Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2553/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1289/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1289/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A][ Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 7 kwietnia 2014 r., stwierdzono nielegalne zajęcie przez skarżącą pasa drogowego ul. [...] vis a vis działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] reklamą na podstawie betonowej czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz protokół nr [...]. Kolejne kontrole wykonane przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich oraz pracowników Pogotowia Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w dniach opisanych w decyzji potwierdziły nielegalne zajęcie pasa drogowego. Na okoliczność powyższego wykonywano dokumentację fotograficzną oraz sporządzano adnotacje urzędowe. Przeprowadzona w dniu 8 maja 2014 r. wizja z oględzinami pasa drogowego ul. [...] potwierdziła nielegalne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie wzięła udziału w oględzinach. W dniu 29 lipca 2014 r. dokonano ponownych oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego. Na miejscu oględzin stawił się L.R. Prezes skarżącej spółki, który oświadczył, że stanowisko strony zostanie przedstawione na piśmie. W dniu 28 sierpnia 2014 r. zostało złożone do Zarządu Dróg Miejskich pismo, w którym strona poinformowała, że: "gdyby w kwietniu 2014 r. bezpośrednio po pierwszym protokole ZDM z kontroli z dnia 7 kwietnia taka informacja do mnie dotarła np. na piśmie to natychmiast reklama zostałaby zdjęta...".

Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 179 437,50 złotych za zajęcie pasa drogi krajowej - ul. [...] vis a vis działki ew. [...] z obrębu [...] oraz posadowienie w nim dwustronnej reklamy na podstawie betonowej o łącznej powierzchni 29 m2, w dniach od 7 kwietnia 2014 r. do 14 lipca 2014 r. W uzasadnieniu opisano wyniki postępowania dowodowego, wskazano sposób naliczenia kary oraz przytoczone obowiązujące w tej mierze przepisy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji bądź też uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 12, art. 35 § 1, art. 55, art. 61 § 4, art. 79 kpa w zw. z art. 8 oraz 10 kpa, art. 77 kpa w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej udp), a także art. 28 kpa. Wskazano, iż z mocy umowy sprzedaży autorskich praw majątkowych z dniem 28 marca 2014 r. znak towarowy [...] stal się własnością spółki [B] z siedzibą w N. (Cypr) i to ta spółka jest odpowiedzialna za faktyczne umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Powyższe w ocenie strony skutkuje wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podkreśliła również, iż organ zbierał dowody zajęcia pasa drogowego, nieomal codziennie w okresie od 7 kwietnia 2014 r. do 29 lipca 2014 r. W ocenie strony, nie wydaje się zatem uzasadnione i wymagające tak długiego postępowania dowodowego podjęcie decyzji o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Wysłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania po upływie 94 dni od faktycznego wszczęcia stanowi, w jej ocenie, rażące naruszenie art. 12 § 1 i 2 oraz 35 § 1 kpa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania dopiero w lipcu 2014 r. winno być także ocenione jako dążenie organu do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Za bezskuteczne - wskazując na treść art. 55 kpa - skarżąca uznała zawiadomienie z 6 maja 2014 r. o oględzinach w dniu 8 maja 2014 r. Podniosła, iż pomimo powszechnie dostępnego w Internecie numeru telefonu spółki, organ nie telefonował bezpośrednio do Prezesa Zarządu Spółki, lecz do jej pracownika, a treść rozmowy spowodowała, iż spółka nie powzięła precyzyjnej informacji o miejscu czynności, co skutkowało tym, że Prezes Zarządu Spółki stawił się w miejscu innym niż przeprowadzone oględziny. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie uzasadnione jest jedynie nałożenie na spółkę kary za 5 dni (od zawiadomienia o wszczęciu postępowania do zdemontowania reklamy), co daje kwotę 9 062,50 złotych.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakty niesporne, ale różnie intepretowane przez strony postępowania. Odwołując się do wypracowanej przez NSA linii orzeczniczej stwierdził, że czynności kontrolne, tzw. oględziny, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, mogą stanowić dowód w sprawie. Wskazał, że w myśl art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jego zdaniem wyrażona w art. 79 kpa zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (v. wyrok NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 377/10). Organ zakwestionował skutki prawne umowy sprzedaży autorskich praw majątkowych do znaku towarowego [...]. Zdaniem organu przedłożona do akt umowa nie zawiera żadnych elementów zgłoszenia jej do obrotu publicznoprawnego na terenie RP, nie zawiera również zakresu terytorialnego jej obowiązywania, zatem wobec sygnowania umowy, jako zawartej w L., nie można ustalić, czy sprzedający przeniósł na kupującego uprawnienia do znaku towarowego w Polsce. Wskazał, iż niezależnie od rozważań natury własnościowej i ewentualnego naruszenia praw do znaku towarowego spółki cypryjskiej, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz praktyką organu, w sytuacji, gdy następuje rozbieżność pomiędzy właścicielem nośnika reklamowego a beneficjentem zamieszczanych treści reklamowych, biernie legitymowanym w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego jest ten podmiot, w interesie którego zamieszczono treści reklamowe. Podmiot ten może uchylić się od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jeśli wiarygodnie wykaże, że inny podmiot został zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W ocenie organu nawet jeśli uznać, że zawiadomienie pracownika firmy w dniu 7 maja 2014 r. o nielegalności reklamy nie było prawidłowym powiadomieniem władz spółki, to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane w sprawie 3 miesiące od pierwszej czynności kontrolnej nie narusza żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 kpa - polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z [...] listopada 2015 r.;

- art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 55, art. 61 § 4, art. 79 kpa - poprzez akceptację uchybień proceduralnych organu I instancji w zakresie zastosowania w postępowaniu administracyjnym zasady szybkości postępowania, sposobu i skuteczności wezwania, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, udziału strony w czynnościach dowodowych

- w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 kpa, a także art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji o nałożeniu kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Organ w toku kontroli pasa drogowego w dniu 7 kwietnia 2014 r. na pasie zieleni bezpośrednio przylegającym do pobocza południowej jezdni ul. [...] (w pobliżu słupa oświetleniowego nr 85796) ujawniono dwustronną tablicę reklamową o wymiarach 290 cm x 500 cm (każda strona) o treści [...]. Do protokołu kontroli dołączono 4 zdjęcia, szkic terenu oraz mapę elektroniczną terenu z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pasa drogowego i lokalizacją reklamy. W kolejnych dniach opisanych w decyzjach dokonano kolejnych czynności kontrolnych obrazujących posadowienie przedmiotowej reklamy. Sąd wskazał, że w myśl art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wyrażona w art. 79 kpa zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Organ winien ustalić granice pasa drogowego i zgodnie ze wskazanym art. 75 kpa może do tego celu wykorzystać mapę elektroniczną. W ocenie Sądu, organ w sposób uprawniony odmówił wiarygodności i mocy dowodowej umowie sprzedaży autorskich praw majątkowych do znaku towarowego, zawartej pomiędzy skarżącą a spółką [B] z siedzibą w N., wpisaną do Rejestru Spółek pod numerem [...], z dnia 28 marca 2014 r. Organ wyjaśnił szczegółowo jakimi powodami się kierował, nie uznając tej umowy jako mogącej zmienić jego stanowisko co do podmiotu odpowiedzialnego. W ocenie Sądu powołanie się na liberalizm gospodarczy i wywodzenie z tego skutków ważności umowy cywilnoprawnej jest niezasadne niemniej jednak z uwagi na znany "liberalizm gospodarczy" wobec podmiotów gospodarczych na Cyprze strona umowy winna w sposób niebudzący wątpliwości zabezpieczać swoje interesy. Rację ma skarżąca twierdząc, że organy w postępowaniu administracyjnym nie mają podstaw prawnych, w oparciu o które byłyby upoważnione do ingerencji w stosunki cywilnoprawne. Zgodnie z normą wynikającą z art. 1 kpa Kodeks reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Umowa sprzedaży autorskich praw majątkowych do znaku towarowego, ma charakter umowy cywilnoprawnej i podlega regulacji zawartej w ustawie Kodeks cywilny, a czynnościami prawnymi w postaci umów rządzą odmienne, cywilne reżimy prawne. Ustalenie istnienia stosunku prawnego i ważności konkretnej umowy cywilnej, należy do kompetencji sądów powszechnych. Niemniej jednak przyjmując argumenty skarżącej należy uznać, że organy miały prawo do dopuszczenia i oceny dowodu w ramach swobodnej a nie dowolnej oceny dowodów. Korzystając z tego prawa organy właściwie ustaliły, że przedłożona do akt umowa sprzedaży autorskich praw majątkowych znaku towarowego [...] nie zawiera żadnych elementów zgłoszenia powyższej umowy do obrotu publicznoprawnego na terenie RP, nie zawiera również zakresu terytorialnego jej obowiązywania W tym stanie rzeczy wobec sygnowania umowy, jako zawartej w L., organy słusznie uznały, że nie sposób ustalić, czy sprzedający przeniósł na kupującego uprawnienia dotyczące znaku towarowego w Polsce. Sąd wskazał, iż stanowisko skarżącej wskazującej, że gotowa jest ponieść karę za zajęcie pasa drogowego za okres od 10 do 15 lipca 2014 r. oraz brak jakiegokolwiek oświadczenia Prezesa spółki, co do zawarcia umowy sprzedaży autorskich praw majątkowych znaku towarowego wskazuje, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy uznając, że to skarżąca była podmiotem legitymowanym w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu zasadne było stanowisko organu wskazujące, że gdy następuje rozbieżność pomiędzy właścicielem nośnika reklamowego a beneficjentem zamieszczanych treści reklamowych, biernie legitymowanym w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego jest ten podmiot, w interesie którego zamieszczono treści reklamowe. Podmiot ten może uchylić się od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jeśli wiarygodnie wykaże, że inny podmiot został zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych wyżej, skład orzekający Kolegium zasadnie uznał, że przedłożona do akt umowa sprzedaży autorskich praw majątkowych, nie może uwolnić skarżącej spółki od odpowiedzialności za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Sąd nie podzielił poglądów skarżącej, że czynności kontrolne, tzw. oględziny, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie z powołanym już art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia okoliczności sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wyrażona w art. 79 kpa zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (vide II GSK 377/10 z dnia 25 maja 2011 r.) Sąd wskazał, na szereg dalszych wyroków, gdzie ten pogląd został zaprezentowany: NSA i WSA w Warszawie: I OSK 431/05 z 8 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1281/09 z 29 października 2009 r., II GSK 139/10 z 8 lutego 2011 r., II GSK 513/10 z 11 maja 2011 r., II GSK 551/10 z 7 czerwca 2011 r., II GSK 302/11 z 24 kwietnia 2012 r., oraz II GSK 412/12 z 23 lipca 2013 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani przepisy kpa, ani ustawy o drogach publicznych nie nakładają na zarządcę drogi obowiązku powiadamiania o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bezpośrednio po stwierdzeniu zajęcia, oraz podziela pogląd prawny zaprezentowany w wyroku NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1301/11, zgodnie z którym: "Przepis art. 9 kpa nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy też konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów". Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

W wywiedzionej od tego wyroku skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca podniosła:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 4, art. 28 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1-3, 6, 10, 11 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a i uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r., pomimo, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, wobec niewłaściwej oceny dowodu i błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a przede wszystkim skutków prawnych umowy przenoszącej prawa do znaku towarowego i uznania przez organy administracyjne, że beneficjentem treści reklamowych zawartych w reklamie zajmującej pas drogowy, a więc stroną postepowania, jest skarżąca;

b. art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez WSA, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania świadków, a nadto oparciu orzeczenia poprzez uznanie przez WSA, jako dowodu w sprawie, stanowiska skrzącej o gotowości poniesienia kary za okres 5 dni postawionego jedynie w ramach zarzutu ewentualnego, i w konsekwencji oddaleniu skargi w całości;

c. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez WSA, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej, zarzutów skarżącej dotyczących akceptowanych przez SKO naruszeń przepisów postępowania, a mianowicie art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 55, art. 61 § 4, art. 79 k.p.a. poprzez akceptację uchybień proceduralnych w zakresie zastosowania w postępowaniu zasady szybkości postępowania, sposobu i skuteczności wezwania, zawiadomienia o wszczęciu postępowania, udziału stron w czynnościach dowodowych;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1-3, 6, 10, 11 i 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a mianowicie błędne uznanie przez WSA, że adresatem decyzji wydanej w trybie tych przepisów jest skarżąca i błędne zastosowanie tego przepisu w stosunku do skarżącej, w sytuacji przeniesienia przez skarżącą praw do znaku towarowego na inny podmiot (który przez to stał się beneficjentem treści reklamowej), a w wyniku tego przeniesienia, braku praw do znaku towarowego i tym samym nieużywania znaku towarowego przez skarżącą w okresie objętym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015r., skierowaną do skarżącej i nakładającą na skarżącą karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z powyższych względów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Kasator na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4, art. 7,art.28, art. 77 § 1 art 80 k.p.a. oraz w oparciu o art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 40 ust. 1-3, 6, 10, 11, 12 ustawy o drogach publicznych

Istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego jest z nim funkcjonalnie związany.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Okoliczności te zostały w sposób nie budzący wątpliwości wykazane w przeprowadzonym przez organ postępowaniu i nie budzą żadnych wątpliwości w szczególności w świetle pisma prezesa skarżącej spółki z dnia 22 sierpnia 2014r., w którym to piśmie zostają potwierdzone powyższe okoliczności. Tak więc bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest kto był beneficjentem treści reklamowej. Decyzja została prawidłowo skierowana do skarżącej spółki, która w świetle ustalonego stanu faktycznego była podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Nie ma natomiast również przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 kwietnia 2017r. sygn. akt II GSK 2078/15).

Należy wskazać, że zarzut naruszenia prawa co do szybkości postępowania prowadzonego przez organ, postawiony przez skarżącą, która posadowiła tablicę reklamową w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, przez upływ długiego okresu między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie, a wszczęciem postępowania, co zdaniem skarżącej skutkowało zwiększeniem wysokości kary jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom skarżącej nie ponosi ona konsekwencji zwłoki we wszczęciu postepowania przez organ, lecz konsekwencje umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Nałożona kara nie wiąże się z wadliwym działaniem organu tylko z działaniem zajmującej pas drogowy bez zezwolenia i należy się za cały okres bezprawnego zajęcia pasa, długotrwałość zajęcia jest zawsze związana z działaniem zajmującego, nie zaś organu.

W tym stanie rzeczy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za pozbawione racji.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Za zajęcie pasa drogowego: (1) bez zezwolenia zarządcy drogi, (2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, (3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, w sytuacji określonej w tym przepisie (ust. 12).

Z regulacji tej wynika, że zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016r. sygn. akt II GSK 773/15).

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.