Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 141/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149 par. 1,  art. 154 par. 6,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłość postępowania Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

K.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwany: PINB)w sprawie z jej wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Skarga powyższa została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Podaniem z dnia [...], K.S. zwróciła się do ww. organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, znajdującego się w [...] przy ul. [...], nr działki [...].

Pismem z dnia [...], organ poinformował stronę, że jej podanie nie może być rozpatrzone, gdyż stoi te mu na przeszkodzie decyzja organu

z dnia [...], nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Stanowisko powyższe potwierdził w piśmie z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany: WINB).

Decyzją z dnia [...], PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z ww. wniosku K.S.

WINB decyzją z dnia [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania K.S., uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

K.S. złożyła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia

7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 420/09 uchylił decyzję WINB z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2034/09 oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku Sądu I instancji.

W dniu [...], wpłynęły do organu I instancji akta administracyjne celem ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, znajdującego się przy [...] w [...].

Pismem z dnia [...], PINB

wezwał K.S. do złożenia wyjaśnień, kto jest obecnie właścicielem obiektu budowlanego, wskazanego we wniosku oraz do złożenia pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli obiektu do reprezentowania ich przed organami nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...], PINB nałożył na K.S., A.P. oraz K.N., współwłaścicieli ww. obiektu budowlanego, obowiązek przedłożenia, do dnia

[...], dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Organ I instancji, w związku z wnioskiem K.S. i A.P., postanowieniem z dnia [...] zmienił postanowienie własne z dnia [...], w części odnoszącej się do terminu wykonania obowiązków nałożonych tym postanowieniem i ustalił nowy termin ich wykonania na dzień [...].

W dniu [...], wpłynęło do organu zaświadczenie z Urzędu Miasta

, wskazujące zgodnie z planem miejscowym sposób zagospodarowania przestrzennego działek, na których znajduje się obiekt przy ul. [...]

w [...].

PINB w dniu [...] dokonał kontroli usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego, co obrazuje protokół znajdujący się w aktach administracyjnych.

Decyzją z dnia [...], organ I instancji nakazał współwłaścicielom rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

WINB decyzją z dnia [...], uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] oraz postanowienia tego organu wydane w dniu [...] i w dniu [...], i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do sprawdzenia wymogów formalnych wniosku z dnia 28 grudnia 2007 r., zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał na konieczność wezwania osoby, która wniosła podanie

(art. 64 § 2 K.p.a.), do przedłożenia pełnomocnictw udzielonych jej przez pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, do reprezentowania

ich w sprawie.

Wypełniając powyższe obowiązki, organ I instancji pismem z dnia [...] wezwał K.S. do usunięcia braków wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego, poprzez przedłożenie pełnomocnictw pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego do reprezentowania ich w tej sprawie oraz wezwał do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego obiektu budowlanego, sporządzonej przez uprawnionego geodetę.

K.S. odpowiedziała na ww. wezwanie organu pismem z dnia [...], do którego dołączyła stosowne dokumenty.

PINB pismem z dnia [...] zawiadomił K.S., że pozostawił bez rozpoznania jej podanie z dnia [...], bowiem nie przedłożyła pełnomocnictw udzielonych jej przez wszystkich współwłaścicieli budynku, a ponadto przedłożona przez stronę mapa nie jest mapą inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Pismem z dnia [...] K.S. wniosła zażalenie

do organu wyższego stopnia na niezałatwienie w terminie sprawy wywołanej jej podaniem z dnia [...], przez PINB.

Postanowieniem z dnia [...], w wyniku rozpoznania

ww. zażalenia, WINB odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz odmówił zarządzenia wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, jak i pozostałych żądań wnioskodawcy.

W skardze kierowanej do Sądu, K.S. zarzuciła PINB przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Wniosła

o wyznaczenie organowi I instancji dodatkowego sześćdziesięciodniowego terminu

na załatwienie sprawy, ustalenie osób winnych w niezałatwieniu sprawy w terminie, podjęcie środków mających na celu zapobieżenie naruszenia terminu załatwiania spraw w przyszłości, a ponadto stwierdzenie, że do naruszenia terminu doszło z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Skarżąca podniosła, że w jej sprawie nie podjęto, pomimo upływu 7 lat, żadnych czynności merytorycznych, co przesądza o zasadności jej skargi.

PINB odpowiadając na ww. skargę, wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż przedmiotową sprawę załatwił.

Na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", obowiązującą w dniu wniesienia skargi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce

z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie K.S. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed organem właściwym w sprawie (art. 37 § 1 Kpa w związku z art. 52 § 2 P.p.s.a.), a mianowicie wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie takie skarżąca wniosła pismem z dnia [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wyjaśnić należy,

że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona

do P.p.s.a., ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod pojęciem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, opubl. w Lex nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, którą

w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć.

Powyższa konstatacja okazała się konieczna, gdyż organ wnosząc o oddalenie skargi opiera swą argumentację na nietrafnych z gruntu założeniach

o niezasadności skargi na przewlekłość, gdyż sprawę administracyjną załatwił i nie pozostaje w bezczynności.

Sąd, mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku K.S., uznał za konieczne zbadanie stanu sprawy na etapie, jaki miał miejsce po dniu [...], tj. po otrzymaniu przez organ I instancji akt administracyjnych, w związku z uchyleniem przez WSA

w Szczecinie wydanych uprzednio w sprawie decyzji organów I i II instancji. Organ zakończył sprawę skarżącej pozostawiając jej wniosek bez rozpoznania pismem z dnia [...], co nastąpiło po upływie ponad 3 lat, od kiedy organ podjął czynności zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu w tym okresie sprawa administracyjna była prowadzona w sposób opieszały i przewlekły.

Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w tożsamy sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Formą przewlekłego prowadzenia postępowania jest sytuacja, gdy przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest nadaktywny w podejmowanych czynnościach, po czym pogrąża się w stany bezczynności i na odwrót (por. B. Dobosz. Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 73-75). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może przybierać różne postacie zjawiskowe. W szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 K.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 K.p.a.). Przyjmuje się, że zarzut przewlekłości postępowania ma miejsce, gdy czynności procesowe organu nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., do osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego. Sytuacja taka miała miejsce w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powiatowy pierwszej czynności dokonał [...], a zatem po upływie dziesięciu miesięcy od momentu, kiedy otrzymał akta administracyjne ([...]). Kolejne czynności w sprawie organ także podejmował w znacznych odstępach czasu. Postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ wydał w dniu [...], po upływie sześciu miesięcy od momentu, kiedy uzyskał informację (w dniu [...]) o wszystkich właścicielach przedmiotowego obiektu. Brak właściwego zaangażowania w osiągnięciu końcowego celu postępowania, Sąd ostrzegł również w przerwach w działaniu organu, jakie miały miejsce po dniu [...], tj. po przedłożeniu organowi wymaganych dokumentów przez K.S. Organ dokonał następnie oględzin przedmiotowego obiektu ([...]), jednakże dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy, tj. w dniu [...] wydał decyzję w sprawie. W ocenie Sądu, działania procesowe podejmowane przez organ w przeciągu ponad trzech lat, od momentu podjęcia ponownego rozpoznania sprawy, nie charakteryzowały się dynamiką, koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania administracyjnego, tym samym zarzut przewlekłości skarżonego organu okazał się zasadny.

Mając na względzie opisane wyżej okoliczności, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 P.p.s.a., o tym, że organ prowadził postępowanie administracyjne przewlekle, a ponadto stan ten miał charakter rażący, tzn. wyraźny i bezdyskusyjny, co można z łatwością dostrzec, biorąc pod uwagę przewidziane ustawowo maksymalne terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 1 i § 3 K.p.a.) oraz fakt, że czas pozostawania organu w tym stanie przewlekłości trwał łącznie ponad18 miesięcy.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie przez organem I instancji zakończyło się na etapie pozostawienia podania bez dalszego rozpatrzenia wobec braku pewnych składników podania, co oznacza, że zostało ono uznane przez organ za bezskuteczne wobec prawa. Sąd podkreśla, że badając skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum ww. czynności organu, te mogą być podnoszone tylko w przypadku złożenia ewentualnej skargi na bezczynność organu. Bez wątpienia czynność podjęta przez organ powoduje, że niezasadne jest uwzględnienie skargi w zakresie, w jakim w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. Z tych względów, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny z urzędu, mając na względzie, że możliwość zastosowania tego środka ma charakter uznaniowy. Nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wyraźnego w tym zakresie żądania skarżącej.

Odnosząc się do wniosków skargi o ustaleniu w postępowaniu sądowym osób winnych w niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podjęciu środków mających na celu zapobieżenie naruszenia terminu załatwienia spraw w przyszłości, Sąd stwierdza, że zakres kognicji sądów administracyjnych wyklucza możliwość orzekania we wskazanym wyżej zakresie.