Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1740/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 10c, 10d, 10i, 10h
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 365 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1805
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego
article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 875/22 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 875/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. (dalej powoływany także jako skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej powoływane jako SKO) z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 maja 2010 r. na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez Komendę Miejską Policji, pojazd marki Hyundai Pony o numerze rejestracyjnym [...] został usunięty z drogi i umieszczony na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez właściwy organ. Przyczyną wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i jego umieszczenia na parkingu było pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt XVIII NS 128/17 Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi wydał postanowienie o orzeczeniu przepadku ww. pojazdu na rzecz Miasta Łodzi. Powyższe postanowienie stało się prawomocne 27 października 2017 r.

Na podstawie powyższych okoliczności, Prezydenta Miasta Łodzi decyzją z [...] sierpnia 2022 r., orzekł o ustaleniu A.K. wysokości kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Hyundai Pony o numerze rejestracyjnym [...] powstałych od dnia 4 września 2010 r., tj. od wejścia w życie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, który stanowi podstawę prawną do wydania przez starostę decyzji obciążającej właściciela pojazdu kosztami związanymi z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu do zakończenia postępowania - na łączną kwotę 87 715 zł. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania A.K., została utrzymana w mocy na podstawie decyzji SKO z dnia [...] października 2022 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 130a ust. 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej powoływana jako p.r.d.) nakładany w drodze decyzji administracyjnej obowiązek poniesienia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu ciąży zawsze na właścicielu pojazdu, przy czym w sytuacji przewidzianej w art. 130a ust. 10i ww. ustawy jest on zobowiązany do pokrycia tych kosztów solidarnie z osobą, która w chwili usunięcia pojazdu z drogi władała nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego. Kolegium zwróciło uwagę, że w art. 130a ust. 10i p.r.d. chodzi o jakikolwiek tytuł prawny do pojazdu, z którym wiąże się uprawnienie do używania pojazdu (np. użytkowanie, leasing, najem, użyczenie), a który w określonych przypadkach może powstać na skutek czynności odformalizowanych, w tym w sposób dorozumiany. Ustalenie osób zobligowanych do poniesienia kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d. jest ściśle związane z określeniem stron postępowania prowadzonego w przedmiocie ich zapłaty. Interes prawny w tym postępowaniu ma więc zawsze osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, zaś w sytuacji określonej w art. 130a ust. 10i ww. ustawy także osoba wskazana w tym przepisie.

SKO podniosło, że przepisy p.r.d. nie określają terminu do wystąpienia przez starostę do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Ograniczają się jedynie do wskazania, że czynność ta nie może być podjęta przed upływem 3 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu (art. 130a ust. 10), a dodatkowo przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu (art. 130a ust. 10a). Należy zatem uznać, że starosta nie jest związany żadnym terminem w zakresie wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, mając w szczególności na względzie, że w świetle obowiązującego prawa czynność ta musi być poprzedzona powiadomieniem właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej o obowiązku odbioru pojazdu i skutkach prawnych jego nieodebrania, co oznacza, że osoby te mają pełną świadomość swojej sytuacji prawnej. Organ odwoławczy podniósł również, iż postępowanie wyjaśniające w sprawie administracyjnej zapłaty kosztów nie obejmuje okoliczności, o których mowa w art. 130a ust. 10e p.r.d., stanowiących przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, np. czy usunięcie pojazdu było zasadne, czy starosta prawidłowo powiadomił właściciela pojazdu lub uprawnioną osobę o obowiązku odbioru pojazdu. Te i wszystkie inne kwestie poprzedzające orzeczenie o przepadku pojazdu bada bowiem z woli ustawodawcy sąd w odrębnym postępowaniu cywilnym. Oznacza to, że prawomocne postanowienie sądu o przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest wiążące dla organów administracji publicznej nie tylko w zakresie wynikającym wprost z treści rozstrzygnięcia, ale również w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jego wydania. W konsekwencji postępowanie dowodowe przeprowadzane w ramach postępowania administracyjnego powinno skupiać się na kwestiach określonych w art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d., tzn. ustaleniu osoby albo osób zobowiązanych do pokrycia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu oraz sprecyzowaniu kosztów objętych tym obowiązkiem i określeniu ich wysokości, (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2470/17). Kolegium wskazało również, iż organy administracji publicznej właściwe do załatwienia sprawy są zatem bezwzględnie związane treścią prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z 25 września 2017 r., sygn. akt: XVIII Ns 128/17 o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi, co oznacza, że nie mogą kwestionować ustaleń faktycznych leżących u jego podstaw, np. co do osoby dotychczasowego właściciela pojazdu, nawet jeżeli strona podważa je w toku postępowania administracyjnego. Źródłem tego związania jest norma prawna wynikająca z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz.1805 ze zm.), który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ administracji nie może zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego celem podważenia wiążącego go, prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego. Dopóki postanowienie o przepadku pojazdu nie zostanie we właściwym trybie usunięte z obrotu prawnego, organy orzekające w niniejszej sprawie są związane stwierdzeniem, że skarżący - jako właściciel przedmiotowego pojazdu - utracił własność tego pojazdu z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu cywilnego. To skarżący powinien podjąć w ramach postępowania cywilnego (np. wznowienie postępowania) skuteczne działania mające na celu usunięcie postanowienia z obrotu prawnego. Żadne inne dowody nie mogą być bowiem brane przez SKO pod uwagę. W dalszej kolejności organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona doń decyzja w sposób prawidłowy wskazuje mechanizm obliczenia ustalonej opłaty oraz cezury czasowe w jakich tę opłatę naliczono.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów k.p.a., wskazując, m.in. że organ przewlekle prowadził postępowanie, nie podejmował przez ponad 4 lata żadnych czynności zmierzających do ustalenia danych skarżącego, mimo iż był w posiadaniu umowy sprzedaży pojazdu, co doprowadziło do naliczenia opłat za przechowywanie pojazdu za okres 8 lat. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 130 ust. 10c i 10d p.r.d. gdyż oraz z 7 letnią zwłoką wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o przepadek spornego pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym na wstępie wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji, podkreślił że kwestią sporną w sprawie jest to, czy strona skarżąca była właścicielem pojazdu w dacie wydania dyspozycji jego usunięcia, tj. w dniu 8 maja 2010 oraz czy postanowienie sądu cywilnego w przedmiocie orzeczenia o przepadku pojazdu ustala w sposób wiążący dla organu administracji prawo własności pojazdu na potrzeby wydania decyzji, o której mowa w art. 130a ust. 10h p.r.d. W ocenie sądu pierwszej instancji organy administracji błędnie uznały, że postanowienie sądu cywilnego z dnia 25 września 2017 r. przesądziło, iż właścicielem pojazdu w dniu 8 maja 2010 r. była strona skarżąca.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się m.in. do wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 544/16, uznał, że orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie przepadku pojazdu nie ustaliło w sposób wiążący dla sądów i organów administracji publicznej prawa własności pojazdu. Zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jednakże przedmiotem prawomocności materialnej jest jedynie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Walor prawomocnego rozstrzygnięcia zawartego w (...) postanowieniu dotyczył przepadku rzeczy - pojazdu samochodowego. Nie miało ono zatem charakteru ustalającego. Postanowienie o orzeczeniu przepadku dotyczy faktu przejścia własności na rzecz powiatu. Celem takiego orzeczenia nie było natomiast wiążące ustalenie pozostałych kwestii właścicielskich – tym bardziej, że zgodnie z art. 130a ust. 10d p.r.d. możliwe jest orzeczenie przepadku także pojazdu, w stosunku do którego nie ustalono właściciela ani osoby uprawnionej. Takie rozwiązanie jest możliwe dlatego, że nabycie prawa własności przez powiat, które następuje na podstawie konstytutywnego orzeczenia sądu o przepadku jest nabyciem pierwotnym, a nie pochodnym.

