Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 248/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 10
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 15/16 w sprawie ze skargi C. Z. na bezczynność K. Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał K. sp. z.o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego C. Z. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku zasądził od K. sp. z.o.o. w B. na C. Z. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. C. Z. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność K. sp. z. o.o. w B. (spółki) w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. podania dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r.,

2. wydania skanów uchwały Rady Nadzorczej spółki podjętych w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na fakt, iż niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto, z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, iż sprawa należy do jego właściwości, spółka wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. W obszernej argumentacji swojego stanowiska spółka, po poczynieniu rozważań dotyczących właściwych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdziła, że nie realizuje ona zadań publicznych i jest podmiotem prywatnym działającym w reżimie przepisów kodeksu spółek handlowych nie reprezentując przy tym podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w tej ustawie. Podniosła ponadto, że ze skargi nie wynika, jakie przepisy zobowiązują spółkę do udostępnienia żądanej informacji, a więc skarga pozbawiona jest merytorycznej treści. Spółka wskazała także, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W ocenie spółki skarga powinna ulec odrzuceniu, gdyż pismo informacyjne podmiotu niezobowiązanego do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał K. sp. z.o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego C. Z. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że o bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić wtedy, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.), a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej taką informacją dysponuje i czy ciąży na nim ustawowy obowiązek jej udostępnienia.

Sąd I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z przepisu tego wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. W orzecznictwie akcentuje się, że zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie - wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. W piśmiennictwie natomiast przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie. Podstawowym kryterium dla uznania danych zadań za zadania publiczne jest brak rezygnacji przez władze publiczne z odpowiedzialności za ich wykonanie. Nie jest natomiast konieczne, by samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego. Wykonywanie zadań publicznych nie musi być też oparte na zasadzie władztwa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu spółki, iż nie należy ona do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej. Zauważył, że uznaniu spółki za podmiot zobligowany do udostępnienia informacji publicznej nie stoi na przeszkodzie ustalenie, iż spółka ta nie realizuje tak rozumianych zadań publicznych. Decydujące znaczenie przy kwalifikacji spółki jako podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów u.d.i.p. jest dominujący udział Skarbu Państwa w tej spółce - spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wskazany art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie wymaga łącznego istnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek. K. sp. z o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100 % udziałów posiada "[...]" sp. z.o.o., której właścicielem – jedynym udziałowcem – jest z kolei P. S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. Uwzględniając ten ciąg zależności właścicielskich należy w ocenie Sądu I instancji uznać, że K. sp. z o. o. w B. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.), a zatem jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że mimo iż spółka będąca adresatem wniosku o udostępnienie przedmiotowej informacji nie świadczy usług o charakterze użyteczności publicznej, to jednak usługi takie świadczy spółka P. S.A., posiadająca, jak wcześniej wspomniano, pakiet 100% udziałów w spółce "[...]", będącej jedynym udziałowcem K. sp. z.o.o. P. S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego-kolejowego, a zatem należy do kręgu podmiotów, które mogą być adresatem obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji po ustaleniu, że spółka, do której skarżący zwrócił się o udostępnienie wnioskowanych informacji jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., należy następnie dokonać oceny tychże informacji pod względem tego, czy mają one walor informacji publicznej. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnosząca się do innych przedmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących, bezpośrednio przez nich wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od niego. Ponadto, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów.

Wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej spółki w okresie od 1 maja do 12 października 2015 r. dotyczą działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i stanowią wiadomość o sposobie realizacji zadań związanych z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 3 lit. a) i b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym w szczególności o trybie działania tych podmiotów. Informacja o datach posiedzeń organu kolegialnego podmiotu zobowiązanego odnosi się, w ocenie Sądu I instancji, do wiedzy o organizacji jego działalności i jako taka podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

Co się tyczy żądania udostępnienia skanów uchwał Rady Nadzorczej spółki podjętych we wskazanym we wniosku okresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za żądanie niekonkretne i wymagające doprecyzowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega jedynie informacja publiczna, a wniosek o udostępnienie ogólnie wskazanych uchwał dotyczy udostępnienia dokumentów (niebędących dokumentami urzędowymi), które jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje publiczne. To zawarta w dokumencie treść stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dlatego też w złożonym wniosku powinna zostać sprecyzowana treść żądania poprzez wskazanie, jakiej informacji publicznej wnioskodawca żąda, tzn. jakich informacji publicznych miałyby dotyczyć uchwały, bowiem nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu spółki zawiera informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie dokumentów.

