Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 447/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. [...] sp.k. w K. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 11 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.7.14.2022 w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wznowienia postępowania w kwestii pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. nr IFXIV.7840.7.14.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia D. R. (dalej – Wnioskodawca), uchylił w całości postanowienie Starosty [...](dalej – Starosta, organ I instancji) z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...]nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, sanitarną, c.o., elektryczną, gazu oraz instalacjami wewnętrznymi biegnącymi po terenie: zalicznikową instalacją energii elektrycznej, gazową i kanalizacyjną, opadową ze zbiornikiem na wody opadowe, na działkach nr [...] i [...] w S. , z dojściem pieszym z parkingu na działce nr [...], po działkach nr [...] i [...] (ul. [...]) i jednym wejściem na teren inwestycji.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 3 listopada 2021 r. Wnioskodawca wystąpił z żądaniem uznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r. i umożliwienie mu wglądu do akt sprawy.

Wobec odmowy udostępnienia mu akt sprawy, Wnioskodawca pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. (data nadania – 3 grudnia 2021 r.) wniósł o wznowienie wspomnianego wyżej postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także o zbadanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz czy nie narusza ona interesu prawnego i społecznego okolicznych mieszkańców ul. [...] w S. Swój interes prawny wywiódł z oddziaływania przyszłej inwestycji na jego nieruchomości poprzez przesłonienie widoku na góry, a przede wszystkim na [...] , co dodatkowo wpłynie na obniżenie ich atrakcyjności. Ponadto podniósł, że wykopy czynione przy pracach budowlanych grożą uszkodzeniem inwestycji realizowanej na jego działkach. Zasygnalizował, że Inwestor wykorzystuje drogę, która zlokalizowana jest w granicach jego własności (działki nr [...] i [...]), która nie jest przystosowana do ruchu pojazdów o tak dużym tonażu.

Uzupełniając podanie o wznowienie postępowania - na wezwanie organu I instancji – pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. Wnioskodawca poinformował, że o decyzji Starosty nr [...] dowiedział się w dniu 3 listopada 2021 r.

Odnosząc się do powyższego wniosku o wznowienie postępowania uzasadnionego przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Starosta postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] odmówił jego wznowienia. Rozstrzygnięcie uargumentowano złożeniem podania przez Wnioskodawcę z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Wnioskodawca – powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 148 § 1 k.p.a. - zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r. W jego uzasadnieniu wskazano, że Wnioskodawca jest właścicielem działek o nr [...] i [...], które odpowiednio graniczą bezpośrednio i pośrednio z inwestycją. Według niego, rozpoczęte prace budowlane - realizowane przez "A" Sp. z o.o. 8 Sp.k w K. (dalej – Inwestor, Spółka) doprowadziły do pęknięć ścian zewnętrznych i wewnętrznych nowobudowanego budynku. Ponadto prace te stwarzają duże ryzyko osunięcia się skarpy, a w konsekwencji powstania katastrofy budowlanej. Na potwierdzenie tych twierdzeń powołano się na załączoną do pisma opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa, inwestycji i remontów oraz instalacji i sieci sanitarnych. Odwołując się do ustaleń opinii wskazano, że Inwestor przed niwelacją terenu pod planowane przedsięwzięcie winien dokonać zabezpieczenia skarpy. Ponadto podniesiono, że niedostatki decyzji w tym zakresie wynikają nie tyle z formalnych jej zapisów, co braku inżynierskiej analizy terenu osuwiskowego na etapie projektowania budowy. W tej sytuacji, zdaniem Wnioskodawcy, winien on występować w pierwotnym postępowaniu w charakterze strony, a organ mu tego nie zapewnił. Następnie Wnioskodawca wyraził stanowisko, że nowe okoliczności, które miały miejsce w dniu wydania decyzji zostały szeroko opisane przez biegłego sądowego, a tym samym zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po przeprowadzeniu wstępnego badania wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r. Umotywowano to tym, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania pierwotnego.

