Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1077/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 151, w zw. z art. 141 § 4, art. 106 § 3, 4 i 5, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 6/23 w sprawie ze skargi B.P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 6/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi B.P. (skarżący) na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. do załatwienia wniosku skarżącego B.P. z 20 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 20 października 2022 r. (pkt 2), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4) oraz zasądził od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. na rzecz B.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).

Wnioskiem z 20 października 2022 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. (dalej: MOSiR) z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie porozumień zawieranych pomiędzy Prezydentem Miasta L. a MOSiR w L. dotyczących świadczenia usług-sportowo rekreacyjnych, a konkretnie:

1. porozumienia nr 65/MOSiR/2022 podpisanego z prezydentem Miasta L. dot. świadczenia usług sportowo – rekreacyjnych i zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "Orlik 2012" przy ul. [...] w L. na wartość 72.000 zł,

2. porozumienia nr 67/MOSiR/2022 podpisanego z prezydentem Miasta L. dotyczącego świadczenia usług sportowo - rekreacyjnych i zapewnienia mieszkańcom L. wstępu na obiekt sportowy "S." im. T. zlokalizowany przy ul. [...] w L. na wartość 37.800 zł,

3. kolejnego porozumienia dotyczącego ww. obiektów od dnia 1 lipca 2022 r.

Pismem z 3 listopada 2022 r. Dyrektor MOSiR w L. powiadomił wnioskodawcę o wyznaczeniu na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., poz. 1198 ze zm.) 20 grudnia 2022 r. jako nowego terminu na załatwienie powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako powód organ wskazał konieczność gruntownej i kompleksowej analizy dokumentów będących przedmiotem wniosku.

Pismem z 20 grudnia 2022 r. Dyrektor MOSiR w L. poinformował skarżącego, że biorąc pod uwagę jego dotychczasowe działania, uznano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do uzyskania informacji (danych), które będą wykorzystane w innym celu aniżeli przewidziano w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb obywateli. Ponadto organ poinformował skarżącego, że nadużywa on prawa dostępu do informacji publicznej, korzystając z tej instytucji dla osiągnięcia innych celów niż troska o dobro publiczne.

Pismem z 27 grudnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. w przedmiocie realizacji jego wniosku z dnia 20 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w L. wniósł o jej oddalenie, a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego pisma w postaci: pisma Komendy Miejskiej Policji w L. z 4 stycznia 2023 r., zn. D.0151.64.2022.KZ, pisma Prokuratury Rejonowej w L. z 30 grudnia 2022 r. n. 4237-0. Ip. 13.2022, kopii (screenów) ze stron internetowych prowadzonego przez skarżącego portalu [...] na fakt: nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, wykorzystania żądanych informacji na własne, indywidualne potrzeby.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że jest ona częściowo zasadna.

Sąd I instancji uznał, że nie budzi wątpliwości, że żądana wnioskiem z dnia 22 października 2022 r. informacja stanowiąca treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz odnosząca się do majątku jednostki samorządu terytorialnego ma charakter informacji publicznej.

WSA w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 33 o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepis ten, w powiązaniu z art. 34 tej ustawy, stanowi o zasadzie jawności gospodarowania środkami publicznymi przez jednostki sektora finansów publicznych. Natomiast, zgodnie z art. 9 pkt 4 tej ustawy, sektor finansów publicznych tworzą m.in. samorządowe zakłady budżetowe, czyli także podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu I instancji ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia. Tymczasem podmiot zobowiązany wskazał, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, korzystając z tej instytucji dla innych celów niż troska o dobro publiczne, tj. dla celów prywatnych.

W ocenie Sądu I instancji, Dyrektor MOSiR przyjmuje nietrafnie, że udostępnienie żądanych informacji w niniejszej sprawie nie może nastąpić, bowiem skarżący realizuje inny cel niż troska o dobro publiczne. Zdaniem WSA w Poznaniu, umieszczenie żądanych informacji na portalu internetowym [...] służy szerszemu udostępnieniu informacji publicznej, albowiem jest to portal ogólnodostępny. Odbywa się w ten sposób sprawowanie społecznej kontroli procesu zadysponowania majątkiem publicznym, związanego z działalnością podmiotu publicznego. To, że wnioskodawca pragnie uzyskanymi informacjami zainteresować szerszy krąg podmiotów – np. zamieszczając je w przestrzeni internetowej – ma jedynie na celu wzmocnienie wspomnianej społecznej kontroli oraz uruchomienie i prowadzenie debaty publicznej nad kwestiami objętymi zainteresowaniem publicznym.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że organ poza odniesieniem się do personalnego konfliktu miedzy stronami nie wykazał, że skarżący ma na celu działania inne niż te związane z udostępnieniem informacji publicznej w celu sprawowania społecznej kontroli nad działalnością podmiotu zobowiązanego i dysponowania przez niego majątkiem publicznym. Nie może stanowić przesłanki do nieudzielenia informacji publicznej fakt krytyki działania dyrektora jednostki samorządowej. Żądane informacje publiczne podlegają bowiem udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w u.d.i.p.

Przywoływany przez Dyrektora fakt składania przez skarżącego do podmiotu zobowiązanego licznych wniosków, w których domaga się on uzyskania różnych informacji na temat funkcjonowania podmiotu, to również przejaw społecznej kontroli działania jednostek samorządowych, do którego skarżący ma prawo w oparciu o regulacje u.d.i.p. Również ten fakt nie może stanowić negatywnej przesłanki do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. Zdaniem Sądu, twierdzenie o nadużyciu prawa do informacji publicznej i w istocie odmowa udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, nie może stanowić środka do ochrony przed przedstawieniem podmiotu zobowiązanego w negatywnym świetle. Rolą podmiotu zobowiązanego wykonującego zadania zlecone gminy jest zdecydowanie rzetelne udzielanie odpowiedzi na zapytania wnioskodawcy odnoszące się do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie WSA w Poznaniu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie fakt składania przez skarżącego zawiadomień o popełnieniu przestępstw przez osoby reprezentujące władze Miasta L. i jednostki budżetowe. Organy samorządowej władzy publicznej muszą mieć na uwadze, że są poddawane społecznej kontroli ze strony obywateli, ale także innych organów państwowych upoważnionych do kontroli działania zgodnie z prawem jednostek samorządu terytorialnego.

Nadto, w ocenie Sądu, wniosek z 20 października 2022 r. o żądanej treści w swojej istocie nie ma charakteru szykany osób piastujących funkcje publiczne oraz charakteru sporu osobistego, czy prywatnych animozji. Odnosi się bowiem do udostępnienia porozumień zawartych z Miastem L. w zakresie realizacji i finansowania zadań MOSiR w L. Konflikt personalny Dyrektora ze skarżącym nie może być przesłanką do nieudzielenia informacji publicznej, ponieważ instytucja ta stałaby się iluzoryczna i w każdym przypadku organy władzy mogłyby zasłaniać się tego rodzaju argumentacją. Jeżeli żądana informacja spełnia przesłanki informacji publicznej i wymogi u.d.i.p., to należy ją udostępnić zgodnie z tą ustawą.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem żądania skarżącego są porozumienia zawierane pomiędzy Prezydentem Miasta L. a MOSiR w L. dotyczące świadczenia usług-sportowo rekreacyjnych, wskazane konkretnie we wniosku. Z treści wniosku, a także całokształtu akt sprawy jednoznacznie wynika, że złożony wniosek o informację publiczną ma na celu społeczną kontrolę działalności publicznej, a nie wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowania organu, czy represję wobec podmiotu i jego Dyrektora. W ocenie Sądu istotę sprawy stanowi właśnie uzyskanie informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd wskazał, że rację ma skarżący, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji, to nie to samo co prawo do dostępu do informacji publicznej. Celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. W ocenie WSA w Poznaniu pozostaje to jednak bez znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ podmiot zobowiązany nie powoływał się na przepisy ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641).

Sąd I instancji wyjaśnił, że dokonując oceny w zakresie rażącego naruszenia prawa, należy wziąć pod uwagę fakt, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było tym, że organ pozostawał w przekonaniu, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej i stanowi to okoliczność pozwalającą na poinformowanie o nieudzielaniu tej informacji zgodnie z wnioskiem. Okoliczność ta jakkolwiek uzasadniająca twierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności spowodowanej nieprawidłową wykładnią przepisów u.i.d.p., to jednak wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa. Przy tym WSA w Poznaniu zauważył, że podmiot zobowiązany w odpowiednim czasie zareagował na wniosek, zatem brak było również podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor MOSiR w L. i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 3, 4 i 5 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność i zobowiązaniu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skarga na bezczynność powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem prawidłowa (tj. zgodna ze stanem rzeczywistym) ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż skarżący wykorzystał instytucję dostępu do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie, w sposób sprzeczny z jej celem, tj. nadużył prawa do informacji publicznej;

- a także w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

2. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 7 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej i powinien zostać rozpoznany, pomimo że skarżący wykorzystał prawo dostępu do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie, w sposób sprzeczny z celem tej regulacji, tj. nadużył prawa do informacji publicznej, co powinno prowadzić do konkluzji, iż wniosek nie powinien zostać rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o przyznanie należnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują jednakże wokół zagadnienia nadużycia prawa do informacji publicznej i dlatego winny podlegać łącznemu rozpoznaniu. Skarżący kasacyjnie organ formułując zarzuty skargi kasacyjnej, podkreśla, że wnioskodawca wykorzystuje instytucję dostępu do informacji publicznej w swoim własnym prywatnym interesie, w sposób sprzeczny z jej celem, co stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Sąd I instancji uwzględniając skargę na bezczynność, pominął szereg istotnych okoliczności faktycznych, a mianowicie pominął to że: pomiędzy dyrektorem MOSiR w L. a wnioskodawcą istnieje konflikt personalny; zamiarem wnioskodawcy jest przedstawianie na prowadzonym portalu internetowym podmiotów publicznych w złym świetle, poprzez zmanipulowane, wybrane informacje; wnioskodawca składa do organów ścigania oraz rzecznika dyscypliny finansów publicznych szereg nieuzasadnionych zawiadomień o nieprawidłowościach w działaniu dyrektora MOSiR lub innych przedstawicieli lokalnych władz. Zdaniem organu pominięcie wskazanych okoliczności miało wpływ na wynik sprawy, WSA w Warszawie naruszył zatem art. 149 § 1, art. 151 w zw. z art. 141 § 4, art. 106 § 3, 4 i 5 i art. 133 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. 7, a także 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc się zatem do tak skonstruowanych zarzutów, na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym będącym "instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań" (wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1571/21, podobnie wyroki NSA: z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 3807/21 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 504/18) Nadto jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10 - "prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli". Polityczne prawo do informacji publicznej stanowi zatem ważny element ustroju demokratycznego państwa jako narzędzie kontroli społecznej nad podmiotami wykonującymi zadania publiczne lub wydatkującymi publiczne środki. Prawo to posiada umocowanie w Konstytucji RP, w której art. 61 ust. 1 jednoznacznie określa, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2); ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3)". Konstytucja RP zatem wskazuje na bardzo szerokie uprawnienia obywatela, który chce skorzystać z prawa do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie ze względu na ochronę porządku lub bezpieczeństwa publicznego albo prawa innych podmiotów nie związane bezpośrednio z wykonywaniem przez nie działań na rzecz państwa lub sprawowaniem funkcji publicznych.

Z kolei nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby - przy powoływaniu się na jawność życia publicznego - jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że "[c]elem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero, gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie, czy żądana informacja jest informacją publiczną. Dopiero w następnej kolejności należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r.: III OSK 89/24, III OSK 1087/24 i III OSK 311/24). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu winien natomiast podlegać charakter żądanej informacji. Na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może zatem być uznana za skuteczną.

W świetle powyższego, jako trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że wniosek z dnia 20 października 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a także że wobec niezałatwienia tego wniosku do dnia rozpatrzenia skargi na bezczynność, organ pozostawał w bezczynności i winien być zobowiązany do jego załatwienia. Zbędne natomiast i przedwczesne są wywody Sądu I instancji co do kwestii nadużycia przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej. Zagadnienie to, jak powyżej wyjaśniono, nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.