Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 208/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 131 ust. 1 -4, 6, 7 , art 134  ust. 4, art 149 ust. 1 pkt 1-6, art. 150 ust. 1 pkt 1-6, art 158 ust. 1, art 160,
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 9 ust. 2 pkt a,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
article: art. 16 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1318
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie ustalenia kryteriów przyjmowania dzieci do publicznych przedszkoli I. Uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gniezno podjęła w dniu 18 grudnia 2019 r. uchwałę nr XV/220/2019, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia kryteriów przyjmowania dzieci do publicznych przedszkoli dla których organem prowadzącym jest Miasto Gniezno i ich wartości punktowej na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz określenia dokumentów niezbędnych dla potwierdzenia tych kryteriów. W uchwale nr XXXIV/351/2017 z dnia 22 lutego 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 1519) wprowadzono następujące zmiany:

- § 1 pkt 6 otrzymał brzmienie:

"6) kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) lub też został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych – 3 pkt". - § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej;

- § 2 pkt 6 otrzymał brzmienie:

"6) zaświadczenie lekarskie, że kandydat, został poddany obowiązkowym szczepieniom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) lub tez został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych." - § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g.".

W uzasadnieniu uchwały podano, że nowe kryterium wprowadzane uchwałą podyktowane jest troską o zabezpieczenie zdrowia i życia dzieci wobec rosnącej liczby osób uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych. Jednocześnie pozwala uzyskać dodatkowe punkty w rekrutacji do publicznych przedszkoli Miasta Gniezna, nie ograniczając przy tym praw dzieci spełniających kryteria ustawowe.

Argumentowano ponadto, że mając na uwadze treść art. 131 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego, lub jeśli po zakończeniu tego etapu przedszkole lub inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, rada gminy upoważniona jest jako organ prowadzący do określenia kryteriów, branych pod uwagę na drugim etapie - tzw. "kryteriów gminnych". Kryteria te mogą mieć różną wagę. Rada gminy określa także dokumenty niezbędne do potwierdzenia ich spełnienia.

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 stycznia 2020 r., nr KN-I.4131.1.610.2019.8, działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł nieważność § 1 pkt 2 uchwały nr XV/220/2019 Rady Miasta Gniezna z dnia 18 grudnia 2019 roku - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzoru regulacja zawarta w § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, która nakłada na rodziców obowiązek przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, że dziecko zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub że zostało z nich zwolnione, podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej. W tym zakresie organ nadzoru podniósł, że kwestia obowiązku szczepień ochronnych została uregulowana w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 roku w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Wymieniona ustawa przewiduje zasady i tryb poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także prowadzenia dokumentacji medycznej w tym zakresie oraz udostępniania danych dotyczących obowiązkowych szczepień organom inspekcji sanitarnej (art. 17 ww. ustawy). Jednocześnie w sytuacji uchylania się od obowiązkowego szczepienia ochronnego są stosowane działania przewidziane w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W świetle art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia ochronnego dokonuje się w dokumentacji medycznej osoby szczepionej. Stosownie do art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1), zwanego dalej "RODO", zabrania się przetwarzania m.in. danych dotyczących zdrowia. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 RODO wprawdzie określił wyjątki od tej zasady, jednakże żaden z nich nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej rodzica/opiekuna prawnego dziecka do przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego odbycie szczepień przez dziecko lub przedstawienia zaświadczenia o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepień. Zdaniem organu nadzoru zakaz przetwarzania danych wrażliwych, jakimi są informacje o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka oraz informacje o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepień, stanowi również przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności wynikającej z art, 51 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl której nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby.

Organ nadzoru podniósł następnie, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 roku o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.) dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych. W konsekwencji zbieranie danych osobowych, także tych wrażliwych, powinno odbywać się dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów. Cele przetwarzania danych osobowych wyznaczone są każdorazowo przepisami przyznającymi kompetencje do przetwarzania danych. Gromadzenie przez przedszkola danych o szczepieniach kandydatów oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych przez podmioty, które nie są do przetwarzania takich danych uprawnione. Wojewoda Wielkopolski odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2015 roku (sygn. IV SA/G1 749/15), w którym oceniając zasadność wprowadzenia w uchwale rady gminy warunku przyjęcia dziecka do żłobka polegającego na przedłożeniu zaświadczenia, że dziecko poddane zostało obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub zostało z tego obowiązku zwolnione z przyczyn zdrowotnych, Sąd ten uznał, iż "nie można żądać zaświadczenia o obowiązkowych szczepieniach ochronnych w ramach warunków przyjmowania dzieci do żłobka, gdyż stanowiłoby to nałożenie na rodziców dziecka wymogu udostępnienia danych, które nie zostały objęte zakresem art. 3a ust. 1 pkt 6 ustawy o opiece". Nadto nałożenie na rodziców dziecka obowiązku przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, że dziecko zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie koresponduje z obowiązkiem lekarza realizującego świadczenia z Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) do wydania przedmiotowych dokumentów. Pacjentom korzystającym ze świadczeń opieki zdrowotnej, objętych finansowaniem ze środków publicznych nie przysługują bowiem wszelkie zaświadczenia na ich żądanie, lecz tylko wymienione w powszechnie obowiązujących przepisach (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miasto Gniezno – działający za Gminę Prezydent Miasta Gniezna. Skarga wniesiona została w oparciu o uchwałę Rady Miasta Gniezna z dnia 26 lutego 2020 r. nr XVII/251/2020 w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowy akt nadzoru.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przedmiotowa uchwała w § 1 pkt. 2 w jest sprzeczna z prawem. Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że sformułowany w kwestionowanej uchwale wymóg przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego, że kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub też został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych, nie narusza przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów dot. ochrony danych osobowych.

W pierwszej kolejności Gmina podniosła, że wobec przyjęcia w kwestionowanej uchwale jako kryterium dodatkowego przyjęcia do przedszkoli obowiązku szczepień ochronnych, konsekwentnie należy także uznać, iż organ prowadzący nabór do przedszkoli winien dysponować narzędziami służącymi weryfikacji tego kryterium. Spełnienie każdego z kryteriów naboru (tak fakultatywnych jak i obligatoryjnych) jest bowiem weryfikowane przedłożeniem stosownego oświadczenia lub zaświadczenia. Zarzut ten nie może być rozpoznawany samodzielnie, ale jedynie w połączeniu z kwestią wprowadzenia kryterium obowiązkowych szczepień. Wojewoda Wielkopolski nie wskazuje wszakże, iż obowiązek szczepień (jako kryterium) mógłby być weryfikowany przez jakiekolwiek inne zaświadczenie/oświadczenie. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia nadzorczego mogłaby prowadzić do (nieuprawnionego) wniosku, iż z uwagi na niemożliwość weryfikacji przez zaświadczenie lekarskie, samo kryterium nie mogłoby zostać wprowadzone lub egzekwowane przez gminę. Oczywistym zaś jest, że jeśli uznać, iż samo kryterium jest zgodne z prawem, to organ zobowiązany jest dokonać jego weryfikacji na określonych zasadach.

Dalej podniesiono, że przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.) pozostawiają organowi podejmującemu uchwałę swobodę w zakresie weryfikacji spełniania kryterium przez określone zaświadczenia/oświadczenia. Wymóg weryfikacji spełniania kryterium jest wymogiem ustawowym (nawet jeśli samo ustanowienie kryterium jest fakultatywne) i jego kwestionowanie samo w sobie pozbawione jest zasadności. Przyjęcie dzieci do przedszkola następuje na wniosek opisany w art. 149 ust. 1 pkt 1-6 Prawa oświatowego oraz w art. 150 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy. Zawiera on m.in. imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL - serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; imiona i nazwiska rodziców kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - imiona rodziców; adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - adres miejsca zamieszkania kandydata; adres poczty elektronicznej i numery telefonów rodziców kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - adres poczty elektronicznej i numer telefonu kandydata, o ile je posiadają; wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli. Ustawodawca wskazał również dokumenty, jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru i jaką mają czy mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie). Jak wspomniano wyżej konsekwencją przyznania organowi gminy możliwości formułowania dodatkowych kryteriów jest również sformułowanie przez ten organ określonego dokumentu weryfikacyjnego. Zaświadczenie o przebyciu szczepień obowiązkowych przez dziecko jest najprostszym w formie i krótkim w treści oświadczeniem lekarza (bądź ośrodka zdrowia) o tym, że dziecko poddano ustawowemu obowiązkowi szczepień ochronnych. Nie jest wymagane przedstawienie jakichkolwiek informacji o stanie zdrowia dziecka, nie jest nawet wymagane, aby w zaświadczeniu znalazły się informacje o datach lub szczepieniach na konkretne choroby. Bezsprzecznie lekarz lub przychodnia są w posiadaniu takich danych, albowiem podlegają one kontroli Państwowego Inspektora Sanitarnego. W przypadku zaś własnych danych osobowych (danych osobowych małoletniego), ich dysponentem jest osoba, której dane przetwarzane są przez tego lekarza/przychodnię. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby dysponent danych osobowych zwracał się do przetwarzającego (lekarza lub przychodni) o udostępnienie danych osobowych - w tym przypadku w formie dowolnego w formie i treści zaświadczenia o odbyciu szczepień ustawowych.

Ponadto, każda osoba biorąca udział w procesie rekrutacji dziecka do przedszkola poprzez złożenie wniosku godzi się na przetwarzanie ww. danych osobowych (wynikających z przepisów ustawy) na potrzeby procesu rekrutacji. Bez takiej zgody przeprowadzenie procesu rekrutacyjnego byłoby niemożliwe. Jeżeli zatem cały pakiet danych osobowych podlega przetwarzaniu na potrzeby procesu rekrutacji, bowiem są to dane niezbędne dla administracyjnej czynności jaką jest przyjęcie do przedszkola, także i przetwarzanie danych osobowych potwierdzających kryteria dodatkowe (w tym przypadku w postaci zaświadczenia o odbyciu szczepień ustawowych) stanowi część owego "pakietu" danych osobowych, co do którego dysponent wyraża zgodę na przetwarzanie z uwagi na uczestnictwo w procedurze przyjęcia dziecka do publicznego (gminnego) przedszkola.

Dalej podniesiono, że zasady przetwarzania danych osobowych na potrzeby rekrutacji dzieci w placówce przedszkolnej określa art. 160 Prawa oświatowego. Przepis ten wyraźnie dopuszcza przetwarzanie danych osobowych związanych z procesem rekrutacji, jak również określa zasady przetwarzania ww. danych osobowych, do czego w rozstrzygnięciu w ogóle nie odnosi się Wojewoda Wielkopolski. Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1). Powyższe dowodzi, że ustawodawca przewidział ochronę danych osobowych zawartych we wniosku i zezwolił na ich przetwarzanie w zakresie ściśle określonym, tj. dla celów postępowania rekrutacyjnego. Jest to także regulacja szczególna, zatem jako lex specialis posiada prymat w stosowaniu wobec przepisów ustawy o ochronie danych i rozporządzenia RODO.

Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że przepisy RODO stosuje się do ochrony osób fizycznych, zaś art. 2 i art. 3 RODO przewiduje, iż zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności łub orientacji seksualnej tej osoby. W przedmiotowej sprawie chodzi w istocie nie tyle o informację dotyczącą stanu zdrowia dziecka, ale o potwierdzenie przestrzegania obowiązków ustawowych. Przyjmując jednak (z daleko idącej ostrożności), że zaświadczenie o szczepieniach jest informacją zawierającą tzw. dane wrażliwe, to zgodnie w art. 9 ust. 2 pkt a) i i) rozporządzenia RODO, zakaz ich gromadzenia i przetwarzania nie ma zastosowania z uwagi na cel przetwarzania. Przepisy te stanowią, iż dopuszczalne jest (m.in.) przetwarzanie danych osobowych gdy jest to niezbędne ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego, z drugiej zaś strony przetwarzanie jest każdorazowo dopuszczalne gdy osoba, której dane dotyczą, wyraziła zgodę na przetwarzanie tych danych osobowych w jednym lub kilku konkretnych celach. Wskazać należy na treść art. 9 ust. 2 lit. i) rozporządzenia RODO, który wyłącza z kategorii danych osobowych niezbędnych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego (...), które przewidują odpowiednie środki ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą, w szczególności tajemnice zawodową niezależnie od tego, czy środki te wprowadza prawo Unii, czy prawo krajowe. Interesem publicznym jest tym samym nie tylko objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, ale także zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych, a w konsekwencji realizacji potrzeb dziecka w zakresie ochrony jego zdrowia i zdrowia innych dzieci w przedszkolu (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2019 r., III SA/ G1489/19)

