Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SAB/Po 31/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Zarządu Województwa w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu 1. zobowiązuje Zarząd Województwa do zakończenia postępowania w sprawie zwrotu dofinansowania przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] (nr sprawy [...]) w terminie 2 (dwóch) miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Zarząd Województwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 listopada 2023 roku [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. T.P., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Zarządu Województwa w przedmiocie zwrotu dofinansowania projektu (znak: [...]).

Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 20 lutego 2023 roku Instytucja Zarządzająca W. Regionalnym Programem Operacyjnym, działając w imieniu Zarządu Województwa (dalej: ZW[...] lub organ) zawiadomiła skarżącą, na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2023, poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 u.f.p. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez skarżącą kwoty dofinansowania w wysokości 1.009.350,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od 26 kwietnia 2021 roku do dnia zwrotu. Zawiadomienie doręczono w dniu 23 lutego 2023 roku, a zatem tego dnia wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W dniu 13 marca 2023 roku pełnomocnik skarżącej, r. T.P. dokonał wglądu w akta postępowania administracyjnego oraz złożył pismo z dnia 10 marca 2023 roku, w którym poinformował, że skarżąca pragnie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, a stosowne wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe zostaną złożone w terminie do dnia 27 marca 2023 roku.

W międzyczasie organ uznał sprawę za szczególnie skomplikowaną, w związku z czym jej załatwienie powinno nastąpić najpóźniej w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (notatka służbowa z dnia 23 marca 2023 roku – k. 55 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 27 marca 2023 roku skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów mających na celu potwierdzenie kwalifikowalności wydatków dotyczących:

1. oprogramowania do synchronizacji linii technologicznych, w tym m.in.: dowodów z dokumentów, dowodów z przesłuchania świadków, dowodu z przesłuchania strony oraz dowodu z opinii biegłego w zakresie programowania, systemów informatyczno-telekomunikacyjnych, informatyki, technik komputerowych i legalności oprogramowania;

2. aplikacji mobilnej do monitorowania stanu realizacji zleceń, w tym m.in.: dowodów z dokumentów, dowodu z przesłuchania strony i dowodu z opinii biegłego;

3. linii technologicznej do zgrzewania kształtowników, w tym m.in.: dowodów z dokumentów, dowodów z materiałów audio-wizualnych, dowodów z przesłuchania świadków, dowodu z oględzin, dowodu z przesłuchania strony.

Podczas posiedzenia Zarządu Województwa w dniu 21 kwietnia 2023 roku wyrażono zgodę na wszczęcie procedury dotyczącej wyboru biegłego sądowego w dziedzinie informatyki, zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2023 roku zawiadomiono skarżącą, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 27 października 2023 roku.

Dopiero pismem z dnia 23 sierpnia 2023 roku skarżąca wniosła ponaglenie, podnosząc przy tym, że od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego do złożenia ponaglenia upłynęło 6 miesięcy, w czasie których organ nie podjął jakichkolwiek czynności. Jednocześnie zdaniem skarżącej, za czynności nie można było w żaden sposób uznać wysłania w kwietniu 2023 roku zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, bowiem czynność ta nie prowadziła w żaden sposób do załatwienia sprawy i można ją co najwyżej uznać za czynność tylko pozornie prowadzącą do jej załatwienia.

W dniu 4 września 2023 roku organ rozesłał zapytania o cenę dotyczące wyboru biegłego w sprawie sporządzenia ekspertyzy informatycznej do 6 potencjalnych wykonawców, celem oszacowania wartości zamówienia.

Postanowieniem nr [...] z dnia 11 września 2023 r. podjętym na posiedzeniu w dniu 7 września 2023 r. Zarząd Województwa uznał ponaglenie za niezasadne, a także uznał za niezasadny zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu na bieżąco prowadzona jest analiza akt postępowania oraz dopuszczono wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu informatyki, ponieważ organ nie posiada wiadomości specjalnych w tym zakresie, co obligowało go do zasięgnięcia tych wiadomości specjalnych.

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 13 października 2023 roku organ powołał M. M. jako biegłego w dziedzinie informatyki oraz zobowiązał go do przedłożenia opinii w terminie 90 dni kalendarzowych od dnia zawarcia umowy.

Zawiadomieniem z dnia 25 października 2023 roku poinformowano skarżącą, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 29 lutego 2024 roku.

Pismem z dnia 10 listopada 2023 roku skarżąca wniosła skargę do tutejszego Sądu na przewlekłość postępowania i bezczynność organu, wnosząc o:

1. zobowiązanie Zarządu Województwa do załatwienia opisanej sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wydanego na skutek wniesienia skargi;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez ten organ sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła jednocześnie organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w niniejszej sprawie, polegające na bezczynnym i przewlekłym prowadzeniu postępowania, co w konsekwencji przekłada się na brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o rozpoznanie spraw na rozprawie, z pominięciem trybu uproszczonego. Zdaniem organu zarzut o bezczynności należało uznać za całkowicie chybiony, gdyż umożliwił skarżącej udział w sprawie, rozpatrzył i zaakceptował wniosek o zasięgnięcie wiadomości specjalnych z zakresu informatyki, następnie przeanalizował ten zakres pod kątem opracowania odpowiedniej tezy dowodowej, przygotował oraz przeprowadził wybór biegłego z zakresu informatyki, skutkujące wyborem biegłego oraz zawarciem z nim umowy. Zarzut przewlekłości w ocenie organu także nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie sposób było uznać, że w okolicznościach rozważanej sprawy nie istnieją przeszkody do jej załatwienia. Przedmiot postępowania pozostaje skomplikowany, stąd koniecznym było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz dokładne przeanalizowanie akt sprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2024 roku sprawa została rozpoznana na rozprawie – zgodnie z wnioskiem organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1a tej ustawy sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Tytułem wstępu wypada zaznaczyć, że okolicznością warunkującą rozpoznanie skargi w tego typu postępowaniach jest wniesienie ponaglenia przez skarżącą, co jednak w niniejszej sprawie pozostaje bezsporne (ponaglenie skarżącej – pismo z dnia 23 sierpnia 2023 r. – k. 135 akt administracyjnych), wobec czego należało dokonać merytorycznej kontroli zgłoszonych przez skarżącą wniosków i sformułowanych zarzutów.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stan bezczynności dotyczy sytuacji przekroczenia terminu na załatwienie sprawy określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację procedowania w danej sprawie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Innymi słowy, ten stan zwłoki zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów na załatwienie spraw nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy należy podkreślić, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 23 lutego 2023 roku – wraz z doręczeniem skarżącej zawiadomienia. Od tej daty rozpoczął się dla organu bieg miesięcznego terminu, który wydłużył się do dwóch miesięcy wraz z uznaniem przez organ sprawy za szczególnie skomplikowaną (zob. notatka służbowa z dnia 23 marca 2023 roku – k. 55 akt administracyjnych). Zgodnie z powyższym zaktualizowany termin załatwienia sprawy upływał z dniem 23 kwietnia 2023 roku. W międzyczasie jednak organ wypełnił dyspozycję zawartą w art. 36 § 1 k.p.a. i zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, podając jednocześnie przyczyny zwłoki oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (zob. zawiadomienie z dnia 21 kwietnia 2023 roku). Jako nowy termin załatwienia sprawy wskazano 27 października 2023 roku. Następnie po upływie kilku miesięcy organ ponownie zawiadomił skarżącą o kolejnym nowym terminie załatwienia sprawy, podając przy tym przyczyny zwłoki oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (zob. zawiadomienie z dnia 25 października 2023 roku).

W ocenie Sądu powyższe działania organu nie mogą świadczyć o wystąpieniu stanu bezczynności. Skoro organ przed upływem każdorazowego terminu załatwienia sprawy dokonywał w stosownej formie przedłużenia tego terminu, to nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu przepisów k.p.a.

Oddzielną kwestią pozostaje zbadanie czy aktywność organu nosi cechy działania przewlekłego (tzn. nieefektywnego, pozornego, niezasadnie rozłożonego w czasie). W niniejszej sprawie organ przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Od chwili zawiadomienia pismem z dnia 21 kwietnia 2023 roku skarżącej o nowym terminie załatwienia sprawy do chwili wniesienia ponaglenia z 23 sierpnia 2023 roku organ zdążył wymienić raptem kilka wiadomości mailowych w sprawie (k. 131-133 akt administracyjnych). Dopiero wniesienie ponaglenia zmobilizowało organ do podjęcia konkretnych czynności w sprawie, tj. rozesłania zapytań do potencjalnych biegłych w kwestii sporządzenia ekspertyzy informatycznej. Do tego momentu organ przez ponad 4 miesiące nie podejmował żadnych efektywnych czynności w sprawie.

W ocenie Sądu postępowania organu nie cechowała właściwa dynamika, a wskazane odstępy pomiędzy czynnościami postępowania wskazywały, że organ nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia sprawy. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie działaniom organu nie można przypisać takiego charakteru. Organ nie podejmował co prawda przez kilka miesięcy żadnych efektywnych działań w sprawie, jednak nie można stwierdzić, że zachowanie to nosiło znamię drastycznego. Istotnie sprawa ma charakter skomplikowany, a jej dogłębne rozpoznanie wymaga wiedzy specjalistycznej. W powyższym Sąd upatruje okoliczności usprawiedliwiające organ, wpływające na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości.

W kwestii uprawnienia sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (o co wnosiła skarżąca w skardze), należy wskazać, że jest ono szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Zważając na to, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także na fakt skomplikowanego charakteru sprawy, Sąd zdecydował nie uwzględnić wniosku skarżącej w powyższym zakresie i nie przyznawać sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis ten nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań, jednak należy przyjąć, że Sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 1 września 2023 r. sygn. akt I OSK 308/23). Dlatego też, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zakreślony w pkt 1 sentencji wyroku termin dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, jest terminem zasadnym i wystarczającym do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął, jak w pkt 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.