Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 21/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. M. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej z rażącym naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [....] nr[...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącego K. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stosując przepis art. 158§2 w związku z art. 156§1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia[...]. Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. K. [...] oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), jednak nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej w jej osnowie decyzji zwrócili się M. M.- właściciel działki nr [...] i K. W. (współwłaściciel działki Nr[...], zarzucając, że decyzja podziałowa, kwestionowana przez nich, zawiera wadę och chwili jej wydania ponieważ nie zastosowano się w niej do postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] Nr [...] pozytywnie opiniującego wniosek W. Kopalni Węgla Kamiennego w likwidacji jako zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...],[...] i [...] pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej. W decyzji z dnia [...] wskazanej we wniosku weryfikacyjnym Prezydent Miasta W. zastrzega służebność drogową dla działek nr [...]i nr [...], pomijając działki wnioskodawców oznaczone numerami : [...] i [...]. Zdaniem wnioskodawców decyzja ta nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i jest niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Referatu Geodezji i Kartografii, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha na wniosek W. Kopalń Węgla Kamiennego w likwidacji, na podstawie art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1,4, art. 97 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późniejszymi zmianami), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25, poz. 130), art. 4 ust. 1 pkt 9,10,11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578) oraz art. 104 Kpa, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów obręb [...] S. jako działka nr [...], jedn. rejestrowa [...], będącej własnością Skarbu Państwa – W. Kopalnie Węgla Kamiennego w likwidacji w sposób przedstawiony na załączonym projekcie podziału, stanowiącym integralną część decyzji.

W wyniku podziału powstały działki: nr [...] o pow. 31 m2, nr [...]o pow. 33 m 2, nr [...]o pow. 20 m2, nr [...] o pow. 21 m2 i nr [...] o pow. 4214 m2, a organ orzekający wskazał w uzasadnieniu że podział miał na ceni wydzielenie odrębnej nieruchomości z przeznaczeniem do sprzedaży, a projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i W. Zastrzeżono także, że ponieważ wydzielone działki nr [...] i [...] nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, podziału dokonuje się pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej przy ich zbywaniu przez działkę [...]. Przebieg proponowanej drogi służebnej pokazano w części graficznej projektu podziału nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło przesłanki własnego rozstrzygnięcia i wskazało, że stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Kwestionowana decyzja, zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] ustaliła warunek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej przy ich zbywaniu przez działkę nr[...], jedynie dla działek nr [...] i [...] z pominięciem działek nr [...] i[...], a zatem wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 93 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późniejszymi zmianami).

Decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem odnośnie działki nr [...] wydana została przez Prezydenta Miasta W. kolejna decyzja podziałowa nr [...] z dnia[...] ., zatwierdzająca jej podział na działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Ustalając krąg osób którym można przypisać przymiot strony, Kolegium ustaliło, że w księdze wieczystej numer [...], w której ujawniona była działka nr [...] nadal wpisana jest jako użytkownik wieczysty Spółka Restrukturyzacji Kopalń i księga prowadzona jest dla działek nr [...] i [...]. Ponadto Kolegium przedstawiło w uzasadnieniu wykaz działek, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste i wskazało, że w tych okolicznościach nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji, zatwierdzającej podział działki nr [...], bowiem wydzielona w wyniku tego podziału działka nr [...] została podzielona na działki o numerach od [...] do [...], z których działki nr :[...], [...], [...] i [...] zostały zbyte wraz z wydzieleniem nieruchomości lokalowych przy ul. K. [...],[...],[...] i [...]. Dz. nr [...] została nadal w użytkowaniu wieczystym Spółki Restrukturyzacji Kopalni, lecz nie graniczy z działkami nr [...] i [...] więc nie jest tam możliwe ustanowienie służebności drogowej dla tych działek.

Nie akceptując tej decyzji M. M. i K. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że przy orzekaniu nie uwzględniono ich interesu jako interesu obywateli. W ocenie wnioskodawców, w istocie utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. przez nich kwestionowaną w dalszym ciągu pozbawia ich dostępu do drogi publicznej. Wskazali ponadto, że nieustanowienie służebności drogowej dla ich działek z powodu błędu urzędniczego, pomimo zamieszczenia stosownej klauzuli w wydanym wcześniej postanowieniu, na podstawie którego uzyskano decyzję, jest dla nich nie przyjęcia.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]Nr [...] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 127§3 oraz art. 158§2 i art. 156§1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzją własną z dnia [...]. Nr[...].

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim dotychczas podjęte czynności orzecznicze, a w argumentacji odnoszącej się do istoty sprawy podzieliło stanowisko prezentowane przez Kolegium w składzie poprzednio orzekającym. Dodatkowo Kolegium – w składzie orzekającym po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wyjaśniło, iż w jego ocenie stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż decyzja ta wywołała nieoawracalne skutki prawne. W tym kontekście należy mieć uwadze, że kolejną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] . Nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na działki o numerach: [...]. [...]. [...],[...]i [...], spośród których działki nr [...], [...], [...] i [...] zostały następnie zbyte wraz z wydzieleniem nieruchomości lokalowych przy ulicy K. [...], [...], [...] i [...]. Trzeba również pamiętać, iż po wydaniu decyzji z dnia[...] także działki o numerach [...]i [...](powstałe w wyniku podziału nieruchomości) stały się przedmiotem obrotu (odpłatne przeniesienie prawa użytkowania wieczystego), co nastąpiło umowami notarialnymi z dnia[...] Rep. [...] Nr [...]i Rep. [...] Nr[...]. Powyższe skutki prawne decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, tzn. ich odwrócenie jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego.

Stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Prawidłowość opisanej powyżej decyzji została zakwestionowana przez M. M. i K. W., którzy w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli o unieważnienie decyzji SKO i decyzji Prezydenta Miasta W. Zdaniem skarżących decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie chroniąc ważnego interesu obywatela. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest dokonywania podziału nieruchomości bez ustanowienia służebności- dostępu do drogi publicznej.

Ponadto M. M. i K. W. wyjaśnili w skardze, że w sprawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez nich decyzji Prezydenta Miasta W. dwukrotnie były wydawane wyroki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu / w dniu 21 września 2006r., sygn. akt II SA/Wr 330/05 i w dniu 29 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 687/07), ale pomimo tego, sprawa nie została dotychczas załatwiona, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnęło ją na ich niekorzyść, co pozwala stwierdzić, że za błędy urzędnicze konsekwencję ponoszą obywatele, a organy pozostają bezkarne.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sygn. akt [...]. Zdaniem Kolegium nie można twierdzić, że sprawa została rozstrzygnięta na niekorzyść skarżących, bowiem w osnowie decyzji stwierdzono, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta W. na podstawie art. 417¹§2 kodeksu cywilnego.

Na rozprawie w dniu [...] skarżący M. M. i K. W. oświadczyli, że popierają skargę i argumenty w niej zawarte, a dodatkowo wskazali, że ich zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno przeprowadzić oględziny nieruchomości w celu prawidłowej oceny okoliczności istniejących w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne :

Należy przede wszystkim wyjaśnić, ze w przepisie art. 1 § i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Istotne również jest, że w ustalono określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność, skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). To ograniczenie wyłączało możliwość podjęcia przez Sąd orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwestionowanej przez skarżących we wniosku weryfikacyjnym. Orzeczenia tego nie można uznać za podjęty w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 200r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zaskarżoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją, wydaną m.in. na podstawie art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 127§3 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] (Nr.[...]), podjętą w trybie art. 158§2 w związku z art. 156§1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uznając tym samym zasadność stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. ([...]) zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. K. [...], oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr[...], nr[...],[...], nr [...] i nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jedne z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156§1 pkt 1-7 Kpa. Ustalenia tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157§2 Kpa inicjatywą w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie niemożności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowane uprawnienia stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 Kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstra ordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia – jak ustalono już wcześniej – mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, w tym zasadom wynikającym z przepisów art. 6 i art. 80 Kpa, których naruszenie Sąd stwierdził w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek M, M. i K. W. (w materiale sprawy brak jest wniosku), którzy domagając się stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji Prezydenta Miasta W. wskazali jako podstawę żądania okoliczność uwzględnioną w przepisie art. 156§1 pkt 2 Kpa(zdanie drugie) Kpa, tzn. wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W takich granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w obu składach orzekających w tej sprawie. Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania czyli ze skutkiem ex tunc.

Zważyć również należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, traktowanym w doktrynie i w orzecznictwie jako wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16§1 kpa i gwarantującej stabilność sytuacji, będących wynikiem orzeczeń administracyjnych mających taki walor.

Z tych przede wszystkim względów ustawodawca kontynuując omówiony tryb nadzwyczajnej weryfikacji określił w przepisie art. 156§2 kpa sytuacje uniemożliwiające dokonywanie w sposób kwalifikowany kasacji decyzji, mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy jej wydawania w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Z jego treści wynika m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Z akt sprawy wynika, że organ właściwy w postępowaniu nadzwyczajnym w obu składach orzekających stwierdził, że decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności żądali M. M. i K. W. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ale jednocześnie uwzględnił przy orzekaniu tę właśnie negatywną przesłankę, uznając, że będąca następstwem weryfikowanej decyzji decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] (Nr [...]) zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki o numerach od [...] do [...], a następnie zbycie działek o numerach: [...], [...], [...] i [...] wraz z wydzieleniem nieruchomości lokalowych przy ul. Kani [...],[...],[...] i [...] oraz przeniesienie (odpłatne) umowami notarialnymi prawa użytkowania wieczystego działek o numerach [...]i [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego weryfikowaną decyzją, wywołały nieodwracalne skutki prawne.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że ustawodawca przyjmując omawianą przesłankę w przepisie art. 156§2 (zdanie drugie) kpa nie zdefiniował w ustawie pojęcia "nieodwracalne skutki prawne " Nie zostało tez one precyzyjnie określone w systemie administracyjnego lub cywilnego prawa procesowego.

Z tego względu oraz wobec skutku jaki powoduje uwzględnienie tej okoliczności w toku nadzwyczajnych czynności weryfikacyjnych podjętych w odniesieniu do konkretnej decyzji należy odwołać się do stanowiska przyjmowanego w tej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i generalnie akceptowanych poglądów prezentowanych w judykaturze sprawowanej przez Sąd Najwyższy.

Zgodnie z nimi nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności /np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; 19 lutego 2002r, sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755, 13 grudnia 2005r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819/.

Wcześniej synteza problematyki związanej w z nieodwracalnością skutków prawnych w warunkach art. 156 § 2 kpa została dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992r, uznającej że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania.

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy w kategoryczny sposób stwierdził, że " ... pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156§2 Kpa należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności" . (sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211).

Akceptując jednoznacznie tak sformułowane stanowisko judykatury wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowano, to, że rozważenie nieodwracalnych (nieodwołalnych) skutków prawnych można- zgodnie z art. 156§2 kpa –odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną, a nie do zdarzeń prawnych, które wynikają z innych decyzji czy czynności cywilnoprawnych (vide: wyrok NSA z dnia 17kwetnia 2007r. , sygn. akt I OSK 755/06, Lex nr 337023). Wskazywano również, że dokonane w trakcie postępowania administracyjnego czynności prawne, w wyniku których nastąpiło zbycie własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego z zachowaniem zastrzeżonej formy aktu notarialnego, nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych (np. uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997r. Nr 2, poz. 49; z dnia 20 marca 2000r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 93; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 1816/06, nie publ.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym sprawowanym w odniesieniu do przepisu art. 156§2 kpa przyjęto ponadto, że nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu wpis do księgi wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji administracyjnej wcześniej wydanej ( np. wyroki NSA w Warszawie z dnia 19 października 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1138/06, Lex nr 295987; 26 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/ Wa 1644/05, Lex nr 222027).

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie zważyć tez należy na szczególny aspekt, jaki dla omawianej kwestii tworzy zasada praworządności statuowane w art. 6 Kpa , ale mająca przede wszystkim walor zasady ustrojowej z racji wpisania jej z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej, a ponadto przyjęta jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Zarówno w, doktrynie jak orzecznictwie wskazywano, że instytucja stwierdzenia nieważności skonstruowana jest na konstytucyjnej zasadzie praworządności, bowiem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi zasadami uwzględnionymi w przepisach art. 156§1 kpa jest obarczona sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności jest zasadniczy. Ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności decyzji poprzez przyjęcie negatywnej przesłanki je zastosowania, określonej w przepisie art. 156§2 Kpa tzn. przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego i jej zastosowanie jej bezwzględnie uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do uznania, że wystąpił nieodwracalny skutek prawny. (np. B. Adamiak, J.Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006r.; uchwała NSA z dnia 7 listopada 1998r., sygn. akt OPK4/98; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2005r., sygn. akt I OSK 268/05, Lex nr 1888/5). Wynika z tego, że ustawodawca wymaga w nadzwyczajnych czynnościach weryfikacyjnych uwzględnienia prymatu zasady praworządności i nakazuje rygorystycznie traktować negatywne przesłanki ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uchybiającej tej zasadzie czyli dotkniętej kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną.

Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków, które ta decyzja wywołała, a poprzez to podważa cel, któremu instytucja stwierdzenia nieważności służy. Nie zostanie bowiem wzruszony stan prawny ukształtowany decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu procesowego (tak : wyrok NSA w Warszawie z 12 lutego 2008r., sygn. akt IV SA 173/07, nie publ.).

W tak określonych warunkach prawnych organ orzekający nie dokonał – zdaniem Sądu- w rozpoznawanej sprawie wszechstronnej i prawidłowej oceny w kwestii nieodwracalności skutków prawnych, przyjętych w przepisie art. 156§2 kpa jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, a podjęte w tym zakresie czynności noszą cechy przekroczenia granic swobodnej oceny, określonej w przepisie art. 80 Kpa i naruszają zasadę praworządności sformułowaną w art. 6 Kpa.

Zważyć przede wszystkim należy, że nieodwracalne – w uznaniu organu –skutki prawne wiąże on nie z decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]., wskazaną we wniosku weryfikacyjnym przez M. M. i K. W., ale z decyzją Prezydenta miasta W. z dnia [...] zatwierdzającą podział działki nr [...], czego nie można uznać za czynność prawidłową.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu składach orzekających w sprawie nie wykazało w sposób wymagany prawem spowodowania przez weryfikowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, uchybiając przez to przepisom postępowania w sposób , który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarte w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej ustawy powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego aktu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności kwot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał koszty wpisu uiszczonego od skargi przez skarżących.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć kwestię nieodwracalnych skutków prawnych uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i podjąć stosowne czynność orzecznicze.

J.T. 22.06.09r.