Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2209/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/16 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 292/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Wojewody M. z [...] 2012 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/13 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania jakie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji są nieczytelne i ich zrealizowanie przez organ administracji byłoby w istocie niemożliwe. Istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że [...] i [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przedmiotowej sprawie inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym nie była inwestycją wymagającą udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zastosowanie w sprawie miał więc art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji wskazał przepisy, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości i stwierdził, że tego rodzaju ograniczenia nie wystąpią. Wojewódzki Sąd Administracyjny tej oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zakwestionował. Sąd stwierdził natomiast, że organ ten nie wziął pod uwagę jeszcze innych przepisów, z których mogłyby wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Katalog przepisów prawa, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości w związku z realizacją inwestycji jest katalogiem otwartym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, powinien wskazać organowi administracji konkretny przepis oraz wskazać jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości z przepisu tego będą wynikać. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do nieruchomości, które w świetle planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter rolny pominął to, że na takich działkach można wznosić zabudowę siedliskową oraz budynki związane z produkcją rolną. Sąd nie wykazał jednak, czy zrealizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej o takich parametrach, które wynikają z pozwolenia na budowę spowodowałoby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości rolnych przez umiejscowienie na nich zabudowy zagrodowej. Jeśli natomiast Sąd I instancji uznałby, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby na dokonanie takiej oceny, to powinien wskazać, jakie dowody powinny być dodatkowo przeprowadzone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że organ odwoławczy nie zbadał ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposób sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Jeśli, zdaniem Sądu I instancji, z przepisów tych wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, to powinien wskazać jakie są to ograniczenia i w jaki sposób mogą one ograniczać możliwość zagospodarowania nieruchomości.

Także w odniesieniu do pozostałych wskazań Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one ogólnikowe przez co w istocie ich zrealizowanie przez organ administracji jest w takim kształcie niemożliwe.

Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji, przy rozważaniu obszaru oddziaływania inwestycji jako przesłanki dla oceny przymiotu strony wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji pominął także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1864) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Sąd I instancji nie wskazuje, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości miałyby z nich wynikać. Analogiczna sytuacja ma miejsce także w związku ze wskazaniem Sądu I instancji, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Jeśli rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął określone przepisy, z których wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, to powinien wykazać w uzasadnieniu wyroku, że ich pominięcie miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w uzasadnieniu wyroku wskazać, z którego przepisu wynika ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i na czym ograniczenie to polega.

Sąd I instancji stwierdzając, że organ administracji nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy określonych przepisów prawa materialnego w istocie stwierdził, że organ administracji naruszył te przepisy przez ich niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Podstawą uwzględnienia skargi nie powinien więc być art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. tylko ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. oczywiście po wykazaniu, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, by naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie przez organ administracji w ustalonym w sprawie stanie faktycznym miało wpływ na wynik sprawy

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1401/15, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Wniosek o unieważnienie odnosi się do decyzji Starosty K. o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z dnia [...] 2011 r. nr [...]. W postępowaniu zakończonym tą decyzją wnioskodawcy ([...] i [...]) nie brali udziału, nie zostali bowiem uznani za stronę; ustalając krąg stron postępowania i uwzględniając przy tym art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Starosta K. przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko działkę inwestycyjną o nr ew. [...]. Niemniej wnioskodawcy powołali się na konkretne okoliczności mające stanowić o ich interesie prawnym, związane z rodzajem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezspornym w sprawie pozostaje, że z uwagi na przedmiot, w jakim wydana została kwestionowana decyzja, ustalając interes prawny wnioskodawców należało wziąć pod uwagę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. Przez obszar oddziaływania obiektu, zdaniem Sądu i instancji, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę będą oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przez nieruchomości należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając w niniejszej sprawie powyższe miał na uwadze, to jednak dokonując ustaleń i ocen na podstawie wskazanych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, wadliwie przyjął, że (co najmniej) osoby, które odwołały się w terminie od decyzji organu I instancji, nie są stronami postępowania. Ze stanowiska tego organu wynika, iż ustalając powyższe badał, czy projektowana inwestycja narusza interes prawny określonego podmiotu, a nie to, czy interes prawny temu podmiotowi przysługuje. W ten bowiem sposób należy, zdaniem Sądu I instancji, ocenić stwierdzenie organu, iż choć "działki wnioskodawców (skarżących) o numerach: [...],[...]i [...] widoczne na projekcie zagospodarowania terenu spornej inwestycji znajdują się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy ˃0,1 W/m², to jednak (...) nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (...)". Uzasadnił to tym, że ponadnormatywne wartości pola elektromagnetycznego przewiduje się tylko nad tą częścią nieruchomości wnioskodawców, które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przeznaczone pod zabudowę, bo stanowią teren rolny.

Zdaniem Sądu I instancji, wnioskodawcy wywodzili swój interes prawny w sprawie w związku z konkretnymi nieruchomościami (do których wykazali się w przypadku czterech z tych osób tytułem prawnym, wskazując numery Ksiąg Wieczystych) oraz uciążliwościami związanymi z charakterem inwestycji (stacja bazowa telefonii komórkowej). Ważny w omawianym aspekcie był m. in. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r., Nr 75, poz. 60 ze zm.), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Ważne były również przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883 ze zm.). Ważne było także to, iż zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną kwestionowaną decyzją Starosty K., ponad nieruchomościami wnioskodawców, będą zlokalizowane przewidywane przez inwestora rozkłady pól elektromagnetycznych o ponadnormatywnych wartościach, o których mowa w ww. rozporządzeniu z 2003 r. Na to też wskazał Wojewoda M. uznając, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności mają przymiot strony w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieuprawniony na gruncie przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przyjął, że stroną w rozumieniu tych przepisów jest tylko ten podmiot, którego interes prawny został naruszony. W sposób nieuprawniony odmówił bowiem przymiotu strony odwołującym się w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że są oni właścicielami nieruchomości, nad którymi w związku z projektowaną inwestycją przewiduje się pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach. Taka interpretacja i ocena organu stanowi, zdaniem Sądu I instancji, bezpodstawne ograniczenie i tak restrykcyjnego przepisu, jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności wynosi – przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego wynoszącej od 300 MHz do 300 GHz – 0,1 W/m² gęstości mocy. Wyznaczony wskaźnik gęstości mocy pola elektromagnetycznego ma takie znaczenie, że jego przekroczenie może skutkować negatywnym oddziaływaniem na organizmy żywe. Obszar więc, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego oddziaływania przekraczające ww. wskaźnik, należy zdaniem Sądu I instancji uznać za obszar oddziaływania obiektu. Źródłem interesu prawnego jest zaś w tym przypadku prawo własności nieruchomości, które nie ogranicza się tylko do powierzchni gruntu, lecz rozciąga się także w przestrzeni. Kwestią zupełnie odrębną jest natomiast to, czy przewidywana moc pola i jego rozmieszczenie doprowadzi do niezgodnej z prawem ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie może więc mieć znaczenia to, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki tej osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednak weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Dlatego też, organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, bowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przypadku przede wszystkim dotyczących dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych jaki może występować w środowisku. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Ocena w powyższym zakresie, może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, przez organ I lub II instancji.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mógł on pominąć tak wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2526/16 (zapadłego w sprawie dotyczącej decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania w stosunku do tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2011 r., z wniosku tych samych podmiotów, co w niniejszej sprawie, a to - z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a). W konsekwencji Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę, iż kwestia dotycząca interesu prawnego wnioskodawców niniejszego postępowania została już prawomocnie przesądzona właśnie w postępowaniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją Starosty K. z dnia [...] 2011 r. Wynika to z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., w którym to Sąd kasacyjny wskazał, iż kwestia posiadania przez wnioskodawców (a zważyć należy, że wniosek o wznowienie powyższego postępowania złożyli: [...] (właściciel dz. nr [...]),[...] (właściciel dz. nr [...] w [...]),[...] (właścicielka dz. nr [...] w [...]), [...] (władający dz. nr [...] w [...]) i [...] (właścicielka dz. nr [...] w [...])), legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu wznowieniowym została przesądzona we wcześniejszych wyrokach, zapadłych w niniejszej sprawie. "Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, zignorował te wytyczne, powielając błędy popełnione w pierwszym postępowaniu, co słusznie doczekało się reakcji Wojewody M. w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście K.". Jak stwierdzono bowiem w nieprawomocnym (na dzień wydania skarżonego orzeczenia) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12 prawidłowa była ocena Wojewody M., że: "ustalenie obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga określenia obszaru, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych stacji bazowej telefonii komórkowej w opracowaniach kwalifikacyjnych znajdujących się w aktach sprawy (...) Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że obszar terenów rolnych stanowi właśnie obszar dostępny dla ludzi"." I dalej, w tym samym wyroku ponownie stwierdzono, że kwestia posiadania przez wnioskodawców legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu wznowieniowym została przesądzona w ww. wyroku. "Ocena ta, pomimo że nieprawomocna na dzień orzekania przez organy administracyjne ponownie prowadzące postępowania, jak i rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, została ostatecznie zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13. W wyroku tym Sąd kasacyjny podkreślał, że to, iż "przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m. in. z prawa własności (...) to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony".

W konsekwencji, kierując się powyższym Sąd I instancji uznał, iż błędnym jest wykluczenie z udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości, nad którymi rozciąga się pole elektromagnetyczne przekraczające wskaźnik gęstości mocy określony w przepisach. Za wadliwe, zwłaszcza w kontekście art. 8 K.p.a., Sąd uznał również, różne traktowanie sytuacji tych samych podmiotów w odrębnych postępowaniach nadzwyczajnych odnoszących się do tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę, a taka sytuacja niewątpliwie powstałaby w razie zaakceptowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd, któremu sprawa została przekazana do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2015 roku - w tym do następujących wskazówek jak należy rozumieć i stosować przepisy w tej sprawie: "(...) Sąd nie wykazał jednak, czy zrealizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej o takich parametrach, które wynikają z pozwolenia na budowę spowodowałoby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości rolnych przez umiejscowienie na nich zabudowy zagrodowej (...);

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. a co za tym idzie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2013 roku (znak: [...]) w sytuacji, gdy ta decyzja nie naruszała prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 20) Prawo budowlane przez zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja, której skarga dotyczyła nie naruszała ww. przepisów prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wprowadza występowanie nad nim w miejscach niedostępnych dla ludności pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2;

II. na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. normy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20) Prawo budowlane w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 190, sąd, któremu została przekazana sprawa związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14 podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/13 było stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono: "Za zasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie uzasadnił należycie powodów uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania jakie zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku są nieczytelne i ich zrealizowanie przez organ administracji byłoby w istocie niemożliwe. (...) Podsumowując stwierdzić należy, że za w pełni zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeśli rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uzna, że organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia pominął określone przepisy, z których wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, to powinien wykazać w uzasadnieniu wyroku, że ich pominięcie miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w uzasadnieniu wyroku wskazać, z którego przepisu wynika ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i na czym ograniczenie to polega. (...)".

Ocena co do wymogu uzasadnienia postawionego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 467/14 w zaskarżonym wyroku została zrealizowana. Sąd w pełni wywiódł argumentację w zakresie interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazane przepisy prawa w przedmiotowej sprawie w jej okolicznościach faktycznych dają podstawy prawne do wyprowadzenia interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając konieczność rozważenia czy są podstawy prawne do wyprowadzenia interesu prawnego nie zawarł wykładni wyłączającej wyprowadzenie interesu prawnego żądających stwierdzenia nieważnosci decyzji Starosty K. z [...]2011 r. Nr [...]. Dla takich ustaleń w sprawie znaczenie ma fakt, że toczyło się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. z [...] 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn: “stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości 59,45 m, anten sektorowych, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten, na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].". Wnieskodawcy wnieśli o uznanie ich za stony postępowania, opierając żądanie wznowienia o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnioskodawcami byli [...]. Starosta K. po wznowieniu postępowania decyzją z [...]2012 r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji z tego powodu, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez [...], Wojewoda M. decyzją z [...] 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12, skargę na tę decyzję oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej od w/w wyroku, oddalił skargę kasacyjną. W wyroku przyjął: “Zadaniem organów administracji jest ustalenie, czy w postępowaniu związanym z budową urządzeń, które będą emitowały promieniowanie nie jest naruszony interes prawny podmiotów nad których nieruchomością gruntową występuje emisja promieniowania o wartościach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397), to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony. (...) W świetle powyższych rozważań nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż obszar, nad którym zlokalizowane jest pole elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 (graniczna wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla miejsce dostępnych dla ludności), należy uznać za obszar oddziaływania obiektu, pomimo, iż wspomniana gęstość mocy pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności. Odniesienie do tego zarzutu nastąpiło już po części przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia przepisów procesowych, niemniej podkreślić silnie trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż ustalenie obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego nie odbywa się jedynie przez pryzmat przepisów technicznych. "W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "(...) można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt Kp 7/09). Zasada wolności budowlanej wyrażona w art. 4 Prawa budowlanego w znaczeniu podmiotowym - jako prawo do zabudowy - ma zatem dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. Nie sposób zatem inaczej, niż przez pryzmat prawa własności, postrzegać prawa podmiotowe osób, których dotyczyć mogą skutki procesu budowlanego w sposób trwały wpływającego na sposób wykorzystania i zagospodarowania własności inwestora, ale także podmiotów mających prawo własności terenów sąsiednich.".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze postępowania administracyjnego w trybie wznowienia postępowania, Starosta K. ponownie odmówił uchylenia decyzji ze względu na brak interesu prawnego żądających wznowienia postępowania. Wojewoda M. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 457/14, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2526/14, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia posiadania przez wnioskodawców legitymacji do występowania we wznowieniowym postępowaniu przesądzona została w wyroku z 30 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1388/12: “Ocena ta, pomimo że nieprawomocna na dzień orzekania przez organy administracyjne ponownie prowadzące postępowania, jak i rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, została ostatecznie zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1016/13. W wyroku tym Sąd kasacyjny podkreślał, że “przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności (...) to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony". Ocena prawna zawarta w tym wyroku pozostaje przy tym w świetle art. 153 w związku z art. 170 P.p.s.a. wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą kasację i pomimo, że wyrażona po zapadnięciu wyroku Sądu pierwszej instancji pozostaje z nim zgodna, co z kolei nie pozwala na skuteczne kwestowanie skarżonego wyroku. Nawiązując z kolei do argumentacji kasacji odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że pojęcia "nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i "miejsc dostępnych dla ludzi" (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) nie są ze sobą tożsame. Przywoływanie zatem tego drugiego, gdy kluczowym dla wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. było ustalenie przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należało uznać za nieuprawnione. Jak trafnie to konkludował Sąd pierwszej instancji, źródłem interesu prawnego wnioskodawców jest prawo własności, które rozciąga się w przestrzeni.".

W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni wywiódł, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie różnej wykładni interesu prawnego w tożsamym przedmiotowo żądaniu weryfikacji decyzji i to obowiązuje niezależnie czy jest to żądanie złożone w trybie wznowienia postępowania, czy trybie stwierdzenia nieważności decyzji. W demokratycznym państwie prawnym, którego jednym ze standardów jest prawo do obrony na drodze prawa nie do przyjęcia jest restrykcyjna wykładnia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, pozbawiająca prawa do żądania weryfikacji decyzji administracyjnej jednostkę wywodzącą interes prawny w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisom prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.