Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2537/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekr. sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi "[...]Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej "[...]Sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "SKO w W.", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j., Dz.U. z 2018 r., poz. 570, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 12 m x 3 m na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. T. na terenie dzielnicy W. w W.– utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. skarżąca S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 12 m x 3 m na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. T. na terenie dzielnicy W. w W.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. Zarząd Dzielnicy W. [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o: określenie granic terenu objętego wnioskiem i obszaru oddziaływania, aktualne dokumenty od gestora energii elektrycznej, określenie planowanego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz przedłożenie oryginału pełnomocnictwa.

Pismem z dnia 7 września .2016 r. skarżąca, reprezentowana przez M. P. uzupełniła wniosek w żądanym zakresie (bez pełnomocnictwa). W piśmie zawarła informację, że sprawę z ramienia inwestora będzie koordynował M. P., pełnomocnictwo w załączeniu.

Pismem z dnia 1 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako "PINB") zwrócił się do Urzędu Dzielnicy W. [...] z wnioskiem o poinformowanie czy została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji i czy jest ona ostateczna.

Pismem z dnia 10 października 2019 r. Kierownik Referatu Realizacji Urbanistycznej w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy W. poinformował PINB, że sprawa pozostała bez rozpoznania z uwagi na braki formalne wniosku. Pismem z dnia 22 listopada 2019 r. skarżąca spółka zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w jakiej dacie i w jakiej formie wnioskodawca został poinformowany przez organ I instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jeżeli zaś wnioskodawca nie został poinformowany o pozostawieniu bez rozpoznania spółka wniosła o rozpoznanie wniosku. W następstwie, Zarząd Dzielnicy pismem z 11 grudnia 2019 r. poinformował skarżącą spółkę, że wezwanie z dnia 23 sierpnia 2016 r. zawierało pouczenie, iż braki formalne należy uzupełnić w terminie 7 dni od daty doręczenia, a w przypadku ich nieusunięcia w wyznaczonym terminie sprawa pozostanie bez rozpoznania. Braki formalne nie zostały uzupełnione (nie dołączono pełnomocnictw), zatem wniosek pozostał bez rozpoznania.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. skarżąca spółka wniosła do SKO w W. ponaglenie w sprawie wniosku z dnia 19 sierpnia 2016 r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Ponaglenie to zostało uzupełnione pismem z 9 stycznia 2020 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] SKO orzekło o zwrocie ww. ponaglenia spółki powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. SKO wskazało, że nie jest możliwe rozpoznanie ponaglenia na bezczynność organu, z powodu pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji, albowiem na czynność postawienia podania bez rozpoznania, przysługuje skarga na bezczynność.

Strona skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r. sygn.. akt IV SA/Wa 808/20 uchylił ww. postanowienie, wskazując, że uprzednie wniesienie ponaglenia jest warunkiem koniecznym do przyjęcia dopuszczalności skargi na bezczynność.

SKO w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. uznało, że organ rozpatrujący wniosek skarżącej dopuścił się bezczynności i wyznaczyło termin dwóch miesięcy do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy W. [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") i art. 104 k.p.a., odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 12 m x 3 m na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. T. na terenie dzielnicy W. w W.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem mapowym do wniosku teren inwestycji stanowi część działki [...] w obrębie [...]. Teren inwestycji to obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Wynika to przede wszystkim z tego, że organy wydające decyzje w ramach zagospodarowania przestrzennego nie mogą określać dokładnej lokalizacji przyszłej inwestycji, a jedynie wskazywać teren, na którym ta inwestycja powstanie. Z kolei najmniejszą jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków jest właśnie działka ewidencyjna. Dlatego linie rozgraniczające teren inwestycji powinny się pokrywać z podziałem geodezyjnym danego obszaru, na którym znajduje się działka wskazana przez inwestora. Teren wnioskowanej inwestycji stanowi części działki nr ewid. [...] obręb [...] niewydzielonej geodezyjnie, czyli teren ten formalnie w świetle ustawy prawo geodezyjne kartograficzne nie istnieje. Ustalenie warunków zabudowy odnosić się winno do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana

Jednak przede wszystkim organ I instancji podniósł, że decyzją Wojewody [...] dnia [...] listopada 2017r. nr [...] działka nr [...] w obrębie [...] została zajęta częściowo pod inwestycję drogową i podzielona na działkę [...] pod rozbudowę ul. T. oraz działkę [...]. Stan ten został wprowadzony do rejestru gruntów w dniu 09.11.201 Sr. W związku z powyższym stan prawny i teren inwestycji uległ zmianie, a skarżąca nie zmienił wniosku w tym zakresie w myśl z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem organu I instancji uwagi na fakt, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po spełnieniu łącznie wszystkich warunków określonych z w art. 61 ust. 1 pkt od 1 do 5, to zbędnym było analizowanie pozostałych warunków ustawowych.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. skarżąca spółka wniosła odwołanie od decyzji I instancji. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z ww. przepisu, w sytuacji, gdy organ I instancji nie dokona! żadnych ustaleń w tym zakresie,

2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz brak załączenia do decyzji kopii mapy zasadniczej z wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego.

Strona skarżąca wskazała, że organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie, w uzasadnieniu decyzji brak jest jakichkolwiek odniesień do tej przesłanki. Organ w ogóle nie ocenił, czy wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy. Organ nie wyznaczył nawet obszaru analizowanego ani nie przeprowadził analizy funkcji, cech i parametrów zabudowy znajdującej się w tym obszarze. Ponadto, organ dołączył do decyzji kopię mapy, na której wyznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Brak jest w aktach sprawy i w załącznikach do decyzji kopii mapy zasadniczej z wyznaczonym obszarem analizowanym. Obowiązek sporządzenia takiej mapy wynika wprost z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zaskarżona decyzja jest niekompletna, a ponadto nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia co do braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu SKO w W. wskazało, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, sporządzeniu analizy obszaru oraz zbadaniu stany faktycznego i prawnego planowanej inwestycji odmówił ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na fakt, że stan prawny terenu objętego wnioskiem uległ zmianie, bowiem w odniesieniu do działki nr ew. [...] zatwierdzony został jej podział i działka nr [...] nie istnieje, zaś skarżąca nie zmieniła w tym zakresie wniosku. SKO w pełni podzieliło to stanowisko.

Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. skarżąca S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne uznanie w ślad za organem I instancji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy,

3. przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wezwanie inwestora od określenia położenia inwestycji (granic terenu objętego wnioskiem), w sytuacji w której organ uznał, że takie położenie nie zostało określone ani też zaktualizowane po zatwierdzeniu podziału działki nr [...],

4. przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie i wydanie decyzji mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że organ nie podjął żadnych działań, celem weryfikacji i aktualizacji złożonego wniosku. W niniejszym przypadku powinna być również podjęta inicjatywa przez organ, który powinien skierować wezwanie do inwestora w trybie art.64 § 2 k.p.a. jako brak formalny wniosku poprzez prawidłowe określenie posadowienia inwestycji. Zdaniem skarżącej niewątpliwym jest, że określenie terenu inwestycji jest brakiem formalnym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - co wynika z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z przepisem art. 64 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, SKO w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] (z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową o wymiarach 12 m x 3 m na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej przy ul. T. na terenie dzielnicy W. w W.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z tablicą reklamową na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia toczy się wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który z uwagi na szczególnych charakter i wagę tego rodzaju decyzji został przez ustawodawcę obwarowany przepisami szczególnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, uzależniał wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 5, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki w/w rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie podkreślić należy, że odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zasad gospodarowania terenu dla omawianej inwestycji, z powodu niespełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa). Organy wskazały, że decyzją Wojewody [...] dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] działka nr [...] w obrębie [...] została zajęta częściowo pod inwestycję drogową i podzielona na działkę [...] pod rozbudowę ul. T. oraz działkę [...]. Stan ten został wprowadzony do rejestru gruntów w dniu 9 listopada 2018 r. W związku z powyższym stan prawny i teren inwestycji uległ zmianie, a skarżąca nie zmienił wniosku w tym zakresie w myśl z art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko Sądu jest błędne. Wskazać należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania, o których mowa w art. 63 k.p.a., powinien zawierać także elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wniosek inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku.

Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Organ nie może modyfikować wniosku o ustalenia warunków zabudowy "z urzędu", bez uprzedniego zwrócenia się do inwestora o zajęcie w tym przedmiocie stanowiska (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18, LEX nr 2703828). A zatem o ile organ uznał, że należy zmienić treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności gdy zachodzi konieczność objęcia treścią decyzji innej działki (tak jak w niniejszej sprawie), winien zwrócić się do wnioskodawcy o ewentualną modyfikację wniosku w tym zakresie.

W ocenie Sądu bezsporne jest, że wątpliwości czy niejasności dotyczące elementów wniosku wskazanych w art. 52 ust. 2 w ww. ustawy, odnoszących się do parametrów inwestycji, stanowią braki formalne tego wniosku. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaga, aby nowe zamierzenie inwestycyjne kumulatywnie spełniało warunki określone w art. 61 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie dotknięty był w tym zakresie brakami formalnymi, które należało usunąć przez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania (wniosku), określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania. Skoro wymogi formalne określone w art. 64 § 2 k.p.a., formułuje również art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to wątpliwości dotyczące określonych w tym przepisie elementów sprawiają, że nie spełnia on wymogów formalnych wniosku i uzasadnia wezwanie do uzupełnienia tych braków z ww. rygorem.

W niniejszej sprawie nie doszło jednak do wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku. Zaniechanie w tym zakresie przez organ I instancji świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu prawa materialnego oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błąd ten powieliło również SKO, które nie wyjaśniło sprawy w tym aspekcie. Braki wniosku, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a więc i w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. są bowiem tego rodzaju, że dotknięty nimi wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2061/09, wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 406/16 dostępne w cbosa).

Podkreślić należy, że omawiany brak formalny wniosku miał charakter wtórny, albowiem w dacie składania wniosku - 19 sierpnia 2016 r. – numeracja działki obejmującej inwestycję była prawidłowa. Zmiana nastąpiła w czasie długotrwałego procedowania omawianego wniosku, związanego z przewlekłym prowadzenie postępowania oraz błędami proceduralnymi organów obydwu instancji. Tym bardziej organ I instancji, mając świadomość jakie zmiany wywołała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], winien wezwać inwestora – skarżącą spółkę – do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W ocenie Sądu naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast odnosząc się do podnoszonej przez organ I instancji kwestii ustalenia, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, wskazać należy, że nie uszło uwadze Sądu, że w powyższej kwestii ukształtowały się trzy linie orzecznicze.

Pierwszy pogląd – popierany w niniejszej sprawie przez organy administracji – znajduje odzwierciedlenie m.in. w treści wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14. W świetle tego orzeczenia ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Jednakże w tym miejscu wskazać należy, że ww. linia orzecznicza ukształtowała się na tle stanów faktycznych dotyczących ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych, w których to wnioskodawcy poprzez objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko części działki o charakterze rolnym, dokonywali próby "obejścia" art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, który nakładał obowiązek zmiany przeznaczenia gruntów rolnych wyższych klas na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw wsi.

Druga linia orzecznicza (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 298/21, LEX nr 3188208, wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, CBOSA) wskazywała, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Jednakże także w tych orzeczeniach wskazywano, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast Sąd w składzie tu orzekającym w popiera trzecią linię orzeczniczą, która swoje odzwierciedlenie znajduje m.in. w treści wyroku NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt 1634/16 czy też wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19, CBOSA. W orzeczeniach tych stwierdzono, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Jak już wyżej wskazano art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, są nimi m.in.: teren (objęty wnioskiem) ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3) i wreszcie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które uprzednio utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. poz. 139, ze zm., (pkt 4). W powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Jednakże podkreślić należy, że organy winny zawsze badać, czy objęcie wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy części działki nie prowadzi do obejścia przepisów prawa.

Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.