Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 382/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 5 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 49 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Renata Rombel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi O. Spółki jawnej z siedzibą w Ł. na akt Starosty Puckiego z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015 w przedmiocie zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu 1. stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia Starosty Puckiego z dnia 23 lutego 2015 r. o zatwierdzeniu stałej zmiany organizacji ruchu dla zadania "Projekt aktualizacji organizacji ruchu drogowego w mieście Jastarnia" w części określającej umieszczenie znaków D-40 strefa zamieszkania i D-41 odwołanie strefy zamieszkania - na skrzyżowaniach ulicy ks. Sychty z ulicami: Szkolną i Kościuszki, Spokojną, Południową i ks. Kossak-Główczewskiego, 2. zasądza od Starosty Puckiego na rzecz O. Spółki jawnej z siedzibą w Ł. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. Spółka jawna z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na akt Starosty Puckiego z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015, żądając stwierdzenia jego nieważności oraz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym aktem, wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zwanego dalej także jako p.r.d. oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729), dalej także jako "rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem na drogach", Starosta Pucki zatwierdził stałą zmianę organizacji ruchu dla zadania "Projekt aktualizacji organizacji ruchu drogowego w mieście J.", zgodnie z przedstawionym projektem. Termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu określony został w akcie na dzień 31 maja 2015 r.

W złożonej skardze strona skarżąca zakwestionowała stałą zmianę organizacji ruchu drogowego na ul. S., zarzucając:

1. naruszenie preambuły oraz art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez pozbawienie strony skarżącej wolności wykonywania działalności gospodarczej oraz brak stwarzania korzystnych warunków do wykonywania tej działalności, uniemożliwienie prowadzenia dostaw, wyładunku bagaży poprzez zakaz zatrzymywania się i parkowania na ul. S.;

2. naruszenie § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez uznanie przedstawionego projektu jako efektywnego i zgodnego z potrzebami społecznymi;

3. naruszenie art. 10 ust. 5 i 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez nie przeprowadzenie analizy skutków, jakie wprowadzane zmiany wywołują dla uczestników ruchu, wprowadzenie zmiany w sposób arbitralny, bez przeprowadzenia konsultacji społecznych;

4. naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, poprzez brak konsultacji społecznych z udziałem strony skarżącej, mieszkańców ulicy, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym;

5. brak merytorycznej analizy przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, bez wnikliwej analizy skutków, jakie wprowadzenia zakazów wywoła dla uczestników ruchu;

6. niezastosowanie § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, tj. brak wszechstronnej analizy projektu, oceny i stwierdzenia, czy nie zachodzą przesłanki do odrzucenia projektu;

7. przekroczenie terminu wprowadzenia zmian określonych w projekcie, termin wskazano na 31 maja 2015 r., następnie - na prośbę Burmistrza - przedłużono go do 30 czerwca 2015 r., jednakże faktyczne wykonanie zmian nastąpiło po upływie ważności decyzji, tj. po 6 latach - w 2021 r.;

8. brak uzasadnienia wskazanego zatwierdzenia, co nie pozwala na choćby formalną weryfikację przez jakąkolwiek dokumentację, co stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem.

W uzasadnieniu skargi podano, że strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w J. przy ul. S. W dniu 16 czerwca 2014 r. uzyskała decyzję Starosty Puckiego zatwierdzającą projekt budowlany na dokończenie budowy pensjonatu. Otrzymała pozwolenie na użytkowanie budynku. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej ul. S., bez ograniczeń. W dacie rozpoczęcia budowy i po jej zakończeniu oraz rozpoczęciu działalności w pensjonacie, nie było ograniczeń - znaków drogowych, które zakazywałyby zatrzymywania się przed budynkiem. Parametry ulicy nie zmieniły się, poza likwidacją przez Burmistrza J. po 2017 r. wydzielonych miejsc parkingowych, które zostały przyłączone do nieruchomości usytuowanej vis a vis nieruchomości strony skarżącej. Tryb przekazania części pasa drogowego osobie fizycznej nie jest stronie skarżącej znany. Do 2021 r. nie wprowadzono fizycznie żadnych znaków drogowych, wskazanych w projekcie zatwierdzonej organizacji ruchu. Ponieważ nie przeprowadzono konsultacji społecznych, nowe znaki były dużym zaskoczeniem nie tylko dla strony skarżącej, ale i dla innych mieszkańców ul. S., co potwierdza wniosek podpisany przez 33 osoby. Wszelkie interwencje ustne i pisemne pozostawały bez odpowiedzi.

Zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie zakazu parkowania i zatrzymywania się, bez wskazania miejsc parkowania, wzdłuż całej ul. S., narusza jej prawo do prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej. Uniemożliwia bowiem dostawy do pensjonatu, zatrzymywanie się w celu wyładowania i załadowania bagaży przez klientów. Grozi to wręcz koniecznością zrezygnowania z prowadzenia pensjonatu z uwagi na znaczną uciążliwość dla strony skarżącej i jej klientów.

Dodano, że Starosta Pucki został wezwany, pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r., do usunięcia naruszenia prawa - interesu prawnego strony skarżącej. Przedmiotowe wezwanie, doręczone w dniu 18 kwietnia 2024 r., pozostało bez odpowiedzi. Natomiast w odpowiedzi na wcześniejsze wezwania, Starosta wskazywał jako właściwego Burmistrza. Burmistrz powoływał się na obniżenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie wskazując, w jakim zakresie i w jaki sposób bezpieczeństwo to mogło być naruszone.

W odpowiedzi na skargę Starosta Pucki wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ poinformował, że nie pozbawił strony skarżącej wolności wykonywania działalności gospodarcze, gdyż ograniczenie wolności działalności gospodarczej w tej sprawie wprowadzone zostało w drodze aktu prawnego wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem.

Powołany przez stronę skarżącą § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem stanowi, że organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Celem organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywnego wykorzystania dróg publicznych przy uwzględnieniu potrzeb społeczności lokalnej. Od mieszkańców ul. S. w J. - od dnia 30 czerwca 2015 r., tj. wprowadzenia przedmiotowej organizacji ruchu, do chwili obecnej - nie wpłynęła żadna skarga w przedmiocie oznakowania drogi. Z punktu widzenia interesów faktycznych, w tym przypadku ekonomicznych strony skarżącej, organizacja ruchu nie jest zadowalająca, nie oznacza to jednak, że zachodzi przesłanka z powołanego przez stronę skarżącą § 8 ust. 6 rozporządzenia.

Powołany przez stronę skarżącą przepis art. 10 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym upoważnia starostę do zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych). Kolejny, powołany art. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi upoważnienie do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, uwzględniające w szczególności konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, potrzeby społeczności lokalnej. W przepisach tych prawodawca nie wprowadził wymogu uczestniczenia w procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu podmiotów posiadających w tym zakresie interes prawny bądź faktyczny, w tym właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, której zatwierdzana organizacja ruchu dotyczy oraz nie wprowadził obowiązku informowania ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia (w tym zmiany) organizacji ruchu.

Organ, na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, powołał Zespół ds. Analizy Bezpieczeństwa i Warunków Ruchu. W związku ze złożonymi projektami i wnioskami zmiany organizacji ruchu odbyło się w dniu 13 lutego 2015 r. posiedzenie Zespołu, podczas którego, między innymi zaskarżony projekt został zaopiniowany bez uwag i został zatwierdzony w dniu 23 lutego 2015 r. pod nr K0.7121.12.2015 z terminem wprowadzenia 31 maja 2015 r. W dniu 21 czerwca 2015 r. Burmistrz Miasta J. wystąpił o przesunięcie terminu wprowadzenia organizacji ruchu do 30 czerwca 2015 r. Kolejno, w dniu 15 lipca 2015 r., została przeprowadzona kontrola wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu nr KO.7121.12.2015 - bez uwag.

Organ odnotował, że w odpowiedzi na skargę z dnia 12 listopada 2022 r. wyjaśniono okoliczności wprowadzenia zmiany organizacji ruchu w roku 2021 r. (postanowienie WSA w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 839/22 o odrzuceniu skargi), wskazując w tym zakresie, że Starosta Pucki pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] wystąpił do Burmistrza J. o udzielenie informacji, na jakiej podstawie została wprowadzona w roku 2021 organizacja ruchu na ul. S. w m. J., polegająca na usytuowaniu na ul. S. przy wjeździe na ulicę znaku D-40, znaku P-21 przed budynkiem pensjonatu zakaz wjazdu na działkę i zatrzymywanie się przed wejściem, znaku P-7b zakaz wjazdu na pobocze drogi oraz znaku B-37. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w ww. piśmie skierowanym do Burmistrza J. z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] nastąpiła oczywista omyłka poprzez wpisanie znaku B-37 zamiast B-36, który strona skarżąca wskazała w skardze.

W odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz J. wyjaśnił, co następuje:

1. W odniesieniu do znaku D-40 "strefa zamieszkania" na skrzyżowaniu ulic: K. - S.: Ul. S. (droga [...]) znajduje się w strefie zamieszkania wskazanej znakiem D-40 umieszczonym przy skrzyżowaniu ul. K.1 (droga [...]) z ul. K. (droga [...]) zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu dla miejscowości J. Zbieg ulic K.1 - K. - S. tworzy w praktyce skrzyżowanie trzech dróg, co przy braku miejsca na rozmieszczenie standardowych znaków drogowych stwarza problemy interpretacyjne oznakowania obowiązującego dla ul. S. Dodatkowy znak D-40 na skrzyżowaniu ul. K. z ul. S. umieszczony został ze względów technicznych, jako powtórzenie znaku D-40 umieszczonego na skrzyżowaniu ul. K.1 z ul. K. Dodatkowy znak nie zmienił stanu formalno-prawnego oznakowania wlotowego odcinka ul. S. Dostępna szerokość drogi pieszo-jezdnej ul. S. uniemożliwia postój pojazdów w pasie drogi. Pojazdy parkujące w pasie drogi lub parkujące w sposób, gdy częściowo znajdują się w pasie drogi, ograniczają możliwość przejazdu pojazdów o większych gabarytach oraz stwarzają zagrożenie dla pieszych poruszających się po ul. S. Dodatkowe oznakowanie ma szczególne znaczenie w okresie letniego sezonu wypoczynkowego, gdy różnego rodzaju reklamy lub ekspozycje towarów przesłaniają część oznakowania drogowego.

2. W odniesieniu do znaku poziomego P-21 "Powierzchnia wyłączona" na ul. S.: Znak P-7 na ul. S. zastosowano w pasie drogowym w strefie zamieszkania wskazanej znakiem D-40, w miejscach nie wyznaczonych jako miejsca postojowe, w obrębie których parkujące pojazdy stanowiły szczególne zagrożenie dla ruchu drogowego. Miejscami takimi są skrzyżowania, łuki drogi, wjazdy i wyjścia z posesji.

3. W odniesieniu do znaku poziomego P-7b "Linia krawędziowa ciągła" na ul. S.: Znak P-7b na ul. S. zastosowano w pasie drogowym w strefie zamieszkania wskazanej znakiem D-40, w miejscach nie wyznaczonych jako miejsca postojowe. Zamiarem zarządcy drogi było, wobec naruszenia przez kierujących pojazdami warunków parkowania pojazdów, wskazanie po raz kolejny ograniczeń wynikających ze "strefy zamieszkania".

4. W odniesieniu do znaków poziomych P-7b i P-21 na ul. S. na wysokości posesji S.: Zastosowanie oznakowania ma na celu ochronę użytkowników drogi korzystających z wyjścia i wjazdu na posesje S. W trakcie wykonywania oznakowania zastosowano wzdłuż krawędzi jezdni linie P-21, P-7b, również na szerokości furtki wejściowej i bramy wjazdowej na teren posesji. Na wysokości furtki oraz bramy wjazdowej, odpowiednio na szerokości 1,5 m i 3,0 m, usunięte zostanie oznakowanie P-21, a znak P-7b zastąpiony zostanie znakiem P-7a. Prace wykonane zostaną niezwłocznie po ustąpieniu warunków atmosferycznych uniemożliwiających wykonanie prac malarskich. Wskazano, że rozwiązania techniczne zastosowane przez zarządcę nieruchomości i sposób zagospodarowania tej nieruchomości uniemożliwiają zjazd na jej teren z ul. S.

5. W odniesieniu do znaku B-37 "Zakaz postoju w dni nieparzyste" na ul. S. nie ma takiego oznakowania. Na terenie posesji S., poza pasem drogowym ul. S., znajduje się znak B-35 "Zakaz postoju" z tabliczką podznakową T-34. Znak nie został umieszczony przez zarządcę drogi. Ze względu na lokalizację znaku i jego otoczenie trudno właściwie ocenić, czyjego treść odnosi się do użytkowników drogi publicznej [...], czy wyłącznie do użytkowników posesji S. W związku z faktem, że znak znajduje się na nieruchomości prywatnej i nie został umieszczony przez zarządcę drogi, istnieje domniemanie, że został on umieszczony przez właściciela nieruchomości.

Strona skarżąca w treści uzasadnienia skargi wskazała, że w roku 2021 dokonano fizycznej zmiany organizacji ruchu poprzez usytuowanie znaków poziomych na jezdni, m. in. na ul. S. poprzez ustawienie przy wjeździe na ulicę znaku D-40, znak P-21 przed budynkiem pensjonatu "zakaz wjazdu na działkę i zatrzymywanie się przed wejściem". Znak P-7b zakaz wjazdu na pobocze drogi oraz znak B-36. Wobec usytuowania linii ciągłej wzdłuż budynku uniemożliwia wjazd na pobocze i parkowanie przy nim. Według strony skarżącej, okazało się, że zmiana organizacji ruchu została wprowadzona wobec zatwierdzenia przez Starostę Puckiego decyzją z 23 lutego 2015 r. stałej organizacji ruchu drogowego w mieście J., przy czym termin wprowadzenia zmiany określono na 31 maja 2015 r. Bezspornie jednak zmianę, poprzez wprowadzenie znaków, dokonano dopiero w 2021 r.

Z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza J. wynika, że jako zarządca drogi ul. S. wprowadził on na ul. S. oznakowanie w postaci dodatkowego znaku znaków D-40 "strefa zamieszkania" oraz znaków P-21 "powierzchnia wyłączona" i P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka", a w odniesieniu do znaku B-35 "zakaz postoju" z tabliczką T-34 usytuowanego na terenie posesji S., poza pasem drogowym ul. S., nie został umieszczony przez zarządcę drogi. Z dalszej części wyjaśnień Burmistrz wskazał, że względu na lokalizację znaku i jego otoczenie trudno właściwie ocenić, czyjego treść odnosi się do użytkowników drogi publicznej [...], czy wyłącznie do użytkowników posesji S. W związku z faktem, że znak znajduje się na nieruchomości prywatnej i nie został umieszczony przez zarządcę drogi, istnieje domniemanie, że został on umieszczony przez właściciela nieruchomości. W przesłanych wyjaśnieniach Burmistrz nie wskazał podstawy do wprowadzenia w roku 2021 ww. zmian.

W związku z zaskarżeniem przez stronę skarżącą znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się", a stwierdzeniem przez zarządcę drogi, że na terenie posesji S., poza pasem drogowym ul. S., znajduje się znak B-35 "zakaz postoju" z tabliczką podznakową T-34, organ, z uwagi na rozbieżność w oznakowaniu drogi, w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawdził istniejącą organizację ruchu na ul. S. i stwierdził, że:

1. na wlocie na ul. S. umieszczony jest znak D-40 "strefa zamieszkania" na słupku pod znakiem D-3 "droga jednokierunkowa", dowód: zdjęcie nr 1 i zdjęcie nr 2 jako poglądowe ulicy S.;

2. na terenie posesji na ul. S. umieszczony jest znak pionowy B-35 "zakaz postoju" z umieszczonym na tarczy znaku napisem "Nie dotyczy C.", dowód: zdjęcia nr 3,4,5;

3. na wysokości posesji znajduje się oznakowanie poziome P-21 "powierzchnia wyłączona" i P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka", dowód: zdjęcia nr 3,4.

W oparciu o zatwierdzoną organizację ruchu z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015 dla zadania "Projekt aktualizacji ruchu drogowego w mieście J." Starosta Pucki stwierdził, że:

1. znak D-40 "strefa zamieszkania", który stosuje się w celu oznakowania ustalonej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego (pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, ograniczenie prędkości do 20 km/h, parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych) został umieszczony na wlocie na ul. S. na słupku pod znakiem D-3 "droga jednokierunkowa" i nie został zatwierdzony w stałej organizacji ruchu z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015;

2. umieszczony na terenie posesji na ul. S. znak B-35 "zakaz postoju" z umieszczonym na tarczy znaku napisem "Nie dotyczy C." nie został zatwierdzony w stałej organizacji ruchu z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015;

3. wprowadzone oznakowanie poziome P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka", P-21 "powierzchnia wyłączona" nie zostało zatwierdzone w stałej organizacji ruchu z dnia 23 lutego 2015 r. nr KO.7121.12.2015.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone na ul. S. w J. oznakowanie w postaci znaków D-40 "strefa zamieszkania", B-35 "zakaz postoju" z umieszczonym na tarczy znaku napisem "Nie dotyczy C.", P-7b "linia krawędziowa - ciągła szeroka", P-21 "powierzchnia wyłączona", wprowadzone w roku 2021 nie zostało zatwierdzone przez organ.

Burmistrz Miasta J. pismem z dnia 6 kwietnia 2024 r. poinformował, że przedmiotowa organizacja ruchu nr KO.7121.12.2015 z dnia 23 lutego 2015 r. została przywrócona, co potwierdza fakt, że wprowadzone w roku 2021 przez Burmistrza zmiany w oznakowaniu drogi, bez ich zatwierdzenia, zostały wycofane.

Zatwierdzona organizacja ruchu nr KO.7121.12.2015 dla zadania "projekt aktualizacji organizacji ruchu drogowego w mieście J." została wprowadzona 30 czerwca 2015 r. i jest nadal obowiązująca.

Strona skarżąca, ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę organu, w piśmie procesowym datowanym na dzień 31 sierpnia 2024 r., wskazała m.in., że cytowane przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym prawa o ruchu drogowym i rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem nie wprowadzają wprost obowiązku informowana podmiotów posiadających interes faktyczny bądź prawny o procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu. Jednakże nakładają obowiązek szczegółowej analizy skutków tejże organizacji dla potrzeb społeczności lokalnej, zaś tryb ustalania tych potrzeb winien mieć odzwierciedlenie w analizie skutków organizacji ruchu. Bez przeprowadzenia konsultacji lub opinii biegłych w tym zakresie, projekt nie powinien być zatwierdzony. W odpowiedzi na skargę przyznano, że projekt wdrożono dopiero w 2021 r., a więc 6 lat po jego zatwierdzeniu i upływie ważności tej decyzji. W tym zakresie Starosta nie ustosunkował się do zarzutu skargi. Pozostała treść odpowiedzi na skargę powtarza natomiast częściowo nieaktualna argumentację, na poprzednio formułowane zarzuty m.in. co do oznakowania poziomego wprowadzonego bez podstawy prawnej przez Burmistrza J.

Na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt dwa wydruki fotografii samochodu parkującego na ulicy S., wskazując, że dopuszczono parkowanie na podstawie abonamentów. Pełnomocnik wskazał także, że Spółka jest zakładem pracy chronionej, przedkładając decyzję potwierdzającą ten status. Podniósł również, że zakaz zatrzymywania się i postoju przy pensjonacie strony skarżącej uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej.

Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że na posesji nie miała miejsce żadna rozbudowa, budynek został jedynie zmodernizowany, jest posadowiony na fundamentach zbudowanych przed wojną. Organizacja została uchwalona w 2015 r., znaki zaś usytuowano w 2021 r. Wskazał przy tym, że zarzuty skargi dotyczą znaku pionowego (strefa zamieszkania). Ten znak, zdaniem strony skarżącej, znajdujący się na skrzyżowaniu, dotyczy również ulicy S.

Przedstawiciel strony skarżącej wskazał, że znak strefa zamieszkania gdyby był usytuowany w miejscu przewidzianym planem organizacji ruchu w istocie nie obejmowałby swym działaniem ulicy S. Znak strefa zamieszkania umiejscowiony przy wjeździe na ul. K.2 dotyczy drugiego końca ulicy S. Wskazał na usytuowanie znaku odwołującego znak strefa zamieszkania w miejscu przewidzianym w planie organizacji ruchu. Nadto wskazał, że oznaczenie strefy zamieszkania zmieszczono także przy wjeździe z ul. K.2, znak ten dotyczy drugiego końca ulicy S.

Pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt dwa zdjęcia obrazujące znaki strefa zamieszkania i odwołanie strefy zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Kontrola ta, jak zostało wskazane, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżąca uczyniła zatwierdzenie przez Starostę Puckiego w dniu 23 lutego 2015 r. stałej zmiany organizacji ruchu.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanego przez skarżącą aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazane w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenia organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to zatem swoista działalność organu samorządu terytorialnego, wobec czego prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) lub z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526).

W świetle powyższej uchwały, należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest akt z dnia 23 lutego 2015 r., o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach zakresu administracji publicznej.

Powyższy przepis należy stosować łącznie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi obecnie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten wymienia jako przedmiot zaskarżenia uchwałę powiatu. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13).

Przy czym, zważywszy na normę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą. W brzmieniu sprzed nowelizacji art. 87 ust. 1 u.s.p. stanowił: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z art. 17 ust. 2 ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. wynika bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. To zaś oznacza, że względem uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy powiatu przed dniem 1 czerwca 2017 r. - istnieje obowiązek - poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji). Brak natomiast wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jest niedopuszczalna. W takim przypadku sąd ma obowiązek odrzucić skargę, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skarżący spełnił ten wymóg, wzywając organ pismem z dnia 29 stycznia 2024 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt jest, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga taka nie jest skargą powszechną (actio popularis). Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości położonej przy ulicy S. Na nieruchomości tej znajduje się budynek, w którym skarżąca prowadzi pensjonat.

Zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ograniczyło dotychczasowe uprawnienia skarżącej, związane z zasadami poruszania się po drodze publicznej, przy której położona jest nieruchomość, w szczególności z możliwościami parkowania pojazdów przed nieruchomością. Jest to związane z objęciem ulicy S., przy której położona jest nieruchomość skarżącej, strefą zamieszkania.

Z art. 49 ust. 2 pkt 4 p.r.d wynika, że wprowadzenie strefy zamieszkania skutkuje zakazem postoju w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu. Na te właśnie organicznie powoływała się skarżąca uzasadniając swój interes prawny.

Wprowadzenie takiego ograniczenia narusza interes prawny skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości położonej przy drodze w strefie zamieszkania i prowadzącej na nieruchomości działalność gospodarcza – pensjonat, co przesądza to o posiadaniu przez Spółkę legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu i upoważnia Sąd do dokonania merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i kontroli zaskarżonego aktu.

Wskazać także należy, że w świetle przepisów p.r.d., wprowadzenie strefy zamieszkania wywołuje szereg innych skutków dla użytkowników dróg położnych w tej strefie, przewidzianych w:

- art. 11 ust. 5 p.r.d., zgodnie z którym przepisów ust. 1-4a nie stosuje się w strefie zamieszkania. W strefie tej pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem;

- art. 17 ust. 1 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym włączanie się do ruchu następuje przy rozpoczynaniu jazdy po postoju lub zatrzymaniu się niewynikającym z warunków lub przepisów ruchu drogowego oraz przy wjeżdżaniu: na drogę z nieruchomości, z obiektu przydrożnego lub dojazdu do takiego obiektu, z drogi niebędącej drogą publiczną oraz ze strefy zamieszkania;

- art. 20 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów w strefie zamieszkania wynosi 20 km/h;

- art. 43 ust. 1 p.r.d., zgodnie z którym 1 dziecko w wieku do 7 lat może korzystać z drogi tylko pod opieką osoby, która osiągnęła wiek co najmniej 10 lat. Nie dotyczy to strefy zamieszkania.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. nr 220 poz. 2181), wydane na podstawie art. 7 ust. 3 p.r.d. zawiera w załączniku nr 1 punkcie 5 przepisy dotyczące znaków informacyjnych, do których należy m.in. znak "strefa zamieszkania" i znak "odwołanie strefy zamieszkania". Jak wynika z punktu 5.1.1. znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz o obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg. Zaznaczyć przy tym należy, ze znak "strefa zamieszkania", mimo, że nie jest znakiem zakazu lecz znakiem informacyjnym, wprowadza zakaz postoju na całym objętym nim obszarze.

Znak "strefa zamieszkania" został przez prawodawcę unormowany w punkcie 5.2.46 a znak "koniec strefy zamieszkania" w punkcie 5.2.47. Z unormowań tych wynika m.in., że

znak D-40 "strefa zamieszkania" :

- stosuje się w celu oznakowania ustalonej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego (pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, ograniczenie prędkości do 20 km/h, parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych).

- umieszcza się je na początku strefy zamieszkania na wszystkich drogach doprowadzających do niej ruch. Strefy te ustala się w obszarach zabudowanych na ulicach, również pojedynczych, na których w zasadzie odbywa się ruch tylko docelowy, przede wszystkim w osiedlach mieszkaniowych, w dzielnicach willowych i zabytkowych (starówkach). Ustalenie takich stref powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m.in. na statystyce wypadków drogowych.

