Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1145/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 174 pkt 2, art. 176, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1218
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 83/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 20 listopada 2020 r. nr 0801-IOC.48.108.2019.14.IME w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 83/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 20 listopada 2020 r., Nr 0801-IOC.48.108.2019.14.IME, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskiego z dnia 10 października 2019 r., nr 418000-COPC.48.145.2019.13, zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz K. P. 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ewentualnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Organ administracji wniósł także o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

( na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nietrafną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowości zastosowania przez organ podatkowy uregulowań prawnych art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów, poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędne uznanie, że organy skarbowe nie dokonały prawidłowej oceny przesłanki interesu publicznego i jej zastosowania w sprawie, podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje, że przesłanka ta nie wystąpiła, a tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

( art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi,

( art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 121 § 1, art. 191, art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne dokonanie kontroli działalności organu administracji i błędne uznanie, że w sprawie doszło do zawężenia interpretacji zastosowania klauzuli interesu publicznego, zawartej w art. 24 ust. 3 ustawy SENT,

( art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 191 o.p. naruszenie polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji zawarł we wskazaniach, co do ponownego rozpoznania postępowania ocenę przesłanki interesu publicznego i jej zastosowania w sprawie, czyli wykonania czynności, które zostały wykonane przez organ podatkowy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną K. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (dalej ustawa SENT) w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym odnośnie do numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 pkt 1 lit. f) ustawy SENT) w zgłoszeniu SENT [...] stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że według Sądu I instancji o braku zgodności z prawem tych decyzji należało wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organów administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania – art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do pojęcia "interesu publicznego", jako przesłanki odstąpienia o nałożenia kary pieniężnej, co – zdaniem tego Sądu – miałoby również nie pozostawać bez wpływu na wniosek o wydaniu tych decyzji z naruszeniem art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji z którego wynika, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Z całą pewnością bowiem, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa podnoszone na gruncie zarzutów z pkt II tiret pierwsze, drugie i trzecie petitum skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Abstrahując już nawet od tego, że z konstrukcji tych zarzutów, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie wymienionych przepisów prawa – których skarżący kasacyjnie organ nawet nie przywołał – przede wszystkim wymaga przypomnienia, że wynika z nich, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. formy działania administracji publicznej, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że wymienione przepisy prawa, wobec ich treści oraz funkcji, mogłyby – najogólniej rzecz ujmując – stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd ten kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z całą pewnością nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) oraz art. 135 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt. II tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej).

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., który również nie został nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co wymagałoby oczywiście również wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić. Co więcej, wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – która sprowadza się i zarazem ogranicza do tezy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "[...] uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia podstaw do oddalenia skargi" – wymaga również wyjaśnienia, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Podkreślając natomiast, że w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza i zarazem określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97; 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), wobec argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do naruszenia polegającego na zgłoszeniu danych niezgodnych ze stanem faktycznym odnośnie do numeru zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał jednak – a to wobec deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej – zaistnienia którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis prawa.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej).

W odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny – i abstrahując już nawet od tego, że naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób jest wiązać z naruszeniem art. 191 ustawy – Ordynacja podatkowa, a to z uwagi na treść i funkcje tego przepisu prawa oraz, jeżeli nie zwłaszcza, z uwagi na jego adresata, którym nie jest sąd administracyjny, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności tego rodzaju zabiegu – trzeba przede wszystkim podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Wyjaśnienia – i zarazem podkreślenia – wymaga również, że siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia stanowi zupełnie inne zagadnienie. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza odnośnie do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie uzasadnia twierdzenia, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Podkreślając w rekapitulacji, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których jest mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – a ponadto, że jest ono sporządzone w sposób, który w relacji do prezentowanych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia – zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa należało uznać za niezasadny. Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście podnieść, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dość, że nie wynika, aby w relacji do enigmatycznej tezy, że "[...] Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji zawarł we wskazaniach, co do ponownego rozpoznania postępowania ocenę przesłanki interesu publicznego i jej zastosowania w sprawie; czyli wykonania czynności, które zostały wykonane przez organ [...]" (zob. s. 2 skargi kasacyjne) skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił na czym miałyby polegać wadliwości, czy też deficyty wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, to co więcej, prezentowana w nim argumentacja – a co za tym idzie, stanowisko skarżącego organu – nie uwzględnia tej istotnej okoliczności, że według Sądu I instancji o braku zgodności z prawem kontrowanej decyzji należało wnioskować na podstawie wadliwego podejścia organów administracji publicznej do rozumienia oraz zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy SENT w zakresie odnoszącym się do pojęcia "interesu publicznego", jako przesłanki odstąpienia o nałożenia kary pieniężnej – co miałoby również nie pozostawać bez wpływu na wniosek o wydaniu tej decyzji z naruszeniem art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie organ nie uwzględnia, że uchylenie kontrolowanej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji stanowiło konsekwencję przywołanej powyżej oceny prawnej osadzonej na gruncie wniosku o wydaniu tych decyzji z naruszeniem prawa materialnego, nie zaś gruncie wniosku, który można byłoby podważać z pozycji tezy o braku zasadności oraz potrzeby "[...] wykonania czynności, które zostały wykonane przez organ".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma również podstaw, aby podważać zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z pozycji argumentu – stanowiącego wspólny mianownik zarzutów z pkt I tiret pierwsze oraz z pkt II tiret drugie petitum skargi kasacyjnej – o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 24 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, albowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu (por. w tej mierze np. wyroki NSA z: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Jakkolwiek bowiem, rekonstrukcja normatywnej treści art. 24 ust. 3 ustawy SENT nie uzasadnia twierdzenia – o czym mowa dalej – że z punktu widzenia aktualizacji przesłanki interesu publicznego samoistną podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej może stanowić fakt, że podmiot prowadzi działalność zgodną z prawem lub, że nie doszło do zagrożenia uszczuplenia dochodów podatkowych budżetu Państwa, zaś stwierdzone naruszenie zostało w całości lub w znacznej części usunięte w toku kontroli (s. 7 – 8, s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – to jednak trzeba stwierdzić, że wobec istoty spornej w sprawie kwestii Sąd I instancji nie bez podstaw podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dna 10 października 2019 r. eksponując w tym względzie znaczenie konsekwencji wynikających z potrzeby uwzględniania zasady indywidualizacji nakładanej kary pieniężnej oraz zasady proporcjonalności (s. 6, s. 8 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

W odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne – i abstrahując już nawet od tego, że wobec treści oraz funkcji przepisów art. 120, art. 121 § 1, art. 191 i art. 210 § 4 ustawy – Ordynacja podatkowa wiązanie ich naruszenia z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jak czyni to skarżący kasacyjnie organ (pkt II tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), nie może być uznane za skuteczne zwłaszcza, co nie mniej istotne, że deficyty uzasadnienia skargi kasacyjnej powodują również, że twierdzenie o naruszeniu wymienionych przepisów postępowania jest nie mniej enigmatyczne – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy SENT w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek odpowiednio podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Z przywołanego przepisu prawa wynika, że kształtowane nim kompetencje organu administracji zostały oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same dyrektywy korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu pojęć niedookreślonych i nieostrych – "przypadek uzasadniony", "ważny interes przewoźnika", "interes publiczny" – co prowadzi do wniosku, że na regulowanym tym przepisem prawa etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny" – jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa w relacji do etapu poprzedzającego, o którym jest mowa w ust. 1, służy sprawdzeniu – bo takie są jego cel oraz funkcje – czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej, co jednocześnie nie uzasadnia wniosku, że działanie podejmowane na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy SENT oznacza jego dowolność.

Akt stosowania prawa podejmowany w warunkach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa, w którego rezultacie – co trzeba podkreślić – nie musi, ale może dojść do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, w relacji do niedookreślonych (nieostrych) pojęć "uzasadnionego przypadku", "ważnego interesu przewoźnika" (podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego), "interesu publicznego" – jako rezultatów działań (racjonalnego) prawodawcy, który świadomie posługując się określonymi środkami techniki prawodawczej zmierza w ten sposób do realizacji zamierzonych celów – wiąże się zatem z potrzebą zajęcia jednoznacznego i zindywidualizowanego okolicznościami rozpatrywanego przypadku stanowiska wobec tychże pojęć. Mianowicie, stanowiska zawierającego uargumentowaną i wiążącą propozycję jego (ich) rozumienia na gruncie rozpatrywanego przypadku, co innymi słowy wiąże się z kwalifikowaniem lub oceną określonych faktów (zdarzeń, zachowań, zjawisk), jako podpadających albo niepodpadających pod daną normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem normowania i zastosowania danej normy prawnej.

Przy tym – jak należałoby przyjąć – przywołany przepis prawa nie daje, ani też nie tworzy podstaw, aby w odniesieniu do pojęć, którymi na jego gruncie operuje ustawodawca, na przykład ograniczać rozumienie pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" do sytuacji nadzwyczajnych, czy też jego kondycji finansowej (ekonomicznej) podobnie, jak i nie uzasadnia – co trzeba podkreślić w opozycji do argumentacji prezentowanej zarówno w uzasadnieniu decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji (zob. s. 8 – 9), jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (zob. s. 6., s. 7) – aby użyte na jego gruncie pojęcie "interesu publicznego" rekonstruować przez pryzmat podejścia orzecznictwa sądowego do instytucji ustanowionych w art. 67a i art. 67b ustawy – Ordynacja podatkowa, albowiem w relacji do przedmiotu, celów i funkcji regulacji podatkowych, zdecydowanie inny jest przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele, a co za tym idzie cele i funkcje unormowań wprowadzających sankcje administracyjne, które z całą pewnością nie realizują również celu fiskalnego.

Operowanie przez ustawodawcę funktorem "lub" prowadzi również do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie zostało oparte na konkurencyjnych, lecz równoważnych podstawach, a co więcej, że zarówno "ważny interes przewoźnika" (podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego), jak i "interes publiczny" może stanowić samodzielną podstawę stosowania wymienionego przepisu prawa.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w ust. 3 art. 24 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika – czy też podmiotu wysyłającego lub podmiotu odbierającego – lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności. Zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędne dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia nie jest nieprawidłowa, a proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia funkcji przepisu art. 24 ust. 3 ustawy SENT oraz jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wobec eksponowania znaczenie konsekwencji wynikających z potrzeby uwzględniania zasady indywidualizacji nakładanej kary pieniężnej oraz zasady proporcjonalności uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Podkreślając z perspektywy przedstawionych argumentów, że przedmiot regulacji ustawy SENT oraz jej cele – ukierunkowane na zapobiegania i przeciwdziałania ryzykom, a także niepożądanych zjawiskom, działaniom i zachowaniom, w tym również nadużyciom towarzyszącym przewozowi i obrotowi towarów wrażliwych – wymagały, wobec oparcia zasad systemu monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą tej ustawie, stworzenia skutecznych mechanizmów i instrumentów zapewniających efektywność tego systemu, a mianowicie mechanizmu prewencji, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. zwłaszcza s. 10 uzasadnienia kontrolowanej decyzji) trzeba jednak stanowczo stwierdzić, że ustanowenie na gruncie wymienionej ustawy instytucji sankcji administracyjnej w postaci kar pieniężnych nie zostało zdeterminowane wyłącznie funkcją represyjną i fiskalną, nie ma charakteru obligatoryjnego, a co więcej, że nakładanie kar pieniężnych dalekie jest również od automatyzmu.

Jakkolwiek faktem jest, że odpowiedzialność administracyjna za naruszenie obowiązków określonych w ustawie SENT ma charakter zobiektywizowany, zaś sankcja administracyjna ma postać kary pieniężnej bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu, a kary te zostały ukształtowane na stosunkowo wysokim poziomie, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że sam ustawodawca zróżnicował tę wysokości uwzględniając charakter naruszenia, a co za tym idzie – jeżeli nie przede wszystkim – rodzaj i charakter naruszonego obowiązku. Co więcej – a nie jest to bez znaczenia – wobec treści i funkcji art. 24 ust. 3 (art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 3) ustawy SENT za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że nakładanie kar pieniężnych nie ma również charakteru automatycznego, albowiem – o czym mowa była powyżej – organ administracji publicznej nie jest pozbawiony uprawnienia odnośnie do oceny celowości jej nałożenia, co nie pozostaje bez wpływu i na ten wniosek, że ustanowienie instytucji kar pieniężnych oraz – jeżeli nie zwłaszcza – ich nakładanie na podstawie wymienionej ustawy, nie było i nie jest determinowane wyłącznie funkcją represyjną. Jest bowiem – co trzeba podkreślić – poprzedzane oceną odnośnie do celowości jej nałożenia determinowaną niezbędnością zapewnienia realizacji celów tej ustawy.

Instytucja kary administracyjnej stanowi nieodłączny element przymusu państwowego, który polega na stosowaniu przymusu typu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacjach dotyczących wykonywania nakazów bądź przestrzegania zakazów ustanowionych przez administrację albo wprost wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Kary pieniężne stanowią więc środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków, zaś przez zapowiedź negatywnych konsekwencji motywują do ich wykonywania (zob. wyrok TK z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie P 9/08). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji sankcja administracyjna (kara pieniężna) zapewnia poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zaś jej sens tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, dzięki czemu norma sankcjonująca motywuje adresatów norm sankcjonowanych do poszanowania prawa, zaś sama ustawowa groźba jej nałożenia ma charakter dyscyplinujący, przez co przyczynia się do realizacji celów, którym służy wykonywanie sankcjonowanych obowiązków, a także wzmacnia poczucie praworządności (zob. wyrok TK z dnia 15 października 2013 r. w sprawie P 26/11).

Jeżeli więc – co ponownie wymaga podkreślenia – system monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi został oparty na założeniu o samokontroli i samodyscyplinie podmiotów gospodarczych prowadzących działalność podlegającą ustawie SENT, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustanowienie na gruncie tej ustawy sankcji administracyjnych w postaci kar pieniężnych oraz ich nakładanie przez uprawnione organy administracji zostało zdeterminowane ich funkcją motywacyjną pozostająca w związku z prewencyjnym oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, co odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana, i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Ich wysokość zaś, stanowi konsekwencję uwzględnienia znaczenia funkcji ochronnej oraz funkcji pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości w relacji do wagi dobra chronionego.

Wobec tego więc, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" interesem publicznym, nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki w relacji do celów ustawy SENT – którymi nie są cele fiskalne, zaś nakładanie kar pieniężnych nie jest celem samym w sobie, co ponownie trzeba podkreślić w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu – oraz w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a w tym kontekście z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności w aspekcie odnoszącym się do tzw. przesłanki niezbędności, za uzasadniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz ocena odnośnie do braku interesu publicznego w odstąpieniu od jej nałożenia musi uwzględniać zdecydowanie szerszą perspektywę i nie może ograniczać się do motywowania jej – i to jako wiodącym – argumentem sugerującym, że odstąpieniu od nałożenia kary miałyby sprzeciwiać się cele ustawy SENT. Zwłaszcza, gdy – o czym mowa była powyżej – argumentacji tego rodzaju przeciwstawić znaczenie konsekwencji wynikających z treści oraz funkcji art. 24 ust. 3 (art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 3) ustawy SENT.

Jeżeli więc, (przypadek) uzasadniony, to między innymi, (przypadek) logiczny, zrozumiały, słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, odpowiedni, właściwy, racjonalny, rozsądny oraz sensowny, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że posiadanie przez kierowcę i przedłożenie do kontroli aktualnej licencji wymaganej ustawą – a więc dokumentu umożliwiającego pełną identyfikację przewoźnika, którego nazwa korespondowała z treścią zgłoszenia – a w tym kontekście brak stwierdzenia innego jeszcze rodzaju niezgodności zgłoszenia SENT ze stanem faktycznym, w tym zwłaszcza takiego, które rzeczywiście utrudniałoby, czy też wręcz niweczyło realizację celów ustawy SENT, nie sprzeciwia się temu, aby do zbioru stanów faktycznych objętych zakresem normowania art. 24 ust. 3 tej ustawy – wobec funkcji i przedstawionego powyżej rozumienia tego przepisu prawa – zaliczyć również wskazane okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Nie sprzeciwia się temu bowiem interes publiczny rozpatrywany w relacji do celów ustawy SENT, których realizacja – jak należałoby przyjąć w świetle przywołanych okoliczności – nie doznała uszczerbku, co tym samym prowadzi do wniosku, że przemawia za tym również zasada proporcjonalności w tym jej aspekcie, który odnosi się do przesłanki niezbędności. Zwłaszcza, gdy w tym też kontekście podkreślić – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty funkcji sankcji administracyjnej nakładanej na podstawie ustawy SENT, o czym była mowa powyżej – że w relacji do wszystkich dotychczas przeprowadzonych kontroli naruszenie stwierdzone w dniu 1 czerwca 2019 r. było pierwszym i jedynym naruszeniem przypisanym stronie (zob. s. 11 uzasadnienia decyzji organu I instancji).

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.