Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1186/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1685/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr 51/18 w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1685/18, oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Prezes ARiMR, organ) z dnia 3 sierpnia 2018 r., nr 51/18, w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła spółka, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo tego, że decyzja ta winna zostać uchylona a postępowanie umorzone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do argumentacji zawartej w skardze na temat wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (dalej: "rozporządzenie nr 2017/891") i sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się jedynie do wykładni - bezspornie niemającego zastosowania w niniejszej sprawie – art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest władny zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą, a do zawieszenia płatności pomocy nie jest konieczne wydanie - w toku prowadzonego dochodzenia (śledztwa) przez organy krajowe (policje, prokuraturę) - postanowienia o przedstawieniu członkowi organizacji zarzutu popełnienia przestępstwa oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ może zawiesić płatność z wniosku o płatność, którego merytorycznie nie zbadał, mimo że - w ocenie pełnomocnika - nie da się zawiesić płatności pomocy bez zbadania czy taka płatność - abstrahując od prowadzonego postępowania karnego w przedmiocie oszustwa - rzeczywiście by się skarżącej należała.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis, podobnie jak przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Do takich przepisów nie można zaś zaliczyć przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Aby z kolei zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Takich przepisów w tym zarzucie jednak nie wskazano. Ponadto tylko wydanie przez organ odwoławczy decyzji o treści nieprzewidzianej w art. 138 k.p.a. stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 549/18). A skarga kasacyjna również nie zarzuca tego typu naruszenia.

Z kolei przepis art. 145 p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2930/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuca w nim naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentów skargi dotyczących wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.U.UE.L.2017.138.4; dalej: rozporządzenie nr 2017/891).

W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji dokonał nie tylko analizy art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, ale też przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), który to przepis został zastąpiony przez art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Ponadto podkreślenia wymaga, że za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W obu tych zarzutach skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy i Sąd I instancji, że można było zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą oraz bez merytorycznego zbadania, czy płatność się skarżącej należała.

Zauważenia więc wymaga, że po pierwsze przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw A Sp. z o.o. w W., bo tej kwestii dotyczyła inna decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2017 r., a zawieszenie płatności. Po drugie organy i Sąd I instancji ustaliły, że zanim zawieszono spółce przedmiotową płatność (decyzja z dnia 28 września 2017 r.), wcześniej, bo decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy zawiesił uznanie producentów owoców i warzyw A Sp. z o.o. w W. Jak natomiast wynika z wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, od ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 28 listopada 2018 r., nr 33/2018, w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw, została wniesiona przez A Sp. z o.o. w W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 235/19, skargę tę oddalił. Z kolei NSA przywołanym wyrokiem w sprawie I GSK 2012/19 oddalił skargę kasacyjną A Sp. z o.o. w Wierzchosławicach od wyroku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 235/19.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sprawie niniejszej jednoznacznie wyjaśnił, że zawieszenie płatności dotyczącej przyznania pomocy finansowej skarżącej spółce nastąpiło z uwagi na toczące się w Prokuraturze Okręgowej w Toruniu postępowanie karne [...] w sprawie doprowadzenia w okresie od września 2011 r. do 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości, w kwocie nie mniejszej niż 50.896.332 zł, pozyskanej od ARiMR OR w Toruniu dysponującej środkami pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej, wspólnie i w porozumieniu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, przez osoby zrzeszone w organizacji producentów owoców pod nazwą A Sp. z o.o. w W. i jej kontrahentów.

Sąd I instancji dokonał także wykładni przepisu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, jak również obowiązującego przed nim art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007. W zakresie dokonanej wykładni art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 stwierdzić trzeba, że jest ona prawidłowa, czego potwierdzeniem jest jej zgodność z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 338/18). Przy czym zauważenia wymaga, że trafnie Sąd I instancji przyjął, ze przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Jeśli zaś chodzi o dokonaną przez organy i Sąd I instancji wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, to również należy uznać ją za prawidłową. Z przepisu tego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.

Jak trafnie wskazano w przywołanym już wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, a niniejszy skład orzekający NSA w pełni stanowisko te podziela, tożsamość regulacji prawnej art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie spółki, że nastąpiła diametralna zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). Regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. "Dochodzenie" w ujęciu normatywnym, ale i potocznym, oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom, na co błędnie zdaniem skarżącej spółki ma wskazywać sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez uznaną wstępnie grupę producentów rolnych oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) - m.in. odmowa płatności.

Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1002/21). Zawieszenie uznania organizacji czy płatności nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. na etapie in rem. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1355/21). Zważywszy zaś na autonomiczny charakter unijnych instytucji prawnych nie mógł odnieść skutku argument oparty na prawie polskim a dotyczący tego, że postępowanie przygotowawcze nie mieści się w pojęciu ani postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie pozwala na jego uwzględnienie też treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 w zakresie, w którym posługuje się szerszym zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy", wskazującym właśnie na ten rodzaj postępowania, a więc na jego fazę in rem. Zwrot ten w żaden sposób nie determinuje, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie, postępowania sądowego. Jest to konsekwencją respektowania (poszanowania) przez prawodawcę unijnego odmiennych systemów prawnych państw członkowskich UE i autonomii proceduralnej tych państw.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy przed zawieszeniem płatności organ najpierw zobowiązany był do merytorycznego zbadania, czy taka płatność się skarżącej spółce należała. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy bowiem interpretować w ten sposób, że skoro płatności ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. w fazie in rem, to bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia etapu postępowania o te płatności, w tym ocena zasadności wniosku o taką płatność. Zawieszenie płatności następuje bowiem z samego faktu wszczęcia postępowania o charakterze karnym i nie prowadzi do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, tylko ma za cel zabezpieczenie interesów UE przed zapobieżeniem ewentualnym dalszym nadużyciom. Skutek zawieszenia płatności ma też swoje ramy czasowe, gdyż zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności trwa do czasu zakończenia tegoż dochodzenia.

Jako nietrafne należy także uznać powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1641/18 oraz na wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. W pierwszym z tych orzeczeń był zupełnie inny stan faktyczny, a mianowicie Sąd I instancji przyjął, że zawieszenie dotyczyło płatności, w stosunku do których zapadła wcześniej decyzja o odmowie ich przyznania. Natomiast w orzeczeniu drugim rozważania dotyczyły kwestii nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy winien mieć zastosowanie przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. W stanie zaś faktycznym niniejszej sprawy, co było już wskazywane, zanim nastąpiło zawieszenie płatności, najpierw zawieszono uznanie skarżącej spółki jako organizacji producentów owoców i warzyw.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że do pisma procesowego z dnia 26 maja 2023 r. skarżąca dołączyła postanowienie Prokuratury Okręgowej w Siedlcach z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa w sprawie, która stanowiła podstawę do zawieszenia płatności w sprawie niniejszej. W odpowiedzi na rozprawie pełnomocnik organu poinformował, że w związku z tym umorzeniem wydano już decyzję o wygaśnięciu decyzji o zawieszeniu płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pismo procesowe (wraz z postanowieniem) ma charakter informacyjny w sprawie niniejszej, ale niczego w sprawie tej nie zmienia. Zarówno bowiem Sąd I instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny oceniają zasadność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z daty ich wydania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).