Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 19/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy Michałowice z dnia 30 stycznia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Michałowice a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi wewnętrznej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Michałowice wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej i wskazanie, że organem właściwym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Wójt Gminy Michałowice wskazał, że wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. A. A. wniósł o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako dz. ew. nr [...] z obr. Opacz Kolonia. W związku z tym, że objęta żądaniem wniosku działka ew. nr [...], na którą jest planowany zjazd z działki ew. nr [...], stanowi część drogi nie będącej własnością Gminy Michałowice, wymieniony wniosek został przekazany pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. do organu właściwego, a mianowicie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, który jednak pismem z dnia 26 maja 2021 r. zwrócił wymieniony wniosek wraz z kompletem dokumentacji wskazując, że dla przedmiotowego odcinka drogi nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie, a teren ten stanowi nadal plac budowy, zaś ruch na przedmiotowej drodze odbywa się na zasadach czasowej organizacji ruchu.

W związku z tym więc, że droga będąca przedmiotem wniosku o lokalizację zjazdu nie posiadała – na dzień złożenia wniosku – formalnego statusu drogi, postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. Wójt Gminy Michałowice odmówił wszczęcia postępowania.

Postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy Michałowice i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zobowiązując organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o wypis z rejestru gruntów dla działki [...] z obr. Opacz Kolonia oraz dokonania ustaleń w zakresie formalnego statusu drogi znajdującej się na tej działce. GDDKiA nie udzielił odpowiedzi na wystąpienie Wójta Gminy Michałowice z dnia 13 grudnia 2022 r. odnośnie do tego, czy dla przedmiotowego odcinka drogi uzyskano już pozwolenie na użytkowanie oraz czy może teren ten stanowi nadal plac budowy.

W związku z powyższym, Wójt Gminy Michałowice uznał, że w omawianym przypadku nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej bez nazwy (dz. ew. nr [...] z obr. Opacz Kolonia) w Opacz Kolonii, na dz. ew. nr [...], albowiem wskazana we wniosku działka stanowi drogę wewnętrzną dojazdową do drogi ekspresowej S-2, będącą własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, jako aktualnego zarządcy. Podniósł przy tym, że z posiadanych informacji nie wynika, aby trwały zarząd tą działką został w jakikolwiek sposób odwołany lub przekazany. Podkreślił, że nie zostało także podpisane porozumienie, na podstawie którego obowiązki zarządcy wskazanego fragmentu drogi zostałyby scedowane na Wójta Gminy Michałowice.

Wnioskodawca zakwestionował jednocześnie argumentację GDDKiA, a mianowicie, że droga w pasie której jest lokalizowany zjazd jest drogą gminną i z mocy prawa jej zarządcą jest Wójt Gminy Michałowice, gdyż jest to droga wewnętrzna.

Podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, zaś wskazana we wniosku działka [...] z obr. Opacz-Kolonia stanowi część drogi wewnętrznej, która nie została we właściwym trybie zaliczona do kategorii dróg gminnych i nigdy nie stanowiła gminnej drogi publicznej. Tym samym nie ma również zastosowania art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, a to z uwagi na brak kategorii drogi publicznej oraz fakt, że droga będąca przedmiotem wniosku nie jest nowo wybudowanym odcinkiem istniejącej drogi gminnej, do których – zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przy tym, zgodnie z art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy, zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. W omawianym przypadku zarządcą terenu jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, a Wójt Gminy Michałowice będzie mógł wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu dopiero po zawarciu odpowiedniego porozumienia lub ewentualnie po przekazaniu drogi na własność. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Podstawowym kryterium zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest zatem fakt istnienia tej drogi nie tylko w sensie fizycznym, ale również prawnym. Droga będąca przedmiotem wniosku – na dzień jego złożenia – nie posiada formalnego statusu drogi, stanowiąc do dnia wydania pozwolenia na użytkowanie plac budowy.

Wójt Gminy Michałowice podniósł ponadto, że GDDKiA powołując się na fakt posiadania kategorii przez wymienioną drogę nie przedstawiła jednocześnie żadnych dowodów potwierdzających, że została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych, a w tej mierze, dla przyjęcia, że jest to droga publiczna nie są również wystarczające postanowienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XLI/384/2014 Rady Gminy Michałowice z dnia 30 września 2014 r., w którym przeznaczenie działki [...] z obr. Opacz-Kolonia zostało oznaczone jako tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone w MPZP symbolem 19 KD-D) oraz tereny dróg publicznych klasy ekspresowej (KD-S) – ul. [...], jak i droga na działce [...] nie istniały, zanim GDKiA nie zaczęła realizować inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S-2, o czym świadczyć może chociażby archiwalna ortofotomapa, którą można znaleźć w ogólnodostępnych portalach mapowych.

Odpowiadając na wniosek Wójta Gminy Michałowice, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jego oddalenie, jako bezprzedmiotowego.

Podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej drogi nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, a w konsekwencji droga ta nie stanowi drogi publicznej i nie mają do niej zastosowania przepisu ustawy o drogach publicznych, w tym art. 29 tejże ustawy. Wyjaśnił, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku A. A. i aktualnie brak jest organu właściwego do jego rozpoznania. Droga nie została dopuszczona do użytkowania. Z tego względu nie znajduje zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych, regulujący tryb wydawania zgody na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, zakładając nawet, że przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną.

Zgodnie z bowiem art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a przepis ten odnosi się wyłącznie do dróg, które posiadają status drogi publicznej. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej, które podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, a nie ustawy o drogach publicznych.

W rekapitulacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że jest wyłącznie inwestorem budowy drogi lokalnej, o kategorii drogi gminnej, która powstała w celu obsługi terenów przyległych do tej drogi oraz uzupełniania sieci dróg gminnych. Do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, droga ta nie może stanowić drogi publicznej, przez co nie ma sprawy administracyjnej, a co za tym idzie nie istnieje negatywny spór kompetencyjny. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej drogi, organem wyłącznie właściwym do rozpoznania wniosku o lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych będzie zarządca dróg gminnych na tym obszarze, tj. Wójt Gminy Michałowice.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).

Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu – co ma zasadnicze znaczenie – jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) albo zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, ani Wójt Gminy Michałowice, ani też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako dz. ew. nr [...] obr. Opacz Kolonia, na działkę nr ew. [...] obr. Opacz Kolonia.

W odpowiedzi na żądanie rozstrzygnięcia wymienionego sporu o właściwość trzeba przede wszystkim podnieść, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, które w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia.

Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa, który w sprawie zainicjowanej wymienionym wnioskiem stanowi materialnoprawną oraz kompetencyjną podstawę działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania decyzji o której w nim mowa, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja wskazanej podstawy kompetencyjnej nie może pomijać konsekwencji wynikających z art. 19 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji. W rozumieniu ust. 1 tego przepisu, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg zasadniczo (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8) są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Funkcja zarządcy drogi jest więc pochodną jej kategorii. To ona ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zarządcy drogi, a tym samym organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. postanowienia NSA z dnia: 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11; 11 września 2012 r., sygn. akt II GW 8/12; 23 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; 23 października 2014 r., sygn. akt II GW 22/14). Ma to tym samym i tę konsekwencję, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg publicznych, albowiem sam nawet fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest podmiot legitymujący się tym tytułem, skoro o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje kategoria drogi, a nie tytuł prawny do gruntu (por. postanowienia NSA z dnia: 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 186/11 oraz 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11).

Z przywołanych przepisów prawa wynika, że treść określonej nimi kompetencji polega na wydaniu – w formie decyzji administracyjnej – przez właściwego zarządcę drogi publicznej zezwolenia na lokalizację zjazdu, co następuje na wniosek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych (przyległej) do drogi, której zarządzanie należy do właściwości tego zarządcy.

Z przedstawionych uwag wprowadzających w relacji do przedmiotu postępowania zainicjowanego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wynika, że warunek konieczny rozstrzygnięcia tego sporu – trywialnie rzecz ujmując – odpowiada zasadzie da mihi factum dabo tibi ius. Innymi słowy, z punktu widzenia istoty omawianego postępowania, rzecz dotyczy rozstrzygnięcia sporu o prawo, a nie sporu o fakty, których przedstawienie – jako istotnych, a co za tym idzie przydatnych w sprawie, a także zupełnych, gdy chodzi o ich zbiór – należy do organów administracji pozostających w sporze, w tym zwłaszcza organu, który spór ten zainicjował. Brak zaktualizowania się tak rozumianego warunku stanowi przeszkodę rozstrzygnięcia sporu, który nota bene nie ujawnia się w takiej sytuacji, albowiem chodzi o spór o prawo, a więc o kompetencyjne oraz materialnoprawne podstawy działania organu administracji publicznej, a nie o spór o fakty.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że w zakresie odnoszącym się do istotnych w sprawie faktów, z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz pisma stanowiącego odpowiedź na ten wniosek wynika, że stanowiąca przedmiot żądania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu działka ew. nr [...] – a mianowicie działka, na którą jest planowany zjazd z działki ew. nr [...] – nie jest własnością Gminy Michałowice, lecz – jak wynika z wypisu rejestru gruntów – jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA, jako droga. Przy tym, jakkolwiek wymieniona droga została oznaczona nr [...] w dokumentacji zadania inwestycyjnego pn. "Budowa drogi ekspresowej S2 [...]", znajduje się w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej S-2 oraz jest drogą zaprojektowaną, jako droga o charakterze lokalnym o kategorii drogi gminnej, to jednak nie została oddana do użytkowania na podstawie stosownego zezwolenia, a co więcej, nie została również zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z czym stanowi drogę wewnętrzną dojazdową dla drogi ekspresowej S-2.

Powyższe, wobec treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz określonym tym przepisem prawa faktycznych podstaw działania wskazanego w nim organu, jako właściwego do wydania, w drodze decyzji, zezwolenia na budowę zjazdu, prowadzi do wniosku o braku zaktualizowania się przesłanek orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie sporu kompetencyjnego między Wójtem Gminy Michałowice a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako dz. ew. nr [...] obr. Opacz Kolonia, na działkę nr ew. [...] obr. Opacz Kolonia.

Jeżeli bowiem, istota sporu o właściwość (sporu kompetencyjny) dotyczy – jak powyżej podniesiono – jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, to przedstawione powyżej okoliczności faktyczne przekonują o braku zaktualizowaniu się przesłanek zaistnienia tak właśnie rozumianego sporu. Skoro stanowiąca przedmiot żądania wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu działka ew. nr [...] – to jest działka, na którą jest planowany zjazd z działki ew. nr [...] – jest drogą wewnętrzną, która nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust 1 ustawy o drogach publicznych, to tym samym sprawa inicjowana wymienionym wnioskiem nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie podlega ona załatwieniu w sposób i formie, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to jest w drodze decyzji administracyjnej, lecz w sposób uwzględniający znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z art. 8 ust. 2 wymienionej ustawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

-----------------------

2