Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1086/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. w R., L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 211/20 w sprawie ze skargi U. w R., L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2020 r. nr 2001-IOD.48.46.2019 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz U. w R., L. 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 211/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę U. w R., L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku nałożył na [...] przewoźnika U. w R. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za zgłoszenie w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów pod numerem SENT [...] danych niezgodnych ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 15 lutego 2019 r. skontrolowano należący do przewoźnika środek przewozowy o nr rej. [...], którym przewożone były z H. na L. oleje klasyfikowane o kodzie CN 2710. W trakcie kontroli stwierdzono rozbieżności między dokumentacją przewozową, a danym podanymi w zgłoszeniu SENT, gdzie w pozycji informacje o środku transportowym, numer zezwolenia drogowego, wpisano "niewymagane". Ustalenia kontroli wpisane zostały do protokołu kontroli i stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej ustawą z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r., poz. 2332 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o SENT). Organ stwierdził, że brak wpisania przez przewoźnika w zgłoszeniu SENT numeru zezwolenia drogowego stanowił naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. j) ww. ustawy, który to przepis wymaga podania w zgłoszeniu numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane. Organ I instancji uznał, że zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, innych niż dotyczące towaru, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika. Organ nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w świetle przesłanek z art. 24 ust. 3 ustawy o SENT.

Odwołanie od tej decyzji wniósł przewoźnik podnosząc, że dokonał stosownego zgłoszenia przewozu towaru w systemie SENT i posiadał przy sobie wszelkie dokumenty dotyczące międzynarodowego przewozu towarów, w tym stosowną licencję (zezwolenie drogowe). W trakcie kontroli stwierdzono jedynie, że w zgłoszeniu SENT zamiast wpisać numer zezwolenia drogowego, dokonano wpisu słowa "niewymagane" na skutek niezrozumienia treści formularza. Zdaniem odwołującego się, ze względu na krótki okres obowiązywania systemu SENT, niewładanie w sposób biegły językiem polskim oraz nieistotność błędu, należało uznać zgłoszenie za prawidłowe. Podniósł również, że wymierzona kara jest bardzo dotkliwa dla przewoźnika i można było odstąpić od jej wymierzenia z uwagi na uzasadniony interes przewoźnika.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie błędnie wpisano w zgłoszeniu w pozycji numer zezwolenia słowo "niewymagane", co było niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż przewoźnik posługiwał się licencją przy dokonywaniu przewozu. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu błędności ustaleń kontrolnych, które uznał za zgodne ze stwierdzonym w czasie kontroli stanem rzeczy. Podkreślił, że ujawnienie nieprawidłowości skutkowało obowiązkiem nałożenia kary, bowiem w takim przypadku kara pieniężna nakładana jest obligatoryjnie, niezależnie od tego czy wpisanie danych w systemie niezgodnie ze stanem faktycznym było celowym działaniem podmiotu, czy spowodowane było zwykłym błędem. Organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary podkreślając, że przepisy ustawy o SENT w sposób bardzo wąski uregulowały taką możliwość. Podniósł przy tym, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących na zaistnienie ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, a organ nie stwierdził zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, które uzasadniałyby takie odstąpienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył [...] przewoźnik, wnosząc o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Skarżąca podkreśliła, że zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym należy rozumieć jako podanie przez przewoźnika danych nieodzwierciedlających rzeczywistości, tj. takich które są nieprawdziwe, nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy. Nie można natomiast utożsamiać tego sformułowania z nieuzupełnieniem przez przewoźnika danych w zgłoszeniu przewozu towarów w zakresie danych dotyczących numeru zezwolenia drogowego, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. j) ustawy o SENT. Brak uzupełnienia w zgłoszeniu takich danych jest zaniechaniem podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o SENT, w tym przewoźnika. Natomiast hipoteza tego drugiego przepisu ustawy o SENT dotyczy wyłącznie działania, tzn. zgłoszenia danych niezgodnie ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowość w systemie SENT polegającą na braku uzupełnienia w zgłoszeniu przewozu towaru, danych, o których mowa wart. 7 ust. 2 pkt 1 lit. j) ustawy o SENT, a więc braku ujawnienia numeru zezwolenia drogowego w rozumieniu przepisów u.t.d. Zdaniem WSA, organy obu instancji, po uprzednim stwierdzeniu, że prawidłowe zgłoszenie przewozu towaru wymagało w rubryce zezwolenie drogowe wpisania numeru licencji, trafnie uznały, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia przewoźnikowi kary pieniężnej na podstawie art. 24 ust.1 pkt 2 ustawy o SENT. Sąd podkreślił, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym" należy rozumieć jako podanie przez przewoźnika danych nieodzwierciedlających rzeczywistości, tj. danych które są nieprawdziwe, nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy. Odnosząc się do argumentacji skarżącego odnośnie zaniechania i działania poprzez zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zaniechaniu przez skarżącego uzupełnienia wymaganej rubryki, skoro wpisał on w niej sformułowanie "nie dotyczy".

W ocenie Sądu I instancji, brak wpisania w zgłoszeniu SENT numeru licencji na wykonywanie transportu drogowego i uzupełnienie wymaganej rubryki zwrotem "nie dotyczy", stanowi w świetle art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT niezgodność zgłoszonych danych ze stanem faktycznym. Za przeciwnym wnioskiem nie może natomiast przemawiać fakt, że skarżący przewoźnik taką licencję w rzeczywistości posiada, a kierowca okazał ją w trakcie kontroli. Na mocy przywołanego przepisu sankcjonowane jest bowiem niewypełnienie formalnych obowiązków przewoźnika, zaś jednym z nich jest ujawnienie w zgłoszeniu SENT numeru licencji na przewóz towarów.

W ocenie WSA, organy prawidłowo uwzględniły okoliczności faktyczne ustalone podczas kontroli, uznając, że wyczerpują one dyspozycję art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, co uzasadniało wymierzenie skarżącej kary pieniężnej, bowiem w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, kara pieniężna nakładana jest przez organ niezależnie od tego, czy wpisanie w systemie danych niezgodnych ze stanem faktycznym było celowym działaniem podmiotu, czy spowodowane zwykłym błędem.

Sąd podkreślił, że obowiązek nałożenia kary pieniężnej nie podlega uznaniu administracyjnemu, co oznacza, że w sytuacji ziszczenia się opisanej w ww. przepisie przesłanki, organ nie ma możliwości ani wartościowania przyczyn naruszenia przez przewoźnika zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych, ani też miarkowania wysokości kary pieniężnej. Sankcje pieniężne przewidziane są za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. WSA wskazał, że skarżący przewoźnik jako podmiot zajmujący się profesjonalnie przewozem towarów, winien posiadać rozeznanie co do obowiązków jakie w tym zakresie nakłada na niego ustawa oraz sankcji jakie przewiduje za ich niewykonanie.

W ocenie sądu, nie doszło również do naruszenia art. 22 ust. 3 oraz art. 26 ust. 3 ustawy SENT. WSA podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja w przedmiocie odstąpienia od nałożenia kary ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanki w postaci zaistnienia ważnego interesu przewoźnika lub interesu publicznego nie oznacza - po stronie organów - obowiązku udzielenia ulgi, a jedynie stwarza taką możliwość. WSA stwierdził, że odstępstwo od nałożenia kary pieniężnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie kar, a nie zwalnianie z tego obowiązku. Zwolnienie z kary jest uzasadnione jedynie w sytuacjach bardzo szczególnych i wyjątkowych, na które strona nie miała wpływu i które były niezależne od jej postępowania. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika, uprawiającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nie decyduje zatem jego subiektywne przekonanie lecz zobiektywizowane kryteria. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy wskazał, że przez "ważny interes strony" należy rozumieć nadzwyczajne względy, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podatnika. Pojęcia ważnego interesu nie można jednak upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza podatnik w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na nim zobowiązań. Natomiast pojęcie interesu publicznego powinno być oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy.

