Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 743/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1465/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1465/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie określenia zasad ustalenia na terenie gminy N. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że brak uzasadnienia projektu uchwały aktu prawa miejscowego – przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dyskusji nad jej postanowieniami (por. protokół nr [...] z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N. z 2 sierpnia 2018 r.) – stanowi o istotnym naruszeniu prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd podniósł, że podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 ze zm., dalej: u.w.t.p.a.), a nie jak wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. (przepis ten bowiem odnosi się do ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy). Ustalenie zasad usytuowania punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy, przy uwzględnieniu gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, niemożliwym jest skontrolowanie, czy przy jej podejmowaniu uwzględniono treść gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne podjęcia przez organ rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena jego prawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że w zakresie uchwał regulujących zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wykształciła się jednolita i ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, stanowiąca o obowiązku sporządzenia do nich uzasadnienia. To na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 2 września 2022 r. sygn. akt III SA/Po 405/22). Ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały podjętej na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 853/21; wyrok WSA w Gliwicach z 11 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 789/20).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. W przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu, że odbyła się jakakolwiek dyskusja merytoryczna radnych dotycząca projektowanej uchwały. Z treści protokołu nr [....] z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N. z 2 sierpnia 2018 r. dotyczącego m.in. ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – wynika tylko tyle, że uchwała została odczytana i poddana pod głosowanie.

W uzasadnieniu uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego – jeżeli jako kryterium została wskazana odległość miejsca sprzedaży od obiektów wyliczonych w § 1 pkt 2 i 3 uchwały – powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 463/20), chociaż kryterium odległości jest najczęstszym (jak wynika z analizy orzeczeń organów ochrony prawnej) parametrem branym pod uwagę przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu. Istotne jest aby zasady te zostały opisane w uzasadnieniu uchwały. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej niż 50 m od wymienionych w uchwale obiektów chronionych (§ 1 pkt 2 i 3 uchwały). W przekazanych aktach administracyjnych brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 50 m liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.

Mając powyższe na uwadze, zawarte w § 2 ust. 1 i 2 uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – dopuszczające odstąpienie od wymogów odległościowych z § 1 pkt 2 i 3 uchwały, w ocenie Sądu pierwszej instancji, czynią realizację na wstępie wymienionych celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nieefektywną i iluzoryczną, a przez to istotnie naruszają przepisy art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. w związku z art. 1 i 2 u.w.t.p.a.

Rada Miejska w N. zaskarżyła opisany wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenie skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.) w związku z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak uzasadnienia uchwały w sprawie zasad usytuowania na ternie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie statuują obowiązku uzasadniania uchwał organów stanowiących gmin, a w konsekwencji nie można uznać, że przedmiotowa uchwała jest wadliwa.

Rada Miejska w N. jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2022, poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Rada Miejska w N. zrzekła się rozprawy, a Prokurator Okręgowy w Krakowie, w terminie określonym w powołanym przepisie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Miejskiej w N. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie określenia zasad ustalenia na terenie gminy N. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Z uwagi na zakres skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji w aspekcie konsekwencji normatywnych braków uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w N. z [...] sierpnia 2018 r., gdyż WSA uznał, że nie sposób jest ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą oceny jest zatem to, czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie określenia zasad ustalenia na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi normuje między innymi zasady określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych (art. 12 u.w.t.p.a.). Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Wskazać należy, że zarówno judykatura jak i piśmiennictwo szczegółowo opisują i rozróżniają – w zakresie prawotwórczej działalności organów samorządu terytorialnego – dwa rodzaje naruszeń prawa tj. o charakterze: a) nieistotnym oraz b) istotnym. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia. Uzasadnienie jest zatem konieczne w przypadku działalności prawotwórczej, w której organ dysponuje władzą dyskrecjonalną. Trzeba także zauważyć, że wspomniane uzasadnienie dotyczy oczywiście projektu podejmowanej uchwały w trakcie procedury prawotwórczej (por. I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.).

Należy zaznaczyć, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ podejmujący rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/04 CBOSA; I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 12.). W orzecznictwie podnosi się, że organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały lub jego lakoniczność uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Należy zauważyć, że nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Dotyczyć to będzie jednak tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 242/16 i z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19). Szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć należy między innymi uchwały realizujące upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.t.p.a.

Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach uznania przyznanego organowi stanowiącemu, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., należy oceniać jako istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę tego aktu przez sąd. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że w przesłanej dokumentacji nie ma w istocie dowodu że odbyła się jakakolwiek dyskusja merytoryczna radnych dotycząca projektowanej uchwały. Z treści protokołu nr [...] z posiedzenia z XLVI nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w N. z dnia 2 sierpnia 2018 r. dotyczącego m.in. ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych – wynika tylko tyle, że uchwała została odczytana i poddana pod głosowanie. Nie sposób więc ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu zaskarżone uchwały powinny zostać wyjaśnione istotne powody przemawiające za wprowadzeniem odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Powody te powinny być rzetelnie umotywowane z wykazaniem, że realizowany jest obowiązek ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że ustawodawca nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 463/20), chociaż kryterium odległości jest najczęstszym (jak wynika z analizy orzeczeń organów ochrony prawnej) parametrem branym pod uwagę przy określaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu. Istotne jest aby zasady te zostały opisane w uzasadnieniu uchwały. W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w odległości nie mniejszej niż 50 m od wymienionych w uchwale obiektów chronionych (§ 1 pkt 2 i 3 uchwały). W aktach administracyjnych brak jest również dokumentów, które pozwalałyby stwierdzić, czy odległość 50 m liczona w sposób wskazany w uchwale jest wystarczająca do spełnienia celów ustawy.

W rozpoznawanej sprawie brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.