Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3625/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1859/19 w sprawie ze skargi R.W., I. O. i T. D. na decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 2/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych solidarnie na rzecz R. W., I. O. i T. D. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1859/19 w punkcie 1 uchylił decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej także jako: organ) z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 2/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz R. W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz I. O. i T. D. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 13 maja 2019 r. R. W., I. O., T. D. (dalej także jako: skarżący), J. S., Z. Ż. oraz A. B. zwrócili się do Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie wyników audytów i kontroli przeprowadzonych w Polskim Instytucie Sztuki Filmowej w okresie ostatnich 18 miesięcy, a w szczególności audytu prawnego oraz finansowego. Wnioskodawcy zaznaczyli, że jako członkowie organu Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, wielokrotnie występowali już do organu o udostępnienie tych dokumentów, jednak wszystkie ich wnioski pozostawały bez odpowiedzi. Dlatego postanowili wystąpić o ich udostępnienie jako "zwykli obywatele", kierując się poczuciem odpowiedzialności i jednocześnie z uwagi na zaniepokojenie związane z brakiem transparentności działalności Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 2/2019 Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 5 i art. 58 Kodeksu cywilnego odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy są członkami kolegialnego organu Instytutu, jakim jest Rada Instytutu utworzona na podstawie art. 12 ustawy o kinematografii. Organ wyjaśnił, że zadania Rady Instytutu zostały określone w art. 17 ustawy o kinematografii oraz statucie Instytutu i zgodnie z art. 17 ustawy o kinematografii do ustawowych zadań Rady należy w szczególności: wytyczanie kierunków działania Instytutu; opiniowanie rocznego planu działalności oraz projektu rocznego planu finansowego Instytutu; opiniowanie rocznego sprawozdania z działalności oraz rocznego sprawozdania finansowego Instytutu; opiniowanie zmian statutu. Ponadto, jak wskazał organ, Rada może przedstawiać ministrowi, innym organom administracji publicznej i Dyrektorowi stanowiska, opinie lub wnioski we wszystkich sprawach dotyczących Instytutu i kinematografii. Uszczegółowienie uprawnień Rady nastąpiło w statucie i tak, zgodnie ze statutem do zadań Rady należy: wytyczanie kierunków działania Instytutu, w szczególności poprzez zatwierdzanie ogłaszanych przez Dyrektora programów operacyjnych, a także inwestycji własnych Instytutu powyżej 5 mln zł; opiniowanie rocznego planu działalności oraz rocznego planu finansowego Instytutu, w terminach umożliwiających przedłożenie tych planów ministrowi do zatwierdzenia; zatwierdzanie propozycji Dyrektora w przedmiocie przesunięcia środków pomiędzy programami w planie finansowym powyżej 20% zaplanowanych kwot; opiniowanie rocznego sprawozdania z działalności oraz rocznego sprawozdania finansowego Instytutu, w tym formułowanie zaleceń i postulatów na rok następny; opiniowanie propozycji zmian w statucie; przedstawianie ministrowi, innym organom administracji publicznej oraz Dyrektorowi stanowisk, opinii i wniosków we wszystkich sprawach dotyczących Instytutu i kinematografii. Organ podkreślił, że ww. uprawnienia Rady wymieniono enumeratywnie i żadnych innych uprawnień Rada nie posiada.

