Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 177/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1079
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Dominik Dymituk (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C S.A. w S. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr 8504/VI/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi spółki C. S.A. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, wnioskodawca) jest uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 8504/VI/24 z dnia 9 kwietnia 2024 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu wnioskodawcy od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...], pn. [...].

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stan faktycznym i prawnym.

Skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 (dalej: FEDS 2021-2027), Priorytet 9 Fundusze Europejskie na rzecz transformacji obszarów górniczych na Dolnym Śląsku, Działanie 9.4 Transformacja gospodarcza, Typ projektów: 9.4.A Inwestycje MSP, nabór nr [...].

Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca, pełniąca funkcję Instytucji Pośredniczącej FEDS 2021-202, pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. (nr [...]), poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu został negatywnie oceniony, ponieważ nie spełnił kryteriów merytorycznych zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027" (FEDS 2021-2027), zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący FEDS 2021-2027, tj.:

1) Kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu",

2) Kryterium "Poprawność analizy finansowej projektu",

3) Kryterium "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu",

4) Kryterium "Zachowanie trwałości finansowej",

5) Kryterium "Zagrożenia realizacji projektu".

Nie zgadzając się z dokonaną oceną projektu, skarżąca złożyła protest, w którym zakwestionowała negatywną ocenę projektu w przedmiocie ww. kryteriów.

W pierwszej kolejności wnioskodawca zarzucił, iż dokonując oceny projektu, wadliwie przyjęto, że będzie realizował inne projekty o łącznej wartości ponad 130 mln zł, a ich realizacji będzie dodatkowym obciążeniem, nieprzewidzianym w treści wniosku o dofinansowanie. Argumentacja wyrażona w zakresie oceny kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu" oraz "Poprawność analizy finansowej projektu" wyraźnie wskazuje, że za wadę ocenianego wniosku uznano, iż wnioskodawca nie przewidział w analizie finansowej oraz przy ocenie swojej sytuacji konieczności realizacji kolejnych projektów o wartości przekraczającej 130 mln zł. Skarżąca argumentowała brak uwzględnienia, że stosownie do § 5 uchwały Zarządu Województwa Dolnośląskiego nr 5022/VI/22 z dnia 15 marca 2022 r., umieszczenie projektu w wykazie w załączniku nr 1 do uchwały nie oznacza gwarancji dofinansowania. Otrzymanie dofinansowania uzależnione będzie od spełnienia przez projekt na etapie identyfikacji oraz oceny wniosku o dofinansowanie, kryteriów właściwych dla Programu, w ramach którego będzie realizowane wsparcie. Ponadto, skarżącą podała, że przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy o dofinansowanie, której wnioskodawca nie zawarł na realizację wskazanych projektów. W tych okolicznościach – zdaniem skarżącej – oceniający błędnie i bezpodstawnie założył, że wnioskodawca zobowiązany jest do ich realizacji.

Kwestionując z kolei negatywną ocenę dokonaną w oparciu o pozostałe kryteria, skarżąca wyjaśniła, że przywołując podstawy zakwestionowania możliwości sfinansowania projektu, oceniający pominął informację o tym, iż wnioskodawca generuje istotne zyski, wykazane w sprawozdaniach finansowych załączonych do wniosku. Wskazała również, że błędnie przyjęto, iż nie doszło do potwierdzenia udzielonych pożyczek jednostkom powiązanym na kwotę 15 mln zł. Wbrew informacji o negatywnej ocenie, bilans wnioskodawcy wskazuje na posiadanie należności, które wskazano jako źródło finansowania. W opisie założeń w tym zakresie wskazano, że będę one pochodzić od podmiotów powiązanych, gdzie wnioskodawca ma decydujący wpływ na decyzje w tym zakresie. W związku z powyższym, deklaracje wnioskodawcy są kluczowe co do terminów wpływu tych środków i ich dysponowaniem. Zdaniem skarżącej, źródła finansowania przedstawione we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami są kompletne i zapewniają powodzenie finansowe realizacji projektu, a zatem oceniający nie wzięli pod uwagę informacji przedstawionych w treści wniosku o dofinansowanie, co jest kluczowe w kontekście realności i założeń przyjętych w analizie finansowej.

Wnioskodawca zakwestionował także podstawy uznania, że projekt nie spełnia kryterium "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", albowiem nie uwzględnia jego zgodności z dokumentami strategicznymi Województwa Dolnośląskiego. W rozbudowanej argumentacji skarżącą podała, że pena tego kryterium odbyła się z pominięciem kluczowych informacji opisanych we wniosku o dofinansowanie, które potwierdzają, iż budowa obiektu infrastruktury turystycznej przynosi realne korzyści od strony ekonomiczno-społecznej oraz jest zgodna z celami działania oraz regulaminem naboru.

W dalszej kolejności skarżąca wyjaśniła, że wniosek o dofinansowanie oraz opisane w nim założenia dla projektu spełniają warunki, które rzeczywiście objęte zostały wiążącą treścią kryterium "Zachowanie trwałości projektu". Uzasadnienie przedstawione przez oceniającego wskazuje natomiast, że u podstaw negatywnej oceny stały okoliczności wykraczające poza opis kryterium oraz błędne ustalenia. Także i w tym zakresie wnioskodawca argumentował błędnie przyjęcie konieczności realizacji czterech projektów dofinansowanych ze środków europejskich oraz brak uwzględnienia, że co do zasady pożyczki udzielone zostały podmiotom powiązanym, kontrolowanym przez osoby porozumiewające się w celu wywierania wpływu na decyzje tych spółek. W rezultacie wnioskodawca był uprawniony wskazać we wniosku o dofinansowanie, iż będzie w stanie, w ramach grupy powiązanych przedsiębiorstw, doprowadzić do postawienia umów pożyczek w stan wymagalności oraz uzyskać transfer środków założonych we wniosku o dofinansowanie.

Końcowo skarżąca zakwestionowała także uznanie, że nie zostało spełnione kryterium "Zagrożenia realizacji projektu". Zarzuciła, że z jednej strony oceniający odwołał się do swojego subiektywnego przekonania o możliwych ryzykach, które powinien dostrzec wnioskodawca, z drugiej zaś, odnosząc się do oceny źródeł finansowania projektu oraz przyjęcia, że występuje ryzyko braku spłaty pożyczek, wskazała, iż wobec istnienia powiązań pomiędzy stronami umów pożyczek, ryzyko takie w rzeczywistości nie występuje.

Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca, działając na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa), po dokonaniu weryfikacji wyników dokonanej przez siebie oceny projektu w zakresie ww. kryteriów i zarzutów podniesionych w proteście, przekazała wniesiony protest Zarządowi Województwa Dolnośląskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Funduszami Europejskimi dla Dolnego Śląska 2021-2027 (zwanej dalej: Instytucją Zarządzającą, organ) celem jego rozpatrzenia.

Instytucja Zarządzająca, opisaną na wstępie uchwałą, nie uwzględniła protestu. W jego uzasadnieniu przedstawiła stan prawny, stan faktyczny oraz odniosła się do zarzutów i argumentów skarżącej z protestu.

W zakresie kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu" Instytucja Zarządzająca przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy w zakresie negatywnej oceny kryterium ze względu na projekty wpisane na listę projektów niekonkurencyjnych. Argumentowała, że nie mogły one być wzięte pod uwagę w momencie oceny przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, gdyż nie zostały przeznaczone do realizacji. Jednocześnie jednak Instytucja Zarządzająca nie zgodziła się z wnioskodawcą, że doszło do naruszenia przepisów art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawca nie był bowiem wzywany do złożenia zaświadczeń czy dokumentów wynikających z rejestrów publicznych.

Wskazano, że wnioskodawca miał obowiązek przedstawić dokumenty, potwierdzające posiadanie środków na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych. W przedmiotowym przypadku takich dokumentów zabrakło. Kryterium zostało ocenione negatywnie, ponieważ wnioskodawca nie przedstawił ww. dokumentów. Zgodnie z treścią dokumentacji aplikacyjnej, wnioskodawca przestawił sprawozdania finansowe C. S.A., z których wynika, że wnioskodawca w pozycjach bilansowych zawarł pożyczki udzielone podmiotom powiązanym - "Pożyczki widoczne w bilansie sumują się do 17,14 min zł, a kwota, która będzie wykorzystana do realizacji projektu to 15,5 min zł.". Powyższe sformułowanie nie może być jednak podstawą do uznania przedmiotowego kryterium. Oceniający nie zakwestionowali powyższego faktu, a ocenili, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów na podstawie których wnioskodawca mógłby spodziewać się wpływu ww. kwoty, potrzebnej do realizacji projektu. Ani oceniający, ani Instytucja Zarządzająca nie kwestionują, że wnioskodawca oraz podmioty, którym udzielił pożyczek, nie są powiązane, jednak samo powiązanie osobowe, czy też porozumiewanie się w celu wywierania wpływu na decyzje tych spółek, nie gwarantuje spłaty pożyczek w wymaganych terminach. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wnioskodawca powinien przedstawić dokumenty, w tym sprawozdania finansowe podmiotów, którym udzielił pożyczek, tak, aby oceniający mogli stwierdzić, iż podmioty te posiadają (na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie) wystarczające środki na spłaty pożyczek.

Odnosząc się do zarzutu, że oceniający nie wzięli pod uwagę zyskowności działalności prowadzonej przez wnioskodawcę, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że oceniający w ocenie wskazał, iż spółka generowała zyski. Powyższy fakt nie miał jednak wpływu na spełnienie kryterium, gdyż zysk generowany przez wnioskodawcę nie jest wystarczający do pokrycia wysokości wkładu własnego oraz wydatków niekwalifikowalnych.

Odnosząc się do kryterium "Poprawność analizy finansowej projektu", Instytucja Zarządzająca podtrzymała negatywną ocenę przedmiotowego kryterium. Wyjaśniła, że argument wnioskodawcy dotyczący braku właściwości przedmiotowego kryterium do oceny informacji dotyczących pożyczek udzielonych podmiotom powiązany jest niewłaściwy. Instrukcja wypełniania wniosku nakazuje, by wnioskodawcy w punkcie Założenia do analizy finansowej przedstawił założenia, na podstawie których sporządzili prognozy finansowe, w tym informacje na temat źródeł finansowania projektu. W przedmiotowym przypadku, ww. pożyczki właśnie takie źródło miały stanowić. Dlatego też musiały one być uwzględnione w ocenie przedmiotowego kryterium. Odnośnie do braku jasności uwagi oceniającego, Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że istotnie nie wskazał on w ocenie innych pozycji znajdujących się w sprawozdaniu finansowym, jednak ta nieścisłość nie powoduje, że negatywna ocena przedmiotowego kryterium jest nieprawidłowa. W swojej ocenie prawidłowo zauważył, że w dokumentacji aplikacyjnej nie zawarto żadnych dokumentów uprawdopodabniających termin spłaty pożyczek w zakładanym przez wnioskodawcę terminie w kontekście finansowania projektu.

Instytucja Zarządzająca przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy sformułowanego w zakresie kryterium "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", uznając, że w dokumentacji aplikacyjnej znajdują się informacje, na podstawie których należy uznać kryterium to za spełnione.

Rozstrzygając protest w zakresie spełnienia kryterium "Zachowanie trwałości finansowej", Instytucja Zarządzająca wyjaśniła, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku, analiza trwałości finansowej ma prowadzić do sprawdzenia, czy wnioskodawcy dysponuje zasobami, które wystarczą do pokrycia kosztów eksploatacji oraz utrzymania inwestycji realizowanej w ramach projektu, zarówno na etapie inwestycyjnym, a także operacyjnym. Podobnie jak w zakresie poprzednich kryteriów, Instytucja Zarządzająca przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy, że powoływanie się na projekty niekonkurencyjne jest nieprawidłowe i nie może mieć wpływu na ocenę przedmiotowego wniosku. Niezależnie jednak od powyższego, podtrzymała ona negatywną ocenę tego kryterium. Projekt nie spełnia warunku b) przedmiotowego kryterium. Udział ze spłat pożyczek od podmiotów powiązanych nie może być uznany za prawdopodobny na podstawie informacji i danych znajdujących się w złożonej przez wnioskodawcę dokumentacji aplikacyjnej. Powoduje to, iż wpływy te nie mogą być uwzględnione w saldzie skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, a w konsekwencji ww. saldo nie będzie dodatnie we wszystkich latach objętych analizą. Wniosek o dofinansowanie musi stanowić spójną całość. Każda nieścisłość, pomyłka, czy brak informacji we wniosku o dofinansowanie muszą być potraktowane na niekorzyść wnioskodawcy.

