Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1837/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 107/21 w sprawie ze skargi A.T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku oraz budowie w tym miejscu kompleksu hotelowego przy ul. [...] [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 107/21, oddalił skargę A. T. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku oraz budowie w tym miejscu kompleksu hotelowego przy ul. [...] w [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem nr [...] z dnia 13 października 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 3 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wstrzymał prowadzone roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...], ul. [...] oraz budowie w tym miejscu kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku % zagrożeniem epidemiologicznym COVID-19. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację robót budowlanych oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, że w dniu 28 września 2020 r. do PINB wpłynęła informacja w sprawie wykonywanych ww. robotach, których inwestorem jest A. T.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zobowiązał PINB do przeprowadzenia oględzin pod kątem możliwego nadużycia regulacji wynikającej z art. 12 i 12b ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z poz. zm.). Następnie w dniu 8 października 2020 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze, którym to Konserwator Zabytków zgłasza swoje uwagi i spostrzeżenia oraz wyraża sprzeciw wobec tych prac budowlanych. W dniu 12 października 2020 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których stwierdzono, że rozpoczęto prace rozbiórkowe. Zdemontowano schody zewnętrzne oraz mur przy wejściu głównym. Usunięto stolarkę okienną i drzwiową. Usunięto podłogę. Wycięto instalacje centralnego ogrzewania, instalację wodno-kanalizacyjną oraz instalację elektryczną. Częściowo zdemontowano schody na klace schodowej. Stwierdzono również bardzo zły stan techniczny budynku, który grozi zawaleniem. Sufity pozalewane częściowo zawalone. Elementy drewniane konstrukcyjne stropów i więźby dachowej uszkodzone, w stanie katastrofalnym. Podczas oględzin nie trwały żadne prace budowlane. Inwestor złożył do Wydziału Architektury i Budownictwa w terminie wniosek o zamiarze wykonania wyżej wymienionych prac budowlanych zgodnie z art. 12 i 12b ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z póz. zm., dalej: ustawa COVID-19) jednak inwestycja ta budzi w ocenie organu wątpliwości co do celu jej realizacji. Zgodnie bowiem z przyjętym przez organy nadzoru budowlanego stanowiskiem art. 12 ww. ustawy przewidywał w odniesieniu do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wyłączenie w zakresie stosowania przepisów ustaw w tym przepisie wymienionych, w tym m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Przy czym art. 12 nie wyłączał przepisów środowiskowych. Jednocześnie w art. 2 ust. 2 ustawy COVID-19 określone zostało, iż przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 1 ustawy COVID-19 art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-ł9, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych. Art. 12 oraz art. 12b, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, co nastąpiło z dniem 5 września br. Inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 albo art. 12b ustawy COVID-19 powinien mieć świadomość, mając na uwadze cel tej ustawy i ustaw następnych tworzonych w związku z sytuacją epidemiczną, a także czasowe obowiązywanie art. 12 a art. 12b ustawy, iż w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać w ww. terminie wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-coV-2. W razie wątpliwości organów administracji architektoniczno-budowlanej co do słuszności zastosowania trybu z art. 12 ustawy COVID-19, mogą się one zwrócić do nadzoru budowlanego, który pomimo wyłączenia stosowania ustawy - Prawo budowlane jest uprawniony do skontrolowania legalności prowadzonych robót budowlanych. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy - Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych.

Dalej PINB wskazał, że z informacji uzyskanych od WUOZ we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze, w stosunku do budynku przy ul. [...] w [...] toczyło się już (Wydział Architektury i Budownictwa) postępowanie administracyjne o rozbiórkę na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w dniu 12 marca 2019 r. WUOZ odmówił uzgodnienia takiego zamierzenia budowlanego. Można więc, zdaniem PINB wywnioskować, że rozbiórka obiektu na podstawie przepisów ustawy COVID-19 jest próbą obejścia negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki. Wątpliwości budzi również czas realizacji inwestycji. Deklarowany czas rozpoczęcia prac budowlanych przypada na 1 września 2020 r., a do dnia oględzin wykonano niewiele prac budowlanych, długi czas realizacji sprzeczny z wytycznymi ustawy. Kolejną wątpliwością jest w ocenie PINB kategoria budynku, który ma zostać wybudowany - hotel. Jest to budynek służący świadczeniu usług zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego - jak to się ma do celów ustawy specjalnej?. Może to zdaniem PINB świadczyć o planowanej komercjalizacji funkcji obiektu, a funkcja miejsca kwarantanny/izolacji jest tylko funkcją tymczasową i pośrednią służącą ominięciu negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki. Celowa rozbiórka obiektu zabytkowego bez dokonania odpowiednich uzgodnień popadła by pod przepisy karne ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1138/2020, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. T., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB) utrzymał powyższe postanowienie w mocy stwierdzając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. DWINB stwierdził, iż w sprawie mamy do czynienia z realizacją obiektu, którego art. 12 ustawy COVID-19 nie dotyczy, co oznacza, iż wymaga on uzyskania pozwolenia na budowę. A. T. wystosował do Starostwa Powiatowego w [...] pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. z informacją o prowadzeniu inwestycji, polegającej na rozbiórce budynku na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...], ul. [...] oraz budowie w tym miejscu kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemiologicznym COVID-19. Zgłoszony przez inwestora cel przeciwdziałania COVID-19 jest, zdaniem organu, celem pozornym. Wskazana inwestycja nie kwalifikuje się do zastosowania przepisów tej ustawy i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie uzyskał takiej decyzji, w związku z czym organ nadzoru budowlanego był zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim organ zauważył, iż z informacji uzyskanych od WUOZ we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze wynika, że w stosunku do budynku przy ul. [...] w [...] toczyło się już (Wydział Architektury i Budownictwa) postępowanie administracyjne o rozbiórkę na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w dniu 12 marca 2019 r. WUOZ odmówił uzgodnienia takiego zamierzenia budowlanego. Można więc wywnioskować, że rozbiórka obiektu na podstawie przepisów ustawy COVID-19 jest próbą obejścia negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki. Kolejną kwestią jest kategoria budynku, który ma zostać wybudowany. Zdaniem DWINB inwestor planuje docelowo przeznaczyć budowany hotel na świadczenie usług hotelarskich, a funkcja miejsca kwarantanny/izolacji jest tylko funkcją tymczasową i pośrednią służącą ominięciu negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki. W tym miejscu organ zauważył, iż opiekę zdrowotną w izolatorium obecnie będzie mógł zapewniać podmiot niebędący podmiotem wykonującym działalność leczniczą jeżeli zawrze umowę z podmiotem wykonującym działalność leczniczą o udzielanie świadczeń zdrowotnych w izolatorium. Inwestor umową taką aktualnie nie dysponuje (brak w aktach sprawy). Ponadto ustawodawca miał na względzie konieczność doraźnego i ekspresowego budowania takich obiektów, w których byliby ratowani ludzie, takich jak szpitale, oddziały zakaźne czy laboratoria, z pominięciem procedury administracyjnej przewidującej obowiązek uzyskania szeregu uzgodnień i pozwoleń. Realizacja rzeczonej inwestycji wymagająca dokonania wcześniejszej rozbiórki dotychczas istniejącego obiektu na działce nr [...], a następnie polegająca na wybudowaniu obiektu składającego się z 5 kondygnacji nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej, o powierzchni użytkowej 7238 m2, w ocenie organu sprzeczna jest z wytycznymi ustawy w zakresie ekspresowego budowania takich obiektów, których wyłącznym celem jest przeciwdziałanie COVID-19. W konsekwencji DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 13 października 2020 r.

Skargą A. T. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 tj.); art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 79a k.p.a.; art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie może zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał – przywołując treść art. 12 i art. 36 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) – że od początku wiadomym było, że ww. art. 12 jest absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten zawiera jeden warunek - działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Oznacza to, że inwestor działający w trybie art. 12 ustawy epizodycznej otrzymał możliwość podjęcia działań z pominięciem obostrzeń obowiązujących inwestorów, a wynikających z innych ustaw, obowiązujących (co do zasady) w prowadzeniu inwestycji budowlanych. Skoro zaś w ustawie mamy do czynienia z wyjątkiem od ogólnie obowiązujących zasad, to taki wyjątek musi być interpretowany bardzo ściśle i niezwykle rygorystycznie, a ponad wszelką wątpliwość nie może być interpretowany rozszerzająco, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco. Trzeba także zdaniem Sądu pamiętać, że przepis ten utracił moc z dniem 5 września 2020 r. Ponadto dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy trzeba w ocenie Sądu wskazać na art. 2 ustawy covidowej, wskazujący, że przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Z kolei ust. 2 przywołanego artykułu stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 września 2020 r. skarżący, jako prokurent spółki [...] złożył w Starostwie [...], za pomocą poczty polskiej, pismo informujące, że prowadzi inwestycję pod nazwą "rozbiórka budynków na działce nr [...], [...] obręb [...], ul. [...] oraz wybudowanie kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVID -19. Rodzaj, zakres wykonywanych robót budowlanych oraz termin rozpoczęcia: rozbiórka budynku oraz wybudowanie nowego budynku hotelowego. Termin rozpoczęcia prac 1.09.2020 r. Z informacji starosty wynika także, że pismo to zostało złożone w UPT 4 września 2020 r. Sąd przypomniał, że przepis art. 12 ustawy utracił moc z dniem 5 września 2020 r., czyli pismo informujące o już podjętych na działce działaniach wpłynęło do organu po utracie jego mocy. Przepis ten stanowi, że informację o realizowanych robotach budowlanych, w trybie art. 12 ustawy covidowej należy złożyć po rozpoczęciu robót budowlanych i tak też, jak wynika z akt sprawy, postąpił inwestor.

