Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 663/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 6 maja 2022 r. nr SKO.450.69.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. 6 grudnia 2021 r. nr GP.6730.63.2021, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 663/22 oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1.2. Skarżąca wystąpiła do Burmistrza B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na części działki nr [...], położonej w miejscowości B.. Wskazano, że powierzchnia zabudowy w związku z planowaną inwestycją ma wynosić do 1 ha, natomiast moc elektrowni do 2,3 MWp. W dniu [...] grudnia 2021 r. organ I instancji - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie o numerze GP.6730.63.2021, wydał decyzję o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku

1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Kolegium decyzją z 26 stycznia 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej Kpa), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

1.4. Powołana decyzja Kolegium, wobec wniesionego sprzeciwu skarżącej, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 171/22. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, dopuścił niezbędne dowody, ocenił je i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego poinformowanie inwestora o możliwych korektach wniosku oraz dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (której zresztą dokonał organ I instancji) oraz weryfikacja, czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW w miejscowości B., względnie – ustalenie warunków dla inwestycji, co do której inwestor zdecydowałby się na ewentualną korektę wniosku inwestycyjnego.

1.5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MWp wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ wskazał, że z ww. wyroku wynika, iż w odniesieniu do inwestycji, którą planuje inwestor, konieczna jest analiza jej zgodności ze studium. Mając powyższe na uwadze, a także wynikającą z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa) zasadę związania organów administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić zarzutu odwołania dotyczącego braku wiążącego charakteru studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przytoczyło rozważania organu I instancji w zakresie obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. (uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...]) stwierdzając, że analiza zapisów studium oraz jego załącznika graficznego prowadzi do wniosku, iż teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją mieszkalną i usługową. Kolegium nie podzieliło również stanowiska inwestora co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

1.6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a, art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej upzp) oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 Kpa.

1.7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

1.8. Sąd Wojewódzki powołanym na wstępie wyrokiem z 2 marca 2023 r. powyższą skargę oddalił wskazując, że zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 kwietnia 2022 r., brak było konieczności weryfikacji przez organ czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp, ponieważ art. 61 ust. 3 upzp stosuje się do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii (bez względu na ich moc). W omawianym wyroku Sąd zawarł pogląd prawny, zgodnie z którym regulacja ta oznacza, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje spółka, a więc o mocy znacznie przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,3 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 upzp, a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Dlatego też, formułując wytyczne co do dalszego postępowania, Sąd wskazał na konieczność dokonania przez organ odwoławczy analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz weryfikacji czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW w miejscowości B.. Kolegium, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku stwierdziło, po przeanalizowaniu zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., oraz jego załącznika graficznego uznało, że działka objęta wnioskiem inwestora stanowi teren, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianą w studium funkcją mieszkalną i usługową. Jak bowiem ustaliło Kolegium, obszar wnioskowanej inwestycji położony jest w ustalonej w studium strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej z możliwością przekształceń z przeznaczeniem pod mieszkalnictwo i usługi w granicach administracyjnych miasta (oznaczone jako RIM) oraz strefie zabudowy mieszkaniowej i mieszkalno – usługowej, przy czym teren działki nr [...] w znacznej części (w tym tej, na której inwestor planuje lokalizację elektrowni) studium przeznacza pod zabudowę mieszkaniową i usługi. W świetle powyższego nie można Kolegium postawić zasadnego zarzutu błędnej wykładni art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3a upzp poprzez przyjęcie, że przepisy te dotyczą także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur planistycznych. Oceniając zgodność planowanej inwestycji ze studium Kolegium zastosowało się bowiem do poglądu prawnego i wytycznych zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 12 kwietnia 2022 r. postępując zgodnie z art. 153 Ppsa.

Odnosząc się natomiast do wyrażonego przez Kolegium poglądu dotyczącego braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki Sąd wyjaśnił, iż co do zasady podziela stanowisko organu, dominujące również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Z takimi wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy również do czynienia w tej sprawie, w której planowana jest inwestycja o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 153 w zw. z art. 64e i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 134 § 2 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena prawna co do kwestii materialnoprawnej (tj. wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp) stanowiącej meritum sprawy, wyrażona przez sąd w wyniku rozpoznania sprzeciwu od decyzji wiąże sąd orzekający w sprawie skargi, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy: ocena kwestii materialnoprawnej nie powinna być w ogóle przedmiotem poglądów prawnych wyrażanych przez sąd rozpoznający taki sprzeciw, tym bardziej jeśli kwestia ta stanowi meritum sprawy, a zatem takie poglądy jako wyrażone bez podstawy prawnej nie mogą być wiążące; przyjęcie takiej wykładni oznaczałoby, że w wyniku złożenia sprzeciwu sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, bowiem pogląd prawny co do meritum sprawy wyrażony przez sąd rozpatrujący sprzeciw nie jest w żaden sposób wzruszalny, gdyby zaś skarżący sprzeciwu nie wniósł, to mógłby taki pogląd skutecznie wzruszyć zarówno w dalszym toku postępowania administracyjnego, jak i w dwóch instancjach postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem taka wykładnia naruszałaby zakaz reformationis in peius na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego;

2) art. 153 i art. 64e Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ocena prawna co do kwestii materialnoprawnej, stanowiącej meritum sprawy, wyrażona przez sąd w wyniku rozpoznania sprzeciwu od decyzji wiąże inne sądy, podczas gdy skarżący, w sytuacji uwzględnienia jego sprzeciwu przez sąd i jednocześnie wyrażenia przez niego niekorzystnej oceny prawnej co do kwestii prawa materialnego stanowiącej meritum sprawy, nie ma możliwości zaskarżenia takiego orzeczenia, co oznaczałoby w rezultacie, że związanie innych sądów wykładnią przyjętą w wyroku w przedmiocie sprzeciwu stanowi zaprzeczenie konstytucyjnego prawa do sądu wyrażającego się również w zasadzie dwuinstancyjności postępowania sądowego;

3) art. 10 ust 2a pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, w wyniku błędnego poglądu o związaniu wyrokiem wydanym w wyniku rozpoznania sprzeciwu, że przepis ten dotyczy także procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko procedur planistycznych, podczas gdy Sąd nie był związany poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd rozpatrujący sprzeciw w tej sprawie, a zatem miał obowiązek poczynić własne rozważania prawne w tym zakresie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W pierwszej kolejności należy podzielić w całości podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 w zw. z art. 64e Ppsa. W świetle art. 64e Ppsa zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 Ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa (wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18). W związku z powyższym ocena prawna sformułowana w ww. wyroku WSA w Gdańsku z 12 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gd 171/22 wydanym w wyniku wniesionego sprzeciwu ma charakter wiążący wyłącznie w takim zakresie, w jakim sąd jest uprawniony do kontroli decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Natomiast zawarta w tym wyroku ocena prawna dotycząca wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp mająca charakter merytoryczny, a więc wykraczający poza zakres oceny jaka mogła być sformułowana w rozpatrywanej sprawie, nie miała charakteru wiążącego dla Kolegium. Problem jest o tyle istotny, że wyrażona przez Sąd w ww. wyroku merytoryczna ocena prawna doprowadziła do wydania przez Kolegium wadliwej decyzji. Sąd rozpoznający sprzeciw powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, czy do wydania decyzji organu II instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji z uwagi na podniesione przez organ II instancji braki postępowania dowodowego. Jak zasadnie wywodzi to skarżący w skardze kasacyjnej, brak było jednak podstaw do wypowiadania się przez Sąd na temat wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp, skoro przepis ten nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ. Reasumując, tak organ jak i Sąd nie były w niniejszej sprawie związane oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku z 12 kwietnia 2022 r. co do wykładni art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp.

3.4. Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Sąd Wojewódzki błędnie opierając się na związaniu oceną prawną co do wykładni tego przepisu zaakceptował nieprawidłową wykładnię tego przepisu. Dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii decydujące znaczenie ma wykładnia art. 61 ust. 3 upzp. Z gramatycznego punktu widzenia treść tego przepisu jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a pkt 1 upzp. Z regulacji tej wynikało bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium. Przepis ten odnosił się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i jego zakres stosowania był ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planowała przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyroki NSA z: 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18, 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21). W niniejszej sprawie błędnie oparto odmowę ustalenia warunków zabudowy na braku zgodności inwestycji z ustaleniami studium.

3.5. Dodatkowo należy się zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że w niniejszej sprawie zaistniały szczególne uwarunkowania uzasadniające objęcie wnioskiem o warunki zabudowy części działki. Tym samym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zaistniały wskazane przez organy podstawy do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

3.6. W związku z tym wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę skarżącej i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Ppsa zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 i ust. 3 upzp.

3.7. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 Ppsa.