Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1037/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. R. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Burmistrz M. R. po rozpatrzeniu wniosku W. D. Sp. z o.o. Sp. komandytowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (2 budynków czterokondygnacyjnych i 4 budynków trzykondygnacyjnych) z garażami podziemnymi, parkingami i niezbędna infrastrukturą zewnętrzną na terenie działek nr ewide[...], 761/7, 710/4 i 710/5 oraz części działki nr ewid.[...] położonych w miejscowości R. przy ul. [...].

Odwołując się od tej decyzji M. M. i M. S. zarzucili:

- wadliwe ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która w części stanowi tereny leśne (oznaczone symbolem LS) w sytuacji, gdy warunki zabudowy ustala się dla całego terenu inwestycyjnego,

- dowolne oznaczenie obszaru analizowanego – brak kryteriów jego wyznaczenia,

- nieprawidłowe przeprowadzenie analizy w zakresie ustaleń dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

- przyjęcie do analizy działek spoza obszaru analizowanego oraz dwukrotnie uwzględnienie działki nr [...] (w pozycji tabeli 37 i 69),

- błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej w poz. 33, 36, 37 i 67 tabeli,

- brak wykazania spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dla obszaru, w którym budynki wielorodzinne istnieją, ale nie są funkcją dominującą,

- wyznaczenie dla planowanej inwestycji wskaźników powierzchni zabudowy i wysokości budowy wyższych niż w obszarze analizowanym,

- brak ustalenie linii zabudowy,

- błędnej ustalenie liczby miejsc parkingowych i lokalizacji zjazdu,

- brak dostatecznego uzbrojenia terenu tj. kanalizacji deszczowej.

W wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 59 ust. 1, art. 60, art. 64, art. 53, art. 61 ustawy z dnia [...] marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") oarz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; zwanego w skrócie "rozporządzeniem z dnia [...] sierpnia 2003 r." lub "rozporządzeniem") organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestorski z dnia [...] września 2017 r. (uzupełniony [...] października 2017 r.) spełnia wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., organ prawidłowo ustalił strony postępowania zapewniając im udział w tym postępowaniu, projekt decyzji został sporządzony przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi i podlegał uzgodnieniom z organami wskazanymi w u.p.z.p. oraz że na potrzeby postępowania przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wykonana na podstawie rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r.

W odniesieniu do części graficznej analizy organ stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. Organ wskazał, że front działki przyjęty został od strony głównego wjazdu na działkę tj. wjazdu z działki nr [...] pełniącej funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej kategorii powiatowej ul. [...]. W miejscu wjazdu długość wspólnej granicy działki nr [...] z terenem inwestycji (działki 761/5) wynosi 8 m, a ponieważ w miejscu wjazdu na teren inwestycji szerokość działki nr [...] wynosi 36 m, to przyjęto tę wartości jako podstawę określenia granic obszaru poddanego analizie. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wobec tego w odległości nie mniejszej niż 108 m (36 m x 3) i nie mniejszej niż 50 m. Tak oznaczony obszar spełnia wymogi zawarte w u.p.z.p. oraz uwzględnia w całości działki znajdujące się na przecięciach jego granic, a także pojedyncze nieruchomości, które stanowiąc całość urbanistyczną tego obszaru, w sposób naturalny domykając jego zakres.

W ocenie organu z części graficznej analizy wynika, że w sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji zabudowy, a sama mapa zawiera czytelną legendę pozwalającą na zweryfikowanie powyższego ustalenia w oparciu o zastosowane symbole (np. MN, MW).

W odniesieniu do części tekstowej analizy wskazano, że stanowi ona zbadanie wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – parametrów zabudowy wskazanych w rozporządzeniu, oraz że zawiera enumeratywne wyliczenie wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze poddanym analizie. Uznając spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ potwierdził brak potrzeby ustalenia linii zabudowy rozumianej jako odległość w jakiej może być sytuowany budynek od drogi – teren inwestycji nie przylega bowiem do drogi publicznej, a działka nr [...] spełnia funkcję drogi dojazdowej do inwestycji z drogi powiatowej (ul. [...].

