Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1816/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej organ), po rozpatrzeniu reklamacji Gminy [...] (dalej skarżąca) od informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...] z [...] marca 2018 r., znak [...], określił dla Gminy [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych, w tym: 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych z ujęć.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) ustaliło, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z [...] stycznia 2011 r. obowiązującego do 12 stycznia 2021 r., w formie informacji rocznej, Gminie [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych, w tym: 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych z ujęć.

Gmina [...] złożyła reklamację, w której wskazano, że nie zgadza się z wyliczoną wysokością opłaty i sposobem naliczenia tej opłaty. W złożonej reklamacji Gmina [...] podniosła iż Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] naliczyło opłatę stałą na podstawie art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne za pobór wód podziemnych którą oblicza się uwzględniając maksymalną ilość wód, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, którą to ilość wyraża się w przeliczeniu na m3/s. Biorąc pod uwagę, że ustawa nie wskazuje, który wskaźnik z pozwolenia wodnoprawnego należy przyjąć do wyliczeń, zaś wybór tego wskaźnika wpływa znacznie na zwiększenie bądź zmniejszenie opłaty, to w sytuacji, gdy do przeliczenia wybierze się m3/dobę, stawka opłaty stałej za pobór wód podziemnych jest niższa, niż w wyliczeniu wskazanym przez organ.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie uznał reklamacji Gminy [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Gmina [...] korzysta z usługi wodnej/usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z [...] stycznia 2011 r. obowiązującego do 12 stycznia 2021 r. na pobór wód podziemnych w ilości 41,4 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0115 m3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 41,4 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0115 m3/s.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina [...] zaskarżając ją w całości i zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 271 ust. 2 ustawy Prawo wodne w zw. z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż jeżeli w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód występuje w kilku jednostkach, to do ustalenia opłaty stałej przyjmuje się największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s, co w konsekwencji powoduje ustalenie opłaty stałej w najwyższej z możliwych wysokości, podczas gdy żaden przepis nie stanowi, którą wartość należy przeliczyć na m3/s, a w pozwoleniu wodnoprawnym zarówno ilość m3/d jak i m3/h jest wyrażona w ilości maksymalnej, co teoretycznie umożliwia dokonanie przeliczenia na podstawie obu tych wartości, jednak § 15 pkt 1ww. rozporządzenia stanowi, że jednostkowe stawki opłat wynoszą za pobór wód podziemnych 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny pobór wód, co powinno uzasadniać przeliczenie określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wartości m³/d na m³/s, a nie m³/h na m³/s, gdyż opłata jednostkowa dotyczy doby. Następnie otrzymana wartość pomnożona przez 365 dni stanowi opłatę za cały rok, a więc na żadnym etapie wyliczania opłaty nie pojawia się jakakolwiek wartość odnosząca się do poboru wody na godzinę,

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażające się niezawiadomieniem strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, przez co strona nie mogła zgłosić wniosku dowodowego w postaci informacji na temat rzeczywistej ilości pobranych wód podziemnych w miejscowości [...] z ostatnich trzech lat, a która to informacja potwierdziłaby, że sposób wyliczenia przyjęty przez organ jest nieuzasadniony i rażąco odbiegający od rzeczywistości;

- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieprawidłowy wyrażający się niewyjaśnieniem stronie podstaw stosowania wartości maksymalnej m³/h do wyliczenia wartości maksymalnej m³/s.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy Prawo Wodne oraz § 15 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne należy przyjąć, że miarodajną wartością urzeczywistniającą maksymalny pobór wód jest wartość m3/d przeliczona na m3/s, a więc maksymalna wartość poboru wody na dobę. Powyższe uzasadnione jest tym, że opłata jednostkowa w wysokości 500 zł dotyczy doby, która to wartość następnie pomnożona przez 365 dni stanowi wysokość opłaty za cały rok. Posłużenie się wartością m3/h do przeliczenia m3/s w żaden sposób nie urzeczywistnia maksymalnego poboru wody na dobę, gdyż wartość ta będzie stanowić maksymalną ilość poboru wody jedynie na godzinę, a w poszczególnych godzinach występuje nierównomierność poboru wody. Zauważyć wypada iż przy wyliczaniu opłaty stałej posłużenie się wartością m3/h powoduje, że Gmina ponosi opłatę znacznie przewyższającą możliwość maksymalnego poboru wody na dobę, a w konsekwencji za cały rok. Odnośnie maksymalnego poboru wody na godzinę, w żaden sposób nie odzwierciedla on maksymalnego poboru wody na dobę. Nadto na żadnym etapie wyliczania opłaty stałej za pobór wód podziemnych z ujęć nie pojawia się wartość m3/h. Skoro w pozwoleniu wodnoprawnym jest określona wartość maksymalnego poboru wody na dobę, to niezrozumiałym jest posługiwanie się wartością jaką jest maksymalny pobór wody na godzinę. Jak wynika wprost z pozwolenia wodnoprawnego nie są to wartości tożsame, natomiast przepis wprost stanowi, że opłata wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s.

Zgodnie z posiadanym przez Gminę pozwoleniem wodnoprawnym maksymalny pobór wód na dobę wynosi 506 m3. Tym samym w skali roku maksymalny pobór może wynosić 184 690 m3 (506 m3/d x 365 dni). Biorąc pod uwagę maksymalny pobór wód na godzinę, który wynosi 41,4 m3. to w skali roku według organu pobór ten wynosiłby 362 664 m3 (41,4 m3/h x 24h x 365 dni). Niemniej jednak jest to stanowisko niewłaściwe, gdyż w poszczególnych godzinach występuje nierównomierność poboru wody. W tym miejscu odnieść należy się do rzeczywistych poborów wód w miejscowości [...] z ostatnich trzech lat, które wynoszą: 78 686 m3 za 2015 r., 76 235 m3 za 2016 r. i 63487 m3 za 2017 r. W związku z tym, nie ulega wątpliwości że wartością zbliżoną do rzeczywistych poborów wód jest wartość m3/d przeliczona na m3/s.

Wobec powyższego, sposób wyliczenia przyjęty przez organ powoduje, iż Gmina jest zobowiązana ponosić opłatę stałą w znacznie zawyżonej wysokości a nadto ponosi opłatę za ilość wody, której faktycznie nie jest w stanie pobrać, co odzwierciedla rzeczywisty pobór wód podziemnych. Niemniej jednak, organ nie wziął powyższych okoliczności pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a nadto uniemożliwił stronie zgłoszenie wniosku dowodowego w postaci informacji na temat rzeczywistych ilości pobranych wód.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca zaznaczyła, że uzasadnienie decyzji nie realizuje zasady przekonywania. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie do ustalenia opłaty stałej przyjął największą wartość po przeliczeniu tych jednostek na m3/s. Motywy jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać przyjęty tok rozumowania. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację zasady przekonywania, który to obowiązek w niniejszej sprawie nie został zrealizowany.

Wobec przedstawionych powyżej zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z [...] kwietnia 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił dla Gminy [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych, w tym: 2 098,75 PLN za pobór wód podziemnych z ujęć.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji z [...] stycznia 2011 r., mocą której Gminie [...] udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] w ilości:

Qśrd = 337,0 m³/d, Qmaxd = 506,0 m³/d, Qmaxh = 41,4 m³/h, ze studni głębinowych o parametrach:

- studnia Nr 1 o głębokości 40,0 m, wydajności eksploatacyjnej Q = 22 m³/h przy depresji s = 14 m,

- studnia Nr 2 o głębokości 41,0 m, wydajności eksploatacyjnej Q = 22 m³/h przy depresji s = 13 m,

- studnia Nr 3 o głębokości 44,0 m, wydajności eksploatacyjnej Q = 23 m³/h przy depresji s = 13 m.

Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik poboru godzinowego w ilości 41,4 m³/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,0115 m³/s.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowania, przy przewidzianym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty stałej, parametru maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych w dwojaki sposób: godzinowo i średniodobowo. Rozwiązania tego rodzaju kwestii przepisy nowego Prawa wodnego nie przewidziały, co wymagało od organów stosujących prawo podjęcia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru twierdząc, że to godzinowy wskaźnik poboru dawał maksymalną wartość poboru w m³/s, czego wymaga przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników:

1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu,

2. czasu wrażonego w dniach,

3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym).

Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który z dwóch wskaźników: godzinowy czy roczny poboru wód wyrażony, po przeliczeniu, w 1 m³/s, należało zastosować.

W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą Gminę [...] potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Według organów orzekających czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 41,4 m³/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m³/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku.

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik dobowej ilości poboru wód, która w sprawie wynosi 506,0 m³/d i przeliczeniu jej na jednostkę wskazaną w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej. Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dwa wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i dobowy, to względniejszą i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru dobowego. Tak ustalona wielkość poboru służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżący może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru dobowego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącej, zastosowanie parametru poboru godzinowego i dobowego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej niż przy użyciu wskaźnika dobowego.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącą Gminę [...] od informacji udzielonej jej przez organ z dnia [...] marca 2018 r. Przy tym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.