Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 982/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO-NP-4115-394/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu w decyzji z dnia 15 kwietnia 2024 r., nr SKO-NP-4115-394/23 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 13 września 2023 r., znak: OPS.DŚR.5211.74.2023, którą odmówiono J. W. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 390 ze zm. ) w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym ( Dz.U. z 2023, poz. 1429 ze zm.).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyżej opisaną decyzją organ I instancji odmówił J. W. (dalej określona jako skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie organu nie można przyjąć, iż skarżąca stale i nieprzerwalnie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką. Uznano, iż skarżąca nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która ze względu na jej rozmiar nie powoduje braku możliwości prowadzenia czy wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Tym bardziej, że skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym w związku z opieką nad matką, która jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, wymagała opieki od 2012 r.

Ponadto organ zwrócił również uwagę, iż w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą oraz działająca instytucja Asystenta Osobistego Osoby Niepełnosprawnej. Wskazał również, iż obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jej dzieciach (czyli też na M. W. oraz F. S.). W ocenie organu, nie zachodzą powody o charakterze obiektywnym, niezależne od ich woli przesądzających o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. W., złożyła odwołanie do Kolegium. Odwołująca oświadcza, że sprawuje stałą, całodobową opiekę nad matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie funkcjonować i wymaga stałej nieprzerwanej pomocy drugiej osoby. Odwołująca podniosła, że zmuszona jest do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Wskazała również, że stan zdrowia jej mamy pogarsza się z miesiąc na miesiąc. Odwołująca sama sprawuje nad nią opiekę co - jak dalej podnosi - wymaga od niej wielu wyrzeczeń.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji wskazał, że z materiału dowodowego zabranego w sprawie (tj. wywiadu środowiskowego z dnia 28.08.2023 r., oświadczeń złożonych przez odwołującą w dniu 16.08.2023 r., oraz w dniu 28.08.2023r., a także oświadczenia złożonego przez osobę wymagającą opieki, tj. M. S. w dniu 28.08.2023 r.) wynika, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, która ma 89 lat - jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (od 12 lat z powodu przyczyn niepełnosprawności oznaczonych symbolem 05-R, tj. oznacza niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu), ma zwyrodnienie stawów, kolan, bioder, kręgosłupa, stan po zawale serca w 2012 r., nadciśnienie, wymaga całodobowej opieki.

W związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką skarżąca podała, że od 11.08.2023 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. W wywiadzie podano, że z uwagi na zawansowane zmiany zwyrodnieniowe kolan niepełnosprawna matka wnioskodawczyni była zakwalifikowana do endoprotezy stawów kolanowych. Zabieg chirurgiczny był jednak niemożliwy ze względu na chore serce, wobec czego większość czasu spędza leżąc w łóżku. Skarżąca pomaga matce wstać z łóżka, przeprowadza ją do łazienki, przebiera, myje, czesze, zmienia bieliznę, pampersa, podaje leki, posiłki, pomaga przy jedzeniu, sadza na kanapie aby oglądała telewizję. W zależności od samopoczucia niepełnosprawna matka porusza się przy pomocy chodzika, w obecności skarżącej, a jak się gorzej czuje to cały dzień spędza w łóżku. Z uwagi na stan zdrowia podopieczna miewa zawroty głowy, co też było przyczyną złamania ręki. Skarżąca oświadczyła (potwierdzone zostało to zarówno przez pracownika socjalnego w takcie wywiadu, a także niepełnosprawną matkę w złożonym w dniu 28.08.2023 r. oświadczeniu), że może zostawić mamę na krótki czas samą bez opieki. Pracownik socjalny wskazał, ponadto, że na podstawie oświadczeń rodzeństwo wnioskodawczyni w żaden sposób nie pomaga jej w opiece nad matką.

Do akt zostało załączone zostały oświadczenia M. W. z dnia 18.08.2023 r., oraz F. S. z dnia 18.08.2023 r., tj. osób na równi zobowiązanych z wnioskodawczynią do współudziału w zabezpieczeniu matce opieki.

M. W. oświadczyła, że prowadzi swoją działalność gospodarczą i mieszka w innej miejscowości - nie ma możliwości dojazdu i opieki nad swoją matką. Z kolei F. S. oświadczył, że jest rencistą, choruje na kręgosłup i nie mieszka razem z matką i siostrą.

W ocenie organu odwoławczego, niewątpliwie niepełnosprawna M. S. wymaga pomocy i opieki. Jednakże biorąc pod uwagę zakres wskazanej przez odwołującą opieki jak i fakt, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną, to w ocenie Kolegium jest możliwe takie zorganizowania opieki ażeby skarżąca nie musiała rezygnować z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym. Specyfika pracy w gospodarstwie rolnym pozwala bowiem dostosować godziny pracy do konieczności wykonywania czynności opiekuńczych. Zatem, zdaniem organu II instancji, trudno przyjąć, iż w tej sprawie występuje związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem.

Nadto Kolegium wskazało, że czynności takie jak: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, podanie leków, przygotowanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. W ocenie SKO, opisane wyżej czynności to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Z powyższego bezspornie wynika, iż wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą nad niepełnosprawną matką, jak i fakt, że niepełnosprawna matka większość czasu spędza w łóżku i zgodnie ze złożonym przez wnioskodawczynie i jej matkę oświadczeniem cyt.: mamę mogę zostawić na krótki czas samą bez opieki", nie wymaga ciągłego nadzoru, a co za tym idzie okoliczności te świadczą o tym, że jest w stanie przez część dnia zostać sama. Przedstawiony stan faktyczny sprawy w ocenie organu odwoławczego nie powoduje konieczności rezygnacji odwołującej z prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto w czasie nieobecności skarżącej jest możliwe zorganizowanie opieki nad matką przy współudziale pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki, tj. brata odwołującej, który jest rencistą oraz siostry, która prowadzi swoją działalność gospodarczą, mogą oni przyczynić się do zapewnienia jej opieki w sposób zarówno pośredni jaki bezpośredni.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż zakres tej opieki nad niepełnosprawną matką, powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale pozostałego rodzeństwa skarżącej zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej matki, czy też przy uzyskaniu pomocy w opiece nad niepełnosprawną matką poprzez usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym zakresie czasowym.

W tym miejscu podkreślono, że oprócz odwołującej w równym stopniu zobowiązanymi do alimentacji matki jest jeszcze siostra, która mieszka w Rdzawce -prowadzi swoją działalność gospodarczą, oraz brat który mieszka w miejscowości Zaryte -jest rencistą, chory na kręgosłup.

Przy czym, w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia te nie wskazują, że w stanie faktycznym istnieją obiektywne okoliczności (np. sytuacja rodzinna, finansowa, zdrowotna) powodujące, iż rodzeństwo odwołującej nie jest w stanie wspomóc wnioskodawczynie w opiece i zadość uczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. W sytuacji więc, gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i osoby te powinny się stosownie podzielić wykonywaniem tego obowiązku tak, aby nie była nim obciążona tylko jedna z nich.

Okoliczności polegającej na tym, iż osoba zobowiązana do opieki mieszka w innej miejscowości niż osoba wymagającej opieki (miejscowości te położone w niewielkiej odległości od miejsca zamieszkania niepełnosprawnej matki), pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na nich zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym - zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Ponadto z akt nie wynika aby brat odwołującej, który jest rencistą legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Na wyżej opisaną decyzję Kolegium skargę złożyła J. W., zarzucając w niej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6,7,8,9,10,11,12 oraz 107 k.p.a. (pkt 1), a także art. 7,77,78,80 "poprzez brak podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy (...), a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawa wydania decyzji w szczególności nie uwzględnienie odległości planowanej nadbudowy od granicy z nieruchomością sąsiednią". Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię. Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie załączonych do skargi dokumentów (tj. m.ni. zaświadczeń o stanie zdrowia niepełnosprawnej).

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Do skargi dołączono 30 stron dokumentacji medycznej matki skarżącej.

W odpowiedzi na skargę SKO domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie istnienia bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniu przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

W tym miejscu dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęć "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 uśr wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.

Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych itp. Innego zakresu opieki wymaga bowiem np. osoba sprawna ruchowo, lecz niewidoma, a innego osoba widząca, ale stale leżąca (por. wyrok NSA z dnia: 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1637/22 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23).

Wobec tego nie można przyjmować, że tylko osoby leżące lub niezdolne do jakiegokolwiek samodzielnego poruszania się czy samoobsługi wymagają opieki ze strony innych osób. Także osoby, które nie są w takim stanie, mogą wymagać opieki lub asystowania w codziennych czynnościach w celu zapewnienia im egzystencji z zachowaniem względów godności człowieka.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 uśr należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, nie chodzi tu jednak o niemożliwość fizyczną podjęcia jakiejkolwiek innej aktywności, lecz przeszkodę życiowo-organizacyjną związaną z koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych w określonych porach dnia i tygodnia, jak również stałego czuwania i pozostawania w pełnej gotowości do wykonywania niezbędnej pomocy w ramach wykonywanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 uśr chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z dnia: 22 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21 oraz 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2242/23).

W przedmiotowej sprawie nie jest znany aktualny (na dzień złożenia i rozpoznania wniosku) stan zdrowia matki skarżącej. Wiadomo jedynie, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności z 27 lipca 2012 r. stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a znaczy stopień niepełnosprawności datuje się od 22 maja 2012 r. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 05-R. Symbol ten wskazuje na dysfunkcję narządu ruchu. W aktach brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej obrazującej stan zdrowia M. S., z której by wynikało, że skarżąca nie była w stanie łączyć opieki nad matką z pracą w gospodarstwie rolnym, w szczególności, mając na uwadze fakt, że niepełnosprawna legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od 22 maja 2012 r. Z tego wynika, że pomimo legitymowania się przez podopieczną takim orzeczeniem, skarżąca była w stanie w przeszłości ( w latach 2012-2023) łączyć pracę w gospodarstwie rolnym z opieką nad matką. W zaświadczeniu lekarskim z 21 maja 2024 r. (dołączonym do skargi) podano, że niepełnosprawna choruje na zwyrodnienie wielostawowe od 20 lat. Zawał serca przechodziła w 2012 r. Z powyższego wynika zatem, że na podnoszone przez skarżącą dolegliwości matka cierpi od dłuższego już czasu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżąca na etapie całego postępowania nie wykazała (przedkładając dokumentację medyczną), aby stan zdrowia jej matki w dniu 11 sierpnia 2023 r. (kiedy to zaprzestała pracy w gospodarstwie ), znacząco się pogorszył.

Nie znając zatem dokładnego, aktualnego stanu zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej, wynikającego z dokumentacji medycznej z ostatnich lat leczenia, nie można się jedynie oprzeć na spostrzeżeniach pracownika socjalnego, odnotowanych w protokole z wywiadu środowiskowego, czy też jedynie na oświadczeniach samej skarżącej. Stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej wymagający, wg skarżącej, całkowitej rezygnacji przez nią z pracy w gospodarstwie rolnym, musi zostać wykazany stosownymi dokumentami wystawionymi przez lekarzy specjalistów (vide wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 606/24).

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracyjny ustali jaki jest aktualny stan zdrowia matki skarżącej. Należy również ustalić czy w dacie złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło znaczące pogorszenie stanu zdrowia matki skarżącej - wzywając skarżącą do przedstawienia stosownych dokumentów lekarskich na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie. Organ ustali również jaki był charakter pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym, jaki był profil tego gospodarstwa i w jakim okresie skarżąca w nim pracowała. Organ zwróci się do KRUS i ARiMR czy skarżąca wnioskowała o dopłaty do gospodarstwa rolnego w roku 2023 i 2024 r.

Jak bowiem stanowi art. 17b ust. 1 ustawy w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Ust. 2. Stanowi zaś - Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 ustawy, stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika.

W aktach sprawy brak jest podpisu skarżącej pod oświadczeniem skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym w części III wniosku z 11 sierpnia 2023 r. złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, co umknęło uwadze orzekających w sprawie organów.

Następnie organ powinien dokonać ustalenia, czy i kiedy skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym z uwzględnieniem treści art. 80 k.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., a zatem ocenić, czy okoliczność ta została udowodniona w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w toku postępowania (np. w drodze przesłuchania świadków – osób mieszkających w sąsiedztwie tego gospodarstwa rolnego).

W dalszej kolejności organ oceni, czy zakres i rozmiar opieki wykonywanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką jest tego rodzaju, aby całkowicie uniemożliwiał jej pracę w gospodarstwie rolnym.

W konsekwencji WSA w Krakowie uznał, że organ odwoławczy wydając ww. decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80 k.p.a.). Uchybienie organu polega przede wszystkim na braku ustaleń faktycznych koniecznych dla ustalenia czy skarżąca zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym oraz stanu zdrowia podopiecznej i zakresu opieki jakiej wymaga.

W ocenie Sądu, w warunkach rozpoznawanej sprawy odnoszenie się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne, albowiem w sprawie konieczne jest dokonanie ponownych ustaleń w stanie oraz uzupełnienie materiału dowodowego w aspekcie spełnienia przez skarżącą przesłanek do przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Po zakończeniu postępowania dowodowego organ administracyjny wyniki tego postępowania przedstawi w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (vide NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2403/23).

Należy też pamiętać, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym. W szczególności strona ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy skarżąca powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 135/23, baza CBOSA).

Dalej należy odnotować, że w aktualnym orzecznictwie NSA wskazuje się, że jakkolwiek kwestia rodzeństwa nie ma decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, to jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem (por. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 229/23). NSA stwierdził też, że nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że oprócz wnioskującego o świadczenie, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawnym, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Nie oznacza to, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić niepełnosprawnemu opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem) jednak, że wnioskujący o świadczenie nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad niepełnosprawnym (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2322/22).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1280/23, wydanym na kanwie sprawy podobnej pod względem faktycznym i prawnym do rozpoznawanej, uznał, że "rację ma Sąd I instancji, twierdzących, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - przedstawiony przez skarżącego zakres czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia mu dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego czy podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zakres tych czynności co prawda ogranicza stronę, jednakże nie uniemożliwia jej podjęcia pracy, chociażby w niewielkim zakresie. W przeważającej części opieka skarżącego nad matką sprowadza się bowiem w tym przypadku do typowych czynności dnia codziennego, związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a zatem nie powoduje konieczność sprawowania nad nią stałej opieki. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (podawanie leków, pomoc w ubieraniu, dbanie o jej higienę osobistą) są czynnościami tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają one wykonywania aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Matka skarżącego nie jest bowiem osobą całkowicie unieruchomioną, zaś niektóre z czynność - jak wskazywał sam skarżący kasacyjnie w załączonych do wniosku oświadczeniach - wykonuje sama lub z pomocą innych.

W konsekwencji prawidłowe jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia (wcześniej rezygnacją z pracy w

gospodarstwie rolnym) a sprawowaną przez niego opieką nad matką - rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - co wskazuje na brak spełnienia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnośnie zaś podnoszonej także ramach zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kwestii uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od braku istnienia innych osób zobowiązanych na równi ze skarżącym do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki (rodzeństwo skarżącego) wyjaśnić należy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż główną przyczyną oddalenia skargi było zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji co do braku związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem przez skarżącego pracy. Jedynie zaś ubocznie Sąd Wojewódzki poczynił rozważania co do tego, że skarżący posiada dwanaścioro rodzeństwa, które – jako również obciążone obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki - powinno wspomóc go w tej opiece. Odwoływanie się zatem do powyższej okoliczności tak w zaskarżonym wyroku, jak i w zaskarżonej decyzji, obrazowało jedynie, jakie w tym przypadku miała możliwości rodzina (w tym sam skarżący) związane z organizacją opieki nad niepełnosprawną matką. Skład orzekający zgadza się zatem - co prawda - ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie jest prawidłowa taka wykładania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., która dopuszcza możliwość nieprzyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego rodzica z uwagi na posiadanie przez niego rodzeństwa na równi zobowiązanego do alimentacji wglądem tego rodzica, jednak, jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie ta okoliczność była przyczyną odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia."

Nadto stosownie do art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., obowiązkiem organów było umożliwienie skarżącej wykazania podnoszonych przez nią okoliczności, tj. zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym oraz konieczności osobistej opieki nad matką. W związku z tym organ powinien wyznaczyć skarżącej odpowiedni termin, aby mogła przedłożyć odpowiednie dokumenty. Uchylając się od podjęcia wspomnianych czynności wyjaśniających, organy naruszyły powołane przepisy prawa procesowego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Jednak, pomimo, że wywiad środowiskowy został uznany przez ustawodawcę za zasadniczy instrument procesowy służący usunięciu istniejących wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki, to organy dysponują również możliwością pozyskania innych dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. W postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje ustalenia zakresu rzeczywiście sprawowanej opieki na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno na podstawie dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te podlegają łącznej ocenie. Zastosowanie znajdują ogólne przepisy postępowania dowodowego, które pozwalają na dopuszczenie w sprawie każdego dowodu, który przyczyni się do rozstrzygnięcia sprawy. W grę wchodzi przeprowadzenie dowodu z dokumentów ale również ze świadków. Takie osoby jak sąsiedzi wnioskodawcy lub opiekunowie z MOPS, które niewątpliwie mogą dysponować określoną wiedzą mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia, stanowić mogą źródło dowodowe w indywidualnej sprawie z zakresu pomocy społecznej w zakresie regulowanym przepisami k.p.a.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczasowe przepisy należy zatem stosować w odniesieniu do wnioskodawców, którzy złożyli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed dniem 31 grudnia 2023 r. oraz spełniają określone w ustawie przesłanki jego przyznania.

Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne.

Sąd dopuścił wnioskowane przez skarżącą dowody z dokumentów na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy jednak wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Wobec tego przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 29 września 2023 r., III OSK 2159/21, opubl. w CBOSA).

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.