Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1464/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 937/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: organ odwoławczy) z [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Burmistrz Gminy [...] w decyzji z [...] kwietnia 2015 r., znak [...], na podstawie art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku J. S. z 23 sierpnia 2007 r. – po uchyleniu decyzji nr [...] z [...] marca 2013 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budowie budynku garażowo-gospodarczo-magazynowego (magazyn papieru toaletowego, ręczników papierowych, worków na śmieci, rolek kasowych, itp.) na terenie działki nr [...] położonej w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wyznaczył w sposób określony w § 3 ust. 1 – 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - na mapie katastralnej w skali 1:1000 wokół wnioskowanej działki obszar analizowany. Front wnioskowanej działki wynosi ok. 75 m, max obszar analizowany 3 x 75,0 m = 225 m. W analizowanym obszarze znajduje się 67 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną, jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z dobudowanym budynkiem usługowym (nr [...] – handel częściami samochodowymi, akcesoria samochodowe, wymiana ogumienia) oraz jedna działka zabudowana budynkami usługowymi – kamieniarz (dz. nr [...]). Wnioskowana działka dostępna jest z drogi gminnej oznaczonej numerem geodezyjnym [...], działka nr [...] (zakład kamieniarski) z ul. W. – drogi powiatowej, natomiast działka nr [...] (budynek mieszkalny z dobudowana częścią usługową) posiada wejście z ul. W. (droga powiatowa) i oznakowana jest nr porządkowym [...] przyporządkowanym do numeracji ul. W. (droga powiatowa), od strony drogi gminnej oznaczonej nr [...] działka nr [...] posiada dodatkowe włączenie. Organ podkreślił, że w obszarze analizowanym spośród 67 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną tylko na dwóch działkach prowadzona jest działalność usługowa. Przy czym działka nr [...] (zakład kamieniarski) dostępna jest wyłącznie z drogi powiatowej, czyli nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co wnioskowana działka, zatem nie będzie brana pod uwagę przy analizie funkcji obiektów budowlanych. Działka nr [...] (handel częściami samochodowymi) położona jest na skrzyżowaniu dróg: drogi powiatowej – ul. W. i drogi gminnej nr [...], jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym czterokondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 120 m² oraz budynkami usługowymi: parterowy i parter z podpiwniczeniem o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 582 m². Mając na uwadze opisane okoliczności organ stwierdził, że teren w skład którego wchodzi wnioskowana działka jest oddzielony obszarem leśnym od pozostałej zabudowy i tworzy obszar spójny urbanistycznie i architektonicznie o określonej funkcji zabudowy tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem na tym terenie, a jej budowa (wolnostojący budynek garażowo-gospodarczo-magazynowy) w przyszłości stanowić by mogła kontynuację funkcji dla innych magazynów, które mogłyby być planowane na tym terenie.

Odwołanie od opisanej decyzji złożył J. S. wnosząc o jej zmianę i wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W decyzji z [...] maja 2015 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy planowane zamierzenie jest kontynuacją funkcji, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że działka nr [...] posiada wejście od strony ul. W. – drogi powiatowej i oznakowana jest numerem porządkowym do tej ulicy, znajduje się ona na skrzyżowaniu dróg ul. W. (drogi powiatowej i drogi gminnej nr [...]). Zabudowa tej działki wpisuje się w zabudowę zrealizowaną wzdłuż powiatowej ul. W., gdzie usytuowane są budynki wielokondygnacyjne mieszkalne z budynkami towarzyszącymi i budynkami usługowymi. Na działce tej posadowiony jest budynek mieszkalny czterokondygnacyjny i budynki usługowe.

Z uwagi na powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że zarówno zabudowa na działce [...] (zakład kamieniarski) jak i na działce nr [...], usytuowane przy innych drogach publicznych niż działka nr [...], nie mogą stanowić odniesienia do ustalenia kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy. Pozostałe 65 działek zabudowanych jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i brak jest działki zabudowanej obiektami, które mogłyby stanowić odniesienie do planowanej przez inwestora działalności.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucił jej :1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- przyjęciu, że zabudowa działki [...] wpisuje się w zabudowę zrealizowaną wzdłuż drogi powiatowej ul. W.,

- pominięcie faktu, że od ul. W. znajduje się wejście na działkę [...] jedynie dla pieszych a nie ma możliwości wjazdu pojazdów,

- pominięcie faktu, że dostęp do budynków, w których prowadzona jest działalność gospodarcza na działce [...], a także wjazd na teren tej działki znajduje się wyłącznie od strony drogi gminnej nr [...],

- pominięcie faktu, że pełny dostęp do nieruchomości [...], tj. zarówno dla pieszych jak i pojazdów, możliwy jest wyłącznie z drogi gminnej nr [...],

- pominięcie faktu, że nawet w przypadku wybudowania wjazdu na działkę [...] od ul. W. z uwagi na zabudowę nieruchomości, nie będzie możliwy dojazd do budynków w których prowadzona jest działalność gospodarcza, co jest o tyle istotne, że działalność ta dotyczy mechaniki pojazdowej;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wykluczenie z analizy działki nr [...].

Zdaniem skarżącego, obszar przyjęty do analizy przeczy twierdzeniu, że nieruchomość [...] wpisuje się w zabudowę przy ul. W.. Usytuowanie, powierzchnia, kształt oraz zabudowa tej działki wskazują, że stanowi ona początek linii zabudowy drogi gminnej nr [...]. Sam kształt tej działki - prostokąt, z dłuższym bokiem od strony drogi gminnej – z natury wyklucza zabudowę, która miałaby pełny dostęp, a więc również dla pojazdów, od ul. W.. Budynki gospodarcze w których prowadzona jest działalność gospodarcza, usytuowane są frontem do drogi gminnej i tylko od tej strony jest możliwy dojazd do nich, również wjazd na posesję możliwy jest wyłącznie od drogi gminnej. Jednocześnie od tej drogi możliwe jest także wejście na posesję dla pieszych. Powyższe oznacza, że pełny dostęp na posesję możliwy jest tylko od drogi gminnej. Zatem prowadzenie działalności na wspomnianej posesji możliwe jest tylko i wyłącznie dlatego, że wjazd na nią znajduje się od drogi gminnej. Powyższych okoliczności Kolegium w ogóle nie zbadało opierając wydane rozstrzygnięcie jedynie na numerze porządkowym nieruchomości. Według skarżącego, fakt istnienia działki na obszarze analizowanym z dostępem do drogi, choćby miała jeszcze dostęp do innej drogi powoduje, że winna ona być przedmiotem analizy. Nawet w sytuacji przyjęcia, że dokonana wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest prawidłowa, to w przypadku nieruchomości z dostępem do kilku dróg należy ustalić, który dostęp jest wiodący, a w rozpatrywanym przypadku byłaby to droga gminna nr [...], z której możliwy jest dostęp zarówno dla pojazdów jak i dla pieszych oraz umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 4 lutego 2016 r. sygn. II SA/Sz 937/15 wskazał, że obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Sąd I instancji wyjaśnił, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełniała warunki, o jakich mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego, wyznaczone na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, obejmowały obszar trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obejmując obszar o promieniu 225 m, a więc obszar zgodny z powołanym powyżej przepisem rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że w obszarze objętym analizą znajduje się 67 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i tylko na dwóch działkach prowadzona jest działalność usługowa. Przy czym działka nr [...] (zakład kamieniarski) dostępna jest wyłącznie z drogi powiatowej, czyli nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a działka nr [...] (handel częściami samochodowymi) położona jest na skrzyżowaniu dróg: drogi powiatowej – ul. W. i drogi gminnej nr [...]. Sąd I instancji przypomniał, że teren działki objętej wnioskiem oraz powstałego nowego osiedla domków jednorodzinnych oddzielony jest naturalną przegrodą – pasem leśnym o szerokość 50 m i 64 m po obu stronach drogi i powierzchni 2,18 ha – od pozostałej części zabudowy, w tym działek nr [...] i [...]. Według Sądu I instancji, organy administracji publicznej wyjaśniły w sposób rzetelny, jak kształtuje się zabudowa w obszarze analizowanym, przedstawiając jej funkcję podstawową i uzupełniającą. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie za racjonalne i celowe uznać należało odwołanie się nie tylko do zabudowy istniejącej na jedynej działce mogącej stanowić odniesienie dla planowanej zabudowy, tj. działce nr [...], ale do zasad zagospodarowania całego terenu objętego analizą, gdzie, jak powyżej wskazano, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, która oddzielana jest od działki nr [...] pasem lasu. W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również okoliczność, że ustalenie wnioskowanych przez skarżącego warunków zabudowy dla należącej do niego działki spowodować może przeobrażenie istniejącego osiedla domów jednorodzinnych w teren o zabudowie mieszanej, tj. mieszkaniowo-usługowej. Według Sądu I instancji, za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka należąca do skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności prawidłowo ustalono obszar analizowany oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem działki nr [...].

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie reprezentowany przez adw. J. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że wnioskowana działka nie spełnia warunków określonych tym przepisem niezbędnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przedmiotowa działka spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PostAdmU" w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ administracyjny, przed wydaniem decyzji, w sposób prawidłowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu, podczas gdy:

- organ administracyjny przeprowadził w istocie powtórną analizę urbanistyczną, uwzględniając w niej obecny stan zabudowy zagospodarowania terenu i oparł swoją decyzję na ustaleniach uwzględniających stan obecny, a nie stan z chwili wniesienia wniosku;

- organ administracyjny błędnie przyjął, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka należąca do skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena stanowiska Sądu wyrażonego w skarżonym wyroku musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie to stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie bowiem Sąd I instancji dokonał rozszerzającej wykładni omawianego przepisu i wskazał, że pomimo spełnienia warunku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, wydanie dla wnioskowanej działki decyzji o warunkach zabudowy stanowić będzie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Według skarżącego kasacyjnie, wartościowanie przez Sąd I instancji działek sąsiednich znajdujących się w analizowanym obszarze (a więc w obrębie 225 m) i sugerowanie się w istocie jedynie działkami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie nie znajduje żadnego oparcia w prawie. Faktem jest, że aż na dwóch działkach w analizowanym obszarze prowadzona jest działalność usługowa, przy czym jedna z tych działek, a więc działka nr [...] spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że ustalenie dla przedmiotowej działki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budowie budynku garażowo-gospodarczo-magazynowego, co w istocie stanowi połączenie inwestycji mieszkaniowej i usługowo-gospodarczej będzie sprzeczne z funkcją terenu, na którym znajduje się zarówno zabudowa mieszkalna jak i usługowa. Skarżący kasacyjnie podkreśla przy tym, że analiza inwestycji z punktu widzenia zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby nowa inwestycja nie naruszała ładu przestrzennego i nie kolidowała z istniejącym stanem rzeczy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonana przez Sąd I instancji ocena prawidłowości działań organu administracyjnego w zakresie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu jest błędna. Skarżący kasacyjnie uważa, że nie można pominąć faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od blisko 8 lat i wskazuje, że każdorazowo problemem była nieprawidłowość wyznaczania przez organ obszaru do analizy. Przewlekłość postępowania w tej sprawie doprowadziła do tego, że na przestrzeni 8 lat zmianie uległa zabudowa analizowanego obszaru. W tym czasie powstało między innymi osiedle domków jednorodzinnych. W momencie, gdy po raz pierwszy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], organ prawidłowo wyznaczył obszar, to na przeszkodzie wydania decyzji pozytywnej stanęły argumenty, które nie istniały w chwili składania wniosku. Według skarżącego kasacyjnie za bezprzedmiotowy w niniejszej sprawie należy uznać argument, że planowana inwestycja mogłaby stać w sprzeczności z obecnie powstałym zagospodarowaniem terenu, a jej budowa mogłaby w przyszłości stanowić kontynuację funkcji dla innych magazynów, które mogłyby być planowane na tym terenie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, które odmawia wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na istnienie w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej powstałej kilka lat po złożeniu przez skarżącego wniosku stanowi sytuację kuriozalną, w której to wnioskodawca ponosi wszelkie negatywne konsekwencje nieudolnego działania organów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną w piśmie z 10 maja 2016 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej bez podania podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej. Powodem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, skutecznie przyjmować w tej sprawie, że z naruszeniem art. 7 oraz 77 k.p.a. podjęto zaskarżoną decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt przedmiotowej sprawy w powiązaniu z motywami zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznych wniosków, że Sąd I instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym trafnie wypowiedział się w zakresie spełniania przez sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu warunków o jakim mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka należąca do skarżącego. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności prawidłowo ustalono obszar analizowany oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem działki nr [...].

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że nie można pominąć faktu, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od blisko 8 lat, a odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na istnienie w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej powstałej kilka lat po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku stanowi sytuację kuriozalną wskazać należy, że decyzja administracyjna musi mieć walor aktualności w zakresie ustaleń faktycznych. Organ posługujący się analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: analiza), sporządzoną na użytek niniejszego postępowania wykazał, że dokument ten został poddany ocenie z punktu widzenia aktualnego stanu faktycznego. W sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a więc lokalizowanych na terenach dla których nie ma obowiązującego planu ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy z uwzględnienie aktualnie występującej zabudowy. Aktualność analizy nie jest zatem wymogiem formalnym, a ma na celu prowadzenie postępowania wyjaśniającego uwzględniającego aktualne zagospodarowanie terenu.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie powiązał tego zarzutu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w części tekstowej analizy (a powtórzono następnie w treści decyzji), w obszarze objętym analizą znajduje się 67 działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i tylko na dwóch działkach prowadzona jest działalność usługowa. Przy czym działka nr [...] (zakład kamieniarski) dostępna jest wyłącznie z drogi powiatowej, czyli nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a działka nr [...] (handel częściami samochodowymi) położona jest na skrzyżowaniu dróg: drogi powiatowej – ul. W. i drogi gminnej nr [...]. Wskazano również, że teren działki objętej wnioskiem oraz powstałego nowego osiedla domków jednorodzinnych oddzielony jest naturalną przegrodą – pasem leśnym o szerokość 50 m i 64 m po obu stronach drogi i powierzchni 2,18 ha – od pozostałej części zabudowy, w tym działek nr [...] i [...].

Sąd I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy miał podstawy, aby stwierdzić, że działka skarżącego wraz z zabudowanymi działkami znajdującymi się w bezpośrednim sąsiedztwie (do granicy lasu), tworzą obszar spójny urbanistycznie i architektonicznie o określonej funkcji zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jej zabudowa wolnostojącym budynkiem garażowo-gospodarczo-magazynowym w przyszłości stanowić by mogła kontynuację funkcji dla innych magazynów, które mogłyby być planowane na tym terenie. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, który podzielił ocenę organów obu instancji, że inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.), w zakresie kontynuacji istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że podstawowym warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istnienie chociaż jednej zabudowy podobnej do zabudowy objętej wnioskiem i nie wykluczył jednocześnie możliwości uwzględnienia, w ramach prowadzonego postępowania, również pozostałych elementów wpływających na zasady zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadnie argumentuje również Sąd I instancji, że za racjonalne i celowe uznać należało odwołanie się nie tylko do zabudowy istniejącej na jedynej działce mogącej stanowić odniesienie dla planowanej zabudowy, tj. działce nr [...], ale do zasad zagospodarowania całego terenu objętego analizą, gdzie, dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazać należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego kasacyjnie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna, która oddzielona jest od działki nr [...] pasem lasu. Ustalenie wnioskowanych przez skarżącego warunków zabudowy dla należącej do niego działki spowodować może przeobrażenie istniejącego osiedla domów jednorodzinnych w teren o zabudowie mieszanej, tj. mieszkaniowo-usługowej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.