Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 485/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58  par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska – Hrycyk, , Protokolant referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w N. postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 28 kwietnia 2022 r. J. S. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w N. (dalej: SPZOZ) – w części obejmującej § 12 ust. 5 pkt 8, w zakresie w jakim przewiduje on, że członek Rady Społecznej SPZOZ może zostać odwołany przed upływem kadencji w następujących okolicznościach zaistniałych w trakcie kadencji : "warunkowego umorzenia postępowania karnego przez sąd w przypadku zaistnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego"

Skarżąca zarzuciła skarżonemu przepisowi uchwały:

1) naruszenie jej interesu prawnego i uprawnienia poprzez wprowadzenie takiego zapisu w statucie, który może skutkować pozbawieniem jej osoby członkostwa w społecznej radzie SPZOZ w N. w trakcie trwania kadencji;

2) naruszenia trwałości organu poprzez wprowadzenie zasady, która może obejmować zakresem obowiązywania całą kadencję w czasie jej trwania;

3) naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa polegające na nadużyciu swojej pozycji przez Radę Miejską w N. wobec jej osoby;

4) naruszenie zasady praw nabytych poprzez możliwe odebranie jej prawa do zasiadania w społecznej radzie SPZOZ w N. poprzez zmodyfikowanie zapisu statutu SPZOZ w N. z dnia 14.04.2022r.;

5) naruszenie zasady zakazu działania prawa wstecz poprzez wprowadzenie zapisu w § 12 ust. 5 pkt. 8 w brzmieniu "na czas trwania kadencji" trwającej obecnie, a obejmującego cały czas jej trwania;

6) wykorzystanie aktu prawa lokalnego do walki politycznej przez autora projektu.

Zdaniem skarżącej zaskarżony zapis ww. uchwały został wymierzony konkretnie w jej osobę i zmierza do pozbawienia skarżącej członkostwa w Radzie Społecznej SPZOZ (dalej: Rada SPZOZ), co potwierdza przebieg dyskusji nad uchwałą. Jak dalej wskazuje skarżąca, zostało wobec niej warunkowo umorzone postępowanie karne, zaś okres próby skończył się 18 marca 2022 r. Wskazana regulacja spowoduje więc usunięcie skarżącej ze składu Rady SPZOZ, gdyż nie ma w jej składzie innej osoby, której mogłaby ona dotyczyć. Ponadto nastąpiłoby to po zakończeniu okresu próby warunkowego umorzenia postępowania, co oznacza działanie prawa wstecz. Skarżony zapis jest, w przekonaniu skarżącej, urzeczywistnieniem gry politycznej i działaniem nastawionym na to, by przedstawić konkurenta w złym świetle oraz poniżyć go w oczach opinii publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego, warunkującego wniesienie skargi – nie wykazała bowiem, że zaskarżony § 12 ust. 5 pkt. 8 uchwały dotyczy jej osoby. O ile bowiem Radzie Miejskiej znany jest fakt, że skarżąca jest członkiem Rady SPZOZ, to jednak nie jest znane to, że dotyczy jej kwestionowany przepis. Skarżąca nigdy bowiem nie poinformowała Rady Miejskiej w N., że jest osobą, wobec której prawomocnie warunkowo umorzono postępowania karne prowadzone z oskarżenia publicznego za przestępstwo popełnione umyślnie. W skardze zawarto jedynie mgliste twierdzenie o zakończeniu okresu próby w marcu 2022 r., a z samej treści skargi wynika, że skarżony przepis jedynie może mieć – w przyszłości i prawdopodobnie – zastosowanie do skarżącej. W czasie wspomnianej dyskusji na sesji Rady Miejskiej nie padło nazwisko skarżącej, zaś ocenna wypowiedź Przewodniczącego Rady, iż chodzi wyłącznie o skarżącą nie jest w niniejszej sprawie dowiedziona i obiektywna.

Organ wskazał również, że żaden przepis prawa nie wskazuje, że osoba, wobec której prawomocnie warunkowo umorzono postępowanie karne prowadzone z oskarżenia publicznego za przestępstwo popełnione umyślnie nie może być odwołana z rady społecznej SP ZOZ. Taka osoba jest osobą, która dopuściła się przestępstwa, czego dowodzi art. 66 § 1 Kodeksu karnego. Z kolei jak wskazuje art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust.2 pkt 4 ustawy o działalności leczniczej, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego indywidualnie w ramach statutu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ustala wiążąco taką okoliczność normatywną czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej przed upływem kadencji. Tym samym kryteria/przesłanki odwołania ze składu Rady Społecznej ustawodawca pozostawił lokalnemu prawodawcy. Oznacza to, iż zaskarżone działanie prawodawczej strony przeciwnej jest legalne i stanowi realizację m.in. art. 7 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie Rada Miejska uznała, iż nie jest właściwe dla jej postrzegania jako organu prawodawczego i stanowiącego Gminy N. - któremu stawia się określone wymagania społeczne - tolerowanie w radzie społecznej zakładu opieki zdrowotnej osoby, która dopuściła się przestępstwa ściganego umyślnego z oskarżenia publicznego.

Organ wskazał również, że wbrew wskazaniom skarżącej kwestionowany przepis ten nie ma działania retroaktywnego, a dotyczy przypadków członków, wobec których orzeczenie sądu zapadło wyłącznie w trakcie trwania kadencji, a nie np. przed jej rozpoczęciem, a idąc logiką rozumowania skarżącej najbezpieczniejszym dla niej rozwiązaniem było nie popełniania przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego w trakcie trwania kadencji Rady Społecznej. Organ zauważył, wg. Jego wiedzy skarżąca została oskarżona przez Prokuratora z Prokuratury Rejonowej w B. o świadome posłużenie się dokumentem ze sfałszowanym przez skarżącą podpisem w celu wyboru jej osoby przez Radę Miejską w N. na funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w B. w 2019 r., przy czym skarżąca nigdy nie informowała o prawomocnym wyniku postępowania karnego prowadzonym z zawiadomienia Gminy N. i strona przeciwna na dzień podejmowania uchwały nie miała formalnej i oficjalnej wiedzy o statusie prawnym skarżącej w tym aspekcie.

Odnosząc się do zapisu o zaistnieniu przesłanki odwołania w trakcie trwania kadencji członka Rady SPZOZ, organ wskazał, ż oczywistym jest, iż Rada Miejska nie powinna powoływać do Rady SPZOZ osób, co do których ma wiedzę (na dzień powołania) o uprzednim skazaniu lub braku rekomendacji, albowiem następnie musiałaby je niezwłocznie odwołać. Powołanie do Rady poprzedza m.in. wstępny proces oceny/kontroli kandydatów pod kątem zasadności i dopuszczalności ich powołania. Odwołanie zaś stanowi wynik procesu element kontroli bieżącej trwającej w trakcie kadencji czego wprost np. dotyczą okoliczność wskazane m.in. w § 12 ust. 5 pkt 3, 5, 7.

W piśmie z 23 lutego 2023 r. organ poinformował ponadto, że skarżąca w trakcie trwania swojej kadencji w Radzie SPZOZ nie została z tej Rady odwołana, jak również nie została wybrana do nowej Rady SPZOZ, co potwierdza załączona uchwała Rady Miejskiej w N. z 31 stycznia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ww. ustawy sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie polega na ocenie, czy spełnia wymogi formalne. Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

W przypadku skargi na akty organów gminy, osoba fizyczna składająca skargę musi wykazać swoją legitymację do jej wniesienia w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnoszona na tej podstawie skarga jest przysługującym każdemu podmiotowi prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego lub uprawnienia przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ gminy wydający akt generalny (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, Lex nr 384677). Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawna osoby wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). W konsekwencji skarżący musi wykazać związek pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną, polegający na tym, że akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną, wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawiając go pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573 i z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, Lex nr 1391696).

Podkreślenia przy tym wymaga, że oparty na pojęciu interesu prawnego warunek uzyskania legitymacji skargowej został określony w sposób węższy niż ma to miejsce w przypadku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że skarżony akt dotyczy sfery interesów prawnych wnoszącego skargę, ale konieczne jest wykazanie, że regulacje aktu prawa miejscowego naruszają ten interes (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04). Oparta o normę art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga nie ma zatem charakteru powszechnego i nie służy każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego, toteż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2014 r., II OSK 1372/13, Lex nr 2008935).

Niezgodność z prawem uchwały rady gminy, w tym także wyrażająca się w naruszeniu procedury jej podjęcia, może być wystarczającą przesłanką do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzoru przez właściwy organ ( Wojewodę, Izbę Obrachunkową) lub przez Sąd, w razie wniesienia przez te organy skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Sam fakt, że uchwała narusza prawo, nie stanowi natomiast podstawy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, gdyż nie może ten tryb służyć zastępowaniu trybu nadzorczego oraz umożliwiać innym podmiotom wchodzenie w kompetencje organów nadzoru. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). A zatem zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2021r, sygn. akt VII SA/Wa 419/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała by zaskarżona uchwała naruszała jej własny interes, wyznaczony normami prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że zostało wobec niej warunkowo umorzone postępowanie karne, a okres próby zakończył się 18 marca 2022 r. tj. podczas trwania kadencji Rady SPZOZ, przez co, jak twierdzi, jest osobą której bezpośrednio dotyczy zmodyfikowana zaskarżoną uchwałą treść § 12 ust. 5 Statutu. Po pierwsze jednak, z powyższego twierdzenia skarżącej nie wynika jednoznacznie, że doszło w jej przypadku do warunkowego umorzenia postępowania karnego za przestępstwo umyślne, ani że miało to miejsce podczas trwania kadencji, na która została wybrana na członka Rady SPZOZ. Poza tym z pism obu stron postępowania wynika, że przepis ten nie został wobec skarżącej de facto zastosowany. Potwierdzają to zarówno twierdzenia zawarte w skardze (gdzie skarżąca sama przyznaje, że wciąż jest członkiem Rady Społecznej), jak też stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano na nieretroaktywny charakter tego przepisu. W piśmie z 23 lutego 2023 r. organ poinformował ponadto jednoznacznie, że skarżąca w trakcie swojej kadencji nie została odwołana z Rady SPZOZ, a do nowo wybranej Rady SPZOZ nie została zgłoszona i wybrana (co potwierdza załączona uchwała Rady Miejskiej w N. nr [...] z [...] r.). Wobec powyższego nie można stwierdzić, że kwestionowany przepis Statutu dotyczy interesu prawnego skarżącej, a tym bardziej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej będącą przedmiotem skargi uchwałą z [...] r., skoro na podstawie przepisu § 12 ust. 5 Statutu nie została ona pobawiona w rzeczywistości możliwości sprawowania funkcji członka Rady SPZOZ.

Końcowo Sąd zauważa, że co prawda uchwała Rady Miejskiej w N. z [...] r., zawierająca zaskarżony przepis § 12 ust. 5 pkt 8 Statutu weszła w życie 10 maja 2022 r. (opublikowana została w Dz.Urz. Dolno. z 25 kwietnia 2022 r, poz. 2286), a więc już po wniesieniu skargi (28 kwietnia 2022 r.), jednak w opinii Sadu, nie stanowiło to przeszkody zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego . W kwestii powyższej Sąd w orzekającym składzie podziela stanowisko wyrażone m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 . , sygn. akt II OSK 1132/08, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą. Zatem przepis ten wiąże niniejsze naruszenie z istnieniem uchwały wskutek jej podjęcia przez organ gminy, a nie z jej stosowaniem, a w przypadku aktów prawa miejscowego - z publikacją i wejściem w życie. Wobec tego sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy uprawnia do wystąpienia z żądaniem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, że stanowiący podstawę legitymacji procesowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. zarzut naruszenia uchwałą organu gminy interesu prawnego lub uprawnienia rozumiany jest jako subiektywne twierdzenie skarżącego, iż konkretna uchwała dotyczy jego statusu prawnego, tj. sfery praw i obowiązków. Zatem już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić u strony przekonanie o naruszeniu jej interesu prawnego. Przekonanie to jest niezależne od wejścia w życie uchwały. Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność podczas rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny natomiast nie stanowi przesłanki formalnej zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ skarżąca nie wykazała, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.