Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1764/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "Ś." w C. Spółki z o.o. w C. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Minister Gospodarki i Pracy, po rozpatrzeniu wniosku "Ś." w C. Spółki z o.o. z siedzibą w C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lutego 2005 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 491.284,64 zł, odpowiadającą [...] % wartości niedoboru 39.877 kg półtusz wieprzowych - stanowiących rezerwy państwowe, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] r. zawartej z Agencją Rynku Rolnego w W. (od 15 marca 2004 r. jako następca prawny działa Agencja Rezerw Materiałowych- dalej jako Agencja), "Ś." w C. Spółka z o.o. w C. (dalej jako C. Ś.) zobowiązana była do przyjmowania, magazynownia i wydawania półtusz wieprzowych oraz ćwierćtusz wołowych, zakupionych przez Agencję w ramach gromadzenia rezerw państwowych oraz do prowadzenia szczegółowych rozliczeń z tym związanych.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Agencję Rezerw Materiałowych w dniach od [...] do [...] listopada 2004 r. w C. Ś. stwierdzony został niedobór przechowywanych półtusz wieprzowych w ilości 39.877 kg.

W tym stanie rzeczy, Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 197 z późn. zm.) wydał decyzję, na mocy której wymierzył firmie " Ś." C. w C. karę pieniężną odpowiadającą [...] % wartości niedoboru 39.877 kg półtusz wieprzowych stanowiących rezerwy państwowe gospodarcze w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, przechowywanych w magazynie Spółki.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ujawniony niedobór został potwierdzony protokołem kontroli nr ewidencyjny [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Mając to na uwadze fakt powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw uznano za bezsporny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C. Ś. wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Zdaniem skarżącej, nie nastąpiło naruszenie rezerw, a jedynie błędne rozliczenie partii, zatem niedobór był pozorny. Skarżąca podnosiła, że nie uwzględniono ubytków naturalnych, które przewiduje § 14 umowy, a które z pewnością wystąpiły, ale w wyniku błędu pracowników nie zostały rozliczone zgodnie z obowiązującym prawem. Dodatkowo skarżąca zwraca uwagę, że wysokość nałożonej kary jest niewspółmierna do poniesionej szkody, zwłaszcza, iż C. została obciążona przez Agencję notą księgową z dnia 30 listopada 2004 r. na kwotę 254.642,32 zł. Ponadto organy prokuratury nie stwierdziły popełnienia przestępstwa, co wynika z postanowienia o umorzeniu śledztwa z dnia [...] lutego 2005 r. Natomiast wysokość nałożonej kary pociągnie za sobą niekorzystne skutki dla skarżącej gdyż nastąpi całkowita utrata płynności finansowej i w efekcie powstanie konieczność zgłoszenia wniosku o upadłość Spółki

W dniu 12 kwietnia 2005 r. w toku postępowania administracyjnego C. Ś. złożyła wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię rzeczoznawcy z Centralnego Laboratorium Chłodnictwa w zakresie analizy wielkości wskazywanych (rozliczonych) ubytków w latach 1997-2003 na okoliczność czy rzeczywiście wykazywane w protokołach wielkości ubytków mogły powstać oraz wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sporu z Agencją. W dniu 27 kwietnia 2005 r. Spółka nadesłała ekspertyzę Centralnego Laboratorium Chłodnictwa w [...], z której wynika, że braki wykryte przy zerowaniu towarów w Agencji w 2004 r. są pod względem technologicznym ubytkami naturalnymi powstałymi w latach 1997-2003.

Minister Gospodarki i Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 197 z późn. zm.) wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.

W uzasadnieniu wskazał, że procedura ustalania rzeczywistych ubytków została w umowie przez strony dokładnie ustalona. W tej sytuacji ryzyko popełnienia błędnych wyliczeń obciąża wyłącznie C. Ś., a zatem brak jest podstaw do przyjęcia jakichkolwiek innych wielkości ubytków niż ubytki rzeczywiste, co oznacza również brak podstaw do weryfikacji dotychczasowych ustaleń.

Zdaniem Ministra nie zostały naruszone reguły postępowania administracyjnego bowiem w czynnościach kontrolnych uczestniczyli osobiście członkowie zarządu Spółki "Ś.". W celu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji odbyły się w Ministerstwie-Departamencie Spraw Obronnych w dniach 24 stycznia i 31 marca 2005 r. dwa spotkania z przedstawicielami zarządu Spółki, podczas których zostali oni zapoznani ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi przedmiotowej sprawy, zaś ze spotkań tych zostały sporządzone notatki. W ocenie organu przedstawiona przez stronę "Ekspertyza dotycząca analizy ubytków naturalnych, powstałych podczas zamrażania i przechowywania półtusz wieprzowych w chłodni w C. w latach 1997-2003" nie wniosła nowych istotnych elementów do sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] czerwca 2005r. C. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki Pracy z dnia [...] lutego 2005 r. Podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniosła naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego pomimo istnienia przesłanek w postaci toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w K., Wydział [...] sygn. [...] z powództwa Agencji Rezerw Materiałowych w W. przeciwko stronie skarżącej o zapłatę, gdzie wydane rozstrzygnięcie ma charakter prejudycjalny.

W uzasadnieniu skargi Spółka ponowiła wcześniejszą argumentację odnośnie pozorności niedoboru oraz podkreśliła, że jej zdaniem, organ nie rozpatrzył dowodu z zawartej umowy w sposób należyty, gdyż zgodnie z art. 855 § 3 k.c. przedsiębiorca składowy nie ponosi odpowiedzialności za ubytek nie przekraczający granic określonych właściwymi przepisami, zaś ryzyko takich ubytków obciąża składującego czyli w tym przypadku Agencję. Zdaniem skarżącej, organ nie rozpatrzył dowodu w postaci złożonej ekspertyzy przez co naruszył art. 7 i 77 k.pa. bowiem ekspertyza dotyczyła charakteru ubytków, a zatem miała dla sprawy istotne znaczenie. Natomiast lapidarne stwierdzenie organu, że ekspertyza nie wniosła istotnych elementów do sprawy nie wyczerpuje obowiązku wyjaśnienia sprawy i narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za nieuzasadnione i stwierdził, że nie podziela wywodów strony odnośnie prób statystycznego oszacowania ex post wielkości ubytków naturalnych w sytuacji dysponowania rzeczywistymi danymi uzyskanymi w drodze szczegółowych pomiarów w ramach inwentaryzacji komisyjnej, której wyniki zostały ujęte w protokołach podpisanych przez skarżącego. Zdaniem organu nie można wywodzić, iż ubytkiem naturalnym jest niedobór ujawniony w toku postępowania kontrolnego tylko dlatego, że nie został ujęty w dowodach wydania towaru. Jednocześnie zwrócił uwagę, że przedstawiona przez stronę ekspertyza dotyczy ubytków naturalnych powstałych w latach ubiegłych, które zostały rozliczone przez Agencję w sposób przewidziany w § 14 umowy.

Ustosunkowując się do stanowiska skarżącego z pisma z dnia 27 stycznia 2006 r. co do tego, iż art. 24 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych nie zezwala na nałożenie kary gdy od chwili naruszenia wymagań ustawy minął 1 rok, Minister stwierdził, że posługując się wykładnią celowościową należy uznać, iż intencją ustawodawcy było stworzenie podstaw prawnych dla ukarania przedsiębiorcy w przypadku stwierdzenia niedoboru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w ramach dokonywanej przez sąd kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

W rozpatrywanej sprawie ustalony stan faktyczny jest niesporny. Skarżąca Spółka nie kwestionowała faktu powstania niedoboru lecz twierdziła, że niedobór jest wynikiem nieprawidłowych rozliczeń powstałych bez uwzględnienia ubytków naturalnych. Zdaniem skarżącej niedobór był pozorny gdyż występował tylko w zapisach ewidencyjnych natomiast w rzeczywistości cały towar został Agencji wydany.

Stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz zapasach obowiązkowych paliw (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 197 z późn. zm.- dalej jako ustawa o rezerwach państwowych) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji za naruszenie przez przedsiębiorcę wymagań ustawy, polegających na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw,- organ, o którym mowa w art. 4, wymierza karę pieniężną w wysokości 200% wartości niedoboru lub straty.

Z przepisu tego wynika, iż warunkiem koniecznym nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej jest sam fakt stwierdzenia niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw bez względu na przyczynę tego niedoboru. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż to przedsiębiorcę, nie zaś organ, obciąża ryzyko związane z wykonywaniem zadań i obowiązków w zakresie magazynowania rezerw państwowych oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego tych rezerw. Potwierdzeniem takiej interpretacji jest przepis art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, w myśl którego organy, o których mowa w art. 4, nakładają na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu realizacja zadań i obowiązków, o których mowa w ust. 1, jest odpłatna na warunkach określonych w umowach cywilnoprawnych zawartych między przedsiębiorcami a uprawnionymi organami.

Zawarta pomiędzy C. Ś. a Agencją umowa nr [...] w szczegółowy sposób regulowała obowiązki Chłodni w zakresie magazynowania, przyjmowania, wydawania i rozliczania mięsa zakupionego przez Agencję w ramach gromadzenia rezerw państwowych. Dokładnie określała warunki, jakim powinny odpowiadać dokumenty przyjęcia i wydania towaru ( vide § 7 do § 10 umowy) oraz zasady rozliczania ubytków ( vide § 13 do § 15 umowy). Ponadto przepis § 16 umowy nakładał na przedsiębiorstwo obowiązek potwierdzania stanu towarów Agencji dwa razy do roku tj. na dzień 30 czerwca i 31 grudnia oraz obowiązek przeprowadzenia spisu z natury w momencie zerowania każdej partii. Natomiast § 18 umowy przewidywał doraźne kontrole przeprowadzane przez Agencję lub inne organy, zaś § 19 wprost przytaczał dosłowne brzmienie art. 22 ustawy o rezerwach państwowych traktującego o możliwości obciążenia przedsiębiorcy karą pieniężną.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść analizowanych przepisów ustawy o rezerwach państwowych oraz zawartą umowę Sąd doszedł do przekonania, że przyczyny powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw pozostają bez wpływu na nałożenie kary pieniężnej. W szczególności realizacja celu ustawy jakim jest bezpieczeństwo państwa sprawia, iż zasadniczym obowiązkiem przedsiębiorcy było ścisłe przestrzeganie zawartej umowy, w tym reguł inwentaryzacji i rozliczania ubytków.

W tym stanie rzeczy za uzasadnione należy uznać stanowisko organu, że kara pieniężna, o której mowa w art. 22 ustawy jest wymierzana za skutek w postaci powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw.

Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki, że sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z wymaganiami przepisów k.p.a. Przedstawiona przez stronę skarżącą opinia z Centralnego Laboratorium Chłodnictwa nie mogła w żaden sposób zmienić zapadłego rozstrzygnięcia bowiem jak słuszne wskazał organ, zasada rozliczania ubytków naturalnych przyjęta w umowie nie pozwala na możliwość statystycznego szacowania ich wartości.

Nie można także uznać za skuteczne wywodów skarżącego, że stan sprawy cywilnej toczącej się pomiędzy C. Ś. a Agencją przed Sądem Okręgowym w K. uzasadniał zawieszenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej skoro kara nakładana jest niezależnie od rozliczeń z tytułu umowy zawartej z Agencją. Z tych też względów Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, iż ratio legis przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o rezerwach państwowych w redakcji obowiązującej w dniu orzekania przez organ, zgodnie z którym kary pieniężnej nie można nałożyć jeżeli od naruszenia wymagań ustawy upłynął 1 rok, musi uwzględniać wykładnię celowościową, a zatem nie może być interpretowany literalnie. W przeciwnym wypadku nałożenie kary byłoby w praktyce niemożliwe bądź nader utrudnione ze względu na specyfikę tego rodzaju naruszenia, które podlega ujawnieniu w trakcie czynności kontrolnych.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..