Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 362/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. V. A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia dla cudzoziemca na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 października 2023 r., A.V.A. obywatelka Filipin, (dalej: strona, skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ), w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie:

art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 oraz 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego decyzji w sprawie [...] w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy niniejsza skarga,

3) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o orzeczenie, czy bezczynność w przedmiotowym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

5) zasądzenie od Skarbu Państwa odszkodowania w wysokości 10 000 zł (słownie; dziesięć tysięcy złotych) tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie,

6) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że złożyła 8 września 2022 r. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, za pomocą operatora pocztowego, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Dnia 15 marca 2023 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu z prośbą o wyznaczenie terminu na uzupełnienie braków formalnych poprzez osobiste stawiennictwo w Urzędzie.

W dniu 20 maja 2023 r. strona złożyła na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie w stosunku do niezałatwienia w terminie sprawy administracyjnej tj. wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę w Polsce do Szefa do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu niższej instancji, czyli Wojewody Śląskiego, a w dniu 19 czerwca 2023r. strona uzupełniła braki formalne. Jednakże organ wyższej instancji pozostawił ponaglenie dotychczas bez odpowiedzi, a do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną.

Dalej skarżąca podniosła, że Wojewoda Śląski dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania wniosek strony nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Ponadto Wojewoda Śląski nie poinformował stronę o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu na załatwienie sprawy w zgodzie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że w żaden sposób nie przyczyniła się do bezczynności Wojewody Śląskiego.

W ocenie strony tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji administracyjnej to niewątpliwie rażące naruszenie prawa, które podważa zaufane jednostki do organów administracji publicznej oraz niezgodne z regułami, na podstawie których funkcjonuje demokratyczne państwo prawa.

Nadto w ocenie strony nie można zaakceptować sytuacji, że organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy.

Swą argumentację strona poparła licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał m.in., że 8 września 2022 r. otrzymał wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dalej podał, iż w dniu 19 maja 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie.

W chwili złożenia przedmiotowego ponaglenia wniosek o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zwierał braki formalne. Ponadto powyższa okoliczność spowodowała, iż organ nie dopuścił się bezczynności, którą należy utożsamić z niezałatwieniem sprawy w terminie, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącej podstawę do uznania ponaglenia za uzasadnione.

W dniu 16 października 2023 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody Śląskiego z dnia 12 października 2023 r., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego.

Pismem z dnia 30 października 2023 r. powiadomiono stronę o zamiarze wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie art. 10 k.p.a. poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz pouczono o przysługującym na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. prawie wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i jednocześnie na podstawie art. 106 ust. 2a u. o c. wezwano stronę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w sprawie.

Wyjaśniając powód przedłużonego procedowania nad złożonym wnioskiem o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy organ wskazał, że do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych.

Jednocześnie w dniu 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został w dniu 16 maja 2022 r. obowiązującym do nadal stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała

się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności wskazał, że w związku z rozpoczęciem w dniu 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno-doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.

W dalszej kolejności wspomniał, że w związku z sytuacją spowodowaną konfliktem zbrojnym na Ukrainie, w 2022 roku na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody Śląskiego obowiązki w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców nałożono także dodatkowe zadania m.in. związane z przedłużeniem ważności wiz krajowych (umieszczanie naklejek wizowych w dokumentach podróży) dla wybranych grup obywateli Ukrainy i Białorusi, a także w zakresie rozpatrywania wniosków obywateli Ukrainy, Republiki Białorusi, Federacji Rosyjskiej oraz osób posiadających w tych państwach status bezpaństwowca dotyczących wydawania, przedłużania ważności, wydawania duplikatu lub wymiany Karty Polaka.

W związku z zaistniałą sytuacją wpływającą na obciążenie urzędów obsługujących organy administracji, w dniu 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o p.o.U. przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie w dniu 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie w dniu 27 czerwca 2023r. weszła w życie ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.o p.o.U. przepisy art. 100d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 4 marca 2024 r., przytoczone na wstępie niniejszego uzasadnienia.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej.

Od dnia 15 lutego 2021 r. w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach funkcjonują ponadto - wprowadzone jako działania zaradcze - rekomendacje w zakresie usprawnienia prowadzenia postępowań dotyczących wydawania zezwoleń pobytowych, zgodnie z którymi w przypadku złożenia właściwie wypełnionego i podpisanego wniosku, wymaganych zdjęć, kserokopii paszportu, potwierdzenia opłaty skarbowej oraz kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej, istnieje możliwość wyznaczenia terminu zgłoszenia się w celu uzupełnienia braków formalnych w przyspieszonym trybie. Podjęte przez Śląski Urząd Wojewódzki w Katowicach działania organizacyjne, polegające m.in. na wprowadzeniu usprawnień w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, mają na celu zdecydowane przyspieszenie procedowania nad składanymi wnioskami, a tym samym szybsze wydawanie decyzji. Każdy więc cudzoziemiec, w którego interesie jest szybkie i sprawne wszczęcie oraz zakończenie postępowania, ma możliwość złożenia wniosku w rekomendowany sposób, w szczególności wypełnionego rzetelnie, starannie i kompletnie wraz z dołączonymi do niego wszystkimi określonymi i wymaganymi załącznikami.

Nadto, w kontekście żądania skarżącej co do przyznania sumy pieniężnej, organ zauważył, że w związku z procedowaniem sprawy cudzoziemka nie odniosła żadnej szkody, a czas procedowania nad jej wnioskiem nie wpływa na sytuację pobytową w Polsce. Po uzupełnieniu braków formalnych, zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.

Ponadto w związku z rozpoczęciem 24 lutego 2022 r. działań zbrojnych na obszarze Ukrainy i związanym z tym masowym napływem do Polski osób uciekających przed wojną, pracownicy Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (w tym także rozpatrujący wnioski pobytowe pracownicy Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców) włączeni zostali w realizację, w ramach swoich obowiązków służbowych lub jako dodatkowe zadanie, czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie poprzez zabezpieczanie funkcjonowania Punktu informacyjno- doradczego dla obywateli Ukrainy zlokalizowanego na dworcu kolejowym K., a także punktów recepcyjnych działających na terenie województwa. Powyższe miało na celu zapewnienie możliwości całodobowej realizacji zadań związanych z koordynowaniem przez Wojewodę pomocy uchodźcom, z pewnością miało jednak też istotny wpływ na procedowanie w prowadzonych sprawach administracyjnych.

Wojewoda podniósł także, że wszystkie dodatkowe zadania nie przyczyniły się do skrócenia czasu załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Z kolei, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem.

Skarżąca pismem z 19 maja 2023 r. wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Z perspektywy niniejszej sprawy istotne pozostaje również, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej.

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. I OSK 2567/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16 zgodnie z którymi: "bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a.

Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 8 września 2022 r. Organ 19 maja 2023 r. otrzymał ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie a 12 października 2023 r. do organu wpłynęła skarga.

Organ nie uczynił też zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje aprobaty bierna postawa organu trwająca wiele miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a.

Należy wskazać na treść art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Przepis ten został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu.

WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 137/22 słusznie zauważył, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 6 października 2022 r. jako dzień doręczenia żądania do organu.

W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków.

Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 8 września 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 8 września 2022 r., termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SAB/Po 248/21).

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

W rozpoznawanej sprawie, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach).

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w sprawie organ w praktyce nie podjął żadnych działań.

Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie".

Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane.

W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony dopuścił się bezczynności (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Sąd zważył również, w kontekście przywołanej przez organ w odpowiedzi na skargę treści art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 830, zmieniającej w/w ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r.), że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji nie ma zastosowania także art. 100d zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw na okres do 24 sierpnia 2023 r. Brak było zatem podstaw do ich powoływania w toku kontrolowanego postępowania.

Skoro organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, uzasadnionym stało się zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku).

W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących wymierzenie organowi grzywny w połowicznej wysokości oraz przyznania skarżącej odszkodowania w wysokości 10 000 zł. podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej z tytułu odszkodowania, Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). Skarżąca nie przedstawiła w skardze żadnych dowodów uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej tj. nie wykazała poniesionej szkody, dlatego Sąd nie uznał tego roszczenia za zasadne.

Z kolei grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Ma również osiągnąć cel represyjny, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Stąd też Sąd oddalił skargę również w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł., jako, że skarżąca w dniu 7 listopada 2023 r. tj. przed terminem rozpoznania sprawy przez Sąd odwołała pełnomocnictwo udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi.