Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 659/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2025-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 48, art. 3 pkt 3, art.  28 ust. 1, art. 29, art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr OA.7722.10.2.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 5 kwietnia 2024 r. nr OA.7722.10.2.2024, wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), przeprowadził w dniu 3 października 2023 r. czynności kontrolne na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W ich wyniku ustalono, że na działce realizowana jest budowa dwóch żelbetonowych filarów o szerokości ok. 4 m i grubości 0,27 m. Oba filary ustawione są po dwóch stronach przeszkody wodnej, w odległości ok. 2,94 m od siebie. Na filarach wspiera się przęsło mostu, które składa się z czterech dźwigarów stalowych o wysokości 0,28 m, na których ułożono płyty betonowe o grubości 0,15 m i szerokości 3,0 m. Płyty ułożone są na długości ok. 6,48 m i stanowią pomost umożliwiający ruch pojazdów lub pieszych po przęśle. Dźwigary umieszczone są ok. 0,8 m ponad lustrem wody.

Obecny w trakcie kontroli G. B. – inwestor ww. obiektu wyjaśnił, że dojazd do łąki (most) został wykonany zgodnie z zaleceniami sądu zawartymi w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt [...] i ma zapewnić dojazd do działek o nr ewid. [...]. W. W. – współwłaściciel działki nr [...], obecny w trakcie kontroli – oświadczył, że nie wyrażał zgody na budowę przedmiotowego mostu.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; P.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, mostu na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Organ I instancji podał, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, wybudowanie ww. obiektu tj. mostu, winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu kontroli inwestor, nie okazał przedmiotowego pozwolenia. Kolejno organ wskazał, że zgodnie z art. 48a P.b. w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego Skarżący może w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji organu I instancji złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego. W przypadku niezłożenia wniosku organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 49e P.b. wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego. Mając na uwadze, że w trakcie kontroli w dniu 3 października 2023 r. nie stwierdzono, aby w wyniku budowy obiektu wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia – to zaś obligowało do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając wewnętrzną sprzeczność ustaleń faktycznych PINB, niewyjaśnienie całokształtu istotnych okoliczności sprawy oraz błędne przywołanie przepisów mających mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił opisane wyżej postanowienie PINB i jednocześnie wstrzymał Skarżącemu prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego pełniącego funkcję mostu usytuowanego na działce nr ewid. gruntów [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, adekwatnie do poczynionych ustaleń podjął interwencję oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Z ustaleń PINB wynika, że inwestor zrealizował w okresie od sierpnia 2023 r. do października 2023 r. roboty budowlane polegające na budowie dojazdu do łąki przez ciek wodny na działce nr ewid. gruntów [...]. Zrealizowana inwestycja, pełniąca funkcje mostu jako całość techniczno-użytkowa jest obiektem budowlanym – budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 29 maja 2023 r. sygn. akt [...], Sąd określił sposób w jaki właściciele działek nr [...] mogą wkroczyć w strefę władztwa właściciela nieruchomości nr [...] przez posadowienie na tej nieruchomości mostka tj. ustanowił służebność drogi koniecznej. Natomiast nie przesądził o pozwoleniu na budowę ww. mostka, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1a P.b., decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Mając na uwadze okoliczność, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję mostu nastąpiła bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielił stanowisko organu I instancji, który wdrożył procedurę wynikającą z art. 48 P.b. i wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 P.b., umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

1. zakwalifikowanie (w trybie niedopuszczalnym – w tym przypadku – wnioskowania per analogiam), przejścia/przejazdu przez ciek wodny na działce nr [...], jako mostu, gdy tak z celu tej budowli, w kontekście ściśle zdefiniowanych danych technicznych (w orzeczeniu sądowym: jako mostek), jak i jego przeznaczenia, nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zmianę istoty tegoż obiektu, co skutkowało:

2. oczywistą sprzecznością ustaleń organu odnoszących się do posadowienia rzeczonego mostku ze stanem faktycznym. W szczególności wszystkie elementy konstrukcyjne mostka, jako niezwiązane i rozbieralne (w tym filary, przyczółki) są posadowione na gruncie bez fundamentów bądź temu podobnych wykopów i nie są – jak sugeruje to organ – zagłębione, nie ma takiej potrzeby. Gdyby zatem w bezspornych okolicznościach sprawy:

3. przychylić się (z jakichś względów) do oceny organu, iż budowa wskazanego wyżej mostka wymagałaby zezwolenia na budowę, to zdaje się, że dopuszczalne i uzasadnione byłoby zakwestionowanie racjonalności prawodawcy, który w jednym przepisie zwalnia np. budowę domu (do 70 m2) z obowiązku uzyskiwania zezwolenia na jego budowę, aby (chyba bezrefleksyjnie) utrzymywać taki nakaz przy budowie prywatnego mostka i dlatego w tej mierze:

4. było by zasadnym odwołanie się do przepisów art. 29-31 P.b. co w okolicznościach sprawy odpowiadałoby zdrowemu rozsądkowi (wystarczy bowiem tzw. zgłoszenie).

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z 17 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 659/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę G. B.

Uczestnicy postępowania W. W. i M. W. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydane w trybie art. 48 P.b. postanowienie wstrzymujące budowę mostu na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...].

W sprawie spór sprowadzał się w zasadzie do kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego i objęcia go procedurą naprawczą.

W sposób bezsporny ustalono bowiem, że na wymienionej działce w okresie od sierpnia 2023 r. do października 2023 r., Skarżący prowadził roboty budowlane polegające na budowie dojazdu do łąki przez ciek wodny – budowli pełniącej funkcję mostu składającego się z dwóch skrajnych filarów przyczółków żelbetowych o szerokości około 4,0 m i grubości 0,27 m w odległości około 2,94 m od siebie, na których wsparto przęsło składające się z czterech dźwigarów stalowych ( dwuteowników umieszczonych pod lustrem wody o wysokości 0,28 m), na których ułożono płyty betonowe o grubości 0,15 m, szerokości 3 m na długości około 6,48 m. Nie ulega również wątpliwości, że most ma zapewnić komunikowanie obu brzegów cieku wodnego i możliwość przejazdu.

W sprawie Organy nie mają wątpliwości, że zrealizowany obiekt to most, którego realizację ustawodawca obwarował konicznością uzyskania pozwolenia na budowę.

Z kolei Skarżąca twierdzi, że obiekt ten stanowi co najwyżej mostek, którego realizacja nie wymagała pozwolenia na budowę. Dodatkowo powołuje się na orzeczenie sądu powszechnego, na podstawie którego, na jego wniosek, ustalono służebność przejazdu zezwalając na realizację mostku.

W sporze tym rację należy przyznać Organom.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b.: ustawodawca przez budowlę nakazuje rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Na podstawie art. 28 ust. 1 P.b.: roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Z powyższego wynika zasada reglamentacji procesu budowlanego. Polega ona na tym, że co do zasady proces ten wymaga uzyskania zezwolenia, z wyjątkiem sytuacji opisanych w przepisach P.b. , w tym w art. 29 P.b.

Prawidłowo wskazują organy, że ustawodawca w art. 29 P.b. nie przewidział wyjątku w postaci realizacji mostu, a przedmiotowy obiekt nie spełnia definicji pomostu czy też obiektu małej architektury, które z takiego obowiązku są zwolnione.

Definicję obiektu małej architektury zawiera art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Lista obiektów z art. 3 pkt 4 p.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 p.b. Wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Wynika z tego, że przy kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego jako obiektu małej architektury ma znaczenie zarówno jego wielkość, jak też funkcja. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy most nie może zostać zaliczony do tej kategorii. Nie jest obiektem kultu religijnego, elementem architektury ogrodowej ani też nie pełni funkcji rekreacji codziennej czy utrzymaniu porządku. Służy konkretnemu celowi tj. komunikacji dwóch rozdzielonych pasmem wody części nieruchomości, a więc jest mostem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych ( Dz.U. poz. 1518). W §4 pkt 10 tego rozporządzenia zwarto definicję mostu, zgodnie z którą przez most należy rozumieć budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi nad przeszkodą, w której co najmniej jedno przęsło znajduje się nad wodami powierzchniowymi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że sporny obiekt łączy dwie części gruntu rozdzielonych pasem wody (rowem) celem zapewnienia komunikacji pomiędzy rozdzielonymi w ten sposób częściami nieruchomości. Wskazane cechy jednoznacznie przesądzają o uznaniu obiektu za rodzaj mostu tj. obiektu budowlanego będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Podkreślić również, należy, że wprowadzone przez ustawodawcę wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę muszą być interpretowane ściśle. Zatem to, że ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozowania na budowę pomostów do 65 m nie może oznaczać, że zwolnieniu podlegać będą również tej długości, bądź mniejszej mosty.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku argumenty Skarżącej dotyczące racjonalności ustawodawcy, który z jednej strony zwalnia z procedury uzyskania pozwolenia na budowę np. domów o powierzchni 70 m² a reglamentuje realizację mostku. Zadaniem Sądu jest zbadanie czy organy działy zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie ocena racjonalności ustawodawcy.

Nie rozwiązuje również kwestii braku pozwolenia na budowę legitymowanie się przez Skarżącą postanowieniem Sądu Rejonowego z 29 maja 2023 r., sygn. akt [...], którym to Sąd zezwolił właścicielom działek [...] (m.in. Skarżącemu) na: "wkroczenie w sferę władztwa właściciela nieruchomości nr [...] przez posadowienie na tej nieruchomości mostka na wysokości poziomu gruntu i konstrukcji składającej się z dwóch murków betonowych, konstrukcji metalowej i ułożonych na niej płytach betonowych ( drogowych).

Jakkolwiek zgodnie z art. 365 §1 k.p.c.: orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to wydane przez Sąd Rejonowy postanowienie rozstrzyga jedynie o kwestii dysponowania prawem do nieruchomości nr [...] w celu posadowienia na niej przedmiotowego mostu. Nie może sanować braku pozwolenia budowlanego.

Zgodnie z art. 285 k.c.

§ 1. Nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

§ 2. Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części.

Ustanowienie służebności oznacza ograniczenie prawa własności nieruchomości nią obciążonej w granicach dopuszczonych przez Sąd oraz zgodnie z prawem. Jeżeli dla realizacji tego prawa konieczne jest uzyskanie pozwoleń innych organów, czy wypowiedzenie przez inny organ w zakresie choćby norm technicznych to bez decyzji tego organu nie może dojść do realizacji prawa ustanowionego przez sąd cywilny. Należy bowiem pamiętać, że nawet tak szerokie prawo jakim jest prawo własności doznaje ograniczeń w zakresie prawa budowlanego i należy w związku z tym oddzielić sferę prawa cywilnego od sfery prawa budowlanego. Prawo cywilne reguluje kwestie własności ale nie może wkraczać w sferę pozostawioną innym organom państwowym na zasadach wyłączności. Prawo budowalne jest odrębną dziedziną rządzącą się odmiennymi od prawa cywilnego regulacjami. Zatem wydane przez Sąd Rejonowy postanowienie ustanawiające prawo służebności przez działkę nr [...] poprzez realizację mostu nie zwalniało Skarżącej z obowiązku uzyskania decyzji organów architektonicznych w zakresie pozwolenia na budowę.

Zadaniem organów architektonicznych jest bowiem sprawdzenie czy wnioskowany do realizacji obiekt spełnia wymagania prawne, warunki techniczne i czy planowany sposób realizacji nie będzie zagrażał bezpieczeństwu zdrowia i życia, czego nie rozwiązuje postanowienie sądu cywilnego.

Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r. V CSK 20/06, Lex nr 198525, prowadzenie inwestycji na podstawie odpowiednich zezwoleń władzy budowlanej nie przesądza o tym, że przy jej realizacji nie mogło dojść do naruszenia prawa własności", i na odwrót. Wynika to z różnego charakteru regulacji zawartej w prawie budowlanym i prawie cywilnym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. IV CSK 410/07, Lex nr 445289, z dnia 9 sierpnia 2005 r., IV CK 82/05, Lex nr 303363 czy z dnia 6 maja 2009 r., sygn. II CSK 594/08, Lex nr 510969).

Brak odpowiednich zgód oznacza konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego, co miało miejsce w sprawie i obowiązek uruchomienia procedury naprawczej, po stronie inwestora rodzi zaś uprawnienie przeprowadzenia procedury naprawczej.

W świetle powyższego działania organów w sprawie były prawidłowe oparte na wyczerpujących ustaleniach i obowiązujących przepisach.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.