Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 256/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 44 § 1-4, art. 107 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 428/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2023 r. nr 0401-CKB.4040.91.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w zakresie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 428/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. Sp. z o.o. w S. (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: DIAS, organ) z 7 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w zakresie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 14 listopada 2022r. oraz postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 29 września 2022r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 lutego 2022r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Spółka 8 sierpnia 2022 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną organu z 17 lutego 2022 r. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ponieważ nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu, o którym dowiedziała się dopiero po zajęciu rachunku bankowego. Strona wskazała, iż dowiedziała się o zajęciu rachunku bankowego 11 lipca 2022 r., natomiast 12 lipca 2022 r. dowiedziała się o wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W związku z tym 13 lipca 2022 r. złożyła reklamację do Poczty Polskiej w sprawie wyjaśnienia braku awizowania jakiejkolwiek korespondencji wysyłanej przez organy.

DIAS postanowieniem z 29 września 2022 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 17 lutego 2022 r. a następnie decyzją z 14 listopada 2022 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 17 lutego 2022 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną w wysokości 35.000 zł, w związku z niestwierdzeniem istnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.).

Decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. DIAS utrzymał w mocy decyzję z 14 listopada 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pisma kierowane do spółki w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wysłane były na adres jej siedziby, figurujący w KRS. Wszystkie pisma zostały doręczone w sposób określony w art. 44 k.p.a. Organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 28 grudnia 2021 r. było awizowane 3 stycznia 2022 r. oraz powtórnie - 11 stycznia 2022 r. Ponieważ nie zostało podjęte przez adresata uznane zostało za doręczone w trybie zastępczym w dniu 17 stycznia 2022 r. Postanowienie z 19 stycznia 2022r. wyznaczające spółce termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, było awizowane 24 stycznia 2022 r. oraz powtórnie 1 lutego 2022 r. Ponieważ nie zostało podjęte, uznane zostało za doręczone w trybie zastępczym dnia 7 lutego 2022 r. Jak wskazał organ nastąpiło także doręczenie decyzji. Zawiadomienie o pozostawieniu odpisu decyzji z 17 lutego 2022 r. wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia powiadomienia, umieszczono w skrzynce pocztowej dwukrotnie tj. 23 lutego 2022 r. oraz 3 marca 2022 r. Przesyłka nie została odebrana przez adresata. Następnie została uznana za doręczoną w trybie zastępczym dnia 9 marca 2022 r.

Organ wskazał, że Poczta Polska podejmowała próby doręczenia pism w siedzibie spółki ale z powodu niemożności doręczenia przesyłki w trybie art. 45 k.p.a., pozostawiane były zawiadomienia z informacją, że przesyłki oczekują na odbiór w Urzędzie Pocztowym – S., przez 14 dni od daty zawiadomienia. Informacja o pozostawieniu awiza została również umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru poszczególnych przesyłek, które jako dowody znajdują się w aktach sprawy. Organ wskazał, że spółka nie odebrała również pisma Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy z 20 kwietnia 2022 r. – upomnienia – wzywającego do uregulowania należności głównej w wysokości 35.000 zł. Pismo, było awizowane 28 kwietnia 2022 r. oraz powtórnie - 6 maja 2022 r. Za doręczone w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) zostało uznane – 12 maja 2022 r. Organ podkreślił że - jak wynika z pisma Poczty Polskiej - dopełniono wszelkich wymaganych czynności, aby doręczyć kierowane do spółki przesyłki. Wyjaśniono, że listonosz zawsze podejmuje próbę doręczenia przesyłki rejestrowanej, dopiero w sytuacji nieobecności adresata lub osoby uprawnionej do odbioru korespondencji, pozostawiane jest zawiadomienie z informacją o miejscu i terminie jej odbioru. Dodano, że czynności związane z podjęciem próby doręczenia przesyłek oraz ich awizowania wymagają uwierzytelnienia ich wykonania. Wskazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że awizo nie zostało złożone do oddawczej skrzynki pocztowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu DIAS złożył do operatora pocztowego zgłoszenie reklamacyjne dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postanowienia w sprawie wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Jak wynika z pisma Poczty Polskiej przesyłka zawierająca decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po nieudanej próbie doręczenia bezpośredniego została awizowana do odbioru w UP S. Zawiadomienie o przesyłce pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata – zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zawiadomienie powtórne doręczono 3 marca 2022 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, nie można uznać jako zasadnego zarzutu spółki dotyczącego naruszenia art. 44 k.p.a. w zakresie braku doręczenia tej spółce decyzji z 17 lutego 2022 r. Organ wskazał, że Poczta Polska wyjaśniła, iż postanowienie w sprawie wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego po próbie doręczenia pod adresem spółki została awizowana do odbioru w placówce oddawczej dla adresata UP S, a zawiadomienie o jej nadejściu pozostawiono w skrzynce oddawczej. Powtórne zawiadomienie wystawiono 1 lutego 2022 r.

Z odpowiedzi Poczty Polskiej z 17 stycznia 2023 r. dotyczącej przesyłki o Nr [...] (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) wynika, iż przesyłka została wydana listonoszowi, który nie zastał osoby upoważnionej do odbioru przesyłki, dlatego ją awizował pozostawiając zawiadomienie w skrzynce oddawczej, a przesyłkę przekazał do UP S. Powtórne zawiadomienie zostało doręczone przez listonosza 11 stycznia 2022 r. i umieszczone w skrzynce oddawczej. Organ podkreślił, że w każdym przypadku zawiadomienie o przesyłce było pozostawione w skrzynce oddawczej. W ocenie Organu argumentacja o braku awiza nie została przez spółkę udowodniona. Jak wynika z akt sprawy Poczta Polska awizowała przesyłki zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 k.p.a. W związku z powyższym, zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ stwierdził, że spółka nie dopełniła staranności i nie zabezpieczyła swoich interesów tak, aby kierowana do niej korespondencja była doręczana w sposób określony w art. 45 k.p.a., tj. w siedzibie spółki do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.

Jednocześnie w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazanych w nim wyroków organ w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnił, że zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie dotyczące doręczenia przesyłek w celu potwierdzenia prawidłowości zastosowania zastępczego trybu doręczenia decyzji. Poczta Polska w odpowiedzi na złożone reklamacje przesłała wyjaśnienia opisując szczegółowo sposób doręczenia wskazanej korespondencji. Organ podkreślił, że dokonał ustaleń w przedmiocie awizowania korespondencji do spółki w postępowaniu reklamacyjnym, którego tryb określa Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji. Pisma Poczty Polskiej można uznać zatem za dokument urzędowy w zakresie poprawności doręczenia przesyłek.

Zdaniem DIAS w prowadzonym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasad proceduralnych i dokonano prawidłowej oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższej decyzji skargę wniosła strona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna. WSA wskazał, że spółka we wniosku o wznowienie postępowania oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie podnosiła, że nie brała czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na brak doręczenia: postanowienia o wszczęciu postępowania i decyzji kończącej sprawę. Strona wskazywała, że nie otrzymała awiza informującego o złożeniu przesyłek w urzędzie pocztowym. Na poparcie swojej argumentacji spółka wskazywała na nieprawidłowe wypełnienie druku "potwierdzenie odbioru" – brak zaznaczenia przez doręczyciela miejsca złożenia zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym. Organ natomiast stał na stanowisku, że druk potwierdzenia odbioru został prawidłowo wypełniony, a doręczyciel złożył zawiadomienie w skrzynce oddawczej adresata, powołując się w tym zakresie na pisemne odpowiedzi Poczty Polskiej uzyskane w toku postępowania reklamacyjnego. Sąd po dokonaniu analizy akt sprawy uznał stanowisko organu za nieprawidłowe, pozostające w sprzeczności z dokumentami przedłożonymi wraz ze skargą. WSA omówił zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej uregulowane w przepisach rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi, stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia. WSA wskazał, że zgodzić się należy z organem, iż m.in. decyzja nakładająca karę pieniężną została wysłana na prawidłowy adres tj. adres siedziby spółki. Organ prawidłowo także wskazał, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki jest dokumentem urzędowym, który stanowi dowód tego, co w nim urzędowo zaświadczono. Sąd podkreślił, że aby zwrotne poświadczenie odbioru stanowiło miarodajny dowód musi odpowiadać rygorom wskazanym w art. 44 § 2 k.p.a. w szczególności zaś zawierać wymagane w tym przepisie adnotacje. WSA stwierdził, że ustawodawca łączy z instytucją doręczenia zastępczego daleko idące skutki dla adresata przesyłki, zatem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 § 2 k.p.a. Należy do nich w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W rozpoznawanej sprawie organ prezentuje stanowisko, że decyzja z dnia 17 lutego 2022r. (i pozostałe pisma w sprawie) została doręczona w trybie art. 44 k.p.a., że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikają daty dwóch zawiadomień, a awizo zawiera informacje o miejscu możliwego odbioru przesyłki. Zdaniem WSA pominięto jednak w tym zakresie ocenę okoliczności ustalenia czy zawiadomienie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej adresata. Znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienia nie wskazują na to w sposób jednoznaczny. W treści zawiadomienia doręczyciel zaznaczył, gdzie zostawione zostało zawiadomienie o pozostawieniu pisma w " UP S." (k-11, 13, 23 tom 1/3 akt administracyjnych). Dalej na druku wymienione są miejsca gdzie pozostawiono zawiadomienie o złożeniu pisma w UP i doręczyciel (zgodnie z opisem wypełnienia zawiadomienia) powinien był właściwe miejsce zaznaczyć (np. podkreślając je linią poziomą). Na znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych poświadczeniach odbioru żadne z wymienionych miejsc nie zostało tą linią zaznaczone co prowadzić powinno do wniosku, że doręczenie zastępcze nie może zostać uznane za skutecznie dokonane. Brak jest bowiem adnotacji doręczyciela czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 k.p.a.) pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Nie można było zatem uznać, że przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i prawidłowo doręczona. WSA podkreślił także, że okoliczność błędnego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika także z treści pisma Poczty Polskiej z dnia 3 stycznia 2023r. skierowanego do organu w wyniku złożenia reklamacji. WSA zaznaczył, że organ w zaskarżonej decyzji przywołał tylko fragment tego pisma (str. 6 decyzji), pomijając zdanie: "niestety na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie umieszczono wszystkich wymaganych adnotacji." (k.- 71 tom 3/3 akt administracyjnych). W świetle powyższego WSA za uzasadniony uznał także zarzut naruszenia 44 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. ze względu na brak odniesienia się do zarzutów strony w kontekście dokumentów będących w aktach sprawy potwierdzających brak skuteczności doręczenia zastępczego. WSA wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie (...)". Zatem tylko gdy decyzja jest ostateczna można skutecznie zastosować wobec niej nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia 17 lutego 2022r. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. oznacza, iż nie weszła ona do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 14 listopada 2022r. oraz postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 września 2022r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 lutego 2022r.

Od powyższego wyroku WSA w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 44 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i postanowienia z 29 września 2022r. w przedmiocie wznowienia postępowania wskutek dokonania błędnej wykładni art. 44 § 2 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż tylko zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dowód tego, że przesyłka została pozostawiona w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, podczas gdy z art. 44 § 2 k.p.a. nie wynika, że informacja ta musi wynikać tylko i wyłącznie z zawiadomienia, przepis ten stanowi bowiem o obowiązku pozostawienia zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a nie o konieczności umieszczenia takiej informacji na ww. zawiadomieniu, a zatem w przypadku pozostawienia pisma w skrzynce oddawczej możliwe jest wykazanie pozostawienia ww. pisma w oddawczej skrzynce pocztowej adresata również innymi dowodami – w tym w szczególności w toku postępowania reklamacyjnego i w oparciu o zgromadzone dowody przyjąć, że przesyłka została doręczona zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało niezasadnym uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia z 29 września 2022 r.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na brak odniesienia się do zarzutów strony w kontekście dokumentów będących w aktach sprawy potwierdzających brak skuteczności doręczenia zastępczego, podczas gdy organ odniósł się do zarzutów skarżącej i wykazał w zaskarżonej decyzji, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów (zwrotne potwierdzenia odbioru oraz pisma Poczty Polskiej stanowiące odpowiedzi na dokonane przez organ zgłoszenia reklamacyjne) – doręczenie zastępcze decyzji z 17 lutego 2022r. o nałożeniu kary pieniężnej (jak również zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej i postanowienia z 19 stycznia 2022r.) było skuteczne, w konsekwencji czego zasadnie odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej z 17 lutego 2022r. w związku z niestwierdzeniem istnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy i w związku z tym uwzględnienie skargi wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy, a także przez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej w zakresie braku skuteczności doręczenia zastępczego w oparciu o art. 44 § 2 kpa w związku z nieprawidłowym wypełnieniem zwrotnych potwierdzeń odbioru przy jednoczesnym braku odniesienia się do dowodów zgromadzonych w sprawie (pism Poczty Polskiej) i stanowiska organu w zakresie tych dowodów, co skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w treści uzasadnienia wyroku wytycznych dla organów odnośnie dalszego postępowania,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewskazania, jakie przepisy postępowania w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zostały naruszone przez organ podatkowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, która nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli wyżej opisanych decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z 7 lutego 2023 r. jak również poprzedzającej decyzji tego organu z 14 listopada 2022 r. odmawiającej uchylenia decyzji z 17 lutego 2022 r. oraz postanowienia tego organu z 29 września 2022 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ramach powyższej podstawy kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej) oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej).

Należy wskazać, że tak sformułowane zarzuty w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagały wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.

Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił bowiem instytucję procesową doręczeń w postępowaniu administracyjnym, ze szczególnym uwzględnieniem analizy art. 44 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (k. 5 – 9) wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny postępowania organu z perspektywy art. 44 § 2 k.p.a. W tym obszarze WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo opisał wytyczne dla organu w zakresie dalszego postępowania (por. str. 8 – 9 uzasadnienia wyroku WSA).

Dokonując analizy zarzutu wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez "nieprawidłowe przedstawienie stanu faktycznego sprawy i w związku z tym uwzględnienie skargi wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu zawartemu w aktach sprawy, a także przez wydanie wiążącej organ błędnej oceny prawnej w zakresie braku skuteczności doręczenia zastępczego w oparciu o art. 44 § 2 kpa w związku z nieprawidłowym wypełnieniem zwrotnych potwierdzeń odbioru przy jednoczesnym braku odniesienia się do dowodów zgromadzonych w sprawie (pism Poczty Polskiej) i stanowiska organu w zakresie tych dowodów, co skutkowało niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie został prawidłowo skonstruowany i jako pozbawiony koniecznej konkretyzacji nie podlega dalszej ocenie merytorycznej. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił powyższego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami nauki prawa procesowego sądowoadministracyjnego prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny musi obejmować nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także musi zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 714/16, LEX nr 2430506; wyrok NSA z dnia 23 marca 2018 r., I OSK 1524/16, LEX nr 2590433).

Odnosząc się w świetle powyższych założeń do treści podniesionego zarzutu, należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie tylko nie wskazał w treści opisowej zarzutu szczegółowego sposobu i zakresu naruszenia wzorców kontrolnych wynikających z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. lecz także nie wykazał, że tego rodzaju wady zaskarżonego orzeczenia co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym wyroku sądu. Treść tego rodzaju zarzutu powinna zawierać wszystkie elementy konieczne do rekonstrukcji podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie twierdzenia o formie i zakresie naruszenia przepisów stanowiących wzorzec kontroli kasacyjnej, stopniu i charakterze wpływu zarzucanych sądowi naruszeń prawa na wynik sprawy oraz prawidłowym w ocenie skarżącego kasacyjnie sposobie wykładni lub zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis o charakterze wynikowym. Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, a wręcz przeciwnie – zastosował w sposób prawidłowy gdyż stwierdził, że w postępowaniu organu miało miejsce naruszenie przepisów postępowania i to takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na wzajemny funkcjonalny związek zarzutów wskazanych i opisanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej oceny.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 44 § 2 k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 133 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty powyższe obejmują - z perspektywy procesowej – brak prawidłowej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 44 § 2 k.p.a. i wpływu tej wykładni na treść zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty są bezzasadne. Sąd pierwszej instancji w sposób zasadny dokonał oceny prawidłowości – z perspektywy wzorców normatywnych – w zakresie doręczenia decyzji organu z dnia 17 lutego 2022r. na podstawie art. 44 § 1 - 4 k.p.a. Sąd ten prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że aby zwrotne poświadczenie odbioru stanowiło miarodajny dowód, musi odpowiadać rygorom art. 44 § 2 k.p.a., w szczególności zaś zawierać wymagane w tym przepisie adnotacje. W celu wzmocnienia argumentacji WSA powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 24 września 2021r., sygn. akt I GSK 288/21), w którym Sąd ten wskazał, że możliwe jest obalenie domniemania skuteczności doręczenia zastępczego, "jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast, jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W sytuacji, gdy strona kwestionuje doręczenie zastępcze z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 1 - 4 k.p.a. poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego". W konkluzji uzasadnienia w tym zakresie WSA prawidłowo też wskazał, że ustawodawca łączy z instytucją doręczenia zastępczego daleko idące skutki dla adresata przesyłki, zatem zawiadomienie o pozostawieniu pisma (awizo) musi w pełnym zakresie odpowiadać warunkom określonym w art. 44 § 2 k.p.a. Do normatywnych wymogów należy w szczególności wymóg, aby zawiadomienie zostało umieszczone w odpowiednim miejscu: w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że skuteczność doręczenia pisma w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. uzależniona jest wprost od zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma określone przepisem art. 44 k.p.a. albowiem bezwarunkowo konieczna jest również wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony tym przepisem. W sytuacji więc, gdy dowód doręczenia przesyłki nie zawiera adnotacji doręczyciela, jak i gdzie umieścił zawiadomienie, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., doręczenie zastępcze nie może być uznane za skutecznie dokonane (por. wyrok NSA z 5.07.2012 r., II GSK 887/11, LEX nr 1392893; wyrok NSA z 26.11.2013 r., II OSK 1496/12). Jeśli nie ma możliwości pozostawienia zawiadomienia na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, zawiadomienie to umieszcza się w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Kolejność nie jest przypadkowa, gradacja ta jest usprawiedliwiona, chodzi bowiem o jak najskuteczniejsze doręczanie korespondencji adresatowi. Zatem niezachowanie tej kolejności skutkuje naruszeniem tego przepisu i w konsekwencji niedoręczeniem przesyłki (wyrok NSA z 24.06.2020 r., I GSK 318/20, LEX nr 3048021). Tak więc skuteczność zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej uzależniona jest m.in. od zachowania ustalonej w art. 44 § 2 k.p.a. kolejności miejsc, w których adresat może się z powyższą informacją zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. W konsekwencji powyższego domniemanie doręczenia, o którym stanowi art. 44 § 4 k.p.a., będzie mogło zostać obalone jedynie wówczas, gdy doszło do nieprawidłowości w podejmowaniu czynności określonych przepisem art. 44 k.p.a. (wyrok NSA z 26.11.2013 r., II OSK 1496/12, LEX nr 1559416, wyrok NSA z 30.01.2020 r., II OSK 2936/19, LEX nr 3010554).

Niezależnie od powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z danych KRS strony wynika, że jej siedziba położona jest w S, przy [...]. Jak wynika z treści pisma Poczty Polskiej z 11 kwietnia 2023r. (k. 26 akt sądowych) oraz załączonych zdjęć (k. 27 i 28 akt sądowych) zawiadomienia o pozostawieniu pism kierowanych do skarżącej wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie siedmiu dni tych przesyłek nie były umieszczane w jej skrzynce oddawczej (U2) (położonej w lokalu użytkowym z samodzielnym wejściem bocznym) lecz w skrzynce innego lokalu tj. o nr 2 (lokalu mieszkalnego), umieszczonej na klatce schodowej. Skarżąca konsekwentnie wskazuje, że posiada skrzynkę oddawczą (U2) położoną w lokalu użytkowym z samodzielnym wejściem bocznym. Istotne jest z perspektywy prawidłowości doręczenia aby zawiadomienia o pozostawieniu pism kierowanych do strony postępowania administracyjnego wraz z informacją o możliwości odbioru tych przesyłek były umieszczane we właściwej skrzynce oddawczej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji analiza potwierdza, że decyzja organu z dnia 17 lutego 2022 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej została wysłana na prawidłowy adres tj. adres siedziby spółki. Nie została ona jednak w sposób prawidłowy, zgodnie z powyżej opisanymi wzorcami normatywnymi, doręczona. Podkreślić należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie ta sytuacja prawna – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - nie występuje. W związku z powyższym brak jest też podstaw do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Organ zobowiązany będzie w sposób zgodny z wzorcami normatywnymi, zawartymi w przepisach rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, a szczegółowo określonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, doręczyć decyzję z dnia 17 lutego 2022r.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.