Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1301/08 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki z o.o. [...] w W. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę sp. z o. o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Orzeczenie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek spółki z o.o. "[...]" postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-W. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej "[...]" sp. z o.o. na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na podstawie art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-W. z dnia [...] listopada 2001 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż wnioskodawca zarzucił kwestionowanej decyzji, że podmiot w niej wskazany nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ ustalił, że w dniu [...] października 2000 r. sporządzona została w formie aktu notarialnego, umowa spółki z o.o. "[...]" zawarta pomiędzy przedstawicielami Gminy W. a spółką z o.o. "[...]". W § 6 tej umowy określony został przedmiot działalności spółki "[...]" polegający na wybudowaniu na działce nr [...] ratusza oraz obiektów usługowo-mieszkaniowych oraz ich sprzedaży lub wynajmie. Następnie w dniu [...] listopada 2000 r. zawarto w formie aktu notarialnego pomiędzy przedstawicielami Gminy W. a spółką z o.o. "[...]" umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz "[...]" sp. z o.o. W dniu [...] listopada 2001 r., również w formie aktu notarialnego, zostało udzielone przez przedstawicieli sp. z o.o. "[...]" pełnomocnictwo spółce "[...]", umocowujące ją do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących działki nr [...] związanych z celami budowlanymi określonymi w projektach sporządzonych przez "[...]" sp. z o.o. oraz w umowie inwestycyjnej zawartej pomiędzy Gminą W. i "[...]" sp. z o.o., w tym m.in. do uzyskania pozwolenia na budowę omawianej inwestycji.

W kontekście takich ustaleń organ stwierdził, że udzielone w dniu [...] listopada 2001 r. pełnomocnictwo nie mogło upoważniać do tego, aby w decyzji [...] inwestorem był "[...]" sp. z o.o., gdyż inwestorem powinna być spółka "[...]", co wynikało z zawartej pomiędzy przedstawicielami Gminy W., a "[...]" sp. z o.o. - umowy spółki.

Organ podkreślił, że od dnia [...].11.2000 r. tj. od daty zawarcia pomiędzy przedstawicielami Gminy W. i "[...]" sp. z o.o. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz "[...]" sp. z o.o., prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w myśl art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") wykazywała się spółka "[...]". Natomiast spółka "[...]" nie miała takiego prawa, zarówno przed udzieleniem jej w dniu [...] listopada 2001 r. pełnomocnictwa, jak i po tej dacie.

Zdaniem organu, kwestionowana decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym należało stwierdzić jej nieważność w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania "[...]" sp. z o.o. - od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004 r., stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę zespołu ratusza z budynkiem komercyjnym i garażem podziemnym, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa – W. z dnia [...] listopada 2001 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pozwolenie na budowę mogło być wydane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 11 tej ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, wydając przedmiotowe pozwolenie na budowę i wskazując jako inwestora spółkę "[...]", organ architektoniczno-budowlany nie naruszył prawa w stopniu rażącym. Spółka ta zawarła bowiem w dniu [...] października 2000 r., z Gminą Warszawa – W. umowę inwestycyjną, w której wskazano tę spółkę jako inwestora przedmiotowej budowy. Ponadto spółka "[...]" w dniu [...] listopada

2001 r., (akt notarialny rep. [...]) udzieliła pełnomocnictwa spółce "[...]" do realizacji umowy inwestycyjnej poprzez zarządzanie i gospodarowanie nieruchomością na cele budowlane, w tym do uzyskania pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, iż decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, która to decyzja została wydana na wniosek spółki "[...]", a następnie na podstawie jej ustaleń udzielono pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, nie można było uznać, iż miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Na marginesie organ zauważył, iż rozpatrywanie kwestii prawidłowości wykonania umowy inwestycyjnej oraz ewentualnego przekroczenia zakresu udzielonego pełnomocnictwa leży w kompetencji sądu cywilnego, a nie organów administracji architektoniczno - budowlanej.

Spółka "[...]" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że wadliwe było ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, podnosząc jednocześnie naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 77 i 79 k.p.a. Skarżąca wywodziła, że "[...]" sp. z o.o. pełnił rolę inwestora zastępczego, co wynikało z umowy inwestycyjnej oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 2000 r. o zawiązaniu spółki "[...]" a także z pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2001 r. udzielonego "[...]" sp. z o.o. spółka "[...]" nie posiadała natomiast uprawnienia do występowania jako inwestor w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie takie posiadała spółka "[...]".

Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę rażąco naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę). Wprawdzie przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przewidywał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, ale takiego który przewiduje "uprawnienie" a nie "zobowiązanie" do wykonywania robót budowlanych. Przez "uprawnienie" należy rozumieć wierzytelność polegającą na prawie władania nieruchomością w określony sposób. Wskazana umowa inwestycyjna była wyłącznie źródłem "zobowiązania" a nie "uprawnienia" spółki do wykonywania robót budowlanych. Potwierdza to tytuł artykułu 5.3 tej umowy: "Zobowiązania Inwestora w ramach pełnienia funkcji Inwestora Zastępczego'". Ponadto, art. 4.2. umowy stwierdza, że "...Inwestor zobowiąże się do kompletnego i całościowego prowadzenia i finansowania Inwestycji Budowlanej". Z kolei art. 4.1. wskazuje, że "Realizacja Inwestycji Budowlanej przez spółkę ("[...]" sp. z o.o.) jako inwestora bezpośredniego zostanie powierzona Inwestorowi ([...]), który będzie pełnił funkcję "inwestora zastępczego". Natomiast stosownie do art. 5.3.1. lit ł) umowy, spółka "[...]", w ramach czynności inwestora zastępczego przyjęła "wykonywanie w imieniu spółki "[...]" jej obowiązków wynikających z Prawa budowlanego.

Fakt, że umowa inwestycyjna jedynie obligowała a nie uprawniała "[...]" do wykonywania robót budowlanych, potwierdza również udzielenie przez "[...]" sp. z o.o. pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2001 r. Upoważnienie to obejmowało m.in. umocowanie do "uzyskania pozwolenia na budowę". Gdyby umowa inwestycyjna stanowiła samoistną podstawę przyznającą "[...]" prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo to okazałoby się zbędne. Upoważnienie to potwierdza, że przy zawieraniu umowy inwestycyjnej, intencją stron nie było przyznanie spółce "[...]" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie zobowiązanie tej spółki do prowadzenia działań określanych jako "zastępstwo inwestycyjne" (w tym do uzyskania w imieniu "[...]" sp. z o.o. pozwolenia budowlanego).

Skarżąca podnosiła, że zarówno w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę ([...].09.2001 r.), jak i w dniu wydania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-W. nr [...] ([...] listopada 2001 r.), użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczyła decyzja, była spółka "[...]" sp. z o.o. co potwierdzał dołączony do akt sprawy odpis z księgi wieczystej [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik postępowania "[...]" sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wskazał, że bezpodstawny jest zarzut, jakoby decyzja na rzecz spółki "[...]" o pozwoleniu na budowę, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca pominęła bowiem treść stosunku zobowiązaniowego pomiędzy spółkami "[...]" a "[...]" wynikającego z umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. Ponadto uczestnik podniósł, że spółka "[...]" we wcześniejszym okresie nie zaskarżyła decyzji nr [...] Burmistrza Gminy Warszawa – W. z dnia [...] listopada 2001 r. w zwyczajnym trybie instancyjnej kontroli, pomimo, że posiadała wiedzę o wydaniu pozwolenia na budowę na rzecz spółki "[...]". Tym samym uzasadnione jest twierdzenie, że również spółka "[...]" uznawała przedmiotową decyzję za prawidłową i zgodną z przepisami obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1301/08, oddalającego powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) mającą szczególnie istotne znaczenie w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu prawa budowlanego, zezwalających na prowadzenie robót budowlanych. Odniósł się także do ukształtowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryteriów przesądzających o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę), prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych.

Wskazał następnie, iż materiał dowodowy wskazuje na istnienie relacji prawnej - stosunku zobowiązaniowego między trzema podmiotami: spółką z o. o. "[...]", spółką z o.o. "[...]" oraz Gminą Warszawa – W.. Relacja ta wynikała z: umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. zawartej między Gminą Warszawa – W. a spółką "[...]", z zawiązania pomiędzy przedstawicielami Gminy W. a spółką z o.o. "[...]" w dniu [...] października 2000 r. w formie aktu notarialnego umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" oraz z pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2001 r., udzielonego przez spółkę z o.o. "[...]" spółce "[...]".

W ocenie Sądu, analiza stosunku zobowiązaniowego wynikającego z umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. zawartej między Gminą Warszawa – W. a spółką "[...]" wskazała na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla spółki "[...]" oraz wolę umawiających się stron, aby występowała ona w sprawie w charakterze inwestora. Z treści umowy inwestycyjnej można bowiem wywieść, że właściciel gruntu Gmina Warszawa W. jeszcze przed przeniesieniem prawa wieczystego użytkowania na spółkę "[...]" (będącą tworem wspólnym obu umawiających się stron) wyraził zgodę na dysponowanie przez spółkę "[...]" gruntem na cele budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. d) umowy inwestycyjnej, spółka "[...]" zobowiązana została jako inwestor do uzyskania niezbędnych decyzji i pozwoleń w celu rozpoczęcia, prowadzenia i zakończenia inwestycji. Umowa przewidywała również cały tok postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowienia tej umowy były dla spółki "[...]", określonej w niej (art. I w części zawierającej definicje) mianem inwestora, źródłem stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na cudzym gruncie, a co za tym idzie spółka "[...]" posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W kontekście postanowień przedmiotowej umowy należy również dokonać oceny pełnomocnictwa udzielonego "[...]" przez spółkę "[...]" w dniu [...] listopada 2001 r. Zostało ono udzielone w celu realizacji postanowień umowy inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r. wobec faktu, że w tej dacie prawo wieczystego użytkowania nie przysługiwało już Gminie a spółce "[...]". Konieczne było zatem upoważnienie spółki "[...]" do zarządzania, gospodarowania nieruchomością oraz do dokonywania czynności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, aby mogły być zrealizowane cele budowlane określone w umowie inwestycyjnej z dnia [...] października 2000 r.

Organ architektoniczno-budowlany mógł zatem uznać, stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, że spółka "[...]" posiada tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy był wprawdzie zawiły i wielowarstwowy, ale świadczenie polegało m. in. na wyrażeniu zgody przez wieczystego użytkownika gruntu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jedynie sąd powszechny może wiążąco zbadać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy i oświadczeń woli. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością jest jednak spełniony wówczas, gdy inwestor wykaże się zgodą właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Wszelkie skutki prawne z tego wynikające wykraczają poza sferę prawa budowlanego i tym samym także poza kompetencje organów budowlanych.

Jednocześnie w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, w ramach oceny prawidłowości decyzji w zakresie prawa do gruntu, wykładni postanowień umów, w tym aktów notarialnych ustanawiających stosunek zobowiązaniowy pomiędzy stronami, należy dokonywać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 k.c., na gruncie której "oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu" (co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 1111/05, LEX nr 266135). Stąd niesłuszny jest pogląd wyrażony przez skarżącą, że w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę (prowadzonym przez organ Gminy Warszawa-W.) ewidentnym było, iż podmiot wskazany w kwestionowanej decyzji jako inwestor, nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i że tym samym pozwolenie na budowę nie powinno być mu udzielone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła reprezentowana przez pełnomocnika, [...] sp. z o.o. w Warszawie, zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skutkujące dokonaniem wadliwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu, w szczególności:

a). art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. ;

b). art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny stwierdzony przez organy administracji, został ustalony zgodnie z zachowaniem reguł przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego,

c). art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

d.) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a.;

a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów przedstawionych w punkcie 1),

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na:

a). nieprawidłowym przyjęciu, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, łączącego wnioskodawcę ubiegającego się uzyskanie pozwolenia na budowę z podmiotem, który zarówno w chwili złożenia takiego wniosku jak i wydania decyzji, nie dysponował takim prawem, gdyż zbył wcześniej przysługujące mu użytkowanie wieczyste nieruchomości na rzecz nowego nabywcy;

b). przyjęciu, że dla spełnienia warunku dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczające jest wykazanie się przez inwestora zgodą właściciela na budowę projektowanego obiektu; oraz

3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 Prawa budowlanego, polegające na niezakwestionowaniu przez Sąd skierowania przez organ decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie oraz art. 32 ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wadliwości zapadłej w sprawie decyzji zezwalającej na budowę, wydanej mimo niespełnienia przesłanek ww. przepisu, a także

4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 oraz 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i 4) k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej oceny ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podzielając błędną jego ocenę co do uprawnienia "[...]" sp.

z o.o. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną umowa inwestycyjna (art. 5.3.1 lit. ł), była źródłem wyłącznie i "zobowiązania" a nie "uprawnienia" ww. spółki do wykonywania robót budowlanych. Potwierdza to również udzielenie przez [...] sp. z o.o. spółce "[...]" pełnomocnictwa obejmującego m.in. umocowanie do "uzyskania pozwolenia na budowę". Gdyby bowiem umowa inwestycyjna stanowiła samoistną podstawę przyznającą [...] prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo to okazałoby się całkowicie zbędne.

Doszło w konsekwencji do naruszenia art. 3 pkt 11) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy Prawo budowlane. Zarówno w chwili złożenia wniosku jak i wydania wspomnianego pozwolenia budowlanego, Gmina Warszawa-W. nie posiadała już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tej przyczyny spółka [...] również nie mogła wywodzić takiego uprawnienia z zawartej z Gminą umowy inwestycyjnej. Ewentualne uprawnienie [...] wynikające z tej umowy wygasało wraz z przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu z gminy na [...] sp. z o.o. Zgodnie z istotą "stosunku zobowiązaniowego", wynikające z niego prawo do dysponowania nieruchomością jest skuteczne wyłącznie wobec stron tego stosunku, a nie jest "związane" z rzeczą do której się odnosi (nie jest skuteczne "erga omnes"). W myśl art. 3 pkt 11) ustawy Prawo budowlane, nie można zatem wywodzić prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych, zawartego przez wnioskodawcę z byłym właścicielem/użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Ujawnia się zatem w ten sposób błąd w wykładni art. 3 pkt 11) ustawy Prawo budowlane, w której Sąd utożsamił przyznanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z jakąkolwiek formą wyrażenia przez właściciela/użytkownika wieczystego aprobaty na podejmowanie przez osobę trzecią pewnych czynności "budowlanych" w stosunku do tej rzeczy.

Strona skarżąca kasacyjnie stwierdza też, że decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-W. z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem zarówno w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w momencie wydania tej decyzji, spółka [...] nie mogła zostać zakwalifikowana jako którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 28 Prawa budowlanego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 oraz 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i 4) k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek nieprawidłowego stwierdzenia, że w omawianej sprawie nie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem jak wynika z wcześniejszych argumentów, wydane w postępowaniu administracyjnym pozwolenie budowlane zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie dopuszczono się rażącego naruszenia przepisów prawa, co uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w zaskarżonym wyroku jak i decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażono pogląd, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można było wykluczyć odmiennej niż przyjęta przez organ interpretacji stosunku łączącego [...] sp. z o.o. oraz [...]. Ponadto, w zupełności nie uwzględniono negatywnych skutków gospodarczych, jakie decyzja ta miała dla spółki [...] sp. z o.o., będącej użytkownikiem wieczystym omawianego gruntu w chwili wydania pozwolenia budowlanego.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2009 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe wnioski, potwierdzając swoje stanowisko w kwestiach podniesionych w skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r., dopuszczona do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika

H. K., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, badając z urzędu jedynie to czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których stanowi art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to NSA rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Stosownie zaś do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieścić uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Oparta ona została na obu podstawach kasacyjnych, co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy (nie został skutecznie podważony) oraz że został on ustalony w zgodzie z określającymi ten proces przepisami postępowania, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego.

O trafności zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania decydują uchybienia organu odwoławczego w zakresie ustalenia, które okoliczności faktyczne sprawy administracyjnej, wynikiem kontroli legalności której jest zaskarżony wyrok, decydują o tym, komu w sprawie tej przysługuje prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na której miał być wybudowany zespół [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywodzi bowiem, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił okoliczności faktyczne, wskazujące na to, komu w sprawie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To zaś, w ocenie Autora skargi kasacyjnej, skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji błędów w ustalaniu stanu faktycznego, których dopuścił się organ odwoławczy.

Stan faktyczny sprawy administracyjnej, której ocenę legalności przeprowadzono w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem, miarodajny dla ustalenia tego komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tworzą oświadczenia woli składane przez Gminę Warszawa – W., "[...]" spółka z o.o. i "[...]" spółka z o.o. Kształtują one bowiem relacje prawne między tymi podmiotami. O znaczeniu i roli tych oświadczeń woli decyduje tak ich treść jak i kolejność ich składania. A składane były one w następującej kolejności: dnia [...] października 2000 r. Gmina Warszawa – W. i "[...]" spółka z o.o. zawarły umowę inwestycyjną, tego samego dnia oba te podmioty zawarły także umowę powołującą do życia spółkę z o.o. "[...]", dnia [...] listopada 2000 r. Gmina Warszawa – W. przeniosła na spółkę z o.o. "[...]" prawo do użytkowania wieczystego części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na której miał być wzniesiony zespół [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym, natomiast dnia [...] listopada 2001 r. spółka z o.o. "[...]" udzieliła pełnomocnictwa "[...]" spółka z o.o.

Ustalając relacje prawne, jakie istniały pomiędzy zaangażowanymi w niniejszą sprawę podmiotami, a tym samym i stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę przede wszystkim postanowienia umowy inwestycyjnej oraz to, jakie znaczenie dla jej wykonania miało pełnomocnictwo udzielone przez "[...]" spółkę z o.o. spółce "[...]". Oceniając zasadność udzielenia pełnomocnictwa a zarazem jego znaczenie dla ustalenia, komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Sąd pierwszej instancji przyjął, że w związku z przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego z Gminy Warszawa – W. na "[...]" spółka z o.o., udzielenie pełnomocnictwa było niezbędne dla wykonania przez "[...]" spółka z o.o. postanowień umowy inwestycyjnej. Gmina Warszawa – W. w dacie udzielenia pełnomocnictwa nie miała bowiem już prawa do dysponowania działką nr ew. [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z treści umowy inwestycyjnej oraz pełnomocnictwa wynika, że w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, podmiot wskazany jako inwestor w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i tym samym, pozwolenie na budowę mogło mu być udzielone. Tak więc Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że na mocy umowy inwestycyjnej oraz pełnomocnictwa prawo do dysponowania częścią działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na której miał być wzniesiony zespół [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym, w dniu złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, przysługiwało "[...]" spółka z o.o. Ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie pokrywają się z wysnutymi na podstawie analizy tych samych okoliczności faktycznych (oświadczeń woli) ustaleniami organu odwoławczego, któremu w skardze zarzucono naruszenie między innymi art. 7 i 77 k.p.a.

Dla oceny prawidłowości poczynionych w sprawie niniejszej przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, istotne znaczenie ma ocena prawidłowości dokonanej przez ten Sąd wykładni umowy inwestycyjnej w związku z innymi umowami łączącymi wskazane wcześniej podmioty.

W orzecznictwie sądowym dotyczącym stosowania art. 65 k.c. przyjmuje się, że jeżeli wykładnia tekstu umowy budzi wątpliwości, zachodzi potrzeba ustalenia jej rzeczywistej treści przy uwzględnieniu oświadczeń woli stron składanych przed i w trakcie zawierania umowy, według ich rozumienia przez każdą ze stron jak i przy uwzględnieniu zachowań się stron po zawarciu umowy oraz w trakcie jej wykonania (por. np. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt V CSK 474/07 – OSNC-ZD 2008/4/109; tezę 1 wyroku SN z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CSK 163/08 – Lex nr 479315). Sąd pierwszej instancji dokonując oceny znaczenia umowy inwestycyjnej, nie wziął pod uwagę wszystkich zachowań stron oraz wynikających z nich aktów (umów), jakie miały miejsce po zawarciu umów w dniu [...] października 2000 r. Sąd pierwszej instancji nie zbadał bowiem, jak przekazanie prawa użytkowania wieczystego wpłynęło na skutki, jakie dla "[...]" spółka z o.o. wynikały z zawarcia umowy inwestycyjnej. Konsekwencją tego była wadliwa wykładnia nie tylko treści umowy inwestycyjnej, ale i błąd w ustaleniu znaczenia pełnomocnictwa udzielonego przez "[...]" spółka z o.o. "[...]" spółka z o.o.

Kształtując treść rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji ustalając stan faktyczny, nie rozważył zatem, czy i jakie znaczenie dla ustalenia sytuacji prawnej "[...]" spółka z o.o. normowanej umową inwestycyjną miała umowa przenosząca prawo do użytkowania wieczystego części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na której miał być wzniesiony zespół [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na potrzeby własne mieszkańców i garażem podziemnym. Sąd pierwszej instancji nie skonfrontował bowiem tego jakie skutki rodziło zawarcie umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego dla oceny następstw, które dla "[...]" spółka z o.o. wynikały z zawarcia umowy inwestycyjnej, nie oceniając w szczególności, czy zawarcie umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego ma bezpośredni wpływ na wynikające dla "[...]" spółka z o.o. z umowy inwestycyjnej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie ustalił jakie znaczenie, w świetle unormowania art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, ma umowa przenosząca prawo użytkowania wieczystego dla ustalenia czy "[...]" spółce z o.o. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Znaczenie umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika z tego, że oświadczenie to skierowane jest przez jedną ze stron umowy inwestycyjnej do podmiotu powołanego do życia w związku z realizacją planowanej inwestycji przez obie strony umowy inwestycyjnej, jak i z tego, iż ma ono miejsce już po zawarciu umowy inwestycyjnej i po powołaniu przez obie strony umowy inwestycyjnej spółki z o.o. "[...]", a przed udzieleniem pełnomocnictwa. Tym samym umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego ma znaczenie również przy ocenie celu i skutków prawnych udzielenia pełnomocnictwa, a zarazem i przy ustaleniu znaczenia wcześniejszej umowy powołującej spółkę z o.o. "[...]".

Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji roli umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego dla oceny tego czy i jak zmieniła się regulowana umową inwestycyjną sytuacja prawna "[...]" spółka z o.o. spowodowało, że Sąd ten nie dostrzegł, iż umowa inwestycyjna z chwilą przeniesienia prawa do użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] w istocie przestała mieć znaczenie dla oceny, komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wraz bowiem z przeniesieniem prawa do użytkowania wieczystego przez Gminę Warszawa – W. na "[...]" spółkę z o.o. umowa inwestycyjna nie mogła ustanawiać "[...]" spółka z o.o. inwestorem. Postanowienia umowy inwestycyjnej, ustanawiające "[...]" spółka z o.o. inwestorem były bowiem skuteczne dopóty, dopóki Gminie Warszawa – W. przysługiwało prawo wieczystego użytkowania działki nr ew. [...], gdyż do tego czasu to Gmina Warszawa – W. uprawniona była do wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jedynie sąd powszechny może wiążąco zbadać prawidłowość zawiązania się w niniejszej sprawie stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy i oświadczeń woli. W sprawie niniejszej rolą organów administracji obu instancji jest bowiem ustalenie na gruncie art. 3 pkt 11, art. 28 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane materialnoprawnych skutków składanych w niniejszej sprawie oświadczeń woli. Natomiast rolą sądu administracyjnego pierwszej instancji jest kontrola legalności tej oceny. Tym samym także spór, jaki w sprawie niniejszej powstał pomiędzy spółką z o.o. "[...]" a "[...]", dotyczący tego, komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc i zarazem tego, kto powinien być adresatem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, rozstrzygany powinien być przy uwzględnieniu materialnoprawnych skutków oświadczeń woli składanych w niniejszej sprawie przez Gminę Warszawa – W., "[...]" spółka z o.o. i "[...]" spółka z o.o.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nieprzeanalizowanie przez Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu wykładni umowy inwestycyjnej skutków, jakie dla wykładni tej umowy miało zawarcie umowy o przeniesieniu prawa do użytkowania wieczystego, przesądza o wadliwości wykładni treści umowy inwestycyjnej i tym samym wadliwości poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych oraz dokonanej przez ten Sąd oceny legalności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy.

