Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 762/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.83, 84, 86 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi F. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów oraz ustalenie opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., znak [....], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 83, art. 84, art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z

2013 r., poz. 627, dalej w skrócie "u.o.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 20 stycznia

2014 r. nr [....] , zezwalającej F.N. na usunięcie 157 sztuk drzew i 138 m2 krzewów oraz ustalającej opłatę z tego tytułu w kwocie 538.121,08 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. F.N. wystąpił o zezwolenie na usunięcie ok. 250 sztuk drzew i krzewów na stanowiącej jego własność nieruchomości utworzonej z działki nr [....] , położonej w W.

W uzasadnieniu podał, że wnioskowane do wycięcia drzewa i krzewy są samosiejkami na gruncie rolno-budowlanym, który wnioskodawca zamierza obecnie zaużytkować.

W trakcie oględzin na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że na części rolnej działki rośnie 154 szt. drzew i 138 m2 krzewów w dobrym stanie zdrowotnym, natomiast na części budowlanej rośnie 3 szt. drzew, których usunięcie jest uzasadnione ze względów bezpieczeństwa otoczenia.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. nr [....] Burmistrza Miasta i Gminy O. orzekł m.in.:

- zezwolił F.N. na usunięcie 157 szt. drzew oraz 138 m2 krzewów rosnących na działce nr [....] , położonej W. ,

- naliczył opłatę, gdyż są w dobrym stanie zdrowotnym, a ich usunięcie związanie jest z planowaną działalnością rolniczą,

- ustalił termin wykonania wycinki drzew do dnia 28 lutego 2014 r.,

- zobowiązał wnioskodawcę do posadzenia na koszt własny w terminie do dnia 30 października 2014 r. 157 szt. drzew o wysokości min. 1,5 m gatunków iglastych lub liściastych o prawidłowo ukształtowanych pniach i koronach oraz 130 krzewów na działce stanowiącej własność wnioskodawcy lub na działkach stanowiących własność Gminy O. ,

- termin uiszczenia opłaty został odroczony na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, tj. do dnia 20 stycznia 2017 r.,

- jeżeli posadzone w zamian drzewa oraz krzewy zachowają żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia lub nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew i krzewów podlega umorzeniu zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody.

Gatunki drzew przeznaczone do wycięcia, ich obwody pni mierzone na wysokości 130 cm wraz z naliczoną opłatą w kwocie 538.121,08 zł zostały wykazane w załączonej do niniejszej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył F.N. , zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnego interesu strony, wynikającego wprost z konstytucyjnego prawa własności poprzez nałożenie obowiązku opłaty/posadzenia nowych drzew w zamian drzew wycinanych, aby uporządkować nieruchomość, art. 77 K.p.a. poprzez brak ustaleń i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności w przedmiocie nieprowadzenia przez odwołującego działalności gospodarczej, co jest podstawą do uzyskania zwolnienia z opłat od zezwolenia na wycięcie drzew i krzewów, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 2 oraz art. 86 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, na mocy którego stronie jako osobie fizycznej przysługuje zwolnienie z opłat za usunięcie drzew, wydane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Odwołujący wskazał, iż nie zgadza się z obowiązkiem nałożonym w zaskarżonej decyzji dotyczącym nasadzenia drzew na gruncie należącym do Gminy O. Wskazał, iż jest emerytem, który nie prowadzi działalności gospodarczej, co powinno wpłynąć na zastosowanie przez organ zwolnienia z opłaty na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do powyższego faktu. Strona wskazała, iż nałożony w decyzji warunek uiszczenia opłaty w wysokości 538.121,08 zł za zezwolenie na wycięcie drzew jest niemożliwy do spełnienia, gdyż pobiera emeryturę w wysokości 1.600,00 zł. Również posadzenie nowych drzew wiąże się z opłatą ok. 30.000,00 zł (koszt sadzonek), której nie jest w stanie ponieść. Zatem w ocenie odwołującego, jego prawo własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jest tylko iluzoryczne.

