Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 135/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 215 UST 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 156 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. P., C. P. i M. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 października 2022 r. nr DO3.7611.311.2019.OC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 27 października 2022 r. znak DO3.7611.311.2019.OC, po rozpatrzeniu wniosku A. P., C. P. i M. P. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z 8 lipca 2020 r. nr DO3.7611.311.2019.MM odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej jako "Wojewoda") z 31 marca 2004 r. nr 160/04 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 14 maja 2003 r. nr 383/2003 o odmowie przyznania odszkodowania.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent decyzją z 14 maja 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku J. P., odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...]. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", odszkodowanie może zostać przyznane za niezabudowaną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], tj. przed 21 listopada 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Tymczasem przeddekretowy właściciel ww. nieruchomości utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. w związku z przekazaniem tego terenu pod rozbudowę osiedla [...], co wynika m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. oraz faktu zasiedlenia wybudowanego na tej nieruchomości budynku w 1959 r.

Wojewoda decyzją z 31 marca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 14 maja 2003 r. uznając, że odmowa przyznania odszkodowania jest zasadna, bowiem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przeddekretowy właściciel utracił możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.

Skarżący, będący następcami prawnymi J. P., w dniu 24 listopada 2015 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (data wpływu do organu) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 31 marca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 14 maja 2003 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za ww. grunt, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że choć w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r., to jednak z jego treści nie wynika dokładnie, jaka nieruchomość została w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy i Osiedli Robotniczych [...], bowiem określono w nim granice przekazywanej nieruchomości poprzez odwołanie się do załączonego szkicu sytuacyjnego do wniosku terenowego nr [...]. Jednocześnie Wojewoda w dacie wydania decyzji nie dysponował żadnym dokumentem, z którego brzmienia wynikałyby granice nieruchomości przekazywanej w zarząd i użytkowanie nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda nie dokonał właściwego zbadania kwestii utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przez dawnych właścicieli.

Minister Rozwoju decyzją z 8 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody i wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie zaliczała się do kategorii nieruchomości, za które przysługiwało odszkodowanie, bowiem jej przeddekretowy właściciel utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r., co oznacza, że organy odszkodowawcze prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie odmówiły przyznania odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji.

Minister decyzją z 27 października 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 8 lipca 2020 r. i wskazał, że w sprawie ustalono, że obecnie nieruchomość położona przy ul. [...] róg ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. nr [...], znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą dz. nr: [...] cz. (własność [...] – droga ul. [...]), [...] cz. (własność [...], oddana w użytkowanie wieczyste) i [...] cz. (własność [...]). Niewątpliwie skarżący są również następcami prawnymi po właścicielu przeddekretowym tej nieruchomości, która zgodnie z informacjami zawartymi w zaświadczeniu Sądu Powiatowego dla [...] z [...] kwietnia 1961 r. nr [...] stanowiła własność J. L. Organ przywołał dalej treść art. 215 ust. 2 u.g.n. i wskazał, że opinia geodezyjna sporządzona w dniu 10 kwietnia 2018 r. wskazuje, że nieruchomość hip. [...], dz. nr [...] w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. znajdowała się na terenie strefy lla - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 30% powierzchni zabudowy. Nieruchomość mogła więc być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Drugą przesłanką umożliwiającą organowi ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 u.g.n. było pozbawienie poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Organy odszkodowawcze uznały, że przeddekretowy właściciel nieruchomości utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. w związku z przekazaniem tego terenu pod rozbudowę osiedla [...], co wynika m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. oraz faktu zasiedlenia wybudowanego budynku w 1959 r. Ponadto w materiale dowodowym postępowania odszkodowawczego znajdowała się kopia sporządzonej w czerwcu 1994 r. ekspertyzy budowlanej budynku znajdującego się przy ul. [...], z której wynika, że został on wybudowany około 1958 r., a także że znaleziono fragment projektu instalacji gazowej wykonany w 1956 r., co potwierdza, że inwestycja ta była realizowana przed 1958 r. W tej sytuacji zasadnie Prezydent i Wojewoda uznali, że nie została spełniona w sprawie przesłanka utraty możliwość władania nią przez właściciela po 5 kwietnia 1958 r. Minister zauważył, że w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego ustalił również, że zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z [...] lutego 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] Stołeczny Urząd Budownictwa Odział Planu Miasta wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową rozbudowy osiedla mieszkalnego na [...], na terenie położonym w W. ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...] oznaczonym na szkicu nr [...] stanowiącym integralną cześć zaświadczenia. Jak wynika z ww. zaświadczenia wraz z jego wydaniem anulowano lokalizację wstępną nr [...] pod tą samą inwestycję. Teren ten został przekazany Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] protokołem zdawczo-odbiorczym z 5 lutego 1954 r. Jak wynika z opinii geodezyjnej z 7 maja 2020 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] obejmowało w całości teren nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W toku postępowania nadzorczego uzyskano również decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...], w których to wskazano, że budynek ten znajduje się w eksploatacji od 1959 r. Minister zwrócił uwagę, że blok przy ul. [...] jest dużym budynkiem o 5 kondygnacjach, 8 klatkach schodowych. Z doświadczenia życiowego wynika, że budowa tego typu budynków trwa stosunkowo długo, co najmniej 24 miesiące (pierwszy rok doprowadzenie do stanu surowego, drugi rok adaptacja budynku). Dlatego biorąc pod uwagę, że budynek został zasiedlony w 1959 r. i w tym też roku w budynku rozpoczęło działalność Przedszkole nr [...], należy przyjąć, że rozpoczęcie jego budowy miało miejsce przed 5 kwietnia 1958 r. na co wskazuje cykl powstawania inwestycji budowlanych. Skarżący nie przedłożyli natomiast żadnych dokumentów potwierdzających, że właściciel przeddekretowy utracił faktyczną możliwość władania tą nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Mając na uwadze poczynione ustalenia Minister stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody z 31 marca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta odmawiającą przyznania odszkodowania za grunt ww. nieruchomości naruszyła prawo w sposób rażący, uzasadniający usunięcie tych decyzji z obiegu prawnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 31 marca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję z 14 maja 2003 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem części dowodów,

2) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że przeddekretowi właściciele utracili możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy najwcześniejsza data utraty władania wynikająca ze zgromadzonego materiału dowodowego to 31 grudnia 1959 r.;

3) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez szczątkowe i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

4) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 31 marca 2004 r., podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n.

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Ministra Rozwoju z 8 lipca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie było jednoznaczne i precyzyjne ustalenie rzeczywistego momentu pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dawnych właścicieli nieruchomości. Minister w tej kwestii uznał, że przeddekretowy właściciel nieruchomości utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. w związku z przekazaniem terenu pod rozbudowę osiedla [...], co wynika m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. oraz faktu zasiedlenia wybudowanego budynku w 1959 r. W aktach znajduje się jednak ekspertyza budowlana budynku znajdującego się przy ul. [...] nieudzielająca jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy został on wybudowany, w szczególności, czy nastąpiło to przed 5 kwietnia 1958 r. Organ nie dysponował natomiast projektem budowlanym, zaś z fragmentu projektu instalacji gazowej wynika jedynie, kiedy został on sporządzony, a nie to, kiedy nastąpiła utrata możliwości władania nieruchomością. Podobnie z treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] nie wynika, kiedy dawni właściciele nieruchomości utracili możliwość władania nią, a jedynie to, kiedy Prezydium Rady Narodowej w [...] wyraziło zgodę na lokalizację inwestycji. Również data przekazania terenu protokołem zdawczo-odbiorczym nie może być uznana za tożsamą z datą utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, skoro z pozostałego materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że co najmniej przez dwa kolejne lata, na terenie nieruchomości nie zaszły żadne zmiany, w szczególności nie były prowadzone żadne prace, wobec czego również w tym okresie możliwość faktycznego dysponowania nieruchomością przez dawnych właścicieli była zachowana. Także z treści znajdujących się w aktach decyzji o sprzedaży lokali w budynku wynika, że budynek znajduje się w eksploatacji od 1959 r., przy czym w treści tych decyzji nie wskazano daty dziennej ani nawet miesiąca oddania budynku do użytkowania. W ocenie skarżących, dokumentacja zebrana przez organ nie pozwala zatem na jednoznaczne i precyzyjne dokonanie ustalenia rzeczywistego momentu pozbawienia możliwości faktycznego władania nieruchomością przez poprzedniego jej właściciela. W szczególności nie mogą ostać się twierdzenia Ministra jakoby budowa budynku położonego przy ul. [...] trwała co najmniej 24 miesiące. Ustalenia w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, zaś do określenia cyklu powstania inwestycji budowlanych w latach 50-tych ubiegłego wieku wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych i sporządzenie stosownej opinii przez biegłego z zakresu budownictwa, a nie jedynie "doświadczenie życiowe", na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W materiale dowodowym zebranym w toku postępowania nie znalazł się żaden dokument potwierdzający bezspornie datę rozpoczęcia robót budowlanych związanych ze wzniesieniem budynku. Dlatego też celowym byłoby uzupełnienie przez Ministra zebranego materiału dowodowego, m.in. o archiwalne zdjęcia lotnicze, czy też wystąpienie do wszystkich instytucji mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje w tym zakresie, celem precyzyjnego ustalenia rzeczywistego momentu utraty władania nieruchomością przez jej dotychczasowego właściciela. Dopiero kompleksowo zebrany materiał dowodowy pozwoli na wyjaśnienie istniejących w tej kwestii wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Ministra toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 K.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody z 31 marca 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z 14 maja 2003 r. o odmowie przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej. W wyniku przeprowadzonego postępowania organy obu instancji uznały, że ww. rozstrzygnięcia nie naruszają rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na wstępie zaznaczyć należy, a co jest istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 K.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 K.p.a.

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a., a to znaczy, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1995 r. sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na ten właśnie przepis powołali się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt, zarzucając jej rażące naruszenie art. 215 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem do uznania naruszenia prawa za rażące (co stanowi przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) niezbędne jest zaistnienie następujących okoliczności: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, następnie - charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi to do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 865/92 i 436-466/02, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 oraz z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1619/07; LEX nr 542604). Nadto warunkiem wstępnym uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Takie warunki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 31 marca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 14 maja 2003 r. o odmowie przyznania odszkodowania nie zostały wykazane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w postępowaniu prowadzonym przez ten Sąd. Organy nadzoru obu instancji prawidłowo bowiem uznały, że organy orzekające w sprawie odmowy przyznania odszkodowania nie naruszyły rażąco prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych w trybie nieważnościowym decyzji stanowił art. 215 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z nim przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący są następcami prawnymi po właścicielu przeddekretowym tej nieruchomości, która zgodnie z informacjami zawartymi w zaświadczeniu Sądu Powiatowego dla [...] z [...] kwietnia 1961 r., nr [...] stanowiła własność J. L. Jak ponadto wynika ze sporządzonej w toku postępowania nadzorczego opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2018 r. nieruchomość hip. [...], dz. nr [...][...] w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. nieruchomość ta znajdowała się na terenie strefy lla - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 30% powierzchni zabudowy. Nieruchomość mogła więc być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest natomiast spełnienie trzeciej z przesłanek określonej w ww. przepisie. Organy wydające decyzje o odmowie przyznania odszkodowania uznały bowiem, że przeddekretowy właściciel nieruchomości utracił możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r. w związku z przekazaniem tego terenu pod rozbudowę osiedla [...], co wynika m.in. z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. oraz faktu zasiedlenia wybudowanego budynku w 1959 r. W materiale dowodowym postępowania odszkodowawczego znajdowała się też kopia sporządzonej w czerwcu 1994 r. ekspertyzy budowlanej budynku znajdującego się przy ul. [...], w której wskazano, że został on wybudowany około 1958 r., a także że znaleziono fragment projektu instalacji gazowej wykonany w 1956 r., co potwierdza, że inwestycja ta była realizowana przed 1958 r. Z kolei Minister w ramach postępowania nadzorczego ustalił dodatkowo, że zaświadczeniem lokalizacyjnym nr 4317 z 7 lutego 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] Stołeczny Urząd Budownictwa Odział Planu Miasta wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową rozbudowy osiedla mieszkalnego na [...], na terenie położonym w W. ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...] oznaczonym na szkicu nr [...] stanowiącym integralną cześć zaświadczenia. Jak wynika z ww. zaświadczenia lokalizacyjnego wraz z jego wydaniem anulowano lokalizację wstępną nr [...] pod tą samą inwestycję. Teren ten został zaś przekazany Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] już protokołem zdawczo-odbiorczym z 5 lutego 1954 r. Jak wynika z opinii geodezyjnej z 7 maja 2020 r. zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] obejmowało w całości teren nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W toku postępowania nadzorczego uzyskano również decyzje sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...], w których to wskazano, że budynek ten znajduje się w eksploatacji od 1959 r.

Mając na uwadze powyższe dokumenty, a co ważne w dużej mierze zgromadzone przez Ministra w postępowaniu nadzorczym, zgodzić się należy z tym organem, że skoro zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] z 7 lutego 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] Stołeczny Urząd Budownictwa Odział Planu Miasta wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową rozbudowy osiedla mieszkalnego na [...], zaś budynek przy ul. [...], który jest dużym budynkiem o 5 kondygnacjach, 8 klatkach schodowych, został zasiedlony już w 1959 r. i w tym też roku w budynku rozpoczęło działalność Przedszkole nr [...], to przyjąć należy, że rozpoczęcie jego budowy musiało miejsce jeszcze przed 5 kwietnia 1958 r. Na powyższe wskazuje również: kopia sporządzonej w czerwcu 1994 r. ekspertyzy budowlanej budynku znajdującego się przy ul. [...], w której wskazano, że został on wybudowany około 1958 r., a także że znaleziono fragment projektu instalacji gazowej wykonany w 1956 r., co potwierdza, że inwestycja ta była realizowana przed 1958 r.; decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] w budynku położonym przy ul. [...], w których to wskazano, że budynek ten znajduje się w eksploatacji od 1959 r.

W tej sytuacji uznać należy, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że faktyczna możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli została utracona przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji zasadnie Minister uznał, że kwestionowanym decyzjom o odmowie ustalenia odszkodowania nie można zarzucić rażącego naruszenia ww. przepisu. Jeśli zaś strona skarżąca neguje ustalenia organu, to miała możliwość wykazać okoliczności przeciwne, jednak z akt nie wynika, by z prawa tego skorzystała. W tej sytuacji skarżący nie mają podstaw do kwestionowania ustaleń organu, tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, szeroko i szczegółowo opisany i oceniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, wystarczający do przyjęcia, że nie można zarzucić Wojewodzie i Prezydentowi rażącego naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że dawni właściciele utracili możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.

Wbrew zarzutom skargi, w sprawie o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., tym bardziej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a., zadaniem organu administracji nie jest ustalenie w jakiej konkretnie dacie dawni właściciele utracili realną możliwość władania spornym gruntem, lecz ustalenie, czy w istotnej z punktu widzenia dacie, tj. 5 kwietnia 1958 r. mieli taką możliwość. A to w kontrolowanej sprawie zostało wykluczone. Stanowisko organu zostało wyczerpująco i rzeczowo uzasadnione, zaś zarzuty skargi negują jedynie ustalenia organu, nie przedstawiając jednak żadnych argumentów za przyjęciem stanowiska przeciwnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wybudowany duży budynek mieszkalny o 5 kondygnacjach i 8 klatkach schodowych - nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu, z kolei zarzuty skargi to gołosłowne twierdzenia wskazujące na "niewystarczające" wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ocena organów nadzoru oparta została na prawidłowej analizie materiału dowodowego zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego pod kątem subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego i jest zgodna z zasadami logiki.

Za całkowicie niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych z pominięciem części dowodów. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1987 r. sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101; z 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 267/12, LEX nr 1559660 oraz z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2352/14, LEX nr 2117139). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli, tj. takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11; https://cbois.nsa.gov.pl). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem Sądu, taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, jakim jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie jest kolejną – trzecią instancją administracyjną, jak chcieliby tego skarżący. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie ma żadnych podstaw do tego, aby zbierać na nowo materiał dowodowy i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie lub też dokonywać nowej wykładni wówczas obowiązujących przepisów.

Niemniej jednak Minister, mimo braku takiej konieczności, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i odniesienia się do podnoszonych przez skarżących zarzutów (m.in. dotyczących tego, że z protokołu zdawczo-odbiorczego z 5 lutego 1954 r. nie wynika dokładnie, jaka nieruchomość została oddana w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Budowy i Osiedli Robotniczych [...]) uzupełnił materiał dowodowy o opinie geodezyjne, decyzje lokalizacyjne, a które jedynie potwierdzają, z przyczyn wskazanych powyżej, że nie można kontrolowanym w trybie nieważnościowym decyzjom o odmowie ustalenia odszkodowania zarzucić rażącego naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n.

W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Minister utrzymując zaś w mocy decyzję z 8 lipca 2020 r. nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.