Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 824/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 ust.4, art. 37 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 150, art. 156
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2023 r. sprawy ze skargi L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 23 września 2022 r., znak: SKO.II.41/1088/PZP/2022 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Chełm z 5 sierpnia 2022 r., znak: DAGI-AB.6725.1.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz skarżącej L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 1997 (tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 września 2022 r., znak: SKO.II.41/1088/PZP/2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. (dalej: spółka L. albo skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełm z 5 sierpnia 2022 r., znak: DAGI-AB.6725.1.2022 ustalającą dla spółki L. jednorazową opłatę w wysokości 56.490 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. przy ulicach W. i P., składającej się z działek nr: [...] o powierzchni 1,7058 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Rada Miasta podjęła w dniu 31 sierpnia 2017 r. uchwałę Nr XXX/344/17 (Dz. Urz. Woj. L. poz. 3753 z 29 września 2017 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K., zmieniającą uchwałę Rady Miasta Nr XXXVII/466/01 z 28 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. (Dz. Urz. Woj. L. nr 7 poz. 255 z 11 lutego 2002 r.). W rezultacie powyższego nastąpiła zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działek nr [...] będących w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki z terenu TS-21 przeznaczonego na usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe i mieszkalnictwo (z dopuszczalną maksymalną wysokością zabudowy do dwóch kondygnacji oraz obowiązkiem zagospodarowania terenu zielenią towarzyszącą na poziomie minimum 30% powierzchni terenu) na teren z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową (U-7) z wyłączeniem usług pogrzebowych, kremacji zwłok i działalności pokrewnej oraz usług w zakresie gospodarki odpadami (na którym wyznaczono wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na 80% oraz wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 15%).

W zmienionej uchwale Rada Miasta ustaliła stawkę procentową jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem/zmianą planu w wysokości 30% wzrostu tej wartości (dalej: opłata planistyczna).

Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z 27 maja 2020 r. spółka L. zbyła prawo użytkowania wieczystego wskazanych wyżej nieruchomości.

W dniu 20 maja 2022 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określono wzrost wartości przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na 188.300 zł, a przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 30% ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości tego prawa na 56.490 zł.

W dniu 5 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Chełm wydał decyzję, którą nałożył na spółkę L. jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 56.490 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Kolegium powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wyjaśniło, że podstawą do ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości jest operat szacunkowy oraz że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Kolegium wyjaśniło, że organ dokonuje oceny operatu szacunkowego, tj. bada, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, zaś organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności z przepisami i ocenić, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Kolegium podkreśliło, że oceniając operat szacunkowy, nie może samodzielnie dokonać oceny tych jego elementów, które są uwarunkowane posiadaniem wiadomości specjalnych. Według organu, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie dopatrzyło się wad dyskwalifikujących operat. Zdaniem organu, nie wymaga on jakichkolwiek uzupełnień i wskazuje jednoznacznie na wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wskutek zmiany planu miejscowego. Według organu, biegły trafnie zauważył, że zmiana planu z 2017 r. podniosła atrakcyjność działek pod względem zabudowy usługowej, ponieważ, np. pod symbolem U-7 w zasadach zagospodarowania terenu przewidziano wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej - 15%, natomiast we wcześniej obowiązującym planie z 2001 r. pod symbolem TS-21 w zasadach zagospodarowania terenu przewidziano zagospodarowanie terenu zielenią towarzyszącą na poziomie minimum 30% powierzchni.

Kolegium podniosło, że analizując rynek nieruchomości, biegły ustalił, że ceny transakcyjne podobnych nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zawierały się w przedziale od 38,93 zł do 55,79 zł za 1 m², co daje średnią cenę 1 m² w wysokości 50,40 zł. Natomiast według przeznaczenia po zmianie miejscowego planu zakres cen podobnych nieruchomości kształtował się od 46,03 zł do 76,07 zł za 1 m², co daje średnią cenę 1 m² nieruchomości w wysokości 61,44 zł (s. 14 i 15 operatu). W oparciu o analizę cen wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych dokonano wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Zatem biegły w operacie wykazał wzrost wartości nieruchomości z 50,40 zł za 1 m² na 61,44 za 1 m².

