Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 21/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, 9 i 9a, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. P. oraz Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 192/20 w sprawie ze skarg A. P. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 stycznia 2020 r. nr WOA.7721.404.2017.SDK w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 192/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi A. P. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 20 stycznia 2020 r., nr WOA.7721.404.2017.SDK, w przedmiocie nakazu rozbiórki altany.

Zaskarżoną decyzją Wielkopolskiego WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 8 września 2017 r., znak: PINB/WOA/430/104/2016/15630, i w to miejsce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazał inwestorowi – A. P. rozbiórkę altany o wymiarach w planie 4,81 x 7,32 m na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w L., gm. T..

Powodami dla których WINB wydał ww. rozstrzygnięcie było to, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego [...]). Organ wskazał, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zabraniają możliwości stworzenia na tym terenie ogrodów działkowych. Jak wynika bowiem § 13 działka nr [...] znajduje się terenie oznaczonym symbolem 1R – tereny przeznaczone pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone oraz w pasie przy jeziorze na terenie lasów i wód oznaczonym symbolem 1ZL/WS. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabraniają natomiast na ww. terenie lokalizacji budynków (patrz: § 10 pkt 1 planu miejscowego).

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji (tj. art. 48 ust. 1 P.b.), koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia PINB. Wielkopolski WINB podkreślił, że jakkolwiek nie doszło do samowoli budowlanej uzasadniającej konieczność rozbiórki przedmiotowej altany na podstawie art. 48-49 lub art. 49b P.b., rozbiórka takowa musi nastąpić z uwagi na fakt, iż powstanie altany sprzeczne jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Organ odwoławczy wskazał, że mimo naruszenia przepisów (nieuzasadniona procedura), nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o czym stanowi treść art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, WINB zaaprobował ocenę co do niezgodności przedmiotowej altany z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to niezgodność skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. oraz ww. Stowarzyszenie.

W odpowiedziach na skargi Wielkopolski WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawę ze skargi A. P., prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Po 192/20, i sprawę ze skargi ww. Stowarzyszenia, prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Po 193/20, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod sygn. akt IV SA/Po 192/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 192/20, oddalając skargi, wskazał na treści art. 3 pkt 2 i 5 P.b. i stwierdził, że przedmiotowa altana działkowa jest budynkiem. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 P.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "u.r.o.d.", nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Zgodnie z art. 30 ust. 1 P.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w art. 2 ust. 9a u.r.o.d. Z powyższej regulacji wynika, że obiekty gospodarcze oraz altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu Prawa budowlanego w zakresie warunków ich budowy. Mając na uwadze powyższe trafnie przyjął organ odwoławczy, że przedmiotowa altana nie mogła zostać poddana którejkolwiek z procedur legalizacyjnych, uregulowanych w art. 48-49 P.b. oraz w art. 49b P.b.

Jednocześnie Sąd podzielił pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Innymi słowy, dany obiekt może być poddany ocenie również pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Oceny takiej dokonały organy obu instancji, stwierdzając, że przedmiotowa altana niezgodna jest z planem miejscowym, którego przepisy obowiązują na terenie nieruchomości, na której zlokalizowana jest altana. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Plan miejscowy jest więc oczywiście aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóty, dopóki obowiązuje.

W ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że budowa ww. altany nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego. Zgodnie z § 4 pkt 2 lit. a planu miejscowego "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych". Jednocześnie § 10 pkt 1 planu miejscowego stanowi, że: "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się zakaz lokalizacji budynków". Wreszcie w § 13 pkt 1 planu miejscowego, że: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Uznanie altany za budynek, prowadzi do oczywistej konkluzji, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji tego typu obiektów na terenie swojego obowiązywania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zamiarem lokalnego uchwałodawcy był zakaz lokalizacji budynków. W tym miejscu wskazać należy, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 680/10, oddalił skargę na uchwałę z [...] maja 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], i stwierdził, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie objętym planem nie narusza prawa. Oznacza to, iż będąc związanym planem miejscowym organy orzekające w sprawie, stwierdziwszy niezgodność z planem miejscowym wobec braku możliwości legalizacji, zasadnie nakazały rozbiórkę.

