Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 172/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4
journal: Dz.U. 2023 poz 388
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych
article: art.145 par.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1620/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 25 maja 2022 r. nr 35/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1620/22, oddalił skargę A. W. (dalej jako strona, wnioskodawca lub skarżący) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako organ lub Prezes IPN) z dnia 25 maja 2022 r., nr 35/22, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2017 r. zwróciła się do Delegatury Instytutu Pamięci Narodowej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 693 ze zm., dalej jako ustawa o działaczach opozycji lub w skrócie u.d.o.a.).

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Prezes IPN ostateczną decyzją nr 3938/OP/2017 z dnia 11 grudnia 2017 r. odmówił potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.

W dniu 14 lipca 2021 r. do Prezesa IPN wpłynął wniosek pełnomocnika strony z dnia 9 lipca 2021 r. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. "z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także z uwagi na nowe okoliczności faktyczne, przy czym ujawnienie tych okoliczności jest rezultatem przeprowadzenia dowodów również po wydaniu decyzji ostatecznej, a wnioski z tych dowodów wynikające, dotyczą faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji".

Jako nowe fakty i dowody nieznane organowi w dniu wydania powyższej decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazano postanowienie prokuratora Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] (dalej jako O.K.Ś.Z.) z dnia 4 czerwca 2021 r., sygn. akt S 7.2020.Zk, o umorzeniu śledztwa w sprawie komunistycznej zbrodni przeciwko ludzkości polegającej na przekroczeniu uprawnień przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego, w datach dokładnie nie ustalonych, tj. w okresie od listopada 1982 r. do grudnia 1982 r., tj. w czasie trwania szkolenia członków rezerwy w [...] rekrutujących się spośród działaczy NSZZ Solidarność, polegającego na uderzeniu pięścią w twarz [dane strony] a także pobicia go gumową pałką w celu zmuszenia go do podjęcia współpracy z kontrwywiadem lub służbą bezpieczeństwa, co stanowiło poważne represje wobec pokrzywdzonego z uwagi na jego przynależność do określonej grupy społeczno- politycznej działaczy opozycyjnych NSSZ Solidarność, tj. o czyny z art. 231 § 1 K.k. w zb. z art. 191 § 1 K.k. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy o IPN- KŚZPNP z dnia 18 grudnia 1998 r., wobec niewykrycia sprawców przestępstw, tj. na zasadzie art. 322 § 1 K.p.k.

Organ postanowieniem nr 220/21 z dnia 30 lipca 2021 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr 3938/OP/2017 z dnia 11 grudnia 2017 r., a następnie decyzją Nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r. odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 11 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedstawione przez wnioskodawcę postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r. nie może być uznane za nowy dowód w sprawie, gdyż nie istniało w dniu wydania decyzji. Wyjaśniono również, że okolicznościami faktycznymi mogącymi uzasadniać wznowienie postępowania nie mogą być również ustalenia zawarte w ww. postanowieniu dotyczące m. in. okoliczności podjęcia współpracy przez wnioskodawcę w warunkach przymusu fizycznego ze strony funkcjonariuszy SB.

Prezes IPN, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr 44/21 z dnia 21 października 2021 r. utrzymał w mocy decyzję własną Nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1862/21, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa IPN Nr 44/21 z dnia 21 października 2021 r. W ww. wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że zarówno decyzja Nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r., jak i decyzja nr 44/21 z dnia 21 października 2021 r. wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ, zostały wydane przez tego samego pracownika organu, a tym samym zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Organ, po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony o wznowienie postępowania, decyzją nr 35/22 z dnia 25 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję własną Nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa IPN nr 3938/OP/2017 z dnia 11 grudnia 2017 r. Prezes IPN w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r. nie mogło być uznane za nowy dowód w sprawie, gdyż nie istniało w dniu wydania decyzji. Okolicznościami faktycznymi mogącymi uzasadniać wznowienie postępowania nie mogły być również ustalenia zawarte w tym postanowieniu dotyczące m. in. okoliczności podjęcia współpracy przez wnioskodawcę w warunkach przymusu fizycznego ze strony funkcjonariuszy SB, ponieważ ww. ustalenia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, że w sprawach spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a. nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach. Prezes IPN nie może uwzględnić w postępowaniu materiału dowodowego w postaci ewentualnych wyjaśnień i informacji przekazywanych przez stronę lub świadków. Organ potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów jedynie na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, w tym przypadku o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w art. 4 u.d.o.a. Wykonywanie przez Prezesa IPN ocen wykraczających poza okoliczności wskazane w ww. przepisie mogłoby bowiem zostać uznane za naruszenie m. in. zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.). Dlatego też wbrew oczekiwaniom wnioskodawcy Prezes IPN nie był uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie poprzez analizę nadesłanego postanowienia O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r.

Dalej Prezes IPN wywodził, iż intencją ustawodawcy, ustanawiającego kryteria z art. 4 u.d.o.a., było uniemożliwienie nabycia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych osobom, które współdziałały z organami bezpieczeństwa państwa poprzez przekazywanie tym organom informacji, czy też pomaganie w ich zdobywaniu. Na potrzeby ustawy o działaczach opozycji przyjęto w tym celu bardzo uproszczone, formalne kryterium ustalania, czy tego rodzaju naganne współdziałanie miało w danym przypadku miejsce, czy też nie, koncentrujące się wyłącznie na wnioskach wynikających z dokumentacji zgromadzonej w zasobie archiwalnych IPN. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie przez ustawę o działaczach opozycji wyłącznie uproszczonego postępowania dowodowego, ograniczonego do kwerendy archiwum IPN.

Wobec powyższego organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, że dla tak określonej istoty postępowania i przesłanek wydania decyzji nr 3938/OP/2017 z dnia 11 grudnia 2017 r. odmawiającej potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 u.d.o.a. nie miało znaczenia wskazane postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r. i zawarte w nim ustalenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zakwestionowała wskazaną decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie w trakcie wydawania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy oraz praworządności, tj. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

b) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób nie budzący zaufania uczestnika postępowania,

c) art. 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie w trakcie wydawania decyzji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

d) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny,

e) art. 77 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie w trakcie wydawania decyzji faktu powszechnie znanego, iż nie w każdym przypadku podpisania deklaracji o współpracy, współpraca ta faktycznie miała miejsce,

f) art. 81a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do stanu faktycznego;

g) (z ostrożności) art. 15 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny w obu instancjach,

a w konsekwencji powyższego:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 u.d.o.a. poprzez uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, tj. pośrednio poprzez błędną interpretację i w konsekwencji zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżący nie był osobą represjonowaną, podczas gdy ze zgromadzonego materiału wynika, iż status taki posiada,

b) art. 145 ust. 1 § 5 K.p.a. poprzez uznanie, iż postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r., sygn. S.7.2020.Zk, o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego (...) nie może być uznane za nowy dowód w sprawie, gdyż nie istniało w dniu wydania przedmiotowej decyzji oraz bezpośrednio i stanowczo nie wpływa na rozstrzygnięcie w tej sprawie,

c) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.o.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach i uznanie ww. wyłącznie na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnych dokumentów (dokumenty ewidencyjne), w sytuacji gdy organ powinien dążyć do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i tym samym doszło do pominięcia w trakcie wydawania decyzji przez organ administracyjny interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, a także celu postępowania administracyjnego w postaci zasady budzenia zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezesa IPN nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r. w całości, a także o zobowiązanie Prezesa IPN do wydania decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., jak również o zasądzenie od Prezesa IPN kosztów postępowania, obejmujących także koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że podlega ona oddaleniu, ponieważ decyzja wydana przez Prezesa IPN z dnia 25 maja 2022 r. nie narusza przepisów prawa.

W motywach podjętego orzeczenia Sąd Wojewódzki podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotną okoliczność stanowiło to, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania, a jej rozstrzygnięcie było rezultatem przeprowadzenia postępowania jedynie co do przyczyn wznowienia.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wskazana we wniosku przyczyna wznowieniowa nie istniała, a zatem nie było przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego postanowienie O.K.Ś.Z. pochodzi z dnia 4 czerwca 2021 r. i nie może być zakwalifikowane jako nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie istniało jeszcze w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wywodzone z tego postanowienia okoliczności (zeznania pokrzywdzonych, które prokurator uznał za wiarygodne) wskazujące na podjęcie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa w warunkach przymusu nie wyczerpują również przesłanki wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję. Należy wyjaśnić, że choć dokument pochodzący z daty po wydaniu decyzji ostatecznej może być źródłem wiedzy co do ujawnienia się nowych okoliczności istniejących w dniu wydania tej decyzji, to muszą to być okoliczności nieznane organowi, a nadto muszą to być okoliczności istotne dla sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczności nawiązania współpracy wywodzone z zeznań uwzględnionych w dołączonym do wniosku postanowieniu O.K.Ś.Z. nie miały znaczenia z punktu widzenia przesłanek, które były badane w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., tym samym nie są to okoliczności istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W tym kontekście Sąd Wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.o.a., status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. O tym, czy osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., orzeka w drodze decyzji administracyjnej Prezes IPN (art. 5 ust. 1 u.d.o.a.). Uzyskanie pozytywnej decyzji Prezesa IPN jest jednym z warunków koniecznych do wystąpienia przez zainteresowanego do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o potwierdzenie w drodze decyzji, że osoba ta posiada status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych (art. 5 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 2 u.d.o.a.).

Mając na uwadze zakres kognicji Prezesa IPN, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż okoliczności, które wpłynęły na podjęcie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa nie mogły mieć wpływu na treść decyzji opartej na art. 4 u.d.o.a. Zeznania świadków nie mogły podważać ustaleń organu co do stanu archiwów IPN. Prezes IPN wydając decyzję na podstawie art. 4 pkt 2 u.d.o.a. orzeka bowiem wyłącznie w oparciu o stan zachowanych materiałów archiwalnych. Prezes IPN nie rozstrzyga o tym czy wnioskodawca był w rzeczywistości tajnym współpracownikiem Służby Bezpieczeństwa, a jedynie opiera się na danych, które zachowały się w archiwach IPN. Postępowanie prowadzone przez Prezesa IPN na podstawie art. 4 u.d.o.a. ma charakter uproszczony wobec postępowania lustracyjnego i jest ograniczone wyłącznie do analizy stanu archiwów IPN. Dokonywanie przez Prezesa IPN ocen wykraczających poza okoliczności wskazane w art. 4 u.d.o.a. mogłoby zostać uznane za naruszenie m. in. zasady legalizmu (art. 6 K.p.a.).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia, niekwestionowana zresztą przez Prezesa IPN, rzeczywista działalność opozycyjna skarżącego. Kwestie te mogły być bowiem badane w ramach prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postępowania o potwierdzenie w drodze decyzji, że dana osoba posiada status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

Podsumowując rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie naruszył prawa odmawiając uchylenia decyzji Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie było konsekwencją prawidłowego ustalenia, że podstawa wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła.

Na zakończenie wskazano również, iż nie zachodzi sprzeczność między zaskarżoną decyzją, a wcześniejszym postanowieniem Prezesa IPN o wznowieniu postępowania. Postanowienie w sprawie wznowienia wydawane jest bowiem na etapie wstępnym postępowania i organ nie bada zasadności wskazanej przyczyny wznowienia, a tylko weryfikuje, czy mieści się ona w katalogu możliwych przyczyn wznowienia. Dopiero w kolejnym etapie, kończącym się decyzją, organ dokonuje oceny, czy wskazana przez stronę podstawa wznowieniowa rzeczywiście zaistniała. W realiach niniejszej sprawy powołana przez skarżącego przesłanka wznowienia w postaci wyjścia na jaw nowych dowodów lub okoliczności istotnych dla sprawy w rzeczywistości nie wystąpiła.

