Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1355/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1122
law: Ustawa z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2443/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 11 czerwca 2021 r. nr DDP-5.457.6.2021 w przedmiocie określenia zobowiązania tytułem wpłaty na rzecz Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. S.A. w C. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2443/21, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 11 czerwca 2021 r., nr DDP-5.457.6.2021, oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję tego organu z dnia 16 marca 2021 r., nr DDT-5.457.2.2020, w przedmiocie określenia zobowiązania P. S.A. w C. (dalej: spółka) tytułem wpłaty na rzecz Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg oraz umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od organu na rzecz spółki koszty postępowania.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, a zaskarżając wyrok w całości:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 ustawy z 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (Dz. U. z 2022 r., poz. 505 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek wpłat na rzecz RFRD w stosunku do spółek powstał za 2019 r. (a nie za 2018 r.) i nie mógł obejmować zysku P. S.A. wypracowanego w 2018 r., ponieważ ustawa nie zawiera normy prawnej, która dopuszczałaby wsteczną moc obowiązywania tego aktu prawnego.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2. jeżeli jednak NSA uzna, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

4. na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a - zasądzenie od spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Sądu tego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Jak bowiem wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut z petitum skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.

Wskazując konkretne przepisy prawa materialnego, organ zarzucił ich naruszenie przez Sąd I instancji "poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek wpłat na rzecz RFRD w stosunku do spółek powstał za 2019 r. (a nie za 2018 r.) i nie mógł obejmować zysku P. S.A. wypracowanego w 2018 r., ponieważ ustawa nie zawiera normy prawnej, która dopuszczałaby wsteczną moc obowiązywania tego aktu prawnego".

Z tak sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu wynika więc, że zdaniem organu obowiązek wpłat przez spółkę na rzecz RFRD powstał za 2018 r. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek taki nie wypływa z przepisów ustawy z dnia 23 października 2018 r. o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 505 ze zm.; dalej: ustawa).

Z art. 54 ust. 1 ustawy wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz art. 40 i art. 41, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Zatem wskazane jako naruszone przepisy art. 5 ust. 4 oraz art. 46 ust. 3 ustawy weszły w życie w dniu 4 grudnia 2018 r., zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2019 r.

Przepis art. 46 ust. 3 ustawy stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, nie później niż w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, przekażą dysponentowi Funduszu Dróg Samorządowych (dalej: Fundusz) prognozę wpłat, przychodów i zysków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4 i 5, na rok 2019 r. (do 11 grudnia 2018 r. – przypis NSA). Z przepisu tego wynika więc niezbicie, że na spółkę nałożono obowiązek przekazania do dnia 11 grudnia 2018 r. prognozy wpłat, przychodów i zysków na rok 2019. Data ta jest nieprzypadkowa, skoro z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że projekt planu ma zostać sporządzony przez jego dysponenta (minister właściwy do spraw transportu – art. 3 ust. 2 ustawy – przypis NSA) w terminie 14 dni od dnia wejścia ustawy (do 18 grudnia 2018 r. – przypis NSA) a pierwszy plan finansowy Funduszu dysponent sporządza na okres od dnia sporządzenia planu do dnia 31 grudnia 2019 r. (na marginesie należy tylko wskazać, że w art. 9 ust. 4 ustawy uregulowano terminy przekazywania prognoz na koleje lata, w których plan Funduszu ma obowiązywać).

Ze wskazanych przepisów wynika więc, że pierwszy plan finansowy objął okres kilku dni grudniowych 2018 r. do 31 grudnia 2019 r., w przeciwieństwie do następnych planów finansowych, które zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy mają być sporządzane na okresy roczne. Ponadto zauważenia wymaga, że art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że środki Funduszu pochodzą z wpłat spółek w wysokości 7,5% ich zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym, zaś zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, wpłat, o których mowa w ust. 1 pkt 5, dokonuje się co roku w terminie 14 dni po: (pkt 1) zatwierdzeniu rocznego sprawozdania finansowego spółki; (pkt 2) sporządzeniu rocznego sprawozdania finansowego spółki, jeżeli zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r., poz. 217) nie występuje obowiązek zatwierdzenia tego sprawozdania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z zestawienia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4 i art. 54 ust. 1 ustawy wynika więc jednoznacznie, że przedmiotowa spółka miała obowiązek dokonania do Funduszu w 2019 r., wpłaty określonej w art. 5 ust. 1 pkt 5, w terminach określonych w art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Chodzi więc o wpłatę w 2019 r. za rok 2019. Przedmiotowa wpłata, wbrew stanowisku wyrażonemu w zarzucie skargi kasacyjnej, nie jest za 2018 r., gdyż nawet pierwszy Fundusz dotyczył całego roku 2019 oraz tylko kilku dni grudnia 2018 r. (zasadą są Fundusze roczne – art. 9 ust. 1 ustawy). Czym innym jest bowiem podstawa, sposób i termin wyliczania wpłaty (z zysku po opodatkowaniu podatkiem dochodowym za rok poprzedni), a czym innym okres, za który jest dana opłata.

W realiach niniejszej sprawy spółka miała wskazać prognozę zysku na 2019 r. (art. 46 ust. 3 ustawy) oraz dokonać wpłaty w 2019 r. (w terminach z art. 5 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy), w wysokości określonej w art. 5 ust. 5 ustawy (przepis ten obowiązywał wszak od 1 stycznia 2029 r.), czyli za 2019 r. Powyższe oznacza więc, że zarzut z petitum skargi kasacyjnej, iż obowiązek wpłat przez spółkę na rzecz Funduszu powstał za 2018 r., został skonstruowany nieprawidłowo i stąd należało go uznać za nieusprawiedliwiony. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że chodzi o "wpłatę z zysku za 2018 r.", ale jednocześnie zawarł też takie sformułowanie: {art. 46 ust. 3 przesądził, (od 4 grudnia 2018 r), że wpłaty mają być dokonywane "na rok 2019" i tym samym w roku 2019, a nie "za rok 2019"}. Wobec tego jeszcze raz stwierdzić trzeba, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Sąd ten nie ma bowiem obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż konieczne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA.