Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2159/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4 i pkt 6a, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 3 lit. h)
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1568/21 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 30 lipca 2021 r. nr 2401-IOA.48.138.2021.DWI w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od H. Sp. z o.o. w Ż. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach 2900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1568/21, po rozpoznaniu skargi H. Sp. z o.o. w Ż. (dalej: spółka, strona), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS, organ, skarżący kasacyjnie) z dnia 30 lipca 2021 r., nr 2401-IOA.48.138.2021.DWI, w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 26 czerwca 2019 r. funkcjonariusze Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach, na drodze wojewódzkiej w Żorach nr DW935, przeprowadzili kontrolę przewozu drogowego towarów wykonywanego zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego marki Renault oraz przyczepy ciężarowej marki Baos o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej 7.000 kg (samochód ciężarowy 3.500 kg plus przyczepa 3.500 kg). Kontrola dotyczyła krajowego przewozu drogowego rzeczy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół kontroli drogowej z dnia 26 czerwca 2019 r. znak 338000-CZR3.5065.82.2019.

Zgodnie z ustaleniami kontroli stwierdzono, że podmiotem realizującym przewóz drogowy była przedmiotowa spółka. Kierowca wyjaśnił, że jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w spółce i wraca z Ż. po rozładunku towaru w postaci wyposażenia, w związku z przeprowadzką spółki do nowego miejsca prowadzenia działalności. Nie posiadał przy sobie wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, gdyż zapomniał zabrać go ze sobą, a ponadto oświadczył, że nie wiedział, iż zespół pojazdów posiadający dopuszczalną masę całkowitą ponad 3.500 kg musi być wyposażony w tachograf.

W trakcie trwania kontroli drogowej przybył pracownik przewoźnika i dowiózł wypis nr 4 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej dla H. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S.".

Pismem z 17 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego z siedzibą w Warszawie (dalej: GITD) udzielił na wniosek Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach wyjaśnień, iż spółce H. sp. z o.o. NIP [...], nie zostały udzielone żadne uprawnienia na wykonywanie krajowego i międzynarodowego transportu drogowego.

Zawiadomieniem z 9 lutego 2021 r. Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach poinformował spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz mając na uwadze przepis art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wezwał spółkę do wskazania okoliczności i przedstawienia ewentualnych dowodów wskazujących na to, że zaistniały ustawowe warunki do zastosowania ww. przepisu prawa i umorzenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na zawiadomienie spółka poinformowała, iż kontrolowany samochód wynajmowany był z kompletem dokumentów od przedsiębiorcy H. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. H., pełniącego funkcję zarządzającego transportem zgodnie z art. 7c u.t.d. Jednocześnie spółka wskazała, iż do naruszenia przepisów ustawy u.t.d. doszło z uwagi na to, iż kierowca zespołu pojazdów nie miał świadomości o przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej 3.500 kg zespołu pojazdów. Poinformowała także, iż przedmiotowy samochód ciężarowy, którym wykonywany był przewóz drogowy, nigdy nie był wykorzystywany w przedsiębiorstwie wraz z naczepą, dlatego nie było obowiązku wyposażenia go w tachograf. Sytuacja z dnia 26 czerwca 2019 r. była wyjątkowa, gdyż w tym dniu, na krótkim odcinku drogi, kierowca wykonywał przewóz wyposażenia biurowego spółki do jej nowej siedziby. W tym celu po raz pierwszy doszło do połączenia samochodu ciężarowego z przyczepą.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające Naczelnik Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach (dalej: organ I instancji) uzyskał z Urzędu Miasta Ż. informację, że spółce H. sp. z o.o. nie zostało wydane zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne ani zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego a Urząd nie posiada danych zarządzającego transportem w imieniu spółki.

W związku z powyższym decyzją z dnia 15 czerwca 2021 r., nr 338000-COC4.48.160/2020.BP, organ I instancji nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 11.000 zł.

Od tej decyzji powyższej spółka wniosła odwołanie do organu II instancji, który zaskarżoną decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., nr. 2401-IOA.48.138.2021.DWI, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, DIAS powołał art.138 § 1 pkt 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 1 ust.1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 lit. a), art. 4 pkt 4, art. 33 ust.1, art. 87 ust.1, ust. 2, ust.3, art. 89 ust.1 pkt 3, art. .92a ust. 1, ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), oraz Lp1.4 i Lp.6.1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, art. 2 ust.1 pkt a, art. 27 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ .Urz. WE L 102 s.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), art. 3 ust. 1, art. 32 ust.1, art.33 ust.1, ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 60 s.1 z dnia 28 lutego 2014 r.; dalej: rozporządzenie nr 165/2014).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podtrzymał argumentację przywołaną przez organ I instancji. Nadto wyjaśnił, że przywołane przepisy u.t.d. oraz rozporządzeń unijnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że w razie naruszenia tych przepisów uprawniony organ nakłada na podmiot wykonujący przewóz odpowiednią karę wynikającą ze stwierdzonych skutków nieprzestrzegania prawa z pominięciem okoliczności z powodu których strona dopuściła się nieprawidłowości, a wymierzając karę pieniężną organ nie ma możliwości miarkowania wysokości tej kary, w związku z czym decyzja organu pierwszej instancji z dnia 15 czerwca 2021 r. została utrzymana w mocy.

Na tę decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 92a ust. 1 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. poprzez wymierzenie skarżącej kar pieniężnych z tytułu:

a) wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (naruszenia opisanego w zał. nr 3 do ww. ustawy, Lp.1.4) przy czym wysokość wymierzonej kary wynosiła 1 000,00 zł, - podczas gdy skarżąca wykonywała przejazd na potrzeby własne w oparciu o umowę współpracy oraz umowę najmu pojazdu marki Renault Master pod firmą F.H.U. "S.", który posiadał licencje na wykonywanie krajowego transportu rzeczy o nr [...] wystawionej w dniu 26 września 2011 r. przez Prezydenta Miasta Ż.,

b) wykonywania przejazdu krajowego pojazdem niewyposażonym w wymagany tachograf posiadający świadectwo homologacji typu świadczenia (naruszenia opisanego w zał. nr 3 do ww. ustawy, Lp.6.1.1), - podczas gdy wykonywany przejazd był przejazdem mieszczącym się w kategoriach przejazdu niehandlowego w rozumieniu art. 3 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, co uzasadnia brak obowiązku posiadania tachografu w pojeździe.

W oparciu o powyższe zrzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku braku podstaw do uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu odwoławczego na rzecz spółki koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił też, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie musiał posiadać pozwolenia na transport dla celów na potrzeby własne, albowiem przewoźnik posiadał takową licencję na transport zarobkowy. Natomiast przewóz materiałów biurowych wraz z wyposażeniem w żadnym wypadku nie był związany z przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez niego.

W ocenie Sądu I instancji przewóz wykonywany był zespołem pojazdów, których łączna dopuszczalna masa całkowita wynosiła 7 ton, a zatem przepisy ustawy o transporcie drogowym miały w sprawie zastosowanie. Jednakże rozporządzenie WE nr 561/2016 w art. 3 lit. h) wskazuje, że nie ma ono zastosowania do przewozu drogowego pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony, używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy. Pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy nie zostało zdefiniowane w ww. rozporządzeniu, jednak jest ono zinterpretowane w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 października 2013 r. w sprawie C-317/12, gdzie stwierdzono, że pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy powinno się odnosić do zwyczajowego znaczenia tego pojęcia. Przewóz taki nie może mieć związku z działalnością zawodową lub handlową i nie powinien być wykonywany w celu osiągnięcia dochodu. Tak więc niehandlowy przewóz drogowy oznacza przewóz dokonywany przez osobę fizyczną, który nie jest związany z wykonywaną przez tę osobę działalnością gospodarczą. Przewóz taki, aby być uznanym za niehandlowy nie może być wykonywany w ramach działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ono przewóz rzeczy dokonywany przez osobę fizyczną na własny rachunek i jedynie w czasie wolnym. Zdaniem więc Sądu I instancji oznacza to, że wyłączenie z art. 3 lit. h) rozporządzenia nie obejmuje przewozów na potrzeby własne wykonywanych pomocniczo do prowadzonej działalności gospodarczej również zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 7,5 tony. Według aktualnego stanu prawnego niehandlowy przewóz w żaden sposób nie może być związany, nawet ubocznie, z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca wykonywała przewóz nie związany pomocniczo z prowadzoną działalnością gospodarczą, dlatego też przepisy rozporządzenia WE nr 561/2016 nie będą miały w tej sprawie zastosowania. W konsekwencji w pojeździe nie musiało być zamontowane urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy, bo był to przewóz nie mający nic wspólnego z wykonywaną działalnością gospodarczą skarżącej. Potwierdza to także wpis do KRS, z którego wynika, że przedmiotem przeważającej działalności skarżącej są roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, a pozostała działalność również dotyczy głównie robót związanych z budownictwem. W ocenie więc Sądu I instancji można było uznać, że wykonywany przewóz był przewozem niehandlowym i w związku z tym w samochodzie nie musiało być zamontowane urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy.

