Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 263/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 3, art. 14 par. 1a, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 39 par. 1, art. 39 - 1 par. 1, art. 39 - 3,  art. 64 par. 2, art. 109 par.1, art. 110 par. 1, art. 134,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 16 ust. 1 i ust. 2, ,
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: par. 2 pkt 1, par. 8 ust. 1 -3
journal: Dz.U. 2018 poz 180
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz  udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych - t.j.
article: art. 2 pkt 1, art. 155 ust. 5 i ust. 10
journal: Dz.U. 2023 poz 285
law: Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j.)
article: art. 2 ust. 1 pkt 4,  art. 3 pkt 13, pkt 17, art. 16 ust. 1 i ust. 1a,
journal: Dz.U. 2023 poz 57
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Opolu z dnia 17 maja 2023 r., nr DO.016.5.2023.SA w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Generalnego Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Opolu na rzecz P. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. L. (dalej jako: "strona", "strona skarżąca"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył, wydaną przez Dyrektora Generalnego Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Opolu (dalej jako: "organ"), decyzję z dnia 17 maja 2023 r., nr DO.016.5.2023.SA, utrzymującą w mocy decyzję własną organu z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr DO.016.5.2023.SA, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie ujawnienie wysokości łącznych świadczeń wypłaconych od 2018 r. na rzecz M. M.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 6 kwietnia 2023 r. strona złożyła do organu, drogą elektroniczną, ze skrzynki meilowej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którym, w pkt. 2, wniosła o udzielenie informacji w zakresie ujawnienia wysokości łącznych świadczeń wypłaconych od 2018 r. na rzecz M. M. We wniosku wskazała formę udostępnieniania informacji, tj. pocztą elektroniczną na jej adres email: [...] @gmail.com.

Organ, decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie ujawnienia wysokości łącznych świadczeń wypłaconych od 2018 r. na rzecz M. M. W jej podstawie prawnej powołał się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako: "u.d.i.p."). Decyzja ta została wydana w postaci elektronicznej. W aktach administracyjnych znajduje się jej papierowy wydruk odzwierciedlający treść decyzji (k. 42 – 43 akt. sądowych) oraz wydruk z systemu EZD potwierdzajacy zgodność kopii z dokumentem elektronicznym, w tym informację o popisaniu decyzji przez organ kwalifikowanym podpisem elektronicznym (k. 44 akt. sądowych). Decyzja została doręczona stronie w formie elektronicznej w formacie "PDF", wysłanym w dniu 19 kwietnia 2023 r. drogą elektroniczną, na wskazany we wniosku adres email: [...] @gmail.com, razem z odpowiedzią na pytanie z pkt. 1. wniosku (k. 45 akt. sądowych).

W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (k. 40 akt. sądowych) organ wydał zaskarżoną i opisaną we wstępie decyzję z dnia 17 maja 2023 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 kwietnia 2023 r. Decyzja z dnia 17 maja 2023 r. także miała postać elektroniczną, a w aktach administracyjnych znajduje się jej papierowy wydruk odzwierciedlający treść decyzji (k. 32 – 34 akt sądowych) oraz wydruk z systemu EZD potwierdzający zgodność tej kopii z wydanym dokumentem elektronicznym, w tym informację o popisaniu decyzji przez organ kwalifikowanym podpisem elektronicznym (k. 35 akt sądowych). Jednak w tym przypadku organ doręczył stronie papierowy wydruk odzwierciedlający treść decyzji, za pośrednictwem poczty, za zwrotnym potwierdzeniem jej odbioru, dokonanym w dniu 9 czerwca 2023 r. (k. 124 – 126 akt. sądowych).

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę. Pomimo, że organ zniszczył kopertę, w której nadano przesyłkę pocztową zawierającą skargę (k. 62 akt sądowych) Sąd ustalił, na podstawie innych dowodów, że została ona nadana na poczcie w dniu 10 lipca 2023 r. (poniedziałek) (k. 62, 115, 129 – 130 akt sądowych).

W skardze strona zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa procesowego i materialnego. W zakresie uchybień procesowych zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 17 § 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak adekwatnych ustaleń w uzasadnieniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej, co wpłynęło na rozstrzygnięcie, albowiem naruszając powyższe przepisy organ arbitralnie uznał, że lekarz M. M. nie pełni funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówił bezzasadnie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez wydanie i podpisanie, tak decyzji odmownej, jak i decyzji utrzymującej ją w mocy, przez tego samego pracownika, tj. Dyrektora Generalnego D. M. W zakresie naruszenie prawa materialnego strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku bezzasadnego uznania, że prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na to, że zapytanie dotyczy osoby, ktora nie pełni funkcji publicznych. W uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty. Dodatkowo podniosła naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie i podpisanie obu decyzji przez Dyrektora Generalnego D. M. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W tym miejscu Sąd przypomina, że zasadnicze znaczenie dla każdego postępowania administracyjnego ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem oparcia skargi na obydwu podstawach ustawowych (naruszeniu przepisów postępowania oraz naruszeniu przepisów prawa materialnego), w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W sprawie Sąd nie podzielił zarzutów procesowych skargi, ale dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które wykraczają poza granice skargi.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Choć na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, to jednak przechodząc na tryb decyzyjny (tj. w razie stwierdzenia podstaw do wydania decyzji administracyjnej) znajdą w nim zastosowanie przepisy k.p.a. (z zastrzeżeniem wyjątków z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), w tym przepisy o sposobie załatwienia sprawy, doręczeniu decyzji oraz o wymogach formalnych jakie musi spełniać wniosek, decyzja, czy też wniesiony od niej środek zaskarżenia.

Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. W myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie.

Stosownie zaś do art. 39 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu.

Przepis art. 39 § 1 k.p.a. zawiera odesłanie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), który przez adres do doręczeń elektronicznych rozumie adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344), podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług. W przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, pisma doręcza się stronie lub innemu uczestnikowi postępowania na: 1) adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", a w przypadku pełnomocnika - na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w podaniu, albo 2) adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono podanie, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony lub innego uczestnika postępowania nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych (por. art. 391 § 1 k.p.a.).

Zaznaczyć należy, że w stanie prawnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję, nie zostały wdrożone opisane formy doręczeń elektronicznych na "adres do doręczeń elektronicznych", opisane w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Nie została utworzona baza adresów elektronicznych, ani też nie określono wówczas terminu wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej, ogłaszanego przez właściwego ministra (na podstawie art. 155 ust. 10 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych), od którego to terminu organ (samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej) byłby zobowiązany stosować przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej (por. art. 155 ust. 5 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych).

W obowiązującym organ stanie prawnym decyzja administracyjna wydana w postaci elektronicznej mogłaby być doręczona stronie poza siedzibą organu na dwa sposoby.

Po pierwsze w formie dokumentu elektronicznego "na konto w systemie teleinformatycznym organu" (por. art. 39 § 1 k.p.a.). Systemem teleinformatycznym jest elektroniczna platforma usług administracji publicznej (tzw. ePUAP), w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet (por. art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm. – dalej jako: "u.i.d.p.") przez tzw. elektroniczną skrzynkę podawczą. Zgodnie z art. 3 pkt 17 u.i.d.p. elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Zgodnie z art. 16 u.i.d.p. podmiot publiczny, organizując przetwarzanie danych w systemie teleinformatycznym, jest obowiązany zapewnić możliwość przekazywania danych również w postaci elektronicznej przez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw należących do jego zakresu działania, wykorzystując informatyczne nośniki danych lub środki komunikacji elektronicznej (ust.1). Podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę (ust. 1a).

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (wg § 2 pkt 1 przywołanego rozporządzenia jest to skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.i.d.p.). Utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3).

Z przepisów tych wynika zatem, że funkcjonalność ESP zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów przez stronę, na elektroniczną skrzynkę podawczą tzw. podmiotu publicznego, za który należy uznać w niniejszej sprawie także organ. Jak stanowi bowiem art. 2 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p. zastrzeżeniem ust. 2-4, przepisy ustawy stosuje się do, realizujących zadania publiczne określone przez ustawy, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Po drugie zgodnie z art. 393 k.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma (§ 1). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera: 1) informację, że pismo zostało wydane w postaci elektronicznej i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; 2) identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane (§ 2). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (§ 3). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej (§ 4).

NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 112/22) trafnie zauważył że celem wprowadzenia przepisu art. 393 k.p.a. było umożliwienie organowi załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, nawet jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 391 k.p.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2020, komentarz do art. 393 k.p.a.) i jego doręczanie w sposób tradycyjny, a więc przez operatora pocztowego. W piśmiennictwie rozwiązanie to określono mianem "odwróconej cyfryzacji" i prezentowane jest stanowisko, że doręczeniu w trybie art. 393 k.p.a. może podlegać wydruk decyzji, jeśli została ona wcześniej wydana w formie elektronicznej (zob. G. Sibiga, "Odwrócona cyfryzacja" w postępowaniu administracyjnym ogólnym po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., Monitor Prawniczy 2020 r., nr 18, str. 956 i n.). Wykładnia funkcjonalna art. 393 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że dopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej w postaci elektronicznej i następnie doręczenie stronie postępowania wydruku takiej decyzji uzyskanego z systemu teleinformatycznego, w trybie art. 393 k.p.a.

W związku powyższym, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ miał możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w postaci elektronicznej (opatrzonej podpisem zaufanym, kwalifikowanym, osobistym), a następnie mógł doręczyć taką decyzję poza siedzibą organu: w formie dokumentu elektronicznego (za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, tj. przez ePUAP) lub w formie papierowego wydruku decyzji w trybie art. 393 k.p.a. (za pośrednictwem operatora pocztowego).

Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja z dnia 17 maja 2023 r., została sporządzona w postaci elektronicznej i doręczona w formie papierowego wydruku w trybie art. 393 k.p.a. Jej wydruk zawierał obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 393 § 2 k.p.a., tj. informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Do wydruku decyzji załączono bowiem, wydrukowaną z systemu teleinformatycznego EZD, adnotację: "Potwierdzam zgodność kopii z dokumentem elektronicznym" wraz z informacją: "podpisane przez: (...) rodzaj certyfikatu: Certyfikat kwalifikowany podpisu elektronicznego karta", ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, a także zawierającą identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane.

Skoro doręczony przesyłką pocztową, stronie skarżącej, wydruk decyzji spełniał warunki określone art. 393 § 2 k.p.a., oznacza to, że miał on moc dokumentu urzędowego, a zatem korzystał z domniemania prawdziwości (autentyczności) wskazującego organ, od którego pochodził wydruk i domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że brak było podstaw do kwestionowania dopuszczalności zastosowania trybu doręczenia zaskarżonej decyzji w oparciu o regulację art. 393 k.p.a., ale i samej prawidłowości doręczenia stronie skarżącej wydruku zaskarżonej decyzji. Z chwilą skutecznego doręczenia decyzji stronie otworzył się trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi, który został przez nią zachowany.

Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 19 kwietnia 2023 r. I choć ona także zawierała obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 393 § 2 k.p.a., to jednak została wadliwie doręczona stronie na jej adres e-mail. Adres poczty elektronicznej (e-mail) nie spełniał bowiem wymagań adresu do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, mającym zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 39 § 1 i art. 391 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby strona skarżąca wystąpiła o doręczenie pism drogą elektroniczną (przewidzianą prawem na elektroniczną skrzynkę podawczą), by wskazała organowi "adres do doręczeń elektronicznych" w rozumieniu ww. przepisów. W rozpatrywanej sprawie do komunikacji między organem a stroną skarżącą nie była też wykorzystywana platforma ePUAP. Z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca złożyła wniosek w ramach usługi udostępnionej przez organ w ePUAP lub by wskazała adres elektroniczny w ePUAP.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ wysyłając stronie skarżącej na skrzynkę poczty elektronicznej, w załączniku do emaila, elektroniczną treść decyzji z dnia 19 kwietnia 2023 r. w formacie PDF, w istocie nie dokonał skutecznego jej doręczenia. W konsekwencji tego błędu jest także brak dowodu doręczenia stronie decyzji z dnia 19 kwietnia 2023 r. i tym samym brak możliwości zweryfikowania, czy został przez nią zachowany termin do wniesienia środka zaskarżenia, na co słusznie zwrócił uwagę pracownik organu w opinii (k. 39 akt sądowych). Jednak w sprawie jest bardziej istotne to, że dopóki decyzja ta nie zostanie w sposób zgodny z prawem doręczona stronie, dopóty jest ona aktem niewywierającym żadnych skutków. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż niespornie została przez organ wydana, to nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała żadnych skutków prawnych. Dopiero uzewnętrznienie (doręczenie) decyzji w stosunku do jedynej strony postępowania stworzyłoby nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia środka zaskarżenia. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (por. art. 110 § 1 k.p.a.). Od tego momentu decyzja wiąże stronę i wywołuje skutki określone przez przepisy prawa (na co trafnie zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 282/22).

