Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 873/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. Sp. k. w B. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 24 października 2023 r. nr AB-II.7840.4.7.2023.ED w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz strony skarżącej A. Sp. k. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 października 2023 r., nr AB-II.7840.4.7.2023.ED, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") z dnia 11 sierpnia 2023 r., znak: DUA-XIV.6740.60.2023, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami podziemnymi (pow. zabudowy: 2467,65 m2, kubatura: 89405,27 m3) oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działki [...] przy ul. [...], [...] i [...] w Białymstoku (obręb [...]). Uchylając decyzję Wojewoda przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 31 marca 2023 r. A. Sp. k. (dalej: "spółka", "inwestor", "A.") wystąpiła do Prezydenta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Do wniosku inwestor dołączył 3 egzemplarze projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową.

W dniu 14 kwietnia 2023 r. spółka reprezentowana przez pełnomocnika uzupełniła braki formalne poprzez wskazanie rodzaju zamierzenia budowlanego, a także uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazania danych osoby upoważnionej do złożenia oświadczenia w imieniu inwestora.

Zawiadomieniem z 18 kwietnia 2023 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 16 maja 2023 r. Prezydent zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w tym przedłożenia dokumentu uprawniającego do rozbiórki budynków i infrastruktury kolidującej z przedmiotową inwestycją, doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi zawartymi w § 235, 271-272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 poz. 1225, dalej: "warunki techniczne" lub "w.t."). Ponadto organ I instancji zobowiązał spółkę do wykazania wymiarów projektowanych balkonów w celu zbadania zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączeniu do ww. postanowienia Prezydent dołączył 3 egzemplarze projektu zagospodarowania przestrzennego i projektu architektoniczno-budowlanego, które przekazał inwestorowi. W dniu 11 lipca 2023 r. inwestor przedłożył do organu I instancji uzupełnione projekty zagospodarowania terenu i projekty architektoniczno-budowlane.

W dniu 24 lipca 2023 r. zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniosła A. K. (właścicielka działki o nr ewid. gr. [...] sąsiadującej z terenem inwestycji), W. C. (właściciel działki o nr ewid. gr. [...]) oraz L. K. Ich zdaniem realizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi może uszkodzić konstrukcję budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...]. Organ I instancji przekazał inwestorowi ww. pisma w celu ustosunkowania się do zarzutów w nim podniesionych. Spółka wyjaśniła, że prace budowlane będą prowadzone za pomocą nowoczesnych technologii i pod nadzorem osób do tego uprawnionych. Ponadto inwestor oświadczył, że prowadzone prace budowlane nie będą miały żadnego negatywnego wpływu na sąsiednie budynki.

W pismach z 7 i 10 sierpnia 2023 r. A. B. wyraził swoje zastrzeżenia do inwestycji, m. in. w zakresie zniszczenia drzewa i siedlisk jeży, nieprawidłowego zaprojektowania okien klatki schodowej, bezpieczeństwa prowadzonych robót budowlanych, obniżenia poziomu wód gruntowych oraz nielegalnej wycinki drzew w miejscu planowanej inwestycji.

Decyzją z 11 sierpnia 2023 r., znak: DUA-XIV.6740.60.2023, Prezydent zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił spółce pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działki inwestycyjne o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i część działki o nr ewid. gr. [...] oraz działki sąsiednie o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] i [...], a właściciele tych działek zostali uznani za strony prowadzonego postępowania. Prezydent stwierdził ponadto, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnośnie zarzutów podniesionych przez stronę organ wskazał, że kwestie uszkodzenia korzeni brzozy przechodzących z sąsiedniego gruntu reguluje art. 150 kodeksu cywilnego i tak jak pozostałe kwestie poruszone przez stronę nie są przedmiotem postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a więc nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prezydent wyjaśnił, że informacje dotyczące nielegalnej, zdaniem strony, wycinki drzew przez inwestora przekazane zostaną w celu wyjaśnienia do właściwego organu (odpowiedniego departamentu Urzędu Miejskiego w Białymstoku). Kwestie legalności wycinki nie są badane na etapie pozwolenia na budowę. Dodatkowo zaznaczył, że kwestie uszkodzenia korzeni brzozy, przebywania jeży na terenie inwestycji i obniżenia poziomu wód gruntowych były już badane i rozstrzygane na etapie postępowania dotyczącego-decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdzono w decyzji SKO z dnia 25 maja 2022 r., nr 408.74/G-3/2/2022. Organ przypomniał również, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach sprawdzał również WSA w Białymstoku i wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 560/22) potwierdził prawidłowość wspomnianych decyzji. Prezydent wskazał, że na etapie decyzji środowiskowej na temat podnoszonych przez stronę okoliczności wypowiadały się wyspecjalizowane organy, a mianowicie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białymstoku, zatem kwestie te są gruntownie przebadane i wyjaśnione przez odpowiednie instytucje. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że okoliczności wskazywane przez stronę nie stanowią podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Z decyzją organu I instancji nie zgodził się A. B. W odwołaniu z 11 września 2023 r. podniósł m.in., że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zniszczenie siedlisk bytowania i żerowania jeży, co jest niezgodne z przepisami zawartymi u ustawie o ochronie przyrody. Dodatkowo realizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami podziemnymi, zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. gr. [...], której jest właścicielem, spowoduje rozluźnienie gruntu na ww. działce, co może skutkować uszkodzeniem fundamentów i ścian budynku istniejącego mieszkalnego. Ponadto, zdaniem odwołującego, w wyniku realizacji kondygnacji podziemnych projektowanego budynku uszkodzeniu ulegną korzenie brzozy, która rośnie na jego działce przy granicy z działką inwestycyjną. Jak twierdzi, planowana inwestycja narusza także § 12 warunków technicznych, gdyż okna zaprojektowane w ścianach prostopadłych do granicy działki o nr ewid. gr. [...] zlokalizowane zostały w odległości mniejszej niż 2 m. Skarżący nie zgadza się ponadto na realizację ściany zewnętrznej szachtu oddymiającego (bez okien i drzwi) w odległości 3,90 m od jego działki o nr ewid. gr. [...], gdyż uważa, że spowoduje to ograniczenia w usytuowaniu ściany z oknami i drzwiami w hipotetycznym budynku mogącym powstać na jego działce. Wątpliwość odwołującego budzi ponadto, czy planowana inwestycja nie będzie przesłaniała i zacieniała hipotetycznej zabudowy na działce o nr ewid. gr. [...] (w tym pomieszczenia na poddaszu znajdującego się w istniejącym budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. gr. [...]), a także czy realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego poniżej poziomu wód gruntowych nie wpłynie na obniżenie wód gruntowych i nie doprowadzi do uschnięcia drzew istniejących na działce o nr ewid. gr. [...]. Ponadto, jak twierdzi, na działkach inwestycyjnych dokonano nielegalnej wycinki drzew, co uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej swym zakresem m.in. wycinkę usuniętych już drzew.

