Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 405/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 326/21 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Fundacji [...] w G. z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 326/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. (dalej: "Skarżący") na decyzję Fundacji [...] w G. (dalej: "Fundacja") z [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku), zasądził od Fundacji na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2020 r. Skarżący wystąpił do Prezesa Zarządu Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) skanów lub fotografii umów zawartych w latach 2018-2020 z następującymi podmiotami:

a) Fundacją X,

b) Towarzystwem [...],

c) firmą "D.",

2) skanów lub fotografii umów zlecenia, umów o dzieło, umów o pracę z D.K. i K.W.,

3) skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez podmioty i osoby wymienione w pkt 1 lub pkt 2 na rzecz Fundacji,

4) skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez Fundację na rzecz podmiotów i osób wymienionych w pkt 1 lub pkt 2.

W odpowiedzi na wniosek Fundacja poinformowała Skarżącego, że wskazane we wniosku informacje nie są informacjami publicznymi.

Skarżący wniósł skargę do WSA na bezczynność Fundacji. Wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/20, WSA zobowiązał Fundację do rozpoznania wniosku z [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, a ponadto stwierdził, że bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że materiały przedłożone wraz ze skargą uprawdopodobniły, iż w 2018 r. Fundacja korzystała ze środków publicznych, realizując zadania społecznie użyteczne i potrzebne, które zostały jej powierzone przez poszczególne gminy. Ten sposób partycypacji Fundacji w wykonywaniu zadań gmin, zbieżnych z jej celami statutowymi, pozwolił uznać wykonywane przez nią zadania za publiczne. Realizacja tych zadań nie odbywała się bezpłatnie, ale w ramach środków publicznych przekazanych Fundacji jako dotacje gminne. Ponadto Fundacja jest podmiotem współprowadzącym z Gminą Miastem G. projekt pod nazwą "[...]", zaś dochód z parkingu przy ul. C. przeznaczony ma być na cele statutowe Fundacji. WSA podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fundacja, która dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi przez gminy w związku z wykonywaniem zadań powierzonych przez gminy jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.") - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. WSA przypomniał również, że w świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) oraz majątku tych podmiotów pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d). Oznacza to, że spod kontroli społecznej nie jest wyłączone dysponowanie środkami publicznymi i korzystanie z majątku publicznego przez podmioty prywatne, które wykonują zadania publiczne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] marca 2021 r. Fundacja odmówiła Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) pkt 2 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii umów zlecenia, umów o dzieło, umów o pracę z D.K. i K.W.,

2) pkt 3 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez osoby wymienione w pkt 2 ww. wniosku na rzecz Fundacji,

3) pkt 4 ww. wniosku, tj. udostępnienia skanów lub fotografii faktur lub rachunków, w tym rachunków do umów zlecenia i umów o dzieło, faktur lub rachunków, wystawionych przez Fundację na rzecz osób wymienionych w pkt 2 ww. wniosku.

Zdaniem Fundacji udostępnienie dokumentów wymienionych w pkt 2 wniosku dotyczących K.W. i D.K. w sposób oczywisty naruszałoby prywatność tych osób, prawo do zachowania w poufności zasad, na jakich współpracują z Fundacją, czy informacji o uzyskiwanych przez nich wynagrodzeniach. Wyjaśniono, że są to osoby fizyczne, które nie pełnią żadnej publicznej funkcji związanej z działalnością Fundacji. W ocenie Fundacji, z tych samych powodów nie można zrealizować żądania z pkt 3 i 4 wniosku w części dotyczącej K.W. i D.K. Zaznaczono, że zarówno K.W., jak i D.K., stoją na stanowisku, że realizacja wniosku w części ich dotyczącej będzie naruszać ich prywatność. Fundacja powołała się na wyrok NSA z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1643/18, zgodnie z którym wysokość wynagrodzenia stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji, udzielenie Skarżącemu dostępu do umów zlecenia, o dzieło, czy umów o pracę zawartych przez Fundację stanowiłoby naruszenie prywatności osób, których dotyczą. Podobnie jak przekazanie wnioskodawcy faktur i rachunków wystawionych w związku z realizacją tych umów. Ponadto, powołując się na poglądy doktryny Fundacja wskazała, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, lecz nie oznacza, że zainteresowany ma prawo do otrzymania kopii, skanów czy fotokopii dokumentu, co również czyni decyzję o odmowie zasadną.

W odpowiedzi na żądanie zawarte w pkt 1 oraz częściowo w pkt 3 i 4 wniosku Fundacja wyjaśniła, że w latach 2018 - 2020 nie zawierała umów z Fundacją X z siedzibą w G., Towarzystwem [...] z siedzibą w G. oraz firmą "D." z siedzibą w M.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej mimo braku wystąpienia ustawowej przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Fundacji do załatwienia sprawy poprzez udostępnienie żądanych informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zwrócił uwagę, że przywołane przez Fundację ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tymczasem przedmiotowy wniosek dotyczy osób, które zgodnie z informacjami zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, reprezentują Fundację oraz Fundację X, która również realizowała w latach 2018-2020 zadania publiczne w oparciu o dotacje uzyskiwane od Miasta G., a więc osób, których nie dotyczy ograniczenie prawa do informacji publicznej, wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący stwierdził również, że w jego ocenie brak umów zawartych w formie pisemnej nie upoważnia Fundacji do odmowy udzielenia informacji publicznej w przedmiocie realizacji zadań publicznych, których realizacja była potwierdzana jedynie fakturami lub rachunkami. Z treści uzasadnienia decyzji Fundacji, a także ze stanu faktycznego polegającego na bliskiej współpracy pomiędzy Fundacją a wskazanymi podmiotami, Skarżący domniemywa, że takie dokumenty księgowe mogą istnieć.

W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych przepisów u.d.i.p., zarejestrowanej pod sygn. akt K 1/21.

Fundacja przyznała, że informacje i dokumenty, których domagał się Skarżący stanowią informację publiczną, uwzględniając jednak treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem, zwłaszcza co do jego pkt 2, 3 i 4, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05 Fundacja wskazała, że osoby, których dotyczy wnioskowana informacja, nie pełnią funkcji publicznych. Powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, wyprowadzaną z tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) Fundacja wyjaśniła, że podejmuje wszelkie przewidziane prawem kroki, aby zachować w tajemnicy umowy zawarte z osobami współpracującymi z nią, zaś żądane informacje mają szczególną wartość gospodarczą, ich upublicznienie dla typowo prywatnych celów może spowodować szkodę po stronie Fundacji.

Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r., WSA dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. Stowarzyszenie przychyliło się do zarzutów i wniosków zawartych w skardze.

Postanowieniem z 19 października 2021 r., WSA odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Fundacji na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 1/21 byłoby nie tylko nieekonomiczne, ale też niecelowe i niezgodne ze względami sprawiedliwości. Lektura przepisów u.d.i.p. potwierdza, że ustawodawca, określając terminy załatwienia wniosku o udzielenie informacji (art. 10 ust. 2, art. 13), termin rozpoznania odwołania (art. 16 ust. 2) czy wreszcie termin przekazania i rozpoznania skargi (art. 21), wyraźnie zasygnalizował, że przy dostępie do informacji publicznej termin jej udostępnienia, odmownego załatwienia wniosku i jego kontroli winien być maksymalnie skrócony. Z akt sprawy wynika, że skargę w niniejszej sprawie wniesiono w dniu 26 kwietnia 2021 r., a skargę wraz z aktami i odpowiedzią na skargę Fundacja przekazała do Sądu w dniu 24 maja 2021 r. Termin rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyznaczony na 10 listopada 2021 r. przypadał już po upływie 30 dni od dnia otrzymania akt z odpowiedzią na skargę, i jego dodatkowemu przesunięciu, zgodnie z wolą Fundacji, sprzeciwiała się zasada szybkości postępowania. Uwzględniając zatem, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jego zastosowanie zależy od uznania sądu, WSA nie podzielił stanowiska Fundacji o zasadności zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie.

WSA stwierdził, że w wyroku z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 83/20 Sąd przesądził, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., do udostępnienia posiadanych informacji publicznych, albowiem dysponuje środkami publicznymi przekazywanymi przez gminy w związku z wykonywaniem powierzonych jej zadań własnych. Ponownie rozpoznając sprawę Fundacja za podstawę decyzji odmownej przyjęła przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie ocenić więc należało, czy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do osób, których wniosek dotyczy, i czy ograniczenie dostępu do żądanej informacji, której charakter publiczny nie został zakwestionowany przez Fundację, było prawidłowe.

WSA wskazał, że doktryna prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", przez którą rozumie się każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej NSA i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi, gdyż pozostają one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. WSA przytoczył również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, w którym Trybunał wyjaśnił, że wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Analizując status D.K. w świetle wyżej poczynionych uwag, jak również wobec ustaleń faktycznych, których w toku postępowania nie podważyła Fundacja, WSA doszedł do przekonania, że jest on osobą pełniącą funkcje publiczne, wobec której nie ma zastosowania ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na prywatność w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w odniesieniu do osób fizycznych niepełniących takich funkcji. Jest on Prezesem Fundacji uprawnionym do jednoosobowej jej reprezentacji, co oznacza, że ma on bezpośredni wpływ na kształtowanie sposobu prowadzenia działalności przez Fundację, w tym zadań realizowanych w kooperacji z gminami bądź powierzonych przez gminy, finansowanych ze środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę stanowią informację publiczną. Wobec tego, prywatność Prezesa Fundacji jako osoby pełniącej funkcje publiczne nie stanowi przesłanki wyłączającej bezwzględnie dostęp do umów łączących go z Fundacją oraz dokumentów księgowych potwierdzających obrót środkami pieniężnymi pomiędzy Prezesem Fundacji a Fundacją, który stanowi element gospodarowania środkami publicznymi. Osoba, która ze względu na charakter prowadzonej działalności oraz publiczny sposób jej finansowania, pełni funkcje publiczne, powinna godzić się z usprawiedliwionym zainteresowaniem opinii publicznej, wyrażającym się między innymi wolą uzyskania informacji związanej z realizacją tej funkcji, w tym informacji wkraczających w zakres życia prywatnego.

W odniesieniu natomiast do rozstrzygnięcia odnoszącego się do K.W., WSA uznał je za przedwczesne. W sprawie nie poczyniono żadnych ustaleń, co do tego, na jakich zasadach współpracuje ona z Fundacją, jaką pełni funkcję, o jakim charakterze, i w jakim zakresie. Okoliczność, że K.W. jest Prezesem Fundacji X nie uzasadnia jej związku ze skarżoną Fundacją. Tym samym nie można było jednoznacznie wykluczyć możliwości dostępu do żądanych informacji na jej temat ze względu na ochronę prawa do prywatności. Poza tym nie wyjaśniono, czy istnieją relacje, a jeśli tak, to jaki mają charakter, pomiędzy obiema Fundacjami. Brak zawarcia pomiędzy nimi umowy pisemnej, która mogłaby być przedmiotem udostępnienia na żądanie Skarżącego zawarte w pkt 1 wniosku nie oznacza, że wskazane Fundacje nie współpracują i że nie dochodzi pomiędzy nimi do przepływu środków pieniężnych pochodzenia publicznego. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zasad i podstaw współpracy pomiędzy dwoma pozostałymi podmiotami wskazanymi w pkt 1 wniosku a skarżoną Fundacją. O ile nie istnieją umowy stanowiące podstawę współpracy i ewentualny przedmiot udostępnienia, o tyle nie można wykluczyć, że istnieją dokumenty potwierdzające przepływ środków pieniężnych pomiędzy wskazanymi podmiotami a Fundacją, które powinny być jawne ze względu na korzystanie przez Fundację ze środków publicznych i majątku publicznego.

WSA wyjaśnił również, że powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. Takich rozważań tymczasem brak w zaskarżonej decyzji. Ponieważ przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 z późn. zm. – dalej: "u.z.n.k."). Aby jednak dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna (informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski). Zadaniem Fundacji, do której skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, było dokonanie oceny, czy żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, i w jakim zakresie. Decyzja odmowna powinna być uargumentowana i nie może być ogólnikowa, a podmiot zobowiązany winien zbadać, czy ujawnienie określonych informacji utrudni funkcjonowanie przedsiębiorcy na rynku oraz czy miało miejsce zastrzeżenie o objęciu określonych danych tajemnicą przedsiębiorcy. Z tego zadania Fundacja nie wywiązała się przyjmując, że sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej i bycia przedsiębiorcą aktualizuje możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Ustalenie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z wartością gospodarczą określonych danych, wymaga szczegółowej weryfikacji żądanych informacji, aktualnej sytuacji przedsiębiorcy oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych prowadzenia działalności na danym terenie. Takich ustaleń i weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło, co powoduje, że stanowisko Fundacji jako niepoparte jakąkolwiek argumentacją jest przedwczesne.

Odnosząc się twierdzeń Fundacji, że prawo do informacji publicznej nie oznacza prawa do otrzymania kopii lub skanu dokumentów, WSA stwierdził, że oczekiwana przez Skarżącego forma udostępnienia informacji była dopuszczalna prawem i nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej orzeczoną odmowę. Jeśli natomiast udostępnienie informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem napotykałoby trudności podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może skorzystać z dyspozycji art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Fundacja wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i przyjęcie, że na gruncie przedmiotowej sprawy prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej – D.K. i K.W., a ponadto nie podlega również ograniczeniu ze względu tajemnicę przedsiębiorcy,

2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i przyjęcie, że D.K. (Prezes Fundacji) oraz K.W. są osobami pełniącymi funkcje publiczne,

3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przyjęcie, że ze względu na ekonomikę procesową brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych przepisów u.d.i.p., zawisłej pod sygn. akt K 1/21.

Wobec powyższego Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych przepisów u.d.i.p., zawisłej pod sygn. akt K 1/21.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Dla porządku dalszych wywodów w pierwszej kolejności należy odnotować, że Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ciążącego na Fundacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Nie podważa również, że informacje, których dotyczył wniosek z [...] maja 2020 r. stanowią informację publiczną. Istota sporu w niniejszej sprawie – na poziomie weryfikacji kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji - sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie zachodziły podstawy do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przyjęte rozwiązanie stanowi ustawowe rozwinięcie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w klauzuli limitacyjnej wyartykułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią powołanego przepisu konstytucyjne prawa i wolności mogą podlegać przewidzianym w ustawie ograniczeniom, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie - między innymi - dla ochrony wolności i praw innych osób. Ustrojodawca zasadnie wyszedł więc z założenia, że żadnej wartości konstytucyjnej nie da się zawsze realizować w sposób absolutny, w jej maksymalnych granicach, albowiem może to prowadzić do naruszenia praw i wolności podmiotów innych niż ten, który w danym układzie tę wartość realizuje. Proporcjonalne bilansowanie wartości konstytucyjnych dotyczy również wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Jak stanowi art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej może zostać ustawowo ograniczone, ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z powyższego wynika zatem, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów. Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie obowiązuje, jeżeli wnioskowana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, mającej związek z pełnieniem tej funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa do nieudostępniania informacji, które ich dotyczą.

W kontrolowanym wyroku WSA stanął na stanowisku, że D.K., jako prezes Fundacji korzystającej ze środków publicznych i realizującej zadania przekazane przez jednostki samorządu terytorialnego jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Ocena ta jest trafna.

Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej - por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03. Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii - por. wyroki NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1044/13; z 14 lutego 2020 r., sygn. I OSK 1644/18; z 26 maja 2022 r., sygn. III OSK 1291/21. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi - wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12.

Jak wyżej odnotowano, Skarżąca kasacyjnie Fundacja nie kwestionuje, że w latach 2018-2020 dysponowała środkami publicznymi przekazanymi przez Miasto S. oraz Miasto G. w ramach dotacji na realizację publicznych programów wsparcia rodzin i grup obywateli. Nie podważa również ustalenia, że w tym okresie wykorzystywała majątek publiczny w ramach realizacji programu [...]. Prezes Fundacji, jako podmiot który jest uprawniony do jej reprezentowania, a więc podejmowania decyzji o kierunkach działalności oraz trybach i formach realizacji jej zadań, niewątpliwie ma wpływ na dysponowanie przekazanymi Fundacji środkami publicznymi, jak też na sposób realizacji powierzonych jej zadań publicznych. Należy więc podzielić ocenę prawną WSA, że D.K., jako prezes Fundacji jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że poza jego oceną pozostaje kwestia, czy wnioskowane do udostępnienia informacje dotyczące Prezesa Fundacji stanowią informację publiczną. Wydając decyzję w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz nie kwestionując sformułowanych w tym zakresie ocen prawnych przez WSA, Skarżąca kasacyjnie de facto wiążąco przyznała, iż mają one charakter informacji publicznej.

Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w relacji do ocen prawnych dotyczących ograniczenia dostępu do informacji publicznej odnoszącej się do D.K. nie mógł zostać uwzględniony.

Negatywnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim Skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę prawną WSA o braku podstaw zastosowania limitacji dostępowej wobec K.W. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że dostęp do informacji publicznej dotyczącej K.W. nie podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Wskazał natomiast, że rozstrzygnięcie Fundacji w tym przedmiocie jest przedwczesne z uwagi na brak wyjaśnienia, jakiego charakteru relacje łączą K.W. z Fundacją. WSA podał, że konieczne jest ustalenie, czy K.W. ma wpływ na działalność Fundacji w sferze, która jest związana z dysponowaniem środkami publicznymi lub realizacją zadań publicznych. Ocena ta jest trafna, gdyż w uzasadnieniu wydanej przez Fundację decyzji nie ma w tym przedmiocie żadnych ustaleń i ocen prawnych.

Analogicznego charakteru stanowisko WSA sformułował wobec wyrażonej w decyzji oceny, że dostęp do wnioskowanych informacji podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. WSA podał systemowe uwarunkowania zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy i zwrócił uwagę, że kwestionowana skargą decyzja jest w tym przedmiocie lakoniczna i nie poddaje się merytorycznej kontroli. Fundacja nie wykazała, że wnioskowana informacja tak materialnie, jak i formalnie powinna zostać zakwalifikowana jako tajemnica przedsiębiorcy. Ogólnikowe powoływanie się na brak udostępnienia wnioskowanych informacji, prowadzenie działalności gospodarczej oraz obawę o wykorzystanie wnioskowanych informacji do celów prywatnych, z przyczyn wskazanych przez WSA jest niewystarczające do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Negatywnej weryfikacji podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i przyjęcie, że ze względu na ekonomikę procesową brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 16 lutego 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niekonstytucyjności niektórych przepisów u.d.i.p., zawisłej pod sygn. akt K 1/21. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, co oznacza, że ocena zawieszenia pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy jest w sprawie celowe wstrzymywanie biegu sprawy. Fakultatywność zawieszenia ma skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym przepisem – wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 3169/20. Złożenie wniosku przez stronę o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może być traktowane wyłącznie jako sugestia dla sądu. Strona nie może mieć w takiej sytuacji "roszczenia" o pozytywne rozpoznanie takiego wniosku. Żądanie takie przysługuje stronie wyłącznie w przypadku, o jakim mowa w art. 126 p.p.s.a., tj. gdy wszystkie strony wystąpią z wnioskiem o zawieszenie postępowania, bądź wniosek taki będzie popierany przez każdą ze stron – wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 2294/21.

W uzasadnieniu swojego wyroku WSA szczegółowo wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uwzględnia wniosku o zawieszenie postępowania, powołując się na zasady ekonomiki procesowej. Zwrócił uwagę na fakt, że ustawodawca sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nakazuje rozpoznać wyjątkowo szybko, bo w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy – art. 21 u.d.i.p. Wyjść więc należy z założenia, że zawieszanie postępowania sądowadministracyjnego w takich sprawach powinno być absolutnym wyjątkiem. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego w sprawie o sygn. K 1/21 wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 17 lutego 2021 roku i do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie nie został rozpoznany. Dodatkowo należy również odnotować, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 roku, sygn. II SAB/Gd 83/20 WSA w Gdańsku zobowiązał Fundację do rozpoznania wniosku dostępowego z [...] maja 2020 roku.

W tym stanie rzeczy, względy ekonomiki procesowej oraz brak przeszkód do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, przemawiają za odmową zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Uwzględniając sformułowane oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargą kasacyjną.