Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1633/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 16, art. 98, art. 104 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 619/21 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr SKO.4115.91.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i zwrotu zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 619/21 oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 30 kwietnia 2021 r. nr SKO.4115.91.2021 w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i zwrotu zasiłku okresowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 pkt 16 oraz art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zasiłek okresowy, pobrany za okres od kwietnia do czerwca 2016 r., został uzyskany na podstawie nieprawdziwych informacji oraz tym samym stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną nieświadomie podał błędne informacje, a ponadto przyjął świadczenie w dobrej wierze, nie wiedząc że mu się ono nie należy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi tzw. przypadek szczególny, usprawiedliwiający odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub rozłożenie świadczenia na raty, podczas gdy trudna sytuacja osobista i materialna wnoszącego skargę kasacyjną uzasadniała zastosowanie jednej ze wskazanych ulg;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego że organy nie dopełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz jego właściwej oceny; z rozważań organów nie wynika, aby w sposób wyczerpujący i wszechstronny ustalono oraz oceniono przyczyny podania przez G. K. błędnych informacji na etapie wnioskowania przez niego o przyznanie zasiłku celowego na okres od kwietnia do czerwca 2016 r., jak również jego sytuację osobistą i majątkową w dacie wydania kwestionowanych decyzji; brak tych danych skutkował błędnym ustaleniem, że pobrane przez wnoszącego skargę kasacyjną świadczenia były nienależne oraz nieudzieleniem żadnej z ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sprzedaż nieruchomości przez G. K. "nie przysporzyła mu żadnego dochodu" ponieważ całość uzyskanych środków (10 000 zł w czerwcu 2015 r. oraz 109 000 zł w lipcu 2015 r.) od razu wydatkował (do listopada 2015 r.) w celu spłaty zaciągniętych wcześniej pożyczek oraz remontu mieszkania komunalnego, które otrzymał pod tym właśnie warunkiem (lokal po pożarze). W oświadczeniach wnoszący skargę kasacyjną przestał wykazywać własność nieruchomości, a nikt nie zwrócił mu uwagi na konieczność uwzględnienia uzyskanej w wyniku sprzedaży kwoty w oświadczeniu. Do tego, oświadczenie zostało złożone pół roku po wydatkowaniu całości tej kwoty. Wcześniej, to jest w okresie od sierpnia do października 2015 r., wnoszący skargę kasacyjną nie korzystał z pomocy społecznej.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że pobranych przez niego środków nie można uznać za świadczenie nienależne w świetle art. 6 pkt 16 u.p.s. G. K. nigdy świadomie nie podał nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji materialnej lub osobistej, a jego działania wynikały z braku wiedzy dotyczącej wymogów formalnych i braku pomocy pracowników pomocy społecznej w prawidłowym uzupełnieniu dokumentów. Nie został on w szczególności pouczony, że musi w oświadczeniu majątkowym wykazać środki uzyskane ze sprzedaży dokonanej blisko rok wcześniej, tym bardziej że już nie posiadał uzyskanych wówczas środków. Na dzień złożenia wniosku nie posiadał już żadnych oszczędności, ani nie osiągał dochodu.

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że warunkiem uznania, że została spełniona przesłanka z art. 98 u.p.s. jest wykazanie, że osoba korzystająca ze świadczeń pomocy społecznej świadomie podała nieprawdziwe dane. Przy ustaleniu świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że świadczenia pieniężne zostały wypłacone nienależnie. Organ orzekając o zwrocie powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, wnoszącemu skargę kasacyjną nie można przypisać winy, a w rezultacie przyjąć że świadczenia przez niego pobrane w okresie od kwietnia do czerwca 2016 r. były nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 oraz art. 98 u.p.s.

Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wnoszący skargę kasacyjną zaprzeczył, że został poinformowany przez organy o treści art. 104 ust. 4 u.p.s. Nie podpisał też wywiadu środowiskowego. Również ani w decyzji I instancji, ani w decyzji II instancji nie ma wyczerpującego uzasadnienia powodów niezastosowania instytucji wynikającej z art. 104 ust. 4 u.p.s. Zawarcie w uzasadnieniu formuły o rozważeniu okoliczności wynikających z art. 104 ust. 4 u.p.s. i uznaniu, że "klient posiada wraz z żoną dochód przekraczający kryterium dochodowe osoby w rodzinie; tym samym jest w stanie dokonać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia" nie stanowi "wyczerpującego uzasadnienia" tej kwestii.

Jak podał G. K., obowiązek zwrotu należności należy również oceniać w świetle skutków przyznanej pomocy. W niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Jedynym dochodem rodziny były świadczenia z pomocy społecznej – zwykle kilkaset złotych miesięcznie na zaspokojenie potrzeb trzyosobowej rodziny, a środki ze sprzedaży nieruchomości zostały wykorzystane w całości. Sytuacja majątkowa wnoszącego skargę kasacyjną była więc skrajnie trudna, a przyznane świadczenia pozwoliły na zaspokojenie wybranych, podstawowych potrzeb. W czasie orzekania o zwrocie świadczeń żona G. K. otrzymywała świadczenie emerytalne wynoszące niewiele ponad 1 000 zł miesięcznie, które co prawda przekraczało kryterium dochodowe na członka rodziny, ale w dalszym ciągu nie pozwalało na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb rodziny, a G. K. był bezrobotny. Opisano też trudną sytuację zdrowotną wnoszącego skargę kasacyjną (posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym).

Wszystkie te okoliczności nie zostały rozważone w sposób należyty ani przez organy, ani przez Sąd I instancji, a poprzestano jedynie na odniesieniu się do kryterium dochodowego. Poza przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego nie poczyniono żadnych ustaleń w sprawie, nie rozważono ich należycie, chociaż wnoszący skargę kasacyjną jest podopiecznym Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w X. od 2009 r.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta X. decyzją z 14 kwietnia 2016 r. orzekł o przyznaniu G. K. zasiłku okresowego w wysokości 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 23 stycznia 2019 r. odmówiło przyznania G. K. zasiłku okresowego w wysokości po 514 zł miesięcznie za okres od 1 kwietnia do 20 czerwca 2016 r. oraz przyznało zasiłek w lipcu 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 278/19 oddalił skargę G. K..

Następnie, Prezydent Miasta X. decyzją z 17 października 2019 r. uznał za nienależnie pobrane przez G. K. świadczenie w postaci zasiłku okresowego za miesiąc kwiecień, maj i czerwiec 2016 r. w wysokości 1 542 zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 16 grudnia 2019 r. utrzymało ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 132/20 uchylił decyzje obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 6 pkt 16 u.p.s. i wypłacany skarżącemu zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnym. Sąd podzielił również stanowisko organów co do wysokości świadczenia nienależnie pobranego. Uchylił jednak decyzje obu organów celem uzupełnienia koniecznych elementów, to jest ustalenia i rozważenia okoliczności, o których stanowi art. 104 ust. 4 u.p.s. oraz w zależności od rezultatów tych ustaleń – określenia obowiązku zwrotu należności i terminu bądź terminów jej zwrotu stosownie do art. 104 ust. 3 ustawy.

W następstwie powyższego wyroku, Prezydent Miasta X. decyzją z 2 marca 2021 r. uznał za nienależnie pobrane przez G. K. świadczenie w postaci zasiłku okresowego za kwiecień, maj i czerwiec 2016 r. w łącznej wysokości 1 542 zł i orzekł o zwrocie ww. kwoty nienależnie pobranego zasiłku okresowego oraz wskazał, że nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi na konto bankowe Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w X. w terminie 30 dni, licząc od pierwszego dnia następnego miesiąca, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 30 kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta X. Organ II instancji wyjaśnił, że realizując wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 132/20, organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego u G. K., w miejscu jego zamieszkania, podczas której ustalono, że mieszka on i wspólnie gospodaruje z żoną. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoba poszukująca zatrudnienia. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - wydanym na stałe. Wraz z żoną zamieszkuje w dwupokojowym lokalu mieszkaniowym z kuchnią i łazienką. Lokal wyposażony jest w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego. Jedyny dochód rodziny G. K., to dochód uzyskiwany przez jego żonę w wysokości 1 086,76 zł miesięcznie, tj. w wysokości 543,38 zł miesięcznie na osobę, co oznacza, że dochód ten jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego. Poinformowano także G. K. o treści normy zawartej w art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ rozważył również z urzędu możliwość zastosowania wobec G. K. ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. i uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji wywiązał się z zaleceń wyrażonych w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 132/20 i wydając decyzję prawidłowo zastosował regulacje wynikające z treści ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. K.. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a., jest związany treścią prawomocnych orzeczeń tego Sądu z 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 278/19 i z 16 października 2020 r., II SA/Łd 132/20. Z tego względu, nie można było ponownie badać okoliczności wynikających z tych orzeczeń, to jest że wypłacony zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnym, że przyznano go w kwocie 514 zł miesięcznie, a także, że 23 czerwca 2015 r. G. K. z żoną zbyli nieruchomość za kwotę 119 000 zł, co nie zostało ujawnione we wniosku o przyznanie świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, na obecnym etapie postępowania należało zweryfikować, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku o sygn. akt II SA/Łd 132/20 w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 98 u.p.s. z uwzględnieniem art. 104 tej ustawy, a także rozważenia możliwości zastosowania wobec strony ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. W ocenie Sądu I instancji, Prezydent Miasta X., wydając decyzję z 2 marca 2021 r., zastosował się do wskazań zawartych we wskazanym wyżej wyroku, a tym samym zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w przypadku sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autorka skargi kasacyjnej, prezentująca inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może się bowiem okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W ramach zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 6 pkt 16 i art. 98 u.p.s. oraz art. 104 ust. 4 u.p.s. Konieczne jest więc przypomnienie treści wskazanych przepisów i stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. użyte w ustawie określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej.

W myśl art. 98 u.p.s.: "Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio.".

Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi zaś, że: W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.".

Sąd I instancji przypomniał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w warunkach art.. 153 i art. 170 P.p.s.a. Wobec tego Sąd I instancji był związany zarówno treścią prawomocnego wyroku tutejszego sądu z 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 278/19, oddalającego skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 stycznia 2019 r., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji z 3 kwietnia 2018 r. i odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku okresowego od 1 kwietnia do 30 czerwca 2016 r. oraz przyznającej ten zasiłek w lipcu 2016 r., jak i treścią prawomocnego orzeczenia z 16 października 2020 r., II SA/Łd 132/20, którym uchylono wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 grudnia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta X. z 17 października 2019 r. w przedmiocie uznania za nienależne pobrane świadczenia w postaci zasiłku okresowego za kwiecień, maj i czerwiec 2016 r., w łącznej wysokości 1 542 zł.

W orzeczeniach tych przesądzono, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie wystąpiła ustawowa przesłanka z art. 6 pkt 16 u.p.s., że wypłacany skarżącemu zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnym. Za bezsporne Sąd uznał także, że Prezydent Miasta X. decyzją z 14 kwietnia 2016 r. orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości 514 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2016 r., a także, że 23 czerwca 2015 r. G. K. i M. K. zbyli odpłatnie nieruchomość (działka budowlana z lasem oraz gruntami ornymi) za kwotę 119 000 zł. Kwotę 10 000 zł sprzedający otrzymali w dniu sprzedaży, a pozostałą sumę w wysokości 109 000 zł w lipcu 2015 r. Niewątpliwy, w ocenie Sądu jest również fakt, że skarżący wnioskując o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (wniosek opatrzony datą 4 kwietnia 2016 r.) okoliczności tej nie ujawnił. Uzyskał zatem świadczenie na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji, co oznacza, że prawidłowe było stanowisko organów uznające że pobrany przez skarżącego zasiłek okresowy przyznany za kwiecień, maj i czerwiec 2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym.

WSA w Łodzi podkreślił w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 132/20, że postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku okresowego zostało zatem zakończone decyzją odmowną, która stała się prawomocna. Uprawnione, a nawet konieczne było wobec tego, wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku okresowego za maj, kwiecień i czerwiec 2016 r.

Sąd I instancji przyjął, że wobec tego wskazane wyżej okoliczności nie mogły być ponownie badane w ramach postepowania, a tym bardziej ani sąd, ani organ nie mogą formułować nowych ocen sprzecznych ze wskazanym wyżej stanowiskiem Sądu. Stanowisko to jest prawidłowe.

Skarga kasacyjna zarzucając błędną wykładnię ww. norm prawnych kwestionuje natomiast stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że Sąd przyjął, że zasiłek okresowy, pobrany za okres od kwietnia do czerwca 2016 r., został uzyskany na podstawie nieprawdziwych informacji oraz tym samym stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi, podczas gdy wnoszący skargę kasacyjną nieświadomie podał błędne informacje, a ponadto przyjął świadczenie w dobrej wierze, nie wiedząc że mu się ono nie należy. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. skarga kasacyjna kwestionuje wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi tzw. przypadek szczególny, usprawiedliwiający odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części lub rozłożenie świadczenia na raty, podczas gdy trudna sytuacja osobista i materialna wnoszącego skargę kasacyjną uzasadniała zastosowanie jednej ze wskazanych ulg.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że w petitum skargi kasacyjnej jej autorka nie podniosła zarzutu naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a., pomimo tego, że Sąd I instancji na wstępie swych rozważań prawnych podkreślił, że zachodzi związanie oceną prawną. Poza tym, co istotniejsze, skarga kasacyjna podnosi te okoliczności, które nie mogły być ponownie badane w ramach postępowania administracyjnego i sądowego. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r., II FSK 209/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06).

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nie wyłącza ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok sądu dotyczący tej samej sprawy. Za takim rozumieniem skutków prawomocności orzeczenia przemawia nie tylko brzmienie art. 170 P.p.s.a., ale także względy wykładni systemowej związane z unormowaniem wynikającym z art. 153 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 P.p.s.a. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2006 r., I FSK 505/05).

Skutkiem więc wskazanych wyżej okoliczności jest to, że ograniczają one w sposób zasadniczy możliwość odniesienia się przez Sąd Kasacyjny do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i to zarówno co do zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych.

Skoro, jak wyżej wskazano, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne były takie same, jak zarzuty sformułowane w poprzednio wniesionej do Sądu Wojewódzkiego skardze, to należało uznać, że w kwestii tych zarzutów zarówno obecnie orzekający Sąd Wojewódzki, jak i Naczelny Sąd Administracyjny są obowiązane orzekać w ramach związania – w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. - oceną prawną, wynikającą z wyroków WSA w Łodzi z 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 278/19 i 16 października 2020 r., II SA/Łd 132/20. To zaś obliguje skład orzekający do przyjęcia stanowiska, że zarzuty materialnoprawne, zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły być już - co do zasady – uznane za usprawiedliwione.

Przy czym konieczne jest jeszcze wskazanie, że z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej odnoszącej się do zagadnienia błędnej wykładni wskazanych norm prawnych wynika, że w istocie autorka skargi kasacyjnej nie kwestionuje sposobu ich rozumienia przez Sąd I instancji, ale odnosi się do okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza ich oceny dokonanej przez organy administracyjne i zaaprobowanej przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej, w zakresie zarzutu naruszenia art. 6 pkt 16 i art. 98 u.p.s., podniesione bowiem zostało, że nietrafnie Sąd I instancji i organy przyjęły, że zasiłek okresowy pobrany za okres od kwietnia do czerwca 2016 r. został uzyskany na podstawie nieprawdziwych informacji oraz że skarżący podał świadomie błędne informacje, a ponadto nie przyjął świadczenia w dobrej wierze, nie wiedząc że mu się ono nie należy. Wedle skarżącego kasacyjnie, ta ocena doprowadziła Sąd I instancji do uznania, że świadczenie stanowiło świadczenie nienależnie pobrane i podlegało zwrotowi. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. skarga kasacyjna zakwestionowała ocenę ustalenia stanu faktycznego dotyczące oceny, czy sytuacja osobista i materialna wnoszącego skargę kasacyjną jest na tyle trudna, że uzasadniała zastosowanie jednej ze wskazanych ulg.

Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego nie dotyczą zatem błędnej wykładni art. 6 pkt 16, art. 98 ani art. 104 ust. 4 u.p.s., ani nawet ich niewłaściwego zastosowania. Odnoszą się one do niewłaściwej – zdaniem skarżącego kasacyjnie - oceny stanu faktycznego, tj. kompletności ustaleń stanu faktycznego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec tak sformułowanych zarzutów, wyjaśnienia wymaga, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważy skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).

W takiej sytuacji rozstrzygająca jest kwestia oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które w skardze kasacyjnej zostały wskazane jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy trafność tego zarzutu oznaczałaby jednocześnie zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, przy czym mogłoby to odnosić się to wyłącznie do art. 104 ust. 4 u.p.s., z kolei niezasadność powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania byłaby równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. W wyroku o sygn. akt II SA/Łd 132/20 WSA opowiedział się bowiem wiążąco za koniecznością jednoczesnego rozstrzygania decyzją podejmowaną w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, wszystkich kwestii opisanych w art. 98 u.p.s. w związku z art. 104 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. WSA w Łodzi uznał, że przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. zobowiązuje do tego, aby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji rozważył czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek statuowany owym przepisem.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił niedopełnienie przez organy administracyjne obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz jego niewłaściwą ocenę w zakresie ustaleń przyczyny podania przez G. K. błędnych informacji na etapie wnioskowania przez niego o przyznanie zasiłku celowego na okres od kwietnia do czerwca 2016 r., jak również niewłaściwą ocenę jego sytuacji osobistej i majątkowej w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Te uchybienia – zdaniem skarżącego kasacyjnie – doprowadziły organy do błędnego ustalenia, że pobrane przez wnoszącego skargę kasacyjną świadczenia były nienależne oraz że nie zaistniały okoliczności skutkujące udzieleniem ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., a Sąd I instancji - do niewłaściwego zaakceptowania tego stanu rzeczy.

Zarzut ten jest niezasadny. W odniesieniu do możliwości nieuznania świadczeń za nienależnie pobrane aktualne są uwagi dotyczące zarzutów naruszenia praw materialnego i związania w niniejszej sprawie wynikającego z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Natomiast w pozostałym zakresie analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej organ rozważył, z urzędu możliwość zastosowania wobec G. K. ulg, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. i uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii uznając, że dochód rodziny skarżącego przekracza kryterium dochodowe osoby w rodzinie, co pozwoli skarżącemu na zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Okoliczności wskazane przez skarżącego kasacyjnie były przedmiotem oceny organów administracyjnych, tyle że doprowadziły organy i Sąd I instancji do innych wniosków niż wskazane w skardze kasacyjnej. W ocenie organów mogłyby one stanowić uzasadnienie dla możliwości rozłożenia kwoty świadczenia nienależnie pobranego na raty po złożeniu stosownego wniosku, o czym organ poinformował stronę. Nawet gdyby uznać, że uzasadnienie w tym zakresie nie jest wystraczająco rozbudowane, to jednak nie można uznać, że jest to uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia wymaga bowiem, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej zobowiązana była więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia, a odmienna ocena co do okoliczności sprawy stanowi co najwyżej polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Z tego powodu niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 P.p.s.a.). O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.