Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 584/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1169/23 w sprawie ze skargi J. K. na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 10 lutego 2023 r., nr BP-DN-G.5105.14.2023/4 w przedmiocie niezałatwionego wniosku o nabycie garażu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 10 lutego 2023 r., nr BP-DN-G.5105.14.2023/4 (uzupełnione pismem z dnia 22 marca 2023 r.,

nr BP-DN-G.5105.14.2023/9) stanowiące odpowiedź organu na jego pismo (ponaglenie) z dnia 24 stycznia 2023 r. w przedmiocie niezałatwionego wniosku z dnia 27 marca 2009 r. o nabycie – na podstawie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami - garażu nr [...] zlokalizowanego w zespole garaży przy ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1169/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przywołał treść art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. regulującego właściwość rzeczową sądów administracyjnych, wskazując, że złożona skarga na pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 10 lutego 2023 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w tym przepisie i w związku z tym jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.K. Zaskarżając w/w rozstrzygnięcie w całości, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a - poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. - wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącego, z uzasadnienia postanowienia nie wynika bowiem z jakich powodów zarzuty skargi nie zostały uwzględnione; w przeważającej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów, powielił argumentację - wyjaśnienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego zawartą w kilku linijkach, nie dokonując żadnej własnej interpretacji ani nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie uzasadnił zaskarżonego postanowienia, a jedynie zacytował przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., a także brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do poniższych zarzutów skargi,

3) art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w sprawie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. a w szczególności brzmienia § 6 art. 37 k.p.a. nie następuje poprzez wydanie postanowienia lecz w formie "pisemnego wyjaśnienia", co stanowi o nowej linii orzeczniczej "postępowania sądowoadministracyjnego", co jest rażące sprzeczne z przepisami obowiązującymi w Rzeczypospolitej Polskiej,

4) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. - wyrażającym się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie odrzucił skargę, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działalności organu administracji publicznej jakim jest Agencja Mienia Wojskowego i jej poprzednik prawny Wojskowa Agencja Mieszkaniowa pod względem zgodności z prawem, oraz dokonanie kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego - skarżących oraz art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim, na nierozpoznaniu zarzutów skargi przez Sąd orzekający.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie ustosunkował się merytorycznie do wniesionej skargi, a orzeczenie wydał bez zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, rozpatrzenie złożonego ponaglenia "pismem informacyjnym" przez organ nadzorczy administracji publicznej – Prezesa Agencji Mienia Wojskowego jest postępowaniem rażąco naruszającym prawo w szczególności art. 37 § 6 w zw. z art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. oraz art. 124, 125 § 3 i art. 126 k.p.a. a także ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Skarżący zwracał ponadto uwagę, że nierozpoznanie wniosków o nabycie garaży złożonych ponad 23 lata temu stanowi o bezczynności Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. - podlega kognicji sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił

o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego.

Ponadto, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Istotą sporu determinowaną zarzutami skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy

w przedmiotowej sprawie zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych.

W związku z tym wyjaśnić należy, że - jak wskazano na wstępie - przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 10 lutego 2023 r., (uzupełnione pismem z dnia 22 marca 2023 r.) stanowiące odpowiedź organu na jego pismo (ponaglenie) z dnia 24 stycznia 2023 r. w przedmiocie niezałatwionego wniosku z dnia 27 marca 2009 r. Z akt sprawy wynika zaś, że ww. wnioskiem, złożonym w trybie art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, J.K. ponownie zwrócił się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) o nieodpłatne nabycie garażu nr [...] zlokalizowanego w zespole garaży znajdujących się na działce ew. nr [...] z obr. [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] uregulowanej w KW [...] oraz o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu pod tym garażem. Przepis ten stanowi bowiem, że osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie (ust. 1). Natomiast uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (ust. 3). Stosowne wnioski, zgodnie z brzmieniem ust. 3 art. 211 ustawy zostały – jak wynika z akt sprawy - złożone przez ówczesnych najemców garaży w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 10 kwietnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] poinformował skarżącego, że działka nr [...], obr. [...] o pow. [...] ha położona w [...] przy ul. [...] i [...], na której zlokalizowane są garaże, na mocy aktu notarialnego Nr Rep A [...] z dnia 27 marca 1998 r. została przekazana w użytkowanie wieczyste Wojskowej Akademii Technicznej a następnie, na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 stycznia 2006 r. przeszła na własność Akademii. Wskazano jednocześnie, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia 3 maja 2007 r. wystąpił do Dyrektora Departamentu Infrastruktury MON o wzruszenie - jako niezgodnego z prawem - ww. aktu notarialnego. Poinformowano skarżącego w związku z tym, że z uwagi na nieuregulowany stan prawny ww. nieruchomości, jego wniosek nie może zostać aktualnie zrealizowany.

W dniu 24 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego pismo zatytułowane "Ponaglenie" w którym wskazywał na brak rozpoznania jego sprawy dotyczącej wniosku z dnia 27 marca 2009 r.

W odpowiedzi, Prezes Agencji Mienia Wojskowego pismem z dnia 10 lutego 2023 r. poinformował skarżącego, że sporna nieruchomość stanowi aktualnie własność Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie, co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Z dniem 1 września 2009 r. Akademia przejęła wszelkie prawa i obowiązki związane z tą nieruchomością, a w szczególności zobowiązania wynikające z treści zawartych umów najmu. Z tych względów poinformowano skarżącego, że Agencja Mienia Wojskowego nie może obecnie zrealizować przedmiotowych wniosków, bowiem nie posiada legitymacji do takiego działania, zaś wszelka korespondencja skarżącego winna być kierowana do właściciela gruntu, tj. Wojskowej Akademii Technicznej.

Skarżący złożył wniosek o uzupełnienie powyższego pisma.

W uzupełnieniu, pismem z dnia 22 marca 2023 r., organ ponownie poinformował skarżącego, że Agencja Mienia Wojskowego nie jest właścicielem gruntu, na którym zlokalizowane są garaże, tym samym nie posiada legitymacji prawnej do realizacji jego roszczenia.

Mając na uwadze powyższy stan sprawy, zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. nie mieści się w katalogu spraw,

o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej. Podkreślić bowiem trzeba, że postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, a w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego; zob. także wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego; w kwestii znaczenia podpisu zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, z. 10, poz. 190). Każde rozstrzygnięcie zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko zostało zaaprobowane także przez doktrynę (zob. Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 102 oraz J. Jendrośka (w:) red. J. Borkowski" Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1989, s. 209).

W stosunku do postanowień można zatem również mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych.

Pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. (uzupełnione pismem z 22 marca 2023 r.) nie może być zatem uznane, jak wnosi skarżący kasacyjnie, za postanowienie. Pomimo tego, że zawiera wskazanie organu, który je wydał, adresata, do którego jest kierowane oraz osobę podpisującą pismo, to nie zawiera ono jednak rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W piśmie tym bowiem organ jedynie poinformował skarżącego o braku możliwości merytorycznego załatwienia jego wniosku złożonego w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że Agencja Mienia Wojskowego nie jest właścicielem gruntu, na którym posadowiony jest sporny garaż. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, o zakwalifikowaniu danego aktu jako decyzji, postanowienia lub też innej jeszcze prawnej formy działania administracji (np. czynności materialno-technicznej) nie decyduje nazwa, jaką nadaje mu ustawodawca, lecz jego istota, charakter prawny i skutki, jakie wywołuje. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r. – jako mające charakter wyłącznie informacyjny - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego wyszczególnionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co w konsekwencji prowadziło do odrzucenia skargi złożonej na to pismo.

Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi nie były trafne.

W realiach rozpoznawanej sprawy za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie i - jak wynika z powyższych rozważań - poddaje się kontroli instancyjnej, choć bez wątpienia należy je uznać za nieco lakoniczne i pozbawione głębszych rozważań odnośnie charakteru zaskarżonego pisma. Natomiast uznając złożoną w niniejszej sprawie skargę za niedopuszczalną, Sąd Wojewódzki nie miał możliwości odnosić się do meritum postawionych w niej zarzutów. Sąd zobligowany jest bowiem w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności wniesienia skargi, a dopiero po uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 58 p.p.s.a., przechodzi do zbadania jej merytorycznej treści. W przedmiotowej sprawie, wskutek uznania złożonej przez skarżącego skargi za niedopuszczalną, Sąd I instancji zobligowany był ją zatem odrzucić, co też - jak wyżej wskazano - uczynił w sposób prawidłowy.

Na marginesie wskazać dodatkowo należy, że niezrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o nabycie garażu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było bowiem pismo Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia 10 lutego 2023 r., nie zaś bezczynność organu dotyczącą rozpoznania jego wniosku z 2009 r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.