Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 26/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 24 maja 2023 r. nr LXII/584/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działek o nr ewid. 122/31, 123 obręb Głuchowo, dla terenu części działek o nr ewid: 1, 2/6, 2/7, 2/11, 2/12, 2/13, 2/14, 2/15, 2/16, 2/19, 2/21, 2/22, 2/23, 4/9 obręb Piechanin, dla terenu działek o nr ewid.: 2/20, 3, 4/6, 4/7, 4/8, 5, obręb Piechanin, dla terenu działek o nr ewid.: 239/1, 239/3, 239/4, 239/10, 239/11, 239/19, 239/20, 239/21, 239/22, 239/23, 239/24, 239/25, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 275/2, 279, 281, 282, 283/1, 283/2, 283/4, 283/5, 283/6, 283/7, obręb Srocko Wielkie, gmina Czempiń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym teren działek nr ewid.: 2/14, 2/15, 2/16, 2/20, 2/21, obręb Piechanin, gmina Czempiń; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Czempiniu na rzecz R. P. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) podjęła w dniu 24 maja 2023 r. uchwałę nr LXII/584/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działek o nr ewid. 122/31, 123 obręb Głuchowo, dla terenu części działek o nr ewid: 1, 2/6, 2/7, 2/11, 2/12, 2/13, 2/14, 2/15, 2/16, 2/19, 2/21, 2/22, 2/23, 4/9 obręb Piechanin, dla terenu działek o nr ewid.: 2/20, 3, 4/6, 4/7, 4/8, 5, obręb Piechanin, dla terenu działek o nr ewid.: 239/1, 239/3, 239/4, 239/10, 239/11, 239/19, 239/20, 239/21, 239/22, 239/23, 239/24, 239/25, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 275/2, 279, 281, 282, 283/1, 283/2, 283/4, 283/5, 283/6, 283/7, obręb Srocko Wielkie, gmina Czempiń (dalej również: plan miejscowy; plan; uchwała). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2023 r. pod pozycją 6054.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., po stwierdzeniu przez Radę Miejską w Czempiniu w preambule tej uchwały, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń.

Zgodnie z kolejnymi postanowieniami zawartymi w § 1 uchwały planem miejscowym objęto obszar o łącznej powierzchni około 290,2 ha, zlokalizowany w województwie wielkopolskim, w powiecie kościańskim, w gminie Czempiń, w częściach obrębów geodezyjnych Głuchowo, Piechanin i Srocko Wielkie (§ 1 ust. 2). Granice obszaru objętego planem przedstawiono na rysunku planu, o którym mowa w § pkt 1 (§ 1 ust. 3), który stanowi integralną część uchwały (§ 2 pkt 1). W § 3 uchwały stwierdzono, że zakres ustaleń planu miejscowego wynika z uchwały nr XLII/391/21 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działek, objętych następnie postanowieniami przedmiotowego planu.

W przepisach szczegółowych (Dział II) w rozdziale 1 (Przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania) - w § 7 planu ustalono tereny o podstawowym przeznaczeniu: 1) tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R, 2R i 3R; 2) teren wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczony na rysunku planu symbolem Ws; 3) lasy, oznaczone na rysunku planu symbolem ZL. Natomiast w rozdziale 3 (Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu) - w § 10 zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym zakaz nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, inwestycji celu publicznego oraz gospodarowania wodą w rolnictwie. Przy czym w rozdziale 6 (Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu) - w § 16 postanowiono, że na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami R: 1) dopuszcza się realizację budynków gospodarczo-garażowych związanych z funkcją podstawową terenu; 2) dopuszcza się realizację budynków towarzyszących, związanych z funkcją podstawową terenu; 3) dopuszcza się realizację zbiorników wodnych lub stawów; 4) zakazuje się realizacji biogazowni rolniczych; 5) zakazuje się realizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi; 6) zakazuje się realizacji budynków mieszkalnych lub posiadających część mieszkalną; 7) dopuszcza się realizację budowli, związanych z funkcją podstawową terenu - o wysokości do 15 m; 8) dopuszcza się realizację urządzeń infrastruktury technicznej. W kolejnych przepisach tego rozdziału ustalono parametry zabudowy dla budynków gospodarczo-garażowych, realizowanych na terenach oznaczonych symbolami R (§ 17) oraz dla budynków towarzyszących, realizowanych na terenach oznaczonych symbolami R (§ 18), jak i wskaźniki intensywności zabudowy (§ 19), powierzchni zabudowy (§ 20) oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (§ 21) dla działki budowlanej na terenach oznaczonych symbolami R.

R. P. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, polegające na nierespektowaniu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenie zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli na terenie gminy, a za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego, zaś organ nie uzasadnił, dlaczego zakazał lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na wskazanym terenie - a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności,

b) błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy stosowaniu tego przepisu art. 22 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji i w konsekwencji wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu i bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności,

c) błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 9 u.p.z.p." w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) oraz art. 22, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;

d) błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu budowy dużych ferm drobiu obejmujących budowę przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

e) naruszenie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w sytuacji gdy "zapisy planu mają na celu uniemożliwienie przeprowadzenia zaplanowanej inwestycji, bowiem przez Burmistrzem Gminy Czempiń prowadzone jest postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o planowanej obsadzie 585 000 sztuk (2340 DJP) na działkach nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20 i 2/21, obręb Piechanin, gmina Czempiń, a organy Gminy, znając zamierzenia inwestycyjne skarżącego, uniemożliwiły mu realizację inwestycji poprzez wprowadzenie zaskarżonych postanowień do planu,

f) naruszenie art. 94 Konstytucji w związku z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), podczas gdy wskazana materia została uregulowana w sposób wyczerpujący w ustawie;

g) naruszenie "art. 153 u.p.p.s.a." polegające na niezastosowaniu przez Radę Miejską w Czempiniu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartych w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3216/18;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, polegające na sprzeczności § 7 pkt 1 i § 10 zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń (uchwała nr L/446/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 9 czerwca 2022 r.), przejawiającej się w:

a) wyłączeniu możliwości realizacji na objętych planem nieruchomościach stanowiących własność skarżącego inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że Studium nie przewiduje takiego ograniczenia, i tym samym nieuzasadnionej zmianie przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru,

b) sprzeczności wprowadzonego ograniczenia z założonymi w Studium pożądanymi kierunkami rozwoju rolnictwa.

Przy tak sformułowanych zarzutach zainteresowany wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, dotyczącej:

a) preambuły uchwały, stwierdzającej, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium,

b) § 1 ust. 1 w zw. z § 10 uchwały, ustalającego zakaz lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

c) § 16 uchwały, wyłączającego dopuszczalność lokalizacji na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami R, przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął i umotywował powyżej przedstawione zarzuty. W zakresie wykazania legitymacji skargowej strony pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący jest właścicielem działek o nr ewid. 2/14, 2/15, 2/16, 2/20, 2/21, położonych w obrębie Piechanin, gm. Czempiń; działki te znajdują się na nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym zaskarżoną uchwałą nr LXIl/584/23 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 24 maja 2023 r.; wskutek zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego poprzez wyłączenie możliwości realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zainteresowany utracił możliwość realizacji na swojej nieruchomości inwestycji w postaci budowy termy drobiu, co do której jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu rozpoczął starania o uzyskanie odpowiednich decyzji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Czempiniu, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), któremu pełnomocnictwa udzielił Burmistrz Gminy Czempiń, wniosła o jej oddalenie, jako całkowicie bezpodstawnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miejska podniosła, że w uzasadnieniu do uchwały wskazano wyraźnie, jakimi przesłankami kierowano się, przyjmując postanowienia planu zakazujące lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności organ wskazał na to, że "opracowanie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu ochronę gruntów rolnych dobrej klasy bonitacyjnej gleby, przed intensywnym jej zabudowaniem wywołanym niekontrolowanym rozrastaniem się jednostek osadniczych. Wyznaczenie terenów na potrzeby upraw polowych pozwoli na ograniczenie zabudowy i umożliwi ochronę gruntów rolnych w szczególności przed inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a tym samym mieć niekorzystny wpływ na już istniejącą zabudowę mieszkaniową w miejscowościach Głuchowo, Srocko Wielkie oraz Piechanin. Z uwagi na zaobserwowanie trendu rozlewania się zabudowy poza główne obszary osadnicze gminy Czempiń rekomenduje się podjęcie działań w celu ochrony dużych kompleksów gruntów rolnych na terenie gminy Czempiń".

Rada podniosła, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przewiduje, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zatem organ, ustalając ograniczenia w tym zakresie, działał na podstawie i w granicach prawa, gdyż posiada kompetencję do określania warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy, wobec czego postanowienia planu miejscowego są w pełni zgodne z obowiązującym prawem.

Rada wyjaśniła również, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o planowanej obsadzie 585 000 sztuk (2340 DJP), co wskazywał w skardze i decyzją z dnia 4 października 2023 r. nr [...] Burmistrz Gminy C. odmówił w tej sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań; postępowanie to nie jest jednak objęte przedmiotem niniejszej skargi.

W ocenie organu zarzut wadliwości procedury planistycznej jest chybiony, gdyż w zaskarżonej uchwale organ szeroko uzasadnił zarówno motywy, którymi kierował się przyjmując skarżone przepisy, jak również dokonał ważenia interesu indywidualnego skarżącego i interesu publicznego, jak i ustalił interesy poszczególnych podmiotów i wartości, które winny podlegać ochronie, co uczynił w zgodzie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Podniósł w tym względzie, że w uzasadnieniu uchwały wskazane zostało, iż "do sporządzenia niniejszego planu przystąpiono w celu ochrony gruntów rolnych dobrej klasy bonitacyjnej gleby, przed intensywnym jej zabudowaniem wywołanym niekontrolowanym rozrastaniem się jednostek osadniczych. Wyznaczenie terenów na potrzeby upraw polowych pozwoli na ograniczenie zabudowy i umożliwi ochronę gruntów rolnych w szczególności przed inwestycjami mogącymi zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a tym samym mieć niekorzystny wpływ na już istniejącą zabudowę mieszkaniową w miejscowościach Głuchowo, Srocko Wielkie oraz Piechanin. Cel opracowania planu miejscowego znajduje uzasadnienie w stanowisku Starosty Kościańskiego, z którego wynika, że zasadnym jest pozostawianie dużych areałów gruntów rolnych w postaci niezabudowanej - w celu umocnienia i stabilności bezpieczeństwa żywnościowego kraju. [...] Dokonując ustaleń określonego w planie przeznaczenia gruntów i możliwości jego zagospodarowania wzięto zatem pod uwagę powyższe uwarunkowania i interes mieszkańców gminy, jak również interes indywidulany właścicieli nieruchomości objętych obszarem planu. Dokonując ważenia poszczególnych interesów stwierdzić należy, iż ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości nie są zbyt daleko idące zważywszy na ich dotychczasowy sposób wykorzystywania, a zakaz zabudowy tylko obiektami mogącymi zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest niewielkim ograniczeniem dla właścicieli nieruchomości objętych planem. Troska o ochronę środowiska naturalnego, ochronę gruntów rolnych najlepszych klas bonitacyjnych oraz zdrowia mieszkańców gminy przemawia z wprowadzeniem takiego ograniczenia. Jednocześnie podkreślić należy, iż ograniczenie to nie stanowi zakazu zabudowy obiektami wykorzystywanymi do produkcji rolnej, zatem interes indywidualny również jest chroniony".

Organ zauważył, że "bezspornym winno być, że zdrowie i życie mieszkańców jest wartością znacznie wyższą, zatem wszelkie inne interesy, w tym prawo do prowadzenia określonej działalności gospodarczej winny zostać podporządkowane wartościom najwyższym". Poza tym wskazał na to, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą rada gminy ma prawo wprowadzić ograniczenia lub zakazy lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Według organu chybiony jest zarzut braku wyważenia interesu prywatnego i publicznego, skoro organ dokonał szerokiej analizy w tym zakresie i wziął pod uwagę zarówno interes prywatny skarżącego, który jest tylko w minimalnym stopniu ograniczany poprzez zakaz lokalizacji tylko przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak również interes publiczny, w szczególności mieszkańców miejscowości przylegających do obszaru objętego planem.

