Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 321/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/16 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. P., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmawiającą A. P. i S. K. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...], w prawo własności.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił A. P. i S. K. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. A. P. i S. K. wystąpili z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.). Organ przywołał treść art. 1 ust. 1 i 3 tej ustawy i wyjaśnił, że przekształceniu podlegały nieruchomości gruntowe w dniu 13 października 2005 r. zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 orzekł, że przepis art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i traci moc w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych ustaw. Zdaniem organu I instancji, na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawowa podstawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej nie przyznał możliwości żądania przekształcenia.

Organ I instancji wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione umową z dnia [...] września 1989 r., Rep. [...] zawartą w formie aktu notarialnego, w wykonaniu postanowień decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz spółki z o.o. "[...]" na 40 lat. Jak wynika z akt sprawy, umową przeniesienia własności z dnia [...] listopada 1995 r. przedmiotowa spółka przeniosła prawo do zabudowanej nieruchomości na rzecz P. W., który następnie, w dniu [...] grudnia 2002 r. sprzedał nieruchomość spółce [...] Sp. z o.o. Kolejną umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 r. przedmiotową nieruchomość od spółki [...] nabyli A. P. i S. K. Oznacza to, zdaniem organu, że w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była spółka [...] Sp. z o.o., w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki powołanej ustawy uzasadniające żądane przekształcenie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. P. wniósł odwołanie, argumentując, że roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługiwało mu zgodnie z powołanym art. 1 ustawy po zmianie dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r., która dopuszczała przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez względu na jej przeznaczenie, ponieważ wniosek o przekształcenie został złożony przed wydaniem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...], że skutkiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z art. 2 Konstytucji oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji brak jest podstawy prawnej dla wnioskowanego przez skarżącego przekształcenia w trybie administracyjnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu odwoławczego skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż w dacie [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była spółka z o.o. [...]. Wnioskodawcy są bowiem użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży zawartej dopiero w dniu [...] grudnia 2006 r. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc przed wydaniem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym, zdaniem organu odwoławczego, wydanie wskazanego wyroku ma znaczenie w sprawie, gdyż w świetle postanowień tego wyroku organ I instancji nie ma podstaw prawnych do zastosowania postanowień ustawy w wersji zmienionej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw i uwzględnienia roszczeń wnioskodawczyni. Przepis ten został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego jako niezgodny z Konstytucją. Skutkiem wydania opisanego wyroku podstawa prawna przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej nie przyznał możliwości żądania przekształcenia, a wnioskodawcy należą do tego kręgu. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że decyzja wydana w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego. Decydujące jest spełnianie przesłanek z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. legitymowanie się w dniu [...] października 2005 r., czyli w dacie wejścia w życie tej ustawy, prawem użytkowania wieczystego do gruntu. Wnioskodawcy natomiast nie byli w dacie wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikami wieczystymi, a więc nie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie:

I - prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez uznanie, że skarżącemu oraz uczestniczce postępowanie S. K. nie przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,

- art. 2 i 32 Konstytucji poprzez stosowanie wykładni art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzącej do niczym nieuzasadnionego różnego traktowania użytkowników wieczystych znajdujących się w niemal identycznej sytuacji faktycznej,

II – przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 7 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela i stosowanie wykładni niezgodnej nie tylko z celem ustawodawcy, lecz również z Konstytucją,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego decyzji oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Wyjaśnił, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t2012 r. Dz. U. poz. 83), która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r. w pierwotnym brzmieniu w art. 1 umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (w odniesieniu do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po [...] października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów.

Następnie ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371) krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został rozszerzony: przekształcenia mogły żądać osoby fizyczne, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r., a także na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Kolejne rozszerzenie kręgu osób mogących ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło w ustawie z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2011 r., osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 wskazanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Ta regulacja stała się podstawą prawną wniosku m.in. skarżącego. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r.(Dz. U. poz. 373) orzekł, że: "Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji." Przy tym Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją straciły moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jak wspomniano powyżej, z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pomimo że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy wstecznej, to fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tej sytuacji prawnej, nawet gdyby uznać, że w chwili składania wniosku o przekształcenie uprawnienie do przekształcenia wnioskodawcom przysługiwało, to z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (czyli 17 marca 2015 r.) "odpadła" jako niekonstytucyjna podstawa prawna tego uprawnienia, przepis ten został bowiem derogowany z systemu prawnego.

