Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 686/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 ust. 1, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.4103.17.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 28 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie z 12 stycznia 2023 r. Starosty L. (dalej "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 29 grudnia 2022 r. Gmina K. (dalej "uczestnik postępowania") wystąpiła do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zadanie pn. "[...]", realizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...], obręb C. , gmina K. . Postanowieniem z 12 stycznia 2023 r. Starosta odmówił uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla ww. inwestycji. Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 106 § 1 i 5, art. 123, art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej "u.g.r.l."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działkach rolnych. Grunt rolny wchodzący w skład terenu wskazanego we wniosku, na którym ma być realizowana inwestycja, w granicach wskazanych na załącznikach graficznych do projektu decyzji, stanowi użytki rolne klasy RIVa (grunty orne) i PsIV (pastwiska) wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, a zatem nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże w świetle zapisów zawartych w ewidencji gruntów teren, na którym ma być realizowana inwestycja stanowi użytki rolne, a więc podlega ochronie wynikającej z przepisów u.g.r.l., która polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów do celów innych niż produkcja rolna. Zdaniem Starosty planowana inwestycja pozbawi ten teren cech i charakteru gruntu rolnego oraz spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych, zwłaszcza, że wyłączyłaby z produkcji rolniczej grunt o powierzchni około 18,5 ha. Działki objęte planowaną inwestycją wraz z przyległymi terenami rolnymi klasy III i IV tworzą rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej, otoczony na krańcach wschodnich i zachodnich kompleksami leśnymi. Wprowadzenie funkcji przemysłowej jaką jest budowa farmy fotowoltaicznej w otwartą przestrzeń rolniczą doprowadzi do jej dezorganizacji. Wprowadzenie takiej funkcji w terenie zdominowanym przez funkcję rolną i w pobliżu terenów przeznaczonych co do zasady do rolniczego wykorzystania jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Wprawdzie grunty najlepsze do wykorzystania rolniczego to klasy I-III, jednakże grunty klasy IVa obejmujące gleby orne średniej jakości lepsze oraz klasy ŁIV obejmujące gleby średniej jakości, również nadają się pod uprawę, tym bardziej gdy wchodzą w skład większego kompleksu użytków rolnych klasy III i IV.

Realizacja farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w kompleksie gruntów użytkowanych rolniczo z punktu widzenia przepisów u.g.r.l. koliduje z funkcją rolniczą i spowoduje, że działki te utracą dotychczasowy charakter i przestaną być działkami wykorzystywanymi do działalności rolniczej. Budowa na gruntach rolnych farmy fotowoltaicznej o mocy 20 MW nie może być w żadnym wypadku uznana za związaną z produkcją rolną. Zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1939 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie") systemy fotowoltaiczne zlokalizowane na dużych powierzchniach wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K. teren ten został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R oraz tereny zieleni nieurządzonej (łęgowej, łąk itp.) oznaczony symbolem ZN. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, zawiera jednak ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy. W szczególności wskazuje, które tereny zachowane być powinny jako rolnicze, a które przeznaczone mogą być w przyszłości pod zabudowę. Ponadto teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc.

W zażaleniu na postanowienie Starosty inwestor, tj. G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 6 § 1 u.g.r.l. poprzez nieuwzględnienie w całości dyspozycji tego przepisu i pominięcie go na etapie dokonywania merytorycznej oceny sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że studium jest aktem prawa miejscowego. Skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a także poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewystarczający dla dokonania rzetelnej oceny merytorycznej sprawy. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że Starosta w żaden sposób nie wyjaśnił z jakich względów oraz w jaki sposób planowana inwestycja doprowadziłaby do dezorganizacji rolniczej funkcji obszarów sąsiadujących lub przyległych do terenu inwestycji. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, a także pominął fakt, że tego typu inwestycje są realizowane w całej Polsce dokładnie na tych samych klasach gleby.

W ocenie skarżącej w sprawie zachodzą okoliczności objęte dyspozycją przepisu art. 6 u.g.r.l. Grunty objęte inwestycją mają niską przydatność produkcyjną i nie wymagają wyłączenia z produkcji rolniczej. Biorąc pod uwagę niską przydatność produkcyjną gruntów organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób przekształcenie gruntów na potrzeby inwestycji pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym. Inwestycja skarżącej ma daleko idące walory środowiskowe i jej realizacja z całą pewnością leży w interesie ogółu społeczeństwa. Kwestia ta została przez Starostę całkowicie pominięta.

