Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 748/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 3, 3 a i 8, art. 17 pkt 4,5,6 i 13, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3, art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. O. i B. J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 30/22 w sprawie ze skargi W. K. O. i B. J. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr XXXI/369/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w Czersku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Gd 30/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. K. O. i B. J. O. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ul. J. w C..

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi zobowiązanymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do uchwały, a nie uwzględnienie uwag zostało opatrzone uzasadnieniem, co świadczy o braku dowolności w działaniach organu. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniu, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu nie potwierdziły się zarzuty odnośnie naruszenia trybu procedowania przedmiotowego planu, którego standardy określa art. 17, art. 18 i art. 9 u.p.z.p., w tym zarzut braku sporządzenia wraz z projektem planu prognozy oddziaływania na środowisko, braku sporządzenia prognozy skutków finansowych, braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag oraz zarzut uchybień w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i dyskusji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku sporządzenia prognozy odziaływania na środowisko, o której mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p projekt podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wyspecjalizowanymi. Przywołując treść art. 46 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247), dalej "ustawa środowiskowa", oraz pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., w których oba organy stwierdziły, w trybie art. 48 i art. 49 ustawy środowiskowej, brak przesłanki do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak obowiązku sporządzenia będącej elementem tej oceny prognozy oddziaływania na środowisko, Sąd stwierdził, że brak w niniejszej sprawie prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi naruszenia prawa. Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwerenda akt planistycznych potwierdza spełnienie wymogu formalnego sporządzenia w toku procedury prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o którym mowa art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Wyjaśnił, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była to rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. W niniejszej sprawie nie wykazano takiej zależności. Ponadto, autor skargi kasacyjnej, brak wzięcia pod uwagę skutków finansowych opracowania planu upatruje w ewentualnych postępowaniach odszkodowawczych związanych z niemożnością korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem i w dotychczasowy sposób. Tego typu argumentacja mogłaby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę zarzutu (w powiązaniu z art. 36 u.p.z.p.), gdyby faktycznie przeznaczenie nieruchomości skarżących w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniło się, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Sąd pierwszej instancji nie miał zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonej procedury w zakresie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, terminów przewidzianych na zgłaszania uwag oraz przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Chronologia działań organu uchwałodawczego potwierdza zgodność z wymogami art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. i przeczy zarzutom skarżących.

W świetle przeanalizowanych materiałów planistycznych Sąd nie dostrzegł potrzeby ponawiania wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po zmianach wprowadzonych do projektu w związku z uwzględnieniem trzech uwag. Z interpretowanych łącznie przepisów art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian w projekcie planu będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. W niniejszej sprawie wskutek uwzględnienia wniesionych uwag do dopuszczono możliwość zastosowania różnego rodzaju dachówek, a nie tylko ceramicznych, na terenie [...] - terenie komunikacyjnym, placu pieszym, zamiast zakazu parkowania wprowadzono zapis o zakazie wyznaczania stałych miejsc do parkowania, a w strefie [...] opłatę planistyczną zmieniono z 10% na 30%. Analizując powyższe zmiany Sąd uznał, że są one takiego rodzaju, zwłaszcza z punktu widzenia interesów skarżących, że nie wymagały powtórzenia czynności planistycznych, w tym wyłożenia projektu planu.

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących odnośnie aktualności mapy wykorzystanej do przygotowania projektu kwestionowanego planu, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w aktach planistycznych znajduje się licencja z [...] maja 2020 r. potwierdzająca, w myśl art. 40c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnienie do wykorzystanie dla celów planistycznych udostępnionej mapy, aktualnej na datę prowadzenia procedury planistycznej (uchwała o przystąpieniu do procedowania planu z 28 kwietnia 2020 r.). Skarżący nie podważyli tej dokumentacji, a ich argumentacja sugerująca nieaktualność mapy wykorzystanej do przygotowania projektu planu ze względu na brak rzeczywistego odzwierciedlenia zadrzewień nie zasługiwała w tych okolicznościach na uwzględnienie. Poza tym w orzecznictwie przyjęto, że sporządzenie projektu planu na nieaktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu.

Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Przepis § 20 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego dopuścił lokalizację zabudowy w formie ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów o lekkiej konstrukcji przylegających do istniejących budynków usługowych itp. obiektów, przy czym miejsca dopuszczalnej ich lokalizacji pokazano na rysunku planu. Z powyższego wynika, że plan umożliwił właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem [...] poszerzenie działalności usługowej prowadzonej na ich nieruchomościach o fragmenty placu miejskiego, w ściśle wyznaczonych w planie lokalizacjach, co służyć ma uporządkowaniu i ujednoliceniu przestrzeni publicznej. Dodatkowo w strefie tej wprowadzono zakaz wyznaczania stałych miejsc do parkowania, co kwestionują skarżący. O ile powyższe postanowienia stanowią regulacje odmienne względem dotychczas obowiązującego planu z 2008 r., o tyle nie doprowadziły one do ograniczenia praw skarżących w sposób, który można by ocenić jako nieproporcjonalny czy nieadekwatny do zakładanych celów planistycznych.

Zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w kontrolowanej zmianie planu teren wówczas oznaczony symbolem [...], a obecnie [...], stanowi teren komunikacyjny publiczny, przeznaczony pod komunikację pieszą. W kwestionowanym planie określono nowe zasady lokalizacji ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów oraz uszczegółowiono regulacje w zakresie dopuszczalności ruchu kołowego na tym terenie oraz możliwości parkowania. Zachowano nakaz zapewnienia dostępu wszystkim służbom publicznym na teren placu. Powyższe regulacje są wyrazem spójnej i konsekwentnej polityki przestrzennej gminy eliminacji ruchu kołowego i parkowania z przestrzeni śródmiejskiej. Zamysłem uchwałodawcy gminnego nie było stworzenie w tym miejscu parkingu tylko miejsca ogólnodostępnego pieszo. W obszarze planu ([...]) i poza planem ([...] K.) dostępne są parkingi. Z uzasadnienia projektu planu wynika, że Plac O. już w 1997 r. zmieniono na strefę ruchu pieszego. Z analizy zaskarżonego planu wynika, że działka skarżących i prowadzana tam działalność usługowa ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę [...], tak jak w poprzednim planie, a od strony ul. O. przewidziano lokalizację ogródków, straganów, pawilonów, kramów itp. Pomimo tego, że sytuacja skarżących jako właścicieli działki bezpośrednio przylegającej do strefy [...] uległa zmianie wskutek wprowadzenia nowych rozwiązań planistycznych w tej strefie, to nie doprowadziły one do braku możliwości wykonywania przez nich prawa własności zgodnie z jego przeznaczeniem, w sposób naruszający jego istotę.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postanowieniach planu określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak tych postanowień nie ma żadnego wpływu na sferę prawną skarżących. Gminę obciąża obowiązek określenia w planie zasad scalania i podziałów, jeśli potrzeba taka wynika z uwarunkowań terenu objętego planem. Zatem nie zawsze brak postanowień planu w tym zakresie przesądza o wadliwości całego planu, zwłaszcza wówczas, gdy plan obejmuje obszar już zainwestowany, bez potrzeby podziałów i scaleń, a zmiana planu ma na celu umożliwienie rozbudowy i rozwoju istniejących funkcji. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zastrzeżeń skarżących co do braku spełnienia wymogu uzasadnienia przez organ gminy przyjętych rozwiązań planistycznych. Dokumentacja planistyczna zawiera bowiem uzasadnienie projektu uchwały, które spełnia wymogi art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że choć zakwestionowane postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] naruszają interes prawny jej właścicieli, to jednak dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ukształtowany treścią planu sposób zabudowy i zagospodarowania działki skarżących jest ingerencją w sferę ich prawa własności pozostającą w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów planistycznych założonych w planie i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Zmiany w zakresie uprawnień właścicielskich skarżących spowodowane przyjętym sposobem zagospodarowania strefy [...] o charakterze przestrzeni publicznej, ograniczeniem skomunikowania działki skarżących wyłącznie od strony drogi oznaczonej [...] oraz jednoczesnym wprowadzeniem w strefach usługowych dopuszczalności wykorzystania na potrzeby parkowania ogólnodostępnych miejsc na pobliskich parkingach ogólnodostępnych, w tym na pasach drogowych ulic, nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części miasta, w którą w sposób spójny, wpisały się zmiany kwestionowane przez skarżących.

W konsekwencji, w ocenie Sądu postanowienia planu kształtujące sytuację planistyczną właścicieli działki nr [...] uwzględniają lokalne uwarunkowania i wpisują się w politykę przestrzenną gminy, pozwalając stworzyć spójną i funkcjonalną przestrzeń, mogącą zaspokoić różnorakie potrzeby zarówno mieszkańców, jak i turystów. Taki sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze, spójny i konsekwentny, pozwala zapewnić ład przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu, co jest zgodne z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej W. K. O. i B. J. O. zarzucili powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że obowiązki nałożone na właściciela nieruchomości, które nie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie stanowią naruszenia konstytucyjnych norm porządku prawnego RP;

2. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wniosku, że zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących były zgodne z tzw. władztwem planistycznym organu;

3. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że sporządzenie projektu a następnie planu miejscowego w oparciu o nieaktualną kopię mapy zasadniczej, niezawierającą faktycznie istniejącej zieleni (i to nie tylko w oparciu o cytowane przez Sąd pierwszej instancji tuje, ale i drzewa rodzime znajdujące się na terenie objętym planem, a nieuwzględniona na podkładzie mapowym), jest prawidłowe;

4. art. 20 ust 1 w zw. z art. 15,w szczególności ust. 2 pkt 3, 3a, 8 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w zakresie w jakim zaskarżone warunki planu nie znajdują oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, braku zestawienia kosztów infrastruktury technicznej oraz opisania zagadnień dotyczących zmniejszenia wartości nieruchomości w wyniku wejścia planu w życie, braku ustaleń odnośnie ochrony przyrody, środowiska i krajobrazu oraz zasad jego kształtowania, braku precyzyjnego uzasadnienia planu i proponowanych rozwiązań, braku szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, oraz w związku z szeregiem norm wynikających z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5. art. 17, art. 18 i art. 20 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że uchwalenie planu miejscowego bez sporządzenia lub na podstawie bardzo ogólnej i niestarannej prognozy oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego możliwe jest uchwalenie w sposób prawidłowy planu miejscowego;

6. art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nienakazanie nieprzeprowadzenia ponownej procedury planistycznej, pomimo wprowadzenia szeregu istotnych zmian względem pierwotnego projektu planu miejscowego, a tym samym rażące naruszenie procedury planistycznej;

7. art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi na bezsprzecznie wadliwy plan miejscowy;

8. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie taktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a;

9. art. 147 § 1b p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy spełnione zostały przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt 1 a-h podstaw niniejszej skargi kasacyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowanie i nieprzeprowadzanie rozprawy kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że wprowadzenie szeregu zmian, po uwzględnieniu części z uwag do projektu planu, winno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Sąd pierwszej instancji wprawdzie odniósł się do tych okoliczności, jednak nieprawidłowo zinterpretował przepisy prawa. Skarżący, jak i wielu innych właścicieli nieruchomości, składali uwagi do projektu planu, podczas gdy żadna z tych uwag nie została uwzględniona. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że rysunek planu miejscowego został wykonany na nieaktualnym podkładzie (mapie zasadniczej), na której nie został zaznaczony szereg drzew - zieleni wysokiej. W rezultacie nakaz zachowania zieleni wysokiej jest jedynie iluzoryczny i nie wnosi nic oprócz ochrony wyłącznie zaznaczonych na rysunku drzew, a jednocześnie dopuszczając usunięcie pozostałych drzew.

Dalej podniesiono, że wprowadzona na części planu ochrona sanitarna, związana z lokalizacją w odległości mniejszej niż 50 m cmentarza, jest niespójna z dopuszczeniem możliwości prowadzenia gastronomii czy usług hotelowych na terenie oznaczonym [...]. Takie funkcje powinny być w tym miejscu kategorycznie zabronione z uwagi na przepisy sanitarne. Dodatkowo zarzucono, że w treści planu miejscowego nie sporządzono w sposób prawidłowy i nie określono zasad podziału i scalania nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, zapisy odnośnie określenia zasad podziału i scalania nieruchomości objętych planem miejscowym są warunkami niezbędnymi, a co za tym idzie plan bez tych postanowień jest nieważny. W odniesieniu do prognozy oddziaływania na środowisko oraz prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nawet jeśli czynności te zostały podjęte, to jedynie iluzorycznie i nie odzwierciedlają stanu faktycznego, na co wskazuje choćby brak opisania wszystkich drzew na rysunku planu, sporządzenie rysunku na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym, brak przewidzenia roszczeń odszkodowawczych właściciel nieruchomości, w których aktualnie prowadzona jest działalność usługowa, a co do których dojazd zgodnie z planem będzie niemożliwy itp. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że wbrew dyspozycji art. 17 ust. 9 u.p.z.p. nie zorganizowano w sposób prawidłowy dyskusji publicznej na przyjętym projektem planu, w szczególności po wprowadzeniu zmian do projektu planu, nie przeprowadzono ponownych konsultacji społecznych. Do projektu planu miejscowego zgłoszono szereg uwag, praktycznie przez wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planem, jednak w toku ich rozpatrywania uwzględniono jedynie 3 z 36 uwag. W ocenie skarżących kasacyjnie taki sposób rozpatrzenia uwag de facto powoduje brak jakiegokolwiek wpływu mieszkańców miasta i właścicieli nieruchomości objętych planem na jego treść.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, po wprowadzeniu zmian do projektu planu, należało ponowić szereg uzgodnień, czego nie uczyniono, z naruszeniem art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie planu, należało zbadać jego zgodność ze studium, rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, czego nie uczyniono. W związku z możliwością wybudowania na obszarze [...] wielkopowierzchniowego sklepu, który już obok istnieje, a centrum miasta - Rynek, nie jest miejscem na tego typu budynki, podniesiono, że wskaźniki powierzchni zabudowy, intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej wprowadzone na tym terenie spowodują całkowite "zabetonowanie miasta" i jego historycznej centralnej części. Wprowadzony zaś w § 20 zakaz poruszania się pojazdów osobowych oraz ich parkowania na terenie całego placu oznaczonego [...], w sposób istotny ogranicza możliwość handlu i innych usług prowadzonych w okolicznych budynkach, który do tej pory prawidłowo funkcjonował. Takie działanie może spowodować wystąpienie przez szereg podmiotów z roszczeniami odszkodowawczymi, a nie zostało to w żaden sposób przewidziane w skutkach finansowych wprowadzenia planu miejscowego.

Na koniec wskazano, że ustalenia planu miejscowego naruszają art. 20 i 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p, które ustanawiają zasadę ochrony prawa własności oraz swobodnego z niej korzystania. Działania organu znacząco ograniczają prawo własności, naruszając prawa podmiotowe oraz rażąco naruszając art. 6-11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i nieprzeprowadzanie rozprawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy co do zasady do zadań własnych gminy. Przepis ten (obok art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) stanowi podstawę normatywną jednego z podstawowych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo to stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. II OSK 1189/16; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a nadto art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, przewidując w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prawo własności może więc być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i planie miejscowym, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten harmonizuje z art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie został przez autora skargi kasacyjnej szerzej uzasadniony, poza ogólnym zakwestionowaniem poglądu Sądu pierwszej instancji, że zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących były zgodne z władztwem planistycznym gminy. Jak wynika z akt sprawy, skarżący są właścicielami działki nr [...] oznaczonej na rysunku planu miejscowego symbolem [...]. W kontrolowanej uchwale wykluczona została dotychczasowa dowolność w sytuowaniu funkcji mieszkaniowej i usługowej w ramach jednego obiektu. Uszczegółowiono sposób zagospodarowania i zabudowy poprzez dopuszczenie budynków usługowych z usługami nieuciążliwymi dającymi pogodzić się z funkcją mieszkaniową. Dodatkowo, ograniczona została możliwość obsługi tego terenu tylko do drogi oznaczonej symbolem [...] – ul. J. O., podczas gdy dotychczas obsługa komunikacyjna ww. działki odbywać się mogła "z przyległych ulic dojazdowej, pieszo-jezdnej i wewnętrznej". Również uregulowania strefy bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących oznaczonej symbolem [...] - teren komunikacyjny, plac pieszy, wprowadziły zmiany w dotychczasowej sytuacji skarżących, ponieważ dopuszczono na tym terenie lokalizację zabudowy w formie ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów o lekkiej konstrukcji przylegających do istniejących budynków usługowych itp. obiektów, ale wyłącznie w miejscach lokalizacji pokazanych na rysunku planu. Zapis ten dodatkowo wyłącza możliwość wykorzystania terenu bezpośrednio przylegającego do działki skarżących do celów parkowania, choćby incydentalnego, przy sformułowanym w § 20 ust. 6 pkt 7 planu zakazie wyznaczania stałych miejsc do parkowania w tej strefie.

