Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 874/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt3, art. 60 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 1-3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej L. N. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr (...) o odmowie ustalenia warunków zabudowy z (...) r. Prezydent Miasta P. (dalej jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu wniosku A. i R. W. z (...) r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią gospodarczą w celach legalizacji, zlokalizowanego na działce o nr ewid. (...) (ark. 04, obręb W.) położonej w P., przy ul. Ż. (...).

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu (...) r. wpłynął ww. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej w nim jako budowa budynku mieszkalno-gospodarczego w celach legalizacji, na wyżej opisanej działce. Budynek został zrealizowany bez wymaganych decyzji administracyjnych, a ustalenie warunków zabudowy jest jednym z etapów jego legalizacji. Organ I instancji ustalił, że teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego warunki zabudowy należało ustalić w trybie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy (dalej też w skrócie jako: "decyzja w.z.").

Opisawszy dotychczasowy przebieg postępowania Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; zwanego też dalej: "rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", w skrócie: "rozp.now.zabud.") w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego wyznaczono wokół terenu (działki budowlanej) objętego wnioskiem obszar analizowany – w promieniu 69 m od granic tego terenu. Jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu 23 m. W ocenie organu I instancji, zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sporządzenia jego wyników, a zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W konsekwencji, w tak wyznaczonym obszarze znalazły się nieruchomości położone przy ul. Ż.od nr 17 do nr 27 oraz po drugiej stronie ulicy od nr 18 do nr 28. Wschodnia część obszaru analizowanego jest zagospodarowana pod parking samochodowy dla centrum handlowego P..

Na podstawie przeprowadzonej analizy, w zakresie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta ustalił, co następuje:

– dot. funkcji – przedmiotowy budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej kontynuuje funkcję podstawową (mieszkalną) występującą w obszarze analizowanym;

– dot. linii zabudowy – w obszarze analizowanym budynki mieszkalne położone są w odległości 7 m od frontowych granic działek, tworząc równą linię zabudowy. Tylko w jednym przypadku budynek, będący przedmiotem postępowania, jest zlokalizowany w głębi działki. Powyższe oznacza, zdaniem organu I instancji, że lokalizacja budynku w głębi działki nie stanowi kontynuacji obowiązującej linii zabudowy;

– dot. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – istniejący na przedmiotowej działce wskaźnik wielkości zabudowy wynoszący ok. 14,5 % powierzchni działki, kontynuuje średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym na poziomie ok. 20% (w przedziale od 10,3% do 34,8%);

– dot. szerokości elewacji frontowej – w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi ok. 11 m. Omawiany budynek zajmuje obecnie całą szerokość działki, osiągając łączną szerokość elewacji 23 m. Ta wielkość jest jedyną tak znacząco odbiegającą od średniej szerokości elewacji wszystkich budynków występujących w obszarze analizowanym. Ponadto w całym obszarze analizowanym nie ma budynku, który byłby zlokalizowany od granicy do granicy działki. W konsekwencji organ I instancji uznał, że w tym przypadku nie zachodzi kontynuacja średniej szerokości elewacji frontowej budynków obszaru analizowanego;

– dot. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – omawiana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego, gdyż występujące w nim budynki mieszkalne mają najczęściej wysokość 2–3 kondygnacji naziemnych, ponadto występują sporadycznie budynki jednokondygnacyjne;

– dot. geometrii dachu – w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie jak i dachy strome. Istniejąca forma dachu omawianego budynku kontynuuje kształt i geometrię dachów budynków z obszaru analizowanego.

– dot. cech zagospodarowania terenu – w obszarze analizowanym występuje przede wszystkim uporządkowana zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca. W kilku przypadkach działki zostały podzielone na dwie części, na których zlokalizowano budynki bliźniacze. Układ ulic oraz sposób zagospodarowania działek świadczy o charakterze zabudowy kwartałowej. W całym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkalna zlokalizowana w tylnej części działki, bez jakiejkolwiek zabudowy frontowej. Standard budynku, jego położenie względem granic oraz jego funkcja dodatkowa (gospodarcza) mogą wskazywać, że nie jest to budynek o charakterze trwałej i docelowej zabudowy. Zdaniem organu I instancji usankcjonowanie obiektu w tylnych granicach działki narusza zasady kształtowania przestrzeni i układ urbanistyczny istniejący w rejonie ul. Żegockiego. Stąd omawiana inwestycja nie kontynuuje cech zagospodarowania terenu, charakterystycznych dla obszaru analizowanego.

Z kolei w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p. Prezydent Miasta ustalił, że: teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej (od ul. Ż., na zasadach określonych przez Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z (...) r. nr(...)); istniejące uzbrojenie (przyłącza) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych; inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W podsumowaniu organ I instancji stwierdził, że wydanie żądanej decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż planowana inwestycja nie kontynuuje: linii zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowych oraz cech zagospodarowania działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożyli A. i R. W. (dalej też jako: "Wnioskodawcy" lub "Odwołujący"), którzy na szeroko zarysowanym tle całej sprawy zarzucili tej decyzji wadliwe uznanie, że inwestycja objęta postępowaniem nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ("WSA") w Poznaniu w wyroku z 27 czerwca 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 866/10, uznał, iż planowana wówczas przez Wnioskodawców inwestycja polegająca na rozbudowie przedmiotowego budynku i adaptacji pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne nie narusza art. 61 u.p.z.p., oraz nakazał rozważenie poszerzenia obszaru analizowanego ponad przyjęte przez organy, minimalne wymiary. W rezultacie Prezydent Miasta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał pozytywną decyzję nr (...) z (...) r. o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Z powołaniem się na te okoliczności Odwołujący zarzucili, że także w niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie wyznaczył granice obszaru analizowanego na minimalnym poziomie, w sytuacji, gdy WSA w ww. sprawie o sygn. akt IV SA/Po 866/10 uznał, że konieczne jest rozważenie powiększenia granic tak zakreślonego obszaru analizowanego. Ponadto zarzucili organowi I instancji nieuwzględnienie w dokonanej analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu, budynków mieszkalnych usytuowanych przy ul. D. (...) i (...), które posadowione zostały od granicy do granicy działki, a także dwunastu nieruchomości usytuowanych w tylnych częściach działek, znajdujących się w promieniu od 12 do 215 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wnioskodawcy podnieśli dodatkowo, że w analizie należałoby także uwzględnić nieruchomości znajdujące się przy ul. D. (...) i ul. Z. (...) położone, odpowiednio, w odległości 217 m i 110 m od inwestycji.

W konkluzji Odwołujący stwierdzili, że wykazali istnienie w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, szeregowej i bliźniaczej z budynkami od jednej do trzech kondygnacji, usytuowanymi w przedniej i tylnej części działek, bez obowiązującej linii zabudowy, a także z frontami zlokalizowanymi od granicy do granicy działki. Dowodzi to, zdaniem Odwołujących, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z (...) r. jest niezasadna i dlatego wnieśli o jej uchylenie. Zaznaczyli, że doszło do kuriozalnej sytuacji, w której ten sam organ ("urząd i wydział") uprzednio wydał decyzję wyrażającą zgodę na rozbudowę przedmiotowej nieruchomości, nie dopatrując się naruszenia art. 61 u.p.z.p., a parę miesięcy później odmówił legalizacji tego samego budynku twierdząc, że powodem odmowy jest naruszenie art. 61 u.p.z.p.

Decyzją z (...) r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 127 § 2 k.p.a., art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ustalenia organu I instancji co do tego, że w analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, zgodna z funkcją planowanej inwestycji, teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. Ż.), oraz że przedmiotowa działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Natomiast w zakresie warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, organ II instancji wyjaśnił, że w jego ocenie wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy – także w celu legalizacji istniejącego budynku – wymaga posiadania przez inwestora zapewnienia dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania takiego obiektu zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca. Z obowiązku powyższego nie zwalnia więc inwestora okoliczność wybudowania i korzystania z obiektu budowlanego objętego postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji, zdaniem organu II instancji, brak jest możliwości oceny prawidłowości dokonania ustaleń w zakresie wszechstronnej oceny wymaganego uzbrojenia terenu inwestycji dla ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien dokonać oceny spełnienia przez planowaną inwestycją warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy uwzględnieniu ww. okoliczności.

Z kolei w odniesieniu do warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), SKO wskazało, że jego spełnienie uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia, z tym że warunek ten nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że decyzją nr (...) z (...) r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne. W toku postępowania zakończonego ww. decyzją ani organ I instancji, ani orzekające w sprawie sądy administracyjne nie kwestionowały legalności obiektu, którego dotyczyła nadbudowa i rozbudowa. W niniejszym postępowaniu przedmiotem jest natomiast ustalenie warunków zabudowy dla tego obiektu w celu jego legalizacji.

Następnie, przytoczywszy treść art. 153 p.p.s.a., SKO stwierdziło, że wyznaczenie w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji obszaru analizowanego w minimalnej odległości należało uznać za nieumotywowane. SKO zaznaczyło, że chociaż ocena prawna wskazana w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 866/10 wiąże organ I instancji przy ustalaniu warunków zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, to wskazówki WSA co do zakresu obszaru analizowanego byłyby zasadne także w niniejszym postępowaniu. W wyroku tym WSA wskazał, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego "koniecznym jawi się rozważenie objęciem obszarem analizowanym niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: D., Z., Ż., S., P. – na odcinku do ul. Z., P., T. – do ul. D. i rozważenie, czy stanowi on obszar stanowiący urbanistyczną całość". W szczególności, jak wskazał organ II instancji, przy uwzględnieniu podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zabudowy istniejącej przy ul. Z. (...), Ż. (...) i Ż. (...), której parametry uzasadniałyby realizację wnioskowanej inwestycji.

Ponadto, w ocenie SKO, organ I instancji nie przeprowadził także prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego.

Wbrew wymogom wynikającym z § 7 ust. 1 i 4 rozp.now.zabud. – dotyczącym ustalania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – z akt sprawy nie wynika bowiem, jaka jest wysokość (w wartości metrycznej) zabudowy na poszczególnych działkach obszaru analizowanego.

Z kolei w zakresie określonego w § 4 rozp.now.zabud. parametru "obowiązującej linii nowej zabudowy" SKO wyraziło ocenę, że niemożliwość wyznaczenia linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozp.now.zabud. nie oznacza automatycznie, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji zaznaczył, że nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreślił, że celem przywołanych przepisów jest wymóg, aby inwestycja nie była sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową, nie zaś w dalszej odległości.

SKO podkreśliło, że ze statuowanej w art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. zasady, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. odwołujący się do ładu przestrzennego nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W konkluzji SKO stwierdziło, że opisane uchybienia przepisom rozporządzenia i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogą doprowadzić do ustalenia przez organ I instancji innych wymogów planowanej zabudowy. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ponownym postępowaniu "rozstrzygnięcie powinno być dokonane po ocenie w oparciu o stosowne i aktualne opinie gestorów sieci o uzbrojeniu koniecznym do realizacji planowanej inwestycji, po prawidłowym uzasadnieniu wyznaczenia danego obszaru analizowanego, oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej zabudowę obszaru analizowanego wymagane prawem parametry zabudowy wszystkich zabudowanych działek obszaru analizowanego". W ocenie SKO dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. N. (dalej jako "Skarżąca") wniosła o uchylenie opisanej decyzji SKO z(...) r. i utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z (...) r.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że budynek będący przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, składający się z zespolonych ze sobą obiektów budowlanych realizowanych w różnych okresach i różnej stylistyce oraz formie, wykonany został w granicy z nieruchomością nr ewid. (...), której Skarżąca jest współwłaścicielką, a także w granicy z działkami nr ewid. (...) (...). Dodała, że charakter rozbudowy, fatalna forma architektoniczna oraz jakość, a także czas jej powstawania, wskazują, że była to samowola budowlana, prowadzona systemem gospodarczym stosownie do potrzeb i możliwości finansowych ówczesnych właścicieli. W tym stanie rzeczy przedmiotowy budynek narusza ład przestrzenny (linia zabudowy, forma) utrwalony na działkach usytuowanych zarówno przy ul. Ż., jak również na ulicach sąsiednich.

Zatem, jak stwierdziła Skarżąca, Prezydent Miasta słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy. Niestety SKO uchyliło tę decyzję, "sugerując organowi I instancji sposób postępowania i «naginania» przepisów, prowadzący do ustalenia warunków zabudowy dla samowolnej substandardowej zabudowy, naruszającej w sposób ewidentny ład przestrzenny, poprzez powiększenie obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki". Skarżąca zaznaczyła, że w innych postępowaniach na terenie miasta Poznania przestrzega się, aby obszar analizowany nie przekraczał trzykrotnej szerokość frontu działki. Ponadto wskazała, że przepisy dopuszczają co prawda inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, lecz wymaga to stosownego uzasadnienia, jak np. wysokie walory architektoniczne lub urbanistyczne, które należy ocalić. W ocenie Skarżącej trudno jednak uzasadnić, aby szczególnie ta fatalna zabudowa, łamiąca formę architektoniczną i ład przestrzenny panujący w sąsiedztwie winna podlegać ochronie.

Dalej Skarżąca wskazała, że w sprawie zabudowy przedmiotowej działki nr (...), przed SKO toczą się jeszcze "w sposób skandalicznie przewlekły" dwa inne postępowania, dotyczące: (1) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr (...) z (...) r. ustalającej na rzecz R. W. warunki zabudowy dla nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne; (2) odwołania od decyzji z grudnia 2012 r., znak: (...), w której Prezydent Miasta odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej nr (...). W związku z tym Skarżąca podniosła, że SKO w zaskarżonej decyzji z (...) r. w całości pominęło fakt, iż obie ww. decyzje Prezydenta Miasta (tj. decyzja nr (...) oraz decyzja odmawiająca uchylenia tej decyzji) zostały zakwestionowane i sprawy oczekują w SKO na rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślił, że konieczność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne – orzeczonych ostateczną decyzją Prezydenta Miasta nr (...) – wynikała z prawomocnego wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 866/10. Zdaniem SKO: "Z wyroku tego wynikała także okoliczność, dotycząca konieczności rozważenia w niniejszej sprawie objęcia obszarem analizowanym niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: D., Z., Ż., S., P. – na odcinku do ul. Z., P., T.– do ul. D.." Organ II instancji wyjaśnił, że nawet ewentualne stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji nr (...) "nie spowodowałoby «unieważnienia» ww. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2011 roku (sygn. akt IV SA/Po 866/10, CBOSA) i związania zawartym w nim stanowiskiem, organów orzekających w sprawie".

W sporządzonym (...) r. "Uzupełnieniu uzasadnienia skargi" Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom SKO, Prezydent Miasta nie był związany wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po 866/10, w tym wyrażonymi w jego uzasadnieniu oceną prawną i wskazaniami, gdyż zapadł on w innej sprawie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. (w sprawie nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku, a nie jego legalizacji). Ponadto podkreśliła, że ani na ulicy Ż., ani na ulicach kolejnych nie ma innego budynku posadowionego zarazem w tylnej i bocznych granicach działki, o szerokości elewacji frontowej obejmującej całą szerokość działki, tj. budynku takiego jak przy ul. Ż. (...). Skarżąca wskazała, że zasadą jest, iż na rzeczonym osiedlu przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania działek, teren analizowany wyznaczany jest w odległości trzykrotnej szerokości frontu danej działki. Jej zdaniem nie ma też powodów do odstępowania od wymogu kontynuacji linii zabudowy i kontynuacji średniej szerokości elewacji frontowej, obowiązujących na obszarze analizowanym, ustalonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. L.N., działająca imieniem własnym oraz jako pełnomocnik uczestnika postępowania, I.N., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Uczestnik postępowania R.W. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż organ II instancji co najmniej przedwcześnie – z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Należy podkreślić, że rozważając zasadność zastosowania w danej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – który stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" – organ odwoławczy nie powinien pomijać wskazań płynących z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. I to nie tylko z akcentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale także m.in. z zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

W tym kontekście godzi się zauważyć, że załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania – obowiązkiem organu odwoławczego. W konsekwencji organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując właściwe przepisy prawa materialnego, a nie tylko ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie do postępowania przed organem pierwszej instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Innymi słowy, kompetencja organu odwoławczego obejmuje każdorazowo ponowne, wszechstronne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – ewentualnie po jego uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, stosownie do dyspozycji art. 136 k.p.a. – zachodzą przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. do uwzględnienia żądania wnioskodawców (tu: ustalenia warunków zabudowy), bądź odmówienia temu żądaniu.

Taki wniosek znajduje pełne oparcie w aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. oraz właściwie rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia i systematyki (argumentum a rubrica) przepisów art. 138 k.p.a. – które w pierwszej kolejności przyznają organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 138 § 1 pkt 1), bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2016, art. 138, Nb 1 i 5, i tam przywołane orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – stanowi wyjątek od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu (por. nadal aktualny wyrok NSA z 25.05.1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 38).

W myśl analizowanego art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle cytowanego przepisu organ odwoławczy ma możliwość zwrotu sprawy do pierwszej instancji jedynie przy łącznym zaistnieniu dwóch przesłanek: (1) naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz (2) wystąpienia sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie – przy czym zaistnienie tej ostatniej przesłanki jest zasadniczo równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA z 10.12.2013 r., II SA/Wr 408/13, CBOSA). Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., wiąże się z koniecznością stwierdzenia przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie wystąpienia braków postępowania, które nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Ten ostatni przepis przewiduje, że organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli więc zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady jednak to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Konkludując, decyzja kasacyjna może zapaść wówczas, jeśli istotnych wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 18.12.2013 r., II SA/Lu 44/13; z 05.09.2013 r., II SA/Wr 349/13; z 28.02.2014 r., II SA/Po 712/13 – CBOSA).

Podejmując taką decyzję, organ odwoławczy powinien zarazem wskazać, jakie elementy stanu faktycznego, w jakim zakresie i ewentualnie w jaki sposób (za pomocą jakich środków) powinny zostać wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Wskazania co do dalszego postępowania, o jakich mowa w art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., stanowią obligatoryjny element uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Ponieważ takie wskazania wiążą organ, któremu sprawa jest przekazywana do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 13.11.2014 r., II GSK 1510/13, CBOSA), to należy oczekiwać, że w każdym przypadku będą one prawidłowe oraz sformułowane w sposób dostatecznie jasny, precyzyjny i zupełny, aby poprzez właściwe ukierunkowanie i ukształtowanie dalszego toku postępowania, doprowadziły do możliwie szybkiego i efektywnego wyjaśnienia wszystkich spornych lub pominiętych okoliczności, bez potrzeby kolejnej interwencji ze strony organu odwoławczego w tym zakresie.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organ II instancji nie uczynił zadość wynikającym z nich wytycznym.

Przede wszystkim, z naruszeniem art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., SKO nie rozpoznało sprawy ponownie w jej całokształcie, gdyż w swych rozważaniach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominęło niektóre istotne okoliczności wskazane w decyzji organu I instancji, których ewentualne uwzględnienie mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy, w tym treść rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu odwoławczym.

W tym kontekście należy zauważyć, że Prezydent Miasta wskazał trzy przyczyny orzeczonej odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, polegające na tym że, zdaniem organu I instancji, przedmiotowy budynek nie kontynuuje: obowiązującej linii zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowych oraz cech zagospodarowania działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Tymczasem organ II instancji ustosunkował się tylko do pierwszej z wymienionych kwestii – możliwości wyznaczenia linii zabudowy – zaś do pozostałych dwóch nie odniósł się w sposób wyraźny. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż każda ze wskazanych przez Prezydenta Miasta przyczyn wydania decyzji negatywnej, mogła stanowić samodzielną, wystarczającą przyczynę odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Stąd wyraźne zakwestionowanie przez SKO tylko jednej z nich (niemożności wyznaczenia linii zabudowy), nie podważało jeszcze zasadności odmowy z dwóch pozostałych przyczyn, które nie zostały przez SKO wyraźnie przeanalizowane, zweryfikowane i ocenione. W tej sytuacji uchylenie przez organ II Instancji decyzji odmownej Prezydenta Miasta jawi się jako działanie co najmniej przedwczesne.

Należy podkreślić, że Sąd nie był władny zastąpić organu II instancji w dokonaniu brakującej analizy, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie (verba legis: "załatwianie" – art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz, jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej (i to, zasadniczo, tylko pod względem zgodności z prawem). Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących analiz, tudzież ustalanie lub przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy. Ponadto dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego – tak jak w rozpoznawanej sprawie – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok NSA z 04.11.2014 r., II OSK 2279/13, CBOSA).

Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że w kontrolowanej sprawie SKO powinno w szczególności wziąć pod uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozp.now.zabud. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%, a odstępstwa w tym zakresie może wprowadzać analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu. SKO w żaden sposób nie odniosło się do ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Prezydenta Miasta, które dotyczyły średniej szerokości elewacji frontowej – wynoszącej w obszarze analizowanym 11 m – co by oznaczało, że mieszczące się w granicach ww. przepisu § 6 ust. 1 rozp.now.zabud. odstępstwa od wielkości średniej mogły maksymalnie wynieść ( 2,2 m. Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem posiada natomiast łączną szerokość elewacji wynoszącą 23 m, a więc znacznie przekraczającą tak zakreślone normy.

Brak rozważań SKO w omawianym zakresie jest tym bardziej doniosły, że, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, "o ile wynika to z analizy". Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być należycie umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (zob. wyrok WSA z 04.02.2015 r., II SA/Łd 993/14, CBOSA). Z poglądem tym zbieżne jest stanowisko, w myśl którego przewidziane ww. rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora (zob. wyrok WSA z 14.12.2009 r., II SA/Kr 1525/09, CBOSA).

Podobnie należało oczekiwać od SKO odniesienia się do ustaleń i ocen organu I instancji dotyczących cech zagospodarowania terenu, w tym w szczególności lokalizacji zabudowy mieszkalnej względem granic działki. Prezydent Miasta wskazał, że w całym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkalna zlokalizowana w tylnej części działki, bez jakiejkolwiek zabudowy frontowej, a standard budynku, jego położenie względem granic oraz jego dodatkowa funkcja gospodarcza mogą wskazywać, że nie jest to budynek o charakterze trwałej i docelowej zabudowy.

Szczególnie istotne znaczenie ma tym kontekście kwestia usytuowania przedmiotowej zabudowy bezpośrednio przy granicy z działkami nr 60, 58 i 52. Co do zasady rację ma SKO, gdy stwierdza, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków", w skrócie: "rozp.war.tech.") nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodność z którymi podlega badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże zasada ta doznaje wyjątku w sytuacji, gdy przepisy ww. rozporządzenia wprost odsyłają do ustaleń decyzji w.z. Jednym z takich przepisów jest § 12 ust. 1 rozp.war.tech., zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle cytowanego przepisu w sytuacji, gdy ustalenie warunków zabudowy na dotyczyć inwestycji planowanej (tudzież odpowiednio, jak w rozpoznawanej sprawie: już zrealizowanej) w granicy z sąsiednią działką (działkami), kryterium lokalizacji względem granic działek staje się jedną z cech zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy (zob. wyrok WSA z 15.07.2011 r., II SA/Gl 127/11, CBOSA).

Rozwijając tę myśl, należy podkreślić, że norma kompetencyjna zawarta w § 12 ust. 2 rozp.war.tech. nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tych decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozp.war.tech., lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Określenie bowiem przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a więc w istocie wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jakkolwiek jest w świetle § 12 ust. 2 rozp.war.tech. prawnie dopuszczalne i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu, o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. A co za tym idzie – musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem (por. wyroki WSA: z 17.07.2011 r., II SA/Po 71/11, oraz z 20.10.2011 r., IV SA/Po 784/11 – CBOSA). W konsekwencji takiego uzasadnienia wymaga również dopuszczenie przez organ wydający decyzję w.z. możliwości zalegalizowania zabudowy zrealizowanej w granicy z działkami sąsiednimi.

W związku z tym należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zaledwie pobieżna analiza załącznika graficznego do decyzji odmownej Prezydenta Miasta oraz lektura jej uzasadnienia wskazują, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa usytuowana w taki sposób, jak przedmiotowy budynek Wnioskodawców. Uchylenie więc tej decyzji przez organ II instancji bez uprzedniego odniesienia się do ww. kwestii było niewątpliwie działaniem co najmniej przedwczesnym.

Jako przyczyny uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie kasacyjne, SKO wskazało w pierwszej kolejności:

– nieposiadanie przez Wnioskodawców, wymaganych w świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., zapewnień dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania przedmiotowego obiektu zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca – co uniemożliwiło SKO weryfikację ustaleń organu I instancji co do spełnienia ww. warunku;

a także

– brak ustalenia (a przynajmniej udokumentowania) w ramach przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, jaka jest wysokość ("w wartości metrycznej") zabudowy na poszczególnych działkach obszaru analizowanego – co z kolei uniemożliwiło weryfikację ustaleń tego organu w zakresie spełnienia warunku kontynuacji parametru określonego w § 7 ust. 1 i 4 rozp.now.zabud.

W ocenie Sądu konieczność uzupełnienia materiałów sprawy w powyższym zakresie nie wykraczała poza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poruczonego w świetle art. 136 k.p.a. organowi odwoławczemu, który, co wypada podkreślić, stosownych czynności nie musi podejmować osobiście, lecz w miarę potrzeby może zlecić ich wykonanie w oznaczonym zakresie organowi pierwszej instancji. Powyższe stanowisko jest tym bardziej uprawnione, że, jak trafnie wskazuje się w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne uzupełnienie analizy w zakresie zabudowy wokół działki (działek), wskazanej jako teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy, jeżeli jest to uzasadnione, może nastąpić w postępowaniu odwoławczym i nie jest konieczne przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12, CBOSA).

Zdaniem Sądu nie można również uznać za okoliczność dostatecznie uzasadniającą uchylenie decyzji organu I Instancji, wskazanej przez SKO konieczności "rozważenia" poszerzenia obszaru analizowanego. Konieczność ta, zdaniem SKO, wynikała ze wskazówek zawartych w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 866/10, zapadłego w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku jednorodzinnego objętego kontrolowanym tu postępowaniem.

Od razu należy zaznaczyć, że sporną pomiędzy stronami pozostawała okoliczność, czy przywołany wyrok (zawarte w nim wskazania i oceny prawne) wiąże także w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 153 p.p.s.a. Stanowisko SKO było w tym zakresie chwiejne i niejednoznaczne. O ile bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten wyjaśnił, że ocena prawna wskazana w ww. wyroku formalnie wiąże organ I instancji tylko przy ustalaniu warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, o tyle już w odpowiedzi na skargę wyraził niespójny z tym stanowiskiem pogląd, że ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr 67/2012 (kończącej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. rozbudowy i nadbudowy), nie spowodowałoby "unieważnienia" tego wyroku "i związania zawartym w nim stanowiskiem, organów orzekających w sprawie".

W związku z powyższy należy jednoznacznie stwierdzić, że przywołany wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Po 866/10 nie wiąże organów ani Sądu, orzekających w niniejszej sprawie, w sposób określony w art. 153 p.p.s.a. Należy bowiem podzielić stanowisko Skarżącej, że rozpatrywana tu sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku na potrzeby jego legalizacji jest inną "sprawą" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., od sprawy rozbudowy i nadbudowy tego budynku, w której zapadł ww. wyrok. Każda z tych spraw dotyczy bowiem innej (przedmiotowo) inwestycji.

Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości posiłkowania się wskazówkami zawartymi w ww. wyroku WSA – ale nie na zasadzie "ratione imperii", lecz wyłącznie "imperio rationis" – i, w efekcie, celowości rozważenia, odpowiednio, zasadności poszerzenia obszaru analizowanego ponad przyjętą wielkość minimalną także w rozpoznawanej tu sprawie. Uszło jednak uwadze SKO, że owe wskazówki zawarte w analizowanym wyroku skierowane były do organów administracji. Ich odpowiednie odniesienie do okoliczności niniejszej sprawy i jej ówczesnego stanu oznaczałoby więc powinność przeprowadzenia stosowych rozważań przez organ II instancji – który dostrzegł potrzebę takich rozważań. Należy bowiem zauważyć, że organ I instancji wcześniej już wypowiedział się jednoznacznie w tej kwestii, stwierdzając expressis verbis, że cyt.; "Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń." Zatem, w ocenie Sądu, organ II instancji kwestionując to ustalenie winien zarazem w sposób jednoznaczny przesądzić, czy poszerzenie obszaru analizowanego jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne – a jeśli tak, to przekonująco wskazać, jakie przyczyny za tym przemawiają (por. wyrok WSA z 18.02.2015 r., II SA/Gl 1131/14, CBOSA). W konsekwencji powinien też sformułować jasne i jednoznaczne wskazania w tym zakresie (tu zwłaszcza: w kwestii zasadności objęcia obszarem analizowanym "niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: D., Z., Ż., S., P. – na odcinku do ul. Z., P., T. – do ul. D.").

Uchylając się od wypełnienia tych powinności, SKO naruszyło art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., gdyż bez kategorycznego przesądzenia, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany nie sposób skutecznie stawiać zarzutu, iż w związku z tym doszło do naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. nie poddającego się sanowaniu w postępowaniu odwoławczym. Tylko więc stwierdzenie błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego może być podstawą skutecznego, tj. powodującego uchylenie kwestionowanej decyzji, zarzutu. Podstawy takiej nie stanowi natomiast samo tylko przekonanie organu odwoławczego o konieczności powtórnego "rozważenia" tej kwestii, i to w oparciu o już istniejący (zebrany) materiał dowodowy. Oznacza to bowiem w istocie, że organ odwoławczy w ramach istniejącego materiału dowodowego nakazuje dokonać ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego organowi pierwszej instancji, na podstawie istniejącego materiału dowodowego, uchylając się tym samym od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie.

W ocenie Sądu wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że SKO przeprowadziwszy we własnym zakresie rozważania co do konieczności poszerzenia obszaru analizowanego – które w zaskarżonej decyzji organ ten poruczył organowi I instancji – doszłoby jednak do przekonania o niezasadności takiego poszerzania, a więc i o braku podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

W ten sposób SKO dopuściło się również naruszenia art. 15 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., w zakresie, w jakim przepisy te nakładają na organ odwoławczy obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania (w tym przypadku: zwłaszcza co do zarzutu o konieczności poszerzenia obszaru analizowanego o wskazane w odwołaniu działki). Nie ulega bowiem wątpliwości, że obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania stanowi jeden z istotnych komponentów, statuowanej w art. 15 k.p.a. (a zakotwiczonej w art. 78 Konstytucji RP), zasady dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym (por. wyrok WSA z 18.08.2010 r., IV SA/Wa 622/10, CBOSA). Godzi się zauważyć, że powinność odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku – spoczywającego na każdym organie rozstrzygającym sprawę, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, w ramach motywowania podjętej decyzji – ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczy także organu orzekającego kasacyjnie. Jak wskazano w wyroku NSA z 04 listopada 1997 r. (I SA/Lu 1056/97, LEX nr 66934): "Rozpoznając sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Obowiązek taki wynika chociażby poprzez art. 140 k.p.a. bezpośrednio z art. 107 § 1–3 k.p.a., bowiem decyzja kasacyjna podlega takim samym wymogom formalno-prawnym jak każda inna decyzja." Ten kierunek wykładni znalazł potwierdzenie w ostatniej nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. (obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r.) oraz związanej z nią dalszej ewolucji orzecznictwa sądowoadministracyjnego w kierunku maksymalnego poszerzenia zakresu merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA z 04.06.2014 r., IV SA/Po 951/13, CBOSA), także w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1986/12, CBOSA).

Ponadto należy podkreślić, że organ odwoławczy, czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 02.12.2011 r., II OSK 1774/10, CBOSA). Tymczasem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestało wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że dokonanie nakazanych ustaleń (mających polegać na tym, że cyt.: "rozstrzygnięcie powinno być dokonane po ocenie w oparciu o stosowne i aktualne opinie gestorów sieci o uzbrojeniu koniecznym do realizacji planowanej inwestycji, po prawidłowym uzasadnieniu wyznaczenia danego obszaru analizowanego, oparte na analizie urbanistycznej uwzględniającej zabudowę obszaru analizowanego wymagane prawem parametry zabudowy wszystkich zabudowanych działek obszaru analizowanego") w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby, zdaniem SKO, rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przede wszystkim dokona uzupełniających ustaleń i rozważań we wskazanym zakresie. W zależności zaś od ich wyniku podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.