Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 22/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par.1, art. 37 par.1, art. 35m
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 53a ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi U. G. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. w przedmiocie bezczynność w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. U.G. (powoływana dalej: "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej jednocześnie wnosząc o zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku.

W uzasadnieniu pisma skarżąca wskazała, że dnia 23 października 2022 r. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego oraz przygotowania wykopu pod kolejny mur oporowy na działce nr [...] przez inwestora S. Spółkę z o.o. Sp. K. z siedzibą w S..

Zdaniem strony, przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują jednoznacznie, czy postępowanie legalizacyjne bądź naprawcze może być wszczynane przez organy nadzoru budowlanego na wniosek, czy jedynie z urzędu. W sytuacji gdy ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego wówczas znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., polegająca na dopuszczeniu obydwu sposobów wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to organ administracji publicznej wydaje zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 21 listopada 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej, uznał brak przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonej samowoli.

Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. strona wniosła ponaglenie w przedmiotowej sprawie do Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

Skarżąca podniosła, że jeden z murów oporowych został samowolnie wzniesiony w bliskiej odległości od granicy jej nieruchomości. Wzniesienie muru oporowego ma wpływ na jej nieruchomość z uwagi na znaczne podniesienie poziomu gruntu oraz zmianę stosunków wodnych. Zdaniem skarżącej, przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na złożony przez nią wniosek do sądu cywilnego o zasiedzenie części działki nr [...], na której został zlokalizowany jeden z murów oporowych.

Końcowo strona zarzuciła skarżonemu organowi brak podejmowania prawnych działań, polegających na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które uniemożliwiło jej skorzystanie z przysługujących środków zaskarżenia. W jej ocenie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mają na celu wyeliminowanie stron, aby skutecznie zalegalizować samowolę budowlaną Inwestora. W ten sposób w przypadku ujawnienia samowoli, skutki prawne przejdą na właścicieli lokali mieszkalnych, natomiast inwestor nie poniesie odpowiedzialności za swoje bezprawne działania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) wskazał, że zarzut bezczynności dotyczy braku wydania postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej wykonania muru oporowego w ramach inwestycji "budowa zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolno stojącego przy ul. [...] w S. - działka [...], [...] [...], [...] obręb [...]".

Zdaniem organu, skarga jest oczywiście bezzasadna i powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu pisma organ poinformował, że ww. inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2020r., nr [...]. Na skutek kolejnych wniosków U.G. PINB przeprowadził kontrolę realizacji ww. robót budowlanych w dniach 26 lutego 2021 r., 28 maja 2021 r., 2 września 2022 r. oraz 18 listopada 2022 r. Kontrole te wykazały realizację ww. inwestycji w sposób nieistotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiany w zakresie rodzaju wykonanych konstrukcji oporowych były na bieżąco aktualizowane w okazanych projektach, w tym projekcie technicznym z dnia 30 września 2022 r., autorstwa mgr inż. T. Z, przekazanym w czasie kontroli w dniu 18 listopada 2022 r.

Dodatkowo PINB zaznaczył, że Prezydent Miasta S. w dniu [...] stycznia 2023 r. wydał decyzję [...], o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w zakresie kondygnacji podziemnej budynków oraz nowej lokalizacji miejsc postojowych.

Odwołując się do kontroli ww. inwestycji w dniach 2 września 2022 r. i dnia 18 listopada 2022 r. wskazano, że w obrębie ww. budynków mieszkalnych jednorodzinnych wykonywane są zewnętrzne schody żelbetowe wraz z żelbetowymi murami oporowymi. W zatwierdzonym, pierwotnym (przed zmianą) projekcie zagospodarowania terenu funkcję konstrukcji oporowej dla ww. schodów pełniły gazony. W projekcie technicznym gazony zostały zastąpione konstrukcjami żelbetowymi, monolitycznymi.

Zmiana materiału wykonania konstrukcji oporowych została przez projektanta ww. inwestycji zakwalifikowana jako nieistotne odstąpienie od decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz od projektu zagospodarowania terenu. Schody terenowe wraz z ww. konstrukcjami oporowymi tworzą jedną całość, gdyż nie ma innej technicznej możliwości wykonania żelbetowych schodów zewnętrznych tj. bez ich odpowiedniego oparcia i zakotwienia. W czasie kolejnych kontroli nie potwierdzono wykonywania nowych konstrukcji oporowych, nie wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu. Także mur oporowy zlokalizowany we wschodniej części działki [...], obręb [...], znajdujący się bliżej nieruchomości skarżącej został zawarty w projekcie zagospodarowania terenu.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że na każdy wniosek U.G. otrzymywała odpowiedź (pismami z dnia: 21 listopada 2022 r., 6 września 2022 r., 24 czerwca 2021 r. i 1 marca 2021 r.).

Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2021r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2021r., w sprawie umorzenia, wszczętego na wniosek U.G., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na ww. budowę.

Podsumowując organ podniósł, że podejmował w przedmiotowej sprawie wszelkie niezbędne czynności, które warunkowały merytoryczne rozpatrzenie sprawy i informował o nich skarżącą na bieżąco. Kolejne czynności nie wykazały istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych nieprawidłowości, które spowodowałyby konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000).

Dodatkowo PINB odwołał się do wyjaśnień udzielonych stronie w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., według którego nie istnieje przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzając zapis art. 53a ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to poprzez zapis w ustawie Prawo budowlane, czy poprzez odesłanie do art. 61a k.p.a.

W sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że wskazywana przez stronę sytuacja pozostaje zgodna z obowiązującymi przepisami i nie wymaga interwencji, nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, to wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącej pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania. PINB podniósł, że w niniejszym postępowaniu udzielił skarżącej wyczerpujących odpowiedzi.

U.G. uzupełniła skargę pismami z dnia 23 marca 2023 r. oraz z dnia 4 maja 2023 r., w których powtórzyła zarzuty związane z posadowieniem murów oporowych, jak też podniosła kwestię miejsc postojowych, które w jej ocenie powstały w warunkach samowoli budowlanej.

Organ ustosunkowując się do twierdzeń strony w pismach odpowiednio z dnia 5 kwietnia 2023 r. oraz 22 maja 2023 r. utrzymał swoje stanowisko dotyczące murów oporowych wyrażone w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się z kolei do kwestii miejsc postojowych wyjaśnił, że przeprowadzone na terenie inwestycji kontrole wykazały, że zrealizowane miejsca postojowe zostały wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta S. o zmianie decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...].

W piśmie z dnia 29 maja 2023 r. strona po raz kolejny zakwestionowała działania organu polegające na braku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej oraz powtórzyła zarzuty dotyczące miejsc postojowych. Organ udzielił odpowiedzi na to pismo w dniu 12 czerwca 2023 r., które jako złożone już po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie zostało dołączone do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność sąd powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy zjawisko to wystąpiło w sprawie i w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi bezczynność wobec braku reakcji na jej wniosek z 23 października 2022 r. dotyczący samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu muru oporowego oraz przygotowania wykopu pod kolejny mur oporowy na działce nr [...] przez inwestora S. Spółkę z o.o. w S..

W przekonaniu skarżącej na podstawie obowiązujących przepisów postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczyna się zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. jej wniosek wszczyna postępowanie administracyjne i winna być ona uznana za stronę tego postępowania, jednakże gdyby organ nie zgodził się z jej stanowiskiem winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1k.p.a.

Według organu, postępowanie z rozdziału 5b w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 53a ust. 1, wszczyna się z urzędu i w związku z tym wyłączona jest możliwość wszczęcia tych postępowań z uwagi na złożony wniosek danej osoby.

Z akt administracyjnych sprawy załączonych do skargi wynikało, że wniosek skarżącej został potraktowany jako zawiadomienie o wystąpieniu nieprawidłowości na terenie realizowanej inwestycji, co skutkowało podjęciem przez PINB czynności kontrolnych. Kontrole na budowie były przeprowadzane począwszy od 26 lutego 2021 r., 28 maja 2021 r., 2 września 2022 r. oraz 18 listopada 2022 r. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził istotnych odstępstw w realizacji inwestycji od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego oraz od decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Zmiany dotyczyły kondygnacji podziemnej oraz zmiany lokalizacji miejsc postojowych. Z kolei zmiany w konstrukcjach oporowych zostały uznane przez PINB jako nieistotne i były na bieżąco nanoszone na projekt budowlany, w tym projekt techniczny okazany w dniu 18 listopada 2022 r.

Nadto PINB ustalił, że mur oporowy zlokalizowany we wschodniej części działki nr [...], znajdujący się bliżej nieruchomości skarżącej, został zawarty w projekcie zagospodarowania terenu.

Pismem z 16 stycznia 2023 r. r. skarżąca złożyła ponaglenie do [...]WINB, wskazując, iż organ nie rozpoznał jej wniosku z 23 października 2022 r.

Pismem z 17 lutego 2023 r. [...]WINB, odpowiedział skarżącej, że jej pismo z 16 stycznia 2023 r. nie rozpoznał jako ponaglenia z art. 37k.p.a., lecz jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. z uwagi na fakt, że postępowania z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogą być wszczęte na wniosek. ZWINB stwierdził nadto, że w jego ocenie, PINB działał prawidłowo, podjął czynności wyjaśniające i informował skarżącą o ich wynikach. ZWINB uznał wniesioną skargę za niezasadną.

Pismem z 31 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Sądu upatrując bezczynności organu w nie wydaniu postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Przystępując do rozpoznania skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (art. 35 § 4 k.p.a.).

O bezczynności organu administracji można zatem mówić wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu ani nie podejmuje innej stosownej czynności.

Przytoczona wyżej chronologia zdarzeń, udokumentowana w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą kwestii i informował ją o wynikach swoich działań. Powyższe dotyczyło również działań organu przeprowadzonych na podstawie wniosku skarżącej z 23 października 2022 r. r. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutami skargi, że organ był bezczynny. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wnioskami kontroli przeprowadzonymi przez organ nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy w przedmiocie bezczynności. Wydane przez organy decyzje i postanowienia, wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie mogą być przez sąd administracyjny kontrolowane w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności organu, lecz następuje to odrębnych postępowaniach sądowoadministracyjnych, w których działalność organu badana jest merytorycznie. Sąd nie kontroluje również pod względem merytorycznym w tym postępowaniu wyników kontroli przeprowadzanej przez PINB na podstawie art. 81 Prawa budowlanego, albowiem to organ decyduje, czy postępowanie zainicjowane kontrolą przekształcone zostanie w postępowanie jurysdykcyjne.

Stanowisko skarżącej wskazujące na to, że jej wniosek wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej jest błędne, o czym informował ją już organ w kierowanych do niej pismach. Szczegółowe wyjaśnienia w tej kwestii zawarł [...]WINB w swoim piśmie z dnia 17 lutego 2023 r.

Ustawodawca przesądził w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że postępowania uregulowane w rozdziale 5b wszczyna się z urzędu. Wyjątek stanowi uproszczone postępowanie legalizacyjne, o wszczęcie którego może wnosić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 53a ust. 2 powołanej wyżej ustawy). Przepis ten jest jasny. Z woli ustawodawcy wyłączono możliwość wszczęcia postępowań w zakresie samowoli budowlanej przez organ na wniosek. Prawidłowo zatem organ, otrzymując od skarżącej pismo z zarzutami dotyczącymi realizowanej inwestycji przeprowadzał czynności wyjaśniająco-kontrolne, aby przekonać się, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Organ uznał, że ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych czynności nie uzasadniały wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Skoro przedmiotowy wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ w stosunku do skarżącej postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił w pełni stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II 2467/22 (dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wyżej Sąd stwierdził, w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności nie podlega ocenie przez sąd administracyjny prawidłowość wniosków wyciągniętych przez organ w toku działań podjętych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane lecz wyłącznie to, czy organ podejmował w terminach wynikających z k.p.a. czynności zmierzające do ustalenia, czy zasygnalizowane przez skarżącą nieprawidłowości uzasadniają wykonanie przez organ czynności kontrolnych, których skutkiem może być wszczęcie z urzędu postępowania jurysdykcyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania PINB w ramach posiadanych kompetencji podjął czynności niezbędne do zbadania okoliczności tej sprawy oraz wywiązał się ze swoich obowiązków nie narażając się na zarzut bezczynności.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.