Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1299/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: aer. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 22 lutego 2023 r. nr XLIV/389/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice, dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 22 lutego 2023 r. Rada Gminy Mierzęcice podjęła uchwałę Nr XLIV/389/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2023 r. poz. 1727), oznaczoną dalej w skrócie jako: "MPZP". Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p.").

W skardze z dnia 15 czerwca 2023 r. A. S. (dalej: "skarżący"), domagał się stwierdzenia nieważności w całości MPZP bądź alternatywnie w części, w jakiej przeznacza tereny nim objęte pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1MN do 4MN (w części tekstowej oraz graficznej), oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p., poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych MPZP i zmiany uchwały Nr XLVII/282/2002 Rady Gminy Mierzęcice z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice ze zmianami (dalej: "Studium"), zwłaszcza przeprowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP, co doprowadziło do naruszenia trybu i zasad jego sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skutkowało to naruszeniem analizy zgodności przewidzianych MPZP rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały Nr XXX/2562021 z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP. Zdaniem skarżącego, przeznaczenie terenów objętych MPZP na cele zabudowy mieszkaniowej pozbawia go prawa do prowadzenia działalności rolniczej na jego działce, położonej w miejscowości Toporowice, gmina Mierzęcice, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...]o pow. 1,6226 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...], obecnie w MPZP przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1MN do 4MN oraz w pozostałym zakresie pod teren zieleni naturalnej oznaczony symbolem 1ZN i teren rolniczy o symbolu 1RN (w części tekstowej oraz graficznej MPZP). Dotychczas przedmiotowa nieruchomość w Studium zagospodarowania przestrzennego, przed jego zmianą, była terenem obszaru pastwisk i gruntów rolnych oznaczonych symbolem "PSVI", RIVb i RV, a na sąsiedniej działce nr [...] (należącej do dziadka skarżącego), aktualnie prowadzona jest działalność hodowli [...]. Skarżący na własnej działce chciał również budować budynek inwentarski do chowu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wniosek w tym zakresie, dotyczący decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został zawieszony postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 kwietnia 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (MPZP). Zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej narusza interes skarżącego i uniemożliwia jego plany inwestycyjne, które były wdrażane jeszcze przed uchwaleniem MPZP z uwagi na kwalifikację akustyczną, odległości minimalne oraz z powodu uciążliwości zapachowych dla terenów sąsiednich. W Gminie Mierzęcice zmniejsza się liczba ludności i jest ujemny przyrost naturalny, a bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności. Występuje tam również brak zaplecza w postaci infrastruktury technicznej i drogowej, bowiem "teren" podzielony jest przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie. Tym samym doprowadziło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego, przy ustaleniu nowego przeznaczenia terenu oraz brak dążenia do ochrony już istniejącego stanu zagospodarowania, wynikającego z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych. Nie uwzględnienie ustaleń Studium, w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego/uzupełniającego terenu i przyjęcie odmiennych przed jego zmianą wskaźników zabudowy w zakresie zachowania rolnictwa i hodowli, doprowadziło również do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego MPZP naruszył i przekroczył granice władztwa planistycznego, a tym samym prawo jego własności chronione konstytucyjnie oraz prawo wolności do zagospodarowania terenu i prowadzenia działalności rolniczej, czyli art. 28 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wywiódł również wniosek, że jedynym celem MPZP było pozbawienie możliwości prowadzenia przez niego na własnej działce, nie objętej wcześniej planem miejscowym, planowanych już wcześniej działań inwestycyjnych zgodnych z ustaleniami Studium, przed jego zmianą dokonaną na podstawie uchwały Rady Gminy Mierzęcice Nr XLII/367/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice" (zwanej dalej: "Zmiana Studium"), która jest przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1300/23, oddalonej w dniu 7 grudnia 2023 r. nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu. W uzasadnieniu skargi podał, że jego działka, zgodnie z ewidencją gruntów i przeznaczeniem w Studium, przed jego zmianą, stanowiła obszar pozwalający na zagospodarowanie hodowlane i rolnicze oraz mogła, na podstawie art. 61 u.p.z.p., być objęta decyzją o warunkach zabudowy. Akcentował błędne równoczesne procedowanie zarówno nad projektem Zmiana Studium i projektem MPZP. Uwagi do projektu MPZP osoby zainteresowane mogły składać do dnia 30 listopada 2022 r., natomiast do projektu Zmiana Studium aż do dnia 7 grudnia 2022 r. W dniu 3 listopada 2022 r., o różnych godzinach, odbyła się dyskusja publiczna obu projektów. Ostatnia wersja projektu Zmiana Studium nie była zatem znana w terminie wyłożenia do konsultacji projektu MPZP (różnica 7 dni). Wnioskował zatem, że nie miał jakiejkolwiek wpływu na treść MPZP, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości. Odnosząc się do zapisów Studium, przed jego zmianą uznał, że obszar objęty MPZP nie jest wyposażony w sieć kanalizacyjną i ciepłowniczą oraz drogową (poza ul. Czerwonego Zagłębia). Analizując treść Zmiana Studium, w zakresie objętym MPZM, wskazał na brak zgodności (dopuszczalnego przeznaczenia na terenie MPm, intensywności zabudowy - 0,4 a nie 0, 6 oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - 40% a nie 50%), co również uzasadnia stwierdzenie w całości nieważności MPZP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mierzęcice wniosła o jej oddalenie, uznając, że skarżący ma legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g., jednakże organ nadzoru nie zakwestionował ustaleń MPZP, stąd też w sprawie nie naruszono zasad i trybu jego sporządzenia (por. art. 1 pkt 12, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo, wyłożone zostały do wglądu i uzgodnione projekty Zmiana Studium i MPZP oraz zachowane zostały terminy do złożenia uwag, których nie odnotowano. Również skarżący mógł zapoznać się z projektami i uczestniczyć w dyskusjach publicznych oraz złożyć uwagi zarówno do projektu Zmiana Studium, jak i projektu MPZP. W toku sporządzenia MPZP uwzględniono obowiązujące w dacie 24 listopada 2021 r., a więc w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 187, zwłaszcza § 12 - wykaz dokumentów, potwierdzających zastosowanie treści art. 17 u.p.z.p.). Zdaniem Rady Gminy Mierzęcice liczba mieszkańców gminy z roku na rok wzrasta i istnieje duży obrót nieruchomościami, głównie ze względu na podziały działek (nieużytków rolnych) dokonywane przez właścicieli, z powodu dostępności komunikacyjnej dla aglomeracji śląsko-dąbrowskiej. W latach 2018-2022 przybyło łącznie 559 osób, z czego 88% z miast. W obrębie Toporowic przy ul. Czerwonego Zagłębia w rejonie gazociągów wysokoprężnych złożono 15 formalnych i poprawnych wniosków właścicieli nieruchomości o zmianę ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stąd też przystąpiono w pierwszej kolejności do sporządzenia zmiany Studium oraz w dalszej kolejności MPZP. Generalnie mieszkańcy nie wyrazili zgody na zabudowę działki skarżącego nowym budynkiem inwentarskim z przeznaczeniem na chów [...] o obsadzie [...] tyś. sztuk oraz zgłoszono zastrzeżenie do funkcjonowania (uciążliwości) już funkcjonującej na działce nr [...] fermy. W sytuacji wyraźniej kolizji interesów mieszkańców była zatem podstawa do wdrożenia procedury planistycznej, aby wyważyć racje wszystkich zainteresowanych mieszkańców. W zasięgu 300 metrów od działki nr [...] zlokalizowane są 32 budynki mieszkalne oraz ok. 7,5 ha terenów przeznaczonych w MPZP pod zabudowę mieszkaniową o symbolu 1MN, czyli około 90 budynków mieszkalnych, a do tej pory wydano 4 decyzje o warunkach zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. MPZP nie narusza ustaleń zmienionego Studium, bowiem rolnictwo nie jest wiodącą funkcją gminy Mierzęcice, a 30% użytków rolnych to odłogi i ugory. Rysunek MPZP przedstawiony na wyłożeniu do publicznego wglądu zawierał wyrys Studium o treści, która została uchwalona, więc w sposób jednoznaczny została określona ostateczna wersja Zmiana Studium. Wyłożenie do publicznego wglądu równocześnie projektu zmiany Studium i projektu MPZP pozwalało wszystkim zainteresowanym na bezproblemowe sprawdzenie ich zgodności, przez co zachowano warunki zawarte w art. 11 pkt 9, art. 12 ust. 1, art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

W replice odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał jej zarzuty. Akcentował bardzo szybki sposób prowadzenia procedury planistycznej, bowiem wyłożenie projektu MPZP nastąpiło w dniach od 17 października do 16 listopada 2022 r. Skarżący o tym nie wiedział. Sam rolniczy charakter Gminy Mierzęcice wynika zdaniem skarżącego z wypowiedzi organu stanowiącego podczas corocznych dożynek w dniu 26 sierpnia 2023 r. (por. nagranie), a ustalenia Studium nie przewidywały marginesu swobody na etapie uchwalania MPZP, poprzez ukształtowanie wskaźników w formie podania ich wielkości minimalnych i maksymalnych. Równoległe prowadzenie kluczowych etapów prac procedury planistycznej nad MPZP i Zmiana Studium nie było dopuszczalne (wyłożenie w tym samym czasie, przy czym termin składania uwag do Studium był dłuższy niż do MPZP - 7.12.2022 r. i odpowiednio - 30.11.2022 r.). Nieprawidłowości tych nie legalizuje podjęcie ich na różnych sesjach. Uchwalenie Zmiana Studium na krótko przed MPZP stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz skutkuje niepewnością prawną, co do podstawy sporządzenia projektu MPZP, a tym samym pozoruje zagwarantowanie skarżącemu prawa do udziału w procedurze planistycznej oraz zastosowania zasad prawidłowej legislacji (por. art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Można wobec tego uznać, że odmówiono skarżącemu ochrony jego interesów i dopuszczalnego dotychczas rolniczego sposobu zagospodarowania jego działki (por. diagnoza stanu istniejącego - część I i II Studium - gdzie funkcja rolnicza jest decydującą funkcją gospodarczą).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p.

Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem, tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Nr XLIV/389/2023 z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice w miejscowości Toporowice dla terenu położonego przy ul. Czerwonego Zagłębia, w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych, (w skrócie, tak jak dotychczas: "MPZP").

Nadmienić w tym miejscu przyjdzie, że po pierwsze, Sąd uznał, że skarżący posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego. Z akt sprawy, w tym z przedłożonego przez skarżącego uproszczonego wypisu z księgi wieczystej i z rejestru gruntów, wynika że jest właścicielem objętej MPZP działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości Toporowice. Stąd też kwestionując ustalenia MPZP prawidłowo wywodzi interes prawny z przepisów prawa materialnego, regulujących prawo własności, zwłaszcza art. 140 Kodeksu cywilnego.

Po drugie, uprawnienie skarżącego do zaskarżenia MPZP wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do jego treści każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 i z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym, w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). Niewątpliwie zakwestionowane przez skarżącego ustalenia MPZP, obejmujące swoim zakresem jego działkę, ukształtowały na przyszłość sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności, w efekcie zmianę powodującą pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej, co warunkowało przyznanie skarżącemu legitymacji w niniejszej sprawie.

Po trzecie, Sąd wyjaśnia, że do uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanki określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego postanowieniami planu miejscowego nie znajduje umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to tylko w takim zakresie plan ten zyskuje miano sprzecznego z określonymi przepisami obowiązującego prawa, czy też wydanego z przekroczeniem uprawnień związanych z władztwem planistycznym gminy.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w tym akcie planistycznym ustaleń.

Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Jednocześnie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które to władztwo jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).

W tym miejscu dostrzec przyjdzie, że MPZP został opracowany i przyjęty na podstawie przepisów u.p.z.p., obowiązujących przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 20 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688), zmieniającej z dniem 24 września 2023 r. przepisy u.p.z.p. Obowiązująca do tego dnia treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiła, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Dodatkowo, wówczas obowiązujący art. 28 ust. 1 u.p.z.p. regulował dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:

- po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna oraz pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), a także standardów dokumentacji planistycznej;

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów." (cytat).

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego.

Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych i oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

W doktrynie wymóg proporcjonalności zwany jest także zakazem nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Przywołana wyżej zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie.

Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. A zatem jeśli organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli ) lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów -zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek oraz konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 134/13 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji a nie zostały objęte taką ingerencją, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Mając powyższe na uwadze należy ponownie zaznaczyć, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, jest to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14 i z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 590/15) podkreślił, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają wprost z przepisów u.p.z.p., zwłaszcza z art. 1 ust. 2, który - jak już wyżej wskazano - nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać konieczne, wymienione tam uwarunkowania, w szczególności - wymienione w punkcie 7 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - prawo własności i w punkcie 9 art. 1 ust. 2 u.p.z.p. - potrzeby interesu publicznego. Dalej z uprawnienia określonego w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalającego zasadę określającą, jakim celom zgodnie z wolą ustawodawcy ma służyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 489/12, K. Buczyński i inni., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń.

Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).

Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m. in. z zapisami studium. Sam art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Następnie, według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, m. in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt III OSK 1155/17 "związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się przestrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym". Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1656/15).

Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Ustalenia studium są przygotowywane dla wielu różnych obszarów i realizowane potem przez różne plany zagospodarowania przestrzennego. Stąd duża różnorodność planowanych w studium funkcji dla poszczególnych obszarów.

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, jak również wcześniej została podjęta uchwała Nr XXX/2562021 z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP.

Dokonano z niewielkim wyprzedzeniem zmiany Studium w oparciu o stosowną uchwałę Rady Gminy Mierzęcice Nr XLII/367/2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice" (zwanej tak, jak dotychczas: "Zmiana Studium"), która jest przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1300/23, oddalonej w dniu 7 grudnia 2023 r. nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu.

Na podstawie poczynionych w wyznaczonym obszarze ustaleń, zgodnie z ustanowionymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego oraz po ich wejściu w życie powstały zapisy zaskarżonego MPZP.

Według postanowień Rozdziału 8 MPZP ustalono przeznaczenie terenu, zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów, między innymi dla symboli 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, oznaczonych na rysunku planu.

W istocie MPZP nie utrzymuje przeznaczenia terenów oznaczonych dotychczas w Zmiana Studium "M" i "MPm" jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa i gospodarcza, ale wprowadza w ich miejsce oznaczenie symboli 1-4MN, dla których ustalono jako lokalizację przeznaczenia podstawowego - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz przeznaczenie dopuszczalne - lokale usługowe wbudowane w budynki przeznaczenia podstawowego (§ 13 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP). Takie rozwiązanie planistyczne, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, pozostaje w związku z ciągle wzrastającym zapotrzebowaniem na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W ramach interpretacji postanowień Zmiana Studium nie można pomijać całokształtu postanowień, definiujących dany teren.

Odnosząc się do kwestii ich wzajemnej zgodności zachowany został oznaczony symbolem MPm teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług o cechach oraz standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich, który w MPZP zawiera teren oznaczony na rysunku planu symbolami od 1MN do 4MN. Natomiast tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznaczone w Zmiana Studium symbolem RP zgodnie z § 14 MPZP zostały oznaczone symbolem 1RN i 2RN oraz mają przeznaczenie podstawowe - tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (pkt 1) oraz przeznaczenie dopuszczalne - dojazdy do pół, ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna (pkt 2 lit. a-c), jak również zakaz lokalizacji budynków i obiektów budowlanych (pkt 3).

Kontrola przeprowadzona w tym zakresie wykazała, że przywołane ustalenia MPZP mieszczą się w granicach przysługującego Gminie Mierzęcice władztwa planistycznego i nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Wprowadzone w MPZP ustalenia i zapisy uzasadnione są względami interesu publicznego oraz związane z wyłączeniem inwestycji oddziaływujących negatywnie na środowisko. Nastąpiły jednak w wyniku dokonania analiz i szerokiej oceny wielu czynników, takich jak: kwestie finansowe procesu planistycznego, istniejąca infrastruktura i zabudowa, wyważenie interesu prywatnego i publicznego (konflikt z mieszkańcami) oraz ładu przestrzennego. Tym samym w przedmiotowej sprawie ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Z urzędu również przy uwzględnieniu celu i charakteru obu wymienionych aktów nie sposób uznać, że ustalenia MPZP naruszają w sposób istotny zasady i tryb

sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest określane wyłącznie mianem aktu polityki przestrzennej gminy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 60; M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2021, s. 251; oraz wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2171/18; 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1222/21; 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21). Jako akt polityki planistycznej uregulowania Zmiana Studium (dopuszczalne przeznaczenie na terenie MPm, intensywność zabudowy - 0,4 oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - 40%) nie musiały być identyczne ze znajdującymi się w MPZP. Stąd również jakiekolwiek zapisy zawarte w Studium a nie Zmiana Studium dotyczące diagnozy stanu istniejącego nie mogły być brane pod uwagę.

Mając na uwadze treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. użyty w tym ostatnim przepisie zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność. Wystarczy bowiem, aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. wyroki NSA z dnia: 17 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2525/18 i 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/21). Stąd też do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi tylko wtedy, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Uporządkowanie i zagospodarowanie terenów objętych MPZP z jednoczesnym powstrzymaniem rozwoju i ograniczeniem negatywnego oddziaływania na środowisko ferm hodowlanych (drobiu) uzasadnione było przekonaniem, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, środowiska, życia i zdrowia ludzi oraz walorów krajobrazowych należy - w tym konkretnym przypadku - przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności.

Nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest zakaz korzystania. Wszystko to, ogólnie ujmując, musiało ostatecznie prowadzić do stwierdzenia, że stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę jest dopuszczalne zarówno, jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Zakwestionowane w skardze ustalenia MPZP w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącego nie zostały wprowadzone z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 9 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 140 K.c., a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez ustalenie treści MPZP w sposób sprzeczny z ustaleniami Zmiana Studium.

Mając za podstawę powyższe, wbrew stanowisku skarżącego należało uznać, że MPZP w zakresie ustaleń obejmujących swoim zakresem działkę skarżącego mieści się w ramach zasad zagospodarowania terenu ustalonych w Zmiana Studium. Jako wiodące cele rozwoju przyjęto rozwój funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kreuje to kształtowanie ładu przestrzennego, poprzez uporządkowanie terenów i wyeliminowanie konfliktów wynikających z różnych sposobów ich użytkowania.

Studium i dokonana w nim zmiana stała się wyrazem dążenia Rady Gminy Mierzęcice do zrównoważonego i trwałego rozwoju, tworzenia nowych warunków zagospodarowania przestrzennego, które miały pozwolić na poprawę jakości życia stale powiększającej się liczby mieszkańców, co znalazło odzwierciedlenie w MPZP.

Zakwestionowane zapisy MPZP nie dowodzą wewnętrznej sprzeczności, ale stanowią uszczegółowienie rozwiązań przyjętych w Zmiana Studium i wynikają z przyjętej przez gminę polityki, realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działki skarżącego został również wyważony interes indywidualny i interes publiczny. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (por. art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publiczne w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3).

Sąd dokonał również analizy akt pod względem postępowania na etapie procedury planistycznej. Wynika z niej, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania MPZP, ani też właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedurę planistyczna inicjuje podjęcie uchwały przez rade gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym przez wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 17 pkt 1 u.p.z.p.). Kolejnym wymogiem jest obowiązek ogłoszenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (przez obwieszczenie, w prasie lokalnej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.). Następnie organ wyznacza w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Tak wniesione uwagi muszą być rozpatrzone i jeżeli zostają uwzględnione to ma miejsce modyfikacja projektu planu miejscowego, a jeżeli nie - to musi się o nich wypowiedzieć rada gminy (art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p.).

Przedstawiona wyżej procedura planistyczna została w rozpoznawanej sprawie dochowana.

Projekt MPZP został wyłożony do wglądu i można było wnosić do niego uwagi, a jego uchwalona wersja została opublikowana w wymaganej dla aktu prawa miejscowego formie. Zmiana Studium (uchwała z dnia 28 grudnia 2022 r.) podjęta została z prawie dwumiesięcznym wyprzedzeniem i obowiązywała w dacie zarówno podjęcia, jak też wejścia w życie MPZP.

Zaznaczyć przyjdzie, że prywatnoprawne przepisy Kodeksu cywilnego nie są podstawą uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawą tą są głównie przepisy u.p.z.p., które dają możliwość ingerencji w prawo własności, a nawet wprowadzić zakaz zabudowy.

W świetle art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 37¹ ust. 1, żądać od gminy:

1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo

2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Jeśli skarżący uważa, że do takiej sytuacji doszło, ma prawo skorzystać z przysługującego uprawnienia.

Mając na uwadze powyżej dokonane rozważania, w przestawionym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 11, art. 15-17, art. 20 ust. 1 zd. 1 i art. 28 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 31 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalono.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).