Uchybienie to, trafnie skorelowane z podniesionymi przez Autora skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania, decyduje o konieczności usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Zasadnie Autor skargi kasacyjnej podniósł w szczególności, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji poprzez niewłaściwe zastosowanie, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

W skardze od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] jej Autor zarzucając organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył m.in. art. 7 i 77 k.p.a. podnosi, iż "[...]" spółka z o.o. nie mogła być adresatem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Okoliczność tę wywodzi on z tego, że spółce tej nie przysługiwało prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w W., na której miał być wzniesiony zespół ratusza wraz z budynkami komercyjnymi i podziemnym garażem. Podnosząc, że "[...]" spółce z o.o. nie przysługuje praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane autor skargi odwołuje się do decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji tej natomiast jako główny argument przemawiający za tym, że spółce z o.o. "[...]" nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazuje się zawarcie umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika natomiast z rozważań dotyczących wykładni umowy inwestycyjnej, Sąd pierwszej instancji nie sprawdził tego, jakie skutki dla wykładni umowy inwestycyjnej miało zawarcie umowy o przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego. Zarzut o takiej treści nie został wprawdzie wyraźnie w skardze do Sądu I instancji podniesiony, niemniej strona skarżąca powołała się jednoznacznie na ustalenia organu pierwszej instancji, który do tej umowy o przeniesienie prawa do użytkowania wieczystego się odniósł.

Skład Orzekający wyraża przekonanie, że art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązujący sąd do orzekania w granicach danej sprawy i stanowiący, że sąd orzekając w tym zakresie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być traktowany jako prawo tego sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub do wybiórczego potraktowania zarzutów poprzez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu pierwszej instancji jest więc rozważenie wszystkich zarzutów skargi i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy, w szczególności jeżeli zarzuty te wskazują na okoliczności powiązane z problemem postawionym w skardze.

Jak wykazano w powyżej prowadzonych rozważaniach dotyczących wykładni umowy inwestycyjnej, problem wpływu umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego na wykładnię umowy inwestycyjnej konsumuje w istocie podniesiony w skardze problem, czy "[...]" spółka z o.o. mogła być uznana za inwestora a zarazem czy do niej adresowana powinna być decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Tym samym wpływ umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego na wykładnię umowy inwestycyjnej stanowić powinien przedmiot zainteresowania nie tylko Sądu pierwszej instancji, ale i organu odwoławczego, zwłaszcza, że relacja pomiędzy tymi umowami była głównym argumentem uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Nierozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy tego, jak umowa przenosząca prawo do użytkowania wieczystego wpływa na wykładnię umowy inwestycyjnej, oceniać należy jako naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy bez rozważania wpływu umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego na wykładnię umowy inwestycyjnej, zrealizowane było zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. i regułami unormowanymi w art. 77 k.p.a.

