Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 953/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Asesor WSA Dominik Dymitruk (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.P. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 października 2022 r., nr 430100.71.323.2022-RED-P w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2022 r. (nr 430100.71.280.2022.RED.P)


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. P. (dalej jako: skarżący, strona, zobowiązany) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: wierzyciel, organ, ZUS) z dnia 12 października 2022 r. (nr 430100.71.323.2022-RED-P) utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia 31 sierpnia 2022 r. (nr 430100.71.280.2022-RED-P) o oddaleniu zgłoszonego przez stronę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Wałbrzychu skierował na drogę postępowania egzekucyjnego należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od września do listopada 2021 r.

Wierzyciel wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionych w dniu 26 lipca 2022 r. tytułów wykonawczych o numerach od TW4430122004118 do TW4430122004120, obejmujących zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od września do listopada 2021 r. Dnia 28 lipca 2022 r. dokonał z kolei zajęcia rachunku bankowego strony w M. S.A. Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 2 sierpnia 2022 r.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. skarżący złożył zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych, wskazując na brak podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego za okres od września do grudnia 2021 r., ponieważ we wskazanym okresie doszło do zbiegu tytułów ubezpieczenia społecznego, a ustawodawstwo właściwe za część okresu nie zostało ustalone. Zobowiązanym argumentował również, że nie zostało ustalone ostatecznie podleganie ustawodawstwu polskiemu za sporny okres, ponieważ wydana w tym zakresie decyzja organu została przez niego zaskarżona, a sprawa pozostaje w toku. W ocenie skarżącego ustalenie wysokości zadłużenia, poza ustaleniem właściwego ustawodawstwa, wymaga także wydania decyzji określającej obowiązek odprowadzania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na terytorium Polski, której nie ma w obrocie prawnym.

W będącym podstawą skargi postanowieniu ZUS z dnia 12 października 2022 r., wskazując jako podstawę prawną art. 33 § 2 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 z późn. zm., dalej jako: u.p.e.a.), wierzyciel utrzymał w mocy swoje poprzednio wydane postanowienie w sprawie oddalenia zarzutu skarżącego.

W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że zobowiązany wniósł o ustalenie właściwego ustawodawstwa za okres od dnia 1 listopada 2020 r. w związku z wykonywaniem pracy na własny rachunek na terenie Polski oraz pracy najemnej na terenie N. Nie przedstawił jednakże wymaganego formularz A1 wystawionego przez właściwą niemiecką instytucję ubezpieczeniową poświadczającą podleganie ustawodawstwu niemieckiemu w zakresie zabezpieczenia społecznego. Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że skarżący podlega tymczasowo ustawodawstwu polskiemu w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. ze względu na marginalny charakter pracy najemnej, o czym pismem z dnia 8 marca 2022 r. poinformował zobowiązanego. Wobec tego, że niemiecka instytucja nie ustosunkowała się do przesłanej przez ZUS informacji, stało się ono ostateczne w dniu 8 maja 2022 r., a tym samym jedynym tytułem do polegania przez skarżącemu ubezpieczeniom społecznym jest prowadzona przez niego działalność gospodarcza.

Dalej organ wyjaśnił, że prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Polski rodzi obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne od dnia jej rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania. W takim przypadku ZUS, w celu wszczęcia postępowania egzekicyjnego, nie wydaje decyzji o wysokości zadłużenia.

Organ argumentował również, że wysokość należności z tytułu składek za okres od września do listopada 2011 r. została ustalona na podstawie dokumentów rozliczeniowych sporządzonych przez organ.

Z akta administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 15 września 2022 r. (nr 57UE/2022) organ stwierdził, iż skarżący polega ustawodawstwu polskiemu w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 grudnia 2021 r., a decyzja w tym przedmiocie jest aktualnie przedmiotem postępowania sądowego w sprawie zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez zobowiązanego.

W skardze do tutejszego Sądu strona zaskarżyła postanowienie wierzyciela w całości i wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W treści skargi sformułowała następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 200 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w niniejszej sprawie całości materiału dowodowego i pominięcie faktu, że ustawodawstwo właściwe w stosunku do zobowiązanego za okres od dnia 1.11.2020 r. do 31.12.2021 r. nie jest ostateczne z uwagi na fakt, że od decyzji z dnia 15.09.2022 r. złożone zostało odwołanie, a sprawa nadal jest w toku;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1009 z późn. zm., dalej jako: u.s.u.s.) polegające na błędnym uznaniu, że na zobowiązanym ciąży obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w Polsce w okresie od dnia 1.11.2020 r. do dnia 31.12.2021 r. mimo, iż kwestia objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym w spornym okresie nie została nigdy rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji administracyjnej (nie jest to decyzja tożsama z decyzją ustalającą ustawodawstwo właściwe);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z art. 32 u.s.u.s. polegające na błędnym przyjęciu, iż zobowiązany podlega obowiązkowi uiszczenia składek w Polsce, w sytuacji, gdy obowiązek ten nie został jeszcze ustalony prawomocną decyzją;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 w zw. z art. 68 ust 1 pkt 1a u.s.u.s. poprzez błędne przyjęcie że, mimo jednoczesnego wykonywania pracy najemnej na rzecz niemieckiego pracodawcy, a także prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, zobowiązany podlega wyłącznie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i braku wydania decyzji administracyjnej ustalającej ten obowiązek;

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że rozstrzygnięcia ZUS co do określenia zaległości z tytułu składek były przedwczesne, ponieważ w toku pozostają postępowania sądowe dotyczące ustalenia ustawodawstwa polskiego w zakresie zabezpieczenia społecznego. Podniósł, że ustalenie wysokości zadłużenia z tytułu składek wymaga także wydania decyzji określającej obowiązek odprowadzania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na terytorium Polski, która nie została przez organ podjęta. Argumentował, że dopiero dysponowanie obiema prawomocnymi ww. decyzjami, a tym samym uregulowanie statusu ubezpieczeniowego za sporny okres zbiegu tytułów ubezpieczenia pozwala na ustalenie wysokości ewentualnego zadłużenia i dochodzenia należności.

W odpowiedzi na skargę ZUS, wnosząc o jej oddalenie w całości, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że deklaratoryjna decyzja w przedmiocie podlegania ustawodawstwu polskiemu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ sąd powszechny, poddając kontroli ww. decyzję, jest upoważniony jedynie do sprawdzenia, czy zachowana została odpowiedni procedura unijna. Samo ustalenie ustawodawstwa polskiego stało się ostateczne na skutek braku zakwestionowania go przez [...] instytucję, tym samym zaskarżenie decyzji z dnia 15 września 2022 r. nie ma w tym przypadku znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a ).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymujące w mocy postanowienie o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie organem egzekucyjnym - stosownie do art. 19 § 4 u.p.e.a. - jest Dyrektor oddziału ZUS, a wierzycielem - ZUS, którego kompetencje wykonuje w tym zakresie Dyrektor oddziału ZUS.

Zasadniczo nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji wskazanych w art. 19 u.p.e.a. (art. 23 § 1 u.p.e.a ), a w przypadku ich braku - nadzór taki sprawuje dyrektor izby administracji skarbowej (§ 2) albo samorządowe kolegium odwoławcze (§ 3). Organy nadzoru są jednocześnie m.in. organami odwoławczymi

od postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne (§ 4 pkt 1).

Ze względu jednak na lex specialis, wynikające z art. 83c ust. 1a i 2 u.s.u.s.,

do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez ZUS jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia

zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień ZUS w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego przed nieuzasadnionym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji. Zarzut można składać tylko z przyczyn ściśle wskazanych w ww. art. 33 § 2 u.p.e.a.

Według art. 33 § 2 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia

egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być:

1. nieistnienie obowiązku;

2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3. błąd co do zobowiązanego;

4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Przesłanką wniesionego przez zobowiązanego zarzutu na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. jest sytuacja, w której obowiązek nie jest wymagalny. Przez wymagalność w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 565/22, LEX nr 3586797).

Przyjmuje się również, że obowiązek wynikający z decyzji staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 33).