Zdaniem Sądu rozbiórka budynku, co do zasady, nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Z akt sprawy wynika, że (pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu- Delegatura Jelenia Góra z dnia 2 października 2020 r. - k. 12 akt organu I instancji) "przedmiotowy budynek był już przedmiotem postępowania o rozbiórkę na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy prawo budowlane i w dniu 12.03. 2019 odmówiono uzgodnienia takiego zamierzenia budowlanego". Co dalej istotne okoliczność tę w istocie przyznał sam skarżący, który w skardze napisał, że "jest oczywiście bezsporne i prawdziwe, że w 2019 r. było prowadzone postępowanie w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu, do czego nie doszło wobec sprzeciwu organu ochrony zabytków - Kierownika Delegatury w Jeleniej Górze Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków we Wrocławiu. Wystąpienie z taką inicjatywą w 2019 r. przez właściciela nieruchomości (skarżącego) było uzasadnione zwłaszcza tym, że nie można było liczyć na jakiekolwiek realne środki finansowe z funduszów ochrony zabytków, na faktyczną odbudowę tego obiektu, jako [...]". Jeśli strona skarżąca obwinia poprzednich właścicieli obiektu budowlanego o doprowadzenie zabytku do złego stanu technicznego, to nie miał obowiązku nabywania nieruchomości. Zdaniem Sądu, tak ukształtowany stan fatyczny sprawy powoduje, że należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że rzeczywistym celem działań inwestora było doprowadzenie do rozbiórki obiektu o charakterze zabytkowym ("Przyjmuje się, że budynek powstał około 1910 r. - tak sugeruje widokówka sygnowana powyższą datą. Obiekt nazywano wtedy [...], co tłumaczyć można jako [...]" ([...]). Następnie z akt sprawy wynika, że w dniu 21.01.2021 r. (już po wydaniu ostatecznego postanowienia) organ przeprowadził oględziny w terenie, które wykazały, że budynek został w całości rozebrany, co uwidoczniono na zdjęciach, dołączonych do protokołu. Dla racjonalnie działającego i planującego skutki biznesowe inwestora wykonanie rozbiórki, a następnie budowy budynku hotelowego jest to inwestycja na tyle długofalowa, że może nie doczekać się finału do zakończenia pandemii. Uzasadnienie dla "zapobiegawczego" charakteru przedstawione przez skarżącego jest tego rodzaju, że pozwoliłoby na usprawiedliwienie podjęcia w tym szczególnym trybie każdej inwestycji - od budowy składowiska odpadów, poprzez oczyszczalnię ścieków, hotel, drogę, budynek wielorodzinny czy zespól dom jednorodzinnych. Jak wynika z informacji, zawartych w internecie, spółka [...] jest właścicielem szeregu nieruchomości gruntowych na terenie [...] i nic nie stało na przeszkodzie, aby zaraz po wejściu w życie ustawy "covidowej" (8 marca 2020 r.) spółka-pracodawca, dbając o zdrowie swoich pracowników, zbudowała to izolatorium w formie np. modułowej/kontenerowej na terenie miasta. Sąd dodał także, że ten szczególny przepis pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Obszerna skarga stanowi w znacznej mierze powtórzenie argumentacji i wniosków zawartych w dołączonych do niej dokumentów, a mianowicie: Studium wykonalności inwestycji z sierpnia 2020 r. i ekspertyzy stanu technicznego budynku byłego [...], położonego w [...], przy ul. [...]. W ocenie Sądu lektura obu tych opracowań niczego w sprawie nie wnosi. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotnym pozostaje, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do uznania, że skarżący mógł skorzystać, planując, a następnie przystępując do prac budowlanych (najpierw rozbiórkowych) z uproszczeń, jakie dawała ustawa epizodyczna. Skarżący był zarówno od dawna świadomy stanu technicznego zabytku, jak i określał (jak pisze omyłkowo) swoje plany inwestycyjne, jako dotyczące obiektu hotelowego docelowo. To, że planowane są w nowoprojektowanym budynku hotelowym pomieszczenia dla pielęgniarek niczego do sprawy nie wnosi, bowiem nawet gdyby tak było, to nie wymaga ani wielkich nakładów, ani przeróbek przeznaczenie ich na inne, związane z usługami hotelowymi cele. Na marginesie Sąd dodał, że na dzień sporządzania Studium inwestycji, jak wynika z jego treści, (por. P.7) na terenie powiatu [...] kwarantanną objęto 15 osób, a podejrzane o zakażenie koronawirusem były 3 osoby, które były w izolacji. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby uzasadnione były podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, bowiem wobec uznania, że nie było podstaw do działań inwestycyjnych w trybie ustawy covidowej, to konsekwencją tej okoliczności jest podjęcie działań przez nadzór budowlany w trybie właśnie art. 48 p.b. W całości niezasadny jest zdaniem Sądu wniosek skargi, zmierzający do stwierdzenia nieważności skarżonego postanowienia. Sama skarga przywołuje w tym względzie treść art. 156 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego nie sposób zdaniem Sądu uznać, aby postanowienie organów obu instancji były podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej zastosowanie do planowanej inwestycji art. 12 ustawy covidowej tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę.

Skargą kasacyjną A. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na:

a) przyjęciu, że z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 2020 r. skarżący jako prokurent spółki [...] złożył w Starostwie [...], za pomocą poczty polskiej, pismo informujące, że prowadzi inwestycję pod nazwą "rozbiórka budynków na działce nr [...], [...] obręb [...], ul. [...] oraz wybudowanie kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemicznym COVlD-19", podczas gdy z akt wynika, że skarżący A. T., złożył ww. pismo we własnym imieniu działając jako inwestor, a niejako "prokurent spółki [...];

b) ustaleniu "na podstawie informacji zawartych w internecie", że spółka [...] jest właścicielem szeregu nieruchomości gruntowych na terenie [...], podczas gdy Sąd orzekający uprawniony jest wydać wyrok wyłącznie na podstawie akt sprawy, nie jest uprawniony dokonywać nowych, własnych ustaleń faktycznych, a jego kompetencje ograniczają się jedynie do badania, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji publicznej, którego akt został zaskarżony, odpowiadają prawu; w niniejszej sprawie Sąd orzekający poczynił nowe ustalenia faktyczne, które nie były przedmiotem postępowania dowodowego przed organami administracji publicznej, co do którego miał możliwość wypowiedzieć się skarżący;

- powyższe naruszenia doprowadziły do przyjęcia, że "nic nie stało na przeszkodzie, aby zaraz po wejściu w życie ustawy "covidowej " (8 marca 2020 r.) spółka-pracodawca (tj. "[...]"), dbając o zdrowie pracowników, zbudowała to izolatorium w formie np. modułowej/kontenerowej na terenie miasta", co - jak wynika z lektury całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku - było m.in. istotną podstawą zakwestionowania rzeczywistego celu inwestora i związku prowadzonych robót budowlanych z "przeciwdziałaniem C0VID-19";

2) przepisów postępowania, które mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ustalenia oraz oceny organu, że rzekomo "rzeczywistym" celem działań inwestora było doprowadzenie do rozbiórki obiektu o charakterze zabytkowym oraz, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do uznania, że skarżący mógł skorzystać, planując a następnie przystępując do prac budowlanych (najpierw rozbiórkowych), z uproszczeń, jakie dawała ustawa epizodyczna, podczas gdy oceniając całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (przed organami postępowania administracyjnego oraz dowodów z dokumentów przeprowadzonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.) zgodnie ze wskazaniami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego, nie można uznać, że twierdzenia skarżącego odnośnie związku realizowanych robót budowlanych z "przeciwdziałaniem COVID-19" podważa:

- uprzednie postępowanie w poprzednich latach w przedmiocie rozbiórki budynku, w ramach którego organ ochrony zabytków odmówił uzgodnienia takiego zamierzenia budowlanego,

- zakres i rodzaj inwestycji,

- świadomość inwestora odnośnie stanu technicznego obiektu podlegającego rozbiórce,

- treść zawiadomienia inwestora w trybie art. 12 ust. 3 ustawy COVID-19,

przy czym jednocześnie organy postępowania administracyjnego nie wykazały w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, że realizowane roboty budowlane nie były podejmowane w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, a w związku z tym miały do nich zastosowanie przepisy ustaw wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19;

3) przepisów postępowania, które mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 oraz § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodu z dokumentów w postaci Studium wykonalności, sporządzonego przez mgr inż. M.K. z sierpnia 2020 r. oraz Ekspertyzy stanu technicznego budynku byłego [...] przy ul. [...] działka nr [...] obręb w [...] z września 2018 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. S. K., i przyjęcie, że lektura tych opracowań "niczego w sprawie nie wnosi", podczas gdy wobec kwestionowania przez organ rzeczywistego związku prowadzonych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, wcześniejsze zlecenie sporządzenia przez skarżącego Studium wykonalności świadczy o celu prowadzonych robót zgodnym z celem deklarowanym przez skarżącego, natomiast treść tego dokumentu o obiektywnej możliwości i zasadności realizacji celu przeciwdziałania COVID-19 przez planowaną, zgłoszoną przez skarżącego, inwestycję; nadto, treść Ekspertyzy stanu technicznego budynku wskazuje na obiektywną konieczność rozbiórki budynku celem realizacji na nieruchomości planowanej inwestycji;

co więcej, Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia nie wyjaśnia przyczyn i podstaw stwierdzenia, iż lektura ww. Studium "niczego w sprawie nie wnosi", co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia w tym zakresie;

4) prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy COVID- 19 przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozbiórka budynku nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby, podczas gdy wykładnia ta jest sprzeczna z literalną treścią przepisu art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, który spośród robót budowlanych, których prowadzenie jest dopuszczalne na podstawie regulacji szczególnej, wprost wymienia także "rozbiórkę obiektów budowlanych", jeśli jest ona "związana" z "przeciwdziałaniem CO VID-19" (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy COVID- 19); powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca przyjął, że "rozbiórka obiektów budowlanych" może służyć przeciwdziałaniu COVID-19, tj. zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce jak również zwalczaniu skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby;

5) prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1-5 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 12 ustawy COVID-19 pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonymi z demokratycznego państwa prawa z uwagi na to, że stawia inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny, podczas gdy przepisy ustawy COVID-I9, na które powoływał się skarżący (jako inwestor) korzystały z domniemania konstytucyjności, które nie zostało obalone (także przez Sąd I instancji), przepisy te nie naruszają żadnych z wymienionych przez Sąd I instancji zasad konstytucyjnych, przy czym to właśnie wyprowadzanie w drodze wykładni ("systemowej", "funkcjonalnej") dodatkowych, nie przewidzianych ustawą, warunków dopuszczalności realizacji inwestycji w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, które nie wynikają z jego literalnej treści stanowi wykładnię contra legem naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego i legalizmu;

6) prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie tych przepisów, podczas gdy z mocy art. 12 ustawy COVID-19 ich stosowanie do realizowanej przez skarżącego inwestycji było (i jest) wyłączone, i przepisy te nie mają w sprawie zastosowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia PINB - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia PINB - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargą postanowienie w pełni odpowiada prawu, stąd zasadnie zatem zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi wynikającą z art. 151 p.p.s.a. Podnieść należy, iż w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania regulacji z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. albowiem w sprawie nie występują kwalifikowane wady badanego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, uzasadniające stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. opisany w jej petitum pod pozycją II. pkt 1 lit. a i b. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

W ocenie Sądu odwoławczego ustalenia stanu faktycznego dokonane w tej sprawie mają swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przede wszystkim prawidłowo ujawniono, iż inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest A. T.. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że to skarżący pismem datowanym na 31 sierpnia 2020 r. nadanym na poczcie w dniu 4 września 2020 r. (do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło w dniu 17.09.2020 r.) zgłosił rozbiórkę na dz. [...] i [...], objętego ochroną konserwatorską, budynku przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 (zwanej dalej ustawą covidową), oraz wybudowanie kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na izolatorium (zakwaterowanie izolowanych pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie). Natomiast w aktach sprawy znajduje się kolejne zgłoszenie z 31 sierpnia 2020 r. (do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło w dniu 17.09.2020 r.) tym razem w odniesieniu do działek nr [...], [...]oraz [...]i [...]obwód [...] (Gmina [...]) - w sprawie rozbiórki budynków na ww. działkach oraz wybudowania kompleksu budynków wolnostojących w liczbie 70 sztuk z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemiologicznym Covid-19. To ostatnie zgłoszenie złożył A. T. jako Prokurent Spółki. Wadliwe powołanie się w motywach zaskarżonego wyroku na dokonane zgłoszenie względem działki nr [...] i [...] przez A. T. jako Prokurenta Spółki, przy właściwym określeniu skarżącego jako strony tego postępowania, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powołane wyżej zgłoszenia dokonane do Starosty [...]kiego z 31 sierpnia 2020 r. świadczą o tym, że spółka "[...]" chciała realizować na terenie Gminy [...], na różnych działkach, w szczególności budynki wolnostojące z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemiologicznym Covid-19. Tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić, iż całkowicie wadliwie poza zakresem akt sprawy wykazał, że spółka jest właścicielem szeregu nieruchomości gruntowych na terenie [...]. Wprawdzie wyprowadził to Sąd "na podstawie informacji zawartych w internecie" ale i akta sprawy pozwalają na taką konkluzję. Zatem w tym zakresie nie można skutecznie wskazywać na naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdy i z akt sprawy wynika, że spółka [...] dysponowała innymi działkami do budowy izolatorium w formie np. modułowej/kontenerowej na terenie miasta, jak zauważył to Sąd pierwszej instancji.

Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach- patrz wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r. III OSK 6419/21.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. oznaczony w jej petitum pod pozycją II. pkt 2.

Zakres ustaleń organów nadzoru budowlanego i ich kompletność pozwalały na prawidłowe zastosowanie w tej sprawie normy art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r.

Lektura przedmiotowych akt wskazuje, że po dokonaniu przedmiotowego zgłoszenia w zakresie rozbiórki zabytkowego budynku oraz wybudowania w jego miejsce kompleksu hotelowego na działkach nr [...] i [...] w [...] organy nadzoru budowlanego jak i konserwatorskie zakwestionowały ten cel realizowanych robót, zwracając się do PINB w [...] o podjęcie stosownych działań (pismem z dnia 1 października 2020 r. oraz z dnia 5 października 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zobowiązał PINB w [...] do przeprowadzenia oględzin pod kątem możliwego nadużycia regulacji wynikającej z art. 12 i 12b ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, Dz. U. poz. 374 ze zm.). W dniu 8 października 2020 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu, Delegatura w Jeleniej Górze, którym to Konserwator Zabytków zgłaszał swoje uwagi i spostrzeżenia oraz wyrażał sprzeciw wobec tych prac budowlanych. Wskazywano, iż odmówiono udzielenia zgody w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego decyzją z 12 marca 2019 r. na rozbiórkę ww. obiektu.

Następnie przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego oględziny w dniu 12 października 2020 r. wykazały, że rozpoczęto prace rozbiórkowe budynku. Stąd też w dniu 13 października 2020 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane polegające na rozbiórce budynku na działkach nr [...] i [...] i budowy w tym miejscu kompleksu hotelowego z przeznaczeniem na zakwaterowanie i izolowanie pracowników podlegających obowiązkowej kwarantannie/izolacji w związku z zagrożeniem epidemiologicznym Covid-19 i informujące o możliwości legalizacji, przy przyjęciu, iż wobec przedmiotowej inwestycji przepisy ustawy covidowej nie miały zastosowania, co zaaprobował organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w tej sprawie należy podzielić, jak również i wykładnię prawa materialnego przedstawioną w motywach kwestionowanego orzeczenia.

Podstawowe znaczenie zatem dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma epizodyczna regulacja przepisów ustawy covidowej, w tym jej art. 12.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust.1). Z kolei w ust. 2 tej ustawy przyjęto, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Z dyspozycji art. 12 ust. 1 ustawy covidowej wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). W ust. 2 tego przepisu wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie z dniem 18 kwietnia 2020r. do cytowanego przepisu art. 12 ustawy covidowej dodano art. 12b określający, iż do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych dotyczących utrzymania ciągłości działania istotnych usług, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energii, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, art. 12 stosuje się odpowiednio.

Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy covidowej, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 (a więc także ww. przepis art. 12- przypomnienie NSA) tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Stąd z dniem 5 września 2020 r. w szczególności norma art. 12 ustawy covidowej utraciła moc.

Tym samym inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 ustawy covidowej tylko wówczas, gdy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wskazana natomiast została w ustawie bardzo szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. Ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek Skarbu Państwa jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19, były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z covid-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COYID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie.

Tym samym dla zastosowania art. 12 ustawy covidowej podstawowe i najważniejsze było ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu przecież o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania Covid-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Trzeba stanowczo powiedzieć, że wykładnia wyżej wskazanych przepisów jak i całej ustawy prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że od początku wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, i że taki wyjątek musi być interpretowany bardzo ściśle i niezwykle rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco.

Wykładnia art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ustawy covidowej musi prowadzić do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Powyższe inwestycje mające na celu szybkie i sprawne realizowanie obiektów pomocnych do zwalczania covid-19 przede wszystkim powinny zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla deweloperów czy innych inwestorów prywatnych pragnących realizować duże zamierzenia budowlane, w tym np. obiekty hotelowe.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze zgłoszenia dokonanego w ostatnim dniu obowiązywania normy art. 12 ustawy covidowej (pismo nadano na poczcie w dniu 4 września 2020 r. - do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło w dniu 17.09.2020 r.) wynika wprost, iż dotyczy ono rozbiórki budynku na działce nr [...] i [...] w [...] oraz w tym miejscu wybudowania docelowo nowego budynku hotelowego a więc budynku służącego świadczeniu usług zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego. Natomiast w tym kompleksie hotelowym, jak zaznaczono, przeznaczone będą miejsca na zakwaterowanie izolowanych pracowników strony skarżącej podlegających kwarantannie covid-19. Dlatego też wskazywana rozbiórka zabytkowego budynku i "wybudowanie nowego budynku hotelowego" (takie sformułowanie widnieje na zgłoszeniu), zdaniem Sądu odwoławczego nie jest realizacją obiektu budowlanego mającego związek z przeciwdziałaniem epidemii covid-19. To, że w planowanym nowym obiekcie hotelu (budynek ma mieć 5 kondygnacji nadziemnych i jedną kondygnację podziemną, o powierzchni użytkowej 7238 m²), znajdą się miejsca przeznaczone na izolatorium dla chorych na covid-19, stanowi jedynie dodatkowe, marginesowe znaczenie dla celu podstawowego jakim jest właśnie budowa nowego hotelu. Przywoływanie w zgłoszeniu dodatkowej funkcji jako izolatorium na czas pandemii nie może przyczynić się do przeciwdziałania Covid-19, tak by było pomocne przede wszystkim w leczeniu chorych, czy też miało to zapobiegać skutkom pandemii. Jednak wykonanie rozbiórki, a następnie realizacja budynku hotelowego jest to inwestycja na tyle długofalowa, że może nie doczekać się finału do zakończenia pandemii, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji.

Jeśli inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć taką budowę, która jedynie ubocznie mogła przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy covidowej. Zdaniem NSA takiego rodzaju inwestycję zgłoszono w tej sprawie.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż rozbiórka obiektu budowlanego, rozumiana jako odrębne od przyszłej budowy zamierzenie inwestycyjne, nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko i wyłącznie do rozbiórki zabytkowego obiektu, budynku powstałego około 1910 r. Nadto ujawnione w sprawie okoliczności wskazujące na wcześniejsze prowadzenie postępowania w sprawie rozbiórki obiektu przed organem konserwatorskim na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wykazały, iż nie było prawnych przesłanek do wydania takiej decyzji rozbiórkowej. Zatem należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na podstawie powyższych faktów można wnioskować, że rozbiórka spornego obiektu na podstawie przepisów ustawy covidowej była próbą obejścia negatywnego stanowiska konserwatora zabytków w kwestii rozbiórki.

