. Oznacza to, iż mamy do czynienia z nadbudową budynku, przez którą należy rozumieć rozbudowę budowli lub budynku przez zwiększenie ich wysokości bez zmiany powierzchni zabudowy (zob. Ilustrowana Encyklopedia Architektury i Budownictwa pod redakcją Witolda Szolgina Warszawa 1982 s. 254). Nadbudowa wchodzi w skład pojęcia budowy zdefiniowanego wart. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. W nawiązaniu do powyższego zauważyć należy, iż tryb postępowania w stosunku do samowolnej budowy obiektów budowlanych (przez budowę rozumie się również odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) zależy od daty ich powstania. Jeżeli budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (DZ. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakaz stosowania przepisów dotychczasowych pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania wyłącznie art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organ stopnia powiatowego przeprowadził szereg czynności dowodowych w celu ustalenia okoliczności wykonania spornej nadbudowy, w szczególności daty wykonania robót. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, iż lukarna ( nadbudówka) od strony ogrodu (elewacja tylna) wykonana została przed 1 stycznia 1995 r. Nadbudowa od strony frontowej została również wykonana przed dniem 1 stycznia 1995 r., co potwierdził również K. Cz.. Odnosząc się do treści odwołania oraz żądań w nim zawartych, dotyczących konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem ustalenia daty wykonania przedmiotowych robót organ stwierdza, że zarówno P. A. D. jak i J. Z. w treści odwołania podnoszą, iż roboty wykonane były po 1 stycznia 1995 r., żądając jednocześnie przesłuchania M. M. M.. W tym kontekście organ stwierdza, iż prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, celem ustalenia daty wykonanej nadbudowy nie znajduje uzasadnienia, bowiem organ stopnia powiatowego przeprowadził szereg czynności dowodowych na podstawie których w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, iż sporne roboty wykonano przed 1. 01.1995 r.

I tak organ odwoławczy zawraca uwagę iż PINB dla miasta W. przesłuchał w charakterze świadka A. B., C. P., M. . Skarżący w odwołaniu nie wskazali na jakiej podstawie uznają, iż M. M. M. posiadałby wiedzę, która podważyłaby składane pod odpowiedzialnością karną liczne zeznania świadków, w tym Inwestora. Na marginesie zauważono, iż nawet sami skarżący, pomimo stanowczego wskazywania, iż sporna nadbudowa nie powstała przed 1 stycznia 1995 r., zdają się nie być pewnym, co do daty wykonania robót wskazując w tym zakresie duże rozbieżności. W toku postępowania J. Z. wskazywała, iż roboty wykonywano w latach 1992-1993 (od strony ogrodu) natomiast od strony elewacji frontowej w latach 1996-1997. W odwołaniu natomiast wskazuje, iż rzeczoną nadbudowę wykonano w 2002 r. Powyższe rozbieżności w twierdzeniach i zarzutach skarżących, pozwalają na stwierdzenie przez organ iż dalsze prowadzenie postępowania dowodowego, a tym samym przesłuchiwanie kolejnego świadka, nie znajduje uzasadnienia, w świetle spójnych faktów potwierdzanych przez osoby przesłuchane przez PINB dla miasta W.. Wobec powyższego zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w oparciu o procedurę wskazaną wart. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepis art. 37 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującym w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone wart. 37 ustawy, właściwy organ wyda właścicielowi, inwestorowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Nowy kierunek wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego,. znalazł wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (NSA z 8 października 2007 r., " OSK 1318106, NSA z 12 maja 2010 r., " OSK 812109, publ. w LEX nr 597879, NSA z 17 maja 2010 r., " OSK 878109, LEX nr 597928). Ostatecznie utrwaliła się linia orzecznictwa wyrażająca pogląd, że przewidziana wart. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z dnia 4.01.2012 r., sygn. akt" OSK 1978110 w którym przytoczono powyższe stanowisko, za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają ponadto wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2, 64 Konstytucji RP). Dokonując wykładni językowej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego, co wskazuje na ocenę stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1329/11). W świetle natomiast brzmienia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku organ nadzoru budowlanego winien badać wyłącznie kwestie czy obiekt znajduje się na terenie. który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod dany "rodzaj zabudowy",(w niniejszej sprawie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Inne kwestie nie mieszczą się w dyspozycji art.37 ust. 1 pkt t Prawa budowlanego z 1974 roku.

Ustawa Prawo budowlane nie zawiera co prawda definicji "rodzaju zabudowy", jednakże definicja taka znajduje się w przepisach wykonawczych, tj.: w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.1589 ze zm.). W § 2 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:1. zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna 2. zabudowa usługowa, 3. zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, 4. zabudowa produkcyjna, 5. cmentarze, 6. drogi publiczne, 7. drogi wewnętrzne, 8. obiekty infrastruktury technicznej.

Jak ustalił PINB dla miasta W. budynek przy ul. T.. we W. jest usytuowany w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zachodniej części osiedla [...] we W. (uchwała nr [...]RMW z dnia [...]) i leży na terenie 4MNn. Z analizy zapisów planu wynika, iż funkcja przedmiotowego budynku jest zgodna z przeznaczeniem planu - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ( § 4 ust. 1). Odnosząc się natomiast do zaistnienia przesłanki o której mowa w ust. 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zwrócić należy uwagę na orzeczenie WSA w Gdańsku z dnia 8.04.2008 r., sygn. akt II SalGd 84/08, w którym wskazano, iż "do zastosowania środków w trybie ust. 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ administracji państwowej jest uprawniony, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1. Biorąc pod uwagę cele prawa budowlanego, można przyjąć, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione wart. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

W kontekście powyższego nadmienić należy, iż przepis art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. ma charakter wyjątkowy i uznaniowy zarazem. Ustawodawca posługuje się nadto w jego treści pojęciem nieostrym, tj . "innymi ważnymi przyczynami". W konsekwencji organ administracji publicznej, który chce się skutecznie powołać na ten przepis, powinien również w sposób niebudzący wątpliwości przedstawić i uzasadnić powody, które w jego ocenie przemawiają za zastosowaniem właśnie tego przepisu. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących Przyjęcie poglądu, że inne ważne przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2 nie muszą istnieć w dacie budowania, a mogą pojawić się później przy założeniu ich normatywnego charakteru, zezwalałoby na łamanie zasady lex retro non agit, co w demokratycznym państwie prawnym i w świetle innych zasad konstytucyjnych jest nie do przyjęcia". Zauważyć należy, iż sporne roboty budowlane wykonano około 25 lat temu, w czasie gdy sporny obiekt nie był objęty jedną z form ochrony konserwatorskiej, przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r. Negatywna opinia konserwatora zabytków zawarta w piśmie skierowanym do organu (nie będącym prawem powszechnie obowiązującym) nie może zostać uznana, za "inne ważne przyczyny". Wobec powyższego organ stwierdził, iż w stosunku do nadbudowy nie występują przesłanki negatywne stanowiące podstawę do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wykonane roboty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia dla warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 7.02.2008 r., sygn. akt II SAlWr 626/07 wskazano, iż naruszenie przepisów prawa przez inwestora jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, ale nie musi zawsze prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków. Takiemu legalistycznemu potraktowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez organy administracyjne sprzeciwia się ogólna zasada obowiązująca w tej ustawie, która w razie nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę budynku lub jego części. A zatem art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy należy interpretować przez pryzmat takiej reguły.

