Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 986/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 2 pkt 5, § 15 ust. 1, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 98a ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 września 2021 roku, nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w Gminie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb G., arkusz mapy [...] działka nr [...] o powierzchni 12497 m˛ zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością przedsiębiorstwa P. P. spółka jawna pod warunkiem, że do działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność dostępu do drogi (drogą publiczną jest ulica [...] - działka nr [...]). Za spełnienie warunku uznano również sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Decyzja stała się ostateczna dnia 7 października 2021 roku.

Decyzją z dnia 30 maja 2022 roku, nr [...] Wójt Gminy [...], ustalił jednorazową opłatę adiacencką dla przedsiębiorstwa P. P. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości G., wskutek podziału działki nr [...] w obrębie G., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 26.10.2021r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została oszacowana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego D. K.. Operat szacunkowy określający wartość nieruchomości wykonany został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 24 września 2004r. (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109 ze zm.). Operat w przedmiotowej sprawie został odpowiednio przygotowany przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej dz. [...] poprawiła się atrakcyjność rynkowa przedmiotowej nieruchomości oraz wzrosły możliwości dysponowania. Każda z wydzielonych działek osobno posiada inne cechy fizyczne i techniczno-użytkowe niż cała działki [...] przed podziałem. Rzeczoznawca analizując rynek ustalił, iż na danym rynku lokalnym jeżeli nieruchomość o znacznej powierzchni (stanowiące niepojedynczą działkę budowlaną - sprzedawana w podzielonej geodezyjnie formie - gdy wydzielane zostało kilka działek budowlanych), uzyskują większą cenę za metr kwadratowy powierzchni w porównaniu do analogicznej nieruchomości stanowiącej jedną działkę. Cenniejsze dla nabywców-inwestorów, przedsiębiorców budowlanych i innych podmiotów są grunty - nieruchomości, przygotowane już do dalszej odsprzedaży w częściach (pojedynczych działkach budowlanych) lub przygotowane przez podział - pod budowę i sprzedaż kilku budynków mieszkalnych. Przy określaniu wartości w odniesieniu do nieruchomości podobnych uwzględnione zostały cechy szczegółowe nieruchomości przed i po podziale. Cechy dotyczące atrakcyjności rynkowej, po podziale zostały uwzględnione w operacie - cechy dojazdu, uzbrojenia, położenia i określają atrakcyjność nieruchomości oraz jej możliwości dysponowania na rynku, co wraz z uwzględnieniem wartości innych współczynników korygujących dało możliwość precyzyjnego oszacowania wzrostu wartości. Dla potrzeb niniejszej analizy rynku rzeczoznawca przyjął dopuszczalny okres badania dotyczący danych z dwóch lat poprzedzających czyli z roku 2020 i 2021. Do porównania zostały przyjęte nieruchomości reprezentatywne, których ceny transakcyjne dotyczyły sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu związanym z zabudową mieszkaniową. Ich położenie (w gminie [...]), wiąże się z prawidłowo dobranym segmentem rynku gdzie przedział cenowy jest analogiczny do nieruchomości wycenianej. Biegły rzeczoznawca dokonał opisu skali cech i wag cech, które zastosował przy oszacowaniu wartości. Średnie arytmetyczne przyjęte dla ustalenia ceny oraz wielkości zakresów korygujących, które posłużyły do skorygowania niniejszej ceny w stosunku do cech różniących porównywane nieruchomości zostały obliczone poprawnie. Określenie udziału procentowego wpływu cechy na cenę nieruchomości, których zgrupowane dane transakcyjne przyjęte zostały do szacunku zostało wykonane poprawnie. Tabele obliczeniowe i inne dane z operatu szacunkowego zostały zamieszczone w sposób czytelny i umożliwiały szybką możliwość weryfikacji obliczeń. Operat szacunkowy jednoznacznie określił wzrost wartości - dokonane przez biegłego obliczenia zawarte w operacie szacunkowym były przełożeniem tendencji panujących na rynku nieruchomości. Operat okazał się spójny, a przedstawione obliczenia oparte zostały na obiektywnych przesłankach. Określone w operacie wartości i zamieszczone obliczenia stanowią dowód na okoliczność, że zmiany w postaci podziału nieruchomości doprowadziły do wzrostu wartości podzielonej nieruchomości. W chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] nr LIV/542/2009 z dnia 18 sierpnia 2009 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. W. z 2009 roku, Nr 173, poz. 2927) zgodnie z którą należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...] zł tj. 15 % wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu zobowiązany zarzucił organowi I instancji:

1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na braku właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie miały istotny wpływ na wynik sprawy; brak jakiejkolwiek obiektywnej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego; brak odniesienia się do włączonego do akt sprawy aktu notarialnego zakupu przedmiotowej nieruchomości z dnia 21 stycznia 2021 r., Repertorium [...] oparcie na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym, który sztucznie znacznie zawyża wysokość niewątpliwie należnej Gminie opłaty adiacenckiej, tym samym naruszono art. 153 ust. 1 u.g.n., gdyż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości i to przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego,

2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego decyzji składającego się na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których pominięto rzeczywistą cenę nieruchomości przed podziałem.

Decyzją z dnia 6 października 2022 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [...] z 30 maja 2022 r. w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że warunki naliczenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. W sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n., gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zakres wyceny obejmował określenie wartości prawa własności w/w nieruchomości gruntowej w stanie przed i po podziale geodezyjnym (wycenie podlegał wyłącznie grunt bez części składowych nieruchomości). Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem było niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny. Odwołujący takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawili. Zatem organ nie był zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Bez stosownego przeciwdowodu, nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został należycie uzasadniony. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy posiadał wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem był on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak było podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie. W sposób dostateczny wyjaśniono, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. W zakresie w jakim organ administracyjny jest w stanie weryfikować dobór materiału porównawczego nieruchomości wykorzystane w sporządzonej w sprawie wycenie nie budziły wątpliwości. Atrybutami fizycznymi są zbliżone do nieruchomości wycenianych. Przeznaczenie porównywanych nieruchomości również nie budziło wątpliwości co do ich podobieństwa. Wprawdzie organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Kolegium wyjaśniło, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznany został za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a ponadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie. Organ I instancji właściwie uznał, iż zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, zaś zebrany materiał dowodowy, został prawidłowo oceniony przez organ i upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości jak w decyzji .

Pismem z dnia 9 listopada 2022 roku pełnomocnik P. P. Sp. jawna wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2022 roku, nr [...] utrzymującą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2022 roku, znak [...], której zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa administracyjnego, które miały istotny wpływ na rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie przedmiotowej decyzji wbrew prawu, a w szczególności:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z art. 98 a ust. 1 u.g.n., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji bezkrytyczne uznanie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowego w sytuacji, gdy organ zobowiązany był odmówić mu uznania ze względu na jego niejasność, opracowanie w sposób niepozwalający na weryfikację, nielogiczność tez w nim zawartych oraz jego niezupełność, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wiedząc o konkretnych zastrzeżeniach organ odwoławczy nie wysłał operatu do oceny Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.),

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. w związku z § 4 ust. 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), poprzez uznanie operatu szacunkowego biegłego ds. wyceny nieruchomości jako dowodu prawidłowo sporządzonego w sytuacji, gdy operat oparty na metodzie korygowania ceny średniej został oparty na porównaniu nieruchomości, których podobieństwo nie zostało potwierdzone i było kwestionowane konkretnymi zarzutami (pismo z dnia 14 czerwca 2022 roku) oraz co do których nieznane są warunki zawarcia transakcji oraz nieznane są cechy tych nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 98 a ust. 1 u.g.n. w związku z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1,3, 6a i 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a organ ma obowiązek jego badania tylko pod względem formalnym bez potrzeby skonfrontowania zarzutów pełnomocnika z biegłym, innym operatem szacunkowym lub Organizacją Zawodową Rzeczoznawców Majątkowych,

5) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, podczas gdy nieruchomości wskazane do porównania nie są w jakikolwiek sposób tożsame z położeniem, ukształtowaniem terenu, otaczającą zabudową i infrastrukturą działki położonej w miejscowości [...] obręb G., działka nr [...],

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. wyrażającej się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

7) naruszenie art. 4 pkt 16, art. 130 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, w którym przyjęto do wyceny transakcje oparte na błędnej metodologicznie próbie badawczej, co spowodowało oczywiste zawyżenie opłaty adiacenckiej,

8) naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ orzekający w sprawie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, mimo wniosku pełnomocnik,

9) naruszenie art. 15 kpa poprzez niepoinformowanie pełnomocnika o jakichkolwiek czynnościach w postępowaniu odwoławczym, niepoinformowanie Strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym,

10) naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - brak daty zgodnie z jednolitym dorobkiem judykatury sądowej świadczy o nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli decyzja nie zawiera daty jej wydania, to taki akt dotknięty jest tzw. wadą kwalifikowaną. Wada ta ma charakter rażący, istnieje od chwili wydania decyzji. Ranga dostrzeżonego mankamentu powoduje, że sąd stwierdza nieważność decyzji, bez względu na to, czy ten brak miał wpływ na treść samego rozstrzygnięcia. Konieczne jest wówczas stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na uwadze powołane powyżej zarzuty istotnego naruszenia przepisów prawa administracyjnego ogólnego i materialnego, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji, alternatywnie uchylenie decyzji obu instancji w całości, zwrot kosztów postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Organy nie sprostały bowiem swoim obowiązkom.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 t.j. ze zm.) dalej jako u.g.n. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są z oceną prawidłowości operatu szacunkowego. W tej mierze należy zaznaczyć, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zakaz merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą bezkrytycznie przyjąć każde opracowanie przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego.

Organ rozpoznający sprawę, który nie posiada wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje biegły, może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, przede wszystkim pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Ogólnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Ustawodawca nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek zbadania otrzymanej opinii biegłego pod względem formalnym. Dopiero po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12). Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Kontrola formalna dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (wyrok NSA z 20 października 2022 r., I OSK 2047/19). Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 277/12, dostępne pod adresem [...], dalej CBOSA).

Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość opłaty adiacenckiej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy D. K., który sporządził operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2022 roku, nie został wezwany do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu, w postępowaniu odwoławczym. Organ nie wystąpił do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu, na okoliczność prawidłowego wyboru metodologii sporządzenia operatu. Trudno podzielić takie stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 6 kwietnia 2022 roku, będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem ustalenia prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji powinny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących prawidłowego uzasadnienia operatu szacunkowego, który powinien podlegać pełnej ocenie organu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Dopiero tak skonstruowane stanowisko organu odwoławczego umożliwi pełne jego poddanie kontroli w zakresie sprawdzenia czy zachowane zostały wszystkie wymogi stawiane prawem powszechnie obowiązującym. W tym zakresie organ odwoławczy powinien rozważyć czy zachodzi potrzeba zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem ewentualnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. Ponadto utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

W tym względzie Sąd nie podzielił jednak zarzutu, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie została opatrzona datą jej wydania. W tym względzie należało uwzględnić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanej decyzji wyraźnie zastrzegło, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu w dniu 6 października 2022 roku odwołania przedsiębiorstwa P. P. . W ocenie Sądu tak określona data stanowiła datę wydania zaskrzonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku. uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi [...] oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych [...], zgodnie z § 2 pkt 5 w zw. z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa [...]).