Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 549/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 497/22 w sprawie ze skargi B. W. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 22 lipca 2003 r., nr XI/95/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz B. W. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 497/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi B. W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Rzgów z 22 lipca 2003 r., nr XI/95/2003 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], gmina [...] oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Rzgów (dalej: "Rada") uchwaliła 22 lipca 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzgów.

W skardze do WSA w Łodzi zarzucono uchwale naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej: "u.z.p.", poprzez niezawiadomienie na piśmie poprzednich właścicieli nieruchomości o terminie wyłożenia projektu planu; art. 10 ust. 2 u.z.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2002 r., nr 197, poz. 1667), dalej: "rozporządzenie" poprzez niespełnienie przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą; art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: "k.c." polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności oraz art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie rozstrzygnięcia arbitralnego, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia co do przyjętego ograniczenia w zakresie ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina [...]) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym, z jednoczesnym brakiem uchwalenia przepisów przejściowych pozwalających na czasową jej obsługę z powyższej drogi, do czasu oddania do użytku dróg odciążających. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] od drogi wojewódzkiej nr [...]. Następnie podniesiono, że zgodnie z wypisem z planu zagospodarowania, nieruchomość skarżącego położona jest w jednostce planistycznej IUH, dla której przeznaczenie podstawowe zostało ustalone: pod zabudowę usługową - handel, gastronomię, usługi rzemieślnicze, kulturę, zaś przeznaczenie dopuszczalne zostało ustalone jako mieszkaniowe. Obsługa komunikacyjna działki skarżącego - nr [...] odbywa się poprzez działkę nr [...] (służebność przejazdu i przechodu) do drogi gminnej (działka nr [...]), z jednoczesną możliwością obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wojewódzką nr [...] w docelowych liniach rozgraniczających 20 m po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Dalej w wypisie wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem IUH ustala się zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym. Zdaniem skarżącego, dopiero przy obsłudze nieruchomości bezpośrednio z drogi wojewódzkiej o nr [...] może w pełni wykorzystać charakter przedmiotowej działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Łodzi w pierwszej kolejności uznał zarzut, że poprzedni właściciele działki, która obecnie stanowi własność skarżącego, nie zostali zawiadomieni o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sposób przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. Z przedłożonych akt nie wynika, aby otrzymali oni pisemne, imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu. Wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczenia w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Sąd I instancji ocenił, że naruszenie procedury planistycznej polegające na niezachowaniu wymagań wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącego na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z. z racji naruszenia trybu postępowania.

Następnie WSA w Łodzi wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z 27 października 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 599/03 przesądzono, że prognoza wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów na stan środowiska przyrodniczego sporządzona w sierpniu 2002 r. nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu. Rozporządzenie weszło w życie 12 grudnia 2002 r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że wszystkie projekty planów miejscowych wyłożone do publicznego wglądu po 12 grudnia 2002 r. winny posiadać prognozę spełniającą wymagania, o których mowa ww. rozporządzeniu. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów był wyłożony do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., a więc już po wejściu w życie tego rozporządzenia. Zatem prognoza oddziaływania projektu planu na środowisko winna spełniać wymogi nowego rozporządzenia, co nie miało miejsca.

Następnie, Sąd wojewódzki wskazał, że w drodze wykładni przepisów planu jest możliwe usunięcie podniesionej w skardze sprzeczności zapisów planu w zakresie bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki skarżącego. Potwierdzeniem tego jest wypis z planu zagospodarowania przestrzennego z 26 marca 2021 r. załączony do skargi, w którym wskazano, iż obsługa komunikacyjna działki nr [...] poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. nr [...]) z możliwością obsługi komunikacyjnej poprzez drogę wojewódzką nr [...] oznaczoną na rysunku planu symbolem "1KZ" w docelowych liniach rozgraniczających 20 m po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia trybu postępowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w części co do pkt. 1 rozstrzygnięcia w zakresie w jakim Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], gmina [...], t.j. ponad żądanie skargi, odnoszące się jedynie do ustalenia nieważności zaskarżonej uchwały co do zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] od drogi nr [...]. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu lapidarnego uzasadnienia wyroku, nie wskazującego przyczyn uwzględnienia skargi w sposób szerszy niż było to wnioskowane w skardze;

2) art. 1 i 2 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego (naruszenie zakazu reformationis in peius), z uwagi na fakt, że skarżony wyrok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], gmina [...], a nie tylko we wnioskowanym zakresie ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki o nr [...] położonej w obrębie [...] (gmina [...]) od drogi nr [...] o znaczeniu regionalnym;

3) art. 1 i 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu przez Sąd wojewódzki środków niezbędnych do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonej uchwały, nieadekwatnych i nie będących niezbędnymi do końcowego załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wyroku, mocą którego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, z jednoczesnym zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Z kolei stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd ten nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Zdaniem NSA zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a okazał się uzasadniony bowiem WSA w Łodzi stwierdzając nieważność planu w części całej działki nr [...] pogorszył sytuację skarżącego, który nie kwestionował przeznaczenia oraz innych warunków przyjętych w planie dla jego działki, lecz jedynie zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej tej działki od drogi nr [...]. Taki zakres zaskarżenia wynika z treści skargi do WSA. Zaskarżono nią bowiem w części ten plan, tj. co do ustalenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogą nr [...].

Aby właściwie dekodować znaczenie art. 134 § 2 p.p.s.a. należy odnieść się do poprzedzającej normy zawartej w § 1, stanowiącej, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Granice tej sprawy wynikają z art. 101 ust. 1 u.s.g. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), dalej: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący pismem z 15 marca 2022 r. wezwał Radę Miejską w Rzgowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały w zakresie zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogą publiczną nr [...]. Granice sprawy w przedmiocie uchwały w sprawie planu miejscowego wyznacza materia uregulowana w planie, oceniana w aspekcie interesu prawnego (vide wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 525/17, postanowienie NSA z 30 marca 2022 r. sygn. akt II OZ 176/22) oraz naruszenia tego interesu. Warunkiem bowiem wniesienia skargi na plan jest wykazanie naruszenia interesu prawnego. Skarżący wnosząc skargę wyraźnie sprecyzował zarzuty do zaskarżonej uchwały, uznając, że generalnie uregulowania planu odnośnie jednostki planistycznej IUH nie naruszają jego interesu prawnego jako właściciela działki znajdującej się w tym obszarze. Przeciwnie, jak twierdził w skardze, utrzymanie waloru usługowego przeznaczenia działki, który w pełni akceptuje, wymaga skomunikowania z istotnym ciągiem komunikacyjnym.

W skardze kasacyjnej z kolei podkreślono, że tylko w zakresie zakazu obsługi komunikacyjnej działki skarżącego od drogi krajowej nr [...] został naruszony interes prawny strony. Wobec tych ustaleń skarżący bezspornie kwestionuje jedynie zapis planu dotyczący zakazu skomunikowania swej działki, tj. § 41 ust. 2 pkt 6 planu, ustanawiający zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi [...].

Sąd wojewódzki natomiast jako granice sprawy przyjął zakres zaskarżenia obejmujący całą działkę i stwierdził nieważność planu w tej części. Oznacza to, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność planu odnośnie całej działki nr ew. [...] orzekł na niekorzyść skarżącego, w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius może wystąpić na skutek: 1) uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej; 2) zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub 3) takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (vide wyroki NSA z: 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2731/19, z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1714/20).

Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16).

Wnosząc skargę do Sądu wojewódzkiego w ramach art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący określił przedmiot sprawy w granicach naruszenia interesu prawnego, którego upatrywał w przyjętym w planie zakazie komunikacji z drogą publiczną nr [...]. Nie kwestionował przeznaczenia przyjętego dla spornej działki. Twierdził, że walor usługowy tej działki może być wykorzystany tylko wtedy, gdy będzie ona obsługiwana od istotnego ciągu komunikacyjnego, a nie od mało uczęszczanej drogi gminnej. Konsekwentnie utrzymuje, że w celu realizacji ustalonego dla jednostki przeznaczenia UH (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze i kultura), w której znajduje się działka, konieczne jest zniesienie zakazu komunikacji tej działki z drogą publiczną nr [...].

