Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 932/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5 i ust. 10
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 października 2022 r. nr SKO.4204.197.2022 w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2022r. SKO.4204.197.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Z. z dnia 30 sierpnia 2022r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia T. S.A. z siedzibą w K. (dalej: T.) na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Podstawą prawną wydanej decyzji był art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 11, ust. 13, ust. 13a, ust. 15 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz Uchwały Rady Powiatu Z. nr XVI/193/19 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu Z..

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 24 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek T. w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] ul. [...], ul. [...] w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. elementów infrastruktury związanej z przebudową sieci napowietrznej w miejscowości Z. zasilanej ze stacji transformatorowej [...] K. oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ww. drogi powiatowej w celu wykonania prac związanych z ww. inwestycją. W przedmiotowym wniosku określono termin wykonania od dnia 6 września 2022 r. do dnia 23 września 2022 r. Powyższy wniosek został uzupełniony pismem w dniu 29 sierpnia 2022 r.

Na jego podstawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. Zarząd Powiatu Z. wydał decyzję w przedmiocie zezwolenia firmie T. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ul. [...] ul. [...], ul. [...] w miejscu i zakresie wg dotychczas uzyskanych zezwoleń i załączników graficznych dołączonych do wniosku dotyczących pasa drogowego ww. drogi poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. elementów infrastruktury związanej z przebudową sieci napowietrznej w miejscowości Z. zasilanej ze stacji transformatorowej [...] K.. Łączna powierzchnia rzutu poziomego urządzeń infrastruktury technicznej umieszczanych w pasie drogowym wynosi 21,79 m2 . Okres umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym od dnia 24 września 2022 r. - na czas nieokreślony.

Od tej decyzji T. wniósł odwołanie, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie punktu 1 tj. ustalenia łącznej powierzchni zajętej przez urządzenia przesyłowe.

Po ponownym zbadaniu sprawy SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i utrzymało orzeczenie w mocy. W jego ocenie decydujące znaczenie ma regulacja art. 40 ust. 10 u.d.p., według którego zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego organ I instancji zasadnie powierzchnię rzutu poziomego urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym obliczył łącznie dla wyszczególnionej powierzchni rzutu poziomego sieci przewodów napowietrznych oraz dziewięciu słupów stanowiących każdy odrębne urządzenie infrastruktury technicznej. Słupy żelbetowe stanowią konstrukcję podporową dla podwieszanej linii napowietrznej. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługują zarzuty T. co do sposobu obliczania powierzchni zajętego pasa drogowego.

T. wnosząc skargę na decyzję SKO zaskarżył ją w całości i domagał się jej uchylenie oraz zmiany decyzji Zarządu Powiatu Z. z dnia 30 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalonej powierzchni zajętego pasa drogowego i obliczonych opłat za zajęcie pasa a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez przyjęcie innego niż przewidziany w ustawie sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, co stanowi istotne naruszenie prawa tj. obliczenia powierzchni zajętej przez urządzenia przesyłowe nie jak stanowi ustawa jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, tylko obliczenia powierzchni każdego słupa z osobna i sumy wszystkich powierzchni łącznie z przewodami napowietrznymi, co dało łącznie pow. 21,79 m2 zamiast faktycznie zajętych - w rzucie poziomym 15 m2. Wpłynęło to na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu T. podniósł, że co do istoty zaskarżona decyzja jest zgodna z jego żądaniem zgłoszonym we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Ma jednak zastrzeżenie co do sposobu obliczenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w roku bieżącym i w latach kolejnych. W jego ocenie nastąpiło to niezgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. Organ obliczył powierzchnię zajętą przez urządzenia przesyłowe nie jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, ale zsumował powierzchnię każdego słupa z osobna i sumy wszystkich powierzchni łącznie z przewodami napowietrznymi co dało łącznie pow. 21,79 m2 zamiast faktycznie zajętych - w rzucie poziomym - 15,00 m2. Wpłynęło to w istotny sposób na wysokość opłat.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziło, że przytoczone w skardze argumenty nie mogą spowodować zmiany jego stanowiska. T. skorygował pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. wskazaną we wniosku w pkt. E powierzchnię urządzeń umieszczanych w pasie drogowym. Wobec tego słusznie organ I instancji zastosował art. 40 ust. 10 u.d.p. i prawidłowo obliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego dla powierzchni rzutu poziomego urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w pasie drogowym łącznie dla wyszczególnionej powierzchni rzutu poziomego sieci przewodów napowietrznych oraz dziewięciu słupów stanowiących każdy odrębne urządzenie infrastruktury technicznej. Tym samym SKO podziela stanowisko organu I instancji co do tego, że słupy żelbetowe stanowią konstrukcję podporową dla podwieszanej linii napowietrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 28 października 2022r. SKO.4204.197.2022 utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu Z. z dnia 30 sierpnia 2022r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia T. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Przepisami materialnymi mającymi zastosowanie w badanej sprawie będą przepisy ustawy o drogach publicznych. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z kolei definicję legalną urządzenia obcego zawiera art. 4 pkt. 2 b u.d.p. i jest nim obiekt lub urządzenie, w tym obiekt lub urządzenie budowlane, w szczególności wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne lub elektroenergetyczne, niezwiązane funkcjonalnie z drogą lub ruchem drogowym, z wyjątkiem kanału technologicznego;

Natomiast według dyspozycji zawartej w art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie powyższe wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.

Natomiast regulacja art. 40 ust. 3 u.d.p. odnosi się do kwestii odpłatności za zajęcie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, o czym stanowi art. 40 ust. 5 u.d.p. Jednocześnie – co wynika z art. 40 ust. 10 u.d.p. - zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy powierzchnia słupów powinna być ujęta w powierzchni rzutu poziomy liniowego urządzenia obcego – jak chce tego T. - czy też przedmiotowe słupy mają być traktowane jako odrębne urządzenia, jak to zrobił organ.

Warto w tym miejscu przywołać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12. Sąd stwierdził w nim, czy określone urządzenia lub obiekty, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego np. wodociąg, kabel energetyczny, znajdują się w pasie drogowym, podlega każdorazowemu badaniu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy, rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, itp. (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08; wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08; wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10; wyrok NSA z 25 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 558/11).

Na wstępie merytorycznych rozważań wskazać należy, że według art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Powyższa definicja pasa drogowego została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak na przykład NSA w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, że pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, korzystającym z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą.

Odnosząc powyższe na grunt badanej sprawy do ustalenia zakresu przedmiotowego art. 40 ust. 5 u.d.p. należy odejść od wykładni literalnej tego przepisu. Kierując się względami celowościowymi nie jest zasadnym ograniczenie zajętego pasa drogowego tylko do powierzchni rzutu urządzenia przesyłowego bez uwzględnienia powierzchni faktycznie umieszczonego w pasie drogowym urządzenia obcego, jakim jest słup podporowy dla tej sieci. Oznacza to tym samym, że właściwie obliczenie tej powierzchni to suma powierzchni rzutu poziomego sieci przewodów napowietrznych oraz dziewięciu słupów, podtrzymujących tę sieć

W tej sytuacji należy uznać, że obliczając wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia organy prawidłowo ustaliły powierzchnię

Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. W oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.