Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2a, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 12 pkt 17
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Go 507/21 w sprawie ze skargi J.L. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2021 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi S., N. i M. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 507/21, oddalił skargę J.L. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi S., N. i M.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wniesionej na wskazaną wyżej uchwałę zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, art. 6, art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak uwzględnienia prawa własności i aktualnego sposobu wykorzystania polegającej na wykonywaniu działalności w zakresie chowu i produkcji zwierzęcej, czy hodowli, jak również ograniczeń w zakresie budowy biogazowni, które to ograniczenia pojawiły się w planie miejscowym, która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego, jak i dla ogółu społeczeństwa, nie stwarzając żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludności i mienia, których istnienie zapewniłoby dostęp do alternatywnych źródeł energii, a w konsekwencji doprowadzenie do negatywnego wpływu na finanse publiczne,

2. art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez skarżącego w ustawowym terminie, a także pozostawienie ich bez odniesienia się co do treści, co w konsekwencji spowodowało, że organ wykonawczy gminy pozostał w zwłoce i naruszył tryb sporządzenia planu miejscowego,

3. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez nieprawidłowe i naruszające interesy osób zainteresowanych oraz ogółu społeczeństwa zorganizowanie dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pozbawienie możliwości udziału w dyskusji podmiotów zainteresowanych, co mogło mieć wpływ na ostateczną treść planu,

4. § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. przez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag wnoszonych przez skarżącego, jak i inne podmioty w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania, a także nieudokumentowanie rozpatrzenia przedmiotowych uwag,

5. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na której teren działki nr [...], obręb [...], gmina S. przeznaczony został na tereny rekreacyjne, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, zwłaszcza na cele rolne, prowadzenie swojej działalności gospodarczej, jak również zabudowy.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w skardze zakresie.

W skardze skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w nim dokumentów.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem i prowadzi gospodarstwo rolne w gminie S. Jego działalność jest prowadzona głównie na działkach rolnych nr [...], [...], [...], które zostały objęte zaskarżoną uchwałą. Swoją działalność skarżący prowadzi, realizując systematycznie kolejne inwestycje, które miały na celu rozwój gospodarstwa rolnego, rolnictwa na obszarze gminy, ale także wpływ na rozwój innych sektorów, m.in. energetycznego przez podjęcie inwestycji obejmującej budowę biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą o mocy do 0,499 MW na działce nr [...] w obrębie [...]. Postępowania administracyjne w przedmiocie ww. inwestycji podejmowane są przez skarżącego już od 2019 r. Dalej skarżący wyjaśnił, że na jednej z ww. działek zrealizował już przedsięwzięcie obejmujące sześć obiektów inwentarskich przeznaczonych do hodowli trzody chlewnej o obsadzie 1370 DJP. Realizacja tego przedsięwzięcia została pozytywnie zaopiniowana przez odpowiednie organy. 11 kwietnia 2019 r. inwestor wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący wskazał, że w sprawie tej pojawiły się nieprawidłowości w działaniu organów, kolejne decyzje były uchylane, a następnie podjęta została przedmiotowa uchwała, która ograniczyła działalność skarżącego oraz uniemożliwiła budowę biogazowni. Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Marszałek Województwa Lubuskiego udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji służącej do chowu lub hodowli świń obejmującej więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, zlokalizowanego na terenie gospodarstwa rolnego na działce nr [...], obręb [...], gm. S.

Skarżący podniósł, że w dokumentacji obejmującej akta planistyczne nie zostały ujęte uwagi wnoszone przez skarżącego, organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący oraz racjonalny, jak również nie rozstrzygnął uwag skarżącego. Skarżący powołał się na przepis § 12 pkt 17 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wskazał, że rozpatrując uwagi i sprzeciwy organ powinien sporządzić jako załącznik do uchwały kartę w formie tabeli stanowiącej listę nieuwzględnionych uwag, a coś takiego nie miało miejsca. Ponadto uchwała nie zawiera uzasadnienia w zakresie studium. Skarżący wskazał, że argumentacja przedstawiona przez organ, a zawarta w tabelce odnośnie sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącego jest lakoniczna i ogólnikowa.

Zdaniem skarżącego argument, że teren ten ma przysłużyć się rozwojowi turystyki rowerowej i pieszej uznać należy za niewystarczający i nie stanowi o rozpatrzeniu uwag. W ocenie skarżącego w sprawie nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia uwag. Skarżący zarzucił, że sposób zorganizowania publicznej dyskusji nad projektem uchwały (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) nastąpił z naruszeniem interesów społeczeństwa, bowiem dyskusję zorganizowano w dzień roboczy oraz nie w każdej ze wsi, lecz tylko w jednej miejscowości.

W ocenie skarżącego postanowienia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 5 ppkt a do ppkt k uchwały, które dotyczą polityki energetycznej, ujęte są w sposób lakoniczny, co budzi wiele wątpliwości w zakresie ich realizacji. W uchwale nie zawarto odpowiednich postanowień dotyczących kwestii energii odnawialnej, tzw. "energii zielonej". Poczyniono tylko ogólne założenie w § 11 ust. 2 pkt 5 od ppkt c, które umożliwia zasilanie za pomocą instalacji fotowoltaicznych. Pominięto przy tym inne alternatywne źródła energii "zielonej", a do takich należą elektrownie wiatrowe i biogazownie. Gmina jest zobowiązana realizować swoje zadania zgodnie z polityką energetyczna państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami studium.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała narusza interes skarżącego. Organ podejmując uchwałę naruszył zasadę równości i proporcjonalności przez co miało miejsce bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości. Na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego, planowana była inwestycja obejmująca budowę biogazowni. Miała ona stanowić nieodłączny element infrastruktury gospodarstwa rolnego wraz z obiektami na sąsiednich działkach, m.in. chlewnią. Biogazownia miała zapewnić źródło energii odnawianej na tym terenie oraz zniwelować ewentualne substancje zapachowe, a tym samym stanowić rozwiązanie do przerabiania odpadów i masy biodegradowalnej, tj. gnojowicy, która nie byłaby wylewana na pola. Funkcjonowanie biogazowni przyczyniłoby się do znacznych wpływów finansowych Gminy. Analiza dokumentacji planistycznej, zdaniem skarżącego dowodzi, że organ pominął powyższe istotne czynniki związane z lokalizacją biogazowni. Według skarżącego uzasadnione wątpliwości co do legalności działania organu budzi fakt, że w uchwale ograniczono i uniemożliwiono budowę inwestycji, które obejmują swym zakresem biogazownie, zwłaszcza na obszarze, gdzie znajdują się działki skarżącego, tj. załącznik nr 1 do uchwały – pkt 16R/1/30 ust. 3 uchwały, który nie tylko zakazuje lokalizowania biogazowni, ale także kolejnych bezściółkowych ferm hodowli zwierząt oraz dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP. Skarżący zaznaczył, że inwestycja obejmująca powstanie biogazowni jest na etapie planistycznym, a organ nie uwzględnił okoliczności, że inwestycja ta jest dopuszczalna do zrealizowania, lecz wręcz celowo uchwalił plan miejscowych, aby przerwać realizowaną przez skarżącego inwestycję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie organ wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne na nieruchomościach skarżącego nie wyszło poza fazę wytyczania granic nieruchomości. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi skarżący może korzystać z gruntów do niego należących w dotychczasowy sposób, który wynikał również ze studium. Grunty skarżącego zachowały tę samą funkcję co w studium. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S. tereny objęte skargą są przeznaczone pod uprawy rolne (tereny łąk i pastwisk), predysponowane do rozwoju turystyki rowerowej i pieszej.

Organ nie zgodził się z zarzutem braku uwzględnienia prawa własności nieruchomości i wskazał, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego skarżący nie posiadał żadnych decyzji, które pozwalałyby mu na powstanie biogazowni. Organ przytoczył treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zawarty w § 5 pkt 5 uchwały zakaz lokalizacji biogazowni i elektrowni wiatrowych jest konsekwencją obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S. Organ zaznaczył, że w procedurze planistycznej i w innych postępowaniach procedowanych przez Burmistrza skarżący wskazywał na moc instalacji na poziome co najmniej 0,49 MW, czyli znacznie przekraczające wartości niezależne od studium.

Organ wskazał, że jednym z najistotniejszych powodów podjęcia przedmiotowej uchwały w zakresie zakazu lokalizowania biogazowni oprócz zgodności z zapisami samego studium, była ochrona środowiska, w szczególności wprowadzenie właściwej gospodarki wodno-ściekowej, uwzględniającej położenie całości terenu objętego projektem planu w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Zbiornik [...]". Wskazał na to również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. w pozytywnej opinii z 25 marca 2020 r. Podobne stanowisko wyraził również w pozytywnej opinii z 11 maja 2020 r. Lubuski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wlkp.

Na etapie planistycznym powstała również opinia prawna dotycząca rozstrzygnięć o braku zasadności uwzględnienia przez Burmistrza uwag J.L. W opinii prawnej wyjaśniono, że rozwiązania zawarte w § 14 ust. 26 planu podyktowane są szczególnym charakterem terenu objętego planem. Działki wnioskodawcy są położone w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Zbiornik [...]". To determinuje podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie, a jeśli to będzie niemożliwe – maksymalne ograniczenie negatywnych oddziaływań czynników zewnętrznych na stan wód podziemnych.

Zdaniem organu nie był zasadny zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia dyskusji publicznej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, że wszystkie uwagi zostały rozpatrzone, co wynika w szczególności z protokołu z sesji Rady Miejskiej w S. z 3 lutego 2021 r., gdzie w pkt 8.2 Burmistrz poinformował o sposobie rozpatrzenia uwag. Uwaga skarżącego dotycząca zmiany przeznaczenia działki nr [...] w obrębie [...] pod chlewnię i biogazownię została przez Burmistrza nieuwzględniona z uwagi na niezgodność ze studium, zgodnie z którym jest to teren preferowany dla rozwoju turystyki rowerowej i pieszej. Ponadto w studium dla tego rodzaju działalności powinny być wyznaczone obszary, na których będą rozmieszczone wnioskowane urządzenia wraz ze strefami ochronnymi.

Organ wskazał, że w aktach planistycznych jest zawarte rozstrzygnięcie z 4 września 2020 r. uwag zgłoszonych na podstawie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Rozpatrzenie uwag nastąpiło w terminie ustawowym, tj. w ciągu 17 dni. Nieuwzględnione uwagi zostały odrębnie poddane opinii prawnej. W konsekwencji, zdaniem organu, działanie Burmistrza który przekazał Radzie do rozstrzygnięcia uwagi, których uprzednio nie uwzględnił, nie narusza prawa. Załącznikiem nr 4 do uchwały są rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, które zostały podjęte na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W piśmie procesowym z 7 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z kolejnych dokumentów. W treści pisma procesowego pełnomocnik skarżącego podjął polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z 30 sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Ponadto wskazał, że rozważenia wymaga posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, skoro przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym akcie nie uległo zmianie. Zdaniem organu skarżący takiego interesu nie posiada, wobec czego skarga powinna zostać odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący jako właściciel działek nr [...], [...] i [...] położonych na terenie objętym przedmiotową uchwałą posiada interes prawny do jej zaskarżenia.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, wbrew stanowisku skarżącego, nie narusza obiektywnego porządku prawnego w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności. Sąd wskazał, że zgodnie z postanowieniami planu (załącznik nr 3 pkt 26) przeznaczenie danego terenu określono jako rolnicze – uprawy polowe, łąki i pastwiska. Dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej przebudowy i remontów. Z przytoczonych przepisów wynika, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, nadal jest to teren rolniczy. Kolejne przepisy uchwały wprowadzają natomiast ograniczenia co do intensywności prowadzenia działalności rolniczej. Z dokumentacji planistycznej wynika, że określony w uchwale sposób zagospodarowania terenu wynika m.in. z położenia terenu, który znajduje się w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Zbiornik [...]" (por. Prognoza Oddziaływania na Środowisko). Na tę okoliczność zwrócono uwagę w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z 15 maja 2020 r. oraz w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. z 25 marca 2020 r. Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowej Soli wynika, że zagospodarowanie terenu musi uwzględniać jego położenie w obszarze o znacznych zasobach wód podziemnych Zbiornik Wschowa Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], objętego reżimem wysokiej ochrony. Również w treści studium określono, że występowanie na terenie Gminy Głównych Zbiorników Wód Podziemnych objętych najwyższą i wysoką klasą ochrony narzuca ograniczenia w inwestowaniu (zakaz obiektów mogących wpłynąć na pogorszenie stanu czystości wód (pkt 2.2.1). W tych okolicznościach wprowadzone uchwałą ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości przez zakaz prowadzenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] intensywnej działalności rolniczej ma oparcie w stanie faktycznym sprawy, nie jest to zatem ograniczenie wprowadzone w sposób arbitralny, dowolny, czy też niezasadny. Wbrew stanowisku skargi dokumentacja planistyczna nie pozwala postawić zarzutu, że wprowadzenie omawianych ograniczeń nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.

Sąd podniósł, że z treści studium wynika, że na danym terenie nie przewidziano lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną. W § 5 pkt 5 planu zawarto postanowienie zgodnie, z którym na terenie opracowania planu zabrania się lokalizowania biogazowni i elektrowni wiatrowych, natomiast w załączniku nr 3 pkt 26 ppkt 4 dopuszczono lokalizację farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW. Przytoczone przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów studium, nadto – w ocenie Sądu – nie przekraczają granic władztwa planistycznego. Inwestycja polegająca na budowie biogazowni, do której m.in. odnoszą się zarzuty skargi, dotyczyła urządzenia o mocy 0,49 MW, a zatem znacznie przekraczającej moc określoną w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Realizacja takiej inwestycji jest dopuszczalna, jeżeli w studium taką możliwość przewidziano.

Według stanowiska Sądu sporządzony wykaz uwag odpowiada co do formy wykazowi zamieszczonemu w załączniku nr 9 rozporządzenia projektowego oraz zawiera wszystkie wymagane elementy. Z treści tego dokumentu wynika, że przedmiotem rozpoznania były m.in. uwagi wniesione przez J.L. (poz. 6). Jako przyczynę nieuwzględniania uwagi wskazano, iż jest ona niezgodna z postanowieniami studium – jest to teren preferowany do rozwoju turystyki rowerowej i pieszej, ponadto w studium powinny być wyznaczone obszary, na których będą rozmieszczone wnioskowane urządzenia wraz ze strefami ochronnymi. Z uzasadnienia wynika zatem, że uwagi skarżącego zostały rozpoznane merytorycznie. Ponadto w sprawie uwag wniesionych przez skarżącego sporządzona została opinia prawna. W opinii prawnej dotyczącej zasadności braku uwzględnienia uwag wniesionych przez skarżącego powołano się m.in. na okoliczności dotyczące położenia terenu, który znajduje się granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Zbiornik [...]".

Sąd podniósł, że w badanej sprawie rozstrzygniecie w przedmiocie wniesionych uwag stanowi załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały. Z treści protokołu z sesji Rady wynika, że nieuwzględnione uwagi były przedmiotem obrad Rady Miejskiej. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje że zgłoszony w tym zakresie zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że wypełniając wymóg z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w dniu 14 lipca 2020 r. organ przeprowadził dyskusję publiczną. Wskazać należy, że ustawa nie precyzuje szczególnych wymogów co do terminu bądź miejsca przeprowadzenia dyskusji. Według Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie załącznika nr 3 pkt 26 pkt 3 uchwały z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi S., N. i M. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 2 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym wprowadzone uchwałą ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości przez zakaz prowadzenia na terenie działek nr [...], [...] i [...] intensywnej działalności rolniczej (zakazy) nie nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy i nie zostało wprowadzone w sposób arbitralny, dowolny i niezasadny, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy i zastosowanie wskazanych wyżej regulacji prowadzi do przeciwnego wniosku;

2. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., podczas gdy w studium nie przewidziano lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną, gdyż w dacie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S. z 1999 r. nie były znane urządzenia wytwarzające energię odnawialną m.in. biogazownie rolnicze oraz obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która nie stanowiła o takim wymogu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa, zaś studium winno być odczytywane jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości i uzależnienie realizacji inwestycji obejmujących budowę biogazowni od uprzedniego przewidzenia takiej możliwości przez organ w studium;

3. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. przez błędną wykładnie w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w rozpatrywanym stanie faktycznym, pomimo tego że ustawa nie precyzuje szczególnych wymogów co do terminu bądź miejsca przeprowadzenia dyskusji, to organ przeprowadzając dyskusję publiczną 14 lipca 2020 r. wypełnił obowiązek, o którym stanowi ww. regulacja, nie naruszając w sposób istotny procedury planistycznej podczas gdy organ nie wypełnił wymogu, o którym stanowi art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zaś skoro ustawa nie precyzuje szczególnych wymogów, co do terminu bądź miejsca przeprowadzania dyskusji, powinna ona być przeprowadzona tak, aby uwzględniać interesy całości lokalnej społeczności, której dotyczy plan oraz umożliwić udział w dyskusji mieszkańcom każdej miejscowości, obszaru objętych procedurą planistyczną;

4. § 12 pkt 17 rozporządzenia projektowego oraz art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, to wystarczająca jest forma tabeli, w której organ wskazuje, która uwaga została uwzględniona, a która nie i ograniczenie się do jednozdaniowego uzasadnienia, zaś prawidłowa wykładnia powinna polegać na uznaniu, że w przypadku, gdy ustawa nie określa formy rozpatrzenia uwag, to przy uwzględnieniu łącznie i celowościowo ww. regulacji, uwagi powinny być rozpatrzone w formie pisemnej, m.in. tabeli przez organ wykonawczy oraz w treści uchwały organu stanowiącego, ale z odpowiednio merytorycznym, prawidłowym, obszernym uzasadnieniem organów gminy i bez odwoływania się do dokumentów poza uchwała i jej załącznikami, tj. opinii prawnej, a nie sanowane w drodze wyroku sądu administracyjnego przez wskazywanie innego uzasadnienia do odrzucenia uwag.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. z art. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, w sytuacji, gdy istniały ku temu przesłanki.

Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze z 3 lutego 2021 r., ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatą skarbową w kwocie 17 zł.

Pismem z 24 stycznia 2021 r. (winno być 2022 r. – przyp. NSA) (data prezentaty 27 stycznia 2022 r.), określonym jako uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej z 4 listopada 2021 r., skarżący kasacyjnie uzupełnił i rozszerzył uzasadnienie, zwłaszcza co do zarzutu 1 i 2 skargi kasacyjnej.

W piśmie zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną i pismo uzupełnienie skargi kasacyjnej z dnia 24 stycznia 2022 r." Rada Miejska S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

Ponadto wniesiono o:

1. uwzględnienie nowej okoliczności wynikających z przepisów prawa miejscowego Rozporządzenia Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14 września 2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Zbiornik [...] (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego poz. [...], Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego poz. [...] );

2. na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załącznika do uchwały Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta S. oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Miasta i Gminy S. i ocena postępów w opracowywaniu planów miejscowych wraz z opracowywaniem programu ich sporządzenia, na okoliczność przeprowadzania przez Gminę S. analizy i wykazania aktualności zapisów studium.

W uzasadnieniu strona odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zakwestionowała ich zasadność.

W piśmie procesowym z 17 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawił stanowisko w odniesieniu do wniosku o uwzględnienie nowych okoliczności mających wynikać z rozporządzenia Wojewody Lubuskiego i Wojewody Dolnośląskiego z 14 września 2021 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Zbiornik [...].

Z kolei w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2022 r. Rada Miejska S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, potwierdziła i poparła obrane stanowisko.

Natomiast w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uzupełnił stanowisko wyrażone w piśmie z 17 maja 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia załącznika nr 3 pkt 26 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 2 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z § 14 ust. 26 pkt 3 ujętym w załączniku nr 3, zaskarżonej uchwały: "Ustala się zakaz lokalizacji bezściółkowych ferm hodowli zwierząt oraz dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP oraz ustala się zakaz lokalizowania biogazowni". Jest to ustalenie odnoszące do terenu, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie. Z charakteru tego ustalenia oraz przedmiotu sądowej kontroli, którym w niniejszej sprawie jest zaskarżona uchwała zawierająca tenże § 14 ust. 26 pkt 3, nie jest możliwe by Sąd I instancji mógł się dopuścić jego naruszenia. To ewentualnie organ podejmujący zaskarżoną uchwałę mógłby ustaleniem tym naruszyć przepisy obowiązującego porządku prawnego, zaś Sąd przeprowadzając jej kontrolę, mógłby stwierdzić takie naruszenie.

