Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 822/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 lutego 2023 r. nr 133/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. S.A. z siedzibą w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 21 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r. poz. 2351, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [..] listopada 2022 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr geod.: [..] obręb [..] przy ulicy [..] [..] w S., uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z [..] listopada 2022 r. i umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do działek nr ew. [..], obręb [..] przy ulicy [..] w S., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda zaznaczył, że w dniu 29 grudnia 2020 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek [..] S.A. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym realizowanym na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, ze zm. dalej: specustawa mieszkaniowa).

Pismem z 19 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Następnie postępowanie pozostawało zawieszone na wniosek strony. Po podjęciu postępowania, postanowieniem z 5 lipca 2022 r. Prezydent Miasta S. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym.

Odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 24 października 2022 r., złożono również 3 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego.

W dniu 26 października Prezydent Miasta S. wystąpił do Wydziału Dróg Urzędu Miasta S. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie do prawa do dysponowania na cele budowlane dla działek inwestycyjnych. W dniu 28 października 2022 r. wpłynęła odpowiedź na powyższe pismo.

Decyzją z [..] listopada 2022 r. Prezydent Miasta S. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr geod.: [..] obręb [..] przy ulicy [..] w S.. Organ stwierdził bowiem, że uzyskana odpowiedź na pismo z 5 lipca 2022 r. nie pozwoliła uznać, że braki zostały uzupełnione w pełnym zakresie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [..] S.A.

Wojewoda Mazowiecki pismem z 12 stycznia 2023 r. zwrócił się o przekazanie uchwały Nr [..] Rady Miasta S. z dnia [..] maja 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przy ul. [..] (w głębi) w S.. W dniu 30 stycznia 2023 r. wpłynęła odpowiedź na powyższe pismo.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym tym przepisem, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia powyższych wymagań określonych w ust. 1 art. 35, a także tych określonych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Wojewoda wskazał, że inwestor zamiarem inwestycyjnym objął budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [..], obręb [..] przy ulicy [..] w S.. Przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o ustawę z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a inwestor w trakcie trwania przedmiotowego postępowania administracyjnego przedłożył Uchwałę Nr [..] Rady Miasta S. z dnia [..] maja 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przy ul. [..] (w głębi) w S.. Kwestie związane z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę regulowane są zatem przepisami zawartymi w rozdziale 5 specustawy mieszkaniowej. Wojewoda przywołał treść art. 25 ust. 1 i ust. 6 pkt 1 i 2 ww. ustawy, przyjmując, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, co oznacza, że podlegający na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzeniu projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany musi być zgodny z parametrami ustalonymi w uchwale.

Dokonując analizy nałożonych na inwestora obowiązków Wojewoda zauważył, że nie został uzupełniony prawidłowo nałożony obowiązek w zakresie objęcia wszystkich działek dla terenu inwestycji oraz dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (punkt 1 i 2 postanowienia). Co prawda, jak zaznaczył Wojewoda, to inwestor jest kreatorem wniosku o pozwolenie na budowę, niemniej jednak z uwagi na załączenie uchwały Nr [..] Rady Miasta S. z dnia [..] maja 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przy ul. [..] (w głębi) w [..], która obejmuje swym zakresem działki nr ew. [..] obręb [..] przy ulicy [..] w [..], w celu sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ww. uchwałą, koniecznym jest tożsamość zakresu wniosku z zakresem przedłożonej uchwały, z uwagi na specyfikę inwestycji.

Jak wynika z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr geod.: [..] obręb [..] przy ulicy [..]w S.. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek innego dokumentu świadczącego o zmianie zakresu działek objętych wnioskiem. Natomiast dokumentacja projektowa została opracowana dla działek nr geod.: [..] obręb [..] przy ulicy [..] w S., a zatem występuje niezgodność projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda podkreślił, że dokumentacja projektowa musi być bezwzględnie zgodna z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Analizując natomiast argument inwestora, że "(...) w przedłożonym oświadczeniu błędnie wpisał działkę o nr geod. [..] zamiast o nr geod. [..], Wojewoda podzielił zdanie Prezydenta Miasta S., iż inwestor nie przedłożył prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane dla działki [..].

Jak podkreślił organ odwoławczy, nie uwzględniono we wniosku wszystkich działek na których jest planowana inwestycja. W związku z czym treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią tego wniosku, wywołując w istocie swej wątpliwości co do rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego. Powyższa niezgodność w zasadzie uniemożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej dokonania sprawdzenia przedmiotowej inwestycji z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dz. ew. nr [..] , obręb [..] przy ulicy [..] w S., bowiem organ nie mógł orzekać w zakresie działek, o które inwestor nie wnioskował.

Ponadto inwestor nie uzupełnił prawidłowo nałożonego obowiązku w zakresie wykazania dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta S. w postanowieniu z [..] lipca 2022 r. wezwał inwestora do wykazania, że działka posiada połączenie z drogą publiczną (punkt 15 postanowienia). Konieczność zapewniania dostępu do drogi publicznej wynika z przepisów Prawa budowalnego dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca określił w nich także parametry jakie musi spełniać droga publiczna. Pomimo, iż przepisy Prawa budowlanego posługując się pojęciem dostępu do drogi publicznej nie zawierają definicji, to nie oznacza to braku możliwości jego sprecyzowania. Orzecznictwo w tym zakresie, zgodnie odwołuje się do definicji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia projektowanej inwestycji z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, który stanowi, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, którym ma zapewniony: bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m. Co istotne w przedmiotowej sprawie - dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, do których inwestor nie ma żadnych uprawnień, w tym nie posiada ustanowionej służebności drogowej. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie może akceptować jakąkolwiek koncepcję dojazdu zaproponowaną przez inwestora, byle tylko projekt odpowiadał warunkom technicznym. Organ winien bowiem rozważyć w każdej sprawie, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane ochronie.

Wojewoda zaznaczył, że co prawda organ I instancji nie wezwał do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności wprost z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, nie mniej jednak badał (i wzywał do złożenia wyjaśnień) kwestię przebiegu drogi pożarowej i możliwości z niej korzystania, co jak wynika z ww. przepisu jest elementem niezbędnym. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem nie został wykazany zarówno prawny (brak dokumentów potwierdzających możliwość korzystania ze wszystkich działek zapewniających dostęp do drogi publicznej), jak i faktyczny (realizacja drogi wg. odrębnego opracowania) dostęp do drogi publicznej.

Wobec zarzutów odwołującego, wiążących się z dostępem do drogi publicznej oraz spełnieniem warunków w zakresie dróg przeciwpożarowych, mając na względzie przedłożony w niej projekt zagospodarowania terenu, Wojewoda zaznaczył, że działki na których planowana jest inwestycja niewątpliwie nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej tj. istniejącej ul. [..]. Zaprojektowana droga dojazdowa (która jest również drogą pożarową) według odrębnego opracowania, zlokalizowana jest poza obszarem objętym niniejszym opracowaniem. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja nie spełnia ww. wymogów. Wskazywana przez inwestora argumentacja, że w przyszłości przedmiotowa droga zostanie wybudowana w oparciu o "decyzję ZRID", która ma być realizowana wg. oddzielnego opracowania, nie stanowi o zgodności przedmiotowej inwestycji z ww. przepisami prawa. Na chwilę obecną przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego prawnego, jak i faktycznego dostępu do drogi publicznej oraz nie ma zapewnionej drogi pożarowej.

Tym samym – zdaniem Wojewody - brak jest możliwości stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz.1065, dalej: rozporządzenie).

Wobec takich niekwestionowanych ustaleń faktycznych, Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta S. o konieczności odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z tego względu, że przedstawiona w projekcie budowlanym, planowana obsługa komunikacyjna stanowiąca dojazd do drogi publicznej nie spełnia wymagań wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do kolejnego powodu wydania zaskarżonej decyzji, tj. braku możliwości sprawdzenia zgodności projektowanego budynku z § 293 ust. 2 warunków technicznych, Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta S. nie ma kompetencji do badania zgodności projektu budowlanego z tym przepisem, ponieważ dotyczy to rozwiązań architektoniczno-konstrukcyjnych budynku, za które odpowiada projektant i nie mieści się to w ramach badania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, co wyraźnie zostało określone w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zatem przedstawiona w decyzji argumentacja organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, co jednak wobec powyższych ustaleń nie ma wpływu na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Po analizie przedłożonego projektu budowlanego, Wojewoda podzielił spostrzeżenie organu I instancji, że budynek został zaprojektowany w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego — wejście do budynku znajduje się ok. 50 cm nad istniejącym poziomem terenu, a projekt budowlany nawiązuje do projektowanej rzędnej drogi, która ma być realizowana wg odrębnego opracowania, czyli przyszły poziom terenu drogi/terenu sąsiedniego należy do zdarzeń przyszłych i niepewnych, co na chwilę obecną powoduje, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny zaprojektowano w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego. Niemniej jednak - jak zauważył Wojewoda - inwestor nie był wzywany do doprowadzenia powyższej niezgodności z przepisami prawa, czego w rezultacie nie można uczynić przedmiotem odmowy. Inwestor wzywany był jedynie do wskazania rzędnych istniejącego, jak i projektowanego terenu, wraz ze wskazaniem rzędnych terenu przed wejściem do budynku, zgodnie z rozporządzaniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), co inwestor uczynił, a analiza poprawionej dokumentacji dopiero ujawniła ww. niezgodność.

