Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 49/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  138 par. 2, art. 107 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 1, ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134, art. 98 ust. 3, art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 3, ust. 4, art. 151 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W.Ł. i S.Ł. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia - z mocy prawa - prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Miasta O. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej "u.g.n.") oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził - po rozpatrzeniu wniosku W. i S.Ł. - projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 38/5, w wyniku którego powstała m.in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W decyzji wskazano, że działka nr 38/9 przeznaczona jest pod drogę ulicy lokalnej. Zgodnie z klauzulą zamieszczoną w dniu 30 stycznia 2014 r. na decyzji, stała się ona ostateczna i podlegała wykonaniu.

Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. Państwo Ł., powołując się na skutek przejścia prawa własności na rzecz Miasta O., wystąpili do Starosty O. o ustalenie odszkodowania m.in. za opisaną na wstępie działkę gruntu. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. znak [...] Starosta O. - na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz przepisów k.p.a. - orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawców odszkodowania w wysokości 95341,00 zł z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Miasta O. prawa własności tej działki gruntu wraz z jej częściami składowymi. Do zapłaty należności zobowiązano Burmistrza Miasta O..

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli W. i S.Ł., zarzucając decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej "rozporządzenie"), oraz przepisów postępowania, w szczególności: art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, art. 35 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 8, a także art. 89 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i nieuzasadnione, pięciokrotne przedłużanie terminu załatwienia sprawy, wyznaczanie i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy braku podstaw do przyjęcia, że jej przeprowadzenie zapewni przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, a także prowadzenie przez Starostę polemiki z argumentacją podnoszoną w sprawie przez wnioskodawców, w szczególności z zarzutami wobec opinii z dnia 8 czerwca 2015 r. rzeczoznawcy majątkowego A.Ś.; art. 61 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z chwilą "ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania pismem z dnia 14.01.2015 r.", podczas gdy faktycznie wszczęte ono zostało z chwilą złożenia wniosku przez byłych właścicieli nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono jeszcze, że przyjęta przez biegłego w opinii z dnia 8 czerwca 2015 r. baza transakcyjna ustalona została w sposób wykluczający podobieństwo nieruchomości przyjętych do bazy z nieruchomościami wycenianymi, zarówno w zakresie rodzaju rynku (rynek lokalny/rynek regionalny), na którym nieruchomości porównawcze są położone, jak i w zakresie otoczenia (przeznaczenia nieruchomości, jakie przeważa wśród gruntów przyległych do tych, które zostały przyjęte na potrzeby wyceny), lokalizacji czy powierzchni.

Pismem z dnia 24 marca 2016 r. pełnomocnik byłych właścicieli uzupełnił odwołanie o operat szacunkowy z dnia 13 marca 2016 r. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy - w zakresie wartości działki nr 38/9 - w oparciu o operat szacunkowy autorstwa A.R., zaś w zakresie wartości jej części składowych - w oparciu o operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Ś.. Następnie pismem z dnia 25 maja 2016 r. wniesiono o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego z dnia 13 marca 2016 r., skorygowanego przez A.R. w zakresie wartości nieruchomości.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewoda D. wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz postępowania poprzedzającego jej wydanie pod kątem zgodności tak z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa proceduralnego doszedł do przekonania, że postępowanie zostało przeprowadzone przez Starostę w sposób wadliwy, a charakter i skala uchybień muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Jak wskazał dalej Wojewoda, na potrzeby postępowania, jakie toczyło się przed Starostą, w dniu 8 czerwca 2015 r. sporządzony został operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej, celem ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 38/9, która przejęta została pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Wartość gruntu oszacowano na podstawie podejścia porównawczego, metody porównywania parami. W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne - tj. za nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.), które były przedmiotem obrotu rynkowego. Natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z kolei wartość części składowych nieruchomości, tj. utwardzenia terenu tłuczniem łamanym, ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w cokole, ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych bez cokołu, oszacowano podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, z zastosowaniem techniki wskaźnikowej (pkt 4.2 s. 14-15 operatu). Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w powołanym przepisie, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych (§ 21 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych (§ 22 ust. 1 rozporządzenia). W związku z powyższym, ustalona w opinii kwota odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości, stanowiła sumę wartości gruntu i jego części składowych.

Na marginesie organ odwoławczy wspomniał, że w przekazanym materiale dowodowym znajdują się: operat szacunkowy z dnia 10 lutego 2014 r. i 10 lutego 2015 r., dotyczące określenia m.in. wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr 38/9 oraz operat szacunkowy z dnia 10 marca 2014 r. i 10 marca 2015 r. dotyczące określenia wartości części składowych gruntu, znajdujących się m.in. na części działki 38/5, z podziału której powstała opisana na wstępie nieruchomość, autorstwa tego samego rzeczoznawcy majątkowego – S.M., sporządzone na zlecenie byłych właścicieli nieruchomości. Przy czym, opinie te przez wzgląd na upływ 12-miesięcznego okresu ważności, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. przy jednoczesnym braku klauzuli potwierdzającej jej aktualność w dacie orzekania przez organ odwoławczy (art. 156 ust. 4 u.g.n.), nie mogą pełnić funkcji dowodów w toczącym się postępowaniu odszkodowawczym. W tym stanie rzeczy przeprowadzenie ich analizy należałoby uznać za bezcelowe.

Odnosząc się natomiast do stanowiska wyrażonego przez Starostę w zaskarżonej decyzji, że (...) opracowanie (czytaj: operat szacunkowy) sporządzone na zlecenie strony postępowania, stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. (s. 4 uzasadnienia), Wojewoda wyjaśnił, że wycena opracowana z inicjatywy strony może być przyjęta przez organ jako dowód, w oparciu o który nastąpi ustalenie wysokości odszkodowania, co znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., w którym stwierdzono, że "operat szacunkowy niezależnie od tego, czy sporządzony został na zlecenie organu czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych" (sygn. I OSK 126/10). Za zasadny uznać zatem należy zarzut odwołujących się dotyczący tej kwestii. Wprawdzie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony postępowania nie jest opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. (jest nią wyłącznie ekspertyza wydana przez osobę powołaną na biegłego przez organ administracji w toku postępowania), jednak wyrażona w art. 75 § 1 k.p.a. zasada równej mocy środków dowodowych wymaga, żeby jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Na podstawie ww. przepisu skorzystanie z wiadomości specjalnych w postępowaniu dowodowym może zatem przybrać postać zarówno opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., jak i ekspertyz sporządzonych na zlecenie strony postępowania.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. pełnomocnik Państwa Ł. zgłosił uwagi do opinii biegłego z dnia 8 czerwca 2015 r. W pierwszej kolejności zarzucono błędne przyjęcie przez autora operatu, że wartość rynkowa nieruchomości winna zostać ustalona w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Prawidłowa wycena powinna zostać sporządzona z uwzględnieniem regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dodatkowo zwrócono uwagę na fakt, że nieruchomość przed podziałem i przejściem na własność Miasta O., tj. do 2011 r., przeznaczona była pod usługi i faktycznie w ten sposób była użytkowana, co dodatkowo uzasadnia konieczność uwzględnienia w wycenie przeznaczenia nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej. Uznano ponadto, że biegły przyjąć powinien - w celach porównawczych - transakcje nieruchomości zajętych pod drogi, tj. użytkowanych jako drogowe. Dalsze zastrzeżenia byłych właścicieli dotyczyły zestawienia nieruchomości porównawczych (tabela s. 8 operatu), tj. przeznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ("przeznaczone pod budowę lub poszerzenie dróg"), czy były samodzielnymi przedmiotami transakcji, czy też stanowiły część nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż drogowe oraz czy przy zawieraniu tych transakcji spełniona została przesłanka wynikająca z art. 151 ust. 1 pkt 1 u.g.n.; braku cen transakcyjnych oraz informacji, w jakim trybie zostały one sprzedane (rokowania/przetarg), a także, czy transakcje te miały charakter rynkowy. Dalej podniesiono, że autor operatu nieprawidłowo przyjął, iż transakcje nieruchomościami zawarte na terenie dowolnie wybranych gmin i miejscowości powiatu w. oraz transakcje na terenie powiatu o., stanowiące bazę do niniejszej wyceny, są porównywalne z takimi transakcjami, które zawarte zostały w mieście O.. Następnie, zwrócono również uwagę na brak podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej pod względem ich powierzchni. Nieprawidłowe było również - zdaniem pełnomocnika odwołujących się - określenie wag części cech rynkowych nieruchomości. W ocenie byłych właścicieli rzeczoznawca majątkowy posłużył się innym cennikiem oraz inną metodą wyceny części składowych nieruchomości, nieprawidłowo ustalając ich stan. Biorąc pod uwagę opisane wyżej zarzuty, a także fakt, że pełnomocnik stron postępowania nie został zawiadomiony o czasie i miejscu przeprowadzenia przez biegłego oględzin przedmiotowej nieruchomości, uznano, że operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015 r. został oparty na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych.

Ustosunkowując się do powyższego rzeczoznawca wyjaśnił, że operat szacunkowy dla działki nr 38/9 został sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, tj. z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, gdyż grunt w granicach działki nr 38/9 od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod drogi publiczne. Natomiast odpowiadając na zarzuty pełnomocnika byłych właścicieli, biegły wskazał, że wartość rynkową według reguły przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych stosować należy wtedy, gdy brak jest odpowiednich transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. W kwestionowanym operacie wystarczająco wyjaśniono wybór takiego właśnie sposobu określenia wartości wycenianej działki gruntu (s. 8 operatu), a także wyniki badania rynku miasta O. i gmin sąsiednich oraz innych, które można uznać za rynki porównywalne z miastem O.. Biegły uznał również, że analiza cen nieruchomości gruntowych na terenie gmin graniczących z m. W. pozwala na określenie tych gmin jako porównywalnych z rynkiem m. O.. Dalej wytłumaczył, że wszystkie transakcje przyjęte na potrzeby niniejszego operatu szacunkowego, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele drogowe, usytuowane są - podobnie jak nieruchomość wyceniana - w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy usługowej, wyposażone są w sieci uzbrojenia technicznego. Poinformowano także, że wszystkie transakcje zawarte zostały w trybie rokowań, co w świetle zacytowanego w piśmie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie stanowi przeszkody dla uznania ich za umowy rynkowe i nie narusza przesłanek, wynikających z art. 151 ust. 1 u.g.n. Z kolei wybór cech nieruchomości i ich wag należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Za błędne uznano twierdzenie byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości odnośnie wyceny części składowych działki. Rzeczoznawca majątkowy zapewnił także, że pełnomocnik stron został poinformowany telefonicznie o terminie oględzin, ale nie wyraził chęci uczestniczenia w ww. czynności.

Kolejnymi pismami z dnia 17 sierpnia i 4 września 2015 r. strony podtrzymały dotychczasowe, opisane wyżej zarzuty. Ponadto, w drugim z pism podniesiono, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego A.Ś., operat nie został sporządzony prawidłowo, tj. z uwzględnieniem aktualnego, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r. brzmienia przepisów rozporządzenia, tj. zasady ogólnej wyrażonej w § 26 ust. 1 oraz regulacji zawartej w § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2. W związku z powyższym stwierdzono, wskazując na obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, że rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego, natomiast rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na inne rynki jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Tymczasem, żadna z "10 nieruchomości podobnych" nie została zawarta w O., czy na terenie gminy O. bądź powiatu o., co spowodowało, że powyższą opinię należy zdyskwalifikować jako sporządzoną sprzecznie z prawem. Zarzucono również, iż nadal nie można - na podstawie danych zawartych w kwestionowanej opinii, a także w oparciu o wyjaśnienia biegłego z dnia 27 lipca 2015 r. - zweryfikować podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań pod względem otoczenia, lokalizacji i przeznaczenia nieruchomości przyległych. Po dokonaniu oceny opinii z dnia 8 czerwca 2015 r. sporządzonej przez A.Ś., Wojewoda stwierdził, że zawiera ona błędy, które wykluczają jej przyjęcie jako dowodu w sprawie, potwierdzającego wartość gruntu objętego wyceną i stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Tym samym organ odwoławczy nie zgodził się z bezkrytyczna oceną operatu szacunkowego przedstawioną przez Starostę i stwierdził, że w tym zakresie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu odwołujących w zakresie naruszenia § 36 rozporządzenia, Wojewoda wskazał, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165 poz. 985) zmieniono - z dniem 26 sierpnia 2011 r. - dotychczasową treść § 36 rozporządzenia. Znowelizowana treść § 36 rozporządzenia wprowadziła istotne modyfikacje w ustalaniu wysokości odszkodowania, na co zwrócono również uwagę w odwołaniu. Przede wszystkim z § 26 oraz § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 zd. ostatnie rozporządzenia (obligującym do odpowiedniego stosowania ust. 1-3), wynika uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do rozszerzenia rynku nieruchomości drogowych do granic rynku regionalnego.

Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowości zastosowania § 36 rozporządzenia posiada określenie obszaru rynku objętego analizą w podejściu porównawczym. Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Niewątpliwie, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej, bowiem to właśnie na obszarze rynku lokalnego istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi, a dopiero, w przypadku braku takich transakcji, może brać pod uwagę rynek regionalny, czyli taki, który mieści się w granicach województwa (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3105/14, NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. I OSK 860/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 95/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Ol 890/10), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dla potrzeb wypełnienia przesłanek określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy ma zatem możliwość rozszerzenia zakresu terytorialnego analizowanego rynku nieruchomości do granic całego rynku regionalnego. Jednak, przyjmując do analizy rozszerzony obszar o rynki innych powiatów, rzeczoznawca majątkowy powinien wybór obszaru badania uzasadnić, co wynika bezpośrednio z treści cytowanego wyżej § 26 rozporządzenia.

Wprawdzie pojęcia "rynku lokalnego" oraz "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane ani w ustawie, ani w rozporządzeniu, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się wykładnia, w myśl której pierwszy z nich musi zawierać się w granicach gminy i powiatu, właściwych ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, natomiast drugi obejmuje swoim zasięgiem województwo, na terenie którego położona jest nieruchomość (zob. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1460/12, LEX nr 1456962; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. I OSK 701/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. I SA/Wa 1204/08, WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Wr 537/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 626/09).

W świetle powyższego, mając na względzie wskazane w odwołaniu naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego wymogu zachowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą pod względem kryterium położenia, organ wyjaśnił, że objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w wybranych gminach i miejscowościach powiatu w. (K., D., K.W.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo). Tymczasem z treści' operatu jednoznacznie wynika, że konieczność sięgnięcia do rynku sąsiednich powiatów spowodowana była brakiem transakcji nieruchomości drogowych na rynku miasta O. (s. 8 operatu szacunkowego; także wyjaśnienia z dnia 27 lipca 2015 r.). O ile nie można narzucić rzeczoznawcy majątkowemu doboru do bezpośrednich porównań konkretnych transakcji, to nie można uznać za wiarygodny dowód opinii, w której pominięto w tym zakresie nieruchomości cechujące się największym stopniem podobieństwa pod względem położenia, bez dostatecznego uzasadnienia. Biegły, zgodnie z § 3 ust. 2, a także § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zobowiązany jest określić wartość nieruchomości po przeprowadzeniu analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Właściwa analiza rynku nieruchomości stanowi punkt wyjścia do wyboru nieruchomości porównawczych spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16 u.g.n.), w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym.

Dalej, jako "przedmiot badania" rzeczoznawca majątkowy przyjął nieruchomości gruntowe stanowiące przedmiot prawa własności z przeznaczeniem w miejscowy planach zagospodarowania przestrzennego "pod budowę lub poszerzenie dróg", nie wskazując jednocześnie, czy przedmiotem obrotu były tylko drogi publiczne czy drogi wewnętrzne. Kwestia ta jest o tyle istota, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż przyjęcie jako obiektu porównawczego nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną w przypadku szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną jest niedopuszczalne (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 427/12). W razie przyjęcia do wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, biegły powinien jednoznacznie wskazać, jakie kategorie dróg stanowiły przedmiot analizy. Zgodnie bowiem z zapisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe (pkt 1), drogi wojewódzkie (pkt 2), drogi powiatowe (pkt 3), drogi gminne (pkt 4). W sytuacji, gdy na potrzeby wyceny przyjęto drogi publiczne różnych kategorii, operat powinien zawierać analizę co do istnienia bądź braku wpływu istniejącej w tym zakresie różnicy na ceny transakcyjne oraz - w razie stwierdzenia takiego wpływu - stosowną korektę.

Przypomnieć należy, że przyjęcie do porównań nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna Nr 1, pkt 3.3). Uzasadniając wydłużenie "okresu monitorowania cen nieruchomości" biegły powołał się jedynie ogólnikowo na "niedostateczną liczbę transakcji dotyczących nieruchomości spełniających w dostateczny sposób warunki podobieństwa do przedmiotu niniejszej wyceny", co - zdaniem Wojewody - nie może być uznane za spełnienie wymogu, o którym mowa w pkt 3.3 NI nr 1.

Dalej zauważono, że powierzchnia nieruchomości przedstawionych w "zestawieniu przebadanych transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg" jest znacznie mniejsza niż obszar działki nr 38/5 (0,7841 ha), tj. gruntu z którego wydzielono przejętą parcelę. Punktem odniesienia dla poszukiwania nieruchomości podobnych pod względem obszaru - jak wywodzi się w orzecznictwie - powinna być nieruchomość istniejąca w dacie dokonanego podziału. Zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 1 u.g.n., jak i § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia obligujących rzeczoznawcę do uwzględnienia stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej przyjąć trzeba, że stan ten nie może obejmować sytuacji faktycznej powstałej po podziale, a więc nie może uwzględniać faktu podziału nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. II SA/Po 622/13). Opinia zawiera informację, że zarówno współczynnik odpowiadający wielkości powierzchni, jak i wielkość zakresów cząstkowych (poprawek) określono w sposób graficzny, metodą interpolacji liniowej. Opracowanie graficzne przedstawiające powyższą metodę nie zostało załączone do operatu szacunkowego. W związku z powyższym nie można zweryfikować, czy korekta cen nieruchomości porównawczych ze względu na różnicę w ich powierzchniach została przeprowadzona przez rzeczoznawcę w sposób prawidłowy.

Następnie, dokonując charakterystyki wycenianej nieruchomości w kontekście cech cenotwórczych i ich stopni biegły przyjął jej otoczenie na poziomie "dobre", wskazując jednocześnie na "gorszy dojazd do działki", co nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionej przez niego definicji ww. stopnia (s. 12).

W końcu przedstawiając dane dotyczące wykorzystanych w wycenie transakcji (tabele zamieszczone na s. 8 i 13 operatu) biegły nie podał takich uwiarygodniających informacji, jak numery i liczba działek geodezyjnych będących przedmiotem zbycia w danym przypadku, a także nie wyjaśnił, co oznacza symbol "K" w kolumnie tabeli, znajdującej się na s. 13 opinii, zatytułowanej jako "przeznaczenie".

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda zauważył, że operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015 r. wykazał nieprawidłowości w zakresie zachowania przez rzeczoznawcę majątkowego - określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n. - wymogu podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do bazy transakcyjnej i do wyceny. Za zasadny zatem uznać należy zarzut pełnomocnika stron odwołujących, dotyczący naruszenia wymogu zachowania podobieństwa pod względem kryterium położenia (rodzaju rynku), lokalizacji oraz powierzchni.

W dalszej kolejności podniósł również, że badając rynek nieruchomości podobnych biegły powinien był przede wszystkim poszukiwać takich transakcji rynkowych, które charakteryzowałyby się stanem nieruchomości podobnym do stanu nieruchomości wycenianej. Tymczasem w omawianym operacie rzeczoznawca bez jakiegokolwiek uzasadnienia określił osobno wartość gruntu i osobno części składowych gruntu, tj. utwardzenia terenu tłuczniem łamanym, ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych osadzonych w cokole oraz ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych bez cokołu. Wartość przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania w zakwestionowanej decyzji, została określona jako suma wartości gruntu i jego części składowych.

Rzeczoznawca majątkowy, mając na uwadze przepisy cytowanego wyżej art. 134 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy § 36 rozporządzenia, winien określić wartość rynkową nieruchomości jako całości, uwzględniając to, że naniesienia na gruncie są elementem stanu nieruchomości (stanu zagospodarowania, czy stanu techniczno-użytkowego), który w sprawach szacowania gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie) ma wpływ na wybór właściwej metody szacowania oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości. W tego rodzaju sytuacjach (np. gdy w obrocie występują nieruchomości podobne nabywane pod drogi publiczne) wyłączona jest możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości i w związku z tym oddzielne szacowanie gruntu i oddzielne jego części składowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., I SA/Wa 1091/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r., I SA/Wa 1728/10). W konsekwencji, biegły poszukując nieruchomości podobnych do wycenianej powinien poszukiwać takiej, która charakteryzuje się podobnym do niej stanem na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. za nieruchomość podobną będzie mogła być uznana taka, która posiada zbliżone do wycenianej części składowe.

Odnosząc się do wyceny części składowych, rzeczoznawca majątkowy nie wskazał, czy uwzględnił nie uwzględnił koszty dokumentacji i nadzoru (§ 23 ust. 5 rozporządzenia). Co istotniejsze, biegły określając ich wartość wyjaśnił, że swoje ustalenia oparł m.in. na protokole "z wizji w terenie i wprowadzenia na nieruchomość z dnia 25 lutego 2014 r.", w której to czynności nie brał udziału, a także na podstawie oględzin, przeprowadzonych przez niego w dniu 29 maja 2015 r. Zauważyć trzeba, że data ww. oględzin odbiega czasowo (ponad rok czasu) od daty, w której ustalono stan przedmiotowej nieruchomości (10 styczeń 2014 r.), co niewątpliwie mogło wpłynąć na wycenę części składowych.

Uwagę Wojewody zwrócił także fakt, że w zestawieniu nieruchomości w tabeli na s. 8 opinii znalazła się nieruchomość, przyjęta następnie do bezpośrednich porównań z nieruchomością wycenianą (poz. 1 tabela na s. 13 operatu), której cena transakcyjna została ustalona w drodze przetargu. Nie podano jednak - tak jak wymaga tego § 5 rozporządzenia - czy cena ta nie odbiega o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że badana wycena wartości gruntu i jego części składowych sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, nawet przy uwzględnieniu wyjaśnień złożonych przez biegłego w toku postępowania, zawiera istotne błędy i nie posiada takich cech jak przejrzystość wywodów i zupełność zawartych w niej danych i informacji. Powyższe powoduje, że nie mogła zostać uznana za wiarygodną, a wobec tego nie mogła, w takiej jej postaci, zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

Przechodząc z kolei do oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji trzeba stwierdzić, że jego wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem należytego, odpowiadającego obowiązującym w tym zakresie wymogom, postępowania dowodowego. Analizując akta przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy odnotował brak aktualnego oraz według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej wypisu, a także aktualnego wyrysu z rejestru gruntów, istotnego z punktu widzenia wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, której prawidłowość (operat szacunkowy) zobowiązany jest ocenić organ orzekający w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wskazać w tym miejscu trzeba, że załączony do akt "wypis z rejestru gruntów", sporządzony dnia 15 stycznia 2015 r., nie ma mocy dokumentu urzędowego, lecz wyłącznie charakter informacyjny i nie może stanowić wystarczającego dowodu w sprawie. Powyższy dokument nie odpowiada bowiem wymogom określonym w § 52 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034), tj. nie zawiera nazwy organu go wydającego wypis, nie został opatrzony pieczęcią urzędową organu wydającego ww. dokument - w przypadku gdy dokument ten wydawany jest w postaci nieelektronicznej, a także podpisem osoby reprezentującej organ lub osoby upoważnionej przez ten organ do wydania dokumentu oraz datę złożenia podpisu.

Ponadto, organ zwrócił jeszcze uwagę na fakt, że pozyskane przez Starostę wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic D., W.P., L. i rzeki O. w O., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia 25 stycznia 2011 r. (Dz. U. Woj. D. Nr [...] poz. [...]) nie wskazują w żadnym miejscu daty, według której zostały sporządzone (datą prawidłową powinien być dzień wydania decyzji podziałowej).

Brak również zweryfikowania przez Starostę umocowania H.B., pełniącego funkcję Zastępcy Burmistrza Miasta O., do prowadzenia przewidzianych w art. 98 ust. 3 u.g.n. uzgodnień ze S.Ł. i W.Ł. w przedmiocie ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Dyspozycja art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazuje burmistrza jako podmiot uprawniony do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz do reprezentowania jej na zewnątrz. Do tego rodzaju reprezentacji nie został ustawowo umocowany zastępca burmistrza. W związku z powyższym, z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie ww. osoby do składania oświadczeń woli w imieniu Miasta O., bądź ewentualnego potwierdzenia przez Burmistrza czynności negocjacyjnych, nie można przyjąć, że oświadczenia H.B. zostały złożone w sposób prawnie skuteczny.

Pozostając jeszcze przy dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, organ zauważył, że część wystąpień właścicieli opisanej na wstępie nieruchomości, jak i pismo Starosty z dnia 7 lipca 2014 r. - załączone zostały w formie kopii uwierzytelnionych przez pracownika Urzędu Miasta O., tj. podmiot, który sam ich nie wytworzył. Powyższe zaś stanowi naruszenie przepisu art. 76a k.p.a., zgodnie z którym dokumentacja winna być urzędowo poświadczona. Wojewoda badając kwestie formalne niniejszego postępowania zwrócił również uwagę na protokół z wizji w terenie i wprowadzenia na nieruchomość z dnia 25 lutego 2014 r. W powyższym protokole jako osoby, które - oprócz właścicieli przedmiotowe; nieruchomości - brały udział w negocjacjach figurują pracownicy Urzędu Miasta O.; A.H., L.G. i A.S.. W stosunku do ww. osób organ odwoławczy nie stwierdził w dokumentacji sprawy pełnomocnictw, które upoważniałyby ich do występowania u imieniu Miasta O.. Wymóg dostarczenia stosownych pełnomocnictw lub innych dokumentów umocowujących do działania powinien być spełniony w toku ponownego postępowania. Wymogu takiego nie spełnia znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo, z dnia 26 października 2015 r. udzielone A.H.. Powyższy dokument obejmował swoim zakresem jedynie upoważnienie do występowania w charakterze strony - Miasta O. - w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę O. w opisanej na wstępie sprawie, a także do występowania w czynności zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej między stronami tego postępowania administracyjnego oraz do podpisania tej ugody.

Starosta nie zweryfikował również, czy znajdujące się w aktach sprawy wystąpienie z dnia 25 czerwca 2015 r. podpisane przez J.S. pełniącego - w dacie sporządzenia ww. pisma - funkcję Zastępcy Burmistrza Miasta O., zostało złożone w sposób prawnie skuteczny, tj. czy ww. osoba - we wskazanej dacie - posiadała uprawnienie do działania w imieniu Burmistrza Miasta O. jako ustawowego przedstawiciela Miasta O..

Nie bez znaczenia dla oceny przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania jest również fakt, iż materiał dowodowy, tj. decyzja podziałowa z dnia 10 stycznia 2014 r., zatwierdzająca podział działki nr 38/5 w wyniku którego powstała m.in. działka nr 38/8 wraz z projektem podziału oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych, stanowią nieuwierzytelnione kopie, przez co nie spełniają wymogów z cytowanego wyżej art. 76a k.p.a.

Następnie, analizując odwołanie stron i odnosząc się do sformułowanego argumentu, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji miało miejsce naruszenie art. 35 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 8, a także art. 89 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że dla oceny, czy w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony opóźniał się z wydaniem decyzji, a więc czy wystąpiła przewlekłość w podejmowanych przez organ działaniach - został ustanowiony w k.p.a. odrębny od drogi odwoławczej tryb. Zgodnie z art. 37 k.p.a. w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., bądź na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Zatem w sytuacji, gdy organ administracji publicznej jest opieszały lub całkowicie nie wykazuje żadnej aktywności, strona ma prawo chronić swoje uprawnienia w formie zażalenia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnia, że kwestia ewentualnej przewlekłości pozostaje bez wpływu na ocenę treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 61 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. organ przypomniał, że postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. wszczyna się na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Z kolei, postępowanie administracyjne zainicjowane - spełniającym wymogi formalne - wnioskiem strony, uznaje się za wszczęte w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.). Zatem, pełnomocnik odwołujących się poniekąd słusznie uznał zawiadomienie organu pierwszej instancji "o wszczęciu postępowania", za niepotrzebne w stosunku do jego mocodawców, ale kwestia ta nie ma wpływu na przebieg całego postępowania. Inaczej, gdy żądanie, o którym mowa w ww. przepisie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

Przed wydaniem decyzji odszkodowawczej w opisywanym trybie i po pozyskaniu operatu szacunkowego, istnieje obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, przy udziale biegłego i stron postępowania. Rozprawa stanowi szczególną formę postępowania dowodowego, umożliwiając stronom składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, zadawanie pytań biegłym i przedstawianie zarzutów (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2306/05, LEX nr 219287; z dnia 12 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2115/05, LEX nr 219399; a także wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83, LEX 109729). Przyjmując zatem obligatoryjny charakter rozprawy - w postępowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. - należy ją przeprowadzić w każdym przypadku, po uzyskaniu operatu szacunkowego i uczestniczyć w niej powinien także rzeczoznawca majątkowy, który go sporządził. W celu wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności w otrzymanych operatach szacunkowych i zarazem uzgodnienia interesów stron niezbędne jest zatem przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i obu rzeczoznawców, co w niniejszym postępowaniu zostało spełnione.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, że pełnomocnik odwołujących się nie został poinformowany przez autora operatu o czasie i miejscu przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości wskazać trzeba, że oględziny nieruchomości, jakie może przeprowadzić rzeczoznawca, nie są oględzinami w rozumieniu k.p.a., a zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na biegłego obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a. Czynności te rzeczoznawca może przeprowadzić z udziałem bądź bez udziału zainteresowanych stron, zaś do stosowania art. 79 § 2 k.p.a. zobligowany jest organ przeprowadzający dowód z oględzin (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 1390/14).

Na koniec, odnosząc się do faktu złożenia przez stronę wraz z odwołaniem operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na inną kwotę, aniżeli wynikająca z wyceny sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji, Wojewoda podkreślił, że dokument ten powinien zostać - jak każdy dowód w sprawie - oceniony przez orzekające w sprawie organy pod kątem jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia (art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.). Weryfikacja opisanego, posiadającego podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy dowodu, musi zostać dokonana w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z - wynikającą z art. 15 k.p.a. - zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zaś obowiązek przeprowadzenia przez każdy z wymienionych organów postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. W wyroku NSA z dnia 12 listopada 1992 r. (V SA 721/92, ONSA 1992/3- 4/95) podkreślono, że "do uznania, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy uprawniony jest, w konsekwencji powyższej zasady, wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Jeżeli zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może - i powinien - uchylić ją i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego, który pojawił się na etapie postępowania odwoławczego, a który posiada podstawowe - wręcz rozstrzygające - znaczenie dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2008 r., I OSK 1484/07; z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1755/06; z dnia 11 lutego 2010 r., I OSK 564/2009; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Po 1048708, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji znajduje uzasadnienie w fakcie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a także w tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji będzie obowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, uzupełniając braki dowodowe oraz sanując uchybienia procesowe. Organ pierwszej instancji oceni we własnym zakresie wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia nowego dowodu, tj. operatu szacunkowego z dnia 13 marca 2016 r., co do wartości nieruchomości oraz podejmie - w razie stwierdzenia takiej potrzeby - dalsze, stosowne czynności w sprawie, jak zlecenie sporządzenia kolejnej, odpowiadającej przepisom prawa, wyceny czy poddanie danego operatu szacunkowego bądź rozbieżnych co do wyników dwóch operatów szacunkowych, wykonanych przez różnych autorów, ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n..

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W.Ł. i S.Ł., zarzucając jej uzasadnieniu w szczególności naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia oraz art. 134 § 1 u.g.n. poprzez przyjęcie w zaskarżonym uzasadnieniu błędnej ich wykładni i uznanie, że: "Znowelizowana treść § 36 rozporządzenia wprowadziła istotne modyfikacje w ustalaniu wysokości odszkodowania, na co zwrócono również uwagę w odwołaniu. Przede wszystkim, z § 26 oraz § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 zd. ostatnie rozporządzenia (obligującym do odpowiedniego stosowania ust. 1-3), wynika uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do rozszerzenia rynku nieruchomości drogowych do granic rynku regionalnego. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowości zastosowania § 36 rozporządzenia posiada określenie obszaru rynku objętego analizą w podejściu porównawczym. Co do zasady, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa - zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Niewątpliwie, w pierwszej kolejności rzeczoznawca majątkowy powinien poszukiwać cen transakcyjnych nieruchomości jak najbardziej zbliżonych pod względem położenia do nieruchomości wycenianej, bowiem to właśnie na obszarze rynku lokalnego istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi, a dopiero, w przypadku braku takich transakcji, może brać pod uwagę rynek regionalny; czyli taki, który mieści się w granicach województwa (...), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dla potrzeb wypełnienia przesłanek określonych w § 36 ust. 4 -rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy ma zatem możliwość rozszerzenia zakresu terytorialnego analizowanego rynku nieruchomości do granic całego rynku regionalnego. (...) objęcie w kwestionowanym operacie szacunkowym analizą nieruchomości "drogowych" położonych poza terenem powiatu o., w wybranych gminach i miejscowościach powiatu w. (K., D., K.W.) było dopuszczalne, bowiem znajdują się one w granicach zdefiniowanego rynku regionalnego. Niemniej, w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany był objąć analizą inne podobne rynki mieszczące się w granicach powiatu o. (czyli całość rynku lokalnego rozumianego jako powiat), a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny (rozumiany jako województwo)." - w sytuacji, gdzie prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż: "Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej",

2) art. 6, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zasadności obszernych zarzutów odwołania skarżących dotyczących właściwego stosowania i wykładni § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia,

3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutu odwołania skarżących, iż decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1 w związku z art. 12 § 1 oraz w związku z art. 6, art. 8 i art. 9, a także art. 89 k.p.a., pomimo że organ pierwszej instancji prowadził co najmniej przewlekle postępowanie administracyjne w sprawie, w tym w szczególności pięciokrotne przedłużał termin załatwienia sprawy, prowadził ze skarżącymi korespondencję odnośnie rzekomego braku walorów dowodowych opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonych na zlecenie skarżących (pismo organu z dnia 15 lipca 2015r.), w konsekwencji czego, również doprowadził do sytuacji, w której - ze względu na przewlekłość postępowania - dowodem w sprawie nie mogła być sporządzona na zlecenie skarżących opinia z dnia 10 lutego 2015 r. rzeczoznawcy majątkowego K.M., albowiem w toku postępowania opinia ta straciła aktualność. Ostatnia okoliczność wbrew lapidarnemu i wadliwemu uzasadnieniu organu drugiej instancji nie pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez organ instancji.

Mając na względzie powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej uzasadnienie przy pozostawieniu w mocy sentencji (rozstrzygnięcia) tej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że: "W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji będzie obowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności opisane w uzasadnieniu niniejszej decyzji, uzupełniając braki dowodowe oraz sanując uchybienia procesowe. Organ pierwszej instancji oceni we własnym zakresie wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia nowego dowodu, tj. operatu szacunkowego z dnia 13 marca 2016 r., co do wartości nieruchomości oraz podejmie - w razie stwierdzenia takiej potrzeby - dalsze, stosowne czynności w sprawie, jak zlecenie sporządzenia kolejnej, odpowiadającej przepisom prawa, wyceny czy poddanie danego operatu szacunkowego bądź rozbieżnych co do wyników dwóch operatów szacunkowych, wykonanych przez różnych autorów, ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...)". Z takim stanowiskiem organu skarżący się nie zgodzili, zwłaszcza mając na uwadze okoliczność, że prawdopodobieństwo, iż organ pierwszej instancji przyjmie odmienną od organu drugiej instancji wykładnię przepisów regulujących wycenę nieruchomości, jest co najwyżej znikome. W konsekwencji, jako dowód w sprawie dopuszczona może zostać wycena (operat) sporządzona z naruszeniem prawa (jak we wcześniejszym postępowaniu przed organem pierwszej instancji), co w dalszej perspektywie spowoduje ponowne przedłużenie ostatecznego zakończenia sprawy.

Ponadto, wykładnia przepisów regulujących wycenę nieruchomości przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji z góry eliminuje jako podstawę rozstrzygnięcia operat sporządzony na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. z dnia 13 marca 2016 r., złożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego, albowiem operat ten sporządzony został z uwzględnieniem odmiennej wykładni przepisów prawa, znajdującej swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący podnieśli, że rozporządzenie w aktualnym brzmieniu stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (§ 26 ust. 3). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób (§ 36 ust. 3):

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (§ 36 ust. 6 pkt 2).

Zgodnie zatem z treścią § 26 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że określanie wartości każdej nieruchomości odbywa się w oparciu o transakcyjne na lokalnym rynku nieruchomości. Dopiero, jeżeli ze względu na szczególne cechy i rodzaj nieruchomości nie są one przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości można odstąpić od wspomnianej zasady i przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Natomiast, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, określanie wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, o ile określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Regulacja § 36 ust. 4 nie odnosi się zatem do kwestii, z jakiego rynku winny być uwzględniane transakcje nieruchomościami drogowymi, wobec czego zastosowanie w sprawie powinna znaleźć zasada ogólna określona w § 26 ust. 1, zgodnie z którą dokonując wyceny należy uwzględniać transakcje z rynku lokalnego. Jeżeli okaże się, że na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi (lub ilość tych transakcji jest niewystarczająca), to wartość nieruchomości winna zostać określona z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Natomiast, w ramach ustalania wartości nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, jeżeli na rynku lokalnym brak będzie wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do przyległych, to zgodnie z regulacją § 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z § 36 ust. 2 (regulacja ta modyfikuje - stanowi lex specialis - regulację określoną w § 26 ust. 1 zgodnie, z którą przy wycenie nieruchomości - o ile brak wystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym - może być uwzględniany nie tylko rynek regionalny, ale również rynek krajowy), do wyceny można przyjąć również transakcje na rynku regionalnym. Dopiero, gdy również na rynku regionalnym brak będzie transakcji nieruchomościami podobnymi do przyległych, wyceny dokonuje się w podejściu kosztowym.

Powyższą wykładnię jednoznacznie potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2015 r. (I OSK 2227/13), zgodnie z którym "Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (...) jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji [działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych] dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia".

Skarżący wskazali również, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m.in. w wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. (I OSK 563/10) oraz z dnia 4 listopada 2009 r. (I SA/Wa 1227/09), w świetle art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. istotnym elementem przy ustalaniu "nieruchomości podobnej" jest położenie nieruchomości, co ogranicza zakres porównania do nieruchomości położonych na rynku lokalnym. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na inne rynki jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. U.g.n. i rozporządzenie nie przewidują przy określaniu nieruchomości przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie, którego leży wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca powinien stosować ceny z rynku lokalnego.

W kontekście powyższego, wykładnię przepisów rozporządzenia dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonym uzasadnieniu należy uznać – w ocenie skarżących - za błędną.

Ponadto, jeszcze raz podkreślili, że wskazanie przez Wojewodę organowi pierwszej instancji, iż ma ocenić "wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia nowego dowodu, tj. operatu z dnia 13 marca 2016 r., co do wartości nieruchomości", przy jednoczesnym dokonaniu wykładni przepisów ww. rozporządzenia polegającej na ustaleniu, iż: "Dla potrzeb wypełnienia przesłanek określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, rzeczoznawca majątkowy ma (...) możliwość rozszerzenia zakresu terytorialnego analizowanego rynku nieruchomości do granic całego rynku regionalnego", przesądza o tym, że po zwróceniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ pierwszej instancji oceni nowy dowód, tj. operat z dnia 13 marca 2016 r. w oparciu o błędną wykładnie dokonaną przez Wojewodę.

Nie sposób zgodzić się również z brakiem w uzasadnieniu stanowiska organu drugiej instancji odnośnie kwestii przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji, będącej w szczególności wynikiem nieuzasadnionego pięciokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, co m.in. skutkowało tym, że dowodem w sprawie nie mogła być sporządzona na zlecenie skarżących opinia z dnia 10 lutego 2015 r. Powyższe działania organu pierwszej instancji (a właściwie brak działania) wskazywać może na celowe działanie tego organu, zmierzające do wyeliminowania "niewygodnego" materiału dowodowego, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia na opinii z dnia 8 czerwca 2015 r. - sporządzonej na zlecenie organu.

Ponadto, niezależnie od kwestii wpływu przewlekłości postępowania przed organem pierwszej instancji na treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, to przyjąć należy – w ocenie skarżących - że organ drugiej instancji winien był wskazać ("wytknąć") organowi pierwszej instancji samą okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania, w tym m.in. niezgodne z prawem - a więc z art. 6 k.p.a. - pięciokrotne przedłużanie tego postępowania. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 35 § 1-3 w związku z art. 6 i art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie administracyjne szybko, mając na uwadze niezwłoczne zakończenie sprawy administracyjnej w danej instancji. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wyznaczanie dodatkowego terminu w momencie posiadania przez organ wiedzy o braku możliwości jego dochowania narusza wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania oraz art. 8 k.p.a., bowiem działanie takie nie pogłębia zaufania stron do państwa i jego organów, a jedynie wywołuje niepewność co do rozsądnego czasu załatwienia sprawy. Organy administracji nie mogą dowolnie wyznaczać terminów załatwiania sprawy. Również do terminów "przedłużających" załatwienie sprawy należy stosować art. 35 § 2 lub § 3 k.p.a. Jeżeli ustawodawca nie wprowadził odrębnych terminów załatwiania danej kategorii spraw - w przedmiotowej sprawie brak takiego odrębnego terminu - to zastosowanie ma wprost art. 35 k.p.a., który wyznacza maksymalny termin wynoszący dwa miesiące na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Jeżeli ten termin nie może zostać dochowany, to należy wyznaczyć nowy termin również stosując art. 35 § 2 lub § 3 k.p.a. W przeciwnym razie organ nie byłby niczym skrępowany w wyznaczaniu dodatkowych terminów. Skoro ustawodawca nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych określa maksymalnie termin do dwóch miesięcy, oznacza to, że w takim terminie sprawy nawet te szczególnie skomplikowane powinny być załatwiane. Tym samym, również dodatkowe wyznaczanie terminu załatwiania sprawy nie powinno przekraczać okresu do maksymalnie dwóch miesięcy. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek nie załatwienia sprawy w terminie, a więc istnieje stan pozostawania przez organ w bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i art. 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Przedłużanie terminu zakończenia postępowania sprzecznie z ww. regulacjami, stanowi nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., które zmierza w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy, uzasadnia przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności.

Jak nadmienili w tym miejscu skarżący, ustawodawca co do zasady nie uznał tego typu spraw (odszkodowawczych) za szczególnie skomplikowane, skoro zgodnie z art. 14 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania (za utratę prawa własności nieruchomości) wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (w przedmiotowej sprawie już organ pierwszej instancji znacząco naruszył wspominaną normę ustawową).

Dodatkowo, zaznaczyć można, że organ drugiej instancji dopuścił się podobnych naruszeń prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania odwoławczego, wskazując na rzekomo skomplikowany charakter sprawy oraz rzekomo bardzo dużą ilość spraw wpływających do Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska oraz konieczność załatwienia ich według daty wpływu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Oceniając orzeczenie organu odwoławczego z punktu widzenia legalności sąd w tym składzie nie podziela zarzutów skargi.

Sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który wedle dyspozycji art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem jego zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy sąd uzna, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed są-dami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę pod tym kątem, należało uznać, że skarga winna zostać oddalona

Zasadniczym problemem wymagającym oceny, mając na względzie to, że przed-miotem zaskarżenia uczyniono treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, jest możliwość zaskarżenia decyzji jedynie w tej właśnie części. Możliwość taka choć nieuregulowana wprost ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ppsa- jest aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.10.2004 r. II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego - OSP z 2006 r. Nr 2 poz. 15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.03.2011 r. II SA/Bd 1531/10 http://cbois.nsa.gov.pl; NSA z 22.07.2010 r. I OSK 223/10 Lex nr 694348). Koronnym argumentem przemawiającym za taką możliwością jest uznanie uzasadnienia za konieczny i istotny, w świetle art. 107 § 1 k.p.a., element decyzji administracyjnej, będący jej częścią w sensie składnika decyzji i jako część równo-ważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji.

To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola jej motywów mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając bowiem skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości albo w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia.

Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy, korzystając z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność gminy. Jako powód uchylenia zaskarżonej decyzji wojewoda wskazał, że w procesie wy-ceny nieruchomości zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów w pierwszej kolejności należy ustalić czy nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium.

Z kolei przywołany art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu, (co jest niesporne między stronami) wadliwość opinii biegłego rzeczoznawcy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Zgodzić się zatem przyjdzie, że organ odwoławczy umocowany do powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, prawidłowo zinterpretował zaistniałe okoliczności jako okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo także w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał okoliczności, które powinny być uwzględnione by wydaniu nowej decyzji. Inaczej mówiąc zasadnym było zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa. Dodać trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ administracji, przy czym organ drugiej instancji nie może zmienić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani rozszerzać rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zakres nie objęty wydaną przez niego decyzją. Za-skarżona decyzja odpowiada więc prawu, co nie dawało sądowi żadnych podstaw do jej uchylenia.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa, a to art. 6, 7 i 8 kpa, w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w wersji obowiązującej w dacie wydawania decyzji) w zw. z art. 134 § 1 ung należy powiedzieć, że kontrolowana decyzja ma charakter wybitnie procesowy i przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy prawnej skarżonego orzeczenia. Nadto regulacja art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowana z pominięciem okoliczności, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego – kwestię tę przyznaje sam skarżący. Organ pierwszej instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, samo-dzielnie dysponuje postępowaniem i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, a w związku z tym wskazania organu odwoławczego odnośnie do określenia sposobu wyceny odszkodowania, mogą mieć jedynie niewiążący prawnie charakter. W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia. Remonstrowany fragment motywów decyzji dotyczy oceny organu odwoławczego wyceny rzeczoznawcy, stanowiącego podstawowy dowód przy orzekaniu, dla organu pierwszej instancji.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości; zasada ta nie ma zastosowania jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, w sytuacji gdy tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość metodą odtworzeniową art. 135 ust. 1 u.g.n.).

Rozpoznając niniejszą sprawę trzeba mieć dodatkowo na względzie, że (jak wynika z treści skargi) strona skarżąca nie kwestionuje, iż w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji wystąpiły błędy, które uprawniały organ drugiej instancji do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji, jednakże (zdaniem strony) wskazówki organu drugiej instancji z jednej strony poszły zbyt daleko, w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania stosownie do treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania opera-tu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a z drugiej nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji wojewody do faktu, że postępowanie przed organem pierwszej in-stancji trwało z przekroczeniem terminu, wskazanego w art. 35 § 1, 12 § 1 oraz art. 6, 8 i 9 kpa jest brakiem tego uzasadnienia. Istotne jest zatem, że strona skarżąca nie podważa samej osnowy zakwestionowanej decyzji, jednakże zmierza do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w zakresie jej uzasadnienia.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie przywołanych zarzutów, z uwzględnieniem treści art. 134 ppsa Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna.

Jak wynika z akt administracyjnych, dołączonych do odpowiedzi na skargę, źródłem kontrolowanego postępowania jest decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia 10 stycznia 2014 r., wydana między innymi, na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.). W związku z pismem skarżących, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną decyzję, przyjmując w podstawie prawnej art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 tej ustawy.

Dalej należy przypomnieć, że zaskarżoną do sądu decyzją uchylono decyzję ustalającą dla skarżących odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 39/7 obręb R., AM – 45, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem sprawy jest zatem ustalenie odszkodowania dla wyzutych z własności poprzednich właścicieli działki.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na rozpoznawaną sprawę trzeba wskazać, że podstawę ustalenia odszkodowania przez organ pierwszej instancji stanowił operat szacunkowy z dnia 8 czerwca 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Ś., który to operat był aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołali się skarżący, co doprowadziło do wydania skarżonego obecnie orzeczenia przez organ odwoławczy, który wydając orzeczenie kasacyjne wskazał organowi pierwszej instancji na szereg dostrzeżonych uchybień, w szczególności określili właściwy (według nich) sposób określenia należnego odszkodowania.

Zdaniem strony skarżącej wskazany w uzasadnieniu wojewody sposób wyceny nieruchomości nie bierze pod uwagę właściwego zastosowania w procedurze wyceny § 36.1. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości w nawiązaniu do zasad uregulowanych w art. 98, art. 130.1., art. 134.1 oraz art. 153 i art. 4 pkt 16, 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 26 rozporządzenia w sprawie wyce-ny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co powoduje, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji odmiennej interpretacji wskazanego przepisu jest co naj-mniej znikome.

Wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, zdaniem sądu, interpretacja przepisów dotyczących ustalania zasad odszkodowania, dokonana przez organ odwoławczy jest trafna. Stosownie do rozdziału 5 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" i określającego ogólne reguły mające zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, a w szczególności art. 128 ustawy, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Podstawową zatem zasadą (zdaniem sądu odmiennemu rozumowaniu nie sposób byłoby przypisać cechy racjonalnego ustawodawcy) jest rekompensata dla podmiotu wywłaszczonego odpowiadająca rzeczywistej wartości utraconego przez niego prawa. Stąd ustawodawca wskazuje sposoby (metody) jakimi winien posłużyć się uprawniony rzeczoznawca przy opracowywaniu operatu szacunkowego, będącego koronnym dowodem wyceny szkody majątkowej. Przykładowo – zobowiązuje biegłego do odniesienia się do przeznaczenia utraconych gruntów w obowiązują-cym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium.

Dalej trzeba powiedzieć, że w słowniczku ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami nie ma definicji pojęcia odszkodowania. Wskazać zatem trzeba na treść art. 134, art. 154 u.g.n. oraz aktualne brzmienie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nadaną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Mając na względzie powyższy przepis, w powiązaniu z przepisami ustawowymi, które stanowią podstawę do unormowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym należy uznać, że pierwszeństwem w ustaleniu należnego podmiotowi odszkodowania za działkę drogową, jest "określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową" (§ 36 ust. 4 in fine), bowiem taka wycena w sposób najbliższy realiom odpowiadać będzie wartości utraconych przez wywłaszczony podmiot praw. Mając na względzie okoliczność notoryjną, że transakcji drogowych w skali rynku lokalnego może być niewiele lub może ich nie być wcale, normodawca w rozporządzeniu upoważnił rzeczoznawcę do poszukiwania transakcji, rozszerzając badanie w zakresie rynku regionalnego. Odmienna interpretacja omawianych przepisów mogłaby prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia się osoby wywłaszczonej. Rozporządzanie pozwala na wycenę na podstawie "przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych", ale zdaniem sądu tylko w przypadku, gdy poszukiwania transakcji w poprzedni sposób nie doprowadzą do możliwości wyceny.

W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, należy ustalić po-nad wszelką wątpliwość czy działka nr 39/7 jest w całości przeznaczona w miejscowym planie pod drogę publiczną kategorii gminnej, czy też nie cała działka (w wyniku podziału) przeszła na własność gminy.

Dalej, po ustaleniu przeznaczenia działki i udzielenia odpowiedzi na pytanie w ja-kim zakresie doszło do zmiany właściciela, właściwe będzie poszukiwanie transakcji gruntowych nieruchomości "podobnych" być może o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe na rynku lokalnym/ponadlokalnym.

Następnie, (omawiając paragraf 36 rozporządzenia w sprawie wycen...) trzeba powiedzieć, że według Słownika języka polskiego PWN t. I. s 287 "chyba" to 1. partykuła osłabiająca treść zdania, do którego się odnosi; 2. spójnik wprowadzający zdanie lub jego człon oznaczający wyjątek, ograniczenie lub przeciwstawienie w stosunku do czegoś.

Z kolei wedle Słownika Języka Polskiego, dostępnego w sieci (SJP słowa komentarze więcej) "chyba" to 1. partykuła wyrażająca osłabienie treści, do której się odnosi, przy-puszczenie, niepewność, np.: "On chyba śpi."; przypuszczalnie, prawdopodobnie;

2. Składnik spójników złożonych "chyba że", "chyba żeby", które komunikują, iż wyłącz-nie w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym, nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym, np.: "Przysięgi dotrzymam, chyba że wcześniej umrę." Zdaniem sądu, zastosowana przez rozporządzenie konstrukcja paragrafu 36 ust. 4 nie jest przypadkowa, a wycena nieruchomości daje pierwszeństwo transakcjom drogowym.

Dlatego, zdaniem sądu, w pierwszym rzędzie należy, ustalając stosowne odszkodowanie za działkę drogową ustalić, czy istnieją możliwości wyceny nieruchomości, w odniesieniu do działek przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie rynku lokalnego bądź regionalnego, a dopiero w przypadku braku takiej możliwości, odnieść się do przeważającej wartości działek sąsiednich. Pamiętać bowiem trzeba, że rozporządzenie w sprawie wyceny ....w rozdziale 2 poświęconym zasadom określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, w § 3 ust. 1. stanowi, że określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Z kolei ustęp 2 tego paragrafu nakazuje określanie wartości nieruchomości poprzedzić analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Następnie § 4 ust. 1 tego aktu wskazuje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że w toku po-stępowania administracyjnego należy maksymalnie dążyć do ustalenia odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości o jak najbardziej porównywalnych cechach.

Trafności przeprowadzonego rozumowania nie zmienia treść § 26 omawianego rozporządzenia, bowiem w sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do takich właśnie postępowań § 36 rozporządzenia znajduje zastosowanie. Rozporządzenie wskazuje bowiem, że "przepisy ust. 1-4 (§ 36) stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Przywołany ust. 2, wprost mówi o rynku lokalnym i regionalnym.

Identyczne rozumowanie zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., w sprawie I OSK 297/15 w uzasadnieniu którego wskazał, że "prawidłowo też Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie brzmienie § 36 rozporządzenia, obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011 r., w związku z czym w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zasadą przyjętą w powołanym przepisie jest zatem po pierwsze, usta-lanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 rozporządzenia, znajdującym odpowiednie zastosowanie na mocy § 36 ust. 4 zdanie drugie, dla ustalania wartości rynkowej mogą być przyjmowane dane z rynku lokalnego i regionalnego. Obecne brzmienie § 36 ust. 2 przewiduje zatem dla potrzeb określenia wartości rynkowej posłużenie się danymi z rynku lokalnego i regionalnego. Zasadnie Sąd I instancji skonstatował, że ustawa i rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych rynku lokalnego czy regionalnego. Mimo tego Sąd I instancji zdyskredytował sporządzony operat z tego względu, że przyjęte dla po-trzeb wyceny transakcje pochodziły z obszarów dwóch województw. Sąd i instancji przy-jął, powołując się na praktykę orzeczniczą, że przy interpretacji wskazanych określeń należy uwzględniać przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego i przez rynek lokalny rozumieć obszar gminy zaś przez rynek regionalny obszar województwa. Wobec tego miejscowości leżące w innym województwie nie mogą być zaliczone do rynku regionalnego, ich uwzględnienie w operacie narusza przepisy § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 175 ust. 1 u.g.n. nakładającej na rzeczoznawców obowiązek rzetelności zawodowej.

Ustalenie wartości rynkowej ma na celu ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny, określanej z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wartość rynkową ustala się podejściem porównawczym lub dochodowym (dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód – art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze zaś polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku, choć kryterium zastosowane przez Sąd I instancji byłoby wszak bardzo proste do wprowadzenia. Jest to jednak jednocześnie kryterium stosunkowo sztywne i arbitralne. Podziały administracyjne kraju nie muszą się natomiast pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w przypadku terenów położonych na pograniczu jedno-stek administracyjnego podziału kraju, sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa.

Celem odszkodowania za nieruchomość jest jego ekwiwalentność, na co wskazuje także zorientowanie na ustalanie ceny rynkowej. Odwołanie się przez prawodawcę do cen uzyskiwanych na rynkach lokalnym i regionalnym stwarza na etapie wyceny konieczny margines elastyczności doboru transakcji dotyczących obszarów wykazujących związki z nieruchomością wycenianą. Natomiast Sąd I instancji przyjął, że każdorazowo sztywne, administracyjne kryterium stanowi o wyznaczeniu rynku regionalnego. Stanowisko to nie zostało przy tym uzasadnione w żaden inny sposób, niż z powołaniem się na praktykę orzeczniczą i ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego. Ustawy te nie pozostają w związku rzeczowym z przedmiotem sprawy i regulacją dotycząca szacowania nieruchomości. Skoro prawodawca nie uznał za celowe zdefiniować użyte terminy, to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Trzeba też zwrócić uwagę, że powoływane przez Sąd I instancji wyroki kwestionujące możliwość stosowania przy wycenie działek przeznaczonych pod drogi publiczne przepisu § 26 rozporządzenia, zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r. Po nowelizacji przepisu § 36 rozporządzenia pojawiło się w nim odwołanie do szacowania wartości rynkowej z wykorzystaniem danych rynku lokalnego i regionalnego. Prawodawca posługuje się pojęciem tych rynków również w innych przepisach rozporządzenia, a w § 26 ust. 3 przewiduje, że obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Nawet uznanie, że przepisy § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczą określania wartości nieruchomości dla innego celu, niż określony w § 36, nie oznacza, że takie samo ograniczenie odnosi się do przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Skoro w tych przepisach mowa jest o różnych rodzajach rynków nieruchomości, w tym regionalnym, to nie można w zróżnicowany sposób określać kryteriów wyznaczania tych rynków, raz za pomocą odwołania się do sztywnego kryterium granic administracyjnych województwa (w przypadku § 36), a dwa poprzez pozostawienie rzeczoznawcy uprawnienia do wyznaczenia obszaru danego rodzaju rynku (w przypadku § 26).

Przyznana rzeczoznawcom w tym zakresie kompetencja koreluje z przyjętą w ustawie zasadą, że wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez sporządzenie opinii. Pod-lega ona ocenie organu. W konsekwencji dla zakwestionowania zakresu przyjętego rynku regionalnego konieczne jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że kryterium przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwala na względnie jednolite traktowanie przedmiotu transakcji.(...). Przebieg granic administracyjnych województw, wobec braku jednoznacznego i wiążącego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, nie jest kryterium w dostateczny sposób podważającym prawidłowość zaliczenia danych transakcji do rynku regionalnego. Jakiś obszar może stanowić region w rozumieniu przepisów regulujących wycenę nieruchomości ze względu na bliskie sąsiedztwo, związki ekonomiczne, spójność zagospodarowania, powiązania komunikacyjne i inne czynniki. Stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające rozumienie rynku regionalnego do jednego kryterium, jakim jest położenie w granicach administracyjnych województwa, stanowi zbytnie uproszczenie, nadto pozbawia wprowadzony przez prawo-dawcę zwrot znaczeniowej elastyczności, co umniejsza funkcjonalność regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia, wskazującą wszak na preferencję dla ustalania wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie rynku regionalnego za błędne, a zastosowane kryterium obszaru województwa za niedostateczne dla wykazania wadliwości operatu i nierzetelności dokonanej w nim wyceny. W tym zakresie zasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawione pod-staw przyjęcie, że organy administracji wadliwie oceniły sporządzony operat i nie do-strzegły w nim wady związanej w niewłaściwym określeniem zakresu rynku regionalnego".

Wobec dalszych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środkiem zwalczania bezczynności organu jest skarga na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nie skarga na wydany w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem zasady szybkości postępowania władczy akt. Tym bardziej, gdy bezczynność ta odnosić się ma do zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Sąd zaś badając legalność zaskarżonego aktu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, ale wyłącznie poddaje ocenie działania organów administracji publicznej podejmowane w sprawie, pod kątem ich zgodności z prawem.

Rozważając kwestię ustalania należnego dotychczasowemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu odszkodowania warto przypomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66, Trybunał Konstytucyjny analizował pojęcie słusznego odszkodowania i stwierdził, iż Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia słusznego odszkodowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. Ze względu na wartości znajdują-ce wyraz w Konstytucji RP dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu, powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne".

Co do zasady, zatem, skoro odszkodowanie służyć ma zrekompensowaniu wartości odbieranych praw, to powinno odpowiadać wartości tych odbieranych praw. Jeśli zaś przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw przysługujących do nieruchomości determinowana jest wartością nieruchomości. Trybunał uznaje zatem, że od-szkodowanie ma mieć charakter słuszny, czego trybunał nie utożsamia z pełnym od-szkodowaniem.

Reasumując, mając na względzie, że sąd administracyjny może uchylić decyzję jedynie w przypadku gdy dostrzeże w zaskarżonym akcie a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145. § 1 pkt 1 ppsa) orzeczono jak na wstępie, po myśli art. 151 tejże ustawy.