Zdaniem skarżącej Gminy przepisy uchwały zakwestionowane przez Wojewodę nie kolidują z prawami wynikającymi z ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1127 ze zm.). Regulacje te nie mają w ogóle zastosowania do zakresu normowania skarżoną uchwałą, co potwierdza art. 2 ww. ustawy: "Przestrzeganie praw pacjenta określonych w ustawie jest obowiązkiem organów władzy publicznej właściwych w zakresie ochrony zdrowia, Narodowego Funduszu Zdrowia, podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, osób wykonujących zawód medyczny oraz innych osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych." Z treści ww. przepisu wynika wprost zakres stosowania przepisów ustawy. Nie normuje ona stosunków prawnych w zakresie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli prowadzonych przez gminę. Jej zakres podmiotowy obejmuje inne podmioty. Tak więc oparty na niej zarzut w niniejszej sprawie jest całkowicie bezpodstawny.

Podsumowując Gmina podniosła, że w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego jak i najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest podstaw po podważania zasadności zaświadczenia o odbyciu szczepień obowiązkowych jako dokumentu weryfikującego w zakresie kryterium rekrutacyjnego jakim jest spełnienie obowiązku ustawowego odbycia szczepień ochronnych przez dziecko. Pozyskanie takich danych jest niezbędne w celu weryfikacji ustanowionego kryterium przyjęcia do przedszkola, w dodatku dane te (podobnie jak pakiet innych danych osobowych) przetwarzane są wyłącznie na cele rekrutacji i nie są w żaden sposób upubliczniane ani w inny sposób wykorzystywane przez gminę lub przedszkole. Rozporządzenie RODO z kolei wyłącza z kategorii danych osobowych których przetwarzanie jest niedozwolone przetwarzanie danych niezbędnych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego (czym jest obowiązek szczepień ochronnych). Taki właśnie dokument weryfikacyjny przewidują projekty nowelizacji ustawy Prawo oświatowe, które to projekty nie odwołują się odrębnie do przywoływanych w treści skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego aktów prawnych normujących kwestie ochrony danych osobowych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ dodatkowo przywołał orzecznictwo oraz stanowisko wyrażane w doktrynie, dotyczące podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, wyjaśniając w ten sposób, w jakim przypadku można mówić o istotnym naruszeniu prawa.

W ocenie organu nadzoru z przepisów art. 131 ust. 4 i 5 ustawy Prawo oświatowe nie można wywieść obowiązku udostępniania przez rodziców zaświadczenia lekarskiego, że dziecko zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub że zostało z nich zwolnione. Organ ponownie odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z 26 października 2015 r. (sygn. IV SA/GI 749/15) wywodząc, że dane o stanie zdrowia przy uwzględnieniu celu ustawy o opiece, a tym samym celu dla którego dane są zbierane, a następnie przetwarzane, odnosić należy do zapewnienia prawidłowej opieki dziecku. Zatem obowiązek podania takich danych odnosić należy wyłącznie do kwestii zagwarantowania przyjmowanemu dziecku prawidłowej opieki w żłobku w zależności od stanu jego zdrowia. Taki cel przyświecał projektodawcy zmiany ustawy o opiece (druk sejmowy 1075). Wobec tego "dane o stanie zdrowia" dotyczą samego stanu zdrowia dziecka, a nie informacji o udzielonych dziecku świadczeniach zdrowotnych, do jakich zaliczyć należy szczepienia ochronne. W ocenie organu nadzoru analogicznie należy oceniać niedopuszczalność nałożenia przez organy gminy w toku rekrutacji do przedszkola na rodziców obowiązku przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, że dziecko zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub że zostało z nich zwolnione Zdaniem Wojewody gromadzenie przez przedszkola danych o szczepieniach kandydatów oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych przez podmioty, które nie są do przetwarzania takich danych uprawnione.