W zażaleniu z dnia 10 czerwca 2022 r. Wnioskodawca podniósł, że o projektowanej inwestycji i jej skali dowiedział się dopiero wskutek rozpoczęcia prac budowlanych. W treści zażalenia wymienił następujące zastrzeżenia:

1) prowadzenie prac budowlanych spowodowało pęknięcia budynku Wnioskodawcy;

2) wywołanie wysokiego zagrożenie osunięcia się skarpy i powstania katastrofy budowlanej;

3) naruszenie naturalnego profilu terenu bez jakiegokolwiek zabezpieczenia powstałej pionowej, kilkumetrowej skarpy;

4) wadliwość formalna zapisów decyzji pozwolenia na budowę, a także brak inżynierskiej analizy terenu osuwiskowego na etapie projektowania budowy;

5) nieuprawnione pominięcie w postępowaniu jako strony Wnioskodawcy, którego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu;

6) nieuprawnione wykorzystywanie przez Inwestora drogi, która leży w granicach działki Skarżącego i nie jest dewastowana przez ciężki transport;

7) niewyjaśnienie zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje na tym terenie prowadzenia działalności gospodarczej (Wnioskodawca pod wątpliwość poddał, czy wybudowany apartamentowiec będzie służył wyłącznie do użytku prywatnego).

Konkludując Wnioskodawca stwierdził, że wystąpienie wymienionych naruszeń i nowych okoliczności uzasadnia wznowienie postępowanie, w ramach którego koniecznym będzie nakazanie Inwestorowi opracowanie aneksu do projektu budowlanego.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. - uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach wskazał, że organ I instancji zobligowany był m.in. do zbadania, czy żądanie wznowienia pochodzi od osoby, która ma status strony. Tymczasem Starosta nie przeprowadził stosownej analizy, celem ustalenia, czy Wnioskodawca ma interes prawny do żądania wznowienia postępowania. W ocenie Wojewody, uchybienie to ma kluczowe znaczenie, a w związku z tym rozstrzygniecie o odmowie wznowienia zapadło przedwcześnie.

W skardze z dnia 20 lutego 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestora zarzucił postanowieniu Wojewody:

1) Naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci naruszenia art. 138 k.p.a. w związku art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nieznanego ustawie, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Alternatywnie w przypadku braku uwzględnienia tego zarzutu, tj. nieuznania, iż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż zaskarżone postanowienie jest co najmniej wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nieznanego ustawie.

Alternatywnie w przypadku braku uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 2 zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

3) Naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż postanowienie organu I instancji winno zostać uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż postanowienie organu I instancji nie było obarczone uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Dodatkowo zarzucił:

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ II Instancji, że Wnioskodawca posiadał legitymacje czynną do wznowienia postępowania, podczas gdy okoliczność ta nie ma znaczenia dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.;

5) naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności w postaci art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, co skutkowało uchyleniem przez organ II Instancji postanowienia organu I Instancji, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia organ II Instancji nie dokonał weryfikacji, iż niezaistniały przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na fakt, iż okoliczności na które powołuje się Wnioskodawca miały miejsce po wydaniu decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r., co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że sentencja zaskarżonego postanowienia jest niepełna. Jak bowiem wyjaśnił pełnomocnik, osnowa rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Tymczasem Wojewoda jedynie uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, nie orzekając co do istoty. Według pełnomocnika, skutkuje to tym, iż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. jako postanowienie wydane bez podstawy prawnej poprzez wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia nieznanego ustawie. Zasygnalizowano, że z treści postanowienia można wywieść, że Wojewoda zamierzał zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Jednak brak wytycznych co do dalszego postępowania nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie takiego stanowiska.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pełnomocnik wyraził stanowisko, że Wojewoda błędnie przyjął, że Wnioskodawca posiadał legitymacji do zainicjowania postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro nie występował w tym charakterze w postępowaniu pierwotnym, jak również nie zdołał uzyskać statusu strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym postanowieniem organu I instancji z dnia 28 stycznia 2022 r. W dalszej kolejności zarzucono organowi odwoławczemu, że nie zweryfikował, czy zaistniały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W opinii pełnomocnika, okoliczności na które powołuje się Wnioskodawca miały miejsce po wydaniu decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia 13 lipca 2018 r., co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz tylko co do części zarzutów.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody dotyczące odmowy wznowienia postępowania na żądanie Wnioskodawcy, które oparte zostało na przesłane z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy zaistniały podstawy do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejność odnieść się jednak należy do zarzutów dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się w tym względzie należy ze stanowiskiem pełnomocnika Spółki, że co do zasady osnowa rozstrzygnięcia opartego na wspomnianym przepisie składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Zaprezentowane rygorystyczne podejście dotyczy de facto decyzji administracyjnych. W kwestii postanowień należy zauważyć, że formuła odesłania z art. 144 k.p.a. sprawia, że do zażaleń stosuje się znaczną część przepisów o odwołaniach wprost lub z pewnymi modyfikacjami, niezbędnymi – jak się wskazuje w teorii prawa – ze względu na zakres odniesienia, innych zaś w ogóle się nie stosuje (zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 144). Zatem użyte w art. 144 k.p.a. sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza dopasowanie art. 138 k.p.a. do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 838/12, Lex nr 1235547). W związku z tym w postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 686/09, Lex nr 595469; z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2518/15, Lex nr 1987147). Tytułem przykładu wskazać przyjdzie, że w sprawie, gdzie organ I instancji postanowieniem orzekało o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uprawnia organ odwoławczy jedynie do jego uchylenia (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 838/12, Lex nr 1235547). Oczywiście organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może także uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać kwestię będącą przedmiotem postanowienia do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.), gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować wyjątkowo (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 137/98, Lex nr 41754 za P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 144).

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Wojewoda błędnie ograniczył treść sentencji jedynie do uchylenia postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i nie orzekł o potrzebie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wyrazić należy pogląd, że niedostatki proceduralne wyeliminowanego rozstrzygnięcia, które zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Poprzestanie jedynie na uchyleniu zaskarżonego postanowienia wchodzi w szczególności w grę, gdy nie było podstaw do jego wydania, a dotyczyło kwestii wpadkowych w toku postępowania administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Zauważyć zatem należy, że z formalnego punktu widzenia pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia kończyłoby postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, gdyż brak jest wyraźnego zobligowania organu I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dlatego też okoliczność ta przemawia za uchyleniem zaskarżonego postanowienia Wojewody, ze wskazaniem konieczności uwzględnienia powyższego stanowiska, tj. wydania postanowienia kasatoryjnego (art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.).

Przechodząc do dalszych rozważać podnieść przyjdzie, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania, a mianowicie wznowieniem postępowania (art. 145 i nast. k.p.a.). Pozwala on na wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, przy czym może to nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustaw szczególnych. Przed wznowieniem postępowania, co następuje w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), organ administracji zobowiązany jest wpierw dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie prowadzi dopiero do wydania wspomnianego postanowienia. W ramach tzw. etapu wstępnego organ winien ustalić przede wszystkim czy: 1) wniosek pochodzi od strony; 2) wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; 3) wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną; 4) wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Jak zauważono wyżej, organ administracji na etapie wstępnym bada jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Oznacza to, że badanie wystąpienia wad postępowania określonych w art. 145 i nast. k.p.a odbywa się dopiero na kolejnym etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Takiej ocenie winien być poddany również wniosek z dnia 10 maja 2022 r. Tymczasem organ I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że Wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie, nie dokonując zbadania pozostałych przesłanek formalnych warunkujących skuteczność wniosku o wznowienie postępowania.

W kwestii samego stanowiska Starosty co do tego, że wniosek z dnia 10 maja 2022 r. nie pochodzi od strony, zgodzić się należy z organem odwoławczym, że jest ono przedwczesne. Otóż argumentacja, która została zaprezentowana w postanowieniu pierwszoinstancyjnym w żadnym stopniu nie dowodzi słuszności takiego twierdzenia. Przypomnieć należy, iż organ I instancji uargumentował to tym, że Wnioskodawca nie występował w charakterze strony w postępowaniu pierwotnym, jak również tym, że nie uzyskał on takiego statusu w postępowaniu wznowieniowym zainicjowanym przez niego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zajmując tym zagadnieniem przede wszystkim należy stwierdzić, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego uzasadniającego jej udział (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 334/99, Lex nr 54133). Oznacza to, że fakt nieuczestniczenia w postępowaniu pierwotnym nie wyklucza istnienia interesu prawnego takiego podmiotu, a tym prawa do żądania wznowienia postępowania. Co więcej wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a. przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli strony nie uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to nie wyłącza to możliwości żądania przez nich wznowienia postępowania w sprawie z innych przesłanek niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 381/11, Lex nr 1085951).

Zatem organ I instancji - jak trafnie podniósł Wojewoda - winien dokonać zbadania, czy Wnioskodawca jest stroną postępowania, którego przedmiotem było wydanie pozwolenia na budowę. Oceny takiej należy dokonać przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), który jest lex specialis w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W kontekście tych rozważań zarzuty pełnomocnika Spółki zawarte w pkt 4 i 5 skargi należy uznać na bezzasadne. Mianowicie wbrew jego twierdzeniu Wojewoda nie przesądził, że Wnioskodawcy przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, lecz wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny tej kwestii przy uwzględnieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Na marginesie należy zauważyć, że postanowienie Starosty z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] dotyczyło odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z racji na złożenie wniosku w tym przedmiocie z uchybieniem terminu wyrażonego w art. 148 § 2 k.p.a. Ponadto wyjaśnić należy, że w przypadku wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, w kontekście wskazania w podstawie żądania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powodem odmowy wznowienia postępowania co do zasady nie może być twierdzenie o braku legitymacji czynnej wnioskodawcy, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 3005/18, Lex nr 3206254; M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 149). Zatem we wspomnianym postanowieniu organ administracji nie mógł rozstrzygać o statusie Wnioskodawcy, a więc czy jest stroną tego postępowania. Nie można więc z niego wywodzić istnienia, bądź nie istnienia przymiotu strony Wnioskodawcy.

Jak wcześniej wyjaśniono, na etapie wstępnym – a tego właśnie etapu postępowania dotyczy zaskarżone postanowienie - bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Ocena wystąpienia wad postępowania określonych w art. 145 i nast. k.p.a odbywa się dopiero na kolejnym etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Mając to na uwadze stwierdzić przyjdzie, że Wojewoda w wydanym przez siebie postanowieniu stosując się do tej zasady nie zajął jakiegokolwiek stanowiska w kwestii tego, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, która została podniesiona we wniosku z dnia 10 maja 2022 r. Przeciwne twierdzenie pełnomocnika Skarżącej nie znajduje podstaw w treści zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji jest całkowicie nietrafione.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania. W szczególności jednak winien uwzględnić wskazania Sądu dotyczące podstaw dla wydania w rozpatrywanej sprawie postanowienia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. W motywach tak wydanego postanowienia koniecznym jest wskazanie na potrzebę ustalenia nie tylko tego, czy Wnioskodawca legitymuje się prawem do żądania wznowienia postępowania, tj. czy posiada on status strony, ale również pozostałych elementów formalnych wniosku, tj. czy: Wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną; wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wynik tych ustaleń winien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia sporządzonym według wzorca określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero zbadanie powyższych kwestii powoli organowi podjąć decyzję, czy postępowanie winno być wznowione, czy też zachodzą podstawy do odmowy jego wznowienia.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.