Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 40/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f, art. 11 g ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2022 r., znak: [...] Wojewoda P. uchylił zapis dotyczący "VIII. Przejścia przez tereny wód płynących" i w tym zakresie orzekł na nowo, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z [...] czerwca 2022 r. Nr [...] znak: [...], udzielającą Wójtowi Gminy Z. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie ciągu drogowego dróg gminnych nr [...] i [...] W. – S., gm. Z.".

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. z dnia 17 września 2021 r., ostatecznie doprecyzowanego dnia 19 października 2021 r. Starosta Powiatu Z. wydał w dniu 19 listopada 2021 r. decyzję [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego od ww. decyzji, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając na względzie wskazania organu odwoławczego w ww. decyzji Starosta Z. ponownie przeprowadził postępowanie i decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...] udzielił Wójtowi Gminy Z. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ciągu drogowego dróg gminnych nr [...] i [...] W. .- S., gmina Z.".

Odwołanie od tej decyzji wniósł R.W., reprezentowany przez adwokata, właściciel nieruchomości nr [...], przeznaczonej pod czasowe zajęcie w celu budowy przyłącza energetycznego. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie faktycznego przebiegu jego granicy nieruchomości i granicy drogi stykającej się z tą nieruchomością co doprowadziło do bezprawnego zajęcia części nieruchomości pod drogę, bez wydzielenia stosownej działki i pozbawienie odwołującego prawa do odszkodowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów ze wszystkich historycznych map dotyczących jego nieruchomości oraz zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydzielenie z jego nieruchomości działki, która zostanie zajęta pod drogę. Zdaniem odwołującego organ dokonując swoich ustaleń oparł się na nieprawdziwych informacjach dotyczących przebiegu granicy jego nieruchomości. Na mapach bezpośrednio poprzedzających projektowanie inwestycji drogowej granice zostały zmienione na niekorzyść odwołującego.

W uzupełnieniu odwołaniu, wniesionym w terminie w dniu 18 lipca 2022 r. radca prawny - pełnomocnik R.W. wskazał ponadto, że organ I instancji nie wypełnił wszystkich uwag przekazanych przez Wojewodę P. w decyzji z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...]. Starosta Z. nie odniósł się do postanowień decyzji Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 27 sierpnia 2021 r., nie sprawdził przedstawionych projektów i nie wezwał do ich uzupełnienia poprzez naniesienie na rysunku projektu zagospodarowania terenu charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych, nie zawiadomił wszystkich stron postępowania - brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się Z.Z. i P.B. Ponadto zdaniem odwołującego wszelkie naniesienia dokonane w projekcie budowlanym winny przejść ponowny proces uzgodnień zarówno z mieszkańcami jak i organami.

Wojewoda P., jako organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2022 r. znak: [...], zobowiązał Inwestora w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia do uzupełnienia materiału dowodowego o przedłożenie korekty wniosku w zakresie działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] powinna zostać oznaczona jako teren wód płynących - nieruchomość leżącą na terenie niezbędnym do realizacji inwestycji na podstawie art. 20a specustawy drogowej. Natomiast działka nr [...] (przeznaczona na czasowe zajęcie pod budowę zjazdu) powstała z podziału działki nr [...] w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w związku z czym należało dokonać uaktualnienia wniosku w zakresie nr tej działki.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak: [...] organ odwoławczy wystąpił do Starosty Powiatu Z. o ustosunkowanie się do uwag wniesionych przez odwołującego, dotyczących przebiegu granic jego nieruchomości oraz wyjaśnienie czy w stosunku do działek odwołującego o nr [...] i [...] prowadzone są jakiekolwiek postępowania rozgraniczeniowe.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r., znak: [...] Starosta Z. (Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) poinformował, że sprawa przeprowadzenia dowodów ze wszystkich historycznych map dotyczących nieruchomości odwołującego była wyjaśniana szczegółowo w pismach [...] z 18 kwietnia 2019 r., [...] z 9 listopada 2021 r. (pisma w załączeniu). Odnośnie postępowania rozgraniczeniowego Starosta Z. przedłożył pismo Wójta Gminy Z. z 29 sierpnia 2022 r., znak: [...]. Pismem z dnia 13 września 2022 r., znak: [...] Wójt Gminy Z. przesłał żądaną korektę wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej.

Zawiadomieniem z dnia 29 września 2022 r., znak: [...], organ odwoławczy poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Decyzją z dnia [...]listopada 2022 r. Wojewoda P. w części uchylił punkt dotyczący przejścia przez tereny wód płynących i orzekł na nowo, a w pozostałym zakresie orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż podstawą prawną skarżonej decyzji Starosty Powiatu Z. z [...] czerwca 2022 r. stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zwanej inaczej "specustawą drogową"). Wskazana ustawa upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda P. na etapie postępowania odwoławczego zauważył nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji i w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził

dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania Inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego (w ramach art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), tj. przedłożenia korekty wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej o działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] stanowiła teren wód płynących, dlatego organ II instancji wezwał Inwestora do oznaczenia jej we wniosku jako - teren wód płynących - nieruchomość leżącą na terenie niezbędnym do realizacji inwestycji na podstawie art. 20 a specustawy drogowej. Natomiast działka nr [...] (przeznaczona na czasowe zajęcie pod budowę zjazdu) powstała z podziału działki nr [...] w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w związku z czym organ wezwał Inwestora do uaktualnienia wniosku zakresie nr tej działki. Przed organem II instancji Inwestor przedłożył korektę wniosku, uzupełniając wniosek o działki nr [...] i nr [...] (wskazaną przez Inwestora jako nieruchomość również będącą terenem wód płynących). Działki te zostały prawidłowo oznaczone jako nieruchomości leżące na terenie niezbędnym do realizacji inwestycji (art. 20a specustawy drogowej) tereny wód płynących. Inwestor uzupełnił wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej również o działkę nr [...], która została wydzielona z działki nr [...] (po złożeniu wniosku o wydanie decyzji).

Na tej podstawie Wojewoda P. stwierdził, że decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2022 r. wymaga w części zreformowania (poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy), a w pozostałej części utrzymania w mocy. Stwierdził, że w myśl art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym nie można uchylić decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca wybranej nieruchomości. Z powyższych względów w punkcie I sentencji niniejszej decyzji, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda P. uzupełnił zapisy zaskarżonej decyzji Starosty Z. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...], dotyczące przejścia przez tereny wód płynących, gdyż w decyzji Starosty Z. jako tereny wód płynących wskazana była jedynie działka o nr [...]. W pozostałym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty Z. odpowiada prawu, dlatego w punkcie II sentencji rozstrzygnięcia Wojewoda P. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie postępowanie zostało wszczęte przez właściwego zarządcę drogi – Wójta Gminy Z. i do wniosku zostały załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym pozytywne opinie wymaganych organów. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pod względem zgodności z przepisami prawa wykazała, że po uzupełnieniu na etapie odwoławczym, Inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, zaś w toku postępowania uzyskano wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia.

Analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami prawa wykazała, że inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy, ścieżki pieszo- rowerowej i zjazdów.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżona decyzja organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (po uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego) czyni również zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Omawiana decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linię rozgraniczającą teren, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W skarżonej decyzji Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany oraz projekty podziału nieruchomości. W decyzji wskazano nieruchomości, które stają się własnością Gminy Z.. W zaskarżonej decyzji organ I instancji także prawidłowo określił termin wydania nieruchomości w myśl art. 16 specustawy drogowej.

W zakresie określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej (wymaganych art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej) organ I instancji wskazał, że teren na którym ma być realizowane przedsięwzięcie nie znajduje się na obszarach objętych ochroną przyrody lub krajobrazu, jednakże inwestor jest zobowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych poprzez wykorzystanie i przekształcenie wymienionych elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, wymogami uzgodnień organów i instytucji opiniujących i uzgadniających projekt budowlany. Ponadto dla przedmiotowej inwestycji została wydana przez Wójta Gminy Z. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Starosta Z. wskazał także, że teren, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie nie znajduje się na obszarze, podlegającym ochronie konserwatorskiej. Na działce nr [...] (obręb W.) znajduje się stanowisko archeologiczne. Obszar wskazany znajduje się poza granicą opracowania rozbudowy drogi gminnej. Jednak ze względu na niewielką odległość zamierzenia budowlanego od prawdopodobnej lokalizacji stanowiska, należy zachować szczególną ostrożność w trakcie prowadzenia robót budowlanych.

Także postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełniało warunki specustawy drogowej, w tym również w zakresie zawiadomienia stron postępowania oraz zapewnienia czynnego udziału w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów R.W. dotyczących przebiegu granicy jego nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, który poświadczył, iż niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny, wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego dnia 30 czerwca 2021 r. Starosta Z. na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśniał kwestie dotyczące przebiegu granic działek R.W. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji wystąpił do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w Z. z prośbą o wyjaśnienie tych kwestii. W piśmie z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...] Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru wyjaśnił, że przedstawione granice działek na projekcie drogowym z rozbudowy ciągu drogowego dróg gminnych W.- S. z 2021 r. są zgodne z posiadanymi dokumentami archiwalnymi i prowadzoną bazą EGiB. Natomiast z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 29.08.2022 r., znak: [...] wynikało, że Wójt Gminy Z. prowadził postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granicy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] z sąsiednimi działkami oznaczonymi numerami [...], [...], które zostało umorzone. Podkreślono, że organ prowadzący postępowanie odwoławcze w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie jest właściwy do rozstrzygania kwestii ustalania granic nieruchomości skarżącego, bowiem nie są one przedmiotem prowadzonego postępowania. Zgodnie z orzecznictwem nawet toczące się postępowanie rozgraniczeniowe nie może mieć wpływu na możliwość wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Organy nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami.

Ponadto za bezzasadne uznano zarzuty dotyczące braku naniesienia (wskazywanych przez Wojewodę P. w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...]) charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych - współrzędnych określających położenie narożników płyty projektowanej kładki, współrzędnych wlotu i wylotu projektowanych przepustów, kilometraży przebudowywanych rowów. Parametry te zostały przez projektanta naniesione (rysunek nr 02.04 projektu zagospodarowania terenu). Bezpodstawny również jest zarzut dotyczący braku umożliwienia Pani Z.F. i Panu P.B. wypowiedzenia się, gdyż zostali zawiadomieniu o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, na aktualny adres (w miejscowości W. zostały nadane nowe nazwy ulic).

Odnośnie zarzutu, braku wstrzymania się przez Starostę Z. z wydaniem decyzji do czasu zajęcia stanowiska przez skarżącego przed wydaniem decyzji, organ wyjaśnił, że R.W. odebrał zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i dokumentami zebranymi w prowadzonym postępowaniu dnia 6 czerwca 2022 r. Natomiast dnia 13 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony Pani M.P. wniosła pismo, w którym podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Również za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut, iż wszelkie naniesienia w projekcie budowlanym powinny być ponownie przejść proces uzgodnień zarówno z mieszkańcami jaki i organami. Należy zauważyć, że poprawki wprowadzone w projekcie budowlanym przez projektanta (dotyczące m in. naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych) nie były w swoim zakresie zmianami tak istotnymi, by wymagały ponownego uzgodnienia dokumentacji projektowej. Ponadto po dokonaniu ww. poprawek wszystkie strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z uzupełnioną dokumentacją, zarówno na etapie postępowania przed Starostą Z., jaki i przed Wojewodą P.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez R.W., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze podniesiono naruszenie w zaskarżonej decyzji:

1. przepisów ustawy z dnia 3.10.2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U z 2022r , poz. 1029 z późn.zm) poprzez nie wzięcie pod uwagę przez organ, że dla planowanego przedsięwzięcia winna być sporządzona ocena oddziaływania na środowisko,

2. przepisów postępowania tj. art 7, 77 kpa poprzez przyjęcie, że stanowisko archeologiczne jest poza granicą opracowania rozbudowy drogi gminnej podczas gdy organ w uchylanej decyzji z dnia [...].03.2022r stwierdził, iż według opinii P. Konserwatora Zabytków w granicach inwestycji znajduje się zabytek i dokumentacja nie wskazuje czy realizacja inwestycji stwarza zagrożenie dla konkretnych zabytków, zatem zaznaczone na mapie orientacyjnej zabytku i ujęcie go informacji w części projektowej stanowi podstawę do uzyskania ponownej opinii P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

3. przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że naniesienie na rysunku projektu zagospodarowania przestrzennego parametrów urządzeń wodnych, współrzędnych wlotów, wyloty kanalizacji deszczowych, granicy pasa drogowego, przebudowywanych rowów nie wymaga ponownie uzgodnienia projektu, podczas gdy projekt winien być ponownie opiniowany przez organy i mieszkańców, którzy mogliby wnieść swoje uwagi,

4. przepisów postępowania tj. art 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ uznaje wydaną decyzję Starosty Z. za zgodną z prawem podczas gdy decyzja nie wyeliminowuje wszystkich naruszeń stwierdzonych przez Wojewodę P. w decyzji z dnia [...].03.2022 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera wad prawnych uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany zaskarżonej decyzji.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody P., która utrzymała w mocy decyzję Starosty Z. dotyczącą udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ciągu drogowego dróg gminny nr [...] i [...] W. – S., gmina Z. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się aktach sprawy skarżący jest właścicielem nieruchomości nr [...] w obrębie W., przeznaczonej pod czasowe zajęcie w celu budowy przyłącza energetycznego. Organ I instancji przy tym w zaskarżonej decyzji podkreślił, że projekt nie przewiduje ani budowy nowej linii energetycznej na nieruchomości skarżącego, ani też wywłaszczenia go z części nieruchomości, a jedynie zakłada realizację przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego skarżącego.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zatem zezwolenie na realizację inwestycji drogowej udzielone na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.; dalej powoływana jako specustawa drogowa). Zgodnie z przepisami wyżej wymienionej ustawy, decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, reguluje kompleksowo formalne aspekty procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo przystąpienia do robót budowlanych w oparciu o taką decyzję. Decyzja przesądza o lokalizacji inwestycji drogowej tj. przebiegu drogi, zatwierdza podział nieruchomości (linie rozgraniczające granice pasów drogowych, ustalone decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości) oraz zatwierdza projekt budowlany, przewidujący konkretne rozwiązania techniczne zaplanowanej drogi. Nieruchomości lub ich części, które wskutek zatwierdzonego podziału, znalazły się w granicach pasa drogowego, stają się z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Specustawa drogowa w sposób szczegółowy wskazuje, jakim wymogom powinien odpowiadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11 "d" ust. 1 ustawy), jak powinna przebiegać procedura wydania decyzji (art. 11 "d" ust. 2-10 ustawy), jakie elementy powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji (art. 11 "f" ustawy). Przepis art. 11 "e" ustawy stanowi, że zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ustawa przewiduje uproszczony tryb powiadomień stron o czynnościach postępowania i doręczenia decyzji.

Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom określonym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Wójta Gminy Z. Do wniosku dołączone zostały dokumenty wymagane art. 11 "d" ust. 1 specustawy drogowej: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz uzbrojenia terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, przedłożono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu, dołączono wymagane przepisami art. 11 "b" specustawy drogowej opinie: Zarządu Województwa P. z dnia 8 lipca 2021 r., znak: [...], Wójta Gminy Z. z dnia 5 lipca 2021 r., znak: [...] oraz pismo potwierdzające, iż wystąpiono z prośbą o wydanie opinii do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej do Zarządu Powiatu Z. Niewydanie opinii przez Zarząd Powiatu Z. w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez Inwestora o jej wyrażenie potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku w myśl art. 11b ust. 2 specustawy. Dodatkowo załączono pozytywne opinie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 lipca 2021 r., znak: [...] i Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: [...]. oraz decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: [...] oraz z dnia 1 września 2021 r., znak: [...] i decyzję Wójta Gminy Z. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...].

W tych okolicznościach nie mógł zasługiwać na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż dla planowanego przedsięwzięcia powinna być sporządzona ocena odziaływania na środowisko, w sytuacji gdy decyzja środowiska została wydana przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] kwietnia 2021 r., zaś okoliczność, że stwierdziła brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podlegała zaskarżeniu w trybie i na zasadach wskazanych w tej decyzji, a nie w postępowaniu o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej (zarzut 1 skargi).

Analiza projektu budowlanego pod kątem zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami prawa wykazała, że inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zakresie szerokości pasów ruchu, poboczy, ścieżki pieszo- rowerowej i zjazdów.

Nie nasuwa również wątpliwości prawidłowość procedury wydania decyzji. zgodnie z wymogami art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Organ prawidłowo zawiadomił, o zebraniu materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. w sprawie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej, właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Starosty Z. z dnia 29 czerwca 2022 r., spełnia wymogi art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, została prawidłowo doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w Z. i w Urzędzie Gminy Z., w Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej ("Gazeta Wyborcza"). Ponadto organ I instancji wysłał zawiadomienie o wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś do właścicieli co do których zmieniono adres (nadano nową nazwę ulicy) na prawidłowy adres. Sąd w tym zakresie nie dostrzega żadnych nieprawidłowości, zaś nieporozumieniem byłoby doręczenia korespondencji na adres nieprawidłowy, w sytuacji kiedy organ z urzędu wie o jego zmianie.

Zarzuty skargi (które co do zasady nie zarzucają naruszenie jakiegokolwiek przepisu ze specustawy drogowej) nie mogły prowadzić do uchylenia decyzji, przy czy podkreślić należy, że w zakresie zmian dokonanych przez organ II instancji nie doszło również do naruszenia przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Organ II instancji zasadnie wezwał do przedłożenie korekty wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej o działki nr [...] i [...]. Inwestor przedłożył korektę wniosku, uzupełniając wniosek o działki nr [...] (o której uzupełnienie wezwał organ) i działkę nr [...] (wskazaną przez Inwestora jako nieruchomość również będącą terenem wód płynących). Działki te zostały prawidłowo oznaczone jako nieruchomości leżące na terenie niezbędnym do realizacji inwestycji (art. 20a specustawy drogowej) tereny wód płynących. Inwestor uzupełnił wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej również o działkę nr [...], która została wydzielona z działki nr [...] (po złożeniu wniosku o wydanie decyzji). Wojewoda P. zasadnie zatem stwierdził, że decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2022 r. wymagała w części zreformowania (poprzez uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy), a w pozostałej części utrzymania w mocy. W myśl bowiem art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, w postępowaniu przed organem odwoławczym nie można uchylić decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca wybranej nieruchomości.

Stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania pozostałego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Godzi się zatem zauważyć, że Wojewoda rozpoznając odwołanie spełnił swój ustawowy obowiązek rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, co wynika z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwaną dalej "Konstytucją RP") oraz z art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19, CBOSA). Należy zatem uznać, że Wojewoda rozpoznając sprawę administracyjną jako organ odwoławczy, odniósł się do każdej z kwestii podniesionych w odwołaniu i w zakresie kwestii które wymagały dodatkowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przeprowadził uzupełniające postępowania. Biorąc pod uwagę, jak rozległe jest spektrum unormowań, jakie niesie ze sobą inwestycja drogowa i na gruncie jak wielu obszarów organ administracji publicznej musi jednym aktem prawnym rozstrzygnąć, tym bardziej należy prawidłowo ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który dostrzegł i poprawił niedoskonałości poczynione przez organ I instancji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, a także zarzutów odwołania. Godzi się przypomnieć również, że pierwotna decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania, co wskazuje, że organ odwoławczy bardzo wnikliwie odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych w poprzednich odwołaniach, czy też dostrzeżonych z urzędu.

Podkreślić także trzeba, że w przypadkach postępowań, których przedmiotem są wszelkiego rodzaju inwestycje budowlane, organ odwoławczy ma prawo do ingerowania w zatwierdzony np. projekt budowlany dopóki w wyniku zmian wprowadzonych przez niego, nie dochodzi do powstania innej inwestycji albo w wyniku tych zmian, można było mówić o zupełnie nowej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 183/18, wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 203/18, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem uzupełnienie materiału dowodowego nie dotyczyło zmiany zakresu inwestycji, a przy tym wiązało się po części z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, co skłoniło organ II instancji do wezwania Inwestora do uzupełnienia projektu.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut, iż wszelkie naniesienia w projekcie budowlanym powinny ponownie przejść proces uzgodnień zarówno z mieszkańcami jak i organami. Należy zauważyć, że poprawki dokonane w projekcie budowlanym przez projektanta (dotyczące m in. naniesienia na projekcie zagospodarowania terenu charakterystycznych parametrów urządzeń wodnych) nie były zmianami istotnymi, by wymagały ponownego uzgodnienia dokumentacji projektowej. Zmiany te dotyczyły jedynie opisania na projekcie zagospodarowania terenu lokalizacji wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnych urządzeń, bez zmiany tej lokalizacji. Wprowadzone poprawki nie dotyczyły granicy opracowania drogi ani nie zmieniły się żadne rozwiązania projektowe. Ponadto skarżący – co należy podkreślić reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników – nie podniósł w tym zakresie żadnych zarzutów, które bezpośrednio dotyczyły by jego nieruchomości i jego interesu prawnego. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w zarzucie 3 skargi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego stanowiska archeologicznego należy wyjaśnić, że Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego w zakresie tej kwestii. Bezsporne jest to, że Wojewoda P. w decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...] wskazał, że w skarżonej decyzji w punkcie dotyczącym ochrony zabytków brak jest informacji na temat istniejącego w granicach inwestycji stanowiska archeologicznego. Z uwagi na zapis w opinii P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Delegatura w Ł., w sprawie realizacji inwestycji drogowej z dnia 7 lipca 2021 r., że przedłożona do zaopiniowania dokumentacja nie uwzględnia występowania i ochrony zabytków archeologicznych, organ uznał, że wymaga to uwzględnienia w treści decyzji udzielającej zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Stanowisko archeologiczne prawdopodobnie położone jest na działce nr [...]. Organ odwoławczy zauważył jednak, że w projekcie budowlanym w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu znajdowała się informacja, że stanowisko archeologiczne znajduje się poza granicą opracowania rozbudowy drogi gminnej, dlatego kwestia ta wymagała uzupełnienia jedynie w decyzji Starosty Z.. Natomiast w decyzji wydanej w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Z. i wskazał, że teren, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie nie znajduje się na obszarze, podlegającym ochronie konserwatorskiej. Obszar wskazanego stanowiska archeologicznego znajduje się poza granicą opracowania rozbudowy drogi gminnej. Jednak ze względu na niewielką odległość zamierzenia budowlanego od prawdopodobnej lokalizacji stanowiska, w decyzji o zrid wskazano, że należy zachować szczególną ostrożność w trakcie prowadzenia robót budowlanych. Podkreślić jednakże należy, że zakresie podniesionego w tym zakresie zarzutu skarżący w skardze nie wykazał, jaki ma to wpływ na jego nieruchomości, czy też jego interes prawny, skoro stanowisko to nie dotyczy jego nieruchomości, co tym bardziej wskazuje, że argumentacja ta nie mogła stanowić podstawy uchylenia choćby części decyzji.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd również z urzędu, musi odnieść się do zarzutu wprawdzie podniesionego jedynie na etapie postępowania odwoławczego, ale będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji tj. dotyczącego przebiegu granic nieruchomości skarżącego, a tym samym nieuprawnionego pozbawienia – zdaniem skarżącego - części jego nieruchomości. W ocenie Sądu w toku niniejszego postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wydaje się, że był to zarzut najdalej oddający istotę zaangażowania skarżącego w niniejsze postępowanie.

Organ odwoławczy w toku postępowania wskazał, że w sprawie część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu została sporządzona na kopii mapy do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę, który poświadczył, iż niniejszy dokument został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny, wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego dnia 30 czerwca 2021 r. Ponadto Starosta Z. wyjaśniał kwestie dotyczące przebiegu granic działek skarżącego. W piśmie z dnia 9 listopada 2021 r., znak: [...] Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru wyjaśnił, że przedstawione granice działek na projekcie drogowym z rozbudowy ciągu drogowego dróg gminnych W. – S. z 2021 r, są zgodne z posiadanymi dokumentami archiwalnymi i prowadzoną bazą EGiB. Natomiast z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 29.08.2022 r., znak: [...] wynikało, że Wójt Gminy Z. prowadził postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granicy nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] z sąsiednimi działkami oznaczonymi numerami [...], [...], które zostało umorzone.

Natomiast okoliczności, które skarżący przywoływał w odwołaniu jako podstawy wniesionych zarzutów, sprowadzają się przede wszystkim do zaniechania przez organy administracji zbadania czy pozyskane z zasobu geodezyjnego informacje są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy granice działek skarżącego uwidocznione na mapach odpowiadają tym w rzeczywistości. W tym zakresie skarżący wskazał na wątpliwości co do przebiegu granicy drogi stykającej się z jego nieruchomością, co jego zdaniem doprowadziło do bezprawnego zajęcia części nieruchomości pod drogę, bez wydzielenia stosownej działki i pozbawienia skarżącego prawa do odszkodowania. Skarżący w tym zakresie wnosi o przeprowadzenie dowodów ze wszystkich historycznych map dotyczących jego nieruchomości.

Należy jednakże podkreślić, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Weryfikacji danych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym można domagać się od organu, który prowadzi tego typu rejestry oraz odpowiada za zmiany danych w tych rejestrach.

Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic. Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 54/21 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/17, CBOSA).

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziały o toczącym się postępowaniu o rozgraniczenie.

Zatem organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się w mapach pozyskanych od właściwego organu. Natomiast podkreślić należy, że wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można jedynie zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego na chwilę obecną strona skarżąca nie posiada.

Nie mogło zatem dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zbadania podnoszonych przez stronę okoliczności (kwestia analizy historycznych map co do przebiegu granic nieruchomości), które w tym wypadku nie mogą być przez organy orzekające oceniane przy wydaniu decyzji. Słusznie Wojewoda przyjął oceniając projekt budowlany, że nie przewiduje on rozwiązań, które wprowadzałyby nadmierną czy nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego, tym bardziej, że jego nieruchomości o nr [...] została przeznaczona jedynie do czasowego zajęcia w celu budowy przyłącza energetycznego – nota bene jego domu mieszkalnego. Zaakcentować zatem należało, że projekt nie przewidywał ani budowy nowej linii energetycznej na nieruchomości skarżącego, ani też wywłaszczenia go z części nieruchomości, a jedynie zakładał realizację przyłącza energetycznego do budynku skarżącego. W tym zakresie natomiast skarżący nie podnosił żadnych zarzutów. Ingerencja w jego własność związana z realizacją inwestycji odpowiadała zatem tylko jego koniecznemu zakresowi.

Zaznaczyć bowiem należy, że kontroli zaskarżonej decyzji można dokonać jedynie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego, wynikającego z przysługującego prawa własności do nieruchomości, stanowiących działki o numerze ewidencyjnym nr [...]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji jest wiele stron postępowania, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Zatem sąd jest uprawniony do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny strony skarżącej, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Niewątpliwie realizacja analizowanej inwestycji z wykorzystaniem w/w nieruchomości skarżącego, której część znajdzie się w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję drogową, dotyczy interesu prawnego, wynikającego z przysługującego skarżącemu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże nie oznacza to automatycznie, że skarga jest zasadna.

Podkreślenia wymaga również to, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Inaczej mówiąc w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Tylko bowiem stwierdzenie, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18, CBOSA ).

Podkreślić należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Natomiast ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, przy czym co należy podkreślić, w przypadku skarżącego nie wywłaszczyło go z części nieruchomości, a jedynie czasowo zajęło nieruchomość pod linię energetyczną prowadzącą do budynku skarżącego. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Podtrzymując podniesione wyżej stanowisko, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, podkreślić jednak należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów, (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 339/13, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia również przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nadto nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w sposób niezgodny z prawem.

Podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja drogowa służy celowi publicznemu tj. rozbudowie dróg gminnych w gminie Z. Jest przy tym oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce, w tym znajdujących się w granicach miast, czy gmin i w rezultacie poprawa infrastruktury drogowej, jak również infrastruktury podziemnej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny.

Wskazać ponadto należy, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji i co należy jeszcze raz podkreślić, wszystkie argumenty odwołania skarżącego zostały przez organ odwoławczy w sposób szczegółowy wyjaśniony i w sposób szczegółowy omówiony w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Trzeba mieć jednak na uwadze, że inwestor realizujący określoną inwestycję drogową realizuje interes publiczny, który ma w takiej sytuacji prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (patrz: wyrok NSA z 1 marca 2016 r., II OSK 2334/15, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).