Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 509/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 139, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 maja 2024 roku nr SKO.4141.78.2024 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 grudnia 2023 roku nr 4013.3.0088.1.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 grudnia 2023 r. o wymierzeniu "A" sp. z o.o. w S. kary pieniężnej w wysokości 83.880 zł za zajęcie pasa drogowego i wymierzyło tej spółce karę pieniężną w wysokości 110.166 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]), w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]/ul. [...], z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

12 listopada 2021 r. do organu wpłynął wniosek spółki "A" sp. z o.o.

w S., o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]) w celu ustawienie silosów budowlanych i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego

z usługami przy ul. [...]/[...].

Decyzją z 24 listopada 2021 r Prezydent Miasta Łodzi zezwolił tej spółce na powyższe zajęcie pasa drogowego w okresie od 11 stycznia do 16 maja 2022 r. dla jednego z silosów, w okresie od 1 marca do 30 maja 2022 r. dla wygrodzenia oraz

w okresie od 1 marca do 13 czerwca 2022 r. dla drugiego z silosów.

23 czerwca 2022 r. przedstawiciel organu dokonał kontroli w terenie, w trakcie której stwierdzono, iż chodnik i zieleniec w pasie drogowym ul. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]) został zajęty z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z 24 listopada 2021 r. poprzez wygrodzenie strefy bezpieczeństwa oraz ustawienie silosów budowlanych w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]/[...]. W dniach 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. przedstawiciel zarządcy drogi ponownie dokonał kontroli przedmiotowego pasa drogowego. W wyniku pomiarów dokonanych podczas kontroli w dniach 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r. i 12 lipca 2022 r. ustalono wstępnie powierzchnię zajęcia pasa drogowego na 112,5 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca. 27 lipca 2022 r. powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 106,25 m² dla chodnika i 10,5 m² dla zieleńca. Z przeprowadzonych kontroli sporządzono stosowne protokoły wraz z dokumentacją zdjęciową.

13 lipca 2022 r. do organu wpłynął kolejny wniosek spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do 20 sierpnia 2022 r.

Decyzją z 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił wnioskodawcy na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego w dniach 17 maja - 19 lipca 2022 r. w celu ustawienia silosów budowlanych oraz decyzją z tej samej daty zezwolił na ustawienie silosów budowlanych w dniach 20 lipca - 8 sierpnia 2022 r. Ponadto decyzją z 26 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w/w ulicy w dniach 31 maja - 20 sierpnia 2022 r. w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa.

Z uwagi na fakt zajęcia pasa drogowego ul. [...] z przekroczeniem terminu wynikającego z zezwolenia zarządcy drogi, pismem z 9 września 2022 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Decyzją z 28 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył "A" sp. z o.o. w S. karę pieniężną w wysokości 83880 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł., w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., o powierzchni: 159,25 m² w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 12 lipca 2022 r., 116,75 m² w okresie od 13 lipca 2022 r. do 19 lipca 2022 r. oraz 92,25 m² w okresie od 20 lipca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]/[...], z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie, niekompletnego materiału dowodowego i brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z pominięciem wymogów wynikających z tego przepisu

i z uchybieniem zasadzie przekonywania oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem, że waga naruszenia prawa jest znikoma i niewątpliwie doszło do zaprzestania naruszania prawa, a strona przywróciła stan poprzedni, w związku

z czym prawidłowym i wystarczającym działaniem organu byłoby wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji.

Przywołaną na wstępie decyzją z 7 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 grudnia 2023 r. i wymierzyło spółce karę pieniężną w wysokości 110.166 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w Ł. (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]), w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 27 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy uznało za wykazane następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy:

1) że ul. [...] w Ł. była w okresie objętym decyzją organu I instancji drogą publiczną powiatową, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) - dalej: "u.d.p.") obejmował działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], graniczącą z posesją przy ul. [...]/ul. [...];

2) że w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r. ów pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany w celu prowadzenia w nim robót - wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami na ww. posesji;

3) że powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego wynosiła odpowiednio: 158,8 m² (w tym 112,05 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca) w okresie od 23 czerwca. do 12 lipca 2022 r., 116,3 m² (w tym 105,8 m² chodnika i 10,5 m² zieleńca) w okresie od 13 lipca do 19 lipca 2022 r. oraz 91,8 m² (w tym 81,3 m² chodnika i 10,55 m² zieleńca) w okresie od 20 lipca do 27 lipca 2022 r.;

4) że podmiotem zajmującym pas drogowy w ww. okresie była "A" sp. z o.o.

w S.;

5) że w okresie tym nie legitymowała się ona wydanym na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego we wskazanym celu, w związku z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu udzielonym jej uprzednio w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 24 listopada 2021 r. oraz zajęciem pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu udzielonym jej w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 20 lipca 2022 r.

Kolegium wyjaśniło, że status ul. [...] w Ł. jako drogi publicznej powiatowej wynika bezsprzecznie z danych rejestru gruntów i księgi wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W obu tych rejestrach urzędowych jako właściciel ww. gruntu, użytkowanego jako droga - ul. [...], ujawniona jest bowiem Ł. - miasto na prawach powiatu, a ponadto w rejestrze gruntów wpisany jest Zarząd Dróg i Transportu jako podmiot wykonujący zadania zarządcy dróg publicznych. Organ odwoławczy nadmienił, że ul. [...] jest nieprzerwanie ujmowana w ogólnodostępnych wykazach ulic miasta Ł. zaliczonych do kategorii dróg powiatowych, które są publikowane na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (www.uml.lodz.pl). Dokładny przebieg linii rozgraniczających pas drogowy tej ulicy, które na analizowanym odcinku pokrywają się od strony południowej z granicą ewidencyjną działki nr [...] w obrębie [...] (biegnącą wzdłuż ściany budynku wzniesionego na posesji przy ul. [...]/ul. [...]), został naniesiony na załączoną do akt sprawy kopię sytuacyjno-wysokościowej mapy zasadniczej w skali 1:500, wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr ewid. [...], część III, tom 7).

Kolegium wskazało następnie, że fakt zajmowania pasa drogowego w okresie od 23 czerwca do 27 lipca 2022 r. w celu prowadzenia w nim robót - wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w związku z budową wzmiankowanego budynku znajduje należyte potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności w protokołach kontroli pasa drogowego, przeprowadzonych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w dniach: 23 czerwca 2022 r., 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. oraz załączonej do nich dokumentacji fotograficznej. Zdaniem Kolegium z uwagi na częstotliwość kontroli oraz zakres i charakter robót wykonywanych w tym czasie w pasie drogowym, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż stwierdzany każdorazowo w trakcie kontroli stan zajęcia pasa drogowego utrzymywał się nieprzerwanie przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, przy czym w okresie pomiędzy 13 lipca a 27 lipca 2022 r. powierzchnia wygrodzonej w celach budowlanych strefy bezpieczeństwa uległa zmniejszeniu o 42,5 m² (organ pierwszej instancji słusznie przyjął na korzyść strony, że miało to miejsce już od 13 lipca 2022 r.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że chcąc zapewnić rzetelność i prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego, organ pierwszej instancji w celu obliczenia pola powierzchni, wykorzystał zarówno standardowe metody pomiarowe w terenie, jak i narzędzia do dokonywania pomiarów odległości w aplikacji GEO-INFO i NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji w Łodzi oraz w aplikacji InterSIT Łódzki Internetowy System Informacji o Terenie z uwagi na charakter wygrodzenia uniemożliwiający dostęp do całego wygrodzonego terenu. Powierzchnie zajęcia wyliczono metodami tradycyjnymi na podstawie pomiarów uzyskanych w terenie z wykorzystaniem danych uzyskanych z ww. aplikacji. Kolegium nadmieniło, że późniejsza weryfikacja pomiarów dokonanych bezpośrednio na gruncie wskazywałaby na fakt zajęcia w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa nieznacznie większej powierzchni chodnika (78 m²) niż powierzchnia wynikająca z protokołów kontroli (76,05 m²), jednakże organ pierwszej instancji również w tym przypadku prawidłowo zinterpretował występujące rozbieżności na korzyść strony, powołując się na art. 81a § 1 k.p.a. Wiarygodności pomiarów przeprowadzonych w terenie nie niweczy dostrzeżony przez Kolegium błąd rachunkowy w protokołach kontroli, polegający na przyjęciu do obliczenia ogólnej powierzchni zajętego chodnika powierzchni cząstkowej 76,5 m² (zamiast 76,05 m²), który skutkował błędnym określeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego jako podstawy ustalenia wysokości kary pieniężnej w ww. decyzji. W świetle ustaleń organu drugiej instancji, które są oparte na źródłowych pomiarach powierzchni konkretnych elementów pasa drogowego zajętych pod konkretne składniki budowy (oznaczone w protokołach jako: silos 1, silos 2, wygrodzenie), prawidłowe powierzchni zajęcia pasa drogowego w poszczególnych okresach to: 158,8 m² (w tym 112,05 m² chodnika i 46,75 m² zieleńca) w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 12 lipca 2022 r., 116,3 m² (w tym 105,8 m² chodnika i 10,5 m² zieleńca) w okresie 13 lipca 2022 r. do 19 lipca 2022 r. oraz 91,8 m² (w tym 81,3 m² chodnika i 10,55 m² zieleńca) w okresie od 20 lipca 2022 r. do 27 lipca 2022 r., nie zaś - jak wadliwie przyjęto w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji : 159,25 m², 116,75 m² i 92,25 m².

Jednocześnie Kolegium odnosząc się do kwestionowanej przez stronę powierzchni zajęcia pasa drogowego wskazało, że nie jest dowodem na okoliczność faktycznego zajmowania mniejszej powierzchni pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji decyzja Prezydenta Miasta z 24 listopada 2021 r., w której udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od 11 stycznia 2022 r. do 13 czerwca 2022 r., o powierzchni 12,25 m² - 114,5 m² (w różnych okresach), ani złożony przez stronę 13 lipca 2022 r. wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na kolejny okres. Z dokumentów tych wynika jedynie, jaka powierzchnia pasa była objęta zezwoleniem wydanym we wcześniejszym okresie lub jaka miała być objęta nowym zezwoleniem. Kolegium wskazało ponadto, że Prezydent Miasta Łodzi nie zignorował fakt wydania i treść swojej decyzji z 20 lipca 2022 r., w której zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w okresie od 20 lipca do 8 sierpnia 2022 r., o powierzchni 24,5 m² , w celu prowadzenia robót - ustawienia silosów budowlanych w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]/ul. [...]. Wbrew twierdzeniom strony powierzchnia chodnika podlegająca bezprawnemu zajęciu w okresie od 20 lipca do 27 lipca 2022 r., przyjęta do obliczenia wysokości kary pieniężnej, została bowiem pomniejszona w stosunku do wcześniejszego okresu od 13 lipca do 19 lipca 2022 r. właśnie o 24,5 m² (odpowiednio ze 106,25 m² do 81,75 m² w decyzji organu pierwszej instancji i - poprawnie - ze 105,8 m² do 81,3 m² w decyzji organu odwoławczego).

Organ drugiej instancji przeanalizował także stan faktyczny sprawy w aspekcie ustawowych warunków odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. podkreślił, że brak jest przesłanek do uznania wagi stwierdzonego naruszenia prawa za znikomą. W tym kontekście istotne znaczenie ma przede wszystkim fakt, że podmiot, który dopuścił się naruszenia art. 40 ust. 1 u.d.p., jest przedsiębiorcą, a przedmiot jego przeważającej działalności obejmuje roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Od podmiotu profesjonalnie trudniącego się tego rodzaju działalnością należy bez wątpienia oczekiwać znajomości przepisów prawa regulujących warunki korzystania z pasów drogowych dróg publicznych w celach niezwiązanych z realizacją inwestycji o charakterze drogowym, obowiązujących w tym zakresie procedur i konsekwencji prawnych naruszenia wymogów określonych w stosownych unormowaniach. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, pomimo upływu terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia strona przez miesiąc zwlekała ze złożeniem wniosku o jego kontynuację, zajmując jednocześnie pas drogowy. Ponadto nie zaprzestała samowolnego zajmowania pasa drogowego w okresie poprzedzającym rozpatrzenie jej wniosku i doręczenie jej decyzji wydanych w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p., w sposób nieuzasadniony zakładając, że wniosek ten zostanie w całości uwzględniony, i tym samym wyrażając dalsze lekceważenie dla porządku prawnego. Dodatkowy argument przemawiający za słusznością stanowiska o niespełnieniu w tej sprawie przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa odnosi się do stanu podwyższonego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jaki wywołała strona swoim bezprawnym działaniem. Istnienie takiego stanu w okresie samowolnego zajmowania pasa drogowego przez stronę, obejmującego wyłączenie z użytkowania większej części chodnika po południowej stronie ul. [...], potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do poszczególnych protokołów kontroli pasa drogowego, sporządzonych w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Równocześnie Kolegium odnotowało niespełnienie także drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż strona nie zaprzestała naruszania prawa. Samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zresztą spóźnione o blisko 3 tygodnie, nie jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszania prawa poprzez zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jeżeli po jego złożeniu nadal były prowadzone roboty w pasie drogowym.

Organ odwoławczy weryfikując określoną w decyzji organu pierwszej instancji wysokość kary pieniężnej obciążającej stronę stwierdził, że została ona ustalona wadliwie i to nie tylko z powodu przyjęcia do obliczeń błędnie zsumowanej powierzchni zajętego chodnika, ale przede wszystkim ze względu na zastosowanie przez organ pierwszej instancji stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, które nie obowiązywały już w pewnej części okresu, w którym strona samowolnie zajmowała pas drogowy. Prezydent Miasta Łodzi zastosował stawki określone w Lp. I pkt 3 i 5 załącznika do powołanej już uchwały nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi (mimo że nie wskazał jej w podstawie prawnej decyzji). Uchwała nr X/360/19 została uchylona na podstawie § 6 uchwały nr LX/1804/22 Rady Miejskiej w Łodzi i od 6 lipca 2022 r. zaczęły obowiązywać uregulowane z nowej uchwały, w której stawki opłat za zajęcie pasa drogowego zostały podwyższone odpowiednio do 3,00 zł za 1 m²/dzień (co do zajęcia chodnika) i 2,00 zł za 1 m²/dzień (co do zajęcia zieleńca) - zob. Lp. I pkt 3 lit. a i pkt 5 lit. a załącznika do uchwały nr LX/1804/22. W tej sytuacji w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa do odstąpienia od wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu orzekania w toku postępowania odwoławczego na niekorzyść strony i wymierzenia jej kary pieniężnej w wysokości wyższej niż określona w decyzji organu pierwszej instancji.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła "A" sp. z o.o. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej, sprzecznej z zasadami i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że częstotliwość dokonywanych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi kontroli oraz zakres i charakter robót wykonywanych w pasie drogowym nie może budzić wątpliwości, że stwierdzany każdorazowo w trakcie kontroli stan zajęcia pasa drogowego utrzymywał się nieprzerwanie przez cały okres objęty zaskarżoną decyzją, podczas gdy zasady doświadczenia życiowego i logiki prowadzą do wniosku, że protokoły kontroli z 23 czerwca 2022 r., 30 czerwca

2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r. nie mogą dowodzić, że każdego z dni w okresie pomiędzy 23 czerwca, a 27 lipca 2022 r. skarżąca zajmowała bez zezwolenia pas drogowy o powierzchni ustalonej przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie niekompletnego materiału dowodowego i brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w szczególności:

a) oparcie ustaleń dotyczących podmiotu naruszającego przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustaleń w zakresie dat i powierzchni zajęcia pasa jedynie w oparciu o lakoniczne i jednostronnie sporządzone przez organ pierwszej instancji protokoły kontroli przeprowadzonych 23 czerwca 2022 r., 30 czerwca 2022 r., 4 lipca 2022 r., 12 lipca 2022 r. i 27 lipca 2022 r.;

b) bezpodstawnym przyjęciu, że pas drogowy był zajmowany aż do 27 lipca 2022 r., podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w okresie pomiędzy 12 lipca a 27 lipca 2022 r. nie dokonywano kontroli zajęcia pasa drogowego w tym miejscu, a kontrola przeprowadzona 27 lipca2022 r. nie pozwala na przyjęcie, że pas drogowy był nieprzerwanie zajmowany w spornym okresie;

c) uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy, prowadzi do wniosku, że instytucja przewidziana w ww. przepisie powinna zostać zastosowana w sprawie, a organ powinien był odstąpić od obciążania skarżącej karą pieniężną;

d) braku uwzględnienia przez organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji i ocenie stanu faktycznego dokonania przez stronę przywrócenia stanu faktycznego i odtworzenia terenu zielonego wzdłuż ulicy [...], podczas gdy dokonanie takiej analizy powinno się przełożyć na ocenę stanu faktycznego i uznanie, że waga naruszenia prawa jest znikoma, wszystkie efekty i skutki naruszeń prawa zostały usunięte, obecny stan zieleni jest wręcz lepszy niż przed datą zajęcia pasa drogowego, co dodatkowo przemawia za możliwością zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie;

e) nieuprawnionym założeniem, że przyczyną złożenia przez skarżącą w okresie następującym po okresie objętym wydaną decyzją wniosku o "kontynuację" zezwolenia było stwierdzenie naruszania przez skarżącą prawa w wyniku kontroli sukcesywnie dokonywanych przez zarządcę drogi;

f) braku poczynienia dokładnych i precyzyjnych ustaleń w odniesieniu do powierzchni zajętego pasa drogowego w każdym z dni, których dotyczy wydana decyzja, skutkujące m.in. zaliczeniem do ww. powierzchni również tej części pasa drogowego, na której znajdują się samochody w czasie postoju, niebędące samochodami strony, pomimo że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa kwalifikowanie postoju pojazdu silnikowego w obrębie jezdni czy pobocza drogi publicznej jako zajęcia pasa drogowego wymagającego zezwolenia zarządcy drogi nie znajduje uzasadnienia w art. 4 pkt 1 u.d.p., art. 2 pkt 1 u.d.p., ani art. 40 ust. 1 u.d.p.;

g) zaaprobowaniu przez organ odwoławczy ustalenia, że sfotografowane w czasie kontroli pojazdy są pojazdami należącymi do obsługi budowy, podczas gdy nie przedstawiono żadnych dowodów na poparcie tej tezy, a - przykładowo - na zdjęciu stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z 23 czerwca 2022 r. ujęty został samochód osobowy (nie zaś dostawczy), co w żaden sposób nie przemawia za uznaniem, że pojazd ten służyć ma obsłudze budowy, a nie został zaparkowany w tym miejscu przez niezwiązaną ze skarżącą osobę;

3. naruszenie przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo że stan faktyczny sprawy przemawia za uznaniem, że waga naruszenia prawa jest w sprawie znikoma i niewątpliwie doszło do zaprzestania naruszenia prawa, a strona skarżąca przywróciła stan poprzedni, w związku z czym prawidłowym i wystarczającym działaniem byłoby wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu;

4. naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius i orzeczenie przez organ drugiej instancji kary pieniężnej o wysokości większej niż kara pieniężna wynikająca z decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Lodzi z 28 grudnia 2023 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-

W myśl natomiast przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Użyty w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p zwrot "wymierza" wskazuje na związany charakter decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to jednak nie sposób pominąć w tym miejscu ciążącego na organie obowiązku poprzedzającego wymierzenie kary pieniężnej, a dotyczącego dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości

i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 565/18, wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej: "CBOSA").

Zatem do obowiązków organu przede wszystkim należy jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkującej nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia czy w związku z przekroczeniem terminu ustalonego w zezwoleniu. Wymierzenie takiej kary poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na ustaleniu: faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

W rozstrzyganej sprawie kwestia niesporną jest, że strona skarżąca na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 24 listopad 2021 r. legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. [..] (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]) w celu ustawienie silosów budowlanych i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa w związku z budową budynku mieszkalnego z usługami przy ul. [...]/[...]. w okresie od 11 stycznia do 16 maja 2022 r. dla jednego z silosów, w okresie od 1 marca do 30 maja 2022 r. dla wygrodzenia oraz w okresie od 1 marca do 13 czerwca 2022 r. dla drugiego z silosów. Tak więc zezwolenie powyższe miało charakter czasowy i wygasło z upływem okresów w nim wskazanych. W toku kontroli z 23 czerwca 2022 r. pracownik Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi stwierdził, że chodnik i zieleniec w spornym pasie drogowym (działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]) pozostają zajęte z przekroczeniem terminów wskazanych w powyższym zezwoleniu

13 lipca 2022 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, w terminie od 14 maja do 20 sierpnia 2022 r zgodnie z załączonym harmonogramem. Decyzją z 20 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wyraził zgodę na zajęcie w/w pasa drogi w celu ustawienia silosów budowlanych w terminie od 20 lipca do 8 sierpnia 2022 r., natomiast nie wyraził zgody na zajęcie pasa drogowego w tym celu w okresie od 17 maja do 19 lipca 2022 r. Ponadto Prezydent Miasta Łodzi nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego w/w ulicy w dniach 31 maja - 20 sierpnia 2022 r. w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżąca nie dysponowała zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w terminie i zakresie objętym przedmiotową decyzją .

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, materiał dowodowy zgromadzony przez organy, pozwolił nadto na przypisanie skarżącej spółce odpowiedzialności za sporny delikt. Podkreślić trzeba bowiem, że zarzut skarżącej w tym zakresie jest gołosłowny, gdyż nie wskazała ona na żadne okoliczności, które przeczyłyby ustaleniom organu dotyczącym jej odpowiedzialności w tym zakresie. Przede wszystkim to skarżąca spółka wystąpiła z pierwotnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i to na jej rzecz wydana została decyzja z 24 listopada 2021 r. W następstwie kontroli pasa drogowego dokonanych przez pracownika Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi to również skarżąca wnioskiem z 13 lipca 2022 r. wystąpiła o wydanie kolejnego zezwolenia w tym przedmiocie. Także skarżąca pismem z 28 czerwca 2022 r. w reakcji na przeprowadzoną kontrolę pasa drogowego poinformowała zarządcę drogi, że przyczyną stwierdzonego zajęcia pasa drogowego była awaria instalacji wodociągowej na terenie budowy. Skoro zatem stanowiące przedmiot kontrolowanej decyzji zajęcie dotyczy okresu bezpośrednio następującego po okresie posiadania przez stronę zezwolenia i to strona w reakcji na przeprowadzone kontrole wystosowała do organu pismo z 28 czerwca 2022 r, a także wystąpiła z wnioskiem o kolejną zgodę na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego jej zawarte w skardze twierdzenie, że zajęcia dokonał inny podmiot w żaden sposób nie znajduje logicznego uzasadnienia i uznać należy je za gołosłowne. Organy także prawidłowo ustaliły okres dokonanego przez stronę zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

O konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesadził brak prawidłowego wykazania przez organy granic pasa drogowego zajętej przez skarżącej drogi oraz powierzchni dokonanego jej zajęcia.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Zdaniem organu odwoławczego status ul. [...] w Ł. jako drogi publicznej powiatowej wynika bezsprzecznie z danych rejestru gruntów i księgi wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. W obu tych rejestrach urzędowych jako właściciel ww. gruntu, użytkowanego jako droga - ul. [...], ujawniona jest bowiem Ł. - miasto na prawach powiatu, a ponadto w rejestrze gruntów wpisany jest Zarząd Dróg i Transportu jako podmiot wykonujący zadania zarządcy dróg publicznych. Organ odwoławczy wskazał, że ul. [...] jest nieprzerwanie ujmowana w ogólnodostępnych wykazach ulic miasta Ł. zaliczonych do kategorii dróg powiatowych, które są publikowane na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta Łodzi (www.uml.lodz.pl). Dokładny przebieg linii rozgraniczających pas drogowy tej ulicy, które na analizowanym odcinku pokrywają się od strony południowej z granicą ewidencyjną działki nr [...] w obrębie [...] (biegnącą wzdłuż ściany budynku wzniesionego na posesji przy ul. [...]/ul. [...]), został naniesiony na załączoną do akt sprawy kopię sytuacyjno-wysokościowej mapy zasadniczej w skali 1:500, wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr ewid. [...], część III, tom 7). Powyższe twierdzenia nie znajdują jednak oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach kontrolowanej sprawy. Z pośród wskazanych przez Kolegium dowodów w aktach tych znajduje się jedynie kopia sytuacyjno-wysokościowej mapy zasadniczej w skali 1:500, jednak wbrew twierdzeniom organu nie został na niej zaznaczony przebieg linii granicznych pasa drogowego, brak też na niej naniesienia stwierdzanego w toku kontroli jego zajęcia. W materiale dowodowym zgromadzonym przez organy poza wzmiankowaną mapą pozyskana z zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajdują się jedynie protokoły z kolejnych kontroli pasa drogowego dokonywanych przez zarządcę drogi wraz z dokumentacją fotograficzną, a także wydruki z systemu InterSIT czyli Łódzkiego Internetowego Systemu Informacji o Terenie, oraz oznaczone jako mapa 1 i mapa2 wydruki z niesprecyzowanego systemu informatycznego pozostającego w dyspozycji organów żaden z tych dokumentów nie obrazuje przebiegu pasa drogowego ul. [...]. Akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów dotyczących granic pasa drogowego ul. [...] na spornym w sprawie odcinku.