W sprawie organ stopnia powiatowego ustalił, iż pomimo jednoznacznego stwierdzenia, iż dokonano samowoli budowlanej, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, koniecznym jest natomiast nałożenie obowiązków wynikających z sentencji zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowane z 1974 r., celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. Na marginesie organ wyjaśnia, iż jakkolwiek odnosił się w treści niniejszej decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, obejmujących datę wykonania budowy i wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność przesłuchania kolejnego świadka, niemniej jednak zasadnym wydaje się odniesienie do innych kwestii podnoszonych przez skarżących. W pierwszej kolejności organ wyjaśnia, iż wbrew twierdzeniom skarżących brak jest podstaw do uznania, iż W. Cz. wykonywała roboty związane z nadbudową w roku·2002. Ta data pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wcześniej bowiem skarżąca wskazywała na datę 1995-1997, co było sprzeczne z całością zebranych przez PINB materiałów dowodowych. Okoliczność wpisania spornego budynku do gminnej ewidencji zabytków nie wpływa na zasadność podjętego przez PINB rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości PINB dla miasta W. organ wyjaśnia, iż organ wypowiedział się w tej kwestii w postanowieniu nr [...] z dnia [...]r., wskazując na brak podstaw do formułowania zarzutów obejmujących przewlekłość organu stopnia powiatowego w tym postępowaniu.

Na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła (działająca przez pełnomocnika) J. E. Z..

Skarżąca zarzuca: naruszenie prawa procesowego, które to naruszenia miały bardzo istotny wpływa na wydane rozstrzygnięcie co polegało na rażącym naruszeniu: art. 7 k.p.a. poprzez nieuprawnione i bezpodstawne pominięcie dowodu wnioskowanego w odwołaniu z przesłuchania świadka, a przez to bezprawne pozbawienie strony możliwości obrony jej praw i czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W konsekwencji tego rażące naruszenie przez organ odwoławczy dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15k.p.a.) bowiem organ II instancji jest organem merytorycznym, a nie szczególnym. Prowadzi postępowanie odwoławcze jako organ merytoryczny, mając ustawowy obowiązek podjęcia wszystkich czynności koniecznych i niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia organu z tego obowiązku nawet przywołane dla dodania sobie nieuprawnionego władztwa, powołane przez organ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (art.7 k.p.a. w zw. z art.77 k.p.a.) Orzeczenie to mówi o samodzielnych czynnościach dowodowych organu, a nie czynnościach organu w dążeniu do prawdy materialnej podejmowanych na wniosek strony postępowania; art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne i nieuprawnione zaniechanie dążenia do dojścia do ustalenia prawdy obiektywnej, a przez to przeprowadzenie postępowania w taki sposób, że nie pogłębia ono zaufania uczestnika tego postępowania do władzy publicznej w wyniku przeprowadzenia tego postępowania z rażącym naruszeniem prawa i zawarcie w treści uzasadnienia decyzji sprzecznych ze sobą informacji bezwzględnie łamiących zasady logicznego myślenia i wnioskowania oraz wiązania w logiczną całość, swych rozważań; art. 10 k p. a. poprzez bezprawne i nieuprawnione zaniechanie przez organ II instancji mimo ustawowego obowiązku, zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji mimo, iż nie występują w sprawie przypadki określone w art. 10 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do odstąpienia od tego ustawowego obowiązku, czym w sposób rażący naruszył prawo; art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a.i art. 8 k.p.a. i art. 9k.p.a. poprzez bezprawne zaniechanie przesłuchania w charakterze strony P. A. D. uczestnika postępowania jako współwłaściciela nieruchomości czym nie wyjaśniono okoliczności istotnych, faktycznych i mających dla sprawy istotne znacznie; art. 140 k.p.a. poprzez bezprawne uznanie, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania co skutkuje, że organ II instancji bezprawnie uznał, iż jest zwolniony z obowiązku jego stosowania; art. 6 w zw. z art. 7k.p.a.; art. 8 k.p.a. i art. 9k.p.a. i art. 140 k.p.a: poprzez zaniechanie wskazania w rozważaniach zaskarżonej decyzji, podstawy prawnej jak i dowodu na podstawie którego organ II instancji za organem I instancji przy naruszeniu konstrukcji więźby dachowej (wycięcie jej elementów, bez ponownego przeliczenia jej konstrukcji pod względem wytrzymałościowym) uznał, że wystarczy jedynie wykonanie prac estetycznych tj. okładzin tynkowych ściany szczytowej zachodniej w obrębie lukarny wybudowanej od strony elewacji frontowej (południowej) przed działaniem czynników atmosferycznych, uszczelnienie pokrycia dachowego w obrębie wykonanych robót w celu likwidacji nieszczelności, oczyszczenie z rdzy i zabezpieczenie antykorozyjne obróbek blacharskich lukarn i ogniomurów w obrębie wykonanych nadbudówek w zachodniej części poddasza. Do takich wniosków organ II instancji mógłby dojść na podstawie inwentaryzacji budynku wykonanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w zakresie architektonicznobudowlanej i konstrukcyjnej. Organ przez fakt nazywania się Inspektorem Nadzoru Budowlanego uprawnień takich nie posiada. Ponadto organ II instancji nie wskazuje w swych rozważaniach, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego zarówno organy administracyjne w prowadzonych postępowaniach, jak i osoby dokonujące samowoli budowlanych zwolnione są z obowiązku stosowania się do ustawy bezwzględnie obowiązującej o ochronie zabytków. Jak ustala to organ II instancji budynek przy ul. T. figuruje w gminnej ewidencji zabytków W. oraz jest położony na terenie historycznego układu urbanistycznego [...], który to rejon znajduje się w gminnej ewidencji zabytków W.. Zatem mimo, że nie jest indywidualnie wpisany do rejestru, zabytkiem tym jest; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dojścia do prawdy materialnej i oparcie swego rozstrzygnięcia jedynie na niespójnych, sprzecznych w sobie i zakresie, nielogicznych dowodach powołanych przez W. Cz. i dokonanie ich oceny z naruszeniem swobody przypisanej organowi administracyjnemu.

Te uchybienia proceduralne doprowadziły w konsekwencji do naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego przez bezzasadne uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie zdaniem obu organów przepisy ustawy z dnia 24/10/1974 r. Prawo budowlane. Pozostaje to w sprzeczności z rozważaniami organu II instancji zawartymi na stronie 7 wiersz 21 od dołu do wiersz 1 i 2 od góry strona 8 oraz wiersz 7 od dołu strona 8 do wiersz 1 i 2 strona 9 uzasadnienia decyzji.

Konsekwencja zaniechania wyjaśnienia sprawy przez organ II instancji pod kątem dążenia do prawdy materialnej na wniosek strony, nie jest tożsama czego organ II zdaje się nie zauważać, z dążeniem do prawdy materialnej dokonywanej z inicjatywy samego organu. Za naganne i rażąco naruszające prawo jest ocenienie przez organ ewentualnego dowodu z przesłuchania świadka, bez przeprowadzenia tego dowodu i bezprawne uznanie tego dowodu jako bezpodstawnego (por. wiersz 6 do 8 od dołu strona 11 uzasadnienia), bowiem to stwierdzenie zawarte przez organ II instancji na stronie 12 wiersz 1 do 3 uzasadnienia, w sposób skandalicznie rażący narusza przepis art. 128 k.p.a.

Na marginesie skarżący wskazuje, że w swych rozważaniach organ II powołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który dotyczy spraw podatkowych i ma się nijak, do uregulowań zawartych w ustawach Prawo budowlane aktualnej i uchylonej.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżąca wnosi o: uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...]r. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla m. W. nr [...] r. z dnia [...].; stwierdzenie, że powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania skargowego w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu skargowym wraz z kosztami opłaty skarbowej prawem wymaganej.

Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że zaskarżoną decyzją, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i w tym postępowaniu zdaniem skarżącej naruszył ustawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznając w sposób rażąco naruszający prawo swoje postępowanie jako postępowanie przypisane organom szczególnym i sądowo administracyjnym. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym organ II instancji ma ustawowy obowiązek stosowania przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. Logicznie zatem staje się, iż ustawowo obowiązują go przepisy o postępowaniu dowodowym, a dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art.75 § 1 k.p.a.). Przepis art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga żadnego szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, że z jego treści wynika niezadowolenie strony z wydanej decyzji organu.

Na podstawie zatem jakiego przepisu prawa organ w swych rozważaniach, bez przeprowadzenia wnioskowanego dowodu uznał, że dowód z przesłuchania świadka jest bezprzedmiotowy (por. strona 11 uzasadnienia wiersz 6 i nast. od dołu), a odwołująca się ma w odwołaniu ustawowy obowiązek wskazać podstawy uznania wiedzy świadka. To bezprawne i nieuprawnione twierdzenie organu II instancji stoi w całkowitej sprzeczności z treścią przepisu bezwzględnie obowiązującego organ II, tj. art. 128 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Skoro organ II instancji dowodu tego nie przeprowadził, na jakiej podstawie dokonuje jego ewentualnej oceny i przydatności dla wyjaśnienia sprawy? Tego w swym bezprawnym władztwie organ II instancji w uzasadnieniu nie wyjaśnia.

Faktem powszechnie wiadomym jest, a te nie podlegają dowodzeniu, że Przedsiębiorstwo Państwowe [...] użyteczności publicznej, zostały podzielone na dwa oddzielne podmioty prawne i stały się spółkami prawa handlowego, jako spółki akcyjne w roku 1993. Do roku 2002 r. tj. do rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego trwał spór: Czy pracownicy [...] mają prawo do akcji [...] S.A. Spór ten rozstrzygnął jak już wspomniano w roku 2002 Sąd Najwyższy. Wówczas pracownicy poczty w tym i W. Cz. nabyła akcje, które jak sama zeznała pod odpowiedzialnością karną - twierdzenie organu II instancji por. strona 12 uzasadniania decyzji wiersz 2 od góry w zw. z zeznaniami W. Cz. por. strona 7 wiersz pierwszy od dołu cyt. .Pani W. Cz. zeznała, że otrzymała akcje poczty (przyp. własny skarżącej z uwagą - chodzi oczywiście o akcje [...]bowiem [...] nigdy nie wydawała swym pracownikom żadnych akcji, fakt powszechnie znany nie wymagający dowodzenia) i uzyskane w ten sposób środki finansowe zainwestowała w nadbudowę, którą wykonał jej mąż." Jak zatem te twierdzenia W. Cz. zawierające prawdę i będące faktami powszechnie znanymi mają się do ustaleń organu II instancji, że samowoli budowlanej dokonano przed 1 stycznia 1995 r., skoro środki na ten cel pochodziły z akcji otrzymanych w roku 2002 i w tym samym roku sprzedanych? Zeznania samej W. Cz., kierując się zasadą logicznego myślenia i logicznej ich oceny całkowicie dyskwalifikują zeznania złożone pod odpowiedzialnością karną jak wywodzi organ II instancji w uzasadnieniu decyzji (ta występuje jedynie wtedy zgodnie z ugruntowaną doktryną prawa karnego i orzecznictwem Sądu Najwyższego gdy od świadka odebrano przyrzeczenie czego w tym postępowaniu nie dokonano), jakie złożyli świadkowie: K. Cz.; A. B.; C. P., M. R., że prac dokonano w latach 1987 lub 1987.

Ponadto dokonana ocena przez organ II instancji zeznań K. Cz. przeczy wszelkim faktom historycznym (fala strajków) i barku znajomości elementarnej i podstawowej historycznej wiedzy naszego kraju. W latach 1987/1988 w Polsce nie było żadnych strajków (w zeznaniach świadka mowa o fali strajków) wnuk miał około dwóch lat (wnuka na świecie nie było urodził się dopiero w roku 1991), nie było synowej (syn zawarł związek małżeński w roku 1991, zatem synowa pojawiła się w tym dopiero roku). Skoro W. Cz., jak zeznała pod odpowiedzialnością karną, że środki na wykonanie samowoli pozyskała dopiero w roku 2002, to jak inwestorem samowoli mogła być teściowa świadka K. Cz., która zmarła w roku 1995. Zeznania tych wszystkich świadków są dla organu kluczowe i bez znaczenia jest, że złożone po pouczeniu o odpowiedzialności karnej lecz bez jakiejkolwiek odpowiedzialności karnej za ich złożenie z przyczyn podanych powyżej. Z akt sprawy bowiem nie wynika by organ wystąpił do sądu powszechnego o odebrania od świadków przyrzeczenia. Jednak sprzeczne z sobą niekompatybilne i podważone przez samą stronę tj. W. Cz.. Znaczące strajki pojawiły się w Polsce dopiero sierpniu 1980, a następne w roku 1989, które doprowadziły do wolnych wyborów i upadku komuny. Kiedy i który ze świadków zeznaje prawdę, która stoi w całkowitej sprzeczności z zeznaniami samej W. Cz., a co podniesiono i wykazano powyżej. Jak wynika z ustawy organ ma prawo swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Jednak oceny tej musi dokonać zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej i materialnej (art. 7k.p.a. w zw. z art. 77k.p.a i art. 6 w zw. z art.8k.p.a.) oraz zasadami logicznego myślenia i wnioskowania.

Ustawowo zastrzeżona dla organu swoboda oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyznaczona wymogami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia polega na tym, iż organ w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i wiążąc ich moc oraz wiarygodność, odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. Tak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów (zp), którą z aprobatą podziela Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie choćby przytaczając ją w swym wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. W tej konkretnej sprawie organowi II instancji zabrakło wszystkich tych wymogów. Prezentowanej ocenie materiału dowodowego zarzucić można brak konsekwencji, sprzeczność z sobą i całkowity bark reguł logicznego myślenia i wnioskowania. W kolejnym piśmie procesowym skarżąca, podtrzymując stanowisko ze skargi, potwierdziła i uzupełniła argumentację, dołączając "opinię dotyczącą samowoli budowlanej w budynku przy ul. T. we W." wraz ze zajęciami budynku.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Do skargi dołączył się w piśmie procesowym uczestnik postępowania P. A. D..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie sądu, postępowanie na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku dopuszczenia wszelkich, zgodnych z prawem dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania całości okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku prowadzonego postępowania jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Analiza materiału sprawy wskazuje, że organ II instancji odmawiając wnioskowi dowodowemu strony naruszył zasadę ustalenia całości materiału sprawy. W postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono dowodu zaoferowanego przez stronę na tym etapie, pominięto zawnioskowanego przez stronę świadka mimo że strona wskazywała, że świadek ma zeznać na okoliczność (między innymi) okresu, w jakim prowadzono roboty budowlane, będące przedmiotem niniejszego postępowania. Na te okoliczności organ pierwszej instancji dopuścił (w pełni zasadnie) szereg dowodów, uznając tę okoliczność za jedną z najistotniejszych okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem okoliczność ta została przez organ uznana za istotną, to nie może organ odwoławczy pisać w uzasadnieniu, że wnioskowany na te same okoliczności świadek "nie wniesie do sprawy nowych okoliczności". Do takiego wniosku może dojść (ewentualnie) organ po przesłuchaniu świadka i stwierdzeniu, że przesłuchanie świadka niczego do sprawy nie wniosło.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretny dowód, który miał podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tego dowodu i jego ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które miał być przesłuchany świadek, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pod adresem organu odwoławczego musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy powinien uwzględnić wnioski dowodowe skarżącego. Czym innym jest bowiem dopuszczenie dowodów w celu wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a czym innym kwestia ich oceny w kontekście rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie sądu dojście do wniosku, kiedy kontrolowane roboty zostały wykonane, mogłoby być ewentualnie uzasadnione dopiero po przesłuchaniu wskazywanego przez skarżącego świadka i analizie wszystkich dowodów. Organ ma obowiązek uwzględnić przy tym całokształt zgromadzonego materiału dowodowego. Zaniechanie podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do zgromadzenia całości materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności w tej sprawie, należy uznać za istotne naruszenie obowiązujących w tym zakresie standardów postępowania administracyjnego. Innymi słowy, skarżący miał prawo żądać dodatkowej weryfikacji ustaleń organu w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności miał prawo do podjęcia na jego wniosek czynności dowodowych istotnych z punktu widzenia kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na koniec dotychczasowych rozważań, z całym naciskiem należy podkreślić, że ostatecznie stan faktyczny sprawy ustala samodzielnie organ korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), czyli to organ decyduje jakim dowodom daje wiarę, ale to uprawnienie organu nie może prowadzić do nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony. Także za trafny należy uznać zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania w zakresie nie przesłuchania w charakterze strony wszystkich stron postępowania.

Stosownie do treści art. 86. kpa "jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Jak wskazuje Andrzej Wróbel w komentarzu do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego " teza 3. "Przepis art. 86 jest wzorowany na przepisie art. 299 k.p.c. Wydaje się jednak, że cel i funkcje postępowania administracyjnego nakazują ostrożniejsze niż w postępowaniu cywilnym korzystanie z tego środka dowodowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że podmiotowa struktura postępowania cywilnego oparta jest na założeniu istnienia dwóch stron o sprzecznych interesach (powód - pozwany). Tymczasem w postępowaniu administracyjnym może uczestniczyć tylko jedna strona, a w razie wielości stron mogą one mieć tożsame lub zbieżne interesy. W tej sytuacji dowód z przesłuchania stron o sprzecznych interesach lepiej służy ustaleniu prawdy materialnej niż dowód z przesłuchania jednej strony lub wielu stron o tożsamych lub zbieżnych interesach. Należy podkreślić, że przepis art. 299 k.p.c., przewiduje pewien zakres uznania dla sądu, który nie jest obowiązany do zarządzenia dowodu z przesłuchania stron w każdych okolicznościach, a jedynie wtedy, gdy sąd uzna, że dotychczasowe rezultaty przeprowadzonego postępowania dowodowego nie prowadzą do wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok SN z dnia 26 lipca 2011 r., I UK 29/11, LEX nr 1026622). Podobnie przepis art. 86 stwierdza, że organ może przesłuchać stronę. Wydaje się jednak, że gdy w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona, organ administracji publicznej powinien przesłuchać wszystkie strony".

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy interesy stron są rozbieżne, dlatego skoro organ zadecydował o skorzystaniu z przeprowadzenia subsydiarnego dowodu, jakim jest przesłuchanie strony, to winien przesłuchać wszystkie strony.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu odwoławczego będzie albo uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie, albo (o ile organ uzna, że we własnym zakresie nie może uzupełnić postępowania dowodowego) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to trzeba powiedzieć, że wobec uchylenia zaskarżonego orzeczenia strony będą mogły składać w postępowaniu administracyjnym wnioski dowodowe i wskazywać na istotne, ich zdaniem, okoliczności, zaś organ rozważy czy nowe dowody będą niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Na marginesie dotychczasowych uwag należy jeszcze dodać, że organy (a zwłaszcza organ odwoławczy) dołożyły znacznej staranności wydając skarżoną decyzję i szeroko odniosły się zarówno do warstwy faktycznej jak i prawnej sprawy, jednakże dostrzeżone uchybienia, mogące mieć w efekcie istotny wpływ na wynik sprawy, powodują, że kwestionowane orzeczenie nie może pozostać w obrocie prawnym.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co w obligowało go do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.