Nie można, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, uznać za uzasadnione oczekiwanie skarżącego, by organy orzekające rozpoznały złożony wniosek na podstawie przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są one niezgodne z Konstytucją. Organy administracji związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego i nie mogą go ignorować. Z powyższych względów nie ma podstaw do uwzględnienia ochrony prawnej, jakiej domaga się skarżący, powołując się na naruszenie przez organ zasad wynikających z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była [...] spółka z o.o., której wnioskodawcy przekształcenia są następcami prawnymi na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 2006 r. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości został złożony w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc przed wydaniem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże wydanie przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku spowodowało, że od dnia jego ogłoszenia organy orzekające nie mają podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, w wersji zmienionej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, we wskazanym przez Trybunał zakresie. Przepis ten został bowiem wyeliminowany z obrotu prawnego jako niezgodny z Konstytucją.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, konsekwencją wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że od dnia jego ogłoszenia we wskazanym przez Trybunał zakresie przywrócony został stan prawny sprzed 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 175, poz. 1459, ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2-4 wówczas obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło też dwóm kategoriom osób prawnych: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie te dwie kategorie osób prawnych (i ich następcy prawni) mogą zatem żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla zasadności wyprowadzenia takiego wniosku nie ma znaczenia okoliczność, że w wypadku orzekania przez organy administracji publicznej przed dniem [...] marca 2015 r. krąg podmiotów, będących osobami prawnymi i uprawnionymi do żądania przekształcenia był znacznie szerszy. W rozpatrywanej sprawie, [...] spółka z o.o., będąca w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie spełnia warunków, które ustawodawca wymienił w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 powołanej ustawy, a wnioskodawcy, jako osoby fizyczne, nie byli w dacie wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikami wieczystymi, a więc nie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ani samodzielnie, ani jako następcy prawni powołanej spółki.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wyjaśnił, że długotrwale toczące się postępowanie, nawet powodujące rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem terminów wynikających z art. 35 K.p.a., nie stanowi podstawy do podjęcia decyzji na podstawie oczekiwanego przez stronę stanu prawnego. Uchybienie terminowi rozpatrzenia sprawy mogło być podstawą do złożenia przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie do organu wyższego stopnia, ale nie może determinować ostatecznej treści wydanego rozstrzygnięcia.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie trudno mówić o pokrzywdzeniu interesu skarżącego, skoro w istocie jego sytuacja nie uległa zmianie. Skarżący był i jest nadal użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Pokrzywdzenie rozumiane w tym sensie, że gdyby wcześniej wydano decyzję, to mogłaby mieć ona inną treść ze względu na korzystniejszy dla skarżącego stan prawny, nie uzasadnia uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje, że stan prawny, na który powołuje się skarżący, naruszał przepisy Konstytucji.

Podsumowując, Sąd Wojewódzkiego uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym art. 7 K.p.a.), a wydane orzeczenie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania pieczystego w prawo własności nieruchomości). Ponadto w zgodzie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które to uzasadnienie dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

A. P. reprezentowany przez adwokata P. Z. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

Wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) poprzez uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.;

2. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 32 Konstytucji poprzez stosowanie wykładni art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości prowadzącej do nieuzasadnionego różnego traktowania użytkowników wieczystych znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej;

3. naruszenie przepisów postępowania, które wywarło istotny wpływ na wynik postępowania poprzez naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 8 oraz 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł m.in., że podstawową zasadę określająca krąg osób uprawnionych do żądania do żądania przekształcenia wprowadziła ww. ustawa z 29 lipca 2005 roku. Jednak w wyniku kolejnych nowelizacji rozszerzono krąg osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie.

W niniejszej sprawie kluczowa jest nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2011 roku, zgodnie z którą uprawnienie do przekształcenia przysługiwało następcom prawnym osoby prawnej, która w dniu 13 października 2005 r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W istocie w powołanej dacie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była osoba prawna, w związku z tym przesłanki wskazane w ustawie zostały przez skarżącego spełnione.

Podkreślił, że co prawda w dacie [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości była osoba prawna, to zbyła ona nieruchomość na rzecz skarżącego w następnym roku. Należy także podkreślić, że przed okresem, kiedy użytkownikiem wieczystym była osoba prawna, takie prawo przysługiwało osobom fizycznym.

W związku z tym, że okres użytkowania wieczystego spółki stanowił jedynie krótki wycinek czasu, a przede wszystkim nieruchomość od wielu lat znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, odmowa osobom fizycznym przekształcenia prawa w prawo własności jest niesprawiedliwa i stanowi wynik przypadku, nie zaś uzasadnionej idei prawnej.

W tym kontekście rodzi się wątpliwość co do zgodności z Konstytucją różnicowania sytuacji prawnej osób znajdujących się w niemal identycznej sytuacji faktycznej. Interpretacja przepisów przyjęta przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego obejmującej również zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji.

W dalszej kolejności należy wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpatrując skargę sprawuje kontrolę nad organami administracji, w ramach której dokonuje oceny, czy organ administracji orzekając w sprawie dokonał naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji pominął podnoszone w treści skargi zarzuty odnoszące się do naruszeń organu, które wywarły istotny wpływ na wydanie przez organ negatywnego dla strony orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, naruszenia przez organ podstawowych zasad rządzących procedurą administracyjną. Przede wszystkim organ prowadząc postępowanie w sposób przewlekły, bo ponad rok od chwili wszczęcia sprawy, naruszył zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 K.p.a. Jednocześnie organ nie wskazał stronie przyczyn, które wpłynęły na wydłużenie postępowania ponad przewidziane w K.p.a. terminy załatwienia sprawy. Tym samym naruszył zasadę wynikającą z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Naruszenie powyższych zasad doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady określonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą organ stoi na straży praworządności przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie. Sprowadzają się one bowiem do stanowiska, że skoro skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przed datą wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., to powinny być wobec niego stosowane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu sprzed wydania orzeczenia przez Sąd Konstytucyjny.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83 ze zm. – dalej jako "ustawa").

Na wstępie należy wskazać, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - Dz. U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946, dalej jako "Konstytucja RP"). Wchodzi one w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP).

Dlatego, zarówno organy jak i Sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, oznacza to, że nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia.

Przypomnieć także należy, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie, określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (OTK-A 2015/3/28, Dz. U. z 2015 r., poz. 373, Lex 1652950) uznał, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, to znaczy, że od dnia 17 marca 2015 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 373), ww. art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu, zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny.

Pomimo, że wyżej wskazany wyrok wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, to wywołuje skutek w postaci niekonstytucyjności zakwestionowanych norm w określonym w nim zakresie ex tunc, czyli od samego początku przepis w tym brzmieniu naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa - art. 2 Konstytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1294/16, wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA’).

Powyższe oznacza, że z dniem wejścia w życie tego wyroku należy powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., który przewidywał, iż z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy w kształcie poprzedzającym wydanie wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji ( zob. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1431/16, CBOSA).

Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione umową z dnia [...] września 1989 r., Rep. [...] zawartą w formie aktu notarialnego, w wykonaniu postanowień decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na rzecz spółki z o.o. "[...]" na 40 lat. Jak wynika z akt sprawy, umową przeniesienia własności z dnia [...] listopada 1995 r. przedmiotowa spółka przeniosła prawo do zabudowanej nieruchomości na rzecz P. W., który następnie, w dniu [...] grudnia 2002 r. sprzedał nieruchomość spółce [...] Sp. z o.o. Kolejną umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 r. przedmiotową nieruchomość od spółki [...] nabyli A. P. i S. K. Oznacza to, że w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była spółka [...] Sp. z o.o.

Nie jest zasadny zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy i art. 2 i 32 konstytucji, bowiem zarówno organy, jak również Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonały wykładni art. 1 ust. 1 i 3 ustawy i właściwie go zastosowały, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., słusznie uznając, że skarżący nie nabył prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie organy naruszyły wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadę szybkości. To jednak nie znaczy, z wyżej wskazanych względów, że organy winny orzekać w sprawie na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku przez skarżącego. Nie można też utożsamiać zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa z niezmiennością prawa ( zob. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1294/16 i powołane w nim orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,CBOSA).

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.