Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1290/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 148/21 w sprawie ze skargi Rady Gminy P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z dnia 2 lutego 2021 r. nr 39/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wniosku o zaplanowanie przedsięwzięć w budżecie gminy ze środków funduszu sołeckiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., o sygn. akt I SA/Lu 148/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Rady Gminy P. (dalej jako: "Rada Gminy" lub "Skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie (dalej jako: " Kolegium RIO") z dnia 2 lutego 2021 r., nr 39/2021, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, Nr XXVIII/188/20, Rady Gminy P. z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie odrzucenia wniosku w ramach funduszu sołeckiego sołectwa J. z dnia 20 września 2020 r. wraz z uchwałą nr 2/20 zebrania wiejskiego sołectwa J. z dnia 20 września 2020 r. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 148 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru i nie uchylenie tegoż aktu, podczas gdy przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów, które powodują że uchwała jest dotknięta wadą nieważności w postaci wydania uchwały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości (rzeczowej);

2) art. 134 (bez podania §) w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 86 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm. – dalej w skrócie: "u.r.i.o.") w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 19 i art. 20 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do oddalenia skargi, podczas gdy w konsekwencji doszło do naruszenia właściwości rzeczowej organu nadzoru, zaś w sytuacji gdy ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały odnoszącej się do odrzucenia wniosku sołectwa o przyznanie określonych środków z funduszu sołeckiego nie jest zagadnieniem wiążącym się z procedurą budżetową, a wyłącznie swoistą propozycją wsparcia określonej wspólnoty (sołectwa) poprzez przeznaczenie środków z funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia określonego przez zebranie wiejskie, skutkiem czego uchwała Rady Gminy dotycząca przeznaczenia środków funduszu sołeckiego nie dotyczy spraw finansowych, w rozumieniu art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 u.r.i.o., co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że organem wyłącznie właściwym i uprawnionym do objęcia nadzorem był wojewoda;

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, przy jednoczesnym nieprawidłowym odniesieniu się do całokształtu okoliczności sprawy, w tym wskazanym nieprawidłowościom dotyczącym zebrania wiejskiego, podczas którego został sformułowany wniosek, które to zebranie wiejskie winno zostać uznane za nieważne z powodu braku quorum w świetle uchwały nr XVIII/115/04 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r., nr 176, poz. 2447), zgodnie z którą to zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy zostali o nim zawiadomieni i wzięło w nim udział co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa, podczas gdy w rzeczonym zebraniu na 120 uprawnionych mieszkańców w zebraniu wzięło udział 17., tj. 14% i w konsekwencji dokonaniu nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały oraz na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia z punktu widzenia oceny zasadniczych przyczyn oddalenia skargi, co uniemożliwia dokonanie jego oceny w ramach kontroli instancyjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Rady Gminy i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

2.2. Kolegium RIO nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Gminy.

2.3. Pełnomocnicy stron nie wzięli udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jak stanowi art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl powołanej powyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających, według skarżącego kasacyjnie, miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszej sprawie wobec braku podstaw do stwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., należało odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej, obejmujących naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.

3.1. Z akt sprawy wynika bezspornie, że uchwałą z dnia 2 lutego 2021 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie odrzucenia wniosku w ramach funduszu sołeckiego sołectwa J. z dnia 20 września 2020 r. wraz z uchwałą zebrania wiejskiego sołectwa J. z dnia 20 września 2020 r. Zdaniem Kolegium RIO doszło do naruszenia art. 5 ust. 11 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r., poz. 301 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.s."), albowiem nie zaistniała przesłanka umożliwiająca Radzie Gminy odrzucenie wniosku sołectwa w momencie uchwalania budżetu gminy. Uznano, że nie doszło do sytuacji opisanej w powyższym przepisie, w której zamierzone przedsięwzięcia nie spełniałyby wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przedsięwzięcia wnioskowane przez mieszkańców sołectwa nie były zadaniami własnymi gminy, nie służyły poprawie warunków życia mieszkańców i nie były zgodne ze strategią rozwoju gminy. Powodem zakwestionowania przez Radę Gminy jednego z planowanych przez sołectwo przedsięwzięć, tj. wykonania tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim na planowaną kwotę 52 000 zł, było ustalenie, iż zostało ono już zrealizowane, co oznacza, że nie jest zadaniem "przewidzianym do realizacji". Z kolei Wójt wyjaśnił, że zadanie zostało wprawdzie zrealizowane rzeczowo, jednak nie dokonano zapłaty wykonawcy, z uwagi na brak planu wydatków w budżecie. Reasumując Kolegium RIO uznało, że wobec braku przesłanek do odrzucenia wniosku sołectwa, uchwalenie budżetu bez uwzględnienia prawidłowego wniosku, umieszczonego w projekcie budżetu przez organ wykonawczy gminy narusza przepisy dotyczące uchwalania budżetu w zakresie przyznania sołectwom środków z funduszu sołeckiego w danym roku budżetowym.

Wypowiadając się w kwestii ważności zebrania wiejskiego odbytego w dniu 20 września 2020 r., podczas którego sformułowany został wniosek sołectwa, Kolegium RIO uznało, że nie może to stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Gminy badanej uchwały. Z kolei formalne kwestie związane z oceną spełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. mogą być rozpatrywane przez organ stanowiący gminy tylko przed ujęciem wniosku sołectwa w projekcie uchwały budżetowej.

3.2. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do najdalej idącego zarzutu w zakresie właściwości rzeczowej, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do kwestionowania w niniejszej sprawie właściwości RIO. Stosownie do art. 86 u.s.g. organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Zatem skoro niniejsza sprawa dotyczy wprost planowania budżetu w części przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na zgłoszony we wniosku wydatek, to niewątpliwie należy ona do kategorii spraw finansowych.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian. Zasady procedury budżetowej, określające tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, należy rozumieć szeroko jako wchodzące w zakres spraw finansowych. Skoro warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku, to oczywistym jest, że od tego momentu wniosek sołectwa bierze, przynajmniej formalnie, udział w procesie przygotowania projektu i uchwalania budżetu gminy. W skardze kasacyjnej nie wykazano prawnych podstaw do wykluczenia z zakresu spraw finansowych rozpoznawania wniosku sołectwa o przyznanie określonych środków z funduszu sołeckiego. Istota wniosku dotyczy wprost finansów, czyli zgłoszenia potrzeby, czy propozycji wsparcia finansowego określonej wspólnoty (sołectwa) poprzez przeznaczenie środków z funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia określonego przez zebranie wiejskie. W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska WSA w Lublinie, że wszystkie unormowane przepisami art. 5 u.f.s. czynności organów sołectwa oraz organu wykonawczego i stanowiącego gminy mieszczą się w ramach przygotowania projektu budżetu gminy. Nie sformułowano także zarzutów z powołaniem na przepisy ustawy o finansach publicznych, na których swój pogląd w tym zakresie oparł Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego za nieuprawnione uznać należy stanowisko Rady Gminy, że sporne zagadnienie nie ma związku z procedurą budżetową.

Wątpliwości z kwestii właściwości rzeczowej RIO jako organu nadzoru w zakresie spraw finansowych nie wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach dotyczących wyodrębnienia funduszu sołeckiego, czy jego przeznaczenia (np. por. w wyroku z dnia 6 maja 2021 r., o sygn. akt I GSK 219/21). Wobec powyższego za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 86 u.s.g. Nie sposób bowiem przyznać racji Skarżącej kasacyjnie, że kwestionowana uchwała jest dotknięta wadą nieważności, albowiem nie doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co w konsekwencji bezzasadnym czyni zarzuty naruszenia art. 19 i art. 20 K.p.a.

3.3. Oś sporu dotyczy dopuszczalności odrzucenia przez Radę Gminy wniosku złożonego przez sołectwo J., dotyczącego przeznaczenia środków w ramach funduszu sołeckiego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.f.s. warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie przez sołectwo wniosku do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). W myśl ust. 3 wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. W terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4). Stosownie do art. 5 ust. 11 u.f.s. uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7.

