Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 683/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I. T. i A. T. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2023 r. nr WOP.7721.89.2023.MK w przedmiocie robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I. T. i A. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2023 r., nr WOP.7721.89.2023.MK, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 17 kwietnia 2023 r. w przedmiocie robót budowlanych.

Decyzja, od której wniesiono sprzeciw, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 7 maja 2019 r. nakazał T. L. i R. L. rozebrać wybudowane na działce nr [...], obr. ewid. N. w warunkach samowoli budowlanej, elementy budynku gospodarczego. Pismem nr PINB.7141.80.2018.AC z dnia 17 czerwca 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie potwierdził wykonanie nakazanej rozbiórki.

Starosta Kościerski decyzją z dnia 1 lipca 2020r. nr AB.6740.398.2.2020 wydaną dla T. L. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...], obręb N., gmina Kościerzyna. Na podstawie tej decyzji podjęte zostały roboty budowlane.

I. T. dnia 7 sierpnia 2020 roku wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. Organ tego samego dnia wszczął postępowanie administracyjne w sprawie niezgodności prowadzonej budowy - przebudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny N., gmina Kościerzyna, z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami.

Podczas przeprowadzonych w dniu 20 sierpnia 2020 roku na działce oględzin ustalono, że prowadzona jest na niej budowa budynku gospodarczego o wymiarach 11,7 m na 6,2 m, wymurowane są ściany konstrukcyjne do wysokości wieńców. Ściany budowane są bloczków gr 18 cm., zamiast 24 cm, inaczej niż w projekcie. Układ otworów zgodny z projektem.

Kierownik budowy wpisem w dzienniku budowy, w dniu 12 sierpnia 2020 r., wstrzymał budowę.

Decyzją z dnia 5 marca 2021r., nr AB.6740.398.2020 Starosta Kościerski uchylił własną decyzję z dnia 1 lipca 2020r., nr AB.6740.398.2020. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr AB.6740.398.2020 z dnia 1 lipca 2020r. dotyczyła przebudowy budynku gospodarczego, który jednak został wcześniej rozebrany. Dlatego organ uznał, że istniejący w tym miejscu budynek został wzniesiony samowolnie.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 1 lipca 2021r., nr WI-I.7840.3.86.2021.KM utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Kościerskiego. Wojewoda Pomorski wskazał, że zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę de facto nie jest możliwe do zrealizowania, bowiem fakt braku na działce inwestycyjnej budynku gospodarczego, który miałby być przebudowany, został bezspornie ustalony i potwierdzony.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie podczas ponownych oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu 23 lutego 2023 r. ustalił, że zaawansowanie budowy jest zgodne ze stanem na dzień 20 sierpnia 2020 r. oraz że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obiegu prawnego. T. L. oświadczyła, że zamierza dokończyć budowę po uzyskaniu stosownych pozwoleń.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym niezgodności prowadzonej budowy - przebudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny N., gmina Kościerzyna, z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami.

Organ wyjaśnił, że roboty budowlane przy spornym budynku były prowadzone w oparciu o decyzję ostateczną Starosty Kościerskiego, która została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na błędy formalne. Roboty budowlane po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę nie były kontynuowane. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do uznania wykonanych robót za samowolę budowlaną. Również podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w terenie nie stwierdzono dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W celu dokończenia budowy (odbudowy) budynku na działce nr [...] inwestor powinien uzyskać nową decyzję Starosty Kościerskiego, udzielającą pozwolenie na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. T., wskazując m.in., że stanowisko organu I instancji pomija, iż w miejscu w którym miały być prowadzone roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego, żadnego budynku nie było, został on bowiem wcześniej rozebrany. Wskazano również na nieprawidłowości i niejasności zawarte w protokołach oględzin.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając odwołanie A. T., decyzją z dnia 26 lipca 2023 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 17 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była przedwczesna. Organ odwoławczy zgodził się z organem powiatowym, że roboty budowlane przy spornym budynku były prowadzone w oparciu o decyzję ostateczną Starosty Kościerskiego, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja dotyczyła przebudowy budynku gospodarczego, który de facto nie istniał, gdyż, stosownie do protokołu sporządzonego przez organ powiatowy w dniu 13 czerwca 2019r., został rozebrany. Słuszność ma również organ powiatowy w kwestii braku podstaw prawnych do uznania wykonanych robót jako samowoli budowlanej, jak bowiem wynika z akt sprawy, roboty budowlane były wykonywane w okresie od 23 lipca 2020r. do 12 sierpnia 2020r., czyli w czasie, kiedy pozwolenie na budowę nadal pozostawało w obrocie prawnym.

Organ odwoławczy wskazał jednak na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Tymczasem organ powiatowy nie ocenił wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył również, że sentencja uchylonej decyzji jest błędnie skonstruowana, ponieważ odnosi się do postępowania administracyjnego dotyczącego niezgodności prowadzonej budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisami, podczas gdy ww. pozwolenie na budowę w momencie wydania tej decyzji nie obowiązywało.

Biorąc pod uwagę zakres czynności wyjaśniających koniecznych do przeprowadzenia w sprawie, organ odwoławczy uznał, że konieczne było uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, że wziął je pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy.

I. T. i A. T. w sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2023 r. zarzucili organowi odwoławczemu, że nie zalecił ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane, co może spowodować nieodwracalne skutki prawne. Skarżący podnieśli również, że w uzasadnieniu decyzji brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów stawianych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 17 kwietnia 2023r.

Skarżący nie zgodzili się także z organem odwoławczym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma słuszność w kwestii braku podstaw prawnych do uznania wykonanych robót jako samowoli budowlanej, ponieważ skoro roboty budowlane były prowadzone w czasie, kiedy pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego pozostawało w obrocie prawnym, to można było w oparciu o nie prowadzić roboty budowlane polegające na odbudowie budynku gospodarczego. Skarżący wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody Pomorskiego zawartym w uzasadnieniu decyzji WI-I.7840.3.86.2021.KM z dnia 1 lipca 2021 r. (dotyczącej tego samego spornego budynku), przebudowa budynku może dotyczyć budynku budowlanego, który już istniał, czyli został wybudowany. Zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę de facto nie jest możliwe do zrealizowania, bowiem fakt braku na działce inwestycyjnej budynku gospodarczego, który miałby być przebudowany, został bezspornie ustalony i potwierdzony. W związku z tym nie można było prowadzić robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego w oparciu o decyzję Starosty Kościerskiego nr. AB.6740.398.2.2020 r. z dnia 1 lipca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775 ze zm.) dalej "k.p.a.", skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych strony. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18).

Konstrukcja sprzeciwu wymusza daleko idącą modyfikację sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Kr 472/18).

Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14).

W niniejszej sprawie organ I instancji orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane" uznając, że budowa - przebudowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny N., gmina Kościerzyna, nie stanowiła samowoli budowlanej. Organ odwoławczy ocenę tę podzielił, stwierdzając jednak, że sam ten fakt nie czyni jeszcze bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ww. ustawy, konieczne jest bowiem dokonanie oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego, czego organ I instancji nie uczynił.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowalnego). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Zgodnie przy tym z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, w ramach jakie uzasadnia instytucja sprzeciwu, stwierdzić należy, że - w ocenie Sądu, wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z 26 lipca 2023 r. okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w światle przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 kwietnia 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji przedwcześnie bowiem stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie dokonując oceny wykonanych robót pod kątem zgodności z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowalnego. Samo stwierdzenie przez organ, że inwestycja nie była realizowana w ramach samowoli budowlanej, bowiem roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję ostateczną Starosty Kościerskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę a po jej uchyleniu nie były kontynuowane – nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania. Jak bowiem słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Oceny takiej organ I instancji niewątpliwie nie dokonał.

Sąd zwraca uwagę, że zakres wyjaśnień i ustaleń związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, jaki uznał za właściwy w tej sprawie organ odwoławczy, tj. przewidziany w przepisach art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego, uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie przeprowadziłby całe postępowanie w tym trybie zamiast organu I instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Poczynienie przez WINB znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne.

Zasadnie zatem organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy postępowania uzupełniającego, jakie może prowadzić organ odwoławczy. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której de facto ciężar ustaleń faktycznych spocząłby wyłącznie na organie odwoławczym. Wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione jest koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do spornych robót budowlanych w całości od początku z zachowaniem właściwości instancyjnej organów nadzoru budowlanego. Wyjaśnienie podstawowych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych i prawnych uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzania postępowania przed organem pierwszej instancji. Podejmowane w drugiej instancji czynności dowodowe nie mogą prowadzić do ukształtowania w postępowaniu odwoławczym podstawy faktycznej rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, odmiennej od uznanej za udowodnioną w pierwszej instancji, gdyż to w konsekwencji pozbawiłoby stronę prawa do zaskarżenia orzeczenia.

Z treści sprzeciwu wynika, że nie zakwestionowano oceny organu odwoławczego w zakresie okoliczności, które zadecydowały o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowano natomiast zgodne stanowisko organów obu instancji, uznających, że brak jest podstaw prawnych do uznania wykonanych na działce nr [..] robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Skarżący podkreślają bowiem, że decyzja Starosty Kościerskiego z dnia 1 lipca 2020 r. udzielała pozwolenia na przebudowę budynku, który już nie istniał, a skoro tak, to prowadzone przez inwestorów roboty budowlane stanowiły budowę, a nie przebudowę i prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to przy tym kwestia istotne, rzutująca na prawidłowość zastosowanego trybu postępowania. Niemniej jednak Sąd nie może się wypowiedzieć co do tej kwestii ze względu na ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, o czym była mowa na wstępie. Wyrok niniejszy nie może zatem być odczytywany ani jako zaprzeczenie, ani jako potwierdzenie prawidłowości sformułowanych przez organ odwoławczy ocen.

Trzeba także wyjaśnić stronie skarżącej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle powołanych wyżej przepisów (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2452/20) wskazuje się, że uregulowania k.p.a. nie zawierają przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji wskazaniami prawnymi zawartymi w rozstrzygnięciu uchylającym rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W k.p.a. nie ma odpowiednika art. 153 p.p.s.a., z którego wprost wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W k.p.a. zawarty został jedynie przepis art. 138 § 2a, który stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, to jest decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zarówno z tego przepisu jak i z innych przepisów k.p.a. nie wynika jednak, że organ I instancji jest tymi wytycznymi bezwzględnie związany. Nie wynika to z art. 8 i art. 9 k.p.a. Nie wynika to również z art. 110 § 1 k.p.a. Związanie organu administracji wydaną decyzją (postanowieniem) oznacza, że od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia decyzja wchodzi do obrotu prawnego i nie można dowolnie jej zmieniać bądź z obrotu prawnego wycofywać, nie zaś, że organ I instancji jest bezwzględnie związany wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji (postanowieniu) uchylającym decyzję (postanowienie) organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Bezpodstawne niezastosowanie się do tych wytycznych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Wobec tego, w trakcie ponownie prowadzonego postępowania strona będzie miała możliwość podniesienia zarzutów, które były obecnie zgłaszane zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jak i na etapie sprzeciwu. A kwestia tego, czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną czy też nie, pozostaje otwarta i będzie stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Podsumowując, organ odwoławczy - przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia - sprostał w ocenie Sądu obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jednocześnie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, który uznał zakres i wagę koniecznych ustaleń w ramach uzupełnienia materiału dowodowego za wykraczające poza ramy wyznaczone art. 136 k.p.a. W konsekwencji, organ ten nie mógł samodzielnie zbadać tych kwestii i orzec merytorycznie, gdyż naruszyłby tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez WINB decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i nie stanowi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).