Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 125/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 61 par. 1, art. 153, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 1 pkt 4 i 6 i par. 3, art. 130
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 21 grudnia 2023 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania W. K., po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 293/23 z 31 lipca 2023 r. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 20 września 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, wentylacji mechanicznej i elektrycznej na działce nr [...] w K., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że 22 lipca 2019 r. do Prezydenta Miasta Kielce wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w K..

Prezydent Miasta Kielce zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, a następnie wydał opisaną wyżej decyzję z 20 września 2019 r. Po wniesieniu odwołania od tej decyzji, sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Prawomocnym wyrokiem z 31 lipca 2023 r. sygn. II SA/Ke 293/23 WSA w Kielcach uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 3 marca 2023 r. W wyroku tym Sąd powołał art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471 ze zm.) i wskazał, że od 19 września 2020 r. zmieniło się m.in. dotychczasowe brzmienie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Następnie organ odwoławczy cytując art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r., zaznaczył, że ponieważ niniejsze postępowanie zostało wszczęte 22 lipca 2019 r., to winno się stosować przepisy sprzed nowelizacji. Organ także dodał, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc w wypadku zmiany stanu

prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1413/17). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której PINB dla Miasta Kielce decyzją z 28 lipca 2021 r. udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami na działce nr [...] w K..

Wojewoda zaznaczył, że w dacie wydania niniejszej decyzji roboty budowlane określone treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 września 2019 r., zostały już zrealizowane. Organy rozpatrujące sprawę powinny więc mieć na uwadze, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zakończona i inwestor od 30 lipca 2021 r. miał prawo przystąpić do użytkowania obiektu.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że z regulacji art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, można wywieść następujące wnioski: pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (art. 28 ust. 1), wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, a wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2). Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji zakończonej, objętej pozwoleniem na użytkowanie bądź zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przyjętym przez ten organ bez zgłoszenia sprzeciwu, chociażby ta inwestycja była realizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość obliguje organ do umorzenia tego postępowania. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

Wojewoda stwierdził, że umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy czynnością formalnoprawną. Dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy nie występują formalne przeszkody uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania. Tak więc w sprawie tej nie było potrzeby przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z odwołania. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] nr [...] w K., decyzji tej zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie sprawy na skutek zaniechania przez organ przeglądu akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach dla ustalenia, czy skarżąca informowała tego Inspektora o wyroku WSA w Kielcach uchylającym decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, czy była stroną postępowania dotyczącego przedmiotowej budowy oraz czy otrzymała decyzję z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem brak ustalenia, czy decyzja ta jest prawomocna i może stanowić oparcie do wydania skarżonej decyzji, a działanie takie pozwoliłoby na ustalenie, że decyzja ta prawomocna nie jest, a więc nie może być podstawą do orzekania przez Wojewodę,

2. obrazę prawa procesowego, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., przez przyjęcie, że organ nie jest związany wytycznymi jakie zostały wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 6 października 2021 r., a więc wydanego już po dacie decyzji PINB w Kielcach z 28 lipca 2021 r., na którą powołuje się Wojewoda, a która nakazywała przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dla ustalenia czy budynek o jaki chodzi w sprawie jest wybudowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, co wyklucza powoływanie się na istnienie decyzji wcześniejszej niż ten drugi wyrok w przedmiotowej sprawie,

3. obrazę art. 82 ust. 3 prawa budowlanego przez przyjęcie,że przepis ten może stać się podstawą do wydania skarżonej decyzji, a który nie ma w sprawie zastosowania, bo określa jedynie zakres kompetencji Wojewody i nie może stanowić podstawy do merytorycznego orzekania w sprawie, zaś brak prawomocności decyzji PINB w Kielcach z 21 lipca 2021 r. nie tworzy przeszkody do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tak jak przywołanie jako podstawy wydanej decyzji art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, który to przepis także nie może stanowić podstawy do wydania skarżonej decyzji,

4. obrazę prawa materialnego - art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, w wersji obowiązującej 22 lipca 2019 r., który to przepis zdaniem Wojewody wyrażonym dopiero w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowi podstawę uchylenia decyzji z 20 września 2019 r. z powołaniem się na orzecznictwo, które nie przystaje do wydanego orzeczenia, gdyż odnosi się do sytuacji, kiedy budowa była zrealizowana bez pozwolenie na budowę, gdzie po zakończeniu budowy nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2020 r., II SA/Po 624/19),

5. brak wyjaśnienia stronom, z jakim skutkiem Wojewoda dokonuje uchylenia decyzji organu I instancji - ex tunc, czy ex nunc, co ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy mamy w sprawie do czynienia z samowolą budowlaną, czy też z budową w oparciu o zezwolenie na budowę, które po jej zakończeniu przestało istnieć.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ wydał decyzję bez wglądu do akt PINB w Kielcach i bez sprawdzenia czy decyzja ta jest prawomocna, a w szczególności, czy była ona doręczana stronom postępowania, tak jak były doręczane wszystkie inne decyzje PINB i WINB w Kielcach. Brak prawomocności decyzji z 21 lipca 2021 r. wydanej przez ten organ bezprawnie wyklucza całą koncepcję przyjętą w skarżonej decyzji.

Zdaniem strony organ jest związany wytycznymi Sądu także w drugim wyroku uchylającym decyzję Wojewody z 24 kwietnia 2021 r., bowiem ten drugi wyrok został wydany 6 października 2021 r., a wiec po wydaniu decyzji PINB w Kielcach z 21 lipca 2021 r. Skoro więc w tym wyroku Sąd nakazał już po tej decyzji działania określone w uzasadnieniu tego wyroku, wyrok ten wiąże organ, ale także co istotne WSA w Kielcach na każdym etapie postępowania.

Dalej wnoszący skargę zarzucił, że w komparycji wydanej decyzji podana jest jej podstawa prawna - art. 82 ust. 3 prawa budowlanego. Tymczasem norma ta nie może stać się podstawą wydania decyzji, bo ma charakter kompetencyjny, a nie merytoryczny. Sama ta wada dyskwalifikuje wydaną w sprawie decyzję. Podobnie rzecz się ma z podaniem jako podstawy prawne decyzji art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Strona skarżąca stwierdziła, że przyjęta w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstawa prawna jest w oczywisty sposób wadliwa, bowiem organ odwołuje się do normy art. 37 ust. 2, która reguluje zagadnienia terminu rozpoczęcia robót budowlanych, ale także zakaz wydawania pozwolenia na budowę w trakcie budowy lub po jej zakończeniu, ale co istotne, o ile takie pozwolenie nie zostało już wydane. Uchylenie wydanego pozwolenia na budowę już zrealizowaną na podstawie owego pozwolenie, tyle że sprzecznie z warunkami zabudowy, nie podpada pod wskazaną normę. Przyjęcie, że jest to możliwe wymaga odpowiedzi na pytanie, z jaka datą zostaje uchylona decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę ex tunc czy ex nunc, a na to organ nie odpowiada. Jeśli uchylenie skutkuje ex tunc to mamy do czynienia z samowolą budowlaną, bo cała inwestycja została dokonana bez powolnienia na budowę. Jeśli skutek zachodzi od daty wydania decyzji - od 21 grudnia 2023 r., to skutek jest taki, że wydana decyzja organu I instancji była niezaskarżalna, bo nie istniała, a więc także naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, bo wykluczono oba postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie.

Na rozprawie sądowej 22 maja 2024 r.:

- pełnomocnik skarżącej Wspólnoty poparł skargę i wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

- Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, którą – po czterokrotnym uchyleniu poprzednio wydanych rozstrzygnięć przez tut. Sąd – uchylono decyzją Prezydent Miasta Kielce z 20 września 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o opisane na wstępie kryteria, doszedł do przekonania, że takie rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania niniejszej sprawy była kwestia związania Sądu wydanymi w tej sprawie wyrokami WSA w Kielcach. Chodzi w szczególności o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 297/22, zakreślający częściowo na nowo ramy ponownie prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania (co ma również istotny wpływ na kwestie związania poprzednimi wyrokami tut. Sądu), oraz ostatni wyrok WSA w Kielcach z 31 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 293/23, który uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 3 marca 2023 r. uchylającą zapadłe w sprawie pozwolenie na budowę z 20 września 2019 r. i umarzającą postępowanie odwoławcze. W tym ostatnim wyroku WSA w Kielcach polecił organowi odwoławczemu, aby uwzględnił stanowisko Sądu i zgodnie z poprzednim wyrokiem WSA w Kielcach o sygnaturze II SA/Ke 297/22 dokonał kompleksowej oceny czy – w kontekście art. 153 p.p.s.a. – nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, uzasadniająca odstąpienie od wytycznych WSA, zawartych w pierwszych dwóch wyrokach oraz przedstawił wyczerpującą argumentację prawną w tym zakresie w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Dopiero następnie – w zależności od wyników powyższej oceny – organ miał być zobowiązany (bądź nie) do odniesienia się do wskazań zawartych w dwóch pierwszych wyrokach tut. Sądu, w których u podstawy uchylenia legła kwestia, od jakiego poziomu – stosownie do decyzji ustalającej warunki zabudowy – należy mierzyć wysokość budynku do okapu i kalenicy.

Odnosząc się do takich wskazań i okoliczności sprawy trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy ona wykładni prawa materialnego jak i procesowego lub też braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Z tego też względu orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w jakim zostało wydane, obejmując zarazem przyszłe (ewentualne) postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999r. o sygn. akt IV SA 527/97). Jest to szczególnie istotne przy orzeczeniach kasatoryjnych, gdzie w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego zawarte są wskazania co do dalszego postępowania organów administracji publicznej, jak również ocena prawna ich dotychczasowych działań. Natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego i wskazaniom co do dalszego postępowania, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych czyniącej dany pogląd prawny nieaktualnym (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 9/12, LEX nr 1138601).

Wykonując takie wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Wojewoda Świętokrzyski dokonał kluczowej dla sprawy oceny, czy rzeczywiście w sprawie nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, uzasadniająca odstąpienie od wskazań WSA w Kielcach. Odpowiadając pozytywnie na to pytanie organ wyjaśnił, że taka zmiana wynikła z faktu zrealizowania robót budowlanych określonych treścią pozwolenia na budowę z 20 września 2019 r., a następnie z wydania w dniu 28 lipca 2021 r. przez PINB dla Miasta Kielce decyzji udzielającej [...] Spółce z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrznymi instalacjami: wodną, kanalizacji sanitarnej, gazową, wentylacji mechanicznej i elektrycznej na działce nr [...] przy ulicy [...] w K.. W konsekwencji tych faktów, w dacie wydawania zaskarżonej obecnie decyzji, roboty budowlane określone treścią decyzji o pozwoleniu na budowę z 20 września 2019 r. zostały już zrealizowane. Organ odwoławczy, również wykonując wskazania WSA w Kielcach, przedstawił wyczerpującą argumentację prawną w zakresie oceny, czy w kontekście art. 153 p.p.s.a. nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych uzasadniająca odstąpienie od wskazań WSA w Kielcach zawartych w dwóch pierwszych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie w dniu 20 października 2020 r. i 6 października 2021 r. W szczególności Wojewoda Świętokrzyski przytoczył treść art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, że w stanie prawnym, jaki ma w sprawie zastosowanie (t.j. z mocy art. 25 ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. Dz.U. 2020.471 - w stanie prawnym sprzed nowelizacji prawa budowlanego dokonanej tą ustawą), pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), natomiast wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, przy czy wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji zakończonej, objętej pozwoleniem na użytkowanie bądź zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, przyjętym przez ten organ bez zgłoszenia sprzeciwu, chociażby ta inwestycja była realizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego pozwolenia na budowę (wnioskowanie a contrario z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, organ II instancji przyjął, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, co z kolei, stosownie do art. 105 § 1 kpa, obliguje organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem celem wydania pozwolenia na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

Taką argumentację należy zaakceptować, a przedstawione w skardze zarzuty jej nie podważają.

Przede wszystkim należy zauważyć, że kwestionowane w skardze pozwolenie na użytkowanie z 28 lipca 2021 r., mimo podejmowanych przez stronę skarżącą prób jego uchylenia, bądź stwierdzenia jego nieważności, w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. W szczególności wniosek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 28 lipca 2021 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego sporządzony w dniu 27 marca 2024 r., spotkał się z odmową wszczęcia postępowania w sprawie takiego stwierdzenia nieważności (postanowienie ŚWINB w Kielcach z 2 maja 2024 r. – k. 42 – 46). Wprawdzie postanowienie to nie zyskało przymiotu ostateczności, ponieważ zostało od niego złożone zażalenie, ale należy pamiętać, że dopiero ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 28 lipca 2021 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie miałoby wpływ na wynik sprawy. Losy postępowania, które bezpośrednio może doprowadzić do wszczęcia postępowania nieważnościowego, które dopiero w dalszej kolejności mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie, nie spełnia warunku pozwalającego na zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem bowiem, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., między daną sprawą sądowoadministracyjną, a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (por. postanowienie NSA z 21 kwietnia 2022 r., III OSK 707/22). O takim związku w niniejszej sprawie nie może być mowy, przez co Sąd, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowania nawet się jeszcze nie toczy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, obowiązkiem organu orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę było sprawdzenie faktu doręczenia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ulicy [...] w K. decyzji z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu będącego przedmiotem procedowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ocena prawomocności tej decyzji. Zdaniem autora skargi natomiast, takie działania doprowadziłyby do ustalenia, że tamta decyzja nie jest prawomocna, przez co nie mogła stać się podstawą orzekania przez Wojewodę w niniejszej sprawie. Ponadto według skarżącej Wspólnoty, organy w niniejszej sprawie powinny zbadać, czy wydając pozwolenie na użytkowanie, PINB dla Miasta Kielce uwzględnił fakt wydania przez WSA w Kielcach wyroków uchylających pozwolenie na budowę wydane w sprawie dla przedmiotowej inwestycji w dniu 20 września 2019 r.

Na przeszkodzie takiemu poglądowi stoi jednak to, że w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie była dopuszczalna ocena legalności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie już choćby dlatego, że właściwymi do wydawania takich decyzji są organy nadzoru budowlanego (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego), a w sprawach pozwoleń na budowę orzekają organy architektoniczno-budowlane (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 28 lipca 2021 r., znak: [...] (Plik 3, k. II - 8 akt administracyjnych), na której znajduje się klauzula ostateczności stwierdzająca, że decyzja ta w dniu 29 lipca 2021 r. stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Decyzja taka może być uchylona lub zmieniona, może być stwierdzona jej nieważność, czy też może nastąpić wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Do takich przypadków nie należy postępowanie, o jakim mowa w art. 59 i 59a Prawa budowlanego, gdyż nie wynika to z treści tych przepisów.

Drugi zarzut skargi zmierzający w istocie do tego samego celu, tj. podważenia legalności wydania pozwolenia na użytkowanie z 28 lipca 2021 r., a w konsekwencji i wykazania braku jego wpływu na dopuszczalność oceny merytorycznej poprawności wydanego w sprawie pozwolenia na budowę z 20 września 2019 r., dotyczył domniemanej obrazy przepisu art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie jest związany wytycznymi wyrażonymi w wyroku WSA w Kielcach z 6 października 2021 r. Według autora skargi bowiem, z faktu wydanie tego wyroku już po zapadnięciu decyzji PINB w Kielcach z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu należało wyciągnąć wniosek, że skoro Sąd, wiedząc o fakcie wydania tej decyzji jednak nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy przedmiotowy budynek jest wybudowany zgodnie z warunkami zabudowy, to wykluczone było opieranie rozstrzygnięcia, w szczególności polegającego na umarzaniu postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, na treści decyzji z 28 lipca 2021 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie.

Takie zarzuty nie są zasadne z dwóch powodów.

Po pierwsze trzeba dostrzec, że WSA w Kielcach w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 31 lipca 2023 r., II SA/Ke 293/23 oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z decyzji z 28 lipca 2021 r. Z uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z 6 października 2021 r., II SA/Ke 580/21 nie wynika natomiast, aby fakt wydania decyzji z 28 lipca 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu został w tamtym postępowaniu ujawniony. Nie można w tej sytuacji domniemywać, że Sąd w tamtej sprawie, polecając organowi II instancji ocenę zgodności z prawem sposobu określenia w projekcie budowlanym rzędnej średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, uwzględniał konsekwencje wynikające z faktu zakończenia przedmiotowej budowy i uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Ujawnienie tej ostatniej okoliczności w kolejnym postępowaniu przed WSA w Kielcach, w którym WSA w Kielcach polecił dokonanie oceny, czy - w kontekście art. 153 p.p.s.a. – nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych uzasadniających odstąpienie od wytycznych WSA z wcześniejszych wyroków, może więc być, w okolicznościach sprawy uznane za taką istotną zmianę pozwalającą na odstąpienie od wskazań WSA w Kielcach.

Po drugie z chronologii zdarzeń, które zachodziły w niniejszej sprawie wynika, że w okresie pomiędzy datą wydania przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji z 20 kwietnia 2020 r. utrzymującej w mocy pozwolenie na budowę z 20 września 2019 r., a datą wydania przez WSA w Kielcach kolejnego, wyroku z 6 października 2021. – inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, którego wykonalność nie tylko nie została wstrzymana, ale inwestor

nawet uzyskał ostateczne pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. W okresie tym więc inwestor mógł kontynuować i zakończyć roboty budowlane, co uczynił. Dlatego zarzut, że pozwolenie na budowę uzyskane przez inwestora 20 września 2019 r. było czterokrotnie uchylane i przez to nie mogło być podstawą do dokończenia robót budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przez co to pozwolenie na użytkowanie było wadliwe i nie mogło być podstawą umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu – nie zasługuje na uwzględnienie.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie jest prawdą, że przepis art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego nie miał w sprawie zastosowania i nie mógł stać się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ określa jedynie zakres kompetencji organu, który wydał zaskarżoną decyzję.

Powołanie przepisu wskazującego na właściwość organu, który wydał decyzję administracyjną, do jej wydania, jest koniecznym i oczywistym elementem składowym decyzji administracyjnej przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego został przy tym przywołany trafnie, ponieważ zgodnie z nim Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (którego funkcje w miastach na prawach powiatu, a więc takich jak Kielce, sprawuje prezydent miasta – art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U.2024.107 t.j.).

Odnosząc się do podniesionej w skardze wadliwość powołania się w sprawie na przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego mającej polegać na tym, że przepis ten ma nie dotyczyć sytuacji, gdy pozwolenie na budowę już zostało wydane, należy zauważyć, że na skutek uchylenia przez WSA w Kielcach prawomocnymi wyrokami z 20 października 2020 r., II SA/Ke 221/20, z 6 października 2021 r., II SA/Ke 580/21, z 26 października 2022 r., II SA/Ke 297/22 i z 31 lipca 2023 r., II SA/Ke 293/23 decyzji organu II instancji z dnia 18 grudnia 2019 r., z 20 kwietnia 2021 r. i z 7 kwietnia 2022 r. utrzymujących w mocy pozwolenie na budowę z 20 września 2019 r. oraz decyzji organu II instancji z dnia 3 marca 2023 r. umarzającej postępowanie odwoławcze od tej ostatniej decyzji, w dacie podejmowania zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 21 grudnia 2023 r. w obrocie prawnym nie pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Nie istniał więc już wtedy w sprawie stan faktyczny, na który powołuje się skarżąca Wspólnota w omawianym zarzucie skargi. Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy oceniał, czy w sytuacji zakończenia prac budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie w okresie, gdy inwestor dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę, które następnie straciło ten przymiot na skutek wymienionych wyżej wyroków WSA w Kielcach, zaistniała w sprawie dyspozycja normy, jaką organ zasadnie wywiódł z brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego według mającego w sprawie zastosowanie stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r. Ponieważ norma ta trafnie została odczytana jako zakazująca wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone, a tym bardziej wtedy, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie (które to oba warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie), zasadnie Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z 20 września 2019 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Bezprzedmiotowe jest bowiem orzekanie w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wydanie takiego pozwolenia jest niedopuszczalne.

Niezasadny był też zarzut dotyczący braku wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, z jakim skutkiem – ex tunc, czy ex nunc – Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji, co ma mieć znaczenie dla dokonania oceny, czy w sprawie zaistniała samowola budowlana, czy też budowa w oparciu o pozwolenie na budowę, które po jej zakończeniu przestało istnieć.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z takiej regulacji nie wynika obowiązek organu wskazywania w uzasadnieniu decyzji skutków podjętego rozstrzygnięcia. Wskazanie wszystkich takich skutków jest przy tym często niemożliwe, choćby dlatego, że ich zaistnienie lub nie, zależy od podjęcia stosownych działań czy postępowań przez inne osoby lub organy. Przykładowo ocena, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego obiektu budowlanego zostaną zakwalifikowane jako samowola budowlana, czy też na

przykład jako przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Prawa budowlanego, zależy od wszczęcia i wyniku postępowania, do którego prowadzenia właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Ubocznie w związku z powyższym można dodać, że kwestia, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Odpowiedź na pytanie dotyczące konsekwencji czasowej uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy wiążą się z charakterem administracyjnego postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego postępowania inicjowanego skargą na decyzję administracyjną oraz suspensywnością bądź nie wnoszonych odwołań i skarg. Ponieważ, co do zasady, odwołanie ma charakter bezwzględnie suspensywny (art. 130 k.p.a.), uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy powoduje, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Z kolei skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną nie ma charakteru suspensywnego (art. 61 § 1 p.p.s.a.), przez co decyzja ostateczna zaskarżona do sądu administracyjnego może podlegać wykonaniu, o ile jej wykonanie nie zostanie wstrzymane. Zaistniały w niniejszej sprawie splot ostatecznych rozstrzygnięć i dotyczących ich wyroków sądu administracyjnego może istotnie wywołać wątpliwość co do tego, czy pozostające przez określony czas w obrocie prawnym ostateczne pozwolenie na budowę z 20 września 2019 r. wywołało skutki prawne i czy skutki te mogą zostać usunięte. Ta kwestia jednak nie mogła być wyjaśniana w niniejszym postępowaniu dotyczącym dopuszczalności wydania i bytu pozwolenia na budowę, ale w ewentualnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, o czym była już wyżej mowa. To do tych organów bowiem należy między innymi kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.