Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1399/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 września 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 274/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu :

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872, dalej "ustawa z 13 października 1998 r.") poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że część nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy K. oznaczonej geodezyjnie: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...]o pow. 0.0061 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, jako własność p. A. B., a w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej współwłasność w 1/3 części p. K. P., w 1/3 części p. M. P.oraz w 1/3 części p. K. P. (dawniej P.), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się, z niocy prawa, własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę powiatową, pomimo iż na dzień 31 grudnia 1998 r. nie doszło do kumulatywnego zbiegu przesłanek, od których spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a przez co nie mogło dojść do przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta Poznania.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej “k.p.a.") - przez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, źe na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja tj. części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy K. oznaczonej geodezyjnie: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...]o pow. 0.0061 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, do dnia 31 grudnia 1998 r. urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że na części w/w działki nr [...] znajduje się chodnik, stanowiący jeden z elementów pasa drogowego i części jezdni ulicy K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw, z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że mapa zasadnicza (nr [...]) z dnia [...] maja 2018 roku, z której wynika, że na części działki nr [...] znajduje się chodnik, stanowiący jeden z elementów pasa drogowego i części jezdni, oraz zdjęcia lotnicze z dnia [...] maja 1997 r. i z dnia 1 maja 1999 r., które zdaniem Ministra pozwalają na stwierdzenie, że przebieg pasa drogowego drogi publicznej (ul. K.) nie uległ zmianie, mogą świadczyć o stanie zagospodarowania działki nr [...] w 31 grudnia 1998 roku - pomimo iż chociażby na przestrzeni lat 2011-2022 dokonywano licznych zmian w stanie zagospodarowania działek przyległych do działki nr [...], a stanowiących drogę publiczną (ul. K.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw, z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że na dzień 31 grudnia 1998 r., Miasto P. (Miasto) pozostawało we faktycznym władaniu części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy K.oznaczonej geodezyjnie: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0.0061 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, jako własność p. A.B., a w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiącej współwłasność w 1/3 części p. K. P., w 1/3 części p. M. P.oraz w 1/3 części p. K. P. (dawniej P.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że o fakcie władania publicznego w/w nieruchomości, przez Miasto na dzień 31 grudnia 1998 r., świadczy:

metryka ul. K., z której wynika, iż w pasie drogowym przedmiotowej ulicy znajdował się tunel, ulica była oświetlona a także wyposażona w przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg oraz gaz,

rejestr robót budowlano - remontowych wykonanych w latach 1961-1966 na ul. K.,

przebieg linii energetycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że Miasto wykonywało na terenie działki [...] zadania jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. I pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - również w dniu 31 grudnia 1998 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że kwestia prawidłowości decyzji określającej wymiar podatku nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie może mieć wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., pomimo iż zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1170), opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała, że stan przedmiotowej nieruchomości był jej znany na datę 31 grudnia 1998 r., pomimo iż Skarżąca mieszka w P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 §1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała wyłącznego posiadania działki nr [...] poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności, pomimo iż zostało wskazane że na skutek działań Skarżącej Miasto zlikwidowało strefę płatnego parkowania, która nachodziła na działkę nr [...], i na terenie działki należącej do Miasta ponownie urządzono chodnik, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy, a w szczególności całą dokumentacją związaną z ulicą K., tj. w szczególności dokumentacją planistyczną dotyczącą całej ulicy K. (i infrastruktury technicznej), a jedynie pojedynczymi dokumentami, co doprowadziło do przedwczesnego zamknięcia rozprawy i bezpodstawnego uznania sprawy za wyjaśnioną dostatecznie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo iż organy administracji publicznej, pomimo twierdzeń zawartych w odwołaniu, nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi od decyzji Ministra z [...] listopada 2020 r., o numerze [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W.(Wojewoda) z [...] września 2019 r., znak [...] Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Wskazała, że na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja tj. części nieruchomości położonej w P., stanowiącej fragment ulicy K. oznaczonej geodezyjnie: obręb J., arkusz mapy 10, działka nr [...]o pow. 0.0061 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]0, prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu, do 31 grudnia 1998 r. - ani do dnia dzisiejszego - nie urządzono drogi, którą można by było zaliczyć do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Również nie sposób jest się zgodzić ze stwierdzeniem, iż rzekomo na w/w działce nr [...], znajduje się chodnik, stanowiący jeden z elementów pasa drogowego i części jezdni ul. K.. W ocenie Skarżącej przedmiotowy błąd w ustaleniach wynika z bazowania na mapach poglądowych, a nie na stanie rzeczywistym. Dla zobrazowania rzeczywistego wyglądu spornej nieruchomości Skarżąca przedłożyła zdjęcia ilustrujące przedmiotową nieruchomość oraz wydruki z portalu google street view.

Skarżąca podniosła, że powyższe potwierdzają również zasoby portalu geoportal, który odwzorowuje przebieg granie poszczególnych działek. Jak. wynika z udostępnionych, na w/w portalu map, chodnik, który stanowi jeden z elementów pasa drogowego i części jezdni, a który zdaniem organów-oraz WSA w Warszawie, rzekomo przebiega przez działkę nr [...] tak naprawdę przebiega przez działkę nr [...]i ma powierzchnię ok. 16m2. Z powyższego jednoznacznie wynika, że działka [...] nie stanowi elementu pasa drogowego ulicy K. Ponadto z powyższych zdjęć jednoznacznie wynika, że to właśnie na działce nr [...], a nie działce nr [...], znajdują się latarnie, a co za tym idzie że linie energetyczne również zostały przeprowadzone przez działkę nr [...].

Skarżąca wskazała, że powyższe okoliczności podnosiła zarówno w odwołaniu jak i skardze do WSA w Warszawie, a co nie zostało wyjaśnione na żadnym etapie postępowania, znajdują również potwierdzenie w tym, iż Miasto na skutek działań Skarżącej, która działała jako właścicielka nieruchomości, usunęło z terenu działki [...], strefę płatnego parkowania, a to z uwagi na fakt iż strefa ta wchodziła również na działkę- [...] a dodatkowo po jej wyznaczeniu ludzie przemieszczali się wyłącznie po nieruchomości Skarżącej. Mając na uwadze stanowisko WSA w Warszawie iż twierdzenia Skarżącej są gołosłowne, i to pomimo iż zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. to na organach w toku sprawy ciążył obowiązek wyjaśnienia przedmiotowych kwestii, Skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej stosowne zdjęcia, które potwierdzają fakt demontażu parkometru oraz strefy parkowania.

Skarżąca zwróciła uwagę na treść wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. I SA/Wa 2075/20, zgodnie z którą nabycie i utrata własności następuje w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy) ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej' na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt ale stan taki nie istniał w dacie o jakiej mowa w ustawie. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I jak i II instancji oraz WSA w Warszawie, zarówno na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i obecnie przez działkę nr [...] nie przebiega ani jezdnia ani chodnik, które stanowiłyby chociażby jeden z elementów pasa drogowego lub części jezdni.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że wbrew ustaleniom poczynionym przez organy administracyjne oraz WSA w Warszawie, Miasto nigdy nie władało działką nr [...], a tym bardziej tego nie udowodniło. Skarżąca nie zgodziła się ze ze stwierdzeniem WSA w Warszawie aby o fakcie władania publicznego w/w nieruchomością przez Miasto na dzień 31 grudnia 1998 r., świadczyła metryka ul. K., z której wynika, iż w pasie drogowym przedmiotowej ulicy znajdował się tunel, ulica była oświetlona a także wyposażona w przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg oraz gaz, rejestr robót budowlano - remontowych wykonanych w latach 1961-1966 na ul. K., przebieg linii energetycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

Przywołując wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2020 r. I SA/Wa 2647/19, podniosła, że ze względu na wywłaszczeniowy charakter art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. musi on być wykładany ściśle, a określone w nim przesłanki wykazane, a nie tylko uprawdopodobnione. Mając na uwadze powyższe zadziwiający jest w ocenie Skarżącej fakt, iż WSA w Warszawie podzielił ustalenia organów administracyjnych, które oparły decyzję na domysłach wskazując, że o fakcie posiadania we władaniu przedmiotowej nieruchomości świadczy trwałość sieci elektroenergetycznej.

Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2020 r. I OSK 1678/18, Skarżąca zwróciła uwagę, że o faktycznym władztwie decyduje jedynie to czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Mając na uwadze powyższe Skarżąca podkreśliła, że to ona a wcześniej jej poprzedniczki, w tym w okresie 31 grudnia 1998 roku utrzymywała/utrzymuje działkę nr [...], poprzez jej np. odśnieżanie, czy sprzątanie/zamiatanie, gdyż działka ta nigdy nie wchodziła w skład ul. K.. Natomiast Miasto nigdy nie wykonywało tych czynności na powyższej działce tylko na działce sąsiedniej, a przez co nie sposób jest uznać, iż Miasto sprawowało władztwo nad działką nr [...].

Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem, iż o faktycznym władaniu sporną nieruchomością może świadczyć to, że na dzień 31 grudnia 1998 r., w pasie drogowym ulicy K. znajdował się tunel - położony w znacznej odległości od spornej działki albo to, że ulica była wyposażona w przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg oraz gaz czy też rejestr robót budowlano-remontowych, prowadzonych ponad 30 lat wcześniej tj. z lat 1961-1966. Nadto zarówno organy jak i WSA w Warszawie pominęły że na pozostałych odcinkach ulicy K. chodnik ma podobną szerokość jak ten znajdujący się na działce nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]. Skarżąca wskazała, że organ również błędnie przyjął, że o władaniu przez wnioskodawcę przedmiotową nieruchomością świadczy fakt, że ulica jest oświetlona. Mianowicie zaskarżona decyzja dotyczy części nieruchomości, która jest położona przy ul. K. jednakże na przedmiotowej nieruchomości (działce [...]) nie znajduje się żadne oświetlenie miejskie (latarnia). Akceptując powyższe stanowisko WSA w Warszawie, należałoby dojść do wniosku, że w sumie wszystkie nieruchomości znajdujące się przy ulicy, a na które pada światło latarni miejskich, mogłyby stanowić część składową drogi - a tak nie jest.

Niezrozumiałe dla Skarżącej było również zaaprobowanie przez WSA w Warszawie stanowiska Ministra, iż kwestia prawidłowości decyzji określającej wymiar podatku nie jest przedmiotem niniejszej sprawy i nie może mieć wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Skarżąca podniosła, że Miasto cały czas pobierało od właścicieli przedmiotowej nieruchomości - widniejących w księdze wieczystej, należne podatki od nieruchomości. Powyższe potwierdzają chociażby dokumenty znajdujące się w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności złożony przez Miasto wniosek o wpis hipoteki przymusowej na skutek nieopłacenia podatków od przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej powyższe przesądza o tym iż Miasto, po pierwsze nigdy nie traktowało siebie jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, w szczególności iż samo obciążało przedmiotową nieruchomość hipoteką. Po drugie fakt pobierania podatku od nieruchomości świadczy o tym że Miasto nigdy nie uważało, że działka nr 154/54 stanowi grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych - w innym przypadku nie pobierałoby podatku od nieruchomości, gdyż zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1170), opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Skarżąca zwróciła uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3295/15, zgodnie z którą: "Również w uzasadnieniu wyroku NSA z 6 grudnia 2013 r. w sprawie 11 FSK 2940/11 podkreślono, że wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, o jakim mowa w ww. przepisie korzysta grunt pod pasem drogowym drogi publicznej oraz wszystkie budowle tam zlokalizowane; tak więc wyłączeniu od opodatkowania podatkiem od nieruchomości z mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. podlegają grunty w przypadku spełnienia dwóch przesłanek łącznie: po pierwsze sklasyfikowano w ewidencji grunt ten jako drogę ("dr"), po drugie - nastąpiło faktyczne zajęcie tego gruntu pod pas drogowy drogi publicznej. Aby dany grunt mógł korzystać ze zwolnienia przewidzianego w ww. przepisie musi być zajęty pod pas drogowy drogi publicznej, a to oznacza, że na takim gruncie faktycznie musi się znajdować droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Samo oznaczenie w ewidencji gruntów "dr" dotyczące gruntu, na którym nie ma budowli drogi nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l.; w takim wypadku działka objęta oznaczeniem "dr" winna być opodatkowana podatkiem od nieruchomości.". Oznacza to, że Miasto dochodząc zapłaty podatku od nieruchomości, nie traktowało działki nr [...] jako drogi.

Mając na uwadze powyższe, a w szczególności fakt iż na dzień 31 grudnia 1998 roku, nie doszło do kumulatywnego zbiegu przesłanek, od których spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a przez co nie mogło dojść do przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej, nieruchomości na rzecz Miasta Skarżąca wniosła i wywiodła jak jak w petitum pisma.

Skarżca wskazała końcowo, iż nie sposób jest uznać działania Miasta jako godnych organu administracji publicznej. Po pierwsze Miasto po ponad 20 latach, stwierdziło że przedmiotowa nieruchomość przeszła na jego rzecz z mocy prawa i to pomimo iż nigdy wcześniej takich twierdzeń nie podnosiło. Co więcej gdyby przyjąć powyższe twierdzenia za zasadne to niezrozumiałe jest obciążanie przez Miasto, własnej nieruchomości, hipoteką przymusową. Po drugie złożenie wniosku który zainicjował wydanie pierwotnie zaskarżonej decyzji, po ponad dwudziestu latach, przy obowiązującej linii orzeczniczej pozbawiło właścicieli uzyskania stosownego odszkodowania. Po trzecie nawet gdyby uznać że rzeczywiście działka nr [...] w jakimś stopniu stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. część pasa drogowego, to na pewno nie w całości, a przez co Miasto nie powinno pozbawiać właściciela własności nieruchomości w stopniu większym niż jest to konieczne - w szczególności iż aktualnie, po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie Miasto na części działki, która po rozebraniu strefy parkowania stanowiła chodnik dla pieszych, postawiło wyłącznie stojaki rowerowe. Skarżąca zwrócuła uwagę, że de facto została pozbawiona własności całej działki nr [...]- bez odszkodowania, i to pomimo iż od dnia 2 stycznia 1999 r. do wydania przez Wojewodę, decyzji z [...] września 2019 r., minęło ponad 20 lat posiadania przez nią nieruchomości (przy zaliczeniu okresu posiadania poprzednich właścicieli), a przez co nabycia ponownie własności działki nr [...], poprzez zasiedzenie, przy hipotetycznym założeniu że rzeczywiście własność działki nr [...] , z dniem 1 stycznia 1999 roku przeszła na rzecz Miasta.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Organy obu instancji orzekły, że Miasto nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności działki nr [...] o powierzchni 0,0061 ha położonej w P. jako zajętej w tym dniu pod drogę powiatową – ul. K.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność osób fizycznych – poprzedników prawnych Skarżącej, zajęta była pod drogę publiczną, gdyż znajdował się na niej fragment chodnika i jezdni jak również, że sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni ustalenia faktyczne organów i ich ocenę prawną oddalają skargę.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach objętych punktami II.1-9 i 11 petitum skargi kasacyjnej Skarżąca dąży do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, z których wynika, że sporna nieruchomość zajęta była 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, to jest ul. K. w P., bowiem znajdował się na niej chodnik i część jezdni.

Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji Skarżąca nie podjęła żadnych czynności mających na celu zakwestionowanie dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, w szczególności nie przedstawiła żadnych wniosków dowodowych ograniczając się jedynie do kwestionowania spełnienia przesłanki zajęcia spornej działki pod drogę publiczną oraz sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego. Innymi słowy, Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji ograniczała się jedynie do zaprzeczania ustaleniom faktycznym poczynionym przez organy.

Zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji podkreślając w uzasadnieniu, że wbrew twierdzeniom Skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...]w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład drogi publicznej – ul. K. W ocenie Sądu świadczyły o tym znajdujące się w aktach sprawy takie dokumenty jak: podział katastralny z dnia 12 sierpnia 1996 r., pismo Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEPOZ w P. z dnia 17 lipca 2018r., z którego wynika, że działka nr [...] od dnia 12 sierpnia 1996 r. stanowiła użytek gruntowy dr -drogi, pismo Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg z dnia 5 lipca 2018 r., z którego wynika, że działka nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod układ drogowy ulicy K. w P. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że Skarżąca stała się właścicielką przedmiotowej nieruchomości dopiero w 2013 r., co wynika z aktu notarialnego z dnia 1 lipca 2013 r. Rep. [...], mocą którego mąż Skarżącej dokonał na jej rzecz darowizny m.in. przedmiotowej działki, którą nabył aktem notarialnym z 18 sierpnia 2005 r. Rep. [...]. Skarżąca w żaden zaś sposób nie wykazała, że stan przedmiotowej nieruchomości był jej znany na datę 31 grudnia 1998 r. Sąd podkreślił, że z aktu notarialnego z 22 kwietnia 2002 r. Rep. [...]– umowy zniesienia współwłasności obejmującej m.in. działkę nr [...]wynika, że ówczesne jej właścicielki, będące nimi 31 grudnia 1998 r. wskazywały, że działka ta stanowi drogę, co również potwierdza prawidłowość ustaleń poczynionych przez organy orzekające.

Pierwsze wnioski dowodowe Skarżąca przedłożyła dopiero na etapie postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do nich Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie jest rolą sądu administracyjnego ustalanie stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny jest zobligowany do ustalenia, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy sąd ten dopuścił się naruszeń prawa materialnego lub procesowego w granicach wskazanych w skardze kasacyjnej.

Rzeczywiście, również w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie znajduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika zatem, że: po pierwsze - powyższy przepis stwarza sądowi jedynie możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie nakłada na niego takiego obowiązku, po drugie - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podstawowym zatem warunkiem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędność dowodu z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. wyrok NSA z 2 października 2020 r. I OSK 782/20).

Skarżąca nie dąży do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dąży do ustalenia przez Sąd kasacyjny stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny niż uczyniły to organy i sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. II OSK 202/20).

Skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej szereg zdjęć, które w świetle przywołanego wyżej stanowiska, nie mogą być uznane za dokumenty, co oznacza, że nie było możliwe dopuszczenie z nich dowodu. Nie jest jasne w jakiej dacie sporządzone zostały owe zdjęcia (Skarżąca wskazała, że zdjęcia obrazują "aktualny stan działki [...]i [...]). Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe winno zmierzać do ustalenia, czy to na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka zajęta była pod drogę publiczną.

Sąd kasacyjny wskazuje na marginesie, że z przedłożonych zdjęć wynika wprost, że w dacie ich sporządzania na spornej działce znajdował się powszechnie dostępny chodnik. Analiza tych zdjęć, połączona z analizą znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z 18 maja 1997 r. i z 1 maja 1999 r., podziału katastralnego z 1996 r. oraz mapy zasadniczej również pozwala na stwierdzenie, że w dacie ich sporządzania na spornej działce znajdowała się również część jezdni ul. K.

Skarżąca dołączyła do skargi kasacyjnej kserokopię wniosku o wpis hipoteki przymusowej oraz tytułu wykonawczego wystawionego przez Miasto przeciwko jednej z poprzednich właścicielek nieruchomości w związku z zaległościami w opłacie podatku od nieruchomości. Sąd kasacyjny podkreśla, że kserokopia niepoświadczona za zgodność z oryginałem przez reprezentującego stronę fachowego pełnomocnika nie może być uznana za dokument w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., co również wyłącza możliwość dopuszczenia z niej dowodu.

Sąd kasacyjny wskazuje, że z przedłożonej przez Skarżącą kserokopii powyższego tytułu rzeczywiście wynika, że wystawiony on został w związku z zaległościami w opłacaniu podatku od nieruchomości znajdującej się przy ul. K. [...] w P. Jak jednak wynika z akt administracyjnych sprawy, nieruchomość przy ul. K. [...] w P. to nie tylko sporna działka, ale również zabudowana działka nr 151. Zatem przedstawiona przez Skarżącą kserokopia nie pozwala na ocenę, czy i w jakim okresie pobierany był podatek od od działki [...].

Podnoszona w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca likwidacji na skutek interwencji Skarżącej strefy płatnego parkowania również nie mogła doprowadzić do zanegowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Jak już wskazywano, w niniejszej sprawie istotne jest jaki był stan faktyczny spornej działki 31 grudnia 1998 r. Skarżąca tymczasem powołuje się na czynności podejmowanie rzekomo przez nią co najmniej 15 lat po tej dacie, jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy, nabyła ona prawo własności nieruchomości w skład której wchodzi m.in. działka [...] dopiero 1 lipca 2013 r.

Niezasadna jest również argumentacja Skarżącej, która z faktu, iż na działce [...]nie znajduje się oświetlenie wywodziła niespełnienie przesłanki publicznego władania nieruchomością. Faktem powszechnie znanym jest umieszczanie latarń oświetlających ulicę w pewnej odległości od siebie. Nie oznacza to jednak, że drogę publiczną stanowi jedynie ten fragment ulicy, na którym posadowiona jest latarnia.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że o fakcie władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomość świadczy znajdująca się w aktach sprawy kopia metryki ul. K. z której wynika, iż ulica była oświetlona, wyposażona w przewody telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne, kanalizację ogólnospławną i deszczową, wodociąg a w latach 1961 – 1966 wykonano na niej roboty remontowo-budowlane.

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przez podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. Skarżąca nie przedstawiła ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że 31 grudnia 1998 r. działka [...] nie była powszechnie dostępna jako część drogi publicznej.

Sąd kasacyjny wskazuje, że rzeczywiście, z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że szerokość chodnika znajdującego się przy ul. K. jest zmienna, to znaczy uzależniona od odległości w jakiej posadowionych jest znajdujący się przy tejże ulicy budynek. Nie pozwala to jednak na zakwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, co w pełni podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast.k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Skarżąca ograniczyła się w odwołaniu do zanegowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, bez wskazania jakichkolwiek dowodów, które potwierdzić by mogły jej twierdzenia. Tak samo postąpiła na etapie wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji. Powiadomiona o terminie posiedzenia i o możliwości przedstawienia stanowiska poprzestała na wskazaniu, że podtrzymuje stanowiska wyrażone w piśmie z 4 stycznia 2021 r. to jest w skardze wniesionej do sądu.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że stronami postępowania zarówno administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego były osoby, którym na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności spornych działek. W toku całego postępowania osoby te nie zanegowały ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, nie poparły również stanowiska Skarżącej. Co istotne, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z 22 kwietnia 2002 r. wynika, że osoby te nie kwestionowały faktu zajęcia działki pod drogę.

Skoro Skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających na zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zarzuty objęte punktem II.1-9 i 11 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a uznać należało za niezasadne.

Niezasadny był również zarzut objęty punktem II.10 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca stawiając sądowi zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie wskazała, jakie konkretnie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pominął sąd pierwszej instancji.

Wobec uznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania za niezasadne, podstawą kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 73 ust.1 ustawy z 13 października 1998 r. jest stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd Wojewódzki .

Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zgodnie z ustaleniami przyjętymi przez Sąd pierwszej instancji, których nie Skarżąca skutecznie nie podważyła, sporna nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajęta była pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Tak ustalony stan faktyczny pozwalał na zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że stawiając zarzut naruszenia przywołanego przepisu Skarżąca nie zarzucała Sądowi pierwszej instancji jego wadliwej wykładni, wskazywała jedynie, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na jego zastosowanie. W konsekwencji, zarzut ten musiał być uznany za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.