Sąd w pełni podzielił pogląd WINB, że nie można przyjąć, iż sam zakup działki przez stowarzyszenie ogrodowe, daje prawo do ignorowania ewidentnej sprzeczności inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazano, że skoro miejscowy plan został uchwalony przez Radę Gminy T. już w 2010 r., to ww. Stowarzyszenie powinno, planując swoją inwestycję, sprawdzić czy przepisy umożliwiają w ogóle jej przeprowadzenie. Jest to istotne, gdyż skarżący nabył własność przedmiotowej działki blisko sześć lat po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia, że stowarzyszenie działa na podstawie przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych. Sama chęć założenia i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych nie może sankcjonować działania wbrew przepisom planistycznym, będącymi jednocześnie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Trafnie organ wskazał, że prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której każdą działkę zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe, niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy można "przekształcić" w rodzinny ogród działkowy. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 335/10, że "rodzinne ogrody działkowe – co można wywieść z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych – nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny".

Podsumowując, inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jakkolwiek spełniająca ustawową definicję altany działkowej, stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (tj. przepisami obowiązującego dla nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przepisy te, zakazując lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych na działce nr 379/1, obowiązują także dla ROD, które nie są w tej materii objęte szczególną, odmienną regulacją prawną. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala również na uznanie za zasadne zarzutów, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dokonał kluczowego dla sprawy ustalenia, że przedmiotowa altana jest budynkiem, której posadowienie przez A. P. na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w L., gm. T., nie jest zgodne z przepisami obowiązującej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli Stowarzyszenie [...] oraz A. P..

Obie skargi kasacyjne zostały oparte na tożsamych przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Skargi kasacyjne zawierają tożsame wnioski procesowe, tj. wniesiono w nich o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto skargi kasacyjne zawierają tożsame zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zw. z art. 13 ust. 1 a contrario oraz art. 2 pkt 9a u.r.o.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo własności, którego ochrona zagwarantowana jest w Konstytucji, ograniczone już u.r.o.d., może doznawać dalszych ograniczeń wynikających z aktów niższej rangi – tj. aktów prawa miejscowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 5, 9 i 9a w związku z art. 13 ust. 1 a contrario u.r.o.d. poprzez ich błędną wykładnię w procesie ustalania zgodności badanej altany oraz zgodności utworzenia na działce nr [...] w L. rodzinnego ogrodu działkowego, z przepisami u.r.o.d oraz przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia i ustalenia, iż:

• przewidziane w ww. przepisach zakazy zabudowy uniemożliwiają wybudowanie infrastruktury zgodnej z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na terenie objętym rodzinnym ogrodem działkowym,

• przepisy te mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, a zwłaszcza art. 2 pkt 5, pkt 9 i pkt 9a, art. 4 i art. 13 ust. 1 u.r.o.d.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących, przez co nieznane są motywy wydania wyroku przez WSA, a w konsekwencji niemożliwa jest kontrola instancyjna;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 K.p.a. przez błędne uznanie, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami i wyjaśniły stan faktyczny, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego złożonej na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki altany pomimo, że Sąd I instancji nie zakwestionował legalności utworzenia przez skarżącego rodzinnego ogrodu działkowego na działce nr [...] w L., nie stwierdzono również niezgodności utworzenia ROD z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony skarżącej w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu interesy stron ani osób trzecich, a za zastosowaniem tej zasady przemawiają względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, a decyzja organu II instancji ogranicza stronie uprawnienia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy fundamentalnej zasady dotyczącej procesu inwestycyjno-budowlanego – zasady wolności budowlanej. Zgodnie z tą zasadą właściciel nieruchomości ma prawo do jej zabudowy o ile jest to zgodne z prawem, w tym także normami planistycznymi. Pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej. Spełnienie tego rodzaju oczekiwań w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby możliwe o ile przepisy obowiązującego prawa przewidywałyby w omawianym zakresie wyjątki, a takowe w związku z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – północny brzeg jeziora [...] i funkcjonowaniem ww. ogrodu działkowego nie wynikają z ani przepisów Konstytucji RP, ani Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działowych. W żadnym wypadku usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi, co odpowiednio wynika z treści § 10 pkt 1 i § 4 pkt 2 lit. a ww. planu miejscowego, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Odmienna norma niż ww. zakaz zabudowy nie wynika z treści art. 13 ust. 1 i art. 2 pkt 5, 9 i 9a u.r.o.d. Przepisy te w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. Przepisy te zawierają wyłącznie lub odnoszą się do takich legalnych definicji jak: "rodzinny ogród działkowy", "infrastruktura ogrodowa", "altana działkowa". Ponadto z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowej altany działkowej jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Już chociażby z legalnej definicji "altany działkowej" wynika, że tego rodzaju altana może być budynkiem. Na odmienną ocenę, na co trafnie wskazał Sądu, nie pozwala wskazywany przez skarżących sposób posadowienia przedmiotowej altany ogrodowej na gruncie, tj. na stabilizatorach. Nie jest to bowiem sam w sobie desygnat tego, że przedmiotem postępowania jest tymczasowy obiekt budowlany z tej przyczyny, że nie jest to obiekt trwale połączony z gruntem. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, o ile takowe w ogóle występuje. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne obiektu. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. W tej zaś sprawie skarżący nie wykazali aby możliwe było przemieszczenie altany ogrodowej. Poza tym kwalifikacja przedmiotu postępowania jako "budynku" lub "tymczasowego obiektu budowlanego" nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ obowiązujące normy planistyczne zakazują na przedmiotowym terenie lokalizacji zarówno budynków, jak i tymczasowych obiektów budowlanych – o czym wyżej już była mowa. Obowiązywanie zaś tego rodzaju zakazu zabudowy stanowiło podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. i wydania nakazu rozbiórki z uwagi na wskazaną wyżej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla tej oceny nie ma też znaczenia możliwość wyposażenia ogrodu działkowego w infrastrukturę ogrodową. Infrastruktura ogrodowa to nie tylko budynki, lecz także budowle, ogrodzenia, aleje i drogi ogrodowe, place zabaw, świetlice, hydrofornie, sieci wodociągowe i energetyczne oraz inne urządzenia znajdujące się na terenie rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego używania przez osoby korzystające z działek oraz służące do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego, o ile nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Tego rodzaju definicja choć zawiera określone elementy dotyczące prawa do zabudowy, jednak nie stanowi podstawy do wyłączenia stosowania do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zakazów zabudowy wynikających z norm planistycznych. Poza tym nie można nie dostrzec, że wprowadzony w planie miejscowym ww. zakaz zabudowy był pochodną obowiązywania przepisów ochrony przyrody w związku z utworzeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Kwestie zaś dotyczące ochrony przyrody wymagają uwzględnienia w procesie planistycznym.

Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zw. z art. 13 ust. 1 a contrario oraz art. 2 pkt 9a u.r.o.d.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 pkt 5, 9 i 9a w związku z art. 13 ust. 1 a contrario u.r.o.d.; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 planu miejscowego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. Nie ma bowiem znaczenia dla oceny braku zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym to czy nie zakwestionowano utworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, jak i to, że nie stwierdzono niezgodności utworzenia ROD z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia legalności utworzenia i funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego nie wyklucza bowiem oceny, czy zabudowa zrealizowana na tego rodzaju terenie jest zgodna z normami planistycznymi, w tym wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie trudno też mówić o istniejących wątpliwościach co do treści normy prawnej, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść stron skarżących. Istnienie niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym stanowi bowiem przesłankę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wskazywane w skargach kasacyjnych względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej nie mają znaczenia. W omawianym zakresie Sąd Administracyjny ocenia zgodność decyzji administracyjnej z prawem. Dla tej oceny ma zaś znaczenie zasada legalizmu (wyrażona w art. 6 K.p.a.), a nie względy słuszności oraz zasady współżycia społecznego, które to kategorie nie funkcjonują na gruncie prawa administracyjnego.

Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut obu skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych w ramach zarzutów skarg "zwykłych". A mianowicie, wypowiedział się co do: zgodności inwestycji z planem miejscowym (zakazu zabudowy), sposobu trwałego związania altany z gruntem i sposobu jego posadowienia, pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego, kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako altany działkowej i jako budynku oraz kwestii związanych z funkcjonowaniem stowarzyszenia, które zakupiło określone działki na cel rodzinnego ogrodu działkowego. Wbrew twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane elementy, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Brak jest tym samym podstaw do skutecznego twierdzenia, że nieznane są motywy wydania wyroku przez WSA, i jakoby niemożliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wdrożenia aktualnie obowiązującego tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego. O tym bowiem decydują normy intertemporalne, o jakich mowa w art. 25 i art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.