Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2408/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 14/22 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 listopada 2021 r. nr WI-I.7840.8.28.2021.KL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 14/22, oddalił skargę J. M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 2 listopada 2021 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w całości w mocy postanowienie Starosty Myślenickiego z dnia 28 maja 2021 r., orzekające o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r., dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego M1 z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągowokanalizacyjną, centralnego ogrzewania oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą: wewnętrzny układ komunikacyjny miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, studnia i szczelny zbiornik fekalny okresowo wybieralny, na działce nr [...] w miejscowości S. gm. P.

J. M. wniosła na to postanowienie skargę.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd wskazał, że spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się na kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanki dochowania miesięcznego terminu zakreślonego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, co oznacza nie tyle, że istnieją skrajnie odmienne poglądy w przedmiotowej kwestii, lecz to, że każdy przypadek należy rozważyć indywidualnie. W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła w dniu 15 stycznia 2020 r. Zawarte w aktach postępowania administracyjnego zdjęcie obrazujące tablicę, której obowiązek umieszczenia statuują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U.2018.963), pochodzi z 18 lutego 2020 r., zaś z 21 lutego 2020 r. pochodzi wpis w dzienniku budowy potwierdzający fakt umieszczenia tablicy budowy. WSA stwierdził, iż ze zdjęć (k. 57 akt adm. I instancji dotyczących wznowienia postępowania) widać dość wyraźnie, że tablicę umiejscowiono na konstrukcji z palet drewnianych, które zostały ustawione dokładnie naprzeciw nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca, a obie nieruchomości oddziela jedynie wąska droga. Tablica zawiera wszystkie dane dotyczące budowy, w tym dane dotyczące wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tablice tę zauważył współwłaściciel nieruchomości skarżącej K. B. Fakt, iż z rzeczoną tablicą informacyjną miał zapoznać się K. B., który jest drugim współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...], nie oznacza automatycznie, iż z tą tablicą informacyjną zapoznała się skarżąca, ale potwierdza fakt, iż tablica była umiejscowiona we wskazanych datach w widoczny sposób, wbrew temu co twierdzi skarżąca. Skarżąca nabyła mieszkanie i prawo współwłasności do zabudowanej domem nieruchomości w dniu 31 marca 2020 r. i jak ustalono poprzednik prawny skarżącej nie brał udziału w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z doświadczenia życiowego wynika, że zakup nieruchomości jest poprzedzony jej oględzinami przez zainteresowanego. Zatem na przedmiotowej nieruchomości, naprzeciw której realizowano budowę zgodnie z objętym wnioskiem o wznowienie postępowania skarżąca musiała być, a skoro umowa o nabycie przez skarżącą nieruchomości zabudowanej domem, naprzeciwko której realizowano budowę opisaną wymaganą tablicą informacyjną o tej budowie, została zawarta w dniu 31 marca 2020 r., to najpóźniej w tej dacie skarżąca dowiedziała się o rzeczonej tablicy informacyjnej, której nie sposób było nie zauważyć, podobnie jak trwającej obok nabywanej nieruchomości budowy. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że osoba nabywająca nieruchomość z uwagi na rangę inwestycji jest szczególnie wyczulona na wszystkie szczegóły z nią związane, w tym to co dzieje się wokół nieruchomości, zwłaszcza w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Tymczasem skarga o wznowienie postępowania złożona została w dniu 8 lipca 2020 r., a zatem ponad trzy miesiące po tej dacie. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy administracyjne słusznie przyjęły, iż złożenie skargi o wznowienie postępowania nastąpiło z przekroczeniem miesięcznego terminu do jej złożenia wynikającego z art. 148 k.p.a, co skutkować musiało odmową wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że domniemane umieszczenie na nieruchomości sąsiedniej, względem nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej, tablicy informacyjnej dla prowadzonej inwestycji, skutkowało rozpoczęciem dla skarżącej biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z 7, art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mające wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez sąd, iż pominięcie przesłuchania skarżącej w charakterze strony co do faktycznego terminu uzyskania informacji o decyzji administracyjnej z dnia 15 stycznia 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, dotyczącej działki nr [...], pozwala na całkowicie dowolne przyjęcie, zarówno przez organy obu instancji, jak i WSA, iż skarżąca musiała wiedzieć o decyzji od momentu zakupu udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], położonej w miejscowości S., gmina P. i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych ustaleniach Starostwa Powiatowego w M., Wojewody i własnych spostrzeżeniach WSA, nie mających oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 221/10).

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Wojewody Małopolskiego z 2 listopada 2021 r., którym, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ ten orzekł o odmowie wznowienia na wniosek skarżącej postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z 15 stycznia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Za powód niedopuszczalności wznowienia wskazanego postępowania organ przyjął przekroczenie przez skarżącą miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i stanowisko to podzielił Sąd I instancji, oddalając skargę złożoną przez skarżącą na ww. postanowienie organu zażaleniowego. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca zadeklarowała dzień 29 czerwca 2020 r. jako termin, w którym miała dowiedzieć się o decyzji z 15 stycznia 2020 r. Zdaniem zaś Sądu I instancji, za wskazane zdarzenie należy uznać najpóźniej dzień 31 marca 2020 r., tj. dzień nabycia przez skarżącą nieruchomości zlokalizowanej na sąsiadującej z terenem inwestycji działce. Za powyższym przemawia fakt umieszczenia 18 lutego 2020 r. (data wykonania zdjęcia podczas wizji lokalnej) na działce inwestycyjnej tablicy informacyjnej o budowie.

Powyższego stanowiska Sądu I instancji i argumentów je wspierających, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaaprobować, albowiem trafnie zostały one objęte zarzutami skargi kasacyjnej, wskazującej, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było wystarczających podstaw do przypisania skarżącej wiedzy o wydanym pozwolenia na budowę z uwagi wyłącznie na fakt zastosowania się przez inwestora (kierownika budowy) do obowiązku, jaki nakłada na niego art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.).

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważa się, że zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych następuje na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, ale również wskutek niezgłoszenia przez organ administracji architektoniczno–budowlanej sprzeciwu wobec ich wykonania w ustawowym terminie albo też przy braku jakiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnej robót budowlanych. Oznacza to, że sama wiedza określonej osoby o tym, iż w bliskim sąsiedztwie toczą się roboty budowlane, nie oznacza dowiedzenia się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w znaczeniu, do którego odwołuje się art. 148 § 2 k.p.a. Zamieszczenie przez inwestora informacji o wydaniu pozwolenia na budowę na tablicy umiejscowionej na terenie budowy może świadczyć wyłącznie o tym, że strona mogła dowiedzieć się o decyzji, nie zaś o tym, że o takiej decyzji faktycznie się dowiedziała (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2698/20; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 271/22; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21). Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji, organ zobowiązany jest wykazać, że osoba ta dowiedziała się o decyzji w innym terminie, niż przez nią wskazanym i jeżeli za kwestię sporną uznać należy rodzaj domniemań, jakie należy łączyć z faktem prowadzenia robót budowlanych w sąsiedztwie nieruchomości należącej do wnioskodawcy, niewątpliwie uznając wskazaną okoliczność za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien rozważyć skorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II OSK 3370/18).

Wydane przez Wojewodę Małopolskiego postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, pomimo wskazanej wadliwości, odpowiada jednakże prawu. Zaznaczyć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (por. K. Sobieralski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 332). Ma ono za przedmiot sprawę weryfikacyjną, w ramach której, w przypadku potwierdzenia przyczyny wznowienia, sprawa weryfikacji obowiązywania decyzji powiązana jest, po dokonaniu jej uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Wzgląd na tę cechę konstytutywną wskazanego trybu postępowania sprawia, że warunkiem jego zainicjowania i zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem jest obowiązywanie decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać weryfikacji. W wyroku z 13 lutego 2013 r., II OSK 1731/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że z regulacji k.p.a. odnoszącej się do postępowania wznowieniowego jednoznacznie wynika, iż kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20 oraz z 14 lipca 2020 r., II OSK 3858/19. Zapatrywanie, zgodnie z którym nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego akcentuje się również w piśmiennictwie (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1117). Brak spełnienia tejże przesłanki powinien prowadzić do odmowy wznowienia postępowania, natomiast jeżeli ma charakter następczy, a zatem podlega ustaleniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., powinien skutkować umorzeniem postępowania w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie zachodził obowiązek uwzględnienia przywołanej reguły, ponieważ niesporny charakter przypisać trzeba ustaleniu, iż odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Myślenickiego z 15 stycznia 2020 r., Wojewoda Małopolski wypowiadał się odnośnie do dopuszczalności zainicjowania postępowania nadzwyczajnego względem aktu, który w dacie orzekania przez organ nie pozostawał w obrocie prawnym.

Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze, że jakkolwiek inwestorowi organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia na budowę kwestionowaną decyzją nr [...], to jak wynika z akt sprawy, dopuścił się on istotnego odstąpienia od jego warunków i zatwierdzonego projektu budowlanego, czego wyrazem było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania naprawczego, w którego toku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. decyzją z 27 listopada 2020 r., nr 120/2020 na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji uwzględniającego jej zmiany w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W następstwie wydania tejże decyzji, co również wynika z akt niniejszej sprawy, Starosta M., działając na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzją z 6 września 2021 r., znak AB.1610.19.2021 uchylił decyzję własną z 15 stycznia 2020 r. udzielającą pozwolenia na budowę, której dotyczył wniosek o wznowienie. Pomimo, że w dniu 24 września 2021 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które zostało objęte kontrolą sądową, powyższa decyzja stała się ostateczna, Sąd I instancji nie uczynił braku przedmiotu sprawy wznowienia przesłanką podejmowanego rozstrzygnięcia, chociaż było to wymagane z uwagi na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek do kwestii dotyczącej zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku, z którym wystąpiła w piśmie z 8 lipca 2020 r., Sąd I instancji zobowiązany był w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnieść się, to wadliwe jej rozważenie przez organ wznowieniowy, powiązane z nieprawidłową kontrolą przyjętych przez organ w tym zakresie ustaleń przez Sąd I instancji, nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ orzeczenie to odpowiada prawu. Uwzględniając uwarunkowania faktyczne i prawne niniejszej sprawy, zastosowanie w niej powinien bowiem znaleźć art. 151 p.p.s.a.

Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r., II OSK 2217/22, dotyczącym sprawy o niemal identycznym stanie faktycznym, w której skarżącą kasacyjnie również była J. M.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.