Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2304/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3par. 1, art. 134, art. 141 par. 4, art. 183, art. 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1,2,4,8,9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 20 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/16 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/16 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim dla obszaru oznaczonego PU, ustanowionego na działce nr [...] obręb [...] C., określa wysokość zabudowy do 15 m (pkt 1 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) i zasądził od Gminy P. na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miasta P. uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. stanowiące zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej powyższą uchwałą. Następnie pismem z dnia 6 maja 2013 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie w Studium parametrów i wskaźników, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zostały ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 11 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dwukrotne, odmienne głosowanie przez Radę Miasta o sposobie rozstrzygnięcia tych samych uwag na poszczególnych, osobnych sesjach Rady Miasta; art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości Spółki, co prowadzić będzie do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne; art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak jednoznacznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag Spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem Studium; art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy Studium wskazuje dla wyszczególnionych obszarów dozwoloną wysokość zabudowy w metrach, dozwoloną liczbę kondygnacji, maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, a także minimalne udziały procentowe powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia, są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium. Dla obszaru PU, na którym Spółka prowadzi działalność Studium przewiduje maksymalną wysokość zabudowy do 10 m. Tymczasem na terenie zakładu Spółki istnieją obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne o wysokości przekraczającej 15 m, np. silos cukru o wysokości 17,9 m. Ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na poziomie 15 m prowadzi więc do sprzeczności między Studium a stanem faktycznym i prawnym terenu. Skarżąca podniosła ponadto, że lista nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta P. uwag do projektu Studium została poddana pod rozstrzygnięcie Rady Miasta P. w ramach obrad XXXI sesji Rady Miasta P. odbytej w dniu 29 stycznia 2013 r. W trakcie sesji odbyło się głosowanie nad każdą z 81 uwag, a Rada Miasta zadecydowała o przyjęciu w sumie 22 z 81 nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag. Następnie, po przeprowadzeniu powyższego głosowania i przyjęciu/odrzuceniu poszczególnych uwag, Rada Miasta, motywując to dodatkowym wnioskiem do projektu Studium, zadecydowała o zdjęciu z porządku obrad projektu stosownej uchwały w tym zakresie. Na kolejnej sesji w dniu 26 lutego 2013 r., Rada Miasta po raz kolejny zagłosowała w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag, o których już rozstrzygała na poprzedniej sesji, tym razem przeprowadzając jedno, zbiorcze głosowanie co do wszystkich uwag. Natomiast 13 uwag, z których uwzględnieniem przez Radę Miasta nie chciał zgodzić się Prezydent, zostało poddanych pod ponowne głosowanie Rady Miasta, co doprowadziło do ich częściowego ponownego uwzględnienia i częściowego nieuwzględnienia, wbrew głosowaniom na poprzedniej sesji. Spółka zakwestionowała też włączenie działek nr [...] i [...] (w części) do obszaru MN o dominującej funkcji mieszkaniowej rodzinnej oraz działek nr [...], [...] i [...] (w części) do obszaru zieleni urządzonej ZU, uznając, że jest to niecelowe i nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktyczno-prawnych dotyczących w/w nieruchomości. Sporne działki od strony wschodniej sąsiadują bezpośrednio z terenami produkcyjnymi, na których zlokalizowany jest zakład skarżącej. Tereny te są zagospodarowane i wykorzystywane jako tereny produkcyjne od co najmniej 1872 r. Na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowana była zabudowa gospodarcza służąca obsłudze terenu produkcyjnego. Od strony południowej przedmiotowe działki sąsiadują z osiedlem domków jednorodzinnych, których budowa rozpoczęła się w 1996 r. Przeznaczenie spornych działek na funkcję budownictwa jednorodzinnego przy zignorowaniu funkcji produkcyjno - usługowej stanowi naruszenie zasad planowania. Ponadto skarżąca planuje działki nr [...] i [...] zagospodarować na potrzeby obsługi zakładu produkcyjnego, co wyklucza rzeczywiste powstanie na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie przeznaczenie działek narusza zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez niedostosowanie funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Podobne uwagi dotyczą funkcji ZU planowanej na spornych działkach. Funkcja ta została wprowadzona na działkach z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego Dworu C., jednak z pominięciem aktualnego, faktycznego stanu zagospodarowania działek. Teren przeznaczony pod ZU, w szczególności w obrębie i na granicy z działkami nr [...], [...] i [...] jest terenem zurbanizowanym, na którym od dziesiątek lat zlokalizowana jest już zabudowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz komunikacyjną. Wobec tego niezasadnym jest ograniczanie funkcji terenu do zieleni urządzonej, gdyż w rzeczywistości jest to obszar zurbanizowany, częściowo zamieszkiwany przez osoby fizyczne (działka nr [...]), a częściowo służący obsłudze infrastrukturalnej zakładu Spółki. Skarżąca podniosła również, że ze sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę wynika, że dla obszaru zieleni urządzonej dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich. Jednakże, analogiczny, jasny i precyzyjny zapis nie znalazł się w Studium. Doszło zatem do sprzeczności pomiędzy rozpatrzeniem uwag, a brzmieniem Studium.

Spółka wnosiła także, aby w obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU uwzględnić ulicę B.. Zgłoszona uwaga w tym zakresie nie została uwzględniona ze wskazaniem, iż w Studium wprowadzono drogi stanowiące podstawowy układ komunikacyjny miasta. W Studium wprowadzono zatem jedynie część ulicy B. od ul. C. w stronę obrzeży miasta, a nie wprowadzono części ulicy B. od ulicy C. w stronę W.. W ocenie Spółki jest to sprzeczne z zasadami sztuki planistycznej. Nie może być bowiem tak, że część jednej i tej samej ulicy B. zostaje zaznaczona w Studium, a część nie.

Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w P.. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienia istotnych elementów podstawy prawnej wyroku. W ocenie NSA ogranicza się tylko do kilku wątków podniesionych w skardze, nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnia, poprzestając na przytoczeniu treści zaskarżonego Studium lub obowiązujących przepisów, albo opisaniu stanu faktycznego sprawy. Zawiera także braki w zakresie przedstawienia stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do zarzucanej przez skarżącego niedopuszczalności określenia w Studium wskaźnika wysokości zabudowy. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do twierdzeń skarżącego uniemożliwia ustalenie dlaczego Sąd I instancji podziela stanowisko organu, zgodnie z którym ustalona w Studium wysokość ma charakter parametru uśrednionego i może różnić się od minimalnych i maksymalnych wysokości zabudowy ustalanych w planach miejscowych. Nie wiadomo co Sąd miał na myśli pisząc o parametrze uśrednionym i czy jest to jego zdaniem parametr urbanistyczny, a jeśli tak, to jakie argumenty za tym przemawiały. W skardze i piśmie procesowym skarżący wywodził, powołując się na poglądy jednolicie przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że niedopuszczalne jest określanie w Studium ustalania wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Do tego stanowiska Sąd I instancji w ogóle się nie ustosunkował. Sąd I instancji nie przytoczył też przepisów dotyczących umieszczania w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie MPZP) i nie zestawił ich z regulacją dotyczącą treści Studium (art. 10 ust. 2 pkt 2). W ocenie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony w także w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotyczącej funkcji przewidzianych w Studium dla poszczególnych terenów. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do przytoczenia treści Studium, nie dokonał jednak jej oceny. Sąd nie ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], ograniczając się jedynie do jednego zdania oceny, a mianowicie stwierdzając, że "powyższe ustalenia wskazują, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...], [...], [...], [...] są zgodne ze stanem faktycznym". Sąd I instancji nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w sprawie Studium, oceniał jej treść z punktu widzenia zgodności ze stanem faktycznym, a nie zgodności ze stanem prawnym. Sąd I instancji nie wyjaśnił też podstawy prawnej do powołania się w zaskarżonym wyroku na miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. z 1994 r., który utracił ważność dnia 1 stycznia 2003 r., a więc kilka lat przed opracowaniem aktualnego projektu Studium oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1998 r., zmieniane w całości właśnie w toku przedmiotowej procedury planistycznej. Sąd I instancji nie wyjaśnił, jakie wnioski wysuwa z tych aktów, ograniczając się do enigmatycznego stwierdzenia, że obszar działek nr [...], [...], [...], [...] nie jest "historycznie związany z obowiązującą na nich funkcją produkcyjną". Sąd nie rozważył także podniesionych w skardze i dodatkowym piśmie procesowym zarzutów w zakresie naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. Nie wyjaśnił dlaczego nie oparł się na treści orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] W o uznaniu za zabytek dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w C. wraz z otaczającym drzewostanem (a więc bez parku podworskiego), lecz przywołał treść aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, sugerujących położenie nieruchomości na obszarze parku podworskiego. Także zatem część uzasadnienia wyroku dotycząca parku podworskiego jest nieprawidłowa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest też zasadny w odniesieniu do części uzasadnienia wyroku poświęconej sposobowi głosowania przez Radę Miasta nad zgłoszonymi wnioskami do projektu uchwały w sprawie Studium. Sąd I instancji do zarzutów z tym związanych się nie odniósł, nie dokonał też prawidłowej oceny legalności procedury podejmowania uchwał dotyczących wniosków do projektu Studium, ograniczając się do jednozdaniowej oceny przegłosowania zdjęcia z porządku obrad XXXI Sesji Rady Miasta P. projektu uchwały zamieszczonej na druku nr 540 stwierdzając, że "konsekwencją tego jest to, że wszystkie czynności związane z tym punktem obrad należało uznać za niebyłe". To enigmatyczne stwierdzenie nie wyjaśnia, dlaczego Sąd uznając, że w dniu 26 stycznia 2013r. skutecznie zdjęto z porządku obrad projekt uchwały dotyczący uwag zgłoszonych do projektu Studium i wszystkie czynności związane z tym punktem należało uznać za niebyłe, nie zakwestionował zgodności z prawem zbiorczego głosowania nad tymi uwagami na następnej sesji Rady Miasta w dniu 26 lutego 2013r. Sąd nie zajął wyraźnego stanowiska co do zgodności z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzonego głosowania zbiorczego nad zgłoszonymi uwagami, podczas gdy jednolite w dotychczasowym orzecznictwie sądowym jest stanowisko o konieczności odrębnego głosowania nad każdym z wniesionych wniosków. Ponadto Sąd, w ślad za organem, przytoczył niepełną treść wniesionej przez skarżącą uwagi do projektu Studium (str. 17 uzasadnienia wyroku), pomijając jej końcowy fragment. Pominął również fakt, że w przepisie Studium także nie zawarto pełnej treści uwagi, pomijając jej ostatnią część. Wniosek Sądu, że uwzględniono tę uwagę w przepisie Studium, nie jest zatem uprawniony. Wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a nie spełnia również część uzasadnienia dotycząca przebiegu ul. B. ograniczająca się do konkluzji, że "nie ma charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta", bez wyjaśnienia motywów tego wniosku, a więc bez dokonania oceny ustaleń organu.

NSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wskazać jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę swojego rozstrzygnięcia oraz jaka jest podstawa prawna tego rozstrzygnięcia i wyczerpująco tę podstawę prawną wyjaśnić. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I Instancji winien zatem uwzględnić treść obowiązujących przepisów materialnych i proceduralnych do oceny legalności zaskarżonej uchwały, odnosząc je do oceny stanu faktycznego w tej sprawie, w tym w szczególności do przeprowadzonej w sprawie procedury uchwałodawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że skarżąca Spółka od 2008 r. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], C., o powierzchni 7.7986 ha, w ramach której powierzchnia 5.4759 ha stanowi tereny zabudowy przemysłowej w pozostałej części to grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, tereny zurbanizowane niezabudowane, rowy. Od 10 maja 2011 r. jest właścicielem działki nr [...] w obrębie Nr [...], C., o powierzchni 656 m², położonej przy ul. B. 1, w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Z kolei od 5 stycznia 2011 r. jest współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] w obrębie Nr [...], C., o powierzchni 1250 m², położonej przy ul. B. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Drugim współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] jest E. Sp. z o.o., której jak wynika z aktu notarialnego umowy zamiany z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżąca jest następcą prawnym. Również od 29 października 2010 r. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], C., o powierzchni 814 m², położonej przy ul. B. 5, w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...] w obrębie Nr [...], C., o powierzchni 919 m², położona przy ul. B. 3, stanowi własność Gminy P. i znajduje się m.in. we współużytkowaniu wieczystym skarżącej. Z repliki na odpowiedź na skargę wynika, że skarżąca od 2012 r. jest współużytkownikiem wieczystym tej działki – okoliczność ta została potwierdzona wypisem z księgi wieczystej. Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że na terenie działki nr [...] znajduje się oficyna wschodnia w stanie bardzo zaniedbanym. Jak wynika z ustaleń Studium działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej literą I. Strefy funkcjonalne są to obszary o zbliżonych bądź powiązanych kierunkach rozwoju, docelowo wyznaczające główne struktury funkcjonalno-przestrzenne. Strefa I:G., C., to obszar zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim. W strefie tej przewiduje się intensywny rozwój terenów zabudowy jednorodzinnej. Rezerwy terenu przeznaczone pod zabudowę są bardzo duże, ale wymagają znaczących inwestycji infrastrukturalnych. Patrząc na załącznik graficzny 2a do zaskarżonej Uchwały widać, że w strefie I, obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wypełniają prawie w całości obszar tej strefy. W strefie I funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN może towarzyszyć uzupełniająco funkcja mieszkalna wielorodzinna, usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Z załącznika graficznego 2a widać również, że zasadnicza część obszaru o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN znajduje się na obszarze niezurbanizowanym, na którym przewiduje się dopiero rozwój tej funkcji. Pojęcie rozwój funkcji na obszarze niezurbanizowanym, w załączniku nr 2 do uchwały, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie niezagospodarowane, wskazane pod zabudowę. Natomiast część tego obszaru, w tym działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze zurbanizowanym, na którym podstawowym działaniem urbanistycznym jest kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym. Pojęcie kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie zagospodarowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta i które nie będą podlegać przekształceniom. Kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym dotyczy także działek [...], [...] i [...]. W strefie I występują dwie enklawy, na obszarze których przewiduje się kontynuację funkcji produkcyjno-usługowej - PU. Jedną z tych enklaw jest działka [...], na której skarżąca prowadzi działalność produkcyjną. Na obszarze znajdującym się na wschód od działki [...] do drogi klasy GP Studium przewiduje rozwój funkcji produkcyjno-usługowej – PU na obszarze niezurbanizowanym. Z załącznika graficznego 2a do Uchwały widać również, że obszary na południe i zachód od działki nr [...] są to obszary, na których występuje kontynuacja funkcji mieszkaniowej. W strefie I przewiduje się również obszary zieleni urządzonej - ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru. W granicach tego obszaru znajdują się działki nr [...], [...] i część działki [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że trafnie skarżąca zakwestionowała przyjętą w studium wysokość zabudowy do 15 m na obszarach o dominującej funkcji produkcyjno-usługowej - PU w odniesieniu do działki nr [...]. W strefie I przewiduje się funkcję produkcji nieuciążliwej, usługowej, handlowej, magazynowi-składowej, przestrzenie publiczne i inne funkcje towarzyszące. W obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ustalono wysokość zabudowy do 15 m i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 90%. Sąd przytoczył treść art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 12[...], zwane dalej "rozporządzeniem") i stwierdził, że wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 rozporządzenia. Niedopuszczalne jest zatem określanie w Studium wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym Rada, określając wysokość w Studium, naruszyła ww. przepisy prawa, a mając na uwadze prowadzoną przez spółkę działalność na dz. nr [...] oraz charakter znajdujących się tam zabudowań doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zapisów studium w zakresie przyjętej na działce [...] wysokości zabudowy.

