Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 63/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Iwona Niżnik -Dobosz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. i A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania 1. skargę A. W. odrzuca; 2. skargę A. W. oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 maja 2016 r., znak: [...], Burmistrz Miasta N. T. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N. T. oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. 0,0282 ha. Przedmiotowa decyzja została doręczona przez organ pierwszej instancji wyłącznie wnioskodawcom - K. Ż. oraz J. Ż..

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. od powyższej decyzji odwołał się A. W. wspólnie z A. W., który nie został przez organ pierwszej instancji uznany za stronę postępowania, i któremu ww. decyzja nie została doręczona.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W. od przedmiotowej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odwołującemu nie przysługuje interes prawny w sprawie, w związku z czym w dniu 20 września 2016 r. wydało decyzję, znak: [...], którą umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia wspólnej skargi A. W. i A. W. złożonej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], umarzającej postępowanie odwoławcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1487/16 uchylił ww. decyzję.

W następstwie ponownego rozpatrzenia odwołania A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 września 2017 r., znak: [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została doręczona osobom uznanym za strony, tj. J. Z. i K. Ż., odpowiednio w dniach 6 i 7 lipca 2016 r.. Tym samym A. W. mógł wnieść odwołanie najpóźniej do dnia 21 lipca 2016 r.. Tymczasem z daty stempla pocztowego wynikało, że nadał je w dniu 29 lipca 2016 r..

W dniu 21 września 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek A. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r. Wraz z wnioskiem pełnomocnik A. W. złożył powtórne odwołanie od przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik wnioskodawcy podnosił, że wnioskodawca wraz z A. W. nie mieli wiedzy ani też możliwości powzięcia informacji o datach doręczenia decyzji pozostałym stronom, jak też zostali pozbawieni obiektywnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zainteresowani dowiedzieli się w dniu doręczenia postanowień organu drugiej instancji o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wiedzę o datach doręczenia decyzji Organu I Instancji pozostałym stronom, zainteresowani powzięli dopiero z uzasadnienia postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Dalej pełnomocnik stron wskazał, że usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie jest wyłącznie brak doręczenia decyzji zainteresowanym, ale przede wszystkim brak obiektywnej możliwości zweryfikowania przez zainteresowanych, kiedy upływał czternastodniowy termin na złożenie odwołania.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło A. W., znak: [...], przywrócenia terminu do wniesienia opisanego odwołania od opisanej na wstępie decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, że strona, którą pozbawiono możliwości wzięcia udziału w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania, zaś termin do jego wniesienia liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, przy czym w przypadku wielości stron, termin ten należy liczyć od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której najpóźniej doręczono decyzję. Po upływie tego terminu podmiotowi takiemu nie służy prawo wniesienia odwołania, zaś strona taka może złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 K.p.a. Przy tym zaznaczył organ odwoławczy, że nie przysługuje jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż środek ten przewidziany jest tylko dla tych stron, którym doręczono decyzję organu pierwszej instancji.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiódł w imieniu A. W. i A. W. ich pełnomocnik K. [...] który zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017r. w przedmiocie odmowy przywrócenia A. W. terminu do wniesienia odwołania, znak: [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 10 § l, art. 77 § l i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia woli skarżących i merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że nie doszło do doręczenia decyzji skarżącym, w konsekwencji czego wniosek o przywrócenie terminu jest niedopuszczalny, co pozbawiło skarżących możliwości obrony przysługujących im w niniejszym postępowaniu praw;

2. art. 58 § l K.p.a. poprzez przyjęcie, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest wyłącznie strona, której doręczono decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia może skorzystać także strona, która została pozbawiona udziału w sprawie, także w tym znaczeniu że nie doręczono jej decyzji.

W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew argumentom organu odwoławczego prawo do wniesienia o przywrócenia terminu do zaskarżenia decyzji przysługuje każdemu zainteresowanemu, w tym również stronie, którą pozbawiono możliwości wzięcia udziału w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji, na poparcie czego powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017r., II SA/Gd 369/17, LEX nr 2339881. Zaznaczył, że skarżącym nie udostępniono akt sprawy administracyjnej i w związku z tym nie mieli możliwości ustalenia, kiedy upływał termin do wniesienia odwołania. O uchybieniu terminu do wniesienia odwołania dowiedzieli się dopiero w chwili doręczenia im postanowienia z dnia 6 września 2017 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ponadto autor skargi wywodził, że organ odwoławczy powinien był ustalić, jaka była rzeczywista wola skarżących, tj. czy nie zmierzali oni w istocie wznowienia postępowania zakończonego z decyzją Burmistrz Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało skargę pismem z dnia 9 stycznia 2018 r.. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi A. W. oraz o odrzucenie skargi A. W..

Pismem z dnia 8 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, na czym jego zdaniem polega interes A. W. w zaskarżeniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017 r., znak: [...]. Wskazał mianowicie, że jak dotąd nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej obejmującej nieruchomość, której dotyczyła decyzja Burmistrza Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r., poprzez wpisanie w niej jako właścicieli A. W. wraz z A. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej kończy postępowanie w sprawie, a zatem Sąd mógł z urzędu rozpoznać niniejszą sprawę w tym trybie.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 listopada 2017 r. odmawiające A. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w N. T. oznaczonej jako działka ew. nr [...]. Skargę od tego rozstrzygnięcia wywiodła również A. W., do której postanowienie to nie było skierowane. Konieczne jest zatem rozważenie, czy ma ona interes prawny uprawniający zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia tego środka.

Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przepis ten może mieć charakter materialny, procesowy lub ustrojowy. Skarga może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i jednostka (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12, LEX nr 742354, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10, LEX nr 742354).

Przedmiotem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem było stwierdzenie, czy istnieją przesłanki do przywrócenia A. W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji określone w art. 58 § 1 K.p.a. To on, jako osoba chcąca zaskarżyć opisaną wyżej decyzję, miał status zainteresowanego w tej sprawie. Postanowienie odmowne przesądziło zaś, że nie spełnił warunków przewidzianych we wskazanym przepisie. W żadnej mierze nie odnosiło się natomiast do sfery praw i obowiązków A. W.. Złożyła ona przecież własny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, które zostało rozpoznane oddzielnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak jest jakiegokolwiek przepisu, na którym mogłaby ona oprzeć żądanie przywrócenia przedmiotowego terminu A. W..

Przy tym bez znaczenia dla ustalenia interesu prawnego A. W. w niniejszej sprawie była kwestia praw do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 29 maja 2016 r.. Owszem zaskarżone postanowienie zapadło w ramach tej samej szeroko rozumianej sprawy administracyjnej. Jednak przedmiotem rozpoznania organu w przypadku wniosku o przywrócenie terminu była wąsko pojmowana sprawa istnienia przesłanek przewidzianych w art. 58 § 1 k.p.a. Nie rozstrzygał o kwestiach dotyczących merytorycznie tej nieruchomości. Dlatego A. W. nie miała interesu prawnego, który uprawniałby ją do wywiedzenia skargi od postanowienia z dnia 3 listopada 2017 r. Brak legitymacji po stronie skarżącej miał charakter ewidentny, a co za tym idzie, obligował Sąd do odrzucenia jej skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62, CBOSA, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, LEX nr 384145).

Odnosząc się do skargi A. W., wskazać należy, że nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § l, art. 77 § l i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalenia, jaka była rzeczywista wola skarżącego. W okolicznościach sprawy nie budziło wątpliwości, że A. W. reprezentowany przez radcę prawnego złożył w dniu 19 września 2017 r. odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tytuł oraz treść obydwu pism wskazywały jednoznacznie, że ich autor zmierzał do odzyskania możliwości wzruszenia decyzji z dnia 29 maja 2016 r. w zwykłym toku instancji. Obowiązek podjęcia zabiegów mających na celu ustalenie rzeczywistej woli autora podania aktualizuje się natomiast po stronie organu dopiero, gdy treść oddania budzi wątpliwości (tak też: M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, H. Knysiak-Molczyk, WK 2015 teza 10). Nie sposób zaś oczekiwać, by zwracał się do profesjonalnego pełnomocnika celem ustalenia, czy aby na pewno treść wniosku odpowiada jego intencjom. Sytuacje takie powinny mieć miejsce zupełnie wyjątkowo.

Zresztą w treści skargi, stwierdza się, że "Skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jednocześnie załączając do wniosku odwołanie". Sam zatem autor zdaje się nie kwestionować charakteru pisma z dnia 19 września 2017 r. Z dalszych jego wywodów wynikało, ze w istocie zmierzał do wykazania, że w pierwotnym postępowaniu toczącym się na skutek odwołania skarżących z dnia 29 lipca 2016 r. organ nie ustalił, czy pismo to nie stanowiło w rzeczywistości wniosku o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Argumentacja ta była skierowana zatem nie przeciwko postanowieniu z dnia 3 listopada 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu A. W. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 29 maja 2016 r., lecz przeciwko postanowieniu z dnia 6 września 2017 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia pierwotnego odwołania.

Jednak o ile postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017 r. rzeczywiście budziło wątpliwości, o tyle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł zajmować się jego prawidłowością rozpoznając skargę A. W.. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś przedmiotem niniejszej sprawy była – jak to już wyżej wskazano – zgodność z prawem postanowienia z dnia 3 listopada 2017 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017 r. było ostateczne, zaś jego wzruszenie wymagało wniesienia skargi w otwartym terminie ustawowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02, CBOSA oraz glosa do tego wyr. Z. Kmieciaka, OSP 2007/3/25).

Tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, 10 § l, 77 § l i 80 K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 K.p.a., wskazać należy, że zgodnie z § 1 tego przepisu w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie, stosownie do przepisu art. 59 § 2 k.p.a., organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

W realiach sprawy nie budziło wątpliwości, że A. W. nie doręczono decyzji Burmistrz Miasta N. T. z dnia 29 maja 2016 r. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że strona, której decyzji nie doręczono, może złożyć od niej odwołanie w terminie otwartym dla strony, której decyzję doręczono, przy czym w wypadku wielości stron termin decyduje termin zaskarżenia przez stronę, której decyzję doręczono najpóźniej. Po tym terminie rozstrzygnięcie staje się ostateczne zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., a stronie, której decyzji nie doręczono, przysługuje tylko wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie może jednak wnosić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zapatrywanie to znajduje oparcie w konsekwentnym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 1997 r., I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r, II OSK 505/08, LEX nr 554884, oraz z dnia 13 września 2017 r., II OSK 66/16, LEX nr 2411931).

Biorąc to pod uwagę, należy, stwierdzić, że termin do wniesienia odwołania przez A. W. upłynął zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. w dniu 21 lipca 2016 r. gdyż decyzja została J. Z. i K. Ż., odpowiednio w dniach 6 i 7 lipca 2016 r. Po tym dniu skarżący mógł powołać się na pozbawienie możności udziału w postępowaniu tylko w ramach wniosku o wznowienie postępowania.

Autor skargi kwestionował powyższy pogląd, wywodząc, iż w art. 58 § 1 K.p.a. uprawnionego do złożenia przedmiotowego wniosku określa się szeroko, tj. jako zainteresowanego. Tym samym – jego zdaniem – brak było podstaw do wyłączania z zakresu tej normy strony postępowania administracyjnego, której nie doręczono decyzji. Na poparcie swojej tezy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017r., II SA/Gd 369/17, LEX nr 2339881. Nie rozstrzygając tutaj, czy pogląd zaprezentowany przez ten Sąd jest zasadny, wskazać należy, że nie uznał on – wbrew temu co twierdził skarżący – że strona może wnosić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z powołaniem na fakt, że nie doręczono jej decyzji. Uznał wprawdzie, że strona pozbawiona udziału w sprawie może domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaznaczył jednak wyraźnie, że w takim przypadku usprawiedliwieniem uchybienia terminu nie może być brak doręczenia decyzji, lecz inne nadzwyczajne zdarzenia, na które mogłaby się powoływać również strona niepozbawiona udziału w postępowaniu.

W podaniu o przywrócenie terminu podkreślano zaś, że okolicznością usprawiedliwiającą jego uchybienie nie jest brak doręczenia decyzji, lecz niewiedza o tym, kiedy upływał termin do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono. Jednak pomiędzy tymi okolicznościami nie ma istotnej jakościowej różnicy, gdyż brak doręczenia decyzji stronie powiązany jest niemal nierozłącznie z nieświadomością tej strony co do terminu doręczenia decyzji innym stronom. Przyjęcie, że strona, której decyzji nie doręczono, może w takiej sytuacji wnosić o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania czyniłoby w znacznym stopniu zbędną przesłankę wznowieniową przewidzianą w przepisie art. 145 § pkt 4 K.p.a. Kłóciłoby się zatem z założeniem o racjonalności ustawodawcy.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie przyjęło, iż fakty, na które powoływał się skarżący w swoim wniosku, nie uzasadniały przywrócenia terminu stosownie do treści art. 58 § 1 K.p.a.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie dostrzegł innych uchybień, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżone postanowienie było zatem poprawne, a skarga podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a