Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 739/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 26 ust 1  w zw z art 3 pkt 19
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2023 r. znak SKO.OŚ/4170/289/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego J. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: WZ.6236.2.2.2020, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm., dalej: "uoo"), art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "kpa"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działek nr [...] i nr [...] (obręg G. , gmina O.), Wójt Gminy O.:

1) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej działki nr [...];

2) nakazał J. G. jako właścicielowi działek nr [...] i nr [...] usunięcie z nich odpadów o kodach 17 01 07, 17 05 04;

3) wskazał, że usunięcie odpadów powinno nastąpić przez ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu;

4) ustalił, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1, zostanie wykonany w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że zawiadomieniem z dnia 28 października 2020 r. J. G. powiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie składowania odpadów zawierających m.in. ziemię i gruz w miejscu do tego nieprzeznaczonym na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Co do działki nr [...] wydano odrębną decyzję, bo właścicielem tej działki była inna osoba. Oględziny w terenie odbyły się 12 maja 2021 r. Co do działki nr [...] postępowanie umorzono, bo nie zgromadzono na niej odpadów. Natomiast stwierdzono, że odpady zlokalizowane są na działkach nr [...] i nr [...] i w stosunku do nich prowadzone było postępowanie. Z przeprowadzonego rozeznania wynika, że odpady były nawożone od wielu lat i stanowią mieszaninę odpadów o dwóch ww. kodach. Część terenu, na który nawożono odpady, jest już porośnięty trawą. W związku ze znacznym podniesieniem poziomu działek nr [...] i nr [...] o co najmniej 1 metr wskutek (pierwotnie: zbliżony do poziomu działki nr [...] – obecnie: prawie odpowiadający poziomowi drogi wojewódzkiej DW [...] wszystkie odpady winny zostać usunięte tak, aby przywrócić poziom pierwotny (246,2 m n.p.t.) wynikający ze zdjęcia (zał. nr 1) oraz mapy z lutego 2012 r. (zał. nr 2). Orientacyjnie przyjęto, że 1 m3 odpadów gruzu betonowego i ceglanego może ważyć od 1,5 do 2,2 tony (w zależności od stopnia rozdrobnienia odpadów), 1m3 ziemi może ważyć od 1,4 do 1,5 tony, a waga ziemi zmieszanej z kamieniami będzie jeszcze wyższa. Biorąc pod uwagę, że poziom działek został znacznie podwyższony, a powierzchnie działek są niewielkie, stwierdzono, że właściciel działek przekroczył limity, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (dalej: "rozporządzenie"). Z uwagi na to, że odpady zlokalizowane są na działkach nr [...] i nr [...], za nieistotne uznano pismo strony z dnia 9 czerwca 2021 r. informujące o tym, że zgodnie z przebiegiem granic działek o nr [...] i nr [...] nie dokonano podwyższenia terenu z wykorzystaniem odpadów.

W odwołaniu od ww. decyzji organu pierwszej instancji podniesiono, że kwestia jakości ziemi i obecności w niej materiału skalnego oraz zanieczyszczenia materiałem antropogenicznym (obojętny dla środowiska gruz ceglany) nie ma znaczenia dla uznania jej za odpad do momentu, do którego będzie nadawać się ona do wykorzystania zgodnie z jej naturalnym przeznaczeniem i zamiarem posiadacza. Następnie wskazano, że zaleganie ziemi na działkach nr [...] i nr [...] nie kłóci się z ich podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 7 uchwały Nr XXI/233/16 Rady Gminy O. z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w części miejscowości G., R. i Z.). Nawet gdyby jednak uznać ziemię i gruz za odpady (kody: 20 02 02, 17 01 02), to ich magazynowanie było legalne w ramach limitu 0,2 Mg/m2. Dodatkowo zostały one w ostatnim czasie zagospodarowane do wyrównania powierzchni terenu i w ten sposób działka została uprzątnięta. Rozplantowanie i utwardzenie ziemi oraz oczyszczenie jej z gruzu spowodowało utratę przez nią statusu odpadu (art. 14 ust. 1 uoo). Dalej podniesiono, że przedmiot postępowania został zmieniony bez powiadomienia o tym strony (działka nr [...] pojawia się dopiero w decyzji, więc w tym zakresie strona tylko połowicznie skorzysta z zasady dwuinstancyjności postępowania), a decyzja została doręczona stronie, choć powinna być doręczona pełnomocnikowi strony. Wskazano też, że: (i) w decyzji pojawiła się kategoria odpadów, których obecność nie została stwierdzona podczas oględzin w terenie ("zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia"), (ii) zdjęcia nie mogą być treścią protokołu, bo osoby obecne przy oględzinach nie mogą się z nimi zapoznać i stwierdzić, kiedy i gdzie zostały wykonane i czy rzeczywiście obrazują przedmiot postępowania; (iii) mimo, że w toku oględzin zapowiedziano zmianę (uprzątnięcie, wyrównanie terenu), to ponownych oględzin nie dokonano; (iv) nie odwołano się do żadnych opracowań naukowo-technicznych ani nie poczyniono żadnych obliczeń w kontekście rozporządzenia i podniesienia poziomu działek.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/289/2021, wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 uoo, rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2020 poz. 10) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że:

