Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 14/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 3, art. 65, art. 157 § 1, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1, art. 10, art. 32 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 748/08 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony organowi będącemu właściwym w sprawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 748/08, po rozpatrzeniu skargi J. R., uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku strony o stwierdzenie nieważności postanowienia administracyjnego organowi będącemu właściwym w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. przekazujące Komendantowi Głównemu Straży Pożarnej, jako organowi właściwemu, sprawę z wniosku J. R. z dnia [...] stycznia 2008 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych J. R. z tytułu obniżenia w 1993 r. uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r., złożonym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, J. R. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał ten wniosek Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej, będącemu organem właściwym do jego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle art. 157 § 1 kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 tego Kodeksu jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei pod pojęciem "ministra" należy rozumieć, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 kpa, m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667, ze zm.), centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Zatem Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pozostaje w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa "ministrem", a tym samym jest właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych wydanych przez ten organ, a także właściwym organem do oceny zasadności prowadzenia takiego postępowania i jego skutków. Powyższy wniosek znajduje również, zdaniem Ministra, swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548, ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Minister podkreślił, że w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej brak jest uregulowań w stosunku do powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidywałyby kompetencję ministra właściwego do spraw wewnętrznych w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji. W szczególności, w tym przypadku nie może znaleźć zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, stanowiący, że od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej strażakowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Minister stanął na stanowisku, że powołany przepis dotyczy jedynie określonego środka prawnego służącego kontroli nieostatecznej decyzji administracyjnej - odwołania. Nie dotyczy natomiast nadzwyczajnego środka zaskarżenia decyzji, jakim jest stwierdzenie nieważności. Odnosząc powyższe rozważania do wniosku J. R. Minister stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku pozostaje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, nie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydanie w przedmiotowej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia merytorycznego mogłyby zostać, w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, potraktowane jako rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do treści art. 156 § 1 pkt 1 kpa wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem, J. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada prawu. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdzając brak przesłanek do spełnienia żądania strony organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1835/07, w którym Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego orzekania w sprawie w II instancji przez niewłaściwy organ, dokonał wykładni art. 5 § 2 pkt 4 kpa w związku z treścią przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Wyrażona przez Sąd ocena co prawda kompetencji Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydawania decyzji, jest zbieżna z oceną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawartą w zaskarżonym postanowieniu, a dotyczącą właściwości Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej.

Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. R. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. zarzucił kwestionowanym rozstrzygnięciom wydanie ich z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6-11, art. 66 § 3 i 4, art. 138 § 1, art. 144, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157, poprzez dowolną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone orzeczenia, w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 748/08 wyjaśnił, że na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W tej sytuacji przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Natomiast przy wszczęciu postępowania na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 kpa). W ocenie Sądu pierwszoinstancyjnego w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie przyjął, że nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego, którego przedmiotem oceny jest postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zwrotu podania strony dotyczącego odszkodowania za straty wynikłe z obniżenia wnioskodawcy w 1993 r. uposażenia zasadniczego i zaniżenia dodatku służbowego. W uzasadnieniu takiego stanowiska Sąd przywołał treść art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i stanął na stanowisku, że w świetle postanowień art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667, ze zm.) centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zdaniem Sądu, zgodnie z wykładnią językową, która ma pierwszeństwo przed innymi wykładniami prawa, sformułowanie "w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej" odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją określonych w art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy. Państwowa Straż Pożarna - jako zawodowa, umundurowana i wyposażona w specjalistyczny sprzęt formacja - przeznaczona jest do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1990 r. o Państwowej Straży Pożarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że w świetle art. 32 ust. 3 powołanej ustawy od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (i odpowiednio postanowień na mocy art. 126 kpa), strażakowi służy odwołanie (odpowiednio zażalenie) do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powołana regulacja nie wprowadza przy tym ograniczeń co do przedmiotu rozpoznawanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spraw, jak to ma miejsce w przypadku innych ustaw pragmatycznych - przykładowo w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.).

Reasumując, zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza powołanych przepisów jednoznacznie wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest w rozumieniu art. 157 kpa organem wyższego stopnia w stosunku do Komendanta Głównego PSP w sprawach służbowych strażaków, albowiem wolą ustawodawcy uczyniono wymienionego Komendanta organem centralnym administracji rządowej tylko w ściśle określonym zakresie. Jeżeli w myśl art. 9 ust. 1 in fine ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, a według art. 17 pkt 3 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż określone w pkt 1 i 2, są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to właściwym organem w sprawie kontroli nadzorczej orzeczenia wydanego przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej pozostaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wydane zostały z naruszeniem reguł określonych w art. 65 § 1 kpa, co skutkować musiało ich uchyleniem. W zaleceniach dla organu Sąd ten uznał, że w tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie obowiązany rozpoznać wniosek J. R. z dnia [...] stycznia 2008 r. Jako podstawę prawną wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji reprezentowany przez radcę prawnego D. K.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 i art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.

- art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie jest ministrem w rozumieniu powyższego przepisu;

- art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie jest, w rozumieniu powyższego przepisu, uprawniony do stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji;

- art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej będąc przełożonym wszystkich strażaków pełniących służbę w Państwowej Straży Pożarnej oraz centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej, do którego zadań należy kierowanie pracą Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, nie jest jednocześnie kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej;

2) przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy postępowania wydając w dniu [...] kwietnia 2008 r. postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. o przekazaniu Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej wniosku J. R. o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że zarówno postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji są oparte na prawidłowej podstawie prawnej i zgodne z treścią art. 157 § 1 kpa w związku z art. 5 § 2 pkt 4 kpa, których treść przytoczył. Skarżący kasacyjnie powołał się na art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i stanął na stanowisku, że z literalnego brzmienia tych przepisów wynika jasno, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jako centralny organ administracji rządowej podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej, jakim jest Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej. W konsekwencji zdaniem skarżącego zastosowanie w przedmiotowej sprawie będzie miał art. 157 § 1 kpa, który uznaje za organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 organ wyższego stopnia, chyba że decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, wówczas jako właściwy wskazany jest ten organ.

Powołując się na treść art. 10 ust. 4 i 32 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej kasator wywodzi, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest przełożonym wszystkich strażaków pełniących służbę w Państwowej Straży Pożarnej i jako organ podejmujący decyzje w sprawach personalnych funkcjonariuszy. Od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej strażakowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Jednak ingerencja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczy wyłącznie kontroli instancyjnej. W odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, nie ma zastosowania instancyjna kontrola nadzorującego ministra. Sprawa zatem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wydanej przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej należy, zdaniem skarżącego kasacyjnie, do wyłącznej kompetencji tego właśnie organu. Na poparcie takiego stanowiska autor skargi kasacyjnej przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II S.A./Wa 1835/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 17 stycznia 2007 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 636/06. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepisy art. 157 § 1 kpa oraz art. 5 § 2 pkt 4 kpa, a także art. 9 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, a także naruszył przepisy postępowania uchylając postanowienia, które wydane zostały zgodnie z przepisami prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. R. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w niej zarzuty za całkowicie chybione, dowolne i bezzasadne. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych i przepisów prawa materialnego. Natomiast w obszernych motywach swego stanowiska Sąd ten szczegółowo wyjaśnił, w oparciu o jakie podstawy prawne uchylił zaskarżone postanowienia. W opinii J. R. zaskarżony wyrok jest zgodny z doktryną i jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, jak również z orzecznictwem Wymiaru Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowaną przez Polskę dnia 19 stycznia 1993 r., która nakłada na Rządy Państw - Sygnatariuszy Konwencji, obowiązek przestrzegania praw człowieka. Natomiast kasacja w swoich wywodach sprowadza się do polemiki z wszechstronnie prawidłowymi ustaleniami Sądu orzekającego w pierwszej Instancji. W tej sytuacji wniósł on o jej oddalenie w całości jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując w wyżej przedstawionym zakresie oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 748/08 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oparta zostały zarówno o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z poglądów utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04, publ. ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 11). Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu, a nie decyzji organy administracji. Nie stanowi prawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04, publ. ONSAiWSA z 2004 r., Nr 1, poz. 12 i z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04, niepubl.).

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tylko jeden zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegający jego zdaniem na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy postępowania wydając w dniu [...] kwietnia 2008 r. postanowienie o utrzymaniu w mocy swojego postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. o przekazaniu Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Tak przedstawionego zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oparcie podstawy kasacyjnej o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowe, jeżeli zarzut naruszenia tego przepisu powiązany jest ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, przy czym powiązanie to wynika zarówno z treści podstawy, jak i uzasadnienia, a strona zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny działań organów podejmujących skarżony akt w świetle enumeratywnie wymienionych przepisów procesowych i wywodzi, że skutkowały one wadliwym zastosowaniem bądź niezastosowania tego przepisu. Związanie Naczelnego Sadu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej lub też stawiania hipotez, w jaki sposób określony przepis został naruszony. Sąd ten nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać bądź w inny sposób ich korygować lub korelować. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie powiązał zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazanymi enumeratywnie w podstawie kasacyjnej przepisami postępowania administracyjnego. Również w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek argumentów ustosunkowujących się i uzasadniających postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie można uznać, że w skardze kasacyjnej skutecznie podważono stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, brak w skardze kasacyjnej prawidłowo sformułowanych zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc zatem do rozpatrzenia sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że rozpatrywana sprawa ma charakter tzw. wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, które dotyczy wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia administracyjnego oraz charakter proceduralny - dotyczy bowiem postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 kpa). Analiza zawartych w złożonej skardze kasacyjnej zarzutów oraz argumentów przytoczonych w jej uzasadnieniu prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie zmierza do wykazania, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2008 r. jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, a nie jak uznał to Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 748/08 - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić przypomnieniem regulacji prawnych dotyczących jej przedmiotu.

Zgodnie z treścią art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponieważ przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 156 § 1 kpa), to w sprawie będzie miał zastosowanie z art. 157 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż samorządowe kolegia odwoławcze oraz wojewodowie organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie (art. 17 pkt 3 kpa). W świetle natomiast art. 5 § 2 pkt 4 kpa, ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej.

Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667, ze zm.) reguluje organizację, zadania, strukturę, kompetencje, zasady finansowania i sposób działania Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 powołanej ustawy centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Oznacza to, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. Fakt ten, wbrew odmiennym wywodom skargi kasacyjnej, nie jest wcale sporny w sprawie. Ze względu jednak na zawarte w tej regulacji prawnej sformułowanie "...w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej..." sporny stał się zakres przedmiotowy, w którym, zgodnie z tym przepisem, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej. Określenie zaś zakresu kompetencji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej jako centralnego organu administracji jest decydujące dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Właściwość organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji oceniania jest według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji (postanowienia) w postępowaniu zwykłym. Dlatego też w pierwszej kolejności rozpatrując sprawę złożonego wniosku organ winien był prawidłowo ustalić przedmiot postępowania (czyli określić, na jakiej podstawie prawnej oparty jest wniosek J. R. dotyczący roszczeń odszkodowawczych z tytułu obniżenia w 1993 r. uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień) i dopiero w zależności od dokonanych ustaleń (czyli odpowiedzi na pytanie, czy podstawę wniosku skarżący upatruje w art. 160 kpa, czy w innej regulacji prawnej) skontrolować swoją właściwość do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności lub uznać jej brak.

W przypadku ustalenia, że roszczenia skarżącego oparte są na regulacji prawnej zawartej w dawnym art. 160 kpa, który na podstawie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), stosuje się nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 września 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wówczas organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Z art. 160 § 4 kpa (w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2004 r.) wynika, że organem uprawnionym do orzekania o odszkodowaniu za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 160 § 1), jest organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Zatem w postępowaniu opartym o art. 160 kpa właściwość organów należy rozpatrywać w powiązaniu z właściwością w postępowaniu nadzorczym w stosunku do wadliwej decyzji, która jest pierwotnym źródłem roszczeń odszkodowawczych. Jeśli więc w przedmiotowej sprawie wadliwa decyzja dotyczyła spraw kadrowych, w postępowaniu, zarówno zwykłym, jak i nadzorczym, dotyczącym roszczeń odszkodowawczych wynikłych z wadliwości decyzji kadrowej, kompetencje Komendanta Głównego Straży Pożarnej i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji należy oceniać na podstawie przepisów dotyczących decyzji podejmowanych w sprawach stosunków służbowych.

Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, poza treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, która w sposób jednoznaczny posługuje się wąskim zakresem kompetencji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej jako centralnego organu administracji (zawężonym jedynie do spraw organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej), należy wziąć pod uwagę także regulacje prawne zawarte w przepisach art. 10 (zawierającego katalog zadań Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej), oraz art. 32 ust. 2 i 3 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest przełożonym strażaków pełniących służbę w Państwowej Straży Pożarnej (art. 10 ust. 4 ustawy), jest on również organem właściwym (przełożonym) do mianowania w Komendzie Głównej strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, z zastrzeżeniem art. 47 ust. 1 (art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy), od decyzji (a na mocy art. 126 kpa także od postanowień) Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej strażakowi służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 3 ustawy). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w oparciu o te przepisy skarżący kasacyjnie organ uznaje swoją właściwość, ale tylko w postępowaniach zwykłych, w ramach kontroli instancyjnej między innymi w sprawach zwalniania ze służby. Stanowisko takie nie może być uznane za prawidłowe. Z regulacji art. 32 ust. 3 bezspornie wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w sprawach kadrowych jest organem wyższego stopnia, gdyż rozpoznaje odwołania od decyzji (i postanowień) wydanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Wskazanie ministra jako organu odwoławczego, a więc organu wyższego stopnia w sprawach kadrowych rozstrzyganych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przesądza zatem, że ten organ, a nie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, który z woli ustawodawcy jest organem centralnym administracji rządowej tylko w ściśle określonym w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy zakresie, będzie organem wyższego stopnia również w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego. Właściwość organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji oceniania jest bowiem według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji (postanowienia) w postępowaniu zwykłym. Zatem skoro właściwość ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jako organu wyższego stopnia, została określona przepisem art. 32 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to jest on również organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie, której źródłem były akty administracyjne dotyczące istniejącego w przeszłości stosunku służbowego (art. 157 § 1 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 160 kpa).

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.