Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 102/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 2, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania terenu i zobowiązania do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. S. i A.G. zwrócili się do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z niezgodnym w ich ocenie z przeznaczeniem terenu zagospodarowaniem działek nr [...], przez ich właściciela K.S., który w ocenie wnioskodawców teren przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej wykorzystuje na cele prowadzonej działalności gospodarczej jako bazę eksploatacyjną pojazdów. Pismem z dnia [...] maja 2021 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że są właścicielami działek sąsiednich oraz że ich działka znajduje się w zasięgu oddziaływania nieruchomości K.S., graniczy z działkami nr [...] przez drogę.

W toku wszczętego przez Wójta Gminy postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że poczynione co do nieruchomości ustalenia nie dają podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego. Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Główny Inspektor Transportu drogowego poinformował, że nieruchomość K.S. jest zarejestrowana jako miejsce przeznaczone na bazę eksploatacyjną w co wchodzi również miejsce postojowe, miejsce konserwacji i naprawy pojazdów.

Po zgromadzeniu materiału dowodowego, m.in. przesłuchaniu świadków, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy nakazał K.S. – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wstrzymanie użytkowania terenu poprzez wstrzymanie postoju samochodów ciężarowych na terenie powyższych działek; zobowiązał w/w osobę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 – w wersji obowiązującej w dacie wydania tej decyzji, dalej w skrócie u.p.z.p.). Na terenie działek znajduje się bowiem nieruchomość zabudowana – dom mieszkalny, którego właścicielem jest K.S.. Pod w/w adresem znajduje się siedziba F Spółki. z .o.o., która od dnia [...] kwietnia 2012 r. prowadzi działalność gospodarczą. Adres siedziby Spółki od początku jej istnienia nie uległ zmianie. K.S. posiadał licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2018 r. Licencja ta została przedłużona do dnia [...] sierpnia 2023 r. Z danych z rejestru prowadzonego przez Inspektora Transportu Drogowego wynika, że K.S. ma zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie rzeczy od dnia 25 lipca 2018 r. Ponadto z pisma Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r. wynika, że pod adresem tym prowadzona jest baza eksploatacyjna, w której skład wchodzi miejsce postojowe, miejsce konserwacji oraz naprawy pojazdów. Z zeznań świadków oraz stron postępowania, w tym zeznań K.S. wynika, że plac na terenie obu działek nr [...] został utwardzony. Utwardzony plac wykorzystywany jest jako miejsce postojowe dla samochodów ciężarowych, gdzie znajduje się duża ich ilość. Samochody ciężarowe przyjeżdżają na teren działek o każdej porze dnia i nocy, wykonywane są rozładunki i załadunki drewna, samochody pracują na włączonych silnikach kilka godzin, co powoduje nadmierny hałas. Nadto na terenie działek dokonywane są naprawy aut ciężarowych. Do 2012 r. na terenie obu działek był spokój, wcześniej był to jedynie teren mieszkalny, znajdował się staw i łąka. W ocenie organu na terenie działek nr [...] doszło do zmiany zagospodarowania terenu przez właściciela nieruchomości, albowiem uległ zmianie sposób użytkowania utwardzonego placu na terenie tej nieruchomości.

Dla przedmiotowej nieruchomości brak jest planu miejscowego, jednak początkowo teren działek nr [...] był jedynie wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali garażowej wraz z kanałem infrastrukturą techniczną i oświetleniem na działkach nr [...] wskazywała, że nieruchomość przeznaczona jest dla zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu został przekroczony zakres prowadzonej przez K.S. działalności na terenie działek, albowiem właściciel nieruchomości miał prawo bez uzyskania pozwolenia na budowę dokonania utwardzenia gruntu, jednakże na cele mieszkaniowe zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tego terenu. Natomiast K.S. utwardzony grunt wykorzystał na cele działalności F Spółki z o.o., tj. na stworzenie miejsca postojowego dla samochodów ciężarowych. Potwierdzeniem tej okoliczności są również załączone przez wnioskodawców zdjęcia z mapy satelitarnej, z których wynika, że od momentu uzyskania zezwolenia i licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika transportu, działki nr [...] są w większości przeznaczone na postój dla samochodów ciężarowych. Okoliczności te są również poparte zeznaniami świadków.

Zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie ma definicji legalnej. W piśmiennictwie wskazuje się jednak, że utwardzenie działki jest zmianą zagospodarowania terenu, ale istotne jest też jego wykorzystywanie w określonym celu.

W ocenie organu utwardzenie gruntu jest zmianą zagospodarowania terenu, tym bardziej, iż doszło do zmiany celu, któremu miało służyć utwardzenie gruntu. Okoliczność wykorzystywania utwardzonego gruntu na postój samochodów ciężarowych potwierdza również posiadanie przez K.S. bazy eksploatacyjnej na terenie działek nr [...]. Właściciel nieruchomości, w sytuacji braku planu miejscowego, w przypadku przeznaczenia utwardzonego gruntu na cele inne niż dotychczasowe tj. mieszkaniowe, powinien posiadać decyzję o warunkach zabudowy dla danej inwestycji służącej prowadzeniu działalności gospodarczej, w tym dla postoju samochodów ciężarowych na terenie działek mieszkalnych z uwagi na fakt, że jest to zmiana zagospodarowania terenu. W toku postępowania nie zostało udowodnione, aby właściciel nieruchomości posiadał decyzję o warunkach zabudowy w zakresie przedmiotu postępowania. Ponadto zmiana zagospodarowania terenu trwa dłużej niż rok. W związku z tym przesłanki z art. 59 ust. 2 u.p.z.p., do wydania decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., zostały spełnione.

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie złożył K.S., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej w skrócie k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w tej sprawie oraz, że wnioskodawcy mają interes prawny żądając wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z użytkowaniem działek nr [...] niezgodnie z przeznaczeniem terenu przez właściciela nieruchomości, oraz błędne przyjęcie, że działka wnioskodawców znajduje się w zasięgu oddziaływania nieruchomości odwołującego, tj. działek nr [...];

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy nie zebrano i nie rozważono w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, w tym pominięto, a także w części nie ustalono okoliczności:

- iż w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzona jest działalność gospodarcza zakładu kamieniarskiego, spółki E sp. z o.o. oraz działalność oczyszczalni ścieków;

- iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajduje się droga powiatowa, którą odbywa się duży ruch samochodów, w tym również samochodów typu TIR;

- iż działki odwołującego to zabudowa zagrodowa;

- czy działalność prowadzona przez odwołującego oddziałuje negatywnie na otoczenie, a jeśli tak to w jaki konkretnie sposób;

- charakteru działalności prowadzonej przez odwołującego;

- iż organy administracyjne przez niemal 9 lat nie podjęły żadnych działań wobec sposobu zagospodarowania nieruchomości przez odwołującego, jednocześnie pobierały podatek od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla działalności gospodarczej oraz wydały decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu nie podejmując jednocześnie żadnych działań legalizacyjnych wobec ówczesnego sposobu zagospodarowania;

- działki [...] są w większości wykorzystywane na postój samochodów ciężarowych, gdy tymczasem samochody ciężarowe znajdują się na działkach sporadycznie, bowiem pozostają w ciągłym ruchu;

3) art. 59 ust 2 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do działek nr [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu, oraz że został przekroczony zakres prowadzonej działalności przez odwołującego na terenie w/w działek.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli również S. i A.G., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

1) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, podczas gdy z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji wynika, iż delikt administracyjny, którego dopuścił się K.S. ma charakter długotrwały i uporczywy, pozostając w jawnej sprzeczności z zasadami określonymi w art. 59 ust. 2 ustawy oraz charakterem i funkcją zabudowy sąsiedniej w stosunku do nieruchomości K.S., co uzasadnia wydanie alternatywnej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu; alternatywnie

2) art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie nakazem z pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji również: wstrzymania wykorzystywania nieruchomości jako bazy eksploatacyjnej dla samochodów ciężarowych oraz innych samochodów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, wstrzymania wykorzystywania nieruchomości jako miejsca gromadzenia towarów i materiałów związanych z działalnością gospodarczą, wstrzymania wykorzystywania nieruchomości w charakterze parkingu, miejsca postoju pojazdów, bazy eksploatacyjnej, bazy transportowej, bazy przeładunkowej lub innym charakterze związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej;

3) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wywiedzenie, że zmiana zagospodarowania terenu polega wyłącznie na utwardzeniu przez K.S. terenu w celu zorganizowania miejsca postoju, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu polega również na zorganizowaniu na terenie całej nieruchomości miejsca postoju, eksploatacji i konserwacji samochodów ciężarowych i innego sprzętu mechanicznego, który nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych oraz zorganizowaniu na nieruchomości miejsca gromadzenia towarów i materiałów – a zatem zakres zmiany zagospodarowania terenu, którego dopuścił się K.S. nie ogranicza się tylko do utwardzenia terenu, chociaż utwardzenie terenu stanowi element tejże zmiany.

Odwołujący wnieśli o wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie K.S., właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, to jest zagospodarowania wyłącznie na cele mieszkaniowe, poprzez usunięcie z nieruchomości wszelkich pojazdów mechanicznych, sprzętu, towarów, materiałów i infrastruktury niezwiązanej z korzystaniem z nieruchomości dla celów mieszkaniowych, usunięcie wszelkich samochodów ciężarowych i zakazanie umieszczania na nieruchomości tego rodzaju pojazdów, sprzętu i infrastruktury; zakazanie wykorzystywania nieruchomości jako miejsca postoju, bazy eksploatacyjnej, bazy transportowej, miejsca przeładunku lub rozładunku oraz wykorzystywania nieruchomości w inny sposób nie związany z celami mieszkaniowymi. Względnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt 1), wnieśli o wydanie przez organ II instancji decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez nakazanie K.S., właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej przy ul. [...], wstrzymanie użytkowania nieruchomości na cele niezwiązane z mieszkalnictwem, poprzez wstrzymanie postoju pojazdów mechanicznych, sprzętu i infrastruktury niezwiązanej z korzystaniem z nieruchomości dla celów mieszkaniowych, wstrzymanie postoju na nieruchomości samochodów ciężarowych, wstrzymanie umieszczania na nieruchomości towarów i materiałów niezwiązanych z celami mieszkaniowymi, wstrzymanie wykorzystywania nieruchomości w charakterze bazy eksploatacyjnej, bazy transportowej, miejsca przeładunku lub rozładunku albo w inny sposób niezwiązany z celami mieszkaniowymi.

Decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy.

Organ II instancji podzielił stanowisko Wójta, iż S. i A.G., jako właścicielom nieruchomości przy ul. [...], nr ewid. działki [...], przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej zmiany zagospodarowania terenu nie wymagającej pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Oddziaływanie znajdującej się na działkach nr [...] faktycznie prowadzonej działalności, polegającej na prowadzeniu bazy eksploatacyjnej zdecydowanie wykracza poza ich granice. Znajdująca się pomiędzy tymi działkami, a nieruchomością odwołujących droga – ul. [...] nie stanowi żadnej bariery ograniczającej, czy chroniącej przed oddziaływaniem na sąsiadującą nieruchomość prowadzonego przedsięwzięcia. Ich interes prawny wynika z przepisu prawa materialnego – art. 144 Kodeksu cywilnego. Dlatego działania podjęte przez właścicieli nieruchomości, niekoniecznie przyległej bezpośrednio do nieruchomości, na której prowadzona jest uciążliwa działalność mieszczą się w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, w wersji obowiązującej w dacie wydania w/w decyzji, dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 144 k.c.

Przepis art. 59 u.p.z.p. rozróżnia dwie sytuacje. Jedną z nich jest zmiana zagospodarowania odnosząca się do terenu, drugą zaś stanowi zmiana sposobu użytkowania, która dotyczy istniejącego obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym. Oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowania została w art. 71 prawa budowlanego, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1, jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt 2 ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.z.p., nie może być przy tym utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Nie jest to tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania terenu trwająca do roku. Utwardzenie powierzchni działki jest zmianą sposobu zagospodarowania w sytuacji kiedy działanie to służy do tego, aby na gruncie mogła być prowadzona działalność gospodarcza w postaci bazy eksploatacyjnej dla transportu wykonywanego przez F Spółkę z o.o. Zmianie uległ sposób użytkowania utwardzonego placu na terenie nieruchomości K.S.. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że początkowo teren działek nr [...] był wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Właściciel nieruchomości miał prawo utwardzenia gruntu, ale w zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, czyli na cele mieszkaniowe. Skoro utwardzony grunt wykorzystywany jest w celu prowadzenia działalności gospodarczej, to doszło do zmiany celu, któremu miało służyć utwardzenie gruntu. W tej sytuacji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu innych robót budowlanych wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

K.S. miał prawo dokonać utwardzenia gruntu, jednak wobec wykorzystywania od 2012 r. tak zmienionego gruntu w celu prowadzenia działalności gospodarczej – bazy eksploatacyjnej firmy transportowej doszło do zmiany przeznaczenia terenu. Poza zeznaniami świadków, stron postępowania, zdjęciami i nagraniami wideo, o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy również siedziba i adres F Spółki z o.o., a także protokoły kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Tym samym utwardzenie gruntu nie mogło być uznane jako tymczasowe, sporadyczne miejsce postoju pojazdów stanowiących własność K.S. oraz placu składowego dla materiałów nie stanowiących odpadów oraz zagrożenia dla osób i mienia stron.

Wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu poprzez wstrzymanie postoju samochodów ciężarowych na terenie przedmiotowych działek nie przesądza jeszcze, że dla planowanej inwestycji zostaną ustalone warunki zabudowy. Wydanie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie musi być poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zawarty w punkcie I rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nakaz wstrzymania postoju samochodów ciężarowych skutkuje wstrzymaniem działalności bazy eksploatacyjnej, a ponadto nie przesądza, czy K.S. wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz czy warunki zabudowy zostaną ustalone. Ponadto odmowa ustalenia warunków zabudowy lub dalsze prowadzenie działalności może skutkować wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania.

Na powyższą decyzję SKO K.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie brak kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz uchylenie się od podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. pominięcie, że wnioskodawcy S.G. i A.G. zostali błędnie uznani za stronę postępowania, podczas gdy nieruchomość skarżącego nie znajduje się w bliskiej odległości od terenu (działki) wnioskodawców i nie znajdują się w obszarze oddziaływania, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskodawcom przymiotu strony w postępowaniu;

b) art. 28 i art. 29 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w sprawie oraz, że mają oni interes prawny żądając wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z użytkowaniem działek nr [...] niezgodnie z przeznaczeniem terenu przez właściciela nieruchomości, oraz błędne przyjęcie, że działka wnioskodawców znajduje się w zasięgu oddziaływania nieruchomości skarżącego, tj. działek nr [...];

c) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie został zebrany i rozpatrzony wyczerpująco materiał dowodowy niezbędny dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy nie zebrano i nie rozważono w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, w tym pominięto, a także w części nie ustalono okoliczności:

- iż w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzona jest działalność gospodarcza zakładu kamieniarskiego, E Sp. z o.o. oraz działalność oczyszczalni ścieków;

- iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajduje się droga powiatowa, którą odbywa się duży ruch samochodów, w tym również typu TIR;

- iż działki skarżącego to zabudowa zagrodowa;

- czy działalność prowadzona przez skarżącego oddziałuje negatywnie na otoczenie, a jeśli tak to w jaki konkretnie sposób;

- charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego;

- iż organy przez niemal 9 lat nie podjęły żadnych działań wobec sposobu zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, jednocześnie pobierały podatek od nieruchomości w wysokości przewidzianej dla działalności gospodarczej oraz wydały decyzje o warunkach zabudowy dla tego terenu, nie podejmując jednocześnie żadnych działań legalizacyjnych wobec ówczesnego sposobu zagospodarowania;

- działki [...] są w większości wykorzystywane na postój samochodów ciężarowych, gdy tymczasem samochody ciężarowe znajdują się na działkach sporadycznie, bowiem pozostają w ciągłym ruchu;

- F Sp. o.o. KRS Nr [...] ma zgodnie z KRS siedzibę przy ul. [...];

2) przepisów prawa materialnego w zakresie art. 59 ust 2 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do działek nr [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu, oraz że został przekroczony zakres prowadzonej działalności przez skarżącego na terenie w/w działek.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik uczestników postępowania S.G. i A.G. oraz w/w uczestniczka postępowania wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko procesowe przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] nakazującą K.S. – właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wstrzymanie użytkowania terenu poprzez wstrzymanie postoju samochodów ciężarowych na terenie powyższych działek, a także zobowiązującą skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła regulacja zawarta w art. 59 u.p.z.p. Przewiduje on, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3).

Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Jest to pojęcie zaczerpnięte z urbanistyki, a przypisywana mu treść kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16 oraz z 15 października 2021 r. II SA/Gl 333/21, orzeczenia.nsa.gov.pl wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać każdorazowo indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Z cytowanych przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. należy wywieść, że każda zmiana zagospodarowania terenu, co do zasady, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ma tutaj decydującego znaczenia kwestia, czy na określone roboty wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie. Istotne jest bowiem, czy roboty budowlane spowodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem postanowień art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Art. 59 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje stosować ust. 1 również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dokonując wykładni wieloznacznego pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę", należy dojść do wniosku, że chodzi tu o przypadki zmian zagospodarowania terenu nie polegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a mimo to wymagających uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, przepis ten ma odniesienie do stosunkowo rzadkich stanów faktycznych związanych z wykonywaniem robót, prowadzących do zmiany zagospodarowania terenu, które nie podlegają reglamentacji przepisami prawa budowlanego, a więc nie związanych z procesem budowlanym, np. dla zalesienia terenu, zorganizowania na nieruchomości składowiska, itp.).

Zestawienie wymienionych regulacji prowadzi do wniosku, że – w przypadku gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy – każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, chyba że zmiana ta jest tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również na przypadki, kiedy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, miejsc postojowych, zalesienia gruntu rolnego (por. wyroki NSA z 3 września 2015 r., II OSK 49/14, z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, wyroki WSA w Opolu z 12 maja 2011 r., II SA/Op 78/11, WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, WSA w Rzeszowie z 14 czerwca 2017 r., II SA/Rz 287/17).

W innych wyrokach wskazuje się np. że zmiana zagospodarowania terenu polegała na urządzeniu na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyroki WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., IV SA/WA 213/12, WSA w Gdańsku z 22 września 2010 r., II SA/Gd 697/09).

Powyższe przepisy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że jeżeli zmiana zagospodarowania terenu nie wymaga pozwolenia budowlanego, a jednocześnie ma charakter jednorazowy i tymczasowy i ma trwać do roku, nie jest obligatoryjnie wymagane wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji w przypadku takiej zmiany może jednak i na nią – czyli na jej kontynuowanie w owym rocznym okresie zareagować, albo nakładając obowiązek wystąpienia o wydanie warunków zabudowy z jednoczesnym wstrzymaniem użytkowania terenu, albo wręcz nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zob. art. 59 ust. 3 u.p.z.p.). Te same obowiązki mogą być nałożone w przypadku, gdy przystąpiono do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, ale zmiany z założenia mającej trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, a podmiot dokonujący tej zmiany nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07).

Na organach administracji publicznej spoczywa przy tym obowiązek ochrony ładu przestrzennego, ustalonego czy to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy to w decyzji o warunkach zabudowy (tak jak w niniejszej sprawie) przy wykorzystaniu sankcji administracyjnej z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Bez względu bowiem na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa.

Analiza akt sprawy, a także uzasadnień zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organy te zrealizowały powyższy obowiązek. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działek nr [...], jako rodzaj zabudowy przewidywała zabudowę mieszkaniową. Jednakże sposób użytkowania tego terenu uległ zmianie – z mieszkaniowego na cele działalności gospodarczej prowadzonej przez F Spółkę z o.o. (której skarżący jest wspólnikiem oraz prokurentem), w postaci bazy eksploatacyjnej przedsiębiorstwa transportowego, miejsca postoju pojazdów, placu składowego, co potwierdzają zeznania świadków, stron postępowania (S. i A.G.), zdjęcia satelitarne, pismo Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r. dotyczące wskazania przez w/w Spółkę lokalizacji przy ul. [...] jako bazy eksploatacyjnej, w tym miejsca postojowego i miejsca konserwacji lub naprawy pojazdów, jak również załączony do akt administracyjnych sprawy materiał fotograficzny i filmowy. Tymczasem z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nie wynika uprawnienie skarżącego do wykorzystywania przedmiotowego terenu na tego rodzaju cele. Materiał dowodowy sprawy wskazuje również, iż zmiana ta nie ma charakteru tymczasowego ani jednorazowego i trwa dłużej niż rok (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Skarżący podnosił m.in. w swojej argumentacji, że utwardził teren działek nr [...], gdyż przysługiwało mu takie prawo na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazać jednak należy, iż zmianą zagospodarowania w rozumieniu cytowanego wyżej art. 59 u.p.z.p. jest nie tylko samo utwardzenie terenu, ale również jego wykorzystywanie w określonym celu, odmiennym, aniżeli przewidywała to odnosząca się do danego terenu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania terenu w sposób inny niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (tzn. tak jak ma to właśnie miejsce w niniejszej sprawie) nawet bez realizacji obiektów budowlanych (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 15 października 2021 r., II SA/Gl 333/21, oraz z 27 maja 2022 r., II SA/Gl 279/22, WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r., II SA/Wr 627/22), przy czym prowadząc postępowanie w opisywanym przedmiocie, organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kwestionującej interes prawny uczestników postępowania – S. i A.G. należy wskazać, iż status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a., która oczywiście nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego.

Interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich chroniony jest jednakże na mocy art. 140 k.c. kształtującego wykonywanie prawa własności, w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, przy czym w przypadku nieruchomości położonych dalej aniżeli bezpośrednie sąsiedztwo, możliwość wywodzenia z nich interesu prawnego w danym postępowaniu zależy od konkretnych okoliczności ustalonych w konkretnej sprawie. W przypadku samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ochrona ta obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych.

Sama okoliczność, że nieruchomości nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio, nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki rozstrzygającej o posiadaniu bądź nieposiadaniu przez właściciela danej nieruchomości interesu prawnego, legitymującego go do występowania w charakterze strony w postępowaniu. O istnieniu interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania działalności prowadzonej na danej nieruchomości na grunty sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie organy zasadnie uznały, że w/w uczestnicy, w świetle treści powyższych przepisów, są uprawnieni do domagania się, aby skarżący wykonując przysługujące mu prawo własności swojej nieruchomości, respektował ograniczenia wynikające z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wskazującej jako dopuszczalną zabudowę mieszkaniową, a nie na cele działalności gospodarczej. Z uwagi bowiem na fakt, że nieruchomość uczestników postępowania (działka nr [...]) oddziela od gruntu skarżącego (działki nr [...]) wąska droga gminna, tzn. ul. [...], nieruchomość w/w uczestników niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości skarżącego, która (pomimo przeznaczenia jej w decyzji z 2013 r. na cele mieszkaniowe) wykorzystywana jest na cele działalności gospodarczej, m.in. jako baza eksploatacyjna pojazdów ciężarowych, miejsce postoju tego rodzaju pojazdów, plac składowy, miejsce załadunku drewna itp., co – jak już wyżej wskazano – znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, m.in. planie sytuacyjnym, zeznaniach świadków i stron postępowania oraz dokumentacji fotograficznej i filmowej. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania skarżący nie wykazał, iż nabył prawo do zagospodarowania omawianego terenu w postaci działek nr [...] w sposób inny, aniżeli przewidziany w omawianej decyzji z 2013 r.

Spełniona została zatem przesłanka z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., polegająca na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, co dawało organom podstawę do wydania decyzji w oparciu o treść art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Czyni to podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego niezasadnym.

Kwestia siedziby F Spółki z o.o. w dacie wniesienia skargi nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie bowiem od faktu, że w dacie wydania decyzji organu I instancji siedziba Spółki istotnie mieściła się na terenie objętym zaskarżoną decyzją, tzn. w [...], zaś zmiana siedziby nastąpiła dnia [...] lipca 2022 r. (co potwierdza znajdujący się w aktach sądowych sprawy odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego w/w Spółki) istotna była przede wszystkim zmiana faktycznego sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego działki nr [...] – z celu mieszkaniowego na cel prowadzonej działalności gospodarczej.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej należy wskazać, iż w toku postępowania Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury, mających wpływ na wynik sprawy. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówiły ich treść oraz prawidłowo je zastosowały, czemu dały wyraz w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób wybiórczy czy nieobiektywny, zaś dokonana ocena dowodów nie nosi znamion dowolności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego, z uwagi na fakt, iż ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.