Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 769/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 16 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 października 2023 r. nr SKO 4532.348.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V. M. (dalej: strona, wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) z dnia 19 października 2023 r. (nr SKO 4532.348.2023), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 8 września 2023 r. (nr DZSW/ZP/009697/2023) o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. strona (ur. 30 sierpnia 1938 r.) wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca opuścił Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym oraz w dniu 21 marca 2022 r. wjechała na terytorium RP.

Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 8 września 2023 r. odmawiając stronie wnioskowanego świadczenia powołał się na art. 26 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, ustawa pomocowa) i wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać przyznany albowiem strona nie ubiega się o świadczenie na dziecko. W decyzji przytoczono treść art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, zgodnie z którym, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskie

Od tej decyzji strona wniosła odwołanie.

W wydanej na skutek rozpoznania tego odwołania decyzji SKO z dnia 19 października 2023 r. organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w treści art. 1 ust. 1 i 3 pkt 4, art. 2 ust. 1 oraz treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 pkt 4 ustawy o pomocy, ustawa ta określa m.in. szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy, jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Wedle zaś art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w niniejszej ustawie.

Z kolei z brzmienia art. 26 ust. 1 w/w ustawy wynika, że wyłącza on możliwość przyznania świadczeń rodzinnych dla osób dorosłych, jak również, w związku z opieką nad osobami dorosłymi. Jak argumentował organ, odmienna wykładnia tego przepisu skutkowałaby pominięciem tej jego części, który dotyczy zastrzeżenia o zamieszkiwaniu z dziećmi na terytorium RP i prowadziłaby do uchybienia zakazu wykładni per non est, tj. zinterpretowania przepisu tak, że pewne jego elementy stają się zbędne. Konkludując stwierdził, że spośród świadczeń rodzinnych wymienionych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium RP, którego pobyt na terytorium RP uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 w/w ustawy, przysługuje wyłącznie prawo do tych świadczeń rodzinnych, które przysługują dzieciom lub na dzieci.

Dodał, że przepisów przyznających uprawnienia na zasadach wyjątku (a taki charakter mają przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) nie powinno poddawać się wykładni rozszerzającej. Z przepisów art. 1 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że ustawodawca ogranicza dostęp cudzoziemców do świadczeń rodzinnych poprzez wskazanie określonych kryteriów, które muszą oni dodatkowo spełnić, aby móc skutecznie ubiegać się o świadczenie rodzinne i korzystać z nich. Organ nie podzielił stanowiska strony odnośnie do tego, że zagwarantowanie uchodźcom z Ukrainy prawa do świadczeń rodzinnych, w tym prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wynika z art. 13 ust. 2 unijnej dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami. W ocenie Kolegium intencją prawodawcy unijnego nie jest zrównanie praw wysiedleńców w zakresie świadczeń socjalnych (świadczeń zabezpieczenia społecznego) z prawami obywateli państw członkowskich UE lub innych kategorii cudzoziemców, lecz zapewnienie im niezbędnej pomocy wyłącznie w zakresie pomocy społecznej i opieki medycznej.

Końcowo organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że wolę ustawodawcy by obywatelom Ukrainy do których odnoszą się przepisy ustawy pomocowej przysługiwało wyłącznie do tych świadczeń rodzinnych, które przedmiotowo związane są z wychowywaniem dzieci ustawodawca jednoznacznie podkreślił zmieniając brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawą nowelizującą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.).

Decyzja SKO stała się przedmiotem skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa oraz wnosząc o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z wypłatą zaległości od miesiąca września 2023 r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który jest obywatelem Ukrainy i który przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie przysługuje prawo do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat życia, o jakim to świadczeniu traktuje art. 16 ust. 2 pkt ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r).

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny.

W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że skarżący przybył do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy oraz wjechał na terytorium RP w dniu 21 marca 2022 r.

Przepis art. 2 ust. 7 wspomnianej ustawy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone (ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy).

Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

Zgodnie z art. 2 pkt 2) u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie - świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3) u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 rok życia.

Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy pomocowej, sprowadzającej się przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ustawy pomocowej przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on z dziećmi na terytorium RP. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.)) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r.

Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,

Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej ustawodawca uzupełnił o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej".

Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy pomocowej było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego.

W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 369/22).

Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr

IV SA/Wr 383/23).

W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej.

W konsekwencji trzeba przyjąć zatem, że zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów u.ś.r.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r.

W ponownym postępowaniu organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i ponownie rozpozna wniosek strony skarżącej dokonując wszechstronnej oceny, czy strona spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego.