Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 764/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miasta Puck z dnia 23 czerwca 2022 r., nr LV/3/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 23 czerwca 2022 r. Rada Miasta Pucka podjęła uchwałę nr LV/3/2022

w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 18 ust. 2

pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity:

Dz. U. z 2022 r., poz. 559, 583, 1005 i 1079), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz

art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), zwanej dalej w skrócie: "u.o.s.p." lub "ustawą".

Przepis § 1 uchwały przyjął brzmienie: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej w Pucku,

który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu

w wysokości:

1) 20,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

2) 10,00 złotych za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

W § 2 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta Puck. Natomiast § 3 uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni

od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W dniu 15 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Radę Miasta Puck skarga Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miasta Pucka z dnia 23 czerwca 2022 r.

nr LV/3/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Prokurator zaskarżył opisaną uchwałę w zakresie § 1 pkt 1 i 2 i wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił uchwale naruszenie prawa, tj. art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 pkt 1 i 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację zasad ustalania ekwiwalentu poprzez przyjęcie wbrew ustawie, że ekwiwalent ustala się za każdą rozpoczętą godzinę udziału.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie - zwane delegacją, zawarte

w ustawie. Świadczy to o zależnej pozycji aktów prawa miejscowego w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie akt prawa miejscowego nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej upoważnienie do jego ustanowienia ale również przepisów innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią, a także ustawy zasadniczej

- Konstytucji RP, jako najważniejszej ustawy w systemie źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy wynika natomiast, że wysokość ekwiwalentu powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rada z kolei ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału". Rada dokonała więc niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 pkt 1 i 2 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 ustawy, a przeciwnie, wprowadza odmienną od ustawy regulację. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd,

że modyfikacje stanowią istotne naruszenie prawa, bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy uchwały może prowadzić do interpretacji odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy.

Po przywołaniu brzmienia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Prokurator wskazał następnie, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przejmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią

takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń.

Wynika to chociażby z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust 4 u.s.g.,

zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna,

chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień danej uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę

do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące

do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie

prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały,

których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puck wniosła o oddalenie skargi

w całości.

Organ gminy wyjaśnił w uzasadnieniu, że pomimo różnicy pomiędzy literalnym sformułowaniem użytym w zaskarżonej uchwale, a opisem zdarzenia uprawniającego do wypłaty ekwiwalentu zastosowanym w ustawie, nie doszło do żadnej modyfikacji sposobu naliczania ekwiwalentu.

Po pierwsze, kompetencja Rady Miasta Puck w zakresie ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu

lub ćwiczeniu ogranicza się do ustalenia wysokości tego ekwiwalentu, co wynika

z przywołanego art 15 ust. 2 ustawy. Wobec tego żadna uchwała Rady Miasta nie może wywołać takiej modyfikacji.

Po drugie, Rada Miasta Puck nie tylko nie ma obowiązku, ale wręcz nie powinna powtarzać przepisu ustawowego we własnej regulacji. Wobec tego przeniesienie do uchwały sformułowań dotyczących sposobu naliczenia ekwiwalentu do uchwały byłoby zbędne i nieuprawnione.

Po trzecie, użyte pojęcie "udział" musi być zgodnie z zasadami wykładni prawa interpretowane na podstawie przepisu ustawowego. Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy "udział" liczony jest natomiast od wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Użycie słowa "udział" było więc związane wyłącznie ze względów redakcyjnych przepisu uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej

w skrócie: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezależnie zatem od zakresu zaskarżenia uchwały,

Sąd uprawniony był do jej oceny w całości. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet

w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności treści uchwały z prawem,

które skutkować winno stwierdzeniem nieważność całej uchwały, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część uchwały istotnie sprzeczną z prawem. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w całości, zaś Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę z urzędu.

Nadmienić należy ponadto, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego

na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy o samorządzie gminnym (aktualny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej,

jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przechodząc do istoty sporu przypomnieć należy, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (publikator obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego:

Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia

17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

(Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Odnosząc brzemiennie tych przepisów do zakwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały podzielić należy pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie

§ 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału

w szkoleniu lub ćwiczeniu", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania pomijając w istocie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki zabieg legislacyjny stanowi

w ocenie Sądu wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy działającej

w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które de facto wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może zatem

do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić

do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego

dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin

na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już zostało podniesione, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując poczynione rozważania wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa.

Zaprezentowane rozważania należy odpowiednio odnieść do regulacji § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przyjęte w tym przepisie zaskarżonej uchwały sformułowanie

"za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p.,

w takim samym stopniu jak sformułowanie użyte w § 1 pkt 1 uchwały, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego

w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Przedmiotowy zapis nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu, od którego przysługuje strażakowi ratownikowi OSP należny ekwiwalent. W tym zakresie należy również wskazać,

że rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację powinno być wyłącznie ustalenie w treści uchwały wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), a nie dodatkowo sposobu jego obliczania, gdyż ta kwestia wynika

z ustawy.

W kontekście wywiedzionej w odpowiedzi na skargę argumentacji podsumować należy, że w omawianym przypadku rolą gminnego prawodawcy było jedynie wskazanie kwotowo określonych stawek dla wskazanych w ustawie wariantów aktywności strażackich. Jako, że kwoty te powinny zostać odniesione do konkretnych przypadków, ich wymienienie co logiczne nie stanowiłoby zbędnego powtórzenia treści ustawy,

a jedynie doprecyzowanie, czy ekwiwalent pieniężny dotyczy działania ratowniczego, akcji ratowniczej, szkolenia, czy też ćwiczenia.

Niezależnie od stanowiska zawartego w skardze podnieść należy, że ustawa

o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym

lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1-6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie

art. 28 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Aktualnie obowiązująca ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (z 2021 r.), uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych,

nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego

w tym zakresie prawa.

Zgodnie natomiast z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się

na podstawie § 143 rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego (określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP), utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Tymczasem, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.), ustawodawca dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym

nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość Sąd stanął

na stanowisku, że ustawodawca wymaga, aby prawu miejscowemu uchwalanemu

na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zastosowanie retroaktywności aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu

art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wobec czego tego rodzaju uchwały powinny wskazywać,

że obowiązują od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP.

Przepis § 3 zaskarżonej uchwały przewiduje natomiast, że uchwała wchodzi

w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Poczyniony przez Radę Miasta Pucka zapis był więc z prawnego punktu widzenia bezskuteczny, a jako taki zbędny, ponieważ skutek, jaki przepis ten miał wywołać z mocy prawa wystąpił już wcześniej.

Na zakończenie rozważań należy wskazać, że wraz ze skargą Prokurator przedłożył wydruk z Dziennika Urzędowego Wojewody Pomorskiego z dnia 5 września 2022 r., poz. 3261, zawierający uchwałę Rady Miasta Pucka z dnia 5 września 2022 r., nr LVIII/3/2022 o zmianie uchwały nr LV/3/2022 Rady Miasta Pucka z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W tym aspekcie sprawy trzeba zaznaczyć, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, opubl. OTK 1994, cz. 2, poz. 44) oraz w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, opubl. OTK 1994, cz.1, poz. 7) należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę. W tym też kontekście istotnym pozostaje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Ponadto, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Można dodać, że za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 czy wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Trzeba również pamiętać, że nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20). Nie czyni to niniejszej skargi bezpodstawną.

Poczynione zapatrywania, potwierdzające istotną wadliwość zaskarżonej uchwały w istotnym dla jej integralności zakresie, determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl