Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 360/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 170, art. 171, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. K. i M. P. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 16 w O. od decyzji Starosty [...] z [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.K. pozwolenia na budowę budynku przedszkola z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, gazową, techniczną, placem zabaw, ogrodzeniem i miejscami postojowymi w O. dz. nr ewid. 520/45, obr. [...], uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.K. pozwolenia na budowę budynku przedszkola.

Od decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. A 16 w O. – właściciel działki nr ewid. 520/7 sąsiadującej z nieruchomością, na której zaprojektowano przedszkole.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] r. stwierdzając, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co skutkuje przyznaniem jej statusu strony postępowania.

Rada Miejska w O. uchwałą nr [...] z [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 18 listopada 2016 r., poz. [...]) zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C w O. Plan obejmuje również działkę nr ewid. 520/45, w obrębie [...], na której zaprojektowano przedszkole. Działka ta znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem MW2, dla którego w § 21 ust. 2 tekstu plan ustalił "zakaz rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budowy nowych budynków za wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej". W związku z powyższym na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją nr [...] z [...] r. Burmistrz O. stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a postanowieniem nr [...] z [...] r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem od decyzji Starosty [...] z [...] r. o pozwoleniu na budowę do czasu zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z [...] r.

Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...] z [...] r.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Zdaniem organu drugiej instancji, inwestycja polegająca na budowie budynku przedszkola na działce nr ewid. 520/45, obr.[...] w O. jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego od 3 grudnia 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z [...] r.

W skardze na powyższą decyzję A.K. oraz M.P. wniosły o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie:

1. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominięcie wniosków dowodowych skarżących, mających za przedmiot określenie legitymacji odwołującej się Wspólnoty;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy (sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Łd 57/18, zawieszona do czasu rozpoznania sprawy sygn. akt II SA/Łd 123/18) oraz skargi na uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C (sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Łd 123/18);

3. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zmiana stanu faktycznego w stosunku do stanu znanego w dacie wyrokowania przez sąd administracyjny nie jest okolicznością, która może wpłynąć na zakres związania oceną prawną;

4. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy z wnioskowanych przez skarżące dowodów, których przeprowadzenia zaniechano wynika, że podawane przez Wspólnotę dotychczasowe uzasadnienie udziału w postępowaniu pozostaje w sprzeczności ze stanem rzeczywistym;

5. art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej, podczas gdy powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16 zaszła konieczność ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania od decyzji z [...] r. Tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewidencyjny 520/45, obręb [...] w O. przysługuje skarżącym w postaci prawa własności na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej – na podstawie aktu notarialnego z 21 kwietnia 2015 r., sporządzonego przez B.G., notariusza w T. za repertorium [...]. Sprzedającym była Spółdzielnia Mieszkaniowa A. Zawarcie umowy sprzedaży poprzedzone zostało stosowną uchwałą Walnego Zgromadzenia, wymaganą przez Prawo spółdzielcze. Nabycie prawa własności nieruchomości przez skarżące nastąpiło po uzyskaniu decyzji Burmistrza O. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 520/45. Została zatem nabyta nieruchomość o ściśle sprecyzowanym przeznaczeniu, aprobowanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A.

W związku z postępowaniem prowadzonym przez Wojewodę [...] skarżące wniosły o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 16 z 21 sierpnia 2014 r. do Burmistrza O.;

2. pisma Wspólnot Mieszkaniowych z 18 sierpnia 2014 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej A w O.;

3. porozumienia z 27 maja 2009 r. zawartego pomiędzy Wspólnotami i Spółdzielnią Mieszkaniową A;

4. pisma Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 14 w O. z 26 sierpnia 2014 r. do Burmistrza O. na okoliczność, że teren na którym ma być wybudowane przedszkole był użytkowany na cele placu zabaw i boiska, a zatem nie zachodzi negatywne dla Wspólnot Mieszkaniowych zwiększenie uciążliwości (np. hałasu) poprzez zamiar wykorzystania tego terenu na potrzeby przedszkola. Dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych dotyczących decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Zdaniem skarżących, przeprowadzenie wnioskowanych dowodów było obowiązkowe w świetle przepisów powołanych na wstępie, a zwłaszcza art. 10 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, tym samym zaniechał ustalenia kręgu stron postępowania, co powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wspólnota Mieszkaniowa wskazywała, jako uzasadnienie swojej legitymacji, m.in. hałas docierający do mieszkań, a wynikający z funkcjonowania przedszkola. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16 okoliczność tę uznał za, co do zasady uzasadniającą udział Wspólnoty w postępowaniu. Jednakże równocześnie wskazał, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżących, nakazuje to organowi odwoławczemu rozważyć kwestie immisji, w szczególności hałasu, jaki może powodować prowadzenie działalności przedszkolnej. Powyższe zagadnienie oceniać należy w ramach istniejących stosunków miejscowych, sposobu użytkowania nieruchomości, w tym działki nr ewid. 520/45. Na mocy porozumienia z 27 maja 2009 r. zawartego pomiędzy Wspólnotami i Spółdzielnią Mieszkaniową A wskazana nieruchomość oraz sąsiednie nieruchomości położone między blokami wykorzystywane były na ogólnodostępny plac zabaw i boisko. Sprzeciw Wspólnot Mieszkaniowych, kierowany do Burmistrza i Spółdzielni Mieszkaniowej stanowi protest przeciwko sprzedaży działki w celu budowy przedszkola i likwidacji boiska oraz placu zabaw o charakterze ogólnodostępnym. Wynika z tego, że przedmiotem protestu nie był hałas ani żadne inne immisje, bowiem boisko i plac zabaw (niezależnie od braku różnych elementów zagospodarowania) już od dawna funkcjonowały. Istotą protestu jest dysponowanie własnością, to jest zakończenie użytkowania przez Wspólnotę Mieszkaniową terenu stanowiącego własność Spółdzielni Mieszkaniowej i dążenie do dalszego użytkowania cudzej własności. Budowa przedszkola powoduje, że ulegnie zmianie – zmniejszeniu powierzchnia placu zabaw, który zostanie wykonany jako plac przy przedszkolu. Ograniczy się wiek i ilość użytkowników – do przedszkolaków, a godziny użytkowania do tzw. godzin pracy. W rezultacie budowa przedszkola zmniejsza hałas w stosunku do dotychczasowego, generowanego przez boisko i plac zabaw i nie dopuszcza do hałasu w godzinach późnopopołudniowych, wieczornych czy nocnych. W przestrzeni międzyblokowej powstanie teren ogrodzony, na którym nie będzie możliwości gromadzenia się wieczorami osób zakłócających porządek. Problem immisji i hałasu nie jest problemem istniejącym realnie, a został podniesiony, by uzasadnić udział odwołującej się Wspólnoty w postępowaniu. Brak jest uzasadnienia dla uznania, że planowana budowa narusza interesy wspólnot mieszkaniowych. Skarżące podnosiły to w piśmie kierowanym do organu drugiej instancji, lecz zarzutu tego organ nie poddał analizie, czym uchybił obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wynikającemu z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponieważ z wnioskowanych przez skarżące nowych dowodów, niesłusznie pominiętych przez organ drugiej instancji wynika, że hałas nie jest rzeczywistą przyczyną wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową, a brak jest innych przyczyn do uznania tej Wspólnoty za stronę postępowania, powinna zapaść decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a. Skarżące podniosły nadto, że zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uchwałę w sprawie planu miejscowego. Rozstrzygnięcie obu tych spraw powinno nastąpić przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem organ drugiej instancji zamiast wydawać decyzję, powinien nadal zawiesić postępowanie. Wydanie decyzji jest niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza przepisy powołane w zarzutach zawartych na wstępie skargi i w sposób niezasadny godzi w interesy skarżących, to jest uniemożliwia im realizację projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt II SA/Łd 57/18, w której postanowieniem z 22 lutego 2018 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi A.K. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C w § 21 ust. 1 pkt 2), w części w jakiej przewiduje on lokalizowanie usług jako wbudowanych w budynkach mieszkalnych oraz § 21 ust. 2 – obydwa przepisy w odniesieniu do terenu o symbolu MW2 w zakresie nieruchomości o numerze ewidencyjnym 520/45, obrębu nr [...] w O. W pozostałej części sąd oddalił skargę.

W piśmie z 1 czerwca 2018 r. skarżące podtrzymały skargę oraz podniesione w niej zarzuty w całości.

Wyrokiem z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1700/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy O. od wyroku z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18.

W związku z tym postanowieniem z 4 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie sygn. akt II SA/Łd 57/18 i wyrokiem z 27 listopada 2019 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z [...] r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z uprawomocnieniem się wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 57/18, postanowieniem z 11 marca 2020 r. sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie. Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W wyniku oceny legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawowym wymogiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane – tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skarżącej A.K. ([...] r.) nie obowiązywała jeszcze uchwała Rady Miejskiej w O. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedli mieszkaniowych położonych w rejonie ulic: B, A, C. W obrocie prawnym pozostawała natomiast decyzja Starosty [...] z [...] r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanej przez skarżące inwestycji polegającej na budowie przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. 520/45, obręb [...].

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jedyną, wyłączną przyczyną uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę skarżącej A.K. oraz orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, było stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego od 3 grudnia 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z [...] r. Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. A 16 w O. odwołania.

Jednakże prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] r. w § 21 ust. 1 pkt 2), w części w jakiej przewiduje on lokalizowanie usług jako wbudowanych w budynkach mieszkalnych oraz w § 21 ust. 2 – obydwa przepisy w odniesieniu do terenu o symbolu MW2 w zakresie nieruchomości o numerze ewidencyjnym 520/45 obrębu [...] w O., a więc w zakresie, w jakim uchwała ta obejmowała działkę skarżących, na której miało być zlokalizowane przedszkole.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że w kontrolowanym planie doszło do naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro plan odmiennie niż zapisy studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MW2 określa warunki zabudowy tego terenu. Na terenie MW2 plan miejscowy nie realizuje wytycznych studium i jest z nim sprzeczny. Przyjęcie zapisów planu miejscowego, niezgodnych z obowiązującymi ustaleniami studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co w konsekwencji powoduje nieważność tych zapisów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie sądu, niezgodne z ustaleniami studium postanowienia § 21 ust.2 i ust. 1 pkt 2 część druga naruszają jednocześnie w sposób istotny prawo własności skarżących, bowiem wprowadzają takie zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu nieruchomości, które przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości budowlanej zgodnie z istotą tego prawa. Kwestionowany zapis planu wyklucza na danym terenie zabudowę jako taką (z wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej), a nie tylko budowę przedszkola. Powołane wyżej postanowienia planu w sposób nader istotny zmieniają więc sytuację prawną właścicielek nieruchomości. W sytuacji, gdy skarżące stały się właścicielkami działki budowlanej, przeznaczonej pod budowę przedszkola, zaś organ wprowadzony zakaz zabudowy argumentuje pozaustawowymi względami natury ekonomicznej i faktycznej (opłacalność uruchomienia przedszkola w tym terenie i sprzeciw mieszkańców), trafny jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził także, że w sprawie doszło do nieusprawiedliwionego naruszenia istoty prawa własności w związku z zakazem zabudowy wynikającym z § 21 ust. 2 i częściowo z § 21 ust.1 pkt 2 uchwały. Analiza sprawy, w tym twierdzeń organu, nie pozwoliła na dostrzeżenie uzasadnionych przyczyn wprowadzenia na terenie oznaczonym symbolem MW2 zakazu zabudowy, z wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej. Za nienależycie uzasadniony sąd uznał argument o konieczności uwzględnienia przewagi interesu publicznego nad prywatnym interesem skarżących. Sąd podkreślił, że przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niezgodność skarżonych postanowień planu, a nawet sprzeczność z zapisami studium, negatywnie wpływająca na prawo własności skarżących, jest podstawą do uwzględnienia skargi w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie § 21 ust.1 pkt 2 w części opisanej w wyroku oraz § 21 ust. 2.

Powyższą ocenę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1700/18.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dla oceny w zakresie sprzeczności treści planu i studium istotne znaczenie miał wprowadzony w planie zakaz budowy nowych budynków za wyjątkiem budynków infrastruktury (§ 21 ust. 2 planu miejscowego) oraz ustalenie m.in. dla terenu MW2 przeznaczenia uzupełniającego, ale z ograniczeniem usług – jako wbudowanych w budynkach mieszkalnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego). Naczelny Sąd Administracyjny za trafną uznał ocenę, że wymienione ustalenia planu pozostają w sprzeczności z zapisami studium (część II, pkt V – Standardy w odniesieniu do rodzajów zabudowy i zagospodarowania (pkt 1) s. 85), w których określono dla podstawowego przeznaczenia – tereny zabudowy wielorodzinnej – że ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) lokalizacja nowych i utrzymanie istniejących budynków z możliwością ich rozbudowy i przebudowy,

2) preferowana maksymalna wysokość do 15 m,

3) możliwość lokalizacji usług z wykluczeniem działalności powodującej przekraczanie standardów środowiska,

4) możliwość lokalizowania zabudowy jednorodzinnej, małych domów mieszkalnych, usługowej jako funkcji uzupełniającej,

5) zalecana minimalna powierzchnia biologicznie czynna – 20% powierzchni działki.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie przytoczonych zapisów studium, przewidujących dla analizowanego terenu lokalizację nowych i utrzymanie istniejących budynków z możliwością ich rozbudowy i przebudowy, prowadzić musiało do zanegowania odmiennych ustaleń planu, zwłaszcza zakazu nowej zabudowy ustanowionego w § 21 ust. 2 planu miejscowego. Sąd wojewódzki, kierując się wymogami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., trafnie wskazał, że uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu (zmianie) miejscowego planu, to postanowienia planu powinny konkretyzować przeznaczenie określonego terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy zgodnie z określonymi w studium założeniami i wytycznymi. Tymczasem Rada Miasta w uchwalonym planie określiła warunki zabudowy terenu oznaczonego symbolem MW2 odmiennie niż wynikało to z zapisów studium, co stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jako sprzeczne ze studium traktuje się ustalenia planu wprowadzające zabudowę na terenach objętych w studium stanowczym zakazem i odwrotnie – zakazujące w miejscowym planie zabudowy terenów określanych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, s. 218). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzona przez sąd wojewódzki niezgodność zakwestionowanych ustaleń planu z poszczególnymi zapisami studium w sposób istotny naruszała zasady sporządzania planu miejscowego i nie mogła być usprawiedliwiona dotychczasowym stanem zagospodarowania terenu MW2, gdyż stan ten musiał być uwzględniony w studium. W rezultacie sąd wojewódzki słusznie wskazał, że sporne postanowienia planu naruszyły w sposób istotny prawo własności skarżących, bowiem przekreślają możliwość korzystania z nieruchomości budowlanej zgodnie z istotą tego prawa, a więc wykluczyły nie tylko budowę przedszkola, ale też każda inną zabudowę (z wyjątkiem budynków infrastruktury technicznej). Sąd wojewódzki przyjmując, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, a przede wszystkim istotnego naruszenia zasad wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Sąd administracyjny, kierując się kryterium legalności dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Z kolei zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast jak wynika z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, w szczególności wyrażona w art. 170 p.p.s.a. powszechnie obowiązująca moc wiążąca wyroku sądowego, polega na zagwarantowaniu zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych. Przy czym istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, strony postępowania, a co więcej inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Powołany przepis art. 171 p.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Przy czym wyrażony w art. 171 p.p.s.a. przepisie skutek res iudicata odnosi się tylko do tego, co w związku z wniesioną skargą stanowiło przedmiot prawomocnego rozstrzygnięcia. Podkreślenia również wymaga, że co prawda powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję prawomocnego wyroku, lecz biorąc pod uwagę, że istota sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli wyraża się w ocenie prawnej, która zawarta jest w uzasadnieniu wyroku, to na zakres powagi rzeczy osądzonej wskazują motywy prawomocnego orzeczenia wynikające z jego uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2019 r., I OSK 262/19; z 10 grudnia 2019 r., II OSK 211/18; z 12 grudnia 2017 r., I OSK 235/16; wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2019 r., II SA/Gd 109/19; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2020 r., II SA/Łd 676/19). W orzecznictwie wskazuje się także, że w sytuacji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W przeciwnym razie zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2014 r., II GSK 1939/12; z 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12; 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, z. 9, poz. 88; z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Dlatego też ilekroć ocena prawna, wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego, ma jakiekolwiek znaczenie dla oceny zgodności z prawem innego aktu administracji publicznej, badanego przez sąd administracyjny, sąd ten obowiązany jest uznać i uwzględnić to wcześniejsze, prawomocne orzeczenie. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r., II FSK 795/18).

W niniejszym postępowaniu z mocy powołanych wyżej art. 170 i art. 171 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę stan prawny oraz faktyczny stanowiący następstwo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., II OSK 1700/18. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jako aktu normatywnego stanowiącego o porządku prawnym na określonym terytorium, nie może być pominięte przy ocenie prawnej aktów administracyjnych (decyzja, postanowienie) wydanych w oparciu o przepisy aktu, którego stwierdzono nieważność (por. wyroki NSA z 25 lutego 2012 r., II OSK 400/11; z 10 listopada 2016 r., II OSK 294/15; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 729/17). Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały rodzi daleko idące skutki prawne. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2019 r., II OSK 1670/17). Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Odwołując się do tego rozumienia skutków wadliwości aktów organów gminnych, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym. Stanowisko to, co należy podkreślić, pozostaje zbieżne z poglądem prezentowanym w piśmiennictwie, zgodnie z którym unicestwienie aktu prawa miejscowego z powodu stwierdzenia jego nieważności związane jest z ustaleniem tego rodzaju wadliwości, która tkwiła w tym akcie od momentu jego wydania. Oznacza to, że moment czasowy skutku unicestwiającego tenże akt pozostaje w bezpośredniej łączności z zakresem czasowym obciążenia tego aktu określoną wadliwością (por. M. Bogusz: Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 239-243). Dodać należy, że w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] r. możliwość powołania się na jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, zaktualizowała się dopiero z chwilą wydania prawomocnego wyroku stwierdzającego jej nieważność.

Oznacza to, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie sposób pominąć przyczyn stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości skarżących wskazanych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1700/18, tj. nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miejską i nieusprawiedliwione naruszenie istoty prawa własności w związku z zakazem zabudowy wynikającym z § 21 ust. 2 i częściowo z § 21 ust.1 pkt 2 uchwały z 28 października 2016 r. Wady tkwiące w tych postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodowały zatem, że akt ten w tym zakresie wywoływał skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym wypadku skutki prawomocnego stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegać muszą na zniwelowaniu skutków jego obowiązywania w stosunku do nieruchomości skarżących od samego początku (ab initio). Konieczne jest bowiem całkowite wyeliminowanie skutków jego obowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym wypadku skutek stwierdzenia nieważności uchwały z 28 października 2016 r. ex tunc wyrokiem sądowym powoduje wsteczną zmianę norm kształtujących stan prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przyczyny stwierdzenia nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na ich rodzaj natomiast powodują, że nie jest możliwe uznanie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała podstawa prawna jej wydania – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którym za niezgodną organ administracji uznał planowaną inwestycję (por. wyrok NSA z 25 maja 2012 r., II OSK 400/11).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że z przyczyn niezależnych od organu administracji w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na przyczynę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji zbędnym było odnoszenie się do zarzutów skargi. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną oraz skutki wynikające z prawomocnym wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 123/18 i z 27 listopada 2019 r., II SA/Łd 57/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., II OSK 1700/18. Organ administracji zobowiązany również będzie rozpatrzyć odwołanie uczestnika postępowania stosownie do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 725/16 oraz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 256) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

E.S.