Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 793/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29, art. 50, art. 51, art. 48, art. 49 b ust.2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.43.2020 w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-XVII.7721.43.2020, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia W. B., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zamościu z dnia 17 czerwca 2022 r., znak: PINB.7355/5/6/2017-2022, nakładające na inwestorów - [...] W. B. obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do dnia 30 września 2022 r. materiału dokumentacyjnego dotyczącego miejsc postojowych dla samochodów osobowych na utwardzonym kostką brukową terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z., tj.:

1) określenia w formie pisemnej rodzaju, zakresu, miejsca i sposobu wykonania robót budowlanych polegających na urządzeniu miejsc postojowych na utwardzonej części działki o powierzchni 22,40 m x 9,62 m,

2) odpowiednich szkiców i rysunków odzwierciedlających w szczególności wyznaczenie miejsc postojowych, zgodnych z przepisami § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.),

3) projektu zagospodarowania działki dotyczący w szczególności usytuowania miejsc postojowych względem działek sąsiednich, uzgodniony z Burmistrzem Zwierzyńca w zakresie warunków zjazdu z drogi gminnej na parking - działka nr [...],

4) oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

5) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działki nr [...],

6) pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Wyżej wskazane postanowienia zostały wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy w konsekwencji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 110/18, którym Sąd uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania inwestorom wykonania określonych robót budowlanych (skarga kasacyjna E. B. i W. B. od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3706/18).

W wyroku z 21 czerwca 2018 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że sporne roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów w 1997 r. i wyjaśnił, że w świetle art. 29 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w 1997 r., rozpoczęcie takich robót wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy polegały one jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu wskazanej działki budowlanej (jak twierdzą inwestorzy), czy też stanowiły one budowę obiektu budowlanego – miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Dopiero bowiem na mocy art. 1 pkt 22 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie", zaś art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego uzyskał brzmienie: "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych".

Sąd podkreślił, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem obowiązkiem organów obu instancji było przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosownym trybie. Sąd przyjął następnie, że właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim wymagało jednoznacznego ustalenia, jak obecnie jest użytkowany wspomniany teren. W przypadku stwierdzenia, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że na terenie działki urządzone zostały miejsca postojowe, należało zbadać precyzyjnie, ile przewidzianych jest tych miejsc. W razie ustalenia, że na działce urządzono miejsca postojowe, należało też wyjaśnić, od kiedy to nastąpiło. Możliwa bowiem jest sytuacja, że pierwotnie wykonano jedynie utwardzenie powierzchni opisanej działki budowlanej, a później dokonano zmiany sposobu jej użytkowania poprzez urządzenie miejsc postojowych.

Jest to, w ocenie Sądu, istotne, ponieważ budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, zaś wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę podlega legalizacji w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Sąd wyjaśnił dalej, że przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło jedynie niekwestionowaną w niniejszej sprawie okoliczność, że w budynku mieszkalnym należącym do W. S. od strony utwardzonego kostką brukową terenu działki inwestorów znajdują się pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi. Zdaniem Sądu, jest to kolejna istotna okoliczność, ponieważ w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie bądź 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie (§ 19 ust. 1 pkt 1), a jednocześnie stanowiska te nie mogą znajdować się na działce budowlanej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy tej działki – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie bądź 6 m od tej granicy – w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b). W rozpoznawanej sprawie jest zaś bezsporne, że odległość części utwardzonej działki inwestorów od okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na działce nr [...] wynosi 4,55 m.

Sąd nałożył również na organy obowiązek odniesienia się do zarzutu wykonania zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] bez zgody burmistrza oraz niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalny udział powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni tych działek.