Powyższe rozważania, zdaniem Sądu I instancji, wskazują że wniosek skarżącego nie został prawidłowo załatwiony. W razie wątpliwości co do zakresu wniosku podmiot zobowiązany powinien był bowiem wezwać skarżącego do doprecyzowania żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła pismem z dnia [...] października 2015 r. ze wskazaniem, iż spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę spółka podniosła kolejny argument uzasadniający odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. W odniesieniu do akcentowanej w odpowiedzi na skargę przeszkody dla przychylnego ustosunkowania się do wniosku skarżącego, tj. tajemnicy przedsiębiorstwa, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł dokonać oceny, czy żądane przez skarżącego informacje zawierają dane stanowiące taką tajemnicę, której udostępnienie podlega ograniczeniom w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena wniosku pod tym względem winna być dokonana przez rozpatrujący wniosek podmiot, a ewentualna odmowa udostępnienia informacji ze względu na okoliczności, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p., powinna nastąpić, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w formie decyzji, albowiem w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z uzasadnienia tej decyzji jasno wynikać powinny okoliczności leżące u podstaw zastosowanego ograniczenia. Poza sporem pozostaje, że decyzja w tym zakresie nie została przez Spółkę wydana, a wskazane pismo z [...] października 2015 r. nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 107 §1 k.p.a., gdyż nie rozstrzyga sprawy z powołaniem na określoną podstawę prawną, a w jego treści zawarta jest jedynie ogólna informacja o stanowisku przedsiębiorstwa w sprawie.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ powinien był albo udzielić informacji we wnioskowanym zakresie, co jest czynnością materialno-techniczną niewymagającą wydania decyzji, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że Spółka pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Koniecznym stało się zatem zobowiązanie K. sp. z o.o. w B. do rozpoznania wniosku C. Z. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku spółki o odrzucenie skargi, Sąd stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia, albowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K. sp. z.o.o zaskarżając wyrok w całości i zarzucając nieważność postępowania poprzez naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 i art. 32 p.p.s.a. wyrażające się w bezzasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nierozpatrzenie przez Spółkę wniosku strony przeciwnej w zakresie podania dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r. oraz wydanie skanów uchwał Rady Nadzorczej Spółki podjętych w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r. stanowi sprawę, która należy do właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co wypełnia przesłanki określone w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię. W przypadku uwzględnienia tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wystarczającą przesłanką do objęcia reżimem u.d.i.p. jest jedynie dysponowanie mieniem publicznym przy jednoczesnym braku wykonywania zadań publicznych,

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "pozycja dominująca" spowodowanej nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny treści art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm., dalej u.o.k.k.), co w następstwie spowodowało bezpodstawne uznanie przez Sąd, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w Spółce w rozumieniu przepisów u.o.k.k.

- art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spowodowane błędnym zinterpretowaniem pojęcia "majątku publicznego" za który Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał każdy składnik majątkowy nawet pośrednio związany ze sferą publiczną, bez względu na ilość i zakres zmian własnościowych jego dotyczących oraz stopień powiązania tegoż składnika majątkowego z podmiotem publicznym,

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że informacja w zakresie dat odbytych posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 października 2015 r. oraz wydanie skanów uchwał Rady Nadzorczej Spółki podjętych w okresie od 1 maja 2015 r. do 12 maja 2015 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu wskazanego przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy albo o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W związku z tym brak desygnatu wykonywania władzy publicznej czy też zadań publicznych w działalności Spółki skutkuje koniecznością uznania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za niezgodny z dyspozycją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie struktura organizacyjna i własnościowa podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie ma decydującego znaczenia w kontekście zastosowania u.d.i.p.

Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni pojęcia "pozycji dominującej", co w konsekwencji spowodowało błędną subsumcję poprzez uznanie, że Spółka jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie skarżącej kasacyjnie koniecznymi przesłankami do uznania pozycji dominującej są:

- posiadanie przez przedsiębiorstwo możliwości zapobiegania skutecznej konkurencji na rynku właściwym,

- zdolność przedsiębiorcy do działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów i konsumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że pojęcie pozycji dominującej jest równoznaczne z pojęciem przedsiębiorcy dominującego.

Ponadto podkreślono, że Spółka nie jest beneficjentem wszelkiego rodzaju pomocy publicznej, nie otrzymała od Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego kapitału, który byłby związany z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Z momentem prawnego powstania Spółki i uzyskaniu osobowości prawnej wniesione wkłady pieniężne stają się majątkiem spółki prawa handlowego i w żadnym wypadku nie mogą być uznane za majątek publiczny. Błędnie zatem Sąd uznał, że przysługiwanie udziałów Województwu Kujawsko - Pomorskiemu w skarżącej Spółce oznacza, iż Spółka ta dysponuje majątkiem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Powołany wyżej przepis stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne niż wcześniej wskazane w tym przepisie osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zauważyć należy, że przepis ten zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15). Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Powyższe rozważania przesądzają więc o niezasadności pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionego przez autora skargi kasacyjnej, a dotyczącego błędniej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zaprzeczają tezie skargi kasacyjnej, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest tylko podmiot, który jednocześnie dysponuje mieniem publicznym i wykonuje zadania publiczne.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie pojęcia "pozycja dominująca".

W nawiązaniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zauważyć, że powołany wyżej przepis wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie – żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. A zatem odesłanie do przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14). W rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja, w której K. sp. z.o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100% udziałów posiada P. sp. z.o.o., której jedynym udziałowcem jest P. S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. Warunek zakreślony powołanym wyżej przepisem u.d.i.p. został spełniony.

Nie zasługuje na uwzględnienie także trzeci za zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. spowodowanego błędnym zinterpretowaniem pojęcia "majątku publicznego", za który Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał każdy składnik majątkowy nawet pośrednio związany ze sferą publiczną, bez względu na ilość i zakres zmian własnościowych jego dotyczących oraz stopień powiązania tegoż składnika majątkowego z podmiotem publicznym. Powtórzyć należy, że K. sp. z.o.o. w B. są podmiotem, w którym pakiet 100% udziałów posiada [...] sp. z.o.o., której jedynym udziałowcem jest P. S.A., a więc spółka, w której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. W sytuacji, kiedy faktycznie Skarb Państwa zaangażował w Spółce środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stwierdzić należy, że wykładnia pojęcia "informacja publiczna" dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji.

Art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określa jakie informacje o majątku publicznym należy zakwalifikować jako informacje publiczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c) oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej, a co za tym idzie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 32 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.