Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 28,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ł. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 19 grudnia 2016 r., nr XXV/343/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 2 MN, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 grudnia 2016 r. Rada Gminy Dopiewo podjęła uchwałę Nr XXV/343/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dąbrowa w rejonie ulicy Piaskowej i Szkolnej, gmina Dopiewo.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Ł. K. zarzucając jej:

1. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równości, a przez to kategoryczne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości własnych Skarżącego;

2. istotne naruszeniem zasad sporządzania planu, poprzez naruszenie właściwości organów w tym zakresie;

3. istotne naruszeniem trybu sporządzania planu, poprzez brak dokonania czynności określonych w art. 14 ust. 5 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej: u.p.z.p.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż przyjęcie przez Radę Gminy Dopiewo skarżonej uchwały doprowadziło do kategorycznego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości Skarżącego zabudową usługową, którą to możliwość wprost przewidywało (i przewiduje) obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo, przyjęte uchwałą Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. (obowiązujące do dziś). Ponadto możliwość realizacji zabudowy usługowej na przedmiotowych nieruchomościach przewidywał nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo, przyjęty uchwałą nr XXXI/85/92 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 1992 r. Na jego podstawie 30 czerwca 1994 r. ówczesna właścicielka dz. nr [...] (numer przed podziałem na dz. nr ewid. [...] i [...]) uzyskała decyzję pozwolenia na budowę sklepu spożywczo-przemysłowego oraz zbiornika bezodpływowego.

Nie sposób znaleźć uzasadnienia dla zróżnicowania zasad zabudowy na wskazanych wyżej terenach w rejonie ulicy Piaskowej, Słonecznej, Tęczowej i Szkolnej w Dąbrowie w innych dokumentach wytworzonych w trakcie przeprowadzonej procedury planistycznej. Uzasadnienia takiego nie wskazał ani Wójt, ani Rada Gminy w podjętych uchwałach: o przystąpieniu do sporządzani i w sprawie uchwalenia planu. Nie sposób go odnaleźć ani w ówczesnym sposobie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości objętych planem ani wśród innych racjonalnych, obiektywnych przesłanek.

Obwiązujące na dzień przyjęcia przez Radę Gminy uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dopiewo (uchwała nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r.) kwalifikuje działki Skarżącego oraz nieruchomości sąsiednie (również objęte planem) jako tereny przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z działalnością gospodarczą, oznaczone na rysunku Studium symbolami M1U. Warto zaznaczyć, że w studium, wyznaczono również tereny mieszkaniowo-usługowe (Ml oraz M2) oraz mieszkaniowo rezydencjalne (M3), na których zabudowę usługową traktuje się jako uzupełniającą dla podstawowej - mieszkaniowej funkcji zabudowy. Na terenach M1U zabudowa usługowa ma priorytet równy zabudowie mieszkaniowej i może być realizowana w samodzielnych budynkach (por. studium str. 14 i 15).

Zgodnie z ustaleniami uchwały nieruchomości Skarżącego, zostały określone jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, i znajdują się w granicach terenu oznaczonego symbolem 2MN. Dla tego terenu ustalono rodzaj zabudowy (§9 ust. 1 uchwały): zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca z możliwością lokalizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego oraz dopuszczeniem lokalizacji garażu w budynku mieszkalnym lub w formie wolno stojącej o powierzchni zabudowy nie większej niż 50 m2.

Istotne jest, że skarżony plan miejscowy, obejmuje - poza działkami Skarżącego - szereg działek objętych tożsamymi ustaleniami Studium (M1U), w tym działkę nr ewid.[...], dla której w swoich ustaleniach wyznacza teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony symbolem MN/U, dla którego poza zabudową mieszkaniową dopuszcza możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego lub jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku usługowego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego. Dla pozostałych działek położonych w ramach ustalonego w studium kierunku M1U, w tym działek Skarżacego, plan ogranicza ustalenia wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej (oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego), co stoi w jawnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa.

Skarżący zaznaczył, iż w sprawie nie można pominąć faktu, że Rada Gminy Dopiewo dnia 25 czerwca 2018 r. przyjęła uchwałę nr XLIII/600/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dąbrowa w rejonie ulicy Szkolnej, Tęczowej, Błękitnej i Słonecznej. Wspomniana uchwała graniczy ze skarżoną uchwałą od strony północnej i dotyczy terenów przyległych, w całości objętych tymi samymi ustaleniami w studium, co działki Skarżącego. Uchwała nr XLIII/600/18 w całości przeznacza działki położone w granicach pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, dopuszczając możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego lub jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku usługowego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego.

