Postanowienie NSA, sygn. akt III OZ 448/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenia
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 54 § 1, art. 54 § 2, art. 55 § 1, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 21 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń M. B. i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 47/23 w przedmiocie wymierzenia grzywny w sprawie z wniosku M. B. o wymierzenie grzywny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SO/Wa 47/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie z wniosku M. B. (dalej także jako: "skarżący") o wymierzenie grzywny [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółdzielnia") za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy: w punkcie pierwszym – wymierzył [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); w punkcie drugim – zasądził od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] z siedzibą w [...] na rzecz M. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. M. B. wystąpił do sądu o wymierzenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia 17 marca 2023 r. wraz odpowiedzią na skargę i kompletnymi aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółdzielnia wniosła o jego odrzucenie jako oczywiście niezasadnego, wskazując że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05, przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, bowiem nie mieści się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym samym – zdaniem Spółdzielni – skarżący nie może w tej sytuacji kierować wobec niego wniosku o ukaranie grzywną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Spółdzielni grzywnę w wysokości 500 zł na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiot sprawy dotyczy dostępu do informacji publicznej, tym samym art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), ma charakter przepisu szczególnego, zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Dalej, z treści wniosku o wymierzenie grzywny, a także z treści odpowiedzi na ten wniosek wynika, że skarga skarżącego z dnia 17 marca 2023 r. wpłynęła do Spółdzielni w dniu 22 marca 2023 r., tym samym termin do przekazania skargi do sądu, wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., upłynął zatem w dniu 6 kwietnia 2023 r. Do dnia wydania postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie została ona przekazana do sądu. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w niniejszej sprawie nie podlega ocenie, to czy Spółdzielnia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale to, czy w przypadku wniesienia za jej pośrednictwem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a dotyczącej jej działalności, bądź pozostawania w bezczynności, winna ona taką skargę przekazać do Sądu. Poszukując odpowiedzi na tak zadane pytanie sąd zwrócił uwagę na stanowisko NSA wyrażone w uchwale z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23 (orzeczenia.nsa.gov.pl) – w uchwale tej NSA stwierdził, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M. B. zaskarżając je w części, tj. w zakresie pkt 1. orzeczenia i zarzucając naruszenie prawa polegające wymierzenie grzywny niewłaściwemu podmiotowi, bowiem skarżący wnosił o wymierzenie grzywny Prezesowi Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] – A. P., a nie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...]. Ponadto zarzucając, że grzywna w wysokości 500 zł nie jest żadną karą dla Spółdzielni, która "ma miliardowe obroty i nie ma w żadnym wypadku charakteru prewencyjnego jak wynika z uzasadnienia". Wobec powyższego skarżący wniósł o wymierzenie grzywny podmiotowi odpowiedzialnemu za brak działania, tj. Prezesowi Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] – A. P. oraz o zrewidowanie wysokości wymierzonej grzywny i wymierzenie jej w wysokości wyższej niż 0,9% kwoty maksymalnej.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła, reprezentowana przez profesjonalnego (zawodowego) pełnomocnika w osobie adwokata, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] zaskarżając je w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do skarżącej, jako spółdzielni mieszkaniowej, pomimo że w świetle tego przepisu nie ma statusu podmiotu, którego dotyczą obowiązki wynikające z tej ustawy w zakresie kierowania wniosków o udzielenie informacji publicznej bądź udzielania informacji mającej status informacji publicznej;

b. art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie do skarżącej, pomimo że, jako spółdzielnia mieszkaniowa nie ma statusu podmiotu objętego zakresem regulacji tej ustawy, a zatem nie dotyczą jej obowiązki przewidziane dla podmiotów będących adresatami wniosków o udzielenie informacji publicznej w sytuacji skierowania skargi odnośnie rozstrzygnięcia przez taki podmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 54 § 2 i art. 55 § 1 Postępowania przed sądami administracyjnymi przez ich zastosowanie do skarżącego w sytuacji, gdy skarżący bądź jego organy nie są częścią administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 1 tej ustawy i nie wydają rozstrzygnięć, ani nie wykonują działań, które mogą podlegać skardze do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz skarżącego kosztów postępowania w II instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych i wpisu od zażalenia w kwocie 100 złotych.

W odpowiedzi na zażalenie skarżącego Spółdzielnia wniosła o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie, tym samym podlegały oddaleniu.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935: dalej jako: "p.p.s.a."), na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (patrz: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2013, s. 328). Tak ukształtowane gwarancje procesowe muszą być skuteczne w przeciwdziałaniu "przetrzymywania" skarg przez organy, których skarga dotyczy (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, CBOSA).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach – i taką ustawą jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z dnia 23 marca 2022 r., Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako: "u.d.i.p."). Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania z art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie i dalej określający termin rozpatrzenia sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Oznacza to, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaakcentować należy, że grzywnie nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, CBOSA), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Dalej, wskazać należy, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, czy też uzna, że skarga została złożona przez osobę nieposiadającą umocowania do jej sporządzenia i złożenia. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, CBOSA; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, CBOSA).

Ponadto zaakcentować należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna (opubl. ONSAiWSA 2024/4/41; Prok.iPr. 2024/7-8/109; ZNSA 2024/4/138).

Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wskazać należy, że obecna regulacja postępowania sądowoadministracyjnego nie zawiera przy tym definicji legalnej organu administracji. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (tak: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej (patrz: art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J. P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21). Oznacza to, że w świetle art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim biorąc pod uwagę zarzuty i treść zażalenia Spółdzielni, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zażalenie jest bezzasadne.

Dalej, odnosząc się już do zażalenia skarżącego, wskazać należy, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, ponieważ grzywna ta ma mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu Sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., ponieważ nie przesłał w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, tym samym zostały spełnione przesłanki do wymierzenia grzywny temu organowi. Wynika to jednoznacznie z przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy – stąd też wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny był uzasadniony, a wojewódzki sąd administracyjnie trafnie przyjął, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione było wymierzenie grzywny w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśniono bowiem, że miarkując wymiar grzywny uwzględniono okres przy uchybieniu terminu oraz charakter, w tym restrykcyjność w przedmiocie postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie sąd pierwszej instancji wziął również pod uwagę wątpliwości Spółdzielni co do ciążącego na nim obowiązku w związku z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05. Wymierzona grzywna spełnia funkcję dyscyplinującą i jest adekwatna do stopnia zawinienia Spółdzielni, a przede wszystkim doprowadzi do wykonania przez Spółdzielnię obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Opóźnienie organu nie było celowe i nie było intencją organu pozbawienia strony prawa do sądu. W konsekwencji zarzuty zażalenia skarżącego, sprowadzające się w istocie do kwestionowania wysokości wymierzonej grzywny, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Natomiast co do zarzutu skarżącego w przedmiocie wymierzenia grzywny niewłaściwemu podmiotowi wskazać należy, że zarzut jest całkowicie chybiony, bowiem podmiotowość przyznaną przepisami ustawy organowi, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, należy wiązać z pojęciem organizacyjno-przedmiotowym organu, a nie ujęciem personalistycznym, czyli piastunem organu (patrz: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej, s. 43). W konsekwencji postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny nie może być skierowane przeciwko Prezesowi Zarządu (A. P.), a wyłącznie przeciwko Spółdzielni jako podmiotowi organizacyjno-przedmiotowym.

Konkludując również i zażalenie skarżącego nie znalazło uzasadnionych podstaw, tym samym nie zasługiwało na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania zażaleniowego, ponieważ przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. przyznają stronie prawo do zwrotu kosztów w postępowaniu kasacyjnym wszczętym skargą kasacyjną od orzeczenia Sądu pierwszej instancji oddalającego lub uwzględniającego skargę. Tylko w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zamieszczenia z urzędu w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach (art. 209 p.p.s.a.). Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym.