Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1589/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 15zss4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2166/18 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i A.B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 września 2018 r. nr KR I R 33/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2166/18 w ten sposób, że w miejsce słów "ze skargi" wpisuje słowa "ze skarg"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2166/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i A.B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 20 września 2018 r., nr KR I R 33/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim i trzecim zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w skardze kasacyjnej wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; dalej: dekret) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ustawa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że pominięcie przez Prezydenta m. st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, nie stanowiło naruszenia prawa, podczas gdy przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu wymóg posiadania gruntu (w dacie złożenia wniosku) odnosi się zarówno do osoby właściciela, jak i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopełniono - jak przyznaje sam Prezydent m.st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy;

2. art 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego co do posiadania – w szczególności jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło - nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy:

(a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy,

(b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje,

- co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

3. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, a w konsekwencji odmowę zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, co wynikało z przyjęcia, że celem ustawodawcy wprowadzającego daną przesłankę nie było eliminowanie z obrotu prawnego decyzji, w których nie został zbadany wymóg posiadania gruntu (nie dotyczący dotychczasowego właściciela gruntu), w sytuacji gdy merytorycznie oraz pod kątem interesu społecznego decyzje te nie budzą żadnych zastrzeżeń, zaś możliwość wykorzystania powołanej przesłanki przez Komisję zachodziłaby jedynie w sytuacji wykazania, że niezbadanie przesłanki posiadania przez organ dekretowy miało wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku spełnienia owego obowiązku przez organy administracyjne orzekające w trybie dekretu (tj. braku wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela czy też prawnych następców właściciela), Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 ustawy, bez konieczności badania w podanym zakresie innych, niewymienionych wprost w ustawie dodatkowych przesłanek;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za kwalifikowane naruszenie prawa, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) gruntu było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ ogranicza się do sprawdzenia jedynie zaistnienia dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego;

5. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było także posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

6. art. 7 ust. 1 dekretu przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że przesłanka posiadania nieruchomości, o której mowa w podanym przepisie nie dotyczyła kategorii podmiotowej "dotychczasowego właściciela gruntu", podczas gdy wymóg spełnienia przesłanki posiadania gruntu w rozumieniu ww. przepisu (w ujęciu cywilistycznym) dotyczył zarówno dotychczasowego właściciela gruntu, jak i prawnych następców właściciela gruntu;

7. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię i uznanie prawidłowości w pomijaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela i jego następców prawnych podczas wydawania decyzji reprywatyzacyjnej, wskutek niewłaściwej wykładni, która wynika z przyjęcia, że wymóg "posiadania" gruntu przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu nigdy nie dotyczył dotychczasowego właściciela, z kolei odnośnie następców prawnych właściciela wymóg ten przestał obowiązywać po dacie 1 stycznia 1947 r., gdy tymczasem art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje niezmiennie wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopełniono, jak przyznaje sam Prezydent m.st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia decyzji Komisji o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy;

8. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu przez odmowę jego zastosowania z uwagi na uznanie, że spełnienie warunku "posiadania" musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku składania wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela z uwagi na sam fakt przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu atrybutu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;

9. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania przez Sąd, co wynikało z uznania wskazanej przesłanki ustawowej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Komisję za niewystarczające dla uchylenia nadzorowanych w postępowaniu rozpoznawczym decyzji reprywatyzacyjnych, podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawie przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie pozornej wykładni prowadzącej de facto do wykluczenia możliwości zastosowania konkretnego przez organ administracji, a które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania ww. przepisów ustawy, prowadząc do pogwałcenia zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa;

10. art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, które wynikało z uznania przez Sąd, że zbadanie przesłanki posiadania nie miało znaczenia w sprawie, skutkując tym, iż uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję nie znajdowało oparcia ani w przepisach prawa, ani w jego wykładni, podczas gdy Komisja, uchylając decyzję dekretową, działała na podstawie przepisów obowiązującego prawa, na czele z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, ponadto znajdując oparcie rozstrzygnięcia swej decyzji w prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu;

11. art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: uCOVID) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozbawienie stron prawa do udziału w rozprawie pozostawione zostało wyłącznej decyzji przewodniczącego, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami uCOVID zasadą jest przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych, a więc z poszanowaniem zasady jawności, zaś zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;

12. art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu i w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uzurpację prawa odnośnie do ustalania kompetencji Komisji, a w konsekwencji błędne określenie kompetencji, roli oraz celu działania Komisji jako organu administracji publicznej, a w konsekwencji uznanie wadliwości zaleceń Komisji skierowanych wobec Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie przeprowadzenia przez ten organ czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu beneficjentów, co oparto na stanowisku, że Komisja może wyeliminować decyzję reprywatyzacyjną z obrotu jedynie wówczas, gdy sama stwierdzi i wykaże oczywiste nieprawidłowości i to bez zobowiązania organu dekretowego do ich poszukiwania po wzruszeniu decyzji ostatecznej, podczas gdy głównym ustawowym zadaniem Komisji nie jest merytoryczne rozstrzyganie spraw dekretowych (mimo posiadanych w tym zakresie uprawnień) i zastępowanie w tym zakresie organów orzekających w postępowaniu zwykłym, a jedynie prowadzenie szybkiego i sprawnego ekstraordynaryjnego - nadzorczego postępowania, co powoduje, że Komisja po wykryciu uchybień w postępowaniu dekretowym może skierować sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, do których to przypadków zalicza się m.in. wyjaśnienie kwestii związanych z ustaleniem prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, co w konkretnej sprawie wynika z okoliczności związanych z faktem zalegania w aktach sprawy własnoręcznego pisemnego testamentu J.B., który to dokument nie był znany sądowi spadku w dacie wydawania postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po ww. osobie.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy w zw. z art.. 30 ust 1 pkt 4 i 4b ustawy przez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa, co wykluczało możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych przez Komisję, podczas gdy Komisja działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi (stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa), który wydał ostateczne decyzje reprywatyzacyjne, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy - tj. w konkretnym przypadku pkt 4 i 4b danego przepisu ustawy - przewidujących niezależne podstawy wzruszenia decyzji przez Komisję;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 7 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r, Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej: k.p.c.) w zw. z art. 679 § 1 i 2 k.p.c. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie, że skoro organ dekretowy nie posiadał legitymacji czynnej pozwalającej mu na skuteczne wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o zmianę postanowienia spadkowego po J.B., to nie można mu zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (realizacji zasady prawdy obiektywnej) w drodze zaniechania podjęcia czynności celem realizacji zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, w szczególności zaś niedokonania prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia kręgów osób uprawnionych, podczas gdy nawet w przypadku braku legitymacji czynnej do zainicjowania postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia postanowienia spadkowego po J.B., Prezydent m.st. Warszawy w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnych posiadał możliwość zwrócenia się do prokuratora o rozważenie możliwości złożenia wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia stwierdzającego nabycie spadku po ww. osobie, zaś zaniechanie podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności wobec świadomości znajdowania się w aktach sprawy dokumentu (testamentu J.B.) uprawdopodabniającego wadliwe ustalenie spadkobierców po ww. osobie przez sąd spadku (z uwagi na brak wiedzy co do istnienia testamentu), a tym samym kręgu stron postępowania dekretowego (art. 28 k.p.a.) stanowiło zaprzeczenie podstawowych obowiązków ciążących na organie administracji publicznej, który zobligowany jest do kierowania się zasadami praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i jako takie uprawniało Komisję do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z wypełnieniem się dyspozycji przewidzianej art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzje reprywatyzacyjne dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie do zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wyeliminowanie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu przez uchylenie decyzji i uznanie, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej w całości jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy mają wpływ na prawidłowość decyzji dekretowej, a nie w sytuacji w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu w konkretnej sprawie nie miało miejsca, podczas gdy Komisja w swojej decyzji w sposób obszerny i rzeczowy wykazała, że (1) decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane z naruszeniem prawa oraz (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało do zastosowania omawianej normy kompetencyjnej, umożliwiającej uchylenie nadzorowanych decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczne decyzje reprywatyzacyjne;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez bezzasadne zarzucenie naruszenia zasady ostateczności decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji Komisji i uchylenie (stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) nadzorowanych decyzji reprywatyzacyjnych na podstawie przesłanek przewidzianych ustawą, podczas gdy takie naruszenie nie miało miejsca z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym trybie postępowania w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 w związku ze stwierdzeniem przez Komisję wystąpienia przesłanek przewidzianych art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy, które stanowią przepisy szczególne względem k.p.a., przez co ich zastosowanie nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnej;

6. art. 21 p.p.s.a. w zw. z art. 19 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie przez sędziego sprawozdawcę Dorotę Apostolidis o zachodzącej w stosunku do niej podstawie wyłączenia i braku wstrzymania się od udziału w sprawie, a w konsekwencji brak wyłączenia konkretnego sędziego od rozpoznania sprawy i wydania wyroku, w sytuacji istnienia istotnej okoliczności wywołującej bądź też co najmniej mogącej wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności ww. sędziego w danej sprawie;

7. art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez naruszenie zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn, dla których nie przeprowadzono rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Komisji możliwości złożenia wniosku o wyłączenie sędziego sprawozdawcy na podstawie art. 19 p.p.s.a. z uwagi na brak jawności informacji dotyczącej składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powołanych zarzutów.

Do skargi kasacyjnej dołączono opinię prawną adw. K.S. dotyczącą analizy przesłanki posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, a także opinię językową prof. Jerzego Bralczyka dotyczącą sfomułowania "posiadanie gruntu", zawartego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną m.st. Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z 4 listopada 2021 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Regionalnej w Poznaniu delegowany do Prokuratury Krajowej Przemysław Ostojski.

W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2023 r. uczestnik postępowania A.B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i umorzenie postępowania administracyjnego. Stanowisko swoje podtrzymał w pismach z 25 lutego 2024 r., 19 marca 2024 r. 12 kwietnia 2024 r. i 14 kwietnia 2024 r. W piśmie z 17 czerwca 2023 r. i 6 maja 2023 r. uczestnik podniósł, że wskazana w decyzji jako strona postępowania C.B. zmarła [..] lutego 2011 r., nadto o decyzji Komisji zawiadomiono zmarłego T.R., a nie jego następców prawnych.

Pismem z 15 kwietnia 2024 r. prokurator cofnął zgłoszenie udziału w sprawie.

Pismem złożonym 16 kwietnia 2024 r. uczestniczka postępowania B.T. złożyła wniosek o wyłączenie s. NSA P.Przybysza od rozpoznania sprawy. Wniosek ten został oddalony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r., I OSK 1589/21.

Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Komisji podniósł, że w skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w związku z czym istnieją podstawy do zastosowania w sprawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, zgodnie z którą stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, odpowiada prawu.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu w zakresie, w jakim przesłankę przyznania prawa wieczystej dzierżawy stanowi posiadanie gruntu przez dotychczasowego jego właściciela lub jego następów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że przesłanka ta dotyczy każdej z kategorii podmiotów wymienionych w przepisie. Uznanie skuteczności tego zarzutu nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku, albowiem okoliczności sprawy nie wskazują, aby osoby składające wniosek dekretowy nie były w posiadaniu gruntu, o jakim stanowi art. 7 ust. 1 dekretu.

Przy wykładni art. 7 ust. 1 dekretu należy uwzględnić, że jego brzmienie nie jest jednoznaczne, a jego redakcja może prowadzić do wątpliwości. Świadczy o tym zarówno spór, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dotyczący kwestii, czy wymóg posiadania gruntu winien odnosić się tylko do następców prawnych byłego właściciela, czy też do osoby samego byłego właściciela gruntu, jak też pozostała część omawianego unormowania. Wskazać należy, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 1 dekretu, przyznanie prawa użytkowania wieczystego następuje zawsze na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, podczas gdy wniosek w tym zakresie mogą złożyć różne podmioty, w tym spadkobiercy właściciela. Spadkobiercą jednak dana osoba staje się w momencie śmierci spadkodawcy. W rezultacie, w sytuacji, w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu, to należy uznać, że były właściciel tego gruntu już nie żyje. W takim przypadku, interpretując omawiany przepis w sposób literalny, nie byłoby możliwe przyznanie objętego wnioskiem prawa byłemu właścicielowi gruntu (z uwagi na jego śmierć). Tym niemniej, pomimo tej niedoskonałości legislacyjnej, nikt nie ma wątpliwości, że w przedstawionej wyżej sytuacji, w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu warszawskiego, prawo użytkowania wieczystego należałoby przyznać owemu spadkobiercy byłego właściciela gruntu (oczywiście przy spełnieniu pozostałych, prawnych wymagań). Powyższe dowodzi, że literalna interpretacja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu może niejednokrotnie prowadzić do absurdalnych sytuacji, a zatem nie zawsze jest ona możliwa do zastosowania, pierwszeństwo powinna w takim przypadku mieć wykładnia funkcjonalna, systemowa. Zastrzeżenie to dotyczy także pojęcia "posiadania".

