Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 660/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 362 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2,
journal: Dz.U. 2015 poz 1206
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2466/19 w sprawie ze skargi W. S.A. [...] w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 24 września 2019 r. nr DPS-WPO.6064.11.2018.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. S.A. [...] w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 10 800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2466/19, oddalił skargę W. S.A. [...] z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 24 września 2019 r., nr DPS-WPO.6064.11.2018.MS, w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 240 000 zł za niezapewnienie co najmniej wykonywania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 3 w 2015 r. oraz grupy 10 w latach 2011-2015.

W. S.A. [...] (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i w konsekwencji zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1206, ze zm.; dalej: "u.dz.u.") poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za KNF - jego błędnej wykładni, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe działania Komisji Nadzoru Finansowego sprowadzającego się do uznania sytuacji osiągania przez Towarzystwo (a w istocie - poprzednika prawnego Towarzystwa, tj. [...] S.A.; dalej zwanego: "[...] S.A.") tzw. straty technicznej w ramach danej grupy ubezpieczeń za naruszenie przepisu z art. 18 ust. 2 u.dz.u. (tj. delikt administracyjny), która to błędna wykładnia ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała ona bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na brak wystąpienia naruszenia przepisu z art. 18 ust. 2 u.dz.u. (tj. z uwagi na brak deliktu administracyjnego), a tym samym z uwagi na nieprawidłowość decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 381, że zm.; dalej: "u.d.u.r.") w związku z art. 18 ust. 2 u.dz.u., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za KNF – jego błędnej wykładni, a tym samym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że prawidłowe jest działanie Komisji Nadzoru Finansowego sprowadzające się do zastosowania wobec Towarzystwa sankcji administracyjnej pomimo braku wystąpienia deliktu administracyjnego (tj. braku naruszenia przez Towarzystwo normy z art. 18 ust. 2 u.dz.u.); które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało ono bowiem tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podczas gdy powinien był ją uwzględnić z uwagi na brak dopuszczenia się przez Skarżącego deliktu administracyjnego;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 18 ust. 2 u.dz.u., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za KNF - jego błędnej wykładni, a tym samym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że prawidłowe jest działanie Komisji Nadzoru Finansowego sprowadzające się do uznania przez Komisję tego, że Towarzystwo będące sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny Towarzystwa (tj. [...] S.A.). przy czym wskazane uchybienie w sposób ewidentny zaważyło na rozstrzygnięciu sprawy, gdyż w przypadku podjęcia prawidłowych działań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (tj. prawidłowej wykładni przepisu z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. i zauważenia tego, że brak jest w systemie prawa normy statuującej o sukcesji odpowiedzialności administracyjnej), Sąd ten uwzględniłby skargę w miejsce jej oddalenia;

IV. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w związku z art. 7, z art. 77 § 1 i z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy Decyzja, wydana została pomimo niewystąpienia deliktu administracyjnego, a tym samym Decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy (tj. Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo przyjęła to, że miał miejsce delikt administracyjny, co jest wynikiem tak nieprawidłowych ustaleń faktycznych, jak i nieprawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego): podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej Komisja Nadzoru Finansowego i rozkładem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym Komisja Nadzoru Finansowego, jak i obowiązku prawidłowego dokonywania oceny zebranego materiału dowodowego, obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób określony w art. 80 k.p.a, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo ustaliła stan faktyczny sprawy, to Sąd ten uwzględniłby skargę w miejsce jej oddalenia;

V. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a, poprzez nieprawidłowe oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo okoliczności, że Decyzja była nieprawidłowa (a tym samym ziściła się podstawa do jej uwzględnienia przez ten Sąd), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną (a zatem dopuściła się licznych naruszeń przepisów k.p.a. i przepisów prawa materialnego), to Sąd ten uwzględniłby skargę w miejsce jej oddalenia;

VI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji (o których to naruszeniach była szczegółowo mowa w Skardze), w tym w szczególności naruszenia przez Komisję zasady legalizmu z art. 6 i 7 k.p.a. (Decyzja była nieprawidłowa i dotknięta licznymi błędami, o których mowa była szczegółowo w skardze) przy czym uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł te naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby skargę w miejsce jej oddalenia;

VII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Uzasadnienia Wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia Skarżącemu możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i w rezultacie istotnie wpływa na wynik sprawy;

VIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 62 i art. 104 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w Decyzji Komisja rozpoznała wiele spraw administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnęła te sprawy w drodze jednej decyzji administracyjnej, a uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w miejsce uwzględnienia skargi, z uwagi na przyjęcie błędnej wykładni - skargę oddalił.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów.

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, że skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jednakże na początku należało odnieść się do zarzutu zgłoszonego w pkt III petitum skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 18 ust. 2 u.dz.u. wskutek przyjęcia przez organ, że Spółka jako sukcesor towarzystwa ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny (spółka przejęta). Przyjęcie zasadności stanowiska Spółki oznaczałoby bowiem, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania i pojawiłby się problem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), chociaż taki argument nie był zgłaszany w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy zatem wskazać, że zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. regulowana jest odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń za naruszenia w nich opisane, nie odnosi się on natomiast do odpowiedzialności następcy prawnego za naruszenia spowodowane przez jego poprzednika. Sąd I instancji zaakceptował przyjęcie przez organ art. 494 § 1 i 2 k.s.h. jako podstawy przejęcia odpowiedzialności [...] S.A. przez skarżącą Spółkę, wskazując fakt nabycia 100 % udziałów i zmiany nazwy (uzasadnienie zaskarżonego wyroku, str. 116 akt sprawy). Przepisów art. 494 § 1 i 2 k.s.h. w zarzucie nie przytoczono, a tylko wspomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie mógł mieć zastosowania art. 494 § 2 k.s.h., a w systemie prawa krajowego brak przepisu, który stanowić mógłby podstawę zastosowania sankcji wobec skarżącej Spółki (s. 19-20 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Pomimo wadliwości konstrukcyjnej tego zarzutu, NSA go rozpoznał uwzględniając treść jego uzasadnienia, biorąc pod uwagę uchwałę pełnego składu NSA z 10 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (to i kolejne cytowane orzeczenia opublikowane są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Zdaniem NSA nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionując podstawę swojej odpowiedzialności administracyjnej w tej sprawie.

Przepisy art. 494 § 1 i 2 k.s.h. przewidują, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przyjęty w orzecznictwie i doktrynie pogląd o zakresie sukcesji uniwersalnej wynikającej z łączenia spółek w obszarze prawa administracyjnego i odpowiedzialności spółki przejmującej za delikty administracyjne spółki przejmowanej, a mianowicie że art. 494 k.s.h. należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Sukcesja uniwersalna, o której mowa w tym przepisie w kontekście wstąpienia w sytuację prawną spółki przejmowanej, obejmuje także odpowiedzialność za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejmowaną przed jej przejęciem przez spółkę przejmującą. Przepis stanowi bowiem zarówno o sukcesji praw, jak i obowiązków, sukcesji w zakresie decyzji administracyjnych, a także sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny. Na podstawie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. dopuszczalna jest zatem sukcesja odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejętą. W konsekwencji, dopuszczalne jest więc wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko spółce przejmującej i - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów - wymierzenie jej kary za naruszenie prawa spowodowane przez spółkę przejętą (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 337/19; wyrok SN z 19 września 2019r., sygn. akt I NSK 78/18, opubl.: OSNKN z 2021 r., z 1, poz. 7; por. też: A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el.2023, komentarz do art. 494, pkt 1; M. Dumkiewicz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, komentarz do art. 494, WKP 2020; M. Kruszyńska-Kośmicka, Problematyka sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny w procesie łączenia spółek. Glosa do wyroku SN z dnia 19 września 2019 r., I NSK 78/18, OSP 2021/12/99).

W rozpoznawanej sprawie zatem, na podstawie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. doszło do sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny popełniony przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Podniesiony w tym przedmiocie zarzut kasacyjny nie jest więc zasadny.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt VII petitum skargi kasacyjnej). Powołany przepis określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że uzasadnienie zostało sporządzone w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami skargi. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez WSA, których - jej zdaniem - Sąd nie dokonał, powielając tylko stanowisko KNF, podstawę rozstrzygnięcia, gdyż WSA odwołuje się do ustawy o ofercie, której nie stosowała Komisja oraz brak odniesienia się do większości zarzutów skargi.

Należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (por. m.in. wyroki NSA z: 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1980/21; 23 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 1792/21) i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo przedstawił stan sprawy. Sam autor skargi kasacyjnej przyznał, że WSA stan faktyczny właściwie zreferował (s. 5 skargi kasacyjnej) i w skardze kasacyjnej odwoływał się do uzasadnienia skarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd w uzasadnieniu nie powołał błędnie art. 96 ustawy o ofercie, a więc nie doszło do powstania istotnych wątpliwości co do zastosowanych przepisów. Nie jest też zasadny zarzut, że WSA nie odniósł się do zdecydowanej większości zarzutów skargi, gdyż porównując zarzuty skargi z treścią uzasadnienia wyroku Sądu I instancji należy uznać, że WSA przedstawił stanowisko odnośnie do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze.

Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. m.in. wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6413/21; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 640/20; 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 131/20), do czego w istocie zmierzała Spółka. Dlatego zarzut zgłoszony w pkt VII petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut zgłoszony w pkt VI petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z powołanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21). Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22), do czego zmierzała skarżąca kasacyjnie Spółka w tej sprawie wskazując, że "nie można w jakimkolwiek przypadku podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnośnie do prawidłowości Decyzji" (s. 23 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Twierdzenia o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może uzasadniać sam tylko rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, który nie koresponduje z oczekiwaniami strony będącej adresatem kontrolowanej decyzji).

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. (pkt IV petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten został zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznaczało, że skarżący powinien był wykazać, do jakiego naruszenia i jakich przepisów postępowania doszło oraz wykazać możliwy istotny wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Natomiast ani z samego zarzutu, ani z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika jakie konkretnie uchybienia procesowe organu zostały popełnione i niezasadnie zaakceptowane przez WSA. Z uzasadnienia zarzutu wynika zaś, że Spółka próbuje w ten sposób podważyć wykładnię oraz subsumpcję przepisów prawa materialnego co do wpływu straty technicznej na zaistnienie deliktu z art. 18 ust. 2 u.d.u., a nie ustalenia stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie były zasadne.

Skutku oczekiwanego przez Spółkę nie mógł odnieść także zarzut z pkt I petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 u.d.u. przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że osiąganie straty technicznej stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 u.d.u. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej kasacyjnie, że nie doszło do popełnienia deliktu, gdyż gdyby uwzględniono całokształt działalności towarzystwa ubezpieczeń, a nie w ramach poszczególnych grup ubezpieczeń, to okazałoby się, że zakład ten zapewniał adekwatność składki ubezpieczeniowej.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarżąca nie podważyła prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych tzn. tego, że w okresie od 2011 r. do 30 września 2015 r., Spółka wykazywała stratę techniczną. Zasadnie w tej sprawie przyjęto, że strata techniczna była skutkiem nieadekwatności składki ubezpieczeniowej, ustalanej przez towarzystwo ubezpieczeń z naruszeniem zasad jej ustalania przewidzianych w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.u. Długość trwania opisanej w decyzji i wyroku sytuacji (przez okres ponad 4 lat), podczas gdy działalność zakładu ubezpieczeń jest rozliczana w cyklach rocznych (por. Rozdział 7 u.d.u.), potwierdza naruszanie art. 18 ust. 2 u.d.u.

Przepis art. 18 ust. 1 u.d.u. przewiduje bowiem, że wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego. Z kolei w ust. 2 przewidziano, że składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Przepisy wymagają zatem, by składka była tak skalkulowana, aby jej wpływ gwarantował zakładowi ubezpieczeń, że nie będzie ponosił strat, po pomniejszeniu o rzeczywiste koszty oraz świadczenia.

W badanym przez KNF okresie składki ubezpieczeniowe w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) nie spełniały ustawowych celów, co potwierdzały dane statystyczne przedstawione przez towarzystwo ubezpieczeń oraz jego wyjaśnienia dla KNF z 2014 r.

Co więcej, art. 18 u.d.u. w ust. 3 nakładał na zakład ubezpieczeń obowiązek gromadzenia odpowiednich danych statystycznych w celu ustalania na ich podstawie składek ubezpieczeniowych i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Składki powinny były kalkulowane także na podstawie danych statystycznych i w taki sposób, aby wynik działalności zakładu w rozliczeniach rocznych był dodatni, tym bardziej, że na mocy art. 3 ust. 2 u.d.u. zakład ubezpieczeń nie mógł wykonywać innej działalności poza działalnością ubezpieczeniową i bezpośrednio z nią związaną, z zastrzeżeniem ust. 2c i 8 oraz art. 26 ust. 1. Na mocy art. 8 ust. 1 u.d.u. zakład ubezpieczeń nie mógł wykonywać jednocześnie działalności, o której mowa w dziale I załącznika do ustawy (ubezpieczenia na życie), oraz w dziale II załącznika do ustawy (pozostałe ubezpieczenia osobowe oraz ubezpieczenia majątkowe).

Należy podzielić stanowisko WSA i Komisji, że prawidłowość ustalenia składki, o której mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.u., powinna być badana w odniesieniu do poszczególnych grup ubezpieczeń.

Z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 3 u.d.u. wynikało, że czynnością ubezpieczeniową jest ustalanie składek i prowizji należnych z tytułu zawieranych umów, o których mowa w pkt 1 i 1a. Na mocy art. 12 ust. 1 u.d.u. zakład ubezpieczeń udziela ochrony ubezpieczeniowej na podstawie umowy ubezpieczenia zawartej z ubezpieczającym. Ogólne warunki ubezpieczenia wyszczególnione w art. 12a u.d.u. określały w szczególności: rodzaj ubezpieczenia i jego przedmiot (pkt 1); sposób ustalania i opłacania składki ubezpieczeniowej (pkt 7).

Na podstawie art. 4 u.d.u. ustalono podział ubezpieczeń według działów, grup i rodzajów ryzyka w załączniku do ustawy, co dokonano w załącznikach: "Podział ryzyka według działów, grup i rodzajów ubezpieczeń. W załączniku II ujęto m.in. pod poz. 3 -Ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w: pojazdach samochodowych. pojazdach lądowych bez własnego napęd, a pod poz. 10 - Ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wszelkiego rodzaju, wynikającej z posiadania i użytkowania pojazdów lądowych z napędem własnym, łącznie z ubezpieczeniem odpowiedzialności przewoźnika.

Stosowany przez towarzystwo ubezpieczeń, organ i WSA sposób podziału ubezpieczeń był zatem podziałem ustawowym. Dlatego składkę należało ustalać dla poszczególnych rodzajów ubezpieczeń i w obrębie każdej grupy należało ją tak wyliczyć, aby spełniała wymogi z art. 18 ust. 2 u.d.u.

Spółka nie przedstawiła skutecznych argumentów prawnych, które pozwoliłyby uznać zasadność jej stanowiska, tzn. że badanie prawidłowości ustalenia wysokości składek powinno być powiązane z wynikiem całokształtu działalności zakładu ubezpieczeń, a nie z wynikami w poszczególnych grupach rodzajów ubezpieczeń. Dlatego zarzut zgłoszony w pkt I petitum skargi kasacyjnej błędu wykładni prawa materialnego należało uznać za niezasadny (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Wobec powyższego, skoro Spółka nie podważyła skutecznie prawidłowości przyjętej przez WSA za Komisją wykładni art. 18 ust. 2 u.d.u. co do zasad ustalania składek ubezpieczeniowych oraz ustaleń faktycznych dotyczących porównania ustalonych składek (ich struktury) z rzeczywistymi kosztami i świadczeniami, co skutkowało wystąpieniem straty technicznej w okresach rozliczeniowych, a także nie podważyła zasady odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne poprzednika prawnego, niezasadny okazał się zarzut z punktu II petitum skargi kasacyjnej tj. zastosowania sankcji pomimo braku deliktu. Sama zresztą Skarżąca podkreślała związek tego zarzutu z zarzutem z pkt I (s. 17 skargi kasacyjnej), a ten okazał się niezasadny.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważył również zarzut z pkt VIII petitum skargi kasacyjnej, w którym naruszenia prawa upatruje skarżąca kasacyjnie w tym, że w ramach jednego postępowania administracyjnego została wydana jedna decyzja o nałożeniu kary, rozstrzygająca wiele odrębnych spraw administracyjnych.

W odpowiedzi na ten zarzut trzeba przede wszystkim podnieść – podzielając w tej mierze pogląd prawny wyrażony w utrwalonym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17; wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; wyrok z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 370/20) – że więcej niż jeden przypadek naruszenia art. 18 ust. 2 u.d.u. (kolejne zmiany wysokości składki ubezpieczeniowej), mógł stanowić podstawę uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 u.d.u. w związku z w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. i nałożenia sankcji.

Pogląd ten uzasadnia rezultat wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 u.dz.u.r. Prowadzi ona bowiem do wniosku, że przepis ten nie służy tylko sankcjonowaniu poszczególnych czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego, ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji. Usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Co więcej, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Znaczna wysokość potencjalnej kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazują, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Dlatego uzasadnione jest stanowisko Komisji zaakceptowane przez Sąd, że rozpoznawane łącznie naruszenie art. 18 ust. 2 u.d.u. mogło stanowić podstawę rekonstruowania znamion jednego deliktu administracyjnego, w ramach prowadzenia jednego postępowania administracyjnego.

Oczekiwanego przez skarżącą Spółkę skutku nie mógł również odnieść, oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt V petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten jako tzw. przepis wynikowy, nie mógł bowiem stanowić samodzielnej (samoistnej) podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 20 marca 2018r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzono na rzecz organu zwrot kosztów w wysokości 100 % stawki minimalnej za udział w rozprawie oraz sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu przed Sądem I instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12).