Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 632/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: par. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Chmielno z dnia 9 lutego 2022 r., nr XXXVII/346/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych z obszaru gminy Chmielno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 9 lutego 2022 r. Rada Gminy Chmielno podjęła uchwałę Nr XXXVII/346/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych z obszaru gminy Chmielno (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 901 ze zm. - dalej także jako: "uchwała").

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 – dalej jako "u.o.s.p.").

Uchwała stanowi, co następuje:

§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych z obszaru gminy Chmielno, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, na poziomie:

1) 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, za udział w działaniu ratowniczym łub akcji ratowniczej,

2) 1/351 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, za udział w szkoleniu łub ćwiczeniu.

§ 2. Traci moc Uchwała Nr XX/202/2013 Rady Gminy Chmielno z dnia 23 kwietnia 2013 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Chmielno za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

§ 3. Wyłamanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Chmielno.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Prokurator Rejonowy w Kartuzach zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części odnoszącej się do § 2, zarzucając w tym zakresie istotne naruszenie prawa, tj. art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, art. 38 pkt 12 i art. 48 u.o.s.p. oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez zamieszczenie w § 2 zaskarżonej uchwały zapisu o utracie mocy uchwały Nr XX/202/2013 Rady Gminy Chmielno z dnia 23 kwietnia 2013 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Chmielno za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, podczas gdy w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający, co w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) sprawiającej, że uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP i uchyleniem z mocy samego prawa poprzednio obowiązujących w tej materii uchwał, czyni zapis zawarty w § 2 zbędnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, w której uregulowano zasady przyznawania ekwiwalentu strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej we wskazany sposób: 1/ Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny; 2/ Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy; 3/ Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach.

Odnosząc się do § 2 zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, że zgodnie ze stosowanym na mocy § 143 odpowiednio § 126 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez: 1/ ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający; 2/ organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający.

Zatem zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową, i - co istotne - może dotyczyć jedynie aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego. Tymczasem w analizowanej sprawie w chwili wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, co prowadzi do wniosku, iż uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 2022 r.

Przepisem § 2 uchwały natomiast wskazano, że traci moc uchwała Nr XX/202/2013 Rady Gminy Chmielno z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Chmielno za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, co - stosownie do treści przepisu § 4 uchwały - miałoby nastąpić po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Rada Gminy Chmielno tym samym istotnie naruszyła prawo, albowiem postanowiła w obszarze uchwały nieistniejącej, a dodatkowo w sposób niezgodny z tym, co wynika z regulacji ustawowych.

Należy bowiem uznać, że skoro przepis art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.), upoważniający Radę Gminy Chmielno do podjęcia uchwały Nr XX/202/2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r., utracił moc obowiązującą, to automatycznie swą moc obowiązującą utraciła uchwała podjęta na jego podstawie. W konsekwencji Rada Gminy Chmielno utraciła również swe uprawnienia prawotwórcze w tym zakresie, wobec czego nie mogła wydanej na tej podstawie uchwały ani zmienić ani uchylić - albowiem nie istnieje ona już w systemie prawnym. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej ww. uchwały następuje ipso iure i niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwał w tej materii przez Radę Gminy Chmielno, gdyż skutki już nastąpiły z mocy prawa, niezależnie od woli ww. organu. Biorąc to pod uwagę Prokurator stwierdził, że uchwalenie § 2 uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem art. 38 pkt 12 i art. 48 u.o.s.p. w zw. z art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chmielno wniosła o jej oddalenie w całości, a ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chmielno wyjaśniła, że wprowadzając kwestionowane postanowienie w § 2 zaskarżonej uchwały, miała wyłącznie na celu wyeliminowanie luki prawnej istniejącej od dnia 1 stycznia 2022 r., aby umożliwić wypłatę ekwiwalentu za bieżące działania ratownicze i szkolenia pożarnicze strażakom na podstawie uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla członków ochotniczych straży pożarnych uczestniczących w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym, podjętej przed dniem 31 grudnia 2021 r. na podstawie dotychczas obowiązującego przepisu art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

Wskazano, że proces wdrażania przepisów o ekwiwalentach już na samym początku doznał zaburzeń, które nie zostały wyjaśnione do dzisiaj. Przyczyną powyższego jest istnienie luki prawnej tj. brak właściwych przepisów przejściowych dotyczących ekwiwalentów, które utrzymywałyby w mocy po 1 stycznia 2022 r. dotychczasowe uchwały podjęte przed zmianą przepisów o ochotniczych strażach pożarnych. Do dzisiaj więc trwa "chaos interpretacyjny" i nieuporządkowana praktyka stosowania przepisów prawa, za które odpowiedzialność ponoszą autorzy nowej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 48 u.o.s.p. uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. w ustawie o ochronie przeciwpożarowej (dalej także jako "u.o.p.") uchylono art. 28, który zawierał regulacje w zakresie otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego przez członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę oraz ustalania wysokość tego ekwiwalentu przez radę gminy w drodze uchwały.

Wobec powyższego, w ocenie Rady Gminy Chmielno, literalna wykładnia przepisów § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nakazywałaby przyjąć, że z dniem wejścia w życie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. (tj. z dniem 1 stycznia 2022 r.), wobec uchylenia art. 28 u.o.p., utraciły moc prawną wcześniej podjęte na tej podstawie prawnej uchwały rad gmin w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Ustawodawca nie zawarł bowiem w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych przepisów przejściowych związanych z ekwiwalentem pieniężnym dla strażaków OSP. W ocenie Rady Gminy Chmielno należy w tym wypadku zastosować wykładnię systemową przepisów przedmiotowej ustawy, a w szczególności dyrektywy zakładającej, że nie wolno interpretować przepisów w sposób prowadzący do powstania luki prawnej, do której de facto doprowadził ustawodawca. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że celem wprowadzenia regulacji zawartej w art. 15 u.o.s.p. oraz uchylenia art. 28 u.o.p. nie miało być pozbawienie strażaków OSP ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych do czasu podjęcia nowej uchwały. Nowy przepis wprowadza korzystniejsze zasady przyznawania ekwiwalentu przy zachowaniu prawa do wynagrodzenia. Merytoryczna podstawa do ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu zawiera się w art. 15 u.o.s.p., tak jak istniała w art. 28 u.o.p.

Jak wynika ponadto z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (druk nr 1765) celem ustawy jest uregulowanie w jednym akcie prawnym sytuacji prawno-organizacyjnej i finansowej ochotniczych straży pożarnej, w tym przeniesienie dotychczasowych uregulowań prawnych dotyczących ochotniczych straży pożarnych (z ich doprecyzowaniem) z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, która powinna być ustawą ustrojową, bez określania zasad funkcjonowania jakiejkolwiek jednostki ochrony przeciwpożarowej. Odwołując się ponadto do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt I OSK 1534/11) organ wskazał, że należało uznać, iż pomimo uchylenia przepisu art. 28 u.o.p. nie doszło do uchylenia normy prawnej, bowiem zachowane zostało uprawnienie rady gminy do ustalania w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP oraz utrzymano zasadniczą treść podstawy materialnoprawnej, która zawarta została w przepisie umieszczonym w nowym akcie prawnym. Ciągłość obowiązywania normy prawnej została zatem zachowana. Podkreślenia nadto wymagało, że powyższe stanowisko podzielał także organ nadzoru, który bada zgodność z przepisami prawa podejmowanych przez Radę Gminy uchwał, gdyż jak dotąd zaskarżona uchwała Rady Gminy Chmielno nie została zakwestionowana przez Wojewodę Pomorskiego, co pozwoliło na uzasadnione przyjęcie, że w takim kształcie nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa. Nie sposób zatem uznać, że Rada Gminy Chmielno podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała niedopuszczalnego przekroczenia upoważnienia ustawowego.

W ocenie organu w zaskarżonej uchwale brak jest nieprawidłowości noszących znamiona istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały rady gminy w jakiejkolwiek części, natomiast wprowadzenie przez Radę Gminy Chmielno postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały miało wyłącznie na celu zapewnienie ciągłości obowiązywania normy prawnej oraz utrzymania podstawy prawnej umożliwiającej wypłatę ekwiwalentu dla strażaków OSP na dotychczasowych zasadach do czasu podjęcia nowej uchwały w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z nowego przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej zwanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 – dalej "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm. – dalej także jako "u.o.p."). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Chmielno wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę Nr XX/202/2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Chmielno za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 u.o.p.). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała Nr XX/202/2013 z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Chmielno (...), skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.

Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. czyli data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu.

Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).