Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 723/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 2; art. 136 ust. 3; art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 6; art. 7; art. 8; art. 11; art. 15; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania P. K. i M. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 9 maja 2023 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0142 ha, położonej na terenie gminy Miasto [...], obręb Miasto [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2005 r. nr [...], Prezydenta Miasta [...] zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 0,0797 ha, stanowiącej współwłasność M. K. i P. K. po 1/2 części. Z działki tej powstały dwie działki: nr [...] o pow. 0,0142 ha i nr [...] o pow. 0,0655 ha. Jak wskazano w przedmiotowej decyzji, działka nr [...] zgodnie ze zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla M. w P. cz. A zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2001 r. nr [...], (ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 14, poz. 919 z dnia 9 marca 2002 r.), znajduje się w granicach terenów oznaczonych na planie symbolem "6KD" - teren przeznaczony pod drogę dojazdową. Decyzja stała się ostateczna w dniu 12 maja 2005 r.

W następstwie powyższego podziału, aktem notarialnym z dnia 22 sierpnia 2005 r. M. K. i P. K. sprzedali swoje udziały w działce gruntu nr [...] o pow. 0,0142 ha G. P., za cenę w łącznej kwocie 11 514 zł.

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2021 r. M. K. i P. K. wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0142 ha, w [...] wskazując, iż pomimo upływu ponad 10 lat od zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej działki, cel nabycia nie został na niej zrealizowany.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu I instancji, nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy żadna z przesłanek umożliwiających zwrot przedmiotowej nieruchomości, albowiem działka nie została wywłaszczona a nabyta przez gminę Miasto [...] w drodze umowy cywilnoprawnej.

Po rozpatrzeniu odwołania P. K., Wojewoda Lubelski (dalej Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 18 listopada 2022 r., uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy w świetle obowiązującego w dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "M. ", nieruchomość ta była przeznaczona na realizację celu publicznego, co mogło determinować nabycie przedmiotowej nieruchomości przez gminę Miasto [...] aktem notarialnym z dnia 22 sierpnia 2005 r. W ocenie organu odwoławczego, należało również zbadać, czy przed zawarciem umowy doszło do rokowań, o których mowa w art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz.1899 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 344, ze zm.), dalej jako "u.g.n.", bowiem ustalenia te pozwolą ocenić, czy nieruchomość "zagrożona" była wywłaszczeniem, w przypadku braku zawarcia umowy z dnia 22 sierpnia 2005 r. Po dokonaniu powyższych ustaleń, w zależności od ich rezultatu, organ I instancji, zdaniem Wojewody, powinien zbadać przesłanki zwrotu nieruchomości zawarte w art. 136 ust. 2 i art. 137 u.g.n. (jeżeli przedmiotowa nieruchomość była zagrożona wywłaszczeniem), bądź umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w przypadku badania przesłanek do zwrotu nieruchomości należy zwrócić uwagę, czy obecnie wnioskowana do zwrotu działka stanowi drogę publiczną, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.).

