Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 52/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M.-K. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 2021 r., nr XLII1086/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. M. wniósł skargę na uchwałę nr XLII/1086/21 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku (dalej jako uchwała lub miejscowy plan), zarzucając jej naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 10 w związku z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - polegające na uchwaleniu planu z naruszeniem zasad polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uchwaleniu planu z naruszeniem zasad ładu przestrzennego poprzez przyjęcie różnego przeznaczenia tych samych terenów których przeznaczenia są ze sobą sprzeczne i wzajemnie się wykluczają oraz poprzez brak wskazania ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu pod projektowaną linię energetyczną wysokiego napięcia, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu;

2. art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak określenia parametrów korytarza infrastruktury technicznej oraz ograniczeń, nakazów i zakazów obowiązujących w tym korytarzu infrastruktury technicznej oraz poprzez brak wyznaczenia stref ochronnych pod projektowaną linię wysokiego napięcia, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu;

3. art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. zw. z art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz w zw. z § 4 pkt 9) ppkt a, ppkt b, ppkt c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1587) - zwane dalej rozporządzeniem i w zw. z § 7 pkt 9 rozporządzenia w poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak określenia w uchwalonym planie parametrów sieci infrastruktury technicznej, tj. czy jest to linia napowietrzna czy kablowa oraz poprzez brak wyodrębnienia stref ochronnych oraz wprowadzania szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenu przez które ma przebiegać linia energetyczna, błędne ustalenie, że określenie technologii wykonania linii wysokiego napięcia tj. wariant napowietrzny lub wariant kablowy oraz określenie strefy ochronnej od linii energetycznej może nastąpić na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że decyzja ta należy do inwestora realizującego inwestycję, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu;

4. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 a i art. 4 ust.1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia przeznaczenia nieruchomości skarżącego w zaskarżonym planie miejscowym, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, ich granic oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu;

5. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak oznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz braku takiego oznaczenia, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu;

6.§ 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia przeznaczenia terenu pod korytarz infrastruktury technicznej oraz brak oznaczenia symbolu literowego dla terenu przeznaczonego pod korytarza infrastruktury technicznej oraz brak przypisania dla tego terenu numeru wyróżniającego go z pośród innych terenów, co skutkowało naruszeniem zasad sporządzenia planu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący odwołując się do treści przepisów, których uchybienie zarzucił podniósł, że w treści tekstowej uchwały oraz na rysunku planu wskazano korytarz infrastruktury technicznej dla planowanej linii wysokiego napięcia. Jednak w dalszej części tekstu planu nie określono w żaden sposób parametrów tego korytarza, jak również nie określono w żaden sposób jakie warunki zagospodarowania oraz ograniczenia obowiązują w tym korytarzu. Przepisy hierarchicznie wyższe w stosunku do miejscowego planu nie definiują takiego korytarza dla infrastruktury technicznej i obowiązujących w nich zakazów, nakazów lub ograniczeń. Z tego też względu nie wiadomo, jakie nakazy, zakazy lub ograniczenia występują w tym korytarzu, którego wielkość w treści planu nie została ustalona. Skoro zatem gmina w planie miejscowym wskazała istnienie takiego korytarza dla infrastruktury technicznej winna dla niego ustalić szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, jak to nakazuje art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.. Dalej skarżący wywodzi, że przy sporządzaniu planu miejscowego przebieg projektowanych linii energetycznych powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p.. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi, gdy inwestor przesądzi sposób jej wykonania na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Miasta w Gdańsku zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p..

Nadto takie przeznaczenie nieruchomości tj. pod korytarz infrastruktury technicznej, winno zostać oznaczone w części tekstowej planu odrębnym symbolem. Niewątpliwie brak takich szczegółowych ustaleń w treści planu narusza wyżej wskazany przepis. W zaskarżonej uchwale nie wskazano linii rozgraniczających teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjno-usługową, a teren przeznaczony pod linię wraz z jej pasem ochronnym. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego w uchwalonym przez Radę Miasta Gdańska planie miejscowym nie jest jednoznaczne i precyzyjne. Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie nr [...] oznaczonym symbolem P/U41, którego karta opisana została w § 11. Jest to w całości teren zabudowy produkcyjno-usługowej - działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz, magazynów i/lub usług: z dopuszczeniem: mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi oraz przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami nie wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren może być przeznaczony na szkoły ponadpodstawowe wymagające nauki zawodu w zakładach zlokalizowanych w strefie P/U41. Takie jest podstawowe przeznaczenie nieruchomości, jednocześnie na tym samym terenie dopuszcza się urządzenia i sieci magistralne - planowana linia wysokiego napięcia w korytarzu infrastruktury technicznej bez jednak wskazania strefy ochronnej, jej szerokości i sposobu jej ustalania oraz bez wskazania zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zgodnie z częścią graficzną teren ten stanowi korytarz infrastruktury technicznej, jednakże teren ten zgodnie z częścią tekstową nie jest przeznaczony pod korytarz infrastruktury technicznej, bowiem część tekstowa już takiego przeznaczenia nie przewiduje, choć część graficzna już tak. Niewątpliwie zachodzi tu jawna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, i częścią graficzną. W części tekstowej brak symbolu przeznaczenie terenu jako korytarz infrastruktury technicznej. W związku z powyższym okazać się może, że na etapie inwestycyjnym skarżący będący właścicielem nieruchomości nie będzie mógł zagospodarować nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem - zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie będzie mógł wykonać budynku do 10 m, a obiektu budowlanego innego niż budynek w wysokości dowolnej, bowiem będzie to niemożliwe z uwagi na projektowaną linię wysokiego napięcia czy to w technologii kablowej czy napowietrznej. Na linii wysokiego napięcia w wykonaniu kablowym nie będzie przecież mógł zostać wybudowany budynek mieszkalny czy to usługowy, który zgodnie z planem mógłby zostać wybudowany, czy też inny dopuszczony planem obiekt budowlany. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w całym korytarzu infrastruktury technicznej, który nie został oznaczony w części tekstowej planu, a jedynie w części graficznej, i którego parametrów w części tekstowej nie wskazano - w części graficznej również jego parametrów nie wskazano, dopuszczalne będzie wybudowanie budynków do 10 m, a obiektów budowlanych powyżej tej wysokości. Zatem jeśli powstanie linia kablowa skarżący będzie mógł na niej posadowić budynek mieszkalny i inny obiekt budowlanych. Wiadomym jest, że na linii kablowej budynek nie może zostać wybudowany. Również pod linią w wykonaniu napowietrznym nie będzie możliwe wybudowanie budynku lub obiektu budowlanego o nieograniczonej wysokości. Również pod linią taki obiekt nie będzie mógł powstać. Zlokalizowanie inwestycji polegającej na budowie budynku do 10 m, albo obiektu budowlanego innego niż budynek o dowolnej wysokości na danym terenie będzie sprzeczne z przebiegiem planowanej linii energetycznej 110 kV.

Dostrzega skarżący, że w symbolach przeznaczenia terenów nie wskazano i nie nazwano terenu przeznaczonego pod korytarz infrastruktury technicznej. Niedopuszczalnym jest zatem, by przy redagowaniu norm prawa miejscowego wprowadzać regulacje, które nie są czytelne dla odbiorcy tego aktu. Ustalenia w tekście i na rysunku planu mogą spowodować problemy z interpretacją przepisów uchwały. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, zaś jego zmiana może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Nie może być bowiem tak, że teren jest przeznaczony pod zabudowę produkcyjno-usługową i jednocześnie ten sam teren jest przeznaczony pod korytarz infrastruktury technicznej celem dopuszczenia w nim planowanej linii wysokiego napięcia. Ewentualne mieszane przeznaczenie danych terenów musi być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej planu. W podjętej uchwale takiego mieszanego oznaczenia zabrakło. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Skoro nieruchomość jest przeznaczona pod korytarz przesyłowy to takie przeznaczenie nieruchomości winno zostać wpisane w planie w części tekstowej. Ponadto ustalenie przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, czy też pod zabudowę produkcyjno-usługową i jednoczesne przeznaczenie terenu pod korytarz infrastruktury technicznej powoduje, że uchwalony plan należy uznać za sprzeczny z art. 1 ust 1 u.p.z.p, gdyż narusza on zasady ładu przestrzennego. W konsekwencji prowadzić to może do konfliktów przestrzennych związanych z różnym sposobem użytkowania terenu, bowiem przyjęte powyżej przeznaczenia terenu wzajemnie się wykluczają i są ze sobą sprzeczne.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę pełnomocnik wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi i wskazując, że skarżący nie podał, w jaki sposób uchwała narusza jego chroniony prawem interes lub uprawnienie. Odnosząc się zaś do kolejnych merytorycznych zarzutów skargi, stwierdzono – popierając to stosowną argumentacją – że są one nieuzasadnione.

W piśmie z 24 marca 2023 r., na wezwanie Sądu co do wskazania nieruchomości stanowiącej własność objętej ustalaniami zaskarżonej uchwały, skarżący podał, że jest właścicielem działek [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2022 r., pod poz. 15 z dnia 4 stycznia 2022 r.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania legitymacji skargowej strony, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.), w trybie którego została wniesiona niniejsza skarga. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., niezbędne jest zatem wykazanie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do jakiego doszło na skutek wydania skarżonego aktu. Wobec powyższego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

W złożonej skardze – jak słusznie wskazał pełnomocnik Rady - nie wykazano ww. okoliczności, jednakże w odpowiedzi na wystosowane przez Sąd wezwanie skarżący oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości polożonej wzdłuż rzeki Raduni, w której skład wchodzą działki nr [...] i [...], przy czym korytarz infrastruktury technicznej planowanej linii wysokiego obejmuje obie działki skarżącego.

W tym zakresie Sąd uznał, że skarżący był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z przysługującego mu prawa własności działek nr [...] i [...], objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Tytuł prawny do nieruchomości stanowi bowiem oparte na obowiązujących normach prawa materialnego źródło legitymacji procesowej dla skarżących do zaskarżenia tej części kwestionowanego planu miejscowego, która bezpośrednio oddziałuje na ich uprawnienia i interes prawny. (zob. wyrok NSA z 25 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1154/20, CBOSA). Przy czym fakt przebiegu korytarza infrastruktury technicznej przez ww. nieruchomość skarżącego oznacza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, świadczące o naruszeniu jego interesu prawnego.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że przepisy prawa przyznają organom gmin (radom gmin) uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane przy jednoczesnym przestrzeganiu reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Przyznane gminie władztwo planistyczne, nie jest więc dowolne, gdyż musi być sprawowane w granicach określonych prawem. Granicą owej samodzielności jest zaś sprzeczność z prawem, w tym z zasadami i wartościami, które wyznaczają kierunek i poprawność procesu legislacyjnego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny w tym obszarze, a wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., zaś w brzmieniu w dacie uchwalenia planu – t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), zwanej w dalszym ciągu u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Zastosowanie sankcji nieważności zastrzeżone jest do przypadków wydania aktu z istotnym naruszeniem prawa, które wywołuje skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 703/21, CBOSA).

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j. Dz. U. 2021 poz. 2404), do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W rezultacie z uwagi na podjęcie uchwały nr XLU/989/13 Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki- GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsk, przed terminem wskazanym w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r., w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 ze zm.).

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sformułowanego w skardze, wskazać należy, że Sąd związany jest treścią własnego wyroku z 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 130/22, gdzie zostało uznane, że uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury. Sąd podziela także argumentacje i stanowisko zawarte w przywołanym wyroku, zwłaszcza, że zarzuty rozpoznawanej skargi są bardzo zbliżone to treści skargi ocenionej w przywołanym wyroku.

