Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2018/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/19 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2465/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi A. R., orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 16 września 2014 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość wchodząca w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pod nazwą "[...]", oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m kw. uregulowana w księdze wieczystej Nr [...], podpadała pod działanie art. 2 ust. 2 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, m. st. Warszawa zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, to jest:

1. art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I Sa/Wa 1521/17), w którym zostały zawarte wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie koniecznego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, które zostały zrealizowane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

2. art. 135 p.p.s.a. - poprzez uchylenie również decyzji Wojewody Mazowieckiego w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., I Sa/Wa 1521/17, przesądził, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego może zostać przeprowadzone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z uwagi na brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie faktów sprzed ponad 75 lat i w tym zakresie podjęte zostały zarówno przez organ I instancji jak i II instancji próby wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest: art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - poprzez błędne przyjęcie, że brak jest związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] a nieruchomością ziemską "[...]" i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące m. st. Warszawa wnosiło o uchylanie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Poza tym, powołując się na przepis art.106 § 3 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej wnosił o dopuszczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu, w postaci fragmentów publikacji W.P. pt. "O Liceum w [...] i jego twórcy słów kilka", obejmujących strony: 121-133, 137-145, 203-212, 173-199, 217-222 – na okoliczność (cyt.): "wyjaśnienia kwestii związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej [...] przy czym przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu" nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (strony 121-133, 137-145, 203-212, 173-199, 217-222)".

W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2021 r. uczestnik postępowania – A.R. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które w analizowanym przypadku okazały się nieskuteczne.

Przedmiotowa sprawa została zainicjowana dwoma wnioskami, to jest: wnioskiem A.R. z dnia 13 listopada 2000 r., w którym wnioskodawca wnosił o stwierdzenie, że nieruchomość zabudowana, położona w [...] przy ul. [...], róg ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 uregulowana w dawnej księdze hipotecznej "[...]" podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz późniejszym, analogicznym wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2009 r., z którym wystąpili: A. B., E. N., A. R., J.V. i A.V..

Rozpoznając łącznie oba wnioski, opisanymi na wstępie decyzjami, organy obu instancji uznały, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, gdyż - jak twierdził Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - największe przedwojenne majątki ziemskie, a do takich zaliczał się także [...] były złożonymi organizmami gospodarczymi, których prawidłowe funkcjonowanie wymagało również istnienia obiektów, niesłużących bezpośrednio produkcji rolnej. Takim obiektem, wg organu, była zaś szkoła chłopska, wybudowana w latach 1894 – 1896 na gruncie objętym w/w wnioskami przez byłego właściciela tego gruntu - K. B.. Zdaniem Ministra, aktualne działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] były zatem funkcjonalnie powiązane z gospodarczą częścią majątku i nadawały się na realizację celów reformy rolnej, stąd - jako część nieruchomości "[...]" o powierzchni ogólnej przekraczającej [...] ha -podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) cytowanego dekretu.

Wspomniane na wstępie decyzje stały się przedmiotem skargi, którą do Sądu Wojewódzkiego wniósł A. R. a rozpoznając tę skargę Sąd Wojewódzki uznał ją za zasadną. Zdaniem bowiem Sądu I instancji, (cyt.): "zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 a także art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy."

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił bowiem, że mimo, iż dekret PKWN o wprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie w dniu 13 września 1944 r., to ustalenia organu II instancji dotyczyły głównie końca XIX wieku oraz okresu do 1934 r. Organ odwoławczy ustalił bowiem, iż na spornym terenie znajdowała się początkowo szkoła chłopska wybudowana w latach 1894-1896 przez K.B. a z publikacji W. P. pt: "O Liceum w [...] i jego twórcy słów kilka" wynikało, iż w roku szkolnym 1925/1926 szkoła ta stała się pełną szkołą powszechną. Funkcjonowała ona jednakże w tym miejscu do 1934 – 1935 r., kiedy to gmina wybudowała szkołę w innym miejscu. W związku z tym zatem, jak kontynuował Sąd, ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynikało, że od 1935 r. istniejąca na terenie [...] szkoła wprawdzie działała, ale nie na przedmiotowej nieruchomości. Na fakt ten wskazywało także oświadczenie J. K. dawnego dyrektora szkoły [...]), w którym była mowa o zniszczonym w czasie wojny budynku nowej szkoły, a który następnie po zakończeniu wojny odbudowano, dobudowując dodatkowo salę gimnastyczną oraz uwzględniając park. Podobne twierdzenie, jak podkreślił Sąd Wojewódzki, znajdowało się przy tym także w artykule opublikowanym w "Biuletynie [...]". W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, nie sposób było uznać, aby liceum w [...] i szkoła mieszcząca się na działkach, których dotyczyło toczące się postępowanie, były tożsame.

Ponadto, jak akcentował Sąd Wojewódzki, w aktach sprawy brak było też dowodów na to, że szkoła, która była usytuowana na przedmiotowej nieruchomości była szkołą prywatną (jak twierdził organ) oraz, że właściciel nieruchomości ponosił koszty jej funkcjonowania. W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - niewiadomym było, na jakiej podstawie organ dokonał powyższych ustaleń, gdyż z dokumentów zebranych w sprawie wynikało tylko, że właściciel dóbr ziemskich jedynie wydzielił z nich działkę pod szkołę, którą następnie wybudował, przy czym szkoła ta działała w tym miejscu tylko do 1935 r., natomiast – jak podkreślał Sąd - podstawą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie losu przedmiotowej nieruchomości w dniu, w którym wszedł w życie w/w dekret (tj. dekret z dnia 13 września 1944 r.) oraz w okresie bezpośrednio go poprzedzającym, a czego w postępowaniu administracyjnym jednak zabrakło.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z dotychczas zebranego w sprawie materiału nie wynikał zatem związek funkcjonalny przedmiotowej nieruchomości z nieruchomościami rolnymi, podlegającymi reformie (tj. związek organizacyjny, finansowy, terytorialny). Organ bezrefleksyjnie przyjął, że szkoła funkcjonowała w tym miejscu bezpośrednio w okresie poprzedzającym wejście w życie omawianego dekretu, pomimo iż co innego wynikało z innych dowodów niż karta ewidencyjna zabytku. Wiadomym przy tym było – jak podkreślał Sąd Wojewódzki - iż po zakończeniu II Wojny Światowej zajęto się odbudową innego budynku, zniszczonego przez Niemców, a w którym od ok. 1935 r. mieściła się szkoła.

W rezultacie, w ocenie Sądu I instancji, organ nie ustalił, jak budynek położony na przedmiotowej nieruchomości był użytkowany w okresie od około 1935 r. do wejścia w życie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, gdyż skupił się tylko na pierwotnym jego przeznaczeniu, sięgając do XIX w., podczas, gdy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, istotny był stan istniejący w dniu wejścia w życie omawianego dekretu i w okresie bezpośrednio poprzedzającym tę datę.

Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego związku funkcjonalnego w aspekcie finansowym, Sąd I instancji przyjął, iż brak było jakiegokolwiek dowodu, że w okresie do 1935 r., gdy szkoła funkcjonowała w tej lokalizacji, to była ona finansowana przez właściciela majątku. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak wyżej wskazano, wynikało bowiem że właściciel majątku jedynie przekazał na ten cel działkę i wybudował na niej budynek. Zatem – zdaniem Sądu – zgromadzone dotąd wszystkie dowody wskazywały (cyt.): "na twierdzenie przeciwne, tj. że była to szkoła publiczna, początkowo finansowana przez mieszkańców, a po I wojnie światowej ze środków publicznych".

Ostatecznie więc Sąd Wojewódzki skonkludował, iż (cyt.): "Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. W tym miejscu Sąd przypomina, że obowiązkiem organu administracyjnego jest rozpatrzenie nie tylko poszczególnych dowodów z osobna, ale wszystkich we wzajemnej łączności. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego bowiem polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie tych elementów zabrakło.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, co pozwoliłoby na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe postępowanie przeprowadzono z naruszeniem reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż uzasadnienie nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie najpierw należy zgromadzić materiał dowodowy, na jego podstawie ustalić prawidłowo stan faktyczny, a następnie dopiero ustalić czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem postępowania, a pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Z kolei oceniając istnienie związku funkcjonalnego należy mieć na uwadze przede wszystkim czas, w którym nastąpiła nacjonalizacja na podstawie dekretu. Zatem na dzień jego wejścia w życie w ogóle nie wiadomo czy szkoła pełniła jakąkolwiek rolę w gospodarowaniu otaczającą częścią rolniczą".

W skardze kasacyjnej skarżące m. st. Warszawa zarzuciło tymczasem Sądowi Wojewódzkiemu (oprócz obrazy prawa materialnego, w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej) jedynie istotne naruszenie przepisów postępowania, takich jak: art. 134, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a. Tak określone zarzuty nie mogły zatem okazać się w tym przypadku skuteczne.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że skarżący nie zgadzał się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż w toku postępowania administracyjnego organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i w rezultacie w sposób wadliwy ustaliły w niniejszej sprawie stan faktyczny. Powyższy pogląd nie miał jednak umocowania w treści sformułowanych w tej skardze zarzutów. Jedynym przepisem, który (pod względem treści) odnosił się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej był bowiem tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Oparcie jednak zarzutu na tym przepisie wymagało powiązania go jeszcze z innymi, właściwymi przepisami procesowymi. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak z powyższego więc wynika, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ma jedynie charakter wynikowy (blankietowy) a co oznacza, że przepis ten stanowi tylko podstawę procesową dla wydania przez sąd administracyjny określonego rodzaju wyroku. Zastosowanie więc tego przepisu w danej sprawie jest uzależnione od wyniku kontroli zaskarżonej decyzji czy postanowienia, a którą, na skutek wniesienia skargi przez podmiot uprawniony, przeprowadził sąd administracyjny. Kwestionując zatem wyniki takiej kontroli, zarzucenie sądowi administracyjnemu przez skarżącego kasacyjnie jedynie naruszenia omawianego przepisu było – co do zasady – niewystarczające dla uwzględnienia tego rodzaju zarzutu.

Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że wobec braku skutecznego podważenia ustaleń, na które wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany zaakceptować te ustalenia. Innymi słowy, ustalenia dokonane przez Sąd I instancji były w tym przypadku wiążące a w związku z tym przeprowadzanie jakiegokolwiek dowodu na okoliczność istnienia innego (niż przyjął to Sąd Wojewódzki) stanu faktycznego, było w takiej sytuacji niedopuszczalne.

Na marginesie zatem niejako skład orzekający pragnie tylko nadmienić, że – jak zasadnie podnosił to uczestnik postępowania A. R. w piśmie z dnia 6 sierpnia 2021 r. – Sąd Wojewódzki nie kwestionował istnienia w niniejszej sprawie związku funkcjonalnego pomiędzy przedmiotową nieruchomością a resztą majątku, która podlegała działaniu dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, a jedynie stwierdził, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego taki związek nie wynikał.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych, opartych na art. 153 i art. 135 p.p.s.a., a które to zarzuty zostały podniesione w związku z faktem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1521/17), skład orzekający pragnie wyjaśnić, że w/w wyrok zapadł w sprawie zainicjowanej sprzeciwem, wniesionym przez m. st. Warszawa od poprzednio wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Miast w tej sprawie (w ujęciu materialnoprawnym) decyzji (decyzji z dnia 28 sierpnia 2017 r.). Decyzją tą bowiem organ II instancji początkowo uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2014 r., przekazując jednocześnie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nie zgadzając się z tego rodzaju rozstrzygnięciem, m. st. Warszawa wniosło zaś wspomniany sprzeciw, a który Sąd Wojewódzki uwzględnił stwierdzając w szczególności przy tym, że w niniejszym przypadku (cyt.): " organ odwoławczy mógłby zawrzeć własną ocenę prawną co do istoty sprawy i odnieść się do (...) oceny organu pierwszej instancji". Podkreślić jednak trzeba, że jak zaznaczył na wstępie swoich rozważań Sąd w w/w sprawie (tj sprawie sygn. akt I SA/Wa 1521/17), z tego powodu, iż przedmiotem orzekania był w niej tylko sprzeciw (a nie skarga na decyzję Ministra), w tej sprawie Sąd (po myśli art. 64 b § 1 p.p.s.a.) oceniał (cyt.): "jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.".

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że rozpoznając sprawę na skutek wniesienia sprzeciwu, sąd administracyjny, przedstawiając ogólnie stan faktyczny, w którym została wydana decyzja objęta sprzeciwem oraz wyjaśniając swoje stanowisko, siłą rzeczy musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego wyroku nawiązywać do tematyki związanej z daną sprawą. Okoliczność jednak, że co innego jest przedmiotem postępowania zainicjowanego sprzeciwem a co innego jest przedmiotem sprawy wywołanej wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, powoduje, iż nie można utożsamiać obu tych postępowań i przyjmować, że niezależnie od tego, czego dotyczyła dana wypowiedź sądu administracyjnego, zawarta w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie ze sprzeciwu, to – miała ona moc wiążącą – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – w sprawie, w której sąd administracyjny rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną. Pamiętać bowiem trzeba, że kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw jest kontrolą ograniczoną. Sprowadza się ona tylko do zbadania, czy te uchybienia decyzji wydanej przez organ I instancji, których istnienie stwierdził organ II instancji, uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny nie ocenia zatem sprawy w sposób wszechstronny, zwłaszcza, że ponieważ w postępowaniu tym nie biorą udziału pozostałe strony postępowania, to nie są mu w pełni znane takżeich stanowiska. Tym samym w postępowaniu takim sąd administracyjny nie ma uprawnień do przesądzenia o kwestiach merytorycznych.

Ponadto, w realiach rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba również, że zakres materiału dowodowego, jakim dysponował Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony obecnie wyrok nie był tożsamy z tym, w stosunku do którego wypowiadał się Sąd orzekający w sprawie ze sprzeciwu. Po wydaniu wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1521/17), Minister prowadził bowiem dalsze postępowanie dowodowe w tej sprawie ( występując m. in. do Archiwum Akt Nowych i do Muzeum [...]) a w wyniku którego to postępowania zgromadził szereg nowych dokumentów.

Z tych powodów nie można było w sprawie, zainicjowanej skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2019 r., czyli w sprawie, w której – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. – sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygać w sposób wszechstronny (bez związania nawet treścią skargi) twierdzić, że tylko z tego względu, iż w wyroku wydanym w sprawie ze sprzeciwu, to jest w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1521/17), Sąd uwzględnił ów sprzeciw, to obecnie, mimo, że aktualnie sądowa kontrola działalności administracji publicznej była dokonywana w sposób o wiele szerszy i obejmowała także nowo pozyskane dokumenty (a więc była tożsama z poprzednią kontrolą) a doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że zaskarżona decyzja, która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji, w sposób istotny naruszała przepisy proceduralne, to - uchylając zaskarżoną decyzję - Sąd ten nie był uprawniony do jednoczesnego uchylenia także decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 września 2014 r.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej, takie rozumienie art. 153 i art. 135 p.p.s.a., jakie zaprezentowano w skardze kasacyjnej, nie było prawidłowe. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, skoro skarżący – jak wyżej to omówiono – nie zakwestionował skutecznie ustaleń dokonanych przez Sąd Wojewódzki a Sąd ten, po dokonaniu w tej sprawie wszechstronnej kontroli działalności organów administracji publicznej i obejmującej przy tym także nowy materiał dowodowy uznał, że organy obu instancji naruszyły w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej, to był uprawniony do wydania wyroku także na podstawie art. 135 p.p.s.a.

W świetle tego co zostało wyżej powiedziane nie można było także poszczególnych wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego, wyrwanych przy tym z pewnego kontekstu, a zawartych w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1521), traktować jako wiążących ocen prawnych w sprawie, w której właśnie kwestie merytoryczne miały szczególnie ważne znaczenie. Ponadto niezależnie także od powyższego, słusznie zauważał uczestnik postępowania – A. R. w piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r., iż Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie dokonał odmiennej oceny prawnej względem w/w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. Nikt bowiem obecnie nie kwestionował poglądu, że na spornym gruncie w ogóle istniała szkoła, która była przeznaczona dzieci chłopskich, a o czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – przesądzać miał wyrok wydany w sprawie ze sprzeciwu. Kwestia sporna sprowadzała się bowiem tylko do tego, kiedy tego rodzaju szkoła na tym terenie istniała tj, czy w dacie wejścia w życie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej istniejąca na tym terenie szkoła miała taki właśnie charakter, czy też była to szkoła powszechna, rozumiana jako zapewniająca nauczanie powszechne.

Z tych więc powodów zarzut oparty na art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, nie był trafny.

Nie był także uzasadniony zarzut obrazy prawa materialnego, w postaci art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – (cyt.) "poprzez błędne przyjęcie, że brak jest związku funkcjonalnego przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] z obrębu [...] a nieruchomością ziemską [...] i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega pod działanie dekretu o reformie rolnej".

Jak wyżej to bowiem wyjaśniono, Sąd Wojewódzki, przyjmując, że (cyt.): "materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, w konsekwencji stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony" nie przesądził o podleganiu przedmiotowej nieruchomości pod działanie w/w dekretu PKWN. Zauważył tylko, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikał zawiązek funkcjonalny przedmiotowej nieruchomości z nieruchomością ziemską "[...]". Tym samym należało przyjąć, że Sąd I instancji ani nie zastosował, ani też nie odmówił ostatecznie zastosowania w tej sprawie wspomnianego przepisu, gdyż z uwagi na brak prawidłowych ustaleń faktycznych – zdaniem tego Sądu – kwestia ta przedstawiała się jako przedwczesna.

Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.