Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 524/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2023 r. znak: SPN.I.7536.42.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26.07.2023 r. znak: SPN.I.7536.42.2023 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania A. M. (zwanej dalej stroną, bądź skarżącą) od decyzji Starosty Sandomierskiego z 19.06.2023r. znak: GN.6821.1.80.2022, orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych położonych we wsi [...], gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr A o pow. 0,56 ha i nr B o pow. 1,59 ha (dalej działki), poprzez udzielenie P. Sp. z o. o. (zwanej dalej Spółką) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach zadania inwestycyjnego pt.: "Wykonanie dokumentacji projektowej na przebudowę lub budowę sieci gazowej w podziale na 6 zadań – zamówienie sektorowe w zakresie zadania II: Wykonanie dokumentacji projektowej przebudowy sieci gazowej w m. [...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że wskazane we wniosku Spółki z 7.10.2022 r. ww. zamierzenie inwestycyjne należy uznać za zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – wobec czego przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Powołując przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, regulują szerokość stref kontrolowanych wyznaczanych na okres użytkowania gazociągu, wskazano że w przypadku przedmiotowego gazociągu strefa ta wynosi 4,00 m - po 2,00 m od osi gazociągu (§ 10 pkt 6 rozporządzenia). Zakwestionowana decyzja, wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., określa przebieg projektowanej inwestycji poprzez wskazanie działek pod nią przeznaczonych. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nienaruszający ustaleń wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przebieg projektowanego gazociągu na działkach nr A i B został sprecyzowany w odniesieniu do ich granic w załączonym opisie do wniosku z 7.10.2022 r., uwidocznionym na załączniku graficznym z projektowanym przebiegiem gazociągu. Z uzasadnienia wniosku Spółki wynika, że realizacja planowanej inwestycji ma na celu wymianę obecnie istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia. Trasa projektowanej sieci została wyznaczona po przeprowadzeniu wizji lokalnej, a przy jej wyznaczaniu kierowano się sąsiedztwem istniejącej sieci gazowej w taki sposób by tam, gdzie jest to możliwe, poprowadzić projektowany gazociąg równolegle do istniejącego. Dzięki temu inwestycja nie powoduje powstania nowego obiektu, a jedynie jego wymianę. Na ww. działkach przewiduje się wycinkę istniejących na nieruchomości drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz jego eksploatacji, w szczególności wycinkę drzewostanu w obszarze pasa budowlano-montażowego oraz trwałe lub okresowe wyłączenie części nieruchomości z produkcji rolnej, jeśli zajdzie taka konieczność, jak również przeprowadzenie badań geologicznych w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. Po realizacji inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Istniejący gazociąg zostanie zlikwidowany w sposób bezinwazyjny.

Organ II instancji wyjaśnił, że przebieg projektowanego gazociągu przez działki objęte wnioskiem został wyznaczony na podstawie szeregu uwarunkowań techniczno-ekonomicznych. Zmiana trasy projektowanych urządzeń i wyniesienie ich poza działkę skutkowałoby w szczególności: prowadzeniem gazociągu w nowej lokalizacji, tj. przez działki, na których obecnie nie ma istniejącego gazociągu; koniecznością zmian zawartych już umów z właścicielami nieruchomości sąsiednich; wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu (kolan i łuków), spowodowane próbą zmiany przebiegu w obrębie przedmiotowych działek. W ocenie organu przyjęte rozwiązania projektowe i wyjaśnienia Spółki co do sposobu zlokalizowania gazociągu na ww. działkach są uzasadnione.

W decyzji organu odwoławczego sprecyzowano, że powierzchnia nieruchomości podlegająca ograniczeniu w związku z przeprowadzeniem projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą na długości łącznej 52,5 m wynosi łącznie 208,0 m2. Lokalizacja projektowanej sieci gazowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz obszar ograniczenia zostały jednoznacznie wskazane na załączniku graficznym i opisane zgodnie z umieszczoną tam legendą. Sieć przecina działki nr A w punktach A-B oznaczonych na załączniku graficznym. Gazociąg w punkcie A przecina granicę działki nr 91/1 i A w odległości 17,60 m od południowej granicy działki nr A z działką nr C. W punkcie B przecina granicę działek nr A i B w odległości 16,90 m od południowej granicy działki nr A z działką nr C. Działkę nr B sieć przecina w punktach B-C oznaczonych na załączniku graficznym. Gazociąg w punkcie B przecina granicę działki nr A i B w odległości 16,90 m od południowej granicy działki nr B z działką nr C. W punkcie C przecina granicę działek nr B i D w odległości 15,50 m od południowej granicy działki nr B z działką nr C. Podczas wizji lokalnej w terenie stwierdzono, że ww. działki są nieogrodzone, niezabudowane i wykorzystywane na cele rolne (działalność sadownicza).

Zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem organu II instancji, potwierdza prowadzenie rokowań w sposób prawidłowy, przy czym ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności, a załączona dokumentacja z rokowań świadczy o tym, że nie miały charakteru pozornego. Brak pozytywnego zakończenia rokowań uzasadniał złożenie wniosku o ograniczenie. Analizując akta sprawy uznano, że organ I instancji należycie i wyczerpująco informował o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W podjętej decyzji z 19.06.2023 r. organ I instancji dokonał analizy inwestycji w kierunku jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a jej wyniki zamieścił w uzasadnieniu decyzji wydanej zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania zakwestionowano stanowisko strony co do tego, że Starosta, wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie uwzględnił jej słusznego interesu. Prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest bowiem prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Pomimo, że interes strony przemawiał za konstytucyjnym prawem własności, organ prawidłowo uznał nadrzędność interesu społecznego, jakim jest cel publiczny - budowa gazociągu wysokiego ciśnienia. Brak zgody właścicielki na proponowane przez Spółkę wynagrodzenie i wstępny operat szacunkowy określający w przybliżeniu wysokość szkód na działkach nr A i nr B nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia inwestorowi zgody na budowę gazociągu, w sytuacji gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. Poruszona w odwołaniu sprawa wskazania dokładnego terminu rozpoczęcia prac, problemów z wykonaniem zabiegów agrotechnicznych, bądź też powstania innych szkód spowodowanych realizacją inwestycji i wpływu tego zagadnienia na niniejsze postępowanie, nie może stanowić przedmiotu rozważań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż ustalenie odszkodowania stanowi przedmiot odrębnej decyzji i oddzielnego postępowania administracyjnego – stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazany w odwołaniu zarzut dotyczący niewłaściwego sposobu zakończenia rokowań uznano nieuzasadniony. Z przedłożonych przez Spółkę dokumentów wynika, że odpowiedzi na ostateczną propozycję inwestora złożoną 28.07.2022 r. udzielono w piśmie z 6.12.2022 r., czyli już po złożeniu przez wniosku o ograniczenie i przesłaniu przez Starostę zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z powyższym organ I instancji miał obowiązek rozpatrywania przebiegu rokowań do momentu złożenia ww. wniosku. Dalsza korespondencja nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie wnosiła do uzgodnień nic nowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach strona zarzuciła decyzji Wojewody Świętokrzyskiego:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, art. 8, art., art. 77 i 80, art. 75, art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 10 z art. 81 i art. 89 K.p.a. poprzez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, poprzez brak uwzględnienia okoliczności, że skarżąca nie sprzeciwiała się przeprowadzeniu po jej działkach gazociągu oraz prac z tym związanych, prowadziła negocjacje uzależniając to od ustaleń w zakresie odszkodowania oraz wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, skoro wiadomym jest, że działki stanowią sady, a zatem konieczna będzie wycinka drzew i brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, o czym stanowi pkt 4 zdanie pierwsze zaskarżonej decyzji, co z kolei przeczy ustaleniom organu, że zaszły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji tej treści,

- art. 7, art. 8, art. 9, art 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ I instancji precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do odmiennego wniosku, ponieważ ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i wskazane w ww. decyzji odnoszą się do całej powierzchni przedmiotowych nieruchomości skarżącej, podczas gdy powyższe ograniczenie powinno dotyczyć jedynie tej części nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, a także czasookresu trwania tej inwestycji;

- pominięcie stanowiska skarżącej co do tego, że widzi możliwość zawarcia ze Spółką umowy o ustanowienie służebności przesyłu, jednakże w jej ocenie odszkodowanie, którego kwota jest możliwa do ustalenia oraz wynagrodzenie za ustanowenie służebności, winny zostać uzgodnione w treści umowy, a nadto pominięcie okoliczności, iż wnioskodawca zaniechał dalszych negocjacji ze stroną i nie udzielił odpowiedzi na pismo z 6.12.2022 r., natomiast w wydanej decyzji nie ma o tym mowy – co świadczy o braku podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku dogłębnej analizy i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niezasadnej ingerencji w prawo własności skarżącej;

2. błędne ustalenia faktyczne organu I instancji wobec przyjęcia, że:

a) w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, gdzie skarżąca prowadziła rokowania ze Spółką, chcąc ustalić jednocześnie wysokość odszkodowania za spowodowaną pracami szkodę i wypłatę tego odszkodowania oraz wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyła, skoro na obecnym etapie znany jest już przebieg linii gazowej oraz wyznaczony został obszar strefy kontrolowanej, a wobec działek skarżącej ma on przebiegać przez sady owocowe, co wiąże się z wycinką drzew, a także będzie utrudniać wykonywanie prac polowych, a co za tym idzie, nie zachodzą podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia tego rodzaju postępowania i wydania decyzji tej treści, która jest krzywdząca dla skarżącej jako właściciela działek, gdzie decyzja obejmuje całe działki skarżącej a nie ich część.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu strona wskazała m.in. że decyzja organu II instancji i jej uzasadnienie powielają stanowisko organu I instancji. Mimo podniesionych w odwołaniu twierdzeń i zarzutów organ odwoławczy nie rozważył ich, ograniczając się do streszczenia przebiegu postępowania, zacytowania przepisów ustawy, a następnie stanowiska organu I instancji, marginalizując problematykę sprawy pod kątem indywidualnym. Natomiast wykonywanie prac w terenie utrudni prowadzenie pozostałej części sadu, zmieni się struktura ziemi. Tymczasem w żadnych pismach kierowanych do skarżącej, ani w projekcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu nie ma mowy na temat konkretnego terminu wejścia na jej działkę, nie ma też określonego czasookresu trwania prac na gruncie. To wykluczało możliwość jakiegokolwiek zaplanowania prac ogrodniczych, która jest związana programem ochrony sadów nakładającego obowiązek stosowania oprysków zgodnie z programem ochrony sadów. W wydanej decyzji, zobowiązującej właściciela do umożliwienia wnioskodawcy wejścia na grunt celem rozpoczęcia prac, ich przeprowadzenia, konserwacji również tego nie ma, a udzielona zgoda na owe prace jest bezterminowa. Dodatkowo wskazano, że w decyzji nie określono konkretnie powierzchni działek stanowiących własność skarżącej, gdzie mają być przeprowadzona inwestycja, co stanowiło uchybienie art. 125 ust. 1 u.g.n., który to przepis zawiera wymóg ścisłego ograniczenia powierzchni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej 8.11.2023 r. pełnomocnik strony poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa dotyczy – istotnego z punktu widzenia właściciela nieruchomości – ograniczenia przysługującego prawa własności, które musi pozostawać w zgodzie z przewidzianymi w tym zakresie standardami, wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów u.g.n., które determinowały zakres prowadzonego przez organy postępowania. Mianowicie, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., powołanym w podstawie materialnoprawnej decyzji organu I instancji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Tym samym, przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie zobowiązana została do przeprowadzenia wcześniejszych rokowań z właścicielem nieruchomości. W przypadku braku jego zgody istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Jak wynika z powyższego, wydanie przez starostę decyzji opartej na treści art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca uzależnia od sytuacji, w której pomimo przeprowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia pomiędzy osobą lub jednostką organizacyjną a właścicielem nieruchomości na realizację robót na jego terenie.

W przywołanym art. 124 ust. 1 u.g.n. został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi inwestycję celu publicznego – co potwierdza decyzja Burmistrza Zawichostu z 23.09.2021 r. znak: GKRRiOŚ.1.6733.5.2020, ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 ST o długości 8200,00 m.b. wraz z infrastrukturą towarzyszącą (K-I-52). Decyzja ta swym zakresem objęła m.in. należące do skarżącej działki nr A i nr B – co przesądza o tym, że działki te mogą one być przeznaczone pod realizację celu publicznego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 9.02.2022 r. znak: SKO.PZ-71/6475/645/2021. Decyzja Burmistrza Zawichostu rozstrzygnęła zatem w sposób ostateczny o zasięgu terenu dla lokalizacji inwestycji, o której chodzi w niniejszej sprawie.

Za nietrafne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych rokowań pomiędzy Spółką a stroną. Wskazać jednakże należy, że brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań, jakie rokowania te miałyby spełniać. W tym zakresie należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych, w toku prowadzonych rokowań:

1. pismem z 9.04.2021 r. poinformowano stronę o szczegółach inwestycji, trasie projektowanego urządzenia oraz warunkach wyrażenia zgody proponując ustanowienie odpłatnej służebności przesyłając również umowę oraz załącznik graficzny wraz z danymi kontaktowymi;

2. w związku z brakiem odpowiedzi na ww. korespondencję, 5.07.2021 r. podjęto próbę kontaktu ze stroną, która poinformowała, że nie zapoznała się jeszcze z otrzymanymi dokumentami, uczyni to w przeciągu miesiąca i przedstawi swoje stanowisko;

3. podczas rozmowy telefonicznej 29.07.2021 r. strona poinformowała, że to rodzice są decyzyjni w kwestii wyrażenia zgody na budowę gazociągu i przekazała im komplet ww. dokumentów, prosząc o osobisty kontakt;

4. matka właścicielki poinformowała 27.08.2021 r., że stanowisko odnośnie inwestycji jest identyczne jak w przypadku działki syna – oczekują wypłaty wyższej kwoty wynagrodzenia niż zaproponowane, sporządzenia wstępnej wyceny odszkodowania za ewentualne szkody jakie mogą powstać na etapie budowy oraz wskazania dokładnego terminu w jakim będą prowadzone prace budowlane na nieruchomości;

5. pismem z 23.11.2021 r. strona przedstawiła swoje roszczenie finansowe oraz zwróciła się z prośbą o udostępnienie operatu szacunkowego zawierającego wycenę wynagrodzenia i odszkodowania;

6. po ponownym przeanalizowaniu sprawy zaproponowano stronie większą kwotę jednorazowego wynagrodzenia, ustaloną na podstawie operatu szacunkowego, podając ponadto wysokość wstępnej wyceny odszkodowania i przesyłając operat szacunkowy oraz komplet dokumentów niezbędny do wyrażenie zgody na realizację inwestycji;

7. strona nie odesłała podpisanych umów, ani nie zajęła stanowiska w wyznaczonym terminie, informując 27.07.2022 r., że rodzice nie wyrażają zgody na wysokość wynagrodzenia – w związku z czym nie odeśle podpisanej umowy (K-I-54 – notatka służbowa);

8. ponownie – i ostatecznie – pismem z 28.07.2022 r. (K-I-39) skierowano do strony propozycję ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu, informując o wysokości wynagrodzenia, przesyłając komplet dokumentów i pouczając w przypadku braku zgody sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania administracyjnego;

9. w wyznaczonym terminie, który upłynął 23.09.2022 r., strona nie podpisała przesłanych umów i nie wyraziła zgody na realizację inwestycji – co uprawniało Spółkę do złożenia wniosku z 7.10.2022 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Jak trafnie zauważono w zaskarżonej decyzji – odpowiedzi na ww. propozycję inwestora z 28.07.2022 r. (jedną z kilku kierowanych do skarżącej) strona udzieliła dopiero w piśmie z 6.12.2022 r. (K-I-81), ze znacznym, ponad czteromiesięcznym, uchybieniem czternastodniowego terminu, liczonego od odebrania ostatniej propozycji 9.08.2022r. (K-I-37). Miało to miejsce już po złożeniu przez Spółkę wniosku z 7.10.2022 r. w niniejszej sprawie – co w kontekście całości zgromadzonej dokumentacji czyni bezzasadnym zarzut skargi, dotyczący braku sprzeciwu strony co do realizacji przedmiotowej inwestycji na jej działkach. Tym samym organy, wobec wszczęcia postępowania (zawiadomienie z 23.11.2022 r., K-I-74)) miały obowiązek rozpatrywania przebiegu rokowań jedynie do momentu złożenia ww. wniosku, jako że dalsza korespondencja nie miała wpływu na wydane rozstrzygnięcie i nie wnosiła nic nowego do uzgodnień/ich braku, istotnych z punktu widzenia prawidłowości podjętych decyzji.

W tym miejscu, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.11.2017 r. o sygn. akt I OSK 970/17 (dostępnym, jak wszystkie powołane poniżej orzeczenia, w internetowej CBOSA), należy powtórzyć, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W przywołanym wyroku zaznaczono również, że w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

Analizując wymianę stanowisk Spółki i strony – w odniesieniu do propozycji ustanowienia odpłatnej służebności i zgody na założenie i przeprowadzenie gazociągu wraz z infrastrukturą towarzyszącą – należy stwierdzić, że wypełniała ona warunki przeprowadzenia rokowań ustalonych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Kolejne propozycje inwestora nie odpowiadały jednak skarżącej, która ostatecznie pozostawiła bez odpowiedzi w wyznaczonym terminie – co potwierdza fiasko prowadzonych rokowań

Podobnie, skutku nie mogła odnieść argumentacja skargi dotycząca braku wskazania w decyzji czasu realizacji prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. uzasadniających wydanie decyzji w omawianym trybie. W tym zakresie należy zauważyć, że przepis ten nie formułuje wymogu określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z prowadzonymi pracami inwestycyjnymi. W wyroku z 19.10.2017 r. o sygn. akt I OSK 1165/17 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że skoro ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. W tym samym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.08.2019r. o sygn. akt I OSK 2532/17, przyjmując że skoro ustawodawca nie przewidział wskazywania czasookresu zajęcia nieruchomości, to znaczy, że decyzja nie powinna zawierać tego elementu. Jednocześnie, charakter prac opisanych w decyzji, dotyczących założenia i przeprowadzenia gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, pozwala przyjąć, że dokonywane zajęcie działek ma charakter czasowy. Oczekiwanie natomiast sztywno zakreślonego w decyzji terminu zajęcia nieruchomości nie znajduje uzasadnienia w treści art. 124 ust. 1 u.g.n.

Przechodząc jednak do szczegółowej analizy wydanych w sprawie decyzji przytoczyć trzeba treść rozstrzygnięcia Starosty Sandomierskiego, w którym cyt. "orzeka:

1. Ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości gruntowych położonych we wsi [...] w gminie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr A o pow. 0,56 ha, ujawnionej w księdze wieczystej i nr B o pow. 1,59 ha, ujawnionej w księdze wieczystej jako własność A. M., poprzez udzielenie P. Sp. z o. o., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. kanalizacją teletechniczną wraz ze światłowodem (dwie rury - rezerwowa i podstawowa oraz studnie kablowe połączeniowo-rewizyjne), oznakowaniem gazociągu, armaturą odcinającą i ochroną antykorozyjną w postaci ochrony katodowej. Wybudowany obiekt przejmie funkcję istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 ST tej samej relacji.

2. Ustanowić pas strefy kontrolowanej gazociągu na czas jego eksploatacji jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem o szerokości 4,00 m (po 2,00 m od osi gazociągu) i powierzchni 159,00 m2 na działce A i powierzchni 49 m2 na działce nr B. Na działce nr A planowana jest budowa gazociągu na długości 40,0 m. Projektowany gazociąg w puncie A przecina granicę działek nr 91/1 i nr A w odległości 17,60 m od południowej granicy działki nr A z działką nr C. Gazociąg w punkcie B przecina granicę działki nr A i nr B w odległości 16,90 m od południowej granicy działki nr A z działką nr C (załącznik graficzny, mapa w skali 1:500). Na działce nr B planowana jest budowa gazociągu na długości 12,5 m. Projektowany gazociąg w puncie B przecina granicę działek nr A i nr B w odległości 16,90 m od południowej granicy działki nr B z działką nr C. Gazociąg w punkcie C przecina granicę działki nr B i nr D w odległości 15,50 m od południowej granicy działki nr B z działką nr C (załącznik graficzny, mapa w skali 1:500). W strefie kontrolowanej gazociągu nie można wznosić budynków mieszkalnych, budowli trwałych, ogrodzeń, trwałych fundamentów, które będą utrudniały P. Spółka o.o. swobodny dostęp do urządzeń.

3. Zobowiązać właściciela nieruchomości A. M. do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu wysokiego ciśnienia".

Analizując treść pkt 1 i 2 ww. decyzji brak podstaw by podzielić stanowisko skarżącej o braku precyzyjnego określenia przez organ I instancji lokalizacji i powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości, wynikającej z przeprowadzenia gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez działki strony.

W tym miejscu zaznaczyć jednak trzeba, że w cyt. decyzji nie zawarto rozstrzygnięcia co do konkretnych powierzchni działek skarżącej, zajętych pod budowę, tzw. "pasa montażowego". Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać zawarcie na str. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji ogólnego stwierdzenia, że cyt. "Niezbędne jest zajęcie nieruchomości na czas wykonania robót budowlano – montażowych mających na celu założenie i przeprowadzenie projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w pasie niezbędnym do ich wykonania na działce nr A o powierzchni 478,00 m², na działce nr B o powierzchni 153,00 m2". Do okoliczności tej, pomimo podnoszonej w odwołaniu argumentacji o nieodwracalnym zniszczeniu – podczas prowadzonych prac – części drzew w prowadzonym przez stronę sadzie, przez który będzie przebiegać podlegający wymianie gazociąg, nie odniósł się w żaden sposób organ odwoławczy – co uzasadnia twierdzenie że kontrola odwoławcza zakwestionowanej decyzji Starosty Sandomierskiego była niepełna. Dodatkowo wskazać trzeba, że – w przeciwieństwie do pasa strefy kontrolowanej – w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie przedstawiono szczegółowych obliczeń dotyczących powierzchni pasa montażowego i nie uzasadniono przyjęcia w załączniku graficznym (K-I-89) – w sposób ogólny jedynie źródłowego parametru tej wartości – po 6 m po obu stronach od osi przewodu.

W tym kontekście nie sposób uznać dopuszczalności nałożenia na stronę, stanowiącego niezbędny, integralny element decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., obowiązku znoszenia prowadzonych prac – niewątpliwie o charakterze uciążliwym i szkodliwym dla prowadzonej działalności sadowniczej – bez jednoznacznego określenia, w sposób dyspozytywny, konkretnej powierzchni, na jakiej prace te będą się odbywały. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie akceptuje się jako formalnie prawidłowe decyzje, w których w części dyspozytywnej ustala się – w sposób autorytatywny – "obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót" z jednoczesnym określeniem sposobu dojazdu w celu realizacji inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26.01.2022 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1562/22), ewentualnie "powierzchnię zajęcia nieruchomości na czas budowy gazociągu – pasa montażowego" (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25.01.2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 733/22). Okoliczność sposobu ujęcia powyższej kwestii – w części dyspozytywnej, nie zaś jedynie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – ma istotne znaczenie z punktu widzenia pełnego zabezpieczenia interesu strony w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. W przypadku bowiem, gdy w rozstrzygnięciu organu I instancji wskazano wyraźnie obszar czasowego zajęcia nieruchomości, nic nie stoi na przeszkodzie, aby – przy zaistnieniu określonych przesłanek – organ odwoławczy zmodyfikował taką decyzję – wyłącznie w tym zakresie. Taka sytuacja miała przykładowo miejsce w sprawie WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 940/21 (prawomocny wyrok z 10.03.2022 r.), w której Wojewoda Podlaski, uznając za słuszną uwagę strony o braku określenia dokładnego miejsca zajęcia jej nieruchomości, prawidłowo dokonał stosownego uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym – mając na uwadze stanowisko strony co do tego, że przedłożone przez mapy z naniesionymi wymiarami są mało czytelne. Tymczasem w niniejszej sprawie, wobec braku ujęcia w części dyspozytywnej decyzji organu I instancji kwestii związanych z precyzyjnym ustaleniem powierzchni i lokalizacji pasa montażowego, zagadnienie to nie stało się w ogóle przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym, co jest wystarczającym dowodem na naruszenie w niniejszej sprawie nie tylko – z przywołanych powyżej przyczyn – art. 124 ust. 1 u.g.n., ale również art. 107 § 3 K.p.a., ustalającego wymogi dla uzasadnienia prawnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zezwolenie udzielone w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. na równi bowiem dotyczy przeprowadzania na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania gazów, jak i ich zakładania – co wymaga, aby obok ustalenia ściśle skonkretyzowanej strefy kontrolowanej, wskazać – w sposób równie precyzyjny – obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót (pasa montażowego).

W ponownie prowadzonym postępowaniu zostanie uwzględnione powyższe stanowisko Sądu, poprzez wyeliminowanie stwierdzonej nieprawidłowości dotyczącej braku określenia w części dyspozytywnej decyzji obszaru czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonywania robót, polegających na założeniu gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając na podstawie art. 135 również i decyzję organu I instancji.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, mając na uwadze uiszczoną kwotę wpisu sądowego (200 zł), uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego strony przez adwokata (480 zł) – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).