Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1481/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 268a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 769/21 w sprawie ze skarg A. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg A. (dalej: skarżąca), stwierdził nieważność trzech decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r. oraz trzech poprzedzających je Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania Odpadów – SELEKT (dalej: Związek) z 24 lutego 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzjami Związku nałożono na skarżącą kary pieniężną za nieterminowe złożenie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (UDO) - rocznego sprawozdania za 2019 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gmin, będących członkiem Związku. Podstawą prawną decyzji stanowił art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021, poz. 888).

Skarżąca wniosła odwołania od decyzji Związku.

Decyzjami z 30 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzje Związku.

Skarżąca wniosła skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.

Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu oraz poprzedzających je decyzji Związku wskazując, że decyzje wydane w I instancji zostały podpisane przez Dyrektora Biura Związku, podczas gdy powinny zostać podpisane przez wszystkich członków organu kolegialnego jakim jest Związek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 135 p.p.s.a. "przez stwierdzenie nieważności decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.".

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennym osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego, skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego należało się odnieść do zgłoszonego przez jednego z członków składu orzekającego zdania odrębnego do decyzji (votum separatum), w sytuacji, gdy skarżąca na etapie postępowania odwoławczego nie podnosiła tej kwestii co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji oraz znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie z uwagi na oczywistą bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji je poprzedzających. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zakresie wykładni art. 268 k.p.a. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy Zarząd Związku miał możliwość udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego pracownikowi Związku na podstawie art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zasady powoływania i działania związków międzygminnych zostały określone w rozdziale 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g.). Nie budzi wątpliwości, że organem wykonawczym związku międzygminnego jest zarząd, a więc organ kolegialny, który z dniem ogłoszenia statutu związku międzygminnego przejmuje przewidziane tym statutem prawa i obowiązki organów wykonawczych gmin będących członkami związku (wójtów, burmistrzów i prezydentów miasta).

Ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993 r., nr 3, poz. 25 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2020 r. II FSK 2315/19). Co do zasady, organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi (pracownikowi) swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Dotyczy to również udzielenia upoważnienia z art. 268a k.p.a. Organ kolegialny działa in corpore i nie może udzielić pełnomocnictwa w trybie art. 268a k.p.a. Podobne stanowisko prezentowane jest także na gruncie art. 143 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.), który stanowi odpowiednik art. 268a k.p.a. w postępowaniu podatkowym (por. P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej, [w:] C. Kosikowski, J. Brolik, L. Etel, M. Popławski, P. Pietrasz, R. Dowgier, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V, Warszawa 2013, s. 842 i nast.).

W przepisach u.s.g. regulacja dotycząca możliwości i zasad połączenia się gmin w nowy podmiot - związek międzygminny, w celu wspólnego wykonywania zadania (lub zadań) publicznych jest ogólna i odsyła do regulacji dotyczących innych organów samorządowych. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, ale tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Przykładowo takie regulacje zostały m.in. wprowadzone w art. 12 ust. 1 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 753 ze zm.), zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego może upoważnić Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Podkreślenie przy tym wymaga, że w odróżnieniu od art. 268a k.p.a., przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym dopuszczają możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw (art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy). Natomiast w tej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiałby powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim stanowi art. 268a k.p.a., a więc przez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Stanowiska tego nie podważają argumenty skargi kasacyjnej, które mają częściowo charakter pozaprawny. Opierają się bowiem na obiektywnej trudności zebrania się członków Zarządu, co nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega oczywiście obiektywne trudności związane z tego rodzaju działalnością Związku, jak również to, że przed utworzeniem Związku kompetencje do wymierzenia przedmiotowych kar pieniężnych przysługiwały organom monokratycznym poszczególnych gmin. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak już wyżej wskazano, brak było regulacji szczególnej, która pozwalałaby na tego rodzaju powierzenie kompetencji organu kolegialnego pracownikowi Związku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych z organów wykonawczych gmin na organ wykonawczy związku, od przeniesienia wszelkich uprawnień procesowych organu wykonawczego gminy, w tym upoważnienia z art. 268a k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, a zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po ogłoszeniu statutu Związku, jego Zarząd uzyskał uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych między innymi na podstawie art. 9x ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarząd jest więc jest organem administracji publicznej. Stałymi elementami składającymi się na pojęcie takiego organu są: a) prawne wyodrębnienie b) realizacja zadań państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego w imieniu i na rachunek tego podmiotu prawnego c) prawnie określone kompetencje, obejmujące władztwo administracyjne. Warunki te niewątpliwie Zarząd spełnia. Zgodnie jednak z art. 67 ust. 2 u.s.g., ustrój i zasady funkcjonowania związku międzygminnego określa statut. Wszelkie działania organów Związku muszą mieć podstawę określoną w statucie. Statut Związku w brzmieniu z daty wydania decyzji organu I instancji nie zawierał podstawy do przekazania pracownikowi Związku kompetencji Zarządu w trybie art. 268a k.p.a. Tego rodzaju upoważnienie nie wynika również z innych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6q ust. 11 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Brak tego rodzaju upoważnienia w przepisach ustawy lub statucie uniemożliwiał wydanie decyzji przez pracownika Związku, co z kolei skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 268a k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.