Pismami z 4 października 2023 r. odwołujący się poinformował Wojewodę, że pismo z 14 sierpnia 2023 r. przesłane przez Prezydenta jako odwołanie należy traktować równolegle z odwołaniem z 11 września 2023 r. Ponadto wniósł o przekazanie pisma z 14 sierpnia 2023 r. wraz z załącznikami w postaci zdjęć i filmów organowi nadzoru budowlanego, zarządcy gazociągu, Państwowej Inspekcji Pracy oraz zarządcy drogi chodnika przy ul. [...] w Białymstoku.

Przytaczaną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a istotne naruszenia prawa powinny być usunięte przez Prezydenta w ponownie prowadzonym postępowaniu, w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji. Jego zdaniem analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie, oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, że nie może utrzymać decyzji w mocy ze względu na to, że skarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2023 poz. 682, dalej: "Prawo budowlane" lub "P.b."), poprzez brak zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, w tym zbadania zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W ocenie Wojewody o naruszeniu przez Prezydenta ww. przepisów przesądza także uzasadnienie skarżonej decyzji, w którym organ I instancji lakonicznie stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XI/81/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Przydworcowe w Białymstoku (ul. [...] i [...]) - dalej: "mpzp" lub "plan miejscowy", nie wykazując spełnienia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek wymagań zawartych w planie miejscowym. W prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (§ 8 pkt 5 mpzp) w kontekście drzewa istniejącego na działce skarżącego w odległości około 1 m (pomiar dokonany linijką) od granicy z działką inwestycyjną o nr ewid. gr. [...]. Brak wywiązania się z powyższego obowiązku i zaniechanie zbadania zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego dowodzi, że Prezydent naruszył art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu wskazane nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego.

Wojewoda stwierdził także, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien ocenić, czy planowana inwestycja, posiadająca balkony o wysięgu wynoszącym 3 m od ściany zewnętrznej i wykraczające poza ściśle określoną linię zabudowy, zgodna jest z § 2 ust. 1 pkt 8 planu miejscowego. Wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do ww. planu miejscowego, od strony ulic przylegających do działek inwestycyjnych, tj. od strony ul. [...] i [...] ustalono ściśle określoną linię zabudowy, przy której należy usytuować ścianę frontową projektowanego budynku. Jego zdaniem balkony zaprojektowane na kondygnacji 7 i 8 projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (zlokalizowane od strony ul. [...] i ul. [...] przylegające do lokali mieszkalnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) przekraczają o 1,5 m ściśle określoną linię zabudowy, a jednocześnie wystają poza ścianę zewnętrzną projektowanego budynku na szerokości 3 m. Stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie podjął żadnych prób mających na celu ustalenie, czy balkony o wysięgu wynoszącym 3 m poza ścianę zewnętrzną zgodne są z ustaleniami zawartymi w § 3 ust. 1 pkt 5 lit. d planu miejscowego, który dopuszcza wyjątki od zachowania ściśle określnej linii zabudowy dla balkonów o maksymalnym wysięgu wynoszącym 1,5 m poza ścianę zewnętrzną.

W ocenie Wojewody w prowadzonym postępowaniu organ I instancji całkowicie pominął kwestię zabezpieczenia sąsiednich budynków przed wpływem prowadzonych robót budowlanych, czym naruszył art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 204 ust. 5 warunków technicznych. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera żadnych informacji dotyczących sposobu zabezpieczenia istniejących budynków przed skutkami prowadzonych robót budowlanych. Nie wskazano także sposobu zabezpieczenia samego wykopu (o głębokości ponad 7 m) przed osuwaniem się ziemi, a w całym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym znajduję się tylko jedno zdanie dotyczące zabezpieczenia wykopu, tj. przed napływem wód gruntowych poprzez zastosowanie ścianki szczelinowej. Oświadczenie inwestora, że prowadzone prace budowlane nie będą miały żadnego negatywnego wpływu na sąsiednie budynki, gdyż będą prowadzone za pomocą nowoczesnych technologii i pod nadzorem osób do tego uprawnionych nie stanowi w ocenie organu podstaw do uznania, że planowana inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent nie zebrał podstawowego materiału dowodowego, jakim jest analiza przesłaniania i zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynkach znajdujących się na działkach sąsiednich (w tym w budynku mieszkalnym skarżącego) oraz w projektowanym budynku. W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowania terenu (str. 23 projektu zagospodarowania terenu) lakonicznie stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia wymogi § 13 i 60 warunków technicznych. Brak jest graficznej analizy przesłaniania i zacieniania sporządzonej w odniesieniu do wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w części mieszkalnej projektowanego budynku (z uwzględnieniem wszystkich kondygnacji). Znajdujące się w aktach sprawy rysunki przedstawiające niepełną analizę przesłaniania i nasłonecznienia zawarte zostały w teczce zawierającej załączniki do projektu budowlanego i nie stanowią części przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę zatwierdzeniu podlega kompletny projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczo-budowlany, spełniający wymagania zawarte w art. 34 Prawa budowlanego, zawierający m.in. informację o obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia (niestanowiąca projektu zagospodarowania terenu) wykazała w ocenie Wojewody, że została sporządzona jedynie dla kilku wybiórczo wybranych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, z pominięciem pokoi mieszkalnych znajdujących się w mieszkaniach wielopokojowych.

Organ zaznaczył także, że analiza nasłonecznienia została przeprowadzona z pominięciem okna znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego istniejącego na działce skarżącego o nr ewid. gr. [...] i doświetlającego, jak twierdzi, pokój na poddaszu. Powołując się na serwis internetowy “Mapy Google" oraz zdjęcia przedłożone przez A. B. przed organem I instancji (w tym zdjęcia znajdującego się na str. 168 aktach sprawy organu I instancji), organ stwierdził, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce skarżącego o nr ewid. gr. [...] znajdują się trzy okna zwrócone w stronę projektowanego budynku, z których jedno, jak twierdzi odwołujący, doświetla pokój na poddaszu. W ocenie Wojewody, w stosunku do ww. okna nie dokonano jednak analizy przesłaniania i zacieniania, co całkowicie pominął organ I instancji. Wskazane nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego, gdyż uzupełnienie przez Wojewodę brakującego i podstawowego materiału dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. wykraczałoby poza zakres uprawnień organu II instancji i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym plac zabaw zaprojektowany został na dachu kondygnacji podziemnej. W jego ocenie w opisie do projektu zagospodarowania terenu (str. 11) gołosłownie stwierdzono, że projektowany plac zabaw na obszarze minimum 30% zlokalizowany będzie na terenie biologicznie czynnym. W żadnym miejscu w projekcie architektoniczno-budowlanego nie wykazano jednak kolejnych warstw posadzki, które będą zapewniały naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych. Brak jest także przekroju przez zaprojektowany na dachu zielonym plac zabaw, co zdaniem organu narusza § 40 ust. 1 warunków technicznych. Ponadto w myśl § 40 ust. 3 w.t. odległość placów zabaw dla dzieci od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. W ocenie Wojewody najmniejsza odległość projektowanego placu zabaw od budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce o nr ewid. gr. [...] wynosi ok. 8,50 m. Wobec zlokalizowania projektowanego placu zabaw w odległości mniejszej niż wymagane § 40 ust. 3 w.t. 10 m, koniecznym było zbadanie czy w ścianie ww. budynku znajdującej się w odległości mniejszej niż 10 m od projektowanego placu zabaw nie znajdują się okna do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czego zdaniem organu odwoławczego nie dokonał organ I instancji.

Dalej Wojewoda stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienia i ujednolicenia wymaga sposób zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany zlokalizowanej przy granicy z działką skarżącego o nr ewid. gr. [...]. Organ przytoczył w tym zakresie § 272 ust. 3 i § 235 ust. 1, 2 i 3 warunków technicznych. W jego ocenie ściana zlokalizowana przy granicy z działką skarżącego o nr ewid. gr. [...] oraz ściana zlokalizowana przy granicy z działką [...] (ul. [...]) nazwane przez uprawnionego projektanta ścianami oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowane zostały w klasie odporności ogniowej REI120. Na parterze przedmiotowego budynku obie te ściany (od strony ul. [...] i od strony ul. [...]) zakończone zostały 2 metrowym pasem z materiału niepalnego o klasie odporności ogniowej EI60 (rys. PB-A-3), natomiast na wyższych kondygnacjach (piętro od 1-7) te same ściany nazwane ścianami oddzielenia przeciwpożarowego wysunięte zostały na co najmniej 0,30 m poza lico ściany zewnętrznej. W cenie Wojewody powyższe dowodzi, że ww. ściany nazwane przez uprawnionego projektanta ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie spełniają wymagań dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 235 ust. 2 w.t. Z ww. przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że ścianę przeciwpożarową należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego (...). Organ zauważył, że w sprawie zastosowano oba rozwiązania zabezpieczające wskazane w ww. art. 235 ust. 2 warunków technicznych do każdej ze ścian określonych jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Przepis, w którym zastosowano spójnik "lub" pomiędzy dwoma różnymi rozwiązaniami wyraźnie stanowi, że zastosowanie ma jedno lub drugie rozwiązanie.

Dalej organ wyjaśnił, że nie zostało wskazane, czym zostaną ocieplone ściany zlokalizowane przy granicy z działką o nr ewid. gr. [...] i [...] i nazwane przez uprawnionego projektanta ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Powyższe uniemożliwia organowi zbadanie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami zawartymi w § 232 warunków technicznych, zgodnie z którym wszystkie elementy oddzielenia pożarowego powinny mieć wymaganą klasę odporności ogniowej określoną w ust. 4 wskazanego przepisu.

W ocenie Wojewody organ I instancji powinien również przeanalizować obszar oddziaływania planowanej inwestycji pod kątem wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu istniejących budynków, a także rozważyć, czy w związku z zaprojektowaniem wjazdów do kondygnacji podziemnych, w których zaprojektowano 238 miejsc postojowych od strony istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego m.in. na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] mieszkańcom ww. budynku nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła sprzeciw, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania i prawidłowym winno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ II instancji błędnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem faktycznym oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że:

a) organ I instancji nie wyjaśnił w sposób precyzyjny spełnienia wymagań planu miejscowego w kontekście ochrony drzewa istniejącego na sąsiedniej działce znajdującego się w odległości 1 m od granicy z działką inwestycyjną o nr ewid. gr [...], podczas gdy projektowana zabudowa jest zgodna z zapisami planu miejscowego, w związku z czym argumentacja w poruszanym zakresie jest bezprzedmiotowa;

b) zaprojektowane w budynkach mieszkalnych na kondygnacjach 7 i 8 balkony przylegające do lokali mieszalnych przekraczają ściśle określoną linię zabudowy oraz wystają poza ścianę zewnętrzną projektowanego budynku na szerokość 3 m, co narusza § 3 pkt 5 lit d planu miejscowego, podczas gdy zaprojektowane balkony są zgodne z ww. przepisem planu miejscowego, bowiem ich wysięg wynosi maksymalnie 1,5 m poza ściśle określoną linię zabudowy;

c) w sprawie została całkowicie pominięta kwestia zabezpieczenia sąsiednich budynków przed wpływem prowadzonych robót budowlanych, czym naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 204 ust. 5 warunków technicznych, podczas gdy część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera informację o sposobie posadowienia obiektu oraz przyjętym sposobie zabezpieczenia wykopu w technologii szczelinowej, natomiast szczegółowe rozwiązania w ww. zakresie zawarte zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w projekcie technicznym, który nie podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej;

d) w sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione spełnienie przez planowaną inwestycję § 13 i 60 warunków technicznych w zakresie przesłaniania i zacieniania w odniesieniu do wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w części mieszkalnej projektowanego budynku (z uwzględnieniem wszystkich kondygnacji), podczas gdy wymóg taki nie wynika z ww. przepisów warunków technicznych;

e) w sprawie niewłaściwie zaprojektowano plac zabaw dla dzieci zlokalizowany na dachu kondygnacji podziemnej, bowiem nie sprecyzowano kolejnych warstw posadzki tj. czy będą one zapewniały naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, co narusza zdaniem organu § 40 ust. 1 warunków technicznych, podczas gdy stosowne przekroje znajdowały się w projekcie architektoniczno-budowlanym;

f) zaprojektowany plac zabaw dla dzieci został zlokalizowany w odległości niespełniającej wymogów § 40 ust. 3 warunków technicznych bowiem, zdaniem organu, odległość wskazanego placu od istniejącego budynku na działce o nr ewid. gr [...] wynosi ok. 8,50 m, podczas gdy ww. odległość liczona zgodnie z ww. przepisem do okna pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi znajdującego się w istniejącym budynku, wynosi 10 m, co bez wątpienia spełnia wymóg § 40 ust. 3 warunków technicznych;

g) w sprawie brak jest wyjaśnień dot. zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany zlokalizowanej przy granicy z działką o nr ewid. gr [...], podczas gdy projektowany budynek spełnia wszelkie wymogi wynikające w ww. zakresie z warunków technicznych oraz dodatkowo został sprawdzony pod kątem zgodności z wymogami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

h) organ I instancji powinien raz jeszcze przeanalizować obszar odziaływania planowanej inwestycji pod kątem wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu istniejących budynków i rozważyć, czy w związku z zaprojektowaniem wjazdów do kondygnacji podziemnych od strony istniejących budynków wielorodzinnych, ich mieszkańcom nie powinien przysługiwać przymiot stron postępowania w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do rozszerzenia wyznaczonego przez organ I instancji obszaru oddziaływania inwestycji.

