Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 430/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.17
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: SKO.4004.ŚW/1234/23/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r. znak: SKO.4004.ŚW/1234/23/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania S. W. (dalej także jako "skarżąca" lub "strona") od decyzji Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 11 września 2023 r. znak: MOPS.5211.000625.23.EF w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. S. W. zwróciła się do Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią Z. W.. Do wniosku strona dołączyła kserokopię orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 16 czerwca 2023 r., nr [...], którym ustalono, że Z. W. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do 30 czerwca 2024 r., a także kserokopię orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z dnia 2 czerwca 2023 r., nr sprawy [...], zaliczającego Z. W. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do 31 maja 2025 r.

Po rozpatrzeniu wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia 11 września 2023 r. odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał na trzy przeszkody dla przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

Po pierwsze, zdaniem organu, w sprawie nie został spełniony warunek dotyczący momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki, określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 323, dalej jako "u.ś.r."), bowiem z załączonego do wniosku orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS, jak też orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P., nie wynika data powstania niepełnosprawności u Z. W., zaś w toku postepowania nie przedłożono istotnych dokumentów wskazujących, że jej niepełnosprawność powstała w okresie wskazanym w ww. przepisie.

Po drugie, organ pierwszej instancji wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż babcia strony ma syna G. W. (ojciec skarżącej), który jest osobą nieaktywną zawodowo i w świetle zeznań strony nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Po trzecie, organ stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez stronę nad babcią, zwłaszcza wobec możliwości partycypowania w tej opiece przez ojca i matkę skarżącej, nie jest taki, by wykluczał możliwość podjęcia przez stronę zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Powołując się na ustalenia poczynione w wyniku przeprowadzonego w toku postepowania wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji uznał, że nie można przyjąć, iż czynności wykonywane przez skarżącą względem Z. W. wypełniają cały dzień w stopniu uniemożliwiającym podjęcie pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czy poprzez zawarcie umowy zlecenia. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem związek przyczynowo skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którego istnienie jest warunkiem zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji S. W. wniosła od niej odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że od dziecka mieszka z babcią, która postanowieniem Sądu Rejonowego w R. P. z dnia 17 maja 2013 r. została ustanowiona jej rodziną zastępczą. Skarżąca podkreśliła, że codziennie jest u babci i pomaga jej w każdej czynności. Jednocześnie nie podjęła pracy, a zatem spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Strona zaznaczyła, że jej ojciec G. W. nie może opiekować się babcią, bowiem wraz z matką skarżącej sprawuje opiekę nad ich niepełnosprawnym synem – bratem skarżącej.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej powołaną na wstępie decyzją ostateczną z dnia 18 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium na wstępie odnotowało, że z dniem 1 stycznia 2024 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.ś.w."), uległa zmianie treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nowelizacja ta wprowadziła istotną zmianę podmiotową, bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego utraciły osoby, które opiekują się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym mającą ukończone 18 lat. Z uwagi na powyższe, w dacie rozpoznania odwołania S. W. nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jej babka jest osobą pełnoletnią. Wprowadzając opisaną wyżej zmianę ustawodawca wskazał jednak jednocześnie, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 63 ust. 1 u.ś.w.). Ponieważ wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 21 września 2023 r., w toku postępowania odwoławczego należało zbadać, czy skarżąca spełniała przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia według stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2024 r.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym istniejącym do 31 grudnia 2023 r. w sprawie nie został spełniony podstawowy warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał, że osobami uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego mogą być inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o."). W myśl przepisów k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Obowiązek ten obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Jednocześnie możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., inne niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, została obwarowana wymogiem braku osób zobowiązanych do alimentacji w bliższej kolejności lub osoby bliżej zobowiązane do alimentacji legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie zobowiązanym w pierwszej kolejności do opieki nad Z. W., a tym samym uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, jest jej syn G. W., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazując na powyższe, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż zachodzi negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babką. Organ odwoławczy podkreślił, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, która rozstrzygnęła wcześniejsze dylematy interpretacyjne na tle kolejności obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium oceny sprawy nie zmienia argument skarżącej, że syn babki sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, bowiem w świetle odesłania do przepisów k.r.o. zawartego w u.ś.r., którego wykładnię zaprezentował NSA w ww. uchwale, tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności G. W. wyłączałoby jego obowiązek alimentacyjny względem matki, "otwierając" ten obowiązek - a tym samym potencjalne uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego - skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego S. W. zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do obowiązku alimentacyjnego wynikającego z art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o., a także nie zwróciło uwagi na treść art. 132 k.r.o. zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskania od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Skarżąca podkreśliła, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające taką sytuację. G. W. nie pracuje i jest bez środków do życia. Sprawuje opiekę całodobową nad niewidomym, niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Nie posiada majątku i nie jest w stanie pomóc matce.

W ocenie skarżącej, "odmowa przyznania świadczenia prowadzi do błędnej wykładni prawa". Jest to "błędna decyzja oderwana od sytuacji życiowej (rzeczywistości)".

Skarżąca podkreśliła, że sprawuje opiekę nad babcią w sposób ciągły i całodobowo. Z. W. została ustanowiona rodziną zastępczą skarżącej, opiekowała się nią i kształciła. Od dnia wypadku, w którym babcia skarżącej złamała biodro, skarżąca codziennie wykonuje wszelkie czynności domowe, pomaga babci w załatwianiu spraw dotyczących wizyt lekarskich, badań i rehabilitacji. Skarżąca podkreśliła, że ma ukończone różne kursy umożliwiające podjęcie pracy, jednak zrezygnowała z pracy i zajęła się babcią. W ocenie skarżącej, "został naruszony art. 69 i art. 71 ust 1 zdanie drugie Konstytucji przez art. 17 ust. 1 w zakresie w jakim za jedyną przesłankę uprawniającą syna, że nie jest niepełnosprawny w stopniu znacznym". Skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą mogącą faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią i nie powinna być pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust 1 Konstytucji zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 września 2024 r. skarżąca poparła skargę oraz wyjaśniła, że jej ojciec G. W. nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad swoim niepełnosprawnym synem. Świadczenie z tego tytułu pobiera matka skarżącej (protokół rozprawy – k. 37 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Co istotne, w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje jedynie wówczas, gdy dokonywana przez sąd kontrola jego legalności wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego bądź kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2023 r. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią Z. W.. Wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Jak prawidłowo odnotował organ odwoławczy, poszczególne przepisy tej ustawy, w tym jej art. 17 regulujący zasady i kryteria przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, stały się przedmiotem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (u.ś.w.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r., a więc przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 17 u.ś.r., nadanym ww. ustawą zmieniającą, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w związku ze sprawowaniem opieki wyłącznie nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku. Oczywiste jest wobec tego, że na gruncie stanu prawnego obowiązującego od 1 stycznia 2022 r., nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad Z. W., albowiem podopieczna jest osobą pełnoletnią. Niemniej jednak, jak słusznie zauważyło Kolegium, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w., w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle przytoczonego przepisu przejściowego, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią w oparciu o art. 17 u.ś.r. w brzmieniu sprzed tej daty, pozostaje możliwe, pod warunkiem ustalenia, że skarżąca do dnia 31 grudnia 2023 r. spełniła wszystkie wówczas obowiązujące warunki uzyskania przedmiotowego świadczenia. Datę powstania prawa do świadczenia, do której odwołuje się art. 63 ust. 1 u.ś.w., należy bowiem wiązać z momentem spełnienia przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, wszystkich wymaganych przez prawo przesłanek do uzyskania przedmiotowego świadczenia.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej słusznie stwierdziło, że skarżąca do dnia 31 grudnia 2023 r. nie spełniła wszystkich warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią, określonych w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Zasadne wobec tego było utrzymanie w mocy decyzji odmownej organu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności podnieść jednak trzeba, że organ pierwszej instancji wadliwe zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako jedną z podstaw odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnieć należy, że z treści tego przepisu (obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r.) wynikało, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przytoczony przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b u.ś.r narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1668/14; z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 910/16; z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1090/16).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że pomimo, iż z załączonych do wniosku o świadczenie pielęgnacyjne orzeczeń: Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 16 czerwca 2023 r. oraz Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z dnia 2 czerwca 2023 r., wynika odpowiednio, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oraz niepełnosprawność Z. W. w stopniu znacznym powstały w późniejszym okresie życia, niż wskazany w art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Kwestia ta wymaga podkreślenia, bowiem pomimo, iż Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołało się już na powyższą normę, to jednak również nie zakwestionowało wprost zastosowania jej przez organ pierwszej instancji.

Powyższa wada decyzji pierwszoinstancyjnej nie dawała jednak podstaw do uwzględnienia odwołania. Odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki na babcią Z. W. jest bowiem zasadna z innych powodów, przy czym tylko jeden z nich został prawidłowo dostrzeżony przez organ odwoławczy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Skarżąca, jako wnuczka niepełnosprawnej Z. W., bez wątpienia należy do wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad Z. W. opieką. Powstanie do 31 grudnia 2023 r. prawa skarżącej do przedmiotowego świadczenia uwarunkowane było jednak spełnieniem również pozostałych, obowiązujących wówczas przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma regulacja art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowił, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przytoczone unormowanie wprowadzało zatem dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy o świadczenie to ubiegała się w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. osoba wprawdzie należąca do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, lecz spokrewniona z tą osobą w dalszym stopniu. Skarżąca, pomimo bycia krewnym Z. W. w linii prostej, nie jest spokrewniona z nią w stopniu pierwszym, a więc była objęta dyspozycją art. 17 ust. 1a u.ś.r. Dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią na zasadach obowiązujących przed 1 stycznia 2024 r., konieczne było zatem łączne spełnienie warunków wymienionych w tym przepisie, w tym warunku określonego w pkt 2, zgodnie z którym w przypadku istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, które nie są małoletnie, osoby te muszą legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że Z. W. ma dorosłego syna G. W., a więc istnieje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, niebędąca osobą małoletnią. Jednocześnie bezsporne w świetle wyjaśnień skarżącej pozostaje, że G. W. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako przeszkodę dla sprawowania przez niego opieki nad matką wskazano okoliczność, iż sprawuje on opiekę nad swoim niepełnosprawnym synem, przy czym podczas rozprawy sądowej zostało doprecyzowane przez skarżącą, że nie pobiera on z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem skarżącej pobiera jego matka – żona G. W.).

W tych okolicznościach na aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji wskazujące na niezachowanie w niniejszej sprawie wszystkich przesłanek określonych w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. art. 17 ust. 1a u.ś.r., warunkujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad Z. W. przez skarżącą. Okoliczności wskazywane jako przeszkoda dla sprawowania przez G. W. opieki nad matką, nie mogą bowiem świadczyć o zachowaniu warunku określonego w punkcie 2 tego przepisu. Jednocześnie, skoro G. W. nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad własnym synem, nie można uznać, że jest on wyłączony z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego matką i tym samym nie jest objęty warunkiem kolejności nabycia uprawnień do tego świadczenia wynikającym z art. 17 ust. 1a u.ś.r. (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 167/23 i z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 480/23; Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Go 180/23; Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 216/23; Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 80/24). Konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie wyłącza natomiast okoliczność, iż Z. W. w przeszłości była ustanowioną rodziną zastępczą dla skarżącej. Okoliczność taka nie wpływa bowiem na kolejność uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy odnotować, że w orzecznictwie sądowym przez długi okres istniały rozbieżności co do tego, czy kwestia realnych możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione z w pierwszym stopniu z osobą niepełnoprawną, powinna być brana pod uwagę przy ocenie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy też rozstrzygające znaczenie – zgodnie z językową wykładnią art. 17 ust. 1a u.ś.r. - ma wyłącznie posiadanie przez osoby bliżej spokrewnione orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozbieżności te – jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji - ostatecznie zostały rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022r., sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono (m.in.), iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości. Ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Zdaniem NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza jednak, że państwo nie wywiązuje się z konstytucyjnego obowiązku ochrony rodziny, o czym świadczy katalog pozostałych świadczeń opiekuńczych, w tym m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy adresowany do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja, jak uznał NSA, nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

W kontekście zarzutów skargi podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny z cytowanej uchwale zaznaczył również, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie świadczy to bynajmniej o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, ustawa w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował.

Zaznaczyć trzeba, że Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę, jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższej uchwale. Ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a.) oznacza bowiem, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 17 ust. 1a u.ś.r. To zaś oznacza, że skoro ojciec skarżącej G. W., zobowiązany do alimentacji na rzecz Z. W. w pierwszej kolejności, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność (a jednocześnie nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad innym członkiem rodziny), uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad Z. W. nie mogło zostać przesunięte na skarżącą, będącego jej wnuczką. Irrelewantne dla dokonania tej oceny są powoływane przez skarżąca okoliczności dotyczące braku faktycznej możliwości sprawowania owej opieki przez G. W..

Niespełnienie warunku określonego w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. nie jest w niniejszej sprawie jedyną okolicznością decydującą o tym, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że skarżąca nie spełniła również innej przesłanki warunkującej nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia, co pominął w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, natomiast prawidłowo dostrzegł organ pierwszej instancji.

Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. prowadzi do uznania, że z założenia świadczenie pielęgnacyjne miało stanowić pomoc ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008/6/107). Świadczenie pielęgnacyjne na zasadach obowiązujących przed nowelizacja dokonaną art. 43 u.ś.w. przysługuje zatem osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia stanowi więc podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2255/23).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20, pomimo, że u.ś.r. nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 (w brzmieniu sprzed nowelizacji) wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały i lub długoterminowy. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wszak świadczenie pielęgnacyjne jest formą rekompensaty braku dochodu jedynie w takiej sytuacji i nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Aby ustalić, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się stosownym orzeczeniem) a rezygnacją z (niepodejmowaniem) zatrudnienia (innej aktywności zarobkowej) należy więc przeanalizować materiał dowodowy obrazujący stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres i charakter czynności wykonywanych przez opiekuna. Przy czym ustaleń co do zakresu sprawowanej opieki nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem jest bowiem, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, niż zmierzające do uzyskania takiego orzeczenia, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza nadto zakwestionowania stanu jej zdrowia. O ile jednak toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej, o tyle w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczne jest ustalenie charakteru i wymiaru sprawowanej opieki, czego nie należy utożsamiać z przeprowadzeniem przeciwdowodu przeciw treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21; z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została zresztą przez ustawodawcę przewidziana w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taka weryfikację ma być rodzinny wywiad środowiskowy.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności formularza wywiadu środowiskowego, k. 18-20 akt adm. I inst.) wynika, że babcia skarżącej, jakkolwiek cierpi na szereg schorzeń przewlekłych (zaćma, nadciśnienie tętnicze, osteoporoza, choroba zwyrodnieniowa wielostawowa) a nadto w 2023 r. doznała urazu w postaci złamania kości udowej, to jednak pozostaje osobą samodzielną w zakresie podstawowych czynności. Z. W. nie jest osoba leżącą, porusza się samodzielnie przy pomocy kuli ortopedycznej lub balkonika rehabilitacyjnego, samodzielnie przyjmuje leki i aplikuje krople do oczy oraz przykleja sobie plastry przeciwbolowe, spożywa posiłki, na nawet samodzielnie przygotowuje proste posiłki, nie wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych. Z kolei opieka realizowana przez skarżącą skupia się przede wszystkim na czynnościach z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, pranie, prasowanie, zmiana pościeli, towarzyszenie podczas wizyt u lekarzy, opłacanie rachunków). Skarżąca wykonują także zabiegi rehabilitacyjne i zapewnia babci pomocy w czynnościach higienicznych (myciu). Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarżąca nie zamieszkuje wraz z podopieczna, lecz - jak wynika z ustaleń wywiadu – odwiedza ją 2-3 razy w ciągu dnia.

Biorąc pod uwagę stan zdrowia niepełnosprawnej, stopień samodzielnego wykonywania podstawowych czynności życiowych oraz zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, należy dojść do wniosku, że opieka, jaką skarżąca sprawuje nad babcią w żadnym razie nie jest tak szeroka, aby wykluczała podjęcie aktywności zawodowej. Z. W. nie wymaga stałej a nawet długotrwałej asysty drugiej osoby, wszystkie podstawowe czynności bytowe wykonuje samodzielnie. O tym, że stan zdrowia Z. W. nie wymaga od skarżącej pozostawania w ciągłej dyspozycji podopiecznej, świadczy także ustalenie, iż skarżąca w piątki, soboty i niedziele w ogóle nie przebywa u babci, albowiem w tych dniach sprawuje opiekę nad swoim małoletnim synem, które na stałe zamieszkujący ze swoim ojcem (zob. protokół wywiadu środowiskowego – k. 20v akt adm. I inst.). Również charakter czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad babcią nie pozwala uznać, że opieka ta może być podstawą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wykonywane wobec Z. W. czynności stricte opiekuńcze (rehabilitowanie, mycie), są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Natomiast czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie, z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi więc również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu), nie mogą być uznane za czynności, które zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki", Opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi być bowiem związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1768/23). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczących się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23; z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 566/23).

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji odmownej z dnia 11 września 2023 r. w zakresie, w jakim organ ten - poza niespełnieniem w niniejszej sprawie warunku określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. - jako dodatkową przeszkodę dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego według zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2023 r., wskazał również brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. przesłanki konieczności niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jakkolwiek ten aspekt sprawy, jak też i kwestia wadliwego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., zostały pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec zasadności utrzymania w mocy decyzji odmowej, wada uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.