Ponadto Rada wyjaśniła, że przedmiotowym planem objęto zwarty, największy w gminie kompleks gruntów rolnych o powierzchni ok. 3 km˛ i jest to największy obszar na terenie gminy objęty planem miejscowym; dalsze rozszerzenie obszaru objętego tym planem nie było możliwe poza ten zwarty kompleks. Jednocześnie wskazała, że dla północnej części tego obszaru plan obecnie jest opracowywany na podstawie uchwały nr LXVI/618/23 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 17 sierpnia 2023 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części obrębu Bieczyny, dla terenu części obrębu Głuchowo, dla terenu części obrębu Sierniki i dla terenu części obrębu Srocko Wielkie - i przedmiotowy projekt planu również zakłada ochronę gruntów rolnych.

Rada podkreśliła również, że zaskarżona uchwała nie wprowadza zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej, wbrew twierdzeniom skarżącego. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza w ogóle jakichkolwiek zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż zakazy wprowadzone planem ograniczają jedynie lokalizowanie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wprowadzenie takich zakazów jest dopuszczalne.

Organ nie podzielił też opinii skarżącego, że w Studium teren objęty planem miejscowym został oznaczony jako tereny uprawne bez żadnych ograniczeń co do możliwości zabudowy i inwestycji. W tym względzie stwierdził, że w Studium tereny te są oznaczone jako pola uprawne, dla których określono możliwość zagospodarowania przestrzeni w kierunku kontynuacji, aktywizacji i rozwoju rolnictwa - upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nieintensywnych form hodowli jako kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska. Zdaniem organu, "bezspornym zatem winno być, iż zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w pełni realizuje zapisy studium w tym zakresie i jest z nimi zgodne".

Podkreślił również, że w żadnym przepisie planu miejscowego "nie zawarto zapisu zakazującego całkowicie zabudowy, co uporczywie próbuje twierdzić skarżący", bowiem w uzasadnieniu do uchwały wskazano wprost, że "należy jednocześnie mieć na uwadze fakt, że plan miejscowy nie ogranicza w sposób bezwzględny realizacji jakichkolwiek inwestycji na obszarze nim objętym, co mogłoby stanowić swoiste »wywłaszczenie planistyczne«. Na gruntach rolnych dopuszczono możliwość realizacji wybranych rodzajów zabudowy (budynków i budowli) związanych z realizacją funkcji podstawowej". Organ podniósł, że ustalenia planu w tym zakresie również nie zmieniają dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości, która jest wykorzystywana na uprawy rolne.

Poza tym Rada zauważyła, że postanowienia przedmiotowego planu znalazły generalnie aprobatę wśród mieszkańców sąsiednich miejscowości, co znalazło wyraz podczas przeprowadzonych konsultacji w toku wyłożenia projektu, a jedyną osobą wnoszącą uwagi był skarżący. W ocenie organu, nie sposób zatem mówić o interesie bliżej nieokreślonej zbiorowości, gdyż są to wskazani z imienia i nazwiska mieszkańcy gminy, którzy uczestniczyli w spotkaniach, wyrażali swoje stanowisko i potwierdzili to własnoręcznymi podpisami.

Organ podkreślił także, że plan miejscowy nie zastępuje decyzji środowiskowej i nie dokonuje oceny konkretnego przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniach planu został zdefiniowany jedynie generalny i abstrakcyjny zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena, czy dane przedsięwzięcie będzie w taki sposób oddziaływało na środowisko nastąpi dopiero w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ ponownie podkreślił, że postanowienia planu miejscowego są zgodne ze Studium, a w żadnym przepisie planu miejscowego nie wyłączono prawa zabudowy. Zakaz dotyczy jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Żaden przepis planu nie zakazuje też zwiększenia produkcji bydła i utrzymania produkcji trzody chlewnej, a jedynym ograniczeniem jest to, by zwiększenie takiej produkcji nie oddziaływało zawsze lub potencjalnie znacząco na środowisko. Plan miejscowy nie zakazuje również kontynowania już istniejącej produkcji bydła i trzody chlewnej. Ponadto obszar planu nie obejmuje samej miejscowości Piechanin i Głuchowo, zatem postanowienia Studium ich dotyczące nie mają związku z obszarem objętym planem.

Rada podniosła również, że skarżący wiąże zwiększenie efektywności gospodarstw rolnych wyłącznie z wprowadzaniem przemysłowego chowu zwierząt na wielką skalę, jednak jest to rozumowanie błędne. Nie każde inwestycje w rozwój i poprawę efektywności gospodarstw rolnych będą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie sposób uznać, aby postanowienia planu miejscowego całkowicie a priori wykluczały możliwość zabudowy i prowadzenia działalności gospodarczej.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2024 r., w wykonaniu wezwania sądowego, pełnomocnik organu przedłożył dokumenty uzupełniające akta sprawy, w tym odpis protokołu LXII sesji Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 24 maja 2023 r. zawierający listę obecności i porządek obrad, odpis uchwały nr L/446/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 9 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń, wyrysy z załącznika nr 3 do tej uchwały, dla obszaru stanowiącego przedmiot własności skarżącego, wydruk z ewidencji gruntów i budynków działek wskazanych przez skarżącego jako stanowiące przedmiot jego własności,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co do zasady okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lutego 2024 r. w tym przedmiocie. Dodać jeszcze należy, że strony były reprezentowane przez pełnomocników procesowych i żadna z nich nie wystąpiła o przeprowadzenie rozprawy.

Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt planistycznych i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie było żadnych wątpliwości co do tego, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Warto podkreślić, że przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenie ma art. 50 p.p.s.a., natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku do tego pierwszego przepisu (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11 - dostępne jw.).

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

W warunkach niniejszej sprawy strona skarżąca wykazała, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W przekonaniu Sądu plan miejscowy narusza uprawnienia właścicielskie skarżącego, wynikające z art. 140 k.c., czy szerzej z przepisów Konstytucji - art. 21 ust. 1 oraz art. 64.

Motywując taki wniosek, należy zauważyć, że skarżący występuje w tej sprawie jako właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20, 2/21, położone w obrębie Piechanin, gm. Czempiń, które objęte zostały postanowieniami zakwestionowanego planu miejscowego wprowadzającego określone przeznaczenie dla terenu tych działek i warunki ich zagospodarowania. W ten sposób wykazał legitymację skargową w niniejszej sprawie. Nie mogło być zresztą co do tego wątpliwości i z tego oczywistego powodu, że już wcześniej kwestia ta została przesądzona w sprawie dotyczącej wcześniejszego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 27 listopada 2017 r. nr L/380/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie miejscowości Piechanin, która obejmowała te same działki nr ewid. 2/14, 2/15, 2/16, 2/20, 2/21, na których zainteresowany zamierza zrealizować inwestycję w postaci budowy fermy drobiu o obsadzie 585 000 sztuk (2340 DJP), o co wystąpił jeszcze przed uchwaleniem przedmiotowego planu. W odniesieniu do tego planu miejscowego zostały wydane kolejno - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 275/18 oddalający skargę R. P. i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3216/18 uchylający zaskarżony wyrok i stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Podsumowując tę cześć rozważań, Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Sąd przeanalizował pod tym względem materiał procesowy zawarty w aktach sprawy. Sąd oparł się w tym względzie zarówno w materiałach planistycznych, jak na pismach procesowych stron postępowania i pozyskanych uzupełniających dokumentach (przedstawionych przez organ na wezwanie Sądu). Sąd rozstrzygnął co do zasadności skargi, orzekając – jak już wspomniano – na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Strona, inicjując postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wykazała istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny) oraz to, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną strony. Natomiast od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Skoro ustanowione w wyżej przywołanych ustawach warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna, kontrolowana w granicach sprawy zakreślonych w skardze, naruszała przepisy obowiązujące w dacie jej podjęcia (znajdujące zastosowanie w danej sprawie). Kontrola ta podlegała jednak ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, czyli udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną.

Z tych wszystkich względów dalsze rozważania dotyczące merytorycznej oceny zaskarżonego planu miejscowego należy rozpocząć od uwagi, że Sąd uczynił to wyłącznie w graniach interesu właściciela nieruchomości objętej ustaleniami tego planu, tj. w zakresie, w jakim legitymowany był do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku wniesienia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Jeśli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości – czy to poprzez ich objęcie swoimi postanowieniami, czy też oddziaływanie na zasadzie bezpośredniego sąsiedztwa (graniczenia) z konkretnym terenem objętym planem miejscowym. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego (tak NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13).

Konsekwentnie też, poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi takiej sprawy pozostają wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego – rysunku planu), które obejmowałyby ocenę naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz wyroki NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17, 25 października 2019 r. sygn. II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.).

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Te kwestie regulują przepisy art. 17 i nast. u.p.z.p. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).

Sąd po zapoznaniu się z aktami planistycznymi nie dopatrzył się, w granicach sprawy wyznaczonych interesem prawnym skarżącego, istotnego naruszenia procedury podejmowania uchwały planistycznej w zakresie art. 17 u.p.z.p., który reguluje kolejne etapy działania w procesie planistycznym. Nie stwierdził takich ewentualnych wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Akta planistyczne dokumentowały podjęcie w tej sprawie sekwencji działań i innych czynności, określonych w art. 17 i nast. u.p.z.p.

Wobec powyższego, przedmiotem dalszej oceny Sad uczynił te merytoryczne postanowienia zawarte w kwestionowanej uchwale, które dotyczą przeznaczenia i przewidzianego sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem R, na którym znajdują się wyżej opisane działki należące do skarżącego – konkretnie zaś chodzi o te tereny, które zostały oznaczone w planie symbolem 2R. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, w niezbędnym zakresie rozważania te zostaną także powiązane z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały oraz postanowieniami Studium.

Jak już wspomniano, skarga okazała się w swej zasadniczej części uzasadniona, jakkolwiek nie było podstaw do uznania słuszności wszystkich zarzutów i argumentów strony. Zarazem Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie odniesienia się w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2042/16 i 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2406/22, dostępne jw.).

Jak już to zostało wyartykułowane, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego. Wobec tego, w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego (por. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Z łącznego odczytania zarzutów i wniosków (żądań) skargi wynika, że skargą objęto postanowienia planu miejscowego obejmujące działki nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20 i 2/21 znajdujące się na obszarze przeznczonym w planie miejscowym pod tereny rolnicze (R), w tym wypadku - 2R (§ 7 pkt 1 części tekstowej planu i odpowiednie oznaczenie na rysunku planu - § 5).

Podstawowe i rozstrzygające o kierunku załatwienia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej były kwestie związane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu ograniczeń w korzystaniu z gruntu, dla którego plan miejscowy wprowadza określone przeznaczenie. Warto zauważyć, że zwykle też to nie samo przeznaczenie danego terenu pod określone zagospodarowanie, lecz nakazy i zakazy związane z takim zagospodarowaniem istotnie determinują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Dlatego tak istotne jest wyważenie interesu prywatnego i publicznego - i takie zaproponowanie rozwiązań planistycznych, co do których można wyprowadzić powinność tolerowania przez właściciela działki ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1266/19, dostępny jw.).

Wymaga podkreślenia, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty. Wobec tego w procesie planistycznym należy brać pod uwagę nie tylko chociażby wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 1 pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (art. 1 pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (organ planistyczny obwiązany jest uwzględnić prawo własności). Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne gminy m.in. przywołany już wcześniej art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny. Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które faktycznie prowadziłyby do naruszenia jego istoty. Tak jak prawo własności (art. 140 k.c.), również i władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Skoro bowiem, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.). Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to przede wszystkim ograniczenia, które w istocie pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takimi ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie (patrz: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. II OSK 2249/12, dostępny jw.).

W ocenie Sądu, w zaskarżonym planie w stosunku do działek skarżącego lokalny prawodawca w sposób nieproporcjonalny dał prymat interesowi publicznemu (społeczności lokalnej) nad interesem prywatnym. W toku postępowania planistycznego, jak w postepowaniu sądowym nie zostały bowiem wskazane takie okroczności, które jednoznacznie potwierdziłyby zasadność i konieczność wprowadzenia takich ograniczeń w zagospodarowaniu terenów rolniczych, które wprowadziła Rada na obszarze obejmującym m.in. działki skarżącego znajdujące się na terenie oznaczonym symbolem 2R. Przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewidują wprawdzie, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazuje także uwzględniać prawo własności. Trzeba mieć na względzie, że "interes publiczny" (rozumiany szeroko, jako obejmujący m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia czy inne potrzeby interesu publicznego) nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie planistycznej rozwiązania prawne oparte są bowiem na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 776/11, dostępny jw.). Jednoznacznie wskazuje na to art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Postanowienia planu miejscowego dotyczące wcześniej opisanych działek skarżącego nie przeszły konstytucyjnego testu proporcjonalności, z którego wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: jedno formalne oraz dwa materialne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19 (dostępny jw.) – który został wydany w sprawie dotyczącej innego planu miejscowego uchwalonego przez Radę Miejską w Czempiniu, obejmującego również wprowadzenie zakazu realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenach rolniczych – po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą; po drugie, nie może ono prowadzić do naruszenia istoty prawa; i po trzecie, ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto, rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zasadę proporcjonalności należy postrzegać jako zakaz ustawodawcy nadmiernej ingerencji w konstytucyjne prawa i wolności. Uniwersalnie jest ona rozumiana jako "nakaz podejmowania środków adekwatnych do założonych celów". Trybunał Konstytucyjny, badając, czy dane ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mieści się w zasadzie proporcjonalności, poszukuje odpowiedzi na trzy pytania: czy może ono doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane, oraz czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela (por. orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 12). Wynika z tego, że wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1544/19). Są to wyzwania stawiane prawodawcy, także lokalnemu, w ramach obowiązującej zasady demokratycznego państwa prawnego, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji).

Zdaniem Sądu, uzasadnienie dla przyjętych rozwiązań planistycznych – tak zawarte w motywach uchwały intencyjnej z dnia 20 grudnia 2022 r. nr XLII/391/21, jak i w uzasadnieniu samego planu miejscowego (uchwały z dnia 24 maja 2023 r. nr LXII/584/23), a także przedstawione w odpowiedzi na skargę i w całym postępowaniu sądowym – wskazują na niewykazanie przez lokalnego prawodawcę w niniejszej sprawie spójności pomiędzy względami ochrony środowiska, oddziaływania inwestycji na środowisko i określoną w planie możliwością zabudowy gruntu (§ 7 pkt 1, § 10 oraz § 16-21 planu), z jednoczesnym wprowadzeniem w § 10 całkowitego zakazu lokalizacji wszystkich przedsięwzięć mogących oddziaływać znacząco na środowisko, tj. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać, jak i przedsięwzięć mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. (wyjątki wskazane w § 10 dotyczą przede wszystkim urządzeń infrastruktury technicznej i realizacji celów publicznych).

Co do zgodności przyjętych rozwiązań z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy wyjaśnić, że przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Użyty zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, gdyż wystarczy, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18, dostępny jw.). Sama tylko zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych z ogólnymi wytycznymi obowiązującym studium kierunków uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie świadczy o dopuszczalności zastosowania danego rodzaju zakazu czy ograniczenia. Te bowiem są uzależnione od przejścia przywołanego testu proporcjonalności. Dlatego też postanowienia obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czempiń nie mogą stanowić wyłącznej i dostatecznej podstawy do wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości bez wykazania zaistnienia odpowiednich, usprawiedliwionych powodów.

Według Studium w brzmieniu wynikającym z tekstu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr L/446/22 Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 9 czerwca 2022 r., (część III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy) wskazano w ramach funkcji rolnictwo - kierunek wprowadzania proekologicznych from gospodarowania oraz dalszego dostosowywania produkcji rolnej do potrzeb rynku, podstawową funkcją Gminy pozostaje m.in. nowoczesne rolnictwo, z pożądanym dużym udziałem rolnictwa ekologicznego i dobrze wykształconym przetwórstwem owocowo-warzywnym (str. 114-115). Z kolei w Kierunkach i zasadach kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej (10.1.) wśród pożądanych kierunków rozwoju rolnictwa wskazano na przebudowę struktury gospodarstw indywidualnych w kierunku gospodarstw efektywnych, jak i rozwój przemysłu rolnego i przetwórczego, prowadzenie ekologicznej działalności rolniczej, ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko, ograniczenie powstawania dużych ferm drobiu (str. 150 i 151). Poza tym w Studium wskazano, że w związku z koniecznością zapewnienia ochrony zdrowia mieszkańców gminy Czempiń oraz ochrony gruntów rolnych obejmujących wysokie klasy bonitacyjne można uznać za zasadne ustalenie na terenie gminy zakazu realizacji dużych ferm drobiu obejmujących: 1) budowę przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwziąć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, 2) realizację inwestycji, które należą do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w granicach od 40 do 210 DJP), w zależności od grupy hodowanych zwierząt. W tym zakresie w Studium wskazano na uciążliwości odorowe i zagrożenia dla zdrowia i środowiska oraz wartości sąsiednich gruntów. Postulowano w strefie rolnej wprowadzenie rolnictwa ekologicznego, kontynuację aktywizacji i rozwoju rolnictwa – upraw rolnych i hodowli z preferencją dla nieintensywnych from hodowli jakom kierunków wzbogacających krajobraz, a nie uciążliwych dla środowiska (str. 151, 152).

Trzeba mieć na uwadze, że nawet w sytuacji, gdy nie można wprost przypisać organowi, że nieprawidłowo uznał, iż plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, tj. nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to kwestią otwartą jest, czy doszło w danej sprawie naruszenia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, niespójne i niekorzystne dla właściciela (według stanu zagospodarowania działki sprzed uchwalenia planu) ustalenie przeznaczenia jego terenów w planie miejscowym.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały koncentruje się na potrzebie ochrony gruntów rolnych o dobrej klasie(na terenie objętym planem występują m.in. grunty klasy IIIa i IIIb), jednakże wsparcie się celami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowiło dostatecznego wykazania niezbędności zastosowania tak dalece idącego ograniczenia wykorzystania gruntów, jak zastosowany zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy tym Studium sugerowało na zasadzie dopuszczalności wprowadzenia jedynie ograniczenia odnoszące się do "dużych ferm drobiu", a nie wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Przypomnieć zatem należy, że dla terenów o przeznaczeniu rolniczym, oznaczonych symbolami 1R, 2R i 2R (§ 7 pkt 1 planu), na których wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczono możliwość lokalizacji urządzeń i obiektów związanych (budynków towarzyszących) z funkcją podstawową terenu, a zatem z działalnością rolniczą, i jednoczesne ograniczenia w możliwości zabudowania gruntów budynkami mieszkalnymi i innymi obiektami. Z drugiej strony w § 19-21 planu ustalono na tym terenie powierzchnię biologicznie czynną - min. 50% powierzchni działki budowanej, zaś maksymalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej - 40%, a maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy działki budowlanej - 0,40. Przy tak określonych parametrach i wskaźnikach zabudowy w § 10 wprowadzono zakaz lokalizacji (innych niż inwestycje celu publicznego) przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Sądu, wobec takich postanowień planu miejscowego nieruchomości skarżącego wprawdzie zachowały w planie miejscowym przeznaczenie rolnicze, jednakże ze względu na wprowadzone zakazy i nakazy, praktycznie pozbawiono go – bez odpowiednio ważnych racji wynikających z interesu publicznego – możliwości pełnego wykorzystania tych gruntów do produkcji rolniczej. Nie ma co do tego wątpliwości w kontekście ujawnionych zamierzeń inwestycyjnych skarżącego.

Idąc dalej, Sąd podkreśla, że ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości musi być każdorazowo poprzedzona rozważeniem trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym - i odwrotnie (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20, dostępnym jw.).

Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności (w tym ingerowaniu w prawo własności), że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, a także że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności. W ramach realizacji uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności w ingerowaniu w prawa podmiotów prywatnych i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, dostępny jw.).

Zdaniem tutejszego Sądu, z całokształtu postanowień zakwestionowane planu miejscowego wynika, że Rada wprowadziła na terenach obejmujących działki skarżącego o przeznaczeniu rolnym takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce stanowią zakaz jakiegokolwiek szerszego, intensywniejszego zagospodarowania nieruchomości, zgodnego z ich rolniczym przeznaczeniem. Tymczasem w danych warunkach racjonalne może być również zagospodarowanie na inne cele rolnicze niż produkcja roślinna czy nie tylko na nieintensywną produkcję zwierzęcą. Podane przez Radę motywy takich rozwiązań planistycznych, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, nie stanowiły o odpowiednim wyważeniu wartości podlegających uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Takie działanie narażało Radę na zarzut nadużycia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ukształtował przeznaczenie, sposób zagospodarowania i związane z nim zakazy i nakazy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R, w tym dla terenu 2R.

Powołanie się przez Radę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na samą okoliczność ochrony bonitacyjnej gleb (jak wynika z okoliczności sprawy – przede wszystkim w odniesieniu do użytków rolnych klasy IIIa i IIIb), nie stanowi przekonującego argumentu w kontekście postanowień planu miejscowego. Tym bardziej, że akcentowana jest w ramach ochrony środowiska potrzeba chronienia innego rodzaju zagospodarowania terenu, tj. istniejącej zabudowy mieszkaniowej w miejscowościach Głuchowo, Srocko Wielkie oraz Piechanin (tak w motywach uchwały intencyjnej nr XLII/391/21 z dnia 20 grudnia 2021 r.) w istocie kosztem zabudowy terenów o przeznaczeniu rolniczym. W uchwale intencyjnej rekomenduje się podjęcie działań w celu ochrony dużych kompleksów gruntów rolnych na terenie gminy Czempiń, niemniej jednak organ nie tylko nie wykazał, że wprowadzone rozwiązania są zgodne ze wskazywanym przez niego interesem publicznym, ale też nie zdołał dowieść, że są to rozwiązania konieczne dla realizacji tego celu. Tymczasem ochrona gruntów rolnych wynika samych przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualnie Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Zapobieganie zmianie przeznaczania takich gruntów, jak i degradacji gleb wynika z zasad określonych w tej ustawie, zgodnie z którymi zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze może właśnie nastąpić w planie miejscowym po spełnieniu warunków określonych w art. 7 i art. 10 tej ustawy. Poza tym ustawa ta reguluje również zasady wyłączenia gruntów z produkcji rolnej (art. 11 ustawy). Zarazem jednak w art. 2 ust. 1 ustawa ta stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są nie tylko grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1), ale również m.in. pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3) i pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4).

Nadto określony w § 20 pkt 2 planu miejscowego wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy - 40% powierzchni działki budowlanej sugeruje, że tereny oznaczone symbolem R (tereny rolnicze), stanowiące grunty o dobrej klasie gleb, mogą zostać intensywnie zabudowane (plan obejmuje obszar ponad 290 ha). Trudno zatem przyjąć, że postulowany cel ochrony w odniesieniu do gleb zostanie osiągnięty. Podobnie wątpliwe jest to również w odniesieniu do wskazanych terenów mieszkaniowych. W świetle przywołanej przez skarżącego argumentacji, najbliższa zabudowa mieszkaniowa oddalona jest ponad 800 m od planowanej inwestycji na działkach skarżącego o przeznaczeniu rolniczym (k. 19). Organ nie zaprzeczył tym twierdzeniom strony. Dla przedsięwzięcia skarżącego zostały też wydane (kopie dołączone do skargi) pozytywna opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 sierpnia 2016 r. znak [...] (k. 31) i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 27 września 2016 r. znak [...] (k. 34) pozytywnie uzgadniające planowane przedsięwzięcie. Kwestie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed negatywnym wpływem tego rodzaju przedsięwzięć, jakie planuje skarżący, są zatem niedostatecznie umotywowane przez Radę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Poza tym brak jest odpowiedniej analizy spornych zagadnień i umotywowania wyboru środków, za pomocą których lokalny prawodawca zamierzał domniemany konflikt interesów rozwiązać. Było to szczególnie istotne w kontekście szacowania wartości interesu publicznego oraz interesów prywatnych (właścicieli zabudowy mieszkaniowej) oraz interesu skarżącego jako właściciela znacznej powierzchni gruntów o przeznaczeniu rolniczym. Również Prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego nie dała jednoznacznej odpowiedzi na te pytania, mimo że niezbędne było należyte wyjaśnienie dokonanego przez organ gminy wartościowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 420/22, dostępny jw.).

