Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 603/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. H. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...]. W postanowieniu tym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "PINB" lub organem I instancji") z dnia 23 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku garażowego położonego w S. przy [...] na działce nr [...] oraz powiadomienia skarżącego o możliwości zalegalizowania budowy. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 6 marca 2023 r. A. H. i J. H. wezwali PINB do sprawdzenia legalności budowy budynku garażowego na działce nr ew. [...] w S. przy ul. [...]. Według relacji wnioskodawców, budynek ten został zbudowany w latach 2006-2010, a jako współwłaściciele działki nie otrzymali oni żadnego pozwolenia na budowę, ani nawet zawiadomienia o budowie.

Dnia 21 kwietnia 2023 r. odbyła się wcześniej zapowiedziana kontrola na działce nr ew. [...]. Ustalono, że do budynku gospodarczego dobudowano garaż o wymiarach 6,75 m x 5,12 m x 2,82 m. Od strony północnej i wschodniej garaż ma ściany konstrukcji murowanej, od zachodniej – prefabrykaty. Południową ścianę garażu stanowi ściana budynku gospodarczego. Dach jest jednospadowy, kryty blachą trapezową. Garaż ten, według właściciela, istnieje od 2003 r. Najpierw jako konstrukcja drewniana, dopiero później jako murowana. Inwestor obecnie nie posiada pozwolenia na budowę, ani dowodu zgłoszenia zamiaru budowy.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy garażu na działce nr ew. [...] przy [...]. Jednocześnie PINB zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy inwestor albo któryś z jego domowników w latach 2000-2010 występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę albo zgłaszał zamiar realizacji tego obiektu. Podobne zapytanie wysłano do Burmistrza S., tylko w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Świadek – L. H. – zeznała, że jej mąż pomagał w 2003 r. w przebudowie spornego garażu. Wcześniej garaż miał konstrukcję drewnianą, a później stał się on murowany.

Burmistrz S. wskazał, że nigdy nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Starosta K. wskazał, że w rejestrach Starostwa Powiatowego w K. nie znaleziono za lata 2000-2010 żadnego pozwolenia lub zgłoszenia na prowadzenie robót budowlanych związanych z realizacją garażu. PINB ustalił, ze działka inwestora jest położona w całości na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S. wpisanego do rejestru zabytków przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., nr [...] PINB zobowiązał inwestora do wstrzymania budowy budynku garażowego oraz poinformował go o zasadach przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1995 r., 2004 r. oraz 2010 r. ustalono, jakoby przed 2004 r. istniał mniejszy garaż. Zgodnie z oświadczeniem L. H., potwierdza się, że nastąpiła przebudowa. PINB uznał jednak, że przebudowa, która prowadzi do zmiany takich parametrów jak kubatura, wysokość, długość i szerokość nie stanowi o przebudowie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, zwanej dalej "p.b."), lecz jest to pobudowanie nowego obiektu budowlanego. Inwestor był zobowiązany do posiada stosownego pozwolenia, gdyż garaż ten jest obiektem budowalnym trwale związanym z gruntem.

PINB wyjaśnił, że inwestor ma dwie możliwości legalnego pobudowania swojej działki takim garażem. Pierwsza wynika z treści art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b p.b., gdzie budowa garażu wolno stojącego o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia. Działka inwestora ma powierzchnię 1.006 m2, a garaż ma powierzchnię 34,56 m2. PINB skoncentrował się następnie nad zagadnieniem, czy sporny garaż ma charakter wolno stojący, gdyż to będzie następnie determinowało drugą możliwość – obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem PINB, garaż inwestora nie jest budynkiem wolno stojącym. Jest on ograniczony od strony południowej budynkiem gospodarczym. W związku z tym, do jego realizacji niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zobowiązanym do zaprzestania budowy, a także do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, według woli, jest inwestor.

Inwestor złożył zażalenie na postanowienie organu I instancji. Według inwestora, obiekt budowlany powstał ponad 20 lat temu, w związku z czym, zasadne jest umożliwienie jemu przeprowadzenie uproszczonej legalizacji w trybie art. 49f p.b.

Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB zgodził się z organem I instancji, że nie doszło do przebudowy garażu, tylko do budowy nowego obiektu. Z tego względu sporny garaż jest obiektem budowlanym, którego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Budynek garażowy, zdaniem WINB , nie jest wolno stojący, ponieważ od południowej strony łączy się z budynkiem gospodarczym, a od zachodniej z płytami ogrodzeniowymi. Inwestor musiał posiadać pozwolenie na budowę, aby zrealizować garaż. W tej konsekwencji WINB uznał, że tryb legalizacyjny z art. 48 p.b. został właściwie wskazany i zastosowany.

Ustosunkowując się do treści zażalenia, WINB wskazał, że między rokiem 1995 a 2004 istniał w tym miejscu garaż, ale o innych wymiarach. W 2004 r. stał już obiekt inny niż ten w 1995 r. Dla zastosowania procedury uproszczonej, o której mowa w art. 49f ust. 1 p.b. niezbędny jest upływ 20 lat od momentu zakończenia prowadzenia robót budowalnych. Dopiero na zdjęciu lotniczym z 2010 r. widać obiekt garażowy, który swoimi parametrami odpowiada obecnym wymiarom. Garaż z 2004 r. był mniejszy, stąd niemożliwe jest zastosowanie trybu uproszczonej legalizacji.

WINB wyjaśnił również, dlaczego inwestor został wskazany jako jedyny do wykonania obowiązku nałożonego przez PINB. Według ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego dowiedziono, że to inwestor zakupił materiały budowalne, a także to on wykonywał prace związane z przebudową, czemu zresztą inwestor nie zaprzeczył. W myśl art. 52 ust. 1 p.b. należało zatem wskazać inwestora, jako podmiot odpowiedzialny.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporny garaż, wbrew twierdzeniom WINB , nie jest budynkiem, ponieważ posiada tylko dwie ściany. Dwie pozostałe to ściana budynku gospodarczego oraz płot z elementów prefabrykowanych. Nawet jeśli uznać by, że garaż jest budynkiem, to nie można o nim powiedzieć, że jest obiektem wolno stojącym. W konsekwencji, wymagał jedynie zgłoszenia. Skarżący zacytował fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że obiekt wolno stojący to również taki, który co prawda styka się z innym obiektem, jednakże posiada on w pełni samodzielną konstrukcję do tego, aby móc swobodnie funkcjonować.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". W niniejszej sprawie wydano postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 24 października 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 30 listopada 2023 r., zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. kontrolę sądową postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych. W wyniku rozpoznania skargi Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Istotą sporu, jaki powstał między skarżącym a WINB jest to, czy sporny garaż jest obiektem budowlanym wymagającym dla legalności jego istnienia zezwolenia na budowę, czy też zgłoszenia jego wykonania, co jest skorelowane z tym, czy jest to obiekt wolno stojący. W skardze podnosi się dodatkowo i to, że garaż skarżącego nie jest obiektem budowlanym. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, sporny garaż jest obiektem budowlanym i nie ma on charakteru wolno stojącego.

W skardze podniesiono, że garaż posiada tylko dwie własne ściany. Pozostałe to ściana budynku gospodarczego oraz fragment ogrodzenia z płyt betonowych. Te twierdzenia muszą zostać sprecyzowane. Zanim to nastąpi, należna jest uwaga wstępna, że PINB przeprowadził kontrolę na działce skarżącego, z której spisano protokół. Protokół jest pisemnym odzwierciedleniem ustaleń poczynionych przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. To na jego podstawie można odczytać to, co zostało stwierdzone. Jak stanowi art. 67 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), w szczególności sporządza się protokół oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Wytwórcą tego dokumentu jest organ administracji publicznej, a więc taki protokół jest dokumentem urzędowym (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1062/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), który posiada domniemanie zgodności z prawdą. Dodatkowo należy zauważyć, że PINB oraz WINB są organami administracji publicznej, a ściślej organami nadzoru budowlanego. Są to więc organy specjalistyczne, posiadające wiedzę fachową oraz umiejętności do uczynienia z niej użytku. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego" (zob. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/16, dostępny w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że to co zostało stwierdzone w protokole sporządzonym przez pracowników PINB lub WINB jest zgodne z prawdą, gdyż nie sposób polemizować przez sąd administracyjny z fachową wiedzą osób zatrudnionych w organach nadzoru budowlanego. "Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna." (wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 546/22, dostępny w CBOSA).

W protokole z kontroli, przeprowadzonej w dniu 21 kwietnia 2023 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), stwierdzono: "Budynek posiada od strony wschodniej i północnej ściany konstrukcji murowanej o grubości zmiennej od 12 do 36 cm, od strony zachodniej posiada ścianę prefabrykowaną z płyt ogrodzeniowych, a ścianę południową stanowi ściana istniejącego budynku gospodarczego". Sąd w składzie orzekającym podkreśla to, że ściana zachodnia jest ścianą z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, a południowa jest ścianą innego budynku. To oznacza przede wszystkim, że garaż posiada trzy ściany własne, a nie dwie, jak stwierdził skarżący. Nigdzie nie ma mowy o tym, że ściana zachodnia jest płotem. Garaż ten jest zatem wydzielony z przestrzeni, ma ściany, dach oraz fundamenty. Garaż spełnia zatem znamiona budynku (art. 3 pkt 2 p.b.), a więc jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.). Sąd zwrócił także uwagę na materiał dowodowy w postaci fotografii dołączonych do protokołu z kontroli. Na tych zdjęciach, na których ujawniono widok elewacji zachodniej (dwa zdjęcia) oraz południowej (dwa zdjęcia) widać, że ściana zachodnia posiada własną substancję, co zaznacza się wyraźnie w miejscu styczności ściany południowej z zachodnią. Płyty prefabrykowane odsłaniają fragment tejże ściany, co tylko potwierdza wniosek organów nadzoru budowlanego, że garaż posiada własną ścianę. Również zdjęcia z wnętrza garażu nie ujawniły, że zachodnia ściana składa się z płyt prefabrykowanych. Godzi się zatem skonstatować, że ściana zachodnia garażu jest "obita" płytami prefabrykowanymi. Garaż posiada zatem własną, trzecią ścianę.

Z protokołu kontroli dało się także wyczytać, że południowa ściana garażu jest ścianą budynku gospodarczego. Jako, że Sąd nie posiada wiedzy fachowej, a poza tym nie prowadzi postępowania wyjaśniającego tak, jak robią to organy administracji publicznej, Sąd nie może zanegować wniosku organu nadzoru budowlanego. Skoro stwierdzono, że południowa ściana garażu jest ścianą budynku gospodarczego, to Sąd przyjmuje iż jest to powiązanie konstrukcyjne, co przesądza o braku samodzielności garażu. Tego wniosku nie kwestionuje nawet skarżący: "Na wstępie skarżący J. H. podnosi, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, gdyż posiada tylko dwie własne ściany. Pozostałe przegrody stanowią: ściana innego budynku gospodarczego oraz fragment ogrodzenia z płyt betonowych". Ściana innego budynku gospodarczego jest ścianą garażu. Cała zatem konstrukcja garażu jest oparta na ścianie budynku gospodarczego. Nie da się stwierdzić, że powiązanie konstrukcyjne dwóch obiektów budowlanych można poczytywać jako samodzielność każdego z nich. "Wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków." (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 210/17, dostępny w CBOSA). Wykorzystywanie ściany budynku gospodarczego, co w niniejszej sprawie jest niewątpliwe, czyni go garaż niesamodzielnym pod względem konstrukcyjnym, ponieważ dla swojego istnienia w przestrzeni wykorzystuje konstrukcję innego obiektu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3053/18, dostępny w CBOSA). Dobudowanie do innego obiektu budowlanego wyłącza możliwość uznania obiektu dobudowanego za wolno stojący (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 651/22, dostępny w CBOSA). "Termin »budynek wolno stojący« nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane, ale nie budzi wątpliwości, że budynek wolno stojący to taki budynek, który jest niezależny, swobodny, niczym nieskrępowany, nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony, zapewniona jest komunikacja wokół tego budynku, jak również dostęp światła naturalnego." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2345/16, zob. także wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2773/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/18, dostępne w CBOSA). Garaż należący do skarżącego, a objęty postępowaniem administracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym właśnie ocenił, jest obiektem budowlanym, tj. budynkiem z fundamentami, dachem i trzema ścianami własnymi. Czwarta ściana jest ścianą obiektu gospodarczego po południowej stronie garażu. Sąd nie będzie kwestionować wiedzy oraz doświadczenia osób z wykształceniem fachowym w materii budownictwa i twierdzić, że nie ma konstrukcyjnego powiązania pomiędzy tymi budynkami albo, że to powiązanie jest wątpliwe. Zresztą nikt nie zakwestionował zagadnienia konstrukcyjnego powiązania obydwóch obiektów.

Skarżący powołał treść § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi, że budynkiem gospodarczym jest "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Za chwilę skarżący stwierdza jednak, że ten obiekt budowlany, a właściwe pomieszczenie służy do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych i przechowywania narzędzi. Nie jest istotne bowiem, jaka jest funkcja takiego obiektu. Ważny jest za to fakt, że jest to obiekt budowlany, zamknięty z każdej strony. Posiada dach i trzy ściany własne. Czwarta jest ścianą budynku gospodarczego, a więc nie można mówić o konstrukcyjnej samodzielności takiego obiektu. W konsekwencji, garaż nie ma charakteru wolno stojącego. Sposób rozumienia WINB był więc całkowicie prawidłowy.

Organ II instancji zasadnie odniósł się także do kwestii ewentualnego zastosowania tzw. legalizacyjnej procedury uproszczonej. Nie ulega wątpliwości, że garaż powstał mniej niż 20 lat temu, o czym świadczą chociażby zdjęcia lotnicze, jakie uzyskano w toku postępowania wyjaśniającego. WINB nie powinien mieć zatem wątpliwości, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę, aby legalnie pobudować garaż. Skoro takiego pozwolenia nie uzyskał, należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie, w jakim zapoczątkował to PINB.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia lub postanowienia organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.