Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5289/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 16, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 marca 2021 roku, sygn. akt II SA/Ke 100/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 100/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach (dalej: "KWP") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej: "KPP") o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją z [...] października 2020 r., KPP odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r.").

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP stwierdził, że na mocy art. 1 ust. 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., nadane zostało nowe brzmienie przepisowi art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.). Natomiast art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. stanowi przepis przejściowy w zakresie zastosowania art. 115a ustawy o Policji. Z akt sprawy wynika, że Skarżący został zwolniony ze służby [...] lutego 2012 r. i otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym, w ocenie KWP, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą z 14 sierpnia 2020 r. nie ma zastosowania do Skarżącego, tym samym brak jest podstaw prawnych do wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

KWP podkreślił, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie organu obowiązującym prawem obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. i stał się prawem obowiązującym, które organy administracji mają obowiązek stosować.

W skardze do WSA na powyższą decyzję Skarżący zarzucił Organom naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zarzucił również działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z 14 sierpnia 2020 r. - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KPP.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

WSA wyjaśnił, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma więc skutki retroaktywne, a przez to zachodzi konieczność rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu. Norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi bowiem wadliwą podstawę prawną i wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musiałaby zostać także uznana za wadliwą. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, WSA doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych.

W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 14 sierpnia 2020 r.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. WSA podkreślił, że stwierdzona oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania. Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

WSA stwierdził również, że brak jest podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie", o co wnosił Skarżący w treści skargi. Uwzględnienie wniosku nie sprowadza się bowiem tylko do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

WSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, Organ miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., biorąc pod uwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."):

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że powyższe przepisy są niezgodne z Konstytucją RP, a konkretnie z jej art. 66 ust. 2 w zw. 31 ust. 3 zdanie drugie, w zakresie w jakim ustawa nowelizująca ograniczyła czasowe ramy zastosowania art. 115a ustawy o Policji (znowelizowanego) dostosowanego do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, w której wskazane przepisy stanowią obowiązujące prawo i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, co oznacza istnienie domniemania legalności wskazanych rozwiązań legislacyjnych z Konstytucją i obowiązek ich stosowania przez Sąd,

- art. 188 pkt 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez przekroczenie kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej i podjęcie czynności zastrzeżonych dla Trybunału Konstytucyjnego, polegających na stwierdzeniu, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż nie odpowiada standardom konstytucyjnym zakreślonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, podczas gdy w zakresie orzekania o zgodności ustaw z konstytucją właściwy jest jedynie Trybunał Konstytucyjny,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., który jako niezgodny z Konstytucją RP, nie może stanowić podstawy orzekania o prawach lub obowiązkach strony,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 (pisownia oryginalna – przyp. NSA) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto KWP wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podnosząc w szczególności, że utrata mocy obowiązującej przepisu w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pociąga za sobą automatycznie pozbawienia mocy obowiązującej opartych na tym przepisie rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją należy wyjaśnić, że w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 2021 – 2023 zawieszono wiele tożsamych spraw ze skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych uwzględniających skargi byłych funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy do wysokości wynikającej z aktualnego brzmienia art. 115a o Policji wprowadzonego ustawą zmieniającą. W okresie tym Naczelny Sąd Administracyjny w wielu tego typu sprawach oddalił również zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych zawieszające postępowania ze skarg byłych funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. na decyzje organów Policji odmawiające im wyrównania ekwiwalentu (por. przykładowo postanowienia NSA: z 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 5220/21 i 5195/21, z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1250/21 i III OZ 1255/21, 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 5406/21 i III OZ 1355/21 oraz z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 6076/21 i III OZ 53/22, z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt 6907/21; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). Konieczność zawieszania tych spraw w oparciu o fakultatywną podstawę zawieszenia przewidzianą w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne WSA w Białymstoku, nie wywoływała w zasadzie jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z uzasadnień tych rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny, decydując o wstrzymaniu toku postępowań w sprawach ekwiwalentów funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 7/21, kierował się przede wszystkim potrzebą zapewnienia równego i sprawiedliwego potraktowania wszystkich zainteresowanych a to, jak wskazywał, najpełniej może zostać osiągnięte jedynie w przypadku wyeliminowania normy prawnej z porządku prawnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wywołującym taki sam skutek wobec wszystkich adresatów normy prawnej. Analiza orzecznictwa wskazuje jednak, że w ostatnim czasie sprawy dotyczące wyrównania ekwiwalentu funkcjonariuszom, którzy odeszli ze służby przed 6 listopada 2018 r. są sukcesywnie podejmowane bez dalszego oczekiwania na wyrok Trybunału. Powodem zmiany stanowiska jest długość postępowania sądowego i obawa dotycząca naruszenia praw skarżących do rozpoznania ich spraw w rozsądnym terminie (por. przykładowo postanowienia NSA: z 5 lipca 2023 r., III OSK 5188/21, z 7 lipca 2023 r. III OSK 5204/21 i III OSK 5221/21 czy z 11 lipca 2023 r. III OSK 6907/21 i III OSK 902/21). Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 272 § 1 P.p.s.a. Ponadto zachodzi także obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP zajęte wobec pytania WSA w Białymstoku o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. pismo z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 w sprawie P 7/21 dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się bezowocny. Kierując się zatem powyższymi względami, a dodatkowo także nadejściem terminu rozpoznania niniejszej sprawy wynikającym z kolejności wpływu spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach zarówno faktycznych, jak i prawnych, nie może być uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. K 7/15 w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku TK z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkich z uwagi na inną niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się w istocie do niedozwolonego kwestionowania przedstawionych w tym uzasadnieniu ocen prawnych. Niezależnie od powyższego należy podać, że zgodnie z uchwalą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w przedmiotowej sprawie oczywiście nie miało miejsca.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.