Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 957/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7,77,80,107 § 1 i 3 art 189f § 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 3 § 2 pkt 1 art 106 § 3 art 141 § 4 art 151 art 182 § 2 art 183 § 1 i 2 art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Iwona Bogucka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 907/21 w sprawie ze skargi J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2022 r. oddalił skargę J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W." w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu niezbędnych kosztów postępowania. Dodatkowo skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieprawidłową kontrolę przez Sąd postępowania przeprowadzonego przed organami obu instancji, przejawiającą się w przyjęciu, że ustalenia poczynione przez organy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzą do stwierdzenia, że prawidłowym było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, podczas gdy organy obu instancji zaniechały podjęcia działań niezbędnych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło organy do pominięcia okoliczności mających znaczenie w przedmiotowym postępowaniu, zaś Sąd w sposób całkowicie błędny zinterpretował treść przepisu art. 189f § 2 i 3 kpa oraz zaniechał podjęcia jakiejkolwiek analizy ogólnodostępnych wytycznych tj. "Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii, Nr GIWpr. 020101-1/2015" z 11 lutego 2015 r. w sprawie postępowania powiatowych lekarzy weterynarii przy przeprowadzaniu kontroli gospodarstw utrzymujących zwierzęta pod względem dobrostanu zwierząt oraz raportowania o przeprowadzanych kontrolach gospodarstw utrzymujących zwierzęta pod względem dobrostanu zwierząt z elementami zwalczania chorób zakaźnych, a także zawartych w "Instrukcji przeprowadzania urzędowych kontroli w zakresie możliwości śledzenia produktów pochodzenia zwierzęcego i znakowania, Nr GIW bż-500-1/10" z 23 marca 2010 r. oraz "Wytycznych dla urzędowych lekarzy weterynarii dotyczących przeprowadzania kontroli w rzeźniach w zakresie dobrej praktyki higienicznej (GHP) i dobrostanu zwierząt Nr GIWbż-500-2/12" z 25 maja 2021 r., z których wynika, iż Powiatowi Lekarze Weterynarii w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości po kontroli podmiotu wydają zawsze decyzję administracyjną, w której mogą zawrzeć postanowienie organu nakazujące usuniecie nieprawidłowości w określonym czasie, która to okoliczność potwierdzona została też przez organ w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2021 r., przy czym Sąd całkowicie pominął i zbagatelizował w swoich rozważaniach to, że wszelkie wytyczne Inspekcji Weterynaryjnej w tego rodzaju sprawach nie przewidują możliwości wydania przez organ samodzielnego postanowienia o nakazaniu usunięcia stwierdzonych naruszeń - w oderwaniu od decyzji;

2) art. 141 § 4 ppsa przez brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie oraz nieodniesienie się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, a w szczególności, co do podniesionej okoliczności, że organ w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2021 r. potwierdził, że skarżący spełnił przesłanki określone w art. 189f § 2 pkt 1 oraz 189f § 2 pkt 2 kpa, a zatem błędnie przyjął, że organ nie działał w trybie art. 189f § 2 kpa, pomimo że organ na mocy postanowienia zawartego w decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. nakazał skarżącemu usunięcie niezgodności opisanych w protokole z kontroli nr [...] w ciągu 30 dni, które to niezgodności zostały usunięte w terminie, co organ potwierdził po ponownej kontroli zakładu skarżącego oraz w decyzji nr [...].

Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:

1) Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii, Nr GIWpr. 020101-1/2015, z 11 lutego 2015 r., w sprawie postępowania powiatowych lekarzy weterynarii przy przeprowadzaniu kontroli gospodarstw utrzymujących zwierzęta pod względem dobrostanu zwierząt oraz raportowania o przeprowadzanych kontrolach gospodarstw utrzymujących zwierzęta pod względem dobrostanu zwierząt z elementami zwalczania chorób zakaźnych;

2) Instrukcji przeprowadzania urzędowych kontroli w zakresie możliwości śledzenia produktów pochodzenia zwierzęcego i znakowania, Nr GIW bż-500-1/10, z 23 marca 2010 r.;

3) Wytycznych dla urzędowych lekarzy weterynarii dotyczących przeprowadzania kontroli w rzeźniach w zakresie dobrej praktyki higienicznej (GHP) i dobrostanu zwierząt Nr GlWbż- 500-2/12 wytycznych Inspekcji Weterynaryjnej Głównego Inspektoratu Weterynarii

- na okoliczność wydawania postanowień nakazujących usunięcie stwierdzonych niezgodności, które następnie zamieszczane są w decyzji organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie organy weterynarii, w wyniku przeprowadzenia kontroli w zakładzie produkcyjnym skarżącego, stwierdziły wystąpienie znacznej ilości naruszeń przepisów sanitarnych dotyczących postępowania z surowcem, wyrobami i produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. W wyniku tych działań organy wszczęły postępowanie w przedmiocie usunięcia stwierdzonych niezgodności oraz odrębne postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kar pieniężnych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, które zakończyło się nałożeniem kar pieniężnych w łącznej kwocie 29 000 zł.

Istota rozpoznawanej spraw sprowadza się z kolei do rozstrzygnięcia sporu, czy wobec usunięcia nieprawidłowości na podstawie odrębnej decyzji organ orzekający o nałożeniu kary pieniężnej w związku ze stwierdzeniem tych nieprawidłowości ma obowiązek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w związku z treścią art. 189f § 2 i 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 189f kpa w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa (§ 2 pkt 1) lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2 pkt 2). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3). Odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej jest zatem obowiązkiem organu wyłącznie w sytuacji, gdy wszczęta przez niego została procedura opisana w art. 189f § 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że procedura taka nie została wszczęta, a w szczególności nie można jej upatrywać, jak tego chce autor skargi kasacyjnej, w skierowaniu do kontrolowanego podmiotu nakazu usunięcia stwierdzonych w toku kontroli uchybień i ich wykonania przez kontrolowany podmiot. Tryb postępowania wynikający z art. 189f § 2 kpa jest bowiem trybem odrębnym od trybu usunięcia uchybień i przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ten drugi co do zasady polega na wydaniu decyzji wskazującej na stwierdzone uchybienia, nałożeniu na kontrolowany podmiot obowiązku ich naprawienia (usunięcia) i wyznaczeniu terminu na dokonanie tych czynności. Niedochowanie tego terminu skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji mającego na celu doprowadzenie stanu rzeczywistego do stanu zgodnego z prawem. Odmienną funkcję ma natomiast instytucja uregulowana w art. 189f § 2 i 3 kpa.

Zauważyć także należy, że w celu odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3 kpa niewystarczające jest ustalenie, że podmiot, na który kara miała zostać nałożona, usunął naruszenie prawa lub powiadomił właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, co może nastąpić w ramach postępowania w przedmiocie przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 189f § 2 kpa wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. zostało pozostawione uznaniu organu i nie wynika z akt sprawy, aby zostało w niej wydane postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie. Na postanowienie to nie przysługuje przy tym zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, nie przysługuje zatem także skarga na bezczynność w przypadku zaniechania wydania. Z tego powodu zarzuty pod adresem braku zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. nie mogą doprowadzić do wniosku, że jakiekolwiek uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w granicach przyznanego mu uznania uprawniony jest do wydania postanowienia z art. 189f § 2 bądź niewydania takiego postanowienia i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach ogólnych.

W rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie wprost stwierdziły, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów, w tym w szczególności celu prewencyjnego. W sytuacji takiej należało uznać, że nawet spełnienie przesłanek materialnych w postaci nadesłania dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa nie mogło stanowić wystarczającej okoliczności umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 3 kpa. Zasadnie zatem organy prowadzące postępowanie nie wyznaczyły skarżącemu w drodze postanowienia terminu na przedstawienie wspomnianych dowodów, przy czym, jak to wyżej podniesiono, z postanowieniem takim nie można utożsamiać obowiązku przywrócenia stanu zgodnego z prawem nałożonego na skarżącego odrębną decyzją i następującego po nim badania wykonania tej decyzji, w celu ewentualnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 189f § 2 i 3 tej ustawy należało uznać za niezasadny.

Jednocześnie odnosząc się do wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów jest zatem niedopuszczalne w sytuacji, w której wątpliwości takie się nie pojawiają. Jak wskazano to powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że nie doszło do wydania postanowienia na podstawie art. 189f § 2 kpa, a w szczególności że nieuprawnione jest utożsamianie z tym postanowieniem wydanej odrębnie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku przeprowadzonej u skarżącego kontroli. Skoro zatem wątpliwości takie nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z instrukcji załączonych do skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a także odnoszą się do istotnych w sprawie okoliczności. W szczególności należy stwierdzić, że brak było podstaw do uznania, że Sad pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i uzasadniając wyrok, pominął kwestię argumentu skarżącego wskazującego, że organ w decyzji nr [...] uznał, że skarżący spełnił przesłanki z art. 189f § 2 pkt 1 i 2 kpa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wprost odniósł się do tej kwestii i wniosków wyciąganych na podstawie tej okoliczności przez pełnomocnika skarżącego. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.