Powyższe świadczy o bezkrytycznym i niczym nieuzasadnionym różnicowaniem ustaleń przyjmowanych dla poszczególnych nieruchomości, w uchwalonych na tych terenach planach, które doprowadziły do nałożenia niesprawiedliwych i nieproporcjonalnych ograniczeń na Skarżącego, istotnie wpływając na jego prawo własności.

Ponadto Skarżący wskazał, iż mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774; zwanej dalej ustawą krajobrazową) w u.p.z.p., po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały (tzw. uchwały reklamowej) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skoro w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej, to nie ulega wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu, czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi u.p.z.p. oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który został uchylony ustawą krajobrazową.

Mając powyższe na względzie, w związku z wprowadzeniem w uchwale, w tym w szczególności w §4, §9 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6, ust. 4 pkt 2, ust. 5 pkt 6, ust. 6 pkt 3, ustaleń zarezerwowanych do rozstrzygnięcia w uchwale reklamowej, podejmowanej na mocy przepisów art. 37a u.p.z.p., należy bezwzględnie uznać wypełnienie przesłanki nieważności uchwały w sprawie planu, określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie zgada się z sformułowanymi w niej zarzutami.

Na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał w całości skargę. Skarżący oświadczył, iż od lat 80 jego rodzina traktowała tą nieruchomość jako przekazaną pod usługi. Skarżący wskazał również, iż dwukrotnie podejmował próby zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jednakże te propozycje były odrzucane. Skarżący podniósł również, iż nie był powiadomiony o procedurze uchwalenia planu miejscowego, a o planie dowiedział się, jak wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zwrócił uwagę, iż sąsiad wybudował dużą halę - warsztat samochodowy na działce [...], a on nie może zrealizować żadnych inwestycji w takim kształcie pomimo, że prowadzi nieuciążliwą działalność produkcyjną.

Ponadto skarżący wskazał, iż budynek w którym jest prowadzona działalność gospodarcza powstał w 1994 r., a jego rozbudowa nastąpiła 3 lata temu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. przed 1 czerwca 2017 r.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Z kolei w myśl art. 53 § 2 tej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zgodnie zaś z przepisem art. 101 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu, skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 16 listopada 2023 r. k. [...] akt sądowych). Wniesiona również została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. tj. w terminie 60 dni od dnia bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do ostatniej formalnej przesłanki dopuszczalności skargi tj. "naruszenia interesu prawnego" wyjaśnić należy, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje interes prawny.

Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącego należy mieć na uwadze, iż nieruchomość stanowiąca jego własność wykorzystywana dotychczasowa pod działalność gospodarczą, stosownie do ustaleń zaskarżonej uchwały, przeznaczona została wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową.

Tym samym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, gdyż przedmiotowy plan miejscowy wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości.

W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Tym niemniej, Sąd rozpoznając skargę porusza się w zakresie wyznaczonym interesem prawnym tej konkretnej osoby. Oznacza to, że Sąd bada skargę w takim zakresie w jakim narusza ona indywidualny interes prawny Skarżącego, wynikającego z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Przyjęcie, że interes prawny Skarżącego został w zakresie zaskarżenia naruszony, umożliwiało dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały według kryteriów ustanowionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione

Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie Uchwałę , w części dotyczącej działek Skarżącego, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do samej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż uchwała Rady Gminy Dopiewo z dnia 19 grudnia 2016 r., nr XXV/343/16 nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż Rada Gminy Dopiewo w dniu 21 marca 2016r. podjęła uchwałę nr XVIl/242/16 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dąbrowa w rejonie ulicy Piaskowej i Szkolnej, gmina Dopiewo, określając granice obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń oraz ukazało się w lokalnej prasie, co miało miejsce 14 kwietnia 2016 r. W dniu 8 kwietnia 2016 r. powiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 5 września 2016 r. został przekazany właściwym organom do zaopiniowania i uzgodnienia.

Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 20 października 2016r. do 10 listopada 2016r., a termin składania uwag wyznaczono do dnia 25 listopada 2016r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu odbyła się w dniu 4 listopada 2016r. w siedzibie Urzędu Gminy Dopiewo. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły uwagi.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procesowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się opisanej w skardze, jak i podniesionej na rozprawie, kwestii nie brania udziału przez Skarżącego procedurze uchwalania planu wskazać należy, iż u.p.z.p. nie przewiduje indywidualnego zawiadamiania stron o toczącej się procedurze planistycznej. Powyższemu służą stosowne obwieszczenia, które jak wskazano wyżej zostały w niniejszej sprawie dokonane.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia trybu sporządzania planu poprzez brak dokonania czynności określonych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.p.p. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały u przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego) przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

W ocenie Sądu brak szczegółowych dokumentów dokonywania powyższych analiz nie może świadczyć o zaniechaniu powyższych czynności. W tym zakresie natomiast istotny jest załączony do skargi protokół nr 19/16 ze wspólnego posiedzenia stałych Komisji: Budżetu, Oświaty i Rolnictwa z dnia 14 marca 2016 r., a więc przed podjęciem uchwały, na której omawiano kwestię potrzeby uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym jego zgodności ze studium.

Z tych też względów w tym zakresie skarga okazała się niezasadna.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:

1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;

2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2;

3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały aczkolwiek bardzo lakoniczne, to jednak zawiera wszystkie elementy określone przepisami prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż samo niewystarczające uzasadnienie nie może prowadzić do uznania, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującą koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż uzasadnienie projektu odgrywa istotną rolę przy ocenie legalności działań związanych z uchwalonym planem w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości.

Z tych też względów przechodząc do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podkreślić należy, iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznogospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13, CBOSA).

Powyższe oznacza, iż ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).

Warto w tym miejscu zaznaczyć naczelnymi wartościami przy uchwalaniu planów miejscowych są m.in. walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego oraz prawo własności. Nie trudno zauważyć, że te wartości, chociaż każda z nich jest niezwykle cenna, mogą pozostawać ze sobą w kolizji, co z kolei implikuje konieczność wyważenia każdej z nich, w celu zdecydowania co do sposobu rozstrzygnięcia sporu wartości. Aby to uczynić, niezbędne jest zastosowanie reguł kolizyjnych, jednakże skorzystanie z nich także nie będzie możliwe, jeżeli Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie ujawniła motywów swojej decyzji. Podobny pogląd przedstawił przed laty Naczelny Sąd Administracyjny – "Gmina ze szczególnych względów wiążących się ze specyfiką uwarunkowań występujących na jej terenie, w tym również »terenów leśnych« mających właśnie dla tej gminy istotną wartość, ma prawo w ramach władztwa planistycznego ustanawiać pewne ograniczenia. Nie może jednak wprowadzając ograniczenia odmienne od tych, które ustanowił ustawodawca na terenie kraju, powołać się wyłącznie na to, że służy jej uprawnienie określane mianem »władztwo planistyczne« jak też wskazać, iż jest zainteresowana ochroną środowiska na własnym terenie. Bez szczegółowego wykazania uzasadnionych przyczyn wprowadzenia odrębności na danym terenie, można skutecznie zarzucić, iż dopuszczono się przekroczenia tego, nadużywanego jak się wydaje określenia »władztwa planistycznego« doprowadzając w konsekwencji również do niezgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (zasadą równości - wobec bezzasadnego różnicowania praw obywateli, zasadą ochrony własności, skoro bez ważnej (usprawiedliwionej) przyczyny właściciel nieruchomości w danej gminie ma mniej praw od tego, którego nieruchomość leży w innej gminie, w której obowiązują w zakresie odległości obiektów budowlanych ogólne przepisy)." 9wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 499/11, dostępny w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym, analizując uzasadnienie do uchwały nr XXV/343/16, nie dopatrzył się żadnego umotywowania, w którym wyjaśniono by, dlaczego zdecydowano się na przeznaczenie terenów dotychczas wykorzystywanych na tereny usługowe pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową, a więc w sposób istotny ingerując w prawo własności Skarżącego. Ponadto wskazać należy, iż pomimo obszerności skargi organ w odpowiedzi na skargę ograniczył się do zdawkowego wskazania, że nie podziela zarzutów skargi.

Nie ulega wątpliwości w świetle powyższych uwag, iż Rada miała prawo zastosować rozmaite ograniczenia prawa własności, jednakże każdorazowo musi w tym znajdować się jakieś ratio legis. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. wyrok ETPC z dnia: 26 października 2004 r., nr 27265/95 - Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, § 85, 22 lipca 2004 r. nr 37710/97 - Elia S.r.l. przeciwko Włochom, § 77, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 545/22, dostępny w CBOSA).

Podsumowując wskazać należy, iż gmina dysponuje wprawdzie bardzo szerokim zakresem władztwa planistycznego i jest uprawniona do względnie swobodnego kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.s.g.), jednak akty realizacji tej polityki muszą być stanowione w zgodzie z regułami, zasadami i wartościami ustawowymi, prawnomiędzynarodowymi oraz konstytucyjnymi. Gmina w procesie planistycznym musi także mieć na względzie liczne obowiązki wynikające z norm celowych ograniczających zakres swobody planistycznej. Przede wszystkim jest to obowiązek rozważnego, uzasadnionego oraz racjonalnego uwzględnienia prawa własności podmiotów dotkniętych treścią planu miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), obowiązek wyważenia potrzeb interesu publicznego oraz interesów prywatnych wynikających ze zgłaszanych wniosków i uwag (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), obowiązek ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności położyć należy nacisk na kwestię ochrony istniejącego stanu zagospodarowania. Jak wynika z części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka stanowiąca nieruchomość skarżącego w dniu uchwalania planu była już zabudowana, co potwierdził Skarżący na rozprawie oświadczając, iż budynek w którym jest prowadzona działalność gospodarcza powstał w 1994 r., a jego rozbudowa nastąpiła 3 lata temu.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż do skargi Skarżący załączył pozwolenie na budowę z dnia 30 czerwca 1994 r. na budowę sklepu spożywczo-przemysłowego (pow. zainwestowania 2100 m2 ), które to zamierzenie, jak wynika z tej decyzji, zgodne było z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo (uchwała Rady Gminy Dopiewo nr XXXI/85/92 z dnia 18 grudnia 1992 r.).

Tym samym w świetle powyższego Sąd nie ma wątpliwości, iż nieruchomość Skarżącego przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego wykorzystywana była pod działalność usługową.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć również na uwadze, iż w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawarto definicje "ładu przestrzennego" i przyjęto, że należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne

Taki ład przestrzenny został przewidziany w studium (uchwała nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2026 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo), gdzie cały określony obszar oznaczony symbolem M1U został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z działalnością gospodarczą.

W kierunkach zagospodarowania Studium zapisano, iż Lokalizowanie usług związanych z obsługą funkcji mieszkaniowej przewiduje się w ramach wyznaczonych terenów na cele mieszkaniowe, które zostały określone w Studium jako:

a) tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczone symbolem M1 oraz M2,

b) tereny zabudowy rezydencjonalnej, oznaczone symbolem M3,

c) teren zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą, oznaczone symbolem M1U.

Usługi na ww. terenach mogą być realizowane następująco:

- w formie obiektów wolnostojących na wydzielonych działkach o funkcji mieszkaniowo - usługowej, funkcji mieszkaniowej z działalnością gospodarczą i funkcji rezydencjalnej,

- w formie obiektów wolnostojących na wydzielonych działkach przeznaczonych wyłącznie na cele usługowe w ramach terenów mieszkaniowych brutto,

- w formie usług wbudowanych w budynki mieszkalne za wyjątkiem zabudowy rezydencjonalnej.

Tym samym Studium dla nieruchomości Skarżącego przewiduje możliwość realizacji działalności usługowej.

W tym miejscu warto jednak zaznaczyć, iż w sprawie nie zachodzi sprzeczność postanowień zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976).

Warto w tym miejscu przypomnieć należy, iż teren M1U obejmujący nieruchomość Skarżącego został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z działalnością gospodarczą. Przy czym powyższe nie oznacza, iż ten teren nie mógł być przeznaczony wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Taka możliwość Studium przewidywało wprost wprowadzając jedynie warunek, iż "przeznaczenie działek budowlanych wyłącznie pod funkcję mieszkaniową w ramach terenów M1U pod warunkiem przyjęcia wielkości działki zgodnie z ustaleniami dla terenu M1U".

Wobec powyższego w ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami Studium a zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wracając do kwestii stwierdzonego przez Sąd naruszenia władztwa planistycznego wskazać również należy, iż załączonej do skargi części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w Dąbrowie, rejon ulicy Piaskowej, działki nr ewid. [...] [...] oraz część działki [...] (nowe numery [...] do [...]) przyjętego uchwałą VI/55/03 z dnia 31 marca 2003 r. działki [...] – [...], gdzie część z nich bezpośrednio graniczy z nieruchomością Skarżącego (działki na terenie oznaczonym symbolem 2U/M) przeznaczono na cele nieuciążliwej, nie generującej transportu, działalności gospodarczej aktywizacji gospodarczej z możliwością zabudowy mieszkaniowej.

Tym samym dominującą zabudową miała być zabudowa usługowa. Wobec powyższego po uchwaleniu zaskarżonego planu doszło do sytuacji gdzie działki Skarżącego przeznaczone były wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, pomimo prowadzenia na niej działalności gospodarczej, a nieruchomości bezpośrednio graniczące pod zabudowę usługową.

Ponadto na marginesie Sąd wskazuje, iż również obecnie obowiązującym miejscowym planem (uchwała Rady Gminy Dopiewo Nr XLIII/600/18 z dnia 15 czerwca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Dąbrowa w rejonie ulicy Szkolnej, Tęczowej, Błękitnej i Słonecznej – Dz. U. Woj. Wielk.2018, poz. 5134, dostępna również w bazie LEX) działki bezpośrednio graniczące z nieruchomością Skarżącego na mocy przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo usługową (2 MN/U).

Zgodnie z § 9 pkt 2 omawianej uchwały dla terenów 1MN/U, 2MN/U ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: na jednej działce możliwość lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego lub jednego budynku mieszkalno-usługowego lub jednego budynku usługowego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku usługowego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego.

Wobec powyższego nieruchomość Skarżącego z jednej strony otoczona jest działkami gdzie realizowana może być zabudowa usługowa, z drugiej strony terenami przeznaczonymi pod usługi sportu i rekreacji, a dodatkowo po drugiej strony ulicy Piaskowej z terenami przemysłowymi.

Tym samym w ocenie Sądu, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina, biorąc pod uwagę zapisy Studium oraz obowiązujące wówczas na terenach sąsiednich zapisy uchwały VI/55/03 z dnia 31 marca 2003 r., Rada nie dokonała rozważnego, uzasadnionego oraz racjonalnego uwzględnienia prawa własności podmiotów dotkniętych treścią planu. Ponadto Rada naruszyła obowiązek ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Warto w tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć, iż ograniczenie prawa do zagospodarowania terenu podmiotu prywatnego za pośrednictwem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być szczegółowo, racjonalnie i przekonująco uzasadnione w świetle potrzeb interesu publicznego wynikających z norm prawa przedmiotowego. Konkretyzacja tych potrzeb należy oczywiście do organu planistycznego, który ma obowiązek ich prawidłowego uzasadnienia i wykazania (por. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera takiego uzasadnienia, a organ dodatkowo w odpowiedzi na skargę nie podjął jakiejkolwiek próby obrony przyjętych rozwiązań planistycznych ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż "nie zgadzam się z formułowanymi zarzutami".

Tym samym należy stwierdzić, że doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Brakuje jakiegokolwiek ratio legis, które uzasadniałoby ograniczenie prawa własności w postaci wprowadzenia zakazu zabudowy usługowej, kiedy wolą Rady (wysłowioną w Studium) jest zabudowa działki Skarżącego budową mieszkaniową z działalnością gospodarczą, tak jak nieruchomości sąsiednich.

Za zasadny, ale nie skutkującym stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd uznał zarzut zawarcia w planie zapisów które na mocy art. 37a u.p.z.p. powinny znaleźć się w odrębnej uchwale. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż celem wprowadzenia art. 37a u.p.z.p. przez tzw. ustawę krajobrazową (zob. ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu - Dz. U. z 2015 r. poz. 774) było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, co w niniejszej sprawie nie zachodzi (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1046/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy przejściowe. W art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta 21 marca 2016 r. Rozpoczęcie procedury planistycznej miało zatem miejsce po wejściu w życie ustawy krajobrazowej (co miało miejsce 11 września 2015 r.), co oznacza, iż dla oceny przedmiotowej uchwały zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienione przepisami ustawy krajobrazowej.

Tym samym umieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń uznać należy za nieprawidłowe.

Jednakże Sad mając na uwadze, iż w zakresie przyjętych rozwiązań planistycznych dokonuje kontroli wyłącznie w ramach interesu prawnego Skarżącego oraz fakt, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej nieruchomość Skarżącego tj. tereny oznaczone symbolem 2MN, nie znalazł podstaw do eliminowania zapisów planów nie odnoszących się do działki Skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 2MN orzekając o powyższym w pkt. 1 sentencji.

Wobec stwierdzenia niezasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd nie uwzględnił skargi w części w jakiej żądana stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości i w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3), na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).