Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 637/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6a, art. 8c, art. 8e
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2021 r. sprawy ze skarg T. M. i S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz nieustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...]., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz T. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., w przedmiocie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Do Starosty wpłynęły wnioski o ustalenie, że działki nr [...]

i [...], położone w obr. ew. O., gm. S. stanowią wspólnotę gruntową wsi O., a także o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Ponieważ Starosta uznał, że do złożonych wniosków nie dołączono dowodów, z których wynikałoby bezpośrednio, że wyżej wymieniona nieruchomość stanowi wspólnotę, zwrócił się do trzech archiwów (Archiwum Państwowe Oddział w C., Starostwo Powiatowe we W., Urząd Gminy w S.) o odnalezienie w ich zasobach rejestrów ewidencyjnych wsi O. z lat 1963-1965. W odpowiedziach poinformowano o braku stosownych dokumentach w zasobach archiwalnych.

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 8a ust. 7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703, ze zm.; dalej jako: u.z.w.g.), Starosta P. orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w obrębie ewidencyjnym O., gm. S.. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] Starosta uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, że przedmiotowe działki stanowią wspólnotę gruntową oraz że osoby, które złożyły wnioski spełniają ustawowe przesłanki wynikające z przepisu art. 6 ust. 1 i 2 u.z.w.g., konieczne do uznania ich za uprawnionych do udziału we wspólnocie.

W dalszej kolejności, działając na podstawie art. 8c ust. 2 i 3 u.z.w.g., Starosta ogłosił o składaniu wniosków przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6a u.z.w.g., wyznaczając termin składania wniosków na 30 września 2018 r.

W wyznaczonym terminie stosowny wniosek złożył S. M..

Po wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 26 listopada 2018 r.) do akt dołączony został wypis z ewidencji gruntów i budynków z 7 grudnia 2017 r., z którego wynika, że dla obrębu ewidencyjnego O. , gm. S. jako właściciel nieruchomości stanowiącej działki geodezyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o ogólnej powierzchni 68,02 ha wykazana jest wspólnota gruntowa wsi O..

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r. Starosta P. ustalił, że nieruchomość położona na terenie obr. ew. O. , gm. S., oznaczona jako działki nr [...] i [...], o pow. 68,02 ha nie stanowi wspólnoty gruntowej wsi O., gm. S.. Jednocześnie orzekł o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału w wymienionej wspólnocie gruntowej.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: S. M., J. I., G. K., S. S., M. T., J. S., B. W., T. M., K. M., J. S., J. I. i W. H.. W odwołaniach podniesiono m.in. zarzuty błędnego uznania, że dokumenty zgromadzone w sprawie nie są wystarczające do ustalenia, iż sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, zwłaszcza, że taki wpis widnieje w ewidencji gruntów; zarzuty błędnego uznania, że nie jest możliwe powołanie wspólnoty obejmującej jedną osobę, która wykazała swoje prawa do udziału we wspólnocie, zwłaszcza wobec faktu, że ustawodawca dopuścił rozporządzanie udziałami we wspólnocie i nie wprowadził sankcji w postaci utraty bytu prawnego wspólnoty w przypadku, kiedy wszystkie udziały będą należały do jednej osoby. Odwołujący wskazywali także na stanowisko pracownika Starostwa, który swoimi informacjami o braku podstaw prawnych zniechęcał inne osoby uprawnione do udziału we wspólnocie do składania wniosków. Wskazywano również, że istnienie wspólnoty potwierdza nie tylko wpis w ewidencji, ale również akt notarialny K. M. - umowa darowizny, w której rodzice przekazali mu gospodarstwo rolne wraz z udziałami w gruntach leśnych i pastwiskowych, położonych na terenie wspólnoty wsi O., a także uproszczony plan urządzenia lasu wsi O., zatwierdzony i zarejestrowany w Urzędzie Wojewódzkim w C., w którego skorowidzu wskazano Wspólnotę Wsi O. jako właściciela spornych działek.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy obszernie przedstawił obowiązujące regulacje w zakresie zaliczania nieruchomości do mienia gromadzkiego

i wspólnoty gruntowej. W dalszych wywodach Wojewoda wskazał, że głównym dokumentem, na podstawie którego odwołujący wywodzą istnienie wspólnoty gruntowej wsi O., jest wspomniany wyżej wypis z ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że wspólnota gruntowa wsi O. wykazana jest jako właściciel nieruchomości stanowiącej sporne działki geodezyjne. Powołując się na stanowisko orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że wprawdzie rejestr gruntów jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, jednakże w obecnym stanie prawnym, wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dowodem prawa własności wspólnoty gruntowej i nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu wspólnoty. Potwierdza to również treść przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazujących, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga o prawach do gruntów, ani nie nadaje tych praw.

W ocenie Wojewody dokumentem potwierdzającym istnienie wspólnoty gruntowej wsi O. nie jest także uproszczony planu urządzenia lasu wsi O. na okres od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. Plan, do którego został załączony opis zadań gospodarczych dla indywidualnych właścicieli wsi O., został sporządzony na zlecenie Wojewody [...] Z przedłożonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby objęty uproszczonym planem urządzenia las, położony we wsi O., stanowił grunty leśne stanowiące własność wspólnoty gruntowej wsi. Jak wynika z przepisów ustawy o lasach, wojewoda zatwierdzał takie plany także na potrzeby jednej lub kilku wsi danej gminy, a także lasów stanowiących własność osób fizycznych. Załączony do uproszczonego planu urządzenia lasu skorowidz, z wyszczególnionym numerem jednostki rejestrowej i numerem działki, z przydzieloną jednostkową powierzchnią gruntów wskazywać może, że grunty te stanowiły de facto współwłasność osób fizycznych w częściach ułamkowych a nie wspólnotę gruntową wsi O.. Wspólnota gruntowa stanowi współwłasność o szczególnych cechach, która nie podlega podziałowi i rządzi się własnymi, odrębnymi zasadami. Tym samym także nie może być traktowana jako jedna z form współwłasności uregulowanej w Kodeksie cywilnym z uwagi na jej odrębny charakter

Wojewoda stwierdził, że potwierdzeniem istnienia wspólnoty gruntowej oraz wykazu osób uprawnionych do udziału w niej nie może być wskazywany w odwołaniu akt notarialny K. M.. Z aktu wynika, że grunty rolne i leśne, których byli właścicielami wstępni K. M. nabyli na podstawie wydanych przez PPRN w P. aktów własności ziemi, postanowienia Sądu Rejonowego we W. w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości oraz decyzji PPRN w P. w sprawie zatwierdzenia scalenia gruntów. Z dokumentacji sprawy nie wynika, że którakolwiek z wymienionych w akcie notarialnym działek gruntu stanowiła wspólnotę gruntową wsi O., w szczególności stanowiące przedmiot niniejszego postępowania sporne działki. Brak jest także dowodów potwierdzających, że wstępni S. M. byli udziałowcami wspólnoty gruntowej. Dowodów na potwierdzenie przejęcia udziałów wspólnoty gruntowej, w ramach aktów dziedziczenia, przekazania czy zbycia nie przedłożyli także inni wnioskodawcy, przedkładający wnioski o utworzenie wspólnoty gruntowej wsi O.. W analizowanej sprawie brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że przekazanie gospodarstw rolnych czy przejście na własność gruntów gospodarstw rolnych związane było z udziałami potencjalnie istniejącej wspólnoty gruntowej wsi O. i wypełniało przesłanki przejęcia udziałów we wspólnocie określone w ustawie.

W dalszych wywodach Wojewoda stwierdził, powołując się na charakter wspólnoty gruntowej (wspólnota zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części; grunty wspólnoty mają służyć zaspokajaniu wspólnych potrzeb uprawnionych do udziału we wspólnocie) oraz sposób jej działania (konieczność powołania spółki, wraz z zarządem, który reprezentuje ją na zewnątrz), że nie jest możliwe, aby wspólnotę utworzyła i skutecznie realizowała jej działalność wyłącznie jedna osoba.

W konkluzjach Wojewoda stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz przedłożone dokumenty odnoszące się do własności gospodarstw nie stanowią dowodów potwierdzających, że nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i [...], stanowi wspólnotę gruntową wsi O.. Skoro brak jest podstaw prawnych do ustalenia, że wymienione działki stanowią wspólnotę gruntową, to bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie o osobach, które są potencjalnie uprawnionymi w tejże wspólnocie. Aby istniał wykaz uprawnionych do wspólnoty, którym będzie przysługiwał określony w niej udział musi istnieć bowiem obszar obejmujący wspólnotę gruntową.

Na decyzję Wojewody skargi do sądu administracyjnego wnieśli T. M. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 637/20) oraz S. M. (sprawa II SA/Lu 638/20).

T. M. podniósł w skardze zarzuty naruszenia

(1) art. 8 i art. 8a ust. 1, 3 i 4 u.z.w.g., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów potwierdzających że nieruchomość obejmująca sporne działki stanowi wspólnotę gruntową, podczas gdy do akt sprawy został złożony wypis z rejestru gruntów i budynków z 2017 r., z którego wynika że dla obrębu ewidencyjnego O. gm. S. jako właściciel nieruchomości stanowiącej ww. działki gruntu jest wskazana wspólnota gruntowa wsi O., a w uproszczonym planie urządzenia lasu wsi O., zatwierdzonym i zarejestrowanym w Urzędzie Wojewódzkim w C. pod pozycją [...] w skorowidzu właścicieli lasu wsi O. jest wpisana Wspólnota Wsi O., zaś w rubryce numery działek wskazano sporne działki; w ocenie skarżącego dokumenty te wskazują jednoznacznie, jakie grunty wchodzą w skład wspólnoty i stanowią dowód świadczący, że powyższe grunty stanowią wspólnotę gruntową wsi O. w rozumieniu art. 8a ust. 3 pkt. 1 u.z.w.g.;

(2) art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez uznanie, że w obecnym stanie prawnym, wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dowodem prawa własności gruntowej i nie przesądza o istnieniu lub nieistnieniu wspólnoty, a także że przepisy ustawy wskazują, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, a nie rozstrzyga o prawach do gruntów, ani nie nadaje tych praw; zdaniem skarżącego, zgodnie ze wskazanym przepisem ewidencja zawiera informacje dotyczące właścicieli nieruchomości, a z art. 23 ustawy jednoznacznie wynika, że podstawą wpisów są dokumenty wydawane

i przesyłane do organu prowadzącego rejestr, co powoduje że określenie prawa do nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków jest dowodem poświadczającym stan prawny nieruchomości;

(3) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności dowodowych niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wręcz wykazania bezczynności dowodowej, bez wysłuchania mieszkańców wsi O., których wiek czyni prawdopodobnym posiadanie wiedzy o sposobie wykorzystania spornych działek gruntów jako mienia gromadzkiego przez mieszkańców wsi O., niewystąpienie do Archiwum Państwowego w L. z zapytaniem czy w archiwum znajdują się dane dotyczące gruntów wsi O., niesprawdzenie zasobów dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków własności wspólnoty gruntowej wsi O. do ww. nieruchomości, niewystąpienie do właściwego Sądu Rejonowego wg właściwości sprzed 1964, a także właściwości późniejszych z zapytaniem czy w zasobach wydziałów ksiąg wieczystych (hipotecznych) znajdują się mapy oraz dane dotyczące wsi O., a także niedokonanie innych czynności dowodowych dla potwierdzenia, że ww. działki gruntu stanowiły wspólnotę gruntową wsi O.;

(4) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zgodnie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, wyrażające się w braku podejmowania przez organy administracji działań wskazujących na wolę faktycznego załatwienia sprawy, w sposób jak najbardziej korzystny dla obywateli, a jednocześnie zgodny ze stanem prawnym wynikającym z dokumentów urzędowych, a wręcz negowaniu wartości dowodowej dokumentów w postaci wypisu z ewidencji gruntów

i budynków oraz uproszczonego planu zagospodarowania lasu, co przy wiedzy o utracie znacznej części dokumentów gminy S. podczas pożaru Urzędu Gminy, stanowi wyraz ignorancji prawa obywateli;

(5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie się przez organ od prawidłowego i wyczerpującego zgromadzenia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz podjęcia niezbędnych czynności, celem wnikliwego

i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, brak gruntownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego niewłaściwą, błędną, i tendencyjną ocenę, czego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji, dotkniętej licznymi wadami.

S. M. podniósł w skardze zarzuty naruszenia:

(1) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; naruszenie to polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom w postaci: wypisu z ewidencji gruntów i budynków, planu zagospodarowania lasów, aktu notarialnego K. M., pomimo, że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych; naruszenie w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sporne działki nie stanowią wspólnoty gruntowej wsi O. gm. S.;

(2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez ograniczenie się jedynie na poszukiwaniu dokumentów i całkowite pominięcie innych środków dowodowych tj. zeznań świadków, przesłuchania uczestników postępowania, oględzin nieruchomości, na okoliczność, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową;

(3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; w szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego nie można przyznać jednemu uprawnionemu udziałów we wspólnocie w sytuacji, kiedy ustawodawca dopuszcza możliwość przekształcenia wspólnoty gruntowej we współwłasność w częściach ułamkowych oraz możliwość jej zniesienia i przekształcenia w odrębną własność na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, a także zbycie udziałów na jedną osobę, która będzie jedynym udziałowcem we wspólnocie.

W oparciu o przedstawione zarzuty obydwaj skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowanie według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obydwie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Lu 637/20 i 638/20 oraz prowadzenie ich pod sygnaturą akt II SA/Lu 637/20

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił obszernie stan prawny w zakresie ustalania, które nieruchomości stanowią wspólnoty gruntowe, jak również ustalania wykazów osób uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Zbędne jest powielanie tego wywodu w uzasadnieniu wyroku sądu. Dlatego tylko dla zachowania jasności dalszego wywodu, należy przypomnieć, że w aktualnym stanie prawnym, miarodajnym dla rozstrzygnięcia sporu, regulowanie statusu nieruchomości, które mogą być potencjalnie uznane za nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie ustalanie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, odbywało się na podstawie wniosków składanych przez tzw. pierwotnie uprawnionych, wskazanych w art. 6 ust. 1 i 2 u.z.w.g., tj. osoby fizyczne lub prawne, posiadające gospodarstwa rolne, które w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty, względnie w przypadku lasów (gruntów leśnych, nieużytków przeznaczonych do zalesienia), osoby fizyczne, mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub prowadzące gospodarstwo rolne, z wyłączeniem tych osób, które w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Jest to etap bazujący na ustalaniu pierwotnego stanu posiadania, w okresie nawiązującym do wejścia w życie ustawy. Ten etap w rozpoznawanej sprawie zakończył się decyzją Starosty [...] z [...]., wydaną na podstawie art. 8a ust. 7 u.z.w.g. o nieustaleniu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O.. Rozstrzygnięcie Starosta uzasadnił brakiem dokumentów, z których wynikałoby, że sporne działki, wskazywane we wnioskach, stanowią wspólnotę gruntową oraz brakiem dokumentów pozwalających na ustalenie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie.

Decyzja Starosty otworzyła drogę do drugiego etapu uregulowania statusu prawnego nieruchomości, w ramach którego wnioski mogą składać podmioty uprawnione według współczesnego stanu posiadania (użytkowania) gruntów, wskazane w art. 6a ust. 1 u.z.w.g., tj. osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo – w przypadku lasów (gruntów leśnych, nieużytków przeznaczonych do zalesienia), osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.

Postępowanie prowadzone na drugim etapie, w którym wniosek złożyła tylko jedna osoba (skarżący S. M.) również zakończyło się rozstrzygnięciem negatywnym – wydaną na podstawie art. 8e u.z.w.g. decyzją Starosty z [...] r. o ustaleniu, że sporna nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej oraz o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu decyzją Wojewody z [...] r. Jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć organów obydwu instancji, ponownie zasadniczą przyczyną wydania rozstrzygnięcia negatywnego był brak dokumentów potwierdzających, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową.

Oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięć organów wydanych na drugim etapie sporu dotyczącego uregulowania statusu spornych działek, należy na wstępie podkreślić, że prawidłowa wykładnia i stosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych musi uwzględniać z jednej strony ratio legis, czyli intencje przyświecające ustawodawcy tworzącemu te regulacje, z drugiej, realia orzekania przez organy administracji, wynikające z faktu, że zachodzi konieczność ustalania faktów odnoszących się do stanu istniejącego przed kilkudziesięciu laty.

W perspektywie pierwszego ze wspomnianych czynników, tj. intencji ustawodawcy, trzeba przypomnieć, że przytoczone regulacje, w tym wprowadzenie drugiej grupy uprawnionych oraz drugiego etapu ustalania statusu prawnego nieruchomości według współczesnego stanu posiadania zostały wprowadzone na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1276). Z motywów wyrażonych w uzasadnieniu projektu nowelizacji (Sejm VII kadencji, druk sejmowy nr 3193) wynika, że podstawowym celem przyświecającym ustawodawcy było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości potencjalnie tworzących wspólnoty gruntowe (w szczególności według zapisów ewidencji gruntów i budynków). Projektodawca wskazał, że "[...] większość wspólnot gruntowych nie ma uporządkowanego zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanu prawnego. Taka sytuacja stwarza poważne niedogodności dla samorządu gminnego z powodu trudności z opodatkowaniem tych gruntów. Nie jest ona również korzystna dla rolników, zwłaszcza przy ubieganiu się o płatności bezpośrednie do posiadanych gruntów, gdyż obowiązujące przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zabraniają podziału gruntów wspólnych na odrębne działki dla poszczególnych rolników". Biorąc pod uwagę istotne zmiany ustrojowe, społeczne

i gospodarcze, jakie zaszły w ciągu ponad 50 lat od wejścia w życie ustawy, ustawodawca uznał za konieczne dostosowanie ustawy "do współczesnych realiów społeczno-gospodarczych i obowiązującego ustawodawstwa, tak aby spowodować uregulowanie stanu prawnego wszystkich nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie została wydana decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową [...]".

W związku z tak wyrażonymi motywami ustawodawcy, trafne jest stanowisko Wojewody, oparte na poglądach wyrażanych w orzecznictwie, że decyzje wydawane na podstawie wskazanych przepisów ustawy (art. 8a i 8e) mają charakter deklaratoryjny. Współcześnie nie jest możliwe tworzenie nowych wspólnot gruntowych, wyklucza to również treść art. 1 ustawy, wskazujący, jakie nieruchomości stanowią wspólnoty gruntowe. Postępowania administracyjne i decyzje wydawane na podstawie wskazanych przepisów mają jedynie formalnie uregulować status prawny nieruchomości oraz umożliwić realne funkcjonowanie tej wspólnoty. W przypadku, kiedy cele te nie dadzą się osiągnąć, gdyż nie da się drogą dostępnych dowodów ustalić, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustawodawca wprowadził dalsze rozwiązania, mające jednoznacznie przesądzić o statusie prawnym nieruchomości – poprzez swoistą komunalizację (nieodpłatne nabycie przez gminę; art. 8g u.z.w.g.) lub upaństwowienie (nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa; art. 8k u.z.w.g.). Innymi słowy: status prawny nieruchomości potencjalnie wchodzących w skład wspólnot gruntowych musi zostać docelowo uregulowany, dalsze utrzymywanie niejasnego statusu mienia jest wykluczone, jako stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania wskazują również na konieczność dążenia do zachowania równowagi między kolidującymi niekiedy wartościami: z jednej strony wartością pewności i bezpieczeństwa prawnego, z drugiej, ochroną praw nabytych podmiotów, które korzystały dotychczas realnie z nieruchomości tworzących wspólnotę gruntową. Wartość pewności i bezpieczeństwa prawnego, wymaga, aby akty regulujące stosunki własnościowe oparte były na odpowiednio mocnym, pewnym materiale dowodowym. Z drugiej strony, trzeba uwzględniać potencjalne prawa osób wynikające z uczestnictwa we wspólnocie, która nie uzyskała jeszcze sformalizowanego statusu. Trzeba również brać pod uwagę realia orzekania: jak wspomniano wyżej, decyzje wydawane na podstawie art. 8a i art. 8c u.z.w.g. nie mają na celu tworzenia nowych wspólnot gruntowych, ale nadanie formalnego statusu temu, co istniało w latach 60-tych, w momencie wejście w życie ustawy. Po upływie tak długiego okresu czasu jest oczywiste, że materiał dowodowy będzie szczątkowy. Trzeba zatem dokonać wyważenia tych wartości i ustalenia, czy zebrany, w wielu przypadkach szczątkowy materiał dowodowy, jest wystarczający do potwierdzenia bytu prawnego wspólnoty i do ustalenia jej elementu przedmiotowego, tj. zakresu nieruchomości, wchodzących w jej skład.

Biorąc pod uwagę treść art. 8a i art. 8c u.z.w.g. należy stwierdzić, że kwestią o znaczeniu pierwotnym jest ustalenie, że sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Dopiero to ustalenie otwiera drogę do rozstrzygania o drugim elemencie sporu, to jest ustalania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W tym aspekcie argumentacja Wojewody jest w pełni trafna. Należy przy tym dodać, że jest możliwa sytuacja, w której dojdzie do ustalenia, że dane nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jednakże nie uda się ustalić osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Taka sytuacja została przewidziana przez ustawodawcę. W świetle art. 8g ust. 1 u.z.w.g., w przypadku wydania decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o której mowa w art. 8e, gmina może nieodpłatnie nabyć na własność nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako wspólnota gruntowa na cele, o których mowa w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, związane z realizacją zadań własnych gminy. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy, jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu, że określone nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz jednocześnie, o nieustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Taka decyzja otwiera drogę do wspomnianej, swoistej komunalizacji nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie organy uznały w pierwszej kolejności, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na wydanie decyzji ustalającej, że sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi O..

W ocenie Sądu, organy mają rację o tyle, że dotychczas zgromadzone dowody nie są wystarczające do przesądzenia (w drodze decyzji), że sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi O.. Z drugiej jednak strony, organy popełniły błędy mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie wyczerpano wszystkich możliwości dowodowych.

Należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 8c ust. 6 (podobnie – art. 8a ust. 3) u.z.w.g., podmiot potencjalnie uprawniony ma wskazać we wniosku dowody, które świadczą że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową oraz o spełnieniu warunków do nabycia uprawnień do udziału we wspólnocie gruntowej. Nie ma jednak żadnych podstaw do twierdzenia, że przepis ten miałby zwalniać organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia istnienia wspólnoty gruntowej z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie. Zasady oficjalności postępowania dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie zostały zawieszone przez treść art. 8c ust. 6 u.z.w.g. i w pełni obowiązują w postępowaniu w sprawie ustalenia, że dane nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Treść art. 8c ust. 6 u.z.w.g. nie jest jednak bez znaczenia. Wynika z niej jednoznacznie obowiązek aktywnego współdziałania wnioskodawcy z organem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej prawidłowego załatwienia. Wnioskodawca nie może pozostać bierny, tym bardziej, że z uwagi na wspomniane wyżej problemy w pozyskaniu materiału dowodowego, wynikające z upływu czasu, często to wnioskodawca, lepiej znający uwarunkowania lokalne związane z funkcjonowaniem potencjalnej wspólnoty gruntowej (w tym dotyczące okoliczności jej powstania), może mieć większe możliwości przedstawiania dowodów lub co najmniej ukierunkowania organu na poszukiwanie niezbędnych dowodów.

Do jedynego wniosku złożonego na drugim etapie rozstrzygania o ustaleniu, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową, skarżący S. M. złożył postanowienie o sądu stwierdzeniu nabycia spadku (z 6 października 1995 r.), z którego wynika, że wspólnie z M. M. (po ˝ części) odziedziczył spadek po F. M., zmarłym w O.. Treść postanowienia nie wskazuje, czy przedmiotem dziedziczenia było gospodarstwo rolne. Ponadto do wniosku S. M. dołączył własne oświadczenie o posiadaniu gospodarstw rolnego

i korzystania ze wspólnoty gruntowej wsi O., na którym widnieje odręczna adnotacja sołtysa wsi O., w której sołtys stwierdził, że S. M. korzystał z gruntów stanowiących wspólnotę gruntową wsi O. we wskazanych w oświadczeniu wnioskodawcy latach. Dokumenty te nie stanowią wystarczającego dowodu istnienia wspólnoty gruntowej, jak również spełnienia przez S. M. warunków do udziału we wspólnocie.

Obydwaj skarżący wskazują na inne dokumenty, zgromadzone w aktach sprawy (załączone do wniosków składanych przez inne osoby na pierwszym etapie rozstrzygania o statusie prawnym spornych działek). W ocenie Sądu dokumenty te nie są jeszcze wystarczające do ustalenia, że wspólnota gruntowa wsi O. rzeczywiście istniała i obejmowała sporne działki.

Po pierwsze, skarżący wywodzą istnienie wspólnoty gruntowej z wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk informacji o działkach z ewidencji potwierdza, że widnieją w niej zapisy, zgodnie z którymi właścicielem spornych działek jest wspólnota wsi O.. Zapisy w ewidencji gruntów nie są wystarczającym dowodem do ustalenia, że wspólnota gruntowa istniała

i obejmowała sporne działki z tego względu, że zapisy w ewidencji gruntów, stanowiącej zbiór urzędowy informacji o nieruchomościach, nie są w żaden sposób wiążące w zakresie ustalania praw do nieruchomości. Zasadę tą wywodzi się z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052, ze zm.; dalej jako: P.g.k.). Z przepisu tego wynika, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro ustawodawca nie wymienił w tym katalogu kwestii ustalania stanu prawnego nieruchomości, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że ewidencja gruntów nie może również przesądzać o własności nieruchomości (lub innych prawach do nieruchomości). Jak wskazuje się w orzecznictwie, ewidencja gruntów, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Ewidencja gruntów i budynków nie kreuje, a jedynie odzwierciedla skutki zdarzeń (orzeczeń, umów, decyzji), które prowadzą do zmian podmiotowych w odniesieniu do osób uprawnionych do nieruchomości (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1422/18; podobnie: WSA w Łodzi w powołanym przez Wojewodę wyroku z 5 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 122/19; wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., II SA/Po 1117/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., II SA/Rz 101/18; wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2018 r., VIII SA/Wa 34/18; wyrok WSA w Gliwicach z 19 listopada 2020 r., I SA/Gl 421/20).

Pogląd ten wspiera argument odwołujący się do charakteru kompetencji przysługujących organom prowadzącym ewidencję gruntów i budynków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Jakiekolwiek wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, w celu aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości (zob. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 184/17; z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1422/18; z 17 stycznia 2020 r., I OSK 3562/18; z 23 czerwca 2020 r., I OSK 1836/19).

Stanowisko powyższe jest w pełni aprobowane przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie

Dodatkowym argumentem wykluczającym uznanie wpisu w ewidencji za wystarczający dowód, że sporne działki wchodziły w skład wspólnoty gruntowej, jest całkowicie nieznana historia analizowanych wpisów w ewidencji. Dotychczasowe postępowanie dowodowe nie pozwoliło na ustalenie nawet przybliżonego okresu, od którego figuruje wpis w ewidencji. Nie sposób ustalić w tej sytuacji, w jakich okolicznościach i na jakiej podstawie dokonano wpisu danych do ewidencji, w szczególności czy na podstawie faktycznego stanu władania (co gorsza bez jego weryfikacji), czy w oparciu o dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości. Problem komplikuje fakt, że byt prawny wspólnoty nie został do tej pory sformalizowany (dopiero toczące się postępowanie ma przesądzić o statusie prawnym nieruchomości

i ewentualnej wspólnoty).

Skarżący T. M. słusznie zauważa, że zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów wskazuje się właścicieli nieruchomości. Wpis danych w ewidencji nie jest jednak ani źródłem, ani dowodem nabycia praw do nieruchomości. Wpis ma jedynie charakter informacyjny, a nie rozstrzygający o prawach. Dowodem istnienia prawa są dokumenty przedkładane do ewidencji przez sądy, notariuszy

i organy administracji publicznej, zgodnie z art. 23 P.g.k. Na podstawie tych dowodów dokonywane są wpisy w ewidencji. W rozpoznawanej sprawie trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że wpis do ewidencji został dokonany w nieustalonym czasie, nie udało się dotychczas odnaleźć żadnych dokumentów, które stanowiły podstawę wpisu

i pozwoliłyby na weryfikację źródeł wpisu w ewidencji. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że bez dodatkowych dowodów, w takich okolicznościach, sam wpis w ewidencji nie może być uznany za wystarczający dowód, że sporne działki stanowiły wspólnotę gruntową wsi O..

Z drugiej jednakże strony nie można wpisów w ewidencji, stanowiącej rejestr urzędowy, traktować jako nic nie znaczących informacji (w aspekcie praw do nieruchomości). Nie ulega wątpliwości, że na jakiejś podstawie wspólnota gruntowa została wpisana do ewidencji. Jest to zatem swoisty "zalążek dowodu" istnienia wspólnoty. Trzeba jednak pamiętać, że nie wystarczy wykazać istnienie wspólnoty, trzeba jeszcze wykazać, że tworzyły ją (od strony przedmiotowej) określone nieruchomości (działki gruntu), mieszczące się w katalogu zawartym w art. 1 ust. 1 u.z.w.g.

Z podobnych względów dowodem do ustalenia, że wspólnota gruntowa istniała i obejmowała sporne działki nie jest uproszczony plan urządzania lasu wsi O., którego kopię przedłożyły strony postępowania (k. 5-7). Plan lub uproszczony plan urządzania lasu, sporządzany na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463, ze zm.) jest instrumentem prawnym prowadzenia gospodarki leśnej i nie stanowi dokumentu potwierdzającego stan prawny nieruchomości, gdyż nie taka jest jego rola. Po drugie, co jeszcze istotniejsze, plan (uproszczony plan) urządzenia lasu w zakresie zestawienia powierzchni lasów, zadań w zakresie gospodarki leśnej, ewentualnych rozbieżności pomiędzy danymi ewidencyjnymi i stanem faktycznym, bazuje na danych z ewidencji gruntów i budynków (por. § 7 ust. 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu; Dz. U. z 2012 r., poz. 1302). Jeżeli dane zawarte w ewidencji nie mogą być samodzielną podstawą ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości, a zwłaszcza rozstrzygania sporów prawnych co do praw do nieruchomości, tym bardziej dowodem takim nie mogą być dane wynikające z uproszczonego planu urządzania lasu.

W ocenie Sądu dowodem istnienia wspólnoty gruntowej obejmującej sporne działki nie jest zapis w akcie notarialnym, na który powołują się skarżący. Akt notarialny sporządzony 31 maja 1994 r. dokumentuje umowę darowizny, mocą której E.

i J. M. darowali swojemu synowi K. M. nieruchomość rolną i leśną położoną we wsiach O. i M. (ze wskazaniem konkretnych numerów działek). Ponadto w akcie notarialnym znalazł się zapis, zgodnie z którym darczyńcy "oświadczają ponadto, że przenoszą na rzecz swojego syna K. M. prawo do udziału w gruntach leśnych i pastwiskach położonych na terenie wspólnoty wsi O.". Wbrew argumentacji skarżących, sporządzając powyższy akt notarialny notariusz nie potwierdził urzędowo, że istniała wspólnota gruntowa wsi O., a jedynie potwierdził, że darczyńcy złożyli oświadczenie o powyższej treści. Nic w akcie notarialnym nie wskazuje, aby notariusz weryfikował to oświadczenie pod kątem możliwości przeniesienia potencjalnych praw do udziału we wspólnocie na obdarowanego, bo też i takich możliwości notariusz nie miał, skoro status prawny działek potencjalnie wchodzących w skład wspólnoty gruntowej nie był potwierdzony stosowną decyzją wydaną w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W tym przypadku przyjęcie do wiadomości i ujęcie w akcie notarialnym oświadczenia darczyńców absolutnie nie oznacza urzędowego potwierdzenia faktów, których oświadczenia dotyczy.

Przedstawione wyżej dokumenty, przedłożone przez wnioskodawców nie były wystarczające do jednoznacznego przesądzenia, że istniała wspólnota gruntowa wsi O. oraz że obejmowała sporne działki. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę orzekania w sprawach zagospodarowania wspólnot gruntowych, dokumenty te należy uznać za wystarczające do zobligowania organu do podjęcia dalszych działań w celu pozyskania materiału dowodowego wystarczającego do rozstrzygnięcia spornej kwestii. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z uwagi na znaczny upływ czasu, nader niejasne okoliczności zamieszczania przed kilkudziesięciu laty w ewidencji wpisów dotyczących stanu prawnego nieruchomości, nie można wymagać, aby wnioskodawcy przedkładali dowody o takiej mocy, jaka współcześnie jest wymagana do dokonywania wpisów w ewidencji (np. prawomocne orzeczenia sądów, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, jednoznacznie regulujące stan prawny nieruchomości). W wielu przypadkach o istnieniu wspólnoty gruntowej i jej składników przedmiotowych (gruntów, które wchodzą w jej skład) będą przesądzać dowody "pośrednie", tj. akty dokumentujące nie tyle czynności wskazywane w art. 1 ust. 1 u.z.g.w., ale czynności urzędowe dokonywane później, odnoszące się do danych działek i wskazujące pośrednio na istnienie wspólnoty gruntowej (np. akta postępowań scaleniowych lub podziałowych, dokumenty podatkowe). W pewnym sensie dowody istnienia wspólnoty będą miały charakter "poszlakowy", jej istnienie i zakres przedmiotowy będzie wywodzony z całego szeregu różnych dokumentów, jakie uda się zgromadzić w toku postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie ograniczał się do wzywania wnioskodawców do składania dowodów, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową, ale podejmował również starania o pozyskanie dokumentów archiwalnych. Starania te okazały się bezowocne.

W ocenie Sądu możliwości pozyskania dokumentów archiwalnych nie zostały wyczerpane. Należy zwrócić uwagę, że Starosta kierował wnioski o odnalezienie w zasobach archiwalnych "rejestrów ewidencyjnych wsi O. z lat 1963-1965". Podmioty, do których kierowano wnioski informowały o braku tego rodzaju rejestrów w zasobach archiwalnych (Urząd Gminy w S., Starostwo Powiatowe we W.). Należy jednak zwrócić uwagę na odpowiedź udzieloną przez Archiwum Państwowe w L. Oddział w C. (pismo z 10 kwietnia 2017 r., k. 52 akt adm.). Archiwum wskazało, że nie posiada w swoim zasobie akt Powiatowego Biura Geodezji

i Urządzeń Rolnych we W.. Jednocześnie Archiwum poinformowało, że posiada w swoim zasobie zachowany w stanie niekompletnym zespół archiwalny Prezydium Powiatowej Rady N. i Urząd Powiatowy we W. (1950-1975), jednakże w ww. zespole nie zachowały się dokumenty dotyczące wspólnoty gruntowej wsi O. ani wykaz osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie.

Odpowiedź Archiwum w C. pośrednio wskazuje na niewyczerpane dotychczas możliwości poszukiwania dokumentów archiwalnych. Błędem organu

I instancji okazało się zbyt wąskie sformułowanie pytań kierowanych do archiwów. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że jedynie Archiwum w C. podjęło poszukiwania w szerszym zakresie, obejmującym nie tylko rejestr ewidencji gruntów w dość wąsko określonym zakresie czasowym (jak we wniosku Starosty), ale podjęło również poszukiwania w szerszym zasobie archiwalnym, w którym mogły zachować się dokumenty dotyczące wspólnoty gruntowej wsi O.. Należało zatem podjąć próbę odnalezienia jakichkolwiek dokumentów archiwalnych odnoszących się do wspólnoty gruntowej wsi O.. Wymagało to przeformułowania wniosków kierowanych przez Starostę. Jeżeli nie było możliwości odnalezienia dokumentów wskazujących na okoliczności ujawnienia w rejestrze ewidencji wpisu wspólnoty wsi O., być może w zasobach archiwalnych istnieją zachowane inne dokumenty, które pośrednio potwierdzą istnienie wspólnoty gruntowej i zakres działek, jakie wchodziły w jej skład. Ponadto wobec niepowodzenia poszukiwań w trzech urzędach dysponujących zasobami archiwalnymi należało rozważyć podjęcie poszukiwań w szerszym zakresie. Oczywiście kroki podjęte przez Starostę były o tyle uzasadnione, że były to urzędy, w których najbardziej prawdopodobne było odnalezienie dokumentów dotyczących wspólnoty wsi O.. Jeżeli jednak te poszukiwania okazały się bezowocne, należało wyczerpać jeszcze inne możliwości, czyli skierować stosowne wniosku (o szerszym zakresie przedmiotowym i czasowym) do archiwów działających na szczeblu regionalnym (Archiwum Państwowe w L.) i centralnym (Archiwum Państwowe w W.). Jeszcze raz trzeba podkreślić, że ze względu na trudności wynikające ze znacznego upływu czasu i zamierzchłej praktyki dokonywania wpisów w ewidencji, należy podejmować starania w kierunku pozyskania wszelkich dokumentów, mogących nawet pośrednio potwierdzić istnienie wspólnoty gruntowej i zakres nieruchomości wchodzących w jej skład. Po drugie, jak już wyżej wskazano, w sytuacji, gdy wnioskodawcy nie przedłożyli wystarczających dokumentów w tym zakresie, obowiązek podjęcia wszystkich racjonalnie możliwych starań o wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywał na organach prowadzących postępowanie.

W tej sytuacji stwierdzenie organów, że nie istnieją dowody potwierdzające, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową jest przedwczesne w tym sensie, że organy nie wyczerpały wszystkich racjonalnie dostępnych możliwości poszukiwania dowodów.

Oznacza to, że organy obydwu instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów postępowania (zasady oficjalności postępowania dowodowego i zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] r. oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty z [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 p.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu i zwrocie akt administracyjnych, obowiązkiem Starosty będzie w pierwszej kolejności podjęcie wskazanych wyżej działań w celu wyczerpania wszystkich realnie istniejących możliwości poszukiwania dowodów dotyczących tego, czy sporne działki stanowią wspólnotę gruntową. Konieczne będzie skierowanie nowych wniosków do archiwów, sformułowanych szerzej i adresowanych również do archiwów o szerszym zakresie terytorialnym.

