Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 166/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47, art. 26 par. 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej za styczeń 2023 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną czynnością Prezydent Miasta Zamość ustalił wysokość dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z. w 2023 r. Ustalenie to znalazło wyraz w wypłacie w dniu 19 stycznia 2023 r. części dotacji przysługującej za styczeń 2023 r.

"A" spółka z o.o. z siedzibą w Ł. , jako organ prowadzący szkołę, złożyła za pośrednictwem organu w dniu 17 lutego 2023 r. (k. 28 akt sprawy), skargę do sądu administracyjnego, wskazując na przepisy art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17, dalej "u.f.z.o."), art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 57 § 1 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że Prezydent Miasta Zamość błędnie ustalił wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z. w 2023 r. Według skarżącej przez dokonanie tej czynności doszło do naruszenia:

1. art. 26 § 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2022.2082 t.j. z dnia 2022.10.11), u.f.z.o. w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. I art. 170 §1 ustawy ź dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 t.j. z dnia 2021.06.17),dalej p.o. poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,70 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Formułując wskazane wyżej zarzuty Spółka wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, to jest szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W dniu 19 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi poniżej 3 zł, podczas gdy w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.

Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z dnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia za pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4.204,75zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, w sytuacji gdy liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Spółka wskazała, że wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego. W konsekwencji wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek aniżeli minimalne wynagrodzenie za pracę. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną. Zajęcia w szkołach prowadzone musza być w lokalach, które posiadają pozytywne opinie w zakresie spełniania bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i pracy, wymagań określonych w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej. Lokale takie są trudne do znalezienia, a w konsekwencji czynsz za ich najem również stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół.

Według skarżącej Spółki ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne. Co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność i niezrozumiałe jest praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych.

Spółka wyjaśniła, że przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynosi niecałe 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę.

Według skarżącej powyższe prowadzi do wniosku, że szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje bowiem w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły, to jest podmioty prywatne. Nawet jeżeli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to wskazać należy, że dotacja za efekt jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, że skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Według skarżącej powyższe oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, to jest licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego – w tym wypadku powiatów.

Według Spółki, mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki konieczny jest udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

Skarżąca wskazała, że art. 70 Konstytucji formułuje szczegółowe gwarancje prawa do nauki, a mianowicie:

- zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa (równoległego istnienia systemu szkół publicznych i systemu szkół niepublicznych;

-zasadę bezpłatności nauki w szkołach publicznych;

- zasadę powszechnego i równego dostępu do wykształcenia;

- zasadę pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów.

Z prawem do nauki wiąże się wolność wyboru typu szkoły. Artykuł 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji odnosi tę wolność do decyzji, że - zamiast w szkole publicznej - nauka pobierana będzie w szkole niepublicznej. Ukształtowanie wyboru typu szkoły jako "wolności" (a nie "prawa") oznacza, że na władzach publicznych ciąży jedynie zakaz utrudniania czy uniemożliwiania dokonywania wyboru typu szkoły. Z jednej wiec strony musi istnieć swoboda tworzenia i działania szkół niepublicznych (dwusektorowość systemu szkolnego), a z drugiej - szkoły niepubliczne (i wydawane przez nie dyplomy) muszą mieć możliwość uzyskania tego samego statusu, co szkoły publiczne. Z art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji można też wyprowadzić zakaz dyskryminowania zarówno samych szkół niepublicznych, jak też ich uczniów (studentów). Nie jest natomiast obowiązkiem władz publicznych tworzenie dla każdego pozytywnej możliwości pobierania nauki w szkole niepublicznej, niezależnie od sytuacji materialnej zainteresowanego.

Podmiotem omawianej wolności są "rodzice" (więc także opiekunowie prawni), co wydaje się sugerować, że chodzi o wybór szkoły w ramach obowiązku szkolnego. Wydaje się jednak, że art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze trzeba odczytywać szerzej i - zwłaszcza wobec wymienienia w zdaniu drugim także szkół wyższych - można z niego wydobywać też wolność osób dorosłych do wyboru publicznego bądź niepublicznego zakładu kształcenia (Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II)

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacja oświatowa przeznaczona może być na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Według skarżącej ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Powyższe nie może być akceptowane i jest niedopuszczalne w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie.

Skarżąca wskazała, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w ustawie o finansowanie zadań oświatowych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy dotacje, o których mowa w art. 26 i są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu' informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Jednocześnie, w ocenie skarżącej, takie ustalenie stawek dotacji, ma w ocenie organów publicznych promować szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zauważyć jednak należy, że absolwenci takich szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt - "zdany egzamin", która pozwoliłaby na dofinansowanie w większej części kosztów kształcenia danego słuchacza w szkole. Nie zmienia to jednak faktu, że koszty te na bieżąco są ponoszone przez organy prowadzące szkoły. Nawet w sytuacji zdania przez słuchacza egzaminu zewnętrznego dotacja "za zdany egzamin" wypłacana jest dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który to cykl w zależności od rodzaju szkoły wynosić może nawet kilka lat. W konsekwencji ustalenie stawki dotacji na poziomie niecałych 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. Jednocześnie zauważyć należy, że do uzyskania wykształcenia średniego wystarczy wyłącznie ukończyć liceum ogólnokształcące. Egzamin maturalny niezbędny jest tylko osobom, które chcą rozpocząć naukę na uczelniach wyższych. Niezrozumiałe jest zatem sfinansowanie kosztów nauki przez organ wyłącznie osobom, które zdały egzamin maturalny i odmówienie finansowania w przypadku słuchaczy, którzy uzyskali wykształcenie średnie.

Według skarżącej podkreślenia wymaga, że działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawą prawo oświatowe oraz z Konstytucją. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia. Rozporządzenia nie mogą stać w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w ustawach, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Co prawda zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże organ zobowiązany był do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest bowiem do finansowania działalności oświatowej szkół. Żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył tego obowiązku. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa należy zatem przyjąć, że organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wnosił o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, Miasto Z. jako organ dotujący przekazuje skarżącej dotacje oświatową na podstawie art. 26 ust 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Otrzymywana dotacja jest, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy kwota dotacji, o której mowa art. 26 ust. 2 ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Kwota wynikająca z subwencji ogólnej wyliczana jest na podstawie "Algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023" stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek w roku 2023 samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz.2820), dalej "rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2022 r." oraz "Metryczki Oświatowej na rok 2023" dla Miasta Z..

Prezydent Miasta wskazał, że w "Algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023" wskaźnik dla słuchaczy liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 0,005 standardu A, podczas gdy w 2022 r. wynosił 0,12. Miasto Z. jako organ dotujący wyliczył za styczeń dotację uwzględniając nowy wskaźnik 0,005 i kwotę standardu A z 2022 r. (ponieważ samorządy nie otrzymały jeszcze "Metryczek oświatowych na rok 2023") na poziomie 32,55 zł rocznie na słuchacza (776,45 zł na słuchacza liceum w 2022 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona czynność nie narusza prawa.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że nie jest usprawiedliwiony wniosek Prezydenta Miasta Zamość o odrzucenie skargi. Wprawdzie organ nie uzasadnił wniosku o odrzucenie skargi, jednak należy wyjaśnić, że brak jest podstawy do odrzucenia skargi. W szczególności jej rozpoznanie należy do właściwości sądu administracyjnego a także została wniesiona w ustawowym terminie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej wykonywany przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z przepisu art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika natomiast, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa m.in. w art. 26 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa m.in. w art. 26, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Art. 26 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym. Przekazanie szkole dotacji poprzedzone jest jej ustaleniem, przy czym organ przekazując kolejne części dotacji może uwzględniać jej zmniejszenia lub zwiększenia oraz wyrównania wynikające ze zmiany okoliczności faktycznych.

Jak wynika z treści art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w terminie, ponieważ skarżąca dowiedziała się o ustaleniu dotacji w dniu przekazania części dotacji należnej za pierwszy miesiąc roku 2023, to jest 19 stycznia 2023 r. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 17 lutego 2023 r. (k.28 akt sprawy).

W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., które nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, także niepodniesione w skardze, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków skargi, jednak w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Odnotować należy, że skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a organ dysponując skargą nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta Zamość polegająca na ustaleniu dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Ta placówka oświatowa, prowadzona przez skarżącą, jest szkołą niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Obowiązki organu dotującego w stosunku do Liceum wykonuje zaś Prezydenta Miasta Zamość.

W związku z tym należy zauważyć, że jak wynika z treści art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacje te przekazywane są na rachunek bankowy szkoły w 12. częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego. W art. 34 ust. 1 ust. 3 tej ustawy przewiduje się natomiast, że jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest inna niż liczba uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Ponadto z art. 34 ust. 5 pkt 1 tej samej ustawy artykułu wynika, że m.in. niepubliczne licea ogólnokształcące dla dorosłych, otrzymują, niezależnie od dotacji, o której mowa w ust. 2, na każdego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, który uzyskał świadectwo dojrzałości, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia, niebędącego uczniem niepełnosprawnym, w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, w którym ukończył on tę szkołę, należnej z tytułu uzyskania świadectwa dojrzałości. Jak wynika z art. 34 ust. 6 pkt 1, ta dotacja jest z kolei wypłacana jednorazowo, na rachunek bankowy szkoły w terminie 30 dni od dnia złożenia przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia oraz kopii świadectwa ukończenia szkoły i może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły poniesionych w okresie 4. lat budżetowych poprzedzających rok wypłacenia dotacji. Warunkiem przekazania tej dotacji jest zaś, jak wynika z art. 33 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przekazanie przez organ prowadzący liceum ogólnokształcące dla dorosłych świadectwa dojrzałości w terminie 12. miesięcy od dnia, w którym uczeń ukończył tę szkołę.

Zgodnie z metryczką subwencji oświatowej na 2023 r. oraz rozporządzeniem MEN z 22 grudnia 2022 r. miesięczna stawka na jednego słuchacza Liceum od 1 stycznia 2023 r. wynosi 2,70 zł. Określono również jednorazową dotacja na absolwentów, którzy otrzymani świadectwo dojrzałości.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy ustalenia wysokości jedynie dotacji przewidzianej w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W związku z tym zauważyć trzeba, że zgodnie z powołanym już wyżej art. 26 ust. 2 ustawy wysokość dotacji do otrzymania której uprawniony jest organ prowadzący szkołę niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny w przeliczeniu na ucznia jest równa kwocie przewidzianej na ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Do przekazania organowi prowadzącemu wskazaną szkołę tak skalkulowanej dotacji obowiązany jest organ rejestrujący. Obowiązek dotowania szkoły niepublicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącej dla danej szkoły organem rejestrującym, zarówno w zakresie zasad przekazywania dotacji, jak ustalania jej wysokości, nie został pozostawiony uznaniu jednostki samorządu terytorialnego. Przeciwnie, został ukształtowany ustawowo, przytoczonymi wyżej przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W zakresie ustalania wysokości dotacji art. 26 ust. 2 ustawy jednoznacznie wiąże wysokość dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia danego rodzaju szkoły z wysokością kwoty przypadającej na takiego ucznia zgodnie z algorytmem podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, że skarżąca jest m.in. organem prowadzącym liceum ogólnokształcące dla dorosłych, to jest szkołę, w której nie jest realizowany obowiązek szkolny. Zgodnie bowiem z treścią art. 70 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji obowiązkowa jest nauka do 18. roku życia. W art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz.1082) powtarza się przytoczoną regulację konstytucyjną, a art. 35 ust. 2 tej ustawy stanowi, że obowiązek szkolny trwa do ukończenia szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18. roku życia. Nie ulega też wątpliwości, i nie jest przedmiotem sporu między stronami, że kwota dotacji ustalona przez Prezydenta Miasta w części przekazywanej na jednego ucznia w wysokości 2,70 zł, odpowiada kwocie przewidywanej w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, to jest ustalona została w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu nie można zarzucić naruszenia przez organ dotujący art. 26 ust. 2 ustawy. Dotacja w części wynikającej z treści art. 26 ust. 2 została bowiem przez Prezydenta Miasta ustalona w wysokości zgodnej z treścią przepisu ustawy, to jest art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że skarżąca powiązała zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 1 tej ustawy. Tak sformułowany zarzut jest niezrozumiały w świetle uzasadnienia skargi. Po pierwsze bowiem, przepis art. 33 ust. 1 ustawy reguluje zasady przekazywania, a nie ustalania wysokości dotacji. Po drugie zaś, przepis ten reguluje, w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, zasady przekazywania dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 5, a nie dotacji uregulowanej w art. 26 ust. 2 ustawy. Z uzasadnienia skargi wynika zaś expressis verbis, że skargą objęte zostało ustalenie dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych a nie dotacji wynikającej z treści art. 25 ust. 5.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 70 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z powołanym przepisem, władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Odnosząc się do wskazanego zarzutu zauważyć wypada, że aktualnie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis powinien być traktowany nie tylko jako przepis programowy albo gwarancyjny wobec ogólnego prawa do nauki, wynikającego z treści art. 70 ust. 1, co przekreślałoby możliwość formułowania na jego podstawie roszczeń przez obywateli, ale powinien być traktowany także jako źródło bardziej szczegółowego prawa podmiotowego, to jest prawa do równego dostępu do wyrównywania przez państwo szans edukacyjnych (por. wyroki z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt SK 29/13). Powszechność i równość dostępu do wykształcenia stanowią konieczne elementy wynikającego z art. 70 ust. 1 prawa do nauki, ich naruszenia można dochodzić w drodze skargi konstytucyjnej. Zaś zasada pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów, wynikająca ze zdania 2. w ustępie 4. jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednakże pomoc, której warunki określa ustawa, jak wyraźnie wskazuje powołany przepis, ma mieć charakter indywidualny, więc adresowana być musi bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących, czyli organów prowadzących szkoły.

