Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1296/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 marca 2022 r. nr DO.1.7614.408.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 marca 2022 r. nr DO.1.7614.408.2021.JS Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia

10 sierpnia 2021 r. nr WS-IV.7533.1.189.2020.JZ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia

13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r.

nr WS- IV.7533.1.189.2020.JZ odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem

1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako część działki nr [...], według wnioskodawcy niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. ich własności, a zajętej pod drogę gminną

nr [...] (stary nr [...]), ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...].

Minister rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy

z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73

ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 2742/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 105/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji,

gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. S., J. S. i A. S., co wynika

z postanowienia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r.

nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] oraz umowy działu spadku, zniesienia współwłasności

i umowy darowizny z dnia [...] grudnia 2007 r. Rep. [...] nr [...].

Ww. umową z dnia [...] grudnia 2007 r. M. S., J. S. i A. S. znieśli współwłasność do przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. S., który następnie darował przedmiotową nieruchomość A. S..

Obecnie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działki nr [...] jako właściciel ujawniona jest A. S. (obecne nazwisko – S.).

Zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejną przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.

jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami

i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), droga nr [...] - ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną drogi lokalne miejskie

w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Obecnie przedmiotowa droga oznaczona jest nr [...].

Minister podniósł, że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1

w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zajęciem tej nieruchomości, we wskazanej w przepisie dacie, pod urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Rozpatrując przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną Minister wskazał, iż z uzyskanego przez Wojewodę materiału dowodowego nie wynika,

aby przedmiotowa nieruchomość została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż organ

I instancji podjął działania mające na celu wyjaśnienie, czy na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, czy też nie.

Jak wynika z akt sprawy, organ wojewódzki wezwał Burmistrza Miasta [...] do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumentację geodezyjną wskazującą na zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Dokumenty takie do akt sprawy nie zostały złożone.

W oświadczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była w części zajęta pod gminną drogę publiczną - ul. [...] w [...], jednakże z akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz dysponował uprawnieniami zawodowymi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych

oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572), jak również aby wiedzę, co do zakresu zajęcia ww. nieruchomości pod drogę posiadał z analizy dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Dowodu na zajęcie nie może stanowić również kopia mapy, dołączona do wniosku Burmistrza Miasta [...]

o stwierdzenie nabycia, bowiem brak jest na niej adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego), potwierdzającej, iż odtworzony na mapie stan, obrazuje stan zajęcia działek pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.

Organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu administracyjnym co do zasady ciężar dowodu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, co jest wyrazem zasady zawartej w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, czyli ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

Z powyższego wynika, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem nie jest zwolniona z jakiejkolwiek aktywności dowodowej. Wprawdzie przepis art. 7 Kpa nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

w szczególności w sytuacji, gdy strona, nawet pomimo wezwania organu, nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne

do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Tym bardziej, że Burmistrz Miasta [...] we wniosku o stwierdzenie nabycia nieruchomości pod drogę nie określił nawet przedmiotu postępowania, wskazał jedynie, iż wnosi

o stwierdzenie nabycia części działki nr [...], nie wskazując powierzchni.

W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa także na stronie postępowania, obowiązek organu administracji może ograniczyć się do wezwania jej aby przedstawiła, w stosownym terminie, dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla strony rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie zaś tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 908/20).

W ocenie organu odwoławczego, akta sprawy nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość była w dacie 31 grudnia 1998 r., zajęta pod drogę publiczną. Co więcej, nawet na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiono żadnych dowodów w tej materii.

Skoro zatem Burmistrz Miasta [...], jako zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości, jednoznacznie nie wykazał, iż jakakolwiek część działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, odpowiednią dokumentacją geodezyjną, to nie można stwierdzić, iż przesłanka zajętości została spełniona.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie:

- art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez odmowę uwzględnienia wniosku pomimo spełniania przesłanek wymienionych w tym przepisie, a także poprzez jego niewłaściwą interpretację,

- art. 7, art. 8 § 1 i 2, Art. 77 § 1, Art. 78 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 75 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z póżn. zm.), poprzez zakwestionowanie dowodu w postaci złożonego oświadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu podmiotu publicznoprawnego.

Sąd uznał, że Wojewoda, a następnie Minister błędnie ocenili dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty organy te naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 ustawy. W sprawie zresztą nie jest kwestionowany ani publiczny charakter ww. drogi ani to, że jest ona usytuowana na nieruchomości prywatnej – tak 31 grudnia 1998 r., jak i obecnie. Stąd stanowisko organów orzekających jest całkowicie niezrozumiałe w okolicznościach tej sprawy.

Trzeba podkreślić, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną została ustanowiona celem sprawnego wdrożenia ustaw reformujących administrację publiczną, ustanawiających nowy podział terytorialny państwa, nowe jednostki samorządu terytorialnego, nowy podział zadań i kompetencji oraz stwarzających warunki do zainicjowania określonej w tych ustawach działalności. Chodziło o stworzenie warunków organizacyjno-prawnych, majątkowych i technicznych gwarantujących sprawne rozpoczęcie funkcjonowania przez nowe jednostki organizacyjne. W ślad za zadaniami, jednostkami organizacyjnymi i pracownikami przewidziano nabycie przez nowopowstające jednostki samorządu terytorialnego mienia niezbędnego do wykonywania ich zadań. W uzasadnieniu projektu ustawy jednoznacznie wskazano, że część mienia zostanie im przekazana z mocy prawa –

z deklaratoryjną potwierdzającą to decyzją wojewody a część na wniosek zarządu powiatu – na podstawie decyzji wojewody (vide druk sejmowy nr 568 z dnia 20 sierpnia 1998r.). Jeśli chodzi o regulację zawartą finalnie w art. 73 ustawy – to po ponad dwóch dekadach jej funkcjonowania nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że prywatne grunty zajęte pod drogi publiczne, przy spełnieniu określonych przesłanek, przeszły

z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego

z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast decyzja wojewody (art. 73 ust. 2 ustawy) ma charakter stricte deklaratoryjny, indywidualizuje jednak przedmiot nabycia przez podmiot publicznoprawny, i dopiero od daty jej ostateczności podmiot publicznoprawny może powoływać się na prawo własności, zaś podmiot prywatny może domagać się odszkodowania – o ile złożył stosowny wniosek w wymaganym terminie. Elementem tej decyzji jest załącznik mapowy określający areał gruntu, który z mocy prawa przeszedł

w określonej ustawą dacie na własność gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Identyczna koncepcja zmiany prawa własności nastąpiła w procesie komunalizacji mienia Skarbu Państwa, tam również skutek nastąpił z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – a jego potwierdzeniem jest deklaratoryjna decyzja wojewody.

Wbrew jednak twierdzeniom Ministra, w sprawach określonych dyspozycją normy z art. 73 ustawy, ani gmina, ani powiat, ani województwo, jak i Skarb Państwa, nie mają obowiązku podawać w skierowanym do wojewody wniosku o podjęcie działań - powierzchni działki zajętej 31 grudnia 1998r. pod drogę publiczną. Co więcej, żaden

z tych podmiotów publicznoprawnych nie jest też formalnie "wnioskodawcą", "beneficjentem" czy "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości", nie ma też żadnego określonego przepisami trybu, który wskazywałby na zasadność czy obowiązek składania w tym zakresie jakiegokolwiek wniosku. Postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy jest postępowaniem inicjowanym z urzędu

w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jest to postępowanie potwierdzające zmianę podmiotu prawa własności pod drogą publiczną, a decyzja wojewody ma charakter stricte deklaratoryjny, w żadnej mierze nie uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawca

(w tej sprawie gmina) nie jest podmiotem aspirującym do nabycia prawa własności (czy też jak podaje minister: "podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości") gdyż własność tę nabył już z mocy art. 73 ust. 1 ustawy ponad dwie dekady temu. Ewentualne "wnioski" składane w tym zakresie do wojewody, czy to przez podmioty publicznoprawne czy podmioty prywatnoprawne, należy traktować jako wyraz swoistego "ponaglenia" wobec wieloletniej bezczynności tego organu.

Podobnie jak podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego), z "wnioskiem" do wojewody o podjęcie stosownych działań w trybie art. 73 ustawy może wystąpić też podmiot prywatny, na którego nieruchomości od ponad dwóch dekad usytuowana jest droga publiczna, której zmiany stanu prawnego na 1 stycznia 1999 r. nie potwierdził dotychczas wojewoda. Z akt wielu rozpoznawanych w tym trybie spraw wynika, że w urzędach były stosowne druki dla podmiotów prywatnych, jedne stanowiły "wnioski o uregulowanie stanu prawnego drogi" a drugie stanowiły "wnioski o przyznanie odszkodowania". Powyższe nie oznacza, że mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym, a tym bardziej, że jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa czy np. podmiot prywatny (na równi zainteresowani regulacją stanu prawnego drogi publicznej), mają obowiązek za wojewodę przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i we własnym zakresie rozstrzygnąć

np. ewentualny spór co do kwestii zajętości gruntu pod pas drogowy w określonej ustawą dacie. Ustalenia w tym zakresie może prowadzić tylko organ administracji, strona z kolei, jak w każdym innym postępowaniu administracyjnym dysponuje inicjatywą dowodową, nie oznacza to jednak, że wyłączona jest zasada oficjalności. Znamienne i jednocześnie notoryjne jest także, że w wielu tego typu sprawach podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym

w zakresie zasięgu pasa drogowego, stąd jedynym podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest w tym wypadku prowadzący postępowanie wojewoda. Dopiero ustalenia przez niego poczynione stanowią następnie podstawę do sporządzenia przez geodetę finalnej mapy z projektem podziału. Chodzi tu o ustalenia co do tego jak była urządzona droga, czy ulegała w międzyczasie przebudowie, remontom bądź zmianie szerokości czy kierunku, ewentualnie rodzaju nawierzchni,

czy elementów zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną. Za dowody w sprawie można użyć metrykę drogi, dokumenty związane z jej budową, przebudową, dane ewidencyjne, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze itd. itd. Mapa z projektem podziału zlecana geodecie jest odzwierciedleniem stanu faktycznego na gruncie ustalonego na koniec 1998 r. i powinna być sporządzona pod dyktando i wg wytycznych organu prowadzącego postępowanie a nie na prywatne zlecenie dotychczasowego właściciela nieruchomości czy właściciela drogi.

Odmowa potwierdzenia, że dany grunt był zajęty pod drogę publiczną w 1998 r. jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Negatywne rozstrzygnięcie zapadłe nie z powodu braku zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy lecz

z powodu zaprzeczenia przez organ zasady oficjalności w postaci obowiązku sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (a więc załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego) - naraża jednostkę samorządu terytorialnego na obowiązek wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - w innym trybie i na podstawie odrębnych przepisów prawa. W świetle

art. 2a ustawy o drogach publicznych tylko Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego może być właścicielem drogi publicznej. W aktualnym stanie prawnym właścicielem gruntu pod drogą publiczną nie może być zatem podmiot prywatny. Wyrazem tej zasady była m.in. regulacja określona w art. 73 ustawy. Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Nie ma też podstawy prawnej dającej jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości

do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego mapy z projektem podziału. Co do zasady postępowanie podziałowe przeprowadza wójt/burmistrz prezydent w ramach art. 92 i n ugn, zaś w innych przypadkach, np. w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji na podstawie przepisów "specustawy" czy "dekretu warszawskiego" - tylko organ wydający decyzję. Zasadnie strona skarżąca podniosła, że wg art. 73 ust. 3a ustawy obowiązek ustalenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, że wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości, natomiast notorium jest,

że wówczas załącznikiem do decyzji jest mapa z projektem podziału.

Za niedopuszczalne należy więc uznać, sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne.

Trzeba zdecydowanie podkreślić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności z akt nie wynika aby wojewoda podjął jakąkolwiek czynność w celu ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Jednocześnie Wojewoda,

a za nim Minister, twierdzą, że gmina nie przedstawiła dowodu na spełnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym wątpliwości, że zarówno Wojewoda,

jak i Minister, formalnie nie negują danych katastralnych, konsekwentnie wskazują jednak, że kwestia usytuowania spornej drogi na terenie prywatnym nie została

w żadnej mierze udowodniona. Problem jednak w tym, że z akt sprawy nie wynika aby organy orzekające prowadziły jakiekolwiek postępowanie dowodowe - poza nieuzasadnionym normatywnie wezwaniem strony skarżącej do przedstawienia dowodu w postaci dokumentacji geodezyjno-kartograficznej mającej stanowić element decyzji administracyjnej. W istocie spór w niniejszej sprawie sprowadza się nie do tego,

czy zaistniały bądź nie zaistniały przesłanki z ustawy lecz do tego kto ma obowiązek ponieść koszty sporządzenia mapy z projektem podziału; a wcześniej: czy mamy do czynienia z postępowaniem wnioskowym czy z postępowaniem prowadzonym w wyniku nałożonego na wojewodę obowiązku ustawowego. Gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (vide art. 262 kpa, por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194). W wielu sprawach za "beneficjenta" decyzji administracyjnej

w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy może być uznana tak jednostka prywatna jak i publicznoprawna. Każdorazowo z "beneficjentem" decyzji mamy

do czynienia w administracyjnych sprawach o ustalenie odszkodowania, niezależnie

od podstawy prawnej jego dochodzenia. Nie oznacza to jednak, że w sprawie

o ustalenie odszkodowania wnioskodawca sam we własnym zakresie i na swój koszt ma obowiązek sporządzić operat szacunkowy, gdyż jest "wnioskodawcą" czy też "bezpośrednio zainteresowanym" wynikiem sprawy – jak twierdzi minister czy wojewoda. Tylko rozwiązania szczególne, takie jak np. to zawarte w art. 7 ust. 1

pkt 3 lub 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej

(tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) dają podstawę do obciążenia strony obowiązkiem sporządzenia na własny koszt dowodu w sprawie administracyjnej. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że mapa z projektem podziału jest wynikiem (odzwierciedleniem) całego uprzednio prowadzonego postępowania dowodowego przez wojewodę z urzędu, a nie jednostronnym dowodem sporządzanym przez stronę - na co też zasadnie zwrócono uwagę w skardze.

Skoro w okolicznościach tej sprawy organy orzekające uznały, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 73

ust. 1 ustawy, to oznacza, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia, dlatego, opierając się na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 73 ust. 1 ustawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wojewody. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyżej przedstawionego. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia czynności, twierdzenia skarżącej gminy co do położenia

ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym – są uzasadnione, wojewoda zleci

we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r.

a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy,

po zbadaniu wystąpienia pozostałych przesłanek.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie

art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U.

z 2021 r., poz. 2095).