Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 100/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50-51, art. 29 ust. 4 pkt 3 lid. d
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2023 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (PINB) z [...] lipca 2023 r., znak: [...], wydaną w sprawie robót budowalnych polegających na wykonaniu instalacji klimatyzacji w restauracji "[...]" w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę i odmawiającą wydania decyzji nakładającej na inwestora J. K. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji klimatyzacji w restauracji "[...] do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W piśmie z 26 września 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na montażu instalacji klimatyzacji w restauracji "[...]" w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pismem z 27 października 2022 r. poinformował Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (ŚWKZ), że J. K. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zezwolenia ŚWKZ szeregu robót budowlanych przy budynku kamienicy nr [...] przy Rynku w K., wpisanej do rejestru zabytków województwa świętokrzyskiego pod numerem 748 w dniu 9 kwietnia 1972 r., m.in. wykonano instalację klimatyzacji w restauracji "[...]".

W piśmie z 9 grudnia 2022 r. PINB wezwał J. K., jako inwestora wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót polegających na wykonaniu klimatyzacji w restauracji "[...]", do przedłożenia w terminie do 28 lutego 2023 r. oceny technicznej wykonanej klimatyzacji w restauracji "[...]" oraz stanowiska ŚWKZ dotyczącego przedmiotowej rozbudowy.

Przy piśmie z 16 marca 2023 r. J. K. przedłożył m.in. ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania instalacji klimatyzacji w obiekcie restauracji "[...]", sporządzoną przez osobę uprawnioną. W ocenie stwierdzono, że zrealizowano prace montażowe polegające na podłączeniu jednostki zewnętrznej klimatyzatora - skraplacza na ścianie zewnętrznej budynku znajdującej się od strony podwórka, zamontowano również jednostkę wewnętrzną klimatyzatora - parownika w pomieszczeniu kuchni. Jednostki zostały ze sobą połączone instalacją chłodniczą z rur miedzianych wraz z izolacją przeciwwilgociową zgodnie z PN-EN 14825:2016-08E. Instalacja została wykonana poprawnie.

ŚWKZ w piśmie z 29 czerwca 2023 r. poinformował zaś PINB, odnośnie do wykonania instalacji klimatyzacji w restauracji "[...]" i zamontowania centrali klimatyzacyjnej od strony Muzeum, że prace wykonano na podstawie projektu budowlanego branża sanitarna - z 2011r. dotyczącego instalacji wentylacji mechanicznej, autorstwa mgr inż. K. Ż., stanowiącej załącznik do decyzji ŚWKZ Nr [...] [...] z 7 października 2011r. Projekt przewidywał ustawienie przy elewacji zachodniej jednostek zewnętrznych klimatyzatorów (od strony podwórza sąsiadującego z posesją Muzeum Narodowego w K.).

W tak ustalonym stanie faktycznym organ i instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z 24 lipca 2023 r., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). W odwołaniu od tej decyzji R. K. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Pb jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym może się zdarzyć, że wykonane roboty były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności. W konsekwencji, brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego wydaje wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie roboty związane z instalacją klimatyzacji w restauracji "[...]" są już zakończone, ich prawidłowość potwierdza ocena techniczna znajdujący się w aktach sprawy, która wykazała, że instalacja została wykonana poprawnie i zgodnie z normami.

Ponadto ŚWKZ ocenił z punktu widzenia swojej właściwości, że prace wykonano na podstawie znanego organowi ochrony zabytków projektu z 2011 r. i projekt ten przewidywał ustawienie przy elewacji zachodniej jednostek zewnętrznych klimatyzatorów od strony podwórza sąsiadującego z posesją Muzeum Narodowego w K.. Organ ochrony zabytków nie zakwestionował z konserwatorskiego punktu widzenia wykonanych robót. Organ odwoławczy dodał, że nie ma pozwolenia na budowę zezwalającego na wykonanie robót polegających na wykonaniu instalacji klimatyzacji w restauracji "[...]" w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. [...] w K., a w związku z tym niezrozumiały jest zarzut odwołania, jakoby organ nie zapoznał się z projektem budowlanym restauracji "[...]", z 2011 r. z dodatkową informacją skarżącego, że projekt ten nie przewidywał dodatkowych urządzeń klimatyzacyjnych, które zostały dobudowane w 2019 r.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do nakazywania zmian i przeróbek instalacji klimatyzacji. Okoliczność wykonania przedmiotowych robót bez zgody pozostałych współwłaścicieli jest sprawą, do której rozstrzygnięcia właściwy jest wyłącznie sąd cywilny. W niniejszej sprawie nie doszło do budowy obiektu budowlanego tylko do samowolnego wykonania robót budowlanych. Dlatego nie było podstaw do zastosowania art. 49e Pb.

W skardze do WSA w Kielcach R. K. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem w szczególności:

- art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;

- art. 105 § 1 Kpa poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy istniał obowiązek wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 51 ust. 3 Pb;

- art. 51 ust. 3 Pb poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że ŚWKZ wydał 2 października 2023 r. decyzję o innej treści niż pismo z 29 czerwca 2023 r. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie.

Zdaniem skarżącego, organowi do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego nie wolno było zakończyć przedmiotowego postępowania. Dopiero po zakończeniu postępowania legalizacyjnego mógł umorzyć postepowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej "Pb". Poza sporem jest, że inwestor, zarazem jak wynika z akt sprawy współwłaściciel i zarządca przedmiotowej nieruchomości J. K., wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji klimatyzacji w restauracji "[...] w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w K.. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Ponieważ jednak przedmiotowy budynek wpisany jest do rejestru zabytków, zrealizowane przez inwestora roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 7 pkt 1 Pb.). Inwestor przed przystąpieniem do tych robót nie uzyskał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji prawidłowo wszczęte zostało postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. Jak bowiem stanowi art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f (tj. budowy obiektu budowlanego lub jego części) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Przepis art. 51 Pb nie określa wprost, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W orzecznictwie sądów administracyjnych były na tym tle prezentowane różne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną, jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W wyroku z 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2894/12, NSA stwierdził, że decyzja umarzająca postępowanie naprawcze, prowadzone w stosunku do zakończonych robót budowlanych, które nie wymagają wydania żadnej z decyzji określonych dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb, a więc uzasadniałyby wydanie decyzji o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej, nie narusza prawa w stopniu rażącym. Z kolei, w wyroku z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, NSA uznał, że wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Pb, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robót, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robót. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Tak więc zarówno decyzja o braku podstaw do nałożenia obowiązków jak i decyzja umarzająca postępowanie ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb są równorzędnymi w skutkach dla stron postępowania rozstrzygnięciami, które organ może podjąć celem zakończenia postępowania naprawczego, gdy stwierdzi, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 724/18).

Tak sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Pismem z 9 grudnia 2022 r. PINB, działając na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 Pb, wezwał inwestora do przedłożenia w terminie do 28 lutego 2023 r. m.in. oceny technicznej dotyczącej wykonanej instalacji klimatyzacji w restauracji "[...]". W wyznaczonym terminie inwestor taki dokument przedłożył. W ocenie technicznej stwierdzono, że zrealizowano prace montażowe polegające na podłączeniu jednostki zewnętrznej klimatyzatora - skraplacza na ścianie zewnętrznej budynku znajdującej się od strony podwórka, zamontowano również jednostkę wewnętrzną klimatyzatora - parownika w pomieszczeniu kuchni. Jednostki zostały ze sobą połączone instalacją chłodniczą z rur miedzianych wraz z izolacją przeciwwilgociową zgodnie z PN-EN 14825:2016-08E. Instalacja została wykonana poprawnie.

Przepis art. 81c ust. 1 Pb stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania przedłożonej oceny technicznej. Również skarżący skutecznie nie podważył przedstawionej przez inwestora oceny technicznej. Nadto ŚWKZ ocenił z punktu widzenia swojej właściwości, że prace wykonano na podstawie znanego organowi ochrony zabytków projektu z 2011 r. i projekt ten przewidywał ustawienie przy elewacji zachodniej jednostek zewnętrznych klimatyzatorów od strony podwórza sąsiadującego z posesją Muzeum Narodowego w K.. Organ ochrony zabytków nie zakwestionował z konserwatorskiego punktu widzenia wykonanych robót.

W tym stanie rzeczy nie było więc przeszkód do uznania, że wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane są zgodne z prawem w aspekcie ochrony konserwatorskiej.

W świetle powyższego, skoro organ nie stwierdził podstaw do nakładania decyzją obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, to nie było podstaw do sprawdzania wykonania tych obowiązków i wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 Pb.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające i zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oceniono zebrany materiał dowodowy, zawierając w zaskarżonej decyzji stwierdzenie o tym, że prawidłowość przeprowadzonych robót została potwierdzona m.in. oceną techniczną – a zatem brak podstaw do nakazywania wykonania czynności lub robót budowlanych wykonanej instalacji. Tym samym, ŚWINB trafnie uznał, że nie zachodzą podstawy do ingerencji w zakończony już proces budowlany, i słusznie zauważył, że do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości właściwy jest sąd powszechny.

W realiach kontrolowanej sprawy Sąd miał na względzie, że J. K. jest tylko jednym ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Jest zarazem jego zarządcą. Zgodnie z art. 203 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli może wystąpić do sądu o wyznaczenie zarządcy, jeżeli nie można uzyskać zgody większości współwłaścicieli w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu albo jeżeli większość współwłaścicieli narusza zasady prawidłowego zarządu lub krzywdzi mniejszość. Tak ustanowiony zarządca ma więc prawo dokonywać czynności zwykłego zarządu. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Pb wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Pb (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19).

Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd, że o zaliczeniu konkretnej czynności zwykłego zarządu albo przekraczających zwykły zarząd decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1047/10; wyrok Sądu Najwyższego z 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163). Brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel czy zarządca zamierzający wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku, musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 131/15).

Podstawową przesłanką do oceny charakteru czynności jest ustalenie, czy czynność ta narusza lub zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, czy narusza interes pozostałych współwłaścicieli obiektu i czy inwestycja taka może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2745/17).

W przypadku procedury z art. 50 i 51 Pb organy nadzoru budowlanego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny rozważyć w kontekście docelowej "postaci" robót budowlanych, którą gotowe są uznać za akceptowalną, na przykład takiej, która mogłaby zostać osiągnięta z uwzględnieniem obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb (por. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 66/22).

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.