Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1841/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 lutego 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.1155.2018.AB w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 lutego 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.1155.2018.AB, którą uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 lipca 2018 r., nr 11/18, znak: OZKr.5172.10.2018.DW, oraz umorzono postępowanie w sprawie odmowy wydania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego, tj. działki o nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. [...] w K..

Sąd I instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, ponieważ skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do skutecznego ubiegania się o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; Dz. U. z 2018 r. poz. 2067; zwanej dalej "u.o.z", w związku z art. 28 K.p.a.). Na przeciwną ocenę nie pozwala ani bezumowne korzystanie z nieruchomości, ani fakt uiszczenia podatku od nieruchomości, który nie potwierdza, że skarżący sprawuje nad nieruchomością trwały zarząd, w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Ponadto Reguł prawa odnoszących się do podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem, ani sytuacji prawnej skarżącego nie zmieniają przepisy powołanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Także podział przedmiotowej nieruchomości w innych sprawach nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, ponieważ Sąd nie może oceniać legalności innych podziałów w niniejszej sprawie. Sąd nie potwierdził nadto argumentacji skarżącego odnośnie naruszenia art. 7a § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 341 K.c. do art. 346 K.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, gdyż nie posiada tytuł uprawnego do spornej "realności", gdy co do zasady skarżący pozostaje w posiadaniu spornej realności, zaś posiadanie jest stanem prawnym uregulowanym na poziomie ustawowym implikującym po stronie posiadającego konkretne uprawnienia, ergo skarżący jako posiadacz dzielonej nieruchomości ma interes oparty na prawie (przepisy materialne cywilne), w takim, a nie innym nierozstrzygnięciu kwestii zgody na podział posiadanej przez niego realności;

- § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265) oraz przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609) w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 u.o.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegajcie na zastosowaniu wykładani zawężającej treść przepisu szczególnego jakim jest § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż tytuł prawny do korzystania z zabytku uprawniając do złożenia wniosku o podział nieruchomości zabytkowej może wynikać jedynie z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, gdy co do zasady zasada lex specials derogat legi generali winna wskazywać inną niż WSA w Warszawie interpretuję tej regulacji;

- art. 694 K.c. w związku z art. 674 K.c. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie iż między skarżącym, a statio fisci Prezydentem Miasta Krakowa nastąpiło wygaśniecie umowy dzierżawy spornej realności, podczas gdy po upływie terminu oznaczonego w umowie dzierżawca używa nadal rzeczy za zgodą wydzierżawiającego, zaś wypowiedzenia tak przedłużonej umowy dzierżawy nie miało miejsca, ewentualnie art. 708 K.c. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż skarżącego z właścicielem nie łączy stosunek zobowiązaniowy tzw. nienazwany tożsamy z umową dzierżawy, gdy skarżący dzierżący sporną realności (rolną) w celu używania i pobierania pożytków nie był obowiązany do uiszczania czynszu, lecz tylko do ponoszenia podatków i innych ciężarów związanych z własnością lub z posiadaniem gruntu, lub też art. 752 K.c. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, iż prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, mimo tego, iż instytucja ta znajduje się w Księdze III — Zobowiązania Kodeksu cywilnego nie pozostaje w stosunku zobowiązaniowym, którego przedmiotem jest sporna realność, gdyż skarżący działając w interesie właściciela przez wiele lat, i do teraz, dba o sporną realność jak właściciel, pielęgnuje ją i uprawia oraz zachowuje ją w czystości, wyręczając w tym zakresie właściciela, który w interesie państwa realność tą, z uwagi na jej istotny historycznie charakter, de facto porzucił w celu godnego upamiętnienia ofiar nazizmu;

- art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 u.o.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegajcie na przyjęciu, iż skarżący nie posiada tytuł prawnego dla złożenia wniosku o podział nieruchomości zabytkowej, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje, iż skarżący pozostaje w stosunku zobowiązaniowym, którego przedmiotem jest sporna realności.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenia zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadne były zarzuty skargi w zakresie, w których zarzucono zaskarżonej decyzji, że została wydana w postępowaniu, w którym nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia niniejszej sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, oparto się wyłącznie na argumentacji własnej organu, nieprzeprowadzenie wizji (oględzin) nieruchomości będącej przedmiotem wniosku – a niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nieustalenie stanu faktycznego w sprawie w postaci charakteru stosunku prawnego łączącego wnoszącego z właścicielem spornej realności w związku z faktycznym posiadaniem tejże przez wnoszącego, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi, nadto poprzez błędne przyjęcie, iż to obowiązkiem skarżącego jest "wykazanie" tytułu prawnego do spornej realności, gdy co do zasady w postępowaniu administracyjnym okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w tym implikujące legitymację, winny być ustalone ex officio przez organ i spoczywanie skarżącego w tym zakres nie może być powodem nieustalenia takiej okoliczności jako elementu stanu faktycznego;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 7a § 1 K.p.a. i polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenia zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzja o podziale zabytku, a nie o zmianie charakteru nieruchomości będącej zabytkiem, stanowi zagrożenie dla istotnego interesu państwa, którym jest ochrona miejsc pamięci zagłady ofiar reżimu nazistowskiego wszelkich narodowości i "denominacjo", gdy co do zasady treść decyzji podziałowej nie ma żadnego znaczenia dla tak pojętego interesu państwowego gdyż nie wpływa ona na historyczny i chroniony charakter dzielonej działki;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadny był zarzut braku wyjaśnienia dlaczego organ oparł się jedynie na własnych ustaleniach pomijając całkowicie argumenty zgłaszane przez skarżącego, jak i dlaczego właśnie tak rozumie pojęcie "tytuł prawny", a także dlaczego nie powołał właściwego biegłego (biegłych) niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2017 r. oraz § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2018 r., a także art. 64 § 2 K.p.a., polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadny był zarzut niewezwania wnoszącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku i uzupełnienie go o oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchylenia zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadny był zarzut niewłaściwego jego zastosowania i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 28 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadny był zarzut błędnego uznania, że skarżący nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., ale zwłaszcza art. 6 K.p.a. polegającym na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi wnoszącego, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż niezasadny był zarzut niezgodnego z prawem i przyjętą praktyką orzeczniczą różnicowania rozstrzygnięć w zakresie wniosków o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków poprzez uznanie, że wniosek skarżącego w tej sprawie był niedopuszczalny wobec braku legitymacji, w sytuacji gdy w sprawach tożsamych wnioski takie są przyjmowane i decyzje o zgodzie na podział wydawane, gdyż zarzuty te były zasadnymi, a ich uwzględnianie skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi;

- art. 134 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż ustalenie utrwalonej praktyki orzeczniczej w tego typu sprawach pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia w sposób prawnie skuteczny wniosku o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Dla tej oceny kluczowa jest treść art. 36 ust. 5 u.o.z., który to przepis precyzuje podmioty, które mogą wystąpić do organu konserwatorskiego ze stosownym wnioskiem. A mianowicie, chodzi tu o podmioty posiadające tytuł prawny, ale wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przepis ten choć z jednej strony posługuje się ogólnym pojęciem "tytułu prawnego", to jednak w dalszej jego części precyzuje z czego taki tytuł prawny może wynikać. Zasadniczo w postępowaniu administracyjnym skarżący nie wykazał aby do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał mu tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Argumentacja skarżącego opiera się na "posiadaniu" nieruchomości, który to stan choć uregulowany w Kodeksie cywilnym (wskazywane w skardze kasacyjnej: art. 341 K.c. dotyczący domniemania posiadania zgodnego z prawem; oraz art. 346 K.c. dotyczący ochrony współposiadania) nie stanowi tytułu prawnego do nieruchomości, lecz dotyczy określonych okoliczności faktycznych. Ponadto w skardze kasacyjnej wprost wskazano, że umowa dzierżawy wygasła (i to dłuższy czas temu, bo w 2010 r.), która to okoliczność potwierdza, że skarżący utracił tytuł prawny do nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 5 u.o.z. Oczywiście w ogólności możliwym jest powoływanie się na tzw. domniemanie przedłużenia dzierżawy, co wynika z art. 694 K.c. w zw. z art. 674 K.c., niemniej należy pamiętać, że przepisy o najmie mają odpowiednie zastosowanie do dzierżawy, co oznacza, że nie mają zastosowania wprost. W tym zaś zakresie skarżący nie wykazał aby stan samego posiadania nieruchomości umożliwiał w okolicznościach niniejszej sprawy na stwierdzenie, że w stosunku do skarżącego zachodzi domniemanie przedłużenia dzierżawy i czy w związku z tym skarżącemu jako podmiotowi władającemu rzeczą przysługuje skuteczny erga omnes tytuł prawny. Na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, iż w świetle art. 674 w zw. z art. 694 K.c. do przedłużenia dzierżawy nie wystarczy samo używanie rzeczy przez dzierżawcę po upływie terminu oznaczonego w umowie, lecz konieczne jest, aby używanie to odbywało się za wyraźną lub chociażby domniemaną zgodą wynajmującego, wyrażoną jednak w sposób dostatecznie czytelny (art. 60 K.c.) – por. wyrok SN z 14 marca 2003 r., V CKN 1754/00, publ. LEX nr 137591. W niniejszej sprawie, a najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał aby dotychczasowy przedmiot dzierżawy używał za wyraźną lub chociażby domniemaną zgodą wydzierżawiającego. W tych okolicznościach istnienie stosunku prawnego między wydzierżawiającym, a osobą faktycznie władającą rzeczą nie może samo przez się odpowiadać pojęciu tytułu prawnego w rozumieniu art. 36 ust. 5 u.o.z., a to z uwagi na bardzo wąski zakres uprawnień skutecznych wyłącznie wobec władającego nieruchomością lub jej częścią. Tego rodzaju restrykcyjna ocena posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ już chociażby z samego brzmienia art. 36 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. wynika, że przepisy te nie wiążą legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie z faktem korzystania z zabytku przez określony podmiot, lecz z tym, że danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku. Dlatego skarżący w świetle art. 36 ust. 5 u.o.z. nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że od kilkudziesięciu lat część działki nr [...] jest w faktycznym posiadaniu i zarządzie rodziny skarżącego. Takiego skutecznego argumentu nie może też stanowić powoływanie się na treść § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2017 r., czy też § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2018 r. W żadnym razie przepisy te jako podustawowe nie stanowią względem art. 36 ust. 5 u.o.z. przepisów szczególnych, wręcz przeciwnie należy je wykładać ściśle przez pryzmat aktu prawnego wyższego rzędu, jakim jest ustawa. To, że przepisy podustawowe nie wyjaśniają użytych pojęć nie oznacza, że w ten sposób mogłyby modyfikować pojęcia użyte i wyjaśnione w ustawie. Na przeciwny wniosek nie pozwalają bowiem elementarne zasady prawne szeroko pojętego prawoznawstwa, nie wspominając o regułach prawidłowej legislacji. Jeżeli krąg stron podmiotów został ustalony w ustawie, to w rozporządzeniu nie jest wymagane modyfikowanie tego kręgu, czego zresztą wskazywane przepisy nie czynią, ponieważ tylko ogólnie posługują się pojęciem "tytułu prawnego", które przecież zostało sprecyzowane w art. 36 ust. 5 u.o.z., a zatem nie chodzi tu o dowolny tytuł prawny, czego de facto domaga się skarżący. Bez znaczenia dla tej oceny są zatem okoliczności faktyczne, na które wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej, że działał w interesie właściciela przez wiele lat, i do teraz, dba o sporną realność jak właściciel, pielęgnuje ją i uprawia oraz zachowuje ją w czystości, wyręczając w tym zakresie właściciela. Jest to bowiem argumentacja, która nie pozwala na skutecznie wywiedzenie, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 5 u.o.z. Oznacza to, że skarżący nie posiada interesu prawnego (także w rozumieniu art. 28 K.p.a.) do wystąpienia do organu konserwatorskiego z wnioskiem o dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Taka zaś ocena uprawnia do stwierdzenia, że organ konserwatorski w zaskarżonej decyzji prawidłowo wydał rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania administracyjnego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że biorąc pod uwagę wykładnię przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Nie ma więc podstaw dla uchylenia tej decyzji. Jeśli bowiem skarżący nie mógł wskazać tytułu prawnego do nieruchomości, o podział której wnioskował, to należało przyjąć, że postępowanie prowadzone na podstawie wniosku skarżącego z dnia 19 czerwca 2018 r. jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 341 K.c. do art. 346 K.c.; § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2017 r. oraz § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2018 r. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 u.o.z.; art. 694 K.c. w związku z art. 674 K.c.; art. 36 ust. 1 pkt 8 i ust. 5 u.o.z.