3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i niezgodne z prawem obarczenie organu I instancji obowiązkiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w miejsce ewentualnego skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 k.p.a., co w konsekwencji powoduje również naruszenie art. 12 k.p.a., statuującego zasadę szybkości postępowania;

4) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego w realiach przedmiotowej sprawy nie było możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, szczególnie w sytuacji, gdy zakres wskazanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zawartego w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnia ponownego prowadzenia przez organ I instancji postępowania i zbierania dowodów w sprawie.

Do sprzeciwu spółka dołączyła szereg załączników, w tym zdjęcie drzewa z obmiarem obwodu i obliczeniem średnicy, przekrój oraz wyjaśnienie w kwestii zaprojektowanych balkonów, analiza nasłonecznienia i przesłaniania, odległości zaprojektowanego placu zabaw oraz opinię opinia mgr inż. poż. P. G. w celu wykazania poprawności wszystkich przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W replice z 7 grudnia 2023 r. wnosząca sprzeciw spółka odniosła się do argumentacji organu poczynionej w odpowiedzi na sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednak częściowo z innych powodów niż zostały w nim wskazane.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy (czego częściowo oczekiwała strona wnosząc sprzeciw). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo).

Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi I instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych.

W sprawie zawisłej przed Sądem, Wojewoda doszedł do przekonania, że nie mógł utrzymać w mocy decyzji Prezydenta ze względu na to, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a.) w związku z naruszeniem prawa materialnego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), poprzez brak zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, w tym zbadania zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. W ocenie organu odwoławczego o naruszeniu przez Prezydenta ww. przepisów dowodzi także uzasadnienie decyzji organu I instancji.

Analiza zawartości przedstawionych do kontroli akt postępowania i samej zaskarżonej sprzeciwem decyzji prowadzi jednak do wniosku, że Wojewoda wadliwie skorzystał z kompetencji kasatoryjnej. Niewątpliwie zarzutów podniesionych przez Wojewodę w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej jest wiele, niemniej jednak zdaniem Sądu większość z nich koncentruje się nie na konieczności uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, których organ nie mógłby uzupełnić we własnym zakresie, lecz na określonej wykładni przepisów prawa, przede wszystkim mpzp oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Rozwijając w dalszej kolejności poszczególne kwestie sporne należy wskazać, że taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do:

1) ochrony drzewa istniejącego na sąsiedniej działce. Z akt sprawy wynika, że bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. gr. [...], tj. w odległości ok. 1 m od istniejącego drzewa, zaprojektowano 8 kondygnacyjną część planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwiema kondygnacjami podziemnymi o głębokości ponad 7 metrów poniżej przyległego terenu. Na tym tle pojawił się spór o wykładnię planu miejscowego - § 8 ust. 4 i 5, ale także podnoszoną przez inwestora kwestię ewentualnej relacji tychże przepisów do § 43 ust. 3 pkt 1 i 3 oraz § 2 ust. 1 pkt 20 mpzp, stawiających wymóg, aby zabudowę wzdłuż ulic projektować jako zabudowę zwartą, rozumianą jako budynki usytuowane wzdłuż ulic zgodnie z linią zabudowy na całej szerokości działki. Rozumienie tychże przepisów przez organ odwoławczy sprowadza się do wykładni wyłącznie § 8 pkt 5 planu miejscowego. W efekcie Wojewoda wyciągnął wniosek o możliwości niezgodności projektu budowlanego z wymogiem zachowania odległości nie mniejszej niż 5 m od pnia drzew, których średnica wynosi powyżej 0,5 m. Sąd nie oceniając na tym etapie trafności takiego zapatrywania wskazuje, że skoro przyjęto taki, a nie inny sposób rozumienia planu miejscowego to w dalszej kolejności Wojewoda władny był we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, np. zwrócić się do inwestora o stosowne wyjaśnienia lub dokonać pomiaru średnicy pnia (zgodnie z obowiązującą w tej dziedzinie metodologią), względnie zlecić przeprowadzenie tej czynności organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). Nie było przeszkód, aby w dalszej kolejności (w razie uznania, że projekt narusza § 8 ust. 5 planu miejscowego) Wojewoda rozstrzygnął tę kwestię co do meritum.

Nie mniej jednak rację ma organ odwoławczy, że brak jest jakiejkolwiek argumentacji Prezydenta w tym zakresie. Z lektury decyzji organu I instancji (s. 6) wynika, że organ odniósł się jedynie do kwestii podnoszonych w pismach A. B., tj. uszkodzenia korzeni brzozy, bytowania jeży, wadliwego zaprojektowania okien, ryzyka uszkodzenia istniejących budynków, nielegalnej wycinki drzew czy też obniżenia poziomu wód gruntowych. Wprawdzie wskazane naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia ocenę, czy brak analizy zgodności projektu budowlanego z § 8 ust. 5 m.p.z.p. pod kątem średnicy drzewa i jego odległości od inwestycji wynikał chociażby z przyjęcia przez Prezydenta odmiennej wykładni planu w tym zakresie, niemniej jednak w ocenie Sądu rozstrzygnięcie tej kwestii mogło zostać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności merytorycznie przesądzone przez organ odwoławczy.

2) zaprojektowania balkonów na kondygnacjach 7 i 8 budynku mieszkalnego. Wojewoda przyjmując określoną wykładnię mpzp uznał, że balkony przekraczają ściśle określoną linię zabudowy oraz wystają poza ścianę zewnętrzną projektowanego budynku na szerokość 3 m, co narusza § 3 pkt 5 lit d planu miejscowego. Strona wnosząca sprzeciw inaczej interpretuje sporne przepisy uznając, że zaprojektowane balkony są zgodne z ww. wymogiem planu miejscowego, bowiem ich wysięg wynosi maksymalnie 1,5 m poza ściśle określoną linię zabudowy. Wskazuje, że analizowaną kwestię należy rozumieć w związku z § 1 ust. 3 pkt 8 oraz § 43 ust. 3 pkt 3c mpzp. W ocenie Sądu plan miejscowy nie jest w tym zakresie nazbyt precyzyjny i budzi istotne wątpliwości interpretacyjne, na które wskazuje strona wnosząca sprzeciw, niemniej jednak, skoro organ przyjął niekorzystną dla inwestora wykładnię, to nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz istniały warunki do przesądzenia tej kwestii samodzielnie.

3) zabezpieczenia sąsiednich budynków przed wpływem prowadzonych robót budowlanych oraz sposobu zabezpieczenia samego wykopu przed osuwaniem się ziemi. Wojewoda wskazując na art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 204 ust. 5 warunków technicznych uznał, że w sprawie została całkowicie pominięta kwestia zabezpieczenia sąsiednich budynków przed wpływem prowadzonych robót budowlanych. Spółka natomiast podnosi, że część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera informację o sposobie posadowienia obiektu oraz przyjętym sposobie zabezpieczenia wykopu w technologii szczelinowej, natomiast szczegółowe rozwiązania w ww. zakresie zawarte zostały zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w projekcie technicznym, który nie podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Problem prawny sprowadza się zatem do oceny zakresu badania przez organ projektu architektoniczno-budowlanego w świetle przepisów prawa budowlanego, zwłaszcza art. 35 ust. 1 P.b. Orzecznictwo sądowe nie wydaje się w tym zakresie w pełni jednolite (vide np. wyroki NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12; z 15 czerwca 2023 r., II OSK 967/22, gdzie sąd podkreśla, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Wojewoda, powołując się na orzecznictwo tut. sądu (sygn. II SA/Bk 329/23, II SA/Bk 915/17) oraz NSA (sygn. II OSK 2993/18) stanął na stanowisku, że ocena projektu budowlanego pod kątem szczegółowych rozwiązań technicznych w zakresie zabezpieczenia sąsiednich budynków oraz wykopu jest w rozpoznawanej sprawie możliwa, a argument ten wzmacnia treść art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Sąd, nie będąc na tym etapie władny do oceny prawidłowości twierdzeń organu i odniesienia się do merytorycznych argumentów inwestora, pragnie zaznaczyć, że usunięcie ww. nieprawidłowości w trakcie postępowania odwoławczego nie doprowadziłoby w rozpoznawanej sprawie do wprowadzenia zasadniczych zmian rozwiązań projektowych, lecz służyłoby jedynie doprecyzowaniu sposobu zabezpieczenia budowy, dlatego też miał możliwość skorzystania w tym zakresie z dyspozycji art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2433/21 oraz z 16 października 2020 r., II OSK 2083/19). Należy również pamiętać, że w fazie projektowania nie jest możliwe rozstrzygnięcie wszystkich kwestii technicznych, zwłaszcza tych, które mogą ujawnić się w toku wykonywania robót budowalnych. Gdyby jednak okazało się, że wzniesienie planowanego budynku może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników obiektu bezpośrednio sąsiadującego lub obniżenia jego przydatności do użytkowania (§ 204 ust. 5 w.t.) to wówczas projektant może, również na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, zlecić przeprowadzenie ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, o której mowa w § 206 w.t. (vide wyroki NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1935/10; z 29 czerwca 2012 r., II OSK 612/22; z 25 maja 2016 r., II OSK 2356/14; z 18 września 2013 r., II OSK 906/12).

4) niewłaściwego sporządzenia analizy przesłaniania i zacieniania projektowanych i istniejących obiektów (§ 13 i 60 warunków technicznych). Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione spełnienie przez planowaną inwestycję wymagań w zakresie przesłaniania i zacieniania w odniesieniu do wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w części mieszkalnej projektowanego budynku (z uwzględnieniem wszystkich kondygnacji). Spółka wskazuje jednakże, że wymóg taki nie wynika z ww. przepisów warunków technicznych. Ponadto Wojewoda podniósł, że analiza nasłonecznienia została przeprowadzona z pominięciem okna znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Abstrahując od oceny spełnienia wymagań określonych w § 13 i 60 warunków technicznych stwierdzenia wymaga, że nie ma racji organ odwoławczy, że skoro analiza nasłonecznienia została umieszczona w odrębnym tomie ("teczce") to nie mogła być uznana za część przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i w efekcie, że projekt budowlany nie jest kompletny. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowalnego wynika jednoznacznie, że analiza nasłonecznienia stanowi załącznik do projektu (k. 51 i nast. opracowania "Załączniki projektu budowlanego"). W ocenie Sądu nie ma powodów, aby nie traktować wskazanego załącznika jako immanentnej części projektu. Należy także zauważyć, że obecność ww. opracowania została uwzględniona w pkt 8 opisu projektu zagospodarowania terenu — informacja o obszarze oddziaływania, gdzie umieszczono informację o przeprowadzeniu przez projektanta analizy przesłaniania i nasłonecznienia. Dostrzegł ją również i ocenił organ I instancji (s. 5 decyzji Prezydenta). Tymczasem stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy ocenić jako przejaw zbędnego formalizmu, który nie służy realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Tym bardziej, że żaden przepis prawa nie wskazuje, że analiza taka nie może być załącznikiem czy też że musi fizycznie znajdować się w jednym tomie z projektem zagospodarowania terenu. To zaś, czy na gruncie § 13 warunków technicznych wystarczająca jest metodologia przyjęta przez autora analizy (vide pkt 2.2. analizy oraz s. 10 sprzeciwu), polegająca na sprawdzeniu wymaganego czasu nasłonecznienia we wszystkich skrajnie niekorzystnych z punktu widzenia nasłonecznienia miejscach i następnie wyciągnięcie wniosków metodą dedukcji, jest kwestią nie ustalenia stanu faktycznego, lecz wykładni niejednoznacznego w tej kwestii § 13 ust. 1 warunków technicznych.

Również ocena prawna czy w sprawie konieczna jest analiza nasłonecznienia okna znajdującego się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego istniejącego na działce o nr ewid. [...] i doświetlającego – jak twierdzi A. B. - pokój na poddaszu, stanowi w istocie problemem wykładni § 60 ust. 2 warunków technicznych, a konkretnie tego, czy budynek mieszkalny jednorodzinny powinien być traktowany jako mieszkanie wielopokojowe. Nie przesądzając tej kwestii warto zauważyć, że zagadnienie to było już przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2022 r., II SA/Łd 378/22 i cyt. tam wyroki), choć argumentacja zawarta w decyzji oraz odpowiedzi na skargę (k. 29 verte akt sądowych) zdaje się wskazywać, że organ odwoławczy zajął odmienne stanowisko.

5) braku wyjaśnień w zakresie właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego ściany zlokalizowanej przy granicy z działką o nr ewid. gr [...]. W ocenie Wojewody ściany "nazwane przez uprawnionego projektanta ścianami oddzielenia przeciwpożarowego" nie spełniają wymagań dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego określonych w § 235 ust. 2 warunków technicznych. Organ twierdzi, że w sprawie błędnie zastosowano oba rozwiązania zabezpieczające wskazane w § 235 ust. 2 w.t. do każdej ze ścian określonych jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W jego ocenie przepis, w którym zastosowano spójnik "lub" pomiędzy dwoma różnymi rozwiązaniami wyraźnie stanowi, że zastosowanie ma jedno lub drugie rozwiązanie. Tymczasem inwestor twierdzi m.in., że strefy pożarowe w budynku mogą być kształtowane w podziale pionowym lub poziomym, w zależności od występujących uwarunkowań. Podnosi także, że w przypadku projektowanego budynku parter i pozostałe kondygnacje stanowią dwie odrębne strefy pożarowe, a alternatywne rozwiązania uregulowane w § 235 ust. 2 warunków technicznych dotyczą danej strefy pożarowej. Niewątpliwie zatem organ zetknął się z problemem wykładni § 235 ust. 2 i 3 oraz § 272 ust. 3 warunków technicznych i tę wątpliwość interpretacyjną przesądził, podważając w tym zakresie projekt budowlany oraz ocenę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (vide załącznik nr 5 do skargi). W ocenie Sądu rozbieżność w wykładni przepisów prawa w tym przypadku nie wymagała przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, lecz organ miał możliwość orzeczenia merytorycznego, ponieważ zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy był wystarczający.

W dalszej kolejności Sąd zauważa, że nie sposób podzielić zapatrywania organu odwoławczego w zakresie zarzutu niewłaściwego zaprojektowania placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na dachu kondygnacji podziemnej. W ocenie Sądu rację ma inwestor, że warstwy posadzki (przekroje) znajdują się w projekcie budowlanym. Trafnie wskazuje autor sprzeciwu, że przekrój przez plac zabaw został przedstawiony w projekcie architektoniczno-budowlanym (rys. nr PB-A-9A, przekrój C-C). W opisie warstw poziomych znajduje się opis projektowanych warstw posadzkowych (W4), w którym przewidziano warstwę wegetacyjną ("kostka brukowa/płyty chodnikowe/warstwa wegetacyjna"). Tym samym organ odwoławczy miał możliwość oceny merytorycznej, czy zostały spełnione warunki w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, o których mowa w § 40 ust. 1 w.t. i taką ocenę powinien przedstawić.

W kwestii zaś zapewnienia powierzchni biologiczne czynnej sąd analizując część rysunkową projektu zagospodarowania terenu doszedł do wniosku, że na usytuowanym na stropodachu kondygnacji podziemnej placu zabaw (oznaczonym w legendzie cyfrą 1 i zieloną kratką) projektant wyraźnie wskazał, że co najmniej 30% tej powierzchni znajduje się na terenie biologicznie czynnym. Powyższe czyni zarzut Wojewody niezasadnym, nie jest to bowiem tylko "gołosłowne twierdzenie", jak twierdzi, lecz konkretnie przewidziane na mapie projektowej rozwiązanie budowlane. Nie bez znaczenia jest również fakt, że inwestor na stropie garażu zastosował technologię tzw. dachu odwróconego, która jako sposób pokrycia dachowego sama w sobie przewiduje warstwę gruntu zapewniającą wegetację roślin, co też potwierdza ww. opis warstw posadzkowych na rys. nr PB-A-9A.

