Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2392/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 156 § 1, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 47 ust. 1, art. 82 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2517/19 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r. znak DOA.7110.276.2018.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2517/19 oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2019 r., znak DOA.7110.276.2018.MMS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] decyzją z 22 listopada 2007 r., znak: II BS.7351.Su/Zgg-432/D-414/6531/2007 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] pozwolenia na wykonanie robót obejmujących realizację zadania "[...] - odbudowa koryta rzeki, gm. [...] i [...]" na działkach położonych w obrębach: [...], [...], [...], [...]; w tym na działce z obrębu K. nr [...].

Pismem z 30 maja 2017 r. J. K. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa, gdyż inwestor nie miał prawa do dysponowania jej nieruchomością na cele budowlane. We wniosku wskazała, że złożone przez nią oświadczenie przekazane inwestorowi nie było zgodą na wejście na teren jej działki nr [...], bez zachowania odpowiednich warunków w postaci wypłatę rekompensaty, a tymczasem organ wydając ww. decyzję nie uwzględnił w niej elementu warunku, co spowodowało, że źle zinterpretował złożone przez nią oświadczenie.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z 28 marca 2018 r., nr O-162/18 stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. z naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody w ustawowym terminie, wniosła J. K..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (następcy prawnego zmarłej w dniu [...] marca 2019 r. J. K.), decyzją z 23 sierpnia 2019 r., znak: DOA.7110.276.2018.MMS uchylił decyzję Wojewody [...] z 28 marca 2018 r. w całości i stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...]) z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

GINB wyjaśnił, że weryfikowana decyzja Starosty z 22 listopada 2007 r., dotyczy inwestycji liniowej, a zatem zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego powinien zostać ograniczony do zakresu interesu prawnego skarżącego. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem działek o nr ew. [...] i [...] (KW nr [...]). Przy czym z treści wskazanej KW wynika, że działka inwestycyjna o nr ew. [...] już nie istnieje, gdyż podzielono ją na działki o nr ew. [...] i [...]. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy kopia decyzji Wójta Gminy [...] z 20 października 2009 r., znak: NGPiR.7430-2/30/09-8, zatwierdzająca podział działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...], w której wskazano, że działka o nr ew. [...] zostaje wydzielona zgodnie z projektem "Odbudowa koryta rzeki [...]" pod poszerzenie działki o nr ew. [...] (rzeka [...]). W związku z powyższym zakres weryfikacji decyzji Starosty z 22 listopada 2007 r., we wszczętym na wniosek J. K. (poprzedniczki prawnej J. K.) postępowaniu należało ograniczyć do części obejmującej realizację zadania "[...] - odbudowa koryta rzeki, gm. [...] i [...]" na działce o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...]). Natomiast w pozostałej części postępowanie to należało umorzyć z przyczyn podmiotowych.

Odnosząc się natomiast do oceny kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż celem przedmiotowej inwestycji jest: zapewnienie parametrów koryta rzeki (szerokość, głębokość), umożliwiających swobodny odpływ wód normalnych przy jednoczesnym zapewnieniu optymalnych poziomów wody gruntowej w przyległym terenie i urządzeniach wodnych, dla których rzeka jest odbiornikiem wód, likwidacja lub zminimalizowanie ujemnego oddziaływania na przyległy teren w czasie przepływu wód wezbraniowych, wykonanie umocnień koryta, zapewniających jego trwałość, przebudowa budowli usytuowanych w korycie, będących w złym stanie technicznym lub posiadających parametry utrudniające swobodny odpływ" (zob. Projekt budowlany, cz. A. Część opisowa, pkt 1.1. Przedmiot, zakres i cel inwestycji, str. 2-3). A zatem mając na uwadze treść art. 19 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w zw. z art. 9 pkt 19 lit. a oraz art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2011 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), GINB stwierdził, że organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących realizacji spornej inwestycji był wojewoda a nie Starosta.

Tak więc w ocenie organu odwoławczego decyzja Starosty z 22 listopada 2007 r., w kontrolowanej części została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), co wypełniało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. GINB zauważył jednak, że od dnia doręczenia ww. decyzji upłynęło ponad 10 lat, gdyż decyzja Starosty z 22 listopada 2007 r., została doręczona najpóźniej B. W., S. C. i J. Z. z dniem 14 grudnia 2007 r. (doręczenie zastępcze). A zatem 10-letni termin, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynął z dniem 14 grudnia 2017 r. Ustalenie powyższej przesłanki negatywnej, obligowało organ do stwierdzenia wydania decyzji Starosty z 22 listopada 2007 r., w kontrolowanej części, z naruszeniem prawa i jednocześnie odmowy stwierdzenia jej nieważności w powyższej części, z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia (art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania GINB wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego. Natomiast stosowane w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji "przerwania biegu terminu przedawnienia" analogicznego do ustanowionego w przepisach art. 123 i 124 k.c. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia stanowiska odwołującego się, że złożenie w dniu 30 maja 2017 r. wniosku z o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji przerwało bieg terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Przechodząc z kolei do badania kolejnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa, GINB wskazał, że inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane m. in. działką o nr ew. [...] w K.. Zdaniem GINB fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto żadna ze stron postępowania zwykłego nie podnosiła takiego zarzutu. Tak więc skoro nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Odnosząc się natomiast do odręcznego zapisku na oświadczeniu z 2 października 2007 r. dotyczącego zapłaty rekompensaty za wejście na teren nieruchomości nr ew. [...] (obecnie [...]) GINB podniósł, że dotyczy on kwestii odszkodowawczych związanych z realizacją spornego przedsięwzięcia. Tak więc w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że z akt sprawy wynika, iż ówcześni właściciele działki o nr ew. [...] udzielili inwestorowi zgody na realizację spornej inwestycji.

W związku z powyższym zdaniem GINB w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. A zatem organ stwierdził, że decyzja Starosty z 22 listopada 2007 r., w kontrolowanym zakresie, nie została obarczona którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., domagając się jej uchylenia. Pismem z 24 października 2019 r. skarżący uzupełnił wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 lipca 2020 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podzielił stanowisko GINB, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty [...] naruszała prawo w zakresie właściwości (kompetencji) właściwego organu, gdyż Starosta nie był organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia w pierwszej instancji sprawy dotyczącej spornej inwestycji. Natomiast z uwagi na upływ 10 lat od dnia doręczenia tej decyzji, Sąd uznał, że GINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty (we wskazanej w decyzji części) wskazując jednocześnie, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki o nr [...] (naruszenie właściwości miejscowej – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto Sąd wskazał, że na upływ 10-letniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. nie miała wpływu kwestia złożenia w dniu 30 maja 2017 r. wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czy też kwestia złożenia ponaglenia na bezczynność organu wojewódzkiego.

Sąd za prawidłowe uznał też rozstrzygnięcie GINB w zakresie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, podnosząc, że słusznie zakres weryfikacji decyzji Starosty ograniczono tylko do części działki obejmującej realizację zadania "[...] - odbudowa koryta rzeki, gm. [...] i [...]". Tym samym w ocenie Sądu bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie miała okoliczność, że działkę [...] podzielono po wydaniu spornego pozwolenia na budowę, skoro sporne roboty budowlane zostały zaprojektowane wyłącznie na obecnej działce o nr [...].

Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał też stanowisko GINB, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż jak wynika z akt sprawy inwestor posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną o nr ew. [...], z której powstały działki o nr ew. [...] i [...], bowiem ówcześni właściciele działki o nr ew. [...] udzielili inwestorowi zgody na realizację spornej inwestycji – oświadczenie z 2 października 2007 r. Odnosząc się natomiast do odręcznych zapisków właścicieli działki na tym oświadczeniu, dotyczących zapłaty na ich rzecz rekompensaty za wejście na teren ich nieruchomości, Sąd wskazał, że ewentualna kwestia odszkodowania oraz jego wysokość nie podlega ocenie organów administracyjnych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja Starosty oceniana była w trybie nieważnościowym, który ogranicza zakres prowadzonego postępowania dowodowego. Dlatego też nie przeprowadzono dowodu z dokumentu – protokołu przesłuchania świadka załączonego do uzupełnienia skargi - bowiem zgłaszane dowody nie mogą zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy w trybie zwykłym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wystarczającym dla przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną stanowiącą własność skarżącego jest sam podpisany dokument właścicieli o wyrażeniu zgody na wejście na działkę, przedłożony przez inwestora, podczas gdy oświadczenie to złożone było warunkowo, tj. przy założeniu, że przed przystąpieniem do prac inwestor zapłaci na rzecz właściciela ustaloną rekompensatę, a organ nie dokonał jego sprawdzenia pod względem warunków formalnych, takich jak obowiązek uzgodnienia sposobu, zakresu i terminu korzystania z nieruchomości oraz ustalonej rekompensaty, w tym zgodności złożonego oświadczenia z rzeczywistą wolą właściciela, co oznacza, że decyzja Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bez wymaganego prawem pozwolenia na wejście na nieruchomość, a zatem organ kontrolny powinien był stwierdzić jej nieważność;

2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", z uwagi na nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu załączonego do pisma z dnia 24 października 2019 r. będącego uzupełnieniem skargi, w postaci protokołu przesłuchania świadka – [...] oddziału [...] w L., zmierzającego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, z którego wynikało, że zgoda właściciela nieruchomości na wejście na nieruchomość była złożona warunkowo, tj. pod warunkiem zapłaty rekompensaty przed przystąpieniem do robót budowlanych i organ oraz inwestor mieli tego świadomość, a więc, że de facto zgoda nie została nigdy skutecznie udzielona, co skutkowało oddaleniem skargi i nieskontrolowaniem prawidłowości postępowania organu administracyjnego w zakresie weryfikowanej decyzji;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 – 3a, art. 37 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieskontrolowanie nieprawidłowości w postępowaniu organu administracyjnego, z uwagi na to, że zdaniem Sądu kwestia bezczynności i przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami prawa organ obowiązany był do niezwłocznego załatwienia sprawy, w szczególności, że doszło do oczywistego naruszenia prawa w zakresie właściwości organu, skutkującego nieważnością decyzji, a mimo tego, organ dopiero po dziewięciu miesiącach rozpoznał wniosek Strony, przez co upłynął 10-letni termin na stwierdzenie nieważności decyzji, co stanowi o tym, że postępowanie organu było rażąco sprzeczne z prawem i pozbawiło Strony możności domagania się stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne w zakresie działki o nr ew. [...] i tym samym, niepoddanie przez Sąd kontroli postępowania organu administracyjnego w tym zakresie, co również skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy decyzja objęta weryfikacją powinna być oceniana według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania, a na dzień wydania ww. decyzji podział działki nr [...] na działki o nr ew. [...] i [...] nie istniał, albowiem został on przeprowadzony w roku 2009, stąd organ powinien był rozpoznać sprawę całościowo, tj. również w odniesieniu do działki nr [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. W toku postępowania nieważnościowego organ administracyjny nie orzeka więc co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię tych przepisów poprzez uznanie, że wystarczającym dla przyjęcia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną stanowiącą własność skarżącego jest sam podpisany dokument właścicieli o wyrażeniu zgody na wejście na działkę, przedłożony przez inwestora, w sytuacji gdy oświadczenie to złożone było warunkowo, tj. że inwestor przed przystąpieniem do prac zapłaci na rzecz właściciela ustaloną rekompensatę, a tymczasem Starosta przed wydaniem kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie określonych w tej decyzji robót nie dokonał jego sprawdzenia w zakresie zgodności złożonego oświadczenia z rzeczywistą wolą właściciela, czym rażąco naruszył wskazane przepisy prawa. Powołane przez Skarżącego przepisy dotyczą posiadania przez inwestora ubiegającego się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych posiadania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na wejście na teren ich nieruchomości celem wykonania tych robót. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestor posiadał odpowiednią zgodę właścicieli nieruchomości uprawniającą go do rozpoczęcia robót budowlanych. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, może być bowiem wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor – [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] - do wniosku z 9 października 2007 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane m.in. działką o nr ew. [...]. Z oświadczenia tego podpisanego przez ówczesnych właścicieli działki (J. K. i C. K.) w dniu 2 października 2007 r. wynika, że wyrażają oni zgodę na wejście na ich działkę nr [...] położoną w obrębie K. gm. [...], w związku z realizacją przez inwestora zadania inwestycyjnego pn.: "[...] – odbudowa koryta rzeki, gm. [...] i [...]". Tak więc skoro z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wynika, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest wykazanie przez przyszłego inwestora posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o jego istnieniu, to w zasadzie sam ustawodawca zdecydował, że złożenie ww. oświadczenia zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa. Żadne przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Wymaga jednak podkreślenia, że właściciele nieruchomości do czasu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zgody na realizację inwestycji nie zmienili swojego oświadczenia. Było więc ono aktualne. Natomiast zapisany odręcznie na oświadczeniu z 2 października 2007 r. warunek o treści: "wyrażam zgodę na sprzedaż zajętego na stałe areału ponadto z tytułu tymczasowego zajęcia terenu wnoszę o rekompensatę płatną przed rozpoczęciem robót w wysokości 15 tysięcy złotych + dodatek za podatek od tej kwoty" nie przekłada się na skuteczność udzielonej przez właścicieli nieruchomości zgody. Oświadczenie nie może być bowiem warunkowe. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia ewentualnej rekompensaty za korzystanie z nieruchomości przez inwestora dotyczyć może jedynie roszczeń odszkodowawczych związanych z realizacją spornego przedsięwzięcia, czy też wzajemnych rozliczeń dochodzonych na drodze cywilnej. Kwestia odszkodowania oraz jego wysokość nie podlega bowiem ocenie organów administracyjnych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia było też przeprowadzanie dowodu w postaci protokołu przesłuchania świadka na okoliczność warunku udzielonej zgody przez właścicieli nieruchomości. A zatem Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do pisma z dnia 24 października 2019 r. będącego uzupełnieniem skargi, w postaci protokołu przesłuchania świadka, gdyż nieprzeprowadzenie tego dowodu nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 – 3a, art. 37 § 1 i § 4 k.p.a. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że GINB zaskarżoną decyzją z 23 sierpnia 2019 r. prawidłowo stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...]) z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w powyższej części z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Naruszenie prawa wynikało z naruszenia przepisów o właściwości. Przedmiotem spornej inwestycji była bowiem odbudowa koryta rzeki [...]. Tak więc stosownie do treści art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w zw. z art. 9 pkt 19 lit. a oraz art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących realizacji spornej inwestycji był wojewoda a nie Starosta. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji takie naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. A zatem w przypadku wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości po upływie 10 lat nie stwierdza się nieważności decyzji. 10-letni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia (tak jak w niniejszej sprawie) lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ustalił, że złożenie wniosku z 30 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie przerwało biegu terminu. W przedmiotowej sprawie nie istnieją żadne przepisy szczególne, które wprowadzałyby odmienne terminy przedawnienia nieważności. Wskazany termin przedawnienia nieważności ma charakter materialny, nie może być zatem przywrócony. Wprawdzie bieg tego terminu może być co do zasady wstrzymany przez ustawodawcę, co wpływa na sposób obliczania terminu, jednak w odniesieniu do przepisów dotyczących niniejszej sprawy nie miało to miejsca. Również podnoszona przez skarżącego kasacyjnie bezczynność czy przewlekłość postępowania organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma wpływu na upływ terminu do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucając powyższe Skarżący kwestionuje bowiem w istocie obowiązującą regulację ustawową, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. Opieszałość organu w zakresie prowadzenia postępowania nieważnościowego może być jedynie przedmiotem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, z którego to uprawnienia jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący skorzystał. W rozpoznawanej sprawie termin 10 lat niewątpliwie upłynął i fakt ten jest bezsporny. Tak więc nie można było stwierdzić nieważności decyzji. W takim przypadku organ może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.), co jak wskazano powyżej miało miejsce w niniejszej sprawie.

Za bezpodstawny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać należy też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż GINB zaskarżoną decyzją prawidłowo umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie, w tym również w zakresie działki o nr ew. [...]. Przypomnieć bowiem należy, że weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja Starosty [...] z 22 listopada 2007 r. dotyczy inwestycji liniowej – odbudowa koryta rzeki [...]. Tak więc zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego powinien zostać ograniczony do części obejmującej realizację powyższego zadania, co miało miejsce na działce o nr ew. [...], powstałej z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...] i [...]. Podział działki o nr ew. [...] na ww. działki zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy [...] z 20 października 2009 r. (kopia w aktach sprawy). W przywołanej decyzji podziałowej wskazano, że działka o nr ew. [...] została wydzielona zgodnie z projektem "Odbudowa koryta rzeki [...]" pod poszerzenie działki o nr ew. [...] (rzeka [...]). Zarówno z projektu budowlanego jak i z projektu podziału działki o nr ew. [...] wynika, że prace objęte spornym pozwoleniem na budowę zostały zaprojektowane tylko na tej części działki nr [...], z której wydzielono działkę o nr ew. [...]. A zatem bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie jest podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że działkę [...] podzielono dopiero po wydaniu spornego pozwolenia na budowę w 2009 r., skoro sporne roboty budowlane zostały zaprojektowane wyłącznie na obecnej działce o nr [...]. Tym samym organ odwoławczy zasadnie ograniczył prowadzone postępowanie tylko do tej działki.

Mając zatem na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.