Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 394/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 i art. 33
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 2 pkt 3, par. 6 ust. 1, par. 4 ust. 1 i 4, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3 i 5, par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80, art. 64 par. 2, art. 75 par. 1 i 2, art. 76a par. 1 i 2, art. 107 par. 1 i 3, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 1, art. 11 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 4, art. 52 ust. ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 53 ust. 4 (pkt 6), art. 54 pkt 3, art. 55, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 5, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 kt 1 lit. a i lit. c, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania E. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji W. R. obejmującej budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w W. w gminie K.

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania E. M., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r., którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji W. R. na wyżej opisanej nieruchomości. Kolegium wskazało na potrzebę prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej w sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz K. sformułował szczegółowe ustalenia i wymagania w zakresie nowej zabudowy dla przedmiotowej działki, określając funkcję zabudowy mieszkaniowej dla działki nr [...]. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa") odstąpił od szczegółowego uzasadnienia decyzji ponieważ spełnia ona w całości żądanie strony. Ponadto podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Organ II instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz określenia warunków i wskaźników nowej zabudowy. W odniesieniu do zarzutów E. M. Kolegium stwierdziło, że z kopii mapy zasadniczej oraz informacji uproszczonej z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielami działki są K. R. i H. R., a w granicach tej działki usytuowany jest budynek gospodarczy. Powołując się na art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy stwierdził, że strona odwołująca się nie przedstawiła żadnych dokumentów, które potwierdzają jej prawa do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. E. M. podniosła, że ma prawo do części działki nr [...] (terenu wygrodzonego wraz z budynkiem) i nikt nie kwestionował dotąd jej prawa własności do tego terenu. Jej zdaniem mapa znajdująca się w aktach sprawy przedstawia fragmenty granic, które nie pozwalają na rozstrzygnięcie, czy budynek jest prawidłowo usytuowany, a skoro nie ma granic, to nie można respektować wszystkich ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację skargi oraz podkreśliła, że jako właściciel gruntu, którego dotyczy decyzja, nie zgadza się na rozbiórkę istniejących zabudowań i budowę domu jednorodzinnego. Podniosła, że cześć terenu objętego decyzją jest terenem rolnym, a ona nigdy nie zabiegała o zmianę przeznaczenia z rolnego na budowlany. Pełnomocnik uczestników postępowania H. R. i K. R. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że kwestie związane z własnością terenu nie powinny być rozpoznawane przez sąd administracyjny, lecz przez sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, mimo że argumentacja skarżącej tylko w części okazała się trafna.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie – kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a." – decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w W. w gminie K., dla którego to terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając zarzuty skargi i argumentację w niej podniesioną Sąd uznał, że nie mają one doniosłego znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 i Rozdziale 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) – dalej "u.p.z.p." Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza uprawnień osób trzecich. Ponadto w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). W konsekwencji spór co do przebiegu granicy pomiędzy działką inwestora i działką skarżących – innymi słowy co do tego, do kogo należy fragment nieruchomości, na której planowana jest nowa zabudowa – nie ma wpływu na sposób podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Prawo do terenu inwestor musi wykazać bowiem dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – ubiegając się o pozwolenie na budowę. Zatem, jeżeli nie będzie dysponował odpowiednim uprawnieniem do terenu nie będzie mógł uzyskać pozwolenia budowlanego i legalnie zrealizować inwestycji, a więc i rozebrać obiektu budowlanego na terenie, do którego prawa właścicielskie zgłasza skarżąca. Natomiast spory związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, ze zm.) – nazywanej dalej "p.g.k." Z kolei spory o własność rozstrzyga sąd powszechny na podstawie przepisów prawa cywilnego.

W niniejszej sprawie dane z rejestru gruntów, wskazujące na określoną powierzchnię działki nr [...] i skład gruntowy oraz ich właścicieli i oznaczenie księgi wieczystej, która jest prowadzona dla tej nieruchomości (KW nr [...]), w powiązaniu z analizą kopii mapy dołączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy pozwala na ustalenie kształtu i powierzchni działki oraz przebiegu granic zaznaczonych na mapie zasadniczej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na mapie przedłożonej przez inwestora zostały zaznaczone pełne granice pomiędzy działką nr [...] (objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) a działką nr [...] (należącą do skarżącej). Granice te przebiegają po liniach prostych i budynek gospodarczy, o którym wspomina skarżąca, znajduje się na obszarze stanowiącym działkę nr [...]. Wniosku tego w z żaden sposób nie zmienia, a przeciwnie, wzmacnia fakt, że część działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt, przedzielona jest na mapie linią przerywaną oddzielającą grunty o różnym zagospodarowaniu, to jest grunty rolne określonej klasy (RIIIa) od gruntów rolnych zabudowanych (B-RIIIa). Linia przerywana wyznaczona na mapie obejmuje też znaczną część działki nr [...], która jest intensywnie, w porównaniu do działki nr [...], zabudowana. Z danych z ewidencji gruntów wynika, ze działka nr [...] ma powierzchnię 0,5000 ha, z czego 0,060 ha stanowią grunty oznaczone jako B-RIIIa, zaś pozostała cześć (0,4400 ha) oznaczona jest symbolem RIIIa. Te wszystkie okoliczności wskazują jednoznacznie, że przebieg granic na kopii mapy zasadniczej, użytej przez organy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, umożliwiał jednoznaczne ustalenie terenu inwestycji, powierzchni działki nr [...] i jej odgraniczenia od sąsiednich nieruchomości.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że zarówno rejestr gruntów i budynków, jak i księgi wieczyste mogą podlegać aktualizacji lub odpowiednio uzgodnieniu stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co jednak może mieć miejsce w toku odrębnych postępowań i po przedstawieniu stosownej dokumentacji. Należy przy tym zaznaczyć, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Organ ewidencyjny nie może więc także rozstrzygać samodzielnie co do prawa własności gruntu, nadawać prawa do nieruchomości, czy ustalać przebiegu spornej granicy. Rozstrzygnięcia sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość (jej część) należy poszukiwać na drodze postępowania cywilnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2200/12 – orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca konsekwentnie (w odwołaniu i skardze) podnosi w swej istocie takie okoliczności, które wyłącznie mogą zostać rozstrzygnięte w innym postępowaniu, a mianowicie w postępowaniu rozgraniczeniowym, względnie w postępowaniu cywilnym w przedmiocie prawa własności. Ustalenie bowiem przebiegu granic, mające skutek prawny, następuje jedynie w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez organ administracji samorządowej (art. 30 i art. 33 p.g.k.), względnie przez sąd powszechny po przekazaniu sprawy na żądanie strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia (art. 33 p.g.k.), nie zaś w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że w tym ostatnim postępowaniu wykorzystano mapę, stanowiącą w ocenie skarżącej, kopię błędnie sporządzonej mapy zasadniczej (co do określenia granic oddzielających działkę nr [...] od działki nr [...]), nie oznacza, że przebieg granic pomiędzy nieruchomościami został przez organy władczo rozstrzygnięty. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy jedynie wyznacza granice terenu inwestycyjnego, nie przesądza zaś o tym, że widoczne na nim granice działek odpowiadają stanowi prawnemu. W razie sporu co do przebiegu granic konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy miały obowiązek zbadania, czy zamierzenie jest zgodne z przepisami tej ustawy (w tym z przepisami wykonawczymi) oraz przepisami odrębnymi, do których, z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy, nie można zaliczyć przepisów prawa cywilnego (rzeczowego).

Decyzja pozytywna, zgodna z wnioskiem inwestora, została wydana w niniejszej sprawie w postępowaniu, w którym zostały zgromadzone materiały kartograficzne, pozwalające na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i – z pewnym zastrzeżeniem, o którym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, a dotyczącym braków formalnych wniosku – zbadanie, czy planowana zabudowa kontynuuje istniejącą w sąsiedztwie funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie warunków zabudowy zasadzało się na stwierdzeniu organów obydwu instancji, że planowana inwestycja kontynuuje tę funkcję i spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co pozwoliło im na uznanie kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego oraz określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie organów obydwu instancji zostało oparte na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, którego uchybienia nie były możliwe do usunięcia przez organ odwoławczy w ramach postępowania uzupełniającego z art. 136 kpa. Zakres sprawy niezbędny do wyjaśnienia uzasadniał zastosowanie przez organ II instancji uprawnień kasacyjnych i uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Merytoryczne orzeczenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa było nieuprawnione.

Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego paragrafu granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei art. 54 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. i § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego określają wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te przewidują, że decyzja taka określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) i zawiera część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3).

Określone w § 9 rozporządzenia wykonawczego załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać podpis właściwej osoby, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji.

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że w postępowaniu zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). Rozporządzenie to w § 3 stanowi, że w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji (ust. 1). Część graficzną decyzji sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii (ust. 2). Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji stosuje się natomiast zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. (ust. 3). Ponadto dopuszcza stosowanie w części graficznej oznaczeń uzupełniających (ust. 4) i wprowadza wymóg zamieszczenia w niej objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (ust. 5).

Z treści tych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji. Ponadto materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tego rodzaju decyzje wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (patrz wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707 i z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 611/11, LEX nr 1217444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, LEX nr 424613).

W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku na podstawie kopii mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4-8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku.

W ocenie Sądu, uwzględniając potrzebę takiego interpretowania i stosowania przepisów rozporządzenia wykonawczego, by zawarte w nim obostrzenia i wymogi formalne nie stanowiły dodatkowej, nieprzewidzianej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeszkody do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, uprawniony jest wniosek, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy nie musi być odrębny dokument zawierający wyniki analizy, ale również sama analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko zawiera ona wyraźnie sformułowane wyniki analizy i nie wpływa to na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której to w istocie wyniki analizy zastępują przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej (opisowej i graficznej).

Podsumowując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że uchybienia organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w wyżej przedstawionym zakresie stanowią poważne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto tego rodzaju wady postępowania tylko w ograniczonym zakresie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w szczególności nie dotyczy to wad formalnych wniosku czy też sytuacji, w której organ I instancji w istocie nie przeprowadził analizy urbanistycznej). Dopuszczalne byłoby jednak, ale tylko przy uwzględnieniu warunków konkretnej sprawy, przeprowadzenie (zlecenie przeprowadzenia) uzupełniającej analizy urbanistycznej, dookreślającej lub korygującej analizę (jej wyniki) sporządzoną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, przy czym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy musiałoby w takiej sytuacji zostać zlecone osobie spełniającej kryteria określone w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania stwierdzić należy, że w sprawie w zasadzie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji obydwu instancji już z tego tylko powodu, że decyzja organu I instancji obarczona była podstawową wadliwością w postaci braku uzasadnienia. Wymogi formalne decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawarte są nie tylko w § 9 rozporządzenia wykonawczego, ale przede wszystkim w art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Odstąpienie do tego wymogu jest dopuszczalne jedynie, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, lecz nie dotyczy to decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 3 kpa). W przypadku decyzji wydawanych w przedmiocie warunków zabudowy zwykle występuje więcej stron niż sam inwestor, są to najczęściej właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, dla którego ustalane są warunki zabudowy. Często też interesy stron postępowania są sporne, gdyż właściciele sąsiednich działek dbają o zabezpieczenie swojego interesu, aby ewentualne – związane z uwzględnieniem wniosku podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy – ograniczenie możliwości korzystania z ich działek, jak i zdeterminowanie przyszłego sposobu zabudowy i zagospodarowania ich nieruchomości nastąpiło w granicach prawem dopuszczalnych. Ponadto rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy, odnoszące się do konkretnego terenu o zastanym sposobie zagospodarowania, może wymagać wyznaczenia obszaru analizowanego wykraczającego poza minimalne odległości wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Z tych wszystkich powodów decyzja o warunkach zabudowy w zasadzie zawsze będzie wymagała sporządzenia uzasadnienia, a skorzystanie z wyjątku, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa, będzie ograniczone do sytuacji szczególnych. Tymczasem rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało motywów, co było istotne chociażby z uwagi na możliwość skontrolowania zgodności ustaleń organu odwoławczego z tymi, które poczynił organ I instancji. Wprawdzie rozstrzygając sprawę w całości w drugiej instancji (art. 15 kpa) Kolegium mogło dokonać zmiany rozstrzygnięcia i uzasadnienia, jednakże nie mogło naprawić podstawowej wady decyzji, jaką był całkowity brak uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy mógł natomiast usunąć wadę polegającą na niedostatecznym wykazaniu uprawnień przez osobę, która sporządziła projekt decyzji. W aktach postępowania znajduje się dokument stanowiący załącznik nr 1 do wcześniejszej uchylonej decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2012 r. (w swej istocie wyniki analizy), z którego wynika, że projekt decyzji opracował uprawniony architekt wraz ze wskazaniem numeru uprawnień, podpisany przez autora projektu decyzji i zarazem osobę, która przeprowadziła analizę urbanistyczną. Z powyższego nie wynika jednak, że projekt kolejnej decyzji, z dnia [...] listopada 2012 r., został również sporządzony przez uprawnioną osobę. Nadto samo tylko wskazanie (nadruk komputerowy) w projekcie decyzji czy odrębnym dokumencie (w analizie lub jej wynikach) numeru uprawnień urbanisty lub architekta nie stanowi należytego wykazania, że jest to osoba uprawniona do sporządzenia przedmiotowego projektu, jakkolwiek wskazane numery mogą służyć zweryfikowaniu uprawnień w siedzibie właściwych władz określonego samorządu zawodowego. Żaden z organów orzekających w sprawie nie przedstawił jednakże okoliczności wskazujących na zweryfikowanie uprawnień autora projektu decyzji, co jest istotne dla należytego wykazania, że został spełniony wymóg z art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest oryginałem, lecz fotokopią, stąd też informacja zawarta w tym dokumencie co do autorstwa projektu decyzji nie spełnia kryterium wiarygodności. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że załącznik nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy – analiza urbanistyczna, która w istocie stanowi same wyniki analizy – oraz część graficzna analizy nie zostały podpisane przez osobę uprawnioną do wydania decyzji, mimo że sama część graficzna decyzji została prawidłowo podpisana przez osobę wydającą decyzję.

Nie przesądzając o wyniku analizy urbanistycznej, której ponowne przeprowadzenie przez organ I instancji będzie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że stanowisko organów obydwu instancji co do tego, że stan zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich pozwala na określenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu nie zostało należycie uzasadnione i nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten jest przy tym niepełny tak w zakresie wymogów formalnych stawianych wnioskowi inwestora, jak i stwierdzenia, że teren ma niezbędne uzbrojenie (infrastrukturę techniczną) w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz energię elektryczną oraz w zakresie ochrony gruntów rolnych. Spełnienie tych wymogów nie zostało odpowiednio zbadane i udokumentowane w postępowaniu.

Inwestor do wniosku z dnia 1 czerwca 2012 r. dołączył poświadczoną za zgodność z oryginałem przez Starostę K. w dniu 20 kwietnia 2012 r. kopię nieaktualizowanej mapy zasadniczej w skali 1:1000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowy materiał kartograficzny spełniał wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., ale zarazem nie miał odpowiednio zaznaczonego terenu inwestycji ani obszaru jej oddziaływania. W konsekwencji nie mógł stanowić podstawy do przeprowadzenia postępowania w sprawie z wniosku inwestora o ustalenie warunków dla inwestycji na działce nr [...]. Na przedmiotowej mapie znajduje się zarys prostokąta oznaczony kolorem czerwonym oraz szczątkowy zarys, jak się można domyślać, linii zabudowy. Z powyższego trudno wywieść, czy obszar inwestycji ogranicza się do zaznaczonego pola i czy obejmuje ono posadowienie budynku, jak i wykonanie zbiornika bezodpływowego, a ponadto w ogóle brak zaznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, który mógłby być przez organ zweryfikowany i ewentualnie zmodyfikowany. Zakwestionować również należy lakoniczne stwierdzenie we wniosku, że nie dotyczy tej inwestycji obowiązek podania charakterystyki wpływu na środowisko. Uchybienie to może zresztą wynikać z samej treści formularza wniosku, który sugeruje, że wskazanie tych danych dotyczy jedynie inwestycji, która jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem tak nie jest. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 31/07 (LEX nr 466378) stwierdził, że treść art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. "Obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. To że organ administracji nie jest związany opisem wpływu inwestycji na środowisko i sposobem określenia przez inwestora obszaru oddziaływania nie zmienia oceny, iż wniosek w tym zakresie był niekompletny. To z kolei przełożyło się na niekompletność decyzji o warunkach zabudowy, która w wymaganej przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego części graficznej tejże decyzji nie przedstawiała należycie linii rozgraniczających teren inwestycji.

Braki formalne decyzji w zakresie niezbędnych załączników do decyzji, tak jak i brak uzasadnienia, nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Stąd też organ II instancji obowiązany był uchylić wadliwe rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa).

W odniesieniu do spełnienia przez przedsięwzięcie przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu dla jego realizacji inwestor posłużył się jedynie kserokopiami dokumentów dotyczących zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną. Przedmiotowe kserokopie nie były poświadczone za zgodność z oryginałem. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy i zarazem niesprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa), a jeżeli przepis nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonej okoliczności, organ odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie (art. 75 § 2 kpa). Niemniej jednak, jeżeli przedstawiona przez stronę kserokopia dokumentu (odbitka elektrofotograficzna) ma być uznana za dokument (kopię równoważną z oryginałem), to powinna być, stosownie do art. 76a § 2 kpa, poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Względnie byłoby dopuszczalne wykonanie przez sam uwierzytelnienie kopii dokumentu na podstawie oryginału przedłożonego organowi przez stronę lub urzędowe poświadczenie za zgodność z oryginałem będącym w posiadaniu tego lub innego organu (art. 76a § 1 kpa).

Dodatkowo wskazać należy, że z kopii pisma zakładu energetycznego z dnia 15 maja 2012 r. wynika, że w sąsiedztwie działki istnieje odpowiednia – ze względu na rodzaj zamierzenia budowlanego – infrastruktura elektroenergetyczna, natomiast z kopii dokumentu datowanego na dzień 21 maja 2012 r., które ma poświadczać zapewnienie dostaw wody nie wynika, że istniejąca infrastruktura w tym zakresie jest wystarczająca dla potrzeb planowanego przedsięwzięcia. Dokument ten, wytworzony poprzez naniesienie pieczęci "A" na kopii nieopisanego fragmentu mapy (przedstawiającego działkę nr [...] i sąsiedztwo) w ogóle nie wskazuje, jakiego przedsięwzięcia dotyczy.

Wobec braku przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, oparcie się na tego rodzaju "wadliwych" dokumentach załączonych do wniosku, okazało się niewystarczające dla wiarygodnego ustalenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.). Wprawdzie w wybrakowanej analizie urbanistycznej (w części tekstowej, stanowiącej w istocie same wyniki analizy) wskazano, że istnieje dostęp do działki z drogi gminnej, utwardzonej i uzbrojonej w sieć wodociągową i elektryczną oraz zapewnienie dostawy wody i energii elektrycznej, jednak stwierdzenie to nie zostało uwiarygodnione odwołaniem się do innych dowodów (danych z ewidencji gruntów, innych wykazów oraz pozostałych informacji będących w posiadaniu organu).

Idąc dalej stwierdzić należy, że sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej całkowicie dyskwalifikuje jej wyniki. Analiza ta, jakkolwiek dotyczy obszaru, którego wyznaczenie spełnia minimalne wymagania określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, w istocie składa się z samych wyników analizy. To stanowi zaś naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia. Nawet gdyby sama analiza nie została odrębnie sporządzona (fakt jej wykonania utrwalony w postaci substratu materialnego), ale znajdowała się w treści uzasadnienia decyzji, nie stanowiłoby to istotnego uchybienia przepisom postępowania. Niemniej jednak w sytuacji, kiedy ani z samej decyzji (decyzja organu I instancji jest pozbawiona uzasadnienia), ani z części graficznej analizy nie można wywnioskować tego, na podstawie jakich danych dotyczących stanu zabudowy i zagospodarowania sąsiedztwa działki inwestora organ stwierdził kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalił poszczególne wskaźniki i parametry dla nowej zabudowy, uzasadniony jest wniosek o braku prawidłowo przeprowadzonej analizy.

Przepisy powołanego rozporządzenia co do zasady wskazują, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy – § 5 ust. 1 wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dz.U. nr 164, poz. 1589), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją – § 6 ust. 1) lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – § 7 ust. 1 i geometrię dachu – § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z w ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Stąd też podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych parametrów i wskaźników, które stanowią odniesienie do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, jak również ewentualne sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalenia wskaźników i parametrów zgodnych z występującymi w sąsiedztwie terenu inwestycji. Przy tym należy podkreślić, że ani sama analiza (która w istocie składa się jedynie z wyników analizy i załącznika graficznego), ani też decyzja o warunkach zabudowy nie wskazują na zgodne z przepisami ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku ani linii nowej zabudowy.

Decyzja organu I instancji w ślad za wnioskami analizy (załącznik nr 1 do decyzji) wskazuje m.in. na trzy parametry budynku w postaci długości i szerokości budynku oraz szerokości elewacji frontowej, a także liczbę kondygnacji. Przepisy art. 61 ust. 1 i 7 oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego oraz przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) nie wymagają zaś określenia takich parametrów jak szerokość budynku inna niż szerokość elewacji frontowej, a i to z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Z treści tego przepisu nie wynika zatem wprost konieczność określenia liczby kondygnacji planowanego budynku ani innych elementów niż wymienione w przedmiotowych rozporządzeniach. Niemniej jednak w określonych sytuacjach, np. z uwagi na względy ochrony zabytków (§ 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dz.U. nr 164, poz. 1589), określenie liczby kondygnacji budynku może być celowe, wymaga to jednakże uzasadnienia w okolicznościach konkretnej sprawy.

Decyzja organu I instancji o warunkach zabudowy przewiduje również, że obowiązująca linia zabudowy przebiega jak zaznaczono na planie sytuacyjnym, przy czym nie wskazuje nawet odległości "12,0 m od granicy z drogą", która została wskazana w załączniku. Tymczasem na kopii mapy dołączonej do wniosku, jak i na jej kserokopii, na której wyznaczono obszar analizowany, nie ma naniesionych takich oznaczeń, które pozwoliłyby stwierdzić, że stanowią wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 7 pkt 1) i rozporządzenia wykonawczego (§ 2 pkt 3, § 4, § 9 ust. 4). Na materiałach tych zaznaczona została jedynie szczątkowa przerywana linia od strony drogi gminnej (na taki charakter drogi, do której przylega działka nr [...], wskazuje analiza urbanistyczna), która nie przebiega przez całą szerokość frontu działki i nie pozostaje w żadnej, dającej się zrekonstruować z kontekstu przestrzennego, relacji do zabudowy położonej na sąsiednich działkach. W konsekwencji stwierdzić należy, że w decyzji (ani w osnowie decyzji, ani w załącznikach stanowiących jej integralną część) nie określono prawidłowo jednej z podstawowych cech nowej zabudowy, jaką jest linia zabudowy.

Ponadto trzeba zauważyć, że wykładnia przepisu § 4 rozporządzania wykonawczego powinna być dokonywana w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy na działkach sąsiednich względem drogi publicznej. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia przywiązywanie szczególnej wagi do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy", niemniej jednak organ administracji powinien posługiwać się ustawowym pojęciem "linia zabudowy", które zostało użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy oraz w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. I tak też należy interpretować termin "obowiązująca linia zabudowy" zawarty w § 4 tego rozporządzenia (por. A. Filipowicz-Plucińska [w:] "Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych", Nieruchomości, C.H. Beck, rok 2012, nr 1). Użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie skutkuje jednak jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy. Ze swej istoty linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną i co do zasady tylko w ten sposób jest linią obowiązującą. W określonych sytuacjach linia taka może być zarazem linią determinującą lokalizację nowej zabudowy od strony frontu działki, np. w zwartej zabudowie miejskiej (pierzejowej, szeregowej), co wymaga odpowiedniego uzasadnienia w decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, organy orzekające w sprawie powinny posługiwać się co do zasady sformułowaniem "linia zabudowy", a jedynie w sytuacji, gdyby linia ta miała jednocześnie wyznaczać konkretne usytuowanie obiektu, można byłoby się posłużyć zwrotem "obowiązująca linia zabudowy", co wymagałoby wyraźnego wyjaśnienia intencji organu ustalającego cechy nowej zabudowy.

Kolejne zastrzeżenie Sądu – i tutaj zasadne okazały się zastrzeżenia skarżącej – budzi także sposób zbadania przez organy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to jest ustalenia, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Całkowicie chybione jest bowiem wiązanie spełnienia wymogu w zakresie ochrony gruntów rolnych z brakiem odpowiedzi Starosty K. na pismo organu I instancji z dnia 21 czerwca 2012 r. Zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w K. o "zaopiniowanie w sprawie ochrony gruntów rolnych" terenu działki nr [...], dla którego wcześniej nie wydano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Odpowiedź właściwego organu udzielona w trybie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 kpa, może zatem mieć wpływ na rodzaj i treść rozstrzygnięcia, zaś w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się uzgodnienie za dokonane. Odpowiedź właściwego organu w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych jest również pomocne przy ustalaniu, czy teren w ogóle wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia takich gruntów (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Brak odpowiedzi Starosty K. nie mógł jednak zastąpić samodzielnego ustalenia przez organ prowadzący postępowanie, czy teren w ogóle wymaga uzyskania takiej zgody. W tym zakresie organ powinien odnieść stan faktyczny sprawy do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm. – dalej: "u.o.g.r."). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., w brzmieniu obowiązującym w okresie wydania decyzji przez organy obydwu instancji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego takiej zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony już jest pogląd, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (wyrok z dnia 27 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 738/07; z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09; z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 429/09, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 670/09 oraz z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 303/10). Podobną argumentację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1900/08 (orzeczenie dostępne jw.), w którym uznał, że w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczany na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

Aktualnie kwestia dotycząca rozumienia "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia" straciła na znaczeniu wobec wejścia z dniem 26 maja 2013 r. w życie zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013 r. (Dz.U. 2013 r., poz. 503), która nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, a zatem znowelizowane przepisy w zakresie ochrony gruntów rolnych znajdą zastosowanie w sprawie ponownie rozpatrywanej przez organy administracji (art. 2 ustawy zmieniającej). Aktualnie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej).

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczanie to powinno być postrzegane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 u.o.g.r.).

Jak wskazano już wyżej, w tej sprawie kwestia ochrony gruntów rolnych nie została przez organy należycie rozpatrzona, pomimo że projektowana inwestycja jest lokalizowana na terenie, który wchodzi w skład większego kompleksu gruntów rolnych klasy IIIa, położonego w narożniku tworzonym przez skrzyżowanie drogi do K. i drogi gminnej, do której przylega działka nr [...]. Organy orzekające w sprawie w istocie nie wypowiedziały się merytorycznie co do kwestii podlegającej uzgodnieniu, a zatem, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Pominęły także wyjaśnienie, czy teren stanowiący grunty rolne podlega uzgodnieniu z organem właściwym w odniesieniu do melioracji wodnych. Dodać również należy, że obowiązek zbadania spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi powinność odrębną od obowiązku przeprowadzenia stosownych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Warto mieć przy tym na uwadze, że osobnym zagadnieniem prawnym rozpatrywanym na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przez wydaniem pozwolenia na budowę, jest – jak to wynika z art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r. – wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Podsumowując Sąd stwierdza, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe. Organ odwoławczy nie dostrzegł istotnych uchybień postępowania i samej decyzji wydanej przez organ I instancji, w konsekwencji niezasadnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa. Naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa oraz art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego oraz § 2 pkt 3 i § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w nieprawidłowej formie (braki co do obligatoryjnego elementów decyzji, w tym złączników) na podstawie ustalonego w sposób niepełny stanu faktycznego. Natomiast uchybienia w zakresie przepisów prawa materialnego – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4) oraz rozporządzenia wykonawczego (§ 2-8) miały wpływ na wynik sprawy, determinując ustalenia w zakresie wymogów nowej zabudowy (konkretnych cech, wskaźników i parametrów). W konsekwencji konieczne było wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią wyżej przedstawione rozważania i wytyczne, celem przeprowadzenia w należyty sposób całego postępowania administracyjnego (m.in. poprzez uzupełnienie wniosku inwestora oraz materiału dowodowego, w tym wykonanie prawidłowej analizy urbanistycznej oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień) i wydania rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącą. Orzeczenia zawarte w punktach II i III stanowiły konsekwencję rozstrzygnięcia sformułowanego w punkcie I sentencji.