Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 66/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 roz. 1,  art. 29,  art. 30
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. P. i T.P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 listopada 2023 r. nr IFXIV.7843.7.4.2023 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 29 czerwca 2023 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków z rozsączem do poletka roślinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] w J. przy ul. [...], wobec inwestorów E.P. i T. P. (dalej: strony, skarżący).

W uzasadnieniu podano m. in., że zgłoszenie budowy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 31 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r., Nr [...], poz. [...] – dalej: m.p.z.p.), obowiązującego od dnia 30 września 2010 r. Teren oznaczono w planie symbolem 7MNU. Dla wskazanych na rysunku planu stref ochrony ujęć wód podziemnych oraz obszarów lokalizacji potencjalnych ujęć wód podziemnych zakazuje się stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p.).

Od powyższej decyzji odwołali się inwestorzy, zaskarżając ją w całości. Podano, że m.p.z.p. musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, także tych regulujących czystość i porządek w gminach, mających pozycję nadrzędną. Przywołano również na tą okoliczność orzecznictwo sądowe.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., znak IFXIV.7843.7.4.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że z regulacji m.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż na ww. terenie przydomowe oczyszczalnie ścieków są zakazane. W świetle tak jednoznacznie sformułowanych zapisów planu rację miał organ powiatowy wnosząc sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Organ nie jest uprawniony do pominięcia zapisów planu, ponieważ organy administracji nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym.

Skargę na powyższą decyzję złożyły przez pełnomocnika strony. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. oparcie decyzji wyłącznie na akcie prawa miejscowego, tj. m.p.z.p., który to akt powinien zostać uznany za bezskuteczny w zakresie § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b, tj. w zakresie uniemożliwiającym budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie własnej nieruchomości, albowiem zakaz ten pozostaje sprzeczny z obowiązującym w Rzeczpospolitej Polskiej prawem wyższego rzędu, krajowym, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 – dalej: u.c.p.g.), jak i europejskim (tj. dyrektywą Rady 91/271 EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącą ścieków komunalnych; Dz. Urz. UE z 1991 4. L135, s. 30), a ponadto zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji oparta na m.p.z.p. naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności przy ingerencji władzy publicznej w zakres korzystania z prawa własności nieruchomości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez obrazę przepisu tego prawa i jego niezastosowanie oraz oparcie rozstrzygnięcia na ww. akcie prawa miejscowego, ustanawiającym zakaz budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości objętej "obszarem lokalizacji potencjalnych ujęć wód podziemnych", który to zakaz jest sprzeczny z obowiązującym prawem wyższego rzędu, tj. ww. ustawą, która dopuszcza w sposób równorzędny możliwość albo budowy przydomowej oczyszczalni ścieków albo zbiornika bezodpływowego;

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji pomimo, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego potrzebnego do załatwienia sprawy, nie doprowadził do pojawienia się w sprawie wszelkich potrzebnych dokumentów, opinii i stanowisk, a także nie rozpoznał wszelkich przyczyn przedmiotowego stanu rzeczy i nie dokonał właściwej ich interpretacji, a także nie dokonał oceny i analizy specyfiki położenia zabudowy skarżącego oraz przesłanek od niego niezależnych, co skutkowało wydaniem decyzji przedwczesnej, niemogącej się ostać, jako godzącej w słuszny interes obywateli;

b) art. 7a k.p.a., polegające na obrazie przepisów prawa i nieskorzystaniu przez organ z zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa w sytuacji, kiedy zachodziły wszelkie przesłanki do jej zastosowania;

c) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób ograniczający zaufanie obywateli do państwa, albowiem organy uniemożliwiły skarżącemu skorzystanie z uprawnienia przewidzianego ustawowo, tj. budowy przydomowej oczyszczalni ścieków;

d) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez niewyznaczenie im przewidzianego prawem terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, co uniemożliwiło skarżącym przedstawienie dodatkowych argumentów w sprawie oraz rozwinięcie treści odwołania o istotne dla sprawy elementy, co niewątpliwie skutkować mogło wpływem na wynik rozpoznawanej sprawy;

e) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i nierozstrzygnięcie pojawiających się wątpliwości na korzyść skarżących, skutkujących wydaniem błędnej decyzji w sprawie, a polegających nade wszystko na braku szczegółowej analizy przyczyn, dla których nieruchomość skarżących bez ich winy nie została objęta kanalizacją zbiorową oraz brau odniesienia się przez organ do obszaru oddziaływania przydomowej oczyszczalni w przypadku nieruchomości skarżących i nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja nie znajduje się przy żadnym zbiorniku ani ujęciu wody, zatem nie może zagrażać żadnym wodom gruntowym i zbiornikom sztucznym.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane. Z kolei art. 30 p.b. wskazuje na przypadki wymagające zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p. dla wskazanych na rysunku planu stref ochrony ujęć wód podziemnych oraz obszarów lokalizacji potencjalnych ujęć wód podziemnych, zakazuje się stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków.

Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego.

Prawidłowo zatem organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., skoro inwestycja narusza zapisy m.p.z.p.

Faktem jest, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Skarżący nie są pozbawieni uprawnień procesowych, bowiem przysługuje im skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 609). Zgodnie z jego treścią mogą zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis m.p.z.p. zostanie unieważniony. W ramach takiej procedury WSA w Gliwicach orzekł m. in. w przykładowym wyroku z dnia 21 października 2019 r., II SA/Gl 684/19 (wyrok prawomocny).

Nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g. Tryb ten zapewnia udział w postępowaniu organowi, który kwestionowane zapisy uchwalił. Daje mu też możliwość przedstawienia rzeczowej argumentacji, zwłaszcza w zakresie zasadności uchwalenia takich zapisów i konieczności ochrony innych dóbr, w tym wód podziemnych.

W podobnym kontekście wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 1022/21, gdzie stwierdzono: "(...) organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (...). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 u.s.g."

Przepisy prawa miejscowego zwykle ingerują w pewne uprawnienia konstytucyjne i określone w ustawach zwykłych (niekiedy wręcz wyłączając np. prawo zabudowy, czyli ingerując we własność), jednak ingerencja ta zwykle ma umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Jeśli organ uchwałodawczy działa bez podstawy prawnej, zakwestionowaniu takiej uchwały służy skarga z art. 101 u.s.g.

Skarżący mają zatem uprawnienia procesowe, by ewentualnie podważyć ww. zapisy m.p.z.p., muszą jednak wykazać odpowiednią inicjatywę.

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wtedy, gdy zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II GSK 1435/19). Skarżący nie wykazali takich okoliczności, zwłaszcza że w sprawie chodzi głównie o wykładnię poszczególnych przepisów.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 8 §1, 10 §1, 77 §1, 80, 81a, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., § 5 ust. 4 pkt 5 lit. b m.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.