Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium") decyzją z 22 kwietnia 2024 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 22 kwietnia 2024r.") utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. (dalej "Dyrektor Zarządu") z 15 lutego 2022 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 15 lutego 2022r.") w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 4 listopada 2019 r. własność R. R. (dalej: skarżący), położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 12, działka nr [...]; spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 15 lutego 2022 r. Dyrektor Zarządu ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Za dowód wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] organ uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A.. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 15 listopada 2021 r. ustalił, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł.

Od powyższej decyzji organu ustalającego opłatę skarżący złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 26 września 2022 r. wydało decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 kwietnia 2023 r. (sygn. I SA/Po 958/22) uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 26 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpatrując ponownie sprawę z odwołania skarżącego z dnia 3 marca 2022 r. SKO wymienioną we wstępie decyzją z 22 kwietnia 2024 r. ponownie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Ze względu na liczne uwagi merytoryczne do sporządzonego operatu oraz wskazania WSA w Poznaniu, SKO zwróciło się do autora operatu (rzeczoznawcy majątkowego) o wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z 3 marca 2022 r. W odpowiedzi A. A. przesłał szczegółowe wyjaśnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że rzeczoznawca przedłożył dokument potwierdzający swoje kwalifikacje, jak również swoje wyliczenia, co do wartości wycenianej nieruchomości. Jednakże wyliczeń tych organ odwoławczy nie mógł wziąć pod uwagę, gdyż nie są one przedstawiane w formie operatu szacunkowego, który może tylko stanowić dowód w sprawie. SKO podkreśliło jednocześnie, że skarżący nie przedstawił kontroperatu.

Organ odwoławczy stwierdził, że operat sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "Rozporządzenie"). Wszelkie zarzuty do operatu – zdaniem rzeczoznawcy – opierają się na subiektywnych ocenach skarżącego. Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale IV.

Organ odwoławczy wskazał także na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że jeżeli spór co do wyniku wyceny nie dotyczy oczywistych błędów co do stanu faktycznego, błędów logicznych, błędów rachunkowych, ale odnosi się do sfery specjalistycznej, będącej w domenie rzeczoznawcy (np. zastosowanie podejścia, ustalenia i doboru zestawu transakcji do obliczeń), to operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym podważyć wręcz nie można. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dal;ej "u.g.n.) oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W ocenie SKO przedstawiony operat szacunkowy jest spójny, logiczny i wiarygodny, nie zawiera błędów rachunkowych ani błędów, co do stanu faktycznego. Biegły wykazał w nim, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Mając na uwadze położenie przedmiotowej nieruchomości (skrzyżowanie z ulicą S.), wzrost wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi w ulicy [...] jest, zdaniem biegłego, dużo niższy, niż innych nieruchomości położonych w ulicy [...].

Ponadto, SKO nadmieniło, że jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. Organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

Organ odwoławczy wskazał także, że oświetlenie terenów publicznych nie ma samoistnego wpływu na wartość nieruchomości, a prowadzone przedmiotowe postępowanie nie jest związane z budowa oświetlenia, lecz z budową drogi. W związku z powyższym od kwoty opłaty adiacenckiej, którą ustala się jako 50 % wzrostu wartości nieruchomości organ na podst. art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami mógł odliczyć nakłady poniesione na projekt budowy drogi z odwodnieniem, jako udział strony w kosztach budowy drogi, natomiast nakłady poniesione na inne urządzenia infrastruktury technicznej niż budowa drogi (oświetlenie, kanalizacja deszczowa, utwardzanie dojść do posesji) nie mogą być uwzględnione w postępowaniu przedmiotowym dot. stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, pismem z 5 czerwca 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając

1) rażące naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 138 § 2 ustawy z dnia 1 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy ani organ II instancji, ani organ I instancji nie udostępnili skarżącemu istotnych informacji zgodnie z jego wnioskami dotyczącymi m.in. wskazania cech nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością skarżącego przez powołanego w sprawie biegłego, niezobowiązanie przez żaden z organów biegłego do rzetelnej, rzeczowej i merytorycznej odpowiedzi na zadane pytania i zastrzeżenia do operatu, który z uwagi na wagę wadliwości nie powinien stanowić dowodu w sprawie; a także nieprzesłuchanie skarżącego w charakterze strony i nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego z potrzebą uzyskania operatu uzupełniającego, a najlepiej nowego operatu sporządzonego przez bezstronnego biegłego, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa

b) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na skarżącym podczas gdy w sprawie administracyjnej ciężar dowodu, zwłaszcza sprawie wszczętej z urzędu spoczywa na organie administracji publicznej, brak przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym dowodu z przesłuchania biegłego rzeczoznawcy majątkowego A. A., którego operat szacunkowy, będący jedynym dowodem w sprawie obarczony był licznymi wadliwościami; nie przeprowadzenie uzupełniającej opinii biegłego, niepowołanie innego biegłego, w obliczu rażących naruszeń ze strony biegłego w niniejszej sprawie, a w związku z tym brak wszechstronnego i obiektywnego rozpoznania sprawy;

c) art. 138 § 2 i art. 138 § 2a k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni niżej wskazanych przepisów prawa materialnego, podczas gdy decyzja ta została wydana w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 u.g.n. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej; polegającej na odmowie możliwości uzyskania wyniku szacowania w operacie szacunkowym wzrostu wartości równej "0" czyli braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości

d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne powołanie podstawy prawnej oraz przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego oraz nie odniesienie się do wszystkich uwag wniesionych przez skarżącego w odwołaniu odnoszących się do naruszeń przed organem I instancji

2) przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 56 ust 1 Rozporządzenia poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wbrew wymaganym zasadom przejawiający się w przyjęciu do szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi, sztuczne poszerzenie bazy danych do wymaganych kilkunastu między innymi poprzez wykorzystanie w bazie danych stanowiących podstawę wyceny transakcji zawartych już po dacie w której miały zostać ustalone wartości nieruchomości, a także nie uwzględnienia zmiany poziomu cen w skutek upływu czasu;

b) art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie przez organy obu instancji błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa oraz brak należytego opisu stanu nieruchomości przyjętych w procesie szacowania;

c) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 u.g.n. oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, polegającej na odmowie możliwości uzyskania w wyniku szacowania w operacie szacunkowym wzrostu wartości równej "0" czyli braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości

d) art. 154 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma w obliczu tego przepisu znaczenia jakimi cechami charakteryzują się przyjęte do porównania nieruchomości, czemu organ I i II instancji dał wyraz nie wzywając biegłego do przedstawienia zgodnie z wnioskiem skarżącego, cech takich jak: dopuszczony na działce typ zabudowy, umiejscowienie działki w ciągu, tj. czy jest to działka środkowa czy narożna, klasy drogi przy której położona jest działka, odległości od najbliższej drogi powiatowej co uniemożliwiło weryfikację bazy danych transakcyjnych pod kątem spełnienia kryteriów podobieństwa do mojej nieruchomości

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe określenie daty wydania decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji SKO.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, jakim jest analiza operatu A. A., sporządzona przez skarżącego – wskazano, że skarżący posiada kompetencje i uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga była niezasadna.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z art. 144 § 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Kolejno, zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a (zd. 1) ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie doszło do wybudowania drogi i stworzono możliwości korzystania z niej przez władających nieruchomością skarżącego, co nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego. Wartość nieruchomości skarżącego położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy 12, działka nr [...],przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł. Wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n.na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie zaliczono na poczet opłaty adiacenckiej kwotę [...]zł z tytułu nakładu na projekt budowy drogi, stąd opłata ustalono w kwocie [...]zł.

Najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie.

Tutejszy Sąd, uchylając wyrokiem z 7 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygnaturze akt I SA/Po 958/22 poprzednio wydaną przez SKO decyzję z 26 września 2022 r., przedstawił organowi wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreślono, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności należało odnieść się do zarzutów skarżącego przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie Sądu SKO zastosowało się do powyższych wytycznych i prawidłowo przeprowadziło ponownie postępowanie odwoławcze.

Przede wszystkim należy podkreślić, że organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącego z 3 marca 2022 r. W odpowiedzi A. A. przesłał szczegółowe wyjaśnienia (k. 30-32 akt organu II instancji).

Należy pamiętać, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu, a tym bardziej sądu (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19 - wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie ograniczeń podmiotowych. Operat szacunkowy może być więc weryfikowany pod względem merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Natomiast samodzielne zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, w sytuacji gdy przy sporządzaniu operatu szacunkowego doszło do naruszenia przepisów prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, braki w zakresie wymaganych prawem elementów czy niejasności, które dyskwalifikują jego wartość dowodową. Szczegółowe zaś kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, w tym w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag, przyjętych współczynników korygujących - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Z powyższego wynika więc, że ocena operatu szacunkowego przez organy administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, skoro ocena merytorycznej treści operatu, objętej wiedzą specjalistyczną, a więc ocena prawidłowości operatu, może odbywa się jedynie w trybie art. 157 u.g.n. W zakresie kompetencji organu pozostaje natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, co obejmuje przede wszystkim zbadanie przez organ, czy operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, czy nie zwiera braków i błędów matematycznych, czy nie jest sprzeczny z innymi dowodami (np. kontroperatem) lub zasadami logiki i wiedzy ogólnej, jak też czy nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 173/11).

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie ma podstaw, aby kwestionować stanowisko SKO w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 Rozporządzenia informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 Rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 Rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Operat szacunkowy zawiera też istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z jego § 56 ust. 4. Są to : wydruk z księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, pismo ZDM, protokół z oględzin nieruchomości wraz dokumentacją fotograficzną, kopia ubezpieczenia OC rzeczoznawcy majątkowego. Nie ma natomiast podstaw, aby żądać dołączenia dokumentów pozwalających ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. Przepisy art. 155 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z ust. 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu danych niezbędnych do szacowania nieruchomości. Nie wynika z niego, że dane te mają być podawane w operacie szacunkowym. To samo dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia, gdyż mówi on o załączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a nie wszystkich (w tym jedynie pomocniczych) dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy. Ponadto operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.).

W niniejszej sprawie SKO prawidłowo oceniło, że przedstawiony operat szacunkowy, jest spójny, logiczny i wiarygodny, nie zawiera błędów rachunkowych ani błędów, co do stanu faktycznego. Rzeczoznawca majątkowy A. A. prawidłowo wykazał, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Jak trafnie zaznacza SKO, biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale IV. Prawidłowo wziął do porównań przy tej metodzie kilkanaście transakcji (13 – przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi oraz 11 – przy określeniu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi). Biegły dokonał przy tym analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed budową drogi, jak i po jej wybudowaniu. Należy również podzielić stanowisko organu odwoławczego, że ceny minimalne (ul. G. i ul. [...]) znajdują się w tej samej lokalizacji, w której występuje zróżnicowana jakość dróg dojazdowych, a drogi urządzone posiadają rozwiązania starego typu, tj. bez urządzonych poboczy i chodników. Natomiast ceny maksymalne (ul. T. i ul. [...]) znajdują się w lokalizacjach, w których urządzone drogi wraz z jezdnią, posiadają zbudowane pobocze i chodniki. Ponadto, podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące błędnych ustaleń stanu prawnego, techniczno-użytkowego, czy przeznaczenia, potencjału inwestycyjnego gruntu, zostały uwzględnione i odwzorowane w operacie (zob. str. 7 operatu). Należy jednak przede wszystkim podkreślić, że kwestia, jakie cechy nieruchomości mają znaczenie dla wyceny i w jakim zakresie, jest wiedza specjalistyczną, którą nie dysponują zarówno organy administracji, jak i sąd administracyjny.

Zarzuty skarżącego sprowadzają się do kwestionowania poprawności merytorycznej operatu szacunkowego. W takiej sytuacji skarżący, chcąc skutecznie zakwestionować sporządzony w niniejszej sprawie przez A. A. operat szacunkowy, powinien zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. zwrócić się organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. (por. wyrok NSA z 21.08.2024 r., I OSK 691/23, LEX nr 3759115, wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2505/15). Zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Skarżący natomiast nie przedłożył nawet kontroperatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a jedynie krytyczną analiza operatu szacunkowego A. A., przygotowana przez siebie samego (skarżący posiada uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego). Taka analiza nie może stanowić skutecznego przeciwdowodu. Jak już wyżej wskazano ocenę operatu szacunkowego mogłaby przeprowadzić jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, przy czym w ocenie operatu nie mogliby brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których mogą istnieć uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności (art. 157 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Z oczywistych względów nie mógłby w skład zespołu oceniającego wyznaczonego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych wchodzić sam skarżący.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 56 ust 1 Rozporządzenia, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 u.g.n., art. 154 ug.n. i uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r.

Odpowiadając natomiast na zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe określenie daty wydania decyzji, wskazać należy – podobnie jak argumentował organ, że mylna data (tj. 22 kwietnia 2025 r.) jest oczywistą omyłką pisarską. SKO wydało postanowienie z 21 czerwca 2024 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki (prostując datę na: 22 kwietnia 2024 r.), uzasadniając przy tym wydanie postanowienia. Taki błąd nie jest błędem istotnym, wobec czego przyjęto, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji SKO.

Pomimo powołania w zarzutach skargi licznych przepisów procesowych, m.in. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1, art. 138 k.p.a. skarżący nie zdołał podważyć ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego i jego oceny. Zarzuty procesowe sformułowane w skardze sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego był wystarczający do uznania przez organy, że doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości i istnieją podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ocena operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy dokonana przez organy była prawidłowa. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jego ocena została przeprowadzona prawidłowo. W takiej sytuacji nie było podstaw do powoływania przez organy administracji nowego biegłego, ani do uzupełnienia już sporządzonej opinii. Jak już wyżej wskazano o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Nie było również potrzeby przesłuchiwania biegłego, który wyjaśnień co do zarzutów skarżącego udzielił pisemnie zarówno przez organem I , jak II instancji. W swoich wyjaśnieniach pisemnych w toku postępowania odwoławczego odniósł się do podnoszonych przez skarżącego kwestii związanych z kwestią doboru nieruchomości wziętych do porównania i zmienności cen, a także zastosowanych założeń metodologicznych. Nie było również potrzeby przesłuchiwania samego skarżącego, którego zeznania nie mogą mieć znaczenia z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Cechy nieruchomości istotne dla wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie dokumentów i oględzin nieruchomości. Zeznania strony, nawet jeśli sama posiada uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, nie mogą prowadzić do podważania wiarygodności operatu szacunkowego, a jedynie ustalenia innych okoliczności niż te które wynikają z dokumentacji, oględzin i operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie takich okoliczności po prostu nie ma, a polemikę ze stanowiskiem organów czy samego rzeczoznawcy, skarżący mógł prowadzić pisemnie, z którego to uprawnienia w szerokim zakresie korzystał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wszechstronnym dokonaniu analizy operatu i wbrew zarzutom skargi odnosi się do wszystkich istotnych z punktu widzenia normy mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie kwestii. Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, działając na podstawie i w granicach prawa, bez uchybienia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną materiału dowodowego i jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, nie świadczy jeszcze o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.