Wojewoda podniósł, że kwestia obowiązku szczepień ochronnych i dokumentacji z tym związanej została uregulowana w oddzielnych aktach prawnych, jednak żaden przepis tych aktów prawnych nie upoważnia organu gminy do żądania w trakcie rekrutacji dziecka do przedszkola od rodziców zaświadczenia lekarskiego, że dziecko zostało poddane obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub że zostało z nich zwolnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest wyłącznie na zasadzie kryterium legalności, rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506, dalej przywoływanej jako "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zatem podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa, rozumiane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, jako naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie nie upłynął powyższy termin, tym samym organ nadzoru był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski zakwestionował uchwałę Rady Miasta Gniezno z dnia 18 grudnia 2019 r. nr XV/220/2019, zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia kryteriów przyjmowania dzieci do publicznych przedszkoli dla których organem prowadzącym jest Miasto Gniezno i ich wartości punktowej na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego oraz określenia dokumentów niezbędnych dla potwierdzenia tych kryteriów.

Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, w uchwale nr XXXIV/351/2017 z dnia 22 lutego 2017 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 1519) - w jej § 1 pkt 6 - jako kryterium dodatkowe na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego określono poddanie kandydata (dziecka) obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) lub też zwolnienie kandydata z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. Kryterium temu przyznano wagę 3 punktów.

Z kolei zgodnie z § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, jako dodatkowy dokument niezbędny do potwierdzenia kryteriów o których mowa w § 1 pkt 1-6, określono w § 2 pkt 6 zmienianej uchwały zaświadczenie lekarskie, że kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom określonym w ww. rozporządzeniu lub też został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Wielkopolski nie zakwestionował uwzględnienia w procesie rekrutacji do przedszkoli kryterium poddania dzieci obowiązkowym szczepieniom, zakwestionował natomiast przyjęty przez Gminę sposób udokumentowania poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom lub zwolnienia z tego obowiązku. Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, iż wobec przyjęcia w kwestionowanej uchwale rady gminy jako kryterium dodatkowego przyjęcia do przedszkoli obowiązku szczepień ochronnych, konsekwentnie należy także uznać, iż organ prowadzący nabór do przedszkoli winien dysponować narzędziami służącymi weryfikacji tego kryterium. Spełnienie każdego z kryteriów naboru jest bowiem weryfikowane przedłożeniem stosownego dokumentu. Tym samym zarzut postawiony przez organ nadzoru nie może być rozpoznawany samodzielnie, ale jedynie w połączeniu z kwestią wprowadzenia kryterium obowiązkowych szczepień. Konsekwentnie, jeżeli uznamy, iż samo kryterium jest zgodne z prawem, to organ zobowiązany jest dokonać jego weryfikacji na określonych zasadach. Natomiast brak określenia w uchwale sposobu weryfikacji powyższej kwestii, uzasadniałby zarzut podjęcia uchwały z luką konstrukcyjną, czego racjonalny normodawca nie powinien czynić.

W zakwestionowanej części uchwała przewiduje udokumentowanie spełnienia nowego kryterium zaświadczeniem wystawionym przez lekarza/ośrodek zdrowia, co wskazuje, że Rada Miasta Gniezno uznała, iż niewystarczającym byłoby udokumentowanie przedmiotowego kryterium stosownym oświadczeniem rodziców/opiekunów prawnych dziecka. Rada nie zdecydowała się również na gromadzenie na etapie rekrutacji dokumentacji medycznej dziecka w postaci kart szczepień czy historii choroby. W opinii Sądu kwestionując wymóg złożenia zaświadczenia organ nadzoru powinien rozważyć, w jaki inny sposób możliwe byłoby udokumentowanie spełnienia przedmiotowego kryterium. Pomijając kwestię weryfikacji oświadczeń składanych przez rodziców/opiekunów prawnych dzieci (kandydatów), należy mieć również na uwadze, czy przedkładanie dokumentacji medycznej zawierającej szczegółowe informacje co do zaszczepienia lub historii choroby dziecka, jest do pogodzenia z ochroną danych wrażliwych, tak akcentowaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego. Ponadto, na co zwrócono uwagę w skardze, taka konstrukcja rozstrzygnięcia nadzorczego mogłaby prowadzić do wniosku, iż z uwagi na niemożliwość weryfikacji przez zaświadczenie lekarskie, samo kryterium nie mogłoby zostać wprowadzone lub egzekwowane przez gminę. W tym kontekście należało rozważyć, czy wprowadzony obowiązek udokumentowania spełnienia nowego kryterium w drodze zaświadczenia w sposób rażący narusza prawo. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwala uznać, że organ nadzoru dostrzegł ten problem. Już z tej przyczyny skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie organu nadzoru przepisy ustawy Prawo oświatowe nie upoważniają do żądania od rodziców/opiekunów prawnych złożenia na etapie rekrutacji do przedszkola zaświadczenia na okoliczność poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub zwolnienia z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych oraz gromadzenia takich danych. Organ nadzoru uznał, że informacje dotyczące poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom są danymi wrażliwymi, podlegającymi ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, rozporządzenia RODO, ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ponadto podniesiono, że obowiązujące przepisy nie nakładają na świadczeniodawców obowiązku wydawania zaświadczeń, wymaganych na potrzeby rekrutacji do przedszkola.

Odnosząc się do tej argumentacji w pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą do działania rady gminy w zakresie określenia kryteriów obowiązujących na etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, stanowi ustawa Prawo oświatowe. Przyjmowanie dzieci do publicznych przedszkoli regulują art. 130 i następne Prawa oświatowego. Do przedszkola publicznego przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy (art. 131 ust. 1). W przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne (art. 131 ust. 2) wg wskazanych w tym przepisie 7 kryteriów, jak wielodzietność rodziny kandydata; niepełnosprawność kandydata; niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; objęcie kandydata pieczą zastępczą, które mają jednakową wartość (ust. 3). Nabór może mieć również drugi etap (ust. 4), dla którego kryteria ustala autonomicznie gmina, nie więcej niż 6 (ust. 6), mogących mieć różną wartość, "z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice lub rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnymi potrzebami społecznymi". Do przedszkola w razie wolnych miejsc mogą być przyjęcia kandydaci spoza gminy (art. 131 ust. 7).

Przyjęcie następuje na wniosek opisany w art. 149 ust. 1 pkt 1-6 Prawa oświatowego oraz art. 150 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy. Zawiera on m.in. imię, nazwisko, datę urodzenia oraz numer PESEL kandydata, a w przypadku braku numeru PESEL - serię i numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; imiona i nazwiska rodziców kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - imiona rodziców; adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - adres miejsca zamieszkania kandydata; adres poczty elektronicznej i numery telefonów rodziców kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - adres poczty elektronicznej i numer telefonu kandydata, o ile je posiadają; wskazanie kolejności wybranych publicznych przedszkoli. Ustawodawca wskazał również dokumenty jakie winny być do niego załączone na potwierdzenie spełnienia przyjętych kryteriów naboru i jaką mają czy mogą mieć formę (oświadczenia, zaświadczenia, dokumenty lub ich kopie). Wniosek zawiera dane osobowe, które są gromadzone wyłącznie dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego prowadzonego przez komisję rekrutacyjną na zasadach określonych w art. 160 Prawa oświatowego. Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1). Powyższe zatem dowodzi, że ustawodawca przewidział ochronę danych wrażliwych zawartych we wniosku i zezwolił na ich przetwarzanie dla celów postępowania rekrutacyjnego. Jest to regulacja szczególna, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych i wskazanego rozporządzenia RODO.

Zdaniem Sądu uchwała nie narusza ustawy o ochronie prawa pacjentów, która adresowana jest do osób wykonujących różne świadczenia na rzecz pacjentów, ani ustawy o ochronie danych osobowych, czy wskazanego art. 9 rozporządzenia 2016679. RODO stosuje się do ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w zakresie określonym w art. 2 i art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, zwanego "rozporządzeniem 2016/679" – ogólna ochrona danych), w którym zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby.

