Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 119, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 28, art. 31, art. 61, art. 97, art. 127, art. 134, art. 141, art. 142, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par.12
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 22 grudnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, powoływanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101; powoływanej dalej jako "p.g.i.k.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącego T. M. od pisma Starostwa Powiatowego z [...] 2017 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 21 września 2017 r. skarżący wniósł o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony, ze względu na interes prawny. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy regulacji stanu prawnego działki nr [...] w B, gdzie w części parcel katastralnych występuje A. P., zaś w ewidencji gruntów ujawniony jest jako właściciel Skarb Państwa we władaniu Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Na uzasadnienie posiadania interesu prawnego skarżący wskazał, że wynika on z faktu posiadania części przedmiotowej działki, co w połączeniu ze złożonym przez wnioskodawcę podaniem o zasiedzenie fragmentu przedmiotowej nieruchomości, winno obligować organ prowadzący postępowanie w I instancji do uznania go za stronę postępowania, a w dalszej kolejności zawieszenia postępowania w sprawie.

W dniu [...] 2017 r. Starostwo Powiatowe przesłało do skarżącego informację, iż nie posiada on interesu prawnego uzasadniającego jego udział w prowadzonym postępowaniu, jako jednej z jego stron. Uzasadniając powyższą okoliczność Starostwo Powiatowe wskazało, że podmiotami, które biorą udział w postępowaniu w sprawie aktualizacji danych z ewidencji gruntów w sprawie konkretnej nieruchomości są jej właściciele, a w sytuacji, w której zostaną oni ustaleni, to udział dalszych podmiotów jest wykluczony. Zdaniem Starostwa Powiatowego powyższa sytuacja zachodzi w sprawie dotyczącej działki nr [...] położonej w B.

W dniu 16 listopada 2017 r. skarżący złożył odwołanie od powyższego pisma, wnosząc alternatywnie o zmianę wydanej decyzji poprzez przyznanie mu statusu strony, a w dalszej kolejności zawieszenie postępowania, względnie uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując przedmiotowe odwołanie organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. Zagadnienie dopuszczalności odwołania rozpatruje się w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych), jak też z przyczyn podmiotowych (wniesienie środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych). Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, nastąpi wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tej przyczyny, że zaskarżona została czynność organu administracji publicznej, która nie jest aktem administracyjnym.

Zdaniem organu w związku z powyższym zachodziła konieczność ustalenia charakteru pisma Starostwa Powiatowego z [...] 2017 r. znak: [...], od którego zostało wniesione odwołanie.

Elementy decyzji administracyjnej określono w art. 107 § 1 k.p.a., zaś decyzja niespełniająca tych wymogów jest decyzją wadliwą. Jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że pomimo braków formalnych, pismo wydane przez organ administracji publicznej będzie traktowane jako decyzja, o ile zawierać będzie minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok WSA w Opolu z 24.06.2008 r., sygn. akt II SA/Op 164/08, wyrok WSA w Rzeszowie z 11.10.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 368/12). Oceniając więc dany akt administracyjny, należy przede wszystkim zbadać istnienie powyższych czterech elementów.

Organ odwoławczy podkreślił, że nadawcą pisma z [...] 2017 r. jest Starostwo Powiatowe, natomiast pismo zostało podpisane przez A. A. sprawującą funkcję Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów działającą z upoważnienia Starosty. Bezsporne jest również, iż przedmiotowe pismo zostało skierowane do adresata, którym jest pełnomocnik skarżącego. Przechodząc do dalszych elementów stanowiących o tym, czy w sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną należy rozważyć, czy przedmiotowe pismo stanowi o załatwieniu sprawy, jaką jest bezwzględnie orzeczenie dotyczące regulacji stanu prawnego działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości B w gminie L. Analiza przedmiotowego pisma prowadzi do wniosku, iż ma ono wyłącznie walor informacyjny, gdyż z jego treści adresat może uzyskać informację, iż toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a w ramach prowadzonego postępowania zostały ustalone strony postępowania, do których nie zalicza się wnioskodawca, z uwagi na okoliczności w piśmie podniesione. Skoro zatem przedmiotowe pismo nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a jedynie informuje określony podmiot, że nie przysługuje mu prawo do udziału jako strona w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to okoliczność ta bezsprzecznie stanowi o wyłącznie informacyjnym charakterze stanowiska, co determinuje konieczność wydania przez organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na powyższe postanowienie T. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 127 k.p.a. lub 141 § 1, art. 142 i art. 134 zw. z art. 144 w zw. z art. 15 i 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wyrażające się tym, że organ II instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania (tudzież zażalenia) na decyzję (tudzież postanowienie) Starosty Powiatowego z dnia [...] 2017 r., podczas gdy z treści art. 28 k.p.a. wynika, że ex lege winien być stroną postępowania administracyjnego,

2) naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez działania organu I i II instancji w sposób rażąco naruszający przepisy prawa, nie podjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego (brak przymiotu prawa strony, co narusza słuszny interes skarżącego jako obywatela), co ostatecznie skutkuje naruszeniem zaufania do aparatu państwowego,

3) naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 61 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy z mapy sytuacyjnej wynika wprost, iż powinien zostać uznany za stronę,

4) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie o zasiedzenie, toczącej się przed Sądem Rejonowym pod sygn. [...].

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Na wstępie skarżący podkreślił, że w pierwszym piśmie został zawarty wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania do momentu zakończenia sprawy sądowej o stwierdzenie zasiedzenia, jednakże organ I instancji również w tej części odmówił rozstrzygnięcia.

W treści uzasadnienia skargi wskazano, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego elementy pisma z dnia [...] 2017 r. wskazują na rozstrzygnięcie władcze wobec osoby skarżącego, niezależnie od tego, iż w jego treści brak jest oznaczenia dokumentu jako decyzji lub postanowienia. Interpretując samą treść pisma organu I instancji należy stwierdzić, że rozstrzyga ono o braku interesu prawnego do występowania w toczącej się sprawie, a co za tym idzie - organ odmówił zawieszenia postępowania (co można też kwalifikować jako odrębne postanowienie sprawie). Skarżący podkreślił, że gdy organ administracyjny rozstrzyga nie o istocie sprawy, lecz np. o niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy, powinien wydać decyzję.

W ocenie skarżącego, z uwagi na występującą w sprawie kwestię odwołania "potencjalnej" strony, w skardze zostały przedstawione pytania konstytucyjne, które Sąd badający sprawę powinien zadać. Sformułowanie, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego co do konstytucyjności art. 141 § 1 k.p.a. lub 127 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje on zaskarżenia odmowy dopuszczenia do sprawy w charakterze strony, pozwoliłoby na ostateczne prawidłowe ukształtowanie tego zagadnienia. Etap odmowy przez organ I instancji przymiotu strony jest jedynym, w którym osoba ta jest informowana o toczącej się sprawie i rozstrzygnięciu organu. Sama wypowiedź organu jest rozstrzygnięciem władczym, kończącym postępowanie dla danego podmiotu. W takiej sytuacji jedyną możliwością prawną przysługującą takiej osobie - wg aktualnego stanowiska organów - jest zaskarżenie decyzji. Jednak jest to możliwość o tyle utrudniona, że strona może nie wiedzieć o władczym rozstrzygnięciu godzącym w jej prawa.

Skarżący w treści skargi podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą jego interesu prawnego do występowania w sprawie, przedstawiając postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 4 stycznia 2018 r. wydane pod sygnaturą [...], w którym Sąd udzielił mu zabezpieczenia roszczenia poprzez ustanowienie zakazu zbywania oraz obciążania nieruchomości położonej w B (gm. L), składającej się z działki nr [...], obręb nr [...], dla której nie jest urządzona księga wieczysta, w odniesieniu do części tej działki o pow. 135 m.kw., stanowiącej przedłużenie działek nr [....], [...], [...] i [...] położonych w B. Zdaniem skarżącego przesądza to o istnieniu interesu prawnego po jego stronie jako właściciela i władającego nieruchomością, jak też o potrzebie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do momentu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd powszechny.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżone postanowienie dotknięte było takimi uchybieniami, które mogłyby uzasadnić uwzględnienie skargi.

Na wstępie zaznaczyć również należy, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie charakteru prawnego pisma Starostwa Powiatowego z [...] 2017 r. znak: [...], od którego zostało następnie wniesione odwołanie, o niedopuszczalności którego orzeczono w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie skarżącego pismo to stanowi decyzję (względnie postanowienie) w przedmiocie odmowy dopuszczenia go do udziału w postepowaniu i oddaleniu wniosku o zawieszenie postepowania. Tymczasem w ocenie organu w piśmie tym brakuje rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, pismo ma wyłącznie walor informacyjny, gdyż z jego treści adresat może uzyskać informację, iż toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a w ramach prowadzonego postępowania zostały ustalone strony postępowania, do których on się nie zalicza. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sporu o charakter prawny wspomnianego pisma jest decydujące dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. (oraz powiązanych art. 127, art. 141 § 1, art. 142 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 15 i art. 28 k.p.a., których naruszenie wskazano w zarzutach skargi). Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei w myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje tylko od decyzji. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Dla stwierdzenia, jaki charakter posiada wymienione pismo, w pierwszej kolejności konieczne jest jednakże odniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego odmowy dopuszczenia go do postępowania w charakterze strony.

Rozpoczynając od kwestii - w ocenie skarżącego - niesłusznego niedopuszczenia go do postępowania w charakterze strony, odnieść należy się do definicji strony, którą zawiera przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, normy materialnoprawne określające krąg stron postępowania zawiera przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego – oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Dodatkowo, w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Na gruncie niniejszej sprawy właściciele działek ewidencyjnych, których dotyczy postepowanie aktualizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, są ustaleni i znani. Słusznie zatem w piśmie z dnia [...] 2017 r. organ wskazał skarżącemu, iż skoro wszyscy właściciele działek są znani, nie może być on uznany za stronę niniejszego postepowania.

Odnosząc się zatem do przedmiotu kontroli Sądu, tj. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 grudnia 2017 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności.

Podstawę procesową powyższego rozstrzygnięcia stanowił powołany już wcześniej art. 134 k.p.a. Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym (brak przedmiotu zaskarżenia oraz brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji) i z tego względu odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie VIII, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje więc również taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/04, LEX nr 165930).

Podstawowym zatem warunkiem dopuszczalności odwołania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, którą strona zamierza zaskarżyć. Odwołanie jest bowiem w myśl art. 127 § 1 k.p.a. środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji. Decyzja administracyjna stanowi zaś władczy i jednostronny akt z zakresu administracji publicznej wydany przez organ administracji i skierowany do określonego w niej adresata, rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony.

W rozpoznawanej sprawie pismo z dnia [...] 2017 r. nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach skarżącego, bowiem organ administracji nie rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie daje przepis art. 28 k.p.a., z dyspozycji którego nie można wyprowadzić umocowania do wydawania decyzji bądź postanowień o dopuszczeniu do udziału w sprawie w charakterze strony określonych podmiotów. Uprawnienie takie nie wynika również z innych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem art. 31 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej postanowieniem dopuszcza do udziału w postępowaniu organizację społeczną, a na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Mając na uwadze powyższe, brak jest podstawy prawnej do wydania czy to decyzji, czy nawet postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, LEX nr 1016346, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 293/06, LEX nr 505583). Skoro przepisy nie określiły formy orzekania o dopuszczeniu czy też niedopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie, czy to odwołania czy względnie zażalenia. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy bowiem utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego, w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 953/10, LEX nr 1083714, wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2011r. sygn. akt III SA/Gd 295/11, LEX nr 965554). Skarżący domagał się uznania go za stronę postępowania, a o braku podstaw do uznania go za stronę poinformowano go pismem. Takie załatwienie sprawy nie narusza prawa, gdyż wobec braku podstaw do wydania w tej kwestii decyzji lub postanowienia, organ udzielił osobie zainteresowanej stosownej informacji.

Trafny jest zatem pogląd organu odwoławczego wskazujący, że skoro pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie mogło zostać uznane za decyzję (ewentualnie postanowienie), to nie przysługiwało od niego odwołanie (ani zażalenie). Zauważyć ponadto należy, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, bezzasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 134 k.p.a. (oraz powiązanych art. 127, art. 141 § 1, art. 142 k.p.a. w zw. z art. 144, art. 15 i art. 28 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a. sprowadzających się do zarzutu błędnego stwierdzenia przez organ niedopuszczalności odwołania i braku uznania skarżącego za stronę postepowania).

Tytułem wyjaśnienia zaznaczyć również należy, że stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1, § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. 2016 r., poz. 1034 ze zm.) wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej i opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższego wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny. W jednolitym i utrwalonym orzecznictwie sądowym podkreśla się w związku z tym, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów, nie można oceniać aktów, orzeczeń i czynności prawnych objętych § 12 wymienionego rozporządzenia ani uzależniać zmian w ewidencji od wyniku takiej oceny (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 746/15). Ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji i nie może być źródłem praw. Rejestr ewidencji gruntów stanowi jedynie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/99, baza LEX nr 46214). Operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zasadnicze znaczenie ma więc ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności bądź innych praw (w tym m.in. orzeczenie zapadłe w przedmiocie zasiedzenia), nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów.

Mając na uwadze powyższe, odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie braku zawieszenia postepowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd powszechny, podkreślić należy, że zawisłość sprawy o zasiedzenie nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego w tej sprawie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości może ewentualnie ulec zmianie, będzie można w oparciu o to orzeczenie dokonać kolejnej zmian w ewidencji gruntów. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec stwierdzenia prawidłowości i zgodności z prawem działań organów administracji publicznej również zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. jest bezzasadny.

Nadto wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 141 § 1 k.p.a. lub art. 127 § 1 k.p.a. W sprawie nie wydano decyzji, od której przysługiwałoby odwołanie, bowiem kwestia dopuszczenia do udziału w sprawie nie wymaga załatwienia w takiej formie. Stwierdzić należy, iż osobie, której organ prowadzący postępowanie administracyjne odmówił przymiotu strony w postępowaniu, przysługuje możliwość zaskarżenia do organu II instancji decyzji wydanej w sprawie przez organ I instancji (wniesienie odwołania od decyzji). Od rozstrzygnięcia takiego odwołania przez organ II instancji podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania administracyjnego, może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Taki tok postępowania stanowi gwarancję praw strony. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 340/08 wskazał, że "niedopuszczenie do udziału w charakterze strony może podlegać zaskarżeniu w trybie administracyjnym i kontroli sądowej poprzez wniesienie odwołania od decyzji I instancji (...), a następnie przez wniesienie skargi na postanowienie organu II instancji o niedopuszczalności odwołania. To w tym postępowaniu podlega badaniu interes prawny skarżącego do uczestniczenia w cudzej sprawie w charakterze strony".

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.