Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 365/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1469
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Monika Krywow, Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 2 lutego 2023 r. nr LVIII/937/2023 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w części dotyczącej § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K.(dalej: Prokurator, Skarżący) jest uchwała nr LVIII/937/2023 Rady Miejskiej w Chorzowie (dalej: Rada) z dnia 2 lutego 2023 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Dotychczasowy przebieg postępowania.

2.1. W dniu 2 lutego 2023 roku została wydana uchwała Rady z dnia 2 lutego 2023 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2.2. W skardze Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1. art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1549 na dzień podjęcia uchwały LVIII/937/2023, Dz.U. 2023 poz. 1469, dalej: u.c.p.g.), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:

A. braku przedstawienia metody wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uniemożliwia kontrolę poprawności ustalenia stawki na kwotę 34,90 zł oraz na kwotę 33,90 zł,

B. ustaleniu stawki w wysokości 34,90 zł mimo, iż z wyliczeń Rady wynika, że stawka winna wynosić 34,45 zł,

C. zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażającym się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, wynikające z wydruku podpisanego przez Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami,

D. wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców zamieszkujących miasto C., którzy nie złożyli powyższej deklaracji,

E. zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,

F. zaniechaniu udokumentowania w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k. ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2, 3, 4 u.c.p.g.;

- tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

- obsługi administracyjnej systemu,

- edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, pomimo wzięcia powyższego kryterium pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty,

G. zaniechaniu udokumentowania kosztów utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, pomimo wzięcia powyższego kryterium pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty,

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że ustawodawca precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przytoczył również orzecznictwo sądowo-administracyjne, które przyjmuje, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu.

W ocenie prokuratora Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W toku postępowania wyjaśniającego jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała umowę z dnia 31 stycznia 2023 roku, [...] pomiędzy miastem C. a Przedsiębiorstwem [...] A Sp. z o.o. z/s w C. oraz wydruk podpisany przez Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami Komunalnymi, oznaczony jako załącznik 3B oraz załącznik 3C dla uchwały nowelizującej. Zarazem organ nie nadesłał żadnych materiałów źródłowych odzwierciedlających przyjęte w wydrukach wartości. W ocenie prokuratora, powyższe uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości wskazanych tam danych. Jedynym materiałem źródłowym pozwalającym na częściową ocenę prawidłowości przyjętych wartości jest wspomniana wyżej umowa. Trudno w tych okolicznościach uznać, aby kalkulacja została przyjęta w sposób rzetelny, umożliwiający dokonanie jej weryfikacji.

W dalszej części skargi wskazano, że Rada pomimo zwrócenia się o wskazanie sposobu wyliczenia stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi na kwotę 34,90 zł nie podała algorytmu wyliczenia opłaty, wobec czego nie było wiadome jakie działania podjął organ w celu ustalenia stawki na kwotę 34,90 zł, ani jakie wartości wskazane w załączniku 3B pozwoliły na wyliczenie powyższej stawki. Rada nie wskazała także, aby przyjęta stawka pozwoliła na zbilansowanie systemu. Co więcej z załącznika 3B wynika, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna wynieść 34,45 zł. Organ bowiem wyliczył współczynnik wzrostu stawki na kwotę 5,55 zł i do tej kwoty doliczył stawkę uprzednio obowiązującą. Zdaniem skarżącego z samego tego faktu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo albowiem organ uchwalił stawkę opłaty w wyższej kwocie aniżeli dokonał wyliczeń. Powyższe uwagi dotyczą także stawki w wysokości 33,90 zł.

Ponadto prokurator wskazał, że organ nie wziął pod uwagę, iż na terenie Gminy mogą zamieszkiwać osoby wytwarzające odpady komunalne, a nie składające deklaracji. W takim przypadku osoby te pozostają poza system gospodarowania odpadami, zaś przypadającą na nich część kosztów funkcjonowania systemu ponoszą pozostali mieszkańcy C., którzy złożyli deklarację. Podkreślono przy tym, że z nadesłanych przez Radę Miejską w C. dokumentów nie wynika, aby organ uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Należy podkreślić, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Należy przy tym podkreślić, że uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

2.3. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu podniosła, że u.u.c.p.g. w art. 6k ust. 1 pkt 1 dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy, przy czym w przypadku wyboru więcej niż jednej metody, organ stanowiący winien dodatkowo wskazać, gdzie każda z wybranych metod znajduje zastosowanie. Fakt gromadzenia wyodrębnionej frakcji odpadów nie może skutkować określeniem innej (niższej) stawki opłaty, a powinien być uwzględniony w wysokości prawidłowo określonej stawki za worek/pojemnik, w odniesieniu do całości kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, m.in. odbieranie transportu, zbierania i unieszkodliwiania odpadów.

Wobec tego, Rada, powołując się na treść art. 6k u.u.c.p.g., stwierdziła, że zarzuty stawiane przez prokuratora są niezasadne, podnosząc, że przeprowadzono wnikliwe kontrole właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.

Końcowo Rada podniosła, że opinia biegłego powołanego w związku ze śledztwem o sygn. akt [...] nie wykazała nieprawidłowości przy ustalaniu stawek/opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2.5. Na rozprawie w dniu 1 października 2024r. prokurator podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik Rady, na pytanie Sądu, wyjaśnił natomiast, że stawka wynosi 3,90 zł albowiem kwota 3,45 zł została zaokrąglona, gdyż taka praktyka nie jest zabroniona.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

3.1. Skarga okazała się częściowo zasadna.

3.2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały nr LVIII/973/2023 Rady z dnia 2 lutego 2023 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 7 lutego 2023 roku pod pozycją 1105. Zgodnie z § 1 tej uchwały w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

Uchwała stanowiła w § 1, że w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 2 ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 34,90 zł miesięcznie za jedną osobę oraz stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, których właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 69,80 zł miesięcznie za jedną osobę.

Ponadto w uchwale ustalono poszczególne stawki dla pojemników o różnych pojemnościach. W § 4 wskazano, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2. Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1 lub w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu. W dalszej kolejności uchwała stanowiła, że miesięczna oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi:

1. sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu lub

2. sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu.

3.3. Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).

Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.

Z art. 6h u.u.c.p.g. wynika, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:

1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,

2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,

3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2

- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.

Z art. 6i ust. 1 wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;

3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) 39 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Stosownie do art. 6c ust. 3 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.

Jak stanowi art. 6k ust. 1 tej ustawy Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

3) 52 ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a.

Z ust. 2 art. 6k wynika, że Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Przy czym stosownie do ust. 2a pkt 1 tego artykułu Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.

Z art. 6r wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).

Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (ust. 2c). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2c).

Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych. Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to

1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;

4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.

Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2017 r. I SA/Gd 1363/16; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r. I SA/Bk 46/19; wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r. I SA/Ol 334/19).

Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".

Analizując zatem treść zaskarżonych przepisów Uchwały wskazać należy, że w § 1 tego aktu prawa miejscowego organ dokonał wyboru metody wskazując, że "ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Zatem postąpił zgodnie z dyspozycją art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. Co więcej dokonał wyboru sposobu zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem w świetle powyższego nie sposób uznać tak jak chce tego Prokurator, że regulacja ta narusza prawo. Sąd zauważa przy tym, że w skardze Prokurator pomimo żądania stwierdzenia nieważności ww. przepisu uchwały nie sformułował żadnych zarzutów w tym względzie. Całość argumentacji skargi sprowadza się bowiem do formułowania zarzutów dotyczących wadliwości ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych.

3.4. Analogicznie rzecz ma się w przypadku § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Z treści skargi nie wynika czemu objęto właśnie te przepisy. Z treści skargi można domniemywać, że przyczyną zaskarżenia było odwołanie się w niej do stawek opłaty, co samo w sobie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wskazanych regulacji.

Sąd zauważą, że bez wątpienia § 4 ust. 1 dotyczy wskazania, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2. Bez wątpienia przepis ten zgodny jest z z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Fakt, że w istocie jest to powtórzenie powyższego przepisu ustawowego w realiach przedmiotowej uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności, a to z uwag na fakt, że w zaskarżonej uchwale uregulowano także inne opłaty, zatem wskazany przepis był konieczny dla oceny przez mieszkańców jak jest ustalana miesięczna opłata.

W odniesieniu do § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że dotyczy ona miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Opłata ta stanowi:

1) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu lub

2) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu.

Zatem, tak jak w przypadku § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały samo odwołanie się do określonych uprzednio stawek nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Także i w tym wypadku Organ nie wyszedł poza kryterium ustawowe, a mianowicie 6k ust. 1 in fine u.u.c.p.g., bowiem ustawodawca dopuścił stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a jednocześnie w § 3 Organ ustalił stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Zatem i w tym przypadku Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa.

