Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1368/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29, 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6,9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2014r., znak [...], wydaną na podstawie art. 81 ust. 1 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania L. P., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta z 26 maja 2014 r., znak [...], o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako: remont izolacji pionowej ścian zewnętrznych fundamentowych, remont ogrodzenia, przekładka pokrycia dachowego z remontem izolacji, ul. H. w K., działka nr [...] obr. [...].

Orzekając w ten sposób Wojewoda [...] nawiązał do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu którego podano, że inwestor nie złożył prawidłowo oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obr. [...], do czego zobowiązuje art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane.

W terminie zgodnym z art. 129 § 2 k.p.a. inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji , w którym zarzucił organowi instancji naruszenie prawa, poprzez żądanie od strony przedstawienia zgody współwłaściciela mniejszościowego na wykonanie czynności zwykłego zarządu, zmierzających do zachowania rzeczy wspólnej.

Wojewoda [...] wskazał dalej, że do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie z 7 maja 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z adnotacją " brak zgody współwłaścicielki M. Z.." Z treści księgi wieczystej [...], prowadzonej dla działki nr [...], oraz księgi wieczystej [...], prowadzonej dla lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku na działce nr [...] wynika, że M. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane inwestor, zgłaszając zamiar wykonania robót budowlanych, jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku nieruchomości stanowiącej współwłasność prawo inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane jest uwarunkowane zgodą współwłaścicieli. W aktach sprawy brak jest zgody współwłaściciela M. Z. na dysponowanie przez inwestora jej nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie załączone do wniosku nie wypełnia dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, ponieważ brak zgody współwłaściciela jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor w odwołaniu powołał się na przepisy art. 201 i 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny wskazując, że planowane roboty budowlane nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu rzeczą wspólną.

Zgodnie z art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Powyższy przepis dotyczy czynności zarządu zwykłego rzeczą wspólną, natomiast inwestycje, których zamiar wykonania inwestor ma obowiązek zgłosić, czyli co do których organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą postępowania, nie są czynnością zarządu zwykłego. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika z tytułu zgody większości współwłaścicieli danej nieruchomości, lecz wszystkich. W tym świetle powołany art. 209 k.c., stanowiący że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, jest podstawą ochrony praw własności współwłaścicielki działki nr [...] i zgodnie z jego treścią powyższe oświadczenie winno zawierać jej zgodę na wykonanie planowanych robót.

Przesłanką do wniesienia sprzeciwu jest, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przepisem naruszonym jest art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który zobowiązuje inwestora do załączenia do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykazał się takim prawem.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę decyzję Wojewody [...] z dnia 1 sierpnia 2014r., znak [...], W. P. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący podnosił zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania skutkujące wydaniem wadliwego orzeczenia, a to :

- art.7, 77, 10, 8 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez pominięcie okoliczności zaniechania przez organ pierwszej instancji dokonania obligatoryjnego wezwania do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

- art. 10 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu wyznaczonego przez organ drugiej instancji na uzupełnienie materiału dowodowego,

- art. 127 §, 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę względem decyzji organu pierwszej instancji i zdawkowe uzasadnienie decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 201 k.c. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że remont przedmiotu wspólnej własności stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 209 k.c. poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że remont przedmiotu wspólnej własności nie stanowi czynności zmierzającej do zachowania wspólnego prawa, co miało wpływ wynik sprawy.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazywał w szczególności, że podstawę do wniesienie w sprawie niniejszej sprzeciwu stanowił art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor złożył oświadczenie, które nie odpowiada dyspozycji tego przepisu, albowiem nie dołączono do niego zgody współwłaściciela nieruchomości M. Z., co jest równoznaczne z brakiem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W literaturze przyjmuje się, że m.in. takie czynności jak modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa – to czynności przekraczające zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 k.c. uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak wymaganej zgody niektórych ze współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Takie rozstrzygnięcie stanowić będzie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, ma związek z unormowaną w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm. – dalej w skrócie również Pb) instytucją zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zakres jej zastosowania został uregulowany w art. 30 ust. 1 Pb i jest ściśle powiązany z treścią art. 29 ust. 1- 3 Pb. W art. 29 ust. 1 Pb wymieniono obiekty budowlane, natomiast w ust. 2 także inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga uprzedniego uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zasada wyrażoną w art. 28 ust. 1Pb. Stosownie do art. 29 ust. 3 Pb, wyjątki z art. 29 ust. 1 i 2 Pb nie dotyczą przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z definicji legalnych zamieszczonych w art. 3 Pb wynika , że ilekroć w ustawie jest mowa o: budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (pkt 6); robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (7); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (8). W art. 3 zdefiniowano także szereg innych istotnych pojęć, w tym obiektu budowlanego, budynku, budynku jednorodzinnego, budowli, urządzenia budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 Pb, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21;

1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13;

3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

c) (uchylona);

4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

W myśl art. 30 ust. 2 Pb, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W szczególnych sytuacjach dalsze wymogi natury dowodowej zgłoszenia przewidziane są w art. 30 ust. 3, 4 i 4a Pb.

Jak stanowi art. 30 ust. 5 Pb, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1-3 Pb, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 pkt 2) albo zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6 pkt 3).

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania w sprawie zgłoszenia jest ustalenie przez organ, czy zamierzone budowa lub roboty budowlane należą do tego właśnie trybu, a jeżeli tak, to czy odpowiadają one wymaganiom prawa i mogą być realizowane, czy też powinien on nie dopuścić do ich realizacji. Składany przez inwestora wniosek powinien zawierać dane (informacje) o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami oraz dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem. Podstawy wniesienia sprzeciwu są zróżnicowane.

Inicjujące postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zgłoszenia W. P. z dnia 7 maja 2014 r., dotyczyło zamiaru:

- remontu izolacji pionowej ścian zewnętrznych fundamentowych – piwnicznych do poziomu terenu,

- remontu ogrodzenia – bez zmiany wysokości, lokalizacji fundamentu, obrysu ogrodzenia oraz światła furtki i bramy,

- częściowej przekładki pokrycia dachowego z remontem izolacji z powodu przeciekania dachu.

Do zgłoszenie załączono szereg dokumentów.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji nie podejmował wobec inwestora żadnych czynności przed wydaniem decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z 26 maja 2014 r., znak [...], o wniesieniu sprzeciwu co do zamiaru wykonania wyżej wskazanych robót budowlanych.

Jako podstawę prawną dla wydania tej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 30 ust. 2 Pb, zaś w uzasadnieniu wskazał na motywy wydanego rozstrzygnięcia. W tym zakresie wyjaśnił, że weryfikując dostarczone przez inwestora materiały stwierdził, że nie przedłożono prawidłowego oświadczenia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem w przypadku wskazania współwłasności jako tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało prawidłowo uzupełnić cały zakres pkt 2 oświadczenia, tj. wskazać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Robót budowlanych dotyczących ogrodzenia oraz określonych jako "przekładka pokrycia dachowego" odpowiednio nie zakwalifikowano i nie określono zgodnie z pojęciami zawartymi w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 8 tej ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Nie przedłożono kopii mapy ewidencji gruntów z oznaczoną lokalizacja projektowanego ogrodzenia wraz ze zwymiarowaniem( należało m.in. wskazać projektowane bramy, furtki), a także oznaczonym zakresem dotyczącym remontu dachu. Załączony rysunek ogrodzenia należało uzupełnić o opis materiałowy i opis sposobu posadowienia. Ponadto nie przedłożono opisu zakresu i sposobu wykonania robót dotyczących remontu izolacji pionowej i dachu wraz z opisem materiałowym stanu istniejącego i projektowanego. Nie dostarczono również uzgodnienia trasy projektowanego ogrodzenia z zarządcą drogi – na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Na koniec organ pierwszej instancji podał, że ponieważ wnioskodawca nie przygotował kompletnego wniosku, dlatego też nie ma możliwości dokonania oceny złożonego zgłoszenia. Nie wyklucza to wystąpienia inwestora z nowym wnioskiem złożonym wraz wymaganymi dokumentami.

