Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 195/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2687/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], P. O., E.O., D. G., K.G., U. O., Z. O., A. W., R. K., M. M., Stowarzyszenia Mieszkańców [...] z siedzibą w [...] i J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2687/20 ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...]z siedzibą w [...], P. O., E. O., D. G.j, K. G., U. O., Z. O., A. W., R. K., M. M., Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...] z siedzibą w [...] i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w punktach od drugiego do dziewiątego rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w [...][...] maja 2019 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...]. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

Uzasadniając powyższy wyrok Sąd I instancji wskazał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2020 r., poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.) została sporządzona na niewłaściwej, nieodpowiadającej wymogom prawa mapie. Stosownie bowiem do § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej jako: Rozporządzenie) część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p mowa o kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji (załącznik Nr 2a) nie wynika, aby spełniał on ww. wymogi. Brak informacji czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna, w jakiej została sporządzona skali oraz czy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd I instancji wskazał, że już sama ta okoliczność przesądza o konieczności wyeliminowania decyzji zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Sąd ocenił, że w konsekwencji powyższego nie ma możliwości zweryfikowania zarzutów dotyczących przyjęcia do analizy nieruchomości niemieszczących się

w terenie analizowanym. Mapa ta jest bowiem nieczytelna, prawdopodobnie z tej przyczyny, że jest sporządzona w zbyt dużej skali. Sąd nie był w stanie ustalić położenia nieruchomości, które zdaniem skarżących znajdują się poza obszarem analizowanym.

Kolejno Sąd uznał, że część tekstowa analizy również nie została sporządzona prawidłowo. Autor analizy pogrupował występujące w obszarze analizowanym nieruchomości i ustalał parametry dla tych nieruchomości grupowo. Przykładowo, nieruchomości położone przy ul. [...], chociaż położone są na łącznie 17 działkach ewidencyjnych, mają podaną łączną powierzchnię działki, mają podany jeden wskaźnik powierzchni zabudowy, jedną wysokość, ale dwa parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej. Przy tym zastosowany sposób ustalania parametrów dla tych nieruchomości, nie został przez autora analizy omówiony w jakikolwiek sposób. Sąd zatem nie wie jakie przesłanki uzasadniały taki właśnie sposób ustalenia parametrów dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tymczasem obowiązkiem autora analizy jest ustalenie jakie nieruchomości znajdują się w terenie analizowanym i ustalenie parametrów istniejących na tych nieruchomościach zabudowań, a następnie ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, stosownie do regulacji zawartych w Rozporządzeniu. Kolejno Sąd zauważył, że autor analizy nie wskazał konkretnych wielkości występujących w obszarze analizowanym, a ich przedziały. W przypadku powierzchni zabudowy wskazał, że ten wskaźnik w obszarze analizowanym występuje dla zabudowy wielorodzinnej w przedziale od 0,16 do 0,38, dla zabudowy jednorodzinnej w przedziale 0,04 - 0,26, zaś dla szeregowej 0,26. Sąd nie mógł ustalić w oparciu o jakie dane wyliczono średni wskaźnik (tj. 0,26). Uznał, że

z zestawienia wyżej wskazanych danych, taka średnia nie wychodzi. Rzeczą natomiast autora analizy jest staranne wykazanie prawidłowości wyliczonej średniej.

Kolejno Sąd wywiódł, że w analizie nie zawarto wystarczającego uzasadnienia dla przyjęcia wobec planowanej inwestycji wskaźnika 0,29 tj. wskaźnika odbiegającego od średniej (gdyby przyjąć, że została ona ustalona prawidłowo). Przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dokonano podobnego zabiegu. Nie było możliwości zweryfikowania czy jest to arytmetyczna średnia dwóch skrajnych wskaźników (8m-145m), czy średnia wyliczona inaczej. Przy tym, jeżeli średnia wyliczona została inaczej, to powinno być wykazane, w jaki sposób tego dokonano.

Sąd wskazał także m. in. na wady decyzji w zakresie dotyczącym uzbrojenia terenu i zwolnienia z zakazu wykonywania obiektów budowlanych od wału przeciwpowodziowego.

Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że doszło do sporządzenia decyzji z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie tj. wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy, która nie spełnia wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz bez uwzględnienia oznaczeń graficznych i nazewnictwa właściwych dla decyzji o warunkach zabudowy, co nie znajduje oparcia w stanie sprawy;

b. § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie sprawy i uznanie, że organ administracji w niewłaściwy sposób wyliczył wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz, że nie uzasadnił zastosowania innego wskaźnika niż średni (choć brak jest przepisu nakazującego przyjęcie wskaźnika na poziomie średniej arytmetycznej wskaźników przyjętych do analizy), podczas gdy decyzja organu I instancji zawiera takowe, a działania organu mieszczą się w granicach prawa i uznaniowości przyznanej w tym przepisie, oraz zostały poparte stosowną analizą;

c. § 6 ust 1 i 2 Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie sprawy i uznanie, że organ administracji w niewłaściwy sposób ustalił szerokość elewacji frontowej, podczas gdy wszelkie dane zostały wyliczone prawidłowo, a działania organu mieszczą się w granicach prawa i uznaniowości organu określonej w tym przepisie.

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na subiektywnym wskazaniu naruszeń decyzji organu I instancji, wychodzące poza kognicję Sądu;

b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego i powoływanie się na braki materiału dowodowego, które nie wystąpiły;

c. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji w granicach danej sprawy i oparcie wyroku na okolicznościach subiektywnych bądź potencjalnych, nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy, pomimo że ustalonym właściwie przez organy administracji, to niewłaściwie ocenionym przez Sąd, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 137 k.p.a. mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Odpowiedź na skargę wnieśli także pozostali uczestnicy tj. R. K., M. M., Stowarzyszenie Mieszkańców [...] w [...], J. P. oraz oddzielnie A.W. również wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.), przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (punkt 2 lit. a-c skargi kasacyjnej) należy wskazać, że uchybienia w tym zakresie nie wystąpiły. Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić (por. wyrok z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. II OSK 524/20 i cyt. tam orzecznictwo). W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji niewątpliwie orzekał w granicach przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku jest jasne i wyczerpujące.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Oczywistym uchybieniem organów, które ma determinujący wpływ na sprawę, jest niedołączenie do akt mapy, wymaganej przepisami prawa.

Odnosząc się natomiast to zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W zakresie naruszenia § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 1-4 Rozporządzenia wypada stwierdzić, że istota zastrzeżeń wyrażonych w zaskarżonym wyroku sprowadza się do przeprowadzenia analizy na kopii mapy, która nie została prawidłowo oznaczona, a informacje w zakresie skali i tego, czy jest to mapa zasadnicza czy katastralna (ewidencyjna) nie wynikają również z decyzji i akt sprawy.

Zgodnie z powołanym § 9 ust. 3 Rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Niewątpliwie kopia omawianej mapy, to kopia dokumentu należącego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, który został przyjęty do zbioru po jego pozytywnej weryfikacji przez właściwy organ. Informacja o jej przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdza aktualność mapy. Mapa powinna być czytelna i podlegać dalszemu kopiowaniu. Tylko taki dokument może prawidłowo spełniać swoją rolę w postępowaniu, jest bowiem rzetelnym źródłem informacji o analizowanym terenie.

Określone w § 9 Rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06). Należy zatem podkreślić, że decyzja, jej uzasadnienie i załączniki, w tym mapa, stanowią integralną całość i w tym kształcie muszą umożliwić przeprowadzenie kontroli przez sąd tj. odtworzenie toku rozumowania organu i poddanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia.

Sporządzenie analizy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., na kopii mapy, której wiarygodność budzi uzasadnione wątpliwości w sposób niedopuszczalny wymyka się tej kontroli. Wadliwość mapy lub brak możliwości poddania jej weryfikacji w tym zakresie przekłada się na wadliwość całej decyzji, budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości samej analizy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagana przepisami mapa została zastąpiona mapą o nieustalonym pochodzeniu i skali. Brakujących danych nie można ustalić na podstawie akt sprawy.

Ponadto mapa jest nieczytelna i również w tym zakresie uniemożliwia weryfikację analizy. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd odczytanie numerów działek jest znacznie utrudnione, w niektórych przypadkach niemożliwe, co świadczy o sporządzeniu jej w niewłaściwej skali. Przy czym w aktach sprawy nie znajduje się ani jedna precyzyjna, czytelna mapa całego obszaru analizowanego. Uchybienie w tym zakresie uniemożliwia przeprowadzenie wyczerpującej kontroli sądowoadministracyjnej. U podstaw bowiem rozstrzygnięć organów administracyjnych stoi nieczytelna i nieprawidłowo oznaczona mapa, która nie pozwala na ich weryfikację. Okoliczność ta przesądza o bezskuteczności wniesionej skargi kasacyjnej.

Należy w tym miejscu wskazać, że w istocie rację ma skarżący kasacyjnie, że sądy nie są w stanie zweryfikować czy jest to mapa prawidłowa czy też nie. Obowiązek wykazania spełnienia przepisów w tym zakresie spoczywa na organach administracyjnych. W aktach sprawy brakuje dokumentacji dowodzącej poprawne przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności dołączona do decyzji mapa (w takim kształcie) nie może służyć do celów prawnych.

W sprawie kwestionowany jest sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W szczególności podnoszone jest objęcie analizą obiektów znajdujących się poza nim. Na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, że niska czytelność mapy nie pozwala na ustalenie, czy analizą zostały objęte wyłącznie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Jednakże samo wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie, która nie mogła stanowić podstawy decyzji, przesądza o jego wadliwości. Ubocznie należy dostrzec, że ewentualne rozszerzenie tego obszaru wymaga wyartykułowania w decyzji, wyczerpującego uzasadnienia i oznaczenia na mapie.

Poprzedzając rozważania w zakresie zarzutów wyrażonych w punkcie pierwszym lit. b i c skargi kasacyjnej należy podkreślić, że prawidłowość przyjętych parametrów w zakresie wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji i innych nie może podlegać pełnej kontroli. Stwierdzone powyżej naruszenia uniemożliwiają pełne, merytoryczne rozpoznanie sprawy. Dopuszczalna jest ocena sposobu wyznaczania parametrów, nie zaś samych wartości, których nie można zweryfikować z podanych powyżej przyczyn.

Należy stanowczo podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie wyniki przeprowadzonej analizy, które determinują treść decyzji.

Abstrahując od prawidłowości wyznaczenia nieruchomości uwzględnionych w analizie, Sąd ocenił, że również w części tekstowej analiza urbanistyczna nie jest jasna i wzbudza wątpliwości, co do prawidłowości sposobu wyliczania średnich wartości przez organ, co przekłada się na ustalenie warunków zabudowy.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, organ wskazał wartości dla grup nieruchomości. Nie można stwierdzić, jak należy je interpretować tj. jako średnią czy jako wartość dla każdej z nich – i czy zostało to uwzględnione przy liczeniu średniej dla całego obszaru analizowanego. Wyliczanie średniej wartości na podstawie średniej wyliczonej dla zbiorów jest nieprawidłowe, jest to bowiem jedynie średnia ze zbiorów, która nie musi równa średniej wyliczonej z pierwotnych wartości. Nie można ustalić, ile działek zabudowanych zostało wziętych pod uwagę (np. dla [...] działek – [...],[...] wskazanych jest 6 adresów i jeden wskaźnik powierzchni zabudowy). Nie wyjaśniono przyjętego wskaźnika dla szerokości elewacji działek [...] mimo oznaczenia jej gwiazdką "*" (zabudowa szeregowa). Część średnich wartości wskazano w części tekstowej, a część ujęto tabelarycznie. Niektóre wartości wskazano w tabeli w postaci zakresu (od do). Takie prowadzenie analizy dodatkowo utrudnia odtworzenie sposobu działania organu i czyni decyzję nieczytelną.

Niewątpliwie odstąpienie od prawidłowo wyliczonych średnich wartości jest dopuszczalne. Jednakże nie jest możliwe odstąpienie od ich ustalenia. Ponadto z analizy musi wynikać uzasadnienie dla odstąpienia od tak określonych wartości, przykładowo przez wskazanie, do których nieruchomości nawiązuje planowana inwestycja i dlaczego takie rozwiązanie zostało uznane za prawidłowe. Wyniki analizy muszą uprawniać do przyjęcia, że ustalone parametry będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego. Na kanwie tej konkretnej sprawy należy wskazać, że rozwój zabudowy wielorodzinnej, w związku z sąsiedztwem z zabudową jednorodzinną oraz obszarów niezabudowanych musi mieć charakter ewolucyjny. Przyjęte wskaźniki muszą nawiązywać do znajdującej się na (prawidłowo wyznaczonym) obszarze analizowanym, zabudowy wielorodzinnej, szczególnie bezpośrednio sąsiadującej i prawidłowo wyznaczonych średnich wartości – z uwagi na istniejącą zabudowę jednorodzinną.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że swoboda, którą przewidują przepisy Rozporządzenia przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy nie oznacza nieskrępowania żadnymi wytycznymi. Ze względu na niedołączenie do decyzji i akt sprawy prawidłowo sporządzonej mapy nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej, która jest podstawowym dokumentem przy wydawaniu warunków zabudowy. Analiza urbanistyczna, niezależnie od powyższego, została przeprowadzona w sposób niejasny, głównie z uwagi na podanie do analizy nieruchomości grupami bez umieszczenia odpowiedniego opisu w tym zakresie.

Nie negując możliwości ustalenia warunków zabudowy jak w treści decyzji, należy wskazać, że podstawy konkretnych rozstrzygnięć nie wynikają z decyzji, nie zostały należycie wyjaśnione w analizie urbanistycznej i nie mogą zostać zweryfikowane z uwagi na zbyt nieczytelną mapę i nierzetelną część pisemną analizy.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 5 i § 6 Rozporządzenia, jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną