Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 680/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Włodawa z dnia 27 maja 2011 r. nr X/42/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska Włodawa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 20 września 2011 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr X/42/2011 Rady Miejskiej we Włodawie z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska Włodawa.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 1 uchwały świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz.U.z 2009 r. Nr 4, poz.17) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.

Stosownie do treści § 2 uchwały opłacie podlegają świadczenia opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowanego w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, które obejmują:

1) zapewnienie bezpiecznych warunków funkcjonowania dziecka podczas pobytu w przedszkolu;

2) przygotowanie miejsca zabaw, miejsca odpoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku;

3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw;

4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych ;

5) zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dzieci;

6) gry i zabawy dostosowane do wieku i możliwości dziecka;

7) zajęcia relaksacyjno-wyciszające;

8) zajęcia dodatkowe , np. nauka języka obcego, nauka tańca, gimnastyka korekcyjna, realizowane na wniosek rodziców przez podmioty zewnętrzne, poza zadeklarowanym przez rodziców czasem pobytu dziecka w przedszkolu.

Ustalono opłatę za każde rozpoczęte pół godziny korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 2 pkt 1-7, w wysokości 0,09% minimalnego wynagrodzeni za pracę (§ 3 ust. 1 uchwały), przy czym miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, o których mowa w § 2 pkt 1-7, ustalana jest na podstawie stawki półgodzinnej, o której mowa w ust. 1, oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej (§ 3 ust.2).

W ocenie organu nadzoru zapisy te są sprzeczne z art. 14 ust.5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2010 r., wprowadzonym art. 1 pkt 3 ust. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U.Nr 148 poz.991) przewiduje w zakresie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola publicznego dwie kompetencje dla organu prowadzącego: do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowywanie i opieki nie krócej niż 5 godz. dziennie oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Dlatego w świetle powyższego, dla prawidłowego ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia treść tych świadczeń oceniania w kontekście zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o systemie oświaty.

W związku ze zmianą przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie opłat za świadczenia, Rada Miejska powinna była uwzględnić nowe brzmienie upoważnienia.

Skoro przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty upoważnia do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć, to Rada nie może ustalać wysokości opłaty za świadczeni "wykraczające" poza podstawę programową wychowania przedszkolnego".

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w wykonaniu delegacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, w tym zawartych w jego treści wytycznych, które muszą zostać uwzględnione w akcie wykonawczym.

Należy przy tym podkreślić, że zakwestionowanie zgodności z prawem § 1 i § 2 uchwały powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały w całości, gdyż są to kluczowe dla całej uchwały przepisy i bez nich cała regulacja traci jakikolwiek sens normatywny.

Uchwała obarczona jest jednak także innymi wadami prawnymi.

Jak już wspomniano, w § 3 ust. 1 i 2 uchwały Rada Miejska ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, za każde rozpoczęte pół godziny świadczeń w zależności od zadeklarowanej liczny godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Opłata ta nie podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 6 uchwały).

Analiza powyższych postanowień uchwały prowadzi do wniosku, że zarówno w przypadku, gdy dziecko przebywa w przedszkolu przez liczbę godzin mniejszą niż zadeklarowana, jak również wówczas, gdy dziecko jest nieobecne w przedszkolu, rodzice ponoszą odpłatność za zadeklarowany czas pobytu.

W ocenie Wojewody, ustanowiona w ten sposób w uchwale opłata za rozpoczęte pół godziny świadczeń ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej, co potwierdza okoliczność, iż w istocie nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń opiekuńczo-wychowaczych świadczonych na rzecz dziecka, czy też od ilości faktycznie spędzonych w przedszkolu godzin, lecz wyłącznie od formalnie zadeklarowanej przez rodziców lub prawnych opiekunów liczby godzin pobytu dziecka w placówce.

Powyższe zapisy uchwały wskazują, iż jednakowa dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miejską Włodawa wysokość opłaty za pół godziny pobytu w przedszkolu nie pozostaje w jakimkolwiek związku faktycznym z zakresem uzyskiwanych w zamian usług opiekuńczo-wychowawczych i stanowi zryczałtowaną opłatę stałą za korzystanie z przedszkola przez zadeklarowaną przez rodzica bądź opiekuna prawnego dziecka liczbę godzin.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por.m.in. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r. – I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r. – OSK 1386/10, z dnia 16 marca 2010 r. – I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. – I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 r. – I OSK 1189/08; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenia składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu "zajęć dodatkowych" i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały.

Zgodnie z § 3 ust. 4 uchwały opłaty, o których mowa w ust. 2, wnoszone są przez rodziców (opiekunów prawnych) do dnia 10 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia.

Powyższa regulacja nie mieści się w granicach upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro ustawodawca ograniczył uprawnienia rady tylko do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, przekraczających ustalony uchwałą rady gminy czas bezpłatnego nauczania i opieki.

W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, iż poza zakres upoważnienia wykracza również § 3 ust. 5 uchwały, w myśl którego opłata, o której mowa w ust. 2, nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka w stołówce, którą ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z Burmistrzem Włodawy.

Stosownie do art. 67 a ust.3 ww. ustawy, stanowiącego lex specialis wobec art. 14 ust. 5, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły (przedszkola) w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, którym jest zgodnie z art. 5c pkt 3 ustawy – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

W świetle powyższego, Rada Miejska nie jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu, brak jest także podstaw prawnych do zamieszczania w uchwale w sprawie opłat za świadczenia przedszkola publicznego wyłączeń z tych opłat, jak to uczyniono w § 3 ust. 5 przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Włodawie wnosiła o umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miejska uznając zasadność skargi Wojewody Lubelskiego podjęła w dniu 28 października 2011 r. nową uchwałę regulującą kwestię opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska Włodawa. W związku z powyższym, że uchwała zaskarżona straci ważność po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia nowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, skargę należy uznać za bezprzedmiotową.

Pismem procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. (data wpływu do Sądu) Rada Miejska we Włodawie poinformowała, iż podjęta w dniu 28 października 2011 r. nowa uchwała nr XVI/75/2011, która uwzględniła w całości wnioski Wojewody Lubelskiego ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 187, poz. 2922 w dniu 8 grudnia 2011 r. i od dnia 23 grudnia 2011 r. funkcjonuje w obiegu prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Już na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała Nr X/42/2011 zapadła pod rządami znowelizowanej z dniem 1 września 2010 r. ustawy o systemie oświaty (Dz.U.Nr 148, poz. 991).

Przywołane w skardze przez Wojewodę przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy po nowelizacji mają następującą treść:

W myśl art. 14 ust. 5 ustawy, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Natomiast według nowej treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zatem stosownie do brzmienia przytoczonych przepisów obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Włodawie, przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika więc bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. W przypadku zaś ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 roku, celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Zatem według znowelizowanych przepisów kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też wyroki WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 roku, II SA/Ol 35/11, LEX nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, LEX nr 951240).

Mając powyższe na względzie należało podzielić stanowisko Wojewody Lubelskiego iż regulacja § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały została podjęta z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jak słusznie podniesiono w skardze Rada Miasta nie może ustalać wysokości opłat za "świadczenia opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego", skoro powyżej cytowane przepisy ustawy upoważniają do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć.

Zdaniem Sądu to za świadczenia wykraczające poza ustalony czas 5 godzin dziennie bezpłatnego wychowania i opieki w przedszkolu Rada Miasta władna była ustalić wysokość opłaty. Stosownie bowiem do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, który to czas ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie.

Natomiast uchwała nr X/42/2011 nie określiła opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały wymiar 5 godzin dziennie, ale zgodnie z § 2 uchwały – opłaty za świadczenia w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Z opisanych względów norma § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa – art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny. Mając zaś na uwadze podstawowe znaczenie tych przepisów uchwały z punktu widzenia wyznaczonej jej ustawowo treści oraz odwołanie się w pozostałych przepisach uchwały do uregulowania jej § 2, skutkuje to nieważnością uchwały w całości.

Zasadny jest zarzut wadliwości § 3 ust. 1, 2, 6 uchwały. W postanowieniach tych ustalono jedną stałą opłatę za każde rozpoczęte pół godziny korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 2 pkt 1-7 oraz, iż miesięczna opłata uzależniona jest od zadeklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Opłata ta nie podlega zwrotowi za dni nieobecności dziecka w przedszkolu. Wysokość opłat została zatem ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych w tym czasie przez przedszkole, jak również niezależnie od rzeczywistego czasu korzystania z tych świadczeń przez dziecko.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą i faktycznym korzystaniem z niej. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co się składa na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Reasumując, sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10; dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w wysokości 0,09 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy – niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad ustalonych pięć godzin dziennie , a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Należy w tym miejscu podkreślić, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przed przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wprowadzenia stałej opłaty za usługi świadczone ponad bezpłatny wymiar pięciu godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu jest niezgodna z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z wyżej przedstawionych przyczyn.

W kwestii § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały to i on istotnie narusza prawo. Prawidłowo podniósł w skardze organ nadzoru, że art. 14 ust. 6 w związku z art. 67 a ust.3 ustawy o systemie oświaty rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach, zaś kwestionowany przepis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi niedopuszczalny zabieg. Podkreślenia wymaga również, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co zaś może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IISA/Wr 1179/98).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela również zarzut przekroczenia przez Radę Miejską we Włodawie ustawowego upoważnienia przez zawarcie w zaskarżonej uchwale regulacji objętych jej § 3 ust. 4 oraz § 4. Zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty Rada miała kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalenie terminów płatności opłat, jak również określenie, że zakres świadczeń, o których mowa w § 2 oraz wysokość opłat za te świadczenia określi umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem publicznego przedszkola, a rodzicem (prawnym opiekunem) dziecka, niewątpliwie wykraczają poza przytoczone ustawowe upoważnienie, z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji, ustanawiających zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz ustanawiania przez organy samorządu terytorialnego aktów prawa miejscowego na postawie upoważnień zawartych w ustawie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę i piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2012 r. Sąd nie podziela stanowiska Rady Miejskiej we Włodawie, że uchylenie zaskarżonej uchwały czyni postępowanie bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Rzeczywiście w dniu 28 października 2011 r. Rada Miejska we Włodawie podjęła Uchwałę nr XVI/75/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miejska Włodawa. Zgodnie z § 3 tej uchwały zaskarżona do Sądu uchwała z 27 maja 2011 r. traci moc. Nowa uchwała weszła w życie z dniem 23 grudnia 2011 r., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego.

W ugruntowanym już orzecznictwie w tej kwestii podkreśla się, że samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przez sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne (zob.np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 344/08 – Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767). Zaskarżona uchwała stanowiła podstawę do pobierania opłat od dzieci rodziców korzystających z usług przedszkoli, dla których organem prowadzącym było miasto Włodawa, niewątpliwie zatem wywołała określone skutki prawne i nie można przyjąć, aby jej uchylenie skutkowało bezprzedmiotowością kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.