Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 178/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 291/21 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2021 r., nr ZOA-II.7721.7.2017 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 291/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej: LWINB", z dnia 18 stycznia 2021 r., nr ZOA-II.7721.7.2017, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący oddaleniem skargi przez Sąd I instancji, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez dokonanie wadliwej oceny legalności rozstrzygnięcia dokonanego przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie i uznanie, że organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, w tym uznanie, że stan sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający oraz niedostrzeżenie, przez Sąd I instancji, że na skutek wadliwej i niepełnej oceny dowodów stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia został błędnie ustalony wobec:

- wadliwego przyjęcia, że przedmiotowa wiata znajduje się przy granicy działki [...], w sytuacji gdy w toku postępowania nie zostało ustalone, w tym również w czasie dokonywanych oględzin, odległość przedmiotowej wiaty od granicy działki [...] a jedynie odległość wskazanej wiaty od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...], a w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, w jakiej odległości od granicy działek [...] i [...] znajduje się przedmiotowa wiata;

- wadliwego przyjęcia, że przedmiotowa wiata przylega do wiaty znajdującej się na działce J. G., gdy z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa wiata została wybudowana z przekroczeniem granicy działki [...] i [...] a tym samym znajduje się częściowo na działce J. G. a nadto, nie można uznać, że przylega do budynku znajdującego się na działce J. G. bowiem przylega ona do ogrodzenia znajdującego się na działce [...];

- wadliwego przyjęcia, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporna, w sytuacji gdy żadna ze stron postępowania nie podnosiła takiego twierdzenia oraz nie wynika ono z materiału dowodowego;

- wadliwego przyjęcia, że na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadne było wydanie w sprawie zaskarżonej decyzji i zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy z powodu wybudowania przedmiotowej wiaty z przekroczeniem granicy pomiędzy działkami [...] i [...] nie mogły on mieć zastosowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez uznanie, że organ w sposób zgodny z prawem zaniechał zwrócenia uwagi skarżącemu J. G., że celem wykazania położenia ogrodzenia, do którego przylega przedmiotowa wiata, jak i wykazania, że ogrodzenie znajduje się na jego działce nr [...], a nie w granicy działek [...] i [...] powinien on przedstawić odpowiedni dokument np. operat geodezyjny;

3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. bowiem istnieje sprzeczność w treści decyzji uniemożliwiająca jej wykonanie, podczas gdy powyższe powinno skutkować uwzględnieniem skargi J. G. i uchyleniem przedmiotowej decyzji;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, skutkujące nieuzasadnionym oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się lub lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich aspektów zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, w szczególności dotyczących kwestii przekroczenia granicy działki [...] przez przedmiotową wiatę, jak też błędnego uznania, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest sporna oraz nie wskazania przyczyn, dla których argumenty podnoszone przez skarżącego nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie;

6) art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 179 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności bowiem w wydaniu orzeczenia brał udział asesor sądowy powołany uchwałą KRS z dnia 8 września 2020 r. co może skutkować nieważnością postępowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz o zwrot na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów o wynagrodzenia pełnomocnika, według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach.

Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. m.in. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2021 r., nr ZOA-II..7721.7.2017.PCIE, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby orzekał związany zarzutami i wnioskami skargi.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera obszerne przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji jest jasne i poddaje się kontroli sądowej.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie są zasadne zarzuty skargi, które dotyczyły wadliwego, zdaniem skarżącego, ustalenia w jaki sposób przebiega granica pomiędzy sąsiadującymi działkami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ustalenie przebiegu spornej pomiędzy stronami granicy, a więc rozgraniczenie, nie należy do zadań organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest odrębnym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Jak dalej zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie znajdują się kopie map ewidencyjnych, które zostały uwzględnione przez organy przy rozstrzyganiu sprawy. Stwierdził następnie, że do zadań organów nadzoru administracyjnego nie należało natomiast ustalanie przebiegu spornej granicy, ze skutkami przewidzianymi w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Poddając tę wypowiedź analizie w kontekście omawianego zarzutu stwierdzić najpierw trzeba, że merytoryczna trafność rozstrzygnięcia nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Niezależnie od tego, można od razu odnieść się do zagadnienia granicy między działkami nr [...] i [...], a także usytuowania, w odniesieniu do tej granicy, będącego przedmiotem sprawy obiektu budowlanego. Na tezie o wadliwości ustaleń i ocen Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zbudowane są zarzuty procesowe kasacji oznaczone numerem 1 i 2.

W opisach naruszenia tych zarzutów poruszono kilka kwestii.

