Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 728/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 a ust. 2 , art. 50 ust. 1 pkt 4 , art. 51 ust. 1 pkt 3 , ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej K. [...] – D.J. sprawy ze skargi M.M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 3 listopada 2014 r., znak: [...] , wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 nakazał inwestorowi M.M. wobec braku wypełnienia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją PINB nr [...] z dnia 18 maja 2011 r., znak: [...] - doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. , nadbudowanego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 grudnia 2009 r., znak: [...] , którą udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "nadbudowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy na działkach nr [...] , [...] obręb [...] przy ul. [...] K. - Etap 1 dotyczący nadbudowy budynku przy ul. [...] położonego na działce nr [...] obręb [...] " do stanu poprzedniego tj. zgodnego z inwentaryzacją stanowiącą część ww. dokumentacji technicznej (projektu budowlanego) i załącznik do niniejszej decyzji poprzez rozbiórkę nadbudowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. poddasza nieużytkowego z lukarną polegającą na:

1) rozbiórce dwupołaciowego dachu wykonanego w miejsce jednospadowego stropodachu - więźby dachowej wraz z poszyciem, z pozostawieniem murłat i z zachowaniem istniejących ścianek kolankowych, jako konstrukcji pod odtworzenie istniejącego wcześniej stropodachu o konstrukcji krokwiowo-płatwiowej wraz z pokryciem,

2) rozbiórce ścian szczytowych z pozostawieniem zmiennej wysokości (układu schodkowego murku ogniowego) oraz odtworzenie zgodnie ze sztuką budowlaną orynnowania oraz obróbek blacharskich kominów i ścian szczytowych.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M.M. oraz A.K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r., znak [...] Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał najistotniejsze fakty, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Inwestycja realizowania była przez inwestora, M.M. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę z dnia 8.12.2009 r. nr [...] , znak: [...] z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie zostało wszczęte w związku z inicjatywy właściciela sąsiedniej nieruchomości, A.K. , wnoszącego o kontrolę budowy i wstrzymanie prac budowlanych.

W toku postępowania do akt sprawy włączono:

← kserokopię decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji z dnia 08.12.2009 r. (k-[...] ),

← wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów (k-[...] ),

← kserokopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia 30.06.2009r, znak [...] (k-[...] do k [...] oraz k-[...] akt PINB),

← kserokopie rysunków, stanowiących pierwotny zatwierdzony projekt budowlany domu dwurodzinnego z 1973 r.(k- [...] do k-31 akt PINB).

W toku postępowania wyjaśniającego do PINB wpłynął dokument p.n. "Sprawozdanie techniczne dotyczące analizy z pomiaru wysokości budynku przy ul. [...] , sporządzone przez geodetę Z.K. (k [...] akt PINB) oraz dokument pn. "Pomiar wysokości", z których wynika, że przedmiotowa nadbudowa przekracza wysokość zaprojektowanej kalenicy o 1,15m i dopuszczalną wysokość określoną w decyzji o warunkach zabudowy na 12m do kalenicy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonych na budowie kontroli organ I instancji uznał, że inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na podwyższeniu nadbudowanego dachu w stosunku do zatwierdzonego projektu oraz niezgodności tak zrealizowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej wysokości kalenicy i okapu na elewacji frontowej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obligującą organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, że w toku realizacji inwestycji dokonano zmiany wysokości kalenicy z 3,5 m na 4,30 m oraz zmiany wysokości okapu poprzez podniesienie ścianek kolankowych. Zmianie uległa zatem wysokość budynku w stosunku do projektowanej.

Postanowieniem z dnia 18.03.2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z realizacją inwestycji, a następnie wydał decyzję z dnia 18 maja 2011 r., znak: [...] nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia "czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi (...)". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. i A.K. , MWINB uchylił w/w decyzję PINB w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Inwestor w dniu 17.08.2011r. przedłożył do PINB 4 egz. projektu budowlanego zatytułowanego: "nadbudowa dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej polegająca na zmianie konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy, na działkach [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. - Etap I dotyczący nadbudowy budynku przy ul.[...] w K. położonego na działce nr [...] obr. [...] ", sporządzonego przez inż. arch. J.P. .

W toku dalszego postępowania do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 03.06.2013r., uchylająca w trybie art. 36a Prbud decyzję o pozwoleniu na budowę (k-320 akt PINB).

Po zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym organ I instancji wydał decyzję z dnia 22.11.2013r., nakazującą inwestorowi doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Decyzja ta w wyniku rozpatrzenia odwołania A.K. , działającego przez pełnomocnika, J.L. oraz M.M. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak doprecyzowania orzeczenia decyzji w zakresie stanu poprzedniego budynku.

W toku ponownego postępowania PINB postanowieniem z dnia 16.09.2014r., na podstawie art. 35 ust.3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud wezwał inwestora do uzupełnienia i usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w zakresie określenia inwestycji, opisu dokonanych zmian, odniesienia się do przepisu art. 5 Prbud w zakresie wpływu na przewody kominowe budynku sąsiedniego budynku oraz wyeliminowanie naruszeń przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydał zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Na wstępie podniesiono, że zasadność prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji pozwoleniu na budowę została omówiona w decyzji PINB z dnia 18 maja 2011 r., znak: [...] , utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia 25.10.2011r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku i reformującej decyzję PINB w zakresie terminu jego przedłożenia. Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego niezbędny zakres zmian i przeróbek, mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem stał się zatem wymagalny pod rygorem zastosowania regulacji określonej w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a zadaniem organu było sprawdzenie wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku.

Dla sprawy nie miało zatem znaczenia, że inwestycja została praktycznie zakończona. Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1 powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa (wyrok WSA w Szczecinie z 08.08.2013 r., II SA/Sz 411/13).

W związku z powyższym należy podkreślić, że inwestor miał możliwość - poprzez uwzględnienie projekcie zamiennym stosownej przebudowy wykonanego dachu - dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Tego obowiązku jednak nie wykonał, gdyż przedłożony projekt zamienny stanowi faktycznie próbę zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, niezgodnego z przepisami. W pełni zatem należy podzielić argumentację organu I instancji, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie może zostać zatwierdzony.

"Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony" (NSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r. , II OSK 705/10, LEX nr 863289). W uzasadnieniu decyzji MWINB z dnia 30.04.2014 r. znak: [...] zwrócono uwagę, iż sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Konsekwencją przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, będzie nakaz rozbiórki obiektu (vide: wyrok NSA w Warszawie z 01.07.2011r., II OSK 705/10, Lex). Stosowanie restytucyjnego art. 51 ust. 5 Prbud stanowi o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż legalizacja dokonanych odstępstw, a inwestor był poinformowany, iż przedłożony projekt nie spełnia wymagań prawa. Mimo to nie podjął próby doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z wydanymi nakazami.

MWINB stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany zamienny narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na niezgodność projektu z ustaleniami obowiązującej i wiążącej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, znak [...] z dnia 30.06.2009 r. Wskazać należy, że skoro decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w obiegu prawnym, to postępowanie naprawcze, wszczęte w związku z dokonanymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego musi się mieścić w ramach inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, co wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 35 Prbud oraz art. 55 w zw. z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (dalej: u.p.z.p.). Wyczerpująco i jednoznacznie w kwestii obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 02.03.2012 r., sygn. II SA/Kr 906/11 oraz powiązanym wyroku NSA z 27.02.2014r., sygn. II OSK 2332/12. Określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podstawowe (i graniczne) parametry planowanego obiektu wiążą projektanta (art. 34 ust. 1 p.b.) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1). Natomiast zgodnie z art. 65 u.p.z.p.: "7. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: l) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;2)dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. (...)").

Zatem decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30.06.2009r. wiąże organy w niniejszej sprawie, mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Ł. . Wskazać należy, że przedmiotowa inwestycja w zakresie wysokości nie jest zgodna również z ustaleniami tego planu, gdzie zgodnie z § 19 ust. 4 wysokość zabudowy jednorodzinnej w obszarze MN5 nie może przekraczać 12m.

W ocenie WINB nie do przyjęcia jest również użycie sformułowania "nadbudowa dwóch domów jednorodzinnych" w tytule projektu zamiennego, co sugeruje, że przedmiotem postępowania jest nadbudowa sąsiedniego budynku, co nie jest zgodne z zawartością opracowania. Zatem w niniejszej sprawie Inwestor mógł występować jedynie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obr. [...] , zgodnie z faktycznym zakresem postępowania naprawczego.

Odnosząc się do odwołania M.M. WINB stwierdził, iż żaden ze wskazanych w nim argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie było prawnie skuteczne, co omówił wyczerpująco PINB w uzasadnieniu skarżonej decyzji i uzasadnienie to WINB w pełni podziela. Ponadto PINB wezwał inwestora do usunięcia wadliwości projektu, postanowieniem z dnia 16.09.2014 r., wydanym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 3 "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia...), na co inwestor zareagował informując organ o nowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19.03.2014 r., znak: [...] . Decyzja ta została jednak uchylona w wyniku postępowania odwoławczego decyzją SKO z dnia 27.05.2014 r., znak: [...] w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 09.04.2014r., a postępowanie w tej sprawie umorzono.

Nie jest zatem zasadny argument o braku możliwości wypełnienia warunków decyzji PINB z dnia 18.05.2011 r., znak: [...] z powodu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta K. z dnia 09.04.2014 r. Jak już wskazano powyżej, okoliczność wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy nie zmieniła sytuacji prawnej inwestora z uwagi na treść art. 65 u.p.z.p., natomiast podkreślić należy, że to inwestor zobligowany jest dostosować swój zamiar inwestycyjny do obowiązujących przepisów, w przeciwnym razie inwestycja, jako naruszająca prawo, będzie podlegała rozbiórce.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu A.K. działającego przez pełnomocnika, MWINB stwierdza, iż zarzuty w nim zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotowa decyzja jest najdalej idącym restytucyjnym rozstrzygnięciem, jakie organ może wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prbud. - doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, stanowiącego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 stan zgodny z prawem czyli legalny, w oparciu o załącznik do decyzji -inwentaryzację architektoniczną z 2009r. Załączniki graficzne stanowią doprecyzowanie orzeczenia decyzji i przedmiotu rozbiórki poprzez wizualizację wraz z wymiarami wskazanego stanu poprzedniego, zatem w tej kwestii MWINB nie dopatrzył się braku precyzji czy niejasności.

Kwestie własności nieruchomości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w uzasadnionych przypadkach (co w ocenie WINB ma miejsce w niniejszej sprawie) organ może skierować nakaz rozbiórki do inwestora, który nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane (vide: uzasadnienie Uchwały 7 sędziów NSA W-wa z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.M. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. została przeprowadzona w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. (znak: [...] ;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.), co w konsekwencji spowodowało nakazanie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę nadbudowy i odtworzenie istniejącego wcześniej stropodachu o konstrukcji krokwiowo-płatwiowej wraz z pokryciem;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie czy odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie każda zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud. pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. W ocenie skarżącego odstępstwo do jakiego doszło przy nadbudowie jego domu przy ul. [...] nie stanowi odstępstwa istotnego. Absolutnie nie można zgodzić się ze stanowiskiem MWINB, że zasadność prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego została omówiona w decyzji PINB z 18 maja 2011 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2527/10, "jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ uznałby, iż parametry techniczne budynku w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego, to z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust, 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinien jasno wynikać zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien bowiem określić czynności jakie należy wykonać. Organy mają obowiązek przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni normy prawnej. Innymi słowy, organy powinny dokonywać wykładni przepisu prawa w aspekcie ustalonego w sprawie stanu faktycznego". Wydanie decyzji na podstawie art. 51 musi opierać się na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i oceniony materiale dowodowym.

Biorąc to pod uwagę nie można zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że inwestor miał możliwość dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ale tego obowiązku nie wykonał. Ponadto twierdzenie jakoby wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " nie zmieniło sytuacji prawnej inwestora nie jest zgodne z rzeczywistości. Skarżący uzyskał nową decyzję o warunkach zabudowy z dnia 19 marca 2014 r., znak: [...] która została uchylona tylko z uwagi na wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] . W przeciwnym razie na tym etapie postępowania zarzut dotyczący niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego były bezprzedmiotowy.

Na marginesie można zauważyć, że tytuł projektu zamiennego nie powinien mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak to wynika z akt postępowania pierwotnie nadbudowa miała dotyczyć całego bliźniaka, a więc nieruchomości przy ul. [...] . Dopiero później A.K. wycofał się z tej inwestycji, dlatego nadbudowa budynku przy ul. [...] określana była jako etap 1.

Ponadto, według skarżącego, nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego powinien oznaczać doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [...] . Uchylenie przez organ administracji decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno nastąpić dopiero wtedy, kiedy decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2007 r., VII SA/Wa 1007/07). W przeciwnym razie w niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia z nakazaniem rozbiórki nadbudowy, a nie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Skarżący nie zgadza się również ze stwierdzeniem, że kwestie własności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na skutek zmiany granic obecnie ściana wspólna bliźniaka znalazła się na nieruchomości należącej do uczestnika niniejszego postępowania A.K. . Zgodnie z zaskarżoną decyzją nakazano rozebranie nadbudowanej części ściany wspólnej. Z uwagi na skonfliktowanie stron skarżący jest pewny, że A.K. nie wyrazi na to zgody. Bez niej nie będzie w stanie wykonać nakazu MWINB. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 28 października 2004 r., IV SA 1741/03, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wydana na podstawie art. 51, w przypadku współwłasności obiektu powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli, gdyż dotyczy ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości. Podobna zasada dotyczy wszystkich decyzji wydawanych na podstawie art. 51. Tym bardziej powinno to dotyczyć sytuacji, gdy część ściany, która ma zostać rozebrana znajduje się na nieruchomości będącej własnością innego uczestnika postępowania.

Skarżący zarzuca, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów zrealizowanego budynku. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że nastąpiła zmiana wysokości kalenicy z 3,5 m na 4,30 m oraz zmiany wysokości okapu poprzez podniesienie ścianek kolankowych. Jednocześnie w treści zaskarżonej decyzji (s. 2) powołano się na dokument "Sprawozdanie techniczne dotyczące analizy z pomiaru wysokości budynku przy ul. [...] " sporządzony przez geodetę Z.K. oraz dokument "Pomiar wysokości", z których wynika, że przedmiotowa nadbudowa przekracza wysokość zaprojektowanej kalenicy o 1,15 m. Z kolei PINB w decyzji z dnia 18 maja 2011 r., znak [...] nie ustalił w sposób jednoznaczny o ile zmieniła się wysokość ścianek kolankowych. Ustalono tylko, że z jednej strony jest 30-31 cm, z drugiej 86-87 cm. Według projektu brak było ścianki po stronie zachodniej budynku, natomiast po stronie wschodniej przewidziano ściankę w nieokreślonej w projekcie wysokości. Nie zostały poczynione ustalenia odnoszące się do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku. W toku postępowania nie poruszano kwestii kąta nachylenia dachu, kubatury, obniżenia posadowienia budynku. Okoliczności te nie zostały zbadane przez organy nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie postępowanie naprawcze w trybie art. 51 pr. bud. zostało wszczęte z uwagi na uznanie przez organ I instancji, że "inwestycja została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego". MWINB w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Znalazło się tylko w niej stwierdzenie, że "zasadność prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji pozwoleniu na budowę została omówiona w decyzji PINB z dnia 18 maja 2011 r., znak [...]m (s. 3 zaskarżonej decyzji). Tymczasem z decyzji z 18 maja 2011 r. nie wiadomo na jakiej podstawie PINB przyjął, że ujawnione odstępstwa od projektu mają charakter istotnych. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gl 1883/13 samo wskazanie zmiany parametrów budynku nie powodują jeszcze przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu." W konsekwencji nie każda zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sad w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem jego powtarzanie w tym miejscu jest zbędne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy co następuje.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały przeprowadzone w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. (znak: [...] ) jak również powiązany zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie czy odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny.

Tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych przewidziany w art., 50 – 51 ustawy prawo budowlane przewiduje określoną sekwencję wydawania aktów administracyjnych, co w kontrolowanej sprawie organy uczyniły prawidłowo.

W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4, przy czym postanowienie wydawane jest wyłącznie w przypadkach gdy roboty budowlane nie są jeszcze zakończone. W niniejszej sprawie postanowienie PINB z dnia 18 marca 2011r. wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4, który stanowi: " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach." Zgodnie z ust. 5 tego przepisu na postanowienie to służy zażalenie. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący z uprawnienia tego skorzystał, dlatego postanowienie organu i instancji stało się ostateczne.

W dalszej kolejności organ przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia jest obowiązany wydać decyzję, którą:

1. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W niniejszej sprawie decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 została wydana przez PINB w dniu 18 maja 2011r. (znak [...] ), i została utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia 25 października 2011r. znak [...] . Decyzja ta jest ostateczna i była ostateczna w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. .

Ostatnim etapem legalizacji jest sprawdzenie nałożonego obowiązku i w zależności od okoliczności faktycznych – wydanie stosownej decyzji w trybie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 51, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie są decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 5, w ostatnim etapie postepowania, którego celem jest umożliwienie inwestorowi legalizacji robót budowlanych. Jednakże należy mieć na względzie, że pewne kwestie zostały już ostatecznie rozstrzygnięte w aktach administracyjnych wydanych w poprzednich etapach postepowania legalizacyjnego. W szczególności w decyzji z dnia 18 maja 2011r. rozstrzygnięta została ta okoliczność, że wykonywane roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. (znak: [...] ). Ostateczna decyzja administracyjna pozostająca w obrocie prawnym korzysta z domniemania prawidłowości, stąd na obecnym (ostatnim) etapie procedury legalizacyjnej nie mogą być rozważane i kwestionowane okoliczności uprzednio już ostatecznie ustalone. Ustalenia dotyczące istotnych odstępstw zostały wyjaśnione i omówione w decyzji PINB z dnia 18 maja 2011r. dlatego ponowne ich rozważanie przez organy w niniejszej sprawie jest zbędne, o ile w ogóle dopuszczalne.

