Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1272/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 1781
law: Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
article: art. 61a par. 1, art. 124 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Z. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku M. Z. (dalej: "Skarżąca") z dnia [...] marca 2023 r. o przeprowadzenie kontroli w przedmiocie przetwarzania danych wrażliwych przez Prokuraturę Regionalną w [...] w związku z zatrzymaniem w dniu [...] stycznia 2023 r. w sprawie [...] dokumentacji medycznej będącej w posiadaniu [...] M. K., wniesionego wraz ze skargą na przetwarzanie danych z naruszeniem zasady proporcjonalności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes UODO wskazał, że do Urzędu wpłynął wniosek M. Z. z dnia [...] marca 2023 r. o wszczęcie postępowania kontrolnego w zakresie przetwarzania danych osobowych wrażliwych przez Prokuraturę Regionalną w [...] w związku z zatrzymaniem w dniu [...] stycznia 2023 r. w sprawie [...] całej dokumentacji medycznej, będącej w posiadaniu [...] M. K., w tym dokumentacji dotyczącej jej osoby, w zakresie: a) czy nie została naruszona zasada proporcjonalności poprzez zażądanie całości dokumentacji medycznej wykraczającej poza zakres potrzeb organów prowadzących postępowanie przygotowawcze; b) czy dokumentacja była przechowywana w sposób zabezpieczający ją przed ewentualnymi wyciekami danych; c) czy i w jaki sposób dokonano zabezpieczenia dokumentacji w celu wykluczenia możliwości wycieku danych w niej zawartych; d) ile osób miało dostęp do przedmiotowej dokumentacji i czy dokumentowano ten fakt; e) czy dokumentacja była kserowana, powielana, utrwalana w jakiejkolwiek formie i czy w tym zakresie zakres przetwarzania nie wykracza poza zasadę proporcjonalności; e) czy w przypadku przekazywania przez Prokuraturę innym podmiotom dokumentacji medycznej weryfikowane były przez Prokuraturę posiadane zabezpieczenia i sposób przechowywania w celu wyeliminowania dostępu osobom nieuprawnionym.

Jednocześnie M. Z. wniosła skargę na działalność Prokuratury Regionalnej w [...] w zakresie, w jakim zakres zatrzymania i przetwarzania danych osobowych wrażliwych wykracza poza zasadę proporcjonalności i sam fakt przetwarzania tych danych bez uzasadnionej przyczyny i podstawy.

W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, że uwzględniając zakres i rodzaj zatrzymanych rzeczy - obejmujących dane szczególnie wrażliwe - istotnym jest zweryfikowanie i skontrolowanie sposobu postępowania z przedmiotową dokumentacją w okresie od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] lutego 2023 r., w szczególności zweryfikowanie, czy istotnie podjęte zostały środki zaradcze i zabezpieczenia gwarantujące pełne bezpieczeństwo danych osobowych, nadto czy sposób postępowania/oględzin dokumentacji wykluczał udział osób do tego nieupoważnionych, tudzież wykluczał udział osób zbędnych dla tej czynności.

Wskazała również, że w sprawie budzi wątpliwości, czy zakres zatrzymanej dokumentacji - w świetle realnych potrzeb organów prowadzących postępowanie przygotowawcze - był zgodny z zasadą proporcjonalności, nadto czy były realne podstawy do zatrzymania całej dokumentacji medycznej, w tym dokumentacji dotyczącej jej osoby. Brak realnej konieczności weryfikacji dokumentacji medycznej i jej przetwarzania rodzi pytanie, czy organy prowadzące postępowanie w ogóle powinny dokonywać zatrzymania tej dokumentacji. Weryfikacji poddać należałoby także, czy towarzyszący temu zakres przetwarzania, ewentualnego powielania, był działaniem w swoim zakresie adekwatnym.

Prezes UODO wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz. U. z 2019 r., poz. 125 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r.". Ustawa ta stwarza prawne podstawy stosowania ochrony państwowej w sytuacjach niezgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych obywateli przez właściwe organy, które dokonują przetwarzania danych osobowych w celu określonym w art. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności.

Przepis art. 6 ww. ustawy przewiduje, że w celu wykonania zadań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6-8 tej ustawy, Prezes UODO może przeprowadzać kontrolę przetwarzania danych osobowych. Do prowadzenia kontroli stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1781), dalej: "u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r.", z wyłączeniem art. 79 ust. 1 pkt 2, art. 83, art. 84 ust. 4 i art. 85 tej ustawy.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 i 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. Prezes UODO przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych. Kontrolę prowadzi się zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UODO planem kontroli lub na podstawie uzyskanych przez Prezesa UODO informacji lub w ramach monitorowania przestrzegania stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016, s. 1 ze zm.), dalej: "RODO". Kontrola przetwarzania danych osobowych należy zatem do działań podejmowanych przez Prezesa UODO wyłącznie z urzędu.

Jednocześnie organ wskazał, że postępowania administracyjne w sprawie ogólnych praktyk stosowanych przez administratorów danych w zakresie przetwarzania danych osobowych, w tym stosowanych zabezpieczeń, nie są podejmowane przez Prezesa UODO na wniosek osoby zainteresowanej. Powyższe kwestie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ do spraw ochrony danych osobowych z urzędu - takie postępowanie z urzędu toczy się wówczas pomiędzy administratorem danych a Prezesem UODO. Kwestie ogólnych praktyk dotyczących przetwarzania danych osobowych dotyczą bowiem danych osobowych nie tylko osoby zainteresowanej (w niniejszej sprawie - Skarżącej), ale także innych osób, których dane są przetwarzane. Dlatego osoba zainteresowana (w niniejszej sprawie - Skarżąca) nie może być wówczas informowana o podejmowanych czynnościach, nie przysługuje jej bowiem status strony postępowania. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezesa UODO w zakresie ogólnych praktyk dotyczących przetwarzania danych osobowych Skarżąca nie ma interesu prawnego w wydawanym rozstrzygnięciu.

Postępowanie z urzędu nie jest zatem uruchamiane na wniosek strony, a o jego wszczęciu decyduje samodzielnie organ. Żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jest jedynie sygnalizacją dla organu. Zatem Skarżąca nie posiada uprawnienia do występowania do Prezesa UODO z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, której przedmiotem miałoby być w szczególności zbadanie sposobów zabezpieczenia danych osobowych - takie działania podejmowane są przez organ wyłącznie z urzędu.

W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a.", bowiem postępowanie nie może być wszczęte z innych, uzasadnionych przyczyn. Przesłanka ta zachodzi w sytuacjach oczywistych, nie budzących wątpliwości, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Skarżąca zwróciła się do Prezesa UODO o przeprowadzenie kontroli w przedmiocie przetwarzania danych wrażliwych przez Prokuraturę, które to postępowanie jest podejmowane przez organ wyłącznie z urzędu.

Odnosząc się do kwestii przetwarzania danych z naruszeniem zasady proporcjonalności Prezes UODO wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na przetwarzanie danych osobowych przez jednostki organizacyjne prokuratury, a w szczególności prokuratury regionalne, w ramach prowadzonych przez nie postępowań karnych. Zgodnie bowiem z art. 191a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.) nadzór nad przetwarzaniem danych osobowych w ramach realizacji zadań określonych w art. 2, których administratorami są powszechne jednostki organizacyjne prokuratury, zgodnie z art. 13 § 6 ww. ustawy, wykonuje w zakresie działalności prokuratury regionalnej i Prokuratury Krajowej - Prokurator Krajowy. Przepis art. 13 § 6 ww. ustawy stanowi, że powszechne jednostki organizacyjne prokuratury są administratorami danych przetwarzanych w ramach realizowanych zadań, z wyłączeniem danych, o których mowa w § 5. W związku z powyższym w zakresie działalności prokuratury regionalnej nadzór nad nią pełni Prokurator Krajowy. W ramach nadzoru, o którym mowa w art. 191a § 1 ww. ustawy, właściwe organy m.in. rozpatrują skargi osób, których dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem (§ 2 pkt 1). Zatem skargę na przetwarzanie danych osobowych przez Prokuraturę Regionalną w [...] Skarżąca powinna wnieść do Prokuratora Krajowego.

Pismem z dnia [...] maja 2023 r. M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] kwietnia 2023 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. w związku z art. 78 ust. 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. poprzez przyjęcie, że zachodzi inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, a którą to przyczyną miałby być obowiązek organu ochrony danych osobowych działania z urzędu, podczas gdy w ww. przepisach brak jest zapisu o działaniu z urzędu, a działaniu na podstawie podstaw do prowadzenia postępowania, co prowadzi do wniosku, iż odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem się na inną przyczynę jako wyłączny obowiązek działania z urzędu, jest nieprawidłowe, a decyzja kończąca postępowanie mogłaby zapaść wyłącznie na skutek weryfikacji treści wniosku i dokonania sprawdzenia podniesionych zarzutów, a zatem po merytorycznym sprawdzeniu podnoszonych okoliczności.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Prezesowi UODO do dalszego prowadzenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że stanowisko Prezesa UODO pozostaje w sprzeczności z treścią ww. przepisów, a nadto prowadzi do wniosku, że organ może dowolnie, bez weryfikacji, na podstawie formalnej odmówić wszczęcia postępowania, podczas gdy przepis art. 78 ust. 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. w sposób jednoznaczny odwołuje się do istnienia podstaw do wszczęcia postępowania, a zatem obowiązku zweryfikowania tych podstaw oraz ich oceny.

Wskazała, że organ powołał się wyłącznie na zasadę proporcjonalności, nie biorąc pod uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania kontrolnego obejmował także zweryfikowanie: sposobu przechowywania dokumentacji zawierającej dane wrażliwe; kręgu osób upoważnionych do jej przeglądania; zapewnienia bezpieczeństwa przechowywania dokumentacji przez jej posiadacza w przypadku przekazania do innego podmiotu. Tak sformułowany wniosek w żadnej mierze nie narusza interesu postępowania przygotowawczego, nie służy uzyskaniu żadnych informacji z tego postępowania, w szczególności informacji o dowodach, a ma na celu jedynie skontrolowanie prawidłowości zapewnienia należytego przechowywania dokumentów oraz zastosowanych zabezpieczeń.

Skarżąca podkreśliła, że żaden z powołanych przez organ przepisów prawa nie zawiera sformułowania, że Prezes UODO działa z urzędu. Przepis art. 78 ust. 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. wskazuje na istnienie podstaw prowadzenia postępowania kontrolnego. Oznacza to, że organ jest zobligowany do oceny, czy podstawy te wystąpiły, a następnie do wydania decyzji, ale wyłącznie z powołaniem się na ewentualny brak takich podstaw. Odmowa podjęcia przez organ działań nie może mieć charakteru dowolnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Podkreślił, że w sytuacji, gdy Skarżąca nie posiada uprawnienia do występowania do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli, której przedmiotem miałoby być zbadanie sposobów zabezpieczenia danych osobowych przez prokuraturę, a jednocześnie Prezes UODO nie jest organem nadzorczym względem postępowań karnych prowadzonych przez prokuratury regionalne, organ nie miał podstaw do uruchomienia procedury ochrony danych osobowych Skarżącej na jej wniosek. Nie miał również podstaw prawnych i faktycznych do wszczęcia oraz prowadzenia postępowania w sprawie indywidualnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Prezesa UODO z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] nie narusza prawa.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca w art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14; publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2205/17; z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17; publ. j.w.).

Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania obejmujące wniesienie żądania: a) przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw - przedawnienie materialnoprawne (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że istnienie "przeszkody" uniemożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania musi być oczywiste, a więc takie, że jej ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ (por. np. wyrok WSA z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 45/19; publ. LEX nr 2676387). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest bowiem orzeczeniem formalnym, a nie merytorycznym (nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty), co prowadzi do wniosku, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2600/16, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 135/19; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z powołaniem się na ww. przepis. Brak było bowiem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie wniosku z dnia [...] marca 2023 r. nie mogło prowadzić do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, zainicjowanej wnioskiem Skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca w dniu [...] marca 2023 r. wystąpiła do Prezesa UODO o przeprowadzenie kontroli - w zakresie przedstawionym we wniosku - w przedmiocie przetwarzania danych wrażliwych przez Prokuraturę Regionalną w [...] w związku z zatrzymaniem dokumentacji medycznej będącej w posiadaniu wymienionego lekarza.

Podniosła również, że w ramach wnioskowanej kontroli istotnym jest zweryfikowanie sposobu postępowania z przedmiotową dokumentacją w okresie od dnia [...] stycznia 2023 r. do dnia [...] lutego 2023 r., w szczególności zweryfikowanie, czy istotnie podjęte zostały środki zaradcze i zabezpieczenia gwarantujące pełne bezpieczeństwo danych osobowych, nadto czy sposób postępowania/oględzin dokumentacji wykluczał udział osób do tego nieupoważnionych, tudzież wykluczał udział osób zbędnych dla tej czynności, a także czy zakres zatrzymanej dokumentacji był zgodny z zasadą proporcjonalności oraz czy były realne podstawy do zatrzymania całej dokumentacji medycznej.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, w celu wykonania zadań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6-8 tej ustawy (tj. zadań obejmujących: monitorowanie i egzekwowanie stosowania przepisów niniejszej ustawy oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych; rozpatrywanie skarg osób, których dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem, i prowadzenie postępowań w tym zakresie; kontrolę zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami niniejszej ustawy, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej; prowadzenie postępowania w sprawie stosowania niniejszej ustawy, w tym na podstawie informacji otrzymanych od innego organu władzy publicznej), Prezes UODO może przeprowadzać kontrolę przetwarzania danych osobowych. Do prowadzenia kontroli stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 9 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych z wyłączeniem art. 79 ust. 1 pkt 2, art. 83, art. 84 ust. 4 i art. 85 tej ustawy.

Stosownie do art. 78 ust. 1 i 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. Prezes UODO przeprowadza kontrolę przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych. Kontrolę prowadzi się zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UODO planem kontroli lub na podstawie uzyskanych przez Prezesa UODO informacji lub w ramach monitorowania przestrzegania stosowania rozporządzenia 2016/679 (RODO).

Z treści art. 78 ust. 2 w. ustawy wynika, że Prezes Urzędu może przeprowadzać trzy rodzaje kontroli: a) kontrole planowe - zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa UODO planem kontroli; b) kontrole doraźne - prowadzone na podstawie uzyskanych przez Prezesa UODO informacji; c) kontrole w ramach monitorowania przestrzegania stosowania przepisów RODO.

Kontrola planowa przeprowadzana jest na podstawie planu kontroli, przy czym przepisy nie określają szczegółowych wymogów w tym zakresie, pozostawiając organowi swobodę, gdy chodzi o ukształtowanie planu kontroli, okresów, na jaki plan będzie przygotowywany, i innych zagadnień związanych z planowaniem kontroli. Kontrola doraźna natomiast może zostać podjęta pomimo tego, że nie była przewidziana uprzednio w planie kontroli, ale organ nadzorczy uzyskał informacje stanowiące podstawę do wszczęcia kontroli. Tego rodzaju informacje pochodzić mogą ze źródeł powszechnie dostępnych (np. z prasy) lub od osób zainteresowanych (podmiotów danych i innych osób, które poinformują organ nadzorczy o nieprawidłowościach związanych z przetwarzaniem danych). Z kolei kontrola w ramach monitorowania przestrzegania stosowania przepisów RODO nie jest ujęta w planie kontroli, nie stanowi również kontroli doraźnej wszczętej w oparciu o pozyskane przez Prezesa UODO konkretne informacje. Jest to kontrola przeprowadzana w ramach bieżącej obserwacji Urzędu praktyk firm przetwarzających dane osobowe w celu wyrywkowego sprawdzania niektórych podmiotów. Kontrola ta ma na celu nie tylko wykrywanie niezgodności w kontrolowanych podmiotach, ale również budowanie świadomości co do istoty i wagi przetwarzania danych osobowych zgodnie z RODO.

Z powyższego wynika, że uregulowana w ww. przepisach kontrola przetwarzania danych osobowych jest działaniem podejmowanym przez Prezesa UODO wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek.

Co istotne, postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, które nie może być rozumiane jako postępowanie administracyjne sensu stricto, i w konsekwencji nie stosuje się do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne sensu stricto jest to postępowanie rozumiane jako kompleks przepisów prawnych regulujących działalność organów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie kontrolne nie jest zakończone wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę, a jedynie protokołem kontroli opisującym przebieg i wyniki kontroli. Dopiero bowiem w zależności od wyników kontroli, postępowanie kontrolne może, ale nie musi kończyć się wszczęciem postępowania w sprawie naruszeń przepisów o ochronie danych osobowych, które jest już postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, zakończonym wydaniem decyzji.

To, że do kontroli Prezesa UODO nie mają zastosowania przepisy k.p.a. wynika jednoznacznie z art. 7 ust. 1 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowań administracyjnych przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych, o których mowa w rozdziałach 4-7 i 11, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa ta wprost zalicza do postępowań administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., jedynie postępowanie certyfikacyjne, w sprawie zatwierdzania kodeksu postępowania, w sprawie naruszeń przepisów o ochronie danych osobowych oraz kwestie nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Trafnie zatem wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek. O wszczęciu postępowaniu z urzędu decyduje samodzielnie właściwy organ w przeciwieństwie do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1519/20; z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1368/19; publ. CBOSA). Żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie wiąże organu i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Działanie organu z urzędu, wbrew stanowisku Skarżącej, nie jest obowiązkiem organu. W sytuacji gdy organ nie dostrzega podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu administracji do podjęcia działań (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1998 r, sygn. akt. III SA 408/97; publ. CBOSA).

Trafnie również stwierdzono, że Prezes UODO nie ma podstaw prawnych do tego, aby podjąć postępowanie administracyjne - na wniosek osoby zainteresowanej - w sprawie ogólnych praktyk stosowanych przez administratorów danych w zakresie przetwarzania danych osobowych, w tym stosowanych zabezpieczeń. Kwestie te (szczegółowo wyliczone przez Skarżącą w punktach a-f wniosku) mogą być ewentualnym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzorczy z urzędu (pomiędzy administratorem danych a Prezesem UODO). Kwestie ogólnych praktyk dotyczących przetwarzania danych osobowych dotyczą bowiem danych osobowych nie tylko osoby zainteresowanej (Skarżącej), ale także innych osób, których dane są przetwarzane, co wprost wynika z wniosku z dnia [...] marca 2023 r. Osobie zainteresowanej (Skarżącej) nie przysługuje w takim postępowaniu przymiot strony (art. 28 k.p.a.) ze względu na brak interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy i nie może być ona informowana o podejmowanych przez organ czynnościach.

Odmawiając wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2023r. organ nadzorczy trafnie również wskazał, że nie jest organem właściwym do rozpatrywania skarg na przetwarzanie danych osobowych przez jednostki organizacyjne prokuratury, w tym prokuratury regionalne, w ramach prowadzonych przez nie postępowań karnych. Prawidłowo powołał art. 191a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym nadzór nad przetwarzaniem danych osobowych w ramach realizacji zadań określonych w art. 2, których administratorami są powszechne jednostki organizacyjne prokuratury, zgodnie z art. 13 § 6 ww. ustawy, wykonuje w zakresie działalności prokuratury regionalnej i Prokuratury Krajowej - Prokurator Krajowy. Przepis art. 13 § 6 ww. ustawy stanowi zaś, że powszechne jednostki organizacyjne prokuratury są administratorami danych przetwarzanych w ramach realizowanych zadań, z wyłączeniem danych, o których mowa w § 5. Z powyższego wynika zatem, że nadzór nad działalnością prokuratury regionalnej pełni Prokurator Krajowy, który w świetle art. 191a § 1 i § 2 pkt 1 ww. ustawy, rozpatruje skargi osób, których dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem.

W świetle powyższego organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na skutek wniosku Skarżącej z dnia [...] marca 2023 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W sposób należyty wyjaśnił z jakich względów postępowanie administracyjne z ww. wniosku nie może być wszczęte. Uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o ww. przepis jest adekwatne w świetle wymogów z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz w związku z art. 78 ust. 2 u.o.d.o. z dnia 10 maja 2018 r. Kontrola, o której mowa w art. 78 ust. 1 i 2 ww. ustawy, jest podejmowana przez organ nadzorczy z urzędu, zaś postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.