Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1386/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 667/22 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r. nr SKO Gd/1181/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 667/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. Spóła z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r., nr SKO Gd/1181/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 16 czerwca 2020 r., nr GZDiZ-PU-101(16)-2020-JR/AS Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku działający w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, wymierzył D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w kwocie 135.153,10 PLN za umieszczenie w dniach 17 stycznia 2020 r. – 28 lutego 2020 r. tablicy reklamowej w formie banera reklamowego na elewacji budynku C. przy [...] w G. o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 330,38 m2, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska. Tą samą decyzją umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska, prowadzone w odniesieniu do S. Sp. z o.o. w G..

Decyzją z 31 maja 2022 r., nr SKO Gd/1181/22 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 16 czerwca 2020 r.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniosła Dealz Poland Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 667/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 31 maja 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła D. Spóła z o.o. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p") w zw. z § 21 Uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (dalej: "Uchwała Krajobrazowa Gdańska"), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że tablicy reklamowej nie stanowiła siatka wielkoformatowa, na której został zamieszczony baner D., pomimo iż siatka wieloformatowa była przedmiotem materialnym przeznaczonym, służącym ekspozycji reklamy, wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, a nadto sam organ stwierdził, że ułatwiała umieszczenie takich tablic (banerów) na budynku C., co doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowa tablica reklamowa nie była objęta dwudziestoczteromiesięcznym okresem ochronnym, pomimo iż istniała już na elewacji C. w G. przy [...] w dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej Gdańska;

2. § 7 pkt 1 lit. c Uchwały Krajobrazowej Gdańska poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż reklama wywieszona przez D. jest niezgodna z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska, albowiem reklama ta zasłaniała otwory okienne budynku C. oraz jego detale architektoniczne;

3. § 14 ust 3 p 10 Uchwały Krajobrazowej Gdańska poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku błędnego ustalenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że elewacja C. od strony [...], na której została wywieszona reklama D. posiada otwory okienne, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie ustalił, czy elewacja, na której została zawieszona reklama D. posiada otwory okienne, czy wyłącznie przeszklenia, a jeżeli otwory okienne to od jakich pomieszczeń;

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie kary skarżącej Spółce, podczas gdy w niniejszej sprawie podmiotem naruszającym Uchwałę Krajobrazową Gdańska winna być uznana Spółka S. Sp. z o.o. jako właściciel C. w G.;

5. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wymierzenie przez organ kary za okres od 17 stycznia 2020 r. do 28 lutego 2020 r. podczas gdy organ pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie a dniem wszczęcia postępowania z urzędu powinien być dzień doręczenia zawiadomienia skarżącej Spółce, a nadto organ nie ustalił dnia, w którym zdjęta została reklama;

6. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma i w konsekwencji zaniechanie odstąpienia od wymierzenia kary, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa I reklama była wywieszona na budynku C. w G., zgodnie z wcześniejszą praktyką, a nadto przez okres krótszy niż okres umówiony z właścicielem tego C. - spółką S. Sp. z o.o., skarżąca nie osiągnęła żadnych korzyści, a także okoliczności, w których doszło do zawieszenia przedmiotowej reklamy, tj.:

a. tablica reklamowa w postaci siatki wielkoformatowej była już zamontowana przez S. Sp. z o.o. przed dniem zawarcia umowy ze skarżącą i służyła jako tablica reklamowa innym podmiotom,

b. na mocy zawartej przez skarżącą umowy z S. Sp. z o.o. przedmiotowa tablica reklamowa w postaci siatki wielkoformatowej została oddana do dyspozycji skarżącej przez okres 2 miesięcy w ramach odpłatności za czynsz, skarżąca miała porozumieć się z narzuconym przez S. Sp. z o.o. podmiotem celem ustalenia sposobu montażu i zawieszenia reklamy;

7. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, poprzez:

a. zaniechanie przez organ ustalenia, czy reklama skarżącej zawieszona została wyłącznie na przeszklonej elewacji, czy na otworach okiennych, a jeżeli na otworach okiennych to od jakich pomieszczeń, podczas gdy ustalenie ww. okoliczności jest istotne dla ustalenia, czy zawieszona reklama jest sprzeczna z Uchwałą Krajobrazową Gdańska,

b. zaniechania ustalenia przez organ dnia, w którym doszło do usunięcia reklamy skarżącej, podczas gdy ustalenie dnia jest istotne do ustalenia okresu, za który winna zostać wymierzona naruszającemu kara, co ma ostatecznie wpływ na wysokość wymierzonej skarżącej kary;

8. art. 7a K.p.a. zw. z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, pominięto wątpliwości interpretacyjne organu co do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zawieszenie reklamy, oraz nie nałożenie kary pieniężnej na właściciela C. w G., tj. spółkę S. Sp. z o.o.;

9. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom o prawnego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, przez co zaskarżona decyzja wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądowoadministracyjnej;

10. art. 9 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak uprzedniego wezwania skarżącej Spółki do usunięcia banera reklamowego przed wszczęciem postępowania w sprawie kary pieniężnej, przez co organ naruszył zasadę udzielania wszechstronnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na zakres obowiązków skarżącej Spółki w ewentualnym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej poprzez brak dostatecznego poinformowania skarżącej Spółki o ewentualnych surowych sankcjach naruszenia Uchwały Krajobrazowej Gdańska, przed ich zastosowaniem, w świetle rażąco wysokiej kary pieniężnej nałożonej na skarżącą Spółkę;

11. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt "wydania przez organ interpretacji przepisów prawa z naruszeniem przepisów prawa, których to naruszenie stanowiło zarzuty skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Spółka z o.o. z siedzibą w P. ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi (oznaczenie go w petitum skargi kasacyjnej jako art. 39a ust. 9 stanowi oczywistą omyłkę, niedokładność redakcyjną).

Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. uznać należy, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przedstawione rozważania dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji także niewłaściwe zastosowanie, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Organy administracji nie wyjaśniły, czy tablica reklamowa została zrealizowana przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu procesowy zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. uznać należy za zasadny. Zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi stosownie do art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Gdyby okazało się, że tablica reklamowa została zrealizowana legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została zrealizowana przez skarżącą nielegalnie, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej odniesionego do art. 61 § 1 K.p.a. związanego z rozumieniem daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej należy wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 - Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 K.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolnie, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a K.p.a. zasada, czyli rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto zauważyć należy, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postepowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/10).

Z tych powodów, w ocenie NSA, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku - do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.

Tymczasem Sąd I instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności.

Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej organ winien rozstrzygnąć kwestię, czy tablica reklamowa umieszczona została na nieruchomości legalnie, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.