Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1007/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. Z. K., K. K. K., P. E. K., J. M., A. S. P. i Z. M. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 września 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.276.2018.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 6 listopada 1978 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Gdańsku przy

ul. S., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3.357 m2 z całej nieruchomości o powierzchni 17.967 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku, będącej własnością K. K.

Postanowieniem Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 13 października 1980 r. sprostowano oczywistą omyłkę w określeniu powierzchni wywłaszczonego terenu

z 3.357 m2 na 3.710 m2.

Prawomocnym postanowieniem z 26 sierpnia 1993 r. sygn. akt U-237/92 Sąd Rejonowy w Gdańsku ogłosił upadłość G. "K." (dalej: "K.").

Wnioskiem z 12 maja 2013 r. K. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadania starosty

z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej

w Gdańsku, przy ulicy oznaczonej w dacie wywłaszczenia w 1978 r. jako S.,

w części o powierzchni 3.060 m2, która zdaniem Wnioskodawcy pozostała jeszcze do zwrotu z całej wywłaszczonej działki.

W dniu 18 grudnia 2014 r. wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła również K. K.

Na podstawie wykazów zmian gruntowych Prezydent ustalił, że wywłaszczona działka nr [...] o powierzchni 3.710 m2 na przestrzeni lat ulegała podziałom, w wyniku których wydzielono działki nr [...] o powierzchni 3.060 m2 i nr [...] o powierzchni

650 m2 (została zwrócona poprzedniemu właścicielowi decyzją Prezydenta z 29 kwietnia 2004 r.). Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o powierzchni 302 m2 i nr [...] o powierzchni 2.758 m2.

Decyzją częściową z 6 marca 2017 r. Prezydent orzekł m.in. o zwrocie na rzecz K. K. i K. K. działki nr [...] o powierzchni 0,0302 ha z obrębu 300, położonej w Gdańsku przy ul. P. oraz o odmowie zwrotu działki nr [...]

o powierzchni 0.2758 ha z obrębu 300, dla których Sąd Rejonowy w Gdańsku prowadził księgę wieczystą nr [...].

Pismami z 17 kwietnia 2018 r. i 24 kwietnia 2018 r. K. K. oraz pozostali spadkobiercy po zmarłym w dniu 26 lutego 2018 r. K. K. – A. P., J. M., Z. M. W., P. E. K. oraz K. K. K. (dalej: "Wnioskodawcy", "Strony", "Skarżący") podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.2758 ha

z obrębu 300. Do pisma z 17 kwietnia 2018 r. załączono akt poświadczenia dziedziczenia

z 10 kwietnia 2018 r., z którego wynika, że spadek po zmarłym K. K. nabyli na podstawie ustawy: K.Z. K. w udziale 1/4 części, A.S. P. w udziale 3/20 części, J. M. w udziale 3/20 części, Z. M. W. w udziale 3/20 części, P.E. K. w udziale 3/20 części i K. K. K. w udziale 3/20 części.

Decyzją z 29 sierpnia 2018 r. Prezydent, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137,

art. 142 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", odmówił zwrotu na rzecz Wnioskodawców nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej obecnie jako działka nr [..] o powierzchni 0.2758 ha z obrębu 300s, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją Urzędu Miejskiego

w Gdańsku z 6 listopada 1978 r., sprostowaną postanowieniem z 13 października 1980 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w Gdańsku, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.3710 ha. Wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod zagospodarowanie terenu "K." na terenie położonym w Gdańsku – B. w dzielnicy B. – W. ul. S. W wyniku rozpoznania odwołania K. K. od tej decyzji Wojewoda Gdański decyzją z 30 stycznia 1979 r. utrzymał ją w mocy. Zatem z tym dniem nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...]. Prezydent podniósł, że w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu przez organy obu instancji K. K. był ujawniony w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako jej jedyny właściciel.

Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że decyzją Urzędu Miejskiego

w Gdańsku z 6 września 1978 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu "K." na terenie położonym w Gdańsku – B. w dzielnicy B.-W.

ul. S. Z aktu wywłaszczenia wynika, że przejęcia nieruchomości dokonano celem zagospodarowania "terenu G. "K." na terenie położonym w Gdańsku – B. w dzielnicy B. – W., ul. S.". Zdaniem Prezydenta cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie został bezpośrednio powiązany z "K.", które zostało postawione w stan likwidacji

i ogłoszono jego upadłość postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdańsku z 26 sierpnia 1993 r. W związku z tym realizację celu wywłaszczenia należy badać od momentu wywłaszczenia do dnia, w którym ogłoszono jego upadłość.

W ocenie organu pierwszej instancji treść zgromadzonych w Archiwum Państwowym w Gdańsku Oddział w Gdyni akt "K." oraz akt sądowych postępowania upadłościowego znajdujących się w Sądzie Rejonowym w Gdańsku, pozwala na ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie działki nr [...]. Natomiast powyższa dokumentacja wraz z dokumentacją zdjęciową oraz "Projektem budowlanym z 2003 r." i oględzinami nieruchomości umożliwiły dokonanie konkretnych ustaleń dotyczących rzeczywistego sposobu zagospodarowania spornej działki na przestrzeni czasu od daty wywłaszczenia do chwili obecnej.

Zdaniem Prezydenta w szczególności analiza dowodu w postaci czarnobiałej fotokopii zdjęcia lotniczego z 1982 r. upoważnia do stwierdzenia, że w czasie przed wykonaniem tego zdjęcia, czyli przed 25 kwietnia 1982 r., na działce nr [...] zostały już podjęte roboty inwestycyjne związane z celem wywłaszczenia. Działka nr [...] nosi ślady zagospodarowania i zmian w sposobie wykorzystywania w stosunku do widocznej na zdjęciu działki sąsiedniej należącej do państwa K. A zatem zdjęcie to stanowi jeden

z dowodów potwierdzających, że do 25 kwietnia 1982 r. "K." rozpoczęło

i prowadziło na terenie spornej działki działania związane z celem wywłaszczenia.

W ocenie organu pierwszej instancji zebrana w toku postępowania dokumentacja archiwalna z Archiwum Państwowego w Gdańsku Oddział w Gdyni, dokumentacja zdjęciowa, projektowa, spisy inwentaryzacyjne zawarte w dokumentacji upadłościowej "K.", a także operaty szacunkowe i "Raport wyceny" pozwalają stwierdzić,

że w ramach realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [...] wybudowano budynek trafostacji znajdujący się jedynie w części na tej działce, a w części na działce sąsiedniej (nr [...]), jak również place o nawierzchni utwardzonej, ogrodzenie działki nr [...] od strony obecnej ulicy P., od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz działki nr [...]. Wykonano również na działce nr [...] konstrukcję (taśmociąg) umożliwiający przesył kruszyw z terenu lub na teren zakładu "B." położonego po przeciwnej stronie ulicy P., postawiono także słupy dla linii wysokiego napięcia. Taki stan realizacji celu wywłaszczenia przez "K." jest niewątpliwy, na co wskazują również zeznania świadków przesłuchanych w sprawie działki nr [...], z której powstała działka nr [...].

Mając powyższe na uwadze Prezydent podniósł, że zagospodarowanie terenu, które nastąpiło przed ogłoszeniem upadłości "K." wyczerpywało znamiona realizacji celu wywłaszczenia. W związku z działalnością ww. przedsiębiorstwa na spornej działce mogły powstać różnorodne budowle, bądź posadowione rozmaite urządzenia potrzebne dla funkcjonowania tego typu zakładu, czy też teren tej działki mógł stanowić jedynie obszar składowania kruszyw, miejsce przeładunku albo transportu kruszyw. Zdaniem organu pierwszej instancji każde takie wykorzystanie nieruchomości wpisuje się w zakres funkcjonowania ww. zakładu i potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia. Ponadto

z dokumentacji projektowej otrzymanej z B. "P." Sp. z o.o. można wywnioskować, że wszelkie budowle i zagospodarowania wykonane na terenie działki przez "K." były wzniesione zgodnie z opracowanymi projektami technicznymi. Dodatkowo wskazano, że na działce nr [...] J. C. prowadzi od 1995 r. swoją działalność gospodarczą, tj. przedsiębiorstwo "B.".

Zdaniem Prezydenta w sprawie nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem doszło do jego realizacji. Odwołując się do judykatury organ pierwszej instancji podkreślił, że w kontekście jednoznacznego stwierdzenia,

iż nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, nie ma już żadnego znaczenia, co się działo z tą nieruchomością po zrealizowaniu tego celu.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją

z 28 stycznia 2021 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Działka

nr [...] (powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [...]) została objęta taką decyzją i przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego

w Gdańsku z 6 listopada 1978 r., sprostowanej postanowieniem z 13 października 1980 r. Co więcej, zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Wojewoda powołał się w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Organ odwoławczy wskazał, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, iż osobą wywłaszczoną był K. K., lecz na podstawie aktu nadania ziemi nr [...]

z 4 października 1962 r. i oświadczenia z 2 października 1979 r. złożonego przez K. K. w formie aktu notarialnego, nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w czasie trwania małżeństwa państwa K., zatem sąd wieczystoksięgowy dokonał sprostowania i wpisał do księgi wieczystej małżonków K. jako właścicieli,

a więc oboje prawidłowo skorzystali z przysługującego im prawa wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie wywłaszczenia dokonano w 1978 r., co determinuje organy do szerszej interpretacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym. Organ odwoławczy podniósł, że szersza interpretacja celu wywłaszczenia jest dopuszczalna i stosowana. Istotą jej dopuszczalności jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia ujętą w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia) jako jej integralną część.

Wojewoda wskazał następnie, że z aktu wywłaszczeniowego wynika, iż przejęcia nieruchomości dokonano celem zagospodarowania "terenu G. "K." na terenie położonym w G. – B. w dzielnicy B. – W., ul. S.". Istotą toczącego się postępowania zwrotowego jest więc precyzyjne określenie celu wywłaszczenia spornego terenu. Dla niniejszej sprawy ma bowiem znaczenie fakt, że w akcie wywłaszczeniowym cel wywłaszczenia został bezpośrednio powiązany z "K.". Jednak w związku

z postawieniem tego przedsiębiorstwa w stan likwidacji i ogłoszeniem jego upadłości

w 1993 r. rozpatrywanie realizacji celu wywłaszczenia należy badać od momentu wywłaszczenia do dnia, w którym przedsiębiorstwo przestało istnieć, tj. do dnia, w którym ogłoszono jego upadłość, gdyż z tym dniem zakończyło ono swoją działalność.

Organ odwoławczy wskazał, że zagospodarowanie terenu na cele funkcjonowania przedsiębiorstwa mogło być różne: miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu - wszystko to wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy oraz przeprowadzoną w zaskarżonej decyzji analizę Wojewoda podzielił ustalenia dokonane przez Prezydenta oraz dokonaną interpretację zebranych dowodów.

Odnosząc się do dokumentu przywołanego w odwołaniu, tj. pisma "K."

z 29 lipca 1982 r., w którym poinformowano Urząd Miejski w Gdańsku o czasowym wstrzymaniu budowy zakładu przeróbczego kruszywa wydobywczego z dna morskiego "B." oraz o możliwości przekazania w czasowe użytkowanie rolnicze do 1985 r. gruntów, organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość była potrzebna przedsiębiorstwu

i pomimo oddania jej w czasową dzierżawę przed tym faktem oraz po jej wypowiedzeniu korzystała z nieruchomości w sposób wynikający z potrzeb jego funkcjonowania. Zdaniem Wojewody sam fakt, że teren był przez kilka lat wykorzystywany rolniczo nie wyklucza korzystania z niego przez przedsiębiorstwo przed czy po tym fakcie. Powtórzono, że teren przejęty na potrzeby przedsiębiorstwa nie musiał być zabudowany czy urządzony - sam fakt korzystania z niego na cele związane z funkcjonowaniem zakładu wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu, będzie wyczerpywał znamiona realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego takie wykorzystanie terenu miało miejsce, co Prezydent skutecznie wykazał, zaś

z przywołanego w odwołaniu pisma wynika, że teren ten nie był zbędny dla przedsiębiorstwa w czasie jego działalności, gdyż w 1987 r. zawnioskował o jego ponowne udostępnienie dla celów jego działalności. Zdaniem Wojewody niezagospodarowanie przestrzeni tego terenu w 100% inwestycją (budynkami, infrastrukturą, urządzeniami, itd.), co z punktu widzenia prawa budowlanego, czy faktycznego procesu realizacji inwestycji jest niemożliwe do spełnienia, nie wyklucza realizacji celu wywłaszczenia poprzez korzystanie z terenu na cele związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że w art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. ustawodawca uzależnił możliwość odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części od faktu realizacji celu wywłaszczenia (brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia). W ocenie Wojewody Prezydent udowodnił, że cel wywłaszczenia, jakim było zagospodarowanie "terenu G. "K." na terenie położonym w G. – B. w dzielnicy B. – W., ul. S.", został na przestrzeni lat rozpoczęty i realizowany na różnych etapach i w różny sposób, na przestrzeni wielu lat realizowany - do dnia ogłoszenia upadłości. Zdaniem organu odwoławczego cel należy uznać za zrealizowany, gdyż nieruchomość służyła funkcjonowaniu zakładu lub też wywłaszczony teren został zagospodarowany i funkcjonował w ramach potrzeb aktualnej działalności zakładu na terenie spornej działki. Teren ten został zagospodarowany i użytkowany w sposób, który był uzasadniony potrzebami i możliwościami władającego terenem w zakresie niezbędnym dla prawidłowego działania przedsiębiorstwa, na co wskazuje m.in. stwierdzenie posadowienia budynku stacji transformatorowej, która miała służyć jako element szerszej infrastruktury, czy też utwardzenia terenu (do dnia ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa). A zatem, w związku z realizacją celu wywłaszczenia do dnia ogłoszenia upadłości "K." późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy.