Odwołujący wskazał na zasadność zastosowania w jego przypadku zwolnienia wynikającego z art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto fakt posiadania działki rolnej nie przesądza o wykonywaniu działalności gospodarczej, co potwierdza drzewostan, który rośnie na przedmiotowej nieruchomości.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 12 marca 2014 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy i trafnie przyjął, że strona jest wprawdzie osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, jednakże usunięcie drzew i krzewów, na które strona uzyskała zezwolenie, związane jest z prowadzeniem planowanej działalności rolniczej, którą należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą wytwórczą w rolnictwie. W związku z tym nie znajduje w sprawie zastosowania art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiący, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W ocenie organu odwoławczego, za powyższym przemawia fakt, iż we wniosku z dnia 23 grudnia 2013 r. F.N. wskazał jako przyczynę zamierzonego usunięcia drzew - "potrzebę uprawy rolniczej". Ponadto przedmiotowe drzewa pozostają w dobrym stanie zdrowotnym. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1618/06, z którego wynika, że "działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów".

Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji, nakładając na stronę obowiązek zastąpienia usuniętych drzew innymi drzewami, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja nie nosi cech dowolności. Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że usunięcie znaczącej ilości drzew - 157 sztuk, bez względu na ich niską wartość przyrodniczą, spowoduje duży ubytek przyrodniczy, który da się zrekompensować nasadzeniami zamiennymi, co znalazło wyraz w treści decyzji. Prawidłowo też w związku z tym naliczono opłatę.

W skardze na powyższą decyzję F.N. wskazał na:

- naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez brak analizy prawnej rozpatrywanej sprawy i nieuwzględnienie istotnego interesu strony,

- naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez pobieżną argumentację nastawioną na utrzymanie decyzji w mocy, a nie faktyczne załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu strony,

- niezastosowanie § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm z dnia 11 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) w toku rozpoznania sprawy,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami sprawiedliwości społecznej,

- naruszenie art. 21 Konstytucji RP, poprzez ingerencję w prawo własności przejawiającą się faktycznym uniemożliwieniem korzystania z posiadanej ziemi, względnie naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania użytków rolnych w drodze decyzji administracyjnej, mimo przewidzianej formy ustawowej,

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez krzywdzące i dyskryminujące ustalenie warunków wycięcia drzew znajdujących się na nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy administracji nie dokonały indywidualnej oceny jego sytuacji, bowiem nie wzięły pod uwagę, że stanowiąca jego własność nieruchomość, na której rosną przedmiotowe drzewa i krzewy, posiada powierzchnię przeliczeniową 0,4 ha i należy do ziem najniższych klas.

Według skarżącego, z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), wynika, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzew rosnących na gruncie rolnym zobowiązany jest zwolnić rolnika z ponoszenia opłaty za ich usunięcie. Obarczenie go opłatą administracyjną za wycięcie drzew uznał skarżący za przejaw nieuprawnionego rozciągnięcia działania ustawy o ochronie przyrody na drzewostan, który istniał przed uchwaleniem przepisów, co stoi w sprzeczności z zasadami państwa prawa i pewności przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co, następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest uzasadniona

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności jednego z podniesionych w niej zarzutów, a mianowicie dotyczącego niewykazania przez organ odwoławczy przesłanek do wydania w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dla kontrolowanej sprawy znaczenie mają art. 83, art. 84, art. 86 ust. 1 pkt ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie pzryrody (t.j. 2013.627), zwanej dalej też u.o.p. Sąd przytacza te przepisy, gdyż z treści skargi i kontrolowanych decyzji wynika, że skarżący nie został zapoznany w sposób wyczerpujący z treścią obowiązujących w przedmiocie sprawy przepisów

Zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody: " 1. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek:

1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;

2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.

1a. Zgoda właściciela nieruchomości, o której mowa w ust. 1 pkt 1, nie jest wymagana w przypadku wniosku złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości.

2. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków.

2a. Zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

2b. Niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie zezwolenia.

2c. Organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych.

3. Wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

4. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać:

1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;

2) tytuł prawny władania nieruchomością, z tym że wymóg ten nie dotyczy wniosku właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2;

3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu;

4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm;

5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew;

6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu;

7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy;

8) rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości.

5. Wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody wymaga uzyskania zgody odpowiednio dyrektora parku narodowego albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

6. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do drzew lub krzewów:

1) w lasach;

2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową;

3) na plantacjach drzew i krzewów;

4) których wiek nie przekracza 10 lat;

5) usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych;

6) (uchylony);

7) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału;

8) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

9) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu;

10) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

7. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, na wniosek właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, następuje za odszkodowaniem na rzecz właściciela nieruchomości, a w przypadku gdy na nieruchomości jest ustanowione prawo użytkowania wieczystego - na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje od właściciela urządzeń.

8. Ustalenie wysokości odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron.

9. W przypadku gdy strony nie zawrą umowy w terminie 30 dni od dnia usunięcia drzew lub krzewów, odszkodowanie ustala organ, który wydał zezwolenie na ich usunięcie, stosując odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości".

W myśl art. 84 u.o.p.: " 1. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów.2. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. 3. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów oraz termin ich usunięcia, przesadzenia lub posadzenia innych drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu.

4. Organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usunięcie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami.

5. Jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia albo posadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu przez organ właściwy do naliczania i pobierania opłat.

5a. Jeżeli przesadzone albo posadzone inne drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności w okresie do 3 lat od dnia przesadzenia lub posadzenia, posiadacz nieruchomości jest obowiązany niezwłocznie do uiszczenia opłaty za usunięcia drzew.

6. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, związane z budową dróg publicznych, pomniejsza się o koszty poniesione na tworzenie zadrzewień w miejsce usuniętych drzew lub krzewów, w granicach pasa drogowego".

Z kolei, zgodnie z art. 86 ustawy u.o.p.:" 1. Nie pobiera się opłat za usunięcie drzew:

1) na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie;

2) na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;

3) jeżeli usunięcie jest związane z odnową i pielęgnacją drzew rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków;

4) które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

5) które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi;

6) w związku z przebudową dróg publicznych i linii kolejowych;

7) które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane;

8) z terenów zieleni komunalnej, z parków gminnych, z ogrodów działkowych i z zadrzewień, w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi drzew i krzewów;

9) które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości;

10) topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków;

11) jeżeli usunięcie wynika z potrzeb ochrony roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową lub ochrony siedlisk przyrodniczych;

12) z grobli stawów rybnych;

13) jeżeli usunięcie było związane z regulacją i utrzymaniem koryt cieków naturalnych, wykonywaniem i utrzymaniem urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz ochronie przeciwpowodziowej w zakresie niezbędnym do wykonania i utrzymania tych urządzeń.

2. Przepisy ust. 1 pkt 1-9 i 11-13 stosuje się odpowiednio do usuwania krzewów".

Przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość zastosowania przez organy I i II instancji art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody do realiów stanu faktycznego w jakim znajduje się skarżący i jego nieruchomość.

Chodzi zatem o ustalenie, czy kontrolowane organy administracji publicznej prawidłowo orzekły o ustaleniu opłaty za wycięcie drzew i krzewów w związku z decyzją zezwalającą na wycięcie drzew i krzewów.

Kwestią sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia, czy w sprawie zaistniała sytuacja, o której ustawodawca stwierdził, że nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Wskazana norma stanowi wyjątek w ponoszeniu opłat za zezwolenie na wycięcie drzew i jako wyjątek nie powinna być interpretowana rozszerzająco. Zasadą jest bowiem, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

Z treści art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p., jasno wynika, że jego stosowanie jest związane z zaistnieniem dwóch przesłanek, o których stanowi w nim ustawodawca. Zgodnie z pierwszą przesłanką, omawiany przepis znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie do osób fizycznych. Ta przesłanka jest jasna, oczywista i znajduje swoje znaczenie na gruncie kodeksu cywilnego.

Druga przesłanka podnosi, że cel stanowiący przyczynę usunięcia drzewa nie może być związany z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ta przesłanka nawiązuje do ustawowego pojęcia działalności gospodarczej, dla definiowania, którego jest właściwa m.in. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2013.672) ,dalej u.s.d.g., która reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie.

Zgodnie z przepisami tej ustawy:"działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 2.)". Następnie u.s.d.g. stanowi, (art. 2a) że, do działalności gospodarczej: budowlanej, handlowej i usługowej, oraz działalności zawodowej polegającej na świadczeniu usług stosuje się odpowiednio przepisy art. 5, przepisy rozdziału 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278, z późn. zm.).

Dla kontrolowanej sprawy znaczenie ma treść art. 3. u.s.d.g., podnoszący, że "przepisów ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 120, poz. 690 i Nr 171, poz. 1016)".

W myśl ustabilizowanej linii orzeczniczej, którą podziela skład rozpoznający, działalność wytwórcza w rolnictwie stanowi działalność gospodarczą, z tym zastrzeżeniem, że nie stosuje się do niej przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r.,sygn.. akt. II ACa 1472/12, LEX nr 1335770,: "wyłączenie, o którym mowa w art. 3 u.s.d.g., dotyczy jedynie obowiązywania tej ustawy, nie ma wpływu na rozumienie pojęcia przedsiębiorcy na gruncie kodeksu cywilnego. Rolnik jest przedsiębiorcą, jeżeli spełnia przesłanki określone w art. 431 k.c."

W wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1618/06, LEX nr 364703, Sąd stwierdził, że Działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów.

W podsumowaniu można stwierdzić, że działalność wytwórcza w rolnictwie stanowi działalność gospodarczą w rozumieniu Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Pozostaje zatem do ustalenia jak rozumieć zwrot ustawodawcy "nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew, na których usunięcie osoba fizyczna uzyskała zezwolenie na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej".

Zasadniczym problemem jest, czy wycięcie drzew ma być związane z prowadzoną w rzeczywistości działalnością gospodarczą i służyć celowi tej działalności, czyli czy ma być w związku przyczynowo skutkowym dla celu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też zwrot ten odnosi się także do planowanej, zamierzanej, działalności gospodarczej – co ma wynikać z woli i zamiaru wnioskodawcy, czy też wycięcie drzew ma obiektywnie służyć potencjalnej, adekwatnej do stanu faktycznego, działalności gospodarczej.

Istotny jest przy tym aspekt podmiotowy, dotyczący odpowiedzi o czyją działalność gospodarczą w analizowanej normie chodzi.

W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławzce w K. nie rozważyło w sposób wszechstronny wszystkich alternatyw wykładni omawianego przepisu, a uprzednio nie dokonało odpowiednio szczegółowych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego naruszając tym samym art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ II instancji korzystał z komentarza do art. 86 ust. 1 pkt 2, ale przeoczył istotne kwestie, trafnie zdaniem Sądu, podnoszone przez komentatora.

Zgodnie z poglądami doktryny "Ustawodawca określił bowiem, że przyczyna usunięcia drzew lub krzewów nie może pozostawać w związku z działalnością gospodarczą. Chodzi o to, że zgodnie z postanowieniami art. 2 u.s.d.g. jest to zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Ustawodawca w art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie określił, przez kogo ma być prowadzona działalność gospodarcza. W związku z tym nie jest istotne, czy posiadacz nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą w powyższym znaczeniu. Istotne jest to, czy cel realizacji, któremu służy usunięcie drzew, jest z taką działalnością związany. Dlatego też można wyobrazić sobie sytuację, w której posiadacz nieruchomości będzie prowadził działalność gospodarczą, ale przyczyna usunięcia drzew nie będzie pozostawała z nią w związku i wówczas usunięcie drzew lub krzewów będzie zwolnione z opłat za korzystanie ze środowiska, oraz taką, w której posiadaczem nieruchomości będzie co prawda osoba fizyczna, ale usunięcie drzew lub krzewów będzie związane z działalnością gospodarczą. W takim przypadku organ administracji będzie musiał dokonać oceny tego konkretnego przypadku, w którym przyszło mu wydawać decyzję. Na taką konieczność zwraca się również uwagę w orzecznictwie przyjmującym np., że "przygotowanie gruntu do sprzedaży poprzez wydzielenie mniejszych działek nie wypełnia znamion prowadzenia działalności gospodarczej" (wyrok WSA z dnia 10 września 2008 r., III SA/Wa 743/08, M. Pod. 2008, nr 11, s. 2). Przyjęte rozwiązanie ma na celu wyeliminowanie zwolnienia z opłat usuwania drzew lub krzewów przez osoby fizyczne z nieruchomości, gdzie będzie prowadzona działalność gospodarcza, oraz pozwala przedsiębiorcom na usuwanie drzew na terenach pozostających w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą" (Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy o ochronie przyrody, Ustawa o ochronie przyrody, Lex 2013.).

Co istotne dla sprawy w komentarzach jest też podnoszony problem zbliżony do kontrolowanej sprawy: "W praktyce pojawił się również problem, w jaki sposób powinien być kwalifikowany rolnik indywidualny prowadzący gospodarstwo rolne. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 3 u.s.d.g. przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa. W związku z tym nie wiadomo, czy rolnicy powinni być oceniani jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą (w efekcie nie wiadomo też, czy powinni ponosić opłaty za usuwanie drzew i krzewów, czy też nie). Oceniając ten problem, w orzecznictwie stwierdzono, że: "Działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów" (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II OSK 1618/06, LEX nr 364703). W podobnym kierunku zmierzają również poglądy zaprezentowane w literaturze przedmiotu (W. Radecki, Ustawa o ochronie..., s. 254). Specyfika działalności wykonywanej przez rolnika w każdym przypadku będzie jednak wymagała indywidualnej oceny w zakresie, czy usunięcie pozostaje w związku z działalnością rolniczą, czy też nie" (Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 86 ustawy o ochronie przyrody, Ustawa o ochronie przyrody, Lex 2013.).

Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy, zdaniem Sądu, Kolegium przedwcześnie, bez odpowiedniego uzasadnienia, ustaliło, że wycięcie drzew i krzewów służy potencjalnie, obiektywnie prowadzeniu działalności gospodarczej, która ma nastąpić w przyszłości, rozumianej jako wytwórczość w rolnictwie i na dodatek nie rozważyło, czy przy takiej kwalifikacji - z uwagi na istotę i specyfikę tej działalności - powinno podlegać opłacie zezwolenie na wycięcie drzew z terenu działki rolnej.

Organ II instancji pominął i nie ustosunkował się w związku z tym m.in. , w swojej wykładni do poglądów podnoszących, że "Rolnik zamierzający usunąć drzewa i krzewy w wieku powyżej 10 lat z przywracanego produkcji rolnej gruntu jest obowiązany wystąpić do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zezwolenie na usunięcie drzewa, ale drzewa i krzewy usuwane na podstawie zezwolenia usuwa już bez opłat, gdyż takie działanie jest mu nakazane przepisami o minimalnych normach w rolnictwie".( W. Radecki, Usuwanie drzew i krzewów z gruntów rolnych, Prawo i Środowisko, 2011. 3. 63).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2010.39.211): 1. 1. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

1) w przypadku gruntów ornych - jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa ten sam gatunek rośliny może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata;

2) w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania:

a) płatności dla obszarów NATURA 2000 oraz związanych z wdrażaniem Ramowej Dyrektywy Wodnej,

b) program rolnośrodowiskowy

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;

3) (uchylony);

4) w przypadku łąk i pastwisk innych niż wymienione w pkt 2, na których znajdują się:

a) murawy kserotermiczne (6210), zmiennowilgotne łąki trzęślicowe (6410) lub

b) siedliska gatunków motyli: przeplatki aurinia (1065), czerwończyka nieparka (1060), czerwończyka fioletka (4038), modraszka nausitous (6179), modraszka telejus (6177), lub

c) siedliska gatunków ptaków: błotniaka łąkowego (Circus pygargus), wodniczki (Acrocephalus paludicola)

- okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 października, pod warunkiem że rolnik w terminie do dnia 9 czerwca danego roku złoży oświadczenie o występowaniu na łące lub pastwisku danego siedliska do właściwego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów i wsparcia specjalnego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez tę Agencję, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw;

5) w przypadku trwałych użytków zielonych z wyjątkiem łąk i pastwisk wymienionych w pkt 2 i 4 - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, dopuszcza się uprawę pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej przez:

1) 4 lata, pod warunkiem że:

a) najpóźniej przed rozpoczęciem uprawy tej rośliny w czwartym roku zostanie wykonany zabieg:

– przyorania słomy lub międzyplonów lub obornika w ilości co najmniej 10 ton na hektar albo

– wymieszania słomy z glebą lub wymieszania międzyplonów z glebą, lub są prowadzone uprawy międzyplonów,

b) rolnik złoży oświadczenie o zamiarze wykonania zabiegu określonego w lit. a do właściwego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów i wsparcia specjalnego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez tę Agencję, w terminie do dnia 9 czerwca roku:

– poprzedzającego rok, w którym zamierza wykonać taki zabieg wiosną,

– w którym zamierza wykonać taki zabieg jesienią;

2) 5 lat, pod warunkiem że:

a) zostaną spełnione warunki, o których mowa w pkt 1,

b) po zakończeniu zbiorów w czwartym roku, lecz przed rozpoczęciem uprawy tej rośliny w piątym roku zostaną wykonane czynności, o których mowa w pkt 1 lit. a,

c) rolnik złoży oświadczenie o zamiarze wykonania zabiegu określonego w pkt 1 lit. a do właściwego w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów i wsparcia specjalnego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez tę Agencję, w terminie do dnia 9 czerwca roku:

– poprzedzającego rok, w którym zamierza wykonać taki zabieg wiosną,

– w którym zamierza wykonać taki zabieg jesienią.

3. W przypadku gruntów ornych położonych na stokach o nachyleniu powyżej 20° gruntów tych:

1) nie wykorzystuje się pod uprawę roślin wymagających utrzymywania redlin wzdłuż stoku;

2) nie utrzymuje się jako ugór czarny.

4. Na gruntach ornych, o których mowa w ust. 3, wykorzystywanych pod uprawę roślin wieloletnich:

1) utrzymuje się okrywę roślinną lub ściółkę w międzyrzędziach albo

2) uprawę prowadzi się metodą tarasową.

5. Powierzchnię stanowiącą co najmniej 40 % gruntów ornych, położonych na obszarach zagrożonych erozją wodną, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, pozostawia się pod okrywą roślinną co najmniej od dnia 1 grudnia do dnia 15 lutego.

6. Wykaz obszarów zagrożonych erozją wodną jest określony w załączniku do rozporządzenia.

Jednocześnie, zgodnie z wolą prawodawcy, zawartą w § 4 omawianego rozporządzenia: "§ 4. Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem:

1) drzew i krzewów:

a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb,

c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną;

2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar".

Dokonując podsumowania wywodów odnoszących się kwestii rozpoznania sprawy w drugiej instancji sprawy, która jest przedmiotem kontroli Sadu, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie poprzez fragmentaryczne jedynie dokonanie ustaleń istotnych z punktu widzenia stosowania art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p., brak wszechstronnej oceny dowodów, niepełne wyjaśnienia w zakresie wykładni i stosowania przepisów podanych w decyzji organu I instancji jako materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, naruszyło przepisy art. 7, k.p.a. 77§ 1 k.p.a., 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.

Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie przytoczone przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Sąd podkreśla, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP Lexis Nexis W-wa 2005 str. 145 t. 14), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady decyzji organu II instancji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a. Zadaniem organu odwoławczego będzie z kolei ponowne rozpoznanie sprawy po eliminacji wskazanych uchybień. Jak w pkt. II sentencji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.