Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 211/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy (organ I instancji) z 6 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia – na rzecz P. J. – warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego na części działki nr [...] obręb [...], stanowiącej jezioro [...], na wysokości działki nr [...], w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000, uchyliło decyzję organu I instancji.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

P. J. (strona, skarżący) w dniu 18 sierpnia 2022 r. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego na działce nr [...], obręb [...], na wysokości działki nr [...], obręb [...]. Wskazał, że istniejący pomost ma kształt litery "I" i wymiary 25 m x 2,4 m.

W piśmie z 4 października 2022 r. skarżący podniósł, że istniejący pomost zostanie odsunięty od brzegu w głąb jeziora o odległość 5 m, i zostanie rozbudowany w części południowej o pływający odcinek o długości 10 m i szerokości 2,4 m (łącznie po rozbudowie - bez trapu - pomost będzie miał wymiary 35 m x 2,4 m). Ponadto wskazał, że planuje wybudować trap "dojściowy" o wymiarach 5 m x 1,5 m (trap będzie zamocowany do pomostu). Podał przy tym, że po rozbudowie pomost wraz z trapem łącznie będzie miał kształt litery "I" i wymiary 40 m x 2,4 m (przy czym trap będzie miał szerokość 1,5 m). Jednocześnie zaznaczył, że aktualnie pomost ma 4 miejsca cumownicze, a po rozbudowie będzie "oferował" 9 miejsc do cumowania.

Organ I instancji decyzją z 6 grudnia 2022 r. ustalił na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego na części działki nr [...], obręb [...], stanowiącej jezioro [...], na wysokości działki nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000. Organ wskazał rodzaj obiektu (pomost pływający), funkcję obiektu (urządzenie wodne) oraz parametry obiektu po rozbudowie (powierzchnia - 91,5 m kw.; długość - 40 m w tym trap o długości 5 m; szerokość - od 2,4 m do 2,5 m; szerokość trapu - 1,5 m; ilość miejsc cumowniczych - 9). Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczył przy tym, że teren inwestycyjny jest położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania w sprawie i wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie pomostu pływającego w kształcie litery "I", o długości 25 m i szerokości 2,4 m oraz całkowitej powierzchni "32 m kw.". Jednocześnie organ wskazał, że projekt decyzji uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

M. S. (odwołująca się) odwołała się od decyzji organu I instancji. Podniosła, że przedmiotowy pomost istnieje od wielu lat i funkcjonuje jako nielegalny port. Zarzuciła, że nie może być mowy o rozbudowie, skoro część, która ulega rozbudowie, nigdy nie uzyskała warunków zabudowy. Ponadto odwołująca wskazała, że wobec przedmiotowego pomostu PINB prowadzi postępowanie.

P. J. w piśmie z 10 stycznia 2023 r. odniósł się do powyższego odwołania. Wskazał, że pomost został wybudowany legalnie i uzyskał pozwolenie wodnoprawne, natomiast sama odwołująca jest konfliktowa. Przyznał przy tym, że faktycznie przed PINB toczy się postępowanie. Zaznaczył jednak, że "postępowanie to toczy się w zakresie prawa budowlanego".

W uzasadnieniu decyzji z 26 stycznia 2023 r. organ odwoławczy podniósł m.in., że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może - co do zasady - dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. W świetle zarzutów odwołania, wskazujących na zrealizowanie "planowanej" inwestycji, przedmiotowa kwestia staje się zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zwłaszcza, że inwestor sam przyznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie.

Podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie dla inwestycji planowanych. Nie jest natomiast co do zasady możliwe ustalenie tych warunków dla inwestycji już zrealizowanej, bądź będącej w trakcie realizacji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do tych ostatnich dopuszczalne jest wyjątkowo. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestycja, której sprawa dotyczy nie została już zrealizowana bądź też jej realizacja nie jest w toku, a jeśli jest, to czy toczy się w stosunku do niej postępowanie legalizacyjne. Od tych ustaleń zależy bowiem dopuszczalność dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Wprawdzie wniosek inwestora nie wskazuje na legalizację inwestycji, niemniej jednak odwołanie zarzuca samowolę budowlaną. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż ma fundamentalne znaczenie dla sprawy.

Ponadto podniesiono, że autorka analizy wskazała, że w wyznaczonym obszarze znajduje się pomost pływający (od północy znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowane oraz niezabudowane) - pomost rekreacyjny o wymiarach: długość - 21,5 m; szerokość - 1,5 m; powierzchnia - 37,4 m kw. Podniesiono, że analiza nie odnosi się do podobnych obiektów znajdujących się w okolicy. Tymczasem załączone do akt sprawy mapy wskazują na podobne obiekty. Brak jest jednak jakichkolwiek danych w zakresie przeznaczenia, konstrukcji, czy też gabarytów pomostów istniejących w sąsiedztwie. Wskazane braki powodują, że wyniki analizy (a tym samym zakwestionowana decyzja) nie poddają się weryfikacji.