- działki nr [...] i nr [...] nie są ani miejscem przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 uoo), ani miejscem magazynowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5 uoo);

- limit 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni nie został spełniony, bo w niniejszej sprawie odpowiadałby on przeciętnie 0,1-0,14 m3 odpadów na 1 m2 utwardzanej powierzchni, a zatem warstwa utwardzająca mogłaby mieć wysokość od 10 do 14 cm;

- zgodnie z definicją odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 6 uoo) dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia to, że może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania.;

- decyzja organu pierwszej instancji została prawidłowo wysłana do strony (1 lipca 2021 r., godz. 9:34), albowiem pełnomocnictwo dla adwokata wpłynęło już po wysłaniu decyzji (1 lipca 2021 r., godz. 11:34).

Pismem z dnia 26 maja 2023 r. J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 8 uoo w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia przez zaniechanie skumulowania ilości odpadów możliwej do przetworzenia przez skarżącego w kolejnych latach począwszy od 2012r.;

2) art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. 15 kpa przez powielenie nieaktualnych ustaleń organu pierwszej instancji i zaniechanie dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych;

3) art. 28 kpa przez skierowanie decyzji do skarżącego, który nie jest już właścicielem nieruchomości, a tym samym nie jest stroną postępowania;

4) art. 35 § 3 i art. 36 § 1 kpa przez wydanie decyzji po ponad 20 miesiącach od złożenia odwołania, a tym samym w oparciu o nieaktualny stan faktyczny, utrudniając możliwość realizacji inicjatywy dowodowej przez skarżącego;

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 81a § 1 kpa przez poczynienie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym, w tym z treścią protokołu oględzin w terenie z dnia 12 maja 2021 r.;

6) art. 80 w zw. z art. 7a § 1, art. 8 i art. 84 § 1 kpa przez samodzielną i błędną ocenę okoliczności faktycznych wymagających wiedzy specjalnej;

7) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 8 u.o.o. w zw. z poz. 40 załącznika do rozporządzenia przez nakazanie usunięcia odpadów do rzędnych terenu z 2012 r., podczas gdy wykorzystanie 0,2 Mg/m2 odpadów jest dozwolonym zagospodarowaniem odpadów, a na skutek utwardzenia powierzchni terenu odpady w procesie R5 we wskazanej ilości straciły status odpadów.

Co do zarzutu pierwszego podniesiono, że z tytułu kolumny 7 załącznika do rozporządzenia wynika, że odnosi się ona do okresów rocznych. Skoro zatem organ twierdzi – czemu skarżący zaprzecza - że odpady były przyjmowane sukcesywnie od 2012 roku, to ich łączna ilość do czasu oględzin w dniu 12 maja 2021 r. powinna stanowić iloczyn wartości 0,2 Mg/m2 oraz lat, które upłynęły od rozpoczęcia przyjmowania, a tym samym wynosić 1,8 Mg/m2, a nie 0,2 Mg/m2. Nawet w świetle wątpliwych wyliczeń organu taka ilość odpadów mogłaby podnieść teren od 0,9 do 1,35 m ponad pierwotny poziom (a do czasu wydania decyzji nawet od 1,1 do 1,65 m).

Co do zarzutu drugiego podniesiono, że organ odwoławczy – wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania - nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji odniósł się do kwestii, których dotyczyły zarzuty.

Co do zarzutu trzeciego podniesiono, że skarżący został uznany za posiadacza odpadów na zasadzie domniemania (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.), a tymczasem w toku postępowania przed organem odwoławczym właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr [...] i nr [...] stała się A. G. (KW nr [...]).