Z tych też powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.).

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 u.d.o.a. poprzez jego błędną wykładnię poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji odmownej bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że dokumenty te zostały faktycznie wytworzone przez skarżącego lub przy jego udziale, w ramach wykonywanych czynności przez niego w charakterze tajnego informatora lub przy jego udziale przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa i w konsekwencji tego uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych,

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.o.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnia warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach i uznanie ww. wyłącznie na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnych dokumentów (dokumenty ewidencyjne), w sytuacji gdy organ powinien dążyć do szczegółowego wyjaśnienia sprawy i tym samym doszło do pominięcia w trakcie wydawania decyzji przez organ administracyjny interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, a także celu postępowania administracyjnego w postaci zasady budzenia zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej,

3) art. 145 ust. 1 § 5 K.p.a. poprzez uznanie, iż postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r. o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego (...) nie może być uznane za nowy dowód w sprawie, gdyż nie istniało w dniu wydania przedmiotowej decyzji oraz bezpośrednio i stanowczo nie wpływa na rozstrzygnięcie w tej sprawie,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 151 § 1 u.p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu tj. Prezesa IPN z dnia 25 maja 2022 r., nr 35/22, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 4 i art. 81a 1 § K.p.a.,

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechania przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i bezpodstawne uznanie, że organ prawidłowo odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., podczas gdy organ w sposób nieprawidłowy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że wskazana we wniosku przyczyna wznowieniowa nie istniała, a zatem nie było przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł, na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa IPN nr 44/21 z dnia 21 października 2021r. w całości;

2) uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezesa IPN nr 33/21 z dnia 13 września 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa IPN nr 3938/OP/2017 z dnia 11 grudnia 2017 r. o odmowie potwierdzenia, iż wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., w całości;

Jednocześnie skarżący, w oparciu o art. 145a § 1 u.p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Prezesa IPN do wydania decyzji potwierdzającej, że strona [dane osobowe] spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.a.

Skarżący ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący, powołując się na art. 182 § 2 u.p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w jej ocenie zaproponowana przez organ, a podzielona przez Sąd pierwszej instancji, interpretacja art. 4 pkt 2 u.d.o.a. nie uwzględnia ustawowej przesłanki, jaką jest wykonywanie czynności w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Aby bowiem stwierdzić, że dokument dotyczy danej osoby jako wykonującej czynność, konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, że osoba ta pełniła rolę tajnego współpracownika lub pomocnika i w ramach tej roli podejmowała czynność, która została inkorporowana w dokumencie. Występowanie jedynie w tych rolach kwalifikowało czynności danej osoby jako podmiotu wyłączonego spod uprawnień wynikających z ustawy. Tym samym, organ błędnie zastosował art. 4 pkt 2 cytowanej ustawy w zakresie rozumienia pojęcia "wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji", pomijając element ustalenia stanu faktycznego odnośnie roli, jaką pełnił skarżący. W ten sposób doszłoby do nieuzasadnionego zrównania sytuacji osoby będącej tajnym współpracownikiem (pomocnikiem) i osoby poddawanej przez służbę bezpieczeństwa inwigilacji, obserwacji i rozpracowaniu oraz - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - osoby zmuszonej siłą do podpisania zobowiązania, a której współpraca ze Służbą Bezpieczeństwa nigdy się nie zmaterializowała.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił, że organ oraz Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął - stosując art. 4 pkt 2 u.d.o.a. - element stanu faktycznego jakim jest kwestia roli, w ramach której podejmowane były czynności. Z dokumentów IPN wynika bowiem, że skarżący był jedynie figurantem, zmuszonym przemocą do podpisania zobowiązania do współpracy, nie zaś tajnym współpracownikiem bądź pomocnikiem. W ocenie skarżącego odnalezienie jakichkolwiek dokumentów w zasobach IPN odnoszących się do danej osoby nie rodzi automatycznie skutku, że wniosek nie spełnia warunków z art. 4 u.d.o.a.. Konieczne jest bowiem prawidłowe dekodowanie normy art. 4 pkt 2 u.d.o.a., które nie odnosi się do kontaktów ze służbą bezpieczeństwa w ramach roli figuranta. Tym samym, nieprawidłowa wykładnia art. 4 u.d.o.a. doprowadziła do bezpodstawnego odmówienia skarżącemu nadania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skarżący podniósł, że istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie. Tak rozumianej kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi" spełniają tym samym załączone do wniosku o wznowienie postępowania dokumenty.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wyrok WSA w Warszawie dotknięty jest także naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zarówno skarżony wyrok, jak i poprzedzająca go decyzja wydane zostały z naruszeniem art. 7 K.p.a., ponieważ w przedmiotowym stanie faktycznym konieczne było uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, jaki przede wszystkim [ochrona] praworządności.

