Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2008/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg Gminy R. W. i Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej "Budowę infrastruktury systemu łączności GSM-R dla podsystemów radiowych ERTMS/GSM-R na liniach kolejowych - budowę obiektu radiokomunikacyjnego o symbolu [...] sieci łączności bezprzewodowej GSM_R dla potrzeb linii kolejowej nr [...], obejmującą wieżę strunobetonową o wysokości 40,56 m n.p.t. wraz z odgromnikiem oraz z zespołem anten, kontener technologiczny z klimatyzatorem i urządzeniami sterującymi, utwardzenie terenu, przyłącze energetyczne oraz ogrodzenie terenu, na działce nr [...] obr. [...] R., jedn. ewid. R.".

Uznano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...] R., jedn. ewid. R.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli Gmina R.i E. B.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań Gminy R.i E. B., umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że wprawdzie E. B. w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego występuje również jako pełnomocnik Z. B., to jednak z treści wniesionego przez nią odwołania wynika, że wniosła je we własnym imieniu.

Dalej, organ zauważył, że odwołanie może złożyć jedynie strona postępowania, zatem w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Powyższe stanowi podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie merytoryczne sprawy. Stwierdzenie braku legitymacji do złożenia odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wyjaśnił, że fakt zawiadomienia o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również doręczenie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie kreuje samoistnie interesu prawnego adresata. O tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie decyduje bowiem organ administracji, lecz przepisy prawa. Przy czym fakt uznania przez organ pierwszego stopnia, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji nie powoduje, że organ odwoławczy związany jest takimi ustaleniami.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Następnie, organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego sieci łączności bezprzewodowej GSM-R o wysokości 40,56 m n.p.t., w skład którego wchodzą: wieża antenowa z systemem dwóch anten zamocowanych na tej wieży na wysokości 35 m na azymutach 50° i 210°, kontener technologiczny, utwardzenie terenu, ogrodzenie, instalacja elektryczna. Moc promieniowania izotropowego EIRP dla pojedynczej anteny wynosi 1000 W, zaś częstotliwość 900 MHz. Z dołączonej do projektu "KARTY KWALIFIKACJI PRZEDSIĘWZIĘCIA" wynika, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że wpływ powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi określony został w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, że promieniowanie o wartości do 0,1 W/m2, jest bezpieczne dla ludzi. Przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Z analizy mapy z zaznaczonym rozkładem pół elektromagnetycznych wynika, że zasięg pól eletromagnetycznych przekraczających ww. dopuszczalne wartości znajduje się ponad działką inwestycyjną nr ew. [...] (antena S2, azymut 210°) oraz działkami nr ew. [...], [...], [...] (antena S1, azymut 50°). Organ dodał, że ww. działki nr ew. [...], [...], [...] położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy w R. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., R., S. i P. w Gminie R.(Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], poz. [...]) i znajdują się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MU - podstawowe przeznaczenie gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z komercyjnym programem usługowym (§10 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), gdzie wysokość obiektów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i zagrodowej wynosi maksymalnie 10 m, a wysokość obiektów zabudowy usługowej (w tym obiektów usług turystyki i rekreacji) i przemysłowej wynosi maksymalnie 12 m (§ 7 pkt 2 i 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Z ww. "KARTY KWALIFIKACJI PRZEDSIĘWZIĘCIA" (Tabela 1, str. 6; analiza przestrzenna - rys. 1) wynika, że przy ukierunkowaniu anteny sektorowej S1 na azymut 50° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 0°, oś główna wiązki promieniowania będzie przechodzić nad działkami o nr ew. [...], [...], [...] na wysokości ponad 31,1 m. Nadto, części ww. działek o nr ew. [...], [...], [...] ponad którymi występują pola elektromagnetyczne przekraczające dopuszczalne normy znajdują się w strefie zakazu zabudowy, wynikającej z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4).

