Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 113/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 §1 pkt 1 k.p.a, art. 156 §2 k.p.a., art. 157 §1 k.p.a
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Paweł Konicki Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 października 2023 r. znak: DLI-IX.7621.18.2023.DM.1 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz L. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 24 października 2023 r. znak DLI-IX.7621.18.2023.DM.1 Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania L. C. (dalej: "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] marca 2023 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] maja 2019 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] , ul. L. na odcinku od ul. S. do ul. S. w K., w gminie [...]

Decyzja wydana zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W wyniku wniosku Wójta Gminy S. (dalej: "inwestor", "Wójt"), Starosta decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] , ul. L. na odcinku od ul. S. do ul. S. w K., w gminie [...] i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Starosty stała się ostateczna 22 lipca 2019 r.

Skarżąca wnioskiem z 2 marca 2021 r. wystąpiła do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, w części dotyczącej odcinka drogi od km 1+134 do km 1+163 na całej szerokości działki skarżącej (nr ew. działki - [...]), z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] umorzył - wszczęte na wniosek skarżącej - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, z uwagi na brak po stronie skarżącej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.

Od powyższej decyzji Wojewody z [...] listopada 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie.

Następnie Minister decyzją z 3 sierpnia 2022 r. znak: DLI-III.7621.54.2021.WK.5 uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] listopada 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak również art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia ponad wszelką wątpliwość braku interesu prawnego skarżącej. Ponadto Minister zarzucił błędne wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty w całości podczas, gdy wniosek skarżącej dotyczy jedynie części decyzji dotyczącej odcinka drogi od km 1+134 do km 1+163.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wojewoda decyzją z [...] marca 2023 r nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody z [...] marca 2023 r. wniosła skarżąca.

W uzasadnieniu ww. decyzji z 24 października 2023 r. Minister przedstawił zasady postępowania nieważnościowego. Wskazał, że Wojewoda rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, nie rozstrzygał jej ponownie merytorycznie, lecz zobowiązany był orzekać wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działał więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy weryfikował ten akt administracyjny. W związku z powyższym, rozpatrzenie sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności przez Wojewodę sprowadzało się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Minister wyjaśnił, że zapoznał się z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, zbadał poprawność postępowania organu wojewódzkiego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody, jak również zapoznał się z zarzutami zawartymi we wniesionym odwołaniu.

Zauważył ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zainicjowane wnioskiem strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, które ogranicza się do ustalenia, czy wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz czy istnieją przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie. Dopiero stwierdzenie przez organ właściwy, iż wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz że nie zachodzą przeszkody podmiotowe i przedmiotowe uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje przejście do kolejnego etapu, w którym ustaleniu podlega, czy przyczyny stwierdzenia nieważności rzeczywiście miały miejsce.

Po zapoznaniu się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Minister stwierdził, że prowadzone postępowanie nieważnościowe podlega umorzeniu w zakresie w jakim zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona.

Ponadto zaznaczył, że decyzja Starosty została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474; obecnie - tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 162, dalej: "ustawa zrid").

Wskazał również, że przepisy ustawa zrid nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów ustawa zrid wynika jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlega ustaleniu w oparciu o art. 28 k.p.a. Minister przytoczył treść art. 11c ustawy zrid.

Wyjaśnił także, że do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść ustawy zrid, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również do nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu. Podkreślił, że wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż - jak wyżej zasygnalizowano - przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a.

Dalej przytoczył art. 28 k.p.a. i wskazał, że wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wskazał również, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

Minister wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego, wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej oraz wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania.

Dalej Minister przytoczył rozstrzygnięcia sądów administracyjnych i wskazał, że to na wnoszącym odwołanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Co więcej, musi istnieć związek pomiędzy normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny. Dodatkowo wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji.

Minister zauważył, że jak wynika ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty którejkolwiek z nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto w aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, że skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym projektowaną inwestycją. Jednakże z części rysunkowej projektu budowlanego zatytułowanej "projekt drogowy" (arkusz nr 2.3 planu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego jako załącznik nr 1 do decyzji Starosty), wynika, że na ww. działce o nr [...], będącej własnością skarżącej zaznaczono tzw. "ogrodzenia do rozbiórki", co bezpośrednio ingeruje we własność skarżącej, tj. działkę nr [...] nieobjętą przedmiotową inwestycją.

Dalej wskazał, że w związku z powyższym, po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (zawiadomienie Wojewody z 17 czerwca 2021 r.), pismem (nadanym w dniu 6 lipca 2021 r.), Wojewoda wezwał skarżącą, działając na podstawie art. 50 k.p.a. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 21 lipca 2021 r. skarżąca wskazała, że jej interes prawny wynika zarówno z art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, dalej: "p.b.") oraz podkreśliła, iż zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), wymogiem prawnym jest bowiem dostęp do danej nieruchomości drogi publicznej.

Minister wskazał również, że warto zwrócić także uwagę na pismo inwestora z 8 września 2020 r. (znajdujące się w aktach sprawy przekazanych organowi przez Wojewodę jako załącznik do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty), stanowiące korespondencję ze skarżącą, w którym inwestor stwierdza, że "wykonanie powyższych czynności wiążę się z koniecznością wejścia na Pani działkę". Do wskazanych czynności na działce nr [...], będącej własnością skarżącej, inwestor zaliczył przebudowę odcinka chodnika oraz konieczność podniesienia furtki.

W związku z powyższym Wojewoda, pismem z 16 grudnia 2022 r. wezwał inwestora do wskazania, czy roboty budowlane w jakimkolwiek zakresie obejmowały działkę nr [...] z obrębu [...] K. na odcinku drogi od km 1+134 do km 1+163, w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] , ul. L. na odcinku od ul. S. do ul. S. w K., w gminie [...], na podstawie decyzji Starosty.

Inwestor w piśmie z 29 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że roboty budowlane realizowane na podstawie dokumentacji projektowej będącej załącznikiem do decyzji Starosty nie obejmowały prac na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] K.. Wskazano również, iż dokładne pomiary geodezyjne wykazały, że ogrodzenie na długości ok. 18,5 m wgrodzony jest w pas drogowy o ok. 15 cm. Powyższe oznacza, że pozostawienie płotu nie zaburzyło procesu inwestycyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister wskazał ponownie, że w art. 28 k.p.a. ustawodawca przymiot strony w postępowaniu administracyjnym powiązał z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu. Interes prawny, o którym mowa w ww. przepisie pojmowany jest jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Wskazał ponadto, że interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a więc nie ewentualny.

Zdaniem Ministra skarżąca, jak wynika z powyższych ustaleń, jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Wskazuje to zaś jedynie na ich interes faktyczny, który jednak nie powoduje uzyskania statusu stron w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Organ odwoławczy dodał, że w sprawach szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Minister zauważył, że zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań, które bez wątpienia dotyczą priorytetowych inwestycji celu publicznego.

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organ nadzoru w toku postępowania Minister stwierdził, że skarżąca nie posiadała legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Ministra, o interesie prawnym skarżącej nie może świadczyć powołany przez nią art. 28 p.b. który wskazuje, że "wymogiem prawnym jest dostęp do danej nieruchomości do drogi publicznej". Wyjaśnił, że przepis ten nie stanowi bowiem przepisu prawa materialnego w niniejszym postępowaniu, bowiem nie ma wpływu na jej indywidualną sytuację prawną jak również nie ogranicza jej uprawnień do korzystania z własnej nieruchomości. Ponadto wskazał, że jak wskazano w zaskarżonej decyzji Wojewody dostęp do nieruchomości może mieć charakter bezpośredni.

Organ odwoławczy przytoczył treść uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 554/11 i wyjaśnił, że inwestor w piśmie z 8 października 2020 r. jednoznacznie wskazał, że "wjazd na posesję jest wykonany nie od ul. L. tylko od drogi wewnętrznej położonej po zachodniej stronie nieruchomości" tj. działki nr ew. [...].

Zatem Minister zaznaczył, że skoro roszczenia skarżącej sprowadzają się do żądania zapewnienia innego dostępu do jej działki, niż ten przewidziany przez inwestora, to stanowią one próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej. W związku z powyższymi ustaleniami Minister uznał, że skarżąca jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zaznaczył, że wskazuje to zaś jedynie na jej interes faktyczny, który jednak nie powoduje uzyskania statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się bowiem na brak dostępu nieruchomości przez drogę do określonej kategorii drogi publicznej nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W ocenie Ministra, o interesie prawnym skarżącej nie może świadczyć powołany przez nią art. 28 p.b. który wskazuje, że "wymogiem prawnym jest dostęp do danej nieruchomości do drogi publicznej". Wskazał, że przepis ten nie stanowi bowiem przepisu prawa materialnego w niniejszym postępowaniu, bowiem nie ma wpływu na jej indywidualną sytuację prawną jak również nie ogranicza jej uprawnień do korzystania z własnej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy przyznał rację Wojewodzie, zdaniem którego skarżąca nie można przyznać przymiotu strony posiadającej interes prawny w niniejszym postępowaniu.

Dalej wyjaśnił, że w przypadku ustalenia przez organ prowadzący postępowanie braku posiadania interesu prawnego przez osobę aspirującą do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony - obowiązany jest on, w zależności od etapu postępowania, odmówić jego wszczęcia na mocy art. 61 a § 1 k.p.a. (w sytuacji, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty i wynika z treści wniosku) albo umorzyć postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (w przypadku ustalenia takiej okoliczności w toku prowadzonego przez siebie postępowania).

Wskazał jednocześnie, że w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Zdaniem Ministra, stwierdzenie w toku wszczętego postępowania, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, obligowało organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej co też Wojewoda prawidłowo uczynił. W ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. nie został naruszony.

Ponadto wskazał, że mylne są również twierdzenia skarżącej jakoby naruszony został art 11d ust. 5 i ust 6 ustawy zrid poprzez pominięcie skierowania do skarżącej zawiadomienia dotyczącego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty. Jednocześnie przytoczył art. 11d ust. 5 i ust 6 ustawy zrid i wskazał, że jak wynika z akt analizowanej sprawy wniosek o wydanie decyzji Starosty nie obejmował dz. nr [...], zatem Starosta nie naruszył powyższych przepisów ustawy zrid.

Minister uznał, że mając na uwadze powyższe również zarzuty naruszenia procedury administracyjnej należało uznać za chybione. Skoro skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania nie mogły zostać zatem naruszone przepisy k.p.a.

Organ odwoławczy końcowo wyjaśnił, że wobec braku przymiotu skarżącej w niniejszym postępowaniu Wojewoda prawidłowo wyjaśnił, iż nie mógł merytorycznie odnieść się do jej zarzutów zawartych w piśmie z 2 marca 2021 r. i oceniać prawidłowości wydanej przez Starostę decyzji.

2. Skargę na decyzję Ministra z 24 października 2023 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie zachodziła wskazana przez organ przesłanka umorzenia postępowania w postaci bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1- 4 ustawy zrid w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ingerującej w zakres jej prawa własności;

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 4 i art. 11i ust. 1 ustawy zrid w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. i w zw. z art. 234 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która poprzez nadmierne wyniesienie drogi powoduje niekorzystną zmianę stosunków wodnych na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej: "u.d.p.") poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która poprzez nadmierne wyniesienie powierzchni drogi uniemożliwia właściwe korzystania ze zjazdu z ulicy L. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...];

e) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez Ministra wszelkich działań niezbędnych do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowe w celu ustalenia okoliczności warunkujących status strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a którego to statusu odmówił skarżącej organ I instancji.

Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których o umorzono w całości (jako bezprzedmiotowego) wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...], ul. L. na odcinku od ul. S. do ul. S. w K., w gminie [...]

Zdaniem organów, skarżąca nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty którejkolwiek z nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji zrid. Zatem skarżąca nie posiadała legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania w przedmiotowej sprawie (posiada interes faktyczny ale nie interes prawny) w związku z czym postępowanie takie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem skarżącej, inwestycja drogowa została wykonana na jej nieruchomości (ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym) a nadmierne wyniesienie drogi powoduje niekorzystną zmianę stosunków wodnych na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...].

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącej, chociaż nie wszystkie argumenty zawarte w skardze Sąd podzielił.

2. Przypomnieć trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zainicjowane wnioskiem strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ prowadzi postępowanie wyjaśniające, które ogranicza się do ustalenia, czy wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz czy istnieją przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania w sprawie. Dopiero stwierdzenie przez organ właściwy, iż wniosek inicjujący postępowanie nie zawiera braków formalnych oraz że nie zachodzą przeszkody podmiotowe i przedmiotowe uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powoduje przejście do kolejnego etapu, w którym ustaleniu podlega, czy przyczyny stwierdzenia nieważności rzeczywiście miały miejsce.

W niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zakończono już na pierwszym etapie poprzez jego umorzenie. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona.

Zgodzić się można z organami, że przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy drogowej wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej podlega ustaleniu w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć można (mając na uwadze treść specustawy drogowej) właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również do nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu. Wskazany katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego, wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej oraz wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm, O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania (por. wyrok NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 732/08).

3. W ocenie Sądu wskazać należy na kilka zasadniczych okoliczności powodujących konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji jako niezgodnych z prawem.

Po pierwsze – prawdą jest to, że skarżąca nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty którejkolwiek z nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji zrid. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, iż skarżącej przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym projektowaną inwestycją. Inwestor w piśmie z 29 grudnia 2022 r. wyjaśnił, iż roboty budowlane realizowane na podstawie dokumentacji projektowej będącej załącznikiem do decyzji Starosty [...] nie obejmowały prac na dz. nr ew. [...]. Zatem skarżąca nie mogła w tym zakresie wykazać indywidualnego interesu prawnego.

Po drugie – również zarzut skarżącej wskazujący na problem z dostępem do drogi nie był zasadny. Inwestor w piśmie z 8 października 2020 r. jednoznacznie wskazał, że "(...) wjazd na posesję jest wykonany nie od ul. L. o tylko od drogi wewnętrznej położonej po zachodniej stronie nieruchomości" tj. dz. nr ewidencyjny [...]. Zatem zarzut ten również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zasadnie organ wskazał, że roszczenia skarżącej sprowadzają się do żądania zapewnienia innego dostępu do jej działki, niż ten przewidziany przez inwestora i stanowią próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie specustawy drogowej. Tak sformułowany interes faktyczny skarżącej jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji (np. kwestie utrudnienia, wydłużenia dojazdów osób zamieszkujących w pobliżu do drogi o ograniczonej dostępności).

Po trzecie – kluczową sprawą dla niniejszego postępowania jest jednak kwestia "ogrodzenia" działki skarżącej. Z akt sprawy wynika, że:

- z części rysunkowej projektu budowlanego zatytułowanej "projekt drogowy" (arkusz nr 2.3 planu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego jako załącznik nr 1 do decyzji Starosty [...]), wynika, że na dz. nr [...], będącej własnością Skarżącej zaznaczono tzw. "ogrodzenia do rozbiórki", co bezpośrednio ingeruje we własność Skarżącej (dz. nr [...]) nieobjętą przedmiotową inwestycją;

- z pisma inwestora z 8 września 2020 r. wynika, że: "(...) wykonanie powyższych czynności wiążę się z koniecznością wejścia na Pani działkę"; do wskazanych czynności na dz. nr [...] inwestor zaliczył przebudowę odcinka chodnika oraz konieczność podniesienia furtki;

- pomiary geodezyjne wykazały, te ogrodzenie skarżącej na długości ok. 18,5 m wgrodzony jest w pas drogowy o ok. 15 cm;

- pozostawienie płotu nie zaburzyło procesu inwestycyjnego.

W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie bezzasadnie uznały, że skoro ogrodzenie skarżącej na długości ok. 18,5 m "wchodzi" o około 15 cm w pas drogowy, to skarżąca nie ma "interesu prawnego" a wyłącznie interes "faktyczny" w realizacji spornej drogi. Objęcie spornej nieruchomości liniami granicznymi pasa drogowego budowanej drogi przesądza o jej przeznaczeniu na pas drogowy. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2196/19). W skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika (por. wyrok NSA z 21 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3098/15). Pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię, jako twór fizyczny, ale także jej otoczenie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, tj. w normalnych warunkach nieprzeznaczone do ruchu drogowego, ale umożliwiające prawidłowe utrzymanie tego ruchu (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1956/21). Zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie same organy i inwestor twierdzą, że: a) ogrodzenie skarżącej znajduje (wchodzi 15 cm) się w pasie drogowym, b) w planie zagospodarowania terenu zaznaczono "ogrodzenie do rozbiórki", c) wykonanie drogi będzie wiązało się z koniecznością wejścia na działkę skarżącej – to nie można jednocześnie twierdzić, że "pozostawienie płotu nie zaburzyło procesu inwestycyjnego" a w związku z tym, skarżąca nie posiada "interesu prawnego". Oczywistym pozostaje to, że właściciel nieruchomości, przez którą przebiega linia rozgraniczająca inwestycję drogową (w tym pas drogowy), jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji zrid, gdyż kolejnym skutkiem wydania tej decyzji będzie wywłaszczenie go z prawa własności. W orzecznictwie wskazuje się, że część nieruchomości niezajęta pod drogę, ale stanowiąca pas drogowy, zajęta jest na cel wywłaszczenia polegający na budowie drogi publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2650/20). Już sam ten fakt przesądza o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...].

Po czwarte – niezasadne są zarzuty skarżącej związane niekorzystną zmianą stosunków wodnych na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]. Są to bowiem zarzuty odnoszące się do innego postępowania administracyjnego. Możność domagania się podjęcia działań likwidujących wyżej wskazane skutki w odniesieniu do skarżącej potwierdza wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 591/23 uchylający decyzje organów administracji umarzających postępowanie w sprawie zalewania dz. skarżącej nr [...] wodami spływającymi z ulicy L.

3. Sąd podzielił zarzuty skarżącego wskazujące na to, że w niniejszej sprawie naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie zachodziła wskazana przez organ przesłanka umorzenia postępowania w postaci bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak interesu prawnego wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organy nie podjęły prawidłowych działań zmierzających do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowe w celu ustalenia okoliczności warunkujących status strony postępowania, czym naruszono również art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni, na mocy art. 153 p.p.s.a., powyższe wskazania. Organ jest obowiązany do jednoznacznego ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i możliwość udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...], ul. L. na odcinku od ul. S. do ul. S. w K., w gminie [...]. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Nie oznacza to oczywiście automatyzmu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale oznacza jedynie konieczność wszczęcia takiego postępowania i prowadzenia go z udziałem bezzasadnie pominiętej strony a nie zakończenie postępowania nieważnościowego w fazie pierwszej poprzez jego umorzenie. Czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a czym innym bezzasadność żądania strony - tę ostatnią stwierdza się bowiem w orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty po przeprowadzeniu postępowania. Podkreślić bowiem należy, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i nie powinno być prowadzone, ponieważ dopiero wynik tego postępowania daje podstawę do oceny zasadności zgłoszonego zadania (por. wyrok WSA w Łodzi z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 371/23).

4. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.