Niezależnie od wskazanej powyżej gołosłowności twierdzeń organu II instancji odwołujących się do danych z ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej nr [...] w celu wykazania drogowego charakteru działki zajętej przez stronę skarżącą podkreślić należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 926/21 (dostępny w CBOSA) z definicji ustawowej pasa drogowego wynika, że jest to grunt wraz z przestrzenią nad i pod nim. Dla wyznaczenia tej przestrzeni, a więc granic przestrzennych pasa drogowego istotne są granice na gruncie oraz granice w przestrzeni. (...). Przedstawione powyżej rozumienie pasa drogowego nie może być ustalane na podstawie przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Oczywiście nie oznacza to, że ustalenia dokonane w zakresie ewidencji gruntów i budynków nie mają znaczenia w postępowaniach dotyczących kar za zajęcie pasa drogowego. Jednak oznacza to, że ustalenia tam dokonane dotyczące przebiegu granic geodezyjnych na mapach nie są jedynym i wystarczającym środkiem wykazania przebiegu granic pasa drogowego. Zdaniem NSA ustalenia dokonane w ewidencji gruntów, a więc stosowne mapy, są bazą dowodową dla postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego, jednak same przez się nie rozstrzygają o granicy tego pasa. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów u.d.p. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582.), ewidencja drogi obejmuje książkę drogi. W dokumencie tym uwidacznia się dane techniczne drogi, w tym dane odnoszące się do pasa drogowego. Dane takie są wiadomościami wyjściowymi do oznaczenia granic pasa drogowego na określonym odcinku drogi i są niezbędnymi do tego, by w konkretnym odcinku drogi organ prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego mógł prawidłowo wykazać, że doszło do jego zajęcia oraz prawidłowo wykazać jego obszar.

Ustalenie tych faktów winno być także prawidłowo zobrazowane na mapie i to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w ich zakresie stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. Ustalenie powyższe nie może być więc ustaleniem dowolnym wynikającym z różnego rodzaju domniemań, jak choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn.. akt II GSK 2075/21, wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19,dostępne CBOSA). Załączone do akt administracyjnych mapy i wydruki z systemu InterSIT bez zaznaczenia na mapie linii oznaczających granice pasa drogowego oraz bez wskazania jego wymiarów, nie pozwalają sądowi na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń.

Zgodnie z cytowaną na wstępie definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi go grunt wydzielony liniami granicznymi wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl zaś art. 4 pkt 2 u.d.p. droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest: budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a także zieleń przydrożna (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r. sygn. akt. I OSK 708/11 dostępny w CBOSA). W skład pasa drogowego wchodzi wiec nie tylko droga, ale również chodnik i pas zieleni urządzony wzdłuż drogi lub chodnika. W rozstrzyganej sprawie organy twierdza, że to właśnie chodnik i pas zieleni zostały zajęte przez skarżącą jednak w aktach próżno szukać dowodów wykazujących, iż w skład spornego pasa drogowego wchodziły powyższe elementy, a tym bardzie potwierdzających ich wymiary. Zdjęcia wykonane na miejscu kontroli mają znaczenie pomocnicze, nie stanowią jednak dowodu potwierdzającego prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i wykazać w sposób niewątpliwy fakt zajęcia pasa drogowego.

Sąd podziela także podnoszony przez stronę w toku postępowania oraz zawarty we wniesionej do sądu skardze zarzut wskazujący na nieprawidłowe ustalenie powierzchni dokonanego przez nią zajęcia pasa drogowego mimo nietrafnej argumentacji zaprezentowanej przez stronę na jego poparcie. Prawidłowe ustalenie powierzchni dokonanego bez zezwolenia zajęcia pasa drogowego jest niezwykle istotne od niej zależy bowiem wysokość nałożonej kary, która stanowi 10-krotność kwoty obliczonej mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. O ile w przypadku przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c istnieją podstawy do przyjęcia domniemania kto zajmuje pas drogowy po wygaśnięciu zezwolenia, o tyle organ powinien precyzyjnie wykazać jaką konkretnie powierzchnię tego pasa zajęto po okresie zezwolenia. Tymczasem w niniejszej sprawie ta istotna okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia powierzchni zajęcia, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokoły kontroli przeprowadzonych kilkukrotnie przez organ pierwszej instancji. Zdaniem sądu ani w protokołach kontroli, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, nie wskazano sposobu pomiarów powierzchni zajęcia pasa drogowego. Znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują jedynie ewentualny fakt zajęcia pasa drogowego w dacie ich wykonania nie pozwalają jednak na precyzyjne obliczenie wielkości zajętego obszaru. Także zawarte w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia Kolegium, że w celu obliczenia pola powierzchni, organ pierwszej instancji wykorzystał zarówno standardowe metody pomiarowe w terenie, jak i narzędzia do dokonywania pomiarów odległości w aplikacji GEO-INFO i NET udostępnianej przez Łódzki Ośrodek Geodezji w Łodzi oraz w aplikacji InterSIT Łódzki Internetowy System Informacji o Terenie z uwagi na charakter wygrodzenia uniemożliwiający dostęp do całego wygrodzonego terenu, oraz, że powierzchnie zajęcia wyliczono metodami tradycyjnymi na podstawie pomiarów uzyskanych w terenie z wykorzystaniem danych uzyskanych z ww. aplikacji, nie pozwalają na potwierdzenie prawidłowości wyliczenia zajętego bezprawnie pasa drogowego. W aktach spraw znajduje się jedna mapa z systemu InterSIT , na której zobrazowane zostało dokonane przez stronę zajęcie pasa drogowego, które jednak nie zostało w ogóle zwymiarowane nie sposób wiec na jego podstawie potwierdzić prawidłowości pomiarów dokonanych przez organ i ustalenia wysokości kary, zwłaszcza że jak wynika z decyzji organów obu instancji wielkość zajętego przez stronę terenu był różna w poszczególnych okresach objętych kontrolowanymi rozstrzygnięciami. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nieprawidłowo zaakceptowało Kolegium.

Końcowo wskazać jeszcze należy, że za niezasadny sąd uznał zarzut skarżącej naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. formułującego zakazu reformationis in peius. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten oznacza zatem, że organ odwoławczy nie może swoją decyzją pogorszyć sytuacji strony, która wniosła odwołanie. Strona odwołująca się ma zatem prawo pozostawać w przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, nie doprowadzi zaś do jej pogorszenia. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Przy założeniu, że przepis art. 139 k.p.a. in fine określa wyjątki od zakazu reformationis in peius i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia, zawartego także w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy może też orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. W kontrolowanej decyzji Kolegium prawidłowo wskazało, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji określająca wysokość kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego rażąco naruszała przepisy prawa materialnego bowiem do wyliczenia jej wysokości za okres od 6 do 27 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi zastosował przepisu nieobowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr X/360/19 uchylonej na podstawie § 6 uchwały nr LX/1804/22. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, a tym samym były podstawy do odstąpienia od zakazu reformationis in peius.

W ocenie sądu prawidłowo także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało, że brak jest w tej sprawie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zgodnie z art. 189f k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. W odniesieniu zaś do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podkreślić należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają charakteru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne, i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21 LEX nr 3347424). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy).

W ocenie sądu organ prawidłowo w kontrolowanej sprawie przyjął, że waga naruszenia prawa - zakazu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia - nie była znikoma. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Jeżeli naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna. Z kolei o znikomym naruszeniu prawa mówić można jedynie wówczas gdy wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło (A. Cebera, J. G. Firlus Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f). Za słuszne w ocenie sądu uznać należy stanowisko organów znajdujące potwierdzenie w materiale fotograficznym z poszczególnych kontroli w terenie, że związane z realizowaną przez stronę inwestycją utrudnienia w ruchu drogowym wynikające z zajęcia w zasadzie całego ciągu pieszego w pasie drogowym przylegającym do inwestycji, niewątpliwie w sposób istotny oddziaływały na bezpieczeństwo ruchy drogowego pojazdów i pieszych w rejonie jej realizacji. Dla oceny wagi naruszenia prawa nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie związanym ze wznoszeniem budynków. W związku z realizowaną inwestycją w obrębie ul. [...] w Ł. występował uprzednio o zgodę na zajęcie pasa drogowego. We wcześniejszej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego skarżący został pouczony o obowiązku uzyskania przedłużenia zgody na zajęcie pasa drogowego i wysokości kary za zajęcie pasa drogowego po upływie terminu zezwolenia. Zatem jako profesjonalista skarżący wiedział o obowiązujących zasadach uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i konsekwencjach naruszania prawa w związku z zajęciem pas drogowy bez uzyskania stosownego zezwolenia. Wskazane względy w ocenie sądu sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome.

Za niezasadne sąd uznał także pozostałe zarzuty zawarte w skardze, które nie znajdują żadnego oparcia w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy ani w treści zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe wskazać należy że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto powyższe uchybienia wynikowo przełożyły się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania ustalenia podstawowych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia, jako że dotyczyły podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, które powinny zostać poczynione już na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, uzasadniały zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji w wykonaniu normy określonej w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w którym zgromadzi materiały dowodowe dotyczące granic zajętego przez stronę pasa drogowego, oraz powierzchni dokonanego przez stronę zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składają się następujące kwoty: 2000 zł (uiszczony wpis od skargi), 17 zł (uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa) i 5.400 zł (wynagrodzenie pełnomocnika).

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na wniosek Kolegium, przy braku sprzeciwu ze strony skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. EC