Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 202/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art.92a ust. 1, ust.5, ust.6, ust.7, art. 92b ust. 1, art.92c ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 2 pkt.5, art. 14, art. 31c
journal: Dz.U. 2022 poz 1473
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2022 r. nr BP.500.81.2022.1181.KA12337726 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz strony skarżącej kwotę 4500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2022 r. nr BP.500.81.2022.1181.KA12 Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) uchylił decyzję z 17 marca 2022 r. nr [...] Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: ŚWITD) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Skarżąca, Przedsiębiorca) i nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych).

Podstawą prawną wydanego orzeczenia był art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a ust. 1, ust. 5, ust. 6, ust. 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201;dalej: u.t.d), Ip. 1.5, Ip. 5.5.1, Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3, Ip. 5.9.1, Ip. 5.9.2, Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do utd, art. 2 pkt 5, pkt 6, art. 14, art. 31c ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2022 r. poz. 1473; dalej: u.cz.p.k.).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W siedzibie Skarżącej ŚWITD przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków określonych w art. 4 pkt. 22 u.t.d.. Kontrolą objęto okres od 29 października 2020 r. do 29 października 2021 r.

W jej wyniku ustalono, że Skarżąca wykonywała przewozy na podstawie:

1. zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe rzeczy na potrzeby własne wydanego przez Prezydenta Miasta S. w dniu 23 marca 2012 r.;

2. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu osób nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta S. w dniu 9 września 2002 r., z ważnością do 15 sierpnia 2032 r. do którego zgłoszono 250 pojazdów;

3. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu rzeczy nr [...] wydane przez Prezydenta Miasta S. w dniu 2 stycznia 2014 r. na czas nieoznaczony;

4. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą nr [...] udzieloną dnia 28 czerwca 2017 r. i ważną do dnia 28 czerwca 2047 r.

oraz 67 zaświadczeń na wykonywanie publicznego transportu

Ustalono także, że w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli przewozy wykonywało 569 kierowców.

Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli nr [...] z dnia 27 stycznia 2022 r.

W oparciu o nie ŚWITD wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem decyzji z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) za naruszenia stwierdzone w protokole kontroli.

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim nieprawidłową interpretację przepisu Ip. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w zakresie chwili rozpoczęcia liczenia okresu odbierania odpoczynku tygodniowego zgodnie z przepisami ustawy o czasie pracy kierowców. Zarzuciła także błędną kwalifikację prawną naruszeń; nieuwzględnienie okoliczności przebywania kierowców na zwolnieniu lekarskim lub urlopie w dniach, w których odbierali odpoczynek oraz niezasadne nałożenie kary pieniężnej za naruszenia, które nie miały miejsca, tj. naruszenia przepisów czasu pracy przez kierowcę P. N. oraz L. B.

GITD po ponownej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uchylił decyzję i nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., ponieważ kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. Natomiast treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych.

Według GITD nie znajdzie zastosowania także art. 189e oraz art. 189f k.p.a. które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia, ponieważ zostało to uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma jej art. 92b ust. 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa kpa.

Odnośnie naruszenia skrócenia regularnego okresu odpoczynku dziennego; 1) o czas powyżej do 1 godziny objętego Ip. 5.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD ustalił, że dotyczyło ono jednego kierowcy (strona 6 zaskarżonej decyzji). Konsekwencją była kara pieniężną w wysokości 100 złotych.

Skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone: 1) o czas do 3 godzin; 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin objętego Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3 załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdzone zostało u 57 kierowców (strona 7-21 zaskarżonej decyzji). Wobec tego zasadne było w ocenie GITD nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 25.400 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy czterysta złotych).

Naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego: 1) o czas do 2 godzin; 2) o czas powyżej 2 godzin do 4 godzi, co jest objęte Ip. 5.9.1., Ip. 5.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d. wykazano u 5 kierowców (strona 21-22 zaskarżonej decyzji), co uzasadniało nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 1.150 zł (słownie: osiemset złotych).

Co do naruszenia polegającego na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego okresu odpoczynku: 2) o czas od 3 godzin do mniej niż 12 godzin; 3) o czas od 12 godzin objętego Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t.d. to stwierdzono u 18 kierowców (strona 23-27 zaskarżonej decyzji). Wobec tego kara pieniężna w wysokości 9.800 zł (słownie: dziewięć tysięcy osiemset złotych) odpowiadała stwierdzonemu naruszeniu.

Nadto ustalone zostały naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie - za każdą zmianę objęte Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ II instancji na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu P. Spółka z o.o. w S. z dnia 29.12.2020 r., pisma z dnia 15.11.2021 r. Urzędu Miasta w S. znak [...] oraz pisma z dnia 16.11.2021 r. Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego znak [...] ustalił, iż w ustawowym terminie nie zgłoszono do organu udzielającego uprawnień przewozowych zmian dotyczących osób zarządzających operacjami transportowymi. Wobec tego zasadnym było nałożenie łącznej kary pieniężnej w wysokości 1.600,00 zł (słownie: jeden tysiąc sześćset złotych).

Co do naruszenia lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego- za każdy pojazd, GITD podzielił stanowisko ŚWITD o odstąpieniu prowadzenia postępowania w zakresie tego naruszenia jako bezprzedmiotowe i w tym zakresie zostało ono umorzone. Związane to było z tym, że ustalenia poczynione podczas kontroli opierały się na błędnym przyporządkowaniu numeru rejestracyjnego [...] do pojazdu o nr VIN: [...].

Wobec powyższego łączna kara za wszystkie ww. naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d wyniosła 38.050,00 zł (słownie: trzydzieści osiem tysięcy pięćdziesiąt złotych).

Mając na względzie at. 92a ust. 5 pkt 4 u.t.d., według którego suma kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie może przekroczyć 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli GITD nałożył na Skarżącą łączną karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych).

Za bezpodstawne GITD uznał podniesione w odwołaniu przez Pełnomocnika Skarżącego zarzuty co do naruszenia przepisu Ip. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie liczenia okresu odbierania odpoczynku tygodniowego. Za "tydzień" - w rozumieniu przepisów u.cz.p.k. - przyjmuje się okres pomiędzy godziną 00:00 w poniedziałek i godziną 24:00 w niedzielę. Prawidłowo zaplanowane przewozy drogowe to takie, które jednocześnie nie naruszają przepisu Ip. 5.8 oraz Ip. 5.10. Kontrolowany Przedsiębiorca nieprawidłowo organizował system czasu pracy, w którym kierowcy wykonywali przewozy, bowiem w toku kontroli stwierdzono zarówno naruszenia skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego oraz naruszenia polegające na przekroczeniu 6 kolejnych okresów 24- godzinnych od uprzedniego okresu odpoczynku. Analiza materiału dowodowego, w tym okazane harmonogramy oraz ewidencje czasu pracy kierowców wykazała, iż organ I instancji zasadnie nałożył karę pieniężną za te naruszenia.

Jednocześnie GITD uwzględnił częściowo zarzut Pełnomocnika Skarżącej co do sposobu liczenia kar pieniężnych. Opierając się na wyroku NSA z dnia 24 listopada 2021r., sygn. akt II GSK 1753/21, kary pieniężne za naruszenia z zakresu czasu pracy kierowcy należy naliczać za rzeczywisty okres przekroczenia i zakwalifikować wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż art. 92c u.t.d. nie ma zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Wobec tego nałożona kara jest w pełni uzasadniona.

Poza tym Skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d.

Wnosząc skargę Pełnomocnik Skarżącej zaskarżył decyzje w całości i wniósł o jej uchylenie w całości, o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 lit. c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. w zw. z art. 14, art. 8, art. 18 u.cz.p.k., oraz art. 92 a ust. 1 u.t.d. i załącznika nr 3 do u.t.d., które miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w szczególności polegające na przyjęciu, że zakończenie i rozliczenie tygodniowych okresów wypoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km u kontrolowanej Skarżącej powinno następować w cyklicznych okresach tygodniowych, z których każdy powinien się rozpoczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek i kończyć godziną 24:00 w niedzielę, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa tj. art. 31 lit c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. Według prawidłowej wykładni art. 31 lit c ust. 2 u.cz.p.k. tygodniowy okres odpoczynku dla kierowców rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, co stanowi inny cykliczny okres tygodniowy niż okres tygodnia wskazany w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k., który zawsze musi się zaczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek.

Zarzucił też naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że doszło do naruszenia skrócenia regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, które zostały szczegółowo opisane w załączniku nr 1 skargi "Opis przypadków naruszeń - zakres zaskarżenia", a które powołuję jako integralną część uzasadnienia skargi. Wobec tego naruszenia prawa materialnego doszło do niesłusznego nałożenia na Skarżącą kar pieniężnych.

Według Pełnomocnika Skarżącej miało miejsce naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności:

- nie uwzględnienie, że kierowca S. K. w okresie od 18 lipca 2021r. do 31 lipca 2021r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym nie doszło w tym przypadku do skrócenia nieprzerwanego tygodniowego odpoczynku poniżej ilości godzin, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.cz.p.k, (dowód - informacja z wydziału ds. pracowniczych z 5 kwietnia 2022r. - załącznik nr 2 do odwołania);

- nie uwzględnienie, że kierowca K. L. od 22 lipca 2021r. do 23 lipca 2021r. wykorzystał urlop na żądanie czyli wykorzystał nieprzerwany tygodniowy odpoczynek w wymiarze 159 godzin 41 minut. W związku z powyższym nie doszło w tym przypadku do skrócenia nieprzerwanego tygodniowego odpoczynku poniżej ilości godzin, o których mowa w art. 14 ust. 2 u.cz.p.k.(dowód - informacja z wydziału ds. pracowniczych z dnia 5 kwietnia 2022r. - załącznik nr 2 do odwołania),

- wykazane w decyzji naruszenia Ip. 5.8.1 załącznika nr 3 do u.t.d. odnośnie kierowcy P. N. nie miało miejsca albowiem w zaskarżonej decyzji została liczona ustalona dla tego kierowcy przerwa od godziny 15:10 dnia 24 lipca 2021, a kierowca ten w tym dniu nie pracował, przez co ustalenie to jest nieprawidłowe (dowód - karty drogowe, harmonogram okresowy kierowcy, karta zarobkowa – P. N.),

- wykazane w decyzji naruszenia Ip. 5.9.1, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t.d. odnośnie kierowcy L. B. nie miało miejsca albowiem w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano dni, w których pracował kierowca. Pracował on bowiem 21 lipca 2021r. od godz. 11:48 do godz. 18:55, a nie jak wskazuje protokół kontroli [...] z dnia 27 stycznia 2022r. do godz. 6:24 w dniu 22 lipca 2021r. (dowód - karty drogowe, harmonogram okresowy kierowcy, karta zarobkowa L. B.).

3) naruszenie art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzutów polegających na:

a) braku rozpoznania w całości przez organ II Instancji podnoszonego w odwołaniu z 5 kwietnia 2022r. zarzutu błędnego przyjęcia przez organ I instancji, że rozliczenie tygodniowych okresów wypoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km w kontrolowanym Przedsiębiorstwie, w którym obowiązują przepisy Zakładowego Układu Zbiorowego Pracy, powinno następować w cyklicznych okresach tygodniowych, z których każdy powinien się rozpoczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek i kończyć godziną 24:00 w niedzielę, co pozostawało w sprzeczności z przepisami prawa tj. art. 31 lit c ust. 1 i 2 u.cz.p.k., w zw. z art. 14, art. 8, art. 18 u.cz.p.k., przepisami Zakładowego Układu Zbiorowego dla Pracowników P. Sp. z o.o. (dalej: ZUZP), doktryną oraz orzecznictwem. Poza tym organ II instancji nie dokonał wykładni powołanych przez Skarżącą w odwołaniu w/w przepisów,

b) organ II instancji zupełnie pominął powołane i przedstawione przez Skarżącą przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do wykładni art. 31c ust. 1 u.cz.p.k. z których wynika, że tygodniowe okresy odpoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km nie rozpoczynają się jednakowo o godzinie 00:00 w poniedziałek, tylko różnie w zależności od tego kiedy zakończy się sześć okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku,

c) braku rozpoznania przez organ II instancji podnoszonego w odwołaniu zarzutu błędnych ustaleń faktycznych przez organ I instancji polegających na stwierdzeniu naruszeń w opisanych przypadkach:

- pkt. 12 w załączniku nr 1 do odwołania - gdzie kierowca został wykazany jako pracujący, a faktycznie przebywał na zwolnieniu lekarskim,

- pkt. 18 w załączniku nr 1 do odwołania - gdzie kierowca został wykazany jako pracujący, a faktycznie przebywał na urlopie,

- pkt. 24 i 79 w załączniku nr 1 do odwołania gdzie wykazane aktywności w pracy nie dotyczą wskazanego w tych pozycjach kierowcy,

- pkt. 60 i 56 w załączniku nr 1 do odwołania gdzie wykazane aktywności w pracy nie dotyczą faktycznego przebiegu pracy kierowcy wskazanego w tych pozycjach kierowcy,

d) braku rozpoznania i odniesienia się przez organ II instancji do zarzutu błędnej subsumpcję przez organ I instancji przepisów w przypadku naruszeń opisanych w:

- pkt. 36 w załączniku nr 1 do odwołania, które zostało sklasyfikowane błędnie jako naruszenie 5.8.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a powinno być uznane za naruszenie 5.8.1 załącznika nr 3 do u.t.d. jak przyjęto w protokole kontroli,

- pkt. 63 w załączniku nr 1 do odwołania, które zostało sklasyfikowane jako naruszenie 5.9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., a powinno być uznane za naruszenie 5.9.1 załącznika nr 3 do u.t.d.,

co powinno doprowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji, w tym zakresie i ustalenia kar pieniężnych w zmienionych wysokościach, albowiem po zmianie kwalifikacji naruszenia w pkt. 36 na (5.8.1) i pkt. 63 a (5.9.1) prawidłowo ustalona kara powinna zostać z zmieniona i określona odpowiednio na 150 zł (5.8.1) + 200 zł (5.9.1).

W uzasadnieniu Pełnomocnik Skarżącej podniósł, że GITD błędnie przyjął, że wszystkie okresy prowadzenia pojazdu dla rozliczania okresów tygodniowego odpoczynku wymaganego przepisem art. 14 ust. 2 u.cz.p.k., powinny rozpoczynać się zawsze o godzinie 00:00 w poniedziałek, a kończyć o godzinie 24:00 w niedzielę, gdy przepis art. 31 lit. c ust. 1 u.cz.p.k. stanowi, że art. 14 u.cz.p.k. stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2, w którym to przepisie wskazano ruchomy czas rozpoczęcia tygodniowego okresu odpoczynku. Gdyby tygodniowy okres odpoczynku miał zawsze rozpoczynać się zgodnie z definicją tygodnia określoną w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k. to w/w cyt. przepis art. 31 lit c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. byłby zbędny. W przewozach regularnych o trasach do 50 km ma być zachowana jedynie systematyczność odpoczynku tygodniowego, a nie terminowość rozliczeń w stałych cyklach rozpoczynających się zawsze o godzinie 00:00 w poniedziałek, a kończących się o godzinie 24:00 w niedzielę. Dokonując wykładni przepisu art. 14 ust. 2 u.cz.p.k. należy korzystać nie tylko z dyrektyw językowych ale również dyrektyw systemowych I funkcjonalnych oraz celowościowych. Przyjęcie bowiem jedynie wykładni językowej - art. 14 ust. 2 u.cz.p.k., prowadziłoby w istocie do tego, że pojęcie "tygodnia" o jakim stanowi ta norma prawna oznacza wyłącznie "okres pomiędzy godziną 0000 w poniedziałek i godziną 2400 w niedzielę tj. zgodnie z definicją literalną zawartą w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k.

Skarżąca w załączniku nr 8 ZUZP określiła zasady rozliczania czasu pracy dla pracowników zatrudnionych na stanowiskach kierowców autobusowych konduktorów - przyjmując, że do tej grupy pracowników obowiązuje system równoważnego czasu pracy. Przyjęte w nim pojęcie doby i tygodnia odnoszą się do pojęć zawartych w kodeksie pracy, albowiem takie odesłanie zostało dokonane w § 5 ust. 2 Regulaminu Pracy P. Spółka z o.o. w S. W związku z tym do celów rozliczania czasu pracy kierowców:

1) przez dobę - należy rozumieć 24 kolejne godziny, poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy;

2) przez tydzień - 7 kolejnych dni kalendarzowych, poczynając od godziny, w której pracownik rozpoczyna pracę zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy pierwszego dnia okresu rozliczeniowego.

Skoro ustawodawca w art. 18 ust. 1 u.cz.p.k. dopuścił uregulowanie sytemu czasu pracy w układach zbiorowych pracy oraz w regulaminach pracy, to tym samym pozwolił na przyjęcie w nich innej definicji "tygodnia" od tej zawartej w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k. Nie jest dopuszczalne, aby Skarżąca rozliczała czas pracy i odpoczynku kierowców przyjmując dwie różne definicje pojęcia "tygodnia".

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymując swoje stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów Pełnomocnika Skarżącej co do błędnej wykładni art. 31c u.cz.p.k. wskazał, że przepisy rozdziału 4a u.cz.p.k obejmują regulacje dotyczące okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowe przerwy w prowadzeniu i gwarantowane okresy odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km. Kwestia odpoczynków kierowców nie została jednak uregulowana w sposób całkowicie autonomiczny, ponieważ regulujący to zagadnienie przepis art. 31c u.cz.p.k. odsyła do stosowania art. 14 tej ustawy, który z kolei zawiera zasady ogólne, dotyczące wszystkich kierowców objętych przepisami ustawy. GITD nie podziela przy tym opinii skarżącej, że art. 31c u.cz.p.k. dotyczy tylko systematyczności przypadania odpoczynku tygodniowego, nie zaś terminowości rozliczeń w stałych cyklach rozpoczynających się w poniedziałek o godz. 00.00, a kończących się w niedzielę o godz. 24.00. Zasady regulujące okresy odpoczynków zarówno dobowych, jak i tygodniowych zostały określone w art. 14 u.cz.p.k. oraz powiązanym z nim art. 2 pkt 5 u.cz.p.k. nie pozostawiając miejsca na dowolność w zakresie interpretacji.

Na rozprawie Pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie podniósł nie rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz błędne zastosowanie art. 31c u.cz.p.k. W załączniku do protokołu rozprawy Pełnomocnik Skarżącej przedłożył informację udzieloną przez specjalistę R. M. Na zadane pytanie cyt. "Czy zgodnie z art. 31 lit c ust. 2 u.cz.p.k. tygodniowy okres odpoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, co stanowi inny cykliczny okres tygodniowy niż okres tygodnia wskazanym w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k., który zawsze musi się zaczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek" ekspert stwierdził, że u.cz.p.k. stanowi implementację Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. W u.cz.p.k. zawarty jest specjalny rozdział 4a, który dotyczy okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewozy regularne, których trasa nie przekracza 50 km. Rozdział ten nie jest opisany w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady. Jednocześnie art. 14 u.cz.p.k. dotyczy wszystkich kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a więc także tych podlegających pod Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady. W związku z tym to, co nie jest regulowane w u.cz.p.k. jako polskim przepisie, jest uregulowane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady. W art. 8 ust.9 tego Rozporządzenia określono, że "Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu". Wobec tego nie towarzyszy tej regulacji zamysł aby odpoczynek tygodniowy kierowcy zawierał się w definicji tygodnia, która jest określona w Rozporządzeniu tak samo jak w u.cz.p.k. Odpoczynek tygodniowy może rozpoczynać się w jednym tygodniu a kończyć się w drugim tygodniu. Ważne jest, aby nie naruszyć okresu jego długości. Dodatkowo w cytowanym wcześniej art. 31c ust.1 u.cz.p.k. zawarty jest zapis "z zastrzeżeniem ust. 2". Ekspert zaznaczył, że art. 31c ust.2 u.cz.p.k. zawarty jest w rozdziale 4a u.cz.p.k. i nie podlega pod przepisy europejskie. W jego ocenie ustawodawca wskazał, że kierowca pracujący na linii regularnej do 50 km, może wykorzystać 6 okresów 24 godzinnych na pracę i odpoczynki dzienne. Jeśli założymy, że kierowca rozpocząłby pracę w poniedziałek o godzinie 0:00 (co jest bardzo mało prawdopodobne na liniach regularnych), to 6 okresów 24 godzinnych zakończy mu się w sobotę o godzinie 24:00. Do niedzieli do godziny 24:00 pozostają tylko 24 godziny na odpoczynek tygodniowy. Częściej spotykaną sytuacją jest rozpoczynanie pracy o godzinie 4:00 lub później aby w mieście realizować przewozy pasażerów, których w nocy jest zdecydowanie mniej i nie ma zapotrzebowania na takie kursy. To oznacza, że 6 okresów 24 godzinnych zakończy się nawet w niedzielę o 4:00 rano lub później w zależności od tego, o której kierowca rozpoczął pracę w poniedziałek. Taka sytuacja całkowicie wyklucza możliwość udzielenia 35 godzinnego odpoczynku tygodniowego do godziny 24:00 w niedzielę. Zatem łącząc oba przepisy pomimo iż, w każdym tygodniu kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku (art. 14 ust.2 u.cz.p.k.), to dla kierowców pracujących na liniach regularnych do 50 km, tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Nie jest w przepisie w ogóle wskazana ani godzina ani dzień zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Gdyby ustawodawca miał inne intencje to zapisałby wprost, że kierowca nie może korzystać z 6 okresów 24-godzinnych, praca kierowcy liczy się od poniedziałku 0:00, a odpoczynek tygodniowy kończy się najpóźniej w niedzielę o godzinie 24:00. Takich zapisów w u.cz.p.k. nie ma, więc nie ma podstawy do innej interpretacji przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), albo stwierdzi wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja GITD z 28 grudnia 2022 r. o uchyleniu decyzji z 17 marca 2022 r. ŚWITD o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) i nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych).

W jej efekcie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wskazanymi w skardze uchybieniami mającymi wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która w art. 92a ust. 1 przewiduje m.in. odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kar pieniężnych przewidzianych przepisami u.t.d. jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w tej ustawie, a ich zastosowanie znajduje miejsce w stosunku do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego tego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd. Powyższe powoduje, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej, a celem wymierzenia kary jest "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu - zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3242/16; wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1390/17, wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 3817/16). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d.

Stosownie zaś do art. 92a ust. 5 u.t.d. suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć:

1. 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

2. 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

3. 25 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

4. 30 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;

5. 40 000 złotych - dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym.

Wyjaśnienia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d., jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Obalenie tego domniemania jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., które to przepisy stanowią wyjątek od zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006,

b) rozporządzenia (UE) nr 165/2014,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409),

d) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei, art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ.

W kontekście przytoczonych powyżej regulacji podkreślić trzeba, że zebranie dowodów w sprawie, której przedmiotem jest naruszenie przepisów u.t.d. oraz odpowiednich przepisów unijnych jest obowiązkiem organu dokonującego kontroli. Natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezą art. 92b i art. 92c u.t.d., a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciążają przedsiębiorcę.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i zastosowanie art. 31c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. w zw. z art. 14, art. 8, art. 18 u.cz.p.k. co do rozliczenia tygodniowych okresów wypoczynku dla kierowców autobusu wykonujących przewozy regularne osób na trasie do 50 km. W ocenie GIITD powinno następować w cyklicznych okresach tygodniowych, z których każdy powinien się rozpoczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek i kończyć godziną 24:00 w niedzielę. Natomiast w ocenie Skarżącej prawidłowo przeprowadzona interpretacja przepisu art. 31c ust. 1 i 2 u.cz.p.k. powinna oznaczać tygodniowy okres odpoczynku dla kierowców rozpoczynający się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Stanowi to inny cykliczny okres tygodniowy niż okres tygodnia wskazany w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k., który zawsze musi się zaczynać o godzinie 00:00 w poniedziałek.

Przypomnieć także należy, że w trakcie przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli stwierdzono wielokrotne naruszenia prawa Ip. 1.5, Ip. 5.5.1, Ip. 5.8.1, Ip. 5.8.2, Ip. 5.8.3, Ip. 5.9.1, Ip. 5.9.2, Ip. 5.10.2, Ip. 5.10.3 załącznika nr 3 do u.t d.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż skarżący w skardze nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, podważa jednak prawidłowość ich interpretacji, co w konsekwencji spowodowało ustalenia przez organy orzekające w sprawie powstania naruszenia oznaczonego w lp 5.8 oraz lp 5.9 załącznika nr 3 u.t.d. i co wykazała w załączniku do skargi. Kontrowersja pomiędzy organami a skarżącym nie dotyczy zatem okoliczności faktycznych sprawy, które zresztą także zdaniem Sądu ustalone zostały niezbicie, ale potraktowania naruszeń tych jako takich, za które winna zostać wymierzona kara pieniężna.

Pomiędzy GITD a Skarżącą rozbieżność w zakresie interpretacji przepisów o koniecznych tygodniowych okresach odpoczynku. Jak wynika z art. 4 lit. h Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L. z 2006 nr.102 poz.1; dalej: rozporządzenie) tygodniowy okres odpoczynku oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku":

–"regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin,

–"skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin;

Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 2 ucz.p.k w każdym tygodniu kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Tygodniowy nieprzerwany odpoczynek obejmuje odpoczynek dobowy, o którym mowa w ust. 1, przypadający w dniu, w którym kierowca rozpoczął odpoczynek tygodniowy.

Z kolei według art. 31c ww. ustawy w zakresie odpoczynku dziennego i tygodniowego stosuje się przepisy art. 14, z zastrzeżeniem ust. 2. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

Natomiast w rozumieniu przepisów, tj. art. 2 pkt 5 użyty w ustawie określenie "tydzień", okres pomiędzy godziną 00:00 w poniedziałek i godziną 24:00 w niedzielę.

Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść:

- Ip. 5.8 załącznika nr 3 do u.t.d., który skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone, 1) o czas do 3 godzin sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 150 złotych; 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzina sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 300 zł; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin, karą w wysokości 400 złotych,

- Ip. 5.9.1, lp. 5.9.2 załącznika nr 3 do utd, która sankcjonuje skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego: 1) o czas do 2 godzin karą pieniężną w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych złotych), 2) o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin karą pieniężną w wysokości 350 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy stwierdzić należy, że organy dokonały wiążących w sprawie ustaleń co do ram czasowych tygodniowego odpoczynku kierowców, wykorzystując do tego definicje legalną tygodnia zawartą w art. 2 pkt. 5 u.cz.p.k tj. tydzień - okres pomiędzy godziną 0000 w poniedziałek i godziną 2400 w niedzielę. GITD nie wyjaśnił motywów, dla jakich odmówił zastosowania art. 31c u.cz.p.k., a w szczególności jego ust. 2 według której tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Kwestia ta jest o tyle istotna, ponieważ dokonując oceny istnienia naruszenia Ip. 5.8 . Nie wyjaśnił także dlaczego nie zbadał w sprawie przestrzegania przez Przedsiębiorcę art. 31c ust. 1 u.cz.p.k., chociaż na te regulację prawną się w decyzji powołuje (strona 7, 21 zaskarżonej decyzji). Brak jest ustaleń w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie ma to kluczowe znaczenie – bo jak wynika z załącznika do skargi- zastosowanie art. 31c u.cz.p.k. wpływa istotnie na kwalifikację stwierdzonych okoliczności związanych z tygodniowym odpoczynkiem kierowców i w konsekwencji na ostateczny łączny wymiar kary pieniężnej.

Oceniając postępowanie GITD zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu.

Nie budzi wątpliwości, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną organu pierwszej instancji. Reguła ta wynika z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego która została wyrażona w art. 15 k.p.a. Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 11 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). A zatem obowiązkiem organu drugiej instancji jest przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. Przy tym - co do zasady – organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w oparciu o dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem przepisów art. 136 k.p.a. Ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji winien jest w pełni respektować przepisy art. 107 pkt 6, w związku z § 3 k.p.a., które – wśród obligatoryjnych elementów decyzji przewidują jej uzasadnienie. Przy tym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Tymczasem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie odniósł się do zarzutów Skarżącej co do dokonania ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca zarzut ten słusznie podniosła na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu II instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95; wyrok NSA z 6 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 515/96; wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1050/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97; wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98).

Ze wskazanych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem GITD w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest nałożenie na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w niższej wysokości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej rozważania.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 4500 zł. Na koszty te składają się: wpis od skargi (900 zł) oraz wynagrodzenie dla Pełnomocnika Skarżącej (3600 zł).