Nie zasługuje na aprobatę oczekiwanie przez organ odwoławczy, aby Prezydent zbadał, czy w ścianie zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującej się w odległości mniejszej niż 10 m od projektowanego placu zabaw, nie znajdują się okna do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Sąd, po analizie mapy projektowej znajdującej się w projekcie zagospodarowania terenu doszedł do wniosku, że projektant wyraźnie zaznaczył, że plac zabaw usytuowano w odległości 10 m od okien pomieszczeń znajdujących się w ww. budynku (na mapie odległość oznaczono jako 1000 cm). Wynika z powyższego, że bezcelowe jest badanie, czy jest to pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi. Jeśli tak jest, na co zresztą wskazuje sam inwestor, to wymóg, o którym mowa w § 40 ust. 3, został niewątpliwie spełniony, jeśli zaś nie, ww. przepis nie miałby w ogóle zastosowania. Należy podkreślić, § 40 ust. 3 warunków technicznych stanowi o odległości placu zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie od istniejącego budynku mieszkalnego. Wojewoda w zaskarżonej sprzeciwem decyzji zakwestionował także zawarte na s. 5 decyzji Prezydenta ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji (obejmujący działki inwestycyjne o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i część działki o nr ewid. gr. [...] oraz działki sąsiednie o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] i [...]) wskazując, że powinien on raz jeszcze przeanalizować obszar odziaływania pod kątem wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu istniejących budynków i rozważyć, czy w związku z zaprojektowaniem wjazdów do kondygnacji podziemnych od strony istniejących budynków wielorodzinnych, ich mieszkańcom nie powinien przysługiwać przymiot stron postępowania w prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że w myśl art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zaś zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b. Zgodnie z treścią tej regulacji przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na gruncie ww. regulacji w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi tu przy tym o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (vide wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1325/20, i cyt. tam wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., II OSK 403/21 oraz z 15 lutego 2023 r., II OSK 472/20).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ odwoławczy, wskazując na potrzebę ponownej analizy obszaru oddziaływania (vide s. 15 decyzji Wojewody), poza ogólnikowymi sformułowaniami nie wskazał żadnej konkretnej normy prawa materialnego, z której mógłby wynikać interes prawny mieszkańców budynków wielorodzinnych istniejących od strony zaprojektowanych wjazdów do kondygnacji podziemnych. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 września 2021 r., II SA/Sz 539/21). Organ odwoławczy kwestionując ustalenia organu I instancji powinien zatem wskazać na konkretne przepisy prawa, które mogłyby choćby potencjalnie wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej (jeśli takowe dostrzega) i dopiero wówczas miałby podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej w celu umożliwienia wspólnocie mieszkaniowej, względnie poszczególnym członkom tej wspólnoty, udział jako strona w postępowaniu przed organem I instancji. Takie postępowanie pozostawałby też w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Sąd nie może rozstrzygnąć kwestii merytorycznych poruszonych w sprzeciwie, przede wszystkim zaś kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a. Trzeba mieć również na uwadze fakt, że stroną postępowania sądowego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji jest wyłącznie inwestor, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy udziału w postępowaniu nie bierze A. B. ani pozostali właściciele sąsiednich nieruchomości. Sąd nie może na obecnym etapie postępowania - bez ich udziału - przesądzić kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, warunkami technicznymi, bądź też innymi przepisami prawa.

Jak wynika z powyższych rozważań Wojewoda nie wykazał podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tego przepisu. Z pewnością nie są nimi będące przyczyną zarzutów procesowych rozbieżności co do wykładni określonych przepisów prawa materialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 września 2023 r., II SA/Go 489/23). Skoro organ odwoławczy jest przekonany o słuszności swojego stanowiska i uważa że organ dokonał błędnej wykładni mpzp oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to powinien to wyrazić w decyzji merytorycznej a nie kasacyjnej. Organ odwoławczy jest przede wszystkim organem merytorycznym. Niezależnie od tego, czy decyzja wydana w ponownym postępowaniu będzie dla inwestora pozytywna, czy negatywna, wszystkie strony postępowania tj. zarówno inwestor, jak i A. B., będą miały możliwość jej weryfikacji przez sąd administracyjny.

Wbrew ocenie organu analiza sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych nie był na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, aby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy mieć przy tym na uwadze, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Warto też zauważyć, że podjęcie przez organ drugiej instancji własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, Wojewoda powinien merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną co do istoty. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest w pewnym zakresie niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), bacząc jednocześnie na ograniczenia wynikające z możliwości zastosowania w postępowaniu odwoławczym trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 P.b. (vide cyt. już wyroki NSA II OSK 2433/21 oraz II OSK 2083/19).

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964). Złożyły się na nie: wpis od skargi (100 zł), opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).