Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 5 (4)
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 1 par 1 , par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par 1 , art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 42 ust.7 pkt 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: par 155 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XXXIII/519/18 w przedmiocie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć stwierdza nieważność § 2 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Skargą z 28 listopada 2022 r., Wojewoda Zachodniopomorski, powołując się na art. 50 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wniósł o stwierdzenie nieważności §2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr XXXIII/519/18 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Województwo Zachodniopomorskie.

Organ nadzoru wskazał, iż kwestionowane skargą zapisy uchwały Nr XXXIII/519/18 są sprzeczne z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż z przewidzianym w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa terminie w odniesieniu do uchwały Nr XXXIII/519/18 nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże ponowna analiza jej treści prowadzi do wniosku, że postanowienia zamieszczone w § 2 ust. 3 i ust. 4 w sposób istotny naruszają przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.

Jak wyjaśniono dalej, na przestrzeni ostatnich lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w wyraźny sposób wykształcił się pogląd negujący możliwość przyznawania obniżek tygodniowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnień od obowiązku ich realizacji wymienionym z imienia i nazwiska dyrektorom konkretnych placówek oświatowych. W orzecznictwie zwraca się przede wszystkim uwagę, że przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć bądź obniżenie pensum dyrektorowi konkretnej placówki narusza zasadę równości. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5170/21, sygn. akt III OSK 5192/21 i sygn. akt III OSK 5218/21 w takim przypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art 42 ust 6 Karty Nauczyciela, we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria. Taki zaś akt - jako zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym - stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/O1 1116/19). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że organ prowadzący nie posiada kompetencji do indywidualnego zwolnienia dyrektora (wskazanego z imienia i nazwiska) konkretnej placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w ww. orzeczeniach również, że przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 ma charakter stricte ustrojowy, natomiast granice przyznanego uprawnienia i jego istota określona została w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, z którego wynika, że obniżenie obowiązkowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnienie z obowiązku ich realizacji powinno przyjąć formę zasad skierowanych do wszystkich nauczycieli, o których mowa w tym przepisie, uwzględniających wielkość i typ szkoły, a także warunki pracy. Organ winien więc określić warunki zwolnienia bądź obniżenia wymiaru godzin zajęć jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. To ustalone przez organ prowadzący w drodze aktu o charakterze normatywnym zasady mają stanowić bezpośrednie źródło uprawnień dla adresatów norm w nich zawartych. W ten sposób bowiem, każdy nauczyciel wykonujący obowiązki na stanowisku kierowniczym przy spełnieniu jasno sformułowanych w tego rodzaju uchwale przesłanek będzie mógł korzystać na takich samych zasadach jak inni nauczyciele (a więc równych) z uprawnień przewidzianych w tej uchwale.

W świetle powyższego nie jest zatem prawidłowe postanowienie zamieszczone w §2 ust. 3 uchwały Nr XXXIII/519/18. Po pierwsze bowiem warunek uzyskania zwolnienia z obowiązku realizacji godzin zajęć bądź obniżki wymiaru godzin zajęć innej niż określona w ust. 1 §2 uchwały jest nieprecyzyjny i niedookreślony, uchwałodawca posłużył się tutaj zwrotem "znaczne zwiększenie zadań", nie wskazując, jak należy je rozumieć. Po drugie, stanowiąc w ten sposób Sejmik Województwa przyznał sobie w istocie kompetencję do jednostronnego arbitralnego decydowania, kiedy dany wniosek dyrektora zasługuje na uwzględnienie, to znaczy, czy przedstawione w nim argumenty pozwalają na przyjęcie, że zadania dyrektora zwiększyły się "znacznie". Tymczasem, skoro przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela nie uprawnia do podejmowania uchwał w przedmiocie przyznania indywidualnej obniżki obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela ani też indywidualnego zwolnienia go z obowiązku realizacji tych zajęć, to tym samym trzeba stwierdzić, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie takiej możliwości w postaci zasady sformułowanej w uchwale podjętej na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela, tak jak uczynił to Sejmik Województwa w kwestionowanych unormowaniach.

Ponadto §2 ust. 3 uchwały Nr XXXIII/519/18 przyznaje dyrektorom szkół uprawnienie do składania w swoim własnym interesie wniosków, dotyczących wyłącznie ich sytuacji prawnej. Złożenie takiego wniosku z kolei aktualizuje po stronie Sejmiku Województwa obowiązek jego rozpatrzenia. Tym samym Sejmik rozstrzygałby w drodze uchwały o zakresie uprawnień wymienionej z imienia i nazwiska osoby, bez zagwarantowania wnioskodawcy żadnego odwoławczego trybu w przypadku odmownego załatwienia tego wniosku. Takie działanie zatem uznać trzeba za niedopuszczalne w świetle ustawy Karta Nauczyciela.

Organ nadzoru nadmienił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisu §2 ust. 3 uchwały Nr XXXIII/519/18 spowoduje bezprzedmiotowość §2 ust. 4 tego aktu, stąd skargą objęto również to unormowanie.

W odpowiedzi na skargę, pismem z 29 grudnia 2022 r., pełnomocnik Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie pełnomocnika Sejmiku Województwa uzasadnienie skargi w istocie stanowi powtórzenie argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekał w sprawach uchwał zwalniających dyrektorów Miejskich Przedszkoli z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z wychowankami albo na ich rzecz. W podstawach prawnych wszystkich trzech uchwał zakwestionowanych przez NSA powołano wyłącznie przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zwolnienie od obowiązku realizacji zajęć nastąpiło więc bezpośrednio na podstawie przepisu ustawy (co oczywiście było zabiegiem nieprawidłowym) a nie na podstawie zasad, skierowanych do ogółu nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkołach dla których organem prowadzącym było Miasto. We wszystkich tych przypadkach chodziło o to, że Miasto w swych zasadach nie ujęło warunków dla sytuacji zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Z tych względów interpretacja dokonana przez sąd na gruncie tych spraw nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie pełnomocnika Sejmiku Województwa przepisy Karty Nauczyciela ustanawiające kompetencje do stanowienia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego wymiaru godzin zajęć nie mogą być interpretowane w sposób zawężający, co sugeruje organ nadzoru. Przepisy te powinny być interpretowane zgodnie z ich brzmieniem jako kompetencja do ustanowienia zasad, tak aby wpisywały się one w realizację zadań o charakterze wojewódzkim.

I tak, przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Doprecyzowujący powyższą normę przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.

Przyjęte przez Sejmik uchwałą Nr XXXIII/519/18 zasady w §2 ust. 2 przewidują przyznanie obniżonego tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla poszczególnych stanowisk kierowniczych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Województwo Zachodniopomorskie, z uwzględnieniem ustawowych przesłanek tj. typu szkoły i jej wielkości, przy czym wielkość szkoły determinuje liczba jej oddziałów lub liczby wychowanków w przypadku internatu. Przepis §2 ust. 3 uchwały dopuszcza natomiast przyznanie innej liczby obniżki godzin niż określona w ust. 1 lub całkowite zwolnienie od obowiązku realizacji zajęć osobie pełniącej funkcję kierowniczą w szkole z uwzględnieniem kolejnej przesłanki, która mieści się w granicach ustawowego upoważnienia - tj. warunków funkcjonowania szkoły.

Warunki funkcjonowania szkoły, z natury nie są stałe. Oczywistym jest więc, że zaistnienie określonej zmiany w warunkach funkcjonowania szkoły musi zostać zasygnalizowane i zgłoszone przez konkretną osobę piastująca funkcje organu szkoły, zaś przyznanie na tej podstawie obniżki lub zwolnienia następuje czasowo przez organ stanowiący (gdyż taką kompetencję organ stanowiący posiada) tej właśnie konkretnej osobie - zawsze na umotywowany wniosek.

Regulacja §2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr XXXIII/519/18 pozwalająca na udzielenie innej obniżki niż ustalona w §2 ust. 2 tej uchwały albo całkowite zwolnienie z obowiązku realizacji zajęć, w sytuacji, gdy warunki funkcjonowania szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań, nie przekracza granic cytowanych wyżej przepisów Karty Nauczyciela. Pojęcie "warunków funkcjonowania szkoły" użyte w przyjętych przez Sejmik zasadach, mieści się w granicach ustawowego pojęcia "warunków pracy w szkole". Skoro ustawodawca dopuścił zastosowanie rozmiaru obniżki lub zwolnienia od elementu, który ze swej istoty nie stanowi stałej, lecz zmienną, wszak na warunki funkcjonowania szkoły mogą obiektywnie wpływać czynniki zewnętrze, nie sposób jest - jak uczynił to organ nadzoru - dopatrywać się niezgodności tego rozwiązania z regulacjami Karty Nauczyciela.

Rozwiązanie wynikające §2 ust. 3 uchwały Nr XXXIII/519/18 Sejmiku Województwa jest jedną z zasad udzielania obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć na indywidulany wniosek osoby pełniącej funkcję organu szkoły przyjętą przez organ stanowiący samorządu Województwa Zachodniopomorskiego, jest to zasada szczególna w stosunku do zasady ogólnej przyjętej w §2 ust. 3 tej uchwały.

Jak wywiódł pełnomocnik Sejmiku Województwa, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, Sejmik Województwa przepisem §2 ust. 3 i ust. 4 uchwały XXXIII/519/18 nie przyznał sobie żadnej wykraczającej poza zakres przepisu art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela kompetencji. Kompetencja zarówno co do określenia zasad udzielenia obniżek lub zwolnień oraz ich udzielania należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Treść przepisu art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela jest w tym względzie jasna, zaś organ nadzoru przeprowadził jego błędną wykładnię w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, które uformowało się na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego.

Regulacja przyjęta w §2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr XXX11I/519/18 jest rozwiązaniem na tyle generalnym i elastycznym, że pozwala organowi prowadzącemu szkołę na szybką i sprawną ocenę i reakcję w sytuacji, gdy warunki funkcjonowania szkoły wymagają przyznania innej niż ustalona obniżki obowiązkowego wymiaru godzin zajęć lub zwolnienia z ich realizacji. Taka regulacja odpowiada wymogom techniki prawodawczej. Przepis §155 ust. 1 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, który ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowi, że jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia.

Nadto organ nadzoru w ślad za powołanym orzecznictwem podkreśla, że z przepisu art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie wynika upoważnienie do ustanowienia obniżki lub zwolnienia "indywidualnie". Taką interpretację uznać należy za błędną. Każda obniżka czy zwolnienie finalnie dotyczyć będzie indywidualnej osoby, wszak przecież to nie kto inny, jak konkretna osoba fizyczna sprawuje funkcję organu szkoły. Zasady wynikające z §2 ust. 2 uchwały Nr XXXIII/519/18 kształtują ostatecznie wymiar godzin "indywidualnie" dla każdego, kto pełni funkcję organu szkoły lub funkcję kierowniczą w szkole, przy czym kształtowanie tego wymiaru odbywa się na podstawie przesłanek - wielkości i typu szkoły. Na podstawie regulacji wynikającej z §2 ust. 3 udzielenie innej obniżki niż określona w ust. 2, na umotywowany i co oczywiste, pochodzący od konkretnej osoby pełniącej funkcje kierowniczą w szkole wniosek, zabezpieczone jest wystąpieniem przesłanki określonej jako "znaczne zwiększenie zadań". Do znacznego zwiększenia zadań szkoły może dojść na np. skutek czynników zewnętrznych.

Końcowo Sejmik Województwa wskazał, że spośród wszystkich sześciu szkół i placówek dla których jest organem prowadzącym, tylko jednokrotnie skorzystał z regulacji wynikającej z §2 ust. 3, podejmując w dniu 21 października 2022 r. uchwałę Nr [...] w sprawie obniżki tygodniowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora

[...] Liceum Ogólnokształcącego [...] w B. . W tym przypadku zwiększenie zadań szkoły, których realizacja spoczęła na organie szkoły, w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie i napływem ludności na terytorium Polski, stanowiło uzasadnienie dla podjęcia tej uchwały.

Odnosząc się do podniesionej przez Wojewodę kwestii braku trybu odwoławczego, organ wskazał, że tryb taki nie wynika z ustawy Karta Nauczyciela, choć udzielone obniżki niewątpliwie kształtują indywidualną sytuację każdej osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole. Z tego względu nie ma podstaw do tego, by taką ścieżkę odwoławczą kształtować w akcie niższego rzędu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Udzielenie obniżek jest realizacją obowiązku ustawowego, spoczywającym na organie prowadzącym szkoły. Na organie ciąży więc obowiązek ukształtowania sprawnego i użytecznego mechanizmu udzielania obniżek lub zwolnień, co uczyniono uchwałą Nr XXXII1/519/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku na podstawie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone w 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływana jako: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny Sądu w oparciu o kryterium legalności w niniejszym postępowaniu jest §2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Nr XXXIII/519/18 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze oraz przyznawania zwolnień z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest Województwo Zachodniopomorskie (t.j. Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r. poz. 4745).

I tak, §2 ust 3 uchwały NR XXXIII/519/18 stanowi, iż przypadku, kiedy warunki funkcjonowania szkoły powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora, w ramach posiadanych przez szkołę środków finansowych, Sejmik na umotywowany wniosek, może przyznać całkowite zwolnienie dyrektora od obowiązku realizacji zajęć lub inną liczbę godzin obniżki, niż określona w ust. 1.

W myśl zaś § 2 ust 4 powyższej uchwały, zwolnienie, o którym mowa w ust. 3, może być cofnięte w każdym czasie, z chwilą ustania przyczyn uzasadniających to zwolnienie.

Materialnoprawną podstawę powyższych regulacji przyjętych przez Sejmik Województwa stanowiły art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 z późn. zm.).

Stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.

Istotą sporu pomiędzy organem nadzoru oraz Sejmikiem Województwa jest to, czy poprzez przyjęcie powyżej regulacji nie naruszono zasady równości a także czy takie ukształtowanie sposobu przyznawania obniżenia pensum nauczycielskiego daje się zakwalifikować jako określenie zasad udzielania obniżek. Rozstrzygnięcia wymaga także to czy organ województwa na podstawie przyznanego mu upoważnienia ustawowego był uprawniony do przywołanego wyżej ukształtowania zasad obniżania pensum nauczycielskiego.

W ocenie Sądu organ nadzoru w ślad za przywołanym w skardze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjął, że art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela ma charakter ustrojowy, określający właściwość organu wyposażonego w kompetencje do przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Doprecyzowujący powyższą normę przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.

Jakkolwiek pełnomocnik Sejmiku Województwa co do zasady trafnie dostrzegł, iż przywołane przez organ nadzoru wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczyły uchwał określających zasady przyznania zwolnień, lecz dotyczyły uchwał w przedmiocie zwolnień wnioskujących dyrektorów placówek, to jednak nie można nie dostrzegać, iż NSA podjął się oceny czy przepisy Karty Nauczyciela mogą stanowić podstawę indywidualnych zwolnień od obowiązku realizacji zajęć. Doszedł w tym zakresie do konkluzji, iż żaden zabieg interpretacyjny do takiej tezy prowadzić nie może.

Należy dostrzegać, iż konsekwentne przyjęcie stanowiska pełnomocnika Sejmiku Województwa, prowadzi do konkluzji, że mimo niespornego braku podstaw do indywidulnego orzekania o zwolnieniu dyrektorowa szkoły od obowiązku realizacji zajęć szkolnych na mocy ustawy, takie upewnienie do władczego rozstrzygania o uprawnieniach dyrektora placówki mogłoby zostać przyznane organowi prowadzącemu szkołę przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, iż Sejmik Województwa był uprawniony w akcie normatywnym jedynie do określenia zasad zwolnienia bądź obniżenia wymiaru godzin zajęć w taki sposób, aby mogły stanowić one bezpośrednie źródło uprawnień dla adresatów norm w nich zawartych. Użyty przez ustawodawcę w art. 42 ust. 7 pkt 2 in fine Karty Nauczyciela zwrot "przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć" nie może być rozumiany jako podstawa do przypisania sobie przez organ stanowiący województwa uprawnienia do wydawania indywidulanych aktów stosowania prawa, odpowiadanych swoim charakterem decyzjom administracyjnym, albowiem rozstrzygającym władczo w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. Nietrafne jest przy tym stanowisko pełnomocnika Sejmiku Województwa, co do znaczenia faktu nieprzewidzenia przez ustawodawcę dla takiego przypadku rozstrzygania o prawach zainteresowanego odpowiedniego trybu zaskarżenia (odwoławczego). Brak takiego trybu oraz brak określenia procedury w jakiej miałoby następować rozpatrywanie wniosku osoby zabiegającej o obniżenie pensum nauczycielskiego wskazuje, iż ustawodawca nie dopuścił do kreowania w uchwale organu stanowiącego województwa możliwości przypisania sobie uznaniowego decydowania o prawach poszczególnych zainteresowanych osób pełniącej funkcję kierownicze w szkole. Tymczasem właśnie taki jest skutek przyjęcia kwestowanej regulacji.

Innymi słowy, zdaniem Sądu, nie jest przypadkowym brak przewidzenia w Karcie Nauczyciela możliwości i trybu zaskarżenia uchwał przyznających (oraz cofających) obniżkę pensum. Brak niezbędnym w tym zakresie regulacji wynika z faktu, iż ustawodawca nie przewidział w tym zakresie możliwości wydawania indywidualnych rozstrzygnięć. Tym samym nie było potrzeby określania ani w jakim trybie mają być rozpatrywane ani nie było celowe wskazywanie trybu odwoławczego.

Na marginesie warto dostrzec, iż nawet w razie zaistnienia "znacznego zwiększenia zadań", na mocy zaskarżonej uchwały rozstrzygniecie o zakresie i wielkości przysługującego zwolnienia pozostawiono uznano organu orzekającego o zwolnieniu nie wskazując jakimi kryteriami ma się kierować określając wielkość i okres obniżenia lub zwolnienia z pensum. Co więcej, skoro w myśl §2 ust 4 uchwały Nr XXXIII/519/18, zwolnienie, o którym mowa w ust. 3, "może być cofnięte w każdym czasie, z chwilą ustania przyczyn uzasadniających to zwolnienie", również tego rodzaju rozstrzygnięcie pozostawiono niepoddającemu się żadnej weryfikacji uznaniu organu prowadzącego.

W ocenie Sądu, przedstawionych w odpowiedzi na skargę rozwiązań nie daje się pogodzić z wynikającym z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela uprawnieniem do określania "zasad" udzielania i rozmiar obniżek. Zasadę należy bowiem rozumieć jako możliwy do bezpośredniego zastosowania sposób postępowania w danych okolicznościach. Prawidłowe ustalenie zasad sprawia, że następujące na tej podstawie "przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć" ma charakter czysto techniczny, sprowadzający się do potwierdzenia (zweryfikowania) zaistnienia jednoznacznie określnych w uchwale okoliczności. Wskazywana w odpowiedzi na skargę potrzeba "elastyczności" oraz "sprawnej reakcji na zmienne warunki funkcjonowania szkoły" wobec jednoznacznej treści przepisu przywołanego wyżej przepisu Karty Nauczyciela nie może stanowić wystarczającej podstawy do odstąpienia od określenia obiektywnych, nadających się do bezpośredniego zastosowania zasad skierowanych do ogółu adresatów i zastępowania ich unormowaniami umożliwiającymi władcze rozstrzyganie o sprawach indywidualnych wnioskodawców na zasadach uznania administracyjnego. Tego rodzaju uprawnienie jak opisywane w odpowiedzi na skargę - dla przyjęcia jego dopuszczalności - musiałoby wyraźnie wynikać z przepisu ustawy stanowiącego podstawę wydania aktu prawa miejscowego.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu nadzoru, iż objęte skarga przepisy uchwały jako stanowiące podstawę arbitralnego przyznawania i cofania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć dyrektorowi konkretnej placówki nie dają się zakwalifikować jako gwarantujące przestrzeganie zasady równości.

Wobec brzmienia art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela podstawy dla takiego działania nie można upatrywać także w przywoływanym odpowiedzi na skargę § 155 § 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Powyższe rozporządzenie zostało wydane celem określania metodyki przygotowania i sposobu redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunków, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą w żadnej mierze stanowić wystarczającej podstaw do kreowania uprawnień organów tworzących prawo miejscowego nie wynikających wyraźnie z odpowiedniego upoważnienia ustawowego.

Podstaw do przyjęcia kwestionowanych przez organ nadzoru przepisów uchwały nie dają też przywołane w odpowiedzi przepisy Konstytucji. Przy czym warto dostrzegać, iż zasady funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, w tym Sejmiku Województwa zostały określone w stosownych ustawach. Zatem zakres uprawnień Sejmiku Województwa należy odczytywać w szczególności przez pryzmat zasad określonych w Rozdziale 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2094). Z powyższych przepisów nie sposób odczytać uprawnienia do ukształtowania objętych skargą przepisów w poddanym ocenie Sądu kształcie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. postanowił stwierdzić n nieważność § 2 ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały.