Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 117/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Supraśl i A. T. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. nr AB-II.7840.7.2.2022.KG w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Białostockiego z dnia 7 lipca 2023 r. numer AR.6740.2.9.66.2021; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej Gminy Supraśl kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego A. T. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 stycznia 2024 r. nr AB-II.7840.7.2.2022.KG Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 7 lipca 2023 r. nr AR.6740.2.9.66.2021 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2), o pow. zabudowy - 144,40 m2 każdy, kubaturze - 1145,0 m2 każdy, w zabudowie bliźniaczej wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...], jedn. ewid. Supraśl, powiat białostocki.

Decyzja została wydana na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora z 8 grudnia 2021 r. Pierwotny wniosek dotyczył inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2), o pow. zabudowy – 178,04 m2 każdy, kubaturze - 1303,0 m2 każdy, w zabudowie bliźniaczej wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] (działka przed podziałem).

Pierwszą decyzją w sprawie z 4 lutego 2022 r. nr AR.6740.2.9.66.2021 Starosta Białostocki udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Wojewoda Podlaski decyzją z 26 maja 2022 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił, że w sprawie nie sprawdzono zgodności inwestycji z konkretnymi ustaleniami planu miejscowego (uchwała RM w Supraślu z 20 września 2018 r. nr XLVI/572/2018; dalej powoływana jako plan). Organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do zgodności planowanej inwestycji z podstawowym przeznaczeniem planu i stwierdził, że zamierzona inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową i jest zgodna z tym przeznaczeniem. Organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał ocenić zgodność inwestycji z:

- § 9 ust. 1 pkt 1 planu, który na terenie inwestycyjnym ustala minimalną powierzchnię działki – 600 m2 i 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej, tymczasem na każdy z projektowanych budynków przypada powierzchnia działki wynosząca 457,7 m2. Wskazano, że podobnego zagadnienia dotyczyła sprawa II SA/Bk 130/15, w której nakazano organom ustalić jakie były zalecenia autorów planu dotyczące optymalnej wielkości działek budowlanych a mianowicie czy wielkości tych działek skierowane zostały tylko do projektów nowych działek budowlanych, czy też i do organów wydających pozwolenia na budowę na tych działkach. Organ wyraził przy tym swoje stanowisko, że trudno sobie wyobrazić sytuację, że autorom planu chodziło o wydzielenie działek budowlanych o odpowiednich parametrach w celu ich funkcjonowania bez zabudowy, w oderwaniu od ich podstawowej funkcji polegającej na zabudowie. Pouczono, że w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu organ może zwrócić się o opinię do jego autora. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji doprowadzić do zgodności projekt zagospodarowania terenu z tą regulacją;

- § 8 pkt 2 lit. a planu, który wprowadza nakaz utwardzania lub uszczelniania powierzchni zagrożonych zanieczyszczeniem, w tym zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, w tym ropopochodnymi, w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych zanieczyszczeń do wód i do ziemi. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie projektowane miejsca postojowe są wykonane z geokraty – 10% utwardzenie a 90% powierzchnia biologicznie czynna. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano wyjaśnić czy projektowane parkingi są miejscami zagrożonymi zanieczyszczeniem substancjami szkodliwymi i powinny zostać utwardzone. Zdaniem organu odwoławczego zaprojektowana konstrukcja miejsc postojowych z geokraty nie spełnia tych wymagań;

- § 15 pkt 3 lit. g planu, który ustala maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego na 25 m. W sprawie niniejszej na str. 3 projektu podaje się, że szerokość elewacji frontowej budynku 1, 2 wynosi 21,12 m. Jednak już na rzutach parteru, piętra czy dachu (nr rys. 02.1, 03.1, 04.1.) elewacja frontowa zaznaczona jest jako ELEWACJA 1 – a jej szerokość obejmuje oba budynki czyli wynosi w sumie 42,24 m. Stwierdzono, że kwestia ta w ponownie prowadzonym postępowaniu wymaga sprawdzenia, wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego;

- § 7 pkt 1 lit. a planu, który ustala obowiązującą kolorystykę zabudowy na terenach MN i MNU i dopuszcza stosowanie na elewacjach budynków maksymalnie 4 barw w sposób odzwierciedlający tektonikę (rozrzeźbienie) elewacji budynku oraz podkreślający detal architektoniczny. W sprawie niniejszej według rysunku elewacji na projektowanej fasadzie budynków użyto 5 barw (kolor biały, jasny szary, ciemno szary, jasnobeżowy i grafit). W tym zakresie organowi pierwszej instancji nakazano doprowadzić projektowaną inwestycję do zgodności z tą regulacją;

Organ odwoławczy zarzucił także, że projektowana inwestycja jest niezgodna z załączoną do projektu zagospodarowania terenu decyzją Burmistrza Supraśla z 30 lipca 2021 r. nr RI.7230.2.17.2021 udzielającą zgody na lokalizację 6 zjazdów indywidualnych z drogi gminnej ul. [...] i ul. [...] - (nr geod. działki [...]) na działkę o nr geod. [...] (1 zjazd na działkę nr geod. [...]; 1 zjazd na działkę nr geod. [...]; 2 zjazdy na działkę nr geod. [...]; 2 zjazdy na działkę nr geod. [...]). Zgodnie z załączonym do ww. decyzji rysunkiem planu sytuacyjnego - lokalizacji zjazdów na ul. [...] planowane są 3 zjazdy oraz 3 zjazdy na ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na działkach o nr [...] (numery działek objętych inwestycją przed scaleniem w działkę nr [...]). Z działek tych zgodnie z załączonym do decyzji rysunkiem zostały zaprojektowane 3 zjazdy na ul. [...] i 1 zjazd na ul. [...]. Natomiast według rysunku planu zagospodarowania terenu (rys. nr 01) na ul. [...] projektowane są 4 zjazdy a na ul. [...] nie jest projektowany żaden zjazd. Niezgodność ta powinna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Nadto organ odwoławczy zarzucił, że w projekcie budowlanym brak jest analizy nasłonecznienia i przesłaniania (§ 13 i 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065; dalej powoływane jako rozporządzenie).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego, że projektowane budynki są w istocie budynkami w zabudowie szeregowej, a nie bliźniaczej organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Zasadnym zatem jest, zdaniem organu odwoławczego, zwrócenie uwagi na zawartą w art. 3 pkt 2a definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po przytoczeniu tej definicji, powołano się na wyroki II SA/Kr 686/17, II OSK 64/15 i II OSK 612/11 i wskazano, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne; obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. W kwestii zarzutu braku powołania biegłego organ odwoławczy stwierdził, że do dokonania oceny czy projektowana zabudowa jest bliźniacza, czy szeregowa nie jest konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz samodzielna ocena organu.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie doszło do naruszenia § 12 pkt 5 lit. d planu, gdyż regulacja ta dotyczy parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, które nie są projektowane przedmiotowym opracowaniem.

Na etapie ponownie prowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z 6 lipca 2022 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Supraśla z 15 kwietnia 2022 r. negatywnie opiniujące propozycję podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i pozytywnie zaopiniowało wstępny projekt podziału tej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Białostocki decyzją z 30 września 2022 r. ponownie udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

W postępowaniu odwoławczym, organ zwrócił się do autora planu o wyjaśnienie, czy określone w § 9 ust. 1 pkt 1 planu minimalne powierzchnie działek budowlanych dotyczą jedynie podziału i scalania nieruchomości, czy też zapisy te należy uwzględnić przy ocenie zgodności inwestycji z zapisami planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Czy zapisy planu należy interpretować w ten sposób, że na działce budowlanej o pow. 1000 m2 może powstać jeden budynek jednorodzinny wolnostojący, a na działce o pow. 600 m2 może powstać jeden budynek w zabudowie bliźniaczej, czy też na działce o pow. 1000 m2 może powstać dowolna liczba budynków w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej a na działce o pow. 600 m2 może powstać dowolna liczba budynków w zabudowie bliźniaczej. Nadto wobec braku wyjaśnienia w planie, jakie powierzchnie stanowią powierzchnie zagrożone zanieczyszczeniem, zwrócono się o wyjaśnienie czy parkingi z geokraty należy zaliczyć do takich powierzchni. Zwrócono się także o opinię czy wymienione w § 4 pkt 8 planu "dojazdy niewydzielone" to wszystkie dojazdy, w tym drogi wewnętrzne projektowe na działce inwestycyjnej, służące obsłudze projektowanych na niej obiektów. Czy za dojazd niewydzielony należy uznać każda drogę dojazdową do budynku mieszkalnego, projektowaną na działce inwestycyjnej. Autor planu nie udzielił odpowiedzi.

Decyzją z 14 lutego 2023 r. Wojewoda Podlaski uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powodem wydania decyzji kasacyjnej tym razem było ustalenie, że w trakcie prowadzonego postępowania zmianie uległy grancie i numery działek inwestycjach na skutek zatwierdzonego podziału działki nr [...]. W dniu 25 października 2022 r. Burmistrz Supraśla decyzją nr RGGN.6831.97.2021 zatwierdził podział nieruchomości nr [...] o pow. 0,7500 ha na działki nr: [...] o pow. 0,2173 ha; [...] o pow. 0,2212 ha; [...] o pow. 0,22000 ha i [...] o pow. 0,0915 ha. W związku z tym stwierdzono, że mapa do celów projektowanych, na której wykonano projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest nieaktualna. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowanych zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz doprowadzenie wszystkich części projektu architektoniczno-budowlanego i zagospodarowania terenu do aktualności w tym zakresie.

Nadto w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano wezwać inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 4 pkt 11 planu ustalającego nieprzekraczalną linię zabudowy. Wskazano, że z analizy projektu budowlanego wynika, że planowane budynki całą pierwszą kondygnacją wykraczają poza określoną planem nieprzekraczalną linią zabudowy. Podniesiono, że elewację przedmiotowych budynków tworzy wykraczający wysunięty poza obrys parteru nawis obejmujący całą długość piętra projektowanych budynków. Wysunięty o 1,6 m poza lico ściany parteru nawis, tworzy nadwieszoną nad kondygnacją parteru bryłę, która wykracza poza linię zabudowy określoną planem. Organ odwoławczy stwierdził, że projektowany nawis nie zawiera się w zbiorze dopuszczonych w § 4 pkt 11 planu elementów architektonicznego ukształtowania budynków mogących przekroczyć ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor nie wprowadził żadnych zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczących szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków, na co zwrócono uwagę w decyzji z 26 maja 2022 r. W związku z tym nadal niespełniony jest warunek § 15 pkt 3 lit. g planu.

Trzecią decyzją w sprawie z 7 lipca 2023 r. Starosta Białostocki zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2), o pow. zabudowy - 144,40 m2 każdy, kubaturze - 1145,0 m2 każdy, w zabudowie bliźniaczej wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...], jedn. ewid. Supraśl, powiat białostocki.

Wojewoda Podlaski decyzją z 5 stycznia 2024 r. nr AB-II.7840.7.2.2022.KG, stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej, utrzymał w mocy tę decyzję.

Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie zobowiązania inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego (w ramach art. 35 ust. 3 ustawy). Inwestor uzupełnił wskazane w postanowieniu z 13 września 2023 r. braki tj. celem wykazania spełnienia warunku § 15 pkt 3 lit. g planu na przekrojach poziomych, znajdujących się w projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano szerokość elewacji frontowej wynoszącą 21,12 m. Powyższe spełnia wymagania przepisu § 15 pkt 3 lit. g planu, zgodnie z którym maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego ma wynosić 25 m. Ponadto inwestor dostosował rysunek przedstawiający analizę przesłaniania do zmian projektowych dokonanych po postanowieniu Starosty Białostockiego z 14 marca 2023 r. oraz przedłożył stosowne wyjaśnienia w odniesieniu do uwag odwołujących.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie prawidłowo oceniono przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę.

Na obecnym etapie postępowania organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza § 9 ust. 1 pkt 1 planu, który dotyczy zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W zakresie tego stanowiska organ uzasadnił, że przepis odnośnie ustalenia minimalnych powierzchni nieruchomości zlokalizowany został w tekście planu w rozdziale 5 zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", zatem stanowi wytyczną w zakresie podziału i scalania nieruchomości w ramach procedury podziałowej, o której mowa w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 planu zawiera na potrzeby podziału/scalania, minimalną powierzchnię dla rodzaju zabudowy, nie zaś jednego budynku. Projektowana inwestycja dotyczy natomiast budowy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, a nie podziału nieruchomości. Stwierdzono, że § 9 ust. 1 pkt 1 planu, nie stanowi o minimalnych powierzchniach dla danego rodzaju zabudowy, które należy brać pod uwagę na etapie projektowania i należy traktować je jako wytyczne w procesie scalania i podziału nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie narusza § 8 pkt 2 lit. a planu. Wskazano, że w zapisach planu oraz obowiązujących przepisach prawa brak jest definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem. Skoro przepisy prawa nie mówią wprost jakie powierzchnie nakazuje się do utwardzenia lub uszczelnienia, zaś prawo miejscowe przewiduje możliwość budowy parkingów nieutwardzonych (§ 8 pkt 2 lit. a) brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi zmiany rozwiązań projektowych oraz zobowiązania do utwardzenia miejsc postojowych w ramach niniejszej inwestycji, w celu wykazania spełnienia § 8 pkt 2 lit. a planu, gdyż z planu nie wynika wprost, że ma on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której zapisy planu w jednym miejscu dopuszczają parkingi gruntowe, w innym zaś nakazują utwardzenie bądź uszczelnienie ich powierzchni. Tym bardziej, że w ostatnich czasach częste są kampanie zachęcające do projektowania powierzchni półprzepuszczalnych mających na celu bioretencję wody.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w § 7 pkt 1 lit. a planu, mowa jest o barwach a nie odcieniach tej samej barwy. W sprawie niniejszej na elewacjach wykorzystano 3 barwy: białą, szarą oraz jasnobeżową (cegła elewacyjna) oraz blachę jako pokrycie dachów, co jest zgodne z powyższym zapisem. Barwa tudzież kolor szary występuje natomiast w odcieniu jasnym i ciemnym i nie są to odmienne barwy.

Stwierdzono także, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania § 15 pkt 3 planu.

W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił ocenę, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym co oznacza, że spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Zdaniem Wojewody w sprawie spełnione są także wymogi art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Usytuowanie planowanej inwestycji spełnia wymogi § 12 rozporządzenia. Inwestycja została przy tym zaprojektowana zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia. Oceniono także, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany jest kompletny i spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jako, że w sprawie zostały spełnione wymogi art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4, to organ zgodnie z treścią art. 35 ust. 4, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargi od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli Gmina Supraśl oraz A. T. Sprawy te zarządzeniem przewodniczącego wydziału z 1 marca 2024 r. zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Gmina Supraśl zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zgodnie z własnymi wytycznymi Wojewody Podlaskiego wskazanymi w decyzji z 26 maja 2022 r.;

- art. 138 § 1 i 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Białostockiego, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w tych przepisach w sytuacji, gdy ich nie spełniała i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty Białostockiego, która to decyzja powinna zostać uchylona;

- 9 ust. 1 pkt 1, § 8 pkt 2 lit. a, § 12 pkt 5 lit. d planu, poprzez uznanie, że decyzja Starosty jest zgodna z tymi przepisami w sytuacji, gdy je narusza.

Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że niezasadne jest wywodzenie znaczenia treści § 9 ust. 1 pkt 1 planu z samego tylko faktu umieszczenia go w danym rozdziale planu miejscowego, w oderwaniu od całokształtu okoliczności sprawy. W szczególności Wojewoda pominął zupełnie fakt, że w swojej decyzji z 26 maja 2022 r. w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazał doprowadzić do zgodności projekt zagospodarowania terenu tą regulacją. Zdaniem Gminy oczywistym jest więc, że Wojewoda uznał, że przepis ten ma zastosowanie do budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej w ramach projektowanej inwestycji, która nie spełnia tych norm. Wydając to zalecenie Wojewoda z pewnością musiał mieć wiedzę w jakim dziale planu mieści się ten przepis, jednak w żadnym przypadku nie wywodził z tego skutków prezentowanych w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda w decyzji z 26 maja 2022 r. powołał się na wyrok II SA/Bk 130/15 i zalecił żeby w przypadku ewentualnych wątpliwości w interpretacji zapisów planu organ zwrócił się do autora planu o opinię, czego Starosta nie zrealizował. Zupełnie niezrozumiałym jest więc obecna, zupełnie przeciwna interpretacja powyższego przepisu planu przez Wojewodę. Podkreślono przy tym, że tożsame stanowisko w kwestii zapewnienia minimalnej powierzchni działki zgodnie z zapisem tego planu ma również SKO, które w postanowieniu z 6 czerwca 2022 r. stwierdziło, że § 9 ust. 1 pkt 1 wskazujący minimalną powierzchnię dotyczy pojedynczego budynku, w związku z powyższym, w przypadku zabudowy jednej działki kilkoma budynkami, na każdy z tych budynków powinna przypadać minimalna powierzchnia wskazana w planie dla danego rodzaju zabudowy. Ponadto w uzasadnieniu do miejscowego planu na str. 2 autor planu wyjaśnia, że "w przygotowywanym projekcie planu wprowadzono wreszcie ograniczenia dotyczące realizacji zabudowy szeregowej i wielorodzinnej. Jest to spowodowane obecną realizacją planu obowiązującego, wskutek której w zasięgu terenów mieszkalnych powstały przede wszystkim zabudowania wolnostojące. Dopuszczenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej nie odzwierciedlałoby dotychczasowych kierunków rozwoju zagospodarowania obszarów opracowania – co jednoznacznie świadczy o intencji autora planu w zakresie wprowadzenia ograniczeń w zabudowie mieszkaniowej. Konsekwencją nieprawidłowej interpretacji powyższego przepisu planu jest błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że określona w § 9 ust. 1 pkt 1 planu na terenie inwestycyjnym minimalna powierzchnia działki - 600 m2 dla zabudowy szeregowej - nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i błędne uznanie, że nie narusza prawa planowana powierzchnia działki wynosząca 457,7 m2, przypadająca w ramach zamierzonej inwestycji na każdy z budynków.

