Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 67/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 22
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r. ([...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 5045 zł (pięć tysięcy czterdzieści pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku (znak: [...], dalej: "decyzja z 15 listopada 2023 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 roku (znak: [...], dalej "decyzja z 19 stycznia 2023 r.") odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S.A. w K. (dalej: skarżąca) o łącznej wartości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wynikał następujący stan sprawy:

Decyzją Starosty K. z dnia 2 czerwca 2004 roku (znak: [...]) skarżąca otrzymała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej użytków rolnych przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego na terenie gminy K. ([...]). Zgodnie z pkt 3 decyzji na rzecz skarżącej ustalono opłaty roczne w wysokości wyrażonej według ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego w danym roku ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Opłaty należało wnosić przez okres tego wyłączenia w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.

Pismem z dnia 1 września 2022 roku skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych w wysokości [...] zł wynikających z przytoczonej wcześniej decyzji z dnia 2 czerwca 2004 roku (znak: [...]). Skarżąca wskazała, że dokonywała rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej pod działalność odkrywkową, a następnie otrzymała decyzję stwierdzającą zakończenie procesu rekultywacji na podstawie wniosku o jej stwierdzenie, złożonego w dniu 18 października 2017 roku. Wniosek zatwierdzono i następnie Starosta K. decyzją z dnia 30 listopada 2017 roku (znak: [...]) orzekł o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Skarżąca po zakończeniu procesu rekultywacji nadal w kolejnych latach wnosiła opłaty roczne. W ocenie skarżącej rekultywacja w kierunku rolnym od momentu jej zakończenia powoduje, że grunt traci charakter gruntu wyłączonego z produkcji rolnej oraz ustaje obowiązek regulowania opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Powstała nadpłata wniesiona przez skarżącą w czasie po zakończeniu rekultywacji gruntów wyłączonych z produkcji rolnej powinna być zwrócona. Zważając na powyższe, skarżąca domagała się zwrotu nienależnie uiszczonych opłat rocznych na łączną kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 roku Marszałek Województwa W. odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej. W ocenie organu marszałek województwa, jako wierzyciel i organ egzekucyjny należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest treścią ostatecznych decyzji wydawanych przez właściwego miejscowo starostę oraz nie może dokonywać zmiany ustaleń w zakresie obowiązków dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej np. terminów, wysokości opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej czy też okresów ich wnoszenia. Organ podniósł, że w odniesieniu do decyzji Starosty K. z dnia 2 czerwca 2004 roku (znak: [...]) ustalającej przedmiotowe opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie dysponuje decyzją administracyjną zmieniającą lub wygaszającą ww. opłaty. W obrocie prawnym funkcjonuje jedynie decyzja Starosty K. z 30 listopada 2017 roku (znak: [...]) o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów o kierunku rolnym, brak jest natomiast decyzji starosty zmieniającej lub wygaszającej opłaty. To właśnie w tych decyzjach starosta podaje termin zakończenia rekultywacji uwzględniany przy wyliczeniu okresu wnoszenia opłat i dopiero w oparciu o taką decyzję wierzyciel może dokonać stosownej korekty w księgach rachunkowych i po przeprowadzeniu stosownego postępowania orzec o ewentualnej nadpłacie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji Marszałka Województwa W. oraz ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W ocenie skarżącej z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w jakim zakresie odmowa jest warunkowana brakiem zmiany lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty udzielającej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji, a w jakim wynika z przeprowadzonego odrębnego postępowania. Ponadto, w przypadku, w którym w dacie złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, byłoby prowadzone lub zakończone postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, rozstrzygnięcie organu powinno być inne niż wydanie decyzji odmownej, z której wynika, że zwrot nadpłat nie jest należny skarżącej.

Skarżąca wskazywała także, że błędne jest założenie, że powinna wystąpić do Starosty K. z wnioskiem o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych (kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

SKO decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzję w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone.

Organ odwoławczy stwierdził także, że nie ma racji skarżąca przyjmując, że postępowanie podlegało zawieszeniu do czasu wydania przez Starostę K. odpowiedniej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem rozpatrzenia sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające żądanie strony jak również odmawiające uwzględnienia tego żądania. Z takim przypadkiem – w ocenie organu odwoławczego – nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2023 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji SKO oparcie się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżącej całkowicie chybione było twierdzenie organów, że skarżąca powinna była wystąpić do Starosty o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji i określającej wysokość opłat rocznych. Twierdzenie takie nie ma podstawy prawnej oraz prowadzi do ograniczenia praw skarżącej oraz zbędnego przedłużania procedur. W przypadkach, w których okres wyłączenia gruntu rolnego z produkcji się zakończył i doszło do rekultywacji potwierdzonej odrębną decyzją, Marszałek Województwa powinien we własnym zakresie ustalić te okoliczności. Nie ma podstaw, by automatycznie, w każdej sprawie żądać uprzedniego podjęcia czynności dotyczących decyzji Starosty, nawet jeżeli w świetle prawa ustanie obowiązku uiszczania opłat jest oczywiste.

Ponadto, w ocenie skarżącej – skoro organ I instancji uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe – to powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ należałoby to uznać jako zagadnienie wstępne. Negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot nadpłaty w obecnej sytuacji, bez zawieszenia postępowania, może wpłynąć na przedawnienie uprawnień o ubieganie się o nią (lub jej część).

Wobec powyższych argumentów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga była zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 roku odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej spółki.

Przyczyną odmowy zwrotu należności był brak legitymowania się przez skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśniecie obowiązku zapłaty opłat rocznych (upływ 20 – letniego terminu albo uzyskanie decyzji rekultywacyjnej), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wybrzmienia założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Natomiast organ II instancji nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska, nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a co za tym idzie decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. i już tylko z tego powodu winna być uchylona.

Należy jednak podkreślić przede wszystkim, że stanowisko uzależniające możliwości zwrotu nadpłaconej opłaty od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.

W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l."). Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne, wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 u.o.g.r.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu uiszczonej należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, Postanowienie NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323, Wyrok NSA z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520, Wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).

Te same względy w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania zwrotu nadpłaty uiszczonej opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy zwrotu należności od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.

Z treści decyzji wyłączeniowej, a także z przepisów u.o.g.r.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 uo.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: a. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.p.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych opłat w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy, b. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 uo.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698, D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).

Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.ogr.l na osobie powodujące utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczania tej opłaty zostały wskazane w samej treści decyzji wyłączeniowej, a oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.

Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływy 20 – letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa jest bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot , na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o zwrot nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie. (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698.) Decyzją , która kończy okres "wyłączenia gruntów rolnych z produkcji" jest decyzja o zakończeniu rekultywacji, w toku których dokonana zostaje kontrola sposobu użytkowania gruntów objętych decyzją wyłączeniową i wywiązanie się przez beneficjenta decyzji wyłączeniowej z obowiązków na niego nałożonych na mocy tejże decyzji. Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. przez "rekultywację gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zwieńczeniem procesu rekultywacji danego gruntu powinno być wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. To podczas tego postępowania kontrolowane jest, czy dany grunt jest jeszcze wyłączony z produkcji rolnej. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje przedkładanie decyzji o zmianie decyzji wyłączeniowej czy też jej wygaśniecie. Marszałek jako wierzyciel sam winien zbadać, czy beneficjent decyzji wyłączeniowej uiścił opłatę roczną czy też obowiązek jej uiszczenia już wygasł, a mimo to opłata roczna była uiszczana.

Za powyższą wykładnia przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 u.o.g.r.l są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123) . Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty.

Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest legitymowanie się przez skarżącą decyzją zmieniającą decyzję wyłączeniową bądź stwierdzającą jej wygaśnięcie, to nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek skarżącej spółki o zwrot nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu określonego w decyzji, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o g.r.l, czy też uwagi na zakończenie stanu wyłączenia z produkcji rolnej. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a, zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 1428 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3600 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 5 w zw. z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 19 lutego 2024 r. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.