3.5. Inaczej Sąd ocenił natomiast regulację § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały regulujące wysokość stawki za odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie stawek opłat za gospodarowanie nieruchomościami Sąd kontroluje działanie organu jakim jest Rada gminy, nie zaś działania osób zatrudnionych w urzędzie Gminy. Z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako u.s.g.) wynika, że organami gminy są 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tego też powodu ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. wyraźnie wskazał, że to Rada Gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zatem kontrola legalności aktu o jakim mowa w ww. przepisy musi odbywać się w odniesieniu do działania rady gminy, nie zaś innych osób. Oznacza to, że oceniając legalność podjętej uchwały Sąd bada dokumentację istniejącą w dacie podjęcia uchwały, która podlegała ocenie tego organu. Innymi słowy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podlegają ocenie dokumenty, które nie istniały, z którymi rada gminy nie mogła się zapoznać. Oznacza to, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Prokuratora, a także do skargi winny zostać dołączone dokumenty, co do których istnieje możliwość stwierdzenia w jakiej dacie postały. Dokumenty wytworzone po dacie podjęcia uchwały nie mogą stanowić o zgodnym z prawem działaniem organu gminy, jakim jest Rada. Innymi słowy, przekazując projekt uchwały pod obrady Rady gminy wnioskodawca winien ją przekazać wraz ze stosowną dokumentacją pozwalającą Radzie dokonać sprawdzenia poprawności wyliczonej stawki, zatem dokumenty potwierdzające ilość mieszkańców, ilość odpadów (z podziałem na frakcje) wytwarzanych w gminie i potwierdzającą wzrost lub stadek tej ilości, dokumenty wskazujące na koszt funkcjonowania systemu, w tym dotyczące zarówno działania PSZOK (jeśli taki funkcjonuje w gminie), jak i obsługi administracyjnej systemu (ilość pracowników, ich wynagrodzenia, koszt systemu itd.) oraz koszty likwidacji dzikich wysypisk oraz planowane wydatki edukacyjne (w tym informację o zakresie planowanej edukacji i jej założeniach).

Wskazówką co do sposobu procedowania przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwał stanowi uzasadnienie uchwały, bowiem wskazuje ono kryteria jakimi kierowano się przy jej podjęciu.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że przedmiotowa uchwała nie ma uzasadnienia, bowiem wraz z aktami sprawy dołączono jedynie uchwałę.

Z protokołu sesji Rady wynika, że odbyła się dyskusja. Z nagrania sesji Rady wynika, że przyczyną zwiększenia wysokości opłaty było rozstrzygnięcie nowego przetargu na odbiór odpadów komunalnych. Jednocześnie wskazywano, że w innych gminach stawki opłat są inne. Dyskusja zaś dotyczyła jedynie rozstrzygniętego przetargu. Jednocześnie padło zapytanie dotyczące tego, czy w wyliczeniu uwzględniono kwotę pozostałą (nadpłatę z lat poprzednich). Z wypowiedzi wnioskodawcy wynika przy tym, że istniejąca nadpłata zostanie skonsumowana w ramach ustalonej stawki, bowiem wskazano, że zostanie skonsumowana w ramach nowej umowy. Tymczasem z przedłożonych dokumentów nie wynika, by ta nadpłata została uwzględniona. Wręcz z dokumentu "Wynik finansowy wykonania zadania w zakresie gospodarki odpadami (na dzień 31 grudnia)" przedłożonego w segregatorze na rozprawie wynikać miało, że gmina w latach 2015-2016 miała nadpłatę, natomiast od 2018 r. ma niedopłatę w ramach dotychczas podjętych dotychczas uchwał (nagranie https://bip.chorzow.eu/media/Sesja_LVIII_02.02.2022_pop3.mp3 od 33.25 minuty). Sąd zauważa przy tym, że powyższe zestawienie bez wątpienia zostało wytworzone po dacie podjęcia uchwały, bowiem obejmuje także 2024 r. Przypomnienia wymaga także i to, że istniejąca nadpłata w związku z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi i pobieranymi opłatami co do zasady nie podlega zwrotowi osobom ją uiszczającym. Stanowi o tym wprost art. 6m ust. 4 u.u.c.p.g., zgodnie z którym właściciel nieruchomości nie może złożyć deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres wsteczny, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w ust. 2. Z ust. 2 art. 65 ww. ustawy wynika zaś, że W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Dalej zgodnie z art. 6m ust. 5 wynika, że ust. 4 nie stosuje się , jeżeli właściciel nieruchomości złoży nową deklarację zmniejszającą wysokość:

1) zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku ze śmiercią mieszkańca w terminie do 6 miesięcy od dnia tego zdarzenia;

2) opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w związku z informacją lub korektą faktur, uzyskaną z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Należy podkreślić, że z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053) wyraźnie wynika, że wszelkie wydatki i przychody dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi dokonuje się w dziale 900 rozdziale 9002, bowiem jak wskazano w nim "(...) ujmuje się wyłącznie dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.)". Zatem istnienie nadpłaty za wcześniejszy okres musi pomniejszać wydatki planowane w kolejnym okresie, w tym w ramach nowo określonych stawek. Brak zatem uwzględnienia istniejącej nadpłaty w rozliczeniu powoduje, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 i ust. 2 została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto nie może ujść uwadze Sądu i to, że w sprawie nie wynika na jakiej podstawie ustalono stawkę opłaty dla mieszkańca. Organ przedstawił bowiem różne wyliczenia i tak:

- z pierwszej kalkulacji stawki w formie excel zatytułowanej "pierwsze obliczenia dotyczące przygotowania danych do wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 34.90 zł/os. Uchwała LVIII/937/2023: wynika, że wyliczono stawkę w wysokości 36,09 zł (dla wyliczenia miesięczna stawka opłat +24%) oraz 38,71 zł (dla wyliczenia miesięczna stawka opłat +33%) zł;

- z kolejnej kalkulacji stawki w formie excel zatytułowanej "pierwsze obliczenia dotyczące przygotowania danych do wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 34.90 zł/os. Uchwała LVIII/937/2023: wynika, że wyliczono stawkę w wysokości 37,59 zł (dla wyliczenia miesięczna stawka opłat +30%),

- z załącznika 3B wynika zaś stawka 34,45 zł (liczona jako współczynnik + stara stawka)

podczas gdy w rzeczywistości uchwalono stawkę 34,90 zł. Na rozprawie pełnomocniczka organu w osobie pracownika nie była w stanie uzasadnić dokonanego zaokrąglenia. Wskazała jedynie na to, że takie zaokrąglenie nie jest zakazane.

Godzi się zatem przypomnieć, że uchwalając i ustalając stawkę opłaty za gospodarowanie komunalnymi organ winien przeprowadzić rzetelną kalkulację, tak by finalnie pobrane opłaty odpowiadały poniesionym wydatkom. Warunkiem jednak jest to, że gmina nie może zarobić w ramach pobieranych opłat. Jeżeli zatem Rada uchwala stawkę "zaokrąglając" wartości po przecinku bez uzasadnienia powoduje to, że przyjętą uchwałę również z tej przyczyny należy uznać za rażąco naruszającą prawo.

Z umowy nr [...] z 31 stycznia 2023 r. zawartej pomiędzy miastem C. a [...] A Sp. z o.o. z/s w C. wynika, że została ona zawarta na okres od dnia wyczerpania zakresu rzeczowego i/lub finansowego dotychczas realizowanej przez zamawiającego umowy do 31 stycznia 2023 r. Z § 3 ust. 1 tej umowy wynika przy tym, że "według wiedzy i doświadczenia Zamawiającego przewidywany termin rozpoczęcia świadczenia usługi" może nastąpić pomiędzy 1 a 15 lutego 2022 r. Wartość wynagrodzenia wskazano w § 8 umowy wskazując w ust. 2 i ust. 3, że maksymalna wartość usług podstawowych wynosi 36.267.754,92 zł brutto, zaś usług z opcji 3.088.326,42 zł. Przy czym minimalna wysokość zamówienia podstawowego wyniesie nie mniej niż 85%.

Zatem ta umowa mogła zostać uwzględniona przy obliczaniu stawki opłaty za odpłaty komunalne, zatem jest to jedyny dokument, który potwierdził wskazane w kalkulacji dane.

W tym względzie Sąd zauważa, że żaden z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, jak i na rozprawie nie wskazuje na prawidłowość przedłożonych danych. Rada w opisie do sposobu ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazała, że na koszty te składają się koszty administrowania systemem, czyli koszty OR, OT, IT, UE. Wskazano przy tym, że w ramach tych kosztów uwzględniono:

- w ramach działu OR: wynagrodzenia osobowe wraz ze składkami, zakup usług zdrowotnych, usług w zakresie doradztwa prawnego i reprezentacji prawnej, podróże służbowe krajowe (koszty delegacji i ryczałty), różne opłaty i składki, szkolenia pracowników nie będących członkami korpusu służby cywilnej (dział OR),

