Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 228/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 1094
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 19 lutego 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz J. R. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19.02.2024 r. wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 13.11.2023 r. znak:SKO.PZ-71/7448/844/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy na rzecz G. M., dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] na terenie miasta W. w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEFGHIJKLM-A - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 775), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 13 listopada 2023 r., znak: [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22.09.2023 r. skierowanym bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach J. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy na rzecz G. M., dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz terenowych murów oporowych wraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] na terenie miasta W., w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr1 linią ciągłą koloru cza mego literami ABCDEFGHIJKLM-A. Wyjaśnił, że posiada legitymację strony w niniejszym postępowaniu wskazując, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr ewid.[...] — co dokumentuje księga wieczysta KI1 [...] i działka nr [...] — co dokumentuje księga wieczysta KI1 [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej W. - miasto. Swój interes prawny oparł na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jako przesłanki stwierdzenia nieważności wskazał naruszenie przepisów:

- art. 6 k.p.a., art.7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez czysto formalne przywołanie przepisów prawa, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa; sporządzenie uzasadnienia decyzji i analizy urbanistyczno-architektonicznej w sposób nieodpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a;

- art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5 oraz art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku sieci kanalizacji sanitarnej, braku umowy inwestora z gestorem sieci; przeprowadzenie analizy urbanistycznej w odległości sprzecznej z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- -przepisów rozporządzenia nr 13/2012 i nr 20/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęć wody podziemnej SW-I, SW-II, SW-V nr 1 (os. Brożka) w miejscowości W. i niekorzystnego wpływu na jednolite części wód podziemnych i powierzchniowych oraz GZWP408 Niecka Miechowska. Ustalenia punkt 3.4 decyzji o warunkach zabudowy są sprzeczne z rozporządzeniem w związku z dopuszczeniem odprowadzania wód opadowych do dołów chłonnych, co stoi w sprzeczności z ppkt 17 pkt 1 § 3 ww. rozporządzenia.

Nadto, we wniosku J. R. zarzucił wydanie ww. decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. mające na celu obejście przepisów prawa poprzez celowe podzielenie zamierzenia na mniejsze zamierzenia powierzchniowe, w celu uniknięcia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z 13 listopada 2023 r. SKO w Kielcach odmówiło wszczęcia na wniosek J. R. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności

decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. Kolegium wskazało, że J. R. nie wykazał w jaki sposób przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy ma wpływ na jego sytuację prawną, a tym samym, że przysługuje mu interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 07.10.2022 r.

Wnioskiem z dnia 23.11.2023r. J. R. zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 13.11.2023r.

Rozpatrując zasadność złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności, SKO w Kielcach wyjaśniło, że w pierwszej kolejności musi rozważyć, czy J. R. jest podmiotem uprawnionym do domagania się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, innymi słowy czy przysługuje mu przymiot strony postępowania.

Na podstawie analizy akt sprawy SKO wskazało, że J. R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzję Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. Następnie wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja planowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] na terenie miasta W. w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEFGHIJKLM-A, nie została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powierzchnia zabudowy funkcji handlowej wynosić będzie 1,160 ha, zatem nie kwalifikuje się do § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b ww. rozporządzenia. Także powierzchnia zabudowy miejsc postojowych wynosi 0,4000 ha i nie kwalifikuje się do § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b ww. rozporządzenia.

Wnioskodawca swój interes prawny w sprawie wywodzi z faktu bycia właścicielem działek nr ewid.[...] i [...]. Tymczasem, jak wynika z akt, działki te, objęte liniami rozgraniczającymi, znajdują się w odległości ok. 40 m od granicy działek inwestycyjnych. Pomiaru odległości dokonano linijką na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. Zatem mając na uwadze zakres planowanego przedsięwzięcia, wskazane powierzchnie terenu inwestycji oraz miejsc postojowych, a także odległe położenie kwestionowanego terenu planowanej inwestycji względem granic nieruchomości gruntowej stanowiącej własność J. R., Kolegium doszło do przekonania, że powyższe wyklucza uznanie, że inwestycja ta niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy. Inwestycja nie będzie bowiem negatywnie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości i jej obszar oddziaływania zamknie się w granicach terenu inwestycji. J. R. nie jest właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialno - prawną decyzji Nr [...] Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022r. stanowi m.in. przepis art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ww. ustawa nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia "strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, że ma tu zastosowanie przepis art. 28 k.p.a.

Tym samym zarówno w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak i w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To nie art. 28 k.p.a. jednak wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Dopuszcza się przy tym możliwość uznania za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji (nie graniczą z nim, nie przylegają do niego fizycznie). Niemniej jednak możliwość uznania za strony właścicieli tak rozumianych działek sąsiednich zależy od rodzaju inwestycji, która jest planowana. W kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, w zakresie realizowanych inwestycji należy uwzględnić nie tylko sposób zagospodarowania wywołany planowaną inwestycją, ale też charakter takiej inwestycji. W zależności od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować bowiem oddziaływanie nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z jej terenem graniczące, lecz również na nieruchomości położone dalej. Istotne jest zatem, by przepisy odrębne regulowały kwestię tego oddziaływania. Do przepisów tych zaliczyć należy zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Pojęcie oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości – konkretyzują się normy wynikające z przepisów, o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewne strefy oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ dodał, że interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, ale również z przepisów prawa cywilnego.

Odnosząc takie rozważania do okoliczności sprawy Kolegium stwierdziło, że wskazane w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowe linie rozgraniczające teren wnioskowanej inwestycji w załączniku graficznym wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Oznacza to, że pas ok. 40 m odgradzający teren planowanej inwestycji od granic nieruchomości gruntowej stanowiącej własność J. R. nie ulegnie zmniejszeniu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Na skutek wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie zmieni się dotychczasowy sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu J. R. i decyzja ta nie wpłynie na ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości J. R.. Teren planowanej inwestycji położony jest względem nieruchomości J. R. w odległości, która wyklucza wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego uzasadniającego objęcie terenu J. R. obszarem oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium wskazane przez J. R. we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5, ust. 5a u.p.z.p. oraz art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, a także przepisy postępowania nie stanowią podstawy prawnej statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W odniesieniu do kwestii wskazanej we wniosku J. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 13.11.2023r. znak: [...], a mianowicie, że realizacja inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy Nr [...] Burmistrza Gminy Włoszczowa z dnia 07.10.2022 r. znak: [...], może powodować ograniczenia w realizacji inwestycji związanych z budowlami rolniczymi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2023r. poz.297) zwrócić należy uwagę, że wskazane rozporządzenie określa warunki, jakie mają spełnić budowle rolnicze, a także ich usytuowanie względem innych obiektów na etapie projektowania, a następnie uzyskiwania pozwolenia na budowę budowli rolniczych. Powyższe oznacza, że to przy sytuowaniu budowli rolniczych mają zostać zachowane wskazane w § 6 w/w rozporządzenia odległości od poszczególnego rodzaju obiektów, a nie odwrotnie, jak wskazuje J. R..

Skargę na tę decyzję złożył J. R.. Zarzucił w niej naruszenie:

1. art. 25 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 lit. a i c w związku z art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. UE z 28.1.2012 r., L 26/1), zwanej dalej "dyrektywą

środowiskową", oraz w związku z art. 74 ust. 3a i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i odmowę przyznania skarżącemu J. R. statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy prawidłowe ustalenie zakresu przedsięwzięcia inwestora winno doprowadzić do uznania J. R. za stronę postępowania;

2. Art. 7 i 11 k.p.a. w powiązaniu z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach rozważania dot. zastosowanie przez inwestora procederu podziału inwestycji na kilka mniejszych w celu obejścia obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej, zostały całkowicie pominięte;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne niezastosowania i w

konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa, podczas, gdy okoliczności sprawy dają podstawę do jej stwierdzenia w całości albowiem rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy Włoszczowa w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu:

a). art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2016 r. poz. 353 ze zm.), dalej ustawa środowiskowa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynków handlowych, pylonu reklamowego, terenowych murów oporowych, ziemnego zbiornika odparowującego na wodę wraz z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i 7071 na terenie miasta W., co do którego warunki zabudowy zostały określone na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W.:

a. nr [...] z dnia 09-08-2023 r. znak: [...],

b. nr [...] z dnia 09-08-2023 r. znak: [...],

c. nr [...] z dnia 07-10-2023 r. znak: [...],

- nie stanowią przedsięwzięcia powiązanego technologicznie, o jakim mowa w naruszonym przepisie,

b). art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez jego pominięcie i błędne przyjęcie, że opisana w pkt a) inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym błędne uznanie, że nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji inwestora,

c) art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej poprzez jego pominięcie przy dokonywaniu oceny konieczności przeprowadzenia dla opisanej w pkt a) inwestycji oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przepis ten stanowi, iż uwzględnić należy powiązanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami,

d) art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest związany zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może procedować, podczas gdy powołany przepis nie tylko nie daje podstaw do wykładania go w sposób zawężający kompetencje organu, lecz przyjęcie, iż to inwestor zakreśla wnioskiem zakres procedowania stanowi naruszenie reguły praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., albowiem organ winien stosować wszystkie obowiązujące przepisy prawa. Innymi słowy związanie organu wnioskiem nie może prowadzić do pominięcia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które organ zobowiązany jest stosować;

e) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej poprzez jego pominięcie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien zbadać przesłanki jego zastosowania z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 13 tejże ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie:

f) art. 61. ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym także warunek, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy planowana do realizacji inwestycja nie posiada niezbędnej infrastruktury technicznej, gdyż brak jest w sąsiedztwie sieci kanalizacji sanitarnej, jak również wnioskodawca nie przedstawił stosownej umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem, aby móc wykonać przyłącze kanalizacji sanitarnej;

g) art. 61. ust 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w odległości sprzecznej z ustawą tj. w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, tymczasem organ zaniechał właściwego rozpoznania i nie dopełnił obowiązku określenia, jaka jest szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, jak również nie określił, jaki jest minimalny obszar analizowany;

h) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, której unieważnienia domaga się skarżący, w sposób nieodpowiadający warunkom wynikającym z tego przepisu, to jest zawarcie jedynie pobieżnych i ogólnikowych sformułowań nie wyjaśniających istoty sprawy oraz w oparciu o nieprawdziwe informacje (np. w obszarze analizowanym nie występują obiekty o szerokości elewacji frontowej 58 m);

i) art. 61 ust. 1 poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno- architektonicznej w sposób umożliwiający wykazanie możliwości wyznaczenia innych parametrów planowanej, nowej zabudowy, w sposób odmienny niż wynika to z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), określającego standardy i sposób ich wyznaczania. Odstępstwo od parametrów średnich powinno być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, czego zabrakło w decyzji organu planistycznego, której unieważnienia domaga się skarżący.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Kolegium skupiło się na analizie przepisu art. 28 k.p.a. bez jakiegokolwiek odniesienia do podnoszonych zarzutów i stosowaniu przez inwestora tzw. "salami slicingu",

tj. tego, czy w istocie przedsięwzięcie zostało podzielone na kilka mniejszych, wbrew przepisom ustawy środowiskowej. Nie dokonano oceny zasadności bądź niezasadności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również zarzutów dotyczących wykładni art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Pominięto bowiem, iż art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a. i na gruncie rzeczonej ustawy status strony przysługuje inaczej określonej kategorii osób, niż wynikałoby to z zasad ogólnych z k.p.a. Skoro bowiem osoba, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji upatruje podstawy prawnej do przyznania jej statusu strony w art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej i przywołuje na poparcie tego stanowiska podstawy faktyczne i prawne, to niezależne od ich zasadności organ winien je przeanalizować i zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, 11 i 107 §1 k.p.a. zredagować odpowiednią decyzję z wyczerpującym uzasadnieniem. Ponadto dla prawidłowego określenia, czy nieruchomości skarżącego znajdują się w polu oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, należy wziąć pod uwagę, że inwestor przedsięwziął działania mające na celu podzielenie jednej inwestycji na 3 części. Takie działanie, jako sprzeczne z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, winny zostać potraktowane przez organ planistyczny jako naruszenie zasady jednolitości przedsięwzięcia i potraktowane jako jedno wspólne przedsięwzięcie, a w konsekwencji skutkować obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowej i przyznaniem skarżącemu statusu strony, zarówno w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, jak również w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji.

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ powinien wyjaśnić, czy zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Brak wydania takiej decyzji nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, lecz jest merytoryczną podstawą do odmowy wydania takich warunków. A jeśli decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wówczas jest to zdecydowanie rażące naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 72 ust. 3, zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydane m.in. decyzji o warunkach zabudowy ma na celu wskazanie, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie.

Uzupełniająco skarżący zarzuca także błędne nieorzeczenie przez Kolegium o nieważności decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa mimo rażącego naruszenia prawa polegającego na wadliwym przeprowadzeniu przez organ planistyczny analizy architektoniczno — urbanistycznej. Wadliwość polegała w szczególności na:

a) ustaleniu analizowanego obszaru jako mniejszy niż trzykrotność szerokości frontu działki, na której znajdować się ma zamierzony przez inwestora obiekt. Ponadto wadliwość polegała na nieuzasadnieniu w żaden sposób przyjętej przez organ średnicy analizowanego obszaru,

b) braku uzasadnienia odstępstw od ustalonych w ramach analizy parametrów zabudowy, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy,

c) braku odpowiedniej sieci kanalizacyjnej na analizowanym obszarze co stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył wywody będące podstawą zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z powodów w niej wskazanych.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie SKO w Kielcach wydane w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu odmawiającym wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego J. R. o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego oraz terenowych murów oporowych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową. Powodem odmowy wszczęcia postępowania było uznanie przez SKO w Kielcach, że wnoszący podanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego J. R. jest osobą niebędącą stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, zakończonego decyzją, której stwierdzenia nieważności skarżący się domagał. Odmówienie skarżącemu przymiotu strony wynikało natomiast z uznania przez organ, że nie ma on koniecznego w takim postępowaniu interesu prawnego w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na działce nienależącej do wnioskującego, niesąsiadującej z jego działką i położoną w takiej odległości od linii rozgraniczających teren inwestycji planowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...], że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Organ uznał przy tym, że po stronie J. R. występuje w tej sprawie tylko interes faktyczny, a nie prawny, ponieważ, jak wynika z treści odwołania, jest on zainteresowany niepogorszeniem swojej obecnej sytuacji, przede wszystkim związanej z realizacją zabudowy usługowej na sąsiedniej działce. Powoływane przez J. R. obawy, że realizacja inwestycji objętej decyzją z 7 października 2022 r. ustalającą warunki zabudowy może powodować ograniczenia w realizacji planowanych przez J. R. inwestycji związanych z budowlami rolniczymi wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U.2023.297), dalej rozp. ws. warunków technicznych budowli rolniczych, nie przydają mu interesu prawnego, ponieważ to przy realizacji tych budowli rolniczych konieczne będzie spełnienie warunków określonych w przywołanym rozporządzeniu, a nie odwrotnie.

Przedstawiona przez organ argumentacja świadczy w istocie, zdaniem Sądu, o zasadności skargi.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy przypomnieć, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uzasadnione, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się utrwalony pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Ol 219/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1565/20, wyrok WSA w Krakowie z z dnia 6 maja 2024 r. II SA/Kr 433/24). NSA w powołanym wyroku zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych

podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też prowadziłoby do braku logiki w działaniu organu, który przeprowadzałby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywistość braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Strona skarżąca powołuje się bowiem na własny interes prawny, oraz wskazuje podstawę prawną uzasadniającą jej roszczenie dotyczące istnienia tego interesu.

Podstawą tą ma być przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 , ust. 5, ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2023.1094 t.j.), dalej u.u.i.ś.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W ocenie Kolegium przepis ten nie może być podstawą prawną statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jak się można domyślać (gdyż nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. dotyczy innego postępowania, niż ustalającego warunki zabudowy.

Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić.

Istotnie przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. będący regulacją szczególną w stosunku do ogólnej normy art. 28 k.p.a. określającej pojęcie strony postępowania administracyjnego, dotyczy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jednak trzeba zauważyć, że stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia jest wyjaśnienie, czy zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzednio uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można więc twierdzić, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ustalony na podstawie szczególnej normy art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie może mieć żadnego wpływu na krąg stron postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego samego przedsięwzięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okaże się wymagane. Przy ocenie tego ostatniego aspektu natomiast trzeba mieć na uwadze rodzaj, charakter i skalę danego przedsięwzięcia, a także jego powiązanie z innymi przedsięwzięciami, które to cechy w myśl art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 1 i art. 71 u.u.i.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839), determinują obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie w okolicznościach niniejszej sprawy należy pamiętać, że w wyroku z 16 maja 2024 r. wydanym w sprawie II SA/Ke 176/24 przez WSA w Kielcach został wyrażony pogląd, że sztuczny podział

powiązanych ze sobą inwestycji o jednorodzajowym charakterze na mniejsze, spowodował uniknięcie procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niedostrzeżenie tych ewidentnych faktów przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma charakter rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów, które to naruszenie nie może zostać zaakceptowane w praworządnym państwie ze względu na skutki, jakie wywołuje.

Ponieważ przywołana sprawa II SA/Ke 176/24 dotyczyła inwestycji, która może być traktowana jako inwestycja jednorodzajowa i powiązana z inwestycją, o którą chodzi w niniejszej sprawie, a konsekwencją łącznej oceny całej rozdzielonej przez inwestora inwestycji może być zwiększone oddziaływanie tej inwestycji na środowisko, a także na nieruchomości sąsiadujące, czy też położone w obszarze jej oddziaływania, w tym na nieruchomość skarżącego - nie można bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wyjaśnienia w nim zarysowanych wątpliwości zasadnie twierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi oczywisty brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Taka konstatacja powoduje, że zaskarżone postanowienie, a także wydane przez ten sam organ postanowienie z 13 listopada 2023 r. nie może się ostać.

W związku z przedstawionym poglądem odnośnie charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia w niniejszym postępowaniu jest podniesiona przez organ okoliczność, że istotne dla oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z 7 października 2022 r. nie jest zachowanie zgodnych z przepisami rozp. ws. warunków techn. budowli rolniczych, odległości planowanych przez J. R. budowli rolniczych od budynku handlowego z infrastrukturą planowanych w niniejszej sprawie, gdyż te warunki i odległości będą mogły być analizowane dopiero w ewentualnym, przyszłym postępowaniu dotyczącym uzyskiwania pozwolenia na budowę takich budowli rolniczych.

Ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z 7 października 2022 r. ma interes prawny w takim postępowaniu nieważnościowym, co determinuje istnienie bądź brak przymiotu strony w takim postępowaniu i w konsekwencji zasadność lub niezasadność odmowy wszczęcia postępowania, bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia jest również analiza istnienia w tej decyzji przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego dotyczy część zarzutów skargi.

Zbędna jest też w niniejszej sprawie analiza zarzutów skargi dotyczących domniemanego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a) i kodeksu postępowania administracyjnego (art. 107 § 3), w toku postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trzeba bowiem pamiętać, że w postępowaniu nieważnościowym (do którego wszczęcia w sprawie jeszcze przecież nie doszło), przedmiotem analizy nie mogą być przesłanki determinujące uwzględnienie bądź nie wniosku strony, ale kwalifikowane wady zapadłej w sprawie decyzji. Tym bardziej więc w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy z przyczyn podmiotowych wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Włoszczowa z 7 października 2022 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego, kwestionowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, zbędne jest analizowanie okoliczności objętych zarzutami wymienionymi w skardze w punkcie 1 f), g), h) oraz i).

Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzenia analizy i dowodów, o jakich wyżej mowa w toku wszczętego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy istnieją ku temu podstawy. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie tego samego organu z 13 listopada 2023 r.

Nie przesądzając, czy strona skarżąca ma przymiot strony w zakończonym decyzją ostateczną Burmistrza Gminy Włoszczowa z 7 października 2022 r. postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wskazaniem Sądu jest wszczęcie postępowania w sprawie, a następnie dokonanie oceny tej kwestii w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym, z możliwością czynnego w nim udziału przez wszystkie strony postępowania nieważnościowego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się kwoty: [...] zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi, [...] zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego - pełnomocnika J. R., a także [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.