Jako uzasadnienie natomiast stwierdzenia nieważności planu w części obejmującej działkę nr ew. [...] WSA w Łodzi przyjął naruszenie trybu postępowania (art. 27 ust. 1 u.p.z.). Mianowicie jak ustalił, nie zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu poprzednich właścicieli nieruchomości (art. 10 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z.) oraz prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (art. 10 ust. 2 u.p.z.) została sporządzona na podstawie rozporządzenia, które nie obowiązywało w dacie podejmowania uchwały. Jako uzasadnienie tej tezy przywołano wyroki sądów administracyjnych na gruncie tego samego planu, odnoszące się do powyższych zagadnień.

Natomiast w zakresie kluczowego dla sytuacji prawnej skarżącego zarzutu, tj. zakazu skomunikowania działki z drogą nr [...] Sąd I instancji stwierdził, że nie występuje wewnętrzna sprzeczność planu, o czym świadczy treść wypisu z planu zagospodarowania, znajdująca się w aktach sądowych (k.16 -19 akt sądowych). Z wypisu tego wynika, że obsługa komunikacyjna działki [...] może wystąpić poprzez działkę nr [...] do drogi gminnej (dz. [...]) oraz poprzez drogę wojewódzką nr [...] oznaczoną na rysunku planu symbolem 1KZ. W konsekwencji zarzut ten nie został uwzględniony. W tym zakresie należy wyraźnie stwierdzić, że kontrola sądowa planu miejscowego obejmuje ten akt jako uchwałę właściwego organu oraz rysunek planu stanowiący integralną część planu jako załącznik do tej uchwały (art. 8 ust. 1 u.p.z.). Sąd administracyjny jest właściwy w sprawie skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) i bada część tekstową oraz rysunek planu. Tym samym powoływanie się na wypis z planu nie jest dopuszczalne przy kontroli planu. Przedmiotem kontroli jest bowiem akt prawa miejscowego po ogłoszeniu go we właściwym dzienniku urzędowym, nie zaś wypis czy wyrys z niego. Przedmiotem zatem analizy WSA w Łodzi powinna być część tekstowa planu, w głównej mierze § 41 tego aktu oraz odpowiedni fragment rysunku. W § 41 ust. 2 pkt 6 planu został bowiem ustanowiony zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od drogi [...] i ten przepis winien być poddany w połączeniu z rysunkiem planu ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie zaś wypis z planu.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Wypis, czy wyrys z planu stanowi dokładne odzwierciedlenie fragmentu czy to tekstu, czy rysunku planu. Nie ma charakteru kreującego, czy wyjaśniającego normy planu.

W konsekwencji granice sprawy wyznaczone naruszeniem interesu prawnego zostały przekroczone w ten sposób, że Sąd wojewódzki objął rozstrzygnięciem niezaskarżoną część planu na niekorzyść strony skarżącej.

Jako nieuzasadniony natomiast należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 i 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., gdyż nie stwierdził żadnych aktów czy czynności poprzedzających uchwalenie planu, które należałoby wyeliminować ze względu na naruszenie prawa. WSA w Łodzi jedynie zastosował przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., a swoje rozstrzygniecie odniósł jedynie do zaskarżonego planu. Sąd ten zgodnie z art. 1 p.p.s.a. oraz 184 Konstytucji RP skontrolował działalność rady gminy polegającą na uchwaleniu planu miejscowego (art. 26 u.p.z.). Ponadto kompetencja sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach nie była kwestionowana, stąd jako niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego w realiach niniejszej sprawy znajduje podstawę prawną w art. 203 pkt 1 p.p.s.a. bowiem w zakresie kluczowego dla skargi zakazu skomunikowania działki z drogą publiczną (art. 101 ust. 1 u.s.g. i naruszenie interesu prawnego skarżącego) Sąd wojewódzki nie uwzględnił skargi wniesionej na plan.