Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 278/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 18 ust 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Tarnowie na uchwałę nr LXXXIII/790/2023 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 30 marca 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa stwierdza nieważność § 1 pkt 1) oraz § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Tarnowie podjęła w dniu 30 marca 2023 r. uchwałę Nr LXXXIII/790/2023 zmieniającą uchwalę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa.

Prokurator Okręgowy w Tarnowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie, zaskarżając ją w części, a to w zakresie obejmującym § 1 pkt 1 oraz § 2 wzmiankowanej uchwały.

Uchwale tej zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa, a to art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 49, dalej: u.s.g.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuprawnym przyjęciu, że Rada Miejska w Tarnowie posiada kompetencję do każdorazowego wyrażania zgody na zbywanie nieruchomości należących do Gminy Miasta Tarnowa, pomimo uprzedniego powzięcia przez Radę Miejska w Tarnowie uchwały Nr XIX/254/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie określania zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2017 r., poz. 5054 z późn. zm.), podczas gdy prawidłowym jest przyjęcie, iż w przypadku podjęcia przez organ stanowiący gminy (miasta) uchwały określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy (miasta), Rada Miejska w Tarnowie wypełniła ustawową kompetencję, wskutek czego utraciła możliwość do każdorazowego następczego wyrażania w drodze uchwały stanowiska co do zbycia konkretnej indywidualnie określonej realności,

II. naruszenie zasad prawidłowej legislacji, a to art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej § 6 w zw. § 143 "Zasad techniki prawodawczej'’ stanowiących Załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez wadliwą konstrukcję treści § 2 zaskarżonej uchwały, bowiem w jego treści jest mowa "o wnioskach, o których mowa § 16 punkt 3" uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XIX/254/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa, zaś w redakcji § 16 uchwały z 2008 r. zawarty jest jedynie ustęp 3, czego skutkiem jest odwołanie się do nieistniejącego przepisu.

W związku z powyższym skarżący Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 1 oraz § 2 uchwały.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że w złożonej skardze Prokurator Okręgowy w zakresie zarzutu I skargi podnosi, iż podjęta uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. ponieważ uchwalona konieczność uzyskania zgody rady gminy na zbycie nieruchomości, zdaniem Prokuratora, może funkcjonować wyłącznie w gminach, w których zasad gospodarowania nieruchomościami nie uchwalono. Zdaniem Prokuratora nałożenie obowiązku każdorazowego uzyskiwania zgody Rady Miejskiej w Tarnowie na zbycie konkretnie indywidualnie oznaczonej nieruchomości jest niezgodne z ww. przepisami, wykraczając poza ustawowe upoważnienie, co stanowi naruszenie prawa.

Z powyższym zarzutem, zdaniem organu, zgodzić się nie można. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie postanowień art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 40 i 572, dalej u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego i zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas I nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad zarządu mieniem gminy.

Powyższy przepis wprost określa, że ustalenie zasad sprzedaży nieruchomości stanowiących mienie gminy należy jedynie do rady gminy, a nie do organu wykonawczego (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Rzeczywiście ani powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak pogląd, iż pojęcie to należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, z nabywcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 139/08, LEX nr 463368, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 586/08, LEX nr 519134).

Nie ulega przy tym wątpliwości, zdaniem organu, że rada może określać zasady zagospodarowania mieniem, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to w odniesieniu do faktycznych, a nie potencjalnych nabywców nieruchomości, na co wskazał w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2304/12 Naczelny Sąd Administracyjny: Rada gminy określając zasady gospodarowania mieniem posiada zatem uprawnienie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego. Natomiast warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), działający w granicach ustawowych kompetencji.

Najistotniejszy w niniejszej sprawie jest zatem podział kompetencji przeprowadzony w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Podział organów gminy na stanowiące i wykonawcze, znajdujący normatywne źródło w art. 169 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, został rozwinięty i uszczegółowiony w rozdziale 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wedle obecnie obowiązujących w tej kwestii przepisów, organem stanowiącym jest rada gminy (art. 15 ust. 1), organem wykonawczym zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1). Stosownie zaś do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, co wskazał w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 633/18: Właściwość wójta/burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym nie wyklucza dopuszczalności podjęcia przez radę gminy uchwały dotyczącej gospodarowania tym mieniem, jednak taka uchwała rady gminy musi zawierać ogólne, wiążące wójta/burmistrza, zasady gospodarowania tym mieniem. Ze względu na ukonstytuowany w u.s.g. podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym, rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego), jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie.

Zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Według orzecznictwa z tej regulacji "wynika, że kompetencje wójta wiążą się z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady dotyczą ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, m.in. poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do wyłącznej właściwości wójta, natomiast rada gminy, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do wójta, jest upoważniona do ustalania ogólnych zasad gospodarowania tym mieniem. Powyższe nie oznacza pozbawienia rady gminy wpływu na gospodarkę nieruchomościami w gminie. Rada gminy może bowiem oddziaływać na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta, stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym w takim zakresie, w jakim przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwości wójta" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 607/09). Ze względu na ukonstytuowany w ustawie o samorządzie gminnym podział kompetencji między organem stanowiącym i kontrolnym, a organem wykonawczym, rada gminy (jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do organu wykonawczego), jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem komunalnym, jeżeli przepisy ustaw nie zastrzegają wyłącznej właściwość wójta w tym zakresie. W związku z tym organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może ani przekazać swoich kompetencji innemu organowi, ani wykraczać poza ich zakres (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004r.).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała tego nie czyni, bowiem nie odbiera wójtowi/burmistrzowi kompetencji ustalenia konkretnej ceny sprzedaży, trybu (przetargowy, bezprzetargowy) w konkretnej umowie sprzedaży. Żadna ustawa nie zastrzega wyłącznej właściwości organu wykonawczego w przedmiocie, w jakim podjęta przez Radę Miejską w Tarnowie uchwała określa zasady gospodarowania mieniem komunalnym, co powoduje, iż określenie tych zasad leżało w kompetencji Rady.

Powyższe oznacza, iż Rada Miasta Tarnowa miała kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały, bowiem ustalała ona ogólne zasady zbywania nieruchomości, dla tych których wartość przekracza 1.000.000 zł - wymaga się zgody Rady Miejskiej w Tarnowie; dla tych poniżej tej wartości zgoda nie jest wymagana, a ponadto z uwagi na wagę dla Gminy nieruchomości położonych przy określonych ulicach wprowadzono zasadę uprzedniego poinformowania przez organ wykonawczy odpowiedniej jednostki Rady Miejskiej w Tarnowie. Rada gminy określając zasady gospodarowania mieniem posiada zatem uprawnienie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie.

By w ogóle mówić o niezgodności z prawem uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., konieczne co do zasady jest wykazanie, że rada gminy wydała uchwałę wyrażającą zgodę na dokonanie wspomnianych czynności przez organ wykonawczy w sytuacji, gdy zasady ich dokonywania zostały już uregulowane w uchwale gminy bądź czynność wskazana w tym przepisie nie przekracza zakresu zwykłego zarządu (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., II SA/Ke 388/22 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r., I OSK 103/22). W niniejszym przypadku żadna ze wskazanych sytuacji miejsca nie ma, zważając że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa - nie jest to uchwała wyrażająca zgodę (lub nie) na zbycie określonej nieruchomości.

Zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego uchwała stanowi realizację przysługującego Radzie Miejskiej z mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym uprawnień i w granicach jej kompetencji. Uchwała ta odnosi się tylko i wyłącznie do zakresu uprawnień nadanych mocą tego przepisu, tj. dotyczy tylko zasad gospodarowania mieniem gminy i tylko w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, jakim niewątpliwie jest zbywanie nieruchomości przez gminę, co wprost potwierdził w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 719/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: Każda sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, a tym samym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Oczywistym jest, iż z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. wynika, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy.

Natomiast samo gospodarowanie tym mieniem, m.in. wybór formy, trybu, określenie ceny sprzedaży, jest wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jednakże zaskarżona uchwała wbrew zarzutom skargi, w kompetencje organu wykonawczego w tym zakresie nie ingeruje. Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy i tak też miało to miejsce w niniejszym przypadku.

Skarżący w niniejszej sprawie w ogóle nie wykazał w tym zakresie sprzeczności z prawem skarżonej uchwały. Wymagałoby to wykazania, że czynności zbycia nieruchomości, wbrew stanowisku rady gminy, należą do czynności zwykłego zarządu mieniem gminy – co byłoby oczywiście błędne.

Odnosząc się do zarzutu pkt II wniesionej skargi, również i ten zarzut, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie. Dostrzeżone przez Prokuratora naruszenie prawa, w zakresie zastosowanych jednostek redakcyjnych § 2 zaskarżonej uchwały, nie ma charakteru istotnego, a tylko takie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, iż redakcja § 2 zaskarżonej uchwały nie może wprowadzić w błąd, gdyż użycie liczebnika "3" w analizowanym paragrafie pojawia się tylko raz, stąd nie sposób uznać, by były jakiekolwiek wątpliwości co do treści i brzmienia przepisu uchwały.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16: Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Z całą pewnością w zaistniałej sytuacji nie mamy do czynienia z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 2999/14 stwierdzono, iż: Błędne powołanie jednostki redakcyjnej, tj. "ustępu", w sytuacji, gdy w przepisie występują tylko "punkty", spełnia cechy oczywistości omyłki.

Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 94/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 lutego 2021 r., II SA/Go 796/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe okoliczności przemawiają, zdaniem organu, przeciwko uwzględnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, zwanej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W niniejszej sprawie w dniu 30 marca 2023 r. Rada Miejska w Tarnowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, podjęta uchwałę Nr LXXXIII/790/2023 zmieniającą uchwałę Nr XIX/254/2008 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 5045 oraz z 2018 poz. 6436 i 7313).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 13 kwietnia 2023 r., pod pozycją 2797.

Skargą wniesioną w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w Tarnowie zaskarżył w § 1 pkt 1 oraz § 2 ww. uchwały.

W zakresie zaskarżonym skargą uchwała ta w:

a) § 1 pkt 1 zmienia dotychczasowe brzmienie § 6 uchwały w ten sposób, iż otrzymuje on brzmienie: "§ 6. 1) W przypadku przeznaczenia do zbycia nieruchomości, której wartość przekracza 1.000.000 zł wymagana jest zgoda Rady Miejskiej w Tarnowie;

2) W przypadku przeznaczenia do zbycia budynków lub lokali mieszkalnych w budynkach położonych przy ulicach: Wałowej, Targowej, Bernardyńskiej i Szerokiej lub w obszarze ograniczonym tymi ulicami, Prezydent Miasta Tarnowa poinformuje o tym zamiarze Komisję Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie z miesięcznym wyprzedzeniem."

b) § 2 stanowi, że "W przypadku wniosków, o których mowa § 16 pkt 3 złożonych przed dniem 30 marca 2023 r. stosuje się przepisy dotychczas obowiązującej uchwały".

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ma bowiem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, to brak jest zatem przeszkód, aby - w razie stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g., Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały w całości lub w części.

Odnosząc się natomiast do legitymacji Prokuratora do wniesienia skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a. prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także wnieść skargę, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują mu prawa strony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. prokurator ma samodzielną legitymację skargową, a wedle art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bądź wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu, przy czym termin ten nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, jest aktem prawa miejscowego. Została podjęta przez Radę Miejską w Tarnowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W toku czynności wyjaśniających Prokurator Okręgowy w Tarnowie dokonał niekwestionowanych przez skarżony organ ustaleń, że Prezydent Miasta Tarnowa opracował projekt uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa. Projekt stanowił inicjatywę własną Prezydenta Miasta Tarnowa jako podmiotu, który posiada uprawnienia do wystąpienia z taką inicjatywą na podstawie § 30 pkt 1 Statutu Gminy Miasta Tarnowa, stanowiącego załącznik do uchwały Nr VII/72/2003 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Miasta Tarnowa (zwanego dalej Statutem).

W dniu 9 marca 2023 r. projekt ten został skierowany do Kancelarii Rady Miejskiej w Tarnowie. Pismem z dnia 20 marca 2023 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Tarnowie (dalej też: Przewodniczy RM, Przewodniczący Rady) zgłosił poprawki do tego projektu. Poprawka Nr 1 zakładała wprowadzenie dodatkowej zmiany w § 6 uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa, natomiast poprawka Nr 2 zakładała wprowadzenie dodatkowego paragrafu, który miał zastąpić treść dotychczasowego § 2 uchwały zmieniającej i zmienić numerację dotychczasowego § 2 i 3 tej uchwały.

Wprowadzenia poprawka Nr 1 treść § 6 projektu uchwały w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa miała brzmieć następująco:

"§ 6.1). W przypadku przeznaczenia do zbycia budynków lub lokali mieszkalnych w budynkach położonych przy ulicach: Wałowej, Targowej, Bernardyńskiej i Szerokiej lub w obszarze ograniczonym tymi ulicami, Prezydent Miasta Tarnowa poinformuje o tym zamiarze Komisję Rozwoju Miasta i Spraw Komunalnych Rady Miejskiej w Tarnowie z miesięcznym wyprzedzeniem. 2). W przypadku przeznaczenia do zbycia nieruchomości, której wartość przekracza wartość 1.000.000 zł. wymagana jest zgoda Rady Miejskiej."

Natomiast wprowadzona poprawka Nr 2 treść § 2 projektu chwały zmieniającej

uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa miała brzmieć następująco: "W przypadku wniosków dotyczących indywidualnej wyceny lokalu mieszkalnego złożonych przed dniem 30 marca 2023 stosuje się przepisy dotychczas obowiązującej uchwały". W piśmie z dnia 20 marca 2023 r. Przewodniczy RM w Tarnowie nie wskazał, jakie miałoby być uzasadnienie dla wprowadzenia poprawek. W dniu 27 marca 2023 r. Biuro Radców Prawnych przekazało poprawki Przewodniczącego Rady celem zaopiniowania. W dniu 28 marca 2023 r. projekt został zaopiniowany w sposób negatywny. Mimo negatywnej opinii co do poprawek Przewodniczącego Rady Miejskiej w Tarnowie.

W trakcie sesji Przewodniczący Rady przechodząc do tego punktu porządku obrad poinformował, że opinia Komisji Spraw Komunalnych Rady Miejskiej jest pozytywna z wnioskiem o przyjęcie poprawek. Następnie zaś poinformował, że wpłynęła autopoprawka do poprawek tzn. aby w § 6 zamienić kolejność proponowanych punktów, żeby nie było wątpliwości o jakie nieruchomości chodzi (czy chodzi o budynki, lokale) twierdząc że chodzi o wszystkie nieruchomości, których wartość przekracza 1.000.000 zł (i wtedy wymagana jest zgoda Rady Miejskiej w Tarnowie). Następnie Przewodniczący Rady oświadczył, że druga autopoprawka do poprawki pojawiła się na podstawie opinii prawnej i zaproponował aby w § 2 dodać zapis "W przypadku wniosków, o których mowa w § 16 punkt 3 złożonych przed dniem 30 marca 2023 stosuje się przepisy dotychczas obowiązującej uchwały". Jednocześnie Przewodniczący Rady, powołując się na opinię prawną, nie zaprezentował na sesji jej treści i nie wskazał jakie były wszystkie zastrzeżenia do jego poprawek.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że co do zarzutu pierwszego, rację ma skarżący Prokurator, że zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta w tym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie, jak również nie mogą dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009 r., II SA/Gd 191/08).

Należy także podzielić stanowisko, według którego po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy traci kompetencję do wyrażenia zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie, a mających za przedmiot nieruchomości gminne (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 9 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2965/01 oraz wyrok WSA Olsztynie z 6 listopada 2012 r., II SA/Ol 1092/12).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Z przepisu tego wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że instytucja "zgody rady gminy na zbywanie nieruchomości" może funkcjonować wyłącznie w gminach, w których nie uchwalono zasad gospodarowania nieruchomościami na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu, zbieżnie ze stanowiskiem skarżącego, w takim przypadku dotyczy to wówczas zbycia wszelkich nieruchomości, niezależnie od ich wartości oraz ma mieć z założenia tymczasowy charakter (do czasu określenia zasad, a zatem zasady powinny być określone, a jedynie tymczasowo - gdy jeszcze ich nie uchwalono - stosuje się indywidualne zgody).

W okolicznościach niniejszej sprawy, w Gminie Miasta Tarnowa zasady takie zostały określone uchwałą Nr XIX/254/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r., poz. 5045 z późn. zm.).

Rada Miejska w Tarnowie nie może zatem wkraczać w kompetencje przekazane organowi wykonawczemu, poprzez nałożenie obowiązku każdorazowego uzyskiwania zgody Rady Miejskiej w Tarnowie na przeznaczenie do zbycia konkretnie indywidualnie oznaczonej nieruchomości o określonej wartości.

Ponadto Sąd podziela stanowisko skarżącego, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W odniesieniu do nieruchomości kompetencje organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) potwierdza dodatkowo art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, ma rację skarżący, że organ stanowiący, jakim jest rada gmina (miasta), nie posiada uprawnień do ograniczania ustawowo określonych kompetencji organu wykonawczego, jakim jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Poczynione wyżej uwagi wskazują, że zakwestionowana część uchwały w sposób istotny i oczywisty narusza prawo, wykraczając poza ustawowe upoważnienie.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w punkcie drugim skargi Sąd wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r. (sygn. akt Kp 3/09), z którego wynika, że na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że wzmiankowany judykat odnosi się do tworzenia przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana w nim reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie tworzenia prawa miejscowego (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gd 62/19).

Sąd, podzielając stanowisko skarżącego, wyraża zapatrywanie, że każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy, a stanowienie przepisów niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w redakcji jej § 2 jest mowa o wnioskach, o których mowa § 16 punkt 3, zaś w redakcji § 16 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XIX/254/2008 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami Gminy Miasta Tarnowa zawarty jest jedynie ustęp 3, co skutkuje tym, iż w normie powszechnie obowiązującego prawa miejscowego odwołano się do nieistniejącego przepisu, co czyni go niekonkretnym, wątpliwym co do treści, niewykonalnym. Zakwestionowany przepis w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości dotknięty jest błędnym sformułowałem, który wymaga jego eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że kontrolowana uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w skardze, co uzasadniało wyeliminowanie jej w części z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 1 oraz § 2.

Podzielając argumentację skargi Sąd wskazuje, że za wadę uzasadnienia wyroku nie można uznać powtórzenia argumentacji skarżącego, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym (vide np. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2559/20; z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2913/18; opubl. CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania oraz zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uwzględnił skargę w całości, w pełni podzielając zawartą w jej uzasadnieniu argumentację skarżącego. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.