Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2392/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Stopnie i tytuły naukowe
Skarżony organ: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 595
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 346/19 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 29 października 2018 r. nr BCK VII-k/Dr-385/2017 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do nadawania stopnia doktora [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Uniwersytetu [...] na rzecz Rady Doskonałości Naukowej kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 346/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 29 października 2018 r. nr BCK VII-k/Dr-385/2017 w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do nadawania stopnia doktora [...], uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 680 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia 29 października 2018 r. nr BCK VII-k/Dr-385/2017, działając na podstawie art. 169 pkt 2 i art. 176 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669) w zw. z art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 882 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), cofnęła uprawnienie do nadawania stopnia doktora [...] Wydziałowi [...] Uniwersytetu [...] i decyzji tej nadała rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podała, że Wydział [...] Uniwersytetu [...] posiada uprawnienia do nadawania stopnia doktora [...]. Centralna Komisja, działając na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy, przeprowadziła okresową kontrolę spełniania warunków do nadawania stopni doktora, wykonywania uprawnień oraz poziomu przewodów doktorskich na Wydziale [...] i postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r. wszczęła postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Sekcja [...] dokonała oceny 11 przewodów doktorskich pod kątem zasadności uchwał o nadaniu stopnia doktora [...] na Wydziale [...] i ocena ta wypadła negatywnie. Przed wydaniem decyzji ostatecznej, strona postępowania została wezwana do zajęcia stanowiska w sprawie w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), lecz jednostka nie przedstawiła swego stanowiska. Prezydium Centralnej Komisji na posiedzeniu w dniu 29 października 2018 r. w głosowaniu tajnym postanowiło cofnąć uprawnienie powyższej jednostce (wynik głosowania: TAK – 10 głosów, NIE – 0 głosów, WSTRZYMUJĄCYCH SIĘ – 0 głosów). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niekorzystnie prezentuje się obraz działalności jednostki w zakresie doktoratów przeprowadzanych, która to aktywność nie powinna budzić żadnych zastrzeżeń. Poddane ocenie doktoraty okazały się bardzo słabe tak w formie artystycznej, jak i sferze ideowej. Naiwność postawionych problemów, a także procedowanie przez Wydział doktoratów, narusza istotę nauczania, a tym samym element etyczno-moralny. Obronione prace często odbiegają od obszarów zainteresowań i poprzedniej działalności doktorantów, są sztucznym, na siłę wykreowanym, zamysłem wyrwanym z rzeczywistości w jakiej dotychczas pracował doktorant. Zarówno [...], jak i Prezydium Centralnej Komisji, po zapoznaniu się z oceną przewodów doktorskich dokonaną przez ekspertów i po wszechstronnej dyskusji uznały za zasadne zastosować najsurowszy rygor, tj. cofnięcie uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora [...], z uwagi na skalę stwierdzonych uchybień i niskiego poziomu doktoratów.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Uniwersytet [...] wniósł o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., a także rażące naruszenie art. 8 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy, poprzez nieokreślenie w decyzji warunków kontynuowania przewodów doktorskich wszczętych przed dniem cofnięcia uprawnień oraz niewskazanie jednostki organizacyjnej, w której przewody te powinny być kontynuowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że decyzja podjęta na podstawie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy nie jest decyzją związaną, lecz – o czym świadczy określenie "może" – uznaniową, zaś w judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przy orzekaniu w niniejszym postępowaniu organ winien zatem wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności w postaci stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości oraz skuteczności podejmowanych wcześniej przez organ działań "ostrzegawczych", zmierzających do poprawy poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki. Podkreślić należy, że właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej, organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany do dołożenia szczególnej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach takiego uznania, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. W zaskarżonej decyzji brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń organu w tym zakresie. Brak jest wyjaśnienia, czy organ podejmował inne działania przewidziane w art. 9 ust. 2 ustawy, a jeśli tak, to z jakim skutkiem. Brak jest ponadto obiektywnego wyjaśnienia, które konkretnie działanie skarżącego i na czym polegające jest tak naganne, że wymaga zastosowania najsurowszych przewidzianych ustawą środków działania organu publicznego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem uchybiono obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z czym związany był obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, prawidłowego udokumentowania przebiegu postępowania oraz jego wyników, jak również właściwego uzasadnienia podjętej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że jeżeli w kontrolowanej jednostce występują uchybienia formalnoprawne, a nawet merytoryczne, mające czasem charakter bardzo poważnych uchybień, ale nie można udowodnić tym naruszeniem charakteru rażącego naruszenia prawa, to przy braku jakichś dodatkowych istotnych okoliczności organ nie powinien w pierwszej kolejności sięgać po najdotkliwszą i najsurowszą z możliwych sankcji określonych w art. 9 ust. 2 ustawy, w postaci cofnięcia jednostce posiadanych uprawnień, bowiem na podstawie ustaleń kontroli i przeprowadzonej oceny poziomu prac doktorskich oraz prawidłowości przeprowadzenia przewodów doktorskich istniały pełne podstawy – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy – do cofnięcia Radzie Wydziału uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora [...];

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy Centralna Komisja podjęła wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

b) art. 8 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, podczas gdy Centralna Komisja nie naruszyła powyższej zasady;

c) art. 77 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy materiał dowodowy został w tej sprawie zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

d) art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że oceną, iż dana okoliczność została udowodniona, winien być całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, podczas gdy Centralna Komisja podjęła wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co było konieczne do wydania przedmiotowej decyzji;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że jej uzasadnienie nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz że nie zawiera uzasadnienia prawnego, poprzez niepodanie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, podczas gdy na podstawie ustaleń kontroli i przeprowadzonej oceny poziomu prac doktorskich oraz prawidłowości przeprowadzenia przewodów doktorskich istniały pełne podstawy do cofnięcia Radzie Wydziału uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora [...] – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, Centralna Komisja dokonuje okresowej oceny poziomu działalności naukowej lub artystycznej jednostki organizacyjnej, która stanowi podstawę do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 5, w sprawie nadawania tych stopni. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 ustawy, jeżeli ocena, o której mowa w ust. 1, jest negatywna, Centralna Komisja może: 1) ograniczyć uprawnienie przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora; 2) zawiesić uprawnienie na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata; 3) cofnąć uprawnienie. W przypadku zawieszenia lub cofnięcia uprawnienia czynności związane z zakończeniem przewodów doktorskich i habilitacyjnych przeprowadza jednostka organizacyjna wskazana przez Centralną Komisję (art. 9 ust. 3 ustawy). W sytuacji dokonania negatywnej oceny poziomu działalności naukowej kontrolowanego podmiotu, Centralna Komisja może zatem zastosować określone w art. 9 ust. 2 pkt 1-3 ustawy środki prawne. Użycie w powołanym przepisie sformułowania "może" oznacza, że Centralna Komisja jest zobowiązana do podjęcia środka prawnego przewidzianego w ust. 2 , który to środek prawny będzie adekwatny do stwierdzonej skali naruszeń w kontrolowanej jednostce naukowej. Ustawodawca, ustalając katalog sankcji, jakie ma do dyspozycji Centralna Komisja w przypadku negatywnej oceny poziomu działalności naukowej jednostki organizacyjnej, pozostawił organowi wybór środka prawnego – odpowiedniego w danej sprawie. Możliwość wydawania aktu administracyjnego na podstawie przepisu prawa upoważniającego organ do wyboru jednej z sankcji jest przykładem regulacji, w której ustawodawca nie wiąże ściśle organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji publicznej. Tym samym uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 1993 r., sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33; W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, nr 5, s. 42-54). Poszukiwanie przez organ najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt. III ARN 33/93, z glosą M. Wierzbowskiego, PiP 1994 r., nr 9, s. 111; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżonej decyzji Centralnej Komisji nie można zarzucić dowolności, a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wykazał stwierdzone w postępowaniu wyjaśniającym nieprawidłowości w postępowaniach w zakresie nadania stopnia naukowego doktora. Centralna Komisja, odwołując się do stanowiska powołanych w sprawie biegłych, w sposób przekonujący wykazała zaistniałe dysproporcje pomiędzy wymogami stawianymi jednostce naukowej uprawnionej do nadawania stopnia doktora a negatywną oceną obronionych dysertacji. Biorąc pod uwagę rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości – istotne błędy proceduralne w przewodach doktorskich, a także często niezadowalający poziom obronionych doktoratów – trudno było oczekiwać, aby zastosowany środek prawny mógł być łagodniejszy. Skoro kształcenie doktorów, według opinii biegłych, jest nieefektywne, gdyż poziom doktoratów jest – w części – niezadowalający, to stosowanie łagodniejszych środków oddziaływania było niecelowe.

W konsekwencji nietrafnie Sąd pierwszej instancji zarzucił naruszenie procedury administracyjnej, jak i braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem – w oparciu o niezakwestionowane opinie powołanych biegłych – że poziom niektórych prac doktorskich, obronionych w dyscyplinie [...] na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], jest niezadowalający. Ponadto dopatrzono się nepotyzmu oraz szeregu istotnych uchybień proceduralnych. Zatem, wbrew zarzutom skargi, nie ma podstaw do twierdzenia, że wydając zaskarżoną decyzję Centralna Komisja zastosowała środek nieadekwatny do stwierdzonych naruszeń. Ponadto Komisja zawiadomiła stronę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a w owym zawiadomieniu wskazano, iż przedmiotem postępowania jest cofnięcie uprawnień do nadania stopnia doktora [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).