Zdaniem skarżącej studium nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. , który to plan utracił moc są nieistotne dla sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że inwestycja polegać ma m. in. na budowie stelaży trwale połączonych z gruntem dla 3400 sztuk paneli, a także na budowie podziemnych linii energetycznych niskiego, średniego i wysokiego napięcia, budynku technicznego, drogi oraz innej niezbędnej infrastruktury. Powierzchnia zabudowy wynosić będzie 18 ha, a powierzchnia wskazana do przekształcenia wynosi 26 ha gruntów rolnych klasy IVa. Wprowadzenie inwestycji w środek kompleksu rolnego o klasie gruntów III i IV będzie stanowiło naruszenie dotychczasowej funkcji terenu, a także naruszenie przepisów u.g.r.l. Budowle trwale związane z gruntem, a także budowa podziemnych sieci energetycznych może spowodować, iż grunt rolny klasy IVa stanie się gruntem niższej klasy. Z przepisów art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.r.l. wynika obowiązek ochrony gruntów rolnych przed degradacją. Możliwość przeznaczenia pod inwestycje gruntów niższych klas wynikająca z art. 6 ww. ustawy nie oznacza automatycznie zgody na ich nierolnicze wykorzystanie. Kolegium podkreśliło, że Starosta wszechstronnie rozważył zakres inwestycji dokonując analizy dokumentów (m. in. map, wypisów z ewidencji gruntów) i uznając nadrzędną wartość chronionego przepisami u.g.r.l. gruntu rolnego nad ekonomicznym interesem wnioskodawcy. W takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadniony. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut przywołania ustaleń studium. W podstawie prawnej postanowienia Starosty brak jest przywołania tego dokumentu, natomiast w uzasadnieniu postanowienia wskazano jedynie na znaczenie studium w sprawie, której przedmiotem jest uzgodnienie warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji uznając zarzuty odwołania za bezzasadne.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie organu do wydania postanowienia o uzgodnieniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w związku z planowaną inwestycją oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz związanego z tym faktem poczynienia błędnych ustaleń faktycznych, które to naruszenia skutkowały utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia Starosty w sytuacji, w której Kolegium powinno było je uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy.

Skarżąca sformułowała również zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 u.g.r.l. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że realizacja inwestycji będzie naruszać zasadę ochrony gruntów rolnych, podczas gdy budowa farmy nie stanowi zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych z punku widzenia celu i przepisów u.g.r.l. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na powieleniu naruszenia organu pierwszej instancji poprzez niedokonanie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów dla inwestycji skarżącej.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Kolegium dokonało ponownej analizy materiału dowodowego. Organ odwoławczy poprzestał na kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organy obu instancji nie uzasadniły twierdzenia z jakich względów oraz w jaki sposób inwestycja doprowadziłaby do dezorganizacji rolniczej funkcji obszarów sąsiadujących lub przyległych do inwestycji. Skarżąca podkreśliła także, że postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy mieści się w kategorii rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec tego wydanie uznaniowego rozstrzygnięcia powinno wiązać się z wyczerpującym uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy, w tym odniesieniem się organu do przywołanej przez stronę postępowania argumentacji. Organy obu instancji ograniczyły analizę wniosku skarżącej, tj. odniosły się jedynie do interesu ekonomicznego skarżącej (argumenty natury ekonomicznej). Organy pominęły, że inwestycja posiadać będzie liczne korzystne walory środowiskowe, jak m. in. redukcja emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie stabilności energetycznej sieci przemysłowej, redukcja kosztu energii elektrycznej, zwiększenie atrakcyjności okolicy dla inwestorów, zwiększenie dochodu gminy poprzez opłaty i podatki lokalne.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła te same argumenty co w zażaleniu od postanowienia Starosty. Dodatkowo wyjaśniła, że grunty, na których planowana jest inwestycja zgodnie z u.g.r.l. nie wymagałyby wyłączenia z produkcji rolnej. Zaś zasada ochrony gruntów rolnych z art. 3 u.g.r.l. nie ma charakteru bezwzględnego, co wynika z brzmienia tego przepisu, który wskazuje, że ochrona ta polega na ograniczaniu, a nie całkowitym zakazaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Wyjaśnić należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie zostało wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem uczestnika postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.g.r.l.).

Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Inwestycja skarżącej obejmuje działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...]obręb C. , gmina K. w granicach wskazanych na załącznikach graficznych do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z informacji z rejestru gruntów wynika, że działki numer [...] i [...] stanowią użytek klasy RIVa (gleby orne średnie), a działka numer [...] – użytek klasy RIVa, ŁIII i PsIV. W sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., a projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący tej inwestycji wymagał uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W dalszej kolejności należy wskazać, że postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA): z 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; z dnia 18 maja 2022 r., I OSK 1757/21 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16, opubl. w CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19, opubl. w CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23 - opubl. w CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1521/17, opubl. w CBOSA).

Sformułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się bezpośrednio z zarzutem naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, stąd w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do dokonanej przez organy wykładni prawa materialnego.

Rację ma skarżąca, że z przepisów prawa nie wynika zasada bezwzględnej ochrony gruntów rolnych rozumiana jako zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolnym. Warunkiem koniecznym do wydania takiej decyzji jest jednak brak kolizji z przepisami u.g.r.l.