Co do wskazywanych w skardze dowodów z zeznań świadków, należy jednoznacznie stwierdzić, że mogą być one traktowane jedynie jako dowód uzupełniający, nie mogą same w sobie przesądzać o istnieniu tytułu prawnego do nieruchomości, jaki miałby przysługiwać wspólnocie. Dopiero gdy zostaną odnalezione jakiekolwiek wzmianki w postaci dokumentów urzędowych, można próbować rozszerzać zakres pozyskanych informacji poprzez zeznania świadków, przy czym konieczne będzie podjęcie w tym zakresie współpracy przez wnioskodawcę (skarżącego S. M.), na którym wszakże z mocy ustawy spoczywa obowiązek wskazania dowodów potwierdzających, że nieruchomość stanowi wspólnotą gruntową (art. 8c ust. 6 u.z.w.g.).

Dopiero pozyskanie materiału dowodowego potwierdzającego, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową umożliwi przejście do ustaleń w zakresie drugiego elementu rozstrzygnięcia sprawy, tj. ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Na tym etapie postępowania rola osobowych źródeł dowodowych jest już zupełnie inna. Biorąc pod uwagę treść art. 6a u.z.w.g. na tym etapie kluczowe staje się już ustalanie faktów – z jednej strony odnoszących się do posiadania gospodarstwa rolnego, gdzie dokumenty nadal pełnią kluczową rolę, z drugiej – odnoszących się do faktycznego korzystania ze wspólnoty gruntowej. W tym aspekcie sprawy kluczowe stają się zeznania świadków, to świadkowie są w stanie potwierdzić, czy dana osoba roszcząca sobie prawa do udziału we wspólnocie, faktycznie korzystała z niej we wskazanych w ustawie okresach czasu.

W aspekcie odnoszącym się do osób uprawnionych do udziału we wspólnocie należy przyznać rację organom, że wykluczone jest powołanie swoistej "jednoosobowej wspólnoty gruntowej". Sama istota wspólnoty, w tym rodzaje nieruchomości, które ją tworzą (art. 1 ust. 1 u.z.w.g.) wskazuje, że chodzi o wspólne użytkowanie gruntów, a zatem logika wskazuje na konieczność udziału we wspólnocie co najmniej kilku osób. Należy jednak zwrócić uwagę na dwie istotne kwestie mające znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze, z treści art. 8c u.z.w.g. wynika, że wniosek o wydanie decyzji w tym trybie może złożyć nawet jeden z uprawnionych (słowo "uprawniony" jest użyte w tym przepisie w liczbie pojedynczej). Innymi słowy, nawet jeśli wniosek w trybie art. 8c u.z.w.g. złożyła tylko jedna osoba (skarżący S. M.), nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia ewentualnych innych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, nawet jeśli osoby te nie złożyły wniosku. Po drugie, określenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie jest w rozpoznawanej sprawie o tyle utrudnione, że według zapisów widniejących w ewidencji gruntów (k. 119 akt adm.) sporne działki w przeważającej części stanowią lasy, nieużytki oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. Część powierzchni stanowią jednak również użytki innego rodzaju – pastwiska trwałe, a nawet grunty orne. Oznaczać to będzie konieczność uwzględnienia przy ustalaniu ewentualnych osób uprawnionych do udziału we wspólnocie obydwu grup wymienionych w art. 6a ust. 1 u.z.w.g. Zwłaszcza druga grupa uprawnionych (pkt 2, odnoszący się do lasów i gruntów leśnych) jest określona bardzo szeroko – w grę wchodzą potencjalnie wszystkie osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, chyba że w we wskazanym w ustawie okresie faktycznie nie korzystały ze wspólnoty. Tą specyfikę rozpoznawanej sprawy będą musiały wziąć pod uwagę organy, jeżeli potwierdzą istnienie wspólnoty gruntowej obejmującej sporne działki wskazane w ewidencji.

Przedstawione wyżej uchybienia zadecydowały o konieczności uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. W ocenie Sądu duża część zarzutów podniesionych w obydwu skargach nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Podniesione w obydwu skargach zarzuty naruszenia zasady prawdy obiektywnej są zasadne w części, tzn. w takim zakresie, w jakim skarżący podnoszą brak wyczerpania możliwości poszukiwania dowodów w postaci dokumentów z innych zasobów archiwalnych, przy czym poszukiwania powinny obejmować nie tylko informacje o rejestrze ewidencji gruntów, ale ogólnie wszelkie dokumenty pozwalające na ustalenie istnienia wspólnoty wsi O.. Inne argumenty podnoszone przez skarżących w tym zakresie nie są jednak zasadne. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego przez organ musi opierać się na możliwościach realnie dostępnych, a nie hipotetycznych i nierealnych w realizacji. Nierealne w realizacji jest żądanie "wystąpienie do właściwego Sądu Rejowego wg właściwości sprzed 1964 r., a także właściwości późniejszych z zapytaniem czy w zasobach wydziałów ksiąg wieczystych (hipotecznych) znajdują się mapy oraz dane dotyczące wsi O.". Argument ten nie bierze pod uwagę realiów funkcjonowania ksiąg wieczystych. Nie jest realnie możliwe przeszukiwanie zasobów ksiąg wieczystych w sposób wskazany przez skarżącego T. M.. Oznacza "ręczne" przeszukiwanie treści setek ksiąg wieczystych, a takich możliwości dostępu do dokumentów, bez wskazania konkretnego numeru księgi wieczystej, nie przewidują nawet obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, ze zm.; zob. zwłaszcza art. 361 ustawy). Co więcej, aż do czasu wejścia w życie wspomnianej nowelizacji z 2015 r. (do 1 stycznia 2016 r.) obowiązywał przepis wykluczający prowadzenie ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową oraz przewidujący utratę mocy i zamknięcie dotychczasowych ksiąg wieczystych (art. 11 u.z.w.g.).

Żądania przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków są również niezasadne. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, zeznania świadków mają znaczenie wtórne na etapie postępowania, w którym konieczne jest ustalenie, czy konkretne nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową, nie mogą być samodzielną podstawą ustalenia stanu prawnego nieruchomości, jest to źródło dowodowe nie dające odpowiedniej pewności co do istnienia faktów kluczowych z perspektywy ustalenia, że sporne nieruchomości wchodziły w skład wspólnoty. Problemem jest również znaczny upływ czasu, zasadniczo trzeba bowiem dowodzić stanu istniejącego w momencie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Pomijając trudności w znalezieniu żyjących świadków, oceniając wartość dowodową potencjalnych zeznań trzeba brać poprawkę na naturalną trudność z odzwierciedleniem szczegółów stanu istniejącego przed kilkudziesięciu laty. Trzeba przy tym dowieść nie tylko, że wspólnota wsi O. istniała, ale także że obejmowała określone działki. Nie jest racjonalne żądanie przesłuchania jako świadków emerytowanych pracowników starostwa (skarga S. M.). Trzeba mieć na uwadze, że chodzi o ustalenie faktów sprzed 50 lat, nie sposób racjonalnie zakładać, że emerytowany pracownik jest w stanie pamiętać szczegóły dotyczące jednej sprawy sprzed tak długiego okresu czasu. Oględziny nieruchomości stanowiących w zdecydowanej większości lasy i grunty zadrzewione lub zakrzewione, także nie mogą stanowić źródła informacji istotnych w kwestiach kluczowych dla ustalenia istnienia wspólnoty oraz potencjalnych uprawnionych.

Jak już wskazano wyżej, dotychczas zgromadzone w sprawie dowody (dane ujawnione w ewidencji gruntów, uproszczony plan urządzenia lasu oraz akt notarialny darowizny) nie są wystarczające do ustalenia, że sporne działki stanowią wspólnotę gruntową. Błąd organów polegał zatem nie na wadliwej ocenie tego materiału, lecz na niewykorzystaniu innych realnych możliwości pozyskania dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów, aczkolwiek błędne ze wskazanych przyczyn, absolutnie nie wskazują na naruszenie podstawowych standardów działania organu administracji publicznej, jak zasada ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady równości, bezstronności czy proporcjonalności. Zanegowanie wartości dowodów przedstawionych przez strony w toku postępowania było wyrazem oceny tych dowodów, a nie "ignorancji praw obywateli" (skarga T. M.). Tego rodzaju zarzuty są zdecydowanie zbyt daleko idące. Granicą uwzględniania interesu strony postępowania jest zgodność rozstrzygnięcia z prawem, czyli zasada legalności. Organ nie może wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony postępowania, dopóki drogą dostępnych środków dowodowych, nie ustali istnienia wszystkich niezbędnych przesłanek określonych prawem. W rozpoznawanej sprawie jednoznaczna odpowiedź na pytanie o to, czy sporne działki stanowiły wspólnotę gruntową wymaga dopiero podjęcia kroków w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W działaniach organów nie sposób dostrzec żadnych znamion nierównego traktowania, stronniczości czy nieproporcjonalności. Zarzuty w tym zakresie są zdecydowanie zbyt daleko idące. Błędna jest argumentacja podniesiona w skardze S. M., jakoby dochodziło do nierównego traktowania podmiotów, gdyż o ile organy wykluczyły możliwość stwierdzenia, że sporne działki należą do wspólnoty gruntowej wyłącznie na podstawie zapisów w ewidencji, o tyle gmina będzie mogła nabyć te nieruchomości, bazując na tych samych zapisach w ewidencji. Po pierwsze, przytoczone przez skarżącego zdanie z uzasadnienia projektu nowelizacji z 2015 r. jest wyrwane z kontekstu, projektodawca w żaden sposób nie potwierdził, że wpisy w ewidencji są wystarczającym dowodem istnienia wspólnoty. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu projektu wskazywano na problemy ustalenia stanu prawnego nieruchomości, wymagające jednoznacznego uregulowania właśnie w drodze decyzji starosty. Gdyby projektodawca uznał zapisy w ewidencji za wystarczające, nie wprowadzałby rozbudowanych procedur zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, kończących się wydaniem stosownych decyzji administracyjnych, nie nakładałby też na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia we wniosku dowodów świadczących, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową (art. 8c ust. 6 pkt 1 u.z.w.g.). Po drugie, nabycie przez gminę nieruchomości następuje dopiero wówczas, gdy nie uda się za pomocą dostępnych realnie środków dowodowych wykazać istnienia wspólnoty gruntowej, obejmującej określone nieruchomości lub – na dalszym etapie postępowania – nie uda się wykazać osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Nabycie nieruchomości przez gminę ma zatem cel porządkujący, chodzi o jednoznaczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Nawet w nowych rozwiązaniach prawnych cały czas pierwszeństwo nabycia praw do udziału we wspólnocie mają osoby posiadające gospodarstwa rolne i faktycznie korzystające ze wspólnoty.

Jak już wskazano wyżej, organy mają rację, że nie jest dopuszczalne utworzenie w trybie art. 8c i n. u.z.w.g. wspólnoty gruntowej, w której udział będzie miała wyłącznie jedna osoba. Zarzuty S. M. w tym zakresie są niezasadne. Przeczy temu po pierwsze charakter wspólnoty i rodzaje gruntów, które ja tworzą (art. 1 ust. 1 u.z.w.g.). Istotą wspólnoty jest wspólne korzystanie z gruntów, trudno mówić o wspólnym korzystaniu przez jedną osobę. Po drugie, "jednoosobowa" wspólnota nie byłaby w stanie skutecznie funkcjonować, z uwagi na zasady przyjęte przez ustawodawcę, w szczególności nakaz utworzenia spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową, będącej osobą prawną (art. 14 i art. 15 u.z.w.g.). Wszystkie przepisy odnoszące się do organów spółki (zebranie członków, zarząd, komisja rewizyjna) są dostosowane do charakteru zbiorowego wspólnoty (art. 17-19 u.z.w.g.). Wszelkie analogie do spółki prawa handlowego, w tym jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością są całkowicie chybione, z uwagi na specyfikę wspólnoty gruntowej i charakter spółki powołanej do sprawowania nad nią zarządu, całkowicie oderwany od charakteru i realiów funkcjonowania spółek prawa handlowego. Chybione jest również odwoływanie się do przepisów umożliwiających przekształcenie wspólnoty we współwłasność (art. 30a i n. u.z.w.g.). Wbrew argumentom skarżącego nie wskazuje to na istnienie żadnej nowej poza "klasyczną" formą wspólnoty. Przekształcenie prowadzi do utraty bytu prawnego wspólnoty i spółki powołanej do sprawowania nad nią zarządu. Nie sposób zrozumieć, w jaki sposób miałoby to dowodzić słuszności tezy skarżącego o możliwości ustalenia istnienia w trybie art. 8a czy art. 8c u.z.w.g. istnienia wspólnoty "jednoosobowej". Trzeba jeszcze raz przypomnieć, że celem ustawodawcy, wyrażonej w treści nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych było umożliwienie im realnego działania. Charakter wspólnoty i zasady jej działania wykluczają możliwość istnienia "wspólnoty gruntowej jednoosobowej". Taki byt prawny nie byłby w ogóle wspólnotą gruntową.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów w przypadku obydwu skarżących objął uiszczone wpisy od skargi w kwotach po 200 złotych. Skarżący nie wykazali, aby ponieśli inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.