Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 162/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 12 ust. 4b, ust. 4g
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg K. D. (D.), B. D., E. N., Z. N. (N.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżących, oznaczoną jako działki o numerach: 1, 2, 3, 4, objętą decyzją Wojewody Śląskiego z 27 września 2022 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. oddala skargi w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących K. D. (D.) i B. D. solidarnie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących E. N. i Z. N. (N.) solidarnie 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. D., K. D., E. N., Z. N. (dalej "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismami z 19 września 2023 r. wnieśli skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego (dalej "Wojewoda" lub "Organ") w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W skargach Skarżący zarzucili Wojewodzie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości, obejmującej działki gruntu o numerach: 1, 2, 3, 4, położonej w gminie W., obręb [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową: "Budowa drogi [...] [...] Odcinek [...] – węzeł "[...]" (z węzłem)". Skarżący sformułowali zarzuty naruszenia przez Organ:

- art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity przywołany w skardze: Dz. U z 2020 r. poz. 1990; dalej "u.g.n.") w związku z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego Skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

- art. 8 i 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania;

- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania przez Organ prawa Skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skarg i zobowiązanie Wojewody do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie. Ponadto o stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o przyznanie im od Organu sumy pieniężnej w wysokości 11 000, 00 zł.

W skargach sformułowano także wniosek o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg Skarżący wyjaśnili, że 27 września 2022 r. Wojewoda wydał decyzję numer [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której wywłaszczona została m. in. nieruchomość Skarżących, obejmująca działki gruntu o numerach 1, 2, 3, 4, położona w gminie W., obręb [...].

Postępowanie o ustalenie odszkodowania zostało wszczęte 25 kwietnia 2023 r., a więc dopiero 7 miesięcy po wydaniu ww. decyzji. W dniu 5 czerwca 2023 r. pełnomocnik Skarżących zgłosił się do postępowania, zaś 2 sierpnia 2023 r. wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii. Postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tymczasem Skarżący nie otrzymali żadnej informacji dotyczącej postępowania, jak również nie został sporządzony operat szacunkowy wyceniający wartość wywłaszczonej nieruchomości. Na chwilę wniesienia skargi Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie. Co więcej nie został również sporządzony operat szacunkowy, a Wojewoda nie zawiadomił Skarżących o przyczynach takiego stanu rzeczy. Postępowanie Wojewody nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przez okres blisko dwunastu miesięcy od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie tylko nie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie, ale nie został sporządzony operat szacunkowy wyceniający wartość nieruchomości. Wojewoda powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia Skarżącym otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności.

Zdaniem Skarżących w sprawie zachodzi zarówno bezczynność Wojewody (brak podjęcia czynności od chwili wszczęcia postępowania) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż sporadycznie podejmowane przez Wojewodę czynności są pozorne i nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie).

W ocenie Skarżących niezbędne jest ponadto zrekompensowanie im działania Organu poprzez zastosowanie środka dyscyplinująco-represyjnego. Bezczynność Organu nie tylko ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale przyjmuje postać lekceważenia Skarżących. Kwota 11 000,00 zł to zasadna rekompensata, która pozwoli Skarżącym zrekompensować opieszałość Organu (1000 zł za każdy miesiąc zwłoki).

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 5 maja 2023 r. uchylił w części decyzję Wojewody z 27 września 2022 r. nr [...] i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Z dniem wydania decyzji przez Ministra Rozwoju i Technologii nieruchomość Skarżących stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162; dalej "specustawa drogowa"). Zgodnie z art. 12 ust. 4b tej ustawy, będącym przepisem szczególnym w stosunku do art. 35 k.p.a., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej "decyzja zrid") stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności. Terminy z art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej są terminami prawa procesowego, a nie materialnego. W konsekwencji terminy te mogą być przedłużane według reguł określonych w k.p.a.

