Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 216/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 sut. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 14, art. 20
journal: Dz.U. 2018 poz 408
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach - tekst jedn.
article: art. 57
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1030/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. nr KOC/1089/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1030/19, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 8 marca 2019 r., nr KOC/1089/Dr/18, jak też decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 16 stycznia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Prezydent m. st. Warszawy (organ pierwszej instancji) wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 25 października oraz 3, 9, 10, 14, 15, 16, 20 listopada 2016 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie namiotów na powierzchni 134,18 m2, w kwocie 10734,40 zł.

Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy oparta została na przepisach art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.; dalej: u.d.p.) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Kolegium podzieliło ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, oparte na materiale dowodowym potwierdzający zajęcie pasa drogowego, jak również osobę odpowiedzialną za to zajęcie oraz czas zajęcia pasa drogowego, z których wynika, że we wskazanym terminie skarżący dokonał samowolnego zajęcia pasa drogowego w ramach ustawionego w pasie zieleni tzw. miasteczka protestu przed budynkiem [...]. SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonej w formie decyzji administracyjnej. Jej brak powoduje zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Skoro w związku ze zgromadzeniem publicznym przed [...] doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego [...] (bez zezwolenia zarządcy drogi), to podmiotem legitymowanym biernie w zakresie kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. z 2017 r. poz. 579; dalej: ustawa - Prawo o zgromadzeniach), czyli skarżący.

W wyniku skargi na powyższe rozstrzygnięcie, WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

WSA podkreślił, że Konstytucja w art. 54 zapewnia każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Z kolei z art. 57 Konstytucji wynika, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (zmienionej następnie Protokołami), ratyfikowanej przez Polskę 19 stycznia 1993 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja), każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzenia się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 Konwencji, wykonywanie tych praw nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

W ocenie sądu pierwszej instancji, z uwagi na kolizję konstytucyjnej normy przewidującej powszechne prawo do zgromadzeń z prawem nakazującym wyjednanie każdorazowego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niewskazane w ustawie, należy dokonać wykładni prokonstytucyjnej norm rangi ustawowej - w tym w szczególności zawartych w regulacji art. 40 u.d.p., dochodząc do przekonania, iż zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, podlegającego ustawie - Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p.

WSA podkreślił, że skarżący w momencie przeprowadzenia kontroli był organizatorem związanego z tym protestem zgromadzenia. Oplakatowane namioty, co wynika z załączonych w aktach administracyjnych fotografii, służyły celom i potrzebom służącym realizacji zgromadzenia, zarówno jako schronienie dla jego uczestników oraz do przechowywania sprzętu, wody czy żywności itp. W tych okolicznościach wymaganie uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele związane z organizacją zgromadzenia, na podstawie ustawy o drogach publicznych, stanowiłoby w istocie ograniczenie uprawnienia konstytucyjnego i zasad korzystania z niego uregulowanych w ustawie - Prawo o zgromadzeniach.

W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, brak było podstawy do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na organizatora zgłaszającego zgromadzenie. Zaskarżona decyzja akceptująca nałożenie przez zarządcę drogi - karnych w istocie - opłat za zajmowaną na potrzeby zgromadzenia powierzchnię pasa drogowego stoi w sprzeczności z wyżej przywołanym zapisem art. 57 Konstytucji, z art. 11 ust. 1 i 2 Konwencji, ale także z wykładnią art. 40 u.d.p. Taka wykładnia przepisów uniemożliwiałaby organizowanie zgromadzeń uzależniając je od zgody organu administracji, wbrew fundamentalnym zapisom ustawy zasadniczej i ustawie - Prawo o zgromadzeniach. Mając na uwadze nieprawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej sąd pierwszej instancji uznał, że niezasadnie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w stosunku do skarżącego w sytuacji odbywania zgromadzenia, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach.

II.

Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach uznania, że organy dokonały błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez uznanie A.S. za zajmującego samowolnie pas drogowy w sytuacji, gdy był on jednocześnie organizatorem zgromadzenia, o którym mowa w art. 18 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, podczas gdy przepisy obydwu ustaw nie stoją względem siebie w sprzeczności i wykładnia art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p. w zakresie przesłanek nałożenia kary administracyjnoprawnej może być dokonana w oderwaniu od przepisów ustawy - Prawo o zgromadzeniach;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w warunkach błędnego uznania, że nałożenie na A.S. kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. było niezasadne ze względu na fakt, że umieszczone w pasie drogowym namioty, meble i sanitariat nie były jego własnością, lecz innych osób protestujących, podczas gdy z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i oświadczeń strony wynika, że to w związku z protestem organizatora (i z jego inicjatywy) doszło do zajęcia pasa drogowego i to organizator zgromadzenia jest odpowiedzialny za to zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w świetle przepisów art. 18 - 26 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, A.S. jako organizator zgromadzenia nie mógł być równocześnie uznany za podmiot samowolnie zajmujący pas drogowy, a osobami takimi miałyby być osoby umieszczające poszczególne namioty i inne naniesienia w sytuacji, gdy namioty i naniesienia te zostały umieszczone z inicjatywy organizatora zgromadzenia;

1.4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w oderwaniu od akt sprawy również z powodu uznania, że A.S. nie był właścicielem umieszczonych w pasie drogowym namiotów i innych naniesień, a tym samym osobą biernie legitymowaną w zakresie wymierzenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z notatki urzędowej pracownika Prezydenta m.st. Warszawy z 23 czerwca 2017 r. wynika, iż osoby "pilnujące" miasteczka namiotowego nie były w stanie wskazać do kogo te namioty należą jedynie poza osobą odpowiedzialną za istnienie tzw. miasteczka protestu pod [...] w osobie A.S.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

2.1. art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że A.S. jako organizator zgromadzenia nie miał obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego [...] w dniach 25 października oraz 3, 9, 10, 14, 15, 16, 20 listopada 2016 r. na umieszczenie w nim namiotów i nie mógł być podmiotem odpowiedzialnym z tytułu kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., podczas gdy przepisy ustawy - Prawo o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku przewidzianego w art. 40 ust. 1 u.d.p., co powoduje, że w sytuacji trwałego zajmowania pasa drogowego choćby pod zaplecze techniczne zgromadzenia jest on obowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na to zajęcie;

2.2. art. 19 ust. 1 ustawy - Prawo o zgromadzeniach poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że skoro przepis ten wymaga od organizatora zgromadzenia zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z prawem, to poprzez realizację tego przepisu należy rozumieć także uzyskanie przez organizatora zgromadzenia uprzedniego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji zajęcia pasa drogowego nie przez uczestników samego zgromadzenia, lecz jego zaplecze techniczne.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie występują przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.

W myśl art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., przy czym w pierwszej kolejności NSA rozpoznał podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. W zakresie tego zarzutu Kolegium w istocie kwestionuje stosowanie prawa materialnego, bowiem wskazuje na wadliwe uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego w stosunku do organizatora zgromadzenia.

Z tego więc powodu organ jako podstawę zarzutu przyjmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Natomiast sformułowanie takiej podstawy prawnej zarzutu jest wadą formalną tej części skargi kasacyjnej, gdyż podnosi naruszenie prawa materialnego w podstawie kasacyjnej odnoszącej się do naruszeń procedury. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w ramach tej podstawy kasacyjnej mogą być wykazywane błędy w działaniu sądu pierwszej instancji, który, uchylając zaskarżoną decyzję ze względu na ten rodzaj uchybień, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którą przyjmuje dla rozpoznawanego zarzutu SKO, należało odwołać się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i powiązać to naruszenie z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, które wadliwie ocenił WSA, jednakże zarzut takiego nie sformułowano.

Niezależnie od tego NSA zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niewątpliwy, co potwierdza sam organ i co oznacza, że na etapie postępowania wyjaśniającego nie doszło do naruszeń prawa procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie naruszenia mogłyby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną.

NSA nie dopatruje się także naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie i ten zarzut został postawiony w sposób wadliwy, jako powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest on samodzielnym zarzutem, w którym SKO kwestionuje naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez sąd pierwszej instancji. Wada formalna tego zarzutu nie wyklucza jego merytorycznej oceny co wynika z treści uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Ze względu na to, że zarzut ten koncentruje się na legitymacji biernej skarżącego, a więc kontekście materialnym wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ocena zarzutu może być dokonana łącznie z zarzutami materialnymi. W tym zakresie skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia prawa, a więc art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz art. 57 Konstytucji. Naruszenie tych przepisów przez sąd pierwszej instancji ma polegać na tym, że sąd dokonał błędnej wykładni tych norm przyjmując, że organizator zgromadzenia publicznego nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy przepisy Prawa o zgromadzeniach nie zwalniają organizatora zgromadzenia z obowiązku uzyskania takiego zezwolenia. Zdaniem NSA zarzut tak postawiony jest zarówno merytorycznie nietrafny, jak i formalnie wadliwy. Wadliwość formalna polega na braku wskazania przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Wada ta nie wpływa na ocenę zarzutu ze względu na wcześniej wskazaną uchwałę NSA, jednak jest ona potwierdzeniem niespełnienia przez skargę kasacyjną warunków określonych w ustawie.

W warstwie merytorycznej rozpoznawany zarzut jest niezasadny. NSA podziela pogląd sądu pierwszej instancji, że Prawo o zgromadzeniach reguluje podstawową wolność obywatelską i czyni to w sposób wyczerpujący. Oznacza to, że ograniczenia wolności zgromadzeń mogą wynikać z regulacji, która wprost odnosi się do organizacji i przebiegu zgromadzenia. Oczywiście ograniczenia w tym zakresie mogą znajdować się w innych ustawach niż Prawo o zgromadzeniach, jednak wówczas muszą wprost odnosić się do sposobów realizacji tej wolności.

Konsekwencją tego musi być stanowisko, że jakiekolwiek ograniczenia wolności zgromadzeń w zakresie miejsca, czasu i sposobu korzystania z niej mają wynikać z przepisów, które taką wolność regulują, niezależnie od tego w jakich aktach prawnych się znajdują. Zawsze jednak mają być wprost odniesione do tej wolności. Zatem ograniczenie wolności zgromadzeń, jak słusznie podkreślił sąd pierwszej instancji, nie może być dokonywane przez pryzmat regulacji, które nie są związane z organizacją i przebiegiem zgromadzenia. Gdyby tak było to wolność zgromadzeń stawałaby się iluzoryczna.

Tak więc zajęcie pasa drogowego w ramach zgromadzenia nie może podlegać regulacji określającej zasady zajmowania pasa drogowego przewidzianej w ustawie o drogach publicznych, co oznacza, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania w przypadku odbywania zgromadzenia. Z tego też powodu za niezasadne należy uznać zarzuty materialne skargi kasacyjnej, których istota sprowadza się do przyjęcia, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. w związku z art. 57 Konstytucji nie jest wyłączona w przypadku zgromadzeń.

Rozpoznając tak ujęty zarzut należy stwierdzić, że w tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji jest trafne. Przyjmuje ono wyłączność Prawa o zgromadzeniach, jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Tak tę wolność ujmuje orzecznictwo (zob. np. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2538/13). Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do Prawa o zgromadzeniach i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco.

NSA podkreśla, że ze względu na wolnościowy wymiar prawa do zgromadzeń, organy władzy publicznej mogą ingerować w tę wolność na zasadach określonych w Prawie o zgromadzeniach i ze wskazaniem, że ma to uzasadnienie w tam określonych wartościach. Z tego powodu art. 14 p.o.z. daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń, w sposób wyraźny wskazując powody zakazu.

Należy zauważyć, że w trakcie odbywania zgromadzenia organ ma możliwość działania na rzecz ochrony prawem określonych wartości, jeżeli uzna, że są one naruszane. W takich przypadkach może rozwiązać zgromadzenie - stosownie do treści art. 20 p.o.z. Jednak NSA zwraca uwagę, że zarówno zakaz odbycia zgromadzenia, jak i jego rozwiązanie, możliwe jest w sytuacjach określonych w tych przepisach. Z ich treści wynika, że podstawą takich działań nie może być naruszenie jakichkolwiek przepisów. W obu przypadkach ustawa jednoznacznie wskazuje, że ograniczenia w tym zakresie mogą polegać na naruszeniu przepisów Prawa o zgromadzeniach lub przepisów karnych. Zatem nawet naruszenie innych przepisów - niż wskazane - nie może być podstawą ograniczenia wolności zgromadzeń.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.