Organ II instancji uznał za prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 27,87 % - 33,18 % w sytuacji łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem wynoszącej 1,713 ha. Ś. wskaźnik tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 19,8 %. Odstępstwo od średniej jest uzasadnione wobec tego, że zróżnicowanie tego wskaźnika w obszarze analizowanym jest bardzo duże, a średnia tego wskaźnika dla występującej w obszarze analizowanym 3 nieruchomości z zabudową wielorodzinną (tabela nr [...] str. 12 decyzji organu I instancji) jest znacznie wyższa niż pozostała zabudowa jednorodzinna i wynosi 60,45 %. Ponadto organ uwzględnił wielkość powierzchni, na której będzie realizowana inwestycja (kilkukrotnie wyższa niż nieruchomości wyliczone w tabeli) i uznał, że tak określony wskaźnik zabudowy dla nowej inwestycji nie będzie znacząco odbiegać od wartości wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obiektów wielkogabarytowych zlokalizowanych w obszarze analizowanym i nie pogorszy zastanego ładu przestrzennego tam zastanego.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej organ wskazał, że średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 14,8 m, wobec czego ustalona dla inwestycji szerokość 16 – 18 m praktycznie będzie się mieścił w 20 % tolerancji od średniej dopuszczonej przez przepisy rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że tak ustalona szerokość elewacji frontowej dotyczy tylko budynku zlokalizowanego bezpośrednio od strony wjazdu, natomiast pozostałe budynki będą miały mniejszą szerokość elewacji frontowej: 11 – 14 m. i 12 – 16 m.

Także co do ustalonych parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu w ocenie organu odwoławczego parametry nowej zabudowy ustalone przez organ I instancji pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, że wartości ustalonych gabarytów i parametrów dla nowoplanowanego przedsięwzięcia w tzw. "widełkach", zostały uzasadnione w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego.

Kolegium potwierdziło spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. W zakresie uzbrojenia terenu inwestor dołączył do wniosku umowy potwierdzające uzbrojenie terenu inwestycyjnego w media (energia elektryczna, woda, ścieki, wody opadowe, zaopatrzenie w ciepło, odpady komunalne).

Zdaniem organu odwoławczego spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. bowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium stwierdziło, że teren objęty wnioskiem inwestycyjnym stanowią działki o charakterze gruntów ornych klasy R IVa oraz lasów Ls VI, a także terenów zabudowanych Bi. Jednakże inwestor sprecyzował lokalizację inwestycji wskazując, iż będzie ona posadowiona na terenach nie objętych szczególną ochroną prawną przewidzianą w ustawie z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ dokonał stosownego uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym do ochrony gruntów rolnych tj. Starostą R., który ocenił projekt pozytywnie w zakresie swojej właściwości (postanowienie z [...] stycznia 2018 r.). Jednocześnie inwestor zobowiązany jest uzyskać opinię tego organu w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przez uzyskanie pozwolenia na budowę (pkt 4 ppkt c) analizy str. 16 decyzji. Organ właściwy do ochrony gruntów leśnych tj. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. uzgodnił w dniu [...] stycznia 2018 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że planowane przedsięwzięcie nie będzie posadowione na terenach leśnych, co oznacza brak przeszkód do pozytywnego uzgodnienia

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zasadne było ustalenie warunków zabudowy przy spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., przy czym nie jest to uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Analiza spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, przeprowadzona przy uwzględnieniu ładu przestrzennego w kontekście większego obszaru, niż tylko na działkach sąsiednich przylegających do działki inwestorskiej, związana jest z wymogiem zachowania ładu przestrzennego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i jego "rozciągnięcia" w określonym kierunku mogą decydować takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Nie ma także podstaw aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Zdaniem organu z map znajdujących się w aktach sprawy wynika bezspornie, że teren inwestycji jest umiejscowiony w pobliżu innych działek, a pozostaje w oddaleniu od ul. 3 Maja, co oznacza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku wielorodzinnego znajdować się będą nieruchomości (m.in. z obiektami wielkogabarytowymi) które zostały uwzględnione w analizie organu I instancji. Nadto zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez przecinanie niektórych nieruchomości, bowiem zastrzeżenia takiego nie zawiera rozporządzenie. Przeciwnie w praktyce osoby upoważnione do sporządzania analizy i wyznaczania obszaru analizowanego, kierując się normą § 3 ust. 2 rozporządzenia, oznaczają go w minimalnej wielkości co oznacza okrągły kształt (zatem przecinanie poszczególnych działek). Najważniejsze żeby analizą objąć wszystkie działki, które nawet w części znajdują się w obszarze analizowanym. Organ I instancji tak właśnie uczynił w tej sprawie. Kolegium dokonało weryfikacji poszczególnych wskaźników zabudowy, również tych które zostały ustalone na zasadzie odstępstwa. Z kolei okoliczność, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może stanowić przeszkody do uznania, że niedopuszczalnym jest uzupełnienie jej o funkcję mieszkaniowa o charakterze wielorodzinnym. Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych a także kompozycyjno-estetycznych zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Analiza zawiera wskazanie jakimi kryteriami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany, analizie zostały poddane wszystkie nieruchomości znajdujące się na jego terenie, wyliczone enumeratywnie na str. 2 części tekstowej. Analiza urbanistyczna sporządzona przez profesjonalistę, a więc osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania tego typu ocen stanowi dokument urzędowy.

W odniesieniu do zarzutu, że ustalono warunki zabudowy dla nieruchomości stanowiącej w części teren leśny, organ stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie, co wynika z wniosku, nie będzie realizowane na części zalesionej, zaś inwestycja została uzgodniona z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T..

Odnośnie zarzutu błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowych Kolegium wskazało, że nie został on poparty żadnym dowodem. Nie doszło też zdaniem Kolegium do dwukrotnego uwzględnienia działki nr [...] (w pozycji tabeli 37 i 69). Pozycja tabeli nr [...] odnosi się do działki nr [...], a pozycja tabeli nr [...] do działki nr [...]

Zapis w decyzji o usytuowaniu inwestycji względem granicy z działką sąsiednią, mimo że niedopuszczalny na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - może stanowić przejaw zastosowania zasady informowania stron z art. 9 k.p.a., albowiem rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy względem ustawy Prawo budowlane, stosowanej na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego – ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Odnośnie zarzutu zbyt małej liczby miejsc parkingowych organ wskazał, że opinia [...] stanowiła wyłącznie element pomocniczy dla ustalenia w decyzji przewidywanych miejsc postojowych. Wystarczające jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy samego faktu dopuszczalności realizacji miejsc postojowych, kwestie te reguluje bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowanie, co będzie weryfikowane na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W ocenie organu teren inwestycyjny spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., natomiast zapis odnośnie ewentualnej przebudowy zjazdu po uzyskaniu zgody zarządy drogi stanowi informację dla inwestora o konieczności uzyskania odrębnej decyzji w trybie ustawy o drogach publicznych w sytuacji zamiaru ewentualnej przebudowy zjazdu istniejącego i nie świadczy o wadliwości decyzji. Promesa z dnia [...] września 2017 r. przedsiębiorstwa komunalnego [...] sp. z o. o. w R. potwierdza możliwość zaopatrzenia terenu inwestycyjnego w wodę, a także zrzut ścieków sanitarnych i wód opadowych do sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy spełnieniu wskazanego warunku.

W skardze na powyższą decyzję M. M. wniósł o jej uchylenie zarzucając:

- wadliwe określenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej oraz na terenie oznaczonym LS - stanowiące próbę obejścia prawa,

- błędne tj. dowolne określenie granic obszaru analizowanego obejmującego także fragmenty działek,

- przyjęcie do analizy działek nie znajdujących się w obszarze analizowanym (nr [...]) oraz dwukrotne uwzględnienie działki nr [...] (w pozycji 37 i 63 tabeli)

- błędne uznanie, że spełniony jest warunek zabudowy o takiej samej funkcji jak planowana tj. zabudowa wielorodzinna – w sytuacji kiedy w obszarze analizowanym dominują budynki jednorodzinne,

- bezzasadne uznanie, że znajdujący się na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości inwestora dawny parterowy barak szkolny zaadaptowany na mieszkania jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym,

- błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej: w poz. 36 tabeli przyjęto 39,5 m zamiast 20 m (budynek na działkach nr [...], w poz. 37 i 63 przyjęto 36 ma zamiast 12, 5 m oraz w poz. 33 przyjęto 54 m zamiast 12 m (działka nr [...]),

- przyjęcie w zaskarżonej decyzji wysokości budynku 12 m, podczas gdy najwyższy budynek w obszarze analizowanym ma 10 m, a średni wskaźnik tego parametru jest jeszcze niższy; wskaźnik średni jest ponadto zawyżony wskutek błędnego przyjęcia wysokości budynków na działkach [...]

