Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1111/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1198/19 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 października 2019 r. nr AP-2.7840.213-2.2019.PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., II SA/Sz 1198/19, w wyniku rozpoznania skargi A.A., uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 października 2019 r., nr AP-2.7840.213-2.2019.PZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta [...] po rozpatrzeniu złożonego 14 marca 2019 r. przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę decyzją z 31 lipca 2019 r., nr 179/2019, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] (wieża kratowa [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t.), na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].

W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez A.A. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 15 października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, stwierdzając, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest udzielenie wnioskowanego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do projektu inwestor dołączył ostateczną decyzję Burmistrza [...] z 16 sierpnia 2017 r. nr 5.DCP.2017 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którą przedstawiony projekt budowlany pozostaje zgodny. Organ odwoławczy stwierdził, że załączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny, opracowany przez uprawnionych projektantów i posiada wymagane uzgodnienia. Zgodnie z projektem planowane przedsięwzięcie polega na instalacji 4 anten sektorowych oraz 2 anten radioliniowych na wieży typu [...] o wysokości całkowitej 61,95 m. Anteny sektorowe zostaną zainstalowane na wysokości 56,7 m n.p.t. na azymutach 320°, 50°, 175° i 245° (po jednej antenie na każdym azymucie). Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że do projektu budowlanego dołączono analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2. Z obliczeń i rysunków wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż ww. wartość nie będą występowały na wysokościach dostępnych dla ludności. Ponadto inwestor w przedłożonej analizie wykazał, że nie dochodzi do wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od anten projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], jak i pochodzących od anten dwóch innych operatorów oddalonych o ok. 810 m. Do projektu budowlanego dołączono również kwalifikację przedsięwzięcia potwierdzającą, że moc EIRP dla poszczególnych anten mieści się w przedziale od 1000 do 2000 W. Organ ustalił, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), dalej: r.p.m.z.o.ś., w odległości do 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowana anteny nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W poddanym analizie przypadku, jak wyjaśnił organ, nie jest wymagane rozważnie ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, gdyż na każdym z azymutów umieszczona jest tylko jedna antena. Wojewoda Zachodniopomorski zauważył równocześnie, że zgodnie z art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej: p.o.ś., inwestor po zrealizowaniu inwestycji jest zobowiązany do sprawdzenia dotrzymania standardów jakości środowiska w otoczeniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne poprzez wykonanie rzeczywistych pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Dopiero, gdy pomiary potwierdzą, że obowiązujące normy nie są przekroczone, stacja bazowa będzie mogła być użytkowana.

A.A. złożył skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 października 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił jej naruszenie: 1) art. 79 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 7 Konstytucji w powiązaniu z art. 6 k.p.a. i przepisami r.p.m.z.o.ś. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem nie wiadomo, który konkretny przepis ww. rozporządzenia organ stosował, a tylko w takim wypadku możliwa jest jego kontrola; 2) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia jest bardzo utrudnione, a organ nie wyjaśnił, dlaczego nie analizował mocy maksymalnych anten, maksymalnych pochyleń anten oraz maksymalnej potencjalnej zabudowy w zakresie, w jakim to prawo przysługuje inwestorowi; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewykazanie, że moce EIRP wszystkich anten, w tym radioliniowych, określonych w projekcie budowanym są tożsame z tymi wskazanymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący zwrócił również uwagę na niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, jak i brak wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów, podkreślając, że dokumentacja inwestycji jest niekompletna i wymaga uzupełnienia o dodatkowe dokumenty, mapy, dane i wyliczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

[...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., które Sąd I instancji postanowieniem z 16 września 2020 r. dopuścił do udziału w postępowaniu, w piśmie procesowym z 9 września 2020 r., wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlane prawidłowo nie zweryfikowały zamierzenia zgłoszonego przez inwestora pod kątem jego zgodności z prawem. Zdaniem Stowarzyszenia, inwestor był zobowiązany określić faktyczne zamierzenie, a nie iluzoryczne.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewoda Zachodniopomorski uchybił regułom postępowania administracyjnego, ponieważ w żaden sposób nie ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji do treści wniesionego przez skarżącego odwołania. Nie rozważył i nie odniósł się merytorycznie do stawianych przez stronę zarzutów dotyczących istotnych zagadnień z zakresu parametrów i ustaleń planowanej inwestycji, sprowadzających się w istocie do podstawowej kwestii w tego rodzaju sprawie, a mianowicie wyczerpującej analizy charakteru planowanej inwestycji i zakresu jej oddziaływania w kontekście jej wpływu na środowisko, w tym bezpieczeństwo i zdrowie ludzi. Bez wątpienia strona powinna uzyskać odpowiedź na swoje wątpliwości, zwłaszcza, że w tej sprawie nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a zdaniem strony kwalifikacja przedsięwzięcia pod tym kątem została przeprowadzona wadliwie. Organ odwoławczy, pomimo mocno zaakcentowanego zarzutu, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dla zagadnień podnoszonych przez skarżącego, w ogóle nie odniósł się do jego wątpliwości i zarzutów z nimi związanych, między innymi postawionych w przedmiocie, czy ustalono faktyczne moce EIRP anten na każdym sektorze, czy przyjęte w projekcie budowlanym moce i tilty anten są maksymalne (zdaniem strony nie ustalono maksymalnych tilitów anten na podstawie danych katalogowych), lub też, czy istnieje możliwość zmiany pochylenia poszczególnych anten, a tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania, jakie są ponadto moce rzeczywiste i katalogowe anten. Zdaniem Sądu, pozostawione zostały również bez analizy i głębszego wyjaśnienia zarzuty w kwestii sumarycznej mocy wszystkich anten i możliwości skumulowanego oddziaływania anten także w kontekście ewentualnej zmiany kierunku wiązki ich promieniowania. Poza rozważaniami i oceną organu pozostały również wnioski strony o uzupełnienie dokumentacji inwestora, która według skarżącego stanowi podstawę do przeprowadzenia pełnej i prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji w kontekście uznania kontrolowanego przedsięwzięcia za mogące zawsze znacząco lub mogące potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika, że w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest dokonanie oceny złożonej przez inwestora dokumentacji, w tym projektu budowlanego, kwalifikacji przedsięwzięcia i analizy środowiskowej w celu sprawdzenia, czy wobec inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Skoro wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie było poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to oznacza, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności tej sprawy. Tym samym organ na podstawie kompletnej dokumentacji, w tym dokumentu kwalifikacji przedsięwzięcia i analizy środowiskowej, powinien samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, przedstawione dane producenta i obliczenia. Zdaniem Sądu, organ II instancji w kontrolowanej sprawie oparł się bezkrytycznie na dokumentacji inwestora, nie dokonując jej wnikliwej oceny. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy samodzielnie zbadał i ocenił w oparciu o karty katalogowe anten dane techniczne urządzeń pochodzących od inwestora, czy maksymalny kąt nachylenia anteny 6º to rzeczywiście maksimum wartości pochylenia danej anteny, nie skonfrontował też z danymi z dokumentów, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania i nie wyjaśnił rzeczowo, dlaczego ewentualnie nie jest to możliwe. Nadto organ nie przeanalizował, w oparciu o dane co do kątów nachyleń i kierunków wiązki promieniowania anten, ich lokalizacji, ujętych też graficznie w aneksie do analizy środowiskowej, czy rzeczywiście nie zachodzi zagrożenie wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od anteny projektowanej i od anten sąsiednich operatorów telefonii komórkowej.

[...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 107 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 36, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4, a także art. 32 p.b. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I Instancji, że zarówno Wojewoda Zachodniopomorski, jak i Starosta [...] nie ocenili sprawy w sposób prawidłowy i wydane zostały decyzje, które nie wyjaśniają sprawy w sposób kompletny;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z przytoczonymi powyżej przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji organu, mimo niezaistnienia przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

[...] Stowarzyszenie [...] w piśmie procesowym z 25 stycznia 2024 r. zawarło krytyczną ocenę sposobu, w jaki Naczelny Sąd Administracyjny poddaje kontroli instancyjnej orzeczenia sądów I instancji wydane w sprawach dotyczących realizacji inwestycji związanych z budową stacji bazowych telefonii komórkowej. Stowarzyszenie do pisma dołączyło kopię raportu z badań poziomu natężenia pola elektrycznego w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wykonanych w 2022 r. po jej uruchomieniu.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionej podstawie. Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Następstwem dopuszczenia się błędnej wykładni ww. przepisów było nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że Wojewoda Zachodniopomorski, dokonując wadliwej analizy danych i parametrów przedsięwzięcia na podstawie dokumentacji złożonej przez inwestora, nie doprowadził w wystarczający sposób do poddania merytorycznemu rozważeniu projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z wymaganiami środowiskowymi, a przez to nie zachodziły warunki do utrzymania w mocy w toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem złożonym przez skarżącego decyzji Starosty [...] z 31 lipca 2019 r. Pochodną tej oceny jest uznanie, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania pozostały nierozstrzygnięte wątpliwości i zarzuty związane z kwalifikacją środowiskową zgłoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzącej do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi spornego pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), dalej: u.o.o.ś., należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo urządzenia oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia umożliwiały prawidłowe zbadanie tego, czy przedsięwzięcie zaprojektowane na działce nr ew. [...], obręb [...] zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, a przy tym nie ma podstaw, by uznać, iż organ odwoławczy miałby uchylić się od samodzielnej oceny wskazanego zagadnienia i nie zawrzeć koniecznych w tym zakresie wyjaśnień w treści decyzji spełniającej wymagania określone w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie art. 107 k.p.a., którego treść ujęta w § 1-3 została zasadnie przypomniana w skardze kasacyjnej. W oparciu o przedstawiony przez stronę dokument kwalifikacji przedsięwzięcia przyjąć należy, że dla projektowanej instalacji dla czterech anten sektorowych A1, B1, C1 i D1 (A704517R0) skierowanych odpowiednio na azymuty 320°, 50°, 175° i 245° wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) zawiera się w przedziale 1000-2000 W, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś., który powinien w sprawie zostać wzięty pod uwagę, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona jest od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania zaprojektowanych anten. Z przedstawionych rzutów (przekrojów) rozkładu osi głównych wiązek promieniowania wynika, że opisany warunek (niewystępowanie miejsc dostępnych dla ludności) został spełniony dla każdej z anten sektorowych wobec stwierdzenia, iż przy maksymalnym ich pochyleniu (tilt 6°) w podanych odległościach od środka elektrycznego, oś główna wiązek znajduje się w przestrzeni ponad terenami, które nie są przeznaczona pod zabudowę. Stwierdzenie przez organ, że na wysokości 46,1-50,7 m powyżej terenu nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w znaczeniu, jakie temu warunkowi nadaje art. 124 ust. 2 p.o.ś., nie uchybia powyższemu przepisowi. Również pola elektromagnetyczne o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi, co odnosi się m.in. do terenu działki nr ew. [...]. Charakter niesporny miało w sprawie ustalenie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z 1 lipca 2019 r. znak WST-K.43.59.2019.JC.2 na podstawie art. 97 ust. 5 u.o.o.ś. stwierdził brak podstaw do nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Zasadnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej [...]. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, ONSAiWSA 2023/1/1, odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. Wskazany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna dotycząca kwalifikacji prawnej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, albowiem Sąd stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie wnioskowane na działce nr ew. [...], obręb [...] oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie wzajemnego oddziaływania pól elektromagnetycznych pochodzących od anten projektowanych i anten sąsiednich należących do innych operatorów telefonii komórkowej. Powyższe, mając na uwadze sentencję uchwały sygn. akt III OPS 1/22 i argumenty wyrażone w jej uzasadnieniu, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela, czyni postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty kasacyjne usprawiedliwionymi, co w konsekwencji musi prowadzić do uznania, że zaskarżony wyrok pozostaje wadliwy w stopniu nakazującym jego uchylenie. Dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu, nie miała znaczenia analiza kart katalogowych planowanych do zainstalowania anten pod kątem ich maksymalnych pochyleń i możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania. Ustalenie na ich podstawie maksymalnego kąta pochylenia anteny czy maksymalnej mocy zainstalowanego urządzenia nie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej inwestycji takie maksymalne wartości będą miały zastosowanie. Organ, rozpoznając wniosek o pozwolenie na budowę, jest związany parametrami planowanej inwestycji określonymi we wniosku i załączonej do niego dokumentacji. Techniczna możliwość pracy anteny w maksymalnym zakresie i przy maksymalnej mocy nie oznacza zatem, że organ powinien brać takie parametry pod uwagę. Jakkolwiek nie można oczekiwać, by inwestor miał obowiązek odwoływać się w postępowaniu do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować, tym niemniej zastrzec równocześnie jednak należy, że gdyby okazało się, iż inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, sytuację taką należałoby rozpatrywać w kategorii dopuszczenia się odstępstwa od udzielonego pozwolenia.

Dla tej oceny nie ma znaczenia stanowisko [...] Stowarzyszenia [...] zawarte w piśmie procesowym z 25 stycznia 2024 r., do którego został dołączony załącznik stanowiący raport z badań poziomu natężenia pola elektrycznego w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wykonanych w 2022 r. po jej uruchomieniu. Z punktu widzenia przedmiotu kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania, w którym ocenie podlegał sposób rozpatrzenia wniosku inwestora z 14 marca 2019 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej były upoważnione, jak to zostało już zauważone, do poddania swojej analizie rozwiązań, które zostały określone w przedstawionym projekcie budowlanym. Sąd wypowiadając się odnośnie do legalności kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia nie mógł sytuacji prawnej inwestora rozważać w oparciu o sposób, w jaki roboty budowlane zostały przez niego zrealizowane, czy doszło podczas nich do określonych nieprawidłowości, a także, co najistotniejsze mając na uwadze zgłaszane przez Stowarzyszenie zastrzeżenia, czy użytkowany obiekt budowlany jest zgodny z zatwierdzonym projektem pod kątem przyjętych w nim parametrów emisyjnych urządzeń, ponieważ ta płaszczyzna ustaleń wobec wprowadzonego przez ustawodawcę rozdziału zadań określonych przepisami prawa budowlanego (art. 84a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.), a przede wszystkim z uwagi na charakter i granice rozpatrywanej sprawy, może podlegać badaniu jedynie przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Z tego punktu widzenia bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, zgodnie z którą aktualna równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten zainstalowanych na poszczególnych azymutach spornej stacji bazowej ma nie wynosić 1982 W, ale kilkakrotnie więcej.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 15 października 2019 r. W oparciu o poczynione uwagi skonstatować należało, że brak było w sprawie podstaw do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwala dostrzec w działaniu orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia przyjęcie za Wojewodą, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.