W przedmiotowej sprawie chodziłoby o dane dotyczące zdrowia dziecka czy przestrzegania obowiązków ustawowych, przyjmując że zaświadczenie o szczepieniach jest taką informacją, to zgodnie z ust. 2 pkt a art. 9 rozporządzenia zakaz ich gromadzenia i przetwarzania nie ma zastosowania. Oświadczenie ma na celu potwierdzenie wykonania obowiązku ustawowego i weryfikację przynależności kandydata do grupy kandydatów podobnych. Nadto Gmina daje opiekunowi prawnemu prawo wyboru w złożeniu zaświadczenia, a ograniczenie prawa do ochronnych danych wrażliwych nie ma charakteru bezwzględnego, co potwierdza art. 160 Prawa oświatowego. Może zostać ograniczone przez samego zainteresowanego lub organ władzy, gdy jest to niezbędne i proporcjonalne i nie narusza istoty praw podstawowych (art. 23 rozporządzenia). Należy też wskazać, że powyższy przepis nie koliduje z prawami wynikającymi z ustawy o ochronie praw pacjenta na które również wskazuje organ nadzoru. Regulacje te się wzajemnie nie wykluczają ale uzupełniają, co potwierdza art. 2 tej ustawy "Przestrzeganie praw pacjenta określonych w ustawie jest obowiązkiem organów władzy publicznej właściwych w zakresie ochrony zdrowia, Narodowego Funduszu Zdrowia, podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, osób wykonujących zawód medyczny oraz innych osób uczestniczących w udzielaniu świadczeń zdrowotnych." Ustawa nie ma zastosowania do udzielania informacji przez samego pacjenta. W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wyłączenie zastosowania rozporządzenia wskazać należy art. 9 ust. 2 lit. i rozporządzenia, który wyłącza z kategorii danych osobowych przetwarzanie danych niezbędnych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego (...), które przewidują odpowiednie środki ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą, w szczególności tajemnice zawodową. Niezależnie od tego czy środki te wprowadza prawo Unii czy prawo krajowe. Interesem publicznym jest tym samym nie tylko objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym, ale także zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych a w konsekwencji realizacji potrzeb dziecka w zakresie ochrony jego zdrowia i zdrowia innych dzieci w przedszkolu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. III SA/GL 489/19, CBOSA).

Należało zatem uznać za nietrafne stanowisko organu nadzoru, że nie można przyjąć, aby żądanie przedstawienia zaświadczenia o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji i stanowienie o takim obowiązku w akcie prawa miejscowego nie zostało określone na podstawie i w granicach prawa.

W świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych także rodzice/opiekunowie prawni dziecka mają prawo do pozyskania od lekarza zaświadczenia co do przeciwwskazań medycznych dziecka do wykonania szczepień. Zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane między innymi z kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku. Zasadnie wnioskuje organ nadzoru, że w tym ustawowym katalogu brak wprost zaświadczeń na potrzeby rekrutacji do przedszkola, ale skoro świadczeniobiorca jest uprawniony do zaświadczeń lekarskich na potrzeby uczestnictwa dzieci w zajęciach sportowych i zorganizowanym wypoczynku, to tym bardziej takich zaświadczeń nie można odmówić na potrzeby rekrutacji do przedszkola. Za takim wnioskowaniem przemawia również przepis art. 23 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2019r., poz. 1127), który przewiduje prawo pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną (art. 26 ust. 1) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku (art. 27 ust. 1 pkt 2).

Reasumując, w ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał, z jakich przyczyn uznał, że wskazywane przez niego wady uchwały należy uznać za istotne naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności w części. W opinii Sądu Rada Miasta Gniezno określiła kryteria naboru kandydatów wraz z punktacją i zrealizowała obowiązek wynikający z art. 134 ust. 4 Prawa oświatowego w celu wykonania zadania własnego wynikającego z art. 31 tej ustawy. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie naruszyła przy tym wskazanych przepisów Konstytucji ani innych ustaw. W konsekwencji brak było podstaw faktycznych i prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Gniezno z dnia 18 grudnia 2019 r., nr XV/220/2019, w części odnoszącej się do § 1 pkt 2.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zawodowych, zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568 i 695), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 poz. 875). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] maja 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnicy stron nie byli informowani, przez co nie mogli złożyć dalszych wniosków procesowych, w tym pełnomocnik skarżącej Gminy nie miał możliwości złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania, choć sporządził i wniósł skargę, która została przez Sąd uwzględniona.