- w ramach działu IT – dostawa wkładów do drukarek, utrzymanie infrastruktury teleinformatycznej, nadzór autorski systemu RATUSZ, opłata za domeny, hostingi, zakup usług w modelu SaaS, dostęp do aplikacji internetowych, modernizacja stron dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi, świadczenie usług telefonii stacjonarnej dla UM C., usługa zapewnienia łączności pomiędzy sieciami lokalnymi "zamawiającego" w strukturze WAN oraz przyłączenie do sieci internet dla UM C.;

- w ramach działu OT – zakup materiałów biurowo-papierniczych, zakup artykułów spożywczych, zakup paliwa do samochodów służbowych, energia cieplna i elektryczna, koszty wynajęcia samochodów, utrzymanie czystości, koszt rozmów telefonicznych, koszt przesyłek pocztowych;

- w ramach wydziału UE – zakup materiałów i uposażenia, składki na społeczne, wynagrodzenia bezosobowe (zewnętrzne), nagrody konkursowe, odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, dzikie wysypiska, usługi mające na celu usprawnienie działania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (fotopułapki, dodatek do gazety, modyfikacja formularza internetowego), PSZOK, zakup usług remontowych, energii; kary wypłacane na rzecz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, zakup usług pozostałych (np. projekt, wydruk i dystrybucja kalendarzy z harmonogramem odbioru odpadów komunalnych).

Sąd zauważa, że koszty obsługi administracyjnej systemu nie zostały zdefiniowane w ustawie. Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem RIO w G., który w ramach interpretacji budżetowych z 2020 r. wskazał, że "Ustawodawca w przepisie art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy posłużył się bardzo generalnym określeniem, które w konsekwencji może powodować szereg problemów interpretacyjnych. Wydaje się, że obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzeniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją opłat. Z uwagi na powyższe, zdaniem tut. Izby, koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmują jedynie koszty bieżące, tj. przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, koszty sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego, koszty windykacji i egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami, koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi itp.".

Zatem zestawiając obowiązki wynikające z klasyfikacji budżetowej z ww. kosztami należy zauważyć, że do kosztów funkcjonowania systemu nie można zaliczyć kosztów ogólnych związanych z funkcjonowaniem całego urzędu, a tymczasem koszty takie zostały wskazane – np. w ramach kosztów wkładów do drukarek, zakupu usług telefonii stacjonarnej, przyłącza do sieci internet wskazano "dla UM C.".

Nadto z przedłożonych w segregatorze dokumentów, pomijając brak daty potwierdzającej, że dane te istniały w dacie podejmowania uchwały, a dotyczących poszczególnych wydziałów po pierwsze nie wynika, by uwzględniono tylko i wyłącznie wydatki dla rozdziału 90002 klasyfikacji budżetowej. W części tabel w ogóle nie powołano ww. rozdziału, a jednocześnie w przypadku Wydziału OT uwzględniono wydatki na artykuły spożywcze, których nie można uznać za wydatki związane z obsługą administracyjną systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W przypadku edukacji ekologicznej pomimo wskazania konkretnej wartości przyjętej do obliczania stawki nie przedłożono żadnego dokumentu pozwalającego na ustalenie, że w ogóle takie wydatki mają być ponoszone i w jakiej wysokości.

Analogicznie rzecz się ma w przypadku usuwania dzikich wysypisk czy funkcjonowania PSZOK, które nota bene wskazano jako wydatki administrowania systemem.

W tym miejscu Sąd zauważa, że przedmiotowa uchwała Rady została podjęta 2 lutego 2023 r., podczas gdy poprzedzająca ją uchwałę Rada podjęła 27 października 2022 r. Zatem rodzi się pytanie jakie okoliczności w rzeczywistości stanowiły podstawę do zmiany stawki po niespełna dwóch-trzech miesiącach obowiązywania poprzedniej uchwały.

Dlatego też Sąd stwierdza, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy dostrzeżonej wadliwości wyliczeń (przyjęcia z góry określonej kwoty to doliczenia do poprzednio obowiązującej stawki) zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 jest wadliwa.

Konsekwencją powyższego jest wadliwe określenie stawki w § 2 ust. 2 tej uchwały, bowiem określono ją jako 69,80 zł, czyli jako dwukrotność stawki z § 2 ust. 1 tej uchwały. Sąd wyjaśnia przy tym, że ową dwukrotność Sąd przyjął poprzez podzielenie tej stawki przez stawkę z § 2 ust. 1 uchwały, bowiem wyliczeń w tym przedmiocie nie przedstawiono. Sam fakt, że stawka ta mieści się w ustawowej regulacji nie oznacza prawidłowości jej wyliczenia.

Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.

3.6. Tym samym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej uchwały, a jednocześnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3.