Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 170/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 490/22 w sprawie ze skargi H. GmbH w W. (N.) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz strony skarżącej: H. GmbH w W. (N.) 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 490/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę H. GmbH w W., N. (skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] czerwca 2021 r., umarzając postępowanie administracyjne, a także orzekając o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia [...] sierpnia 2019 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili na drodze krajowej nr 32 (DPG G.) kontrolę ciągnika samochodowego marki VOLVO o nr rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o nr rejestracyjnym [...]. Kierujący okazał do kontroli m.in. załącznik nr VII – informacja dołączona do przemieszczanych odpadów, CMR b/n z 8 sierpnia 2019 r., Lieferschein/Wageprotokoll nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., dowody rejestracyjne środka przewozowego oraz wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wydanej przewoźnikowi prowadzącemu działalność pod nazwą "Przedsiębiorstwo Transportowo Usługowe E. W." z siedzibą w Ś. Ś. Przedmiotem wwozu były odpady sklasyfikowane pod kodem B3010 (stałe odpady z tworzyw sztucznych) załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2016 oraz pod kodem 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) Europejskiego Katalogu Odpadów. Organizatorem przewozu odpadów z Niemiec do G. była niemiecka firma H. GmbH z siedzibą w W. w N. Z uwagi na fakt, iż deklarowanym odpadem był odpad z tworzyw sztucznych, funkcjonariusze celno-skarbowi przeprowadzili kontrolę powyższego zespołu pojazdów. Pismem z 9 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Zielonej Górze stwierdził, że przewożona mieszanina odpadów to odpad niesklasyfikowany pod żadnym kodem w załącznikach III, IIIB, IV ani IVA do rozporządzenia nr 1013/2006 (tzw. odpady spoza list wykazanych w wymienionych załącznikach). Wwóz do kraju tego rodzaju odpadów wymaga dokumentu zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów – załącznik 1A, dokumentu przesłania dotyczącego transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów, dokumentu przesyłania dotyczącego transgranicznego przemieszczania odpadów, zezwolenia Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska (decyzja administracyjna). W trakcie kontroli drogowej kierowca nie okazał wymaganego prawem zezwolenia na wwóz przewożonych odpadów. Zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. (NLUCS, organ I instancji) poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z wykonanym przewozem drogowym odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za wwóz na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpadów bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej tej decyzji, w zakresie zastosowania kary administracyjnej, organ wskazał art. 4 pkt 22 lit. v, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 7 pkt 1, art. 92a ust. 11 pkt 2 i pkt 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w zw. z art. 2 pkt 15 i pkt 35 oraz art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. L 190 z dnia 12 lipca 2006 r., s. 1; dalej jako rozporządzenie nr 1013/2006), a także art. 3 ust. 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (u.m.p.o.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (DIAS, organ odwoławczy/II instancji) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który zorganizował przemieszczanie odpadów była spółka, co wynika z zapisu w polu nr 1 (osoba, która zorganizowała przemieszczenie) załącznika VII do rozporządzenia nr 1013/2006 oraz zapisu w polu 12 (oświadczenie osoby, która zorganizowała przemieszczenie) tego dokumentu. Powyższe potwierdza również zapis w dokumencie przewozowym CMR z [...] sierpnia 2019 r., w którym jako nadawcę wskazano spółkę. Stosownie zaś do przepisów Konwencji CMR, ujęcie w dokumencie CMR skarżącej jako nadawcy rodzi domniemanie, że jest ona stroną umowy przewozu. W ocenie DIAS domniemania tego strona postępowania żadnym środkiem dowodowym nie obaliła. Niezasadna jest również podjęta przez skarżącego próba obarczenia przewoźnika za załadunek i przewóz towaru niezgodnego z dokumentacją przewozową. We wspomnianym dokumencie CMR w polu 18 zawarto bowiem zastrzeżenie (sporządzone w języku polskim, niemieckim i angielskim) o treści: "przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za rzeczywistą zawartość opakowań, jakość, wagę i stan zapakowanych wyrobów". Zatem strony umowy uzgodniły, że przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za zgodność załadowanego towaru z dokumentami przewozowymi towarzyszącymi przewożonemu towarowi. Spółka będąc organizatorem transportu odpadów klasyfikowanych do kodu B3010 załącznika III do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 oraz pod kodem 19 12 04 wykazu odpadów, które miały być przetworzone bądź unieszkodliwione na terenie RP, winna dochować wszelkich starań, by na środek transportu zostały załadowane odpady o deklarowanym kodzie oraz pozyskać wszelkie pozwolenia, aby taki transport odbył się z poszanowaniem międzynarodowych i krajowych norm prawnych. Spółka nie przedstawiła stosownych zezwoleń na międzynarodowy przewóz odpadów będących przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem doszło do nielegalnego nadania odpadów oraz próby nielegalnego wwozu odpadów na terytorium RP.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, uznając ją za zasadną. WSA stanął na stanowisku, że w sprawie niedopuszczalne było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej ze względu na przedawnienie prawa do wydania decyzji w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. Ze stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że czyn popełniony przez skarżąca został ujawniony w dniu 9 sierpnia 2019 r., co potwierdza protokół oględzin towaru oraz formularz informacji o nielegalnym międzynarodowym przemieszczeniu odpadów z tej samej daty. Termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w sprawie rozpoczął bieg od dnia 9 sierpnia 2019 r. i uległ zawieszeniu w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (71 dni), a następnie biegł dalej. Od 9 sierpnia 2019 r. do 13 marca 2020 r. upłynęło 217 dni, natomiast od 24 maja 2020 r. do 7 czerwca 2022 r. upłynęły 744 dni, co daje łącznie 961 dni. Uwzględniając zatem termin przedawnienia do daty wydania decyzji ostatecznej (2 lata od dnia ujawnienia naruszenia, zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d.), należało uznać, że upłynął on przed datą wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. W tej sytuacji skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku) oraz umorzyć postępowanie administracyjne (pkt II wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego, a naruszenie to stanowiło podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego i w konsekwencji umorzenie tego postępowania przez Sąd, podczas gdy nie wystąpiły podstawy do uchylenia decyzji organów, ani również do umorzenia postępowania;

II. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, tzn. niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji działały z uchybieniem terminu 2 lat określonego w tym przepisie, gdyż terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego ww. przepisem jest termin wydania decyzji ostatecznej w sprawie, i związany z tym wniosek Sądu, że nastąpiło przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia kary, podczas gdy termin ten został zachowany i uprawnienie to nie przedawniło się, przyjmując że:

a) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej (stanowisko strony przeciwnej),

b) termin jest zachowany, jeżeli do momentu jego upływu zostanie wydana (doręczona) decyzja ustalająca w sprawie nałożenia kary pieniężnej, którą jest decyzja organu I instancji (jest to stanowisko, którego strona przeciwna nie podziela, jednakże formułuje czyniąc zarzutem niniejszej skargi kasacyjnej celem wykazania, iż nawet przy takim założeniu nie doszło do uchybienia terminowi),

- a nadto nie ma oparcia w treści przedmiotowego przepisu wnioskowanie Sądu, iż termin biegu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej kończy się wraz z uostatecznieniem decyzji administracyjnej wydanej w danej sprawie, a co za tym idzie umorzenie postępowania przez Sąd było niezasadne.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu podstawy nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy z art. 189 p.p.s.a. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono istnienia podstaw z art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a., dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona w wyżej wskazanych granicach kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie dostarczyła podstaw do jego wzruszenia.

Po pierwsze, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przez jego "błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem", które miało polegać na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia kompetencji do wydania decyzji nakładającej karę, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d.

Powyższy zarzut, niezależnie od jego konstrukcyjnie wadliwego sformułowania (w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie uzasadnienia dokonano właściwej konkretyzacji zarzutu), stanowi nieuprawnioną próbę przeprowadzenia wewnętrznie sprzecznej i niezgodnej z obowiązującym kanonem wykładni prawa rekonstrukcji znaczenia normatywnego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Przepis ten, jednoznaczny tak na gruncie wykładni językowej, jak i systemowej oraz funkcjonalnej, wyraźnie przewiduje odmienne momenty przerwania biegu terminu przedawnienia kompetencji organu do wszczęcia postępowania oraz orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

O ile bieg terminu przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie zostaje przerwany w dniu skutecznego wszczęcia postępowania, przypadającego w okresie przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa, o tyle bieg terminu przedawnienia kompetencji do orzekania przerywa, przypadający również przed upływem 2 lat od dnia ujawnienia deliktu, dzień wydania orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie co do istoty sprawę w pierwszej lub drugiej instancji. W odniesieniu jednak do obydwu instytucji przedawnienia kompetencji właściwego organu początek oraz koniec biegu terminu przedawnienia jest wyznaczony jednakowo. Termin dwuletni biegnie od dnia ujawnienia naruszenia prawa do dnia upływu dwóch lat od tego dnia, co oznacza, że zarówno organ, który ma zamiar wszcząć postępowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., jak i organ, który skutecznie wszczął tego rodzaju postępowanie, są zobowiązane do przestrzegania – niezależnie od instancji – oraz sankcjonowania skutków upływu terminu dwuletniego od dnia ujawnienia naruszenia prawa. Skutki te polegają natomiast na wygaśnięciu kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary lub rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy merytorycznie oraz powstaniu obowiązku niewszczynania postępowania albo umorzenia postępowania już wszczętego.

Wszelka odmienna od wyżej zaprezentowanej wykładnia rozważanej regulacji jest pozbawiona podstaw normatywnych. Nie jest w szczególności dopuszczalna, sugerowana przez skarżący kasacyjnie organ, wykładnia art. 92a ust. 1 u.t.d., która dokonuje redukcji instytucji przedawnienia kompetencji organu jedynie do czynności wszczęcia postępowania, natomiast obowiązek umorzenia już wszczętego postępowania wiąże z sytuacją, gdy organ wbrew zakazowi wszczęcia postępowania po upływie 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa wyda jednak postanowienie o wszczęciu postępowania i bezpodstawnie prowadzi postępowanie. Interpretacja tego rodzaju, niezależnie od nielogicznych i dysfunkcjonalnych założeń stojących u jej podstaw, dodatkowo jest sprzeczna z konstrukcją racjonalności wypowiedzi normatywnych prawodawcy oraz zasadą legalności działania organów władzy. Przyjmując tok rozumowania organu odwoławczego, należałoby przyjąć, że ustawodawca zakłada już w treści przepisu i czyni przedmiotem bezpośredniej regulacji stany faktyczne, które obejmują sprzeczne z prawem wszczynanie postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, pomimo iż fakt upływu dwóch lat od chwili ujawnienia naruszenia prawa (najczęściej w dniu kontroli i sporządzenia odpowiedniego protokołu) jest obiektywnie weryfikowalny i co do zasady bezsporny. Nie jest także przekonującym i istotnym prawnie argumentem okoliczność, że ustawodawca w przepisach art. 92b ust.1, art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. ustanowił odmienną regulację w zakresie przedawnienia kompetencji do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji (kary pieniężnej "nie nakłada się"). Powyższe przepisy stanowią odrębne jednostki redakcyjne oraz dotyczą innych kategorii kar pieniężnych, a ponadto – co jest najistotniejsze – przewidują tylko jeden rodzaj przedawnienia kompetencji, to jest kompetencji do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, natomiast nie regulują kwestii przedawnienia kompetencji do wszczęcia postępowania w sprawie. Trzeba również dostrzec, że terminy przedawnienia przewidziane w art. 95c ust. 1 lub art. 95e ust. 1 u.t.d. są zróżnicowane (2 lata lub 5 lat), a początek ich biegu jest związany z dniem popełnienia czynu. Dalsza argumentacja wspierająca uznaną za błędną wykładnię art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest pozbawiona istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższymi ustaleniami Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ w sprawie, której dotyczy skarga, do ujawnienia naruszenia prawa doszło w dniu 9 sierpnia 2019 r., natomiast skarżony organ odwoławczy wydał decyzję nakładającą na stronę skarżącą karę pieniężną dopiero 7 czerwca 2022 r., co oznacza, że uwzględniając zawieszenie terminu biegu przedawnienia kompetencji orzeczniczej kontrolowanych organów w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, ostateczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nałożenia kary pieniężnej nastąpiło już po upływie dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia prawa. W takim wypadku skarżący kasacyjnie organ powinien był uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyć postępowanie w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co zostało prawidłowo stwierdzone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki.

Po drugie, wobec oddalenia pierwszego zarzutu kasacyjnego, negatywnej ocenie podlega pochodny i konsekwencyjny względem niego zarzut naruszenia art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponieważ stwierdzona powyżej podstawa umorzenia postępowania administracyjnego zaistniała w toku instancji, dlatego obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wykonanie kompetencji przewidzianej w art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącej spółki kwoty 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).