Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 713/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 , art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skarg P. w R. i P. sp. z o.o. w R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2023 r., nr 972/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki pawilonu handlowego obsługi stacji paliw oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 972/2023 z dnia 13 października 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (PINB, organ I instancji) nr 1578/2023 z dnia 7 sierpnia 2023 r. , którą nakazano P.(1) sp. z o. o. - właścicielowi dzięki nr [...], AM-[...], obręb T. przy al. [...] we W. - rozbiórkę pawilonu handlowego stacji paliw, usytuowanego przy al. [...] we W., na granicy z działką nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w rezultacie następująco ukształtowanego postępowania.

W wyniku otrzymanego wniosku PINB wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy i przebudowy stacji paliw przy al. [...] we W. Ustalono, że inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę udzielonym ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 14 stycznia 2005 r., które jednak w wyniku wznowienia postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego - na mocy decyzji Prezydenta W. z dnia 29 maja 2006 r. uchylającej własną decyzję z dnia 14 stycznia 2005 r. i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymanej w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego (decyzja Wojewody z dnia 7 września 2007 r.). Decyzja Prezydenta W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, co najpierw spowodowało jej uchylenie na mocy wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 680/06), który to wyrok został jednak zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r.). Kolejny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 132/09) oddalający skargi spółki P.(1) oraz spółki P. został utrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1671/09).

W rezultacie PINB dnia 16 sierpnia 2016 r. postanowił o podjęciu zawieszonego uprzednio postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i przebudowy przedmiotowej stacji paliw.

W celu ustalenia aktualnego stanu inwestycji w dniu 5 października 2016 r. przeprowadzono oględziny zestawiając stan obecny z pierwotnym projektem budowlanym. Organ I instancji wyszczególnił, że nie wykonano stacji [...], nie wykonano niektórych zadaszeń, budynek pawilonu handlowego obsługi stacji paliw został wykonany w obrysie tak, jak wskazano w projekcie zagospodarowania terenu, podobny układ drzwi zewnętrznych i otworów okiennych, nie wykonano przeszklonej okładziny elewacyjnej części budynku od strony al. [...], wewnątrz budynku nie wykonano większości ścian wewnętrznych, nie wykonano posadzki, ale wykonano nawierzchnię betonową, wprowadzono zmiany dotyczące zagospodarowania terenu, m. in. wykonano utwardzony przejazd w miejscu pasa zieleni, uzyskano też informację, że zaznaczony w projekcie pas zieleni nigdy nie istniał (znajdował się tam ciąg pieszo - jezdny).

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją nr 1557/2018 z dnia 8 sierpnia 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i przebudowy stacji paliw, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją organu odwoławczego, a wniesiony sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie przyniósł skutku (wyrok z dnia 19 lutego 2019 r.).

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał do akt sprawy decyzję o warunkach zabudowy obejmującą przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne (z dnia 23 czerwca 2017 r.). W dniu 30 września 2020 r. inwestor przedłożył PINB ekspertyzę techniczną stanu ochrony przeciwpożarowej w związku z przebudową i rozbudową stacji paliw a w dniu 2 listopada 2020 r. inwestor przedstawił postanowienie organu straży pożarnej, ze zgodą na odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Organ I instancji ustalił także, że dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r.).

W dniu 7 sierpnia 2023 r. PINB wydał wskazaną na wstępie decyzję nakazującą rozbiórkę pawilonu handlowego obsługi stacji paliw przy al. [...] we W. Jako materialną podstawę prawną organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy oraz dokonanych ustaleń PINB podkreślił, że inwestor nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, ponieważ zostało ono usunięte z obrotu prawnego. Ponadto inwestycja narusza istotnie przepisy techniczno - budowlane oraz przepisy obowiązującego planu miejscowego. PINB zaakcentował, w odniesieniu do przesłanki naruszenia przepisów techniczno - budowlanych, że szczególnie istotne i sporne między stronami jest usytuowanie budynku na granicy działek nr [...] i [...]. W myśl §12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. przedmiotowy budynek powinien być usytuowany przynajmniej 3 m od granicy z działką nr [...]. Nie zachodzą przypadki umożliwiające zmniejszenie tej odlegości do 1.5 m bądź usytuowania przy granicy działki, musiałby to bowiem akceptować plan miejscowy, bądź budynek musiałby przylegać do budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Takie sytuacje w tej sprawie nie mają miejsca. Ponadto ściana pawilonu stacji nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o wymaganej klasie odporności ogniowej, co narusza §272 ust. 3 r.w.t. określający, że budynek umiejscowiony przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiednich parametrach. Ponadto, przedmiotowa ściana wybudowana na granicy działki nr [...] usytuowana jest względem ściany budynku znajdującego się na działce nr [...], niebędącej ścianą oddzielenia pożarowego, w odległości 6 metrów, a więc mniejszej niż określone w § 271 ust. 1 r.w.t - 8 metrów. Organ I instancji, wskazując na aspekty techniczne i prawne, stwierdził, że nie jest możliwe pozostawienie przedmiotowej ściany na granicy działek. Nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż istniejące nieprawidłowości nie są możliwe do usunięcia - roboty wskazane w załączonej ekspertyzie nie są możliwe do realizacji na obecnym etapie inwestycji, i działanie w tym zakresie wykracza poza kompetencje organu nadzoru w ramach postępowania naprawczego. Dalej organ przywołał szczegółowe uwarunkowania techniczne. Oprócz tego PINB podniósł, że niemożliwe jest uzyskanie odstępstwa od przepisów §12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. w procedurze określonej w §2 ust. 2 pkt 1, gdyż odstępstwa w tym zakresie mogą dotyczyć jedynie wymogów związanych ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków, a ograniczenia wskazane w § 12 takimi wymogami nie są. Organ I instancji stwierdził również, powołując się na judykaturę, że r.w.t. nie można interpretować jako samodzielnej przesłanki umożliwiającej dokonywanie odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych, ponieważ rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy. Art. 9 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do robót budowlanych już wykonanych, w ramach postępowania naprawczego. Organ podkreślił również, że w sprawie - biorąc pod uwagę, że obiektem jest cała stacja paliw - mieliśmy do czynienia z jej rozbudową i przebudową, jednak sporny pawilon handlowy jest obiektem nowopowstałym.

Następnie organ odniósł się do powoływanej w postępowaniu okoliczności wkraczania obiektu na teren działki sąsiedniej, nr [...]. Inwestor nie odniósł się rzetelnie do tego twierdzenia, i nie przedstawił, oprócz zaprzeczenia, żadnego adekwatnego dowodu mogącego skutecznie kwestionować dokumentów biegłego geodety, przedstawionych przez stronę przeciwną. Pomimo, że nie jest to okoliczność kluczowa dla sprawy, to jednak potwierdza zasadny kierunek rozstrzygnięcia. Podsumowując, PINB uznał, że niemożliwe jest pozostawienie istniejącego obiektu obsługi stacji paliw biorąc pod uwagę niezgodność z przepisami regulującymi odległości od granic nieruchomości sąsiednich, oraz niezgodność z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Ponadto procedury odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych określone w r.w.t. oraz w Prawie budowlanym są niemożliwe do zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie jest także możliwe zastosowanie nakazu reformacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ponieważ nakaz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymagałby uwzględnienia aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynków. Wysokość pawilonu wynosi 4.35 m, jest to budynek niski. Tymczasem, w świetle planu miejscowego przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym [...]U, położony jest w dwóch strefach: wydzielenia wewnętrznego ([...]) oraz poza tym wydzieleniem. Zgodnie z §21 ust. 3 pkt 3 lit. b planu wydzieleniu wewnętrznym [...] wymiar pionowy budynku nie może być mniejszy niż 23 m, zaś poza wydzieleniem wewnętrznym wymiaru pionowy nie może być mniejszy niż 10 m. Nakazanie nadbudowy w takim zakresie i w kierunku spełnienia regulacji planistycznych wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego.

Nie można nakazać także wyłącznie rozbiórki ściany usytuowanej na granicy działek, ścian usytuowanych prostopadle do granicy, znajdujących się w pasie do 3 m od granicy oraz zadaszenia budynku przede wszystkim dlatego, że wówczas obiekt przestałby spełniać wymogu z definicji budynku, a ponadto stanowiłby zagrożenie dla osób znajdujących się w pobliżu.

Odnosząc się do wskazanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy PINB wskazał, że wygasła ona wskutek uchwalenia miejscowego planu. To wszystko prowadzi do konieczności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to znaczy w realiach sprawy nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Od decyzji PINB wpłynęły odwołania, wystosowane przez P.(1) sp. z o.o. oraz przez spółkę z o. o. P. W treściowo tożsamych odwołaniach zarzucono: I. naruszenia prawa materialnego w postaci: 1) art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, podczas gdy należało skorzystać z regulacji §2 ust. 2-4 r.w.t., a następnie nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, 2) art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, co poskutkowało zaniechaniem dopuszczenia odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych, podczas gdy nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, przy jednoczesnym całkowicie niezasadnym zastosowaniu art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego, 3) §2 ust. 2 r.w.t. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uznania wskazań organu straży pożarnej, 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niezasadne nakazanie rozbiórki i niezasadne uznanie, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, i roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, gdy organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i uzyskania w tym zakresie stosownej dokumentacji oraz decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 w związku z art. 77 k.p.a poprzez niepodjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy odnośnie: klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pożarowego usytuowanej od strony granicy z działką nr [...], rzeczywistego przebiegu granicy działek o nr ewid. [...] oraz [...], a w konsekwencji faktycznego usytuowania pawilonu względem granicy, możliwości wykonania prac mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu godnego z prawem.

W zaskarżonej decyzji (nr 972/2023 z dnia 13 października 2023 r.), po zrelacjonowaniu przebiegu postępowaniu i przywołaniu adekwatnej podstawy prawnej DWINB podkreślił, że inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Wykonane roboty budowlane w zakresie pawilonu obsługi stacji istotnie naruszają przepisy techniczno - budowlane (§12 ust. 1 pkt 2, § 216 ust. 2, § 271 ust. 1 i § 272 ust. 3 r.w.t.) oraz przepisy adekwatnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei wypełnia przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (istotne naruszenie przepisów). Organ II instancji wskazał, że w sprawie nie istnieje zatwierdzony projekt budowlany (został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego), jednak roboty wykonano zgodnie z tym projektem. Dlatego nie można mówić o istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji prowadzić postępowania w kierunku nakazu wykonania projektu zamiennego. W związku z tym należało zbadać zgodność z przepisami wykonanej części inwestycji, a następnie orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z ustaleń i okoliczności sprawy wynika, że budynek narusza §12 ust. 2 r.w.t. w zakresie odległości od granicy działki (co najmniej 3 m, gdy tymczasem znajduje się na granicy), jak też adekwatny plan miejscowy, który nie przewiduje sytuowania obiektów na granicy działek. Już tylko to sprawia, że brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bez wykonania robót budowlanych. Ponadto zgodnie z §271 ust. 1 r.w.t. ściana budynku powinna znajdować się w odlegości nie mniejszej niż 8 m od ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, gdy tymczasem według dokumentacji mapowej jest to ok. 6 m.

Dla sprawy nie może mieć znaczenia uzyskana dokumentacja od organu straży pożarnej ponieważ odnosi się ona wyłącznie do warunków przeciwpożarowych, i taka ekspertyza nie może określać innych niż przeciwpożarowe wymogów, a wymogi odległościowe w takim zakresie się nie mieszczą. Ponadto, zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego odstępstwa można uzyskać jedynie w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. W takim stanie sprawy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w zakresie wzniesionego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności czy robót budowlanych (tzn zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ wymagałoby to faktycznie rozbiórki cześci obiektu w taki sposób, który mógłby zagrażać jego istnieniu, a nawet wykraczałoby poza kompetencje nadzoru budowlanego. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że w sprawie nie są wiążące pisma wydawane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, w zakresie możliwości przedstawienia projektu zamiennego. Organ II podtrzymał stanowisko co do możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego, podobnie jak do zastosowania §2 ust. 2 r.w.t. W ocenie DWINB konieczne i prawidłowe było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazanie rozbiórki pawilonu, gdyż nie istniała inna możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się z decyzją DWINB reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika spółka P.(1) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Analogiczną treściowo skargę wniosła reprezentowana przez Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. W skargach zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1) art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, podczas gdy należało skorzystać z regulacji §2 ust. 2-4 r.w.t., a następnie nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, 2) art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, co poskutkowało zaniechaniem dopuszczenia odstępstw od przepisów techniczno - budowlanych, podczas gdy nastąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, przy jednoczesnym całkowicie niezasadnym zastosowaniu art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego, 3) §2 ust. 2 r.w.t. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uznania wskazań organu straży pożarnej, 4) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niezasadne nakazanie rozbiórki i niezasadne uznanie, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, i roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, gdy organ powinien nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i uzyskania w tym zakresie stosownej dokumentacji oraz decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Następnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 w związku z art. 77 k.p.a poprzez niepodjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy odnośnie: klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pożarowego usytuowanej od strony granicy z działką nr [...], rzeczywistego przebiegu granicy działek o nr ewid. [...] oraz [...], a w konsekwencji faktycznego usytuowania pawilonu względem granicy, możliwości wykonania prac mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu godnego z prawem. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a nadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozwijając skargę podniesiono, że organ niezasadnie zaniechał odniesienia się do możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a więc przepisów dotyczących projektu zamiennego, i pominął stanowisko zawarte w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. Skarżąca argumentuje nadto, że odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych należą także do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Według skarżącej bezsprzecznie istnieje możliwość faktyczna doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Zarzuca skarżący, że na żadnym etapie postępowania nie zbadano, czy wzniesiona przy granicy działki ściana rzeczywiście nie odpowiada stosownej klasie odporności ogniowej ściany odzielenia pożarowego, a także nie zweryfikowano rzekomego naruszenia granic działki.

W odpowiedzi na skargę DWINB zwrócił o jej oddalenie i podtrzymał wcześniejszą argumentację.

W dniu 27 lutego 2024 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym stwierdzono, że rozbiórka części obiektu da gwarancję jego ukończenia i bezpiecznego użytkowania. Poinformowano także o próbie (nieudanej) odkupienia części działki nr [...]. Do pisma załączono opinię inżyniera z uprawnieniami budowlanymi z konkluzją, że istnieje techniczna możliwość wykonania ściany istniejącego budynku w zmienionej lokalizacji.

W odpowiedzi na to pismo (z dnia 4 marca 2024 r.) uczestnicy postępowania Państwo U. zaprzeczyli otrzymaniu propozycji ugody, zanegowali twierdzenia wyrażone w opinii oraz zwrócili się o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego podkreślił, że spór z uczestnikami ma charakter sporu sąsiedzkiego, zaś doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić przez rozbiórkę jedynie części obiektu; w obecnym kształcie decyzja narusza zasadę proporcjonalności. Uczestnicy postępowania powtórzyli, że brak było propozycji ugody i podważyli wartość przedłożonej przez skarżącego opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 111 § 1 p.p.s.a. Sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi P.(1) sp. z o. o. oraz sprawy ze skargi sp. z o. o. P. w celu ich wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia.

Skargi okazały się nieusprawiedliwione.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Kontroli sądowej poddano w niniejszej sprawie decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nakazującą rozbiórkę pawilonu handlowego stacji paliw.

Okoliczność niekwestionowaną stanowi zrealizowanie inwestycji w postaci pawilonu handlowego stacji paliw bez pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ wydane uprzednio akty (pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany) zostały skutecznie usunięte z obrotu prawnego. Przedmiot sporu stanowi możliwość zalegalizowania wskazanej inwestycji poprzez: 1) zobowiązanie skarżącej do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; 2) skorzystanie z instytucji odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych; 3) możliwość zobowiązania skarżącej do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, i uzyskania w tym zakresie stosownej dokumentacji projektowej oraz pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 brzmi: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi: przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Art. 50 ust. 1 stanowi: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Inwestor zrealizował budowę pawilonu dysponując w czasie realizacji inwestycji pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, co sprawia, że nie zachodzi sytuacja opisana w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarazem, skoro pozwolenie i projekt zostały usunięte z obrotu prawnego, to aktualizuje się inny przypadek w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Taka kwalifikację przyjęły organy administracji, zdaniem Sądu jest ona trafna, i nie kwestionuje jej także skarżąca.

Z materiałów sprawy wynika, że przedmiotowy pawilon zlokalizowany jest na granicy działek nr [...] i [...], i zwrócony jest w stronę działki nr [...] ścianą pełną. Z rozdziału 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.) zatytułowanego Usytuowanie budynku, z §12 dowiadujemy się, że:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Ponadto przepis [pic]12 ust. 3 r.w.t. dopuszcza, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując, przedmiotowy pawilon, uwzględniając obraz ściany, którą zwrócony jest w stronę działki nr [...], zasadniczo powinien być położony w odległości minimum 3 metrów od granicy, chyba że: 1) inne regulacje pozwalają na odmienną odległość, 2) plan miejscowy pozwala na lokalizację bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1.5 m od granicy, 3) przylega swoją ścianą do budynku na działce sąsiedniej, a jego wysokość jest zgodna z planem miejscowym (decyzją o warunkach zabudowy).

