Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 171/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 7 maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2021 r., poz. 735, dalej "kpa"), po rozpoznaniu wniosku Centralnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w km 496+500 w ramach zadania pn.: "Budowa odwodnienia w obszarze miejscowości Ś. wraz z przebudową istniejącego odwodnienia drogi ekspresowej nr [...] w rejonie km 496+500".

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji złożyli W. C. i L. L..

W odwołaniu skarżący L. L. wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając jej naruszenie postępowania w tym nie podania w uzasadnieniu źródła, na podstawie którego faktycznie wydano decyzję oraz naruszenie prawa materialnego przez "pozbawienie możności jego wywiedzenia stronie postępowania administracyjnego". Uzasadniając skarżący wywiódł, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego zezwala po raz wtóry na zadania, które określono już

w decyzji pierwotnej nr [...] z dnia 15 października 2010 r. o zezwoleniu na realizację budowy trasy [...] – Etap I.

Rozpoznając odwołanie L. L. (i W. C.) Minister Rozwoju i Technologii (dalej "Minister", "organ odwoławczy") decyzją z 11 stycznia 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 29 października 2019 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn,: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w km 496+500" w ramach zadania pn.: "Budowa odwodnienia w obszarze miejscowości Ś. wraz z przebudową istniejącego odwodnienia drogi ekspresowej nr [...] w rejonie km 496+500". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z 7 maja 2021 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w km 496+500 w ramach zadania pn.: "Budowa odwodnienia w obszarze miejscowości Ś. wraz z przebudową istniejącego odwodnienia drogi ekspresowej nr [...] w rejonie km 496+500". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Rozpoznając sprawę w związku ze złożonymi odwołaniami, Minister wskazał, że

stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2022 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2022 r. poz. 838) właściwym w przedmiotowej sprawie - jest Minister Rozwoju

i Technologii.

Dalej wskazał, że jedną z podstawowych czynności organu odwoławczego jest określenie, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły osoby, którym przysługuje interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższy obowiązek wynika wprost

z art. 127 § 1 kpa, który stanowi, że odwołanie od decyzji służy stronie.

Ze zgromadzonego przez Wojewodę materiału dowodowego nie wynikało, aby L. L. i W. C., byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W aktach nie było dokumentów również dokumentów potwierdzających, iż skarżącym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych decyzja Wojewody. Z uwagi na fakt, iż przymiot strony odwołujących nie wynikał z przysługującego im prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 kpa, czy ww. osobę można uznać za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wobec powyższego, pismem z dnia 11 stycznia 2022 r., organ odwoławczy wezwał do wykazania interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego. Powyższej czynności odwołujący się mieli dokonać w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r., L. L. wskazał, iż posiada tytuł prawny do działki nr [...], położonej w S. przy ulicy K. [...], wynikający z księgi wieczystej [...]. Ponadto skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące obszaru odziaływania obiektu i wyjaśnił, iż wydano "zezwolenie wodnoprawne, które ma znaczenie w tej sprawie", które powoduje że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego.

Z kolei W. C. w piśmie z dnia 14 lutego 2022 r. zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wskazując, że jako właściciel działek nr: [...] (objętych księgą wieczystą [...]), położonych

w S. przy ul. K. [...], posiada status strony przedmiotowego postępowania. Ponadto podniósł szereg zarzutów dotyczących wcześniej wydanych decyzji o zezwoleniu na budowę drogi [...].

Minister uznał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby odwołującym L. L. i W. C. przysługiwał przymiot strony - w rozumieniu art. 28 kpa - w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Z argumentacji przedstawionej przez skarżących wynika, iż obaj skarżący wywodzą swój interes prawny z okoliczności, iż ich działki, zgodnie art. 28 ust, 2 ustawy Prawo budowlane, znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednakże,

w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust, 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Został on bowiem wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, zaś interes prawny bada się w oparciu o art. 28 kpa.

Organ dalej podał, że ocena legitymacji procesowej skarżących winna być dokonywana w ramach prowadzonego postępowania, a to dotyczy wyłącznie zezwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...], klasy 5 w km 496+500 w miejscowości Ś., w ramach której rozbudowany zostanie istniejący system odwodnienia, a nie budowy drogi [...] na odcinku; koniec obwodnicy R. - granica województwa mazowieckiego, jako całości. Realizacja budowy drogi [...] na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa mazowieckiego (które to zamierzenie inwestycyjne obejmowało swym zakresem m.in. budowę obwodnicy S. w ciągu drogi [...]), odbyła się bowiem w oparciu o wcześniejsze decyzje administracyjne.

Wbrew błędnemu stanowisku przyjętemu przez skarżących, przedmiot decyzji Wojewody Mazowieckiego nie może być wiązany z wcześniej wydanym zezwoleniem dotyczącym budowy drogi [...] na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa mazowieckiego, a co za tym idzie, interesu prawnego do kwestionowania decyzji Wojewody Mazowieckiego, skarżący nie mogą wywodzić z oddziaływań, które nie są związane z przedmiotową inwestycją. Tym samym, oceny interesu prawnego skarżących należy dokonać mając na uwadze skonkretyzowany obiekt budowlany objęty decyzją Wojewody Mazowieckiego.

W ocenie Ministra wydana decyzja Wojewody Mazowieckiego, nie powoduje ograniczeń dla ww. działek skarżących. Dla prawidłowej oceny powyższego Minister, skupił się na kwestii położenia działek skarżących względem przedsięwzięcia objętego decyzją Wojewody Mazowieckiego i ewentualnych ograniczeniach/utrudnieniach w ich korzystaniu przez skarżących. Dokumentacja mapowa zatwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego nie obejmuje ww. działek skarżących, jak również obrębów ewidencyjnych, w których są położone.

W konsekwencji jak stwierdził Minister, nie sposób uznać, by działki skarżących znajdowały się w obrębie oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem decyzji Wojewody Mazowieckiego. Na planszy projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Wojewody Mazowieckiego, określono obszar oddziaływania obiektu budowlanego, oznaczony w legendzie linią przerywaną koloru czarnego. Zakres inwestycji objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego, nie oddziałuje na tereny sąsiednie, bowiem obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się na obszarze działek, na których został zaprojektowany. Skarżący nie udowodnili, a Minister analizując materiał dowodowy nie stwierdził tego, że przedmiotowa inwestycja objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego będzie ograniczać w jakikolwiek sposób zagospodarowanie ich działek i korzystanie z nich, a co za tym idzie, nie wpływa na wykonywanie przez skarżących prawa własności w dotychczasowy sposób.

Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że odwołujący nie legitymują się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że są stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Natomiast uznanie, że ochronie podlegać winien interes faktyczny, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone

w związku z planowaną inwestycją.

W konsekwencji, w ocenie Ministra, L. L. i W. C. nie mogą być uznani za strony w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Wojewody Mazowieckiego, w rozumieniu art. 28 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył L. L. (skarżący).

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszenie innych przepisów przywołanych ustaw, a tym samym naruszenie jego prawa do odwołania się od decyzji administracyjnej.

Wniósł o:

- oddalenie decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2023 r.

w części dotyczącej prawa do odwołania oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Mazowieckiego w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 15.10.2010 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej budowy trasy [...].

- zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu poniesionych kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowe działania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zaznaczył, że legitymacją Skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym są szkody materialne wyrządzone poprzez odprowadzanie wody z trasy [...] na jego majątek, który jest położony

w oddziaływaniu trasy S7 oraz w oddziaływaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji wodnoprawnej wydanej w dniu 27 listopada 2009 r., którą GDDKiA wygasiła na własny wniosek bez naprawy szkody wyrządzonej Skarżącemu.

Kolejnym prawem Skarżącego, który daje jemu przymiot strony postępowania administracyjnego jest sprawa wywołania decyzji wodnoprawnej wydanej w 2019 r. wygaszającej decyzję poprzednią wydaną przez Marszałka Województwa Mazowieckiego jak i decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w dniu 7 maja 2021 r.

o nazwie [...] o zezwoleniu na budowę odwodnienia w miejscowości Ś..

Zdaniem Skarżącego budowa odwodnienia w miejscowości Ś. jest kontynuacją budowy trasy [...] opierającej się o decyzję pierwotną ZRID, której integralną częścią jest projekt budowlany, gdzie na arkuszu nr 20 widzimy przepust oraz staw, do którego GDDKiA odprowadza wodę a tym samym czyni szkody dużych rozmiarów, których naprawić materialnie stronom postępowania administracyjnego oraz uczestnikom szkody nie chce.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego wydana została zgodnie z przepisami specustawy drogowej

i z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Rozpatrując skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu uznania przez organ odwoławczy braku legitymacji procesowej po stronie osoby wnoszącej odwołanie, czyli uznania, że jest ona nieuprawniona do wniesienia odwołania, Sąd nie może kontrolować decyzji organu I instancji, a więc oceniać kwestii materialnoprawnych ukształtowanych decyzją organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter formalny i w ramach tej decyzji Sąd może rozważać tylko zasadność stanowiska organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, publ.

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W związku z tym należało uznać, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadnił.

Skarga L. L. okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2023 r., który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawy drogowej) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołania m.in. skarżącego L. L..

W tym miejscu wyjaśnić należy, że art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa), w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, ustanawia ogólną zasadę, która może zostać ograniczona przepisem szczególnym

Organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący L. L. i W. C. - odwołujący się nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do skutecznego kwestionowania decyzji Wojewody Mazowieckiego

z dnia 7 maja 2021 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej realizowanej

w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Inwestycja dotyczyła: "Rozbudowy drogi krajowej nr [...] w km 496+500 w ramach zadania pn.: "Budowa odwodnienia w obszarze miejscowości Ś. wraz z przebudową istniejącego odwodnienia drogi ekspresowej nr [...] w rejonie km 496+500".

Podstawą prawną umorzenia był art. 138 § 1 pkt 3 kpa, który nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, jednak przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, spowodowanej m.in. wniesieniem odwołania przez osobę niebędącą stroną.

Przypomnienia wymaga, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez legitymowany do tego podmiot, czyli stronę postępowania w sprawie. Z art. 127 § 1 kpa, wynika bowiem wprost, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Przed rozpoznaniem odwołania niezbędne jest więc zbadanie przez organ drugiej instancji legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego ten środek zaskarżenia. Podkreślić należy, że prawo to jest niezależne od okoliczności, czy strona brała udział

w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji. Ważne jest natomiast, aby strona wykazała, że ma do tego legitymację. Oznacza to, że odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Wyznaczenie strony postępowania, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, powinno nastąpić w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne).

Podmiot, który nie może mieć statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, nie może również wnieść skutecznie odwołania. Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że przez "interes prawny" należy rozumieć prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, gdyż orzeka się o nim w drodze decyzji administracyjnej. Interes prawny musi być więc indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie,

a jego istnienie winno znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania.

Z przepisów specustawy drogowej wynika jednak, że stroną tego postępowania jest

z pewnością dotychczasowy właściciel nieruchomości.

Postępowanie administracyjne dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku tego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach

i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.

Oznacza to, że pierwszym przypadku, postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 255- 259).

Jednocześnie należy podkreślić, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Co istotne z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13, CBOSA). Zaznaczyć też należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także np.

z przepisów prawa cywilnego.

W oparciu o przepisy specustawy drogowej, w kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie realizacji inwestycji drogowej niewątpliwie będzie wnioskodawca (inwestor), natomiast uprawnienia innych podmiotów należy badać z uwzględnieniem art. 28 kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić tu należy, że art. 28 Prawa budowlanego nie ma w sprawie zastosowania.

Wracając na grunt niniejszej sprawy skarżący (L. L.) po pierwsze nie wskazał przepisu prawa materialnego z którego wywodzi swój interes prawny. Nie jest on także właścicielem działki znajdującej się w liniach rozgraniczających inwestycję, co wynika z akt administracyjnych. Jednocześnie na uwadze mieć należy, że w sprawach inwestycji drogowych realizowanych w oparciu o specustawę drogową nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego, zatem brak jest podstaw do uwzględniania argumentacji dotyczącej obszaru oddziaływania inwestycji, która miałaby wpływać niekorzystnie na interesy skarżącego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że decyzja organu I instancji – Wojewody mazowieckiego dotyczy: realizacji inwestycji drogowej, w tym zatwierdzenia projektu budowlanego, oznaczonego jako załącznik nr 1 do decyzji dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] w km 496+500 w ramach zadania pn.: "Budowa odwodnienia w obszarze miejscowości Ś. wraz z przebudową istniejącego odwodnienia drogi ekspresowej nr [...] w rejonie km 496+500".

Z treści zaskarżonej decyzji wynika wprost, że dokumentacja mapowa zatwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego nie obejmuje obrębów ewidencyjnych w których położona jest działka L. L.. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest w obrębie [...] Ś., czyli znajduje się w znacznym oddaleniu od działki Skarżącego nr [...] – położonej w S. przy ulicy K. [...], znajduje się

w odległości ok. 1,70 km od terenu przedmiotowej inwestycji objętej decyzja Wojewody Mazowieckiego. Nie sposób uznać, aby realizacja przedmiotowej inwestycji miała jakikolwiek wpływ na działkę skarżącego.

W toku prowadzonego postepowania skarżący nie wykazał, aby w obrębie realizowanej inwestycji był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Skarżący ponadto został wezwany do wykazania przysługującego mu interesu prawnego – dotyczącego zaskarżenia decyzji Wojewody. Odpowiadając na pismo organu odwoławczego skarżący powołał się jedynie na własność działki [...] położonej w S. przy ul K. [...]. Również w samej skardze nie podał informacji wskazujących na posiadanie interesu prawnego. Nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, iż jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętej pod budowę lub wykonanie odwodnienia w obszarze w miejscowości Ś..

Zauważenia wymaga, że Minister rozpoznawał odwołanie skarżącego od konkretnej decyzji, a mianowicie decyzji wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego Nr [...] i tylko mając na uwadze tę zaskarżoną decyzję badał interes strony. Nie miało w tej sytuacji znaczenia odwoływanie się strony skarżącej do uprzednich decyzji wydanych przez ten czy inny organ. Również nie było uzasadnione odwoływanie się do decyzji wygaszonych. Te inne, poprzednie decyzje na które wskazuje w skardze skarżący mogły być rozpoznawane w ramach prowadzonych postępowań.

Zdaniem Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że Minister prawidłowo umorzył postepowanie odwoławcze w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,

bowiem po stronie skarżącego brak było argumentacji szczegółowej indywidualizującej jego interes prawny. Skarżący nie wskazał konkretnego zindywidualizowanego interesu prawnego ani w piśmie skierowanym do organu odwoławczego ani w skardze. Przedstawione przez skarżącego argumenty nie stanowiły o interesie prawnym. Okoliczności podane w skardze stanowią o interesie faktycznym, a nie prawnym.

Zwrócić tu uwagę należy skarżącemu, że decyzja organu I instancji dotyczyła konkretnego celu, i tym celem z całą pewnością nie była decyzja środowiskowa, o której pisze w skardze skarżący (strona druga skargi) ani kwestia ustalenia szkody materialnej.

Z tych względów w przekonaniu Sądu interes skarżącego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy administracyjnej może być rozpatrywany jedynie w kontekście interesu faktycznego, bowiem skarżący po zrealizowaniu inwestycji bez przeszkód może realizować swoje prawo własności.

Brak jest zatem przepisu prawa materialnego, na którego naruszenie mógłby wskazać skarżący, jako źródło statusu strony w postępowaniu dotyczącym budowy odwodnienia w oparciu o specustawę drogową.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stwierdzić należy, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem zasad obowiązujących

w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa, nie naruszając przy tym reguł postępowania.

Konkludując, skarżący nie legitymował się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniu, że jest stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy umorzył postepowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W tym stania rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.