Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3227/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.6, art. 124
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

A. K. ("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. ograniczającą sposób korzystania z części nieruchomości, położonej w miejscowości B., gm. L., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowiącej własność A. K., poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w K. (dalej w skrócie: "[...] S.A.") na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn.: "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...]–[...]" z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]–[...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2015 r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B., gm. L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha poprzez zezwolenie [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn.: "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...]-[...]" z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]-[...]. W decyzji określono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na zezwoleniu na: 1) przeciągnięciu nad działką, przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]-[...], tj. przewodów fazowych 3xAFL-8350 mm2 i odgromowych linii 2xOPGW 48J skojarzonych ze światłowodem, podwieszonych na słupach energetycznych wybudowanych na nieruchomościach sąsiednich w obrębie pasa technologicznego oraz późniejszym funkcjonowaniu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji;

2) dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez [...] S.A. w celu wykonania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów;

3) wykonaniu przebudów istniejących na nieruchomości napowietrznych linii: elektroenergetycznych, wysokiego napięcia, średniego napięcia, niskiego napięcia oraz linii telekomunikacyjnych, zbliżonych lub krzyżowanych z linią 400 kV;

4) ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska; 5) wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, na obszarze wskazanym na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji.

W decyzji organ wskazał także na lokalizację i powierzchnię ograniczenia, stosownie do załącznika graficznego nr 1 do decyzji – mapy w skali 1:1000 z naniesionym projektowanym odcinkiem linii elektroenergetycznej w obrębie przedmiotowej działki tj. pasa technologicznego o powierzchni 0,2521 ha (pas o wymiarach 70 m na 36 m) oraz okres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni. Zobowiązał również [...] S.A. z siedzibą w K. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu linii energetycznej, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania.

Od w/w decyzji odwołanie wniosła A. K. W uzasadnieniu wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie powinien nakładać na wydaną przez siebie decyzję rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na naruszenie w ten sposób prawa własności i praw konstytucyjnych właściciela nieruchomości. Skarżąca wskazała ponadto, że inwestycja pogorszy wartość nieruchomości, jak też, zdaniem skarżącej, jej realizacja nie spełni celów polityki gospodarczo-obronnej państwa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy prawa, jak również podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]-[...] na terenie gminy L. (Dz. Urz. Woj. [...] o z 2015 r. poz. [...]), nieruchomość położona jest na terenie przebiegu w/w linii elektroenergetycznej. Organ wyjaśnił również, że w trybie postępowania nadzorczego Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] grudnia 2014 r. stwierdził nieważność:

a) Uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. z wyłączeniem ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]-[...],

b) w części wymienionej wyżej Uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Rady Gminy L. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...]-[...] na terenie gminy L. z wyłączeniem ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]-[...].

Organ zauważył również, że [...] S.A. prowadziła rokowania z właścicielem nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości, na co zostały przedłożone stosowne dokumenty, z których wynika, że skarżąca nie wyraziła zgody na udostępnienie nieruchomości w celu realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tym samym, zdaniem organu, zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania przez organ I instancji decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ponieważ cel publiczny planowanej inwestycji i jej znaczenie ponadlokalne nie budzi żadnej wątpliwości, a realizacja planowanej inwestycji ma zaspokoić potrzeby społeczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w północno-wschodniej części kraju i została ujęta w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 uchwalonej Uchwałą nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. (MP z 2012 r. poz. 252) i jest zaplanowana do realizacji w roku 2015, a jej ukończenie – do końca 2016 r.

Organ wskazał również, że w decyzji organu I instancji w sposób precyzyjny wskazano powierzchnię podlegającą ograniczeniu, tj. 0,2521 ha (pas technologiczny o wymiarach 70 m na 36 m) oraz zakres prac związanych z inwestycją, przebieg linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości (załącznik graficzny nr 1 do decyzji), a także okres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. od maja 2015 r. do grudnia 2016 r., nie dłużej niż 60 dni. Podkreślono, że inwestycja została zaplanowana zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...]-[...] na terenie Gminy L. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] listopada 2014 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]), według którego część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE – teren infrastruktury elektroenergetycznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że przepis art. 124 u.g.n., będący podstawą wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, nie przewiduje, by uzyskanie zezwolenia uzależnione było od zapłaty określonej kwoty pieniężnej. Wskazał jednak, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić w odrębnym postępowaniu, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Wyjaśnił również, że jeżeli realizacja inwestycji uniemożliwi właścicielowi dalsze korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, to właściciel może żądać, aby odpowiednio starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Mając powyższe na względzie organ uznał, że podnoszone przez stronę roszczenie w zakresie ustalenia odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości może być dochodzone w odrębnym postępowaniu, po zrealizowaniu planowanej inwestycji, i tym samym nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Organ wskazał także, że nie było możliwe uwzględnienie okoliczności dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem strony skarżącej zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, gdyż lokalizacja ta wynika wprost z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty dotyczące lokalizacji inwestycji nie mogą być podważane w procedurze wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację inwestycji celu publicznego.

A. K. w skardze na w/w decyzję wniosła o jej zmianę lub uchylenie, jak również o zmianę lub uchylenie decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o rehabilitacji i aktywizacji osób niepełnosprawnych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ błędnie uznał, iż zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniające organ do wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Skarżąca podkreśliła wyjątkowy charakter ograniczeń prawa własności, wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego. Dodała także, iż organy obu instancji nie posiadały informacji (lub jej nie ujawniły), że na terenie miejscowości L. i B., gm. L., w pobliżu którego ma przebiegać sieć, znajdują się miejsca lęgowe i żerowe objętego ochroną ptaka z rodziny krasek. Skarżąca wskazała, że budowa sieci, przechodzącej przez wieś B. będzie mieć także wpływ na ujęcie wody, umiejscowione na granicy wsi B. i G., gm. L. Nie można przewidzieć wpływu instalacji na zdrowie mieszkańców miejscowości. Dodała także, iż budowa w/w sieci w gminie L. spowoduje, że znajdujące się tam grunty znacznie stracą na wartości, a straty te mogę być trudne lub niemożliwe do zrekompensowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i procesowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."].

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2016 poz. 23) – dalej w skrócie: "K.p.a."] lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. 2015 poz. 1774 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n."] starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z tym, przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego, wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie.

W niniejszej sprawie zostały spełnione w/w przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ze zgormadzonych akt wynika, iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego korzystała ze swoich uprawnień, o których została poinformowana przez organ, jak też czynnie w nim uczestniczyła (udział w rozprawie administracyjnej i w rokowaniach).

Planowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej pn.: "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...]-[...]" z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji [...]-[...]. Sieć ta stanowi przykład urządzenia, wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Jednym z rodzajów takiej inwestycji jest, wskazana w powołanym przypisie, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Rację miał więc Wojewoda twierdząc, że nie budzi wątpliwości cel publiczny planowanej inwestycji i jej znaczenie ponadlokalne. Jej realizacja, polegająca na umieszczeniu przewodów linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości gruntowej ma zaspokajać potrzeby społeczeństwa w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w tej części kraju, jak też została uwzględniona we wspomnianej wcześniej Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030.

Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że opisana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się Uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...]-[...] na terenie gminy L. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. poz. [...]). Sądowi wiadome jest z innych postępowań, toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. IV SA/Wa 749/15, sygn. IV SA/Wa 2388/15), że rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewody [...], na które wskazał Wojewoda w decyzji, stwierdzało nieważność w/w uchwały w części dot. ustaleń: § 8 ust. 5; § 11 ust.1 pkt 4; pkt 6 lit. d) w zakresie sformułowania: "(...) w stosunku do powierzchni działki(...)", § 11 ust. 3 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: od [...]R do [...]R oraz [...]R do [...]R; § 11 ust. 3 pkt 5 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem: 25R i 26R; § 11 ust. 4 pkt 6 lit.a) (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. poz. [...]).

W związku z tym, w/w uchwała Rady Gminy L. zachowuje swą ważność w części odnoszącej się do linii elektroenergetycznej 400 kV [...]-[...], ponieważ w tym zakresie Wojewoda [...] nie stwierdził jej nieważności. Sąd zauważa również, że skargi wniesione na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały przez ten Sąd oddalone (wyrok z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 749/15).

Z obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem, że część działki nr ew. [...] przeznaczona jest pod infrastrukturę elektroenergetyczną o szerokości 70 m (po 35 m w obie strony od osi linii elektroenergetycznej 400 kV – pas technologiczny – § 5 pkt 14 Uchwały), a Plan w obszarze tym (pas technologiczny) zakazuje, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 w zw. z § 12 ust. 2, m. in., lokalizowania budynków mieszkalnych i innych przeznaczonych na pobyt ludzi, wprowadzania nasadzeń zieleni wysokiej pod linią i w odległości 10 m od rzutu poziomego skrajnego przewodu linii elektroenergetycznej 400 kV oraz w odległości 8 m od rzutu poziomego skrajnego przewodów linii elektroenergetycznych 220 kV i 110 kV. Plan ustala również możliwość wycinki oraz usunięcia zadrzewień i zakrzewień w zakresie pozwalającym na realizację oraz właściwe utrzymanie inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 400kV zgodnie z przepisami odrębnymi. Z wyrysu z miejscowego planu, stanowiącego załącznik do wskazanej powyżej uchwały wynika, że przebieg przedmiotowej linii przedstawiony na załączniku graficznym nr 1 do decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest zgodny z przyjętym na rysunku planu.

Ustalenia planu mają w postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. istotne znaczenie. Po pierwsze, warunkują one wydanie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, o czym była mowa wcześniej, po drugie – zezwolenie to może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem miejscowym.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres, w tym jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej czasowe zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., I OSK 664/08).

Wskazane powyżej warunki spełnia decyzja organu I instancji, określając precyzyjnie powierzchnię podlegającą ograniczeniu (pas technologiczny o powierzchni 0,2521 ha – o szerokości 70 m i długości osi linii na działce [...] m) i przebieg planowanej linii 400 kV na działce skarżących nr ew. [...] (załącznik nr 1 decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 r.).

Drugą przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na korzystanie z nieruchomości. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Ich przedmiotem jest udzielenie przez właściciela zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. W razie obciążenia nieruchomości służebnością gruntową decyzją, wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., na właścicielu nieruchomości obciążonej spoczywa obowiązek znoszenia czynności związanych z eksploatacją i konserwacją urządzeń, wybudowanych na podstawie zezwolenia administracyjnego (art. 124 ust. 6 u.g.n.).

Należy wskazać, że w u.g.n. nie została sformułowana definicja legalna pojęcia "rokowania" ani ich forma. Termin o podobnym znaczeniu – negocjacje (co można rozumieć jako przygotowania do zawarcia umowy) występuje w prawie cywilnym, ale on również nie został zdefiniowany w ustawie. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki [w:] "Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz", Zakamycze 2003). Z tego względu moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia. W związku z brakiem określenia przez ustawodawcę formy prowadzenia rokowań, strony "nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, LEX nr 1 136 695).

W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wypracowany został również pogląd, zgodnie z którym niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, kiedy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1657/11). Co istotne, z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika obowiązek udokumentowania takich rokowań.

Sąd ustalił, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości inwestor prowadził rokowania ze skarżącą, w wyniku których nie doszło do porozumienia między stronami. Brak tego porozumienia uniemożliwił polubowne załatwienie sprawy – nie została uzyskana zgoda na udostępnienie nieruchomości – a więc organ słusznie przyjął, że możliwe było skorzystanie z administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu dokumenty, przedstawione przez [...] S.A., są wystarczające do uznania, że spełniona została przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. Zgodnie z protokołem z rokowań z dnia [...] marca 2015 r. skarżąca nie zgodziła się na przyjęcie kwoty [...] zł z tytułu udostępnienia nieruchomości w celu wykonania niezbędnych prac budowlanych i ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości, a strony oświadczyły, że nie będą prowadzić dalszych rokowań. Organ, w dniu [...] maja 2015 r., przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której skarżąca wskazała, że został złożony wniosek o ustanowienie służebności przesyłu na rzecz [...] S.A. na działce nr [...], i że po uprawomocnieniu się tego postanowienia, skarżąca zobowiązuje się podjąć rozmowy w tej sprawie. Skarżąca złożyła w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. zastrzeżenia i uwagi do rozprawy z dnia [...] maja 2015 r. i dokumentującego ją protokołu. Stwierdziła w nim, że postępowanie zostało wszczęte bezprzedmiotowo, ponieważ w chwili wpływu wniosku [...] S.A. o ograniczenie korzystania z nieruchomości nie miała ona, jako przedstawiciel ustawowy, umocowania do rozporządzania majątkiem w sposób przekraczający zwykły zarząd. [...] S.A., w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r., w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej i wskazało na wszystkie czynności skarżącej, podejmowane w sprawie, oraz na fakt, że jako wnioskujący nie było zobowiązane do oczekiwania na uprawomocnienie się postanowienia sądu w sprawie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczających zwykły zarząd. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca zwróciła się do [...] S.A. w celu ustalenia spotkania oraz porozumienia się z inwestorem. Z protokołu sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. wynika, że doszło do spotkania skarżącej z pełnomocnikiem [...] S.A., podczas którego skarżąca nie zgodziła się na przyjęcie kwoty [...] zł z tytułu udostępnienia nieruchomości w celu wykonania niezbędnych prac budowlanych i ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości i zażądała kwoty [...] zł. Tym samym strony nie doszły do porozumienia i oświadczyły, że nie będą prowadzić dalszych rokowań.

Zdaniem Sądu, należy także zgodzić się z organami w kwestii roszczenia odszkodowawczego, podnoszonego przez skarżącą – może być ono dochodzone w odrębnym postępowaniu, dopiero po zrealizowaniu inwestycji, gdy okaże się, że zobowiązany w decyzji o ograniczeniu inwestor nie przywróci nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac, których dotyczy decyzja, jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty.

W ocenie Sądu, argumenty podniesione przez skarżącą w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca ogólnie podniosła kwestie dotyczące ochrony środowiska (występowanie chronionego gatunku ptaka) czy ujęcia wody, z którego korzystają mieszkańcy kilku osad wiejskich, bez wykazania, aby odnosiły się one do jej nieruchomości czy do planowanej na niej części inwestycji, stąd nie zostały rozważone, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organy prowadząc powyższe postępowanie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.