Pojęcie "posiadanie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można pominąć, że ustawodawca użył go w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy (uprawniony składa wniosek dekretowy w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę). Dwukrotne użycie tego samego terminu w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu takiego samego znaczenia.

Przy takim założeniu nietrudno dostrzec, że użyty w przepisie termin "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanym porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. R.P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych regulacji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów.

Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia terminu "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego terminu w przypadku gminy jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytemu w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem, przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy, jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania, wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu.

Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W konsekwencji, stanowisko Komisji akcentujące, że składając wniosek dekretowy wnioskodawca musiał sprawować nad danym gruntem władztwo faktyczne, nie jest uzasadnione. Z tych względów skład orzekający uznał, że wprawdzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Komisji, iż warunek "posiadania" nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, winien dotyczyć zarówno następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, jak i samych dotychczasowych właścicieli, ale przy braku definicyjnego zróżnicowania przez prawodawcę znaczenia tego pojęcia i przy jednoczesnym dopuszczeniu przez niego rozumienia instytucji "posiadania" w odniesieniu do gminy, jako jedynie aktu formalnego, nie można twierdzić, że uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego musieli zawsze wykazywać się faktycznym władaniem danym gruntem, a w konsekwencji brak ustaleń w tym zakresie skutkował wadliwością decyzji, uzasadniającą zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 4b i art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy.

Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy był aktem prawnym o charakterze indywidualnym, wydanym w konkretnie określonym celu przez samego prawodawcę w art. 1 dekretu. Indywidualność tego aktu wynika z ograniczonego jego obowiązywania i wywoływania skutków prawnych tylko do określonego w tym dekrecie obszaru m.st. Warszawy oraz celu, któremu akt ten służył. Podwójne zindywidualizowanie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. pod względem terytorialnym i celowościowym, nakazuje uznać ten akt za w istocie precedensowy, odmienny od typowych rozwiązań prawnych służących powszechnej regulacji stosunków własnościowych na obszarze całego kraju. Szczególność rozwiązań prawnych przyjętych w dekrecie zobowiązuje więc do zindywidualizowanego ich rozumienia przez pryzmat celu, któremu rozwiązania te służyły. Zniesienie prywatnej własności gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez jej przejęcie na rzecz gminy m. st. Warszawy, nastąpiło z mocy samego prawa w sposób bezwarunkowy. Ogrom zniszczeń w Warszawie wykluczał oczekiwanie wobec właścicieli poszczególnych gruntów legitymowania się posiadaniem gruntu w sposób mający wynikać z dotychczasowych, standardowych regulacji prawnych, które nie uwzględniały zaistnienia takich zniszczeń. W obliczu tak daleko idących skutków prawnorzeczowych dekretu, jakim było odebranie prawa własności gruntu z jednoczesnym przyznaniem uprawnienia do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, normatywnie wypowiedziany w tym dekrecie zamiar prawodawcy zrekompensowania tych skutków nieruchomością zamienną i odszkodowaniem wyklucza przypisywanie temu samemu prawodawcy rygorystycznego pojmowania posiadania, jako warunku uwzględnienia wniosku o przyznanie praw rekompensujących odebranie prawa własności, skoro zamiar wypłaty odszkodowania został przewidziany także w razie niezgłoszenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W świetle powyższego, przy rozważaniu pojęcia "posiadanie" w klasycznym ujęciu cywilistycznym, na które składają się dwa elementy: faktyczne władanie "corpus" i element woli "animus", element faktycznego władania dla potrzeb zastosowania art. 7 ust. 1 dekretu traci na normatywnym znaczeniu ze względu na brak jego spełnienia przynajmniej w tych wszystkich przypadkach, w których w stanie faktycznym na gruncie nie istniał już obiekt budowlany wskutek jego zniszczenia, który mógłby być przedmiotem faktycznego władania. Jednolitość traktowania wszystkich uprawnionych w ten sam sposób nakazuje zatem eksponowanie w ramach oceny istnienia posiadania określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jego elementu "animus", tj. woli dalszego posiadania gruntu nawet po utracie dotychczasowego prawa. Nie sposób bowiem wymagać od dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy rygorystycznie pojmowanego posiadania gruntu w sytuacji uprzedniego pozbawienia ich prawa własności gruntu i następnie pozbawienia ich posiadania w wyniku objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Według bowiem art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek należało zgłosić w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a więc i tak w czasie, gdy przynajmniej formalnie posiadanie gruntu przynależało już gminie. Jeżeli więc prawodawca wprowadził w istocie "fikcję prawną" objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, jako elementu jej woli do korzystania z gruntu, to nie ma żadnych jurydycznych podstaw do odmiennego traktowania posiadania gruntu przez osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku, jak tylko opartego jedynie na elemencie woli, tj. "animus".

