Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2509/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 686/23 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.4103.17.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 686/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Częstochowie z dnia 28 lutego 2023 r., nr SKO.4103.17.2023, którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Lublinieckiego z dnia 12 stycznia 2023 r., o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji obejmującej zadanie pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej [...]", realizowanej na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...], gmina K..

Sąd wskazał na treść informacji z rejestru gruntów, z której wynika, że działki nr [...] i [...] stanowią użytek rolny klasy RIVa (gleby orne średnie), a działka nr [...] – użytek rolny klasy RIVa, LIII i PslV. Planowana inwestycja obejmuje grunty wykorzystywane na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", i jako takie (niezależnie od klasy bonitacyjnej) podlegające ochronie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), zwanej dalej "u.g.r.l.", a więc projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący tej inwestycji wymagał uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", co następuje w ramach uznania administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, realizacja przedsięwzięcia nie może prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami u.g.r.l., która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2018 r., II OSK 528/18; z 28 września 2022 r., II OSK 2768/19 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na takie istotne elementy prawnej ochrony wszystkich gruntów rolnych wynikające z art. 3 u.g.r.l., jak zagrożenie danej inwestycji dla spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną, niewystępowanie w ich sąsiedztwie jakiejkolwiek zabudowy, poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ogólny udział użytków rolnych na terenie gminy oraz warunki glebowe.

Uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymaga ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (por. wyroki NSA: z 12 października 2022 r., II OSK 1380/21; z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21).

Inwestycja skarżącej polega na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 20 MW z infrastrukturą techniczną, na terenie o łącznej powierzchni do 18,5 ha. W skład elektrowni (farmy) fotowoltaicznej mają wejść m.in. stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli, ogniwa fotowoltaiczne w ilości do 3400 sztuk, przyłącza kablowe, podziemne linie elektroenergetyczne, linie światłowodowe, drogi dojazdowe wraz z miejscami postojowymi, place stałe i tymczasowe, obiekty budowlane transformatorów, magazyny energii do 100 sztuk oraz infrastruktura towarzysząca. Planowana inwestycja bezsprzecznie nie będzie służyć rolniczemu wykorzystywaniu gruntów. Zresztą sama skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności i nie wskazywała na możliwość korzystania z gruntów również na cele rolnicze takie jak np. hodowla zwierząt. Organy obu instancji słusznie wskazały, że inwestycja skarżącej ze względu na jej charakter i rozmiar powinna być kwalifikowana jako zabudowa o charakterze przemysłowym (§ 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz. U. z 2019 r. poz. 1939 ze zm.).

Sąd podkreślił, że Starosta, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, oparł się nie tylko na przepisach prawa (organ wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. – ograniczanie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne), lecz również na stanie wiedzy zawartej w ewidencji gruntów, dokumentach w postaci mapy klasyfikacyjnej, ortofotomapy oraz pozostałej dokumentacji, którą dysponował. Starosta w szczególności wskazał, że działki przeznaczone pod inwestycję leżą w terenie zwartego obszaru gruntów rolnych. Tereny sąsiednie to grunty rolne klasy III i IV. Teren inwestycji tworzy z przyległymi terenami rolnymi rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni rolniczej, otoczony na krańcach wschodnich i zachodnich kompleksami leśnymi. Starosta podkreślił, że inwestycja polegająca na realizacji farmy fotowoltaicznej spowoduje nie tylko utratę przez teren inwestycji charakteru rolnego, ale doprowadzi do zaburzenia w istniejącym systemie gruntów rolnych. Planowana jest bowiem w centralnej części większego kompleksu użytków rolnych klasy III i IV oraz wyłączyłaby z produkcji rolnej obszar o powierzchni około 18,5 ha (a przekształcenia 26 ha). Dodatkowo Starosta zwrócił uwagę, że w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy K. teren inwestycji został przeznaczony pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R oraz tereny zieleni nieurządzonej (łęgowej, łąk itp.) oznaczony symbolem ZN. Starosta przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie gruntów rolnych, w szczególności na ochronie spójności kompleksu użytków rolnych tworzących zwartą całość produkcyjną. Kolegium dodatkowo zwróciło uwagę, że budowle trwale związane z gruntem, a także budowa podziemnych sieci energetycznych może spowodować, że grunt rolny klasy IVa stanie się gruntem niższej klasy. Argumenty natury ekonomicznej nie są zaś wystarczającymi argumentami, które powinny być wzięte pod uwagę, a takie argumenty wynikają z wniosku inwestora.

Zdaniem Sądu, Starosta, a następnie Kolegium, wydając rozstrzygnięcie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W ramach granic uznania administracyjnego Starosta, oceniając inwestycję skarżącej z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, był uprawniony, aby odnieść się do tego, że grunty pod inwestycję mieszczą się na terenach oznaczonych w studium jako R oraz ZN oraz, że nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r., II OSK 1554/21). Artykuł 3 u.g.r.l. obliguje organ uzgadniający do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych nie mają zatem znaczenia takie okoliczności jak zwiększenie atrakcyjności okolicy dla inwestorów, zwiększenie dochodów gminy, ani interes społeczny rozumiany jako redukcja emisji gazów cieplarnianych, zwiększenie stabilności energetycznej sieci przesyłowej, czy redukcja kosztu energii elektrycznej.

W tych warunkach Sąd uznał, że organy w sposób wyczerpujący zgromadziły, poddały analizie i oceniły materiał dowodowy. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej w zakresie naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organy wyjaśniły przy tym motywy rozstrzygnięcia w sposób czytelny i prawidłowy – nie doszło do naruszenia art. 107 § 3, art. 126 i art. 11 K.p.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. albowiem skoro postanowienie organu I instancji było prawidłowe, to zasadnie Kolegium utrzymało je w mocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. przez błędną wykładnię treści tych przepisów polegającą na przyjęciu, że budowa farmy fotowoltaicznej "[...]" będzie naruszać zasadę ochrony gruntów rolnych wskazaną w treści tych przepisów, podczas gdy budowa farmy nie stanowiła zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych z punktu widzenia celu i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym powieleniu naruszenia SKO i uznanie za prawidłowe niedokonanie uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dotyczących inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]".

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji w której zaskarżona decyzja naruszała przepisy K.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, co spowodowało brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz związanego z tym faktem poczynienia błędnych ustaleń faktycznych.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna pozbawiona jest w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Nie wiadomo z jakich względów Sąd I instancji miałby naruszyć art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., tym bardziej w sytuacji gdy merytoryczna ocena Sądu I instancji dotyczyła postanowienia uzgodnieniowego organu wydanego w ramach uznania administracyjnego, które zawiera stosowne uzasadnienie oparte na szeregu argumentach, które mogły być powodem do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w ramach uznania administracyjnego, o czym będzie mowa poniżej. W tym miejscu należy wskazać, że sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga najpóźniej w skardze kasacyjnej wykazania, że tego rodzaju uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Braki tego rodzaju w skardze kasacyjnej oznaczają, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wiadomo bowiem co zdaniem autora skargi kasacyjnej miałoby świadczyć o braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czy też – błędnych ustaleń faktycznych.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, w ramach zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. nie zakwestionowano przesłanek składających się na zasadę ochrony gruntów rolnych. Odniesienie tej zaś zasady do budowy farmy fotowoltaicznej polega nie na dokonaniu wykładni, lecz zastosowania przepisów prawa materialnego, a więc dokonania subsumcji normy prawnej pod ustalony stan faktyczny sprawy. W istocie, ww. zarzut dotyczy kwestii wadliwego zastosowania ww. przepisów prawa materialnego. Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy w żadnym razie z oceny Sądu I instancji nie wybrzmiewa ocena jakoby grunty rolne niższych klas bonitacyjnych miałyby być objęte bezwzględną ochroną wynikającą z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. W ramach zasady ochrony gruntów rolnych z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego, przedmiotem oceny było szereg argumentów "za" i "przeciw" uzgodnieniu, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zasadzie modelowo wpisuje się w rozstrzygnięcia dokonywane w ramach uznania administracyjnego. Istota uznania administracyjnego polega zaś na tym, że stanowisko organu powinno zostać dokładnie uzasadnione w oparciu o czytelne przesłanki (por. wyroki NSA: z 29 października 2020 r., II OSK 1376/18; z 26 maja 2020 r., II OSK 2386/19). I tak też było w okolicznościach niniejszej sprawy. Jeżeli w sprawie dostrzeżono, że realizacja danej inwestycji wcale nie musi kolidować z rolnym przeznaczeniem gruntu, jak np. wskazywany chów zwierząt, nie mniej najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby inwestycja – obejmująca łącznie do przekształcenia 26 ha, w tym poprzez budowę farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy 20 MW z infrastrukturą techniczną, na terenie o łącznej powierzchni do 18,5 ha, w skład które wchodzą m.in. stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli, ogniwa fotowoltaiczne w ilości do 3400 sztuk, przyłącza kablowe, podziemne linie elektroenergetyczne, linie światłowodowe, drogi dojazdowe wraz z miejscami postojowymi, place stałe i tymczasowe, obiekty budowlane transformatorów, magazyny energii do 100 sztuk oraz infrastruktura towarzysząca – mogłaby służyć rolniczemu wykorzystywaniu gruntów. Samo więc argumentowanie o niskiej przydatności produkcyjnej gruntów, to za mało, ponieważ w ramach uznania administracyjnego tego rodzaju okoliczności nie były jedynymi, które stanowiły podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia przez organy administracyjne. W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu, że planowana inwestycja o charakterze przemysłowym bezsprzecznie nie będzie służyć rolniczemu wykorzystywaniu gruntów. Tym samym nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia jakoby organy administracji w żaden sposób nie przeprowadziły postępowania z nakierowaniem na poszukiwanie pozytywnego rozstrzygnięcia, lecz a priori przyjęły założenie, że inwestycja nie będzie służyła rolniczemu wykorzystaniu gruntu. Wręcz przeciwnie, w sprawie rozważano szereg argumentów, co do których oceny w żadnym razie nie odnosi się argumentacja skargi kasacyjnej, co oznacza, że skarga kasacyjna nie jest przekonująca, a jako niezasadna podlega oddaleniu.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.