Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 184/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i  ust. 1a pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 406.1758/E-4/XII/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2023 r. M. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem A. S. Do wniosku dołączyła: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 22 czerwca 2020 r. o całkowitej niezdolności A. S. do pracy, która pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 25 lutego 2020 r. o niezdolności A. S. do samodzielnej egzystencji, która istniała w dniu 1 października 2019 r., a także pisemne oświadczenie z dnia 29 października 2023 r., w którym wskazała, że jest jedyną osobą, która może opiekować się niepełnosprawnym bratem, bowiem ich matka E. S. choruje na schizofrenię i z tego względu nie może opiekować się synem, ich ojciec J. S. nie żyje, zaś ich babcia, ze względu na stan zdrowia i podeszły wiek również nie może sprawować opieki nad wnukiem. Wnioskodawczyni wyjaśniła również, że nie pracuje, gdyż zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad bratem.

W wyniku weryfikacji w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzono w dniu 30 października 2023 r., że A. S. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, zaś w dniu 10 listopada 2023 r. pozyskano do akt kopię orzeczenia z dnia 2 listopada 2021 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności E. S. ustalonym do dnia 31 października 2024 r. W dniu 8 listopada 2023 r. A. S. złożył oświadczenie o opiece sprawowanej nad nim przez wnioskodawczynię, zaś dnia 13 listopada 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w trakcie którego potwierdzono zakres sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad bratem oraz jej rezygnację z zatrudnienia z tego powodu.

Decyzją z dnia 30 listopada 2024 r. nr 014059/SP/11/2023 Prezydent odmówił przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem A. S. Organ I instancji podkreślił, że jakkolwiek z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni sprawuje codzienną opiekę nad bratem (w wymiarze 8 godzin dziennie), który zamieszkuje oddzielnie, to w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, wymagane przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Z uzasadnienia wynika, że w ocenie organu I instancji, po pierwsze nie spełniono przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z akt sprawy wynika natomiast, że całkowita niezdolność do pracy A.S. powstała po ukończeniu 20-tego roku życia. Po drugie w sprawie nie spełniono przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 u.ś.r., bowiem żyje matka A.S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 128 i art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to matka, a nie siostra, jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r. nr 406.1758/E-4/XII/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO") utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołano oraz wyjaśniono podstawy prawnego rozstrzygnięcia, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b u.ś.r., wskazując przy tym, że Prezydent niezasadnie uznał, że w sprawie nie stwierdzono spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od daty powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Zasadnie jednak odmówiono wnioskodawczyni przyznania przedmiotowego świadczenia, bowiem w sprawie istotnie nie spełniono warunku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. stanowiącego, że osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osoba wymagająca opieki może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy rodzice tej osoby nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO powołało w tym względzie zarówno przepisy art. 128, art. 129 § 1 i art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). SKO podkreśliło w tym względzie, że powyższe stanowisko wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Wobec powyższego, okoliczność, że matka niepełnosprawnego brata wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wyłącza możliwość przyznania jej wnioskowanego świadczenia. SKO wyjaśniło przy tym, że przyznanie wnioskodawczyni ww. świadczenia na wcześniejszy okres tj. od 1 września 2021 r. do 30 września 2023 r. nastąpiło przed podjęciem przez NSA ww. uchwały. SKO podkreśliło związany charakter decyzji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do sądu administracyjnego M.a S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., przez uznanie, że nie została spełniona wskazana tam przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy niepełnosprawność brata wnioskodawczyni powstała w trakcie jego nauki, a przed ukończeniem 25 roku życia. Ponadto w ocenie skarżącej organ dopuścił się błędnej wykładni, przez uznanie, że sprawowanie przez nią faktycznej opieki nad bratem (niepełnosprawnym w znacznym stopniu) nie jest wystarczające do uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia, ze względu na fakt, że na matce A.S. – jako spokrewnionej z nim w pierwszym stopniu – ciąży obowiązek opieki nad synem oraz przez uznanie, że obowiązek ten wyprzedza obowiązek alimentacyjny skarżącej będącej siostrą A.S. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała sytuację życiową jej rodziny, akcentując, że powołana przez SKO uchwała składu 7 sędziów NSA nie ma zastosowania w jej sprawie, bowiem nabyła ona uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przed datą jej wydania (otrzymując przedmiotowe świadczenie przez poprzedni okres). Podkreśliła również, że E. S. jest osoba schorowaną i nie ma możliwości sprawowania przedmiotowej opieki, której de facto sama wymaga. Ponadto kontakt z matką jest utrudniony, w związku z czym nie jest ona w stanie złożyć wniosku o znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca wskazała również, że brak przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego spowodował pozbawienie jej środków do życia, co skutkowało podjęciem przez nią kroków w celu znalezienia pracy. W przypadku zaś podjęcia przez nią zatrudnienia jej brat pozostanie bez opieki, której wymaga. Do skargi skarżąca załączyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności A.S..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2024 r. skarżąca doprecyzowała argumentację skargi, podkreślając, że E. S. odmawia sprawowania opieki nad A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze. zm., dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższych regulacji wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać określone, ściśle wskazane w u.ś.r. przesłanki, tzn. osoba ubiegająca się o świadczenie musi być osobą, która rezygnuje z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad bliską osobą spokrewnioną, musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie mogą istnieć osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a jeżeli są – to powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Fakt spokrewnienia w sprawie niniejszej między skarżącą a bratem jest bezsporny.

Z kolei kwestia obowiązku alimentacyjnego została uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm., dalej: "k.r.o.") i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z kolei art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w zestawieniu z przepisami k.r.o. jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając ten krąg do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania. A zatem to matka – E. S. w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad synem A. S. (i uprawniona do wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne), chyba że wystąpiłaby ustawowa przesłanka przesuwająca ten obowiązek na dalej spokrewnionego czyli skarżącą. Taką ustawową przesłanką w myśl art. 17a ust. 1 u.ś.r. byłoby posiadanie przez E. S. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inaczej rzecz ujmując, aby stwierdzić, że skarżąca może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad bratem, żyjąca matka powinna legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaawansowany wiek matki i jej zły stan zdrowia, ale niepotwierdzony takim orzeczeniem, same w sobie o braku możliwości sprawowania opieki przez matkę nad synem i przejściu obowiązku sprawowania tej opieki na skarżącą jeszcze nie świadczą.

W tym miejscu podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje wnioskowane świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, w zakresie faktycznego stanu zdrowia matki skarżącej, która przez wiele lat leczy się i jest osoba schorowaną. Skarżąca w zarzutach skargi wskazała między innymi na naruszenie zasad współżycia społecznego. Jednak należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola sprawowana przez sądy administracyjnego jest sprawowana pod względem legalności czyli zgodności z przepisami prawa a nie pod względem zasad współżycia społecznego. Przyznanie skarżącej świadczenia byłoby właśnie niezgodne z przepisami prawa, choć zrozumiałe są powody dla których to ona a nie jej matka wystąpiła o to świadczenie.

Mając zaś na uwadze orzeczenia przytoczone w piśmie procesowym skarżącej z dnia 21 maja 2024 r., wskazać należy, że liberalne podejście do omawianej kwestii, tj. ustalenie czy obiektywnie dana osoba jest w stanie sprawować opiekę zostało w orzeczeniach sądów administracyjnych zakwestionowane m.in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 902/22 (CBOSA). Co więcej wskazać należy, że to właśnie z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez krewnego bliższego stopnia. Po zmianie, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18 Konstytucji RP, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Powyższa uchwała jest tzw. uchwałą abstrakcyjną, co ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta w uchwale, chyba że wystąpi o podjęcie kolejnej uchwały. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Skoro więc z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki (A. S.) ma matkę, zaś skarżąca jest jego siostrą, a zatem osobą spokrewnioną w linii bocznej w drugim stopniu, to aby zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej wobec brata (i możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego) – E. S. musiałaby legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powyższej uchwały oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że ta przesłanka nie została jednak spełniona.

Sformułowanie powyższej oceny prawnej nie oznacza, że sąd nie dostrzega trudności, które stoją na przeszkodzie sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym synem przez matkę. Niewątpliwie sytuacja matki A.S., tj. E. S. - jako osoby starszej i schorowanej - nie jest łatwa. Doświadczenie życiowe pozwala przyjąć, że wiek i stan zdrowia E. S. znacznie utrudniają, o ile nie uniemożliwiają, aktywnego sprawowania opieki nad synem. Jednak to ustawodawca zdecydował, że aby w takim przypadku (gdy żyje matka niepełnosprawnego) siostra osoby niepełnosprawnej mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, musi przedstawić orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki. Stanowisko to potwierdził NSA w wyżej wskazanej uchwale. Takiego orzeczenia w sprawie nie przedłożono, zatem zaskarżoną decyzję należy ocenić jako zgodną z prawem, tj. nienaruszającą art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r.

W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką na niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. (por. wyroki w sprawach: II SA/Ke 306/21 oraz III SA/Kr 1008/20). Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej ustawowo kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym w danym stanie faktycznym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymieniona expresis verbis w ustawie kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008 r. sygn. P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina więc decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem rodziców względem dzieci, a tylko uzasadniona, obiektywnie występująca przeszkoda w postaci złego stanu zdrowia ale potwierdzonego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może spowodować, że o świadczenie pielęgnacyjne będzie mogła się skutecznie ubiegać osoba z kolejnego (nie pierwszego) kręgu zobowiązanych do alimentacji (tak jak w niniejszej sprawie: nie matka a siostra niepełnosprawnego).

Reasumując powyższe należało stwierdzić że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawionych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., gdyż nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować jej obowiązek alimentacyjny względem brata i odstąpić od zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osoby najbliższej. Organ odwoławczy słusznie zatem przyjął, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem, w sytuacji gdy matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezasadne są więc zarzuty skargi.

Marginalnie zauważyć należy, że co prawda organ pierwszej instancji skoncentrował się w uzasadnieniu swojej decyzji na zakresie opieki sprawowanej przez skarżącą oraz na momencie powstania niepełnosprawności u jej brata (zwłaszcza ten warunek nie mógł powodować wydania decyzji odmownej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 orzekający o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r.), a dopiero organ odwoławczy wskazał przesłankę z art. 17 ust. 1a u.ś.r. – jednak nie może to mieć wpływu na wynik sprawy.

Na powyższe stanowisko nie mógł również wpłynąć fakt, że poprzednią decyzją SKO w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2021 r. orzeczono wobec skarżącej o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Obecnie kontrolowana sprawa zainicjowana została nowym wnioskiem skarżącej z dnia 30 października 2023 r. i stanowiła nową sprawę ocenianą w świetle ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego oraz obowiązującego na datę wydawania decyzji stanu prawnego. Co istotne w okresie pomiędzy ww. decyzją SKO a datą decyzji kończącej niniejsze postępowanie, podjęta została uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r., która usunęła wcześniej pojawiające się wątpliwości związane z możliwością przyznania świadczenia na rzecz innej osoby, w sytuacji, kiedy w kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu istnieją osoby zdolne do sprawowania opieki. Powyższa uchwała NSA została uwzględniona w kontrolowanej sprawie. Z tych też względów jeszcze raz powtórzyć należy, że stanowisko prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżąca w piśmie procesowym z 21 maja 2024 r., a które wskazuje na konieczność ustalenia faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę zobowiązana w pierwszej kolejności nie może zostać uwzględnione, powyższy pogląd został bowiem sformułowany przed podjęciem uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r.

Jeśli chodzi zaś o nowe przepisy dotyczące funkcjonowania świadczenia pielęgnacyjnego, które obowiązują od dnia 1 stycznia 2024 r., to trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie mają one zastosowania w tej konkretnej sprawie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie wydano pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów regulujących omawiana kwestię.

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem zastosował i zinterpretował przepisy prawa obowiązujące w chwili wydawania skarżonego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.

W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji.