Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 251/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1, art. 154 ust. 2, art. 154 ust. 3, art. 156 ust. 3, art. 156 ust. 4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) Protokolant: starszy specjalista Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. R. i R. R. na decyzję Wojewody z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 4 października 2017 r., nr [...] ustalił na rzecz M. i R. R. (dalej zwanych łącznie skarżącymi) odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za nieruchomości, wywłaszczone na rzecz Miasta [...] decyzją Starosty [...] z 2 września 2015 r., nr [...]

Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2018 r., nr [...] uchylił wskazaną powyżej decyzję Starosty [...] z 4 października 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na brak aktualności operatu szacunkowego.

Starosta [...] decyzją z 29 marca 2019 r., nr [...] powtórnie ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł.

Wojewoda decyzją z 30 sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 29 marca 2019 r.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 962/19 uchylił wskazaną ostatnio decyzję Wojewody. Skarga kasacyjna od wskazanego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 8 grudnia 2020 r., I OSK 1320/20.

Wojewoda decyzją z 14 czerwca 2021 r, nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z 29 marca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta [...] w wyniku powtórnego rozpoznania sprawy decyzją z 30 czerwca 2022 r., nr [...] ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] działka nr [...] o pow. 0,1071 ha i nr [...] o pow. 0,6710 ha, dla której SR [...] prowadzi KW nr [...] oraz za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obręb [...] działka nr [...] o pow. 0,0074 ha, dla której SR [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] na łączną kwotę [...]zł. Ustalone odszkodowanie pomniejszono o wypłacone odszkodowanie w kwocie [...]zł.

Wyjaśniono, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano decyzją Starosty [...] z 2 września 2015 r., nr [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 19 września 2016 r., nr [...]

Na wskazany ostatnio dzień wywłaszczone działki były w całości użytkowane rolniczo. Nieruchomości te nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ostateczną decyzją P. K. z 14 marca 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Miasta [...] działki te przeznaczone zostały na cel publiczny, tj. pod budowę (przebudowę) rowu [...] i budowę zbiornika wodnego w celu przystosowania do odbioru wód opadowych z odcinka drogi krajowej nr [...].

Wyjaśniono, że przeznaczenie przedmiotu wyceny, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jego wartości. Na dzień pozbawienia prawa własności nieruchomość posiadała bowiem przeznaczenie zgodne z wydaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. pod budowę (przebudowę) rowu [...] i budowę zbiornika wodnego w celu przystosowania do odbioru wód opadowych z odcinka drogi krajowej nr [...]. Przeznaczenie to jest tożsame z alternatywnym sposobem użytkowania nieruchomości wynikającym z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia.

Wskazano również, że według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/543/2009 Rady Miejskiej [...] z dnia 3 września 2009 r., działki nr: [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym jako [...] - tereny sportu i rekreacji. Z kolei działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolami [...] - teren dróg i ulic (w niewielkiej części) i [...] - tereny rolnicze. Niemniej jednak w związku z wydaną decyzją lokalizacyjną z 14 marca 2008 r., funkcja wynikająca z przywołanego studium pozostaje bez znaczenia dla określenia wartości przedmiotu wyceny, bowiem to nie studium a decyzja lokalizacyjna ustaliła przeznaczenie nieruchomości. Z uwagi na powyższe biegły rzeczoznawca przyjął aktualny sposób użytkowania przedmiotu wyceny i przeprowadził analizę w segmencie niezabudowanych nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod inwestycje związane z szeroko pojętą regulacją stosunków wodnych. Wartość odtworzeniową przedmiotu wyceny ustalono na kwotę [...]zł. W ocenie Starosty operat wykonano zgodnie z przepisami prawa. Nie skorzystano z możliwości oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, jak również nie przedstawiono innych wycen. Odnosząc się do twierdzeń skarżących wyjaśniono, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Wyjaśniono również, że organ nie jest władny dokonać określenia wartości nieruchomości bądź posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym. Końcowo wskazano, że P. K. wypłacił na rzecz skarżących uprzednio odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł. W konsekwencji do wypłaty pozostaje odszkodowanie w kwocie [...]zł.

Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Starosty [...] z 30 czerwca 2022 r. Wniesiono o uchylenie wskazanej decyzji i orzeczenie zgodnie z treścią odwołania. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z 27 stycznia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Starosty [...] z 30 czerwca 2022 r.

W ocenie organu odwoławczego sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada wszelkim wymogom formalnym. Stwierdzono, że operat ten przedstawia wartość dowodową i może stanowić podstawę orzekania. Dokument ten prawidłowo opisuje przedmiot wyceny. Przyjęte przez biegłego parametry wycenianych działek odpowiadają rzeczywistości. Wyjaśniono, że przeznaczenie przedmiotu wyceny, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jego wartości. Na dzień pozbawienia praw do nieruchomości wyceniane działki posiadały przeznaczenie zgodne z decyzją lokalizacyjną, tj. pod budowę (przebudowę) rowu [...] i budowę zbiornika wodnego w celu przystosowania do odbioru wód opadowych z odcinka drogi krajowej nr [...]. Przeznaczenie to jest tożsame z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia. W ocenie Wojewody biegły nie uchybił również normie prawnej wyrażonej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Określenie wartości gruntów przeprowadzono w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami. Wojewoda w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał sporządzony przez rzeczoznawcę operat jako podstawę ustalenia odszkodowania.

Za niedopuszczalne uznano ustalenie przeznaczenia (funkcji) nieruchomości na podstawie studium, przy jednoczesnym obowiązywaniu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania aby organ pierwszej instancji niewłaściwie ocenił operat i oparł się na wadliwym źródle kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych. Uznano, że w sprawie nie naruszono przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."). Starosta dokonał wyczerpującej oceny operatu, zasadnie uznając go za prawidłowy i stanowiący źródło kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Stwierdzono również, że jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody z 27 stycznia 2023 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ewentualnie zaś wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Każdorazowo wniesiono o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa, w kwotach po [...] zł od każdego ze skarżących.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz poprzez przyjęcie przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłego D. B., bez dokonania samodzielnej oceny czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania spełniają kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianych, tym samym przyznanie temu dowodowi wiarygodności bez dokonania rzetelnej jego oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; przyjęcie w operacie szacunkowym jako podobnej nieruchomości, która nie ma cechy podobieństwa z uwagi na przeznaczenie (nieruchomość, która była przeznaczona pod zabudowę usługową, według biegłego jest przeznaczona pod tereny zieleni); przyjęcie do porównania dwóch obiektów podobnych (bowiem trzeci nie posiadał cech podobieństwa), podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów konieczne są przy wycenie co najmniej trzy obiekty podobne; niedokonanie oceny operatu pod względem jego przejrzystości, precyzji, szczegółowości opisu danych niezbędnych do oceny przez stronę i organ czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy;

2) naruszenie § 3 ust. 2 § 4 ust. 1 i 4 § 36 ust. 1, 2 i 4, § 55 ust. 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 – dalej w skrócie: "rozporządzenie RM"), art. 4 pkt 16; art. 134 ust. 1 i 2; art. 135 art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1; art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, pomimo tego, że sposób jego sporządzenia naruszył w/w przepisy prawa, ze względów szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi;

3) przyjęcie w operacie nieaktualnych danych odnoszących się do cen pszenicy ozimej, a w konsekwencji dokonanie szacowania w oparciu o znacznie niższe ceny, co spowodowało dokonanie zaniżonej wyceny, a w konsekwencje zaniżenie odszkodowania należnego skarżącym;

4) przyjęcie w operacie szacunkowymi nieuzasadnionej wysokości plonów pszenicy ozimej, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie przysługującego skarżącym odszkodowania;

5) naruszenie art. 155 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez nie skorzystanie przy dokonywanej wycenie z danych zawartych w katastrze gruntów, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, a w efekcie niedokonanie rzetelnej oceny co do klasy gruntów wskazanych działek, a w szczególności dokonanie nie miarodajnej wyceny nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W konsekwencji ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania [tak: wyrok NSA z 20 maja 2020 r., I GSK 1550/19].

