Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 713/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 396/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 maja 2024 r. znak: IR.I.7840.14.3.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem z dnia 17 lipca 2024 r. [...] Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 maja 2024 r. znak: IR.I.7840.14.3.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W treści skargi skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu wniosku wskazała, że w związku z obowiązywaniem decyzji objętej skargą inwestor może zrealizować obiekt w oparciu o wadliwe rozstrzygnięcie, błędnie określające charakter zamierzenia inwestycyjnego jako jednego budynku, podczas gdy w rzeczywistości konstrukcja opiera się na budowie dwóch samodzielnych konstrukcyjnie obiektów. Ponadto, inwestor wbrew obowiązującym przepisom, nie przewidział placu zabaw i terenu rekreacji, zaś planowana inwestycja pozostaje sprzeczna z treścią uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w kontekście parametru szerokości elewacji. W dalszej części uzasadnienia skarżąca odniosła się do potencjalnej nieważności ww. uchwały, wynikającej z wyroku NSA w sprawie II OSK 42/24, co może skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Wpłynie to na niniejsze postępowanie. W przypadku, gdy będzie ono wciąż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji najprawdopodobniej zostaną uchylone. W innej sytuacji, postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę będzie musiało zostać wznowione na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zdaniem skarżącej, prawdopodobieństwo uchylenia zaskarżonej decyzji jest wysokie.

Co do wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków skarżąca wskazała, że brak wstrzymania wykonania decyzji skutkować będzie koniecznością rozbiórki powstałego obiektu budowlanego. Ryzyko prowadzenia robót budowlanych "nie będzie spoczywało wyłącznie na Inwestorze. Inwestor jest bowiem przedsiębiorcą prowadzącym działalność deweloperską. Wobec powyższego w sytuacji rozpoczęcia sprzedaży lokali mieszkalnych w projektowanym obiekcie - ryzyko finansowania inwestycji i ewentualnego niepowodzenia projektu może zostać częściowo przeniesione na klientów dewelopera (...)". To z kolei może skutkować wyrządzeniem

im szkody, gdyż pomimo zaangażowania finansowego w inwestycję, nie będą mogli zrealizować w przyszłości swoich roszczeń o wyodrębnienie i przeniesienie własności lokali mieszkalnych.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Przytaczając treść art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Tymczasem w niniejszej sprawie treść wniosku sprowadza do wskazania potencjalnej szkody lub skutków w stosunku do inwestora (skarżąca powołuje się na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego w razie uchylenia zaskarżonej decyzji) oraz jego ewentualnych, przyszłych klientów, którzy nabędą oferowane przez inwestora mieszkania. Pomimo obszerności uzasadnienia wniosku w żadnej jego części skarżąca nie odniosła się do okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec niej, a nie osób trzecich.

W ocenie Sądu, przesłanką wstrzymania decyzji nie jest również podnoszone przez skarżącą "wysokie prawdopodobieństwo" jej uchylenia, ani też "potencjalnie nieważna uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej". Przywołane we wniosku argumenty zostały oparte o subiektywną ocenę skarżącej, która nie może stanowić obiektywnej podstawy do wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że podmiot uprawniony do prowadzenia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1335/10, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować wobec wnioskodawcy realne niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że wykonanie tej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody polegającej na:

- dopuszczeniu do realizacji obiektu o wysokości wynoszącej aż 26,70 m, tj. wysokości istotnie zintensyfikowanej uchwałą o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej względem maksymalnej dopuszczalnej wysokości 21,00 m wynikającej z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Kielce ustalającej warunki zabudowy dla działki Inwestora nr [...] z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 247/2022, czego skutkiem będzie realizacja przez Inwestora obiektu aż o 2 kondygnacje wyższego niż obiektu, na którego realizację zezwalała decyzja ustalająca warunki zabudowy, co skutkować będzie nadmiernym zasłanianiem widoku z górnych pięter budynku na działce skarżącego nr [...] o wysokości 20,70 m, co z kolei wpływać będzie na powstanie uciążliwości i ograniczeń w swobodnym użytkowaniu tego budynku, a konsekwencji wpłynie na spadek wartości lokali na jego górnych kondygnacjach,

- rozpoczęcia procesu sprzedaży lokali mieszkalnych przez inwestora, w sytuacji w której wobec prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej może wystąpić konieczność zaprzestania rozpoczętej inwestycji, co skutkować będzie narażeniem potencjalnych nabywców lokali na utratę lub zamrożenie zaangażowanych środków finansowych,

2) przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kielce, pomimo, że wykonanie tej uchwały może spowodować trudne do odwrócenia skutki polegające na umożliwieniu realizacji inwestycji mieszkaniowej zrealizowaną w oparciu o potencjalnie nieważną uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w sposób oczywisty sprzecznej z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Kielce uchwalonego uchwałą Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. (dalej "Studium"), w której to sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt IIOSK 42/24 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Kielcach oddalający skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Kielcach, co prowadzi z kolei do wniosku, iż brak wstrzymania zaskarżonej decyzji skutkować może w przyszłości:

- koniecznością rozbiórki obiektu powstałego w oparciu o pozwolenie na budowę wydane na podstawie nieważnej uchwały o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- powstaniem obiektu sprzecznego z postanowieniami Studium, zakłócającego dopuszczalne kierunki rozwoju tej części miasta,

- powstaniem obiektu, którego parametr wysokości będzie zawyżony względem dopuszczalnej maksymalnej wysokości wynikającej z analizy funkcji i cech zabudowy, wobec okoliczności realizacji inwestycji w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej, z pominięciem procedur przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że działka skarżącej nr [...] od strony północnej bezpośrednio graniczy z działką inwestora nr [...] (wcześniej działka nr [...]), na której inwestor zamierza zrealizować swoje zamierzenie budowlane. Na działce [...]skarżąca zrealizowała przedsięwzięcie deweloperskie pn. "Osiedle na Górnej - Etap IV". Działka skarżącej jest zatem położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, na którym ma zostać zrealizowane zamierzenie objęte zaskarżoną decyzję opisane jako o budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym.

Planowana zabudowa będzie przy tym zlokalizowana od strony południowej budynków na działce skarżącej, co będzie miała bardzo istotny wpływ na zacienie oraz nasłonecznienie budynków sąsiadujących, których położenie w układzie północno - południowym nie zakładało realizacji wyższych budynków od strony południowej, tj. od jedynej strony, od której zrealizowane i będące w realizacji budynki uzyskują naturalny dostęp do światła dziennego.

Ponadto zamierzenie budowlane, którego dotyczy zaskarżona uchwała skutkować będzie budową budynków mieszkalnych o wysokości 26,70 m, tj. o wysokości o ponad 29% wyższej od zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej na działce skarżącego o wysokości 20,70 m. Konsekwencją powstania obiektu o takiej wysokości będzie natomiast przysłonięcie budynku z górnych pięter budynku zlokalizowanego na sąsiadującej działce skarżącego, co skutkować będzie utratą wartości rynkowej lokali na górnych kondygnacjach budynku skarżącej.

W konsekwencji w zaistniałej sytuacji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadnione jest niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody również samej skarżącej. W wyniku wykonania decyzji powstanie bowiem obiekt o zawyżonej wysokości, niemożliwej do uzyskania w standardowym procesie inwestycyjnym wynikającym z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo powstania znaczącej szkody związanej z powstaniem uciążliwości i ograniczeń w swobodnym użytkowaniu budynku na działce skarżącej, wynikającej z realizacji przez inwestora obiektu górującego nad budynkiem na działce skarżącego, w sytuacji w której zawyżone parametry wysokości budynków inwestora wynikają z potencjalnie nieważnej uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Skarżąca wskazała, że art. 61 § 3 P.p.s.a. nie ogranicza przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody wyłącznie do szkody grożącej samemu skarżącemu. Może to być zatem również szkoda grożąca osobom trzecim.

Ryzyko prowadzenia robót w kontekście możliwego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie obciąża przy tym wyłącznie inwestora. Inwestor, również poprzez zależne spółki celowe, realizuje swoje przedsięwzięcia deweloperskie częściowo finansując je ze środków nabywców lokali. Tymczasem wobec ewentualnego zaprzestania realizacji inwestycji w sytuacji uchylenia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - środki potencjalnych nabywców przekazane inwestorowi na poczet realizacji inwestycji, w tym tytułem umów deweloperskich, byłyby narażone na utratę lub przynajmniej na zamrożenie. W takiej sytuacji potencjalni nabywcy lokali, pomimo zaangażowania finansowego w inwestycję, nie byliby władni zrealizować w przyszłości swoich roszczeń o wyodrębnienie i przeniesienie własności lokali mieszkalnych, a także mogliby mieć trudności z szybkim odzyskaniem swoich środków. W takiej sytuacji również ryzyko wyrządzenia szkody potencjalnym nabywcom lokali w inwestycji realizowanej przez inwestora - stanowi okoliczność uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Ponadto, brak wstrzymania zaskarżonej decyzji umożliwi inwestorowi rozpoczęcie budowy obiektu na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o uchwałę o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co do której istnieje znaczące prawdopodobieństwo wyeliminowania jej z obrotu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po kasatoryjnym wyroku NSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2024 r.

Trudne do odwrócenia skutki związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, to także ryzyko powstania obiektu sprzecznego ze Studium i górującego nad otoczeniem w sposób ponadnormatywny i sprzeczny z zasadami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego.

W piśmie z dnia 13 listopada 2024 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 324/24 stwierdził, że uchwała Rady Miasta Kielce z dnia 16 marca 2023 r. nr LXXIII/1497/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Okoliczności związane z wydaniem nieprawomocnego wyroku WSA w Kielcach eliminującego zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego mają zatem istotne (powinno być także "znaczenie") dla okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalszą konsekwencją wyeliminowania rzeczonej uchwały z obrotu prawnego będzie natomiast wzruszenie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, zasadnie uznał, że skarżąca nie odniosła się do okoliczności wskazujących na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wobec niej, a do osób trzecich – inwestora oraz potencjalnych nabywców lokali.

Rację ma Sąd pierwszej instancji argumentując, że skarżąca winna odnieść się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do skarżącej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., powinny bowiem dotyczyć samego wnioskodawcy, gdyż oceniając przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd decyduje, czy brak zastosowania ochrony tymczasowej rzeczywiście zagraża uzasadnionym interesom strony skarżącej. Ryzyko wyrządzenia jej znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków powinno być przy tym realne i poparte obiektywnymi okolicznościami.

Podkreślenia wymaga bowiem, że podnoszone przez skarżącą argumenty, oparte na kwestionowaniu prawidłowości projektu budowlanego oraz zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, w tym w zakresie kwestii zacienienia czy nasłonecznienia budynków, wysokości zaprojektowanych budynków, czy też stwierdzenia nieważności uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, dotyczą kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Argumentacja taka nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. W ramach przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mieści się bowiem argumentacja, zgodnie z którą wykonanie zaskarżonej decyzji miałoby zniweczyć cel rozpoznania skargi. Takiego skutku bowiem w wymiarze oceny prawnej nie powoduje brak wstrzymania zaskarżonej decyzji. Ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę przez Sąd wiąże się ze skutkami, jakie miałyby dotyczyć inwestora, a nie strony skarżącej. Na tym etapie postępowania Sąd nie bada zasadności skargi, tym samym twierdzenie skarżącego, iż istnieje wysokie prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Zaakcentować też trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego.

Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Takich strona skarżąca nie wykazała.

Na zakończenie zauważyć jeszcze trzeba, że wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 324/24, nie jest prawomocny. W świetle postanowień art. 94 ust. 2 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przyjąć trzeba, że chodzi tutaj nie o dzień podjęcia orzeczenia, ale o datę uprawomocnienia się orzeczenia sądu (do czasu upływu terminu wniesienia kasacji, a w razie jej wniesienia – do czasu jej odrzucenia albo merytorycznego rozpatrzenia – wyrok WSA nie jest prawomocny, tym samym zaś nie może wywoływać skutków prawnych) – patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WKP 2021, pkt 5 do art. 94.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.