Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 128/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 1 i 3, 136, 156 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 183 § 1 i 2, 184, 204 pkt 2, 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 11 ust. 5 i 6
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 524/19 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania indyków rzeźnych za zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 października 2019 r. oddalił skargę P.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z [...] maja 2019 r. w przedmiocie uznania indyków rzeźnych za zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdy strona załączyła do odwołania od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii wyniki dodatkowych ekspertyz, których wyniki były odmienne od pierwotnego badania właścicielskiego;

2) art. 156 § 1 pkt 5 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja pierwszoinstancyjna jest natychmiast wykonalna, podczas gdy zastosowane środki – nakazy i zakazy – były przedwczesne i jak się okazało błędne i zbyteczne;

3) art. 6 kpa przez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa, w szczególności ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, rozporządzenia Komisji (UE) nr 200/2012, rozporządzenia (WE) nr 2160/2003;

4) art. 7 kpa przez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności przez brak zlecenia dodatkowych, urzędowych badań, które mogłyby rozstrzygnąć rozbieżne wyniki badań powstałe w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji;

5) art. 8 kpa i art. 11 kpa przez naruszenie zasady działania organów w sposób budzący zaufanie oraz zasadę przekonywania, przez niekompletne uzasadnienie decyzji, nieuwzględnienie dodatkowych badań przeprowadzonych na zlecenie właściciela stada oraz niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych nieuwzględnienia zarzutów i dowodów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącego;

6) art. 10 kpa przez nieuzasadnione odstąpienie od zapewnienia odwołującemu udziału w postępowaniu z uwagi na zagrożenie dla zdrowia i życia, pomimo że takie zagrożenie było tylko iluzoryczne i nie zostało potwierdzone w toku postępowania dowodowego;

7) art. 77 kpa przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dodatkowego badania, pomimo powzięcia informacji o rozbieżnych wynikach badań przeprowadzonych przez akredytowane ośrodki i nieuwzględnienia dowodów przedłożonych w toku postępowania międzyinstancyjnego, a świadczących o tym, że stado indyków nie jest zakażone pałeczkami Salmonelli;

8) art. 107 § 1 i 3 kpa przez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego, w szczególności nierozważenie faktów i zarzutów podniesionych w odwołaniu i w innych pismach odwołującego – nieuwzględnienie wyników dodatkowych późniejszych badań i brak merytorycznego i prawnego ustosunkowania się do twierdzeń, zarzutów i dowodów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśnić należy, że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem w świetle brzmienia art. 183 § 1 ppsa uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że część zarzutów skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych standardów. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 136, art. 8, art. 10, art. 77 czy art. 107 § 1 kpa pomijają bowiem fakt, że dzielą się one na dalsze jednostki redakcyjne, które zostały pominięte przez autora skargi kasacyjnej, co znacząco utrudnia odczytanie treści tych zarzutów zgodnie z jego intencją. Podobnie zarzut dotyczący naruszenia art. 6 kpa wprawdzie dotyczy przepisu kodeksowego niedzielącego się na dalsze jednostki redakcyjne, ale prawidłowa jego redakcja powinna opierać się na wskazaniu konkretnych przepisów, a nie (ogólnie) aktów normatywnych, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone w ramach nieprzestrzegania zasady praworządności wynikającej z art. 6 kpa. Rozpoznanie tych zarzutów możliwe będzie zatem wyłącznie w zakresie, w jakim ich uzupełnienie wynika wprost z uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] marca 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w G. otrzymał sprawozdanie z wykonanego z inicjatywy skarżącego w ramach Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów salmonella w stadach indyków rzeźnych badania laboratoryjnego z dnia [...] marca 2019 r., w którym stwierdzono wykrycie pałeczek Salmonella Entertidis w próbce pobranej w dniu [...] marca 2019 r. w stadzie indyków rzeźnych przebywających w kurniku nr [...] na fermie drobiu prowadzonej przez skarżącego.

W wyniku powyższego organ I instancji decyzją z [...] marca 2019 r. uznał stado indyków rzeźnych znajdujących się w powyższym kurniku za zakażone pałeczkami Salmonella Enteritidis i nakazał unieszkodliwienie zwłok wszystkich padłych indyków (pkt 1), zniszczenie lub zagospodarowanie pasz przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących zabicie wszystkich pałeczek Salmonella, w przypadku gdy uzyskano dodatni wynik badania laboratoryjnego próbek paszy w kierunku obecności pałeczek Salmonella (pkt 2), zniszczenie lub zagospodarowanie materiałów ściołowych, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu (pkt 3), dokładne oczyszczenie i odkażenie budynku inwentarskiego, w którym utrzymywane były indyki ze stada zakażonego, otoczenia tego budynku, pojazdów używanych do transportu indyków oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu (pkt 4), podjęcie przez hodowcę działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych oraz bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie oraz zakazującej przemieszczania - wprowadzania indyków do gospodarstwa oraz wyprowadzania indyków z gospodarstwa bez zgody Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. (pkt 5).

Po rozpatrzeniu odwołania P.W. Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że obowiązujące przepisy nie przewidują ponownego pobierania próbek do badań laboratoryjnych ani prowadzenia badania w szerszym zakresie w kierunku pałeczek Salmonella. Wyjaśnił, przy tym, że rozkład bakterii w próbkach jest niejednorodny, zatem istnieje wysokie ryzyko pobrania do ewentualnego powtórnego badania próbki niezawierającej pałeczek Salmonella, a uzyskany ujemny wynik badania nie będzie oznaczał, że w stadzie indyków rzeźnych nie mógł wystąpić przypadek zakażenia tym drobnoustrojem.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do prowadzenia ponownego badania próbek oraz rozszerzania zakresu badań laboratoryjnych. Podkreślił, że badanie przeprowadzone z inicjatywy skarżącego wykonane zostało przez laboratorium funkcjonujące w ramach systemów laboratoriów urzędowych wykonujących zlecone badania w kierunku Salmonelli. Wskazał, że późniejsze badania, na które powołuje się skarżący, były prowadzone nie w ramach wykrywania skażenia bakterią Salmonelli, ale ustalania źródła zakażenia, a zatem negatywnym wynikom badania paszy i wody nie można przypisać waloru dowodu wskazującego na brak zakażenia tym mikroustrojem, gdyż wykluczają one jedynie paszę i wodę jako źródło zakażenia. Również przedstawione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zaświadczenie lekarsko-weterynaryjne z [...] kwietnia 2019 r. potwierdza tylko brak klinicznych objawów choroby w stadzie, ale nie wyklucza jego zakażenia. Sąd odnotował przy tym, że skarżący nie wykazał błędów w pobraniu pierwotnego materiału laboratoryjnego, które mogłyby skutkować wystąpieniem fałszywego dodatniego wyniku badania w kierunku zakażenia pałeczkami Salmonelli.

Odnosząc się do grupy zarzutów związanych z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych z inicjatywy skarżącego, wskazać należy, że postępowanie w przypadku wykrycia zagrożenia salmonellą ma charakter postępowania mającego na celu zapobieżeniu zagrożenia zdrowiu i życiu ludzkiemu w związku z czym przebieg tego postępowania został zmodyfikowany w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji przepisy Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów salmonella w stadach indyków rzeźnych na lata 2019-2021, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lutego 2019 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach indyków rzeźnych" na lata 2019-2021 (Dz.U. z 2019 r. poz. 352, z późn. zm.), przewidują podjęcie odpowiednich działań przez producenta żywca (pkt 3.1.1) oraz powiatowego lekarza weterynarii (pkt 3.1.2) w sytuacji uzyskania dodatniego wyniku badań laboratoryjnych w kierunku serotypów Salmonella objętych programem. Analiza tych przepisów wskazuje, że impulsem do podjęcia działań takich jak nakazane zaskarżoną decyzją, jest uzyskanie pozytywnego wyniku badania, przy czym przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia, że wynik ten w celu podjęcia przewidzianych prawem działań podlega dodatkowej weryfikacji pobranych próbek bądź pobrania nowych próbek i ich zbadaniu. Oznacza to, że do podjęcia działań przewidzianych w pkt 3.1.1 i 3.1.2 Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach indyków rzeźnych na lata 2019-2021 wystarczające jest jednokrotne uzyskanie pozytywnego wyniku badania w kierunku stwierdzenia wystąpienia serotypów Salmonella objętych programem niebędących szczepami szczepionkowymi.

Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s.1), na które autor skargi kasacyjnej powołał się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie dają podstaw do przyjęcia, że w każdym przypadku badań laboratoryjnych służących wykryciu zakażenia mikroorganizmami musi dojść do powtórzenia tych badań. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z tymi przepisami właściwe organy ustanawiają odpowiednie procedury w celu zagwarantowania prawa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe, których produkty podlegają pobieraniu próbek i analizie do występowania o dodatkową ekspertyzę, bez uszczerbku dla obowiązku właściwych organów do podjęcia wcześniejszego działania w nagłych przypadkach (art. 11 ust. 5). W szczególności właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwo psujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu (art. 11 ust. 6). Ponowne badania są zatem wykluczone w nagłych przypadkach, do których w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaliczyć zapobieganie zakażeniom pałeczkami Salmonelli, bądź gdy z przyczyn technicznych (np. niewielka ilość próbek) badania takiego przeprowadzić nie można. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia analizowany akt normatywny pozostaje bez uszczerbku dla szczególnych przepisów wspólnotowych dotyczących kontroli urzędowych. Za akt taki należy uznać w szczególności rozporządzenie Komisji nr 1190/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie unijnego celu ograniczenia występowania Salmonella Enteritidis i Salmonella Typhimurium w stadach indyków zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. L z 13 grudnia 2012 r.) oraz rozporządzenie nr 2160/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie zwalczania salmonelli i innych określonych odzwierzęcych czynników chorobotwórczych przenoszonych przez żywność (Dz.Urz. L 325 z 12 grudnia 2003, s. 1). W myśl pierwszego z przywołanych aktów normatywnych badanie laboratoryjne próbek powinno zostać przeprowadzone w określonym czasie (pkt 3.1 załącznika do tego rozporządzenia), co wyklucza możliwość ponownego ich badania po upływie wskazanego czasu. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia 2160/2003 przyjmowane są narodowe programy kontroli w odniesieniu do każdej choroby odzwierzęcej, czego wyrazem było ustanowienie Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach indyków rzeźnych na lata 2019-2021. Nie można zatem uznać, że nieprzeprowadzenie kolejnych badań w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji odbyło się z naruszeniem przepisów art. 6 kpa w zw. z art. 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 882/2004, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i 3 czy art. 136 kpa. Obowiązujące przepisy, z uwagi na zagrożenie zakażeniem salmonellą, nie przewidywały bowiem prowadzenia powtórnych badań laboratoryjnych próbek i zakładały podejmowanie, po wykryciu występowania któregokolwiek z serotypów objętych monitoringiem, natychmiastowych działań zaradczych tak przez hodowcę, jak i organy nadzoru weterynaryjnego.

Zauważyć także należy, że badania przeprowadzone następczo, jak badania paszy i wody, nie miały na celu potwierdzenie wystąpienia bądź niewystąpienia zakażenia salmonellą ale służyły ustaleniu jego źródła. Jako takie nie mogły one zatem wywołać skutku spodziewanego przez skarżącego. Z uwagi na powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty wskazane w pkt 1, 3, 4, 5, 7 i 8 skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 kpa. Jak wynika bowiem z treści tego artykułu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2).

Mając na uwadze treść zacytowanych przepisów, należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaszły podstawy do zastosowania odstępstwa uregulowanego w art. 10 § 2 kpa. Pałeczki Salmonella Enteritidis stanowią przyczynę zatruć pokarmowych leczonych w drodze hospitalizacji i antybiotykoterapii, a nieleczone zatrucie tą bakterią może prowadzić do odwodnienia organizmu na skutek biegunek i wymiotów, co finalnie może doprowadzić do zgonu osoby zarażonej. Tym samym stwierdzenie, że określona partia produktów spożywczych, czy też zwierząt, z których w wyniku uboju powstaną produkty spożywcze, może być źródłem zakażenia pałeczkami Salmonelli Enteritidis, wskazuje na powstanie niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego i jako taka uzasadnia od odstąpienia od zastosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa, należy wskazać, że przepis ten dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Otóż zaskarżona decyzja nakazywała podjęcie szeregu czynności mających na celu zapewnienie prawidłowych pod względem higienicznym warunków produkcji zwierzęcej. Czynności te, jak utylizacja padłych zwierząt, zniszczenie lub zagospodarowanie materiałów ściołowych, odchodów i pasz gwarantujące zabicie drobnoustrojów, czy dezynfekcja pomieszczeń i sprzętu, które mogły ulec zakażeniu, a także podjęcie przez hodowcę działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych i bezpieczeństwa epizootycznego w gospodarstwie, nie są czynnościami niemożliwymi do wykonania nie tylko jako reakcja na stwierdzone zagrożenie bakteriologiczne, ale także jako działania prewencyjne.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że zaskarżona decyzja była decyzją niewykonalną.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasadzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 204 pkt 1 ppsa w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.

Do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, które mogą podlegać zwrotowi od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu należy zaliczyć zwrot kosztów związanych z przygotowaniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika (zob. teza 4 komentarza do art. 204 ppsa, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX wydanie internetowe, i przytoczone tam orzecznictwo).

Skoro w rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana bezpośrednio przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, to w sprawie nie wystąpiły koszty sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego odpowiedzi na skargę, których można by dochodzić od skarżącego kasacyjnie.