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Jak stanowi zaś art. 130 ust. 1 powołanego aktu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W świetle art. 157 ust. 1 powołanego ostatnio aktu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W ślad za wyrokiem tutejszego Sądu z 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 962/19 należy powtórzyć, że odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, a zatem kompetencji przypisanych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ta ostatnia, jako wymagająca wiadomości specjalnych, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Wiąże się to bowiem z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Za ugruntowane uznano przy tym stanowisko, że organ prowadzący postępowanie jest zobligowany ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i oceny, czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Zastrzeżono przy tym, że operat szacunkowy może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej w myśl art. 80 k.p.a. Zaznaczono również, że jeżeli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, właściwy organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego.

Z uwagi na związanie powyższą oceną prawną obowiązkiem organu było jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie, które z zarzutów dotyczących operatu mogą stanowić przedmiot rozważań organu w trybie art. 80 k.p.a., a które z nich dla ich rozwiania wymagają wiadomości specjalnych. Będąc związany tymi wytycznymi obowiązkiem organów było również dokonanie oceny wybranego przez biegłego podejścia wraz z metodą oraz techniką wyceny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poczyniono jasnego rozróżnienia na okoliczności mogące stanowić przedmiot oceny w trybie wskazanego ostatnio przepisu od okoliczności objętych strefą wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Co więcej wydając zaskarżoną decyzję organ odwołując się do orzecznictwa stanął na stanowisku, że weryfikacja prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - na podstawie art. 157 u.g.n. Założenie to jest sprzeczne z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu.

W ocenie Sądu sama treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala również na przyjęcie, że w sprawie dokonano kompleksowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że przyjęte przez biegłego parametry wycenianych działek również odpowiadają rzeczywistości. Zaznaczono przy tym, że Wojewoda sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych".

W kontekście powyższego stwierdzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle postanowień art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Treść przytoczonych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jak i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Tymczasem jak sam przyznał to organ w sprawie dokonano jedynie "wyrywkowego" sprawdzenia czy elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych.

Odnosząc się do argumentów skargi sformułowanych w pkt Ad. I jej uzasadnienia należy dostrzec, że odnoszą się one wprost do operatu szacunkowego z 29 października 2021 r. Tymczasem ustalenie wartości wywłaszczonych nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z 29 marca 2022 r.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że na potrzeby sporządzenia operatu z 29 marca 2022 r. prawidłowo ustalono przeznaczenie wycenianych gruntów odwołując się do decyzji P. K. z 14 marca 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy wskazanej decyzji wyceniana nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny, tj. pod budowę (przebudowę) rowu [...] i budowę zbiornika wodnego w celu przystosowania do odbioru wód opadowych z odcinka drogi krajowej nr [...].

Rozwijając powyższy wątek należy wskazać, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak głosi zaś art. 154 ust. 2 powołanego aktu, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 154 ust. 3 u.g.n., w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Dodać przy tym należy, że choć art. 154 ust. 3 u.g.n. o tym nie wspomina, tak samo jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest także wydawana, jeśli brakuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.).

Na tle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy określają przeznaczenie działki. Studium natomiast - de facto - nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego [tak: wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2012 r., IV SA/Po 1080/12]. W konsekwencji trafnie wywiedziono, że aktualny na dzień odjęcia prawa własności sposób użytkowania nieruchomości był tożsamy ze sposobem użytkowania wynikającym z celu wywłaszczenia.

Zamierzonego rezultatu nie mogą wywrzeć argumenty wskazujące na błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości oznaczonej nr [...]. Jak stwierdzono to w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu to biegły decyduje o wyborze nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomości nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 4 pkt 16 u.g.n. Subiektywne poglądy osoby niemającej wiedzy specjalistycznej na temat tego jakie błędy metodologiczne zostały popełnione nie mają w niniejszej sprawie doniosłości prawnej [tak: wyrok NSA z 28 października 2021 r., II OSK 3265/18].

