Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi K. J. i B. J. na postanowienie [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2023r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.. – dalej "p.b.") uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2022r. w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania przez A. i R. M. nakazanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku do [...] marca 2023r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy.

Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) [...] lipca 2020r. wszczął postępowanie w sprawie samowolne wykonanych robót budowlanych w budynku usługowo-mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości W. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a polegających na przebudowie ściany nośnej wewnątrz lokalu usługowego. W tej samej dacie, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymał roboty budowlane. Następnie decyzją z [...] października 2020r. PINB nakazał zaniechanie dalszych robót budowalnych prowadzonych przez A. i R. M. w części usługowej budynku. Decyzją z [...] grudnia 2020r. WINB uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie przed organem I instancji z uwagi na uchybienie procedurze naprawczej poprzez niezachowanie terminu 2 miesięcy do wydania zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] maja 2021r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w części usługowej budynku usytuowanego na działce nr ew. 139/2. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 p.b. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na A. i R. M. (dalej powoływanych też jako "Inwestorzy") określonych czynności lub robót budowlanych, z uwagi na wnioski wynikające z ekspertyzy stanu technicznego budynku.

WINB, po rozpatrzeniu odwołania B. J. i K. J. (Skarżących), decyzją z [...] listopada 2021 r. uchylił w całości ww. decyzję, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn.. akt II SA/Bd 11/22 oddalił sprzeciw wniesiony od tej decyzji. W ocenie WINB w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu I instancji było dokonać kontroli wszystkich wykonanych w przedmiotowym budynku robót, w tym polegających na przebudowie ściany nośnej wewnątrz lokalu usługowego, a także robót dotyczących komina (wykonanie nowych otworów wentylacyjnych oraz obudowy komina), które zostały wadliwie zakwalifikowane przez PINB jako bieżąca konserwacja. WINB uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przedwcześnie wydał decyzję o odstąpieniu od nałożenia na Inwestorów określonych czynności lub robót budowlanych. WINB wyraził stanowisko, że o tym czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania naprawczego, czy też do jego zakończenia, uprzednio należy wszechstronnie zebrać materiał dowodowy i dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych co do zakresu robót, ich kwalifikacji, jak i ich jakości i poprawności technicznej. WINB nakazał także objęciem postępowania robót polegających na dociepleniu części usługowej przedmiotowego budynku.

Ponownie przystępując do rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z [...] listopada 2022r. nr [...], działając na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b PINB zobowiązał Annę i R. M. do przedłożenia w terminie do [...] stycznia 2023r. ekspertyzy technicznej w zakresie stanu technicznego budynku i lokalu usługowego znajdującego się na terenie działki nr [...] w [...] ze względu prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a dotyczących: wykonania stolarki okiennej i drzwiowej, wykonania ogrzewania podłogowego, likwidacji ścian działowych, likwidacji ściany nośnej z przewodami kominowymi,, wykonania nowych przegród wewnętrznych, wymianie instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej, elektrycznej, wykonanie ocieplenia lokalu usługowego i izolacji fundamentów, wykonania opaski drenażowej wokół lokalu, wykonania przyłączy wodociągowych, wykonania podjazdu, wykonania osłony komina, zamknięcia komina i wykonania otworów w kominie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał przepisy stanowiące podstawę nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej.

Zażalenie na to postanowienie złożyli B. J. oraz K. J. (Skarżący, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego w budynku posadowionym na działce nr [...] w W.), zarzucając naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, domagając się wstrzymania prowadzenia postępowania w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych i jego zawieszenia do czasu zakończenia odrębnie prowadzonego postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części usługowej budynku (z lokalu pocztowego na punkt apteczny).

Po rozpoznaniu zażalenia WINB wydał zaskarżone postanowienie opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy szeroko opisał dotychczasowy przebieg postępowania i następnie wskazał, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia kompleksowej ekspertyzy technicznej z uwagi na szeroki zakres zrealizowanych przez Inwestorów robót budowlanych, a także stwierdzonych nieścisłości w protokołach kontroli PINB (zwłaszcza w odniesieniu do opinii kominiarskiej sporządzonej na potrzeby postępowania [...] marca 2021r.). Zdaniem WINB ekspertyza pozwoli także na ustalenie sposobu zabezpieczenia budynku i usunięcia ewentualnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego nie może być uznana za zagadnienie wstępne, o którym jest mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. albowiem jest ona przedmiotem odrębnego postępowania, przedmiotem postępowania naprawczego jest zaś samowolna przebudowa ściany nośnej lokalu usługowego.

W skardze wywiedzionej od powyższego postanowienia B. i K. J., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień organów obu instancji. Zarzucili naruszenie ar. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – a w efekcie naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania toczącego się w niniejszej sprawie, pomimo że przed jego zakończeniem zachodziła uzasadniona podstawa do uprzedniego przesądzenia kwestii zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego poczty na punkt apteczny. Zdaniem Skarżących zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy toczącym się obecnie postępowaniem i postępowaniem prowadzonym w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego. Legalizacja robót budowlanych, zdaniem Skarżących, powinna być powiązana z samowolną zmianą sposobu użytkowania lokalu przez Inwestorów.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Inwestorzy nie zajęli stanowiska wobec wniesionej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 154/22 wyrokiem z [...] sierpnia 2022r. uchylił decyzję organów nadzoru budowlanego umarzających postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w przedmiocie samowolnej zamiany sposobu użytkowania lokalu poczty na punkt apteczny w budynku usługowo-mieszkaniowym zlokalizowanym na działce nr [...] w [...]. Od powyższego wyroku wniesiona została skarga kasacyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym zakresem kontroli sądu nie są objęte kwestie związane z pokrzywdzeniem strony decyzją (postanowieniem), czy negatywnymi dla niej skutkami i podobnie kwestie naruszeń zasad współżycia społecznego, jedyne bowiem kryterium kontroli, jak wskazano powyżej, stanowi legalność działania organu administracji publicznej.

Wyjaśnić przy tym należy, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na tego rodzaju postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2022r. w zakresie, w którym na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nałożono na Inwestorów obowiązek przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) w zakresie określonym w postanowieniu organu I instancji.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w wyżej zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to odpowiada prawu, a co za tym idzie skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowił przepis art. 81c ust. 1 p.b, zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

Stosownie zaś do art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie za ugruntowany przyjmuje się pogląd, że postanowienie wydawane w trybie powołanego art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Nałożenie takiego obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 374/21; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.

Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2023r., sygn. akt II SA/Wr 452/22, CBOSA). Dodać nadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 ustawy p.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc o charakterze kwalifikowanym (wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19, CBOSA).

Dokonując analizy akt sprawy z perspektywy powołanego art. 81c ust. 2 p.b., w ocenie Sądu w składzie niniejszym, należy stwierdzić, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na Inwestorów obowiązku przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej we wskazanym zakresie, tj. przede wszystkim prawidłowości wykonanych robót budowlanych w lokalu usługowym. W tym względzie organ odwoławczy wykazał, że wątpliwości w sprawie, leżące u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia dotyczą konstrukcji budynku (ściany nośnej) i wiążą się z ujawnionymi nieprawidłowościami dotyczącymi przewodu kominowego – a te z pewnością mają niewątpliwie znaczenie dla bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu, nie można też pominąć, że w dotychczas prowadzonym przed PINB postępowaniu organ odwoławczy dostrzegł też nieścisłości pomiędzy wynikami oględzin dokonanymi przez ten organ i dotychczas poczynionymi ustaleniami a wynikami ekspertyzy kominiarskiej przedstawionej do akt sprawy. Można zatem przyjąć, że wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego I instancji i środki, którymi dysponują, nie jest wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej zaś sprawie z pewnością dla wyjaśnienia kwestii możliwości zakończenia postępowania naprawczego istotne jest poczynienie dokładnych ustaleń i wyjaśnienia kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej chociażby z zakresu konstrukcji budynku.

W tym stanie rzeczy, jak trafnie stwierdził organ II instancji, przedłożenie ekspertyzy technicznej wraz z projektem określającym jednoznaczny sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości pozwoli ustalić, czy zachodzą podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w trybie przepisów ustawy – Prawo budowalne.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom Skarżących - dokonały wystarczających ustaleń dla podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii obowiązku przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 , art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności - art. 81c ust. 2 p.b., dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. to nie zasługuje on na uwzględnienie z dwóch powodów.

Po pierwsze ww. przepis może mieć zastosowanie, gdy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak również negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu lub sądu. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2021 r. I OSK 742/21 (dostępny jw.). Poglądy prawne zaprezentowane ww, przytoczonym orzeczeniu podziela Sąd w wkładzie rozpoznającym niniejsza sprawę. Zagadnieniem prejudycjalnym nie jest każda sprawa, jaka toczy się przed innym organem administracji czy sądem, która jest w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym ale taka sprawa, której niezałatwienie w odrębnym postępowaniu tamuje bieg toczącego się postępowania, uniemożliwiając jego zakończenie w prawnie przewidzianej formie. Jeżeli zaś przed innym organem czy sądem zawisła sprawa, która jest lub może być związana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ale której wcześniejsze rozstrzygnięcie nie tamuje sprawy zawisłej przed organem, sprawa taka nie jest zagadnieniem wstępnym - prejudykatem, choćby w przyszłości mogła wpłynąć na dalsze postępowanie w sprawie

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wyjaśniono na wstępie zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania naprawczego wszczętego w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ma charakter incydentalny wobec postępowania głównego i ma na celu pozyskanie dowodu dla podjęcia dalszych czynności przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego też nie można uznać, że przed wydaniem postanowienia dowodowego (nie kończącego postępowania prowadzonego w przedmiocie robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli) organy nadzoru budowlanego zobligowane były do uprzedniego wyjaśnienia kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego.

Po drugie postępowanie administracyjne poddane kontroli przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny (II SA/Bd 154/22) toczyło się w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zakończyło się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania – a zatem bez wydania decyzji merytorycznej. Sąd przyznaje rację Skarżącym, że w rozpoznawanej sprawie kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego powinna zostać powiązana przez organy nadzoru budowlanego z oceną samowolnie wykonanych robót budowlanych, albowiem roboty stanowiące przedmiot prowadzonego postępowania naprawczego zmierzały do zmiany punktu pocztowego na punkt apteczny. Konstatacja ta jednak nie może doprowadzić do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zwraca bowiem uwagę, że zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b. jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku - obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo i doktryna prezentują stanowisko, że w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 p.b. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2016 II OSK 2577/15 wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, obejmując jego zakresem także samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tej sytuacji organ I instancji orzekając w postępowaniu naprawczym (które, jak należy przypomnieć – nie zostało jeszcze zakończone), powinien łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Pierwszeństwo jednak ma postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 p.b.

Z tych względów, Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.