Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 248/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2024 r. nr 400.181/C-9/8/23 w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2024 r., nr 400.181/C-9/8/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Wasilkowa (dalej: "Burmistrz") z 13 listopada 2023 r., nr BGGN.3134.16.2023.KW, w sprawie ustalenia B. L. (dalej: "Skarżąca") opłaty adiacenckiej w kwocie 17.691,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej nr [...], położonej w obrębie W. gm. Wasilków, o pow. 0,3636 ha, stanowiącej obecnie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w skutek podziału działki nr [...].

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz na wniosek Skarżącej decyzją z 20 maja 2021 r., nr BGGN.6831.5.2021.KW, zatwierdził podział na ww. działki. Decyzja stała się ostateczna 24 maja 2021 r.

Następnie decyzją z 13 listopada 2023 r. Burmistrz ustalił Skarżącej opłatę adiacencką na kwotę 17.691,00 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

Organ I instancji wskazał, że nieruchomość w momencie podziału położona była na obszarze, który nie był objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a podziału dokonano w celu zagospodarowania terenu, zgodnie z ostateczną decyzją Burmistrza z 25 października 2005 r., nr BGGN.7331-074/05, ustalającą warunki zabudowy inwestycji, polegającej na budowie zespołu jednorodzinnych budynków mieszkalnych wolnostojących, z dopuszczeniem zabudowy szeregowej, z możliwością realizacji wbudowanych lub dobudowanych garaży, w liczbie budynków nieprzekraczających 25 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami na działce [...]. W oparciu o operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego organ I instancji wywiódł, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła i stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale, która wynosi 58.970,00 zł. Wartość nieruchomości według stanu przed podziałem (przyjętego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) określono na 425.412,00 zł, zaś wartość nieruchomości według stanu nieruchomości po podziale (przyjętego na dzień, w którym decyzja zatwierdzające podział nieruchomości stała się ostateczna), obliczona została jako suma wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania - na 484.382,00 zł. Organ podkreślił, że oszacowana wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu jej podziału jest wartością wyłącznie gruntu i nie obejmuje innych części składowych nieruchomości.

Opłatę adiacencką ustalono w wysokości 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała po jej podziale, a wartością jaką miała przed podziałem, bo taką stawkę procentową tego typu opłaty określono w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr VII/37/11 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2011 r. Nr 114, poz. 1293).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła również o dopuszczenie dowodów w postaci czterech decyzji Burmistrza oraz jednej decyzji Starosty Powiatu Białostockiego.

Decyzją z 14 lutego 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że na zlecenie Burmistrza rzeczoznawca majątkowa P. W. 15 maja 2023 r. sporządziła operat szacunkowy określający wzrost wartości rynkowej prawa własności ww. nieruchomości gruntowej, według stanu przed podziałem i po podziale geodezyjnym, dokonanym na podstawie decyzji Burmistrza z 20 maja 2021 r. Kolegium dokonało także oceny przedstawionego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego pod kątem wymogów wynikających z § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "Rozporządzenie").

Kolegium szeroko przytoczyło treść operatu szacunkowego i poczynione przez biegłą ustalenia. Wskazano, że na obszarze, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z uchwałą Nr XLIII/400/21 Rady Miejskiej w Wasilkowie z 26 sierpnia 2021 r. w sprawie VI zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wasilków, wyceniana część nieruchomości oznaczona w ewidencji gruntów jako działka o nr [...] w obr. 0. położona jest na obszarze jednostki E obręb W. - miasto Wasilków, oznaczonym symbolem [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna/zagrodowa/usługi. Zabudowa podstawowa - budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, budynki usługowe, budynki funkcji mieszanych. Autorka operatu odnotowała także, że 25 października 2005 r. została wydana przez Burmistrza (opisana powyżej) decyzja o warunkach zabudowy.

Jak wynika z treści operatu szacunkowego, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3636 ha, ma kształt zbliżony do prostokąta o długości boków ok. 35,2 m i ok. 100 m, dłuższym bokiem stycznym od południa do ul. Z. o gruntowej nawierzchni, ma parametry umożliwiające samodzielne zagospodarowanie. Obsługa komunikacyjna odbywa się od ul. P. (o nawierzchni asfaltowej). Dostęp do drogi publicznej zapewniony zostanie poprzez zjazd z ul. P. w Wasilkowie oraz poprzez działki wydzielone pod drogi wewnętrzne. Teren nieruchomości ma równą powierzchnię, jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, krzewiastą. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej przedmiotowej nieruchomości biegła oceniła jako bardzo dobry, albowiem jest to teren, położony w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia (ul. P.). Działki nr [...] i nr [...], mają zbliżone wymiary o orientacyjnej długości boków ok. 18 m i 21 m, mają równą powierzchnię, są niezagospodarowane, porośnięte roślinnością trawiastą. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek biegła oceniła jako dobry, teren położony w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia (ul. P.). Działki nr [...] i nr [...] mają zbliżone wymiary o orientacyjnej długości boków ok. 18 m i 21 m, mają równą powierzchnię, są niezagospodarowane, porośnięte roślinnością trawiastą. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek oceniono jako dobry, teren położony w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia (ul. P.). Działki nr [...] i nr [...] mają zbliżone wymiary o orientacyjnej długości boków ok. 18 m i 22 m, mają równą powierzchnię, są niezagospodarowane, porośnięte roślinnością trawiastą, krzewiastą, drzewiastą. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek biegła oceniła jako dobry - teren położony w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia (ul. P.). Działka nr [...] ma orientacyjne wymiary o długości boków ok. 18 m i 26 m , działka nr [...] ma orientacyjne wymiary o długości boków ok. 18 m, 25 m, 19 m, 14 m, ma równą powierzchnię, jest niezagospodarowana, porośnięta roślinnością trawiastą, krzewiastą, drzewiastą. Stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej działek biegła oceniła jako dobry - teren położony w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia (ul. P.).

Natomiast, działki: nr [...] o pow. 0,0215 ha i [...] o pow. 0,0215 ha mają kształt wydłużonych prostokątów. Działka nr [...] o pow. 0,0010 ha ma kształt trójkąta. Biegła wskazała, że ww. działki stanowią teren o łącznej powierzchni 440 m2, przeznaczony do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, tj. działek budowlanych.

Kolegium wyjaśniło, że biegła zdecydowała o wycenie gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, która polega na określeniu wartości poprzez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych biegła ustaliła, że kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości sprzed podziału mają takie cechy jak: 1) lokalizacja nieruchomości (waga cechy 25%), 2) sąsiedztwo (waga cechy 20%), 3) wyposażenie w infrastrukturę techniczną (waga cechy 20%), 4) droga dojazdowa (waga cechy 10%), 5) uwarunkowania planistyczne (waga cechy 25%). Natomiast wpływ na wartość nieruchomości po podziale mają takie cechy jak: lokalizacja nieruchomości (waga cechy 25 %), 2) sąsiedztwo (waga cechy 20%) 3) droga dojazdowa (waga cechy 15 %), 4) wymiary działki (waga cechy 11%), 5) uwarunkowania planistyczne (waga cechy 25%). Zdaniem Kolegium zapisy te i charakterystyka są w wyczerpujące, zrozumiałe i nie rodzą wątpliwości.

Natomiast wpływ na wartość nieruchomości drogowych mają takie cechy jak: 1) powierzchnia (waga cechy 35%), 2) dostęp do infrastruktury technicznej (waga cechy 35%), 3) rodzaj nawierzchni (waga cechy 30%). Uwzględniając wyrażone procentowo wagi poszczególnych cech, biegła ustaliła zakres kwotowy dla każdej z ocen cech rynkowych. Poszczególne zakresy kwotowe stanowią udział w różnicy pomiędzy ceną maksymalną a minimalną nieruchomości porównawczych. Zakresy te odzwierciedlają oceny poszczególnych cech.

Dalej SKO stwierdziło, że w celu określenia tendencji cenowych oraz określenia trendu czasowego biegła wskazała, że w badanym okresie ceny nieruchomości w odniesieniu do rodzaju, obszaru i czasu badanego rynku wykazywały trend wzrostowy w ujęciu rocznym w wysokości 4%. Wobec powyższego ceny jednostkowe nieruchomości podobnych, zaktualizowała na datę wyceny. Jak wynika z operatu szacunkowego, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale biegła dokonała analizy rynku przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami stanowiącymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W wyniku przeprowadzonej analizy na badanym obszarze odnotowano transakcje o znacznym zróżnicowaniu cen i wielkości nieruchomości będących przedmiotem obrotu. Częściej występowały w obrocie działki o powierzchniach średnich i małych, rzadziej o powierzchniach powyżej 2000 m2. Analizą objęto także rynek nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej.

Biegła dokonała doboru nieruchomości porównawczych w dwóch grupach powierzchniowych, ograniczając liczbę cech wpływających na wartość o cechę powierzchnia. W wyniku badania rynku lokalnego przygotowała próby reprezentatywne, które zostały sklasyfikowane pod względem powierzchni działek będących przedmiotem transakcji. W odniesieniu do wyceny nieruchomości przed podziałem, biegła wyszukała na rynku lokalnym kilka nieruchomości (6), działki o powierzchni od 2341 m2 do 4700 m2, położonych w obszarze rynku lokalnego, o podobnej wielkości, podobnym przeznaczeniu jak nieruchomość Skarżącej przed jej podziałem, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 71,16 zł/m2 do 133,17 zł/ m2, w zależności od lokalizacji nieruchomości oraz dostępu do nieruchomości. Średnia cena transakcyjna w badanym okresie kształtowała się na poziomie 63,59 zł/m2. W odniesieniu do wyceny nieruchomości po podziale, biegła wyszukała na rynku lokalnym kilka nieruchomości (6), działki o powierzchni od 282 m2 do 523 m2, położonych w obszarze rynku lokalnego o podobnej wielkości o podobnym przeznaczeniu jak nieruchomość Skarżącej przed jej podziałem, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 108,26 zł/m2 do 210,33 zł/ m2, w zależności od lokalizacji nieruchomości, powierzchni oraz dostępu do nieruchomości. Średnia cena transakcyjna w badanym okresie kształtowała się na poziomie 93,62 zł/m2.

W ocenie Kolegium, wybrane do obliczeń i ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale porównawcze nieruchomości gruntowe charakteryzują się zasadniczo cechami zbliżonymi do nieruchomości wycenianej.

Organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowa, określając wartość nieruchomość przed podziałem, dokonała wyboru nieruchomości porównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie planistyczne, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. przyjęła nieruchomości zlokalizowane na terenie obrębu N., stanowiące przedmiot własności, z możliwością zabudowy mieszkaniowej, niezagospodarowane oraz stanowiące niepodzielony obszar pod względem geodezyjnym. Za najbardziej podobne uznała nieruchomości oznaczone nr: 2, 4 i 5 z tabeli nr 2. Ustaliła wartość gruntu szacowanej nieruchomości (działki nr [...]), stanowiącej przed jej podziałem teren zabudowy mieszkaniowej, za pomocą iloczynu jej powierzchni oraz obliczonej w wyniku zastosowania porównywania parami ceny średniej ceny 1 m2 tej działki, czyli: 3636 m2 x 117zł/m2 = 425 412 zł. Określając wartość nieruchomość po podziale, dokonała wyboru nieruchomości porównywalnych z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie planistyczne, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. przyjęła nieruchomości zlokalizowane na terenie obrębu N., stanowiące przedmiot własności, z możliwością zabudowy mieszkaniowej, niezagospodarowane oraz stanowiące niepodzielony obszar pod względem geodezyjnym. Za najbardziej podobne uznała nieruchomości oznaczone nr: 1, 3 i 4 z tabeli nr 1.

Natomiast, wartość rynkowa 1 m2 działek powstałych po podziale (ocenianych jako niezabudowane), przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonych nr geod.: [...] o pow. 0,0376 ha, [...] o pow. 0,0376 ha, [...] o pow. 0,0376 ha, [...] o pow. 0,0376 ha , [...] o pow. 0,0395 ha, [...] o pow. 0,0394 ha, [...] o pow. 0,0466 ha, [...] o pow. 0,0437 ha, biegła ustaliła w wysokości 147,89 zł/m2. Wyżej opisane działki mają łączną powierzchnię 3.196 m2 wynosi: Wi = 3196 m2 x 147,89 zł/ m2 = 472.656 zł. Rzeczoznawca majątkowa określając wartość nieruchomość drogowych, wyszukała na rynku lokalnym kilka nieruchomości (4), działki o powierzchni od 135 m2 do 1805 m2, położonych w obszarze rynku lokalnego, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 8,00 zł/m2 do 35,00 zł/ m2. Za najbardziej podobne uznała nieruchomości oznaczone nr: 1, 2, 4, z tabeli na stronie 15 operatu. Biegła wskazała, że wartość rynkowa działek oznaczonych nr geod. [...] pow. 215 m2 i [...] pow.215 m2, [...] pow.10 m2 (o łącznej powierzchni 440 m2), które zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji podziałowej z dnia 20 maja 2021 r. znak BGGN.6831.5.2021.KW, przeznaczone są do obsługi komunikacyjnej działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi: W2 = 440 m2 x 26,65 zł/ m2= 11 726 zł.

Kolegium zaznaczyło, że pismem z 24 lipca 2023 r. Skarżąca wniosła uwagi do operatu szacunkowego, zarzucając przyjęcie do bazy nieruchomości porównawczych działek położonych w znacznej odległości od nieruchomości wycenianej, opisu wag cech w tabelach przed i po podziale, braku zakresu współczynników korygujących, nie uwzględnienie zapłaconej opłaty adiacenckiej w 2017 r. za podział działki 6102/9, przyjęcie przez rzeczoznawcę wzrostu aż o 4% bez uwzględnienia pandemii covid-19 oraz sprzeczność i niejasność co do wyceny drogi dojazdowej.

Pismem z 8 września 2023 r., biegła wyjaśniła, że w operacie zostały uwzględnione wszystkie cechy nieruchomości wycenianej, które mają wpływ na jej wartość. Do wyceny zostały przyjęte dwa zbiory transakcji z nieruchomościami podobnymi odpowiednio przed podziałem działki o powierzchni 2000 m2 - 3100 m2 i po podziale działki o powierzchni 300 m2 - 550 m2. Obszar rynku został przyjęty zgodnie z § 26 ust. 3 Rozporządzenia, zgodnie z którym rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Biegła zwróciła uwagę, że lokalizacja ogólna oraz sąsiedztwo wycenianej nieruchomości, zarówno przed i po podziale były niezmienne. Brak współczynników korygujących wynika z zastosowanej procedury szacowania nieruchomości tj. podejścia porównawczego. Zakres współczynników określa się przy metodzie korygowania ceny średniej, która nie została w tym przypadku wykorzystana. Do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale przyjęto nieruchomości w oparciu o wydanie warunków zabudowy, a to czy działka miała wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę nie ma istotnego znaczenia. W ocenie biegłej, wyposażenie w infrastrukturę techniczną nie jest cechą istotnie wpływająca na określoną w operacie szacunkowym wartość nieruchomości dla stanu po podziale, gdyż wszystkie nieruchomości porównawcze łącznie z wycenioną znajdują się w zasięgu oddziaływania pełnej infrastruktury, a tym samym atrybut ten nie jest czynnikiem różnicującym nieruchomość szacowaną względem nieruchomości porównawczych.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że według biegłej wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Wasilkowie przed i po podziale została określona według cen na dzień, w którym decyzja podziałowa o nr BGGN.6831.5.2021.KW zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. na dzień 24 maja 2021 r. Analiza sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych oraz informacje o lokalnym rynku nieruchomości pozwoliły biegłej stwierdzić, że w badanym okresie ceny nieruchomości w odniesieniu do rodzaju, obszaru i czasu badanego rynku wykazały trend wzrostowy w ujęciu rocznym w wysokości 4%. Według danych rynku i raportów bankowych rok 2021 charakteryzował się wzrostem cen gruntów pod zabudowę mieszkaniową. Dopiero w 2022 r. ceny gruntów zaczęły spadać - być może spowodowała to pandemia i niepewność w kontekście wojny na Ukrainie. W operacie szacunkowym zostały objęte nieruchomości gruntowe o funkcji drogowej. Działki, oznaczone nr ewid. [...] i [...], przeznaczone zostały na drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne, tak też zostały wycenione jako ciąg komunikacyjny, który nie ma charakteru publicznego. Natomiast do wyceny działki nr [...] o pow. 10m2, biegła przyjęła założenie, że została wydzielona na polepszenie widoczności dróg wewnętrznych, pełni funkcję tzw. trójkąta widoczności, a zatem została wydzielona pod poszerzenie pasa drogowego ul. Z., który nie ma charakteru drogi publicznej.

W ocenie Kolegium operat zawiera elementy, o których mowa w § 55 ust. 1 i § 56 ust. 1 Rozporządzenia, został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku rzetelnych obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. Rzeczoznawca majątkowa uwzględniła wszystkie cechy wycenionych nieruchomości mające wpływ na ich wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia co do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku.

SKO uznało, że nieruchomości przyjęte do analizy i porównań przez rzeczoznawcę majątkową zachowują kryteria podobieństwa. Informacje zawarte w operacie szacunkowym, a dotyczące doboru poszczególnych cech rynkowych nieruchomości gruntowych, mających wpływ na cenę, oraz oszacowania wag tych cech są czytelne i pozwoliły na dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Przeprowadzona analiza operatu wykazała, że ze względu na cechy szczególne przedmiotu wyceny biegła do oszacowania nieruchomości zastosował prawidłowe podejście, metodę i technikę. W ocenie organu transakcje rynkowe stanowiące podstawę wyliczenia wag poszczególnych cech rynkowych przyjęte zostały zasadnie, przy czym biegła prawidłowo wykorzystała dane o transakcjach z rynku lokalnego. Zdaniem Kolegium konkretne przepisy aktów prawnych, na których oparła się biegła, zostały prawidłowo przywołane w treści operatu szacunkowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") w sytuacji, kiedy przepisy te stwarzają stan niepewności co do samego nałożenia opłaty adiacenckiej, jej wysokości, jak również pozwalają na utrzymywanie tego stanu przez znaczny okres, co jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa, a w szczególności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. poprzez ustalenie wobec Skarżącej opłaty adiacenckiej w sytuacji, kiedy opłata taka została już naliczona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podziału dokonanego w 2015 r., zaś podział dokonany w 2021 r. dotyczy tych samych działek uprzednio scalonych, wobec czego nie spowodował on dalszego wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 poz. 775, dalej: "k.p.a.") poprzez nieustalenie, że opłata adiacencka w związku ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości została uprzednio naliczona;

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyznanie waloru wiarygodności operatowi szacunkowemu z 15 maja 2023 r. sporządzonemu na potrzeby niniejszej sprawy, a w konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości na jego podstawie w sytuacji, kiedy operat jest obarczony poważnymi wadami;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że działki oznaczone numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne, w sytuacji kiedy dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że działki te zostały wyznaczone pod drogę publiczną, a ponadto poprzez uznanie, że działka o numerze [...] wyznaczona została pod poszerzenie pasa drogowego ul. Z., w sytuacji kiedy na takie przeznaczenie przedmiotowej działki nie wskazuje dokumentacja zgromadzona w sprawie;

6) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 3 u.g.n. poprzez uwzględnienie przy wycenie nieruchomości działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] w sytuacji, kiedy są to działki wydzielone pod drogi publiczne, wobec czego ich powierzchnia nie powinna być brana pod uwagę przy wycenie nieruchomości.

Skarżąca wniosła o zwrócenie się w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 98a ust. 1 oraz 2 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji.

Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów procesu oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podzielił wniosek strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem na wniosek właściciela.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b u.g.n.).

Jak wynika z przytoczonych przepisów, w sytuacji dokonania podziału nieruchomości na mniejsze działki organ gminy może nałożyć sporną opłatę na właścicieli, na wniosek których dokonano podziału, jeżeli w wyniku podziału dojdzie do wzrostu jej wartości, a więc, gdy suma wartości działek powstałych po podziale będzie wyższa niż wartość działki przed jej podziałem. Dla dokonania ustaleń co do powyższych wartości w przypadku działki przed jej podziałem istotny jest stan nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, zaś dla łącznej wartości wszystkich nowych działek powstałych po podziale w granicach działki pierwotnej - należy uwzględnić stan tych nowych nieruchomości na dzień, gdy ww. decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokonana w kontekście materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że wszystkie wyżej wymienione a wynikające z art. 98a u.g.n. przesłanki zostały spełnione. Tym samym ww. przepis został przez organy w sposób prawidłowy zastosowany. W ocenie Sądu, brak jest bowiem podstaw do podważenia oceny dowodów zebranych w sprawie i mających dla niej znaczenie oraz ustalonych w jej wyniku faktów.

Znaczna część zarzutów sprowadza się do tezy, że organ nie miał podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej, albowiem opłata taka została już naliczona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podziału dokonanego w 2015 r. Autor skargi podnosi, że podział dokonany w 2021 r. dotyczy tych samych działek uprzednio scalonych, wobec czego nie spowodował on dalszego wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym brak jest podstaw do naliczenia opłaty. W ocenie Sądu zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 1595/16 (dostępny tak jak i pozostałe przytaczane orzeczenia w bazie orzeczeń CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zabrania wielokrotnego ustalania opłaty adiacenckiej, po kolejnych podziałach nieruchomości dokonywanych na wniosek właściciela. Na wyrok ten zasadnie powoływał się również organ oraz biegły w wyjaśnieniach do operatu szacunkowego (k. 39 verte akt admin.). Na tym stanowisku stanął również WSA w Szczecinie w wyroku z 24 marca 2016 r. (sygn. II SA/Sz 1184/15), z 9 grudnia 2009 r. (sygn. II SA/Sz 944/09) oraz z 20 lutego 2014 r. (II SA/Sz 1077/13). Podkreślić trzeba, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów. Z materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonych w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n.

Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej podziału, dlatego do zastosowania art. 98a powołanej ustawy konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości (zob. wyroki NSA z 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15 i I OSK 1760/15).

Strona skarżąca podnosi, że działka o numerze [...] powstała w wyniku podziału działki o numerze [...], która z kolei powstała w wyniku podziału działki o nr [...]. Przy czym działka nr [...] powstała w wyniku połączenia działek o nr od [...] do [...], które to z kolei powstały w wyniku podziału działki o nr [...], dokonanego decyzją Burmistrza z 5 sierpnia 2015 r., BGGN.6831.15.2015. W związku ze wzrostem wartości nieruchomości wynikającym z podziału dokonanego w 2015 r., decyzją Burmistrza z 30 maja 2017 r. ustalono opłatę adiacencką, która została w całości uiszczona. Niemniej jednak, przenosząc przytoczone powyżej rozważania prawne na tak ustalony stan faktyczny sprawy Sąd stwierdza, że fakt naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem dokonanym w 2015 r. nie świadczy o tym, że organ nie mógł ustalić tej opłaty na skutek podziału dokonanego na mocy decyzji z 20 maja 2021 r. Należy podkreślić, że tylko ze zdarzeniem w postaci podziału działki [...] na jedenaście działek o nr [...]-[...] związane jest ustalenie opłaty adiacenckiej i nie mają znaczenia wcześniejsze zdarzenia, które obejmowały inny stan ewidencyjny nieruchomości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 listopada 2023 r. i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n.

Strona skarżąca podnosi, że operat szacunkowy z 15 maja 2023 r. jest obarczony poważnymi wadami, a zatem ustalenie wartości nieruchomości nie mogło zostać oparte na tym dowodzie. Sąd nie podziela zastrzeżeń Skarżącej, lecz zgadza się z Kolegium, że operat został sporządzony prawidłowo, jest wiarygodny, a tym samym mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z opracowania biegłej wynika, że wartość rynkowa gruntu została określona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, która polega na określeniu wartości poprzez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W opinii szczegółowo wyjaśniono zasady ww. metody oraz procedurę szacowania. Jako nieruchomości porównawcze rzeczoznawca przyjęła nieruchomości gruntowe niezabudowane, stanowiące przedmiot prawa własności, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako obszar rynku przyjęto miasto Wasilków, a okres badania cen obejmował ponad 2 lata poprzedzające datę ostateczności decyzji podziałowej (s. 7 operatu). Ustalono cechy rynkowe i przypisano poszczególnym cechom wagi, mające wpływ na wartość nieruchomości na rynku lokalnym (zob. tabele na s. 11-12 operatu szacunkowego). Na etapie analizy rynku dążono do dobrania nieruchomości najbardziej podobnych. Przy określaniu wartości rynkowej według stanu przed podziałem wybrane zostały nieruchomości zlokalizowane na terenie obrębu N. przy ul. W. i C. (s. 13 operatu), natomiast według stanu po podziale przy ul. Z., G. i S. (s. 14 operatu). Wbrew zarzutom Skargi Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w tym zakresie. Występujące między nieruchomościami różnice w poszczególnych cechach rynkowych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami. Co istotne, odrębnie objęto analizą rynek nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej, a to w celu określenia wartości działek powstałych w wyniku podziału przeznaczonych do obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Biegła przedstawiła w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. W konkluzji wskazano, że analizując transakcje rynkowe nieruchomości gruntowych w aspekcie wyceny prawa własności gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, po uwzględnieniu takich cech jak: lokalizacja nieruchomości, sąsiedztwo, uzbrojenie, droga dojazdowa, uwarunkowania planistyczne, można uznać otrzymane wyniki za prawidłowe. W ocenie rzeczoznawcy wartość 1m2 wycenianej nieruchomości gruntowej odpowiada poziomowi cen transakcji gruntów podobnych stanowiących przedmiot prawa własności na runku lokalnym, a otrzymane wyniki mieszczą się w przedziale cenowym pomiędzy ceną minimalna a cena maksymalną. Sąd, po wnikliwej lekturze operatu uznał, że jest on rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione wyliczenia poprawne.

Podkreślenia wymaga, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15).

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest w przepisach art. 149 do art. 159. Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Natomiast ust. 4 stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat, będący podstawą ustaleń faktycznych w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej, podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji, organ nie jest zwolniony od wyczerpującej oceny operatu oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia powstałych wątpliwości. Ograniczony jest organ wyłącznie tym, że nie może zastąpić dowodu z operatu innym dowodem na okoliczność wartości nieruchomości. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok NSA w sprawie I OSK 2191/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (wyrok NSA w sprawie I OSK 305/20). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18 oraz I OSK 1181/19, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd z szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie art. 157 u.g.n. oznacza bowiem, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

Z powyższego wynika, że nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosiła w niniejszej sprawie strona skarżąca. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystała, podobnie - nie przedstawiła również kontroperatu. W wyniku zaś wniesionych przez stronę uwag rzeczoznawca przedstawiła szczegółowe i obszerne wyjaśnienia, ponownie analizując sporządzony przez siebie dokument (k. 38-39 akt admin.) i odnosząc się do zastrzeżeń strony skarżącej.

Autor skargi zarzuca biegłej uwzględnienie przy wycenie nieruchomości działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...] oraz [...] w sytuacji, kiedy są to działki wydzielone pod drogi publiczne. W ocenie Skarżącej ich powierzchnia nie powinna być brana pod uwagę przy wycenie nieruchomości. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wyjaśnienia wymaga, że wyłącznie działki przeznaczone w wyniku podziału pod drogi publiczne nie podlegają wycenie, co wynika wprost z art. 98a ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Tymczasem jak trafnie wyjaśniła rzeczoznawca na s. 3 wyjaśnień do operatu (k. 38 akt admin.), wspomniane powyżej działki zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne, a nie publiczne. Z kolei działka o nr [...] o pow. 10 m2 została wydzielona pod poszerzenie pasa drogowego ul. Z., który również nie ma charakteru drogi publicznej. Działka ta ma stworzyć tzw. trójkąt widoczności, a więc służyć polepszeniu widoczności na połączeniu dróg wewnętrznych. Nie ma racji Skarżąca podnosząc, że stanowisko biegłego w zakresie działki nr [...] jest bezpodstawne. W skardze nie przedstawiono szerszego uzasadnienia tych twierdzeń. Sąd zauważa, że powyższe trzy działki (nr [...], [...] i [...]) stanowią ciąg komunikacyjny obsługujący wyłącznie teren inwestycji, a więc pozostałe działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. A zatem zasadnie dokonano w operacie wyceny tych działek, wydzielonych pod drogi wewnętrzne, a wartość tych działek została określona na podstawie cen nieruchomości drogowych - zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 (zwłaszcza w zw. z ust. 4) Rozporządzenia.

Porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych jest punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną (wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 2191/18). Co istotne, dla wyceny działek nr [...], [...] i [...] przeanalizowano lokalny rynek nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej (s. 7 operatu). Z opracowania wynika, że jest on słabo rozwinięty, niemniej jednak z odnotowanych ośmiu transakcji nieruchomości nabywanych na cele drogowe (głównie pod drogi publiczne jako poszerzenie dróg istniejących) wybrano trzy drogi, w tym dwie położone w J. i jedną w S. (s. 15 operatu). Jak wskazał biegły, wszystkie przyjęte do analizy nieruchomości położone były w sąsiedztwie nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, blisko osiedli mieszkaniowych, a różniły się m.in. powierzchnią, dostępem do sieci uzbrojenia oraz rodzajem nawierzchni, jednakże te odmienne cechy rynkowe (atrybuty) również zostały uwzględnione przy wycenie. Nie budzi wątpliwości, że powyższe czynności operatu w odniesieniu do działek drogowych wpłynęły na obniżenie ich wartości określonej dla stanu po podziale, co jest też zgodne z oczekiwaniem strony skarżącej (zob. s. 2 odwołania, k. 35 verte akt admin.). Reasumując, biegły określił wartość działek drogowych przy uwzględnieniu cen transakcyjnych dla takich nieruchomości, a istnienie takich transakcji wykazał. Jego działanie nie narusza prawa (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 lutego 2021 r., II SA/Bk 799/20).

Sąd nie dostrzegł podstaw do wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 98a ust. 1 oraz 2 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP. Skarżąca, podnosząc zarzut niekonstytucyjności wskazuje, że przepis, którego sprzeczność z ustawą zasadniczą została stwierdzona wyrokiem TK z 2 kwietnia 2007 r. o sygn. SK 19/06 (ówczesny art. 98 ust. 4 u.g.n.) jest odpowiednikiem obowiązującego obecnie art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. i powiela wady wytknięte przez TK. Istotnie, w wyroku tym Trybunał uznał, że przepis ten stwarzał stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego, przez co naruszał wynikającą z art. 2 w związku z art. 84 ust. 2 Konstytucji zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca pominęła jednak okoliczność podniesioną w uzasadnieniu Trybunału, że art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. Skoro art. 98 ust. 1a-u.g.n. expressis verbis stanowi, że koniecznym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest obowiązywanie uchwały rady gminy w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (i tak też było w niniejszej sprawie), zdaniem Sądu nie można dopatrywać się tożsamości pomiędzy art. 98 ust. 4, a art. 98 ust. 1a-u.g.n. Art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. stwarzają taką możliwość, że właściciel nieruchomości w dacie jej podziału powinien wiedzieć, że może być obciążony opłatą adiacencką w konkretnej wysokości (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 września 2009 r., II SA/Rz 296/09). Również NSA w wyroku z 16 lipca 2010 r. (I OSK 1283/09) stwierdził, że omawiany wyrok TK w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia o niekonstytucyjności art. 98a ust. 1. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba także, że w orzecznictwie oraz doktrynie nie są podnoszone argumenty o niezgodności z Konstytucją RP normy z art. 98a ust. 1 u.g.n. przewidującej 3 letni termin na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i Sąd również takich wątpliwości nie dostrzegł. Argumentacja zaś Skarżącej stanowi uproszczenie stanowiska TK, gdyż wprawdzie stwierdził on, że art. 145 ust. 2 u.g.n. pociągał za sobą nadmiernie długi stan niepewności co do obowiązku uiszczania opłat, ale oceny tej dokonano – jak sam wskazał TK - w kontekście treści ówczesnego art. 98 ust. 4 ustawy, aktualnie zaś stan prawny uległ istotnej zmianie (zob. tezy 90-92 wyroku w sprawie SK 19/06).

Nie sposób zarzucić organom naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., albowiem w momencie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał, a zatem organ miał podstawę prawną do ustalenia opłaty adiacenckiej. Domniemanie konstytucyjności przepisu rangi ustawy może obalić jedynie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisu prawa z danym wzorcem konstytucyjnym, co jednak w odniesieniu do art. 98a ust. 1 lub 1a u.g.n. nie nastąpiło (zob. wyrok WSA w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2013 r., I SA/Wa 166/13).

Reasumując, Sąd przeanalizował zastrzeżenia i wątpliwości zgłaszane przez Skarżącą w trakcie całego postępowania dochodząc do wniosku, że żadne z nich nie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. Argumentacja organów zawarta w decyzjach skupiła się na elementach relewantnych prawnie, co było wystarczające dla prześledzenia toku rozumowania organów, niebudzącego zastrzeżeń Sądu. Podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w Rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Przede wszystkim nie zakwestionowano skutecznie doboru nieruchomości podobnych. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Sąd uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Prawidłowo zastosowano też uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie Nr VII/37/11 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.