Uwzględniając treść powyższej decyzji oraz stan faktyczny sprawy należy uznać, że została ona wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 Pb. Negatywne dla inwestora skutki prawne w zakresie wytykanych braków zgłoszenia – niezależnie od tego czy faktycznie występowały - nie zostały bowiem poprzedzone jego wezwaniem o uzupełnienie zgłoszenia, co winno nastąpić przez wydanie stosownego postanowienia. Postanowienie w sprawie braków zgłoszenia z art. 30 ust. 2 Pb, dotyczy w istocie nie braków formalnych, lecz braków natury dowodowej. Jeżeli organ uznaje, jak w niniejszej sprawie, że inwestor nie przygotował kompletnego wniosku, co powoduje niemożność dokonania oceny złożonego zgłoszenia, to winien wydać postanowienie w trybie art. 30 ust. 2 Pb. Zaniechanie powyższego oraz wydanie zamiast postanowienia decyzji o sprzeciwie, w której informuje się inwestora o możliwości wystąpienia z nowym wnioskiem, złożonym wraz wymaganymi dokumentami, prowadzi do naruszenia art. 30 ust. 2 Pb, które ma istot wpływ na wynika sprawy. Nadto, o ile organ uznaje, że inwestor nie przełożył wraz ze zgłoszeniem zarówno wymaganych dokumentów, pozwalających na dokonanie określonych ocen, innych niż odnoszące się do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale także pełnego albo prawidłowo wypełnionego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb, to wydając postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Pb powinien pouczyć inwestora w trybie art. 9 k.p.a. o nieprawidłowościach dostrzeżonych w tym zakresie. Stosownie do tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W opisanych okolicznościach skierowanie do inwestora pouczenie w trybie art. 9 k.p.a. pozostaje bez wpływu na kwestie zachowania ustawą przewidzianego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Pb, zaś jednocześnie umożliwia stronie dostosowanie się do oczekiwań organu bez wdawania się w spór co do ich zasadności.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art.7 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że instytucja zgłoszenia stanowi swojego rodzaju substytut pozwolenia na budowę oraz uznaje, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem, a doręczenia organowi zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne (zgodnie z art. 61§ 3 k.p.a.), którego bieg regulują też przepisy szczególne. Takie postępowanie może zakończyć się milczącą zgoda organu na realizację inwestycji, albo wniesieniem sprzeciwu (tak Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarza. Komentarze BRCKA. Wydanie 4 str. 328, a także T.B. Babiel, artykuł Rzeczposp. PCD 2001/9/4, E. Frankiewicz , artykuł ST 2005/4/50-57,

B. Majchrzak, glosa GSP-Prz.Orz. 2006/2/55-68). Do zgłoszenia stosuje się zatem przepisy k.p.a. z uwzględnieniem regulacji szczególnych.

Pomimo rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie, które dotyczą różnych aspektów w zakresie wykładni i stosowania przepisów statuujących instytucję zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych ( w tym charakteru zgłoszenia oraz jego skutków), należy uznać, że zarówno postanowienie z art. 30 ust. 2 Pb, jak i decyzja są aktami administracyjnym, stąd winny spełniać wymogi przewidziane w k.p.a.

Ograniczając rozważania do zagadnienie wydania decyzji, należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie zawiera koniecznych ustaleń. Nie podano w nim bowiem jakie załączniki dotyczące zamierzonego remontu zostały przedłożone przez inwestora do zgłoszenia, jakie znaczenie mają dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz dlaczego nie są one wystarczające. W podstawie prawnej decyzji powołano co prawda art. 30 ust. 2 Pb, ale w uzasadnieniu brak rozważań odnoszących się do wykładni, czy stosowania tego przepisu. O ile w uzasadnieniu tym wskazuje się ogólnie na art. 29 Pb oraz cytuje definicję remontu, to bez bliższej konkretyzacji odnoszącej się do stanu faktycznego sprawy.

Podobne uchybienia w zakresie naruszenia zasad z art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz przepisów art. 77 §1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. dotyczą również decyzji organu drugiej instancji. Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują bowiem odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym ( art. 140 k.p.a.). Zaskarżona decyzja jest równie lakoniczna. Wojewoda [...] nie rozważył w uzasadnieniu ani przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji, ani nie poczynił szerszych ustaleń dotyczących przedmiotu zgłoszenia, ani też nie odniósł się licznych zarzutów odwołania, chociaż były bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem zawartym w kwestionowanej decyzji. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, a ewentualne uchybienia w tym zakresie wiąże z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546) Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższe poglądy podziela.

Nadto nie można nie zauważyć, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wskazuje błędnie, jako wnoszącego odwołanie pełnomocnika inwestora, a nie stronę. Powodem, dla którego takie uchybienie nie jest uznawane z w sprawie niniejszej za wadę kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest rozdzielnik dotyczący doręczenia decyzji, w którym L. P. określono jako pełnomocnika inwestora. Nie mniej jednak wskazane uchybienie jest istotne, zwłaszcza, że osoby dokonującej zgłoszenia nie wymieniono z imienia i nazwiska w żadnym fragmencie zaskarżonej decyzji.

Przy istnieniu powoływanych już braków zaskarżonej decyzji należy dalej mieć na uwadze, że z poprzednio czynionych rozważań, odnoszących się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż utrzymując w mocy tę decyzję, wydaną w wyżej przedstawionych okolicznościach, Wojewoda [...] naruszył przepisy art. 30 ust. 2 Pb oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dodatkowo, organ drugiej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb, albowiem bez zachowania w pierwszej instancji trybu z art. 30 ust. 2Pb, brak było przesłanek do zmiany w drugiej instancji materialnoprawnej podstawy rozstrzygania. W tym zakresie słusznie zarzuca skarżący na naruszenie przepisów postępowania skutkujące wydaniem wadliwego orzeczenia, a to art. 10 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji organu odwoławczego przed upływem terminu wyznaczonego do uzupełnienie materiału dowodowego. W ramach prowadzonego na skutek odwołania postępowania Wojewoda [...] wezwał skarżącego w trybie art. 136 k.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz ze wskazaniem zgody współwłaściciela mniejszościowego. Organ wyznaczył termin 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 28 lipca 2014 r., a zatem termin wyznaczony upływał z dniem 4 sierpnia 2014 r. Nie czekając na upływ terminu, już w dniu 1 sierpnia 2014 r. wydana decyzję.

Nadto o ile organ drugiej instancji słusznie podjął próbę klasyfikacji określonych robót budowlanych na tle regulacji wynikających z norm prawa cywilnego pod kątem oceny skuteczności oświadczenia, które składa inwestor na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2, o tyle błędnie uznał, że każdocześnie realizacja robót budowlanych na podstawie zgłoszenia może nastąpić wyłącznie za zgodą wszystkich współwłaścicieli. Takie podejście nie znajduje podstaw prawnych, przy czym bez uprzednich koniecznych ustaleń odnoszących się do konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy – a takich nie poczyniono, za dowolne należy uznać stwierdzenie, że inwestor w przedmiotowej sprawie nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O tym czy mamy do czynienie np. z czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. decydują częstokroć szczególne okoliczności odnoszące się do nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, w tym związane ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem obiektu budowlanego, lub urządzenia budowlanego będącego częścią składową gruntu. Ustalenia w sprawie niniejszej pomijają również wysokość udziałów współwłaścicieli nieruchomości we współwłasności, która może mieć istotne znaczenie dla dokonywania określonych robot remontowych, a także inne wzajemne więzi natury cywilnoprawnej, których skutkiem jest możliwość działania przez dany podmiot nie za zgodą współwłaściciela, lecz np. na zasadach określanych mianem przedstawicielstwa, które przybiera różne formy. Podawane w odpowiedzi na skargę przykłady stanowiska mające pochodzi z literatury, które takie czynności jak modernizacja nadbudowa i przebudowa zaliczają do to czynności przekraczające zwykłego zarządu, nie przystają do stanu faktycznego niniejszej sprawy. O ile zaliczyć by do takich czynności " większy remont", to zważyć należy, że w sprawie niniejszej organy nie poczyniły stosownych ustaleń. Nie ustaliły również okoliczności niezbędnych dla wyrażenia ocen odnoszących się do podejmowania czynności zachowawczych.

Narusza też prawo taka wykładnia przepisów o zgłoszeniu, przy której wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma znajdować uzasadnienie w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi samodzielną podstawę wydania takiej decyzji.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " - " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego orzeczenia.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postepowania zwartego w pkt II. sentencji wyroki stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.