W odniesieniu do braku uzupełnienia obowiązku dotyczącego niepełnego opisu do projektu architektoniczno-budowalnego w zakresie uwzględnienia instalacji telekomunikacyjnej, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia w sprawie formy i zakresu projektu budowlanego - z wydanego postanowienia, Wojewoda przyznał rację skarżącemu, że powyższy obowiązek wprost nie wynikał.

Prezydent Miasta S. również lakonicznie w wydanym postanowieniu nakazał zaprojektować inwestycję zgodnie z § 1 ust. 9 pkt 4 uchwały Rady Miasta S. z dnia [..] maja 2022 r., nie precyzując jednocześnie, co inwestor powinien uzupełnić w projekcie budowlanym. Dopiero z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika niezgodność powierzchni użytkowej garażu, co również nie może stanowić powodu wydania decyzji odmownej.

Powyższe uchybienia nie mają jednak, jak stwierdził Wojewoda, wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska w kwestii braku zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z § 7 ust. 2 pkt ww. rozporządzenia w sprawie formy i zakresu projektu budowlanego, bowiem na stronie tytułowej wskazana została data opracowania projektu, jak i data jego uzupełnienia, co uznaje się za dopuszczalne, jak również z § 7 ust. 1a pkt 2, bowiem spis załączników został przez wnioskodawcę uzupełniony.

Reasumując Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że inwestor nie wypełnił prawidłowo wszystkich nałożonych przez organ I instancji obowiązków wynikających z postanowienia organu powiatowego. Pomimo uzupełnienia dokumentacji projektowej nadal występują nieścisłości i braki. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowalne nic pozostawia zaś organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości jakiegokolwiek wyboru i uznania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z [..] listopada 2022 r. i umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do działek nr ew. [..], obręb [..] przy ulicy [..] w S., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał tą decyzję w mocy.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyła B. S.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżący w wyznaczonym terminie nie wykonał postanowienia Prezydenta Miasta S. z [..] lipca;2022 r. nakładającego na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonych w Urzędzie Miasta S. dokumentach dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr geod.: [..], obręb [..] przy ulicy [..] w S., w zakresie objęcia wszystkich działek dla terenu inwestycji oraz dostarczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cel budowlany, dostępu do drogi publicznej (pkt 1, 2, 15 postanowienia), co skutkowało wydaniem przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy odwołujący wykonał w wyznaczonym terminie nałożony przez organ I instancji obowiązek usunięcia przedmiotowych nieprawidłowości.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Jednocześnie Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – umowy sprzedaży z 3 sierpnia 2020 r. celem wykazania faktu, że organ złożył oświadczenie, iż działki, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja mieszkaniowa, mają zapewniony dostęp do dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. Sąd dopuścił jako dowód w sprawie przedłożony wraz ze skargą akt notarialny sprzedaży nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 35 ustawy Prawo budowlane, który określa zakres czynności organu architektoniczno-budowlanego poprzedzających wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ust. 1 przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność przedłożonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z odpowiednimi ustaleniami bądź wymogami. W pkt 2 przepis ten przyjmuje, że sprawdzeniu podlega zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; w pkt 3 zaś - kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4). W przypadku zaś niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 5).

Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wniosek [..] S.A. nastąpiła przy uwzględnieniu przez organ odwoławczy braku wykonania postanowienia Prezydenta Miasta S. z [..] lipca 2022 r., w zakresie:

1) rozbieżności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, która to rozbieżność wynikała z uwzględnienia we wniosku jedynie części działek, które objęte były zamiarem inwestycyjnym Spółki, co doprowadziło do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w stosunku do działek ewid. [..];

2) wykazania dostępu do drogi publicznej;

3) rozwiązania architektonicznego wejścia do budynku, które nawiązując do projektowanej rzędnej drogi, realizowanej według odrębnego opracowania, nie pozwala na korzystanie z niego z uwagi na nieznany, a tym samym niepewny, przyszły poziom terenu drogi/terenu sąsiedniego.

Dokonując kolejno analizy wskazywanych przez Wojewodę nieprawidłowości podkreślić należy na wstępie, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie na żądanie strony (art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Wydanie tego pozwolenia na działkę nie objętą wnioskiem strony jest działaniem z urzędu, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkować może stwierdzeniem nieważności decyzji.

Jak stanowi art. 33 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko całego zamierzenia. Jeżeli treść projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego element projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością polegającą na naruszeniu przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Przepisy te mają za zadanie zapobiegać wydawaniu pozwoleń na budowę, jeżeli treść żądania wnioskodawcy nie została w jednoznaczny sposób w toku postępowania ustalona.

W doktrynie podkreśla się, że usunięcie przez inwestora nieprawidłowości może nastąpić w dowolnej formie, nie wyłączając argumentacji, że naruszenie wymogów ustawowych nie występuje. Omyłkowe bowiem nałożenie przez organ na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. Prawo budowlane. Komentarz. red. Prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2015 r. s. 410).

W warunkach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organ I instancji postanowieniem z [..] lipca 2022 r. nałożył na inwestora – w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – m.in. obowiązek polegający na objęciu wnioskiem wszystkich działek dla terenu inwestycji zgodnego z uchwałą Rady Miasta S. nr [..]z dnia [..] maja 2022 r. (pkt 1) oraz dostarczenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek dla terenu inwestycji zgodnego z tą uchwałą (pkt 2). Odpowiadając w wyznaczonym terminie na tak nałożony obowiązek inwestor wyjaśnił, że "objęto wnioskiem wszystkie działki dla terenu inwestycji zgodnego z uchwałą Rady Miasta S. [..] z dnia [..] maja 2022 r.". Przedłożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek "dla terenu inwestycji zgodnego z uchwałą Rady Miasta S. [..] z dnia [..] maja 2022 r.".

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że z woli inwestora zamierzenie budowlane, o akceptację którego wnioskował, podlegało w pierwszej kolejności rygorom ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W myśl art. 25 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. W ust. 6 pkt 2 przyjęto zaś, że w przypadku realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, uchwała ustalająca lokalizację inwestycji ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. (...) Jej treść przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest badana w świetle spójności (zgodności) wniosku o pozwolenie na budowę z uchwałą (por. T.Filipowicz (red.) w: Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Warszawa, 2019, komentarz do art. 25). Ustawowy wymóg związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oznacza brak możliwości odmiennego kształtowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej warunków określonych uchwałą. (por. A. Lewińska-Karwecka, Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Pod red. A. Jakubowskiego, Warszawa 2019, s. 300)

Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek wraz z przedłożoną do akceptacji dokumentacją architektoniczną powinien pozostawać w zgodzie z zakresem przedmiotowym podjętej w tym trybie uchwały. W rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się z organami, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę wymagał pełnej zgodności z przedłożonym projektem architektonicznym oraz uchwałą Rady Miasta S. z dnia [..] maja 2022 r., która w § 1 ust. 1 ustaliła lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w S. na działkach o nr geod.: [..] (fragment) w obrębie [..], granice zaś terenu objętego inwestycją mieszkaniową – zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały -- obejmowały działki nr geod.: [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment). Wytyczone w § 1 ust. 2 Uchwały, granice terenu inwestycyjnego stanowiły punkt odniesienia dla oceny wniosku inwestora, który w pierwotnej wersji obejmował planowanym zamierzeniem działki ewid. nr [..]. Załączony do wniosku projekt budowlany obejmował natomiast działki ewid. nr [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), [..] (fragment), obr. [..], S.. Dostrzeżona przez organ I instancji niespójność informacji zawartych w formularzu wniosku z treścią przedłożonej dokumentacji, w świetle Uchwały, stanowiła uzasadnioną podstawę do zwrócenia się do wnioskodawcy w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane o objęcie wnioskiem wszystkich działek dla terenu inwestycji. Powyższe wymagało jednak sprecyzowania formy i sposobu, w jakim organ oczekiwał wykonania powyższego. W punkcie 1 postanowienia z [..] lipca 2022 r. Prezydent Miasta S. wskazał na konieczność "objęcia wnioskiem wszystkich działek dla terenu inwestycji", jednakże nie zaznaczył, że żądane uzupełnienie powinno nastąpić poprzez odpowiednią wzmiankę na formularzu wniosku. Z tego względu nie sposób przyjąć, by odpowiedź inwestora, jakiej udzielił pismem z 24 października 2022 r., iż "objęto wnioskiem wszystkie działki dla terenu inwestycji zgodnego z Uchwałą", nie czyniła zadość żądaniu. Nie dość precyzyjne wezwanie nie mogło pozbawić inwestora rozpoznania tak sformułowanego wniosku, w wyniku przyjęcia, że nie uwzględniono w nim wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja, zwłaszcza w sytuacji dysponowania przez organ uchwałą Rady Miasta S. z [..] maja 2022 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przy ul. [..] (w głębi) w S., której wykonanie zostało powierzone Prezydentowi Miasta S. (§ 4 Uchwały).

