Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 338/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 217
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. Z. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.WŚ/41/12/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r. nr SKO.WŚ/41/12/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej jako: "SKO"), po rozpoznaniu zażalenia C. sp. z o.o. we W. (dalej jako: "strona skarżąca", "spółka") na postanowienie Burmistrza W.(1) z dnia 13 grudnia 2023 r., odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji paneli fotowoltaicznych na zrekultywowanej czaszy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne – kwatera nr [...] i [...] składowiska w R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2023 r. strona skarżąca zwróciła się do Burmistrza W.(1) o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji paneli fotowoltaicznych na zrekultywowanej czaszy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - kwatera nr [...] i [...] składowiska w R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podała, że ubiega się o wydanie warunków przyłączeniowych dla paneli fotowoltaicznych od E. sp. z o.o. Powołała się na przepis art. 7 ust. 8d w zw. z art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm. - dalej jako: Prawo energetyczne), zgodnie z którym, podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV zobowiązany jest dołączyć do wniosku o określenie warunków przyłączenia m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, wypis i wyrys z planu lub decyzja o warunkach zabudowy, powinny potwierdzać dopuszczalność lokalizacji danego źródła energii na terenie objętym planowaną inwestycją, która jest objęta wnioskiem o określenie warunków przyłączenia.

Spółka wyjaśniła, że nieruchomości, na których jest przewidziana inwestycja przeznaczone zostały pod tereny przemysłowe (Ba). Zdaniem Spółki, nie ulega wątpliwości, że inwestycje polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej, lokalizowane na dużych powierzchniach, o zainstalowanej mocy elektrycznej pow. 50 kW, zalicza się do inwestycji o charakterze przemysłowym. Zgodnie z planem miejscowym, ww. działki są oznaczone w planie jako [...], [...], [...] - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne. Następnie Spółka powołała się na zapisy § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-4 planu, a także art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587), który przewiduje trzy fazy korzystania ze składowiska odpadów, w tym fazę poeksploatacyjną. Zdaniem strony skarżącej, postawienie instalacji fotowoltaicznej na zrekultywowanej części składowiska nie zmienia jego przeznaczenia w planie miejscowym, tym bardziej, że instalacja ta ma służyć Z. w R. Ponadto, instalacja fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, które to urządzenia pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu i nie wpływają na to, czy zostanie zachowana dotychczasowa funkcja. Podniosła, że skoro plan miejscowy dopuszcza na przedmiotowym obszarze realizację składowiska odpadów, które jest zagospodarowaniem terenu szczególnym, to tym bardziej nie powinno powodować sprzeciwu zagospodarowanie terenu pod instalacje fotowoltaiczne, których oddziaływanie jest zdecydowanie mniejsze. W planie brak jest zapisów zakazujących lokalizację OZE, a zatem należy uznać, że inwestycja ta nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu i możliwe jest wydanie zaświadczenia jak wyżej. W końcowej części wniosku Spółka podkreśliła, że sporządzona dla składowiska w R. ekspertyza geotechniczna i sanitarna potwierdziły, że budowa paneli fotowoltaicznych nie stanowi zagrożenia dla stabilizacji zrekultywowanych kwater, ani zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego. W ocenie Spółki, inwestycja ta stanowi znakomitą alternatywę do zagospodarowania i użytkowania terenu, który zostałby wyłączony z jakiejkolwiek inwestycji na okres 50 lat, a umieszczanie farm fotowoltaicznych na tego typu terenach staje się coraz częstszą praktyką i przyczyni się do realizacji założeń unijnych związanych ze wspieraniem odnawialnych form energii.

Po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r. Burmistrz W.(1), na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej jako: k.p.a.)., odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że podstawę wniosku stanowił art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., zaś w uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na art. 7 ust. 8d w zw. z art. 7 ust. 8a Prawa energetycznego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 - dalej jako: p.z.p.). Burmistrz wskazał, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...], [...] w R. stanowią własność Spółki, która zainteresowana jest zagospodarowaniem ich w określony sposób. Dla działek tych obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W.(1) z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego we wsi R., Dz.Urz.Woj.Dolno.z 26.07.2005 r.nr 135, poz. [...]). W § 3 m.p.z.p. zapisano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...], [...] i [...] ustala się przeznaczenie na składowisko odpadów innych niż niebezpieczne. Następnie organ powołał się na uregulowania art. 217 § 2 pkt 1 i art. 218 § 2 K.p.a. i wyjaśnił, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 K.p.a., jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym, przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie - postępowanie wyjaśniające.

Kolejno organ przywołał przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688), zgodnie z którym, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.z.p., każdy ma prawo wglądu do planu ogólnego lub planu miejscowego i otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Ustawa nie przewiduje natomiast wydania przez organ gminy zaświadczenia dotyczącego zgodności zamierzeń inwestycyjnych z m.p.z.p. W ocenie organu, podstawy do wydania ww. zaświadczenia nie zawiera także powołany przez Wnioskodawcę art. 7 ust. 8d Prawa energetycznego. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane), właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ administracji architektoniczno - budowlanej został wyposażony w kompetencje do sprawdzenia zgodności projektów z ustaleniami m.p.z.p. lub - w braku planu - decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Burmistrza W.(1), nie jest możliwe tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania. Organ powołał się przy tym na stosowne w tym zakresie orzecznictwo administracyjne.

Końcowo organ powołał się na art. 219 K.p.a. i wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do wydania zaświadczenia, bowiem zakresem wniosku nie zostały objęte określone fakty lub stan prawny, lecz ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z aktem prawnym - m.p.z.p. Organ, w jego ocenie, nie jest uprawniony do czynienia takich ustaleń, z braku przepisu prawa nadającego mu kompetencję w tym zakresie.

Na skutek wyłączenia się od załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 23 stycznia 2024 r. znak DAP-WN.725.3.2.2024 wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze do załatwienia sprawy z zażalenia.

Utrzymując w mocy opisane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że podstawę prawną wydanego postanowienia stanowi art. 217 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu, zaświadczenia wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak wyjaśniło Kolegium, w przypadkach o których mowa, w cytowanym powyżej przepisie, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. ( art. 218 § 1 k.p.a.). W takiej sytuacji, przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium podkreśliło, że zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym, poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczenie może dotyczyć faktów lub stanu prawnego, jednak w tym ostatnim przypadku, zaświadczenie może zostać wydane, o ile fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, poddawać ocenie. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podniósł również, że w zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Natura zaświadczenia sprowadza się jedynie do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości (jest sporna), organ powinien odmówić wydania zaświadczenia.

Odnosząc się do żądania Spółki złożonego w niniejszej sprawie Kolegium podniosło, że kwestia, której dotyczy żądanie Spółki, jest ocenna, w tym obejmuje dokonanie oceny prawnej określonego stanu faktycznego. Wnioskodawca domaga się bowiem w swoim wniosku potwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zaświadczenia o treści nieznajdującej swojego odzwierciedlenia w prowadzonych przez organ ewidencjach rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dokonanie oczekiwanej przez Spółkę oceny wymagałoby dodatkowo uprzednio przeprowadzenia interpretacji (wykładni) zapisów właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia, której potwierdzenia domaga się Spółka, ma więc również charakter interpretacyjny. Tymczasem, co do zasady (w braku przepisu szczególnego) wykładnia prawa, a plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, nie przynależy do materii zaświadczenia. Innymi słowy, rozpoznawane żądanie przekracza możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż jest nakierowane na dokonanie interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji konkretnej inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 259/14, CBOSA).

