Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 411/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 212 art. 218
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Szef Administracji Skarbowej (dalej jako "Szef KAS" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2022 r., poz. 200, z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej jako "DIAS" lub "organ I instancji") z [...] października 2022 r. nr [...] o odmowie wydania W.O. (dalej jako "wnioskodawca", "strona", "funkcjonariusz" lub "skarżący") zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Szef KAS w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z 25 stycznia 2022 r., skarżący wystąpił do DIAS o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach, o których mowa § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej, zwanego dalej "rozporządzeniem z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy", tj. w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

DIAS, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz po analizie wszystkich posiadanych dokumentów, przebiegu służby wnioskodawcy i warunków jej pełnienia, postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...], odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji stwierdził, że w trakcie przeprowadzonego w zakresie koniecznym postępowania wyjaśniającego, wśród posiadanej dokumentacji kadrowej i organizacyjnej jednostki, nie stwierdził dokumentów, które potwierdzałyby pełnienie przez skarżącego służby, w okresie od [...] września 1999 r. do [...] lipca 2021 r.,

w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Na podstawie posiadanej dokumentacji z przebiegu służby strony nie można ustalić, że podczas wykonywania obowiązków służbowych zaistniały warunki lub sytuacje czy zdarzenia, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia, o których mowa w przepisach prawa, a tym bardziej określić ilości takich potencjalnych przypadków (przy wymaganych 6 zidentyfikowanych przypadkach na rok). Wnioskodawca nie wskazał nawet jednego konkretnego, ściśle określonego z dnia, miejsca czy okoliczności, przypadku wystąpienia szczególnego zagrożenia życia

i zdrowia w związku z wykonywanymi w toku pełnionej służby czynnościami służbowymi o charakterze operacyjno-rozpoznawczym, dochodzeniowo-śledczym albo interwencyjnym w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Nie można za takie uznać zadania określone przepisami dla funkcjonariuszy danej komórki organizacyjnej, bliżej nieokreślone z daty i miejsca zdarzenia, które polegały na konfrontacji z grupami osób poddawanymi kontroli, czy zatrzymywaniu pojazdów przewożących np. narkotyki lub broń bądź przeszukiwaniu miejsc nielegalnego oczyszczania alkoholu.

Pismem z 10 listopada 2022 r. wnioskodawca wniósł do Szefa KAS zażalenie na ww. postanowienie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności brak dociekliwości w gromadzeniu dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co poskutkowało odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezgromadzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i ograniczenie środków dowodowych, co poskutkowało odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, polegające w szczególności na:

- błędnym przyjęciu, że skoro czynności operacyjno-rozpoznawcze należały do zadań regulaminowych komórki Techniki i Obserwacji i odpowiadały zadaniom przydzielonym w ramach karty zakresu obowiązków i uprawnień, to czynności przedstawione w kartach mogą wskazywać co najwyżej na okoliczności, w których występowała potencjalna, a nie realna możliwość zmaterializowania się stanu zagrożenia życia i zdrowia, podczas gdy należy wysnuć wniosek odmienny,

- błędnym przyjęciu, że skoro do czasu wejścia w życie stosownych regulacji,

w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym nie były prowadzone ewidencje/rejestry/zestawienia potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to w odniesieniu do jego osoby takie zdarzenia nie zaistniały podczas pełnionej służby, podczas gdy należy wysnuć wniosek odmienny,

- błędnym przyjęciu, że okoliczność pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest uwarunkowana, w szczególności od wystąpienia skutków w postaci bycia zaatakowanym fizycznie czy naruszenia nietykalności cielesnej podczas pełnienia służby, podczas gdy należy wysnuć wniosek odmienny,

- błędnym przyjęciu, że skoro Dział Służby Dyżurnej nie prowadził i nie prowadzi rejestru pełnienia służby w warunkach szczególnie niebezpiecznych, to służba nie była w takich warunkach przez skarżącego pełniona, podczas gdy należy wysnuć wniosek odmienny,

- błędnym przyjęciu, że skoro w trakcie realizacji zadań dotyczących niejawnej obserwacji, brak jest osobistego kontaktu z przestępcą i takiego rodzaju kontakt odbywa się z pewnej odległości, to zagrożenie życia i zdrowia wynikające ze służby w takich warunkach jest jedynie potencjalne a nie realne, podczas gdy należy wysnuć wniosek odmienny,

- błędnym przyjęciu, że skarżący ma obowiązek dostarczania konkretnych informacji dotyczących zdarzeń, podczas gdy skarżący nie może nawet przechowywać takiej dokumentacji w domu, z uwagi na poufność informacji związanych z przebiegiem służby,

- błędnym przyjęciu, że niedostarczenie przez skarżącego konkretnych informacji może stanowić jedną z podstaw odmowy wydania zaświadczenia o zawnioskowanej treści, podczas gdy skarżący nie ma obowiązku dostarczania informacji, które powinny być w posiadaniu organu,

4) naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, poprzez błędną wykładnię, polegająca na tym, że w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza,

5) naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Szef KAS wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby z dniem [...] lipca 2021 r. Stwierdzić zatem należy, że posiada interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia, które może mieć wpływ na wysokość świadczenia emerytalnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zwanej dalej "ustawą

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "uzef", emeryturę podwyższa się

o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie, w ust. 6 tego przepisu, zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno- rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przepis ten, na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 736),

w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjna norma § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, straciła moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie niezgodności w określonym wyżej zakresie przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy z Konstytucją RP oraz z ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powoduje skutek w postaci braku możliwości zastosowania zakwestionowanej regulacji w zakresie objętym ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Brzmienie powołanego przepisu nie zostało jednak zmienione. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji, nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych przez skarżącego treści, dotyczących podejmowania przez niego określonych czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Szef KAS podkreślił, że z samego faktu pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych, do zadań których należy m.in. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, prowadzenie obserwacji na potrzeby komórek operacyjno-rozpoznawczych, prowadzenie magazynu broni, wszczynanie postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe

i wykroczenia skarbowe, realizowanie czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów, dowodów przestępstw lub wykroczeń, nie można wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo- śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby

w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem,

z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2017-01-31, sygn. akt I OSK 3462/15). Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne, czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym.

Szef KAS wskazał, że w toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. DIAS wystąpił do jednostek/komórek organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w [...] , tj. Referatu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy, Działu Kontroli Wewnętrznej oraz [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] , które mogły mieć wiedzę odnośnie zdarzeń zaistniałych w trakcie pełnienia służby przez wnioskodawcę, mogących skutkować szczególnym zagrożeniem jego życia lub zdrowia, z zapytaniem, czy posiadają informacje w powyższym zakresie. Podjęte czynności nie doprowadziły jednak do ustaleń, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Kierownik Referatu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy w piśmie z 16 lutego 2022 r. poinformował bowiem, że w rejestrach wypadków w okresie od 15 września 1999 r. do 27 lipca 2021 r., nie ma zapisu o wypadku wnioskodawcy, pozostającym w związku ze służbą. Kierownik Działu Kontroli Wewnętrznej w piśmie z [...] lutego 2022 r. nr [...] oświadczył, że jego komórka organizacyjna nie dysponuje wnioskowanymi informacjami. Natomiast Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] pismami z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] i [...] września 2022 r. nr [...] poinformował, że w [...] Urzędzie Celno- Skarbowym w [...] , do czasu wejścia w życie stosownych regulacji, nie były prowadzone ewidencje/rejestry na potrzeby dokumentowania zdarzeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Nie przejęto też takich ewidencji/rejestrów po Służbie Celnej. W kwestii przeglądu dokumentacji obejmującej okres służby wnioskodawcy od [...] września 1999 r. do [...] października 2004 r., pełnionej w Oddziale Celnym w [...] byłego Urzędu Celnego w [...] , Naczelnik ZUCS [...] wyjaśnił, że wśród pozostającej w archiwum tego Urzędu dokumentacji, która poddana została weryfikacji, nie stwierdził dokumentów potwierdzających zaistnienie zdarzeń wskazujących na pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Szef KAS wskazał, że w okresie od [...] października 2004 r. do [...] listopada 2009 r. wnioskodawca pełnił służbę w komórkach Szczególnego Nadzoru Podatkowego.

Z pisma ZUCS z 1 sierpnia 2022 r. wynika, że w trakcie realizowania czynności służbowych w wymienionym okresie nie zidentyfikowano sytuacji, w których wystąpiły okoliczności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu skarżącego. Odnośnie zaś do dokumentacji dotyczącej okresu służby od [...] listopada 2009 r. do [...] lutego 2017 r., pełnionej przez funkcjonariusza w Wydziale Zwalczania Przestępczości byłej Izby Celnej w [...] , Naczelnik ZUCS [...] poinformował, że dokumentacja ta podlegała archiwizacji i została przekazana do archiwum byłej Izby Celnej

