Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2440/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4, art. 7 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 8 ust. 1 i 4, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 49/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 3 listopada 2022 r., nr LXVII/1358/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 49/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "spółka", "inwestor", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Kielce (dalej: "Rada") z 3 listopada 2022 r., nr LXVII/1358/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dalej: "uchwała").

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 9 sierpnia 2022 r. spółka wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r., poz. 1538), dalej: "specustawa" lub "u.m.".

Rada, uchwałą z 3 listopada 2022 r. na podstawie art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 u.m., odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z dwóch segmentów połączonych w parterze garażem oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego złożonego z trzech segmentów połączonych w parterze garażami wraz z budową 60 miejsc postojowych w ramach parkingów naziemnych oraz niezbędnej infrastruktury, w tym czterech zbiorników na wody opadowe na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...], ul. [...]. W uzasadnieniu w szczególności wzięto pod uwagę negatywną opinię wyrażoną przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektonicznę w [...] (dalej "GKUA") i wieloaspektowy sprzeciw mieszkańców wyrażony w uwagach oraz w mediach społecznościowych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 7 ust. 4 zdanie drugie u.m.; art. 7 ust. 4 u.m. w zw. z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b."; art. 7 ust. 4 u.m. w zw. z art. 7 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP; art. 2 i 7 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP; art. 6 ust. 2 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (2011/C 285/03) (Dz. U. UE C z 29 września 2011 r.); art. 7 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 13 u.m.; art. 17 ust. 3 w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 u.m.; art. 7 ust. 8 pkt 5 i ust. 9 u.m. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), dalej: "o.o.ś." oraz § 3 ust. 1 pkt 55 b, 58 b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.); art. 20 i 22 w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). W skardze szczegółowo uzasadniono ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

WSA w Kielcach nie uwzględnił skargi. Sąd wojewódzki podniósł, że kwestią sporną w sprawie było to, czy Rada podejmując zaskarżoną uchwałę miała wystarczające – znajdujące oparcie w przepisach prawa – podstawy do tego aby odmówić ustalenia lokalizacji wnioskowanej przez spółkę inwestycji. Sąd I instancji wskazał, że przeprowadzono wymaganą specustawą procedurę związaną m.in. z uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień - planowana inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium, jak również przeanalizowano przesłanki wynikające z art. 7 ust. 4 specustawy, tj. stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, dochodząc do wniosku, że nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach oraz istnieje niedobór w zakresie mieszkań budowanych pod wynajem. W ocenie WSA w Kielcach istotne znaczenie dla możliwości podjęcia zaskarżonej uchwały miała w szczególności argumentacja wyrażona w negatywnej opinii GKUA - zawierająca konkretne merytoryczne argumenty związane z zachowaniem ładu przestrzennego czy kwestią komunikacji w terenie po ewentualnej realizacji wnioskowanej inwestycji. Sąd wojewódzki zaznaczył, że z ww. opinii wynika, że przedstawiona koncepcja zagospodarowania nie nawiązuje do architektury budynków sąsiednich, bowiem w otoczeniu terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, o znacznie mniejszych gabarytach zarówno, jeżeli chodzi o szerokość elewacji, jak i wysokość budynków (ilość kondygnacji). Wskazano, że usytuowanie części zabudowy na nasypie nie jest nawiązaniem do ukształtowania działki, tylko zmianą ukształtowania terenu działki na tym fragmencie; usytuowanie uwzględniające ukształtowanie terenu powinno przewidzieć np. kaskadowy układ zabudowy lub uszanowanie naturalnego obniżenia terenu jako potencjalnego terenu przewietrzania czy spływu wód powierzchniowych. Dalej zwrócono uwagę, że w sprzeciwie mieszkańców wyrażono obawę, że realizacja inwestycji spowoduje paraliż komunikacyjny w rejonie ul. [...] – w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg (dalej: MZD") z 22 lipca 2022 r. wskazano, że planowana inwestycja powinna zostać skomunikowana z minimum dwóch kierunków (ul. [...], ul. [...]/ul. [...]), a obsługę należy zapewnić niezależnie od inwestycji na sąsiednich działkach. Ponadto, z pisma MZD z 8 sierpnia 2022 r. wynika, że usytuowanie zjazdu z ul. [...] oraz jego parametry nie zapewniają bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Dalej podniesiono, że proponowany we wniosku sposób zagospodarowania terenu spowoduje zablokowanie rozwoju dzielnicy, stanowiąc barierę w późniejszym zagospodarowaniu otaczającego terenu w sposób zgodny z ideą zagospodarowania przestrzeni miejskiej, zatem proponowana zabudowa stanowi zaburzenie ładu przestrzennego. Na zakończenie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że opinia GKUA nie ma charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę, jednak zawarta w niej argumentacja może wpływać na podjęcie decyzji i kształtować stanowisko organu. W niniejszym przypadku zdaniem Sądu I instancji ww. opinia zawierająca istotne odniesienie do kwestii ładu przestrzennego czy skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną w powiązaniu ze stanowiskiem okolicznych mieszkańców czy MZD, mogła stanowić podstawę podjęcia uchwały odmownej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "p.p.s.a." poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy potwierdzających stan niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta Kielce, z których jednoznacznie wynika, że istnieje potrzeba dalszego zwiększania ilości zabudowy o funkcji mieszkaniowej, co nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji dokonujący kontroli podjętej uchwały odmownej, który arbitralnie stwierdził, że w miejscu wnioskowanym przez inwestora nie ma potrzeby realizacji planowanej inwestycji, podczas gdy fakt istnienia potrzeb mieszkaniowych jest kluczowy i winien przesądzać o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej,

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieorzekanie przez Sąd I instancji na podstawie całokształtu akt sprawy wskutek nieodniesienia się do pozytywnych uzgodnień i opinii uzyskanych przez inwestora w toku postępowania, a oparcie się wyłącznie na negatywnej opinii GKUA, której treść doprowadziła Sąd l instancji do błędnego uznania, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład przestrzenny okolicy, bowiem nie odzwierciedla architektury budynków sąsiednich, podczas gdy opinia ta ma charakter niewiążący i stanowi jedynie wyraz subiektywnej oceny jej członków wobec planowanej inwestycji, a Sąd I instancji winien również uwzględnić, że wszystkie pozostałe opinie i uzgodnienia wydane przez właściwe organy nie zawierały żadnych zastrzeżeń co do inwestycji,

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i oddaleniu skargi przez Sąd I instancji, który oparł się wyłącznie na stanowisku organu, powielającego argumentację przedstawioną w niewiążącej opinii GKUA, podczas gdy Sąd I instancji ma obowiązek dokonać w pełnym zakresie oceny zgodności z prawem całego zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie powinno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały odmownej,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii wyważenia interesu wszystkich stron, podczas gdy do procesu wyważenia nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, zwłaszcza nie został w ogóle uwzględniony interes inwestora, a Sąd I instancji skupił się wyłącznie na wybranym aspekcie interesu publicznego, który jedynie w części stanowią głosy sprzeciwu mieszkańców, pomijając przy tym, że interesem publicznym są również potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności zamieszkującej teren gminy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że władztwo planistyczne rady gminy w zakresie podjęcia uchwały lokalizacyjnej jest absolutne i niczym nieograniczone, zaś zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców i niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów, podczas gdy samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego i może istnieć jedynie w granicach prawa, gdyż organ jest związany koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego, a także ma obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, zaś w niniejszej sprawie, pomimo spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich przesłanek ustawowych, organ bez uzasadnionych podstaw podjął uchwałę odmowną, przez co istotnie przekroczył granice przysługującego mu uznania,

b) art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych organ może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), opierając się wyłącznie na negatywnej opinii GKUA i sprzeciwie mieszkańców, podczas gdy stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy stanowi jedną z kluczowych przesłanek, które organ powinien wziąć pod uwagę podejmując uchwałę lokalizacyjną, a nie dowolnie decydować o istnieniu innych rzekomych okoliczności, co powoduje nieuprawnione stawianie dodatkowych wymogów ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w oderwaniu od celu i przesłanek wynikających z przepisów specustawy,

c) art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że innymi okolicznościami uprawniającymi do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, mimo istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, może być stanowisko GKUA w zakresie wpisywania się inwestycji w ład przestrzenny czy sprzeciw mieszkańców, podczas gdy intencją ustawodawcy wyrażoną w specustawie mieszkaniowej było nadanie najwyższej wagi istnieniu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ponad kwestie zagospodarowania przestrzeni czy głosu okolicznych mieszkańców,

d) art. 7 ust. 12 pkt 1) w zw. z art. 7 ust. 13 specustawy poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że negatywne opinie mogą stanowić przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co uwidoczniło się w niniejszej sprawie poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu uchwały odmownej negatywnej opinii GKUA, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych opinie mają charakter niewiążący, pomocniczy i nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, tym bardziej w przedmiotowej sprawie, w której opinia GKUA jest w swej istocie subiektywna i nie wyraża merytorycznych zarzutów wobec planowanej inwestycji mieszkaniowej,

e) art. 7 ust. 19 specustawy poprzez jego błędne niezastosowanie polegające na uzależnieniu ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji od dostosowania projektowanego budynku do gabarytów i charakterystyki otaczającej zabudowy jednorodzinnej, co jest stawianiem inwestorowi niedopuszczalnych - w myśl naruszonego przepisu - warunków.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia, iż zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia, na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, uwzględniających zarzuty podniesione przez skarżącego w niniejszej skardze kasacyjnej. Ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jako bezzasadne NSA uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. stanowią istotne reguły prowadzenia przez Sąd I instancji postępowania sądowego. W pierwszej kolejności (art. 133 § 1 p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Dalej - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Sąd wojewódzki orzekając na podstawie akt sprawy, które zostały przekazane przez Radę dysponował kompletem informacji, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Granice sprawy zostały wyznaczone przez przedmiot zaskarżenia jakim jest uchwała Rady.

Rada podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa. W art. 7 ust. 12 u.m. zostały wymienione organy, które mają uprawnienie do zaopiniowania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Jednym z nich jest gminna lub inna właściwa, w rozumieniu art. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", komisja urbanistyczno-architektoniczna (art. 7 ust. 12 pkt 1 u.m.). Podobne uregulowanie zawiera u.p.z.p. poprzez przyjęcie procedury uzgodnień i opinii do projektu planu miejscowego wydawanych przez przygotowane merytorycznie organy w ramach swych kompetencji rzeczowych. Jest to uzasadnione bowiem rada gminy jako organ składający się z osób powołanych w drodze wyborów, nie jest przygotowana do oceny szeregu wyspecjalizowanych zagadnień. Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie konkretnie prawne znaczenie mają wskazane uwagi i opinie, jednakże nie jest dopuszczalne przyjęcie, że nie mają one żadnego znaczenia przy podejmowaniu przez radę gminy uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie można więc wykluczyć uznania za zasadną uchwały o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej opartej wyłącznie na opiniach (vide wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1857/23).

Skarżący zasadnie odczytuje, że argumenty wyrażone w opinii GKUA zadecydowały o treści uchwały. Tymczasem, co eksponuje, inne opinie i uzgodnienia pozytywnie odniosły się do proponowanej inwestycji. Niewątpliwie argumentacja merytoryczna, zaprezentowana w tej opinii, stanowiła podstawę odmowy podjęcia uchwały pozytywnej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 4 u.p.z.p. gminna komisja urbanistyczno-architektonicznej jest organem doradczym w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego. Działa zatem w zakresie własnych kompetencji, którymi są przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego w danej gminie i w tych ramach GKUA wypowiedziała się. Natomiast inne organy opiniujące lub uzgadniające oceniają wniosek w granicach swych kompetencji i widocznie uznały, że nie narusza on przepisów oraz wartości przez nich chronionych, skoro uzgodniły i pozytywnie zaopiniowały.

Posiłkując się zatem wiedzą GKUA w sferze faktów i prawa Rada dokonała oceny wniosku inwestora, do czego była uprawniona. WSA w Kielcach nie był obowiązany do odnoszenia się do pozytywnych opinii i uzgodnień, bowiem wystarczające było przyjęcie przez Radę za własne argumentów GKUA. Weryfikacja tych argumentów przez WSA w Kielcach nastąpiła nie w odniesieniu do opinii, lecz samej uchwały, która w całokształcie została oceniona w zaskarżonym wyroku.

Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący naruszenia tego przepisu upatruje w braku uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności oraz interesu inwestora. Kryterium interesu inwestora nie zostało wskazane jako przesłanka ustawowa. Odnośnie potrzeb mieszkaniowych to w wyroku wyjaśniono, że potrzeby te nie mają charakteru bezwzględnie wpływającego na treść uchwały. Zatem zdiagnozowane potrzeby mieszkaniowe w danej gminie nie determinują podjęcia pozytywnej uchwały. Nawet jeśli one wystąpią rada nie jest związana wnioskiem inwestora. NSA w swoim orzecznictwie podkreśla, że uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, ale przede wszystkim jest podejmowana w ramach przysługującego organowi gminy władztwa planistycznego. Nawet ustalenie, że w sprawie nie zachodzą obligatoryjne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku inwestora określone w art. 5 ust. 1-3 u.m. nie przesądza, że zostanie podjęta uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej (por. wyroki NSA: z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3643/19; z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19; z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20).

Zgodnie z art. 7 ust. 4 u.m. rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Ocena wskazanych w tym przepisie kryteriów należy wyłącznie do organu podejmującego uchwałę. W tym wypadku – jak wynika z uzasadnienia uchwały oraz zaskarżonego wyroku Rada kierowała się kryterium zachowania ładu przestrzennego. Celem specustawy mieszkaniowej było wprowadzenie ułatwień w realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2376/21). Ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego, ani tego władztwa nie ograniczyła (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19). Tym samym zachowanie ładu przestrzennego, który stanowi podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikającą z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi istotny element przy podejmowaniu uchwały. Stąd też zasada ta może stanowić podstawę odmowy podjęcia uchwały, mimo braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy. Takimi kryteriami kierowała się Rada podejmując przedmiotową uchwałę i zasadnie Sąd wojewódzki podzielił te kryteria. Mianowicie w przedstawionej koncepcji zagospodarowania trudno znaleźć nawiązanie do architektury budynków sąsiednich. Na terenach sąsiadujących nie występuje zabudowa o szerokościach elewacji frontowej, jakie zaproponowano w koncepcji: budynek A – 118 m, budynek B – 200 m, ani tak wysokich budynków o IV kondygnacjach. Istotnie, w otoczeniu terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, o znacznie mniejszych gabarytach zarówno jak chodzi o szerokość elewacji, jak i wysokość budynków (ilość kondygnacji). Dalej podniesiono, że zaproponowany sposób zabudowy odcina możliwość włączenia w przyszłości ul. [...] w system komunikacji potencjalnego osiedla mieszkaniowego, jednocześnie lokalizuje budynki zabudowy wielorodzinnej z obsługą komunikacyjną na długim dojeździe ciągiem pieszo-jezdnym, do czasu wybudowania dojazdu do budynków jednorodzinnych projektowanych po sąsiedzku, stanowiącym sięgacz o ponadnormatywnej długości. Te merytoryczne argumenty zdecydowały o treści podjętej uchwały.

Nie jest zasadne stanowisko skarżącego kasacyjnie, że wartość chroniona u.m., jaką jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, ma priorytet przed walorami zachowania ładu przestrzennego. Specustawa nie pozbawia Rady, ani nie uchyla obowiązków nałożonych na ten organ przez u.p.z.p. Rada gminy bowiem podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 u.m. działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 678/21; z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3643/19). Innymi słowy akt prawny zawierający istotne ułatwienia w lokalizacji inwestycji mieszkaniowych nie może jednocześnie prowadzić do dewastacji lub naruszenia ładu przestrzennego.

Nie doszło jednocześnie do przekroczenia granic uznania przysługującego Gminie. Rada wyjaśniła wyczerpująco przesłanki, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 19 u.m. Zgodnie z tym przepisem ustalenie lokalizacji mieszkaniowej nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów. Skarżący utożsamia ocenę stanu zagospodarowania terenu wokół działek inwestycyjnych i wykluczenie z tego powodu - jako naruszających ład przestrzenny - proponowanych budynków, z nałożeniem warunków na inwestora. Stanowisko takie jest błędne. Rada nie nałożyła obowiązku dostosowania gabarytów i parametrów proponowanej zabudowy do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej istniejącej wokół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jedynie wypowiedziała się, że zabudowa wielorodzinna z tak określonym systemem skomunikowania z drogami publicznymi, zaburzy ład przestrzenny i utrudni komunikację.

Reasumując, jako niezasadne NSA ocenił także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów