Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2715/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c, 6e, 6d
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 135, art. 1451 § 4, art. 151, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant : asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 411/19 w sprawie ze skargi A.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 14 grudnia 2018 r. nr 4808 w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2019 r., II SA/Wa 411/19 oddalił skargę A.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 14 grudnia 2018 r., nr 4808 w przedmiocie odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "KWP" lub "organ pierwszej instancji") 15 marca 2018 r., w trybie art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), zwrócił się do Starosty [...] o wydanie opinii w sprawie zamiaru odwołania A.K. (dalej: "skarżący") ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji [...].

Pismem z 15 marca 2018 r. Starosta [...] pozytywnie zaopiniował zamiar odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska.

Rozkazem personalnym z 15 marca 2018 r., nr 270 KWP odwołał skarżącego ze stanowiska Komendanta Powiatowego Policji [...] i z 16 marca 2018 r. przeniósł go do swojej dyspozycji, powołując się na utratę zaufania do niego. Jednocześnie 16 marca 2018 r. organ pierwszej instancji oddelegował skarżącego do czasowego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. rozkazu personalnego, KGP rozkazem personalnym z 20 czerwca 2018 r., nr 2243, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie KWP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu, że zebrany w sprawie materiał, niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, powinien być kompletny tak, aby możliwe było dokonanie oceny całokształtu okoliczności zaistniałych w sprawie, zaś ocena ta musi być wszechstronna. Tylko dzięki temu możliwe jest ustalenie prawdy materialnej, a tym samym osiągnięcie celu prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem zakres stwierdzonych w niniejszej sprawie braków, nie może być uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Podjęcie przez organ odwoławczy instancji decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym bez wątpienia naruszałoby opisaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z 9 lipca 2018 r. KWP ponownie wystąpił do Starosty [...] o wydanie opinii w sprawie zamiaru odwołania skarżącego. W tym samym dniu, tj. 9 lipca 2018 r. Starosta [...] pozytywnie zaopiniował ten zamiar, wskazując, że podtrzymuje swoją opinię wyrażoną w piśmie z 15 marca 2018 r. Jednocześnie stwierdził, że po odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska i wyznaczeniu innego oficera Policji pełniącego obowiązki Komendanta Powiatowego Policji [...], w jego ocenie, poprawiła się sprawność funkcjonowania tej jednostki Policji. Według Starosty [...], zapanowała tam ponownie "atmosfera policyjnej dobrej roboty", która została wypracowana przez poprzedników skarżącego.

Do akt sprawy dołączono "Sprawozdanie z diagnozy atmosfery pracy przeprowadzonej w Komendzie Powiatowej Policji [...]", a także jednostkach jej podległych, którą przeprowadziła Sekcja Psychologów Komendy Wojewódzkiej Policji [...] w dniach 16 - 17 lipca 2018 r. z udziałem 101 respondentów (72% stanu osobowego jednostki), w tym kilku osób, które zdecydowały się na obecność w ankiecie mimo pobytu na urlopie. Z diagnozy tej wynika, że atmosfera w jednostce aktualnie jest dobra, co w opinii respondentów jest zasługą funkcjonariusza pełniącego obowiązki Komendanta Powiatowego Policji [...] w czasie nieobecności skarżącego. Większość policjantów i pracowników cywilnych badanej jednostki zgodnie podała, iż obecnie pracuje im się dobrze, wysoko oceniają prezentowany przez kierownictwo styl zarządzania i postawy przełożonych oraz opowiedziała się za potrzebą utrzymania wprowadzonych zmian. Równocześnie objęci badaniem pracownicy otwarcie obawiali się powrotu poprzedniego kierownika jednostki. W tym kontekście wskazywali, że jego powrót może negatywnie wpłynąć na zaangażowanie w realizację zadań służbowych i efektywność, a nawet skutkować odejściami z jednostki, a wręcz ze służby. Z punktu widzenia psychologów, wprowadzone obecnie zmiany, styl zarządzania oraz osoba przełożonego wyraźnie wpływa na ludzi i atmosferę.

3 września 2018 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. W toku postępowania złożył szereg wniosków dowodowych, wniósł m.in. o przesłuchanie w charakterze świadków: wszystkich pracowników cywilnych i policjantów Komendy Powiatowej Policji [...], wskazanych przez niego emerytowanych policjantów zastępców KWP, a także radcy Wydziału Kontroli, kierownika Sekcji Psychologów oraz przedstawicieli związków zawodowych policjantów Komendy Wojewódzkiej Policji [...].

Postanowieniem z 19 września 2018 r., nr 28/K organ pierwszej instancji odmówił uwzględnienia wniosków dowodowych. W tym samym dniu, tj. 19 września 2018 r. KWP, w oparciu o art. 6e ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr 1411, którym odwołał skarżącego z 31 października 2018 r. z zajmowanego stanowiska i z 1 listopada 2018 r. przeniósł do swojej dyspozycji. Rozstrzygnięciu temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na utratę zaufania do skarżącego spowodowaną zdarzeniem z 14 marca 2018 r. w S. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji [...] i zatwierdzonej przez KWP, 14 marca 2018 r. około godz. 8:50 skarżący wraz z Komendantem Komisariatu Policji [...] udali się oznakowanym pojazdem służbowym do Nadleśnictwa [...] na roczną odprawę podsumowującą działalność nadleśnictwa. Podczas podróży w miejscowości S. zatrzymał ich mężczyzna, który oświadczył, że od kilku dni nie widział swojego sąsiada J. D. Mężczyzna ten mieszka sam, od wielu lat nadużywa alkoholu, a w ostatnim czasie jego stan zdrowia znacznie się pogorszył. Funkcjonariusze opuścili pojazd służbowy i weszli na teren posesji, na podwórze z tyłu domu. Skarżący pozostał na podwórzu, a Komendant Komisariatu Policji [...] wszedł do domu przez otwarte drzwi i zastał znajdującego się w fotelu mężczyznę. Poruszył go kilka razy za ramię, stwierdzając brak reakcji. Na szyi sprawdził puls, który nie był wyczuwalny. Pochylił się także nad jego twarzą i stwierdził brak oddechu. Tym samym uznał, że mężczyzna nie żyje. Sprawdził jednocześnie pomieszczenia w poszukiwaniu innych osób. Nikogo nie zastał w domu. Po wyjściu z budynku o dokonanych ustaleniach poinformował skarżącego, który ze swojego telefonu powiadomił dyżurnego jednostki o konieczności przyjazdu patrolu na nagły zgon. W dalszej kolejności policjanci rozpytali sąsiadów w celu ustalenia rodziny mężczyzny i ewentualnych okoliczności zdarzenia. W trakcie tych rozmów skarżący uzyskał numer telefonu do siostry matki mężczyzny oraz jego kuzynki, które to dane przekazał dyżurnemu Komendy Powiatowej Policji [...] oraz patrolowi przybyłemu na miejsce zdarzenia. Po przybyciu patrolu Policji, skarżący wspólnie z Komendantem Komisariatu Policji [...] udali się w dalszą podróż. Jeden z policjantów z patrolu, który wszedł do domu mężczyzny, zauważył, że ten lekko się poruszył i wydał z siebie charczący oddech. Stwierdził, że mężczyzna oddycha, ale puls na szyi jest słabo wyczuwalny. O tej sytuacji niezwłocznie poinformował dyżurnego Komendy Powiatowej Policji [...] i za jego pośrednictwem wezwano karetkę pogotowia. Stan zdrowia mężczyzny określono jako ciężki i zabrano go do szpitala. Ustalono, że był on w stanie głębokiej hipotermii, a temperatura jego ciała wynosiła 23 stopnie Celsjusza. Mężczyzna zmarł w szpitalu.

W kontekście powyższego zdarzenia organ pierwszej instancji zarzucił skarżącemu, że dał wiarę Komendantowi Komisariatu Policji [...] odnośnie zgonu J. D. (nieszkolonemu w tym zakresie), a także nie poinformował o tym służb medycznych w celu ewentualnego potwierdzenia zgonu. KWP wskazał również, iż ze względu na niedopełnienie obowiązków służbowych wszczęto postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu.

Nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, KWP miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy zasób kadrowy jednostki Policji lub komórki organizacyjnej tej jednostki utrudnia lub uniemożliwia realizację ustawowo nałożonych na Policję zadań.

Rozkazem personalnym z 14 grudnia 2018 r., nr 4808 Komendant Główny Policji (dalej: "KGP" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżący, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Organ odwoławczy wskazał, że utrata zaufania organu powołującego stanowi samoistną przyczynę uzasadniającą odwołanie, o ile zostaną wykazane okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na kierowniczym stanowisku. Organ pierwszej instancji wskazał takie okoliczności. Przede wszystkim KWP powołał się na zdarzenie z 14 marca 2018 r. w S. polegające na interwencji wobec mężczyzny niedającego oznak życia, podczas której skarżący popełnił kardynalne błędy, które negatywnie wpłynęły na wizerunek formacji jaką jest Policja.

KGP zwrócił też uwagę na działania skarżącego po odwołaniu go ze stanowiska. Chodzi tu o liczne pisma (raporty) kierowane do różnych podmiotów, w których skarżący podważał prawidłowość decyzji KWP o odwołaniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji. Nie wnikając w zasadność tych wystąpień, rozpatrywanych w odrębnych trybach, KGP stwierdził, że nie stanowią one elementu umożliwiającego budowanie zaufania pomiędzy przełożonym a podwładnym. Kwestionowanie decyzji przełożonego, której charakter jest stricte uznaniowy, przez ciągłe wysuwanie emocjonalnie pobudowanych oskarżeń, wzmacnia uzasadnienie dla podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji o dyskontynuacji współpracy ze skarżącym w dotychczasowej formie i na dotychczasowych zasadach. Nie oznacza to jednak, iż podwładny nie jest uprawniony do sygnalizowania określonych problemów swojemu przełożonemu. Wręcz przeciwnie, jest to jeden z jego podstawowych obowiązków, wynikający z § 15 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 90 ze zm.). Przy czym nie można tego obowiązku rozpatrywać w kategoriach roszczenia podwładnego o zachowanie dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, opartego na argumentacji w postaci dotychczasowych zasług i nienagannego przebiegu służby policjanta. Stosunek służbowy funkcjonariusza charakteryzuje się zwiększoną dyspozycyjnością i podporządkowaniem.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że KWP utracił zaufanie w stosunku do skarżącego i w jego gestii leżała ocena celowości pozostawienia skarżącego na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż organ pierwszej instancji powołał się na konkretne zdarzenie z 14 marca 2018 r., które również legło u podstaw wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Nadto prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji wzmacniają wyniki ankiety przeprowadzonej 16 - 17 lipca 2018 r. przez Sekcję Psychologów Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wśród osób (policjantów oraz pracowników cywilnych) z jednostki kierowanej przez skarżącego. Wyniki te wskazują, że uczestniczące w badaniu osoby wręcz obawiają się powrotu skarżącego.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego. Podkreślił, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta powiatowego Policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenia przepisów postępowania, których uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na braku dokonania należytej kontroli przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w zakresie w jakim nie zebrał on kompletnego materiału dowodowego w sprawie, co nie pozwoliło w sposób swobodny wyjaśnić wszystkich okoliczności sprawy, a co miało bezpośrednie przełożenie na możliwość prawidłowej oceny - nawet uznaniowej - decyzji podlegającej zaskarżeniu;

2) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na braku dokonania należytej kontroli przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w zakresie w jakim organ nie dążył do ustalenia prawdy obiektywnej, a kierował się wyłącznie pobudkami natury ściśle subiektywnej wykraczającymi poza granice właściwie rozumianej uznaniowości;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez mniej niż zwięzłe przedstawienie i rozważenie zarzutów skarżącego polegające na de facto niepoddającym się kontroli instancyjnej

uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia, gdzie zdecydowanie większa część wywodu Sądu obejmuje kwestie natury prawnej "ogólnej" na tle wykładni powołanych przepisów, podczas gdy konkretnie i rzeczowo postawione zarzuty skarżącego uznano w kilku zdaniach za niezasadne, nie wyjaśniając szerzej zasadności przyjętego stanowiska w kontekście wskazanych poszczególnych naruszeń organu;

w konsekwencji powyższych naruszeń:

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na podniesione zarzuty istniały merytoryczne podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Ponadto skarżący w piśmie procesowym z 19 marca 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został tylko zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Jednakże przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne poczynienie uwag natury ogólnej odnoszących się do odwołania Komendanta ze stanowiska. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje bowiem organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie.

Odwołanie to następuje na podstawie art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego.

Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie.

Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Z treści art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie komendanta ze stanowiska ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu, po uprzednim zaciągnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miast) lub wójtów. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż ustawodawca decyzję o odwołaniu komendanta ze stanowiska pozostawił do uznania organu nie powoduje, że organ nie powinien dowodowo wykazać okoliczności, które stanowiły postawę do odwołania komendanta ze stanowiska.

Wyjaśnienia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Szczególnie starannego uzasadnienia wymagają decyzje uznaniowe, gdyż korzystanie z przyznanego organowi luzu decyzyjnego musi opierać się na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okolicznościach sprawy.

Zwrócić trzeba uwagę, że wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wytłumaczenia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dzięki właściwie opracowanemu uzasadnieniu sąd ma możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się bowiem do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe i nie noszą cech dowolności.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie natomiast do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem funkcji kierowniczych. Organy powołujące dobierają sobie kadrę według własnego uznania. Współpraca ta opiera się na zaufaniu i przełożony ma prawo utracić to zaufanie do funkcjonariusza.

W niniejszej sprawie, poza sporem pozostaje, że w związku z wydarzeniami mającymi miejsce 14 marca 2018 r. w miejscowości S. organy orzekające w sprawie miały prawo uznać, że utraciły zaufanie do skarżącego. Nieprawidłowo przeprowadził on interwencję, co przyczyniło się do podjęcia nienależytych czynności służbowych przez nadzorowanych przez niego policjantów oraz opóźniło udzielenie pomocy poszkodowanemu. Działania te zdyskredytowały skarżącego jako przełożonego, co zostało w niniejszej sprawie przez organy wykazane.

Nie bez znaczenia dla oceny możliwości dalszej współpracy na dotychczas zajmowanym przez skarżącego stanowisku pozostawała także okoliczność przeprowadzenia w Komendzie Powiatowej Policji [...] 16-17 lipca 2018 r. przez psychologów diagnozy atmosfery pracy, która wykazała, iż zmiana na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji [...] realnie przyczyniła się do poprawy warunków pracy, w tym jak to określili ankietowani - eliminacji zjawiska "chaosu" oraz "mobbingu" we wskazanej jednostce organizacyjnej Policji.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia za prawidłową tezy, iż stan faktyczny sprawy był niepełny i nie odzwierciedlał przebiegu zdarzeń. W niniejszej więc sprawie wystąpiły rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu skarżącego na dotychczasowym stanowisku, a zatem decyzji o odwołaniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej także gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów jeżeli ocena ta znajduje uzasadnienie faktyczne, organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

Nieprawidłowo zostały sformułowane zarzuty naruszenia art. 77 oraz art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi - nie może domniemywać przepisów, które – zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Przepisy art. 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., których to naruszenia dopatruje się skarżący, składają się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej i skarżący, podnosząc zarzuty ich naruszenia, powinien wskazać na konkretny paragraf, który jego zdaniem został przez organ naruszony. Tego w niniejszej sprawie skarżący nie uczynił, co uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny. Kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Natomiast wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

Z treści zaś art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.