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów.

Niezależnie od powyższego, należało zgodzić się z Sądem I instancji, że cytowane ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego kasacyjnie, jednak naruszenie to pozostaje w granicach obowiązującego prawa. Po pierwsze, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały w obwiązującym na terenie Gminy studium nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zatem planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą o mocy do 0,499 MW, nie mogło być dopuszczone ustaleniami ujętymi w zaskarżonej uchwale.

Również ograniczenia intensywności prowadzenia działalności rolniczej (w tym przypadku przybierające postać zakazu lokalizacji bezściółkowych ferm hodowli zwierząt oraz dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP) były podyktowane ustaleniami studium, które przeznaczały tereny, na których znajdują się działki skarżącego kasacyjnie, pod uprawy rolne (tereny łąk i pastwisk), predysponowane do rozwoju turystki rowerowej i pieszej. Ponadto ograniczenia te wynikały z położenia tychże działek w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "Zbiornik [...]". Okoliczność ta daje nie tylko podstawy, ale zobowiązuje organy gminy do podejmowania odpowiednich działań, w tym wprowadzania ustaleń w planie miejscowym, które mają na celu zapewnienie właściwej ochrony takim wartościom wysoko cenionym, do których należy zaliczyć czystość wód. Działania podejmowane w tym zakresie mieszczą się w granicach udzielonego organom gminy władztwa planistycznego.

Nie można było zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie." Przepis ten, dodany do u.p.z.p. przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043) z dniem 25 września 2010 r. ma miał zastosowanie do wszystkich obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc również tych uchwalonych jeszcze na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), utrzymanych w mocy na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p.

Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że przewidziana w procedurze sporządzania planu miejscowego dyskusja publiczna, o której mowa w tym przepisie została, przeprowadzona w dniu 14 lipca 2020 r. organ przeprowadził dyskusję publiczną. Z uwagi na brak szczególnych wymogów co do terminu i miejsca organizacji takiej dyskusji, należało podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Także zarzut błędnej wykładni § 12 pkt 17 rozporządzenia projektowego oraz art. 20 ust. 1 i art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. okazał się niezasadny.

Wymienione przepisy normują zasady i tryb rozpatrywania uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Tak jak w przypadku organizacji dyskusji publicznej, tak i w odniesieniu procedowania wniesionych uwag, w tym uwag skarżącego kasacyjnie, wypełnienie przez organy planistyczne wymogów tym zakresie potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Uwagi wniesione do projektu planu zostały rozpatrzone przez organ wykonawczy w ustawowym terminie. Uwagi nieuwzględnione przez ten organ zostały przekazane Radzie, zaś rozstrzygnięcia Rady w tym zakresie zostały zamieszczone w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały. Przedstawienie sposobu rozpatrzenia uwag przybrało formę tabelaryczną, określoną w załączniku nr 9 do rozporządzenia projektowego. Protokół z posiedzenia Rady potwierdza, że przedmiotem obrad było m.in. rozpatrywanie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza.

Wypada dodać, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, z którego wynika, że rozstrzyganie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., może to nastąpić w jednym głosowaniu (por. m.in. wyroki NSA z 27.04.2022 r., II OSK 920/19, LEX nr 3365662 oraz z20.07.2022 r., II OSK 2210/19, LEX nr 3443268). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięcia rady w tym przedmiocie mają wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy im ocena zasadności uwag, to jednak może to nastąpić w jednym głosowaniu.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z art. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Oba te przepisy mają charakter wynikowy. Zatem do ich naruszenia mogłoby dość, gdyby Sąd I instancji błędnie dopatrzył się istnienia naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi (co nie miało miejsca w niniejszej sprawie) i w rezultacie tego stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.