Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 562/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 11, art. 15, art. 16 par. 1, art. 80, art. 107 par. 2 w zw. z art. 140, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 3, art. 103 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 6 pkt 5, par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej gminy kwotę 2806 zł (dwa tysiące osiemset sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. K. S. wystąpił do Starosty W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Gminy P. nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., oznaczonej jako działka numer [...] o pow. [...] ha. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy P., z przeznaczeniem na drogę publiczną, wskutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1995 r., znak: [...] wydanej na wniosek właściciela.

Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Starosta W. zawiesił postępowanie wszczęte w skutek wyżej opisanego wniosku z uwagi z zaistnienie przesłanki o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postępowanie zostało podjęte w wyniku postanowienia Starosty W. z dnia [...] 2009 r.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Starosta W. ustalił na rzecz K. S. od Gminy P. odszkodowanie w kwocie 17.266,- złotych za działkę położoną w miejscowości O., oznaczoną jako działka numer K. o pow. [...] ha, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy P. z przeznaczeniem na drogę publiczną.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. uchylił decyzję Starosty W. z dnia z dnia 5 lipca 2010 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2010 r. Starosta W. ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania od Gminy P. na rzecz K. S. za wyżej opisaną nieruchomość położoną w miejscowości O..

Po rozpoznaniu odwołania Gminy P. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia[...] 2011 r. uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] 2010 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 2011 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w kwocie 11.342,- zł od Gminy P. na rzecz K. S. z tytułu przejścia na własność Gminy działki ww. numer K..

Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Gminy P., decyzją z dnia 7 grudnia 2011 r. ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej była dezaktualizacja sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

W dniu 22 marca 2012 r. Starosta W. wydał decyzję, którą ustalił od Gminy P., dla K. S. odszkodowanie w wysokości 13.508,- zł za działkę numer K. o powierzchni [...] ha położoną w obrębie wsi O., zapisaną w księdze wieczystej Kw. Nr [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., która przeszła z mocy prawa na własność Gminy P., z przeznaczeniem na drogę publiczną, wskutek decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] 1995 r,. znak: [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta dokonał analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 24 stycznia 2012 r. Zdaniem organu operat przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego W. J. został sporządzony właściwie, dla właściwego celu i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Opinia opracowana została zgodnie ze znowelizowaną treścią Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości z dnia ustalenia wysokości odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości określono zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji podziałowej jako tereny rekreacyjne i turystyczne. Zdaniem Starosty opinia uwzględnia wszystkie cechy nieruchomości wycenianej, a oszacowana wartość odszkodowania, jest adekwatna do poziomu cen obowiązujących na rynku nieruchomości podobnych i jest możliwa do uzyskania podczas jej sprzedaży w dniu dzisiejszym. Oszacowana wartość nieruchomości mieści się w przedziale cen uzyskiwanych za podobne działki na rynku lokalnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Gminy P. zarzucił, iż organ I instancji w swojej decyzji nie odniósł się do podnoszonej przez Gminę okoliczności zrzeczenia się przez K. S. odszkodowania za nieruchomość w drodze zawartej, przed wydaniem decyzji podziałowej, umowy z Gminą P.

Dalej strona zarzuciła, iż Starosta oceniając dowód jakim jest opinia biegłego wyrażona w formie operatu szacunkowego, w ogóle nie odniósł się do zarzutów formułowanych przez Gminę P. pod adresem operatu, w tym w szczególności wyboru nieruchomości do porównania. Mimo wniosków Gminy biegły nie wskazał numerów ksiąg wieczystych, ani adresów nieruchomości porównawczych co doprowadziło do sytuacji, iż Gmina nie mogła zweryfikować zasadności wyboru przez biegłego akurat tych nieruchomości do porównania.

Gmina podniosła również, iż na obszarze analizowanym występują transakcje gruntami pod drogi po cenie 1 zł/m2. Biegły nie przyjął jednak żadnej z takich transakcji do porównania, nie wyjaśnił przy tym, z jakich przyczyn takie nieruchomości są w jego ocenie niepodobne do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia [...] 2012 r.

W pierwszej kolejności Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, iż decyzja podziałową Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] 1995 r., nr [...], na podstawie której przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy, została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm). Przepisy art. 10 ust. 1 i 3 wyżej opisanej ustawy określają przesłanki dopuszczalności podziału nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału, natomiast przepis art. 10 ust. 5 określa jedynie skutki prawne ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, z której to nieruchomości zostały wydzielone działki pod budowę ulic.

