Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1214/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P., A. P. i [...] Spółki jawnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 909/11 w sprawie ze skargi E. P., A. P. i [...] Spółki jawnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 909/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. P., A. P., [...] spółki jawnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Prezydent Miasta Gdyni, na wniosek Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" R. S., ul. K. [...] we Włocławku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Obiekt handlowo-usługowy wraz z instalacjami wewnętrznymi, przyłączami i infrastrukturą przy ul. M. róg ul. M. w Gdyni na działkach: nr [...],[...],[...],[...],[...] KM-48 obr. Gdynia oraz w pasie drogowym ulic na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] KM-48 obr. Gdynia i nr [...],[...],[...], [...],[...] KM-49 obr. Gdynia". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2005 r.

W dniu 7 listopada 2006 r. E. P. zwróciła się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Prezydent Miasta Gdyni stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Nie uchylono jednak decyzji ostatecznej, albowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. P. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a., które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, niezastosowanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pomimo istnienia okoliczności wypełniających hipotezy wskazanych przepisów, oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, zaś uzasadnienie prawne całkowicie ignoruje fakt złożenia przez inwestora fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia o uchyleniu decyzji dnia [...] marca 2005 r. ewentualnie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] października 2011 r., Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdyni.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona jej adresatom w dniu 1 kwietnia 2005 r. (ostatnie potwierdzenie odbioru decyzji). Żądanie wznowienia postępowania wniesiono w dniu 7 listopada 2006 r., a decyzja kończąca postępowanie wznowione, w oparciu o art. 146 § 1 k.p.a., zapadła w dniu [...] sierpnia 2010 r. Termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął w dniu 1 kwietnia 2010 r. i tylko do tego czasu mogła zapaść decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. P., A. P. i [...] Spółka jawna w W. Skarżący sformułowali zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa poprzez niezapełnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), gdy w rzeczywistości należało zastosować dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ponieważ dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, zaś decyzja wydana w wyniku przestępstwa. Zarzucono nadto niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 146 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2005 r. nie mogło nastąpić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Zarzucono naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 151 § 2 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarzucono również obrazę przepisów art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., poprzez celowe opieszałe prowadzenie postępowania przez okres 5 lat, w celu niedopuszczenia w ten sposób do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2005 r., w wyniku czego E. P. została narażona na szkodę o znacznych rozmiarach, a nadto uszczerbku doznał słuszny interes obywateli. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że postępowanie organów administracji nie nosi cech uchybień przepisom postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrując wniosek skarżącej E. P. w przedmiocie wznowienia postępowania, organ administracji prawidłowo zweryfikował wskazaną przez nią podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdził, że E. P. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Gdyni przy ul. M. [...] oznaczonej, jako działka nr [...], na rzecz której ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu przez nieruchomości objęte inwestycją R. S. - Przedsiębiorstwo "[...]". Stwierdza, że bezspornym w sprawie jest, że pomimo przysługującego E. P. uprawnienia, jako strony postępowania administracyjnego, nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, w konsekwencji, organ administracji doszedł do zasadnego wniosku, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji analizując przesłanki wznowienia postępowania organ rozważył również zastosowanie przepisu art. 146 § 1 k.p.a., który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona jej adresatom w dniu 1 kwietnia 2005 r. (ostatnie potwierdzenie odbioru decyzji). Wskazuje, że żądanie wznowienia postępowania wniesiono w dniu 7 listopada 2006 r., a decyzja kończąca postępowanie wznowione w oparciu o art. 146 § 1 k.p.a. zapadła w dniu [...] sierpnia 2010 r. Termin 5-letni od dnia doręczenia decyzji określony w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął wobec tego, jak trafnie wykazał Wojewoda, w dniu 1 kwietnia 2010 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca wskazywane przez skarżących fałszerstwo. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. dopuszczalne jest, co do zasady wtedy, gdy dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a sfałszowanie dowodu stwierdzone zostało orzeczeniem sądu lub innego organu. Wyjątkiem od tej zasady jest wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli spełnione są jednocześnie dwie przesłanki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2 K.p.a.). W tej sytuacji argumentacja przedstawiona przez skarżących, zmierzająca do wykazania oczywistości sfałszowania przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie polega na prawdzie. Inwestorzy, użytkownicy wieczyści działek objętych inwestycją, w toku postępowania o pozwolenie na budowę, złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 25 stycznia 2005 r. W oświadczeniu tym nie zaznaczyli istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomościach objętych inwestycją na rzecz nieruchomości skarżących. Do oświadczenia dołączono jednak odpis z księgi wieczystej Kw nr 30460, obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] – zajętych pod inwestycję, w której Dziale III – "Ciężary i ograniczenia", wpisano nieodpłatną służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...] obszaru 5000 m2 polegającą na prawie przejazdu i przechodu działkami nr [...],[...],[...],[...] i [...].

W skardze kasacyjnej E. P. i A. P., zaskarżonemu wyrokowi, zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw, z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżących w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Pomorskiego z [...] października 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na bezpodstawnym zaakceptowaniu przez WSA stanowiska zajętego przez organy administracyjne, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie okazały się fałszywe, względnie, że do wydania decyzji nie doszło w wyniku przestępstwa, a nadto nie uznanie sfałszowania dowodów i popełnienia przestępstwa za oczywiste i nie wyrządzające poważnej szkody dla interesu społecznego,

- art. 146 § 1 i 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z [...] marca 2005 r. nie mogło nastąpić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat, gdy w rzeczywistości należało zastosować termin dziesięcioletni, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżony wyrok w dużej mierze opiera się na nieprawidłowej ocenie faktycznej i prawnej oświadczeń złożonych przez inwestora R. S. oraz jego pełnomocnika D. G. D. G. w oświadczeniu z 6 grudnia 2004 r. - będąc uprzedzonym o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń - podał nieprawdę, że jako pełnomocnik R. S. posiada zgodę właściciela działki nr [...], mapa [...], obręb Gdynia, do dysponowania gruntem na cele budowlane. Podobnie postąpił R. S. składając oświadczenie z dnia 25 stycznia 2005 r. - będąc uprzedzonym o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń - że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], mapa [...], obręb Gdynia, na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W rzeczywistości D. G. jak i R. S. nigdy takiej zgody ze strony E. P. nie uzyskali.

W ocenie skarżących nie było tak jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji, że inwestorzy, w oświadczeniach, nie zaznaczyli istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomościach objętych inwestycją. Istota sprawy dotyczy nie tego, że D. G. i R. S. "nie zaznaczyli istnienia ograniczonego prawa rzeczowego", lecz tego, że świadomie i celowo oświadczyli, że "posiadają zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]...." Są to dwa różne zagadnienia, których WSA nie rozgraniczył i nie ustosunkował się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie czyni zadość wymogom ustawowym. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnili skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisom postępowania a treścią rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie okazały się fałszywe, i że do wydania decyzji nie doszło w wyniku przestępstwa.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jedną z przesłanek, których zaistnienie obliguje organ do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest wyjście na jaw, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Co do zasady sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, Lex nr 55743).

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. "Wznowienie postępowania na tej podstawie dopuszczalne jest, jeżeli łącznie zostaną spełnione trzy warunki: a) musi mieć miejsce fakt popełnienia przestępstwa; b) stwierdzony jest on prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu Od tego warunku dopuszczone są wyjątki w takich samych wypadkach, jak w przypadku pierwszej podstawy wznowienia postępowania, a więc gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (art. 145 § 2) oraz w razie, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3); c) pomiędzy wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstw istnieje związek przyczynowy. (...). Pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić związek przyczynowy, przy tej podstawie natomiast nie ma znaczenia prawnego, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. Interpretacja taka wynika również z porównania z rozwiązaniem przyjętym w pkt 1 art. 145 § 1, w którym zostało wprowadzone ograniczenie wznowienia postępowania od wpływu fałszu dowodu na treść decyzji." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 647).

Bezspornym w sprawie jest, że skarżący takiego dowodu nie przedstawili, co oznacza, że zasadnie organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończanego decyzją ostateczną, uznały że wskazana podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., nie wystąpiła.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że w sprawie nie chodzi o to, że D. G. i R. S. "nie zaznaczyli istnienia ograniczonego prawa rzeczowego", lecz o to, że świadomie i celowo oświadczyli, że "posiadają zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]".

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w istocie inwestorzy, użytkownicy wieczyści działek, objętych inwestycją, złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym nie zaznaczyli istnienia ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomościach objętych inwestycją na rzecz nieruchomości skarżących. Jednak do oświadczenia dołączono odpis z księgi wieczystej Kw nr 30460, obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...] – zajętych pod inwestycję, w której Dziale III – "Ciężary i ograniczenia", wpisano nieodpłatną służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...] obszaru 5000 m2 polegającą na prawie przejazdu i przechodu działkami nr [...],[...],[...],[...] i [...].

W myśl art. 145 § 2 k.p.a. postępowanie może zostać wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jednak jedynie wówczas, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Dopuszczalność zatem wznowienia przez organ postępowania bez czekania np. na wyrok potwierdzający sfałszowanie dokumentów dopuszczalne jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek:

1) oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu albo;

2) niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć.

Oczywistość powinna dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Przesłanka niebezpieczeństwa lub szkody dla interesu społecznego musi zaś być wynikiem przeprowadzonej oceny stopnia zagrożenia tych wartości. Zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa powinny być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji. Określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. winny być stwierdzone orzeczeniem Sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego (por. wyrok NSA w Szczecinie z dnia 26 listopada 1998 r., SA/Sz 245/98, LEX nr 34900; por. też M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013).

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem tego postępowania jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 1997 r., nr 4, s. 23).

W świetle powyższych rozważań trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie miało miejsca fałszerstwo dokumentu. Okoliczności sprawy nie wskazują na wypełnienie znamion przestępstwa fałszerstwa oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, jak również nie świadczą o oczywistości popełnienia przestępstwa fałszywych zeznań, albowiem nie można uznać, że inwestorzy zataili prawdę w sytuacji, gdy do oświadczenia dołączyli odpis księgi wieczystej, z której wynikają obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości zajętych pod planowaną inwestycję. Nie można też podzielić stanowiska i argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że oświadczenie inwestorów, wyczerpuje znamiona występku przewidzianego w art. 233 §1 i 6 K.k. (fałszywe oświadczenie).

Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Termin liczy się w latach, od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji. Termin dziesięcioletni dla uchylenia decyzji w przypadku dwóch pierwszych podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 jest zgodny z okresem przedawnienia karalności przestępstw, ustanowionym w Kodeksie karnym.

Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno organy administracji, jak i kontrolujący rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przyjęły, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, albowiem dotknięta jest wadliwością procesową (nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania), jednak niedopuszczalne było jej uchylenie z powodu upływu terminu pięciu lat od jej doręczenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.