Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 429/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 9 ust. 1, art. 11 pkt 10, 11, 12, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Powyższa uchwała, w dniu 22 grudnia 2011r., została przedłożona Wojewodzie [...] do oceny zgodności z prawem.

Pismem z dnia 16 stycznia 2012r. organ nadzoru powiadomił Radę Gminy Z. o wszczęciu postępowania, jednocześnie formułując zarzuty wobec powyższej uchwały.

W odpowiedzi na zawiadomienie, pismem z dnia 17 stycznia 2012r. Wójt Gminy Z. złożył wyjaśnienia. Wyjaśnienia te częściowo zostały uwzględnione przez organ nadzoru, natomiast w części dotyczącej sposobu rozpatrzenia przez organy gminy uwag złożonych do projektu studium, wyjaśnienia Wójta Gminy Z. w ocenie organu nadzoru nie były wystarczające. Wobec powyższego Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), powołaną na wstępie uchwałę zaskarżył w całości do sądu administracyjnego zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., powoływana w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa), poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag zgłoszonych po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium

W ocenie Wojewody [...] uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nadzoru przepisy art. 11 i 12 tejże ustawy określają tryb uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując kolejno jakie działania winny być podjęte przez organy gminy aby spełnione zostały warunki legalnego procedowania nad ową uchwałą. Warunki te przy prowadzeniu prac poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały nie zastały dochowane.

Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie do wyłożonego projektu studium wpłynęło kilkaset uwag zgłoszonych przez różnego rodzaju podmioty pochodzące z terenu objętego zmianą studium. Wójt Gminy Z. dokonał wstępnej selekcji uwag w ten sposób, że do części uwag nie odniósł się w ogóle uznając, że nie są to uwagi zgłaszane w trybie art. 11 pkt 11 ustawy. Podobne stanowisko zajęła Rada Gminy Z. i części uwag, które nie zostały uwzględnione przez Wójta w ogóle nie rozpatrzyła.

Według Wojewody [...] ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw organom gminy do oceny i kwalifikowania uwag pod kątem formalnoprawnym. Dlatego w ocenie organu nadzoru organy Gminy Z., nie rozstrzygając wszystkich zgłoszonych uwag do wyłożonego projektu studium, w istotny sposób naruszyły tryb uchwalania aktu planistycznego, co powinno skutkować wyeliminowaniem owej uchwały z porządku prawnego. Na tej podstawie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. Nr [...], z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, w skrócie p.p.s.a.), a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 11 pkt 12 ustawy organ gminy stwierdził, iż adresatem powołanego przepisu jest wójt, a więc Rada Gminy przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mogła naruszyć ww. przepisu. W ocenie organu gminy również i zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ustawy jest chybiony, albowiem Rada Gminy Z. rozstrzygnęła wszystkie uwagi przedstawione przez Wójta, co wynika z załącznika nr 4 do ww. uchwały. Zdaniem Rady Gminy Z. nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w skardze, że Rada Gminy, podobnie jak Wójt części uwag nie rozpatrzyła. Rada bowiem rozpatruje tylko uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Wójta, a następnie przez Wójta przedstawione Radzie. Tym samym Rada nie mogła ustosunkować się do uwag nie przedstawionych przez Wójta.

Organ gminy podkreślił, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium. Dalej wskazał, iż określony w art. 12 ust. 11 ustawy wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium – wójt, a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnonych uwag do studium. Rada Gminy dodała, iż sformalizowanie i włączenie do procesu sporządzania studium osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz poddanie studium pod dyskusję publiczną nadaje szczególną rangę studium w systemie planowania przestrzennego. Udział podmiotów zewnętrznych w kształtowaniu jego treści jest uzasadniony skutkami prawnymi, jakie wywołuje w postaci mocy obowiązującej w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji istotnie wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów na obszarze gminy.

Dalej Rada Gminy wskazała, iż jednym z etapów procedury sporządzania studium jest wyłożenie projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, w celu poddania go ocenie w ramach dyskusji publicznej oraz zgłaszania uwag. Rada pokreśliła, iż z brzmienia art. 11 pkt 12 ustawy wynika, że organ sporządzający projekt zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami i w razie ich uwzględnienia dokonuje zmiany projektu. Ustawa nie reguluje tej czynności wprost, ograniczając się do nakazu przedstawienia radzie gminy do uchwalenia projektu studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Co więcej Rada podkreśliła, iż udział "czynnika społecznego" w procedurze sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jej istotnym elementem. Przesłanką dla takiego postępowania planistycznego jest obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium, co oznacza oddziaływanie studium na sytuację prawną właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości.

Co ważne Rada wskazała także, iż ustawa nie przyznaje wprost uprawnienia do składania wniosków dotyczących studium "każdemu", jednakże otwarte zaproszenie do składania tych wniosków w formie ogłoszenia dokonanego przez obwieszczenie oraz w prasie miejscowej lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty, ze wskazaniem formy, miejsca i terminu składania wniosków oznacza, że nie ma w tym względzie ograniczeń podmiotowych. Jednocześnie Rada przyznała, iż Wójt ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do studium.

Dalej organ gminy podniósł, iż uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag, natomiast wymienione przez Wojewodę w treści skargi uwagi nierozpatrzone, w ocenie Wójta nie miały charakteru indywidualnego. Uwagi te były przedstawione w formie zbiorowego pisma lub dotyczyły spraw większych terenów bez wskazania konkretnej lokalizacji działki, były najczęściej uwagami natury intencyjnej. Rada Gminy podniosła, że uwagi do studium należy składać na piśmie, z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczeniem nieruchomości, której uwaga dotyczy, natomiast uwagi będące przedmiotem skargi nie spełniały takich wymogów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Takim aktem jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy. Jednakże po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zasady i tryb sporządzania studium określa wskazana już powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. W wykonaniu owej kompetencji – zgodnie z art. 9 ust. 1 tejże ustawy – w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic może stanowić istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. sformalizowaną procedurą, określoną szczegółowo w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura, o której mowa przewiduje m.in. gwarancję udziału czynnika społecznego zarówno przy sporządzaniu projektu studium, jaki i przy samym uchwalaniu studium, stwarzając tym samym możliwości wpływania na jego treść.

Z przepisu art. 11 ust. 10 ustawy wynika, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. Następnie organ wykonawczy gminy wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (art. 11 pkt 11 ustawy). Wreszcie stosowanie do art. 11 pkt 12 organ ten przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Dalej ustawa stanowi, iż studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy).

Zaskarżona do sądu uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Z treści § 1 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium stanowi załącznik nr 4 do uchwały. Niewątpliwym jest jednak, co zresztą przyznaje organ uchwałodawczy, że część uwag do projektu studium, zgłoszonych w następstwie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu, nie została w ogóle przekazana Radzie Gminy przez Wójta Gminy, tym samym pozbawiając ten organ możliwości ich rozpatrzenia i ustosunkowania się do nich.

Podkreślenia wymaga, iż to rada gminy podejmując uchwałę w sprawie studium rozstrzyga ostatecznie o kształcie tej uchwały. Oczywistym jest jednak i to, że rada gminy nie jest jedynym organem zaangażowanym z mocy prawa w proces stanowienia studium. Określone kompetencje w tym zakresie ma również wójt (burmistrz, prezydent miasta). Porównanie zakresu zadań wójta i rady gminy w procesie uchwalania studium świadczy o potrzebie współdziałania tych organów gminy. Polem, na którym owa konieczność współdziałania obu organów jest szczególnie widoczna, jest rozpoznanie uwag zgłoszonych do projektu studium. Przepisy obowiązującego prawa jednoznacznie wskazują na konieczność rozstrzygania o zasadności każdej zgłoszonej uwagi oddzielnie przez wójta i oddzielnie przez radę gminy. Przy czym rada odrębnie rozstrzyga o zasadności tylko tych uwag, które nie zostały uwzględnione przez wójta. Uwagi uwzględnione przez wójta, co prawda także są poddane ocenie rady, ale oceny tej rada dokonuje oceniając przygotowany przez wójta projekt studium, zawierający z natury rzeczy uwzględnione uwagi.

Z powyższego podziału zadań jednoznacznie wynika po stronie wójta obowiązek ustosunkowania się do wszystkich przedłożonych uwag, zgłoszonych w ramach procedowania na zmianą studium. W razie nieuwzględnienia ich w projekcie studium, a więc negatywnego ich rozstrzygnięcia na wójcie spoczywa bezwzględny obowiązek przekazania wszystkich nieuwzględnionych uwag radzie gminy. Do rady bowiem należy ostateczna kompetencja oceny zasadności tych uwag. Rada ma bowiem autonomiczne uprawnienie do oceny tychże uwag, a tym samym może – odmiennie niż uczynił to wójt – potwierdzić zasadność zgłoszonych uwag. Uwzględnienie zaś uwag przez radę bezpośrednio wpływa na treść uchwały w sprawie studium.

W takiej sytuacji oczywistym jest, że nieprzekazanie radzie wszystkich uwag nieuwzględnionych przez wójta w trakcie prac nad projektem studium spowodowało, że rada nie mogła się do nich w ogóle ustosunkować. Powyższe zachowanie organów gminy stanowi jaskrawe naruszenie zasad procedowania nad zaskarżoną uchwałą. Skoro ustawodawca przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania o zasadności uwag wniesionych do projektu studium – najpierw przez organ sporządzający projekt studium, a następnie – w zakresie uwag nieuwzględnionych – przez organ stanowiący gminy, to oznacza, iż obowiązkiem organów gminy było zastosowanie się do obowiązujących wymagań procedury.

Oczywiście nie można aktualnie ani potwierdzić, ani wykluczyć, czy któraś ze złożonych uwag, nieprzekazanych radzie gminy, nie miałaby wpływu na ostateczne ustalenia studium. Nie jest to jednak istota wadliwości zaskarżonej uchwały, która opiera się na jaskrawym pogwałceniu – wynikających z ustawy – zasad procedowania nad ową uchwałą.

Możliwość wniesienia uwag służy temu, aby podmioty które uważają, że ich interes prawny lub uprawnienie mogą zastać naruszone przez ustalenia studium, jeszcze w trakcie projektowania owej uchwały mogły przedstawić swoje racje organom dzierżącym władztwo planistyczna. Racje te winny zostać w toku prac nad uchwałą z rozwagą ocenione przez organy gminy. Nie ulega wątpliwości, że w zakresie możliwości uwzględnienia zgłoszonych uwag pozycja rady gminy jest donioślejsza, bowiem organ ten ma kompetencje uwzględnienia także tych uwag, które nie spotkały się z pozytywna oceną wójta. Stąd tak ważne jest aby rada gminy z uwagami tymi miała możliwość zapoznania się i dokonania ich wszechstronnej oceny. Podjęcie uchwały w sprawie studium bez spełnienia powyższego wymogu – w odniesieniu do wszystkich zgłoszonych i nieuwzględnionych przez wójta uwag – stanowi naruszenie przepisu art. 11 pkt 12 ustawy. To zaś stanowi nie tylko formalne naruszenie procedury uchwalania studium ale nadto skutkuje pozbawieniem podmiotów wnoszących owe uwagi, prawa do ich dwukrotnej oceny – przez dwa różne organy gminy – w toku procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonego studium. Tym samym pozbawia te podmioty tworzące lokalną społeczność realnego wpływu na kształtowanie polityki przestrzennej gminy, co może stanowić naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 7 omawianej ustawy.

Na marginesie jedynie wypada wskazać – odnosząc się do zarzutów, które były podnoszone w toku niniejszego postępowania – iż dla zapadłego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, który z organów gminy odpowiedzialny jest za zaistniałą sytuację, a więc za nieprzedłożenie Radzie Gminy wszystkich zgłoszonych uwag. Jak już o tym była mowa omawiana ustawa jasno rozdziela kompetencje pomiędzy wójta i radę. W toku niniejszego postępowania nie chodzi jednak o to aby któremuś z organów gminy przypisać odpowiedzialność za zaistniały stan rzeczy lecz jedynie o to aby ocenić czy zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z prawem. Wobec jednoznacznego stwierdzenia naruszenia prawa konieczne stało się wyeliminowanie owej uchwały z obrotu prawnego. W ten sposób zrealizowany został cel postępowania przed sądem administracyjnym.

Sąd nie jest także skłonny zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy Z., iż nieprzedstawione przez Wójta uwagi w istocie nie były uwagami do projektu studium. Takiemu stanowisku Rady jednoznacznie zaprzecza zarówno treść owych uwag, jak i termin ich wniesienia. W takiej sytuacji przepisy omawianej ustawy nie pozostawiały wójtowi innej możliwości ich rozpatrzenia, jak tylko w toku procedury uchwalania studium.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

a.tp.

-----------------------

9