Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1550/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1a i 2, art. 195a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 139, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 133 pa. 1, art. 134 [par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 443/22 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 grudnia 2021 r. nr DGN-VI.4651.12.2018.ACz.19.KOZ-R/1281 w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 443/22, oddalił skargę J.K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (zwanego dalej "Ministrem" lub "organem") z dnia 14 grudnia 2021 r. w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju zawiadomił Skarżącego o wszczęciu wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez skarżącego T.H. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 16 lipca 2019 r., Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2019 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie ww. decyzji w całości oraz umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a także błędy w ustaleniach faktycznych.

W związku z powyższym, Minister Inwestycji i Rozwoju pismem z dnia 30 sierpnia 2019 r., zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obejmującego cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że Skarżący naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 178 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") i jednocześnie wystąpiła o zastosowanie wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego objęte zostały czynności zawodowe Skarżącego wykonane podczas sporządzania wraz z innym rzeczoznawcą majątkowym na zlecenie Powiatu [...] operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2016 r. Opracowanie to dotyczyło określenia wartości rynkowej czterech niezabudowanych nieruchomości gruntowych, oznaczonych w rejestrze gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], o łącznym obszarze 11,3145 ha, położonych w miejscowości O., gmina S., powiat c., województwo ś., według stanu nieruchomości na dzień 7 grudnia 1974 r. Jak wynika z treści operatu szacunkowego częściami składowymi nieruchomości były: udokumentowane złoże kruszywa naturalnego "K.", drzewostan na użytkach leśnych oraz ogrodzenie. Natomiast, celem wyceny było określenie aktualnej wartości rynkowej nieruchomości jako podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w C. z dnia 7 grudnia 1974 r.

Dodatkowo, organ zaznaczył, że operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2016 r. sporządzili wspólnie B.B. i J.K., lecz nie określili zakresu czynności wykonanych przez poszczególnych współautorów. Zatem, mając na uwadze przepis § 57 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania czynności zawodowych, dalej: "rozporządzenie", uznano, że obydwoje rzeczoznawców majątkowych ponosi solidarną odpowiedzialność za czynności szacowania nieruchomości objęte ww. operatem szacunkowym.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, biorąc pod uwagę cały zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, Minister w sposób odmienny, niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonał ustaleń odnośnie zarzutów sformułowanych przez T.H., odrzucając je w całości. Stwierdził jednak uchybienia w pracy Skarżącego przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2016 r., prowadzące do odpowiedzialności zawodowej.

Organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Natomiast, zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ust. 1 u.g.n., podlega odpowiedzialności zawodowej. Jak wynika z powyższego, w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej ustala się w szczególności, czy rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego wykonał wszystkie czynności zawodowe w poszanowaniu prawa. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest dołożenie wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości przede wszystkim co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samym, operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie niezbędne informacje, umożliwiające jego weryfikację. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy powinien mieć na uwadze, że wykonuje zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego, który wymaga nie tylko specjalistycznej wiedzy, ale również bardzo dużej ostrożności w podejmowanych działaniach, gdyż ma bezpośredni wpływ na sprawy majątkowe klientów oraz osób trzecich.

Tymczasem w analizowanej sprawie Skarżący naruszył obowiązek wykonania czynności zawodowych polegających na określaniu wartości nieruchomości z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności.

Pismem z dnia 19 stycznia 2022 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ przeprowadzając postępowanie administracyjne rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, z uwzględnieniem treści przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również art. 7 i 8 k.p.a. Konsekwencją prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zatem prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone postępowanie wykazało, że Skarżący naruszył obowiązek wykonania czynności zawodowych polegających na określaniu wartości nieruchomości z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności. Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2016 r. dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca jasno wskazał, że podstawą ustalenia wysokości takiego odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości, bądź wartość odtworzeniowa, przy czym określenie tej drugiej jest możliwe wyłącznie w przypadku niemożności określenia wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania dokonała wprawdzie oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, lecz jednocześnie podczas sporządzania ww. operatu szacunkowego określiła w podejściu dochodowym wartość dla potrzeb indywidualnego inwestora. Czynności w tym zakresie zamieściła w części operatu szacunkowego zatytułowanej "Pomocnicza wycena dochodowa wartości dla potrzeb indywidualnego inwestora (wartość inwestycyjna)".

WSA zgodził się z organem, że takie działanie nie znajduje zarówno prawnego, jak i logicznego uzasadnienia. Wartość ta bezsprzecznie nie mogła posłużyć do ustalenia wysokości ww. odszkodowania. Ponadto, biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w toku postępowania i wyszczególnione powyżej, w tym także dużą rozbieżność pomiędzy określonymi wartościami w podejściu porównawczych (1 584 000 zł) i podejściu dochodowym (2 600 000 zł), Sąd I instancji podkreślił, że ta druga nie mogła posłużyć, jako materiał pomocniczy, do uzasadnienia poziomu oszacowanej wartości rynkowej. Jednocześnie WSA zauważył, że takie działanie rzeczoznawcy majątkowego może stanowić podstawę do podważania pierwszej wyceny.

Według WSA, Minister słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że rzeczoznawca majątkowy wykonując swój zawód powinien wykazać się rzetelnością i odpowiedzialnością za powierzone zadanie. Osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność ich dokonania, gdyż są one związane z gospodarowaniem mieniem znacznej wartości, zarówno prywatnym, jak i publicznym. Prawidłowość wykonania w analizowanej sprawie przez Skarżącego czynności zawodowych odgrywało szczególną rolę, przede wszystkim ze względu na prawne i finansowe konsekwencje działań organu w oparciu o dokument, jaki sporządziła. Natomiast, jak wykazano w toku niniejszego postępowania, Skarżący podczas sporządzania operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2016 r. popełnił uchybienia, które mogą wprowadzać odbiorców w błąd, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i zawartych w nim wyników wyceny.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, zachodziła podstawa do nałożenia na Skarżącego kary dyscyplinarnej.

W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie skargi poprzez uchylenie w całości obu decyzji organów, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniósł o przyznanie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych za II instancję.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2 i art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wszczęcie a następnie prowadzenie postępowania w sprawie nie należącej do kompetencji organu w oparciu o pismo T.H., w którym zarzuty dotyczyły oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego a nie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, która ograniczona jest poprzez regulację art. 175 u.g.n., do oceny wykonania, niewykonania lub wadliwego wykonania czynności związanych z określaniem wartości nieruchomości, niewykonania obowiązku stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych lub złamania tajemnicy zawodowej;

2. art. 194 ust. 1a u.g.n. poprzez zaniechanie przez Ministra wskazania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (KOZ) zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji spowodowało, iż KOZ zajęła się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawidłowości sporządzenia operatu, co w sytuacji, gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w całości odrzucił zarzuty podniesione w skardze T.H., winno, po pierwsze, skutkować określeniem przez organ ewentualnie nowego zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczonego jedynie do obowiązku wykonania czynności zawodowych w przez rzeczoznawcę w zakresie określnym art. 175 ust. 1 u.g.n.;

3. Naruszenia art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż Skarżący przy określaniu wartości nieruchomości naruszył przepisy z zakresu wyceny nieruchomości, nie wskazując regulacji, które zostały naruszone, a wymóg dokonania oceny zasadności zarzutów ze wskazaniem, jakie przepisy prawa zostały naruszone wynika wprost z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powyższe naruszenie w zakresie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności wynika z przyjęcia, że szczególna staranność właściwa dla zawodowego charakteru tych czynności miałaby polegać na dołożeniu wszelkich starań, dokumentowaniu operatu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co do jego poprawności oraz polegać na wystrzeganiu się przez rzeczoznawcę majątkowego czynności mogących podważać wiarygodność wykonanych czynności zawodowych, podczas gdy pojęcie to "szczególnej zawodowej staranności" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i w sytuacji faktycznej braku uzgodnionych standardów zawodowych może być rozważane przez KOZ, Ministra oraz WSA wyłącznie w zakresie naruszenia przez rzeczoznawcę konkretnych przepisów prawa regulujących zasady określania wartości, złamania zasad etyki zawodowej lub zasady bezstronności. WSA nie wykazał więc winy skarżącego, co jest konieczne i niezbędne dla zaistnienia kwestii odpowiedzialności zawodowej, albowiem w demokratycznym państwie prawnym każda kara (sankcja] musi zawinienia, a to szczególnie dotyczy rzeczoznawcy zawarte żadnego związku z odpowiedzialnością zawodowa iż KOZ zajęła się zarówno odpowiadać stopniowi majątkowego, który jest osobą posiadającą przymioty osoby zaufania publicznego. Dlatego dla zachowania takiego statusu społecznego rzeczoznawca majątkowy podlega odpowiedzialności zawodowej, sprawowanej przez Ministra jako organ administracji, tylko w zakresie ściśle określonym w przepisach prawa. Zakres odpowiedzialności zawodowej nie może być przez organ administracji dowolnie poszerzany gdyż w szczególności w przypadku występowania rzeczoznawcy majątkowego w ramach postępowania administracyjnego naruszałoby to pozycję instytucjonalną wyznaczoną formalnie dla biegłego, który w zakresie swojej wiedzy specjalistycznej ma działać obiektywnie, bezstronnie co wymaga także spełnienia warunku niezależności od poglądów i ocen wyrażanych przez organy administracji oraz przez inne strony takiego postępowania. Dotyczy to także poglądów i ocen wyrażanych przez KOZ, która może zajmować się wyłącznie oceną czynności wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego przy określaniu wartości i odzwierciedlonych w operacie szacunkowym w zakresie wskazanym przez regulacje art. 175 ust. 1 u.gn. Dlatego KOZ zajmować się może oceną przestrzegania zasad wyceny wynikających z przepisów prawa oraz z regulacji standardów zawodowych, które wspólnie wyznaczają granice dla dokonywanej przez KOZ oceny przestrzegania zasady szczególnej staranności wykonanych czynności zawodowych. W żadnym zakresie KOZ nie posiada jurysdykcji do oceny czynności wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego działającego jako biegły w postępowaniu administracyjnym względem oceny wiarygodności i przydatności operatu szacunkowego jako dowodu wprowadzonym postępowaniu administracyjnym a tym bardziej nie może dokonywać tego rodzaju ocen poza zakresem skargi wniesionej przez T.H. na podstawie własnych kryteriów wywodzonych błędnie z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, tj. względem "innych okoliczności", gdyż wykracza to poza zakres formalnego umocowania KOZ;

