Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 201/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 133 par. 1, 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 15
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Boczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 grudnia 2023 r. nr UP-920/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 8 grudnia 2023 r. nr UP - 920/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023r. poz. 1230z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję ZUS z 19 października 2023 r. nr 2209/2023, którą odmówiono I. Sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w T. (dalej: skarżąca, wnioskodawca) umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 17.888,44 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne - za okres 04/2017-07/2017, 10/2017-11/2017, 07/2018-

01/2019, 03/2019-10/2019,12/2019-04/2020, 07/2020, 09/2020,11/2020-07/2022

w łącznej kwocie 237,966,65 zł, w tym z tytułu: składek-134.769,05 zł, odsetek-102.884,00 zł, kosztów upomnienia - 313,60 zł;

- ubezpieczenie zdrowotne - za okres 05/2017-07/2017,10/2017-11/2017,07/2018-01/2019, 03/2019-02/2020, 04/2020, 07/2020, 09/2020,11/2020-07/2022 w łącznej wysokości 25.545,60 zł z tytułu: odsetek-25.232,00 zł, kosztów upomnienia - 313,60 zł;

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych -

za okres 03/2017-07/2017, 09/2017-11/2017, 07/2018-01/2019, 03/2019-10/2019, 12/2019-04/2020, 07/2020, 09/2020, 12/2020-06/2022 w łącznej kwocie 18.020,62 zł, w tym z tytułu: składek -12.496,02 zł, odsetek - 5.285,00 zł, kosztów upomnienia - 239,60 zł.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 sierpnia 2023 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek likwidatora G. L. reprezentującego skarżącą o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wniosku likwidator powołując się na art. 24 ust. 4 u.s.u.s. wskazał, że należności za okres od 15 grudnia 2011 r. do 15 sierpnia 2018 r. uległy przedawnieniu. Ponadto oświadczył, że A. S.A. dwukrotnie odmówiła Skarżącej udzielenia pomocy na ratowanie przedsiębiorstwa w formie pożyczki w kwocie 1.348.493,24 zł na okres 6 miesięcy w ramach programu Polityka Nowej Szansy. Likwidator wyjaśnił, że Skarżąca znalazła się w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej w 2019 r. ze względu na utratę znaczącej ilości zleceń pochodzących od samorządów terytorialnych z terenu całego kraju na realizację projektów dotyczących opracowywania strategii rozwoju gmin do 2020 r., gminnych programów rewitalizacji do 2020 r., a także dokumentacji aplikacyjnej do przedsięwzięć inwestycyjnych na realizację inwestycji publicznych w obszarze struktury technicznej i społecznej. Spowodowane to zostało pogłębiającym się kryzysem finansów publicznych i wynikającym z tego coraz większym obciążeniem zadaniami publicznymi samorządów terytorialnych w dziedzinie oświaty, kultury, pomocy społecznej itp., bez przekazywania w ramach subwencji środków finansowych na ich realizację. Likwidator Spółki wskazał, że dodatkową przyczyną pogorszenia sytuacji ekonomicznej firmy było niewywiązywanie się kontrahentów z regulowania bieżących faktur spowodowane pogarszającymi się warunkami do prowadzenia działalności gospodarczej, które jeszcze drastyczniej pogłębiła pandemia COVID-li. Likwidator poinformował, że pomimo, iż Spółka zadeklarowała we wniosku skierowanym do A. S.A., że w obliczu pogarszającej się sytuacji finansowej rozpoczęła proces reorganizacji oraz wdrożyła działania mające na celu ograniczenie kosztów własnej działalności, ponadto opracowano nową ofertę handlową do szerokiego grona odbiorców, nie otrzymała zgody na udzielenie pożyczki w ramach programu "Pomoc na ratowanie".

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 19 października 2023 r. nr 2209/2023, odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 17.888,44 zł.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że należności nie uległy przedawnieniu, a zabrany w sprawie materiał dowody, nie wykazał przesłanek do stwierdzenia, że zachodzą okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s.

Pismem z 6 listopada 2023 r. skarżąca, zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że spełnia wszystkie wymogi wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Spółka posiada zablokowane środki na rachunkach bankowych. Na kontach nie może prowadzić żadnych operacji finansowych, a w lipcu 2022 r. został zlikwidowany lokal spółki. Posiada jedynie umową użyczony adres do korespondencji. W dniu 30 czerwca 2022 r. zwolnieni zostali wszyscy pracownicy. Od lipca 2022 r. spółka nie wykonywała działalności gospodarczej. Ze względu na brak środków finansowych likwidator skarżącej wykonuje swoje czynności społecznie, nie pobierając wynagrodzenia. Proces likwidacji zostanie zamknięty 31 grudnia 2023 r. Wszelkie występujące koszty związane z likwidacją, w tym głównie z korespondencją i sprawozdawczością, pokrywane są ze prywatnych środków udziałowców spółki. Zdaniem spółki, zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt. 5 u.s.u.s, ponieważ posiadany majątek w postaci mebli, komputerów i innego wyposażenia został zlicytowany przez Komornika Sądowego S. M. i postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Następnie powołując się na przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt. 6 u.s.u.s skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż nie posiada żadnych składników majątkowych, ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, która mogłaby być przedmiotem postępowania egzekucyjnego.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca dołączyła:

- postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Tarnowie S. M. w postępowaniu egzekucyjnym o sygn. akt [...] z 13 lutego 2023 r.;

- postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Tarnowie S. M. w postępowaniu egzekucyjnym o sygn. [...] z 13 lutego 2023 r.;

- postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Tarnowie S. M. w postępowaniu egzekucyjnym o sygn. akt [...] z 13 lutego 2023 r.;

- postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Tarnowie Pani

S. M. w postępowaniu egzekucyjnym o sygn. akt [...] z 13 lutego

2023 r.;

- protokół licytowanej sprzedaży nieruchomości od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tarnowie z 18 grudnia 2020 r.;

- protokół licytowanej sprzedaży nieruchomości od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Tarnowie z 15 kwietnia 2021 r. r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS, wydał opisaną na wstępie decyzję.

Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W motywach rozstrzygnięcia ZUS stwierdził, że z oświadczenia o stanie majątkowym osoby prawnej przedłożonego przez likwidatora wynika, że Skarżąca jest mikroprzedsiębiorcą. W latach 2020, 2021, 2022, składała sprawozdania roczne zaudytowane, w 2023 r. okresowe-miesięczne. W latach 2020, 2021, 2022 nie była w strukturze grupy kapitałowej, grupa kapitałowa nie była jednym z jej kluczowych odbiorców, nie otrzymała grantów, ani dotacji. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności. Znajduje się w likwidacji wszczętej 2 września 2022 r. w Sądzie Rejonowym pod adresem 31-547 Kraków, ul. Przy Rondzie 7;

Sytuacja spółki wynikła z powodu: przewlekłości postępowania, które z 45 dni przedłużało się na 665 dnia i nie udzielenie przez A. pomocy publicznej w formie pożyczki w wysokości 1.348.493,24 zł w ramach programu "Polityka Nowej Szansy"; kryzysu finansów publicznych samorządów terytorialnych w Polsce, które w 2019 r. ograniczenie ilość realizowanych zleceń; obostrzenia z powodu pandemii Covid-19 w latach 2019-2020, które zredukowały przychody spółki oraz mimo wielokrotnie podjętych starań spółka nie uzyskała pomocy publicznej ze środków przeznaczonych na ratowanie firm w okresie pandemii; główną przyczyną było nieudzielenie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zgody na spłatę istniejących zaległości podatkowych w układzie ratalnym.

W toku postępowania, skarżąca przedłożyła bilanse finansowe, rachunki zysków i strat oraz sprawozdania finansowe, z których wynika, że:

- w okresie 1 stycznia 2019 r. - 31 grudnia 2019 r. poniosła stratę w wysokości 188.976,40 zł,

- w okresie 1 stycznia 2020 r. - 30 września 2020 r. poniosła stratę w wysokości

168.474,51 zł,

- w okresie 1 stycznia 2021 r. - 31 grudnia 2021 r. poniosła stratę w wysokości 199.841,04 zł,

- w okresie 1 stycznia 2022 r. - 31 grudnnia2022 r. poniosła stratę w wysokości

91.487,30 zł.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał, że w celu rozpatrzenia sprawy skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych tj. Krajowego Rejestru Sądowego, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Na ich podstawie ustalił: że skarżąca została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym 16 lutego 2015 r. pod numerem KRS [...], NIP: [...]; 30 czerwca 2022 r. wyrejestrowała z ubezpieczeń ostatnią osobę, za którą miała obowiązek rozliczać i opłacać składki; od 23 sierpnia 2022 r. jest w trakcie postępowania likwidacyjnego; nie posiada nieruchomości; nie posiada pojazdów.

W ocenie ZUS organ l instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis oraz, że należności figurujące na koncie skarżącej, jako płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał, że przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przesłanka wymieniona w art. 28 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek złożyła osoba prawna. Podobnie, przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c ww. ustawy nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Z kolei przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych również nie zachodzi, gdyż spółka nie została wykreślona z rejestru Krajowego Rejestru Sądowego (obecnie znajduje się w trakcie likwidacji, która nie została zakończona). Zdaniem ZUS, przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżąca przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4c u.s.u.s. nie ma zastosowania w sprawie (wniosek złożyła osoba prawna, a upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe dotyczy osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej). Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Także przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy nie zachodzi według organu, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

ZUS stanął zatem na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją i ponowne wszczęcie postępowania o umorzenie należności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną;

- art. 28 ust. u.s.u.s. gdzie należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i zachodzi w przypadku zaistnienia jednej z sześciu podanych okoliczności;

- interesu prawnego związanego z interesem podatnika i interesem publicznym poprzez uniemożliwienie zakończenia całkowitego procesu likwidacji przedsiębiorstwa i nie ponoszenia dodatkowych kosztów z tym związanych w wymiarze społecznym i ekonomicznym.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Przystępując do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekająca o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 17.888,44 zł,

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230, dalej: "u.s.u.s.")

Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem likwidatora G. L., reprezentującego skarżącą o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, podkreślił, że dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. okoliczności przedstawionych przez skarżącą m.in. we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, czy w oświadczeniu o stanie majątkowym z 14 września 2023 r. pod kątem spełnienia przesłanek z art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s. Powołał się również na bilanse finansowe, rachunki zysków i strat oraz sprawozdania finansowe, przedłożone - jak twierdzi organ odwoławczy - w toku postępowania. Dokonując analizy wskazał również, że korzystał z danych wygenerowanych z rejestrów centralnych (bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych). Na ich podstawie organ odwoławczy poczynił ustalenia zaprezentowane w decyzji.

Tymczasem, w aktach administracyjnych sprawy, przedłożonych Sądowi wraz ze skargą, brak jest wniosku skarżącej o umorzenie w całości zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, oświadczenia o stanie majątkowym z 14 września 2023 r., jak również bilansów finansowych, rachunków zysków i strat oraz sprawozdań finansowych. Nie ma w nich również danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych, na podstawie których organ odwoławczy poczynił ustalenia. Akta przedłożone Sądowi rozpoczynają się bowiem protokołem przekazania akt przez Oddział ZUS w Bielsko-Białej do Oddziału ZUS w Tarnowie, z którego wynika, że przekazywana dokumentacja źródłowa zawiera decyzję z 8 grudnia 2023 r. – 1 szt. oraz ZPP decyzji – 1 szt. Nie ma w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi, dokumentów i danych, na które powołał się organ odwoławczy.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi. Nie dokonał zatem własnych ustaleń odnośnie oceny wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji może być w wyniku odwołania (czy też tak jak w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) również rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej prze ten organ decyzji.

Podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ II instancji nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu I instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania.

Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie II instancji odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie może być tak, że odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, zastępuje w tym przypadku ocenę, którą winien dokonać ponownie organ II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 lipca 2022 r/ sygn. akt I SA/Kr 367/22, CBOSA).

Powyższe uchybienia organu odwoławczego uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy zasadnie odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Organ, o którym mowa w § 1 (m.in. którego działanie jest przedmiotem skargi), przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). A zatem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; 29 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 506/08; 22 stycznia 2009 r., CBOSA). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06, CBOSA). Przypomnieć należy, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12, CBOSA).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13, CBOSA). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

W tych okolicznościach nadesłane przez organ odwoławczy akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń a także ocenę czy zasadnie utrzymana została w mocy decyzja wydana w I instancji. Wymaga podkreślenia raz jeszcze, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja lub postanowienie jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Jak już wcześniej wskazano, obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi.

W tej sytuacji, na obecnym etapie, przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych kwestii związanych z odmową umorzenia należności z tytułu składek przez ZUS, gdyż wskazane braki akt sprawy, uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu odwoławczego o braku spełnienia przez skarżącą przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie udokumentowanie okoliczności istotnych dla odtworzenia zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, stanowi również naruszenie art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko więc kompleksowe zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenianej sprawie, z uwagi na braki w zawartości akt administracyjnych, Sąd nie był w stanie zweryfikować trafności kluczowych ustaleń faktycznych przez organ, które legły u podstaw wydanej decyzji.

Natomiast w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność.

Skoro Sąd stwierdził braki w zgromadzonym materiale dowodowym, które – zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji ZUS – winny się w nim znajdować, to przyjąć należało, że wydając zaskarżoną decyzję ZUS oparł się jedynie na stanie faktycznym przedstawionym w decyzji organu I instancji i nie dokonywał samodzielnych analiz, ani nie weryfikował twierdzeń przedstawionych przez skarżącą. Wskazane przez Sąd dokumenty były zaś niezbędne do zweryfikowania okoliczności, czy słusznie odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek.

Rozpoznając sprawę ponownie, ZUS uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku, utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Dokumenty opisane w wydanej decyzji stanowiące podstawę ustaleń organu zostaną włączone do akt administracyjnych prowadzonych przez organ. Następnie organ przeanalizuje zgromadzone dowody w sposób pozwalający ocenić wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może bowiem zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.