Odnosząc się natomiast do kryterium ""Zagrożenia realizacji projektu", Instytucja Zarządzająca podała, że przychyla się co prawda do stanowiska wnioskodawcy, iż pierwszy oceniający niepotrzebnie wskazał swój katalog ryzyk, jakie jego zdaniem powinny były być opisane we wniosku o dofinansowanie. Niezależnie od powyższego, nie znalazła ona jednak podstaw do uznania przedmiotowego kryterium za spełnione. Negatywna ocena kryterium musi zostać podtrzymana ze względu na zagrożenia finansowej realizacji projektu. Jak wskazali oceniający, a co potwierdziła Instytucja Zarządzająca w poprzednich częściach przedmiotowego uzasadnienia, wnioskodawca nie uprawdopodobnił spłaty pożyczek w terminie pozwalającym na realizację inwestycji opisanej we wniosku o dofinansowanie. Powoduje to, że mechanizmy zapobiegania opisane we wniosku o dofinansowanie przy ryzyku zagrożenia finansowej realizacji projektu są niewystarczające. Wskazany przez wnioskodawcę monitoring cen oraz realizacji umów zdecydowanie - co należy tu podkreślić - nie odnosi się do zmiany źródeł finansowania, czy też nieuzyskania dotacji w planowanej wysokości czy terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to polega na zaakceptowaniu przez Instytucję Zarządzająca wadliwej oceny projektu, sprzecznej z wiążącymi opisami kryteriów oraz naruszającej zasady normatywne, w zakresie następujących kryteriów wyboru projektów:

a) "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu",

b) "Poprawność analizy finansowej projektu",

c) "Zachowanie trwałości finansowej",

d) "Zagrożenia realizacji projektu";

2) art. 45 ust. 1 i 2 oraz art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to polega na przyjęciu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu argumentacji, która zmienia (modyfikuje) część podstaw negatywnej oceny spornych kryteriów, w szczególności zaś podstawy negatywnej oceny kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu" – względem tych, które zostały przedstawione przez DIP w informacji o negatywnej ocenie Projektu z dnia 19 stycznia 2024 r., znak [...].

W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę, organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r. Sąd odrzucił wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem. Przy tym, na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1654 ze. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy cytowanej ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków europejskich. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., o czym stanowi art. 76 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może, stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 (pkt 1 lit. a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia (pkt 1 lit. b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) oraz umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Jak wynika z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

Wymienione w tym przepisie zasady przeprowadzenia postępowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

Zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej, wybrany do dofinansowania może zostać wyłącznie projekt spełniający kryteria wyboru projektów, które – jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – określa regulamin wyboru projektów.

Oceny projektu w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów dokonuje komisja oceny projektów (art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), której wynik podlega następnie zatwierdzeniu przez właściwą instytucję (art. 56 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Z art. 56 ust 5 ustawy wdrożeniowej wynika, że negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania.

Dalej, jak stanowi art. 63 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6, wybieranego w sposób konkurencyjny, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Następnie zaś, w przypadku nieuwzględnienia protestu, stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do weryfikacji oceny projektu dokonanej przez organ, jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono prawo w zakresie procedury konkursowej, a także jeśli nie zostanie stwierdzone naruszenie norm wynikających z ustawy wdrożeniowej. Kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest więc ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji dokonanej przez ekspertów oceny pod względem merytorycznym, np. przez odmienną ocenę założeń projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organ w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także kompletności tej oceny i jasności przyjętych kryteriów. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w szczególności to zbadania, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 563/22 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślić należy także, że organ rozpatrujący protest jest związany jego zakresem i ustawa wdrożeniowa nie upoważnia go do dokonywania analizy przeprowadzonej oceny w całokształcie okoliczności sprawy, czy też wniosku, lecz tylko w kontekście zarzutów podniesionych w proteście; organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14). Zakres złożonego protestu wyznacza zatem także zakres sądowej kontroli dokonanej oceny wniosku skarżącego. Konsekwencją uznania, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, jest to, że również sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu w sprawie protestu nie może tego uczynić (zob. w tej materii: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14 oraz z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 205/19).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Instytucji Zarządzającej dotyczącego zawartej tam negatywnej oceny merytorycznej projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie w zakresie kryteriów merytorycznych: "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu", "Poprawność analizy finansowej projektu", "Zachowanie trwałości finansowej" oraz "Zagrożenia realizacji projektu".

W ocenie Sądu, ocena merytoryczna wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu dokonana została w sposób, który prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy konkurs przeprowadzany jest w oparciu o Regulamin wyboru projektów w ramach programu FEDS 2021-2027, Priorytet: FEDS.09 Fundusze Europejskie na rzecz transformacji obszarów górniczych na Dolnym Śląsku, Działanie: FEDS.09.04 Transformacja gospodarcza, Typ projektu: 9.4.A Inwestycje MSP, Nabór nr: [...] (dalej: Regulamin wyboru projektów), stanowiący załącznik do zarządzenia nr 22/2023 Dyrektora Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 5 lipca 2023 r. Stanowiąc ramy prawne, wedle których organizowany jest konkurs, określa on cel i zakres naboru, zasady jego organizacji, warunki uczestnictwa, sposób wyboru projektów oraz pozostałe informacje niezbędne podczas przygotowywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach programu FEDS 2021-2027.

Regulamin wyboru projektów wskazuje również, że "przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień Regulaminu" (pkt 2 Postanowienia ogólne).

Kryteria formalne i merytoryczne ogólne, a także kryteria specyficzne formalne i merytoryczne dla działania 9.4 obowiązujące w naborze w przedmiotowym konkursie, do których odsyła Regulamin wyboru projektów w pkt 12, zawarte zostały odpowiednio w uchwale nr 8 Komitetu Monitorującego FEDS 2021-2027 z dnia 14 kwietnia 2023 r. oraz uchwale nr 15 z dnia 28 kwietnia 2023 r.

W treści Regulaminu wyboru projektów wskazano, że ocena wniosków o dofinansowanie projektów prowadzona jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący FEDS 2021-2027, natomiast tylko wniosek, który spełnił wszystkie kryteria obligatoryjne (ogólne i specyficzne), może otrzymać dofinansowanie.

Odnosząc się do kryteriów negatywnie zweryfikowanych podczas oceny, w ramach kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu" badaniu podlega, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy/partnera (jeśli dotyczy) oraz przedstawione źródła finansowania projektu (montaż finansowy projektu) dają gwarancję realizacji projektu oraz – w przypadku projektu partnerskiego – czy wnioskodawca (partner wiodący) posiada potencjał ekonomiczny zapewniający prawidłową realizację projektu partnerskiego. Dołączenie do wniosku o dofinansowanie promesy kredytowej, zawartej umowy kredytowej na minimalną kwotę równą wartości dofinansowania oznaczać będzie spełnienie części kryterium dotyczącej sytuacji finansowej wnioskodawcy/partnera. W pozostałych przypadkach (tj. w przypadku braku promesy/umowy kredytowej) ocena sytuacji finansowej wnioskodawcy/partnera dokonana zostanie na podstawie dokumentów określonych na poziomie Regulaminu wyboru projektów. Weryfikacji podlegać będzie również posiadanie środków na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych (jeśli występują).

Kryterium "Poprawność analizy finansowej projektu" służy z kolei potwierdzeniu finansowej możliwości i zasadności realizacji projektu przy założonym współfinansowaniu UE. Ocenie podlega prawidłowość zastosowania metodologii analizy finansowej, w tym poprawność założeń i obliczeń w ramach prognoz finansowych, oraz zasadność wsparcia projektu ze środków UE. Badanie zgodności założeń metodologii z Wytycznymi dotyczącymi zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym hybrydowych na lata 2021-2027 aktualnymi na dzień ogłoszenia naboru oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie i regulaminu (w zależności od zapisów regulaminu wyboru projektów).

Przy ocenie spełnienia kryterium "Zachowanie trwałości finansowej" weryfikacji podlega to, czy wnioskodawca dysponuje niezbędnymi zasobami, aby pokryć koszty eksploatacji i utrzymania inwestycji realizowanej w ramach projektu, zarówno na etapie inwestycyjnym, jak i operacyjnym. Weryfikacja trwałości finansowej projektu obejmować będzie co najmniej następujące działania: a) analizę zasobów finansowych projektu – czy saldo niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych generowanych przez projekt, z uwzględnieniem dofinansowania projektu z funduszy UE, jest większe bądź równe zeru we wszystkich latach objętych analizą; b) analizę sytuacji finansowej wnioskodawcy z projektem – czy wnioskodawca z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą.

Z kolei w ramach kryterium "Zagrożenia realizacji projektu" przedmiotem sprawdzenia było – dla projektów poniżej 50 mln zł kosztów kwalifikowalnych (czyli tak jak w przedmiotowej sprawie) – czy zostały opisane zidentyfikowane ryzyka, określono prawdopodobieństwo ich wystąpienia, skutek ich wystąpienia wraz z opisem mechanizmów zapobiegania lub czy zostały przedstawione niebudzące zastrzeżeń wyjaśnienia opisujące niewystępowanie ryzyk związanych z realizacją projektu. Brak opisu zidentyfikowanych ryzyk, określenia prawdopodobieństwa ich wystąpienia, skutku ich wystąpienia wraz z opisem mechanizmów zapobiegania lub brak przedstawienia niebudzących zastrzeżeń wyjaśnień opisujących niewystępowanie ryzyk związanych z realizacją projektu (dla projektów poniżej 50 mln zł kosztów kwalifikowanych) będzie skutkować negatywną oceną niniejszego kryterium. Kryterium to jest weryfikowane jednorazowo, wyłącznie na etapie oceny wniosku o dofinansowanie.

Jak stanowi Regulamin wyboru projektów w pkt 12, w przypadku kryterium "Sytuacja finansowa wnioskodawcy/partnera oraz źródła finansowania projektu", kryterium to zostanie spełnione, jeśli wnioskodawca dołączy do wniosku o dofinansowanie zawartą umowę kredytową, wystawioną przez właściwy podmiot promesę kredytową, na minimalną kwotę równą wartości dofinansowania. W przeciwnym przypadku ocena kryterium odbywać się będzie na podstawie przedstawionej we wniosku o dofinansowanie (w tym jako załączniki) analizy finansowej oraz dokumentów finansowych. Podczas oceny będą brane pod uwagę także dokumenty aktualne na moment składania uzupełnionego/poprawionego wniosku o dofinansowanie. Analiza finansowa przedstawiona we wniosku obejmuje zapisy wniosku oraz załączników wykazanych w liście załączników do wniosku.

Podkreślić również należy, że organizator konkursu określił również wzór wniosku o dofinansowanie projektu wraz z wykazem załączników do wniosku wymienionych w załączniku nr 3 do Regulaminu wyboru projektów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd wskazuje, że przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała jego zasady. Ponadto skoro złożyła wniosek o dofinansowanie, to na niej spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 235/18). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, czy pośredniczących aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy.

Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 79/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 648/23).

Przechodząc do merytorycznej oceny podstaw skargi, Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że zarówno wykaz załączników do wniosku o dofinansowanie, jak również instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach programu FEDS 2021-2027, rozróżniają dokumenty finansowe, którymi, dla podmiotów mających obowiązek sporządzania sprawozdań finansowych zgodnie z ustawą z dnia 29 września 1994 o rachunkowości, jest bilans i rachunek zysków i strat oraz informacja dodatkowa, sporządzone za poprzednie trzy lata obrachunkowe, od dokumentów potwierdzających posiadanie środków na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych oraz innych dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych. Ocena kryterium "Sytuacja finansowa wnioskodawcy-partnera oraz źródła finansowania projektu" — w przypadku skarżącej — opiera się zatem na przedstawionej we wniosku o dofinansowanie analizie finansowej oraz dokumentów finansowych do niego załączonych, przy czym – jak wynika z pkt 12 Regulaminu wyboru projektów – analiza finansowa przedstawiona we wniosku obejmuje zarówno zapisy wniosku, jak i załączników wykazanych w liście załączników do wniosku. Słusznie zatem organ przyjął, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych na realizację projektu, co uniemożliwiło uznanie wskazanego kryterium za spełnione.