Skoro zaś Sąd pierwszej instancji nie zajął się tym, jak umowa przenosząca prawo do użytkowania wieczystego wpływa na wykładnię umowy inwestycyjnej, to zarazem nie rozpatrzył także tego czy organ odwoławczy nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zajmując się wpływem umowy przenoszącej prawo do użytkowania wieczystego na wykładnię umowy inwestycyjnej i na prawo "[...]" spółka z o.o. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nierozpoznanie zaś przez Sąd pierwszej instancji podniesionego w skardze zarzutu wskazującego na okoliczność konsumującą w istocie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 k.p.a. stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji z wyżej przytoczonych powodów art. 134 § 1 p.p.s.a. jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zobowiązanie na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sądu administracyjnego pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie zarówno art. 134 § 1 jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 249/07 – Lex nr 496177; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 288/08 – Lex nr 511298 czy wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1248/08 – Lex nr 523304). Tak więc Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. nie odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego wpływa na wykładnię umowy inwestycyjnej a więc na to komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i kto powinien być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle zawarcia umowy o przeniesieniu prawa do użytkowania wieczystego.

Następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest naruszenie przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. Na mocy tego unormowania, Sąd jeżeli nie uwzględnia skargi, skargę tę oddala. Nie można jednak przyjąć, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, że Sąd pierwszej instancji może zasadnie oddalić skargę, jeśli nie rozpoznał wszystkich zarzutów w niej podniesionych czy też jeśli nie odniósł się do kwestii wyraźnie w niej nie podniesionych, ale mieszczących się w granicach skargi, zwłaszcza w świetle ustaleń i argumentów decyzji pierwszoinstancyjnej. Dlatego przyjąć należy, że w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

NSA nie podziela natomiast stanowiska Autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zarówno przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zawiera normę kompetencyjną, która naruszona być może jedynie w przypadku przekroczenia udzielonych nią kompetencji przez podmiot, któremu kompetencji ona udziela. Na pewno zaś ich naruszenia nie można doszukiwać się w wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast w przypadku zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podnieść należy, że nie można przyjąć, iż Sąd pierwszej instancji naruszył go poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd ten przepisu tego nie zastosował. W okolicznościach sprawy niniejszej Sąd pierwszej instancji mógł go naruszyć poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały okoliczności do jego zastosowania, co w sprawie niniejszej zachodzi, jak wynika z zamieszczonych powyżej wywodów. Autor skargi kasacyjnej nie sformułował jednak tego zarzutu w powyższy sposób co przesądza o braku podstaw do jego uwzględnienia.

Ze względu na to, że stan faktyczny, występujący w postaci treści oświadczeń woli, przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, nie został prawidłowo ustalony, zaś skarga kasacyjna skutecznie podważyła poczynione przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne, nie można przejść do skontrolowania procesu kwalifikacji danego stanu faktycznego z punktu widzenia zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. W tym stanie sprawy bowiem ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. Dlatego NSA nie zajął się oceną zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Podobnie bez znaczenia dla kontroli kasacyjnej pozostają argumenty zgłoszone przez uczestnika postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2010 r. Kontrola ta dotyczy bowiem wyroku Sądu I instancji, przedmiotem którego były decyzje odnoszące się do stanu prawnego z dnia podejmowania decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-W. (dn. [...] listopada 2001 r.). Stąd późniejsze w stosunku do tej daty, wskazane w piśmie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, na wynik tej kontroli, także co do uznania braku interesu prawnego wskazanych w nim podmiotów, wpływać nie mogą.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić prezentowaną w niniejszym uzasadnieniu argumentację i poddać analizie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy rzutujące na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i zasadność zarzutów skargi a w szczególności zwrócić uwagę na to jak umowa o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego wpływa na wykładnię umowy inwestycyjnej oraz na ocenę tego, czy "[...]" spółka z o.o. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz na to, czy spółka ta mogła być adresatem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Dopiero po przeprowadzeniu tej analizy Sąd pierwszej instancji powinien się wypowiedzieć, czy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, dotknięta jest wadą nieważności.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.