Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2006/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/23 w sprawie ze skargi M.B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.B. na rzecz Starosty [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 19 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B., stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni licząc od daty zwrotu akt (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

M.B., w dniu 16 grudnia 2022 r. za pośrednictwem e-maila złożył do Starosty [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie przesłania w formie elektronicznej na adres mailowy, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej "u.d.i.p."), zestawienia ofert w konkursie wraz z punktacją poszczególnych ofert przez komisję, złożonych w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. oraz przesłanie skanu wybranej oferty bez załączników w formacie PDF.

Starosta w odpowiedzi na wniosek przesłał zestawienie ofert wraz z punktacją poszczególnych ofert, jednakże odmówił przesłania wybranej w konkursie oferty, wskazując, że nie stanowi ona informacji publicznej.

Wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.

Zdaniem WSA w Białymstoku, nie budzi wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego. Z tej przyczyny sądy administracyjne przyjmują, że oferty składane w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie są zasadne twierdzenia organu o tym, że z uwagi na swój materialny charakter oferta miała walor dokumentu prywatnego, niezawierającego informacji publicznej, a zatem niepodlegającego udostępnieniu. Należy zauważyć, że skarżący wnioskował o przesłanie skanu oferty wybranej przez właściwy organ jako najkorzystniejszej. Konkurs dotyczył zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej. Należy mieć na uwadze to, że obowiązek wykonywania tego rodzaju zadań nakłada na samorząd powiatu ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 945 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy prawnej"). W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, zadania polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, o których mowa w art. 11 ust. 7 zdanie drugie, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. Finansowanie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej odbywa się ze środków przekazywanych powiatom przez wojewodów, o czym stanowi z kolei art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 tej ustawy, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organizacje pozarządowe, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, wprost zostały zobligowane do udostępniania informacji publicznych na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego oraz u.d.i.p. (zob. art. 4a – 4c ustawy o działalności pożytku publicznego).

W tych okolicznościach WSA w Białymstoku uznał, że wobec tak jednoznacznych zapisów ustawy o pomocy prawnej, wniosek skarżącego o dostęp do oferty uznanej przez organ Powiatu jako najkorzystniejszej w procesie przekazania realizacji zadania publicznego, finansowanego ze środków publicznych, dotyczy informacji publicznej. Oferta oceniona jako najkorzystniejsza zawierała informacje o sprawach publicznych, tym bardziej że jej pozytywna ocena musiała w końcowym rezultacie doprowadzić do wyboru podmiotu, który ją złożył, jako kandydata do zawarcia umowy z Powiatem. Do informacji publicznej należą bowiem dane przedstawione przez oferenta, decydujące o uznaniu ich jako najlepiej wypełniających warunki wykonania zadania ze sfery publicznej.

Niewątpliwie zatem oferta złożona w konkursie na realizację zadania publicznego nie jest dokumentem wytworzonym przez organ, jednak z uwagi na to, że jej treść wprost odnosi się do projektowanego sposobu wykonania zadania publicznego finansowanego ze środków publicznych, a ponadto została złożona w konkursie, którego wynik decydował o powierzeniu wykonania tego zadania podmiotom zewnętrznym wobec Powiatu, to zawiera ona informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dlatego oferta tego rodzaju podlegała udostępnieniu na wniosek złożony w trybie u.d.i.p. Nieudostępnienie jej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, stanowi o bezczynności organu.

Jednocześnie WSA w Białymstoku nie dopatrzył się rażącego charakteru bezczynności, bowiem samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skan oferty, która wygrała konkurs na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...] w 2023 r. zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, a nieudostępnienie jej stanowiło bezczynność organu, podczas gdy dokonanie prawidłowej wykładni wskazanych przepisów powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że oferta nie zawiera informacji publicznej o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z dnia 6 grudnia 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy z dnia 30 grudnia 2022 r., zawartej pomiędzy skarżącym kasacyjnie organem a wybraną w konkursie organizacją pozarządową, na okoliczność postanowień tej umowy, związanych z inkorporacją wybranej w konkursie oferty do treści umowy oraz wiążącego charakteru złożonej oferty w postępowaniu konkursowym. Ponadto wskazał, że oferty składane na realizację zadań, związanych z nieodpłatną pomocą prawną i poradnictwem obywatelskim, składane są na urzędowym wzorze, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z dnia 24 października 2018 r. (poz. 2057). Zwycięska oferta realizacji zadania z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej, poradnictwa prawnego i edukacji prawnej zawiera niewątpliwie w swej treści informację publiczną, gdyż musi być zgodna z wymogami, jakie wynikają z uchwały z organu odnośnie do konkursu ofert w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej lub poradnictwa obywatelskiego, udostępnionym na stronie internetowej organu. Zostały tam szczegółowo opisane sposoby i warunki realizacji zadania, z odesłaniem do uregulowań ustawowych. Tym samym, skoro w ogłoszeniu konkursowym zostało szczegółowo wskazane miejsce, czas i nazwa realizacji zadania, to trudno przyjąć, aby informacja taka zawarta w ofercie nie miała charakteru informacji publicznej. Zawarta umowa jest konsekwencją tego, że dany oferent został wybrany przez komisję konkursową, a wybrana została konkretna oferta, która zawierała konkretne propozycje i dane, dotyczące realizowanego zadania publicznego. To na skutek wyboru danej oferty przyznawane są publiczne środki.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skan oferty, którą wybrano w konkursie na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej na terenie Powiatu [...], zawiera informację publiczną o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega w całości udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W sprawie spór dotyczy natomiast tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci treści oferty wybranej w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej mają charakter informacji publicznej.

Na wstępie przypomnieć należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (zob. w tej materii: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Nie ulega jednak wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Desygnatem tego pojęcia jest publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (zob. Uzasadnienie do projektu ustawy; K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Tym samym charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne (w tej materii zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18). To stanowisko odwołuje się z kolei do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (zob. S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego. Tom D-Ś, Warszawa 2008, s. 843).

Jeżeli więc określona informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością Państwa, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., nawet jeżeli znajduje się posiadaniu organu władzy publicznej lub innego podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo ich związku z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Należy nadto odnotować, że w myśl art. 11 ust. 1 ustawy pomocy prawnej, powiat powierza połowę punktów (w których udzielana jest nieodpłatna pomoc prawna lub świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie - art. 4a ust. 7 tej ustawy) do prowadzenia adwokatom i radcom prawnym z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej na zasadzie porozumienia, o którym mowa w art. 10 ustawy o pomocy prawnej), a połowę organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, z przeznaczeniem na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy prawnej, organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Nieodpłatnej pomocy prawnej w punktach powierzonych do prowadzenia organizacji pozarządowej może udzielać także:

1) doradca podatkowy - w zakresie prawa podatkowego, z wyłączeniem spraw podatkowych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej;

2) osoba, która:

a) ukończyła wyższe studia prawnicze i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej,

b) posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej,

c) korzysta z pełni praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych,

d) nie była karana za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe;

3) mediator w zakresie nieodpłatnej mediacji (ust. 3).

Z kolei nieodpłatne poradnictwo obywatelskie może świadczyć osoba, która:

1) posiada wykształcenie wyższe,

2) ukończyła z oceną pozytywną szkolenie z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego albo posiada doświadczenie w świadczeniu poradnictwa obywatelskiego i uzyskała zaświadczenie potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności w tym zakresie wydane przez podmiot uprawniony do prowadzenia szkolenia oraz kursu doszkalającego, o którym mowa w art. 11a ust. 2 (ust. 3a).

Zadania z zakresu edukacji prawnej mogą być realizowane (m.in.) przez organizacje pozarządowe, co wynika z treści art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Do zlecania zadań publicznych w zakresie edukacji prawnej stosuje się przepisy art. 13-19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 15 ust. 2 ustawy o pomocy prawnej).

Z powyższego wynika, że organizację pozarządową, której zleca się wykonywanie zadań publicznych w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także w zakresie edukacji prawnej, wyłania się w drodze otwartego konkursu ofert przeprowadzanego w trybie przepisów art. 13 i n. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy, oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie (m.in.) otwartego konkursu ofert, zawiera w szczególności:

1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;

2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;

3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;

4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;

5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;

6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego.

Oferta realizacji zadania publicznego w sposób określony w art. 16a oprócz informacji, o których mowa w ust. 1, zawiera także zasady i tryb przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektów, w tym warunki i kryteria ich wyboru, oraz zasady i sposób monitorowania i oceny realizowanych przez nich projektów (ust. 1a).

Ponadto w myśl art. 14 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie dwie lub więcej organizacji pozarządowych lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 działające wspólnie mogą złożyć ofertę wspólną. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oferta wspólna wskazuje:

1) jakie działania w ramach realizacji zadania publicznego będą wykonywać poszczególne organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) sposób reprezentacji podmiotów, o których mowa w ust. 2, wobec organu administracji publicznej.

Art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi natomiast, że organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert:

1) ocenia możliwość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3;

2) ocenia przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, w tym w odniesieniu do zakresu rzeczowego zadania;

3) ocenia proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których organizacja pozarządowa lub podmioty określone w art. 3 ust. 3 będą realizować zadanie publiczne;

4) w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 4 pkt 2, uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego;

5) uwzględnia planowany przez organizację pozarządową lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków;

6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków.

Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

W świetle przepisów art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych ww. umowa powinna zawierać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania.

Na tle powyższych regulacji stwierdzić należy, że oferta organizacji pozarządowej złożona w otwartym konkursie ofert na wykonywanie zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej, obejmuje w szczególności dane o charakterze indywidualnym, dotyczące posiadanego przez daną organizację doświadczenia w realizacji tożsamych zadań oraz jej zasobów rzeczowych i kadrowych zapewniających ich wykonanie. W zakresie natomiast danych odnoszących się do zadania publicznego będącego przedmiotem konkursu, takich jak jego zakres rzeczowy, termin i miejsce realizacji, czy kalkulacja przewidywanych kosztów realizacji, oferty zawierają jedynie propozycje organizacji, bazujące na jej dotychczasowym doświadczeniu w tego rodzaju działalności i wypracowanych przez nią rozwiązaniach. Propozycje te nie przesądzają jednak o ostatecznym kształcie zakresu i zasad wykonania zleconego zadania publicznego, nawet w przypadku ofert wyłonionych w konkursie. Te kwestie ostatecznie reguluje bowiem umowa zawierana z wybraną w drodze konkursu organizacją pozarządową (zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zw. z 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.).

Warto w tym miejscu wskazać, że oferta podmiotu prywatnego ubiegającego się o realizację określonego zadania publicznego nie stanowi "realizacji zadania", a jej rolą jest wyłącznie uruchomienie konkursu ofert. W odróżnieniu od samej umowy, jak i dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania, czyli - jak w realiach sprawy - konkretnych realiach prowadzenia punktu. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Dokument ten ma zatem fundamentalne znaczenie na etapie poprzedzającym procedurę konkursową oraz rozpoczęcie prac komisji, zawierając wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Innymi słowy, zobowiązanie oferenta do wykonania zadania publicznego nie wynika z treści wniosku (oferty), lecz z treści umowy o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 – 6 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z uwagi na zapatrywanie, że dokument oferty odnosi się do realizacji usługi publicznej, nie można a limine uznać, że należy go korelować ze sprawą publiczną w takiej formule jak tego wymaga dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy przepis - co należy podkreślić - nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.

Powyższe zapatrywanie determinuje uznanie, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Oferty złożone w ramach otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej postrzegać należy jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji zadania publicznego. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych - jak wskazano powyżej - w art. 11 i art. 15 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej oraz dokonania oceny złożonych ofert według kryteriów określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Oferty zachowują, jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3404/23).

Uznać zatem należy, że skarżący w części wniosku złożonego w trybie u.d.i.p., domagał się dostępu do danych nie mieszczących się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Tym samym wystarczającym w sprawie było - co też organ uczynił - poinformowanie skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.