W skardze na decyzję Kolegium spółka L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym. Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Chełm z 5 sierpnia 2022 r. i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Według spółki, nietrafny jest pogląd, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, jest obowiązany domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Dotyczy to zarówno podejścia, metody, jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać od biegłego wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

W ocenie spółki, organ pierwszej instancji nie dokonał oceny kluczowego dla sprawy dowodu tj. operatu szacunkowego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu opinii biegłego i nie poddając jej żadnej analizie. Rola organu sprowadzała się w zasadzie do stwierdzenia, że nie wniesiono żadnych uwag do operatu, co uznano za wystarczające. Gdyby organ pierwszej instancji dokonał oceny dowodu, to, zdaniem skarżącej, zauważyłby, że zawiera on pewne istotne mankamenty, które winny wykluczać go jako dowód w sprawie. Natomiast organ odwoławczy w pełni zaaprobował działania organu pierwszej instancji, nie zauważając żadnego naruszenia prawa i stwierdzając, że zostały spełnione wszelkie przesłanki przewidziane prawem dla ustalenia opłaty planistycznej, a sama ocena operatu została dokonana właściwie.

Skarżąca podkreśliła, że wycenę sporządzono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu nieco odmiennym od nieruchomości wycenianej. Przeznaczenie nieruchomości biegły określił jako usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe oraz mieszkalnictwo (stan sprzed zmiany planu miejscowego) oraz jako teren zabudowy usługowej z przeznaczeniem dopuszczalnym: usługi komunikacji samochodowej, myjnie, garaże, stacje obsługi pojazdów, obiekty obsługi podróżnych, drogi wewnętrzne i obiekty infrastruktury technicznej (stan po zmianie planu miejscowego). W ocenie skarżącej, zmiana miała raczej charakter kosmetyczny, który w żaden sposób nie uzasadnia takiego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, jaką wskazał biegły. Charakteryzując wycenianą nieruchomość pod kątem przyjętych cech i atrybutów, biegły uznał, że możliwości inwestycyjne przed zmianą planu miejscowego były dobre, a po jego zmianie stały się bardzo dobre, z czym również skarżąca się nie zgadza, ponieważ atrakcyjność inwestycyjna nieruchomości zarówno przed zmianą planu, jak i po niej była bardzo dobra.

Uzasadniając zastrzeżenia wobec sporządzonej w niniejszej sprawie wyceny, skarżąca wskazała, że dobrano niewłaściwe nieruchomości do porównań, co finalnie dało efekt zawyżenia wartości prawa użytkowania wieczystego wycenianej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować się w operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Nieruchomości dobrane do porównań przez biegłego w niniejszej sprawie budzą wątpliwości skarżącej. O ile do porównań nieruchomości po zmianie planu miejscowego dobrano nieruchomości atrakcyjne, o optymalnej powierzchni inwestycyjnej i bardzo dobrych możliwościach inwestycyjnych, o przeznaczeniu typowo pod usługi, to w przypadku określenia wartości przed zmianą planu dobrano nieruchomości mało atrakcyjne, o przeznaczeniu nietożsamym z nieruchomością podlegającą wycenie (składy i bazy, usługi komunikacji) o mało atrakcyjnych inwestycyjnie powierzchniach, średnich możliwościach inwestycyjnych i w żaden sposób niepodobnych. Jedna z nieruchomości była przeznaczona co prawda pod mieszkalnictwo, ale powierzchnia powyżej 2,0 ha czyni ją mało atrakcyjną dla inwestorów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do prawidłowości określenia wysokości opłaty planistycznej.

Podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej stanowi art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Nałożenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.). Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z. 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.).

Dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej istotna jest zatem nie tyle sama zmiana planu, czyli prawnych uwarunkowań zagospodarowania danej nieruchomości, ile faktyczne skutki tej zmiany w postaci wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie skarżącej, zmiana planu miejscowego dla przedmiotowych nieruchomości miała raczej charakter "kosmetyczny", który w żaden sposób nie uzasadnia wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jaką wskazał biegły w operacie.

Nie można podzielić jednak tezy skarżącej o jedynie "kosmetycznym" charakterze zmian planu miejscowego. W ocenie Sądu, zmiana planu niewątpliwie spowodowała wzrost wartości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości. Wynika to nie tyle z treści operatu szacunkowego, co z prostego porównania ustaleń planu miejscowego obowiązujących dla tego terenu przed i po zmianie planu.

Przed zmianą planu teren działek skarżącej był oznaczony symbolem "TS-21 – usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe, mieszkalnictwo" z dopuszczalną maksymalną wysokością zabudowy do dwóch kondygnacji oraz obowiązkiem zagospodarowania terenu zielenią towarzyszącą na poziomie minimum 30% powierzchni terenu. Natomiast na skutek zmiany planu przedmiotowy teren stał się terenem z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę usługową (U-7) z wyłączeniem usług pogrzebowych, kremacji zwłok i działalności pokrewnej oraz usług w zakresie gospodarki odpadami, na którym wyznaczono wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na 80% oraz wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 15%.

Organy zasadnie przyjęły, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nieuciążliwe charakteryzują się mniejszą wartością niż nieruchomości przeznaczone na cele komercyjne, a ściśle, na usługi, bez ograniczenia ich do nieuciążliwych. Ta konkluzja jest racjonalna i zgodna z doświadczeniem życiowym. Na wartość nieruchomości skarżącej niewątpliwie korzystnie wpłynęło również wprowadzenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 15% w miejsce wcześniejszego obowiązku zagospodarowania terenu zielenią towarzyszącą na poziomie minimum 30%. Takie rozwiązanie realnie wpływa na zwiększenie możliwości zainwestowania nieruchomości, a tym samym zwiększa jej wartość rynkową.

Nie oznacza to jednak, że wyliczenie kwoty wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości spółki, a w konsekwencji powyższego, wyliczenie kwoty opłaty planistycznej, należy uznać za zgodne z prawem.

Kluczowym źródłem ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 150 u.g.n., określenie wartości rynkowej uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n., opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Niewątpliwie operat szacunkowy stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podlega ocenie jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Biorąc pod uwagę treść art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności i zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują.

W rozpoznawanej sprawie w operacie szacunkowym przyjętym jako podstawa wyceny wzrostu wartości prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego biegły zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. W myśl § 50 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości biegły określił wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem zmiany planu miejscowego oraz jej przeznaczenie po jego zmianie.

Istotą podejścia porównawczego (w tym metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Podejście to nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Z puli działek należy zatem dobierać te, które w jak najwyższym stopniu odzwierciedlają cechy działki wycenianej. W przeciwnym razie dobór działki o znacząco odmiennych cechach z punktu widzenia wartości rynkowej zaburza rzetelność wyceny.

Podejście porównawcze, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne.

Stąd, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia proces wyceny nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności analiza cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rzeczoznawca majątkowy powinien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 746/17, CBOSA).

Innymi słowy, wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować się w operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Biegły powinien brać pod uwagę cechy nieruchomości podane w definicji nieruchomości podobnej, którą ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały oceny operatu szacunkowego, w tym prawidłowości doboru działek do porównania, co w przypadku organu odwoławczego jest tym istotniejsze, że kwestia prawidłowości doboru działek do porównania była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał, że na skutek zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącej, zaś w kwestii wysokości opłaty jedynie zrelacjonował konkluzje zawarte w operacie i wskazał metodę, którą zastosował biegły, jednak nie odniósł się w żadnej mierze do prawidłowości doboru nieruchomości przez biegłego (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Jak wyżej wskazano, profesjonalny charakter operatu szacunkowego jako opinii zawierającej wiadomości specjalne nie zwalnia organu od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny nieruchomości, w tym do przyjętej przez niego metody i techniki szacowania. Na organie spoczywa zatem również obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (tak m. in. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09).

W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organów, dobór przez biegłego nieruchomości do porównania budzi wątpliwości.

Biegły wskazał, że "do analizy dobrano kilka transakcji z porównywalnego obszaru i segmentu rynku", a następnie w tabeli przedstawił zbiór transakcji nieruchomości podobnych w C. (pkt 5.4.2., s. 12 operatu). Jednocześnie biegły podkreślił w punkcie 5.4. operatu (s. 11-12), że "wyodrębniony segment rynku lokalnego tj. rynek praw użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowych niezabudowanych o obszarze zbliżonym do 1,7 ha przeznaczonych pod usługi, usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe i mieszkalnictwo na obszarze objętym analizą w C., jest słabo rozwinięty. W zawiązku z powyższym okres badania cen wydłużono do dwóch lat zarówno poprzedzających transakcję z dnia 27.05.2020 r., jak i po transakcji, a segment praw użytkowania wieczystego poszerzono o prawa własności. Z uwagi na słabo rozwinięty rynek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi komunikacji badany rynek poszerzono o nieruchomości przeznaczone pod mieszkalnictwo i inne usługi, jak tereny pod składy, hale, itp. Z uwagi na słabo wykształcony rynek nieruchomości o dużym areale zbliżonym do powierzchni wycenianej nieruchomości, obszar badania rynku poszerzono o nieruchomości mniejsze obszarowo - o "średniej" powierzchni - powyżej 1 500 m²".

Wybierając nieruchomości do porównania (przed i po zmianie planu), rzeczoznawca wprawdzie przedstawił w formie tabeli katalog, z jakiego nieruchomości te zostały dobrane, jednak nie wyjaśnił, dlaczego wybrał te, a nie inne nieruchomości. Użyte w operacie sformułowanie "do analizy dobrano kilka transakcji z porównywalnego obszaru i segmentu rynku" przywodzi na myśl, że tych transakcji w objętym badaniem okresie było więcej.

O ile rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji do ostatecznego porównania i ustalenia wartości nieruchomości przed zmianą planu i po jego zmianie, to jednak katalog, z którego wybrał transakcje podobne, musi być przedstawiony tak, aby możliwa była weryfikacja działań rzeczoznawcy. Jeżeli organy nie mają wystarczających danych w zakresie transakcji, z których dokonano wyboru transakcji wykorzystanych do ostatecznej wyceny, to nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności działania rzeczoznawcy.

W analizowanym operacie, w przypadku nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej wskazano jedynie datę transakcji, lokalizację, powierzchnię, symbol przeznaczenia oraz cenę. Poza tym nie wskazano żadnych innych danych, które decydowały o doborze przyjętych do porównań nieruchomości.

Sporządzone przez biegłego zestawienie nieruchomości wziętych do porównań powinno budzić wątpliwości organów co prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami i doboru nieruchomości podobnych, tym bardziej, że aż osiem na jedenaście wymienionych w katalogu nieruchomości ma powierzchnię znacznie mniejszą niż nieruchomość skarżącej, co ma bardzo istotny wpływ na kwestię ich wyceny.

