Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1261/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2211/22 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 września 2022 r. znak O/KR.Z-3.4351.14.54.2022.BM.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 2211/22 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 września 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pismem z 26 czerwca 2022 r. R. S. zwróciła się do Burmistrza Gminy i Miasta N. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z budową zjazdu z drogi krajowej nr [...], położonej na części działki nr [...], obręb [...], gmina N.. Rozpoznając przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 3 września 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy nie posiada połączenia z drogą krajową nr [...] poprzez istniejący zjazd mogący służyć obsłudze komunikacyjnej planowanych budynków mieszkalnych. Zdaniem organu w takiej sytuacji warunki zabudowy nie powinny być ustalone.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę inwestorki za uzasadnioną, albowiem postanowienie Generalnego Dyrektora narusza prawo. Wyjaśnił, że zasadniczym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do wpływu planowanego przedsięwzięcia na ruch drogowy. Powołał się na art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Takich ustaleń organ nie poczynił. Skupił się natomiast na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności budowy zjazdu indywidualnego, wykraczającej poza przysługujące mu kompetencje. Okoliczności te podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) w zw. z art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1 oraz art. 4 pkt 21 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Generalny Dyrektor w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej oraz uznaniu, że będąca przedmiotem uzgodnienia realna możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego zmianą zagospodarowania, której dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie powinna być wykazana przez stronę już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o taki zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zwrócono się także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano stanowisko, zgodnie z którym zarządca drogi uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej. W ocenie strony taka koncepcja w znacznym stopniu ogranicza możliwości działania zarządcy drogi i skutkuje brakiem dostatecznej ochrony prawnej w sytuacji próby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia naruszającego podstawowe wymogi w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sporu w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy może odmówić uzgodnienia z tego powodu, że w jego ocenie teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem nie został wybudowany zjazd. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w zaskarżonym wyroku w sposób pełny i wyczerpujący.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że uzgodnienie dotyczy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania tego aktu. Obowiązek dokonania uzgodnienia wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, albowiem mamy do czynienia z obszarem przyległym do pasa drogowego. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, względem której wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W tym postępowaniu nie bada się stosunków własnościowych na gruncie, jest to zagadnienie, które podlega ocenie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Specyfikę tej instytucji prawnej należy również mieć na uwadze, dokonując wykładni przesłanki: "dostępu do drogi publicznej", o której mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się prawem do gruntu, to trudno wymagać od niego, by już wtedy wybudował zjazd z drogi na działkę objętą wnioskiem. Mogłoby to narazić inwestora na znaczne koszty przy braku gwarancji, że uzyska decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Niezasadna jest w tym stanie rzeczy argumentacja skarżącego kasacyjnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Poza sporem jest, że teren planowanej inwestycji obejmujący część działki nr [...] w miejscowości H., przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], zamierzenie obejmuje budowę zjazdu z tej drogi, a Generalny Dyrektor 31 maja 2022 r. wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia R. S. na lokalizację zjazdu indywidualnego na granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości H. z drogi krajowej nr [...]. W tej sytuacji nie można mówić o braku dostępu terenu do drogi publicznej. Organ dokonujący uzgodnienia powinien uwzględnić specyfikę instytucji ustalenia warunków zabudowy i ustawową zasadę, że inwestor nie musi się legitymować prawem do gruntu. W świetle powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie inwestor nie miał obowiązku wybudowania zjazdu przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ uzgadniający ma obowiązek ocenić zamierzenie inwestycyjne przed jego realizacją. Powinien ograniczyć się przy tym do materii leżącej w zakresie jego właściwości. Zakres uzgodnienia w tym przypadku wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sąd pierwszej instancji trafnie i bardzo wyczerpująco wyjaśnił, jakie kwestie mieszczą się w tym zakresie uzgodnienia. Powołał się przy tym na utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym zarządca drogi bada przede wszystkim, czy planowane zamierzenie będzie zgodne z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, a wpływ na ruch drogowy, jaki wywoła, nie spowoduje zagrożenia tego bezpieczeństwa. W sprawie kwestie te nie zostały zbadane.

W konsekwencji powyższego uznać należy za nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.