Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1563/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Ośrodka [...] w O. sp. z o.o. w O. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.140.2023.AT w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 17 maja 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB", "organ egzekucyjny") działając na podstawie art. 119, art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej "u.o.p.e.a." nałożył na Ośrodek [...] w O. Sp. z o.o. ul. [...] w O. (dalej: "zobowiązana", "skarżąca"), grzywnę w kwocie 25.000,00 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 31 maja 2022 r. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia oraz do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 31 maja 2022 r., w tym samym terminie.

Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. nr WINB-WOA.7721.790.2016.AM Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB", "organ odwoławczy"), nakazał

1) zakazał użytkowania budynku (nr [...]) zlokalizowanego na terenie Ośrodka [...] w W. przy ul. [...] na działce nr ewid. 1 do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

2) nakazał spółce Ośrodek [...] w O. Sp. z o.o. oznakowanie budynku tablicami ostrzegawczymi zakazu wstępu

3) nakazał spółce Ośrodek [...] w O. Sp. z o.o. wykonać następujące roboty budowlane (zabezpieczające):

- wymienić lub wzmocnić uszkodzone elementy więźby dachowej

- uzupełnić ubytki w pokryciu dachowym

- rozebrać luźne cegły w górnych fragmentach trzonów kominowych

- ze ścian zewnętrznych budynku w miejscach ubytków cegieł usunąć luźne cegły i zamurować ubytki ścian cegłą

- usunąć odspojone fragmenty tynków ze ścian zewnętrznych budynku

- ubytki w stolarce okiennej i drzwiowej zabezpieczyć płytami OSB lub deskowaniem

- odłączyć zasilanie energetyczne budynku

Jednocześnie wskazał, że roboty należy wykonać w sposób nienaruszający zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonego Uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] r. i opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...]. poz. [...] dotyczącego nieruchomości nr 1 położonej w miejscowości W. Decyzja ŚWINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 261/17 oddalił skargę. Wyrok w tej sprawie jest prawomocny.

W dniu 20 marca 2018 r. wystawiono upomnienie nr [...], które zostało odebrane prze zobowiązaną w dniu 26 marca 2018 r. Po przeprowadzeniu kontroli PINB w dniu 31 maja 2022 r., wysłał do zobowiązanej tytuł wykonawczy [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który został odebrany przez zobowiązaną w dniu 6 czerwca 2022 r. Do otrzymanego tytułu wykonawczego zobowiązana wniosła zarzuty. PINB postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. oddalił zarzut zobowiązanej, która złożyła na to postanowienie zażalenie do organu odwoławczego. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2022 r., nr WINB-WOA.7721.157.2022.AT, ŚWINB utrzymał je w mocy. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. akt. II SA/GI 1486/22 oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny.

Po przeprowadzonej w dniu 16 maja 2023 r. kontroli PINB stwierdził, iż obowiązek wynikający z decyzji ŚWINB nadal nie został wykonany w zakresie punktu 3 decyzji ŚWINB z dnia 30 stycznia 2017 r. W celu wymuszenia realizacji nałożonego obowiązku organ egzekucyjny postanowił nałożyć na zobowiązaną zgodnie z art.119 u.o.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość grzywny został ustalona zgodnie z art. 121 u.o.p.e.a. na kwotę 25.000,00 zł. PINB wskazał, że określając wysokość grzywny uwzględnił częściowe wykonanie obowiązku tj. realizację punktu 1 i 2 decyzji ŚWINB z 30 stycznia 2017 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, zarzucając PINB błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia jak również naruszenie przepisów art. 119 i 121 u.o.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.140.2023.AT organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie nałożenia obowiązku zakończonej ostateczną decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. i przywoła treść przepisów prawa mających zastosowanie w postepowaniu egzekucyjnym w administracji. W oceni organu odwoławczego z uwagi na brak wykonania w całości obowiązku istniały podstawy do zastosowania przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Uzasadniając swoje stanowisko ŚWINB przywołał również stanowisko sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Organ odwoławczy uznał, że iż wysokość orzeczonej grzywny jest odpowiednia i mieści się w ustawowych granicach.