Prawodawca gminny dopuścił w § 20 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały lokalizację zabudowy w formie ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów o lekkiej konstrukcji przylegających do istniejących budynków usługowych itp. obiektów, przy czym miejsca dopuszczalnej ich lokalizacji pokazano na rysunku planu. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji wskazał, że plan umożliwił właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem [...] poszerzenie działalności usługowej prowadzonej na ich nieruchomościach o fragmenty placu miejskiego, w ściśle wyznaczonych w planie lokalizacjach, co służyć ma uporządkowaniu i ujednoliceniu przestrzeni publicznej. Należy też zgodzić się z poglądem, że zakaz wyznaczania stałych miejsc do parkowania nie doprowadził do ograniczenia praw skarżących w sposób, który można by ocenić jako nieproporcjonalny czy nieadekwatny do zakładanych celów planistycznych. Teren oznaczony symbolem [...] stanowi teren komunikacyjny publiczny, przeznaczony pod komunikację pieszą (tak samo w planie poprzednio obowiązującym). W kwestionowanym planie określono nowe zasady lokalizacji ogrodów zimowych, ogródków kawiarnianych, kramów, straganów, zadaszonych pawilonów oraz uszczegółowiono regulacje w zakresie dopuszczalności ruchu kołowego na tym terenie oraz możliwości parkowania. Zachowany został nakaz zapewnienia dostępu wszystkim służbom publicznym na teren placu.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powyższe regulacje są wyrazem spójnej i konsekwentnej polityki przestrzennej gminy mającej na celu eliminację ruchu kołowego i parkowania z przestrzeni śródmiejskiej. Celem prawodawcy gminnego nie było stworzenie w tym miejscu parkingu tylko miejsca ogólnodostępnego pieszo. W obszarze planu ([...]) i poza planem ([...] K.) dostępne są parkingi. Z uzasadnienia projektu planu wynika, że Plac O. już w 1997 r. zmieniono na strefę ruchu pieszego. Działka skarżących i prowadzana tam działalność usługowa ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę [...], tak jak w poprzednim planie, a od strony ul. O. przewidziano lokalizację ogródków, straganów, pawilonów, kramów itp. Tak jak to ocenił Sąd pierwszej instancji, sytuacja skarżących jako właścicieli działki bezpośrednio przylegającej do strefy [...] uległa zmianie wskutek wprowadzenia nowych rozwiązań planistycznych w tej strefie, ale mogą oni nadal wykonywać prawo własności tej działki zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, a tylko takie naruszenie mogłyby stanowić o istotnym przekroczeniu władztwa planistycznego. W konsekwencji, należy uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ukształtowany treścią planu sposób zabudowy i zagospodarowania działki skarżących jakkolwiek jest ingerencją w sferę ich prawa własności, to pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów planistycznych założonych w planie i nie prowadzi do naruszenia istoty tego prawa. Istotnie, zmiany nie wynikały z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności, uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, z przemyślanej koncepcji urbanistycznej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Powołany przepis u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z kolei § 5 ww. rozporządzenia przewiduje, że projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w formie rysunku na kopii mapy, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu miejscowego wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Przepis § 6 wskazuje natomiast, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: 1) wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego; 2) określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej; 3) granice obszaru objętego planem miejscowym; 4) granice administracyjne; 5) granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych; 6) granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 7) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia; 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu; 9) w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego.

Autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia ww. przepisów w tym, że na mapie zasadniczej, na podstawie której sporządzony został plan miejscowy, nie uwzględniono faktycznie istniejącej zieleni (tui, drzew). Nie wskazuje jednak, w jaki sposób brak ujęcia na mapie zasadniczej poszczególnych elementów roślinności miałby stanowić naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p., § 5 cyt. rozporządzenia, czy którejkolwiek z jednostek redakcyjnych § 6 rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, znajduje się w nich licencja z [...] maja 2020 r. potwierdzająca, w myśl art. 40c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnienie do wykorzystanie dla celów planistycznych udostępnionej mapy, aktualnej na datę prowadzenia procedury planistycznej. Skarżący nie podważyli tej dokumentacji. W tej sytuacji, słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że argumentacja sugerująca nieaktualność mapy ze względu na brak rzeczywistego odzwierciedlenia zadrzewień nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt. 3, 3a i 8. Zgodnie z art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z kolei art. 15 ust. 2 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3), zasady kształtowania krajobrazu (pkt 3a); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy został uchwalony po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. W załączniku nr 2 zawarto rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 3 rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasad ich finansowania, a w § 9 planu miejscowego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, przy czym w ust. 1 w zdaniu pierwszym wskazano, że nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, nie występują uwarunkowania wymagające ustalenia zasad i warunków scalania i podziałów. W zdaniu drugim zapisano: podziały nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi. Przepisy art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3, 3a i 8 u.p.z.p. nie zostały więc przy sporządzaniu zaskarżonego planu naruszone.

Chybione są zarzuty nieprawidłowego zastosowania art. 17, art. 18 i art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu miejscowego bez sporządzenia lub na podstawie ogólnej, niestarannej prognozy oddziaływania na środowisko oraz przeprowadzenia prognozy skutków finansowych. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zarazem z art. 17 pkt 6 cyt. ustawy wynika, że projekt podlega uzgodnieniu z właściwymi organami wyspecjalizowanymi. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy środowiskowej przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga m.in. plan zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że prognoza odziaływania na środowisko jest elementem strategicznej oceny odziaływania na środowisko. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy środowiskowej organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz projekt zmiany takiego dokumentu, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000.

W aktach planistycznych znajduje się pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] czerwca 2020 r. oraz opinia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., w których oba organy stwierdziły, w trybie art. 48 i art. 49 ustawy środowiskowej, brak przesłanki do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie brak obowiązku sporządzenia będącej elementem tej oceny prognozy oddziaływania na środowisko. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak w niniejszej sprawie prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi naruszenia prawa.

Obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych w procedurze planistycznej wynika natomiast z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. Prognoza taka została w niniejszej sprawie sporządzona. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że skuteczny zarzut błędnej prognozy skutków finansowych wymaga wykazania, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a skutkiem rzetelnej analizy ekonomicznej byłoby nieuchwalenie planu w kwestionowanej postaci. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazali takiej zależności. Perspektywa ewentualnego postępowania odszkodowawczego w związku z niemożnością korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i w dotychczasowy sposób mogłaby ewentualnie stanowić skuteczną podstawę zarzutu (w zw. z art. 36 u.p.z.p.), gdyby przeznaczenie nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniło się, co w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do nieruchomości skarżących kasacyjnie, nie miało miejsca.

W toku procedury planistycznej nie doszło również do naruszenia art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z cyt. przepisów przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Drugi stanowi zaś, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że użyty w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrot: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny zmian. Zmiany nieistotne mogą być dokonane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast zmiany istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015 r., s. 201; wyroki NSA z 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 457/20).

W niniejszej sprawie wskutek uwzględnienia wniesionych uwag dopuszczono możliwość zastosowania różnego rodzaju dachówek, a nie tylko ceramicznych, dla terenu oznaczonego symbolem [...] - teren komunikacyjny, plac pieszy zamiast zakazu parkowania wprowadzono zapis o zakazie wyznaczania stałych miejsc do parkowania, a w strefie [...] opłatę planistyczną zmieniono z 10% na 30%. Powyższe zmiany zasadnie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za na tyle mało istotne, zwłaszcza z punktu widzenia interesów skarżących, że nie wymagały powtórzenia czynności planistycznych, w tym wyłożenia projektu planu.

W świetle powyższego nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, a nieuwzględnienie uwag zostało uzasadnione, co świadczy o braku dowolności w działaniach organu. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powołanych w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Przepis art. 2 statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego, art. 7 zasadę praworządności, a art. 87 ust. 1 i 2 wprowadza zamknięty katalog źródeł prawa. W szczególności niezrozumiałe jest uzasadnienie tych zarzutów. Autor skargi kasacyjnej dopatruje się bowiem naruszenia ww. przepisów w tym, że na właścicieli nieruchomości zostały nałożone obowiązki, które nie wynikają z prawa powszechnie obowiązującego, tymczasem plan miejscowy, jak każdy akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji).

Podsumowując, wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, a jego argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku wyczerpująca i klarowna.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania podległ oddaleniu, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, a zatem nie miał zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.