Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 971/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.55 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1423/22 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z dnia 25 maja 2022 r., nr 1332/2022 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., II SA/Wa 1423/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z 25 maja 2022 r., nr 1332/2022, w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

We wniosku z 28 lutego 2022 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy o udzielenie pomocy mieszkaniowej poprzez zawarcie umowy najmu

z zasobu m.st. Warszawy, załączając do wniosku szereg dokumentów, w tym kopię umowy darowizny z 12 lipca 2021 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), którą darowała swojej matce (E. D.) należący do siebie udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości, stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], położonej w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 0,0709 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 600 m2, nieprzyjętym do użytkowania, w ramach którego użytkuje lokal mieszkalny o powierzchni około 120 m2, położony na pierwszym piętrze od strony południowej. Stawające określiły wartość darowizny na kwotę 140.000 zł. Skarżąca oświadczyła, że darowała matce ww. udział ze względów przemocy ze strony ciotki i konfliktów trwających 20 lat. Podała, że dom nie jest od 15 lat oddany do użytku. Podniosła, że ciotka, na co dzień mieszkająca za granicą, przyjeżdża, powoduje konflikty, kłótnie, zakłada sprawy sądowe i spowodowała, że skarżąca nie może zrobić czegokolwiek z posiadanym udziałem w nieruchomości. Oświadczyła, że była bita, kopana, szarpana i obrażana na różne sposoby. Miała dość życia w stresie i w związku z tym zdecydowała się na zbycie udziału na rzecz matki. Wyjaśniła, że ciotka nie jest współwłaścicielką nieruchomości. Ma natomiast zgodę swojej córki - współwłaścicielki na przebywanie na nieruchomości. Skarżąca opisała ponadto w uzasadnieniu wniosku okoliczności dotyczące swojego stanu zdrowia.

Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu 17 maja 2022 r. negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącej. Stwierdziła, że skarżąca podarowała udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości posiadającej 2 lokale w budynku przy ul. [...] na rzecz swojej matki. Wskazała, że cała nieruchomość zabudowana jest budynkiem o powierzchni użytkowej około 600 m2 (nieprzyjętym jeszcze do użytkowania) i w ramach opisanego udziału skarżąca użytkowała lokal mieszkalny o powierzchni około 120 m2, położony na pierwszym piętrze od strony południowej.

Uchwałą z 25 maja 2022 r., nr 1332/2022, Zarząd Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2022 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, § 6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom miasta stołecznego Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji miasta stołecznego Warszawy, § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy Ursus miasta stołecznego Warszawy, § 4, § 32 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 oraz § 35 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 ze zm.; dalej jako "uchwała mieszkaniowa"), odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu wskazał, że zainteresowana oświadczyła, iż od 15 lipca 2021 r. przebywa w Schronisku dla osób bezdomnych przy ul. [...] w W., co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem. Ponadto dołączyła dwustronny kontrakt socjalny zawarty w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej oraz określający sposób współdziałania w zakresie rozwiązywania istniejącej trudnej sytuacji życiowej zainteresowanej. Zarząd stwierdził, że z dołączonego do dokumentów orzeczenia wynika, iż wobec skarżącej został orzeczony na stałe umiarkowany stopień niepełnosprawności z możliwością zatrudnienia na stanowisku przystosowanym do posiadanej niepełnosprawności. Zauważył ponadto, że skarżąca jest zatrudniona na umowę o pracę (na czas określony) oraz otrzymuje rentę socjalną. Z dołączonych zaświadczeń wynika, że w okresie trzech ostatnich miesięcy (przed złożeniem wniosku) średni miesięczny dochód wyniósł 3103,22 zł. Zarząd podniósł, że skarżąca przedłożyła sporządzony 12 lipca 2021 r. akt notarialny, w którym podarowała swojej matce udział wynoszący 1/5 części we współwłasności nieruchomości, a całkowita powierzchnia użytkowa (nie przyjętego do użytkowania) budynku wynosi ok. 600m2. Darczyńca w ramach udziału użytkowała lokal mieszkalny o powierzchni około 120 m2 położony na pierwszym piętrze od strony południowej. Zarząd wskazał, że z uwagi na rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku nieruchomością, która pozwalała na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, Komisja Mieszkaniowa Rady Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy wydała negatywną opinię. W oparciu o § 32 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 35 uchwały mieszkaniowej nie zakwalifikował skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła skarżąca.

Zarząd Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Oddalając skargę, sąd I instancji w szczególności wskazał, że z przepisów uchwały mieszkaniowej wynika, że postępowanie w przedmiocie zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej (w tzw. pierwszym etapie) wszczynane jest na wniosek, który powinien być zgodny z wzorem określonym w zarządzeniu Prezydenta m.st. Warszawy (§ 31 ust. 1). Stosownie do § 32 ust. 1 uchwały mieszkaniowej wniosek należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej w szczególności: (1) ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11 (§ 32 ust. 1 pkt 1); (2) posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt 1 umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (§ 32 ust. 1 pkt 1); (3) rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, które pozwoliłyby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu (§ 32 ust. 1 pkt 5); (4) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe m.in. wstępnych (§ 32 ust. 1 pkt 6). Jak wynika z § 32 ust. 10 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały mieszkaniowej, obowiązek przeprowadzenia bezpośrednio w miejscu zamieszkania analizy faktycznych warunków mieszkaniowych (§ 32 ust. 1 pkt 1) nie dotyczy m.in. sytuacji, w której wniosek został złożony przez osobę, realizującą indywidualny program wychodzenia z bezdomności lub która przedstawi zaświadczenie z ośrodka pomocy społecznej w W. potwierdzające korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej z powodu bezdomności. Skarżąca dołączyła do wniosku takie zaświadczenie, a z akt sprawy wynika, że od 15 lipca 2021 r. przebywa w Ośrodku [...].

Sąd zwrócił uwagę, że do wniosku skarżąca dołączyła także kopię umowy darowizny potwierdzającej, że kilka dni wcześniej (12 lipca 2021 r.) darowała matce należący udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości położonej

w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 0,0709 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 600 m2. Wskazał, że z uwagi na stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego przedmiotowy budynek został poddany tzw. procedurze legalizacyjnej, w której zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednak nie uzyskano jak dotąd pozwolenia na jego użytkowanie.

Z aktu notarialnego (str. 3 tiret trzecie) jednoznacznie jednak wynika, że w ramach posiadanego udziału skarżąca użytkowała w tym budynku lokal mieszkalny o powierzchni około 120 m2, położony na pierwszym piętrze od strony południowej.

Sąd podniósł, że w toku postępowania, w związku z faktem zbycia przez skarżącą udziału w opisanej wyżej nieruchomości oraz argumentacją zawartą przez nią w uzasadnieniu wniosku, Zastępca Burmistrza Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy zwrócił się do Komisariatu Policji Warszawa-Ursus, Centrum Obsługi Podatnika i Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy o udzielenie dodatkowych informacji. Dokumenty przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa potwierdziły stan zagospodarowania ww. nieruchomości, a także zawartą w akcie notarialnym informację o użytkowaniu przez skarżącą lokalu o powierzchni 120 m2 w usytuowanym na niej budynku mieszkalnym. Jak wynika z decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursus z 18 października 1995 r., nr 185/95, udzielono pozwolenia na budowę na wskazanej nieruchomości budynku mieszkalnego o czterech lokalach. Jak wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2020 r., nr 63/A/2020, z uwagi na istotne odstąpienie od projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy decyzją z 25 sierpnia 2016 r., nr IIOT/500/2016, nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego. Decyzją z 22 lipca 2020 r., nr IIOT/182/2020, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z dobudowanymi dwoma garażami, udzielił D. A., E. D. i M. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i zobowiązał do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie sądu z uzasadnienia decyzji z 22 lipca 2020 r. wynika, że już w 2010 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się trzykondygnacyjny budynek z piwnicą i poddaszem nieużytkowym, do którego doprowadzona była woda, kanalizacja, energia elektryczna i gaz. Część pomieszczeń na parterze wykazywała użytkowanie. Pomieszczenia te były użytkowane przez M. A. – matkę E. D. (matki skarżącej) i H. S. (ciotki skarżącej). Z kolei trzy pomieszczenia na pierwszym piętrze były otynkowane, w dwóch pokojach i kuchni były ułożone podłogi, podłączone były woda, kanalizacja i energia elektryczna. Cztery pokoje, kuchnia i łazienka były oddzielone od klatki schodowej drzwiami i wykazywały użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji z 22 lipca 2020 r. podano także, że M. D. stawiła się 18 października 2010 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, oświadczając, że zamieszkuje w przedmiotowym budynku trzy pokoje, jeden salon, kuchnię i łazienkę znajdujące się na pierwszym piętrze.