Ponadto z akt sprawy, w tym w szczególności z dokumentów nadesłanych przez odwołującą wynika, że ww. działka nr ewid. [...] stanowi działkę drogową (drogę gminną), nie jest zatem działką na których możliwa byłaby realizacja obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi, w związku z czym projektowana inwestycja nie powoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego występowanie pół elektromagnetycznych o wartości powyżej 0,1 W/m2 emitowanych przez przedmiotową inwestycję nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek nr ew. [...], [...], [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że pismami z dnia 23 maja 2016 r., znak: [...] i [...] wezwał Gminę R.i E. B. do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności o przesłanie dokumentów potwierdzających przysługujące im prawo własności, użytkowania wieczystego, bądź zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (odpis KW, akt notarialny, numer elektronicznej księgi wieczystej, akt własności ziemi, decyzja administracyjna).

W odpowiedzi na ww. wezwanie Gmina R. nadesłała wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] oraz kserokopię uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w N.z dnia [...] grudnia 1988 r., natomiast E. B. zawiadomienie o dokonanym wpisie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] przez Sąd Rejonowy w N., V Wydział Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że właścicielem nieruchomości jest Z. B. Z powyższego zawiadomienia nie wynika prawo własności E. B. do ww. działki.

Zdaniem organu, wobec faktu, że odwołujący się nie posiadają żadnego tytułu prawnego do dz. nr ew. [...] obr. [...] R., jedn. ewid. R., do której ogranicza się obszar oddziaływania inwestycji, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego.

Dodatkowo organ podniósł, że sporna inwestycja realizowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 kwietnia 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz.U. z 2014 r., poz. 517), ma na celu wdrożenie "systemu [...]", który jest przeznaczony dla kolei, cyfrowym, naziemnym systemem łączności radiowej, zapewniającym łączność głosową jedynie pomiędzy pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a pracownikami zatrudnionymi przy obsłudze ruchu pociągów oraz umożliwiającym przesyłanie danych związanych z zarządzaniem ruchem kolejowym. Anteny sektorowe emitują promieniowanie elektroenergetyczne w formie wiązek biegnących równolegle do torów kolejowych, skierowanych w kierunku innych stacji kolejowych. A zatem przedmiotowa inwestycja nie stanowi masztu telefonii komórkowej w rozumieniu § 6 pkt 15 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro Gmina R.i E.B. nie posiadają legitymacji prawnej uprawniającej do złożenia odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Gmina R.i Z. B.

Gmina R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń i niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego sprawy, co skutkowało uznaniem, iż skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego umorzone zostało postępowanie odwoławcze,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i umorzenie postępowania odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do umorzenia tego postępowania, z uwagi na posiadanie przez skarżącą przymiotu strony, podczas gdy zastosowanie powinien mieć art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ drugiej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym pozbawienie jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie projektu niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego,

- art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że brak jest wpływu projektowanej inwestycji na możliwość zagospodarowania działki będącej we władaniu skarżącej.

W uzasadnieniu skargi Gmina R. podkreśliła, że skoro z karty kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że przy wskazanym tam ukierunkowaniu anteny sektorowej oś główna wiązki promieniowania będzie przechodzić nad działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], to uznać należy, że działki te znajdują się w polu oddziaływania projektowanej inwestycji, a projektowana inwestycja ogranicza możliwość zagospodarowania przedmiotowych działek. Zarzuciła także organowi, że nie wziął pod uwagę innych czynników, takich jak rozmiar obiektu i jego konstrukcja, które mogą wpływać chociażby na dostęp nieruchomości sąsiednich do światła słonecznego oraz zagrożenie powodowane przez prace budowlane i remontowe prowadzone przy obiekcie. Nawet jeżeli projekt budowlany wykonany jest zgodnie z przepisami prawa, organ powinien uwzględnić też inne oddziaływania, które wprost nie wynikają z przepisów. Gmina uznała, że wobec faktu, że działki będące w jej władaniu znajdują się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, to już samo w sobie przy tego typie inwestycji powinno automatycznie powodować powstanie legitymacji do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto, w ocenie Gminy, analizując zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na względzie ogół przepisów tego aktu prawnego, a w szczególności ogólne, podstawowe zasady zagospodarowania terenu obowiązujące na całym obszarze objętym planem. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi przepisem, który określa możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej i innych obiektów tego typu, na całym obszarze objętym planem (w tym również terenie kolejowym i przyległych do niego terenów budowlanych), jest przepis § 6 ust. 14 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R. Zgodnie z tym przepisem "W terenie objętym niniejszym planem w ramach użytkowania dopuszczalnego dotyczącego możliwości realizacji urządzeń infrastruktury technicznej dopuszcza się możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej lub innych obiektów tego typu pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 150m od istniejących lub projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej".

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu dla inwestycji, o której mowa wyżej, obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę znajdować się będą w terenie kolejowym, oznaczonym na rysunku planu symbolem "KK" - linia kolejowa wraz z zapleczem, gdzie zgodnie z § 21 ust. 1 uchwały w sprawie miejscowego planu, podstawowe przeznaczenie terenu określono jako linie kolejowe, natomiast w § 21 ust. 6 pkt 2 uchwały ustalono, że "urządzeniami towarzyszącymi użytkowaniu podstawowemu w obrębie linii rozgraniczających terenów tras komunikacyjnych mogą być (pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów użytkowania podstawowego i uzyskania zgody zarządcy terenu) - ciągi infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym.

Z powyższego wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizowanie, w terenie linii kolejowych "KK", również obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze lokalnym, jednak nie można zapominać, że zgodnie z § 21 ust. 6 pkt 2 uchwały są to urządzenia towarzyszące (dopuszczalne) w ramach użytkowania podstawowego i ich lokalizowanie nie może odbywać się w oderwaniu od pozostałych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przepisu § 6 ust. 14.

W takim stanie rzeczy, zdaniem Gminy, o ile ustalenia § 6 ust. 14 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają, w ramach użytkowania dopuszczalnego, możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. masztów telefonii komórkowej i innych obiektów tego typu (również w terenie kolejowym "KK"), to jednak ich realizacja może nastąpić jedynie przy spełnieniu warunku, że minimalna odległość tych obiektów wynosić będzie 150 m od istniejących i projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują bowiem żadnych wyjątków od ustaleń § 6 ust. 14 uchwały, a co więcej mówią wprost, że przepis ten obowiązuje "W terenach objętych niniejszym planem...", a więc na całym obszarze objętym planem.

Zgodnie z rysunkiem miejscowego planu, obszary bezpośrednio przylegające do terenu objętego inwestycją, przeznaczone zostały w miejscowym planie pod tereny mieszkalnictwa i usług "MU" oraz - z drugiej strony - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego "M". Są to tereny w głównej mierze już zabudowane budynkami mieszkalnymi, położone w odległości dużo mniejszej niż 150m od projektowanego obiektu radiokomunikacyjnego.

Zdaniem skarżącej, obiekt radiokomunikacyjny sieci łączności bezprzewodowej GSM R stanowi inny obiekt tego typu (obiekt telefonii komórkowej), o którym mowa w § 6 ust. 14 uchwały i jego lokalizacja narusza ustalenia § 6 ust. 14 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Raba Wyżna.

Gmina R.podkreśliła także, że organ drugiej instancji niezasadnie zastosował art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 4 tej ustawy. Organ drugiej instancji wykluczył możliwość ograniczenia zagospodarowania działki drogowej projektowaną inwestycją tylko z tego powodu, że na działce tej nie ma możliwości realizacji obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Przepis ten odnosi się jedynie do budowli i budynków, a nie uwzględnia innego zagospodarowania działek, na które również może mieć wpływ projektowana inwestycja. Przepis ten nie może też automatycznie pozbawiać przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Fakt też, że działka, która znajduje się we władaniu Gminy R. jest działką drogową, również nie ma tutaj znaczenia.

