Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2249/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące  produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002  (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1433/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 12 września 2022 r., nr WI.7023.209.2022.MGU w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności 1. postanawia, z urzędu, sprostować wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1433/22 w ten sposób, że określić przedmiot sprawy jako: "w przedmiocie klasyfikacji odpadów i przeciwdziałania marnowaniu żywności"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1433/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 12 września 2022 r., nr WI.7023.209.2022.MGU: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części dotyczącej punktu 1 – 3 i 6 – 7; w punkcie drugim – zasądził do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej także jako: ,,Spółka", ,,skarżąca") jest – wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt I i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm.) – zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej także jako: "PWIOŚ", "PWIOŚ w Rzeszowie", "Organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU, którym organ ten zarządził:

1. Klasyfikować niesprzedaną żywności pochodzenia zwierzęcego wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r., poz. 1645, dalej: u.p.m.ż.),

2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi kat. III zgodnie z art. 2 i art. 8 u.p.m.ż.,

3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie masy produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - Kategorii III jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8. u.p.m.ż.,

4. Przekazywać opłatę za marnowanie żywności w częściach równych wszystkim organizacjom z którymi Spółka zawarła umowy na nieodpłatne przekazywanie żywności zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.,

5. Wnosić należne opłaty za marnowanie żywności w ustawowym terminie zgodnie z art. 5 ust. 7 u.p.m.ż.

6. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję wytwarzanych odpadów zgodnie z art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej: u.o.),

7. Właściwie klasyfikować wytwarzane odpady, poprzez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju zgodnie z art. 4. u.o.,

8. Sporządzać Karty Przekazania Odpadów pomiędzy Miejscami Prowadzenia Działalności Spółki zgodnie z art. 69 ust. 1 u.o.,

9. Wpisy do Kart Urządzeń chłodniczych dokonywać w terminie o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2065), tj. w terminie 15 dni roboczych od dnia wykonania czynności i środków, o których mowa w art. 14 ust. 3 pkt 4 i 5 tej ustawy.

Jako termin realizacji każdego z punktów zarządzenia wskazano: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia, z poleceniem ciągłego przestrzegania.

Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 3 października 2022 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy tj. art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi [...] Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU jako niedopuszczalnej podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów ww. Spółka nie posiada legitymacji procesowej (nie posiadała legitymacji do złożenia przedmiotowej skargi),

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645), zwanej dalej ,,ustawą marnowaniu żywności" i wadliwie uznanie, że marnowaniem żywności jest ,,wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego". Nie zostało nadane odpowiednie znaczenie intencjom, którymi kierował się ustawodawca konstruując i wprowadzając do porządku prawnego ustawę o marnowaniu żywności. Literalne rozumienie ww. przepisu (art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności) - co przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – może natomiast ,,prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie (ustawa o marnowaniu żywności) przestaną spełniać swoją rolę",

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o marnowaniu żywności i wadliwie przyjęcie, że sprzedawca żywności do całkowitej masy marnowanej żywności określonej w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, będącej również podstawą do naliczenia opłaty za marnowanie żywności, nie musi wliczać żywności wycofanej z dystrybucji ze względu na niespełnianie wymogów prawa żywnościowego.

Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne PWIOŚ wniósł o: rozpatrzenie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 1433/22 i odrzucenie skargi [...] Sp. z o.o. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 września 2022 r. nr WI.7023.209.2022.MGU, ewentualnie o uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt: II SA/Rz 1433/22 i rozpoznanie skargi kasacyjnej albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego podniesionych w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, CBOSA).

Przystępując do analizy i oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, Legalis; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, CBOSA). Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, ale wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest więc zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy tj. art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi [...] Sp. z o.o., gdyż Spółka nie posiada legitymacji procesowej. Adresatem kontrolowanego zarządzenia uczyniono Prezesa skarżącej Spółki po myśli art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie to, mimo iż jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz, jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co równocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu, stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21).

Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe (błędne) zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Prawidłowo sformułowany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, że Sąd pierwszej instancji stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno zostać wyjaśnione jak, w ocenie jej autora, powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.

Rozstrzygnięcie sporu między składającym kasację organem a Spółką leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o marnowaniu żywności przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).

Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.

W związku z powyższym niedopuszczalne jest, w świetle polskiego prawa wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno termin minimalnej trwałości jak i przydatności do spożycia. Oznacza to, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Takie rozumienie przepisu znajduje potwierdzenie w dalszej części art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności, który wymienia przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, które należy uznać za marnowanie żywności - będzie to np. wycofanie z dystrybucji (art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) żywności ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Zatem ustawodawca nie objął zakresem marnowania żywności tej żywności, która przekroczyła powyższe terminy.

W ocenie Sądu też produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategoria 3, nie nadające się do spożycia nie mogą być kwalifikowane jako zmarnowana żywność, a w konsekwencji ujmowanie jej ilości w sprawozdaniach o marnowaniu żywności, jest nieprawidłowe i stoi w sprzeczności z legalną definicją ,,marnowania żywności" zawartą w ustawie o marnowaniu żywności.

Interpretując art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności należy mieć na uwadze, że jest to przepis, stanowiący element norm wyznaczających przedsiębiorcy określone obowiązki (zawarcie umowy z organizacją pozarządową, prowadzenie kampanii edukacyjno-informacyjnej, obowiązki sprawozdawcze), w tym obciążenia natury finansowej (obowiązek uiszczenia opłaty za marnowanie żywności). Co więcej, przepis ten stanowi również podstawę do wymierzenia sankcji administracyjnej, tworząc jeden z elementów normy sankcjonowanej. Niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie opłaty za marnowanie żywności, stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (norma sankcjonująca - art. 9 i art. 11 ustawy o marnowaniu żywności). Taka funkcja definicji legalnej marnowania żywności determinuje bezwzględnie konieczność ścisłej wykładni art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 4 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem żywności w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.

Z jednej strony trudno jest logicznie wytłumaczyć, że żywność która nie nadaje się do dystrybucji w przypadku jej wycofania jest marnowaniem żywności a z drugiej nakazywać wycofanie tej żywności z dystrybucji jeszcze przed upływem okresu jej ważności w celu przekazania do organizacji pozarządowych celem dalszej dystrybucji. Po pierwsze, jak wynika z wyżej przedstawionych rozważań nie ma przepisów prawa zabraniających przedsiębiorcy sprzedaży produktów żywnościowych do końcowej daty ich ważności i nakazania ich wycofania co powoduje, bądź może powodować straty finansowe ani przepisów, z których wynikałoby na ile czasu przed upływem ważności produktu należy go wycofać z dystrybucji – sprzedaży i np. przekazać organizacji pozarządowej. Powoduje to kolejną komplikację również faktyczną co do czasu koniecznego na dystrybucję produktów przez organizację. Może okazać się, że do marnowania żywności dochodzi dopiero na etapie po przekazaniu jej organizacji pozarządowej, która nie zdąży jej rozdystrybuować. Rodziłoby to konsekwencje przerzucania ciężaru utylizacji produktów, które na pewno się przeterminują, bądź z krótkim terminem ważności z przedsiębiorcy na organizacje pozarządowe. Nie trudno sobie wyobrazić ilości produktów w skali kraju ani kosztów jakie ponosić by musiała organizacja utylizując produkty nienadające się do spożycia, które utraciły by ważność po ich przekazaniu. Tak więc wbrew twierdzeniom organu ma znaczenie dla konkretnego podmiotu na jakim etapie dochodzi do przeterminowania żywności i wcale nie musi to oznaczać marnowania żywności na gruncie obowiązującego prawa. Wycofanie z dystrybucji żywności, która straciła przydatność do spożycia jest wkalkulowane w cały proces sprzedaży i ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego ludności. Stanowiska organu nie da się też obronić powołując się jedynie na cele ustawy o marnowaniu żywności.

Tożsame stanowisko zostało wyrażone między innymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie sygn.. akt II SA/Gl 1654/23 w którego tezie Sąd stwierdził: "W świetle przepisów prawa żywnościowego - tak krajowego jak i europejskiego, zarówno żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości jaki i produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii III nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002), a w konsekwencji przedsiębiorca nie tylko może, ale co więcej - powinien wycofać takie produkty z etapu dystrybucji. Z kolei wycofywanie tego rodzaju żywności z dystrybucji nie może być traktowane jako marnowanie, bowiem w momencie wycofania nie spełnia ona wymogów prawa żywnościowego. Dopóki zatem żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego - w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być dystrybuowana, natomiast w momencie, kiedy przestaje ona spełniać te wymogi, przedsiębiorca jest zobligowany do jej wycofania z dystrybucji, zaś działanie takie w żadnym razie nie mieści się w pojęciu marnowania, gdyż oznacza ono wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji takich produktów, które nie mogą być przedmiotem legalnego obrotu". Podobne stanowiska, które znajdują akceptację składu orzekającego, zostały wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., II SA/Lu 71/22, WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2024 r., II SA/Wr 467/23 i z dnia 15 lutego 2024r., II SA/Wr 636/23, czy WSA w Warszawie z dnia 14 września 2022 r., IV SA/V\/a 969/22. (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl", dalej również jako: "CBOSA").

Z tych też względów za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności z punktu drugiego skargi kasacyjnej.

Konsekwencję wyrażonego wyżej poglądu jest również uznanie za niezasadny zarzutu sformułowanego w punkcie trzecim skargi kasacyjnej. Skoro powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 2 zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, to błąd ten doprowadził organ do naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 4 ustawy o marnowaniu żywności.

Odnosząc się natomiast do zaskarżenia w całości wyroku Sądu I instancji, a więc również uchylonych pkt 6 i 7 zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułował w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej a nawet nie odniósł się do tego w uzasadnieniu skargi.

Powyższe zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny do odniesienia się w tym przedmiocie, choć niewątpliwie rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie było konsekwencją uchylenia pkt. 2 i 3 zarządzenia pokontrolnego.

Stosownie do treści art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku z urzędu sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu w pkt 2 wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.