Tym samym zarzuty, że nie zostały poczynione ustalenia odnoszące się do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku (kąta nachylenia dachu, kubatury, obniżenia posadowienia budynku) mogły były być podnoszone na etapie kwestionowania decyzji PINB z dnia 18 maja 2011r., czy to w administracyjny toku instancji czy też następnie przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie tylko wskazać można że nie budzi wątpliwości Sądu, że zmiana wysokości kalenicy (wysokości nadbudowy) poprzez jej zwiększenie o prawie metr (80cm), w domu pozostającym w bliźniaczej zabudowie z budynkiem o wiele niższym, stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy prawo budowlane, również w kontekście przytoczonych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych.

Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego powinien oznaczać doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [...] ; a uchylenie przez organ administracji decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno nastąpić dopiero wtedy, kiedy decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna.

Zgodnie z art. 36a ust. 2, właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W niniejszej sprawie decyzja wydana przez MWINB w wyniku odwołania od decyzji PINB z dnia 18 maja 2011r. wydana została w dniu 25 października 2011r. Na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie odnotowano co prawda daty, z jaką stała się ona ostateczna, jednakże decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] o uchyleniu w trybie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę z 8 grudnia 2009r. wydana została w dniu 3 czerwca 2013r., a w jej uzasadnieniu stwierdza się , że "do tutejszego wydziału wpłynęła ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (znak [...] z dnia 25 10.2011r." . Porównanie dat wydanych decyzji, w połączeniu z zawartym w uzasadnieniu (niekwestionowanej i ostatecznej) decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2013r. powoduje, że wskazanie zawarte w skardze, że uchylenie przez organ administracji decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno nastąpić dopiero wtedy, kiedy decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna, jest bezpodstawne. Dalej stwierdzić należy, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 8 grudnia 2009r. została uchylona (tj. nie pozostaje w obrocie prawnym) to nie ma możliwości nakazania inwestorowi przywrócenia budynku do stanu poprzedniego rozumianego jako wynikającego z tej uchylonej decyzji. W znaczeniu prawnym nie istnieje już bowiem obowiązujący wzorzec w postaci projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją następnie uchyloną.

W skardze zarzuca się również, że nie jest poprawne twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że inwestor miał możliwość dostosować inwestycję do obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ale tego obowiązku nie wykonał. Zgodzić się trzeba z organem II Instancji, że dostosowanie się do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może polegać także na zmodyfikowaniu lub zmianie swoich zamierzeń inwestycyjnych. W niniejszej sprawie przedstawiając projekt budowlany zamienny niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy ani z następnie uchwalonym planem miejscowym, inwestor dokonał wyboru pozostania przy zrealizowanym zamierzeniu, co musiało skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji.

Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący niewłaściwego określenia adresata decyzji, ze względu na fakt, że na skutek zmiany granic nieruchomości, obecnie ściana wspólna bliźniaka znalazła się na nieruchomości należącej do uczestnika A.K. , a zaskarżoną decyzją nakazano rozebranie nadbudowanej części ściany wspólnej.

Zgodnie z art. 52 ustawy prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowym w zasadzie utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności nakazy wymienione (między innymi) w art. 51 powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu. Jest to sytuacja najprostsza i nie budząca kontrowersji, w pewnym sensie idealna, jednakże zdecydowanie nie wyczerpuje bogactwa sytuacji faktycznych, które w rzeczywistości mogą mieć miejsce. Dlatego właśnie przepis art. 52 wymienia trzy kategorie podmiotów potencjalnie zobowiązanych: inwestora, właściciela i zarządcę obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. (tak NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009r. sygn. II OSK 1234/08; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2012r. sygn. II SA/Po 753/12).

Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Marginalnie wskazać nadto należy, że kwestionowany tytuł projektu zamiennego nie był w żadnym wypadku jedyną czy też główną przyczyną wydania zaskarżonej decyzji i ostatecznie nie miał znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd nie dopatrzył się też zarzucanych naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób wadliwy i utrudniający polemikę z przyjętym rozstrzygnięciem, a tym samym uchybienie zasadom przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 Kpa, a jak wynika z treści złożonej skargi polemika z rozstrzygnięciem była możliwa.

Biorąc powyższe pod uwagę należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.ps.a