Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2841/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-TPZ-0272-2/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] spółka akcyjna (w języku rosyjskim OAO, zaś angielskim JSC) (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako: "organ" oraz "Minister") z dnia 25 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją nr [...] z dnia 25 kwietnia 2022 r. Minister postanowił:

1. wpisać OAO [...] z siedzibą: ul. [...], [...], [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2022 r. poz. 835), dalej jako: "ustawa sankcyjna"),

2. zastosować wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1:

a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem 269/2014", będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą podmiotu, o którym mowa w pkt 1, w pełnym zakresie,

b) zakaz udostępniania podmiotowi OAO [...] lub na jego rzecz – bezpośrednio lub pośrednio — jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,

c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. (znak: [...]) Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec skarżącej, środków przewidzianych w art. 1 ustawy sankcyjnej.

W uzasadnieniu wniosku, Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wskazał, że cyt.: "OAO [...] od 2014 r. znajduje się na listach sankcyjnych Stanów Zjednoczonych prowadzonych przez OFAC (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List US Department of the Treasury ’s Office of Foreign Assets Con-trol). OAO [...] jest powiązany z L. M. (L. M.), który został objętym sankcjami rządu Wielkiej Brytanii na podstawie Sanctions and Anti — Money Laundering Act 2018 - nr [...], ID: RUS 1126. OAO [...] zajmuje 4 miejsce na liście największych firm rosyjskich i jest beneficjentem decyzji rządu Federacji Rosyjskiej. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy. Ponadto, do dnia 28 lutego 2022 r. członkiem zarządu [...] był G. T. (G. T.) jeden z zaufanych współpracowników Władimira Putina, objęty sankcjami UE (załącznik I do rozporządzenia (UE) nr 269/2014)".

Minister wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej, do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy m.in. art. 107 § 1, art. 112, art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.". Zgodnie przy tym z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ podkreślił, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy nie odsyła do art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy tym, zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia (...) ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu taka sytuacja, w sposób oczywisty, występuje w sprawach tego rodzaju.

Dodatkowo Minister podał we wskazanym powyżej kontekście, że wymóg uzasadnienia ustawodawca odnosi już do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, który jest kierowany przez właściwy, w tym wyspecjalizowany w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organ lub podmiot. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy decyzję w sprawie wpisu na listę minister właściwy do spraw wewnętrznych wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek (...) zawierający wskazanie osoby lub podmiotu, względem których ma zostać wydana decyzja, a w przypadku decyzji w sprawie wpisu na listę również propozycję zastosowania wobec danej osoby lub danego podmiotu środków, o których mowa w art. 1.

Po przeprowadzeniu analizy sprawy, w tym otrzymanego wniosku, Minister w pełni podzielił ustalenia oraz argumentację przedstawioną we wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne.

Dalej Minister przytoczył treść art. 1, art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 7 ustawy sankcyjnej i podniósł, że po całościowym rozważeniu przedstawionych we wniosku uwarunkowań, odnoszących się do podmiotu wskazanego w sentencji decyzji – stwierdził, że zachodzą uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki do zastosowania wymienionych w sentencji decyzji środków wobec tego podmiotu. Jak bowiem wskazują opisane we wniosku okoliczności faktyczne, podmiot wymieniony w sentencji decyzji jest podmiotem dysponującym odpowiednio środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r.

Wskazany w sentencji zakres zastosowanych środków Minister określił stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 lit. d i g rozporządzenia 269/2014. Nadto rozstrzygając o zastosowaniu środków wskazanych w sentencji decyzji Minister wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy sankcyjnej, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

Organ wskazał także, że zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 3 ust. 10 ustawy sankcyjnej, podlega natychmiastowemu wykonaniu, a stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zawiadomienie strony o decyzji następuje przez jej udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań, mających na celu precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym tego jak wygląda struktura menedżerska oraz właścicielska skarżącej oraz poprzez błędne przyjęcie rzekomych powiązań skarżącej z podmiotami wpisanymi do załącznika nr I do rozporządzenia UE nr 269/2014,

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim jedynie ogólników, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieuprawnione, niczym nieuzasadnione powołanie się na względy bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego; organ wydając decyzję całkowicie odstąpił od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w jaki sposób rzekome powiązania właścicielskie tudzież menedżerskie z osobą wpisaną na listę sankcyjną wpływają na domniemane wspieranie przez skarżącą agresji Rosji na Ukrainę lub zagraża bezpieczeństwu narodowemu.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego ustawodawstwa Rzeczypospolitej Polskiej:

a) art. 3 ust. 1, 2, 3 i 6 oraz 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem skarżącej za podmiot wspierający agresję Rosji na Ukrainę rozpoczętą dnia 24 lutego 2022 w rozumieniu ustawy sankcyjnej i wpisaniem skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz zastosowaniu środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy;

b) art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie, której dotyczy decyzja zachodzą przesłanki do ograniczenia zakresu uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, pomimo że wspomniane przesłanki nie zaistniały.