Z kolei art. 2 ust. 6 u.f.s. stanowi, że środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Zgodnie z ust. 7 środki funduszu mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej w rozumieniu ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej

Dokonując analizy powyższych regulacji należy zauważyć, że ustawodawca przewidział w art. 5 u.f.s. ściśle określone sytuacje, w których rada gminy posiada kompetencje do odrzucenia wniosku sołectwa. Przy czym w niniejszej sprawie chodzi o sytuację opisaną w art. 5 ust. 11 u.f.s., w której uchwalając budżet, rada gminy obligatoryjnie odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7. Innymi słowy Rada Gminy mogła odrzucić wniosek sołectwa J. tylko w przypadku, gdyby przedsięwzięcia zgłoszone we wniosku do objęcia finansowaniem w ramach funduszu sołeckiego nie mieściły się w ramach zadań własnych gminy, nie służyły poprawie warunków życia mieszkańców i nie były zgodne ze strategią rozwoju gminy (ust. 6), albo jeśli nie służyły pokryciu wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej (ust. 7). Jeżeli zatem zgłoszony we wniosku sołectwa wydatek na wykonanie tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim na planowaną kwotę 52 000 zł, nie wykraczał poza powyższe kryteria, to nie było podstaw do odrzucenia wniosku na podstawie art. 5 ust. 11 u.f.s. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje twierdzenie Rady Gminy, że powyższe zadanie zostało zrealizowane, dlatego nie jest zadaniem "przewidzianym do realizacji". Z akt sprawy wynika, że wprawdzie zadanie zostało zrealizowane rzeczowo, jednak jak wyjaśnił Wójt, nie dokonano zapłaty wykonawcy, z uwagi na brak planu wydatków w poprzednim budżecie. Użyty w art. 5 ust. 3 u.f.s. zwrot "przedsięwzięcie przewidziane do realizacji" należy rozumieć jako wskazanie celu wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego, tj. określenie w planie finansowym, jakim jest budżet gminy, nieprzekraczalnego limitu wydatków na dany cel (art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Z tego względu nawet zrealizowanie danego zadania w ujęciu rzeczowym, nie stanowi przeszkody do umieszczenia wydatku na jego sfinansowanie w planie finansowym. Z powyższy stanowiskiem Skarżąca kasacyjnie nie podjęła w istocie polemiki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie WSA uznał, że wprawdzie uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, jednak odrzucenie przez radę wniosku sołectwa o finansowanie zadań w ramach funduszu sołeckiego, możliwe jest tylko w ściśle określonych przypadkach, opisanych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. Ustawodawca nie przewidział sytuacji odrzucenia wniosku sołectwa ani z powodu ewentualnych nieprawidłowości związanych z tym, że zebranie wiejskie, podczas którego został sformułowany wniosek, zdaniem Rady Gminy, jest nieważne z powodu braku quorum, bo nie wzięło w nim udział co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa, ani w sytuacji gdy, jak twierdzi Rada Gminy, wykonanie tarasu z zadaszeniem przy budynku wiejskim, zostało już zrealizowane i sfinansowane w 2019 r. W skardze kasacyjnej nie wykazano, w jakim zakresie powyższe zadanie zostało sfinansowane. Z akt sprawy wynika, że w 2019 r. sfinansowany został pierwszy etap zadania, tj. ułożenie kostki betonowej pod wykonanie tarasu (faktura Nr 1/19 na kwotę 22 000 zł, zapłacona w dniu 31 grudnia 2019 r.). Zgłoszone w 2020 r. przedsięwzięcie dotyczy zaś montażu drewnianej altany z zadaszeniem. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, czy w sprawie zachodzi realne niebezpieczeństwo, że w razie ujęcia w budżecie wydatków na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia dojdzie do powtórnego finansowania tego samego zadania.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2019 r., o sygn. akt I GSK 2701/18, że kwestie związane z oceną warunków formalnych, określonych w art. 5 ust. 2 – 4 u.f.s., tj. czy inicjatywa podjęcia wniosku przez zebranie wiejskie pochodzi od uprawnionych podmiotów, czy zawiera wskazanie przedsięwzięć z oszacowaniem ich kosztów oraz uzasadnieniem i czy został przekazany w terminie, rada gminy może badać na etapie przygotowania projektu budżetu. Może wówczas, ze względu na niespełnienie tych warunków, wniosek odrzucić. Przy czym ta kompetencja rady gminy aktualizuje się wówczas, gdy wniosek w sprawie finansowania zadań w ramach funduszu sołeckiego zostanie odrzucony przez organ wykonawczy. Jeżeli zaś organ stanowiący, realizując swoją kompetencję przygotowania projektu uchwały budżetowej umieści wydatki na realizację zadań wynikających z wniosku sołectwa w planie wydatków budżetowych, wskazana kompetencja rady gminy w ogóle nie zaktualizuje się. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wójt bowiem nie odrzucił wniosku zebrania wiejskiego. W ramach prac nad podjęciem uchwały budżetowej rada gminy może zaś odrzucić wniosek tylko ze względu na jego treść, tzn. jeśli zgłoszone przedsięwzięcia wykraczają poza zadania, jakie mogą być finansowane z budżetu gminy w ramach funduszu sołeckiego, w tym na podstawie art. 5 ust. 11 u.f.s. Ze zgromadzonego materiału oraz skargi kasacyjnej nie wynika, aby przedsięwzięcie ujęte we wniosku (wykonanie tarasu/wiaty z zadaszeniem) nie mieściło się w zakresie zadań, jakie mogą być finansowane w ramach funduszu sołeckiego.

3.4. Odnosząc się do zarzucanej w skardze kasacyjnej wadliwości sporządzenia przez WSA w Lublinie uzasadnienia wyroku, należy wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie powyższej regulacji może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera powyższych elementów, bądź gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., o sygn. akt I GSK 1821/14 i z dnia 6 marca 2019 r., o sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza treść i uzasadnienie zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Za bezskuteczne uznać zetem należy wywody Skarżącej kasacyjnie, w ramach zarzutu uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a., kwestionujące ważność zebrania wiejskiego, ze wskazaniem, że nie wzięło w nim udział co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa, a jedynie 14%.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego motywy zaskarżonego orzeczenia spełniają formalne wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko WSA w Lublinie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO. Brak akceptacji autora skargi kasacyjnej oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku nie jest wystarczającą podstawą do jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez WSA dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, w tym odniesienie się do zarzutów skargi w kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy, dlatego argumentację stron może oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów WSA wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2016 r., o sygn. akt II GSK 702/15; z dnia 19 czerwca 2018 r., o sygn. akt II GSK 2336/16; z dnia 18 kwietnia 2018 r., o sygn. akt II GSK 2671/16 i z dnia 4 października 2018 r., o sygn. akt II GSK 2983/16). Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

3.5. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały również z punktu widzenia aspektów, na które Strona nie zwróciła uwagi wprost w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak kluczowe, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie w granicach sprawy, które w niniejszej sprawie nie zostały przez WSA przekroczone i dlatego zasadnie w wyroku skupiono się na przedmiocie sprawy, czyli podstawach prawnych dopuszczalności odrzucenia wniosku sołectwa, przewidzianych w art. 5 u.f.s., który to przepis nie został powołany w podstawach skargi kasacyjne. Kontroli została poddana zaskarżona uchwała, która została oceniona zgodnie z zasadą legalizmu w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Powołany w petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych, wskazując na obowiązek sądu stosowania określonych ustawowo środków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie mógł zostać naruszony, skoro nie doszło do przekroczenia przez sąd administracyjny kompetencji, albo zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie. Przepisowi temu mógłby uchybić Sąd pierwszej instancji, gdyby w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej uchwały była prawidłowa, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a.

Reasumując w skardze kasacyjnej nie zdołano wykazać nieprawidłowości kontroli przeprowadzonej przez WSA w Lublinie, co pozwala uznać ją za mieszczącą się w granicach ustawowych i przeprowadzoną bez uchybienia przepisom postępowania art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie doszło do uchybienia regulacji wynikowej zawartej w art. 148 P.p.s.a., albowiem nie było podstaw do jej zastosowania w sprawie.

Niezależnie od powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie dowiódł w sposób przekonujący, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika wprost z postanowień art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można czynić z aspektów formalnych celu samego w sobie. Procedura jest bowiem jedynie swoistym instrumentarium dla realizacji norm prawa materialnego, co potwierdza treść art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

3.6. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

M. Bejgerowska M. Kowalski B. Sobocha-Holc