Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 481/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/23 w sprawie ze sprzeciwu G. J. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr IF-O.7840.1.151.2023.MS w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej oddala skargę kasacyjną. POSTANOWIENIE Dnia 17 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku G. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/23 w sprawie ze sprzeciwu G. J. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr IF-O.7840.1.151.2023.MS w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw G. J. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.151.2023.MS, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr 650/2023 (o odmowie uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 czerwca 2022 r., nr 1673/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej G. J. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, oznaczonych numerami [...] i [...], wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną, na działce nr [...] i [...], obręb [...], gmina K.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy już w sytuacji stwierdzenia, iż wniosek M. H. o wznowienie postępowania (oparty na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.) wpłynął w terminie i nie występują w sprawie żadne przeszkody natury formalnej, organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i dopiero wówczas przystąpić do badania przesłanek dalszych zasadności wniosku. Wskazał, że nieruchomość wnioskodawczyni (działka nr [...], a w chwili wydania pozwolenia na budowę – działki nr [...] i [...]) bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Następnie Wojewoda powołał się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", które stanowią podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda wskazał, że z uwagi na brakujący materiał dowodowy, pismem z dnia 6 czerwca 2023 r., wezwał inwestora do przedłożenia analizy nasłonecznienia oraz zacienienia sąsiednich nieruchomości. Przedłożone przez inwestora dokumenty wykazały, że projektowane rozwiązanie, co prawda, nie narusza § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), jednakże wprowadza nowe oddziaływanie na teren działki należącej do wnioskodawczyni, które należałoby w przyszłości uwzględnić przy projektowaniu nowej zabudowy działki sąsiedniej. Organ odwoławczy, powołując się także na treść § 57 ust. 1 ww. rozporządzenia, zwrócił uwagę, że z rysunku przedstawionej mu analizy zacieniania (rys. nr AZj(LS)) wynika, iż projektowane zamierzenie budowlane, z uwagi na swoją wysokość (ok. 12 m) oraz usytuowanie (ok. 11 m do granicy z działką odwołującej się), doprowadzi do konieczności uwzględnienia powyższego oddziaływania w trakcie potencjalnego projektowania nowej zabudowy.

Wojewoda podkreślił przy tym wyraźnie, że projektowana inwestycja nie narusza przywołanych przepisów rozporządzenia, niemniej powoduje, że skoro istnieje oddziaływanie na działkę wnioskodawczyni (nawet nienaruszające przepisów), to musi ona zostać uwzględniona jako strona postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem organ pierwszego stopnia nie zapewnił jej udziału w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji jak wskazano w decyzji kasacyjnej, spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jak wyjaśniono w decyzji kasacyjnej, w takiej sytuacja, rzeczą organu pierwszej instancji jest wznowić postępowanie, ponownie zbadać krąg podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu i umożliwić im to.

W takiej sytuacji Wojewoda nie badał dalszych zarzutów odwołania ze względu na przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji w całości obligujące organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zakres i skutki uchybień – względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, art. 81 K.p.a.), wymagają cofnięcia postępowania na poziom pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Wydanie decyzji reformatoryjnej nie byłoby zatem dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu G. J., formułując zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., a także art. 138 § 2 K.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych; przeprowadzenie dowodu z analizy zacienienia według czasu słonecznego (geograficznego) rzeczywistego – na okoliczność, że planowana inwestycja w dniu równonocy wiosennej w ogóle nie zacienia działki nr [...].

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/23, oddalając sprzeciw, powołał się na treść art. 64a i art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) i wskazał na charakter prawny instytucji "sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej", wspierając się orzecznictwem (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., V SA/Po 649/17; wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20). Ponadto Sąd I instancji wskazał na charakter decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 w zw. z art. 12, art. 15 i art. 136 K.p.a.). Mając to na względzie Sąd uznał, że przyczyny wydania decyzji kasacyjnej nie budzą wątpliwości. Organ odwoławczy prawidłowo zauważył, że organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, co obligowało do wznowienia postępowania i przeprowadzenia go ponownie z udziałem wcześniej pominiętej strony.

Sąd podzielił stanowisko, że skoro decyzja wydana została w postępowaniu wznowieniowym, to organ odwoławczy stwierdzając wydanie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia, zobligowany jest do podjęcia decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wnosząca sprzeciw w ogóle nie odniosła się do tego problemu, domagając się w istocie przeprowadzenia przez Sąd w niniejszym postępowaniu dowodów z nowych dokumentów i zbadania zacienienia działki sąsiedniej przez planowaną inwestycję. W postępowaniu ze sprzeciwu jest to niemożliwe, z uwagi na charakter postępowania ze sprzeciwu od decyzji. Ponadto w żadnym miejscu organ odwoławczy nie wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest nieprawidłowa, czy też, że stwierdzone ograniczenia w zabudowie sąsiedniej nieruchomości są niedopuszczalne. Przeciwnie, wskazał wprost, że wpływ na zabudowę działki zgodny jest z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi. Tego skarżąca zdaje się nie zauważać. Sąd przyznał rację Wojewodzie, że uznanie, iż w sprawie ziściła się przesłanka z art. 145 K.p.a., obliguje organy do uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania i wydania nowego rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 151 K.p.a.), po ponownym postępowaniu.

W ocenie Sądu, Wojewoda w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do zauważonych przezeń uchybień procesowych – wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151a p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a., art. 75 § 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. art. 148 § 2 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do ich błędnej interpretacji, która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy w toku postępowania wznowieniowego, i uznanie za datę dowiedzenia się przez skarżącą M. H. o decyzji – datę przez nią wskazaną oraz poprzez złożone przez nią oświadczenie osoby trzeciej – jej matki, że w tej dacie poinformowała ją o wydaniu decyzji, pomijając przy tym obowiązek przesłuchania świadka oraz pomijając jakąkolwiek weryfikację tego oświadczenia (nie zostało zbadane nawet, czy oświadczenie rzeczywiście pochodzi od matki skarżącej, ponadto w oświadczeniu brak danych identyfikujących osobę trzecią – widnieje tylko jej imię i nazwisko),

w sytuacji gdy organ winien wyczerpująco zebrać materiał dowodowy w zakresie dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji oraz przeprowadzić dowód z zeznań świadka;

- art. 151a p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 6 i art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do dowolnej oceny dowodów na niekompletnym materiale dowodowym, w tym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie, iż skarżąca M. H. posiada interes prawny w sprawie,

w sytuacji gdy jest to ustalenie błędne, albowiem, pomimo że organ wskazał przepisy prawa materialnego, które wskazują na oddziaływanie działki na teren skarżącej, jednak nie wskazał w jaki sposób przywołane przepisy będą ograniczać projektowanie nowej potencjalnej zabudowy (brak chociażby wymienionych konkretnych ograniczeń, np. co do położenia i wymiarów kubatury projektowanego potencjalnego obiektu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (np. jej przedmiotu, czy też ustalenia "pełnego" kręgu stron postępowania administracyjnego), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest, więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. O ile skarga – w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest, bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu.

Przechodząc do oceny legalności zastosowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. należy wskazać, że przesłanką do jego zastosowania może stanowić wskazywana w niniejszej sprawie okoliczność, że organ I instancji nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom. Tym bardziej gdy mamy do czynienia z postępowaniem wznowieniowym, gdy wniosek o wznowienia został oparty tak jak w niniejszej sprawie na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to w takiej sytuacji organ wznowieniowy zobligowany do wznowienia postępowania i jego przeprowadzenia z udziałem wnioskodawcy. Oczywiście, w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z powodu przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie jest wykluczone ustalenie, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną. W tej sytuacji możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., ale co wymaga podkreślenia – wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 K.p.a. Tak więc w razie wątpliwości w tym zakresie należy, co do zasady, wznowić postępowanie oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W okolicznościach niniejszej sprawy sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w zasadzie potwierdzają konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czy wnioskodawczyni – M. H. powinna być uznana za stronę postępowania wznowieniowego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W zarzutach tych mowa jest o nieprzeprowadzeniu przez organy właściwego postępowania dowodowego oraz dowolnej ocenie dowodów na niekompletnym materiale dowodowym, w tym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Podnoszenie w skardze kasacyjnej tego rodzaju argumentacji jedynie potwierdza legalność zastosowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 w zw. art. 6, art. 7, art. 75 § 2, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy jednak zmodyfikować ocenę organu odwoławczego i Sądu w zakresie w jakim przesądzają merytorycznie, że ww. wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ta kwestia zaś w sprawie wymaga wyjaśnienia, ponieważ samo powoływanie się w tym zakresie na charakter przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania z udziałem wnioskodawczyni, lecz wobec wątpliwości co do istnienia jej przymiotu strony wymagane jest merytoryczne zbadanie przez organ wznowieniowy, czy wnioskodawczyni powinna być stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Organy powinny przy tej ocenie mieć na względzie, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, także tych nadzwyczajnych, np. w postepowaniu wznowienionym, przymiot strony postępowania administracyjnego jest ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. W oparciu o ten przepis nie można wykluczyć, że określonym podmiotom będzie przysługiwał przymiot strony, o ile będąca przedmiotem postępowania inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednie nieruchomości, w taki sposób, że będziemy mieli do czynienia z "obszarem oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nowe brzmienie art. 3 pkt 20 P.b. miało na celu doprecyzowanie przez ustawodawcę definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Jak wskazano w uzasadnieniu do ww. nowelizacji, "inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. Przedmiotowe ograniczenia odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi. Tak więc przykładowo ograniczenia dla działki (tzw. sąsiedniej) spowodowane koniecznością wyznaczenia na niej służebności dla działki, na której realizowana ma być inwestycja budowlana, uniemożliwi właścicielowi jej zabudowę w zakresie obszaru objętego służebnością. Ponieważ jest to ograniczenie związane z zabudową – np. nie będzie możliwości wykonania ogrodzenia na granicy, aby umożliwić przejazd – działka taka mieścić się będzie w obszarze oddziaływania. Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)" – por. Sejm IX Kadencji, druk sejmowy nr 121.

Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania danego podmiotu jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, stwierdzenie, że jego nieruchomość bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i, że obowiązują np. § 57 ust. 1 i § 60 ww. rozporządzenia, czy też że zachodzi oddziaływanie w odniesieniu do bliżej nieokreślonego stanu "potencjalnego projektowania nowej zabudowy". Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja w sposób konkretny wiąże się z ograniczeniem praw właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, ale w zakresie, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Nie można w tym zakresie więc poprzestać na ogólnych sformułowaniach, lecz wymagane jest wprost wykazanie do jakich ograniczeń w zabudowie dojdzie na sąsiedniej nieruchomości w wyniku wykonania pozwolenia na budowę.

Jeżeli zatem w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wnioskodawca twierdzi, że przedmiotowa inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, to już chociażby z istoty tak zakreślonej problematyki wymagane jest dokonanie przez organ administracyjny merytorycznej oceny, ale w trakcie postępowania wznowieniowego, czy rzeczywiście tego rodzaju argumentacja wnioskodawcy ma oparcie w aktach sprawy i obowiązujących przepisach prawa. Kluczowa w tym zakresie jest ocena, czy wnioskodawca wykazał ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości z uwagi na powstanie na sąsiedniej działce projektowanego obiektu. Brak postępowania administracyjnego w ww. zakresie uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., o czym niewadliwie rozstrzygnął Sąd I instancji.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151a p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a., art. 75 § 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. art. 148 § 2 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; oraz art. 151a p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. art. 6 i art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw G. J. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.151.2023.MS, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr 650/2023 (o odmowie uchylenia decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 czerwca 2022 r., nr 1673/2022, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej G. J. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, oznaczonych numerami 3 i 4, wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogą wewnętrzną, na działce nr [...] i [...], obręb [...], gmina K.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła G. J., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie (na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.") wykonania zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podniosła, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika z ryzyka wyrządzenia znacznej szkody, gdyż z dniem 7 listopada 2023 r. dla objętej postępowaniem wznowieniowym działki wszedł w życie nowy Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, a to oznacza, że obecnie w przypadku wznowionego wadliwie postępowania skarżąca ponosi koszty związane z inwestycją. Ponadto, jeśli w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie nowa decyzja, mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, np. nowe procedowanie pozwolenia na budowę wg nowego planu miejscowego, zostanie zbędnie wykonana część prac budowlanych itp. Źródło: Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego (rok: 2023; pozycja: 5752, data ogłoszenia: 23.10.2023 r.): uchwała nr XLVIII/943/2023 Rady Gminy K. z dnia 22 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji).

Stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.

Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy zaś rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego, której wstrzymania domaga się wnosząca skargę kasacyjną, jest rozstrzygnięciem kasatoryjnym wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu, chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowienie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Nie ma takich cech postanowienie kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 20 października 2020 r., I OZ 716/20; z 23 września 2020 r., I GZ 227/20; z 6 czerwca 2019 r., I GZ 169/19; z 25 kwietnia 2019 r., I GZ 100/19; z 17 czerwca 2021 r., I OZ 199/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek w omawianym zakresie nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonej decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Tym samym należy uznać, że strona skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.