Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 523/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.7 ust. 2 i 5 w zw. z art. 18 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 307/08 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od I. I. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 307/08 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r. [...] w sprawie skargi Miasta Stołecznego Warszawy na ww. decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu [...] z [...] maja 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1992 r. [...] stwierdzającej niedopłatne nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa [...], z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka [...], w części dotyczącej działki [...], o pow. 759 m2, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. [...] stwierdził o nieodpłatnym nabyciu przez Dzielnicę Gminę Warszawa [...], z mocy prawa, własności nieruchomości położonej przy ul. Nadrzecznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej odnośnie działki [...], wystąpiła I. I., spadkobierczyni byłego właściciela K. B., podnosząc, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa – co narusza, zdaniem wnioskodawczyni, dyspozycję art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności między innymi tej decyzji.

Na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji I. I. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc między innymi, że sporna nieruchomość nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż była własnością rodziny B., a gmina nie jest w stanie wykazać tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 3032/02 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] z dnia [...] listopada 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] września 2002 r. wskazując, że organ nie odniósł się do zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 1989 r. [...], celem ustalenia interesu prawnego spadkobierczyni K. B. w sprawie komunalizacji działki [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wykonując wyrok Sądu, stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1992 r. [...].

Następnie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, podstawę do przepisania we właściwych księgach hipotecznych tytułu własności gruntów i w takim przypadku przejście prawa do gruntu następowało bez jakichkolwiek warunków, co wyłączało konieczność zaświadczenia jakiegokolwiek faktu, a jedyną przesłanką do zastosowania dekretu jest położenie nieruchomości na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy.

Po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] maja 2007 r. i w całości podtrzymał swoje stanowisko, że koniecznym było stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej działki [...] o pow. 759 m2, bowiem tutejszy organ działał w wykonaniu wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2004 r., z którego wynika, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Państwowe Biuro Notarialne w Warszawie w dniu [...] czerwca 1989 r. [...] prawo własności co do działki [...] o pow. 759 m2 wpisane jest na rzecz K. B. a dopóki na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie zostanie usunięta niezgodność między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, dopóki domniemanie z art. 3 tej ustawy przemawia na korzyść tego, czyje prawo jest wpisane w księdze wieczystej. Organ administracji nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia, że skoro nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) to w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zarzucono: naruszenie prawa materialnego mogącego mięć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Skarżący wskazał m.in., że bezspornym jest fakt, iż grunt działki [...] z obrębu [...] skomunalizowany decyzją Wojewody Warszawskiego [...] z dnia [...] listopada 1991 r. objęty jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nietrafne jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że okoliczność przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. musi zostać udowodniona. Podkreślono, że od chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie może być zawarty akt przeniesienia własności gruntu warszawskiego ani też nikogo oprócz Skarbu Państwa nie można uznać za właściciela takiego gruntu. Wobec tego nie jest dopuszczalne powództwo o ustalenie, iż inna osoba jest właścicielem gruntu położonego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną stwierdził, iż podstawą nieważności decyzji komunalizacyjnej było ustalenie przez organ nadzoru rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), które polegało na przyjęciu w decyzji komunalizacyjnej, że działka stanowiła własność Skarbu Państwa, podczas gdy była ona własnością osoby fizycznej.

Jakkolwiek organ w zaskarżonej decyzji ocenił, stosownie do zaleceń wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2004 r., zaświadczenie z dnia [...] czerwca 1989 r., wydane przez Państwowe Biuro Notarialne w Warszawie, z którego wynika, że prawo własności co do działki gruntu [...] o powierzchni 759 m2, wpisane jest na rzecz K. B., na mocy aktu z dnia [...] listopada 1942 r. i na tej podstawie wyprowadził wniosek, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka [...] jako będąca własnością osoby fizycznej nie mogła stać się własnością gminy, to jednakże nie odniósł się do istotnego dowodu – zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o dokonanym w dniu 12 marca 2002 r. wpisie do księgi wieczystej [...]. Z tego dokumentu wynika, że dla działki [...], w skład której wchodziła dawna działka [...], założona została księga wieczysta [...]. Wprawdzie została założona w 2002 r., na wnioski z 29 kwietnia 1997 r., lecz w rubryce "podstawa nabycia" Sąd Wieczystoksięgowy wskazał dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), decyzję komunalizacyjną z dnia [...] listopada 1992 r., [...] i ustawę z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta st. Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195).

Dowodem tym nie dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w 2004 r., wobec czego tej okoliczności nie mógł uwzględnić w ocenach prawnych i wskazaniach co do dalszego postępowania. Dowód ten, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy, co wyłącza wiążący charakter oceny prawnej wyrażonej w powyżej wskazanym wyroku Sądu. Może to oznaczać, że właścicielem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa, a nie osoba fizyczna.

Organ nie zażądał odpisu z księgi wieczystej [...] (zawiadomienie dotyczyło nieprawomocnego wpisu). Konieczne było też uwzględnienie treści przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141), który stanowi, że z dniem 1 stycznia 1989 r. tracą moc prawną i podlegają zamknięciu z urzędu księgi dawne niezawierające w działach odpowiadających działowi drugiemu, trzeciemu i czwartemu obecnej księgi wieczystej wpisów dokonanych po dniu 31 grudnia 1946 r. Z kolei § 6 tego rozporządzenia stanowi, że księgi dawne, które utraciły moc prawną stosownie do § 5 ust. 2, zachowują znaczenie dokumentów oraz stanowią materiały archiwalne i podlegają przekazaniu do właściwych archiwów państwowych. Jak wynika z zaświadczenia PBN z [...] czerwca 1989 r. księga wieczysta "[...] A Działy I-III-IV-V" była księgą dawną w rozumieniu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 1946 r. o prowadzeniu dotychczasowych ksiąg hipotecznych (gruntowych, wieczystych) po dniu 31 grudnia 1946 r. (Dz.U. Nr 66, poz. 367). Do wyżej wskazanej księgi po dniu 31 grudnia 1946 r. nie dokonano żadnego wpisu. Zgodnie z § 4 wyżej wskazanego rozporządzenia dla każdego wykazu hipotecznego (wykazu księgi gruntowej, wieczystej) urządza się przy pierwszym wpisie po dniu 31 grudnia 1946 r. nową księgę wieczystą. Wyjątek stanowiły jedynie wpisy dotyczące wykreślenia obciążeń, wydzielenia z księgi jednej z nieruchomości nią objętych lub części nieruchomości mającej stanowić odrębną nieruchomość, przejęcia nieruchomości z jakiegokolwiek tytułu na rzecz Państwa, ostrzeżenia i hipoteki przymusowej, jak również wpisów zabezpieczenia pożyczek udzielanych przez Państwo na finansowanie budownictwa mieszkaniowego, a także w okresie do dnia 31 grudnia 1970 r. dopuszczalne było dokonywanie w dotychczasowych księgach wpisów przejścia własności z tytułu dziedziczenia.

W niniejszej sprawie wniosek o urządzenie nowej księgi wieczystej i o dokonanie wpisu został złożony 25 kwietnia 1997 r., a więc zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986 r. wpis mógł nastąpić tyko do nowej księgi. Podstawą tego wpisu – jak już wyżej wskazano – był m.in., art. 1 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgodnie z którym wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy, przechodzą z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m.st. Warszawy. Natomiast z art. 2 tego aktu prawnego wynika, że dekret stanowi podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułów własności gruntów, określonych w art. 1.

Wojewódzki Sąd wskazał, iż w doktrynie i judykaturze podkreśla się, iż przejście własności nieruchomości warszawskich na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1946 r. na rzecz gminy m.st. Warszawy (następnie Skarbu Państwa) miało charakter nacjonalizacyjny, wobec czego stan prawny wykazany w księgach wieczystych stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Dokonywanie dalszych wpisów w tych księgach na rzecz innych osób niż gmina m.st. Warszawy, stało się niedopuszczalne. Niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym mająca charakter niezgodności z prawem publicznym, do którego należą normy nacjonalizacyjne, wyłącza też dopuszczalność powoływania się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd stwierdził, iż rację ma skarżący, że powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym byłoby dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy grunt nie byłby objęty działaniem dekretu warszawskiego.

Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy oraz mając na względzie treść zawiadomienia o wpisie do księgi wieczystej z 12 marca 2002 r. stwierdzono, że skoro do 1 stycznia 1989 r. w księdze wieczystej "[...] A Działy I-III-IV-V" nie dokonano wpisu na podstawie dekretu warszawskiego, to wpis ten mógł nastąpić wyłącznie do nowej księgi wieczystej, a te kwestie powyższe uszły uwadze organu nadzoru.

Dlatego też uznano, iż organ nie wyjaśnił stanu prawnego dawnej działki [...] na datę 27 maja 1990 r., co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda pismem z dnia 24 czerwca 2006 r. organ zwracał się do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o "przesłanie zaświadczenia odnoszącego się do działek [...] i [...], z którego wynikałby ich stan prawny na dzień 27 maja 1990 r.", jednakże nieprecyzyjnie wskazał oznaczenie księgi, a mianowicie podał, że chodzi o księgę "[...]", podczas gdy z aktu notarialnego nabycia działki [...] wynika, że działka ta pochodzi z księgi wieczystej "[...] A Działy I-II-III-IV", a z zaświadczenia z dnia 14 czerwca 1989 r., wydanego przez PBN, że z księgi "[...] A Działy I-III-IV-V". Ponadto występując o udzielenie takiej informacji organ powinien wskazać także numer nowej księgi wieczystej i powołać wcześniej wydane przez PBN zaświadczenie z dnia 14 czerwca 1989 r., a także podać prawidłową nazwę dawnej księgi wieczystej. Od ustalenia tego, kto był właścicielem spornej działki w dniu 27 maja 1990 r. zależy, czy skarżąca ma legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego.

W tej sytuacji Sąd podniósł, iż organ nie dołożył należytej staranności, czym naruszył przepisy art. 7, 77, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponadto stwierdzono, iż organ nie ustalił, czy skarżąca jest jedynym spadkobiercą po K. B. W aktach sprawy brak jest postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Z uzasadnienia wyroku NSA w sprawie I SA 1951/99 wynika, że spadek po K. B. nabyła nie tylko skarżąca, będąca jego córką, ale również żona i pozostałe dwie córki.

Od powyższego wyroku wniesiono, na podstawie art. 173 § 1 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną i zaskarżając go w pkt 1, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej ustawa) w zw. z art. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej dekret) w zakresie działki [...] poprzez przyjęcie, że działka przeszła na rzecz Gminy (potem Skarbu Państwa),

2) naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 7 ust. 2 i 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej dekret) w zakresie działki [...] poprzez przyjęcie, że komunalizacja może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 151. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku ustalenia statusu prawnego działki [...] w dniu 27 maja 1990 r. oraz praw skarżącej do przedmiotowego gruntu.

W trybie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wniosek o oddanie w wieczyste użytkowanie 30 lipca 1965 r., decyzji SKO z [...] grudnia 2002 r. w sprawie [...] , decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...] z dnia [...] lipca 2005 r., odwołania od decyzji z lit. d/ z [...] sierpnia 2005 r.

Ponadto na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w sprawie kluczowe znaczenie ma odpowiedź na dwa pytania: czy działka [...] (obecnie wchodząca w skład działki [...] z obrębu [...]), do której zgłasza roszczenia skarżąca była majątkiem podlegającym komunalizacji, a więc czy mieści się w katalogu wymienionym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustawy oraz czy komunalizacji podlegał grunt Skarb Państwa, do którego zostały zgłoszone roszczenia wynikające z dekretu, a nie rozpoznane prawomocnie i ostatecznie do dnia 27 maja 1990 r., a więc analiza art. 7 ust. 2 i art. 5 ustawy.

Dalej podniesiono, iż Gmina nie udowodniła, że przedmiotowa działka została objęta dekretem, zaś bezspornym jest prawo własności przysługujące K. B. Miasto st. Warszawa nie wykazało, jaki był status prawny działki w dniu 27 maja 1990 r. Zaś zawiadomienie o wpisie Gminy do księgi wieczystej z dnia 12 marca 2002 r. zawierało trzy podstawy i nie wiadomo, która była pierwotna. Wniosek o założenie księgi wieczystej był złożony 29 kwietnia 1997 r. i na dzień 27 maja 1990 r. status działki był niejasny, natomiast skarżąca wielokrotnie zwracała się o wyjaśnienie na jakiej podstawie w odpisie widnieje stempel – teren został objęty działaniem dekretu i jakie skutki rodzi taka klauzula. Brak skutecznego objęcia terenu przez Gminę potwierdza również treść uchwały Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006 r., w której stwierdzono, iż podstawowy warunek do objęcia gruntów nie został spełniony. Ogłoszenie wydane w trybie dekretu a sygnowane przez osobę nieuprawnioną nie rodzi skutków prawnych i tym samym działka [...] nie pozostaje pod działaniem dekretu, a tym samym nie mogła zostać skomunalizowana z uwagi na art. 5 ust. 1 ustawy. Ponadto w dniu 27 maja 1990 r. istniały zgłoszone a nierozpoznane roszczenia K. B., który złożył wniosek o oddanie w wieczyste użytkowanie w dniu 30 lipca 1965 r. w myśl uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r., który załatwiono odmownie, ale to rozstrzygnięcie nie wywołało żadnych skutków prawnych, bowiem – zgodnie z ustaleniami SKO w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. – przedmiotowa decyzja nie została doręczona wnioskodawcy. Ostateczna odmowa nastąpiła w dniu [...] lipca 2005 r. w drodze decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z uwagi na naruszenie terminu określonego w dekrecie, która również nie jest ostateczna i odwołanie od niej jest rozpoznawane przez Wojewodę Mazowieckiego, z powodu istniejących wątpliwości co do prawidłowości objęcia gruntu w posiadanie i daty początkowej terminu 6 miesięcznego wskazanego w dekrecie. Taki wniosek powinien być rozpoznany trybie art. 82 ust. 1 UGGiWN. Zdaniem strony skarżącej, w dniu 27 maja 1990 r. istniały roszczenia osób trzecich do gruntu, co powinno mieć wpływ na decyzję komunalizacyjną.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego enumeratywnie wskazane w § 2 tego przepisu. Oznacza to, iż Sąd nie posiada kompetencji do zmiany, uzupełniania czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, to Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest odnieść się tylko do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stwierdzić więc należy, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać to naruszenie, czy dokonano błędnej wykładni tych przepisów czy też niewłaściwie je zastosowano. Ma to o tyle znaczenie, iż Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej decyzji pod kątem stosowania przepisów prawa materialnego dotyczących komunalizacji nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji nie został bowiem wyjaśniony stan prawny przedmiotowej nieruchomości, a także krąg osób, które winny być stroną postępowania administracyjnego. To naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, było podstawą uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji wyjaśnienie tych wszystkich kwestii pozwoli dopiero na podjęcie prawidłowej decyzji w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Sąd w żaden sposób nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Przy czym Sąd bardzo szczegółowo przedstawił wszystkie zagadnienia, które winny być wyjaśnione i rozważone przez organ przed podjęciem decyzji. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie był uprawniony do ustalania statusu prawnego nieruchomości i praw skarżącej do tej nieruchomości. Sąd administracyjny zgodnie ze swoimi kompetencjami dokonuje oceny legalności decyzji administracyjnych i w ramach tej oceny jedynie uzupełniająco może przeprowadzać postępowanie dowodowe z dokumentów. To organ administracji publicznej zobligowany jest do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy i sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń za organ. Tak jak to już wskazano wyżej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie dokonał właściwych ustaleń, a co za tym idzie nie rozważył wszystkich kwestii związanych ze stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na sytuację finansową skarżącej, Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od obciążenia jej zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.