Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80,  art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. i A. G., następców prawnych A. K. (z d. O.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 500/21 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr 48/OPON/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 500/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. O. (obecnie K.) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 25 stycznia 2021 r., nr 48/OPON/2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Piaseczyńskiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia 22 marca 2016 r., nr 331/2016 o odmowie uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, wcześniejszej decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2014 r., nr 190LR/2014 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. H. i R. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem usługowym (szkoła) na działkach nr [...], [...], [...], [...] w Nowej Iwicznej, gmina L. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej "P.b.) i art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może być dokonywane w oparciu o ustalenia planu miejscowego, jako że kwestia zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi dotyczy nieruchomości inwestycyjnej, a nie nieruchomości skarżącej. Zdaniem skarżącej plan ma znaczenie dla określenia zakresu wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich oraz dla obligatoryjnego uwzględnienia indywidualnych cech obiektu (jak wielkość, forma, konstrukcja, przeznaczenie i sposób zagospodarowania okolicznych nieruchomości). W ocenie A. K. skutkowało to błędnym odmówieniem przyznania jej statusu strony, gdy inwestycja ze względu na parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej (należącej do skarżącej),

2. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że istnienie interesu prawnego jest uzależnione od tego, czy działania inwestora są niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz poprzez arbitralne dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, kto jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Zdaniem skarżącej tymczasem interes prawny jest uzależniony od samego istnienia przepisów nakazujących badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a przekroczenie norm jest irrelewantne dla określenia obszaru oddziaływania obiektu, wobec czego, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Następuje to niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane przepisami prawa;

3. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do przyznania statusu strony niezbędne jest wykazanie przez właściciela nieruchomości sąsiedniej okoliczności faktycznych i prawnych dowodzących niemożności podjęcia określonych działań na własnej nieruchomości, podczas gdy do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania statusu strony niezbędne jest wyłącznie wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego – nawet jedynie potencjalnie – wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy;

4. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 140, art. 144 K.c. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu decydujące jest ustalenie, czy dana inwestycja przekracza przepisane prawem normy, podczas gdy definicja obszaru oddziaływania obiektu abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 K.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie, czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości – co skutkowało niesłusznym odmówieniem skarżącej statusu strony i uznaniem, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działki przeznaczone pod inwestycję;

5. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady niedyskryminacji, a to poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, w którym może dojść do ograniczenia jej prawa własności przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 P.b.) w związku z naruszeniem przepisów postępowania mającym także istotny wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie nieprawidłowego ustalenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu i zaniechania ustalenia wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co skutkowało odmową przyznania skarżącej statusu strony,

7. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i poczynienie nieprawidłowych ustaleń co do obszaru oddziaływania inwestycji poprzez pominięcie oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny skarżącej mógłby zostać potencjalnie naruszony w kontekście postanowień planu miejscowego, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Natomiast w ocenie skarżącej inwestycja ze względu na parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej;

8. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającą na uznaniu, że skarżąca nie wskazała żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej dotyczącej jej nieruchomości, która polegałaby na niemożności podjęcia określonych działań na działce nr [...], podczas gdy wykazała wymagane istnienie przepisów nakazujących badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, bowiem przekroczenie danych norm jest irrelewantne dla określenia obszaru oddziaływania obiektu.

Wskazując na powyższe A.K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zarazem skarżąca wystąpiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. i R. B. wnieśli o jej oddalenie.

W toku rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym dotychczasowy pełnomocnik A. K. wyjaśnił, że działka nr [...], której dotyczy sprawa, stałą się własnością R. G. i A. G. Pełnomocnik przedstawił na poparcie tego wydruki zawierające aktualne dane z księgi wieczystej. Pełnomocnik wyjaśnił nadto, że został upoważniony do reprezentacji nowych właścicieli działki, co wykazał stosownym dokumentem pełnomocnictwa. W ich mieniu poparł wniesioną skargę kasacyjną i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dalszy wywód należy poprzedzić wyjaśnieniem, że – jak wyjaśniono wyżej – przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej doszło do przejścia prawa własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej działkę nr [...], której dotyczy sprawa, na rzecz R. G. i A. G. Ci ostatni ustanowili skutecznie pełnomocnika, a ten brał udział w rozprawie popierając skargę kasacyjną. W takich okolicznościach doszło także do następstwa w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, które dotyczy obecnie R. G. i A. G.

Art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów – jak to określono: "P.p.s.a." lub "K.p.a.", ale też "K.c.". W zarzutach nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby doszło do nieuzasadnionego uszczerbku konstytucyjnego prawa do sądu skarżącej kasacyjnie (art. 45 ust. 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz ustawę z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "K.c."). W skardze kasacyjnej nie podano także publikatora ustawy Prawo budowlane, jednakże z uwagi na zastrzeżenie, że zarzuty dotyczą brzmienia ustawy "w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę", Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dotyczy to tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. (odnotowano to już w treści sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że sformułowano je na podstawie dwóch tez wyjściowych.

Po pierwsze wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (także w związku z art. 28 K.p.a.) oraz na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...] nie mógł być wyznaczony przez pryzmat niezgodności zamierzenia z planem miejscowym. W rezultacie podniesiono też brak zbadania sprawy w takim kontekście.

Po drugie, autor skargi kasacyjnej kolejno powołując się na naruszenie art. 28 ust. 2 P.b., także w związku z art. 3 pkt , art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP oraz z art. 140 i 144 K.c., i wreszcie też art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wywodził, że definicja obszaru oddziaływania abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo, wynikające przede wszystkim z art. 140 K.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie czy planowany obiekt budowalny spełnia wymagania określone przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz innymi przepisami, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszego z wyżej wymienionych zagadnień Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że A. K., wcześniej pod nazwiskiem C. , wnioskowała o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 2 czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. H. i R. B. pozwolenia na budowę. Na skutek zaskarżenia decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/15 uwzględniający skargę skarżącej oraz następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 910/16 oddalający skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Drugie z tych orzeczeń zostało przywołane na stronie 12 obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W wyroku o sygn. akt II OSK 910/16 Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącej, że dla ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji mogą mieć znaczenie przepisy planu miejscowego. Sąd wówczas orzekający dodał, że "Należy przy tym podkreślić, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. np. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10, z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, z 26 czerwca 2012r., II OSK 1613/11)".

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku o sygn. akt II OSK 910/16, dotyczący wszakże relacji działki skarżącej nr [...] względem inwestycji J. H. i R. B. Uwzględnił także wskazania zawarte wyroku Sądu pierwszej instancji – z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 568/15. W orzeczeniach tych nie przesądzono, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zaprojektowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Pokreślono natomiast konieczność uwzględnienia aspektu aspektów planistycznych w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W tym miejscu można nadmienić, że sprawa z wniosku A. K. (wówczas C. ) finalnie zakończyła się umorzeniem postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, o czym orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zob. decyzję z dnia 22 listopada 2019 r., nr DOA.7110.489.2018.DKA – w aktach sprawy). Kwestia legitymacji A. K. w ostatecznym rozrachunku nie doczekała się więc rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym.

Nie zmienia to faktu, że orzeczenia o sygn. akt VII SA/Wa 568/15 oraz II OSK 910/16, wprawdzie dotyczące postępowania nieważnościowego, ale jednak odnoszące się do legitymacji skarżącej, pośrednio rzutują na niniejszą sprawę, gdzie także rozstrzygana jest kwestia statusu skarżącej jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, obecnie orzekający, jak już zaznaczono, wziął oba wymienione wyżej orzeczenia pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym aktualnie wyroku, nie rozwinął problematyki ustalenia obszaru odziaływania inwestycji J. H. i R. B. w kontekście jej lokalizacji w granicach terenów o określonym przeznaczeniu w planie miejscowym. Na stronie 10 uzasadnienia stwierdził nawet, że wskazanie na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej nie może polegać na powołaniu się na ustalenia planu miejscowego. Niemniej wiele stron uzasadnienia orzeczenia poświęcono weryfikacji, czy w ogóle można dopatrzeć się wystąpienia w obszarze działki nr [...] jakichkolwiek ograniczeń w jej zagospodarowaniu, niezależnie od ich źródła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał więc sprawę pod kątem naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b., tyle tylko, że nie uznał, iż źródłem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej mogą być przepisy planu miejscowego.

Skuteczne wykazanie wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji w obecnie rozpatrywanej sprawie, przez pryzmat powiązanych z tym zarzutów naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (i art. 28 K.p.a.) oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wymagałby przekonania przez autora skargi kasacyjnej, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], ze względu na inwestycję w sąsiedztwie, wystąpiły z uwagi na przepisy planu miejscowego, ewentualnie, że związane z tym istotne okoliczności wymagają dodatkowego wyjaśnienia w toku postępowania.