- na odcinkach dróg w strefie zamieszkania, których parametry geometryczne umożliwiają jazdę z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną, zaleca się stosowanie urządzeń lub rozwiązań wymuszających powolną jazdę (progi zwalniające, zmiany kierunku jazdy, punktowe przewężenia jezdni). Rozwiązania takie mogą nie być oznakowane znakami ostrzegawczymi.

- na skrzyżowaniach dróg w strefie zamieszkania pierwszeństwo nie powinno być określone znakami, z wyjątkiem skrzyżowań, na których ze względu na ograniczoną widoczność należy oznakować wlot znakiem B-20. W takim przypadku na drodze z pierwszeństwem stosuje się znaki A-6a-A-6e;

znak D-41 "koniec strefy zamieszkania":

- stosuje się w celu wskazania wyjazdu ze strefy zamieszkania;

- znak ten umieszcza się na wszystkich drogach wylotowych ze strefy oznakowanej znakami D-40, w tym samym przekroju poprzecznym drogi co znak D-40.

Zagadnienie zatwierdzenia organizacji ruchu zostały wyczerpująco uregulowana w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach.

Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia stanowiąc, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o organizacji ruchu - rozumie się przez to, mające wpływ na ruch drogowy:

a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi,

b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,

c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów.

Działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia) i na wprowadzaniu tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Organizację ruchu stanowi zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Organizacja ruchu powinna zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu, o którym jest mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia.

Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, który w ust. 2 stanowi, że po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian,

b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt.

Zgodnie z § 8 ust. 5 tego rozporządzenia, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;

2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Natomiast w § 8 ust. 6 rozporządzenia wskazano, że organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1121/21 wskazał, że z normy § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach wynika, zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2) lub odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Wybór przez organ jednego z tych rozwiązań winien być poprzedzony oceną zgodności projektu organizacji ruchu w zakresie zapewnienia bezpieczeństwu ruchu drogowego, zgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej oraz efektywności projektowanej organizacji ruchu.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian. Ograniczenia wprowadzone w projekcie nie mogą być uznaniowe ani arbitralne, w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że uzasadnienie takie nie ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że zmiana będzie służyła bezpieczeństwu, bez odwołania się w tej mierze do konkretnych ustaleń, zakwestionowano dowolność działania organu i brak umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku na drodze (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1964/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 363/19).

W niniejszej sprawie, organ miał obowiązek dokonać analizy wprowadzenia strefy zamieszkania w związku z normą zawartą w punkcie 5.2.46 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, która wyraźnie wskazuje, że strefy te ustala się w obszarach zabudowanych na ulicach, również pojedynczych, na których w zasadzie odbywa się ruch tylko docelowy, przede wszystkim w osiedlach mieszkaniowych, w dzielnicach willowych i zabytkowych (starówkach). Ustalenie takich stref powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m.in. na statystyce wypadków drogowych. Organ winien rozważyć kwestię, czy z dokumentacji projektowej wynika rozważenie przez autora projektu, czy ruch na tym obszarze ma charakter ruchu docelowego i czy ustalenie takiej strefy poprzedzono szczegółową analizą zasadności jej wprowadzenia, opartą m.in. na statystyce wypadków drogowych. W dokumentacji projektowej brak jest jakiejkolwiek analizy w tym zakresie. Niezgodności projektu w tym zakresie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, w przypadku niedokonania przez wnioskującego o zatwierdzenie projektu jego poprawek w tym zakresie w trybie § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, uzasadniała w świetle § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia obligatoryjne odrzucenie projektu.

Do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu doszło nadto z naruszeniem § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zgodnie z którym zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków strefa zamieszkania (i znaków jej odwołania) w rejonie ulicy S. wymagała m.in. rozważenia zgodności projektowanej organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej. Z treści projektu zmiany stałej organizacji ruchu nie wynika, by kwestia ta została w projekcie w rozważona. Organ miał obowiązek poczynić rozważania w tym zakresie z uwagi na treść normy umożliwiającej odrzucenie projektu organizacji ruchu w przypadku jego niezgodności z potrzebami społeczności lokalnej. W dokumentacji przedłożonego organowi do zatwierdzenia projektu brak jest jakiejkolwiek analizy kwestii konieczności wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na ul. S. w zakresie wprowadzenia strefy zamieszkania. W opisie technicznym stanowiącym element projektu stałej organizacji ruchu nie przedstawiono żadnej argumentacji w tym zakresie ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia strefy zamieszkania. Analiza taka nie została także zawarta w żadnej innej dokumentacji związanej ze sporządzeniem projektu zmiany organizacji ruchu.

Opisane wyżej uchybienia dokumentacji projektowej uniemożliwiały organowi zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu.

Niezgodność przedstawionego do zatwierdzenia projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, polegająca na braku szczegółowej analizy zasadności ustanowienia strefy zamieszkania oraz zatwierdzenie przez organ takiego wadliwego projektu stanowi istotne naruszenie § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w związku z pkt 5.2.46 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Z kolei brak w dokumentacji projektowej analizy potrzeb społeczności lokalnej oraz zatwierdzenie przez organ wadliwego w tym zakresie projektu stanowi istotne naruszenie § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Wskazać należy, że podnoszone w skardze kwestie dotyczące znaków poziomych nie były uzasadnione, bowiem wskazywane przez skarżącą znaki poziome nie zostały w zaskarżonym akcie przewidziane. W projekcie przedstawionym do zatwierdzenia organowi brak było takich znaków a z okoliczności sprawy wynikało, że zarządca drogi umieścił je na ul. S. w sposób nieuprawniony, niezgodny z treścią aktu zatwierdzającego stałą zmianę organizacji ruchu. Znaki te przed wniesieniem skargi zostały przez zarządcę drogi usunięte, a skarżąca ostatecznie podnosiła wyłącznie zarzuty dotyczące strefy zamieszkania, obejmującej ulicę S.

Wskazać także należy, że kwestionowany przez skarżącą znak "strefa zamieszkania" przejściowo zamieszczony na ulicy S. pod znakiem D-3 "droga jednokierunkowa" nie został przewidziany w treści projektu stałej zmiany organizacji ruchu i nie został zaskarżonym aktem zatwierdzony. W treści tego aktu zamieszczono znak "strefa zamieszkania" przy ulicy K.2, co do tego znaku istnieć mogły wątpliwości, czy zgodnie z wolą projektanta miał on dotyczyć obu ulic – S. i K.2, czy wyłącznie ulicy K.2. W projekcie po lewej stronie ulicy S. zamieszczono natomiast znak "koniec strefy zamieszkania". O ile znak wprowadzający strefę mógłby być interpretowany wyłącznie jako znak wprowadzający strefę zamieszkania na ul. K.2, o tym znak odwołujący strefę zamieszkania niewątpliwie dotyczy także ulicy S. Nadto, wprowadzenie strefy zamieszkania na ulicy S. wynika także z innych znaków, zamieszczonych przy skrzyżowaniach ulicy K.1 z ulicami K., S.1, P. i K.2. Ulice te łączą się z ulicą S., a wobec braku znaku odwołania strefy zamieszkania przy ich skrzyżowanych z ulicą S., strefa zamieszkania dotyczy także tej ulicy. Zaznaczyć należy, że niespójność umieszczenia znaku "strefa zamieszkania" oraz "koniec strefy zamieszkania" także świadczy o wadliwości projektu, taka organizacja ruchu nie jest bowiem czytelna dla użytkowników drogi oraz jego niezgodności z pkt 5.2.46 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którym znak ten umieszcza się w tym samym przekroju poprzecznym drogi co znak D-40, na wszystkich drogach wylotowych ze strefy oznakowanej znakami D-40. Z projektu wynika także, że znak "koniec strefy zamieszkania" nie został zamieszczony na wszystkich drogach wylotowych ze strefy zamieszkania, znajduje się on bowiem jedynie przy skrzyżowaniach z ulicą K.1.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała (oraz analogicznie akt o zatwierdzeniu organizacji ruchu) organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

W związku z powyższym, wobec upływu roku od darty podjęcia aktu, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził niezgodność z prawem zarządzenia Starosty Puckiego z dnia 23 lutego 2015 r. o zatwierdzeniu stałej zmiany organizacji ruchu dla zadania "Projekt aktualizacji organizacji ruchu drogowego w mieście J." w części określającej umieszczenie znaków D-40 strefa zamieszkania i D-41 odwołanie strefy zamieszkania - na skrzyżowaniach ulicy K.1 z ulicami: S. i K., S.1, P. i K.2. Orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonego aktu ma charakter częściowy, co wynika z braku podstaw do badania i kwestionowania tego aktu w pozostałym zakresie, pozostającym poza granicami interesu prawnego skarżącego.

Sąd na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964) zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, jako sumę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).