Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1454/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4 , art 15  ust 1 , art 20  ust 1  , art 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Kr 1454/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. G., D. B., S. G., R. B., E. B. i K. B. na uchwałę nr XXI/285/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zawada oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. G., S. G., D. B., R. B., E. B., K. B., po uprzednim wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXI/285/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2021 r. poz. 1461 z dnia 10 marca 2021 r., zwaną dalej także "uchwałą", zaskarżając uchwałę w części, tj.:

1) § 6 i § 29 uchwały, w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały - w zakresie nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...], która stanowi własność D. B.;

- [...]; [...]; [...], która stanowi własność E. B.;

2) § 6 i § 29 uchwały, w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały - w zakresie nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...], która stanowi współwłasność T. G. i S. G.;

- [...], [...], która stanowi własność K. B.;

- [...], która stanowi własność R. B..

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady proporcjonalności, poprzez dokonanie wskazanego powyżej przeznaczenia nieruchomości w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady zakazu naruszania istoty prawa własności w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie wskazanego powyżej przeznaczenia nieruchomości w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., zwanej dalej także "u.p.z.p."), tj. obowiązku wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych, poprzez ograniczenie prawa skarżących bez uzasadnienia istniejącym interesem publicznym lub interesem prywatnym innych właścicieli nieruchomości;

-art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie przebiegu drogi wewnętrznej poprzez przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego;

- art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżących i uniemożliwienie zabudowy na nieruchomościach (przeznaczenie części działki na tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych), pomimo braku istnienia przesłanek do takiego ograniczenia prawa własności.

Skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 i § 29 uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...] która stanowi własność D. B.;

- [...]; [...]; [...] która stanowi własność E. B.;

2. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 i § 29 uchwały w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały dotyczącym nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...] która stanowi współwłasność T. G. i S. G.;

- [...] ,[...] która stanowi własność K. B.;

- [...] która stanowi własność R. B.;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych, a także przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali między innymi, że są właścicielami/współwłaścicielami nieruchomości wyżej opisanych i planowali na ww. działkach poczynienie inwestycji w zakresie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Tarnów Nr XXI/285/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów miejscowości Z. został zatwierdzony Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z., wynikiem czego nastąpiło poszerzenie drogi przebiegającej wokół części każdej z wyżej wskazanych działek skarżących, co jednocześnie skutkuje tym, iż zachowanie odpowiednich odstępów w zakresie ogrodzenia działki, czy też posadowienia budynków i infrastruktury od drogi, czyni powyższe działki bezużytecznymi w zakresie inwestycji planowanych przez skarżących.

Wyznaczenie w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poszerzenia drogi kosztem działek skarżących uniemożliwia skarżącym poczynienie planowanych zamierzeń budowlanych, a to wskutek niemożliwości zachowania w obecnym stanie nieruchomości odpowiednich przepisów budowlanych w tym zakresie.

W zakresie prognozy skutków finansowych dla budżetu Gminy, związanych z planowaną inwestycją, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niepełny.

Skarżący podkreślili, że zaplanowana zmiana planu poprzez poszerzenie drogi kosztem części działek wyżej wskazanych, powoduje szkodę w zakresie możliwości wykorzystania działek i to nie tylko w wymiarze powodującym konieczność wykupu działek w obszarze zajętym stricte pod drogę, lecz także w zakresie zmniejszającym wartość działek wskutek ograniczenia zabudowy, a tym samym znacznego spadku wartości powyższych działek.

Powyższy skutek zmiany planu nie został poczyniony przez organ przy planowaniu i uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Z.. Co więcej, poszerzenie drogi będzie wiązało się również z przebudową istniejącej infrastruktury, w tym poczynienia inwestycji w zakresie umożliwiającym m.in. odprowadzanie opadów z nowopowstałej drogi.

Skarżący, działając przez swojego pełnomocnika, skierowali do organu pismo wzywające do zmiany przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc wskazane naruszenia i jednocześnie domagając się zmiany przebiegu drogi oznaczonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. zatwierdzonym uchwałą nr XXI/285/2021 z dnia 25 lutego 2021 r., poprzez brak jej poszerzenia kosztem działek: [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] oraz [...].

Dotychczasowe uwagi i zastrzeżenia skarżących co do planowanej zmiany w zakresie utworzenia nowej drogi nie zostały przez organ wyjaśnione i uwzględnione. Organ nie odniósł się do istniejącego stanu faktycznego w zakresie zagospodarowania terenu.

W piśmie z 13 września 2023 r. organ jedynie zawiadomił skarżących, że Komisja Budownictwa, Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony środowiska zaopiniowała negatywnie wnioski złożone przez właścicieli (skarżących) w zakresie linii zabudowy oraz w zakresie zmniejszenia szerokości drogi oznaczonej w planie symbolem 16 KDX i 17 KDX w miejscowości Z..

Skarżący wskazali, że wynikająca art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wprawdzie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności.

Jakkolwiek zatem radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to wprowadzenie na obszarze gminy określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest możliwe pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W niniejszej sprawie negatywny ciężar związany ze zmianą planu poprzez wytyczenie nowej drogi ponieśli skarżący, których działki w sposób istotny straciły możliwość zabudowy i wykorzystania zgodnego z pierwotnym przeznaczeniem, powodując automatycznie obniżenie ich wartości, co wiązać należy z powstaniem szkody po stronie skarżących.

Kolejno skarżący wskazali, że powyższa droga ma charakter tzw. "ślepej" drogi, a więc trudno uznawać, iż jej powstanie spełnia cel publiczny jakim m.in. pozostaje skomunikowanie miejscowości Z..

W niniejszej sprawie istnieje przechylenie ciężaru interesu prywatnych osób posiadających dostęp poprzez nowobudowaną drogę, co automatycznie zwiększa wartość ich działek, kosztem interesu skarżących, których działki wskutek powyższego zamierzenia, a tym samym ograniczenia możliwości zabudowy, poniosły stratę wartości. Tym samym poszerzenie drogi, kosztem części nieruchomości skarżących, prowadzi do ograniczenia istoty prawa własności, wynikającej z art. 140 k.c. i wolności wynikającej z art. 64 Konstytucji RP, a polegającej na uniemożliwieniu skarżącym przeprowadzenia inwestycji budowlanych.

Mając na uwadze wyżej poczynione uwagi skarżący stwierdzili, że postanowienia planu stanowią dowód na przekroczenie granic władztwa planistycznego, do którego doszło wskutek naruszenia zasady proporcjonalności i nadmierną ingerencję we własność prywatną, ponad niezbędność podyktowaną interesem publicznym, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Tym samym nie wyważono należycie interesów publicznych z interesem prywatnym skarżących, co doprowadziło do nadmiernego i nieproporcjonalnego naruszenia ich prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i o obciążenie kosztami postępowania skarżących. Organ przedstawił przebieg procedury planistycznej i odniósł się do wniosków i zarzutów skargi, wskazując, że należy uczynić to w dwóch aspektach, tj. zachowania wymogów procedury uchwalania planu, określonych przepisami u.p.z.p. oraz przede wszystkim co do zachowania zasad władztwa planistycznego.

W ocenie organu Rada Gminy dochowała wymogów co do procedur określonych przepisami u.p.z.p., a przed podjęciem zaskarżonej uchwały zapewniano zainteresowanym mieszkańcom możliwość czynnego udziału w przygotowaniu projektu planu, a także uwzględniano częściowo zgłaszane uwagi, w efekcie czego uchwała uwzględnia wersję projektu planu i jest kompromisem, uwzględniającym także ochronę praw wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze. Nie można bowiem zapominać, że często interesy tych właścicieli były i są rozbieżne, chociażby bowiem wyznaczanie ciągów komunikacyjnych ogranicza prawa jednych właścicieli, ale jednocześnie umożliwia poszerzenie praw innych właścicieli, pozbawionych dostępności komunikacyjnej.

Organ wskazał, że skarżący również mieli możliwość czynnego uczestniczenia w procedurze związanej z uchwaleniem planu.

Odnosząc się do kwestii związanej z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz pominięciem interesu właścicieli działek organ wskazał, że skarżący w oszczędnej argumentacji wskazali na podstawy oraz przyczyny skutkujące przekroczeniem granic władztwa planistycznego, naruszenia prawa własności oraz niezachowania zasady proporcjonalności.

Zdaniem organu przytoczona przez skarżących argumentacja nie tylko nie wskazuje naruszenia interesu prywatnego oraz przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, ale wręcz potwierdza prawidłowość wyznaczenia ciągów pieszo - jezdnych oznaczonych symbolem 16KDX oraz 17KDX po działkach skarżących. Przede wszystkim organ podkreślił, że ograniczenie prawa własności na nieruchomościach skarżących już się dokonało, gdyż kwestionowane ciągi pieszo-jezdne są ciągami istniejącymi, a wyznaczone planem linie rozgraniczające albo oparte są na istniejących skarpach albo prowadzone są w odległościach od krawędzi jezdni w taki sposób, aby w przyszłości umożliwić modernizację istniejących dróg, np. poprzez realizację chodników, urządzeń odwadniających lub oświetlenia.

Organ planistyczny ustaleniami planu miejscowego ten stan co do zasady tylko powielił, tym samym trudno zarzucić mu przekroczenie tzw. "władztwa planistycznego", gdyż - jak to zostało przedstawione powyżej oraz na załączniku graficznym (działki skarżących oznaczono kolorem niebieskim) - ingerencja wykraczająca poza stan istniejący lub prawny w zakresie wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego 16KDX i 17KDX ma charakter minimalny i ograniczony.

W stosunku do tych działek, ale również pozostałych, została zachowana jednakże zasada proporcjonalności, gdyż nieruchomości te zostały objęte w porównywalnym stopniu pasem ciągu pieszo-jezdnego.

Organ przedstawił wraz z odpowiedzią na skargę mapę uwzględniającą plan i stan zagospodarowania działek skarżących i przebieg ciągów komunikacyjnych w tym rejonie oraz zdjęcia uwzględniające stan zagospodarowania działek skarżących i przebieg ciągów komunikacyjnych w tym rejonie.

Podniósł, że nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności oraz pominięcia interesu właścicieli nieruchomości. W zaskarżonej uchwale oznaczono ciąg pieszo-jezdny, a więc najniższy w hierarchii komunikacyjnej ciąg komunikacyjny, który przede wszystkim ma na celu obsługę ruchu do nieruchomości zlokalizowanych w jego najbliższym sąsiedztwie, przy uwzględnieniu, a właściwie - o czym była mowa wyżej - powieleniu istniejącego zagospodarowania terenu i jego konfiguracji (skarpy), co ma zapewnić możliwość posadowienia urządzeń infrastruktury komunalnej oraz zapewnić możliwość poruszania się po nim pojazdów służb komunalnych i uprzywilejowanych, jak straż pożarna, policja czy pogotowie ratunkowe.

Tym samym, odnosząc powyższe wyjaśnienia do podniesionego w skardze naruszenia prawa własności oraz sugerowanej nieproporcjonalności wprowadzonych ograniczeń, organ podkreślił, że ograniczenie prawa własności na nieruchomościach skarżących już się dokonało, wskutek działalności inwestycyjnej mieszkańców zamieszkujących ten rejon. Organ planistyczny ustaleniami planu ten stan tylko powielił, a tym samym trudno zarzucić w tym miejscu przekroczenie tzw. władztwa planistycznego.

Organ dodał, że w zakresie tym nie ma rozwiązań alternatywnych.

Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planach są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, przyjętego Uchwałą Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 r. ze zm. W myśl przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter postanowień studium znajduje potwierdzenie w kolejnych przepisach ustawy tj. przepis art. 15 ust. 1 (projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie ze studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 (plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego braku naruszeń studium).

W zakresie tym ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium (organ przy odpowiedzi na skargę przedstawił wyciąg ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów.

Podkreślił, że przedmiotem procesu uchwalenia planu nie jest rozwiązywanie indywidualnych spraw, lecz ustanowienie norm prawnych, które będą obowiązywały powszechnie na terenie objętym planem. Zaś ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu należy, zgodnie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Stąd też, przyjmując rozwiązania kwestionowane przez skarżących, Rada Gminy Tarnów wzięła w szczególności, jak wskazano wyżej, istniejący stan faktyczny, jak również walory ekonomiczne przestrzeni, ale również i prawo własności, ingerując w nie nieznacznie.

W zakresie organ przytoczył tezę z wyroku z dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1532/03 (LEX 173691), gdzie Sąd podniósł: "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (teraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Zdaniem organu, plan objęty przedmiotem skargi został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń - zresztą nieznacznych w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie naruszając konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w Konstytucji R.P.. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego, nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt P/6/93, w: OTK 1993, Nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje przepis art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim przepisy art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy. Bowiem wszystkie wskazane wyżej przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w przepisie ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ochrona własności bowiem nie ma charakteru władztwa absolutnego, doznając ograniczeń, o czym wprost stanowi przepis art. 140 k.c., w brzmieniu: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

W konsekwencji organ wskazał, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Jak bowiem podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 (LEX nr 574411): "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m.in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." - wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości."(LEX nr 587209).

Reasumując powyższe wywody organ stwierdził, że:

1.Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony na zasadach i trybie określonym przepisami ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej. Mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, akt ten nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą wyznaczającą takie granice i delegującą taką możliwość na organy gminy jest przywołana powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Działanie organu planistycznego nie było w tym względzie dowolne i nieuzasadnione.

2.Rozwiązania przyjęte w kwestionowanym akcie prawa miejscowego są zgodne z kierunkami i wytycznymi wskazanymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów.

3.Zaskarżona uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przeszły procedurę oceny ich zgodności z przepisami prawa przez służby Wojewody Małopolskiego, które nie zgłosiły dotąd żadnych nieprawidłowości czy zastrzeżeń.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących zaakcentował, że przebieg drogi istniejącej nie odzwierciedla przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XXI/285/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 marca 2021 r., poz. 1461, która została zaskarżona w części dotyczącej:

1) § 6 i § 29 uchwały, w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały - w zakresie nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...], która stanowi własność D. B.;

- [...]; [...]; [...], która stanowi własność E. B.;

2) § 6 i § 29 uchwały, w zw. z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały - w zakresie nieuzasadnionego ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych:

- [...], która stanowi współwłasność T. G. i S. G.;

- [...], [...], która stanowi własność K. B.;

- [...], która stanowi własność R. B..

Na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżący są właścicielami nieruchomości: [...] (własność D. B.), [...]; [...]; [...] (własność E. B.), [...] (współwłasność T. G. i S. G.), [...], [...] (własność K. B.), [...] (własność R. B.).

Zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/w nieruchomości znajdują się w terenie objętym granicami tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, regulacjami zaskarżonej uchwały.

Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżących należało przystąpić do badania zarzutów skargi, które – zdaniem Sądu - nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazuje, że naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne.

W myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym przedmiotową skargą - uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.

Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu została podjęta w dniu 20 września 2010 r. (uchwała nr XLIX/511/2010 Rady Gminy Tarnów o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.).

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.). Dowody na dokonane czynności proceduralne wymagane prawem znajdują się w aktach planistycznych.

Procedura sporządzania i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. przebiegała następująco:

1) uchwała XLIX/511/2010 Rady Gminy Tarnów z dnia 20.09.2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.;

2) ogłoszenie prasowe (z dnia 08.12.2011 r.) i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.;

3) wykaz wraz z rozstrzygnięciem Wójta w sprawie wniosków mieszkańców złożonych przed przystąpieniem do opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) zawiadomienie (z dnia 6.04.2012 r.) instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.; wraz z dowodami doręczenia;

5) wykaz i rozstrzygnięcie wójta w sprawie wniosków instytucji złożonych do miejscowego planu i prognozy oddziaływania na środowisko;

6) uzgodnienie zakresu i szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko: RDOŚ (12.12.2012 r.);

7) uzgodnienie zakresu i szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko: PPIS (07.12.2012 r.);

8) decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.11.2015 r. wraz z procedurą związaną z uzyskaniem w/w decyzji;

9) prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w miejscowości Z.;

10) prognoza oddziaływania na środowisko wraz z podsumowaniem i uzasadnieniem;

11) wykaz materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby projektu miejscowego planu wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy § 10 ust.1 ustawy;

12) wykaz materiałów planistycznych, sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych wykorzystywanych na potrzeby projektu miejscowego planu § 10 ust. 2 ustawy;

13) zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgodnienia wraz z dowodami przekazania projektu miejscowego planu wraz z uzgodnieniami;

14) zawiadomienia instytucji i organów właściwych do opiniowania wraz z dowodami przekazania projektu miejscowego planu wraz z opiniami;

15) Decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego w sprawie przeznaczenia gruntów na cele nieleśne (25.07.2017r.) wraz z dokumentacją związaną z uzyskaniem w/w decyzji;

16) pismo G. S.A. w sprawie udostępnienia przebiegu gazociągów (05.02.2018 r.);

17) ogłoszenie prasowe I wyłożenie (z dnia 7.08.2018 r.) i obwieszczenie oraz BIP Urzędu Gminy Tarnów o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia i z egzemplarzem projektu planu;

18) protokół z dyskusji publicznej (z dnia 27.09.2018 r.) nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia;

19) rozstrzygnięcie Wójta w sprawie uwag złożonych do projektu planu wyłożonego od 20.08.2018 do 5.10.2018 r. z dnia 19.11.2018 r.;

20) wykaz uwag złożonych po terminie;

21) ogłoszenie prasowe II wyłożenie (23.04.2019 r.) i obwieszczenie oraz BIP Urzędu Gminy Tarnów o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia i z egzemplarzem projektu planu;

22) protokół z dyskusji publicznej (z dnia 13.06.2019 r.) nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia;

23) wykaz uwag złożonych do projektu planu wyłożonego od 13.05.2019 r. do 08.07.2019 r. wraz z rozstrzygnięciem uwag ( 23.08.2019 r.);

24) uchwała Rady Gminy Tarnów z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie etapowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.;

25) uchwała Rady Gminy Tarnów z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie etapowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. uchylająca poprzednią uchwałę w tej sprawie;

26) ogłoszenie prasowe III wyłożenie (09.09.2020 r.) i obwieszczenie oraz BIP Urzędu Gminy Tarnów o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia i z egzemplarzem projektu planu;

27) protokół z dyskusji publicznej (z dnia 30.09.2020 r.) nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia;

28) wykaz uwag złożonych do projektu planu wyłożonego od 17.09.2020 r. do 16.10.2020 r. wraz z rozstrzygnięciem uwag (25.11.2020 r.);

29) uchwała Rady Gminy Tarnów z dnia 09.12.2020 r. w sprawie etapowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. zmieniająca załącznik graficzny do poprzedniej uchwały;

30) informacje o składzie zespołu autorskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Tarnów wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

31) uchwała nr XXI/286/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 25.02.2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z.;

32) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 marca 2021 r. poz. 1461.

Procedura ta przebiegła, zdaniem Sądu, prawidłowo i zgodnie z zapisami u.p.z.p. Organ planistyczny dochował wymogów procedury określonej przepisami u.p.z.p., a przed podjęciem uchwały zapewniono zainteresowanym możliwość czynnego udziału w przygotowaniu projektu planu, a także uwzględniono częściowo zgłaszane uwagi.

Należy zauważyć, że w procedurze uchwalania planu najczęściej interesy różnych podmiotów są rozbieżne, np. w zakresie wyznaczania w planie ciągów komunikacyjnych, co ogranicza prawa jednych właścicieli względem innych w kontekście dostępności komunikacyjnej.

W niniejszym przypadku skarżący również mieli możliwość czynnego uczestniczenia i zgłaszania uwag w procedurze związanej z uchwalaniem planu miejscowego.

Jak wynika to z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżących, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżących został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd przy tym wskazuje, że – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK117/13: w postępowaniu toczącym się na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (...). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art 101 ust. 1 u.s.g. sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Biorąc pod uwagę zarzuty skargi skarżący powołują się na naruszenie przez skarżoną uchwałę ich prawa własności działek leżących w obrębie tego planu, jak i uchybienia dotyczące zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, w tym uchwalenie planu z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości oraz przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego.

Skarżący kwestionują dokonaną planem zmianę przebiegu drogi (poprzez jej poszerzenie) oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) kosztem działek o numerach ewidencyjnych: [...], która stanowi własność D. B.; [...]; [...]; [...], która stanowi własność E. B.; oraz drogi oznaczonej symbolem [...]KDX (tj. tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) przez działki o numerach ewidencyjnych: [...], która stanowi współwłasność T. G. i S. G.; [...], [...], która stanowi własność K. B..

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Może ono podlegać ograniczeniom w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym ze źródeł takich ograniczeń mogą być ustalenia planu miejscowego, ingerujące w uprawnienie do rzeczy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, stanowiące wyłączną kompetencję rady gminy. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżących. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oraz w świetle argumentów organu wyrażonych w odpowiedzi na skargę Sąd doszedł do przekonania, że ustalając w zaskarżonym planie normy prawa miejscowego co do działek skarżących organ planistyczny, w zgodzie ze strategicznym dokumentem jakim jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów (przyjęte Uchwałą Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 r. ze zm.), nie naruszył prawa.

Sąd stwierdził, czego z resztą nie kwestionowali skarżący, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek skarżących pozostaje w zgodności ze studium gminnym, a tym samym został spełniony warunek wynikający z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd wskazuje, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące prawo, w tym ustalenia planu miejscowego. Ustalenia planu miejscowego stanowią zatem składową zbioru norm prawnych kształtujących treść prawa własności w odniesieniu do konkretnych nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym.

W katalogu określonym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. własność stanowi jedną z wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji pomiędzy różnymi wartościami. Brak jest przy tym podstaw prawnych, aby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami.

Jak wyżej wskazano, funkcja planowania przestrzennego polega na wyważaniu różnorodnych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego.

Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem miejscowym. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą zatem w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać przez to również i kształtować uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze, przy czym w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Podkreślić przy tym należy, iż opisany sposób ingerencji jest dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów prawa, o ile jednak nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenie prawa własności nie może prowadzić bowiem do faktycznego pozbawienia jednostki tego prawa.

Organ planistyczny gminy winien wyważyć wartości, które zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należą do nich m. in. wymagania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, potrzeby interesu publicznego oraz prawo własności.

Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą zrównoważonego rozwoju. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć.

Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.).

Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.

Wprowadzone zakwestionowane skargą zapisy planu miejscowego i rysunku planu (załącznika graficznego nr 1) przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego.

Jeżeli nawet zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżących, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne (w tym komunikacyjne), ochrony przyrody i krajobrazu.

Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.

Zasada zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu polegającym na zapewnieniu właściwych form planowania i zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju danego terenu. Zrównoważony rozwój nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego. Powinien on także zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. W stosowaniu pojęcia zrównoważonego na gruncie przepisów u.p.z.p. należy uwzględnić powiązania pomiędzy środowiskiem, a planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. W zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń.

Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej części terenu objętego planem, a to w zakresie ustalenia przebiegu drogi oznaczonej symbolem 16KDX i 17KDX (tj. stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych).

Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu ich prawa własności, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.

Analizując tekst i rysunek planu należy dojść do wniosku, że kwestionowane skargą zapisy dotyczące przebiegu dróg oznaczonych symbolem 16KDX i 17KDX (stanowiących tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) zostały wyznaczone w planie w związku z koniecznością zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych.

W zaskarżonej uchwale oznaczono ciąg pieszo-jezdny KDX, a więc najniższy w hierarchii komunikacyjnej ciąg komunikacyjny, który przede wszystkim ma na celu obsługę ruchu do nieruchomości zlokalizowanych w jego najbliższym sąsiedztwie, dla zapewnienia możliwości posadowienia urządzeń infrastruktury komunalnej oraz możliwości poruszania się po nim pojazdów służb komunalnych i uprzywilejowanych (np. straż pożarna, policja, pogotowie ratunkowe).

Jak wynika z twierdzeń stron, zdjęć zalegających w aktach sprawy oraz danych dostępnych na Google Maps, w obszarze tym istnieją już kwestionowane ciągi pieszo-jezdne, a – jak wskazuje organ - wyznaczone rysunkiem planu linie rozgraniczające są oparte na istniejących skarpach albo prowadzone są w odległościach od krawędzi jezdni w taki sposób, aby w przyszłości umożliwić modernizację istniejących dróg, np. poprzez realizację chodników, urządzeń odwadniających lub oświetlenia; tak więc organ planistyczny ustaleniami planu miejscowego ten stan co do zasady tylko powielił (działki skarżących oznaczono kolorem niebieskim na k. 40 akt sądowych).

Skarżący akcentują, że przebieg drogi istniejącej nie odzwierciedla przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czego co do zasady nie kwestionuje organ. Podnosi jednakże, że przewidziana w planie ingerencja wykraczająca poza stan istniejący, w zakresie wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego 16KDX i 17KDX, ma charakter minimalny i ograniczony, a w stosunku do działek skarżących, ale również pozostałych, została zachowana zasada proporcjonalności, gdyż nieruchomości te zostały objęte w porównywalnym stopniu pasem ciągu pieszo-jezdnego w sytuacji, gdy w tym zakresie nie ma rozwiązań alternatywnych, także w kontekście ukształtowania terenu (istniejące skarpy).

Sąd zwraca uwagę, że rozwiązania przewidziane planem miejscowym są pewną wizją urbanistyczną i nie ma podstaw by odpowiadały one dokładnie istniejącemu stanowi w terenie. Ponadto przedmiotem procesu uchwalania planu miejscowego nie jest rozwiązywanie indywidualnych spraw i sporów, lecz ustanowienie norm prawnych, które będą obowiązywały powszechnie na terenie objętym planem.

Ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu należy, zgodnie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., uwzględnić w szczególności wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Stąd też, jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, przyjmując rozwiązania kwestionowane przez skarżących Rada Gminy Tarnów wzięła pod uwagę zarówno stan istniejący, jak i walory ekonomiczne przestrzeni, ale również i prawo własności, ingerując w nie nieznacznie.

Wbrew twierdzeniom skarżących - z rysunku planu wynika, że pasy terenu oznaczone symbolem 16KDX i 17KDX (tereny ogólnodostępnych ciągów pieszo-jezdnych) stanowią jedynie niewielką część nieruchomości skarżących. Pasy rozgraniczające pas drogowy zostały w rysunku planu wyrysowane proporcjonalnie po obu stronach osi jezdni, a nie tylko po stronie działek skarżących. Nie nastąpiło zatem postawienie skarżących w gorszej pozycji od właścicieli innych okolicznych nieruchomości objętych symbolem 16KDX i 17KDX.

Nadto w zaskarżonym planie miejscowym wyznaczono także nieprzekraczalną linię zabudowy, która obejmuje m. in. działki skarżących (co zostało ujęte w części tekstowej, jak i graficznej planu miejscowego).

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżących naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Zdaniem Sądu organ planistyczny wyważył interes publiczny ze słusznym interesem skarżących i przebieg dróg oznaczonych symbolami 16KDX i 17KDX wyznaczył w taki sposób, aby z jednej strony zapewnić legalny oraz racjonalny stan faktyczny, prawny oraz planowany, a z drugiej strony, by jedynie w stopniu niezbędnym dokonać ingerencji w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości, skoro wyznaczone linie rozgraniczające pas drogowy dotyczą nieruchomości po obu stronach drogi.

Z rysunku planu wynika, że pasy terenu oznaczone symbolem 16KDX i 17KDX stanowią jedynie niewielką część nieruchomości skarżących, obejmują nieruchomości skarżących jedynie w niezbędnym zakresie. Pozostała część nieruchomości skarżących znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN. Skarżący mają możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z pozostałymi ustaleniami planistycznymi, a organ planistyczny wyważając interes publiczny ze słusznym interesem strony nie naruszył zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Nie doszło do dowolnego, arbitralnego działania organu w tym zakresie.

Trzeba więc stwierdzić, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego dla działek skarżących zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają założenia Studium. Organ, w odniesieniu do działek skarżących, nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie naruszył zasady proporcjonalności.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie zobowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego".

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2363/20 stwierdził, że "Gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 402/16, "Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa, oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień."

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 112/22 "Wyposażenie rady gminy (miasta) w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy, a w związku z tym nie każda ingerencja w sposób wykonywania tego prawa będzie w praktyce mogła być uznana za niedozwoloną. Stąd też przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego."

Co do zarzucanej skargą kwestii naruszenia prawa własności, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

Ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

W związku z powyższym zarzuty skarżących przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności oraz naruszenia prawa własności Sąd uznał za bezzasadne, a stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za zasługujące na akceptację.

Odnosząc się na koniec do podniesionej w skardze kwestii prognozy skutków finansowych, to Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia, przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego.

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, stanowił, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że art. 17 pkt 5 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 17 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 r., poz.1688). Skoro jednak obowiązywał w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały winien być uwzględniony w kontroli legalności tej uchwały.

Ustalając charakter prawny prognozy skutków finansowych oraz jej wpływ na plan miejscowy warto wyjść od tego, że prognoza w języku potocznym jest przewidywaniem czegoś. W Słowniku Języka Polskiego wskazuje się, że prognozą jest przewidywanie zdarzeń lub faktów oparte na uzasadnionych przesłankach, formułowane przez specjalistów w danym zakresie (Słownik Języka Polskiego PWN L-P, red. M. Szymczak, Warszawa 1995, s. 889). Co do charakteru prawnego prognozy skutków finansowych trzeba dostrzec, że niewątpliwie nie ma ona charakteru normatywnego. Stanowi ona w swej istocie analizę finansową, nie zaś wypowiedź przybierającą postać nakazu, zakazu, czy dozwolenia. Prognoza o niczym nie rozstrzyga. Prognoza nie stanowi też elementu projektu planu miejscowego, ani też samego planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, prognoza powinna być przekazana wraz z projektem uchwały, jako element dokumentacji prac planistycznych. Prognoza nie ma również wiążącego charakteru. Rada gminy, uchwalając miejscowy plan, nie jest związana jej ustaleniami (przewidywaniami), ani zawartymi w niej zaleceniami. Na charakter prawny prognozy wpływa również i to, że sporządza ją, zgodnie z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., sam wójt. Możliwy, ale nieobligatoryjny jest udział "czynnika profesjonalnego". Zgodnie bowiem z art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. opracowania i ekspertyzy, niestanowiące operatu szacunkowego, dotyczące skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych może, ale nie musi sporządzać rzeczoznawca majątkowy. Wbrew więc słownikowemu rozumieniu prognozy, opracowanie nie musi mieć charakteru specjalistycznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się informacyjny charakter prognozy, wskazując, że rada gminy powinna mieć świadomość, uchwalając plan miejscowy, jego skutków finansowych. Niewątpliwie jest to główny cel i istota prognozy. Prognoza może mieć również walor informacyjny dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych planem miejscowym. Zauważyć trzeba jednak doniosłą różnicę pomiędzy prognozą skutków finansowych uchwalenia planu a operatem szacunkowym dla poszczególnych nieruchomości objętych planem. Opracowania te różni zakres, stopień szczegółowości, jak też związanie organów. W przypadku prognozy organ uchwałodawczy prognozą nie jest związany; może co najwyżej na podstawie wniosków w niej zawartych doprowadzić do zmiany projektu planu lub odstąpić od jego uchwalenia. Znacząco inna jest w tym kontekście moc operatu szacunkowego dla podmiotów orzekających o opłacie planistycznej lub odszkodowaniu. Dostrzec wreszcie warto, że warunkiem uchwalenia miejscowego planu nie jest zagwarantowanie środków finansowych na pokrycie ewentualnych wydatków wywołanych uchwaleniem miejscowego planu.

Warto również zwrócić uwagę na zakres prognozy, który określa § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2021 r. poz. 2404, poprzednio § 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z przywołanym przepisem prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego zawiera w szczególności: 1) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy; 2) prognozę wpływu ustaleń planu miejscowego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy; 3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych. W ocenie Sądu wskazane w rozporządzeniu elementy prognozy zorientowane są wokół pojęcia dochodów i wydatków gminy, co naprowadza na wniosek, zgodnie z którym prognoza w swej istocie stanowi instrument służący prowadzeniu gospodarki finansowej przez gminę, gromadzeniu danych mających znaczenie dla konstruowania przyszłego budżetu gminy, na który uchwalenie miejscowego planu może wpływać w większy lub w mniejszy sposób, i to w sposób, który na etapie uchwalania planu w zakresie wielu czynników pozostaje niepewny.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, prognoza ma tylko pośrednie znaczenie dla sposobu wykonywania władztwa planistycznego, dostarczając radzie gminy argumentacji o charakterze finansowym, nie merytorycznym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że bezspornie w procedurze poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały sporządzono dokument określony "prognoza skutków finansowych" (17-to stronicowy dokument w tomie 1 akt planistycznych). Sąd postrzega prognozę skutków finansowych, jako akt służący radzie gminy do prowadzenia gospodarki finansowej. Przy takim założeniu istotne jest wzięcie pod uwagę przez organ planistyczny, a w szczególności organ uchwałodawczy, możliwych skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że skutki finansowe uchwalenia planu miejscowego były uwzględniane przez Radę Gminy Tarnów przy uchwalaniu planu miejscowego. Oczywiście można polemizować z tym, czy te założenia i przewidywania organów planistycznych były słuszne. Polemika w tym zakresie wymyka się jednak ocenie legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny.

Tak więc, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony na zasadach i trybie określonym przepisami u.p.z.p. oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej - bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Mimo pewnych ograniczeń w wykonywaniu przez skarżących prawa własności nieruchomości, akt ten nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą wyznaczającą takie granice i delegującą taką możliwość na organy gminy jest przywołana powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem prawa własności, które nie jest prawem absolutnym. Zdaniem Sądu, działanie organu uchwałodawczego nie było w tym względzie ani dowolne, ani nieuzasadnione, a rozwiązania przyjęte w kwestionowanym akcie prawa miejscowego są zgodne z kierunkami i wytycznymi wskazanymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów.

Sąd akcentuje, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Gminy wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżących uprawnień właścicielskich. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Brak jest podstawy prawnej do obciążenia skarżących, mimo oddalenia skargi, kosztami postępowania, o co organ wniósł w odpowiedzi na skargę.