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia § 8 pkt 2 lit. a planu Gmina podniosła, że nie zgadza się z argumentacją Wojewody, jakoby zaprojektowane miejsca postojowe nie stanowiły miejsc zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego. Niezasadna jest także, zdaniem Gminy, argumentacja Wojewody, że skoro plan dopuszcza w swoich zapisach takie rozwiązanie jak parkingi gruntowe (§ 12 pkt 5 lit. c, d), to trudno wyobrazić sobie sytuację, w której zapisy planu w jednym miejscu dopuszczają parkingi gruntowe, w innym zaś nakazują utwardzenie bądź uszczelnienie ich powierzchni.

Skarżący A. T. zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji nierzetelnego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istniejących istotnych sprzeczności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, przez organ, w sposób zupełny i wyczerpujący wyrażający się brakiem

zwrócenia się przez organ drugiej instancji do autora planu o opinię w zakresie właściwej interpretacji przepisu § 9 ust. 1 oraz § 7 pkt 1 lit. a planu;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez brak uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy, tj. odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu, a inwestor pomimo wcześniejszego skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie doprowadził projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami planu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 9 ust. 1 pkt 1 planu, gdyż działka pod każdym budynkiem będzie miała powierzchnię jedynie 457,50 m2, a zatem będzie to powierzchnia zdecydowanie mniejsza niż minimalna dopuszczona w planie powierzchnia 600 m2 pod zabudową bliźniaczą. Podkreślono, że kwestia ta była podnoszona już na wcześniejszym etapie postępowania i Wojewoda przed wydaniem zaskarżonej decyzji zdawał się podzielać to stanowisko. W decyzji kasacyjnej z 26 maja 2022 r. znalazło się bowiem zobowiązanie do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisem § 9 ust. 1 planu. Posłużenie się stwierdzeniem "doprowadzić do zgodności" świadczy o tym, że Wojewoda wprost wskazał na niezgodności pomiędzy projektem, a planem. Zdaniem skarżącego, aktualnie zaprezentowana interpretacja jest błędna i niezgodna z zasadami logicznego rozumowania, a na dodatek została powołana przez samego inwestora wyłącznie na potrzeby niniejszego postępowania. W interesie inwestora było ulokowanie na zakupionej przez niego działce gruntu jak największej ilości segmentów, które może sprzedać, co wiąże się z jego większym zyskiem. W tym celu próbował on zniekształcić znaczenie przepisów prawa miejscowego, tak aby była to interpretacja z korzyścią dla niego. Zdaniem skarżącego ten zapis planu zarówno z punktu widzenia językowego, jak i z punktu widzenia celowościowego wskazuje, że autorzy planu wyznaczyli w ten sposób minimalną powierzchnię działki przeznaczonej dla jednego budynku wolnostojącego oraz jednej części zabudowy bliźniaczej. Inne rozumienie tego zapisu wypaczałoby jego sens. Naturalnym jest, że autorzy planu w trosce o ład przestrzenny, zadbali w ten sposób aby budynki powstające na terenach wsi [...], były posadowione na działkach o odpowiedniej powierzchni, która pozwoli usytuować je efektywnie i w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, należy stwierdzić że powierzchnia co najmniej 1000 m2 jest optymalna dla zabudowy wolnostojącej na obszarach podmiejskich. Podobnie jest z powierzchnią 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej. Z tego względu należy przyjąć, że zapis § 9 ust. 1 planu ma na celu uregulowanie minimalnej powierzchni działki przeznaczonej na każdy budynek. W ten sposób władze Gminy zadbały o to aby zabudowa części wsi [...] nie była zbyt ścisła. Tym bardziej, że w ostatnich latach wśród deweloperów obserwuje się tendencję do budowania coraz mniejszych mieszkań (czego przykładem mogą być słynne w ostatnim czasie mikroapartamenty) oraz mniejszych domów posadowionych na coraz mniejszych działkach (przykładem może być planowana inwestycja). Jednocześnie deweloperzy dążą do zwiększenia powierzchni użytkowej mieszkalnej całej inwestycji tj. projektują inwestycje w ten sposób aby powierzchnia, za którą klienci płacą była w ramach inwestycji jak największa. Zapewnia to bowiem większe zyski deweloperom, choć niejednokrotnie odbywa się to kosztem minimalizowania innych istotnych z punktu widzenia mieszkańców powierzchni, takich jak place zabaw czy ogrody, które są nieraz wręcz miniaturyzowane. Obniża to oczywiście komfort korzystania z nieruchomości. Gminy mając możliwość przygotowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą przeciwdziałać zaburzaniu przez deweloperów ładu przestrzennego w tym m.in. wyznaczać normy prawa miejscowego eliminujące możliwość sytuowania na terenie gminy zbyt gęstej, a co za tym idzie nieestetycznej i niefunkcjonalnej zabudowy. Z tej możliwości skorzystała Gmina Supraśl formułując zapis § 9 ust. 1 planu. Inwestor nie może w tak jawny sposób dyskredytować tego zapisu, natomiast organy architektoniczno- budowlane powinny stać na straży przestrzegania przepisów planu, na co wprost wskazuje art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Tymczasem organy w sprawie niniejszej naruszyły ten przepis.

Odnośnie zarzutu niezgodności z § 7 pkt 1 lit. a planu wskazano, że inwestor planuje użycie na elewacji 5 barw, na co uwagę zwrócił Wojewoda w decyzji z 26 maja 2022 r. Podniesiono, że sam inwestor stwierdzając, że zaplanował użycie 3 barw (choć w różnych odcieniach) wskazuje na użycie barwy białej, szarej i jasnobeżowej. Skoro jedną z barw jest barwa jasnobeżowa, to dopuszcza się również istnienie barwy ciemnobeżowej. Będąc konsekwentnym, jeżeli zdaniem inwestora istnieje barwa jasnobeżowa, to uprawnione jest również rozróżnianie barwy jasnoszarej i ciemnoszarej. Niewątpliwie autorzy planu mieli na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których budynki będą projektowane z użyciem zbyt wielu odcieni, co będzie miało wpływ na niską estetykę budynków. Praktycznie każdy z kolorów występuje w wielu odcieniach, a zatem trudno sobie wyobrazić aby autorzy planu dopuszczali sytuację, w której inwestor używa przykładowo 4 kolorów, ale każdy z nich w 2 odcieniach. Mielibyśmy wówczas do czynienia z 8 różnymi barwami umieszonymi na elewacji. W rozumieniu inwestora byłoby to zgodne z planem, jednak z pewnością celem autorów planu nie było umożliwianie takiej interpretacji, ponieważ przyjmując takie rozumowanie inwestorzy mogliby nie zważając na estetykę budynku, używać praktycznie dowolnej ilości barw, tłumacząc że wprawdzie ilość zastosowanych barw jest zgodna z zapisem planu, to jednak w ramach tychże barw możliwe było użycie wielu różnych odcieni.

W zakresie zarzutów procesowych zarzucono przede wszystkim, że organ odwoławczy nie zwrócił się o opinię do autorów planu podczas gdy powinien był w sposób wyczerpujący zbadać w jaki sposób interpretować plan w szczególności § 9 ust. 1. Zwrócenie się do autorów planu o interpretację tego przepisu przyczyniłoby się do właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podobnie w przypadku § 7 pkt 1 lit. a planu. Skoro inwestor wyraził swoją opinię na temat rozumienia tego zapisu, to prawidłowo i kompleksowo przeprowadzone postępowanie dowodowe wymaga weryfikacji czy rozumienie to jest prawidłowe. Podstawowym środkiem dowodowym w tym zakresie powinno być zwrócenie się o opinię do autorów planu. Dokonując sprawdzenia zgodności projektu z przepisami planu w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy organy powinny mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów planu, zatem istotniejsza jest interpretacja przepisu przeprowadzona przez podmiot, który plan przygotował i uchwalił, a nie interpretacja inwestora.

Organ w odpowiedziach na obie skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Inwestor w odpowiedzi na skargi zawarł swoje stanowisko w pismach procesowych z 12 kwietnia 2024 r. - k. 67 – 73 odpowiedź na skargę Gminy i k. 83 -88 odpowiedź na skargę A. T.

Na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego A. T. wyjaśnił, że interes skarżącego jest naruszony w taki sposób, że posiadając nieruchomość na takim terenie skarżący ma prawo przewidywać, że wokół niego nie powstaną inwestycje na bardzo ciasnej zabudowie mieszkaniowej. Taka zabudowa doprowadzi do zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego i spadnie atrakcyjność jego działki, dotyczy to również odczuć samego skarżącego. Zdaniem pełnomocnika projektowana inwestycja nie jest typową zabudową bliźniaczą, o której mowa w planie, tylko zabudową szeregową. Plan nie dopuszcza zabudowy szeregowej. Autor planu wystarczająco wskazał jaki rodzaj zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej jest dopuszczalny na tym obszarze. Gdyby dopuszczał zabudowę szeregową to w § 9 wskazałby taką zabudowę. Zdaniem pełnomocnika § 9 reguluje minimalną powierzchnię zabudowy w sposób zupełny.

Pełnomocnik inwestora stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z dopuszczalną przez plan zabudową bliźniaczą dwulokalową, a nie z odrębnymi budynkami, o czym świadczy m. in. zabudowa nad garażami, wspólna konstrukcja dachowa, wspólne fundamenty, brak dyletacji między nimi. Podniósł, że zarzut dotyczący rodzaju zabudowy został podniesiony na etapie postępowania sądowego, wcześniej Gmina podniosła zarzut na etapie odwołania od pierwszej decyzji. Zdaniem pełnomocnika zarzut ten był już przeanalizowany przez organy w kontekście rozwiązań konstrukcyjnych. Zdaniem pełnomocnika plan jest napisany źle, w sposób niespójny, nieprecyzyjny i z takich zapisów planu nie można wywodzić ograniczeń dotyczących zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w skargach.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewoda Podlaskiego z 5 stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Białostockiego z 7 lipca 2023 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (ozn. nr 1, 2), o pow. zabudowy - 144,40 m2 każdy, kubaturze - 1145,0 m2 każdy, w zabudowie bliźniaczej wraz z miejscami postojowymi oraz instalacjami gazowymi wewnętrznymi i doziemnymi na działce o nr ewid. [...] w obrębie ewid. [...], jedn. ewid. Supraśl, powiat białostocki.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zasadniczy spór w sprawie dotyczy zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Supraślu z 20 września 2018 r. nr XLVI/572/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Solany) – czyli spełnienia przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.

Jedynym podwodem, ale mającym zasadnicze znaczenie w sprawie, uchylenia tych decyzji był brak oceny organów w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z § 15 pkt 1 planu. Kwestię tę sąd uwzględnił działając z urzędu, gdyż zarzut w tym zakresie nie został sformułowany w skargach. Podniesiony był przez skarżącą Gminę na etapie postępowania administracyjnego w odwołaniu od pierwszej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 4 lutego 2022 r. Gmina zarzuciła wówczas brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i przyjęcie, że pozwolenie na budowę dotyczy budynków w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy w rzeczywistości są to budynki w zabudowie szeregowej, o czym świadczą przyjęte rozwiązania techniczne – oddzielne wejścia do każdego lokalu z zewnątrz, zamiast rozdzielenia tych wejść do lokali wewnątrz budynku; brak pełnej dyletacji pomiędzy budynkami.

W decyzji z 4 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji oceniając zgodność inwestycji z § 15 pkt 1 planu ograniczył się do stwierdzenia, że "zgodnie z przedłożonym projektem architektoniczno-budowlanym, zaprojektowano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej. Zaprojektowane budynki składają się z dwóch lokali mieszkalnych dwukondygnacyjnych. Dwa lokale mieszkalne w każdym z dwóch budynków zostały wykonane na wspólnym fundamencie oraz posiadają ciągłość konstrukcji stropu oraz wspólny dach".

Organ odwoławczy w decyzji z 26 maja 2022 r. odpowiadając na zarzut odwołania, że projektowane budynki są w istocie budynkami w zabudowie szeregowej a nie bliźniaczej wyjaśnił, że przepisy ustawy – Prawo budowlane nie zawierają decyzji zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Następnie przytoczył treść art. 3 pkt 2a ustawy, który zawiera definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wskazał na wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r. II SA/Kr 686/17 i jego tezę, że nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje również między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności; wyroki NSA z 21 października 2016 r., II OSK 64/15 i z 29 czerwca 2012 r., II OSK 612/11 w których zawarto stanowisko, że o ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwe dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian np. przylegających do siebie. Innym słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian.

W kolejnych decyzjach organ pierwszej instancji (30 września 2022 r. i 7 lipca 2023 r.) powtórzył argumentację zawartą w decyzji z 4 lutego 2022 r. Z kolei organ odwoławczy w kolejnych swoich decyzji już nie odnosił się do tego zagadnienia. Organy zatem przyjęły, że kwestia zgodności planowanej inwestycji z § 15 pkt 1 planu została rozstrzygnięta i że zachodzi zgodność z planem, gdyż inwestor projektuje dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej składające się z dwóch lokali mieszkalnych dwukondygnacyjnych. W ocenie sądu stanowisko to jest przedwczesne. Rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być poprzedzone szczegółową analizą rozwiązań konstrukcyjnych, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Póki co organy zawarły tylko ogólne sformułowania a nie odniosły się do rozwiązań konstrukcyjnych zaprojektowanych przez inwestora. Stąd sąd nie był w stanie skontrolować stanowiska organów w tym zakresie.

Bezspornie inwestycja położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z § 15 pkt 1 planu na tym terenie ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolnostojącej lub bliźniaczej i zabudowa usługowa. Kwestia którą w sprawie niniejszej należy ocenić jest to czy projekt budowlany należy zakwalifikować jako obejmujący budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi (2 budynki w zabudowie bliźniaczej dwulokalowe), czy zatwierdzeniu podlegał projekt budowlany budowy domów w zabudowie szeregowej (szereg 4 domów), co oznaczałoby, że forma zaprojektowanego budynku dwulokalowego nakazuje traktować oba lokale jako w istocie dwa budynki jednorodzinne (jednolokalowe). W następnej kolejności należy dokonać oceny czy zaprojektowany rodzaj zabudowy jest dopuszczalny przez obowiązujący na danym terenie plan miejscowy.

Dokonując tej oceny organy uwzględnią stanowisko NSA zawarte w wyroku z 27 października 2009 r. (II OSK 1601/08), który stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 2a ustawy, w tym użyte w odniesieniu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie "stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość", powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tą definicją każdy budynek - to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Budynek mieszkalny jednorodzinny musi spełniać wszystkie cechy budynku (pkt 2) a nadto wymogi wskazane w pkt 2a, w tym stanowić "konstrukcyjnie samodzielną całość". Uwzględniając powyższe dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej z wydzielonymi samodzielnymi lokalami mieszkalnymi, czy też z odrębnymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej znaczenie będzie miało, czy wszystkie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 ustawy (vide wyroki NSA z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 687/21; z 2 marca 2022 r., II OSK 250/22; pub. CBOSA). W wyroku WSA w Gliwicach wyrażono pogląd, że cechą zabudowy bliźniaczej jest wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych dwóch budynków. Muszą to być obiekty konstrukcyjnie samodzielne, tak aby możliwa była rozbiórka jednego obiektu (wszystkich ścian) bez zagrożenia dla konstrukcji drugiego. Oba budynki muszą mieć zatem samodzielne przegrody budowlane, które jednak do siebie przylegają, gdyż są dobudowane. Zabudowa bliźniacza charakteryzuje się zatem tym, że dwa samodzielne konstrukcyjnie obiekty przylegają do siebie własnymi ścianami (vide: wyrok z 19 listopada 2020 r., II SA/Gl 570/20, pub. CBOSA). Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Zabudowę bliźniaczą cechuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności (vide: wyrok WSA w Krakowie z 29 listopada 2017 r., II SA/Kr 1063/17, pub. CBOSA). W wyroku NSA z 21 października 2016 r., II OSK 64/15 potwierdzona jest teza, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Przy czym dodano zastrzeżenie, że o ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie.

Nadmienić także należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ocena przedłożonego projektu budowlanego pod kątem kwalifikacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego powinna być indywidulana i dokonywana nie tylko w oparciu o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też powinna uwzględniać kryterium samodzielności funkcjonalnej. Przykładowo w wyroku NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18 przyjęto, że nawet jeżeli cały obiekt posiada wspólny fundament oraz dach, a obie części łączy jedna ściana murowana, ale jednak o podwyższonej izolacyjności akustycznej, wykonana z pustaków o grubości 25 cm lub z cegły pełnej o grubości 25 cm, a przy tym zaprojekowana od fundamentu aż po dach, przy braku części wspólnych powierzchni (np. poddasza) to takie cechy projektowanych budynków mogą świadczyć, że przewidziane w nich mieszkania zostały pomyślane jako przeznaczone do całkowitego niezależnego i samodzielnego funkcjonowania co uzasadnia potraktowanie ich w rzeczywiści za odrębne budynki, połówki bliźniaka mogą świadczyć o projektowaniu budynków całkowicie niezależnego i przeznaczonego do samodzielnego funkcjonowania. Podobnie w wyroku WSA w Białymstoku wydanym w sprawie II SA/Bk 906/23 w którym przyjęto, że planowana inwestycja pomimo, że zaprojektowana jako zespół dwóch budynków połączonych garażami (rzut parteru) oraz dachem nad częścią garażową (rzut dachu) nie stanowi jednego budynku jednorodzinnego dwulokalowego ale dwa odrębne budynki w zabudowie bliźniaczej, które mogą funkcjonować samodzielnie i niezależnie od siebie. W ocenie sądu taki element jak "wspólna ściana w garażu", czy nawet część dachu nad garażem nie wyklucza możliwości samodzielnego funkcjonowania budynków i tym samym zakwalifikowania ich jako samodzielnych pod względem konstrukcyjnym.

W tym miejscu należy podkreślić, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 ustawy, są uprawnione do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Takie działanie organów nie narusza w żaden sposób praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami, gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny nazywa (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 ustawy, a zwłaszcza w jego pkt 1 – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 ustawy oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (tak m.in. NSA w wyrokach z 8 stycznia 2009 r., II OSK 1727/07, z 23 marca 2016 r., II OSK 1833/14, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej organy nie dokonały takiej kwalifikacji co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zaś zarzuty sformułowane w obydwy skargach.

Nie mógł być uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia § 9 ust. 1 pkt 1 planu. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 5 planu dotyczącym "Szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Ustalono w nim minimalną powierzchnię działki na terenach oznaczonych symbolami MNU – 600 m2 dla zabudowy bliźniaczej i 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej. W zarzutach obydwu skarg podnosi się, że regulacja ta jest naruszona, gdyż każdy z zaprojektowanych budynków będzie miał powierzchnię 457,5 m2, co sprzeczne jest z uzasadnieniem planu, który miał na celu ograniczenie stopnia intensywności zabudowy.

W ocenie sądu nie można przyjąć, że ten zapis planu określa minimalną powierzchnię działek dla celów projektowych. Dotyczy on powierzchni działek w przypadku dokonywania podziału. Za pomocą tego zapisu planu nie mogą być osiągnięte założenia planu dotyczące ograniczenia intensywności zabudowy. Zdaniem sądu jeżeli uchwałodawca miał na celu ustalenie minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, powstałych w wyniku podziałów, to taki zapis powinien zostać umieszczony w tytule rozdziału, lub też ustalenia odnośnie minimalnych powierzchni działek dla danej zabudowy powinny znaleźć się w osobnym rozdziale. Tymczasem w rozdziale 10 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów" w którym zawarto parametry dotyczące zabudowy (m.in. gęstość zabudowy, udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy), brak jest ustaleń odnośnie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla danego rodzaju zabudowy. Istotnie, jak podnosi się w skargach, SKO w swoim postanowieniu wyraziło pogląd, że w przypadku kolejnego podziału – gdy inwestor będzie dążył do wydzielenia działek gruntu do obsługi poszczególnych budynków – wówczas biorąc pod uwagę ilość planowanych budynków – podział może doprowadzić do powstania działek o powierzchni mniejszej niż minimalna powierzchnia przewidziana w planie w zakresie podziału działek. Zastrzeżenie to jednak dotyczy kolejnego ewentualnego podziału działek, co nie jest przedmiotem sprawy niniejszej. Sprawa dotyczy pozwolenia na budowę do którego nie mają zastosowania minimalne powierzchnie działek o których stanowi sporna regulacja planu.

Zdaniem sądu prawidłowo także oceniono zgodność inwestycji z § 8 pkt 2 lit. a planu. Z regulacji tej wynika, że w celu ochrony gleb, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem nakazuje się utwardzenie lub uszczelnienie powierzchni zagrożonych zanieczyszczeniem, w tym zagrożonych zanieczyszczeniem substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, w tym substancji ropopochodnych, w sposób uniemożlwiający przedostanie się tych zanieczyszczeń do wód i do ziemi. W sprawie niniejszej zostały zaprojektowane miejsca postojowe z geokratki – utwardzenie wynosi 10 % a 90 % to powierzchnia biologicznie czynna. Zdaniem skarżącej Gminy powierzchnia ta powinna być w całości utwardzono, bo jest powierzchnią zagrożoną zanieczyszczeniem. Odnosząc się do tego wskazać należy, że żaden zapis planu, w tym również § 4 planu, stanowiący słowniczek pojęć użytych w uchwale, nie zawiera wyjaśnienia terminu "powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem". Nie można go jednoznacznie zdefiniować również w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Definicja taka nie wynika z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1311). Zgodnie z tą regulacją wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 75a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. W ocenie sądu z regulacji tej nie można wywieść definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem. Przepis ten dotyczy sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych pochodzących z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej. Nadmienić przy tym należy, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z parkingiem czyli powierzchnią terenu (§ 3 pkt 25 rozporządzenia) ale z pojedynczymi miejscami postojowymi. Nie ulega wątpliwości sądu, że przy braku sprecyzowania przez uchwałodawcę pojęcia powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem - sporną kwestię należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Podkreślić należy, że regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków. Jeśli nawet regulacje te zawierają zwroty niedookreślone lub wyrażenia wymagające prawodawczego zdefiniowania, to organ stanowiący dany akt normatywny powinien poprzez odpowiednie odesłania, definicje legalne lub inne konstrukcje normatywne zapewnić możliwość odkodowania treści obowiązków przez ich potencjalnych adresatów. Tylko taki standard stanowienia prawa jest w stanie zachować zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności działań organów państwa. Stąd przy braku definicji powierzchni zagrożonej zanieczyszczeniem nie można było wywodzić nakazu utwardzenia zaprojektowanych miejsc postojowych.

Słusznie także stwierdzono, że w sprawie nie miał zastosowania § 12 pkt 5 lit. d planu. Zgodnie z tą regulacją odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dróg publicznych i wewnętrznych, utwardzonych dojazdów niewydzielonych i ciągów pieszo-jezdnych, terenów o powierzchni trwałej na terenach usługowych i produkcyjno-magazynowych oraz parkingów utwardzonych i parkingów gruntowych o powierzchni powyżej 0,1 ha powinno odbywać się do rowów odprowadzających, zbiorników retencyjnych, studni chłonnych lub kanalizacji deszczowej po jej realizacji, przy czym zrzuty wód deszczowych winny posiadać urządzenia podczyszczające na wylotach, o ile stanowią o tym obowiązujące przepisy odrębne. Ta regulacja planu w sprawie niniejszej nie mogła być naruszona, gdyż cała powierzchnia działki inwestycyjnej (0,0915 ha) nie przekracza wielkości w nim wskazanej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 7 pkt 1 lit. a planu wskazać należy, że regulacja ta na terenach MNU dopuszcza stosowanie na elewacjach budynków maksymalnie 4 barw w sposób odzwierciedlający tektonikę (rozrzeźbienie) elewacji budynku oraz podkreślający detal architektoniczny. W ocenie organu w regulacji tej mowa jest o barwach a nie odcieniach tej samej barwy. Stąd stwierdzono, że na elewacjach wykorzystano 3 barwy: białą, szarą oraz jasnobeżową (cegła elewacyjna). Barwa tudzież kolor szary występuje w odcieniu jasnym i ciemnym i nie są to odmienne barwy. Z kolei, zdaniem skarżących, skoro jedną z barw jest barwa jasnobeżowa, to dopuszcza się również istnienie barwy jasnoszarej i ciemnoszarej a to z kolei oznacza, że w sprawie zaprojektowano 5 barw zamiast dopuszczalnych czterech. W ocenie sądu zarzut ten nie ma charakteru istotnego a więc takiego, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że kolorystyka została zaprojektowana w barwach, odcieniach czy też kolorach w podobnej tonacji – biało - szaro - beżowej. Nie są to barwy na tyle się różniące, że mogłyby mieć wpływ na estetykę budynków.

Sąd zaznacza, że rozumie intencje uchwałodawcy lokalnego, który chce ograniczyć intensywność zabudowy. Nie mniej jednak, zdaniem sądu, kwestionowane zapisy planu uniemożliwią osiągnięcie tego celu. Jak słusznie bowiem podniósł pełnomocnik inwestora plan jest niespójny i nieprecyzyjny. Na podstawie takich zapisów planu nie można wywodzić ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (vide: wyroki NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2496/21; z 27 maja 2021 r., II OSK 2542/18; pub. CBOSA). Zapisy planu miejscowego jako aktu normatywnego powinny być sformułowane w sposób precyzyjny, jasny i spójny a wykładnia tych zapisów nie może być dokonywana w sposób rozszerzający na niekorzyść właściciela nieruchomości (inwestora). Przy czym sąd stoi na stanowisku, że opinia autora planu odnośnie interpretacji jego zapisów może mieć charakter jedynie posiłkowy a nie zasadniczy (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2020 r., II OSK 154/20; wyrok WSA w Białymstoku z 15 grudnia 2022 r., II SA/Bk 778/22; pub. CBOSA). Ostateczna ocena zapisów planu leży w gestii organu. Stąd też jako bezzasadne w sprawie niniejszej należy uznać zarzuty dotyczące nieuzyskania opinii autora. Nie jest przy tym prawdą, że organy w sprawie niniejszej nie podjęły jakiejkolwiek próby dokonania wykładni autentycznej na podstawie opinii autora planu. Organ odwoławczy podjął próbę komunikacji z autorem planu, jednak bezskutecznie. Niemniej jednak jak już wywiedziono powyżej rozstrzygnięcie sprawy nie było uzależnione od uzyskania takiej opinii. Wiążąca jest bowiem interpretacja dokonana przez organ rozstrzygający sprawę.

Końcowo sąd stwierdza, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzut dotyczący tego, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja została wydana z pominięciem stanowiska Wojewody wyrażonym w pierwszej decyzji kasacyjnej z 26 maja 2022 r. Organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać temu organowi przyszłego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie jest również związany oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego (K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 706). W wyroku z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, NSA wskazał, że organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ pierwszej instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ drugiej instancji, uchylając decyzję, formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Zalecenia organu odwoławczego mają na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji jedynie do wyjaśnienia wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. A. Golęba: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 947). W żadnym z przepisów kodeksu nie ustanowiono stanu związania organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, treścią wykładni mogącego znaleźć zastosowanie w sprawie prawa materialnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2013 r., II SA/Wr 796/12; pub. CBOSA). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i organ pierwszej instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego (vide wyroki NSA z 10 stycznia 2012 r., II OSK 1998/10; z 12 października 2011 r., II OSK 1424/10, pub. CBOSA). Decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, zaś przy ponownym rozpatrywaniu sprawy postępowanie toczy się od początku, w sposób samodzielny, nieskrępowany ocenami prawnomaterialnymi zawartymi w decyzji odwoławczej (vide: wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11; pub. CBOSA). Stąd bezzasadny pozostaje zarzut związania organów w sprawie niniejszej wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej z 26 maja 2022 r.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Ponowie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocników stron skarżących, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania w przypadku skarżącej Gminy obejmuje wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową za złożenie pełnomocnictwa (17 zł), a w przypadku skarżącego A. T. obejmuje wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową za złożenie pełnomocnictwa (34 zł).