W świetle powyższego jako przedwczesne należy uznać zarówno umorzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego w stosunku do działek [..]; jak i odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej z uwagi na brak ujęcia we wniosku wszystkich działek, na których miałaby być realizowana inwestycja.

Zauważany przy tym brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością ozn. nr ewid. [..] usprawiedliwiany przez inwestora oczywistością omyłki w postaci ujęcia w oświadczeniu działki nr [..], nie stanowił – w okolicznościach tej sprawy – wystarczającej przesłanki dla odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zagadnienia dotyczącego dostępu do drogi publicznej, którego brak stanowił kolejną negatywną przesłankę dla udzielenia pozwolenia na budowę, należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Warunki rozpoznawanej sprawy wymagały również zauważenia, że specustawa mieszkaniowa określając standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych, przyjmuje w art. 17 ust. 1, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez zjazd albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych, przy czym minimalna szerokość drogi nie może być mniejsza niż 6 m. Jak stanowi art. 17 ust. 5 ww. ustawy, wymogi te można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. W myśl art. 22 ust. 1 tej ustawy, przed podjęciem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej gmina może zawrzeć z inwestorem porozumienie określające sposób realizacji inwestycji towarzyszącej. Zawarcie takiego porozumienia stanowi przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę podstawę do uznania, że wymogi dotyczące standardów lokalizacji i realizacji tych inwestycji zostały spełnione w zakresie wynikającym z tego porozumienia (art. 22 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie organy pominęły, że w przywoływanej Uchwale w § 1 ust. 8 pkt 1 Rada Miasta S. stwierdziła, że akceptowana inwestycja mieszkaniowa posiada dostęp do drogi publicznej ul. [..], poprzez wskazane dalej działki drogowe będące własnością Miasta S.. W aktach sprawy znajduje się też umowa zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta S. a [..] S.A., w której ustalono sposób realizacji budowy i przebudowy dróg publicznych spowodowanych inwestycją niedrogową budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w kwartale ulic [..] – [..] – [..] w S.. Kwestia braku dostępu do drogi publicznej stała się jedną z przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ I instancji, pomimo tego, że – jak prawidłowo zauważył Wojewoda – inwestor nie był wzywany do wykazania spełnienia powyższej przesłanki. Brak precyzji w sformułowaniu wezwania w punkcie 15 nie mogło dostarczyć organom podstaw do przyjęcia, że inwestor nie wykonał obowiązku w zakresie wykazania posiadania do drogi publicznej. Innymi słowy, podstawą odmowy zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie można było uczynić braku spełnienia przesłanki zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w sytuacji braku uprzedniego wezwania do jego uzupełnienia.

Z tego też względu, za nieuzasadnioną należy uznać odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu o projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wskazanej inwestycji mieszkaniowej, przy odwołaniu się do art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy architektoniczno-budowlane Sąd podkreśla, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Mając na uwadze, że ani ustawa Prawo budowlane, ani też regulacje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych nie definiują pojęcia "dostępu do drogi publicznej", należy zauważyć, że pojęcie to zostało zdefiniowane natomiast w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Można zatem przyjąć, że wymóg "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony jako dostęp bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Podkreślenia przy tym wymaga, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi, co do zasady, posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego.

Zdaniem Sądu, podstawą dla braku akceptacji przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła stać się również okoliczność niespełnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy Prawo budowlane). Brak objęcia wykazania przez inwestora spełnienia tej przesłanki postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uniemożliwiało wydanie decyzji odmownej w trybie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy nie rozważyły należycie warunków występujących w rozpoznawanej sprawie, przez co odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nastąpiła przedwcześnie. Ponownie prowadząc postępowanie organy będą zobowiązane w drodze postępowania wyjaśniającego poczynić odpowiednie ustalenia, wezwać do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia braków w sposób na tyle precyzyjny, aby inwestor miał możliwość takiemu wezwaniu zadośćuczynić.

Mając na względzie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z [..] listopada 2022 r. O kosztach postępowania sądowego, w wysokości wpisu od skargi w kwocie 500 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

-----------------------

#

3

#