Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 184/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 411/23 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 października 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 411/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. K. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też: "Dyrektor OR ARiMR", "Dyrektor") z [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodów i wyjaśnień skarżącego, w tym oświadczenia kierownika produkcji rolnej, oświadczenia kierownika produkcji zwierzęcej, sprawozdania finansowego oraz rachunków zysków i strat zawnioskowanych w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. , a także pominięcie dokumentacji związanej z wykonywaniem usług na rzecz podmiotów powiązanych przez osoby trzecie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym gospodarstwo skarżącego wraz z gospodarstwami indywidualnymi osób fizycznych i osób prawnych tworzą jedno rozproszone gospodarstwo, którego faktycznym zarządcą jest S. K., a także że skarżący stwarzał sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na obciążeniu skarżącego ciężarem udowodnienia faktu wyodrębnienia i niezależności poszczególnych producentów rolnych, w tym gospodarstwa skarżącego, podczas gdy to organ wywodzi skutki prawne z uznania gospodarstw rolnych skarżącego i pozostałych gospodarstw rolnych za stworzone i prowadzone w sposób sztuczny, czego organ przynajmniej w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego nie wykazał, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego, wbrew regułom wynikającym z zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego poprzez ustalenie, że skarżący uczestniczył w swobodnym przenoszeniu gruntów i zwierząt, których celem miało być ominięcie limitów płatności oraz że osoby prawne zostały sztucznie wykreowane, a ponadto uznanie, że wyłącznym celem nabycia udziałów w spółkach i podejmowanych przez nie działaniach było osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którym S. K. poprzez powołanie wraz z małżonką A. K. pięciu spółek oraz koordynowaniu gospodarstw dwóch synów stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych korzyści finansowych, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

4. art 151 p.p.s.a. w zw. z art 11 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 3 ust 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się Sąd, zwłaszcza w kontekście elementu subiektywnego, od którego zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, w szczególności w odniesieniu do działań podejmowanych przez skarżącego, braku wyjaśnienia przez Sąd, dlaczego działania podejmowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat przez S. K., polegające na zakupywaniu udziałów w już funkcjonujących od wielu lat spółkach, które również od wielu lat pobierały płatności rolno-środowiskowe należy ocenić jako sztuczne oraz że celem owych działań było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, a ponadto wywiedzenie celów wsparcia z preambuły uchylonego Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia RADY (WE, EURATOM) z 18 grudnia 1995r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności oraz że celem nabycia udziałów w spółkach i utworzenia własnego gospodarstwa rolnego było wyłącznie osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE;

2. art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż do sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu powyższego przepisu nie jest wymagane kierunkowe działanie wnioskodawcy, a więc wyłączny cel jego działania, która to wykładnia wynika z wyroku TSUE z 7 kwietnia 2022r. w sprawie C- 176/20, podczas gdy w momencie dokonywania się relewantnego stanu faktycznego, tj. w roku 2020, obowiązywała wykładnia zaprezentowana w wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którą o stworzeniu sztucznych warunków w rozumieniu powyższego przepisu można mówić, gdy wnioskodawca wykreował sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia; przyjęcie zmienionej wykładni przepisu art. 60 w/w Rozporządzenia stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pogwałcenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego polegające na pozbawieniu skarżącego zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotów prawa, poprzez przyjęcie zmienionej wykładni przepisów prawa, która nie obowiązywała w czasie relewantnego stanu faktycznego;

3. art. 4 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) poprzez niewłaściwe uznanie, że S. K. wraz z podmiotami powiązanymi, w ocenie organu, jest jednym rolnikiem, który prowadzi jedno gospodarstwo, podczas gdy każdy z odrębnych producentów rolnych prowadzi zindywidualizowane i samodzielne gospodarstwo rolne.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Kluczowe dla rozpoznania sprawy jest rozstrzygnięcie, czy organ prawidłowo uznał, że skarżący kasacyjnie uczestniczył w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020r.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obligatoryjnym wskazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby inny (np. wyrok NSA z 15 marca 2019r., sygn. akt II GSK 850/17). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10). Nie wystarczy w tym zakresie ogólne wskazanie w uzasadnieniu, że doszło do naruszenia przepisów procesowych i stwierdzenie, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada zarzutów procesowych w postaci braku wykazania ich istotnego wpływu na wynik sprawy skutkuje stwierdzeniem o niezasadności w tym zakresie złożonej skargi kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 11, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. wskazując na brak rozpatrzenia i dokonanie dowolnej oceny całego materiału dowodowego i obciążenie skarżącego ciężarem udowodnienia faktu wyodrębnienia i niezależności poszczególnych producentów rolnych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd I instancji, w warunkach przewidzianego w art. 153 p.p.s.a. związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 711/22. W wyroku tym WSA uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] października 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić w sposób przekonujący, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, czy też nie. Ponadto Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił w klarowny sposób zasadności zastosowywania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Od powyższego orzeczenia organ nie wniósł skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tym samym przedmiotowy wyrok stał się prawomocny.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wyrażona w orzeczeniu Sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i Sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporzadkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd Sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia Sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Natomiast zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązane zostały z art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 11, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. wskazując na brak rozpatrzenia i dokonanie dowolnej oceny całego materiału dowodowego i obciążenie skarżącego ciężarem udowodnienia faktu wyodrębnienia i niezależności poszczególnych producentów rolnych, co skutkowało uznaniem, że uczestniczył on w swobodnym przenoszeniu gruntów i zwierząt, których celem miało być ominięcie limitów płatności oraz że wyłącznym celem nabycia udziałów w spółkach i podejmowanych przez nie działaniach było osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami polityki rolnej UE.

Zarzuty te są niezasadne.

Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie mogą być trafne (por. wyrok NSA z 11 marca 2015r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z 30 czerwca 2015r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy wskazać, że stosownie do art. 3 ust. 1-3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022r., poz. 1775 ze zm.), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy wskazują na pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. W postępowaniu tym wyłączono wprost zastosowanie art. 79a i art. 81 k.p.a. Nadto ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na te okoliczności, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Tym samym, to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek wykazania spełnienia, w rzeczywisty sposób, warunków do jej otrzymania, zaś organ, odmawiając przyznania płatności, tj. wywodząc skutki prawne w związku ze sztucznym tworzeniem warunków, jest zobowiązany wykazać, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę i wówczas na niej spoczywa ciężar wykazania materiałem dowodowym niezasadności stanowiska organu.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 124/10).Tym samym organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Warto w tym miejscu również wskazać, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji dokładnie opisano na czym ma polegać korzyść ze stworzenia sztucznych warunków.

W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zmierzające do podważenia dokonanych przez organy w tej sprawie ustaleń faktycznych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uznać należy za nietrafne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo uznał, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosował się do art. 153 p.p.s.a. i wyjaśnił w sposób przekonujący, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, od której zależy przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia, czy też nie.

Z przyjętego do rozpoznania sprawy stanu faktycznego wynikało, że rodzice skarżącego S. K. oraz A. K. są małżeństwem od 1992 roku. Pomiędzy małżonkami od 6 grudnia 2010 r. istnieje rozdzielność majątkowa. Pełnomocnikiem skarżącego oraz jego brata K. K. jest S. K. Oba pełnomocnictwa zostały udzielone w formie aktu notarialnego. Skarżący uzyskał wpis do ewidencji producentów 9 kwietnia 2013 r., natomiast jego brat K. K. 16 listopada 2015 r. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę swojemu ojcu, jak również pełnomocnictwo udzielone ojcu przez brata skarżącego, obejmuje m.in. dokonywanie czynności prawnych związanych z obrotem nieruchomościami, obciążania ich, reprezentowanie mocodawcy przed wszelkimi podmiotami, zarząd i administrowanie majątkiem mocodawcy, podpisywanie w jego imieniu weksli in blanco i deklaracji wekslowych, odbioru wszelkiej korespondencji kierowanej do mocodawcy, zaciąganie zobowiązań kredytowych i wiele innych, określonych w dokumentach pełnomocnictw. Większość czynności objętych zakresem pełnomocnictwa może być dokonywana na warunkach według uznania pełnomocnika. S. K. był też bezpośrednio zaangażowany w dokonanie wpisu do Ewidencji producentów P Sp. z o.o., E Sp. z o.o. Podpisywał także wnioski o zmianę danych w ewidencji, dotyczących spółek Grupy K., A oraz H jako osoba uprawniona do reprezentacji tych podmiotów. W okresie składania wniosków o przyznanie płatności na rok 2020, S. K. był prezesem zarządu i właścicielem odpowiednio w spółkach: 92,31% udziałów P, właścicielem 100% udziałów E, prezesem zarządu i właścicielem 100% udziałów Grupy K. oraz prezesem zarządu i osobą uprawnioną do reprezentacji H oraz A. Ponadto głównym udziałowcem A Sp. z o.o. pozostaje A. K. (99% udziałów) - matka skarżącego. Jednocześnie S. K. pełni funkcję prezesa zarządu tej spółki z prawem do jej samodzielnego reprezentowania. W przypadku H Sp. z o.o. sp. k., która również odrębnie ubiegała się o przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powiązania osobowe pomiędzy tą spółką a S. K. i innymi podmiotami polegają na tym, że S. K. jako prezes zarządu H Sp. z o.o., uprawniony do samodzielnej reprezentacji tej spółki, jest jednocześnie uprawniony do samodzielnej reprezentacji H Sp. z o.o. sp. k., w której 99% udziałów posiada jego żona, A. K.. Z deklaracji zawartej we wnioskach składanych przez powiązane podmioty w roku 2020 wynika, że miejsca położenia gruntów poszczególnych wnioskodawców były rozproszone, położone w różnych powiatach, a nawet w różnych województwach, w znacznej odległości od siebie. Skarżący deklarował uprawy położone na działkach ewidencyjnych położonych w dwóch różnych województwach i 3 różnych powiatach. Położenie zgłaszanych gruntów w różnych województwach dotyczyło także deklaracji S. K., K. K. i P, a położenie w różnych powiatach dotyczyło wszystkich wnioskodawców, poza Grupa K. Sp. z o.o. Sąsiadujące ze sobą grunty były deklarowane do płatności przez różne powiązane podmioty, a część tych samych działek ewidencyjnych była deklarowana w częściach przez różne osoby. Użytkownicy poszczególnych gruntów zmieniali się wielokrotnie pomiędzy sobą w ciągu kilku kolejnych lat. Niektóre działki użytkowane były kolejno przez trzy lub cztery podmioty, a wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były decyzji dwóch osób A. K. i S. K., pozostających w związku małżeńskim, bądź to z tytułu przysługujących im uprawnień zarządczych, bądź właścicielskich, bądź na podstawie udzielonych S. K. pełnomocnictw. Nieruchomości będące własnością konkretnych podmiotów były deklarowane do wniosków o płatności składanych częściowo przez właścicieli tych gruntów a częściowo przez inne podmioty.

W roku 2020 dokonano też przemieszczenia 16 sztuk zwierząt z siedziby stada Grupa K. Sp. z o.o. do siedziby stada K. K., co miało miejsce [...] czerwca 2020r., przy czym przemieszczenie powrotne nastąpiło [...] lipca 2020r. Podobnie następowały przemieszczenia stad od E Sp. z o.o. do S. K., od K. K. do S. K,., od E do K K. do Grupy K. Sp. z o.o. do K. K., od Grupa K. Sp. z o.o. do A. K. Ponadto, przemieszczenia pomiędzy siedzibami stad zarejestrowanymi w P. przy ul. [...] miały miejsce bez fizycznej migracji zwierząt i odbywały się jedynie w dokumentacji papierowej i elektronicznej. Organ przeprowadził zestawienie i analizę stanów siedzib stad strony i innych podmiotów powiązanych na dzień [...] czerwca 2020r. oraz stanów siedzib tych samych stad na dzień 15 czerwca 2020r., w którym wszystkie powiązane podmioty złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2020. Z analizy porównawczej wynika, że na dwa tygodnie przed dniem złożenia wniosku, jedynie dwa podmioty, tj. spółki E i Grupa K., posiadały wystarczającą liczbę zwierząt, pozwalającą na ubieganie się o przyznanie płatności do krów i do bydła w pełnym wymiarze (po 20 sztuk do każdej z tych płatności). Na skutek przemieszczeń dokonanych między powiązanymi podmiotami pomiędzy dniem 2 czerwca 2020r. a dniem 15 czerwca 2020r. we wszystkich 9 podmiotach osiągnięto stany pozwalające na ubieganie się o obie wskazane płatności w maksymalnej wysokości. Część przemieszczonych zwierząt tuż po wymaganym okresie przetrzymywania, wynoszącym 30 dni, została przemieszczona powrotnie (vide przypadki 4, 5 i 6 w tabeli 7 przedstawionej w decyzji organu I instancji, k. 1021 akt administracyjnych). Podmiotem, z którego dokonano przemieszczeń największej ilości zwierząt była Grupa K. Sp. z o.o., czyli podmiot, w którym wszystkie udziały należały do ojca skarżącego. Ponadto, część z powiązanych podmiotów, pomimo wieloletniego ubiegania się o przyznanie płatności, rozpoczęła działalność w zakresie hodowli dopiero po uruchomieniu odrębnej płatności do zwierząt (A. K. E. Sp. z o.o.), o czym świadczy brak wcześniejszej rejestracji siedzib stad i zwierząt przez te podmioty. Ponadto w okresie od 2015 do 2020r. wszystkie "nowe" sztuki w poszczególnych siedzibach stad pochodziły z któregoś z podmiotów powiązanych. Nie dokonywano zakupu nowych zwierząt od podmiotów spoza kręgu podmiotów powiązanych.

W trakcie wizytacji terenowych stwierdzono też, że jedynie część poszczególnych, wizytowanych gospodarstw posiadała własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Maszyny i urządzenia rolnicze należące do wskazanych osób fizycznych były przechowywane na stałe w P., na posesji przy ul. [...] oraz pod adresem [...]. Ponadto żadne z gospodarstw deklarowanych przez osoby fizyczne nie posiada kompletnego parku maszynowego, a stan posiadania w tym zakresie części spółek (np. P, H.) był na tyle ograniczony, że nie umożliwiał prowadzenia produkcji rolniczej na skalę wynikającą z wniosków tych podmiotów o płatności (w szczególności uwzględniając deklarowaną powierzchnię). W zakresie użytkowania budynków i zabudowań gospodarczych ustalono, że A. K., K. K. i K. K. użytkują te same budynków, które wchodzą w skład gospodarstwa deklarowanego przez S. K. w P. przy ul. [...]. Ponadto osoby te korzystają z bazy garażowej dla maszyn rolniczych mieszczącej się w P. Część budynków, znajdujących się w P., na podstawie umowy zawartej ze S. K., użytkowana jest przez P Sp. z o.o., przy czym umowa (z 20 marca 2009r.) nie precyzuje szczegółowo, jakie budynki i w jakim zakresie są przedmiotem dzierżawy. W umowie zawarto jedynie zapis, że dzierżawca (czyli P Sp. z o.o.) może korzystać z budynków w części niezbędnej do produkcji rolnej, w sposób niezakłócający działalności wydzierżawiającego, w szczególności korzystać z budynku inwentarskiego, silosów, placu postojowego i powierzchni magazynowych. Organ przeanalizował również kwestie pracowników, ustosunkowując się do dowodów załączonych do odwołania (raporty miesięczne ZUS P RCA).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że WSA trafnie przyjął, iż przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło zatem w sposób nie budzący wątpliwości fakt stworzenia sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, oraz łączące je więzi rodzinne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych. Powyższe twierdzenie uzasadnia fakt, że skarżący kasacyjnie nie wykazał przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę S. K. Skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał natomiast na żadne okoliczności faktyczne, które skutecznie podważałyby wiarygodność tych ustaleń. Organy przeprowadziły w tym zakresie wyczerpujące postępowanie dowodowe w sposób odpowiadający procedurze administracyjnej, jak również prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ nie dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niepodważenie zatem ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez WSA skutkuje tym, że Sąd kasacyjny jest nimi związany podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc zatem do zarzutów materialnych, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie, przede wszystkim podkreślić należy, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczne.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że podstawę prawną wydanej przez organ decyzji stanowił art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest dokonanie oceny działań nie tylko skarżącego, lecz także pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań.

Wykładni pojęcia sztucznych warunków dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD). Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do Sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W świetle powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (czy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95), niezbędne jest stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z tym celem. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wyroku z 7 kwietnia 2022r. w sprawie C-176/20 (S.C. Avio Lucos SRL) TSUE wyjaśnił, iż ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania, nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecny pogląd pozostaje zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wykazanie zatem sprzecznego - jak stanowi wspomniany przepis - z celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje też podejmowanie przez każdy z tych podmiotów czynności prawnych i faktycznych, wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu Unii Europejskiej.

Zasadnie zatem WSA uznał, że w przedmiotowej sprawie wykazana została przesłanka obiektywna, gdyż jedynie w formalny sposób spełnione zostały przez skarżącego (i pozostałych powiązanych z nim wnioskodawców) warunki przyznania wnioskowanej płatności. Faktycznie wykreowano 9 podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej, niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik. Natomiast w kwestii subiektywnej przesłanki stworzenia sztucznych warunków, wykazane zostało, że przyczyną stworzenia sztucznych warunków była wola uzyskania korzyści poprzez dążenie do uzyskania wsparcia ze środków pomocowych w wysokości wyższej niż byłaby należna w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności do całego gospodarstwa, a organ w wystarczający sposób organ zobrazował powiązania osobowe i organizacyjne pomiędzy stroną i pozostałymi podmiotami. W ten sposób ujawnił koordynację działań w celu pozyskania wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niewystąpienia stworzenia sztucznych warunków.

Tym samym za zasadne należy uznać, że element obiektywny polegał na wykreowaniu wielu (9) podmiotów wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Stworzyło to możliwość uzyskania odrębnie przez te podmioty wsparcia w wysokości wyższej niż mogłaby zostać przyznana, gdyby te podmioty ubiegały się o przyznanie płatności jako jeden rolnik.

Natomiast w ramach elementu subiektywnego ocenie poddano historię rejestracji w Ewidencji producentów poszczególnych podmiotów uznanych za powiązane, siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, stan zaplecza gospodarczego (maszyny, budynki gospodarcze), siedzib stad i przemieszczenia zwierząt. Organ dostrzegł wiodącą rolę S. K. we wszystkich procesach prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności wszystkich wymienianych wcześniej podmiotów, tj. samego S. K., K. K., A. K., K. K., B Sp. z o.o., Grupa K. Sp. z o.o., H Sp. z o.o. sp. k., P Sp. z o.o. oraz A Sp. z o.o. Wszelkie działania w sferze prowadzenia działalności rolniczej i ubiegania się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego związane były bezpośrednio z działalnością S. K., występującego bądź to w charakterze pełnomocnika, bądź reprezentanta, bądź właściciela poszczególnych podmiotów, czy w końcu właściciela środków produkcji, wykorzystywanych przez te podmioty przy wykorzystaniu również więzi rodzinnych stanowiących istotny element powiązań osobowych.

Jak zasadnie podkreślił to Sąd I instancji celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żadnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył. Zasadnie wskazał, że z wyliczeń organu wynika, że po uwzględnieniu współczynnika korygującego łączna kwota możliwa do uzyskania przez poszczególne podmioty wyniosła 3.224.678,95 zł, podczas gdy możliwa do uzyskania płatność w przypadku złożenia jednego wniosku po zastosowania współczynnika korygującego wyniosłaby 2.016.354,00 zł. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że poszczególne podmioty przynoszą dochody.

Należy też zauważyć, że również w pkt 13 preambuły do Dyrektywy 1307/2013 wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Mając zaś na uwadze wskazania Sądu zawarte w wyroku z 21 lutego 2023r. WSA zasadnie uznał, że organ w sposób wnikliwy i przekonujący wyjaśnił rozumienie przesłanki subiektywnej.

Tym samym pomimo tego, iż skarżący, S. K., A. K. i K. K. oraz podmioty z nimi powiązane - Grupa K. Sp. z o.o., A Sp. z o.o., H Sp. z o.o. sp. k., B Sp. z o.o., E Sp. z o.o. mają formalnie określonego zarządcę, własny indywidualny numer ewidencyjny, konto, na które przelewane były środki, to jednak są gospodarstwami ściśle powiązanymi ze sobą, tworząc jedno rozproszone, ale prawnie zarządzane przez S. K. gospodarstwo rolne.

W konsekwencji nieskuteczny jest także zarzut wadliwego zastosowania art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skoro skarżący nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu I instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, to teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona.

Podkreślić też należy, że oceny, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonuje się z pewnej perspektywy czasowej na podstawie szeregu okoliczności. Oznacza to, że pojedyncze okoliczności z jednego wniosku o płatność mogą nie stwarzać podejrzenia stworzenia sztucznych warunków, lecz całokształt ustaleń sprawy daje zupełny inny obraz prawidłowości ubiegania się o poszczególne płatności. Tak więc to ogólna klauzula "stworzenia sztucznych warunków" z natury musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek nieakceptacji postępowania beneficjenta. Dlatego fakt, że organy w latach poprzednich przyznawały skarżącemu płatności, oznacza, że w momencie wydawania tych decyzji organy takich ustaleń jeszcze nie posiadały, nie dokonały jeszcze szczegółowego porównania wniosku będącego przedmiotem rozstrzygania z wnioskami innych osób, gdzie szczegółowa analiza tych porównań w sensie powiązań osobowych, prawnych, funkcjonalnych, technicznych doprowadziła do ustaleń stworzenia sztucznych warunków. Nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje w zakresie przyznania płatności za poprzednie lata nie mają wpływu na wynik danej sprawy, będącej przedmiotem kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 22 października 2019r., sygn. akt I GSK 499/19).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa zasady jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych.

Uchybienie to miało polegać zdaniem skarżącego na przyjęciu przez Sąd wykładni art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 wynikającej z wyroku TSUE z 7 kwietnia 2022r. w sprawie C-176/20, podczas gdy w roku 2020, obowiązywała wykładnia zaprezentowana w wyroku TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, zgodnie z którą o stworzeniu sztucznych warunków w rozumieniu powyższego przepisu można mówić, gdy wnioskodawca wykreował sztuczne warunki wyłącznie w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W ocenie kasatora przyjęcie zmienionej wykładni przepisu art. 60 w/w Rozporządzenia stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pogwałcenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego polegające na pozbawieniu skarżącego zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań podmiotów prawa, poprzez przyjęcie zmienionej wykładni przepisów prawa, która nie obowiązywała w czasie relewantnego stanu faktycznego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że jednolitość orzecznictwa jest sytuacją, gdy w toku dyskursu orzeczniczego zostanie wypracowane pewne trwałe i stabilne ujęcie rodzącego kontrowersje zagadnienia prawnego. Natomiast każda sprawa administracyjna, czy też sądowoadaministracyjna jest odmienna i dopiero rozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych pozwala na podjęcie adekwatnego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie naruszył art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej) ponieważ organ działał na podstawie przepisów prawa, w tym wypadku stosując art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 uwzględniając zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j Dz.U.2023.1935).