Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 311/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędzia WSA Damian Bronowicki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A.Z. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]. 2. Zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. Z. (skarżąca) pismem z dnia [...] listopada 2024 r. wniosła skargę na informację o nieuwzględnienie protestu przez Zarząd Województwa (organ, instytucja zarządzająca) w związku z negatywną weryfikacją wniosku o dofinansowanie projektu "L. P." nr [...] złożonego w ramach naboru nr [...] ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Fundusze Europejskie dla [...] na lata 2021-2027.

Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie ww. projektu. W wyniku przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów weryfikacji projekt otrzymał 110,5 punktów. Pomimo, że za każdy obszar w części D otrzymał minimalną liczbę punktów oraz spełnił wszystkie wymagane kryteria wyboru projektów w części A, B, i C został oceniony negatywnie. Kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w naborze nie wystarczyła na wybranie projektu "L. P." do dofinansowania.

Wnioskodawczyni zakwestionowała ocenę projektu w części D. i E. Karty Oceny Formalno-Merytorycznej wniosku:

I. W części D. w ramach kryteriów:

1. Kryterium nr 1 "Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego FEWL 21-27/ Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu:

- "wskazanie problemu, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu" - oceniający 2 obniżył punktację o 1 pkt,

- "adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników pomiaru celów oraz źródła weryfikacji/pozyskania danych do pomiaru wskaźników i częstotliwości pomiaru" - oceniający 2 obniżył punktację o 1 pkt.

2. Kryterium nr 3 "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie Wnioskodawcy i Partnerów":

- "Zadania" – oceniający 1 obniżył punktacje o 1 pkt,

- "Potencjał Wnioskodawcy i Partnerów" - oceniający 1 obniżył punktację o 4 pkt, oceniający 2 obniżył punktację o 2 pkt,

- "Doświadczenia Wnioskodawcy i Partnerów oraz sposób zarządzania projektem" - oceniający 1 obniżył o 1 pkt.

3. Kryterium nr 4 "Budżet projektu":

- "racjonalność i efektywność budżetu projektu jako planu finansowego całego przedsięwzięcia oraz zgodność wydatków ze standardami i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie wyboru projektów w sposób konkurencyjny" - oceniający 1 obniżył o 2 pkt, oceniający 2 o 2 pkt,

- prawidłowość sporządzenia budżetu biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot, zastosowanie klauzul społecznych – oceniający 1 obniżył o 1 pkt, oceniający 2 o 1 pkt.

II. W części E. w ramach kryterium premiującego nr 3, o brzmieniu "Wnioskodawca zapewni, że do realizacji projektu zostanie zatrudniona co najmniej 1 osoba z niepełnosprawnością w wymiarze co najmniej 1/2 etatu przez co najmniej połowę okresu realizacji projektu" – oceniający 1 przyznał 0 pkt na 4, oceniający 2 przyznał 0 pkt.

W informacji z dnia [...] października 2024 r. o nieuwzględnieniu protestu organ odniósł się do zakwestionowanych przez wnioskodawczynię kryteriów.

W ramach kryterium 1, podpunkt: "Wskazanie problemu, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu." Według organu problem społeczny powinien być we wniosku opisany szczegółowo, z użyciem konkretnych danych i podaniem źródeł ich pochodzenia, co umożliwi w ten sposób oceniającym ocenę wiarygodności i rzetelności źródła informacji. Oceniający słusznie zakwestionował dalszy zapis dot. obszarów Degurba 1 i 2 (os. z Degurba 3 oceniały swoje możliwości rozwoju i działu w kształceniu ustawicznym jako znaczące mniejsze w porównaniu z Degurba 1 i 2). Podobne zależności stwierdzono porównując wynik osób będących w trudnej sytuacji i osób niebędących w trudnej sytuacji na niekorzyść pierwszej wymienionej grupy. W treści wniosku w województwie określono tylko obszary Degurba 3, zapis nie dotyczy woj. [...]. Należy przypomnieć, iż w momencie, kiedy oceniający stwierdzi, że dane uchybienie ma wpływ na ocenę w różnych częściach karty oceny formalnomerytorycznej, ma obowiązek odzwierciedlić ten fakt w odpowiednich obszarach KOF-M. Dalej organ wskazał, że obniżenie punktacji w tym obszarze było działaniem właściwym, w związku z tym nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W zakresie podpunktu "Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników pomiaru celów oraz źródła weryfikacji/pozyskania danych do pomiaru wskaźników i częstotliwość pomiaru." W ocenie organu ponowna analiza wniosku wykazała, iż wnioskodawca w przypadku wskaźnika "Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami" błędnie wpisał faktura vat, rachunek, co skutkowało wniesieniem uwagi i obniżeniem punktacji przez oceniającego. Dalej przypomniał, że w momencie kiedy oceniający stwierdzi, że dane uchybienie ma wpływ na ocenę w różnych częściach karty oceny formalno-merytorycznej, ma obowiązek odzwierciedlić ten fakt w odpowiednich obszarach KOF-M. Z uwagi na powyższe uchybienie nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W ramach kryterium nr 3 "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów." W punkcie "Zadania" - Trafność doboru zadań, ich spójność i opis działań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu, racjonalność harmonogramu zadań, uzasadnienie zlecenia usług w ramach poszczególnych zadań. W ocenie organu wątpliwości oceniającego wzbudził termin realizacji projektu, z uwagi na fakt, że data realizacji projektu to 2024.10.01 natomiast data zakończenia realizacji projektu 2026.09.30. Kolejno, data rozpoczęcia zadania 1 to 2025.01.01, natomiast data zakończenia zadania 1 to 2028.09.30. W takim wypadku, Wnioskodawca powinien rozpocząć zadanie pierwsze 2024-10-01. Po analizie treści wniosku należy uznać, że przedstawiony przez oceniającego zarzut wynika z treści wniosku o dofinansowanie. Dalej organ podkreślił, że jako niezależny ekspert ma on obowiązek wyważyć, jak zweryfikowane przez niego uchybienia wpłyną na realizację projektu i w konsekwencji przyznać odpowiednią w swojej ocenie ilość punktów.

W punkcie "Potencjał wnioskodawcy i partnerów", w podpunkcie "Opis potencjału kadrowego wnioskodawcy i partnerów ( o ile dotyczy) i sposobu jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowych osób, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowane] funkcji w projekcie". W ocenie organu wykazany we wniosku potencjał kadrowy zawiera uchybienia. W tym przypadku nie zawarto wymiaru czasu pracy kierownika projektu, specjalisty ds. rozliczeń i monitoringu oraz doradcy zawodowego. Uwaga i obniżenie punktacji w tej części KOF-M było więc działaniem właściwym, ponieważ oceniający opierają się o zapisy zamieszczone we wniosku, a te powinny być precyzyjne i jednoznaczne, tak aby oceniający nie musieli się domyślać, a jedynie zapoznać się z informacjami zawartymi w przedmiotowej aplikacji.

W punkcie "Doświadczenie wnioskodawcy i partnerów oraz sposób zarządzania projektem." Podpunkt "Opis potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów oraz wskazanie uzasadnienia dlaczego doświadczenie wnioskodawcy i partnerów jest adekwatne do realizacji projektu (...)." Według organu opis potencjału społecznego wnioskodawcy powinien pokazywać konkretne weryfikowalne doświadczenie pokazując w sposób jednoznaczny, że wnioskodawca ma wystarczający potencjał do realizacji działań w konkretnym zakresie tematycznym, dla konkretnej grupy wsparcia i na określonym terytorium. Wnioskodawca zobligowany jest do wskazania instytucji, które mogłyby potwierdzić jego doświadczenie. Takich informacji nie zawarto we wniosku, w związku z tym nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W zakresie kryterium nr 4 "Budżet projektu." W punkcie "Racjonalność i efektywność budżetu projektu jako planu finansowego całego przedsięwzięcia oraz zgodność wydatków ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie wyboru projektów w sposób konkurencyjny." Organ podał, że wnioskodawca każdy zaplanowany wydatek powinien szczegółowo uzasadnić, tak aby oceniający nie mieli wątpliwości, czy jest niezbędny do realizacji projektu. Obowiązek racjonalnego i efektywnego dysponowania środkami publicznymi leży po stronie wnioskodawcy, a Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana zbadać czy wnioskodawca planuje prawidłowo dysponować środkami publicznymi już na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Ponowna analiza wniosku wykazała, iż niezrozumiały jest przyjęty wymiar godzin doradztwa z uczestnikiem projektu w wysokości 4 godzin na uczestnika projektu, w sytuacji gdy do projektu rekrutowane będą osoby dorosłe, które z własnej inicjatywy chcą podnosić swoje umiejętności/kompetencje lub nabyć kwalifikacje. Ponadto, doradztwo ma być realizowane także w formie zdalnej, co jest absurdalne z uwagi na brak osobistego kontaktu z uczestnikami projektu. Z uwagi na powyższe uwagi, nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W punkcie "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot; zastosowanie klauzul społecznych." Według organu ponowna analiza przedmiotowego wniosku wykazała, że wnioskodawca nie odniósł się do klauzul społecznych. W związku z tym nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W zakresie kryterium premiującego nr 3 "Wnioskodawca zapewni, że do realizacji projektu zostanie zatrudniona co najmniej 1 osoba z niepełnosprawnością, w wymiarze co najmniej ½ etatu, przez co najmniej połowę okresu realizacji projektu." Organ wskazał, że wnioskodawca zaplanował zatrudnienie OzN w kadrze zarządzającej, wynagradzanej w ramach kosztów pośrednich. Według organu taka kadra nie stanowi personelu projektu. Kryterium premiujące nr 3 jest przyznawane tylko w przypadku, gdy jeśli OzN jest personelem projektu, czyli osobą zaangażowaną do merytorycznych zadań w projekcie, zatrudnioną na umowę o pracę w ramach kosztów bezpośrednich. Nie uwzględniono protestu w tym zakresie.

W podsumowaniu instytucja rozpatrująca protest podała, że projekt w wyniku procedury odwoławczej, otrzymuje w sumie 110.5 punktu, co sytuuje go na 3 miejscu listy projektów wybranych do dofinansowania, jednak poniżej progu umożliwiającego dofinansowanie w ramach kwoty przeznaczonej na nabór. Tym samym organ nie uwzględnił protestu.

W skardze wniesionej do tut. sądu A. Z. wskazanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 45 ust. i ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku Skarżącej w zakresie następujących kryteriów merytorycznych punktowych:

- nr 1 "Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego FEWL 21- 27/Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu (kryterium nr 1),

- nr 3 "Sposób realizacji projektu oraz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (kryterium nr 3),

- nr 4 "Budżet projektu" (kryterium nr 4),

2) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak rzetelnej ii obiektywnej oceny wniosku Skarżącej, a nadto ocenę dowolną, polegającą na błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie spełniła:

- kryterium premiującego nr 3 "Wnioskodawca zapewni, że do realizacji projektu zostanie zatrudniona co najmniej 1 osoba z niepełnosprawnością, w wymiarze co najmniej 1/2 etatu, przez co najmniej połowę okresu realizacji projektu" (kryterium premiujące), a tym samym naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu, braku rzetelności, przejrzystości, i bezstronności, w tym naruszenia zasady niedyskryminowania w rozpoznaniu protestu przez Komisję Odwoławczą (KO), polegającym na bezrefleksyjnym powieleniu argumentów Oceniających i nie dostrzeżeniu ewidentnych uchybień, poczynionych w ramach oceny wniosku; a także poprzez dowolną ocenę wniosku przez Organ i przyjmowanie dla uzasadnienia swojego stanowiska rozszerzonych kryteriów, które nie znajdowały się w Regulaminie wyboru projektów nr [...] dla Działania 6.08 Edukacja dorosłych (dalej "Regulamin"), a także pominięcie i nierozpoznanie części zarzutów Skarżącej bezpodstawną gradację rangi i wagi stwierdzonych uchybień, nieuzasadnione odejmowanie punktacji w ramach tych kryteriów, a tym samym brak obiektywnej oceny wniosku przez KO i brak prawidłowej subsumpcji;

2) naruszenie art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne i lakoniczne ustosunkowanie się do protestu, z naruszeniem zasad równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, w tym brak konkretnego odniesienia się do zarzutów protestu, a jedynie bezrefleksyjne powielenie stanowiska Oceniających;

3) naruszenie Rozdziału 3, Podrozdziału 3.8. pkt 17 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 w zw. z Podrozdziałem 3.10 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków na lata 2021-2027 w zw. z art. 53 ust. 1 lit. d) w zw. z art. 54 Rozporządzenia PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. poprzez błędne przyjęcie, że kadra zarządzająca wynagradzana w kosztach pośrednich nie stanowi personelu projektu i brak przyznania w kryterium premiującym nr 3 punktów pomimo spełnienia tego kryterium;

4) naruszenie art. 4 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez naruszenie przewidzianej tam zasady proporcjonalności;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie taką ustawą szczególną są przepisy ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, z późn. zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa).

Stosowanie do art. 73 ust. 8 pkt 1-3 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów.

Według natomiast art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W orzecznictwie akcentuje się, że zasady powyższe mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Owo minimum gwarancji procesowych odnosi się zarówno do kwestii walidacyjnych, tj. określonych przez instytucję zarządzającą wymogów kwalifikowania projektów, jak i do oceny projektu, na każdym etapie procedury konkursowej. Innymi słowy, m.in. wybór projektu do dofinansowania powinien być dokonany w sposób przejrzysty, bezstronny oraz rzetelny ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się natomiast do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz zarządu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji. Nadto sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie, posiada jedynie kompetencję do badania pod kątem legalności tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu (wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy dokonywaniu kontroli działania organu dokonującego oceny projektu sąd nie dokonuje ponownej oceny projektu lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny. Sąd, jak wyżej wskazano, jedynie kontroluje ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2018 r., III SA/ Łd 1072/17; wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24).

W sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym regulamin konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów.

Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny.

W ocenie Sądu postępowanie Instytucji Zarządzającej powyższych wymogów nie spełniło.

Stosownie do pkt 3.1. "Przebieg naboru" - Regulaminu wyboru projektów w sposób konkurencyjny nr [...] w ramach Działania 06.08 Edukacja dorosłych Priorytetu 6 Fundusze Europejskie na wsparcie obywateli Regionalnego Programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 (dalej: Regulamin) ocenie formalno-merytorycznej podlegają wszystkie projekty złożone w odpowiedzi na niniejszy nabór. Ocena formalno-merytoryczna przeprowadzana jest wg Kryteriów wyboru projektów dla poszczególnych priorytetów i działań FEWL 21-27 finansowanych z EFS przyjętych przez Komitet Monitorujący (KM) FEWL 21-27, które zostały przedstawione w załączniku nr 5a i 5b do niniejszego Regulaminu wyboru projektów.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że treść obu wyżej wymienionych dokumentów,wraz z regulaminem, jest podstawą oceny formalno-merytorycznej wniosków w ramach prowadzonego konkursu.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych w skardze kryteriów, wskazać należy, że stosownie do pkt 1.1.2 b) "Ogólne kryteria merytoryczne" uchwały nr [...] Komitetu monitorującego Program Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 z dnia [...] lutego 2024 r. zmieniająca uchwałę nr [...] z dnia [...].05.2023 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów wyboru projektów składanych w sposób konkurencyjny dla Priorytetu 6 Fundusze Europejskie na wsparcie obywateli (z wyłączeniem Działań 6.1 i 6.2) (dalej: załącznik nr 5a) w wypadku kryterium "Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego FEWL 2127 / Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu" ocena spełnienia kryterium polega na weryfikacji uzasadnienia potrzeby realizacji projektu poszczególnych zadań zaplanowanych w ramach wniosku i ich powiązania z przedstawionym problemem. W ramach kryterium sprawdzane jest czy we wniosku przedstawiono wystarczający opis m.in. "wskazanie problemu, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz uzasadnienie potrzeby realizacji projektu – 7 pkt. (5 pkt.)".

W wypadku tego kryterium, Oceniający 2 obniżył punktację o 1 pkt. Instytucja Zarządzająca w ramach rozpatrywania protestu zaakceptowała to stanowisko. Stwierdziła, że "Oceniający słusznie zakwestionował dalszy zapis dot. obszarów Degurba1 i 2 (os. Z Degurba 3 oceniały swoje możliwości rozwoju i działu w kształceniu ustawicznym jako znaczące mniejsze w porównaniu z Degurba 1 i 2). Podobne zależności stwierdzono porównując wynik osób będących w trudnej sytuacji i osób niebędących w trudnej sytuacji na niekorzyść pierwszej wymienionej grupy. W treści wniosku w województwie określono tylko obszary Degurba 3, zapis nie dotyczy woj. [...]. Należy przypomnieć, iż w momencie, kiedy oceniający stwierdzi, że dane uchybienie ma wpływ na ocenę w różnych częściach karty oceny formalno- i merytorycznej, ma obowiązek odzwierciedlić ten fakt w odpowiednich obszarach KOF-M. Z uwagi na powyższe niejasności uznaje się, że obniżenie punktacji w tym obszarze było działaniem właściwym".

Powyższe uzasadnienie jest niezrozumiałe w świetle wyżej przytoczonej definicji kryterium. Ani w kacie oceny ani w informacji o rozpatrzeniu protestu w żaden sposób nie wyjaśniono dlaczego skarżąca niewystarczająco wskazała problem, na który odpowiedź stanowi cel główny projektu oraz dlaczego niewystarczająco uzasadniła potrzebę realizacji projektu. Ponadto rozpatrzenie protestunie odnosi się w żaden sposób do jego treści, w którym skarżąca wskazała na Załącznik nr 10 do Regulaminu "Wykaz obszarów wiejskich dla województwa [...] zgodnie z klasyfikacją DEGURBA". Dlatego też kategoryczne stwierdzenie: organu, że "w województwie określono tylko obszary Degurba 3, zapis nie dotyczy woj. [...]" bez wyjaśnienia na podstawie jakich przepisów czy dokumentów je sformułowano oraz powiązania tego stwierdzenia z kryterium oceny, jest nieuprawnione i niezgodne z zasadami rzetelności i przejrzystości.

Wskazać należy, że stosownie do art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem. Z kolei art. 69 ust. 1 pkt 1) tej ustawy stanowi, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 66, informuje wnioskodawcę o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z językowym rozumieniem słowo rozpatrzyć oznacza "wnikliwie rozważyć coś, zaznajomić się z czymś, zanalizować" ("Wielki słownik języka polskiego" pod redakcją S. Dubusza, PWN, Warszawa 2018, Tom r-t, s. 178). Dlatego też obowiązkiem instytucji rozpatrującej protest jest odniesienie się do jego zarzutów i ich uzasadnienia.

Rację należy również przyznać skarżącej odnośnie drugiego z kwestionowanych przez nią kryteriów.

Stosownie do treści załącznika nr 5a, w ramach oceny opisu projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego sprawdzana jest również "adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników pomiaru celów oraz źródła weryfikacji/pozyskania danych do pomiaru wskaźników i częstotliwości pomiaru – 6 pkt. (5pkt.)". Z kolei zgodnie z pkt 4.9.2. Regulaminu przykładami dokumentów monitorujących i potwierdzających osiągnięcie wskaźników są dokumenty wymienione w tabelach nr 1 i 2. W pkt 8 tabeli nr 2 podano, że dla liczby obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami takim dokumentem może być "np. protokół zdawczo – odbiorczy, umowy z wykonawcami". Treść regulaminu jednoznacznie zatem wskazuje, że wymienione w nim dokumenty, potwierdzające osiągnięcie wskaźników, są jedynie przykładowe a nie wyłącznie dopuszczalne. Zatem wnioskodawca może posłużyć się innymi. Równocześnie na str. 7 wniosku o dofinansowanie wskazano, że dla pomiaru wskaźnika nr 1 wnioskodawca wykorzysta "dokument księgowy potwierdzający poniesienie wydatków, np. faktura VAT, rachunek wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym i wpisem do ewidencji środków trwałych, umowa z wykonawcą" – a zatem także dokument wymieniony w Regulaminie. Z uwagi na powyższe, uznanie przez organ, że skarżąca "błędnie wpisała faktura vat, rachunek" i obniżenie liczbę przyznanych punktów, jest nieprawidłowe. Dokonana ocena jest sprzeczna z treścią Regulaminu.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący Kryterium merytorycznego nr 3 Sposób realizacji projektu praz potencjał i doświadczenie wnioskodawcy i partnerów podpunkt 1 Zadania "Trafność doboru zadań, ich spójność i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu, racjonalność harmonogramu zadań, uzasadnienie zlecania usług w ramach poszczególnych zadań (jeśli dotyczy)".

Zarówno z treści zaskarżonej informacji jaki i oceny dokonanej przez Oceniającego 1 nie wynika, dlaczego wnioskodawca powinien rozpocząć zadanie nr 1 w dniu 1 października 2024 r. We wniosku wskazano, że projekt podzielono na dwie części, z których ta realizowana w ramach zadania nr 2, z uwagi na konieczność oceny kwalifikowalności uczestników projektu, rozpocznie się wcześniej. Brak jakiegokolwiek uzasadnieniaoceny w tym zakresie, odniesienia się do treści wniosku kryteriów a także treści protestu, uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania osób ją prowadzących. Dokonana ocena nie spełnia zatem zasady przejrzystości, nosi natomiast znamiona dowolnej i arbitralnej.

Zasadny jest również zarzut dotyczący Kryterium 3 podpunkt 2 "Potencjał wnioskodawcy i partnerów: opis potencjału kadrowego wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposobu jego wykorzystania w ramach projektu (kluczowych osób, które zostaną zaangażowane do realizacji projektu oraz ich planowanej funkcji w projekcie) – 8 pkt". W zaskarżonej informacji stwierdzono m.in., że "Ponowna analiza wniosku wykazała, iż w wypadku potencjału kadrowego nie zawarto wymiaru czasu pracy kierownika projektu, specjalisty ds. rozliczeń i monitoringu oraz doradcy zawodowego".

Stwierdzenie to jest niezgodne z prawdą. Wymiar pracy kierownika projektu i specjalisty ds. rozliczeń i monitoringu znajduje się na stronie 24 wniosku o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca w żaden sposób nie odniosła się do treści protestu a uzasadnienie jej rozstrzygnięcia, z uwagi na oczywistą nieprawdę uniemożliwia jakąkolwiek merytoryczną polemikę. W wypadku tego kryterium zaznaczyć również należy, że w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości skutkującej obniżeniem ilości przyznanych punktów, obowiązkiem osoby dokonującej oceny jest nie tylko wskazanie danej nieprawidłowości i jej skonfrontowanie z treścią odpowiedniego kryterium wyboru ale także wyjaśnienie przyczyn, dla których odjęto taką a nie inną liczbę punktów.

Organ rozpatrując protest nie dostrzegł również naruszenia polegającego na nieprawidłowej weryfikacji projektu również w zakresie Kryterium 3 podpunkt 3 "Doświadczenie wnioskodawcy i partnerów oraz sposób zarządzania projektem. Kwoty ryczałtowe: – opis potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów oraz wskazanie uzasadnienia dlaczego doświadczenie wnioskodawcy i partnerów jest adekwatne do realizacji projektu, z uwzględnieniem dotychczasowej działalności wnioskodawcy i partnerów prowadzonej: 1) w obszarze wsparcia projektu, 2) na rzecz grupy docelowej, do której skierowany będzie projekt oraz 3) na określonym terytorium, którego będzie dotyczyć realizacja projektu oraz wskazanie instytucji, które mogą potwierdzić potencjał społeczny wnioskodawcy i partnerów – 4 pkt. (2 pkt.)".

Zdaniem organu "opis potencjału społecznego Wnioskodawcy powinien pokazywać konkretne weryfikowalne doświadczenie pokazując w sposób jednoznaczny, że Wnioskodawca ma wystarczający potencjał do realizacji działań w konkretnym zakresie tematycznym, dla konkretnej grupy wsparcia i na określonym terytorium. W tej części wniosku, w celu potwierdzenia spełnienia ww. wymagań, Wnioskodawca zobligowany jest do wskazania instytucji, które mogłyby potwierdzić jego doświadczenie. W związku z faktem, iż takich informacji nie zawarto we wniosku, nie uwzględniono protestu w tym zakresie.". Organ nie wyjaśnia jednak dlaczego za instytucje mogące potwierdzić potencjał skarżącej nie uznaje instytucji zarządzającychProgramów Regionalnych Funduszy Europejskich RPB (woj. [...]), RPP (woj. [...]) czy RPD (woj. [...]), w których skarżąca realizowała projekty oraz pozostałych podmiotówwskazanych na stronie 23 wniosku.

Zasadny jest również zarzut dotyczący kryterium nr 4 Budżet projektu w części dotyczącej weryfikacji prawidłowości sporządzenia budżetu projektu biorąc pod uwagę koszty przypadające na jednego uczestnika/podmiot; zastosowanie klauzul społecznych - 3 pkt.

W ocenie Instytucji Zarządzającej skarżąca nie odniosła się do klauzul społecznych. Tymczasem na stronie 27 wniosku skarżąca jednoznacznie wskazała, że "Z racji tego, że w kosztach bezpośrednich finansowany jest Doradca, który stanowi personel projektu, a na wykonawców usług rozwojowych z powodu popytowego modelu realizacji form wsparcia nie będą prowadzone zamówienia zgodnie z zasadą konkurencyjności, w projekcie nie zajdzie sytuacja konieczności stosowania klauzul społecznych w zamówieniach". Zatem wbrew stwierdzeniu IZ, skarżąca odniosła się do klauzul społecznych. Równocześnie zdaniem Sąduobniżenie punktacji w tym kryterium, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca nie zobowiązał się do stosowania klauzul społecznych a z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że klauzule te mogły zostać zastosowane.

Z treści zaskarżonej informacji nie wynikają również przyczyny, dla których stwierdzono, że wniosek skarżącej nie spełnił kryterium premiującego nr 3 "Wnioskodawca zapewni, że do realizacji projektu zostanie zatrudniona co najmniej 1 osoba z niepełnosprawnością, w wymiarze co najmniej 1/2 etatu, przez co najmniej połowę okresu realizacji projektu". Zgodnie z uchwałą nr [...] Komitetu monitorującego Program Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie zatwierdzenia kryteriów dostępu i premiujących weryfikowanych na etapie oceny formalno-merytorycznej dla Działania 6.8 Edukacja dorosłych, typ I Aktywni na rynku pracy – uczenie się dorosłych – odpowiedź na wyzwania cywilizacji poprzez upowszechnienie idei uczenia się przez całe życie w celu zwiększenia uczestnictwa osób dorosłych w procesie kształcenia, dostosowanie zakresu i formy oferty kształcenia do potrzeb i wymogów rynku, w tym wsparcie kompetencji językowych i cyfrowych (załącznik nr 5b do regulaminu), weryfikacja spełnienia kryterium będzie odbywała się na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu i uzasadnienia, które jednoznacznie wskaże, że projekt spełnia konkretne kryterium premiujące. W uzasadnieniu dla kryterium, Wnioskodawca powinien zawrzeć informacje potwierdzające fakt, że projekt spełnia dane kryterium premiujące – nie można wpisać tylko zapisu deklaratywnego "projekt spełnia kryterium premiujące nr x".

Zdaniem organu "wnioskodawca zaplanował zatrudnienie OzN w kadrze zarządzającej, wynagradzanej w ramach kosztów pośrednich. Taka kadra nie stanowi personelu projektu. Instytucja rozpatrująca protest przypomina, iż kryterium premiujące nr 3 jest przyznawane tylko w przypadku, gdy jeśli OzN jest personelem projektu, czyli osobą zaangażowaną do merytorycznych zadań w projekcie, zatrudnioną na umowę o pracę w ramach kosztów bezpośrednich.". Raz jeszcze należy przypomnieć, że obowiązkiem organu jest przejrzyste i rzetelne rozpatrzenie protestu. Organ ma wyjaśnićw sposób jasny i czytelny dla wnioskodawcy przyczyny dla których uznał, że wniosek nie spełnia danego kryterium. Swoje twierdzenia musi oprzeć na przepisach prawa wchodzących skład systemu realizacji programu operacyjnego. Dlatego też stwierdzenie, że kadra zarządzająca wynagradzana w ramach kosztów pośrednich nie stanowi personelu projektu, bez wskazania odpowiednich przepisów, nie może uznać za zgodne z zasadami wskazanymi w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Organ również w tym wypadku zupełnie pominął treść uzasadnienia protestu.

Z tożsamych przyczyn za częściowo zasadnynależy uznać zarzut dotyczący wadliwej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie kryterium 4 Budżet projektu: racjonalność i efektywność budżetu projektu jako planu finansowego całego przedsięwzięcia oraz zgodność wydatków ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie wyboru projektów w sposób konkurencyjny.