Skarżący zarzucił ponadto, że Prezes IPN, w oparciu o art. 81a § 1 K.p.a., zobowiązany był do rozstrzygnięcie na korzyść wnioskodawcy wątpliwości co do tego, czy [dane wnioskodawcy] de facto podjął współpracę, czy jedynie podpisał deklarację, a w ostateczności nie dokonał żadnej czynności mającej na celu udostępnienie jakiejkolwiek przydatnej informacji organom bezpieczeństwa państwa. Skarżący zauważył, iż zarzut ten, pomimo podniesienia i szczegółowego uwypuklenia w uzasadnieniu skargi od decyzji nie został rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym, zdaniem skarżącego, należy uznać, że postępowanie przed organem administracyjnym nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, co nie zostało konwalidowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a co nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, że wnioskodawca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Niemniej jednak wobec tego, że w ramach zarzutów procesowych poruszono kwestie odnoszące się do podstawy wznowieniowej, to celowym w pierwszym rzędzie będzie ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 § 5 K.p.a., umiejscowionego przez skarżącego w grupie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zwrócić należy przy tym uwagę, że jest to o tyle istotne, że decyzja Prezesa IPN z dnia 25 maja 2022 r., która była przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego, zapadła w postępowaniu wznowieniowym, będącym postępowaniem nadzwyczajnym, a nie postępowaniem zwykłym.

Postępowanie wznowieniowe, jak przypominał to również Sąd pierwszej instancji, składa się z dwóch etapów, tj. postępowania wstępnego i właściwego postępowania wznowieniowego. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie istnienie przesłanek dopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. ostateczność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, termin wniesienia wniosku i czy wniosek oparto na ustawowych przesłankach wznowienia. Wynikiem pozytywnej weryfikacji wniosku wznowieniowego jest postanowienie o wznowieniu postępowania, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 K.p.a. Ten etap postępowania wznowieniowego może się wiec zakończyć bądź to wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, w tym zwłaszcza z powodu braku istnienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź też wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy do jej uchylenia zostaną stwierdzone, połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

W kontrolowanym przez Sąd Wojewódzki postępowaniu wydano decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r., w której odmówiono potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.a. U podstaw tej decyzji, wydanej w trybie postępowania szczególnego, legło stwierdzenie, że powołana przez skarżącego przesłanka wznowienia w postaci wyjścia na jaw nowych dowodów lub okoliczności istotnych dla sprawy w rzeczywistości nie wystąpiła. W przedmiotowej sprawie wydane rozstrzygnięcie było zatem rezultatem przeprowadzenia postępowania jedynie co do przyczyn wznowienia, a nie co do istoty sprawy, która została rozpoznana uprzednio już w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r.

