Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2176/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 329/19 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 2018 r., nr 1420/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2019 r., II SA/Wa 329/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 2018 r., nr 1420/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz W.P. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") decyzją z 31 grudnia 2018 r., nr 1420/kadr/18 orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec W.P. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący wnioskiem z 24 lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podniósł, że Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał służbę skarżącego w okresie od 30 lipca 1987 r. do 1 listopada 1989 r. za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tj. przez 2 lata, 3 miesiące i 1 dzień.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wynosił 29 lata, 6 miesięcy, tj. od 1 sierpnia 1987 r. do 31 stycznia 2017 r. Nie stwierdzono jednocześnie, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Organ stwierdził, że pełnienie przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa przez prawie 3 lata nie może zostać uznane za krótkotrwałe. W ocenie organu nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2). Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 8a określa zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłankę podmiotową.

Okoliczność pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest, stosownie do art. 13a powołanej ustawy zaopatrzeniowej, ustalana w oparciu o informację Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządzoną na podstawie posiadanych akt osobowych.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że informacja o przebiegu służby jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 (art. 13b ust. 5). Do informacji, o której mowa w ust. 1 nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 13b ust. 6 powołanej ustawy zaopatrzeniowej. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd judykatury, zgodnie z którym informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby) oraz oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjno-dezubekizacyjnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Po pierwsze nie dokonał oceny przesłanki "krótkotrwałości". Powinien bowiem zająć stanowisko, czy służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, czy też nie. Organ w tym zakresie ograniczył się do stwierdzenia, że okres 2 lat, 3 miesięcy i 1 dnia nie może zostać uznany jako krótkotrwały. Po drugie, skoro organ uznał, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, to dlaczego ocenił, że sprawa skarżącego nie stanowi uzasadnionego przypadku. W tym zakresie organ nie przedstawił uzasadnienia takiej oceny. Uzasadnienie decyzji nie może sprowadzać się wyłącznie do przedstawienia stanu faktycznego. Stan ten powinien zostać poddany przez organ ocenie w świetle przepisów prawa materialnego. Takiej oceny, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie jej kontroli.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:

1. naruszenie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jednoznaczne przyjęcie, że charakter prawny informacji o przebiegu służby był już wielokrotnie przedmiotem analizy i rozważań sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdziły, że informacja o przebiegu służby nie jest wiążąca zarówno dla Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak i dla weryfikujących decyzję sądów co do faktu (przebiegu służby), jak i co do oceny prawnej, czy praca wnioskodawcy w ww. jednostkach stanowiła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu art. 2 ustawy lustracyjne - dezubekizacyjnej. (...). Podzielając powyższe poglądy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 8a powołanej ustawy emerytalny organ winien, w sytuacji istotnych wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej informacji, poddać ją ocenie, gdy podkreślić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem emerytalnym w myśl ustawy zaopatrzeniowej, a ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno- rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Instytut Pamięci Narodowej. W związku z tym jeżeli skarżący w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed ww. organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z 11 grudnia 2019 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, wobec czego skarga kasacyjna została rozpoznana w jej granicach.

Skarga kasacyjna, w której sformułowany został jedynie zarzut naruszenia art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten został postawiony niestarannie i nieskutecznie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekwestionowany jest pogląd o niedopuszczalności konstruowania zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i jego należytego uzasadnienia. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Podkreślić należy, uwzględniając art. 183 § 1 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu zgłaszanych przez nią zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne skargi kasacyjnej (por. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien zatem wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien podać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Art. 13a ustawy zaopatrzeniowej składa się z sześciu ustępów, a ustęp czwarty dzieli się na punkty. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował naruszenia, którego z przepisów art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, ujętych w ustępy czy litery, się dopatruje.

Ustęp 1 reguluje kompetencje organu emerytalnego do złożenia wniosku o udzielenie informacji o przebiegu służby oraz nakłada na IPN-Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu obowiązek jej sporządzenia we wskazanym terminie. Jest to przepis kompetencyjny adresowany do organu emerytalnego oraz IPN. Ustęp 2 określa treść wniosku, który składa organ rentowy do IPN w trybie ustępu 1. Ustęp 3 reguluje formę złożenia wniosku przez organ rentowy. Adresatem przepisów z obu powyższych ustępów jest organ emerytalny. Ustęp 4 określa treść informacji o przebiegu służby i jest skierowany do organu sporządzającego informację – IPN. Ustęp 5 określa charakter prawny informacji, która ma charakter zaświadczenia, choć nie jest ona zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie", jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu. Tymczasem informacja, o której mowa w kwestionowanym przepisie, jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a zatem nie jest to zaświadczenie wydawane na wniosek zainteresowanej osoby, w tym wypadku funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL. Adresatem tego przepisu jest każdy organ, który będzie prowadził określone prawem postępowanie, w którym jedna ze stron będzie posługiwała się tą informacją. Przepis ten wskazuje na moc dowodową informacji w innych postępowaniach. Art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej de facto zaświadczeniem i eliminuje w istocie przewidzianą w art. 219 k.p.a. możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Z treści zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że art. 13a ustawy zaopatrzeniowej został naruszony przez przyjęcie, że informacja o przebiegu służby stanowi co najwyżej dowód, który można poddać ocenie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu informacja o przebiegu służby jest wiążąca dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a jedyną formą jej weryfikacji jest postępowanie emerytalno-rentowe prowadzone przed organem emerytalnym i sądem ubezpieczeń społecznych. Nie jest zatem możliwe ustalenie, który, zdaniem organu, przepis został naruszony. Z petitum wnosić można, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej. Z kolei z treści uzasadnienia wynika, że organ przypisuje informacji prejudycjalną moc prawną, co wskazuje z kolei, iż nie chodzi organowi o naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższe prowadzi do wniosku, że jedyny zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać poddany ocenie, co skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony skarżącemu 3 grudnia 2019 r. Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną 11 grudnia 2019 r. Jednakże odpowiedź na skargę kasacyjną zawierała brak formalny w postaci braku oświadczenia o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą na adres drugiej strony. W związku z tym odpowiedź na skargę kasacyjną przy piśmie z 18 grudnia 2019 r. została zwrócona pełnomocnikowi skarżącego stosownie do art. 66 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Wobec tego, pismo to nie mogło wywierać skutków przewidzianych dla pisma stanowiącego odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. Nadesłana przy piśmie procesowym z 10 stycznia 2020 r. odpowiedź na skargę kasacyjną nie mogła wywołać skutków procesowych, bowiem została ona wniesiona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że za sporządzenie tego pisma przysługuje wynagrodzenie, co jednocześnie uniemożliwiło przyjęcie, że strona poniosła w ramach postępowania kasacyjnego koszty podlegające zwrotowi. Tym samym pomimo oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, wniosek skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa nie mógł skutkować ich przyznaniem, bowiem zwrot kosztów przysługuje jedynie za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2021 r., II GSK 224/21; postanowienie NSA z 23 marca 2021 r., III OSK 3342/21).