Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 87/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt III SA/Po 515/19 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 15 października 2019 r., sygn. akt III SA/Po 515/19 oddalił skargę K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim z dnia

[...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") opartej na zarzucie niezastosowania art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a.") i art. 6, 8, 61 § 1 k.p.a. i 104 k.p.a. i 105 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a. i zarzucie zastosowania art. 61a k.p.a. polegającego na:

a) niezbadaniu przez sąd podstawy prawnej decyzji w zakresie prawa materialnego i prawa procesowego w zakresie ustalenia, o co wnosiła strona na dzień wydania decyzji (brak określenia granic przedmiotowych postępowania),

- co skutkować mogło niezastosowaniem art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 104 k.p.a. i ewentualnie dodatkowo 105 k.p.a. pomimo wykazania przez stronę przesłanek faktycznych wymaganych przez ustawę i dowolnym przyjęciem, iż organ ZUS aby uniknąć kontroli sądowej granic uznania administracyjnego może legalnie dowolnie dzielić postępowanie wszczęte na podstawie jednego wniosku strony na kilka postępowań bez określanie ich zakresu przedmiotowego i dowolnie decydować w jakiej części rozpatrywać będzie wniosek strony (art. 61 k.p.a.), w wyniku czego skarżącemu odmówiono, na skutek wydania rozstrzygnięcia w oparciu o zastosowanie art. 61a k.p.a. bez podstawy prawa materialnego (art. 6 k.p.a.) poddania kontroli sądowej działania ZUS w zakresie umarzania odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty od składki, czy też składki wpłaconych za pracownika finansowanej przez skarżącego, czym pozbawiono konstytucyjnego prawa do sądu tak, że skarżący nie może nawet powołać się na przekroczenie granic swobodnego uznania przez ZUS skoro zarzut taki jest zawsze w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. przedwczesny, co narusza zasadę zaufania obywatela do Państwa - art. 8 k.p.a.,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. Aa p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i uznanie brzmienia tego przepisu jako oczywistej przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne finansowanych ze środków skarżącego płatnika w odniesieniu do sytuacji gdy z wykładni literalnej tego przepisu wynika jedynie ułatwienie dla skarżącego uzyskania umorzenia składek i należności bez konieczności wykazywania całkowitej nieściągalności, co skutkować mogło zastosowaniem art. 61a k.p.a. i pozbawionej podstaw prawnych odmowy zbadania merytorycznego sprawy.

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. polegające na niewłaściwej wykładni art. 30 u.s.u.s. poprzez rozszerzenie jego zastosowania wbrew wykładki literalnej i w konsekwencji niezastosowanie art. 28 u.s.u.s. do odsetki za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty od składki finansowanej przez ubezpieczonych.

4. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a - i niezastosowaniu art. 28 u.s.u.s. w zw. z art. 104 k.p.a. do wniosku w części w jakiej dotyczył on składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji ZUS z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

1) w przedmiocie wniosku strony o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 rozstrzygnięcia), a także

2) w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku oraz z tytułu składek na FPiFGŚP za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2 zaskarżonej decyzji).

- stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Należy nadmienić, że rozstrzygnięcie organu opisane w punkcie 1 zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s). Natomiast w punkcie 2 ww. decyzji organ orzekł na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s.

Skarżący kasacyjnie kwestionując prawidłowość wyroku WSA w Poznaniu oddalającego skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a. podniósł zarzut błędnej wykładni art. 28 ust.3 a usus oraz art. 30 usus (pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 3 u.su.s. zamiast – jak podaje- mogącego znajdować zastosowanie art. 30 u.s.u.s. w sytuacji, gdy przepis ten ułatwia zgodnie z jego treścią stronie wykazanie przesłanek do umorzenia składek, które odprowadził na własny rachunek w ZUS (v. str. 5 skargi kasacyjnej).

Według skarżącego kasacyjnie wniosek o umorzenie składek finansowanych przez płatnika podlega art. 28 u.s.u.s. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ani organ ani Sąd I instancji nie wypowiedział się co do twierdzeń strony , co do zakresu zastosowania art. 30 u.s.u.s.

Z kolei według Sądu I instancji w odniesieniu do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., w konsekwencji czego brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego i umorzenia wskazanych składek. Obligowało to organ rentowy do sięgnięcia po rozwiązanie przewidziane w art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie (orzeczono o tym w pkt. 1 sentencji decyzji).

Gdy natomiast chodzi o wniosek strony dotyczący należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz z tytułu składek na FPiFGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika WSA uznał, że nie mógł znaleźć zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Tak więc i w tym przypadku zaszła potrzeba sięgnięcia po art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie (orzeczono o tym w pkt. 2 sentencji decyzji I instancji).

Sąd I instancji uznał także za bezzasadne stanowisko skarżącego, który domaga się określenia w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania kwoty składek, co do których może on złożyć wniosek o umorzenie. WSA akcentuje, że skarżący nie kwestionuje, iż jego wnioskiem objęte zostały także te należności, do których nie mógł znaleźć w ogóle zastosowania art. 28 u.s.u.s., bądź które nie mogły podlegać umorzeniu w oparciu o art. 28 § 3a u.s.u.s. Według Sądu I instancji, prowadzenie przez organ rentowy w takim przypadku dalszego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do oznaczenia konkretnych kwot należności jest bezzasadne i sprzeczne z istotą instytucji ujętej w art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. WSA zauważył przy tym, odwołując się w tej mierze do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącego w pozostałym zakresie – to znaczy nie objętym tą decyzją – rozpoznany zostanie w odrębnej decyzji ZUS. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, brak było również podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. o co wnoszono w skardze.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Przy czym należy wyjaśnić, że przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Mając, więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Przedstawione stanowisko potwierdzone jest jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 25 października 2012r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych.

Taką też interpretację art. 30 u.s.u.s. zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Ponieważ nie można było rozpoznać w powyższym zakresie wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie o umorzenie należności - wobec tego organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez osobę ubezpieczoną niebędącą płatnikiem oraz składek za zatrudnionych pracowników, z uwagi na brak przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.

Z kolei w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak z powyższego wynika, regulacja ta obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Innymi słowy, sformułowanie użyte w treści powyższego przepisu odnosi się wyłącznie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2006r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2008r., sygn. akt II GSK 451/07). Należy zauważyć, że takie rozumienie powyższego przepisu przeprowadził w decyzji organ, co zostało zaakceptowane przez Sąd w wyroku objętym niniejszą kontrolą instancyjną. Tym samym, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwalał na rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego kasacyjnie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek, gdyż – jak już powiedziano - dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia".

Wobec powyższego organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie w oparciu art. 61a § 1 k.p.a.

Podniesiona przez skarżącego argumentacja w zakresie nieprawidłowego, zdaniem strony, procedowania przez organ w zakresie wniosku skarżącego, który obejmował również roszczenia podlegające rozstrzygnięciu merytorycznemu przez ZUS, co zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że stanowisko Zakładu w części wniosku dotyczącego umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę zostanie przedstawione w odrębnej decyzji (v. str. 3 zaskarżonej decyzji) również nie zasługuje na aprobatę a w świetle stanowiska NSA wyrażonego w niniejszym orzeczeniu nie może być uznane za skuteczne dla zaakceptowania poglądu strony skarżącej o konieczności wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Po pierwsze, w przepisach u.s.u.s. nie ma podstawy do tego by twierdzić, że sposób procedowania organu był sprzeczny z ww. przepisami. Treść wniosku składanego do ZUS powinna być sprecyzowana przez stronę. W rozpatrywanej sprawie, jednym wnioskiem zostały objęte różne żądania skarżącego oraz wskazane zostały podstawy prawne tych żądań. Tym samym, podjęcie przez organ rozstrzygnięć oczywistych z punktu widzenia obowiązujących przepisów a mianowicie odmowa wszczęcia postępowania w stosunku do tych żądań, które nie mogą być rozpoznane merytorycznie nie musiało nastąpić, jak to sugeruje strona skarżąca, w decyzji obejmującej wszystkie zgłoszone żądania. Jak już powiedziano, pozostałe żądania zawarte w przedmiotowym wniosku będą procedowane przez ZUS w odrębnym postępowaniu, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, co z oczywistych względów jest okolicznością znaną stronie.

Zatem zarzut skarżącego kasacyjnie, że (cyt.) "otwarty charakter przedmiotowego postępowania pozbawia skarżącego prawa do sądu w zakresie wskazanych powyżej składek i należności lecz pozbawia również prawa skarżącego do uzyskania rozstrzygnięcia całego wniosku w rozsądnym terminie w odniesieniu do wszystkich żądań wniosku" (v. str. 5 skargi kasacyjnej) nie jest trafny. Jedynie dla porządku należy wskazać, że kwestia terminowości czynności podejmowanych / bądź nie podejmowanych przez organ w toku procedowania nad wnioskiem złożonym do organu w zakresie jego kompetencji odbywa się w odrębnym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.