Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 61/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku M. P. z dnia 14 marca 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie opisanej w pkt 1, 3. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 61/24

Uzasadnienie

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wszczęte wnioskiem z dnia 14 marca 2023 r.

Skarżący zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego:

1. art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z dnia 17 listopada 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm., dalej jako u.c.) poprzez niewydanie decyzji z wniosku z 2023 roku w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE w terminie 6 miesięcy, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione;

2. art. 211 u.c. poprzez brak wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w sytuacji, gdy organ jest zobligowany do jego wydania po dostarczeniu przez wnioskującego kompletu dokumentów.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji nie wydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności.

2. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nadmierne i jego komplikowanie oraz podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 149 § 1-2 p.p.s.a., wniósł o:

1. uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu I instancji lub w innym terminie uznanym za właściwy przez Sąd,

2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, ewentualnie w innej wysokości uznanej przez Sąd za właściwą,

- ewentualnie, jeśli Sąd uzna za słuszne, o wymierzenie organowi grzywny w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

4. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 14 marca 2023 roku skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została wydana decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia pobyt rezydenta długoterminowego UE. W związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły dnia 02 lutego 2024 roku skarżący wystąpił do organu z ponagleniem. Dnia 09 lutego 2024 r. ponaglenie zostało rozstrzygnięte.

Zdaniem skarżącego akta sprawy pozwalają na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Artykuł 210 ust. 1 u.c. stanowi, iż: decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Natomiast w ust. 2 art. 210 u.c. wskazano, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

Z literalnej treści przywołanych przepisów należy wnioskować, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE skutkuje wydaniem przez organ zezwalający zezwolenia na ten pobyt w terminie pół roku od dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. W niniejszej sprawie zezwolenie takie powinno być wydane w najpóźniej w dniu 12 września 2023 r.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie pozostawiają w gestii organu swobody decyzyjnej w zakresie terminu wydania. Ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje, by decyzja administracyjna w zakresie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miała charakter uznaniowy. Wobec czego spełnienie przez wnioskodawcę stosowanych wymogów powinno doprowadzić do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji nadania wnioskodawcy uprawnienia do pobytu stałego na terytorium RP.

Artykuł 211 u.c. stanowi, że zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE udziela się cudzoziemcowi na czas nieoznaczony, na jego wniosek, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej legalnie i nieprzerwanie co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku i spełnia łącznie następujące warunki: jest osobą o polskim pochodzeniu i zamierza osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Skarżący spełnia wskazane przesłanki do udzielenia jej zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego, co obliguje organ do wydania zezwolenia.

Jednocześnie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia ujęte w art. 213 ust. 1 oraz art. 214 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 14 marca 2023 r. Do chwili obecnej nie została wydana decyzja w przedmiocie wniosku. Od momentu złożenia wniosku do dnia złożenia skargi na przewlekłość postępowania minęło 11 miesięcy i 25 dni.

Dnia 02 lutego 2024 roku skarżący na podstawie art. 37 §1 pkt 2 k.p.a. wystąpił do organu z ponagleniem. Ponaglenie zostało rozstrzygnięte w dniu 09 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę na przewlekłość postępowania skarżący może wnieść jedynie po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednocześnie, przepis art. 52 § 2 p.p.s.a do tego rodzaju środków zaskarżenia zalicza ponaglenie przewidziane w art. 37 k.p.a. Uzupełnienie powyższych przepisów o dyspozycję zawartą w art. 53 § 2b p.p.s.a. pozwala przyjąć, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przez pojęcie "wyczerpanie" należy rozumieć wyłącznie samo złożenie ponaglenia, bez znaczenia pozostaje natomiast, czy i jak zostanie ono rozpoznane.

Artykuł 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Podkreślono, że ze względu na literalne brzmienie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" omówione instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona oddzielnie.

W doktrynie wskazuje się, że zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłe prowadzenie postępowania niekorzystnie wpływa na warunki pobytu skarżącego w RP. Winy w przekroczeniu ustawowego terminu do rozpatrzenia sprawy nie można upatrywać w działaniu skarżącego. W związku z czym, żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia wydaje się być celowe.

Z kolei instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, w związku z czym skarżący wyraża nadzieję, że nałożenie sankcji na organ zezwalający zapobiegnie w przyszłości działaniom, które mógłby wpływać na przewlekłość przyszłych postępowań.

Wojewoda odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie.

Wyjaśniono, że w myśl art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2023r., poz. 259 z późn. zm.) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący wniósł ponaglenie na przewlekłość w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 czerwca 2024r.

Zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako u.p.o.U.) w okresie od 24.02.2022r. (z mocą wsteczną) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Z kolei art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) wprowadził dodatkowy przepis art. 100d do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który treściowo odpowiada dotychczasowemu przepisowi art. 100c, z ta różnicą, że okres spoczywania terminów zakończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. (art. 36 pkt 1 lit e ustawy zmieniającej). Końcową datę okresu zawieszenia biegu terminów w postępowaniach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców zmienił następnie przepis art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), a następnie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024r., poz. 232). Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 100d ust.1 u.p.o.U. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w okresie tym, organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostało zainicjowane wnioskiem z 14.03.2023r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, zawieszenie biegu terminów trwa nadal i będzie trwało co najmniej do 30.06.2024r.

Zgodnie z art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek taki nie został nigdy złożony." (wyrok NSA II OSK 3120/18)

Ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. "...warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ administracji, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (postanowienie WSA w Poznaniu IV SAB/Po 89/23).

Podkreślono, że zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Ukrainy, którzy przebywają w Polsce z innych względów niż poszukanie schronienia przed konfliktem zbrojnym w kraju pochodzenia.

W świetle powyższego, skarga na przewlekłość w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE podlega odrzuceniu.

W przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi, w ocenie organu postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone. Zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.U. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie do 30.06.2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z ostrożności wskazano na bezzasadność zarzutów i żądań skarżącego.

Żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt do organu I instancji w okresie zawieszenia biegu terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jest niezgodne z przepisami z powodów opisanych w niniejszej odpowiedzi na skargę.

Wojewoda nie podzielił również argumentacji prezentowanej w niektórych orzeczeniach sądów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2024r. sygn. akt IV SAB/Po 175/23), wskazującej na niezgodność art. 100c i art. 100d ustawy z przepisami dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE.L . z 2004 r. Nr 16, poz. 44 z późn. zm.)

Zauważył, iż prawodawca unijny wskazał na to, że przedłużenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie i nie może mieć charakteru generalnego. Tymczasem przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa we wskazanej dyrektywie i zawieszenie terminu, tj. przerwanie biegu terminu rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 100 c i 100d u.p.o.U., nie są pojęciami tożsamymi.

Podkreślono, że zgodnie z art. 100c i 100d u.p.o.U. (z mocą wsteczną) do dnia 30 czerwca 2024r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ustawodawca nie wprowadza generalnego przedłużenia terminu na rozpatrzenie sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, a zawiesza jego bieg. We wskazanej regulacji brak jest zapisów o "przedłużeniu" terminu rozpatrzenia określonych w nim spraw. Artykuł 100c i art. 100d w żaden sposób nie zmienia terminów określonych w ustawie o cudzoziemcach, tylko zawiesza ich bieg i uniemożliwia wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a w konsekwencji zasądzania grzywien i sum pieniężnych za brak rozstrzygnięć lub wydawanie ich z opóźnieniem (art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i ust. 4). Wczytując się w art. 100c ust. 3 pkt 2 można zauważyć, że przepis ten "niweluje" jedynie skutek wynikający z braku rozstrzygnięcia sprawy w terminie, a nie zmienia samego terminu, co potwierdza zwrot "za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa". Podobnie w art. 100c ust. 4 jest mowa o zaprzestaniu czynności przez organ lub dokonywaniu ich z opóźnieniem - przepis ten "blokuje" zatem wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, a nie wydłuża terminy określone w przepisach szczególnych. Co istotne, zgodnie z dyrektywą (art. 20 ust. 1) konsekwencje niewydania decyzji w terminie, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego. Tym samym, dyrektywa nie ingeruje w możliwość czasowego wyłączenia stosowania przepisów prawa krajowego, na podstawie których Sąd zasądza sumy pieniężne. Do tej właśnie materii odnoszą się przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U.

W ramach pewnej swobody w kształtowaniu skutków niedochowania terminów określonych zgodnie z art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE, którą to swobodę przewiduje właśnie akapit drugi w art. 20 ust. 1 tej dyrektywy, ustawodawca krajowy, może czasowo, uznając, iż istnieją poważne ku temu argumenty, wyłączyć występowanie określonych, ogólnych konsekwencji niedochowania terminów ustanowionych w prawie krajowym w zgodzie z dyrektywą. Takie czasowe wyłączenie skutków przewidują przywołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U.

Dlatego też, mając na uwadze to, że wszelkie skutki niedochowania terminu określonego w ramach art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE, powinny być określone w prawie krajowym, a te czasowo nie występują na skutek działania właśnie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej (nie permanentnie, ale czasowo), nie można stwierdzić stanu bezczynności lub stanu przewlekłości. W świetle powyższej argumentacji można stwierdzić, iż współistnienie tych przepisów ustawowych oraz art. 223 w zw. z art. 210 ustawy o cudzoziemcach da się pogodzić z zakresem zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej wynikających z art. 19 dyrektywy 2003/109/WE.

Ponadto, z treści preambuły do wskazanej dyrektywy, jednoznacznie wynika, że jej celem jest ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego UE, które powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu zwykłego obciążenia pracą administracji Państw Członkowskich. Wybuch konfliktu na Ukrainie i masowy napływ uchodźców z Ukrainy to nadzwyczajne okoliczności, które stanowiące podstawy zawieszenia biegu terminów wynikające z art. 100c i 100d u.p.o.U.

Podkreślono, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020r. Stan zagrożenia epidemicznego/epidemii od 14.03.2020 r. wprowadził ogromne i długotrwałe w skutkach zakłócenia w działalności Wydziału.

Wybuch konfliktu zbrojnego w Ukrainie w lutym 2022r. (przed końcem pandemii) i znaczące dodatkowe obciążenie urzędów wojewódzkich w kontekście masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących wymagał wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań prawnych, których celem jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Sytuacja ma charakter wyjątkowy i nie sposób jej pomijać przy ocenie działalności w zakresie legalizacji pobytu. Stale rośnie liczba wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy składanych do Wojewody Wielkopolskiego. W 2021 r. było to 45,5 tys., w 2022 r. – 53,4tys., w 2023 r. - 59 tys. W pierwszych dwóch miesiącach 2024 r. liczba wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy była o 50% większa niż w analogicznych miesiącach 2023 r.

Przyrost ten w znacznej mierze ma również związek z trwającym konfliktem na Ukrainie (7,7 tys. w 2023 r. do 11,7 tys. w 2024 r.). Liczba wszystkich wniosków w różnych sprawach prowadzonych przez Wydział, złożonych w miesiącach styczeń i luty 2024 r. to 19 tys. przy 13,5 tys. w pierwszych dwóch miesiącach 2023 r. 22 lutego 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przedłużające specjalne rozwiązania dla obywateli Ukrainy do 30.06.2024 r. Oczekiwanie na zmiany, ich kształt wzmaga niepokój cudzoziemców o przyszłość swojej sytuacji prawnej. To z kolei powoduje, że składają oni znacznie więcej wniosków w sprawach legalizacji pobytu.

Reasumując, nie podzielono stanowiska prezentowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, że "niedopuszczalne, bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą jest rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 6 (art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 u.c.) ale nawet 4 - miesięcznego (art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE).

Podkreślono, że mimo zawieszenia biegu terminów podjęto szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce - w 2021r. wydano o 31% więcej decyzji niż w roku 2020, a w 2022r. wydano o 56% więcej decyzji niż w roku 2021, w 2023r. wydano 17% więcej rozstrzygnięć niż w 2022r. Wzrost liczby rozstrzygnięć utrzymuje się również w sprawach rezydenta długoterminowego UE: w 2021r. wydano 60% więcej decyzji niż w roku 2020, w 2022r. wydano 23% więcej rozstrzygnięć niż w 2021r., w 2023r. wydaliśmy 79% więcej rozstrzygnięć niż w 2022r. Wojewoda stale podejmuje starania o wzmocnienie obsady kadrowej oraz pozostałych zasobów niezbędnych do załatwiania spraw. Wprowadza niezbędne zmiany organizacyjne.

Odnosząc się do żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. wniesiono o odrzucenie skargi we wskazanym zakresie. Zgodnie z wymienioną regulacją w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt tj. w okresie od 24.02.2022r. do 30.06.2024r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Ponadto, w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącemu rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżący nie wskazał jednoznacznie jakoby doznał krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania, którą należałoby zrekompensować. Skarżący posiada kartę pobytu z dostępem do rynku pracy w Polsce, ważną do 10.08.2024 r. Jego pobyt oraz możliwość kontynuacji pracy zarobkowej w Polsce jest zagwarantowana przez kolejne 5 miesięcy.

Wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Z akt sprawy wynika, że M. P. posiada obywatelstwo [...] i złożył w dniu 14 marca 2023 r. wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA).

Analizując akta administracyjne sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem pismem z dnia 14.03.2023 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt (k.75 akt admin.). Następnie w dniu 02.02.2024 r. skarżący wniósł wymagane ponaglenie, które zostało złożone po upływie 6 - miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 210 ust.1 u.c. Okoliczność, że Wojewoda w dniu 09.02.2024 r. pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania, powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności.

Organ zajął stanowisko, że skoro postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zostało zainicjowane wnioskiem z 14.03.2023r., tj. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie sprawy, które trwa co najmniej do 30.06.2024r. na mocy art.100d u.p.o.U., to ponaglenie było złożone przedwcześnie. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania.

Organ podkreślił, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek taki nie został nigdy złożony.

W świetle powyższego organ uznał, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W rezultacie zdaniem organu skarga winna być odrzucona.

Odnosząc się do powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że nie podziela powyższego stanowiska organu, a to z tego względu, że w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie znajdował zastosowania art.100 d u.p.o.U. Dlatego też w ocenie Sądu skoro wszczęto postępowanie administracyjne, a ponaglenie nie zostało złożone przez skarżącego przedwcześnie, to nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi i skargę należało rozpoznać merytorycznie.

Reasumując ten wątek, Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w niniejszej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.

Do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi określone w art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi – której przedmiotem uczyniono przewlekłość Wojewody w udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na przewlekłe prowadzenie") oraz wniosków skargi ("o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa") jednoznacznie wynika, że skarżący uczynił przedmiotem skargi drugą z wymienionych postaci opieszałości.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Wojewodzie przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Skarżący w kontrolowanej sprawie domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości, ma ustalenie, czy Wojewoda prowadził postępowanie opieszale.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przed dniem 29 stycznia 2022 r. przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; w skrócie "u.c.") nie określały innych ("szczególnych") niż wyżej wymienione ("ogólne") terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Taki stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie – z wspomnianym dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91; w skrócie "zm.u.c.2021"), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 210 u.c., w brzmieniu:

"1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a.

3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni.

4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków."

Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie kolejna regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830; w skrócie "zm.u.p.o.U."), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U.") przepisy art. 100c, w brzmieniu:

"1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Następnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 04 marca 2024 r. (zob. ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088). Obecnie wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów z dniem 22 lutego 2024 r. został przedłużony do 30 czerwca 2024 r. na mocy art.1 pkt 1 ustawy z dnia 09 lutego 2024 r. (Dz.U. 2024, poz.232) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad dwóch lat, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Na tle przywołanych przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. sprawy sądowoadministracyjne dotyczące bezczynności lub przewlekłości wojewodów w wydawaniu zezwoleń na pobyt nie były i nadal nie są rozstrzygane jednolicie. Obecnie w szczególności – w myśl poglądu najdalej idącego – przyjmuje się, że z uwagi na brzmienie art. 100c ust. 3 i 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 3 i 4) u.p.o.U. skarga na bezczynność lub przewlekłość organu w rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu, z wyjątkiem spraw, w których stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. postanowienie NSA z 12.07.2023 r., II OSK 510/23; por. też postanowienia WSA m.in.: z 04.10.2023 r., III SAB/Lu 35/23; z 19.10.2023 r., II SAB/Go 99/23; dostępne w CBOSA). Druga grupa rozstrzygnięć o charakterze formalnym obejmuje przypadki, w których sądy orzekają o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, uznając, że konieczność zastosowania art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy i skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego (por. np. postanowienia WSA: z 14.09.2023 r., IV SAB/Po 113/23; z 21.09.2023 r., IV SAB/Po 92/23; z 05.10.2023 r., IV SAB/Po 102/23; dostępne w CBOSA). W kolejnym nurcie orzeczniczym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym, choć regulacja art. 100c ust. 4 (odpowiednio: art. 100d ust. 4) u.p.o.U. nie wyłącza dopuszczalności skargi, to jednak ustanowione w art. 100c ust. 1 (odpowiednio: art. 100d ust. 1) u.p.o.U. wstrzymanie (rozpoczęcia) biegu terminu do załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, a także unormowanie art. 100c ust. 3 (odpowiednio: art. 100d ust. 3) u.p.o.U. wykluczają możliwość zarzucenia (stwierdzenia) w postępowaniu sądowym stanu bezczynności lub przewlekłości organu, co uzasadnia oddalenie skargi (por. np. wyroki WSA: z 03.02.2023 r., IV SAB/Po 174/22; z 22.06.2023 r., II SAB/Gl 56/23; z 12.10.2023 r., II SAB/Wr 333/23; dostępne w CBOSA). Wreszcie, spotyka się także dość liczną grupę orzeczeń, bazującą na zwężającej wykładni zakresu podmiotowego przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. – ograniczającej ów zakres tylko do spraw z wniosków obywateli Ukrainy, a niekiedy wyłącznie takich obywateli tego państwa, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, którego dotyczy u.p.o.u.a. – w których sądy stwierdzają zarzucaną bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących pozostałych kategorii cudzoziemców (por. np. wyroki WSA: z 09.03.2023 r., III SAB/Łd 158/22; z 30.06.2023 r., II SAB/Po 43/23; z 10.10.2023 r., IV SAB/Wr 116/23; z 17.10.2023 r., I SAB/Wr 87/23; dostępne w CBOSA).

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela przywołanej wyżej, zwężającej wykładni art. 100c i art. 100d u.p.o.U., gdyż w ocenie Sądu przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do takichże spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in.: wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 100c; G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami..., pod red. P. Drembkowskiego, Warszawa 2022, art. 100c Nb 6). Przemawia za tym już literalne brzmienie ww. przepisów, w których mowa expressis verbis o "cudzoziemcach", bez żadnego dookreślenia (w szczególności zawężającego to określenie tylko do cudzoziemców będących obywatelami Ukrainy). Wypada zauważyć, że na gruncie u.p.o.U. w regulacjach "dedykowanych" wyłącznie obywatelom Ukrainy, ustawodawca posługuje się konsekwentnie takim właśnie określeniem ("obywatele Ukrainy"), w przyjętym na potrzeby tej ustawy, notabene szerszym niż "potoczne", znaczeniu (por. definicję legalną z art. 1 ust. 2 u.p.o.U.). Zarazem analizowana ustawa nie wprowadziła własnej definicji "cudzoziemca", co oznacza, że określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 u.c. W konsekwencji unormowania art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. wypada interpretować jako odnoszące się do wymienionych w ust. 1 tego artykułu kategorii spraw dotyczących nie tylko obywateli Ukrainy, ale "każdego, kto nie jest obywatelem polskim". Sama zaś okoliczność, że tym sposobem ww. unormowania u.p.o.u.a. kręgiem swych adresatów wykraczają poza zakres podmiotowy wyznaczony w tytule ustawy ("...o pomocy obywatelom Ukrainy...") oraz w jej art. 1, świadczy o naruszeniu Zasad techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 3 ust. 2 ZTP), które nie daje wszakże dostatecznych podstaw do podważania mocy wiążącej przepisów art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U., ani do ich odmiennej (zwężającej) wykładni. Tym bardziej, że taka wykładnia mogłaby zostać uznana za dyskryminującą, a na pewno niezgodną z ratio legis u.p.o.U. prowokując pytanie, dlaczego z mocy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U. jedynie i akurat obywatele Ukrainy mieliby zostać pozbawieni określonych gwarancji procesowych szybkości i sprawności postępowań legalizujących pobyt cudzoziemców na terytorium RP, i to w obliczu deklarowanej już w tytule tej ustawy "pomocy" obywatelom Ukrainy, znajdującej niekwestionowany wyraz w szczegółowych regulacjach u.p.o.u.a., których jasnym celem było ułatwienie legalizacji pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP i uproszczenie związanych z tym procedur. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, "[t]rudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców" (zob. wyrok NSA z 05.06.2023 r., II OSK 2059/22, CBOSA).

Jak wyjaśnił NSA w w/w wyroku taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 u.p.o.u.a.). Znaczna część tych spraw może nie mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c u.p.o.U. wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

Oceny tej nie zmienia okoliczność – podnoszona niekiedy w orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 12.10.2023 r., III SAB/Łd 148/23, CBOSA) – obowiązywania art. 100a u.p.o.U. Wprawdzie przepis ten faktycznie dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami (czyli osobami, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie rosyjskiej inwazji zbrojnej), ale – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – w żadne sposób nie modyfikuje on zakresu pojęcia "cudzoziemiec" na gruncie przepisów u.p.o.U. Przeciwnie, także użyte w art. 100a u.p.o.U. określenie "cudzoziemiec" oznacza "każdego, kto nie jest obywatelem polskim" – skoro dla uzyskania pożądanego zawężenia kręgu cudzoziemców do grona tzw. wysiedleńców, których dotyczy ten przepis, ustawodawca musiał jeszcze odwołać się do wzmiankowanej w art. 100a u.p.o.U. decyzji wykonawczej Rady (verba legis: "Jeżeli cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony [...]").

Pomimo opowiedzenia się za przedstawionym wyżej, szerokim ujęciem zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d u.p.o.U., Sąd w niniejszym składzie - podobnie jak m.in. w sprawach o sygn. IV SAB/Po 175/23 oraz analogicznie o sygn. IV SAB/Po 130/23 - uważa, że przepisy te nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie – zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w szczególności podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 25.01.2024 r. o sygn. IV SAB/Po 175/23 (publ. CBOSA).

Jak już wspomniano, stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w Internecie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ pozostaje w stanie zwłoki – jest bezczynny lub zachodzi przewlekłość postępowania – musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminów załatwienia sprawy albo podejmowaniem czynności opieszale, co prowadzi do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Skarżący zarzucił Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 14 marca 2023 r. Wojewoda odpierając te zarzuty, odwołał się przede wszystkim do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., u.p.o.U.), a konkretnie do art.100 c i 100 d tej ustawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, ani orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest zbieżne z poglądem Wojewody, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwołuje się do argumentacji przedstawionej m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 25.01.2024 r. o sygn. IV SAB/Po 175/23, z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23.

Według regulacji zawartej w art.100 c i 100 d u.p.o.U. dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na dany rodzaj pobytu nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody, skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.).

Powyższa regulacja w tej konkretnej sprawie stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Istotny dla sprawy jest także art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.). Ten ostatni wskazuje bowiem, jakie przepisy stosowane są do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W przepisie art. 210 u.c. w ust. 1 przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze wskazanych zdarzeń.

Przywołane przepisy stanowią podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, istotne znaczenie dla sprawy ma na treść dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.) - dalej: dyrektywa 2003/109/WE, jako podstawy implementacji zagwarantowanej w przywołanych przepisach ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Z kolei art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę. Z kolei w art. 20 ust. 1 stwierdzono, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego.

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego (10). Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.

Należy podkreślić, że prawodawca unijny wskazał na to, iż zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. generalnie wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (lit. c), co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy, zatem nie przewidują one niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 dyrektywy. Dlatego też jako niedopuszczalne – bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje stanowiska Wojewody, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o którym mowa we wskazanej dyrektywie i zawieszenie terminu, tj. przerwanie biegu terminu rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 100 c i 100d u.p.o.U. nie są pojęciami tożsamymi. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 100c i 100d u.p.o.U. (z mocą wsteczną) do dnia 30 czerwca 2024r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, pobyt stały i pobyt rezydenta długoterminowego UE, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem Wojewody ustawodawca nie wprowadził generalnego przedłużenia terminu na rozpatrzenie sprawy z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce, a jedynie zawiesił jego bieg, gdyż we wskazanej regulacji brak jest zapisów o "przedłużeniu" terminu rozpatrzenia określonych w nim spraw. Zdaniem Wojewody art. 100c i art. 100d w żaden sposób nie zmienia terminów określonych w ustawie o cudzoziemcach, tylko zawiesza ich bieg i uniemożliwia wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a w konsekwencji zasądzania grzywien i sum pieniężnych za brak rozstrzygnięć lub wydawanie ich z opóźnieniem (art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i ust. 4).

Akceptacja takiego stanowiska w istocie prowadziłaby do obejścia prawa, gdyż - niezależnie od terminologii – zawieszenie biegu terminu w istocie rzeczy prowadzi do jego przedłużenia. Sąd wskazuje, że stanowisko Wojewody w tym zakresie ogranicza się jedynie do wykładni literalnej (zastosowania odmiennych nazw "przedłużenie" i "zawieszenie" terminu). W kontekście zasady szybkości postępowania w obydwu przypadkach skutek jest jednak taki sam, tj. sprawa nie zostaje rozstrzygnięta w pierwotnie unormowanym terminie, Niewątpliwym bowiem skutkiem zawieszenia biegu terminu jest opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy, co w istocie stanowi przedłużenie terminu.

Poza tym nie wolno pominąć tego, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.). Wyrazem tego było zawiadomienie skarżącego przez organ o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.

W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.

W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw oraz art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, przewidującym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2).

Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy.

Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 211 ust. 1 u.c. w związku z art. 7, art. 19 i art. 20 dyrektywy 2003/109/WE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z przywołanej dyrektywy Rady. Zgodnie zaś z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia przewlekłości w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium RP (tu: zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE). W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się zawinionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Jego wniosek wpłynął do organu w dniu 14 marca 2023 r., ponaglenie złożono w dniu 02.02.2024 r., tj. przed wniesieniem skargi, a po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona w dniu 09.03.2024 r. Wojewoda dopuścił się zatem na dzień wniesienia skargi prawie sześciomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy (licząc do dnia wniesienia skargi), co wskazywało na naruszenie terminu, o jakim mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., a także w przywołanych przepisach dyrektywy.

Sąd wyjaśnia, że jeżeli w danej sprawie wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekle działania (i zaniechania), w wyniku których doszłoby do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutek całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając jednak na względzie żądanie skargi ograniczające się do żądania stwierdzenia przewlekłości, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w związku z opieszałym podejmowaniem czynności w sprawie.

Wojewoda w dniu 14 marca 2023 r. (w dacie wpływu wniosku) wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Od tamtej pory organ nie podjął jednak skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. Pomimo pism skarżącego składanych w toku postępowania z prośbą o wskazania ewentualnych braków jego wniosku organ nie wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Wszystko to oznacza, że Wojewoda pozostaje w zawinionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził przewlekłość, orzekając w tym przedmiocie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 2 marca 2023 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd podjął to rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uznając, że wyznaczony termin pozwoli na załatwienie sprawy. Sąd wziął pod uwagę aktualny stan sprawy, dotychczasowy okres trwania postępowania, jak i przepisy ustawy o cudzoziemcach, przepisy przywołanej dyrektywy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35). Termin 2 miesięcy stanowi 1/3 terminu ustawowego unormowanego w art. 210 ust.1 u.c.

Sąd zarazem uznał, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki (przewlekłość w załatwieniu sprawy) Wojewody nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Istotne w tym zakresie jest to, że Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała zawieszenie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę. Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogą one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził zatem na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu oraz ewentualnego wymierzenia grzywny (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co do przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny. Dodać jeszcze ubocznie należy, że w sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy. Tymczasem skarżący nie przedstawił w skardze w istocie żadnej argumentacji w tym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł tytułem wpisu od skargi).