Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2512/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2042/18 w sprawie ze skargi Fundacji W. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 września 2018 r. nr DSW.WUN.6013.22.2018.29 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przejęcie funkcji założyciela 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Fundacji W. z siedzibą w K. kwotę 1237 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2042/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Fundacji W. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 7 września 2018 r. nr DSW.WUN.6013.22.2018.29 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przejęcie funkcji założyciela.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 4 lipca 2017 r. Fundacja W. z siedzibą w K., zwana dalej "skarżącą" lub "Fundacją", zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o wyrażenie zgody na przejęcie przez Fundację funkcji założyciela Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji, zwanej dalej "Uczelnią" wpisanej do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych pod nr "[...]". Decyzją z 16 stycznia 2018 r., nr DSW.WUN.6013.89.2017.11.PD, Minister wyraził zgodę na przejęcie przez Fundację funkcji założyciela ww. uczelni w likwidacji. Wskazał, że wniosek został uzasadniony postawieniem w stan likwidacji dotychczasowego założyciela Uczelni, tj. Szkoły [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 58 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2183) dalej zwanej "p.s.w."

Po rozpoznaniu wniosku Szkoły [...] sp. z o.o. w likwidacji o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją Minister uchylił w całości decyzję I instancji i odmówił wyrażenia zgody na przejęcie przez Fundację funkcji założyciela Uczelni. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 58 ust. 2 p.s.w. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że bezsporna w sprawie pozostaje okoliczność otwarcia likwidacji założyciela Uczelni, tj. Szkoły [...] sp. z o.o. Jednak odmowa wyrażenia zgody na przejęcie funkcji założyciela Uczelni była uzasadniona niespełnieniem przesłanki w postaci likwidacji założyciela, rozumianej jako definitywne ustanie bytu prawnego podmiotu. Zdaniem organu pojęcie likwidacji występujące w art. 58 ust. 2 p.s.w. należy interpretować jako definitywne ustanie podmiotu, co jest warunkiem sine qua non wyrażenia przez Ministra zgody na przejęcie funkcji założyciela uczelni niepublicznej. W ocenie organu niedopuszczalność rozumienia pojęcia likwidacji jako otwarcia likwidacji osoby prawnej wynika z przynależności uprawnień założyciela uczelni do sfery praw osobistych, a nie majątkowych. Skoro w art. 58 p.s.w. ustawodawca w stosunku do osoby fizycznej posłużył się kategorią śmierci, jako stanowiącą o przyczynie sukcesji, to należy przyjmować, że także w przypadku osoby prawnej miał na myśli zdarzenie o charakterze i skutkach odpowiadających śmierci osoby fizycznej. Tymczasem otwarcie likwidacji nie powoduje ustania bytu prawnego osoby prawnej, zaś dopiero ukończenie likwidacji i wykreślenie osoby prawnej z rejestru jest zdarzeniem nieodwracalnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja, domagając się uchylenia decyzji wydanej w II instancji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Wskazała, że interpretacja przyjęta w zaskarżonej decyzji jest niezgodna z wykładnią językową oraz systemową kwestionowanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż pojęcie likwidacji użyte w art. 58 ust. 2 p.s.w. powinno być rozumiane jako ustanie bytu prawnego podmiotu, co wynika z wykładni funkcjonalnej tego przepisu.

Pismem z 30 maja 2019 r. skarżąca Fundacja uzupełniła stanowisko przedstawione w skardze.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela wykładnię art. 58 ust. 2 p.s.w. zaprezentowaną przez organ. Wynikającą z tego przepisu przesłanką wyrażenia zgody na przejęcie funkcji będącego osobą prawną założyciela uczelni jest jego likwidacja, które to pojęcie należy rozumieć jako zakończenie bytu prawnego spółki. Tym samym otwarcie likwidacji założyciela uczelni nie jest wystarczające dla wyrażenia przez Ministra zgody na przejęcie tej funkcji. Sąd wskazał, że nie podziela argumentu skarżącej, iż zgodnie z art. 20 ust. 6 p.s.w. minister odmawia udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej podmiotowi postawionemu m.in. w stan likwidacji, zaś art. 23a p.s.w. uprawnia ministra do cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni. Argumentacja ta nie może odnieść skutku, albowiem sprawa nie dotyczy pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej. Za przyjęciem odmiennej wykładni nie przemawia także art. 282 k.s.h., wedle którego spółka w likwidacji "może podejmować tylko i wyłącznie czynności likwidacyjne związane docelowo ze spłatą wierzycieli". Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wskazanym w k.p.a. wymogom, potwierdzając dołożenie przez organ należytej staranności w prowadzeniu postępowania.

Skargę kasacyjną złożyła Fundacja, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 58 ust. 2 p.s.w. polegające na przyjęciu, iż przesłanką ziszczenia się uprawnień do przejęcia funkcji założyciela Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji jest definitywne ustanie bytu prawnego wiążące się z wykreśleniem Szkoły [...] Spółki z o.o. w likwidacji z rejestru, a nie zaś samo otwarcie jej postępowania likwidacyjnego, w konsekwencji czego sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a i art. 145a § 1 p.p.s.a.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie w szczególności Statutu Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji - w zakresie jego § 51 jako sprzecznego z prawem i bezskutecznego, podczas gdy niniejszy zapis jest wypełnieniem dyspozycji ustawowej i nie był kwestionowany w trybie art. 36 Prawa o szkolnictwie wyższym czy art. 37 Prawa o szkolnictwie wyższym,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 282 k.s.h., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na przyznaniu Szkole [...] Spółka z o.o. w likwidacji przymiotu strony - podczas gdy treść art. 282 k.s.h. wprost określa zakres zdolności do czynności prawnych spółki postawionej w stan likwidacji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 64 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy polegające na braku wezwania Szkoły [...] Sp. z o.o. w likwidacji do złożenia uchwały Zgromadzenia Wspólników, podczas gdy z uwagi na zapisy umowy tejże spółki, uchwała ta była wymagana dla skuteczności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 stycznia 2018 r. i jej reprezentowania w toku niniejszego postępowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i:

1. rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 p.s.w. przez wyrażenie poglądu, czy użyty w tym przepisie termin "likwidacja" oznacza utratę bytu prawnego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, czy też należy posługiwać się terminologią i znaczeniem zawartym w kodeksie spółek handlowych,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i nakazanie temu sądowi w trybie "art. 190 cyt. ustawy w zw. z 193 ustawy i art. 145a ustawy" ewentualnego zobowiązania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wydania w terminie 14 dni decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 stycznia 2018 r. uwzględniającą wniosek Fundacji W. i wyrażającej zgodę na przejęcie praw założyciela Wyższej Szkoły [...] w likwidacji, wpisanej do rejestru uczelni niepublicznych pod numerem [...], przez Fundację W. (nr KRS [...]),

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztu reprezentacji adwokata i jego wynagrodzenia według stawek określonych przepisami prawa.

W piśmie z 19 lipca 2023 r. Minister Edukacji i Nauki (następca prawny Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przedstawił argumentację przemawiającą za bezzasadnością zarzutów kasacyjnych Fundacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się na wstępie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wskazać należy, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 p.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04). Jak wynika z art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały. Należy dodatkowo podkreślić, że skład orzekający powinien kierować pytanie prawne tylko wtedy, gdy sam nie potrafi usunąć wątpliwości prawnych w inny sposób niż przez skierowanie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia przez skład poszerzony (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 108 oraz powoływane tam orzecznictwo, a także A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04). W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 58 p.s.w. Również skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim stanie rzeczy w pierwszej kolejności ocenie podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 282 k.s.h. przez przyznanie Szkole [...] Spółka z o.o. w likwidacji przymiotu strony, podczas gdy treść art. 282 k.s.h. wprost określa zakres zdolności do czynności prawnych spółki postawionej w stan likwidacji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kodeks postępowania administracyjnego nie różnicuje pozycji prawnej strony postępowania w zależności od tego, czy podmiot będący spółką znajduje się w likwidacji, czy też nie. Otwarcie likwidacji pozostaje bez wpływu na zdolność prawną na gruncie procedury administracyjnej, a art. 282 k.s.h. nie jest przepisem szczególnym względem art. 29 k.p.a. Jak wskazuje się w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, pojęcie strony jest wyprowadzone z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 3357/19, LEX nr 3434344 i orzecznictwo tam wskazane). W rozpatrywanej sprawie interes prawny Szkoły [...] Spółki z o.o. w likwidacji wynika z art. 58 ust. 2 p.s.w. oraz z faktu, iż zapadłe rozstrzygnięcie wywołuje skutek w postaci odebrania uprawnienia związanego z pełnieniem funkcji założyciela szkoły wyższej. Ustalenia te przesądzają także o niezasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 64 k.p.a., które miałoby polegać na zaniechaniu wezwania Szkoły [...] Sp. z o.o. w likwidacji do złożenia uchwały Zgromadzenia Wspólników. Nie jest trafne stanowisko, iż uchwała ta była wymagana dla skuteczności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 stycznia 2018 r., albowiem kwestia wyrażenia bądź niewyrażenia zgody przez zgromadzenie wspólników na czynności związane z wykonywaniem prawa założyciela pozostaje irrelewantna pod kątem oceny zdolności do czynności prawnych uczestnika postępowania.

Przed oceną zarzutu drugiego skargi kasacyjnej konieczne jest odniesienie się do zagadnień materialnoprawnych. Przyjęta wykładnia prawa materialnego w postaci art. 58 ust. 2 p.s.w. rzutuje bowiem na poprawność dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego i ocenę zgodności z prawem Statutu Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 58 ust. 2 p.s.w. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zarzut ten podziela. Nie jest prawidłowa przyjęta przez Sąd pierwszej instancji i Ministra wykładnia tego przepisu, iż sformułowanie "w razie (...) likwidacji" założyciela, który jest osobą prawną należy rozumieć - w związku z przewidzianą w tym przepisie prawa możliwością zmiany po stronie założyciela - jako zakończenie bytu prawnego spółki. Zdaniem NSA w składzie orzekającym prawidłowa jest interpretacja zawarta w skardze kasacyjnej, iż przesłanką ziszczenia się uprawnień do przejęcia funkcji założyciela jest otwarcie likwidacji założyciela szkoły wyższej. Art. 58 ust. 2 p.s.w. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "[s]tatut uczelni niepublicznej określa sposób przejęcia funkcji założyciela w razie jego śmierci, jeżeli jest osobą fizyczną, albo likwidacji, jeżeli jest osobą prawną, oraz zasady i tryb likwidacji uczelni, z uwzględnieniem zobowiązań założyciela uczelni w przypadku jej likwidacji. Przejęcie funkcji założyciela wymaga zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego wyrażonej w formie decyzji administracyjnej". W sytuacji wątpliwości interpretacyjnych proces wykładni należy zacząć od wykładni językowej. Ani art. 58 ani inny przepis Prawa o szkolnictwie wyższym nie definiuje pojęcia likwidacji. W takim stanie rzeczy należy odwołać się do sformułowania "likwidacji" przyjętego na gruncie innych aktów prawnych. Racjonalność prawodawcy wymaga, by tym samym terminom nadawał on to samo znaczenie, a z założenia tego wynika dyrektywa interpretacyjna, którą można nazwać dyrektywą konsekwencji terminologicznej lub zakazem wykładni homonimicznej. Dyrektywa ta zabrania przyjmować, że w języku prawnym występują wyrażenia wieloznaczne, a więc zabrania nadawać temu samemu wyrażeniu różne znaczenia w kontekście różnych przepisów (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 145, wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., I GSK 1329/20, LEX nr 3146173). Na gruncie Kodeksu spółek handlowych likwidacja nie jest zdarzeniem jednorazowym, a pewnym ciągiem czynności, zapoczątkowanym otwarciem likwidacji (w odniesieniu do sp. z o.o. – art. 274 k.s.h.), a zakończonym wykreśleniem spółki z rejestru (art. 288 k.s.h.). Tym samym wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w zakresie odpowiedzi na pytanie, czy "likwidacja" spółki z o.o. w rozumieniu art. 58 ust. 2 p.s.w. oznacza otwarcie, czy zakończenie likwidacji tej osoby prawnej. Z jednej strony, sformułowanie "w razie jego (...) likwidacji, jeżeli jest osobą prawną" można rozumieć jako "w razie dokonania likwidacji", a więc wiązać z definitywnym ustaniem bytu prawnego podmiotu będącego osobą prawną. Jednakże gdyby ustawodawca rzeczywiście dążyłby do przyjęcia takiego rozumienia art. 58 ust. 2 p.s.w., to posłużyłby się pojęciem wykorzystywanym na gruncie pozostałych aktów prawnych, np. "w razie zakończenia likwidacji" (art. 288 § 1 k.s.h.) czy też w razie "utraty osobowości prawnej".

Przy czym pojęcie w razie "utraty osobowości prawnej" zostało przez prawodawcę wykorzystane na gruncie obecnie obowiązujących regulacji ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) dalej zwanej "p.s.w.i.n." Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 34 ust. 3 ww. ustawy w brzmieniu: "Statut uczelni niepublicznej wskazuje osobę fizyczną albo osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa albo samorządowa osoba prawna, która staje się założycielem w przypadku jego śmierci albo utraty osobowości prawnej". Zdaniem NSA w składzie orzekającym z założenia racjonalności ustawodawcy wynika, że skoro wprowadzając zmiany i regulując tożsamą kwestię posłużono się odmiennym pojęciem, to stan ten wynika albo z chęci odmiennego uregulowania danej kwestii, albo doprecyzowania pojęcia prawnego, z uwagi na brak jasności co do wykładni językowej danego pojęcia. Nie można przekonująco wywodzić, iż sformułowania "w razie likwidacji" z art. 58 p.s.w. i w razie "utraty osobowości prawnej" z art. 34 p.s.w.i.n., regulując te samo zagadnienie, posiadają tożsamą treść normatywną.

Podsumowując, wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w razie rozumienia pojęcia likwidacji w art. 58 ust. 2 p.s.w. i w takiej sytuacji należy odwołać się do pozostałych metod wykładni.

Zastosowanie metod wykładni systemowej prowadzi do wniosku, iż przesłanką zastosowania art. 58 ust. 2 p.s.w. powinno być otwarcie likwidacji założyciela będącego osobą prawną, a nie jej zakończenie. Błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż "Argument, że zgodnie z art. 20 ust. 6 p.s.w. minister odmawia udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej podmiotowi postawionemu m.in. w stan likwidacji, zaś art. 23a psw uprawnia ministra do cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni, nie może odnieść skutku na gruncie niniejszej sprawy, albowiem sprawa ta nie dotyczy pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej". Jakkolwiek rzeczywiście niniejsza sprawa dotyczy odmowy wyrażenia zgody na przejęcie funkcji założyciela, to regulacja dotycząca pozwolenia na utworzenie uczelni wyższej może, na gruncie wykładni systemowej, wskazywać kierunek interpretacji art. 58 p.s.w. I tak, art. 23a pkt 1 p.s.w. stanowi, że: "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może cofnąć pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, w przypadku gdy: (...) po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na utworzenie uczelni niepublicznej zaistniały przesłanki określone w art. 20 ust. 5 lub 6". Przepis ten odwołuje się do art. 20 ust. 6 p.s.w., w myśl którego "Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego odmawia udzielenia pozwolenia osobie prawnej w przypadku (...) postawienia w stan likwidacji". Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż otwarcie likwidacji założyciela będącego osobą prawną jest przesłanką cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Skoro tak, to jako nieracjonalne jawi się ustalenie, iż dopiero zakończenie likwidacji miałoby umożliwić Ministrowi wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na przejęcie funkcji założyciela. Wykładnia ta doprowadziłaby do powstania luki prawnej, bowiem w takiej sytuacji otwarcie likwidacji założyciela uczelni niepublicznej byłoby podstawą do cofnięcia pozwolenia na utworzenie tej uczelni, a nie umożliwiałoby przejęcia funkcji założyciela (art. 58 ust. 2 p.s.w.). W konsekwencji przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja uprawniałaby Ministra do zastosowania art. 23a p.s.w, albowiem po otwarciu likwidacji założyciela uczelni będącego osobą prawną w likwidacji, a przed ustaniem bytu prawnego tego podmiotu, Minister mógłby ostatecznie cofnąć pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej, uniemożliwiając tym samym osiągnięcie stanu pozwalającego na przejęcie funkcji założyciela. Wykładnia systemowa nakazuje zatem przyjąć, iż data otwarcia likwidacji założyciela uczelni niepublicznej jest relewantna zarówno pod kątem cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni (art. 23a pkt 1 p.s.w.), jak i przejęcia tejże funkcji przez podmiot wskazany w statucie uczelni niepublicznej (art. 58 ust. 2 p.s.w.).

Wniosków tych nie zmieniają argumenty odwołujące się do wykładni celowościowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dopóki podmiot będący założycielem nie utracił osobowości prawnej, a jest bezsporne w świetle art. 274 § 3 k.s.h., że w czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną, brak jest podstaw do wyrażenia zgody na przejęcie funkcji założyciela przez inny podmiot. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację skargi kasacyjnej, iż przyjęcie analogi pojęć "likwidacji" i "śmierci" jest błędne, bowiem pierwszorzędnie w przypadku osoby prawnej wyróżnia się sam etap likwidacji zmierzający w efekcie do wykreślenia spółki z rejestru i całkowitej utraty osobowości prawnej. Wobec powyższego nie można porównywać śmierci osoby fizycznej, gdzie jest to niewątpliwie uchwytny moment, do likwidacji podmiotu. Są to dwa bardzo różne zdarzenia prawne, często z innymi konsekwencjami prawnymi. Jeżeli te sytuacje miałyby być porównywalne, jak tego chce Sąd I instancji i organ, to należałoby uszczegółowić kwestię momentu likwidacji, czy jest to otwarcie likwidacji, proces likwidacyjny, czy zakończenie likwidacji, a jeżeli zakończenie likwidacji to formę z punktu widzenia różnorodności osób prawnych i innych podmiotów niebędących osobami prawnymi - tak jak zresztą zakłada to wykładania funkcjonalna i językowa. Ponadto, zdaniem NSA wątpliwe pozostaje, jakie wartości prawne miałyby przemawiać za niedopuszczalnością przejęcia funkcji założyciela uczelni niepublicznej na etapie otwarcia likwidacji. Prawdą jest, iż w takiej sytuacji możliwe jest "cofnięcie" skutków otwarcia likwidacji przez jej uchylenie (art. 278 k.s.h.). Jednakże, wszak przeniesienie funkcji założyciela nie następuje z mocy prawa lub na podstawie porozumienia stron, ponieważ art. 58 ust. 2 p.s.w. przewiduje "bezpiecznik" związany z koniecznością wydania decyzji administracyjnej dla wyrażenia zgody na przeniesienie funkcji założyciela.

Powyższe ustalenia przesądzają o trafności zarzutu naruszenia art. 58 ust. 2 p.s.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przy czym błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia także art. 145a § 1 p.p.s.a. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przez sąd art. 145a p.p.s.a. w toku dokonanej kontroli sądowoadminstracyjnej wymaga wskazania przez kasatora konkretnych okoliczności, które uzasadniały zastosowanie tego przepisu. W skardze kasacyjnej powołano się wyłącznie na spełnienie przesłanek ustawowych, nie wyjaśniając, na czym konkretnie polegało uchybienie w zakresie zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Stąd NSA nie może w tej mierze wyręczać autora skargi kasacyjnej, którego rolą jest zakreślenie granic postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji.

W konsekwencji powyższych wywodów zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie, tj. Statutu Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji - w zakresie jego § 51 jako sprzecznego z prawem i bezskutecznego. § 51 Statutu określa sposób przejęcia funkcji założyciela w razie jego likwidacji, wskazując że: "W przypadku otwarcia likwidacji założyciela, tj. Szkoły [...] Sp. z o.o. w K. jego funkcję przejmuje fundacja "Fundacja W. z siedzibą w K.". Biorąc pod uwagę przedstawioną wykładnię prawa materialnego, za nieprawidłowe należy uznać zawarte na stronie 11 zaskarżonej decyzji stwierdzenie Ministra, że "Statut Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji nie odpowiada wymaganiom art. 58 ust. 2 p.s.w. w zakresie w jakim przepis ten odnosi się do likwidacji założyciela tej uczelni".

Ze względu na to, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem z powyższych ustaleń wynika, iż została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 58 ust. 2 p.s.w., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę, iż § 51 Statutu Wyższej Szkoły [...] w K. w likwidacji nie odpowiada wymaganiom prawa, które to uchybienie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku, przyjmując, iż otwarcie likwidacji założyciela będącego osobą prawną jest równoznaczne z "likwidacją", o której mowa w art. 58 ust. 2 p.s.w.

Mając na uwadze wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącej Fundacji koszty postępowania sądowego za I i II instancję.