Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1125/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2023 r. nr 486/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr 486/23, na skutek odwołania E. A. i C. A., utrzymał mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], nakazującej E. A. (inwestorowi) rozbiórkę parkingu zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P.

W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że kwestia zasadności wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie parkingu zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. oraz nałożenia na E. A. obowiązku sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. inwestycji oraz pozostałych dokumentów szczegółowo określonych w sentencji postanowienia PINB w P. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] była już przedmiotem kontroli instancyjnej tut. organu. MWINB postanowieniem z dnia 13 września 2022 r., nr 1508/22 uchylił w całości ww. postanowienie organu powiatowego oraz działając na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.), a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie parkingu będącego przedmiotem postępowania, nakładając jednocześnie na E. A. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - wskazanych w sentencji dokumentów. Postanowienie MWINB nie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie i ma charakter prawomocny. Mając na uwadze powyższe przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie okoliczność wywiązania się przez E. A. z obowiązku wynikającego z postanowienia tut. organu z 13 września 2022 r. oraz ocena dalszych związanych z tym skutków. Z treści tego postanowienia wynika, że E. A. zobowiązana była do przedłożenia opisanych dokumentów w terminie 3 miesięcy dni od dnia jego doręczenia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 19 września 2022 r., a zatem termin na wykonanie ww. obowiązku upłynął w dniu 19 grudnia 2022 r. E. A. nie przedłożyła w organie powiatowym wymaganych dokumentów. Tym samym wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.) zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki zrealizowanej całości lub części obiektu budowlanego, tj. parkingu powyżej 10 miejsc postojowych, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. MWINB nadmienił, że legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jedynie w przypadku wypełnienia obowiązku z postanowienia z dnia 13 września 2022 r. Nie przedkładając żądanej dokumentacji inwestor pozbawił się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB zaznaczył, że postanowienie organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2019 r. poddane zostało kontroli instancyjnej, która zakończyła się wydaniem przez tut. organ postanowienia z dnia 13 września 2022 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone do WSA w Warszawie i ma charakter prawomocny. Z tego względu kierowanie przez skarżących na obecnym etapie postępowania merytorycznych zarzutów dot. kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz zasadności wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie parkingu zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów – MWINB uznał za spóźnione. Powyższe zostało bowiem przesądzone w ww. prawomocnym postanowieniu organu wojewódzkiego z 13 września 2022 r. W ww. rozstrzygnięciu organ wojewódzki wskazał również, że o legalności parkingu powyżej 10 miejsc postojowych, nie może świadczyć zgłoszenie z dnia 15 lipca 2009 r. dotyczące utwardzenia powierzchni działki (a więc inwestycji o innym charakterze) oraz, że załączone do akt sprawy pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Wyjaśnił także, że jakkolwiek w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2021 r. nie stwierdzono pojazdów zaparkowanych na terenie ww. działek oraz potwierdzono fakt usunięcia szyldu informującego o możliwości wynajmu miejsc postojowych, tak kolejne czynności kontrolne jakie miały miejsce w dniach 22-27 marca 2022 r. wykazały, że na ich terenie nadal parkowane są samochody.

Na powyższe zwrócił również uwagę WSA w Warszawie orzekający w sprawie, który w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/20, podkreślił: "Sąd żadną miarą nie akceptuje twierdzeń Skarżącej, że w obrocie prawnym pozostają jakiekolwiek decyzje administracyjne dotyczące zrealizowanej przez nią inwestycji i władczo ją oceniające (chodzi o podawane przez nią pisma Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2009 r. nr WUB[...] oraz PINB z [...] września 2009 r. PINB [...]). Jednoznacznie należy wskazać, bowiem ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (patrz ewentualna nieważność decyzji PINB i WINB), że wskazane pisma nie są i nigdy nie były decyzjami administracyjnymi, jak błędnie traktuje je Skarżąca. Nadto Sąd zwraca uwagę, że zgłoszenie z dnia 23 czerwca 2009 r., co do którego nie wniesiono sprzeciwu (patrz pismo Prezydenta Miasta P. z 15 lipca 2009 r. nr WUB[...]) dotyczy wyłącznie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr ewid. [...], [...] i [...]. Zgłoszenie zostało dokonane przez E. A. jako inwestora robót budowlanych. Twierdzenie obecnie w skardze, że z uwagi na odrębność własności działek [...] i [...] mamy do czynienia w istocie z dwoma inwestycjami (dwoma parkingami na 10 samochodów każdy), jest próbą obejścia zarówno dokonanego zgłoszenia jak i przepisów prawa określających istotę parkingu".

MWINB wskazał, że w niniejszym postępowaniu rozpoznaniu podlega wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. ocena czy określony podmiot wywiązał się z realizacji obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niezrozumiałym jest zarzut inwestora, który podnosi "brak obiektu wskazanego w decyzji do rozbiórki". Dyspozycja zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje przedmiot rozbiórki, tj. parking zlokalizowany na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P. MWINB nie widzi również podstaw do zarzucania PINB w P. naruszenia art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), zw. dalej "p.p.s.a.". Cytowany przez inwestora wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11 dotyczy innej sprawy oraz innego stanu faktycznego. Natomiast na gruncie badanej sprawy wiążące stanowisko przedstawiono wyłącznie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1876/20).

Wątpliwości MWINB nie budzi również adresat obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51“. E. A. będąca inwestorem parkingu objętego prowadzonym postępowaniem zalicza się do kręgu ww. podmiotów. W wypisie z wykazu podmiotów i działek z dnia 17.09.2019 r. skarżąca wpisana jest jako właściciel zarówno działki o nr [...] jak i działki o nr [...]. Tymczasem z zapisów KW PL [...] wynika, że obecnym właścicielem działki o nr [...] jest C. A., a skarżąca nadal pozostaje właścicielem działki o nr [...] (KW PL[...]). Okoliczność wyzbycia się przez skarżącą prawa własności działki o nr [...] pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości określenia podmiotu obowiązanego do dokonania rozbiórki parkingu. MWINB takie działanie uznał jako próbę obejścia zarówno dokonanego zgłoszenia jak i przepisów prawa określających istotę parkingu. Po drugie, z akt sprawy nie wynika aby E. A. nie posiadała dostępu do parkingu zlokalizowanego na działce o nr [...], w szczególności działka ta nie została wygrodzona; działki o nr [...] i [...] są ze sobą połączone, posiadają jeden wspólny wjazd przez część działki o nr [...] - teren obejmujący te działki został ogrodzony jednym ogrodzeniem. Z akt sprawy nie wynika również aby C. A. utrudniał lub uniemożliwiał dostęp do swojej działki. Tym samym inwestor miał realna możliwość wykonania nałożonego obowiązku.

Skargę na decyzję MWINB wniosła E. A. zarzucając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w 2009 r. wykonałam utwardzenie części powierzchni działek budowlanych, zlokalizowanych przy ul. [...] w P. przez ułożenie na ich powierzchni ażurowych płyt betonowych. Prace te zostały wykonane na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia. W wyniku tych prac powstał utwardzony teren, który w myśl przepisów prawa budowlanego nie stanowił i nie stanowi obiektu budowlanego dlatego też PINB nie mógł dokonać jego oceny kiedy nie był to tego uprawniony. Skarżąca podkreślił, że po zakończeniu prac budowlanych przystąpiła do użytkowania powstałego utwardzenia poprzez postój samochodów osobowych i motocykli oraz składowanie drewna opałowego. Nadmieniła, że przeprowadzone w 2009 r. przez PINB w P. kontrole nie wykazały uchybień. Dopiero podczas kolejnych kontroli (począwszy od 2019 r.), PINB ustalił, że dopuszczono się samowoli budowlanej, poprzez wybudowanie parkingu. Co więcej podniosła, że od 2020 r., działka nr ew. [...] nie stanowi jej własności i nie mam wpływu na sposób jej użytkowania przez aktualnego właściciela.

Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. uczestnik postępowania C. A. podniósł, że jedna z działek stanowi jego własność od 2020 r. dlatego też obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji (obejmujące jego działkę) winny być skierowane do niego, a nie jego mamy. Podniósł również, że "postanowienie poprzedzające wydanie decyzji było niewykonalne w dniu jego wydania, z uwagi na brak przez adresata orzeczenia prawa do dysponowania obiektem na cele budowlane (...) wskazuje na bezprzedmiotowość zaskarżonej decyzji, dotyczy ona obiektu, który nie został nigdy zbudowany, co potwierdziły wszystkie oględziny" Uczestnik podał, że utwardzenie terenu wykonano w 2009 r., a inwestorem tych robót była jego mama.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja MWINB z dnia 4 kwietnia 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z dnia [...] lutego 2023 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na brak podjęcia przez skarżącą (inwestora) czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego parkingu powyżej 10 miejsc postojowych na działkach o nr [...] i [...] przy ul. [...] w P.

Kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego nie zostały spełnione w terminie (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18).

W rozpatrywanej sprawie należycie wykazano, w szczególności poprzez kontrole przeprowadzone w dniach 22-27 marca 2022 r., że przedmiotowa inwestycja jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i właściwie umotywowano, dlaczego w sprawie tej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wywody skargi kwestionujące przedmiotową inwestycję jako obiekt budowlany nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i są w istocie gołosłowne. Dalej zaś idąca argumentacja skarżącej mogłaby ewentualnie mieć znaczenie, gdyby w sprawie tej prowadzone było postępowanie legalizacyjne. Skoro jednak skarżąca z możliwości prowadzenia takiego postępowania nie skorzystała, bowiem nie zakwestionowała postanowienia nakładającego na nią wymienionego w tym postanowieniu obowiązki i obowiązków tych nie wykonała, to brak jest podstaw do skutecznego podważenia rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, iż orzeczona w niniejszej sprawie rozbiórka obiektu budowlanego jest prostą konsekwencją faktu braku podjęcia przez skarżącą czynności zmierzających do zalegalizowania ww. inwestycji.

Co więcej, w punkcie wyjścia kluczową okazała się kwestia zakresu związania organów nadzoru budowlanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/20. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie wyrażoną w orzeczeniu sądu oceną prawną jak i wytycznymi obliguje organ, do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięci sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowanie przez sąd wytyczne postepowania. Organy nadzoru budowlanego uwzględniły ocenę wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. "Twierdzenie (...), że z uwagi na odrębność własności działek [...] i [...] mamy do czynienia w istocie z dwoma inwestycjami (dwoma parkingami na 10 samochodów każdy) jest próbą obejścia zarówno dokonanego zgłoszenia jak i przepisów prawa określających istotę parkingu." W konsekwencji organy właściwie przyjęły, że jest to jedna inwestycja mieszcząca się na dwóch działkach. Jednak nie dostrzegły, że obowiązek nakazu rozbiórki nałożony decyzjami tak z dnia 16 lutego 2023 r. (w I instancji), jak i w z dnia 4 kwietnia 2023 r. (w II instancji) może okazać się niewykonalny. Na co wskazują stwierdzenia skarżącej (inwestora) zawarte chociażby w piśmie z dnia 17 czerwca 2022 r., jak i piśmie z dnia 25 marca 2023 r. "że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

W tej ostatniej materii Sąd zauważa, że jak stanowi art. 52 Prawa budowlanego, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zatem, nakaz rozbiórki orzeczony w oparciu o art. 48 ust.1 Prawa budowlanego może być skierowany do trzech kategorii podmiotów, przy czym (jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – na tle ww. brzmienia art. 52 obowiązującego do 19 września 2020 r.), kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Art. 52 Prawa budowlanego należy bowiem interpretować i stosować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Oznacza to konieczność rozważenia przez organ nadzoru budowlanego, czy obciążony takim obowiązkiem inwestor posiadać będzie w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwolą mu na wykonanie takiego obowiązku. Przy czym, nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należałoby w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt. Biorąc pod uwagę, że skarżąca jest inwestorem ww. robót, jednak nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością nr [...], uczynienie jej adresatem zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej, w części odnoszącej się do działki nr [...] należy uznać za niewłaściwe, naruszające art. 52 Prawa budowlanego. Tym bardziej jeśli zważy się, że sprzeciwia się temu obecny właściciel tej działki – C. A. W świetle tych ustaleń wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków (w części odnoszącej się do działki nr [...]) powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania.

Jednocześnie (w kontekście zarzutów skargi) Sąd zauważa także, iż uregulowanie szczególnego trybu dokonywania czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego w ustawie – Prawo budowlane (w ww. art. 81a ust. 1) oznacza, iż do czynności przeprowadzanych przez ten organ w oparciu o wskazany przepis nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące oględzin (art. 85) i obowiązku zawiadamiania o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin (art. 79 ust. 1), a tym samym nie można skutecznie wywodzić ich naruszenia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.