Odnosząc się do tych aspektów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. skonstatować na wstępie można, że nie ma istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenia użycie przez Sąd pierwszej instancji określenia "sporna granica". Z całej przytoczonej wyżej wypowiedzi zawartej w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku oraz w świetle przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego nie wynika, że Sąd zignorował rezultat postępowania rozgraniczeniowego wynikający z postanowienia Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim z dnia 2 października 1982 r., sygn. akt I Ns 97/82. Ustalił przecież, że organy uwzględniły przy rozstrzyganiu kopie map ewidencyjnych.

Pamiętać trzeba nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Lubelski WINB stwierdził jednoznacznie, że treść dostarczonego przez skarżącego postanowienia SR w Janowie Lubelskim, sygn. akt I Ns 97/82, o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. działek nr 53 i [...] oraz działki nr [...], oraz mapa sytuacyjna z naniesioną linią graniczną pomiędzy tymi nieruchomościami nie mają wpływu na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Określają przebieg granicy na mapie, ale w sytuacji, gdy od 1982 r. jej lokalizacja nie uległa zmianie.

Istotną okolicznością jest natomiast wskazanie znaków granicznych w terenie, które pozwoliłyby na ustalenie lokalizacji m.in. ogrodzenia w stosunku do granic działki. Lubelski WINB stwierdził, że skarżący nie przedstawił jednak odpowiedniego dokumentu (np. operatu geodezyjnego), świadczącego o tym, że ogrodzenie znajduje się na jego działce nr [...] oraz że znaki graniczne widoczne są w określonych miejscach w terenie.

W tej sytuacji należy przyjąć, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie usytuowania ogrodzenia w granicy między działkami. W konsekwencji także lokalizacja wiaty została ustalona prawidłowo. Organy zasadnie oparły się na protokołach oględzin oraz szkicach sytuacyjnych.

Konieczne jest spostrzeżenie, że postanowienie sądu powszechnego w przedmiocie rozgraniczenia zostało wydane ponad trzydzieści lat przed wszczęciem postępowania organu nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Na miejscu pracownicy dokonujący oględzin, z udziałem stron, zastali trwałe urządzenie w postaci muru betonowego, oddzielającego obszar użytkowany przez właścicieli sąsiadujących działek nr [...] i [...]. W odniesieniu do usytuowania wiaty prowadzono następnie przez kilka lat postępowania administracyjne i sądowe.

Pamiętać trzeba, że przepisy art. 37-39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne określają wykonanie orzeczeń sądowych w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, ochronę znaków granicznych i wznowienie znaków granicznych. O ile granica oparta o stan posiadania nie odpowiadała, po wydaniu postanowienia w przedmiocie rozgraniczenia, granicy prawnej, skarżący mógł skorzystać ze stosownych procedur zawartych we wskazanych przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W niektórych przypadkach nie jest wykluczone także powództwo petytoryjne (patrz: uchwała SN z dnia 20 grudnia 1968 r., sygn. akt III CZP 102/68; Dariusz Felcenloben "Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz", WKP 2024, uwagi do art. 37).

Odesłanie skarżącego na drogę postępowania wynikającego z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, uwzględniając także postanowienie wydane w sprawie I Ns 97/82 Sądu Rejonowego w Janowie Lubelskim, nie było zatem bezzasadne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez uznanie, że organ w sposób zgodny z prawem zaniechał zwrócenia uwagi skarżącemu J. G., że celem wykazania położenia ogrodzenia, do którego przylega przedmiotowa wiata, jak i wykazania, że ogrodzenie znajduje się na jego działce nr [...], a nie w granicy działek [...] i [...] powinien on przedstawić odpowiedni dokument np. operat geodezyjny.

Po pierwsze należy zauważyć, że obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) nie oznacza zwolnienia strony od jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Na mocy ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 7 K.p.a. uzyskał brzmienie: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nadto, opis naruszenia analizowanego zarzutu nawiązuje bardziej do treści art. 9 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).

W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, organy mają obowiązek informowania z urzędu strony o środkach zaskarżenia rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania, natomiast w zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie, organ ma obowiązek informowania o tych środkach, jednakże jedynie na wniosek strony. W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że organ świadczy nieograniczoną pomoc prawną. Stanowisko to należy za odpowiadające celowi art. 9 K.p.a., gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia, również w tym zakresie zarzut oparty jest na tezie o usytuowaniu wiaty w części na nieruchomości skarżącego.

Nie jest skuteczny zarzut art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 179 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności bowiem w wydaniu orzeczenia brał udział asesor sądowy powołany uchwałą KRS z dnia 8 września 2020 r. co może skutkować nieważnością postępowania.

Skarżący nie wykazał okoliczności mogących świadczyć o braku bezstronności, czy też niezawisłości asesora sądowego Marcina Małka. Okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do jego niezawisłości nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie jego powołania na stanowisko asesora sądowego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1889/18).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji o niewłaściwym składzie można było, w takiej sytuacji procesowej, mówić w razie uwzględnienia wniosku o wyłączenie asesora. Takiego wniosku skarżący nie złożył.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.