Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 409/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 14 kwietnia 2022 roku nr XLV/427/2022 w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach wspomaganych oraz mieszkaniach chronionych w Gminie Sulejów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Sulejowie na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez r.pr. W. P., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr XLV/427/2022 w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach wspomaganych oraz mieszkaniach chronionych zaskarżając ww. uchwałę w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa tj.:

1. art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej: ustawa) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 2 załącznika do uchwały słowniczka pojęć używanych w załączniku;

2. art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 3 ust. 1 i ust. 2, ust. 5, ust. 7-9, § 4 ust. 2, ust.4-8, ust. 10, § 5 załącznika do uchwały pojęcia "w mieszkaniu wspomaganym",

3. art. 97 ust. 5 ustawy przez błędną jego wykładnię, pozwalającą na podjęcie uchwały, wprowadzającej dowolność określenia wysokości opłaty przez podmiot kierujący do mieszkania chronionego, zawartą w § 3 ust. 6 tabela - lp. 2-4 załącznika do uchwały,

4. art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz przez błędną wykładnię przepisu pozwalającą na podjęcie uchwały, w przedmiocie odpłatności w mieszkaniu wspomaganym i wprowadzającej dowolność określenia wysokości opłaty przez podmiot kierujący do mieszkania wspomaganego - § 3 ust. 7 załącznika do uchwały,

5. art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 3 ust. 8 załącznika do uchwały otwartego katalogu zasad całkowitego lub częściowego zwolnienie z opłaty,

6. art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 3 ust. 9-10 załącznika do uchwały regulacji nie mieszczących się w zasadach ponoszenia odpłatności,

7. art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i przyjęcie w § 4, § 5 i § 3 ust. 2 i ust. 5 załącznika do uchwały regulacji nie mieszczących się w zasadach ponoszenia odpłatności.

Na podstawie powyższych zarzutów Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nadto zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana uchwała podjęta została na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.). Wymienione w art. 97 ust. 5 ustawy zasady stanowią obligatoryjne elementy uchwały, które bezwzględnie powinny zostać uregulowane w uchwale, co wynika z użytego przez ustawodawcę w treści tego upoważnienia słowa "ustala".

Wojewoda podniósł, że w § 2 załącznika do uchwały Rada określiła co należy rozumieć pod pojęciami: "MOPS", "mieszkanie wspomagane", "mieszkania chronione", "mieszkańcu", "koszt pobytu w mieszkaniu chronionym i wspomaganym", "dochód", "kryterium dochodowe" i "podmiot publiczny". Zdaniem strony skarżącej zapis taki jest niezgodny z brzmieniem art. 97 ust. 5 ustawy, bowiem na podstawie tego przepisu rada gminy w drodze uchwały może ustalić wyłącznie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ustawodawca nie przyznał organowi stanowiącemu prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć. Regulacja ta podjęta została z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy, bowiem nie mieści się w normie kompetencyjnej wynikającej z wyżej wymienionego przepisu ustawy. Wprowadzenie w § 2 załącznika do uchwały słowniczka pojęć stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w powyższym przepisie. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że pojęcie usługi w mieszkaniu chronionym zostało uregulowane w art. 53 ust. 1 ustawy, zaś pojęcie dochodu ustawodawca zawarł w art. 6 pkt 2, 3 i 4 ustawy. Tym samym brak jest podstawy do powtarzania regulacji zawartych w ustawie. Skarżący szczególnie podkreślił, że w obowiązującym porządku prawnym nie występuje pojęcie "mieszkań wspomaganych", a zatem Rada nie jest uprawniona do wprowadzania regulacji, które nie znajdują oparcia w przepisach ustawowych. W związku z tym wszelkie postanowienia dotyczące mieszkań wspomaganych należy uznać jako bezpodstawne i wykraczające poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy. Katalog form ośrodków wsparcia został wyczerpująco określony w art. 51 ustawy, przy czym ośrodki wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi zostały jeszcze podzielone w art. 51a ustawy na środowiskowe domy samopomocy i kluby samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zdaniem skarżącego nie można utożsamiać mieszkań wspomaganych z ośrodkami wsparcia i mieszkaniami chronionymi, o których mowa w art. 97 ust. 5 ustawy oraz w art. 51 ust. 3 ustawy. W świetle powyższego postanowienia dotyczące mieszkań wspomaganych, które Rada zawarła w § 1, § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 7, ust. 8, ust. 9, § 4 ust. 2, ust. 4-8 i ust. 10 załącznika do uchwały należy uznać za bezpodstawne i wykraczające poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w § 3 ust. 6 zdanie ostatnie załącznika do uchwały Rada postanowiła, że wysokość odpłatności w mieszkaniu chronionym przedstawia tabela. Stosownie do tej tabeli brana jest pod uwagę: wysokość dochodu w stosunku do kryterium dochodowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej.

Wysokość odpłatności - % dochodu mieszkańca w mieszkaniu chronionym,

Wysokość odpłatności -% dochodu mieszkańca w mieszkaniu chronionym z usługami opiekuńczymi.

1. 0% - 100% / bezpłatnie/ bezpłatnie

2. powyżej 101 % do 150% / do 30 % / do 40% /

3. powyżej 151 % do 250% / do 50 % / do 60 % /

4. powyżej 250 % / do 100 % / do 100%.

Zdaniem skarżącego taki sposób ustalenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym narusza art. 97 ust. 5 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy, rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ponadto należy przytoczyć art. 97 ust. 1 ustawy, w myśl którego opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Opłata, o której mowa w tym przepisie jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej, która nie jest decyzją uznaniową. Użyty w powołanym przepisie zwrot "w uzgodnieniu z osobą kierowaną" nie może być interpretowany jako obowiązek uzgodnienia wysokości opłaty pomiędzy organem, a osobą kierowaną. Uzgodnienie wysokości opłaty pomiędzy organem a osobą skierowaną stałoby bowiem w sprzeczności z istotą decyzji administracyjnej jako aktu charakteryzującego się między innymi władczością i jednostronnością. Uzgodnienie to wiąże się z zakresem usług, który może być różny. Analiza postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sulejowie prowadzi do wniosku, że zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym i w mieszkaniu chronionym z usługami opiekuńczymi będzie oznaczać, że decyzja wydana na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy nie będzie decyzją wiążącą, lecz uznaniową. Z § 3 ust. 6 załącznika do uchwały wynika bowiem, że organ wydając decyzje o określeniu opłaty na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy będzie mógł jej wysokość miarkować w zależności od dochodu mieszkańca w mieszkaniu chronionym do: 30%, 50%, 100% i do: 40%, 60%, 100% dochodu mieszkańca w mieszkaniu chronionym z usługami opiekuńczymi. Taki sposób uregulowania odpłatności za pobyt stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 97 ust. 1 ustawy.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 7 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że odpłatność za pobyt w mieszkaniu wspomaganym w tym w mieszkaniu wspomaganym z usługami opiekuńczymi, ponoszą osoby na zasadach określonych w tabeli. Skarżący podniósł w tym zakresie te same zarzuty, które dotyczą powyżej opisanych zasad ustalenia odpłatności, a ponadto podkreślił, że w obowiązującym stanie prawnym nie występuje pojęcie mieszkań wspomaganych, zatem podtrzymał stanowisko wyrażone na ten temat.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w § 3 ust. 8 załącznika do uchwały Rada uregulowała zagadnienie dotyczące częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, wprowadzając jednocześnie katalog przesłanek stanowiących podstawę do zastosowania zwolnienia, przy czym katalog ten jest otwarty, bowiem Rada użyła zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że oprócz kryteriów przyjętych w tym przepisie Rada może również zastosować inne, nieznane w momencie podejmowania uchwały. Zdaniem skarżącego taka regulacja nie wypełnia delegacji zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy. Skoro Rada uznała, że częściowe lub całkowite zwolnienie z opłat mieści się w granicach pojęcia "szczegółowe zasady odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych" to katalog przesłanek częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat powinien być uregulowany kompleksowo i precyzyjnie, tak aby podmiotowi decydującemu o zwolnieniu nie można było postawić zarzutu dowolności, uznaniowości, co do przyjętych przesłanek w zakresie zwolnienia. Konieczne jest tym samym, aby ta materia była w uchwale ujęta w formie katalogu zamkniętego. Natomiast użycie w § 3 ust. 8 i ust 8 pkt 3 załącznika do uchwały zwrotu "w szczególności" oraz odpowiednio "m.in." powoduje, że zakres ten przybiera postać wyliczenia otwartego. Zdaniem skarżącego Rada w celu prawidłowego uregulowania delegacji ustawowej wynikającej z art. 97 ust. 1 ustawy powinna uregulować w sposób odrębny przesłanki uzasadniające całkowite zwolnienie z opłat oraz odrębne przesłanki uzasadniające częściowe zwolnienie z tych opłat, tak aby rozpoznając wniosek o zwolnienie można było ocenić, czy po stronie osoby wnioskującej o zwolnienie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie zwolnienia i w jakim zakresie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym związany jest przepisami kwestionowanej uchwały, zatem w wydanej przez siebie decyzji powinien powołać się na spełnienie przez wnioskodawcę konkretnej przesłanki wskazanej przez Radę w uchwale. W § 3 ust. 9 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że "W przypadku realizacji projektów, których specyfika wymaga określenia innych zasad odpłatności, podmiot kierujący może podjąć decyzję o zmianie odpłatności za pobyt w mieszkaniu wspomaganym i mieszkaniu chronionym w szczególności ze względu na okresowe prowadzenie mieszkań w ramach projektów finansowych ze środków zewnętrznych (pochodzących z innego budżetu niż budżet Gminy Sulejów). Powyższe zasady można także stosować w okresie trwałości projektu". Zdaniem Wojewody zapis taki jest niezgodny z brzmieniem art. 97 ust. 5 ustawy, bowiem na podstawie tego przepisu rada gminy w drodze uchwały może ustalić wyłącznie szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych i zasady te mają być jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Natomiast Rada wprowadziła regulacje, gdzie zasady odpłatności mogą ulec zmianie w zależności od realizacji przyszłych nieznanych projektów, przy czym prawo zmiany decyzji o odpłatności przyznano podmiotowi kierującemu. Zapis taki stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy, bowiem organ uchwałodawczy nie może regulować zagadnień innych, niż określone w przepisie ustawowym, a tym konkretnym przypadku nie może regulować zasad odpłatności pod warunkiem tj. w przypadku realizacji projektów, których specyfika wymaga określenia innych zasad odpłatności. Ponadto, w § 3 ust. 10 załącznika do uchwały Rada uregulowała zagadnienie dotyczące odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. W opinii strony skarżącej przepis ten w sposób istotny narusza art. 97 ust. 5 ustawy, bowiem nie mieści się w zakresie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, co oznacza, iż Rada przekroczyła delegację ustawową. Ponadto, organ nadzoru zwraca uwagę, że ustawodawca kwestie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie uregulował w art. 104 ust. 4 ustawy.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w § 4 załącznika do uchwały Rada uregulowała procedurę przyznania pobytu w mieszkaniu wspomaganym. Z kolei w § 5 załącznika do uchwały zawarła postanowienia dotyczące stosowania innych przepisów do spraw nieuregulowanych w załączniku. Natomiast w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały zawarto postanowienia dotyczące przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zagadnienie to zostało już uregulowane w art. 107 ustawy. Ponadto, w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały Rada określiła termin płatności za pobyt w mieszkaniu wspomaganym i chronionym. Zdaniem skarżącego regulacje te w żadnym razie nie mieszczą się w zakresie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych, co oznacza, iż Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 97 ust. 5 ustawy.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, przy czym naruszenie to jest istotne. Mając na uwadze ilość uchybień zawartych w zaskarżonej uchwale Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sulejowa wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że w § 2 załącznika do uchwały jedynie uporządkowano i ujednolicono pojęcia używane w uchwale, celem uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych i rozbieżności. W żadnym razie Rada nie wykroczyła poza delegację ustawową. W zakresie zastrzeżeń dotyczących zdefiniowania pojęcia "mieszkań wspomaganych", wskazał natomiast, że art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczy nie tylko pobytu w mieszkaniach chronionych, ale także w ośrodkach wsparcia. Jedną z form, w jakich funkcjonują ośrodki wsparcia na terenie Gminy Sulejów, dopuszczalną przez przepisy ustawy o pomocy społecznej, która nie zawiera zgodnie z poglądami doktryny zamkniętego katalogu rodzajów form działania ośrodków wsparcia, a które mogą mieć także charakter całodobowy zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, są mieszkania wspomagane. Zdaniem Rady Miejskiej w Sulejowie nie ma powodów, aby wyłączać tę formę wsparcia spod regulacji zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo, brak jest w ustawie o pomocy społecznej przepisów, które stanowiły odrębną podstawę dla określenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach wspomaganych, w związku z czym adekwatną podstawą jest art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy zarówno mieszkań chronionych, jak i ośrodków wsparcia, do których należy zaliczyć mieszkania wspomagane. Tym samym, Rada Miejska w Sulejowie uprawniona była do sprecyzowania w treści uchwały co rozumie pod tym pojęciem. W odniesieniu do trzeciego i czwartego z podniesionych zarzutów, organ nie zgodził się, że wprowadzono dowolność określenia wysokości opłaty przez podmiot kierujący do mieszkania chronionego. Przepis art. 97 ust 1 ustawy o brzmi: Opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Opłatę ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Organ podniósł, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie ustalania "szczegółowych zasad" rada powiatu powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata za pobyt w mieszkaniach chronionych winna zostać ustalona przez uprawnione podmioty. Granic tych nie stanowią konkretne stawki opłat (wyrażone w procentach) uzależnione od wysokości dochodu. Ustalenie przez organ uchwałodawczy konkretnego wymiaru ponoszonej opłaty w istocie jest działaniem przekraczającym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz wkroczeniem w kompetencje innego organu. Tym samym to właśnie ustalenie konkretnej wysokości opłaty w uchwale rady gminy stanowiłoby naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei w odniesieniu do podnoszonego zarzutu, iż w obowiązującym stanie prawnym nie występuje pojęcie mieszkań wspomaganych, organ podkreślił, że mieszkania wspomagane stanowią formę ośrodków wsparcia, które zostały wymienione w art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast co do piątego z podniesionych zarzutów, organ wskazał, że zgodnie z art. 97 ust 1 ustawy o pomocy społecznej: "opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego". Opłatę ustala zatem podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Z przepisu nie wynika zatem, że decyzja ma charakter związany, albowiem organ kierujący ma ustalić opłatę w uzgodnieniu z osobą kierowaną. Organ nie zgodził się tym samym ze stwierdzeniem, że w uchwale rady gminy katalog przesłanek zwolnienia winien być uregulowany kompleksowo. Organ kierujący winien mieć pozostawiony pewien zakres swobody, w celu umożliwienia mu dokonania rzeczywistego uzgodnienia z osobą kierowaną. W sytuacji, gdyby katalog przesłanek był zamknięty, możliwość uzgodnienia w wielu przypadkach miałaby charakter iluzoryczny, pozorny. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera wytycznych za wyjątkiem kryterium dochodowego, stąd zdaniem organu kwestionowanie zasad i przesłanek ustalonych przez radę gminy w ramach przyznanej swobody nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 3 ust. 9-10 załącznika do uchwały regulacji niemieszczących się w zasadach ponoszenia odpłatności, organ wskazał, że § 3 ust. 9 załącznika do uchwały stanowi zasadę ponoszenia odpłatności, zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Na chwilę podejmowania zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Sulejowie nie była jednak w stanie wskazać konkretnych zasad odpłatności w przypadku pozyskania środków ze źródeł zewnętrznych. Z tego względu zasada odpłatności w takim przypadku została ujęta szeroko, jednak zazwyczaj "zasady" stanowią ogólne wytyczne. Zdaniem Rady Miejskiej w Sulejowie oczekiwanie określenia precyzyjnych zasad odpłatności nawet w przypadku zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest pozyskanie zewnętrznych źródeł finansowania, stanowi zbyt daleko idące wymaganie ze strony skarżącego. Z kolei w odniesieniu do § 3 ust. 10 załącznika do uchwały, który przewiduje możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, organ wskazał, że w ten sposób Rada Miejska w Sulejowie zdecydowała się zrealizować swoje uprawnienie do określenia zasad - przekazując kompetencje w tym przypadku podmiotowi kierującemu. Wskazano przy tym ogólne wytyczne postępowania dla podmiotu kierującego, jednak z uwagi na mnogość mogących wystąpić sytuacji, nie jest możliwe przewidzenie i kazuistyczne uregulowanie katalogu wszystkich mogących pojawić się przypadków uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu wydatków. Organ zauważył, że regulacja stanowi dokładne powtórzenie treści zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Skoro zatem taka kompetencja wynika z samej ustawy, trudno uznać, że powtórzenie jej w uchwale rady gminy sprawia, iż uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Co do ostatniego z podniesionych zarzutów organ wyjaśnił, że kwestie terminu płatności za pobyt w mieszkaniu wspomaganym i chronionym w jego ocenie stanowią szczegółową zasadę ponoszenia odpłatności, zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W zakresie wywiadu środowiskowego kwestia ta została wprost uregulowana w art. 107 ustawy o pomocy społecznej, a powtórzenie tej regulacji w uchwale rady gminy nie stanowi o jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XLV/427/2022 Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 14 kwietnia 2022 r. w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w mieszkaniach wspomaganych oraz mieszkaniach chronionych w Gminie Sulejów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r. poz. 2593), określna dalej jako "Uchwała". Dokonując w ramach wyżej zakreślonej kognicji kontroli zaskarżonej Uchwały Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, poz. 583), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, poz. 2270, z 2022 r. poz. 1, poz. 66), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.s.".

W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag wstępnych dotyczących samego charakteru prawnego uchwały w przedmiocie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem ww. uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z przepisów rangi ustawowej w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji wszystkich zadań jej powierzonych. Uchwała rady gminy musi uwzględniać unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP.

Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie, co wynika z § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), cytowanego dalej także w skrócie jako Rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do Załącznika do Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestia pokrywania opłat związanych z pobytem w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych została uregulowana w art. 97 u.p.s. Art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi, że opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 u.p.s. rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

Ww. ośrodek wsparcia jest stosownie do art. 51 ust. 2 u.p.s. jednostką organizacyjną pomocy społecznej dziennego pobytu, w którym świadczone są usługi opiekuńcze, w tym specjalistyczne lub posiłek, dla osób, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych (art. 51 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.p.s. w ośrodku wsparcia mogą być prowadzone miejsca całodobowe okresowego pobytu. Ośrodkiem wsparcia może być może być ośrodek wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, dzienny dom pomocy, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi oraz klub samopomocy (art. 51 ust. 4 u.p.s.).

Mieszkanie chronione zaś, w odróżnieniu od ośrodka wsparcia, nie stanowi jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Mieszkanie chronione należy do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 36 pkt 2 lit. n u.p.s. Świadczenie to, stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.s. może być przyznane osobie, która ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebuje wsparcia w funkcjonowaniu w codziennym życiu, ale nie wymaga usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki. Stosownie do art. 53 ust. 2 i 3 u.p.s. mieszkanie chronione jest formą pomocy społecznej przygotowującą pod opieką specjalistów osoby tam przebywające do prowadzenia samodzielnego życia lub wspomagającą te osoby w codziennym funkcjonowaniu. Mieszkanie chronione może być prowadzone przez każdą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej lub podmiot uprawniony i w zależności od celu udzielania wsparcia prowadzone jest jako mieszkanie chronione treningowe lub mieszkanie chronione wspierane.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 2 załącznika do Uchwały słowniczka pojęć używanych w tymże załączniku. Słowniczek albo stanowi powtórzenie pojęć ustawowych, modyfikuje je albo wprowadza pojęcia pozaustawowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winna zawierać uchwała w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. Wyrok WSA w Gliwicach z 16.12.2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1432/22). Przykładowo pojęcie dochodu zostało uregulowane w art. 6 pkt 2, 3 i 4 u.p.s., kryterium dochodowe w art. 8 ust. 1 u.p.s., zaś w art. 53 ust. 1 u.p.s. zdefiniowano pojęcie mieszkania chronionego. Powyższe stanowi niepotrzebne powtórzenie treści przepisu, co sprzeczne jest z § 118 w zw. z art. 143 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", z którego wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Mając na uwadze powyższe brak jest w ocenie Sądu podstaw do podzielenia podnoszonego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu, że słowniczek ten ma charakter jedynie porządkujący.

