Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2712/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 27, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

E. sp. z o. o. z siedzibą w J. w dniu 5 grudnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżąca spółka domagała się stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Podniosła zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - niezgodnie z prawem, narażenie na straty spółki, która na przedmiotowym obszarze prowadzi działalność gospodarczą.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca spółka pismem z dnia 3 października 2019 r. wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, ale organ nie udzielił odpowiedzi. Zarzut naruszenia prawa dotyczył zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych jako RIPOK - Regionalna instalacja przetwórstwa odpadów komunalnych ze strefą ochronną 100 m, wskazanych w uchwale Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2013 r. - na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Zdaniem Spółki zmiana przeznaczenia, nie wynikała z potrzeby kształtowania polityki przestrzennej, lecz była instrumentem zablokowania rozwoju zakładu spółki, zajmującego się transportem, zbieraniem i przetwarzaniem odpadów.

W ocenie skarżącej, przekształcenie terenów regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, narusza jej prawa majątkowe jako przedsiębiorcy. Prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego.

Skarżąca spółka wskazała, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu oraz zbierania i przetwarzania odpadów na działkach nr ewid. [...] w J. W zaskarżonym studium, przeznaczenie działki nr [...] zostało zmienione z przemysłowego na rolnicze. Spółka podkreśliła, że w trakcie procedowania nad studium, wnosiła uwagi w zakresie działki nr [...] (jak również działek sąsiednich nr [...]) gdyż stanowią zorganizowaną działalność gospodarczą.

Odpowiadając na skargę Rada Gmina [...] wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym ustalanie przeznaczenia terenów należy do zadań własnych gminy. Jest to tzw. "władztwo planistyczne gminy". Zmiana studium uchwalona zaskarżoną uchwałą wynikała z przeprowadzonych analiz. Uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 19 października 2018 r., potwierdziły społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji RIPOK na obszarze gminy. W ocenie organu zmiana studium nie zablokuje funkcjonowania zakładu spółki. Podkreślono, że spółka nigdy nie prowadziła działalności w zakresie gospodarki odpadami na działce nr [...], ani też na działkach: [...] - których nie jest właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 8/20, po rozpoznaniu skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem działek nr [...] oraz [...] w J., zatem jej interes prawny ogranicza się do tych działek. Sąd stwierdził, że w przedmiotowym studium działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem R – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej; natomiast działki nr [...] i [...] w studium tym znajdują się na ternie G – tereny zorganizowanej działalności gospodarczej. W odniesieniu do działki nr [...] wskazano, że w księdze wieczystej jako sposób jej korzystania wskazano "LS-LASY", a w ewidencji gruntów i budynków działa ta oznaczona jest jako RVI "grunty orne". Z rysunku kierunków studium w wersji sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą wynika, że cześć terenu położonego w rozwidleniu dwóch dróg powiatowych, na którym zlokalizowana jest m. in. działka nr [...], oznaczona była jako RIPOK. W rejonie miejscowości J. przy drodze powiatowej nr [...] przewidziano lokalizację regionalnej instalacji przetwórstwa odpadów komunalnych, oznaczonych symbolem literowym RIPOK ze strefą ochronną 100 m.

Tereny, na których zlokalizowane są działki nr [...] oraz [...], również przed zmianą studium posiadały oznaczenie G - tereny zorganizowanej działalności gospodarczej. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie przewiduje na terenie gminy [...] składowisk odpadów i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, nie ma wymogu lokalizacji na terenie gminy takich przedsięwzięć.

Sąd uznał, że choć skarżąca spółka wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny, z uwagi na dokonanie zmiany zagospodarowania w części dotyczącej jej nieruchomości, to kwestionowana zmiana studium jest zgodna z prawem. Rada Gminy wprowadzając tę zmianę nie nadużyła władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1297/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. sp. z o. o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenia faktyczne sądu I instancji były niewystarczające do weryfikacji zgodności z prawem uchwały podjętej przez Radę Gminy [...] Obowiązkiem sądu wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd wojewódzki przedwcześnie rozpoznał zarzuty skargi w sytuacji, gdy wymagały one doprecyzowania wskutek informacji uzyskanych od organu w toku postępowania sądowego.

Sąd wojewódzki ustalił, że działki nr [...] i [...] zarówno w poprzednim Studium, jak po jego zmianie znajdują się na terenie zorganizowanej działalności gospodarczej, a działka nr [...] oznaczona w zmienionym Studium jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej, wcześniej zlokalizowana była w ramach terenu oznaczonego jako RIPOK.

