Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2610/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 286/19 w sprawie ze skarg M.T., Z. N. i Miasta [...] na decyzję Komisji [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r. I SA/Wa 286/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.T. i Z.N. (Skarżący) oraz Miasta st. Warszawy (Miasto) na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) z 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku); zasądził od Komisji na rzecz Skarżących solidarnie 714 złotych (siedemset czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 wyroku), zasądził od Komisji na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Decyzją z 28 stycznia 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy (Prezydent) po rozpoznaniu wniosku L.G. z 20 lipca 1948 r. o przyznania praw własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] oznaczonego hop nr [...] ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,7811 części zabudowanego gruntu o powierzchni 1162m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej KW [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz M.t. i Z.N. w udziale wynoszącym po 0,39055 części ustalając jednocześnie czynsz symboliczny w kwocie 907,64 złotych.

Jako podstawę prawną decyzji Prezydent wskazał art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako : "dekret").

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z 18 grudnia 2018 r. Komisja uchyliła decyzję Prezydenta z 28 stycznia 2015 r. i przekazała mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b oraz pkt 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 718, ze zm., dalej "ustawa") w zw. z art. 163 k.p.a. w zw. z art 38 ust. 1 ustawy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja wskazała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, co wypełniało przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Wskazała, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest posiadanie gruntu w dacie jego złożenia. Uznała, że samo posiadanie musi być rozumiane zgodnie z ówczesnymi przepisami prawa rzeczowego, a więc jako faktyczne władanie nieruchomością. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15 wskazała, że przesłankę "posiadania gruntu" należy utożsamiać z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu, co oznacza, że przesłankę tę spełniają jedynie ci dawni właściciele, którzy pomimo wydania dekretu i formalnego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę władali nim na dzień złożenia wniosku dekretowego, jakby byli jego posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia oraz pobierając z niego pożytki.

Komisja wyjaśniła, że Prezydent nie przedstawił okoliczności na podstawie których uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki dekretowe umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, co uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył przyznanego mu uznania administracyjnego. Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez jej dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych oznacza, że w sprawie zaistniało inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Ponadto Komisja ustaliła, że przeniesienie roszczeń do spornej nieruchomości przy ul. [...] nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości, co zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowi podstawę do uchylenia decyzji dekretowej. Przywołując operat szacunkowy Komisja wskazała, że na dzień wydania decyzji z 2015 r. wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego do gruntu wynosiła 9.850.913 zł zaś wartość budynku posadowionego na gruncie 46.253.630 zł, podczas gdy roszczenia do przedmiotowej nieruchomości zostały nabyte za równowartość 659.100 zł, czyli około 1,5% jej rynkowej wartości. W ocenie Komisji uzasadnia to przyjęcie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W dalszej kolejności organ podniósł, że Prezydent naruszył prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 7 i art. 10 kpa, poprzez pominięcie w toczących się postępowaniach użytkowników wieczystych, będących właścicielami wyodrębnionych lokali nr [...], ..., [...] oraz [...] w ww budynku przy ul. [...], co powoduje wadliwość wydanej decyzji.

Powyższe okoliczności w ocenie organu wskazują na wystąpienie przesłanek z art. 30 ust 1 pkt 4a, 4b i pkt. 5 ustawy, co przy jednoczesnym ustaleniu, że w sprawie nie doszło do spowodowania nieodwracalnych skutków prawnych stanowi podstawę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

W zaleceniach Komisja wskazała, że rozpoznając ponownie sprawę Prezydent winien:

1) przeprowadzić postępowanie dowodowe i ustalić przesłankę posiadania nieruchomości w dacie składania wniosku dekretowego,

2) poczynić dodatkowe ustalenia celem jednoznacznego stwierdzenia, czy roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie wygasło na postawie odrębnych przepisów, w szczególności na podstawie układu indemnizacyjnego zawartego z rządem [...] "gdyż w toku postępowania reprywatyzacyjnego kwestia ta nie została dostatecznie zbadana",

3) zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom tego postępowania, w szczególności właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, którzy zostali dotychczas pominięci w postępowaniu,

4) rozważyć zasadność wystąpienia ze stosownym powództwem z art. 189 k.p.c. do sądu powszechnego celem sprawdzenia, czy umowa sprzedaży z [...] 2013 r., mocą której M.T. i Z.N. mieli nabyć od Y.C., S.G. i V.M. roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, jest ważna (wskazano na zasadę nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet, poddano w wątpliwość nieodwołalność pełnomocnictwa podkreślając jednocześnie, że materiał dowodowy sprawy daje podstawy do przyjęcia, że w dniu zawarcia umowy sprzedaży roszczeń z [...] 2013 r. dwoje mocodawców M.T. już nie żyło jak również zasygnalizowano, że M.T. działała przy zawieraniu umowy zarówno we własnym imieniu jak i w imieniu sprzedających roszczenia),

5) zweryfikować, czy nie doszło do rażącego zachwiania ekwiwalentności świadczeń między stronami umowy, na podstawie której doszło do sprzedaży praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, a stąd czy są podstawy do uznania ich za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i w konsekwencji za nieważne.

Skargi na decyzję Komisji do Sądu pierwszej instancji złożyli Skarżący oraz Miasto.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a., polegające na uniemożliwieniu im zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się odnośnie do tego materiału w terminie adekwatnym do jego objętości i realnej możliwości zapoznania się z nim, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji kończącej postępowanie, mimo występowania przesłanki zawieszenia postępowania, co skutkowało naruszeniem przez organ prawa stron do udziału w postępowaniu i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego uznania, że naruszała ona przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, iż Prezydent przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie zbadał przesłanki posiadania;

4. art. 30 ust. 3 ustawy polegające na niepowiadomieniu stron o stwierdzeniu przez Komisję braku ustalenia przesłanki posiadania i w konsekwencji uniemożliwienie im udowodnienia tej przesłanki, stosownie do brzmienia tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 30 ust. 1 pkt. 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu - poprzez bezpodstawne uchylenie przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego uznania, iż art. 30 ust. 1 pkt 4b wprowadzony ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz. 431) może być stosowany do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed dniem wejścia w życie ww ustawy nowelizującej, tj. przed 14 marca 2018 r.;

6. art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji z 2015r. wskutek błędnego uznania, że kontrolowana decyzja reprywatyzacyjna naruszała przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak skierowania jej do właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie przez organ kiedy sprzedający (spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości), tj. Y.C., S.G., V.M. otrzymali pełną kwotę za sprzedaż roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...], podczas gdy dokładne ustalenie warunków sprzedaży roszczeń wpływa na ustalenie czy przeniesienie tych roszczeń nastąpiło za świadczenie rażąco niewspółmierne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 30 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy - poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej wskutek błędnego uznania, że świadczenie wzajemne otrzymane przez Y.C., S.G., V.M. było rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości;

9. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczności nieprzydatne w niniejszej sprawie, w szczególności nieprzydatne w niniejszej sprawie jest ustalanie wartości rynkowej nieruchomości na dzień 28 stycznia 2015 r., w sytuacji gdy ewentualna wycena wartości nieruchomości powinna być dokonana wg cen nieruchomości na datę otrzymania pełnej ceny sprzedaży przez sprzedających;

10. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wyciągniecie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że M.T. zawierając umowę sprzedaży z [...] 2013 r. rep. [...] nie była uprawniona do działania w imieniu Y.C., S.G. i V.M. nawet w przypadku ich śmierci, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wyciągniecie błędnych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego, polegających na przyjęciu, że umowa sprzedaży z [...] 2013 r. została zawarta z naruszeniem zakazu z art. 108 k.c - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze Miasta podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy - poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji Komisji co do braku ustalenia przesłanki posiadania. Miasto wniosło o uchylenie decyzji w zakresie uzasadnienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Do udziału w postępowaniu na prawach strony dopuszczono M. (Stowarzyszenie).

Przed rozprawą udział w postępowaniu zgłosił Prokurator, który m.in. złożył do akt kopię testamentu notarialnego L.G. z 1995r. wraz z tłumaczeniem z 2013 r. i który wniósł o zawieszenie postępowania do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania oraz do czasu zakończenia przed NSA postępowania dotyczącego decyzji Ministra Finansów z 2018 r. stwierdzającej, że nieruchomość przy ul. [...] nie podpadała pod [...] układ indemnizacyjny.

Do wniosku o zawieszenie postępowania z powodu konieczności ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania przyłączyła się Komisja i Stowarzyszenie, pozostałe strony pozostawiły ten wniosek do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargi za zasadne i uchylając zaskarżoną decyzję Komisji za zasadny uznał zarzut Skarżących dotyczący niedziałania prawa wstecz podniesiony co do art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Sąd wskazał, że odnośnie do obu zarzutów Komisji w stosunku do decyzji dekretowej tj. zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt. 4b i pkt. 5 ustawy - winna mieć zastosowanie podstawowa reguła prawa intertemporalnego tj. zasada tempus régit actum. Zasada ta nakazuje oceniać skutki zdarzenia prawnego według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili gdy miało ono miejsce.

Przywołując art. 3 ust. 2 ustawy Sąd wskazał, że ma ona zastosowanie także do decyzji już zapadłych przed jej wejściem w życie. Nadzorem Komisja może objąć każdą ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, zwłaszcza że, jak wielokrotnie wskazywała w swoich przekazach, większość nieprawidłowości ujawniło się dopiero po wydaniu tych decyzji. Nie można jednak przyjąć, iż badanie legalności decyzji ostatecznej winno się opierać na normach, które nie istniały iw dacie jej wydawania. To bowiem godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Sąd podkreślił, że w nauce prawa funkcjonuje zasada, że jeśli chodzi o prawo materialne, to do czynności prawnych i innych zdarzeń stosuje się prawo obowiązujące w chwili ich dokonania. Inaczej jest zazwyczaj w przypadku zmiany prawa procesowego, ta prowadzi zwykle do tzw. bezpośredniego działania prawa. Jednakże o tym, jakie normy prawne mają zastosowanie do rozstrzyganego stanu faktycznego, zawsze decydują przepisy prawa materialnego regulującego w danym czasie ten konkretny stosunek prawny. Innymi słowy, przy interpretacji zasad prawa międzyczasowego przyjmuje się, że jeżeli stan faktyczny powodujący powstanie, zmianę lub ustanie stosunku prawnego nastąpił pod rządem dawnej ustawy, do oceny jego skutków prawnych stosuje się ustawę dawną, także po wejściu w życie ustawy nowej. Tego rodzaju zakaz retroakcji jest wywodzony z art. 2 Konstytucji i jako istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa ma uniwersalny charakter. Stosowanie zasady "tempus regit actum" jest naturalne także na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Analogicznie, jak w przypadku czynności prawa cywilnego - dzień wydania decyzji administracyjnej jest miarodajnym momentem wyznaczającym reżim oceny normatywnej (por. szerzej Marcin Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Lex 2011). W stosunku do decyzji z 2015 r. nie można zatem stosować norm prawa materialnego, które weszły w życie dopiero w 2017 r. czy w 2018 r.

Sąd wskazał, że dostrzega stanowisko orzecznictwa, w świetle którego zasada lex retro non agit nie ma bezwzględnego charakteru, musi być jednak traktowana jako zjawisko aksjologiczne, aprobowane konstytucyjnie. Przyjmuje się przykładowo, że nie jest ona przeszkodą dla przyznawania lub rozszerzania uprawnień z mocą wsteczną i gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 5 września 2007 r. P 21/06, Dz.U. 2007 nr 170 poz. 1205). Skoro jednak Komisja powołała się jedynie na "interes społeczny" nie rozwijając tej problematyki, a w szczególności problematyki praw i obowiązków osób biorących zgodnie z prawem udział w reprywatyzacji, a więc, że zakaz niedziałania prawa wstecz winien mieć w tej sprawie zastosowanie z uwagi na konieczność urealnienia innej zasady konstytucyjnej, to należy stosować zasady ogólne. A te, w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, wskazują, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis (wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., Il GSK 2385/11). Ponadto, jak wskazał NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, LEX nr 182508, w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych (...) z pewnością regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakotwiczonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (por. uchwały Sądu Najwyższego z 18 października 1995 r., III CZP 29/95, OSNP 1996, nr 8, poz. 107, 20 marca 2003 r., III CZP 4/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 162 oraz wyroki z 26 lipca 1991 r., I PRN 34/01, Lex nr 1095 I 22 października 1992 r., III ARN 50/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 181, wyrok NSA z 12 maja 1995 r. II SA 699/95).

Sąd zaznaczył, że kwestie intertemporalne w każdej dziedzinie prawa budzą wątpliwości interpretacyjne. Z uwagi na jakiś nadrzędny interes społeczny czy równorzędną zasadę konstytucyjną w konkretnym przypadku można kontestować dopuszczalność bądź niedopuszczalność działania prawa wstecz. W tej sprawie mamy jednak sytuację szczególną, w ogóle w orzecznictwie dotychczas niespotykaną. Mianowicie nie mamy tu do czynienia z problemem stosowania przepisów ustawy na przyszłość bądź wstecz, lecz mamy do czynienia z ustawą nadzwyczajną, która ustanawia reguły nie tyle nowego prawa materialnego czy też prawa procesowego dla danych stosunków prawnych - lecz reguły kontroli zdarzeń prawnych już zaistniałych (tj. aktów administracyjnych) w ramach wiążących norm prawa materialnego, przy czym kontrola ta ma się odbywać częściowo w oparciu o całkowicie nowe normy. Chodzi tak o normy prawa materialnego, jak i o normy prawa procesowego - ustawa jest bowiem szczególną, absolutnie ekstraordynaryjną hybrydą. Sąd podkreślił, że nie neguje ani działań samej Komisji jako organu administracji, ani prawa Komisji do kontroli wszystkich uprzednio zapadłych decyzji reprywatyzacyjnych - jednak winno to się odbywać w ramach przepisów dekretu czy w ramach przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - gdy chodzi o prawo materialne, i w ramach procesowych przepisów ustawy z odniesieniem, w zakresie nieuregulowanym, do przepisów kpa - jak to nakazuje art. 38 ust. 1 ustawy. Przepisy te dają Komisji całe spektrum możliwości oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnych tak pod kątem naruszenia prawa procesowego jak i rażącego naruszenia prawa, o czym stanowi wprost art. 30 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Jeśli zaś nawiązać do przesłanek przywołanych przez Komisję w kontrolowanej sprawie tj. do przesłanek z art. 30 ust. 4b i ust. 5 ustawy - to, w ocenie Sądu, zastosowanie ich jako norm wyznaczających kryteria legalności decyzji zapadłej w 2015 r. - nie może mieć miejsca. Stosowanie ich byłoby wyjątkowo dopuszczalne jedynie w stosunku do decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych czy też ocenianych przez Sąd - po ich wejściu w życie. Jakkolwiek bowiem ani przepisy dekretu nie uległy zmianie ani z nim związane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległy zmianie, to skoro w ustawie z 9 marca 2017 r. ustawodawca ustanowił nowe normy określające kiedy w jego ocenie decyzja reprywatyzacyjna jest wadliwa, to przy orzekaniu (po wejściu w życie ustawy) o wniosku dekretowym przepisy te winny być uwzględniane (ale już nie przy ocenie wadliwości decyzji zapadłej pod rządami dawnego prawa). Co do zasady nie zdarza się aby w przepisach dotyczących nadzoru nad aktami administracyjnymi ustawodawca wyznaczał jednocześnie nowe normy prawa materialnego, to jednak, skoro zostały one ustanowione, to przy pierwotnym orzekaniu nie można ich już pominąć. Oznacza to przykładowo, (niezależnie od oceny brzmienia przepisu zawartego w art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy), że aktualnie nabywcy roszczeń dekretowych winni liczyć się z możliwością negatywnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji gdy świadczenie za jakie te roszczenia nabyli pozostaje niewspółmierne rażąco niskie w stosunku do wartości nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że nie ocenia: ani zasadności, ani celowości, ani też konstytucyjności przyjęcia przez ustawodawcę takiego a nie innego rozwiązania czy to w art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy czy też w art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy, bo tych przepisów na tym etapie procesu Sąd nie analizuje. Wskazuje jedynie, że w sprawie nadzoru nad decyzją reprywatyzacyjną z 2015 r. nie mają one zastosowania jako przepisy nieistniejące w dacie jej wydawania.

Sąd zwrócił również uwagę, że wraz z wprowadzeniem w ustawie nowych norm prawa materialnego, w oparciu o które należy zdaniem ustawodawcy oceniać czy doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji dekretowych - równolegle wprowadzono dyscyplinarną i finansową odpowiedzialność urzędników państwowych za wyrządzenie szkody "przez niezgodne z prawem działanie". W ustawie wskazano, iż chodzi o "osoby działające w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoby wykonujące w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorące udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji reprywatyzacyjnej" (por. art. 41 ustawy). Rozpoznając skargi na decyzję Komisji Sądowi nie może ujść z pola widzenia całokształt tej regulacji i wprowadzenie do obrotu prawnego przepisów "sankcyjnych" za naruszenie prawa, którego nie było w dacie prowadzenia sprawy reprywatyzacyjnej. Już zatem na tym etapie rozpatrywania jednych z pierwszych skarg na decyzje Komisji, Sąd musi uwzględniać i przewidywać ewentualne skutki nieuwzględnienia przez Komisję podstawowych zasad stosowania prawa.

Sąd wskazał następnie, że nawet jeśli nie uwzględnić argumentów co do związania zasadą tempus regit actum, to gdy mowa o przesłance z art. 30 ust. 1 pkt. 4b ustawy, wg którego wadliwa jest decyzja reprywatyzacyjna wydana bez ustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, to w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wykładni tegoż przepisu dekretu nie można dokonywać z perspektywy jego brzmienia, (jak wielokrotnie wskazywała Komisja w swojej narracji), "doprecyzowanego" w art. 30 ust.1 pkt. 4b ustawy. Po pierwsze, w obu tych przepisach chodzi o inne "posiadanie", a po drugie, wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można upatrywać w brzmieniu przepisu, który nie był doprecyzowany, tzn. w brzmieniu, którego w 2015 r. nie było. Ustawodawca "doprecyzował" w 2018 r. rozumienie i wykładnię art. 7 ust. 1 dekretu - gdyż dotychczas przez ponad pół wieku przepis ten był wykładany odmiennie od jego aktualnej woli. Zasadne okazały się zatem sformułowane w tym zakresie tak zarzuty skargi Miasta jak i Skarżących.

Przede wszystkim, treści art. 7 ust. 1 dekretu nie można interpretować kierując się jedynie literalnym jego brzmieniem, z pominięciem regulacji prawnych współistniejących - przyjętych w innych, obowiązujących wówczas przepisach prawa.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, na terenie m. st. Warszawy - w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych - obowiązywały przepisy zawarte w Kodeksie Napoleona oraz w Prawie o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. Właściciele dekretowi do wniosku o prawo własności czasowej winni byli dołączyć świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie a gdy wnioski dekretowe składali prawni następcy właściciela nieruchomości, winni oni legitymować się wprowadzeniem ich przez sąd w posiadanie - stosownie do obowiązującego wówczas art. 724 Kodeksu Napoleona (por też art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Dekretowe postępowanie administracyjne miało w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa jako strona postępowania, a jeżeli tak, to w drugiej kolejności rozstrzygnąć, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz ubiegającego się o to podmiotu. Innymi słowy, w rzeczywistości dekretowej, "wprowadzenie przez sąd następców prawnych w posiadanie nieruchomości" zastępowało dzisiejsze postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a zatem dawało legitymację następcy do występowania w sprawie w charakterze uprawnionego spadkobiercy. Wobec tego na tym etapie administracyjnego rozpoznania sprawy nie mogła być brana pod uwagę przesłanka "posiadania" rozumiana w sensie cywilistycznym, na co po ponad 70-ciu latach od wejścia w życie dekretu wskazał ustawodawca w art. 30 ust. 4b ustawy. Nie bez znaczenia jest też wykładnia treści całego art. 7 ust. 1 dekretu. Stanowił on: "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". "Posiadanie" w przepisie tym zostało przypisane jedynie prawnym następcom właściciela, ale już nie samemu właścicielowi, jego pełnomocnikowi, użytkownikowi czy zarządcy. Powyższe przemawia dodatkowo za dokonaną przez tut. Sąd w wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. I SA/Wa 2146/18 w oparciu o ówczesne prawo spadkowe rzeczową wykładnią tego przepisu. Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta nawet jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego - a to dlatego, że 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Szersza analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozostaje bez wpływu na wynik tej sprawy, gdyż poza sporem pozostaje, że wniosek dekretowy odnośnie do nieruchomości przy [...] w Warszawie złożył jej właściciel. Wadliwości decyzji reprywatyzacyjnej nie można zatem upatrywać, jak dokonała tego Komisja, z powodu nieustalenia posiadania nieruchomości w rozumieniu art. 30 ust. 4b ustawy, które miałoby się przejawiać brakiem analizy tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z 2015 r. Same braki uzasadnienia decyzji nie mogą stanowić o jej wadliwości skutkującej wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z zasadą stałości obrotu i trwałości decyzji administracyjnych.

Jeśli zaś chodzi o zastosowaną przez Komisję przesłankę z art. 30 ust. 5 ustawy - to tu Sąd przyjął, podobnie jak w pierwszym przypadku, że wadliwości decyzji z 2015 r. nie można badać na podstawie prawa ustanowionego w 2017 r. Sąd podkreślił, że dekret nie różnicuje sytuacji prawnej dawnych właścicieli, ich spadkobierców bądź osób, które kupiły od nich nieruchomości bądź prawa i roszczenia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie kwestionowano dotychczas prawa do przenoszenia roszczeń dekretowych choćby i pod tytułem darmym. Przyjmuje się bowiem, że są to prawa majątkowe, chronione przez przepisy konstytucyjne i ingerencja w prawo nimi obrotu bądź jego ograniczenie musiałaby się wiązać ze zmianą przepisów rangi ustawowej. Do momentu ustawowego ograniczenia skuteczności obrotu prawami i roszczeniami dekretowymi nie można zatem, zdaniem Sądu, negować skutecznie, zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, zawartych uprzednio umów cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami prywatnymi.

W przypadku nieuwzględnienia tego stanowiska Sąd zwracał uwagę, że badając ewentualną nieekwiwalentność świadczeń organ winien przeanalizować cały cykl decyzji i orzeczeń, jakie zapadły w tym postępowaniu dekretowym i dopiero wówczas dokonać wyważenia interesów stron umowy o sprzedaży roszczeń, a następnie odnieść to do podstawowej przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy, jaką jest "interes społeczny". Innymi słowy organ winien wskazać na czym w jego ocenie polega naruszenie interesu społecznego w tej sprawie, zdefiniować ten interes społeczny i wyjaśnić, w jaki sposób w demokratycznym państwie prawnym przy założeniu konstytucyjnie chronionego prawa własności dochodzi do naruszenia interesu społecznego poprzez zaniżenie jednego ze świadczeń w przypadku umowy wzajemnej zawartej pomiędzy podmiotami prywatnymi. Organ pominął też w swoich rozważaniach, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze, kwestię daty faktycznego nabycia roszczeń - powiązanej z zapłatą za nie ceny i udzieleniem nieodwołalnego pełnomocnictwa oraz kwestię wyceny tych roszczeń oraz stan sprawy na datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1950 r., jak i na datę umowy przedwstępnej. W stanie faktycznym sprawy gdy chodzi o kwestię badania braku ekwiwalentności świadczeń organ winien uwzględnić m.in. decyzję SKO z 24 stycznia 2001 r., , decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 17 października 2001 r., decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 10 października 2003 r., decyzję Ministra Infrastruktury z 3 marca 2004 r., wyrok WSA z 10 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/WA 573/04, decyzję Ministra Budownictwa z 22 grudnia 2006r., decyzję Ministra Infrastruktury z 5 marca 2008 r., wyrok WSA z 26 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 606/08, decyzję Ministra Infrastruktury z 25 marca 2010 r. i decyzję z 28 stycznia 2011 r., wyrok w sprawie sygn. akt I SA/Wa 633/11, określić czas trwania ww postępowań, a w konsekwencji zrelatywizować "wartość" ceny nabycia roszczeń w oparciu o dokonane ustalenia, wycenić ponadto nakład pracy w odniesieniu do cen usług prawniczych itd. Tymczasem organ porównał wartość całej nieruchomości przy ul. [...] do ceny nabycia roszczeń sprzed wielu lat, z pominięciem odniesienia się do treści art. 30 ust. 1 pkt. 5 ustawy i istoty nieruchomości dekretowych - a zatem ustanowionego wyjątku od zasady superficies solo cedit. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle się do tego nie odnosi, Sąd nie miał zatem możliwości zbadania prawidłowości toku rozumowania Komisji w kontekście przedmiotu wyceny "nieruchomości" przy uwzględnieniu specyfiki decyzji dekretowych obejmujących jedynie nieruchomość gruntową, jako że budynki pozostawały własnością dawnych właścicieli. Na tym etapie sprawy Sąd wskazuje jedynie, że uzasadnienie organu w tym zakresie nie spełnia kryteriów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwrócił również uwagę, że ustawa mówi o wartości nieruchomości, a Komisja jako jeden z mierników przyjęła wartość użytkowania wieczystego.

Jeśli chodzi o dalsze zarzuty organu - pod adresem decyzji z 2015 r. i poprzedzającego ją postępowania - to Sąd nie podzielił stanowiska Komisji, wg którego brak udziału właścicieli nieruchomości lokalowych miał wpływ na wynik sprawy, oraz że stanowiło to naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 4a ustawy. Tego typu zarzuty mogą zgłaszać tylko osoby bezpośrednio zainteresowane a przy tym pominięte bez swojej winy w toku postępowania. Wskazuje na to wprost art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. - stosowany odpowiednio w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy. Zresztą Komisja, stawiając ten zarzut Prezydentowi, jako mający wpływ na wynik sprawy, sama nie ustaliła pełnego kręgu uczestników, co wynika wprost z uzasadnienia jej decyzji. Przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt. 4a ustawy, jako uzasadniająca zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 pkt. 3 ustawy poprzez wyeliminowanie ostatecznej decyzji z 2015r. z obrotu - nie została zatem wykazana. Art. 147 k.p.a. ustanawia wyjątek od zasady podnoszenia określonej rangi zarzutów procesowych przez organy orzekające w sprawie - wyłącznie na rzecz określonych podmiotów, a te nie zgłosiły ich w toku postępowania. Nie bez znaczenia jest także i to, że decyzja kontrolowana przez Komisję nie dotyczyła praw właścicieli nieruchomości lokalowych - gdyż ich praw dotyczyła decyzja prezydenta z 13 stycznia 2015 r. dotycząca prawa użytkowania wieczystego do objętego przez nich udziału wynoszącego 0,2189 części.

Zarzuty w tym samym zakresie zgłaszali też Skarżący - tu pod adresem Komisji, że ta nie zawiesiła postępowania do czasu ustalenia następców prawnych jednego z właścicieli nieruchomości lokalowych. Zarzuty te w ocenie Sądu nie były zasadne. Zarówno Komisja, jak i Skarżący, nie uwzględnili regulacji z art. 147 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że co do zasady, w świetle orzecznictwa, właściciele wyodrębnionych lokali w budynkach na gruntach warszawskich są stronami postępowania dekretowego. Tego Sąd nie kwestionuje. W sprawie mamy jednak do czynienia z decyzją Komisji jako organu nadzoru. Stąd uchylenie z urzędu decyzji z 2015 r. w celu ustalenia pełnego kręgu podmiotów na prawach strony, gdy z akt nie wynika aby okoliczności te były kwestionowane przez samych zainteresowanych, a wobec tego, że miało to jakikolwiek wpływ na wynik skrawy - nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do zaleceń Komisji, co do obowiązków Prezydenta przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd wyjaśnił, że nie znajdują też normatywnego uzasadnienia sugestie co do ewentualnego wystąpienia przez ten organ z powództwem do sądu powszechnego w celu ustalenia nieważności umowy dotyczącej przeniesienia roszczeń dekretowych na beneficjentów decyzji z 2015 r. W wyroku z 9 maja 2019 r. I OSK 1780/17 NSA wskazał, że w przypadku odesłania organu administracji na drogę procesu przed sądem powszechnym należy jednoznacznie określić o jaki proces chodzi i na jakiej podstawie prawnej może on być wszczęty, zwłaszcza że wniesienie powództwa, o którym mowa w art. 189 k.p.c. jest uzależnione od istnienia interesu prawnego, a zatem że legitymacja musi występować po obu stronach procesu. Tymczasem, jak wskazał NSA, organ administracji, nie jest prawnie zainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu gdyż do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Innymi słowy, jak wskazał z kolei Sąd Najwyższy, organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. uchwały Sądu Najwyższego z 25 stycznia 1995 r., III CZP 176/94, OSNC 1995, nr 5, poz. 74 i III CZP 179/94, OSNC 1995, nr 5, poz.76, wyroki Sądu Najwyższego z 10 września 1997 r., Il CKN 299/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 29 i 4 czerwca 2003 r. I CKN 471/01).

Podkreślając, że kwestii istnienia interesu prawnego po stronie czynnej procesu cywilnego nie może a priori przesądzać ani organ administracji ani sąd administracyjny Sąd Wojewódzki zwrócił jednak uwagę, że organ administracji nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 k.p.c. Zdolność występowania w procesie jako strona ma każda osoba fizyczna i każda prawna a także jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Brak legitymacji procesowej prowadzi do oddalenia powództwa, a brak zdolności sądowej jest przesłanką odrzucenia pozwu. Prezydent miasta jako organ administracji publicznej nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.c. chyba że występuje w sprawie jako osoba fizyczna bądź pracodawca (por. wyrok SN z 15 stycznia 2008 r., III PK 51/07). Organ administracji publicznej nie może zatem wystąpić w roli strony ani po stronie czynnej ani po stronie biernej procesu - chyba że wskazuje na to przepis szczególny. W świetle art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) prezydent jest jednoosobowym organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów kpa, sam jako taki w obrocie po prostu nie występuje. W konsekwencji zalecenie Prezydentowi wystąpienia na drogę procesu cywilnego w celu wyeliminowania z obrotu umowy cywilnoprawnej, na podstawie której strony procesu administracyjnego domagają się określonych praw - w obecnym stanie prawnym jest pozbawione racji. Jest to istotne zastrzeżenie jeśli się uwzględni, że to Komisja - jako nadzwyczajny organ nadzoru i została wyposażona przez ustawodawcę w instrumenty nieznane w normalnych procedurach organom administracji. Mianowicie, jak jednoznacznie wynika z art. 3 ust. 4 ustawy, Komisja ma uprawnienia prokuratora określone w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Oznacza to, że to Komisja, o ile ma zastrzeżenia do nabycia praw dekretowych przez Skarżących - w ramach przysługujących jej na mocy lex specialis kompetencji i uprawnień - może wystąpić do sądu powszechnego jako podmiot uprawniony z powództwem, którego "przeprowadzenie" zaleciła Prezydentowi.

Z tego samego powodu Prezydent jako organ administracji nie ma możliwości skutecznego wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zmianę postanowienia spadkowego, z 20 grudnia 2000 r. po L.G. To Komisja bądź prokurator (zresztą biorący udział w tym postępowaniu) - mają uprawnienia w tym zakresie. Oczywiste jest przy tym, ze dopóty dopóki postanowienie spadkowe z 2000 r. nie zostanie wyeliminowane z obrotu, to zarówno organy administracji jak i sądy czy prokuratury - wszyscy są nim związani, a zatem nie ma formalnie podstaw do kwestionowania prawa określonych w nim spadkobierców do dysponowania roszczeniami dekretowymi.

Skoro zatem postanowienie spadkowe po L.G. nie zostało dotychczas wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie było też podstaw, wbrew stanowisku Prokuratora czy Komisji, do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu ustalenia pełnego kręgu podmiotów na prawach strony a więc prawidłowego kręgu spadkobierców ww właściciela dekretowego. Sąd podkreślił, że spadkobiercy L.G. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji dekretowej z 2015 r., nie brali też udziału w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, a zatem, przy uwzględnieniu treści art. 16 ust. 2 i (zwłaszcza) ust. 3 ustawy w zw. z art. 33 § 1a p.p.s.a. - skoro nie zgłosili udziału w postępowaniu przed rozprawą, Sąd nie miał obowiązku wstrzymywać się z wydaniem orzeczenia w sprawie.

Wreszcie, gdy chodzi o kolejne zalecenie Komisji pod adresem Prezydenta tj. zalecenie mu ustalenia kwestii podlegania bądź niepodlegania nieruchomości przy ul. [...] pod [...] układ indemnizacyjny - to zalecenie to w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Wg akt sprawy w tym zakresie decyzją z 9 marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2017 r. zajął stanowisko Minister Finansów. Decyzją tą zarówno Komisja jak i Prezydent są związani. W dacie orzekania przez Komisję ww decyzja Ministra Finansów była już ostateczna, a zatem zalecenie Prezydentowi poczynienia ustaleń w tym zakresie - nie było zasadne.

Sąd zwrócił uwagę, że organ nie uwzględnił żądania Skarżących o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia prowadzonego przez tut. Sąd postępowania o sygn. akt I SA/Wa 861/18 w sprawie skarg na opisaną wyżej decyzję Ministra Finansów. W dacie orzekania przez Sąd decyzja ta nie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec tego Sąd również nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania sądowego, w szczególności, że (tak jak to argumentowała sama Komisja) doszedł do przekonania, że decyzję Komisji należy uchylić z uwagi na błędy w przeprowadzonym postępowaniu. W tej sytuacji ww. postępowanie toczące się aktualnie przed NSA będzie mieć znaczenie przy ponownym procedowaniu Komisji.

Sąd podkreślił, że Komisja działa jako organ nadzoru i to jej ustawodawca przypisał sprawdzenie prawidłowości ostatecznej decyzji dekretowej. Wobec tego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie znajduje zastosowania koncepcja Komisji, wg której należy uchylić decyzję Prezydenta i zalecić mu przeprowadzenie postępowania sprawdzającego na okoliczność ewentualnych wadliwości uprzednio prowadzonego przez niego samego postępowania dekretowego. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z 2015 r. z obrotu może mieć miejsce dopiero wówczas gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości a nie w celu ich poszukiwania - zresztą przez organ, który sam orzekał w sprawie. Komisja kwestionowała umowę nabycia roszczeń przez Skarżących z uwagi na (jak wskazano) "prawdopodobieństwo", że zbywcy w dacie jej sporządzenia już nie żyli oraz na niezasadność uwzględnienia nieodwołalnego pełnomocnictwa. W toku procesu sądowo administracyjnego - w związku z przedstawieniem przez prokuratora testamentu L.G. - Komisja poddała w wątpliwość ważność tej umowy także z uwagi na inny krąg spadkobierców testamentowych w porównaniu z innym kręgiem spadkobierców określonych postanowieniem spadkowym z 2000r. Nie można jednak pominąć, że to nie jedyny testament ww osoby a przy tym, że stwierdzenie wadliwości decyzji z 2015 r. winno być wykazane przez Komisję i w świetle okoliczności sprawy nie powinno budzić wątpliwości.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez Komisję - to nie został on uwzględniony przez Sąd, zresztą w okolicznościach sprawy na tym jej etapie ma on marginalny charakter. Skarżący nie wykazali, jakie wnioski dowodowe złożyliby w celu skutecznej obrony niewadliwości decyzji z 2015 r - gdyby uzyskali ku temu dłuższy termin.

Sąd zaznaczył jednak, że rację mają Skarżący, iż akta postępowania są obszerne, a przy tym postępowanie przed Komisją jest jednoinstancyjne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Komisja winna zatem uwzględnić prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i urealnić je poprzez zagwarantowanie odpowiednich terminów na zapoznanie się z nimi w sposób umożliwiający zajęcie rzeczowego stanowiska w sprawie.

Uwzględniając to wszystko Sąd uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając, że przepisy ustawy ustawodawca zaadresował do Komisji. W sytuacji zatem gdy Komisja uznaje wadliwość umowy, na podstawie której beneficjenci decyzji dekretowej nabyli roszczenia a w konsekwencji uzyskali tytuł prawny do spornej nieruchomości - winna rozważyć skorzystanie z uprawnień prokuratora i zainicjować w tym zakresie stosowne postępowanie przed sądem powszechnym. To samo dotyczy wątpliwości odnośnie do prawidłowości postanowienia spadkowego po L.G. To Komisja, i ewentualnie prokurator, a także sami zainteresowani spadkobiercy mają w tym zakresie procesowe możliwości, a niewątpliwie, w aktualnym stanie prawnym, nie ma ich Prezydent. Zalecenie przeprowadzenia tych czynności Prezydentowi jako elementu postępowania wyjaśniającego - nie znajdowało zatem normatywnego uzasadnienia.

Komisja zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; zwanego dalej: "dekretem") w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018, poz. 2267 t.j.; zwanej dalej: "ustawą") w zw. z art. 7, art. 77 §: 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanym dalej: k.p.a.) w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie przez Prezydenta podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, nie stanowiło naruszenia prawa, podczas gdy art. 7 ust. 1 dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono - jak przyznaje sam Prezydent (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy;

2. art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b ustawy w zw. z art 7 ust 1 dekretu zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - w szczególności jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło - nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art 30 ust 1 pkt 4b ustawy:

(a) nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów ustawy,

(b) nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż Ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje, - co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

3. art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa wart 7 ust. 1 dekretu, zaś w przypadku wykazania braku spełnienia owego obowiązku przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust 1-4 ustawy;

4. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za naruszenie prawa, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z naruszeniem prawą materialnego;

5. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez uznanie, że spełnienie przesłanki posiadania gruntu zarówno w kontekście właściciela nieruchomości, jak i następców prawnych właściciela, nie stanowiło warunku uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż jedyne kryterium przy badaniu wniosków dekretowych stanowiła ocena przesłanki zgodności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy w odniesieniu do właściciela gruntu oraz następców prawnych właściciela gruntu, warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, obok przesłanki planistycznej było także posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku oraz złożenie wniosku w przepisanym prawem terminie;

6. art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 5 i art. 8 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że spełnienie warunku posiadania nieruchomości musi zostać ocenione jako niewątpliwe w przypadku złożenia wniosku dekretowego przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy żaden z przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu, jak i w okresie po nim następującym, nie wprowadzał domniemania prawnego prowadzącego do automatycznego przypisania podmiotowi właścicielskiemu posiadania z samego faktu przysługującego mu prawa własności rzeczy;

7. art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy w zw. z art. 2, art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji odmowę ich zastosowania przez Sąd Wojewódzki, co wynikało z uznania powyższych przesłanek ustawowych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez Komisję za niewystarczające (nieodpowiednie) dla uchylenia nadzorowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy podczas gdy rolą Sądu jest przestrzeganie i stosowanie przepisów obowiązującego prawa o randze ustawowej, uchwalonego w prawem przewidzianym trybie przez powołane ku temu instytucje, a nie dokonywanie oceny procesu legislacyjnego, zasadności i możliwości orzekania na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych, które to działanie doprowadziło finalnie do odmowy stosowania ww. przepisów ustawy, prowadząc do z pogwałcenia zasad powszechności obowiązywania i domniemania konstytucyjności norm stanowionego prawa;

8. art. 30 ust. 1 ust. 5 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów, które doprowadziły do uznania, że Komisja wydając decyzję z katalogu przewidzianego w ostatnim z powołanych przepisów ustawy, nie może przy dokonywaniu oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w 2015 r. korzystać z nowych przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy, ponieważ dane normy nie istniała w dacie wydania nadzorowanego aktu reprywatyzacyjnego, przez co ich zastosowanie godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów ustawy w powiązaniu z ratio legis stojącego u jej uchwalenia przez ustawodawcę, nakazuje opowiedzieć się za uznaniem kompetencji Komisji jako organu ekstraordynaryjnego w polskim porządku prawnym, do dokonywania aktów nadzoru nad decyzjami reprywatyzacyjnymi wydanymi przed wejściem w życie ustawy o Komisji, w oparciu o zawarte w niej przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania kontrolowanych decyzji administracyjnych, do których to przesłanek zalicza się podstawa przewidziana m.in. w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy;

9. art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy, poprzez błędne uznanie, że przesłanki w oparciu o które Komisja może wydać decyzję przewidzianą w art. 29 ust. 1-4 ustawy, obejmują wyłącznie przypadki objęte hipotezą przepisów normujących postępowania nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej i to w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej, co wyłącza stosowanie przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5,6,7 i 8 ustawy do decyzji ostatecznych w dacie wejścia w życie ustawy (wydanych przed jej uchwaleniem), podczas gdy wolą ustawodawcy było jak najszersze ukształtowanie kompetencji Komisji jako organu szczególnego w polskim systemie prawnym, czemu służyło przyznanie temu organowi uprawnień pozwalających na ingerencję w zasadę przewidzianą w art. 16 k.p.a. na podstawie nowych trybów postępowania (przy zastosowaniu m.in. norm materialnoprawnych ujętych w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy) służących wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniach reprywatyzacyjnych;

10. art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy i art. 27 ustawy, poprzez ich błędną - rozszerzającą wykładnię, skutkującą odmową ich zastosowania w konkretnym przypadku, z uwagi na przyjęcie, że ocena przesłanki dotyczącej niewspółmierności świadczeń przez Komisję winna uwzględniać całokształt okoliczności sprawy, co w dalszej kolejności pozwalałoby dopiero na dokonanie wyważenia interesów stron umowy o sprzedaży roszczeń w kontekście interesu społecznego, przy czym ww. nieuprawniona wykładnia przytoczonych przepisów doprowadziła Sąd Wojewódzki do uznania braku podstaw do uchylenia nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję w oparciu o ww. przesłankę, zgodnie z którą przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, podczas gdy:

(i) przyjęty przez Sąd Wojewódzki model wykładni rozszerzającej jest wadliwy, albowiem uzależnia możliwość zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy przez Komisję od spełnienia dodatkowych - pozanormatywnych przesłanek, co jest sprzeczne z ratio legis ustawy;

(ii) dokonanie właściwej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy w powiązaniu ze stanem faktycznym wskazanym w decyzji Komisji pozwalało na uznanie, że w przypadku nieruchomości przy ul. [...] wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na rażący brak ekwiwalentności świadczeń stron mający miejsce w umowie dotyczącej przeniesienia roszczeń do ww. nieruchomości, co uzasadniało wydanie decyzji przez Komisję na podstawie art. 29 ust 1 pkt 2 i 4 ustawy;

(iii) ustalenie wartości nieruchomości warszawskiej, a co za tym idzie stwierdzenie przez Komisję wystąpienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy w przypadku nieruchomości przy ul. [...], nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z modelem przewidzianym art. 27 ustawy;

11. art. 7 ust. 1 dekretu i art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy stanowi nową - odrębną przedmiotowo normę materialnoprawną względem obowiązującego dotychczas art. 7 ust. 1 dekretu i w konsekwencji przyjęcie, że w obu tych przepisach chodzi o "inne posiadanie" gruntu przez dotychczasowego właściciela, podczas gdy w obowiązującym porządku prawnym można mówić tylko o jednej przesłance posiadania, albowiem w świetle unormowania art. 7 ust. 1 dekretu, warunkiem skutecznego złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (od 1947 r. prawa własności czasowej) przez byłego właściciela lub jego następcę prawnego było posiadanie gruntu w momencie wnoszenia wniosku, zaś norma materialnoprawna z art 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, stanowi jedynie szczególną podstawę służącą wzruszeniu ostatecznych decyzji dekretowych, w których organy zaniechały badania przesłanki posiadania gruntu przez przeddekretowego właściciela, ujętej już w art. 7 ust. 1 dekretu;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 w zw. z ąrt. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust 1 pkt 4b i 5 ustawy w zw. z art. 29 ust 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy, poprzez niewłaściwe określenie kompetencji orzeczniczych, objawiające się w samodzielnym, dowolnym, a tym samym nieuprawnionym ustaleniu zasad intertemporalnym (zastosowaniem zasady tempus regit actum) w zakresie dotyczącym obowiązywania poszczególnych przepisów ustawy (tj. przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 I pkt 4a-6 ustawy), co doprowadziło do odrzucenia możliwości zastosowania przez Komisję art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy, a w konsekwencji uchylenia decyzji Komisji, podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności sądy administracyjne obowiązane są do przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, które korzysta z domniemania konstytucyjności, przez co Sąd Wojewódzki nie posiadał kompetencji do samodzielnego wyznaczania reguł intertemporalnych odnośnie możliwości stosowania prawa, wbrew treści przepisów znajdujących się w akcie o randze ustawowej jaki stanowi ustawa;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy żadna ze wskazanych jako podstawy rozstrzygnięcia decyzji przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy nie mogła prowadzić do uznania naruszenia prawa, co wykluczało możliwość uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję, podczas gdy Komisja działając w oparciu o przepis art. 29 ust 1 pkt 3 ustawy była uprawniona do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 30 ust ustawy - tj. pkt 4a, 4b i 5 danego przepisu ustawy - przewidujących niezależne podstawy wzruszenia decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust 1 pkt 3 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wyeliminowanie nadzorowanego aktu w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z 30 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z błędnego uznania, że przesłanki wymienione w decyzji Komisji jako podstawa uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie mogły znaleźć zastosowania w konkretnym przypadku z uwagi na złamanie przez organ zakazu działania prawa wstecz, tj. do dokonania aktu nadzoru wobec decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejściem w życie ustawy o Komisji, w oparciu o przepisy materialnoprawne, które nie obowiązywały w dacie wydawania nadzorowanej decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja Komisji była prawidłowa i została oparta na podstawach materialnoprawnych określonych w powszechnie obowiązującym akcie prawnym o randze ustawy, co winno skutkować oddaleniem wszystkich złożonych na nią skarg;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z 30 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkti4b ustawy i art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z przyjęcia, że wprowadzone ustawą nowe przesłanki materialnoprawne wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 ustawy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji Komisji, nie mogą stanowić wzorca kontroli zgodności z prawem dla decyzji reprywatyzacyjnej, a tym samym być podstawą do uchylenia nadzorowanego aktu, podczas gdy Komisja była uprawniona do wyeliminowania ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed wejściem w życie ustawy po spełnieniu przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b i 5 powołanego aktu normatywnego, która to okoliczność winna prowadzić do wydania przez Sąd Wojewódzki orzeczenia opartego na art. 151 p.p.s.a. w stosunku do wszystkich skarg;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z art. 27 ustawy w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie wadliwości w stwierdzeniu przez organ, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, jak również zarzucenie Komisji pominięcia przy ustalaniu spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy innych okoliczności mających miejsce w przedmiotowej w sprawie, które mogły mieć wpływ na wysokość ceny nabycia roszczeń do nieruchomości, podczas gdy dokonana w tym zakresie ocena Komisji była prawidłowa, albowiem została poprzedzona ustaleniem wartości nieruchomości warszawskiej zgodnie z art. 27 ustawy, dokonaniem wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparciem rozstrzygnięcia na jasno określonych przesłankach wynikających z ustawy;

7. art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjniego, w sytuacji istnienia ku temu podstaw, tj.:

(i) faktu toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie prowadzonej pod sygn. I OSK 1789/19,

(ii) faktu ujawnienia testamentu notarialnego L.G., która to okoliczność może mieć wpływ na prawidłowi ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego,

- a które to okoliczności uzasadniały w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania, albowiem rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego i sądowego.

Komisja na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., wniosła o:

1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a.;

2. uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżących oraz Miasta na rzecz Skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..

Ponadto, na podstawie art. 191 p.p.s.a. Komisja wniosła o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Sądu Wojewódzkiego z 21 stycznia 2020 r. (sygn. I SA/Wa 286/19), wydanego w wyniku rozpoznania wniosku Komisji o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na podstawie którego odmówiono zawieszenia postępowania sądowego, z uwagi na fakt, że ww. postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja sprzeciwiła się poglądowi Sądu pierwszej instancji, że przepisy art. 30 ust. 1 pkt 4b i pkt 5 ustawy nie znajdują zastosowania do kontroli decyzji wydanych przed wprowadzeniem tychże przepisów do systemu prawnego. Zwróciła uwagę na konieczność ważenia norm konstytucyjnych. Wskazała, że wydając kontrolowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnę decyzję działała na podstawie przepisów obowiązujących w owej dacie.

Wyjaśniła, że wprowadzenie nowych przesłanek kontroli decyzji reprywatyzacyjnych było spowodowane koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych. Zwróciła uwagę na nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania, który uzasadnia retroakcję przepisów, co podkreślano już w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Wskazała, że podstawą jej działania jest ochrona interesu społecznego jako zespołu wartości mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności i tylko rażące naruszenie owego interesu może uzasadniać wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wyjaśniła, że dokonując oceny decyzji reprywatyzacyjnej miała na względzie ochronę nie tylko beneficjentów decyzji ale także własności komunalnej oraz ochronę praw lokatorów. Podkreśliła, że uchylenie decyzji nie musi być powiązane z zaniechaniami po stronie organu.

Odnosząc się do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji zaistnienia przesłanki uchylenia decyzji z powodu okoliczności objętych art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy Komisja wskazała, że już w odpowiedzi na skargę Miasto przyznało, że przesłanka posiadanie nie była badana przez organ. Podniosła, że uchylenie decyzji na skutek stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy nie jest powiązane z koniecznością ustalenia przez nią, czy właściciel lub następca prawny rzeczywiście posiadał grunt. W jej ocenie, przedstawiona przez Sąd wykładnia prowadzi do nałożenia na Komisję nieuzasadnionego normatywnie obowiązku dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Zwróciła również uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy ma charakter przepisu związanego.

Odnosząc się do przedstawionej przez Sąd wykładni pojęcia posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu wskazała, że zarówno na tle Kodeksu Napoleona jak i prawa rzeczowego posiadanie to stan faktyczny manifestowany przez posiadacza i widoczny dla innych. Podkreśliła, że przesłanka posiadania o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu dotyczyła obu wymienionych w nim grup to jest zarówno właścicieli gruntów jak i ich następców prawnych. Analizując przepisy przywołane w zacytowanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku WSA z 22 maja 2019 r. I SA/Wa 2146/18 wskazała, że nie jest zasadne odwoływanie się do ich brzmienia w celu wykazania, że przesłanka posiadania dotyczyła wyłącznie następców prawnych i to wyłącznie w celu wykazania nabycia przez nich praw spadkowych. Komisja zwróciła również uwagę, że przesłanka posiadania o której mowa art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy nie jest przesłanką nową w stosunku do przesłanki posiadania, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, czyli nie jest to przesłanka nowa, jak przyjął sąd pierwszej instancji. Podtrzymała stanowisko, że nieustalenie posiadania przez organ rozpoznający wniosek dekretowy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 oraz 103 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu.

Stanowisko powyższe podtrzymane zostało i rozwinięte w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2021 r. Dodatkowo w piśmie tym Komisja sprzeciwiła się koncepcji, w świetle której, skoro do jednym z uprawnień właściciela jest korzystanie z nieruchomości to brak jest podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Wyjaśniła, że dla ustalenia posiadania wystarczające jest ustalenie władania czy to gruntem, czy budynkiem czy też innymi elementami, przy czym ustalenia te winny być dokonywane na datę poprzedzającą objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej przesłanki o której mowa w art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy Komisja wyjaśniła, że to operat szacunkowy stanowił podstawę do ustalenia czy zachodzą przesłanki objęte tym przepisem. Podkreśliła, że już z samego sformułowania ustawy wynika, że rażąca niewspółmierność ceny oznacza rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń z interesem społecznym. Wyjaśniła, że interes społeczny winien być rozumiany jako działanie na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, czyli jako zespół wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, które wymagają ochrony. Zwróciła uwagę, że decyzja wywołuje skutki prawne również wobec podmiotów, które nie mają interesu prawnego.

Komisja podkreśliła, że celem jej powołania jako organu była właśnie ochrona interesu społecznego.

Powołując się na uzasadnienie projektu do ustawy wskazała, że zbycie roszczeń winno być badane pod kątem nadużycia prawa podmiotowego z uwzględnieniem interesu publicznego, co pozwoli wyważyć interes jednostkowy i interes ogółu. Cytując fragmenty uzasadnień wyroków sądów powszechnych podkreślała, że niewspółmierność ceny zbycia do wartości roszczenia może być przesłanką uznania umowy za nieważną w rozumieniu art. 58 § 2 k.c. Podkreśliła, że mechanizm wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnych przewidziany w art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy jest instrumentem przeciwdziałającym pokrzywdzeniu m.st. Warszawy, Skarbu Państwa i lokatorów. Zwróciła również uwagę, że niewspółmierność świadczeń może być następstwem zatajenia przed uprawnionymi informacji o rzeczywistej wartości roszczeń, szansach na odszkodowanie czy zwrot nieruchomości. Podkreśliła, że ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków dotyczących zastosowania tego przepisu, zatem Sąd pierwszej instancji dokonał rozszerzającej jego wykładni. Komisja zwróciła również uwagę, że niezrozumiałe są zalecenia Sądu dotyczące np. relatywizowania wartości nabycia roszczeń m.in. z uwzględnieniem ceny usług prawniczych. Wskazała, że w jej ocenie przywołane przez Sąd decyzje i wyroki Sądów wydane w niniejszej sprawie uznać należy za czynnik losowy.

Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania Komisja wskazała, że było ono konieczne z uwagi na ujawnienie nowego testamentu L.G., to jest zmianę kręgu spadkobierców a co za tym idzie, zmianę osób uprawnionych do działania w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, w ocenie organu, Sąd winien był zawiesić postępowanie i wyznaczyć Prokuratorowi termin do wystąpienie o z odpowiednim wnioskiem do sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarówno Skarżący jak i Miasto wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Miasto podzieliło stanowisko Sądu co do braku podstaw dla możliwości wstecznego zastosowania przywołanych w sprawie przez Komisję przesłanek, w jego ocenie weryfikacja decyzji winna następować na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia.

Wskazało, że przesłanka posiadania dotyczyła tylko następców prawnych podzielając stanowisko Sądu, że była ona wprowadzona wyłącznie w celu wykazania praw do spadku a z uwagi na zmianę przepisów dotyczących spadkobrania utraciła ona swoje znaczenie od 1 stycznia 1947 r. Wyjaśniło, że przesłanka posiadania nie jest przesłanką, od spełnienia której uzależnione jest rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie jest bowiem zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu.

Zwróciło uwagę, że jeżeli w ocenie organu nadzoru konieczne było uchylenie decyzji dekretowej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, to możliwe to było jedynie w razie wykazania przez Komisję, że właściciel nie był w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku dekretowego W ocenie Miasta wada, o której mowa w art. 30 ust 1 pkt 4b ustawy, nie jest wadą tkwiącą w decyzji reprywatyzacyjnej, zaś samo nieustalenie posiadania nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Podkreśliło, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające hipotetyczne przyjęcie zaistnienie pewnej wady. Podkreśliło, że nie można uchylać ostatecznej decyzji dla samego faktu jej uchylenia. Zwróciło uwagę, że organ błędnie sprowadza posiadanie do korzystania z nieruchomości, wskazało, że właściciel może nie podejmować żadnej aktywności wobec nieruchomości ale nie traci przy tym prawa do korzystania, istotna jest bowiem sama możliwość korzystania.

Odnosząc się do kwestii wykładni i stosowania art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy Miasto zwróciło uwagę, że organ dekretowy nie ma podstaw do badania ekwiwalentności świadczeń. Podzieliło stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego organ nie ma interesu prawnego w postępowaniu przed sądem powszechnym, co do ustalenia tej kwestii. Podkreśliło jednocześnie, że konieczne jest uzyskanie prejudykatu w postaci orzeczenia sądu cywilnego co do ważności umowy z uwagi na fakt, że okoliczność, o której mowa w art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy nie jest wadą tkwiącą w decyzji jak również z uwagi na fakt, że organ rozpoznający wniosek nie ma podstaw do pominięcia wynikającego z umów następstwa prawnego. Wskazało, że w jego ocenie, przesłanka z art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy ma charakter formalny, dla jej zastosowania konieczne jest jednak uzyskanie podstawy materialnej w postaci wyroku stwierdzającego nieważność umowy.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielili stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw dla stosowania przesłanek z art. 30 ust 1 pkt 4b i pkt 5 ustawy do decyzji wydanych przed jej wejściem w życie. Zwrócili uwagę, że nie można negować skutków umów cywilnoprawnych w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do kwestii ekwiwalentności roszczeń wskazali, że jej ocena wymaga uwzględnienia wielu czynników. Podkreślili, że w niniejszej sprawie umowa przedwstępna zawarta została w 2005 r. zaś decyzja reprywatyzacyjna wydana została w 2015 r Z zawarciem umowy przedwstępnej powiązana była wypłata pełnej ustalonej kwoty świadczenia, która w świetle jej zapisów nie podlegała zwrotowi nawet w razie nieuzyskania decyzji reprywatyzacyjnej. Wyjaśnili, że to subiektywne przekonanie stron umowy decyzji o ekwiwalentności.

W piśmie złożonym na rozprawie 13 lutego 2024 r. Miasto zwróciło uwagę na fakt, że dokonana przez Sąd Wojewódzki niebędący związanym granicami skargi ocena decyzji Komisji była nieprawidłowa, bowiem nie uwzględniała i nie wytknęła, pomimo szeregu trafnych uwag, że organ te winien był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję dekretową z 2015 r. z powodu wydania jej na rzecz osób wywodzących swój interes prawny z czynności prawnej zamiast z przepisu prawa materialnego.

Na rozprawie 13 lutego 2024 r. Sąd kasacyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania przez skład powiększony NSA zagadnienia : "Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony – w rozumieniu art. 28 K.p.a. – w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?". Wobec podjęcia 10 kwietnia 2024 r. uchwały zawierającej odpowiedź na to pytanie, postępowanie zostało podjęte 23 kwietnia 2024 r.

W piśmie procesowym z 28 sierpnia 2024 r. Komisja zmodyfikowała stanowisko cofając część zarzutów skargi kasacyjnej, to jest :

1. wymienione w punkcie II lit. a) petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, oznaczone numerami 1, 2, 3, 4, 5 i 11 w całości natomiast w zakresie zarzutów oznaczonych numerami 7 i 9 jedynie w części dotyczącej wskazywanego w nich naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.,

2. wymienione w punkcie II lit b) petitum skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oznaczone numerami 2, 3,4 i 5 jedynie w części dotyczącej wskazywanego w nich naruszeni art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

Na rozprawie 12 września 2024 r. Miasto wniosło o uchylenie wyroku i oddalenie obu skarg. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Wobec cofnięcia przez Komisję części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uznać należy, że spór w sprawie koncentruje się wokół czterech problemów:

1. zasadności stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw do stosowania jako kryterium oceny decyzji reprywatyzacyjnych przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 4b, 5, 6, 7 i 8 ustawy do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed datą ich wprowadzenia do porządku prawnego życie (zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktami a. 7 i 8 oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami b.1, 2, 4, 5 petitum skargi kasacyjnej),

2. sposobu rozumienia pojęcia "posiadania" wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu, jak również uznania przez Sąd pierwszej instancji, że nieustalenie tejże okoliczności przez Prezydenta nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej (zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem a.6 i zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem b.3 petitum skargi kasacyjnej),

3. zakresu okoliczności, które winny być brane pod uwagę w celu wykazania zaistnienia przesłanki nieekwiwalentności ceny zbycia roszczeń, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy (zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem b.6 petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem a.10 petitum skargi kasacyjnej),

4. zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania sądowego (zarzut objęty punktem b.7 petitum skargi kasacyjnej).

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów Sąd kasacyjny wyjaśnia, że znaczna część zarzutów określonych w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia postępowania, to w istocie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W zarzutach objętych punktami b.1, 2, 4, 5, i 6 petitum skargi kasacyjnej Komisja naruszenie przepisów postępowania wiąże bowiem z dokonaniem przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisów prawa materialnego polegającej na uznaniu, że brak jest podstaw do stosowania przesłanek kontroli wprowadzonych ustawą do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed datą wejścia w życie tychże przepisów (zarzuty b.1, 2, 4 i 5) jak również nieprawidłowego w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wskazania przez Sąd pierwszej instancji jakie okoliczności winny być wzięte pod uwagę by możliwe było przyjęcie, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym (zarzut objęty punktem b.3 petitum skargi kasacyjnej). Uzasadnia to łączne odniesienie się do zarzutów, zarówno tych określonych mianem procesowych jak i zarzutów o charakterze materialnym, dotyczących obu przywołanych wyżej problemów. Również sposób sformułowania zarzutów dotyczących pojęcia posiadania i naruszenia, w ocenie Komisji, przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania poprzez uznanie, że jego nieustalenie przez Prezydenta nie może być uznane za wypełniające przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Jak już wskazano, zarzuty objęte punktem b. 1, 2, 4 i 5 oraz a. 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Sąd Wojewódzki wadliwie przyjął, że nie jest możliwe wsteczne, to jest przy kontroli decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed wejściem w życie ustawy, stosowanie przesłanek przewidzianych w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b, 5, 6, 7 i 8 ustawy.

Sąd kasacyjny przypomina, że przesłanki wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 ustawy nie stanowiły podstawy decyzji Komisji. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że część przesłanek przewidzianych przez ustawodawcę w art. 30 ust. 1 to przesłanki recypowane z k.p.a. część zaś to przesłanki nowe, wprowadzone już po dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej w niniejszej sprawie. Za owe nowe przesłanki Sąd uznał te wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b oraz, 5- 8 ustawy, nie odnosił się jednak do możliwości stosowania przesłanek wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 6-8 ustawy, bowiem nie były one podstawą prawną rozstrzygnięcia Komisji. Zatem w tym zakresie zarzuty Komisji nie są zasadne.

Zwrócić należy również uwagę, że Sąd wymieniając przesłankę wskazaną w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy jako "nową", nie negował jednocześnie uprawnienia Komisji do dokonywania kontroli decyzji reprywatyzacyjnych z uwzględnieniem ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, stosownie do przepisów proceduralnych przewidzianych w ustawie oraz w przepisach k.p.a., w zakresie odesłania wynikającego z art. 38 ustawy. Sąd Wojewódzki braku podstaw do zastosowania przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy nie upatrywał w fakcie, że została ona wprowadzona już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej. Wyjaśnił jedynie, że nie podziela stanowiska Komisji w świetle którego brak udziału właścicieli nieruchomości lokalowych miał wpływ na wynik sprawy oraz że stanowiło to naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt. 4a ustawy. Sąd Wojewódzku nie wyraził zatem poglądu, że brak jest podstaw do stosowania przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy do kontroli decyzji reprywatyzacyjnej wydanej przed datą jej wprowadzenia do porządku prawnego.

Komisja wadliwie zatem przypisuje Sądowi Wojewódzkiemu w zarzucie objętym punktem b. 4 petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy poprzez błędne uznanie, że przesłanka wskazana w tymże przepisie nie mogła znaleźć zastosowania z uwagi na złamanie przez organ zakazu działania prawa wstecz. Wadliwie również wiąże naruszenie owego przepisu z naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu.

Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, czy Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że przesłanki o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b oraz 5 ustawy nie mogą być stosowane do decyzji reprywatyzacyjnych wydanych przed datą ich wprowadzenia do obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4b, Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

W ocenie Sądu kasacyjnego, w odniesieniu do przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy, to jest przesłanki dotyczącej nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej, spór w sprawie dotyczył nie tyle kwestii wstecznego stosowania przywołanego zapisu ale sposobu rozumienia pojęcia posiadanie. Sąd pierwszej instancji stanął bowiem na stanowisku, że pojęcie posiadania, o którym mowa w art. 7 ust 1 dekretu winno być rozumiane inaczej niż pojęcie posiadania wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy. Z tego też powodu przyjął, że nie jest możliwe odwoływanie się przy kontroli decyzji reprywatyzacyjnej wydanej w 2015 r. do pojęcia posiadania sprecyzowanego, jak to określił Sąd Wojewódzki, w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy.

Sąd kasacyjny w składzie obecnie rozpoznającym sprawę podziela wykładnię pojęcia posiadanie użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przedstawioną w wyrokach z 8 lipca 2022 r. I OSK 265/20, 12 października 2022 r. I OSK 3188/19 i I OSK 3189/19 oraz z 16 listopada 2023 r. I OSK 1899/20 i I OSK 2080/20.

W wyrokach tych zwrócono uwagę, ani art. 7 ust. 1 dekretu ani jego pozostałe przepisy nie definiują pojęcia posiadania. Podkreślono, że treść art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawi następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie jest w pełni czytelna. Świadczy o tym zarówno spór, czy wymóg posiadania gruntu winien odnosić się tylko do następców prawnych byłego jego właściciela, wynika bowiem z obowiązujących w dacie wydania dekretu przepisów regulujących wykazanie uprawnień ewentualnych spadkobierców (jak przyjął to Sąd Wojewódzki), czy też także do osoby samego byłego właściciela gruntu i łączyć się musi z manifestowanym i widocznym dla innych stanem faktycznym (jak twierdzi Komisja), ale także pozostała część omawianego unormowania. Wskazano również, że zgodnie z literalną treścią art. 7 ust. 1 dekretu, przyznanie (obecnie) prawa użytkowania wieczystego ma nastąpić zawsze na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, podczas, gdy wniosek w tym zakresie mogą złożyć różne podmioty. Wśród nich są zaś m. in prawni następcy właściciela gruntu, do których bez wątpienia należą jego spadkobiercy. Spadkobiercą jednak dana osoba staje się w momencie śmierci spadkodawcy. W rezultacie zatem, w sytuacji, w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu, to należy uznać, że były właściciel tego gruntu już nie żyje. W takim przypadku, interpretując omawiany przepis w sposób literalny, dosłowny, nie byłoby możliwe przyznanie objętego wnioskiem prawa byłemu właścicielowi gruntu (z uwagi na jego śmierć). Tym niemniej, pomimo tej niedoskonałości legislacyjnej, nikt nie ma wątpliwości, że w przedstawionej wyżej sytuacji, to jest w której wniosek dekretowy składa spadkobierca byłego właściciela gruntu warszawskiego, prawo użytkowania wieczystego należałoby przyznać owemu spadkobiercy byłego właściciela gruntu (oczywiście przy spełnieniu pozostałych, prawnych wymagań).

Powyższe zatem dowodzi, że literalna, dosłowna interpretacja art. 7 ust. 1 i 2 dekretu może niejednokrotnie prowadzić do absurdalnych sytuacji a zatem nie zawsze jest możliwa do zastosowania.

W związku z tym wykładnia omawianego przepisu w odniesieniu do przesłanki "posiadania" musi być dokonywana w sposób bardzo ostrożny, ale przede wszystkim winna być ona zawsze jednakowa. Zwrócić należy uwagę, że w art. 7 ust. 1 dekretu pojęcie "posiadania" występuje dwukrotnie. Po raz pierwszy instytucja ta odnosi się do osoby uprawnionej do uzyskania prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego, a po raz drugi –do gminy ( uprawniony składa wniosek dekretowy w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę). W takiej zaś sytuacji, to jest gdy ustawodawca w jednym przepisie posługuje tym samym pojęciem i jednocześnie nie nakazuje go rozumieć w sposób zróżnicowany, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, by można było przyjąć, że pojęcie to mogłoby być w różny sposób wykładane.

Istotne jest przy tym, że o ile ani przepisy samego dekretu, ani przepisy doń wykonawcze nie precyzują, jak należałoby rozumieć przesłankę posiadania gruntu przez osobę uprawnioną, to w przypadku gminy m. st. Warszawy - objęcie przez nią w posiadanie danego gruntu zostało określone w przepisach wykonawczych do dekretu. Kwestię tę uregulowano w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Zgodnie przy tym z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r., grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie - w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu - z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Niewątpliwie zatem w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie przez gminę z samym tylko faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu. Ponadto cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale także wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy.

Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia, to jest rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Biorąc zatem pod uwagę wyżej przedstawione, normatywne definicje trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy uznać należy, że obejmowanie to miało charakter jedynie tylko formalny. Przy takim założeniu, nie można było więc zasadnie twierdzić, iż w przypadku gminy posiadanie gruntu musiało polegać na faktycznym korzystaniu z niego.

W rezultacie, nawiązując do tego co zostało wyżej powiedziane, to jest konieczności wykładania pojęcia "posiadania", użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, w sposób jednolity zarówno w stosunku do beneficjenta wniosku dekretowego, jak i w stosunku do gminy m. st. Warszawy, należy uznać, że stanowisko Komisji, w którym akcentowała ona że, składając wniosek dekretowy wnioskodawca musiał sprawować nad danym gruntem władztwo faktyczne, nie był uzasadniony.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela również stanowisko wyrażone m.in. w wyroku z 12 października 2023 r. I OSK 3189/19 w którym podkreślono, że dekret, mimo, że nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, ma już charakter historyczny, gdyż wszedł w życie w dniu 21 listopada 1945 r. a zatem blisko 80 lat temu. Przede wszystkim jednak fakt ten nastąpił w określonych realiach ściśle związanych ze skutkami II Wojny Światowej, które - w odniesieniu do Warszawy - charakteryzowały się przecież praktycznie całkowitym zniszczeniem miasta. Omawiany dekret miał zaś przecież – w założeniu – doprowadzić do szybkiej, sprawnej odbudowy stolicy. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w takiej sytuacji trudno przyjmować, aby ustawodawca we wspomnianym dekrecie, wprowadzał skomplikowane, rygorystyczne procedury, zwłaszcza, że część wniosków dekretowych pochodziła od osób, które na skutek zniszczenia miasta musiały tymczasowo osiedlić się poza Warszawą, albo wnioski takie dotyczyła gruntów niezabudowanych.

Z tych względów Sąd kasacyjny zgadza się ze stanowiskiem Komisji, iż warunek "posiadania" nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, winien dotyczyć zarówno następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, jak i samych dotychczasowych ("przeddekretowych") właścicieli, ale przy braku definicyjnego zróżnicowania przez prawodawcę znaczenia tego pojęcia i przy jednoczesnym dopuszczeniu przez niego rozumienia instytucji "posiadania" w odniesieniu wobec gminy, jako jedynie aktu formalnego, nie można twierdzić, że uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego musieli zawsze wykazywać się faktycznym władaniem danym gruntem.

Rację ma Komisja, że w chwili wejścia w życie dekretu o tj. w dniu 21 listopada 1945 r., na obszarze m.st. Warszawy obowiązywał jeszcze art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według zaś art. 2228 KN, posiadanie jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu. Sąd kasacyjny nie podziela jednak przedstawionego przez Komisję w skardze kasacyjnej sposobu wykładni pojęcia posiadanie.

Jak wynika z art. 2228 KN przewidywał on sytuację, w której za posiadanie rzeczy uznawane było używanie jej nie tylko przez osobę, powołującą się na przysługiwanie jej atrybutu posiadania, ale także przez inną osobę, jeżeli ta ostatnia używała rzeczy w imieniu osoby powołującej się na przysługiwanie jej posiadania. W związku z tym należy stwierdzić, że już w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego prawodawca dopuszczał istnienie sytuacji, w której dana osoba mimo, że osobiście nie korzystała z danej rzeczy, to mogła być uznawana za jej posiadacza.

Komisja powoływała się również na prawo rzeczowe, nie wskazując jednak konkretnego przepisu tego aktu. Sąd kasacyjny przypomina zatem że zgodnie z art. 296 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319), kto rzeczą faktycznie włada jak właściciel, jest jej posiadaczem. Jak słusznie zwrócono uwagę w przywołanych wyżej wyrokach NSA (por. wyrok I OSK 3189/19) wykładnia pojęcia posiadania, zawartego w w/w przepisie, dokonywana przez Sąd Najwyższy również nie wymagała by posiadacz rzeczy musiał manifestować fakt jej posiadania tylko i wyłącznie poprzez faktyczne z niej korzystanie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, z przepisów prawa rzeczowego wynika, iż posiadanie rzeczy może być realizowane nie tylko przez fizyczne władanie rzeczą, ale i w inny sposób, w szczególności poprzez dysponowanie nią (vide: orzeczenia SN 565/50 z dnia 24 kwietnia 1951 r. OSN 1953/234 i z dnia 26 maja 1951 LEX nr 1634922).

Z tych też powodów Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela przedstawione w cytowanych wyrokach stanowisko, w świetle którego nie ma uzasadnionych przeszkód prawnych by posiadanie gruntu przez osobę uprawnioną, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, mogło być wywodzone właśnie np. z faktu określonego zadysponowania danym gruntem. Takim zaś zadysponowaniem było zaś bez wątpienia złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Powyższe prowadzi więc do przyjęcia poglądu, że wykładane ten sposób pojęcie "posiadania", które zostało użyte w art. 7 ust. 1 dekretu– wbrew stanowisku Komisji – odpowiadało rozumieniu tego pojęcia przez ówcześnie obowiązujące przepisy prawa i ich wykładnię.

Pogląd ten nie jest także sprzeczny ze stanowiskiem, zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2016 r. (sygn. akt Kp 3/15), do którego to stanowiska odwoływała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja. Zdaniem bowiem Trybunału, który odniósł się w w/w wyroku do omawianej kwestii jedynie ubocznie (zdawkowo), faktyczne władztwo nad gruntem mogło przejawiać się w różny sposób w tym m. in. poprzez płacenie danin publicznych, czy podejmowanie wspólnych decyzji (np. współdecydowanie o odbudowie).

Sąd kasacyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy wprowadzał odmienne rozumienie pojęcia posiadania. Jak wyjaśniono już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w cytowanym już wyroku z 12 października 2023 r. I OSK 3189/19) dla oceny normatywnego zakresu pojęcia "posiadania", użytego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, bez znaczenia pozostają późniejsze akty prawne, które wprawdzie nawiązują do jego regulacji prawnych, ale ich ani nie zmieniają, ani ich nie precyzują. W szczególności chodzi tu o ustawę z 9 marca 2017 r. stanowiącą podstawę działania Komisji. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b tejże ustawy, Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Cytowany zatem przepis, będący m. in. podstawą wydania zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji, ponieważ nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie", o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, nie może stanowić miarodajnej w tym przypadku wskazówki co do wykładni omawianego, kontrowersyjnego pojęcia.

W konsekwencji uznać należy, że wyrażony przez Sąd Wojewódzki pogląd o braku podstaw do stosowania w sprawie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy oparty został na wadliwiej wykładni analizowanego przepisu. Wbrew bowiem stanowisku Sąd Wojewódzkiego, art. 30 ust. 1pkt 4b ustawy nie wprowadza nowego sposobu rozumienia pojęcia posiadanie. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie może być stosowany z uwagi na zasadę tempus regit actum.

Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skoro uprawnieni do złożenia wniosku dekretowego nie musieli zawsze wykazywać się faktycznym władztwem nad danym gruntem bo posiadanie jego mogło wynikać choćby z faktu zadysponowania tym gruntem (np. poprzez wystąpienie o przyznanie w stosunku do niego prawa własności czasowej), to ustalenie, że został złożony wniosek dekretowy uznać należy za ustalenie spełnienia przesłanki posiadania.

W uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent wskazał wprost, że została ona wydana "po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 20 lipca 1948 r. przez adw. L.S. (reprezentującego L.G.) o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego hip. Nr [...]". W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że "objęcie niniejszego gruntu przez Gminę nastąpiło 23 stycznia 1948 r. to jest z dniem ogłoszenia w dzienniku Urzędowym nr 3 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Termin zgłoszenia skutecznego wniosku upływał w dniu 23 lipca 1948 r. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy dot. przedmiotowej nieruchomości w dniu 20.07.1948 r. adwokat L.S. (pełnomocnik L.G., spadkobiercy J.G.) złożył wniosek o przyznania prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu położonego przy ul. [...], oznaczonego hip. Nr [...]."

Zatem w realiach niniejszej sprawy nie można było przyjąć, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

Niezasadne są zatem zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami a. 7 i 8 oraz naruszenia przepisów postępowania objęte punktami b.1, 2, 4, 5 petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym czasowego zakresu stosowania przesłanki, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy w związku z zarzutami dotyczącymi sposobu rozumienia pojęcia "posiadania" wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu, jak również uznania przez Sąd pierwszej instancji, że nieustalenie tejże okoliczności przez Prezydenta nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej (zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem a.6 i zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem b.3 petitum skargi kasacyjnej).

Sąd Wojewódzki zakwestionował również możliwość zastosowania w sprawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy uznając, że wprowadza ona jako podstawę kontroli decyzji reprywatyzacyjnej przesłankę nieistniejącą w dacie jej wydania.

Stanowiący podstawę wydania decyzji Komisji art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy, jeżeli przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Sąd kasacyjny przypomina, że już po dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął 10 kwietnia 2024 r. uchwałę I OPS 1/23 w świetle której "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowanie ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".

Innymi słowy, art. 30 ust. 1 pkt 5b ustawy dotyczy nabywców roszczeń do nieruchomości warszawskiej, którym w świetle uchwały z 10 kwietnia 2024 r. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu.

Oczywiste jest, że ani Komisja w dacie wydania zaskarżonej decyzji ani też Sąd Wojewódzki w dacie rozpoznawania skarg nie mogli uwzględnić stanowiska wynikającego z powyższej uchwały. Związany jest nim jednak z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. skład obecnie rozpoznający sprawę .

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega, że Komisja w skardze kasacyjnej nie podnosiła zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, kwestionując jedynie w zarzucie objętym punktem a. 6 i b.3 petitum skargi kasacyjnej przedstawioną przez Sąd Wojewódzki wykładnię pojęcia posiadania. Jednak wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, odwołującego się do zbycia roszczeń do nieruchomości warszawskiej, po podjęciu uchwały z 10 kwietnia 2024 r. nie może pomijać wyrażonego w niej stanowiska. Skoro bowiem w świetle uchwały nabywcy roszczeń nie przysługuje przymiot strony, powstaje pytanie o zasadność zastosowania w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Komisję przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę dostrzega, że zanegowanie zasadności zastosowania przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy prowadzi do pominięcia tego przepisu w procesie stosowania prawa, pomimo jego jasnego brzmienia, zgodnie z którym w razie stwierdzenia zaistnienia opisanej w nim przesłanki (abstrahując od sposobu jej rozumienia) Komisja zobligowana jest do wydania decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy.

Jak jednak zwrócono uwagę w uchwale składu powiększonego NSA z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, a skład obecnie rozpoznający sprawę w pełni stanowisko to podziela, zastosowanie różnych dyrektyw interpretacyjnych może prowadzić do rozbieżnych rezultatów, a w konsekwencji rodzić pytanie o dopuszczalność odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Jak zwrócono uwagę w cytowanej uchwale, stanowisko akceptujące taką możliwość zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentowane w uchwale z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, w której przyjęto, że należy kontynuować wykładnię nawet w sytuacji jednoznaczności językowej, a w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeżeli rezultat językowy burzy założenie o racjonalności ustawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej.

Jak podkreślono zarówno w uchwale z 14 listopada 2022 r. jak i w uchwale z 10 grudnia 2009 r. uznanie takiego pierwszeństwa obwarowane jest pewnymi ograniczeniami, które należy uwzględnić, aby bezpiecznie dać przewagę wykładni funkcjonalnej nad językową. Ograniczenia te zostały przyjęte w ślad za wymogami ostrożnościowymi zidentyfikowanymi przez M. Zielińskiego, wedle którego: "Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, "Państwo i Prawo" 2009, nr 6, s. 9).

Jak zwrócono uwagę w uchwale z 14 listopada 2022 r. formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (np. wyrok TK z 28.06.2000 r., K 25/99, OTK Zb. Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8.01.1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z 8.05.1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyroki NSA: z 19.11.2009 r., II FSK 976/08; z 19.04.2011 r., I FSK 637/10). Podkreślono w niej również, że uwzględnienie w procesie wykładni kontekstu systemowego ma na celu zapewnienie spójności regulacji dotyczącej określonej kwestii, zapobieżenie sprzecznościom, a w konsekwencji nieskuteczności regulacji. Wstępnym warunkiem jest zatem stwierdzenie, w jakim zakresie poszczególne regulacje są dla siebie relewantne, tworzą kontekst systemowy. Ujmując rzecz w innej konwencji językowej, chodzi o wskazanie, na podstawie jakich przepisów powinno dojść do rekonstrukcji normy prawnej, stanowiącej podstawę decyzji stosowania prawa.

Jak już wskazano, brzmienie przepisu art. 30 ust 1 pkt 5 ustawy nie budzi wątpliwości, zatem decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem.

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy uprawnia i obliguje Komisję do wydania decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy w razie stwierdzenia, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej.

W uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r. przesądzono, że przymiot strony postępowania dekretowego, w rozumieniu art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nie przysługuje nabywcy roszczeń. Innymi słowy nabywca roszczeń, bez względu na to, czy nabycie roszczeń było czy też nie było rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie może uzyskać prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej działaniem dekretu. Jest to następstwem uznania przez skład powiększony, że uprawnienie restytucyjne wynikające z art. 7 ust. i ust. 2 dekretu przysługuje wyłącznie osobie, która utraciła prawo własności, ewentualnie jej spadkobiercom.

W świetle powyższego, przyjęcie wykładni językowej analizowanego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z innymi normami. Skoro stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i ust. 3 dekretu, okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnej. Jak bowiem wynika z wykładni przedstawionej przez skład powiększony, nabywca roszczeń nie może być stroną postępowania dekretowego, co za tym idzie, nie jest możliwe przyznanie mu prawa użytkowania wieczystego. Zatem wyłącznie ta okoliczność faktyczna winna być badana i rozważana przez Komisję w toku postępowania nadzorczego. Innymi słowy, przyjęcie wykładni gramatycznej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy oznaczałoby konieczność zaakceptowania tezy o nieracjonalności ustawodawcy, który z jednej strony wyłącza możliwość uznania za stronę stosunku administracyjnoprawnego podmiotu, który uprawnienia swe wywodzi z czynności dokonanej na podstawie przepisów prawa prywatnego, a z drugiej strony nakazuje uwzględnienia okoliczności związanych z treścią tejże umowy dla przyznania uprawnień w ramach owego stosunku administracyjnoprawnego.

Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę dostrzega, że w ramach obowiązującego systemu prawnego funkcjonują unormowania odwołujące się do zbywania roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego. Jako przykład takich unormowań przywołuje się brzmienie art. 111a oraz 214c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.").

Artykuł 111a wprowadzony został do porządku prawnego w dniu 17 września 2016 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271). Przepis ten wprowadzał dla Skarbu Państwa lub Miasta Stołecznego Warszawy prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży:

1) praw i roszczeń określonych w dekrecie;

2) roszczeń określonych w art. 214;

3) prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji roszczeń, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak wskazywano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, "Intencją projektowanego art. 111a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zahamowanie intensywnego obrotu prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie warszawskim, który budzi sprzeciw opinii publicznej i wątpliwości natury prawnej. Często bowiem prawa i roszczenia te są przedmiotem obrotu po wręcz symbolicznych cenach, sugerujących, iż oświadczenie woli sprzedającego mogło być obciążone istotnymi wadami. Przede wszystkim jednak negatywny wydźwięk społeczny budzą przypadki, gdy nabywca roszczeń eksmituje z przejętej kamienicy jej lokatorów, z budynku szkoły - uczniów, a publiczne przedszkole pozbawia placu zabaw." W doktrynie podkreślano, że przepis ten został wprowadzony w celu zahamowania intensywnego obrotu prawami i roszczeniami określonymi w dekrecie (por. E. Klat-Górska [w:] A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 111a). Zwracano również uwagę, że u podstaw nowelizacji legły zjawiska takie jak dokonywanie zwrotów nieruchomości o znaczeniu publicznym to jest wykorzystywanych na działalność publiczną, handel roszczeniami i dokonywanie zwrotów na rzecz osób, które roszczenia odkupiły, w tym skupowały systematycznie, czerpiąc potem znaczne zyski w razie zwrotu nieruchomości czy też występowanie z wnioskami przez kuratorów ustanowionych dla osób nieznanych z miejsca pobytu, w sytuacjach istnienia przesłanek do domniemywania, że osoby te nie żyją, czy też na rzecz osób, których roszczenia wygasły w związku z objęciem ich układami indemnizacyjnymi. Wyjaśniano więc, że celem nowelizacji było zapobieżenie przynajmniej części transakcji o charakterze spekulacyjnym (często też budzącym wątpliwości, czy nie są z nimi powiązane zjawiska korupcyjne), a także zabezpieczenie Miasta przed utratą nieruchomości przeznaczonych lub wykorzystywanych na cele publiczne. Jednym ze sposobów realizacji tych celów miało być wprowadzenie przewidywanego w art. 111a ust. 1 u.g.n. prawa pierwokupu przysługującego Skarbowi Państwa i miastu stołecznemu Warszawie w przypadku sprzedaży praw i roszczeń określonych w dekrecie, a także prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na skutek realizacji obu wymienionych roszczeń (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2018, art. 111a).

Artykuł 214c, zgodnie z którym "odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego, dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, jeżeli nie było podstaw do jego ustanowienia albo od kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych wprowadzony" sprowadzony został do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. na mocy ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1709). W uzasadnieniu proponowanej nowelizacji wskazano, że "skala występujących w reprywatyzacji gruntów warszawskich naruszeń prawa i towarzyszących im negatywnych następstw wymaga podjęcia działań o charakterze nadzwyczajnym. Za interesem publicznym przemawia to, aby osoby, na rzecz których wydano bezprawnie decyzję, nie pozostały wzbogacone o środki pieniężne, z rozporządzenia prawem, które nigdy nie powinno być im przyznane. Założeniem nowelizacji jest uporządkowanie i usystematyzowanie przepisów dotychczas obowiązujących, co pozwoli wywołać oczekiwane pozytywne skutki społeczne." Uzasadniając zaś wprowadzenie art. 214c do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wyjaśniono, że jej celem jest "jest przeciwdziałanie, omówionym już wcześniej, systemowym nieprawidłowościom, do jakich doszło w postępowaniach reprywatyzacyjnych, w związku z ustanawianiem kuratora spadku lub kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. W razie więc stwierdzenia, że nie było podstaw do ustanowienia kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu lub ustanowiono kuratora spadku lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby, która nabyła prawo lub roszczenie od kuratora reprezentującego osobę uprawnioną ustanowionego. Powyższa regulacja zapewni możliwość weryfikacji praw lub roszczeń do nieruchomości uzyskanych w sposób sprzeczny z prawem, dając możliwość do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w przypadku stwierdzenia zaistnienia takich nieprawidłowości, w związku z ustanowieniem kuratora w sprawie, już na etapie ustanawiania użytkowania wieczystego. Powyższa regulacja przyczyni się do pełniejszej ochrony nieruchomości warszawskich, umożliwiając odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w przypadku wystąpienia nieprawidłowości, związanych z ustanowieniem kuratora."

Oznacza to, wprowadzane regulacje były próbą odpowiedzi ustawodawcy na dostrzegane nieprawidłowości związane z nabywaniem roszczeń wynikających z dekretu. Jak podkreślono w uchwale z 10 kwietnia 2024 r. a stanowisko to skład rozpoznający sprawę w pełni podziela, deklaracje ustawodawcy o dopuszczalności nabywania praw i roszczeń dekretowych, zawarte w art. 111a i art. 214c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie wykluczają i nie determinują charakteru uprawnienia wyraźnie określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jako uprawnienia o przyznanie prawa na rzecz konkretnie wskazanego podmiotu, tj. na rzecz dotychczasowego właściciela. Przywołane przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie modyfikują również treści art. 7 dekretu co do podmiotu uprawnionego do uzyskania prawa do gruntu określonego w dekrecie. Co istotne, zwrócono również uwagę, że przyznanie prawa pierwokupu podmiotom publicznoprawnym w razie zawarcia umowy dotyczącej roszczeń dekretowych nie jest równoznaczne z przyznaniem tym podmiotom statusu prawnego określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie powoduje uzyskania przez te podmioty uprawnienia do ubiegania się o ustanowienie na swoją rzecz prawa określonego w art. 7 ust. 2 dekretu w drodze decyzji administracyjnej. Podmioty te nie uzyskują żadnych uprawnień prawnorzeczowych w rozumieniu dekretu, które miałyby legitymować do uzyskania prawa do gruntu w drodze decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 7 ust. 2 dekretu.

Zatem również unormowania zawarte w art. 111a i 214c ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie sprzeciwiają się przyjęciu, że okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnej.

Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktami a. 7 i 8 oraz przepisów postępowania objęte punktami b.1, 2, 4, 5 petitum skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym czasowego zakresu stosowania przesłanki, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę przed datą powzięcia uchwały z 10 kwietnia 2024 r. nie mógł uwzględnić wynikającej z niej tezy, w świetle której nabywcy roszczeń nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym. Tym niemniej za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Sądu uchylające decyzję Komisji. Jak bowiem wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Komisję, które nie były kwestionowane ani przez Skarżących ani przez Miast, aktem notarialnym z [...] 2013 r. rep. [...] r. Skarżąca M.T. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz Y.C., S.G. i V.M., w ramach realizacji umowy przedwstępnej z [...] 2005 r. sprzedała M.T. i Z.N. w udziałach wynoszących po ½ części całe przysługujące Y.C., S.G. i V.M. udziały w prawach i roszczeniach do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Skoro jak już wyjaśniono, w świetle przywołanej uchwały, nabywcy roszczeń nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dekretowym, to brak jest podstaw do badania przez Komisję zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. Konieczne jest natomiast ponowne dokonanie przez organ nadzoru ustanowiony ustawą prawidłowości wydanej w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej w świetle wykładni art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w związku z art. 28 k.p.a. przedstawionej w uchwale z 10 kwietnia 2024 r.

Niezasadne były również zarzuty Komisji dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 125 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjniego.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego sam fakt ujawnienia testamentu notarialnego L.G. nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania. Ani na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzkim ani na etapie postępowania przed Sądem kasacyjny nie zostało wykazane, by wszczęte zostały postępowania mające na celu uchylenie postanowień sądów powszechnych na podstawie których ustalone zostało następstwo prawne po J. vel I.G. a następnie L.G. Tymczasem jedynie wszczęcie takie postępowania mogłoby być rozważane jako zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Komisja uzasadniając zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazywała również na postępowanie toczące się Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie prowadzonej pod sygn. I OSK [...]. Postępowanie to było następstwem wniesienia skarg kasacyjnych przez Miasto i Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 861/18, to jest od wyroku uchylającego decyzję Ministra Finansów z 9 marca 2018 r. nr PR4.6400.63.2018.2.GNIK oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 29 grudnia 2017 r. nr PR 3.6400.3.2017.4.ZAR w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzjami tymi stwierdzono, że brak jest podstaw do zastosowania ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65) w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...] (dawniej oznaczonej hip nr [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...].

Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, w świetle którego fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od uznania sądu, który winien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Uznanie przewidziane w tym przepisie nie może mieć bowiem dowolnego charakteru. Sąd musi rozważyć przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania w świetle nakazu rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r. I OSK 2906/19).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że sama Komisja nie uwzględniła żądania Skarżących o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia prowadzonego przez tut. Sąd postępowania o sygn. akt I SA/Wa 861/18 w sprawie skarg na decyzję Ministra Finansów z 9 marca 2018 r. Zwrócił również uwagę, że w dacie wyrokowania decyzja ta nie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec tego również nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania sądowego, w szczególności, że doszedł do przekonania, że decyzję Komisji należy uchylić z uwagi na błędy w przeprowadzonym postępowaniu. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie toczące się aktualnie przed NSA będzie mieć znaczenie przy ponownym procedowaniu Komisji.

W ocenie Sądu kasacyjnego argumentacja przedstawiona przez Sąd Wojewódzki odpowiada wymogom uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania. Zwrócić należy w szczególności uwagę na wynikającą z powyższego stanowiska Sądu dbałość o zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, w konsekwencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Komisja związana będzie jednak oceną prawną i zaleceniami wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku.

Sąd kasacyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególny przypadek o którym mowa w art. 206 p.p.s.a. Podstawą oddalenia skargi kasacyjnej były bowiem okoliczności nieujęte w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wynikające z uchwały podjętej już po dacie wydania wyroku przez Sąd Wojewódzki i wniesienia skargi kasacyjnej.