Warto jeszcze zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się po stronie lokalnego prawodawcy kompetencję do wprowadzania zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowych dla znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, dostępny jw. oraz LEX nr 2469106 - z glosą P. Daniela). Wymaga to jednakże każdorazowo wyważania interesu publicznego i prywatnego w ramach uwarunkowań konkretnej sprawy, w której uchwalany jest plan miejscowy.

Skoro w niniejszej sprawie podstawową intencją uchwalenia planu była ochrona gruntów rolnych i interesu publicznego, to należało przeprowadzić i uzewnętrznić wyniki odpowiednich analiz wskazujących, że ochrona wskazanych przez Radę dóbr i wartości wymaga takiej skali ingerencji w prawo własności i prawa ekonomiczne właścicieli gruntów objętych postanowieniami planu, że konieczne jest objęcie tym zakazem nie tylko przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale również takich, które mogą tylko potencjalnie znacząco oddziaływać. Warto przypomnieć, że według przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz.1839 ze zm.) do przedsięwziąć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę: a) norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), b) zwierząt innych niż wymienione w lit. a w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 pkt 51), zaś do przedsięwziąć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać - chów lub hodowlę norek (§ 3 pkt 103) oraz chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103 (§ pkt 104) o mniejszej intensywności, w zależności od lokalizacji terenu inwestycji.

W sprawie brak jest jakiejkolwiek analizy, która wskazywałaby, że ważne względy ochrony środowiska i interesu publicznego bezwzględnie wykluczają realizację nie tylko przedsięwzięć o wyjątkowo dużej skali, mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ale również inwestycji o zdecydowanie mniejszej skali (znacznie słabiej oddziałujących na środowisko). Rada nie wskazała żadnych argumentów wskazujących na konieczność zastosowania tak dalekiej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności, który wymagałby wprowadzenia zakazu realizacji wszelkich przedsięwzięć mogących zarówno zawsze, jak i co szczególnie istotne - potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (niebędących inwestycjami celu publicznego), niezależnie od ich rozmiaru i intensywności oddziaływania na sąsiedztwo.

Ani motywy uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani też powody przyjęcia uchwały intencyjnej w takim kształcie, jak i argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie pozwalają na wniosek, że zostały wszechstronnie rozważone wszystkie dobra podlegające ochronie w procesie planistycznym i nastąpiło wyważenie konfliktu pomiędzy tymi dobrami. W sprawie zabrakło rzeczowego wyjaśnienia wskazującego na to, że jedynym i koniecznym rozwiązaniem dla realizacji celów planu i chronionych nim dóbr i wartości jest wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizacji jakichkolwiek przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie stanowi takiej podstawy wskazany w Studium kierunek zagospodarowania terenów, na których znajdują się grunty skarżącego. Ustalenie przeznaczenia działek skarżącego na tereny rolnicze z zakazem lokalizacji wszystkich przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko nie znajduje umocowania w założeniach i kierunkach polityki przestrzennej obowiązującego na tym terenie studium. Z części III studium wynika, że istniejące podstawowe funkcje w zakresie gospodarki rolnej powinny być kontynuowane, z ukierunkowaniem na zrównoważony rozwój oraz zaktywizowanie. Powinny też ulec przewartościowaniu, w celu pobudzenia rozwoju gminy. Wcześniej już przybliżone, preferowane kierunki rozwoju, nawet jeżeli zakładają ograniczenia dotyczące określonych form i typów produkcji zwierzęcej oraz ograniczenia negatywnych skutków oddziaływania rolnictwa na środowisko, to nie stanowią w niniejszej sprawie dla organu stanowiącego gminy bezwzględnego związania w zakresie wprowadzenia zakazu obejmującego m.in. wszystkie przedsięwzięcia z zakresu produkcji zwierzęcej, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, z jednoczesnym sformułowaniem § 10 w zasadzie całkowitego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Postanowienia Studium wprost nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, a jedynie w określonym zakresie postukują dopuszczalność wprowadzenia danego rodzaju zakazu. Nie mają też rozstrzygającego znaczenia akcentowanie w Studium udziału rolnictwa ekologicznego i przetwórstwa owocowo-warzywnego oraz nowoczesnego rolnictwa. Brak jest przy tym podstaw do stwierdzenia, że dopuszczenie w zaskarżonej uchwale tego rodzaju inwestycji, które nie są preferowane w Studium, stanowiłoby o niezgodności takiego przeznaczenia z postanowieniami Studium.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani z przedłożonej dokumentacji planistycznej nie wynika w istocie, czym kierował się organ ustanawiając w § 10 na całym obszarze objętym planem, w tym nieruchomościach stanowiących własność skarżącego, generalny zakaz lokalizacji wszelkich biogazowni, niezależnie od zakresu oddziaływania tych instalacji na środowisko, co także wskazuje na naruszenie w tym zakresie zasady proporcjonalności.

Podsumowując, sądowa ocena wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń prawa własności nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem 2R doprowadziła do negatywnych odpowiedzi na trzy wyżej sygnalizowane pytania: 1) wprowadzona regulacja, ze względu na swoją niespójność, nie jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków w zakresie ochrony gleb i terenów mieszkalnictwa; 2) regulacja ta nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana – organ nie wykazał tego w toku procesu planistycznego ani w postepowaniu sądowym; 3) w takich warunkach efekty wprowadzanej regulacji (wyżej omówionych zakazów i nakazów) pozostają w dysproporcji do ciężarów (ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości) nakładanych na obywatela. Przede wszystkim zaś Rada nie wykazała, dlaczego wprowadzono tak daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jak zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze, jak i mogących tylko potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie rolniczym. Można zatem uznać, że dla celów ochrony innych wartości (interesu lokalnego mieszkańców i ochrony środowiska) organ bez wykazania konieczności takiego działania wyszedł zbyt daleko na przedpole ochrony tychże dóbr, całkowicie poświęcając w tym celu interes prywatny, indywidualny właściciela gruntów rolnych znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym. W ten sposób uchwalił plan miejscowy bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności. Skoro zaskarżona uchwała jest w istocie reakcją na znane organom gminy zamierzenie inwestycyjne właściciela nieruchomości, uzasadnienie planu miejscowego (motywy podjęcia uchwały powiązane z pozostałą dokumentacją planistyczną) powinno wyjaśniać, jakie ważne, racjonalne względy przesądziły o tym, że ustalono znaczące ograniczenia w zabudowie terenów rolnych – zarówno co do miejsca jej usytuowania, jak i możliwości realizacji budynków inwentarskich o określonej obsadzie zwierząt, powodujące, że zrealizowanie planowanego zamierzenia nie będzie możliwe. Tak się jednak nie stało, jak to zostało wykazane w przedstawionych wcześniej rozważaniach.

W konsekwencji radzie należało przypisać istotne naruszenie zasad sporządzania aktu prawa miejscowego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 art. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., wynikające z uchybienia zasadom określnym w art. 2, art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z przywołanych przepisów konstytucyjnych i ustawowych wynika, że określane w planie miejscowym warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) muszą być usprawiedliwione. Przy tym powinny być wprowadzane z poszanowaniem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) – bez uznaniowego faworyzowania interesów jednych obywateli ponad interesy drugich. Zatem ich zastosowanie powinno być przekonująco uzasadnione na etapie projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

W toku procedury planistycznej i na etapie postępowania sądowego nie doszło do odpowiedniego zobrazowania przez organ, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym czy działaniem legalnym było daleko idące ograniczenie prawa własności skarżącego, w szczególności w postaci wprowadzenia zakazu zabudowy, który dotyczy lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. W takich warunkach ustalenia dotyczące przeznaczenia gruntów skarżącego oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania należało uznać za nieproporcjonalne ograniczenie możliwości użytkowania i zabudowy nieruchomości należących do strony.

W takich warunkach niezbędne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do należących do skarżącego działek nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20 i 2/21, obręb Piechanin, gmina Czempiń, znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 2R.

Orzekający w sprawie sąd nie ograniczył się do stwierdzenia nieważności jedynie poszczególnych jednostek redakcyjnych zaskarżonego planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolem R, gdyż wadliwe ustalenia, które dezintegrują stosowanie postanowień całego planu miejscowego do terenu należącego do strony skarżącej. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, za stwierdzeniem nieważności całości postanowień uchwały w granicach wykazanego przez skarżącego interesu prawnego skarżącego, tj. w odniesieniu do działek nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20 i 2/21, przemawia niezgodność z prawem tych postanowień planu miejscowego, bez których – jak wynika ze stanowiska Gminy – nie doszłoby w ogóle do jego sporządzenia oraz uchwalenia.

Przyjęcie odmiennego zapatrywania i stwierdzenie nieważności np. jedynie § 1 ust. 1, § 10 i § 16 uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, jak wnosił pełnomocnik (przy czym domagał się również stwierdzenia nieważności preambuły uchwały), doprowadziłoby do tego, że sąd administracyjny w istocie zastępowałby gminę w realizacji jej władztwa planistycznego, albowiem w porównaniu do stanu prawnego terenu sprzed uchwalenia planu - plan miejscowy w takim kształcie mógłby ułatwiać, w następstwie eliminacji konieczności uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, przeprowadzenie inwestycji, których realizację Gmina uznaje za niezgodną z kierunkiem polityki przestrzennej. Z drugiej strony prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym wymogów dotyczących parametrów nowej zabudowy na terenie, którego przeznaczenie zostało uznane przez Sąd za ustalone niezgodnie z obowiązującym prawem.

Wyeliminowanie, ze względu na dostrzeżoną niezgodność z prawem, całokształtu postanowień zakwestionowanego aktu prawa miejscowego dotyczących działek należących do skarżącego (przede wszystkim chodzi o § 7, § 10 i § 16-21 planu), nastąpiła w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Skutkiem niniejszego orzeczenia jest doprowadzenie do sytuacji, w której teren oznaczony w planie miejscowym symbolem R (a konkretnie obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 2R), w zakresie obejmującym działki nr 2/14, 2/15, 2/16, 2/20 i 2/21, wyłączony został spod obowiązywania uchwały Rady Miejskiej w Czempiniu z dnia 24 maja 2023 r. nr LXII/584/23 podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku powstanie w stosunku do tego obszaru sytuacja prawna analogiczna, jak w przypadku terenów nieobjętych prawem miejscowym z zakresu planowania przestrzennego.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że nie zgodził się z zarzutem skargi co do niezgodności przyjętych rozwiązań ze Studium i naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (formalnie treść Studium nie została naruszona), jednakże nie miało to istotnego znaczenia w sprawie z uwagi na przedstawione powyżej rozważania. Warto jednak zauważyć, że odwołanie się przez pełnomocnika do przepisu art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) było błędne, skoro ta ustawa nie obowiązywała w dacie uchwalenia planu miejscowego. Również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. był chybiony. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3216/18 nie mógł bezpośrednio na podstawie tego przepisu wiązać w niniejszej sprawie, która dotyczyła planu miejscowego obejmującego inny obszar (znacznie powiększony względem wcześniejszego planu, którego dotyczył przywołany wyrok NSA) i procedowanego na podstawie innej uchwały intencyjnej. Niemniej jednak fakt wydania przywołanego wyroku i argumentacja przedstawiona w tym orzeczeniu miały znaczenie w sprawie ze względu na art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Wobec tego Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze również podglądy wyrażone w tym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (300 zł wpisu od skargi), a także wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).