Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 387/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r, sygn. akt I SA/Wa 3143/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 października 2021 r., nr KKU-235/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3143/21 oddalił skargę P. S.A. w W. (dalej: skarżąca/Spółka) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: organ/Komisja) z 21 października 2021 r. nr KKU-235/19, którą uchylono odmowną decyzję Wojewody Łódzkiego z 4 listopada 2019 r., nr GN-IV.7532.356.2015.DD i stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. przy ulicy [..], w obrębie [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. 0,0736 ha, zapisanej w księdze wieczyste nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych (dalej: Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie) przez błędne zastosowanie normy prawa materialnego w postaci art. 5 ust 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie do nieustalonego stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie spełniania przez przedmiotową nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 2 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, wyłączającej możliwość wydania w odniesieniu do nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, jak również przerzucenie na skarżącą braków dokumentacji w archiwach państwowych,

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w dniu 21 października 2021 r. decyzji nr KKU-235/19 w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. art. 134 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

3. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn, dla których:

a) dokonaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w związku z zaskarżoną decyzją wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do", sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia te są ze sobą tożsame, uznać należy za prawidłową oraz

b) nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad przedmiotową nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.).

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.g. w zw. z art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej: rozporządzenie) przez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa;

3. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 80 u.g.g., przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie u.g.g. znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

4. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej: ustawa o PP PKP) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej: ustawa o przedsiębiorstwach państwowych) przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (dalej: ustawa o PKP) przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz, że nieruchomość jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, pomimo istniejących dokumentów potwierdzających, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie Skarżącej, iż PKP nie wykazało, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa zarządu. Ponadto, Sąd I instancji nie uwzględnił przepisów dotyczących powstania oraz funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie PKP, w tym m.in. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Sąd I instancji powinien był uwzględnić szczególny charakter PKP jako podmiotu pierwotnie posiadającego status przedsiębiorstwa państwowego przez odwołanie się do aktów prawnych ustanawiających tenże podmiot. To zaś powinno doprowadzić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, iż szczególna rola oraz sposób organizacji działalności PKP, od początku powstania tego podmiotu (pierwotnie jako przedsiębiorstwa państwowego), uzasadniają przyjęcie, iż nawet w przypadku nieprzedstawienia przez Skarżącą dokumentu mieszczącego się w katalogu zawartym w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP. Od Skarżącej wymaga się natomiast wykazania prawa zarządu majątkiem państwowym mimo, iż całe mienie związane z funkcjonowaniem kolei określone w sposób niezindywidualizowany przeszło w zarząd Skarżącej na mocy Rozporządzenia z 1926 r.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera istotne uchybienia w postaci braku wyjaśnienia przez Sąd I instancji, dlaczego uznał za słuszne przyjęcie przez organ wydający decyzję stanowiska, iż używane w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa pojęcia "zarządzać" i "należeć do" są tożsame. Uchybienie to należy uznać za niezwykle istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego niemożliwe było uznanie, że PKP objęło zarząd nad nieruchomością na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (nie zaś decyzji administracyjnej o indywidualnym charakterze), podczas gdy w odniesieniu do innych jednostek organizacyjnych (terenowych organów administracji) dopuszcza się taką możliwość, na podstawie art. 6 ust. 1 u.g.g.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podniosła, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie polegającym na przyjęciu - wbrew jednoznacznej treści tego przepisu - że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, iż dana nieruchomość nie znajdowała się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Tymczasem przepis ten, expressis verbis, wymaga ustalenia, że nieruchomość "należała" do jednostek w nim wymienionych. Dodatkowo, w zaskarżonej decyzji zrównano zawarte w ww. przepisie sformułowanie "należeć do" z występującym w innych przepisach, m.in. w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami sformułowaniem "być zarządzane przez" i to pomimo wskazywania przez organy administracji publicznej, że te dwa pojęcia mają odmienne znaczenie.

Art. 6 u.g.g. stanowi bowiem, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd są "zarządzane przez" terenowe organy administracji państwowej, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie wymaga, aby nieruchomości podlegające komunalizacji do tych organów "należały". W toku postępowania nie wykazano faktu "należenia" nieruchomości do terenowych organów administracji państwowej w rozumieniu posiadania tytułu prawnorzeczowego oraz błędnie przyjęto, że nieruchomość "należała" do tych organów wyłącznie na podstawie treści art. 6 ust. 1 u.g.g. Natomiast z przepisu tego wynika wyłącznie, że nieruchomość mogła być zarządzana przez ww. organy, nie zaś do nich należeć. Interpretacja art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie dokonana przez organ administracji prowadzi do uznania, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie ww. przepisu wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie znajdowała się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Na tej podstawie organ administracji uznał, że skoro brak jest dowodów, aby nieruchomość była obciążona prawem zarządu ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP, to należy automatycznie przyjąć, że nieruchomość należała do jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie, a zatem do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W ocenie skarżącej, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał za niedopuszczalne odwoływanie się przez skarżącą do treści aktów prawnych regulujących status prawny skarżącej oraz przedsiębiorstwa państwowego PKP, z których wynikało prawo zarządzania nieruchomościami znajdującymi się w jej dyspozycji, jako wydzielonym mieniem ogólnopaństwowym. Natomiast, w odniesieniu do terenowych organów administracji państwowej, organy administracji publicznej przyjęły stanowisko dokładnie odwrotne, uznając, iż prawo zarządu nieruchomością przez terenowe organy administracji państwowej może jednak wynikać z przepisów ustawy, tu: że ma ono swoje źródło w art. 6 ust. 1 u.g.n. Skarżąca została pozbawiona uprawnień przyznanych wcześniej na mocy przepisów o randze ustawowej. Ponadto, ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie potrafiły wskazać konieczności takiego działania z uwagi na ochronę innych wartości konstytucyjnych.

Decyzja rażąco narusza również inne przepisy prawa, w tym art. 80 u.g.g. Z przepisu tego wynikało, że grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek. Jak stanowił art. 6 ust. 1 tego aktu prawnego, tylko grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika zatem a contrario, że jeżeli grunt będący własnością państwową został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie stawał się on wówczas przedmiotem zarządu ze strony terenowego organu administracji państwowej. Dodatkowo, większość znajdującego się pod zarządem przedsiębiorstwa państwowego PKP mienia, według stanu na dzień 27 maja 1997 r., została przekazana temu przedsiębiorstwu na podstawie przepisów rangi ustawowej (w tym rozporządzenia 1926 oraz ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach), nie zaś indywidualnych decyzji o oddaniu konkretnego składnika/nieruchomości w zarząd. Potwierdza to m.in. art. 50 ustawy o PP PKP, który wprowadzał zasadę ciągłości dotyczącą praw i obowiązków przedsiębiorstwa państwowego PKP działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r., również po wejściu w życie Ustawy o PP PKP. Tym samym należy wskazać, iż w dniu 27 maja 1990 r. mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło ustawowo wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w którego skład wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności. Brak jest przy tym jakiejkolwiek normy prawnej, która nakładałaby w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego PKP obowiązek podejmowania jakichkolwiek czynności faktycznych lub prawnych w celu potwierdzenia stanu prawnego określonego ustawą o PP PKP, w tym potwierdzenia sprawowanego zarządu nad nieruchomościami. Zarówno przed rokiem 1989, jak i w kolejnych latach, nieruchomości były oddawane w zarząd czy użytkowanie wieczyste również na mocy ustaw czy rozporządzeń i brak jest przekonujących argumentów, aby uznać, że tego rodzaju działania nie miały miejsca, lub że do wywarcia przez nie skutków prawnych niezbędne było wydawanie dodatkowych decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, czy też użytkowanie. Potwierdza to wyrok NSA z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "grunty związane z funkcjonowaniem kolei z mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Bez względu więc na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia". Ponadto, stwierdził, że co do zasady, możliwe jest powoływanie się na akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu i wykazywanie, że zgodnie z jego regulacją całe określone w sposób niezindywidualizowany mienie przeszło w zarząd tego podmiotu.

Zaskarżona decyzja oraz wyrok naruszają art. 34 i 34a ustawy o PKP. Pomimo bowiem spełnienia przez PKP w stosunku do nieruchomości wszystkich przesłanek wymienionych w art. 34 ustawy o PKP, zarówno organ administracji, jak i Sąd I instancji ustaliły, iż nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie. Tym samym pominięte zostały okoliczności faktyczne sprawy wskazujące, iż w związku z przepisami ustawy o PKP, na rzecz Skarżącej winno zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może zatem odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien być zastosowany. Niewłaściwe zastosowanie oznacza błąd subsumpcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Polega ono zatem na nieprawidłowej ocenie przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego. Ocena takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, który został przyjęty jako podstawa wyrokowania, a nie na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może wobec tego opierać się na kwestionowanym przez stronę ustaleniu określonego faktu, czy stanu faktycznego, co uzasadnia rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego.

W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. W ramach postawionych zarzutów wskazano na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wadliwie ustalonego przez organ, w sytuacji gdy z dokumentów urzędowych zgromadzonych w toku postępowania wynikało jednoznacznie, że nieruchomość była w zarządzie oraz władaniu skarżącej.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione. Podzielenie przez Sąd stanowiska organu, że w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości, ponieważ skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł oraz brak wykazania przez skarżącą dysponowania jakimkolwiek dokumentem ustanawiającym zarząd czy użytkowanie, nie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie zasad gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej nie wykazano także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że warunkiem uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania za zarzut skuteczny jest wykazanie wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Podstawą zarzutu opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest wskazanie na istnienie takiego naruszenia prawa, które zdeterminowało wydanie decyzji o wadliwej treści. Postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone poprawnie i z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko Spółki w zakresie naruszeń tych przepisów opiera się na twierdzeniu o istnieniu dokumentów potwierdzających istnienie zarządu, dokumentów tych jednak nie wskazano.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Spółka uzasadniła nieuwzględnieniem przepisów dotyczących powstania i funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego PKP, a następnie PKP. Przede wszystkim Sąd I instancji przepisy te miał na uwadze, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku; w którym powołano wiążące sąd administracyjny stanowiska uchwał NSA (I OPS 2/16, I OPS 5/17). Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że granice sprawy wyznaczane są przez podjęte rozstrzygnięcia organów, w tych granicach orzekał Sąd I instancji, nie uczynił bowiem przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. To, że Spółka nie zgadza się z dokonaną oceną nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.

Chybiony był także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu podniesiono niewyjaśnienie dlaczego Sąd przyjął, że dokonana przez organ wykładnia pojęć "zarządzać" i "należeć do" jest prawidłowa i dlaczego uznał, że zarząd nie mógł powstać na podstawie przepisów prawa, w przypadku gdy uznał, że powstanie takiego zarządu było możliwe w odniesieniu do terenowych organów administracji w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do zarzucanego naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nie ma także podstaw do uznania, że niedostatecznie wyjaśniono podstawy zajętego przez Sąd stanowiska w kwestii wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd wyjaśnił, dlaczego, w jego ocenie nieruchomość podlegała komunalizacji. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dostatecznie wyjaśnia podstawy takiego stanowiska. Sąd jednoznacznie wskazał, że faktyczne zarządzanie nieruchomością nie oznacza, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Ugruntowane stanowisko orzecznicze powołane w uzasadnieniu wyroku, wsparte rozważaniami uchwał dotyczących wyłącznie faktycznego władania nieruchomościami przez PKP przeczy postawionemu zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zachodzą także podstawy do uwzględnienia zarzutów błędnego zastosowania prawa materialnego.

Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej.

Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Treść przepisu wyznacza zakres ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Przypomnieć należy, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W obu uchwałach (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Stanowisko podjętych uchwał jest wiążące. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają natomiast wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, która została dokonana w uchwale I OPS 2/16.

Kwestia trwania prawa zarządu po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. była natomiast przedmiotem szczegółowej analizy w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17. Po pierwsze, w uchwale tej przedstawiono, dlaczego prawo zarządu nie może być utożsamiane z ograniczony prawem rzeczowym. Po drugie, wychodząc z charakterystyki prawa własności wyjaśniono, że wszelka ingerencja w to prawo skutkująca ograniczeniem, wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Na tej podstawie skład siedmiu sędziów wyjaśnił, że jeżeli do takiego ograniczenia (przez ustanowienie prawa zarządu) doszło z mocy samego prawa, to wyeliminowanie z porządku prawnego tej podstawy prawnej skutkuje zniesieniem tego ograniczenia. W konsekwencji, z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy prawne zarządu przedsiębiorstwa PKP przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte. Analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., przeprowadzona w uchwale wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Jak podkreślono w uchwale wydanej w sprawie prowadzonej pod sygnaturą I OPS 2/16, uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - t.j.: Dz.U. z 2014 r., Nr 10, poz. 1160, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. W obu przywołanych uchwałach wyraźnie podkreślono, że "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W niniejszej sprawie nie podważono natomiast ustaleń organu o braku tytułu prawnego skarżącej do komunalizowanej nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.