Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2359/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 36 ust. 4
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej DŁ. i J.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 32/20 w sprawie ze skargi D.Ł i J.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2019 r., nr 400.289/C-23/VI/19 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., II SA/Bk 32/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę D.Ł. i J.Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku ("SKO" lub "Kolegium") z 27 listopada 2019 r., nr 400.289/C-23/VI/19, w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 15 października 2019 r. znak: BI.6725.6.2018, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta H. ustalił D.Ł i J.Ł (strony) opłatę planistyczną w wysokości 6835,80 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obr. [...] w [...], oznaczonej jako działka nr geod. [...], o pow. 0,1050 ha, spowodowanej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem ww. nieruchomości. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ gminy wskazał m. in. art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp) oraz uchwałę Rady Miasta Hajnówka Nr XXXVIII/294/14 z 21 sierpnia 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Hajnówka Obszar 2 "Hajnówka Południe" (Dz. Urz. Woj. Podl. 2014, poz. 3096, MPZP 2014).

W wyroku w ślad za motywami decyzji organu I instancji wskazano, że strony sprzedały przedmiotową działkę w dniu 3 czerwca 2016 r., tj. po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzedaż nastąpiła przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu. Przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego miała charakter rolny, a po wprowadzeniu planu przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka powstała na skutek podziału działki [...]. Po oszacowaniu wartości przedmiotowej działki (operat szacunkowy mgr inż. B.R. z 31 sierpnia 2019 r.), organ gminy stwierdził, że jej wartość wzrosła o 22786,00 zł, a przy uwzględnieniu stawki 30% wynikającej z MPZP 2014, wymagana opłata wynosi 6835,80 zł. Organ I instancji stwierdził ponadto, że na skutek zaleceń Kolegium (z uprzedniej decyzji kasacyjnej) co do treści operatu szacunkowego, zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie sposobu i przyczyn uwzględnienia do wyceny nieruchomości wskazanych operacie, a nadto o ustalenie, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym, krajowym, a nawet - w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na rynku krajowym - na rynku zagranicznym. Rzeczoznawca zaktualizował operat szacunkowy, uaktualniając bazę o transakcje nieruchomości na rynku regionalnym.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania stron od powyższej decyzji organu gminy, SKO w Białymstoku powołaną na wstępie decyzją z 27 listopada 2019 r., , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku zrekapitulowano motywy decyzji SKO. Kolegium przedstawiło regulacje prawne odnoszące się do ustalania opłat planistycznych, przede wszystkim art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 Upzp, art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 2204 ze zm., Ugn), § 4 ust. 3, § 26 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozp. 2004). Organ odwoławczy wskazał, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano - zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozp. 2004 - przy zastosowaniu podejścia porównawczego, posługując się metodą porównywania parami. W ocenie Kolegium zastosowanie tej metody należy (w niniejszej sprawie) uznać za uzasadnione. W poprzednio uchylanych decyzjach organu I instancji wątpliwość Kolegium budziła okoliczność, iż przy szacowaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, której wielkość ustalono na [...] m², do nieruchomości podobnych zaliczono nieruchomości o wielkości dużo mniejszej, a identyczną wątpliwość budziła okoliczność wyboru działek do porównania po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca zmodyfikował bazy nieruchomości do porównania, dodając kilka transakcji z rynku regionalnego, uznając, że dla oceny wartości przedmiotowej nieruchomości jest to wystarczające. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca prawidłowo ocenił katalog cech wpływających na wartość nieruchomości (tj. lokalizacji, uzbrojenia, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni, możliwości uzbrojenia i kształtu działki), jak również poprawnie ustalił brak jednoznacznego, czasowego trendu zmian cen rynkowych nieruchomości na analizowanym rynku. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wybrał (do porównania) nieruchomości choć nie identyczne, to jednak podobne, albowiem - po pierwsze - wszystkie przed uchwaleniem MPZP 2014 były użytkowane rolniczo (bez planu i decyzji o warunkach zabudowy), a po wejściu w życie MPZP 2014 na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a po drugie, nie tylko zmodyfikował bezę transakcji o transakcje na rynku regionalnym, ale przede wszystkim zastosował odpowiednie poprawki porównawcze. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, zwłaszcza w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonywanych czynności, merytorycznej poprawności (zrozumiałego i czytelnego sposobu rozumowania autora) i obliczeń matematycznych oraz wyniku końcowego wraz z wnioskami. Co więcej, operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania wartości nieruchomości (wskazując konkretne współczynniki porównawcze nieruchomości podobnych), a ustalenie wartości nieruchomości tak przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania, zostało przeprowadzone zgodnie z art. 154 ust. 1 Ugn.

Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie zarzuty odwołania, mimo ich ilości, sprowadzają się do wskazania, że zawyżono wartość nieruchomości w bazie porównawczej, albowiem nie przeprowadzono badania rynków ponadregionalnych i zagranicznych celem odszukania nieruchomości o jak najbardziej zbliżonej wielkości do nieruchomości przedmiotowej. Odpowiadając na te zarzuty Kolegium wskazało, że nie można uznać za wadę przyjęcia do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie [...] i [...]. Jest to rynek regionalny, a wartość nieruchomości w tych miejscowościach (co wynika z operatu i informacji o transakcjach dokonywanych przez Skarżących) jest niższa, a niekiedy zdecydowanie niższa, niż wartość nieruchomości zbytych przez odwołujących się (w H.). Kolegium zauważyło przy tym, że strony w dniu 11 lutego 2015 r., po sprzedaży działki [...] i [...], darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m² (powstałą po podziale działki numer [...]), gdzie w akcie notarialnym Repertorium [...] wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280,00 złotych (a zatem kwotę niższą niż ustalona przez biegłego w sprawie niniejszej). Skoro strony powołują się na tę okoliczność (tj. darowizny działki sąsiedniej), to nie mogło również nie mieć znaczenia to, iż przedmiotową nieruchomość strony zbyły za kwotę 42.500 zł, podczas gdy rzeczoznawca wycenił tę działkę na 25.232 zł, a zatem - dla celów przedmiotowej opłaty - na wartość o wiele niższą niż rzeczywista kwota zbycia przedmiotowej nieruchomości na rynku lokalnym. Biegły przyjął zatem kwotę korzystniejszą dla stron.

Dalej w wyroku II SA/Bk 32/20 przywołano, że z rozstrzygnięciem SKO nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę do sądu administracyjnego, zaskarżając decyzję Kolegium w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp, poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe ustalenie kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należącej do skarżących, tj. działki o nr geod. [...], a w konsekwencji ustalenia 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niewłaściwej wysokości, bowiem naliczonej od niewłaściwie ustalonej kwoty o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. od wartości znacznie zawyżonej, nie uwzględniającej nieruchomości podobnych na rynku ponadlokalnym, tj. rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, co spowodowane zostało przyjęciem do porównania nieruchomości, których powierzchnia i przeznaczanie znacznie odbiegają od powierzchni i przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących,

2. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 154 ust. 1 Ugn, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organ I instancji dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, które nie uwzględnia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz nie uwzględnia dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tj. operatu, który nie ma wartości dowodowej, i który nie został należycie przeanalizowany przez organ pierwszej instancji, a bezrefleksyjnie przyjęty za własny, bowiem właściwe zastosowanie przywołanych przepisów, winno prowadzić do przyjęcia, że w sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości w operacie, skutkujące pozbawieniem go waloru dowodowego, właśnie z uwagi na zaniechanie poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości,

3. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn, poprzez przyjęcie do analizy w zakresie nieruchomości podobnych, lokalnych transakcji z rynku regionalnego województwa podlaskiego, pomimo, że na tak zdefiniowanym rynku regionalnym notowano pojedyncze transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, zaś jak sam wskazał rzeczoznawca, wszystkie te nieruchomości miały mniejszą powierzchnię, a tym samym wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że nieruchomości te miały powierzchnię od 2001 m² do 4319 m², w sytuacji, gdy nieruchomość skarżących ma powierzchnię [...] m², tj. o kilka razy większą od nieruchomości przyjętych do porównania jako nieruchomości podobne, co uzasadniało poszukiwanie nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, a czego zaniechał organ I instancji,

4. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn, poprzez przyjęcie do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie [...] i [...], podczas gdy te miejscowości graniczą bezpośrednio z B., nie tak jak H., a ponadto znajdują się w znacznie lepszym położeniu infrastrukturalnym, co istotnie wpłynęło na zawyżenie ceny,

5. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn, poprzez przyjęcie do analizy lokalnej, transakcji ze wsi [...] (gm. [...]) jako analogicznych do transakcji położonych we wsi H. (gm. [...]), podczas gdy wskazane nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że lokalizacja wsi [...] uznanej za nieruchomość podobną jest nieporównywalna do wsi [...] (wycenianej nieruchomości), zarówno biorąc pod uwagę węzeł komunikacyjny, odległość do granic miasta B., jak i dostęp do infrastruktury społecznej, tym samym nie można podobieństwa opierać jedynie na odległości od miasta B., która i w tym przypadku znacznie się od siebie różni, bowiem jest to niemiarodajna, przez co dokonaną wycenę należy uznać za zawyżoną,

6. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 i § 26 ust. 1-3 rozp. 2004, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wyceny metodą porównawczą, do której wymagane jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, tj. badania powinny zostać rozszerzone o rynek krajowy, czy nawet o transakcje na zagranicznych rynkach nieruchomości, bowiem na rynku lokalnym brak jest działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o znacznej powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, podczas gdy rzeczoznawca określił wartość w oparciu o transakcje regionalne - lokalne województwa podlaskiego,

7. art. 151 ust. 1 Ugn, poprzez pominięcie podstawowej zasady wynikającej ze wskazanego przepisu, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, podczas gdy wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest zawyżona, przez co odbiega od ceny rynkowej, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący, w dniu 11 lutego 2015 r., tj. niecałe dwa miesiące po sprzedaży działki [...], co do której organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 2228 m² (powstałą po podziale działki numer [...]), gdzie w akcie notarialnym Repertorium A Nr [...] wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280 zł, co daje wartość 10 zł za 1 m² nieruchomości, tj. cenę o wiele niższą niż ustalona przez rzeczoznawcę operacie przyjętym w skarżonej decyzji, co jednoznacznie wskazuje, iż wartości przyjęte przez rzeczoznawcę są znacznie zawyżone,

8. § 26 ust. 1 i 2 rozp. 2004, poprzez jego zastosowanie i błędne wyceny w oparciu o "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny", podczas gdy rzeczoznawca sam przyznał, że notowane pojedyncze transakcje na rynku regionalnym miały mniejszą powierzchnię od nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia niemiarodajnej i zaniżonej wartości wyceny, bowiem brak transakcji podobnych na rynku lokalnym i regionalnym, winien skutkować porównaniem cen na rynku krajowym czy tez zagranicznych rynkach nieruchomości.

II. przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

1. art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. w zw. z art. 176 Ugn przejawiające się w tym, że organ II instancji w wyniku niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 138 § 2 K.p.a., mimo że rzeczoznawca sporządzający w niniejszej sprawie operat podlegał wyłączeniu, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., tj. przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z treścią opinii rzeczoznawcy, tym samym wskazany operat nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

2. § 56 ust. 4 rozp. 2004, poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy niespełniający niezbędnych wymogów metodologicznych umożliwiających ustalenie odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o miejscu i terminie oględzin nieruchomości, które były przedmiotem operatu szacunkowego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości uczestnictwa w czynnościach, a więc została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu,

4. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, co doprowadziło do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości, które miały mniejszą powierzchnię, przy źle zdefiniowanym rynku nieruchomości podobnych, bowiem zaniechano poszukiwania transakcji na rynku ponadlokalnym, tj. krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości,

5. art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

6. art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegający przede wszystkim na oparciu decyzji jedynie na operacie szacunkowym, organ pominął zaś wątpliwości zgłaszane przez stronę oraz wytyczne organu II instancji w decyzji z 30 lipca 2019 r., nr 400.169/C-23/VI/19, w których zostało wskazane w jaki sposób organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe,

7. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji,

8. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, bowiem nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, w szczególności organ pierwszej instancji nie pochylił się wystarczająco nad kwestią rzetelności i poprawności sporządzonego operatu, pomimo, że skarżący zgłaszał swoje uwagi w tym przedmiocie, w związku z czym wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania był w pełni uzasadniony,

9. art. 138 § 2 i § 2a K.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji SKO z 30 lipca 2019 r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję dotyczącą ustalenia wobec skarżących opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdzie Kolegium wskazało, iż uwzględniając interpretację § 26 rozp. 2004, związuje organ pierwszej instancji obowiązkiem ustalenia, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym (ponadlokalnym z okolic H.), krajowym, a nawet - w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości - na zagranicznym rynku nieruchomości oraz zobowiązało organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu do samodzielnej oceny zasadniczych dla rozstrzygnięcia części kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu winno doprowadzić do przyjęcia, że skoro sam rzeczoznawca majątkowy podniósł, że na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości zobowiązując rzeczoznawcę, zgodnie z wytycznymi Kolegium, do poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości, czego organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu zaniechał, a tym samym zaniechał samodzielnej oceny zasadniczych dla rozstrzygnięcia części kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, poprzestając ponownie jedynie na powtórzeniu argumentacji z pism biegłego.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta H. z 15 października 2019 r., jak też o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Wyrokując w sprawie II SA/Bk 32/20 kolejno wskazano, że odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowany przez skarżących operat spełnia wszystkie wymagania określone w Ugn i rozp. 2004 oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił wybór metody i podejścia szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Szacując wartość działki nr [...] przed wejściem w życie MPZP 2014 uwzględnił stan nieruchomości w momencie wejścia w życie tego planu, kiedy to działka ta była częścią działki o pow. [...] ha i wydłużonym kształcie. Rzeczoznawca uwzględnił rolniczy charakter tej działki i przedstawił do porównań podobne jego zdaniem nieruchomości, których transakcje przeprowadzono na rynku lokalnym. Również oszacowanie wartości nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego rzeczoznawca poprzedził analizą rynku, wystarczająco uzasadniając potrzebę rozszerzenia obszaru analizy cen nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zgodnie z przeznaczeniem ze zmienionego planu) - o rynek regionalny. Pomimo zanotowania na rynku regionalnym tylko kilkunastu transakcji podobnych nieruchomości i to o powierzchni mniejszej od nieruchomości wycenianej według stanu na dzień wejścia w życie postanowień zmienianego planu miejscowego, rzeczoznawca uznał, że można je potraktować jako porównywalne i przekonująco uzasadnił możliwość oszacowania nieruchomości wycenianej na podstawie cen tych nieruchomości, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Okoliczność, że przyjęte do porównania nieruchomości miały mniejszą powierzchnię od wycenianej nie może zatem sama z siebie przesądzać o wadliwości dokonanego szacunku. Rzeczoznawca uwzględnił te różnice stosując tzw. ekstrapolację poza notowany zakres cen w odniesieniu do cechy "powierzchnia i kształt nieruchomości" i przekonującą wyjaśnił metodykę tej czynności. Organy obu instancji oceniły natomiast operat i tej ocenie dały wyraz w uzasadnieniach decyzji. Taką ocenę operatu sąd pierwszej instancji zaakceptował i nie mogły jej zmienić zarzuty przedstawione w skardze.

Zdaniem tegoż sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartość przedmiotowej nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D.Ł i J.Ł – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 151 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO, która zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż organy administracji, zarówno I jak i II instancji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.) w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez dokonanie niewłaściwej, pobieżnej i lakonicznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2019 r., z uwagi na niezweryfikowanie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, a także niedokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, a w efekcie ustalenie skarżącym zawyżonej opłaty planistycznej i naruszenie tym samym wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. zasady zaufania do organów władzy publicznej;

b) art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez niezasadne utrzymanie przez organ II instancji, zamiast uchylenia, decyzji Burmistrza H. i tym samym naruszenie wynikającej z art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, z uwagi na niedokonanie właściwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2019 r., a w efekcie niedostrzeżenie, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości skarżących jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia wytycznych SKO zawartych w uprzednio wydanej decyzji i została oparta na porównaniu jej do nieruchomości nie spełniających cech nieruchomości podobnych, o których mowa w art. 4 pkt 16 Ugn, a wskutek tego zawyżenie ustalonej wobec skarżących opłaty planistycznej:

2. art. 141 § 4 Ppsa i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez sporządzenie przez WSA w Białymstoku nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego wyroku poddającego w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, czy sąd dokonał kontroli legalności działalności administracji publicznej i wydanych przez te organy rozstrzygnięć, którą miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie, pozbawia stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, a w szczególności:

a) brak dogłębnej samodzielnej analizy akt sprawy pod kątem niewykonania przez rzeczoznawcę majątkowego w treści operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2019 r. wytycznych SKO zawartych w uprzednio wydanej decyzji;

b) sporządzenie uzasadnienia w sposób chaotyczny nieuporządkowany, zbyt ogólny i schematyczny, zawierający niepotrzebne treści, które uniemożliwiają poznanie dokładnych przyczyn, z uwagi na zaistnienie których sąd przychylił się do stanowiska organów administracji i które w efekcie uniemożliwiają zbudowanie prawidłowych zarzutów kasacyjnych, w tym m.in. powołanie się w treści uzasadnienia wyroku na szereg przepisów prawa materialnego bez ich dogłębnego przełożenia na grunt przedmiotowej sprawy i niedostrzeżenie braku dokonania przez organy administracji właściwej oceny wydanego w sprawie operatu szacunkowego, a w efekcie błędne przyjęcie, że to na skarżących ciążył obowiązek wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzuca się ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe ustalenie kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należącej do skarżących, a w konsekwencji ustalenie 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niewłaściwej wysokości, bowiem naliczonej od niewłaściwie ustalonej kwoty o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. od wartości znacznie zawyżonej, nie uwzględniającej nieruchomości podobnych na rynku ponadregionalnym, tj. rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, co spowodowane zostało przyjęciem do porównania nieruchomości, których powierzchnia i przeznaczanie znacznie odbiegają od powierzchni i przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących;

2. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 Ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organ II instancji dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, które nie uwzględnia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz nie uwzględnia dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tj. operatu, który nie ma wartości dowodowej, i który nie został należycie przeanalizowany przez organ I i II instancji, a bezrefleksyjnie przyjęty jako własny, podczas gdy właściwe zastosowanie przywołanych przepisów, winno prowadzić do przyjęcia, że w sytuacji, gdy na rynku lokalnym i regionalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać na nieprawidłowości zawarte w operacie, a w skutek tego pozbawić go waloru dowodowego:

3. art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn poprzez przyjęcie do analizy w zakresie nieruchomości podobnych, lokalnych transakcji z rynku regionalnego województwa podlaskiego, pomimo, że na tak zdefiniowanym rynku regionalnym notowano pojedyncze transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, podczas gdy jak wskazał sam rzeczoznawca w treści operatu, wszystkie te nieruchomości miały mniejszą powierzchnię, a tym samym nie stanowiły nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości skarżących, co uzasadniało poszukiwanie nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, a czego organy administracyjne w niniejszej sprawie nie zleciły rzeczoznawcy majątkowemu;

4. § 26 ust. 1 i ust. 2 rozp. 2004, poprzez błędne dokonanie wyceny w oparciu o "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny", podczas gdy z treści sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że na tych rynkach nie było wystarczającej ilości właściwych do porównania nieruchomości i że notowane pojedyncze transakcje na rynku regionalnym miały mniejszą powierzchnię od nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia niemiarodajnej i zawyżonej wartości wyceny, podczas gdy brak transakcji podobnych na rynku lokalnym i regionalnym, winien skutkować porównaniem cen na rynku krajowym czy też zagranicznych rynkach nieruchomości.

Na podstawie art. 176 § 1 i 2 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1. w pierwszej kolejności na podstawie art. 188 Ppsa - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, lub

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie,

4. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijającej podstawy kasacyjnej podniesiono, że ani SKO jako organ odwoławczy, ani sąd pierwszej instancji nie dostrzegły, iż organ I instancji, na podstawie wadliwego operatu szacunkowego, w sposób niewłaściwy ustalił kwotę, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należących do skarżących, a w konsekwencji w sposób niewłaściwy ustalił 30% opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem opłata naliczona została od niewłaściwie ustalonej kwoty, o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. od wartości znacznie zawyżonej, nie uwzględniającej nieruchomości podobnych na rynku ponadregionalnym, tj. rynku krajowych, co spowodowane zostało przyjęciem do porównania nieruchomości, których powierzchnia i przeznaczanie znacznie odbiegają od powierzchni i przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skaranych kasacyjnie wnosiła i wywodziła, jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu Naczelnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. W przekonaniu Sądu II instancji, kontrolowany wyrok nie narusza art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, inaczej mówiąc, sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów prawa przez oddalenie skargi. Mają one charakter tzw. wynikowy (blankietowy), odnoszą się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku nieuwzględnienia skargi (gdy chodzi o art. 151 Ppsa niezależnie od przedmiotu tej skargi) oraz jej uwzględnienia, gdy za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Z tych względów przywołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, czy niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi poczynić takie ustalenia, które doprowadziły go do wniosku, że skarga nie była zasadna.

B. Chybiony są powiązane z w/w przepisami zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 1 K.p.a. statuujący zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wydanie przez skarżony organ rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanowiskiem jednej ze stron, a następnie oddalenia skargi na taką decyzję, nie oznacza jednocześnie uchybieniu powyższej zasadzie. Nieuzasadnionym był także zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki art. 134 § 1 Ppsa. Sąd ten bowiem nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy, a oceny zaskarżonej decyzji dokonał w sposób wnikliwy i rzetelny. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy nie naruszyły wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zebrały oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły i prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy, jak również wyjaśniły stan faktyczny sprawy na okoliczność ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem przez skarżących nieruchomości oznaczonej nr. geod. [...] .

Odnosząc się do zarzutu wadliwego – zdaniem strony – operatu szacunkowego i w następstwie tego niewłaściwego ustalenia kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należących do skarżących podzielić należy stanowisko organów, a także sądu pierwszej instancji, że operat ten został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, zwłaszcza w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonywanych czynności, merytorycznej poprawności (zrozumiałego i czytelnego sposobu rozumowania autora) i obliczeń matematycznych oraz wyniku końcowego wraz z wnioskami. Operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania wartości nieruchomości (wskazując konkretne współczynniki porównawcze nieruchomości podobnych), a ustalenie wartości nieruchomości tak przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 Ugn. Powyższe ustalenia czynią zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. niezasadnymi.

C. Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do podnoszenia wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zdaniem Sądu Naczelnego wyrok sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie niezbędne wymogi formalne określone w ww. przepisie, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że art. 141 § 4 Ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej przedstawił rzeczywisty stan faktyczny w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Trudno zgodzić się z osądem strony skarżącej określającej wywody prawne sądu pierwszej instancji jako ogólne i "schematyczne", zwłaszcza że sprawa nie była nadmiernie skomplikowana zarówno, jeżeli chodzi o stan faktyczny, jak i występujące w niej problemy prawne. Prawną doniosłość twierdzeń strony skarżącej, że niewłaściwie sporządzone uzasadnienie wyroku w praktyce uniemożliwia jej ocenę i kontrolę toku rozumowaniu sądu, a co za tym idzie pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, osłabia fakt, że owa wskazywana przez strony domniemana wada uzasadnienia, nie stanęła na przeszkodzie w sporządzeniu skargi kasacyjnej zawierającej dużą liczbę zarzutów, co dyskwalifikuje osąd skarżących kasacyjnie odnośnie braku możliwości zrekonstruowania stanowiska sądu a quo.

Również okoliczność, że strona skarżąca uważa, że wymierzono jej nienależne zobowiązanie nie oznacza, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Nie ma też prostej i dającej się zweryfikować zależności, że gdyby sąd bardziej dogłębnie przeprowadził analizę akt sprawy, to jego pogląd co do tej nienależności ustalonej opłaty planistycznej byłby odmienny.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut braku dokonania przez sąd pierwszej instancji dogłębnej samodzielnej analizy akt sprawy pod kątem niewykonania przez rzeczoznawcę majątkowego w treści operatu szacunkowego z 31 sierpnia 2019 r. wcześniejszych wytycznych SKO. Stronie skarżącej kasacyjnie zapewne chodziło o to, że w poprzednio uchylanych decyzjach organu I instancji (decyzje organu I instancji były wcześniej uchylane przez Kolegium ze względu na niedostateczne wyjaśnienie sprawy) wątpliwość Kolegium budziła okoliczność, iż przy szacowaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, której wielkość ustalono na [...] m², do nieruchomości podobnych zaliczono nieruchomości o wielkości dużo mniejszej, a identyczną wątpliwość budziła okoliczność wyboru działek do porównania po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, rzeczoznawca zmodyfikował bazy nieruchomości do porównania, dodając kilka transakcji z rynku regionalnego, uznając, że dla oceny wartości przedmiotowej nieruchomości jest to wystarczające. Ponieważ modyfikacja operatu polegająca na dodaniu transakcji z rynku regionalnego nie doprowadziły do widocznej zmiany wyceny nieruchomości, Kolegium zasadnie uznało, że nie ma potrzeby uzupełniania bazy nieruchomości o kolejne transakcje, a sąd wojewódzki takie działanie zaakaceptował.

D. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie podważyła ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie ma podstaw ku temu, aby przypisać organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (czy też niezastosowanie § 2 tego przepisu), który jest przepisem wynikowym. Skoro organ nie znalazł podstaw do zastosowania innego przepisu, a analiza akt sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, to organ nie mógł podjąć odmiennego rozstrzygnięcia.

E. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że koncentrują się one na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp, art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 Ugn i w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn, a także § 26 ust. 1 i ust. 2 rozp. 2004, co spowodowało ustalenie opłaty planistycznej w wysokości 6835,80 zł.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 Upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie zaś do treści art. 37 ust. 1 Upzp, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Analizując instytucję opłaty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, należy mieć na uwadze, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżący sprzedali stanowiącą ich współwłasność nieruchomość.

W sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 25 września 2007 r. II OSK 1244/06 publikowanym w zbiorze LEX nr 360221. Stanowisko to podzielane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Jest ona pisemną opinią o wartości nieruchomości zawierającą fachowe i specjalistyczne informacje dotyczące szacowanej nieruchomości oraz obrazującą czynności przeprowadzone przez rzeczoznawcę w postępowaniu związanym z określeniem wartości nieruchomości. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, spełnia wszelkie wymogi stawiane przez ustawodawcę tego rodzaju opracowaniom. Tylko bowiem prawidłowo sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Należy również zauważyć, że w operacie odnajdujemy wskazanie podstaw prawnych dokonywanych czynności, merytorycznej poprawności (zrozumiałego sposobu rozumowania autora) i obliczeń matematycznych oraz wyniku końcowego wraz z wnioskami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy Ugn jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy Ugn, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12, LEX nr 1494707: 23 czerwca 2016 r. II OSK 2600/14, LEX nr 2106691; 22 maja 2014 r. I OSK 2706/12, LEX nr 1578871; 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, LEX nr 1366424). Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który miał związek z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący mogli skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 Ugn), bądź przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu, w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 Ugn. Skoro tego nie uczynili, brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zasadnie uznał, że rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił wybór metody i podejścia szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie tej metody i podejścia szacowania należy w niniejszej sprawie uznać za uzasadnione. W myśl bowiem art. 154 ust. 1 Ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 153 ust. 1 Ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozp. 2014, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca wybrał (do porównania) nieruchomości choć nie identyczne, to jednak podobne, albowiem - po pierwsze – wszystkie przed uchwaleniem MPZP 2014 były użytkowane rolniczo (bez planu i decyzji o warunkach zabudowy), a po wejściu w życie MPZP 2014 na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Należy prawidłowo ocenić również zmodyfikowaną przez rzeczoznawcę bazę transakcji o transakcje na rynku regionalnym, a także zastosowanie odpowiednich poprawek porównawczych. Pomimo zanotowania na rynku regionalnym tylko kilkunastu transakcji podobnych nieruchomości i to o powierzchni mniejszej od nieruchomości wycenianej według stanu na dzień wejścia w życie postanowień zmienianego planu miejscowego, rzeczoznawca uznał, że można je potraktować jako porównywalne i przekonująco uzasadnił możliwość oszacowania nieruchomości wycenianej na podstawie cen tych nieruchomości, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Jako parametr porównawczy przyjął cenę 1m² i ceny porównawcze skorygował zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, tj.: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia. Jednocześnie z uwagi na różnice w powierzchni nieruchomości rzeczoznawca zastosował ekstrapolację.

Słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, że sama wielkość/powierzchnia nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 Ugn). Jak dalej trafnie argumentował, kwestia nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładnia art. 4 pkt 16 Ugn. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 Ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Z prawidłowej wykładni powołanych przepisów (art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 Ugn) nie wynika zatem zakaz przyjęcia do porównań nieruchomości różniących się powierzchniami.

Tym samym rację miał sąd pierwszej instancji, że nawet mimo okoliczności, że przyjęte do porównania nieruchomości miały mniejszą powierzchnię od wycenianej, nie można przesądzać o wadliwości dokonanego szacunku. Rzeczoznawca uwzględnił te różnice stosując tzw. ekstrapolację poza notowany zakres cen w odniesieniu do cechy "powierzchnia i kształt nieruchomości" i przekonującą wyjaśnił metodykę tej czynności. Również powoływanie się w skardze kasacyjnej na nieusprawiedliwione poprzestanie na analizie rynku nieruchomości podobnych na rynku regionalnym było w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy wystarczające. W tym miejscu należy przypomnieć, że ustawodawca wdrożył regulacje określone w § 26 ust. 1 rozp. 2014. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Uwzględniając stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji kasacyjnej rzeczoznawca zbadał możliwość poszerzenia tej analizy na poziomie ponadlokalnym i w ramach transakcji przeprowadzonych na rynku regionalnym województwa podlaskiego odnalazł kilka transakcji gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uznając, że ich ceny transakcyjne stanowią dostateczną podstawę do analizy rynku i oszacowania wartości wycenianej nieruchomości według stanu po wejściu w życie zmiany planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej należało zatem podzielić ocenę sądu wojewódzkiego, że nie było potrzeby poszerzania tej analizy o rynki krajowe, czy też nawet zagraniczne.

F. Z tych wszystkich względów chybione są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 Upzp, art. 37 ust. 11 Upzp w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 Ugn oraz w zw. z art. 4 pkt 16 Ugn, a także § 26 ust. 1 i ust. 2 rozp. 2004, które z uwagi na sposób sformułowania Sąd Naczelny postanowił rozpoznać łącznie, albowiem pozostawały ze sobą w ścisłym związku.

K. Wobec spełnienia wszystkich przesłanek determinujących ustalenie opłaty planistycznej ocena sądu pierwszej instancji legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest prawidłowa.

L. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.