Przypomnieć można, iż wskazaną przez skarżącego podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. We wniosku o wznowienie postępowania wskazano jako nowy dowód postanowienie O.K.Ś.Z. z dnia 4 czerwca 2021 r., sygn. akt s 7.2020.Zk, o umorzeniu śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego, zaś nowe okoliczności to fakty jakie zostały ujawnione w toku tego śledztwa, a związane z okolicznościami podjęcia przez skarżącego współpracy w ramach przymusu fizycznego ze strony funkcjonariuszy SB.

W ocenie Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest usprawiedliwiony, gdyż Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu, że wskazana we wniosku przyczyna wznowieniowa nie istniała, a zatem nie było przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji Prezesa IPN z dnia 11 grudnia 2017 r.

Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowe postanowienie O.K.Ś.Z. pochodzi z dnia 4 czerwca 2021 r. i nie może być zakwalifikowane jako nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., skoro nie istniało jeszcze w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. w dniu 11 grudnia 2017 r.

Również za w pełni uzasadnione należało przyjąć stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wywodzone z tego postanowienia O.K.Ś.Z. okoliczności wskazujące na podjęcie przez skarżącego współpracy z organami bezpieczeństwa państwa w warunkach przymusu nie wyczerpują przesłanki wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję. Słusznie przy tym Sąd Wojewódzki zauważył, że choć dokument pochodzący z daty po wydaniu decyzji ostatecznej może być źródłem wiedzy co do ujawnienia się nowych okoliczności istniejących w dniu wydania tej decyzji, to muszą to być okoliczności nieznane organowi, a nadto muszą to być okoliczności istotne dla sprawy. Wyraźnie w tym miejscu należy podkreślić, że nowe okoliczności faktyczne mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, co oznacza, iż muszą one dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, czyli w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że przywoływane okoliczności ujawnione w toku śledztwa O.K.Ś.Z. musiałyby mieć istotne znaczenie dla postępowania toczącego się przez Prezesem IPN w kontekście poprawności przeprowadzonej kwerendy zasobów archiwalnych. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Prezesa IPN ma charakter uproszczony, gdyż zostało ono zawężone wyłącznie do badania zasobów archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej pod kątem zachowania w nich dokumentów o cechach określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.a.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne zajmuje jednolite stanowisko, że "obowiązkiem organu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisach kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalenie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce." (tak zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, a także w wyrokach NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1094/21, z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1596/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7122/21, z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2129/21, i z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 6716/21).

W tej sytuacji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 4 u.d.o.a. oraz art. 7 K.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 u.d.o.a., które błędnie eksponowały, o czym mowa była wyżej, ciążący na Prezesie IPN obowiązek wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia prawdziwości faktów opisanych w dokumentach dotyczących skarżącego, kwestionując jednocześnie ograniczenie postępowania jedynie do badania zawartości zasobów archiwalnych.

W konsekwencji nie można było także uznać, aby Sąd pierwszej instancji pozostawał w błędnym przekonaniu, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ było prawidłowe, a wydana przez Prezesa IPN decyzja zgodna z prawem, tym samym bezzasadnym okazały się zarzuty natury procesowej naruszenia art. 151 § 1 u.p.p.s.a. w kontekście naruszenia przez organ art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 81a 1 § K.p.a. Na taka ocenę tych zarzutów nie rzutuje tylko opisany wyżej zawężony zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prezesa IPN w postępowaniu zwykłym w przedmiocie spełnienia przez wnioskodawcę warunków, o których mowa w art. 4 u.d.o.a., lecz przede wszystkim okoliczność, iż zaskarżona decyzja organu, która była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, została wydana w postępowaniu wznowieniowym ograniczonym do badania zaistnienia wskazanej przez skarżącego przesłanki wznowieniowej. W tak określonych granicach postępowania administracyjnego Sąd Wojewódzki nie doszukał się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skład orzekając Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela

Na marginesie wskazać można, iż w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie innej decyzji niż ta, która była przedmiotem poprzedzającej jej skargi do Sądu pierwszej instancji, a mianowicie decyzji Prezesa IPN z dnia 21 października 2021 r., nr 44/21, która to decyzja została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1862/21.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.