Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1117/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1111/22 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 29 września 2022 r. nr KO.411.1410.2022 w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA) wyrokiem z 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1111/22, oddalił skargę Z. B. (dalej: Skarżący, Strona) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku (dalej: SKO, organ odwoławczy/II instancji) z 29 września 2022 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Włocławski (dalej: Starosta, organ) decyzją z 21 marca 2022 r. zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu wraz z odsetkami za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Organ wskazał, że właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty. Skarżący nabył prawo do emerytury [...] października 2016 r., jednakże nie powiadomił o tym Starosty, który dowiedział się o tym z pisma KRUS z [...] stycznia 2021 r.

SKO postanowieniem z 30 maja 2022 r. stwierdziło, że odwołanie od decyzji Starosty zostało wniesione po terminie.

Skarżący 4 lipca 2022 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) podnosząc, że 29 czerwca 2022 r. uzyskał informację o istotnej okoliczności faktycznej tj. nieuwzględnieniu przez organ, który wydał decyzję, częściowego przedawnienia roszczenia o zwrot pobranego ekwiwalentu, wynikającego ze stosowania w sprawie przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.).

Starosta postanowieniem z 15 lipca 2022 r. odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że powołanie się we wniosku na okoliczność przedawnienia nie może być uznana za okoliczność faktyczną, gdyż taka okoliczność nie miała miejsca. Zdaniem Starosty Skarżący we wniosku nie wskazał przesłanki faktycznej wznowienia postępowania, a jedynie wysnuł hipotezę odnoszącą się do niewłaściwych przepisów, gdyż w sprawie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia SKO, na podstawie art. 149 § 3 i 4 k.p.a., postanowieniem z 29 września 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Starosty z 15 lipca 2022 r.

Zdaniem organu odwoławczego zarzut wniosku o wznowienie dotyczący niezastosowania wskazanych w nim norm prawnych nie stanowi nowej okoliczności faktycznej, istniejącej w dniu wydania decyzji i nieznanej organowi I instancji. Brak zaistnienia przesłanki wznowienia skutkuje koniecznością odmowy wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych.

W skardze do WSA Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia SKO zarzucając mu naruszenie art. 10 § 1 i 2 k.p.a. przez zaniechanie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Pełnomocnik Skarżącego miał przedstawić szczegółowe stanowisko wykazujące zasadność żądania o przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. SKO nie miało możliwości oceny czy przewidywane stanowisko pełnomocnika miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, zakładając, że strona nie może już nic więcej wnieść do sprawy.

Oddalając skargę WSA w Bydgoszczy wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonania konkretnych czynności procesowych. Sąd ten wskazał, że z treści skargi nie wynika jakie konkretnie czynności Skarżący mógłby podjąć w ramach przysługującego mu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, których został pozbawiony z powodu naruszenia art. 10 k.p.a., a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można za wystarczające uznać - w ocenie Sądu I instancji - stwierdzenia, że pełnomocnik Skarżącego mógłby przedstawić SKO swoje stanowisko w sprawie. WSA za zasadne uznał stanowisko SKO, zgodnie z którym istnienie wykładni prawa odmiennej od wskazanej w decyzji ostatecznej nie może być uznane za ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Skarżący we wniosku o wznowienie nie powołał się zatem na okoliczność, która jest tożsama z przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. była więc zasadna.

Od wyroku WSA w Bydgoszczy skargę kasacyjną wniósł Skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego II instancji, w sytuacji gdy stronie skarżącej nie został zapewniony czynny udział na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. W skardze kasacyjnej zawarto również oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

SKO nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywne wzorce strukturalne skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1. p.p.s.a.). Ponadto, poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Również w orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Powyższe rozważania w zakresie m.in. art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. są istotne z uwagi na fakt, że zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wyżej opisanych, normatywnych wzorców kasacyjnych. Okoliczność ta powoduje brak podstaw do ich merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutem skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności postanowień wydanych przez organy administracji publicznej, które odmówiły skarżącemu kasacyjnie wznowienia postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, stosując procesową instytucję odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, uregulowaną w art. 149 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna zarzucała WSA naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych określony został zakres kognicji sądownictwa administracyjnego. WSA nie naruszył ww. przepisów gdyż kontrolował działalność administracji publicznej, a kontrola ta dokonywana była pod kątem zgodności działania organów z prawem.

Podkreślić należy, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 § 1 lub § 2 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.

Skarżący dnia 4 lipca 2022 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty. Jako podstawę wznowieniową Skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, że w dniu 29 czerwca 2022 r. uzyskał informację o istotnej okoliczności faktycznej tj. nieuwzględnienia przez organ, który wydał decyzję administracyjną w sprawie zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, częściowego przedawnienia zobowiązania.

Organy w ww. postanowieniach stwierdziły, że powołanie się przez wnioskodawcę we wniosku o wznowieniu postępowania na okoliczność przedawnienia nie może być uznana za okoliczność faktyczną w ramach przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasadność powyższych twierdzeń organów została potwierdzona przez WSA, który prawidłowo wskazał, że powyższe okoliczności nie spełniają przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić należy, że istnienie wykładni prawa odmiennej od wskazanej w decyzji ostatecznej nie może być uznane za ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. WSA w sposób prawidłowy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Skarżący we wniosku o wznowienie powołał się na tego rodzaju okoliczność, która jest tożsama z przesłanką wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. była zdaniem tego Sądu zasadna.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił WSA także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że sądy administracyjne nie stosują przepisów proceduralnych zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosują natomiast przepisy proceduralne zawarte w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy podkreślić, że skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, a więc postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Postępowanie to może być wszczęte gdy wnioskodawca wskaże normatywne przesłanki uprawniające organ do jego wszczęcia. Skarżący oparł swój wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, ze 29 czerwca 2022 r. uzyskał informację o istotnej okoliczności faktycznej tj. przedawnieniu roszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedawnienie roszczenia nie jest okolicznością faktyczną, a instytucją prawną i w konsekwencji powyższego nie może stanowić podstawy normatywnej wznowienia postępowania unormowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podkreślić należy, że podstawą normatywną postanowienia organu z 15 lipca 2022 r. była dyspozycja art. 149 § 3 k.p.a. Przepisy k.p.a. regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Nawiązując do treści zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia następuje w formie postanowienia, a nie w formie decyzji administracyjnej.

Nadmienić także należy, że z akt administracyjnych wynika, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane w sytuacji gdy Starosta Włocławski decyzją z 21 marca 2022 r. nr ROL.6164.6.2.2022 zobowiązał Stronę do zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu wraz z odsetkami za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, a odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez Skarżącego po upływie terminu, co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku postanowieniem z 30 maja 2022 r.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej w całości za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.