Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2351/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. T., M. K., I. T., C. T., M. T., A. T. oraz T. T. na decyzję Ministra Finansów z dnia 19 lipca 2022 r. nr PG1.051.2.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2022 r., nr PG1.051.2.2019 Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J.T. , M. K., I. T., C. T., M. T., A. T. i T. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z 8 marca 2022 r., PG1.051.2.2019, w której organ stwierdził, że 16 września 2021 r., nastąpiło, z mocy prawa, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z 14 września 1982 r., nr 7/HS, w części dotyczącej parceli [...] byłej gm. kat. T. , odpowiadającej aktualnie działce ew. nr [...] o pow. 0,0462 ha położonej w T. , dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...] , utrzymał w mocy decyzję z 8 marca 2022 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

W uzasadnieniu Minister wskazał, że pełnomocnik stron we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmienił żądanie na stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z 14 września 1982 r., nr 7/HS, podczas gdy na poprzednim etapie postępowania żądał stwierdzenia nieważności tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik podniósł zarzuty naruszenia:

1) art. 151 i 170 ppsa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania,

2) art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie było ku temu podstaw,

3) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w [...] wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194) w zw. z art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64) w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4 poz. 31), poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z 10 października 1981 r., nr 1/HS,

4) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa poprzez zaniechania ustalenia rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...] ,

5) art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

6) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania obywatela do państwa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zbadaniu akt sprawy Minister Finansów wskazał, że pismem z 27 września 2019 r. (data wpływu do organu 2 października 2019 r.) wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji nr 7/HS w zakresie parceli [...] byłej gm. kat. T. , odpowiadającej aktualnie działce ew. nr [...] . Jako podstawę wniosku wskazano, m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia z 15 sierpnia 1973 r. w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez wydanie decyzji nr 7/HS w sytuacji, w której działka nr [...] nie stanowiła 14 września 1982 r. własności Skarbu Państwa.

Decyzją z 30 października 2019 r., nr PG1.051.2.2019 Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie parceli [...] . Decyzją z 19 października 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 30 października 2019 r. Wyrokiem z 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2650/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 30 października 2019 r. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię całej decyzji nr 7/HS oraz ustalić, czy decyzja ta stała się ostateczna. Sąd wskazał również, że organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wykazu nieruchomości państwowych stanowiących załącznik do tej decyzji, który będzie nie tylko podpisany przez uprawnioną osobę [...] , ale także będzie posiadała uzgodnienie z Ministrem Finansów, o którym mowa w rozporządzeniu z 15 sierpnia 1973 r.

Minister Finansów wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa o zmianie kpa, która wprowadziła zmiany w art. 156 § 2 oraz 158 § 3 kpa.

W myśl art. 1 ustawy:

1) art. 156 § 2 otrzymał następujące brzmienie:

§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.;

2) w art. 158 dodany został § 3 w brzmieniu:

"§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie kpa, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe przepisy Minister Finansów decyzją z 8 marca 2022 r. stwierdził, że 16 września 2021 r. nastąpiło umorzenie przedmiotowego postępowania z mocy prawa. Jednocześnie w decyzji tej organ dokonał ustaleń faktycznych zgodnie z wyrokiem Sądu z 28 maja 2021 r. Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Minister podkreślił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 28 maja 2021 r. powinny uwzględniać zmianę przepisów prawa, tj. nowelizację przepisów kpa dotyczących stwierdzania nieważności decyzji.

Stwierdził ponadto, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w kontekście treści powyższego przepisu, pozostają wskazania wyroku w zakresie ustalenia, czy i kiedy ww. decyzja została doręczona stronie oraz czy i kiedy została zaskarżona (ostateczność decyzji). Wyjaśnił, że ustalenia poczynione przez organ, zgodnie z wyrokiem z 28 maja 2021 r., zostały opisane w pkt VIII oraz X niniejszej decyzji.

Organ nadzoru szeroko przedstawił stan faktyczny w sprawie ustalony na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego 27 września 2019 r.

Następnie odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że nie kwestionuje - w kontekście art. 61 § 1 kpa - możliwości dokonania zmiany żądania na obecnym etapie postępowania ze stwierdzenia nieważności na uznanie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Niemniej jednak organ nie podzielił poglądu, że przepisy art. 158 § 3 kpa oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej dotyczą jedynie postępowań prowadzonych na skutek wniesienia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 156 kpa.

Jak wynika z opisu stanu faktycznego, w badanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Do takiej regulacji odnosi się art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. Z powyższej regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy o zmianie kpa do będących w toku postępowań o stwierdzenie nieważności organ administracyjny stosuje przepisy kpa, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia z mocy prawa podlegają umorzeniu.

Jednocześnie ani art. 158 § 3 kpa ani przepisy ustawy o zmianie kpa, w tym w szczególności art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawierają analogicznej normy prawnej jak art. 158 § 2 kpa. Zgodnie z art. 158 § 2 kpa, jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W myśl natomiast art. 158 § 3 kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o której mowa w art. 156 § 2 kpa upłynęło trzydzieści lat nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ podkreślił, że z powyższego wynika, iż stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w okresie po upływie 10 lat do 30 lat liczonych od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Natomiast po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji organ nie jest uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Minister zauważył, że stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest nierozerwalnie związane z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 153 ppsa i 170 ppsa Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ nadzoru podkreślił, że w niniejszej sprawie niezaprzeczalnie doszło do zmiany przepisów prawa, gdyż 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa o zmianie kpa.

Minister wskazał, że wydając decyzję z 8 marca 2022 r. podporządkował się wskazaniom zawartym w wyroku Sądu. Nie podważa faktu, że decyzja nr 7/HS rażąco naruszyła prawo oraz, że 14 września 1982 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa.

Na dowód wypełniania postanowień Sądu organ uzupełnił materiał dowodowy o ustalenie, że decyzja nr 7/HS stała się ostateczna oraz ustalił jej datę doręczenia wraz z załącznikiem [...] . W tym celu Minister dokonał kwerendy materiałów archiwalnych oraz wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów znajdujących się w księdze wieczystej [...] dokumentów, w postaci wyciągu z Wykazu nr 2 nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZSR w zamian za przekazany na rzecz budżetu państwa majątek byłych spółdzielni zdrowia - Załącznika do decyzji nr 7/HS Ministra Finansów z 14 września 1982 r. w sprawie przekazania nieruchomości na własność [...] w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia. Wyciąg powyższy datowany jest na 6 listopada 1982 r. Oznacza to, że organ zastosował się do wskazań Sądu w pełnym zakresie odnośnie oceny prawnej sprawy oraz wykonał polecenia w zakresie, w którym wpisują się one w nowe przepisy prawne, nakazujące wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Pomimo, że WSA w Warszawie orzekał przed wejściem w życie ustawy o zmianie kpa (wyrok z 28 maja 2021 r.), zaś nowela kpa weszła w życie 16 września 2021 r. organ wypełnił wskazania Sądu, dostosowując jednocześnie treść decyzji do aktualnego stanu prawnego.

Minister Finansów wskazał, że w przedmiotowej sprawie umorzenie nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa. Ze względu na podstawę umorzenia powyższe przepisy należy czytać wspólnie, czyli łącząc bezprzedmiotowość z upływem określonego przepisami czasu. Art. 2 ustawy o zmianie kpa stanowi, że umorzenie następuje z mocy samego prawa po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji administracyjnej. Organ w takim przypadku nie ma możliwości wydania innej decyzji, niż decyzja stwierdzająca, że umorzenie nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy. Postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe w momencie wejścia w życie ustawy o zmianie kpa, która nakazała stwierdzenie jego umorzenia z mocy prawa ze względu na upływ czasu. Organ administracyjny, działając zgodnie z określoną w art. 6 kpa zasadą praworządności, wydał zatem w sprawie decyzję na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Minister podkreślił, wskazując na orzecznictwo NSA, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.

Odnośnie do kwestii doręczenia decyzji nr 7/HS organ dokonał analizy przepisów dotyczących stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją oraz skuteczności doręczeń pism wysyłanych w trakcie postępowania. Wyjaśnił, że [...] posiadał przymiot strony na podstawie przepisów rozporządzenia z 15 sierpnia 1973 r., gdyż postępowanie dotyczyło przekazania mu określonych wykazem nieruchomości.

Przechodząc do ustaleń dotyczących doręczenia decyzji z 14 września 1982 r. Minister wyjaśnił, że w pkt 4 decyzji wskazano, że obowiązuje ona od dnia podpisania. Na oryginale decyzji widnieje pięć podpisów bez pieczęci, w tym podpis poświadczający otrzymanie decyzji 16 września 1982 r. Załącznik do decyzji, stanowiący wykaz nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZSR w zamian za przekazany na rzecz budżetu państwa majątek byłych spółdzielni zdrowia, jest natomiast opieczętowany przez [...] oraz widnieje na nim pieczątka i podpis osoby akceptującej załącznik - [...] .

Ponadto w aktach sprawy (kserokopie doręczone przez pełnomocnika wnioskodawcy) znajduje się odpis wyciągu z Wykazu nr 2 nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia przez gminne spółdzielnie i WZSR w zamian za przekazany na rzecz budżetu państwa majątek byłych spółdzielni zdrowia - Załącznika do decyzji nr 7/HS Ministra Finansów z 14 września 1982 r. w sprawie przekazania nieruchomości na własność [...] w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia. Odpis został poświadczony za zgodność z oryginałem przez Państwowe Biuro Notarialne w T. - Nr rep. [...] . Z kserokopii doręczonych przez stronę wynika, że dokumenty powyższe pochodzą z Sądu Rejonowego w T. . Wyciąg powyższy datowany jest na 6 listopada 1982 r. Wykaz nieruchomości opieczętowany jest pieczątką główną [...] oraz stwierdzeniem "za zgodność" wraz z pieczęciami i podpisami: - F. S. – [...] ; - mgr J. Z. - Wiceprezes [...] ; - inż. W. Z. - Wiceprezes [...].

Minister Finansów wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, pismem z 18 listopada 2021 r., znak: PG1.051.2.2019 wystąpił do Sądu Rejonowego w T. o przesłanie poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów ww. dokumentów. Pismem z 13 grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy w T. przesłał poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej [...] . W ocenie Ministra powyższe odpisy świadczą, że decyzja z 14 września 1982 r. została doręczona [...] przed 6 listopada 1982 r. (na dzień 6 listopada 1982 r. datowany jest wyciąg z Wykazu nr 2).

W ocenie organu ostateczność decyzji z 14 września 1982 r. nie budzi wątpliwości. W aktach brak jest dokumentów wskazujących, by decyzja ta była zaskarżona.

Podsumowując Minister stwierdził, że decyzja wraz z załącznikiem w postaci wykazu przekazywanych nieruchomości została dostarczona [...] w 1982 r. Fakt, że kwestionowana decyzja nie została doręczona właścicielowi A. T. , nie odbiera przymiotu strony [...] .

Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1973 r. w zw. z art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych Minister wskazał, że brał pod uwagę ustawę o zmianie kpa, która weszła w życie 16 września 2021 r. Przepisy tej ustawy nakazują organowi umorzenie postępowania z mocy samego prawa w przypadku, gdy od dnia doręczenia decyzji upłynęło 30 lat.

Minister Finansów, będąc związany powyższymi przepisami zbadał okres, który minął od dnia doręczenia decyzji nr 7/HS [...] i stwierdził, że postępowanie ze względu na upływ czasu zostało umorzone z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o zmianie kpa.

Organ nadzoru podkreślił, że ustawa zmieniająca uniemożliwiła zastosowanie się do wyroku WSA w Warszawie, w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawa zmieniająca uniemożliwiła również stwierdzenie wydania decyzji nr 7/HS z naruszeniem prawa, gdyż wydanie takiej decyzji możliwe jest jedynie na skutek prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności i w momencie stwierdzenia przez organ, że przesłanki nieważnościowe są spełnione lecz stwierdzić nieważności nie można ponieważ od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego stanowi jednocześnie, że organ może stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa do upływu 30 lat od dnia

jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa).

Minister uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Podał, że wykonując wyrok WSA ustalił, że decyzja z 14 września 1982 r. jest ostateczna. Uzupełnił i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem daty doręczenia decyzji. Wykonał wskazania Sądu dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego.

Minister podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr 7/HS w zakresie parceli [...] wpłynął do organu 2 października 2019 r. Wobec treści art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie kpa postępowanie niniejsze umarzone zostało z mocy prawa.

Minister nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i § 2 kpa. Wskazał, że przytoczone we wniosku orzeczenia sądów zostały wydane w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wydane były przed wejściem w życie nowelizacji kpa i siłą rzeczy nie mogły uwzględniać sytuacji będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Żaden z przytoczonych przez pełnomocnika wyroków nie poddawał analizie przepisów art. 158 § 2 kpa w obecnym brzmieniu oraz art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej.

Organ nadzoru nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Odnośnie do powołanego przez skarżących wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Minister wskazał, że wystąpienie przez Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny danego przepisu nie przesądza o jego niekonstytucyjności. Minister podał, że art. 6 kpa ustanawia zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W związku z czym organ administracji publicznej wydając decyzję jest obowiązany do stosowania przepisów obowiązującego prawa.

Skargę na decyzję Ministra Finansów z 19 lipca 2022 r. złożyli: J. T. , M. K., I. T., C. T., M. T., A.T. i T. T..

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na treść wydanej decyzji:

1. art. 153 ppsa oraz art. 170 ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie, skoro w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2650/20 uchylono decyzję z 19 października 2020 r. oraz decyzję z 30 października 2019 r.,

2. art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, kiedy nie było ku temu podstaw, gdyż kontrolowana decyzja z 14 września 1982 r., nr 7/HS nie została doręczona jak też ogłoszona, w szczególności nie została ona doręczona właścicielowi parceli [...] A. T. , jak też jego następcom prawnym, a z oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z 28 maja 2021 r. wynika, że właścicielem działki w dniu 14 września 1982 r. był A. T. , a nie Skarb Państwa;

3. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z § 3 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1973 r. w zw. z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 ust 1 dekretu 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Finansów z 14 września 1982 r. w sytuacji, kiedy działka nr [...] , której ta decyzja dotyczyła nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 24 sierpnia 1973 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 15 sierpnia 1973 r. oraz w dniu 14 września 1982 r., co prawomocnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 maja 2021 r. Skarżący formułując powyższy zarzut wskazali na szereg orzeczeń sądów administracyjnych;

4. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...] w dniu 24 sierpnia 1973 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 sierpnia 1973 r. oraz 14 września 1982 r.;

5. art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat;

6. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa jednostki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 8 marca 2022 r. i zasadzenie kosztów postępowania,

ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia, że art. 2 ust 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny z art. 2, 45 ust, 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Zarzuty rozwinięte zostały w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 15 listopada 2022 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zważyć należy, że zaskarżona decyzja i decyzja z 8 marca 2022 r. zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2021 r.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wprawdzie przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, jednakże ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku, może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym.

Natomiast zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zważyć należy, że art. 170 ppsa dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Związanie dotyczy zarówno prawa, jak i ustaleń faktycznych. Jednakże, jak wyżej zaznaczono ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż po wyroku z 28 maja 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie kpa.

Prawidłowo wskazał Minister, że w przedmiotowej sprawie umorzenie nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Organ w takim przypadku nie ma możliwości wydania innej decyzji niż decyzja stwierdzająca, że umorzenie nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy. Nie ma więc możliwości orzekania co do istoty sprawy.

Postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wejścia w życie ustawy o zmianie kpa, która nakazała stwierdzenie jego umorzenia z mocy prawa ze względu na upływ czasu. W tej sytuacji organ nie jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Sądu z 28 maja 2021 r.

Z przyczyn wyżej podanych niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra przepisów art. 153 ppsa i 170 ppsa oraz art. 105 § 1 kpa, a także art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. wskazanymi przepisami prawa materialnego (pkt 3 zarzutów skargi).

Decyzja Ministra Finansów z 14 września 1982 r. została doręczona i weszła do obrotu prawnego. Jak wynika z jej treści w pkt 4 decyzji wskazano, że obowiązuje od dnia podpisania. Na decyzji widnieją podpisy, w tym podpis z adnotacją "otrzymałem 16.09.82". Z kolei załącznik do decyzji, stanowiący wykaz nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia, jest opieczętowany przez [...] oraz widnieje na nim pieczątka i podpis osoby akceptującej załącznik - [...] .

Ponadto w aktach sprawy znajduje się odpis wyciągu z Wykazu nr 2 nieruchomości państwowych przeznaczonych do przejęcia - załącznika do decyzji nr 7/HS Ministra Finansów z 14 września 1982 r., który został poświadczony za zgodność z oryginałem przez Państwowe Biuro Notarialne w T. . Wyciąg datowany jest na 6 listopada 1982 r. Wykaz opieczętowany jest pieczątką główną [...] oraz stwierdzeniem "za zgodność" wraz z pieczęciami i podpisami: dyrektora [...] i dwóch wiceprezesów [...] .

Jak wynika z akt sprawy pismem z 13 grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy w T. przesłał poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej [...] . Jak trafnie wskazał organ nadzoru wynika z nich, że decyzja z 14 września 1982 r. została doręczona [...] przed 6 listopada 1982 r. (na dzień 6 listopada 1982 r. datowany jest wyciąg z Wykazu nr 2 nieruchomości państwowych przeznaczonych). Kwestia niedoręczenia decyzji z 14 września 1982 r. byłemu właścicielowi nie wpływa na ocenę, że decyzja została doręczona innym stronom i weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy nie wynika także, aby od tej decyzji został złożony środek odwoławczy.

Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 września 1982 r. wpłynął do Ministra 2 października 2019 r., a więc niewątpliwie po upływie trzydziestu lat od daty jej doręczenia.

W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.

Minister prawidłowo więc uznał w zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, ponosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja kpa dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło trzydzieści lat.

Jak wyżej podniesiono art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji (orzeczenia). Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują często braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.

Nie można pominąć i tego, że po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji administracyjnej dochodzi do sytuacji, gdzie weryfikacja decyzji administracyjnej dokonywana jest często z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).

Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.

Jak wyżej zaznaczono nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji - zasady praworządności.

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, wskazać należy, że dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych, np.: wyroki TK: z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 34/08). W ocenie Sądu racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (np. wyroki WSA w Warszawie: z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 148/22, z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 808/22, z 8 września 2022 r., sygn. akt 1067/22, z 13 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1355/22 i przywołany w nich wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Wskazując na powołaną wyżej, a zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, podnieść należy, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04; z 29 września 2008 r., SK 52/05; z 28 września 2006 r., K 45/04). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Sądu wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Jak wyżej wskazano, jeżeli jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy, a więc także skarżący, powinni się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega, m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący złożyli ponad cztery lata po wydaniu ww. wyroku Trybunału i 37 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji. Skarżący powinni zatem liczyć się z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Chybione są zarzuty skargi dotyczące konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy. Przedmiotem oceny jest bowiem decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Organ nie mógł więc rozpoznać wniosku co do istoty i wydać rozstrzygnięcia merytorycznego.

Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnej na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zważyć należy, że celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu. Jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 kpa, gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Natomiast z zaprezentowanego przez skarżących stanowiska wynika, jakoby obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej miał istnieć alternatywny tryb stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa, co jak wyżej zaznaczono nie wynika z przepisów prawa. W konsekwencji brak jest podstaw do różnicowania zastosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zależności od tego, czy mamy do czynienia ze sprawą dotyczącą stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, czy też sprawą o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W istocie bowiem chodzi tu o jedną i tę samą kategorię spraw, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, do których nawiązuje art. 2 ust. 2 ustawy. Nie doszło więc do naruszenia art. 156 § 2 kpa.

Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów kpa i dokonał trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do wydania decyzji, tj. podstaw do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa. Nie zostały więc naruszone powołane przez skarżących przepisy procedury.

Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.