Na decyzję Wojewody z 28 stycznia 2021 r. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 259/21 uchylił ją.

Zdaniem WSA w Gdańsku rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody było przedwczesne, albowiem organ ten nie ustalił w sposób prawidłowy, tj. w oparciu

o zebrany materiał dowodowy, celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, które to ustalenie powinno stanowić podstawę do oceny, czy w sprawie doszło do realizacji tego celu na spornej nieruchomości. Przyjęta bowiem w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. WSA w Gdańsku wskazał, że w szczególności

w sprawie konieczna była analiza zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego,

w tym aktów administracyjnych związanych z procesem wywłaszczenia, bowiem z treści decyzji wywłaszczeniowej z 6 listopada 1978 r. nie wynika jednoznaczne, jaki był cel wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. WSA w Gdańsku podkreślił, że ze względu na brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej z 6 listopada 1978 r. konieczne było uwzględnienie i ocena, pod kątem określenia tego celu, innych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji

w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie WSA w Gdańsku, w kontekście zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w rozważaniach Wojewody zabrakło nie tylko pogłębionej analizy w odniesieniu do precyzyjnego wskazania celu wywłaszczenia, ale również przeprowadzenia oceny zebranego materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania WSA w Gdańsku zobowiązał organ odwoławczy do dokonania w pierwszej kolejności oceny całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do celu wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero bowiem poczynienie przekonujących i jednoznacznych ustaleń w kontekście prawidłowo ocenionego materiału dowodowego będzie stanowiło podstawę do oceny przez organ, czy ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej żądaniem zwrotu, a jeżeli tak, to od kiedy i w jakim zakresie. Wówczas, po tak przeprowadzonym postępowaniu, będzie można rozstrzygnąć w przedmiocie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z 26 września 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2018 r.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n., zaś odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że szeroka interpretacja celu wywłaszczenia jest dopuszczalna i stosowana, jej istotą jest możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia ujętym w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia) jako jej integralną część.

Analizując zgromadzone w sprawie dowody (m.in. decyzję o wywłaszczeniu

z 6 września 1978 r., pismo "K." z 5 stycznia 1978 r. skierowane do K. K., decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 23 maja 1978 r. zezwalającą na przeznaczenie gruntów rolnych pod budowę Z. z dna morskiego, pismo "K." z 17 sierpnia 1978 r. skierowane do Ośrodka Badawczo-Projektowego Budownictwa Ogólnego, pismo "K." z 26 września 1978 r. do Miejskiego Biura Gospodarki Terenami w Gdańsku, wniosek o wywłaszczenie z 28 września 1978 r., zawiadomienie z 23 października 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, pismo K. K. z 10 grudnia 1978 r., protokół zdawczo-odbiorczy z 18 stycznia 1979 r., decyzję Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 2 lipca 1979 r. o zatwierdzeniu realizacyjnego planu zagospodarowania strefy ochronnej - usytuowania obiektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę doświadczalnej linii produkcyjnej w "K.") Wojewoda stwierdził, że dokumenty te, wytworzone zarówno przed datą decyzji wywłaszczeniowej, jak również po tej dacie, wskazują, że działka nr [...] wchodziła

w skład terenów przeznaczonych pod budowę Z. przez "K.", której częścią miała być m.in. doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw, podobnie jak m.in. obiekty hydrotechniczne - basen wyładunkowy kruszywa i nabrzeże przeładunkowe - część nadwodna.

Organ odwoławczy podkreślił, że planowana linia produkcyjna/technologiczna miała charakter doświadczalny (na co zwracano uwagę w ww. dokumentach), a więc miała służyć do doświadczeń. Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia była budowa ww. zakładu, w ramach którego miała powstać doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw. Były właściciel wywłaszczonej działki nr [...] K. K. potwierdził to w swoim piśmie z 10 grudnia 1978 r. domagając się odszkodowania za szkody wyrządzone "wskutek budowy bazy kruszywa przy ul. P. [...]".

Organ odwoławczy zaznaczył, że na gruncie niniejszej sprawy nie można dokonywać oceny realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia w postaci budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw w oderwaniu od realizacji głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładu przeróbki kruszywa (objętych jedną decyzją lokalizacyjną), bowiem linia technologiczna jest zespołem stanowisk, które zostały ułożone w określony, logiczny sposób. Do przedmiotowego zakładu miały być dostarczane na statkach kruszywa z Ławicy Słupskiej czy Zatoki Puckiej. Statki te przybijały do nabrzeża i tam były rozładowywane, kruszywa były składowane, a następnie materiał trafiał do zakładu przeróbczego znajdującego się przy ul. P. [...].

Po określeniu celu wywłaszczenia działki nr [...], której część stanowi obecna działka nr [...], Wojewoda przeanalizował następnie dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji, wskazujące przeznaczenie i zagospodarowanie tego terenu po dacie wywłaszczenia. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka stanowiła część większego terenu, który został przeznaczony pod zakład przeróbki kruszywa. Działka ta nie została przy tym przekazana w odpłatne użytkowanie "K.", jak niektóre inne działki przeznaczone na ten cel. Mimo to, jak wynika z pisma byłego właściciela – K. K., na terenie sąsiednim do jego domu, a więc obejmującym przedmiotową działkę, trwała budowa bazy kruszywa (pismo z 10 grudnia 1978 r.). Potwierdza to równie pismo "K." z 3 marca 1981 r., w którym zlecono "wykonanie ekspertyzy budowlanej budynku Ob. K., zlokalizowanego na terenie sąsiadującym

z naszą budową [...]".

Wojewoda wskazał również, że 12 czerwca 1991 r. sporządzono opinię dotyczącą wyceny wartości gruntów nieruchomości położonej w G. -(obręb 300), w której m.in. działka nr [...] została wskazana jako grunt nierolniczy - grunty nierolnicze miały łączną powierzchnię 14,4093 ha (grunty rolne: części działek nr [...]-[...]

o łącznej powierzchni 4,40 ha), "szacowany teren jest w części zajęty pod Z. i którego zadaniem jest przeróbka kruszywa morskiego pozyskiwanego z tzw. Ławicy Słupskiej. Budowa zakładu nie została zakończona i nie rozpoczęto procesu przeróbczego - poza wstępnymi próbami technologicznymi. W skład zakładu wchodzą: zasobnik surowca z estakadą, taśmociągi górnicze, zbiornik wody obiegowej, kruszarnią wstępna, zasobnik odpadów - osadniki pulpy, hala warsztatowa z częścią socjalną, stacja transformatorowa i pompownia wody. Z projektowanych obiektów nie wybudowano sorto-kruszarni, urządzeń ekspedycyjnych". Zdaniem organu odwoławczego dokument ten wskazuje, że zostały zrealizowane taśmociągi górnicze doświadczalnej linii technologicznej oraz że przeprowadzono próby technologiczne. Potwierdzili to również świadkowie: M. C., R. P., A. M. i G. C., z których zeznań wynika, że na przedmiotowej działce nie wybudowano zakładu przeróbki kruszywa, bo takie zabudowania powstały dalej od nabrzeża, w pobliżu nr [...] przy ul. P., gdzie znajdowała się żwirownia. Na części terenu, składającego się z działki nr [...], usytuowanym przy nabrzeżu miał powstać port dla statków, który transportowały materiał z Ławicy Słupskiej czy Zatoki Puckiej, urządzenia związane z rozładunkiem, składowaniem i przetransportowaniem ich do ww. zakładu przeróbki kruszywa.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na zawartą 1 stycznia 1996 r. pomiędzy syndykiem "K." a "B." J. C. umowę dzierżawy nabrzeża portowego wybudowanego przez "K." wraz z pomieszczeniem gospodarczym

i zeznania J. C. złożone w charakterze świadka, z których wynika,

że teren przy nabrzeżu zajmowany i użytkowany wcześniej przez "K." był zagospodarowany wiatą stacji transformatorowej i budynkiem socjalno-biurowym, ponadto był ogrodzony.

Wojewoda przyznał, że niektóre z zaplanowanych inwestycji były niezakończone,

w tym stacja transformatorowa OS-2 z punktem sterowniczym nr 2, jednak skoro były przeprowadzone próby taśmociągu (jak wskazali świadkowie), a ponadto - jak zeznał L. K. (syndyk masy upadłości "K.") - baza przeładunkowa funkcjonowała i posiadała takie urządzenia jak kruszarki i przesiewacze, stacja transformatorowa musiała działać, aby urządzenia te mogły pracować. Ponadto J. C., który wydzierżawił przedmiotową nieruchomość, stwierdził, że przez 8 lat mógł tam prowadzić działalność bez żadnej modernizacji, a do tego była mu potrzebna m.in. energia elektryczna.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że na spornej nieruchomości powstał port oraz baza przeładunkowa, którą początkowo użytkował zakład kruszyw prowadzony przez "K.". J. C., pierwszy dzierżawca tej nieruchomości, wskazał, że w momencie rozpoczęcia przez niego działalności budynki

i budowle już znajdowały się na niej i nie modernizował ich przez 8 lat. Z kolei L. K., powiązany z działalnością "K.", oświadczył, że na początku lat 90-tych likwidator część urządzeń znajdujących się na tej działce zdemontował i sprzedał

(m.in. przenośniki, kruszarki i przesiewacze). W ocenie Wojewody powyższe dokumenty wskazują, że port i baza przeładunkowa była gotowa do używania, skoro K. S.A. mogły dalej prowadzić tego typu działalność na przedmiotowej nieruchomości.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że na ogrodzonym terenie (co wynika

z zeznań J. C.), w skład którego wchodzi obecna działka nr [...], powstało nabrzeże przeładunkowe i baza przeładunkowa kruszywa, stanowiąca część zakładu przeróbki kruszyw, którego główny zakład mieścił się po drugiej stronie

ul. P. i była użytkowana przez "K." do początku lat 90-tych ubiegłego wieku. W jej skład wchodziły budynki, w tym stacja transformatorowa, budowle, urządzenia (przenośniki, kruszarki i przesiewacze) - jak zeznał L. K., place, drogi, ponadto miała ona strefę ochronną o szerokości 300 m (decyzja Urzędu Miejskiego w Gdańsku

z 2 lipca 1979 r.). Wojewoda podkreślił, że strefa ochronna utworzona na terenie wokół terenu zabudowanego zakładem przeróbki kruszywa stanowiła immanentną część tego obiektu, utworzoną w celu zabezpieczenia mieszkańców pobliskich terenów przed zanieczyszczeniem powietrza atmosferycznego powodowanego przez negatywne skutki działalności tego zakładu. Zatem przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki należy uznać budowę zakładu przeróbki kruszywa, należy uwzględnić nie tylko budowę obiektów samego zakładu, ale również dodatkową infrastrukturę obejmującą m.in. strefy ochronne zabezpieczające środowisko naturalne przed negatywnym oddziaływaniem takiego zakładu. Ochrona musiała zatem uwzględniać rodzaje zanieczyszczeń i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu. Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie były determinowane wymogami dotyczącymi środowiska i były uwzględniane na etapie projektu inwestycji, co wynika z dokumentacji archiwalnej (decyzja Urzędu Miejskiego

w Gdańsku z 2 lipca 1979 r.).

W skardze na decyzję Wojewody z 26 września 2022 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie

z obowiązującymi przepisami, zarzucili jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany na przestrzeni lat na różnych etapach i różny sposób, w związku z błędnym ustaleniem organu, że niewykorzystanie terenu zgodnie z celem było jego realizacją, gdyż sprzyjała funkcjonowaniu znajdującego się tam zakładu oraz błędne przyjęcie, że teren ten był utrzymywany jako strefy ochronne, czy też nie musiał być zabudowany czy urządzony, bez jednoczesnego wskazania, jakie funkcje - w związku z celem wywłaszczenia - spełnia lub spełniał;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 w zw.

z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel, określony jako budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda błędnie uznał, że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarzucono, że organ nie wskazał konkretnego przedsięwzięcia mającego świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia,

a jedynie - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wymienia poglądy, jakie miałyby uwiarygodnić tezę, że brak zagospodarowania terenu był środkiem realizacji celu. Wskazano, że organ odwoławczy zwraca uwagę na szeroką interpretację pojęcia celu wywłaszczenia, jednocześnie - w oparciu o materiał dowodowy - przywołuje określenie celu, które na przestrzeni lat i różnych dokumentów ujmowane było mniej lub bardziej precyzyjnie jako budowa zakładu przeróbczego kruszywa wydobywanego z dna morskiego "B.", a dalej część z badanych dokumentów wskazuje konkretne inwestycje realizowane pod Z., m.in. konkretnych linii produkcyjnych, basen wyładunkowy kruszywa, nabrzeże przeładunkowe, które to bez wątpliwości nie zostały zrealizowane przynajmniej na części terenu objętego wnioskiem. Wojewoda przekonuje w tej mierze, że takie działanie było celowym zabiegiem w związku ze specyfiką zakładu czy obowiązującymi przepisami prawa. Nie potwierdza to jednak konkretnych działań, które stanowią realizację celu wywłaszczenia na całej działce.

Zdaniem strony skarżącej Wojewoda powinien był się poruszać w sferze faktów wynikających z dokumentów urzędowych i technicznych, nie zaś na oświadczeniach wywłaszczonego K. K. Organ odwoławczy miejscami traktuje bowiem stwierdzenia padającego we wnioskach poprzednika prawnego Skarżących jako potwierdzające wprost cel wywłaszczenia i sposób jego realizacji. Podkreślono, że był on laikiem, który starał się o sprawiedliwe potraktowanie, nie był ekspertem w zakresie wydobycia kruszywa.

