Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1756/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 4 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/477/2022 w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta Chrzanowa wotum zaufania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Chrzanowie na sesji zwołanej na dzień 28 czerwca 2022 r., po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie Gminy Chrzanów za 2021 r., podjęła uchwałę nr XLVI/469/2022 o nieudzieleniu Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania. W trakcie samej debaty został złożony wniosek formalny o przerwę, który nie został uwzględniony z tego tytułu, że zgłaszający go radny cofnął ten wniosek. Kolejną uchwałą nr XLVI/471/2022 Rada Miejska w Chorzowie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Chorzowa z wykonania budżetu za 2021 r.

Po podjęciu ww. uchwał został złożony kolejny wniosek o przerwę w trakcie sesji, a po jej zakończeniu zostały złożone dwa wnioski formalne: pierwszy o zmianę porządku obrad polegający na wprowadzeniu do tego porządku projektu nowej uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr XIVI/469/2022 poprzez dodanie go jako punkt 17 porządku obrad i drugi o uzupełnienie porządku obrad kolejnym projektem uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania (punkt 18 porządku obrad). Radni odrębną uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów zmienili porządek obrad i dodali do niego ww. projekty uchwał.

W tym stanie faktycznym Rada Miejska w Chrzanowie uchwałą z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/477/2022 uchyliła uchwałę z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/469/2022 o nieudzieleniu Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania.

Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI/477/2022 domagając się jej unieważnienia w całości.

W skardze podniesiono, że uchwała ta narusza art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg sesji Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr XLVI wskazując, że w związku z brakiem uchybień procedury głosowania późniejsze uchylenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania pozbawione było podstaw prawnych. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania podejmowana jest po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Po zakończeniu obrad nad raportem o stanie gminy w głosowaniu wzięło udział 19 radnych na 20 obecnych, z których 10 oddało głosy "za" udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania. Po ogłoszeniu wyników głosowania i złożeniu przez jednego radnego wniosku o reasumpcję głosowania, Przewodniczący Rady Miejskiej ogłosił przerwę, w trakcie której okazało się, że radny składający wniosek formalny o reasumpcję, wniosek ten cofnął.

Dopiero kolejny wniosek o uzupełnienie porządku obrad o projekty uchwał w sprawie uchylenia uchwały nieudzielającej wotum zaufania Burmistrzowi oraz kolejny projekt uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania doprowadziły do sytuacji, w której podjęto zaskarżoną uchwałą.

W ocenie Wojewody Małopolskiego brak było podstaw do uchylania uchwały odmawiającej udzielenia Burmistrzowi Chrzanowa wotum zaufania. Wcześniejsza uchylana uchwała została podjęta po dyskusji na temat raportu o stanie gminy. Nie miała znaczenia okoliczność opuszczenia sali obrad przez jedną radną. W trakcie głosowania nad wotum zaufania zakończonego uchwałą nr XLVI/469/2022 było kworum, a tym samym Rada Miejska miała obowiązek podjąć uchwałę. Nie zachodziła przesłanka do reasumpcji głosowania w sytuacji, gdy jedna z radnych opuściła salę obrad, a inny radny nie wziął udziału w głosowaniu.

Tym samym skoro Rada Miejska w Chrzanowie prawidłowo podjęła uchwałę nr XLVI/469/2022, to brak było podstaw nad kolejnym głosowaniem nad uchyleniem tej uchwały. Powtórne głosowanie stanowi naruszenie zasad ne bis in idem iudicetur oraz res iudicata. Z art. 28aa ust. 9 u.s.g. wprost wynika, że w razie braku uzyskania bezwzględnej większości radnych za udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania, nie jest udzielane wotum zaufania i taka właśnie uchwała została w dniu 28 czerwca 2022 r. na sesji Rady Miejskiej w Chrzanowie podjęta. Nie ma obowiązku podejmowania jedynie uchwał udzielających wotum zaufania. Prawidłowe podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania kończy procedurę udzielania wotum, a wynik głosowania determinuje jego rezultat. Zaskarżona uchwała prowadzi do wypaczenia istoty głosowania nad wotum zaufania, ponieważ zmierza ona do ominięcia wymogów wynikających z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Stanowi to również naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego i działania organów władzy publicznej jedynie na podstawie i w granicach prawa, a wszelkie domniemanie kompetencji jest niedopuszczalne.

Nie można uznać za uzasadniającym podjęcie zaskarżonej uchwały także argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Wskazano bowiem, że uzasadnia jej podjęcie okoliczność, iż na sali obrad nie byli obecni wszyscy radni uczestniczący w tym dniu w sesji, skoro w czasie głosowania było kworum. Zaskarżona uchwała zawiera istotne uchybienie, które nie może być tolerowane w demokratycznym państwa prawnym.

W odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Burmistrza Chrzanowa wniesiono o jej oddalenie. Przedstawiono przebieg postępowania wskazując, że w istocie to brak rozpoznania wniosku formalnego zgłoszonego w trakcie debaty nad raportem o stanie Gminy o zarządzenie przerwy w obradach uzasadniał powtórzenie głosowania. Stanowiło to naruszenie Statutu Gminy. Niepełny skład radnych Rady Miejskiej w trakcie głosowania nad uchwałą nr XLVI/469/2022 miał wpływ na jego wynik. Potwierdza to późniejsze głosowanie nad uchwałą nr XLVI/478/2022, w której ponownie głosując wotum zaufania, Rada Miejska podjęła uchwałę udzielającą to wotum. Także w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie wotum zaufania dopuszczalne jest uchylenie tej uchwały i następnie podjęcie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie, o ile uchwały te będą podejmowane na tej samej sesji rady gminy. Z żadnego przepisu nie wynika zakaz ponownego głosowania nad wotum zaufania, ani też zakaz uchylania uchwały odmawiającej udzielenia burmistrzowi wotum zaufania.

W ocenie Burmistrza Chrzanowa wszystkie wymagania wynikające z art. 28aa u.s.g. zostały dochowane. Uchwałę podjęto po przeprowadzeniu debaty nad raportem i na tzw. sesji absolutoryjnej przed udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium oraz bezwzględną większością głosów. Nie ma przepisu, który zakazywałby zmiany już raz podjętej uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania. Ponadto jest praktyka powalająca radzie gminy na uchylanie podjętych wcześniej uchwał. Z art. 28aa u.s.g. nie wynika, aby uchwała w sprawie wotum zaufania musiała być podejmowana przed uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium.

Podkreślono również, że w pełni zasadnym był wniosek w sprawie zarządzenia przerwy przed głosowaniem nad podjęciem uchwały nr XLVI/469/2022, ponieważ na sali obrad nie było jednej radnej, a tym samym nie wszyscy radni braliby udział w głosowaniu.

W odpowiedzi na skargę wniesioną przez Radę Miejską w Chrzanowie wskazano, że uchwała nr XLVI/469/2022 została podjęta prawidłowo, a w istocie to wynik oceny zaistniałej sytuacji przez radcę prawnego skutkował tym, że ponownie został poddany wniosek o udzielenie wotum zaufania. Przewodniczący Rady Miejskiej oświadczył, że pozostawia ocenę legalnego działania do oceny Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (danej uchwały), organ nie naruszył prawo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego nie będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa m.in. w art. 3 § 2 pkt 6 stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W tej sprawie trafnie podniosła strona skarżąca zaistnienie przesłanki istotnego naruszenia prawa przez Radę Miejską w Chrzanowie.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że warunkiem skutecznego podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest udział w nim radnych w takiej licznie, która zapewnia tzw. kworum, czyli co najmniej połowę ustawowego składu rady (art. 14 ust. 1 u.s.g.). Tym samym okoliczność, w której radny w czasie sesji opuszcza salę obrad lub celowo nie uczestniczy w głosowaniu nad daną uchwałą nie stanowi wady proceduralnej, o ile w momencie rozpoczęcia głosowania jest zachowane ww. kworum. Nie można więc uznać za naruszenie procedury uchwałodawczej sytuację, w której radny uczestnicząc w debacie nad raportem o stanie danej gminy, opuszcza salę obrad przed rozpoczęciem głosowania nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania, o ile zachowane jest kworum.

Zgodnie z art. 28aa ust. 4 u.s.g. rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, a raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Z tego przepisu wynika nie tylko to, że na jednej sesji rady gminy ma być podjęta uchwała zarówno w przedmiocie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, ale także i w przedmiocie absolutorium z wykonania budżetu danej gminy. Z treści wymienionego przepisu wprost wynika, jaka jest kolejność podejmowanych uchwał: najpierw uchwała w przedmiocie wotum zaufania, z następnie uchwała w przedmiocie udzielenia absolutorium.

Potwierdza to art. 28aa ust. 9 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Tym samym nie jest dopuszczalna sytuacja, w której najpierw miałaby miejsce dyskusja nad raportem o stanie gminy, następnie przegłosowano by uchwałę w przedmiocie absolutorium, a w dalszej kolejności dopiero głosowano by nad wotum zaufania. Powołany art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. wprost określa, że kolejność głosowań w przedmiocie uchwał dotyczących wotum zaufania i absolutorium powinna być następująca: najpierw dyskusja nad raportem o stanie gminy i po jej zakończeniu głosowanie nad wotum zaufania, następnie dyskusja nad oceną prawidłowości wykonania budżetu gminy i głosowanie nad absolutorium stanowiącym ocenę wójta przez rady gminy co do wykonania budżetu.

Tym samym sytuacja, w której Rada Miejska w Chrzanowie po zakończeniu na sesji w dniu 28 czerwca 2022 r. dyskusji nad raportem o stanie Gminy Chrzanów za 2021 r. podjęła uchwałę w przedmiocie udzielenia wotum zaufania w ten sposób, że odmówiła jego udzielenia (uchwała nr XLVI/469/2022), a następnie podjęła kolejną uchwałę nr XLVI/471/2022 w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Chrzanowa absolutorium zamyka możliwość podejmowania uchwał w zakresie udzielonego lub nieudzielonego wotum zaufania za 2021 r.

Skoro ustawodawca w art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. określił kolejność podejmowania uchwał w przedmiocie wotum zaufania i absolutorium, to nie jest możliwe zmiana tej kolejności w ten sposób, że najpierw zostałaby podjęta uchwała w przedmiocie absolutorium, a następnie uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Taki zaś wniosek wynikałby z podjęcia uchwały nr XLVI/477/2022 r., którą uchylono wcześniejszą uchwałę nr XLVI/469/2022.

Podejmując uchwałę nr XLVI/477/2022 Rada Miejska w Chrzanowie naruszyła w istotnym zakresie Statut tej Gminy. Zgodnie z § 76 ust. 2 uchwały nr XLV/474/2018

Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 23 października 2018 r. o uchwaleniu Statutu Gminy Chrzanów (Dz. Urzęd. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 7483), zwanej dalej Statutem, uchylenie lub zmiana podjętej uchwały może nastąpić tylko w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na następnej sesji. Ten wyraźny zakaz uchylania uchwał podjętych na tej samej sesji nie dotyczy tylko przypadku, gdy owo uchylenie dotyczyłoby oczywistych omyłek (§ 76 ust. 3 Statutu Gminy Chrzanów). W tej sprawie Rada Miejska w Chrzanowie podejmując uchwałę nr XLVI/477/2022 nie wskazywała na zaistnienie oczywistej omyłki, a tym samym naruszeniem ww. przepisu Statutu było uchylanie już podjętej uchwały na tej samej sesji.

Trafnie Wojewoda Małopolski podniósł zarzut naruszenia przez Radę Miejską w Chrzanowie art. 28aa ust. 9 u.s.g., a także art. 7 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP. Takie bowiem podjęcie uchwały nie znajdowało podstaw prawnych w tej sprawie, a w szczególności było niezgodne z § 76 ust. 2 Statutu oraz prowadziło do naruszenia art. 28aa ust. 4 w związku z ust. 9 u.s.g. Było to również naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym wola demokratycznie wybranych radnych co do podjęcia i głosowania w określony sposób nad wotum zaufania została uznana za niebyłą właśnie poprzez zaskarżoną uchwałę. Żaden przepis nie zmusza radnych do głosowania w czasie sesji i nie stanowi żadnej wady proceduralnej głosowanie, w którym część radnych nie oddaje żadnego głosu, o ile jest zachowane ww. kworum. Trafnie podniósł więc Wojewoda, że w tej sprawie procedura uchwałodawcza obejmująca uchwałę nr XLVI/469/2022 nie została naruszona i trafnie takie stanowisko zajął również Przewodniczący Rady Miejskiej w Chrzanowie reprezentujący, zgodnie z § 48 ust. 1 Statutu, Radę na zewnątrz.

Natomiast nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Przepis ten byłby naruszony wówczas, gdyby rada gminy nie podjęła uchwały w przedmiocie wotum zaufania, albo zamiast rady gminy inny organ zawłaszczyłby sobie taką kompetencję. Ponadto naruszenie tego przepisu miałoby miejsce także wtedy, gdyby rada gminy już raz podjęła uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, po czym podjęłaby kolejną uchwałę w tym samym przedmiocie. Powołany art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. dopuszcza rozłącznie albo podjęcie uchwały udzielającej wotum zaufania, albo uchwały odmawiającej udzielenia tego wotum, a nie dwóch uchwał w tym samym przedmiocie i to o odmiennej treści.

Jak wynika z protokołu obrad Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2022 r., radny Tomasz Brożek na zakończenie dyskusji zgłosił wniosek formalny o 15 minut przerwy, po czym radny ten został zapytany o to, czy przerwa może być ogłoszona po głosowaniu. Na wyraźne pytanie Przewodniczącego Rady Miejskiej radny ten oświadczył, że składał taki wniosek w konkretnej chwili, ale ponieważ został on pominięty, to prosi i prowadzenie obrad i nie zadawanie dalszych pytań do tego radnego w zakresie ww. wniosku. Taka sytuacja mogła wskazywać na to, że radny w istocie wycofał swój wniosek formalny o zarządzenie przerwy. Ponadto z akt wynika, że głosowanie na kolejnymi uchwałami (nr XLVI/470/2022 i nr XLVI/471/2022) miało miejsce 50 minut i później po dacie złożenia wniosku radnego Tomasza Brożka o zarządzenie 15-minutowej przerwy i w tych głosowaniach wzięło udział tylko 19 radnych, a wiec tyle samo, co w głosowaniu nad uchwałą nr XLVI/469/2022. Jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę, celem wniosku radnego Tomasza Brożka o zarządzeniu 15-minutowej przerwy było umożliwienie radnej, która opuściła salę obrad powrót na tę salę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podnosi ponadto, że ocena istotności naruszenia § 72 § 2 w związku z § 72 ust. 1 tiret szóste Statutu nie ma w tej sprawie znaczenia, ponieważ jej przedmiotem jest ocena zgodności z prawem nie uchwały nr XLVI/469/2022, ale uchwały nr XLVI/477/2022.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem art. 28aa ust. 4 w związku z ust. 9 u.s.g. oraz § 76 ust. 2 Statutu. W przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania i następnie uchwały w przedmiocie absolutorium, naruszyło ww. przepisy podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzące do uchylenia już podjętej uchwały dotyczącej wotum zaufania.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie uchwała ta stanowi akt prawa wewnętrznego, jednakże nie upłynął jeszcze okres jednego roku wynikający z art. 94 § 1 u.s.g., który uniemożliwiałby jej unieważnienie.