Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 915/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1, art. 8 i art.10, art. 80 i art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18, art. 26 § 5, art. 32, art. 33 § 2 pkt 1, 4 i § 5, art. 34, art. 15, art. 27 § 1 pkt 9, art. 59 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 113
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak( sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 131/24 w sprawie ze skargi T.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr 3201-IEE2.7113.126.2023.2 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od T.R. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 131/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T.R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z 13 grudnia 2023 r., nr 3201-IEE2.7113.126.2023.2 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł T.R. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia, mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 61a § 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: "K.p.a." w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako: "u.p.e.a." polegającym na ich zastosowaniu, w sytuacji gdy zobowiązany nie wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz złożył zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia, mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 26 § 5 w zw. z art. 32 i 33 § 2 pkt 1, 4 i § 5 u.p.e.a. oraz art. 34 u.p.e.a. i art. 15 u.p.e.a. oraz art. 8 i art. 10 K.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, iż tytuł wykonawczy został T.R. doręczony 22 listopada 2019 r. i wówczas doszło do wszczęcia egzekucji, a tym samym zarzuty wniesione zostały z uchybieniem terminu, co nadużyło zaufanie do władzy publicznej, podczas gdy ani upomnienie ani tytuł wykonawczy nigdy nie zostały doręczone do rąk skarżącego, zaś wszczęcie egzekucji nastąpiło dopiero w dniu 8 sierpnia 2023 r., kiedy to T.R. doręczono zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, w związku z czym zarzuty zostały zgłoszone w terminie, a organ bezzasadnie odmówił ich rozpoznania,

3. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia, mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, iż T.R. złożył zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym z uchybieniem terminu, podczas gdy zarzuty zostały zgłoszone w terminie, bowiem wszczęcie egzekucji nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej,

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia, mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 113 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) – dalej jako: "O.p.", polegającego na jego niezastosowaniu, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, ze względu na osobę zobowiązanego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy umorzenia postępowania i utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji,

5. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej skutkującą oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia, mimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organ przepisów art. 80 i 77 w zw. z art. 8 i art. 12 K.p.a. polegającego na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, wyrażającej się w braku logicznego wiązania faktów i nierozumieniu wynikających z nich treści, a także braku wszechstronności i bezzasadnym pomijaniu dowodów, których uwzględnienie doprowadziłoby do wysnucia odmiennych wniosków, konsekwencją czego jest wadliwa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności błędne przyjęcie, że tytuł wykonawczy został doręczony w sposób prawidłowy, pomimo iż skarżący wykazał, że zdarzenie takie nie nastąpiło, a nadto wykazał nieistnienie obowiązku i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, ze względu na osobę zobowiązanego.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o:

1. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. a to poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 26 § 5 w zw. z art. 32 i 33 § 2 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 34 i art. 15 u.p.e.a. oraz art. 8 i 10 K.p.a.

Wbrew wywodom i twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że tytuł wykonawczy został doręczony T.R. 22 listopada 2019 r. W skardze kasacyjnej tego ustalenia nie zakwestionowano poprzez postawienie adekwatnego zarzutu. Skarżący nie dostrzega bowiem, że odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu wynagrodzenia za pracę z 7 listopada 2019 r. został mu doręczony 22 listopada 2019 r. w trybie art. 44 K.p.a., który ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że: § 1) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: (1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; (2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ, § 2) zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata, § 3) w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, § 4) doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został przesłany na adres zobowiązanego, przesyłka była dwukrotnie awizowana w oddawczej skrzynce pocztowej 8 listopada i 18 listopada 2019 r. W konsekwencji skutek doręczenia zobowiązanemu nastąpił z dniem 22 listopada 2019 r. Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. stanowi, że wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Należy przy tym wyjaśnić, że prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko co do konieczności doręczenia tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego należy rozumieć w ten sposób, że doręczenie tytułu wykonawczego jako czynność, której skutkiem jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego, nowego i odrębnego od innych postępowań, powinno nastąpić do rąk zobowiązanego, a nie pełnomocnika, którego zobowiązany ustanowił w obszarze innego postępowania np. podatkowego. Natomiast stanowisko to nie może być rozumiane jako wyłączenie którejkolwiek formy doręczenia pism przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie u.p.e.a. i niezakończonych przed dniem 30 lipca 2020 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro więc postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte 22 listopada 2019 r. to powinno ono być, i było prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących przed 30 lipca 2020 r. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. co miało być skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ przepisów art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stwierdzenie, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił w jakiej dacie doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego przesądza o braku słuszności zarzutu zawartego w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Według zaś art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (Komentarz do art. 165a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (w:) C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II, A. Znamiec, Sposoby zakończenia postępowania podatkowego, CASUS 2008/2/39, cz. I. Teza nr 6). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Obowiązujące do 29 lipca 2020 r. przepisy ustawy egzekucyjnej w zakresie dotyczącym m. in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z analizy art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny. W sprawie bezsporne jest, że odpis tytułu wykonawczego został skarżącemu skutecznie doręczony 22 listopada 2019 r. do rąk własnych. Siedmiodniowy termin złożenia zarzutów upłynął zatem 29 listopada 2019 r. Skarżący złożył zarzuty dopiero 11 października 2023 r. a więc po upływie ustawowego terminu.

Wniesienie zarzutów po terminie, jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał z uwagi na powyższe, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postępowania w sprawie zarzutów na prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, odpowiadają prawu.

Odnośnie zarzutu art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 113 O.p. należy zauważyć, że w piśmie zawierającym zarzuty wskazano nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) i brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, które jest wymagane (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Nie podniesiono zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Jednocześnie w zażaleniu na postanowienie o umorzeniu postępowania strona podniosła, że postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone ze względu na okoliczności wymienione w art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 113 O.p. a to z powodu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej ze względu na osobę zobowiązanego.

Zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. wyznaczają granice sprawy, stąd też nie jest dopuszczalne uzupełninie zarzutów na dalszych etapach postępowania wywołanego wniesieniem zarzutów. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia opisana w wyżej wymienionym zarzucie skargi kasacyjnej nie może być przedmiotem analizy i oceny w ramach niniejszego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 80 i 77 K.p.a. w zw. z art. 8 i 12 K.p.a. w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten, bardzo ogólnikowy, sprowadzający się w swojej istocie do zaprzeczenia ustalonym w sprawie i znajdującym potwierdzenie w aktach sprawy okolicznościom, wymyka się kontroli instancyjnej. Jedynie co do postanowienia z 11 września 2023 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa trzeba wyjaśnić, że nie jest to akt, który przesądza o nieistnieniu zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji podatkowej, w oparciu o którą prowadzone jest niniejsze postępowanie egzekucyjne. Zatem bezzasadne jest twierdzenie, że zobowiązany wykazał, że zobowiązanie nie istnieje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Bogusław Woźniak Krzysztof Winiarski Sławomir Presnarowicz