Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 541/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Marek Stojanowski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1246/03 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Jak Sąd wskazał w uzasadnieniu powyższego wyroku Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.) odmówił nieodpłatnego nabycia prawa własności gruntu na rzecz A. W. oraz G. W. po połowie do 44 % części gruntu oraz na rzecz E. Z. do 56 % części gruntu, oznaczonego jako działka nr 129, km 80 o pow. 0,0909 ha, położonego w [...] ul. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działy w przedmiotowym gruncie są niewydzielone i nie mogą być jednocześnie przedmiotem współużytkowania wieczystego i współwłasności.. Ponadto organ stwierdził, że E. Z. nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 i podkreślił ponadto, że niezależnie od spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w sytuacji współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, która występuje w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę uregulowanie zawarte w art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, który wskazuje, że przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa oraz grunty stanowiące własność gmin lub ich związków. W tym miejscu Kolegium podkreśla różnicę w sytuacji prawnej A. i G. W. oraz E. Z. O ile ci pierwsi są następcami prawnymi osoby, która nabyła prawo użytkowania wieczystego 44/100 gruntu i posiadała je w dwóch granicznych datach: 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r. W innej sytuacji pozostaje E. Z., której poprzedniczka prawna zmarła w dniu 23 maja 1993 r. co wskazuje, że w dacie 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym pozostawała E. S., a po dniu 23 maja 1993 r., również w dniu 24 października 2001 r., na podstawie spadkobrania, prawo to przysługiwało skarżącej a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 1 ust. 1 ustawy. Kolegium dodało, że w art. 232 kodeksu cywilnego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo współwłasności, jest możliwe wyłącznie co do całego użytkowania wieczystego danej nieruchomości.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. Z. stwierdza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest dla niej krzywdząca i została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że spełnia wymogi określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., bowiem przepisy tej ustawy stosuje się do osób fizycznych, które były w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przepis ustawy stosuje się również do następców prawnych tych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę E. Z. na decyzję organu drugiej instancji stwierdził, że podziela stanowisko organu, iż bezwzględnym warunkiem do nieodpłatnego nabycia prawa własności przez użytkowników wieczystych jest spełnienie warunku posiadania prawa użytkowania wieczystego w dniu 6 maja 1990 r. oraz w dniu 24 października 2001 r., tj. w dniu wejścia w życie przywołanej wyżej ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, że w czasie między określonymi w ustawie datami granicznymi dla uzyskania roszczenia o nabycie prawa własności tj. dniem 26 maja 1990 r. a dniem wejścia w życie w/w ustawy nastąpiła zmiana w osobie użytkownika wieczystego. Zmiana ta nastąpiła w drodze dziedziczenia, a zatem w drodze sukcesji uniwersalnej, stąd skarżąca stała się następcą prawnym osoby, która była użytkownikiem wieczystym w pierwszej dacie. Należało zatem rozważyć czy skarżąca jako następca prawny, która w dniu wejścia w życie ustawy była użytkownikiem wieczystym, uzyskała prawo do przedmiotowego roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności tej nieruchomości. Nie można było pominąć okoliczności, iż na spadkobiercę przechodzą własność i inne prawa majątkowe- - jako ogół praw i obowiązków stanowiących majątek. Z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego, statuującego zasadę sukcesji generalnej wynika, że spadkobiercy wstępują w ogół należących do spadku, cywilnych praw i obowiązków majątkowych zmarłego. Na spadkobierców mogą również przejść niektóre sytuacje prawne tzn. takie, w których prawo podmiotowe jeszcze nie powstało, lecz z których może ono powstać. Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce podobna sytuacja, która nie zrodziła jeszcze prawa w postaci roszczenia o nieodpłatne nabycie własności, co do nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, ale rozpoczął się bieg zdarzeń, którego początkiem było posiadanie przez zmarłą E. S., prawa użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. Skoro babka skarżącej była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r. – stanowiącym początek okresu posiadania prawa użytkowania wieczystego, który zamyka data wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – a następnie zmarła przed wejściem w życie tej ustawy, to skarżącą jako spadkobierczyni babki jest kontynuatorką jej praw, w tym i praw związanych z sytuacją prawną zapoczątkowaną 26 maja 1990 r. Dlatego też zdaniem Sądu jeżeli spadkobierczyni była użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy, to należy uznać, że w takim wypadku przesłanka zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy odnosząca się do dwóch granicznych dat została spełniona. Przedmiotowa ustawa oraz jej nowelizacja w 2002 i 2003 r., dotyczy nabycia prawa własności przez użytkowników wieczystych jak również następców prawnych, bowiem celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd, podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 745/04, "że spadkobierca osoby fizycznej, która w dacie 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie (zmarła przed dniem wejścia w życie ustawy) będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego spełnia warunki do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeśli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości".

Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu 14 kwietnia 2005 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 lutego 2005 r. W skardze kasacyjnej podnoszony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.). Powyższe uchybienie polegać ma zdaniem strony na przyjęciu, że spadkobierca osoby fizycznej, która w dacie 26 maja 1990 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie i zmarła przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. jest kontynuatorem jej prawa w zakresie użytkowania wieczystego i jako taki spełnia warunki do nabycia prawa własności nieruchomości, o ile był użytkownikiem tej nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy, to jest w dniu 24 października 2001 r. Strona skarżąca kwestionuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, zgodnie z którym E. Z. jest kontynuatorką praw poprzedniego użytkownika wieczystego, w tym praw związanych "z sytuacją prawną zapoczątkowaną w dniu 26 lipca 1990 r." i tym samym spełniła warunek określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy są regulacjami ustawy szczególnej, a co za tym idzie, winny być stosowane przede wszystkim zgodnie z ich wykładnią gramatyczną.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzemieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, osobom będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. – o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych:

1) zabudowanych na cele mieszkaniowe,

2) stanowiących nieruchomości rolne

przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. W art. 1 ust. 2 ustawodawca wskazywał, że decyzję o nabyciu prawa własności wydaje się w ciągu czterech lat od dnia wejścia ustawy na wniosek osoby określonej w art. 1 ust. 1 ustawy, a także na wniosek osoby fizycznej będące j następcą prawnym osoby, o której mowa w art. 1 ust.1 ustawy, to jest osoby będącej użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w tym przepisie w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (24.10.2001 r.). Tym samym zdaniem strony skarżącej określenie w ustawie podmiotów było i jest nadal bardzo czytelne. Nowelizacja omawianych przepisów została dokonana w art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. – o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64m, poz. 592) obowiązująca od 16 lipca 2003 r. rozszerzyła działanie przepisu z uwagi na miejsce położenia nieruchomości na terenie całej RP, przy zachowaniu dotychczasowych zasad następstwa prawnego.

Ponadto Kolegium wskazuje, że we wrześniu 2003 r. wpłynął do Sejmu RP senacki projekt zmiany niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości. Propozycja dotyczyła zmiany art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy i nadania mu brzmienia: "Prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób fizycznych, które przed dniem 27 maja 1990 r. nabyły prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, o których mowa w ust.1". W uzasadnieniu projektu podano, że obecne regulacje pozwalają na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób, które były użytkownikami wieczystymi jednocześnie w dwóch datach – 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., z czego wynika, że następcy prawni mają te uprawnienia jeśli prawo wieczystego użytkowania nabyli po 24 października 2001 r. Jak podkreśla strona stanowisko autorów projektu zmiany ustawy nie stanowi nowości, bowiem organy stosujące ustawę od 24 października 2001 r., w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, nie miały w tym zakresie istotnych wątpliwości, a i w piśmiennictwie prezentowano stanowisko identyczne z tym jakie przedstawił skarżący w decyzji będącej przedmiotem postępowania.

Kolegium wskazuje, że przyjęta przez Sąd teza, że w myśl zasady sukcesji generalnej dziedzictwo po zmarłej w dniu 26 maja 1993 r. spadkodawczyni obejmuje również uprawnienia związane z prawem wieczystego użytkowania nieruchomości, istniejące od 24 października 2001 r. Nie godzi się to z zasadą sukcesji generalnej, czyli zasadą nabycia ogółu praw i obowiązków spadkodawcy nawet przy uwzględnieniu ekspektatywy, która winna być rozumiana jako prawnie uzasadniona nadzieja na nabycie prawa. Takiej nadziei zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną E. Z. mieć nie mogła, bowiem w dacie śmierci spadkodawczyni w obrocie prawnym brak było przepisu prawnego, nawet zapowiedzi wydania takiego przepisu, który dawać mógł nadzieję na możliwość ubiegania się o nabycie w trybie administracyjnym własności nieruchomości pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym. Zatem honorując zapis art. 922 kodeksu cywilnego stanowiący podstawę pochodnego nabycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, nie można wywodzić z jego regulacji skutków, które powołał Sąd w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Z. wnosi o jej oddalenie. Strona kwestionuje dokonaną przez Kolegium gramatyczną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy – o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną gramatyczna wykładnia powołanych wyżej przepisów nie może być z zasadami współżycia społecznego, a także konstytucyjną zasadą państwa prawa. Ponadto powołane jest stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 7 czerwca 2002 r., sygn. akt I KZP 15/2002, gdzie wyrażony został pogląd, że wykładnia językowa nie daje w każdym przypadku jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak jest treść przepisu. Nieodzowne staje się więc sięgnięcie do innych metod wykładni, z których na pierwszy plan wysuwa się wykładnia celowościowa. Jednocześnie strona powołuje pogląd K. Kaszubowskiego wyrażony w Komentarzu do przedmiotowej ustawy, w myśl którego celem tej ustawy jest definitywne uregulowanie kwestii stosunków własnościowych w ten sposób, aby zakończyć dyskusję o tymczasowości gospodarowania na niektórych nieruchomościach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. – o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, objętych działaniem dekretu z dnia 6 września 1951 r. – o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz. 340 ze zm.) przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości pod warunkiem złożenia wniosku określonego w ust. 2 art. 1 ustawy. Nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 19 grudnia 2002 r.- o zmianie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2003 r. nr 3, poz. 24), w ust. 2 art. 1 wprowadziła zmianę polegającą na tym, że wniosek w zakresie nieodpłatnego nabycia prawa własności mógł złożyć także następca prawny osoby fizycznej, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, jak i został przedłużony termin do złożenia wniosku. Natomiast zmiana dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. – o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592) polegała na tym, że objęła swym działaniem obszar całej Polski. Warunkiem określonym w art. 1 ust. 1 nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym czy też współużytkowaniu wieczystym było legitymowanie się przez daną osobę fizyczną prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dacie wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001 r. Mając na uwadze datę wydania decyzji przez organ II instancji oraz daty zmiany art. 1 ust. 1 ustawy należy stwierdzić, że w dacie wydania obu decyzji roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości przysługiwało zarówno użytkownikowi czy współużytkownikowi wieczystemu jak również jego następcy prawnemu tj. osobie, która weszła w uprawnienia użytkownika wieczystego. W sprawie niniejszej bezsprzeczną okolicznością jest, że współużytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości E. S. zmarła w dniu 23 maja 1993 r. i w prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], a ściśle w 56/100 części tej nieruchomości , weszła z tą datą E. Z. Ustawodawca ustalił w art. 1 ust. 1 dwie daty – datę 26 maja 1990 r. jako początek zdarzenia czyli w tym dniu osoba fizyczna musiała być użytkownikiem lub współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz datę wejścia w życie ustawy – 24 października 2001 r., w której również nieruchomość ta winna być w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej. Powstaje pytanie czy przepis ten dotyczy użytkownika wieczystego nieruchomości, który posiadał te prawa w jednej jak i drugiej dacie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wiązać posiadanie prawa użytkowania wieczystego z celem ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., a celem ustawy było umożliwienie użytkownikom (współużytkownikom wieczystym) będącym osobami fizycznymi nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości. W przypadku zatem, gdy użytkownik wieczysty posiadał prawo użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990 r. i prawo to przed 24 października 2001 r. przeszło na jego następcę prawnego, to następca prawny jest kontynuatorem tego prawa związanego z użytkowaniem wieczystym nieruchomości i brak podstaw do przyjęcia, aby osobie fizycznej, która jest kontynuatorem prawa użytkowania wieczystego nie przysługiwało roszczenie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Tym samym ustawodawca kładzie nacisk, aby prawo to cały czas było w posiadaniu osoby fizycznej, a nie innej osoby. Ustawodawca określając dwie daty, w których osoba fizyczna była użytkownikiem wieczystym, aby mogła wystąpić z roszczeniem przewidzianym w tej ustawie, musiał zdawać sobie sprawę, że w tak dużej rozpiętości między jedną a drugą datą mogą nastąpić zmiany w posiadaniu użytkowania wieczystego danej nieruchomości. Dlatego też nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do przyjęcia wbrew stanowisku skarżącego – aby spadkobiercę użytkowania wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 lipca 1990 r. a zmarł przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209) nie przysługiwało prawo wynikające z art. 1 ust. 1 ustawy. Dokonując analizy tej ustawy należy uznać, że nie było to zamiarem ustawodawcy, tym bardziej, że w przypadku dziedziczenia mamy do czynienia z ciągłością posiadania użytkowania wieczystego.

Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.