Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 680/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 59 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 3a i 7, art. 8, art. 9 ust. 1, 1aa, 1b, 1c pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 12, art. 14
journal: Dz.U. 2024 poz 236
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 202 par. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi K. S., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] ([...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. S. i K. M., solidarnie, kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 maja 2024 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania K. S. i K. M., utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy G. z 12 lutego 2024 r. ([...]) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy G. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji"), działając na skutek sygnalizacji, pismem z 02 października 2023 r. ([...]) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb O. , gmina G.).

Przywołaną wyżej decyzją z 12 lutego 2024 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), Wójt nakazał K. S. i K. M., tj. właścicielom działki nr [...] (zwanym dalej łącznie "Właścicielami" lub "Skarżącymi"), przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania tej działki poprzez zakaz parkowania na niej samochodów ciężarowych.

Właściciele, reprezentowani przez r.pr. T. D., wnieśli odwołanie od opisanej decyzji Wójta.

Utrzymując w mocy tę decyzję – przywołaną na wstępie decyzją z 27 maja 2024 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że zastosowanie rozwiązania przyjętego w art. 59 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Ponadto organ administracji powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), a w przypadku jego braku – z decyzją o warunkach zabudowy (w skrócie "d.w.z."). Z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, SKO podkreśliło, że art. 59 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż wykonywanie robót budowlanych – np. w wyniku urządzenia składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Dalej organ II instancji wskazał, że działka nr [...] znajduje się na terenie objętym obowiązującym m.p.z.p. – wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 19 października 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi O. – działki nr [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...] poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan") – i znajduje się w jednostce 5MN, dla której zgodnie z § 8 ust. 2 Planu ustalono rodzaj zabudowy: budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, garaże, budynki gospodarcze i budynki gospodarczo-garażowe [lit. a]; lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych tylko w obrębie działki w ilości minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny [lit. m].

Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] – oznaczona w rejestrze gruntów symbolami B, RV – jest użytkowana jako parking samochodów ciężarowych, co potwierdza m.in. zgromadzona dokumentacja, w tym fotograficzna. Dalej SKO stwierdziło, że K. S. (w zaskarżonej decyzji omyłkowo jako: "S. ") prowadzi działalność gospodarczą na podstawie decyzji zezwalającej nr [...] Wójta Gminy G. z 21 czerwca 2021 r. ([...]; zwanej dalej "Zezwoleniem"), z terminem rozpoczęcia działalności 21 czerwca 2021 r. Z charakteru tej działalności (opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych) wynika, że prowadzenie ww. działalności wymaga użytkowania środków transportowych. Przedsiębiorca posiadający pojazdy wykorzystywane w prowadzonej działalności musi więc zapewnić miejsce, w którym przedmiotowe pojazdy będą miały postój. Zdaniem SKO "[f]akt parkowania pojazdu na działce nr [...], przesądza o tym, że istnieje ścisły związek między prowadzoną działalnością gospodarczą a miejscem wykorzystywanym jako parking znajdujący się na przedmiotowej działce, co stanowi niewątpliwie zmianę sposobu zagospodarowania tego terenu. Czym innym jest bowiem parkowanie samochodów osobowych wykorzystywanych dla potrzeb osobistych właściciela terenu a czym innym parkowanie samochodów dla potrzeb prowadzonej przez właściciela terenu działalności gospodarczej".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, powtarzającej mutatis mutandis zarzuty i argumentację odwołania, K. S. i K. M., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie art. 59 ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, że:

1) Plan miejscowy reguluje kwestię parkowania pojazdów ciężarowych;

2) Plan miejscowy zakazuje prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego;

3) doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz nieuzasadnienie, w jaki sposób doszło do rzekomej zmiany;

4) doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez uwzględnienia decyzji stanowiącej zezwolenie na prowadzenie na działce działalności asenizacyjnej

– wnieśli o: (i) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, i umorzenie postępowania w całości, (ii) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, (iii) zasądzenie na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie obu ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy rozwinęli i umotywowali podniesione zarzuty, wywodząc, że – po pierwsze – Plan miejscowy, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, nie reguluje parkowania pojazdów ciężarowych i tym samym w żadnej mierze tego nie zabrania. W zaskarżonej decyzji nie podano, który zapis Planu określa zakaz parkowania pojazdów ciężarowych na terenie działki. Po drugie, Skarżący otrzymał Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Ma więc nie tylko możliwość prowadzenia działalności pod wskazanym adresem, ale również decyzja ta określa wyraźnie zakres działalności i restrykcje, które Skarżący musi respektować, przy czym jest oczywistym, że działalność asenizacyjna jest wykonywana przy pomocy pojazdów ciężarowych. Po trzecie, Plan miejscowy nie zabrania prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej, a Skarżący nie jest jedynym właścicielem działki, który prowadzi działalność gospodarczą na terenie objętym Planem. Z zaskarżonej decyzji nie wynika również zakaz prowadzenia takiej działalności i o takim zakresie. Po czwarte, Wójt w żadnej mierze nie określił w decyzji rzekomej zmiany sposobu użytkowania terenu. Skarżący korzysta ze swojej działki niezmiennie w oparciu o prawomocne Zezwolenie z 21 czerwca 2021 r. W ocenie Skarżących, Wójt nie poczynił ustaleń, czy na terenie działki doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 27 maja 2024 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 12 lutego 2024 r. nr [...] znak [...], nakazującą Skarżącym, jako właścicielom działki nr ewid. [...], przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania tej działki poprzez zakaz parkowania na niej samochodów ciężarowych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."), z jej art. 59 ust. 3 na czele.

W myśl art. 59 u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu, znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie:

"1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

2. Do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się.

2a. Zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

2b. Przepisu ust. 2a nie stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych:

1) wpisanych do rejestru zabytków lub położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;

2) sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów i ich otulin;

3) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5, 8, 10, 23 i 27 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 17, 24, 29 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach Natura 2000;

4) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5, 8 i 22 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 31 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 6-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania."

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, które niniejszy skład orzekający w pełni podziela, cytowany przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który reguluje instytucję tzw. samowoli urbanistycznej, może mieć również zastosowanie do terenów, które – tak jak przedmiotowa działka w kontrolowanej sprawie – są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Albowiem "[d]okonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca – z jednej strony – wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym" (zob. wyrok NSA z 13.06.2023 r., II OSK 541/22; por. też wyroki NSA: z 21.01.2009 r., II OSK 6/08; z 03.02.2017 r., II OSK 1250/15; z 18.07.2017 r., II OSK 2882/15; z 15.02.2018 r., II OSK 1028/16; z 24.09.2019 r., II OSK 2345/18; z 20.10.2020 r., II OSK 2478/20; z 02.02.2022 r., II OSK 432/19; z 17.01.2024 r., II OSK 2056/22; te wyroki oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji wymaga wyjaśnienia, kiedy w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. należy mówić o zagospodarowaniu terenu niezgodnie z planem miejscowym. W ocenie Sądu wypada zgodzić się ze stanowiskiem, że chodzi w tym przypadku o działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, w której dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystywania go w sposób zgodny z obowiązującym m.p.z.p. Są to zatem sytuacje, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma więc charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Przewidziana w tym przepisie sankcja nie może natomiast służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich (por. wyroki NSA: z 02.02.2022 r., II OSK 432/19; z 13.06.2023 r., II OSK 541/22). W szczególności art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania konkretnego terenu w inny sposób niż przez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyroki WSA: z 21.04.2016 r., II SA/Gl 790/15; z 03.04.2019 r., II SAB/Wr 10/19; z 21.10.2020 r., IV SA/Wa 165/20; z 15.10.2021 r., II SA/Gl 333/21; z 17.11.2022 r., IV SA/Po 281/22). W dotychczasowym orzecznictwie oraz piśmiennictwie przyjmowano również, że utwardzenie działki i rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej, stanowi zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (por. np.: wyroki NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11 oraz z 06.12.2022 r., II OSK 3768/19; D. Trzcińska, Proces inwestycyjno-budowlany w praktyce. Rozwiązania najważniejszych problemów, Warszawa 2021, s. 34).

Rozstrzygając w przypadkach, o których mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – tj. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania – w odniesieniu do terenu objętego planem miejscowym, organ administracji powinien, poza ustaleniem przeznaczenia tego terenu w obowiązującym planie, ustalić także poprzedni sposób zagospodarowania terenu oraz sposób obecny (por. wyroki WSA: z 13.09.2021 r., II SA/Gl 918/21; z 24.02.2022 r., II SA/Gl 279/22; z 17.11.2022 r., IV SA/Po 281/22). Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie zaś na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (zob. wyrok NSA z 17.01.2024 r., II OSK 2056/22; por. też wyroki WSA: z 30.10.2018 r., II SA/Kr 907/18; z 03.09.2020 r., II SA/Łd 932/19; z 01.06.2021 r., II SA/Bk 214/21). Wynika to nie tylko z jednoznacznego brzmienia art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., ale również z faktu, że skutkiem uchwalenia m.p.z.p. nie jest nakazanie realizacji zagospodarowania zgodnego z tym, które określono w planie (por. wyrok WSA z 15.10.2019 r., II SA/Wr 409/19). Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy (zob. wyrok WSA z 03.09.2020 r., II SA/Łd 932/19).

Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie danej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (por. wyroki NSA: z 25.04.2018 r., II OSK 2763/17; z 10.03.2020 r., II OSK 1224/18; z 15.11.2022 r., II OSK 1774/21; z 08.12.2022 r., II OSK 888/20).

Istotny – i jako taki wymagający każdorazowo wyjaśnienia – jest także aspekt czasowy zaistniałej zmiany zagospodarowania terenu. Po pierwsze, dlatego że kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11). Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Znajduje on więc zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA z 18.02.2015 r., II SA/Po 1169/14; por. też wyrok WSA z 14.02.2018 r., II SA/Gl 1067/17). Po drugie, konieczne jest także ustalenie okresu wystąpienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy po wejściu w życie obowiązującego m.p.z.p. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA: z 27.05.2022 r., II SA/Gl 279/22; z 18.04.2024 r., II SA/Gl 1887/23). Wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., II SA/Gl 1067/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czyli z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 140 k.p.a. – dot. SKO), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Po pierwsze, organy w ogóle nie wyjaśniły, jaki był "stan poprzedni" przedmiotowej działki, tj. nie ustaliły sposobu jej zagospodarowania sprzed zarzucanej zmiany, która w ocenie organów miała polegać na rozpoczęciu parkowania na tej działce przez samochody ciężarowe (pojazdy asenizacyjne). W konsekwencji nie zostało wykazane w sposób niewątpliwy, że do prawnie relewantnej w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] rzeczywiście doszło. W szczególności nie wyjaśniono bowiem, czy już wcześniej np. nie parkowały na niej pojazdy, w tym zwłaszcza samochody ciężarowe.

Nie ustalono także, kiedy do inkryminowanej zmiany zagospodarowania miało dojść. Organy obu instancji przyjęły w sposób dorozumiany, że nastąpiło to z chwilą określoną w udzielonym K. S. przez Wójta decyzją nr [...] z 21 czerwca 2021 r. "Zezwoleniu na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych" (znak: [...]; w skrócie "Zezwolenie") jako termin podjęcia działalności, czyli w dniu 21 czerwca 2021 r. – opierając się przy tym w istocie na dokumentacji wytworzonej w całości w roku... 2023 (wyszczególnionej w decyzji organu I instancji, a obejmującej: protokół kontroli nr [...] z 04 lipca 2023 r. przeprowadzonej przez ten organ; pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 24 sierpnia 2023 r.; pismo W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 30 listopada 2023 r.). Pomijając nawet w tym miejscu wysoką spekulatywność takiego "ustalenia", należy zauważyć, że niewyjaśnienie (nieustalenie) przez organy obu instancji "stanu poprzedniego" działki nr [...] uniemożliwia weryfikację twierdzenia, że do prawnie relewantnej zmiany sposobu jej zagospodarowania doszło w tym właśnie czasie – a więc już po wejściu w życie u.p.z.p. (co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003 r.) i pod rządem obowiązującego obecnie m.p.z.p. (o którym niżej, a który wszedł w życie z dniem 29 marca 2010 r.). Ponadto uniemożliwia ocenę, czy orzeczony w decyzji organu I instancji – utrzymanej w całości w mocy przez SKO – "zakaz parkowania na działce [...] samochodów ciężarowych" oznacza rzeczywiście przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, zastosowanie tego przepisu ma zmierzać do przywrócenia właśnie poprzedniego stanu zagospodarowania danego terenu, a nie stanu zgodnego z ustaleniami planu miejscowego.

Po drugie, organy obu instancji nie umotywowały – jak dotychczas – w dostateczny i przekonujący sposób swojego twierdzenia o sprzeczności zarzucanego sposobu zagospodarowania działki nr [...], polegającego na parkowaniu samochodów ciężarowych (pojazdów asenizacyjnych), z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, wprowadzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 19 października 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi O. – działki nr [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. W.. Nr [...] poz. [...]; w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan") – a to zwłaszcza w kontekście udzielonego wcześniej K. S. przez organ I instancji Zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji z 12 lutego 2024 r. organ I instancji wskazał, że "zapoznał się również z decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. [...] – zezwolenie na prowadzenie prze[z] przedsiębiorcę działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. We wniosku jako siedzibę bazy transportowej wskazano działkę stron".

Decyzja ta ("Zezwolenie") zapadła, jak wynika z jej części wstępnej, na podstawie art. 9 ust. 1, 1aa, 1b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888; w skrócie "u.c.p.g.") oraz Uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia 19 lutego 2018 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy G. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; w skrócie "uchwała nr [...]").

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. [ten oraz dalsze przepisy tej ustawy przywołano w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania Zezwolenia, tj. 21 czerwca 2021 r.] na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Zgodnie z art. 7 ust. 3a u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Rada Gminy G. (dalej jako "Rada Gminy") podjęła ww. uchwałę nr [...], która obowiązywała w czasie wydawania Zezwolenia.

W myśl art. 7 ust. 7 u.c.p.g. minister właściwy do spraw klimatu, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 2, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego, w dacie wydawania Zezwolenia obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. poz. 299; w skrócie "rozporządzenie MŚ"). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia: "Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych

– określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska".

Określając wymagania w zakresie wyposażenia technicznego dotyczące bazy transportowej, Rada Gminy postanowiła w § 1 ust. 2 uchwały nr [...], że:

"1) przedsiębiorca powinien udokumentować posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, na której mają być garażowane pojazdy asenizacyjne do świadczenia usług objętych zezwoleniem,

2) miejsca postojowe dla pojazdów asenizacyjnych muszą znajdować się na powierzchni zabezpieczonej w taki sposób, aby ewentualne wycieki smarów, olejów, benzyny lub innych substancji nie przedostawały się do gruntu".

Z kolei odnośnie do wymagań dotyczących zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] stanowił, że "usytuowanie miejsc postoju i mycia pojazdów asenizacyjnych powinno spełniać wymogi ochrony środowiska i nie stanowić uciążliwości dla osób trzecich".

Przepis art. 8 u.c.p.g określa dane, jakie powinien zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia z art. 7 ust. 1 u.c.p.g., zaliczając do tych wymogów m.in. określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem (pkt 3), pod którym to pojęciem należy także rozumieć wskazanie bazy transportowej (por. § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia MŚ).

Organ I instancji przyznał, że we wniosku o udzielenie Zezwolenia, jako siedzibę bazy transportowej wskazano działkę Skarżących (czyli, jak należy rozumieć, działkę nr [...]).

Należy jeszcze zaznaczyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1c pkt 1 u.c.p.g. właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że "przepisy odrębne" w powyższym rozumieniu to "przepisy zawarte w innych aktach normatywnych, niż ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należą do nich nie tylko inne ustawy i rozporządzenia względnie także akty prawa miejscowego wydane na ich podstawie, ale również rozporządzenia wykonawcze do przedmiotowej ustawy oraz akty prawa miejscowego uchwalone z upoważnień w niej zawartych" (zob. wyrok WSA z 11.08.2016 r., II SA/Kr 761/16). W konsekwencji, w kategorii "przepisów odrębnych", o jakich mowa w art. 9 ust. 1c pkt 1 u.c.p.g., mieszczą się niewątpliwie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, będące wszak – zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – aktami prawa miejscowego.

Mając na względzie powyższe – w tym zwłaszcza przywołane wyżej przepisy art. 9 ust. 1c pkt 1 u.c.p.g. oraz § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały nr [...] (w części przewidującej, że usytuowanie miejsc postoju i mycia pojazdów asenizacyjnych "nie powinno stanowić uciążliwości dla osób trzecich") – a także generalną zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, należy przyjąć, że przed wydaniem Zezwolenia właściwy organ (Wójt) był zobligowany sprawdzić – i rzeczywiście sprawdził – czy lokalizacja bazy transportowej w miejscu wskazanym we wniosku Skarżącego nie narusza ustaleń Planu miejscowego, i w efekcie nie stwarza też uciążliwości dla osób trzecich. A skoro wnioskowanego Zezwolenia udzielił, to oznacza, iż takiego naruszenia się nie dopatrzył.

Mogło to być o tyle zrozumiałe, że – jak słusznie podnieśli Skarżący – Plan miejscowy wyraźnie nie reguluje, ani, tym bardziej, expressis verbis nie zakazuje parkowania pojazdów ciężarowych na terenie przedmiotowej działki. W konsekwencji, skoro obecnie organ I instancji doszedł do przekonania, że taki sposób zagospodarowania tej działki narusza jednak ustalenia Planu, to oprócz przedstawienia argumentacji, która w jego ocenie za tym przemawia, powinien ponadto wyjaśnić, dlaczego przy wydawaniu Zezwolenia takiego naruszenia się nie dopatrzył – czego Wójt dotychczas nie uczynił. Do kwestii tej nie odniósł się także organ II instancji, i to pomimo wyraźnego zarzutu odwołania.

W związku z tym należy podkreślić, że tego rodzaju uchybienie proceduralne, polegające na pominięciu milczeniem przez organy obu instancji doniosłego zarzutu strony (tu: faktu udzielenia przez organ I instancji Zezwolenia, akceptującego m.in. lokalizację bazy transportowej na przedmiotowej działce pod rządem Planu miejscowego), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż "sam fakt dokonania przez organ I instancji tak radykalnej i w żaden sposób przezeń nie wyjaśnionej (zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji) zmiany poglądu i ocen na sposób rozpoznawania i rozstrzygnięcia danej sprawy oraz jej bezkrytyczna akceptacja przez organ II instancji pozostają w jawnej sprzeczności z proklamowaną w art. 8 § 1 ab initio k.p.a. zasadą ogólną – w świetle której organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej – i już same w sobie przemawiają za uchyleniem obu decyzji. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob.: wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie wyroki NSA: z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8 Nb 5; z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; z 25.09.2020 r., II GSK 795/18; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11; z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15; z 11.06.2015 r., IV SA/Po 186/15; z 30.09.2021 r., IV SA/Po 543/21 – dostępne CBOSA; por. też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142). Oczywiście organ administracji rozpoznając kolejną sprawę danej strony ma prawo podjąć odmienne rozstrzygnięcie niż to, które wydał poprzednio, ale wówczas powinien wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko" (zob. wyrok WSA z 01.04.2022 r., IV SA/Po 99/22). Takiego wyjaśnienia w odniesieniu do dokonanej przez organ I instancji zmiany stanowiska w kwestii zgodności z Planem miejscowym ulokowania na przedmiotowej działce bazy transportowej dla działalności asenizacyjnej – w tym zwłaszcza lokalizacji na ww. działce miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych (pojazdów asenizacyjnych) wykorzystywanych w tej działalności (skoro, jak słusznie zauważono na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "prowadzenie powyższej działalności wymaga użytkowania środków transportowych. Przedsiębiorca posiadający pojazdy wykorzystywane w prowadzonej działalności musi więc zapewnić miejsce, w którym przedmiotowe pojazdy będą miały postój") – decyzja organu I instancji nie zawiera. Mimo to SKO decyzję tę utrzymało w mocy, czyniąc to – w efekcie – co najmniej przedwcześnie i również z istotnym naruszeniem zasady zaufania statuowanej w art. 8 k.p.a.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że szczególnej wagi tej zasady dowodzi okoliczność, że przepisy art. 8 § 1 i 2 znalazły swoje odpowiedniki w przepisach ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236), a mianowicie w jej, odpowiednio, art. 12 i art. 14.

Oczekiwanie od organów przedstawienia dodatkowych, bardziej pogłębionych wyjaśnień w analizowanej kwestii jest tym bardziej uzasadnione, że – prima facie – ani określenie w Planie miejscowym (tu: dla terenu 5MN) rodzaju zabudowy ("budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące, garaże, budynki gospodarcze i budynki gospodarczo-garażowe" – § 8 ust. 2 lit. a Planu), ani dopuszczenie lokalizacji określonych rodzajów budynków ("jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu lub budynku gospodarczego lub 1 budynku gospodarczo-garażowego na jednej działce budowlanej" – § 8 ust. 2 lit. b Planu), same w sobie, nie odnoszą się wprost do kwestii możliwości parkowania na danym terenie pojazdów ciężarowych. Z kolei z samego tylko ustalenia (nakazu) "lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych tylko w obrębie działki w ilości minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny" (§ 8 ust. 2 lit. m Planu) nie da się logicznie wywieść zakazu parkowania w obrębie danej działki samochodów ciężarowych.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z 12 lutego 2024 r.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, oraz należne ich pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt pełnomocnictw, w wysokości 34 zł – łącznie 1014 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni zawarte w niniejszym uzasadnieniu uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu (art. 153 p.p.s.a.), i w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające. Następnie, w zależności od jego wyników, podejmie adekwatne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.