WSA podzielił stanowisko organów, że zaistniały stan faktyczny nie jest skutkiem ponadprzeciętnych okoliczności, natomiast konieczność prawidłowego wypełniania obowiązków rejestracyjnych nałożonych ustawą o SENT jest powszechnie znana podmiotom, do których jest skierowana. Niewskazanie w zgłoszeniu numeru licencji świadczyć może jedynie o braku dołożenia należytej staranności w prowadzonej działalności gospodarczej i nieznajomości przepisów, czy niewłaściwego ich stosowania przez przewoźnika. Sąd podkreślił, że istotne jest również to, iż skarżąca została poinformowana przez organ o możliwości wykazania przesłanek do odstąpienia kary, lecz z tej możliwości w toku postępowania nie skorzystał. Przewoźnik nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałaby niemożność zapłaty kary.

W ocenie sądu organ prawidłowo dokonał analizy interesu publicznego nie tylko w oparciu o płaszczyznę ekonomiczną, lecz również na płaszczyźnie pozaekonomicznej. Dokonał analizy popełnionego przez skarżącą błędu w stosunku do takich wartości jak: przestrzeganie przez wszystkich uczestników rynku przepisów ustawy o SENT i zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego przemawiająca za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej.

Za pozbawioną znaczenia dla odstąpienia od nałożenia kary, WSA uznał okoliczność okazania przez kierowcę w toku kontroli wypisu z licencji. Ponieważ z ustawy o SENT wynika, że przewoźnik obowiązany jest przed rozpoczęciem przewozu uzupełnić zgłoszenie o dane wymienione w art. 5 ust. 4, zdaniem WSA braki w zgłoszeniu nie mogą być sanowane w toku kontroli.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem organy oparły rozstrzygnięcia na kompletnym materiale dowodowym, który należycie oceniły zgodnie z zasadą prawy materialnej, prawidłowo ustalając okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie. Postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, a uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, odnoszą się do istotnych okoliczności i przedstawiają sposób rozumowania organów dokonujących oceny okoliczności oraz subsumcji.

Reasumując WSA stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy o SENT, wyprowadzając z ich treści i w oparciu o ustalenia, obowiązek nałożenia na skarżącą kary pieniężnej przewidzianej w art. 24 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła U. w R., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku znak 2001-IOD.48.46.2019 oraz decyzji Naczelnika Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego nr 318000-COC3.48.221.2019.DZ z 12 listopada 2019 r. w całości. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według złożonego spisu kosztów. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według złożonego spisu kosztów.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż wpisanie w zgłoszeniu SENT, w pozycji informacje o środku transportowym, w rubryce przeznaczonej na numer zezwolenia drogowego sformułowania "niewymagane" jest tożsame ze zgłoszeniem danych niezgodnych ze stanem faktycznym;

2. przez błędną wykładnię art. 24 ust. 3 ustawy o SENT i jego niezastosowanie poprzez dokonanie ustalenia, iż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od kary z urzędu, w sytuacji gdy wpisanie w formularzu zgłoszenia SENT sformułowania "niewymagane" stanowiło oczywistą omyłkę, niezawierającą jakichkolwiek danych;

3. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 lit. j) ustawy o SENT poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także poprzez dogmatyczną i formalistyczną interpretację, z pominięciem dyrektyw wykładni celowościowej i funkcjonalnej, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej, której wysokość jest niewspółmierna do naruszenia skarżącej, podczas gdy nie doszło do żadnych uszczupleń należności publicznoprawnych.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Zarzuty prawa materialnego sformułowane w petitum skargi kasacyjnej dotyczą tego, że zdaniem autora skargi kasacyjnej w okolicznościach sprawy powinno być zastosowane odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na interes publiczny lub ważny interes przewoźnika.

Granice materialne rozpoznania sprawy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi. Art. 3 ust. 1 tej ustawy określa elementy, z których składa się system monitorowania, którym objęty jest przewóz towarów "wrażliwych". System ten obejmuje gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy przez podmioty obowiązane. W ust. 2 tego artykułu przedstawiono katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury Scalonej wraz z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki czy rodzaju opakowań jednostkowych. Do tego katalogu należą między innymi: paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i inne preparaty smarowe, w tym również przewożony towar z pozycji CN 2710.

