Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 pkt 7a, art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a, art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz –Kremis Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2023 r. nr 1177/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaczynem postępowania administracyjnego był wniosek Stowarzyszenia E. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci zlokalizowanej na budynku Kościoła [...] w Ś.; według ustaleń prace zrealizowano w maju 2021 r.

Decyzją nr 152/2023 z dnia 9 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB, organ I instancji) umorzył postępowanie w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci nr [...] zlokalizowanej na budynku Kościoła [...] w Ś., przy ul. [...], bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.

Organ I instancji podał, że 22 września 2022 r. przeprowadził oględziny pokazujące, że na poziomie dachów kościoła zamontowane są 3 anteny po zewnętrznej stronie obiektu o wysokości 2.7 m każda. Nie stwierdzono wykonania robót innych niż opisane w dokumentacji techniczno - formalnej przedłożonej przez P. Do protokołu oględzin S. K. dołączył pismo oraz inne dokumenty dotyczące oddziaływania stacji bazowych na środowisko.

Powołując przepis art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu: decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu od dnia 4 czerwca 2022 r.: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne nie stanowią zarówno przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez względu na częstotliwości emitowanych fal elektromagnetycznych oraz równoważną moc promieniowaną) PINB stwierdził, że w chwili obecnej budowa stacji bazowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ skonfrontował inwestycję ze stosownym planem miejscowym nie dostrzegając naruszenia warunków planu. Następnie PINB wyjaśnił, że zakwalifikował inwestycję jako przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. W ocenie organu nastąpiła zmiana parametrów użytkowych, jednak bez wpływu na cechy charakterystyczne obiektu. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie na wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Organ I instancji ocenił, że przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową kościoła w ramach których wykonano elementy stacji bazowej, ingerowały w elementy zewnętrzne oraz konstrukcyjne kościoła, co wynika z dokumentacji oraz dokonanych oględzin. Dlatego przed ich wykonaniem należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji PINB uznał, że w przedmiotowej sprawie dokonano samowoli innej niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji wskazał, że odstąpił od wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro roboty budowlane zostały już zakończone. Jednocześnie zwrócił się do inwestora o przełożenie dokumentacji związanej z obiektem. Z nadesłanej dokumentacji podpisanej przez uprawnione osoby PINB wyprowadził wniosek, że roboty zrealizowano zgodnie z dokumentacją techniczną oraz zgodnie z przepisami, a przedmiotowa stacja nie stwarza zagrożenia dla ludzi oraz mienia znajdującego się w jej otoczeniu. Finalnie, stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia, PINB, ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, zdecydował o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że wprawdzie dokonano przebudowy budynku kościoła bez wymaganego pozwolenia, niemniej jednak pod nadzorem osoby uprawnionej, zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, co skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej.

Odwołanie wniosło Stowarzyszenie E. Zarzuciło, że w czasie postępowania naprawczego inwestor postawił kolejną antenę, na plebanię oddziałują mikrofale o gęstości wykraczającej poza normy, doszło do naruszenia przepisów, w tym Konstytucji oraz Prawa budowlanego, naruszenia orzeczeń sądowych, a także degradacji zdrowia i środowiska.

Decyzją nr 1177/2023 z dnia 1 grudnia 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu DWINB podkreślił, że organ I instancji prowadził postępowanie na gruncie art. 50-51 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne związane z inwestycją, zauważając ingerencję w przegrody zewnętrzne, tzn. ściany i dach. Organ II instancji ustalił, że wykonano przebudowę budynku kościoła w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Dokonane roboty doprowadziły do zmian parametrów użytkowych i technicznych budynku w zakresie przegród zewnętrznych poprzez zamontowanie anten na konstrukcjach wsporczych, wykonaniu instalacji kablowych, wykonaniu urządzeń sterujących zamontowanych do dachu, instalacji odgromowej, nastąpiło obciążenie ścian i dachu nowymi elementami. Konieczne więc było uzyskanie pozwolenia na budowę. DWINB zauważył, że roboty budowlane nie polegały na wykonaniu obiektu budowlanego, to znaczy nie mieściły się w legalnej definicji "budowy" z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji odpowiednim trybem analizy samowolnie wykonanych robót budowlanych powinien być art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.

Analiza dokumentów, badanie zgodności z planem miejscowym i przepisami techniczno - budowlanymi, jak również dokonane oględziny wykazały brak niezgodności z miejscowym planem, przepisami ustaw, przepisami techniczno - budowlanymi, brak zagrożeń dla życia, zdrowia oraz mienia. Oznacza to, że nie wystąpiły inne przesłanki z art. 50 ust. 1, oprócz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wykonanie robót bez pozwolenia na budowę), jednakże z akt i okoliczności wynika, że robót dokonano pod nadzorem osób uprawnionych, jak również zgodnie z zasadami bezpieczeństwa. Mógł więc znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Końcowo organ II instancji przywołał orzeczenia sądowe potwierdzające, że dopuszcza się umorzenie postępowania, gdy organ uzna, że wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką i przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie E. zwróciło się o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Wniosło także o udzielenie organom wskazań co do podjęcia skutecznych działań naprawczych. Skarżący kwestionuje kwalifikację inwestycji jako przebudowy, i wskazuje, że decyzja narusza przepisy Konstytucji, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa ochrony środowiska. Jego zdaniem stacja stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę, a ustalenia organu w zakresie poprawności wykonanych prac i braku zagrożeń dla środowiska, życia oraz zdrowia są gołosłowne. Wykonana stacja bazowa jest przedsięwzięciem działającym szkodliwie znacząco na środowisko. W ocenie skarżącego inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia, bezpieczeństwa ekologicznego, zwłaszcza przez emitowanie mikrofal.

W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

W piśmie datowanym na 8 stycznia 2024 r. skarżący zwrócił uwagę na drobne usterki pisarskie, jakie pojawiły się w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.), dalej także jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Sąd w niniejszym składzie uwzględnił, że w obrocie prawnym znajduje się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 594/22 wydany w sprawie sprzeciwu spółki P. od decyzji DWINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej (DWINB uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia). Sąd oddalił sprzeciw uznając zasadność argumentacji organu II instancji co do istotnych braków dowodowych. W świetle akt sprawy wytknięte deficyty dowodowe, w szczególności w zakresie oględzin dotyczących wykonanych robót, ocen zgodności z planem miejscowym, zostały uzupełnione na kolejnych etapach postępowania prawnego związanego z budową stacji bazowej na budynku kościoła.

Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyrażonego w utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie budowy telefonicznej stacji bazowej, był art. 105§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., nakazujący organowi administracji umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją; brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są zatem tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6406, CBOIS).

Według organów administracji zrealizowane przy inwestycji roboty budowlane należy kwalifikować jako przebudowę budynku kościoła polegającą zasadniczo na zamontowaniu anten i towarzyszących im instalacji na przegrodach kościoła (dach i ściany). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 września 2022 r. PINB ustalił, że na poziomie dzwonów zamontowane są trzy anteny, po zewnętrznej stronie obiektu, o wysokości 2.7 m każda. Potwierdza to załączona dokumentacja fotograficzna, pokazująca także elementy stacji zamontowane na stropie, wewnątrz budynku kościelnego. Również z dokumentacji technicznej wynika, że oprócz zewnętrznie zamontowanych anten, znaczną część całości stacji stanowią wewnętrznie – na stropie – umiejscowione urządzenia zasilające i sterujące w szafach aparaturowych. Mamy więc do czynienia z rozmieszczeniem elementów stacji wewnątrz i na zewnątrz obiektu, na ścianach i na stropie.

Prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego , jak tez budowa wchodzą w zakres robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przepis art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) definiuje przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Niewątpliwie zamontowanie na stropie określonych urządzeń stacji stanowi zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Analogicznie rzecz się ma z zamontowaniem anten na ścianie zewnętrznej. Parametry użytkowe ulegają zmianie, bowiem oprócz funkcji religijnej obiekt wypełnia funkcję telekomunikacyjną. Zmianie ulegają również, wskutek obciążenia ścian i stropu, parametry techniczne. Nie zmieniają się przy tym parametry charakterystyczne w rozumieniu przywołanego przepisu. Sąd podziela ocenę organów w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że tego rodzaju inwestycję można potraktować jako przebudowę, ponieważ spełnione są ustawowe przesłanki przebudowy. Jednocześnie Sąd kierował się rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 559/19, w którym zamanifestowała się kwestia montażu elementów stacji telefonicznej wewnątrz i na zewnątrz budynku kościelnego (wieży kościelnej). Sąd Naczelny wskazał, że zrealizowane roboty budowlane z punktu widzenia Prawa budowlanego należy kwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego. W wyniku realizacji tych robót budowlanych doszło bowiem do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, który poza dotychczasową funkcją dzwonnicy obiektu sakralnego, spełniać zaczął w następstwie tych robót dodatkową funkcję stacji bazowej telefonii komórkowej, a jednocześnie w następstwie dokonanych prac nie doszło do zmiany takich charakterystycznych parametrów obiektu, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Według art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Stropy jak i ściany zewnętrzne należą do kategorii przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych, nie można zatem do niniejszej inwestycji zastosować zwolnienia z przywołanego przepisu. Nie mamy także do czynienia z sytuacją z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego (nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany). Oznacza to, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak inwestor nie pozyskał.

Przyjęta kwalifikacja robót, które stanowiły przebudowę, i nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przesądzała o konieczności prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jako znajdującego zastosowanie do przypadków samowoli innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przepis stanowi: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia.

Poczynione przez organ ustalenia wykazują wiarygodnie, że inwestycja nie jest niezgodna z adekwatnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Ś. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.). Obiekt kościelny, na którym umiejscowiono stację położony jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę usług kultu religijnego, zaś stacja telefoniczna nie zmienia wymiarów kościoła w sposób naruszający regulacje planistyczne. Inwestycja nie narusza także innych przepisów prawa, w szczególności nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Akta sprawy nie ukazują także naruszenia przez inwestycję przepisów techniczno – budowlanych, ani nie dowodzą zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W konsekwencji trafnie uznały organy niemożność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd uznał za trafną kwalifikację inwestycji jako przebudowy, o czym była mowa wcześniej. Argument skarżącego o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę jest trafny, i niesprzeczny ze stanowiskiem organów, jednak chybione jest oczekiwanie wydania w kontrolowanym postępowaniu decyzji merytorycznej, w sytuacji ewentualnej procedury legalizacyjnej i spełniania przez inwestycję wymogów określonych przepisami. Nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów prawnych, w tym Konstytucji, w zakresie ochrony zdrowia i środowiska. Opierają się one na przekonaniu skarżącego o szkodliwości mikrofal, jednak nie są spójne z aktualnymi regulacjami prawnymi pozwalającymi na realizację i eksploatację stacji telefonicznych komórkowych. Wskazane przez skarżącego dowody, w postaci korespondencji z organem, aktów prawnych, orzeczeń sądowych, są Sądowi znane. Wskazywane dowody w postaci opracowań statystycznych czy opracowań referatowych nie mogły natomiast wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia.

Reasumując, trafnie zdecydowały organy o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na budynku kościoła, skoro brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Ze wskazanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.