Ubocznie można natomiast zauważyć, że w niniejszej sprawie materiał archiwalny potwierdza, że wnioskodawcy składając wniosek, zamieszkiwali w budynku stojącym na nieruchomości. Już karta nr 1 akt archiwalnych, zawierająca kartę rejestracji nieruchomości z 27 października 1948 r., jakkolwiek błędnie identyfikuje nazwisko właścicieli nieruchomości, to potwierdza, że budynek przy ul. [..] jest w ich użytkowaniu i zarządzie. Także wniosek przedstawicielki małoletnich spadkobierców (k. 4) podaje adres przy ul. [..]. Natomiast pismo Zarządu Miejskiego z 6 grudnia 1948 r. skierowane do H.G. (k. 6) adresowane jest na ulicę [..], podobnie jak decyzja odmowna z 31 marca 1952 r. (k. 11). Poświadczenie odbioru korespondencji pod tym adresem (k. 12) potwierdza fakt zamieszkiwania poprzednich właścicieli w budynku posadowionym na nieruchomości, co jest niewątpliwie przejawem faktycznego posiadania. Także dokumenty znajdujące się na k. 14, 15, 17 i 21 akt archiwalnych, związane z protokołem objęcia nieruchomości w zarząd przez MZBM wskazują, że do kwietnia 1952 r. budynek nie był w zarządzie MZBM, a jego przejęcie w ten zarząd nastąpiło w miejsce dotychczasowych właścicieli. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna, jako wydana bez podjęcia dodatkowych czynności mających na celu ustalenie czy wnioskodawcy w dacie złożenia wniosku byli w posiadaniu nieruchomości, rażąco narusza przepisy prawa. Kwestia posiadania nieruchomości została bowiem wystarczająco utrwalona w aktach sprawy, a dokumenty wskazujące na posiadanie nieruchomości przez wnioskodawców nie mogły zostać pominięte przez organ reprywatyzacyjny. Wobec powyższego, nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu i art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. Jakkolwiek przesłanka posiadania była w sprawie relewantna, to zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że decyzja dekretowa została wydana w sytuacji, gdy przesłanka ta nie była spełniona. Posiadanie przez wnioskodawców zostało potwierdzone, nie można zatem mówić o wydaniu decyzji "pomimo nieustalenia" posiadania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia, że przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wydania decyzji reprywatyzacyjnej pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej doznaje spełnienia w sytuacji, gdy decyzja ta nie zawiera rozważań w tym zakresie, a to choćby z powodu błędnego rozpoznania kręgu podmiotów, do których ma zastosowanie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122, art. 127-144. Wyłączenie nie obejmuje zatem przepisów kreujących po stronie Komisji obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, zasady prawdy materialnej. Zasada ta sprzeciwia się oparciu rozstrzygnięcia na okolicznościach pozornych, uchyleniu decyzji przez Komisję ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Wielość i waga skutków wywołanych decyzją Komisji uchylającą decyzję dekretową powodują, że ze względu na ekonomię procesową, interes społeczny i słuszny interes strony, nieustalenie posiadania dotyczy sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał nie potwierdza posiadania w przedstawionym wyżej rozumieniu, a nie przypadku, gdy uzasadnienie decyzji dekretowej nie zawiera w tym zakresie rozważań. Organ dekretowy obowiązany był wydać decyzję w oparciu o cały zebrany materiał, podobnie Komisja weryfikując tę decyzję winna wziąć pod uwagę i ocenić całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, w przeciwnym razie niezasadne uchylenie decyzji ostatecznej prowadzi do zbytecznych kosztów społecznych i ekonomicznych, nie przyczyniając się przy tym do ochrony obiektywnego porządku prawnego. Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu i art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. praz art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy nie podlega uwzględnieniu.

Nie jest uzasadniony zarzut dotyczący wadliwej identyfikacji kompetencji Komisji, związany z prawidłowością ustalenia kręgu stron postępowania, a to ze względu na kwestie związane z podstawą dziedziczenia po J.B. Dziedziczenie po nim zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem właściwego sądu powszechnego. Także w tym przypadku wzgląd na ekonomię procesową i interes publiczny sprzeciwia się uchyleniu decyzji dekretowej bez dostatecznego potwierdzenia, że postanowienie spadkowe jest nieadekwatne, a krąg stron postępowania wadliwie ustalony. Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. wynika dla Komisji jako organu administracji publicznej obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu materiału dowodowego. Z materiału sprawy nie wynika, aby podstawa dziedziczenia była kwestionowana przez strony, w szczególności przez osobę wskazaną jako spadkobierca testamentowy. Postanowienie stwierdzające nabycie praw do spadku zostało wydane 30 września 1983 r., podczas gdy określone mianem testamentu oświadczenie zostało sporządzone w roku 1974. Znajdująca się w aktach kopia (k. 223) nie może też być traktowana jako dokument, nie jest zatem tak, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, że w aktach postępowania zalega własnoręczny pisemny testament J.B., zalega w nich kserokopia pisma określonego jako testament tej osoby, z powołaniem się na taki testament nie zostało jednak przeprowadzone żadne postępowanie spadkowe. Jakkolwiek w piśmie z 22 października 1999 r.(k. 228) B.L. powołuje się na swoje uprawnienia wynikające z tego testamentu, to brak jest jakichkolwiek dowodów, że podjęła ona starania o potwierdzenie swojego tytułu do spadkobrania na tej podstawie. Jak zauważył przy tym Sąd I instancji, B.L. brała udział w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku na podstawie ustawy, a w 2008 r. darowała swój udział w przysługujących jej prawach i roszczeniach wynikających z dekretu warszawskiego swojej matce. Okoliczności te, w szczególności zaś legitymowanie się przez strony prawomocnym postanowieniem spadkowym jako dokumentem potwierdzającym interes prawny w sprawie, nie dawały podstaw do kwestionowania podstawy dziedziczenia. Jednocześnie Sąd I instancji nie zidentyfikował błędnie zakresu kompetencji Komisji wskazując, że jest ona uprawniona, w razie stwierdzenia takiej potrzeby, do zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym, korzystając ze swoich uprawnień, wynikających w dacie orzekania przez Komisję z art. 3 ust. 4 ustawy. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1-3 ustawy, art. 15 k.p.a. i art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi zarzut rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 uCOVID. Rozwiązanie takie dopuszcza przepis rangi ustawowej, art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W sprawie zostało wydane stosowne zarządzenie Przewodniczącego. Objęta skargą decyzja została wydana 20 września 2018 r., zatem upływ dwóch lat od wydania decyzji uzasadnia stanowisko, że rozpoznanie sprawy jest konieczne. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w dniu 4 listopada 2020 r. W okresie od 20 marca 2020 r. do 16 maja 2022 r. obowiązywał w Polsce stan epidemii, zastąpiony następnie stanem zagrożenia epidemicznego. Rozpoznanie sprawy nastąpiło zatem w okresie stanu epidemii, co uzasadnia z kolei ocenę, że przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Przewidziana zaś w art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID możliwość przeprowadzenia rozprawy z użyciem urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, ograniczona jest możliwościami technicznymi. Jeżeli takie przeprowadzenie rozprawy nie jest w ocenie przewodniczącego możliwe, jest on uprawniony do zarządzenia przeprowadzenia posiedzenia niejawnego. Nie jest to forma posiedzenia wyłączająca jawność rozpoznania sprawy, wyłącza ona udział w posiedzeniu sądu stron i publiczności, wyrok tak wydany podlega jednak upublicznieniu przez wyłożenie, jest uzasadniany, a uzasadnienie doręczane stronom postępowania.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 21 i art. 19 p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Przepis art. 21 p.p.s.a. skierowany jest do sędziego, a nie do sądu, jego naruszenia może zatem dopuścić się sędzia, nie sąd. Skutkiem naruszenia art. 21 p.p.s.a. przez sędziego może być ewentualnie nieważność postępowania, o ile istniały podstawy do wyłączenia sędziego z mocy ustawy. Skoro żądanie wyłączenia nie zostało w niniejszej sprawie zgłoszone, Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 19 p.p.s.a. i przepisu tego nie naruszył, Sąd I instancji nie był bowiem uprawniony do stosowania tego przepisu z urzędu. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, przesłanką nieważności jest w szczególności sytuacja, gdy w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przesłanki wyłączenia z mocy samej ustawy określa art. 18 p.p.s.a., żadnej z przesłanek wyłączenia określonych w tym przepisie w sprawie nie stwierdzono.

Mając na uwadze zgłoszony przez Komisję na rozprawie argument odnoszący się do uchwały I OPS 1/23 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie uzasadnia on uwzględnienia skargi i uchylenia wyroku. W uchwale z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyjaśnienie, czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu, przyjął, że stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. W niniejszej sprawie miał miejsce obrót cywilnoprawny. Najpierw aktami notarialnymi z 31 grudnia 1951 r. i 13 lutego 1952 r. doszło do zbycia prawa własności budynku na rzecz S.B., a następnie aktem notarialnym z 5 marca 1955 r. osoba ta zbyła budynki oraz prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej na rzecz A. i J.B. Umowa ta została zawarta po wydaniu orzeczenia Gm.II-15/S/93/52 datowanego na 31.II.1952 o odmowie przyznania prawa własności czasowej, orzeczenie to decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 17 marca 1975 r. zostało następnie uchylone na podstawie ówczesnego art. 137 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast decyzje Prezydenta m. st. Warszawy rozpoznające końcowo wnioski dekretowe zostały wydane 4 września 2008 r. (w odniesieniu do działek [..] i [..]) oraz 25 stycznia 2010 r. (w odniesieniu do działek [..] i [..]). Okoliczności te nie były, ani w postępowaniu przed Komisją ani w żadnym innym dotychczasowym postępowaniu, w żadnym zakresie ustalane i oceniane. Nie jest zasadne, aby dopiero na etapie postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym dochodziło zarówno do czynienia ustaleń faktycznych co do obrotu roszczeniami, ustalania ich skutków dla legitymacji materialnoprawnej stron postępowania, jak też kwalifikowania tych okoliczności w kontekście przesłanek wadliwości decyzji, charakteru tej ewentualnej wadliwości i wywoływanych skutków. Byłoby to pozbawieniem stron wywodzącym swój interes z zawartych umów możliwości poddania kontroli zarówno ustaleń faktycznych, jak i wywodzonych z nich skutków. Sąd I instancji uchylił decyzję Komisji, wobec czego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Komisja będzie miała możliwość rozważenia, czy i z jakim skutkiem powoływana uchwała ma zastosowanie w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w wyroku Sądu I instancji postanowiono jak w pkt 1. wyroku na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., albowiem akta sprawy potwierdzają że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji były dwie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono jak w pkt 3. wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.