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, m.in. o przesłane z Urzędu Miasta [...] informację i dokumenty dotyczące zwarcia umowy z dnia 22 sierpnia 2005 r., oraz informacje i dokumenty z Zarządu Dróg Miejskich w P. dotyczące rozpoczęcia i zakończenia budowy drogi gminnej nr [...] ul. G. na odcinku pomiędzy ul. S. , a ul. S. K., a także wyniki oględzin nieruchomości i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, Starosta decyzją z dnia 9 maja 2023 r. odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0142 ha, w [...]. W ocenie Starosty właściciele nieruchomości nie działali pod wpływem żadnego przymusu, a sprzedaż nieruchomości nie była obarczona zagrożeniem wywłaszczenia nieruchomości w związku z zamiarem realizacji celu publicznego. Niezależnie od powyższego, w ocenie organu I instancji, nawet gdyby nawet uznać, że sprzedaż działki nr [...] o pow. 0,0142 ha, stanowiła wywłaszczenie, to cel nabycia został zrealizowany. Organ I instancji wyjaśnił, że droga publiczna (ulica G. ) została wykonana zgodnie z projektem inwestycji pn. "Budowa sieci ulic w os. M. w P.", zgodnie z którym na działce nr [...] zlokalizowany jest zjazd. W trakcie oględzin nieruchomości potwierdzono, że na działce został wybudowany zjazd utwardzony kostką betonową wraz z obrzeżami betonowymi. Na pozostałej części działki znajduje się słup z oświetleniem ulicy oraz pobocze z zielenią przydrożną. Organ I instancji zauważył, że zgodnie z definicją, elementami pasa drogowego są m.in. jezdnia, chodnik (ciąg pieszy), zjazd, czy też pobocze.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. K. i P. K., zarzucając decyzji Starosty przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 oraz naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n., w zakresie, w jakim Starosta stwierdził, że zrealizowano cel wywłaszczenia pomimo, iż celu tego nie zrealizowano na sąsiednich działkach, tj. na całej długości do połączenia z ulicą Skowieszyńską. Podkreślono, że na wywłaszczonej nieruchomości postawiono słup, co nie wymagało wywłaszczenia, skoro ciąg jezdni nie został poszerzony, nasadzono trawnik, zrobiono zjazd, czego w ocenie odwołujących, nie można uznać za realizacje celu wywłaszczenia.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów i wniosków odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 u.g.n. Organ podkreślił, że przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. ma zastosowanie wprost do nieruchomości, których prawo własności zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w danym czasie. Istotą niniejszej sprawy jest wskazanie warunków prawnych, w których nabycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej, stanowić będzie czynność prawną, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno zostać poprzedzone rokowaniami o nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarcie takiej umowy, po uzgodnieniu w toku rokowań jej warunków, zamyka drogę administracyjną dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Kluczowy warunek wywłaszczenia formułuje jednak art. 112 ust. 1 u.g.n., wskazując, że przepisy rozdziału 4 u.g.n. zatytułowane "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Przy tym, wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (art. 112 ust. 3), a jednocześnie przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do tych nieruchomości, które położone są na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne, albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego (brak planu). Zatem istnienie w obrocie prawnym ww. aktów planistycznych, oznacza, że określona nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości może spodziewać się wywłaszczenia i to na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy w toku rokowań, o których mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. Owo spodziewane wywłaszczenie oznacza, że nieuprawniony jest pogląd o zbywaniu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. w warunkach swobody kontraktowania. Właściciel bowiem w takiej sytuacji działa w warunkach swoistego "przymusu", albowiem ma świadomość, że zgodnie z dokumentami planistycznymi jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Oznacza to, że nie znajduje się w pozycji równorzędnej z kontrahentem i ma prawo spodziewać się wywłaszczenia.

W odniesieniu do powyższych uwag, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego osiedla M. cz. A, znajduje się w granicach terenu "6KD" przeznaczonego pod drogę dojazdową. Działka została przeznaczona na cel publiczny, co niewątpliwie zdeterminowało wydanie decyzji zatwierdzającej z urzędu podział nieruchomości, wskutek czego następnie zawarto umowę sprzedaży z dnia 22 sierpnia 2005 r. Jak ustalił organ odwoławczy zawarcie aktu notarialnego poprzedzone było rokowaniami ze współwłaścicielami o dobrowolne nabycie działki nr [...] na rzecz gminy Miasto [...]. Ze zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji wynika, że Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 17 maja 2005 r. skierował do współwłaścicieli ofertę sprzedaży na rzecz Gminy Miasto [...] przedmiotowej nieruchomości pod drogę w osiedlu M. w P. za cenę 9 650,00 zł. W odpowiedzi na powyższą ofertę, współwłaściciele wyrazili zgodę na sprzedaż Miastu [...] działki nr [...], za cenę 9 650,00 zł, informując jednocześnie, że w obrębie działki znajdują się nasadzenia między innymi maliny, jak również na całej długości jest ogrodzenie i w związku z tym proszą o uwzględnienie w wycenie tych składników. Następnie w piśmie z dnia 4 lipca 2005 r. skierowano do współwłaścicieli kolejną ofertę sprzedaży na rzecz Gminy Miasto [...] działki nr [...] za cenę 11 514,00 zł. Na powyższą kwotę składała się wartość gruntu w wysokości 9 650,00 zł oraz składników majątkowych znajdujących się na tym gruncie, które zostały wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 1 864,00 zł. W konsekwencji w wyniku powyższych rokowań, aktem notarialnym z dnia 22 sierpnia 2005 r. M. K. i P. K. sprzedali na rzecz gminy Miasto [...] działkę nr [...] o pow. 0,0142 ha, za cenę 11 514,00 zł tj. po 5 757,00 zł dla każdego ze współwłaścicieli. Z treści aktu notarialnego wynika, że Gmina kupuje tę działkę w celu wykonania zadań własnych gminy, z przeznaczeniem pod drogi w osiedlu M. .

W tym stanie faktycznym następnym etapem prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie było, jak wskazał Wojewoda, ustalenie zaistnienia bądź nie, przesłanek wynikających z przepisów zawartych w art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n., co organ I instancji uczynił. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości wybudowano drogę publiczną – drogę gminną nr [...] - ul. [...], co potwierdzają dokumenty przekazane przez zarządcę tej drogi - Zarząd Dróg Miejskich w [...] oraz dokumentacja fotograficzna. Zgodnie z dokumentacją, działka leży w pasie drogowym drogi gminnej. Na gruncie tym urządzono: zjazd utwardzony kostką brukową wraz z obrzeżami betonowymi, pas zieleni przydrożnej oraz ustawiono słup oświetleniowy do którego przebiega podziemna linia elektroenergetyczna. Niewątpliwie urządzenia te związane są z funkcjonowaniem drogi. Przy tym organ II instancji podniósł, że wykup nieruchomości dokonany został w sierpniu 2005 r., budowę drogi rozpoczęto w lipcu 2010 r., a jej budowę zakończono w maju 2011 r. tj. 6 lat po nabyciu przez gminą Miasto [...]. Dalej Wojewoda podkreślił, że niemniej ważną przesłanką determinującą odmowę zwrotu nieruchomości jest zajęcie tej nieruchomości pod drogę publiczną. Nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą bowiem podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż w myśl ww. art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa – drogi krajowe zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna nie może zatem stanowić własności osób fizycznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ostateczną decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2023 r. złożył P. K. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 137 ust. 1 u.g.n., przez uznanie, że zrealizowano cel wywłaszczenia, to jest budowę drogi gminnej polegającą na poszerzeniu drogi dojazdowej ujętej symbolem "6KD" zgodnie z załącznikami do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r. Nr 14, poz. 919) zarówno w całości na ww. obszarze, jak i na działce [...], objętej żądaniem zwrotu, podczas gdy w związku z brakiem wywłaszczenia całości bądź części działek nr [...] [...], [...] i [...] inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej do ul. S. nie została zrealizowana, a ulica kończy się jedynie przejściem dla pieszych, jak też na działce [...], na której nie wybudowano ani drogi, ani ciągu pieszego, a latarnia drogowa znajduje się poza obrębem działki, zaś podjazd, jako wymóg budowalny komunikacji z działką nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości;

2) przepisów prawa materialnego, przez niezbadanie przesłanek i niezastosowanie art. 137 ust. 2 u.g.n., to jest zwrotu nieruchomości w zakresie, w jakim nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy uznaniu, że w ogóle w jakimkolwiek zakresie cel ten został osiągnięty;

3) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775, ze zm.), dalej k.p.a., przez powierzchowną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że:

a) realizacja zamierzenia budowalnego, polegającego jedynie na budowie latarni i podjazdu, w niniejszej sprawie jest tożsama z realizacją celu publicznego, oraz

b) ujęcie wywłaszczonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako droga gminna i fakt, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, stanowią przesłankę negatywną zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości bądź w części pomimo braku realizacji celu publicznego w postaci budowy drogi oraz istnienia podstaw do jej zwrotu;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., przez:

a) brak ścisłej korelacji między stanem prawnym a stanem faktycznym i nieuprawnione utożsamianie pojęć dotyczących pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji budowlanej w postaci latarni i podjazdu ze zrealizowaniem inwestycji celu publicznego określonego w ww. uchwale będącej aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie organu, który go wydał;

b) wskazanie, że zrealizowana inwestycja budowlana oraz fakt, że jest to droga publiczna, nie jest możliwy zwrot nieruchomości ani w całości ani w części;

5) art. 7b, art. 12 oraz art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez prowadzenie sprawy w sposób przewlekły ignorując prawa strony i wszczynając postępowanie po prawie roku od momentu złożenia wniosku, nie podejmując czynności niezwłocznie tylko często po miesiącach od momentu wszczęcia sprawy czy uchylenia pierwszej decyzji organu I instancji, a także podejmując zbędne czynności, jak wystąpienie do Urzędu Miasta [...] o informację, czy nieruchomość była zbyta w drodze rokowań, skoro fakt ten nie miał znaczenia w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzutu skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślał, że celem publicznym inwestycji było poszerzenie ulicy G. na całej długości do połączenia z ulicą S. , a więc także obejmującej inne działki – nr: [...], [...], [...] i [...] - sąsiadujące bądź znajdujące się w pobliżu wywłaszczonej nieruchomości i także objęte celem publicznym zgodnie z uchwałą z dnia 25 października 2001 r. W wyniku braku wywłaszczenia tych działek układ ulicy G. stanowi swoisty "zygzak", co stoi w sprzeczności z realizacją celu publicznego. Skarżący podnosił również, że organ odwoławczy powołując orzecznictwo w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości drogowej pomija fakt zrealizowania celu publicznego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W ocenie skarżącego, budowa drogi, obejmująca m.in. zmianę nawierzchni czy budowę odpowiednich urządzeń związanych z drogą jak latarnia nie przesądza, że działka jest niezbędna na te cele.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawna podstawę podjętych przez organ decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Przy czym, zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny, w sprawie o sygn. akt SK 39/15 (OTK-A 2017/86), uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, istnienie w obrocie prawnym aktów planistycznych, dotyczących danej nieruchomości oznacza, że określona nieruchomość może być wywłaszczona na cele publiczne. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości może spodziewać się wywłaszczenia i to na długo przed otrzymaniem zawiadomienia o wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy w toku rokowań, o których mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n. Owo spodziewane wywłaszczenie oznacza, iż nieuprawniony jest pogląd o zbywaniu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. w warunkach swobody kontraktowania. Właściciel bowiem w takiej sytuacji działa w warunkach swoistego "przymusu", albowiem wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. To nie on jest zresztą inicjatorem rokowań. Właściciel ma również świadomość, że jeśli w terminie 2 miesięcy nie zgodzi się na zawarcie umowy, organ wyda decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego, które doprowadzi - najprawdopodobniej - do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W kontekście powyższego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego trafnie ocenił organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy nieruchomość nr [...] o pow. 0,0142 ha, położona na terenie gminy Miasto [...], obręb Miasto [...], była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na realizację celu publicznego, co mogło determinować nabycie przedmiotowej nieruchomości przez gminę Miasto [...] aktem notarialnym z dnia 22 sierpnia 2005 r. i ustalić czy przed zawarciem umowy doszło do rokowań, o których mowa w art. 115 ust. 2 u.g.n., aby ocenić czy nieruchomość "zagrożona" była wywłaszczeniem, w przypadku gdyby nie doszło do zwarcia umowy z dnia 22 sierpnia 2005 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że po pierwsze działka nr [...] powstała na skutek dokonanego z urzędu podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Po drugie przedmiotowa działka znajduje się w granicach terenów oznaczonych na planie zagospodarowania przestrzennego osiedla M. w [...] cz. A, zatwierdzonymi uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2001 symbolem "6KD" - teren przeznaczony pod drogę dojazdową oraz, że wydzielona działka nr [...] niezbędna jest do realizacji i zapewnienia bezpiecznego i prawidłowego układu komunikacyjnego na tym osiedlu (uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2005 r. zatwierdzającej z urzędu podział nieruchomości nr [...]). Po trzecie, zawarcie aktu notarialnego z dnia 22 sierpnia 2005 r. poprzedzone było rokowaniami ze współwłaścicielami o dobrowolne nabycie działki nr [...] na rzecz gminy Miasto [...]. W aktach sprawy znajduje się m.in. pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2005 r. skierowane do właścicieli działki nr [...] przedstawiające ofertę o dobrowolny wykup nieruchomości za cenę 9 650 zł; pismo właścicieli nieruchomości z dnia 30 maja 2005 r. o wyrażeniu zgody na sprzedaż z wnioskiem o uwzględnianie dokonanych na przedmiotowej działce nasadzeń i ogrodzenia; operat szacunkowy określający wartość składników majątkowych na działce nr [...]; pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 lipca 2005 r. skierowanego do współwłaścicieli działki nr [...]; Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 sierpnia 2005 r. w sprawie nabycia nieruchomości przeznaczonej pod drogi w os. M. za cenę łącznie 11 514 zł; pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2005 r. skierowanego do Kancelarii Notarialnej z prośbą o sporządzenie umowy zbycia na rzecz gminy Miasto [...] przez współwłaścicieli M. K. i P. K. działki nr [...] za łączną cenę 11 514 zł.

Tym samym, zgodzić się należy z organem, że w dalszej kolejności należało ustalić, czy zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot skarżącemu działki [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., w całości bądź w części.

Z ustaleń organów wynika, co nie jest przez skarżącego kwestionowane, że zgodnie z przedłożoną przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] - zarządcę drogi, w skład której weszła przedmiotowa działka nr [...], dokumentacją i udzieloną informacją oraz sporządzoną dokumentacją fotograficzną na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości wybudowano drogę publiczną – drogę gminną nr [...] - ul. G. . Przedmiotowa działka leży w całości w pasie drogowym drogi gminnej. Na gruncie tym urządzono: zjazd utwardzony kostką brukową wraz z obrzeżami betonowymi, pas zieleni przydrożnej oraz ustawiono słup oświetleniowy do którego przebiega podziemna linia elektroenergetyczna. Ze znajdującej się w aktach informacji o działce nr [...] (k. [...] akt adm.) wynika też, że cała działka ma symbol dr (droga).

Ustalenie organów, że działka objęta wnioskiem o zwrot ma charakter drogowy jest wystarczające do uznania, że brak podstaw uwzględnienia wniosku skarżącego o zwrot tej nieruchomości.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyprowadzone z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, że z uwagi na regulację art. 2a ustawy o drogach publicznych, z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż w myśl ww. art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa – drogi krajowe zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna, nie może zatem, stanowić własności innych podmiotów niż wskazane w art. 2a ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej osób fizycznych.

Jak wskazano przedmiotowa działka leży w pasie drogowym. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Droga to z kolei budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Bez wątpienia pas drogowy jest z drogą integralnie związany, dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (por. wyroki w sprawach I OSK 1151/16, II SA/Rz 1288/23, czy I OSK 1490/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA i powołane tam orzecznictwo).

Nie sposób przy tym podzielić stanowiska skarżącego, że istotny jest tylko i wyłącznie zrealizowany cel publiczny, a sam fakt ujęcie wywłaszczonej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako droga gminna, która stanowi własność Skarbu Państwa bez realizacji celu publicznego, to za mało aby przyjąć negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości w całości albo w części.

Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 1490/22 zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej (na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.), a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Ponadto, na co z kolei zwrócił uwagę WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 378/23 (CBOSA) nawet jeśliby obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to okoliczność taka nie może być podstawą zwrotu nieruchomości. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu. Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przestawione wyżej stanowisko prawne. Dlatego też zgodzić się należy z organem odwoławczym, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza, jak już wskazano, niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania.

W kontekście argumentacji skargi co do konieczności zrealizowania celu publicznego, to wskazać chociażby należy na wyrok powołany przez organ w sprawie o sygn. akt I OSK 1409/09 a zanegowany przez skarżącego, gdzie NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, że "realizacja celu wywłaszczenia – pobudowanie budynku mieszkalnego - nie musiała polegać na zabudowaniu całej wywłaszczonej działki a przeznaczenie części wywłaszczonej działki (ok. 21 m.kw. ) na chodnik służący mieszkańcom budynku nie niweczy celu wywłaszczenia. Po drugie ta część działki (chodnik), o zwrot której wnioskują skarżący stanowi drogę publiczną, drogę gminną. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikający z art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Celem ustawodawcy było, aby od dnia 1 stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy też wziąć pod uwagę wskazane regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie o zwrocie nieruchomości (zajętej pod drogę publiczną) pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.".

Także w pozostałych wyrokach wskazanych przez organ w sprawach o sygn. akt I OSK 1101/10, czy I OSK 1921/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na charakter drogowy nieruchomości wywłaszczonej nie realizacje celu wywłaszczenia podnosząc, że niezależnie od treści art. 137 ust. 1 u.g.n. nie może być przedmiotem zwrotu nieruchomość będąca w czasie orzekania o zwrocie częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zatem, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nawet gdyby cel publiczny nie został określony jako realizacja drogi, a w dacie rozstrzygania o żądaniu działka ma charakter drogowy bądź została przeznaczona na realizację takiego celu, to żądanie o zwrot uznać należy za niezasadne.

Niezależnie jednak od powyższego, wbrew zarzutom skargi, nie sposób też przyjąć, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, że nie doszło do zrealizowania celu publicznego, na który przedmiotowa działka została nabyta przez gminę Miasto [...].

Skarżący stanął na stanowisku, że budowa drogi publicznej nie oznacza automatycznie realizacji celu publicznego, skoro droga publiczna już tam była, a niezrealizowany cel publiczny polegał na jej poszerzeniu i usprawnieniu komunikacji z ul. S. co, w jego ocenie, nie nastąpiło. W ocenie skarżącego skoro też nie doszło do wywłaszczenia działek sąsiednich, to inwestycja polegająca na budowie drogi dojazdowej do ul. S. nie została realizowana.

Przede wszystkim skarżący bezpodstawnie skupia się na stanie prawnym nieruchomości sąsiednich, w sytuacji, gdy w kontekście zaistnienia przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., istotne jest, czy w stosunku do tej konkretnej nieruchomości, co do której wnioskodawca domaga się zwrotu cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tu umowie z dnia 22 sierpnia 2005 r.) został zrealizowany.

Przypomnieć zatem należy w związku z realizacją jakiego celu nieruchomość nr [...] została nabyta. Jak wynika z umowy sprzedaży z dnia 22 sierpnia 2005 r., Gmina Miasto [...] kupiła nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego w celu wykonania zadań własnych gminy, z przeznaczeniem pod drogi w osiedlu M. . Wskazano, że zgodnie z prawomocną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 kwietnia 2005 r. zatwierdzającą z urzędu podział nieruchomości [...] wydzielona działka [...] zgodnie ze zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla M. w [...] cz. A, zatwierdzonymi uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 25 października 2001 r. znajduje się w granicach terenów oznaczonych na planie symbolem 6KD – teren przeznaczony pod drogę dojazdową. Wydzielona działka gruntu oznaczona nr [...] niezbędna jest do realizacji i zapewnienia bezpiecznego i prawidłowego układu komunikacyjnego na tym osiedlu.

To, że działka nr [...] ma w całości charakter drogowym, jak wykazano wyżej, nie budzi wątpliwości. Z dokumentacji przesłanej przez zarządcę drogi gminnej, w tym załączonej do akt kopii: projektu wykonawczego "Budowa sieci ulic w os. M. w P. decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 15 czerwca 2010 r., mapy inwentaryzacyjnej drogi, protokołu odbioru końcowego z dnia 13 czerwca 2011 r. i protokołu przekazania środka trwałego PT z dnia 2 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 4 września 2914 r., a także dokumentacji fotograficznej wnioskowanego do zwrotu gruntu, jednoznacznie wynika, o czym też już była mowa, że na gruncie tym urządzono: zjazd utwardzony kostką brukową wraz z obrzeżami betonowymi, pas zieleni przydrożnej oraz ustawiono słup oświetleniowy do którego przebiega podziemna linia elektroenergetyczna. Niewątpliwie, urządzenia te związane są z funkcjonowaniem drogi. Zapewniają bezpieczeństwo w komunikacji na tym osiedlu. Dodać tylko należy, że jak wynika z powołanej uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia 25 października 2001 r. - § 53, dla zarezerwowanych na realizację układu funkcjonalnego pasów terenu projektowanych od 1KD do 8KD – dojazdy – przeznaczono szerokość w liniach rozgraniczających zmienną, ale minimum 5 m. Te standardy zostały zachowane, czego skarżący nie podważał. Ponadto, jak trafnie wywiodły organy, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, wykup nieruchomości dokonany został w sierpniu 2005 r., budowę drogi rozpoczęto w lipcu 2010 r., a jej zakończenie budowy miało miejsce w maju 2011 r. Tym samym termin, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. został zachowany.

W ocenie sądu, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie naruszył ani przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy i zgromadził pełny materiał dowodowy, który poddał wszechstronnej ocenie. Organ ustalił stan faktyczny prawidłowo, uwzględniając wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody i rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Sam fakt, że skarżący ze stanowiskiem organu się nie zgadza nie stanowi o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, w tym zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Także zarzuty skargi co do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły w tym postępowaniu również należało ocenić jako nieuzasadnione.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Nie zachodziły zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.), sąd zobowiązany był skargę oddalić.