Ponadto skarżący zarzucił inne błędy w ustaleniach decyzji:

- brak ustalenia linii zabudowy od strony dojazdu do terenu planowanej inwestycji w sytuacji, gdy wyznaczono linię zabudowy od ul. [...], do której obszar planowanej inwestycji bezpośrednio przylega,

- bezpodstawne wskazanie w pkt. 2.4 decyzji o sytuowaniu obiektów budowlanych zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- wskazanie liczby miejsc postojowych w oparciu o opinię nr [...] Gminnej [...] Urbanistyczno – Architektonicznej M. R., która nie stanowi podstawy do wydania aktu administracyjnego;

- użycie pojęć niedookreślonych;

- błędne zlokalizowanie zjazdu na teren planowanej inwestycji poprzez teren działki nr [...] stanowiącej część Zespołu Szkolno – Przedszkolnego, do którego uczęszcza około 1.000 dzieci; przy czym na działce nr [...] nigdy nie istniała droga w rozumieniu ustawy o drogach, mogąca zaspokoić potrzeby tak dużej placówki szkolno – oświatowej i osiedla budynków wielorodzinnych,

- brak dostatecznego uzbrojenia terenu tj. brak kanału deszczowego o którym mowa w piśmie Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

W ocenie Sądu, przede wszystkim organ pierwszej instancji, lecz również organ odwoławczy, zobligowany do ponownej własnej analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku inwestycji na wskazanych działkach ewidencyjnych spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

O wadliwości zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji decydujące są przede wszystkim kwestie: sposobu określenia granic terenu objętego wnioskiem (inwestycją) oraz sposobu określenia granic obszaru analizowanego.

Pierwszą ze wskazanych kwestii (określenie granic terenu objętego wnioskiem) słusznie skarżący łączy z problemem ochrony gruntów leśnych. Nie można w tym zakresie odmówić słuszności zarzutowi próby obejścia przepisów dotyczących ochrony gruntów leśnych poprzez wyrysowanie linii terenu objętego inwestycją na załączniku graficznym w taki sposób, iż nie obejmują one całej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], a jedynie jej część. Zabieg ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z wykładnią celowościową oraz systemową przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p.") Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki rozumianej jako działka ewidencyjna objęta wnioskiem (w całości) lub terenu składającego się z kilku takich działek, nie zaś jedynie tej części działki ewidencyjnej, którą w wyniku realizacji inwestycji inwestor zamierza faktycznie zabudować. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie, czy na konkretnej działce ewidencyjnej jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast konkretnego położenia inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1442/16 trafnie zauważył, że sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11–12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, tj. wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dominuje (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r. sygn.. II OSK 2328/14, z 13 grudnia 2017 r. sygn. IIOSK 579/17; z 4 października 2017 r. sygn. II OSK 1348/17; z 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; z 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15, z 1 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2101/16).

Wadliwe określenie granic terenu objętych planowaną inwestycją pociąga za sobą wadliwość postępowania w części dotyczącej zbadania, czy zachodzi warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. w zakresie ochrony gruntów leśnych. Z treści zarówno postanowienia nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jak tez postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. wynika, że organy te dokonały uzgodnienia projektu decyzji, który nie obejmował terenu oznaczonego jako las na działce nr [...].

Należy ponadto zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie, czy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ww. teren części działki nr [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 – powinno być poprzedzone ustaleniem, czy mamy w tym przypadku do czynienia z gruntem leśnym podlegającym ochronie na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapis w ewidencji gruntów nie przesądza bowiem takiej kwalifikacji.

Z wyciągów z ewidencji gruntów i treści księgi wieczystej ([...]) wynika, co nie jest sporne w sprawie, że na łączną powierzchnię działki nr ewid.[...] – 0,5085 ha składają się następujące użytki: grunty orne RIVa – pow. 0,4878 ha oraz lasy LsIV – 0,0207 ha.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej "u.g.r.l.") gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Przepis art. 3 ustawy z dnia [...] września 1991r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 788) stanowi, iż lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej (a), stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego (b) albo wpisany do rejestru zabytków (c);

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów nie mają decydującego znaczenia dla dokonania oceny czy dany grunt jest gruntem leśnym, gdyż o tym decyduje wyłącznie to, czy spełnia on przesłanki z art. 3 ustawy o lasach w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. albo pozostałe przesłanki wymienione w art. 2 ust. 2 pkt 2 lub 3 u.g.r.l. Zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W przypadku gruntów leśnych brak jest analogicznego zapisu, a ustawodawca w art. 2 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. odwołuje się do definicji gruntu leśnego zawartej w ustawie o lasach. Dodatkowo wskazać jedynie można, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy z [...] maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne) i w ewidencji tej uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (art. 20 ust. 2 ustawy o lasach) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2015r. sygn. II OSK 64/14).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie nie zostało ustalone czy teren lasu na działce nr [...] o pow. w obrębie tej działki [...],0207 ha stanowi las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, w szczególności czy stanowi część terenu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej. Okoliczność ta wymaga ustalenia na podstawie stosownych dowodów z uwzględnieniem terenów tej samej zwartej powierzchni lasów na sąsiednich działkach – czego organ zaniedbał, uchybiając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.pa..

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1136/17, iż z uwagi wyłącznie na powierzchnię lasu na danej działce ewidencyjnej wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tu 0,0207 ha), można pozbawić dany użytek charakteru gruntu leśnego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stanowisko to bowiem pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową cytowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i związanych z nimi przepisów u.p.z.p. Przy takim bowiem założeniu, wystarczyłoby dokonanie podziału terenu lasu na kilka działek ewidencyjnych, aby składając wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla działek np. skrajnych, z których każda obejmowałaby teren tego samego lasu o pow. mniejszej niż 0,10 ha, aby pozbawić te tereny ustawowo zapewnionej ochrony przed zagospodarowaniem innym niż na cele rolne i leśne.

Częściowo zasadne są zarzuty skarżącego dotyczące sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest dotknięta takimi wadami, które uniemożliwiają zaakceptowanie jej jako zgodnej z przepisami prawa i dokonanie na jej podstawie ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy.

Należy podkreślić, że obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego". Wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wbrew stanowisku skarżącego, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (w przedmiotowym przypadku – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest jednak to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Przede wszystkim trzeba wskazać na konieczność właściwego określenia granic obszaru analizowanego, co jest uzależnione od właściwego określenia długości "frontu działki". Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. "Front działki" definiuje § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ musi zatem wyznaczyć określony fragment działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego.

W analizie wskazano, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z działki o nr. ewid.[...] (ustanowiona służebność przejazdu i przechodu) pełniącej funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej kategorii powiatowej – ul. [...].

W pkt 1 analizy wskazano, że w miejscu wjazdu długość wspólnej granicy działki [...] z terenem inwestycji (działką nr [...], która przylega do działki nr [...]) wynosi 8 m. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy (k. 8 tomu III akt organu I instancji) jest to odległość między punktami U i T określającymi kolejne załamania linii rozgraniczającej teren inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczyć zatem winny linie odmierzone w odległości 50 m. od terenu planowanej inwestycji (terenu obejmującego działki objęte wnioskiem). Niezrozumiałe w kontekście przepisu § 3 rozporządzenia jest jednak dalsze wskazanie że "w miejscu wjazdu na teren inwestycji szerokość działki [...] wynosi 36 m" i dlaczego tę wartość przyjęto jako podstawę określenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia (3×36 = 108 m). Z mapy stanowiącej załącznik do analizy wynika, że odległość 36 m jest odległością pomiędzy punktami A i T (według oznaczeń załącznika nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy) co oznacza, że "szerokość frontu działki" odniesiono w istocie w znacznej części do granicy działki ewidencyjnej 761/5 z sąsiednią działką nr [...] tworzącej z działką nr [...] (zabudowaną budynkiem mieszkalnym) zagospodarowaną całość, na którą wjazd odbywa się prawdopodobnie poprzez bramę na granicy działek nr 761/9 i nr [...] (oznaczenia numerów działek wyraźniej widoczne na mapie dołączonej do wniosku inwestora - k. 162 tomu I akt). Brak w aktach sprawy dokumentów z których wynikałoby, że działka nr [...] czy działka nr [...], tak jak działka nr [...] pełnią funkcję drogi dojazdowej do drogi publicznej, a tym samym że cześć działki nr [...] przyległa do działki nr [...] może być uznana za "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Zważyć przyjdzie, iż z treści wydruku księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne o numerach 761/6, 761/9 i 761/10 przy ul 3 -go Maja w R. wynika, że w dziale III ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe zostało ograniczone: "służebność przejazdu i przechodu na nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną numerem geodezyjnym 761/9 na całej jej długości i szerokości – na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działki gruntu oznaczone nr geodez. 710/4, 710/5 i 710/6 (...) oraz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr geodez. 761/5". W tej sytuacji niezrozumiałe i oczywiście błędne w okolicznościach tej sprawy jest odnoszenie przez autora analizy pojęcia frontu działki, do granicy z działką nr [...] (przyległej do działki nr [...]), a nie np. całej długości na której działka nr [...] przylega do działki obciążonej służebnością czyli nr ewid.[...]

Trzeba także zauważyć, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości 50 m. od terenu planowanej inwestycji oznaczałoby, że poza obszarem analizowanym znalazły by się działki zabudowane trzema z czterech budynków mieszkaniowych wielorodzinnych uwzględnionych w analizie tj. poza obszarem analizowanym znalazłyby się działki nr [...] (poz. 36 tabeli na str. 9- 10 analizy), nr [...] (poz. 60 tabeli) i nr [...] (poz. 69 tabeli). Mogłoby to w istotny sposób mogłoby wpłynąć na ocenę dopuszczalności i parametrów planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przyjęcie w analizie szerokości frontu działki (36 m) jako wyznacznika wielkości obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji należy uznać za dokonane z naruszeniem § 2 pkt 5, a tym samym dokonano wyznaczenia granic obszaru analizowanego z uchybieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego uchybienia, mając także na uwadze treść zarzutów i wątpliwości zgłaszanych przez strony tego postępowania w odwołaniu oraz skardze należy zwrócić uwagę iż załącznik graficzny analizy jest nieczytelny, nie zastosowano na nim oznaczeń barwnych. Różne podobnie oznaczone w tej samej czarnej kolorystyce linie przerywane są niedostatecznie widoczne co może utrudnia ich odnalezienie i może budzić uzasadnione wątpliwości co do treści załącznika graficznego. Być może częściowo z tej przyczyny skarżący powołuje się na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego między innymi poprzez poprowadzenie go poprzez działki ewidencyjne (przecięcie działek ewidencyjnych linią ograniczającą obszar analizowany), podczas gdy jak wynika z treści części tekstowej analizy jak również (aczkolwiek nie jest to dostatecznie dla potrzeb postępowania administracyjnego czytelne) także z załącznika graficznego, autor analizy skorygował odpowiednio wielkość ustalonego obszaru analizowanego prowadząc go po granicach tych wszystkich działek ewidencyjnych, które przeciął pierwotnie wyznaczony obszar analizowany, co jest uzasadnione i właściwe dla celów analizy. Odrębną jednak kwestią pozostaje to z jakiej konkretnie przyczyny autor analizy dokonał dalszego poszerzenia tak ustalonego obszaru analizowanego, co zasadnie kwestionuje skarga, także ponad te działki, które były "przecięte". To dalsze poszerzenie nie jest proporcjonalnie we wszystkich kierunkach obszaru analizowanego lecz obszar analizowany uzupełniono "o pojedyncze działki, które w sposób naturalny domykają ten obszar, do pełnych jednostek urbanistycznych (...) lub stanowiąc całość zabudowy wraz z działką przeciętą obszarem analizowanym". Nie kwestionując co do zasady takiego rozwinięcia i zindywidualizowania, Sąd zważył, ze autor analizy kierując się podanym kryterium nie wyjaśnił dlaczego dopełniając obszar analizowany o położone na południu działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi - porównywalnie naturalnym dopełnieniem nie objął także działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w północnych (wschód i zachód) kwartałach przecinanych przez obszar analizowany.

W zaskarżonej decyzji przyjęto błędne oznaczenie i w konsekwencji ustalenie szerokości elewacji frontowej budynków. Nie jest prawidłowe w przypadku ustalania warunków zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych wielorodzinnych twierdzenie, iż niezależnie od konstrukcji budynków i tego gdzie znajduje się wejście do takich budynków, uznawać za "elewację frontową" ich elewację boczną tylko dlatego, że usytuowana ma być równolegle do "frontu działki". Elewacją frontową budynku, co wynika z treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia będzie ta elewacja na której znajdują się główne wejścia do tego budynku. Jak wynika z dołączonego do wniosku inwestora rysunku (k. 164 tomu I akt) szerokość elewacji frontowych planowanych budynków będzie wynosić od 23,8 do 67,7 m. Nazwanie tych parametrów budynków w opisie wniosku (pkt 5 lit. b) "długością" budynku nie może być zaakceptowane przez organ w świetle ww. przepisu rozporządzenia. Ocena organu co do możliwości wyznaczenia w decyzji tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora została zatem dokonana z uchybieniem § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z naruszeniem § 7 rozporządzenia dokonano w decyzji ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). W myśl ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie, co wynika z analizy, wbrew jednoznacznej dyspozycji § 7 ust. 3 rozporządzenia nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występujących w całym obszarze analizowanym, a w konsekwencji średniej tej wartości. Niemożliwe było bez pominięcia tego obligatoryjnego ustalenia ewentualne analizowanie podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Niezasadne są wywody autora analizy, iż z uwagi na rozległość obszaru analizowanego i występującą na nim zabudowę o zróżnicowanej funkcji oraz zróżnicowanych parametrach można było z pominięciem ust. 3 przejść do indywidualnego wyznaczania przedmiotowego parametru. Urbanista nie wskazał przekonująco, iżby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych była ich cechą różnicującą np. od zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nie jest obligatoryjnym elementem każdego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jego znaczna wysokość i ilość kondygnacji. W ocenie Sądu brak przesłanek do odstąpienia od sporządzenia zestawienia wysokości zabudowy w całym obszarze analizowanym i ustalenia wielkości średniej. Dopiero na tej podstawie można będzie dokonać i szczegółowo uzasadnić rozważenie ustalenia tego warunku w wysokości odbiegającej (i na ile) od średniej w obszarze analizowanym. Jak przyznano w analizie planowane budynki będą zrealizowane między innymi w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o niższych parametrach wysokościowych. Dodatkowo należy poddać szczegółowej analizie i ocenie w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego akcentowaną w skardze, a pominiętą w analizie i decyzjach administracyjnych okoliczność, iż przedmiotowy teren położony jest na skarpie w stosunku do sąsiednich budynków (potwierdza to załącznik graficzny do analizy). Nie może zatem budzić wątpliwości konieczność uwzględnienia przy ustalaniu parametru dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy różnicy poziomu terenu, na którym znajdują się poszczególne budynki w obszarze analizowanym i na tej podstawie właściwe wkomponowanie nowej zabudowy w zastaną zabudowę.

Z uchybieniem § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ zaakceptował pominięcie w analizie działek zabudowanych garażami samochodowymi (por. strona 9 analizy, zdanie bezpośrednio przed tabelą). Znaczne skupisko takich działek występuje w pobliżu budynków wielorodzinnych w południowej części obszaru analizowanego). Działki te są o tyle specyficzne, że wskaźnik powierzchni zabudowy każdej z nich wynosi 100%, co rzeczywiście mogłoby mocno wpłynąć na wartość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy. Okoliczność ta nie może być jednakże podstawą do zupełnego pominięcia zabudowy znajdujących się na ww. działkach w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie bowiem cechy jak: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) jak też wysokość górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attki w przypadku istnienia uskoku na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 3 rozporządzenia) wyznacza się w oparciu o średnią wielkości danej cechy w obszarze analizowanym. Możliwe jest wprawdzie odstąpienie od tak określonej wielkości danej cechy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 rozporządzenia), ale żaden przepis rozporządzenia nie zwalnia w takim przypadku z wcześniejszego określenia samej średniej wielkości danej cechy w obszarze analizowanym.

Słuszna jest uwaga zawarta w analizie, iż uwzględnienie ww. działek zabudowanych garażami przy wyliczeniu średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, znacznie podwyższyłoby (zniekształciło) ten wskaźnik. Okoliczność tą można zaakceptować jako argument dla odstąpienia od wyliczonej średniej przy określeniu tegoż wskaźnika dla planowanej inwestycji. Brak jednakże przepisu prawa, który pozwoliłby uznać tą okoliczność jako podstawę zupełnego pominięcia ww. działek przy wyliczeniu średniej dla ww. wskaźnika, jak też dla innych wskaźników tj. szerokości elewacji frontowej i średniej wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Odnośnie prawidłowości wyliczenia średnich wskaźników poszczególnych parametrów zabudowy słusznie także skarżący wskazuje na błąd w tabeli na str 10 analizy polegający na dwukrotnym uwzględnieniu działki nr [...] (w pozycji 37 i 63 tabeli).

Odnośnie zarzutu braku wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...] należy zwrócić uwagę, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczania obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (wyrok NSA z [...] marca 2005 r. sygn. akt II OSK 1987/13). W przedmiotowej sprawie jednakże taka linia zabudowy od strony ul. [...] została wyznaczona – w odległości 12 m od ulicy. Wyznaczenie takiej linii zabudowy nastąpiło jednakże z uchybieniem § 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie wskazano, że jeżeli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy od ul. [...] występuje uskok, przy czym budynkiem znajdującym się dalej od pasa drogowego jest budynek oznaczony funkcją zabudowy "i" na działce nr [...]. Z mapy wynika, że budynek ten znajduje się w odległości 28 m. od pasa drogowego. Wyznaczając linię zabudowy w odległości 12 m od pasa drogowego ul. [...] autor analizy wskazał, że czyni to na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na planowane poszerzenie pasa drogowego ul. [...] w związku z rozbudową tej ulicy. Takie uzasadnienie wyznaczenia linii zabudowy nie tylko nie zostało poparte wskazaniem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby planowana rozbudowa, ale stoi też w logicznej sprzeczności ze wskazanym przez Sąd stanem faktycznym: jeżeli bowiem wyznaczenie linii zabudowy ma przede wszystkim zabezpieczać teren pod przyszłą rozbudowę ulicy, to korzystniejszym dla przyszłej rozbudowy będzie zaplanowanie nowej zabudowy w większej (28 m) , a nie mniejszej (12 m) odległości od ulicy. Co więcej wyznaczenie linii zabudowy w odległości większej w niniejszym przypadku będzie wyznaczeniem zgodnym z § 4 ust. 3 rozporządzenia, bez potrzeby opierania rozstrzygnięcia o wyjątkowy § 4 ust. 4 rozporządzenia. W powyższym zakresie doszło zatem do naruszenia obu ww. przepisów.

Z uwagi na powyższe zbędne jest już dalsze szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Część z nich okazała się zasadna i istotna, co w powiązaniu z naruszeniami prawa stwierdzonymi przez Sąd z urzędu, doprowadziła do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej w mocy decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji z powodu istotnego naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego (art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym;i tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302)

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien przede wszystkim zwrócić się do inwestora w kwestii właściwego wskazania terenu inwestycji tj. objęcia nim całej działki nr [...]. Organ winien też dokonać ustaleń co do charakteru działki nr [...] (w szczególności jej części która jest oznaczona w ewidencji gruntów jako LS), w świetle przepisów ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dopiero na tej podstawie dokonać uzgodnień i dokonać oceny spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Konieczne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań Sądu. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania konkretnego terenu już istniejących.

Z tych powodów orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zsadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (500 zł).