Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.4, art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1, art. 92 a ust. 2 i 8, art.. 18 usta. 4a
journal: Dz.U. 2024 poz 728
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zapała po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 199/20 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr BP.501.1295.2019.0949.SZ16.8 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 199/20, w sprawie ze skargi M. T. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie (dalej: organ, GITD) z dnia 20 grudnia 2019 r., nr BP.501.1295.2019.0949.SZ16.8, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 czerwca 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI 1270/4/2019/ZT, oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

W dniu 23 kwietnia 2019 r. w S. przy ul. [...] przeprowadzono kontrolę drogową samochodu osobowego marki BMW o numerze rejestracyjnym [...], którym kierowała strona. W chwili zatrzymania do kontroli kierujący przewoził dwójkę pasażerów z ul. [...] w S. na ul. [...] w S. Usługę przewozu na ww. trasie jeden z pasażerów zamówił przy pomocy aplikacji B. Opłata za jej wykonanie w wysokości 10,97 zł także została uiszczona przy pomocy tej aplikacji. Opisaną usługę przewozu kierujący wykonał we własnym imieniu. Wykonał ją samochodem osobowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Do kontroli kierujący nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr WITD.DI.P.XVI1270/140/19 z dnia 23 kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji administracyjnej z dnia 26 czerwca 2019 r. nr WITD.DI.0152.XVI1270/4/2019/ZT nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 2000 złotych za naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., tj. za:

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz

- wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony złożył odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie, decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., nr BP.501.1295.2019.0949.SZ16.8, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – t.j. ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 39a ust. 1 pkt 3, art. 39j ust. 1 - 4, art. 39k ust. 1 - 3, art. 39m, art. 92a ust: 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 – t.j. ze zm., dalej: u.t.d.) oraz lp.4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na  stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, tj. naruszenia określone w lp. 4.2 i lp. 4.3 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za naruszenia wskazane w l.p.4.2. i 4.3 załącznika nr 4 do tej ustawy. WSA stwierdził, że skarżący nie dysponował orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, jak też orzeczeniem psychologicznym o braku przeciwwskazań psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Kwestią sporną w badanej przez WSA sprawie pozostaje, czy w opisanych wyżej okolicznościach mają do skarżącego zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym i wynikające z nich sankcje za naruszenia przepisów tej ustawy. WSA wskazał, że organy prawidłowo przyjęły, że stwierdzony przez kontrolujących przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego lecz okazjonalny. Wynikało to jednoznacznie z treści zeznań pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. WSA stwierdził, że zasadnie organy, na postawie art. 4 pkt 11 u.t.d. uznały, że był to przewóz okazjonalny i zarobkowy, zaś skarżący jest podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d.

Zdaniem WSA w sprawie istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny, zatem nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji B., nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej B., służącej do organizowania usług przewozu. WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. W świetle tych uwag wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo), odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej. W tej sytuacji na skarżącym, dokonującym przedmiotowego przewozu, ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły zatem, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez ww. orzeczeń. Jego zachowanie, tj. realizowany przewóz drogowy, wyczerpywało zatem znamiona naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.

Nie będąc jednak związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), Sąd ten uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organy istotnej reguły normatywnej, wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu w tym zakresie, tj. braku podstaw do zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. jest nietrafne i wynika z błędnej wykładni tego przepisu. Z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. jednoznacznie wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. WSA stwierdził, że w sprawie bezsporny jest fakt, iż organ I instancji decyzją z dnia 26 czerwca 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI1270/13/19/ZT, nałożył na skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1 administracyjną karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji – l.p. 1.1.1. załącznika nr 3, oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. – l.p. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy. W postępowaniu tym skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. WSA przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 23 kwietnia 2019 r., tj. w zakresie przewozu pasażerów wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. - za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. - za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. Dlatego też zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 a ust. 10 oraz art. 92 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140) dalej także u.t.d.), Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organy błędnie nie zastosowały art. 92 a ust. 10 u.t.d., podczas gdy wbrew ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenie, o którym mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenie określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92 a ust. 1 u.t.d.

W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie zaistniały przesłanki do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutu kasacyjnego, w ramach którego podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 92 a ust. 10 oraz art. 92 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140) dalej także u.t.d.), Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Odnosząc się do zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jego zasadność i stwierdza, że ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – dokonana w przedmiotowej sprawie na tle art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. w zakresie naruszeń opisanych pod poz. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 oraz poz. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 – jest wadliwa.

Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w zw. z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z dnia 12 stycznia 2022 r., II GSK 588/22; wyrok z dnia 25 sierpnia 2023 r., II GSK 819/20; wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 1206/20; wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., II GSK 1310/20, wyrok z dnia 5 marca 2024 r., II GSK 327/21), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. – podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w zw. z art. 92a ust. 8 u.t.d. – zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.

Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności podniesionego zarzutu kasacyjnego oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, jednocześnie zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które odpowiadają sumie kosztów uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.