Strona podkreśliła, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję,

że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Skarżący podnieśli, że sposób oceny przez Wojewodę dowodów nosi cechy dowolności, zaś przytoczone tezy orzecznicze nie wspierają konkretnych faktów, a mają na celu potwierdzać tezę tego organu o realizacji celu. W ocenie Strony chronologia wydarzeń zaprzecza tezie organu odwoławczego o stopniowym realizacji celu - materiał dowodowy wskazuje, że na działce nic nie zostało wybudowane, a trafostacja jest jedynym obiektem. Zaznaczono, że należy brać pod uwagę okres postępowania upadłościowego "K.", które upadło w 1993 r.

i rozpoczęto postępowanie upadłościowe, zakończone w 2005 r., zaś w 1996 r. roku ani "K." ani zakład "B." nie prowadziły na wnioskowanym terenie działalności gospodarczej. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda bezpodstawnie nie daje wiary zeznaniom świadków, gdyż właśnie z uwagi na chronologię wydarzeń osoby te nie mogły widzieć działań nacechowanych na realizację celu wywłaszczenia, gdyż takich po prostu nie było. Potwierdza to fakt, że wzmianka o trafostacji pojawia się dopiero w raporcie wyceny z kwietnia 1997 r., tak więc nie można jednoznacznie stwierdzić, kto i kiedy rozpoczął jej budowę. Organ odwoławczy potwierdza również, że trafostacja nie była budynkiem murowanym, a konstrukcją metalową, której ściany zostały wykonane z siatki, co wzmacnia prawdopodobieństwo, że rozpoczęcie budowy musiało być na etapie bardzo wczesnym, niezauważalnym dla obserwatorów z zewnątrz. Zeznania świadków licują zatem z informacjami pozyskanymi z innych źródeł dowodowych.

Podniesiono, że na działce nr [...] jedynym ewentualnym przejawem działalności podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie wskazującego na to, że przynajmniej w planach nieruchomość ta mogłaby być potrzebna na cel wywłaszczenia, jest rozpoczęcie budowy trafostacji, która częściowo miała być zlokalizowana na tej działce, a częściowo na sąsiedniej. Tak więc budynek, który organy obu instancji uznały za budynek trafostacji, nie był tym samym budynkiem z raportu wyceny. W ocenie Skarżących nie był to obiekt użytkowany w okresie działalności "K.", a zgodnie z przedstawioną dokumentacją nie można przypisać mu przeznaczenia, jakim miało być zasilanie zakładu przetwórczego. Zdaniem Strony rozpoczęcie budowy jednego tylko obiektu (jeśli rzeczywiście miało miejsce), który w zasadzie mógłby stanowić element infrastruktury, a nie właściwy zakład, dowodzi tego, że teren ten był zbędny na cel wywłaszczenia w 1979 r., w 1993 r. i obecnie.

Skarżący podkreślili, że w wyniku realizacji wytycznych WSA w Gdańsku organ odwoławczy potwierdził, iż cel ujęty jako: "budowa doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw" był ścisły, co potwierdził zebrany materiał dowodowy. Odnosząc się do tak wskazanego celu wywłaszczenia stwierdzono, że przedsiębiorstwo nie podjęło żadnych czynności na nieruchomości związanych z budową doświadczalnej linii technologicznej. Na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia, nie rozpoczęto na tym terenie jakiejkolwiek budowy. Nawet jednak przy uznaniu, że trafostacja stanowi jakiś element realizacji celu w postaci budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw, a także biorąc pod uwagę strefę ochronną zakładu (300 m2) to możliwe jest orzeczenie zwrotu w części działki nr [...] o powierzchni 2.758 m2.

Podsumowując zarzucono, że w konsekwencji błędów w ustaleniach faktycznych

i dowolnej oceny dowodów Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 136 ust. 3 w zw.

z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 26 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 29 sierpnia 2018 r. odmawiającą zwrotu na rzecz K. K., A. P., J. M., Z. M. W., P.E. K. oraz K. K. K. nieruchomości położonej w Gdańsku, oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni 0.2758 ha z obrębu nr 300s, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

Należy wskazać, że ww. decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku (wyrokiem z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 259/21) decyzji Wojewody z 28 stycznia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta z 29 sierpnia 2018 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu

w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie

w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,

że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA:

z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 6 października 2021 r.

sygn. akt II SA/Gd 259/21.

Uchylając decyzję Wojewody z 28 stycznia 2021 r. WSA w Gdańsku ocenił, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w ww. decyzji Wojewody było przedwczesne, albowiem organ ten nie ustalił w sposób prawidłowy, tj. w oparciu

o zebrany materiał dowodowy, celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, które to ustalenie powinno stanowić podstawę do oceny, czy w sprawie doszło do realizacji tego celu na spornej nieruchomości. Przyjęta bowiem w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Za szczególnie konieczną WSA w Gdańsku uznał analizę zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym aktów administracyjnych związanych z procesem wywłaszczenia, bowiem z treści decyzji wywłaszczeniowej z 6 listopada 1978 r. nie wynika jednoznaczne, jaki był cel wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. WSA w Gdańsku podkreślił, że ze względu na brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej z 6 listopada 1978 r. konieczne było uwzględnienie i ocena, pod kątem określenia tego celu, innych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji

w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie WSA w Gdańsku, w kontekście zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w rozważaniach Wojewody zabrakło nie tylko pogłębionej analizy w odniesieniu do precyzyjnego wskazania celu wywłaszczenia, ale również przeprowadzenia oceny zebranego materiału dowodowego w stopniu wystarczającym do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania WSA w Gdańsku zobowiązał organ odwoławczy do dokonania w pierwszej kolejności oceny całego zebranego materiału dowodowego, w szczególności w odniesieniu do celu wywłaszczenia nieruchomości. Dopiero bowiem poczynienie przekonujących i jednoznacznych ustaleń w kontekście prawidłowo ocenionego materiału dowodowego będzie stanowiło podstawę do oceny przez organ, czy ustalony cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej żądaniem zwrotu, a jeżeli tak, to od kiedy i w jakim zakresie. Wówczas, po tak przeprowadzonym postępowaniu, będzie można rozstrzygnąć w przedmiocie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda zastosował się do wskazań i zaleceń zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku. Należy przy tym zaznaczyć, że WSA w Gdańsku nie zobowiązał organu odwoławczego do pozyskania dodatkowego materiału dowodowego (który został zgromadzony przez organ pierwszej instancji w sposób i jest obszerny), lecz do jego ponownej, pogłębionej oceny.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy wskazać, że z poszczególnych przepisów art. 136 u.g.n. wynika, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,

z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji

o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu (ust. 3).

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja

o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18). Określone

w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte

w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

W judykaturze akcentuje się, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia nie może być zatem dorozumiany, czy interpretowany rozszerzająco (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 311/17). Podkreślił to dobitnie TK w wyroku z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W innym wyroku (z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216) TK podkreślił natomiast, że po wejściu

w życie Konstytucji RP zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Innymi słowy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika,

że nieruchomość może być użyta jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a jej zwrot następuje wtedy, gdy cel ten nie został zrealizowany.

W orzecznictwie akcentuje się również, że cel wywłaszczenia powinno się

w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia

(np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów),

w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu, umowie sprzedaży lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać

z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez TK, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej (zob. wyrok NSA z 7 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1454/14). Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13).

W sprawie nie jest sporne, że na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w Gdańsku

z 6 listopada 1978 r., sprostowanej postanowieniem z 13 października 1980 r., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w G.- P.M. przy ul. S., stanowiącej wówczas działkę nr [...] o powierzchni 3.357 m2 z całej nieruchomości o powierzchni 17.967 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w Gdańsku. Nieruchomość ta była własnością K. i K. małżonków K. Decyzję wywłaszczeniową wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na skutek przekształceń geodezyjnych z wywłaszczonej działki nr [...] powstały działki nr [...]-[...], z których ostatnia jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Z treści ww. decyzji z 6 listopada 1978 r. wynika, że "wywłaszczenie nastąpiło

z przeznaczeniem pod zagospodarowanie terenu G. "K." na terenie położonym w Gdańsku – B. w dzielnicy B. – W. ul. S.". Wskazano w niej również, że decyzją Urzędu Miejskiego w Gdańsku Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

6 września 1978 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu "K.", na terenie położonym w Gdańsku - B. Dalej stwierdzono, że wykonanie zamierzonej inwestycji uzależnione jest od wykupienia działki nr [...] stanowiącej własność K. K. Mając na uwadze społeczno-gospodarczy cel znaczenia produkcji kruszyw dla rozwoju budownictwa mieszkaniowego, wobec bezowocnego zakończenia rokowań, orzeczono

o wywłaszczeniu.

Wobec tak określonego w ww. decyzji celu wywłaszczenia konieczne było przeanalizowanie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, w tym innych aktów administracyjnych poprzedzających wydanie decyzji w sprawie wywłaszczenia spornej nieruchomości, do czego zobowiązał Wojewodę WSA w Gdańsku w wyroku z 6 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 259/21.

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z 5 stycznia 1978 r. skierowanym do K. K. "K." poinformowało, iż "podejmuje działalność związaną z budową doświadczalnej linii technologicznej przeróbki kruszywa z dna morskiego" (k. 134). W dniu 23 maja 1978 r. Urząd Wojewódzki w Gdańsku wydał decyzję zezwalająca na przeznaczenie gruntów rolnych (w tym m.in. działki [...]) pod budowę zakładu przeróbki kruszywa z dna morskiego (k. 227-228, k. 231). Z kolei z pisma z 17 sierpnia 1978 r. "K." do Ośrodka Badawczo-Projektowego Budownictwa Ogólnego wynika, że temat dotyczący uruchomienia doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw jednofrakcyjnych z surowców pochodzących z dna Bałtyku został włączony do Programu Rządowego, wobec czego należy wdrożyć działanie mające na celu zrealizowanie tego tematu (k. 230). W piśmie z 26 września 1978 r. "K." zwróciło się do Miejskiego Biura Gospodarki Terenami w Gdańsku z prośbą o przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, tj. działek nr [...] i [...], z uwagi na to, że teren ten jest przeznaczony pod budowę zakładu przetwórczego kruszywa z dna morskiego (k. 244).

W piśmie tym wskazano, że na terenie Gdańska (dzielnica P. M.) została zlokalizowana budowa zakładu przetwórczego kruszywa wydobywanego z dna morskiego w rejonie Ławicy Słupskiej. Na terenie wnioskowanym do przekazania przewidziano zlokalizowanie składowiska surowca oraz urządzeń gospodarki wodno-ściekowej. Wskazano również, że inwestycja ta jest objęta Programem Rządowym nr 5. W piśmie przywołano decyzję Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 6 września 1978 r. zezwalającą na przeznaczenie wymienionych we wniosku gruntów rolnych pod budowę zakładu przeróbki kruszywa. Pismo to nie dotyczyło co prawda działki nr [...], ale innych działek przeznaczonych pod tą samą inwestycję. We wniosku o wywłaszczenie z 28 września 1978 r., w którym przywołano decyzję Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 6 września 1978 r., zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu G. "K." na terenie położonym w Gdańsku – B. w dzielnicy B. – W., ul. S., wskazując, że omawiana działka jest częścią terenu, na której drogą wcześniejszej decyzji została zlokalizowana doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw jednofrakcyjnych z surowców pochodzących z dna morskiego. Wskazano, że linia technologiczna stanowi realizację Programu Rządowego

Nr 5 dotyczącego budownictwa mieszkaniowego (k. 88-90). Zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (pismo z 23 października 1978 r.) podano, że ma ono polegać na odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw (k. 93).

Również z dokumentów wytworzonych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej wynika cel wywłaszczenia spornej nieruchomości.

W piśmie z 10 grudnia 1978 r. K. K., były właściciel działki nr [...], zwrócił się z prośbą o wycenę przez biegłego oraz wypłacenie odszkodowania za wyrządzone szkody wskutek budowy bazy kruszywa przy ul. P. (k. 133). W dniu 18 stycznia 1979 r. spisano protokół zdawczo-odbiorczy przekazania w użytkowanie odpłatne terenu pod budowę zakładu przetwórczego kruszywa wydobywanego z dna morskiego. Nie dotyczył on wprawdzie działki nr [...], ale objął inne działki przeznaczone pod tą samą inwestycję (k. 252-253). W dniu 2 lipca 1979 r. Urząd Miejski w Gdańsku wydał decyzję o zatwierdzeniu realizacyjnego planu zagospodarowania strefy ochronnej - usytuowania obiektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę doświadczalnej linii produkcyjnej w "K." na terenie położonym w Gdańsku - W. W załączniku do tej decyzji ustalono strefę ochronną o szerokości 300 m zgodnie z opinią sanitarną

z 19 sierpnia 1978 r. i zatwierdzono jej zagospodarowanie zielenią (k. 225-226). W piśmie z 3 marca 1981 r. "K." zleciło "wykonanie ekspertyzy budowlanej budynku

Ob. K., zlokalizowanego na terenie sąsiadującym z naszą budową DLP B."

(k. 128). W piśmie z 17 lipca 1981 r. "K." zaświadczyło, że "działka nr [...] (...) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę zakładu przeróbczego kruszywa B." (k. 129). Z kolei w piśmie z 29 lipca 1982 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w Gdańsku "K." wskazało, że w związku z czasowym wstrzymaniem budowy zakładu przeróbczego kruszywa wydobywanego z dna morskiego "B." może przekazać w czasowe użytkowanie rolnicze do 1985 r. grunty rolne

o łącznej powierzchni około 5,72 ha, wskazując, że wymienione w piśmie działki, położone w dzielnicy Gdańska – P. M., zostały wywłaszczone z rąk indywidualnych rolników

z przeznaczeniem pod budowę zakładu "B.". Na załączonym wyrysie z mapy ewidencyjnej kolorem zielonym oznaczono grunty przewidziane do przekazania w czasowe użytkowanie rolnicze. Wskazano, że począwszy od 1981 r. część terenów przeznaczonych do przekazania w czasowe użytkowanie rolnicze jest uprawiana przez dotychczasowych właścicieli, w tym K. K. (k. 116). Wśród pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów archiwalnych znajduje się również "Informacja na temat wykonania zadań gospodarczych w 1986 r.", w której wskazano (s. 3, pkt 2.6 "Realizacja zadań inwestycyjnych i programu badawczo-rozwojowego"), że w 1986 r. wśród zadań inwestycyjnych i przyszłościowych realizowanych w ramach Centralnego Programu Badawczo-Rozwojowego (dalej: "CPBR") zrealizowano m.in. następujące zadania: "Budowa Doświadczalnej Linii Technologicznej B.", "Budowa PLE B. ze środków Centralnego Programu Badawczo-Rozwojowego". W dokumencie tym wskazano również, że w 1986 r. nastąpiło uruchomienie finansowania ze środków rządowych CPBR celu wdrożeniowego A-4 pod nazwą "Budowa Doświadczalnej Linii Produkcyjnej B.". Równocześnie z innych źródeł finansowania realizowano obiekty inwestycyjne DLP B. poza CPBR. W ramach ww. środków realizowano następujący zakres rzeczowy: dokumentacja projektowo-kosztorysowa, budowa nabrzeża przeładunkowego - część podwodna, droga wewnątrzzakładowa, budynek laboratoryjno-usługowy. Równocześnie kontynuowano prace remontowo-budowlane/wykończeniowe/budynku hali warsztatowo-magazynowej (k. 911, k. 920-921). W opinii z 12 czerwca 1991 r. dotyczącej wyceny wartości gruntów nieruchomości położonych w Gdańsku – Pł. (obręb 300), działka

nr [...] została wskazana jako grunt nierolniczy. Stwierdzono w niej również: "szacowany teren jest w części zajęty pod Z. "B.", którego zadaniem jest przeróbka kruszywa morskiego pozyskiwanego z tzw. Ławicy Słupskiej. Budowa zakładu nie została zakończona i nie rozpoczęto procesu przeróbczego - poza wstępnymi próbami technologicznymi. W skład zakładu wchodzą: zasobnik surowca z estakadą, taśmociągi górnicze, zbiornik wody obiegowej, kruszarnią wstępna, zasobnik odpadów - osadniki pulpy, hala warsztatowa z częścią socjalną, stacja transformatorowa i pompownia wody.

Z projektowanych obiektów nie wybudowano sorto-kruszarni, urządzeń ekspedycyjnych" (k. 389-393). W materiale dowodowym znajduje się również protokół weryfikacyjny

z 23 września 1993 r. różnic inwentaryzacyjnych stanu kruszywa, w którym stwierdzono,

że znajdujący się na terenie zakładu surowiec stanowi pozostałość kruszywa zgromadzonego tam w 1989 r. w celu przeprowadzenia prób rozruchowych nad uzyskiwaniem wysokowartościowych żwirów i grysów budowlanych. Rozruch stanowił końcowy etap prac związanych z realizacją CPBR Nr 10.11 "Wykorzystanie podmorskich zasobów surowców Polskiej Strefy Ekonomicznej Szelfu Bałtyckiego" (k. 986).

Przywołanie powyższych dokumentów i okoliczności z nich wynikających, które Wojewoda opisał szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z 26 września 2022 r., było konieczne aby wykazać, że celem wywłaszczenia była budowa zakładu produkcji kruszywa, w ramach którego miała powstać (i powstała) doświadczalna linia technologiczna produkcji kruszyw. Należy podkreślić, że w większości opisanych wyżej dokumentów wskazywano, że linia ta miała mieć charakter doświadczalny, a więc czasowy, miała być uruchomiona na pewien czas, na czas przeprowadzenia za jej pomocą doświadczeń związanych z wydobyciem i produkcją kruszyw (potwierdzili to w swoich zeznaniach m.in. A. M. wskazując, że zostały podjęte próby uruchomienia taśmociągu - k. 828-829, oraz G.C., który podał, że odbyła się seria próbna pracy taśmociągu - k. 830).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można dokonywać oceny realizacji szczegółowego celu wywłaszczenia

w postaci budowy doświadczalnej linii technologicznej produkcji kruszyw w oderwaniu od realizacji głównego celu wywłaszczenia, jakim była budowa zakładu przeróbki kruszywa (objętych jedną decyzją lokalizacyjną), bowiem linia technologiczna (jak szczegółowo wyjaśnił Wojewoda na s. 11 zaskarżonej decyzji) jest zespołem stanowisk, które zostały ułożone w określony, logiczny sposób. Do przedmiotowego zakładu miały być dostarczane na statkach kruszywa z Ławicy Słupskiej i Zatoki Puckiej. Statki te przybijały do nabrzeża, tam były rozładowywane, kruszywa były składowane, a następnie materiał trafiał do zakładu przeróbczego znajdującego się przy ul. P., co potwierdza porozumienie zawarte 7 lipca 1994 r. pomiędzy Urzędem Rejonowym w Gdańsku a syndykiem "K." dotyczące przejęcie przez Skarb Państwa gruntów na terenie byłego Z. Produkcji w Gdańsku – P. przy ul. P. (k. 280-283).

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał dowody, w oparciu o które przeprowadził analizę i ustalił cel wywłaszczenia, stwierdzając, że zarówno dokumenty wytworzone przed datą decyzji wywłaszczeniowej, jak również po tej dacie wskazują,

że działka nr [....] wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę Z." przez "K.", której częścią miała być doświadczalna linii technologiczna produkcji kruszyw, podobnie jak m.in. obiekty hydrotechniczne - basen wyładunkowy kruszywa i nabrzeże przeładunkowe - część nadwodna.

Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, że teren przejęty na potrzeby przedsiębiorstwa nie musiał być zabudowany czy urządzony w 100%, sam fakt korzystania z niego na cele związane z funkcjonowaniem zakładu, w tym na skład materiałów budowlanych wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, drogi dojazdowe, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany

z funkcjonowaniem zakładu, wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że nie sposób udowodnić, iż teren działki był zabudowany, lub że na jej terenie zbudowano infrastrukturę techniczną, czy posadowiono urządzenia, należy zwrócić uwagę na zeznania L. K., który opisał, jak była zagospodarowana przedmiotowa działka. Również J.C., który wydzierżawił przedmiotowy teren, wskazał, jak był on zagospodarowany. Potwierdzają to ponadto omówione przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji dokumenty archiwalne dotyczące stacji transformatorowej.

W ocenie Sądu niezagospodarowanie przestrzeni terenu w 100% inwestycją (budynkami, infrastrukturą, urządzeniami itd.) nie wyklucza realizacji celu wywłaszczenia poprzez korzystanie z terenu na cele związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa. Słusznie w tym zakresie organ odwoławczy wskazywał na strefę ochronną o szerokości 300 m, którą ustalono w związku z powstaniem zakładu, co wynika z załącznika nr 1 do decyzji Urzędu Miejskiego w Gdańsku z 2 lipca 1979 r. o zatwierdzeniu realizacyjnego planu zagospodarowania strefy ochronnej - usytuowania obiektu budowlanego

i o pozwoleniu na budowę doświadczalnej linii produkcyjnej w "K." na terenie położonym w Gdańsku - W.

Warto w tym miejscu przytoczyć fragment uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku

z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 454/21, w którym kontrolowano zgodność z prawem decyzji odmawiających zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdzie celem wywłaszczenia była budowa bazy transportowej. W wyroku tym wskazano m.in., że cały, ogrodzony teren bazy stanowił funkcjonalną całość wykorzystywaną w celu zaspokojenia potrzeb bazy transportowej i jej zaplecza usługowo-warsztatowego. WSA w Gdańsku ocenił, że tego rodzaju wieloelementowa inwestycja jest swoistym mikroorganizmem obejmującym nie tylko same obiekty kubaturowe (budynki i budowle), ale i inne elementy potrzebne do realizacji konkretnych zadań i celów inwestycji, takie jak dojazdy i dojścia do obiektów kubaturowych, place manipulacyjne i warsztatowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, sieci infrastrukturalne (podobnie NSA w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2308/17). W tej sytuacji, zdaniem WSA w Gdańsku, nie można skutecznie kwestionować, że cel budowy bazy obejmował m.in. zieleń o charakterze rekreacyjnym i izolacyjnym (niska

i wysoka), czy drogi kołowe i place manipulacyjne i warsztatowe. Trudno bowiem zaakceptować, aby już na etapie realizacji bazy nie można było wprowadzić szczegółowych innych rozwiązań architektonicznych i urbanistycznych niż zaprojektowane pierwotnie, które mogły być zrealizowane na terenie bazy i miałyby służyć celom przedsiębiorstwa. Szczegółowe rozwiązania zagospodarowania terenu, jeżeli mają służyć celom przedsiębiorstwa, nie mogą bowiem niweczyć istnienia celu, jakim jest budowa bazy transportowej i zaplecza usługowo-warsztatowego. W tej sytuacji, rezygnacji z budowy świetlicy i jadalni, której funkcje postanowiono realizować w budynku administracyjnym, nie można poczytywać za zmianę jakościową celu wywłaszczenia, a wyłącznie jego modyfikację mieszczącą się celu uzasadniającym wywłaszczenie. Do podważenia takiego stanowiska potrzeba wyraźnego wykazania, że określone prawne lub faktyczne zagospodarowanie terenu nie pozostawało w związku z celem, jakim była budowa

i funkcjonowanie bazy. Tym bardziej, jeżeli uwzględni się stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym może dojść także do modyfikacji celu wywłaszczenia, która przecież nie musi prowadzić do zmiany charakteru takiego celu (zob. wyroki NSA: z 27 listopada

2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, czy

z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3237/14).

Rację ma Wojewoda, że za podobny mikroorganizm, jakim jest baza transportowa, należy uznać zakład przeróbki kruszywa, który oprócz zakładu głównego obejmował również część nabrzeżną związaną z przeładowaniem kruszywa ze statków i jego składowaniem. W ramach projektowania zakładu przewidziane były elementy takie jak obiekty hydrotechniczne, nabrzeże przeładunkowe - część podwodna i nawodna, droga wewnątrzzakładowa, hala warsztatowo-magazynowa, taśmociągi górnicze (zob. Projekt techniczny z grudnia 1978 r., k. 1274-1275). Ich realizację potwierdza "Informacja na temat wykonania zadań gospodarczych w 1986 r." (k. 911, k. 920-921), które powstały na terenie przeznaczonym pod ww. zakład w trakcie jego funkcjonowania.

Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynika, że zabudowania stanowiące zakład przeróbki kruszywa powstały dalej od nabrzeża, w pobliżu nr [...] przy ul. P., gdzie znajdowała się żwirownia. Na części terenu, składającego się z działki nr [...], usytuowanym przy nabrzeżu miał powstać port dla statków, które transportowały materiał

z Ławicy Słupskiej i Zatoki Puckiej, urządzenia związane z rozładunkiem, składowaniem

i przetransportowaniem ich do ww. zakładu przeróbki kruszywa. Bardziej wiarygodny jest przy tym opis zagospodarowania nieruchomości przedstawiony przez L. K.

i J. C., którzy byli na tym terenie, a nie przez osoby, które tylko przechodziły lub zamieszkiwały w pobliżu i - jak same przyznały - nie były zainteresowane, co się działo na tej działce, a poza tym była ona osłonięta od strony drogi.

Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze, że wzmianka o trafostacji pojawia się dopiero w "Raporcie wyceny" z kwietnia 1997 r., tak więc nie można jednoznacznie stwierdzić, kto i kiedy rozpoczął jej budowę, należy wskazać, że z materiału dowodowego wynika, iż stacja transformatorowa OS-2 była ujęta w wykazie środków trwałych na dzień 5 grudnia 1990 r., co oznacza, że była składnikiem majątku kompletnym

i zdatnym do użytku oraz, że była wykorzystywana na potrzeby związane z prowadzoną działalnością przez "K.".

Z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika, że niektóre

z zaplanowanych inwestycji były niezakończone, w tym stacja transformatorowa OS-2

z punktem sterowniczym nr 2, jednak skoro były przeprowadzone próby taśmociągu, jak wskazali świadkowie A. M. i G. C., a ponadto - jak zeznał L. K. - baza przeładunkowa funkcjonowała i posiadała takie urządzenia jak kruszarki

i przesiewacze, stacja transformatorowa musiała działać, aby urządzenia te mogły pracować. Ponownie należy wskazać, że J. C., który wydzierżawił przedmiotową nieruchomość, stwierdził, że przez 8 lat mógł tam prowadzić działalność bez żadnej modernizacji, a do tego potrzebna mu była m.in. energia elektryczna.

Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym zeznań świadków) wynika, że na spornej nieruchomości powstał port oraz baza przeładunkowa, którą początkowo użytkował zakład kruszyw prowadzony przez "K.". J. C., pierwszy dzierżawca tej nieruchomości, wskazał, że w momencie rozpoczęcia przez niego działalności budynki i budowle już znajdowały się na niej i nie modernizował ich przez 8 lat. Z kolei L. K., powiązany z działalnością "K.", oświadczył, że na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku likwidator część znajdujących się na działce urządzeń zdemontował i sprzedał (przenośniki, kruszarki i przesiewacze). Logiczne wydaje się tym samym, że port i baza przeładunkowa były gotowa do używania, skoro "K." S.A. mogły dalej prowadzić tego typu działalność na przedmiotowej nieruchomości, co wynika z zeznań J.F.

Podsumowując Sąd stwierdza, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot żądania zwrotu oraz wykazał, że w sprawie doszło do realizacji tego celu, co uzasadniało odmowę zwrotu spornej nieruchomości. Dokonaną w tym zakresie przez organ odwoławczy ocenę zgromadzonego materiału dowodowego należy uznać za wszechstronną, zgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a zaskarżone rozstrzygnięcie za należycie uzasadnione, spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest tym samym podstaw, aby przyznać słuszność zarzutom podniesionym w skardze.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 17 akt sądowych), a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]