Skoro biegły uznał, że wyodrębniony segment rynku lokalnego tj. rynek praw użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowych niezabudowanych o obszarze zbliżonym do 1,7 ha przeznaczonych pod usługi, usługi komunikacji, usługi nieuciążliwe i mieszkalnictwo na obszarze objętym analizą w C., jest na tyle słabo rozwinięty, że należało wydłużyć okres badania cen do dwóch lat poprzedzających transakcję z dnia 27.05.2020 r. jak i po transakcji, poszerzyć badany rynek o nieruchomości przeznaczone pod mieszkalnictwo i inne usługi, jak tereny pod składy, hale, itp. oraz poszerzyć obszar badania rynku o nieruchomości mniejsze obszarowo - o "średniej" powierzchni - powyżej 1 500 m², to powinien był precyzyjnie wskazać, czy w zbiorze transakcji znajdują się wszystkie nieruchomości objęte transakcjami w badanym okresie, czy tylko wybrane (co sugeruje użyte przez biegłego sformułowanie "wybrano kilka transakcji"), a jeżeli w istocie jest to jedynie kilka wybranych transakcji, to biegły powinien był skrupulatnie wyjaśnić, dlaczego wybrał te właśnie transakcje z pominięciem innych.

Należy w tym miejscu podnieść, że skoro w obrębie miasta C. rynek nieruchomości podobnych jest słabo rozwinięty, to biegły mógł poszerzyć rynek badanych transakcji. Rynek "lokalny" nie nakazuje bowiem ograniczać się do obszaru miejscowości, w której nieruchomość jest położona, ale obejmuje obszar całej gminy oraz powiatu. Co więcej, w myśl § 26 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Zatem wprawdzie analizą obejmuje się przede wszystkim rynek lokalny, który dla nieruchomości wycenianej i porównywalnej jest tożsamy, jednak wyjątkowo rozporządzenie pozwala na skorzystanie z możliwości poszerzenia obszaru badania w odniesieniu do wycenianych nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.

Wątpliwości Sądu budzi zatem powierzchnia przyjętych do porównania nieruchomości transakcyjnych, a co za tym idzie, ich podobieństwo w tym zakresie. Powierzchnia pięciu z sześciu nieruchomości przyjętych do porównania i wyceny jest znacznie mniejsza od powierzchni działki wycenianej (w przypadku jednej z działek przy ul. S. nawet ponad dziesięciokrotnie), a mimo to została dopuszczona do ścisłego porównania bez uzasadnienia. Jest to tym istotniejsze, że sam biegły uznaje powierzchnię nieruchomości za jedną z kluczowych cech wpływających na jej cenę rynkową, przyznając jej wagę na poziomie 25% ("Średnia cena jednego metra kwadratowego gruntów na cele usług komunikacji, usług nieuciążliwych i mieszkalnictwa, /przeznaczenie przed zmianą miejscowego planu/ oscylowała w przedziale od 38,93 m² do 89,84 zł m², przy czym największe znaczenie w kształtowaniu ceny ma lokalizacja, wielkość działki, możliwości inwestycyjne, uzbrojenie i dojazd" – s. 12-13 operatu).

Kolejna wątpliwość dotyczy wyboru do porównania nieruchomości położonej przy ul. O., przeznaczonej pod składy i bazy (SB) o pow. 5983 m², sprzedanej za cenę 41,79 zł za m² z pominięciem widniejącej w zbiorze transakcji nieruchomości położonej przy ul. C. o tym samym przeznaczeniu (SB), większej powierzchni – 6290 m² i o wyższej cenie za m² - 49,92 zł.

Podsumowując, brak szczegółowego uzasadnienia doboru nieruchomości do porównań, zwłaszcza w świetle stwierdzenia, że w C. rynek tego rodzaju nieruchomości jest słabo rozwinięty, powoduje, że nie można zweryfikować zasadności uznania ich za podobne do nieruchomości wycenianej.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na wskazane powyżej braki operatu szacunkowego, na podstawie którego dokonano ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) jako wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji usunie wskazane błędy w zakresie oceny operatu szacunkowego, co będzie wymagać zwrócenia się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia i weryfikację operatu w zakresie wskazanych uchybień, a następnie w oparciu o poprawiony lub nowy operat szacunkowy wyda stosowną decyzję, poprzedzoną wnikliwą oceną materiału dowodowego, która znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis stosunkowy od skargi w kwocie 1500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (łącznie 1997 zł), zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Na wniosek strony sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji