Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2023 r. nr WOP.7722.202.2022.MH w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. C. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 stycznia 2023 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Skargę wniesiono w następującym, ustalonym przez organy administracji, stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. udzielił pozwolenia na budowę jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obr. [...] oraz zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A. [..] w Gdańsku. Inwestor pismem z dnia 24 lutego 2022 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną, teletechniczną i gazową wraz z zagospodarowaniem terenu na terenie działki nr [...] obr. [...] oraz zjazdu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A.[...] w Gdańsku wybudowanego na podstawie powyższej decyzji. Zgodnie z art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 695) w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567 i 568) – dalej zwanej specustawą - po art. 31zy dodano art. 31zy1-31zy10 stanowiący, iż "Art. 31zy1. 1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.".

W związku z powyższą regulacją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: organ I instancji) wniosek inwestora uznał za zawiadomienie o zakończeniu budowy i pismem z dnia 1 marca 2022r. zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku.

L. C. pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. A.[..] w Gdańsku. We wniosku powołała się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", wskazując, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z lokali handlowo-usługowych na restauracje, nie zapewniając jednocześnie odpowiedniej do tej zmiany ilości miejsc parkingowych.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 10 listopada 2022r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami na terenie działki nr [..] obr. [..] przy ul. A.[...] w Gdańsku. Organ wyjaśnił, że L. C. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, gdyż stroną tego postępowania zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego jest wyłącznie inwestor, którym L. C. nie była. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził przy tym, że w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę bez prowadzenia procedury istotnego odstąpienia od projektu będącego załącznikiem do pozwolenia, stroną postępowania jest tylko inwestor. Inwestor przedmiotową inwestycję realizował w oparciu o pozwolenie na budowę, w trakcie której organ nie prowadził procedury istotnego odstępstwa i tym samym nie było podstaw do uznania innych osób poza inwestorem za strony na etapie poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Takie stanowisko co do stron zachowuje zdaniem organu aktualność na etapie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez sąsiadów. Stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem również w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, był inwestor, zatem rozpoznawany wniosek nie pochodzi od strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Wniosek ten w związku z tym nie mógł być, jak stwierdził organ, pozytywnie rozpatrzony, nie zostały bowiem spełnione kumulatywnie wszystkie przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania.

Organ wyjaśnił następnie, że wznowienie postępowania może dotyczyć tylko spraw zakończonych decyzją ostateczną. Sytuacja taka nie ma miejsca w sprawie, bowiem organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodnie z treścią specustawy, zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania jednokondygnacyjnego budynku handlowo - usługowego z poddaszem nieużytkowym oraz infrastrukturą towarzyszącą położonego na terenie działki przy ul. A.[..] w Gdańsku, a więc nie została wydana decyzja administracyjna mogąca podlegać wzruszeniu.

Odnosząc się do kwestii, czy wniosek skarżącej został złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania organ stwierdził, że L. C. dowiedziała się o rozstrzygnięciu sprawy związanej z pozwoleniem na użytkowanie budynku handlowo - usługowego położonego przy ul. A.[...] w Gdańsku przynajmniej w dniu 8 lipca 2022 r., natomiast wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania został wystosowany w dniu 29 sierpnia 2022 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku rozpoznając zażalenie L. C.na wyżej opisane rozstrzygnięcie, postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. uchylił je i odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku handlowo - usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. A.[...] w Gdańsku.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku postąpił prawidłowo odmawiając wznowienia postępowania, jednak błędnie jako przyczynę tej odmowy wskazał fakt, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od strony postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zagadnienie formalnych przesłanek wznowienia postępowania w ogóle nie występuje. Jest tak, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają obligatoryjnych regulacji w kwestii formy potwierdzenia faktu braku sprzeciwu/niewniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności dla braku sprzeciwu do zgłoszenia nie została przewidziana żadna konkretna forma, w tym decyzja administracyjna lub postanowienie. W związku z tym przyjmuje się, że do uznania, iż właściwy organ nie wyraził sprzeciwu, wystarczające jest "milczenie" tego organu.

Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie art. 30 ust 5c lub ust. 6 ustawy Prawo budowlane), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Co więcej, przyjęcie zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, nie jest milczącym załatwieniem sprawy w rozumieniu Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepis art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem, iż brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a k.p.a. Z brzmienia art. 122a § 1 k.p.a. wynika, że tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem w przepisach Prawa budowlanego brak jest takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji jako zawiadomienie o zakończeniu budowy i następnie (pisemnie) zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania.

Przyjęty ówcześnie przez organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, sposób procedowania oraz wynik "rozpatrzenia sprawy", czyli brak podstaw do wniesienia sprzeciwu (potwierdzony w zaświadczeniu), prowadzą do wniosku, że nie było prowadzone postępowanie administracyjne i nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie, które podlegałoby weryfikacji w trybie wznowienia postępowania przewidzianym w przepisach art. 145 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji organ odwoławczy wskazując na art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania i stwierdził, że nie pojawiła się w ogóle możliwość prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym także postępowania w trybie wznowieniowym, zatem wystąpiła druga z przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a., tzn. postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

L. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 24 stycznia 2023 r. zarzuciła naruszenie:

1/ art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące brakiem podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela;

2/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodów, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że wniosek dotyczył jedynie wznowienia postępowania na wniosek strony;

3/ art. 138 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie wydania przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku handlowo-usługowego z poddaszem nieużytkowym wraz z instalacjami na terenie działki nr [..] obr. [...] przy ul. A.[..] w Gdańsku, co skutkowało wydaniem postanowienia w zakresie, do którego organ nie posiada uprawnienia;

4/ art. 35 k.p.a. przez organ pierwszej i drugiej instancji poprzez rozpatrywanie sprawy w sposób przewlekły;

5/ art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż żądanie wznowienia postępowania miało miejsce w stosunku do takiej formy działania, co do której nie odnosi się instytucja wznowienia postępowania;

6/ art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niepodjęcie działań wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w związku z art. 71a tej ustawy - które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem odmowy wznowienia postępowania w stosunku do decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 147 k.p.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji PINB - jako obarczonej wadą nieważności wobec braku zastosowania przepisów art. 61a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniach między 16 a 18 maja 2022 r. była świadkiem kontroli pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Gdańsku przeprowadzonej na terenie budowy inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 18 grudnia 2020 r. usytuowanej przy ul. A.[...] w Gdańsku, a w aktach sprawy nie ma informacji o tej kontroli. Zwróciła też uwagę, że wszystkie organy nadzoru budowlanego od maja 2022 r. posiadają informację o zbyt małej liczbie miejsc parkingowych przy przedmiotowym budynku i utrudnieniach z tego wynikających dla okolicznych nieruchomości i ich mieszkańców.

Odnosząc się do podnoszonej w postanowieniu organu pierwszej instancji kwestii wniesienia wniosku po terminie wskazano, że organ nadzoru budowlanego odpowiadając w dniu 20 maja 2022 r. na wniosek o udzielenie informacji publicznej jedynie poprzez stwierdzenie, iż "nie znajduje się on w posiadaniu informacji publicznej w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie...", naruszył zasadę praworządności, zasadę pewności wobec prawa, zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę informowania o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Ponadto wniosek nie wskazywał danych osobowych i adresowych osoby go składającej. Wobec tego nie można uznać daty 8 lipca 2022 r. za datę, w której skarżąca dowiedziała się o decyzji.

W odniesieniu do twierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru, że nie została wydana decyzja, o której skarżąca mogła się dowiedzieć, w tym mogąca podlegać wzruszeniu, wskazano, że pogląd ten stoi w sprzeczności z zapisami art. 269 k.p.a., zgodnie z którym decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne. W zaskarżonej decyzji odniesiono się do instytucji zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu bez uzasadnienia jego zastosowania w miejsce obowiązku stosowania zapisów art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec tej kategorii obiektów budowlanych, do których zaliczany jest budynek handlowo-usługowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak określonych granicach Sąd nie stwierdził, aby naruszało ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W sprawie niniejszej L. C. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania jednokondygnacyjnego budynku handlowo-usługowego z poddaszem nieużytkowym oraz infrastrukturą towarzyszącą położonego na terenie działki nr [...] obr. [..] przy ul. A.[..] w Gdańsku, wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 grudnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. L. pozwolenia na budowę.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Z powyżej powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki kształtowana jest z mocy prawa; gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną; gdy strona opiera żądanie wznowienia postępowania na podstawach wyliczonych w art. 156 § 1 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 857, nb 6 do art. 149).

Organy orzekające – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku jako organ I instancji i Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy – zgodnie stoją na stanowisku, że wznowienie postępowania w tej sprawie na wniosek L. C. nie jest możliwe z przyczyn formalnych, bowiem do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy dokonanego na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zaakceptowanego poprzez niewniesienie sprzeciwu przez organ, zastosowanie mają wyłącznie regulacje zawarte w Prawie budowlanym, co oznacza, że nie ma możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych. Organy różnią się natomiast co do podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia – zdaniem organu I instancji powinien to być art. 149 § 3 k.p.a., a zdaniem organu odwoławczego – art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Stanowisko organu odwoławczego co do podstawy prawnej postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest nieprawidłowe, bowiem podstawę tę stanowi powołany przez organ I instancji art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie w każdym przypadku, gdy brak jest podstaw do wznowienia postępowania, a więc również w tych przypadkach, w których instytucja wznowienia w ogóle nie może mieć zastosowania, nie dopuszczają tego bowiem przepisy prawne. Ponadto organ odwoławczy błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. i orzekając co do istoty o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Sama zmiana materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji (w tym wypadku podstawy prawnej odmowy wznowienia postępowania) nie wymaga uchylenia postanowienia przez organ odwoławczy i wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Organ odwoławczy powinien w takiej sytuacji utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w uzasadnieniu podać prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest bowiem jej integralną częścią (art. 107 § 1 k.p.a.), co odnosi się również do postanowień.

Powyższe błędy jednak nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem po pierwsze, odmowa wznowienia postępowania w okolicznościach tej sprawy była uzasadniona, o czym niżej, a po drugie, organ odwoławczy w podstawie prawnej postanowienia powołał również art. 149 § 3 k.p.a., obok zbędnie i nieprawidłowo powołanego art. 61a § 1 k.p.a.

Oceniając zasadność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. tytułem wstępu wskazać należy, że w myśl art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1. W razie zatem braku zgłoszenia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia budowy nie jest wydawana decyzja administracyjna, a co do zasady instytucja wznowienia dotyczy jedynie spraw zakończonych decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.).

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy do zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, co do którego organ nadzoru nie wniósł sprzeciwu zastosowanie mają przepisy rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy". Rozdział ten dodany został do kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W myśl art. 122a § 2 k.p.a. sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Zgodnie z art. 122g k.p.a., do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Z przepisu tego wynika możliwość stosowania – odpowiednio – przepisów dotyczących wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji również w tych postępowaniach, które nie kończą się wydaniem decyzji ostatecznej, ale załatwianych milcząco.

Co do sposobu zastosowania tych przepisów w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego zakończonych poprzez niewniesienie przez właściwy organ sprzeciwu (m.in. art. 30 ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 71) należy wskazać na następujące poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20, NSA - analizując ww. przepisy k.p.a. i odwołując się do stanowiska doktryny - wskazał, że wprowadzenie do regulacji administracyjnego prawa procesowego instytucji prawnych, zazwyczaj o złożonym charakterze materialnoprocesowym, wymaga powiązania tych instytucji ze zmianą w materialnym prawie administracyjnym, a także, że przepisy prawa procesowego pełnią niejako funkcję służebną wobec przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Wywiódł następnie, że przepis art. 71 Prawa budowlanego, regulujący instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a., a więc nie wynika z niego, że jest jednym z typowych przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ.

Z kolei w wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie uznał, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest przykładem milczącego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 122 k.p.a., ale jednocześnie przyjął, że do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie może znaleźć zastosowania tryb nadzorczy z k.p.a., albowiem art. 122g k.p.a. wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów regulujących te tryby. Dostrzegając inne sposoby (uregulowane w Prawie budowlanym) oceny zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (w istocie: robót prowadzonych na jego podstawie), NSA wykluczył w konsekwencji możliwość zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. do omawianego rodzaju zgłoszenia.

Poglądy wyrażone w powyższych orzeczeniach na gruncie różnych instytucji prawnych uregulowanych w Prawie budowlanym (zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 5 i zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71) odnieść należy również do przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy w art. 54 Prawa budowlanego, wspólną bowiem cechą tych regulacji jest sposób załatwienia sprawy przez organ, tj. poprzez wniesienie sprzeciwu lub jego niewniesienie.

Niezależnie od tego, czy niezgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego uznać za przykład milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a k.p.a., odpowiedź na zasadnicze w tej sprawie pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania w sprawie załatwionej wskutek zawiadomienia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu jest negatywna, zgodna z zajętym w tej sprawie przez organ stanowiskiem. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie rozdziału 8a kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie jednolicie przyjmowano, że nie można wznowić postępowania zakończonego milczącym przyjęciem przez organ zgłoszenia zakończenia budowy, bowiem instytucja wznowienia dotyczy jedynie spraw zakończonych decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), zaś wobec braku zgłoszenia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia budowy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się w tym zakresie nie toczyło się i nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które mogłoby uzyskać przymiot ostateczności. Jednocześnie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu później postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków określonych w przepisach, czy też pobudowanego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3255/17).

Nawet jednak przy przyjęciu, że art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., nadal nie można uznać, że sprawa załatwiona wskutek zawiadomienia o zakończeniu budowy przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 145 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. Wynika to bowiem z art. 122g k.p.a., w myśl którego do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Co należy rozumieć przez odpowiednie stosowanie tych przepisów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 427/21, wskazując, że "przewidziana w art. 122g k.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 k.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia.". W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 k.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). NSA stwierdził, że "w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem.". Z poglądem tym należy się zgodzić, odnosząc go odpowiednio do instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy uregulowanej w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego oraz trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16).

Z tych względów należy uznać, że w sprawach zawiadomienia o zakończeniu budowy przyjętych bez sprzeciwu (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych poprzez brak wniesienia sprzeciwu, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20 i II OSK 2615/20).

Z podanych przyczyn akceptacji podlegało stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku o odmowie wznowienia postępowania, podjętego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).