W ocenie sądu II instancji koniecznym było zobowiązanie strony skarżącej do sprecyzowania zarzutów skargi i wyjaśnienia, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do poszczególnych działek, skoro nowe zapisy Studium nie zmieniły kierunku zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Skonkretyzowania wymagał zarzut dotyczący działki nr [...], w kontekście prowadzonej i planowanej działalności gospodarczej oraz dotychczasowego jej zagospodarowania.

Wskazano, że studium powinno uwzględniać uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia oraz uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto Sąd nie zweryfikował należycie twierdzeń zawartych w odpowiedzi organu na skargę, wskazujących na przeprowadzenie przed zmianą Studium analiz (ekonomicznych, środowiskowych i społecznych), o których mowa w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Brak było potwierdzenia, że takie analizy zostały przeprowadzone. Sąd nie odniósł się rzetelnie do zarzutów skargi, w których wskazano, że zmiana Studium nie wynikała z potrzeby ukształtowania polityki przestrzennej, a była instrumentem zablokowania rozwoju zakładu skarżącej spółki.

W ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zgłoszenie przez kilkuset mieszkańców gminy postulatu wykreślenia zapisów Studium dotyczących RIPOK, nie mogło stanowić uzasadnienia wprowadzonej zmiany, bez wykazania obiektywnych przesłanek związanych z wymogami kształtowania polityki przestrzennej, określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, bądź wymagań m. in. ochrony środowiska, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego.

Sprawdzenie, czy wymienione wartości zostały zachowane w zaskarżonej uchwale, wymagało uzyskania od stron, a głównie od organu, szczegółowych danych w zakresie terenu RIPOK, usuniętego z treści Studium. Rada Gminy powinna wyjaśnić jakie okoliczności warunkujące wcześniejsze wprowadzenie do Studium terenu RIPOK uległy zmianie oraz jak dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie spornego terenu determinowało zmianę kierunku studium polegającą na wprowadzeniu terenu zorganizowanej przestrzeni produkcyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z materiałów planistycznych powinno wynikać, jaki duży obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK, a także w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami. Organ powinien wyjaśnić, jakie względy zdecydowały o przyjętym w Studium kierunku rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz jakie tereny (nieruchomości), oprócz działki nr [...], zostały objęte spornymi zapisami, a ponadto z jakich powodów nie przyjęto ustaleń co do tej działki, pozwalających na wykorzystanie jej do działalności gospodarczej.

Z uzasadnienia wyroku nie wynikało, czy i w jakich rozmiarach prowadzona jest na przedmiotowych działkach działalność związana z przetwarzaniem odpadów, jaki jest związek pomiędzy działką nr [...] (przeznaczoną wcześniej na RIPOK), a pozostałymi gruntami skarżącej, przeznaczonymi na działalność gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ powinien wyjaśnić, jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako "RIPOK" wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz jak zostały wyważone interesy skarżącej spółki oraz postulaty społeczności lokalnej.

W zależności od argumentacji obu stron oraz zebranego materiału dowodowego, wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany został do oceny, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, oddalenie skargi może nastąpić, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącej wywołane zostało aktem podjętym przez organy gminy w zgodzie z obowiązującym prawem. Zrównoważony rozwój polega bowiem na łączeniu wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarządzeniem z 10 lutego 2023 r. wezwano skarżącą spółkę do sprecyzowania zarzutów skargi i wyjaśnienia: na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do działek nr [...] i [...]; na czym polega naruszenie jej interesu prawnego w odniesieniu do działki nr [...] w kontekście prowadzonej i planowanej działalności gospodarczej oraz dotychczasowego jej zagospodarowania.

Zarządzeniem z tej samej daty wezwano organ do wyjaśnienia i wykazania stosownymi dokumentami, czy przed zmianą studium przeprowadzono analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne; jakie okoliczności spowodowały, że zdecydowano o wprowadzeniu zmian w odniesieniu do terenu RIPOK; wyjaśnienia i wykazania stosownymi dokumentami, jaki obszar był przeznaczony pod lokalizację RIPOK oraz w jakich relacjach przestrzennych pozostaje z pobliskimi terenami; wyjaśnienia jakie tereny (nieruchomości), oprócz działki nr [...] zostały objęte spornymi zapisami zaskarżonej uchwały; wyjaśnienia, jak rezygnacja z terenu oznaczonego jako RIPOK wpłynie na gospodarkę odpadami komunalnymi oraz jak zostały wyważone interesy skarżącej spółki oraz postulaty społeczności lokalnej.

Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. skarżąca wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany terenu oznaczonej jako RIPOK ze strefą ochronną 100 m, przewidzianej pod działalność gospodarczą związaną z przetwarzaniem odpadów, na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczonej symbolem R. Podkreślono, że po tej zmianie Spółka nie uzyska decyzji ustalającej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia ani decyzji ustalającej warunki zabudowy dla jakiejkolwiek inwestycji na działce nr [...], która nie będzie się wpisywała w charakter rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Nadto w przypadku uchwalenia na przedmiotowym obszarze przez Gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ będzie związany ustaleniami studium i działka nr [...] nie będzie mogła być wykorzystywana na cele gospodarcze. Wskazano, że spółka zajmuje się działalnością w zakresie gospodarki odpadami: odbiór, zbieranie, transport i zagospodarowanie.

Skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...] jest ogrodzona i wraz z działkami nr [...] oraz [...] stanowi funkcjonalną całość. Na jej terenie magazynowane są kontenery i pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów jak również maszyny i materiały wykorzystywane do funkcjonowania zakładu. Na działce nr [...] planowana jest budowa instalacji do przetwarzania odpadów.

Zmiana Studium służy zablokowaniu działalności nie tylko w obrębie działki [...] ale i na działkach przylegających nr [...] i [...].

Odnosząc się do działek nr [...] i [...] spółka wskazała, że choć studium pozostawiło dotychczasową funkcję G - pod działalność gospodarczą, to jednak sposób ich zagospodarowania będzie determinowany przez przeznaczenie działki nr [...], która tworzy z tymi działkami funkcjonalną całość.

Skoro działka nr [...] przeznaczona została w Studium pod działalność rolniczą R, to działalność służąca przetwarzaniu odpadów komunalnych na działkach nr [...] i [...], nie będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Odpowiadając na wezwanie Sądu, organ pismem z dnia 15 lutego 2023 r. poinformował, że przed zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przeprowadzono analizy środowiskowe i społeczne, co potwierdza prognoza oddziaływania na środowiska oraz wnioski mieszkańców w liczbie 570.

Zmiana studium wynikała z analiz przewidzianych w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Złożone w formie pisemnej uwagi do projektu zmiany studium, a także uwagi zgłoszone na dyskusji publicznej zorganizowanej w dniu 19 października 2018 r., pozwoliły potwierdzić społeczne zapotrzebowanie na rezygnację z lokalizacji RIPOK na obszarze gminy.

W związku z brakiem umieszczenia w "Planie Gospodarki odpadami dla Województwa [...] 2022" na terenie gminy [...], regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, zmiana studium była działaniem porządkującym i dostosowującym do aktów prawnych wyższej rangi. Gmina [...] zgodnie z zapisami pkt 6.1.2.1. powyższego Planu, w zakresie gospodarki odpadami została przydzielona de regionu wschodniego, dla którego wyznaczono instalacje RIPOK w O., S. i O.

Rada Gminy [...], przystępując do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], określiła granice zmiany studium tylko do terenu oznaczonego na rysunku studium jako RIPOK, dla terenów położonych w J. Obowiązujące od 2013 r. studium powodowało sprzeciw społeczności zamieszkującej w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Podkreślono, że działka skarżącej nr [...] nie była wykorzystywana przez spółkę do działalności gospodarczej, lecz stanowiła nieużytki – we wypisie z rejestru gruntów była oznaczona jako grunty rolne RVI. Wobec powyższego oznaczenie tego terenu jako teren rolny odpowiadało stanowi faktycznemu użytkowania terenu.

Organ poinformował, że obszar przeznaczony pod lokalizację RIPOK zajmował powierzchnię 3,815 ha. Obszar ten częściowo sąsiadował z terenami użytkowanymi rolniczo, a częściowo z terenami leśnymi, a od strony zachodniej z drogą powiatową. Oprócz działki nr [...] w skład terenu RIPOK wchodziły działki nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości J.

W ocenie organu rezygnacja z terenu oznaczonego RIPOK, nie ma wpływu na działalność prowadzoną przez skarżącą spółkę. Działalność ta prowadzona jest na działkach sąsiednich, których zmiana studium nie dotyczy. Spółka nie prowadziła działalności gospodarczej na działce nr ewid. [...] w J., ani na działkach nr ewid. [...] i [...], których nie jest właścicielem. Dokonana zmiana nie może spowodować ograniczenia działalności skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Spółka E. sp. z o. o. z siedzibą w J. zaskarżyła uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Poprzednie studium zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...].

Rozpoznając po raz kolejny przedmiotowa skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpiono do skarżącej spółki oraz do Rady Gminy [...] o przedstawienie wyjaśnień w kwestiach, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu wyroku NSA. Strony przedstawiły swoje stanowisko i złożyły pisemne wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, w skrócie u.p.z.p.), istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym, jak stanowi art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest uchwalane.

W kontrolowanej procedurze zmiany studium, Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia właściwości organów, jak również istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, rozumianego jako sekwencja czynności, podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium bądź jego zmiany, wyznaczonych przepisami ustawy.

Władztwo planistyczne gminy, realizowane jest m. in. przez kompetencję do uchwalania studium i polega na samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania terenu, co wynika z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub uchwalaniu jego zmiany, organy gminy obowiązane są uwzględnić wartości, wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, w tym prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego.

Ingerencja gminy w sposób przyszłego zagospodarowania danego terenu poprzez uchwalenie studium jest prawnie dopuszczalna, lecz obarczona koniecznością spełnienia przesłanek, wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z treści tej normy konstytucyjnej wynika, że ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w tym przepisie celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, mające w realiach omawianej problematyki charakter przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważniają one organy gminy m. in. do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z treści skargi oraz pisma spółki z dnia 22 lutego 2023 r., precyzującego zarzuty, wynika, że naruszenia swojego interesu prawnego upatruje, w zmianie w Studium przeznaczenia działki nr [...] oraz przekonaniu, że uniemożliwi to w przyszłości uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w ramach planowanej budowy instalacji do przetwarzania odpadów. Natomiast w odniesieniu do działek nr [...] i [...], to zdaniem skarżącej jej interes został naruszony w ten sam sposób, gdyż nieruchomości te tworzą z działką nr [...] funkcjonalną całość.

Ocena, czy zaskarżona uchwała o zmianie Studium, narusza zasadę proporcjonalności, wymagała zbadania, czy wprowadzone zmiany dotychczasowych zapisów wpływają negatywnie na wykonywanie prawa własności działek należących do skarżącej spółki. Brak takich zmian, prowadziłby bowiem do uznania, że nie została naruszona zasada proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, w odniesieniu do działek nr [...] i [...] nie wprowadzała zmian, wobec czego nie doszło do ingerencji w prawo własności skarżącej spółki. Zarówno w pierwotnym Studium, jak i po zmianach dokonanych zaskarżoną uchwałą, nieruchomości te znajdują się na terenie obszaru zorganizowanej działalności gospodarczej, nie zmieniono ich dotychczasowego, funkcjonalnego przeznaczenia. Zatem w odniesieniu do tych nieruchomości, nie pogorszyła się sytuacja skarżącej w zakresie możliwości realizowania uprawnień wynikających z prawa własności.

Nie potwierdziło się również naruszenie poprzez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego w odniesieniu do działki nr [...]. Ze zgromadzonych w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dokonując zmiany Studium organ gminy zrezygnował z zaplanowanego uprzednio całego obszaru przeznaczonego na RIPOK, a więc nie tylko z przeznaczonej na ten cel działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej spółki, lecz również z działek nr [...] i [...], przypisując tym nieruchomościom faktyczny sposób użytkowania, jako terenów rolnych bądź leśnych. Powyższe czyni bezpodstawnym twierdzenie skargi, że uchwała była wymierzona wyłącznie w działalność skarżącej spółki. Brak było podstaw do stwierdzenia, że organy gminy działały wobec skarżącej w sposób dyskryminujący, skoro w poprzednim Studium przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. pod RIPOK przeznaczonych było osiem działek o powierzchni łącznej 3,815 ha, natomiast działka skarżącej nr [...] ma powierzchnię ok. 0,4 ha

Z pisma precyzującego zarzuty skarżącej wynika, że działka nr [...] służy jej do składowania kontenerów, pojemników, maszyn i materiałów wykorzystywanych do funkcjonowania jej zakładu, a nadto na tej działce planowana jest budowa instalacji do przetwarzania odpadów.

Sąd uznał, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przeznaczenia działki nr [...], choć potencjalnie wpływająca na możliwość dalszego rozwoju działalności gospodarczej, nie miała miejsca z przekroczeniem prawa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Tym samym, nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę jego prawa własności.

Wskazywane przez skarżącą spółkę naruszenie jej interesu prawnego, dotyczące działki nr [...], spowodowane miało być przez zmianę jej przeznaczenia na teren rolny, co jednak nie narusza istoty prawa własności. Zmiana przeznaczenia tej działki, położonej w obszarze dawnego RIPOK, wbrew planom inwestycyjnym i woli skarżącej spółki, nie stanowiła naruszenia zasady proporcjonalności, której dochowanie warunkuje legalność wykonywania władztwa planistycznego przez gminę. Podkreślenia wymaga, że przeznaczenie danej nieruchomości w akcie planistycznym wbrew woli właściciela, nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że organ gminy naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca spółka nie została pozbawiona możliwości wykonywania prawa własnosci, uwzględniając również fakt, że cały czas działka nr [...] w ewidencji gruntów, była i jest zakwalifikowana jako grunt rolny RVI. Na działce skarżącej nr [...] nie prowadzono dotychczas działalności gospodarczej w zakresie odpadów, a jej gospodarcze wykorzystanie na ten cel było dopiero zamiarem.

Twierdzenie o zdeterminowaniu działalności gospodarczej na działkach nr [...] i [...] (dla których zaskarżone Studium pozostawiło dotychczasowe przeznaczenie pod działalność gospodarczą), przez zmienione przeznaczenie działki nr [...], jest ewidentnie sprzeczne ze stanem faktycznym. Spółka prowadzi bowiem działalność gospodarczą na działkach nr [...] i [...], a z jej własnych wyjaśnień wynikało, że działka nr [...] pełniła jedynie funkcje pomocnicze, wobec sąsiedniego terenu działalności gospodarczej.

Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji i stanowiska organu, w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] nie przewidziano na terenie Gminy [...], składowiska i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Zdaniem Sądu przekonująca jest argumentacja, iż był to jeden z czynników determinujących podjęcie zaskarżonej uchwały i rezygnację z przeznaczenia m. in. działki o nr [...] na teren RIPOK.

Wobec rezygnacji z obszaru przeznaczonego na RIPOK, słuszne było przeznaczenie byłych działek tworzących ten obszar (w tym działki skarżącej nr [...]) pod tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Uwzględniono, że działki sąsiednie, w stosunku do działek przeznaczonych pierwotnie na RIPOK, są terenami użytkowanymi rolniczo i terenami leśnymi.

Dokonując ważenia interesu ogólnego oraz jednostkowego spółki, organy gminy zobligowane były, w ramach władztwa planistycznego, skonfrontować liczne postulaty społeczności lokalnej z interesami gospodarczymi, skarżącej spółki. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana, choć w ocenie skarżącej krzywdząca, nie ogranicza dotychczasowej działalności spółki, realizowanej na działkach nr [...] i [...], znajdujących się niezmiennie na terenie zorganizowanej działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że prawo własności skarżącej spółki nie podlega silniejszej ochronie, niż prawo własności osób, do których należą inne nieruchomości położone na obszarze objętym ustaleniami studium, co wynika z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Zaskarżoną uchwałę poprzedzało przeprowadzenie prognozy oddziaływania na środowisko. Z wyjaśnień organu wynika, że za bezzasadne uznano przeprowadzenie analizy ekonomicznej, gdyż zmiana miała charakter porządkujący i dostosowujący do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Choć słusznie skarżąca wskazywała, że Prognoza oddziaływania na środowisko z marca 2018 r., poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, nie zawierała żadnych ocen w zakresie likwidacji terenu przeznaczonego pod Regionalną Instalację Przetwarzania Odpadów Komunalnych, to zdaniem Sądu, nie przesądzało o naruszeniu zasady sporządzania studium w sposób istotny, o którym mowa w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zauważyć bowiem należy, że kwestionowana zmiana Studium polegała na rezygnacji z przeznaczenia wskazanego terenu pod RIPOK. Oczywistym jest, że braku realizacji tego typu inwestycji, nie wpłynie negatywnie na stan środowiska w gminie.

Uwzględniając wszystkie przedstawione okoliczności, Sąd uznał, że Rada Gminy [...], podejmując uchwałę z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności skarżącej spółki w zakresie działek, stanowiących jej własność.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia było oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.