Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1732/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr SKO.4207.2.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. nr SKO.4207.2.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 15 marca 2023 r. Gmina K. (dalej "uczestnik postępowania") wystąpiła do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zadanie pn. Budowa farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz magazynami energii zlokalizowanej na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], obręb [...].

Postanowieniem z 29 marca 2023 r. Starosta odmówił uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla ww. inwestycji. Podstawę prawną postanowienia stanowiły przepisy art. 106 § 1 i 5, art. 123, art. 126 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; dalej "u.g.r.l."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na działkach rolnych. Grunt rolny wchodzący w skład terenu wskazanego we wniosku, na którym ma być realizowana inwestycja, w granicach wskazanych na załącznikach graficznych do projektu decyzji, stanowi użytki rolne klasy RIVa - grunty orne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Nie jest zatem wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Jednakże w świetle zapisów zawartych w ewidencji gruntów teren, na którym ma być realizowana inwestycja stanowi użytki rolne, a więc podlega ochronie wynikającej z przepisów u.g.r.l., która polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów do celów innych niż produkcja rolna. Zdaniem Starosty planowana inwestycja pozbawi ten teren cech i charakteru gruntu rolnego oraz spowoduje zaburzenie w istniejącym systemie gruntów rolnych, zwłaszcza, że wyłączyłaby z produkcji rolniczej grunt o powierzchni około 2 ha. Działki objęte planowaną inwestycją wraz z przyległymi terenami rolnymi klasy II, III i IV tworzą rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej.

Wprowadzenie funkcji przemysłowej jaką jest budowa farmy fotowoltaicznej w otwartą przestrzeń rolniczą doprowadzi do jej dezorganizacji. Wprowadzenie takiej funkcji w terenie zdominowanym przez funkcję rolną i w pobliżu terenów przeznaczonych co do zasady do rolniczego wykorzystania jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Wprawdzie grunty najlepsze do wykorzystania rolniczego to klasy I-III, jednakże grunty klasy IVa obejmujące gleby orne średniej jakości również nadają się pod uprawę, tym bardziej gdy wchodzą w skład większego kompleksu użytków rolnych klasy II, III i IV.

Realizacja farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w kompleksie gruntów użytkowanych rolniczo z punktu widzenia przepisów u.g.r.l. koliduje z funkcją rolniczą i spowoduje, że działki te utracą dotychczasowy charakter i przestaną być działkami wykorzystywanymi do działalności rolniczej. Budowa na gruntach rolnych farmy fotowoltaicznej o mocy 2 MW nie może być w żadnym wypadku uznana za związaną z produkcją rolną. Zgodnie z § 3 pkt 1 ppkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1939 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie") systemy fotowoltaiczne zlokalizowane na dużych powierzchniach wprost zaliczane są do zabudowy przemysłowej. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K. teren ten został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R. Studium nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, zawiera jednak ogólną wizję rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego gminy. W szczególności wskazuje, które tereny zachowane być powinny jako rolnicze, a które przeznaczone mogą być w przyszłości pod zabudowę. Ponadto wnioskowany teren bezpośrednio sąsiaduje z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. w Gminie K., przeznaczonym pod zabudowę zagrodową oraz ogrodnictwo oznaczonym symbolem RM i RO, a zatem związanym z produkcją rolniczą.

Ponadto teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc.

W zażaleniu na postanowienie Starosty inwestor, tj. P. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "skarżąca"), zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 u.g.r.l. poprzez dokonanie swobodnej interpretacji przepisów prawa oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nie uwzględnienie faktu, że przedmiotowa inwestycja nie potrzebuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji i uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z jej wnioskiem.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało jednak w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawy normatywne znajdujące zastosowanie w sprawie.

Kolegium wskazało, że zgodnie z przekazanymi przez organ I instancji aktami sprawy, w tym wydrukami map, bezpośrednie sąsiedztwo dla terenu inwestycji stanowią tereny rolne oraz teren zabudowy zagrodowej i ogrodniczej. Zabudowa, na którą powołuje się skarżąca w zażaleniu leży w pewnym oddaleniu od działek objętych wnioskiem. Natomiast przedmiotowe działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy leżą w zwartym kompleksie rolnym. Tutejszy organ przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, iż dopuszczenie pośrodku gruntów rolnych inwestycji, która nie jest związana z produkcją rolną spowodowałaby dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej. Ponadto w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K., teren ten został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R. Niewątpliwie realizacja farmy fotowoltaicznej spowoduje, iż teren działek objęty wnioskiem straci swój dotychczasowy charakter i nie będzie wykorzystywany do działalności rolniczej. Słusznie zauważa starosta, ze również grunty klasy IVa obejmujące gleby orne średniej jakości lepsze, nadają się pod uprawę, tym bardziej jak w tym przypadku gdy wchodzą w skład większego kompleksu użytków rolnych klasy II, III i IV.

Odnosząc się do poruszonej w zażaleniu kwestii, iż inwestycja sąsiaduje z inną farmą fotowoltaiczną Kolegium wskazało, że z analizy przekazanych dokumentów, jak również danych na geoportalu wynika, iż farma na którą powołuje się skarżąca nie sąsiaduje z terenem inwestycji, a jest od niego znacznie oddalona. Istnienie innej farmy fotowoltaicznej nie oznacza jednak, iż organ pierwszej instancji powinien pozytywnie uzgodnić projekt decyzji w niniejszej sprawie. Każda sprawa powinna być bowiem rozpatrywana indywidualnie. W zaskarżonym postanowieniu starosta uwzględnił stan faktyczny przedmiotowej sprawy i uzasadnił obowiązek ochrony gruntów rolnych.

Kolegium nie podzieliło zarzutów podniesionych w zażaleniu. Według organu odwoławczego organ I instancji nie dokonał swobodnej interpretacji przepisu art. 3 u.g.r.l. Natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dotyczy innych kwestii, tj. przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy jakimi są brak wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź utrzymania skutków zgód wydanych na potrzeby planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Kolegium zacytowało przy tym fragment wyroku NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 775/18, wskazując, że "Zakresowo art. 53 ust: 4 pkt 6 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie są tożsame w tym sensie, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., co oznacza, że art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Takie tek stanowisko potwierdza treść art. 6 ust. 1 u.g.r.l. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 775/18). Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V (...)".

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez:

- "brak odniesienia się do ustaleń zmierzających ochronie gruntów rolnych, które zostały zawarte w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 stycznia 2023";

- przekroczenie granic uznania administracyjnego i dokonanie wybiórczej i dowolnej (a nie swobodnej) oceny materiału dowodowego i wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy bez należytego uzasadnienia podstaw takiego rozstrzygnięcia, w tym wskazania zakresu i kryteriów ochrony gruntów rolnych klasy IVa, wyważania interesu publicznego (w tym w kontekście budowy odnawialnych źródeł energii) ze słusznym interesem strony,

- brak wskazania kryteriów oceny gruntów rolnych klasy IV w kontekście odniesienia do rodzaju Inwestycji, w tym jej charakteru, inwazyjności i emisyjności, powierzchni Inwestycji, która pozostanie biologicznie czynna, a także jej wpływu na środowisko i kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii;

W skardze zarzucono również naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 "u.g.r.l." poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie, a nie na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jak również poprzez oparcie odmowy uzgodnienia na normie o charakterze ogólnym, zadaniowym i celowościowym, podczas gdy podstawą odmowy uzgodnienia może być jedynie norma skonkretyzowana, stanowcza, a nie dyrektywalna,

- uznaniu, że jedynym sposobem ochrony gruntów rolnych, które mają zostać przeznaczone na realizację inwestycji (grunty klasy IV) jest całkowity zakaz ich zabudowy, podczas gdy w projekcie decyzji Wójta Gminy K. oraz poprzedzającej jej wydanie ostatecznie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały uwzględnione kryteria i wytyczne Inwestycji, które mają na cele ochronę gruntów rolnych w tym zapobieganie ich degradacji i dewastacji gruntów;

Ponadto w skardze zarzucono art. 9 ust. 5 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz w zw. z art. 87 §2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze rolne przeznaczenie terenu inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. uniemożliwia uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej podczas gdy studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i decyzja o warunkach zabudowy nie musi być z nim zgodna, a tym samym brak wskazania w studium możliwości budowy elektrowni fotowoltaicznej na terenie Inwestycji nie stanowi przeszkody do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a., w związku z wnioskiem uczestnika postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w u.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 u.g.r.l.).

Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Postanowienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych oraz słusznego interesu strony. Organ, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia tych sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA): z 27 maja 2021 r., I OSK 148/21; z dnia 6 maja 2022 r., I OSK 1733/21; z dnia 18 maja 2022 r., I OSK 1757/). Podkreślić należy, że kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a także czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia i czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kontrola sądowa powinna więc dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania rozstrzygnięcia uznaniowego. Granice uznania administracyjnego to okoliczności faktyczne lub przepisy prawne, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1440/16, opubl. w CBOSA). Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2397/19).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku postanowienia uzgodnieniowego z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. granice uznania administracyjnego wyznaczają normy zadaniowe wynikające z Konstytucji RP, u.p.z.p. oraz u.g.r.l. (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Rzeszowie z 31 maja 2023 r., II SA/Rz 123/23 - opubl. w CBOSA). Granice uznania administracyjnego wynikają także z zasad ogólnych k.p.a. Istotny dla działalności uznaniowej organów administracji jest w szczególności artykuł 7 k.p.a. i stanowiące rozwinięcie wyrażonej tam zasady art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 1521/17, opubl. w CBOSA).

Rację ma skarżąca, że z przepisów prawa nie wynika zasada bezwzględnej ochrony gruntów rolnych rozumiana jako zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolnym. Warunkiem koniecznym do wydania takiej decyzji jest jednak brak kolizji z przepisami u.g.r.l.

Zgodnie z art. 3 u.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. W myśl natomiast art. 6 ust. 1 u.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego art. 3 ust. 1 u.g.r.l. może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21). Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. statuuje nie tylko kierunki działania właściwych organów, czy dyrektywę interpretacyjną szczegółowych przepisów ustawy ale także wiążącą normę prawną. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele – wyjątkiem od zasady (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1261/20). Takim wyjątkiem jest m. in. przepis art. 6 ust. 1 u.g.r.l., który wprowadza możliwość przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z przepisu tego nie wynika jednak, że organ ma obowiązek wydania pozytywnego postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Należy przy tym zauważyć, że art. 6 u.g.r.l. dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, o jakim mowa w art. 7 u.g.r.l. Przepis ten nie wyraża zasady bezwzględnej i nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Nie jest więc tak, że grunty przeznaczone pod inwestycję jako grunty o klasie bonitacyjnej IVa nie podlegają ochronie na podstawie art. 3 ust. 1 u.g.r.l. z racji tego, że w świetle art. 6 ust. 1 u.g.r.l. mogły być przeznaczone na cele nierolnicze, a dodatkowo nie wymagały wyłączenia z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.r.l. Organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l.) może odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że inwestycja obejmuje działki wykorzystywane rolniczo, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że inwestor musi uzyskać warunki zabudowy dla takiej inwestycji, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w u.g.r.l. (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1528/21).

Wymaga zaakcentowania, że celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie realizacja przedsięwzięcia nie może prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami u.g.r.l., która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 528/18; z 28 września 2022 r., II OSK 2768/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na takie istotne elementy prawnej ochrony wszystkich gruntów rolnych wynikające z art. 3 u.g.r.l., jak zagrożenie danej inwestycji dla spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, niewystępowanie w ich sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy, poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe.

Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymaga ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21).

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że działki gruntu objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowią grunty rolne klasy IVa. Inwestycja skarżącej polega na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 2 MW, na terenie o łącznej powierzchni około 2 ha. Nie sposób uznać, że planowana inwestycja bezsprzecznie będzie służyć rolniczemu wykorzystywaniu gruntów. Organ I instancji – powołując się na przepisy rozporządzenia – słusznie wskazał, że inwestycja skarżącej ze względu na jej charakter i rozmiar powinna być kwalifikowana jako zabudowa o charakterze przemysłowym.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta oparł się nie tylko na przepisach prawa (organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. – ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne), lecz również na stanie wiedzy zawartej w ewidencji gruntów, dokumentach w postaci mapy klasyfikacyjnej, ortofotomapy oraz pozostałej dokumentacji, którą dysponował. Starosta w szczególności wskazał, że działki przeznaczone pod inwestycję leżą w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Tereny sąsiednie to grunty rolne klasy II, III i IV. Teren inwestycji tworzy z przyległymi terenami rolnymi rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej.

Starosta podkreślił, że inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej spowoduje nie tylko utratę przez teren inwestycji charakteru rolnego, ale spowoduje dezorganizację zwartej przestrzeni rolniczej i wpłynie negatywnie na pozostałe grunty znajdujące się w okolicy.

Dodatkowo Starosta zwrócił uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K. teren inwestycji został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R. Ponadto wnioskowany teren bezpośredni sąsiaduje z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. w gminie K., przeznaczonym pod zabudowę zagrodową oraz ogrodnictwo oznaczonym symbolem RM i RO, a zatem związany z produkcją rolniczą. Ponadto przedmiotowy teren nie był objęty zgodą na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc.

Starosta przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w tym na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych

tworzących zwartą całość produkcyjną. Zdaniem Sądu Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ramach granic uznania administracyjnego Starosta oceniając inwestycję skarżącej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych był uprawniony, aby odnieść się do tego, że grunty pod inwestycję mieszczą się na terenach oznaczonych w studium jako R oraz, że nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21). Przepis art. 3 u.g.r.l. obliguje organ uzgadniający do ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie mają zatem znaczenia takie okoliczności jak zwiększenie atrakcyjności okolicy dla inwestorów, zwiększenie dochodów gminy ani interes społeczny rozumiany jako redukcja emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie stabilności energetycznej sieci przesyłowej czy redukcja kosztu energii elektrycznej.

Wobec tego należy uznać, że organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, poddały analizie i oceniły materiał dowodowy. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Organy wyjaśniły przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy – nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., albowiem skoro postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, to zasadnie Kolegium utrzymało je w mocy. Organy dokonały również prawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów u.g.r.l. oraz prawidłowo zastosowały przepisy tej ustawy. Niezasadne okazały się w związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a także zarzut naruszenia art. 87 § 1 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.