Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1943/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1057/20 w sprawie ze skargi L. G., A. T., Z. G., A. L., K. G., M. G., M. G., S. L i R. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 18 września 2020 r. znak:SPN.I.7515.25.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1057/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę L. G., A. T., Z. G., A. L., K. G., M. G., M. G., S. L., R. T. (dalej: "Skarżący", "spadkobiercy", "wnioskodawcy") na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: "Wojewoda") z 18 września 2020 r. znak: SPN. I.7515.25.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. G. (dalej: "Skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), poprzez ich niezastosowanie, mimo że w sprawie występowało zagadnienie wstępne, jakiemu podmiotowi w dacie wywłaszczenia przysługiwało prawo własności - ustalenie poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy w zw. z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), którego organy nie były w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, a mimo to nie zawiesiły postępowania w sprawie ani nie poinformowały strony w trybie art. 79a k.p.a., co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2. art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niespełnienie przez organ obowiązku wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji w trybie art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w szczególności brak wskazania stronie konieczności wystąpienia na drogę postępowania sądowego, w sytuacji gdy istniały dokumenty świadczące o prawie własności poprzedników prawnych Skarżących do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jednak prawo to nie zostało ujawnione w odpowiednim trybie;

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie dokumentu urzędowego w postaci odpisu wniosku wieczystoksięgowego nr [...] w powiązaniu z dokumentami w postaci aktów notarialnych nr [...] z dnia 22.06./04.07.1854 r. sporządzonego przez notariusza S. B., aktu notarialnego nr [...] z 3 września 1919 r. sporządzonego przez notariusza M. D., aktu notarialnego nr [...] z dnia 17 listopada 1926 r sporządzonego przez notariusza W. S. i w powiązaniu z przedstawioną przez stronę prywatną opinią geodezyjną, co skutkowało niemożnością dokonania kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych co do poprzedniego właściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot roszczenia z art. 136 u.g.n.;

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest wyłącznie podmiot ujawniony w księdze wieczystej bądź w odpowiednim rejestrze, uprzednio ustalony we właściwym trybie.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Nadto, wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak również zostały formułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. jest wyłącznie podmiot ujawniony w księdze wieczystej bądź w odpowiednim rejestrze, uprzednio ustalony we właściwym trybie.

Na wstępie należy wskazać, iż żądanie zwrotu nieruchomości złożone w sprawie dotyczyło działki nr [...] - stanowiącej część nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka numer nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] nr 4/78 z dnia 29 kwietnia 1978 r. w sprawie ustalenia i podziału terenu budownictwa jednorodzinnego i podziału na normatywne działki budowlane w dzielnicy "[...]" w [...]. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na datę wywłaszczenia jej władającym był Z. W. (używający imienia R., dalej też jako "R. W."). Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27 poz. 192), do przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność Państwa mogło dochodzić także wobec nieruchomości, co do których wykazanymi w ewidencji gruntów i budynków były osoby władające tymi nieruchomościami. Nabycie nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] nastąpiło w trybie przepisów w/w ustawy, co w świetle art. 216 u.g.n. przesądza, że nieruchomość jest traktowana jako wywłaszczona.

Ponadto należy wskazać, iż zaskarżoną decyzją z 18 września 2020 r. znak: SPN.1.7515.25.2020 Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 30 czerwca 2020 r. znak: GG-II.6821.2.8.2017 orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz: L. G., A. T., Z. G., R. T., A. L., K. G., M. G., M G. i S. L. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów miasta [...] numerem działki [...] (obręb [...]), której właścicielem jest Gmina [...].

Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie argumenty i dokumenty nie dowiodły, że w dacie wywłaszczenia poprzednicy prawni wnioskodawców dysponowali prawem własności do spornej nieruchomości. Materiał dowodowy zebrany przez organ z urzędu również nie potwierdził tej okoliczności, a wręcz przeciwnie, dowiódł tezy, że poprzednicy prawni wnioskodawców byli jedynie władającymi nieruchomością bez tytułu własności. Władanie nieruchomością nie jest tożsame z wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości, zaś o legitymacji do wystąpienia z roszczeniem przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej.

Instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136-142 u.g.n. W myśl wskazanych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Natomiast art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, prowadzonych w trybie art. 136 i 137 u.g.n., z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić wyłącznie poprzedni właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy) i z ich udziałem to postępowanie powinno się toczyć. Ustawową definicję pojęcia "poprzedni właściciel" określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n., zawiera art. 4 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o poprzednim właścicielu to należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Stan prawny nieruchomości uwzględnia się na datę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Bezspornie na datę przejęcia zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") nr 4/78 z dnia 29 kwietnia 1978 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha znajdowała się we władaniu R. W., co potwierdza wypis z rejestru gruntów, gdzie wpisano jako władającego R. W., przekreślając przy tym słowo "właściciel". Z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] z dnia 29 października 1980 r. wynika, że zostało wszczęte postępowanie o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości, do której prawa własności zgłosili R. Z. i J. małż. W., ale księga wieczysta nie została założona z powodu braku wniosku, który winien zostać złożony do księgi "[...]". R. W. podjął jedynie działania w kierunku założenia księgi wieczystej, jednakże jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie został on ujawniony jako właściciel nieruchomości (osady z budynkami położonej w miejscowości "[...]" (...) – a obecnie li. [...]"). Księga wieczysta "[...]" została zamknięta na wniosek Prezydenta Miasta [...] z 11 lipca 1979 r. R. W. był spadkobiercą po A. – A. W. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 14 grudnia 1961 r., sygn. akt Ns 889/61) i wszedł w samoistne posiadanie części gospodarstwa spadkowego, w tym prawdopodobnie spornej nieruchomości, którą władał do swojej śmierci w 1972 r. (decyzja z dnia 29 marca 1979 r Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie Kieleckim w [...]). Zatem Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż wbrew twierdzeniom skargi, właściwe wnioski wyciągnęły organy z dowodów zebranych w toku postępowania zwrotowego, w szczególności geodezyjnej, dokumentów dotyczących księgi wieczystej Hip. Nr [...], stwierdzających nabycie spadku, że w sprawie nie zostało wykazane, aby R. W. był właścicielem nieruchomości, której dotyczyło wywłaszczenie. Był on jedynie posiadaczem samoistnym które to posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze. Zatem żądający zwrotu nie są - w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n. poprzednimi właścicielami nieruchomości uprawnionymi do restytucji prawa własności, co skutkuje, iż nie doszło do naruszenia art. 4 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania ulokowanych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ i następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, a polegające na uznaniu, że R. W. nie przysługiwało prawo własności żądanej do zwrotu nieruchomości, były całkowicie uzasadnione a zatem poczyniono je bez naruszenia przywoływanych w środku odwoławczym przepisów.

Należy wskazać, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych oraz kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 18 września 2020 r. znak: SPN. 1.7515.25.2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, przyjmując jako wzorzec kontroli art. 4 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej podnieść należy, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd ten uchylił się od obowiązku wykonania kontroli. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. ewentualnie mógłby osiągnąć skutek w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., powołany w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł stanowić efektywnego zarzutu, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, umożliwiający sądowi uchylenie kontrolowanej decyzji w przypadku stwierdzenia właściwych ku temu podstaw. Przepis ten jako tzw. wynikowy, określa jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać sąd administracyjny, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie doszło także do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ustalenie jakiemu podmiotowi w dacie wywłaszczenia przysługiwało prawo własności nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania. Zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, warunkujące jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" 2003, Nr 10, s. 29; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2093/20, źródło CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ustalenie poprzedniego właściciela w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy w zw. z art. 136 u.g.n. nie miało przymiotu postępowania prejudycjalnego w stosunku do sprawy niniejszej. W realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że R. W. nie przysługiwało prawo własności żądanej do zwrotu nieruchomości, był on jedynie posiadaczem samoistnym które to posiadanie było szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym. Zatem jego następcy prawni nie są osobami uprawnionymi do zwrotu żądanej nieruchomości. Nie doszło do naruszenia art. 79a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niespełnienie przez organ obowiązku wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji w trybie art. 10 k.p.a. spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w szczególności brak wskazania stronie konieczności wystąpienia na drogę postępowania sądowego, w sytuacji gdy istniały dokumenty świadczące o prawie własności poprzedników prawnych Skarżących do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skoro prawo to nie zostało ujawnione w odpowiednim trybie.

Zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 79a k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA). Podobne uwagi należy sformułować w odniesieniu do art. 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Należy wskazać, iż celem przepisu art. 79a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Skoro R. W. ani jego następcom prawnym nie przysługiwało prawo własności żądanej do zwrotu nieruchomości, a jedynie posiadanie samoistne to bezcelowym byłoby wskazywania stronie konieczności wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem ustalenia prawa własności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 79a k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.

Podzielając zatem stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, iż w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że analiza akt sprawy potwierdza, że organy podjęły w sprawie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie umotywowane poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji Skarżących. Organy wyjaśniły również w należyty sposób podstawę prawną wydanych decyzji. Zatem postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, zebrano dostępny materiał, który poddano całościowej analizie, a wnioski z niej wyciągnięte są zgodne z doświadczeniem życiowym. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy dokonały prawidłowej oceny dokumentu urzędowego w postaci odpisu wniosku wieczystoksięgowego nr [...] w powiązaniu z dokumentami w postaci aktów notarialnych. Ponadto oceniły przedstawioną przez stronę prywatną opinią geodezyjną. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż mógł to uczynić tylko na rzecz organu (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.), który wniosku nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 p.p.s.a.