W związku z tym organ uznał, że żądanie przez członków Rady przedkładania im innych dokumentów niż te, które służą im do wykonywania funkcji członków Rady Instytutu, w tym w szczególności protokołów z audytów i kontroli, jest nieuprawnione i w żaden sposób nie służy realizacji zadań i uprawnień Rady. Organ podniósł, że członkowie Rady występując wcześniej o udostępnienie omawianych dokumentów, w piśmie z dnia 13 maja 2019 r., w którym żądali przekazania im wyników audytów i kontroli przeprowadzonych w Instytucie, sami wskazywali, że wnioskują o udostępnienie tych dokumentów w celu realizacji zadań wynikających z pełnienia przez nich funkcji członków Rady Instytutu, a z drugiej strony składając wniosek z dnia 11 czerwca 2019 r. podnoszą, że występują jako obywatele niezwiązani z Instytutem. W ocenie organu takie działanie wnioskodawców w sposób oczywisty świadczy o tym, że z jednej strony występują oni w roli osób niezwiązanych z Instytutem, którym służy prawo dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony działają jako członkowie Rady Instytutu, uzasadniając swoje żądanie tym, że dokumenty będące przedmiotem wniosku są im niezbędne do oceny transparentności działalności Instytutu, choć ani ustawa o kinematografii, ani też wydany na jej podstawie statut nie przyznają Radzie Instytutu uprawnień do dokonywania oceny działalności Instytutu.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że takie działania członków Rady Instytutu stanowi jednoznacznie obejście przepisów ustawy o kinematografii i statutu Instytutu i świadczy o usiłowaniu otrzymania dostępu do dokumentów, do których wnioskodawcy nie mają prawa dostępu na podstawie tych przepisów i które to dokumenty w żaden sposób nie są niezbędne do prawidłowego pełnienia funkcji członka Rady Instytutu. W ocenie organu takie działanie należy, na podstawie art. 5 Kodeksu cywilnego, zakwalifikować jako ewidentne nadużycie prawa, co z kolei zgodnie z art. 58 Kodeksu cywilnego skutkuje nieważnością czynności prawnej polegającej na wystąpieniu przez członków Rady o udostępnienie im dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 Kodeksu cywilnego nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego, a wnioskodawcy żądając w niniejszej sprawie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia dokumentów, do których nie mają prawa dostępu na podstawie ustawy o kinematografii i statutu Instytutu, czynią z prawa dostępu do informacji publicznej użytek sprzeczny z przeznaczeniem tego prawa i z zasadami współżycia społecznego. Organ podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu służącego do wykonywania funkcji członka Rady Instytutu.

W omawianej sytuacji członkowie Rady Instytutu wnioskując o udostępnienie im informacji jako informacji publicznej ewidentnie dokonali czynności prawnej mającej na celu obejście ustawy o kinematografii. Jak wskazano wyżej, zakres uprawnień Rady Instytutu jako kolegialnego organu Instytutu enumeratywnie wymienia ustawa o kinematografii i jest to katalog zamknięty. Członkowie Rady Instytutu nie uzyskali od Dyrektora Instytutu żądanych informacji, ponieważ w świetle ustawy o kinematografii nie mają prawa ich żądać, a Dyrektor nie ma obowiązku ich udostępniać. Wobec powyższego, w celu obejścia ustawy o kinematografii członkowie Rady Instytutu podjęli próbę wykorzystania ustawy o dostępie do informacji publicznej, aby tą droga uzyskać informacje, do których nie mają prawa dostępu na podstawie ustawy o kinematografii.

Niezależnie od powyższego organ dodał, że wyniki kontroli i audytów nie mogą zostać udostępnione podmiotom trzecim również z tego powodu, że stosuje się do nich przepisy o tajemnicy prawnie chronionej. Mając na względzie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, organ stwierdził, że nie posiada prawnych możliwości udostępnienia żądanych przez wnioskodawców danych.

Ponadto, organ uznał, że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione także ze względu na treść ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w dokumentach, których udostępnienia żądają wnioskodawcy, zawarte są prawnie chronione dane osobowe takie jak: imię, nazwisko, PESEL osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych i których dane Instytut ma bezwzględny obowiązek chronić. Co więcej, jak wskazał organ, w dokumentach tych zawarte są informacje dotyczące danych technicznych serwerów, sposobu ich zabezpieczeń, sposobu zabezpieczeń sieci informatycznej Instytutu, danych przetwarzanych przez Instytut itd. Dlatego zdaniem organu udostępnienie dokumentów spowodowałoby naruszenie przepisów ustawy dotyczących zabezpieczenia i przetwarzania danych osobowych.

W związku z powyższym organ wskazał, że jedną z podstaw upoważniających go do odmowy udzielenia informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorstwa i wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny dotyczyć takiej materii, że ich ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację owego przedsiębiorcy. Cechą pozwalającą uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy lub przedsiębiorstwa, jest cecha sprowadzającą się do tego, że dana informacja musi posiadać wartość gospodarczą oraz cechę formalną, polegająca na podjęciu przez przedsiębiorcę działań niezbędnych w celu zachowania informacji w poufności. Natomiast art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jednoznacznie stanowi o możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Reasumując, organ uznał, że przywołana przez niego argumentacja wskazuje na to, że żądane przez wnioskodawców informacje nie mogą być udostępnione, ponieważ złożony w sprawie wniosek dotknięty jest nieważnością na podstawie art. 5 i art. 58 Kodeksu cywilnego, a ponadto udostępnienie wnioskowanych dokumentów stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. R. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 2/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, która po wpływie do Sądu została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/WA 1859/19. I. O. oraz T. D. wnieśli do Sądu I instancji skargę o tożsamej treści w piśmie z dnia 26 lipca 2019 r., która z kolei została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1871/19. Skarżący w złożonych skargach wnieśli o uwzględnienie ich skarg w całości przez organ i uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku, zaś w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku wnieśli o przekazanie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z kolei w przypadku przekazania skarg do Sądu, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących koszów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucili organowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o kinematografii, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera katalog numerus clausus kompetencji Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, podczas gdy wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter jedynie przykładowy, wskazując ogólne cele i kierunki działania organu, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 2 ustawy o kinematografii, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis art. 17 ust 1 ustawy o kinematografii musi być interpretowany łącznie z tą jednostką redakcyjną celem ustalenia kompetencji Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o kinematografii, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozyskiwanie przez członków Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej informacji wynikających z audytów i kontroli prawno-finansowych nie służy wykonywaniu ich ustawowych i statutowych kompetencji, podczas gdy posiadanie tych informacji jest niezbędne do ich wykonywania w świetle powołanej regulacji prawnej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 2 ustawy o kinematografii poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pozyskiwanie przez członków Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej informacji wynikających z audytów i kontroli prawno-finansowych nie służy wykonywaniu ich ustawowych i statutowych kompetencji, podczas gdy posiadanie tych informacji jest niezbędne do ich wykonywania w świetle powołanej regulacji prawnej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

5) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o kinematografii, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawanie członkiem organu Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej wyłącza możliwość uzyskiwania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 2 ustawy o kinematografii, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego zastosowanie i art. 551 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie polegające na powołaniu się przez organ na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy zgodnie z ustawą o kinematografii Polski Instytut Sztuki Filmowej nie może prowadzić działalności gospodarczej, a co za tym idzie także i przedsiębiorstwa w rozumieniu Kodeksu cywilnego, a zatem nie może posiadać informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

7) naruszenie prawa materialnego, a to art. 58 Kodeksu cywilnego, poprzez jego zastosowanie i art. 1 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 1 wyłącza dopuszczalność stosowania przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, a nadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 58 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność prawną w rozumieniu art. 58 Kodeksu cywilnego, podczas gdy czynności prawnej nie stanowi, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

8) naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez jego zastosowanie i art. 1 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy art. 1 Kodeksu cywilnego wyłącza dopuszczalność stosowania art. 5 Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, a nadto naruszenie prawa materialnego, w to art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie przez członków organu państwowej osoby prawnej działań mających na celu ustalenie transparentności i prawidłowości jej funkcjonowania stanowi naruszenia zasad współżycia społecznego, a co za tym idzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa podmiotowego, podczas gdy wniosek taki jest jak najbardziej zasadny i celowy w świetle zasady kształtowania zaufania obywateli do państwa, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniach skarg skarżący podnieśli na wstępie, że błędne jest odwoływanie się przez organ do przepisów regulujących kompetencje Rady Instytutu, podczas gdy przedmiotem sprawy jest udzielenie informacji publicznej, a skarżący powołali się w uzasadnieniu wniosku na pełnione przez nich funkcje z uwagi na uczciwość i dając tym samym wyraz przyświecającym im właściwym (w świetle ogólnie przyjętych zasad) celom. Z kolei wnioskowanie organu w tym zakresie w ocenie skarżących narusza reguły wykładni, a w szczególności reguły wnioskowania a fortiori, a konkretnie a maiori ad minus (z większego o mniejszym), skoro bowiem racjonalny ustawodawca w ustawie przewidział, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, to tym bardziej przysługuje ono członkowi Rady Instytutu. Ponadto, skarżący podkreślili, że to co nie jest zabronione, jest dozwolone. Skarżący podkreślili, że posłużenie się przez ustawodawcę słowem "każdy" oznacza, że brak jest tutaj jakiegokolwiek wyłączenia. Nie zawierają tego wyłączenia także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy ustawy o kinematografii.

Z kolei odnosząc się do powoływanej przez organ tajemnicy przedsiębiorstwa jako podstawy odmowy udostępnienia informacji w niniejszej sprawie, skarżący wskazali, że budzi to co najmniej zdziwienie z uwagi na to, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o kinematografii Instytut nie może wykonywać działalności gospodarczej. Skarżący podnieśli wiec, że skoro Instytut nie może wykonywać działalności gospodarczej, a elementem konstrukcyjnym definicji przedsiębiorstwa jest jej prowadzenie, to pozostaje klarownym, iż Instytut nie prowadzi przedsiębiorstwa i prowadzić go nie może, a z uwagi na to, że Instytut nie prowadzi przedsiębiorstwa to oczywistym jest, że nie może powoływać się na jego tajemnicę jako podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji.

Nawiązując zaś do zarzucanego skarżącym nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, podniesiono że to nie działanie skarżących, lecz organu zawiera pozór legalności i działania zgodnie z ustawą, podczas gdy ta działalność jest w sposób oczywisty sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem przepisów, ale także ich istotą i celem.

W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

W związku z wniesieniem skargi na omawianą decyzję przez R. W., ale i T. D. i I. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 marca 2020 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawy zainicjowane skargami skarżących do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i zdecydował, że sprawa będzie dalej prowadzona pod sygnaturą II SA/Wa 1859/19.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1859/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 uchylił decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia 25 czerwca 2019 r., nr 2/2019 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz R. W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz I. O. oraz T. D. solidarnie kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, osoba domagająca się dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu takiej informacji i nie musi również przytaczać celu, dla realizacji którego żąda udzielenia informacji publicznej. Jednak WSA w Warszawie zauważył, że pomimo tego, że wnioskodawca nie ma obowiązku wskazania celu dla realizacji którego żąda udzielenia informacji, to nierzadko zdarza się, że wnioskodawcy taki cel określają. Sąd I instancji stwierdził, że może to mieć istotne znaczenie dla oceny prawa do informacji publicznej o tyle, o ile z twierdzeń wnioskującego wynikać będzie, że udzielenie informacji nie będzie służyć szeroko rozumianej społecznej kontroli władzy publicznej, lecz wyłącznie partykularnym i czysto prywatnym interesom samego wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje społeczna kontrola władzy publicznej, w związku z czym ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, a więc jeżeli dana informacja żądana jest nie w celach związanych z najszerzej nawet rozumianą społeczną kontrolą władzy publicznej, to uznać należy, że żądanie takie nie dotyczy w istocie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej, gdyż ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa, lecz przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego w ocenie Sądu I instancji pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak zauważył WSA w Warszawie podobnie zresztą nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być nadużywane i wykorzystywane w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać więc interes obiektywny a nie subiektywny, a ponadto należy pamiętać, że prawo dostępu do informacji publicznej, unormowane w art. 61 Konstytucji RP, jest prawem politycznym, które ma istotne znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej, a nie tylko formalnej, partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy, gdyż daje obywatelom narzędzie prawne do kontroli wybranych władz i wyrabianiu sobie opinii o ich działalności. Sąd I instancji wskazał, że u podstaw tego prawa leży zatem jawność, ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych charakteryzowało się rzetelnością i uczciwością. Dlatego służy ono zagwarantowaniu obywatelom realnej kontroli władz publicznych (P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015-2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 7-8, s. 10-11).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że celem żądania zawartego we wniosku skarżących było zapewnienie jawności działalności publicznej Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, który jako państwowa osoba prawna realizuje cele społeczne i podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest ustalenie czy skarżący, jako członkowie Rady Instytutu, w świetle powołanych przepisów i wykładni nie nadużywają prawa do informacji publicznej w celu realizacji partykularnych interesów. Organ wskazuje bowiem, że skarżący żądają na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia dokumentów, do których nie mają prawa dostępu na podstawie ustawy o kinematografii i statutu Instytutu, co w ocenie organu prowadzi do wniosku, że skarżący czynią z prawa dostępu do informacji publicznej użytek sprzeczny z jego przeznaczeniem, a także z zasadami współżycia społecznego oraz dokonują czynności prawnej mającej na celu obejście ustawy o kinematografii.

WSA w Warszawie odnosząc się do powyższego stanowiska organu uznał, że nie znajduje ono żadnego oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, gdyż choć prawdą jest, że skarżący (jak też pozostali wnioskodawcy) są członkami Rady Instytutu, niemniej jednak nie pozbawia to ich przymiotu obywateli, a jako tacy w świetle Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mają prawo korzystania z uprawnień z tego wynikających. Sąd I instancji wskazał przy tym, że argumentacja Instytutu nawiązująca do regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym jest całkowicie błędna, gdyż ocena tego czy nie dochodzi do nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej odbywa się w takich sprawach na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem celu tej ustawy i zamierzeń ustawodawcy, który wprowadził taką regulację prawną. Sąd I instancji podkreślił, że skoro "każdy" obywatel ma prawo do uzyskania spornej informacji publicznej, to bezpodstawna jest teza jakoby członkowie Rady Instytutu z tego prawa skorzystać nie mogli, a to że dane zawarte we wnioskowanych w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentach nie wchodzą w zakres uprawnień i kompetencji Rady, to nie oznacza automatycznie, że wyklucza się członków Rady z wiedzy, jaką może uzyskać "każdy" w zakresie realizacji zadań i celów społecznych przez Instytut.

Oceniając z kolei wniosek skarżących, który dotyczył udostępnienia informacji publicznej w zakresie wyników audytów i kontroli, przeprowadzonych w okresie ostatnich 18 miesięcy, a w szczególności audytu prawnego i finansowego, Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie żądanie skarżących stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej. WSA w Warszawie dodał, że Polski Instytut Sztuki Filmowej, będąc państwową osobą prawną, realizuje cele o charakterze społecznym, mające m.in. za zadanie promocje kultury i polskiej twórczości filmowej, a zatem wyniki audytów i kontroli, w tym audyt prawny i finansowy, winny być poddawane kontroli społecznej, poprzez umożliwienie uzyskania tych informacji w drodze zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe wiąże się z zakresem realizacji celów społecznych działalności Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej. Przy czym WSA w Warszawie zgodził się z organem, że udzielenie informacji publicznej nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak odnosząc się do stwierdzenia organu, że wyniki kontroli i audytów nie mogą zostać udostępnione podmiotom trzecim m.in. z tego powodu, iż stosuje się do nich przepisy o tajemnicy prawnie chronionej (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz że wnioskowane dokumenty nie mogą zostać udostępnione ze względu na treść ustawy o ochronie danych osobowych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), gdyż w dokumentach tych zawarte są dane osobowe prawnie chronione takie jak imię, nazwisko, PESEL osób fizycznych, które nie pełnią funkcji publicznych i których dane Instytut ma bezwzględny obowiązek chronić, a także informacje dotyczące danych technicznych serwerów, sposobu ich zabezpieczeń, sposobu zabezpieczeń sieci informatycznej Instytutu, danych przetwarzanych przez Instytut itp., Sąd I instancji podkreślił przede wszystkim, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy miałaby decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. WSA w Warszawie wskazał, że opowiedzenie się za takim stanowiskiem czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę.

W związku z powyższym Sąd I instancji wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. WSA w Warszawie wskazał także, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji), a możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że brak spełnienia choćby jednej z przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jak wskazał Sąd I instancji, tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Biorąc powyższe pod uwagę i przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z jej uzasadnienia nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji. Przede wszystkim Sąd I instancji zauważył brak niezbędnych działań podjętych przez organ (w dacie sprzed złożenia wniosku) w celu zachowania w poufności wnioskowanych informacji, a okoliczności wskazujące zdaniem organu na potrzebę zachowania w poufności żądanych danych podane są ogólnikowo i mało precyzyjnie. Co więcej, nawiązują do potrzeby ochrony danych osobowych (imię, nazwisko, PESEL) oraz danych technologicznych, a Sąd I instancji nie znalazł uzasadnienia dla ochrony danych technologicznych, które w swej istocie nie występują w dokumentach typu audyty dotyczące działalności takich instytucji jak Polski Instytut Sztuki Filmowej, zaś jeśli występują dane osobowe prawnie chronione, to nic nie stoi na przeszkodzie ich anonimizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie;

2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedokonanie w uzasadnieniu przekonującego wyjaśnienia rozstrzygnięcia;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez powoływanie się przy wyrokowaniu na ich dyspozycję, bez należytego wyjaśnienia, dlaczego Sąd tak uważa;

4) naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez powoływanie się na nie przy wyrokowaniu oraz poprzez uznanie, że skarżący decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej byli uprawnieni do otrzymania żądanej informacji, a także poprzez uznanie, że ograniczenia wymienione w ustawie nie mają do ich żądania zastosowania;

5) naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że dla jego zastosowania wymagane jest szczególne działanie przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na wstępie, że zgadza się z okolicznościami faktycznymi sprawy przywoływanymi przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Jednak za błędne uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym nie budzi wątpliwości, że celem żądania zawartego we wniosku skarżących było zapewnienie jawności działalności publicznej Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej i wskazał, że w jego ocenie podstawowym motywem działania skarżących było uzyskanie przez nich, jako członków Rady Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, informacji których nie mogli uzyskać występując w ramach Rady, a dopuszczenie przez sądy administracyjne do sytuacji, w której można uzyskać każdą oczekiwaną informację jak nie jednym sposobem, to innym, może powodować naruszenie art. 2 Konstytucji RP, bowiem w takiej sytuacji Rzeczpospolita nie będzie w istocie państwem prawnym.

