Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 237/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1363/15 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 237/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 września 2016r. oddalił skargę L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - odprowadzania wód opadowych z południowej strony os. [...] – projekt – z rejonu ul. [...] i [...] w R..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w R. po rozpoznaniu odwołań Z. i J. J., L. Ż., E. J., E. R., J. O., J. Z., G. H. i M. K. od decyzji Prezydenta Miasta R. (Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci odprowadzania wód opadowych utrzymało ją w mocy, a w podstawie prawnej powołało art. 104 § 1, § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej zwanej jako "u.p.z.p.".

Na wniosek Gminy Miasto R. (Gmina) z dnia 5 lutego 2013 r. Prezydent Miasta R. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Odprowadzenie wód opadowych z południowej strony os. [...]– projekt" – z rejonu ul. [...] i [...] w R. na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. 212 S..

SKO w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą powyższego było stwierdzenie prowadzenia postępowania i skierowania decyzji do osób zmarłych oraz brak ustalenia pełnej listy ich następców prawnych. Organ odwoławczy zauważył także, iż w aktach sprawy brakuje kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., o uzupełnienie czego należało wezwać inwestora. Poza tym, zwrócono uwagę, że organ I instancji spłycił analizę odnośnie tego, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, koncentrując się jedynie na brzmieniu art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a pomijając ocenę art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r. Prezydent po raz wtóry ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w odniesieniu do opisanego wyżej zamierzenia. Mając na uwadze brzmienie art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. organ zaliczył przedmiotową inwestycję do inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że objęte wnioskiem działki znajdują się na terenie, gdzie brak jest obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że do wniosku inwestora dołączone zostały wszelkie informacje i charakterystyki wymagane art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Organ zwrócił też uwagę na treść art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji uzyskała pozytywną opinię organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, jak też Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (które to dwa ostatnie podmioty nie zajęły stanowiska, a więc z upływem terminu 2 tygodni od daty doręczenia im wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie takie uważa się za dokonane). Decyzja nie wymaga uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...], Wojewodą [...] oraz innymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. Prezydent podkreślił, że stosując się do zaleceń kasatoryjnej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r. zapewnił czynny udział w postępowaniu spadkobiercom zmarłych B. Ż. i F. Ż.. Poza tym, planowany przebieg kanalizacji deszczowej na załączniku graficznym do decyzji został naniesiony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Organ zauważył, że planowana sieć kanalizacji deszczowej stanowi część przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa kolektora deszczowego dla os. [...] i południowej strony os. [...] – projekt" w R., które jest działaniem o znaczeniu lokalnym dla realizacji i utrzymania publicznych urządzeń służących do odprowadzenia wody deszczowej. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w R..

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożyli Z. J. i J. J., L. Ż., E. J., E. R., J. O., J. Z., G. H. i M. K..

Z. J. i J. J. wskazali, że projektowane rozwiązanie nie uwzględnia ich uwag, które zawarli w uprzednio kierowanych do organu pismach.

L. Ż. w odwołaniu zarzucił brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, przez co uniemożliwiono przedstawianie stosownych wniosków. Zdaniem strony, projekt nie przewiduje nowoczesnego rozwiązania i stanowi zaprzeczenie zasady zatrzymania wody tam, gdzie ona spadnie. Doprowadzi w przyszłości do ponoszenia przez Miasto, jak też jego mieszkańców dużych wydatków. Odwołujący się nie wyraził zgody na pokrywanie innym obywatelom ze środków publicznych kosztów instalacji kanalizacyjnej przy obiektach, gdzie właściciel ma obowiązek wykonać powyższe we własnym zakresie. Ponadto, projekt wykonany został niezgodnie ze specyfikacją przetargu. Nie uwzględnia on poniesienia kosztów naprawy ewentualnego uszkodzenia instalacji gazowej oraz przyszłych kosztów ponownej inwestycji odprowadzenia wody deszczowej z dróg miejskich. L. Ż. podniósł, że według projektu, kanalizacja przebiega również przez prywatne tereny mieszkańców, a inwestor nie wyjaśnił jak zamierza uregulować stosunki prawne tych fragmentów gruntu, stanowiących nieodłączną część projektu. W ocenie strony, planowana inwestycja na odcinku ul. [...] i [...] nie spełnia kryterium inwestycji celu publicznego, a jedynie celu prywatnego. Końcowe studzienki zaspokajają bowiem interesy indywidualne właścicieli posesji i nigdy nie będą użytkowane przez lokalną wspólnotę.

E. J. podniósł, że zaprojektowana kanalizacja tylko przyspieszy zalanie domów, grożąc cofnięciem się wód. E. R. w odwołaniu wyraziła sprzeciw w zakresie planowanego przez jej działki przebiegu inwestycji. Podniosła, że inwestycja ta mogłaby zostać zrealizowana bez ingerencji w tereny stanowiące własność prywatną, dzięki czemu inwestor nie poniósłby dodatkowych kosztów.

Nie wyrażając zgody na planowany przebieg inwestycji J. O. odwołał się do powodów przedstawianych we wcześniejszych pismach.

J. Z. podniósł z kolei, że przedmiotowa inwestycja nie powinna zostać zrealizowana na terenach prywatnych. Poza tym, biegnie ona blisko rury gazowej, a z załączonych do decyzji planów nie sposób wyczytać, czy zostały zapewnione odpowiednie odległości. Poza tym, inwestycja ta nie zapewnia odprowadzania wód opadowych z utwardzonej powierzchni tj. ul. [...]. i ul. [...].

Natomiast G. H. i M. K. podnieśli, że ich nieruchomości położone są na wzniesieniu i nie są narażone na zalewanie wodami opadowymi, dlatego nie są zainteresowani przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym. Ponadto, woda z opadów wykorzystywana jest w gospodarstwie domowym.

SKO w R. po rozpoznaniu powyższych środków zaskarżenia decyzją z [...] lipca 2015 r. w utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Podkreśliło, że inwestycja, będąca przedmiotem sprawy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.). – dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn". Według art. 6 pkt 3 tej ustawy, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Woda opadowa stanowi zaś ściek w rozumieniu art. 9 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. SKO powtórzyło za organem I instancji, że wniosek inwestora zawierał wszystkie wymagane prawem (tj. art. 52 ust. 1 u.p.z.p.) informacje i charakterystyki. Organ związany jest treścią takiego wniosku i nie może go modyfikować. Skoro więc przedstawiony we wniosku przebieg inwestycji zgodny jest z prawem, nie było podstaw do jego kwestionowania. Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a poprzedzające ją postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Nie zachodzą też okoliczności określone w art. 56 u.p.z.p. tzn. niezgodność z przepisami odrębnymi. Wykonane również zostały zalecenia kasacyjnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ stwierdził, że nie ma powodów do kwestionowania skuteczności założonych rozwiązań. Poza tym, elementy decyzji określa art. 54 u.p.z.p. i wszystkie je zawiera wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma podstaw do zamieszczania tam innych treści. Brak jest także obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych w toku niniejszego postępowania. Teren, na którym miałaby być zrealizowana inwestycja znajduje się poza obszarem zagrożonym zalewaniem wodami powodziowymi, dlatego nie było wymagane uzgodnienie, o którym mowa w art., 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. W toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się przepisów prawa budowlanego i nie jest jego przedmiotem ocena zgodności projektu ze specyfikacją przetargu dotyczącego inwestycji objętej przedmiotową decyzją, ani też koszty, jakie inwestycja ta będzie generować w przyszłości.

Odrębne skargi na wymienioną decyzję SKO w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli Z. J., J. J. oraz L. Ż.. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd odrzucił skargi Z. J. oraz J. J..

L. Ż. we wniesionej skardze wniósł o uchylenie zarówno decyzji SKO w R. z dnia [...] lipca 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu ponowił argumenty przedstawione w swoim odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), oddalił skargę L. Ż.. Wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a nadto czy w realiach tej sprawy organ miał podstawy do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że według art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy u.g.n. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. są: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenie, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, iż dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny. O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona - stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazał, że analiza wniosku Gminy Miasto R. z dnia 5 lutego 2013 r., który zainicjował niniejsze postępowanie, prowadzi do jednoznacznej konkluzji o prawidłowym zakwalifikowaniu przez organy obu instancji projektowanej inwestycji obejmującej odprowadzenie wód opadowych z południowej strony os. [...], jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n. Dalej Sąd wskazał, powołując się na treść art.54 u.p.z.p. niezbędne elementy jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie inwestycji celu publicznego. Podkreślił, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 1-3 u.p.z.p.). Dalej zacytował treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i (art. 53 ust. 2 u.p.z.p.). Następnie wyjaśnił, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: pkt 1 - warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; pkt 2 - stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.). W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że kontrolowana decyzja określa: pkt 1 - rodzaj inwestycji; pkt 2 – warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: ochrony środowiska i zdrowia ludzi (lit. b), warunków ochrony przyrody (lit. c), warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (lit. e), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (lit. f), ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (lit. g), warunki dotyczące projektu budowlanego (lit. i); pkt 3 – przebieg przedmiotowej inwestycji na załączonym załączniku graficznym wyznaczony na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 u.p.z.p.). Sąd powołał treść art. 56 u.p.z.p. w myśl którego, organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Przy czym w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. przepisami odrębnymi są przepisy umiejscowione w odrębnych aktach prawnych aniżeli u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może w niej wprowadzać według własnego uznania ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, dochodząc do trafnego wniosku o dopuszczalności określenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek Gminy Miasto R. spełnia wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w tym przede wszystkim warunek z art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Bezspornym jest również, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachowany został tryb procedowania określony w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. O wszczęciu postępowania oraz o decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia oraz stosownymi pismami. W toku postępowania sporządzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, której poprawność nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Decyzję wydano po uzgodnieniu z właściwymi organami. W sytuacji, kiedy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało sprzeczności wnioskowanej inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, to Prezydent Miasta R. zobligowany był wydać decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzja ta zawiera wszystkie wymagane prawem elementy określone w art. 54 u.p.z.p. W takiej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo podjęło zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium właściwie przedstawiło ustalony stan faktyczny i prawny sprawy, wyjaśniło charakter i istotę niniejszego postępowania, odnosząc się do zarzutów odwołania.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi. Stwierdził, że badając zasadność skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd nie może zajmować się kwestiami dotyczącymi prawidłowością stosowania przez inwestora ustawy o zamówieniach publicznych. Stąd też kwestia naruszenia tego rodzaju przepisów w celu zmniejszenia kosztów wykonania projektu pozostaje poza zainteresowaniem Sądu w niniejszej sprawie. Dalej Sąd wskazał, że co do niepowiadomienia właścicieli działek o ograniczeniu ich prawa własności, to chociaż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Kwestie związane z ewentualnymi ograniczeniami prawa własności mogą być poddawane ewentualnej analizie na kolejnych etapach postępowania inwestycyjnego, a nie na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązujące przepisy nie przewidują również obowiązku przeprowadzania konsultacji społecznych, w związku z postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd stwierdził, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. jest między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących gromadzeniu, przesyłaniu, oczyszczaniu i odprowadzaniu ścieków, dlatego w świetle zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. cytowanej wyżej definicji inwestycji celu publicznego nie budzi żadnych wątpliwości, że planowana budowa jest inwestycją celu publicznego.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany jest w sprawie wydać decyzję pozytywną. Nie jest też organ uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji (jej proponowanego przebiegu). Ewentualne rozwiązania techniczne będą przedmiotem badania na kolejnych etapach postępowania inwestycyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. Ż. zarzucając naruszenie :

1. art.141 § 4 P.p.s.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisów prawnych i ogólnikowego odwołania się do literalnego ich brzmienia, cytowania przepisów ustaw bez odniesienia się ich do stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia własnych wywodów, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,

2. art.151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie,

3. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7,75,77 i 107 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej polegającą na niedostrzeżeniu, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie dokonał oceny wniosku w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego oraz że nie wyjaśniono, czy inwestycja stanowi w rzeczywistości inwestycje celu publicznego i czy jest technicznie konieczna dla zrealizowania celu publicznego, przez co Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, ponadto na nierozpoznaniu przez Sąd wszelkich zarzutów zawartych w skardze, w szczególności czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego,

4. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj. art.2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie celu publicznego, pomimo braku w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku ustaleń i wywodów a ograniczeniu się jedynie do przytoczenia przepisów ustaw wskazujących, co należy rozumieć pod tym pojęciem bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art.188 P.p.s.a. oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. że Sąd ograniczył się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku praktycznie do cytowania przepisów ustaw, które mają zastosowanie w sprawie bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, co narusza art.14 1§ 4 P.p.s.a. Ponadto zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji powinny już na tym etapie procesu inwestycyjnego zbadać, czy ingerencja w prawo własności osób trzecich związana jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw osób trzecich. Słuszny interes skarżącego wyrażający się w poszanowaniu jego praw własności wymagał analizy i zestawienia z interesem inwestora. Skarżący podniósł, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie ma charakteru inwestycji publicznej, skoro końcowe studzienki będą zaspokajały indywidualne interesy właścicieli posesji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak też naruszenie prawa materialnego. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednak w niniejszej sprawie przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół zarzutu naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię, która w ocenie skarżącego kasacyjnie doprowadziła do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Mając na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie powołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że zakwalifikowanie planowanej sieci kanalizacji deszczowej stanowiącej część przedsięwzięcia p.n. "Budowa kolektora deszczowego dla osiedla [...] i południowej strony os. [...]-projekt" do inwestycji celu publicznego budzi wątpliwości, ponieważ "należy zadać pytanie", czy faktycznie ta inwestycja jest technicznie niezbędna do realizacji celu publicznego, skoro końcowe studzienki będą zaspokajały indywidualne interesy właścicieli posesji. Ponadto zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku nie wykazano doniosłości inwestycji z punktu widzenia zbiorowości lokalnej lub ponadlokalnej. Niewłaściwie zinterpretowano art.6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie odniesiono się przy ustalaniu znaczenia poszczególnych zwrotów, do treści przepisów ustaw szczególnych, regulujących dziedzinę, z którą związany jest dany cel publiczny. Zdaniem skarżącego należało w świetle uregulowań prawa wodnego rozważyć, czy przedmiotowa inwestycja może mieć charakter prywatny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zaakceptował ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów administracji publicznej dotyczącej planowanej inwestycji uznając, że dotyczy ona inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie mógł naruszyć art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ tego przepisu nie stosował i przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Przepis ten jako cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymienia budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowa inwestycja nie dotyczy tego rodzaju budowy, w szczególności nie dotyczy budowy ciągów drenażowych, które są elementami konstrukcji hydrotechnicznych.

Planowaną inwestycję należy tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji oceniać w kontekście art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mniej jednak mimo błędnego powołania w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego z ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie ,że planowana z wniosku Gminy Miasta R. inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji deszczowej dla wskazanego osiedla jest inwestycją celu publicznego.

Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.);

Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje zatem na dwie istotne cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek normatywnych może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, aby można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 51 u.p.z.p.

Przepis art. 6 pkt 3 u.g.n., na który słusznie powoływał się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jako cel publiczny wymienia budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

Wnioskowana do ustalenia lokalizacji inwestycja, uznana przez wnioskodawcę jako inwestycja celu publicznego obejmuje budowę pod nazwą " odprowadzenie wód opadowych z południowej strony os. [...] z rejonu ulicy [...] i [...] w R.". Zatem z wniosku Gminy R. planowana jest budowa urządzeń służących odprowadzaniu wód opadowych z terenu osiedla miejskiego, która to inwestycja, jak słusznie uznano w tej sprawie, spełnia warunek uznania jej za cel publiczny w rozumieniu w/w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawdą jest na co wskazuje się w skardze kasacyjnej, że przy ustalaniu znaczenia poszczególnych zwrotów występujących w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołać się należy do treści przepisów ustaw szczególnych, regulujących dziedzinę, z którą związany jest dany cel publiczny. Wskazać więc należy, że wody opadowe zgodnie z art.3 pkt 38 lit. c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Dz.U. 2013r. poz.1232 t.j.) zaliczane są do ścieków. Odprowadzanie ścieków komunalnych należy do zadań własnych gminy ( i w dacie wydania zaskarżonej decyzji i aktualnie), co wynika z art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017.1875 t.j.) stanowiącym, że zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, a także z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U 2015r. 139) w myśl, którego zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy.

Wobec tego budowa przedmiotowych urządzeń służących odprowadzeniu wód opadowych z południowej strony os. [...] z rejonu ulicy [...] i [...] w R. spełnia wymagania umożliwiające zakwalifikowanie jej do katalogu celu publicznego, skoro służy potrzebom lokalnej społeczności i stanowi publiczne urządzenie służące do odprowadzania wód opadowych. Tym samym w pełni dopuszczalne było wydanie w stosunku do takiej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ma ona znaczenie na poziomie lokalnym służąc potrzebom lokalnej społeczności, ponieważ chociaż dotyczy wskazanego osiedla w R., stanowić będzie część kanalizacji odprowadzającej wody opadowe w mieście, co jest istotne dla całej gminnej zbiorowości. Z powyższych względów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja mieści się w zakresie celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu umiejscowienia studzienek końcowych na nieruchomościach nie stanowiących własności gminnej, to jakkolwiek według art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, ale uwzględnia się również potrzeby interesu publicznego, co w konsekwencji oznacza, że nie można wykluczyć lokalizacji inwestycji służących realizacji celów publicznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Podkreślić należy, że skoro planowana inwestycja ma na celu odprowadzenie ścieków komunalnych, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie nie tylko terytorium gminne, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., skoro ma znaczenie dla społeczności lokalnej stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy.

W zakresie kolejnego z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w sposób wystarczający, umożliwiający kontrolę instancyjną wydanego przez siebie orzeczenia. Zgodnie ze wskazanym przez skarżącego przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwalę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Z takim naruszeniem, dodatkowo mającym wpływ na wynik sprawy i to w stopniu istotnym nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Prawdą jest, że większa część uzasadnienia zaskarżonego wyroku została poświęcona przedstawieniu treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., ale po pierwsze Sąd pierwszej instancji przeanalizował przepisy mające w tej sprawie zastosowanie i po drugie trafnie w wyniku tej analizy wskazał, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art.6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inwestycją celu publicznego, odnosząc się w ten sposób do najistotniejszego zarzutu skarżącego. Tym samym w uzasadnieniu wyroku zawarł również swoje własne rozważania w zakresie zasadności oddalenia skargi, odnosząc się przy tym do podnoszonych w skardze zarzutów. Wprawdzie brak jest szczegółowej oceny , co do zasadności umiejscowienia w ramach lokalizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżącego studzienki kanalizacyjnej, jednak taki brak uzasadnienia w warunkach tej sprawy nie może uzasadniać konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadnił w skardze kasacyjnej jaki wpływ na wynik sprawy miało takie procedowanie Sądu pierwszej instancji. Sam ograniczył się do ogólnych twierdzeń, że już na tym etapie procesu inwestycyjnego należy zbadać, czy ingerencja w prawo własności osób trzecich związana jest z racjonalną potrzebą publiczną i będzie rzeczywiście optymalnie obciążające dla praw osób trzecich. Tego trafnego poglądu nie poparto jednak żadną argumentacją przemawiającą za uwzględnieniem zarzutu naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony a w konsekwencji za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 7,75,77 i 107 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a, ponieważ przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. I OSK 3370/15, LEX nr 2255869; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 592-593).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.