Wojewoda wskazał, że nieruchomość Skarżących została objęta decyzją zrid z 27 września 2022 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego podjęto czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych decyzją zrid z 27 września 2022 r. Decyzja ta bowiem nie zawiera wszystkich danych niezbędnych do prowadzenia postępowania odszkodowawczego (np. brak numerów ksiąg wieczystych dla poszczególnych działek, aktualnych danych adresowych właścicieli nieruchomości). Zawiadomieniem z 25 kwietnia 2023 r. Wojewoda poinformował Skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego, a także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzanej na piśmie w formie operatu szacunkowego, który zostanie poddany szczegółowej ocenie pod kątem jego wartości dowodowej. Termin zakończenia postępowania wyznaczono do 31 grudnia 2023 r. Postanowieniem z 25 września 2023 r. Wojewoda powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania, zobowiązując biegłego do przedłożenia operatów szacunkowych w terminie do 20 listopada 2023 r. Postępowanie o ustaleniu odszkodowania nie zakończyło się w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, z uwagi na potrzebę podjęcia czynności niezbędnych do jego zakończenia, tj. ustalenia stron postępowania, zlecenia sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej kolejności umożliwienia przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego oraz zapoznania się z jego treścią przez strony postępowania. Zatem nie można uznać, że czynności podejmowane przez Organ są pozorne i celowo zmierzają do przewlekania postępowania.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej objętej decyzją zrid z 27 września 2022 r. znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których Organ jest zobowiązany prowadzić postępowania odszkodowawcze. Wskazana inwestycja jest przy tym tylko częścią ogromnej inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] [...]. Wojewoda w tym samym czasie prowadzi postępowania odszkodowawcze za nieruchomości, które zostały objęte decyzją zrid z 12 września 2022 r. pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] [...]. Odcinek [...] węzeł "[...]" (z węzłem) – [...]". Ilość nieruchomości objętych tą decyzją to również kilkaset działek. W związku z tym niezbędna jest gradacja spraw z priorytetowym traktowaniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz tych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Natomiast nieruchomość Skarżących nie jest nieruchomością zabudowaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się częściowo zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Wyjaśnić także należy, że skargi zostały rozpoznane w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargi zostały poprzedzone ponagleniami z 2 sierpnia 2023 r. skierowanymi do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Rozwoju i Technologii, a zatem są dopuszczalne. Rozpoznając ponaglenia Skarżących Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r. uznał je za nieuzasadnione. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki NSA z 13 października 2020 r., II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Pojęcie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.

Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., I OSK 2257/22, opubl. w CBOSA).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, opubl. w CBOSA). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA).

O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, opubl. w CBOSA).

Wyjaśnić także należy, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi. Oznacza to, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22, opubl. w CBOSA).

Wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19 – opubl. w CBOSA). Jednocześnie należy zauważyć, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość to prawne konsekwencje są takie same. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje zatem tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2021 r. II OSK 1422/21, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanych sprawach zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania Wojewody w bezczynności.

Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Skarżących znajdowały zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Jeżeli decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Przywołane przepisy art. 12 ust. 4b i 4g określają dwie odrębne procedury wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności w nich opisanych. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi przy tym lex specialis wobec art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ww. ustawy, tylko dlatego, że decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stała się następnie ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., I OSK 3091/15, opubl. w CBOSA). Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12, opubl. w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja zrid numer [...] została wydana przez Wojewodę 27 września 2022 r. Jak wynika z wyjaśnień Wojewody decyzji tej 27 września 2022 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej Skarżącym wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid numer [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Ostatni dzień terminu na załatwienie sprawy przypadał na 26 listopada 2022 r. Do tego dnia Wojewoda nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość Skarżących. W terminie przeznaczonym na załatwienie sprawy odszkodowawczej, Wojewoda nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu z art. 36 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że z akt sprawy ani z wyjaśnień Wojewody nie wynika, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z 5 maja 2023 r. dotyczyło nieruchomości Skarżących. Wobec tego ustalenie wysokości odszkodowania, w przypadku, gdy decyzji z 27 września 2022 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, nie było uzależnione od ostateczności tej decyzji. Bez znaczenia dla terminu załatwienia sprawy odszkodowawczej Skarżących jest także okoliczność, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ujawnione zostały dwa wpisy hipoteki przymusowej zwykłej. Wydanie bowiem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na podstawie decyzji zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest uzależnione od wygaśnięcia tych praw.

Pierwszą czynnością w postępowaniu, o której powiadomiono Skarżących było zawiadomienie z 25 kwietnia 2023 r. o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego. W zawiadomieniu tym Wojewoda wskazał także przyczyny zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2023 r. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie mogło odnieść zamierzonego skutku, bowiem zawiadomienie z 25 kwietnia 2023 r. zostało sporządzone i doręczone Skarżącym już po upływie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy.

Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowawczej za nieruchomość Skarżących wywłaszczoną w związku z realizacją inwestycji drogowej. Do dnia rozpoznania skarg nie nastąpiło wydanie aktu kończącego wskazane postępowanie administracyjne, skoro Wojewoda nie poinformował Sądu o zakończeniu sprawy. Z tego też względu Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stanowiącą współwłasność Skarżących, oznaczoną jako działki o numerach 1, 2, 3, 4, objętą decyzją Wojewody z 27 września 2022 r. numer [...] w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14 – opubl. w CBOSA).

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd wziął pod uwagę aktywność Wojewody w toku prowadzonego postępowania oraz charakter postępowania odszkodowawczego.

Wojewoda - wprawdzie już po upływie terminu z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej - jednakże zawiadomił Skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie, poinformował o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, uzasadniając jego przedłużenie zakresem czynności, które są niezbędne do rozpoznania sprawy (konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, umożliwienie przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego oraz zapoznanie się z jego treścią przez strony postępowania). Wojewoda podjął też czynności zmierzające do uzyskania materiału dowodowego, tj. opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl natomiast art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej Skarżących było zatem zależne od uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Z akt postępowania nie wynika, czy biegły przedłożył operat szacunkowy w wyznaczonym postanowieniem z 25 września 2023 r. terminie. Należy mieć przy tym na względzie, że operat szacunkowy podlega ocenie jako dowód w sprawie. Strony postępowania winny zostać poinformowane o złożeniu opinii celem umożliwienia zapoznania się z nią i ustosunkowania do zawartej w niej wyceny. Specyfika i charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym konieczność pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego niezbędnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, pozwala ocenić bezczynność Wojewody jako nierażącą.

Oceniając charakter bezczynności Wojewody nie można także pominąć wskazywanych przez Wojewodę przyczyn usprawiedliwiających niezałatwienie sprawy Skarżących w terminie. Należy mieć zatem na uwadze specyfikę i zasięg inwestycji objętej decyzją zrid z 27 września 2022 r. Inwestycja drogowa pn. "Budowa drogi [...] [...] Odcinek [...] – węzeł "[...]" (z węzłem)" jest częścią regionalnej inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] [...]. W liniach rozgraniczających tę inwestycję regionalną znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których Wojewoda zobligowany jest prowadzić w tym samym czasie postępowania odszkodowawcze. Jak wynika z wyjaśnień Wojewody zakres inwestycji drogowej spowodował konieczność rozpoznawania spraw o odszkodowania etapami.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że bezczynność Wojewody była oczywiście pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, nacechowana złą wolą organu lub lekceważącym podejściem do obowiązków procesowych wynikających z przepisów k.p.a. Z tego też względu Sąd uznał, że niezałatwienie sprawy odszkodowawczej w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej pomimo tego, że jest oczywiste, nie mogło być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargi zostały oddalone. Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu skarg Skarżący nie przywołali żadnych szczególnych okoliczności ich dotyczących, które uzasadniałyby przyznanie im sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku w związku z niezałatwieniem sprawy odszkodowawczej w terminie.

Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek zwłoki organu nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach I - II sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a - jak w punkcie III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punktach IV – V sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200, art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).