Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3181/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182b §  2 art. 184 art.149 §  1 pkt 3 art. 149 §  1a art. 149 §  2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 32/23 w sprawie ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. z wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny oddala skargę kasacyjną;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Kr 32/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie przez Komendanta Powiatowego Policji

w P. postępowania z wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny:

I. stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w P. do załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności;

IV. przyznał od Komendanta Powiatowego Policji w P. na rzecz skarżącego D. Z. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł;

V. zasądził od Komendanta Powiatowego Policji w P. na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji, w pierwszej kolejności ocenił, iż rozpoznania skargi nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania decyzją nr 21/2023 o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny, która została wydana dnia 27 marca 2023 r., a więc po wniesieniu skargi.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania administracyjnego przed organem. Sąd przytoczył także treść skargi z dnia 8 lutego 2023 r. oraz treść odpowiedzi na skargę, z której wynika, iż w ocenie organu Policji, wniosek z dnia 4 stycznia 2021 r. procedowany był w sposób prawidłowy. Zdaniem organu, przeprowadzenie licznych czynności analitycznych wymagało znacznego nakładu i czasu pracy, a przesłuchanie wielu świadków oraz skarżącego wymagało dłuższego czasu, zwłaszcza, że związane było z potrzebami dokonania ustaleń co do dogodności terminów dla wszystkich uczestników czynności. Organ podniósł, że policjanci i pracownicy Komendy, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz wojną na Ukrainie skierowali znaczne siły i środki do ratowania zdrowia i życia obywateli polskich i cudzoziemców, a także zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na terenie Polski. Dlatego też - zdaniem Komendanta - w tych okolicznościach nie można bezrefleksyjnie i skutecznie twierdzić, że zaistniała zwłoka organu, była ona świadoma i celowa oraz, że postępowanie jest wadliwie zorganizowane i prowadzone, a czas trwania postępowania przekracza wszelkie rozsądne granice.

Sąd I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Tak też stanowi definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą, stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2023 r., poz., 775, w skrócie "k.p.a.").

Powołując się na art. 12 k.p.a., art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że Komendant Powiatowy Policji w Proszkowicach dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2021 r. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny wynikające z przygotowania i rozliczenia służby za dany okres oraz nadgodzin wynikających z nieudzielonej przerwy w służbie. Pismem z 29 stycznia 2021 r., zakwalifikowanym następnie jako decyzja, odmówiono skarżącemu wypłaty ekwiwalentu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 29 kwietnia 2021 r. Z kolei wyrokiem z 10 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 874/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie nadgodzin wynikających z przygotowania i rozliczenia służby, w pozostałym zakresie oddalając skargę.

Sąd I instancji podkreślił, że po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 5 kwietnia 2022 r. akta postępowania zostały przekazane przez organ odwoławczy Komendantowi Powiatowemu Policji w P. Pierwszą czynnością organu po otrzymaniu akt administracyjnych było wydanie postanowienia z dnia 29 kwietnia 2022 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 4 czerwca 2022 r. ze względu na konieczność dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz przesłuchania świadków. Jednakże dopiero pismem z dnia 20 maja 2022 r., a więc około 3 tygodnie od wydania ww. postanowienia, organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Prewencji w KPP w P. z zapytaniem czy nie dysponuje dokumentami, które mogą mieć znaczenie dla sprawy i pomogą w ustaleniu stanu faktycznego.

W odpowiedzi z 1 czerwca 2022 r. organ uzyskał informację, że Wydział Prewencji KKP w P. nie posiada dodatkowej dokumentacji w zakresie ustalenia rzeczywistego czasu związanego z przygotowaniem i zdaniem służby przez skarżącego. W piśmie z 2 czerwca 2022 r. organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w P. o dostarczenie kopii dokumentów, w których był odnotowany czas pracy skarżącego. Wnioskowane dokumenty organ otrzymał 14 czerwca 2022 r.

Następnie, postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. organ przedłużył ponownie termin załatwienia sprawy do 4 lipca 2022 r. ze względu na wystąpienie do Wydziału Prewencji o przesłanie kopii dokumentacji, która mogłaby posłużyć jako dowód w sprawie.

Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do 4 sierpnia 2022 r. Sąd I instancji zaznaczył, że dopiero 26 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. poinformowano wymienione w notatce urzędowej osoby o wyznaczonym terminie przesłuchania, tj. 2 sierpnia 2022 r.

Sąd Wojewódzki wskazał, z akt sprawy nie wynika, aby podejmowano próby ustalenia wcześniejszego terminu przesłuchań. Czynności te zostały podjęte dopiero prawie miesiąc po wydaniu ww. postanowienia. Ponadto, pomiędzy postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 4 września 2022 r. a postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 4 października 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero 20 września 2022 r. oraz 23 września 2022 r. poinformowano świadków o terminie przesłuchań wyznaczonych na 28 września 2022 r. i 4 października 2022 r.

Sąd podkreślił, że do momentu złożenia skargi w sprawie zostało wydanych 9 postanowień o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd I instancji uznał, że Komendant dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy. Przerwy w podejmowanych czynnościach wskazują na to, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia przedmiotowej sprawy, która nie należała do skomplikowanych. Na przewlekłość postępowania wskazuje również sposób działania organu po wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Mając świadomość przyczyny dla której sprawa nie mogła być załatwiona w wyznaczonym uprzednio terminie, organ winien był niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do jej załatwienia, celem uniknięcia zarzutu opieszałości.

W ocenie Sądu I instancji, od zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 stycznia 2022 r. organ wiedział o istotnych, kluczowych okolicznościach dla sprawy, które powinien ustalić, a które wskazał Sąd na str. 9 uzasadnienia ww. wyroku. Dlatego też, po otrzymaniu akt 5 kwietnia 2022 r. Komendant Powiatowy powinien niezwłocznie, po wydaniu postanowienia z 29 kwietnia 2022 r., podjąć się analizy akt administracyjnych i ustalenia, gdzie znajdują się kluczowe dodatkowe dokumenty i ich ściągnięcia, a nie zwlekać około 3 tygodni ze zwróceniem się w tym zakresie z zapytaniem do Naczelnika Wydziału Prewencji i to tej samej jednostki Policji. Organ powinien tak zorganizować pracę, aby być w posiadaniu tych dokumentów w wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy i na tyle wcześniej, by móc wydać rozstrzygnięcie. Powinien zatem ponaglać o niezwłoczną odpowiedź w tej kwestii, a nie zwracać się o dostarczenie dokumentów dopiero 2 czerwca 2022 r., które otrzymał 14 czerwca 2022 r.

Zdaniem Sądu I instancji, organ wydając postanowienie z 30 czerwca 2022 r. powinien ustalić jakich świadków i w jakich terminach zamierza przesłuchać celem ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Wskazanie, iż sprawa nie może być załatwiona, bo organ "musi przeanalizować zgromadzoną dokumentację i przesłuchać świadków" należało, w ocenie Sądu, uznać za niewystarczający i nieprzekonujący powód zwłoki, mający usprawiedliwiać wyznaczenie kolejnego terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji trudno uznać, że postępowanie organu charakteryzowało się skoncentrowaniem działań w celu ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy za pomocą dostępnych i przewidzianych prawem środków dowodowych, skoro pomiędzy postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 4 września 2022 r., a postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. o wyznaczeniu terminów załatwienia sprawy do 4 października 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z notatki urzędowej z 20 września 2022 r., wynika, że organ doskonale wiedział jakich świadków powinien przesłuchać. Powinien więc skonsolidować swoje działania z przeprowadzenia dowodów osobowych ze świadków w najbliższym z możliwych terminów dokonania czynności dowodowych, uprzednio uzgadniając to z pełnomocnikiem skarżącego, a nie dopuszczać do konieczności wyznaczenia kolejnego nowego terminu zakończenia sprawy. Pożądane było więc rozważenie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przesłuchania w ramach niej wszystkich świadków z udziałem pełnomocnika.

Sąd I instancji zaznaczył, że zawiadomienie strony w trybie art. 36 k.p.a. nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości. Oceniając podane przez organ powody zwłoki i sposób działania organu, trudno uznać je za uzasadnione.

Sąd I instancji stwierdził również, że pandemia COVID-19 tylko częściowo mogła uniemożliwić organowi Policji działania. Ponadto, organ nie wskazał w jakich konkretnie sytuacjach miała ona wpływ na opieszałość w załatwieniu niniejszej sprawy. Odnosząc się do argumentacji organu, że w związku z inwazją Federacji Rosyjskiej na teren Ukrainy i wybuchem wojny, Komenda Powiatowa Policji w P. była w stanie podwyższonej gotowości, realizując dodatkowe czynności służbowe, Sąd podkreślił, że organ nie wskazał jaka liczba funkcjonariuszy, w jakim okresie i z jakich wydziałów została oddelegowana do realizacji dodatkowych czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając charakter zaistniałej przewlekłości, uznał, że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak racjonalnego uzasadnienia podejmowania czynności procesowych opieszale.

Skoro przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w P. istniała w dacie złożenia skargi, ale ustała przed wydaniem wyroku, Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu Policji do dokonania czynności i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).

W zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji uzasadnił, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę. W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący skoro zdecydował się na wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, negatywnie odczuł taki sposób prowadzenia postępowania przez organ Policji, a odczucia te są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, jak w tym przypadku. Przyznana suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który Sąd przyznał, aby organ respektował ciążące na nim obowiązki wynikające z przepisów prawa i aby indywidualna sprawa skarżącego i każdego innego podmiotu żądającego władczego działania Komendanta Policji nie była lekceważona w aspekcie konieczności załatwienia jej w rozsądnym terminie i bez zbędnej zwłoki.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Komendant Powiatowy Policji w P., reprezentowany przez radcę prawnego, w której działając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżył w części wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. w zakresie punktów I, II, IV i V. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", poprzez stwierdzenie, że w sprawie dotyczącej załatwienia wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż czynności bez uzasadnionych przyczyn były podejmowane w nieusprawiedliwionych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją, podczas gdy w postępowaniu zgodnie z obowiązkami ustawowymi podejmowano wszelkie czynności dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co wymagało dłuższego czasu procedowania i organ nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy, przy czym o każdym wydłużeniu okresu trwania postępowania oraz jego przyczynach strona była informowana;

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 12 i 77 § 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i ustalenia tego nie zmieniają jako nieuzasadnione wskazane przez organ powody zwłoki w postaci pandemii COVID-19 oraz wybuchu wojny na Ukrainie w następstwie inwazji Federacji Rosyjskiej, gdyż organ nie wykazał w jakich konkretnie sytuacjach miało to wpływ na załatwienie sprawy i jaka liczba funkcjonariuszy, w jakim okresie została oddelegowana do realizowania dodatkowych czynności, podczas gdy przytoczone powody jako zmienne i nieprzewidywalne miały realny wpływ na funkcjonowanie organu, w tym na toczące się postępowanie w zakresie jego okresu trwania i nie wymagają one udowodnienia, ponieważ zaangażowanie wszystkich jednostek Policji, w tym wszelkich sił i środków Komendy w działania nakierowane na chronienie zdrowia i życia ludzkiego oraz zapewnienie porządku i bezpieczeństwa na terenie Polski są faktami powszechnie znanymi;

3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12, 35 § 1 i 3, 75 § 1, 77 § 1-2 i 4 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż opieszałość organu miała charakter rażący z uwagi na brak racjonalnego uzasadnienia podejmowania czynności procesowych opieszale, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu wykonano liczne i rozległe czynności dowodowe w okresie pełnego zaangażowania organu w działania związane z zagrożeniem wirusem SARS-CoV-2 oraz wojną na Ukrainie, co stanowi racjonalne uzasadnienie dla przedłużania czasu trwania postępowania, w którym nie lekceważono wniosków strony i nie wyrażano w jakikolwiek sposób braku woli do załatwienia sprawy, zapewniając przy tym pełny udział strony w postępowaniu;

4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł z uwagi na jego negatywne odczucia w związku z prowadzoną sprawą oraz potrzebą zastosowania wobec organu środka o charakterze dyscyplinująco - represyjnego, podczas gdy przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest fakultatywne, jej wysokość powinna zostać uzasadniona, w sprawie nie zaistniały szczególnie drastyczne okoliczności przemawiąjące za zastosowaniem tego środka kompensacyjnego w ogóle, jego wysokość do okoliczności sprawy jest wygórowana, zwłaszcza że organ w okresie pandemii koronawirusa SARS-CoV-2 oraz wojny na Ukrainie poprzez ustawowe czynności, które są określone w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zapewniał skarżącemu bezpieczeństwo dla jego zdrowia i życia oraz mienia.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w punktach I, II, IV, V i oddalenie w tym zakresie skargi. Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., organ zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że w postępowaniu realizował ciążące na nim obowiązki wynikające z art. 7, 75 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie istniała potrzeba przesłuchania od razu jako świadków wszystkich osób. Organ poszukiwał potwierdzenia dla faktów zgłaszanych przez stronę u osób, które potencjalnie posiadałyby "najlepszą" wiedzę w tym zakresie, a przy niepotwierdzeniu pożądanych okoliczności, przesłuchiwał dalsze osoby. Ponadto, w trakcie trwania postępowania, wykonywano wszelkie inne, normalne czynności służbowe, jak i te, które wynikły z nieprzewidzianych, nagłych wydarzeń związanych z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, kilkunastomilionową migracją obywateli Ukrainy do Polski, jak też zabezpieczaniem rotacyjnym granicy z Białorusią, a także dbaniem o realizację obostrzeń, wymogów związanych obowiązującymi stanami epidemii oraz zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Organ podkreślił, że powyższe fakty nie wymagały udowodnienia, gdyż są faktami powszechnie znanymi i stanowią racjonale uzasadnienie dla przedłużania czasu trwania postępowania.

W odniesieniu do ostatniego z zarzutów kasacyjnych organ stwierdził, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia dlaczego przyznał skarżącemu sumę pieniężną w określnej wysokości, którą uznać należy za wygórowaną w stosunku do okoliczności sprawy.

W dniu 9 października 2023 r. doręczono odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi skarżącego. W dniu 20 października w 2023 r. wpłynęła odpowiedź na skargę kasacyjną, w której pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Dnia 6 listopada 2023 r., w oparciu o regułę z art. 66 § 1 p.p.s.a., zwrócono pełnomocnikowi skarżącego odpowiedź na skargę kasacyjną.

Pełnomocnik ponownie złożył odpowiedź na skargę kasacyjną 17 listopada 2023 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Mając na uwadze art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty kasacyjne organu zostały zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i jak wynika z ich treści, w pierwszej kolejności miały na celu zakwestionowanie stwierdzonej przez Sąd I instancji przewlekłości postępowania w zakresie wniosku skarżącego (pkt 1 skargi kasacyjnej). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podejmował on wszystkie konieczne czynności w sprawie, zgodnie z obowiązującymi go regułami postępowania (art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 k.p.a.), dążąc do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.).

W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przypomnieć należy, że przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu, takich jak prowadzenie przez organ postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności pozornych, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, opieszałość w czynnościach. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy sprawa jest załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. Przy czym ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne, następuje na podstawie analizy podjętych czynności, jak i stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1551/20 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd II instancji zgadza się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że z taką właśnie sytuacją, jak opisano powyżej, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Rację ma Sąd I instancji, że czynności Komendanta Powiatowego Policji w sprawie były podejmowane bez uzasadnionych powodów w znacznych odstępach czasu i nie charakteryzowały się niezbędną do szybkiego załatwienia sprawy koncentracją, w rozumieniu art. 12 k.p.a. Wniosek ten Sąd I instancji wywiódł z prawidłowej i szczegółowej analizy całokształtu okoliczności sprawy nie zaś, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, z podsumowania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Odnotować należy, że organ od dnia 5 kwietnia 2022 r. był już w posiadaniu akt administracyjnych sprawy, zwróconych mu z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 10 stycznia 2022 r. wskazującym kluczowe, wymagające wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jednakże pierwszą czynność w postępowaniu organ podjął dopiero 29 kwietnia 2022 r. wydając postanowienie w trybie art. 36 k.p.a.

o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 4 czerwca 2022 r. ze względu na konieczność ponownej analizy materiału dowodowego i przesłuchanie świadków. Przy czym kolejną czynność w sprawie, w celu pozyskania materiału dowodowego, organ podjął po trzech tygodniach od ww. postanowienia (20 maja 2022 r.), kierując dopiero zapytanie o dokumenty do innej jednostki Komendy i ponownie przedłużył postępowanie postanowieniem z 2 czerwca 2022 r. (do 4 lipca 2022 r.).

Jak wynika z akt, wnioskowane dokumenty organ otrzymał 14 czerwca 2022 r., co nie skutkowało jednak niezwłocznym działaniem organu w celu skoncentrowania czynności procesowych, bo dopiero po dwóch tygodniach organ wydał kolejne postanowienie o przedłużeniu terminu do 4 sierpnia 2022 r. - ponownie ze względu na konieczność przenalizowania akt i przesłuchania świadków (vide: postanowienie z 30 czerwca 2022 r.). Tak więc dla czynności powtórnej analizy akt administracyjnych organ w istocie zakreślił sobie termin czterech miesięcy.

Zdaniem NSA, słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że w przypadku kompletowania dokumentacji niezbędnej do ustalenia wymiaru czasu służby skarżącego (nadgodzin) organ powinien był podjąć czynności niezwłocznie po wydaniu postanowienia z 29 kwietnia 2022 r. i do wyznaczonego nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do 4 czerwca 2022 r. winien był już podjąć się analizy akt administracyjnych.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ zobowiązany był tak zorganizować pracę, aby być w posiadaniu niezbędnych dokumentów w wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy i na tyle wcześniej, by móc wydać rozstrzygnięcie.

Analogiczna sytuacja opieszałości w podejmowaniu czynności w postępowaniu dowodowym miała miejsce przy przeprowadzaniu dowodów z przesłuchań świadków. Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. organ przedłużył termin sprawy do 4 sierpnia 2022 r., przy czym pierwszą czynność przesłuchania świadków podjął tuż przed upływem przedłużonego terminu, w dniu 26 lipca 2022 r.

Kolejne odroczenia terminów zakończenia sprawy, dokonane postanowieniami z 3 sierpnia 2022 r., 31 sierpnia 2022 r., 3 października 2022 r. i z 31 października 2022r., w którym przedłużono termin aż do 4 grudnia 2022 r. argumentowane były koniecznością zawiadomienia i przesłuchania kolejnych świadków w sprawie, przy czym w okresie od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2022 r. organ nie podejmował żadnych czynności.

Trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że pożądaną procesowo sytuacją byłoby wcześniejsze ustalenie listy świadków wymagających przesłuchania, ewentualnie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu skonsolidowania działań w zakresie przeprowadzenia dowodów osobowych.

Mając na uwadze chronologię zdarzeń w postępowaniu, przedstawiony sposób działania organu oraz fakt jego zakończenia decyzją w dniu 27 marca 2023 r. trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że sprawa skarżącego prowadzona była przewlekle, dłużej niż to było konieczne do jej końcowego rozstrzygnięcia.

Nie ulega wątpliwości, że wskazane na wstępie kodeksowe terminy zakończenia sprawy administracyjnej zostały w tym postępowaniu znacząco przekroczone, czego organ nie kwestionuje. Przy czym Sąd I instancji prawidłowo skonstatował, iż organ podejmował działania ze znacznymi opóźnieniami i jednocześnie bez rzeczywistych i uzasadnionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty zgłoszone w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Sąd kasacyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru zarzucanej przewlekłości postępowania. Celowym jest wyjaśnienie, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2440/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji miał podstawy przyjąć, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przewlekłość organu miała charakter rażący z uwagi na brak racjonalnego uzasadnienia podejmowania czynności procesowych w sposób opieszały, w znacznych, nieusprawiedliwionych odstępach czasu.

Analizując przebieg postępowania, nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż od zarzutu rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości uwalnia go fakt licznych i rozległych czynności dowodowych, które - jak już wskazano - były podejmowane z nieuzasadnionymi przerwami, z naruszeniem zasady wynikającej z art. 12 k.p.a. Stąd też za nieskuteczny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydarzenia związane z agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, migracją obywateli Ukrainy do Polski, jak też zabezpieczaniem rotacyjnym granicy z Białorusią, a także stanami epidemii oraz zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, są faktami powszechnie znanymi, o których mowa w art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 77 § 4 p.p.s.a. i które miały realny wpływ na procedowanie w sprawie i stanowią racjonalne powody przedłużania terminu załatwienia sprawy, a w konsekwencji także powinny mieć wpływ na ocenę charakteru przewlekłości.

Wyjaśnić należy, że fakty notoryjne to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi. Za powszechnie znane uważa się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne i zwyczajne zachodzące w określonym czasie i miejscu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile do takich okoliczności należą bez wątpienia wymienione stany pandemii, agresji wojennej, czy znacznej migracji związanej z wydarzeniami politycznymi o tyle stan dezorganizacji i utrudnienia w pracy Komendy Powiatowej Policji w P. z tym związane z pewnością już do nich nie należą.

Nie można uwzględnić zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji winien był samodzielnie ocenić jaki wpływ na funkcjonowanie organu i przebieg tego konkretnie postępowania miały wskazane zdarzenia skoro organ nie sprecyzował tych okoliczności w kontekście ich wpływu na możliwości terminowego podejmowania czynności procesowych w danej sprawie.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 12 k.p.a. i art. 77 § 4 k.p.a. okazały się nieskuteczne.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut skarżącego kasacyjnie zamieszczony w pkt 4 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że suma pieniężnej, podobnie jak i grzywna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Pełnią one funkcję prewencyjną, co prowadzi do wniosku, że ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 862/20). Przyjmuje się, że przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. I OSK 1905/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadna byłą konstatacja Sądu I instancji, że stwierdzony stan przewlekłego prowadzenia postępowania w jego kwalifikowanej formie - determinowany opisanymi powyżej okolicznościami - uzasadniał przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, której wysokość mieści się w istocie w dolnym wymiarze sumy wyznaczonej dyspozycją w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Skoro skarga kasacyjna organu nie miała usprawiedliwionych podstaw należało ją oddalić, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął o kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego w postępowaniu kasacyjnym z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.