Dopiero z chwilą skutecznego doręczenia decyzji z dnia 19 kwietnia 2023 r. stronie otworzyłby się czternastodniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dokonanie czynności procesowej – wniesienia środka zaskarżenia przed doręczeniem decyzji - nie rodzi skutków prawnych. W tej sytuacji przyjąć należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia z dnia 19 kwietnia 2023 r., był niedopuszczalny w rozumieniu art. 134 k.p.a., o czym powinien był orzec organ. Zaskarżona do Sądu decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ stwierdzenie przez organ niedopuszczalności środka zaskarżenia wykluczało przejście do fazy rozpoznania sprawy co do jej meritum i załatwienie sprawy co jej istoty w formie decyzji administracyjnej.

Dalej Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie powszechnie wskazuje się, że w sytuacji gdy ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zostać podpisany przez wnioskodawcę (własnoręcznie lub podpisem elektronicznym). Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. 64 § 2 k.p.a. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1342/19; z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 88/18; z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1428/16). Jeśli zatem tak, jak w przedmiotowej sprawie organ zamierzał wydać decyzję, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie powinno spełniać wymogi formalne z k.p.a., w tym powinno zostać podpisane zgodnie z art. 63 § 3 lub 3a k.p.a.

Sąd zapoznał się z dokumentacją akt sprawy przekazaną przez organ. Z akt sprawy wynika, że wniosek strony o udostępnienie informacji publicznej z 6 kwietnia 2023 r. został złożony pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail wysłanej na adres elektroniczny organu. Wskazane akta nie zawierają wniosku skarżącego z jego podpisem (własnoręcznym, elektronicznym, podpis zaufanym albo podpis osobistym), ani wezwania do uzupełnienia tego braku formalnego, skierowanego do strony skarżącej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma dowodu takiego wezwania także w postępowaniu prowadzonym po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nieusunięcie stwierdzonego braku w wyznaczonym terminie winno skutkować: co do zasady, pozostawieniem podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) ewentualnie, jeśli przez przeoczenie organu doszło do wydania decyzji z wniosku, który nie został podpisany, uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania (art. 64 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie i podpisanie obu decyzji przez Dyrektora Generalnego D. M. Skarżący przeoczył, że uregulowana w tym przepisie instytucja wyłączenia dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej a nie jego piastuna. Sąd podziela ugruntowany już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że pojęcie "pracownika organu", w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym drugim przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja jest - zasadniczo - oparta na obowiązku, i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega więc wyłączeniu w trybie przewidzianym dla wyłączenia pracownika organu, lecz - a to z uwagi na ustrojową i procesową pozycję piastuna funkcji monokratycznego organu - wyłączeniu na podstawie przepisów o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie na podstawie art. 25 k.p.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12; 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3379/17; zob. również uchwałę NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09). W sprawie osoba piastująca funkcję Dyrektora Generalnego działała jako jednoosobowy organ zarządzający i reprezentujący na zewnątrz podmiot wykonujący działalność leczniczą - Uniwersytecki Szpital Klinicznym w Opolu (k. 63, 65, 72 akt sądowych). D. M. działał jako piastun funkcji organu Szpitala, jako kierownik publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991, z późn zm.). Z tych powodów nie podlegał on wyłączeniu, bo nie był pracownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tym stanie rzeczy przedwczesne byłoby formułowanie stanowiska – na płaszczyźnie faktów i prawa – bezpośrednio w kwestii istoty sporu tj., czy żądana informacja, w świetle przedstawionej argumentacji obu stron, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (697 zł) uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), wpis od skargi (200 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).