Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2220/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 105 § 1, art. 107,  art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1735/22 w sprawie ze skargi P. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 20/22/VIII-O w przedmiocie przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

P.K. (dalej także: wnioskodawca, skarżący), obywatel Ukrainy, w dniu 19 lipca 2021 r. wystąpił do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie (dalej: ORL, organ I instancji) z wnioskiem o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr 327/2021/L z 17 czerwca 2021 r., a w związku z powyższym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza".

Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: decyzja Ministra Zdrowia nr 327/2021/L z 17 czerwca 2021 r., dyplom specjalisty [...] nr [...] potwierdzający ukończenie studiów na Lwowskim Narodowym Uniwersytecie Medycznym im. Daniela Halickiego oraz uzyskanie pełnego wykształcenia wyższego na kierunku "Pediatra", a także zdobycie kwalifikacji lekarza z 16 czerwca 2006 r. wraz z tłumaczeniem przysięgłym; Legitymacja specjalisty nr [...] medycyna rodzinna wraz tłumaczeniem przysięgłym; legitymacja specjalisty nr [...] anestezjologia; orzeczenie nr 10/2021 o stanie zdrowia z 5 lipca 2021 r.; oświadczenie dotyczące niekaralności potwierdzonej na dzień 13 maja 2021 r.; oświadczenie dotyczące znajomości języka polskiego z 13 maja 2021 r.; suplement do dyplomu o wykształceniu wyższym nr [...]; świadectwo o podniesieniu kwalifikacji do dyplomu [...] nr [...] wydane przez Lwowski Narodowy Uniwersytet Medyczny im. Daniela Halickiego wraz z tłumaczeniem przysięgłym; dokument tożsamości - kopia paszportu [...]; upoważnienie dla J. K. do złożenia dokumentów z 16 lipca 2021 r.

W toku prowadzonych czynności stwierdzono brak wyciągu z rejestru karnego z państwa, na terytorium którego lekarz ostatnio wykonywał zawód oraz dokumentu potwierdzającego niekaralność zawodową i spełnienie wymogów dotyczących postawy etycznej wydanego przez uprawniony organ w państwie, w którym skarżący wykonuje bądź wykonywał zawód, w przypadku zaś niewykonywania zawodu w państwie, w którym skarżący uzyskał dyplom - złożenie pisemnego oświadczenia w tym zakresie; brak dokumentu odnoszącego się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza; brak podpisu we wniosku z 19 lipca 2021 r. pod oświadczeniem w zakresie przyjęcia do wiadomości obowiązku regularnego opłacania składki członkowskiej oraz brak kopii paszportu wraz z jego notarialnym poświadczeniem za zgodność z oryginałem.

W uzupełnieniu wniosku z 19 lipca 2021 r. skarżący przedłożył dokument w postaci oświadczenia z 28 lipca 2021 r. o obowiązku regularnego opłacania składki członkowskiej oraz 6 sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu kopia paszportu wraz z jego notarialnym poświadczeniem za zgodność z oryginałem.

Organ stwierdził, że skarżący nie uzupełnił braków w postaci: wyciągu z rejestru karnego z państwa, na terytorium którego lekarz ostatnio wykonywał zawód oraz dokumentu potwierdzającego niekaralność zawodową i spełnienie wymogów dotyczących postawy etycznej wydanego przez uprawniony organ, a także dokumentu odnoszącego się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza/lekarza dentysty.

ORL uchwałą nr 84/R-VI11/21 z 8 września 2021 r. stwierdziła, że wniosek skarżącego nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, wpisania na listę członków oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr 327/2021/L z 17 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu tej uchwały ORL wskazała, że wniosek strony wraz z załączonymi dokumentami nie stanowi podstawy do przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu. Odwołując się do art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2023, poz. 1516, dalej: ustawa o zawodach lekarza), ORL wskazała, że przepis ten stanowi o złożeniu oświadczenia w zakresie znajomości języka polskiego, jednakże przepis ten ma zastosowanie jedynie w procedurze przyznawania prawa wykonywania zawodu na określony zakres czynności medycznych. Zdaniem ORL powyższe oznacza, że ustawa o zawodach lekarza nie reguluje jaką formę przybrać ma dokument odnoszący się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza, jednakże kwestię tę wprost precyzuje § 28 b ust. 4 pkt 7 uchwały nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów z późniejszymi zmianami, który stanowi o "dokumentach odnoszących się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza", nie zaś o oświadczeniu.

Skarżący, działając przez pełnomocnika, złożył odwołanie od uchwały.

Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) uchwałą z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 20/22A/III-O, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.) w związku z art. 14hb ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa covidowa) - uchyliło uchwałę Nr 84/R-VIII/21 Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia 8 września 2021 r. w sprawie odmowy przyznania Panu P. K. warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej izby Lekarskiej, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz umorzyło postępowanie I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a co za tym idzie w związku z brakiem możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia zawierającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie wszczęte na wniosek złożony przez stronę należało umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem organu, konieczność znajomości języka polskiego przez osobę, która zamierza w Polsce wykonywać zawód lekarza/lekarza dentysty jest oczywista i bezdyskusyjna. Znajomość języka polskiego jest również niezbędna w kontaktach bezpośrednich z pacjentami, bowiem świadczenie zdrowotne na mocy art. 31 i następnych ustawy o zawodach lekarza może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu tzw. objaśnionej zgody pacjenta. Odwołując się do licznych polskich i unijnych obowiązujących przepisów, wyroków Sądu Najwyższego, ETPCz, zaleceń Komisji Europejskiej oraz specyfiki zawodu lekarza, będącego zawodem zaufania publicznego przepisów unijnych wskazał, że wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanki jaką jest znajomość języka polskiego w mowie i w piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza. Skarżący nie uzyskał pozytywnego wyniku z egzaminu weryfikującego znajomość języka polskiego, jak również nie przedstawił wyciągu z rejestru karnego z państwa, na terytorium którego lekarz ostatnio wykonywał zawód oraz dokumentu potwierdzającego niekaralność zawodową i spełnienie wymogów dotyczących postawy etycznej wydanego przez uprawniony organ w państwie, w którym strona wykonuje bądź wykonywała zawód (lub pisemnego oświadczenia w tym zakresie).

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1735/22, po rozpoznaniu skargi P. K. na opisaną powyżej uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z 28 kwietnia 2022 r. - uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ zniesienie z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku przedmiotu postępowania w sytuacji, kiedy skarżący posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z art. 7 ust. 13 tej ustawy, na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Z kolei lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku m.in. braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 (art. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza).

WSA uznał, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a nie formalne o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi.

Zdaniem Sądu wyrażone przez organ stanowisko jest też wewnętrznie sprzeczne, bowiem oceniając zarzuty odwołania pod kątem merytorycznym, organ powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo też stosownie do § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty, a każda z podstaw prawnych odnosi się do innych stanów faktyczno-prawnych. Organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę kwestię oceny zasadności wezwania ORL z 22 lipca 2021 r. i jego wykonania przez skarżącego.

Sąd zwrócił uwagę, odnosząc się do pkt 1 wezwania o złożenie przez wnioskującego wyciągu z rejestru karnego z ostatniego państwa wykonywania zawodu oraz dokumentu potwierdzającego niekaralność zawodową (...), że skarżący został wezwany do złożenia pisemnego oświadczenia w tym zakresie. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku z 19 lipca 2021 r. wynika, że załącznikiem nr 5 do wniosku było oświadczenie z 13 maja 2021 r. o niekaralności zawodowej i spełnieniu wymagań dotyczących postawy etycznej, wydanego przez uprawniony organ w państwie, w którym lekarz wykonywał bądź wykonuje zawód. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z ustawą o zawodach lekarza dla uzyskania prawa wykonywania zawodu niezbędne jest przedstawienie przez lekarza lub lekarza dentystę, który się o to prawo ubiega dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań przewidzianych w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2a pkt 5 ustawy. Jednocześnie ustawodawca dokonał swoistego doprecyzowania wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 2 ustawy o zawodach lekarza, poprzez wskazanie treści oświadczeń, których złożenie jest wystarczające dla spełnienia wymienionych wymagań. Tym samym ustawodawca przewidział możliwość złożenia oświadczeń potwierdzających spełnienie wymagań niezbędnych do uzyskania prawa do wykonywania zawodu, uznając oświadczenia za wystarczające do nabycia praw.

Odnosząc się do kwestii znajomości języka polskiego przez wnioskującego Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla lekarzy z Ukrainy chcących wykonywać zawód na podstawie specjalnej ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 poz. 583 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy) zostały wprowadzone uproszczone zasady odnoszące się do lekarzy zatrudnianych w trakcie epidemii, a następnie od 16 maja 2022 r. w trakcie stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. Według art. 61 ust. 2 tej ustawy od dnia 24 lutego 2022 r. przez okres 18 miesięcy, do lekarzy z Ukrainy chcących wykonywać zawód w Polsce mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 9-14 i 17-22 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z art. 7 ust. 9 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7. Zdaniem Sądu przepis ten świadomie ogranicza wymagania na czas zagrożenia epidemicznego lub epidemii i pomija wymóg znajomości języka polskiego sformułowany w cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach lekarza. Zdaniem Sądu z przepisów ustawy nie wynika zakaz takiej organizacji pracy podmiotu leczniczego, aby obowiązki informacyjne były realizowane przez wskazanych członków personelu medycznego, a nie przez wszystkich lekarzy w równym stopniu. W stworzonym przez ustawodawcę stanie prawnym, w określonych sytuacjach, lekarze są zwolnieni z obowiązku przedłożenia oświadczenia o znajomości języka i izby lekarskie nie mają uprawnienia do jego wymagania.

W ocenie WSA, organ nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale jednak odnosząc się merytorycznie do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu i w konsekwencji uznając je za niezasadne, orzekł także na niekorzyść strony, naruszając art. 139 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji na niekorzyść strony należy w okolicznościach sprawy rozważać w kontekście przepisu art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza, z którego wynika, że w przypadku gdy okręgowa rada lekarska nie przyzna prawa wykonywania zawodu w terminach, o których mowa w ust. 2a albo 13, lub gdy odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarz może wykonywać zawód na podstawie i w zakresie określonym w decyzji, o której mowa odpowiednio w ust. 2b albo 12, i jest w tym okresie uznawany za lekarza posiadającego odpowiednie prawo wykonywania zawodu. Ponieważ zaś rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania nie jest odmową przyznania prawa wykonywania zawodu - nie uprawnia lekarza do uznawania go za lekarza posiadającego prawo do wykonywania zawodu w okresie trwania postępowania w tym przedmiocie.

Podsumowując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie uzasadnił w wyczerpujący i przekonujący sposób, dlaczego wydanie uchwały w niniejszej sprawie uznaje za bezprzedmiotowe, jeśli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia formalnego zawarł równocześnie argumenty merytoryczne przemawiające za niezasadnością zarzutów skarżącego w przypadku gdyby nawet nie zniesiono od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zdaniem Sądu, wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia skutkuje też naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 139 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

III.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA, organ zaskarżył wyrok w całości, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. związku z art. 105 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że skarżący jako organ odwoławczy winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący bezprzedmiotowości postępowania i sam miał wątpliwości co do istnienia bezprzedmiotowości, skoro użył w uzasadnieniu uchwały formalnej argumentów merytorycznych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uzasadnienie organu odpowiada ww. przepisom, bowiem zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga winna być oddalona,

c) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegające na przyjęciu, że skarżący organ powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji lub uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie, a de facto odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznając je za niezasadne orzekł na niekorzyść strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

IV.

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Z powodu sposobu sformułowania podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Wobec bowiem związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz sposobu ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, jest ona bowiem wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń spowodowały, że została ona rozpatrzona po zrekonstruowaniu przez NSA zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej ich uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono trzy zarzuty, wszystkie dotyczyły naruszenia przepisów postępowania.

Podnosząc w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że to naruszenie "polegało na przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że skarżący jako organ odwoławczy winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W treści zarzutu nie wskazano jednak dlaczego strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zgodność z prawem tego poglądu Sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie enigmatycznie, że z dniem 1 kwietnia 2022 r. zniesiono wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 i że Minister zaprzestał wydawania zgód, a także że w ust. 2 Komunikatu z 31 marca 2022 r. Minister wskazał, że "wnioski złożone do 31 marca 2022 r. będą rozpatrywane na dotychczasowych zasadach". Organ wskazał, że adresatem treści tego Komunikatu nie są organy izb lekarskich lecz Minister Zdrowia, i że "przyjęcie rozszerzonej interpretacji przez WSA w Warszawie w konsekwencji doprowadziło do błędnego wniosku, że nadal istnieje przedmiot postępowania" (s. 4 akapit 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W ocenie NSA takie uzasadnienie sformułowanego zarzutu nie obala skutecznie zgodności z prawem wydanego wyroku WSA. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi naruszenie prawa procesowego, natomiast w uzasadnieniu enigmatycznie powołuje się na "rozszerzoną interpretację", nie bardzo zresztą z treści uzasadnienia wiadomo jakiego przepisu. Raczej z kontekstu tej wypowiedzi należałoby wnosić, że chodzi o ust. 2 Komunikatu, którego walor normatywny kwestionuje wskazując, że jego adresatem nie są organy izb lekarskich, lecz Minister Zdrowia. Sam skarżący kasacyjnie organ jest zresztą niekonsekwentny, bowiem zaledwie akapit wcześniej przekonuje, że to nie ustawa lecz właśnie "rzeczywiste działania, polecenia i komunikaty" były podstawą wyodrębnienia podmiotów covidowych, zdając się w ten sposób uznawać jednak walor normatywny Komunikatu.

Tak sformułowane uzasadnienie podniesionego zarzutu nie wyjaśnia zatem w czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje niezgodności z prawem stanowiska Sądu pierwszej instancji. W kolejnym akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej (akapit 5, s. 4), w kilku zdaniach organ jedynie powtórzył to co napisał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a mianowicie że w treści wydawanych przed 1 kwietnia 2022 r. decyzji Minister Zdrowia wskazywał, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy uprawnia do wykonywania zawodu w tzw. podmiotach covidowych, że zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza okręgowa rada lekarska przyznaje warunkowe prawo wykonywania zawodu na podstawie decyzji ministra oraz że bezprzedmiotowy jest wniosek o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu, którego podstawą jest decyzja ministra wyrażająca zgodę jedynie na wykonywanie zawodu w podmiocie covidowym, wobec braku wyodrębnienia obecnie takich podmiotów oraz mając na uwadze treść art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach i dlatego nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważając, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że organ odwoławczy winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie nie ustosunkował się zatem do argumentacji Sądu, nie podważył jej zgodności z prawem, ograniczając się jedynie do powtórzenia tego, co zostało wskazane w zakwestionowanej przez Sąd uchwale. Podkreślenie przy tym wymaga, że Komunikat Ministra Zdrowia z 31 marca 2022 r., na który powołał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to akt, który nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mógł, i nie stanowił, postawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu.

Tak sporządzona podstawa kasacyjna, zarówno sam zarzut jak i jego uzasadnienie, nie mogły zostać przez NSA uwzględnione. Jeszcze raz podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować tych zarzutów, uściślać ich, ani w inny sposób korygować, domyślając się jakie zarzuty i argumenty mogłyby przemawiać za zasadnością skargi kasacyjnej.

Nie mógł zostać uwzględniony także podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., "polegającego na przyjęciu, że skarżący organ nie uzasadnił w sposób przekonywujący bezprzedmiotowości postępowania i sam miał wątpliwości co do istnienia bezprzedmiotowości, skoro użył w uzasadnieniu uchwały formalnej argumentów merytorycznych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uzasadnienie organu odpowiada ww. przepisom, bowiem zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga winna być oddalona".

W ocenie NSA trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest niekonsekwentna. Z jednej strony organ powołał się bowiem na bezprzedmiotowość postępowania stanowiącą jego zdaniem podstawę do umorzenia postępowania, z drugiej zaś analizował i oceniał w uzasadnieniu merytoryczne argumenty świadczące jego zdaniem o brakach wniosku, które uniemożliwiały przyznanie stronie uprawnienia. Zasadnie tak skonstruowane uzasadnienie Sąd uznał za naruszające wymogi procesowe. W jednozdaniowym uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego, zawartym w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 4), ograniczono się do stwierdzenia, że "sam komentarz dodany w uzasadnieniu odnoszący się na marginesie do zarzutów merytorycznych odwołania – bez wskazania w petitum decyzji konkretnej normy prawne - nie może być uznany za rozstrzygnięcie merytoryczne".

Pogląd ten nie może jednak, zdaniem NSA, być uznany za trafny. Uzasadnienie decyzji jest elementem formalnym decyzji. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 1983r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. 1995, nr 2, poz. 57). Jeśli zatem, tak jak w tej sprawie, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznego rozstrzygnięcia organu jest różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji nie zmienia jego charakteru prawnego. O uznaniu wypowiedzi organu administracji publicznej za rozstrzygnięcie w sprawie przesądzić może jednak nie miejsce, w którym organ zamieści ją w strukturze dokumentu tworzącego decyzję, lecz treść – tj. kształtowanie praw strony (por. m.in. wyroki NSA: z 19 lipca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 1193/95, M. Pod. 1997/5, s. 148; z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 966/05, LEX nr 201509; z 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 820/07, LEX nr 469693; z 8 marca 2011 r., II OSK 404/10, LEX nr 1080271).

Zestawienie treści kontrolowanego rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem budziło poważne wątpliwości. W żadnym miejscu uzasadnienia spornej uchwały nie wskazano, że znaczna większość tego uzasadnienia prawnego (s. 4-17) w zestawieniu z jedynie trzema krótkimi akapitami dotyczącymi przesłanki bezprzedmiotowości (str. 4) – to uwagi, które organ zawarł w tej uchwale jako "komentarz dodany jedynie na marginesie". Organ na str. 4 posłużył się sformułowaniem "Niezależnie od powyższego (...)" i na kilkunastu kolejnych stronach bardzo szczegółowo opisał z jakiego powodu wniosek merytorycznie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Rację miał zatem Sąd pierwszej instancji kwestionując zgodność z prawem tak sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej skutecznie tego poglądu nie podważyła.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut podniesiony w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że skarżący organ powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji lub uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie, a de facto odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznając je za niezasadne orzekł na niekorzyść strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjne zarzucił zatem w tym punkcie Sądowi pierwszej instancji, oprócz powtórzenia zarzutów z dwóch poprzednich punktów, niezgodność z prawem poglądu, że wydane przez organ orzeczenie było orzeczeniem na niekorzyść strony. Podkreślenia jednak ze szczególną mocą wymaga, że formułując ten zarzut, nie powołano w skardze kasacyjnej (ani w jej punkcie 3, ani w pozostałych dwóch punktach petitum skargi kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) jako naruszonego art. 139 k.p.a., a więc przepisu, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony. Jednozdaniowe uzasadnienie tego zarzutu, zawarte w ostatnim zdaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5), że "uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania nie może być uznane za orzeczenie na niekorzyść strony, jeśli decyzja organu pierwszej instancji byłą decyzją odmowną", nie jest wystarczające do konwalidowania tego braku zarzutu kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ zresztą także i w tej kwestii w ogóle nie odniósł się do obszernej argumentacji Sądu dlaczego ten uznał, że pomimo takiej treści kontrolowanych rozstrzygnięć ocenił, że uchylana uchwała była orzeczeniem na niekorzyść strony.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej i uznając je za nieusprawiedliwione, oddalił tę skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.