Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 154/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3, art. 8, art. 11,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 71 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2, art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant p.o. ref. staż. Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa M. z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. (zwane dalej organem/SKO) decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. sp. z o.o. z siedzibą w T. (zwanej dalej skarżącą/stroną/Spółką) od decyzji Marszałka Województwa [...] (zwanego dalej organem I instancji/Marszałkiem Województwa) z [...] czerwca 2016 r., zakazującej spółce wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania i nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Ustalono, że Marszałek Województwa działając w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1506 ze zm.; dalej u.s.d.g.) w związku z art. 51a ust. 1 i 51t ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1506 ze zm.; dalej ustawa o archiwach) wydał decyzję z [...] czerwca 2016 r., którą to w punkcie 1 zakazał Spółce wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania, a w punkcie 2 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskazano, że organ I instancji przeprowadził w Spółce kontrolę w zakresie działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, w tym warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej. Przeprowadzona kontrola wykazała uchybienia tj. brak zapewnienia właściwych warunków do przechowywania dokumentacji (przez pomieszczenie nr 3 przebiega rura instalacji kanalizacyjnej), naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i placowej pracodawców (Dz.U. Nr 32, poz. 284; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków przechowywania) poprzez brak zapewnienia odpowiedniej wilgotności i temperatury w pomieszczeniach, w których była przechowywana dokumentacja, naruszenie art. 51 k ust. 1 pkt 6 ustawy o archiwach poprzez nieprawidłowe określenie terminu udostępnienia dokumentacji, naruszenie art. 51na pkt 1 ustawy o archiwach poprzez nieprawidłowe ustalanie kosztów przekazania dokumentacji, wykonywanie czynności związane z obsługą dokumentacji osobowej i płacowej przez osoby nieposiadające ukończonego kursu kancelaryjno-archiwalnego.

Spółka wniosła w terminie odwołanie zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, a także brak wyczerpującego zebrania i całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że Spółka nie zapewniła właściwych warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, podczas gdy Spółka zapewniła właściwe warunki przechowywania tej dokumentacji, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że skargi na działalność Spółki świadczą o niewłaściwym wykonywaniu przez Spółkę swoich obowiązków, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że te skargi były niezasadne, naruszenie prawa materialnego art. 51 k ust. 1 pkt 6 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że sformułowanie "w obustronnie uzgodnionym terminie" nie jest poprawne i nie jest wypełnieniem art. 51 k ust. 1 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym regulamin świadczenia usług powinien określać m.in. termin udostępnienia informacji, naruszenie prawa materialnego art. 51 na pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że naliczenie przez Spółkę dodatkowych opłat wskazanych w decyzji stanowi naruszenie tego przepisu, podczas gdy żądane opłaty pokrywały wyłącznie koszty poniesione przez Spółkę w celu wydania dokumentacji oraz błędne ustalenie, że K. Ś. nie przedstawił dokumentów świadczącego o uprawnieniach do wykonywania czynności polegających na gromadzeniu, ewidencjonowaniu, opracowywaniu i zabezpieczaniu dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, podczas gdy przedstawił on dokumentację potwierdzającą te uprawnienia.

Rozpoznając ponownie sprawę SKO stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: 1) przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65, niezgodne ze stanem faktycznym; 2) przedsiębiorca nie usunął naruszeń warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczonym przez organ terminie; 3) stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Decyzja, o której mowa powyżej, podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 71 ust. 1 i 2 u.s.d.g.).

Podniosło, że działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i placowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów u.s.d.g., wykonywaną przez przedsiębiorcę i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych, zwanego dalej "rejestrem" (art. 51a ust. 1 ustawy o archiwalnym). Organem prowadzącym rejestr jest marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce wykonywania działalności objętej wpisem (art. 51b ustawy o archiwach). W sprawach nieuregulowanych w ustawie o archiwach (w rozdziale 4a — "Działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania" - stosuje się przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 51t ustawy o archiwach).

Wskazało, że podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., a zatem Marszałek Województwa [...] zakazał prowadzenia działalności regulowanej Spółce z uwagi na stwierdzone rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej.

SKO wskazało, że warunkami wykonywania działalności są:

1. posiadanie przez przedsiębiorcę bazy organizacyjno-technicznej zapewniającej warunki przechowywania dokumentacji określone w art. 51 n oraz właściwe warunki jej udostępniania;

2. posiadanie przez przedsiębiorcę regulaminu usług, które będą świadczone w ramach działalności objętej wpisem;

3. zatrudnianie przez przedsiębiorcę do wykonywania czynności związanych z obsługą dokumentacji osoby posiadającej specjalistyczne wykształcenie i praktykę zawodową.

Podniosło, że szczegółowe zagadnienia związane z wymaganiami stawianymi bazie techniczno-organizacyjnej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność przechowalniczą zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców rozporządzenie w sprawie przechowywania dokumentacji. "W pomieszczeniach, w których będzie przechowywana dokumentacja, należy zapewnić warunki jej bezpiecznego przechowywania (w szczególności zamontować systemy antywłamaniowe oraz ognioodporne drzwi). Pomieszczenie do przechowywania dokumentacji musi zapewniać jej ochronę przed zawilgoceniem, kurzem, pleśniej itd. Należy w nim wyeliminować światło słoneczne (stosując np. zasłony i żaluzje) i używać światła sztucznego (§ 6 rozporządzenia w sprawie przechowywania dokumentacji). § 4 rozporządzenia wskazuje wprost, że "przez pomieszczenia, w których jest przechowywana dokumentacja, nie mogą być prowadzone instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe".

Wskazało, że przedsiębiorca jest obowiązany zatrudniać przy tych czynnościach osoby posiadające specjalistyczne wykształcenie i praktykę zawodową (art. 51m ust. 1 ustawy o archiwach). Zgodnie z art. 51 m ust. 2 ustawy o archiwach, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje wykształcenia uznanego za specjalistyczne w rozumieniu ust. 1 oraz dokumenty potwierdzające posiadanie praktyki zawodowej, z uwzględnieniem w szczególności przydatności poszczególnych rodzajów wykształcenia do wykonywanych czynności, a także sposobu dokumentowania posiadania praktyki zawodowej, w tym rodzaje dokumentów. § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie określenia rodzaju wykształcenia uznanego za specjalistyczne oraz dokumentów potwierdzających posiadanie praktyki zawodowej, wymaganych od osób wykonujących niektóre czynności związane z dokumentacją osobową i placową pracodawców wskazuje, że za wykształcenie specjalistyczne, wymagane od osób wykonujących czynności, o których mowa w § 1 pkt 1, uznaje się szczegółowo opisane w decyzji.

Podniosło, że zgodnie z art. 51na ustawy o archiwach, na żądanie osoby, której dokumentacja dotyczy, przedsiębiorca: 1) przekaże kopie lub odpisy tej dokumentacji drogą pocztową lub w inny wskazany przez żądającego sposób, pod wskazany przez niego adres, powiększając kwotę należności za usługę o poniesione koszty tego przekazania, albo 2) zapewni żądającemu wgląd w dotyczącą go dokumentację w miejscu znajdującym się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

SKO powołało się na art. 51k ust. 1 ustawy o archiwach który stanowi, że przedsiębiorca wykonuje działalność na podstawie regulaminu świadczenia usług, określającego w szczególności: 1) zakres świadczonych usług; 2) zasady przyjmowania dokumentacji na przechowanie, jej ewidencjonowania i przechowywania; 3) ogólne zasady zabezpieczenia dokumentacji przed osobami nieuprawnionymi; 4) miejsce świadczenia usług oraz terminy ich wykonywania; 5) tryb przyjmowania interesantów; 6) sposób i terminy udostępniania dokumentacji; 7) wysokość opłat pobieranych za usługi; 8) procedury dotyczące brakowania i niszczenia dokumentacji.

Wskazało, że Spółka nie zapewniła właściwych warunków do przechowywania dokumentacji, ponieważ przez jedno z pomieszczeń, w którym była przechowywana dokumentacja, przebiegała rura instalacji kanalizacyjnej. Przechowywanie dokumentacji w takim pomieszczeniu stanowiło rażące naruszenie § 4 rozporządzenia w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców, który wprost wskazuje, że "przez pomieszczenia, w których jest przechowywana dokumentacja, nie mogą być prowadzone instalacje wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe. Argumentacja odwołującej Spółki wskazująca, że z tego pomieszczenia zostały przeniesione akta nie stanowi przy tym, w ocenie SKO "okoliczności łagodzącej", czy też przesłanki umożliwiającej organom administracji publicznej odstąpienie od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakazujących orzeczenie zakazu prowadzenia działalności w sytuacji rażącego naruszenia warunków jej wykonywania, ponieważ fakt prowadzenia działalności regulowanej w pomieszczeniu, przez które przebiega instalacja kanalizacyjna, został stwierdzony podczas kontroli i miał miejsce. Wskazało, że nie jest rolą organów administracyjnych w takim przypadku dawanie drugiej szansy przedsiębiorcom prowadzącym działalność regulowaną ponieważ od przedsiębiorców prowadzących taką działalność wymaga się, aby respektowali warunki jej wykonywania wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (nie tylko w czasie kontroli, czy też po niej).

Podniosło, że rażące naruszenie dotyczyło § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców i polegało na braku zapewnienia odpowiedniej wilgotności i temperatury w pomieszczeniach, w których była przechowywana dokumentacja. Zgodnie z ww. przepisem, w pomieszczeniach, w których jest przechowywana dokumentacja wytworzona na nośniku papierowym, należy utrzymywać warunki wilgotności i temperatury określone w załączniku do rozporządzenia, tj. temperatura: 14 - 20°C, dobowe wahania temperatury: ± 2 °C oraz wilgotność: 45 - 60%, dobowe wahania wilgotności ± 5%. Podczas oględzin u kontrolowanej Spółki w pomieszczeniach, w których jest przechowywana dokumentacja osobowa i płacowa pracodawców stwierdzono, że termohigrometr:

- w pomieszczeniu nr 2 - w dniu 24 stycznia 2017 r. wskazywał odpowiednio: temperatura 22,5°C, wilgotność 19%, natomiast w dniu 25 stycznia 2017 r. temperatura 18,2 °C, wilgotność 23%, w dniu 27.01.2017 r.: temperatura 18°C, wilgotność 23%,

- w pomieszczeniu nr 3 - w dniach 24 i 25 stycznia 2017 r. wskazywał odpowiednio: temperatura 21,3°C, wilgotność 19%, w dniu 27 stycznia 2017 r.: temperatura 20,7°C, wilgotność 44%,

- w pomieszczeniu nr 5 - w dniu 24 stycznia 2017 r. wskazywał odpowiednio: temperatura 20°C, wilgotność 29%, natomiast w dniu 25 stycznia 2017 r. temperatura 13,6 °C, wilgotność 41%, wobec czego dobowe wahanie temperatury wyniosło - 6,4°C, a dobowe wahanie wilgotności wyniosło 12%, w dniu 27 stycznia 2017 r.: temperatura 17,2°C, wilgotność 41%.

Dodatkowo, wydruki z rejestrów dla poszczególnych pomieszczeń, uzupełnianych na podstawie pomiarów z termohigrometrów, również wskazały, że dla poszczególnych pomieszczeń dobowe wahania wilgotności przekroczyły dopuszczalne normy (± 5%) przez okres od 51 dni (pomieszczenie nr 2 i 5) do 55 dni (pomieszczenie nr 3).

Powyższe pomiary zdaniem organu wskazują na naruszenie przez odwołującą Spółkę warunku przechowywania dokumentacji w odniesieniu do zapewnienia właściwej temperatury i wilgotności oraz odpowiednich wahań dobowych temperatury i wilgotności.

