Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1155/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt. 16 art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 1 pkt 16 art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 145
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 757/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 13 października 2021 r., nr 469/2021 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 757/21 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie (dalej także jako: organ) z dnia 13 października 2021 r., nr 469/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej także jako: organ I instancji) z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 101/2021, na mocy której odmówiono A. S. (dalej także jako: skarżący) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 26 listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, zwrócił się do organu z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 101/2021 odmówił skarżącemu przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 51 dni w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z należnymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. W związku z tym skarżący – z uwagi na zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] 2017 r. - otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień urlopu, zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia ze służby. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że wyrok ten nie rozstrzygnął, czy zgodne z Konstytucją RP będzie przyjęcie wysokości przelicznika 1/22 lub 1/21 części miesięcznego uposażenia, a nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, statuujące mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta, weszło w życie dopiero z dniem 1 października 2020 r. Jednak w ocenie organu I instancji z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw wynika, że przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., określający mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, którego sprawa została wszczęta i zakończona w formie czynności materialno-technicznej przed dniem 6 listopada 2018 r., na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. i dlatego też zdaniem organu I instancji przeliczenie i wyrównanie wypłaconego już ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z wolą skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Pismem z dnia 13 września 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 101/2021 wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 51 dni w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z należnymi odsetkami – zgodnie z przelicznikiem 1/21 miesięcznego uposażenia za niewykorzystany dzień urlopu.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie decyzją z dnia 13 października 2021 r., nr 469/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na fakt, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został naliczony i wypłacony skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia ze służby. Organ podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w B., zgodnie z którym nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, określające mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje od dnia 1 października 2020 r., a więc nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego. Organ wyjaśnił, że powyższe potwierdza treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z którego wynika, że nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Natomiast przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ wskazał, że w konsekwencji powyższego od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ wskazał, że z uwagi na to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2017 r. i wypłacono mu w związku z tym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, a sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r., to w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W dniu 22 listopada 2021 r. A. S. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oraz w związku z art. 190 ust. 4 i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie istnieje podstawa prawna przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z przelicznikiem 1/21 miesięcznego uposażenia za niewykorzystany dzień urlopu, co skutkowało odmową przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 51 dni zgodnie z przelicznikiem 1/21 za niewykorzystany dzień urlopu równoznaczną z pozbawieniem skarżącego prawa do płatnego corocznego urlopu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 757/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 101/2021. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością pozostaje to, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] 2017 r. oraz że organ wypłacił mu w związku z tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Natomiast sporne w realiach niniejszej sprawy pozostaje zagadnienie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione w wysokości wynikającej z przepisu obowiązującego w momencie zakończenia służby, a który to przepis w późniejszym okresie został uznany za niekonstytucyjny w zakresie odnoszącym się do sposobu obliczenia wysokości świadczenia z tytułu ekwiwalentu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, a z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, wynikało że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd I instancji wyjaśnił, że konsekwencją wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, jednakże tylko w zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawy ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, a zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, wskazany przepis utracił moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału, to jest z dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 190 ust. 3 Konstytucji. WSA w Lublinie dodał także, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń, w których sentencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania i wyjaśnił, że w przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest więc wskazanie w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je należy interpretować (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a w orzecznictwie podkreśla się, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podał, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt K 7/15 uchwalono ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. Na mocy art. 1 pkt 16 tej ustawy przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

WSA w Lublinie wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należałoby przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Sąd I instancji zauważył jednak, że są to te zasady, które zostały wprost zakwestionowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił dominujące obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności, która polega na powtórzeniu przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych uznanych już raz za niekonstytucyjne. Sąd I instancji wyjaśnił, że oznacza to, że ustawodawca za pomocą przepisów przejściowych próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje bowiem przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne, co prowadzi do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub podobnym okresie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że norma prawna wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zastosowana przez organy przy ustalaniu należnego policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazująca stosować do obliczenia ekwiwalentu zaniżony współczynnik 1/30 miesięcznego uposażenia, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego w ocenie WSA w Lublinie nieuprawnione są stanowiska organów, zgodnie z którymi miały one obowiązek stosować art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, całkowicie pomijając wnioski płynące z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie obowiązkiem organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie w przedmiocie wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop była próba odkodowania normy prawnej zgodnej z Konstytucją. Sąd I instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji i nie zakwestionował prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a zakwestionował jedynie współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd I instancji zauważył, że w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. ułamek ten, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nie został zastąpiony nowym ułamkiem, a zmiany dotyczyły jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wobec powyższego w ocenie WSA w Lublinie organy miały możliwość samodzielnego ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego skarżącemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ustalając współczynnik ułamkowy, który stanowiłby rzeczywisty ekwiwalent niewykorzystanych przez policjanta dni urlopu.

W ocenie Sądu I instancji, według brzmienia art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się w dalszym ciągu na zasadach wynikających z przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił przy tym, że na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co oznacza, że sądy mogą odmówić zastosowania normy prawnej wynikającej z przepisu i sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że oczywista niekonstytucyjność w niniejszej sprawie wynika z faktu, że norma prawna, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, została ponownie powtórzona w procesie stanowienia prawa, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do istoty której należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy, poprzez wskazanie dwóch wymiarów ułamkowego współczynnika służącego do obliczenia należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego nieodpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że z omówionych wyżej przyczyn należało stwierdzić, że organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wydały decyzje z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę powinien zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec uznania okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi w całości na podstawie art. 188 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i w konsekwencji wytknięcie organom Policji, że mimo obowiązywania od dnia 1 października 2020 r. w polskim porządku prawnym normy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nie ustaliły samodzielnie wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w sytuacji, gdy organy Policji jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 października 2020 r.) i w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez niezastosowanie ww. przepisów i w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że skarżącemu - z mocy prawa - przysługiwał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w dotychczasowej, wypłaconej już wysokości ze względu na jego zwolnienie z Policji przed dniem 6 listopada

2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie sposób jest zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że organy Policji - mimo obowiązywania od dnia 1 października 2020 r. w polskim porządku prawnym normy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - winny dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten statuuje zasadę legalizmu, zwaną również zasadą praworządności, w myśl której prawo powinno nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Organ skarżący kasacyjnie podniósł jednocześnie, że kompetencji do działania nie można domniemywać, a konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe), a celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że działania organów bez podstawy prawnej i poza granicami prawa albo z naruszeniem tych granic są zawsze nielegalne i mogą rodzić odpowiedzialność konstytucyjną i karną osób te działania podejmujących, a także odpowiedzialność odszkodowawczą państwa.

Z kolei z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jak wskazał organ skarżący kasacyjnie, wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ustawodawca nie wskazał, by organ władzy publicznej miał w swoim działaniu opierać się na uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Co prawda, organ skarżący kasacyjnie przyznał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, jednak w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw do wznawiania postępowania, gdyż świadczenie to zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej, która stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 112/20).

W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że w świetle brzmienia art. 7 oraz 87 ust. 1 Konstytucji RP zadziwiające jest stanowisko WSA w Lublinie zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego wyroku, zgodnie z którym organ władzy publicznej winien był rozstrzygnąć wniosek skarżącego w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej, iż w dacie procedowania przez organy Policji wniosku skarżącego obowiązywał już powszechnie przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie podkreślił raz jeszcze, że organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach stanowionego prawa i nie ma kompetencji do badania jego zgodności z Konstytucją, a każdy przepis prawa - do czasu stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny - korzysta z tzw. domniemania konstytucyjności.

Sprawa dotycząca wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest sprawą wszczętą i zakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. (skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] 2017 r.), a więc nie podlega dyspozycji przepisu art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu. Dlatego zdaniem organu skarżącego kasacyjnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wyrównanie tego ekwiwalentu w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy zupełnym pominięciu (niezastosowaniu) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu po dniu 1 października 2020 r., stanowi ewidentną podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie podkreślił bowiem, że nie mógł, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wydać rozstrzygnięcia jedynie na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez wyraźnej delegacji ustawowej.

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wskazana przez Sąd I instancji tzw. "wtórna niekonstytucyjność" art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie zwalniała organów Policji od stosowania tego przepisu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego zwolnionego ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., bowiem niezastosowanie przez organy Policji ww. przepisu do sytuacji skarżącego, a w konsekwencji - jak sugeruje WSA w Lublinie – przyznanie skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wysokości różnicy między wskaźnikiem 1/30 a wskaźnikiem 1/21 na podstawie tylko i wyłącznie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego byłoby obarczone wadą nieważności (taka decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Co więcej, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie wykonanie skarżonego w niniejszej sprawie wyroku w sposób wynikający z jego uzasadnienia, spowodowałoby po stronie organu naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. dokonanie wydatku bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, gdyż jego zdaniem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, a także podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazując, że argumentacja przedstawiona przez organ skarżący kasacyjnie stanowi powtórzenie tej, którą zawarto w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu z dnia 13 października 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Na ich podstawie organ skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, którego upatruje w niezastosowaniu ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i w konsekwencji niezasadne wytknięcie organom Policji, że mimo obowiązywania od dnia 1 października 2020 r. w polskim porządku prawnym normy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", nie ustaliły samodzielnie wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w sytuacji, gdy organy Policji jako organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podnosi także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145) - w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 października 2020 r., a także w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Lublinie i w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że skarżącemu - z mocy prawa - przysługiwał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w dotychczasowej, wypłaconej już wysokości ze względu na jego zwolnienie z Policji przed dniem 6 listopada 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy treści i uzasadnienia powyższych zarzutów zauważa ich wzajemne powiązanie, co z kolei pozwala na ich łączne rozpoznanie. Odnosząc się do ich konstrukcji, należy zauważyć, że organ skarżący kasacyjnie wskazuje na ich podstawie na niezastosowanie przez Sąd I instancji wskazanych w zarzutach przepisów. W związku z tym wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna organu nie spełnia. Jednak niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść omawianych zarzutów, a także biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, doszedł do przekonania, że istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o wtórnej niekonstytucyjności wskazanej wyżej normy, czyli stanowiska w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji.

Jednak omawiane zarzuty odczytywane w powyższy sposób również okazały się niezasadne. Sąd I pierwszej instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, chociaż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do zrekonstruowanych w powyższy sposób zarzutów wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Sąd I instancji oparł się bowiem w niniejszej sprawie wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim w swej treści muszą odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Wykładnia ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd I instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew bowiem twierdzeniu Sądu I instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Za bezpodstawne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej jakoby w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, naruszył zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 roku, sygn. akt K 7/15, wobec funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a częściowa wadliwość argumentacji przytoczonej przez Sąd I instancji na uzasadnienie powyższego stanowiska nie skutkowała – jak wyżej wykazano – wadliwością rezultatu wykładni, a zatem nie mogła również tym bardziej skutkować przekroczeniem kompetencji w ramach sprawowanej władzy sądowniczej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.