Z uzasadnienia skargi wynika, że ustalenie dotacji, o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przez Prezydenta Miasta skarżąca uważa za niezgodne z prawem, ponieważ stanowi ono jedynie iluzoryczne wsparcie dla organu prowadzącego, który musi sfinansować wynagrodzenia dla nauczycieli, a także inne wydatki konieczne w związku z prowadzeniem Liceum. Tak niska dotacja, biorąc pod uwagę, że zgodnie z treścią art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, a zatem stanowi realizację zadania powiatu, zdaniem skarżącej, nie odpowiada wymaganiom wynikający z treści zasady dwusektorowości systemu szkolnictwa, to jest równoległego istnienia systemu szkół publicznych i systemu szkół niepublicznych. Dalej argumentowała skarżąca, że z prawem do nauki wiąże się wolność wyboru typu szkoły, co jak wynika z treści art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, odnosić należy także do szkół niepublicznych, w tym szkół dla dorosłych. Z tych przepisów, jak argumentuje skarżąca, wynika zakaz utrudniania, czy uniemożliwiania dokonywania wyboru szkoły. Szkoły niepubliczne muszą mieć możliwość uzyskiwania tego samego statusu, co szkoły publiczne.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że jak wynika z art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, każdy ma prawo do nauki. Z ustępu 3. wynika z kolei zasada swobody wyboru szkoły, publicznej, czy niepublicznej i dlatego obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół. Zauważyć też jednak trzeba, że Konstytucja formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Odmienności w finansowaniu przez władze publiczne szkół publicznych i szkół niepublicznych są zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy zasadniczej państwa i nie podważają one konstytucyjnej zasady dwusektorowości systemu szkolnictwa. Adekwatnie do regulacji wynikających z powołanych przepisów Konstytucji, ustawodawca w art. 14 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, definiując szkołę publiczną i szkołę niepubliczną, jako kryterium różnicujące wprowadza zapewnienie bezpłatności nauczania w szkole publicznej w zakresie ramowych planów nauczania. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, zasada bezpłatności nauki wynikająca z treści art. 70 ust. 2 Konstytucji dotyczy tylko szkół publicznych. We wszystkich szkołach publicznych, które nie mają statusu szkół wyższych, nauka musi być więc bezpłatna, co oznacza, że funkcjonowanie tych szkół musi być w całości finansowane ze środków publicznych. Nie ma natomiast przeszkód, by szkoły niepubliczne pobierały opłaty za naukę (czesne), także osiągając zyski z tej działalności. Taką możliwość podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne traktować należy jako element swobody zakładania szkół niepublicznych, a w szerszej perspektywie, jako element wolności gospodarczej wynikającej z art. 22 ustawy zasadniczej państwa. Nie jest zaś obowiązkiem władz publicznych, co należy podkreślić, tworzenie dla każdego pozytywnej możliwości pobierania nauki w szkole niepublicznej, niezależnie od sytuacji materialnej zainteresowanego (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2016, komentarz do art. 70, SIP LEX). Biorąc powyższe pod uwagę przyjąć trzeba, że ustalenie dotacji dla Liceum, będącego szkołą niepubliczną w kwocie zgodnej z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie narusza art. 70 ust. 4 Konstytucji. Na władzach publicznych nie ciąży bowiem obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim zakresie, jak w odniesieniu do szkół publicznych. Obowiązku takiego nie można wyprowadzić z przepisów Konstytucji.

Skarżąca podnosi także, że ustalenia wysokości dotacji w części, w jakiej ustalenie to zostało zaskarżone, nie usprawiedliwia, że ustalona stawka dotacji jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Nauki z 22 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącej żaden przepis rangi ustawowej nie wyłączył bowiem obowiązku powiatu finansowania działalności oświatowej szkół. Odnosząc się do tego stanowiska skarżącej zauważyć należy, że jak na to już wyżej wskazano, władze publiczne nie mają konstytucyjnego ani ustawowego obowiązku pełnego finansowania działalności organów prowadzących szkoły niepubliczne. Bezpłatna jest tylko nauka w szkołach publicznych. Natomiast zasady wspierania uczniów w szkołach niepublicznych określa ustawa. W świetle tej regulacji konstytucyjnej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły. Oznacza to zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnienie jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych.

Ponadto jednostki samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, a ściśle organy administracji publicznej, działać muszą, jak to wynika z treści art. 7 Konstytucji zgodnie z zasadą legalizmu, to jest na podstawie i w granicach prawa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, adresatami zasady legalizmu są wszystkie organy władzy publicznej szczebla centralnego i lokalnego. Przy tym, organy te są związane każdym obowiązującym aktem prawnym, niezależnie od jego rangi (por. P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 7, SIP LEX). Samo zaś prawo, powinno być w kontekście zasady legalizmu rozumiane szeroko, jako całokształt normotwórczych aktów uznawanych za prawo w obrocie prawnym dokonywanym na zasadach określonych w Konstytucji. Za takim podejściem przemawia również ujęcie w konstytucji źródeł prawa w koherentny pod względem formalnym (hierarchia źródeł prawa) i materialnym (spójność aksjologiczna) system źródeł prawa (por. L. Garlicki, M. Zubik, op. cit, komentarz do art. 7).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie ma uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie badanie legalności rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023.

Odnotować jednak trzeba, że z przepisu ustawy, tj. art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wynika sposób ukształtowania dotacji, której ustalenie przez Prezydenta Miasta kwestionuje skarżąca, zaś Konstytucja normując zasadę dwusektorowego systemu szkolnictwa, nie wprowadziła jednocześnie zasady finansowania szkół niepublicznych ze środków publicznych. Na marginesie zatem jedynie można zauważyć, że wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2267), a ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy zauważyć, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Możliwe jest zaś wykonanie przez sąd administracyjny kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy, zwłaszcza czy nie narusza zakresu materii ustawowej i czy nie zmienia treści ustaw. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest bowiem związany przepisami rozporządzenia, jak to wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem, co trzeba odnotować, w szczególności szeregu czynników wymienionych w pkt 1 – 9. Zauważyć więc trzeba, że czynniki kształtujące sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej w przytoczonym przepisie wskazane zostały tylko przykładowo, co verba legis nie wyklucza uwzględnienia innych jeszcze czynników, w ustępie 6. nie wymienionych. Odnotowując taki sposób wskazania czynników kształtowania sposobu podziału części oświatowej subwencji w treści ustępu 6., trzeba zauważyć, że przepis ten w zakresie określania czynników kształtowania części oświatowej subwencji stanowi uzupełnienie regulacji zawartej w art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis przewiduje, że po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów; zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki uczniom, którzy kończą 5 lat lub mniej w roku bazowym, w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego, niezwiązanych z: wychowaniem i kształceniem specjalnym, zajęciami rewalidacyjno-wychowawczymi, zatrudnieniem nauczycieli, o których mowa w art. 42d ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, w łącznej liczbie etatów nauczycieli, o której mowa w art. 42d ust. 3 tej ustawy oraz finansowaniem świadczenia na start, o którym mowa w art. 53a ustawy - Karta Nauczyciela. Dopiero te dwa przepisy ujmowane łącznie stanowią wytyczne co do treści aktu wykonawczego, przyznać trzeba, że wyznaczające właściwemu organowi dość szerokie ramy, jakim w stosunku do ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Nauki określające zasady podziału globalnej kwoty części oświatowej subwencji ujętej w ustawie budżetowej.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona czynność organu nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność uchylenia aktu albo stwierdzenia bezskuteczności czynności. Z tej przyczyny skarga został oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.