Zdaniem Sądu I instancji przewóz niehandlowy nie może być związany z działalnością gospodarczą prowadzoną przez przedsiębiorcę, co oznacza, że nie może być wykonywany pomocniczo w stosunku do niej. Przez niehandlowy przewóz rzeczy należy rozumieć przewóz, który nie stanowi przedmiotu wymiany towarowej o charakterze ewidencyjnym. Przewóz niehandlowy dotyczy jedynie przewozu prywatnego związanego z potrzebami własnymi przewoźnika i nie jest funkcjonalnie związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przewóz niehandlowy nie obejmuje niezarobkowych przewozów drogowych - przewozów na potrzeby własne, wykonywanych pomocniczo do prowadzonej działalności gospodarczej pojazdami czy też zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej maksymalnie do 7,5 tony. Nie można zatem przyjąć, że o ile w przepisach u.t.d. brak jest zdefiniowania pojęcia przewóz "niehandlowy", to tym samym brak jest podstaw do stosowania art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Przywołane w art. 4 pkt 4 u.t.d. określenie przewóz "niezarobkowy" nie wyłącza zastosowania art. 92a u.t.d. w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.UE.L z 1985 r. Nr 370, str. 8) oraz art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sytuacji, gdy również przepis art. 4 pkt 22 u.t.d. wskazuje na obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikające z przepisów tych rozporządzeń, czyli aktów unijnych. Trzeba mieć na uwadze fakt, że ww. przepis art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, stanowi, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że użyte w rozporządzeniu pojęcie przewozu niehandlowego jest odmienne od definicji przewozu na potrzeby własne, którym posługuje się polski ustawodawca w art. 4 pkt 4 u.t.d. Przewóz o charakterze niehandlowym to przewóz niezwiązany z prowadzoną działalnością gospodarczą, zarówno w formie transportu drogowego jak i przewozu na potrzeby własne. Wobec tego, w przypadku wykonywania przewozu na potrzeby własne (niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy) w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. istnieje obowiązek przestrzegania postanowień rozporządzenia (WE) w zakresie czasu pracy kierowców oraz konieczność montażu, legalizacji oraz użytkowania tachografu.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że trudno byłoby znaleźć uzasadnienie do wyłączenia z omawianej regulacji pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanych do niezarobkowego przewozu rzeczy. Po pierwsze - wskazana kategoria pojazdów z uwagi na sposób użytkowania różni się znacząco od pojazdów objętych wyłączeniem uregulowanym w art. 3 rozporządzenia, a po drugie - z punktu widzenia celu dla jakiego zastosowano wyłączenia określonych przewozów drogowych niezasadne byłoby różnicowanie tych kategorii pojazdów, które według ustawodawstwa krajowego są zaliczane do transportu krajowego i niezarobkowego przewozu drogowego i zdefiniowane łącznie jako przewóz drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d. Zasada bezpośredniego stosowania wspólnotowego prawa pochodnego w Polsce wynikająca z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, nakazuje organom administracji bezpośrednie stosowanie rozporządzenia, które zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Zdaniem Sądu I instancji organy nieprawidłowo uznały, że wykonywany w dniu 26 czerwca 2019 r. w Ż. transport drogowy nie stanowił niehandlowego przewozu rzeczy. Był on bowiem wykonywany przez pracownika skarżącej, który przewoził na drodze wojewódzkiej wyposażenie biurowe. Nie ulega więc wątpliwości, że przewóz powyższy, choć wykonywany w ramach niezarobkowego przewozu rzeczy na potrzeby własne, o jakim mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., stanowił jednakże niehandlowy przewóz rzeczy, w rozumieniu rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. W związku z powyższym na skarżącej dokonującej niehandlowego przewozu rzeczy nie spoczywał obowiązek zaświadczenia o przewozie na potrzeby własne oraz wyposażenia samochodu w urządzenie rejestrujące, a tym samym organ nie mógł nałożyć kary pieniężnej na skarżącą na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 1, art. 93 ust. 1u.t.d. Organy nieprawidłowo też uznały, że skarżąca miała obowiązek posiadania zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne pomimo faktu, że przewoźnik H. S. w ramach usług świadczonych na rzecz skarżącej (na podstawie umowy cywilnoprawnej) miał obowiązek wykonywania zadań zarządzającego transportem oraz, że posiadał licencję transportową.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 4 i art. 87 ust. 1, 2 i 3 u.t.d. w związku z art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, art. 3 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość zakwalifikowania przewożenia towarów w postaci wyposażenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, w związku z przeprowadzką spółki do nowego miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez kierowcę zatrudnionego przez tą spółkę, zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, do którego spółka posiadała tytuł prawny - jako przewozu niehandlowego (prywatnego) w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 60 s. 1 z dnia 28 lutego 2014 r.), a w konsekwencji przyjęcie wykładni, że w pojeździe którym wykonywany był przewóz, nie musiało być zamontowane urządzenie rejestrujące czas pracy kierowcy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 87 ust. 1, 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewóz spełniający kryteria niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, może być wykonywany bez uzyskania zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, pomimo że przedsiębiorca wykonujący taki przewóz nie posiada uprawnień do wykonywania transportu drogowego (art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d.),

3. art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 1 art. 93 oraz załącznika nr 3 do ustawy Lp 1.4 i Lp 6.1.1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 3 lit. h), art. 13 ust. 1 rozporządzenia WE nr 561/2016 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi fatycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej pozwalającej na nałożenie kar pieniężnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W piśmie procesowym spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego i to zarówno przez błędną ich wykładnię jak i przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec natomiast braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu. Ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga też uwagi, że z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty te pozostają w związku funkcjonalnym, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji przyjął za organami, że przedmiotowy przewóz był wykonywany w ramach niezarobkowego przewozu rzeczy na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Do wykonywania takiego przewozu wymagane jest uzyskanie zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d. Obowiązek ten nie dotyczy m.in. przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego (art. 33 ust. 2 pkt 3 u.t.d.), ale spółka, co jest niekwestionowane, takich uprawnień nie posiadała. Jako więc całkowicie nieprawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że spółka nie miała obowiązku posiadania zaświadczenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne, gdyż przewoźnik H. S. w ramach usług świadczonych na rzecz spółki miał obowiązek wykonywania zadań zarządzającego transportem oraz posiadał licencję transportową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W stanie faktycznym sprawy przewoźnikiem nie był bowiem H. S. posiadający licencję transportową tylko spółka. Także przedsiębiorstwo H. S. nie wykonywało na rzecz skarżącej spółki usługi przewozu, bowiem podmioty te łączyła jedynie umowa cywilna najmu pojazdu. Zatem posiadane przez H. S. uprawnienia pozostają bez wpływu na obowiązki spółki w zakresie posiadania zaświadczenia o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d.

Jako zasadny należy także uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że przewóz wykonywany w ramach niezarobkowego przewozu rzeczy na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d., stanowi jednocześnie niehandlowy przewóz rzeczy w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W tej mierze zauważenia wymaga, że w dacie wykonywania przedmiotowego przewozu (26 czerwca 2019 r.) pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, a jego interpretacji dokonywano w oparciu o wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt C-317/12, gdzie stwierdzono, że pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy powinno się odnosić do zwyczajowego znaczenia tego pojęcia. Przewóz taki nie może mieć związku z działalnością zawodową lub handlową i nie powinien być wykonywany w celu osiągnięcia dochodu. Niehandlowy przewóz drogowy oznacza więc przewóz dokonywany przez osobę fizyczną, który nie jest związany z wykonywaną przez tę osobę działalnością gospodarczą. Przewóz taki, aby być uznanym za niehandlowy nie może być wykonywany w ramach działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Tymczasem niezarobkowy przewóz drogowy wykonywany jest przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, a nie przez osobę fizyczną. Pojęcie niehandlowego przewozu rzeczy należy więc interpretować w ten sposób, że obejmuje ono przewóz rzeczy dokonywany przez osobę fizyczną na własny rachunek i jedynie w czasie wolnym. Oznacza to, że wyłączenie z art. 3 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie obejmuje przewozów na potrzeby własne wykonywanych pomocniczo do prowadzonej działalności gospodarczej również zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 7,5 tony, bowiem niehandlowy przewóz w żaden sposób nie może być związany, nawet ubocznie, z prowadzeniem działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2019 r., syg. akt II SA/Ol 866/18).

Ponadto zauważenia wymaga, że wprawdzie określona w art. 4 pkt 6a u.t.d. definicja przewozu drogowego dotyczy przewozu drogowego w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ale chodzi o definicję przewozu drogowego określoną w art. 4 lit. a) tego rozporządzania. Natomiast art. 3 lit. h) tego rozporządzenia dotyczy kwestii, do jakich przewozów drogowych przedmiotowe rozporządzenie nie ma zastosowania. Wbrew zatem Sądowi I instancji, są to kwestie rozdzielne i nie można na gruncie tego rozporządzenia definiować przewozu drogowego (art. 4 lit. a) przez pryzmat ograniczeń w stosowaniu rozporządzenia (art. 3 lit. h). Zresztą przedmiotowe rozporządzenie, zgodnie z art. 1, ma za przedmiot "harmonizację niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego", a nie kwestie regulowane przez przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym w art. 33 ust. 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1270/22).

Jako zasadny należy uznać także zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym, podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 15/08, że przedsiębiorca prowadzący inną, niż działalność transportowa działalność gospodarczą, chcąc wykonywać choćby incydentalnie przewóz drogowy (a więc realizować tę działalność jako pomocniczą, nie wiodącą w stosunku do podstawowej działalności), aby móc wykonywać tę działalność legalnie, musi legitymować się zaświadczeniem o zgłoszeniu przewozu na potrzeby własne. Obowiązek ten dotyczy każdego przedsiębiorcy, podejmującego przewóz pojazdami o masie ponad 3,5 t. jako działalność niezarobkową i towarzyszącą innej, niż transportowa, podstawowej działalności gospodarczej (wykonywanej pomocniczo). Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że osoba prowadząca działalność gospodarczą, wykonując przewóz pojazdem ponad 3,5 t przez siebie prowadzonym, może to realizować w sposób dowolny w zależności od tego, czy podczas ewentualnej kontroli drogowej oświadczy, że porusza się w celu związanym z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, czy też w celu prywatnym. Takie rozumowanie stałoby w sprzeczności z porządkującymi kwestie wykonywania odpłatnych i nieodpłatnych przewozów drogowych zasadami określonymi ustawą o transporcie drogowym, a w szczególności ze specyfiką przewozu na potrzeby własne wynikającą z definicji tej instytucji i zamkniętym katalogiem zwolnień spod obowiązku uzyskania zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.t.d.

Ma zatem rację skarżący kasacyjnie organ, że ustalony w sprawie przez organy stan faktyczny odpowiadał hipotezie normy prawnej wynikającej z przepisów art. 4 ust. 4 i art. 33 ust. 1 u.t.d., której naruszenie dawało podstawę do nałożenia kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).