w [...] . W celu wyjaśnienia możliwości ujęcia w dokumentacji wytworzonej

w Wydziale Zwalczania Przestępczości byłej Izby Celnej w [...] , w okresie pełnienia służby przez wnioskodawcę w tej komórce organizacyjnej (tj. od [...] listopada 2009 r. do [...] lutego 2017 r.), dokumentów o wystąpieniu zdarzeń związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia organ ustalił, że książki służby prowadzone były w Służbie Dyżurnego Koordynatora w formie elektronicznej. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] w piśmie z [...] października 2022 r. nr [...] poinformował jednak, że Dział Służby Dyżurnej nie prowadził i nie prowadzi rejestru pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy. Wskazał również, że w trakcie prowadzenia działań kontrolnych w terenie, funkcjonariusze zgłaszają Służbie Dyżurnej rozpoczęcie/zakończenie, efekt prowadzonych czynności oraz ewentualnie istotne zdarzenia, jakie wystąpiły w trakcie pełnienia służby. Obecnie funkcjonująca Elektroniczna Książka Służby datuje swój początek na dzień 6 lipca 2017 r. Dział Służby Dyżurnej nie posiada dostępu do wersji Elektronicznej Książki Służby użytkowanej w okresie od [...] listopada 2009 r. do [...] lutego 2017 r., tj. w okresie pełnienia przez stronę służby w Wydziale Zwalczania Przestępczości byłej Izby Celnej w [...] . Z informacji Naczelnika ZUCS w [...] wynika, że podjęte zostały czynności zmierzające do uzyskania dostępu do poprzedniej wersji książki służby, która obowiązywała w Służbie Dyżurnej Izby Celnej w [...] , ale system ten został wyłączony z eksploatacji kilkanaście lat temu i nie ma do niego obecnie dostępu.

Organ odwoławczy wskazał, że w latach 2017 - 2021 wnioskodawca pełnił służbę kolejno w Referacie Realizacji, Referacie Techniki i Obserwacji oraz Wydziale Techniki i Obserwacji [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] . Naczelnik Wydziału Operacyjno-Rozpoznawczego oraz Techniki i Obserwacji (CZO) w ZUCS [...] sporządził w powyższym zakresie Karty imienne wykonywanych przez skarżącego, w stosunku do członków zorganizowanych grup przestępczych lub osób mogących posiadać broń palną, czynności operacyjno - rozpoznawczych, w trakcie których, mogły wystąpić okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu. Karty te zostały sporządzone w oparciu

o przegląd prowadzonych w Wydziale CZO spraw i odnotowano w nich udział funkcjonariusza w czynnościach służbowych realizowanych we wskazanych dniach. Zapisy w przekazanych kartach zostały jednak sformułowane w sposób ogólny, bez szczegółów co do miejsca, sposobu, okoliczności zdarzeń, z uwagi na konieczność zachowania ochrony informacji niejawnych.

Wobec powyższego organ I instancji pismem z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] o uzupełnienie Kart imiennych sporządzonych dla wnioskodawcy, o szczegółowy opis danego zdarzenia, z zachowaniem wymogu ochrony informacji niejawnych. W odpowiedzi z [...] września 2022 r. nr [...], Naczelnik ZUCS poinformował, że w żadnym z przypadków, funkcjonariusz nie został zaatakowany fizycznie. Z opisów pełnienia służby

i wykonywania czynności nie wynika też, aby naruszono jego nietykalność cielesną minimum 6 razy rocznie w opisywanych latach służby, w trakcie wykonywania czynności. Jeżeli występowanie kwalifikowanych zagrożeń utożsamiane jest ze zmaterializowaniem się zagrożenia, to skutek taki nie wystąpił. Jednocześnie Naczelnik ZUCS wyjaśnił, że dalsze uszczegółowienie dotychczas przekazanych opisów Kart imiennych nie jest możliwe bez naruszenia zasad ochrony informacji poufnych.

Organ odwoławczy wskazał, że analizując treść przekazanych przez Naczelnika ZUCS w [...] Kart imiennych wykonywanych przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych, nasuwa się wniosek, iż zostały w nich odnotowane nie tyle przypadki wystąpienia szczególnego (ponadprzeciętnego) zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy, lecz wszystkie przypadki, w których funkcjonariusz podejmował w analizowanym okresie czynności operacyjno-rozpoznawcze, w których - w ocenie Naczelnika ZUCS w [...] - mogło potencjalnie nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Tymczasem, jak wskazano już wyżej, zagrożenie, o jakim mowa przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia

w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, musi być realne, rzeczywiste, obiektywne i konkretne, a nie potencjalne czy abstrakcyjne. Musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Takich zaś sytuacji nie potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym ww. Karty imienne wykonywanych przez wnioskodawcę czynności operacyjno -rozpoznawczych. Z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył w realizacji określonych zadań, nie można wywodzić, że jest to jednoznaczne z ich wykonywaniem w stanie realnego zagrożenia zdrowia i życia. Takich sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie stwierdzono w zapisach zgromadzonej dokumentacji. Czynności operacyjno-rozpoznawcze wskazane w sporządzonych Kartach imiennych, należały do zadań regulaminowych komórki organizacyjnej techniki i obserwacji i odpowiadały zadaniom przydzielonym skarżącemu w ramach Karty zakresu obowiązków i uprawnień. Same w sobie czynności operacyjno-rozpoznawcze nie potwierdzają, że w określonym dniu i miejscu doszło do nadzwyczajnego (w porównaniu z innymi funkcjonariuszami) zagrożenia życia

i zdrowia funkcjonariusza realizującego swoje obowiązki służbowe. Co najwyżej czynności te mogły wskazywać na okoliczności, w których występowała potencjalna możliwość zmaterializowania się względem strony, podwyższonego (w stosunku do standardowego, wynikającego z normalnego toku służby) stanu zagrożenia życia

i zdrowia.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, wykluczyło możliwość posiadania dokumentów, które mogłyby wskazywać na zaistnienie w toku służby pełnionej przez wnioskodawcę, zdarzeń szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Skarżący w swoim wniosku ograniczył się do przywołania szerokiego zakresu realizowanych zadań regulaminowych, polegających na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu

i zwalczaniu przestępstw skarbowych, wykroczeń i wykroczeń skarbowych oraz ściganiu ich sprawców, wykonywaniu czynności operacyjno - rozpoznawczych, w tym rejestrowaniu, przy użyciu środków technicznych, obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom, prowadzeniu obserwacji na potrzeby komórek operacyjno-rozpoznawczych, a także wszczynaniu postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i realizowaniu niezbędnych czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów, dowodów przestępstw skarbowych, wykroczeń skarbowych, przestępstw lub wykroczeń. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdziła jednak, że zadania te były realizowane przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W zaistniałej sytuacji, mając na uwadze, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zaś

w składanych do organu pismach wnioskodawca nie podał konkretnych informacji

o podejmowaniu czynności czy też udziale w konkretnych zdarzeniach/akcjach,

w których udział niósł za sobą ryzyko zagrożenia utraty zdrowia lub życia dla ich uczestników, wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści nie było możliwe. Hasłowy opis realizowanych zadań, przy braku dowodów w postaci dokumentów potwierdzających zaistnienie zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, nie jest wystarczający do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia.

Szef KAS wskazał, że w toku postępowania, wbrew twierdzeniom zawartym

w zażaleniu, przeprowadzono w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające oraz dokonano wszechstronnej analizy zarówno dokumentów znajdujących się

w aktach osobowych skarżącego, w tym m.in. zakresów obowiązków, jak i pozostałej dokumentacji kadrowej. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia art. 7 w zw.

z art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, DIAS, w celu potwierdzenia realizowania przez stronę czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, zwrócił się bowiem do komórek/jednostek organizacyjnych Izby Administracji Skarbowej w [...] , mogących posiadać informacje w powyższym zakresie, o zajęcie stanowiska w sprawie. W następstwie przeprowadzonego postępowania nie odnotowano jednak dokumentów potwierdzających wystąpienie ww. zdarzeń. Mając na uwadze, że organ w celu wydania zaświadczenia może opierać się wyłącznie na istniejących dokumentach/ewidencjach/rejestrach, brak takich dokumentów uniemożliwiał pozytywne rozpatrzenie wniosku. Przeprowadzona analiza posiadanej przez organ dokumentacji nie pozwoliła na potwierdzenie, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu § 4 pkt 1 rozporządzenia

w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy. Brak jest w niej bowiem zapisów o treści i brzmieniu określających zarówno podejmowane czynności jak i warunki, w jakich one były realizowane, co uniemożliwia potwierdzenie szczególnego zagrożenie zdrowia i życia w czasie ich wykonywania. Wniosek skarżącego nie został oparty na konkretnych zadaniach (czynnościach), które realizował z narażeniem życia lub zdrowia, jak również nie znalazł odzwierciedlenia w materiałach i dowodach potwierdzających taki stan faktyczny. Podejmowanie wskazanych czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, musi niezbicie wynikać ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Związane jest to z faktem, że przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, przewidują liczbowe ujęcie wymiaru czynności, a zatem poszczególne czynności, w których brał udział funkcjonariusz, muszą zostać określone precyzyjnie. Informacji zaś, ani materiałów potwierdzających udział skarżącego w określonych zdarzeniach (co najmniej 6 w ciągu roku), w których wystąpiło szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, tj. uzasadniających podwyższenie emerytury, organ I instancji nie posiada - co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu wydanego przez DIAS postanowienia.

Odnośnie zarzutu skarżącego, że pomimo wielokrotnie podejmowanych we współpracy z funkcjonariuszami ABW i CBŚP czynności służbowych, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie zwrócił się do żadnych służb, jak również nie wystąpił do organów współdziałających, o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu protokołów i dokumentów, Szef KAS podniósł, że pozostaje on

w sprzeczności z istotą postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń i treścią art. 218 § 2 k.p.a. Ze wskazanego przepisu (co podnosi się w orzecznictwie

i doktrynie) wynika wprost, że zaświadczeniem potwierdza się jedynie istnienie określonego stanu i to wyłącznie na podstawie posiadanych już informacji

w rejestrach, ewidencjach bądź innych bazach danych, pozostających w dyspozycji organu administracji publicznej. Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. tylko

w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych

i ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Wobec powyższego, zwrócenie się przez DIAS, w ramach prowadzonego postępowania zaświadczeniowego, do organów współdziałających ze skarżącym w okresie pełnienia przez niego służby, o przekazanie znajdujących się w ich posiadaniu protokołów i dokumentów, nie miałoby oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez jednostki organizacyjne/podmioty spoza jego struktury. Przy uwzględnieniu powyższego podkreślenia wymaga, że skarżący w tej mierze również nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne zdarzenia objęte współpracą z innymi formacjami mundurowymi, ani też na konkretne dokumenty, co samo w sobie uniemożliwiałoby ich pozyskanie, m.in. od ABW

i CBŚP. Jeżeli zaś skarżący uważa, że inne służby/organy ścigania, np. Policja, CBŚP, ABW, Straż Graniczna, posiadają w swoich ewidencjach/rejestrach/zasobach archiwalnych informacje/dokumenty mogące potwierdzać pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, winien wystąpić do nich ze stosownymi wnioskami o wydanie zaświadczeń o odpowiedniej treści. Nie jest natomiast możliwe wyręczenie się w tym zakresie pośrednictwem DIAS.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut wnioskodawcy dotyczący błędnego przyjęcia przez organ, że skarżący miał dostarczyć konkretnych informacji odnośnie zdarzeń prowadzonych z jego udziałem, podczas gdy nie może on przechowywać takiej dokumentacji z uwagi na poufność informacji związanych

z przebiegiem służby. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że organ takich informacji

i dokumentów od wnioskodawcy nie wymagał. W prowadzonym przez DIAS postępowaniu, chodziło o przekazanie informacji o charakterze ogólnym, dotyczących m.in. terminu wystąpienia danego zdarzenia, jego przybliżonych okoliczności i ewentualnie nazwy komórki organizacyjnej, w której zadania służbowe, w trakcie których nastąpiło określone zdarzenie, były realizowane. Powyższe dane mogłyby pomóc chociażby zidentyfikować czy też zlokalizować kategorie i grupy akt (miejsca ich przechowywania), w których zdarzenia te mogłyby znaleźć swoje potwierdzenie. Analogicznie nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącego, jakoby niedostarczenie przez niego konkretnych informacji/dokumentów miało stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia. Jedyną okolicznością stojącą

u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia, jak wynika z jego treści, był brak wśród posiadanej dokumentacji z przebiegu służby wnioskodawcy, zgromadzonej

w aktach osobowych, ale także objętej zasobami archiwalnymi jednostek/komórek

w postaci: [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] , Referatu Bezpieczeństwa i Higieny Pracy IAS [...], czy też Działu Kontroli Wewnętrznej IAS [...], dokumentów potwierdzających wykonywanie przez niego obowiązków służbowych, podczas których zaistniałyby warunki lub sytuacje czy zdarzenia, których wystąpienie powodowałoby szczególne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, o których mowa w przepisach prawa, a tym bardziej brak dokumentów określających ilość takich przypadków (przy wymaganych 6 zidentyfikowanych przypadkach na każdy rok z wnioskowanego okresu służby). Informacje/dokumenty, których przedłożenie umożliwił skarżącemu organ, miały pełnić funkcję pomocniczą przy poszukiwaniu właściwej dokumentacji będącej

w posiadaniu DIAS, ale wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, ich dostarczenie przez skarżącego nie stanowiło warunku pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku

o wydanie zaświadczenia. Natomiast organ nie wykluczał, że w związku z wynikiem negatywnym dokonanego z własnej inicjatywy przeszukania posiadanych ewidencji/rejestrów/zestawień dokumentów, aktywność skarżącego w tym zakresie mogłaby mieć pozytywny wpływ na wynik rozstrzygnięcia sprawy.

Szef KAS za bezzasadny uznał także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza. W postanowieniu organ I instancji nie zajął bowiem takiego stanowiska. DlAS w wydanym rozstrzygnięciu nie analizował związku przyczynowego pomiędzy potencjalnymi zdarzeniami mogącymi zagrażać życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, ponieważ żadnych takich zdarzeń (zagrażających życiu i zdrowiu), nie zidentyfikował. Organ I instancji nie stwierdził bowiem wśród posiadanej ewidencji/rejestrów/zestawień/dokumentacji, jakichkolwiek informacji o przypadkach szczególnego (wyjątkowego) zagrożenia życia i zdrowia skarżącego. Warunkiem koniecznym, aby w ogóle można podjąć się analizy związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem zdarzenia zagrażającego życiu i zdrowiu funkcjonariusza,

a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, jest wystąpienie takiego zagrożenia (zdarzenia).

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie DIAS jest zgodne z prawem. Ustalenia organów administracyjnych w ramach postępowania zaświadczeniowego nie przesądzają jednak o tym, że skarżący nie spełnia warunków do podwyższenia emerytury mundurowej. Wnioskodawca może bowiem - w drodze innego postępowania, np. o podwyższenie emerytury (w zakładzie emerytalnym) - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Pismem z 26 stycznia 2023 r. skarżący reprezentowany przez adwokata wniósł skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Szefa KAS. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez fragmentaryczne

i niewystarczające rozważenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie

i określenie stanu faktycznego sprawy, sporządzenie błędnego i niepełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego postanowienia, wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranych dokumentów w sprawie, a także wydanie decyzji która pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym,

2) naruszenie § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy poprzez błędną wykładnię, polegającą na tym, że w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu nie mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobę.

Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Szefa KAS na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydanie zaświadczenia związane było z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i wobec tego art. 218 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Istotne znaczenie miał natomiast przepis art. 218 § 2 k.p.a., który przewiduje, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Należało również wziąć pod uwagę, że podstawą sporządzenia przedmiotowego zaświadczenia są nie tylko akta osobowe funkcjonariusza, ale także inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dla potwierdzenia okoliczności objętych zakresem zaświadczenia ważna jest również regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. O ile wskazany przepis stanowi podstawę oceny dokonywanej przez właściwy organ emerytalny w postępowaniu

o podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, o tyle precyzuje jednocześnie okoliczności wypełniające znamiona służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując na zagrożenie dla życia lub zdrowia, które powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby. Zakres postępowania wyjaśniającego powinien również obejmować dokładne ustalenia jakiego rodzaju dokumenty, czy zbiory danych mogą zawierać informacje o okolicznościach związanych z pełnieniem przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia, art. 218 § 2 k.p.a. nakazywał organom podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia. Organy zaniechały jednak podjęcia jakichkolwiek czynności poszukiwawczych, czy to w dokumentacji postępowań przygotowawczych, aktach śledztw lub innych materiałach dotyczących zdarzeń, w związku z którym skarżący wykonywał czynności służbowe, w zakresie,

w jakim materiały te mogłyby zawierać informacje o warunkach wykonywania przez niego czynności. Powyższe działania wyjaśniające jawiły się jako konieczne i są tym bardziej uzasadnione, szczególnie, że jak organ wskazał, do niektórych baz danych nie ma dostępu oraz nie były w ogóle prowadzone rejestry na potrzeby dokumentowania zdarzeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Irracjonalne jest również opieranie się na kartach imiennych, które dopiero w ostatnim czasie zostały uzupełnione i na ich podstawie dowodzenie, że nie zawierają sytuacji o zdarzeniach szczególnie narażających życie lub zdrowie podczas pełnienia służby.

Skarżący podniósł, że odmawiając wydania zaświadczenia organy w żaden sposób nie poruszyły kwestii w jaki sposób, według obowiązujących w Krajowej Administracji Skarbowej procedur, wytycznych, regulaminów, jest dokumentowane pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w tym, czy stosowne zapisy w tym przedmiocie dokonywane powinny być przez przełożonych lub ujawniane w odpowiednich raportach lub dokumentach sporządzonych przez samego wnioskodawcę. Organy rozpoznając sprawę i dokonując ustaleń co do pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, powinny na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia,

w szczególności podejmowane czynności operacyjno - rozpoznawcze

i dochodzeniowo-śledcze, nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia zdrowia lub życia przez skarżącego, w okresie pełnienia przez niego służby.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując co do zasady swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] grudnia 2022 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie DIAS z [...] października 2022 r.

w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - nie naruszają prawa.

Zaskarżonym postanowieniem Szef KAS utrzymał w mocy postanowienie DIAS z [...] października 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] września 1999 r. do [...] lutego 2017 r. w Służbie Celnej oraz w okresie od [...] marca 2017 r. do 2 [...] lipca 2021 r. w Służbie Celno - Skarbowej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane przywoływane już wyżej rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach,

w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014, poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi

o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6

w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie

w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślić należy, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia

z uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., co wprost wynika z treści zaskarżonego postanowienia oraz utrzymującego go w mocy postanowienia organu I instancji. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania

o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z pozostających w dyspozycji organu ewidencji, rejestrów i innych danych bądź też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, jak już wyżej wykazano, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie

i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy

i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów,

a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (zob. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). W rozpoznawanej sprawie, odmawiając wydania zaświadczenia, organy wskazały w sposób wyczerpujący, że przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów), potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu

w wymiarze ilościowym określonym ww. przepisami wykonawczymi w okresie wskazanym przez skarżącego. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że charakter postępowania zaświadczeniowego determinuje sposób procedowania w zakresie wniosku/żądania zgłoszonego w przedmiotowym trybie, jak też zakres czynności w zakresie ustalenia materiału stanowiącego podstawę do wydania zaświadczenia o określonej treści lub też odmowę wydania zaświadczenia w formie zaskarżalnego postanowienia. Zgodnie

z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 581/20, zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się

w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. W orzeczeniu z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2292/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy

o dowodach, jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie

o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący obrazy art. 7-9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez fragmentaryczne i niewystarczające rozważenie materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie i określenie stanu faktycznego sprawy, wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranych dokumentów w sprawie, a także wydanie postanowienia, które pozostaje

w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżący domaga się bowiem, aby w ramach postępowania zaświadczeniowego przeprowadzić pełne postępowanie administracyjne, w tym postępowanie dowodowe, co jednak jest sprzeczne z istotą tego postępowania.

W świetle przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych, w ramach postępowania zaświadczeniowego i postępowania wyjaśniającego "w niezbędnym zakresie", nie mieści się przeprowadzanie dowodów z poszczególnych dokumentów znajdujących się w indywidualnych sprawach realizowanych przez skarżącego, tj.

z protokołów oględzin, protokołów przesłuchań, dokumentacji fotograficznych czy kartotek osób lub zorganizowanych grup przestępczych, które były rozpracowywane przez skarżącego, jak również "poszukiwanie" dowodów we wszystkich dostępnych archiwach, czego domaga się skarżący. Zakres postępowania, jakiego przeprowadzenia domaga się skarżący, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, świadczy także o braku zrozumienia przez stronę charakteru postępowania zaświadczeniowego - jako szczególnej, uproszczonej formy postępowania uregulowanego przepisami k.p.a., nie będącego zarazem swoistym postępowaniem administracyjnym sensu stricte. Zaznaczenia bowiem wymaga, że zgodnie z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno - Skarbowej oraz ich rodzin, postępowanie dowodowe

w pełnym zakresie, z uwzględnieniem ogółu środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym, a nie przed organem wydającym zaświadczenie odnoszące się do przebiegu służby zainteresowanego funkcjonariusza. Prawidłowość prezentowanego stanowiska potwierdza treść orzeczenia NSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16.

W ocenie Sądu zebrany i przeanalizowany w ramach postępowania zaświadczeniowego materiał dowodowy, w szczególności znajdujące się

w dyspozycji organu dokumenty, dane i rejestry uzasadniały odmowę wydania dla skarżącego żądanego zaświadczenia. Orzeczenia wydane przez organy obu instancji są prawidłowe, należycie uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami k.p.a. w zakresie prowadzenia postępowania zaświadczeniowego.

Za niezasadne należy uznać także zarzuty skarżącego o charakterze materialnoprawnym, stanowiące konsekwencję błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenia przez organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Skarżący podnosi, że organy obu instancji, pomimo stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, uważają za konieczne, dla stwierdzenia istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stwierdzenia zagrożenia konkretnego, obiektywnego, rzeczywistego i dotyczącego bezpośrednio funkcjonariusza, a te właśnie określenia przywoływano w sytuacji, gdy § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia stosowany był z uwzględnieniem zapisu

o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji, dokonując analizy dostępnych danych, dokonały ich oceny, uznając za konieczne zaistnienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.

Z twierdzeniem skarżącego nie można się zgodzić. W zaskarżonych postanowieniach organy nie zajęły bowiem stanowiska, aby do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia konieczne było realizowanie przez niego zadań

w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu. Organy w wydanych rozstrzygnięciach nie analizowały związku przyczynowego pomiędzy potencjalnymi zdarzeniami mogącymi zagrażać życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, ponieważ żadnych takich zdarzeń (zagrażających życiu i zdrowiu), nie zidentyfikowano. Organy nie stwierdziły wśród posiadanej ewidencji/rejestrów/zestawień/dokumentacji, jakichkolwiek informacji

o przypadkach szczególnego (wyjątkowego) zagrożenia życia i zdrowia skarżącego. Warunkiem koniecznym, aby w ogóle można podjąć się analizy związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem zdarzenia zagrażającego życiu i zdrowiu funkcjonariusza, a realizowanymi przez niego czynnościami służbowymi, jest wystąpienie takiego zagrożenia (zdarzenia). Z uwagi na to, że organy obu instancji takich sytuacji nie stwierdziły, zarzut należy uznać za pozbawiony podstaw. Wbrew natomiast stanowisku skarżącego, dla stwierdzenia istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w istocie konieczne jest stwierdzenie zagrożenia konkretnego, obiektywnego, rzeczywistego i realnego, a nie potencjalnego czy abstrakcyjnego. Z samego faktu pełnienia służby w określonych komórkach organizacyjnych, do zadań których należy m.in. rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, prowadzenie obserwacji na potrzeby komórek operacyjno-rozpoznawczych, prowadzenie magazynu broni, wszczynanie postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, realizowanie czynności procesowych w granicach koniecznych dla zabezpieczenia śladów, dowodów przestępstw lub wykroczeń, nie można bowiem wywodzić, że w każdym przypadku, w czasie pełnienia służby, występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy odróżnić wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych w warunkach realnego zagrożenia życia lub zdrowia od pełnienia służby

w warunkach powszechnych, wynikających z zakresu obowiązków i uprawnień. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem,

z jakim wiąże się służba na określonym stanowisku, a realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym (co najmniej 6 razy w ciągu roku), wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Istotne jest, żeby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 3462/15). Zagrożenie musi odnosić się do konkretnych sytuacji zagrożenia, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Nie chodzi zatem o codzienny trud służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia wprost godzące wżycie lub zdrowie funkcjonariusza. Zagrożenie musi mieć zatem postać kwalifikowaną, tzn. być wyższe niż to, jakie jest udziałem pełnienia służby

w sposób określony obowiązkami i zadaniami przewidzianymi na zajmowanym stanowisku służbowym. Takich zaś sytuacji nie potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym Karty imienne wykonywanych przez skarżącego czynności operacyjno - rozpoznawczych. Z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby uczestniczył w realizacji określonych zadań, nie można wywodzić, że jest to jednoznaczne z ich wykonywaniem w stanie realnego zagrożenia zdrowia

i życia. Takich sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu organy obu instancji nie stwierdziły w zapisach zgromadzonej dokumentacji. Czynności operacyjno - rozpoznawcze wskazane w sporządzonych Kartach imiennych, należały do zadań regulaminowych komórki organizacyjnej techniki i obserwacji i odpowiadały zadaniom przydzielonym skarżącemu w ramach Karty zakresu obowiązków

i uprawnień. Same w sobie czynności operacyjno-rozpoznawcze nie potwierdzają, że w określonym dniu i miejscu doszło do nadzwyczajnego (w porównaniu z innymi funkcjonariuszami) zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza realizującego swoje obowiązki służbowe. Co najwyżej zaś czynności te mogły wskazywać na okoliczności, w których występowała potencjalna możliwość zmaterializowania się względem skarżącego, podwyższonego (w stosunku do standardowego, wynikającego z normalnego toku służby) stanu zagrożenia życia i zdrowia.

Zgodzić się więc należy w całości ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozważania skarżącego, wskazujące na nieprawidłowe zastosowanie przez organy obu Instancji przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, nie mają uzasadnionych podstaw, a więc nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest przesłanek do podważenia stanowiska orzekających w sprawie organów. Podkreślić należy, że stanowisko to jest wynikiem przeprowadzenia kwerendy i analizy dostępnych organom materiałów. Wyniki tej analizy doprowadziły organ do trafnego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył

w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Zagrożenie takie musi być rzeczywiste, obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o sytuacje takiego zagrożenia

z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego dana osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem z jakim wiązała się służba w Służbie Celnej oraz w Służbie Celno-Skarbowej na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia

i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności bądź udziale

w konkretnym zdarzeniu i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał przypisane mu obowiązki, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w Służbie Celnej oraz w Służbie Celno-Skarbowej może wiązać się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Wydawane

w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy i określonych zdarzeń, w których istniało realne zagrożenie życia lub zdrowia. Dopiero w takich przypadkach wypełniają się przesłanki, o których stanowi ww. rozporządzenie. Przesłanki te w przypadku skarżącego nie zostały spełnione. W niniejszej sprawie organ poddał analizie materiały pozostające w jego dyspozycji. Podstawę wydania przedmiotowego zaświadczenia mogą stanowić tylko dane wynikające z dokumentów, nie zaś dane domniemane, niewynikające wprost

z tych dokumentów bądź wywiedzione z charakteru służby. Z tych względów zarzut skarżącego, że dokonana przez organ analiza jest niepełna nie jest trafny. Nie można organom zarzucić, że nie dokonały analizy ogółu spraw realizowanych w toku wieloletniej służby skarżącego w poszukiwaniu informacji mogących wskazywać na treści objęte żądaniem skarżącego.

Reasumując, kontrola zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim

w mocy postanowienia organu I instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego lub przepisów postępowania. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień odpowiadają prawu.

Odmowa wydania zaświadczenia nie oznacza, że skarżący nie może

w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury

z tytułu pełnienia służby w szczególnych warunkach dowodzić swoich racji za pomocą dostępnych w tym postępowaniu środków dowodowych. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.