Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 108/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. L. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w sprawie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celach pracowniczych. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Dnia 7 listopada 2023 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął wniosek skarżącego (ob. [...]) o udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Celem pobytu wnioskodawcy w Polsce jest wykonywanie pracy. Sprawa wnioskodawcy została zarejestrowana pod numerem [...]

W piśmie z dnia 9 lutego 2024 r. wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – adw. R. T. – wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody. Wnioskodawca wskazał, że w dniu 7 listopada 2023 r. złożył wniosek o udzielenie jemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Od tamtej pory w sprawie nie zadziało się nic. Powstała zatem, zdaniem wnioskodawcy, bezczynność i trwa ona już od trzech miesięcy.

Dnia 16 lutego 2024 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawcy bez rozpoznania. Jako podstawę takiego działania, organ wskazał przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy"), który stanowi, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. [obecnie 30 września 2025 r. – uw. Sądu] bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na tenże okres.

Pełnomocnik wnioskodawcy czterokrotnie stawiał się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P. w celu zapoznania się z aktami sprawy (27.03.2024 r., 26.04.2024 r., 22.05.2024 r. oraz 21.06.2024 r.). Wojewoda nie podjął żadnego działania w sprawie.

Dnia 25 czerwca 2024 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.") w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt u pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. Nr 343, poz. 1, zwanej dalej "dyrektywą 2011/98/UE");

3) art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") w związku z przepisami u.c.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody, która jego zdaniem miała charakter rażący, wyznaczenie 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie sumy pieniężnej na jego rzecz w wysokości [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. od dnia 7 listopada 2023 r., w sprawie nie zadziało się zupełnie nic. Organ nie przejawia żadnej woli działania. Nie ma nawet żadnej wiadomości, kiedy sprawa może zostać załatwiona. Skarżący podniósł, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie godzi w konstytucyjne oraz unijne przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynają biec. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności.

Wojewoda odniósł się do najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym to Sąd Kasacyjny uważa, że skargi na bezczynności wojewodów powinny być oddalane, ponieważ nie da się skutecznie wywodzić środków zaskarżenia z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wojewoda odniósł się także do przepisów dyrektywy 2011/98/UE – w art. 5 ust. 1 mowa jest o przedłużeniu terminu do wydania decyzji. W ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy mowa jest z kolei o tym, że termin nie rozpoczyna się, a jeśli się rozpoczął to ulega zawieszeniu. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma mowy o przedłużeniu terminu. W dyrektywie 2011/98/UE i tak jest odesłanie do przepisów prawa państwa członkowskiego, a zatem możliwe jest, zdaniem Wojewody, zawieszenie terminów do załatwienia spraw.

Dalej wyjaśniono, że [...] Urząd Wojewódzki w P. i wszystkie jego delegatury są obecnie sparaliżowane ilością spraw, jakie wpływają od cudzoziemców. Do 30 września 2025 r. zawieszono bieg terminów w postępowaniach o udzielenie m.in. zezwolenia na pobyt cudzoziemca, co wynika z art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w niepełnym zakresie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 18 października 2024 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 22 listopada 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 9 lutego 2024 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. To oznacza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim, przyjdzie wyjaśnić, dlaczego skarga została dopuszczona do merytorycznego rozpoznania.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o zezwolenie jemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl przepisów o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 30 czerwca 2024 r. (obecnie 30 września 2025 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Już w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na sposób sfomułowania przytoczonych przepisów, gdzie ustawodawca krajowy odnosi się (w liczbie mnogiej) do postępowań i terminów w nich biegnących. Będzie to miało zasadnicze znaczenie w kontekście brzmienia art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Ponadto Sąd w składzie orzekającym całkowicie nie zgadza się z poglądem Wojewody, który jest obecnie forsowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego Sąd jeszcze się odniesie.

W przepisie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wskazano, że w okresach wskazanych w poprzednim akapicie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody.

W myśl ww. regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie da się, w myśl twierdzeń Wojewody, wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci, ale na uwagę zasługuje praktyczny skutek.

W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V u.c. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]".

Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy, należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o konkretnym wniosku cudzoziemca – liczba pojedyncza. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z powołaną regulacją unijną. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz u.c. stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania ergo nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie. Przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz u.c. przewidują możliwość przedłużenia terminu, jego zawieszenie w związku z kwestią kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. W przepisach ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zawiesza się postępowania (wszystkie) tylko z uwagi na niekontrolowany napływ uchodźców z Ukrainy w związku z wojną, jaka wybuchła na terytorium tego kraju. Nie są to zatem tożsame przesłanki uzasadniające zawieszenie biegu terminów procesowych.

Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach u.c., bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE, u.c. wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącego wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przed Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. Z tego też względu nie można podzielić stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż pomiędzy ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy a dyrektywą 2011/98/UE zachodzi rozbieżność terminologiczna. Wojewoda podniósł, że w ustawie mowa jest o tym, że terminy nie biegną, a w dyrektywie – przedłuża się albo zawiesza się. Wojewoda ewidentnie poprzestał na efektach zastosowanej wykładni językowej, a jak wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do prawa krajowego, oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w odniesieniu do prawa unijnego, każdy przepis prawa należy poddać dyrektywom wykładni językowej, a następnie celowościowej, dla zrekonstruowania celu przepisu prawa (zob. szerzej ww. uchwałę NSA oraz: K. Lenaerts, A. Gutiérrez-Fons, Metody wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tłum. A. Sikora-Kaléda, Warszawa 2024, s. 125 i n., a także wyrok TSUE z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr C-544/15, Sahar Fahimian v. Bundesrepublik Deutschland, dostępny w "Zbiorze Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości i Sądu" 2017, nr 4). Skoro postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte, bieg terminów rozpoczyna swój bieg, gdyż jest to naturalna konsekwencja w każdym procesie (sądowym jak i pozasądowym). W przepisach dyrektywy 2011/98/UE mowa jest o przedłużeniu terminu (art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE) oraz o wstrzymaniu terminu (art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE) postępowania wywołanego niekompletnością wniosku cudzoziemca, natomiast w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy mowa jest o tym, że terminy nie rozpoczynają, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Mowa jest zatem o zawieszeniu terminu, bowiem wstrzymanie posiada tożsamy zakres pojęciowy (wstrzymać – "zatrzymać w miejscu, powstrzymać, zahamować, osadzić; w biegu, oddech; odłożyć na później, zawiesić, odroczyć" [E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1147]). Wobec skutecznego wszczęcia postępowania administracyjne, o czym przesądza Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/13, terminy rozpoczynają swój bieg. Zatem skutek przepisów dyrektywy unijnej oraz polskiej ustawy względem terminów jest tożsamy, gdyż dochodzi do zawieszenia postępowania, a więc tego, że bieg terminu nie ma miejsca. Jednakże wyższość dyrektywy 2011/98/UE względem ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wynikająca z przepisów konstytucyjnych, ale i traktatowych, zmusza do tego, aby przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem cudzoziemca były respektowane w warunkach, o których mowa w dyrektywie, a nie w ustawie. Z kolei art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi lex specialis dla regulacji opisanej w pierwszym akapicie tego przepisu, a także i art. 35 § 3 k.p.a. Tym samym przepis art. 5 dyrektywy 2011/98/UE stanowi podstawę do uznania, że przesłanki wskazane w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mogą doprowadzić do zawieszenia biegu terminów procesowych w prawidłowo wszczętych postępowaniach administracyjnych z wniosków cudzoziemców, choćby były one niekompletne.

Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475 – wyrok Sądu [ETS] z dnia 27 października 1993 r.). We wskazanej sprawie Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem krajowym w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).

Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105). Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają skarżącemu (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia, co przecież sprzężone jest z przepisami o terminach na załatwienie sprawy. W konsekwencji, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju. Przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, czy też zawieszenie postępowania może nastąpić wyłącznie w związku z kompletnością wniosku inicjującego rzeczone postępowanie. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stoi w sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji z uwagi na kwestię inną niż kompletność wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd, związany przepisami Konstytucji RP, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest, jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wojewoda poparł swoją argumentację najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tych poglądów. Zasadne jest w tym miejscu odniesienie się do tych poglądów, które reprezentować może np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2024 r. o sygn. akt II OSK 867/24. W powołanym wyroku Sąd Kasacyjny wskazał, że nie można traktować o tym sprzeczności pomiędzy ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy a dyrektywą 2011/98/UE, ponieważ w art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie ma mowy o bezczynności, ani zagadnieniach procesowych, które stanowiłyby prawo do wniesienia ponaglenia, a w konsekwencji były podstawą do przeprowadzenia kontroli sądowej na skutek złożonej skargi na bezczynność/przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż jest ono całkowicie oderwane od skutków, jakie wywołuje nieprzestrzeganie przepisów dyrektywy. Jeżeli przepisowi art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie zostanie uczynione zadość, to wówczas zaistnieje stan rzeczy tożsamy z bezczynnością, gdyż sprawa administracyjna wywołana wnioskiem cudzoziemca nie znajdzie zakończenia. Wbrew temu, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, przepis art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE posiada silne "zabarwienie" procesowe i pozwala on na wywiedzenie skutków, o których mowa w krajowym porządku prawnym. Skutki te, wbrew regulacji art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, prowadzą ku przepisom o bezczynności. W świetle powyższych rozważań, w myśl których zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w indywidualnej prawie, o czym stanowi dyrektywa 2011/98/UE, a nie generalnie, jak ma to miejsce w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, wszelkie inne okoliczności muszą być potraktowane jako zwłoka, którą należy zwalczać w polskim porządku prawnym ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność/przewlekłość.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w ww. wyroku, że nie dochodzi do wyłączenia praw i wolności obywatelskich, tylko do czasowego wyłączenia możliwości domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż czasowe wyłączenie jest w istocie rzeczy wyłączeniem praw i wolności. Ta "czasowość" jest swego rodzaju eufemizmem, ponieważ polski ustawodawca już czterokrotnie przedłuża okres, o którym mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Jest to ponad 1.000-dniowe zawieszenie biegu terminów procesowych i nie wiadomo kiedy ten stan rzeczy zostanie usunięty z obrotu prawnego. Czasowe wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności, które trwa ponad tysiąc dni jest po prostu wyłączeniem tych przepisów, co rodzi niemożność zapewnienia sobie ochrony prawnej, zagwarantowanej przecież wszystkim obywatelom państw trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny dość konsekwentnie podtrzymuje swój pogląd, wskazując jednocześnie w ww. wyroku, że nie może dokonywać oceny przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż jest to kompetencja Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzkie sądy administracyjne nie mają większych wątpliwości co do niemożności zastosowania przepisu art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Jest to zatem przestrzeń do zadania pytania prawnego o zgodność spornej regulacji z Konstytucją RP.

Sąd Kasacyjny uważa, że przepis art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie dotyczy bezczynności. Pojawia się zatem pytanie, czy aby konsekwencją nieprzestrzegania przepisu art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie jest stan, w którym powstaje zwłoka, jaka w polskim porządku prawnym jest zwalczana właśnie ponagleniem oraz skargą na bezczynność lub przewlekłość. Nie można podzielić stanowiska Sądu II instancji w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie odnosi się do kwestii długości terminów, w jakich organ powinien procedować wniosek cudzoziemca. Jest to oczywista konstatacja, jednakże sprzężenie funkcjonalne pomiędzy przepisami unijnymi i krajowymi rodzi zależność. Skoro w myśl polskiej ustawy nie biegną terminy, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu, to w takim razie nie da się uczynić zadość art. 5 dyrektywy 2011/98/UE. Końcowo, Naczelny Sąd Administracyjny traktuje o "epizodycznym charakterze spornej regulacji". Trudno mówić o epizodyczności tej regulacji, kiedy de iure stała się ona lex generalis.

Powracając do głównego nurtu rozważań, przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pośrednio wyłącza prawo do sądu. To twierdzenie tym bardziej jest zasadne, ponieważ polski ustawodawca już wielokrotnie nowelizował przepis art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i w tej chwili (po ponownej nowelizacji przedłużającej czas zawieszenia postępowań do dnia 30 września 2025 r.) nie ma pewności czy w najbliższych latach ulegnie to zmianie. Nie ma pewności, czy w 2025 r. nie dojdzie do kolejnej nowelizacji i dalszych wydłużeń spornego okresu, czyniąc sytuację obywateli państw trzecich jeszcze bardziej niepewną. Od wybuchu wojny na Ukrainie do dnia wskazanego w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, miną ponad trzy lata. Przez ten czas, kiedy władze Rzeczypospolitej Polskiej opanowały już napływ imigrantów, cudzoziemcy nie mogą dochodzić swoich praw poprzez niemożność podnoszenia zarzutu bezczynności lub przewlekłości postępowania, jak twierdzi Wojewoda. Dlatego całkowicie niezrozumiały jest argument Wojewody, że po ponad tysiącu dniach od daty 24 lutego 2022 r., wszystkie urzędy wojewódzkie w Polsce znajdują się w sytuacji nadzwyczajnej, a przepisy dyrektywy 2011/98/UE były ustanawiane w czasach "normalnego działania urzędów". Nadzwyczajne okoliczności to takie, które zachodzą nagle, w sposób trudny do przewidzenia. Nagłość nie może trwać przez tysiąc dni, gdyż przestają po tak długim czasie być nagłe. Nie jest tak, że organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej są zaskoczone tym, że obywatele Ukrainy przyjeżdżają od tysiąca dni z większą lub mniejszą częstotliwością, uwarunkowaną sytuacją na froncie wojennym.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie tego nie czyni, tj. pozbawia całości uprawnienia. Nawet jeśli to następuje, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, czasowo. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy.

Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych per se (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować każdemu, kto znajduje się pod jej władzą prawo do sądu.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pozbawia cudzoziemca innego niż obywatela Ukrainy możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy nr 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 190/23).

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy skarżącego. Wniosek skarżącego wpłynął w dniu 7 listopada 2023 r., ponaglenie wpłynęło po ponad trzech miesiącach (9 lutego 2024 r.), a skarga na bezczynność jest z dnia 25 czerwca 2024 r. Wojewoda dopuścił się ponad siedmiomiesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącego (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 nr dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 2 k.p.a.

Wojewoda wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale nie uczynił niczego więcej. Co ciekawe, Wojewoda twierdzi, że urząd, którym kieruje i wszystkie jego delegatury są ponadnormatywnie obciążone sprawami cudzoziemców, jednakże niezwykle szybko udało się odpowiedzieć na ponaglenie poprzez zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Sądowi w składzie orzekającym trudno jest uwierzyć w relację Wojewody. Bez wątpienia zatem doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. To oznacza, że Wojewoda pozostawał w zwłoce – dopuścił się bezczynności. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że w sprawie nie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, na czym zależy skarżącemu, Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 30 dni od doręczenia Wojewodzie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekł o tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku).

Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie od momentu stwierdzenia kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda musiałby celowo podejmować działania pozorne, takie, które oczywiście nie prowadzą do załatwienia sprawy. Wojewoda jak każdy podmiot prawa, ma prawo do posiada własnych poglądów na temat stosowania przepisów prawa. Jego stanowisko na temat stosowania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, chociaż w ocenie tut. Sądu błędne, jest przez niego konsekwentnie podnoszone, co przekłada się także na sformułowanie metodyki postępowania w sprawach cudzoziemców w zakresie obsługi tychże spraw. Błąd co do rozumienia przepisów prawa nie może być poczytywany jako celowe działanie, prowadzące do uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 112a ust. 1 u.c. nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu o treści przepisów polskiego prawa wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Trzeba przypomnieć, że Wojewoda jest organem administracji publicznej, a jak przyjmuje się powszechnie w doktrynie i orzecznictwie, organy administracji publicznej, w myśl art. 6 k.p.a., są zobowiązane do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd administracyjny. Organ związany sporną podstawą prawną, respektował ją, jednakże nie można w tym przypisywać złośliwości czy też lekceważenia w stosunku do skarżącego. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, szczególnie nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwoty, jaką należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyły się następujące składniki: wpis od skargi na bezczynność (100 zł), opłata za czynności adwokata reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł) [pkt V sentencji wyroku].