Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1099/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 i ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, , Protokolant - specjalista Marcin Wacławek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółdzielni Producentów Mleka z siedzibą w Z. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji"), z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR" lub "organ I instancji") z [...] września 2016 r., nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Skarżąca, jako spółdzielnia, została [...] sierpnia 2012 r. zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod nr [...]. Zgodnie z danymi zawartymi w KRS organem uprawnionym do reprezentowania strony jest zarząd w składzie R. M. (Prezes Zarządu) i M. H. (Członek Zarządu). Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] skarżąca została również wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych Marszałka Województwa [...].

Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor OR przyznał stronie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej jako: "PROW 2007-2013").

[...] września 2015 r. skarżąca złożyła do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej PROW 2007-2013 za okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r., tj. w trzecim roku korzystania z pomocy, w którym zadeklarowane zostały przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych tylko w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy w wysokości 5.630.840,46 zł.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wraz z możliwością wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów. W ww. piśmie zawarto również informację o dołączeniu do akt sprawy materiału dowodowego zebranego w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego wniosku o płatność złożonego przez Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]" za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2014 r.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Dyrektor OR odmówił stronie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za trzeci rok korzystania z pomocy.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy [...] marca 2016 r. decyzją nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przywrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora OR. Prezes ARiMR wskazał, iż organ I instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

W związku z zaleceniami organu II instancji w okresie od [...] do [...] kwietnia 2016 r. w siedzibie grupy przeprowadzono kontrolę na miejscu. Z czynności kontrolnych sporządzono raport nr [...]. Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej podczas ww. kontroli wynika, że:

- siedzibą grupy jest lokal, który jest dzielony z pozostałymi grupami tj. Spółdzielnią Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnią Producentów Mleka, Spółdzielnią Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnią Producentów Mleka i "M." sp. z o.o. Siedziba ta stanowi jeden pokój o powierzchni 12 m2 znajdujący się w budynku Spółdzielni Mleczarskiej w Z. przy ul. [...] - (jedynego odbiorcy mleka od skarżącej). Ww. pomieszczenie jest użytkowane przez grupę na podstawie umowy najmu z [...] czerwca 2012 r. zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mleczarską w Z. reprezentowaną przez R. M. i M. S., a stroną reprezentowaną przez R. M. i M. H.,

- świadczenie skupu mleka odbywa się na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2012 r. zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mleczarską w Z. reprezentowaną przez R. M. i M. S., a skarżącą reprezentowaną przez R. M. i M. H. Na podstawie ww. umowy Spółdzielnia Mleczarska w Z. kupuje i odbiera własnym transportem na swój koszt całość mleka wyprodukowanego w gospodarstwach członków grupy. Umowa ta określa ponadto zasady odbioru i oceny jakościowej mleka od członków grupy. Od [...] stycznia 2015 r. Spółdzielnia Mleczarska w Z. zawarła wieloletnią umowę handlową na obrót mlekiem surowym ze skarżącą, której przedmiotem jest skup i obrót surowym mlekiem,

- ewidencja skupu mleka pozyskanego od dostawców, rozliczanie skupionego mleka, sporządzanie list wypłat i zestawień miesięcznych skupionego mleka prowadzona jest na podstawie umowy o świadczenie usług z [...] października 2012 r. zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mleczarską w Z. reprezentowaną przez R. M. i M. S., a stroną reprezentowaną przez R. M. i M. H. Aneksem do powyższej umowy wprowadzono § 2 pkt 2 zgodnie z którym za ww. czynności zleceniobiorca, czyli Spółdzielnia Mleczarska w Z. otrzyma od zleceniodawcy, czyli strony każdego miesiąca kwotę 250 zł netto.

Ponadto, zgodnie z pismem z [...] października 2012 r. K. M. zostało zlecone przez Prezesa Zarządu R. M. wykonywanie rozliczeń surowca i sporządzania dokumentacji dla grupy. W tym miejscu należy wskazać, iż rozliczanie dostawców mleka przeprowadzane jest za pomocą systemu MIKRODOM, na podstawie umowy z [...] października 2012 r. nr [...] zawartej pomiędzy skarżącą, a C. S.A. w B. W ten sam sposób i przy wykorzystaniu tego samego systemu informatycznego pracownica Spółdzielni Mleczarskiej w Z. K. M. rozlicza pozostałe grupy producentów rolnych tj. Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnię Producentów Mleka, Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]" oraz "M." sp. z o.o.

- usługi księgowe dla grupy prowadzone są na podstawie umowy o świadczenie usług księgowych z [...] października 2012 r. zawartej pomiędzy stroną, a Gminną Spółdzielnią "[...]" w Z.

Ponadto zgodnie z oświadczeniem Prezesa Zarządu skarżącej R. M., funkcję Prezesa pełni on społecznie na prośbę członków spółdzielni natomiast sama grupa nie zatrudnia żadnych pracowników.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy uzupełniony o dodatkowe wyjaśnienia (z [...] czerwca, [...],[...] i [...] lipca 2016 r.) nadesłane do organu w związku z wezwaniem z [...] czerwca 2016 r., [...] sierpnia 2016 r. wystosowano do strony zawiadomienie umożliwiając stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, przeglądania akt sprawy, jak również brania udziału w przeprowadzeniu dowodu.

Decyzją z [...] września 2016 r. Dyrektor OR odmówił przyznania skarżącej środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za trzeci rok korzystania z pomocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w okresie objętym pomocą finansową dla Spółdzielni Mleczarskiej w Z. (trwającym od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r.) jej członkowie dostarczali wytworzony produkt, tj. mleko do tejże spółdzielni. Po upływie okresu objętego pomocą finansową, utworzono pięć nowych podmiotów tj.

1) Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]",

2) [...] Spółdzielnię Producentów Mleka,

3) Spółdzielnię Producentów Mleka [...],

4) [...] Spółdzielnię Producentów Mleka,

5) "M." sp. z o.o.

Przypomniał, że skarżąca jako siedzibę wskazała adres: ul. [...] Z., który jest jednocześnie adresem siedziby ww. producentów mleka i odbiorcy mleka od grupy. Dodał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym umów i faktur sprawdzonych podczas przeprowadzonej w dniach [...]-[...] kwietnia 2016 r. kontroli, w siedzibie grupy pozwala stwierdzić, iż działalność strony, która nie zatrudnia żadnego pracownika, opiera się wyłącznie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością. Ten sam adres siedzib wszystkich podmiotów, w których Prezesem Zarządu jest R. M. oraz fakt zlecania i wykonywania różnego rodzaju usług na podstawie umów zawieranych pomiędzy ww. podmiotami, które są reprezentowane przez tego samego Prezesa Zarządu, w ocenie Dyrektora OR, wskazuje na fikcję w działalności grupy. Zdaniem organu I instancji brak jest zatem przesłanek by uznać skarżącą za podmiot samodzielnie prowadzący działalność, posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również samodzielność techniczną i ekonomiczną. Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których R. M. jest Prezesem Zarządu ww. podmiotów jak również umów zawartych pomiędzy tymi podmiotami oraz faktu ich siedzib, które są zlokalizowane pod jednym adresem i w jednym wspólnie użytkowanym pomieszczeniu, pozwalają, w ocenie organu I instancji, na potwierdzenie tezy, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących grupom producentom rolnym.

Podkreślił dalej, że udziałowcami i członkami tychże podmiotów (w przeważającej większości) są dotychczasowi członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych, sprzedawany jest przez te grupy do Spółdzielni Mleczarskiej w Z. A zatem "łańcuch" sprzedaży funkcjonujący w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r. został rozszerzony o jeszcze jedno ogniwo jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych. Ponadto rozszerzony "łańcuch" sprzedaży w żaden sposób w wyniku podjętych działań nie wyszedł z obszaru zależności tych samych osób i kapitału (zależność kapitałowa dotyczy: Spółdzielni Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielni Producentów Mleka, Spółdzielni Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielni Producentów Mleka).

W opinii Dyrektora OR, wyżej opisane działanie mija się z celami działania w szczególności z wymogiem koncentracji produkcji. Dodał, że nie można także doszukać się celowości ekonomicznej, gospodarczej i funkcjonalnej takiego działania chyba, że jedyną korzyścią będzie wypłata pomocy publicznej w kwocie wyższej niż wtedy kiedy podział pierwotnie funkcjonującego podmiotu nie zostałby zrealizowany.

Organ I instancji wskazał jednocześnie, że nie odmawia wiarygodności żadnym dowodom i dokumentom przedłożonym przez stronę, jednakże ich interpretacja przedstawiona w decyzji nie pozwala na uznanie, iż warunki przyznania płatności zostały spełnione. Podkreślił, iż nie neguje możliwości i prawa do tworzenia nowych podmiotów gospodarczych, jednak jest zobowiązany do ustalenia czy tak pojmowane i realizowane zasady "wolności gospodarczej" nie stoją w sprzeczności z zasadami przyznawania wsparcia pochodzącego ze źródeł publicznych.

Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że strona stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej PROW 2007-2013. Grupa została utworzona bowiem niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 21 października 2005 r Nr 277 s. 1 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005") natomiast cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, co w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

W następstwie poczynionych ustaleń organ uznał, że działanie skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r. Nr 312/1, dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") jak i art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r. Nr 25 s. 8 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011").

Pismem z [...] października 2016 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora OR wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględnienie odwołania w całości.

Prezes ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za trzeci rok korzystania z pomocy.

Wyjaśnił, że analiza akt sprawy wykazała, iż w skład Spółdzielni Mleczarskiej w Z., której decyzją Dyrektora OR z [...] października 2005 r. nr [...] została przyznana pomoc finansowa na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r., w piątym roku działalności wchodziło 201 członków. 52 z 68 członków skarżącej było w latach 2005-2012, tj. bezpośrednio poprzedzających zarejestrowanie grupy, członkami Spółdzielni Mleczarskiej w Z.

Przypomniał, że na bazie składu osobowego Spółdzielni Mleczarskiej w Z. utworzono pięć nowych podmiotów: Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnię Producentów Mleka, Spółdzielnię Producentów Mleka [...], [...] Spółdzielnię Producentów Mleka oraz "M." sp. z o.o. Podkreślił, że wszystkie wymienione powyżej podmioty ubiegają się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że grupa przez pierwsze trzy lata działalności całość swojej produkcji sprzedawała do Spółdzielni Mleczarskiej w Z. Stwierdził również, że Spółdzielnia Mleczarska w Z. nie jest końcowym odbiorcą produktu, a jedynie pośrednikiem. Zgodnie z wieloletnią umową handlową na obrót mlekiem surowym Spółdzielnia Mleczarska w Z. odsprzedaje towar dalej, a cena za mleko wynikać będzie z ceny za jaką towar zostanie sprzedany. Odbiorcą końcowym sprzedanego przez skarżącą mleka w okresie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. były zakłady przetwórcze: "S." sp. z o.o. w S. oraz "C." sp. z o.o. w G.

Prezes ARiMR nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że wybór Spółdzielni Mleczarskiej w Z., jako odbiorcy produktów wytworzonych przez członków grupy, został poprzedzony analizą rynku, a Spółdzielnia Mleczarska w Z. przedstawiła najlepsze warunki. Wskazał, iż mało prawdopodobnym jest, aby podmiot będący jedynie pośrednikiem sprzedaży mógł zaproponować korzystniejsze warunki np. cenowe niż podmioty, które są końcowymi odbiorcami i przetwarzają dany produkt i mogłyby go odebrać "po drodze" do innych producentów, a nie tak jak Spółdzielnia Mleczarska w Z. pokonywać ponad 100 km, żeby odebrać towar od członka grupy. Podkreślił również, że Spółdzielnia Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnia Producentów Mleka, Spółdzielnia Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielnia Producentów Mleka, "M." sp. z o.o. oraz Spółdzielnia Mleczarska w Z., zarządzane są przez R. M., co świadczy o możliwości koordynacji tych podmiotów, a chronologia zdarzeń doprowadzająca do powołania grupy oraz innych ww. podmiotów, jak również dalsze jej funkcjonowanie wskazują niezbicie, iż czynności te zostały podjęte w celu obejścia przepisów prawa i stworzeniu sztucznych warunków uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych przez każdy ww. podmiot.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej w kwestii zmian członkowskich Spółdzielni Mleczarskiej w Z., organ II instancji podkreślił, że fakt przejścia osób fizycznych do innych spółdzielni, stanowiących grupy producentów rolnych, będących zarazem członkami spółdzielni Mleczarskiej w Z., w zależności od miejsca zamieszkania (co miało zminimalizować koszty transportu mleka), które to spółdzielnie dopiero rozpoczynają działalność w branży pomimo, iż ugruntowaną pozycję na rynku posiadała jej "poprzedniczka", stanowi jedynie decentralizację potencjału produkcyjnego jednego podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia. Dodał, iż członkowie grupy już przed jej utworzeniem, byli "scentralizowani" poprzez udział w Spółdzielni Mleczarskiej w Z. i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno uznać, aby utworzenie grupy spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. a, b oraz c rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu, gdyż członkowie grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w spółdzielni, będącej uprzednio grupą producentów rolnych, realizowali de facto te cele.

Odnosząc się do faktu powołania do życia nowych grup producentów mleka i zgrupowanych w tych podmiotach producentów, mających swoje gospodarstwa na konkretnym obszarze Prezes ARiMR wskazał, iż tak jak przed przekształceniem, siedziba każdej z nowopowstałych grup producentów rolnych mieści się w tym samym miejscu. Tak więc wszelkie indywidualne sprawy jakie poszczególny członek grupy byłby zobowiązany załatwiać w siedzibie grupy załatwia dalej pod tym samym adresem. Dodał, że przedstawione na etapie odwoławczym dokumenty nie zmieniają faktu, iż w indywidualnych sprawach, wynikających z potrzeby chwili, członkowie grupy muszą załatwić je w siedzibie skarżącej.

Zdaniem organu odwoławczego nie można również doszukać się korzyści z powołania nowych grup (w tym strony) dla usprawnienia procesu transportu mleka pozyskanego od członków grupy. Wyjaśnił, że transport mleka, tak jak miało to miejsce przed przekształceniem Spółdzielni Mleczarskiej w Z., jest organizowany nadal przez ten podmiot, a nie przez poszczególne nowoutworzone grupy producentów rolnych, które w ocenie organu pełnią rolę sztucznego pośrednika.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi II instancji

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że działania skarżącej wypełniały znamiona stworzenia sztucznych warunków w konsekwencji czego grupie odmówiono przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych";

b) art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że działania grupy nie wypełniają celów tam oznaczonych;

c) § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej na wspieranie Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie gpr") poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez stronę warunków do jej przyznania.

2) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez sformułowanie zarzutu tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia w zaistniałym stanie faktycznym,

b) art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną interpretację obowiązujących przepisów w tym zakresie;

c) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej jako "u.w.r.o.w.") poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych, a nawet sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz pominięcie części materiału dowodowego;

d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy oraz nieustosunkowanie się do dowodów przedstawionych przez skarżącą i ich pominięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty, strona wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi na okoliczności szczegółowo wskazane w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się 15 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo procesowe stanowiące uzupełnienie skargi wraz z załącznikami wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm. – dalej jako: "ustawa o gpr") osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Treść art. 3 ustawy o gpr określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 3 grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4). Na podstawie art. 7 ustawy o gpr, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu gpr.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia gpr pomoc jest udzielana grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia gpr pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia gpr wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie badaniu Sądu została poddana decyzja Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotycząca odmowy przyznania stronie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od [...] sierpnia 2014 roku do [...] sierpnia 2015 roku, tj. za trzeci rok korzystania z pomocy.

Przechodząc do analizy zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo również oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 77 § 1 tej ustawy, zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący jego naruszenia nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organ II instancji odniósł się do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w oparciu zarówno o dokumenty oraz twierdzenia przedstawione przez stronę, znajdujące się aktach sprawy dokumenty, w tym np. materiały z kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] kwietnia 2016 r., jak i materiały pochodzące z postępowania dotyczącego wniosku o płatność złożonego przez Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]" za okres od [...] listopada 2013 r. do [...] listopada 2014 r., o czym strona została poinformowana w piśmie z [...] grudnia 2015 r. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez stronę za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być natomiast traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 u.w.r.o.w. Należy w tym miejscu dodać, iż organ nie pominął żadnych organów przedstawionych przez stronę, jednakże mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznał, iż ich treść nie mogła mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazanie zaś na s. 19 zaskarżonej decyzji, że decyzja została wydana w oparciu o dokumenty oraz dowody zgromadzone przez organ I instancji (w sytuacji, gdy organ odwoławczy odniósł się również do dowodów przedstawionych przez stronę na etapie odwołania) ma jedynie takie znaczenie, iż właśnie te dokumenty miały decydujący wpływ na podjęte przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięcie o odmowie przyznania stronie pomocy finansowej.

Prawidłowej oceny działania organów nie mogą zmienić również dokumenty przedłożone na etapie postępowania sądowego. Wskazać bowiem należy, iż część z nich była już składana w postępowaniu toczącym się przed organem II instancji i znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy (w wersji niepoświadczonej za zgodność z oryginałem). Jako nowe złożono zaś oświadczenie skarżącej o prowadzeniu negocjacji handlowych z potencjalnymi odbiorcami produktów wytwarzanych przez członków grupy, świadczące w ocenie strony o zasadności jej stanowiska. Należy jednak podkreślić, iż powyższe oświadczenie powinno było być przedstawione na etapie postępowania administracyjnego, aby organy orzekające w sprawie miały możliwość ustosunkowania się do jego treści przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Z treści przedstawionego na rozprawie oświadczenia wynika, iż zostało sporządzone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Nie sposób zatem uznać, iż strona nie miała wcześniej dostępu do przedłożonego na etapie rozprawy dokumentu lub wynikających z niego informacji.

Niemniej jednak również treść przedstawionych na rozprawie dokumentów nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organy. Zarówno bowiem kwestia wyboru konkretnego kontrahenta grupy, jak i kwestia przyczyn wystąpienia ze Spółdzielni Mleczarskiej w Z. były przedmiotem rozważań organu II instancji.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 11 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.

Za niezasadny uznać również należało zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. Zdaniem strony niedopuszczalnym jest żeby organ w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (w sprawach o przyznanie płatności kolejne lata korzystania z pomocy) wydał różne (sprzeczne) rozstrzygnięcia, stanowi to bowiem, w ocenie strony, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia gpr wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, iż dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.

Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badania mogą zostać ujawnione fakty, które dotychczas nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a są istotne dla rozstrzygnięcia. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w. stanowi, iż: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Tym samym ARiMR zobowiązana jest rozpatrzyć ponownie całość materiału dowodowego.

Wskazać ponadto należy, iż organ dokonujący płatności (organ ARiMR) ma obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Okoliczność ta została potwierdzona m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt. II GSK 2138/11 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie sposób zatem kwestionować postępowania organu II instancji w zakresie odmowy przyznania stronie płatności z tytułu wpierania grup producentów rolnych za trzeci rok korzystania z pomocy, jedynie z tej przyczyny, iż za wcześniejsze okresy (pierwszy i drugi rok) strona wnioskowaną pomoc uzyskała. Przyznanie stronie płatności za wcześniejsze lata korzystania z pomocy nie było bowiem przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zaś jedynie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie Sądu, o czym była mowa wyżej, organ odwoławczy prawidłowo ocenił materiał dowodowy i w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy, zarówno prawa krajowego jak i unijnego (materialne jak i procesowe), wydał decyzję o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Należy wskazać, że organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono zdaniem organu błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności (o czym była już mowa wyżej), że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

Niezasadnie również strona podnosi w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. (złożonym na rozprawie 15 marca 2018 r.), że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na pięcioletni okres związany jest jej treścią w momencie wydawania decyzji o przyznaniu płatności za poszczególne lata działalności grupy, tj. nie może bez uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy na podstawie kolejnych wniosków o płatność odmówić przyznania grupie pomocy poprzez kwestionowanie prawidłowości powstania grupy, która była już przedmiotem badania.

Wskazać należy, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia gpr. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Z ust. 2 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika natomiast, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku.

Na mocy art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z 20 grudnia 2013 r., Nr 347 s. 549 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"), który bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1462/17, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TSUE"). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12, który odnosi się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 – a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wyroku w sprawie C-434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku).

W ocenie Sądu organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Organy orzekające nie kwestionowały, że grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przedstawionego w pierwszej części uzasadnienia, na bazie składu osobowego Spółdzielni Mleczarskiej w Z. utworzono pięć nowych podmiotów tj.:

- Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]",

- [...] Spółdzielnię Producentów Mleka,

- Spółdzielnię Producentów Mleka "[...]",

- [...] Spółdzielnię Producentów Mleka,

- "M." Sp. z o.o.,

Ww. pięć podmiotów, aktualnie ubiegających się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, jak również, w przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu (mleka krowiego) jakim jest Spółdzielnia Mleczarska w Z., (której przyznano pomoc finansową na wspieranie grup producentów rolnych w latach 2005-2010 w łącznej wysokości 390.000 euro):

- mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem,

- są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa (R. M.),

- głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest Spółdzielnia Mleczarska w Z. (w przypadku skarżącej Spółdzielnia Mleczarska w Z. jest jedynym odbiorcą produktu).

Należy się zgodzić z oceną organu odwoławczego, że m.in. powyższe stanowi przejaw dekoncentracji, tj. rozdzielenia potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3945/17 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013). Zamknięty katalog celów wsparcia, nieobejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in. koncentrację sprzedaży), powiązany jest natomiast z elementem obiektywnym i w ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza zaś do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z określoną działalnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1096/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro istotą funkcjonowania grup producentów rolnych jest podejmowanie wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych, zaś wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów m.in. wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, czy centralizacji sprzedaży (lit. b ust. 1 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005), to, w ocenie Sądu, wobec ww. ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu grupy, strona nie mogła osiągnąć tych celów, a dążyła jedynie do przedłużenia okresu korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 były natomiast, jak słusznie podkreślał organ II instancji, realizowane przez członków grupy przed jej utworzeniem, poprzez ich uczestnictwo w innej grupie producentów rolnych, czyli w Spółdzielni Mleczarskiej w Z.

Podkreślenia wymaga, że produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych powstałych na bazie Spółdzielni Mleczarskiej w Z., sprzedawany jest przez te grupy właśnie do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] stycznia 2010 r. została zatem jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych.