Jednocześnie przedstawiona powyżej ocena oznacza, że zakres przedmiotowej sprawy nie pozwalał na dokonanie merytorycznej oceny, czy działka będąca przedmiotem wniosku skarżącego lub jej część posiada nadal walory zabytku, a w związku z tym, czy możliwym jest dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, a przez to nie może skutecznie domagać się dokonania merytorycznej oceny w ww. zakresie; jak również powoływać się skutecznie na zasady postępowania administracyjnego, ponieważ takowe przysługują wyłącznie stronom postępowania, co tyczy się, np. zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a K.p.a.). Dlatego skarżący jako podmiot, któremu w niniejszej sprawie nie przysługuje interes prawny nie może powoływać się na określoną praktykę organów konserwatorskich w sprawach o podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Poza tym ewentualny brak interesu prawnego innych podmiotów w innych sprawach nie może stanowić skutecznej podstawy do wykazania przez skarżącego, że w niniejszej sprawie przysługuje mu uprawnienie do skutecznego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w trybie art. 36 ust. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. Należy pamiętać, że zarówno organy administracyjne, jak i Sądy Administracyjnego są upoważnione do działania i orzekania zgodnie z prawem (zasada legalizmu). Ewentualne rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach nie zwalniają organów i Sądów od odstąpienia od zasady legalizmu, a więc działania i orzekania na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie – wyobrażeniami skarżącego, co do tego co jest zgodne z prawem i co uznać za tytuł prawny warunkujący możliwość skutecznego zawnioskowania o podział nieruchomości wpisanej do rejestru. O tym decyduje bowiem treść obowiązującego prawa – w tej sprawie art. 36 ust. 5 u.o.z. w zw. z art. 28 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że jest podmiotem uprawnionym do złożenia stosownego wniosku. Jeżeli zaś skarżący twierdzi, że powinien zostać wezwany przez organ do uzupełnienia braków wniosku, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinien wykazać, że rzeczywiście posiada tytuł prawny do nieruchomości, o jakim mowa w art. 36 ust. 5 u.o.z. Tegoż zaś nie uczynił, o czym już wyżej była mowa. Tego rodzaju ocena nie potwierdza zatem aby wskazywane przez skarżącego nieprzeprowadzenie przez organ wizji (oględzin) nieruchomości, czy też niepowołanie przez organ biegłego – miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, który, przypomnijmy, sprowadzał się do stwierdzenia, że skarżący nie ma interesu prawnego do skutecznego wnioskowania o podział nieruchomości wpisanej do rejestru. Skarżący powinien mieć na względzie, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga wykazania, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewykazanie takiego wpływu każdorazowo czyni zarzut skargi kasacyjnej bezpodstawnym. W tych warunkach skarżący nie może skutecznie zarzucić naruszenia wskazywanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a.) w związku z przepisami procedury administracyjnej (art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a., art. 28 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ brak interesu prawnego, o jakim też mowa w art. 28 K.p.a., uprawniał organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, co stanowiło okoliczność wystarczającą do wydania zaskarżonej decyzji i w tym zakresie nie można doszukać się uchybień natury procesowej, tym bardziej, że skarżący najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazał aby istniały dowody na potwierdzenie, że jednak posiada tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący powinien mieć na względzie, że art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. W niniejszej sprawie takim przepisem prawa materialnego jest art. 36 ust. 5 u.o.z., zaś przeprowadzone postępowanie wykazało, że w stosunku do skarżącego nie została spełniona hipoteza tego przepisu wskazująca na to kto jest uprawnionym do złożenia wniosku o podział nieruchomości wpisanej do rejestru. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 7a § 1 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2017 r. oraz § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2018 r., a także art. 64 § 2 K.p.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 28 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a. i art. 6 K.p.a.; oraz art. 134 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.