WSA w Łodzi przyjął, że postanowienie Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 25 września 2017 r. nie ustaliło w sposób wiążący dla organów administracji, iż strona skarżąca była właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi. Obowiązkiem organów było więc przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie kto był właścicielem przedmiotowego samochodu w dniu 8 maja 2010 r. Organy administracji jednak takiego postępowania nie przeprowadziły. Wydając swoje rozstrzygnięcia oparły się one bowiem wyłącznie na treści postanowienia sądu cywilnego z dnia 25 września 2017 r. uznając, że przesądziło ono, iż właścicielem pojazdu była strona skarżąca. Organy nie odniosły się również do okoliczności, na które wskazywał strona skarżąca w toku postępowania odwoławczego uznając, że nie ma ona znaczenia. W związku z powyższym organy administracji były zobowiązane do wyjaśnienia czy w dniu 8 maja 2010 r. strona skarżąca faktycznie nie była już właścicielem przedmiotowego pojazdu. W tym celu należało przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające. Tym samym więc w sytuacji, gdy organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego czy skarżący był czy też nie był właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia z drogi, tj. 8 maja 2010 r. to przedwczesne jest obciążenie strony skarżącej kosztami przechowywania samochodu.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, strona skarżąca w istocie została w toku prowadzonego przez organy postępowania pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Jak bowiem wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu w dniu 8 maja 2010 r. wraz z informacją o możliwości zapoznania się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, z aktami sprawy – pismo z dnia 13 lipca 2022 r. – zostało w dniu 2 sierpnia 2022 r. zwrócone do organu z adnotacją: "Zwrot nie podjęto w terminie 02-08-2022". W dalszej kolejności, nie czekając na zwrot do organu potwierdzenia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (tj. pisma z 13 lipca 2022 r.), organ pierwszej instancji wysłał do strony zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wraz z informacją, że organ prowadzący postępowanie zebrał wystarczającą ilość materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji o zapłacie kosztów powstałych w następstwie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu oraz informacją o możliwości wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, w zakresie zebranych w sprawie dowodów i materiałów – pismo z dnia 15 lipca 2022 r. – które zostało doręczone stronie w dniu 16 sierpnia 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Następnie, już 24 sierpnia 2022 r., wydana została decyzja pierwszoinstancyjna, którą doręczono stronie w dniu 2 września 2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Równocześnie w aktach sprawy znajduje się protokół z 5 września 2022 r., z którego wynika, że w tymże dniu strona zapoznała się z całością akt sprawy. Wskazane powyżej działanie organu nie może być uznane za prawidłowe, stwarza ono bowiem jedynie pozory umożliwienia stronie podjęcia skutecznych działań. Organ administracji nie czekając bowiem na zwrot do organu dowodu doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a tym samym bez ustalenia czy minął już wyznaczony stronie termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wystosował doń zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a potem niejako natychmiast wydał decyzję w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał również, że organ dopuścił się znacznej opieszałość w zakresie działań, które powinien był podjąć po umieszczeniu pojazdu na parkingu - co spowodowało wygenerowanie tak znacznych kosztów. Wobec tego w odniesieniu do ustalenia przez organ kosztów parkowania pojazdu za okres od dnia 4 września 2010 r. do chwili uprawomocnienia się postanowienia sądu z 25 września 2017 r. o przepadku pojazdu, tj. do dnia 27 października 2017 r. wskazać należy, że obciążenie właściciela pojazdu za taki okres nie jest zasadne z przyczyn leżących po stronie organów administracji. Jak bowiem wynika z akt sprawy działania organów cechowała bowiem znaczna opieszałość, wskutek czego ustalone koszty są bardzo wysokie – wynoszą bowiem 87 715 zł. Intencją art. 130a ust. 10h p.r.d. było to, aby wymienione koszty ponosiła osoba, której niewłaściwe i niezgodne z prawem zachowanie, koszty te spowodowało. Sąd stoi na stanowisku, że właściciela pojazdu powinny obciążać tylko koszty uzasadnione, a więc takie, które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji. Kwestia ta ma istotne znaczenie w przypadku powstania kosztów przechowywania pojazdu usuniętego z drogi na parking strzeżony. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d., w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r., przewiduje bowiem, że starosta występuje do sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli właściciel - prawidłowo powiadomiony - nie odebrał pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia przy czym z wnioskiem takim może wystąpić nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art. 130a ust. 10 i ust. 10a p.r.d.). Starosta występuje zatem z wnioskiem do sądu cywilnego, jednak, w ocenie sądu, powinien z takim wnioskiem wystąpić bez zbędnej zwłoki. Termin na złożenie takiego wniosku nie powinien być nadmiernie wydłużony. Nie może bowiem być tak, że organ nie robi w zasadzie nic przez długi okres czasu i dopiero po wielu latach występuje do sądu cywilnego, a następnie obciąża kosztami właściciela za cały okres przechowywania pojazdu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. W ten sposób poprzez swoją bezczynność i zaniechania organ generuje powstanie kosztów, którymi w całości obciąża właściciela pojazdu. Postępując w ten sposób właściciel pojazdu ponosi koszty spowodowane także bezczynnością organu. Tymczasem w przekonaniu sądu, właściciel pojazdu powinien ponosić koszty przechowywania, ale tylko uzasadnione, a więc takie, które są normalnym następstwem swojego niewłaściwego zachowania, a nie takie, które są spowodowane zaniechaniem organu. W treści art. 130a ust. 10h p.r.d. jest mowa o naliczeniu kosztów do zakończenia postępowania. Określenie to - "zakończenie postępowania" - odnosi się do postępowania o stwierdzenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądu cywilnego o przepadku właścicielem pojazdu staje się bowiem powiat i nie ma już podstaw do obciążania kosztami osoby nie będącej już właścicielem pojazdu (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. w sprawie I OSK 1959/15). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji bez wątpienia pozostawał w zwłoce w wystąpieniu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Z akt sprawy wynika, że dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana 8 maja 2010 r., a wniosek do sądu rejonowego o orzeczenie przepadku pojazdu ma datę 24 maja 2017 r. Przy czym sąd stoi na stanowisku, iż rację miała strona skarżąca podnosząc, że organ administracji już w 2010 r. miał wiedzę o miejscu jej zamieszkania pod danym adresem (tj. w Łodzi przy ul. Joselewicza), a mimo to przez tak długi czas nie podjął skutecznych działań w niniejszej sprawie. Tym samym więc zdaniem sądu organy administracji nie mogą narażać obywateli na koszty – i to tak wysokie – gdy same przez bardzo długi czas nie podejmują w istocie żadnych działań (w niniejszej sprawie z wnioskiem do Sądu Rejonowego organ wystąpił dopiero po 7 latach od umieszczenia usuniętego z drogi pojazdu na parkingu).

W przekonaniu sądu pierwszej instancji, organy administracji nie wyjaśniły, czy koszty, którymi ma być obciążony właściciel są kosztami uzasadnionymi. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie wysokie koszty przechowywania pojazdu były wynikiem zarówno niewłaściwego zachowania właściciela pojazdu (co skutkowało usunięciem z drogi jego samochodu na parking strzeżony), jak i opieszałości organu w uregulowaniu stanu prawnego tego pojazdu. Wprawdzie opieszałość organu mogła być wynikiem prowadzenia wielu spraw związanych z ustaleniem kosztów przechowywania pojazdów, jednak w uzasadnieniu obu decyzji nie wyjaśniono wyczerpująco okoliczności związanych z tak długim okresem przechowywania przedmiotowego pojazdu. Należy przy tym zauważyć, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż naruszenie przez administrację jej powinności sprawnego prowadzenia postępowania nie może powodować negatywnych skutków dla strony. Zasada ta znajduje normatywne uregulowanie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszałoby standardy rzetelności prawa, gdyby ocenę zachowania administracji oprzeć na założeniu, iż ryzyko zaniedbań, błędów czy opieszałości administracji należy umiejscowić w sferze interesów i praw stron postępowania (por. E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02, OSP 2003/7-9/93). W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ administracji nie wykonuje czynności, do których jest zobowiązany w racjonalnym terminie i wskutek jego bezczynności generowane są koszty obciążające obywatela w stopniu mogącym spowodować jego finansową ruinę (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17). Wskazać także należy na rażącą wręcz dysproporcję pomiędzy wartością pojazdu i wysokością kosztów jego przechowania.

Reasumując sąd pierwszej instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w powyższym zakresie dokładnie stanu faktycznego sprawy ani w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2022 r.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie sądu pierwszej instancji wniosło SKO, zaskarżając je w całości.

1. Skarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej powoływana jako u.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przy staje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia norm prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku – Kodeks postępowania cywilnego (tj.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm., dalej powoływana jako k.p.c.);

b) art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. poprzez błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż wniosek o orzeczenie przepadku pojazdu nie może zostać złożony w każdym czasie, zaś organy administracji oceniając zasadność ustalenia kosztów przechowywania pojazdu powinny brać pod uwagę w jakim terminie wniosek taki został złożony, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż jedynym terminem przewidzianym przez prawo w tym zakresie jest termin początkowy złożenia wniosku a nie termin końcowy;

c) art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w stanie faktycznym ustalonym w przedmiotowej sprawie nie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego, jako właściciela pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, obowiązku poniesienia kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i zniszczeniem pojazdu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia powyższych norm prawnych prowadzi do wniosku, że organy administracji związane są wyrokiem sądu powszechnego w przedmiocie przepadku pojazdu, w tym ustaleniami co do właściciela pojazdu poczynionymi przed sądem powszechnym;

d) art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu granic sprawy administracyjnej i zobowiązaniu organów administracyjnych do prowadzenia postępowania wyjaśniającego należącego do kognicji sądów powszechnych w sytuacji gdy związania organów administracji wyrokiem sądu powszechnego wydanym w postępowaniu którego właściciel pojazdu był uczestnikiem;

e) art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez błędną wykładnię, polegająca na braku odróżnienia organu administracji występującego w niniejszym postępowaniu od strony sądowego postępowania cywilnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu jest osoba prawna, Miasto Łódź, które reprezentowane jest przez Starostę, zaś organem administracji w niniejszym postępowaniu jest Starosta jako organ administracji publicznej.

2. Ponadto SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie można mówić o opieszałości organów administracji w sytuacji gdy obowiązujące przepisy nie narzucają terminu końcowego na wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, zaś materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, natomiast istota sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, a ponadto będąc związanym wyrokiem sądu powszechnego organy administracji nie mogły czynić ustaleń w zakresie właściciela pojazdu w dacie wydania dyspozycji jego usunięcia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez wyjście poza granice sprawy i uznanie, że ocena terminu złożenia wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu powinna być przedmiotem sprawy o ustalenie obowiązku zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu, w sytuacji gdy wniosek o przepadek pojazdu składany jest przez inny podmiot niż organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia, przechowania i oszacowaniem pojazdu;

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, zaś na jej rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny NSA jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08). Jednakże z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy, w której nie tyle mamy do czynienia z wątpliwościami związanymi z przyjętym stanem faktycznym ale z wykładnią obowiązujących regulacji p.r.d. NSA uznał, iż zasadnym będzie w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem to od ich prawidłowej wykładni i zastosowania zależy, czy sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organom naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W pkt 1a skargi kasacyjnej SKO wskazało na naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny, nieprzystającej do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło zadaniem organu do naruszenia norm prawa materialnego – art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 365 § 1 k.p.a. W tym zakresie wskazać przede wszystkim należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, określający jedynie zakres i kryterium sądowej kontroli działalności organów administracji i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Zatem do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19, LEX nr 2848053). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie wskazanych przepisów z pierwszą podstawą kasacyjną – naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie naruszeniem przepisów postępowania, co dodatkowo dyskwalifikuje postawiony zarzut kasacyjny.

Brak było także podstaw do uwzględnienia zasadności zarzutów opisanych w pkt 1b – 1e skargi kasacyjnej – naruszenia art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w powiązaniu m.in. z art. 1 § 1 p.p.s.a., art. 365 § 1 k.p.c. Ich zasadność, zdaniem organu, sprowadza się z jednej strony do związania organów administracyjnych osobą właściciela, ujawnioną w postanowieniu sądu cywilnego o przepadku pojazdu, z drugiej błędnym przyjęciem przez sąd, że wystąpienie z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu powinno nastąpić przez organ bez zbędnej zwłoki, mimo iż przepisy p.r.d. nie wskazują w jakim terminie taki wniosek powinien być złożony, a w konsekwencji powyższa kwestia nie powinna być brana pod uwagę przy ustaleniu wysokości kosztów, jakim powinien być obciążony właściciel pojazdu.

Zgodnie z art. 130a ust. 10h p.r.d. koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma zatem ustalenie, kto był właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu – w niniejszej sprawie w dniu 8 maja 2010 r. Jednocześnie w myśl art. 130a ust. 10 p.r.d., starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać przede wszystkim należy, że słusznie sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zakres związania organów administracji postanowieniem Sąd Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi z 25 września 2017 r., sygn. akt XVIII Ns 128/17 o przepadku pojazdu marki Hyundai Pony o numerze rejestracyjnym [...] na rzecz Miasta Łodzi.

Podobne zagadnienie było już przedmiotem wypowiedzi NSA w szeregu orzeczeniach, dla przykładu można wskazać wyrok NSA z 30 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1768/20 czy z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 465/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela podniesione w tychże orzeczeniach argumenty, uznając je za własne.

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 365 § 1 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przedmiotem prawomocności materialnej wynikającej z art. 365 § 1 k.p.c. jest wyłącznie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Wprawdzie według Sądu Najwyższego (wyroki: z 5 października 2012 r., sygn. akt IV CSK 67/12 oraz z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 161/10), w konkretnym przypadku związanie (w myśl art. 365 § 1 k.p.c.) rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu, w jakim indywidualizują one sentencję - jako rozstrzygnięcie o przedmiocie sporu, czyli związanie dotyczy sentencji wyroku i motywów w tych granicach, jakie stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia. Pogląd ten nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ z treści sentencji postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi nie wynika, aby skarżący był właścicielem przedmiotowego pojazdu. Sąd orzekł bowiem jedynie o przepadku pojazdu na rzecz Miasta Łodzi, dlatego motywy uzasadnienia tego postanowienia tylko w takim zakresie są wiążące, w jakim mogą stanowić konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia o przepadku.

Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność, że według art. 130a ust. 10d p.r.d. starosta może wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu gdy w terminie 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności. Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10e powołanej ustawy, w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Z zestawienia obu powołanych przepisów wynika, że orzeczenie o przepadku pojazdu może być wydane także wtedy, gdy właściciel tego pojazdu nie zostanie ustalony. Jakkolwiek okoliczność ta nie wystąpiła w niniejszej sprawie, to ma ona jednak istotne znaczenie normatywne, ponieważ potwierdza, że ustalenie właściciela pojazdu dla orzeczenia o jego przepadku nie wpływa na dopuszczalność i skuteczność orzeczenia o przepadku. Ustalenia faktyczne sądu powszechnego dotyczące właściciela pojazdu, z punktu widzenia skuteczności orzeczenia o przepadku pojazdu, nie determinują zatem takiego orzeczenia, stąd nie mogą być uznane za wiążące w ramach art. 365 § 1 k.p.c. W kontekście jurydycznej możliwości orzekania przez sąd powszechny o przepadku pojazdu także bez ustalenia jego właściciela, ustalenia faktyczne w tym zakresie nie stanowią koniecznego uzupełnienia rozstrzygnięcia o przepadku.

Nie ma więc w niniejszej sprawie żadnych racji jurydycznych przemawiających za uznaniem, że motywy uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi dotyczące ustalenia, że skarżący był właścicielem przedmiotowego pojazdu w chwili orzekania o jego przepadku na rzecz Miasta Łodzi, stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia i przez to są objęte wiążącą mocą prawną w rozumieniu art. 365 § 1 k.p.c. Ustalenie sądu cywilnego dotyczące kwestii właścicielskich przedmiotowego pojazdu nie było bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia, a co najwyżej przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu.

Przedmiotem prawomocności materialnej postanowienia o przepadku pojazdu na rzecz powiatu jest jedynie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Walor prawomocnego rozstrzygnięcia zawartego w powoływanym postanowieniu dotyczył przepadku rzeczy - pojazdu samochodowego. Nie miało ono zatem charakteru ustalającego. Postanowienie o orzeczeniu przepadku dotyczy faktu przejścia własności na rzecz powiatu. Celem takiego orzeczenia nie było natomiast wiążące ustalenie pozostałych kwestii właścicielskich – tym bardziej, że zgodnie z art. 130a ust. 10d p.r.d. możliwe jest orzeczenie przepadku także pojazdu, w stosunku do którego nie ustalono właściciela ani osoby uprawnionej. Takie rozwiązanie jest możliwe dlatego, że nabycie prawa własności przez powiat, które następuje na podstawie konstytutywnego orzeczenia sądu o przepadku jest nabyciem pierwotnym, a nie pochodnym (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 544/16).

Wydanie przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi powołanego postanowienia z 25 września 2017 r. o przepadku pojazdu marki Hyundai Pony nie zwalniało zatem organów administracji od dokonania własnych ustaleń faktycznych dotyczących właściciela przedmiotowego pojazdu w postępowaniu służącym określeniu wysokości pokrycia kosztów usunięcia, przechowania i oszacowania tego pojazdu.

Dodatkowo podnieść należy, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie organ, że nawet zakładając, że postanowienie sądu cywilnego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu ustala w sposób wiążący, kto jest właścicielem pojazdu (z czym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny) to powyższe ustalenie następuje na dzień wyrokowania, tj. w niniejszej sprawie na dzień 25 września 2017 r. Tymczasem, o czym była już mowa powyżej, z treści art. 130a ust. 10h p.r.d. wynika, że kluczowe znaczenia dla sprawy ma ustalenie, kto był właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia (w niniejszej sprawie w dniu 8 maja 2010 r.), a nie w dniu orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że pomiędzy datą usunięcia pojazdu a orzeczeniem o jego przepadku na rzecz powiatu nastąpiła zmiana jego właściciela. Już z tej przyczyny, wskazanie w postanowieniu sądu cywilnego o przepadku pojazdu na rzecz powiatu, określonej osoby jako jego właściciela, nie może być wiążące dla organów administracji. Organy administracji miały więc obowiązek - wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia właściciela przedmiotowego pojazdu albo innej osoby uprawnionej do dysponowania tym pojazdem, zobowiązanych do pokrycia kosztów jego usunięcia, przechowania i oszacowania, stosownie do art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d. Nałożenie obowiązku poniesienia powołanych kosztów może bowiem nastąpić tylko na taką osobę, co do której zostanie bezspornie wyjaśnione i ustalone, że jest osobą zobowiązaną w świetle powołanego wyżej art. 130a ust. 10h i 10i p.r.d.

Odnosząc się do kwestii związanych z wysokością kosztów, które mogą obciążać właściciela pojazdu, wskazać należy, że art. 130a ust. 10 p.r.d. stanowi, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Starosta występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 10, nie wcześniej niż przed upływem 30 dni od dnia powiadomienia (art.130a ust. 10a p.r.d.). Szczegółowe zasady powiadamiania właściciela o usunięciu pojazdu i skutkach jego nieodebrania zawiera wydane, na podstawie art. 130a ust. 11 pkt 1 i 2 p.r.d., rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów, których używanie może zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi ruchu drogowego albo utrudniających prowadzenie akcji ratowniczej. I tak w § 3 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia uszczegółowiono, że podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, po usunięciu pojazdu powiadamia o tym niezwłocznie właściciela pojazdu. Powiadomienie takie powinno mieć formę pisemną, a wzór powiadomienia stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia (§ 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia).

Prawidłowa interpretacja ww. przepisów, w powiązaniu z cytowanym wcześniej art. 130a ust. 10h p.r.d. powinna prowadzić do wniosku, że do kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążających właściciela tego pojazdu nie można zaliczyć takich kosztów, które spowodowane były zaniechaniem dokonania stosownych czynności przez organ administracji. Dotyczy to zarówno czynności związanych z prawidłowym zawiadomieniem właściciela pojazdu o możliwości jego odbioru jak i czynności związanych z niezwłocznym wystąpieniem starosty z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Z treści cytowanych przepisów wynika, że starosta już po upływie 3 miesięcy od usunięcia pojazdu z drogi i uprzednim, prawidłowym poinformowaniu właściciela pojazdu lub innej uprawnionej osoby o możliwości jego odbioru, ma obowiązek wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku. Przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. posługuje się bowiem sformułowaniem "starosta (...) występuje do sądu z wnioskiem" a nie, że "starosta (...) może wystąpić", co jednoznacznie wskazuje, że o ile są spełnione przesłanki wynikające z art. 130a ust. 10 p.r.d. starosta powinien niezwłocznie taki wniosek złożyć.

Z akt sprawy wynika, że pojazd marki Hyundai Pony został usunięty z drogi w dniu 8 maja 2010 r., zaś wniosek starosty skierowany do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu został złożony 24 maja 2017 r., a zatem ponad 7 lat od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Skutkiem powyższego było bardzo późne wszczęcie postępowania w przedmiocie przepadku pojazdu, co wpłynęło na naliczenie wysokich kosztów przechowywania usuniętego pojazdu, przekraczających 100 krotność jego wartości. Analiza treści art. 130a ust. 10h p.r.d. wskazuje, że określone koszty powinien ponosić właściciel lub inna osoba, której niewłaściwe lub niezgodne z prawem zachowanie, koszty te wygenerowało. Właściciela pojazdu winny zatem obciążać jedynie koszty które są uzasadnione, a wiec takie które są normalnym skutkiem jego niewłaściwego zachowania a nie takie, które są wynikiem zaniechania czy bezczynności organu administracji.

Niewątpliwie słusznie wskazuje skarżące SKO, że przepisy p.r.d. nie określają granicznego terminu do złożenia przez starostę wniosku do sądu powszechnego o orzeczenie przepadku pojazdu, jednakże powyższe nie oznacza, że starosta w tym zakresie może działać dowolnie. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie działań niezwłocznie, szczególnie w sytuacji gdy zwłoka w ich podjęciu może wywołać ujemne konsekwencje dla strony postępowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadnionych powodów, w dowolny sposób zwleka ze złożeniem stosownego wniosku do sądu powszechnego o przepadek pojazdu, co skutkuje zwiększeniem kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu, które to koszty obciążać będą właściciela. Wstrzymywanie złożenia wniosku do sądu o przepadek pojazdu w takiej sytuacji stanowi naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, bowiem automatycznie przerzuca na stronę postępowania wszelkie leżące po stronie organu nieprawidłowości w tym zakresie. Dlatego też okoliczność, że przepisy p.r.d. dopuszczają możliwość złożenia przez starostę wniosku do sądu o przepadek pojazdu po wielu miesiącach czy też latach od chwili usunięcia pojazdu z drogi, nie oznacza, że za cały taki okres właściciel pojazdu będzie zobowiązany do ponoszenia kosztów związanych z jego przechowywaniem. Podejście takie prowadziłoby do sytuacji, w której ujemne konsekwencje zaniechań organów będzie ponosił właściciel pojazdu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2990/17, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1328/20).

Powyższej oceny nie może zmienić podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że sąd pierwszej instancji nie odróżnił starosty jako organu administracji występującego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdu od starosty występującego jako strony postępowania cywilnego. W obu postępowaniach starosta występuje jako organ szeroko rozumianej władzy publicznej, dlatego też przy podejmowaniu określonych czynności powinien działać na podstawie i w granicach prawa, mając na uwadze słuszny interes obywateli.

Tym samym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, uznać należało za niezasadne.

Podobnie należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w pkt 2d skargi kasacyjnej SKO wskazało na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 153 p.p.s.a. poprzez przedstawienie niespójnej i lakonicznej oceny prawnej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem NSA, żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga skarżącego zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, jakoby sporządzone uzasadnienie było niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Szczegółowe zapoznanie się z treścią uzasadnienia wyroku jednoznacznie wskazuje, że zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi a w konsekwencji uchylenia zaskarżonych do sądu decyzji było naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego – dokonania błędnej wykładni przepisów art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. a w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie ustalenia właściciela pojazdu zobowiązanego do pokrycia kosztów jego usunięcia, przechowywania i oszacowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji precyzyjnie wskazał z jakich powodów uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku można również wywieść jakie czynności powinien podjąć organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Co prawda w tym zakresie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób bardzo ogólny wypowiedział się, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, jednakże powyższe, w świetle całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie NSA spełnia wymagania stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku SKO, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organy w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 130a ust. 10 i ust. 10h p.r.d. co doprowadziło naruszenia przez te organy przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Z akt sprawy wynika, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, celem bezspornego ustalenia, kto był właścicielem pojazdu marki Hyundai Pony w dniu 8 maja 2010 r. czyli w dniu usunięcia pojazdu z drogi, a zatem zarzut postawiony w pkt 2a skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Podobnie należało ocenić pozostałe dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w pkt 2b i 2c skargi kasacyjnej. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organy w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonały niezbędnych wyjaśnień i ustaleń w zakresie osoby właściciela pojazdu lub innej osoby zobowiązanej do pokrycia kosztów jego usunięcia, przechowywania i oszacowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że z treści art. 130a ust. 10h p.r.d. wynika wprost, że koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a zatem ustalenie kto był właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji o jego usunięciu ma podstawowe znaczenie dla ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia kosztów. Powyższe rzutuje automatycznie na określenie w prawidłowy sposób stron toczącego się postępowania administracyjnego – art. 28 k.p.a., należy bowiem pamiętać, że decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie dotknięta jest wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że opieszałość organów administracji w zakresie wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu do sądu cywilnego nie może stanowić okoliczności stanowiącej przesłankę do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział, analizując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Tym samym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, również uznać należało za niezasadne.

Końcowo, odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych, podkreślić należy, że stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a. przesłanką do przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2670/16, wyrok NSA z 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 412/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie występują w orzecznictwie wskazane przez skarżącą kasacyjnie rozbieżności interpretacyjne. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ w tym zakresie powołał się na rozbieżne orzecznictwo WSA w Łodzi oraz interes publiczny związany z faktem, że podobne do niniejszej sprawy dotyczą wielu osób, jednakże czego nie dostrzega SKO, część z wyroków WSA w Łodzi została uchylona w wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok NSA z 30 grudnia 2020 r., I OSK 1768/20).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie świadczy chociażby wyrok z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1713/19, bowiem zapadł on w odmiennym stanie faktycznym. W tamtej sprawie, właściciel pojazdu w trakcie postępowania przed sądem powszechnym dotyczącym przepadku pojazdu, jako jego uczestnik kwestionował fakt bycia właścicielem pojazdu, przedkładał na powyższą okoliczność szereg dowodów i dokumentów i ta kwestia została szczegółowo poddana ocenie przez sąd powszechny. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ administracji nie musiał ponownie w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego i mógł się oprzeć na wiążących ustaleniach sądu powszechnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W odniesieniu do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach 250 i nast. p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.