Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 123/21 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r. nr F-528/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt III SA/Łd 123/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 15 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 5 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z 20 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 23 lutego 2011 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją z 5 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że naliczenie i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w przypadku funkcjonariusza, który został zwolniony ze służby w Policji w styczniu 2011 r. dokonana była na podstawie obowiązujących na dzień wypłaty przepisów prawa, a zatem organ nie mógł dokonać przeliczenia i wypłaty żądanego ekwiwalentu na dzień złożenia wniosku.

W wyniku rozpoznania odwołania zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP wyroku TK z 30 października 2018 r., tj. 6 listopada 2018 r., przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm., dalej jako: u.o.P.), jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie mógł być stosowany. Wskazano, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej jako: ustawa nowelizująca u.o.P.), na mocy której art. 115a u.o.P. otrzymał nowe brzmienie. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca wskazał, że przepis art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018r. W konsekwencji, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Podano, że naliczenie i wypłata ekwiwalentu w zamian za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zostało dokonane w ramach obowiązujących na dzień zwolnienia ze służby w 2011 r. przepisów prawa i brak jest w chwili obecnej podstaw do ponownego przeliczenia i wyrównania wypłaty w/w świadczenia.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz u.o.P. w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r. i wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, a także zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że stanowisko organów obu instancji jest błędne, bowiem przyjęta przez nie literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie uwzględnia skutków wynikających z wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Jak wynika z treści wyroku TK, jego skutkiem była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a u.o.P., ale tylko w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Podniesiono, że ponieważ art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej u.o.P., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to stosując art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. należy także uwzględniać skutki wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem TK, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie bowiem zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Wskazano, że za takim rozwiązaniem przemawia także fakt, że zmiana art. 115a u.o.P. była następstwem wyroku TK i miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do zgodności ze standardami konstytucyjnymi. W związku z tym, w ocenie WSA, należy dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a u.o.P. interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok TK odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia TK. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego zasądzenia odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu podano, że zarówno przepisy u.o.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek jest dopuszczalna tam, gdzie przepis pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. WSA podał także, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną a kwotą wypłaconą skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie stanowi art. 107 ust. 1 u.o.P. Zgodnie bowiem z ust. 2 tego przepisu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami, a taką okolicznością jest wydanie orzeczenia przez TK. Ponadto przed wydaniem wyroku przez TK skarżący nie mógł wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Komendant Wojewódzki Policji wywiódł od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci odmowy jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego TK nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

- art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń TK, podczas gdy przepis ten nie został uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją RP, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

- art. 184 i 188 pkt 1 Konstytucji RP przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z Konstytucją RP, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka TK;

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy strona nie miała zagwarantowanego uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, podczas gdy rozstrzygnięcie to nastąpiło w oparciu o wydany w następstwie orzeczenia TK z 30 października 2018r., przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., który do dnia dzisiejszego nie został uznany za niezgodny z Konstytucją RP i nie był przedmiotem takiego badania przez TK;

- art. 107 ust. 1 u.o.P. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, co w ocenie Sądu nastąpiło w dniu 6 listopada 2018r. tj. w dniu wejścia w życie orzeczenia TK, podczas gdy prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe z tytułu zwolnienia ze służby powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego i z tym dniem stało się wymagalne roszczenie skarżącego będące przedawnionym w dniu złożenia przez stronę wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nierodzącego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i którego niezgodność z Konstytucją RP na dzień dzisiejszy nie została przez TK stwierdzona, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. jest niezgodny z Konstytucją RP, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, niepowodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym i do dnia dzisiejszego nieuznanego za niezgodny z Konstytucją RP, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

- art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, rozważenie zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed TK, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym. Natomiast w przedmiotowej sprawie chodzi o przepis zawarty w ustawie. Skoro zaś ustawodawca zdecydował się na stworzenie odrębnego i niezależnego organu w postaci TK i wyposażył go w kompetencje do dokonywania m.in. kontroli konstytucyjności ustaw, zaś sądy zobowiązał do podlegania zarówno przepisom Konstytucji, jak i ustaw, to nie można przyznać sądom uprawnień tożsamych z kompetencjami TK. Podniesiono, że w ocenie organu nie zachodzi okoliczność oczywistej niekonstytucyjności przepisu ustawy, gdyż wprawdzie TK wypowiedział się negatywnie co do art. 115a u.o.P. w wersji obowiązującej do 6 listopada 2018 r., ale art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie pozostaje w sposób oczywisty, treściowy w niezgodzie z przepisem konstytucyjnym. Wskazano, że ustawodawca miał pełną świadomość co do treści wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i dokonał w tym zakresie stosownych zmian do u.o.P. Zatem zaskarżony wyrok WSA ingeruje w kompetencje TK w zakresie badania normy prawnej z Konstytucją RP oraz w kompetencje ustawodawcy do ustanawiania norm prawnych. Podano ponadto, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe powstaje z dniem rozwiązania stosunku służbowego. Skoro zaś skarżący został zwolniony ze służby w 2011 r., to jego roszczenie, zgodnie z art. 107 ust. 1 u.o.P., uległo przedawnieniu, gdyż nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, iż termin przedawnienia winien rozpocząć bieg dopiero od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Zarzucono także, że WSA naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż decyzje obu instancji wydane zostały na podstawie obowiązujących w chwili orzekania przepisów, zaś WSA zobowiązał organ, poprzez swoje wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku, do niestosowania obowiązującego przepisu ustawy. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania z urzędu wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od postępowania toczącego się przed TK, w związku z wystąpieniem przez WSA w Białymstoku, postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt IISA/Bk 866/20, z pytaniem prawnym dotyczącym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., zaś rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez TK pozwoli stwierdzić, czy przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zatem od dnia opublikowania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., ta część art. 115a u.o.P., która określała współczynnik ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że powołany przepis - we wskazanej części - jako niekonstytucyjny, stracił moc obowiązującą i nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy dotyczy to stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Należy bowiem wskazać, że w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem TK prawo określone w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP ma walor prawa podmiotowego podlegającego ochronie. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest pojęciem autonomicznym, konstytucyjnym, nie mającym tak technicznego charakteru (z uwagi na brak regulacji przesłanek na szczeblu konstytucyjnym), jak pojęcie "wznowienia", jakim posługują się poszczególne procedury regulowane ustawami zwykłymi. "Wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, dotyczy en bloc postępowania sanacyjnego, zmierzającego do przywrócenia stanu konstytucyjności poprzez wzruszenie rozstrzygnięcia leżącego u podstaw skutecznej (stwierdzenie niekonstytucyjności prawnej podstawy orzekania) skargi konstytucyjnej. "Wznowienie" o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma więc szerszy sens niż "wznowienie" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach, regulowanych w ustawach zwykłych. Obejmuje ono sobą wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Skoro zatem możliwa jest weryfikacja już zapadłych orzeczeń administracyjnych lub sądowych, wydanych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, to tym bardziej nie ma żadnych podstaw prawnych, aby przepis uznany za niekonstytucyjny stanowił podstawę wydania rozstrzygnięcia, które jest podejmowane już po wydaniu wyroku przez TK, nawet jeśli dotyczy ono stanu faktycznego zaistniałego przed wydaniem orzeczenia przez TK.