Przechodząc zaś do kontroli zasad sporządzania planu Sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy:

- naruszenia zasad ładu przestrzennego poprzez przyjęcie różnego przeznaczenia tych samych terenów,

- nadto tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zdaniem skarżącego, nie zostały rozgraniczone liniami,

- braku określenia parametrów dla wskazanego w uchwale korytarza infrastruktury technicznej oraz braku wskazania ograniczeń, nakazów i zakazów w tym korytarzu.

W uzasadnieniu skargi szeroko odniesiono się przy tym do problematyki korytarzy infrastruktury technicznej.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych w analizowanej kwestii wynika, że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej muszą być w planie ujęte i wyznaczone w sposób konkretny, co oznacza, że sieci infrastruktury technicznej, istniejące i projektowane, mają być uwzględnione w planie miejscowym. Inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej zaliczane są zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do inwestycji celu publicznego, a zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zadania gminy w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, zaopatrzenia w energię elektryczną, gaz czy usuwanie ścieków komunalnych, są zadaniami własnymi gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest miejscem, w którym obligatoryjnie określa się układ sieci infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej i warunki jego powiązania z układem zewnętrznym. (por. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 944/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Go 176/22, CBOSA).

W § 1 skarżonej uchwały wskazano, że jej przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański (o numerze ewidencyjnym 1615). Planem objęto obszar o powierzchni około 24,76 ha, przebiegający przez dzielnice: Orunia, Olszynka i Błonia - od ulicy Trakt Św. Wojciecha w kierunku północno - wschodnim do GPZ Gdańsk Błonia. Teren podzielono przy tym na części o numerach od 001 do 035, wskazując w przepisach od § 9 do § 43 kolejne karty terenu. Na załączonej mapie przedstawiono przy tym wyodrębnione obszary kolejnych terenów, w kartach zaś wskazano zasady i sposób ich zagospodarowania.

Zdaniem Sądu spełniona została wynikająca z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 2 i § 5 i § 7 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. norma wskazująca, że projekt planu, a w konsekwencji zatem i sam plan miejscowy - powinien zawierać tekstowe i graficzne określenie granic terenu objętego jego postanowieniami. Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie nr [...], oznaczonym symbolem [..], którego karta opisana została w § 11 planu. Jest to teren zabudowy produkcyjno-usługowej - działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz, magazynów i/lub usług; z dopuszczeniem: mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą , budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi oraz przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami niewymagającymi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W części regulującej zasady dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazano: planowane urządzenia i sieci magistralne: dopuszcza się, w tym planowana linia wysokiego napięcia w korytarzu infrastruktury technicznej, jak na rysunku planu (§ 11 ust. 9 pkt 10). Będąca integralną częścią uchwały jej część graficzna, stanowiąca załącznik nr 1, przedstawia przy tym rysunek planu dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku w skali 1:2000 (§ 44 pkt 1 skarżonej uchwały). Na rysunku oznaczono wyraźnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zatem zarzuty skarżącego w tym zakresie uznać należy za niezasadne. Na rysunku wyraźnie przedstawiono także korytarze infrastruktury technicznej.

W będącym integralną częścią uchwały załączniku nr 1 wskazano natomiast rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (§ 44 pkt 3 skarżonej uchwały), ujmując postanowienie dotyczące budowy fragmentu linii wysokiego napięcia relacji GPZ Błonia – Pruszcz Gdański o długości około 160 m. Uwarunkowaniem zewnętrznym jest budowa całego odcinka linii o długości około 7,8 km pomiędzy GPZ Błonia i GPZ Maćki. Realizacja finansowana przez właściciela sieci z możliwością finansowania lub współfinansowania ze środków zewnętrznych na podstawie umowy, w sposób określony w warunkach technicznych. Plan dopuszcza lokalizację linii wysokiego napięcia, nie wskazując technologii, w jakiej będzie ona wykonana. Tym samym dopuszczony jest zarówno wariant kablowy podziemny, jak i napowietrzny. Decyzja o wyborze wariantu należy zatem do inwestora realizującego inwestycję celu publicznego.

Skarżący wskazuje nadto w złożonej do Sądu skardze na brak określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej, w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że według Słownika Języka Polskiego PWN (wersja internetowa) pojęcie parametru oznacza zmienną, którą przyjmuje się za stałą w danym zagadnieniu, aby podkreślić jej odmienną rolę w porównaniu z innymi zmiennymi albo wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia. Przy tak zdefiniowanych pojęciach, parametry sieci infrastruktury technicznej mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym sieci opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy sieci, a więc i parametrów sieci, określają przepisy odrębne, wykonawcze względem prawa budowlanego. W ustaleniach planu miejscowego parametrem, czyli liczbową lub opisową wielkością charakteryzującą układ sieci infrastruktury technicznej jest szczegółowe określenie lokalizacji sieci wpisane graficznie na rysunku planu. Takie rozwiązanie pozwala na precyzyjne zdekodowanie parametrów układu sieci (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 890/20, CBOSA). Zauważyć należy, że Rada w skarżonej uchwale określiła w sposób jednoznaczny lokalizację i przebieg sieci infrastruktury w oznaczonym na mapie korytarzu, opisała ją także jako dwutorową linię elektroenergetyczną 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański. Zdaniem Sądu podane zostały zatem parametry, o których mowa w § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a niewskazanie rodzaju technologii i w rezultacie dopuszczenie - wbrew oczekiwaniom skarżącego - zarówno wariantu kablowego podziemnego, jak i napowietrznego linii energetycznej - nie stanowi naruszenia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd uwzględnił przy tym, że przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego – charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności - jeśli więc pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, jest dopuszczalna i nie oznacza przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Elementem tak rozumianego prawa własności jest w szczególności uprawnienie do zabudowy nieruchomości, które przekłada się na możliwość wykonywania w określony sposób prawa własności (np. poprzez zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym). Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym kontekście, wyłączenie możliwości zabudowy w ramach władztwa planistycznego, nie oznacza – wbrew argumentacji skargi – pozbawienia prawa własności nieruchomości, lecz ograniczenie jednego z istotnych uprawnień, kształtujących to prawo. Rację ma jednak skarżący, że wprowadzenie tego ograniczenia musi spełniać konstytucyjne standardy, o których mowa była powyżej.

Wprowadzone ograniczenia muszą więc mieć swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, CBOSA). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W ramach koncepcji władztwa planistycznego gmina może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak ingerencja taka musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawowym odzwierciedleniem możliwości wprowadzania ograniczeń na jednostki w planowaniu przestrzennym są wartości, które organ obligatoryjnie uwzględnia w tym procesie, dokonują wyważenia interesu prywatnego i publicznego, tj. w szczególności walory architektoniczne i krajobrazowe – art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Rzecz w tym, by te wartości, leżące u podstaw wprowadzania ograniczeń w konkretnych przypadkach, były w jasny sposób zidentyfikowane przez organ planistyczny i nadawały się do weryfikacji, stanowiąc obiektywną przeciwwagę dla interesu prywatnego. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Istotne jest przy tym by wprowadzając te ograniczenia gmina nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, czy nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada, ustalając dla terenu, na obszarze którego znajduje się m.in. działka skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem przyjęte przeznaczenie terenu i przebieg linii elektroenergetycznej, odzwierciedlone w planie znajduje obiektywne i przekonywujące uzasadnienie w innych wartościach chronionych przepisami odrębnymi, tj. w potrzebie zapewnienia energii elektrycznej. Nadto, w ocenie Sądu, przyjęte postanowienia nie naruszają proporcji między interesem skarżącego a interesem publicznym, będąc wynikiem konsekwentnych i spójnych działań organów miasta, ukierunkowanych na zapewnienie realizacji celów publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił ją, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.