Skarżąca wykorzystuje ponadto potencjał Spółdzielni Mleczarskiej w Z. w prowadzonej działalności produkcyjnej, o czym świadczą wszelkie umowy zawarte pomiędzy tymi podmiotami w tym m.in.:

- umowa o świadczenie usług z [...] października 2012 r. dot. ewidencji skupu mleka od członków grupy, rozliczenie skupionego mleka - wystawianie faktur RR oraz sporządzanie list wypłat i zestawienia skupionego mleka od dostawców, a także sporządzanie dokumentów,

- umowa o świadczenie usług z [...] października 2012 r. dot. świadczenia usług w zakresie postępowania z mlekiem surowym od członków grupy, które obejmują pełną kontrolą mleka zgodnie z procedurami i instrukcjami Spółdzielni Mleczarskiej w Z., - umowa sprzedaży z [...] sierpnia 2012 r. zgodnie z którą Spółdzielnia Mleczarska w Z., kupuje i odbiera własnym transportem na swój koszt całość mleka wyprodukowanego w gospodarstwach członków strony,

- wieloletnia umowa handlową na obrót mlekiem surowym, której przedmiotem jest skup i obrót surowym mlekiem.

Grupa nie dysponuje właściwie żadnym zapleczem technicznym i nie zatrudnia nawet jednego pracownika etatowego. Pomimo czterech lat funkcjonowania, jako grupa producentów rolnych, strona nie weszła w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur.

Jej powstanie organy słusznie zatem wiążą jedynie z faktem, iż funkcjonująca poprzednio Spółdzielnia Mleczarska w Z. skorzystała już w pełnym wymiarze z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. O powyższym świadczy również fakt, iż ww. spółdzielnia nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

Zgodzić się należy ze stroną, która wskazuje w treści skargi, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który wprost zabraniałby grupie producentów rolnych w ramach PROW 2007-2013 przystąpienia do niej członków będących wcześniej członkami innej grupy producentów rolnych założonej ze względu na ten sam produkt. Brak jest również przepisu wykluczającego ze wsparcia finansowego grupy, której członkowie byli wcześniej członkami innej grupy producentów rolnych. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie zauważył, że "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C-131/13, C-163/13 i C-164/13)."

Raz jeszcze podkreślić należy, że członkowie grupy już przed jej utworzeniem byli "scentralizowani" poprzez udział w Spółdzielni Mleczarskiej w Z. (będącej uprzednio grupą producentów rolnych) i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno uznać zatem, aby utworzenie kolejnych podmiotów (w tym skarżącej) na bazie istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, które realizowane były już wcześniej – poprzez członkostwo w tejże spółdzielni – jako grupy.

W ocenie Sądu istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (Spółdzielni Mleczarskiej w Z., korzystającej z pomocy finansowej w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie Spółdzielni Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielni Producentów Mleka, Spółdzielni Producentów Mleka "[...]", [...] Spółdzielni Producentów Mleka oraz "M." sp. z o.o.) w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Należy również zgodzić się z organem, iż tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. dążą do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby członkowie Spółdzielni Mleczarskiej w Z. nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013. Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013.

Tym samym w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem że strona stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy Producentów Rolnych". Wykazane przez organy działania Spółdzielni Mleczarskiej w Z., jej byłych członków, a następnie podmiotów utworzonych na bazie składu osobowego tej spółdzielni (w tym skarżącej) zostały podjęte w celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, czy ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia nr 1698/2005.

Sąd jest zdania, iż działania podjęte przez Spółdzielnię Mleczarską w Z. (podjęcie uchwały o określonej treści, tj. ograniczenie jej członków jedynie do osób prawnych), co siłą rzeczy doprowadziło do dekoncentracji i rozdzielenia jej potencjału produkcyjnego, stworzyło, w ocenie strony, podstawy do uznania jako naturalne i możliwe stworzenie nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych", czego Sąd nie podziela. Również sposób funkcjonowania skarżącej (jej wielopłaszczyznowa zależność od Spółdzielni Mleczarskiej w Z.) wskazuje, iż cele pomocy, tj. dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, będących członkami grupy, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawa do odbiorców hurtowych oraz ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności nie mogą zostać osiągnięte przez stronę. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie skarżącej daje bowiem podstawy do stwierdzenia, że zamiarem osób zawiązujących grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunków wskazanych w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", a zatem ubiegając się o pomoc strona zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia.

Za niezasadne uznać zatem należało zarzuty naruszenia przez Prezesa ARiMR art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013) oraz art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji, przyjmując jako prawidłową, dokonaną przez organy, interpretację ww. przepisów prawa materialnego, za niezasadny uznać ponadto należało zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia gpr, poprzez niezastosowanie i nieudzielenie grupie pomocy finansowej, pomimo spełnienia przez grupę warunków do jej przyznania. Organy ARiMR, o czym była już mowa wyżej, mają bowiem zarówno uprawnienie jak i obowiązek badać, w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności (zarówno w pierwszym roku korzystania z pomocy, jak i następnych), czy spełnione są warunki do otrzymania płatności. Sam fakt, iż istniejąca grupa prowadzi działalność w zakresie produkcji mleka i osiąga określony, wymierny poziom produkcji, a co za tym idzie dochodów z jej sprzedaży, nie jest tożsamy z uznaniem, iż doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Należy zwrócić także uwagę na fakt, że jakkolwiek podmiotem uzyskującym płatności jest grupa, to jest ona utworzona przez producentów wchodzących w jej skład. Utworzenie grupy ma ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom m.in. zasady wspólnego działania i konkurowania z innymi podmiotami, w tym w zakresie produkcji zbytu wytworzonego produktu. Działanie grupy, która powinna spełnić określony cel szczegółowy, pozwala na jej finansowanie. W sytuacji, gdy określeni producenci działali już w grupie, której przyznano pomoc finansową, ze względu na spełnienie celów z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w ocenie Sądu, powyższe dodatkowo wskazuje, że cel grupy, w której producenci ci ponownie działają, nie może być uznany za spełniony – mimo faktycznego prowadzenia działalności. W tym stanie rzeczy, ze względu na stworzenie przez stronę sztucznych warunków, co miało miejsce w niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyznania płatności na podstawie powołanego art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Z uwagi na powyższe powoływane przez skarżącą (zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego) okoliczności świadczących o spełnieniu, w jej ocenie, przez nowo powstałą grupę celów wskazanych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie mogły stanowić podstawy do zajęcia oczekiwanego przez skarżącą stanowiska Sądu w niniejszej sprawie.

Dodatkowo podnieść należy, że wbrew ocenie strony, zarówno organ I jak i II instancji zbadały zasadność utworzenia grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Raz jeszcze wskazać zatem wypada, że dokumenty przedstawione przez stronę były przedmiotem badania organów jednakże ich treść nie wpłynęła na ocenę całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji decyzję o odmowie przyznania stronie wnioskowanego wsparcia.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są również twierdzenia strony zawarte w skardze, a dotyczące przyczyn wyboru R. M. na Prezesa Zarządu grupy, prowadzenia negocjacji z podmiotami innymi niż Spółdzielnia Mleczarska w Z., czy też procesu transportu mleka wytworzonego w gospodarstwach członków grupy. Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań organu II instancji, które zdaniem Sądu są logiczne i spójne, zaś argumenty prezentowane przez stronę stanowią jedynie polemikę z prawidłowym, w ocenie Sądu, stanowiskiem organu. Wskazanie natomiast przez skarżącą, że nawet w przypadku wycofania wnioskowanego wsparcia jej członkowie podjęliby takie same decyzje jest z jednej strony niemożliwe do zweryfikowania, a z drugiej budzi uzasadnione wątpliwości w związku z prawidłowo ustalonym w sprawie i przedstawionym wyżej stanem faktycznym sprawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną również w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie chronologii zdarzeń poprzedzających powstanie grupy organ II instancji w sposób czytelny odniósł się zaś do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Wykazał również brak elementu obiektywnego, czyli brak spełnienia celów wsparcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.