W okolicznościach niniejszej sprawy decyzją z dnia 15 września 2022 r. (nr 57UE/2022) organ stwierdził, że skarżący polega ustawodawstwu polskiemu w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 grudnia 2021 r., jednakże decyzja w tym przedmiocie jest aktualnie przedmiotem postępowania sądowego w sprawie zainicjowanej odwołaniem wniesionym przez zobowiązanego.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie powyższych wymogów nie spełnia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w zasadzie ograniczył się do przedstawienia dotychczasowego przebiegu sprawy i nie odniósł się do argumentacji skarżącego, dotyczącej braku prawomocnego ustalenia, czy podlega on ustawodawstwu polskiemu za sporny okres, w którym skarżący, jak wskazywał w treści zarzutów oraz skargi, wykonywał pracę na terytorium N.

Analiza akt administracyjnych, a także stanowisk stron postępowania wyrażonych w pismach procesowych, nie pozwala na dokonanie jednoznacznych ustaleń w kwestii prawidłowości zaskarżonego postanowienia ZUS. Przede wszystkim nie jest jasne, czy w obrocie prawnym występuje prawomocne rozstrzygnięcie kwestii podlegania przez skarżącego ustawodawstwu polskiemu, choć nie ulega wątpliwości, że kwestia ustalenia ustawodawstwa właściwego stanowi indywidualną sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.), która wymaga wiążącego rozstrzygnięcia w stosunku do ubezpieczonego oraz powinna podlegać zaskarżeniu do sądu. Rozstrzygnięcie zatem, czy skarżący podlegał w spornym okresie ustawodawstwu polskiemu w zakresie ubezpieczeń społecznych, stanowi wstępną i konieczną przesłankę oceny, czy spoczywał na nim obowiązek uiszczania składek na to ubezpieczenie, jak również ubezpieczenie zdrowotne.

Jak potwierdził w tym względzie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt III UZ 25/18, dopiero po wydaniu decyzji rozstrzygającej o zastosowaniu do danej osoby ustawodawstwa polskiego możliwe jest wydanie decyzji ustalającej wysokość należnych składek lub stan zadłużenia z tytułu wadliwie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Taka sekwencja działań organu rentowego wynika już chociażby z systematyki ustawy systemowej, w której najpierw wyliczono tytuły podlegania ubezpieczeniom społecznym (rozdział 2) a dopiero w kolejnym rozdziale unormowano zasady wyliczania składek na ubezpieczenia społeczne (rozdział 3).

W powyższego orzeczenia wynika także, że nie jest wystarczające poinformowanie ubezpieczonego przez organ rentowy w drodze pisma o podleganiu ustawodawstwu polskiemu. Słusznie zauważono, że decyzję taką organ rentowy powinien wydać z urzędu, a nie na wniosek ubezpieczonego, skoro dopiero ta decyzja stanowi rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach ubezpieczonego. Niewydanie więc wobec ubezpieczonego decyzji o ustaleniu ustawodawstwa właściwego uniemożliwia dokonanie przez kontroli zaskarżonej w przedmiotowym postępowaniu decyzji w zakresie stwierdzenia zadłużenia skarżącego z tytułu składek.

Z powyższego wynika zatem słuszne przekonanie o konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia w drodze prawomocnej decyzji kwestii podlegania ustawodawstwu polskiemu, które dopiero otwiera drogę do dochodzenia należności z tytułu nieuiszczonych składek.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ZUS opisał sposób ustalenia ustawodawstwa polskiego, wskazując, że pisemnie poinformował skarżącego oraz właściwą instytucję niemiecką o podleganiu ustawodawstwu polskiemu. Nie wskazał jednakże na wydanie wobec niego decyzji administracyjnej rozstrzygającej rzeczoną kwestię, a która to okoliczność wynika z akt sprawy. Tymczasem w treści skargi zobowiązany wyjaśnił, że postępowanie w tym przedmiocie pozostaje w toku, albowiem wywiódł on od tego rozstrzygnięcia odwołanie, podnosząc, iż w spornym okresie nie podlegał ustawodawstwu polskiemu. Brak jest więc – w ocenie zobowiązanego – prejudykatu, który uzasadniałby prowadzenie egzekucji administracyjnej.

Sąd na podstawie akt sprawy nie jest w stanie stwierdzić, czy wobec skarżącego ustalono w sposób wiążący, że podlega on ustawodawstwu polskiemu, a w konsekwencji czy istniało zadłużenie, które uzasadniało wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Skarżący w treści zarzutów oraz skardze kilkakrotnie podkreślał, że w związku z wykonywaniem pracy na terenie N., ustawodawstwo polskie nie ma dla niego zastosowania i wobec tego wszczęcie egzekucji było przedwczesne. Podniesione wyżej kwestie wymagają zatem wyczerpującego wyjaśnienia, a następnie wyartykułowania w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie zarzutu, z przywołaniem właściwych przepisów prawa obowiązujących w tej mierze i dokonaniem ich wykładni oraz właściwego zastosowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zobowiązanego o konieczności rozstrzygnięcia przez organ w drodze decyzji o obowiązku odprowadzania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, Sąd wyjaśnia, że ze stwierdzeniem podlegania ubezpieczeniom społecznym przepisy prawa wiążą dalsze skutki, zwłaszcza dotyczące zgłoszenia do ubezpieczeń oraz obowiązku odprowadzania składek na te ubezpieczenia w wysokości zgodnej z przepisami ustawy systemowej. Zgodnie z art. 13 u.s.u.s., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który prowadzenie działalności zostało zawieszone. Składki na ubezpieczenia społeczne tych osób finansują w całości, z własnych środków, sami ubezpieczeni (art. 16 ust. 4 pkt 1 u.s.u.s.,), oni sami obliczają składki i przekazują co miesiąc do ZUS - art. 17 ust. 1 u.s.u.s.. Z definicji płatnika składek (art. 4 pkt 2d u.s.u.s.) wynika, że płatnikiem składek jest ubezpieczony, zobowiązany do opłacenia składek na własne ubezpieczenia społeczne. Skoro osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą jest zobowiązana do finansowania w całości składek na własne ubezpieczenia społeczne i do ich opłacania, to jest ona jednocześnie ubezpieczonym i płatnikiem składek. Obowiązki takiego przedsiębiorcy jako płatnika są przy tym szersze, niż w przypadku innych płatników obliczających składki opłacane przez drugi podmiot, gdyż przedsiębiorca sam składkę finansuje, rozlicza i przekazuje. Na nim spoczywa także ciężar zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych (art. 36 ust. 1 i 3 u.s.u.s.).

Innymi słowy, osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą same obliczają i przekazują składki na ubezpieczenia społeczne (art. 46 ust. 1 u.s.u.s.), a zatem osoby te, według regulacji systemowej, występują w podwójnej roli - jako ubezpieczeni i płatnicy składek.

Skarżący, co można wywnioskować z treści pism procesowych, nie uświadamiał sobie w pełni ciążących na nim powinności, wynikających wprost z u.s.u.s., oczekując na działanie ze strony organu rentowego. System ubezpieczeń społecznych w Polsce jest jednak tak skonstruowany, że sam fakt podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej skutkuje z mocy ustawy obowiązkiem nie tylko zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, ale także obowiązkiem odprowadzania składek w należnej wysokości. Do zaistnienia tego obowiązku nie jest konieczne działanie ze strony organu rentowego.

Nie mniej istotne pozostaje – w kontekście działania ZUS z urzędu w zakresie sporządzenie dokumentów rozliczeniowych – że zgodnie z art. 48b ust. 1, 2, 4 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może sporządzać z urzędu zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, zgłoszenia wyrejestrowania ubezpieczonego z ubezpieczeń społecznych, imienne raporty miesięczne, zgłoszenia płatnika składek, zgłoszenia wyrejestrowania płatnika składek, deklaracje rozliczeniowe oraz dokumenty korygujące te dokumenty, a także korygować z urzędu błędy stwierdzone w dokumentach związanych z ubezpieczeniami społecznymi określonych w ustawie wprowadzać i korygować dane bezpośrednio na kontach ubezpieczonych lub kontach płatników składek, informując o tym ubezpieczonych i płatników składek. Tak sporządzone dokumenty mogą zastąpić dokumenty, których nie złożył płatnik składek, a więc mogą być także podstawą zaliczenia wpłat na zaległości, a w razie potrzeby mogą być podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Jednakże – jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1500/20 – nie wystarczy do tego samo sporządzenie dokumentów rozliczeniowych, ponieważ muszą być dokonane kolejne czynności rozpoczynające się od odpowiedniego powiadomienia płatnika lub ubezpieczonego.

Wynika to w pewnym zakresie z treści art. 48b ust. 4 u.s.u.s. a przede wszystkim z treści § 24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1831 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie z poszczególnymi przepisami § 24 rozporządzenia Zakład informuje ubezpieczonego i płatnika składek o sporządzonych lub skorygowanych z urzędu dokumentach ubezpieczeniowych oraz o danych wprowadzonych lub skorygowanych bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek (ust. 1). Zakład może zwrócić się do ubezpieczonego lub do płatnika składek o przekazanie danych niezbędnych do sporządzenia lub skorygowania z urzędu dokumentów ubezpieczeniowych oraz wprowadzenia lub skorygowania z urzędu danych na koncie ubezpieczonego lub na koncie płatnika składek (ust. 2). W przypadku stwierdzenia rozbieżności w kwotach składek wykazanych przez płatnika składek i kwotach składek wyliczonych przez Zakład od podstaw wymiaru składek wykazanych przez płatnika składek, za prawidłowe przyjmuje się kwoty składek wyliczone przez Zakład od podstaw wymiaru składek wykazanych przez płatnika składek (ust. 3). Jeżeli płatnik składek nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien przekazać do Zakładu dokumenty ubezpieczeniowe korygujące te dane, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu (ust. 4). Jeżeli ubezpieczony nie zgadza się z danymi zawartymi w dokumentach ubezpieczeniowych sporządzonych lub skorygowanych z urzędu albo z danymi wprowadzonymi lub skorygowanymi bezpośrednio na koncie ubezpieczonego lub koncie płatnika składek, w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 1, powinien złożyć w Zakładzie wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, chyba że dane wynikają z prawomocnej decyzji lub z prawomocnego wyroku sądu (ust. 5). Postępowanie wyjaśniające Zakład powinien zakończyć nie później niż w terminie 3 miesięcy, a postępowanie w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 5 (ust. 6). W przypadku braku możliwości doręczenia płatnikowi składek lub ubezpieczonemu informacji, o której mowa w ust. 1, pozostawia się ją w aktach sprawy (ust. 7).

Z powyższego wynika, że dokumenty sporządzone przez ZUS na podstawie art. 48b u.s.u.s. mogą być podstawą rozliczeń tylko jeżeli płatnik lub ubezpieczony zostali o tym poinformowani i nie złożyli w odpowiednim czasie własnych dokumentów korygujących wystawione przez ZUS (w przypadku płatnika) lub wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Także i w tym zakresie, wobec braku dokumentacji źródłowej w aktach administracyjnych sprawy, organ winien wyjaśnić, czy zaistniały podstawy do dokonania rozliczeń konta skarżącego z uwzględnieniem dokumentów sporządzonych przez ZUS.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1665/06). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz przedłożone Sądowi akta administracyjne uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu o wymagalności ciążącego na zobowiązanym obowiązku składek na ubezpieczenia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien uwzględnić wyrażoną przez Sąd ocenę prawną i w ramach analizy zgłoszonego przez skarżącego zarzutu braku wymagalność obowiązku objętego tytułami wykonawczymi dokładnie zbadać, a następnie szczegółowo wyjaśnić w treści uzasadnienia wskazane przez Sąd kwestie, w tym zwłaszcza kwestię podlegania bądź niepodlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia na terenie Polski. Organ zobowiązany jest w szczególności odnieść się do podniesionych przez skarżącego argumentów oraz przywołać pełną podstawę prawną (obejmującą przepisy prawa krajowego oraz unijnego), a następnie dokonać jej wykładni i zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Następnie organ ustali, czy obowiązek dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym jest wymagalny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak wyroku.