Z innych regulacji, w szczególności § 13, 19, 23, 36, 40, 60, 271-273 r.w.t. nie wynika, aby miały odniesienie do kontrolowanej sprawy, i nie jest to okoliczność sporna. Co więcej, z §271 ust. 1 r.w.t. wynika nawet, że odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m, gdy tymczasem dokumentacja mapowa pokazuje, że w realiach sprawy jest to ok. 6 m. Przechodząc do aktów planistycznych zagospodarowania przestrzennego zauważymy, że dla przedmiotowego terenu przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] października 2019 r.). Według planu przedmiotowe nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym [...] U – tereny usług. W ustaleniach dotyczących ukształtowania zabudowy określono m. in., odnośnie wymiaru pionowego budynku lub budowli, w obszarze poza wydzieleniem wewnętrznym [...], wartość 10 m (minimum) oraz 25 m (maksimum), zaś w wydzieleniu wewnętrznym [...] wymiar pionowy ma mieścić się pomiędzy 23 m a 36 m (§1 ust. 2 planu miejscowego). Ustalenia te nie dotyczą obiektów infrastruktury technicznej, jednak przedmiotowy pawilon nie jest takim obiektem. Wskazana w aktach sprawy i nie kwestionowana przez skarżącą wysokość pawilonu – 4.35 m – pokazuje, że nie mieści się ów pawilon w parametrach wysokościowych ustalonych przez prawodawcę lokalnego. Lektura planu nie pozwala również na przyjęcie, że dopuszcza się, na przedmiotowym obszarze, lokalizację bezpośrednio przy granicy działki. Reasumując, ani obowiązujące regulacje planistyczne, ani inne regulacje w rozumieniu §12 ust. 1 r.w.t. nie dają podstaw do odstąpienia od wynikającej z r.w.t. odległości 3 m. Oprócz tego zestawienie określonych planem parametrów wysokości z wysokością przedmiotowego pawilonu wskazuje, że nie jest przedmiotowy pawilon, w tym zakresie, zgodny z miejscowym planem.

Skarżąca zarzuca naruszenie (niezastosowanie) §2 ust. 2 r.w.t., ponieważ jej zdaniem organ powinien uznać spełnienie wymagań dotyczących projektowania, budowy i przebudowy stosownie do wskazań organu straży pożarnej. Przywołany przepis r.w.t. stanowi: przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:

1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2,

2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

- wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Skarżąca przedłożyła w dniu 28 października 2020 r. postanowienie organu straży pożarnej z dnia 15 października 2020 r. (Dolnośląskiego Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej) w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego określonych w r.w.t., w sposób inny niż w tych przepisach, mianowicie opisany w ekspertyzie technicznej z września 2020 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że stosownie do art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057) komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji na uzasadniony ekspertyzą techniczną wniosek inwestora lub właściciela obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej, może, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie: 1) wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych; 2) wyrazić zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych pod warunkiem spełnienia dodatkowych wymagań określonych w postanowieniu; 3) nie wyrazić zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych. Kompetencja organu straży pożarnej ograniczona jest więc do rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. W związku z tym nie można stanowisk organu straży pożarnej – z natury rzeczy dotyczących ochrony przeciwpożarowej - rozciągać na wymagania techniczne inne niż te związane z ochroną przeciwpożarową. W tym sensie stosowna ekspertyza uzgodniona przez organ straży pożarnej będzie mieć znaczenie w kontekście wyłącznie uwarunkowań i wymogów przeciwpożarowych, jednak nie obejmie innych wymogów, które muszą spełniać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu taka wykładnia znajduje potwierdzenie również w literze przywołanego wyżej §2 ust. 2 r.w.t. In fine prawodawca wskazuje "odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy". Przedmiotem ekspertyzy technicznej przedłożonej do uzgodnienia organowi straży pożarnej będą kwestie przeciwpożarowe, ponieważ w tym zakresie organ ten dysponuje kompetencją, i tylko w tym zakresie może wypowiedzieć się co do rozwiązań zamiennych. Należy przy tym podkreślić: rozwiązań zamiennych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W konsekwencji ten zarzut skargi nie mógł zyskać posłuchu.

Odnosząc się do zarzutu celującego w naruszenie art. 9 ust. 1 oraz art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego trzeba rozpocząć od przywołania tej regulacji prawnej. Artykuł 9 ust. 1 stanowi: w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych, oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W kolejnej jednostce redakcyjnej (ust. 2) art. 9 brzmi: organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Przepis dosłownie i jednoznacznie wskazuje na organ administracji architektoniczno – budowlanej jako właściwy w sprawie udzielenia bądź odmówienia zgody na odstępstwo. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego nie są organami administracji architektoniczno – budowlanej, a ustawodawca wyraźnie rozgraniczył podmioty i zadania organów administracji nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno – budowlanej (art. 80-81 Prawa budowlanego).

Co więcej, w ust. 3 mowa o tym, że wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tymczasem w granicach niniejszego postępowania mamy do czynienia z PINB oraz DWINB, które nie są organami właściwymi w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sądowi znane są orzeczenia, w których optowano za prymatem wykładni funkcjonalnej nad wykładnią literalną, a wykładnia funkcjonalna miała przemawiać za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody za odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej poprzez zastosowanie trybu legalizacyjnego lub naprawczego. W tym nurcie orzeczniczym twierdzono, że o tym, czy możliwe jest skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 9 ustawy - Prawo budowlane nie powinno decydować to, czy postępowanie administracyjne prowadzi organ architektoniczno-budowlany czy organ nadzoru budowlanego. Należy przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę", obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz postępowania administracyjne, w których organ wydaje decyzje w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź zatwierdzenia projektu budowlanego. Przewidziana w art. 9 ust. 1- 4 Prawa budowlanego instytucja zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych może być stosowana nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu legalizacyjnym, w tym tzw. naprawczym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 542/13; z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 411/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2020 r. II SA/Wr 106/20, CBOIS). Niemniej skład orzekający w niniejszej sprawie takiej wykładni nie podzielił, nie odnajdując wystarczających przesłanek dla pominięcia wykładni literalnej, i uważając, że gdyby ustawodawca chciał innej regulacji, to by ją uchwalił. Sąd przyjął jak własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2023 r. (sygn. akt II OSK 3240/20).

Sąd Naczelny wskazał w tym judykacie, że orzecznictwo przychylne dla inwestorów, jeśli chodzi o dopuszczalność stosowania art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych ukształtowało się na gruncie wskazanego tu przepisu w brzmieniu niegdyś obowiązującym, które dawało szersze możliwości sięgania po funkcjonalną i celowościową metodę wykładni. Otóż przed 1 stycznia 2017 r. art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego stanowił, że to "właściwy organ", po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wówczas to też zgodnie z art. 9 ust. 3 "wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Natomiast wskazać należy, że od 1 stycznia 2017 r. przepisom zawartym w art. 9 ust. 2 i 3 nadano wyraźnie i umyślnie nowe brzmienie. Od tej daty teza o możliwości sięgania po zawarte w nich kompetencje przez organy nadzoru budowlanego jawi się jako trudna do zaakceptowania, gdyż przeczy literalnemu brzmieniu ustawy. Zgodnie z nadanym brzmieniem art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego to już nie "właściwy organ", ale "organ administracji architektoniczno-budowlanej" po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2). Także art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wskazuje, że "Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Zatem skoro ustawodawca zdecydował się na wyraźne doprecyzowanie jakiemu organowi przysługuje kompetencja z art. 9 ust. 2 i 3, to regulację taką należy uznać za determinującą kierunek wykładni. Trudno bowiem obecnie twierdzić, że procedurę zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych ma prowadzić organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy procedurę tą przypisano wyraźnie tylko organowi architektoniczno-budowlanemu, a co więcej - w art. 83 Prawa budowlanego nie ma mowy o tym obszarze kompetencji, gdy chodzi o zadania inspektorów nadzoru. O ile na przestrzeni lat sądy dopuszczały możliwość funkcjonalnej wykładni art. 9 ust. 2 i 3 P.b. i nie wykluczały stosowania zawartej w nim procedury w postępowaniach legalizacyjnych i naprawczych, to jednak należy mieć na uwadze, że takie poglądy wyrażano na tle odmiennego, nieco bardziej "elastycznego" brzmienia przepisu (zwłaszcza pod kątem wskazania organu właściwego). Od 1 stycznia 2017 r. wolą ustawodawcy tylko organy architektoniczno-budowlane konkretnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą przeprowadzić procedurę wpadkową o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Nie ma więc podstaw prawnych, chociażby pośrednich, do prowadzenia takiej procedury przez organy nadzoru budowlanego. Wspierając powyższą argumentację warto zasygnalizować, że dnia 13 lutego 2020 r. weszła nowelizacja Prawa budowlanego (ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), która ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) . W nowelizacji tej na nowo zredagowano art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, jeszcze bardziej stanowczo akcentując, że kompetencję do jego stosowania ma organ architektoniczno-budowlany. Co jednak najistotniejsze, dodano do ustawy art. 9 ust. 5, który stanowi, że "Odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a". Tymczasem "rozdział 5a" to nowa zbiorcza jednostka redakcyjna Prawa budowlanego, która obejmuje art. 48-53. Natomiast niniejsza sprawa prowadzona jest właśnie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, procedura o której mowa mogla być prowadzona - jak nakazuje wprost przepis - przez organy administracji architektoniczno - budowlanej, i dlatego organ nadzoru budowlanego nie dysponował stosownymi kompetencjami.

Kolejny zarzut skargi skupiony jest na naruszeniu art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w ten sposób, że przepisów tych nie zastosowano, gdy tymczasem po wykorzystaniu instytucji odstępstwa należało zobowiązać skarżącą do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi: po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w art. 51 ust. 1 pkt 3 czytamy: przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zdaniem Sądu przywołane przepisy nie mogły znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ nie zostały wypełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W szczególności nie mamy do czynienia z sytuacją istotnego odstąpienia od projektu architektoniczno - budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę; jak wynika z materiałów sprawy roboty wykonano zgodnie z projektem budowlanym. Skoro nie ma istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, to tym samym nie jest spełniony warunek zobowiązania do przedłożenia projektu zamiennego, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie dysponował stosowną kompetencją do orzeczenia w tym zakresie. Dlatego trafna jest konkluzja organu, że należało ocenić wykonane w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Skarżąca zarzuca organowi również uznanie zaistnienia niedającego się usunąć naruszenia prawa i w konsekwencji wydanie nakazu rozbiórki, podczas gdy w jej ocenie należało umożliwić wykonanie stosownych robót budowlanych. Wskazane przez skarżącą przepisy (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) stanowią m. in. o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego albo nałożeniu obowiązku wykonania takich czynności (robót) budowlanych, które doprowadziłyby inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W realiach sprawy powinny być to zatem w szczególności takie roboty, które doprowadzą do zgodności pawilonu z przepisami r.w.t. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akta sprawy, w tym argumentacja organu wskazująca dlaczego realizacja takich robót, w tym kontekście kompetencji organu nadzoru, jest niemożliwa, nie przemawiają za trafnością tego zarzutu. Organ precyzuje, że wymagałoby to rzeczywistej rozbiórki budynku w taki sposób, że mogłoby to zagrażać jego istnieniu, a ponadto, w świetle wymogów wysokościowych (wynikających z planu miejscowego) trzeba byłoby nakazać nadbudowę budynku. Materiały sprawy to potwierdzają, Sąd dostrzegł aktualną wysokość pawilonu, i parametr, jaki należałoby osiągnąć chcąc osiągnąć spójność z planem. Przekonujące są także argumenty organu, że nakazanie rozbiórki jedynie cześci pawilonu (od granicy działki nr [...]) naruszyłoby nośność i stateczność całości obiektu, i mogłoby prowadzić do zawalenia się obiektu, za czym idą kolejne niebezpieczeństwa. Trzeba w tym kontekście zauważyć, że merytorycznej i skutecznej polemiki ze stanowiskiem organu w tym zakresie nie stanowi ani skarga (w której skarżący jedynie stwierdza, że istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem), ani też przesłana już po skardze, przy piśmie z dnia 27 lutego 2024 r., opinia inżynierska.

Dla istoty sprawy nie mają znaczenia ewentualne negocjacje pomiędzy skarżącym a uczestnikami postępowania, w kwestii wykupu części działki, zresztą podczas rozprawy uczestnicy postępowania im zaprzeczyli. Analogicznie dla istoty sprawy nie mają znaczenia wskazane przez skarżącego naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu uchybień zasadzie prawdy obiektywnej, uchybień w zakresie zebrania i oceny dowodów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście nie zmieni istoty oraz kierunku rozstrzygnięcia ewentualne badanie odporności ogniowej ściany pawilonu, jak też kwestia przekroczenia granicy działki.

W tych okolicznościach na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.