Zdaniem tego sądu okoliczności wynikające z dokumentów przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy były zatem spójne z informacją podaną w umowie darowizny. Wynika z nich, że przynajmniej od 2010 r. aż do czasu zbycia na rzecz matki udziału we współwłasności nieruchomości skarżąca zajmowała oddzielony drzwiami od klatki schodowej, składający się z trzech pokoi, salonu, kuchni i łazienki, lokal mieszkalny o powierzchni około 120 m2 na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...]. Jakkolwiek lokal ten nie został wyodrębniony prawnie z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowalnego, to do czasu darowania E. D. (będącej również współwłaścicielką w 1/5 części) udziału w przedmiotowej nieruchomości (12 lipca 2021 r.) i rozpoczęcia pobytu w ośrodku [...] (15 lipca 2021 r.), zaspokajał on potrzeby mieszkaniowe skarżącej. Co więcej, czynności podjęte przez pracowników Wydziału Zasobów Lokalowych m.st. Warszawy w dniu 26 kwietnia 2022 r. potwierdziły, że budynek, w którym udział skarżąca podarowała matce bezpośrednio przed rozpoczęciem pobytu w ośrodku [...], nadal jest zamieszkiwany.

Nie kwestionując skomplikowanej sytuacji rodzinnej skarżącej i nieuregulowanej w związku z tym sytuacji prawnej przedmiotowego budynku, sąd I instancji stwierdził, że okoliczności podane w uzasadnieniu wniosku z 28 lutego 2022 r., dotyczące konfliktu pomiędzy nią i jej matką (E. D.) a ciotką (H. S.), nie dawały najpierw Komisji Mieszkaniowej, a następnie Zarządowi Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy podstaw, by uznać, iż zbyty 12 lipca 2021 r. na rzecz matki udział w nieruchomości przy ul. [...], nie pozwoliłby skarżącej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skarżąca podała wprawdzie, że ciotka utrudnia podział nieruchomości, zakłada sprawy sądowe, powoduje konflikty, kłótnie, dopuszczając się rękoczynów (bicie, szarpanie, kopanie). Zgodnie jednak z oświadczeniem skarżącej, opisywany konflikt trwa od dwudziestu lat, a - jak już wskazano – w świetle niebudzących wątpliwości okoliczności sprawy, skarżąca zajmowała w przedmiotowym budynku znajdujący się na pierwszym piętrze lokal o powierzchni około 120 m2 przez przynajmniej dziesięć lat przed złożeniem wniosku, a udziału wyzbyła się bezpośrednio przed rozpoczęciem pobytu w ośrodku [...] i nieco ponad pół roku przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy mieszkaniowej. Z podanych przez nią we wniosku informacji wynikało ponadto, że ciotka nie jest współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości (reprezentuje córkę – D. A.), nie mieszka w przedmiotowym budynku, mieszka za granicą, a do Polski przyjeżdża wyłącznie na okresy tygodniowe lub dłuższe, głównie w związku z toczącymi się sprawami sądowymi i wtedy za zgodą córki (będącej współwłaścicielką nieruchomości) przebywa w przedmiotowym budynku.

W opisanych okolicznościach, w ocenie sądu I instancji, nie można zarzucić Zarządowi Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy, że nie poddał wniosku skarżącej szczegółowej analizie, uwzględniającej w szczególności rozporządzenie w okresie nieco ponad pół roku przed dniem złożenia wniosku udziałem w nieruchomości, a także warunki mieszkaniowe w poprzednim miejscu zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe matki skarżącej. Zdaniem tego sądu analiza ta doprowadziła do trafnego wniosku, że skarżąca rozporządziła nieruchomością na rzecz matki, która przed dokonaniem darowizny posiadała w niej taki sam udział (1/5), jak skarżąca. Nieruchomość ta pozwalała skarżącej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. W nieruchomości tej nadal zamieszkuje matka skarżącej. W tej sytuacji Zarząd zasadnie odmówił zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, powołując się na § 32 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 uchwały mieszkaniowej.

