Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 81a § 1, 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz B. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 242/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. nr WOA.7721.278.2020.MO w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 242/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", z dnia 18 grudnia 2020 r., nr WOA.7721.278.2020.MO, w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., dalej także: "PINB", z dnia 2 listopada 2020 r., nr PINB.5160.21.1.17.SI oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd oceny materiału dowodowego zebranego przez nadzór budowlany niezgodnie z ustaleniami wynikającymi z tego materiału dowodowego oraz bezpodstawne zakwestionowanie swobodnej oceny dowodów dokonanej przez nadzór budowlany: "Dokonując oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie, należy wskazać, że choć ustalenie o samowolnej realizacji spornego otworu okiennego stanowi kluczowe dla sprawy zagadnienie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane. Należy stwierdzić, że w świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organom nie udało się zweryfikować legalności, bądź braku legalności powstania przedmiotowego otworu okiennego." (str. 10/11 uzasadnienia wyroku). "W opisanych okolicznościach uznać należało, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie czy realizacja otworu okiennego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę), czy też pozwolenie takie zostało udzielone. (...) Zatem analiza dowodów zgromadzonych przez organy administracyjne, nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na tak postawione pytania. Dopiero zaś po ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego w sprawie będzie możliwe wydanie stosownego rozstrzygnięcia, czy to o umorzeniu postępowania, czy też o nałożeniu określonych obowiązków." (str. 13 uzasadnienia wyroku),

2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania i poprzestanie na ogólnikowym zaleceniu: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do wskazań zawartych w wyroku i rozważenie zasadności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie legalności realizacji spornego otworu." (str. 14 uzasadnienia wyroku).

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli także B. i T. T. Wyrok zaskarżyli w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i wskazali na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 75 § 1 zd. 1 i 2 K.p.a. poprzez:

a) błędne uznanie, że organy administracyjne nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a postępowanie dowodowe może wymagać uzupełnienia, podczas gdy rozstrzygnięcia zapadły po trwającym ponad 3 lata postępowaniu, w którym wyczerpująco zgromadzono dowody, które zostały następnie kompleksowo ocenione i legły u podstaw prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a przy tym Sąd I instancji nie zarzucił organom przekroczenia ram swobodnej oceny dowodów a jedynie uznał arbitralnie, że zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy wybicie spornych otworów okiennych było aktem samowoli budowlanej, oraz błędnie pominął dowody przedstawione w toku postępowania przez uczestników, które rozwiewały ewentualne wątpliwości wyartykułowane w skardze i potwierdzały prawidłowość ustaleń organów nadzoru budowlanego w obu instancjach (art. 106 § 3 P.p.s.a.);

b) błędne uznanie, wbrew dyspozycji przepisu art. 75 § 1 zd. 1 i 2 K.p.a., że "choć ustalenie o samowolnej realizacji spornego otworu okiennego stanowi kluczowe dla sprawy zagadnienie, to nie zostało ono w żaden sposób udokumentowane" (str. 10-11 uzasadnienia), co ma stanowić naruszenie wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., podczas gdy zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. w systemie procesualnego prawa administracyjnego, poza szczególnymi przypadkami, które nie występowały w niniejszej sprawie, brak jest hierarchii dowodów i nie ma żadnego imperatywu, który nakazywałby zbieranie dokumentów a nie innych dowodów, tym bardziej co do ustalenia faktu nieistniejącego, a wręcz przeciwnie: dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (zd. 1), w szczególności zaś mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny (zd. 2); w sprawie niniejszej organy administracyjne przeprowadziły różne dowody, w tym z zeznań świadków, z których żaden nie twierdził, że sprawcy przebicia spornych otworów okiennych ubiegali się o pozwolenie budowlane (a co najwyżej, że zgłaszano to administracji budynku) i na tej podstawie, wbrew konkluzji Sądu I instancji, były uprawnione do poczynienia ustaleń faktycznych, mimo braku "udokumentowania" aktu samowoli; tak błędne rozumienie powołanego przepisu K.p.a. spowodowałoby - w sprawach takich jak ta, w których od właściciela nieruchomości trudno wymagać posiadania archiwalnych dokumentów świadczących o legalności zamierzenia budowlanego - faktyczną niemożność reagowania na samowolę budowlaną, gdyż z samej swej istoty akt nielegalnej zabudowy cechuje przecież brak dokumentacji (skoro naruszyciel nie występował o pozwolenie budowlane) i winien być ustalany na podstawie różnych dopuszczalnych środków dowodowych, które następnie należy ocenić w ramach swobodnej oceny całokształtu materiału dowodowego;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 81a § 1 i § 2 pkt 1 i 3 K.p.a. przejawiające się błędnym uchyleniem decyzji organów obu instancji i uznaniem, że materiał dowodowy wymagać może uzupełnienia przy jednoczesnym:

