Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 678/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 926/22 w sprawie ze skargi "O." Sp. z o.o. w P. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2022 r. nr SŻ.906.5.2022.MB w przedmiocie nakazu prawidłowego etykietowania suplementu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz "O." Sp. z o.o. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 926/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. (dalej jako: "skarżąca spółka") na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie nakazu inspektora sanitarnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dębicy z dnia [...] marca 2022 r. w punkcie drugim oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dębicy z dnia [...] marca 2022 r. w punkcie drugim oraz zasądził od Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uwzględniając treść art. 12 ust. 1 i 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006(WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy, Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/\/\/E oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 ze zm..; dalej jako: "rozporządzenie 1169/2011) organy naruszyły ww. przepisy, ale też nie wyjaśniły dostatecznie sprawy w tym aspekcie, czy konkretna etykieta przez swą konstrukcję (łatwość odklejenia i ewentualnego doklejenia wierzchniej warstwy z powrotem do powierzchni wewnętrznej warstwy) i właściwości spełnia wymóg dostępności tych zmieszczonych na niej informacji dla przeciętnego konsumenta. Organy natomiast oparły się na interpretacji Głównego Inspektora Sanitarnego zawartej w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r., które nie jest źródłem prawa. Wobec zdaniem Sądu naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Sąd wskazał przy tym, że nie wszystkie informacje obowiązkowe są objęte wymogiem ich umieszczenia w jednym polu widzenia. Przepis art. 13 ust. 5 rozporządzenia 1169/2011 wskazuje, że w jednym polu widzenia mają znajdować się jedynie informacje, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. a), e) i k). Ponadto definicja etykiety, zamieszczona w art. 2 ust. 2 lit. i, co do zasady, nie wyklucza dopuszczalności stosowania etykiety składającej się z kilku warstw, czy też stron. Z tego względu nie można było uznać, by z treści przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia 1169/2011 wynikał obowiązek umieszczenia wszystkich informacji obowiązkowych na jednej warstwie etykiety. Dopuszczalność natomiast umieszczenia części informacji obowiązkowych w warstwie wewnętrznej etykiety uwarunkowana jest przez sposób, w jaki producent informuje na zewnętrznej części opakowania o dalszej zawartości tej samej przecież etykiety typu "peel–off" i - co istotne - ocenę w aspekcie przeciętnego konsumenta, czy może on z łatwością zapoznać się z wszystkimi wymaganymi informacjami. Z uwagi na sposób sformułowania i wygląd wierzchniej warstwy etykiety Sąd uznał, że będąca przedmiotem postępowania etykieta, co do zasady, mogła spełniać wymogi stawiane przez art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011.

II

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez błędną interpretację i stwierdzenie, że jeżeli na wierzchniej warstwie etykiety znajduje się informacja, jakiego rodzaju dane zamieszczone są na kolejnej warstwie etykiety a dodatkowo informacja ta opatrzona jest zaleceniem, aby zapoznać się z całością etykiety oraz znakiem graficznym (strzałką), wskazującym miejsce otwarcia kolejnej warstwy etykiety to nie można że w takiej sytuacji informacje obowiązkowe zamieszczone na kolejnej warstwie etykiety są zasłonięte,

2. art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że etykieta spełnia wymagania stawiane przez wyżej wskazane uregulowania dotyczące dostępności i umieszczenia obowiązkowych informacji,

3. art. 138 ust. 2 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. U. UE. L. z 2017 r. Nr 95 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie nr 2017/625") poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie doszło do naruszenia przepisów wyżej przywołanych, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki, które dawałyby organom pierwszej i drugiej instancji podstawę do wydania decyzji nakazującej zmianę etykiety.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1. nieprawidłową ocenę dowodów w zakresie ustaleń faktycznych odnoszących się faktu zasłonięcia w etykiecie ,,peel-off" informacji obowiązkowych w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1169/2011,

2. nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że organy administracji nie wykazały faktów istotnych dla sprawy w toku postępowania administracyjnego, a dopiero po jego zakończeniu uzupełniły materiał dowodowy o wykazanie faktów istotnych dla sprawy o dowód utrwalony adnotacją służbową z dnia 22 lipca 2022 r.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie w przedmiocie nakazu inspektora sanitarnego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dębicy z dnia [...] marca 2022 r. w punkcie drugim oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dębicy z dnia [...] marca 2022 r. w punkcie drugim. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do oceny dopuszczalności umieszczania po wewnętrznej stronie etykiety peel-off (tj. etykiety wielowarstwowej, odklejanej) informacji obowiązkowych, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, które dotyczą danych szczegółowych, jakie mają być umieszczane na suplementach diety.

Skarga kasacyjna skarżącej oparta została na naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a więc na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące błędnej wykładni postanowień rozporządzenia nr 1169/2011, a opisane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przez błędną wykładnię rozumie się nieprawidłowe odczytanie normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylne zrozumienie jej treści lub znaczenia prawnego bądź też niezrozumienie intencji ustawodawcy.

Analizując postanowienia, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 określa wykaz danych szczegółowych, których podanie jest obowiązkowe. Z kolei pozostałe informacje objęte nakazem ich uzupełnienia stanowią informacje obowiązkowe, które należy umieścić na opakowaniu suplementu diety stosownie do § 5 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2023 r. poz. 79; dalej jako: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety"). Jednocześnie w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zawarto zastrzeżenie, że do znakowania suplementów diety stosuj się przepisy rozporządzenia nr 1169/201 1, z uwzględnieniem ust. 2-7. Powyższe informacje są zatem informacjami obowiązkowymi objętymi nakazem ich uzupełnienia i to w niniejszej sprawie nie było kwestionowane.

Artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 przewiduje, że obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być łatwo dostępne, zgodnie z ww. rozporządzeniem, w odniesieniu do każdego środka spożywczego. Przy czym w przypadku żywności opakowanej obowiązkowe informacje na temat żywności muszą się znajdować bezpośrednio na opakowaniu lub na załączonej do niego etykiecie (zob. art. 12 ust. 2). Niemniej jednak przepis ten określa jedynie w sposób ogólny wymóg co do dostępności informacji na temat żywności.

Wykładając natomiast treść art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wyjaśnić należy, że wynika z niego, że bez uszczerbku dla przepisów krajowych przyjętych na mocy art. 44 ust. 2 obowiązkowe informacje na temat żywności muszą być umieszczone w widocznym miejscu w taki sposób, aby były dobrze widoczne, wyraźnie czytelne oraz, w stosownych przypadkach, nieusuwalne. Nie mogą być w żaden sposób ukryte, zasłonięte, pomniejszone ani przerwane jakimikolwiek innymi nadrukami, ilustracjami czy innym materiałem.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że z treści powyższego przepisu wynika, że chodzi tutaj o ukrycie lub zasłonięcie informacji obowiązkowej nadrukiem, ilustracją, czy materiałem innym niż sama etykieta, na której znajdują się informacje obowiązkowe, przy czym postanowienia rozporządzenia nr 1160/2011 nie definiują w sposób odrębny czynności ukrycia lub zasłonięcia informacji. Ocenę ukrycia lub też zasłonięcia informacji obowiązkowej wynikającej z postanowień europejskich oraz krajowych należy dokonywać ad casum z uwzględnieniem indywidualnych cech danej etykiety. Takiej też oceny dokonał Sąd pierwszej instancji wskazując, że etykieta, która była przedmiotem kontroli była etykietą wielowarstwową (peel-off). Na zewnętrznej warstwie etykiety znajdowała się część informacji obowiązkowych, wymienionych w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 oraz w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Na zewnętrznej warstwie etykiety zawarta była informacja, że: "[...]". Na zewnętrznej warstwie etykiety była zamieszczona strzałka wskazująca na kolejną warstwę. Wobec tego uznać należało, że skoro na wierzchniej warstwie etykiety znajduje się informacja, jakiego rodzaju dane zamieszczone są na kolejnej warstwie etykiety a dodatkowo informacja ta opatrzona jest zaleceniem, aby zapoznać się z całością etykiety oraz znakiem graficznym (strzałką), wskazującym miejsce otwarcia kolejnej warstwy etykiety to nie można było stwierdzić, że w takiej sytuacji informacje obowiązkowe zamieszczone na kolejnej warstwie etykiety są zasłonięte, lub ukryte zgodnie z postanowieniami rozporządzenia nr 1169/2011.

Powyższe twierdzenia czynią zatem niezasadne zarzuty zawarte w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zakresie postanowień rozporządzenia nr 1169/2011 jest prawidłowa.

W konsekwencji powyższego niezasadny jest także zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 2017/625 poprzez błędną jego wykładnię. Analizując powyższe przesłanki wynikające rozporządzenia nr 1169/2011 uznać należało, że nie stanowiły one podstawy do wydania decyzji nakazującej zmianę etykiety.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłową ocenę dowodów w zakresie ustaleń faktycznych odnoszących się faktu zasłonięcia w etykiecie ,,peel-off" informacji obowiązkowych w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1169/2011. Wskazać jednakże należy, ze zarzut ten jest nieprawidłowo skonstruowany przez wnoszący skargę kasacyjną organ, bowiem art. 7 k.p.a. odnosi się do zasady prawdy obiektywnej, zaś art. 77 § 1 k.p.a. określa, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jedynie wskazany przez wnoszący skargę kasacyjną organ art. 80 k.p.a. odnosi się do oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego przy czym zaznaczyć należy, że nie wykazano w skardze kasacyjnej, w szczególności jej uzasadnieniu, na czym polegała nieprawidłowa ocena dowodów w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących faktu zasłonięcia w etykiecie ,,peel-off".

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymogom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie organ tej powinności w ww. zakresie uchybił, co uniemożliwiło rozpoznanie tego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.