Opisane wyżej postanowienie skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając mu naruszenie:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia;

- naruszenie przepisów art. 119 i art. 121 u.o.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie,

- naruszenie przepisów art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie wysokości ustalonej grzywny,

W oparciu o wniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia i doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, dotyczące zastosowania środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.o.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie zaś do art. 121 u.o.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.o.p.e.a.).

Wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Według art. 122 §1 i 2 u.o.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją ŚWINB z 30 stycznia 2017 r. opisanego w pkt 3 tej decyzji.

Nie budzi żadnych wątpliwości stwierdzenie, że celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania (vide wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2007 r., sygn. II SA/GL 335/07). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.o.p.e.a., obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny.

W kontrowanej sprawie organy egzekucyjne podjęły w ocenie Sądu wszystkie wymagane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynności niezbędne do wszczęcia i prowadzenia egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Wystawiono upomnienie (20 marca 218 r. nr [...]), a także tytuł wykonawczy (31 maja 2022 r. nr [...]). Obydwa dokumenty skutecznie doręczono. Upomnienie doręczono skarżącej 26 marca 2018 r. czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma. Z kolei prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy został doręczony skarżącej 6 czerwca 2022 r. co potwierdza także znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzeniu odbioru.

Zdaniem składu orzekającego, chronologia i prawidłowość podejmowanych czynności nie budzą zastrzeżeń i uzasadnia formalnoprawną możliwość zastosowania środków egzekucyjnych, w tym rozstrzygnięcia na mocy art. 119 u.o.p.e.a.

Słusznie w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej dolegliwym dla skarżącego.

Stosownie do art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym środkami egzekucyjnymi są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (zasady racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (zasady niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Zgodnie z treścią art. 7 § 1 i § 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje przewidziane w ustawie środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest pierwszym środkiem jaki winien być zastosowany, gdyż jest najmniej dolegliwa dla zobowiązanego. Świadczy o ty choćby przepis art. 122 § 2 pkt 2 u.o.p.e.a., z którego wynika, że środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności przedmiotowego środka, wykonanie zastępcze. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny ulegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Natomiast, w przypadku niewykonania obowiązku w terminie określonym w postanowieniu, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, na wniosek zobowiązanego, który obowiązek wykonał, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

W ocenie Sądu wybór środka egzekucyjnego dokonany przez organy orzekające w sprawie był prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia co do wysokości nałożonej grzywny Sąd wyjaśnia, że celem postępowania egzekucyjnego i zastosowanych w nim środków egzekucyjnych jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Ze względu na brzmienie art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wobec tego kwota grzywny winna być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Sąd zauważa także, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku ustalania sytuacji majątkowej zobowiązanego i uzależniania wysokości zastosowanej grzywny od możliwości finansowych zobowiązanego (vide wyroki NSA z 16 lutego 2005 r. OSK 1148/04, z 31 maja 2012 r. II OSK 443/11). Istotna w sprawie jest okoliczność, że zobowiązany może uniknąć uiszczenia grzywny, jeżeli wykona obowiązki nałożone ostateczną decyzją.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze. W realiach badanej sprawy organ egzekucyjny wymierzając grzywnę w wysokość 25.000 zł, a więc w wysokości połowy maksymalnej wysokości grzywny, wskazał w uzasadnieniu postanowieniu, że przy jej wymiarze uwzględnił fakt częściowego wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych granic ustawowych i zgodnie z art.121 § 4 u.o.p.e.a. może być stosowana jednokrotnie. Uzasadniając wysokość grzywny organ egzekucyjny nie musiał detalicznie opisywać w jaki sposób miarkował jej wysokość. Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do krótkiego (14 - dniowego) terminu realizacji wynikającego z decyzji ŚWINB z 30 stycznia 2017 r. obowiązku nałożonego postanowieniem o nałożeniu grzywny obowiązku Sąd stwierdza, że skarżąca miała kilka lat na wykonanie nałożonych decyzją obowiązków, których przedmiot i zakres może zostać zrealizowany w krótkim okresie czasu. W ocenie Sądu, w związku z faktem częściowego wykonania nałożonych decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r. obowiązków przez skarżącą, określony w postanowieniu termin nie jest terminem nie dającym jej możliwości realizacji pozostałych zakreślonych decyzją prac.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.