Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 860/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: 61 par. 3, art. 184, art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 598/24 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2024 r., znak: IF-I.7821.7.2024.HP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 598/24, po rozpoznaniu wniosku skarżącego W. P., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2024 r., znak: IF-I.7821.7.2024.HP, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Sąd podał, że W. P. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 maja 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024 r., znak: B.6740.67.2023.2024.EM, o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 63/2023 r. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany oraz udzielił Miastu [...] pozwolenia na budowę drogi publicznej (gminnej) ul. [...] oraz ul. [...] o wskazanej długości wraz z kanalizacją deszczową i kanałem technologicznym w [...], na wskazanych działkach. Na wniosek inwestora na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona obecnie decyzja z dnia 15 maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek W. P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Sąd wskazał, że skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji organów obu instancji, a także decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. Wnosi o "wypowiedzenie się przez Sąd jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy co do nadanego tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności", gdyż "zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a przede wszystkim spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, istotnych nie tylko dla samego skarżącego, ale także z uwagi na to, że dalsze prowadzenie budowy w okolicznościach, w których poszczególne decyzje są dotknięte nieważnością, prowadzi do zaistnienia stanu rzeczy, w którym stanie się niemożliwe odwrócenie tych skutków".

Sąd zauważył, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie może co do zasady dotyczyć tylko tych aktów prawnych (decyzji, postanowień), które w ogóle nadają się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Do takich aktów zasadniczo nie należą wydane w postępowaniach nadzwyczajnych (w szczególności w postępowaniu wznowieniowym, prowadzonym w trybie art. 145 i nast. k.p.a.) decyzje o odmowie uchylenia innych ostatecznych decyzji. Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.) nie dają możliwości egzekwowania takiej odmownej decyzji. Na skutek takiej decyzji nie powstają dla żadnej ze stron nowe obowiązki (ani prawa); nie wywołuje ona też bezpośrednio dla nich żadnych skutków prawnych, które podlegałyby ochronie tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumianej szeroko. Zdaniem Sadu, podobnie należy ocenić żądanie wstrzymania w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. "Postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wydawane na podstawie art. 108 k.p.a., nie może wywołać skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jedynym skutkiem prawnym tego postanowienia jest uczynienie wykonalnym aktu, który jako nieostateczny, nie podlega, co do zasady, wykonaniu z art. 130 § 1 k.p.a. Skutki te należałoby wiązać z decyzją opatrzoną takim rygorem, nie zaś bezpośrednio z postanowieniem wydanym na podstawie art. 108 k.p.a" (tak: postanowienie NSA z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2105/22). Decyzja z dnia 31 sierpnia 2023 r. jest już decyzją ostateczną, podlegającą wykonaniu właśnie dlatego, że ma charakter ostateczny, a zatem to nie rygor natychmiastowej wykonalności pozwala na jej wykonanie, a więc uchylenie obecnie tego rygoru (wstrzymanie go), nie ma znaczenia dla żadnej ze stron. Sąd stwierdził, że ochrona tymczasowa przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie obejmuje decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r. Podkreślił, że w doktrynie nie ma jednolitego poglądu co do tego, jak rozumieć użyte w tym przepisie sformułowanie, że wniosek o wstrzymanie można złożyć także w odniesieniu do "aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Nawet jeśli uznać, że ochrona tymczasowa sięga głęboko, umożliwiając wstrzymanie wykonania także decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowione postępowanie, to zdaniem Sąd, skarżący nie wykazał by zachodziły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 31 sierpnia 2023 r. tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie przyjmuje się, że "znaczna szkoda" to taka szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego np. gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które - raz zaistniałe - powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd stwierdził, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał takich okoliczności. Realizacja pozwolenia na budowę polega na wykonaniu określonych robót budowlanych, a więc zasadniczo powoduje ona skutki faktyczne, które zazwyczaj mogą być usunięte poprzez wykonanie naprawczych czynności (robót budowlanych przywracających poprzedni stan faktyczny). Ogólny zarzut, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest dotknięta nieważnością nie świadczy, że wywołuje ona nieodwracalne skutki, a więc nie stanowi usprawiedliwienia do wstrzymania jej wykonania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: a) zaniechanie rozstrzygnięcia co do wszystkich wniosków zawartych w ust. 3 pkt 5 petitum skargi i wydanie postanowienia jedynie w zakresie odnoszącym się do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; b) naruszenie w związku z tym art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a nie tylko decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia pełnomocnik zauważył, że postanowienie zawiera rozstrzygnięcie dotyczące wyłącznie kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, to jest decyzji Wojewody Lubelskiego, wydanej we wznowionym postępowaniu. WSA nie rozstrzygnął natomiast pozostałych wniosków w zakresie ochrony tymczasowej, złożonych w imieniu skarżącego W. P.. Pełnomocnik, odnosząc się do stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu orzeczenia, podkreślił także, że pozwolenie na budowę w omawianym przypadku jest pozwoleniem na budowę drogi gminnej, a więc nie da się przyjąć, że konsekwencje wydania pozwolenia na budowę, będą takie jak "zazwyczaj", jak przyjmuje to Skład rozpoznający sprawę. Nie mamy bowiem do czynienia z budową o charakterze ściśle prywatnym. Trudna do wyobrażenia jest bowiem rozbiórka drogi, która zostanie już wybudowana i nadto sfinansowana ze środków zewnętrznych. Nieważność, która, w ocenie skarżącego, dotyczy (także) decyzji o pozwoleniu na budowę powodować będzie wówczas stan rzeczy, w którym droga okaże się być wybudowaną bez podstawy prawnej, a przywrócenie stanu poprzedniego, to jest stanu sprzed wydania pozwolenia na budowę, będzie oczywiście niemożliwe. Tym samym zaistnieje także bardzo poważna szkoda majątkowa, niedotycząca jedynie samego skarżącego, ale również będzie to szkoda w majątku gminnym oraz w majątku państwowym w zakresie, w którym inwestycja, której dotyczy skarga, została dofinasowana przez Skarb Państwa lub ze środków UE. Strona skarżąca zaś w sposób szczegółowy wskazała przesłanki dla których nieważnością dotknięta jest zarówno decyzja datowana na 31 sierpnia 2024 r., jak też decyzja Wojewody Lubelskiego, która jest przedmiotem skargi do WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie jest zasadne.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji w sentencji postanowił wprawdzie "odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji", to jednakże w uzasadnieniu odnotował, że "Skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji organów obu instancji, a także decyzji Starosty [...] z 31 sierpnia 2023r.", a swoje rozważania odniósł do wszystkich decyzji objętych wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Potwierdza to zresztą sam skarżący kwestionując w zażaleniu stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki. Wadliwość (niedokładność) rozstrzygnięcia nie ma wpływu na wynik tego postępowania wpadkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymaniu mogą podlegać zasadniczo akty administracyjne, które nadają się do wykonania, tj. takie które tworzą dla stron postępowania określone prawa i obowiązki. Wykonanie aktu dotyczy bowiem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Takie prawa i obowiązki nie wynikają wprost z objętych żądaniem wstrzymania wykonania decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Formalnoprawny charakter decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym wyklucza jej wpływ na ziszczenie się ryzyka, o którym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OZ 339/23; z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OZ 77/23; z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OZ 678/21). Ponadto, nawet gdyby dopuścić wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, to jej wstrzymanie nie skutkowałoby wstrzymaniem wykonania decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie także stwierdził Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał by zachodziły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W tym zaś zakresie podkreślić trzeba, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę - wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. To nie zostało przez stronę skarżącą wykazane. Nadto, zaakcentować trzeba, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o pozwolenie na budowę. Inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i to on ponosi ryzyko ich prowadzenia. Jeśli chodzi o kwestię związaną z finasowaniem inwestycji i ryzykiem poniesienia szkody w "majątku gminnym i państwowym", to okoliczność taka nie wskazuje na szkodę czy trudne do odwrócenia skutki po stronie skarżącej, ryzyko uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i tego konsekwencje dotykają inwestora, ew. Skarb Państwa. Przy czym skarżący nie wskazał rozmiaru tej szkody, nie wykazał także aby inwestycja była dofinansowana przez Skarb Państwa lub ze środków UE. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd administracyjny nie może również, choćby wstępnie, badać czy decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (np. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.), gdzie wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa jej wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (zob. uchwała NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Argumentacja dotycząca meritum sprawy nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu. Nie do końca także wiadomo jak należy odczytywać stanowisko zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, aby sąd wypowiedział się co do nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie wyjaśnić należy, po pierwsze, że nadanie decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności traci na znaczeniu w momencie, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, w chwili uzyskania przymiotu ostateczności decyzja taka jest wykonalna z mocy prawa, po drugie, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma wpływu na możliwość wstrzymania jej wykonania przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile wstrzymanie danej decyzji administracyjnej jest możliwe, w tym ze względu na argumentację zawartą we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.