Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1462/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 145, art. 151, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 364/19 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 19 listopada 2019 r. II SA/Lu 364/19, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. X sp. z o.o. zgłosiła zamiar montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35,0 m3 i wysokości 12 m każdy, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...]. Inwestor dołączył do zgłoszenia szkic sytuacyjny z lokalizacją przedmiotowych zbiorników.

Starosta Łukowski decyzją z dnia 26 lutego 2019 r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej naziemnych silosów na materiały sypkie, ale o pojemności do 30m³ i wysokości 12m. Ponadto projektowane silosy nie stanowią uzupełnienia zabudowy zagrodowej.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 11 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje inwestycji nie wymagające pozwolenia, w stosunku do których przepis art. 30 ust. 1 ustawy nakazuje dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust.6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy lub zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Wprawdzie zdaniem organu odwoławczego Starosta pominął fakt, że inwestor wnioskował o przyjęcie zgłoszenia montażu obiektów tymczasowych, a ocenione zostały jedynie parametry zbiorników i sposób użytkowania inwestowanej działki, bez zajęcia stanowiska w sprawie tymczasowości montażu, ponadto nie przedłożył również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ również nie wypowiedział się w tej kwestii, nie ulega jednak wątpliwości, że zakres zgłaszanych robót (bez względu na to, czy zgłaszane zbiorniki przewidziane są jako tymczasowe, czy też nie), nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie inwestor chcąc realizować inwestycję, powinien uzyskać pozwolenie na ich budowę. Zdaniem organu odwoławczego powołane zastrzeżenia nie mogą być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie zachodzi w danej sytuacji możliwość ponownego rozpoznania sprawy z zachowaniem 21-dniowego terminu do wydania decyzji przez organ I instancji, określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje bowiem przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Z uwagi na ustanie 21-dniowych kompetencji Starosty Łukowskiego w kwestii prowadzenia procedury przedmiotowego zgłoszenia, brak jest możliwości uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. Według skarżącej skoro organ II instancji dostrzegł szereg nieprawidłowości decyzji organu I instancji to nie był uprawniony do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia. Ponieważ treść zaskarżonej decyzji w ogóle nie odpowiada treści zgłoszenia powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a wobec upływu terminu na wniesienie sprzeciwu, zasadnym jest umorzenie dalszego postępowania. W ocenie skarżącej nie znajduje również uzasadnienia argument organu, według którego decyzje organu I instancji należało utrzymać w mocy ze względu na upływ jego aktywności decyzyjnej. W takiej sytuacji organ był obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a wobec upływu terminu do wniesienia sprzeciwu winien umorzyć postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podniósł, że sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu) nie wymaga uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i wydania decyzji reformatoryjnej. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Formułując zarzut jakoby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji tylko z powodu przekroczenia terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, skarżąca przeoczyła motywy rozstrzygnięcia. Mimo bowiem stwierdzonych uchybień Starosty Łukowskiego również organ odwoławczy doszedł do wniosku, że planowana inwestycja w postaci montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35 m3 i wysokości 12 m każdy, wymaga pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt. 1 uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu. Uchylenie decyzji organu I instancji, jedynie w zakresie ujawnionych uchybień, pozostających bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, w sytuacji upływu terminu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, prowadziłoby w efekcie do braku możliwości wniesienia sprzeciwu. Nieuzasadniony jest przy tym w ocenie Sądu zasadniczy zarzut sprowadzający się do zakwestionowania oceny organu, według którego planowana inwestycja nie mieści się w katalogu zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Prawdą jest, że Starosta powołał w podstawie prawnej art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przepis ten był zdaniem Sądu zbędny, skoro organ takiego postanowienia nie wydawał, w żadnym jednak razie nie jest to powód do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. Również bowiem dla organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, że planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie było zatem konieczności uzupełniania zgłoszenia. Wojewoda słusznie natomiast zarzucił Staroście wadliwą ocenę projektowanej inwestycji. Taki wniosek ma swoje podstawy w samym zgłoszeniu, a jego odczytanie przez organ i instancji nasuwa istotne zastrzeżenia. Bez wątpienia bowiem organ pierwszej instancji zgłoszenie rozpoznał na podstawie art. 29 ust. 1 pkt.1 lit. d) Prawa budowlanego, według którego na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m. Według art. 30 ust. 1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane taka budowa wymaga natomiast zgłoszenia. Skoro przedmiotem zgłoszenia skarżącej był montaż dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności 35 m³ i wysokości 12m organ zasadnie uznał konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 3 pkt.7 ustawy stanowi, że pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Jednak jak trafnie spostrzegł organ nadzoru zgłoszenie dotyczyło nie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d), ale art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Dla oceny zgłoszonego sprzeciwu nie miało to jednak znaczenia. Według tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jak już wynika z tego przepisu budowa tego rodzaju tymczasowych obiektów budowlanych wymaga zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 1 prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego. Oznacza to, że bez uwzględnienia tego warunku nie można mówić o tymczasowym obiekcie budowlanym. Treść zgłoszenia nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca nie tylko nie wskazała terminu rozpoczęcia inwestycji, ale również nie wskazała warunku o jakim mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12. Organ nie miał zatem podstaw do przyjęcia innego jej charakteru, jak tylko wykluczający jej tymczasowość. Warto zdaniem Sądu zauważyć, że na żadnym etapie postępowania nie uzupełniano zgłoszenia w zakresie wspomnianego warunku, ograniczając się jedynie do kwestionowania kwalifikacji spornych zbiorników jako związanych z działalnością rolniczą. Wojewoda miał zatem w pełni prawo uznać, że oświadczenie inwestora przez niego podpisane w pełni oddaje jego zamiar. Organ ten uwzględniał okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania przez siebie decyzji, ta data była także miarodajna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Organ miał podstawy do uznania że planowanych obiektów nie można było uznać za tymczasowe także z powodu nie spełnienia przesłanki nietrwałego połączenia z gruntem. Sąd stwierdził, że podziela wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że cechą trwałego związania z gruntem jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. O tym, czy dany obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Na tej podstawie można więc zdaniem Sądu sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Mimo braku jakichkolwiek szkiców i rysunków planowanej inwestycji nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że obiekty o tak znacznych rozmiarach pojemności 35m³ i wysokości do 12 m nad poziomem terenu, muszą być w odpowiedni sposób zabezpieczone przed działaniem sił przyrody, co umożliwi jedynie trwałe związanie ich z gruntem. Również do tej kwestii skarżąca w żadnym razie się nie odniosła. W konsekwencji za nietrafne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącą nie była objęta wyłączeniem spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Łukowskiego z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] w sytuacji stwierdzenia, iż decyzja ta naruszała przepisy materialne i proceduralne;

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5 ust. 5c oraz ust. 6 P.b. poprzez uznanie, iż dokonane przez skarżącego kasacyjnie zgłoszenie obejmowało obiekty budowlane wymagające dla swojej budowy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie wskazał na zamiar wybudowania obiektów tymczasowych natomiast na żadnym etapie postępowania nie został wezwany do przedłożenia dodatkowej dokumentacji w sytuacji gdyby organy co do wskazanego zamiaru inwestycyjnego miały wątpliwości jak również nie został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o wskazanie daty rozpoczęcia robót oraz terminu przeniesienia obiektów w inne miejsce pomimo takiego obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 30 ust. 5c P.b.

Wobec powyższych zarzutów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia z 17 stycznia 2023 stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.). Wobec tego, że nie stwierdzono, by w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35 m3 i wysokości 12 m każdy, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem kwestionowana wniesioną skargą decyzja opowiadała prawu. Sporna inwestycja skarżącej wskazana w przedmiotowym zgłoszeniu dokonanym 12 lutego 2019 r. nie mieściła się bowiem w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, a więc nie podlegała ich zgłoszeniu lecz wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co zasadnie podkreślił organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji. Stąd też słusznie podtrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która skutecznie, co do zasady, wnosiła sprzeciw wobec inwestycji spółki wymagającej pozwolenia na budowę, mimo przedstawienia do tej decyzji wadliwego uzasadnienia, lecz to naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał uzasadnionych podstaw do zastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skoro w sprawie nie ujawniono naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy jak i naruszenia innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu odwoławczego przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty: naruszenia prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5 ust. 5c oraz ust. 6 ustawy Prawo budowlane jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest sporne, iż w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych montażu dwóch zbiorników na materiały sypkie o pojemności do 35 m3 i wysokości 12 m każdy, zlokalizowanych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], skarżąca spółka klasyfikując ten obiekt według własnego uznania wskazała, że jest to stosownie do treści art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany, niepołączony trwale z gruntem. W zgłoszeniu jednak nie podniesiono, iż tenże obiekt przewidziany jest do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Organ pierwszej instancji wprawdzie uznał, iż sprawa dotyczy naziemnych silosów na materiały sypkie z art. 29 ust.1 pkt 1d ustawy Prawo budowlane, które nie odpowiadają wymogom pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m - co słusznie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy.

Jednakże wskazywane wyżej zbiorniki na materiały sypkie, których dotyczyło zgłoszenie, nie są tymczasowymi obiektami budowlanymi o jakich stanowi art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane.

Pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. II OSK 2160/21

Jak wskazuje art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne w przypadku budowy (czyli w tym przypadku – postawienia) tymczasowych obiektów, które nie są trwale połączone z gruntem i zostały przewidziane do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, który został wskazany w zgłoszeniu. Przedmiotowe zbiorniki na materiały sypkie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie spełniają obu ww. warunków by uznać je za tymczasowy obiekt budowlany, a zatem nie mogą być realizowane w wyniku zgłoszenia.

Przede wszystkim słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż sporne zbiorniki na materiały sypkie nie spełniają przesłanki nietrwałego związania z gruntem. Prawidłowo bowiem podniesiono, że o trwałym związaniu z gruntem spornych zbiorników decyduje ich konstrukcja, przeznaczenie, względy bezpieczeństwa, które wymagają trwałego związania. Sąd odwoławczy w pełni podziela to stanowisko - właśnie z uwagi na gabaryty tych silosów (pojemność i wysokość) oraz wagę samego obiektu wynikającego z funkcji jaką ma spełniać wymieniony silos (związany z produkcją cementu) należy wprost uznać go za obiekt trwale związany z gruntem.

Ponadto w zgłoszeniu - co powinno w przypadku obiektu o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane być jego obligatoryjnym elementem - nie wskazano okresu użytkowania tych silosów, nie określono, że sporny obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie jest to brak formalny zgłoszenia uzasadniający wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia. Tak więc dokonane zgłoszenie nie dotyczyło tymczasowych obiektów, które nie tylko, że nie są trwale połączone z gruntem ale także nie zostały przewidziane do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Na marginesie czynionych rozważań wskazać dodatkowo należy, iż postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowane, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyrok NSA z 30 listopada 2000r., sygn. akt SA/Sz 2010/98; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r., II SA/Po 121/08, z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Po 59/14, wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3053/15).

Reasumując powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonane zgłoszenia w tej sprawie w takim kształcie o jakim wyżej wspomniano, wskazywało wprost, iż w realiach tego postępowania nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, który nie jest trwale połączony z gruntem i został przewidziany do przeniesienia albo rozbiórki w terminie wskazanym w zgłoszeniu, jednak nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Tym samym zrealizowanie dwóch zbiorników na materiały sypkie o określonych gabarytach wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co słusznie przyznał organ odwoławczy a więc zgłoszony sprzeciw oparty był na ustawowych przesłankach wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tą normą organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem przedstawiona wyżej podstawa prawna winna stanowić przesłankę wniesienia kwestionowanego w tej sprawie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

Dla skuteczności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowalnych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wymagane jest łączne spełnienie dwóch warunków materialnych. Po pierwsze, konieczne jest jego wniesienie w terminie wskazanym w art. 30 ust. 5 omawianej ustawy. Sprzeciw wniesiony po upływie ustawowego terminu jest prawnie nieskuteczny. Jest to bowiem termin o charakterze materialnoprawnym, co oznacza, że tylko w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie, a dla inwestora oznacza milczącą zgodę tegoż organu na realizację zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma zatem tylko czasową kompetencję do ustosunkowania się względem dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Po drugie, organ jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu, gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

Obie wyżej wymienione przesłanki niewątpliwie zaistniały w tej sprawie, stąd brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności zgłoszenia przedmiotowego sprzeciwu.

Wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie ustawowym, określającym czasowo zakres kompetencji organu właściwego do przyjęcia zgłoszenia do podjęcia takiego rozstrzygnięcia powoduje, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych w czasie obowiązywania decyzji o sprzeciwie. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje, że zostaje uruchomiony tryb rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku odrębnych przepisów procesowych w tym zakresie w ustawie - Prawo budowlane. Nie można jednak pominąć faktu, że prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane) i po upływie 21 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie (kompetencję) do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji - w tym przepis art. 138 § 2 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy wypada przyjąć, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji o sprzeciwie, miał prawo orzec o utrzymaniu tej decyzji w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie). Zatem wydane w sprawie rozstrzygnięcia zasługują na aprobatę sądu odwoławczego, zaś wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę nie narusza prawa.

Tym samym zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.