Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 8/25
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 5, art 13
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego S. na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] w terminie 14 dni, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. na rzecz skarżącego Związku Zawodowego S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga Związku Zawodowego S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. (dalej: "organ") w udostępnieniu informacji publicznej dotyczącej liczby pracowników zatrudnionych w organie oraz wysokości ich miesięcznych wynagrodzeń brutto.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie powyższej informacji (dalej: "wniosek dostępowy") został zawarty w piśmie z 23 października 2024 r. (wpływ do organu 30 października 2024 r.), w którym wnioskodawca wnosił przy jego realizacji o wyszczególnienie następujących kryteriów: wydziału/biura/jednostki, stanowiska, kategorii zaszeregowania, wynagrodzenia zasadniczego brutto, kwoty dodatku stażowego brutto, kwoty dodatku funkcyjnego brutto, kwoty dodatku specjalnego brutto, kwoty przyznanej premii brutto.

W pismach z 7 i 12 listopada 2024 r. organ podał liczbę zatrudnionych pracowników. W odniesieniu natomiast do części wniosku dotyczącej podania wynagrodzeń brutto tych pracowników wg ww. kryteriów organ wskazał, że przygotowanie tych danych będzie wymagało znacznego nakładu pracy. Ocenił zatem, że nie jest to informacja prosta, lecz przetworzona, wobec czego wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") oraz do wyjaśnienia, w jaki sposób wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskaną informację publiczną.

Odpowiadając na wezwanie wnioskodawca ocenił (w piśmie z 18 listopada 2024 r.), że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, lecz są informacją prostą, gdyż zestawienia kwot wynagrodzeń dla poszczególnych pracowników są sporządzane dla celów płacowych co miesiąc. Skarżący założył, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że udostępnienie żądanej informacji wymaga podjęcia czynności wykraczających poza zwykłą działalność organu. Jako niewystarczające ocenił przy tym zawarcie ogólnikowych stwierdzeń, że przygotowanie żądanej informacji zakłóciłoby normalny tok pracy organu, wskazując na konieczność wykazania konkretnych nakładów pracy i środków niezbędnych do poniesienia w celu udostepnienia żądanej informacji. Wnioskodawca stwierdził również, że legitymuje się szczególnym interesem publicznym jako podmiot kontrolujący przestrzeganie przepisów prawa pracy i występujący o usunięcie nieprawidłowości, spełniający tym samym ważną funkcję społeczną.

W piśmie z 2 grudnia 2024 r. organ ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, aby udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wywiódł, że tego rodzaju interes należy wiązać z funkcjonowaniem struktur państwowych i realną możliwością oddziaływania na te struktury. Wskazał na konieczność każdorazowego rozważenia, czy udostepnienie wnioskowanej informacji nie będzie naruszało praw podlegających ochronie. Podał bowiem, że art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidują możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej również ze względu na prywatność osoby fizycznej. Stwierdził, że z powyższych powodów informacja dotycząca wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto zatrudnionych pracowników (wg określonych przez wnioskodawcę kryteriów) nie zostanie udostępniona.

W skardze wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu orzeczenia, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że organ, pomimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wydał decyzji w tym przedmiocie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a także nie podjął żadnej z innych prawnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego w części dotyczącej wynagrodzeń poszczególnych pracowników, których zatrudnionych jest łącznie 233, wymagało podjęcia dodatkowych czynności związanych z analizą danych, gdyż organ nie dysponował gotowym zestawieniem obejmującym żądane kryteria. Ocenił, że dane te nie są informacją prostą, skoro obejmują nie tylko wysokość wynagrodzenia poszczególnych osób, ale też szczegółowe rozbicie składników tego wynagrodzenia, stawki zaszeregowania, wydziały, w jakich poszczególne osoby są zatrudniane czy zajmowane stanowiska. Zdaniem organu, aby możliwe było przygotowanie takich informacji szereg osób posiadających poszczególne informacje proste - jak na przykład związane z kwotą brutto do wypłaty, wysokościami dodatków brutto jakie zostały przyznane w danym miesiącu czy premii, miejscem wykonywania pracy czy stanowiska - musiałoby stworzyć nową informację, obecnie nieistniejącą, przy czym w wytworzenie tej informacji zaangażowane byłyby różne wydziały i zespoły dysponujące informacjami cząstkowymi, w tym Wydział Finansowo-Księgowy, Zespół ds. Płac, Zespół ds. Pracowniczych czy poszczególne komórki merytoryczne. Organ ocenił ponadto, że dane o otrzymywanym wynagrodzeniu przez poszczególnych pracowników należą do sfery prywatności osoby fizycznej o ograniczonej dostępności co wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazał na konieczność wyodrębnienia wśród pracowników organu dwóch grup i zaliczenie do pierwszej z nich pracowników, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których co do zasady wyłączona jest w tym zakresie ochrona prywatności, zaś do drugiej grupy pracowników tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których możliwe byłoby zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Założył przy tym, że taki podział pracowników wymagałby przeanalizowania m.in. ciążących na poszczególnych osobach obowiązków służbowych i przysługujących im uprawnień z zakresu ich zadań i kompetencji decyzyjnych oraz tego, czy posiadają oni wpływ na podejmowane w organie decyzje. Zaznaczył, że biorąc pod uwagę ilość zatrudnionych pracowników w organie, takie działanie bez wątpienia wymagałoby bardzo dużego zaangażowania pracowników organu, którzy chcąc przygotować wnioskowaną informację zmuszeni byliby zaprzestać wykonywania swoich obowiązków służbowych i realizowanych zadań na czas przygotowania informacji.

Podsumowując organ uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną, zaznaczając, że informacja ta musiała być stworzona specjalnie dla wnioskodawcy, zgodnie z wymogami wskazanymi we wniosku na podstawie poszczególnych informacji prostych, w tym na podstawie informacji, które nie są powszechnie udzielane. Dostęp do żądanej informacji wymagał zatem ograniczenia również ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ ocenił ponadto, że udzielona skarżącemu odpowiedź spełnia minimalne wymogi dla uznania jej za decyzję administracyjną, a sam brak pouczenia o możliwości zaskarżenia wydanej decyzji nie może prowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność, bowiem decyzja może być zaskarżona w administracyjnym toku instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

W sprawach dotyczących bezczynności w udzieleniu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności, czy informacja wskazana we wniosku dostępowym jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy u.d.i.p., czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego oraz czy żądana informacja znajduje się w posiadaniu organu. Dopiero pozytywna ocena tych wymogów otwiera kolejny etap kontroli sądowej, jakim jest ocena przez sąd działań podjętych przez organ w celu załatwienia wniosku.

Wynagrodzenia pracowników samorządowych finansowane są ze środków publicznych, tj. z majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Zatem dopuszczalne jest formułowanie wniosków dostępowych dotyczących wydatkowania tak określonych środków. Zarząd Dróg Wojewódzkich w O. należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organy władzy publicznej i jest dysponentem informacji o wypłaconych wynagrodzeniach. Wobec tego wniosek dostępowy spełnia przedmiotowe i podmiotowe wymogi wynikające z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy on znajdujących się w posiadaniu organu informacji o majątku publicznym.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W ust. 2 tego artykułu zastrzeżono, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zaś w ust. 2 art. 5 tej ustawy przyjęto, że prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Co do zasady, informacje na temat wynagrodzeń pracowników są tajne i jako dobro osobiste pracownika (art. 23 i art. 24 Kc) nie podlegają ujawnieniu bez jego zgody. Zasada ta podlega jednak ograniczeniu na rzecz jawności wynagrodzeń w odniesieniu do osób publicznych lub osób pełniących funkcje publiczne. Przykładowo, z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Na tle art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ukształtował się pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 września 2014 r., I OSK 59/14, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2755/14). Zatem wynagrodzenia wyżej wymienionych osób podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Za osoby pełniące funkcje publiczne w administracji publicznej uznawane są te osoby, które pełnią funkcję w organach władzy publicznej oraz osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/05, a także Komentarz: "Dostęp do informacji publicznej" red. P Szustakiewicz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019 str.53-54). Wobec tych osób tych nie obowiązuje więc ograniczenie dostępu do informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w odniesieniu do innych pracowników jednostki samorządu terytorialnego, niepełniących funkcji publicznych w wyżej podanym znaczeniu, nie obowiązuje zasada jawności, a wręcz przeciwnie, ich prywatność podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Zatem wysokość ich wynagrodzeń nie podlegałaby udostępnieniu, o ile wniosek dostępowy dotyczyłby imiennie wskazanych osób (por. ww. Komentarz "Dostęp do informacji publicznej" red. P Szustakiewicz str. 80 i powołany tam wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1380/21). Inaczej jednak należałoby potraktować wniosek o dostęp do danych w ujęciu zbiorczym, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę z jednej strony to, że informacją publiczną jest sposób wydatkowania środków publicznych, a więc także środków przeznaczonych na wynagrodzenia, zaś z drugiej strony mając na względzie nakaz ochrony prywatności osoby fizycznej, jaką jest "niefunkcyjny" pracownik organu administracji, Sąd przyjął, że tylko w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej imiennie określonych osób należałoby podjąć działania wskazane przez organ w piśmie z 2 grudnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek dostępowy oraz w odpowiedzi na skargę, tj. należałoby rozważyć w odniesieniu do każdego pracownika, czy udostępnienie informacji o wynagrodzeniu nie naruszy jego prawa do prywatności, co wymagałoby dokonania podziału zatrudnionych osób na osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby funkcji takich niepełniące, na podstawie analizy zakresów czynności wszystkich pracowników. Konieczność wykonania tego rodzaju działań nadałaby informacji charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wymagałoby od skarżącego wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji.

Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której wniosek dostępowy dotyczył informacji zbiorczych (nieimiennych), posiadanych przez organ. Nie wystąpiła zatem konieczność analizy zakresów obowiązków wszystkich pracowników organu w celu dokonania powyższego podziału na wykonujących funkcje publiczne oraz pozostałych, mająca, zdaniem organu, wskazywać na przetworzony charakter żądanej informacji.

W wyroku o sygn. akt: III OSK 4964/21 z 24 lutego 2022 r. wydanym w sprawie adekwatnej do obecnie rozpoznawanej, NSA wyraził pogląd zaaprobowany przez tut. Sąd. NSA uznał, że wniosek dostępowy dotyczył danych znajdujących się w posiadaniu organu, tj. składników wynagrodzenia już wypłaconych na podstawie sporządzonej w tym celu listy płac wszystkich pracowników obejmującej większość danych wskazanych we wniosku dostępowym. Wobec tego organ powinien wyjaśnić, dlaczego nie było możliwe wykorzystanie gotowych danych i skopiowanie ich do odpowiedzi na wniosek dostępowy.

We wniosku dostępowym z 23 października 2024 r. zażądano zbiorczego zestawienia wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto pracowników skarżącego z określonym we wniosku podziałem na komórkę organizacyjną, stanowiska, kategorię zaszeregowania, wynagrodzenie brutto oraz dodatki – stażowy, funkcyjny i specjalny oraz premie. Tak sformułowany wniosek, niewskazujący imiennie żadnego z pracowników, nie naruszał ich prywatności i w związku z tym nie wymagał od organu nakładu pracy w celu wyodrębnienia grupy osób korzystających z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz osób, którym ochrona ta nie przysługuje. Taką właśnie okoliczność wskazał organ w piśmie z 2 grudnia 2024 r. jako uzasadniającą uznanie wniosku dostępowego za dotyczący informacji przetworzonej, zdaniem Sądu, niezasadnie. Organ podał też, że nie posiada żądanej informacji i musiałby ją przygotować według kryteriów wskazanych we wniosku. Stwierdzenie to nie jest jednak wystarczające do kwalifikacji informacji jako przetworzonej biorąc pod uwagę, że w posiadaniu organu były ww. listy płac, które po anonimizacji możnaby wykorzystać do załatwienia wniosku, tak jak wskazał to NSA w powołanym wyroku III OSK 4964/21. Zatem w ocenie Sądu organ nie wykazał, aby zmuszony był do podjęcia dodatkowych czynności w celu wygenerowani, w żądany we wniosku sposób, danych, których dotyczył wniosek.

Organ nie wykazał zatem, aby wniosek dostępowy dotyczył informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym niezasadnie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W konsekwencji, nie udzielając wnioskowanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, zaś skarga okazała się zasadna, gdyż organ nie podjął we właściwym terminie przewidzianych prawem działań w celu jego załatwienia, czym naruszył przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjęto w nim, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z powołanego przepisu nie wynika, jakie okoliczności (przyczyny opóźnienia) są ustawowo dopuszczalne. Użyty zwrot "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie" interpretowany jest przez sądy administracyjne jako pozwalający na indywidualne zastosowanie, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W wyroku z 5 marca 2024 r. III OSK 370/23 NSA wskazał, że "przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej."

Zarzucana w skardze bezczynność w załatwieniu wniosku nie ustała przed rozpatrzeniem skargi, wobec czego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku.

Z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co zostało orzeczone w pkt 2 sentencji wyroku.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie wystąpiła, tj. bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co zostało także stwierdzone w pkt 2 sentencji wyroku. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, który na złożony wniosek zareagował bezzwłocznie, niezasadnie jednak uznał, że dotyczy on informacji przetworzonej. Zatem naruszenie prawa wynikało z błędnej kwalifikacji wniosku dostępowego, co skutkowało błędnym wystosowaniem do skarżącego wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, a w dalszej konsekwencji skutkowało odmową udzielenia dostępu pismem z 2 grudnia 2024 r. Stwierdzona przez Sąd nieprawidłowość nie wskazuje na kwalifikowaną wadliwość, gdyż organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz załatwił go w terminie, chociaż w nieprawidłowy sposób. Było to więc naruszenie prawa, lecz zwykłe, a nie rażące. W wyroku z 12 września 2024 r. I OSK 661/24 NSA wyjaśnił, że "oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.