Na stronie 11 i 12 skargi kasacyjnej wywiedziono, że zgodnie z § 6 ust. 1 lit. j uchwały Rady Gminy L. nr 261/XXXIV/05 z dnia 30 września 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu Nowa Iwiczna (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 265, poz. 8658) ilekroć w uchwale jest mowa o uciążliwości dla środowiska – należy przez to rozumieć oddziaływanie na środowisko w stopniu pogarszającym standard warunków zamieszkania na terenach sąsiednich albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska oraz wpływające na zniszczenie lub zanieczyszczenie środowiska, a zwłaszcza: hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami. Wedle z kolei § 6 ust. 1 lit. k planu usługi nieuciążliwe to inwestycje o funkcji usługowej, których eksploatacja nie powoduje uciążliwości dla środowiska zgodnie z definicją zawartą w pkt j. Zdaniem autora skargi kasacyjnej budynek usługowy – szkoła z wielostanowiskowym parkingiem obejmującym 31 miejsc postojowych niewątpliwie nie może być uznany za inwestycję nieuciążliwą, bowiem pogorszy standard zamieszkania na sąsiedniej działce skarżącej i będzie powodowała zanieczyszczenie środowiska, a to poprzez znaczne natężenie ruchu samochodowego i związany z tym hałas, wibracje i zanieczyszczenie powietrza. Dalsze wywody dotyczące planu miejscowego poświęcono wykazaniu, że inwestycja J. H. i R. B. , w zakresie w jakim dopuszcza budowę szkoły, narusza ustalenia planu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie przekonuje o tym, że doszło do ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...], w kontekście przepisów na datę pozwolenia na budowę z 2014 r. planu miejscowego. Sąd ma świadomość, że pobudowanie w sąsiedztwie parkingu może nieść pewne uciążliwości, jednak nie oznacza to automatycznie, że otoczenie tego rodzaju budowli objęte jest obszarem, w którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b. Także zarzucana niezgodność inwestycji szkoły, której służyć ma parking, z przeznaczeniem określonym w planie, nie daje podstaw do stwierdzenia, że w takim ujęciu doszło do powstania ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Prawdą jest, że dla terenów U/M w planie miejscowym (uchwała nr 261/XXXIV/05) uciążliwości usług nie powinny wykraczać poza granice ich lokalizacji (§ 58 ust. 1 planu). Jednak, gdy zwróci się uwagę na indywidualne cechy zagospodarowania działek objętych inwestycją J. H. i R. B. dostrzeżemy, że sporny parking, eksponowany jako uciążliwy dla skarżącej, co do kilku tylko miejsc postojowych (8) zbliżony jest do granicy działki nr [...], a przy tym spełniony został w tym przypadku wymóg odległości określony w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę pozwolenia na budowę, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe tekst jednolity Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Dalsze miejsca postojowe oddalone są już o blisko 17 m od granicy działki nr [...].

Z kolei sam budynek usługowy szkoły znajduje się około 40 m od granicy działki nr [...] i 55 m od zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się więc w oparciu o skargę kasacyjną argumentów, które mogłyby – ze względu na przywołane przepisy planu miejscowego – zakreślić obszar oddziaływania inwestycji J. H. i R. B. szerzej, aniżeli uczyniły to ograny. Innymi słowy trudno dopatrzeć się wystąpienia uciążliwości generowanych przez inwestycję jaskrawo naruszających § 58 planu, do którego to przepisu nawiązywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 568/15.

Nie są również usprawiedliwione te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które bazują na tezie, że obszar oddziaływania obiektu wyznacza się nie tylko ze względu na istniejące, ale też potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Rozpocząć należy od uwypuklenia, że Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady tezy tej nie kwestionuje. Zasadniczą kwestią, którą należy podkreślić, jest jednak to, że obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b., wedle brzmienia na datę pozwolenia na budowę z 2014 r., wyznacza się "na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Obszar oddziaływania obiektu nie jest więc kategorią ocenną. Jego zakres jest determinowany przez przepisy odrębne, które należy wyspecyfikować i odnieść do projektowanego obiektu. Autor skargi kasacyjnej zależność tę zresztą dostrzega, o czym świadczą wypowiedzi zawarte w treści złożonego środka zaskarżenia, np.: "interes prawny jest uzależniony od samego istnienia przepisów nakazujących badanie możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie", czy "do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania statusu strony niezbędne jest wyłącznie wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, mogącego – nawet jedynie potencjalnie – wykluczać bądź ograniczać zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy".

W tym miejscu zaakcentować należy, że w skardze kasacyjnej, poza wskazaniem na przepisy K.c. dotyczące zakresu prawa własności, wymieniono tylko listę przepisów r.w.t. (zob. s. 9 skargi kasacyjnej), z względu, na które mogą powstać ograniczenia w zagospodarowaniu działki. Zabrakło jednak odniesienia ich do realiów sprawy. Tylko co do jednej z regulacji – § 23 ust. 1 r.w.t. wyjaśniono, że generować będzie ona w okolicznościach sprawy ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Otóż planowane w projekcie miejsce gromadzenia odpadów zlokalizowano 3 m od granicy z działką nr [...] (dokładnie 3,01 m – wedle projektu zagospodarowania terenu – rys. 1.T), co wedle autora skargi kasacyjnej powoduje, że na obszarze ca 7 m w głąb tej działki właściciel nie będzie mógł realizować określonej zabudowy. Wynika to z tego, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozumiejąc argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej i mechanizm, wedle którego ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...] miałyby się ziścić, nie zgadza się jednak, że w indywidualnych okolicznościach sprawy lokalizacja w planie zagospodarowania terenu (w projekcie budowlanym) miejsca gromadzenia odpadów ogranicza możliwość zagospodarowania działki nr [...] z uwagi na § 23 ust. 1 r.w.t. W skardze kasacyjnej pominięto, że stosownie do obowiązującego planu miejscowego w graniach styku z działkami inwestora i sąsiednią (od północy) przebiega linia wysokiego napięcia, a zgodnie z planem wyznaczono w jej obrębie teren o ograniczeniach w zabudowie. Budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w linii zabudowy związanej z linią wysokiego napięcia. W tych uwarunkowaniach terenowych nie jest możliwa realizacja dalszych budynków mieszkalnych bliżej terenu inwestycji (działek nr [...], [...], [...], [...]). Oznacza to, że wprawdzie miejsce gromadzenia odpadów wyrysowano w planie zagospodarowania terenu 3,01 m od granicy działki nr [...], co powoduje, że hipotetycznie budynki z oknami i drzwiami do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie mogłyby powstać w odległości do 10 m od takiego miejsca, to jednak nie dochodzi w tej sposób do ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Już na podstawie innych przepisów – planu miejscowego – południowa część działki nr [...] wyłączona jest bowiem z zabudowy takimi budynkami. Innymi słowy, inwestycja J. H. i R. B. nie ma ujemnego wpływu na możliwość zagospodarowania południowej części działki nr [...], jako że ta jej część i tak podlega ograniczeniom w zabudowie z uwagi na plan miejscowy i przebieg linii wysokiego napięcia.

Ubocznie nadmienić wypada, że również obecnie obowiązujący plan miejscowy, z którym Sąd zapoznał się, jako że jest to prawo miejscowe, wprowadza na obszarze styku działki nr [...] i działek nr [...], [...], [...], [...]strefę techniczną napowietrznej linii elektroenergetycznej, gdzie zakazuje się budowy budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (zob. § 21 ust. 2 pkt 2 uchwały nr 648/LII/2022 Rady Gminy L. z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu Nowa Iwiczna, Dz. Urz. Woje Mazowieckiego z 2022 r. poz. 8656).

Uzupełniając powyższy wywód Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie uznał za zasadne też zarzutów naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP), przepisów Kodeksu cywilnego o prawie własności (art. 140 i 144 K.c.) oraz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. dotyczącego poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd, przyjmując do wiadomości zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącą co do inwestycji J. H. i R. B. i zwłaszcza jej zgodności z planem miejscowym, nie znalazł podstaw, aby na tej podstawie dopatrzeć się przesłanek "rozszerzenia" granic obszaru oddziaływania inwestycji. W toku postępowania, a przede wszystkim w skardze kasacyjnej, nie wskazano bowiem na okoliczności, które świadczyłyby o nie dających się pogodzić ze standardami konstytucyjnymi ograniczeniach prawa własności działki nr [...], bądź choćby o wystąpieniu innych ponadstandardowych uciążliwości, wobec których rodziłaby się potrzeba funkcjonalnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. ukierunkowanej na zaliczenie działki nr [...] do obszaru oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 2 czerwca 2014 r.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.