Organ wskazał, iż zgodnie z funkcjonującym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjmuje się, iż przesłanką ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod ulice w wyniku podziału nieruchomości przeprowadzonego w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie było wykazanie, że zostały one przeznaczone pod drogi publiczne. Warunkiem wystarczającym było, aby w sposób funkcjonalny zapewniały możliwości komunikacyjne dla pozostałych wydzielonych nieruchomości.

W ocenie organu w świetle ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy P. z dnia [...] 1994 r., nr [...], decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] 1995 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] 1995 r., nr [...] nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy P. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 10 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a mianowicie: ostateczną decyzją dokonano podziału nieruchomości, podział jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka przeznaczona jest pod budowę ulicy. Tym samym podział i przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy P., przedmiotowej nieruchomości, powoduje powstanie po stronie gminy obowiązku zapłaty odszkodowania za przejęty grunt.

Dalej organ wskazał, iż w sprawie nie doszło do ugody między Gminą, a dotychczasowym właścicielem co do wysokości odszkodowania, a zatem zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił następnie, iż w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy.

Dokonując analizy sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż w dokonanej ocenie zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomość.

Wojewoda wskazał, iż biegły dla potrzeb analizy rynku lokalnego zebrał informacje z aktów notarialnych, które obejmowały przeprowadzane transakcje prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych na obszarze powiatu W. i powiatów sąsiednich, w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Badanie rynku objęło grunty pod zabudowę rekreacyjną o stosunkowo dużych powierzchniach. Przyjęte do porównania nieruchomości są możliwie podobne do siebie, znajdują się w podobnych - zbliżonych obrębach geodezyjnych, są możliwie podobne do wycenianej pod względem funkcji w planie i studium, lokalizacji, stanu prawnego, sposobu korzystania i stanu zagospodarowania oraz innych cech wpływających na wartość.

Dalej Wojewoda wskazał, iż do określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu, według stanu prawnego, techniczno-użytkowego, na dzień sporządzenia operatu, spośród transakcji kupna-sprzedaży biegły przyjął do końcowej analizy 11 transakcji gruntami niezabudowanymi, położonymi w rejonie o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium. Analizie poddano transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, z obszaru rynku lokalnego. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych (11 nieruchomości) kształtowały się w przedziale od 14,63 zł/m2 do 53,27 zł/m2. Podano, że na wartość nieruchomości wpływ ma położenie (lokalizacja) i dojazd do niej, atrakcyjność nieruchomości i możliwość jej zagospodarowania, infrastruktura techniczna, wielkość działki, otoczenie i sąsiedztwo. W ten sposób wartość rynkowa 1 m2 przedmiotowej nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w kwocie 33,92 zł, a całkowita wartość objętej roszczeniem odszkodowawczym nieruchomości wyniosła z kolei, 13.508, zł.

Zdaniem organu odwoławczego sporządzona wycena spełnia wymogi formalne wyrażone w § 56 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 powyższego rozporządzenia, a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. biegły rzeczoznawca wyjaśnił, że zawarte w operacie informacje o nieruchomościach przyjętych do porównania (np. nazwa obrębu, numer działki) w zupełności wystarczą do ich zweryfikowania i ewentualnego ustalenia numerów ksiąg wieczystych. Ponadto wyjaśnił, że na analizowanym obszarze występują transakcje drogami po 1 zł/m2. Jednakże wycenę oparto o transakcje gruntami pod zabudowę letniskową zgodnie z § 36 ust. 1 i § 36 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i tylko takie transakcje były analizowane. W takim przypadku przyjmowanie do porównania transakcji pod drogi byłoby niczym nieuzasadnione i sprzeczne z przepisami.

Według organu odwoławczego strona skarżąca nie udowodniła wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a podważanie przez Gminę P. uzyskanych w operacie szacunkowym wartości, nie może stanowić podstawy do kwestionowania dokonanej wyceny.

Zdaniem Wojewody na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Organ nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Jednakże organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda stwierdził, iż nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności dokonanej wyceny, a tym samym podstaw do ponownego oszacowania przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesionego w odwołaniu Wojewoda podniósł, że nie jest możliwe zrzeczenie się roszczenia o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, jako nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną, na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję w wyniku, której zostały wydzielone poszczególne działki. Tymczasem z przedłożonego przez Wójta Gminy P. oświadczenia K. Szwejkowskiego o zrzeczeniu się roszczeń z tytułu podziału działki wynika, że oświadczenie to złożono przed wydaniem decyzji podziałowej i przed wystąpieniem skutku przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy P.. Tym samym K. S. nie złożył skutecznego oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik Gminy P. zarzucił naruszenie:

- przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, polegające na uznaniu, iż odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości pomimo niezakwalifikowania danej drogi przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego do kategorii dróg publicznych oraz pomimo braku jednoznacznego określenia kategorii planowanej drogi;

- przepisu art. 98 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, iż rokowania dotyczące wysokości odszkodowania za grunty przyjęte pod drogi jak i skuteczne zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie mogą nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości;

- przepisu art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na odmowie umorzenia postępowania w sprawie, której prowadzenie jest bezzasadne.

Strona podniosła, iż przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej stanowił, iż działki gruntu wydzielone pod budowę ulic przechodzą, z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z wskazanego przepisu wynika wprost, jakie przeznaczenie danych działek decyduje o nabyciu przez byłego właściciela uprawnienia do uzyskania odszkodowania. Przeznaczenie to winno wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zapisy planu zagospodarowania mającego zastosowanie w niniejszej sprawie nie rozstrzygają o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod ulice w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku. Na podstawie postanowień aktu prawa miejscowego nie sposób zatem jednoznacznie określić, czy i ewentualnie w jakiej części działka przeszła na własność Gminy P..

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż prowadzenie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania jest bezzasadne z uwagi na fakt, iż strony osiągnęły porozumienie w tej sprawie. K. S. [...] 1994 roku podpisał deklarację, w której zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania Gminie działek, które zostaną przeznaczone pod drogi dojazdowe.

Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy strony mogą prowadzić rokowania dotyczące odszkodowania. Zdaniem skarżącej Gminy nic nie stoi na przeszkodzie, by właściciel i właściwy organ, jeszcze przed przejściem własności nieruchomości na odpowiedni podmiot ustalił wysokość oraz sposób zapłaty odszkodowania. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności zarówno z treścią i ratio legis przepisu, jak i zasadą swobody umów.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. jest ustalenie na rzecz K. S. odszkodowania za działkę nr K. położoną we wsi O., gmina P., która przeszła na własność Gminy P. w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Słupcy z dnia [...] 1997 r. (nr [...]), wydaną w oparciu o art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przed wskazaniem dostrzeżonych przez Sąd uchybień, którymi obarczona jest zaskarżona decyzja, wyjaśnić należy, iż Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów podniesionych w skardze.

Nietrafny jest bowiem zarzut strony skarżącej, iż zaskarżonej decyzja został wydana z obrazą przepisu art. 10 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 3439/09 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym dla zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie było konieczne, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierał przebieg ulicy, pod budowę której została wydzielona działka. Taki warunek nie wynika z treści ust. 1 wskazanego artykułu, bowiem mowa jest w nim tylko o tym, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] 1995 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] stanowiącej własność K. S. jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie decyzja ta nie została wzruszona. Należy zauważyć, iż obowiązująca ówcześnie ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, bowiem takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), przy czym ustawa ta w art. 67 ust. 1 wprost wskazywała, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu jej wejścia w życie zachowują (aczkolwiek na czas określony w tym przepisie) moc obowiązującą.

Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5 dotyczącym planów miejscowych ustawodawca wskazywał jedynie na dość ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy) jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero z kolei w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyjęcia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] 1994, nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego konieczne było, aby w planie tym taka droga lub ulica została przewidziana.

Ponadto jeszcze raz należy podkreślić, iż ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] 1995 r., nr [...] o zatwierdzeniu projekt podziału nieruchomości nr [...] nie została skuteczne wzruszona i chroni ją zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Nadto z samej treści tej decyzji wynika, iż działka nr K. przeszła na własność Gminy P. jako teren przeznaczony pod budowę ulicy. Oczywistym jest również, iż przedmiotowa działka nr K. jest funkcjonalnie niezbędna dla zapewnienia możliwości komunikacyjnych dla pozostałych działek wydzielonych decyzją ostateczna z dnia [...] arca 1995 r., w tym w szczególności dla działek o nr od [...] do [...] .

Nietrafny jest także drugi zarzut skargi zgodnie, z którym postępowanie w sprawie odszkodowania jest bezprzedmiotowe bowiem K. S. oświadczeniem z dnia 29 grudnia 1994 r. zobowiązał się do nieodpłatnego przekazania Gminie P. działek, które zostaną przeznaczone na drogi dojazdowe.

Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest, iż K. S. nie otrzymał odszkodowania - gwarantowanego mu na mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - za przejętą przez Gminę P. działkę nr K.. Zdaniem Sądu złożone przez K. S. w dniu [...] 1994 r. przed Wójtem Gminy P. oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania za przejęte działki, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych na gruncie cytowanego wyżej przepisu. Wskazany przepis nie dawał podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną (wywłaszczoną) nieruchomość, tym samym właściciel nieruchomości nie mógł zrzec się przysługującego mu odszkodowania przed powstaniem roszczenia, czyli przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej. Podstawy takiej nie można również dopatrywać się w treści aktualnie obowiązującego przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, iż uprawnienie odszkodowawcze nie jest samodzielnym prawem, lecz pozostaje w zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania własności działki wydzielonej przy podziale nieruchomości. Prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dopiero wtedy winny być prowadzone stosowne negocjacje co do jego wysokości – łącznie z zrzeczeniem się odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07, i z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 203/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 636/10 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro zatem oświadczenie K. S. o zrzeczeniu się odszkodowania zostało złożone przed wydaniem decyzji podziałowej (co miało miejsce w [...] 1995 r.), to nie może mieć ono jakiegokolwiek wpływu dla ustalenia uprawnienia strony do odszkodowania za działkę przejętą w wyniku podziału pod ulicę.

Za prawidłowe i w pełni przekonujące uznać również należy wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody, iż brak podstaw dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o występujące na analizowanym obszarze transakcje przedmiotem, których są grunty pod drogami. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Powyższe oznacza, iż wartość przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej fragment nieruchomości, która uległa podziałowi) należy ustalić jako wartość jaka miała ona przed dokonanym podziałem.

Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu zauważa, iż operat szacunkowy stanowiący kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10).

Nadto pamiętać należy, iż to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła wymogów wskazanych powyżej odnośnie przeprowadzenia skrupulatnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego.

Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

O tym, iż organ odwoławczy nie spełnił powyższych wymagać świadczy już okoliczność, iż w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł stwierdzenie, iż wartość rynkowa 1 m2 przedmiotowej nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego określona w kwocie 33,92 zł, które to stwierdzenie jest oczywiście nieprawdziwe, albowiem nawet pobieżna analiza przedmiotowego operatu, w tym w szczególności zapisów na karcie 15 pozwala na stwierdzenie, iż kwota 33,92 zł stanowiła obliczoną przez rzeczoznawcę w oparciu o ceny uzyskiwane w transakcjach wskazanych w wykazie transakcji nieruchomościami podobnymi (k. 14 operatu) cenę średnią 1 m2, gruntu skorygowaną następnie do wysokości 27,18 zł za 1 m2, która to kwota stanowiła podstawę obliczenia przez rzeczoznawcę wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, czyli używając terminologii organu odwoławczego wartość rynkową 1 m2 przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż znajdujący się w aktach sprawy operat w swojej kluczowej części dotyczącej skorygowania średniej ceny uzyskiwanej w transakcjach nieruchomościami podobnymi celem ustalenia wartości 1 m2 wycenianej nieruchomości sporządzony jest w formie tabeli (k. 15 operatu), która to tabela pozbawiona jest jakiegokolwiek zrozumiałego objaśnienia pozwalającego na prześledzenie toku rozumowania biegłego, w tym w szczególności tego, jakich kolejno działań matematycznych dokonał celem ustalenia wartości współczynnika korygującego dla wycenianej nieruchomości określonego na 0,801.

W operacie brak także wyjaśnienia co oznacza parametr "wartość współczynników ui’ (kolumna 6 tabeli na stronie 15 operatu) i dlaczego dla poszczególnych cech rynkowych przyjęto takie, a nie inne wartości tego współczynnika oraz w jaki sposób uwzględniono w wyliczeniu tych współczynników wagę poszczególnych cech.

Wątpliwości tych nie rozwiewa także uzasadnienie decyzji Wojewody Wielkopolskiego, w którym poza błędnym wskazaniem rzekomo ustalonej przez rzeczoznawcę wartości rynkowej 1 m2 wycenianej nieruchomości, co samo w sobie wskazuje na jedynie powierzchowną lekturę operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, brak jest oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń.

Uzasadnienie decyzji jest zaś jej istotnym elementem. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że Wojewoda Wielkopolski przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O ile bowiem organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości, zaś po stronie organów zabrakło wnikliwości wyrażającej się w uzyskaniu od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnień co do sposobu dokonania obliczeń, wyniki których odzwierciedlone zostały w tabeli na stronie 15 operatu.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji Wojewody Wielkopolskiego weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagało by to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, iż sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości wyników obliczeń wyniki, które ujawnione zostały w tabeli na stronie 15 operatu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust 1 pkt 1 lit a i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).