W celu zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków w zakresie odpowiednio: dokonywania, uzupełniania i aktualizacji zgłoszenia; zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia dokumentu zastępującego zgłoszenie, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu sprawowana jest kontrola przewozu towarów. Kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego oraz dokonanie oględzin towaru w tym pobranie próbek oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku, wydając orzeczenie w niniejszej sprawie oparł się na faktach ustalonych bezpośrednio podczas kontroli pojazdu o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2019 r. W wyniku kontroli zgłoszenia SENT [...] ustalono, że tym środkiem transportu przewożono oleje (kod CN 2710), które podlegają systemowi monitorowania.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f) ustawy o SENT w przypadku przewozu towaru rozpoczynającego się na terytorium kraju, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, o ile są wymagane.

W wyniku kontroli zgłoszenia SENT [...] ustalono, że w rubryce numer zezwolenia drogowego wpisano "NIEWYMAGANE", natomiast kierujący pojazdem okazał w czasie kontroli wypis z licencji nr [...] (kopia nr 0009), packing list, CMR [...], co stanowi naruszenie przez przewoźnika przytoczonego wyżej przepisu ustawy o SENT.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o SENT, w przypadku gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik zgłosi dane niezgodne ze stanem faktycznym, inne niż dotyczące towaru - odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Słusznie wywodzą organy obu instancji, że wpisanie w rubryce numer zezwolenia drogowego zwrotu "NIEWYMAGANE", jest zgłoszeniem danych niezgodnych ze stanem faktycznym, a nie jak twierdzi skarżąca, nieuzupełnieniem zgłoszenia w zakresie danych dotyczących numeru zezwolenia drogowego i dlatego w sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 2, a nie art. 22 ust. 2 ustawy o SENT. Należy odnotować również, że z akt administracyjnych wynika, iż towar objęty zgłoszeniem SENT [...] nie był przewożony ze składu podatkowego, a zatem nie mógłby mieć zastosowania art. 24 ust. 1a ustawy o SENT, w którym ustawodawca przewidział możliwość zmniejszenia kary z 10.000 zł do 2.000 zł we wskazanym w tym przepisie przypadku.

Skarżący nie kwestionuje faktu, iż w sposób nieprawidłowy uzupełnił zgłoszenie SENT, twierdzi natomiast, że było to wynikiem formalnego błędu, który nie powinien skutkować nałożeniem tak wysokiej kary pieniężnej. W tym miejscu należy zauważyć także, iż granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznacza również art. 24 ust. 3 ustawy o SENT. W ustawie o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, ustawodawca dopuścił bowiem możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a więc przewidział, że wystąpią sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności z tego tytułu będzie zbieżne z tym interesem. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie interesu publicznego, określonego w przepisach tej ustawy należy rozumieć szerzej, niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Należy więc brać pod uwagę takie elementy, jak: proporcjonalność danej kary; relację pomiędzy wysokością kar nałożonych za przewozy - dokonywane w tym samym czasie i tym samym transportem - do dochodu przewoźnika z tych przewozów; czy stwierdzone uchybienia stwarzają realne zagrożenia interesów Skarbu Państwa; czy są dokonywane w ramach oszustwa, czy też innych przestępstw; czy nałożenie kary pieniężnej miało charakter prewencyjny, czy też dyscyplinujący w odniesieniu do kolejnych przewozów. Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można zatem pominąć okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego konsekwencji (zob. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 220/20).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten kierunek interpretacji uwzględnia rezultat zastosowania reguł celowościowych i funkcjonalnych wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, który wskazuje, że sprzeczny jest z interesem publicznym automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu SENT (wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 176/22).

Podkreślić należy, że z pojęciem interesu publicznego, określonym w omawianym przepisie, wiąże się nie tylko obowiązek ponoszenia danin publicznych, lecz również proporcjonalność wymierzania kar, co każdorazowo musi uwzględniać organ w trakcie postępowania. Ocena ta musi być zindywidualizowana, a więc odnosząca się zarówno do sytuacji zobowiązanego podmiotu, jak i okoliczności, w których doszło do naruszenia oraz jego wagi z punktu widzenia interesu publicznego. Przyjmuje się, że do takich okoliczności zalicza się między innymi to, czy ów podmiot prowadził działalność zgodną z prawem oraz czy doszło do uchybienia obowiązkowi uiszczenia daniny publicznej (zob.m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r.,sygn. akt II GSK 1133/19; wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 450/19).

Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Jak wynika zatem z uzasadnienia ustawy o SENT, kary w niej przewidziane nie mają charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Natomiast charakter represyjny przepisów tej ustawy winien odnosić się do podmiotów nieuczciwych, dokonujących przestępstw gospodarczych.

Mając na uwadze powyższe cele ustawy o SENT, skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przy ocenie, czy za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej przemawia interes publiczny, należy uwzględnić, czy podmiot odpowiedzialny za naruszenie prowadził działalność zgodną z prawem i czy w związku z tym naruszeniem doszło do uchybienia w zapłacie należnych podatków, czy chociażby do narażenia na uszczerbek interesu fiskalnego Państwa. Warto bowiem ponownie podkreślić, iż nie leży zdaniem NSA w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień formalnych, o nieistotnym znaczeniu, jeżeli uchybienia te nie tylko nie stanowiły realnego zagrożenia interesów Skarbu Państwa, w postaci możliwości uszczuplenia dochodów podatkowych, ale nawet nie stwarzały ryzyka takiego uszczuplenia (por. np. wyroki NSA z: 18 maja 2020 r. II GSK 220/20, z 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, z 1 lipca 2021 sygn. akt II GSK 145/21, II GSK 193/21). Z drugiej strony ocena, czy istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT nie może być dowolna. Ustawodawca, nakładając obowiązki co do wypełniania w odpowiednim czasie przewidzianych ustawą zgłoszeń, czyni to dla zabezpieczenia wyżej wskazanych interesów fiskalnych i może nakładać na przewoźników jako profesjonalistów szczególne wymogi, w tym wymogi formalne służące realizacji celów ustawowych. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o SENT powinno mieć charakter wyjątkowy. Warunkiem zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy o SENT w realiach tej sprawy będzie więc wykazanie z jednej strony, że podlegające karze administracyjnej uchybienie miało tylko charakter formalny, nie powodowało nawet potencjalnego narażenia na uszczerbek interesów fiskalnych Państwa. Z drugiej strony warunkiem zastosowania art. 24 ust. 3 ww. ustawy powinno być rozważenie, czy z uwagi na zakres działalności Skarżącego, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Wskazana wyżej wykładnia art. 24 ust. 3 ustawy o SENT wyznacza zakres ustaleń faktycznych, jakich należy w rozpoznawanej sprawie dokonać, aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary. Organ ma obowiązek zbadać i ocenić czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie doszło tylko do popełnienia oczywistego błędu w jednym elemencie zgłoszenia SENT, niemającym wpływu na legalność przewozu i wszystkie dobra i cele, których ochronie służyć mają surowe sankcje wprowadzone ustawą.

Jak wskazano to wyżej, właściwe odczytanie treści pojęcia interesu publicznego w konkretnej sprawie winno nastąpić przez pryzmat zasady proporcjonalności w odniesieniu do całokształtu okoliczności tej sprawy, z uwzględnieniem celów ustawy o SENT. Organy orzekające w niniejszej sprawie, dokonując zawężającej interpretacji pojęcia interesu publicznego, nie dokonały wystarczających ustaleń i oceny okoliczności mających znaczenie z punktu widzenia tej, przewidzianej w art. 24 ust. 3 ustawy o SENT, przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. W rezultacie organ odwoławczy nie rozważył należycie, czy wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej leży w interesie publicznym, a stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł z uwagi na interes publiczny należy uznać za co najmniej przedwczesne.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a. i w oparciu o ten przepis uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji organu wydanej w niespornych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a błędu dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i organ podatkowy, a zatem - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 3400 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi kasacyjnej (200 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika, który prowadził sprawę w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (900 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (100 zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za udział w postpowaniu przed WSA (1800 zł) oraz równowartość wpisu od skargi (400 zł).