Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1726/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 5 i 6, art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz S.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. G. jest postanowienie Głównego Geodety Kraju z 15 czerwca 2023 r. (znak: NG-O.025.27.2023.MM), utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] marca 2023 r. (znak: [...]) w przedmiocie wszczęcia postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2022 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego przez skarżącego zamiaru zmiany sposobu użytkowania "budynku mieszkalnego jednorodzinnego na całoroczny zamieszkały na stałe budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Pismem z 24 lutego 2023 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] ponaglenie w sprawie bezczynności Starosty [...] w wykonaniu ww. decyzji z [...] stycznia 2023 r., wskazując na niedokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Ponaglenie zostało przesłane do [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z 6 marca 2023 r.

Postanowieniem z [...] marca 2023 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego ponaglenia z 24 lutego 2023 r.

Jak wskazał organ I instancji, w Wydziale Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] nie było prowadzone postępowanie dotyczące wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków dla budynku na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Dopiero pismem z 10 marca 2023 r. Wydział Geodezji i Kartografii wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa o przekazanie dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w tym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2023 r. Tym samym Wydział Geodezji i Kartografii nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku ani o jego zakończeniu. Dopiero ponaglenie skarżącego zainicjowało wystąpienie o stosowne dokumenty do Wydziału Architektury i Budownictwa, na podstawie których można będzie wprowadzić zmianę w ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ warunkiem rozpatrzenia zażalenia jest toczenie się postępowania administracyjnego, to skoro nie doszło do jego wszczęcia, a więc nie istnieje postępowanie, w którym można złożyć ponaglenie, należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. G.

Postanowienie z 15 czerwca 2023 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podkreślił, że po wpłynięciu pisma skarżącego (ponaglenia) Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] pismem z 10 marca 2023 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa o przekazanie dokumentacji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w tym ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2023 r. Wydział Geodezji i Kartografii nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania i dopiero ponaglenie skarżącego zainicjowało wystąpienie o stosowne dokumenty do Wydziału Architektury i Budownictwa. Jednocześnie przedmiotowy budynek został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako pozostałe budynki inne niemieszkalne (data przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 29.03.2010r.). Natomiast zgodnie z wykazem zawartym w operacie dotyczącym założenia ewidencji gruntów i budynków przyjętym 23 listopada 2011 r. budynek sklasyfikowano jako mieszkalny z funkcją "dom letniskowy" i ujawniono w ewidencji gruntów i budynków. W ewidencji dokonano również zmian na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku letniskowego z 1 kwietnia 2021 r. oraz pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, ponieważ przedmiotowy budynek na dzień otrzymania przez Starostę [...] decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2023 r. był ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalny, nie było podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie sposobu użytkowania budynku. Ww. decyzję wykazano jedynie w zbiorze dokumentów.

Prawidłowo przyjął zatem organ I instancji, że skoro merytoryczne rozpoznanie ponaglenia jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie, to w sytuacji gdy postępowanie na dzień złożenia ponaglenia się nie toczyło, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie ponaglenia.

Skargę na powyższe postanowienie złożył S. G., wskazując, że na skutek decyzji Wojewody [...] z[...] stycznia 2023 r. nastąpiła zmiana statusu jego domu od grudnia 2022 r., który stał się domem mieszkalnym, jednorodzinnym zamieszkałym na stałe. Ma to przede wszystkim znaczenie na gruncie prawa podatkowego, zaś nieujawnienie ww. decyzji Wojewody [...] w ewidencji gruntów i budynków aktualnego stanu prawnego nieruchomości przez ponad 40 dni skutkowało wydaniem przez Burmistrza [...] niekorzystnej decyzji podatkowej, tj. naliczeniem podatku według stawki od budynków rekreacji indywidulanej, która jest dziesięciokrotnie wyższa od domu mieszkalnego.

Odpowiedź na skargę złożył Główny Geodeta Kraju, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.

Wskazać należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "[g]dy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis art. 61 K.p.a., do którego odwołuje się art. 61a § 1 K.p.a., wskazuje na sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą stanowi wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a są to przykładowo: żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania, przedawnienie albo żądanie wszczęcia dotyczy sprawy przynależnej do drogi sądowej i właściwy jest sąd powszechny. Określone w art. 61a § 1 K.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste (np. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11, z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13). Art. 61a § 1 K.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skuteczne wszczęcie postępowania jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/11 i postanowienie NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt I GW 8/23 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenie wymaga, że o ile przepis ten co do zasady znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań uregulowanych w Kodeksie, o tyle nie stosuje się go w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (P. M. Przybysz. Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany do art. 61a K.p.a., LEX/el oraz wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/11).

Tymczasem wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania, jest wymogiem formalnym wniesienia takiej skargi. Jego wniesienie nie wszczyna postępowania administracyjnego, lecz jedynie postępowanie incydentalne (tzw. wpadkowe) w sprawie stwierdzenia bezczynności lub w sprawie stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu głównym. Jego rozpoznanie nie zmierza także do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, ale do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1220/18). Zauważyć również należy, że rozpoznanie ponaglenia przez organ wyższej instancji w formie postanowienia (art. 37 § 6 K.p.a.) jest niezaskarżalne środkiem odwoławczym i nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej jako samodzielne rozstrzygnięcie. Jest to postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, a nie rozstrzygnięcie o istocie sprawy lub kończące postępowanie w sprawie.

Z tego też względu w ocenie Sądu do ponaglenia wniesionego przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez organ nie mógł znaleźć zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., tak jak uczyniły to organy administracyjne w kontrolowanej sprawie. Katalog rozstrzygnięć, jakie organ wyższego stopnia lub organ prowadzący postępowanie winien podjąć w sytuacji złożenia ponaglenia wyczerpująco określa art. 37 § 6 K.p.a. oraz dodany ustawą z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2022 r., poz. 2185) art. 37 § 3a K.p.a. To na ich podstawie organ winien rozpoznać złożone przed wszczęciem postępowania (głównego) administracyjnego ponaglenie, a nie jak uczyniono to w wydanych w sprawie postanowieniach na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wydłużając jednocześnie postępowanie wpadkowe o tok instancji i postępowanie sądowoadministracyjne.

Z przyczyn powyżej wskazanych koniecznym było uchylenie wydanych w sprawie postanowień z uwagi na rażącą wadliwość podstawy prawnej w nich wskazanych. W efekcie organy, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia złożonego przez skarżącego, rażąco naruszyły prawo, bowiem odmówiły wszczęcia postępowania, które nie miało charakteru indywidulanej sprawy administracyjnej. Takie działanie organów orzekających w sprawie stanowiło zatem rażące naruszenie art. 61a K.p.a. w związku z art. 37 § 5 i § 6 K.p.a., który wyznacza organowi sposób rozpatrzenie ponaglenia.

Zauważyć należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę jego działania. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10; 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10). Wszystkie te przesłanki wystąpiły w okolicznościach niniejszej sprawy, szczególnie uwzględniając fakt, że zamiast skoncentrowania czynności organów i ustalenia, czy organ pozostawał w bezczynności, doszło do jego wydłużenia o tok instancyjny i konieczność poddania tak wydanych rozstrzygnięć kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, przyjmując, że na koszty sądowe składał się wpis wniesiony od skargi w wysokości 100 zł.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.