Organ potwierdził stanowisko oceniających odnośnie przyjętego wymiaru godzin doradztwa oraz zdalnej formy doradztwa. Nie wyjaśnił natomiast dlaczego realizowanie doradztwa w formie zdalnej uznał za "absurdalne", z uwagi na brak osobistego kontaktu z uczestnikami projektu. Uzasadnienia takiego nie zawierają również karty ocen formalno-merytorycznych. Zaznaczyć należy, że Oceniający 1 przyznał mniejszą liczbę punktów wyłącznie z uwagi na przyjęty wymiar godzin. Z kolei Oceniający 2 wskazał jedynie, że realizowanie doradztwa w formie zdalnej "jest dla oceniającego nieracjonalne z uwagi na brak osobistego kontaktu z UP jako preferowanej formy kontaktu oraz brak możliwości weryfikacji czy faktycznie doradztwo takie zostało przeprowadzone". Tymczasem zgodnie z wnioskiem (strona 14), możliwa będzie realizacja UR (usługi rozwojowej) w formie stacjonarnej oraz zdalnej w czasie rzeczywistym. Uczestnik projektu w przypadku usługi zdalnej w czasie rzeczywistym zobowiązany będzie do złożenia oświadczenia dotyczącego dostępu do platformy szkoleniowej. Brak ww. oświadczenia skutkować będzie uznanie kosztów danej UR za niekwalifikowane.

Powyższe oznacza, że dokonana ocena oraz informacja o wyniku rozpatrzeniu protestu pomijają treść wniosku oraz nie uzasadniają przyczyn obniżenia liczby przyznanych punktów. Nie wyjaśniają bowiem dlaczego mieszany charakter usługi rozwojowej (kontakt zdalny lub osobisty) jest niezgodny z treścią Regulaminu, jego załączników lub samego programu.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut dotyczący tego kryterium w zakresie przyjętego wymiaru godzin doradztwa. Co prawda uzasadnienie zaskarżonej informacji jest niezwykle skąpe, jednak odwołuje się do uwag oceniających. W kartach ocen formalno-merytorycznych wskazano bowiem prawidłowo przyczyny, dla których uznano, że przyjęty we wniosku wymiar godzin doradztwa tj. 4h na uczestnika projektu jest zbyt duży. Przedstawione na kartach ocen okoliczności, takie jak wiek potencjalnych uczestników projektu, ich uczestnictwo w projekcie z własnej inicjatywy, charakter świadczonych usługczy cel całego programu, mają niewątpliwie wpływ na wymiar koniecznego wsparcia, a tym samym racjonalność wydatków, będących istotnym elementem przedmiotowego kryterium. Dokonana ocena ma charakter uznaniowy jednak nie można uznać jej za dowolną.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów Regulaminu jak i zasad wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik oceny.

W trakcie ponownego rozpatrywania podjętego rozstrzygnięcia organ uwzględni treść niniejszego orzeczenia.

Sąd wskazuje również, stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawyi odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1003), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 54 § 5p.p.s.a., akta sprawy prowadzone w postaci papierowej przekazuje się jako zbiór kolejno ponumerowanych kart połączonych za pomocą środków, które nie degradują struktury fizycznej dokumentu. Wskazane przepisy mają umożliwić sądowi wypełnienie zadania kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, która sprawowana jest w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co do kompletności których nie powinno być wątpliwościi które powinny obrazować kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Zapobiega to nie tylko wątpliwościom co do kompletności akt sprawy ale też ryzyku zagubienia poszczególnych dokumentów w ich skład wchodzących. Jest oczywiste, że w świetle art. 54 § 2 ww. ustawy akta sprawy powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez podmioty prowadzące postępowanie w sprawie.

Zatem, akta administracyjne powinny być kompletne, uporządkowane, ułożonew porządku chronologicznym, ponumerowane oraz spięte i wyposażone w spis treści - tak aby umożliwić Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism, pokwitowań sądowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio do podmiotu adnotacji urzędowej potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma (Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz – Roman Hauser, Marek Wierzbowski Wyd. C.H.BECK 2015 str. 330).

Przekazane przez organ akta nie spełniają powyższych wymagań. Zostały przekazane do sądu w formie luźnych kartek, które nie były uporządkowane chronologicznie i ponumerowane. Niektóre dokumenty nie zawierają podpisów. Taki stan rzeczy stanowi naruszenie powyższych przepisów i nie może być w żaden sposób akceptowany.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnił skargę, stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2p.p.s.a.