Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1153/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: Ł. A., M. A., S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 678/22 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 lipca 2022 r. nr 402.15/F-1/XIV/22 w przedmiocie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku z dnia 18 marca 2022 r. nr WPiRI.400.18.3.2016; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz Ł. A. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz M. A. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 678/22 oddalił skargę S.A. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: Kolegium, SKO) z 15 lipca 2022 r. w przedmiocie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 26 września 2018 r. S.A. zwrócił się do Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku (dalej: PZDW) o budowę/przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu do jego działki nr ewid. [...] położonej w D., zlikwidowanego z uwagi na budowę drogi wojewódzkiej nr 673.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r. Dyrektor PZDW odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.). Zdaniem Dyrektora PZDW przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie nakładał na inwestora drogi obowiązku wydania decyzji w sprawie odtworzenia lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących. Dyrektor PZDW wskazał, że zjazd na działkę skarżącego został zlikwidowany w związku z realizacją drogi wojewódzkiej nr 673 na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego nr 12/2016 z 2 września 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRiD) i nie przewidziano żądanego zjazdu (po jego likwidacji) mając na względzie, że działka skarżącego ma dostęp do drogi gminnej z innej strony, a lokalizacja zjazdu wpływałaby ujemnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Postanowienie Dyrektora PZDW odmawiające wszczęcia postępowania zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w Białymstoku, a następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 632/19 oddalił skargę strony. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1069/20 uchylił wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2019 r. oraz postanowienia organów obu instancji odmawiające wszczęcia postępowania.

Decyzją z 10 marca 2021 r. Dyrektor PZDW, działając na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm.; dalej: rozporządzenie MTiGM), odmówił budowy/przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 673 do działki o nr [...]. Organ wskazał, że w obecnej sytuacji brak jest obowiązku wykonania zjazdu, ponieważ nie przewidywał go, zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, projekt inwestycji drogowej. SKO w Białymstoku utrzymało tę decyzję w mocy.

WSA w Białymstoku wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 514/21 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że nie zostały wykonane wytyczne wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w sposób należyty nie przeprowadzono postępowania dowodowego w sprawie.

PZDW ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy drogi wojewódzkiej nr 673 nie przewidywała wykonania zjazdu na działkę skarżącego, która posiada dostęp do drogi gminnej nr [...],co wynikało z inwentaryzacji istniejących nawierzchni drogowych i zjazdów wykonanej przed przystąpieniem do realizacji projektu drogi wojewódzkiej. W ocenie PZDW również względy techniczne i bezpieczeństwa nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku skarżącego.

SKO decyzją z 15 lipca 2022 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję PZDW z 18 marca 2022 r. Kolegium podkreśliło, że jeśli zarządca drogi, który przebudowuje drogę publiczną nie dokona przebudowy istniejących, nawet legalnych zjazdów do nieruchomości osób trzecich, to organy administracji publicznej nie mogą w drodze jakiejkolwiek decyzji przymusić inwestora do takiej czynności. Jeżeli natomiast istniejące w dacie przebudowy drogi publicznej zjazdy nie były zjazdami wybudowanymi na podstawie decyzji zezwalającej i za zezwoleniem zarządcy drogi, to taki nielegalnie wybudowany przez właściciela działki wjazd i wyjazd, niespełniający wymogów ustawowych, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, nie będzie traktowany przez zarządcę drogi jako istniejący. Z ustaleń Kolegium wynikało, że w rozpatrywanej sprawie nie istniał legalny zjazd na działkę skarżącego. Przed realizacją drogi wojewódzkiej istniało jedynie połączenie drogi wewnętrznej z nieruchomości skarżącego, co nie daje podstaw do uznania, że w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p. spełniona została przesłanka dotychczas istniejącego zjazdu. Zarządca drogi nie miał zatem obowiązku ujęcia tego "zjazdu" w dokumentacji projektowej oraz budowy lub przebudowy zjazdu, który nie istniał jako zjazd z drogi publicznej.

Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2022 r. WSA w Białymstoku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO w sposób prawidłowy dostrzegło istotę sprawy i w tym zakresie dokonało prawidłowych ustaleń, w związku z czym sąd w całości podzielił przestawioną argumentację. W ocenie WSA bezsporne w sprawie jest to, że droga nr 599 obręb [...] w D., z której skarżący miał zjazd do swojej działki była drogą wewnętrzną ogólnodostępną. Poprzez wykonanie inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa) działka stanowiąca własność gminy została całkowicie przejęta pod drogę wojewódzką nr 673. WSA wskazał, że w związku ze zmianą przepisów definiujących pojęcie zjazdu należało wyjaśnić, czy zjazd skarżącego z drogi nr 599 na działkę nr [...] (przed podziałem [...]) był zjazdem w rozumieniu definicji ustawowej, a co za tym idzie, czy roszczenie strony z art. 29 ust. 2 u.d.p. należało uznać za zasadne z powodu niewykonania tego zjazdu w trybie realizowania inwestycji drogowej ze specustawy drogowej. Zdaniem sądu pierwszej instancji, z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka skarżącego, przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr 599 (skarżący przy tym nie kwestionował że zjazd posiadał z działki nr [...]). Wybudowanie drogi wojewódzkiej nr 673 nie spowodowało utraty bezpośredniego dostępu działki skarżącego do drogi publicznej, ponieważ formalnie nie istniał zjazd bezpośredni na drogę publiczną, a jedynie faktyczny zjazd na drogę wewnętrzną, będącą w posiadaniu gminy. WSA zauważył, że dla prawidłowego rozumienia normy wywiedzionej z art. 29 ust. 2 u.d.p. istotne jest aby zjazd wybudowany został legalnie, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowy zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowy lub zgłoszenia budowy. W ocenie WSA, który podzielił w tym zakresie stanowisko organów, pismo Burmistrza D. z 23 października 2018 r. potwierdzało jedynie istnienie faktycznego zjazdu do działki skarżącego z drogi wewnętrznej nr 599. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że przez użyte w art. 29 ust. 2 u.d.p. określenie "zjazd dotychczas istniejący" należy rozumieć zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze (art. 4 pkt 8 u.d.p.), a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie. Zjazd z drogi wewnętrznej, niestanowiącej drogi publicznej, nie wyczerpuje definicji zjazdu, a tym samym art. 29 ust. 2 u.d.p. nie mógł mieć zastosowania. Zdaniem WSA w tych okolicznościach nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. W ocenie WSA stan faktyczny sprawy został wnikliwie wyjaśniony na podstawie kompletnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach NSA i WSA.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA – w imieniu skarżącego S.A. wniosła jego pełnomocnik radca prawny M.A., będąca jednocześnie jednym z jego trzech następców prawnych, którzy na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia wstąpili do postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego wnioskiem z 26 września 2018 r. oraz – we własnym imieniu (pismo z 12 marca 2024 r.), zaskarżając wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art 124 § 2 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na śmierć skarżącego, ewentualnie rozważenie na podstawie art. 183 § 1 i 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. zaistnienia przesłanki nieważności niniejszego postępowania, na postawie art. 191 p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o "rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia WSA w Białymstoku z 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przez sąd zawieszenia z urzędu postępowania z uwagi na śmierć strony, co miało bezsprzeczny wpływ na wynik niniejszego postępowania", a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictwa, ewentualnie w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych WSA, na podstawie przepisu art. 191 i art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 124 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 191 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie zawieszenia postępowania z urzędu, podczas gdy śmierć strony jest obligatoryjną i bezwzględną przesłanką zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

i. bezpodstawne uznanie, pomimo rozstrzygnięcia tegoż faktu prawomocnym wyrokiem, że skarżący nie może korzystać z dyspozycji przepisu art 29 ust 2 u.d.p., podczas gdy powyższe nie było przedmiotem kwestionowania - zarówno przez WSA jak i Kolegium od 2018 roku;

ii. nieustalenie faktu, że skarżącemu przysługuje prawo do domaga się budowy zjazdu, podczas gdy skarżący przed przebudową drogi miał zjazd dotychczas istniejący, urządzony legalnie;

iii. poprzez przyjęcie, że oświadczenie o dzierżawieniu nieruchomości należącej do skarżącego świadczy bezsprzecznie o tym, że dostęp do tej nieruchomości skarżący posiada;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego pełnej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przeprowadzeniu dowodu z dokumentu w postaci pisma Burmistrza D. z 10 marca 2022 r. i wyciągnięcie przez WSA z informacji sprzecznych z treścią tegoż dokumentu m.in. poprzez przyjęcie, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną oraz przyjęcie, że na działce nr [...] nie istnieje droga publiczna w świetle przedstawionej przez Burmistrza definicji i pismo nie odnosi się do kwestii cyt.: "czy istnieje faktycznie droga wewnętrzna";

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 170 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie zasady związania WSA i Kolegium prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 514/21, zgodnie z którym WSA w Białymstoku wskazał, iż organy mają obowiązek przyjąć do wiadomości istnienie roszczenia skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., a ponadto z uwagi na nieuznanie, iż od 4 lat do dnia wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie nie była sporna kwestia istnienia zjazdu do działki nr [...] przed budową drogi wojewódzkiej nr 673 i legitymacji skarżącego w zakresie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p.;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie związania prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 514/21, zgodnie z którym WSA w Białymstoku wskazał, iż organy mają obowiązek przyjąć do wiadomości istnienie roszczenia skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., a ponadto z uwagi na nieuznanie, iż od 4 lat do dnia wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie nie była sporna pomiędzy skarżącym a Kolegium/WSA okoliczność istnienia zjazdu do działki nr [...] przed budową drogi wojewódzkiej nr 673;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art 1 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, to jest:

i. rozstrzygnięcie sprawy przez WSA bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz

ii. przyjęcie przez WSA stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez WSA prawidłowej kontroli decyzji Kolegium, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez organy przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak:

-prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie z zaniechaniem stosowania zasady równego i bezstronnego traktowania skarżącego i innych stron o identycznej sytuacji faktycznej i prawnej w kontekście niniejszego postępowania;

- odstępowanie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w ramach realizacji Inwestycji (już po wydaniu ZRID) urządzane były dodatkowe zjazdy z drogi i to w miejscach wysoce niebezpiecznych (oddziaływanie skrzyżowania) oraz pozbawionych dostępu do drogi z uwagi na położenie (złe warunki gruntowo - wodne), jak choćby do działki nr [...] (lecz nie tylko), której to sytuacja faktyczna jednoznacznie pozwalała stwierdzić – wbrew twierdzeniom sądu – że doszło do bezsprzecznie doszło;

- odgórne przyjęcie (bez dowodów), że działka nr [...] nie posiadała żadnego innego dostępu do drogi publicznej, a przejazd do nieruchomości z innej strony był utrudniony (teren podmokły), podczas gdy skarżący znajduje się identycznej sytuacji faktycznej i prawnej;

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. z uwagi na odgórne, bezpodstawne uznanie, iż skarżący legitymuje się dostępem do drogi publicznej poprzez rzekomą drogę położoną na działce o numerze [...], podczas gdy wskazana droga nie istnieje w rzeczywistości, a z jako droga gminna dojazdowa wymaga by skarżący musiał wystąpić o zgodę na zjazd z uwagi na fakt potencjalnego zakwalifikowania jej wg jako drogi gminnej, a przede wszystkim podjąć działania celem uregulowania aktualnego stanu prawnego tej drogi, a przez to ponieść nowe koszty wynikłe z pozbawienia skarżącego zjazdu dotychczas istniejącego;

c. art. 85 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy dokonanie w niniejszej sprawie oględziny były wybiórcze i całkowicie ukierunkowane na wydanie negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w sprawie i nie uwzględniały faktu co do braku nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej (na skutek budowy ww. inwestycji), nie dotyczyły rozpatrzenia wszystkich możliwości budowy zjazdu do działki nr [...];

d. art. 9, art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 7a, art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez niezapewnienie pełnomocnikowi strony (adwokatowi Z.P.) czynnego udziału w postępowaniu, niedoręczaniu pełnomocnikowi strony korespondencji w niniejszej sprawie w toku postępowania, co doprowadziło do ograniczenia skarżącemu realizacji jego praw w postępowaniu dowodowym, doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującego zebrania materiałów dowodowych w sprawie i błędnego rozpatrzenia zgromadzonego w ten sposób materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony; ponadto wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na korzyść strony skarżącej;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. art. 153 p.p.s.a. poprzez: ich niezastosowanie polegające na odmowie związania przez organy prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 514/21, zgodnie z którym WSA w Białymstoku związał się własnym ustaleniem o konieczności przyjęcia istnienia prawa skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. do domagania się budowy zjazdu, a ponadto od 4 lat do dnia wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie nie była sporna pomiędzy skarżącym, a Kolegium/WSA okoliczność istnienia zjazdu do działki nr [...] przed budową drogi wojewódzkiej nr 673:

b) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez:

- jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż w przypadku zjazdu z drogi wewnętrznej skarżący nie legitymował się przez budową drogi wojewódzkie nr 673 legalnym zjazdem, podczas gdy legalnym zjazdem może być również zjazd z drogi wewnętrznej, ponieważ jest to zjazd dotychczas istniejący;

- jego niezastosowanie, które nakazuje organowi obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu w ramach realizacji Inwestycji związanej z budową/przebudową drogi wojewódzkiej nr 673 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. – S. wraz z obejściami miejscowości, co w konsekwencji pozbawiło stronę realnego dostępu do jakiejkolwiek drogi (którym to dostępnemu strona się legitymowała przed realizacją inwestycji);

c) art. 29 ust 2 w zw. z art.. 8 ust 2 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie poprzedni zjazd skarżącego nie był zjazdem legalnym i dotychczas istniejącym, podczas gdy zjazd z drogi wewnętrznej podlega m.in. normie wynikającej z przepisu art 8 ust 2 ustawy o drogach publicznych,

d) art. 29 ust 2 w zw. z art. 8 ust 2 u.d.p. oraz art. 81a k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że w przypadku budowy drogi po nowym śladzie (jak w niniejszej sprawie), przepis ten nie mógłby mieć zastosowania w ogóle przy żadnym zjeździe dotychczas istniejącym, bo takich zjazdów nowego śladu drogi nie było poprzednio, a jak wskazują przepisy postępowania administracyjnego, rozstrzyganie wątpliwości prawnych "na korzyść strony" należy rozumieć w ten sposób, że norma prawna powinna być tak zinterpretowana, aby prawa Skarżącego były jak najlepiej chronione.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

WSA w Białymstoku postanowieniem z 9 lutego 2023 r. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć skarżącego. Pismem z 4 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego M.A. poinformowała, że spadek po skarżącym nabyli po 1/3: A.S., Ł.A. i M.A.. WSA postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. podjął zawieszone postępowanie, o czym poinformował następców prawnych zmarłego skarżącego.

Ł.A., zastępowany przez pełnomocnika adw. Z.P., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA z 24 listopada 2022 r., zaskarżając go w całości i wnosząc na podstawie art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Ł.A. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictwa, ewentualnie w przypadku niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych WSA, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie na rzecz Ł.A. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które to zarzuty i ich rozwinięcie były tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej wniesionej przez M.A..

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargi kasacyjne złożyli oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, zaś SKO w Białymstoku, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisów skarg kasacyjnych, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wniesione skargi kasacyjne oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności dokonuje oceny zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero w dalszej rozpoznaje jej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie złożono dwie skargi kasacyjne. Skargi te są tożsame w swej treści, co uzasadnia ich łączną ocenę.

W ocenie NSA wniesione skargi kasacyjne są zasadne, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne.

W ocenie NSA nie mają prawnego usprawiedliwienia zarzuty procesowe rozpoznawanych skarg kasacyjnych. W ramach tych zarzutów strony podnoszą ich dwa rodzaje. Zarzucają bowiem zaskarżonemu wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. twierdząc, że jego uzasadnienie nie spełnia prawem określonych warunków oraz twierdzą, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i w ten sposób naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz licznymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi zasad i sposobu prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego.

Przy tak zbudowanych zarzutach procesowych obu skarg kasacyjnych NSA wskazuje, że zarzutem najbardziej znaczącym jest naruszenie art. 143 § 4 p.p.s.a. Jest tak dlatego że skuteczne wykazanie naruszenia tego przepisu byłoby jedyną i wystarczającą przesłanką do uchylenia skarżonego wyroku. Równocześnie wiązałoby się z brakiem możliwości oceny innych zarzutów, bowiem na gruncie wadliwie uzasadnionego wyroku nie można dokonywać skutecznej oceny stosowania prawa.

Wychodząc z takiego założenia sąd drugiej instancji stwierdza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nietrafny. Podobnie należy ocenić pozostałe zarzuty procesowe. Ich główną wadą jest to, że nie spełniają one wymogów formalnych stawianych skardze kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany środek prawny i dlatego jego sporządzenie powierzono profesjonalnym pełnomocnikom. Skuteczność tej skargi zależy od spełnienia warunków określonych w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowym z nich jest sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów oraz ich uzasadnienie. Obowiązek taki wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wymóg uzasadnienia zarzutów kasacyjnych jest podstawą skargi kasacyjnej, bowiem wskazuje jaki ma być zakres i kierunek weryfikacji zaskarżonego wyroku. W tym względzie sąd drugiej instancji jest związany stanowiskiem strony i nie może podejmować działań z urzędu. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy zarzuty w swej treści są budowane wadliwie, bo np. łączą treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1, art. 170, art. 3 § 1 p.p.s.a. lub wiążą naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z merytorycznymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Praktyka taka jest wadliwa i wynika z niezrozumienia istoty skargi kasacyjnej. Sąd drugiej instancji zauważa, że między art. 141 § 4 p.p.s.a., a pozostałymi przepisami tej ustawy objętymi zarzutami nie ma związku, na który wskazuje skarga kasacyjna. Faktem jest, że są to jednostki redakcyjne tej samej ustawy, ale nie pozostają one w żadnym związku warunkującym ich stosowanie.

Wskazując na wadliwą budowę rozpoznawanych zarzutów procesowych podkreślić należy, że poprawny formalnie zarzut kasacyjny to taki, który nie tylko podnosi naruszenie właściwych przepisów, ale który zawiera ich uzasadnienie. Uzasadnienie ma wyjaśnić na czym polega naruszenie konkretnego przepisu, jak ten przepis powinien być stosowany oraz jaki jest związek tego naruszenia z rozstrzygnięciem.

W rozpoznawanej sprawie w zakresie zarzutów procesowych żaden ze wskazanych wcześniej warunków nie został spełniony. Zwłaszcza uzasadnienia obu złożonych skarg kasacyjnych nie odnoszą się do problematyki objętej zarzutami, bowiem ogólnikowo i przy okazji nawiązują jedynie do przepisów wymienionych w zarzutach i ograniczają się zasadniczo do ich przepisania bez rozważania istoty naruszenia. Analiza treści uzasadnienia obu wniesionych skarg kasacyjnych wskazuje, że dopiero na str. 15 pojawia się identyfikacja sprawy, w której zostały złożone środki zaskarżenia od wyroku sądu pierwszej instancji, przy czym i ona jest bardzo ogólna.

Z tych wszystkich powodów NSA uznał, że zarzuty procesowe rozpoznawanych skarg kasacyjnych nie mogą być podstawą skutecznej weryfikacji skarżonego wyroku.

Natomiast inaczej należy ocenić zarzuty materialne tych skarg. Wprawdzie i one dotknięte są wadami formalnymi, bo stawiane są w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 174 pkt 1 tej ustawy, to jednak charakter tych wad nie daje podstaw do odstąpienia od merytorycznej oceny zarzutów. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA, 2010, nr 1, poz. 1.

Wychodząc z tego punktu przyjąć należy, że obie skargi kasacyjne stawiają sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. w zakresie wykładni pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących". Z tym poglądem należy się zgodzić i z tego powodu należało uwzględnić skargi kasacyjne.

Poza sporem pozostaje, że sąd pierwszej instancji przyjął, że "zjazd dotychczas istniejący" z drogi publicznej, o jakim stanowi art. 29 ust. 2 u.d.p., to zjazd stanowiący połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, a nie stan polegający na faktycznym istnieniu zjazdu w terenie, w szczególności zjazdu z drogi wewnętrznej.

Zdaniem NSA takie rozumienie pojęcia "zjazdów dotychczas istniejących" nie wyczerpuje treści art. 29 ust. 2 u.d.p. Podkreślić należy, że przepis ten posługuje się pojęciem ogólnym "istniejący". Przepis nie wskazuje o jaki rodzaj istnienia chodzi, a więc nie przesądza, że ma to być tylko formalne (prawne) istnienie czy też istnienie faktyczne, a więc wykonanie zjazdu. Sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do zjazdów, dla których wydano stosowne decyzje, jest ograniczeniem zakresu tego pojęcia nieznajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. Bez wątpienia pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych. W tym zakresie NSA stoi na stanowisku przyjętym we własnym orzecznictwie, z tym tylko, że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia. Takie rozumienie terminu "zjazd dotychczas istniejący" mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p., skoro ustawodawca nie określił precyzyjnie terminu "istnienie" zjazdu.

Poza tym ten sposób wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. gwarantuje ochronę podmiotom, których nieruchomości są położone w sąsiedztwie przebudowywanej drogi w sytuacji, gdy zjazdy zostały wykonane w przeszłości pod rządami różnych przepisów prawnych. Oczywiście dostęp do drogi publicznej z budowanego lub przebudowywanego zjazdu może być reglamentowany, ale nie może to być czynione z naruszeniem ustawy, a ta wskazuje na kim ciąży obowiązek wykonania zjazdu w związku z przebudową drogi. Podkreślić również należy, że to na organie zarządzającym drogą ciąży obowiązek kontroli i nadzoru nad drogą, w tym dbania o usuwanie nielegalnych zjazdów. Zatem sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. okazał się zasadny, zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił również zaskarżoną decyzję SKO w Białymstoku i poprzedzająca ją decyzję Dyrektora PZDW w Białymstoku z 18 marca 2022 r. (punkt drugi sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie zdeterminowanym przyjętym w niniejszym wyroku przez NSA stanowiskiem odnośnie naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p.; a następnie oceni, czy w świetle zgromadzonego w ten sposób, rozpatrzonego i ocenionego materiału dowodowego są podstawy do zastosowania w stosunku do skarżących tego przepisu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części z uwagi na stwierdzony w sprawie przypadek szczególnie uzasadniony (pkt 3 sentencji).