Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 822/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 251, art. 252
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 31 ust.2, art. 31b
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Protokolant Referent-stażysta Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 września 2022 r. nr SKO.FD/41.4/56/2022/8653 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent Miasta) określającą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez C Sp. z o.o. w C. (dalej: Skarżąca) następująco: a) w 2017 r. w kwocie 3.614.331,00 zł (słownie: trzy miliony sześćset czternaście tysięcy trzysta trzydzieści jeden złotych), b) w 2018 r. w kwocie 2.353.556,00 zł (słownie: dwa miliony trzysta pięćdziesiąt trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt sześć złotych), c) w 2019 r. w kwocie 6.466.746,00 zł (słownie: sześć milionów czterysta sześćdziesiąt sześć tysięcy siedemset czterdzieści sześć złotych), d) w 2020 r. w kwocie 2.174.133,00 zł (słownie: dwa miliony sto siedemdziesiąt cztery tysiące sto trzydzieści trzy złote) oraz nakazującej dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia j decyzji.

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prowadzona przez Skarżącą Szkoła Policealna [...] w P. (wcześniejsza nazwa szkoły to Niepubliczna Szkoła Policealna dla Dorosłych [...] w P.) otrzymała w latach 2017-2020 z budżetu Miasta P. na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację w łącznej kwocie 14.608.766,61 zł, z tego: a) w 2017 r. w kwocie 3.614.331,33 zł, b) w 2018 r. w kwocie 2.353.556,16 zł, c) w 2019 r. w kwocie 6.466.746,24 zł, d) w 2020 r. w kwocie 2.174.132,88 zł.

Podstawą do wypłacenia dotacji w 2017 r. był obowiązujący wówczas art. 90 ust. 8 i 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r. poz. 1915, z późn. zm.; dalej: u.s.o.), zgodnie z którym niepubliczne szkoły ponadpodstawowe prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę: 1) poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie słuchaczy kursu nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji; 2) udokumentuje zdanie egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchaczy kursu w terminie 30 dni od daty ogłoszenia wyników tego egzaminu przez okręgową komisję egzaminacyjną (ust. 8). Dotacja jest wypłacana jednorazowo w terminie 30 dni od złożenia przez osobę prowadzącą szkołę zaświadczenia odpowiednio o wydaniu dyplomów potwierdzających kwalifikacje zawodowe lub o zdaniu egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchaczy, którzy ukończyli kwalifikacyjny kurs zawodowy w tej szkole, wydanych przez okręgową komisję egzaminacyjną na wniosek osoby prowadzącej szkołę (ust. 9).

Podstawą do wypłacenia dotacji w 2018 r. był przepis art. 31 ust. 1 i początek ust. 2 w brzmieniu pierwotnym ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, z późn. zm.; dalej: u.f.z.o.), zgodnie z którym prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne szkoły ponadpodstawowe prowadzące kwalifikacyjne kursy zawodowe otrzymują na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości stanowiącej sumę kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który uczestniczył w kursie oraz kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał ten egzamin, pod warunkiem że organ prowadzący szkołę: 1) przekaże powiatowi informację o planowanej liczbie słuchaczy kwalifikacyjnego kursu zawodowego nie później niż do dnia 30 września roku bazowego; 2) przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego; 3) udokumentuje uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie przez okręgową komisję egzaminacyjną; na wniosek organu prowadzącego szkołę okręgowa komisja egzaminacyjna wydaje niezwłocznie zaświadczenie o uzyskaniu świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji przez słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego (ust. 1). Dotacja, o której mowa w ust. 1, jest wypłacana jednorazowo, w terminie 30 dni od dnia złożenia powiatowi przez organ prowadzący szkołę zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (początek ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt 25 u.f.z.o. rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy.

Podstawą do wypłacenia dotacji w latach 2019-2020:

- w odniesieniu do kwalifikacyjnych kursów zawodowych rozpoczętych przed dniem 1 stycznia 2019 r. był, w związku z przepisem przejściowym art. 155 ustawy z 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245, z późn. zm.), art. 31 w brzmieniu pierwotnym (wyżej cytowanym) u.f.z.o.;

- w odniesieniu do kwalifikacyjnych kursów zawodowych w kwalifikacjach jednoliterowych i dwuliterowych rozpoczętych po dniu 31 grudnia 2018 r., na mocy przepisu przejściowego art. 156 ustawy zmieniającej z dnia 22 listopada 2018 r. , niepubliczne szkoły ponadpodstawowe otrzymywały na każdego słuchacza kursu, który zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie w zakresie danej kwalifikacji, dotację z budżetu powiatu w wysokości stanowiącej sumę kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który uczestniczył w kursie, oraz kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu na takiego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał ten egzamin.

Wyliczona zgodnie z powyższymi przepisami stawka dotacji na jednego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał egzamin, wynosiła:

- w 2017 r. 3.639,81 zł,

- w 2018 r. 3.700, 56 zł,

- w 2019 r. 3.812,94 zł,

- w 2020 r. 4.018,72 zł.

Przedmiotowa dotacja była wypłacana po spełnieniu przez Skarżącą warunków wymienionych w powyższych przepisach.

W okresie od 7 kwietnia 2021 r. do 22 września 2021 r. upoważnieni pracownicy Izby Administracji Skarbowej w Katowicach przeprowadzili u Skarżącej audyty w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi od jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji dla szkół w latach 2017-2020. Sprawozdania z audytów o numerach: [...] (za 2017 r.), [...] (za 2018 r.), [...] (za 2019 r.) oraz [...] (za 2020r.) wraz z dokumentacją z audytu Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) przekazał Prezydentowi Miasta. Ze sprawozdań wynika, że Skarżąca mimo wezwań do przedłożenia dokumentacji finansowej nie przedstawiła audytującym żądanych dokumentów, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie audytu w zakresie prawidłowości wydatkowania środków publicznych otrzymanych od jednostek samorządu terytorialnego w formie dotacji z tytułu przeprowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych. W związku z tym DIAS uznał, że całość dotacji pobrana z tego tytułu przez Skarżącą została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych podlega zwrotowi do budżetu Miasta P.

Prezydent Miasta pismem z 15 grudnia 2021 r. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi za lata 2017-2020 w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Do akt sprawy włączone zostały otrzymane od DIAS sprawozdania i dokumentacja z audytów.

Następnie pismem z 22 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta wezwał Skarżącą do dostarczenia dokumentów źródłowych potwierdzających wydatki sfinansowane dotacją udzieloną na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, potwierdzeń zapłaty do tych dokumentów źródłowych oraz spisu powyższych dokumentów i potwierdzeń, w terminie 14 dni od doręczenia pisma. W odpowiedzi Pełnomocnik Skarżącej zwrócił się z wskazanie czynności dowodowych jakie zamierza podjąć Prezydent Miasta oraz normy prawnej, w oparciu o którą dokona oceny prawidłowości wykorzystania dotacji. Ponadto stwierdził, że audyt DIAS został przeprowadzony wadliwie wobec przyjęcia, iż dotacje wypłacone w związku z realizacją kwalifikacyjnych kursów zawodowych podlegają wydatkowaniu w myśl dyspozycji art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (w roku 2017 — art. 90 u.s.o.). Tym samym wszelkie poczynione w jego ramach ustalenia są niezgodne z prawem i nie mogą stanowić podstawy prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta. Postępowanie to powinno być umorzone. W kolejnym piśmie z 17 stycznia 2022 r. Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że Skarżąca nie miała obowiązku rozliczania dotacji otrzymanych w związku z prowadzeniem kwalifikacyjnych kursów zawodowych, co czyni wątpliwym legalność żądania przedłożenia dokumentów wskazanych w piśmie z 22 grudnia 2021 r. W odpowiedzi Prezydent Miasta nie zgodził się z tym stanowiskiem.

Następnie Prezydent Miasta ponownie pismem z 3 lutego 2022 r. wezwał Skarżącą do przedłożenia dowodów potwierdzających wykorzystanie dotacji. W odpowiedzi Pełnomocnik Skarżącej podtrzymała swoje stanowisko co do interpretacji art. 31 ust. 2 u.f.z.o. i braku podstawy prawnej rozliczenia dotacji.

Przedmiotem dalszej korespondencji między Prezydentem Miasta a Pełnomocnikiem Skarżącej była wykładnia regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie.

W piśmie z 11 kwietnia 2022 r. zostały złożone przez Pełnomocnika Skarżącej wnioski dowodowe, a mianowicie: 1) przesłuchania Skarżącej na okoliczność prawidłowości rozliczenia dotacji uzyskanej w związku z prowadzeniem kwalifikacyjnych kursów zawodowych, braku obowiązku składania rocznych rozliczeń dotacji z tego tytułu, niezgłaszania przez Prezydenta Miasta jakichkolwiek zastrzeżeń w zakresie prawidłowości rozliczania dotacji do czasu wydania niezgodnego z prawem sprawozdania z przebiegu audytu przez Izbę Administracji Skarbowej w Katowicach, a także na okoliczność przebiegu audytu oraz jego niezgodności z prawem; 2) przesłuchania w charakterze świadków pracowników Urzędu Miasta, którzy w ramach swoich zadań i kompetencji przyjmowali roczne rozliczenia dotacji od jednostek oświaty niesamorządowej, na okoliczność nieskładania przez Skarżącą rocznych rozliczeń dotacji z uwagi na brak takiego obowiązku, niezgłaszania przez Prezydenta Miasta jakichkolwiek zastrzeżeń w tym zakresie, a także przyczyn nieprzeprowadzenia wobec Skarżącej kontroli w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe; 3) przesłuchania w charakterze świadka J.J. (pracownika Ministerstwa Edukacji i Nauki) na okoliczność treści interpretacji, braku podstaw do domagania się od Skarżącej rozliczenia wykorzystania dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe, a także braku podstaw do prowadzenia kontroli lub weryfikacji sposobu wykorzystania tych środków. Dla przeprowadzenia powyższych dowodów oraz dowodu oględzin z dokumentu — interpretacji Ministra Edukacji i Nauki z Pełnomocnik Skarżącej wniósł o wyznaczenie rozprawy administracyjnej. Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosków dowodowych.

W decyzji z 29 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta: 1) określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącą - organ prowadzący Szkołę Policealną [...] w P. — następująco: a) w 2017 r. w kwocie 3.614.331,00 zł (słownie: trzy miliony sześćset czternaście tysięcy trzysta trzydzieści jeden złotych), b) w 2018 r. w kwocie 2.353.556,00 zł (słownie: dwa miliony trzysta pięćdziesiąt trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt sześć złotych), c) w 2019 r. w kwocie 6.466.746,00 zł (słownie: sześć milionów czterysta sześćdziesiąt sześć tysięcy siedemset czterdzieści sześć złotych), d) w 2020 r. w kwocie 2.174.133,00 zł (słownie: dwa miliony sto siedemdziesiąt cztery tysiące sto trzydzieści trzy złote); 2) nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Od tej decyzji Pełnomocnik Skarżącej wniósł odwołanie.

Po jego rozpatrzeniu SKO utrzymało decyzję w mocy.

SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta co do tego, że do przedmiotowej dotacji znajdowała zastosowania norma art. 35 u.f.z.o., co wynika art. 31 ust. 2 u.f.z.o.

Organ II instancji zgodził się natomiast z Pełnomocnikiem Skarżącej w jej ocenie obowiązku wydatkowania dotacji w 2017 r. Nie było wówczas wyraźnego odniesienia do przepisu określającego dopuszczalne wydatki z dotacji. Niemniej jednak – co podkreśla SKO – wobec tego, że dotacja oświatowa ma charakter podmiotowo-celowy nie sposób przyjąć, że dotacja może być wydatkowana na dowolny cel, w tym stanowić źródło zysku dla organu prowadzącego szkołę niepubliczną.

W sprawie DIAS negatywnie ocenił działalność Skarżącej w zakresie gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w formie dotacji na słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Wobec odmowy przedłożenia do kontroli dokumentów potwierdzających wykorzystanie dotacji DIAS stwierdził, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji Prezydent Miasta obowiązany był do uruchomienia procedury odzyskania środków dotacyjnych. W ramach wszczętego postępowania miał ustalić, czy istnieją podstawy do zwrotu dotacji tzn. czy zachodzi przesłanka z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przeznaczeniem dotacji jest finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych, co wyklucza możliwość wykorzystania dotacji na inne cele, w szczególności na cele gospodarcze osoby prowadzącej szkołę. Zadaniem publicznym realizowanym przez szkołę prowadzącą kwalifikacyjne kursy zawodowe jest niewątpliwie zadanie oświatowe polegające na kształceniu słuchaczy. Zatem wydatki służące realizacji tego zadania oświatowego, w szczególności wydatki na zadania organu prowadzącego związane z zapewnieniem działalności szkoły oraz wydatki związane z procesem kształcenia są wydatkami na realizację zadania publicznego. Tak rozumiane przeznaczenie dotacji niczym nie różni się od tego jak przeznaczenie dotacji zostało uregulowane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (a wcześniej w art. 90 ust. 3d u.s.o.). Z przepisu tego wynika bowiem, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W związku z powyższym wykorzystanie dotacji na realizację zadania publicznego, jakim jest zadanie oświatowe, siłą rzeczy będzie wykorzystaniem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. (a wcześniej w art. 90 ust. 3d u.s.o.). Wymienione tam są w zasadzie wszystkie możliwe rodzaje wydatków, które faktycznie służą realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia. Zgodnie z obowiązującym w 2017 r. art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na; a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (od 01.09.2017 r. - art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe) - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt sportowy i rekreacyjny, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Z dniem 01.01.2018 r. powyższa regulacja została przeniesiona do art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zasadzie bez zmian. Jedynie w zakresie lit. a w pkt 1 wprowadzono następującą modyfikację: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie:

- 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

- 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek. Po kolejnej zmianie wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2020 r. przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 w zakresie lit. a brzmi następująco: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy — w wysokości nieprzekraczającej:

— 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. — Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) — w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

— 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. — Karta Nauczyciela — w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek. Ponadto z dniem 01 stycznia 2020 r. w art. 35 ust. 1 pkt 1 po lit. a dodano lit. aa, w której oddzielnie uregulowano wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy cywilnoprawnej, w brzmieniu: aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego — w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a.

SKO nie zgodziło się z Pełnomocnikiem Skarżącej, że dopiero nowelizacja z 22 listopada 2018 r. wprowadziła zasady wykorzystania przedmiotowej dotacji, a wcześniej dotacja ta nie podlegała żadnemu reżimowi wydatkowania. Dodanie w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przedmiotowej dotacji miało jedynie charakter porządkujący i doprecyzowujący. Przemawia za tym przepis art. 31 ust. 2 tej ustawy w pierwotnym brzmieniu, w zakresie w jakim stanowi, że dotacja może być wykorzystana także na refundację wydatków związanych z realizacją zadań szkoły, o których mowa w art. 35 ust. 1, poniesionych przez szkołę w okresie roku budżetowego poprzedzającego rok wypłacenia dotacji. Przepis art. 31 ust. 2 wprost odsyła do katalogu wydatków określonych w art. 35 ust. 1. Jedynie na zasadzie wyjątku od reguły, w myśl której dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, przepis ten dopuścił refundację wydatków roku poprzedzającego rok wypłacenia dotacji. Użyte w przepisie słowo "także" oznacza, że refundacja nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji. Dotacja może być też wykorzystana na pokrycie wydatków roku otrzymania dotacji. Oczywistym jest jednak, że zawsze chodzi o wydatki związane z realizacją zadań szkoły, o których mowa wart. 35 ust. 1. Przepis art. 35 ust. 1 jest tu przepisem "centralnym", a przepis art. 31 ust. 2 jest jego "modyfikatorem", ponieważ w art. 35 ust. 1 mowa jest o wydatkach poniesionych w roku otrzymania dotacji, a art. 31 ust. 2 dopuszcza także refundację wydatków poniesionych w roku wcześniejszym. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 31 ust. 2 w zakresie w jakim odsyłał do art. 35 ust. 1 był zbędny.

Odnosząc się do poniesionego w odwołaniu zarzutu nie przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta żadnego postępowania dowodowego SKO uznało je za niezasadny. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego Prezydent Miasta dwukrotnie wzywał Skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających wykorzystanie dotacji (pismami z 22 grudnia 2021 r. i 3 lutego 2022 r.). Ponadto pismem z 28 lutego 2022 r. Prezydent Miasta podtrzymał żądanie przedłożenia ww. dokumentów. Skarżąca ich nie przedłożyła. Jednocześnie Prezydent Miasta nie stwierdził przesłanek umorzenia postępowania.

Ponadto SKO nie stwierdziło naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze Pełnomocnik Skarżącej zaskarżył w całości decyzję SKO oraz poprzedzającą tę decyzję Prezydenta Miasta domagając się ich uchylenia. Zarzucił ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy decyzja powinna zostać uchylona a postępowanie administracyjne umorzone,

b) naruszenie art. 10 i 11 k.p.a. w związku z art. 89 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i pozbawienie możliwości wypowiedzenia się na rozprawie w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego i zapatrywania na sprawę, podczas gdy strona wnosiła o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i w trakcie której można było wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu,

c) naruszenia art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego omówienia i wnikliwego przeanalizowania sprawy przez organ,

d) naruszenie art. 13 k.p.a. poprzez brak dążenia do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach,

e) art. 7 i 77 k.p.a. wobec nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiekolwiek części i oparciu decyzji na dowolnych ustaleniach organu i oparciu ustaleń na stwierdzeniu, że strona nie dostarcza dowodów na wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy sam organ posiadał możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego,

f) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 2 poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji bez uzasadnienia adekwatnego do precedensowego charakteru sprawy,

Skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które to miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

a) art. 131 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że dotacja ma charakter podmiotowo-celowy, podczas gdy ma charakter podmiotowy,

b) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez uznanie, że dotacja dla niepublicznych szkół prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe na każdego słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, który zdał egzamin zawodowy w zakresie danej kwalifikacji mogła być wykorzystana tylko na cele określone w tym przepisie,

c) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez stwierdzenie, że przepis ten daje podstawę do kontroli dotacji udzielonej za kwalifikacyjne kursy zawodowe,

d) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez uznanie, że dotacja za kwalifikacyjne kursy zawodowe mogła być wykorzystana tylko na cele określone w tym przepisie,

e) art. 36 ust. 1 u.f.z.o. poprzez stwierdzenie, że przepis ten daje podstawę do kontroli dotacji za kwalifikacyjne kursy zawodowe,

f) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. poprzez stwierdzenie, że powyższe przepisy dają im podstawę do ustalania tryb udzielania i rozliczania dotacji,

g) art. 31 ust. 2 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę do żądania rozliczenia dotacji według zasad określonych w art. 35 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych,

h) art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuwzględnienie, że wykorzystanie dotacji nastąpiło przez realizację celów wskazanych w tych przepisach a cele dotacji zostały zrealizowane w dniu jej udzielenia,

i) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas, gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w odniesieniu do dotacji za kwalifikacyjne kursy zawodowe,

W uzasadnieniu skargi Pełnomocnik Skarżącej wskazał na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Dotąd organy administracji publicznej nie wymagały od otrzymującego dotacji jej rozliczenia i przeznaczenia na cele określone w art. 90 ust. 3d u.s.o. lub art. 35 u.f.z.o. Prezydent Miasta doszedł do takich ustaleń w oparciu o audyt DIAS, który również nie stosował takiej wykładni przepisów. Skarżąca przyjęła sposób wykładni tych przepisów i mając zaufanie do organów administracji publicznej licząc, że zostanie on zaaprobowany. Jego słuszność poparła włączonymi do akt sprawy Decyzjami SKO w B. nr [...] z 1 kwietnia 2022 r. oraz nr [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r., a także pismem z 17 lutego 2022 r. Ministerstwa Edukacji i Nauki [...].

Pełnomocnik Skarżącej podniósł także, że wykonanie zadań nie odbywa się bez ponoszenia przez organ prowadzący kosztów na ten cel. Organ prowadzący, który spełnił powyższe kryteria musiał ponieść wydatki w celu osiągnięcia celu jaki uzyskanie świadectwa potwierdzającego kwalifikację w zawodzie. Koszty powstają w związku z prowadzeniem zajęć przez nauczycieli, którzy posiadają stosowne kwalifikacje, wynajem pomieszczeń, czy organizację egzaminu. Działalność szkoły w tym zakresie podlega stałemu nadzorowi [...] Kuratora Oświaty. Szkoła niepubliczna o uprawnieniach szkoły publicznej prowadzi dokumentację przebiegu kwalifikacyjnych kursów zawodowych na tych samych zasadach co szkoła publiczna. Wobec istnienia tych obowiązków sprawozdawczych i prowadzenia dokumentacji nauczania łatwo można zweryfikować prawidłowość prowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Poza tym egzaminy zawodowe po kwalifikacyjnych kursach zawodowych organizowane są we współpracy z Okręgową Komisją Egzaminacyjną, co również świadczy o wiarygodności prowadzonej działalności i poddawaniu jej nieustannej kontroli. Prezydent Miasta powinien z urzędu posiadać wiedzę, że kwalifikacyjne kursy zawodowe są prowadzone w siedzibie A. w P. - jednostki budżetowej Miasta P.. Z tytułu wynajmu pomieszczeń w budynkach Zespołu Miasto P. wystawia faktury VAT na rzecz Skarżącej. Organ miał możliwość i powinien przeprowadzić dowody z urzędu.

W tej sytuacji organ, w szczególności organ I instancji, dążąc do rzetelnego wyjaśnienia sprawy powinien zwrócić Skarżącej uwagę na te okoliczności i starać się przekonać ją do swojego zapatrywania prawnego. Formułą, w której organ mógłby to zrobić była rozprawa administracyjna. Wbrew stanowisku organu I i II instancji celem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie była polemika ze stanowiskiem organu administracji publicznej a szczegółowe przedstawienie zapatrywania na sprawie. Wykładnia organu administracji publicznej nie była bowiem oczywista, nie wynikała wprost z przepisu prawa, ani dotychczasowej praktyki orzeczniczej a była efektem wykładni funkcjonalnej przepisów dotąd nierozważanej w orzecznictwie.

Wydanie decyzji przed dokonaniem postępowania dowodowego we wskazanym powyżej zakresie prowadziło zatem do naruszenia szeregu przepisów (art. 107 § 3 k.p.a., art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o.), co uzasadniło uchylenie decyzji organów obu instancji.

W przedmiotowej sprawie można bowiem było badać zrealizowanie celu dotacji (w kontekście celów ustawy o systemie oświaty) przy pomocy innych dostępnych środków dowodowych.

Pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że dotacja na kursy zawodowe do 1 stycznia 2019 r. jest dotacją podmiotową i w zakresie w jakim dotyczą jej przepisy przejściowe nie podlega rozliczeniu. Świadczy o tym odmienny charakter dotacji na kwalifikacyjne kursy zawodowe. O ile pozostałe dotacje mają charakter podmiotowo-celowy, tak dotacja na kwalifikacyjne kursy zawodowe ma charakter stricte podmiotowy. Stanowi ona realizację zobowiązania wynikającego wprost z przepisu ustawy. Jej wysokość zależy od ilości (uczestników) i jakości zadań realizowanych przez dotowany podmiot tj. uzyskanie kwalifikacji zawodowych przez uczestników.

Od 1 stycznia 2019 r. ograniczono możliwości wydatkowania dotacji, wprowadzono obowiązek rozliczenia dotacji i jej kontroli przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Regulacji wprowadzających ten obowiązek próżno doszukiwać się w brzmieniu przepisów obowiązujących do dnia 1 stycznia 2019 r. w odniesieniu do kwalifikacyjnych kursów zawodowych.

W przepisie art. 90 ust. 8 u.s.o. brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania art. 90 ust. 3d lub przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Ustawodawca w ślad za przyznaniem dotacji nie przewidział wprost żadnych obostrzeń w zakresie sposobu wykorzystania dotacji, jej rozliczenia lub kontroli. Dotacja była pierwszą w tamtym czasie dotacją za efekt kształcenia i przysługiwała tylko za tych słuchaczy, którzy uzyskali kwalifikacje w zawodzie.

Również wprost z przepisu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej nie wynika, że przepis ten dotyczy również dotacji art. 31 u.f.z.o. W tym enumeratywnym wyliczeniu brak jest art. 31.

Przepis art. 250 ustawy o finansach publicznych też nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do dotacji za kwalifikacyjne kursy zawodowe. Po pierwsze ponieważ, nie zawarto umowy, gdyż obowiązek wypłaty dotacji powstaje wprost z przepisu prawa. Po drugie brak jest uregulowań, które wskazywałyby termin rozliczenia dotacji jej przeznaczenie. Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że dotacja za kwalifikacyjne kursy zawodowe jest dotacją podmiotową.

Pełnomocnik Skarżącej nie zgadza się z organami, że dotacje podlegają rozliczeniu na podstawie art. 31 ust. 2 u.f.z.o. Brak jest odpowiednika tego przepisu w ustawie o systemie oświaty, a zatem i nie może odnosić się on do stanu prawnego przed 1 stycznia 2018 r. (wejście w życie u.f.z.o.). Ponadto przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do powstania obowiązku rozliczenia dotacji i uprawnienia do kontroli jej wykorzystania przez organy administracji publicznej. Również o kwalifikacyjnych kursach zawodowych nie ma mowy w przepisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Według Pełnomocnika Skarżącej przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują możliwość wykorzystania dotacji w inny sposób niż przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Chodzi tu o art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Tym samym, dotacje samorządowe przeznaczone na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie muszą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania.

Niezależnie, rozliczenie z wydatkowania dotacji, która według powszechnej praktyki organów administracji publicznej nie podlegała rozliczeniu rodzi trudne do pogodzenia z faktem rzeczywistego wykonania zadania publicznego skutki. Rozliczenie dotacji jest możliwe w sytuacji, gdy strona prowadząca dokumentację księgową wie na jakich zasadach to rozliczenie ma się odbywać. Organ prowadzący po zakończeniu kwalifikacyjnego kursu zawodowego nie posiada już dokumentów nauczania (w związku z ich przekazaniem do archiwum), które pozwoliłyby określić, którzy nauczyciele prowadzili zajęcia w ramach poszczególnych kursów zawodowych. Przedstawienie rozliczenia wiąże się ze szczegółową analizą wszystkich wytworzonych w toku działalności dokumentów księgowych. Nieprzedstawienie rozliczenia dotacji w toku postępowania nie było złą wolą Skarżącego a rezultatem zaskoczenia, które wiązało się z nagłą zmianą zapatrywania na zagadnienie rozliczenia dotacji przez organy administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoją argumentacje w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze na ogół zgodnie przyjmuje się, że zakres orzekania wyznacza kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. (sygn. akt FPS 12/99) stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 p.p.s.a.) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2421/11). Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 579/12).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 2 września 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącą następująco: a) w 2017 r. w kwocie 3.614.331,00 zł (słownie: trzy miliony sześćset czternaście tysięcy trzysta trzydzieści jeden złotych), b) w 2018 r. w kwocie 2.353.556,00 zł (słownie: dwa miliony trzysta pięćdziesiąt trzy tysiące pięćset pięćdziesiąt sześć złotych), c) w 2019 r. w kwocie 6.466.746,00 zł (słownie: sześć milionów czterysta sześćdziesiąt sześć tysięcy siedemset czterdzieści sześć złotych), d) w 2020 r. w kwocie 2.174.133,00 zł (słownie: dwa miliony sto siedemdziesiąt cztery tysiące sto trzydzieści trzy złote) oraz nakazującej dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W badanej sprawie nie jest wątpliwą kwestią wysokość wypłaconej dotacji z tytułu przeprowadzenia kwalifikacyjnych kursów zawodowych ani podstawa prawna jej wypłacania w latach 2017-2020. Spornym jest natomiast to, czy podlega ona reżimowi wydatkowania uzyskanych środków oraz kontroli ich przeznaczenia.

Pełnomocnik Skarżącej jest zdania, że skoro dotacja na przeprowadzenie kwalifikacyjnych kursów zawodowych jest dotacją podmiotową, to nie podlega ona pod dyspozycję art. 35 ust 1 u.f.z.o., a organ dotujący nie może w tym zakresie przeprowadzać kontroli. Odmienne stanowisko w tej kwestii zajęło SKO, klasyfikując tę dotację jako dotację podmiotowo-przedmiotową.

W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać SKO. Problematyka dotacji, w tym ich zwrotu, jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie o finansach publicznych (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 683/17). Jak wynika z art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; dalej: u.f.p.) dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Wskazując na brzmienie tego przepisu - w ocenie NSA - podstawę taką może stanowić sama ustawa o finansach publicznych, ustawa szczególna (odrębna) lub umowa międzynarodowa. Każdy wydatek dokonywany ze środków publicznych musi mieć swoje oparcie w przepisach prawa. NSA wskazuje na szczególny charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji, który wiąże się z tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel, na realizację konkretnego zadania (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1266/15). Inaczej, każda dotacja, zgodnie z przywołaną definicją zawartą w art. 126 u.f.p., służyć ma finansowaniu Iub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc takich zadań, które istnieją w dacie przyznania prawa do ich finansowania lub dofinansowania (wyrok WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Po 95/19). Także w doktrynie uznaje się, że dotacja jest wydatkiem z jednego budżetu (planu finansowego) na rzecz drugiego, co oznacza, że środki finansowe beneficjenta nie znajdują się w budżecie donatora. Jeśli dotacja udzielana jest z budżetu państwa lub z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a także z państwowych funduszy celowych, to na podstawie obowiązujących przepisów prawa ma zawsze służyć finansowaniu i prawidłowej realizacji zadania publicznego. (J. Glumińska-Pawlic, T. Gwóźdź, K. Żmuda-Matan, Rozdział I POJĘCIE DOTACJI [w:] J. Glumińska-Pawlic, T. Gwóźdź, K. Żmuda-Matan, Dotacje samorządowe udzielane na realizację zadań przez organizacje pozarządowe, Warszawa 2020). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie tym zadaniem publicznym jest przeprowadzenie kwalifikacyjnych kursów zawodowych.

I choć wyraźnie normatywnie cel wykorzystania środków z dotacji oznaczony został w obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. art. 31 ust. 2 u.f.z.o. (a następnie od 1 stycznia 2019 r. w art. 31b u.f.z.o.) to nie jest uprawnionym – wobec obowiązywania art. 126 u.f.p. – twierdzenie Pełnomocnika Skarżącej, że nie obowiązywały w tym zakresie żadne regulacje i – jako że jest to dotacja podmiotowa uzyskiwana za efekt jakim jest uzyskanie przez uczestnika kursu stosownego zaświadczenia o jego ukończeniu – ich wydatkowanie nie podlega żadnemu reżimowi.

Nie ma też racji Pełnomocnik Skarżącej wywodząc zarzut naruszenia art. 131 u.f.p., według którego dotacje podmiotowe obejmują środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub w umowie międzynarodowej, wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Z przywołanego przepisu wynika zarówno cel, na jaki beneficjent może środki z dotacji wykorzystać, jak i podstawa prawna udzielania tego rodzaju dotacji. Otrzymujący dotację może wykorzystać jedynie na dofinansowanie bieżącej działalności. Odrębne ustawy lub przepisy międzynarodowe stanowią podstawę udzielania dotacji podmiotowych, jak również powinny wskazywać rodzaj działalności, która może być w ten sposób dofinansowana (por. M. Bogucka-Felczak [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy, red. H. Dzwonkowski, G. Gołębiowski, Warszawa 2014, art. 131; C. Kosikowski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, art. 131). W doktrynie podkreślając charakter decyzji podmiotowych kładzie się akcent na to, że są to świadczenia podlegające szczególnym zasadom rozliczania, przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu, w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej (por. E. Chojna-Duch, Struktura dotacji budżetowej Studium teoretycznoprawne, Warszawa 1988, s. 29).

W tym miejscu należy podkreślić, że z brzmienia art. 31 ust. 2 u.f.z.o. (a następnie od 1 stycznia 2019 r. w art. 31b u.f.z.o.) wynika odesłanie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Nie ma więc podstaw zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zakresie oznaczenia celów wykorzystania dotacji. Sąd orzekający w sprawie przychyla się do stanowiska SKO, które zostało wyczerpująco uzasadnione w zaskarżonej decyzji na s. 9-11 i uznaje je za własne.

Cechą dotacji, o których mowa w art. 126 u.f.p. jest również poddanie ich wykorzystania kontroli (wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4824/16). W innym orzeczeniu NSA formułuje tezę, zgodnie z którą środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01). Środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także w doktrynie prezentowany jest pogląd, że nie zachodzi zmiana statusu dotacji ze środków publicznych na wartość prywatną beneficjenta. Beneficjent nie włada bowiem dotacją jak właściciel, bez ograniczeń - wręcz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. Także zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem następuje w drodze decyzji organu administracji, a nie w drodze procesu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 495/07, Ludmiła Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach, LEX). O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi przekonuje, według NSA - w sposób jednoznaczny treść art. 168 ust. 4 u.f.p. Z przepisu tego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13). Powyższe oznacza, że środki publiczne przekazane w ramach dotacji znajdują się pod ścisłym reżimem zarówno dotyczącym podstawy ich przekazania, przeznaczenia środków jak i metod ich weryfikacji zarówno co do celu i wykonania zadania publicznego. Uwzględniając powyższe nie ma racji Pełnomocnik Skarżącej twierdząc, że skoro art. 36 ust. 1 u.f.z.o. nie daje podstaw do kontroli dotacji za kwalifikacyjne kursy zawodowe, to nie ma podstaw do przeprowadzenia kontroli wydatkowania tych środków.

Odnosząc się do podnoszonej przez Pełnomocnika Skarżącej okoliczności podlegania nadzorowi pedagogicznemu, to nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Nadzór pedagogiczny sprawuje właściwy kurator oświaty, ale w zakresie zadań związanych z realizacją przez szkołę funkcji dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej. Natomiast według art. 57 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. 2023 poz. 900) organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie znaczenie ma stanowisko NSA, według którego w razie otrzymania dotacji oświatowej dofinansowanym w istocie nie będzie podmiot prywatny taką szkołę prowadzący, ale zadania oświatowe realizowane przez placówkę, którą ten organ prowadzi (wyrok NSA z 29.06.2022 r., sygn. akt I GSK 2591/18). A sprawy z tego zakresu nie są poddane nadzorowi pedagogicznemu.

Według ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego. (wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 495/07; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13; por. Ludmiła Lipiec Warzecha, Komentarz do art. 126 ustawy o finansach, LEX). Znaczony charakter środków finansowych przekazywanych w ramach dotacji polega na tym, że środki te mogą być wykorzystane wyłącznie na określony cel. Warto w tym miejscu przywołać prezentowaną w orzecznictwie NSA tezę, że środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne (por. wyrok NSA z 17 września 2003 r., sygn. akt III SA 2916/01). Zatem skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na określone zadania. Stąd za chybiony należy uznać zarzut art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

O tym, że środki przekazane na konto beneficjenta nie stają się środkami prywatnymi przekonuje - w ocenie NSA - w sposób jednoznaczny także treść art. 168 ust. 4 u.f.p. Z przepisu tego wynika, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Z powołanego przepisu wynika zatem, że środki przekazane na konto beneficjenta stanowią dotację do momentu ich wykorzystania. Wykorzystanie zaś następuje poprzez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została przeznaczona. Jeśli środki finansowe przekazane w formie dotacji zostaną przeznaczone na inny cel niż wskazany w umowie, zachodzi wtedy sytuacja, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., czyli wykorzystane dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13).

Zgodzić się natomiast trzeba z Pełnomocnikiem Skarżącej co do tego że art. 251 ust. 4 u.f.p. przewiduje możliwość wykorzystania dotacji w inny sposób niż przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, tj. w sytuacji, gdy wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Treść art. 168 ust. 4 u.f.p. nie uzasadnia poglądu, że dotacje samorządowe mogą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania, bowiem wykorzystanie tych dotacji regulowane jest odrębnie i inaczej w art. 251 ust. 4 u.f.p., nie zaś tak jak w art. 168 ust. 4 u.f.p. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1107/13 uznał też, że brak jest podstaw do przyjęcia, że tylko zapłata za faktury oznacza wykorzystanie dotacji. Zaakceptował pogląd, że użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p., określającym wykorzystanie dotacji, zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i nie należy utożsamiać wydatkowania środków z wykorzystaniem dotacji. Odmienna redakcja wymienionych przepisów nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem (wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4212/16).

Orzeczenie zwrotu przyznanej dotacji jest możliwe tylko wtedy, gdy w postępowaniu o jej zwrot organ jednoznacznie wykaże, że dotacja nie była wykorzystana na dofinansowanie zadań (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2309/13). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 252 u.f.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z perspektywy podmiotu dotującego wykorzystanie środków zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas, gdy fakt ten może zostać stwierdzony na podstawie stosownych dokumentów. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania (wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1102/12). W wyroku z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 415/17 WSA w Olsztynie stwierdził także, że rozliczenie dotacji zgodnie z przeznaczeniem następuje na podstawie dokumentów, a nie zeznań świadków. Dowód w postaci zeznań świadków nie może zastępować dokumentów, lecz służyć ewentualnie weryfikacji ich wiarygodności. Sąd przy tym w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega wątpliwości, że to na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1229/10).

Dodatkowo za niedopuszczalne w świetle zasad określonych w art. 44 u.f.p. tj. zasady celowego, racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych, należy uznać takie interpretowanie zasad postępowania dowodowego, iż otrzymujący dotację nie ma obowiązku udokumentowania, że dotacja została wydatkowana na cele, na które została przyznana. Wynika to wprost z art. 252 ust. 1 u.f.p. (wyrok WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3517/15). Zatem Skarżąca powinna zadbać o wykazanie i udokumentowanie dofinansowania na konkretny cel, a organy kontrolujące powinny sprawdzać na ile środki pochodzące z dotacji służą w rzeczywistości działalności oświatowej, a nie zabezpieczaniu zysków podmiotów prowadzących. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona ze współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają że składający wniosek o dotację powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, gdyż co do zasady to on powinien z wydatkowania publicznych pieniędzy się rozliczyć.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wywiązały się z ciążącego na nich obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego Organ dwukrotnie wzywał Skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających wykorzystanie dotacji; pismem z dnia 22 grudnia 2021r. [...] i ponownie pismem z dnia 3 lutego 2022r. [...]. Ponadto pismem z 28 lutego 2022r. [...] podtrzymał żądanie przedłożenia ww. dokumentów. Organ wskazywał, że dokumenty potwierdzające wykorzystanie dotacji są niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i stwierdzenia, czy zachodzi przesłanka zwrotu dotacji oraz podkreślał, że to na Skarżącej spoczywa ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji. W piśmie z dnia 28 lutego 2022r. [...] Organ poinformował Skarżącą, że stosownie do ustaleń poczynionych w toku postępowania zostanie wydana decyzja określająca wysokość dotacji podlegającej zwrotowi albo, gdyby okazało się że nie ma podstaw do zwrotu, postępowanie zostanie umorzone. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających wykorzystanie dotacji. Zauważyć jednak należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu Skarżącej. W ocenie Sądu Skarżąca błędnie uważa, że obowiązkiem organu jest poszukiwanie przyczyn braku przedłożenia przez nią dokumentów księgowych i ich poszukiwanie.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu i przyjmuje za własne stanowisko SKO, zawarte na stronie 8 zaskarżonej decyzji co do sposobu rozpatrzenia wniosków dowodowych, w tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi sprawa została należycie wyjaśniona, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został należycie oceniony z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji organów obu instancji odpowiadają wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z tym zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Z powyższych względów Sąd uznając za niezasadne zarzuty w skardze podniesione na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.