Zdaniem Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegającej na wprowadzeniu w § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 i ust. 2, ust. 5, ust. 7-9, § 4 ust. 2, ust.4-8, ust. 10, § 5 załącznika do Uchwały pojęcia "mieszkania wspomaganego". Pojęcie to jest nieznane ustawie o pomocy społecznej. Wprowadzając to pojęcie organ de facto wprowadził nowy rodzaj niepieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, co stanowi istotną wadę zaskarżonej Uchwały, bowiem ustawodawca nie upoważnił w powyższym zakresie rad gmin do rozszerzenia katalogu świadczeń niepieniężnych (poza katalogiem świadczeń określonym w przepisach u.p.s.), a tym samym do konstruowania własnych definicji pojęć. Podkreślić należy, że w art. 36 u.p.s. określony został katalog świadczeń pieniężnych oraz niepieniężnych z pomocy społecznej i uznać należy, że katalog ten ma charakter zamknięty i nie przewiduje on świadczenia w postaci mieszkania wspomaganego (por. wyrok NSA z 14.01.2010 r., sygn. akt II OSK 94/09; wyrok NSA z 14.07.2017 r., sygn. akt I OSK 2669/15). Również i w powyższym zakresie ze stanowiskiem organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę zgodzić się nie można.

W ocenie Sądu zgodzić należy się także ze skarżącym co do naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. przez błędną jego wykładnię, pozwalającą na podjęcie uchwały, wprowadzającej dowolność określenia wysokości opłaty przez podmiot kierujący do mieszkania chronionego oraz wspomaganego, zawartą w § 3 ust. 6 i 7 Załącznika do Uchwały tabela - lp. 2-4 kolumna 3 i 4.

W orzecznictwie podnosi się, że ustalenie podstawy dla wyliczenia opłaty za pobyt w mieszkaniu chronionym stanowi kluczowy element szczegółowych zasad odpłatności, o których mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. Delegacja wyrażona w art. 97 ust. 5 u.p.s. nie zawiera żadnych wytycznych wskazujących na czynniki czy kryteria, które powinny być uregulowane, uwzględnione przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalający szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności. Uchwała rady gminy, powiatu powinna tak kształtować zasady odpłatności, by uwzględniały one zakres świadczonych usług i ich koszty. Art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy jest obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak niczym nieskrępowanej swobody rady gminy realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest bowiem ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie dotyczy. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 1 u.p.s., opłatę za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Rada ustalając szczegółowe zasady odpłatności, powinna określić jedynie granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony podmiot.

W ocenie Sądu czynnikiem wpływającym na ustalenie poziomu odpłatności winna być sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia, co skutkować winno przyjęciem, że im wyższy poziom dochodu danej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy (por. Wyrok WSA w Gliwicach z 19.10.2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 78/16). Zaskarżona Uchwała uwzględnia ww. kryterium dochodowe. Zdaniem Sądu nie można jednak zgodzić się z tym, że wysokość odpłatności (odpowiednio Lp. 2, 3 i 4 w kolumnach 3 i 4 w tabelach w § 3 ust. 6 i 7 Załącznika do Uchwały) jest określona jedynie poprzez odniesienie do górnej granicy wysokości górnej granicy (w %) dochodu mieszkańca odpowiednio w mieszkaniu chronionym (z usługami opiekuńczymi) lub w mieszkaniu wspomaganym (z usługami opiekuńczymi) – abstrahując od poczynionych wyżej rozważań dotyczących mieszkania wspomaganego - bez określenia dolnej granicy tego dochodu. Tego rodzaju określenie wysokości odpłatności skutkuje tym, że zarówno osoba uzyskująca 101% jak i powyżej 250% dochodu w stosunku do kryterium dochodowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, mogą ponosić odpłatność w tej samej wysokości, na przykład 10%. W ocenie Sądu skutkować to będzie tym, że organy wydając decyzje w przedmiocie wysokości opłat na podstawie art. 97 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.s. będą dysponowały dowolnością w kwestii określenia wysokości opłat, z czym zgodzić się nie można.

Odnosząc się do kwestii możliwości uregulowania w Uchwale ewentualnego zwolnienia z ponoszenia opłat, należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważalne są rozbieżności w zakresie interpretacji art. 97 ust. 5 u.p.s., tzn. czy ustalenie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności może obejmować także regulację obejmującą zasady zwolnienia z opłat. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany przez NSA w wyroku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2250/18, że pojęcie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, o których mowa w art. 97 ust. 5 u.p.s. może obejmować także kwestie związane ze zwolnieniem z ponoszenia odpłatności. W ramach zasad ponoszenia opłat mieści się więc, w ocenie Sądu, zwolnienie z opłat, bowiem rozstrzyga ono o przesłankach, kiedy się opłat nie ponosi.

Mając na uwadze powyższe jednocześnie wydaje się zasadny zarzut naruszenia art. 97 ust. 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 3 ust. 8 załącznika do Uchwały otwartego katalogu zasad całkowitego lub częściowego zwolnienie z opłaty, co wynika z faktu posłużenia się przez prawodawcę lokalnego sformułowaniem "w szczególności". Jak wskazano wyżej, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skoro art. 97 ust. 5 u.p.s. upoważnia do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności, to wydaje się, że zasady te mogą określać także przesłanki zwolnienia od opłat. Jednakże mając na uwadze fakt, że zwolnienie od opłat stanowi wyjątek od zasady jaką jest ponoszenie opłat, to wyjątek ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Tym samym prawodawca lokalny winien w sposób precyzyjny określić przesłanki zwolnienia z opłat, przy czym winien odrębnie określić przesłanki zwolnienia częściowego, a odrębnie zwolnienia w całości.

W konsekwencji zasadne są także zarzuty naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i wprowadzenie w § 3 ust. 9-10 załącznika do Uchwały regulacji nie mieszczących się w zasadach ponoszenia odpłatności, nadto przyjęcie w § 4, § 5 i § 3 ust. 2 i ust. 5 załącznika do Uchwały regulacji nie mieszczących się w zasadach ponoszenia odpłatności. Przepisy te, po pierwsze, odnoszą się do pozaustawowej formy pomocy społecznej, czyli mieszkania wspomaganego, do czego Sąd odniósł się już wyżej. W dalszej zaś kolejności należy zauważyć, że § 3 ust. 9 Uchwały odnosi się do bliżej nieokreślonych projektów wprowadzając jednocześnie możliwość zmiany decyzji o odpłatności ze względu na okresowe prowadzenie mieszkań w projektów finansowanych ze środków zewnętrznych bez doprecyzowania zasad tej zmiany. Ponadto § 3 ust. 10 załącznika regulując kwestie związane z odstąpieniem od żądania zwrotu wydatków na udzielenie świadczenia wykracza poza termin "zasady ponoszenia odpłatności", a dodatkowo należy mieć na uwadze, że przesłanki takiego odstąpienia uregulowane zostały w art. 104 ust. 4 u.p.s., który stanowi, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jakakolwiek regulacja w powyższym zakresie w uchwale jako pozbawiona podstaw prawnych stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. Rację ma także strona skarżąca, że poza zakres upoważnienia wyszedł uchwałodawca regulując kwestie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (§ 3 ust. 2 Uchwały), który został szczegółowo uregulowany w art. 107 u.p.s. Powyższe stanowi także naruszenie § 137 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania w ocenie Sądu brak jest podstaw do podzielenia argumentacji organu przestawionej w odpowiedzi na skargę.

Zważywszy, że wskazane wyżej naruszenia prawa, zwłaszcza w kontekście powołanego wyżej art. 94 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., mają charakter istotny, koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Niemożliwe było bowiem stwierdzenie przez Sąd nieważności jedynie poszczególnych postanowień Uchwały, a to z tego względu, że skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczych elementów umożliwiających jego wykonanie, w szczególności zaś postanowień regulujących zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Ponadto istotny charakter miało naruszenie w postaci przekroczenia delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do Uchwały pojęcia "mieszkania wspomaganego". Powyższe skutkuje koniecznością wyeliminowania w całości zaskarżonej Uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).