W ocenie Sądu organy nie miały obowiązku konfrontowania ustaleń przyjętych za podstawę wyceny operatu szacunkowego z innymi operatami szacunkowymi sporządzonymi na wcześniejszym etapie postępowania.

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA z 08 grudnia 2020 r., I OSK 1320/20 zaakcentowano obowiązek organów dokonania rzetelnej oceny operatów szacunkowych. Warunkiem dokonania tego rodzaju kontroli jest jednak aktualność badanych operatów szacunkowych. Po myśli postanowień art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Okres ten na mocy postanowień art. 156 ust. 4 wskazanego aktu może zostać wydłużony na skutek potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jedynie na kolejne 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że na moment wydawania zaskarżonej decyzji jedynym aktualnym operatem szacunkowym był operat z 29 marca 2022 r. sporządzony przez D. B.. Operaty szacunkowe sporządzone na wcześniejszym etapie postępowania utraciły wszelką wartość dowodową, nie mogąc stanowić dowodu w toku prowadzonego przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Godzi się również dostrzec, że NSA wyjaśnił, że WSA w Poznaniu orzekał według stanu prawnego i faktycznie istniejącego na 30 sierpnia 2018 r., nie zaś na dzień orzekania. W konsekwencji nie mógł we wskazaniach co do dalszego postępowania uwzględnić okoliczności zdezaktualizowania się kontroperatu z 11 września 2017 r. sporządzonego przez J. G.. Marginalnie zauważono również, że na dzień orzekania przez NSA zdezaktualizował się również, będący podstawą ustalenia odszkodowania przez Starostę, operat szacunkowy z 30 sierpnia 2018 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. L.. Dalej wprost wskazano, że w sytuacji tak oczywistej i istotnej zmiany stanu faktycznego mamy do czynienia z nieaktualnością, zawartych w wyroku z 22 stycznia 2020 r. wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, a co za tym idzie również ustaniem mocy wiążącej wskazań zawartych w tym orzeczeniu.

Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wydając ją nie uwzględniono oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 22 stycznia 2020 r., IV SA/Po 962/19. W toku powtórnego postępowania obowiązkiem organu będzie uwzględnienie oceny prawnej sformułowanej we wskazanym wyroku jak również oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w niniejszym orzeczeniu. W szczególności obowiązkiem Wojewody będzie jasne i niebudzące wątpliwości ustalenie, które z zarzutów dotyczących operatu mogą stanowić przedmiot rozważań organu w trybie art. 80 k.p.a., a które z nich dla ich rozwiania wymagają wiadomości specjalnych. Obowiązkiem organu będzie również dokonanie oceny wybranego przez biegłego podejścia wraz z metodą oraz techniką wyceny. Obowiązkiem Wojewody będzie przy tym dokonanie kompleksowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie zaś ograniczenie się jedynie do "wyrywkowego" sprawdzenia czy elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Obowiązek szczególnie wnikliwej oceny uznanego za podstawę orzekania operatu znajduje szczególne uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Podkreślić bowiem należy, że pierwsze rozstrzygnięcie organów w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wydane 04 października 2017 r. a mimo to sprawa nie została dotychczas zakończona ostateczną i prawomocną decyzją. Dostrzec również należy, że na wcześniejszych etapach postępowania sporządzono szereg innych operatów szacunkowych, a pomiędzy wartościami sporej nieruchomości ustalonymi przez biegłych zachodziły znaczne różnice. Przykładowo w operacie szacunkowym z 29 marca 2022 r. wartość odtworzeniową przedmiotu wyceny ustalono na kwotę [...]zł podczas gdy w przedłożonym przez skarżących kontroperacie z 30 czerwca 2017 r. wartość nieruchomości określono na kwotę [...]zł mimo zastosowania cen obowiązujących na dzień sporządzenia wskazanego ostatnio opracowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z uwagi na postanowienia art. 107 § 3 k.p.a. rozumowanie organu przyświecające mu przy dokonywaniu oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego winno znaleźć precyzyjne odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe, na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec, jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).

[...]