Organy ponownie rozpoznające sprawę są związane wyżej przytoczonym stanowiskiem Sądu, stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB w Zamościu przeprowadził w dniu 29 kwietnia 2022 r. kolejne oględziny, w toku których ustalono, że zapisy protokołu kontroli z dnia 28 marca 2017 r., protokołu oględzin z dnia 24 maja 2017 r. oraz z dnia 17 października 2017 r. pozostają aktualne. Ponadto dokonano pomiarów powierzchni zabudowy nierozebranej części budynku mieszkalnego [...] i W. B., z których wynika, że łączna powierzchnia zabudowy budynku nierozebranego oraz części utwardzonej wynosi 314,4 m˛, natomiast powierzchnia działki nr [...] wynosi 438 m˛. Z informacji zawartych na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu oględzin wynika, że przedmiotowa działka jest zabudowana w 71,8 %. Obecny podczas oględzin pełnomocnik R. S. oświadczył, że na działce nr [...], na jej utwardzonej części, zaparkowanych zostało pięć samochodów. E. B. wyjaśniła z kolei, że trzy z obecnych samochodów należą do pracowników, jeden samochód jest jej własnością, zaś piąty z samochodów należy do jej pełnomocnika.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z 17 czerwca 2022 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów E. i W. B. obowiązek polegający na przedstawieniu w terminie do dnia 30 września 2022 r. szczegółowo opisanego w sentencji postanowienia materiału dokumentacyjnego, dotyczącego miejsc postojowych dla samochodów osobowych na utwardzonym kostką brukową terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że urządzony na terenie utwardzonym działki nr [...] plac postojowy dla samochodów, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wymaga dokonania zgłoszenia. Dalej wskazano że działka nr [...], na której urządzono miejsca postojowe, położona jest w strefie [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Nr XIII/70/07 Rady Miejskiej w Zwierzyńcu z dnia 14 czerwca 2007 r., dla której przewidziano konieczność uzgodnień wszelkiej działalności inwestycyjnej z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie PINB w Zamościu, zarówno utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak i urządzenie miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dniu wszczęcia postępowania nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale zgłoszenia.

Powołanym na wstępie postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., uchylającym w całości postanowienie organu pierwszej instancji z 17 czerwca 2022 r., organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wyjaśnił, że PINB w zaskarżonej decyzji przyjął co prawda, że obecnie utwardzona część działki nr [...] wykorzystywana jest jako miejsca postojowe, niemniej jednak w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska oraz nie ustalił w sposób wiążący tego, ile miejsc postojowych znajduje się na przedmiotowym terenie. Nie ustalił ponadto okresu, w którym teren zaczął być wykorzystywany na miejsca postojowe. PINB w Zamościu, dokonując ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, skupił się wyłącznie na oświadczeniach stron, pomijając inne, przewidziane w procedurze administracyjnej, sposoby uzyskiwania materiału dowodowego.

Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym byłoby w niniejszej sprawie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w postaci chociażby uzyskania zeznań świadków, na okoliczność sposobu użytkowania spornego terenu, czy też daty urządzenia miejsc postojowych. Pomocne mogłyby się również okazać zwrócenie się do Głównego Geodety Kraju o udostępnienie fotograficznych zdjęć lotniczych, wykonanych w możliwie największej rozdzielczości i jakości, obejmujących działkę nr [...] na przestrzeni lat, ukazujące ile samochodów faktycznie parkuje na tym terenie.

LWINB wyjaśnił ponadto, że błędnie PINB w Zamościu przyjął za podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, pomijając tym samym wytyczne WSA w Lublinie. Wskazał, że dla oceny, czy dany obiekt został wybudowany zgodnie z Prawem budowlanym, należy uwzględnić stan prawny obowiązujący na dzień wzniesienia obiektu, zwłaszcza, gdy w chwili wszczęcia postępowania obowiązywał inny stan prawny. Naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie powstania samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli budowlanej uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy z zachowaniem zasady, że organ wydaje decyzję według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydawania. Istotne jest zróżnicowanie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OSP 2/13).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które obowiązywały w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 23 grudnia 1997 r., zarówno utwardzenie terenu, jak i budowa miejsc postojowych wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec jego braku, roboty te stanowiły samowolę budowlaną. Zatem usuwanie skutków tej samowoli budowlanej będzie miało miejsce w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku budowy miejsc postojowych lub w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu.

LWINB podniósł następnie, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy, w szczególności z pisma W. S. z dnia 11 lutego 2017 r. (k. nr 1 akt I instancji) oraz z dnia 24 kwietnia 2017 r. (k. 13 akt I instancji) wynika, że zakres żądania wskazany przez wnioskodawcę obejmował nie tylko utwardzony kostką brukową parking, ale również zjazd na działkę nr [...] w Zwierzyńcu z drogi gminnej. Tym samym postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie powinno zostać rozszerzone i objąć swoim zakresem również przedmiotowy zjazd.

Dodatkowo wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła kwestia ustalenia stron postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji wskazał, że działka nr [...] jest własnością prawnych spadkobierców po zmarłym W. S., niemniej jednak w aktach postępowania brak jest odpisu aktu zgonu, który jest dokumentem stanowiącym dowód, że zgon osoby wymienionej w tym akcie nastąpił w określonym miejscu i czasie. Śmierć, jako zdarzenie prawne, nie może być udowodniona za pomocą innych środków dowodowych. Ponadto, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających (postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonego przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia), kto jest faktycznym spadkobiercą prawnym W. S., a tym samym, komu obecnie przysługuje status strony niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji, pomimo wytycznych WSA w Lublinie dotyczących obowiązku weryfikacji minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek, pominął zupełnie tę kwestię w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do protokołu kontroli z dnia 29 kwietnia 2022 r. (k. 57 akt I instancji) zawiera co prawda obliczenia dotyczące powierzchni zabudowy działki, z których wynika, że działka nr [...] jest zabudowana w 71,8%, niemniej jednak PINB w Zamościu nie przeprowadził postępowania dowodowego celem zweryfikowania, czy ta wielkość jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu powołał się jedynie na regulacje planu w zakresie konieczności uzgodnień wszelkiej działalności inwestycyjnej z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W skardze na postanowienie LWINB W. B. zażądał jego uchylenia jako niezgodnego z prawem. Wskazał, że wszelkie prace na działce nr [...], w tym polegające na budowie ogrodzenia i utwardzeniu terenu, zostały uzgodnione z Urzędem Miasta i Gminy w Zwierzyńcu, a także z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a po ich wykonaniu na działce i drodze gminnej, zostały przez te organy zaakceptowane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł uchybienia popełnione przez organ pierwszej instancji i zasadnie uznał, że są one na tyle istotne, że uzasadniają uchylenie postanowienia tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Większość uchybień organu pierwszej instancji stanowi rezultat nieuwzględnienia przez ten organ oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 21 czerwca 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 110/18.

Po pierwsze, wbrew wytycznym zawartym w wyroku Sądu, organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu ustalenia, czy wykonane przez skarżących w 1997 r. roboty budowlane stanowiły jedynie utwardzenie części działki nr [...], czy też budowę miejsc postojowych, przyjmując arbitralnie, bez dostatecznego wyjaśnienia, że "wykonane roboty polegały na utwardzeniu części tej działki w celu utworzenia miejsc postojowych". Co więcej, mimo zalecenia Sądu, organ nie ustalił, w jakim okresie ten teren zaczął być wykorzystywany jako miejsca postojowe, nie ustalił również ilości tych miejsc, co jest istotne z uwagi na odległość tego terenu od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiedniej działce nr [...].

Po drugie, jako prawną podstawę postanowienia organ pierwszej instancji zastosował art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, przyjmując, po raz kolejny wbrew ocenie prawnej Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że sporne roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy polegały na utwardzeniu terenu, czy na budowie miejsc postojowych (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, które obowiązywały w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 23 grudnia 1997 r.). Organ pierwszej instancji powinien był zatem, w zależności od poczynionych ustaleń, zastosować art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku ustalenia, że sporne roboty polegały na budowie miejsc postojowych, albo art. 50 - 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.) w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu. W tym miejscu należy wskazać, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 15 lutego 2017 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.

Po trzecie, wbrew wytycznym Sądu, organ pierwszej instancji nie ocenił zgodności spornych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek. Tę kwestię organ miał obowiązek ocenić samodzielnie i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie zaś wzywać inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działki nr [...], przerzucając na stronę ciężar postępowania dowodowego.

Po czwarte, wbrew wytycznym Sądu, organ pierwszej instancji nie zbadał również zgodności z prawem budowy zjazdu z działki nr [...] w Z. na drogę gminną, ograniczając się do kwestii utwardzenia części tej działki.

Po piąte, podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest prawidłowe ustalenie kręgu stron tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że będący stroną W. S. zmarł i że w jego miejsce weszli następcy prawni, z udziałem których organ prowadził postępowanie. W aktach sprawy brakuje jednak odpisu aktu zgonu W. S., który to dokument jest jedynym dowodem potwierdzającym zarówno sam fakt śmierci strony, jak i datę, w której ta śmierć nastąpiła. Brakuje również jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że prawo do działki nr [...] przeszło na R. S. i M. S. jako jego następców prawnych. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, organ uznał wymienione wyżej osoby za następców prawnych W. S., jednak nie sposób stwierdzić, czy te osoby są nimi w istocie i czy są to jedyni następcy prawni strony.

Wszystkie wskazane wyżej uchybienia uzasadniały wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skala popełnionych przez organ pierwszej instancji, wymienionych wyżej uchybień, nie dawała podstaw do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia. Słusznie uznał organ odwoławczy, że braki w powyższym zakresie nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszałoby to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą sprawa administracyjna podlega rozpatrzeniu przez dwa niezależne organy. Polega ona przede wszystkim na tym, że dwa organy oceniają ten sam zgromadzony materiał dowodowy; jeśli zatem organ pierwszej instancji takiej oceny nie przedstawi, to nie będzie możliwe zastąpienie tej oceny przez organ odwoławczy. Innymi słowy, skoro organ pierwszej instancji nie wykonał podstawowych obowiązków w ramach postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie może tak daleko idących uchybień naprawić.

Organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił jednoznacznie, jaką funkcję pełni obecnie utwardzona część działki nr [...] i czy spełnia on wymagania wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy treść załączonego do skargi dokumentu w postaci kserokopii pisma z Urzędu Miasta i Gminy w Zwierzyńcu z 12 lipca 1996 r., z którego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika, że sporna inwestycja została zrealizowana w 1996 r. (w piśmie tym jest mowa o budowie ogrodzenia oraz o zaakceptowaniu prac przy porządkowaniu działki). Ponadto, wbrew stanowisku organu gminy zawartemu w tym piśmie, w dacie jego sporządzenia zarówno na utwardzenie terenu, jak i urządzenie miejsc postojowych, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z tym, co zasadnie przyjął organ odwoławczy i w oparciu o wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 21 czerwca 2018 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 110/18, rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji: 1) prawidłowo ustali krąg stron niniejszego postępowania, gromadząc w tym celu stosowne dokumenty, 2) ustali w sposób jednoznaczny, na czym polegały sporne roboty budowlane; w sytuacji zaś stwierdzenia, że polegały one na budowie miejsc postojowych, ustali, w jakim okresie utwardzony teren zaczął służyć jako miejsca postojowe i jaka jest ilość tych miejsc, 3) w zależności od poczynionych ustaleń rozważy zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego albo art. 50-51 tej ustawy, 4) oceni zgodność spornych robót z planem miejscowym w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy w stosunku do ogólnej powierzchni działek, 5) zbada zgodność z prawem budowy zjazdu z działki nr [...] w Z. na drogę gminną.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.