3. Naruszenie przepisów wspólnotowych Unii Europejskiej (dalej: "UE"):

a) naruszenie art. 29 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: "TUE") oraz art. 215 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TfUE") poprzez wejście polskiego ustawodawcy w kompetencję wyłączną Rady w zakresie nakładania środków ograniczających w postaci sankcji,

b) naruszenie art. 24.1 orz 24.3 TUE poprzez podjęcie przez Rzeczpospolitą Polskę działań, które są sprzeczne z interesami Unii lub mogą osłabić jej skuteczność jako spójnej siły w stosunkach międzynarodowych,

c) naruszenie zasad swobodnego przepływu towarów i ludzi wyrażonych w tytule II i IV w części trzeciej TfUE poprzez wydanie Decyzji,

d) naruszenie Rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 13 kwietnia 2022 roku, które nie przewiduje środków równoważnych z przepisami ustawy sankcyjnej i decyzji o sankcjach; w szczególności środki przyjęte przez polskiego ustawodawcę są sprzeczne z art. 3i (3) art. 3i (4) Rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 oraz ustaleniami dotyczącymi kontyngentów, którymi powinny zarządzać Komisja i Rzeczpospolita Polska zgodnie z systemem zarządzania kontyngentami taryfowymi przewidzianym w art. 49 i 54 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/2447,

e) naruszenie Rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 21 kwietnia 2022 roku, które nie wskazuje bezpośrednio skarżącej w załączniku nr I jako podmiotu objętego sankcjami,

f) naruszenie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1725 z dnia 24 października 2018 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 45/2001 i decyzji nr 1247/2002/ WE, w szczególności art. 16, 17, 19 rozporządzenia (UE) 2018/1725 poprzez zastosowaną przez polskiego ustawodawcę procedurę nakładania sankcji,

g) naruszenie fundamentalnych praw UE wyrażone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, tj.: art. 16 (wolność prowadzenia działalności gospodarczej, art. 17 (prawo własności) oraz art. 21 (zakaz dyskryminacji) poprzez zastosowane środków określonych w Decyzji stanowiących w dużej mierze realną konfiskatę majątku.

4. Naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej:

a) naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu poprzez dopuszczenie się licznych uchybień i domniemań nieopartych faktami na etapie postępowania dowodowego przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy co spowodowało wydanie decyzji administracyjnej sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa,

b) naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy sankcyjnej, które to godzą w istotę prawa własności poprzez uniemożliwienie skarżącej jakiejkolwiek formy korzystania, pobierania pożytków, eksploatowania i rozporządzania swoją własnością.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Minister podniósł, że same rozwiązania ustawy sankcyjnej przewidują wprost możliwość ograniczenia uzasadnienia decyzji, zaś konstrukcja uregulowanego w ustawie mechanizmu sankcyjnego zakłada działanie ministra właściwego do spraw wewnętrznych jako organu wydającego decyzję z urzędu lub na uzasadniony wniosek wskazanych tam właściwych, w tym także wyspecjalizowanych w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organów lub podmiotów, takich jak wnioskodawca w niniejszej sprawie.

Minister odpowiadając na zarzut skarżącej, że organ przyjął błędne założenie o wspieraniu jej środkami finansowymi agresji Rosji na Ukrainę, zauważył, iż skarżąca działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy, co bezpośrednio potwierdza sama spółka w treści skargi: "JSC [...] jest największym niezależnym producentem [...] w Federacji Rosyjskiej" oraz dalej "Jedynym związkiem finansowym z rządem Federacji Rosyjskiej jest obowiązek płacenia podatków zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem na terenie państwa, w którym skarżąca ma swoją siedzibę".

W tym miejscu Minister wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej, jedną z przesłanek zastosowania zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 pozostaje przeciwdziałanie bezpośredniemu lub pośredniemu wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. W ocenie Ministra bezpośrednia lub pośrednia forma wspierania może oznaczać generowanie dowolnymi metodami zysków dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które następnie mogą zostać wykorzystane na potrzeby działań wojennych prowadzonych przez Federację Rosyjską przeciwko Ukrainie. W szczególności wskazać należy na możliwość opodatkowania dochodów uzyskanych przez spółkę JSC [...], co niewątpliwie ma miejsce w tym przypadku.

Natomiast przytoczone przez spółkę argumenty, że [...] nie jest ujęty na listach sankcyjnych publikowanych przez Unię Europejską, Wielką Brytanię lub Stany Zjednoczone a L. M. jako akcjonariusz [...] także nie został wpisany na żadną listę sankcyjną Unii Europejskiej jak również Stanów Zjednoczonych, nie mają związku z wydaniem przez Ministra decyzji z 25 kwietnia 2022 r. Jednym z argumentów przesądzających o wpisaniu skarżącej na listę, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy sankcyjnej, było stwierdzenie, że to ona jest podmiotem dysponującym odpowiednio środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. poprzez swoje powiązania kapitałowe. Zastosowanie przytoczonej przesłanki nie jest w żaden sposób uzależnione od uprzedniego wpisania [...] lub L. M. na jakąkolwiek listę sankcyjną.

Odnosząc się do dalszej części skargi, w której skarżąca podważa fakt bycia beneficjentem decyzji rządu Federacji Rosyjskiej, zapewniającym istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy, organ wskazał, że skarżąca jest największym niezależnym producentem [...] w Rosji, co pozwala wnioskować, że jako tak znaczny podmiot gospodarczy zapewnia rządowi rosyjskiemu dochody w postaci podatków, które w sposób bezpośredni są przeznaczane na finansowanie destabilizacji Krymu jak i agresji na Ukrainę, rozpoczętej 24 lutego 2022 r.

Minister nawiązując do zarzutu skarżącej w zakresie braku oparcia podjętej decyzji na faktach i dowodach, a jedynie na przypuszczeniach i informacjach, które w zasadzie nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, wydając decyzję z dnia 25 kwietnia 2022 r., oparł się na wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. Wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone było procesem analitycznym otrzymanego wniosku, który pozwolił na jej sporządzenie w ostatecznym brzmieniu. Natomiast w kontekście braku powiązań pomiędzy wpisaniem skarżącej na listę sankcyjną a osobami wymienionymi w załączniku nr I do rozporządzenia 269/2014 należy wskazać, że przesłanka ta, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, nie była brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do sformułowanego przez zarzutu o niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich niezbędnych działań mających na celu precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego, organ wyjaśnił należy, że jest on nietrafiony, bowiem wydając zaskarżoną decyzję Minister dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, przeanalizował skutki wydania decyzji i podjął rozstrzygnięcie zgodne z przepisami ustawy sankcyjnej, które w pełni realizuje cele tej ustawy.

Minister, mając na uwadze konsekwencje ekonomiczne dla skarżącej w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy sankcyjnej, zadania i kompetencje, o których mowa w art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a, art. 6b i art. 7 rozporządzenia 269/2014 wobec osób i podmiotów wpisanych na listę wykonuje Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Powyższe oznacza, że skarżąca może wystąpić do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z wnioskiem o zastosowanie przewidzianych w rozporządzeniu 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających odstępstw. Kwestia zastosowania odstępstw pozostaje poza zakresem właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednocześnie Minister wskazał, że zakres zastosowanych odstępstw nie powinien prowadzić do obejścia celu zastosowanych w zaskarżonej decyzji środków tak, aby środki finansowe i zasoby gospodarcze skarżącej mogły zostać wykorzystane bezpośrednio lub pośrednio jako wsparcie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Celem wydania decyzji było wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 ustawy, co nie ma związku przyczynowo-skutkowego z wyżej wskazanymi uwagami skarżącej.

Co się tyczy zarzutu skarżącej w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej i ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, Minister zauważył, że przywołany art. 3 ust. 9 ustawy daje możliwość ograniczenia zakresu uzasadnienia wydanej decyzji, ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W tym przypadku Minister skorzystał z przysługującego mu prawa, co wynikało z analizy zebranych w sprawie materiałów.

Minister, odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii sprzeczności wydanej decyzji z prawem Unii Europejskiej stwierdził, że przytoczona w tym zakresie argumentacja nie może zostać uznana za zasadną. Brak uwzględnienia przez wydającego decyzję, że w przypadku nałożenia sankcji na gruncie prawa UE musi zostać przyjęte Wspólne Stanowisko na gruncie art. 29 TUE, nie stanowi ujemnej przesłanki do wpisania tego podmiotu na listę. W ocenie Ministra jego decyzja nie narusza przepisów prawa wspólnotowego UE. Istotnie, zgodnie z art. 34 TfUE, ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi, jak również zgodnie z art. 35 tego Traktatu, ograniczenia ilościowe w wywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Organ wskazał więc, że ustawa sankcyjna nie stanowi środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu pomiędzy Państwami Członkowskimi, ponieważ przesłanki zawarte we wskazanej ustawie nie dotyczą swobody przepływu towarów, a ponadto przesłanki te są jednoznacznie określone i takie same dla wszystkich podmiotów, co wyklucza ich arbitralność. Także w zakresie podniesionego argumentu o sprzeczności zaskarżonej decyzji z rozporządzeniem 269/2014, Minister stwierdził, że okoliczność ta nie stanowi ujemnej przesłanki do wpisania tego podmiotu na listę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wyjaśnił, że kontestowany przez skarżącą sposób działania Ministra jest zgodny z przepisami ustawy sankcyjnej, a także w pełni realizuje cele tej ustawy. Zdaniem organu, ustawodawca mając na względzie cel ustawy wyrażony w jej art. 1, to jest przeciwdziałanie wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., w sposób jednoznaczny powiązał z nim przewidziane w ustawie instrumenty uniemożliwiające dysponowanie określonymi dobrami, które mogłyby zostać wykorzystane bezpośrednio lub pośrednio do wspierania: 1) agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. lub 2) poważnych naruszeń praw człowieka lub represji wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej lub działalności stanowiącej inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w Federacji Rosyjskiej lub na Białorusi. Ponadto przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie wskazanej powyżej ustawy sankcyjnej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są m.in. ustawy. Minister zatem podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję skorzystał z przysługujących mu uprawnień przewidzianych ustawą, która w art. 1 określa katalog możliwych do zastosowania środków sankcyjnych.

Dodatkowo, odnosząc się do podniesionych argumentów dotyczących niezgodności ustawy sankcyjnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej czy też z wymienionymi przez skarżącą przepisami prawa Unii Europejskiej organ zauważył, że ocena zgodności przyjętych przez polski parlament regulacji prawnych z punktu widzenia wspomnianych wzorców wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego, a także właściwość Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 ustawy sankcyjnej, wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, o której mowa w art. 2, stosuje się:

1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006, str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 765/2006", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 1fb, art. 1 fc i art. 7;

2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 8, art. 12 i art. 16;

3) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185);

4) wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, ze zm.).

Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, lista osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1, zwana dalej "listą", jest prowadzona przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista zawiera oznaczenie osoby lub podmiotu, wobec których stosuje się środki, o których mowa w art. 1, wraz z rozstrzygnięciem, który z tych środków ma do nich zastosowanie. Z kolei zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu 765/2006 lub rozporządzeniu 269/2014 (ust. 2).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje Minister właściwy do spraw wewnętrznych; decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca przewidział, iż wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2527/22), że powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości. Sąd podziela także pogląd zaprezentowany w powyższym wyroku, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy sankcyjnej, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się m.in. powoływany w skardze art. 80 k.p.a., a także 107 § 3 k.p.a. Wskutek powyższego, w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy sankcyjnej, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a z jej uzasadnienia jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r.

Jak w sprawie ustalono, skarżąca jest spółką akcyjną będącą drugim największym producentem [...] w Rosji. OAO [...] zajmuje 4 miejsce na liście największych firm rosyjskich i jest beneficjentem decyzji rządu Federacji Rosyjskiej. Działa w sektorach gospodarczych zapewniających istotne źródło dochodów rządowi Federacji Rosyjskiej, odpowiedzialnemu za aneksję Krymu i destabilizację Ukrainy.

Wykazane powiązania organizacyjne, finansowe i gospodarcze wskazują, że mamy do czynienia z sytuacją spełnienia przesłanek ustawowych do wydania kwestionowanej decyzji. Słusznie Minister wskazał, że generowanie zysków (dowolnymi metodami) dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które mogą zostać wykorzystane dla potrzeb działań wojennych – może stanowić pośrednią formę wspierania agresji, a bezpośrednie powiązanie z takim podmiotem wypełnia dyspozycją art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zauważyć też trzeba, że powołany przepis wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.

Nadto w ocenie Sądu zwrócić należy uwagę na powiązania skarżącej o charakterze osobistym. Głównym akcjonariuszem OAO [...] jest L. M., Prezes Zarządu, a do dnia 28 lutego 2022 r. członkiem zarządu [...] był G. M. (G. M.) jeden z zaufanych współpracowników Władimira Putina, objęty sankcjami UE. Osoba ta – jak wskazał Szef CBA w swoim wniosku – czerpie korzyści z powiązań z rosyjskimi decydentami, jest założycielem i udziałowcem "Grupy [...]" inwestującej w kluczowe sektory gospodarki rosyjskiej, a także udziałowcem Banku [...], który z kolei posiada udziały w [...] ([...]), kontrolującej środki masowego przekazu aktywnie wspierające politykę rządu rosyjskiego polegającą na destabilizowaniu Ukrainy.

Powyższe ewidentnie świadczy, że w pełni uzasadnione było wydanie w stosunku do skarżącej decyzji o wpisie na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W konsekwencji zasadne było zastosowanie środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Z kolei wybór tych środków należy do organu administracji publicznej i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianych, to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Powoływanie się natomiast przez skarżącą na sytuację innych podmiotów i decyzje wydane w stosunku do innych spółek nie prowadzi do wykazania, że zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Sąd dostrzega, że skarżąca w ten sposób próbuje wykazać dyskryminujący charakter zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych w stosunku do niej środków jednakże Sąd takiego charakteru nie stwierdził. Minister, działający na wniosek Szefa CBA, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności tej sprawy, jej uwarunkowania faktyczne i prawne zasadnie uznał, że zachodzą podstawy do zastosowania określonych w decyzji środków.

Zauważyć dalej należy, że organ powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na treść wniosku Szefa CBA z dnia 21 kwietnia 2022 r. i wskazał, że "w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w ww. wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne". Takie działanie organu nie narusza prawa. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej dotyczący nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim jedynie ogólników czy odstąpienie od choćby fragmentarycznego przytoczenia argumentacji Szefa CBA. Jak już była o tym mowa, w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy wnioskodawcą może być: Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Komendant Główny Policji, Komisja Nadzoru Finansowego, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Komendant Główny Straży Granicznej, Prokurator Krajowy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, Przewodniczący Komitetu Rady Ministrów właściwego w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa. Wymienione podmioty to wyspecjalizowane organy państwowe, które dysponują szczególnymi wiadomościami w zakresie porządku publicznego czy bezpieczeństwa państwa w różnych jego aspektach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeka zatem na podstawie wniosku specjalnego organu państwowego. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco wyjaśnił jakie fakty legły u podstaw jego rozstrzygnięcia, wskazał na strukturę kapitałową skarżącej, jej powiązania bezpośrednie z podmiotami wspierającymi agresję, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do takich kwestii jak skutki ekonomiczne dla skarżącej, to wyjaśnić należy, że zakres oceny Sądu (oceny legalności zaskarżonej decyzji) ogranicza się do zbadania czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ustawy do wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy. Ustawa sankcyjna jest szczególnym aktem prawnym gdyż reguluje wyjątkowo ważną kwestię, a mianowicie ma przeciwdziałać wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służyć ochronie bezpieczeństwa narodowego. Te dwa główne cele stały się priorytetem dla ustawodawcy, i przez ich pryzmat należy odczytywać zapisy ustawy. Ewentualne negatywne skutki dla określonego podmiotu wpisanego na listę, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy i nie służyło głównym jej celom. Oczywistym przy tym jest, że ustawa ta ma charakter represyjny, sankcyjny i trudno oczekiwać aby zastosowanie jej zapisów do określonego podmiotu nie miało wywoływać negatywnych dla tego podmiotu skutków.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że ani Sąd ani organ administracji publicznej nie kwestionuje, że skarżąca Spółka prowadziła działalność gospodarczą w Polsce zgodnie z obowiązującym prawem, w tym uzyskiwała wymagane koncesje. Postępowanie przed Ministrem, zakończone zaskarżoną decyzją nie miało na celu zbadania legalności działania Spółki w kontekście obowiązującego prawa w ogóle, a miało na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy.

Końcowo należy podkreślić, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r., spowodowała liczne zmiany na całym świecie, także w Polsce, związane z bezpieczeństwem narodowym, ale również skutkowała podjęciem kroków prawnych w kwestii przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest tego wyrazem. I o ile skarżąca poddaje w wątpliwość konstytucyjność uregulowań tej ustawy, to jednak nie można zapominać, że powstała ona w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej. Od końca II wojny światowej na arenie europejskiej nie mieliśmy bowiem do czynienia z jawna agresją jednego państwa na drugie. Nie jest zatem pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nie oznacza to jednak, że taka osoba czy podmiot pozbawiona jest zupełnie ochrony prawnej. Od wydanej decyzji przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego (art. 3 ust. 6 ustawy), a w toku postępowania przed sądem skarżący może przedstawić własną argumentację, zarzuty i wnioski.

Dodatkowo zauważyć należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy, nie można uznać za naruszające prawo. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jedynym organem uprawnionym do badania zgodności ustawy sankcyjnej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej jest Trybunał Konstytucyjny, zaś organem, który może zbadać zgodność tej ustawy z prawem wspólnotowym jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.