Organ skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji jakoby do uznania tajemnicy przedsiębiorcy konieczne było uprzednie chronienie określonych wiadomości i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1944/19, wskazał m.in. że informacja staje się "tajemnicą" kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich.

Odnosząc się z kolei do ochrony danych osobowych i stwierdzenia przez WSA w Warszawie, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to żądanego przez stronę rezultatu w postaci konkretnej informacji publicznej, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z tą tezą każdy z podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej mógłby ingerować w treść oczekiwanej przez wnioskodawcę informacji, a uprawnienie takie nie wynika ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek jej udostępnienia w takim kształcie w jakim oczekuje tego wnioskodawca. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, organ uznał, że nie ma zatem upoważnienia do "wymazywania" danych w uznanym przez siebie zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący uznali sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty za bezzasadne, oświadczyli że nie żądają przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy oraz wnieśli o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna została sporządzona nieprofesjonalnie i niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, na której podstawie strona skarżąca kasacyjnie opiera swoje zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega z tego powodu odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

W ramach rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej na tle ich treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej (naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zarzut trzeci (naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) i czwarty (naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p) jako zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a ostatni zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233) jako zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie w ramach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wykazał takich następstw, a zatem nie mogły one odnieść skutku.

Bezskuteczność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wynika także z ich błędnej konstrukcji. W ramach pierwszego zarzutu organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Przede wszystkim art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, zawiera normę, która określa kompetencje sądu w fazie orzekania i w związku z tym przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest bowiem zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). Niezależnie jednak od powyższego, wskazać należy przede wszystkim, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie stosował art. 151 p.p.s.a., a zatem w szczególności z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a należy przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżących zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu należało uchylić. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Dlatego omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jak wyżej wskazano, zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez "powoływanie się przy wyrokowaniu na ich dyspozycję, bez należytego wyjaśnienia, dlaczego tak Sąd uważa" oraz naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez "powoływanie się na nie przy wyrokowaniu oraz poprzez uznanie, że skarżący decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej byli uprawnieni do otrzymania żądanej informacji, a także poprzez uznanie, że ograniczenia wymienione w ustawie nie mają do ich żądania zastosowania" Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował jako zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Konstrukcja powyższych zarzutów pozwala na ich łączne rozpoznanie.

Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Omawiane zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego i również w ich treści nie zakwestionowano prawidłowości wykładni wskazanych w nich przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiane zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogłyby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (przy czym zarzutu błędnej wykładni tych przepisów nie podniesiono w skardze kasacyjnej), że nie było podstaw do ograniczania możliwości uzyskiwania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej skarżących jako członków Rady Instytutu, a także że organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji, to skarga kasacyjna mogłaby odnieść skutek, gdyby podważono w niej oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego okazały się zatem zarzutami nieskutecznymi.

W ramach ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że "dla jego zastosowania wymagane jest szczególne działanie przedsiębiorcy". Jak już wyżej wskazano, zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie jego uzasadnienia zrekonstruował jako zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przywołanych w jego ramach przepisów.

W odniesieniu do tak zrekonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Wykładnia prawa sprowadzająca się do odkodowania treści norm prawnych zawartych w przepisach prawa nie obejmuje ani oceny stanu faktycznego sprawy ani procesów subsumcji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni nie wykazał, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przywołanych w zarzucie przepisów. Ponadto, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził powyższego, przypisywanego mu w ramach omawianego zarzutu stanowiska, jakoby dla zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane było szczególne działanie przedsiębiorcy. Sąd I instancji, powołując się zresztą na brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stwierdził, że należy podjąć niezbędne, a nie szczególne, działania w celu zachowania danej informacji w poufności oraz że nie wystarczy tu wyrażenie woli zachowania jej w poufności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zatem przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również tych, które są objęte treścią omawianego zarzutu. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut okazał się nieskuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.