Dodatkowo Kolegium podniosło, że przesądzenie o zgodności z miejscowym planem inwestycji stanowi w istocie rozstrzygnięcie odnośnie sposobu zagospodarowania terenu. Tymczasem konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. w decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianie pozwolenia na budowę), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie - nie należy do kompetencji organu organu gminy wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno - budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał stosowną dokumentację projektową w trybie przepisów Prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt. a). Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne (zob. wyroki WSA w Szczecinie, II SA/Sz 563/13 z dnia 08 listopada 2013 r. i II SA/Sz 434/18 z dnia 14 czerwca 2018 r., CBOSA). SKO zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że dokonywanie oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak oczekuje tego Spółka w niniejszej sprawie - jest co do zasady zarezerwowane do właściwości organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wydanie zatem żądanego zaświadczenia, jeżeli nie następuje na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, stanowiłoby ingerencję organu gminy w kompetencje zastrzeżone dla organów administracji architektoniczno - budowlanej. Dodatkowo podkreślono w decyzji, że wniosek spółki nie dotyczy co prawda wprost zaświadczenia na potrzeby procedury budowlanej jednak, należy uznać, że także wydanie żądanego zaświadczenia na potrzeby uzyskania warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej nie jest możliwe, jako, że co do zasady kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym zastrzeżona jest do oceny w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Jak wyjaśniło Kolegium, nie można w trybie zaświadczeń, otrzymać danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie dotyczącej innego, ogólnego postępowania administracyjnego (np. w przyszłej sprawie pozwolenia na budowę). Odstąpienie od tej reguły wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego, tego natomiast, w rozpoznawanym przypadku, brak.

Zgodnie z powołanym przez samą Spółkę przepisem art. 7 ust. 8d i 8A1 w zw. z art. 7 ust. 8a Prawa energetycznego, podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV zobowiązany jest dołączyć do wniosku o określenie warunków przyłączenia m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, wypis i wyrys z planu lub decyzja o warunkach zabudowy, powinny potwierdzać dopuszczalność lokalizacji danego źródła energii na terenie objętym planowaną inwestycją, która jest objęta wnioskiem o określenie warunków przyłączenia. Zatem powyższy przepis ani nie wymaga przedłożenia przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci zaświadczenia o zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., ani też nie jest źródłem interesu prawnego, który upoważniałby Spółkę do ubiegania się o takie zaświadczenie stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanym przypadku przepisy Prawa energetycznego stanowią o obowiązku przedłożenia jedynie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem. Podstawę prawną wydania takiego wypisu i wyrysu z planu przez organ gminy stanowi art. 30 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Na podstawie tego wypisu i wyrysu z planu, podmiot, do którego składany jest wniosek o przyłączenie do sieci, czyli przedsiębiorstwo energetyczne, powinien dokonać oceny dopuszczalności lokalizacji danego źródła na terenie objętym planowaną inwestycją.

Odnosząc się do wyjaśnień spółki, że konieczność przedłożenia przedsiębiorstwu energetycznemu zaświadczenia wynika z żądania (E.(1) sp. z o.o. "oświadczenia Gminy, na obszarze której planowana jest inwestycja, dopuszczającego budowę danego źródła" Kolegium podniosło, że tego rodzaju wymóg, jak stosowany przez powoływanego operatora, nie ma swojego oparcia w konkretnym przepisie prawa, który byłby źródłem obowiązku dla organu gminy potwierdzenia zgodności lokalizacji danego źródła z ustaleniami m.p.z.p. w formie zaświadczenia. Po wtóre, powoływany przez Spółkę wymóg dotyczy "oświadczenia" Gminy, nie zaś zaświadczenia. Zdaniem Kolegium, nie można - jak tego oczekuje Spółka - postawić znaku równości pomiędzy zaświadczeniem w powyższym rozumieniu, a "oświadczeniem" Gminy. Stąd też, w ocenie Kolegium, zarzuty zażalenia nie są zasadne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła na nie skargę do tutejszego Sądu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 ust. 8 d i 8d1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (dalej jako: "p.e."), poprzez jego błędną interpretację, zgodnie z którą, pomimo że do wniosku o określenie warunków przyłączenia, o których mowa w ust. 8a, dołącza się wypis i wyrys z miejscowego planu potwierdzający dopuszczalność lokalizacji danego źródła na terenie objętym planowaną inwestycją, to nie stanowi to podstawy do wydania zaświadczenia z uwagi na wymóg prawa;

2. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy potwierdzenie żądanych przez skarżącą faktów było możliwe w oparciu o prowadzone przez organ rejestry i ewidencje;

3. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji gdy spełnione zostały obie samodzielne przesłanki do jego wydania, a mianowicie: urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa, a skarżąca ubiega się o wydanie zaświadczenia za względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów;

4. art. 217 § 3 k.p.a. poprzez brak wydania wnioskowanego zaświadczenia lub odmowy jego wydania w ustawowym terminie 7 dni;

5. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, podczas gdy skarżąca wykazała, że zaświadczenie musi zostać przedłożone do innego podmiotu w celu realizacji inwestycji;

6. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i niezasadnego przyjęcia, że zaistniały przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia; poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozważenia materiału dowodowego, poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącej, w szczególności w zakresie faktu uniemożliwienia swoim działaniem realizacji planowanej inwestycji, ponieważ żądania zaświadczenia jest niezbędne do określenia warunków przyłączenia źródła do sieci elektroenergetycznej, a także poprzez brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że na podstawie dostępnych organowi dokumentów nie jest możliwe wydanie stronie zaświadczenia, o które wnioskowała;

7. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zażalenia;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo braku ziszczenia się przesłanek uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego do postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ pierwszej instancji, jako organ planistyczny, posiada prawo do interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast Spółka wykazała swój interes prawny w żądaniu zaświadczenia. Wobec powyższego, brak było w ocenie strony, do odmowy wydania jej zaświadczenia o żądanej treści. Podkreślono przy tym, że spółka jest zobowiązana do przestrzegania procedury obowiązującej przy realizacji inwestycji, natomiast przedłożenie stosownego zaświadczenia jest jednym z jej elementów. Przytoczyła przy tym w uzasadnieniu skargi stosowny fragment instrukcji ruchu eksploatacji sieci dystrybucyjnej E.(1) sp. z o.o., wskazując jednocześnie, że konieczność opracowania takiej instrukcji wynika z art. 9g ust. 4 p.e.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że organy obu instancji zaniechały całkowicie rozważenia, czy w sprawie nie znajduje zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowalnego, przewidujący konieczność uzyskania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jakim jest składowisko odpadów) z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonych rozstrzygnięcia odpowiada prawu.

Kontrola legalności zaskarżonego aktu przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) nie wykazała, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217 – 220) k.p.a., regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Wyjaśnić należy również, że rodzaj informacji jakie mogą zostać potwierdzone w zaświadczeniu, było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie mieści się w zakresie jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, ma charakter uproszczony i odformalizowany. Z przepisów regulujących wydawania zaświadczeń wynika w sposób jednoznaczny, że w trakcie tego postępowania, dokonywane są wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające w szczególności na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Zaświadczenie to urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jego istota sprowadza się do tego, iż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ wydając zaświadczenia dokonuje jedynie potwierdzenia konkretnej okoliczności, a nie stwierdza istnienia w danym czasie określonego stanu. Z tej też przyczyny niedopuszczalne jest w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok tutejszego sądu z dnia 5 czerwca 2014 r., sygnatura akt II SA/Wr 259/14, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA).

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, lub wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Rolą postępowania wyjaśniającego jest usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852).

Niedopuszczalne jest dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Należy też zauważyć, w ślad za stanowiskiem literatury, że w sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 - 2008, Warszawa 2009, str. 894).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przede wszystkim zauważyć trzeba, że sama spółka w skardze przyznała, że wydanie zaświadczenia o żądanej przez nią treści wymaga przeprowadzenia przez organ dokonania interpretacji przepisów prawa miejscowego, wskazując jedynie, że jako organ planistyczny, Burmistrz W.(1) jest do tego uprawniony. Tymczasem, co wskazano wcześniej, wydanie zaświadczenia nie polega na dokonywaniu ocen i interpretacji, a jedynie potwierdzeniu istniejących faktów. Samo przyznanie, że strona domaga się oceny obowiązujących zapisów m.p.z.p. wyklucza możliwość rozstrzygnięcia o takiej interpretacji w drodze zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 k.p.a.

Strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia, że o zgodności inwestycji polegającej na wykonaniu instalacji paneli fotowoltaicznych na zrekultywowanej czaszy składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne - kwatera nr [...] i [...] składowiska w R., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. We wniosku podała, że ubiega się o wydanie warunków przyłączeniowych dla paneli fotowoltaicznych od E. sp. z o.o. Powołała się na przepis art. 7 ust. 8d w zw. z art. 7 ust. 8a p.e., zgodnie z którym, podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV zobowiązany jest dołączyć do wniosku o określenie warunków przyłączenia m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku. Przedmiotowe zaświadczenie spółka planuje przedstawić jako załącznik do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.

Stosownie do treści obowiązującego na terenie wskazanych we wniosku działek gruntu m.p.z.p., działki są oznaczone w planie jako [...], [...], [...] - składowisko odpadów innych niż niebezpieczne.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcia Sąd uznał, że stanowisko zajęte przez organy obu instancji jest prawidłowe, albowiem spółka skierowała do organu żądanie, które przekraczało możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż w istocie – wbrew nazwie i wskazanej we wniosku podstawie prawnej – strona domagała się w istocie dokonania przez organ oceny, czy możliwa jest na terenach wskazanych we wniosku inwestycja w nim opasana. Nie wynika to bowiem wprost z zapisów planu, który wskazuje przeznaczenie przedmiotowych działek jako składowisko odpadów innych niż niebezpieczne.

Sąd w pełni podziela także stanowisko co do pozostałych wywodów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu Kolegium. Wbrew stanowisku strony, żaden przepis prawa nie stanowi podstawy do żądania wydania zaświadczenia o treści wskazanym we wniosku. Podany przez spółkę przepis art. 7 ust. 8d w zw. z art. 7 ust. 8a p.e., zgodnie z którym, podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV zobowiązany jest dołączyć do wniosku o określenie warunków przyłączenia m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku. Nie ma zatem mowy we wskazanej podstawie prawnej o konieczności przedstawienia zaświadczenia o zgodności. Odnosząc się zaś do instrukcji ruchu eksploatacji sieci dystrybucyjnej E.(1) sp. z o.o Sąd podnosi, że instrukcje i zalecenia nie stanowią źródła prawa, zatem nie można z ich zapisów wywodzić istnienia interesu prawnego, nadto, również i treść instrukcji nie wskazuje na konieczność przedstawienia zaświadczenia o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami m.p.z.p., a jedynie "oświadczenia Gminy".

Odnosząc się do zarzutu skargi o nierozpoznaniu wniosku w kontekście przepisu art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego Sąd wskazuje, że zarzut takie nie został podniesiony w zażaleniu, natomiast podstawę żądania wydania zaświadczenia określono w sposób jednoznaczny ( art. 7 ust. 8d w zw. z art. 7 ust. 8a p.e). Organ zobowiązany był rozpoznać wniosek w zakresie w nim wskazanym, o ile żądanie to nie budziło wątpliwości, zatem działania organu ocenić należy prawidłowo. Jednocześnie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego, do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dołączyć należy zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wnioskodawca na żadnym etapie postępowania o wydanie zaświadczenia nie wskazywał, że zamierza złożyć zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, podnosząc konsekwentnie, że domaga się wydania zaświadczenia celem złożenia wniosku o określenie warunków przyłączenia źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1kV, dla uzyskania warunków przyłączenia. Stąd, przepis art. 71 prawa budowlanego nie znajdował w sprawie zastosowania.

Nie mogła również stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia okoliczność przewlekłego działania organu. Wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 4 grudnia 2023 r., tymczasem postanowienie odmowie jego wydania podjęte zostało w dniu 13 grudnia 2023 r. O ile istotnie, nastąpiło to z uchybieniem ustawowego, siedmiodniowego terminu do wydania zaświadczenia, to strona w żaden sposób nie wskazała, że uchybienie to miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem, w świetle art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., tylko takie uchybienie przepisom prawa procesowego mogłoby stanowić podstawę uchylenia aktu administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dla stron narzędzia właściwe dla zwalczania przewlekłego działania organu (ponaglenie, skarga do sądu na bezczynność organu lub ego przewlekłe działanie) jednakże z akt sprawy nie wynika, aby podejmowane one były przez stronę w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta pozostaje jednakże bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Kolegium, że wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, tj. potwierdzającego możliwość realizacji inwestycji opisanej we wniosku na wskazanych nieruchomościach, byłoby rozstrzygnięciem przesądzającym sposób zagospodarowania terenu. Tymczasem, tylko właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i rozstrzygniecie takie nie jest podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, natomiast zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.