Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 230/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 7, art. 15 pkt 12, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi K.K. - PHU "A" na uchwałę Rady Miejskiej w N.R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej N.R. na rzecz strony skarżącej kwotę 300zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska w N.R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N.R. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] Rada Miejska w N.R. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] w N.R..

W poszczególnych częściach uchwały zamieszczono: przepisy ogólne /dział I/, przepisy szczegółowe, w tym dotyczące przeznaczenia terenów innych niż ulice i przejścia piesze /rozdział II/ i ustalenia końcowe /dział III/.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w N.R. podała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem uchwalenia zainicjowany został uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N.R. z dnia [...]r. i obejmuje głównie obszar osiedla [...] oraz wolnych od zabudowy terenów mieszkaniowo-inwestycyjnych w rejonie ulicy [...] w N.R.. Wyjaśniła ponadto, że uchwalenie przedmiotowego planu umożliwi zagospodarowanie terenów zgodnie z założoną polityką przestrzenną, ułatwi procesy inwestycyjne, przyspieszy sprzedaż nieruchomości gminnych, umożliwi prawidłowe rozwiązanie skomplikowanego układu komunikacyjnego, a w związku z tym istnieją podstawy formalno-prawne do przyjęcia przedłożonego projektu uchwały.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały zakwestionował K.K. – właściciel firmy P.H.U– "A" z siedzibą w N.R. przy ul. [...] poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi K.K. wyjaśnił, że wynika ona z nieuwzględnienia przez Radę Miejską w N.R. uchwałą Nr [...] wezwania do usunięcia wskazanych naruszeń jego prawa, interesu prawnego oraz uprawnienia.

Uzasadniając skargę podał również, że Rada Miejska przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie uwzględniła kierowanych przez niego wniosków, uwag i zarzutów, a ponadto pominęła w trakcie procedury planistycznej podstawową zasadę jawności planowania przestrzennego, zagwarantowaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływaną.

W przedstawionej argumentacji skarżący wskazał również na naruszenie przy podejmowaniu czynności planistycznych przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, które są zasadami ogólnymi i integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną, a dla organów administracji publicznej są wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Przepisów tych nie neguje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi K.K. zarzucił również naruszenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, spowodowane nieuwzględnieniem tego, że działka o numerze geodezyjnym 37/6 jest byłym wyrobiskiem górniczym i w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako nieużytek, co – w ocenie skarżącego powoduje, że w obrębie tej działki nie powinna być tworzona strefa krajobrazowa. Ponadto – zdaniem skarżącego – Rada Miejska w N.R. podejmując zaskarżoną uchwałę pominęła przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika wiążący dla organów gminy charakter ustaleń studium przy sporządzaniu planów miejscowych oraz naruszyła przepis art. 6 wskazanej ustawy ograniczając prawo do korzystania z nieruchomości, mimo pozostawania w obiegu prawnym ważnych decyzji o warunkach jej zabudowy.

W kontekście tak sformułowanych zarzutów K.K. wyjaśnił, że do działki nr 37/6 istnieje wjazd z drogi wojewódzkiej nr 381, który jest odebrany i dopuszczony do użytkowania oraz wjazd od ulicy Waryńskiego, a działka nie będzie dzielona, zatem nie ma potrzeby tworzenia dodatkowych wjazdów. Jednocześnie zakwestionował przyjęty w projekcie planu przebieg drogi publicznej przez działkę o numerze geodezyjnym 37/6, stanowiącą jego własność, który koliduje z jego koncepcją zagospodarowania tej działki. Wskazał przy tym, że budowie dodatkowej drogi sprzeciwiają się również właściciele sąsiednich działek oraz, że D. Zarząd Dróg Wojewódzkich w wytycznych do planu nie wskazał przebiegu zaprojektowanej drogi przez działkę oznaczoną numerem 37/6 ani nie wnosił o uwzględnienie w projekcie planu takiego rozwiązania komunikacyjnego.

W dalszej części uzasadnienia K.K. zwrócił uwagę na niezgodne z prawem zmniejszenie w zaskarżonej uchwale ilości miejsc parkingowych przy planowanym na sąsiedniej działce wielkopowierzchniowym markecie, zarzucając przy tym, że zmiana przeznaczenia tej działki nastąpiła z pominięciem postanowień będącego w obiegu prawnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, że przyjęta koncepcja planistyczna spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

Skarżący wskazał również, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały pominięty został przepis art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż brak jest stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami będącego w obiegu prawnym studium.

W zakończeniu skargi K.K. zarzucił również organowi planistycznemu bagatelizowanie kwestii bezpieczeństwa i nieuwzględnienie w projekcie planu przebiegu chodnika, ścieżki rowerowej i miejsc usytuowania zatok autobusowych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 30 kwietnia 2008r. Rada Miejska w N.R. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami lex specialis w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego i w toku czynności planistycznych nie naruszono zasad postępowania administracyjnego ani zasady jawności planowania przestrzennego, natomiast skarżącemu zapewniono możliwość skorzystania ze wszystkich ustawowych środków, gwarantujących uczestniczenie w procedurze planistycznej.

Ponadto Rada Miejska w N.R. uznała za nieuzasadniony ogólny zarzut ograniczenia uchwalonym planem prawa do korzystania z nieruchomości wskazując przy tym na regulację zawartą w przepisie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziła jednocześnie, że ewentualne ograniczenie w tym zakresie nie jest przesłanką do rozważenia zasadności stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

Za bezzasadny uznany został w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 z powodu braku jego uzasadnienia przez skarżącego oraz z powodu uchwalenia planu po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami obowiązującego studium zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N.R. z dnia [...]r.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów zmniejszenia ilości miejsc parkingowych oraz braku oznaczenia chodnika w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w N.R. uznała, że nie zostały one poparte uzasadnioną argumentacją faktyczną ani prawną, która wykazałaby ich wpływ na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r. skarżący oświadczył, że popiera skargę oraz wnioski w niej zawarte, a ponadto przedstawił szczegółowe uzasadnienie zarzutu dotyczącego sprzeczności uchwalonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Przedłożył również dołączoną do akt sprawy analizę MPZP dla rejonu ulicy [...] w N.R. oraz Studium.

Zarzucił również, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wprowadzeniem zmian do Studium z 1999 roku.

Odraczając w tym dniu rozprawę Sąd postanowił zwrócić się do Rady Miejskiej w N.R. o nadesłanie pełnego protokołu z posiedzenia Rady Miejskiej w dniu 19 grudnia 2007r. oraz uchwały w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego przyjęto zaskarżoną uchwałę, a ponadto doręczyć organowi złożoną przez skarżącego do akt sprawy analizę, celem ewentualnego ustosunkowania się do jej treści w terminie 14 dni. Z tej możliwości Rada Miejska w N.R. nie skorzystała.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 27 listopada 2008r. skarżący oraz pełnomocnik Rady Miejskiej w N.R. wnieśli – odpowiednio – jak w skardze i w odpowiedzi na skargę.

Ponadto Sąd postanowił oddalić złożony w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M.W. – głównego projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżone w trybie ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 147 § 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji oraz rozważeniu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w trybie którego możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności wezwał – bezskutecznie – Radę Miejską w N.R. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania". /np. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuację, a zaskarżoną przezeń uchwała, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ... ."

W rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego i uprawnienia uchwałą Rady Miejskiej w N.R. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy [...] w N.R..

K.K. jest właścicielem działki oznaczonej numerem geodezyjnym 37/6, AM-3, obręb 6, położonej w N.R. i mieszczącej się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą.

Działka skarżącego należy do strefy oznaczonej w planie miejscowym symbolem 3UP. Ustalenia dla tej strefy określone zostały w § 21 zaskarżonej uchwały i wynika z nich, że tereny tej kategorii /oznaczone numerami porządkowymi 1-3/ przeznacza się dla obiektów usług innych niż chronione, administracji, przemysłu, baz, składów i magazynów /ust. 1/. Ponadto w ust. 2 tego przepisu przyjęto jako dopuszczalne wykorzystanie tych terenów m.in. na: poszerzanie ulic publicznych i publicznych przejść pieszych oraz przeprowadzanie dróg wewnętrznych według zasad określonych w § 9 ust. 4 pkt 2 oraz ciągów pieszych i rowerowych /pkt 2/ oraz na lokalizowanie miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych i rowerów oraz budowę garaży na warunkach określonych w ust. 4 /pkt 3/, z zastrzeżeniem zawartym w ust. 3, z którego wynika, że użytkowanie to nie powinno zająć więcej niż 40% powierzchni terenu i powierzchni użytkowej w zabudowie.

Z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały planistycznej wynika, że w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przyjęto zlokalizowanie na przedmiotowej działce części drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 6 KDW, dla której parametry i sposób wykorzystania ustalono w przepisie § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały, a ponadto, że część obszaru działki objęto strefą ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego.

W ocenie Sądu przyjęcie takich ustaleń planistycznych należy uznać – w warunkach tej sprawy – za czynność dokonaną z naruszeniem prawa.

Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił przede wszystkim zawartą w rozdziale 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowi materialnoprawną podstawę czynności planistycznych, w przepisach stanowiących artykuły od 14 do 27 szczegółową regulację dotyczącą procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /lub jego zmiany/, dla której ustawodawca stworzył dodatkową ochronę poprzez treść wskazanego wcześniej przepisu art. 28 ust. 1. Ustanowiona jest w nim sankcja nieważności uchwały rady gminy /w całości lub w części/ w przedmiocie planu miejscowego lub studium, podjętej z naruszeniem zasad lub istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także z naruszeniem właściwości w tym zakresie.

W tak określonych warunkach prawnych kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały Sąd dokonywał również w odniesieniu do postanowień powołanych powyżej przepisów art. 14-27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu w tym aspekcie rozważań należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z przepisu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 14 ust. 8 jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Poprzez swoją treść przesądza również o ograniczeniach prawa własności, wprawdzie nie bezwzględnego, ale chronionego konstytucyjnie i w szczególnych zapisach ustawowych.

Istotne w tym kontekście jest, że prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999r. poz. 139 z późn. zm./ pogląd o nadaniu gminie poprzez jego treść tzw. samodzielności planistycznej /określonej w doktrynie również jako władztwo planistyczne/, uprawniającej do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu zastrzegał jednocześnie konieczność racjonalnego działania gminy w tym zakresie, realizującego się w przyjmowaniu finalnych optymalnych rozwiązań planistycznych.

Zdaniem Sądu pogląd ten zachowuje swoją aktualność również w odniesieniu do przepisu art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, traktowanego jako odpowiednik wskazanego wcześniej przepisu art. 4 ust. 1 poprzedniej regulacji /np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004/.

Podkreślano przy tym, że nie można omawianego zapisu przyjmować jako legitymacji do szczególnego władztwa i nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach zobligowane są do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej, ustrojowej dyrektywy sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/. W taki sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 czerwca 1995r. /sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996, nr 3, poz. 125/ stwierdzając, że: "... mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa".

W prowadzonych w rozpoznawanej sprawie czynnościach Sąd uwzględnił również to, że w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie – zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej – może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności. W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980r. /CZP 45/80, OSPiKA 1981, nr 7, poz. 131/, w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, w tym przede wszystkim uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią".

Ustawodawca treścią art. 6 ust. 1 powołanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczył obszar uprawnień wypełniających prawo własności, stanowiąc, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości". Niedopuszczalna jest jednak ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości dokonywana poprzez takie ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

W ocenie Sądu w istniejących aktualnie warunkach prawnych można uznać – kierując się stwierdzeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w tezie wyroku z dnia 16 października 2001r., że jeżeli ustalenia planu miejscowego zamykają na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością, tym samym naruszają interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezależnie od tego czy taka możliwość istniała poprzednio. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas, że "naruszenie interesu prawnego nie polega na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej /uprawnienia, możliwości prawnej/, ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna /uprawnienie, możliwość prawna/ nie będzie mogła być realizowana". /sygn. akt II SA/Kr 1970/01, ONSA 2202/4/164/. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie – ze względu na jej przedmiot – rozważyć należy również relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formułującym – zdaniem Sądu – jedną z zasad sporządzania planu miejscowego, a art. 6 ust. 1 tego aktu. W podejmowanych w tym zakresie czynnościach uwzględnić też należy przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999r. – spełnia funkcję podstawową dla ochrony prawa własności, bowiem w sposób w pełni samodzielny i całkowity statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. /J. Oniszczuk, Konstytucja w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000/.

Odnosząc pogląd zaprezentowany przez Trybunał Konstytucyjny do warunków prawnych ukształtowanych obu wskazanymi powyżej przepisami oraz treścią art.3 ust. 1 tej samej ustawy, należy – zdaniem Sądu – przyjąć, że ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. W ocenie Sądu powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte ustalenie planistyczne – w przypadku rozpoznawanej sprawy jest to przebieg drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 6KDW oraz ustanowienie na części obszaru działki, stanowiącej własność skarżącego strefy ochrony konserwatorskiej – mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały takich elementów brak, a Rada Miejska ograniczyła swoją argumentację do wskazania w jednym zdaniu celowości oraz potencjalnych efektów przyjętej koncepcji planistycznej.

Nie można zatem uznać, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżącego nastąpiła bez naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 /zdanie pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem – w ocenie Sądu – narusza ona istotę prawa własności.

Dodatkowo wątpliwości Sądu co do legalności przyjętego w uchwalonym planie miejscowym w odniesieniu do działki skarżącego ustalenia o włączeniu jej części do strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego wynikają z istnienia w zaskarżonej uchwale planistycznej zapisu w § 8, który stanowi, że "Na obszarze planu nie występują tereny lub obiekty podlegające ochronie ustalone na podstawie odrębnych przepisów."

Wskazywałoby na niezgodność treści uchwały i jej części graficznej, która może być uznana za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przewidziane w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. /por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Wa 66/07, nie publ./.

Ponadto w toku prowadzonych w sprawie czynności kontrolnych Sąd podjął ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu w warunkach przepisu art. 20 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, stanowiącego m.in., że plan miejscowy uchwała rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium.

W literaturze przedmiotu przyznaje się, że forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium – wobec treści wskazanego powyżej przepisu – nie jest oczywista, ale jednocześnie w sposób stanowczy podkreślana jest konieczność dokonania czynności stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium jako niezbędnego warunku podjęcia uchwały planistycznej.

Czynność ta musi być dokonana przed uchwaleniem planu, musi dotyczyć ostatecznej wersji projektu planu, a więc uwzględniającej ewentualne zmiany dokonane w trybie art. 19 ust. 1 ustawy i powinna nastąpić w formie odrębnej uchwały. /np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, op.cit./. Ten ostatni wymóg jest jednak w judykaturze liberalizowany poprzez akceptowanie również sytuacji w której rada gminy swoje stanowisko przedstawia w odpowiednim zapisie uchwały planistycznej. Bezwzględnie jednak kwestia zgodności projektu planu ze studium musi być poddana ocenie rady gminy, która jako organ kolegialny wyraża swoje stanowisko poprzez głosowanie.

Z doręczonego Sądowi protokołu nr [...] sesji Rady Miejskiej w N.R. odbytej w dniu 19 grudnia 2007r., na której podjęta została zaskarżona uchwała wynika, że kwestia zgodności przedmiotowego planu miejscowego z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie była w ogóle poddana pod głosowanie Rady, a zamieszczony we wstępnej części uchwały zapis o uprzednim stwierdzeniu zgodności projektu planu ze studium wprowadzony został w sposób niezgodny z prawem. Mając bowiem na względzie charakter formalnoprawny protokołu i wymogi dotyczące tego dokumentu trudno przyjąć, że przebieg tak istotnej w procedurze planistycznej czynności został pominięty z zapisie protokolarnym.

Odnosząc tę sytuację do wymogu zawartego w art. 20 ust. 1 /zd. pierwsze/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy należy – zdaniem Sądu – uznać, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością uchwały podjętej w tym przedmiocie. Uznając, że Rada Miejska w N.R. nie wypowiedziała się o zgodności projektu planu miejscowego ze studium Sąd nie dokonywał oceny zasadności zarzutów dotyczących niezgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium w zakresie przedstawionym przez skarżącego w "Analizie MPZP ..." złożonej do akt sprawy na rozprawie w dniu 8 lipca 2008r.

W obowiązujących warunkach prawnych za niezgodny z prawem Sąd uznał również zapis zawarty w przepisie § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący jednorazowej opłaty, o której mowa w przepisie art. 36 ust. 4 powoływanej ustawy. Wskazany powyżej przepis uchwały stanowi, że "W odniesieniu do gruntów będących własnością gminy bądź zbywanych na jej rzecz jednorazowa opłata w przypadku zbycia nieruchomości nie będzie pobierana." Z zastosowanego sformułowania wynika, że w sposób domniemany przyjęto dla przypadków w tym przepisie określonych zerową stawkę tzw. renty planistycznej, co jest praktyką niedozwoloną.

Wykluczenie możliwości zastosowania stawki zerowej wynika z funkcjonalnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinowanej kategorycznym określeniem powinności właściwego organu gminy pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą. Jednocześnie z brzmienia przepisu art. 15 pkt 12 powoływanej ustawy wynika, że z planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, a ograniczenie lokalnego prawodawcy dotyczy nie tylko zakazu przekroczenia 30% jako maksymalnej stawki, ale również zakazu – ze względów wcześniej przedstawionych – rezygnacji z pobrania jednorazowej opłaty poprzez zastosowanie stawki zerowej lub tożsamego z tym odstąpienia od jej pobrania.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała obarczona została kwalifikowaną wadliwością opisaną w przepisie art. 28 ust. 1 /zdanie pierwsze/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tych względów – zgodnie z art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał w tej sprawie kwotę wpisu uiszczonego od skargi.

H.B. 13.01.2009r.