Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 722/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w W na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 19 marca 2024 r. nr 39/2024 w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 19 marca 2024 r. nr 39/2024 wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust, 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824 ze zm., dalej w skrócie uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 26 stycznia 2024 r. - 1 marca 2024 r. w C. Sp. z o. o. - Magazyn C. zlokalizowany w G. przy ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził:

1. podjęcie stosownych działań mających na celu uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, (termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia).

2. prowadzenie na bieżąco poprawnej ewidencji zbieranych odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym (termin realizacji: na bieżąco).

3. sporządzenie w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022 (termin realizacji: 22 kwietnia 2024 r.).

W zarządzeniu wyznaczono jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 30 kwietnia 2024 r.

W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. w C. Sp. z o. o. - w Magazynie C. zlokalizowanym w G. przy ul. [...] (zwanym dalej "Magazynem C."), w dniach 26 stycznia 2024 r. - 1 marca 2024 r., stwierdzono nieprawidłowości. W związku z powyższym Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) zarządził ich usunięcie.

WIOŚ odniósł się kolejno do poszczególnych punktów zarządzenia i przedstawił ustalenia, które legły u podstaw ich wydania.

Odnośnie do punktu 1 WIOŚ wskazał m.in., że według poczynionych ustaleń do Magazynu C. trafiają opakowania zbiorcze po sprzedanych towarach t.j. opakowania tekturowe oraz opakowania z tworzyw sztucznych, które wytwarzane są przez obsługiwane sklepy. Opakowania tekturowe są wstępnie weryfikowane i stosowane jako materiały przekładkowe lub strukturalne. W takim stanie faktycznym wytwórcą odpadów opakowaniowych, według WIOŚ, są poszczególne sklepy. Magazyn zaś przyjmując przekazane przez sklepy odpady (opakowania z papieru i tektury oraz opakowania z tworzyw sztucznych tj. odpady o kodach [...] oraz [...]) staje się podmiotem zbierającym odpady i powinien posiadać stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów, co wynika z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie "UOdp"). Ponadto odpady powinny być przekazywane do Magazynu C. za pośrednictwem karty przekazania odpadów (KPO).

Odnosząc się do punktu 2 zarządzenia WIOŚ stwierdził, że Spółka w Magazynie C. wytworzyła poza instalacją odpady opakowaniowe o kodach: [...] opakowania z papieru i tektury [...] opakowania z tworzyw sztucznych [...] zmieszane odpady opakowaniowe. Ewidencja tych odpadów powinna więc opierać się na kartach przekazania odpadów dokumentujących ich przyjęcie, z poszczególnych sklepów do Magazynu C. oraz kartach przekazania odpadów dokumentujących ich pozbycie się. W konsekwencji WIOŚ uznał, że obecnie ewidencja prowadzona jest w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Jako podstawę prawną wskazano art. 66 i 67 UOdp.

Odnosząc się do punktu 3 zarządzenia WIOŚ podał, że wskazane przez Magazyn C. w G. w sprawozdaniu za 2022 r. rodzaje i ilości odpadów faktycznie są odpadami zbieranymi, a nie wytworzonymi. Zatem omawiane sprawozdanie jest niezgodne ze stanem faktycznym. Jako podstawę prawną wskazano tutaj art. 77 UOdp.

C. spółka z o.o. ("Skarżąca", "Spółka") zaskarżyła powyższe zarządzenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organ zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny,

2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji potraktowanie sklepów oraz magazynu C. jako odrębnych od Spółki (a także wzajemnie od siebie) posiadaczy odpadów, podczas gdy to tylko Spółka posiada osobowość prawną i wyłącznie jej działalność (a nie poszczególnych jednostek organizacyjnych) może być przedmiotem oceny prawnej;

3. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez niestosowanie przez organ, podczas kontroli prowadzonej w Spółce, zasad wyrażonych w powyższych przepisach, co w szczególności przejawiło się brakiem sygnalizacji Skarżącej stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w celu ich wyjaśnienia ze Skarżącą w toku czynności kontrolnych, co skutkowało dokonaniem przez organ błędnej oceny materiału dowodowego i niezasadnym stosowaniem przepisów prawa materialnego;

4. art. 49 ust. 1 i 10, a także art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez wszczęcie przez organ w dniu 26 stycznia 2024 r. czynności kontrolnych i ich wykonywanie w tym dniu, w sytuacji gdy w magazynie skarżącej, znajdującym się w G. (gmina P.), nie było osoby upoważnionej do reprezentowania Skarżącego, jak również osoby, o której w art. 97 k.c.

W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 ust. 1 pkt 6 UOdp poprzez błędną wykładnię tego przepisu poprzez nieuwzględnienie, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się";

2. art. 17 ust. 1 pkt 1 UOpd, poprzez jego niezastosowanie tego przepisu podczas dokonywania oceny materiału dowodowego i pominięcie, że celem ustawodawcy wyrażonym w ww. przepisie jest zapobieganie powstawaniu odpadów;

3. art. 41 ust. 1 UOdp, poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu, podczas gdy Spółka nie zbiera odpadów;

4. art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 UOdp, poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów, podczas gdy materiały opakowaniowe nie stanowią odpadów wytwarzanych w sklepach Spółki, tym samym w magazynie C. Skarżącego nie dochodzi do zbierania odpadów;

5. art. 77 ust. 2 UOdp, poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu, co przejawiło się wydaniem zarządzenia obligującego Skarżącą do sporządzenia w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022, podczas gdy przedmiotowe sprawozdanie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego modyfikowania, a dodatkowo wezwanie do jego korekty w trybie ww. przepisu, podczas gdy takie wezwanie należy do kompetencji marszałka województwa, nie zaś organu i winno być dokonane za pośrednictwem systemu BDO.

W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca domaga się uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie i przedstawił wywód zmierzający do wykazania bezzasadności podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 2024 r. o podanym na wstępie numerze. Jako podstawę prawną jego wydania WIOŚ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej w skrócie jak dotychczas uIOŚ). Zgodnie z art. 12 ust. 1 uIOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak natomiast stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z art. 31a uIOŚ wynika, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny .

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 uIOŚ, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a uIOŚ. Jednocześnie omawiane tutaj zarządzenie nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93).

W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do jego treści. O ile zostanie to uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to taki adresat zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności z art. 31a uIOŚ. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15 oraz z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21.

Przedstawiony dotychczas charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Jednocześnie należy zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 uIOŚ sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 uIOŚ).

Ponadto, zdaniem Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Stanowisko skarżącego w tym zakresie opiera się na twierdzeniu, że w Magazynie C. nie są zbierane odpady, a jedynie dochodzi do transportowania do tego magazynu materiałów opakowaniowych pochodzących z poszczególnych sklepów strony skarżącej w celu ich późniejszego wykorzystania. W związku z tym skarżący nie zgadza się z ustaleniami organu, wedle których w Magazynie C. ma miejsce zbieranie odpadów opakowaniowych (opakowania z papieru i tektury oraz opakowania z tworzyw sztucznych tj. odpady o kodach [...] oraz [...]) wytwarzanych w poszczególnych sklepach skarżącego. Spór pomiędzy organem a skarżącym dotyczy więc stanu faktycznego.

Rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczących stanu faktycznego istniejących pomiędzy kontrolującym organem a kontrolowanym wykracza poza ramy postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na zarządzenie pokontrolne. Rolą Sądu w obecnym postępowaniu nie jest więc ustalenie, czy skarżący faktycznie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu w Magazynie C. odpadów opakowaniowych. Ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez Sąd powoduje również, że przedmiotu oceny nie stanowi przestrzeganie przez organ wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego norm proceduralnych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Innymi słowy Sąd, rozpatrując w obecnym postępowaniu skargę, nie może dokonywać oceny, czy organ kontrolujący prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy na jego podstawie dokonał prawidłowych ustaleń. Powoduje to, że zarzut skarżącego, sprowadzającego do tego, że stan faktyczny jest odmienny od tego, który ustalił organ, a także dotyczące błędów, jakie organ ten miał popełnić przeprowadzając kontrolę, gromadząc materiał dowodowy, już z samej zasady nie mogły odnieść skutku w obecnym postępowaniu.

Wadliwość zarządzenia pokontrolnego dotycząca stanu faktycznego, która mogłaby ewentualnie stanowić dla sądu administracyjnego podstawę do uchylenia tego aktu, musiałaby polegać na tym, że treść poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie koresponduje z działaniami, których podjęcie organ zarządził. W realiach rozpoznawanej sprawy wadliwość taka zachodziłaby wtedy, gdyby organ ustalił, że skarżący nie prowadzi działalności w zakresie zbierania w Magazynie C. pochodzących z poszczególnych sklepów odpadów opakowaniowych w podanych wyżej kodach, a pomimo tego zarządziłby uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, prowadzenie na bieżąco poprawnej ewidencji zbieranych odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz sporządzenie w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami.

Należy zaakcentować, że ani treść kontrolowanego zarządzenia ani przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie wykluczają podnoszenia w przyszłości przez Skarżącego twierdzeń, że nie ciążą na nim obowiązki wskazane w tym zarządzeniu. W przypadku zaś wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym okoliczności te odgrywałyby jakiekolwiek znaczenie (z czym Skarżący powinien się liczyć), zarządzenie pokontrolne nie będzie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, w tym postępowaniu stanu faktycznego (choć zarówno organ jak i strona mogą skorzystać ze zgromadzonego już w ramach kontroli materiału dowodowego). Zarządzenie pokontrolne nie tworzy też domniemania, które na skarżącego przerzucałoby ciężar dowodzenia okoliczności faktycznych przeciwnych do tych, które w realiach rozpoznawanej sprawy zostały przyjęte przez organ jako podstawa faktyczna zarządzenia pokontrolnego. Podobnie obecny wyrok nie stanowi swoistego prejudykatu, który przesądzałby o treści rozstrzygnięcia administracyjnego, jakie organ będzie mógł wydać w ewentualnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzenia przez skarżącego, bez wymaganego zezwolenia, działalności polegającej na zbieraniu odpadów opakowaniowych w Magazynie C..

Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).