Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 106/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Mai Moczko od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor WOR ARiMR w P.; organ II instancji; organ odwoławczy) – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2157) – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. M. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), reprezentowanej przez r.pr. M. B., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. (dalej: Kierownik BP ARiMR w N. ; organ I instancji) z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...] znak sprawy [...], wydanej w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 czerwca 2020 r. M. M. złożyła za pośrednictwem platformy aplikacyjnej eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Strona wskazała do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 214,89 ha położone na 719 działkach ewidencyjnych leżących w województwie [...] - w powiecie [...], gminie [...] oraz w powiecie [...] - w gminie [...] Skarżąca ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej oraz płatności dla młodych rolników. Natomiast w dniu 29 czerwca 2020 r. strona złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 r.

Następnie podczas weryfikacji wszystkich wniosków złożonych w 2020 r. okazało się, że suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej o identyfikatorze [...] we wszystkich wnioskach złożonych przez producentów ubiegających się o dopłaty, wraz z powierzchnią gruntów niezgłoszonych do płatności, jest większa od powierzchni tej działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania płatności. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., właściwy ówcześnie dla strony, zgodnie z art. 50 k.p.a. wystosował do M. M. wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień lub dokumentów.

W dniu 22 lipca 2020 r. strona skorygowała wniosek w zakresie wycofania działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości S., jak również złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że opisywany obszar wskazała do płatności przez pomyłkę. Tożsama sytuacja miała miejsce w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (korekta wniosku i oświadczenie z dnia 4 sierpnia 2020 r.). Natomiast w dniu 5 sierpnia 2020 r. M. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. oświadczenie dotyczące wystąpienia w czerwcu i lipcu obfitych opadów deszczu w miejscowościach S., B. oraz Ł. , które uniemożliwiły stronie nie tylko wjazd na łąki, ale i również ich koszenie. Na potwierdzenie powyższych okoliczności w dniu 11 sierpnia 2020 r. oświadczenie złożyła A. R., a w dniu 31 lipca 2020 r. D. W.. Podczas kolejnych kontroli wniosku strony okazało się, że działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały zadeklarowane do płatności również przez innych producentów rolnych. Mając powyższe na względzie, właściwy organ ARiMR, na podstawie art. 50 k.p.a., wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień. Strona w oświadczeniu z dnia 7 października 2020 r. wyjaśniła, że w przypadku działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] nie wykonała koszenia z powodu ulewnych deszczy, o czym informowała właściwe Biuro Powiatowe ARiMR.

Następnie w dniu 18 listopada 2020 r. ówcześnie właściwy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień odnośnie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżąca w piśmie z dnia 30 listopada 2020 r. wyjaśniła, że w 2020 r. działka ewidencyjna o numerze [...] nie została skoszona ze względu na ulewne deszcze, a fakt ten został zgłoszony w ARiMR. Natomiast działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] i [...], które stanowiły własność ZWRSP, skarżąca wycofała z wniosku o przyznanie płatności.

W dniu 1 marca 2021 r. Kierownik BP ARiMR w O. zwrócił się z zapytaniem do Urzędu Miejskiego w D. oraz Urzędu Miasta i Gminy S. (dalej: UMiG S.) z prośbą o udzielenie informacji, czy na terenie wskazanych gmin w 2020 r. występowały lokalne podtopienia gruntów, a także czy do urzędów gmin wpłynęły jakiekolwiek wnioski o szacowanie szkód związanych z następstwem wystąpienia deszczów nawalnych. W odpowiedzi na powyższe zapytanie przedstawiciel UMiG S. poinformował organ, że w 2020 r. nie wpłynął żaden wniosek o oszacowanie szkód, a także że nie występowały lokalne podtopienia. W dniu 12 marca 2021 r. właściwy ówcześnie BP ARiMR w O. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie szeregu kwestii dotyczących posiadania i użytkowania działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, a także przedłożenia materiału dowodowego na potwierdzenie powyższego. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2021 r. strona ustosunkowała się do zagadnień zawartych w tym wezwaniu, jak również wystąpiła z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn corocznej weryfikacji jej deklaracji przez organy ARiMR. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2021 r. właściwy ówcześnie dla strony organ I instancji wyjaśnił M. M. przyczyny weryfikacji wniosków o przyznanie płatności przez organy ARiMR.

Następnie w dniu 5 maja 2021 r. do Biura Powiatowego ARiMR w O. wpłynął raport z czynności kontrolnych wykonanych w gospodarstwie M. M.. Przedmiotowa inspekcja odbyła się w dniach 21 września 2020 r. - 4 lutego 2021 r. Strona nie była obecna podczas kontroli. W dniu 14 września 2021 r. właściwy ówcześnie organ I instancji wystosował do strony wezwanie nr [...] do złożenia wyjaśnień odnośnie posiadania tytułu prawnego do działek deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2020 r., niebędących własnością Skarbu Państwa. Natomiast w dniu 14 stycznia 2022 r. Kierownik BP ARiMR w O., uwzględniając właściwość miejscową strony, przekazał wniosek M. M. do Biura Powiatowego ARiMR w N.

Kierownik BP ARiMR w N. decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącej w dniu 5 września 2022 r.

Strona, działając za pośrednictwem pełnomocnika, wniosła w dniu 16 września 2022 r. odwołanie od decyzji organu I instancji.

W związku z przedstawionymi w odwołaniu zarzutami i argumentacją, Dyrektor WOR ARiMR w P. skierował do pełnomocnika wezwanie do złożenia wyjaśnień, na które pełnomocnik strony - r.pr. M. B. odpowiedział w piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. Następnie w dniu 30 grudnia 2022 r. organ II instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej o zakończeniu prowadzenia analizy w przedmiotowej sprawie w kontekście oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94. (WE) nr 2799/98. (WE) nr 814/200(1 (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., z późn. zm.) - dalej: rozporządzenie PEiR(UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.; rozporządzenie nr 1306/2013.

W dniu 5 stycznia 2023 r. Dyrektor WOR ARiMR w P. wydał decyzję, w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji uznał, że wniosek M. M. o przyznanie płatności wymaga ponownej weryfikacji w postępowaniu przed Kierownikiem BP ARiMR w N. .

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącej, kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które polegało m.in. na nieuwzględnieniu pełnomocnictwa udzielonego r.pr. M. B. w dniu 15 kwietnia 2022 r., dowolnej ocenie dowodów czy też wyciągnięciu nieuprawnionych wniosków, sprzecznych z faktami i materiałem dowodowym. Organ II instancji podniósł, że przy ocenie przedmiotowej sprawy miał na względzie złożony charakter sprawy oraz zarzuty i żądania pełnomocnika skarżącej zawarte w piśmie z dnia 16 września 2022 r. W jego ocenie dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Dyrektor WOR ARiMR w P. podkreślił, że rozstrzygnięcie organu administracji musi mieć oparcie w materiale dowodowym zebranym w ramach danej sprawy. W związku z powyższym stwierdził, że dowody przedłożone przez strony konfliktu krzyżowego i przywołane w zaskarżonej decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. zostały zebrane w odrębnych postępowaniach wyjaśniających, wobec powyższego dokumenty te nie mogą stanowić materiału dowodowego w opisywanej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego Kierownik BP ARiMR w N. , zamierzając powołanie się na omawiane dokumenty i chcąc włączyć dowody zebrane w innym postępowaniu, powinien był wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 77 § 2 k.p.a.

Wskazując m.in. na art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, organ II instancji stwierdził, że stanowisko przedstawione w odwołaniu i piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r. musi być wzięte pod uwagę podczas ponownej weryfikacji omawianej sprawy na etapie przed organem I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania płatności powodują, że organ ten, dokonując ponownej weryfikacji przedmiotowej sprawy, powinien ocenić, czy M. M. pozoruje prowadzenie działalności rolniczej czy też jest faktycznym i swobodnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR w N. powinien doprecyzować, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach były wykonywane na spornych gruntach, jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 r. Uzyskane oświadczenia organ ARiMR skonfrontuje z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, tj. oświadczeniami o wystąpieniu szkody w uprawach, a także wyjaśnieniami przedstawiciela UMiG S. dotyczącymi lokalnych podtopień. Ponadto organ I instancji, mając na uwadze wyjaśnienia pełnomocnika strony z dnia 15 grudnia 2022 r. dotyczące braku rozdzielności majątkowej M. i M. M., a także dysponując informacjami dostępnymi z urzędu [tj. odrębne ubieganie się przez małżonków o płatności w ARiMR], wyjaśni, czy gospodarstwa małżonków są odrębne czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. Organ odwoławczy wskazał, że w tym celu należy włączyć do przedmiotowej sprawy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie małżonka strony - M. M., a także pozyskać od M. M. wyjaśnienia dotyczące zarówno parku maszynowego, czynności wykonywanych na gruntach, zakresu prac. ewentualnych osób zatrudnionych w jego gospodarstwie, a także zakresu ewentualnej pomocy udzielonej żonie w jej gospodarstwie w 2020 r. Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę na to, że ze względu na informacje zawarte w systemie ZSZiK dotyczące położenia działek deklarowanych przez małżonków do płatności, należy także wyjaśnić, czy członkowie rodziny deklarujący w tych samych obrębach działki mieli wpływ na prowadzenie gospodarstw rolnych poszczególnych osób, tj. na zakres prac i osób zatrudnianych, parku maszynowego. Wobec powyższego doprecyzowania wymaga także zakres pomocy "rodzinnej" oraz – mając na względzie powierzchnię działek, ich liczbę oraz położenie – kwestia ponoszonych nakładów na gospodarstwa. Ponadto podkreślił, że po uzyskaniu szczegółowych wyjaśnień organ I instancji wnikliwie przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu wszystkich spornych kwestii wyda decyzję administracyjną. Wskazał też, że przed wydaniem decyzji umożliwi stronie działającej przez pełnomocnika wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż wydanie prawidłowej decyzji w sprawie powinno poprzedzić dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego dla jej rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 i art. 8 k.p.a. Natomiast formalnym odzwierciedleniem całości materiału dowodowego będą akta sprawy, w których znajdować się będą wszelkie dokumenty sporządzone i zgromadzone w toku rozpoznawania tej sprawy, gdyż jedynie zgromadzenie całokształtu materiału dowodowego umożliwia organowi administracji publicznej stwierdzenie w jakim zakresie materiał ten jest spójny. Organ odwoławczy podniósł także, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Zaznaczył również, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymaganym w sprawie zakresie byłoby jednak naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która jest ustanowiona w art. 15 k.p.a.

W sprzeciwie od decyzji kasacyjnej nr [...] M. M., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania tzw. "decyzji kasacyjnej", podczas gdy zaskarżona w drodze odwołania decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdzie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik strony podniósł, że zasadą, którą powinien kierować się organ odwoławczy, rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania, powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od tej reguły. W ocenie strony, w postępowaniu przed organem II instancji nie zachodziły przesłanki do wydania tzw. decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy, dysponując tak ustaleniami organu I instancji, jak i własnymi (odpowiedź na wezwanie organu za pismem z dnia 15 grudnia 2022 r.), oraz danymi urzędowymi pochodzącymi z sytemu ZSZiK, miał możliwość odniesienia się do wszystkich wskazanych w odwołaniu argumentów i zarzutów sformułowanych przeciwko rozumowaniu i rozstrzygnięciu organu I instancji. Zamiast tego poczynił szeroki wywód w kierunku rzekomej potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunkach, które nie były przedmiotem rozważań i argumentów przemawiających za odmownym rozstrzygnięciem wniosku, a zatem miałyby być niejako poza zakresem postępowania. Należy mieć na względzie, że argumentacja organu I instancji w zakresie odmowy udzielenia skarżącej wsparcia "w istocie kwestionowała dokonywane przez nią czynności wnioskowania i czynności na gruncie w postaci zabiegu mulczowania". Uzasadniano, że "skarżąca nie produkuje na rynek, nie utrzymuje zwierząt oraz że nie posiada tytułu prawnego do działek ujętych we wniosku" i to z tą argumentacją, mając na względzie treść odwołania od decyzji, winien rozprawić się organ odwoławczy, czego nie uczynił. W ocenie strony, "w kontekście tak zakreślonej argumentacji wyrażonej w decyzji organu l instancji, wskazania organu odwoławczego wynikające ze skarżonej sprzeciwem decyzji w istocie wykraczają poza zakres postępowania przed organem I instancji". Odnosi się to w szczególności do wskazanej przez organ odwoławczy potrzeby wyjaśnienia statusu gospodarstwa męża skarżącej czy też członków jej rodziny. Z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakim stopniu powyższe ustalenia miałby przyczynić się do "poprawy" sytuacji skarżącej, która "złożyła przecież odwołanie od decyzji w całości negatywnej". Skarżąca podniosłą, że rolą organu odwoławczego nie jest polecanie organowi I instancji poszukiwania niejako kolejnych argumentów za odmową udzielenia wsparcia - poprzez eksponowanie okoliczności, których organ I instancji nie brał pod uwagę przy orzekaniu, lecz kontrola instancyjna rozstrzygnięcia zapadłego w organie niższego stopnia. W jej ocenie narusza to zakaz reformationis in peius, który służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji.

Przy tak sformułowanych i motywowanych zarzutach, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor WOR ARiMR w P. ustosunkował się do zarzutów skarżącej i podtrzymując dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. W związku z tym w orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się zatem, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. orzecznictwo NSA przywołane w wyroku NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1152/20, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez to wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1775, z późn. zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 3 ust. 3 przywołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w tym ostatnim przepisie, gdyż nie miało miejsca przeprowadzenie koniecznego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). W sprawie poza skarżącą nie występowały inne strony postępowania administracyjnego, a i sama skarżąca, zarzucając w odwołaniu naruszenie szeregu przepisów postępowania, domagała się od organu II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji i odpowiednio - przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 zgodnie z jej deklaracją zawartą we wniosku, względnie "uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji".

Należy w tym miejscu przypomnieć, że w odwołaniu strona podniosła szereg zarzutów procesowych, jak naruszenie art. 40 § 2 w związku z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi strony, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia zgłoszenia działania siły wyższej na części działek objętych deklaracją wniosku; art. 80 k.p.a. poprzez ocenę dowolną, w miejsce swobodnej oceny, dowodów przeprowadzonych w sprawie i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który uniemożliwia odtworzenie procesu decyzyjnego organu, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów w zestawieniu z obowiązującą regulacją prawną. W konsekwencji, kwestionowała zastosowanie art. 60 rozporządzenia PEiR(UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. i uznanie, że stworzyła w 2020 r. sztuczne warunki do uzyskania wsparcia w postaci płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Trzeba mieć też na uwadze, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, bowiem kwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia.

Dyrektor WOR ARiMR w P. odpowiednio przedstawił w zaskarżonej decyzji, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji oraz wskazał na okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których nie wyjaśnił Kierownik BP ARiMR w N. , odmawiając przyznania stronie płatności objętych wnioskiem.

Mając na uwadze zarzuty zawarte w sprzeciwie, Sąd wyjaśnia, że przy ocenie przez organ drugiej instancji naruszeń prawa procesowego i stwierdzenia konieczności poczynienia niezbędnych ustaleń okoliczności faktycznych i wyjaśnienia zakresu sprawy organ odwoławczy ma prawo odnieść się do treści przepisów materialnych i procesowych. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 – orzeczenia dostępne jw.). To, co organ administracyjny ma wyjaśnić w sprawie rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, dostępny jw.). Jeżeli znajdujące w sprawie przepisy – tak procesowe, jak i materialnoprawne – wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania, organ odwoławczy ma prawo się do nich odnieść i przedstawić odpowiednie poglądy. Organ odwoławczy, dostrzegając zatem, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni lub zastosowania przepisów prawa (procesowego lub materialnego), w wyniku czego w niewłaściwy sposób określił zakres postępowania wyjaśniającego może w tym zakresie sformułować odpowiednie wytyczne, nawet jeżeli w decyzji kasacyjnej nie może zobowiązać organu do rozstrzygnięcia sprawy w konkretny, merytoryczny sposób.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu oparł się na materiałach dowodowych przedłożonych przez strony konfliktu krzyżowego, które zostały zebrane w odrębnych postępowaniach wyjaśniających, a nie w przedmiotowej sprawie, to stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. wymagały one dopuszczenia w tym postępowaniu i wydania postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu. Tym bardziej, że dotyczyły one okoliczności, z których organ wywiódł wnioski niekorzystne dla strony skarżącej i takie też poczynił ustalenia co do pozorowania prowadzenia działalności rolniczej.

Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, która koresponduje z zasadą bezpośredniości, zobowiązującą organ prowadzący postępowanie do tego, aby korzystał on z dowodów pierwotnych, bezpośrednich, a nie pochodnych (patrz np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 1841/13, dostępny jw.). W wyniku formalnego przeprowadzenia dowodu z określonych materiałów pochodzących z innych postępowań administracyjnych taki materiał procesowy zostaje włączony w poczet materiału dowodowego konkretnej sprawy i stając się jego częścią składową, niejako nabywa status dowodu bezpośredniego.

Jak podnosi się w literaturze przedmiotu (patrz np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 77.) - organ administracji publicznej, dopuszczając dowód, powinien rozważyć, czy dany fakt ma znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), czy dany fakt wymaga udowodnienia (np. art. 77 § 4 k.p.a.), czy dany środek dowodowy nie jest wykluczony ze względu na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 zdanie pierwsze in fine k.p.a.), czy dany dowód nie został zgłoszony na okoliczność, stwierdzoną innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.). Organ nie jest przy tym związany swoim postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu, gdyż celem postępowania wyjaśniającego jest stwierdzenie prawdy materialnej (obiektywnej). Zgodnie z przywołanym przez organ odwoławczy przepisem art. 77 § 2 k.p.a. - organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ może to uczynić na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym może również uzupełnić lub nawet powtórzyć postępowanie dowodowe.

Warto mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie M. M. zajmowała stanowisko względem okoliczności wynikających z materiałów wytworzonych lub uzyskanych w innych postępowaniach, jak np. do oświadczeń innych stron konfliktu krzyżowego [w szczególności dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie [...], objętych tym samym roku gospodarczym również wnioskami innych podmiotów]. W tym zakresie, w toku postępowania utrzymywała, że konkretnych działek nie kosiła w 2020 r. z powodu ulewnych deszczy, jak również wątpi, żeby druga strona kontroli krzyżowej w związku z opadami deszczu, jakie wystąpiły, była wstanie skosić łąki w 2020 r. (patrz oświadczenia strony z dnia 7 października 2020 r. i 30 listopada 2020 r.). To tym bardziej wskazuje na potrzebę formalnego włączenia określonego materiału procesowego w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy i przeprowadzenia z niego dowodu. Niezbędne jest także przeprowadzenie i ocena innych dowodów wskazanych przez organ II instancji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. Wskazywał na to zresztą sam pełnomocnik strony w odwołaniu z dnia 16 września 2022 r., który m.in. odniósł się do akt sprawy innego podmiotu - M. M.. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego (subsumcja), przez organ II instancji aktualizuje się wtedy, gdy materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji – przy ewentualnym jego uzupełnieniu na etapie odwoławczym – pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest tak natomiast wtedy, gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części w celu ustalenia prawdy materialnej.

Zdaniem Sądu, skoro organ II instancji dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania dowodowego (gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie przekraczałoby granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, to nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy, na podstawie okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz w twierdzeniach strony, uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera istotne braki dowodowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Do takiego wniosku organ II instancji doszedł po uzyskaniu dodatkowego stanowiska pełnomocnika strony, zawartego w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r. (na wezwanie z dnia 2 grudnia 2022 r.), w ramach próby uzupełnienia materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wspomnianych luk nie da się usunąć na etapie odwoławczym, bowiem zakres ustaleń wykracza poza ramy dopuszczalnego w drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego.

Niewątpliwie obowiązek wykazania stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności ciąży na organie, skoro to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z faktu stworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia. Ustalenia dokonane przez organ winny natomiast wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1977/15 i 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 343/18 oraz 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 1040/18 - dostępne jw.). Słusznie zatem organ odwoławczy – mając na względzie podstawową kwestię, na której organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, tj. kreowanie sztucznych warunków, a także zarzuty odwołania i wnioski pełnomocnika skarżącej – rozstrzygnął, wydając w tej sprawie decyzję kasacyjną. Nie sposób bowiem pominąć tego, że to właśnie informacje zawarte w odwołaniu i wyjaśnieniach pełnomocnika skarżącej (udzielonych na wezwanie organu II instancji) w istotnym stopniu przyczyniły się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie. Również w aspekcie sygnalizowanego nieuwzględnienia przez organ I instancji pełnomocnictwa udzielonego przez stronę w dniu 15 kwietnia 2022 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił to, z jakich powodów uznał, że organ I instancji powinien dokonać ponownego ustalenia okoliczności sprawy i ocenić, czy M. M. pozoruje prowadzenie działalności rolniczej czy też jest faktycznym i swobodnym posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zalecenia dotyczące doprecyzowania, jakie zabiegi agrotechniczne i w jakich terminach – oraz przez kogo – były wykonywane na spornych gruntach, jaki obejmowały obszar, a także jaki był stan deklarowanych gruntów w 2020 r., a także skonfrontowania oświadczeń stron sporu krzyżowego z materiałem dowodowym zebranym w sprawie są całkowicie zasadne. Służą ustaleniu prawdy obiektywnej. To samo odnosi się do kwestii "rodzinnych" M. M. i M. M., jak i odrębnego ubiegania się przez tych małżonków o płatności i kwestii, czy gospodarstwa małżonków są odrębne czy też jest to jedno gospodarstwo rolne wspólnie zarządzane. Temu ma właśnie służyć włączenie do akt przedmiotowej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie M. M., jak i pozyskanie wyjaśnień od tego osobowego źródła dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Odpowiednio zostały też naświetlone zagadnienia związane z potrzebą wyjaśnienia kwestii związanych z informacjami zawartymi w systemie ZSZiK co do położenia działek deklarowanych przez małżonków do płatności i innych okoliczności zwianych z tymi działkami i prowadzonymi gospodarstwami rolnymi, w tym zakres pomocy "rodzinnej" i nakładów na gospodarstwa.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że nie doszukał się w zaskarżonej decyzji sformułowania takich ocen prawnych, które determinowałyby kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego przez organ I instancji i dalej - przesądzały wynik merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy. Przeciwnie, w decyzji odwoławczej wskazano na szereg okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jednakże dotyczą one kwestii faktycznych, dowodowych.

Na koniec Sąd zauważa, że nie tylko niezasadne okazały się wszystkie zarzuty sprzeciwu dotyczące wyżej omówionych zagadnień, ale chybiony był również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., tj. wydania decyzji pomimo obowiązującego zakazu reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie). Należy podkreślić, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. W praktyce chodzi o orzeczenia kasacyjno-reformacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym, wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 191/11, 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12 i 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 844/17, dostępne jw.). Poza tym – co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie – nawet ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, który jest "mniej korzystny" dla strony niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139, ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1223/15, dostępnym jw.). Poza tym trudno uznać, że rozstrzygnięciem na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie jest uznanie przez organ II instancji, że należy ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu rozstrzygnięcia, czy zachodzi przesłanka wcześniej nieprawidłowo (bo z uchybieniem wymogów procesowych) przyjęta przez organ I instancji, z której zostały wyciągnięte negatywne dla strony skutki prawne, tj. odmowa przyznania płatności z uwagi na uznanie, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Podsumowując, kontrola zaskarżonej w drodze sprzeciwu decyzji wykazała, że organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały dostateczne podstawy do wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej (względnie merytoryczno-reformacyjnej) na podstawie art. 138 § 1 [pkt 1 lub 2] k.p.a. Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne stanowiły przeszkodę dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Wobec tego wydanie decyzji kasacyjnej w tej sprawie nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało oddalić sprzeciw.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.