Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1228/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzono postępowanie administracyjne - art. 145  §3 ustawy PoPPSA.
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17, art. 35
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska, Protokolant - st. sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. nr KOA/6062/Ni/22 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z dnia 3 listopada 2022 r. nr 3/2022; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. sp. z o.o. w N. kwotę 18 407 zł (słownie: osiemnaście tysięcy czterysta siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej: "SKO") z 21 marca 2023 r. o numerze KOA/6062/Ni/22 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 3 listopada 2022 r. nr 3/2022 Burmistrz N. nakazał A. Sp. z o.o. w N. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "P. F." w N. (dalej: "Przedszkole"), dokonanie zwrotu do budżetu Gminy N. kwot dotacji: z 2019 r. - 12.605,40 zł (pobranej w nadmiernej wysokości), z 2019 r. — 34.090,91 zł (niewykorzystanej do końca roku budżetowego), z 2019 r. - 200.433,39 zł (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), z 2020 r. — 29.669,95 zł (pobranej w nadmiernej wysokości), z 2020 r. - 209.214,10 zł (niewykorzystanej do końca roku budżetowego), z 2020 r. — 274.629,73 zł (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podkreślił m.in., iż: w latach 2019-2020 organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P. F." w N.u została E. C., od czerwca 2020 r. działająca jako "C.-C.E.,W.R. E. C.". Od dnia 1 kwietnia 2022 r. organem prowadzącym Przedszkole stała się A. sp. z o.o. - prezesem zarządu Spółki jest E. C.. E. C. pełniła również w latach 2019-2020 funkcję dyrektora Przedszkola, pełni tę funkcję również obecnie, jak wynika z przedłożonego oświadczenia z dnia 2 lutego 2022 r., "C.-C.E.,W.R. E. C." przekazało do prowadzenia Przedszkole spółce A., a ta przejęła wszelkie zobowiązania i uprawnienia związane z prowadzeniem Przedszkola.

Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzją organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2019-2020 r. Niepublicznemu Przedszkolu "A.", prowadzonemu w tym czasie przez E. C., od czerwca 2020 r. działającą jako "C.-C.E.,W.R. E. C.". Organ podkreślił, że dotacje te przyznane zostały nie E. C. czy "C.-C.E.,W.R. E. C.", lecz wspomnianemu Przedszkolu, i to właśnie Przedszkole może - i powinno - zostać rozliczone z prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

W ocenie SKO nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy - w świetle art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400); dalej: "u.f.z.o." - to przedszkole a nie jego organ prowadzący otrzymuje dotację, która może być wykorzystana wyłącznic na dofinansowanie realizacji jej zadań, to przedszkole a nie jego organ prowadzący zobowiązany jest do jej zwrotu, mimo skierowania decyzji do takiego organu. Oczywiste jest również, że podmiotem, do którego powinna zostać skierowana decyzja o zwrocie, jest aktualny organ prowadzący przedszkole. Jeśli w chwili pobrania dotacji organem prowadzącym przedszkole był inny podmiot, to aktualnemu organowi prowadzącemu służy regres w stosunku do organu poprzedniego. Cesja uprawnień i obowiązków związanych z pełnieniem funkcji organu prowadzącego jest dopuszczalna i to nabywca tych praw (cesjonariusz) staje się stroną postępowania administracyjnego, zaś udzielone dotacje są środkami publicznymi i nie wchodzą do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz są związane z podmiotem prowadzącym działalność oświatową.

Powyższe oznacza, że stroną postępowania o zwrot dotacji oświatowej przyznanej Niepublicznemu Przedszkolu "A." może być wyłącznie aktualny organ prowadzący to przedszkole - obecnie organem tym jest A. Sp. z o.o.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań SKO zauważyło, iż, jak wynika z datowanego na dzień 2 lutego 2022 r. oświadczenia o przejściu ogółu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "A." (k. 2611 akt adm.), "C. - C.E.W.R. E. C." przekazało do prowadzenia Niepubliczne Przedszkole "A." z siedzibą w N.u, a A. sp. z o.o. z siedzibą w N.u oświadczyło, że przejmuje tę placówkę bez zastrzeżeń, stając się odtąd jej następcą prawnym, który przejmuje wszelkie zobowiązania i uprawnienia związane z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "P. F." w N.u.

Jak z kolei wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS 0000941957), A. sp. z o.o. z siedzibą w N.u została zarejestrowana w dniu 11 stycznia 2022 r. Funkcję prezesa zarządu spółki pełni E. C., jej udziałowcami zaś są: E. C. ze 140 udziałami oraz P. S., A. F. oraz R. F. - każdy z 20 udziałami.

W ocenie SKO, oznacza to, że zarówno w okresie objętym zaskarżoną decyzją, tj. w latach 2019-2020, jak i obecnie kluczowy wpływ na działalność Przedszkola miała i ma ta sama osoba - E. C.. Twierdzenie zatem, że A. sp. z o.o., której głównym udziałowcem (70% udziałów) jest E. C., nie może przedstawić dokumentacji związanej z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji, gdyż ta znajduje się w posiadaniu "C. - C.E.W.R. E. C.", czyli E. C., jest co najmniej niezrozumiałe. Uznać je należy jedynie za przyjętą przez odwołującą linię obrony przed nałożeniem na nią obowiązku rozliczenia się z dotacji - linią ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn.); dalej: "k.p.a." w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji administracyjnej w stosunku do spółki A. sp. z o. o. jako obecnego organu prowadzącego przedszkole, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa decyzja winna być skierowana wyłącznie przeciwko C. – C. W. i R. E. C., który to podmiot był organem prowadzącym przedszkole w latach 2019-2020, przy czym Organ I instancji posiadał tą wiedzę z urzędu, a wobec którego to podmiotu nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym zakresie, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez brak skierowania do Strony przez Organ II instancji zawiadomienia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie w sytuacji znacznej obszerności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak poczynienia przez Organ II instancji własnych ustaleń odnoszących się do zebranego przez Organ I instancji materiału dowodowego i de facto powielenie na gruncie przedmiotowej sprawy wyłącznie stanowiska Burmistrza N.a;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium w Warszawie decyzji administracyjnej na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących kwestii finansowania z przekazanej dotacji oświatowej kosztów odnoszących się wydatków bieżących dotyczących przedszkola, w sytuacji gdy Organ II instancji zobowiązany był rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, czemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie sprostało;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900), jak również art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz art. 252 ust. 3 i 5 u.f.p.

Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty Spółka wniosła:

1. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. (znak: KOA/6062/Ni/22) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N.a nr 3/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. i umorzenie przedmiotowego postępowania względem spółki A. sp. z o.o.

względnie

2. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. (znak: KOA/6062/Ni/22) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N.a nr 3/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. i umorzenie przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2019 i 2020 r. Niepublicznemu Przedszkolu "A.", prowadzonemu w tym czasie przez E. C., od czerwca 2020 r. działającą jako "C.-C.E.,W.R. E. C.".

Wspomniane dotacje udzielone zostały w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisami u.f.p. oraz u.f.z.o.

Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia warunki wymienione w art. 17 ust. 1 u.f.z.o.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepublicznie przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym nie spełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w czyści oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

W myśl art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkól lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Przywołane regulacje nie dają żadnych postaw prawnych do uznania placówki wychowania przedszkolnego za stronę postępowania, lecz uzasadniają uznanie za taką stronę organ prowadzący placówkę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega przy tym wątpliwości, że to nie Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji lecz E. C., która - jak wynika z akt sprawy – w terminach składania wniosków oraz przekazywania dotacji, posiadała status organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego.

Niesporne jest, że w sprawie została dokonana na podstawie art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego zmiana organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego. Zmiany danych zawartych w pierwotnym zgłoszeniu wpisu placówki wychowania przedszkolnego do ewidencji oznaczają aktualizację danych istniejącej placówki. Zmianę organu prowadzącego, z dniem 1 kwietnia 2022 r., potwierdził w sprawie Burmistrz N.a.

Nieuprawnione jest zatem stanowisko organów obu instancji, iż na podstawie oświadczenia z 2 lutego 2022 r. o przejściu ogółu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem Przedszkola doszło do przekazania Skarżącej uprawnień i zobowiązań związanych z rozliczeniem środków finansowych pochodzących z dotacji pobranych oraz wykorzystanych przez poprzedni organ prowadzący.

Stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji powinien być organ prowadzący Przedszkole, aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji za lata 2019 i 2020. Kierowanie decyzji dotyczącej zwrotu dotacji do organu prowadzącego placówkę oświatową na dzień wydania decyzji jest nieuprawnione. Okoliczność, że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 35 u.f.z.o., na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego i to placówka jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu jako adresata decyzji aktualnego organu prowadzącego.

Zmiana organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego nie wpływa również na możliwość przeprowadzenia kontroli. Obowiązek umożliwienia przez aktualny organ prowadzący placówkę przeprowadzenia kontroli w zakresie otrzymanych dotacji przez placówkę nie może natomiast przekładać się na jego odpowiedzialność w zakresie zwrotu dotacji przez organ prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego aktualny w dacie przekazania dotacji. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.f.z.o., kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Tym samym, organ I instancji jest uprawniony do kontroli organu prowadzącego Przedszkole w zakresie otrzymanych przez nie w 2019 i 2020 roku dotacji, a w przypadku ewentualnych nieprawidłowości, to ten organ ponosi odpowiedzialność z tego tytułu.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje – o czym orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", jak również umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 tej ustawy.

O kosztach sądowych orzeczono stosowanie do przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.).