Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 419/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi B. S., R. S., R. S. i W. S.– wspólników A. spółki cywilnej w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 nr LXXII/993/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Antoniuk w Białymstoku w rejonie ulic Solidarności i Zwycięstwa oddala skargę


UZASADNIENIE

B. S., R. S., R. S. i W. S., wspólnicy spółki cywilnej A. s.c. w B. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwałę Rady Miasta Białystok nr LXXII/993/23 z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Antoniuk w Białymstoku w rejonie ulic Alei Solidarności i Zwycięstwa (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 22.06.2023 r., poz. 3395) w części, tj. w zakresie obszaru numer 8.2U,UC obejmującego działki o numerach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Białymstoku. Wskazanej uchwale Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez niezastosowanie w sprawie,

2. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022, poz. 1360, dalej: "k.c.") przez niezastosowanie w sprawie,

3. art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023, poz. 40, dalej: "u.s.g.") przez niezastosowanie w sprawie;

4. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 zm.; dalej: "u.p.z.p.") przez wadliwe zastosowanie.

W rozwinięciu skargi przedstawiono najpierw uwarunkowania faktyczne wskazujące na interes prawny strony skarżącej podkreślając, że Skarżący są użytkownikami wieczystymi zabudowanej nieruchomości gruntowej: działek nr [...] i [...], położonych na obszarze 8.2U,UC oraz właścicielami posadowionych na nich budynków i budowli. Wyjaśniono, że legitymują się indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym ze wskazanych norm prawa materialnego, a wskazane i opisane poniżej w pkt. 8-54 skargi - zarzuty wskazują na bezpośrednie, obiektywne i realne ograniczenia w sposobie zagospodarowania jej nieruchomości gruntowej i lokalowych wynikające z postanowień skarżonej uchwały i świadczące o naruszeniu tego interesu skarżoną uchwałą.

Zasygnalizowano też, że prowadzona przez nich spółka cywilna prowadzi na swoich nieruchomościach budynkowych nieprzerwanie od blisko 10 lat działalność gospodarczą w zakresie wynajmu lokali komercyjnych o rożnym przeznaczeniu (tj. biurowych, usługowych, magazynowych). Warunki korzystania z tych nieruchomości w szczególności w zakresie: dojścia i dojazdu, miejsc postojowych zależą zaś od zagospodarowania działek sąsiednich, tj. o nr geod.: [...], [...], [...], [...], [...], tworzących z działkami nr [...] i [...] jeden zespół architektoniczny i funkcjonalny. Pełnomocnik w uwagach wstępnych wyraził też oczekiwanie, że władza lokalna nie będzie pogarszać warunków prowadzenia działalności gospodarczej Skarżących zgodnej z przeznaczeniem nieruchomości i całego obszaru 8.2U,UC urządzonego pod intensywne, specjalistyczne usługi wyłącznie klientom biznesowym. Dalej w pkt 8 – 54 skargi pełnomocnik przedstawił szczegółowe zarzuty kierowane do skarżonej uchwały dotyczące:

1) odnawialnych źródeł energii (pkt 8-10 skargi):

Zdaniem pełnomocnika, zapisy § 8 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 4 lit. c) skarżonej uchwały w zakresie lokalizacji elementów technicznego wyposażenia budynków służących do pozyskiwania energii z promieniowania słonecznego zakazują faktycznie montażu paneli słonecznych na elewacjach zespołu czterech budynków przy ul. [...], w tym budynku nr [...] od strony "przestrzeni publicznych". Powyższe zapisy wyłączają zatem z możliwości zagospodarowania panelami słonecznymi silnie nasłonecznionej ściany tego budynku od strony południowo-zachodniej o łącznej powierzchni ok. 150 m2, co jest niezrozumiałe, nieuzasadnione i nie tylko ogranicza prawo własności nieruchomości, ale i godzi w wolność prowadzenia działalności gospodarczej.

2) stacji ładowania (pkt 11-14 skargi):

Według autora skargi przepis § 22 pkt 2 lit. a) tiret 1 uchwały zakazujący na obszarze 8.2U,UC lokalizacji stacji ładowania, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, jest niezrozumiały i sprzeczny z aktualnym przeznaczeniem tego obszaru oraz kierunkiem rozwoju infrastruktury wyznaczonym w szczególności w art. 12a ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych. W szczególności, że Skarżący noszą się z zamiarem podniesienia standardu ich nieruchomości i montażem stacji ładowania do samochodów elektrycznych służących ich najemcom lub ich klientom, w tym wykorzystania potencjału ścian budynku do montażu pionowych paneli słonecznych.

3) dostaw towarowych (pkt 15-23 skargi):

W § 8 ust. 4 w zw. z par. 53 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 pkt 2 uchwała określa zasady komunikacji pieszo-jezdnej służącej komunikacji jezdnej m.in. budynków nr [...] i [...], odnoszące się do działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]w Białymstoku. Jak wyjaśniono, komunikacja jezdna budynków Skarżących na terenie oznaczonym symbolem 8.2U,UC odbywa się obecnie m.in. po terenach oznaczonych w uchwale symbolami: KP i KPJ, tymczasem uchwała w § 53 ust. 3 i ust. 8 wyłącza z komunikacji jezdnej teren o symbolu KP. To postanowienie uchwały, zdaniem pełnomocnika jest niezrozumiałe, sprzeczne z oboma przeznaczeniami obszaru o symbolu 8.2U,UC, a ustawodawca lokalny nie przewidział skutków jakie wywoła w realnym świecie. Uchwała we wskazanym w pkt 18 zakresie wygasza zatem właściwości i funkcje budynku nr [...] i [...] i zakazuje wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem, na szkodę strony skarżącej. Powyższy zakaz jest literalnie sprzeczny z § 66 i § 67 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "warunki techniczne");

4) ruchu pojazdów osobowych (pkt 24-28 skargi):

Jak podkreślił pełnomocnik, szacunkowo w dni robocze - w godzinach od 7.00 do 19.00 - na teren oznaczony symbolem 8.2U,UC wjeżdża ok. 200 pojazdów osobowych związanych z działalnościami prowadzonymi w budynkach nr [...] i nr [...]. Istnieje bardzo duże zapotrzebowanie na miejsca postojowe wokół ww. budynków, których obecnie jest 105: 85 przypisanych najemcom korzystającym z nieruchomości oraz 20 służących obsłudze ich klienteli i będących w ciągłej rotacji. Do pełnego zaspokojenia podstawowych potrzeb na miejsca postojowe dla aut osobowych do obsług jej budynków nr [...] i nr [...], brakuje co najmniej 30 dodatkowych miejsc postojowych. Powyższe skutki uchwały w zakresie miejsc postojowych są też literalnie sprzeczne z § 18 warunków technicznych, co jest niezrozumiałe i może świadczyć o braku rozeznania skutków zakazów wprowadzanych uchwałą. Zdaniem pełnomocnika uchwała zamyka też możliwość kompensaty powyższych, utraconych miejsc postojowych, wprowadzając zakaz ich lokowania w § 53 ust. 10, szkodząc wszystkim zmotoryzowanym podmiotom korzystającym z nieruchomości na obszarze 8.2U,UC.

5) komunikacji pieszej (29-30 skargi):

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała nie informuje jak pogodzić "uprzywilejowany ruch pieszy" na obszarach KP i KPJ z ograniczeniem całej komunikacji jezdnej wokół budynków nr [...] i [...] do obszaru KPJ. Ponadto nie jest też jasne, jakimi zakazami władza będzie egzekwować "uprzywilejowanie ruchu pieszego" na terenie wskazanym w § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały, po sztucznym spiętrzeniu komunikacji jezdnej wokół budynków nr [...] i [...] wyłącznie na obszarze KPJ.

6) blokady dojazdu (pkt 31-37 skargi):

Autor skargi stanął na stanowisko, że skarżona uchwała domknęła wykluczenie komunikacyjne Skarżących na obszarze 8.2U,UC zakazując dojazdu do jej budynków nr [...] i [...] po przeznaczonej do tego celu działce o numerze geodezyjnym [...], zamykając zjazd z działki o nr geod. [...]. Jak podkreślono, obecnie komunikacja kołowa po działce o numerze geod. [...] - począwszy od zjazdu z działki o nr geod. [...]- ma znaczenie "drugiego płuca" w stosunku do komunikacji po zewnętrznym obrysie budynków na działkach o nr geod.: [...] i [...]. Blokada wjazdu na działkę o nr geod. [...] z działki o nr geod. [...]prowadzi do spiętrzenia na wjeździe od ul. [...] na dz. nr [...] ruchu pieszego, aut osobowych i samochodów dostawczych wjeżdżających na obszar 8.2U,UC, i wyjeżdżających z niego.

7) obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2 000 m2 (pkt 38-41 skargi):

Według pełnomocnika, jeżeli uchwała określa przeznaczenie podstawowe nieruchomości Skarżących jako "zabudowa usługowa", a przeznaczenie uzupełniające: "obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2" to powinna umożliwiać korzystanie z niej w tych zakresach stosując warunki i parametry prawa budowlanego nie gorsze niż wynikające z warunków technicznych. Tymczasem w § 28 pkt 2 ppkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 ppkt 1 i w zw. z §. 53 ust. 7 pkt 2 lit. b) skarżonej uchwały zlikwidowano obowiązek zapewnienia miejsc postojowych na obszarze 8.2U,UC, a w § 53 ust. 7 pkt 3 lit. a) i § 8 pkt 3 lit. a) uchwały zakazano lokalizacji: "pochylni z wjazdem do parkingu podziemnego". W ocenie pełnomocnika, uchwała nie wyjaśnia, jak połączyć funkcję "obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2" z zakazem budowy parkingu podziemnego i brakiem naziemnych miejsc postojowych.

8) zieleni (pkt 42-44 skargi):

Jak podkreślił autor skargi, zapis § 53 ust. 5 pkt 1 lit. b), ust. 7 pkt 1 lit. b), ust. 8 pkt 1 lit. b) skarżonej uchwały wprowadza niezrozumiałe, trudne do spełnienia i zbędne wymagania dotyczące nasadzeń drzew i powierzchni biologicznie czynnej, co jest oderwane od faktycznego zagospodarowania obszaru 8.2U,UC i potrzeb wykorzystania terenu, tj. pod usługi, z intensywnym ruchem kołowym aut osobowych i zaopatrzenia.

9) zakazu zabudowy (45-54 skargi):

Zdaniem strony skarżącej zapis § 6 ust. 4 ppkt 1 skarżonej uchwały wprowadza zakaz lokalizacji wiat, tj. zakaz lokalizacji wiat np. na rowery i hulajnogi (np. z panelami słonecznymi), czy też do osłony opakowań zwrotnych (tj. np. palet, opakowań na napoje), ale nie wyjaśnia celu powyższego zakazu, w szczególności, że dotyczy to obszaru o przeznaczeniu usługowym, wymagającym określonej elastyczności w gospodarowaniu terenem. Ponadto zapis § 14 ust. 1 pkt. 1 uchwały wyróżnia 4 budynki na terenie 82.U.UC, w tym budynki nr [...] i [...] wprowadzając wobec nich dodatkowe warunki, i zniechęcając do ich remontów lub modernizacji prowokujących bardzo wysokie, zbędne techniczne, nieuzasadnione koszty. Zapis § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) uchwały nakłada niezrozumiały i niemal niewykonalny obowiązek ujednolicenia materiału elewacji budynków i stolarki okiennej, narzucając kolory inne niż standardowy na rynku.

Podsumowując opisane wyżej zarzuty oznaczone w pkt 8-55 pełnomocnik stwierdził, że zaskarżona uchwała zmierza do faktycznej zmiany funkcji obszaru 8.2U,UC z docelowym przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną tego rodzaju, jaka ma powstać w sąsiedztwie nieruchomości. W zakresie renty planistycznej strona skarżąca podkreśliła, że § 53 ust. 10 uchwały potwierdza brak rozeznania władzy o jej skutkach dla obszaru 8.2U,UC, wprowadzając rentę planistyczną w najwyższym wymiarze, tj. 30%. Takie postanowienie uchwały należy traktować co najmniej jako świadczenia nienależne, a prawidłowo bezpodstawne wzbogacenie.

Autor skargi zaznaczył też, że wdrożenie ograniczeń, opisanych szczegółowo w pkt 8-58 skargi, radyklanie zmniejszy zakres swobody wykonywania prawa własności, na szkodę Skarżących i bez żadnego uzasadnienia i odszkodowania. Skarżący są aktywnymi, troskliwymi właścicielami, traktującymi te nieruchomości budynkowe jako aktywo długoterminowe warte inwestowania w nie (nie zaś np. inwestycją deweloperską czy spekulacyjną), i zakaz ich rozporządzania rażąco narusza ich prawo własności. Nieruchomości przy ul. [...] nr [...] i [...] są radyklanie mniej atrakcyjne dla najemców w stosunku do stanu sprzed uchwały, zawężając krąg potencjalnej klienteli do podmiotów niepotrzebujących dostaw pojazdami ciężarowymi, nieużywających aut osobowych, niepotrzebujących specjalistycznych powierzchni magazynowych z komunikacją wewnątrz budynku. W ten sposób prowadzona przez nich spółka spada do kategorii licznych wynajmujących zabiegających o klienta na "prosty" najem biurowy, kiedy jej budynki do tego się nie nadają. W ocenie pełnomocnika uchwała w skarżonym zakresie radyklanie ogranicza też prawo rozporządzania nieruchomościami, albowiem każdy potencjalny kupiec zapoznawszy się z uchwałą i skutkami, jakie wywiera, uzna ją za rażącą wadę prawną tych nieruchomości.

Końcowo podkreślono, że skarżona uchwała w zakresie dotyczącym obszaru 8.2U.UC jest także nieważna z uwagi na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jako sporządzona z rażącymi naruszeniami zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w szczególności: (a) nadmiernie ingerując w sferę prywatnych interesów spółki, (b) przekraczając zasadę proporcjonalności, c) przekraczając zakres władztwa planistycznego gminy, (d) naruszając prawo własności nieruchomości spółki i dokonując nadmiernej, nieuzasadnionej i bez odszkodowania ingerencji w sferę prywatnych interesów spółki.

Powołując się na powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 r. w części dotyczącej działek o numerach geodezyjnych; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]w Białymstoku.

Pełnomocnik zwrócił się także o dopuszczenie dowodów uzupełniających w postaci: (a) wydruku ksiąg wieczystych: [...] – na okoliczność wykazania faktu treści ksiąg wieczystych, legitymacji procesowej spółki, i jej interesu prawnego w sprawie; (b) kopii: Umowy spółki cywilnej (tekst jednolity), "Zmiany umowy spółki cywilnej oraz Umowy o przeniesienie własności nieruchomości" z [...] października 2023 r. w formie aktu notarialnego, Uchwały wspólników spółki prawa cywilnego z [...] czerwca 2024 r. – na okoliczność wykazania faktu legitymacji procesowej czynnej Skarżących; (c) 19 zdjęć – na okoliczność wykazania faktu obecnego zagospodarowania i otoczenia nieruchomości spółki wskazanych w lit. a) wyżej; (d) wydruku mapy z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej – na okoliczność wykazania faktu zakresu oddziaływania Uchwały w skarżonym zakresie i numerów geodezyjnych działek objętych oddziaływaniem Uchwały w skarżonym zakresie; (e) wydruku księgi wieczystej nr [...], dotyczącej działki o numerze geodezyjnym [...] – na okoliczność wykazania faktu udziału spółki w użytkowaniu wieczystym dotyczącym tej działki objętej księgą wieczystą nr [...] i przeznaczenia działki o numerze geodezyjnym [...].

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie w całości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że plan obejmuje fragment obszaru miasta Białegostoku (ograniczony ulicami [...]), który zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku, przynależy funkcjonalnie do terenów centrum śródmiejskiego, najważniejszego w strukturze miasta miejsca centralnego położonego w jednostce strukturalnej Śródmieście. Celem nadrzędnym tego planu było zaś utworzenie nowego fragmentu centrum śródmiejskiego po północno-zachodniej stronie dworca PKP, w oparciu o nowy układ urbanistyczny. Dlatego też wprowadzane rozwiązania miały na celu wytworzenie wysokiej jakości przestrzeni publicznych o centrotwórczym charakterze, podkreślając jednocześnie charakter i rangę tego miejsca poprzez m.in. stosowanie wysokich standardów rozwiązań architektonicznych, technicznych i przestrzennych. W planie został zapewniony niezbędny teren pod komunikację, place, zieleń urządzoną i inne cele publiczne. Przyjęte rozwiązania stanowią kompromis pomiędzy oczekiwaniami inwestorów, właścicieli terenów, a także mieszkańców. Dokonanie zaś tak istotnych przekształceń w tkance miejskiej nie było możliwe bez wprowadzenia nowych rozwiązań komunikacyjnych uwzględniających istniejące już dojazdy lokalne i wewnętrzne oraz parkingi. Zaprojektowany nowy układ dróg umożliwia właściwą obsługę komunikacyjną poszczególnych terenów wyznaczonych w planie oraz zapewnia ich powiązania z ogólnomiejskim i międzyosiedlowym układem drogowo-ulicznym. Konkludując organ stwierdził, że przedmiotowy plan miejscowy nie zmienia przeznaczenia istniejącej zabudowy, a także nie ogranicza sposobu korzystania z nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. Sąd dopuścił dowody z dokumentów zawnioskowane w skardze. Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że uchwała jest sprzeczna z jej celami, gdyż przeznacza teren 8.2U,UC pod zabudowę usługową oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tys. m2, a jednocześnie daje prymat mieszkańcom i ruchu pieszego. W jego ocenie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, przede wszystkim ze względu na ustaloną w planie komunikację, co może prowadzić do wygaszenia celu usługowego danego terenu. Uchwałą tą organ wprowadzając nakazy i zakazy "konserwuje" jednocześnie budynki, których nikt nie będzie chciał remontować – z uwagi na rygory wynikające z uchwały. Obecnie ruch pojazdów na tym terenie odbywa się bardzo sprawnie, a po wejściu w życie uchwały będzie bardzo ograniczony.

Pełnomocnik organu podniósł zaś, że rozwiązania istniejące aktualnie na tym terenie (m. in. obsługa komunikacyjna) zostały uwzględnione w planie, a rozwiązania tam zawarte wręcz polepszają warunki komunikacyjne. Plan wymagał wykreowania nowych rozwiązań, gdyż jest to teren bardzo istotny dla miasta, rozwojowy, centrum śródmieścia. Wskazał, że Skarżący mogli uczestniczyć w procesie planistycznym, gdyż toczyło się postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i były w tym temacie z nimi rozmowy. Początkowo organ nie przewidywał możliwości rozbudowy budynków w zakresie wysokości, ale z uwagi na wnioski Skarżących dopuszczono możliwość nadbudowy. Drugi pełnomocnik organu podkreślił, że wydzielone ciągi piesze nie dotyczą działek Skarżących, które są w ich użytkowaniu wieczystym, a ponadto została wyodrębniona droga 7KDL, która znacznie usprawni obsługę komunikacyjną na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Jak stanowi zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą skargi na akt prawa miejscowego jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja skargowa oparta na tej podstawie polega na wykazaniu, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyka interesu prawnego skarżącego, ale interes ten narusza. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 7 maja 2024 r., II OSK 622/24 – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, iż co do zasady legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zawsze posiada właściciel nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego.

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący (wspólnicy A. s.c.), jako użytkownicy wieczyści działek o nr geod. nr [...] i [...], mają interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu ich prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżących przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. W tym kontekście należy wskazać na różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały, która to podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie skutkuje, jak wskazano już wyżej, uwzględnieniem skargi.

W przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. niezbędne jest, aby takie naruszenie kwalifikowało się jako istotne. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (lub planu ogólnego), istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu.

Należy wyjaśnić, że aktualnie skarżona uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 19 czerwca 2023 r. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w (nieprawomocnym) wyroku z 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 407/24. Tym samym, orzekając merytorycznie w przedmiocie w/w skargi, sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. Konsekwencją dokonania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 407/24 kontroli procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów stwierdzić należy, że elementy te nie zostały naruszone. Sąd bowiem skargę oddalił i nie dostrzegł wad uchwały w ww. zakresie. W tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zatem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09) ewentualne uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych Skarżących (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2021 r., II OSK 3040/20). Co więcej, takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do części planu dotyczącej ich nieruchomości, tj. działki o nr [...] i pow. 0,2728 ha oraz działki o nr [...] i pow. 0,2662 ha, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., II OSK 779/22 oraz powołane tam orzecznictwo). Ta ostatnia uwaga jest niezbędna, gdyż strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie całego obszaru oznaczonego 8.2.U,UC, obejmującego też działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], niebędące własnością (w użytkowaniu wieczystym) wspólników A. s.c.

Zwrócić trzeba również uwagę, że zarzuty skargi w sprawie niniejszej są w znacznej mierze zbieżne z zarzutami podniesionymi w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 407/24, dlatego też skład orzekający w niniejszej sprawie w kwestiach wspólnych dla obu spraw rozważania sądu zawarte w wyroku z 5 września 2024 r. podziela i przyjmuje za własne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do ogólnych zarzutów, skupiających się wokół nadużycia władztwa planistycznego, naruszenia zasady proporcjonalności i prawa własności, należy zwrócić uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już z samej swojej istoty ogranicza prawo własności, gdyż jak stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wbrew argumentacji zawartej w skardze prawo własności nie ma też charakteru absolutnego. System prawny w Rzeczypospolitej Polskiej opiera się co prawda na ochronie prawa własności, co znajduje odzwierciedlenie w prawie inwestycyjno-budowlanym, w tym w planowaniu przestrzennym. Jednak ochrona ta ma swoje granice, co wprost wynika z treści art. 140 Kodeksu cywilnego. W przypadku uchwalenia planu miejscowego wyznaczenie owych granic ochrony prawa własności w głównej mierze wiąże się z ustaleniem właściwej proporcji między ingerencją a jej uzasadnieniem w interesie publicznym. Proporcje te muszą uwzględniać, że prawo własności nie jest jedyną ale jedną z wielu wartości obok wymagań ładu przestrzennego i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p.). Celem planu nie jest wyłącznie akceptowanie status quo na danym obszarze (choć plan nie może pomijać pozostawania w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę – art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), ale aktywne kształtowanie ładu przestrzennego i polityki zagospodarowania. Wymownie sformułował rolę planu miejscowego Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2333/17, podkreślając, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne. [...] jakikolwiek przepis prawa nie wymaga by sposób zagospodarowania terenu przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był analogiczny do tego jaki byłby dopuszczalny w przypadku braku planu. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1996/19, CBOSA) wskazując wprost, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W toku procedury planistycznej ścierają się bowiem dwa konstytucyjne prawa, pierwsze dotyczące uprawnienia do samodzielności stanowienia przepisów regulujących sposób zagospodarowania terenu gminy, wywodzonego z art. 16 ust. 2, art. 165, art. 94 Konstytucji RP i przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) oraz drugie dotyczące poszanowania prawa własności.

Kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga zatem rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Rolą sądu administracyjnego dokonującego kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem badanie, czy granice tak rozumianego władztwa planistycznego nie zostały przekroczone, czy prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego zostały ocenione i wyważone w sposób prawidłowy, czy nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości itd. Przy czym jedynym kryterium oceny jest legalność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd nie ocenia zatem ani celowości, a tym bardziej słuszności przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, a jedynie zgodność z prawem uchwały w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niektóre fragmenty skargi wyraźnie zaś wskazują, że Skarżący poddają w wątpliwość celowość i słuszność przyjętych założeń urbanistycznych, przedstawiając ich odmienną wizję. Do tego rodzaju argumentów Sąd nie mógł się jednak odnieść wprost, mając na uwadze właśnie wskazany wcześniej zakres kontroli aktu prawa miejscowego i starał się nie przekroczyć cienkiej granicy pomiędzy oceną legalności uchwały, a oceną celowości czy słuszności przyjętych przez gminę rozwiązań urbanistycznych.

Dokonując w tej perspektywie oceny zakwestionowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd doszedł do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny i prywatny, a przytoczona argumentacja Rady Miasta Białystok uzasadnia prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych.

Lektura skargi prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia Skarżących najważniejsze zarzuty odnoszą się do kwestii szeroko rozumianej obsługi komunikacyjnej budynków przy ul. [...] o nr [...] i [...], dlatego też Sąd odniesie się do nich w pierwszej kolejności.

I tak, w zakresie dostaw towarowych (pkt 15-23 skargi) trzeba zaakcentować, że skarżony plan w zakresie komunikacji wprowadza wprawdzie nowe rozwiązania, ale z wykorzystaniem istniejących już dojazdów lokalnych i wewnętrznych. Nowy układ drogowy to przede wszystkim droga publiczna 7KD-L, która, jak wynika z części rysunkowej planu łączy ulicę [...] z [...]. Zastąpi ona dotychczasowy dojazd od ul. [...] (m.in. do działek Skarżących), który jest, co trzeba podkreślić, jedynie fragmentaryczny i odbywa się z wykorzystaniem działki nr [...] o szerokości jedynie ok. 7 metrów. Działka nr [...], której współużytkownikami wieczystymi są również Skarżący, a której część została przeznaczona pod drogę 7KD-L, nadal może pełnić funkcję dojazdu. Ponadto tereny wydzielenia wewnętrznego KPJ (na działce [...]) przylegają bezpośrednio do drogi 7KD-L. Docelowo więc obsługa może się odbywać poprzez drogę 7KD-L.

Obecnie układ komunikacyjny działek położonych na terenie 8.2U,UC, jak wskazuje Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, odbywa się przede wszystkim wokół istniejących budynków, właśnie terenami oznaczonymi w planie jako KPJ. Skarżący podnosi z kolei, że komunikacja jezdna budynków nr [...] i [...] odbywa się po obrysie i – co ważne – z możliwością objazdu, a więc m. in. po terenach oznaczonych w uchwale symbolem KP. Niemniej jednak z załącznika graficznego nr 1 przedłożonego wraz z odpowiedzią na skargę wynika wprost, że nie istnieje samodzielny przejazd przy budynku Kolejowa 12E (należącego do spółki Emar sp. j. Marek Rutkowski i Spółka w Białymstoku) od strony zachodniej, gdyż odległość pomiędzy granicą działki nr [...], a budynkiem oraz schodami i podestami są niewystarczające na taką obsługę. Należy mieć również na uwadze, że zarówno działka nr [...] oraz nr [...] nie należą do Skarżących. Zaakcentowania wymaga, że zaskarżony plan miejscowy nie odbiera żadnych praw w tym zakresie stronie skarżącej, zwłaszcza, że Sąd ze sprawy o sygn. akt II SA/Bk 407/24 z urzędu wie, że kwestia obsługi komunikacyjnej od strony zachodniej budynku [...] nie jest uregulowana pomiędzy właścicielami działek nr [...] i [...].

W ocenie Sądu niezrozumiały jest zarzut nieuwzględnienia istniejącej obsługi komunikacyjnej i uniemożliwienie korzystania z ramp rozładunkowych. Szczegółowo odczytany plan miejscowy umożliwia bowiem dojazd do budynku Skarżących z każdej jego strony – zarówno przez teren KPJ, jak również "od tyłu" przez działkę nr [...]. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Trudno też doszukać się w przyjętych rozwiązaniach planistycznych sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.). W szczególności, że przepisy ww. rozporządzenia nie znajdują bezpośredniego zastosowania przy uchwalaniu planu miejscowego, gdyż jako przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, skierowane są do poszczególnych inwestorów realizujących inwestycje budowlane na podstawie wspomnianej ustawy.

Odnośnie blokady dojazdu (pkt 31- 37 skargi) i ferowanej przez pełnomocnika tezy o "domknięciu skarżoną uchwałą wykluczenia komunikacyjnego Spółki" na obszarze 8.2U,UC, należy stwierdzić, że jest całkowicie niezasadny. W ustaleniach skarżonego planu miejscowego wyróżnia się dwa rodzaje oznaczeń graficznych, tj. obowiązkowe i informacyjne. W zapisie § 4 ust. 2 uchwały wskazano bowiem wprost, że pozostałe oznaczenia graficzne zawarte na załączniku Nr 1, niewymienione w ust. 1, mają charakter informacyjny, w tym lokalizacja: jezdni, infrastruktury technicznej, głównych ciągów pieszych, dróg rowerowych, miejsc postojowych oraz innych elementów lokalizowanych w liniach rozgraniczających ulic, a także oznaczenia budynków i obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków i budynków niezabytkowych objętych ochroną, dominant, akcentów architektonicznych oraz drzew wartościowych wskazanych do zachowania, istniejących i projektowanych szpalerów drzew. W ocenie Sądu nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie pełnomocnika, że zjazd z działki nr [...]na działkę nr [...] został zablokowany przepisami planu. Zaproponowany na rysunku planu układ miejsc postojowych wraz z przebiegiem jezdni mają bowiem ewidentnie charakter informacyjny, a zatem nie są wiążące. W konsekwencji, wbrew obawom Skarżących dojazd do należących do nich działek nadal będzie możliwy przez działkę o nr [...]. Nie ma żadnych przeciwskazań, ażeby dojazd z wykorzystaniem ww. działki został uwzględniony i wykonany przy budowie drogi 7KD-L. Skarżący zdają się pomijać również zjazd na pętlę komunikacyjną przez planowaną drogę 13KDW, co stanowić będzie dodatkowy wyjazd z terenu usługowego. Klienci lokali nie będą musieli zatem zawracać do planowanej drogi 7KD-L, lecz będą mogli wyjechać ww. zjazdem na pętlę prowadzącą do ul. [...]. Co więcej, ww. połączenie w prowizorycznej formie funkcjonuje już obecnie, a więc plan uwzględnia w tym aspekcie stan istniejący. Dlatego też obawy Skarżących o nadmierne spiętrzenie, czy wręcz zablokowanie wjazdu i wyjazdu przez działkę nr [...] nie wydają się być uzasadnione. Co zaś się tyczy zarzutu o to, w jaki sposób władza zamierza egzekwować "uprzywilejowanie ruchu pieszego", należy wyjaśnić, że plan miejscowy nie musi określać szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie organizacji ruchu. Ponadto nietrafne są obawy Skarżących dot. planów miasta w zakresie wprowadzenia rozwiązań uniemożliwiających wjazd pojazdów kołowych na działkę nr [...], gdyż – jak sami podnoszą – przepisy prawa nakładają obowiązek zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (pkt 38-41 skargi), należy stwierdzić, że wbrew przekonaniu strony skarżącej zaskarżony plan w § 28 pkt 2 ppkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 ppkt 1 w zw. z § 53 ust. 7 pkt 2 lit. b) nie wprowadza zakazu budowy parkingu podziemnego, czy też zakazu lokalizacji miejsc postojowych. Przedmiotowe ustalenia planu zakazują jedynie lokalizacji wjazdów do parkingów podziemnych, czyli lokalizacji pochylni wraz z wjazdem, w liniach wydzielenia wewnętrznego KPJ, a nie na całym terenie 8.2U,UC. Nie ma zatem żadnych przeciwskazań do lokalizacji w fasadach budynków bram garażowych wzdłuż wydzielenia wewnętrznego KPJ, czy też lokalizacji wjazdu do parkingu podziemnego na pozostałym terenie.

Co zaś się tyczy miejsc parkingowych, w zaskarżonym mpzp w odniesieniu do istniejących budynków przy ul. [...] (a jest to zespół 4 budynków) ustalono, że miejsca postojowe ustala się w liniach rozgraniczających dróg publicznych i wewnętrznych oraz na własnym terenie, bez określania wskaźników. Zaproponowane rozwiązanie polegające na odstąpieniu od obowiązku wykazania odpowiedniej liczby miejsc postojowych jest, w ocenie Sądu, korzystnym rozwiązaniem dla Skarżących. Lokalizacja miejsc postojowych uzależniona jest zatem wyłącznie od potrzeb właścicieli tego terenu.

Konieczne jest szersze odniesienie się do zarzutu dotyczącego zakazu zabudowy (pkt 45-54 skargi). Wyjaśnić należy, że na terenie 8.2 U,UC planu został wskazany obszar koncentracji funkcji usługowej o różnorodnym charakterze, z okołomiejskim zasięgiem oddziaływania i wskazaniem funkcji usługowej jako wiodącej. Zaproponowane rozwiązania wprowadzają ochronę i utrzymanie obszarów z przeznaczeniem na aktywność gospodarczą, o wielofunkcyjnym usługowym charakterze wraz z możliwością jego rozwoju. Ustalenia planu ukształtowały zaś zabudowę z uwzględnieniem postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku (uchwalonego uchwałą Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r.). Jak wynika zaś z ww. dokumentu, z uwagi na włączenie fragmentu obszaru powiększonej jednostki Śródmieście położonego pomiędzy Al. [...], projektowanym przedłużeniem ul. [...] do granic obszaru centrum śródmiejskiego - najważniejszego w hierarchii w obszarze miasta miejsca centralnego, zakłada się wykreowanie nowej jakości rozwiązań architektonicznych, funkcjonalnych i przestrzennych obszaru zintegrowanego centrum komunikacyjnego, obejmującego dworce PKP i PKS wraz z terenami przyległymi. W planie wyróżniono zespół budynków chronionych ustaleniami planu miejscowego (nie wpisanych do rejestru ani nie ujętych w ewidencji zabytków), a objętych ochroną planistyczną.

Zapisy ww. planu wprowadzają wprawdzie nakazy, dopuszczenia oraz ograniczenia odnośnie ewentualnych przekształceń, jakim może w przyszłości ulec ww. zespół budynków (w tym budynki Skarżących), jednakże – wbrew stanowisku autora skargi – umożliwiając zarówno jego rozbudowę jak i nadbudowę. Skoro zaś ustawa planistyczna w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dopuszcza możliwość wprowadzenia ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy, a zatem również kolorystyki obiektów, czy też wyglądu stolarki (w tym specyficznego układu w postaci 20 prostokątnych kwater szklanych na wzór niezmodernizowanego budynku na działce nr [...]), zostało to wprowadzone w ustaleniach planu. Wprowadzone nowe standardy w tym zakresie zostały ponadto uzasadnione akcentowaną powyżej specyfiką obszaru, dla którego uchwalono zaskarżony plan miejscowy. Motywy historyczno-architektoniczne zostały także szeroko opisane w odpowiedzi na skargę. Co więcej, Skarżący, modernizując kilka lat temu budynek przy ul. [...], zdawali sobie sprawę z potrzeby zachowania oryginalnego wyglądu stolarki, skoro nawiązali wówczas do wcześniejszego układu z prostokątnymi kwaterami szklanymi (choć, dzieląc stolarkę okienną na 16, a nie 20 prostokątów, częściowo odstąpili od pierwotnej modernistycznej wizji). Natomiast, mimo obaw wyrażanych w skardze, uchwalony plan miejscowy nie zakłada żadnych ram czasowych w jakich właściciele budynków przy ul. [...], w tym również Skarżący, mieliby dostosować je do opisanych i wprowadzonych planem nowych standardów w zakresie elewacji, tudzież stolarki okiennej. Takie zapatrywanie potwierdził również organ w odpowiedzi na skargę.

Konieczne jest podkreślenie w tym miejscu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który określa sposób zagospodarowania terenu na przyszłość. Z jego istoty wynika również, że kształtują sposób zagospodarowania terenów, sankcjonując stan istniejący w dacie uchwalenia planu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r., IV SA/Po 314/19 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z 29 października 2019 r., II SA/Wr 79/19 oraz z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 132/19). Oznacza to, że celem mpzp nie może być ingerencja w już istniejący sposób zagospodarowania określonego terenu, poprzez np. rozstrzyganie o konieczności rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych, czy też – jak w niniejszej sprawie – nakazanie niezwłocznego "przywrócenia" modernistycznych modułów okiennych.

Sąd zważył na możliwe trudności interpretacyjne przepisu § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c planu, który w odniesieniu do zespołu budynków przy ul. [...] ustala obowiązek "zachowania istniejącej stolarki, z nakazem jej przywrócenia (...)", zwracając uwagę na ten fakt pełnomocnikowi organu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. Wykładnia tego przepisu, uwzględniająca obecny stan nieruchomości, prowadzi jednak do wniosku, że obowiązek "zachowania" istniejącej (tzn. oryginalnie zachowanej) stolarki odnosi się do ostatniego niezmodernizowanego budynku na działce nr [...], natomiast obowiązek jej "przywrócenia" do pozostałych trzech budynków, w tym budynków nr [...] i [...], należących do Skarżących. Jak już jednak zaznaczono, oba ww. obowiązki wiążą na przyszłość. Mając powyższe na uwadze Sąd, pomimo niedostatecznej jasności § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c, nie dostrzegł potrzeby stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej ww. przepis, uznając, że nieprecyzyjność zapisów w tym zakresie jest nieistotnym uchybieniem organu planistycznego.

W dalszej kolejności zasadne jest odniesienie do pozostałych kwestii podniesionych w skardze, które stanowią jej pośrednie zarzuty, albowiem główne dotyczą szeroko rozumianego obsługi układu komunikacyjnego. Na rozprawie pełnomocnik skarżących potwierdził, iż był to główny zarzut skargi.

I tak przechodząc do kwestii odnawialnych źródeł energii (pkt 8-10 skargi), a mianowicie zapisu § 8 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym, w zakresie lokalizacji elementów technicznego wyposażenia budynków, tj. urządzeń i instalacji: wentylacyjnych, klimatyzacyjnych, służących do pozyskiwania energii z promieniowania słonecznego oraz anten satelitarnych ustala się ich umieszczanie wyłącznie na dachach budynków (...). Zdaniem Sądu zapisy te nie wykraczają poza kompetencje ustawowe rady gminy, których granice wyznacza art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. Wskazane zakazy umieszczania na elewacjach frontowych elementów technicznego wyposażenia budynków należy uznać jako zasady kształtowania ładu przestrzennego. Uchwała w sposób precyzyjny wskazuje miejsce lokalizacji tego typu instalacji nie tylko na budynkach należących do Skarżących, ale na całym obszarze planu z uwagi na położenie i zakładany charakter centrotwórczy tej zabudowy. Realizacja instalacji z zakresu odnawialnych źródeł energii, nie może być bowiem, jak słusznie argumentuje Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, stawiana ponad walory architektoniczne i krajobrazowe miasta, a szczególnie jego centrum, a taki charakter został przypisany obszarowi, na którym znajdują się działki Skarżących. Charakter wprowadzanej spójnej zabudowy zakłada więc pewne ograniczenia co do rozwiązań przekładających się na odbiór wizualny danej przestrzeni. Uregulowanie zaś tych kwestii w akcie prawa miejscowego służy urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, w szczególności zaś prowadzi do kształtowania standardów i walorów architektonicznych zabudowy w obszarze miasta, wpływając na estetykę zabudowy oraz walory miejskiego krajobrazu z uwzględnieniem zabytkowego układu urbanistycznego. Zakwestionowana regulacja stanowi również, w ocenie Sądu, dopuszczalny normatywny wyraz wizji architektonicznej, przestrzennej i urbanistycznej obszaru w centrum miasta Białegostoku. Dlatego w tym zakresie zarzut, że doszło w ten sposób do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jest niezasadny.

W zakresie stacji ładowania elektrycznego (zarzut z pkt 11-14 skargi) wyjaśnić należy, że kwestionowane przez Skarżących postanowienie § 22 pkt 2 lit. a tiret pierwsze uchwały, przewidujący na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji obiektów obsługi komunikacji – stacji paliw płynnych i gazowych, myjni, stacji obsługi pojazdów, lakierni, warsztatów: samochodowych, mechanicznych, wulkanizacyjnych i naprawczych (...), dotyczy obiektów obsługi komunikacji, a nie stacji ładowania pojazdu elektrycznego, o których jest mowa w ustawie z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilnosci i paliwach alternatywnych (zob. art. 2 pkt 27 w zw. z pkt 17 ustawy). Wbrew bowiem przekonaniu autora skargi stacje ładowania nie są obiektami wymienionymi w § 22 pkt 2 lit a tiret pierwsze uchwały i mogą być realizowane w ramach terenów planistycznych jak i dróg. Co więcej, w § 53 ust. 7 kwestionowanej uchwały, w zakresie terenu 8.2U,UC i wydzieleń wewnętrznych KPJ i KP wskazane jest zagospodarowanie terenu z uwzględnieniem § 16 ust. 3 uchwały, a zapis ten wprost dopuszcza możliwość lokalizacji ogólnodostępnych stacji ładowania samochodów elektrycznych. Nie ma zatem żadnych przeciwskazań do lokalizacji tego typu stacji ładowania na działkach należących do Skarżących. Potwierdzeniem powyższej wykładni przepisów mpzp jest również prawna definicja "stacji paliw płynnych", wprowadzona do § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1707), z której jednoznacznie wynika, że nie obejmuje ona stacji ładowania samochodów elektrycznych. Z podanych względów argumentacja pełnomocnika, jakoby kwestionowana uchwała nie uwzględniała zapisów ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, jest całkowicie niezrozumiała.

Przechodząc do kolejnego zarzutu dotyczącego regulacji z zakresu zieleni (pkt 42-44 skargi), wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Określenie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenów przeznaczonych pod zabudowę jest zatem obowiązkowym elementem planu i Rada Miasta Białystok była zobowiązana do określenia w planie m.in. takiego wskaźnika jak powierzchnia biologicznie czynna. W ocenie Sądu określenie w zaskarżonej uchwale przedmiotowego wskaźnika na poziomie minimum 10% jest zatem optymalnym rozwiązaniem, biorąc pod uwagę charakter intensywnej zabudowy śródmiejskiej. Ponadto, co też należy mieć w polu widzenia, a na co trafnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, tereny biologicznie czynne w miastach przyczyniają się do zwiększenia powierzchni terenów zieleni i małej retencji, poprawy jakości powietrza, rozwoju bioróżnorodności oraz wsparcia procesów napowietrzania i wentylacji miasta. Z tego też względu zarzut jakoby "uchwała z nawiązką zazieleniała obszar 8.2U,UC" nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się też z autorem skargi, że skarżona uchwała zmierza do faktycznej zmiany przeznaczenia obszaru 8,2U,UC pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a co najmniej do podporządkowania terenu 8.2U,UC nieistniejącej zabudowie na terenach 8.1U,MW. Należy wskazać, że wprawdzie na obszarze planu na części terenów została wprowadzona funkcja mieszkaniowa, jednakże – co istotne – na terenie oznaczonym 8.2U,UC, na którym znajdują się działki Skarżących, zachowana została jedynie funkcja usługowa. Niezrozumiała jest zatem obawa o faktyczną zmianę przeznaczenia tego terenu, skoro skarżona uchwała w całości utrzymała dotychczasowe jego przeznaczenie. Cel usługowy tego terenu nie zostanie wygaszony. Należy przyjąć, że twierdzenia zawarte w pkt 55-59 stanowią jedynie nieodpowiadające stanowi prawnemu przypuszczenia strony skarżącej.

W kwestii zarzutu określenia w planie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30 %, stwierdzić należy, iż jest to zarzut nieuzasadniony, a powyższe zagadnienia są przedmiotem regulacji prawa powszechnie obowiązującego, zaś określenie w planie zagospodarowania stawek procentowych wzrostu wartości nieruchomości wynika z realizacji dyspozycji art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Obowiązek ustalenia w planach miejscowych stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Opłata planistyczna zostanie więc naliczona zgodnie z wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, tak więc ewentualna wysokość tej opłaty wynikać będzie z faktycznego wzrostu wartości nieruchomości, a nie wprost z przepisu planu.

Konkludując, Sąd doszedł do wniosku, że pomimo wielości zarzutów skargi, w tym naruszenia zasad obsługi komunikacyjnej terenu 8.2 U, UC kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Antoniuk w Białymstoku w rejonie ulic Alei Solidarności i Zwycięstwa, nie prowadzi w żadnym zakresie do zaprzeczenia treści prawa własności Skarżących, nie zmienia przeznaczenia zabudowy istniejącej na ich nieruchomościach, a także nie ogranicza sposobu korzystania z nich. Żaden więc z zarzutów sformułowanych w skardze nie wskazuje na istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. nie wskazuje na nieproporcjonalne użycie władztwa planistycznego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. Nie stwierdzono też innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, w tym niezgodność z przytoczonymi w pkt 62-65 skargi przepisami Konstytucji RP.

Końcowo warto też odnotować, że z akt sprawy wynika, że R. S. prowadził z organem korespondencję dotyczącą koncepcji remontu i rozbudowy budynku przy ul. [...], m.in. przesyłając wizualizacje budynku. Organ w dniu 25 listopada 2021 r. poinformował ww. wspólnika, że wnioski dotyczące rozbudowy budynku przy ul. [...] zostały złożone po terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia MPZP, w związku z tym nie podlegają formalnemu rozpatrzeniu, jednakże treść wniosków wraz z przedstawioną koncepcją będzie analizowana i wzięta pod uwagę przy sporządzeniu planu. Tak też się stało albowiem organ planistyczny ostatecznie dopuścił możliwość rozbudowy i nadbudowy budynków skarżących. Ponadto, pomimo wskazanej powyżej wymiany pism, Skarżący nie zgłosili ostatecznie żadnych wniosków, protestów bądź zarzutów do projektu planu. W razie zaś braku takich działań ze strony właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego.

W ocenie Sądu wprowadzone zaskarżonym planem na obszarze 8.2U,UC nowe rozwiązania komunikacyjne w praktyce mogą wręcz poprawić atrakcyjność tego terenu, również z punktu widzenia Skarżących, prowadzących na tym obszarze działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali komercyjnych. Poprawa różnych aspektów przestrzennych, zwłaszcza komunikacyjnych i estetycznych, powinna zwiększyć wartość i podnieść konkurencyjność nieruchomości przy ul. [...] i [...] – zarówno w odniesieniu do przedsiębiorców wynajmujących tam lokale usługowe, jak i potencjalnych nabywców tychże budynków.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.