Należy także zauważyć, że po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w dniu 1 października 2020 r., weszła w życie ustawa nowelizująca u.o.P., na mocy której wprowadzono nowe brzmienie art. 115a u.o.P., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zawarto przepisy o charakterze intertemporalnym, regulujące zasady stosowania art. 115a u.o.P. w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem art. 115a u.o.P. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Podkreślić należy, że regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. odwołuje się wyłącznie do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Przy czym przy wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. należy brać pod uwagę nie tylko powyższe uwagi, lecz i to, że w samej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a u.o.P., stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." Tym samym ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy sposobem obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu, od zasad jego ustalania. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być zatem interpretowane jako nakazujące stosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie wyroku TK przepisów u.o.P. uznanych za niekonstytucyjne i stosowanie - wbrew wyrokowi TK – do ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, należnego za okres przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku wyroku TK. Przyjęcie takiej wykładni przepisów przejściowych, która została zastosowana przez organ, oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK. W konsekwencji taka interpretacja przepisów prowadziłaby do powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne, czyli do wtórnej niekonstytucyjności. W związku z tym zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wymagają uwzględnienia, przy wykładni art. 115a u.o.P., wyroku TK z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Skoro bowiem orzeczenie TK usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a u.o.P. w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a u.u.P. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie przepisu ustawy nowelizującej u.o.P. prowadziłoby do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem wskazano wyżej dopuszczalne są wszelkie instrumenty proceduralne, dzięki wykorzystaniu których możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Reasumując należy stwierdzić, że skoro z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.o.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., to nakłada to na organ obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Podobne stanowisko jest jednolicie prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21).

W związku z powyższym świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jaka została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego, w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto wypełnia dyrektywę ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął TK w wyroku o sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., a także art. 184, art. 188 pkt 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. w zw. z art. 115a u.o.P. Z wyżej podanych względów treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. nie może stanowić przeszkody do uwzględnienia wniosku skarżącego tylko z tego powodu, że został zwolniony ze służby przed 6 listopada 2018 r. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia przepisów w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku z wyrokiem TK z 30 października 2018 r., w tym także za okres przed 6 listopada 2018 r., była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustawy nowelizującej u.o.P., a orzeczenia te zachowują swoją aktualność. Ponadto prokonstytucyjna wykładnia powołanych przepisów jest zgodna z celem dokonanej nowelizacji u.o.P., co wynika z dokumentów sejmowych (por. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje naruszają art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., gdyż organy dokonały błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 u.o.P. Należy podkreślić, że przed wydaniem orzeczenia przez TK i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł skutecznie wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero bowiem z chwilą wejścia w życie wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc z dniem 6 listopada 2018 r., powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji, zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r., roszczenie o wypłatę wyrównania należnego ekwiwalentu. Zatem dopiero z chwilą wejścia w życie orzeczenia TK roszczenie to stało się wymagalne w rozumieniu art. 107 ust. 1 u.o.P. i rozpoczął się bieg terminu jego przedawnienia.

W tych okolicznościach nie mogą także odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P.

Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 151 p.p.s.a., gdyż skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wprawdzie zarzut dotyczy odmowy zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a., ale w przypadku, gdy sąd administracyjny uznaje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, to nie może zastosować art. 151 p.p.s.a. Ponadto zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie tych przepisów z naruszeniem art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. Jednakże wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej WSA nie stwierdził niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., lecz opierając się na treści art. 115a u.o.P. oraz art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P., dokonał takiej interpretacji tych przepisów, która zapewni skuteczność wyroku TK w sprawie o sygn. akt K 7/15, a którą z wyżej podanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania powołanego przepisu jest zatem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny stwierdził naruszenie prawa, a mimo to nie uchylił wydanej decyzji, bądź też stwierdził naruszenie prawa, którym obarczone byłyby także inne niż zaskarżona decyzja akty administracyjne, a mimo to nie wyeliminowałby ich z obrotu prawnego. Skoro zaś Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa, to prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Tym samym nie doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P.

Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku nie są niezgodne z prawem, lecz opierają się na innej wykładni przepisów, niż przyjęta przez organy Policji, co nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Także okoliczność, że organ nie podziela dokonanej przez WSA wykładni prawa nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu.

Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed TK wskazać należy, że w sprawie zawisłej w TK o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej u.o.P. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "... wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazując, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa". Należy także wskazać, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie wskazywał na konieczność rozpoznania spraw w rozsądnym terminie. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez TK wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęło już 5 lat, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, a także poglądy prezentowane w orzecznictwie ETPCz oraz okoliczność, że dotychczas brak jest terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.