a) niezawarciu w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań dla organów administracyjnych co do dalszego postępowania dowodowego, poza enigmatyczną wytyczną nakazującą "rozważenie zasadności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie legalności otworu" (s. 14 uzasadnienia), w konsekwencji czego z samej jego treści nie wynika, jakie dokładnie czynności miałyby zostać podjęte, co przy trwającym przez ponad 3 lata postępowaniu, w którym w zasadzie wyczerpano możliwości dowodowe, czyni je niemożliwymi do wykonania,

b) zawarciu wytycznej nakazującej uwzględnić dyspozycję wynikającą z przepisu art. 81a § 1 K.p.a., stanowiącego o rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony (tu: M. R.), podczas gdy:

• przepisu art. 81a § 1 K.p.a. nie stosuje się jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich (art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a.), co w niniejszym stanie faktycznym ma miejsce, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie - niezależnie od jego treści - ograniczy prawo własności skarżących kasacyjnie, którzy nie będą mogli prowadzić jakichkolwiek inwestycji na swojej nieruchomości albo M. R., któremu zależy na pozostawieniu nielegalnie pobudowanych otworów okiennych,

• przepisu art. 81 § 1 K.p.a. nie stosuje się jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny (art. 81 § 2 pkt 3 K.p.a.), co w sprawie wystąpiło - interes publiczny nakazuje kontynuację zwartej zabudowy śródmiejskiej w pierzei spornej ulicy, która jest jednym z niewielu skupisk historycznej, podlegającej ochronie konserwatorskiej, zabudowy wysokich kamienic czynszowych w centrum miasta, a ochrona spornych otworów okiennych, przebitych w pomieszczeniach gospodarczych, które bez uzgodnień z kimkolwiek zostały zaadaptowane na pomieszczenia mieszkalne oraz kotłownię, znacząco ogranicza możliwości uzupełnienia luki w zabudowie, skazując to miejsce na trudne do zaakceptowania wieloletnie zeszpecenie poprzez utrwalenie istniejącej wyrwy w zabudowie;

• a nadto przywołany przez Sąd I instancji przepis nie dotyczy sytuacji, w której zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oceniony przez organy administracyjne zgodnie z art. 80 K.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego, co w prowadzonej sprawie miało miejsce, bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób jednoznaczny ustaliły, iż pobudowanie otworów okiennych nastąpiło w drodze samowoli budowlanej i nie powzięły w tym zakresie żadnych niedających się usunąć wątpliwości, które należałoby rozstrzygać w tym trybie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie od M. R. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne M. R. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Istota sprawy sprowadza się do zakresu, w jakim organy nadzoru budowlanego są uprawnione do żądania przedstawienia przez użytkownika obiektu budowlanego dowodów wykazujących legalność wykonania robót budowlanych dotyczących użytkowanego obiektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane przed wejściem w życie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), z samego tylko faktu braku dokumentacji danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1290/16).

Okoliczność ta może być natomiast ustalona na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego oraz ocenionego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni brzmienie przepisu art. 81a § 1 K.p.a.

Odnotować należy zatem, że zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a.:

§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Trafne jest podniesienie w kasacji B. T. i T. T., że przepisu art. 81a § 1 K.p.a. nie stosuje się, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich. Wynika to wprost z art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że formułując wskazanie uwzględnienia art. 81 § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji nie przesądził braku przesłanki wyłączającej zastosowanie zasady wynikającej z przepisu art. 81a § 1 K.p.a. Kwestia ta powinna zostać zbadana w ponownym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji nie zajął także stanowiska co do tego, czy zachodzi przesłanka wyłączająca zastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony określona w art. 81a § 2 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z art. 81a § 2 pkt 3 K.p.a., przepisu § 1 nie stosuje się jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego.

Możliwe jest jednak już na etapie kasacji odnotowanie, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało wszczęte z inicjatywy skarżących kasacyjnie, wskazujących na swój prywatny interes prawny, wynikający z nabycia nieruchomości i zamiaru budowy budynku usługowo-mieszkalnego. Wnioskujący stwierdzili, że istnienie niezalegalizowanych otworów okiennych wychodzących na działkę gruntu nr [...], może znacznie ograniczyć planowaną inwestycję budowlaną. Nie było to więc tożsame z interesem publicznym w rozumieniu art. 81a § 2 pkt 3 K.p.a. To zaś, czy budowa nowego budynku w śródmiejskiej zabudowie, mającej zdaniem skarżących kasacyjnie charakter zabytkowy, pozostaje w interesie publicznym, o którym mowa w art. 81a § 2 pkt 3 K.p.a., nie było w niniejszej sprawie przedmiotem wypowiedzi organów nadzoru budowlanego.

Przedłożone przez wnoszących kasację w trakcie postępowania, nieobowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego (z 1964 r.,1970 r., 1986 r.) nie stanowią autorytatywnej wypowiedzi w zakresie obecnego przeznaczenia terenu oraz wartości urbanistycznych, czy też architektonicznych, które wykluczałyby zastosowanie art. 81a § 1 K.p.a. Niezależnie od zasadności powołania się w skardze kasacyjnej na te dokumenty planistyczne, w kontekście hipotezy art. 81a § 2 pkt 3 K.p.a., stwierdzić należy, że plany te nie obowiązywały w okresie rozstrzygania niniejszej sprawy. Nawet zaś w okresie ich obowiązywania nie miały charakteru norm prawa miejscowego w rozumieniu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od kontrowersji dotyczącej stosowania norm art. 81a § 1 i 2 K.p.a., konieczne jest spostrzeżenie, że nie można tych norm odrywać od zasady ustrojowej sformułowanej w art. 7 K.p.a. Należy zgodzić się z tezą, zgodnie z którą, przepis art. 81a K.p.a. uzupełnia zawartą w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organ do ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych ważnych w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości (Joanna Smarż "Zasada in dubio pro libertate w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego" St.Prawn. 2017/4/57-74; Joanna Wegner [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2023, pkt 1 do art. 81a).

Niewątpliwe jest również, że nie tylko z przepisu art. 81a § 1 K.p.a., ale także z art. 7 K.p.a. wynika zakaz przyjmowania przez organ, że okoliczności faktyczne niekorzystne dla strony miały miejsce, mimo że nie wynikają one w sposób niebudzący wątpliwości z zebranego materiału dowodowego.

Rozstrzyganie tych kontrowersji procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego ma wymiar ogólny, ale decydujące znaczenie mają indywidualne okoliczności sprawy.

Do tych okoliczności należy w pierwszym rzędzie charakter sprawy, tzn. jej przedmiot oraz okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek materialnoprawnych.

Dalsze uwagi należy poprzedzić konstatacją, że w obecnym stanie prawnym nie ma norm wprowadzających przedawnienie odpowiedzialności za delikt administracyjny w postaci samowoli budowlanej. Przepisy prawa materialnego stosowane w analizowanej sprawie nie ustanawiają instytucji przedawnienia deliktów stanowiących naruszenia prawa budowlanego (wynika to z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.).

Wyjątkiem, czy też raczej przykładem zastosowania przez ustawodawcę zabiegu o charakterze abolicyjnym jest na gruncie Prawa budowlanego przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 528). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych na terenach rodzinnych ogrodów działkowych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniających wymagania, o których mowa w art. 2 pkt 9a ustawy wymienionej w art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie wszczyna się postępowania określonego w art. 48-49b ustawy wymienionej w art. 1 niniejszej ustawy, a postępowania wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Unormowanie to nie odnosi się do niniejszej sprawy.

Czym innym są także przepisy art. 37b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., czy też art. 156 § 2 K.p.a., albo art. 189g K.p.a. (przedawnienie administracyjnej kary pieniężnej).

Upływ czasu nie powinien jednak pozostać bez wpływu na ocenę rezultatów postępowania wyjaśniającego.

Sporny fakt legalnego wykonania robót budowlanych, jeśli roboty zostały wykonane wiele lat temu, może być przez inwestora, który nie miał obowiązku przechowywania dokumentu, wykazany dowodami pośrednimi w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 947/16).

Można także zgodzić się z poglądem, według którego, upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, np. jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12; wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1771/18).

Oczywiste jest, abstrahując od okoliczności niniejszej sprawy, że brak wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady świadczy o naruszeniu prawa.

Dotychczas zebrany materiał dowodowy rodzi jednak wątpliwości co do zasadności przyjęcia tej reguły bez zastrzeżeń w niniejszej sprawie. Z dowodów o charakterze pośrednim nie tylko nie wynika wykonanie spornych okien będących przedmiotem niniejszej sprawy w warunkach samowoli. Nadto, materiały w postaci dokumentów (karta ewidencyjna lokalu mieszkalnego, decyzja w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego, charakterystyka i opis budynku mieszkalnego, operat szacunkowy, akt notarialny kupna sprzedaży lokalu przez pierwszych właścicieli od Kierownika Urzędu Rejonowego, akt notarialny kupna lokalu przez M. i M. R.), a także zeznania świadków będących pracownikami zakładu gminnego zajmującego się administracją lokali gminnych (ADM), mogą świadczyć o tym, że do lokalu mieszkalnego nr [...], jako przedmiotu własności nabytej przez obywateli od Państwa, należało pomieszczenie w oficynie doświetlone otworem okiennym.

W ramach stosowania reguły ustrojowej z art. 7 K.p.a., a o ile nie zachodzą okoliczności z art. 81a § 2 pkt 1 K.p.a., także w ramach zasady określonej w art. 81a § 1 K.p.a., należy więc ocenić, czy powstanie otworu okiennego było przejawem samowoli budowlanej, czy efektem działań organów administracji publicznej, w okresie gdy budynek był przedmiotem jednolitej własności państwowej.

Warto podkreślić, że niezależnie od dokładnej daty wykonania okna, przed 1989 r. lokal mieszkalny nr [...] był wynajmowany późniejszym nabywcom, a jego właścicielem był Skarb Państwa. Ocena legalności wykonania okna i tego, że obecny właściciel lokalu nie dysponuje dokumentem w postaci pozwolenia na budowę (w przedmiocie wykonania otworu okiennego o wymiarach 1,30 m x 1, 30 m – to działanie jest przedmiotem niniejszej sprawy), nie może pomijać tego, że w myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), obowiązującego w latach 60-tych, co do zasady inwestorem w odniesieniu do obiektów państwowych byli inwestorzy państwowej, czyli państwowe jednostki organizacyjne.

Nie przesądzając zaś kwestii procesowych, które należą do organów, a rolą sądów administracyjnych jest kontrola prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, można odnotować, że w przeważającej mierze dowody wskazują na wykonanie okna w pokoju w latach 60-tych, a więc około 60 lat temu, jakkolwiek według świadka M. S., przekucia dokonano wcześniej.

Oceny wymaga w tym kontekście zwłaszcza wypowiedź K. S., według którego, pomieszczenie zostało przyłączone do mieszkania pod koniec lat 60-tych za zgodą ADM, przy czym jego rodzice nie mieli nic wspólnego z wykuciem okien, bo były one wcześniej zrobione.

Szczególnie ostrożnie należy zarzucać stronom popełnienie deliktu, gdy z uwagi na uwarunkowania historyczne (do 1945 r. miasto P. należała do Niemiec), podmioty sprawujące zarząd nad nieruchomością nie dysponują dokumentami w zakresie prawnych podstaw wykonania obiektu budowlanego.

Legalność użytkowania obiektu budowlanego z oknem w oficynie nie może być także rozpatrywana w oderwaniu od informacji Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. z dnia 8 lutego 2018 r., zgodnie z którą, aktualne działki nr [...], [...], [...], [...], położone w P. obręb [...], stanowiły część działki nr [...]. Usytuowanie ściany ze spornym otworem okiennym w granicy działek jest zaś efektem podziału działki, dokonanego po 1976 r.

Dotychczas zebrane dowody wskazują na to, że otwór okienny w pokoju znajdującym się w oficynie został wykonany w ścianie przed podziałem działki nr [...]. Oznaczałoby to, że w trakcie robót ściana obecnie usytuowana w granicy między działkami nr [...] i [...], nie była usytuowana w granicy działki.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy byłaby konieczność uwzględnienia, przy badaniu zgodności z przepisami technicznymi, odległości okna od granicy ówczesnej działki w okresie wykonania okna, a dopiero na tej podstawie ustalenia, czy wykonanie okna naruszało przepisy odległościowe w dacie wykonania robót. Również ocena tej okoliczności na etapie postępowania naprawczego, mimo, że co do zasady w postępowaniu naprawczym należy brać pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, nie powinna uwzględniać odległości wynikających z dokonanego po 1976 r. podziału działki nr [...] (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1639/10; wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2888/17; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 992/19; wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2048/21).

Bezzasadne są zarzuty w zakresie braku przeprowadzenia dowodów w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że zmierzały one do kontynuowania postępowania wyjaśniającego, a norma art. 106 § 3 P.p.s.a. ma inny cel.

W postępowaniu sądowym obowiązuje norma zawarta w dyspozycji z art. 133 § 1 P.p.s.a., orzekania na podstawie akt sprawy. Wynika z niej przede wszystkim obowiązek uwzględnienia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ocenę legalności według stanu prawnego z daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Celem tego postępowania nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Wobec powyższego, zarzuty kasacji należy uznać za bezzasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.