Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1884/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 103/09 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska przez wierzyciela w toku czynności egzekucyjnych w sprawie wniesionych zarzutów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu J.W., podniesionego w piśmie z dnia 23 lipca 2008r., a dotyczącego tytułów wykonawczych nr 1 i 2 z dnia 31 marca 2008 r. Z uzasadnienia opisanego powyżej postanowienia wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kłodzku pismem z dnia 24 lipca 2008 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich jako wierzyciela o zajęcie stanowiska wobec zarzutów przytoczonych przez J.W. w piśmie z dnia 23 lipca 2008 r. Po przeanalizowaniu zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzono, że zobowiązany J.W. został prawidłowo poinformowany o ciążących na nim obowiązkach. Wobec niewykonania tych obowiązków wystosowano upomnienia a następnie wystawiono tytuły wykonawcze, które dostarczono prawidłowo za pośrednictwem Poczty Polskiej i mimo że zobowiązany nie podjął ich w terminie tytuły te uważa się zgodnie z art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego za doręczone.

Zarzut postawiony w treści pisma iż w przedmiotowym postępowaniu zaszedł oczywisty błąd co do osoby zobowiązanego jest nieuzasadniony. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika że zobowiązany jest Likwidatorem Spółdzielni A. w K., na podstawie uchwały członków przedmiotowej spółdzielni. Tytuły wykonawcze wystawione były w związku z postanowieniami wydanymi z zakresu prawa budowlanego. Zobowiązany wiedział o postanowieniach i miał możliwość odwoływania się od nich, czego nie uczynił. Postanowienia te są prawomocne i ostateczne a właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyegzekwować od zobowiązanego, wykonanie przedmiotowych obowiązków. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2006. Postanowienia są prawomocne i podlegają wykonaniu zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W zażaleniu wniesionym na opisane powyżej postanowienie J.W. zakwestionował prawidłowość działań podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich w tej sprawie. Ponadto stanowczo podkreślił, że nigdy nie był zarządcą nieruchomości, której dotyczyły obowiązki orzeczone przez organ nadzoru budowlanego oraz, że nie jest mu znana treść decyzji o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia i dlatego nie odwoływał się od nich.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J.W. wniósł o uznanie zaskarżonego postanowienia za błędne formalnie co do osoby zobowiązanego i spóźnione czasowe, bowiem wydano je po upływie pięciu miesięcy od wniesionych zarzutów; uchylenie i umorzenie egzekucji administracyjnej, uznając oczywisty błąd co do osoby zobowiązanego; merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności nałożonych grzywien przy uznaniu bezspornego błędu formalnego co do osoby zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 roku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że szczegółowa regulacja dotycząca doręczeń zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego ma zastosowanie do doręczeń dokonywanych w postępowaniu egzekucyjnym, zmierzającym do wyegzekwowania obowiązku, o którym orzeczono aktem administracyjnym. Na podstawie materiału zebranego w sprawie nie można uznać, że postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich o nałożeniu grzywien w celu przymuszenia oraz tytuły wykonawcze zostały doręczone J.W., czyli zobowiązanemu, a zatem aby spełniony został warunek ich bytu prawnego, w tym warunek kontynuowania czynności egzekucyjnych. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie przesyłka zawierająca postanowienie Nr [...] z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie", ale istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zasadności uznania fikcji jej doręczenia, równoznacznego ze skutecznym doręczeniem przy zastosowaniu art. 44 k.p.a. W dacie dokonywania czynności doręczenia wskazany przepis obowiązywał w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 78, poz. 682). Zgodnie z treścią § 2 i § 3 powołanego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2) natomiast w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Stosownie do tego, na przesyłce powinny być adnotacje o pierwszym i powtórnym awizowaniu, adnotacja o miejscu, w którym pozostawiono zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w określonym terminie oraz adnotacja o pozostawieniu jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Takich adnotacji na przesyłce nie dokonano.

Natomiast w odniesieniu do postanowienia Nr [...] i tytułu wykonawczego brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu (poza kserokopią druku dotyczącego potwierdzenia odbioru bez adnotacji) skutecznego doręczenia tych przesyłek zobowiązanemu. W takich okolicznościach faktycznych i wobec obowiązującego stanu prawnego nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym, aby legalne były podjęte następnie wobec zobowiązanego czynności postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 44 k.p.a. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazuje, aby doręczający korespondencję na kopercie oraz potwierdzeniu odbioru umieszczał inne obowiązkowe, przewidziane w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. informacje takie jak termin i miejsce odbioru korespondencji oraz informacja o tym, że takie dane zostały umieszczone na "awizo". Zarzucono nadto naruszenie przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność zamieszczenia na "awizo" i na przesyłce informacji obowiązkowych przewidzianych w art. 44 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż w sprawie brakuje dowodów, iż zobowiązanemu J.W. doręczone zostały dwa postanowienia o nałożeniu na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Obowiązek doręczenia takich postanowień dłużnikowi wynika z przepisu art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Ponieważ wymieniona ostatnio ustawa nie zawiera własnych przepisów regulujących zasady doręczania pism stronom, kwestię skuteczności doręczeń należy oceniać według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, iż postanowienia o wymierzeniu J.W. grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym zostały doręczone zgodnie z art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Ustalenie to zakwestionował Sąd I instancji, bowiem na zwróconych z powodu niedoręczenia adresatowi przesyłkach zawierających te postanowienia zaznaczono wprawdzie fakt ich awizowania, lecz brak było dowodu spełnienia pozostałych, ustawowych wymogów określonych art. 44 k.p.a. Wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym od 6 czerwca 2005 r., nadanym ustawą z 11 marca 2005 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 682) przewiduje (§ 1), że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

Poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienia wyroków WSA we Wrocławiu z 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 278/08, Lex nr 509894 i WSA w Gdańsku z 12 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 246/08, Lex nr 484853) zostało wyjaśnione, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 176/08 (Lex nr 512290) uregulowane w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze składa się z kilku czynności, których tylko łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Do czynności tych należy, między innymi, zawiadomienie strony o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W takiej sytuacji na listonoszu spoczywa, wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz.34 ze zm.), obowiązek zaznaczenia tych okoliczności na zwrotnym poświadczeniu odbioru (tzw. zwrotce). Tylko łączne wykonanie tych obowiązków pozwala na uznanie pisma za doręczone adresatowi.

W rozpoznawanej sprawie obowiązki te nie zostały wykonane i trafnie uznał Sąd I instancji, iż brak było podstaw do uznania za doręczone zobowiązanemu postanowień o nałożeniu na niego grzywien. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc przepisu art. 44 k.p.a. a odpowiedni zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wątpliwości związanych z doręczeniem postanowień J.W. Zgodnie z wymienionym przepisem sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowód z dokumentów, w warunkach określonych tym przepisem, gdy jest to niezbędna dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd nie jest przy tym uprawniony do wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, lecz jego rolą jest skontrolowanie prawidłowości takich ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł więc zastąpić organu administracyjnego w wyjaśnianiu, czy J.W. otrzymał (w sensie prawnym) skierowane do niego postanowienia.

Zarzuty skargi kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Z tego powodu skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.