Natomiast Z. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił jej naruszenie:

- art. 105 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że odwołanie w sprawie złożyła E. B. działająca we własnym imieniu, a nie jako pełnomocnik strony postępowania oraz poprzez nieprawidłowe uznanie, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej numer [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego umorzenia postępowania odwoławczego,

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne stwierdzenie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi R., R., S. i P. w Gminie R.podjętego uchwałą Rady Gminy w R.z dnia [...] marca 2004 r., nr [...],

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów,

- art. 8 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi Z. B. wskazał, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, że E. B. składając w niniejszej sprawie odwołanie nie działała jako pełnomocnik Z. B., lecz osobiście jako strona prowadzonego postępowania. Co prawda w treści odwołania E. B. podała, że działa w imieniu własnym, jednak z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowe stwierdzenie zostało zawarte w odwołaniu przez omyłkę. Taki wniosek wynika przede wszystkim z okoliczności równoczesnego załączenia do odwołania kopii pełnomocnictwa upoważniającego E.B. do działania w niniejszej sprawie w imieniu Z. B., w tym do wniesienia odwołania. Ponadto, w ramach postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, E. B. działała właśnie jako pełnomocnik, a nie jako odrębna strona postępowania, posiadająca własny interes prawny. Na żadnym etapie postępowania osoba ta nie wywodziła również istnienia własnego interesu prawnego, który mógłby uzasadniać uznanie jej za stronę postępowania. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że E. B. wniosła odwołanie w imieniu własnym budzi dodatkowe wątpliwości o tyle, że pismem z dnia 23 maja 2016 r. organ zwrócił się do E. B. o przedłożenie do akt sprawy oryginału pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu Z. B. W odpowiedzi E. B. przedłożyła oryginał przedmiotowego pełnomocnictwa, co jednoznacznie wskazuje na to, że działała w sprawie jako pełnomocnik, a nie jako strona postępowania. Nadto, w przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do charakteru w jakim działała osoba wnosząca odwołanie, organ nie powinien poprzestać jedynie na zobowiązaniu E. B.do przedłożenia oryginału pełnomocnictwa, ale powinien zwrócić się do niej z zapytaniem, w jakim charakterze działa ona w sprawie.

Skarżący Z. B. zakwestionował także twierdzenie organu odwoławczego, że nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej numer [...] nie znajduje się z obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślił przy tym, że powyższa nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Projektowany obiekt radiokomunikacyjny lokalizowany jest w bardzo bliskiej odległości od budynku mieszkalnego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości.

Stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Skarżący dodał, że przy inwestycji o takim charakterze, jakim jest realizacja infrastruktury systemu łączności, niezwykle trudne jest dokładne określenie oddziaływania przedmiotowej infrastruktury na nieruchomości sąsiednie. Tym samym, jego nieruchomość powinna być włączona do obszaru oddziaływania inwestycji ze względu na to, że analiza projektu budowlanego nie wykazała jednoznacznie, że planowana inwestycji nie będzie w ogóle oddziaływała na nieruchomość będącą jego własnością.

Z. B. wskazał ponadto, że planowany przez inwestora obiekt budowlany zlokalizowany jest w odległości znacznie mniejszej od minimalnej odległości jaka została wskazana w § 6 pkt 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniami inwestora oraz organów administracji publicznej, że planowany obiekt budowlany nie jest obiektem, o którym mowa w przedmiotowym przepisie planu miejscowego. Planowany obiekt budowlany jeżeli nawet nie jest masztem telefonii komórkowej to na pewno jest innym obiektem tego typu. Należy bowiem zauważyć, że zarówno obiekty telefonii komórkowej, jak i objęty zakresem niniejszego postępowania obiekt radiokomunikacyjny emituje do środowiska pola elektromagnetyczne, które mogą być dla tego środowiska szkodliwe. Ponadto, obiekty telefonii komórkowej, jak i projektowany obiekt, podlegają przepisom tego samego rozporządzenia, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów.

Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że ten nie wyjaśnił w sposób odpowiedni dlaczego uznał, że złożone przez E. B. odwołanie zostało przez nią złożone w jej własnym imieniu, a nie w imieniu Z. B.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.

W pismach procesowych z dnia 19 czerwca 2017 r. (k. 31 w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2008/16, k. 38 w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2009/16) pełnomocnik uczestnika postępowania – P.S.A. z siedzibą w W. – wniósł o oddalenie skarg i wskazał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania zaskarżonej decyzji. W przypadku Z. B. wynika to z faktu, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie sfery praw i obowiązków E. B. jako podmiotu, którego podanie zostało rozpoznane negatywnie przez organ. W przypadku Gminy R., natomiast, pełnomocnik uczestnika podkreślił, że działka należąca do skarżącej może być wykorzystywana jedynie jako droga publiczna, w związku z czym sporne zamierzenie budowlane nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu, a więc nie odnosi się do niej kwestia potencjalnego ograniczenia jej zagospodarowania ze względu na znajdowanie się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

W ocenie Sądu skargi Gminy R.i Z. B. nie są zasadne, choć z różnych względów. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nie narusza prawa.

W odniesieniu do skargi wniesionej przez Gminę R.("skarżąca") należy wskazać, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie bezpośrednio przylegającym do działki nr ew. [...], która jest własnością skarżącej, a z faktu tego skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie. Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że ww. działka stanowi działkę drogową, co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie może ograniczać w zagospodarowaniu działki skarżącej.

Organ trafnie wskazał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), oraz że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Aby zabudowa działki była możliwa, konieczne jest by działka ta była działką budowlaną, a więc by stanowiła nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1795/15, publ. CBOiS czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2 119 359).

Skoro więc działka, należąca do skarżącej, jest działką drogową i nie może spełnić przesłanki z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczącej "obszaru oddziaływania obiektu", to z faktu bycia jej właścicielem skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora nie wynika jedynie z ochrony przysługującego mu prawa własności, ale z tego, że stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Sam fakt bycia właścicielem działki sąsiedniej nie jest wystarczający – jeżeli dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, to nie jest naruszone prawo własności tej nieruchomości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 17/15, LEX nr 2 169 051 i z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1229/15, LEX nr 2 248 118).

Na marginesie wskazać należy, że gdyby działka skarżącej była działką budowlaną, to z faktu graniczenia z obszarem kolejowym, podlegałaby ograniczeniom wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 poz. 1727 ze zm.), na co również wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącej, niemożliwe jest korzystanie przez nią z prawa własności ww. działki w sposób dowolny.

Natomiast w odniesieniu do skargi wniesionej przez Z. B. ("skarżący") słusznie wskazał organ, w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona decyzja nie wywiera skutków materialnoprawnych w sferze prawnej skarżącego, a to oznacza, że nie dotyczy ona jego interesu prawnego. Za chybiony uznał organ zarzut skarżącego, że odwołanie od decyzji GINB, w jego imieniu, wniosła E. B. ("odwołująca"). Treść ww. odwołania w sposób bezsprzeczny wskazywała na działanie E. B. w imieniu własnym, a więc za słuszne należało uznać, że to ona, a nie Z. B., wnosi odwołanie jako strona postępowania administracyjnego. Przyjmując więc takie stanowisko odwołującej, organ prawidłowo ocenił, że nie ma ona przymiotu strony w prowadzonym przez niego postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania interesu prawnego (pisma z dnia 23 maja 2016 r.), odwołująca nadesłała zawiadomienie o wpisie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], z którego wynika, że właścicielem tej nieruchomości jest skarżący, a nie odwołująca.

Jak wskazano wcześniej, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Posiadanie interesu faktycznego w kwestionowaniu danej inwestycji nie jest, zatem, wystarczające. Skoro więc odwołująca nie wykazała swojego tytułu prawnego do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, nie mogła zostać uznana przez organ za stronę postępowania. Z powyższego wynika jednak możliwość złożenia przez odwołującą skargi na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., jako podmiotu, do którego organ skierował swoje rozstrzygnięcie. Odwołująca z tej możliwości nie skorzystała.

Skargę na ww. decyzję złożył natomiast skarżący.

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa, na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1824/13, LEX nr 1 440 511, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12, LEX nr 1 372 097 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 639/14, LEX nr 2 002 216). Pojęcie to ma charakter obiektywny – interes prawny istnieje wtedy, gdy można wskazać przepis prawa, z którego możliwe jest wywiedzenie dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13, LEX nr 1 299 282).

Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Z kolei o istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1955/13, LEX nr 1 665 729). Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje więc tylko takiej osobie, która ma interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu (czynności) organu, tj. wtedy, gdy akt wpływa na jej sytuację prawną (pozbawia lub ogranicza uprawnienia lub nakłada obowiązki). Musi to być interes bezpośredni i indywidualny, własny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1073/16, LEX nr 2 281 845).

Jak wskazuje się w doktrynie, uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym (sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego) a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istotę legitymacji skargowej stanowi więc uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym (Kabat A., Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK, 2016, LEX/el.).

Na podstawie akt administracyjnych sprawy można stwierdzić, że skarżący jest właścicielem jednej z działek, sąsiadujących z działką, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja (działka o nr ewid. [...]). Jak wynika z ustaleń organów, działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. działki inwestycyjnej. Należy jednak podkreślić, że aktem, który kwestionuje skarżący nie jest decyzja Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, od której odwołanie mógł on złożyć, ale decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Decyzja organu drugiej instancji zapadła w wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania wstępnego, w którym następuje ocena dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Wobec jej negatywnego wyniku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ umorzył postępowanie odwoławcze po ustaleniu, że E. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. A zatem, przedmiotem zaskarżonej decyzji nie było zagadnienie, czy decyzja Wojewody [...] została wydana zgodnie z prawem, ale kwestia, czy odwołanie od niej zostało złożone przez stronę postępowania. Słusznie organ stwierdził, że w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, obowiązkiem organu odwoławczego w pierwszej kolejności jest zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego, będącego stroną w postępowaniu. Stanowi to podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania, zatem ustalenie tej kwestii warunkuje zgodne z prawem prowadzenie postępowania odwoławczego. W związku z powyższym, organ nie mógł rozpocząć merytorycznej kontroli decyzji Wojewody [...] i wydał rozstrzygnięcie o charakterze formalnym.

Oznacza to, że skarżący, aby skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 50 §1 P.p.s.a., musiałby wykazać, że ma interes prawny w kwestionowaniu braku posiadania przez E. B. statusu strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Tymczasem skarga skarżącego opiera się na zarzutach dotyczących odwołania (w czyim imieniu zostało ono złożone oraz czy uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest prawidłowe), kwestii, czy działka, której jest właścicielem, znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, oraz jej niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Wobec tego, jeśli skarżący nie jest w stanie takiego interesu prawnego wykazać, a jednocześnie nie złożył odwołania, przez co organ nie mógł ocenić jego statusu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, to skarżący nie mógł skutecznie złożyć skargi na decyzję GINB, bo ta nie odnosiła się do jego sfery praw czy obowiązków.

W powyższym stanie rzeczy zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. jest zgodna z prawem i nie może być podważana. W tej kwestii Sąd uznaje również zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sytuacja, w której żadnemu podmiotowi nie przysługuje prawo do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, organ nie ma kompetencji do rozpatrywania sprawy co do meritum i powinien umorzyć takie postępowanie.

Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.