Ponadto organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że planowany pomost o długości prawie dwukrotnie większej, a powierzchni niemal trzykrotnie większej od pomostu istniejącego w obszarze analizowanym, stanowić będzie kontynuację parametrów istniejącej zabudowy. Wprawdzie dla tego rodzaju inwestycji nie ustala się poszczególnych parametrów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, to jednak w ocenie Kolegium, parametry podlegające ustaleniu - w tym przypadku długość, szerokość - muszą nawiązywać do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy tego rodzaju. Przedwczesne jest zatem twierdzenie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotna pozostaje również kwestia ograniczeń wynikających z usytuowania działki inwestycyjnej na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Wprawdzie organ przedłożył projekt decyzji do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, niemniej jednak organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie. Tym samym doszło do tzw. milczącego uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 5c przedmiotowej ustawy. Podkreślono przy tym, że w sytuacji, gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Kolegium stanęło na stanowisku, że w realiach niniejszej sprawy, mając na względzie zarówno szczególną ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu, jak również ochronę własności i swobodę zagospodarowania terenu w granicach interesu publicznego i praw osób trzecich, nie wystarczy poprzestać wyłączenie na stwierdzeniu: "Przewiduje się oddziaływania bezpośrednie, chwilowe na etapie realizacji inwestycji oraz stałe występujące przy eksploatacji przedsięwzięcia". Zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia z małą przystanią. W związku z tym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w sytuacji gdyby projekt decyzji został ponownie przedłożony do uzgodnienia, a RDOŚ ponownie dokonałby uzgodnienia milczącego, rolą organu będzie dokonanie we własnym zakresie analizy zgodności planowanej inwestycji ze wskazanymi przepisami odrębnymi.

Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł skarżący. Podniósł on, że bezrefleksyjnie i bez sprawdzenia faktów przyjęto argumentację odwołującej się, która stwierdziła, że sporny pomost funkcjonuje jako nielegalny port. Tymczasem podstawą legalnego funkcjonowania pomostu jest:

- umowa z Wodami Polskimi oraz potwierdzenie zapłaty i faktura dotycząca tej umowy. Umowa ta wyraźnie w paragrafie 2 punkt 2 opisuje, że dotyczy ona dzierżawy terenu zajętego przez pomost.

- decyzja - pozwolenie wodnoprawne, na podstawie którego pomost został wybudowany - nim Gmina wydała zaskarżone warunki zabudowy, także analizowała legalność wybudowania pomostu, który ma być rozbudowywany i nie dopatrzyła się nieprawidłowości.

Ponadto skarżący podniósł, że dnia 6 lutego 2023 roku zostało wydane przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie stwierdzające legalność wybudowania przedmiotowego pomostu. Zauważono w nim, że ocenie powinna podlegać jedynie poprawność wykonania przedmiotowego pomostu. Całkowicie niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie przyjęto, że planowana inwestycja została już zrealizowana. Nie wskazuje na to bowiem żaden dokument oraz uprzednio prowadzone przez nadzór budowalny postępowanie. Skarżący podkreślił, że postępowanie dotyczyło pomostu, który będzie podlegał rozbudowie, a nie już rozbudowanego. Pomost, który ma być wybudowany jest dopiero w planach, a jego budowa nawet się jeszcze nie rozpoczęła.

Odnośnie zaś do obszaru analizy urbanistycznej podniesiono, że nie jest to zakres zależny od osoby skarżącego, według którego jednak Gmina wywiązała się ze swojego zadania analizując funkcję o minimalnej powierzchni jaka wynika z przepisów. Skoro zgodnie z przepisami wymagana jest analiza minimalnej powierzchni, to nie ma potrzeby by ją rozszerzać. Niezrozumiały jest również według strony argument przytoczony w decyzji SKO dotyczący długości pomostu jako dwukrotności aktualnej długości, podczas gdy pomost ma 25 m długości. Skarżący zaś planuje rozbudować go o 10 m oraz 5 m trapu dojściowego, czyli razem będzie to 15 m.

Co do zaś milczącej zgodny Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska to w ocenie skarżącego skoro organ nie zajął stanowiska w tej sprawie, czyli udzielił milczącej zgody to Gmina słusznie wydała pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Nie jest natomiast prawdą, że Gmina nie sprawdziła zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Została dokładnie sprawdzona planowana łączna ilość miejsc postojowych oraz wykorzystanie linii brzegowej.

Podkreślono, że wydanie warunków zabudowy jest niejako promesą, a na tym etapie nie powinna być brana pod uwagę tak szczegółowa analiza, gdyż tymi zagadnieniami zajmie się operat wodnoprawny będący niezbędnym dokumentem przy uzyskiwaniu pozwolenia wodnoprawnego, a tym zagadnieniem nie zajmuje się już Gmina tylko inny organ i zgodnie z przepisami nie jest to obszar kompetencji, którym powinna zajmować się Gmina.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję

w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21).

Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20).

Z uzasadniania zaskarżonej decyzji Kolegium wynika, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy inwestycja, której sprawa dotyczy nie została już zrealizowana bądź też jej realizacja nie jest w toku, a jeśli jest, to czy toczy się w stosunku do niej postępowanie legalizacyjne. Od tych ustaleń zależy bowiem dopuszczalność dalszego prowadzenia w tej sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazano również, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że planowany pomost o długości prawie dwukrotnie większej, a powierzchni niemal trzykrotnie większej od pomostu istniejącego w obszarze analizowanym, stanowić będzie kontynuację parametrów istniejącej zabudowy. Brak jest przy tym według organu odwoławczego jakichkolwiek danych w zakresie przeznaczenia, konstrukcji, czy też gabarytów pomostów istniejących w sąsiedztwie. Wskazane braki powodują, że wyniki analizy (a tym samym zakwestionowana decyzja) nie poddają się weryfikacji. Ponadto, w sytuacji, gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty przez organ I instancji.

Przede wszystkim należy wskazać, że niezbędną kwestią wymagającą jednoznacznego ustalenia jest to, czy sporny pomost istniał już (w formie rozbudowanej tak jak w złożonym wniosku) przed złożeniem przez stronę w dniu 18 sierpnia 2022 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego na działce. Wniosek taki może być bowiem co do zasady - jak słusznie wskazuje Kolegium - złożony tylko dla przedsięwzięcia przyszłego i planowanego, które nie zostało jeszcze wykonane. Należy wyjaśnić wskazaną kwestię, tym bardziej, że sam skarżący przyznał, iż faktycznie przed PINB toczy się postępowanie legalizacyjne. Zaznaczył jednak, że "postępowanie to toczy się w zakresie prawa budowlanego". Jednocześnie wskazał, że pomost został wybudowany legalnie i uzyskał pozwolenie wodnoprawne. Zauważyć należy, że PINB w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2022 r. na działce [...] obręb [...], gm. [...] ustalił, że na działce nr [...] (jezioro [...]) znajduje się pomost pływający w kształcie litery "I" na betonowych pływakach, o wymiarach 35 m x 2,45 m z częścią dojściową o wymiarach 5 m x 1,5 m, a więc o parametrach wskazanych w przedmiotowym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego na działce nr [...], obręb [...]. W ramach postępowania w sprawie samowoli budowlanej budowy pomostu pływającego, PINB postanowieniem z 2 listopada 2022 r. wstrzymał - działając w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - budowę pomostu pływającego na działce nr [...] obręb Wrony. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 6 lutego 2023 r. (akta sądowe, k. – 29) – ale wydanym już po podjęciu zaskarżonej decyzji Kolegium z 26 stycznia 2023 r. - uchylił postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dodać należy, że na portalu geodezyjnym GEOPORTAL widnieje sporny pomost. Tym bardziej zatem należy wyjaśnić precyzyjnie jakiego rodzaju obiekt jest tam usytuowany, jakie ma parametry (czy są one tożsame z parametrami pomostu, który ma być rozbudowywany) i kiedy on powstał. Takie postępowanie zaś pozwoli zweryfikować twierdzenia skarżącego, który podniósł w sprzeciwie, że postępowanie dotyczyło pomostu, który będzie podlegał rozbudowie, a nie już rozbudowanego. Pomost, który ma być wybudowany jest bowiem według jego twierdzeń dopiero w planach, a jego budowa nawet się jeszcze nie rozpoczęła.

Ponadto słuszny jest zarzut Kolegium dotyczący niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania odnośnie do zweryfikowania innych pomostów znajdujących się w obszarze analizowanym, ale tylko w odniesieniu do obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Natomiast pozostałe pomosty znajdujące się poza obszarem analizowanym nie powinny być przedmiotem zainteresowania organów, o ile nie jest kwestionowana powierzchnia obszaru analizy.

Rację ma również Kolegium, że w przypadku milczącego uzgodnienia projektu decyzji przez RDOŚ, rolą organu jest dokonanie w decyzji we własnym zakresie analizy zgodności planowanej inwestycji ze wskazanymi przepisami odrębnymi, zwłaszcza w kontekście ograniczeń wynikających z usytuowania działki inwestycyjnej na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Organ I instancji nie może pominąć takiej analizy, tłumacząc to milczącym uzgodnieniem projektu decyzji przez RDOŚ. W przeciwieństwie zaś do twierdzeń skarżącego zawartych w sprzeciwie, nie jest zaś wystarczające, sprawdzenie planowanej łącznej liczby miejsc postojowych oraz wykorzystanie linii brzegowej. Należy zbadać inne ewentualne ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym przepisów środowiskowych.

Skoro więc organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, to Kolegium miało podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej.

Niewątpliwe organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, konkretnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a są to okoliczności o charakterze zasadniczym dla niniejszego postępowania, od których zależy jego wynik. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone było wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Nie może być zatem mowy o naruszeniu tego przepisu, ani też innych wskazanych w sprzeciwie przepisów k.p.a.

Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych, a taka sytuacja zaistniała właśnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).

Finalnie należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Kolegium, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.