Sąd nie uwzględnił pozostałych zarzutów skargi, stwierdzając, że projektując w Studium przeznaczenie terenu pozostałych działek wymienionych w skardze gmina wpłynęła na uprawnienia skarżącej w sposób nie wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych jej przez prawo. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Jak wynika z akt sprawy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany studium została podjęta 29 maja 2007 r. Jak wynikało z ewidencji gruntów i budynków działka [...], [...] i [...] stanowiły tereny zurbanizowane niezabudowane, zaś dz. [...] tereny zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca uzyskała tytuł prawny do tych działek na przestrzeni lat 2010-2012. Procedura uzyskiwania stosownych opinii i uzgodnień odbywała się zaś w latach 2011-2012r. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby w toku uchwalania studium nie uwzględniono stanu prawnego ww. działek. Jak wynika bowiem z wyjaśnień uzyskanych na rozprawie inwestycje, jakie poczyniła Spółka na należących do niej działkach, prowadzone były równolegle z uchwaleniem Studium tj. 2012-2013 r. (powstał parking). Zaś sam fakt nabycia ww. działek przez skarżącą i plany jakie towarzyszyły jej przy ich nabywaniu nie jest wystarczającą okolicznością do uznania, że doszło na nich do zmian w zakresie dotychczasowego ich przeznaczenia i zagospodarowania, jakie wynikało z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu uchwalając Studium Rada nie naruszyła zasady proporcjonalności, przyjęte przez nią rozwiązania uwzględniają interes ogółu mieszkańców, co znajduje wyraz właśnie w odniesieniu do ww. działek. Ustanawiając m.in. na działce nr [...] obszar PU tj. o dominującej funkcji produkcyjno -usługowej, przy czym mowa tu jest o produkcji nieuciążliwej, w studium przewidziano jej rozwój na znacznym obszarze, ale po stronie wschodniej ww. działki, a więc z wyłączeniem działek [...], [...], [...], [...]. Sąd wskazał, że w poprzedzających zaskarżone studium opracowaniach planistycznych (plan z 1994 r. i studium z 1998 r.) działki te nigdy nie były przeznaczone na cele produkcyjne. Funkcją dominującą na nich była funkcja mieszkaniowa. Obecnie działki [...] i część dz. [...] posiadają także dominującą funkcję mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniającą wielorodzinną, usługową, dopuszcza się na nich także lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich (zabudowa mieszkaniowa i obiekty objęte ochrona konserwatorską) przyjęta funkcja uwzględnia więc walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, jak również dziedzictwa kulturowego określone w art. 10 ust. 1 ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, iż przyjęta w studium dla tych działek funkcja narusza interes prawny skarżącej w stopniu uzasadniającym konieczność unieważnienia zaskarżonego aktu.

Odnosząc się do kwestionowanego przez skarżącą ustalenia m.in. na działkach [...], [...] i części dz. [...] obszaru zieleni urządzonej – ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru, Sąd wskazał, że przyjęcie ww. funkcji na działkach należących do skarżącego narusza jego interes prawny, ale naruszenie to jest uzasadnione, bowiem wynika z okoliczności faktycznych i prawnych oraz przyjętych przez Miasto rozwiązań w zakresie najlepszej formy zagospodarowania tego obszaru przy uwzględnieniu interesu ogółu. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż skarżąca nabywając ww. działki miała świadomość ograniczeń wynikających z ich zagospodarowania. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia 10 maja 2011 r., dotyczącego umowy sprzedaży działki nr [...] przez Gminę Miasto P. na rzecz D. Sp. z o.o., przy akcie tym wylegitymowano się zaświadczeniem wydanym dnia 12 października 2010 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta P., znak [...]. Z zaświadczenia tego wynika, że działka nr [...] położona przy ul. B. 1 w P. – C., stanowi część obszaru parku podworskiego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], data wpisania [...] marzec 1962 r., chronionego prawnie ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również z aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 2011 r. dotyczącego umowy zamiany wynika, że działka nr [...], przy ul. B. 7 w P. położona jest na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu [...] marca 1962 r. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią. A zatem, ustalając obszar ZU organ uwzględnił uwarunkowania wynikające z ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z dnia [...] marca 1962 r. o uznaniu za zabytek dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w C. pow. G. wraz z otaczającym drzewostanem. W rejestrze zabytków pod nr [...], wpisany jest zespół dworski: dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna znajdujący się w C. przy ul. B.. Zespół "dworsko-parkowy" w C. przy ul. B. znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej. Strefa A jest strefą pełnej ochrony konserwatorskiej, obejmująca obszary szczególnie wartościowe, do bezwzględnego zachowania. Powyższe wskazuje na zasadność objęcia funkcją zieleni urządzonej – ZU działek nr [...] (zabudowana oficyną), [...] i części [...]. Obowiązkiem organu uchwalającego Studium jest bowiem m.in. uwzględnienie stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy), co w niniejszej sprawie organ uczynił. Dodatkowo, jak wskazał organ, przeznaczanie ww. pod zieleń urządzoną wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania tych terenów na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne, co w ocenie Sądu jest zgodne z obowiązującym w dacie uchwalania studium art. 10 ust.1 pkt 5 ustawy. Ustanowienie terenu zieleni urządzonej na tym obszarze złagodzi uciążliwości wynikające z funkcjonowania obszaru PU. Włączenie zaś terenu działek [...], [...], [...], [...] do funkcji produkcyjno-usługowej - PU, w sposób nieuzasadniony przybliżyłoby obszar tej funkcji do zespołu dworskiego przy ul. B. objętej strefą A ochrony konserwatorskiej, a jednocześnie naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...], [...], [...], [...] nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenie jego interesu jako inwestora Sąd wskazał, że wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez radę, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego uwzględnienia ulicy B. w obszarze dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU. Wskazał, że w części B – kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium przedstawiono m.in. kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej w zakresie sieci dróg układu podstawowego składającego się z dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), głównych (G) i wybranych zbiorczych (Z). Ul. B. na odcinku od ul. C. w kierunku W. nie ma jednak charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta nie została więc zaznaczona na rysunku K2 Studium, w przeciwieństwie do odcinka tej ulicy od ul. C. w kierunku obrzeży miasta. W świetle powyższych przepisów w Studium określono więc jedynie kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązań z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia poszczególnych dróg lokalnych, dojazdowych czy wewnętrznych zostaną ustalone w planie miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy. W sytuacji zatem gdy ww. ulica na wskazywanym przez skarżącą odcinku nie wchodzi w podstawowy układ komunikacyjny miasta, jej niewyznaczanie w Studium nie stanowi naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że zarówno na obszarze MN, jak i ZU w Studium dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, tym samym kwestia szczegółowego przebiegu ciągów komunikacyjnych na tych obszarach może zostać określona w planie miejscowym. W świetle powyższego okoliczność nieuwzględnienia przez Radę uwagi skarżącej do projektu zmiany Studium w zakresie rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze zieleni urządzonej ZU o możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości dla obsługi obszarów sąsiednich, nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na interes strony skarżącej. Z uzasadnienia organu zawartego w uchwale w zakresie nieuwzględnienia przedmiotowej uwagi wynika także, że pomimo przywołania jej niekompletnego brzmienia, Rada wiedziała jaka jest jej treść, bowiem wynika to wprost z udzielonej odpowiedzi gdzie wskazano cyt. " uwaga bezzasadna. W projekcie studium dopuszcza na obszarach zieleni urządzonej ZU dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich".

W ocenie Sądu przy uchwalaniu Studium nie doszło także do naruszenia procedury tj. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, iż w toku procedowania nad uwagami wniesionymi do projektu studium Rada już na posiedzeniu w dniu 29 stycznia 2013r. zapoznała się z uwagami i je enumeratywnie przegłosowała. Nie doszło jednak do przegłosowania stosownej uchwały w tym zakresie (druku 540). Stosowna uchwała została podjęta na posiedzeniu Rady w dniu[...]lutego 2013r. Rada Miasta P. (Nr [...]) i rozstrzygnęła wówczas m.in. o sposobie rozpatrzenia 68 uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Dodatkowo na tej sesji ponownie przegłosowano 13 uwag, w których Prezydent był za ich nieuwzględnieniem (druk [...], uchwała Nr [...]). Analizując materiał dowodowy nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, iż Rada w odniesieniu do 68 uwag głosowała nie znając ich treści, bowiem została z nimi zapoznana 29 stycznia 2013 r. A zatem faktyczne głosowanie o sposobie ich rozpoznania było poprzedzone posiedzeniem, na którym każdy z głosujących został zapoznany z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12 ustawy. Sposób procedowania przez Radę budzi zastrzeżenia, ale w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Skargą kasacyjną D. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę, tj. a w zakresie punktu 2 wyroku, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 w zw. z art. [...] ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego gruntów może polegać na sytuacji, w której właścicielem/użytkownikiem wieczystym gruntów jest Spółka, której przedmiotem działalności jest produkcja lekka, a mimo to grunty przeznaczane są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, podczas gdy Spółka wielokrotnie wskazywała, że w oczywisty sposób nie będzie realizować na tych działkach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, co jest także racjonalne i logiczne;

- niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia terenu obejmuje także przeznaczenie wynikające z poprzedzających zaskarżone Studium opracowań planistycznych, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r., który utracił ważność 1 stycznia 2003 r. oraz zmienianego w toku przedmiotowej procedury studium z 1998 r. uznanego za nieaktualne już w 2007 r., podczas gdy uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu nie mogą być ustalane na podstawie aktów nieobowiązujących czy uznanych za nieaktualne, w myśl zasady, jakoby coś, co dotychczas, czyli w tych właśnie nieaktualnych/nieobowiązujących aktach, było przeznaczone na funkcje mieszkaniowe, ma już zawsze być przeznaczane na cele mieszkaniowe,

- niezastosowanie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim wskazuje on na uwzględnianie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu poprzez całkowite pominięcie historycznego zagospodarowania działek zabudowanych budynkami gospodarczymi związanymi z działalnością produkcyjną browaru i zakładu przetwórstwa owocowo-warzywnego, które to działki obecnie przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz działki nr [...], zabudowanej budynkiem oficyny, którą to działkę w Studium przeznacza się pod zieleń urządzoną;

gdyż prowadzi to do sytuacji, w której nowo uchwalane Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne, co najmniej w odniesieniu działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...];

2. naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, i 4 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 27 i 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem w warunkach wadliwie dokonanego ustalenia, że w rejestrze zabytków wpisany jest park podworski obejmujący m.in. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], podczas gdy zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] marca 1962 r. (nr wpisu [...]) za zabytek uznany został "dawny dwór oraz oficyna dworska w C. pow. G. wraz z otaczającym drzewostanem", a postępowanie administracyjne dotyczące wpisu parku do rejestru zabytków jest prowadzone od września 2008 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało ostatecznie zakończone, a decyzja organu pierwszej instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków z dnia [...] grudnia 2015 r. nie obejmuje działek nr [...], [...] i [...]. nie ustala w ich granicach żadnego parku, gdyż działki te zostały wyłączone z prowadzonego postępowania wobec uznania, że w ich granicach nie znajduje się park podworski, tym samym działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] nie mogą znajdować się na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i nie uzasadnia to przeznaczenia tych terenów pod zieleń urządzoną;

3. naruszenie § 3 rozporządzenia w sprawie Studium w zw. z art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p oraz art. [...] ust. 2.u.p.z.p. w zw. z art. 27 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania Studium w sytuacji, w której załącznik graficzny do Studium został sporządzony na podstawie nieaktualnej mapy i jako taki przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, co w konsekwencji doprowadziło do uchwalenia Studium, które już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne, co najmniej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], dla których przewidziano kontynuację funkcji na obszarze zurbanizowanym, mimo nieaktualnej mapy którą posłużono się do sporządzenia projektu rysunku Studium;

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. oraz 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszając interes prawny Spółki Rada Miasta P. nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości Spółki zapisane w Studium oraz zajmowanie się fragmentami bardzo małych obszarów wskazują na przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności;

5. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i akceptację brzmienia Studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i akceptację przyjęcia w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na rozpatrzeniu skargi jedynie w granicach zawartych w niej zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że WSA nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi oraz niewyjaśnienie istotnych elementów podstawy prawnej wyroku;

3. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych; 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi we wskazanym w wyroku zakresie w sytuacji, w której z uwagi na powyższe naruszenia skarga zasługiwała na uwzględnienie w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie punktu 2 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji w tym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, i 4 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), dalej: u.p.z.p., a to z poniższych względów.

Podkreślić należy, iż wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ) - dalej: u.s.g.- uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu ( art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 - 4 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (...), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 8. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m. in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem. Przepis art. 10 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt1); stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2); stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); stanu prawnego gruntów (pkt 8); występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9).

Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian w tym zakresie. Dokonanie jednak określonych zmian winno być poprzedzone wnikliwą analizą i oceną stanu faktycznego i prawnego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. W niniejszej sprawie kwestie dotyczące ustalenia oraz rozważenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej bądź pozostających w jej użytkowaniu wieczystym budzi uzasadnione wątpliwości. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie jest pobieżna i nosi znamiona dowolności, albowiem wnioski, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, nie zostały poparte stosownymi argumentami, które znajdowałyby odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14 - uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie - jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przywołał treść aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, sugerujących położenie nieruchomości na obszarze parku podworskiego. Mimo to, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ponownie powołał się na te same akty notarialne i zaświadczenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę winien rozważyć kwestie dotyczące stanu faktycznego i prawnego działek nr [...], nr [...] i nr [...] w oparciu o materiał dowodowy i ocenić, czy zgromadzony materiał dowodowy daje odpowiedź na pytanie, czy działki nr [...] i nr [...] położone są – jak przyjął organ planistyczny i Sąd pierwszej instancji - na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków, a działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią.

Podkreślić należy, iż orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] Główny Konserwator Zabytków (Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Kultury) na podstawie art. 1, 3 i 5 rozporządzenia R.P. z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. R.P. Nr 29, poz. 265) uznał za zabytek: "dawny dwór oraz oficyna dworska w C. pow. G. wraz z otaczającym drzewostanem." W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że "obiekt stanowi przykład klasycystycznej architektury dworskiej 1 poł. XIX wieku na M..", nadto wskazano, że "Obiekt wyżej wymieniony został wpisany do rejestru zabytków Województwa [...] (...)."

W tej sytuacji konieczne jest ustalenie – w oparciu o stosowne dokumenty i mapy – jaki faktycznie obszar został objęty ochroną na podstawie orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], w tym także czy oficyna znajdująca się na działce nr [...] jest oficyną, o której mowa w tym orzeczeniu i czy "otaczający drzewostan" położony jest na terenie oznaczonym obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...]. Nie można wykluczyć, iż być może konieczne okaże się porównanie map z tamtego okresu z aktualnymi mapami tego terenu. Jest to istotne i z tego też powodu, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (załączonych do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012r.) – Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa ( Ośrodek Dokumentacji Zabytków w W.) dotycząca Zespołu Dworsko-Folwarcznego C. - wynika, że w pobliżu dawnego dworu (nr 1) znajdowały się: 2. budynek mieszkalny, 3. octownia, 4. oficyna wozownia (ob.mieszkalny), 5. oficyna (ob.mieszkalny), 6. magazyn wiata (ob.mieszkalny), 7. budynek inwentarski (ob.mieszkalny), 8. budynki gospodarcze-komórki, 9. stajnia-wozownia (ob. biura-magazyn), 10. browar ( ob. rozlewnia wina), 11. magazyn bednarnia. A zatem, w pobliżu dworu znajdowały się dwie oficyny i inne budynki. Wkładki założone w październiku 1995r. do karty ewidencyjnej zabytku - stanowiące załącznik nr 1 ( tekst i rysunki opracował P. B. – 5 wkładek oraz karta szczegółowa browaru nr 10, miejsce przechowywania negatywów MNR i PR-S w S.) podają: "przeznaczenie pierwotne browarnictwo", "użytkowanie obecne przetwórstwo owocowo warzywne". Wątpliwości co do obszaru objętego orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] zdają się potwierdzać decyzje organów właściwych w sprawach wpisu do rejestru zabytków. A mianowicie, decyzją nr [...]z dnia [...] czerwca 2012r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych /A/ województwa [...] obszar parku podworskiego w P. w C., zlokalizowany przy ul. B. w P., wraz z otoczeniem, które obejmuje m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzję tę uchylił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego obszaru parku podworskiego w P. w C., zlokalizowanego przy ul. B. w P., przy czym obszar ten nie obejmuje szeregu działek wskazanych w poprzedniej decyzji tego organu, w tym nie obejmuje działek o nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższe decyzje posiadają załączniki graficzne. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać określonych dokumentów i konieczności wyjaśnienia kwestii dotyczących orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962r. nr [...]. Te zaś kwestie wpłynęły na przyjęte w zaskarżonym studium przeznaczenie powyższych działek i legły u podstaw oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów podzielić należy także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje i nie wyjaśnia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14 oraz przedstawione wyżej motywy niniejszego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.