Słusznie zatem uznano w sprawie, że inwestor dokonując zgłoszenia spornego zamierzenia na terenie działek [...] i [...] w [...] nie wykazał dla jej realizacji przesłanki uprawiającej zastosowanie art. 12 ustawy covidowej tj. przesłanki przeciwdziałania covid -19, a więc przepisy tej ustawy nie miały zastosowania.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy covidowej opisany jako nr II pkt 4 nie zasługuje na uwzględnienie.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1-5 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 12 ustawy COVID-19 pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonymi z demokratycznego państwa prawa. Stwierdzenie takie zamieszczono na stronie 35 uzasadnienia wyroku. Zdaniem NSA jest ono trafne. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należy wskazać, że na mocy art. 12 ustawy covidowej inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów działających w zwykłych rygorach wskazanych w tym przepisie ustawy, do których są oni obowiązani się stosować, co oznacza, że przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek również zawężająco, o czym wyżej wspominano. Wynika to przede wszystkim ze szczególnego czasu i przyczyny przyjęcia tego rodzaju przepisów, które mają charakter ściśle wyjątkowy. Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID, i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy o COVID-19. Stąd też zasadne jest stanowisko Sądu, że przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy o COVID-19 stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy jest prawidłowa.

Dlatego też w tych okolicznościach sprawy prace podjęte przez inwestora wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którym się nie legitymował, zatem słusznie uznano potrzebę zastosowania art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie można w realiach tej sprawy skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy. Zarzut w tym zakresie jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Powołana wyżej norma wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust.1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust.3).

Pierwszą czynnością dokonywaną przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej jest wydanie postanowienia w którym wstrzymuje roboty budowlane i informuje o możliwości i warunkach legalizacji samowoli. Obydwa elementy tego postanowienia są obligatoryjne. Jednakże o tym, czy w sprawie dojdzie do legalizacji samowoli powyższy akt nie przesądza. Konieczny jest również wniosek inwestora i przedstawienie odpowiedniej dokumentacji wskazującej, że legalizacja będzie zgodna z prawem. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. W realiach tej sprawy, wobec ujawnionej samowoli budowlanej na terenie działek nr [...] i [...] w [...], nie można mówić o wadliwym zastosowaniu powołanych wyżej uregulowań.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 oraz § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na dowolnej a nie swobodnej ocenie dowodu z dokumentów w postaci Studium wykonalności, sporządzonego przez mgr inż. M.K. z sierpnia 2020 r. oraz Ekspertyzy stanu technicznego budynku byłego [...] przy ul. [...] działka nr [...] obręb [...]w [...] z września 2018 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. S.K., i przyjęcie, że lektura tych opracowań "niczego w sprawie nie wnosi".

Kwestię postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III FSK 1284/22).

Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy- patrz wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2024 r. II OSK 1438/21.

Niewątpliwie, co przyznał Sąd pierwszej instancji, do skargi dołączono dowody z dokumentów, a mianowicie: Studium wykonalności inwestycji z sierpnia 2020 r. i ekspertyzy stanu technicznego budynku byłego [...], położonego w [...], przy ul. [...]z września 2018 r. Dowody te zostały zweryfikowane przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia a w konsekwencji należycie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Dowód z ekspertyzy technicznej był, zdaniem NSA, wykonany na potrzeby postępowania przed organem konserwatorskim, zakończonego decyzją z 12 marca 2019 r. i jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji niewiele wnosił do sprawy skoro skarżący był świadom stanu technicznego obiektu, który nabył. Z kolei Studium wykonalności z sierpnia 2020 r. również nie pozwalało na wyrażenie odmiennego stanowiska niż to zawarte w zaskarżonym wyroku. Zastosowania w niniejszej sprawie ustawy covidowej nie uzasadniały planowane (wskazane w Studium wykonalności) w nowoprojektowanym budynku hotelowym pomieszczenia dla pielęgniarek skoro nawet gdyby tak było, to nie wymaga ani wielkich nakładów, ani przeróbek przeznaczenie ich na inne, związane z usługami hotelowymi cele. Reasumując przedstawione rozważania, zdaniem Sądu odwoławczego przywołane wyżej a przedstawione dowody nie wskazywały na obiektywną konieczność rozbiórki zabytkowego budynku, w sytuacji gdy w sprawie znajduje się wypowiedź organu konserwatorskiego wyrażającego sprzeciw ku temu. Nie mogło to oznaczać również, iż realizacja celu zamierzonego przez skarżącego mogła być przeprowadzona w oparciu o przepisu ustawy covidowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. a który został objęty skargą kasacyjną. Zgodnie z treścią 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia i w pełni poddaje się kontroli instancyjnej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jasny jakie okoliczności zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku. Argumentacja Sądu jest jasna i zrozumiała.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.