Zdaniem organu brak zapewnienia odpowiedniej temperatury i wilgotności może spowodować uszkodzenie lub zniszczenie dokumentacji przechowywanej w formie papierowej, jej nieczytelność, a zatem naruszeniu tych warunków należy przypisać charakter rażący. Tłumaczenia skarżącej Spółki dotyczące otwierania (i pozostawienia otwartych) drzwi oraz ciągłego poruszania podczas pomiarów nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie jest wiarygodnym argument, że napływ powietrza o wyższej temperaturze i wilgotności niższej z zewnątrz wpłynęło na ww. pomiary tak, że były niewłaściwe, ponieważ gdyby tak było, to w dniu 25 stycznia 2017 r. temperatura w pomieszczeniu nr 5 byłaby znacznie wyższa niż 13,6°C, a jeśli była to temperatura wyższa, to znaczy, że przed otwarciem drzwi była dużo niższa niż zakłada to ww. rozporządzenie. Dodatkowo, wskazania na termohigrometrach dotyczące wilgotności i sam poziom wilgotności nie zmienia się tak szybko, jak twierdzi odwołująca Spółka, co potwierdza doświadczenie życiowe i powszechnie obecnie używane nawilżacze (oczyszczacze) powietrza. Dodatkowo, to odwołującą Spółkę jako profesjonalistę obciążało zapewnienie takiej temperatury i wilgotności w kontrolowanych pomieszczeniach, w których są przechowywane akta, aby otwieranie drzwi nie miało na to wpływu.

SKO stwierdziła, że Spółka naruszyła art. 51 k ust. 1 pkt 6 ustawy archiwach poprzez nieprawidłowe określenie terminu udostępnienia dokumentacji i wskazanie, że przekazanie kopii lub odpisów dokumentacji płacowo-osobowej odbywa się w obustronnie uzgodnionym terminie. Kolegium podziela pogląd Marszałka o tym, że ww. sformułowanie nie jest wypełnieniem wskazań objętych ww. przepisem. Jej zdaniem termin w prawie cywilnym jest zdarzeniem przyszłym i pewnym. Wskazanie zaś na uzgodnienie tego terminu nie powoduje, że osoby zwracające się o udostępnienie dokumentacji wiedzą, w jakim terminie ta dokumentacja zostanie im udostępniona. Jak wynika z licznych skarg zgromadzonych w aktach sprawy i ustaleń kontroli, wiele osób wnioskujących o dokumentację (w tym również sąd powszechny) skarżyło się organowi I instancji, że dokumentacja ta nie jest udostępniona przez kolejne miesiące, pomimo upomnień.

Wskazano, że nie ma żadnych dowodów, że Spółka rzeczywiście ustala z wnioskodawcami taki termin obustronnie. Jeśli w trakcie rozmowy telefonicznej, wskazywane jest, że dokumentów ktoś poszuka i prześle, jak znajdzie, to nie jest to uzgodnienie terminu w rozumieniu prawa cywilnego.

W ocenie organu Spółka naruszyła rażąco art. 51 na pkt 1 ustawy archiwach poprzez nieprawidłowe ustalanie kosztów przekazania dokumentacji w sposób dowolny oraz niemożliwy do weryfikacji. W ocenie organu I instancji, naliczane dodatkowe opłaty są kosztami niewymiernymi, ustalanymi indywidualnie i skalkulowanymi przez Spółkę a po analizie wyników kontroli i pobieranych przez Spółkę opłat Organ wskazał, że opłaty są ustalane dowolnie bez żadnej prawidłowości.

Zdanie organu Spółka naruszyła warunki prowadzenia działalności, określone w § 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie określenia rodzaju wykształcenia uznanego za specjalistyczne oraz dokumentów potwierdzających posiadanie praktyki zawodowej, wymaganych od osób wykonujących niektóre czynności związane z dokumentacją osobową i płacową pracodawców, poprzez wykonywanie czynności związanych z obsługą dokumentacji osobowej i płacowej przez osoby nieposiadające ukończonego kursu kancelaryjno-archiwalnego. Podniosło, że z akt sprawy wynika, że osobą wykonującą czynności związane z obsługą dokumentacji jest K. Ś., który przedstawił zaświadczenie wystawione przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w W. wskazujące, że był on w okresie [...] września 19... r. do [...] maja 19... r. uczniem P. w W. i zaliczył pierwszy rok nauki. W ocenie organu zasadne jest twierdzenie organu I instancji, że z przedstawionego zaświadczenia nie wynika, aby K. Ś. ukończył kurs kancelaryjno-archiwalny. Jego zdaniem z przedstawionego zaświadczenia wynika wprost, że ww. osoba ukończyła jedynie pierwszy rok nauki w ww. studium. Organ biorąc pod uwagę § 2 wskazanego powyżej rozporządzenia do wykonywania takiej działalności niezbędne jest 1) ukończenie studiów wyższych magisterskich lub wyższych studiów zawodowych ze specjalnością archiwistyka lub zarządzanie dokumentacją współczesną; 2) ukończenie szkoły kształcącej w zawodzie technik archiwista; albo 3) ukończenie studiów wyższych magisterskich lub wyższych studiów zawodowych innych niż określone w pkt 1 i kursu kancelaryjno-archiwalnego oraz nabycie praktyki zawodowej przy wykonywaniu czynności archiwisty przez okres co najmniej. Dopiero w odniesieniu do pkt 3 organ I instancji powinien był uwzględnić praktykę osoby wykonującej działalność, jednakże pod warunkiem ukończenia kursu kancelaryjno-archiwalnego i studiów wyższych magisterskich. W ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby K. Ś. ukończył kurs, o którym mowa powyżej. Zaś nawet wieloletnia praktyka, bez spełnienia ww. warunków, nie stanowi wykształcenia uznanego za specjalistyczne wymaganego od osób wykonujących niektóre czynności związane z dokumentacją osobową i placową pracodawców.

W świetle tych okoliczności oraz charakteru działalności regulowanej prowadzonej przez odwołującą Spółkę, w tym znaczenia przechowywanej dokumentacji dla osób, którym jest ona niezbędna, SKO uznało, że sama ilość naruszeń warunków prowadzenia tej działalności wskazuje na rażące naruszenie warunków ją regulujących. Wskazało, że Spółka została wpisana do rejestru [...] stycznia 2006 r. i od tego czasu miała wiele lat na dostosowanie warunków prowadzonej działalności do warunków określonych w przepisach ustawy o archiwach i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Okoliczność, że wcześniejsze kontrole nie wykazały ww. uchybień, co podnosi odwołująca Spółka w odwołaniu, nie stanowi także sanacji uchybień Spółki.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, a także poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż skarżący nie zapewnił właściwych warunków przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia faktu, iż niezwłocznie po przeprowadzonej w dniach [...]stycznia 2017 r. kontroli skarżąca zastosowała się do zaleceń kontrolującego i usunęła wszystkie istniejące zdaniem kontrolującego nieprawidłowości techniczne dotyczące przechowywania dokumentacji. Naruszenia przepisów powstępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że skargi na działalność Spółki świadczą o niewłaściwym wykonywaniu przez nią swoich obowiązków, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skargi te były niezasadne. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.g.d. poprzez nieprawidłowe uznanie, że skarżący naruszył warunki wymagane do wykonywania regulowanej działalności gospodarczej. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51k ust. 1 pkt 6 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez jego błędną interpretację. I uznanie, że sformułowanie "w obustronnie uzgodnionym terminie" nie jest poprawne i nie jest wypełnieniem art. 51k ust. 1 pkt 6 ustawy o archiwach, zgodnie z którym regulamin świadczenia usług powinien określać m.in. termin udostępniania informacji, podczas gdy takie postanowienie zawarte w regulaminie wypełnia dyspozycję tego przepisu. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 na pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że naliczenie przez skarżącą dodatkowych opłat wskazanych w decyzji stanowi naruszenie tego przepisu, podczas gdy żądane opłaty pokrywały wyłącznie koszty poniesione przez Spółkę w celu wydania dokumentacji. Błędne ustalenie, że K. Ś. nie przestawił dokumentu świadczącego o uprawnieniach do wykonywania czynności polegających na gromadzeniu, ewidencjonowaniu, opracowywaniu i zabezpieczaniu dokumentacji osobowej, płacowej pracodawców i w konsekwencji, podczas gdy jej zdaniem K. Ś. posiadał stosowne uprawnienia i przedstawił dokumentację potwierdzającą te uprawnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższą argumentację i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. zakazującą spółce wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej i placowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania i nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 136 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd dostrzegł w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ nie odniósł się bowiem do wszystkich argumentów strony i nie zgromadził całego materiału dowodowego, który mógłby być podstawą do innej oceny. Sąd podziela argumentację prawną przedstawioną przez organy niemniej jednak wobec wątpliwości co do stanu faktycznego nie można uznać, iż ta argumentacja jest zasadna w tym konkretnym przypadku.

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie czyni w sprawie własnych ustaleń faktycznoprawnych, a jedynie, kontroluje zaskarżony akt pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednak taka merytoryczna kontrola może dojść do skutku w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego (tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia decyzji. Inaczej Sąd uchyla decyzję z powodu naruszenia formalnoprawnych zasad prowadzenia postępowania, gdy mogło to rzutować na wynik sprawy, a Sądowi uniemożliwia prześledzenie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasad pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Nadto należy zauważyć, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Z przyczyn podanych wyżej nie można oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, sprawuje w myśl powołanych wyżej przepisów, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć.

Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.s.d.g. organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65 u.s.d.g., niezgodne ze stanem faktycznym. Przepis ten nakłada na organ rejestrowy obowiązek wydania zakazu, jeżeli tylko wystąpi jeden z wymienionych w tym przepisie przypadków. Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności.

Bezspornym pozostaje fakt, że działalność gospodarcza w zakresie opisanym w decyzjach jest działalnością regulowaną, i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców.

Uwzględniając powyższe w sytuacji opisanej w aktach administracyjnych organ powinien rozważyć czy przedsiębiorca złożył prawidłowe oświadczenie, o spełnianiu wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej. Jeżeli organ wykaże, że przedsiębiorca złożył oświadczenie, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej oznacza to, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności.

Do akt sprawy należy ponadto dołączyć dokumenty wnioskowane przez skarżącego a opisane w piśmie zdania [...] czerwca 2018 r. będącym załącznikiem do protokołu a zatytułowanym "Pismo skarżącego" a w szczególności dokumenty potwierdzające poprawne prowadzenie działalności przez skarżącego i posiadanie wymaganego wykształcenia. Organ winien odnieść się do tych protokołów i wskazać z jakiego powodu działalność prowadzona przez skarżącą była uznana za prawidłową a niezmienionym stanie faktycznym (?) i prawnym została uznana za działalność prowadzoną z rażącym naruszeniem prawa.

Organ winien opisać i ustosunkować się do wyjaśnień Spółki na skargi składane do Urzędu Marszałkowskiego.

Należy zauważyć, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej". Zatem należy odwoływać się do uregulowań poszczególnych ustaw dotyczących działalności regulowanej i organ winien szczegółowo uzasadnić poszczególne naruszenia.

Organ winien wykazać czy użył do badania temperatury i wilgotności powietrza w pomieszczeniach termohigrometrów posiadających dopuszczenie do użycia wydane przez Główny Urząd Miar i Wag lub inne upoważnione laboratorium (placówkę).

Po dokonaniu tych analiz organ wyda odpowiednią decyzję.

Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ nie wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę oparł się na materiale nie prawidłowo zebranym.

Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ nie uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.