Zgodnie z art. 3 u.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że art. 3 ust. 1 u.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21 – opub. w CBOSA). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów tudzież dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy, ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1261/20, opubl. w CBOSA). Takim wyjątkiem jest m. in. przepis art. 6 ust. 1 u.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej, że grunty przeznaczone pod inwestycję jako grunty o klasie bonitacyjnej IVa nie podlegają ochronie na podstawie art. 3 ust. 1 u.g.r.l. z racji tego, że w świetle art. 6 ust. 1 u.g.r.l. mogły być przeznaczone na cele nierolnicze, a dodatkowo nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.r.l. Organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że inwestycja obejmuje działki wykorzystywane rolniczo, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że inwestor musi uzyskać warunki zabudowy dla takiej inwestycji, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w u.g.r.l. (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1528/21, opubl. w CBOSA).

Następnie należy wskazać, że celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie realizacja przedsięwzięcia nie może prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami u.g.r.l., która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 528/18; z 28 września 2022 r., II OSK 2768/19 – opubl. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na takie istotne elementy prawnej ochrony wszystkich gruntów rolnych wynikające z art. 3 u.g.r.l., jak zagrożenie danej inwestycji dla spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, niewystępowanie w ich sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy, poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe.

Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymaga ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21 – opubl. w CBOSA).

W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że działki gruntu objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne klasy IVa. Działka numer [...] obejmuje dodatkowo użytki klasy ŁIII i PsIV. Inwestycja skarżącej polega na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 20 MW z infrastrukturą techniczną, na terenie o łącznej powierzchni do 18,5 ha. W skład elektrowni (farmy) fotowoltaicznej mają wejść m. in. stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli, ogniwa fotowoltaiczne w ilości do 3400 sztuk, przyłącza kablowe, podziemne linie elektroenergetyczne, linie światłowodowe, drogi dojazdowe wraz z miejscami postojowymi, place stałe i tymczasowe, obiekty budowlane transformatorów, magazyny energii do 100 sztuk oraz infrastruktura towarzysząca. Planowana inwestycja bezsprzecznie nie będzie służyć rolniczemu wykorzystywaniu gruntów. Zresztą sama skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności i nie wskazywała na możliwość korzystania z gruntów również na cele rolnicze takie jak np. hodowla zwierząt. Organy obu instancji – powołując się na przepisy rozporządzenia – słusznie wskazały, że inwestycja skarżącej ze względu na jej charakter i rozmiar powinna być kwalifikowana jako zabudowa o charakterze przemysłowym.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta oparł się nie tylko na przepisach prawa (organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. – ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne), lecz również na stanie wiedzy zawartej w ewidencji gruntów, dokumentach w postaci mapy klasyfikacyjnej, ortofotomapy oraz pozostałej dokumentacji, którą dysponował. Starosta w szczególności wskazał, że działki przeznaczone pod inwestycję leżą w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Tereny sąsiednie to grunty rolne klasy III i IV. Teren inwestycji tworzy z przyległymi terenami rolnymi rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej, otoczony na krańcach wschodnich i zachodnich kompleksami leśnymi. Starosta podkreślił, że inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej spowoduje nie tylko utratę przez teren inwestycji charakteru rolnego, ale doprowadzi do zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych. Planowana jest bowiem w centralnej części większego kompleksu użytków rolnych klasy III i IV oraz wyłączyłaby z produkcji rolnej obszar o powierzchni około 18,5 ha. Dodatkowo Starosta zwrócił uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K. teren inwestycji został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R oraz tereny zieleni nieurządzonej (łęgowej, łąk itp.) oznaczony symbolem ZN. Starosta przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w szczególności na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną. Kolegium dodatkowo zwróciło uwagę, że budowle trwale związane z gruntem, a także budowa podziemnych sieci energetycznych może spowodować, że grunt rolny klasy IVa stanie się gruntem niższej klasy. Argumenty natury ekonomicznej nie są zaś wystarczającymi argumentami, które powinny być wzięte pod uwagę, a takie argumenty wynikają z wniosku inwestora.

Zdaniem Sądu Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ramach granic uznania administracyjnego Starosta oceniając inwestycję skarżącej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych był uprawniony, aby odnieść się do tego, że grunty pod inwestycję mieszczą się na terenach oznaczonych w studium jako R oraz ZN oraz, że nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21, opubl. w CBOSA). Przepis art. 3 u.g.r.l. obliguje organ uzgadniający do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie mają zatem znaczenia takie okoliczności jak zwiększenie atrakcyjności okolicy dla inwestorów, zwiększenie dochodów gminy ani interes społeczny rozumiany jako redukcja emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie stabilności energetycznej sieci przesyłowej czy redukcja kosztu energii elektrycznej.

Wobec tego należy uznać, że organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, poddały analizie i oceniły materiał dowodowy. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy – nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 k.p.a. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. albowiem skoro postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, to zasadnie Kolegium utrzymało je w mocy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.