Sąd I instancji miał na uwadze, że skarżąca dołączyła do skargi kopie wyroków Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy (V Wydział Karny). Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniały istotne wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie z urzędu – na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - dowodów uzupełniających z dokumentów. Dodał, że dołączone do skargi kopie nie pozwalają stwierdzić, czy orzeczenia, które mają dokumentować, są prawomocne, nie zostały też potwierdzone za zgodność z oryginałem. Zauważył, że wyroki z 28 października 2020 r., V K 822/19 i z 27 września 2021 r., V K 3156/19, dotyczą zdarzeń, które miały miejsce (w maju 2017 i w lipcu 2018), na długo przed zbyciem przez skarżącą udziału w nieruchomości i opuszczeniem budynku przy ul. [...] w W., który zaspokajał jej potrzeby mieszkaniowe przynajmniej przez trzy lata od czasu ostatniego z tych zdarzeń. Wyrok z 28 października 2021 r. dotyczy zdarzenia, które miało miejsce w szpitalu, a nie w miejscu zamieszkiwania skarżącej i jej matki. Wyrok z 28 sierpnia 2021 r., VW 2063/21, dotyczy wykroczenia polegającego na składowaniu przez Hannę S. w budynku przy ul. [...] przedmiotów na drodze komunikacji ogólnej, służącej do ewakuacji, przez co doszło do zmniejszenia jej szerokości. Wyrok z 27 września 2021 r. dotyczy zdarzenia z udziałem M. K. (wedle oświadczeń skarżącej partnera H. S.), które miały miejsce w części budynku (piwnicy), względem której między skarżącą i jej matką a ciotką istniał spór co do prawa do korzystania (zob. dołączona do skargi kopia protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy w sprawie V K 3156/19), nie natomiast znajdującego się na pierwszym piętrze, oddzielonego drzwiami od klatki schodowej lokalu, który zajmowała skarżąca.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały odpowiadało wymogom wynikającym z przepisów określających tryb postępowania w przedmiocie wniosku u udzielenie pomocy mieszkaniowej.

W konsekwencji nie ma podstaw, by uznać, że w postępowaniu tym nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zaskarżona uchwała zawiera prawidłowo podaną podstawę prawną odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oraz uzasadnienie, w którymi wyjaśniono przesłanki, jakimi kierował się Zarząd Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy, nie uwzględniając wniosku. Zdaniem sądu zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy jest zgodna z prawem.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok

w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczył, że opłata z tytułu świadczonej pomocy prawnej nie została zapłacona w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie § 32 ust 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 9 ust 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej na skutek błędnego uznania, że skarżąca spełniła negatywne przesłanki ww. przepisów, w sytuacji gdy, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości, stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], położonej w W. przy ul. [...], o łącznej powierzchni 0,0709 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 600 m2, który nie spełnia wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze. zm.) i nie jest dopuszczony do użytkowania, stanowił nieruchomości, która mogła być użytkowana i służyć skarżącej do zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych;

- art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominiecie normy prawnej tego przepisu oraz rozstrzygnięcia ostatecznej i prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2020 r., nr IIOT182/2020, przy orzekaniu, w sytuacji gdy przepisy te jednoznacznie wskazują, iż budynek przy ul. [...] nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a złamanie którego zakazu obarczone jest sankcjami

z art. 59i ustawy Prawo budowlane;

- art. 4 ust. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który stanowi, że gmina zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Odmowa zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej w ramach zasobu m.st. Warszawy, gdy w świetle zebranego materiału nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie jest ona uprawniona do uzyskania takiej pomocy - narusza również zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz gwarancje dla obywatela do uzyskania pomocy mieszkaniowej, wynikające z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającej na wskazaniu z jednej strony, iż udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości, stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], położonej w W. przy ul. [...], o łącznej powierzchni 0,0709 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 600 m2, nie może być użytkowany, wobec braku spełnienia wymogów ustawy Prawo budowlane i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2020 r., nr IIOT182/2020, a następnie wskazanie, iż nieruchomość ta mogła służyć w dniu sporządzenia aktu darowizny z 12 lipca 2021 r. (akt notarialny Rep. A [...]) wykorzystaniu w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Zarząd Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy w zaskarżonej uchwale

§ 32 ust 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 9 ust 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej na skutek bezpodstawnego uznania, że skarżąca spełniła negatywne przesłanki ww. przepisów, w sytuacji gdy, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, udział wynoszący 1/5 we współwłasności nieruchomości, stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], położonej w W. przy ul. [...], o łącznej powierzchni 0,0709 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 600 m2, niespełniającym wymogów ustawy Prawo budowlane i niedopuszczonym do użytkowania, stanowi nieruchomości, która mogła być użytkowana i służyć skarżącej do zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez sąd z urzędu dowodów uzupełniających z wyroków Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy (V Wydział Karny) dołączonych do skargi, na okoliczność, iż skarżąca nie była w stanie samodzielnie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych, wobec istniejącego konfliktu,

w wyniku którego skarżąca była "bita, kopana, szarpana i obrażana na różne sposoby".

Odpowiedzi na skargę skarżąca nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej na gruncie niniejszej sprawy kolejność ta została odwrócona, bowiem istota sprawy ogniskuje się wokół zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego i jego wpływu na prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania. I tak, wskazać należy, że zasadniczą kwestią w sprawie było to, czy skarżąca mogła zgodnie z prawem zaspakajać swoje potrzeby mieszkaniowe w ramach przysługującego jej udziału we współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zanim darowała tenże udział swojej matce. Zdaniem organu ww. nieruchomość pozwalała na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej, wobec czego rozporządzenie nią w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku o pomoc mieszkaniową stanowiło przesłankę do odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej, na podstawie § 32 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz § 35 uchwały mieszkaniowej. Stanowisko organu podzielił sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego pogląd sądu I instancji nie jest prawidłowy. W sprawie należało bowiem przeanalizować, czy w świetle obowiązującego prawa ww. nieruchomość, która bezspornie, przynajmniej w dniu złożenia przez skarżącą wniosku, nie została dopuszczona do użytkowania, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2020 r. (IIOT/182/2020), mogła być legalnie przez skarżącą użytkowana, a co za tym idzie, czy mogła legalnie zaspokajać w niej swoje potrzeby mieszkaniowe.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługiwał zarzut drugi naruszenia przepisów prawa materialnego (zarzut I. tiret drugie). Na wstępie wskazać jednak należy, że co do zasady nieprawidłowe jest formułowanie zarzutu naruszenia prawa przez "niezastosowanie" danego przepisu. W tym jednak konkretnym przypadku usterka ta nie czyni zarzutu a limine nieskutecznym ze względu na dalszą część zarzutu,

z których można wywieść dlaczego doszło do naruszenia wskazanego w zarzucie przepisu art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z ww. przepisem przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. W niniejszej sprawie bezspornie zachodzi okoliczność określona w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 lipca 2020 r., w której organ udzielił m.in. skarżącej, wówczas współwłaścicielce nieruchomości, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w tym obiekcie oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku po zakończeniu robót.

W orzecznictwie zauważa się, że wprawdzie okoliczność przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie ma definicji ustawowej, to należy je rozumieć jako rozpoczęcie korzystania z danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 924/19, LEX nr 3352243). Zatem ustawa Prawo budowlane wymaga w okolicznościach takich, jakie zachodzą w niniejszej sprawie, od inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Bezspornie w niniejszej sprawie obiekt, w którym skarżąca miałaby zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe, takiego pozwolenia nie uzyskał. Zdaniem Sądu trudno zaś sobie wyobrazić zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych w budynku, z którego nie można korzystać zgodnie z jego przeznaczeniem w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. Co więcej, trafnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że naruszenie ww. przepisu może wiązać się ze wszczęciem procedury zmierzającej do wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uregulowanej w art. 59i ustawy Prawo budowlane.

Niezgodne z prawem jest więc wskazywanie przez organ przedmiotowej nieruchomości, jako miejsca, w którym skarżąca mogła i może zaspakajać swoje potrzeby mieszkaniowe, i z tego tytułu odmawianie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Inaczej to ujmując, organ administracji publicznej nie powinien odmawiać wnioskodawczyni zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej z tą argumentacja, że ten może zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tym bardziej, że za takie "zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych" naraża m.in. swoją matkę na wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z załączonego do wniosku aktu notarialnego wynika, że w dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości zostały wpisane hipoteki przymusowe jako zabezpieczenie należności podatkowych z tytułu kar na kwotę 23502,90 zł, zaś powodem naliczenia tychże kar było nieprzyjęcie budynku mieszkalnego do użytkowania. Zatem organ, a następnie sąd I instancji, błędnie nie zastosował w sprawie art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do nieprawidłowego stwierdzenia, że skarżąca w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku rozporządziła nieruchomością, która pozwalała na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, co z kolei było podstawą do niezakwalifikowania skarżącej do pomocy mieszkaniowej. Na marginesie wskazać należy, że bez znaczenia jest fakt, że skarżąca faktycznie użytkowała we wcześniejszym czasie ww. nieruchomość, skoro robiła to niezgodnie z prawem, do czego być może została zmuszona przez swoją sytuację życiową. Wskazać również należy, że powyższe rozważania pozostają aktualne w sytuacji, w której

w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku strona celowo nie zwleka z podjęciem stosownych kroków prawnych. Z akt sprawy nie wynika, aby organ taką okoliczność ustalił.

Przechodząc do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zarzut I tiret pierwsze nie zasługiwał na uwzględnienie. Powołane w nim przepisy: "§ 32 ust 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 9 ust 1 pkt 1" uchwały mieszkaniowej mają charakter przepisów postępowania. Niewłaściwe zakwalifikowanie ww. przepisów do zarzutu naruszenia prawa materialnego czyni ten zarzut bezskutecznym. Jeżeli zaś chodzi o zarzut I tiret trzecie, to został on sformułowany w sposób abstrakcyjny. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Innymi słowy, z zarzutu tego nie wynika w jaki konkretny sposób, poza oddaleniem skargi, sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut II. tiret drugie naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, bowiem przepisy te nią mają zastosowania w sprawach skarg na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. art. 147 p.p.s.a.), niemniej w pozostałej części zarzut ten nadawał się do rozpoznania i jego uwzględnienie jest konsekwencją uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego (zarzut I. tiret drugie). Sąd I instancji bezpodstawnie zgodził się z organem, że skarżąca spełniła negatywne przesłanki zawarte w § 32 ust 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 9 ust 1 pkt 1 uchwały mieszkaniowej przez zbycie udziału we współwłasności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], która to nieruchomość rzekomo pozwalała na zaspokajanie jej potrzeb mieszkaniowych. Jak wskazano przy rozpoznawaniu ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego, na gruncie niniejszej sprawy niezgodne z prawem było wskazywanie przez organ ww. nieruchomości, jako miejsca, w którym skarżąca mogła i może zaspakajać swoje potrzeby mieszkaniowe, i z tego tytułu odmawianie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, bowiem nieruchomość ta nie została dopuszczona do użytkowania.

Zarzut I. tiret trzecie nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do wyroków Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy dołączonych do skargi i podał przyczyny, dla których nie przeprowadził z nich dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Sąd zatem może, ale nie ma obowiązku przeprowadzania takiego dowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z twierdzeniami sądu I instancji, że dołączone do skargi kopie wyroków nie pozwalają stwierdzić, czy orzeczenia, które mają dokumentować, są prawomocne, nie zostały też potwierdzone za zgodność z oryginałem, a zatem w istocie nie wiadomo, w jaki sposób te sprawy zostały zakończone. Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję lub akt (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może służyć wyłącznie kontroli poprawności ustalenia stanu faktycznego, a nie jego uzupełnieniu, a do takiego celu dążył w tej sprawie wnioskodawca.

Zarzut I tiret pierwsze nie zasługiwał na uwzględnienie. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymogi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu przedmiotowej skargi na uchwałę Zarządu Dzielnicy Ursus m.st. Warszawy z 25 maja 2022 r., nr 1332/2022, o odmowie zakwalifikowania do udzielenia pomocy prawnej - stwierdził nieważność tej uchwały w całości.

Ponownie prowadząc postępowanie Zarząd Dzielnicy po ustaleniu, że sam wniosek jest nadal podtrzymywany przez skarżącą, powinien ponownie ustalić stan faktyczny sprawy i wyjaśnić istotne w sprawie okoliczności, biorąc pod uwagę powyższe rozważania. Wobec upływu czasu od daty złożenia wniosku należy ponownie w sprawie ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy i dokonać prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.