Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 564/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 147a ust. 1 pkt 1, ust. 1a, art. 288 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2556
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Teza: 1. Trudno uznać laboratorium, które prowadzi indywidualną działalność gospodarczą i nie jest włączone w strukturę skarżącej Spółki, stanowiąc tym samym samodzielny podmiot, za „własne laboratorium” prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, o jakim mowa w art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej „P.o.ś.”), tylko z tego powodu, że Spółka posiadała swobodny dostęp do zasobów i możliwości korzystania z tego laboratorium a niektóre czynności laboratorium wykonywane były przez pracowników Spółki.

2. Nie spełnia również warunku „pobrania próbki do badań przez przedstawiciela laboratorium”, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490 ze zm.; dalej „rozp.st.opł.”), sytuacja, w której próbki zostaną pobrane przez pracownika Spółki nieposiadającej własnego laboratorium, o jakim mowa w art. 147a ust. 1a P.o.ś., niebędącego pracownikiem akredytowanego laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś.

3. Skoro wprowadzone od 1 stycznia 2018 r. przepisy § 3 ust. 3 rozp.st.opł. nie miały swojego odpowiednika we wcześniej obowiązujących regulacjach prawnych, zaś ani wskazane wyżej rozporządzenie ani poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 723) nie zawierały przepisów przejściowych rozstrzygających kwestię stosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie stabilizatu do przypadków zaistniałych przed wejściem tych aktów w życie, wszelkie uprawnienia wynikające z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., w tym również możliwość wykonywania rzadszych (kwartalnych) badań, obejmują sytuacje mające miejsce po tej dacie. To powoduje, że od 1 stycznia 2018 r. można skorzystać z uprawnienia do wykonywania badań kwartalnie, a w konsekwencji stosować obniżoną stawkę opłaty za składowanie stabilizatu pod warunkiem spełnienia określonych parametrów, jeżeli wykazano spełnienie wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach wynikami badań z 2018 r.

TEZY

1. Trudno uznać laboratorium, które prowadzi indywidualną działalność gospodarczą i nie jest włączone w strukturę skarżącej Spółki, stanowiąc tym samym samodzielny podmiot, za „własne laboratorium” prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, o jakim mowa w art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej „P.o.ś.”), tylko z tego powodu, że Spółka posiadała swobodny dostęp do zasobów i możliwości korzystania z tego laboratorium a niektóre czynności laboratorium wykonywane były przez pracowników Spółki.

2. Nie spełnia również warunku „pobrania próbki do badań przez przedstawiciela laboratorium”, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490 ze zm.; dalej „rozp.st.opł.”), sytuacja, w której próbki zostaną pobrane przez pracownika Spółki nieposiadającej własnego laboratorium, o jakim mowa w art. 147a ust. 1a P.o.ś., niebędącego pracownikiem akredytowanego laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś.

3. Skoro wprowadzone od 1 stycznia 2018 r. przepisy § 3 ust. 3 rozp.st.opł. nie miały swojego odpowiednika we wcześniej obowiązujących regulacjach prawnych, zaś ani wskazane wyżej rozporządzenie ani poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 723) nie zawierały przepisów przejściowych rozstrzygających kwestię stosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie stabilizatu do przypadków zaistniałych przed wejściem tych aktów w życie, wszelkie uprawnienia wynikające z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., w tym również możliwość wykonywania rzadszych (kwartalnych) badań, obejmują sytuacje mające miejsce po tej dacie. To powoduje, że od 1 stycznia 2018 r. można skorzystać z uprawnienia do wykonywania badań kwartalnie, a w konsekwencji stosować obniżoną stawkę opłaty za składowanie stabilizatu pod warunkiem spełnienia określonych parametrów, jeżeli wykazano spełnienie wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach wynikami badań z 2018 r.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. Z. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO 4135/29/22/24 w przedmiocie wymierzenia opłaty za składowanie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 1 kwietnia 2019 r. C. Sp. z o.o. z/s we W. (dalej "Spółka", "strona skarżąca") – jako podmiot zarządzający składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R. – przedłożyła Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2018, w tym za składowanie odpadów. Ze złożonego dokumentu wynikało, że w 2018 r. Spółka umieściła na składowisku m.in. odpady o kodzie 19 05 99 Inne niewymienione odpady (tzw. stabilizat) w ilości 35 242,92 Mg, dla których wyliczono należną opłatę z uwzględnieniem współczynnika obniżającego wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, który ma zastosowanie jedynie w przypadku spełnienia przez stabilizat parametrów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490 ze zm.; dalej "rozp.st.opł.").

W dniu 24 kwietnia 2019 r. strona skarżąca złożyła korektę wykazu. Z danych zamieszczonych w przedłożonych wykazach wynikało, że odpady stabilizatu pochodziły z dwóch instalacji, tzn. R. Sp. z o.o. K., [...] Ś. (dalej "R.") oraz własnej instalacji Spółki do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów, R., [...] W. Weryfikacja danych zawartych w przedłożonej korekcie wykazała, że dla partii odpadów z miesiąca maja 2018 r. pochodzącej z R. przekroczony został parametr dotyczący dopuszczalnej zawartości węgla organicznego. Pozostałe partie odpadów spełniały wymagane parametry. Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Spółka wyjaśniła, że dla partii stabilizatu przyjętego od R. pierwsze badanie wykazało przekroczoną wartość całkowitego węgla organicznego, w związku z czym ponownie została pobrana próbka, której wyniki wykazały spełnienie wymaganych kryteriów. Jednocześnie strona skarżąca skorygowała przedstawione dane, usuwając wyniki badań dla partii odpadów z maja 2018 r., dla której przekroczono parametr TOC i przyporządkowanie tej samej partii odpadów innych wyników spełniających wymagane kryteria, z miesiąca czerwca 2018 r. W dniu 29 sierpnia oraz 5 września 2019 r. Spółka ponownie przedłożyła do organu pierwszej instancji korekty wykazu za korzystanie ze środowiska za 2018 r., co nastąpiło w wyniku kontroli Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") przeprowadzonej w okresie od 6 czerwca 2018 r. do 19 kwietnia 2019 r. na składowisku w R., w trakcie której ujawniono deponowanie na kwaterze składowiska odpadów objętych zakazem, w tym m.in. odpadów medycznych. W przedłożonej korekcie uwzględniono także informacje o ilości oraz czasie magazynowania zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03* w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym wraz z wyliczoną należną opłatą podwyższoną z tego tytułu. W dniu 6 maja 2019 r. Spółka przedłożyła organowi pierwszej instancji coroczną informację pozwalającą na przeprowadzanie oceny zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu. Dane ujęte w informacji były tożsame z danymi zawartymi w wykazie za korzystanie ze środowiska za 2018 r. W dniu 3 czerwca 2020 r. wpłynęła natomiast korekta informacji pozwalającej na przeprowadzenie oceny zgodności z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym za 2018 r. Według tej korekty zmianie uległy m.in. dane dotyczące wyników badań laboratoryjnych dla odpadów stabilizatu, tzn. potwierdzające spełnienie przez stabilizat parametrów określonych w przepisach szczegółowych (część wyników badań zastąpiono innymi, od października 2018 r. przedstawiono wyniki w podziale kwartalnym). Spółka wyjaśniła, że w 12 kolejnych próbach, czyli od października 2017 r. do września 2018 r., wykazała spełnienie wymaganych parametrów do zastosowania współczynnika obniżającego wysokość opłaty za składowanie tego odpadu, w związku z czym uznała, że od października 2018 r. ma prawo do wykonywania badań stabilizatu raz na kwartał. Do ww. korekty strona skarżąca załączyła tabelę z wynikami badań stabilizatu oraz sprawozdania z badań za 2018 r.

Wystąpieniem z dnia 20 lipca 2020 r. DWIOŚ przekazał do organu pierwszej instancji informacje o ustaleniach kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 16 września 2019 r. do dnia 31 marca 2020 r. w Z. w R. udokumentowanej protokołem kontroli. W jej trakcie ustalono, że Spółka w 2018 r. zlecała wykonanie pomiarów parametrów stabilizatu o kodzie 19 05 99 D. P. prowadzącej działalność pod firmą D. (dalej "D."), która następnie podzlecała wykonanie powyższych badań Laboratorium I. w O. posiadającego wówczas akredytację [...] (dalej "Laboratorium I."). Inspektorzy stwierdzili, że w sprawozdaniach z wykonanych w 2018 r. badań brakuje potwierdzenia, że pobór próbek odpadów był akredytowany. W rubryce dotyczącej danych osoby pobierającej i przekazującej próbki wpisano p. K. S. – pracownika Spółki lub "Klient". Sprawozdania zostały sporządzone przez D. P. W ocenie inspektorów wyniki badań stabilizatu za 2018 r. były niekompletne, zaś do czasu zakończenia kontroli nie udostępniono kontrolującym dokumentów potwierdzających, że pobór i pomiar prób był wykonany przez akredytowane laboratorium. Wraz ze wskazanym wystąpieniem przekazano stanowisko Spółki z dnia 1 czerwca 2020 r. odnośnie do protokołu kontroli, w którym zakwestionowała ustalenia inspektorów w zakresie nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających wykonanie poboru i pomiaru próbek przez akredytowane laboratorium. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przedstawiła informację opracowaną przez kancelarię prawną, zgodnie z którą w aktualnie obowiązujących przepisach nie ma podstaw prawnych do formułowania wobec przedstawiciela laboratorium pobierającego próbki, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., jakichkolwiek wymagań wynikających z systemu akredytacji, ponieważ przepisy rozp.st.opł. wymagają posiadania akredytacji tylko na wykonanie badań stabilizatu a nie na pobieranie próbek. Strona skarżąca wskazała również, że dysponuje wynikami badań stabilizatu wykonanymi przez laboratorium akredytowane, które potwierdzają spełnienie odpowiednich parametrów. Ponadto, zdaniem Spółki, pobór prób został wykonany przez pracownika z wieloletnim stażem, który dysponuje aktualnym zaświadczeniem z dnia 5 listopada 2019 r. o przeszkoleniu w zakresie prawidłowego poboru próbek stabilizatu wystawionym przez laboratorium, któremu zlecane było wykonywanie tych badań. Dodatkowo Spółka uzyskała oświadczenie z dnia 8 maja 2020 r. laboratorium posiadającego akredytację, któremu podzlecano wykonanie badań stabilizatu potwierdzające, że dostarczane próbki odpadów do badań w latach 2018-2020 nie budziły zastrzeżeń i były odpowiednio zapakowane i oznakowane.

Pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. Marszałek Województwa zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do wymierzenia jej należnej opłaty za składowanie odpadów w 2018 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R. Jako uzasadnienie dla wszczęcia opisanego wyżej postępowania wskazano zastrzeżenia organu pierwszej instancji co do prawidłowości danych zawartych w przedłożonym przez Spółkę wykazie za korzystanie ze środowiska za 2018 r., które dotyczyły należnej opłaty za składowanie odpadów o kodzie 19 05 99 Inne niewymienione odpady. Organ wyjaśnił, że przy wyliczaniu tej opłaty strona zastosowała współczynnik obniżający wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie tego rodzaju odpadów na składowisku, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozp.st.opł., gdy Spółka nie spełniła jednego z warunków wskazanych w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. dotyczącego sposobu wykonania poboru prób do badań stabilizatu przez przedstawiciela laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; dalej zwana jako "P.o.ś."), a tym samym nie była uprawniona do zastosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie odpadów stabilizatu. Następnie zaś decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. (DOS-O-II.7253.21.2022.MW) organ pierwszej instancji wymierzył stronie skarżącej opłatę – stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – za składowanie odpadów w 2018 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R. w wysokości 3700506,00 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozp.st.opł. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś. przez nałożenie obowiązku zapłaty opłaty za korzystanie ze środowiska w 2018 r. bez zastosowania stawki obniżonej, tj. wymierzenie opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za składowanie odpadów, pomimo faktu, iż składowane odpady o kodzie 19 05 99 spełniają określone w rozp.st.opł. parametry umożliwiające zastosowanie stawki obniżonej a wykazujące to badania zostały przeprowadzone zgodnie z warunkami zastrzeżonymi w rozp.st.opł., tj. przez akredytowane laboratorium z uwzględnieniem poboru prób przez własne laboratorium Spółki objęte systemem zarządzania jakością;

2) § 3 ust. 3 rozp.st.opł. oraz art. 147a ust. 1a P.o.ś. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wadliwego założenia, że przedstawicielem laboratorium uprawnionym do pobierania próbek do badań, o których mowa w tym przepisie, może być tylko osoba będąca członkiem personelu laboratorium akredytowanego wykonującego badania i posiadającego akredytację również dla poboru próbek, a także na błędnym przyjęciu, że przez własne laboratorium, o którym mowa w przepisach P.o.ś., do których odsyła rozp.st.opł., należy rozumieć tylko laboratorium wykonujące badania wyłącznie na rzecz jednego podmiotu (podmiotu prowadzącego instalację), podczas gdy wnioski takie nie znajdują uzasadnienia w brzmieniu wskazanych przepisów;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania jego wnikliwej oceny, co skutkowało przyjęciem błędnego założenia o braku posłużenia się przez stronę własnym laboratorium przy dokonywaniu poboru próbek stabilizatu do badań.

Powołując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w dniu 9 maja 2024 r. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a.") oraz art. 273 ust. 1 pkt 4, art. 275 i art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. (Dz. U. z 2024 r. poz. 54) decyzję Nr SKO 4135/29/22/24, którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepisy art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. w zw. z § 2 i 3 rozp.st.opł., Kolegium wskazało, że przedmiotem sporu w sprawie jest zatem, czy Spółka była uprawniona do zastosowania współczynnika obniżającego wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozp.st.opł., co wymaga rozstrzygnięcia, czy spełniono warunki, o których mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., czyli czy laboratorium wykonujące badania stabilizatu spełniało warunki, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a P.o.ś.; czy próbki do badań stabilizatu pobierał przedstawiciel uprawnionego laboratorium; czy badania laboratoryjne (wykonywane w odpowiednich terminach) potwierdzały spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2 rozp.st.opł.; czy badania te były wykonywane w odpowiednich terminach.

Odnośnie do zagadnienia spełnienia przez laboratorium wykonujące badania stabilizatu warunków, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a P.o.ś., organ odwoławczy stwierdził, że laboratorium przeprowadzające badania nie spełniało tych warunków, wskazując przy tym jednocześnie, iż art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. odsyła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 215)., której przepisy od dnia 20 kwietnia 2016 r. w zakresie procedury udzielania akredytacji oraz określenia krajowej jednostki akredytującej przestały obowiązywać na skutek ich uchylenia. Aktem prawnym normującym obecnie powyższe kwestie jest ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2022 poz. 1854 ze zm.; dalej "u.sys.oc.zgod."). Jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń strony skarżącej, podmiotem przeprowadzającym na zlecenie Spółki badania stabilizatu było D. Ponadto, badania stabilizatu były przez D. podzlecane innemu podmiotowi – Laboratorium I. Praktyka ta wynikała z faktu, że wydana na rzecz D. akredytacja o numerze [...] nie obejmowała (i nadal nie obejmuje) badań stabilizatu w określonym w przepisach rozp.st.opł. zakresie. Natomiast – jak ustaliło to Kolegium w uzupełniającym postępowaniu dowodowym – Laboratorium I. posiadało akredytację o numerze [...], która przez cały 2018 r. obejmowała zakresem pobieranie próbek do badań fizycznych i chemicznych oraz badań zapotrzebowania tlenu (AT4), zakres (1-80) mg02/g s.m., metodą manometryczną, straty prażenia oraz zawartość całkowitego węgla organicznego TOC, metodą wysokotemperaturowego spalania z detekcją IR. Zatem w proces wykonywania badań stabilizatu zaangażowane były dwa laboratoria, które wykonywały różne czynności. Jak wskazał organ odwoławczy, Spółka nie przedstawiła jednak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego wykonywanie badań próbek stabilizatu przez Laboratorium I., przedkładając jedynie kopię pisma Laboratorium I. z dnia 8 maja 2020 r. zawierającego oświadczenie, że próbki odpadów dostarczanych przez D. do badań w latach 2018-2020 nie budziły zastrzeżeń i były odpowiednio zapakowane i oznakowane. Kopii dokumentu o takiej treści nie można jednak uznać – w ocenie SKO – za dowód przeprowadzenia badań przez wskazany wyżej podmiot a tym bardziej za dowód spełniania przez stabilizat warunków, o których mowa w 3 ust. 3 rozp.st.opł. Przy czym, to Spółka powinna przedstawić dowody potwierdzające, że zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w przepisach.

W konsekwencji – w ocenie Kolegium – nie jest uprawnione twierdzenie, że wymóg potwierdzenia spełniania przez stabilizat parametrów, o których mowa w § 3 ust. 2 rozp.st.opł., badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez akredytowane laboratorium został w rozpatrywanej sprawie spełniony. Przy tym organ stwierdził również, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 147a ust. 1a P.o.ś., czyli wykonywanie przez prowadzącego instalację pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska we własnym laboratorium objętym systemem zarządzania jakością lub zapewniającym automatyczny pobór prób przy użyciu próbobierni objętej nadzorem metrologicznym. W odwołaniu Spółka zawarła argumentację mającą wykazać, że do 2021 r. dysponowała własnym laboratorium (tzn. D.) objętym systemem zarządzania jakością. Zdaniem Spółki laboratorium to w 2018 r. funkcjonowało w taki sposób, że było co do zasady włączone w jej strukturę, co ma potwierdzać fakt, że strona posiadała swobodny dostęp do zasobów i możliwości korzystania z laboratorium a niektóre czynności laboratorium wykonywane były przez pracowników Spółki (np. pobieranie próbek). Zdaniem strony skarżącej, użyty w art. 147a ust. 1a P.o.ś. zwrot "własne laboratorium" należy wykładać szeroko, w sposób funkcjonalny i systemowy. Powołując się na słownikowe znaczenie słowa "własny", strona wywiodła, że to słowo nie może być utożsamiane z tytułem prawnym, czy też konkretnie z prawem własności. Jednoczenie Spółka zakwestionowała wykładnię tego określenia przedstawioną w zaskarżonej decyzji opierającą się na błędnym założeniu, że pojęcie "własny" ma być równoznaczne z istnieniem wyłączności powiązania. W szczególności Spółka podważyła twierdzenie, że posiadanie przez nią własnego laboratorium wyklucza świadczenie przez to laboratorium usługi na rzecz innych podmiotów. Konkludując strona stwierdziła, że wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa art. 147a ust. 1a P.o.ś. oraz zasada ścisłej interpretacji przepisów sankcyjnych i zasada bezpieczeństwa prawnego prowadzą do wniosku, że "własne" laboratorium to takie, którym się dysponuje i można je uznać za włączone w strukturę danego podmiotu, choćby nieformalnie. W ocenie Kolegium zaprezentowana przez stronę interpretacja art. 147a ust. 1a P.o.ś. jest oparta na błędnych podstawach. Powołując się na językowe znaczenie słowa "własny", organ stwierdził w konkluzji, że rdzeń semantyczny słowa "własny" bez wątpienia obejmuje cechę przynależności czegoś do określonego podmiotu. Należy zatem przyjąć, że "własny" to "należący do kogoś". W realiach rozpatrywanej sprawy nie sposób zatem uznać, że D. prowadzący indywidualną działalność gospodarczą "należy" jednocześnie do Spółki dlatego, że – jak twierdzi strona – posiadała ona "swobodny dostęp do zasobów i możliwości korzystania z laboratorium a niektóre czynności laboratorium wykonywane były przez pracowników". W takiej sytuacji można co najwyżej mówić o współpracy czy kooperacji obu wymienionych podmiotów nie zaś o przynależności jednego podmiotu do drugiego. Natomiast prawu polskiemu nie jest znana konstrukcja "nieformalnego włączenia w strukturę danego podmiotu", na którą powołuje się strona skarżąca.

Przechodząc do weryfikacji wystąpienia drugiego ze wskazanych w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. warunków zastosowania obniżonego współczynnika, organ stwierdził, że warunek pobierania próbek do badań stabilizatu przez przedstawiciela akredytowanego laboratorium również nie został spełniony, nie sposób bowiem przyjąć, że pracownik zatrudniony przez przedsiębiorcę, który jest zobowiązany do poddawania określonej substancji badaniom przez zewnętrzną i niezależną jednostkę, może być jednocześnie przedstawicielem tej zewnętrznej jednostki. Zdaniem Spółki, na gruncie przepisów rozp.st.opł. trzeba przyjąć, że zwrot "przedstawiciel laboratorium" jest specyficznym pojęciem stworzonym dla potrzeb ustalania jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska, niezależnym w szczególności od zakresu akredytacji laboratorium. Jak twierdzi strona, żaden przepis prawa nie określa, kto jest "przedstawicielem laboratorium". W świetle rozp.st.opł. badania stabilizatu ma wykonać akredytowane laboratorium, zaś pobieranie próbek do badań stabilizatu – przedstawiciel tego laboratorium. Z przepisów tych – zdaniem strony skarżącej – nie można wyciągać wniosku, że pobieranie próbek do badań stabilizatu ma być wykonane przez akredytowane laboratorium (personel zatrudniony w laboratorium posiadającym akredytację). Dlatego strona stanęła na stanowisku, że pracownik Spółki w 2018 r. był przedstawicielem laboratorium pobierającym próbki odpadu o kodzie 19 05 99 zgodnie z wiedzą i umiejętnościami nabytymi podczas szkolenia, celem wykonania badań przez akredytowane laboratorium. Z tym stanowiskiem Kolegium się również nie zgodziło, wskazując, że przeciwko przedstawionej interpretacji pojęcia "przedstawiciel laboratorium" przemawiają zarówno argumenty o charakterze językowym, jak i pozajęzykowym (funkcjonalnym). Powołując się na przepisy art. 95-96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej zwana jako "K.c."), doktrynę, orzecznictwo oraz dyrektywy wykładni językowej i treść słowników, organ drugiej instancji stwierdził, że pojęcie przedstawiciela w każdym przypadku zakłada reprezentowanie kogoś i działanie w czyimś imieniu. Przeniesienie takiego znaczenie tego terminu na grunt rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że pobierający próbki do badań pracownik Spółki działałby jednocześnie w imieniu dwóch podmiotów, czyli Spółki będącej jego pracodawcą oraz laboratorium, dla którego pobiera próbki. Fakt bycia przedstawicielem laboratorium obliguje daną osobę do zachowania wymogów wynikających ze statusu tej jednostki i charakteru przeprowadzanej w jej imieniu czynności. W realiach rozpatrywanej sprawy chodzi przede wszystkim o zapewnienie bezstronności i wiarygodności wykonywanych badań. Jak podkreśliło w tym kontekście Kolegium, posiadanie przez laboratorium akredytacji stanowi formalne potwierdzenie kompetencji danej jednostki i jej personelu do wykonywania określonych badań. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w dokumencie "Akredytacja laboratoriów badawczych wymagania szczegółowe [...]" (Warszawa, 16.10.2013 r.). W pkt 3.7 Zasady prowadzenia oceny laboratoriów badawczych w procesach akredytacji i nadzoru w ppkt 3.7.1 Proces akredytacji można przeczytać, że "pobieranie próbek, niezależnie od tego, czy zostało zgłoszone do akredytacji jako oddzielny element zakresu akredytacji, czy też stanowi integralną część wykonywania badań (metod badawczych) zgłoszonych do akredytacji, musi być obserwowane na takich samych zasadach jak i realizacja badań". W dalszej kolejności powołany dokument stanowi, że "laboratorium musi określić wymagania dla personelu i przedstawić dowody potwierdzające jego kompetencje. Wymagania te powinny obejmować kryteria stosowane przez laboratorium przy upoważnianiu personelu do wykonywania poszczególnych rodzajów badań, obsługi poszczególnego rodzaju wyposażenia, autoryzacji sprawozdań z badań oraz wydawania opinii i interpretacji".

Z powyższych ustaleń wynikają dwa zasadnicze wnioski. Po pierwsze, analiza znaczenia pojęcia "przedstawiciel" w zestawieniu z treścią obowiązujących przepisów prawnych prowadzi do konkluzji, że jedna i ta sama osoba nie można być – ze względu na potencjalny konflikt interesów – przedstawicielem dwóch podmiotów pozostających w takiej relacji, jaka zachodziła w weryfikowanej sprawie pomiędzy Spółką a D. Nie budzi wątpliwości konstatacja, że obowiązek lojalności pracownika wobec pracodawcy w opisanym wyżej znaczeniu może kolidować z wymogami niezależności i bezstronności wpisanymi w status akredytowanego laboratorium. Z opisanych wyżej względów i z uwagi na samą potencjalność wystąpienia takiego konfliktu nie jest możliwe, by ta sama osoba reprezentowała jednocześnie interesy przedsiębiorcy i jednostki prowadzącej niezależne badania produktu wytwarzanego przez tego przedsiębiorcę. Po drugie, przytoczone wyżej wytyczne Polskiego Centrum Akredytacji, jakkolwiek nie są źródłem prawa powszechnie ani wewnętrznie obowiązującego, to jednak stanowią cenną wskazówkę interpretacyjną w procesie ustalania znaczenia § 3 ust. 3 rozp.st.opł. Wytyczne te jednoznacznie wskazują na równorzędność procedury badawczej i poprzedzającej ją czynności pobierania próbek do badań. Z tego względu we wskazanych wytycznych dla podmiotu poddającego się procesowi akredytacji został ustanowiony wymóg przedstawienia dowodów potwierdzających kompetencje personelu laboratorium oraz kryteriów stosowanych wobec personelu upoważnionego do wykonywania poszczególnych rodzajów badań, obsługi poszczególnego rodzaju wyposażenia, autoryzacji sprawozdań z badań oraz wydawania opinii i interpretacji. Skoro pobieranie próbek jest tak samo istotnym elementem procedury pomiarowej jak sam proces badania próbek, zaś procedura akredytacji obejmuje również ocenę kompetencji i kryteriów stawianych upoważnionemu personelowi laboratorium, to nawet przyjmując, że pracownik Spółki mógłby być jednocześnie przedstawicielem akredytowanego laboratorium, to kompetencje tego pracownika powinny zostać poddane ocenie krajowej jednostki akredytującej. Tymczasem z akt sprawy, w szczególności z zawartej w nich kopii wystawionego przez D. P. "Zaświadczenia osoby przeszkolonej w zakresie pobierania próbek" z dnia 5 listopada 2019 r. wynika, że D. "przekazało wiedzę i materiały szkoleniowe na temat pobierania próbek odpadów komunalnych, stabilizatu, kompostu do wykonania oznaczeń AT4, LOI, TOC osobom upoważnionym do pobierania próbek w firmie" strony skarżącej i że osobą taką był K. S. zatrudniony w Spółce, zaś szkolenie odbyło się w dniu 4 listopada 2019 r. w instalacji [...] odpadów na terenie zakładu w R. W kontekście tego dokumenty organ wskazał, że po pierwsze, dotyczy on szkolenia, które odbyło się w kolejnym (2019 r.) roku, nie zaś w roku, którego dotyczy postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją. Po drugie, nie przesądza on w sposób jednoznaczny, czy wskazana w nim osoba została upoważniona do pobierania próbek przez laboratorium, czy tylko przez swojego pracodawcę (na co wskazuje zwrot o przekazaniu wiedzy i materiałów szkoleniowych "osobom upoważnionym do pobierania próbek w Spółce" oraz wyraźne wskazanie na zatrudnienie tej osoby w Spółce i określenie jej miejsca pracy przez określenie zakładu w R.). Jednak, co najważniejsze, dokument ten w żadnej mierze nie potwierdza, że wskazana w nim osoba została – jako członek personelu laboratorium – poddana ocenie kompetencji na etapie uzyskiwania przez laboratorium akredytacji. Ocena ta zaś była niemożliwa z tego względu, że posiadana przez laboratorium akredytacja nie obejmowała ani procedury pobierania próbek ani przeprowadzania badań w zakresie określonym w § 3 ust. 3 rozp.st.opł.

Reasumując tę część ustaleń, Kolegium stwierdziło, że zarówno laboratorium, które przeprowadzało badania stabilizatu, nie spełniało kryteriów określonych w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., jak i osoba pobierająca próbki stabilizatu do badań nie była przedstawicielem takiego laboratorium. Stąd też ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny i prawny nie budzi – zdaniem organu drugiej instancji – wątpliwości, zatem weryfikacji wymaga w tym miejscu ustalenie wysokości należnej opłaty. Ze złożonych przez Spółkę zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska (pisma z dnia 28 marca, 18 kwietnia, 28 sierpnia i 3 września 2019 r.) wynika natomiast, że na prowadzonym składowisku odpadów w R. zostały w 2018 r. zdeponowane następujące rodzaje odpadów objętych stawką podstawową opłaty umieszczenie odpadów na składowisku:

– 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 – w ilości 7 885,44 Mg,

– 19 03 05 Odpady stabilizowane inne niż wymienione w 19 03 04 – w ilości 302,98 Mg,

– 19 05 99 Inne niewymienione odpady – w ilości 35 242,92 Mg,

– 19 08 02 Zawartość piaskowników – w ilości 1,52 Mg,

– 19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie) – w ilości 14 208,96 Mg.

Stosownie do załącznika nr 2 do rozp.st.opł., jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska dla poszczególnych wymienionych wyżej rodzajów odpadów, wynoszą odpowiednio:

– 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02,1709 03 – 19,64 zł;

– 19 03 05 Odpady stabilizowane inne niż wymienione w 19 03 04 – 24,76 zł;

– 19 05 99 Inne niewymienione odpady – 140,00 zł;

– 19 08 02 Zawartość piaskowników – 57,95 zł;

– 19 12 09 Minerały (np. piasek, kamienie) – 12,67 zł.

Ustalając wysokość opłaty podstawowej, należy przemnożyć ilość każdego ze wskazanych wyżej rodzajów odpadów umieszczonych na składowisku w 2018 r. przez stawkę określoną w przepisach rozp.st.opł.:

– 7.885,44 Mg x 19,64 zł = 154 870,04 zł;

– 302,98 Mg x - 24,76 zł =7.501,78 zł;

– 35.242,92Mg x 140,00 zł = 4 934 008,80 zł;

– 1,52 Mg x 57,95 zł = 88,08 zł;

– 14.208,96 Mg x 12,67 zł = 180 027,52 zł.

Obliczona w ten sposób opata podstawowa wynosi w sumie 5 276 496,22 zł. Ponadto, Spółka w 2018 r. umieściła na składowisku odpady o kodzie 18 01 03 Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt (np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady) z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82. Odpady te umieszczone zostały na składowisku raz w ilości 7,34 Mg przez okres 3 dób i raz w ilości 8,84 Mg przez okres 22 dób. Stosownie zaś do art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zakazuje się składowania na składowisku odpadów następujących odpadów zakaźnych medycznych i zakaźnych weterynaryjnych. Zgodnie z art. 293 ust. 2 P.o.ś., magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z zastrzeżeniem ust. 3. W myśl z art. 293 ust. 1 P.o.ś., składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania.

Stosownie do powołanych wyżej przepisów wysokość opłaty podwyższonej za składowanie na odpadów o kodzie 18 01 03 oblicza się jako iloczyn ilości zdeponowanych na składowisku odpadów, stawki opłaty podstawowej(165,54 zł), współczynnika podwyższającego tę opłatę (0,05) oraz ilości dób składowania tych odpadów).

7,34 Mg x 165,54 zł x 0,05 x 3 doby = 182,26 zł

8,84 Mg x 165,54 zł x 0,05 x 22 doby = 1609,71 zł

Łącznie: 1 791,97 zł.

Suma wysokości opłaty podstawowej oraz opłaty podwyższonej (5.276.496,22 zł + 1.791,97 zł) daje kwotę 5 278 288,19 zł. Stosując art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.) należy tę kwotę zaokrąglić do pełnych złotych zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie, co daje kwotę 5278288 zł. Od uzyskanej w ten sposób kwoty należy odjąć wysokość opłaty wynikającej z przedstawionego wykazu, czyli kwotę 1577782 zł (1577781,59 zł przed zaokrągleniem do pełnych złotych). 5278288 zł - 1577782 zł = 3700506 zł. Uzyskana w ten sposób kwota (po zaokrągleniu) 3700506,00 zł stanowi wysokość opłaty, jaką Spółka powinna uiścić za składowanie odpadów w 2018 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła Spółka, zarzuciła jej wydanie z naruszeniem przepisów:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozp.st.opł. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nałożenie obowiązku zapłaty opłaty za korzystanie ze środowiska w 2018 r. bez zastosowania stawki obniżonej, w sytuacji gdy odpady spełniały ustawowe warunki do jej zastosowania a strona skarżąca spełniła i wykazała wszystkie warunki, by z tej stawki skorzystać;

2) art. 7, art. 7a ust. 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności w celu ustalenia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie przez organ zarówno samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych i zebrania dowodów, jak i zaniechanie wezwania Spółki do przedstawienia dowodów, w sytuacji gdy przedstawione przez stronę skarżącą twierdzenia w ocenie organu drugiej instancji wymagały przedłożenia dalszych dowodów.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności stwierdziła, że rozważania organu drugiej instancji niespełnienia przez laboratorium wykonujące badania warunków, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., jak i niewykonania badania odpadów we własnym laboratorium Spółki, o którym mowa w art. 147a ust. 1a P.o.ś., świadczą o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, co do których wspólne uzasadnienie znajduje się w dalszej części skargi. Ponadto, w toku postępowania strona skarżąca wskazywała, że w roku 2018 posiadała i wciąż posiada certyfikat systemu zarządzania jakością a także dysponowała aż do 2021 r. własnym laboratorium objętym systemem zarządzania jakością, o którym mowa w art. 147a ust. 1a P.o.ś., tj. D. Laboratorium to w 2018 r. funkcjonowało w taki sposób, że było co do zasady włączone w strukturę Spółki. Potwierdza to fakt, że niektóre czynności D. wykonywane były przez pracowników Spółki, przykładowo próbki pobierane były przez K. S. zatrudnionego przez stronę skarżącą. Ponadto, zarówno Spółka jak i D. są objęte systemem zarządzania jakością, co zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 147a ust. 1a P.o.ś. potwierdza rzetelność przeprowadzonych badań 19 czerwca 2024 i ich wyniku.

Skarżąca wskazywała również, że sformułowanie ustawodawcy z art. 147a ust. 1a P.o.ś. o "własnym laboratorium" sensu largo należy wykładać w sposób funkcjonalny i systemowy – w przeciwieństwie do przepisów, gdzie wprost odwołano się do "tytułu prawnego" sensu stricto. Określenie "własny" nie może być więc utożsamiane z tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 41 P.o.ś. czy też konkretnie z prawem własności. Odmienna interpretacja i stosowanie tych przepisów nie mają uzasadnienia w świetle takiego brzmienia powyższego przepisu i stanowiłyby niedopuszczalne ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej. Organ odwoławczy uznał, że stanowisko Spółki jest błędne i przedstawił własną interpretację pojęcia "własnego" laboratorium, dochodząc do wniosku, że o własności można mówić w zasadzie tylko wtedy, gdy występuje "przynależność na wyłączność" – co nie jest zgodne z regułami logiki i zasad doświadczenia życiowego – dany obiekt może być np. współwłasnością kilku właścicieli. Nadto, ustawa nie mówi o laboratorium "stanowiącym własność" ale o laboratorium "własnym". Nadto, organ drugiej instancji uznał, że w zasadzie nie sposób mówić, iż "własnym" laboratorium może być podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Tymczasem ustawodawca nie zakazuje takiej konstrukcji a Kolegium mnoży nieistniejące w przepisach wymogi co do np. formy współpracy z własnym laboratorium, możliwości korzystania z własnego laboratorium Spółki przez podmioty trzecie. Skoro ustawodawca tych wymogów nie wprowadził, to organ nie może na ich niespełnieniu opierać decyzji negatywnej dla strony skarżącej.

W zakresie nieprawidłowego poboru próbek odpadów do badań przez przedstawiciela laboratorium, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., organ drugiej instancji dokonuje – zdaniem strony skarżącej – rażąco nieprawidłowej wykładni funkcjonalnej na jej niekorzyść, wskazuje bowiem, że tylko pobór próbek przez przedstawiciela "zewnętrznego" i "niezależnego" może zostać wykorzystane przy wykazaniu spełnienia przesłanek do zastosowania tzw. stawki obniżonej, gdy tymczasem ustawodawca nie zawarł tych wymogów w przepisach. Co więcej, ustawodawca w art. 147a ust. 1a P.o.ś. wprost wskazał, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobieranie próbek, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Zgodnie z regułami wykładni, skoro ustawodawca dopuszcza wykonanie badań przez "własne laboratorium" prowadzącego instalację, to tym bardziej dopuszczalne (a wręcz logiczne) jest, że przedstawicielem laboratorium może być pracownik "własny" prowadzącego instalację. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że wymóg, aby przedstawiciel laboratoriom posiadał jakąkolwiek "ocenę krajowej jednostki akredytującej", to kolejny wymóg, który nie wynika z przepisów prawa. Organ stosuje analogię, zgodnie z którą (upraszczając) "skoro laboratorium musi posiadać akredytację, to jego pełnomocnik też". To stanowi rażące naruszenie zasad wykładni przepisów, szczególnie, że sprawa ma potencjalnie tak istotne i negatywne konsekwencje dla strony skarżącej. Organ drugiej instancji formułuje szereg wniosków de lege ferenda i opisuje, jakie cechy – jego zdaniem – powinien posiadać przedstawiciel laboratorium, natomiast uzasadnienie decyzji administracyjnej nie stanowi miejsca do tego typu rozważań. Organ nie kwestionuje przy tym faktu udzielenia pełnomocnictwa przedstawicielowi laboratorium. Ustawodawca w żaden sposób nie zdefiniował pojęcia "przedstawiciela akredytowanego laboratorium", o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., który byłby umocowany do poboru próbek odpadów, a także nie wprowadził warunków i wymogów dotyczących takich przedstawicieli, nie określił wymaganej formy prawnej pełnomocnictwa, a nade wszystko nie wprowadził żadnych sankcji czy innych negatywnych konsekwencji związanych z uznaniem, że np. pełnomocnik został powołany w sposób nieprawidłowy. Skoro ustawodawca pozostawił dowolność w zakresie formy i zakresu ustanowienia przedstawiciela (udzielenia pełnomocnictwa), to względem strony nie można wyciągać negatywnych konsekwencji tylko dlatego, że pełnomocnictwo laboratorium nie spełnia oczekiwań obu organów (których to oczekiwań nie formułuje ustawodawca).

W niniejszej sprawie Spółka zleciła wykonanie badań akredytowanemu laboratorium, zgodnie z wymogami ustawodawcy, a laboratorium ustanowiło swojego przedstawiciela, co jest niewątpliwie dopuszczalne. Zgodnie z podstawowymi regułami prawa cywilnego rządzącego instytucją pełnomocnictwa, może ono zostać złożone w formie dowolnej również w sposób dorozumiany. Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Kolegium zaś wszelkie wątpliwości rozstrzygnęło bezzasadnie na niekorzyść strony skarżącej, wbrew art. 7a § 1 K.p.a.

Odnośnie nieterminowego wykonywania badań laboratoryjnych Spółka wskazała natomiast, że w 12 kolejnych próbach, tzn. od października 2017 r. do września 2018 r., wykazała spełnienie wymaganych parametrów do zastosowania współczynnika obniżającego wysokość opłaty za składowanie odpadów. W związku z tym od października 2018 r. uznała, że ma prawo do wykonywania badań stabilizatu raz na kwartał, zgodnie z § 3 ust. 3 rozp.st.opł. Organ drugiej instancji stwierdził zaś, że zarówno rozp.st.opł. jak i poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 723), którymi to aktami po raz pierwszy wprowadzono możliwość zastosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie stabilizatu pod warunkiem spełnienia określonych parametrów, zaczęły obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2018 r. Dlatego dla wykazania spełnienia wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach Spółka nie mogła posługiwać się wynikami badań z 2017 r., kiedy to omawiane przepisy jeszcze nie obowiązywały, a wyłącznie wynikami badań z 12 kolejnych prób z 2018 r. Kolegium nie odniosło się do faktu, że ustawodawca nie przesądził w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., że możliwość wykonywania rzadszych (kwartalnych) badań musi poprzedzić spełnienie przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach "od roku 2018" lub podobnie. Wręcz przeciwnie, sposób sformułowania tego przepisu, a więc brak wprowadzenia wymogów co do początkowej daty wykonywania miesięcznych badań potwierdzających spełnienie wymogów przez składowane odpady, powoduje, że od 1 stycznia 2018 r. można skorzystać z uprawnienia do wykonywania badań kwartalnie. Nie sposób przy tym zaakceptować – zdaniem strony skarżącej – wyrażonego w zaskarżonej decyzji poglądu, że z uwagi na brak przepisów intertemporalnych, z chwilą wejścia w życie rozp.st.opł. nie można było skutecznie powoływać się na spełnienie już z początkiem stycznia 2018 r. kryteriów określonych w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. i dokonywać badań stabilizatu w okresach kwartalnych a nie miesięcznych, skoro regulacja prawna w tym zakresie weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. Brak przepisów intertemporalnych i wynikające stąd przyjęcie zasady stosowania prawa nowego wskazuje – wbrew stanowisku organu – że uprawnienie, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., mogło być realizowane z chwilą wejścia w życie tego przepisu, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Żaden bowiem przepis intertemporalny nie ograniczał możliwości dokonywania badań stabilizatu w okresach kwartalnych dopiero po upływie 12 miesięcy od wejścia w życie nowej regulacji, jak również nie nakazywał brania pod uwagę jedynie badań przeprowadzonych po dniu wejścia w życie wskazanego przepisu § 3 ust. 3 rozp.st.opł. Przesłanka, o której mowa we wskazanym przepisie, odnosi się nie do daty wykonania badania, ale do jego pozytywnego wyniku potwierdzającego, że odpady spełniają wymogi z rozp.st.opł. Co więcej, odnosi się do uzyskania takiego wyniku w ciągu 12 kolejnych miesięcy. W żadnym miejscu ustawodawca nie ograniczył okresu, w jakim można wykonywać te badania (mogły więc one być wykonywane jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 7a ust. 1, art. 9, art. 77 8 1, art. 80, art. 81 K.p.a., Spółka stwierdziła, że organ nie podjął żadnych działań mających na celu zweryfikowanie podnoszonych przez nią twierdzeń, w szczególności zaś mimo, że uznał, iż podawane przez stronę skarżącą twierdzenia nie były udowodnione (co dotyczy również wątpliwości co do samego faktu przeprowadzenia badań przez akredytowane laboratorium, które pojawiły się dopiero w treści decyzji organu II instancji, a wcześniej fakt ten nie był podawany w wątpliwość), nie wezwał jej jednak do przedstawienia wyjaśnień i dowodów na poparcie przedstawianych twierdzeń. Trudno więc mówić tu o "poszukiwaniu dowodów", skoro organy nie wykonały w tym zakresie nawet minimalnych działań, do których są zobligowane na podstawie przepisów K.p.a. Brak takich działań stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 jak również art. 8 i art. 9 K.p.a.

Ponadto, Kolegium rozstrzygnął istotne wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa na niekorzyść strony skarżącej. Nie budzi jednak wątpliwości w świetle art. 147a ust. 1 P.o.ś., że wykonanie pomiarów i pobieranie próbek winno być wykonane przez akredytowane laboratorium. Tymczasem wymagania takiego nie ma w rozp.st.opł. w odniesieniu do pobierania próbek do badań stabilizatu. Wymaga się jedynie, aby owe próbki pobierał przedstawiciel laboratorium, przy czym żaden przepis prawa nie określa, kto jest "przedstawicielem laboratorium". Innymi słowy, w świetle rozp.st.opł. badania stabilizatu ma wykonać akredytowane laboratorium, pobieranie próbek do badań stabilizatu – przedstawiciel tego laboratorium. Z przepisów tych nie można wyciągać wniosku, iż pobieranie próbek do badań stabilizatu ma być wykonane przez akredytowane laboratorium (personel spełniający wymagania akredytacji w zakresie pobierania próbek). W szczególności do takich wniosków nie może prowadzić odesłanie do art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleniem podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną wymierzenia przez organ pierwszej instancji opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za składowanie odpadów w 2018 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne stanowi art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym, przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 2 rozp.st.opł., dla rodzajów odpadów o kodach 19 05 99 (z którymi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie) i 19 06 04 wytwarzanych w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych będących stabilizatem mającym wartość AT4, rozumianą jako aktywność oddychania stanowiącą parametr wyrażający zapotrzebowanie na tlen próbki odpadów przez 4 doby, poniżej 10 mg 02/g suchej masy, straty prażenia mniejsze niż 35% oraz zawartość węgla organicznego mniejszą niż 20% suchej masy wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku stanowi 0,25 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku określonej dla rodzajów odpadów o tych kodach. Jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku zostały określone w załączniku nr 2 do rozp.st.opł. (§ 3 ust. 1 rozp.st.opł.). Obniżona stawka, o której mowa w powołanym wyżej § 3 ust. 2 rozp.st.opł., powinna zostać zastosowana – zdaniem strony skarżącej – w jej przypadku, jednakże Spółka nie spełniła – w ocenie orzekających organów – wskazanych w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. warunków. Zgodnie z tym przepisem, spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2, potwierdza się badaniami laboratoryjnymi wykonanymi raz w miesiącu, a po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach - raz na kwartał, przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przy czym próbki do badań pobiera przedstawiciel tego laboratorium.

Zgodnie z art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez akredytowane laboratorium w rozumieniu obecnie obowiązującej – jak słusznie wskazało Kolegium – u.sys.oc.zgod. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.sys.oc.zgod., Polskie Centrum Akredytacji jest krajową jednostką akredytującą. Do zakresu działania Centrum należy m.in. prowadzenie wykazu akredytowanych jednostek oceniających zgodność (art. 39 ust. 1 pkt 3 u.sys.oc.zgod.). Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonania są obowiązani, w tym pobieranie próbek, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór prób przy użyciu próbobierni objętej nadzorem metrologicznym (art. 147a ust. 1a P.o.ś.).

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem spełnienia przez stronę skarżącą – jako prowadzącego składowisko odpadów – następujących warunków:

1) spełnienie przez laboratorium wykonujące badania (w tym pobieranie próbek) warunków, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 (posiadanie przez laboratorium odpowiedniej akredytacji) oraz ust. 1a P.o.ś. (posiadanie przez Spółkę "własnego laboratorium" objętego systemem zarządzania jakością);

2) pobieranie próbek do badań przez przedstawiciela uprawnionego laboratorium, tj. laboratorium posiadającego akredytację w odpowiednim zakresie bądź "własne laboratorium" Spółki;

3) potwierdzenie przez badania laboratoryjne spełnienia przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2 § 3 rozp.st.opł.;

4) wykonywanie badań w odpowiednich terminach.

Stąd odnieść się należy do ww. warunków po kolei.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia może wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobierać próbki, albo poprzez akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji laboratorium albo we własnym laboratorium, jeżeli posiada certyfikat systemu zarządzania jakością, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością lub jest zapewniony automatyczny pobór prób przy użyciu próbobierni objętej nadzorem metrologicznym. W rozpoznawanej sprawie – jak słusznie stwierdziło Kolegium – laboratorium wykonujące badania stabilizatu żadnego z warunków, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a P.o.ś., nie spełniło. Przy czym, zauważać w tym miejscu należy, że w proces wykonywania badań stabilizatu zaangażowane były dwa laboratoria, które wykonywały różne czynności, tj. badania stabilizatu pod względem określonych w § 3 ust. 2 rozp.st.opł. parametrów fizykochemicznych przeprowadzone zostały przez Laboratorium I., które – jak wynika z uzupełniającego postępowania dowodowe przeprowadzonego przez Kolegium – posiadało wymaganą akredytację ("Zakres akredytacji laboratorium badawczego Nr [...]"), zaś sprawozdanie z powyższych badań sporządzało D. wymaganej akredytacji nie posiadające ("Zakres akredytacji laboratorium badawczego Nr [...]"). Co istotne, próbki odpadów do badań zostały pobrane przez pracownika Spółki a dostarczone przez D. To oznacza, że przesłanka z art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. wykonania pomiarów i pobrania próbek przez akredytowane laboratorium nie została spełniona. Takie stwierdzenie należy również odnieść do art. 147a ust. 1a P.o.ś., bowiem w sprawie nie mamy do czynienia ani z "własnym laboratorium" Spółki ani z "przedstawicielem akredytowanego laboratorium", który pobrał próbki do badań. W tym zakresie Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko organu drugiej instancji, że interpretacja art. 147a ust. 1a P.o.ś. dokonana przez stronę skarżącą jest błędna.

Przede wszystkim należy tutaj zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został zaprezentowany pogląd, że wykładnia przepisu art. 147a ust. 1a P.o.ś.– wbrew twierdzeniom Spółki – wymaga ścisłego, literalnego odczytania jako wyjątek od reguły ustanowionej w art. 147a ust. 1 P.o.ś. (wyrok NSA z dnia 5 maja 2015 r., II OSK 1892/13). Zgodnie zaś z Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego PWN (S. Dubisz [red.], Warszawa 2006), "własny" w pierwszej kolejności oznacza "będący przedmiotem czyjegoś wyłącznego posiadania, należący do kogoś, jemu tylko właściwy; swój". Dokładnie takie samo znaczenie znajduje się w Słowniku Języka Polskiego pod red. W. J. Doroszewskiego (Warszawa 1958-1969). W internetowym Słowniku Języka Polskiego PWN termin ten został zdefiniowany jako "będący przedmiotem czyjegoś wyłącznego posiadania". Jak widać, wszystkie przytoczone wyżej słownikowe definicje określenia "własny" na pierwszym miejscu zgodnie stawiają cechę wyłączności posiadania. Słusznie zatem w konkluzji stwierdził organ drugiej instancji, ustalając językowe znaczenie słowa "własny", że rdzeń semantyczny słowa "własny" bez wątpienia obejmuje cechę przynależności czegoś do określonego podmiotu. W trzech słownikach języka polskiego znaczenie analizowanego słowa obejmowało również przynależność na wyłączność. Jednak nawet pomijając ten ostatni element, to i tak należy przyjąć, że "własny" to "należący do kogoś". Te rozważania prowadzą bez wątpienia do wniosku, że trudno uznać D., które prowadzi indywidualną działalność gospodarczą i nie jest włączone – jak twierdzi strona skarżąca – w strukturę Spółki, stanowiąc tym samym samodzielny podmiot, za "własne laboratorium" prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia, o jakim mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., tylko z tego powodu, że posiadała ona swobodny dostęp do zasobów i możliwości korzystania z tego laboratorium a niektóre czynności laboratorium wykonywane były przez pracowników Spółki. Tym samym cała argumentacja strony skarżącej odnosząca się do wykładni art. 147a ust. 1a P.o.ś. i pojęcia "własne laboratorium" Sąd uznał za nieuprawnioną. Słusznie w tym zakresie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, odnosząc się do powołanej w odwołaniu definicji, wedle której "własny" to "należący do osoby, o której mowa; powiązany określoną relacją z osobą, o której mowa, a nie z żadną inną; związany z działaniem lub będący cechą osoby, o której mowa", na nierzetelność zabiegu interpretacyjnego, którego dokonała Spółka. "Otóż analizowane znaczenie słowa "własny" w Wielkim Słowniku Języka Polskiego Instytutu Języka Polskiego PAN nie został wprost zdefiniowany tak, jak to powołała Odwołująca się, lecz z podziałem na różne znaczenia, wyróżnione za pomocą tzw. identyfikatorów. Jak wyjaśnili redaktorzy tego słownika w "Zasady opracowania" (Kraków, styczeń 2023 r.), "identyfikatory semantyczne (we wcześniejszych publikacjach dotyczących koncepcji WSJP PAN nazywane także znacznikami) występują w hasłach mających więcej niż jedno podhasło, a ich celem jest wstępne wskazanie, o które ze znaczeń wyrazu w konkretnym podhaśle chodzi. Jest to szczególnie ważne w hasłach o bardzo rozbudowanej strukturze znaczeniowej, gdyż pozwala czytelnikowi na przejście od razu do interesującego go znaczenia, bez konieczności przeglądania całego hasła". Przy haśle "własny" zostały wyróżnione trzy identyfikatory, wskazujące na możliwe znaczenia tego słowa, a mianowicie: (własny) "samochód", (własny) "syn", (własny) "pomysł". Jest oczywiste, że ze względu na kontekst użycia orzecznika "własny" w art. 147a ust. 1a P.o.ś. (tzn. "własne laboratorium"), najbardziej właściwe jest skorzystanie z identyfikatora "samochód" (w kontekście "własny samochód"), bowiem wskazuje on na podobną, przedmiotową konotację tego słowa. Pod tym identyfikatorem znajdujemy objaśnienie, że "własny" to "należący do osoby, o której mowa". Jednak Odwołująca się zignorowała to znaczenie, podkreślając (nawet graficznie) inne znaczenia tego słowa powiązane z identyfikatorami "syn" ("powiązany określoną relacją z osobą, o której mowa, a nie z żadną inną") oraz "pomysł" ("związany z działaniem lub będący cechą osoby, o której mowa, nie żadnej innej"). Należy dostrzec, że w znajdującej się pod tymi identyfikatorami tzw. "kwalifikacji tematycznej" redaktorzy słownika zaliczyli oba te znaczenia do kategorii "Człowiek jako istota psychiczna. Relacje międzyludzkie. Określenia osób wchodzących w relacje międzyludzkie". Zaś w kwalifikacji tematycznej związanej z identyfikatorem "samochód" jest to kategoria "Człowiek w społeczeństwie. Finanse. Własność". Nie budzi wątpliwości, że kontekst użycia orzecznika "własny" w art. 147a ust. 1a P.o.ś. nie ma na celu wyeksponowania psychicznych i międzyludzkich relacji pomiędzy podmiotem prowadzącym instalację a laboratorium, lecz właśnie związki o charakterze formalnym (przedmiotowym)."

Powyższe prowadzi również do wniosku, że stanowisko Spółki odnoszące się do spełnienia warunku pobierania próbek do badań stabilizatu przez "przedstawiciela akredytowanego laboratorium" jest nieuzasadnione. Skoro w sprawie próbki zostały pobrane przez pracownika Spółki, która – jak wskazana wyżej – nie posiada "własnego laboratorium", to również warunek, o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., nie został spełniony. Nieuzasadnionym są zatem twierdzenia strony skarżącej, że zleciła wykonanie badań akredytowanemu laboratorium a laboratorium ustanowiło swojego przedstawiciela. W ocenie Sądu, nie spełnia warunku "pobrania próbki do badań przez przedstawiciela laboratorium", o którym mowa w § 3 ust. 3 rozp.st.opł., sytuacja, w której próbki zostaną pobrane przez pracownika Spółki nieposiadającej własnego laboratorium, o jakim mowa w art. 147a ust. 1a P.o.ś., niebędącego pracownikiem akredytowanego laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. I nie zmienia tego fakt, że pracownik ten był – jak wskazała strona skarżąca – umocowany i upoważniony przez D. do wykonywania szeregu czynności, w tym do pobierania próbek.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wymóg posiadania akredytacji musi być zachowany zawsze, nie może go zastąpić wykazanie, że pomiary zostały przeprowadzone za pomocą właściwych metodyk i przyrządów jednak przez laboratorium akredytacji nieposiadające (wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II OSK 2064/13). Tym samym nie sposób przyjąć, że pracownik Spółki, która jest zobowiązana do poddawania określonej substancji badaniom przez zewnętrzną i niezależną jednostkę, może być jednocześnie przedstawicielem tej zewnętrznej jednostki. Celem regulacji prawnej zawartej w przepisach rozp.st.opł. i P.o.ś. jest zapewnienie niezależnej, bezstronnej procedury pobierania próbek, bowiem tylko taka procedura warunkuje wiarygodność badań, którym poddawane są próbki. Dlatego też prawodawca w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. wyraźnie sformułował wymóg pobierania próbek przez "przedstawiciela laboratorium", który dzięki procedurze akredytacji gwarantuje nie tylko odpowiedni poziom badań, ale także bezstronność i niezależności stosowanych procedur oraz odpowiednie kompetencje personelu badawczego. Zgodnie z zakazem wykładni per non est, nie wolno tak interpretować przepisów prawnych, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne. Zatem za celowe i doniosłe z punktu widzenia interpretacji § 3 ust. 3 rozp.st.opł. trzeba uznać – jak słusznie podkreśliło Kolegium – zamieszczenie w nim przez prawodawcę fragmentu "przy czym próbki do badań pobiera przedstawiciel tego laboratorium". Z punktu widzenia analizowanej regulacji prawnej nie jest więc obojętne, jaka osoba pobiera próbki poddawane badaniom w laboratorium, bowiem może to być wyłącznie przedstawiciel laboratorium spełniającego wymagania określone w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a P.o.ś. W niniejszej sprawie taka sytuacja – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie zaistniała. I nie chodzi tutaj – jak błędnie wywodzi Spółka – o to, aby, "skoro laboratorium musi posiadać akredytację, to jego pełnomocnik też" ani o formę i zakres ustanowienia przedstawiciela (udzielenia pełnomocnictwa). Pracownik Spółki, który pobrał próbki w 2018 r., ani nie jest przedstawicielem akredytowanego Laboratorium I. ani przedstawicielem "własnego laboratorium" Spółki, bowiem nie można za takie uznać – jak wskazano wyżej – D. Tym samym zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7a § 1 K.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości co do wykładni art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś. na niekorzyść strony skarżącej należało uznać za niezrozumiały. Strona bowiem z jednej strony wskazuje, że w świetle art. 147a ust. 1 P.o.ś. wykonanie pomiarów i pobieranie próbek winno być wykonane przez akredytowane laboratorium, z drugiej zaś strony – że wymagania takiego nie ma w rozp.st.opł. w odniesieniu do pobierania próbek do badań stabilizatu. Wymóg taki wynika wprost z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., skoro przepis ten odsyła do m.in. art. art. 147a ust. 1 P.o.ś. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., badania stabilizatu ma wykonać akredytowane laboratorium (co oczywiste poprzez swoich przedstawicieli), zaś pobieranie próbek do badań stabilizatu wykonuje przedstawiciel tego laboratorium. Błędnym jest zatem stwierdzenie, że "z przepisów tych nie można wyciągać wniosku, iż pobieranie próbek do badań stabilizatu ma być wykonane przez akredytowane laboratorium (personel spełniający wymagania akredytacji w zakresie pobierania próbek). W szczególności do takich wniosków nie może prowadzić odesłanie do art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś."

Słusznie w powyższym zakresie organ drugiej instancji stwierdził, że Spółka bagatelizuje okoliczność, iż sposób poboru próbek do badań ma zasadnicze znaczenie dla wyników badań. Skoro proces udzielania akredytacji rozciąga się zarówno na procedurę pobierania przez laboratorium próbek, jak i przeprowadzania właściwych badań, to oba te etapy procedury pomiarowej są z tej perspektywy równie istotne. Zatem zakwestionowanie procedury pobierania próbek stabilizatu pociąga za sobą uzasadnione obiekcje co do wyników badań tak pobranych próbek. Z tego względu Kolegium słusznie podkreśliło, że strona skarżąca w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji dokonała korekty złożonych informacji w zakresie korzystania ze środowiska, korygując m.in. wykazane w pierwotnej informacji przekroczenia wartości parametrów, o których mowa w § 3 ust. 2 rozp.st.opł, wyjaśniając to ponownym pobraniem próbki, której wyniki badań wykazały następnie spełnienie norm z § 3 ust. 2 rozp.st.opł. (pisma z dnia 18 kwietnia i 26 kwietnia 2019 r.). Strona wyjaśniała przy tym jednocześnie, że konieczność skorygowania pierwotnych wyników badań nie jest spowodowane ponownym przebadaniem uprzednio pobranej próbki stabilizatu i otrzymaniem innego wyniku takiego badania, lecz potrzebą ponownego pobrania próbki do badań. Nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób ponowne pobranie próbki stabilizatu w 2019 r. mogło wpłynąć na wyniki badań stabilizatu za rok 2018.

I tutaj dochodzimy do kolejnego zarzutu stawianego przez Kolegium pod adresem prawidłowości pobierania próbek do badań. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., spełnienie przez stabilizat parametrów, o których mowa w ust. 2, potwierdza się badaniami wykonywanymi raz w miesiącu, a po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach - raz na kwartał. Zatem dla oceny spełnienia wskazanych w § 3 ust. 2 rozp.st.opł. warunków istotne jest nie tylko osiągnięcie przez stabilizat określonych parametrów, ale także odpowiednia częstotliwość przeprowadzanych badań. W tym zakresie słusznie organy zakwestionowały dopuszczalność przeprowadzania przez Spółkę badań stabilizatu raz na kwartał, wskazując, że zarówno rozp.st.opł. jak i poprzedzające je rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 723) wprowadziły możliwość zastosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie stabilizatu pod warunkiem spełnienia określonych parametrów dopiero od 1 stycznia 2018 r. Stąd też, aby wykazać spełnienie wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach, Spółka nie mogła posługiwać się wynikami badań z 2017 r., kiedy to omawiane przepisy jeszcze nie obowiązywały, a wyłącznie wynikami badań z 12 kolejnych prób z 2018 r. Tym samym, Spółka nie mogła – jak wyjaśniała w toku postępowania – ponieważ w 12 kolejnych próbach (od października 2017 r. do września 2018 r.) wykazała spełnienie wymaganych parametrów do zastosowania współczynnika obniżającego wysokość opłaty za składowanie tego odpadu, od października 2018 r. wykonywać badań stabilizatu raz na kwartał. Słusznym są zatem ustalenia organów, że Spółka nie mogła skutecznie powoływać się na spełnienie już z początkiem 2018 r. kryteriów określonych w § 3 ust. 3 rozp.st.opł. i dokonywać badań stabilizatu w okresach kwartalnych, a nie miesięcznych, skoro regulacja prawna w tym zakresie weszła w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. i przyznawała uprawnienie do stosowania obniżonej stawki opłaty po spełnieniu przez stabilizat wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach. Dlatego dla wykazania spełnienia wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach Spółka może zatem posługiwać się jedynie wynikami badań z 2018 r. Tym samym twierdzenia strony skarżącej w powyższym zakresie nie są uzasadnione. Skoro wprowadzone od 1 stycznia 2018 r. przepisy nie miały swojego odpowiednika we wcześniej obowiązujących regulacjach prawnych, zaś żaden ze wskazanych wyżej aktów normatywnych nie zawierał przepisów przejściowych, rozstrzygających kwestię stosowania obniżonej stawki opłaty za składowanie stabilizatu do przypadków zaistniałych przed wejściem tych aktów w życie, wszelkie uprawnienia wynikające z § 3 ust. 3 rozp.st.opł., w tym również możliwość wykonywania rzadszych (kwartalnych) badań, obejmują sytuacje mające miejsce po tej dacie. To powoduje, że od 1 stycznia 2018 r. można skorzystać z uprawnienia do wykonywania badań kwartalnie, a w konsekwencji stosować obniżoną stawkę opłaty za składowanie stabilizatu pod warunkiem spełnienia określonych parametrów, jeżeli wykazano spełnienie wymaganych parametrów w 12 kolejnych próbach wynikami badań z 2018 r. Słusznym zatem jest przyjęcie przez organy zasady bezpośredniego działania nowego prawa, gdyż wskazane wyżej akty normatywne dotyczące stawek opłat za korzystanie ze środowiska wprowadzały nowe rozwiązania, nieznane wcześniej polskiemu systemowi prawnemu. Nie zachodziło zatem ryzyko naruszenia praw nabytych Spółki, bowiem prawa takie nie mogły się wcześniej ukształtować.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi naruszenia zarówno § 3 ust. 1 i 2 rozp.st.opł. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś. jak i art. 7, art. 7a ust. 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 K.p.a. okazały się nieuzasadnione. Niesłusznie są tym samym twierdzenia strony skarżącej, że odpady o kodzie 19 05 99 spełniały wymagane parametry do zastosowania współczynnika obniżającego wysokość opłaty za składowanie tego odpadu, o których mowa w rozp.st.opł., że badania tych odpadów zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami przez akredytowane laboratorium oraz że strona w 2018 r. zleciła wykonanie pomiarów parametrów stabilizatu o tym kodzie D. działającemu w charakterze "własnego laboratorium" Spółki, spełniając warunki, o których mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 i ust. 1a P.o.ś.

Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje możliwości podzlecenia wykonania badań przez laboratorium, które nie posiada akredytacji co do niektórych badań, do laboratorium, które taką akredytację posiada. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w 2018 r. wytycznymi Polskiego Centrum Akredytacji zawartymi w dokumencie pn. "Akredytacja laboratoriów badawczych wymagania szczegółowe [...]", pkt 3,4 Podwykonawstwo w zakresie badań (Wydanie 10, Warszawa, 16.10.2013 r.), dopuszczalne było podzlecanie badań spoza własnego zakresu akredytacji innemu laboratorium akredytowanemu, którego zakres akredytacji obejmuje podzlecane badania, oraz zamieszczenie w swoim sprawozdaniu z badań wyników otrzymanych od podwykonawcy, pod warunkiem wyraźnego ich oznaczenia. Jednakże w rozpoznawanej sprawie – jak wynika to z zebranego materiału dowodowego jak i twierdzeń samej strony skarżącej – szereg czynności, w tym pobranie próbek do badania odpadów, wykonał K. S., który był pracownikiem skarżącej Spółki, nie będący – jak wskazano wyżej – przedstawicielem uprawnionego do przeprowadzenia badań i pobrania próbek laboratorium. Zatem sam zapis w sprawozdaniu, że D. umieściła w nim wyniki badań innego akredytowanego laboratorium, nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie nie zostały spełnione warunki do wyliczenia przez Spółkę należnej opłaty z uwzględnieniem współczynnika obniżającego wysokość jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku na podstawie § 3 ust. 2 rozp.st.opł. Niewystarczające jest przy tym pismo Laboratorium I. z dnia 8 maja 2020 r. zawierającego oświadczenie, że próbki odpadów dostarczanych przez D. do badań AT4, LOI i TOC w latach 2018-2020 nie budziły zastrzeżeń i były odpowiednio zapakowane i oznakowane, fakt, że pobór próbek został wykonany przez pracownika z wieloletnim stażem, który dysponuje aktualnym zaświadczeniem z dnia 5 listopada 2019 r. o przeszkoleniu w zakresie prawidłowego poboru próbek stabilizatu wystawionym przez laboratorium, któremu zlecane było wykonywanie tych badań, czy przedłożona w toku postępowania opinia prawna. Nie było zatem potrzeby wyjaśniania przez organ drugiej instancji – jak tego domaga się strona skarżąca – wątpliwości, czy Laboratorium I. wykonało badania odpadów. Skoro próbki zostały pobrane – jak wskazuje Spółka – przez jej pracownika wątpliwości w sprawie nie ma, zaś fakt wykonania badań i pobrania próbek przez uprawnione laboratorium i jego przedstawiciela powinien wynikać z przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, bowiem na niej opierają się organy, stwierdzające, czy w sprawie istnieje możliwości zastosowania powyżej wskazanego obniżonego współczynnika. Zatem argumentacja strony skarżącej odwołująca się do prawa cywilnego, instytucji pełnomocnictwa i formy jego udzielania, jak również zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. jest niewłaściwa, zwłaszcza gdy uwzględni się postawę Spółki oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez DWIOŚ, w trakcie której ustalono, że w sprawozdaniach z wykonanych w 2018 r. badań brakuje potwierdzenia, że pobór próbek odpadów był akredytowany a w rubryce dotyczącej danych osoby pobierającej i przekazującej próbki wpisano bowiem p. K. S. – pracownika Spółki lub "Klient". Wyniki badań stabilizatu za 2018 r. były zatem – w ocenie inspektorów – niekompletne, zaś do czasu zakończenia kontroli nie udostępniono kontrolującym dokumentów potwierdzających, że pobór i pomiar prób był wykonany przez akredytowane laboratorium.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. w całości.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.