Co do zarzutu czwartego podniesiono, że czas rozpatrzenia odwołania świadczy o tym, że sprawy nie załatwiono w rozsądnym terminie. Co więcej, ponieważ organ odwoławczy nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa, to skarżący ciągle spodziewał się rozstrzygnięcia i nie miał powodów, aby podejmować w tym czasie czynności dowodowe (opinie geologiczne), bo nie wiedział, czy zdąży przedstawić je w toku postępowania odwoławczego. Gdyby skarżący wiedział, że postępowanie potrwa prawie dwa lata, to mógłby podjąć inicjatywę dowodową i wykazać, że na działki nr [...] i nr [...] nigdy nie zwożono odpadów ziemi, gleby, gruzu, a taki materiał znajdował się tylko na działce nr [...].

Co do zarzutu piątego podniesiono, że w protokole oględzin w terenie z dnia 12 maja 2021 r. nie ma mowy o działce nr [...] i nie ma też zdjęć obrazujących powierzchnię tej działki, więc fakt, że rozstrzygnięcie jej dotyczy, musi świadczyć o błędzie albo zupełnie dowolnych ustaleniach faktycznych. Z kolei to, że na działce nr [...] widoczny był gruz i materiał skalny, nie pozwala zakwalifikować tak ziemi na działkach nr [...] i nr [...]. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, że umieszczono tam ziemię odpadową czy gruz. Stwierdzenie o uprzątnięciu tych działek w odwołaniu nie stanowiło przyznania tej okoliczności, lecz było wynikiem nieporozumienia pomiędzy stroną a jej pełnomocnikiem przebywającym w tym czasie w szpitalu.

Co do zarzutu szóstego podniesiono, że ustalenie poziomu terenu "na oko" i wyliczenie na tej podstawie masy odpadów nie może dać miarodajnych efektów – ustalenie podniesienia poziomu terenu względem rzędnych powinien wykonać geodeta na podstawie fachowej wiedzy, przyrządów oraz map. Z powagą postępowania administracyjnego nie licuje też wytyczanie pierwotnego poziomu terenu na podstawie zdjęcia wykonanego – nie wiadomo z którego konkretnie miejsca - z wnętrza samochodu. Podobnie należy ocenić obliczenie masy ziemi, która miała zostać nawieziona na działki określone w decyzji. Nie mając konkretnej wysokości obecnego terenu, nie można stwierdzić, o ile ten miałby się podnieść. Nie znając miąższości gruntów nasypowych, nie da się określić masy ziemi na m2 nawiezionej na powierzchnię działki, a tym samym wykluczyć, że ewentualne utwardzenie gruntu nie nastąpiło w ramach przetwarzania odpadów niewymagającego zezwolenia. Zatem nie mając pewności ani co do wysokości, ani co do ciężaru rzekomo nawiezionej ziemi, w żadnym wypadku nie można określić jej masy na m2. Powoływanie biegłych geologów w tego rodzaju sprawach jest pozytywnie oceniane w orzecznictwie (wyrok WSA w Krakowie z 22.09.2020 r., sygn. akt II SA/Kr 394/20, wyrok NSA z 17.01.2023 r., sygn. akt II GSK 799/22). Poprawne ustalenie odnośnych okoliczności mogłoby doprowadzić do stwierdzania, że na działkach nie były deponowane żadne odpady albo ich ilość nie przekraczała dopuszczalnej masy na m2.

Co do zarzutu siódmego podniesiono, że sentencja nakazu usunięcia odpadów nie może obejmować ich w tej części, w której zostały one legalnie przetworzone w procesie odzysku zgodnie z przepisami prawa i tym samym utraciły status odpadów (dopuszczalność utwardzenia odpadami o kodach 17 01 07 i 17 05 04 w ilości 200 kg na m2).

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, (ii) przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć (ortofotomap) na okoliczność tego, że ziemia na działkę nr [...] była sukcesywnie zwożona co najmniej od 2015 r., (iii) rozpoznanie sprawy na rozprawie, (iv) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r., znak: SKO.SA/420/631/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym, że ustawodawca nie określił pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania, a wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie stanowiłoby negatywną ocenę rozstrzygnięcia, które organ w całości nadal podtrzymuje.

Pismem z dnia 13 lipca 2023 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd, wskazując przy tym, że skarżący w związku z zaskarżeniem decyzji nie usunął odpadów w terminie do 8 maja 2023 r. Odpady nie stwarzają zagrożenia dla ludzi ani środowiska i mogą być co do zasady przetwarzane poza instalacjami. Wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą niepowetowaną szkodę. Wyrównanie terenu do rzędnych sprzed 11 lat wiąże się z kosztownymi pracami ziemnymi i oznacza stworzenie zupełnie nowego stanu faktycznego, który może wpływać negatywnie na stosunki wodne okolicznych nieruchomości. Różnica poziomu drogi i terenu działek nr [...] i nr [...] na mapie z lutego 2012 r. (zał. nr 2 do decyzji) to jedynie 0,4 m, natomiast w decyzji stwierdza się, że poziom terenu podniesiono o co najmniej 1 m. Zagospodarowanie mas ziemi, które – choć odpadami nie są – będzie trzeba jak odpady traktować, będzie bardzo kosztowne i najprawdopodobniej spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bo odsłonięcie korzeni drzew rosnących przy granicy z działką nr [...] może doprowadzić do ich obumarcia, a przesadzenie wieloletnich drzew jest zadaniem wyjątkowo trudnym, kosztownym i obarczonym dużym ryzykiem niepowodzenia.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. z dnia 2023.08.17 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując, w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji w sposób istotny naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) Organy nie wyjaśniły istotnych prawnie w świetle art. 3 ust 1 pkt 19 i art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j. z dnia 2023.08.10) kwestii, a mianowicie nie ustaliły w sposób niewątpliwy posiadacza odpadów, rodzaju odpadów i miejsca ich składowania a także możliwego i dopuszczalnego ich odzysku. Organy sięgnęły do domniemania z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach, bez wystarczająco przeprowadzonego postępowania dowodowego i oceny dowodów.

Oceniając prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego i wyjaśniającego – stwierdzić należy, że zakres tego postępowania określa norma materialnoprawna zawarta w art. 26 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach.

Przez posiadacza odpadów rozumie się przy tym, zgodnie z definicją legalną, wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust 1 pkt 19). Z powyższego wynika, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Spór w tej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność posiadacza odpadów, a mianowicie czy jest nim podmiot aktualnie władający nieruchomością, czy też inny podmiot (właściciel), a także możliwości częściowego dozwolonego zagospodarowania odpadów. Co jednak szczególnie istotne - "wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia (...) organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów" (tak wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 663/19, LEX nr 3009351). Podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, na której są składowane odpady jest bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów, o ile nie uda się ustalić faktycznego (rzeczywistego) posiadacza odpadów (ich wytwórcy). Obalenie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemania prawnego polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wynikający z domniemania. Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego (tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r., II OSK 3123/18, LEX nr 2761479, czy wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020r., II OSK 3453/18, LEX nr 3030825). Może to nastąpić tylko poprzez wykazanie przez podmiot władający nieruchomością, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Władający powierzchnią ziemi może zatem zwolnić się z odpowiedzialności za odpady tylko wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak wyrok NSA z dnia 6 marca 2019r., II OSK 816/18, LEX nr 2651027). Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Wprowadzone domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów (tak wyrok NSA z dnia 26 maja 2020r., II OSK 3271/19, LEX nr 3012134). Niemniej jednak gdy władający nieruchomością podmiot wskaże faktycznego posiadacza odpadów właściwy organ obowiązany jest poprowadzić kompleksowe postępowanie dowodowe i wyjaśniające, zebrać wszechstronny materiał dowodowy, a następnie rozpoznać okoliczności sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2659/17, LEX nr 2733922). Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie postępowania nie tylko na okoliczność rodzaju substancji i przedmiotów stanowiących odpady, ale również na okoliczność, czy obalone zostało domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach, które przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone i w konsekwencji, czy prawidłowo zastosowany został art. 26 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2659/17, LEX nr 2733922).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób – w ocenie Sądu – przyjąć, że przeprowadzone dotychczas przez organy postępowanie dowodowe i wyjaśniające spełnia powyższe warunki, a zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji odpowiadają prawu. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego naruszono przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1pkt 1 c p.p.s.a.). Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy – będąc organem merytorycznym uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany.

W orzecznictwie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wyraża regułę, zgodnie z którą, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem II instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13 – dostępny w CBOSA). Z tak rozumianej istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wnioskować trzeba, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy nie sprostał wyżej opisanym regułom w konsekwencji naruszając normę zawartą w art. 15 k.p.a. W szczególności organ uchylił się od pełnej, samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył fragmenty decyzji organu I instancji oraz powołał przepisy ustawy o odpadach (art. 3 ust. 1 pkt 5, 6, 19 i 25, art. 25 i 26), jednak bez przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych, z pominięciem istotnych dla sprawy dowodów. Organ II instancji bezrefleksyjnie zaakceptował protokół z przeprowadzonej wizji w terenie z 12 maja 2021 r. (k – 60-62 akt adm.) i po opisaniu ustaleń faktycznych sprawy tożsamych z ustaleniami organu I instancji doszedł do wniosku, że " stan faktyczny zobowiązuje organ do wydania nakazu usunięcia odpadów". Następnie ogólnie stwierdzono, że "organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy", "zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością".

Wbrew tym ocenom organu II instancji stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, na podstawie umowy darowizny i umowy ustanowienia użytkowania z 28 października 2021 r właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzą między innymi działki o nr [...], [...] stała się A. B. G. (KW nr [...]) k 15-16 akt sądowych, która dotychczas nie była uczestnikiem prowadzonego postępowania administracyjnego, co wymagało przez organ oceny w kontekście zastosowanego domniemania i ustalenia posiadacza odpadów.

Zaskarżone decyzje organów obu instancji dotyczą działek nr [...] obręb G., gmina O., a jak wskazano w protokole oględzin w terenie "w sprawie składowania odpadów" z dnia 12 maja 2021 r ( k – 60-62 akt adm.) oględziny zostały przeprowadzone na działkach nr [...], [...] i [...] obręb G.. Z tego wynika, że w trakcie oględzin i całego postępowania nie zajmowano się stanem działki [...], której dotyczy wydana decyzja i między innymi z której, zgodnie z decyzją mają być usunięte odpady.

Protokół oględzin zawiera wyłącznie spisane stanowiska stron postępowania, a brak w nim fachowych stwierdzeń pracownika organu o tym - co i gdzie stwierdzono, jakie kategorie odpadów występują na działkach. Do protokołu dołączono sześć nieopisanych zdjęć (k – 57-59). Nie wiadomo jakich działek dotyczą zdjęcia i kiedy zostały wykonane. Jak wskazuje organ II instancji po analizie zebranego materiału dowodowego "w tym dokumentacji zdjęciowej" ustalono że na działce [...] znajdują się odpady o konkretnych kodach. Problem w tym że w sprawie nie przeprowadzano żadnych innych dowodów, poza wskazanymi oględzinami. Na dołączonych zdjęciach (k – 57-59) nie można z całą pewnością dostrzec wbrew ustaleniom organów : gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych, bądź tworzyw sztucznych, nie opisano tego również w protokole oględzin. W sprawie nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego.

Jak stanowi art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny w prowadzonym postępowaniu polegać miały na bezpośrednim zbadaniu przez organ administracji nieruchomości w terenie, w celu dokonania bezpośrednich spostrzeżeń, mających znaczenie dla sprawy. Znajdujący się w aktach protokół nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie, bowiem organ nie sprostał podstawowym wymogom rzetelności i nie zbadał należycie przedmiotu oględzin. Należy pamiętać, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. (art. 84 § 1 k.p.a.).

W aktach sprawy brak odpisu z księgi wieczystej bądź wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] obręb G., gm O.. Taki odpis został dołączony przez skarżącego w postępowaniu sądowym. Ze znajdujących się w aktach : zawiadomienia z dnia 2 października 2020 r , zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28 października 2020 r, zawiadomień o nowym terminie załatwienia sprawy i przeprowadzeniu oględzin wynika że postępowanie w ogóle nie dotyczy działki nr [...] obręb G., gm O..

W ocenie Sądu - organy obu instancji nie ustaliły w wystarczający sposób stanu faktycznego sprawy, tak by właściwie zastosować przepisy ustawy o odpadach i zobowiązać posiadacza odpadów do ich usunięcia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że odpady winny zostać usunięte aby przywrócić poprzedni poziom terenu tj. 246,2 m.n.p.m. i przywołano mapę z 21 lutego 2012 (zał. Nr 2 do decyzji), jednak na mapie tej brak zaznaczenia granic nieruchomości i miejsca składowania odpadów, tak by możliwe było wykonanie decyzji. W sentencji decyzji brak opisania do jakiego poziomu, w jakiej ilości i z jakiej części nieruchomości odpady mają zostać usunięte.

Nie rozważono wystarczająco jaką ilość odpadów mógł poddać odzyskowi ich posiadacz na przestrzeni całego okresu ich nawożenia i składowania, a następnie nie odniesiono tej okoliczności do przywołanego poziomu terenu z 2012 r. Nie uzasadniono również dlaczego poziom terenu z 2012 r. jest tak istotnym punktem odniesienia, skoro nie ustalono od kiedy odpady są nawożone, a skarżący konsekwentnie przeczy temu, że od 2012 r. (str 3 skargi)

Zaznaczyć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie przez organ stanu faktycznego istniejącego w sprawie (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Ponadto art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Bez wątpienia w sytuacji, gdy na mocy decyzji strona zobowiązana jest do określonego działania, to podejmując rozstrzygnięcie, organy winny prezentowane przez siebie stanowisko szczegółowo uzasadnić, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, tego elementu zabrakło w badanej sprawie. Zamiast tego, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzenie, że "dokonano wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego"" nie przystaje do okoliczności sprawy i nie jest przekonujące.

W dotychczasowym postępowaniu nie ustalono kiedy, ile i jakich odpadów nawieziono, a jest to istotne, aby dokonać oceny zgodnie z wymogami art. 14 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. Następnie na jakich działkach odpady są składowane, kto jest właścicielem działek i kto nawoził odpady. Zamiast tych ustaleń organ na podstawie swojego "rozeznania" stwierdza, że "odpady na przedmiotowe działki były już nawożone od wielu lat i stanowią mieszaninę ww. kodów odpadów" (str 3 dec. Organu I instancji).

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r w sprawie listy rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U.2016.93 z dnia 2016.01.20) i jego załącznikiem stanowiącym listę rodzaju odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości , które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów :

- Lp 33 odpady o kodzie 17 01 07, to jest zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 mogą zostać wykorzystane w procesie odzysku R5 do utwardzania powierzchni budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Odpady mogą być magazynowane w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowiska, w warunkach uniemożliwiających pylenie. W przypadku utwardzania powierzchni dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia : 0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni. W przypadku budowy fundamentów lub użycia jako podsypki pod posadzki na gruncie : 0,1 Mg/m ł fundamentu.

-Lp 40 odpady o kodzie 17 05 04, to jest gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 mogą zostać wykorzystane w procesie odzysku R5 do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych , w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Odpady mogą być magazynowane w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni.

Z § 1 ust 2 rozporządzenia i załącznika - listy rodzaju odpadów wynika że możliwe jest maksymalne przyjęcie w ciągu roku odpadów (kody 17 01 07 i 17 05 04) w ilości 0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni, konieczne jednak jest zachowanie przez wykorzystującego w ten sposób odpadów przepisów odrębnych, w szczególności Prawa wodnego i Prawa budowlanego (np. zachowanie stosunków wodnych bądź wymogów planu miejscowego). Co istotne, zgodnie z art. 27 ust 8 ustawy o odpadach : osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 (Rozporządzenie) i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Skarga trafnie zarzuca, że nieprawidłowe było wytyczenie pierwotnego poziomu terenu wyłącznie na podstawie zrobionego zdjęcia. Podobnie należy ocenić obliczenie masy ziemi nawiezionej na działki określone w decyzji. Bez wykazanej konkretnej wysokości obecnego terenu, nie można stwierdzić o ile teren podniósł się. Dodatkowo nie znając miąższości gruntów nasypowych, nie da się określić ciężaru ziemi nawiezionej na powierzchnię działek, a następnie wyjaśnić czy ewentualne utwardzenie gruntu nie nastąpiło w ramach przetwarzania odpadów. Nie mając pewności co do wysokości, ciężaru i składu nawiezionej ziemi nie można określić jej masy na 1 m ˛. Następnie po wyjaśnieniu tych wielkości należy określić ilość odpadów które można poddać odzyskowi na potrzeby własne, obliczając łączną ilość (odpadów) możliwą do przyjęcia przy uwzględnieniu okresu czasu, który upłynął od rozpoczęcia ich przyjmowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wymaga zatem, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całości materiału dowodowego. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 k.p.a. i związaną z nią dyrektywą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego stanowi warunek prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania dowodowego w danej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji obowiązane będą przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające i dowodowe po wyeliminowaniu wskazywanych wyżej uchybień.

Organy obowiązane będą wskazać w swoich ponownych decyzjach motywy rozstrzygnięcia sprawy, po dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego.

Z uwagi na istotne wady postępowania dowodowego, przedwczesne jest przypisywanie skarżącemu odpowiedzialności za odpady zgromadzone na nieruchomości składającej się z działek nr [...] położonej w G., również w sytuacji gdy ten wskazuje nowego właściciela nieruchomości - A. B. G..

Końcowo zaznaczyć należy, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organu administracji publicznej w poszukiwaniu argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, czy też udzielanie odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art.135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.