Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 355/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 278 ust. 4,  art. 16 pkt 61 lit. e,  art. 552 ust. 2h,  art. 35 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 8 par. 2,  art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: 1) Podstawę do zastosowania pomniejszenia ilość substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, może także stanowić pozwolenie wodnoprawne na odwodnianie zakładów górniczych, bowiem proces odwadniania wiąże się z pobieraniem wód. W art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „pozwolenie wodnoprawne na pobór wód” a pojęciem „pobranych wód”. Zatem kwestia, w jaki sposób doszło do pobrania wód, czy to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód czy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, tzn. w obu sytuacjach możliwe jest jego zastosowanie. Tym samym wykładnia pojęcia „pobranych wód” na gruncie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego w arbitralny sposób łącząca to pojęcie z usługami wodnymi, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia na gruncie językowej wykładni przepisów Prawa wodnego.

2) Czym innym jest zakwalifikowanie wprowadzonych do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych z uwagi na ich zanieczyszczenie jako ścieki (co jest bezsporne w niniejszej sprawie), a czym innym pomniejszenie opłaty za takie wprowadzanie w trybie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego definiuje jedynie, że „ściekami” są wprowadzone do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, natomiast ust. 4 art. 278 Prawa wodnego odnosi się do możliwości pomniejszenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie podważając w żadnym zakresie, że mamy w sprawie do czynienia ze ściekami. Zasadą jest, że pobiera się za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych jako ścieków opłatę, ale jej wysokość może ulec pomniejszeniu na zasadach określonych w ust. 4 art. 278 Prawa wodnego. Pomniejszenie to również nie stoi w sprzeczności z treścią ust. 3 art. 278 Prawa wodnego, na który zwrócił uwagę organ, a zgodnie z którym opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Fakt, że zanieczyszczone wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych wprowadzane następnie do wód lub do ziemi są ściekami, nie oznacza, że zakład powinien – zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” - ponosić opłaty za to wprowadzanie w części dotyczącej pierwotnego, naturalnego ich zanieczyszczenia.

3) Nie kwestionując zatem, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są wodami zanieczyszczonymi, oraz, że wypompowywane wody dołowe pochodzące z tego odwodnienia zawierają znaczne ładunki chlorków i siarczanów, jednakże, jeżeli istnieje różnica pomiędzy naturalnym poziomem stężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w miejscu ich pobierania w ramach odwadniania zakładów górniczych a stężeniem sumy chlorków i siarczanów w wodach wypompowanych, to obowiązkiem organu jest obliczenie tej różnicy i uwzględnienie jej przy obliczaniu wysokości opłaty za wprowadzanie tego rodzaju wód jako ścieków do wód lub do ziemi. Przemawia za tym treść art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

4) Skoro - zgodnie z przyjętą powyżej wykładnią art. 278 ust. 4 Prawa wodnego – posiadanie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych nie jest ustawowym warunkiem pomniejszenia przy ustalaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, to nie można żądać od podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne złożenia oświadczenia, o który mowa w przypisie 6, tj. oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, i w razie jego braku odmawiać zastosowania przepisu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

TEZY

1) Podstawę do zastosowania pomniejszenia ilość substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, może także stanowić pozwolenie wodnoprawne na odwodnianie zakładów górniczych, bowiem proces odwadniania wiąże się z pobieraniem wód. W art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „pozwolenie wodnoprawne na pobór wód” a pojęciem „pobranych wód”. Zatem kwestia, w jaki sposób doszło do pobrania wód, czy to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód czy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, tzn. w obu sytuacjach możliwe jest jego zastosowanie. Tym samym wykładnia pojęcia „pobranych wód” na gruncie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego w arbitralny sposób łącząca to pojęcie z usługami wodnymi, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia na gruncie językowej wykładni przepisów Prawa wodnego.

2) Czym innym jest zakwalifikowanie wprowadzonych do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych z uwagi na ich zanieczyszczenie jako ścieki (co jest bezsporne w niniejszej sprawie), a czym innym pomniejszenie opłaty za takie wprowadzanie w trybie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego definiuje jedynie, że „ściekami” są wprowadzone do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, natomiast ust. 4 art. 278 Prawa wodnego odnosi się do możliwości pomniejszenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie podważając w żadnym zakresie, że mamy w sprawie do czynienia ze ściekami. Zasadą jest, że pobiera się za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych jako ścieków opłatę, ale jej wysokość może ulec pomniejszeniu na zasadach określonych w ust. 4 art. 278 Prawa wodnego. Pomniejszenie to również nie stoi w sprzeczności z treścią ust. 3 art. 278 Prawa wodnego, na który zwrócił uwagę organ, a zgodnie z którym opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Fakt, że zanieczyszczone wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych wprowadzane następnie do wód lub do ziemi są ściekami, nie oznacza, że zakład powinien – zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” - ponosić opłaty za to wprowadzanie w części dotyczącej pierwotnego, naturalnego ich zanieczyszczenia.

3) Nie kwestionując zatem, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są wodami zanieczyszczonymi, oraz, że wypompowywane wody dołowe pochodzące z tego odwodnienia zawierają znaczne ładunki chlorków i siarczanów, jednakże, jeżeli istnieje różnica pomiędzy naturalnym poziomem stężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w miejscu ich pobierania w ramach odwadniania zakładów górniczych a stężeniem sumy chlorków i siarczanów w wodach wypompowanych, to obowiązkiem organu jest obliczenie tej różnicy i uwzględnienie jej przy obliczaniu wysokości opłaty za wprowadzanie tego rodzaju wód jako ścieków do wód lub do ziemi. Przemawia za tym treść art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

4) Skoro - zgodnie z przyjętą powyżej wykładnią art. 278 ust. 4 Prawa wodnego – posiadanie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych nie jest ustawowym warunkiem pomniejszenia przy ustalaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, to nie można żądać od podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne złożenia oświadczenia, o który mowa w przypisie 6, tj. oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, i w razie jego braku odmawiać zastosowania przepisu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skarg KGHM P. M. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki Odry I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 125085 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 17 marca 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor ZZ", "organ") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.; dalej zwana "Prawo wodne") ustalił, w formie informacji nr [...] W., OZ/IV kwartał/2022, znak: WR.ZU0.5.4701.2641.2022.0Z.PP, K. S.A. z/s w L. (dalej "strona skarżąca", "skarżąca Spółka") za okres IV kwartału 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 20196515 zł (słownie: dwadzieścia milionów sto dziewięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset piętnaści złotych) za wprowadzanie ścieków przemysłowych do rzeki O. na działce nr [...], [...], [...] obręb [...] W. w m. G.

Spółka nie zaakceptowała w całości ustalonej wysokości opłaty zmiennej określonej w powyższej informacji, wskazując w złożonej reklamacji, że nie zgadza się ze sposobem jej obliczenia, w tym przede wszystkim z naliczeniem pełnej opłaty bez pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach w zakresie sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. W oparciu o powyższe Spółka wniosła o uznanie złożonej reklamacji w całości w ten sposób, że organ wyda i przekaże jej nową informację, w której weźmie pod uwagę ilość substancji w odniesieniu do sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) jako -11369 038 kg, co spowoduje, iż część wysokości opłaty dla wskaźnika sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) będzie wynosiła 0,00 zł, a w konsekwencji zmianie ulegnie całościowa wysokość opłaty za IV kwartał 2022 r. w taki sposób, że będzie uwzględniać ładunki zanieczyszczeń, jakimi są zawiesiny ogólne (w zamian za sumę chlorków i siarczanów), fenole lotne oraz inne substancje, tj. metale ciężkie, czego skutkiem będzie wysokość opłaty rzędu 868835 zł.

Dyrektor ZZ nie podzielił podniesionych w reklamacji zarzutów, w związku z czym wydał na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej "K.p.a.") decyzję z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr WR.ZUO.5.4701.2641.2022.OZ.PO, którą ponownie określił stronie skarżącej za okres IV kwartału 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 20196515 zł. Opłatę zmienną – jak wskazał organ - obliczono na podstawie art. 272 ust. 6 i art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, jako sumę iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,05 zł) za 1 kg substancji wprowadzanej ze ściekami do wód wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) i ilości tej substancji (389018565 kg) oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pozostałe substancje, tj. arsen, chrom, cynk, kadm, miedź, nikiel, ołów, rtęć, srebro i wanad (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (5942,9607 kg), oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za fenole lotne (45,55 zł za 1 kg) i ilości tych fenoli (117,045 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty za 1 kg substancji wprowadzanej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4), została określona zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2438 ze zm.; dalej zwane "rozp.RM."), a za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód dla fenoli lotnych oraz dla pozostałych substancji na podstawie § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozp.RM. Do ustalenia wysokości opłat przyjęto substancję wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4), o którym mowa w art. 272 ust. 6 pkt 4 Prawa wodnego, a który powoduje najwyższą opłatę (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). Przy wymiarze wysokości opłaty uwzględnione zostały opłaty za fenole lotne oraz opłaty za pozostałe substancje zawarte w ściekach, zgodnie z art. 278 ust. 2 Prawa wodnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w reklamacji, w pierwszej kolejności Dyrektor ZZ wskazał, że pozbawiony waloru trafności jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 278 ust. 4 w zw. z art. 276 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 17 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozp.RM. poprzez błędną wykładnię tych przepisów. W niniejszej sprawie wskaźnikiem determinującym ustalenie wysokości opłaty przyjęto substancję wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4), wpływający na opłatę najwyższą, zgodnie z zasadą wskazaną w art. 278 ust. 1 Prawa wodnego. Natomiast swoistym wyjątkiem od zasady jest zawarte w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego unormowanie wskazujące, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Dla zastosowania powyższej instytucji pomniejszenia niezbędne jest wystąpienie – zdaniem organu - dwóch przesłanek: pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Bezsprzecznym jest, że skarżąca Spółka spełnia drugą przesłankę, tj. wprowadza ścieki do wód (pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną obejmującą wprowadzanie ścieków do rzeki za pomocą urządzenia zrzutowego udzielonego w drodze decyzji Dyrektora RZGW z dnia 5 maja 2021 r. nr WR.RUZ.421.71.2019.ER). Spółka nie spełnia natomiast pierwszej przesłanki, albowiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych. Skoro zaś w sprawie nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek, tj. było brak wód pobranych, to Dyrektor ZZ nie znalazł podstaw do zastosowania pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach (w tym przypadku to suma jonów chlorków i siarczanów) wprowadzanych przez stronę skarżącą do rzeki. Jak dalej wskazał organ, co prawda Spółka dokonuje odwodnienia zakładów górniczych na podstawie trzech pozwoleń wodnoprawnych na odwodnienie poszczególnych Oddziałów Zakładów Górniczych R., L. oraz P., niemniej jednak pobór wód i odwadnianie zakładów górniczych to dwie zupełnie różne czynności, a ich przedmiot nie jest tożsamy, tzn. że woda jest wyłącznie przedmiotem poboru wód. Świadczy o tym choćby fakt, że w katalogu usług wodnych określonym w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego w pkt. 1 wskazany został pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a dopiero w pkt. 8 - odwadnianie zakładów górniczych. Jak widać intencją ustawodawcy było – w ocenie organu - wyraźne rozdzielenie tych różnych usług wodnych, jakimi są pobór wód podziemnych i odwadnianie zakładów górniczych. Pomimo tego, że odnośnie czynności podejmowanych względem zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych, to w ich toku nie jest dokonywany pobór wód w rozumieniu Prawa wodnego, a ujmowane są wody z odwodnienia zakładów górniczych, które są ściekami w rozumieniu Prawa wodnego.

Ponadto, organ zwrócił uwagę, że art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego wskazuje z kolei, iż przez "ścieki" rozumie się wprowadzone do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Zatem wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego są niczym innym jak ściekami. Jeśli zatem wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, tak jak w niniejszej sprawie, są zanieczyszczone, to należy je zakwalifikować jako ścieki. Ustalając opłatę za wprowadzanie ścieków do wód, na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, nie można uwzględniać ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonej o ilość tych substancji zawartych w wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych będących ściekami. Doprowadziłoby to do stosowania rozwiązań nieprzewidzianych prawem, a polegających na niczym innym jak "pomniejszaniu substancji w ściekach o substancje zawarte w ściekach". W niniejszej sprawie natomiast nie zachodzi żaden ze wskazanych w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego wyjątków, który pozwalałby nie kwalifikować wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych jako ścieków, w szczególności nie można ich uznać za wody niezanieczyszczone. Dyrektor ZZ ustalił na podstawie danych zawartych w wiadomości otrzymanej pocztą e-mail z dnia 9 lutego 2023 r. przesłanej przez pracownicę Spółki (a następnie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej na podstawie tej wiadomości e-mail), iż wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, o których mowa w niniejszej sprawie, są wodami zanieczyszczonymi. W związku z przekazanymi danymi stwierdzono, że wypompowywane wody dołowe pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych zawierają znaczne ładunki chlorków i siarczanów. Na podstawie danych zawartych w przekazanej tabeli obliczono, że stężenie sumy chlorków i siarczanów w wodach wypompowanych wynosi 43046,2280703 mg/l. Oznacza to, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych nie są wodami niezanieczyszczonymi, a wręcz przeciwnie - są ściekami pierwotnie zawierającymi zanieczyszczenia. Kwalifikacji tej nie zmienia twierdzenie Spółki, iż jest to naturalny poziom natężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w tym miejscu. Ładunek sumy chlorków i siarczanów w wodach kopalniany jest dużo wyższy niż w wodach powierzchniowych, dlatego też nawet gdyby uznać go za naturalny dla wód kopalnianych, to w żadnym wypadku nie może być automatycznie traktowany jako naturalny dla wód powierzchniowych. Zważywszy zaś na ilość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) zawartą w wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych w niniejszej sprawie nie są one wodami niezanieczyszczonymi i mieszczą się one w zakresie definicji ścieków, o których mowa w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, lecz stanowią wody zasolone, o których mowa w art. 278 ust. 3 Prawa wodnego, natomiast w przypadku wód zasolonych, zgodnie z tym przepisem, opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów. Dlatego też, nawet gdyby abstrahować od obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, to i tak zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego byłoby w przedstawionym przypadku niemożliwe. W ten sposób dochodziłoby bowiem do pomniejszenia ilości substancji w ściekach zużytych o ilość tych samych substancji w innych ściekach zużytych do ich powstania. Wyjątek z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego dotyczy natomiast wyłącznie możliwości pomniejszenia substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Ponadto, jak wskazał organ, w żaden sposób nie podważa okoliczności złożenia przez stronę skarżącą na podstawie art. 552 ust. 2h Prawa wodnego Oświadczenia za IV kwartał 2022 r. zgodnie z obowiązującym wzorem. Spółka również w sposób prawidłowy przytoczyła przypisy zawarte w Oświadczeniu. Wzór Oświadczenia i zawarte w nim przypisy stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie zasady wyrażonej w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Spółka przytaczając brzmienie przypisu nr 6, sama wskazała, że w jej przypadku nie dochodzi do pomniejszenia, o którym mowa w ww. 278 ust. 4 Prawa wodnego, bowiem w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów w tabeli "ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w 6 kolumnie "ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" bezpodstawnie wpisała wartość liczbową 400387603. W tej kolumnie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów powinna być wpisana cyfra "0", a w rezultacie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów ilość substancji netto wyrażona w kg powinna równać się ilości substancji brutto wyrażonej w kg. W tym przypadku – jak wskazał organ - brakuje źródła stanowiącego podstawę do dokonania pomniejszenia na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, tj. pozwolenia wodnoprawnego na dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych przez skarżącą Spółkę. W związku z tym, że strona nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, to nie złożyła również oświadczenia przywołanego w przypisie 6 Oświadczenia, tj. oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Dyrektor ZZ podzielił natomiast stanowisko skarżącej Spółki, zgodnie z którym sam wzór Oświadczenia uwzględnia możliwość zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, jednakże pomniejszenie wynikające z tego przepisu ma zastosowanie do podmiotów, którym ono przysługuje zgodnie z przepisami prawa, a w przypadku strony skarżącej uprawnienie takie nie przysługuje. Dysponując Oświadczeniem za IV kwartał 2022 r., Dyrektor ZZ ustalił, że z przyczyn niczym nieuzasadnionych skarżąca Spółka przyjęła sumę jonów chlorków i siarczanów występującą w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego jako sumę jonów chlorków i siarczanów występującą w wodach pobranych, a żadnego poboru wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego bądź pozwolenia zintegrowanego Spółka nie dokonuje. Brak jest również jakiejkolwiek podstawy prawnej do przekwalifikowania wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych będących ściekami na wody pochodzące z poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Dyrektor ZZ nie był zatem obowiązany do zastosowania w toku ustalania opłaty zmiennej zasady in dubio pro tributario, gdyż nie posiadał żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do brzmienia przepisów stanowiących podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. Mając powyższe na względzie, organ w żadnej mierze nie dopuścił się naruszenia art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, bowiem zgodnie z powyższymi wyjaśnieniami, przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ nie dopuścił się również naruszenia art. 272 ust. 6 Prawa wodnego w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozp.RM., gdyż wskazana w informacji jednostkowa stawka opłat za usługi wodne za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej dla sumy chlorków i siarczanów (Cl+S04) w wysokości 0,050 zł jest stawką prawidłową znajdującą zastosowanie w analizowanych okolicznościach sprawy. Po wtóre, nie sposób również dostrzec naruszenia art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, wskazującego, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, gdyż opłata za usługi wodne w niniejszej sprawie została ustalona zgodnie z tym przepisem. W toku ustalania opłaty zmiennej prawidłowo również zastosowano art. 272 ust. 6 w zw. z art. 278 ust. 1 Prawa wodnego. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, gdyż informacja doręczona skarżącej Spółce posiadała wszelkie elementy wymagane przez ww. przepis: ustalona została przez właściwy organ, zawierała wysokość opłaty zmiennej za usługę wodną w postaci wprowadzania ścieków do wód, a także określała sposób ustalenia wysokości opłaty. Art. 272 ust. 17 Prawa wodnego nie zobowiązuje organu do wyjaśniania przyczyny i uzasadniania ustalenia opłaty zmiennej w konkretnej wysokości. Niemniej jednak, jak wynika z treści uzasadnienia złożonej reklamacji, sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej został przedstawiony wyczerpująco i należycie, co umożliwiło stronie skarżącej na swobodne oraz niczym nieutrudnione zrozumienie podstaw ustalenia wysokości opłaty zmiennej wskazanej w informacji.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego i art. 14 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.; dalej zwana jako "Pr.przedsięb.", a także art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. poz. 483 ze zm.; dalej "Konstytucja RP") poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących wysokości opłat zmiennych ustalonych wobec skarżącej Spółki, która polegała na tym, że uwzględniono normę określoną w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Jeśli bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie nakazują Dyrektorowi ZZ wydawania informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód przy zastosowaniu K.p.a., to nie mógł on naruszyć K.p.a., nie stosując go. Ponadto, w przedmiotowej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna zezwalająca na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Otóż od IV kwartału 2018 r. Spółka składała błędne Oświadczenia, przyjmując, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są tożsame z wodami pobranymi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód. Jest to niedopuszczalne, bowiem w analizowanej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są ściekami w rozumieniu Prawa wodnego. Na skutek tego naruszenia w tabeli "ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w kolumnie nr 7 "ilość substancji netto" wpisywana była bezpodstawnie wartość ujemna, co w rezultacie doprowadzało do wadliwego ustalania opłaty zmiennej w poprzednich kwartałach. Dopiero dokonując szczegółowej weryfikacji Oświadczenia złożonego za IV kwartał 2022 r. Dyrektor ZZ odnotował nieprawidłowość w postaci nieprawdziwych wartości wskazywanych w kolumnie 6 "ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" w zakresie sumy jonów chlorków i siarczanów. Organ działając na podstawie i w granicach prawa, był zatem obowiązany do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym i ustalenia Spółce opłaty zmiennej zgodnie ze stanem faktycznym, tj. bez uwzględnienia wartości wpisanych w kolumnie 6 w tabeli "ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w zakresie sumy jonów chlorków i siarczanów, a w rezultacie ustalenia opłaty z przyjęciem wskaźnika sumy jonów chlorków i siarczanów we wskazanej ilości brutto jako wskaźnika powodującego opłatę najwyższą w myśl art. 278 ust. 1 Prawa wodnego. W tej sytuacji żądanie skarżącej Spółki, aby opłatę zmienną ustalić z uwzględnieniem pomniejszenia wynikającego z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, analogicznie jak w poprzednich dziewiętnastu informacjach ustalających, jest – zdaniem organu - bezzasadne. W ocenie organu prawdziwości pozbawiony jest zatem zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP, które to odpowiednio ustanawiają zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności. Gdyby Dyrektor ZZ, pomimo ustalonych błędów w Oświadczeniach składanych przez Spółkę, nadal wadliwie ustalał wysokość opłaty zmiennej z uwzględnieniem art. 278 ust. 4 Prawa wodnego tylko ze względu na fakt, że Spółka w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oczekiwała ustalenia opłaty w sposób analogiczny jak w poprzednich dziewiętnastu informacjach, stanowiłoby to egzemplifikację naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Kolejno nie można uznać za trafiony – zdaniem Dyrektora ZZ - zarzut polegający na naruszeniu art. 272 ust. 17 Prawa wodnego oraz 11 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ograniczenie treści informacji do wyjaśnienia, które ilości substancji zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu opłaty zmiennej, bez pełnego wyjaśnienia sposobu obliczenia wysokości opłaty zmiennej, które pozwalałyby zrozumieć intencję organu, bowiem informacja ustalająca wysokość opłaty kwartalnej za usługi wodne nie stanowi jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w rozumieniu K.p.a. Nie jest ona ani postanowieniem ani decyzją. Nie ma do niej również zastosowania procedura określona w K.p.a., a do wydania informacji nie stosuje się przepisów występujących na gruncie K.p.a. W świetle powyższego, informacja nie musi być opatrzona uzasadnieniem faktycznym i prawnym, jak to jest wymagane w przypadku postanowień i decyzji administracyjnych. Co prawda z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego wynika, że do postępowań przed organami Wód Polskich stosuje się przepisy K.p.a., ale m.in. określona w art. 272 ust. 17 Prawa wodnego informacja ustalająca wysokość opłaty jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 14 ust. 2 Prawa wodnego, co wynika choćby z brzmienia art. 14 ust 6 pkt 2 Prawa wodnego, gdzie informacje nie zostały zawarte w katalogu rozstrzygnięć, co do których organem właściwym w rozumieniu K.p.a. jest Dyrektor ZZ. Przemawia za tym również fakt, że od informacji ustalającej wysokość opłaty nie przysługuje odwołanie, a zgodnie z art. 273 ust. 1 Prawa wodnego reklamacja. Zarząd Zlewni wydając informację, zawarł w niej wszystkie elementy określone w art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, tj. wysokość opłaty oraz sposób jej obliczenia. Przymiotu prawdziwości pozbawiony jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 12 Pr.przedsięb. oraz art. 41 Karty Praw Podstawowych UE. Jak powtórzył organ, do czynności związanych z ustaleniem wysokości opłaty zmiennej i przekazaniem informacji ustalającej nie stosuje się K.p.a. W świetle czego nie sposób przypisać Dyrektorowi ZZ naruszenia ww. przepisów K.p.a. oraz Pr.przedsięb. Zatem organ nie mógł naruszyć przepisów z zakresu wyjaśniania stanu faktycznego i konieczności działania z urzędu przed doręczeniem informacji, bowiem procedować na podstawie K.p.a. może dopiero po wniesieniu reklamacji od tej informacji. Dyrektor ZZ ma możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dopiero po wniesieniu reklamacji od informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 278 ust. 1 i art. 272 ust. 6 pkt 4 Prawa wodnego poprzez jego:

– błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "pobranych wód" obejmuje wyłącznie wody, których pobór jest uregulowany w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne obejmujące pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a co za tym idzie, iż pobór wód dokonywany w ramach odwadniania zakładu górniczego nie daje podstawy do zakwalifikowania pochodzących z niego wód jako "pobranych wód" i tym samym nie daje podstawy do pomniejszenia ilość substancji zawartych w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, podczas gdy art. 278 ust. 4 Prawa wodnego nie ogranicza się w swojej dyspozycji do usługi określonej w 35 ust. 3 Prawa wodnego, a dotyczy pobierania wody in genere, a więc także wody będącej elementem procesu innych usług wodnych, z którym powiązano obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej;

– skutkującą jego nieprawidłowym zastosowaniem poprzez uznanie, że wody kopalniane ujmowane z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych i wykorzystywane następnie w procesach technologicznych nie stanowią wód pobranych, których zużycie spowodowało powstanie ścieków w rozumieniu przywołanego przepisu, i w konsekwencji niezastosowanie i określenie opłaty zmiennej w błędnej wysokości, tj. bez pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach w zakresie sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego powinna prowadzić do uznania wniesionej reklamacji w trybie art. 273 ust. 1 Prawa wodnego i ustalenia opłaty w wysokości 868835 zł, tj. z uwzględnieniem opisanego pomniejszenia;

b) art. 16 pkt 61 lit. e w zw. z art. 16 pkt 74 Prawa wodnego i art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ("POŚ") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wody pobrane w ramach odwodnienia zakładów górniczych, wydobyte na powierzchnię bez żadnej ingerencji w ich skład, naturalnie zawierające chlorki i siarczany stanowią "wprowadzane" zanieczyszczone wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych, tj. "ścieki", podczas, gdy wody pobierane (nie wprowadzane) w ramach odwadniania zakładów górniczych zawierające jedynie substancje naturalnie w nich występujące nie stanowią wód zanieczyszczonych, gdyż przez zanieczyszczenie rozumie się emisję w rozumieniu art. 3 pkt 4 POŚ, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, m.in. substancji bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi, co skutkowało błędnym uznaniem, że wody pobrane z górotworu w stanie niezmienionym (naturalnym) stanowią "ścieki" i nie mogą stanowić wód pobranych w rozumieniu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, a w konsekwencji uznaniem, że art. 278 ust. 4 Prawa wodnego nie znajduje zastosowania, co należy uznać za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

c) art. 271 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż "ustalenie opłaty" polega na bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniu treści Oświadczenia do informacji ustalającej wysokość tej opłaty;

d) art. 7 POŚ w zw. z art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię polegającą na odstąpieniu od uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych wynikających z przywołanych przepisów, a także odstąpieniu od zasady interpretacji przepisów prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym - art. 9 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. 2000/60/WE ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej ("Dyrektywa"), które nakazują uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", skutkującą bezzasadnym obciążeniem skarżącej opłatą za wprowadzanie ścieków do wód w zakresie, w którym nie spowodowała ona zanieczyszczenia środowiska;

2) postępowania, tj.:

a) art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 12 i 14 Pr.przedsięb. poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej, wieloletniej praktyki w sposobie ustalania wysokości opłat zmiennych polegającej na pomniejszaniu sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) zawartych w odprowadzanych ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, tj. wodach ujmowanych z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych zgodnie z dyspozycją art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, w sytuacji w której nie doszło do zmiany stanu prawnego ani faktycznego, który mógłby uzasadniać zmianę praktyki organu w opisanym zakresie, co w konsekwencji spowodowało określenie błędnej wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne będącej ponad 23-krotnie wyższą od kwoty, której strona skarżąca mogła się racjonalnie spodziewać, biorąc pod uwagę utrwaloną metodologię wyliczania stosowaną dotychczas przez organ;

b) art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ("OP") w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 2 Pr.przedsięb. poprzez rozstrzygnięcie powstałych w sprawie wątpliwości co do zakresu zastosowania pomniejszenia, o którym mowa wart. 278 ust. 4 Prawa wodnego, do wód kopalnianych ujmowanych z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych na niekorzyść strony skarżącej, tzn. nieuwzględnienie go przy określaniu wysokości opłaty za usługi wodne;

c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. poprzez brak dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych stanowiących istotę sprawy, w szczególności obiektywnej analizy charakteru wód kopalnianych ujmowanych z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych i ich zastosowania w działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę, co skutkowało przyjęciem błędnej oceny prawnej i określeniem opłaty zmiennej w nieprawidłowo zawyżonej wysokości.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie - na wypadek nieuznania przez Sąd, że zarzucane naruszenie prawa materialnego miało charakter rażący - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 278 ust. 1 i art. 272 ust. 6 pkt 4 Prawa wodnego (pkt 1a skargi) strona skarżąca wskazała, że według (niezakwestionowanych przez organ) pomiarów, których wyniki przedstawia treść Oświadczenia, w ściekach wprowadzonych przez stronę skarżącą na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w IV kwartale 2022 r. stwierdzono 389018565 kg jonów chlorków i siarczanów, natomiast w pobranych wodach kopalnianych stwierdzono 400387603 kg tych substancji. Stąd też, strona skarżąca wskazała w treści Oświadczenia ilość tej substancji netto jako ujemną (-11.369.038 kg), przyjmując tym samym, że opłata za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4) wyniesie 0 zł, natomiast z uwzględnieniem pozostałych substancji wymienionych w art. 272 ust. 6 Prawa wodnego obecnych we wprowadzanych ściekach zgodnie z wynikami pomiarów wskazanymi w treści Oświadczenia (tj. zawiesiny ogólnej, fenoli lotnych, innych metali ciężkich) opłata powinna wynieść 868835 zł. W opinii skarżącej Spółki, argumentacja organu motywująca wydanie zaskarżonej decyzji, nie jest prawidłowa. Organ błędnie dekoduje znaczenie pojęcia "pobranej wody", po pierwsze ograniczając jego zakres tylko do wód ujmowanych na podstawie pozwoleń na pobór wody podziemnej lub wody powierzchniowej, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a dodatkowo dokonując wadliwiej wykładni pojęcia "ścieków" i wód pobieranych podczas odwodnienia wód kopalnianych zawierających naturalny skład, co skutkowało wyłączeniem wód kopalnianych z pojęcia wód pobranych, a przez to wadliwe ustala przesłanki zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

Jak dalej podkreślono w skardze, również sam ustawodawca na gruncie Prawa wodnego posługuje się pojęciem "poboru wód" także w innych kontekstach niż odnoszących się do specyficznej usługi wodnej. W tym miejscu strona wskazała na brzmienie art. 268 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłatę za usługi wodne, o której mowa w ust. 1 pkt 1, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów wydobywania węgla kamiennego i węgla brunatnego (lignitu) oraz do celów pozostałego górnictwa i wydobywania ponosi się wyłącznie za pobór wód z ujęć wód podziemnych lub ujęć wód powierzchniowych, które nie należą do systemów odwadniania zakładów górniczych. Z brzmienia tego przepisu wprost wynika, iż ustawodawca nie utożsamia pojęcia "pobranej wody" z jej poborem tylko i wyłączenie w ramach usługi wodnej "poboru wód powierzchniowych albo wód podziemnych", lecz może być immanentnym procesem złożonej usługi wodnej, jaką jest odwadnianie zakładu górniczego. Podobnie, sformułowanie "pobór wody" stosowane jest w bardzo wielu innych miejscach Prawa wodnego. Co więcej, logika zaprezentowana przez organ, zgodnie z którą "pobór wód" mógłby następować jedynie w przypadku poboru wód w ramach usługi wodnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, stanowi niedopuszczalny przypadek wykorzystania rodzaju wykładni systemowej, podczas gdy wykładnia językowa wprost przemawia za funkcjonalnym rozumieniem tego pojęcia jako czynności dokonywanej w ramach różnych usług wodnych. Na marginesie strona zauważyła również, że sposób interpretacji wyrażenia "pobranych wód" zaproponowany przez organ nie mógłby się ostać nawet przy rozwinięciu wykładni językowej o wykładnię systemową lub funkcjonalną. Nawet bowiem przyjmując, że za działaniem organu stały jakieś względy słusznościowe czy operacyjne, których wskazania próżno szukać w treści uzasadnienia decyzji, to sama wykładnia, której konsekwencją musi być przyjęcie, że każde "pobieranie wód" musi się odbywać w ramach usługi, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, stanowi przykład wykładni ad absurdum. W oczywisty bowiem sposób "pobrane wody" są przedmiotem także innych usług prawnych, choćby tych, o których mowa w pozostałych punktach art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W oparciu o powyższe rozważania, strona skarżąca wskazała, że uznanie, iż Spółka nie spełnia pierwszej przesłanki zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, albowiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodna obejmująca pobór wód powierzchniowych i podziemnych, jest całkowicie chybiona i stanowi nadużycie reguł wykładni i to na gruncie regulacji statuujących ponoszenie przez jednostki danin publicznych. Ponadto, organ nigdzie nie wyjaśnił, czym jest w jego ocenie "pobór wód" w rozumieniu Prawa wodnego, choć wielokrotnie podkreśla, że nie dochodzi do niego w ramach odwadniana kopalń. Tym samym, interpretacja ta nie zasługuje na aprobatę.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e w zw. z art. 16 pkt 74 Prawa wodnego i art. 3 pkt 4 POŚ (pkt 2b skargi) skarżąca Spółka stwierdziła, że organ całkowicie wadliwie, wbrew zasadom logicznego rozumowania, dochodzi do wniosku, iż wody pobierane z górotworu zawierające naturalny skład stanowią ścieki oraz, że zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest niemożliwe, gdyż doprowadziłoby do "pomniejszenia substancji w ściekach o substancje zawarte w ściekach". Organ dochodzi do tej błędnej – w ocenie strony skarżącej - konstatacji pomimo, iż sam w procesie interpretacji odwołuje się do relewantnych pojęć pozwalających ustalić właściwą treść normatywną art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, tj. art. 3 pkt 49 POŚ (odpowiednik art. 16 pkt 74 Prawa wodnego) oraz art. 3 pkt 4 POŚ, nie inkorporując ich jednak w ramach wnioskowania. Jak już wskazano, przy prawidłowym zastosowaniu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego poprzez pomniejszenie sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach (ujmowanych z górotworu w ramach odwadniania zakładów górniczych) należna od skarżącej Spółki opłata zmienna powinna wynosić 868835 zł (jako suma opłat za wprowadzone wraz ze ściekami fenole lotne, metale ciężkie i zawiesinę ogólną). Przy nieuzasadnionym niezastosowaniu przez organ przedmiotowego przepisu określona opłata za te same usługi wyniosła 20196515 zł, czyli ponad 2300% więcej. Wygenerowanie tak wielkiej różnicy na skutek niezastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego powinno - zdaniem strony skarżącej - być poczytywane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. spełniające wszystkie przesłanki określone w orzecznictwie. Na kanwie niniejszej sprawy, w ocenie skarżącej, naruszenie prawa jest rażące, nie ulega bowiem wątpliwości - w świetle uwag poczynionych w kontekście pojęć "pobranych wód" i "ścieków" - że zaskarżona decyzja została wydana wbrew literalnemu brzmieniu przepisów Prawa wodnego, oraz, że konsekwencje finansowe wadliwej decyzji są dla skarżącej Spółki niemożliwe do zaakceptowania w perspektywie ekonomicznej.

Istotą zarzutu naruszenia art. 271 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego jest – jak wskazała strona - fakt, że ustawodawca w art. 552 ust. 2a Prawa wodnego posłużył się pojęciem "ustalania" opłaty, co uniemożliwia przyjęcie, iż organ był niejako "zmuszony" bezwolnie przyjmować wysokość opłaty określoną w sposób wiążący przez stronę. Oznacza to, że pozbawione uzasadnienia są twierdzenia organu, jakoby wadliwie ustalał wysokość opłaty zmiennej "tylko ze względu na fakt, że spółka (...) oczekiwała ustalenia opłaty" w określony sposób. Nie można zaaprobować podejścia, zgodnie z którym organ administracji publicznej dziewiętnastokrotnie ustala opłatę w określony sposób (rzekomo wadliwy), obarczając Spółkę odpowiedzialnością za taki stan rzeczy. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że organowi przysługuje szereg instrumentów służących weryfikacji oświadczeń składanych przez zainteresowane podmioty czy wręcz do samodzielnego ustalenia wysokości tej opłaty. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazuje, że zgodnie z treścią przepisu art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego "ustalenie opłaty za usługi wodne może nastąpić na podstawie «określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód». Przepis nie zawiera w swej treści zwrotów i wyrażeń odnoszących się wprost do ilości, wielkości lub danych dotyczących odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Organ ustalający opłatę powinien to zrobić w oparciu o «cel i zakres korzystania z wód»" (wyrok z dnia 8 czerwca 2022 r., II SA/GI 432/22). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych" (wyrok z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 186/20). Organ, powołując się w zaskarżonej decyzji, że działanie Spółki zwolniło go z obowiązku ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, dokonuje zatem nie tylko oczywistego naruszenia prawa materialnego, ale przede wszystkim działa w sposób dalece niekompetentny. Wadliwe jest także stwierdzenie, iż organ nie miał możliwości uprzedniej weryfikacji Oświadczenia czy wyjaśnienia wątpliwości ze stroną skarżącą. Brak na etapie przed złożeniem reklamacji postępowania administracyjnego nie oznacza dowolności w zachowaniu organu, a zasady wynikające z K.p.a. są nośnikami i odpowiednikiem zasad konstytucyjnych i norm dobrej administracji zobowiązujących organu do wnikliwego i rzetelnego postępowania, w szczególności w sytuacji nakładania na jednostkę obowiązków.

Ponadto, uzupełniająco strona skarżąca zwróciła uwagę, że zupełnie nieuprawnione jest twierdzenie organu, jakoby składane przez nią Oświadczenia były w jakikolwiek sposób wadliwe. Oświadczenia składane za każdy kwartał począwszy od 2018 r. zawierały wszystkie przepisane prawem elementy, a dane były rzetelne. Organ miał zatem wszelkie dane konieczne do weryfikacji i wymiaru opłaty, aby stosować - jego zdaniem - prawidłowy sposób obliczania opłaty zmiennej z zastosowaniem art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od samego początku. Tym bardziej więc nieuprawnione było przyjęcie przez organ, że zachodzi przypadek uzasadniający odstąpienie od utrwalonej praktyki orzeczniczej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 POŚ w zw. z w art. 86 Konstytucji RP i art. 278 ust. 4 Prawa wodnego (pkt 1d skargi) strona skarżąca wskazała, że zasada "zanieczyszczający płaci" wyrażona została w art. 86 Konstytucji RP i art. 7 POŚ. Ten ostatni przepis – jak zwróciła uwagę strona skarżąca - bezpośrednio odnosi się do pojęcia "zanieczyszczenia". Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 49 POŚ, pod pojęciem "zanieczyszczenia" rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Artykuł 3 pkt 4 POŚ definiuje "emisję" jako wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: substancje, energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Analogicznie jak ma to miejsce w prawie wspólnotowym, na gruncie prawa polskiego zasada "zanieczyszczający płaci" nie jest uregulowana kompleksowo w jednym akcie prawnym. Ustawodawca konkretyzuje ją poza POŚ także w innych aktach prawnych, odnoszących się do poszczególnych komponentów środowiska i różnych rodzajów działalności związanych z korzystaniem ze środowiska. Wskazując w tych ustawach zasady odpowiedzialności za różne, negatywne dla środowiska skutki określonych działań. Jedną z takich ustaw jest Prawo wodne, gdzie zasada "zanieczyszczający płaci" została, w pośredni sposób, wyrażona w art. 278 ust. 4. Stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci", także na gruncie jej rozumienia przez Dyrektywę i jej art. 9, powinno opierać się na zasadzie racjonalności i prowadzić do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Jak wskazała dalej strona, podejmowane przez nią działania noszą wszelkie znamiona racjonalnego gospodarowania wodami - wody pobierane z górotworu są przez nią wykorzystywane jako wody kopalniano-technologiczne, ich jakość ulega poprawie, a następnie są odprowadzane w lepszej jakości niż w tej, w jakiej występują w stanie naturalnym. Co więcej, przyjęty model działania pozwala na uniknięcie wykorzystywania w jej procesie technologicznym znacznie cenniejszych wód powierzchniowych czy podziemnych. Odbiciem opisanej powyżej zasady osobistej odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia oraz zasady racjonalności na gruncie niniejszej sprawy musi być stwierdzenie, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu dowolną formą opłaty za korzystanie ze środowiska lub innej daniny środowiskowej konieczne jest faktyczne dokonanie zanieczyszczenia. Skarżąca Spółka nie tylko w żaden sposób nie zanieczyszcza pobranych z górotworu wód, ale odprowadza je w stanie lepszym jakościowo niż występują one w naturze. Zatem przypisanie jej pełnej odpowiedzialności finansowej za zanieczyszczenia znajdujące się pierwotnie w pobranych przez nią wodach poprzez pozbawienie jej możliwości zastosowania mechanizmu bilansowego przewidzianego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stanowi błąd w zastosowaniu prawa materialnego godzący w przepisy o randze konstytucyjnej, a także niezgodną z zasadami prawa wspólnotowego interpretację zasady "zanieczyszczający płaci". Skoro bowiem Spółka w żaden sposób nie zanieczyszcza pobieranych przez siebie wód, to nie powinno się jej przypisywać odpowiedzialności finansowej za ich zanieczyszczenie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. (pkt 2a skargi) Spółka stwierdziła, że sytuacja, w której organ przez wiele lat w każdym kwartale ustalał skarżącej Spółce wysokość opłaty zmiennej w formie informacji wydawanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, niezależnie od faktu, że informacja ta nie jest aktem administracji, do którego mają zastosowania przepisy K.p.a., a następnie, bez jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego ani faktycznego, organ wydał informację i zaskarżoną decyzję, w których tak radykalnie odszedł od stosowanej dotychczas praktyki wyliczania opłat, jest nie do pogodzenia w systemie państwa praworządnego. Zasada stabilności praktyki rozstrzygania spraw powinna być poczytywana jako obejmująca nie tylko wydawanie decyzji administracyjnych, ale ogół czynności władczych i interpretacyjnych dokonywanych przez organy administracji publicznej, do których należy m.in. wydawanie informacji w trybie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego. Pozbawiony zasadności jest przy tym – jak wskazała strona - argument organu, jakoby w sprawie zaistniała przyczyna zezwalająca na odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw polegająca na tym, że składała organowi błędne oświadczenia, na podstawie 552 ust. 2h Prawa wodnego, w których przyjmowała, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych mogą być tożsame z wodami pobranymi, o których mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Pomijając ocenę materialnoprawną, skarżąca Spółka podkreśliła, że jej Oświadczenia miały i mają wyłącznie charakter informacyjny, a ustalenie wysokości opłaty zmiennej należy już (w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, czyli w okresie obowiązywania art. 295 POŚ kiedy obowiązywała metoda samowymiaru opłaty przez podmiot korzystający ze środowiska) do organu następuje w trybie informacji wydawanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego lub ewentualnie docelowo decyzji wydawanej na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego. Organ dysponuje szerokimi możliwościami kontrolnymi pozwalającymi na weryfikację danych przedstawianych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat i jego wiedza nie ogranicza się wyłącznie do danych wynikających z Oświadczeń tych podmiotów, jednak wydając 19 informacji ustalających wysokość opłaty, organ musiał dokonać weryfikacji danych przedkładanych w Oświadczeniu i tym samym ustalając wysokość opłaty w swoich informacjach, potwierdzał zasadność zastawania/wyrażał zgodę na zastosowanie zasady odliczenia netto, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że realizacja zasad wprowadzonych przepisami art. 8 § 2 K.p.a. i art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. stanowi element zasady zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej i zapobiec ma działaniom organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., VI SA/Wa 1773/06; NSA z dnia 5 października 2001 r., III SA 1181/00; J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016). Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, przepis art. 8 § 2 "nakłada na organy zobowiązanie, że bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują one od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czyni" (wyrok z dnia 24 stycznia 2023 r., II SA/Op 303/22), tymczasem w niniejszej sprawie organ takiej przyczyny nie wskazuje, przerzucając jedynie rzekomą odpowiedzialność za swoją decyzję na stronę skarżącą. Podobnie w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślił, że "składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania". Zatem odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ze względu na uzasadnioną przyczynę może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach" (wyrok z dnia 8 marca 2016 r., II OKS 1688/14). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie ma. Co więcej, uprzednio składane Oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej były uzupełniane w takim sam sposób. Strona skarżąca nie zmieniła w żadnym zakresie sposobu określania wartości dla sumy chlorków i siarczanów, które to wartości były przedstawiane zgodnie z obowiązującymi w danym okresie przepisami POŚ bądź Prawa wodnego. Tym bardziej nieuzasadniona pozostaje nagła zmiana podejścia organu co do sposobu tego obliczenia, podczas gdy w ubiegłych okresach wartości te obliczane były z uwzględnieniem art. 278 ust. 4 Prawa wodnego i poprzedzającym go art. 295 ust. 4 POŚ. Przepis art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od momentu jego wprowadzenia nie uległ zmianie. Podobnie, stan faktyczny w przypadku Spółki nie uległ żadnej zmianie w ostatnich latach. Dopiero dane i wyliczenia zawarte w Oświadczeniu zostały przez organ zakwestionowane poprzez wydanie informacji a następnie zaskarżonej decyzji, w których określono wysokość opłaty 23-krotnie przewyższającą kwotę, która powinna być określona, gdyby organ nie odstąpił od utrwalonej praktyki kalkulacji. Przeczy więc także zasadom doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania danie wiary uzasadnieniu organu, że to rzekomy błąd strony skarżącej spowodował konieczność zmiany sposobu naliczenia opłaty. Przebieg zdarzeń, zakres kompetencji organu i długość okresu, w jakim mogła nastąpić "pogłębiona analiza" stanu faktycznego i prawnego przez organ, nakazują stwierdzić, iż doszło do zwykłej "zmiany zdania" organu, tj. nieuzasadnionej, arbitralnej modyfikacji interpretacji przepisów prawa, do której uzasadnienie organ dosztukowuje następczo, tworząc narrację wadliwego działania strony. Skarżąca miała uzasadnione prawo oczekiwać, że przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym opłata zmienna za usługi w kolejnym, niewyróżniającym się niczym szczególnym kwartalnym okresie rozliczeniowym zostanie ustalone w oparciu o ukształtowaną i przewidywalną metodykę zaakceptowaną przez organ przez ostatnie lata. Tymczasem, na skutek zmiany poglądu organu na wykładnię art. 278 ust. 4 Prawa wodnego określona została opłata o ponad 19 milionów złotych wyższa niż można było racjonalnie szacować. Organ dokonał zatem nie tylko błędnego wyliczenia opłaty, ale bez żadnego uprzedzenia narzucił na skarżącą Spółkę obciążenie o niezwykle istotnym rozmiarze w wysokości tak znacząco odbiegającej od wysokości opłaty zmiennej ustalanej w poprzednich okresach rozliczeniowych, że spowodowało to szereg trudności, w tym logistycznych i organizacyjnych w przedsiębiorstwie skarżącej.

Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 2a OP w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 2 Pr.przedsięb. (pkt 2b skargi), strona wskazała, że w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy, w ocenie strony skarżącej, stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego. Ciężary wynikające z Prawa wodnego mają bowiem charakter danin publicznych. Biorąc pod uwagę, że przyczyną odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki wyliczania opłat za wprowadzanie ścieków było powzięcie wątpliwości co do możliwości zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, rozstrzygnięcie tej wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej jako przedsiębiorcy i podatnika poprzez przyjęcie wykładni skutkującej określeniem opłaty w ponad 23-krotnie wyższej kwocie, można uznać za sprzeniewierzenie się przez organ przedmiotowym regułom prowadzenia postępowania.

Kończąc swoje rozważania, skarżąca Spółka odniosła się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. (pkt 2c skargi). W tym zakresie wskazano, że chociaż z perspektywy skarżącej Spółki stan faktyczny niniejszej sprawy jest jasny i taki wydawał się być także dla organu, który w ostatnich latach 19-krotnie ustalał wysokość opłaty zmiennej z uwzględnieniem utrwalonej praktyki, to wydanie zaskarżonej decyzji przy niezastosowaniu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego i przytoczone przez organ uzasadnienie jest objawem braku należytego ustalenia wszystkich okoliczności, które powinny były stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Charakter działalności strony skarżącej i sposób prowadzenia gospodarki wodnej w jej przedsiębiorstwie, którego zasadą jest wykorzystanie wód kopalnianych ujmowanych z górotworu i przy poddaniu procesom sedymentacji w O.(1), wykorzystanie tych wód w działalności wydobywczej i produkcyjnej, a finalnie odprowadzenie wraz ze ściekami do rzeki O., spełnia przesłanki wymagane przez art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Zdaniem strony skarżącej jedną z przyczyn odmiennego uznania przyjętego w zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjna i pobieżna analiza procesów pobierania przez nią wód, która w efekcie doprowadziła do błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Działanie organu polegające na nieuzasadnionej, nagłej, arbitralnej zmianie interpretacji art. 278 ust. 4 Prawa wodnego i sposobu naliczania opłat za usługi wodne istotnie sprzeniewierza się zasadzie budowania zaufania organu władzy publicznej i jest próbą przerzucenia konsekwencji braku stabilności w stosowaniu prawa przez organ na stronę skarżącą. w tym miejscu podkreślono również, że wnikliwe zbadanie stanu sprawy przez organ administracji publicznej, uwzględniające słuszny interes przedsiębiorcy i nie stanowiące przykładu "wrogiego" nastawienia organu do jego działań stanowi właśnie wyraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, o których mowa w art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. Szczególnie w przypadku stosowania przepisów regulujących problematykę danin publicznych, do których należy zaliczyć opłaty za usługi wodne, musi być ono zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego stosowania przepisów określających ten obowiązek. Orzecznictwo potwierdza, iż nawet w przypadku, gdy nie mamy jeszcze do czynienia z postępowaniem administracyjnym sensu stricto, bezwzględne zastosowanie znajdują konstytucyjne zasady praworządności i demokratycznego państwa prawa wyznaczające ogólną i bezwzględną dyrektywę zachowania organu w stosunku do jednostki oraz podstawy standardu "dobrej administracji". Organ był zatem zobowiązany do postępowania w ramach i na podstawie prawa oraz do budowania swoim zachowaniem zaufania jednostki do władzy publicznej. Tego bezwzględnego wymogu nie znosi pozostawanie przez organ w błędnym, subiektywnym przekonaniu, iż odstąpienie od dotychczasowej pięcioletniej, potwierdzanej dziewiętnastokrotnie praktyki - uległo uzasadnionej zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia, o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Sąd w pierwszej kolejności uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 278 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 278 ust. 1 i art. 272 ust. 6 pkt 4 Prawa wodnego (pkt 1a skargi). Podzielając stwierdzenie organu, że dla zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, za całkowicie niezasadne Sąd przy tym uznał pogląd, że do spełnienia pierwszej z tych przesłanek jest konieczne posiadanie tylko i wyłącznie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie Sądu, podstawę do zastosowania pomniejszenia ilość substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o której mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, może także stanowić pozwolenie wodnoprawne na odwodnianie zakładów górniczych, bowiem proces odwadniania wiąże się z pobieraniem wód. Nie bez znaczenia są tutaj twierdzenia strony skarżącej odnoszące się do jej działalności. Skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność w sektorze górniczo-hutniczym i zajmuje się, przede wszystkim, wydobywaniem oraz przetwórstwem surowców naturalnych. W toku prowadzonej działalności wydobywczej konieczne jest odwadnianie zakładów górniczych, które polega na tym, że pobiera ona wody kopalniane wypływające z górotworu, a następnie, po wykorzystaniu ich w instalacjach przedsiębiorstwa (np. do wykonania podsadzki hydraulicznej w kopalniach, przepłuczki w urządzeniach wiertniczych, procesach flotacji przy wzbogacaniu rud), nadmiar tych wód, po oczyszczeniu w O.(1), odprowadzany jest jako ścieki do rzeki O. Wykorzystanie wód kopalniano-technologicznych w procesach produkcji koncentratu [...] oraz w technikach górniczych zapewnia, że Spółka do procesów technologicznych nie wykorzystuje żadnych słodkich wód podziemnych, ani powierzchniowych, a wykorzystuje w tym celu wyłącznie wody kopalniane pobrane i wypompowane na powierzchnię, w ramach odwadniania zakładów górniczych. Istotne jest, że wody wypływające z górotworu naturalnie charakteryzują się wysokim poziomem zasolenia, a więc wysoką zawartością chlorków i siarczanów (CI+SO4). W konsekwencji, ścieki odprowadzane do O. (powstałe na bazie wody ujmowanej z górotworu) siłą rzeczy również prezentują obecność znacznej ilości tych substancji. Cała gospodarka wodna przedsiębiorstwa jest zintegrowana we wspólnym obiegu, którego centralnym węzłem jest O.(1), do którego trafiają wody kopalniane odpompowane z zakładów górniczych, razem z odpadami poflotacyjnymi (kierowane hydrotransportem). Po sedymentacji i oczyszczeniu w O.(1) wody kopalniano-technologiczne są kierowane ponownie do procesów produkcji koncentratu [...] oraz wykorzystania w innych zakładach skarżącej, w celu wykorzystania ich do podsadzania nieczynnych wyrobisk górniczych (jako woda podsadzkowa). Woda kopalniano-technologiczna krąży więc w ciągu miesiąca kilka razy pomiędzy O.(1), a zakładami wzbogacania rud, w którym to czasie dochodzi do wymiany całkowitej objętości wód retencjonowanych w O.(1). A zatem gospodarka wodna przedsiębiorstwa opiera się na wykorzystaniu wód ujmowanych z górotworu (w ramach odwadniania kopalń) w prowadzonej działalności wydobywczej i produkcyjnej z kilkukrotną wymianą za pośrednictwem O.(1), a finalnie na wprowadzeniu ich nadmiaru do rzeki O. na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Jak wskazuje strona skarżąca, czego nie można pominąć przy ocenie zasadności niezastosowania przez organ przepisu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, zachowany zostaje zatem związek pomiędzy pobraną wodą a odprowadzanymi ściekami. Głównym celem ujmowania wody z górotworu jest wprawdzie odwodnienie wyrobisk kopalnianych, ale cała operacja odwodnienia polega właśnie na pobraniu wody i odprowadzeniu poza wyrobisko celem jej dalszego wykorzystania w ramach prowadzonej działalności, a na końcu odprowadzeniu jako ścieków do wód.

Ponadto, słusznie strona skarżąca podkreśliła, że przepis art. 278 ust. 4 Prawa wodnego nie odwołuje się i nie ogranicza do działalności zakodowanej w 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Ujmowanie wody, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, jest czynnością mogącą być elementem procesu innych, bardziej złożonych usług wodnych. Ustawodawca kładzie tu nacisk na funkcjonalny aspekt tej czynności i jej faktyczną treść, a nie jedynie na jej podstawę formalnoprawną. Koresponduje to z ratio przepisu i charakterem opłat zmiennych, których obowiązek ma być swoistą rekompensatą za wygenerowane przez podmiot zanieczyszczenie i wynikać ma z faktycznego korzystania z usług wodnych, nie zaś wyłącznie z posiadania bądź nieposiadania pozwolenia. Uproszczona wykładnia Prawa wodnego stosowana przez organ sprowadza się w gruncie rzeczy do nieuprawnionego postawienia znaku równości pomiędzy "poborem wód" rozumianym na gruncie art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego jako rodzaj usługi wodnej a pobieraniem wód w rozumieniu funkcjonalnym, które jest rodzajem faktycznej czynności, która może, w oczywisty - zdaniem strony skarżącej - sposób być wykonywana także poza działalnością, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego. Tym samym Sąd nie mógł uwzględnić stwierdzenia organu, że "pobór wód i odwadnianie zakładów górniczych to dwie zupełnie różne czynności, a ich przedmiot nie jest tożsamy, tzn. że woda jest wyłącznie przedmiotem poboru wód". Bez znaczenia jest przy tym fakt, jak wskazał organ, że w katalogu usług wodnych określonym w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego w pkt. 1 wskazany został pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a dopiero w pkt. 8 - odwadnianie zakładów górniczych. Z tego faktu można wprawdzie wywieść, jak uczynił to organ, że intencją ustawodawcy było wyraźne rozdzielenie tych różnych usług wodnych, jakimi są pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych i odwadnianie zakładów górniczych, jednakże w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem "pozwolenie wodnoprawne na pobór wód" a pojęciem "pobranych wód". Zatem kwestia, w jaki sposób doszło do pobrania wód, czy to na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód czy na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych, nie ma znaczenia dla zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, tzn. w obu sytuacjach możliwe jest jego zastosowanie. Słusznie również strona skarżąca wskazała, że wykładnia zaproponowana przez organ, w istocie rzeczy uniemożliwiająca zastosowanie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego do wprowadzania wód pochodzących z działalności górniczej, przeczy ugruntowanej praktyce, a także rozumieniu ratio tego przepisu na gruncie literatury, gdzie wprost zauważa się, że właśnie wody z odwadniania kopalń w praktyce będą stanowiły jeden z głównych desygnatów tego przepisu. Wskazuje się, w kontekście art. 274 ust. 4 Prawa wodnego, że "wody zasolone odprowadzane mogą być np. z czynnych kopalń węgla kamiennego, mogą także pochodzić z odwadniania wyrobisk po (nieczynnych) kopalniach węgla kamiennego. Solanki mogą też stanowić bazę ścieków przemysłowych wprowadzanych do wód np. z zakładów przemysłu garbarskiego" (K. Filipek, P. Michalski, M. Sobierajski, Prawo wodne - analiza wybranych zagadnień, Legalis 2022). O tym, iż "pobór wody" jest wpisany w proces odwodnienia potwierdza także sposób sformułowania udzielonych stronie skarżącej pozwoleń wodnoprawnych na odwodnienie zakładów górniczych, tj. ujmowanie wód dopływających do wyrobisk i szybów. W uzasadnieniu każdej ze wskazanych decyzji organ wydający podał, że: "wskazane przez wnioskodawcę wykorzystanie wody z odwodnienia kopalni na cele technologiczne polega na jej pobraniu z sieci rozprowadzającej tę wodę i użyciu jej do procesów technologicznych, a więc nie ma w tym przypadku bezpośredniej ingerencji w środowisko". W tym kontekście nie ma – jak zasadnie stwierdziła Spółka - żadnego powodu, aby wyłączyć taką formułę pobrania wody z określenia "pobranych wód" użytego w treści art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

Ponadto, w ocenie Sądu, stanowisko organu w zakresie wskazanego wyżej zarzutu jest tym bardziej nieuzasadnione, że w Prawie wodnym brak jest definicji pojęcia "pobieranie wód". Błędnym jest zatem stwierdzenie organu, że w toku dokonywania czynności na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na odwadnianie zakładów górniczych "nie jest dokonywany pobór wód w rozumieniu Prawa wodnego". Słusznie zatem zauważono w skardze, że ustawodawca posługuje się tym pojęciem w różnych kontekstach, a jednocześnie jest to pojęcie czytelne na gruncie języka naturalnego - "pobór" rozumie się m.in. jako "skorzystanie z czegoś jako źródła w celu zużytkowania lub podtrzymania swoich funkcji" (Słownik języka polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/slowniki/pobieranie.html). Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak, na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 18 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1632/09) na kanwie obowiązującego uprzednio art. 295 ust. 4 POŚ, będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, stwierdził, że "ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "pobór/pobranie wody", a to oznacza, że należy je tak definiować jak jest ono rozumiane w języku potocznym". Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego L-P (M. Szymczaka (red.), PWN 1996 r., s. 680), "pobór" oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. pobór energii elektrycznej), a "pobrać/pobierać" oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu". Jak dalej wskazał WSA w Krakowie, z czym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, "istotą regulacji art. 295 ust. 4 POŚ, jest przypisanie odpowiedzialności i jej zakresu na rzecz tego podmiotu, który wprowadza ścieki do wody lub ziemi, ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten zanieczyścił wodę". Pozbawienie możliwości pomniejszenia o substancje zawarte w pobranej wodzie powoduje, w ocenie Sądu, że w istocie skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za te substancje, które już zanieczyściły wodę i znajdowały się w pobranej wodzie. "(...) wprowadzanie ścieków do wód/ziemi to nic innego jak wprowadzanie do środowiska naturalnego wód zanieczyszczonych ściekami. To zaś oznacza, że musi być wcześniej pobrana jakaś woda. Tym samym w każdym przypadku istnieje sytuacja pobierania wody, a następnie jej odprowadzania wraz z substancjami zanieczyszczającymi (...)". (...) Chodzi więc o taką sytuację, w której pobrana woda (najczęściej w ramach procesów produkcji) była wykorzystywana w sposób powodujący powstanie ścieków w tej wodzie. Tym samym kolejność czynności, na podstawie powołanego przepisu jest następująca: pobranie wody, następnie użycie tej wody i wynikające stąd wytworzenie ścieków, następnie odprowadzanie ścieków do wody lub ziemi" (powołany wyżej wyrok II SA/Kr 1632/09). Tym samym wykładnia pojęcia "pobranych wód" na gruncie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego w arbitralny sposób łącząca to pojęcie z usługami wodnymi, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, nie znajduje – jak słusznie wskazała strona skarżąca - żadnego uzasadnienia na gruncie językowej wykładni przepisów Prawa wodnego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, tj. naruszenia art. 16 pkt 61 lit. e w zw. z art. 16 pkt 74 Prawa wodnego i art. 3 pkt 4 POŚ (pkt 1b skargi), wpierw należy zakwestionować uproszczone twierdzenia organu, że "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego są niczym innym jak ściekami". Jak słusznie wskazała skarżąca Spółka w tym zakresie, elementem definicji legalnej "ścieków" jest "wprowadzanie substancji do wód lub ziemi", nie jest zatem możliwe uznanie, że wody pobierane z górotworu są ściekami. Takie rozumowanie wynika z definicji zawartej w art. 16 pkt 61 Prawa wodnego - z jednej strony wynika z niej, że "ściekami" są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z drugiej zaś strony, że "ściekami" nie są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych następnie wtłaczane do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, oraz wprowadzane do wód lub do ziemi niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych. Przy czym, jeżeli mówimy o wodach, które "ściekami" nie są, to chodzi tutaj zarówno o pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych zarówno niezanieczyszczone wody pierwotnie pozbawione zanieczyszczeń, jak i takie, które uzyskały swoje właściwości w wyniku procesu oczyszczenia (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2021 r., III OSK 575/21, Lex nr 3304729). Żadna jednak z tych wyjątkowych sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli zatem wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych są naturalnie zasolone (a więc zawierają pierwotnie chlorki i siarczany) – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – i następnie są wprowadzane do wód lub do ziemi, to dopiero wtedy mamy do czynienia ze ściekami, za wprowadzanie których do wód lub ziemi pobiera się opłatę choć z pomniejszeniem, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Sąd nie podzielił zatem twierdzeń strony skarżącej, że tak długo, jak do wód pobranych podczas odwadniania zakładów górniczych nie wprowadza się innych zanieczyszczeń i nie są one wprowadzane do środowiska, należy uznać, że wody kopalniane nie są ściekami. Tym samym, Sąd nie kwestionuje stwierdzenia organu, że w niniejszej sprawie wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, ponieważ są zanieczyszczone, to należy je zakwalifikować jako ścieki, z tym jednak zastrzeżeniem, że koniecznym jest ich wprowadzenie do wód lub do ziemi. Jednakże, czym innym jest zakwalifikowanie wprowadzonych do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych z uwagi na ich zanieczyszczenie jako ścieki (co jest bezsporne w niniejszej sprawie), a czym innym pomniejszenie opłaty za takie wprowadzanie w trybie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Należy podkreślić, że art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego definiuje jedynie, że "ściekami" są wprowadzone do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych (Sąd pomija w tym miejscu wskazany w tym przepisie wyjątek i wyłączenie, bowiem nie zachodzą one w rozpoznawanej sprawie), natomiast ust. 4 art. 278 Prawa wodnego odnosi się do możliwości pomniejszenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, nie podważając w żadnym zakresie, że mamy w sprawie do czynienia ze ściekami. Zasadą jest, że pobiera się za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z odwadniania zakładów górniczych jako ścieków opłatę, ale jej wysokość może ulec pomniejszeniu na zasadach określonych w ust. 4 art. 278 Prawa wodnego. Pomniejszenie to również nie stoi w sprzeczności z treścią ust. 3 art. 278 Prawa wodnego, na który zwrócił uwagę organ, a zgodnie z którym opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Tym samym niezasadne jest twierdzenie organu, że "ustalając opłatę za wprowadzanie ścieków do wód, na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, nie można uwzględniać ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszonej o ilość tych substancji zawartych w wodach pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych będących ściekami". Fakt, że zanieczyszczone wody pochodzące z odwadniania zakładów górniczych wprowadzane następnie do wód lub do ziemi są ściekami, nie oznacza, że zakład powinien – zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" - ponosić opłaty za to wprowadzanie w części dotyczącej pierwotnego, naturalnego ich zanieczyszczenia. Zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r., II SA/GI 833/18), nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło – w ocenie Sądu - do takiej właśnie sytuacji, w której stronie skarżącej określono opłatę zmienną uwzględniającą substancje, które nie znalazły się we wprowadzanych przez nią ściekach na skutek prowadzonej działalności, lecz były już naturalnie obecne w wodzie ujmowanej z górotworu. Co więcej, wyniki pomiarów przedstawionych w Oświadczeniu potwierdzają, że suma chlorków i siarczanów (CI+SO4) w ściekach trafiających do rzeki O. była znacznie (ujemna wartość netto -11369038 kg) niższa niż w wodzie pobranej w odwadniania wyrobisk kopalnianych. Zgodnie z omawianym art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, ustawodawca nie obciąża opłatami takich przypadków, gdy korzystanie ze środowiska nie prowadzi do pogorszenia stanu istniejącego, zachowując stan dotychczasowy. Nie kwestionując zatem, że wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, o których mowa w niniejszej sprawie, są wodami zanieczyszczonymi, oraz, że wypompowywane wody dołowe pochodzące z tego odwodnienia zawierają znaczne ładunki chlorków i siarczanów, jednakże, jeżeli istnieje różnica pomiędzy naturalnym poziomem stężenia chlorkami i siarczanami dla wód kopalnianych występujących w miejscu ich pobierania w ramach odwadniania zakładów górniczych a stężeniem sumy chlorków i siarczanów w wodach wypompowanych, to obowiązkiem organu jest obliczenie tej różnicy i uwzględnienie jej przy obliczaniu wysokości opłaty za wprowadzanie tego rodzaju wód jako ścieków do wód lub do ziemi. Przemawia za tym treść art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Jeżeli natomiast według pomiarów, których wyniki przedstawia treść Oświadczenia, w ściekach wprowadzonych przez stronę skarżącą na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w IV kwartale 2022 r. stwierdzono 389018565 kg jonów chlorków i siarczanów, natomiast w pobranych wodach kopalnianych stwierdzono 400387603 kg tych substancji, co w konsekwencji doprowadziło do wskazania w Oświadczeniu ilości tej substancji netto jako wartość ujemną (-11.369.038 kg), to opłata zmienna za sumę chlorków i siarczanów (CI+SO4) powinna wynieść 0 zł.

Powyższe rozważania prowadzą również do uznania za nieuprawnione twierdzenia organu, że w rozpoznawanym przypadku "brakuje źródła stanowiącego podstawę do dokonania pomniejszenia na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, tj. pozwolenia wodnoprawnego na dokonywanie poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych". Konsekwencją takiego stanowiska jest niezgodne z treścią przepisu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stwierdzenie Dyrektora ZZ, że "w związku z tym, że strona nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym lub pozwoleniem zintegrowanym na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych, to nie złożyła również oświadczenia przywołanego w przypisie 6 Oświadczenia". W tym miejscu należy odnieść się do treści przypisu nr 6 Oświadczenia, który stanowi, że ilość substancji w pobranej wodzie jest to ilość substancji zawartych w wodzie pobranej przez użytkownika urządzenia wodnego, której użycie spowodowało powstanie ścieków, obliczona w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych; wypełnia się w przypadku pomniejszania ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot dysponuje danymi w tym zakresie, zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu, skoro - zgodnie z przyjętą powyżej wykładnią art. 278 ust. 4 Prawa wodnego – posiadanie pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługi wodne w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych nie jest ustawowym warunkiem pomniejszenia przy ustalaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, to nie można żądać od podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne złożenia oświadczenia, o który mowa w przypisie 6, tj. oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub oświadczenia składanego w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, i w razie jego braku odmawiać zastosowania przepisu art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Za nieuprawnione zatem należy uznać stwierdzenie organu, że wzór Oświadczenia i zawarte w nim przypisy stanowią rozwinięcie i uszczegółowienie zasady wyrażonej w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Wzór ten – zdaniem Sądu – zawiera zapisy nieznajdujące swych podstaw materialnoprawnych w treści art. 278 ust. 4 Prawa wodnego.

Ma marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy brakuje – wbrew twierdzeniom organu - oświadczenia strony skarżącej, w którym jakoby przytaczając brzmienie przypisu nr 6 Oświadczenia, sama wskazała, że w jej przypadku nie dochodzi do pomniejszenia, o którym mowa w ww. 278 ust. 4 Prawa wodnego, bowiem w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów w tabeli "ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w 6 kolumnie "ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" bezpodstawnie wpisała wartość liczbową 400387603. W tej kolumnie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów powinna być wpisana cyfra "0", a w rezultacie w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów ilość substancji netto wyrażona w kg powinna równać się ilości substancji brutto wyrażonej w kg. W aktach znajduje się natomiast wydruk e-mail z dnia 9 lutego 2023 r. od Zastępcy Kierownika Działu Ochrony [...] w K.(1) S.A. Oddział [...] w R., w którym pracownica tego Oddziału wskazała m.in.: "Jednocześnie informuję, że ilość substancji w pobranej wodzie, tj. w wodach kopalnianych, jest równoznaczna z ilością substancji zawartych w wodzie pobranej przez użytkownika urządzenia wodnego, której zużycie spowodowało powstanie ścieków. Ładunek sumy chlorków i siarczanów w wypompowanej wodzie na powierzchnię wyliczany jest na podstawie stężeń chlorków i siarczanów w wodach pobranych w Zakładach Górniczych oraz ich ilości. Dane w tym zakresie są pozyskiwane z poszczególnych Zakładów Górniczych Spółki po zakończeniu każdego miesiąca, zgodnie z wewnętrznymi procedurami. Taki sposób obliczania jest stosowany od wielu lat. Mając na uwadze powyższe, przykładowe zestawienie dla IV kwartału przesyłam poniżej. Podkreślić należy, że ilości wypompowanych wód dołowych z poszczególnych kopalń są opomiarowane, a badania jakościowe w zakresie chlorków i siarczanów prowadzone są przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.). Zarówno ilość wód dołowych wypompowanych na powierzchnię, jak i stężenia chlorków i siarczanów monitorowane są w ramach funkcjonującego w Spółce systemu monitoringu ładunku chlorków i siarczanów zawartych w wodach kopalnianych pochodzących z odwadniania kopalń."

Błędna interpretacja art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, a w konsekwencji jego niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie, prowadzi do uznania za słuszny zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 7 POŚ w zw. z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego (pkt 1d skargi). Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko strony skarżącej w tym zakresie. Zasada "zanieczyszczający płaci" uregulowana została w art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym, każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przepis ten w sposób wyraźny ustanawia zasadę osobistej odpowiedzialności każdego za spowodowane przezeń pogorszenie środowiska (K. Działocha, A. Łukaszczuk, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, (red.) L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 86, LEX). Jedną z ustaw określających zasady odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska jest POŚ, która w art. 7 stanowi, że kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia (ust. 1), kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu (ust. 2). Zasady odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska – w imię zasady "zanieczyszczający płaci" - określono również w Prawie wodnym, tj. art. 278 ust. 4. Przy czym należy tutaj zauważyć, że system opłat za usługi wodne został oparty - w duchu Dyrektywy – nie tylko na zasadzie "zanieczyszczający płaci", ale również na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Prawa wodnego). Druga z tych zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Zasadnie skarżąca Spółka powołała się w powyższym zakresie na stanowisko prezentowane w literaturze, zgodnie z którym stosowanie zasady "zanieczyszczający płaci", także na gruncie jej rozumienia przez Dyrektywę i jej art. 9, powinno opierać się na zasadzie racjonalności i prowadzić do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych. Zauważa się, że "Dyrektywa 2000/60 w art. 9 przewiduje też zwrot kosztów za usługi wodne. Ten instrument ma przyczynić się do racjonalnego korzystania z zasobów wodnych i ma być jednocześnie bodźcem do ich oszczędnego wykorzystania, co w dalszej perspektywie jest związane z wpływem tych działań na ochronę ilościową wód. Działania te mają skłaniać użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych, a dzięki temu doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych dyrektywy" (K. Szuma, J. Szuma, 3. Ilościowa ochrona wód w dyrektywie 2000/60, [w:] Wybrane problemy prawa wodnego, (red.) B. Rakoczy, Warszawa 2013, dostęp: LEX). Powyższe uwagi mają istotne znaczenie, jeśli uwzględni się - jak wskazała strona skarżąca - podejmowane przez nią działania noszące znamiona racjonalnego gospodarowania wodami - wody pobierane z górotworu są przez nią wykorzystywane jako wody kopalniano-technologiczne, ich jakość ulega poprawie, a następnie są odprowadzane w lepszej jakości niż w tej, w jakiej występują w stanie naturalnym. Co więcej, przyjęty przez skarżącą Spółkę model działania pozwala na uniknięcie wykorzystywania w jej procesie technologicznym znacznie cenniejszych wód powierzchniowych czy podziemnych. Odbiciem opisanej powyżej zasady osobistej odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia oraz zasady racjonalności na gruncie niniejszej sprawy musi być, jak zasadnie wskazano w skardze, stwierdzenie, że "dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu dowolną formą opłaty za korzystanie ze środowiska lub innej daniny środowiskowej - a taką daninę stanowią przedmiotowe w niniejszej skardze opłaty - konieczne jest faktyczne dokonanie zanieczyszczenia. Jak wyłożono to w wyczerpujący sposób we wcześniejszej części niniejszej skargi, Spółka nie tylko w żaden sposób niezanieczyszcza pobranych z górotworu wód, ale odprowadza je w stanie lepszym jakościowo niż występują one w naturze".

W tym miejscu należy zauważyć, że analogiczna sytuacja - to jest pobór wód zawierających w sobie określone substancje, a następnie ich wprowadzenie do wód lub do ziemi, przy czym w oparciu o poprzedzający art. 278 ust. 4 Prawa wodnego art. 295 ust. 4 POŚ w nieobowiązującym już brzmieniu, była przedmiotem analizy w literaturze. Wskazywano w niej m.in., że "na kanwie postanowień art. 295 ust. 4 POŚ mogą pojawić się również problemy związane z poborem wód zanieczyszczonych, które następnie mają być skierowane do oczyszczalni ścieków. W związku z tym należy liczyć się z sytuacją, w której ładunek zanieczyszczeń w nich zawarty może być znaczny. Dlatego też z punktu widzenia kosztów funkcjonowania podmiotu korzystającego ze środowiska istotne jest zwrócenie uwagi na postanowienia art. 295 ust. 4 POŚ., pozwalającego na pomniejszenie opłaty o wielkość zanieczyszczeń znajdujących się w pobranej wodzie. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości to, że jeżeli ten sam podmiot dokonywałby poboru wody, a później odprowadzał oczyszczone ścieki do środowiska, to mógłby pomniejszyć ładunek zanieczyszczeń stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty o ładunek zanieczyszczeń zawartych w wodach pobranych" (K. Gruszecki, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2016, art. 295, dostęp: LEX). Podobnie, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu opłatami za zanieczyszczenia wody jest jej faktyczne zanieczyszczenie. Tym samym niedopuszczalne jest – w ocenie Sądu - pozbawienie skarżącej Spółki możliwości bilansowania w trybie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, " (...) pozbawienie możliwości pomniejszenia o substancje zawarte w pobieranej wodzie powoduje, że w istocie skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za te substancje, które już zanieczyściły wodę i znajdowały się w pobieranej wodzie. Istotą regulacji art. 295 P.o.ś. jest przypisanie odpowiedzialności i jej zakresu na rzecz tego podmiotu, który wprowadza ścieki do wody lub ziemi ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten zanieczyścił wodę" (wyrok z dnia 18 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1631/09). W wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. (II SA/Lu 166/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał natomiast, że "w świetle przytoczonego przepisu art. 295 podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty powinien dokonywać pomiarów oddziaływań określonych w tym przepisie (ma bowiem znać ich wielkość, a może to ustalić wyłącznie na podstawie pomiarów), a następnie obowiązany jest obliczyć opłatę za zanieczyszczenia, za które opłaty byłyby najwyższe. Zarówno wody gruntowe, jak i powierzchniowe z natury rzeczy zawierają pewną ilość związków chemicznych. Niektóre wody mogą również być już zanieczyszczone. Dlatego w art. 295 ust. 4 ustawy umożliwiono podmiotowi odprowadzającemu ścieki pomniejszenie podstawy ustalenia opłaty o te ilości związków i substancji, które występowały w wodzie pobranej (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wydawnictwo LEX 2008, s. 575-576)".

Szczególną uwagę należy jednak zwrócić na treść wyroku z dnia 21 maja 2014 r. (II OSK 208/13), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "jest oczywiście możliwe dokonanie pomniejszenia stosownej opłaty i zastosowania redukcji z art. 295 ust. 4 POŚ, gdyby np. wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, były poddane uprzedniemu oczyszczaniu. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że jeżeli ten sam podmiot dokonywałby poboru wody, a później odprowadzał oczyszczone ścieki do środowiska, to mógłby pomniejszyć ładunek zanieczyszczeń stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnej z tego tytułu opłaty o ładunek zanieczyszczeń zawartych w wodach pobranych (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 295 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wersja Lex, uwaga 3)". Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skoro strona skarżąca wprowadziła do O. zanieczyszczone wody, odwadniając wcześniej zakład górniczy, i nie zwiększyła ich składu w zakresie zawartości chlorków i siarczanów, to może ona uwolnić się od obowiązku uiszczenia stosownej opłaty w pełnej wysokości i skorzystać z mechanizmu redukcji opłaty przewidzianego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Tym samym Sąd uznał za słuszne stwierdzenia skarżącej Spółki, że przypisanie jej pełnej odpowiedzialności finansowej za zanieczyszczenia znajdujące się pierwotnie w pobranych przez nią wodach, poprzez pozbawienie jej możliwości zastosowania mechanizmu bilansowego, przewidzianego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, stanowi błąd w zastosowaniu prawa materialnego godzący w przepisy o randze konstytucyjnej, a także niezgodną z zasadami prawa wspólnotowego interpretację zasady "zanieczyszczający płaci". Skoro bowiem Spółka w żaden sposób nie zanieczyszcza pobieranych przez siebie wód, to nie powinno się jej przypisywać odpowiedzialności finansowej za ich zanieczyszczenie.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że - jakkolwiek twierdzenia strony skarżącej, iż ustawodawca w art. 552 ust. 2a Prawa wodnego posłużył się pojęciem "ustalenie wysokości opłaty", co uniemożliwia przyjęcie, iż organ był niejako "zmuszony" bezwolnie przyjmować wysokość opłaty określoną w sposób wiążący przez stronę oraz, że "ustalenie wysokości opłaty" nie polega na bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniu treści Oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne do informacji (decyzji) ustalającej wysokość tej opłaty, są słusznie, podobnie jak poglądy zaprezentowane w przywołanych wyrokach (wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r., II SA/GI 432/22; NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 186/20) - to w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 271 ust. 1 w zw. z art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego (pkt 1c skargi). Organ, wbrew temu, co strona zawarła w tabeli Oświadczenia "Ilość i jakość wprowadzanych ścieków w danym kwartale" w 6 kolumnie "Ilość substancji w pobranej wodzie [kg]" w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów, wpisując wartość liczbową 400387603, uznał - po przyjęciu własnej wykładni art. 278 ust. 4 Prawa wodnego i własnych "obliczeń" – że w kolumnie tej w przypadku sumy jonów chlorków i siarczanów powinna być wpisana cyfra "0". Trudno zatem stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z bezpośrednim i bezrefleksyjnym inkorporowaniem treści oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne do informacji ustalającej wysokość tej opłaty.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. (pkt 2a skargi), należy zauważyć, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.) oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 K.p.a.). Analogiczne zasady określone zostały w Pr.przedsięb. I tak, art. 12 Pr.przedsięb. stanowi, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zaś art. 14 Pr.przedsięb. - że organ bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2021 r., II SA/GI 92/21), pojęcie "utrwalonej praktyki" nie zostało nigdzie zdefiniowane, co wymaga każdorazowo indywidualnego podejścia do okoliczności konkretnej sprawy. Podkreśla się w nim jednak, że realizacja zasad wprowadzonych przepisami art. 8 § 2 K.p.a. i art. 12 i 14 Pr.przedsięb. stanowi element zasady zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej i zapobiec ma działaniom organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., VI SA/Wa 1773/06; NSA z dnia 5 października 2001 r., III SA 1181/00; J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wprost wskazuje, że "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ w tej samej sprawie w takiej samej sprawie prawnej i faktycznej odchodzi do ustalonej wcześniej linii orzecznictwa" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 października 2022 r., II SA/Rz 591/22). Oznacza to, że organ zasadniczo nie może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. Jak już podkreślano wcześniej, długotrwała i stabilna praktyka organów administracji stanowi źródło uzasadnionych oczekiwań jednostki wobec organów administracji. Organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 czerwca 2020 r., II SA/Bd 369/20), "składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym". Realizacja zasady wprowadzonej przepisem art. 14 PP stanowi element zasady zaufania przedsiębiorcy do władzy publicznej i zapobiec ma działaniom organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., VI SA/Wa 1773/06; NSA z dnia 5 października 2001 r., III SA 1181/00). Podobnie w innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, podkreśla, iż "składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania". Zatem odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ze względu na uzasadnioną przyczynę może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach (wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., II OKS 1688/14). Co istotne, zakaz, o którym mowa w art. 8 § 2 K.p.a., nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czynił (wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2023 r., II SA/Op 303/22). Zmiana linii orzeczniczej organów jest dopuszczalna, ale musi być należycie uzasadniona (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 8; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2004 r. (II SA 3196/03, LEX nr 159925).

Sąd podziela wyżej powołane poglądy, jak również te, na które powołuje się organ, że: ani zasada równości, ani ochrona zaufania nie rodzą swoistego roszczenia o powielanie błędów przez organ, jeśli w analogicznej sprawie w odniesieniu do konkretnego podmiotu zostało wydane nieprawidłowe rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 32/20, Lex nr 3085239); utrwalona praktyka administracyjna stanowi wartość chronioną wyłącznie wówczas, gdy nie narusza zasady legalizmu. Jak wyjaśnia J. Wegner, "w orzecznictwie akcentuje się również, że stabilność orzecznictwa organów administracji i związana z nią zasada zaufania nie są wartościami bezwzględnymi. O właściwym rozumieniu tej zasady przesądza konieczność zachowania zgodności z prawem wydawanych decyzji. Ta ostatnia wartość powinna przeważać, a w konsekwencji - jak w jednym z wyroków przyjął NSA - "zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może polegać na kurczowym trzymaniu się przez organy administracji wyrażonego wcześniej błędnego poglądu. Ważniejsze bowiem jest, w tym również dla zachowania zasady z art. 8 k.p.a., aby zapadające w sprawie decyzje były ostatecznie zgodne z prawem" (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3033/15, LEX nr 2376619). Jednakże w rozpoznawanej sprawie bez wątpienia doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów K.p.a. i Pr.przedsięb. ale w zw. z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Organ przez wiele lat (wydając 19 Informacji) w każdym kwartale ustalał dla strony skarżącej wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód z uwzględnieniem art. 278 ust. 4 Prawa wodnego (i poprzedzającym go art. 295 ust. 4 POŚ.), a następnie wydał zaskarżoną decyzję, w której radykalnie odszedł od stosowanej dotychczas praktyki wyliczania tej opłaty. Przy czym, wyraźnie należy tutaj podkreślić, że zmianie nie uległ ani stan prawny ani faktyczny. W istocie mamy jedynie do czynienia z przyjęciem odmiennej niż wcześniejsza (błędnej) wykładni art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, który obecnie nie znajduje – w ocenie organu – zastosowania do skarżącej Spółki.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. OP w zw. z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 2 Pr.przedsięb. (pkt 2b skargi), należy zauważyć, że art. 2a OP nie znalazł zastosowania w rozpoznawanej sprawie, więc nie mogło dojść do jego naruszenia w powyżej wskazanym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Dział III OP dotyczy powstawania zobowiązania podatkowego, zaś art. 2a OP znajduje się w dziale I zatytułowanym "Przepisy ogólne". A zatem można przyjąć, że stronie skarżącej chodziło w powyższym zarzucie o naruszenie art. 7a § 1 K.p.a., który zresztą został w nim powołany. Zgodnie natomiast z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Podobne brzmienie ma art. 10 ust. 2 Pr.przedsięb., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Zasadność stosowania zasady in dubio pro tributario do opłat za usługi wodne była wielokrotnie potwierdzana w orzecznictwie. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazuje, że stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu a wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania. Równocześnie zwraca się uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (wyrok z dnia 24 października 2019 r., IV SA/Po 535/19). Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że "w razie wątpliwości co do interpretacji przepisów nakładających nową opłatę na zobowiązanego, te nie powinny być rozstrzygane na jego niekorzyść" (wyrok z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Ol 341/18). Nie ulega zatem wątpliwości, jak zasadnie wskazała skarżąca Spółka, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ponadto, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść strony. W państwie demokratycznym strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego formułowania przepisów (tu Prawa wodnego). Za takie należy bez wątpienia uznać działanie organu polegające na tym, że organ dziewiętnaście razy wyliczył opłatę z pomniejszeniem, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, obecnie zaś bez takiego pomniejszenia. Biorąc zatem pod uwagę, że przyczyną odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki wyliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków przez skarżącą Spółkę do wód lub do ziemi było powzięcie wątpliwości co do możliwości zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, rozstrzygnięcie tej wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej poprzez przyjęcie wykładni skutkującej określeniem opłaty w ponad 23-krotnie wyższej kwocie, można uznać – jak słusznie wskazała strona - za sprzeniewierzenie się przez organ powyższym regułom prowadzenia postępowania.

Przyjęta przez organ błędna interpretacja art. 278 ust. 4 Prawa wodnego doprowadziła ponadto do naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 12 i art. 14 Pr.przedsięb. (pkt 2c skargi). Organ w toku postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.) ani nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Przede wszystkim nie przeprowadzono analizy charakteru wód kopalnianych ujmowanych przez stronę skarżącą z górotworu w ramach odwodnienia zakładów górniczych i ich zastosowania w prowadzonej przez nią działalności. Zabrakło – w ocenie Sądu – przeanalizowania spełnia przesłanki zastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego w kontekście charakteru działalności skarżącej Spółki i sposobu prowadzenia gospodarki wodnej w jej przedsiębiorstwie, którego zasadą jest wykorzystanie wód kopalnianych ujmowanych z górotworu i przy poddaniu procesom sedymentacji w O.(1), wykorzystanie tych wód w działalności wydobywczej i produkcyjnej, a finalnie odprowadzenie wraz ze ściekami do rzeki O. Zasadnie – zdaniem Sądu - wskazano w skardze, że jedną z przyczyn odmiennego uznania przyjętego w zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjna i pobieżna analiza procesów pobierania wód przez stronę skarżącą.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem, a to obligowało do jej uchylenia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Tym samym, za niezasadne Sąd uznał żądanie strony skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wygenerowanie tak wysokiej opłaty na skutek niezastosowania art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, wynikającego z błędnie przyjętej przez organ interpretacji tego przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wskazuje się w literaturze: "rażące naruszenie prawa" powinno się przyjmować naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, Państwo i Prawo 1986, z. 1, s. 69 i nast.); "decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu »rzuca się w oczy«" (H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przez NSA, "Nowe Prawo" 1984, nr 1, s. 25.); z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia w przypadku, gdy: "w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 102). Wbrew twierdzom strony skarżącej, naruszenie prawa, którego dopuścił się organ, nie jest rażące - żadne z powyżej wskazanych okoliczności nie zaistniały bowiem w rozpoznawanej sprawie. Treść zakwestionowanej decyzji nie można określić jako przeciwstawiającej się przepisom, na podstawie których decyzja została wydana, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nie jest ukształtowane sprzecznie z przesłankami wynikającymi wprost z przepisu prawa. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.

Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje swoje oparcie w przepisie art. 200 w związku z art. 205, art. 211, art. 212 P.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 100.000 zł), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. Z 2023 poz. 1964 ze zm.; 25.000 zł) i art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 i pkt IV Załącznika ustawy z dnia 6 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm.; 5 x 17 zł = 85 zł).