4. art. 157 u.g.n. poprzez wykonanie przez KOZ czynności zastrzeżonej do kompetencji organizacji zawodowej, gdyż zakres prowadzonego postępowania został faktycznie wyznaczony treścią skargi T.H., a zarzuty w niej sformułowane zostały formalnie w postępowaniu drugoinstancyjnym przyjęte za własne zarzuty KOZ, które przedstawiono skarżącemu zgodnie z regulacją § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. T.H. oraz w konsekwencji KOZ nie sformułowali żadnego zarzutu co do braku wykonania wymaganych czynności przy określaniu wartości, czy też wadliwego ich wykonania, w takim zakresie aby to wynikało z konkretnego przepisu prawa, który miałby być naruszony. To spowodowało, iż KOZ zajęła się zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceną prawidłowości sporządzenia operatu.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 139 oraz 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez utrzymanie decyzji nakładającej karę dyscyplinarną, pomimo odrzucenia w całości zarzutów T.H., w oparciu o które toczyło się postępowanie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, poprzez zaniechanie w pierwszej kolejności przedstawienia rzeczoznawcy zarzutów dotyczących sporządzenia wyceny w sposób naruszający przepisy prawa, standardy zawodowe lub zasady etyki, a prowadzenie postępowania w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, które to czynności przynależą do innego podmiotu zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. należą do wyłącznych kompetencji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

2. Naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, ocenił go dowolnie, nie uwzględniając wyjaśnień ustnych i pisemnych skarżącej składanych w toku prowadzonego postępowania. Ponadto, ograniczył się do analizy i oceny czynności udokumentowanych w operacie szacunkowym bez załączników, podczas gdy skarżący określał wartość w charakterze biegłego w postępowaniu administracyjnym i czynności związane z określaniem wartości zostały udokumentowane także w korespondencji z organami Starosty i Wojewody oraz w załącznikach do operatu szacunkowego;

3. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia , nieustosunkowanie się do postawionych zarzutów, niedokonanie prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkuje tym, że uzasadnienie uniemożliwia skontrolowanie w należyty sposób rozstrzygnięcia WSA, ponieważ nie jest to możliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że sposób zredagowania części zarzutów w skardze kasacyjnej zawiera pewne wady konstrukcyjne, albowiem autor skargi formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zatem, podnosząc zarzuty naruszenia powyższych przepisów należało powołać również stosowne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne.

Pomimo tych wad konstrukcyjnych, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważają zaprezentowanego przez WSA stanowiska, zmierzając w istocie do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nawet wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś strona skarżąca kasacyjnie w tej sprawie nie wykazała.

Zarzut Spółki o braku dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest zatem usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że rzeczoznawca majątkowy naruszyła obowiązek wykonania czynności zawodowych polegających na określaniu wartości nieruchomości z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności.

To zaś, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; LEX nr 1775064). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Niezasadnie bowiem Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia wskazanych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. i adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Trzeba również podkreślić - co nie mniej istotne - że należy odróżniać sytuację polegającą na przeprowadzeniu kontroli legalności działania administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy (lub w oderwaniu od nich, czy też z przekroczeniem wyznaczonych nimi granic) od sytuacji polegającej na przeprowadzeniu tej kontroli na podstawie akt sprawy z przyjęciem innej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, niż proponowana, czy też prezentowana przez stronę skarżącą. Dlatego też, zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie staniu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (z art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. W myśl art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatować należy, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co wynika z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uznać zatem należy, że Sąd I instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego strona skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 139 oraz 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez utrzymanie decyzji nakładającej karę dyscyplinarną, pomimo odrzucenia w całości zarzutów T.H. W ocenie NSA, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz reformationis in peius. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Na gruncie powołanej regulacji wskazuje się, że "niekorzyść strony", o której mowa w przytoczonym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego i oznacza obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza przede wszystkim zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego (por. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., II GSK 961/16, z 14 lutego 2023 r. I OSK 384/20 oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III; Opublikowano: LEX 2010).

W rozpoznawanej sprawie porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego wskazuje jednoznacznie, że nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius w przedstawionym wyżej zakresie. Z akt sprawy wynika, że w decyzji organu I instancji orzeczono karę dyscyplinarną wobec rzeczoznawcy majątkowego w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości w jej pracy zawodowej. W decyzji tej wprawdzie potwierdzono część zarzutów, ale także wskazano na inne okoliczności sprawy i uchybienia przy sporządzaniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego prowadzące do odpowiedzialności zawodowej. Natomiast, w drugiej instancji w sposób odmienny dokonano oceny zasadności zarzutów przedstawionych przez wnoszącego skargę i w konsekwencji je odrzucono w całości, jednakże podtrzymano stanowisko w zakresie innych okoliczności sprawy. W dalszym ciągu stwierdzono uchybienia w działaniu rzeczoznawcy majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2016 r. warunkujące orzeczenie kary dyscyplinarnej. Kary upomnienia w obu decyzjach są tożsame i w świetle powyższego nie można mówić o wydaniu zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 194 ust. 1a u.g.n. poprzez zaniechanie przez Ministra wskazania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 194 ust. 1a u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zdanie drugie). Z kolei z art. 94 ust. 2 u.g.n., wynika natomiast, że postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa m.in. w cyt. wyżej art. 158 i art. 175 przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego właściwy minister, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 195a ust. 1 u.g.n.).

Zaznaczyć trzeba, że cechą odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do zawodu rzeczoznawcy, wynikającym z art. 175 ust. 1 u.g.n., tj. obowiązkom świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu.

Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. o obowiązku rzeczoznawcy szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał te standardy za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Stosowanie tych standardów ma służyć sporządzeniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej, przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. , sygn. akt I OSK 956/05).

Art. 178 ust. 1 ww. ustawy stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 - 3, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie to ma wykazać, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W postępowaniu tym nie bada się operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - jej wartość rynkową, tylko ocenia, czy przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy.

Ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej m.in. rzeczoznawców majątkowych wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organu administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Zatem, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem, jak to już wyżej wskazano, po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie o którym mowa w art. 195a ust. 1 u.g.n., wydawane jest przez właściwego ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego właściwa jest Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Jest więc oczywiste, że z woli ustawodawcy owa Komisja nie tylko prowadzi samo postępowanie, ale i ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt. VI SA/Wa 927/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie w sprawach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, np. w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II GSK 199/11) NSA wyraził pogląd, iż postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter, gdyż organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej i jakkolwiek z przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, to dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 u.g.n. nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji.

Z kolei w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11, NSA stwierdził, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej posiada ustawowe umocowanie dla prowadzenia postępowania wyjaśniającego wobec rzeczoznawcy pod kątem prawidłowości wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a, na co wskazuje przepis art. 194 ust. 2 u.g.n. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym wyżej mowa, jest ustawowym zadaniem wspomnianej Komisji, nie zaś Ministra.

Jak zaś wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej strony skarżącej zostało wszczęte z urzędu przez Ministra w związku ze skargą wniesioną przez T.H. Sprawa została przekazana do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a stronie skarżącej została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Wyrazem wykonania ww. obowiązku przez organ było m.in. zawiadamianie strony skarżącej o terminach posiedzeń Komisji.

Tym samym nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2 i art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez wszczęcie, a następnie prowadzenie postępowania w sprawie nie należącej do właściwości organu w oparciu o pismo T.H., w którym wszystkie zarzuty dotyczą oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a nie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, należy bowiem ponownie zauważyć, iż przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania nie była prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego (organ nie badał bowiem, czy wartość nieruchomości będącej przedmiotem operatu, została prawidłowo oszacowana), lecz to czy sporządzony operat odpowiadał wymogom rozporządzenia i czy działania rzeczoznawcy majątkowego odpowiadało wymogom m.in. art. 175 u.g.n.

W tej mierze, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy podzielić stanowisko WSA, że omawiane postępowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez powołaną przez tego ministra Komisję Odpowiedzialności Zawodowej (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX 2020).

Organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykroczył poza posiadane kompetencje wynikające z art. 194 ust. 1a i ust. 2 oraz art. 195a ust. 1 u.g.n. - co przesądziło o uznaniu za niezasadny zarówno - zarzutu strony o wszczęciu, a następnie prowadzeniu postępowania w sprawie nie należącej do właściwości organu, jak również zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. poprzez wykonanie przez KOZ czynności zastrzeżonej do kompetencji organizacji zawodowej.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia, przez błędną wykładnię i przyjęcie, strona skarżąca wskazuje, że organ nie wskazał regulacji, które zostały naruszone przy określaniu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że organ administracji na str. 3-9 zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał uchybienia w czynnościach zawodowych rzeczoznawcy majątkowego strony skarżącej, wskazując również przy tym przepisy prawa, które zostały naruszone przy ich wykonywaniu. Ponadto na str. 9-10 przedstawiono uzasadnienie dla orzeczenia kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, potwierdzające naruszenie przez skarżącą obowiązku wykonania czynności zawodowych polegających na określaniu wartości nieruchomości z zachowaniem szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Stosownie do art. 135 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Ustawodawca zatem wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest wartość rynkowa nieruchomości, bądź wartość odtworzeniowa, przy czym określenie tej drugiej jest możliwe wyłącznie w przypadku niemożności określenia wartości rynkowej.

Z akt sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2016 r. dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania dokonał wprawdzie oszacowania wartości rynkowej nieruchomości, lecz jednocześnie podczas sporządzania ww. operatu szacunkowego określił w podejściu dochodowym wartość dla potrzeb indywidualnego inwestora. Czynności w tym zakresie zamieścił w części operatu szacunkowego zatytułowanej "Pomocnicza wycena dochodowa wartości dla potrzeb indywidualnego inwestora (wartość inwestycyjna)".

Trafnie wskazał Sąd I instancji, że takie działanie nie znajduje zarówno prawnego, jak i logicznego uzasadnienia. Wartość ta bezsprzecznie nie mogła posłużyć do ustalenia wysokości ww. odszkodowania.

Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, iż postępowanie rzeczoznawcy majątkowego może stanowić podstawę do podważania pierwszej wyceny, czego bez wątpienia potwierdzeniem są działania T.H. i wniesiona przez niego w przedmiotowej sprawie skarga.

Sąd I instancji stanął też na słusznym stanowisku, iż o niezachowaniu szczególnej staranności przez rzeczoznawcę majątkowego podczas sporządzania operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2016 r. świadczą niespójne założenia przyjęte do wyceny nieruchomości. Z zapisów operatu szacunkowego odnośnie przeprowadzonej wyceny nieruchomości w podejściu dochodowym nie wynika m.in., w jaki sposób uwzględniono indywidualne potrzeby, wymagania lub zamierzenia inwestora w zakresie rozwoju szacowanej nieruchomości. Sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego na tym etapie sporządzania opinii o wartości nieruchomości jest wręcz charakterystyczny dla określenia wartości rynkowej nieruchomości, a nie "wartości inwestycyjnej". Rzeczoznawca majątkowy niejednokrotnie sam wskazywał w operacie szacunkowym, iż wynikiem szacowania w tej części jest wartość rynkowa. Powstałych wątpliwości nie zniwelowały wyjaśnienia składane przez rzeczoznawcę majątkowego w toku obydwu postępowań.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i organ w pełni zasadnie uznały, że czynności strony skarżącej nie zostały wykonane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności.

Zatem, pociągnięcie strony skarżącej do odpowiedzialności zawodowej z tytułu naruszenia przepisów i standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustaleń w zakresie nieprawidłowości opisanych w decyzji, a zaakceptowanych przez WSA.

Należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że treść operatu będzie analizowana przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny). Poza tym, rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat z naruszeniem przepisów prawa i standardów zawodowych - co w niniejszej sprawie bezsprzecznie wykazano - musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Nałożona na stronę skarżącą kara zawarta jest w katalogu kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze.

Reasumując, w sposób właściwy Sąd I instancji i organ przyjęły, iż strona skarżąca, wykonując czynności rzeczoznawcy majątkowego nie wypełniła obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n., a wymierzona Skarżącemu kara została należycie uzasadniona poprzez wskazanie konkretnych przesłanek, jakimi kierował się organ.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.