Nie budzi wątpliwości, że źródła finansowania projektu muszą być wiarygodne i muszą zapewniać finansowanie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz wkładu własnego na pokrycie wydatków niekwalifikowalnych. W ocenie Sądu, nie okazało się więc wystarczające powołanie na zyski wypracowane w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w latach poprzednich, skoro nie były one wystarczające na pokrycie wkładu własnego i dalszą działalność operacyjną w okresie trwałości projektu. Choć skarżąca, podając źródła finansowania projektu, wskazała również na spłatę pożyczek udzielonych podmiotom powiązanym, to jednak nie podała wysokości kwoty, jaką uzyska z tego tytułu w okresie realizacji projektu. Sąd zgadza się z organem, że nie było wystraczające przywołanie łącznej kwoty przysługujących jej z tego tytułu wierzytelności, choć miało to potwierdzenie w sprawozdaniach finansowych, biorąc pod uwagę, że określone w tych dokumentach daty spłaty pożyczek są odległe, znacznie wykraczające poza okres realizacji projektu. Nie ma więc pewności, jakie konkretnie kwoty skarżącą mogłaby uzyskać w ramach finansowania wkładu własnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, należy wskazać, że także w przedmiotowej sprawie dokumentacja konkursowa nie zawiera zamkniętego katalogu źródeł finansowania wkładu własnego, niemniej jednak powinny być to środki "pewne", a nie dopiero przewidywane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 563/22).

Sąd, podobnie jak organ, nie neguje istnienia powiązań pomiędzy stronami umów pożyczek, nawet takich, które dają skarżącej decydujący wpływ na sposób zarządzania tymi podmiotami, jednakże okoliczność ta w żaden sposób nie świadczy o tym, że będzie ona w stanie uzyskać potrzebne środki finansowe jeszcze przed terminem wymagalności środków z udzielonych pożyczek. Kondycja finansowa tych podmiotów nie była bowiem prezentowana przez wnioskodawcę i pozostaje poza przedmiotem oceny.

Odnosząc się natomiast do prezentowanych przez skarżącą danych finansowych, przede wszystkim historycznych, ale też i prognozowanych oraz wskazanych źródeł finasowania eksperci tak podczas oceny pierwotnej jak i w wyniku rozpoznania protestu zgodnie uznali, że na podstawie dokumentacji aplikacyjnej skarżąca nie wykazała źródeł finansowania całej inwestycji, jak też dostatecznego zabezpieczenia finansowego w celu zapewnienia płynności prowadzonej i planowanej działalności. Te wnioski nie są bynajmniej dowolne w ocenie Sądu, lecz opierają się na analizie danych zawartych w dokumentacji konkursowej, w tym danych sprawozdawczych i bilansowych, które obrazują sytuację finansową, a pośrednio majątkową skarżącej. Powołali się przy tym na konkretne argumenty, takie jak przeznaczenie wszystkich posiadanych środków finansowych na realizację projektu, co może zagrozić płynności finansowej w okresie trwałości. Wszystko to sprawia, że eksperci wykazali rzeczowo, że nie mieli podstaw do pozytywnej oceny spełnienia kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu", co w sposób oczywisty rzutuje na brak uznania dla spełnienia pozostałych oprotestowanych kryteriów: "Poprawności analizy finansowej projektu", "Zachowanie trwałości finansowej" oraz "Zagrożenia realizacji projektu".

W przypadku kryterium "Zachowanie trwałości finansowej" - co zostało już wyartykułowane – weryfikacji podlega nie tylko to, czy wnioskodawca dysponuje niezbędnymi zasobami, aby pokryć koszty eksploatacji i utrzymania inwestycji realizowanej w ramach projektu na etapie inwestycyjnym, leczy również to, czy finansowanie zostało zapewnione także na etapie operacyjnym. Prowadzi to do wniosku, że brak spełnienia poprzednio opisywanego kryterium "Sytuacja finansowa Wnioskodawcy/Partnera oraz źródła finansowania projektu" rozciąga swój skutek także na analizowane kryterium trwałości projektu.

Biorąc z kolei pod uwagę, że analiza finansowa projektu obejmuje zapisy wniosku o dofinansowanie oraz załączników wykazanych w liście załączników do wniosku (tj. m.in. dokumenty potwierdzające posiadanie środków na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych oraz inne dokumenty potwierdzające posiadanie środków na realizację projektu wykazane w pkt 7 i 24 załącznika nr 3 do Regulaminu wyboru projektów), brak potwierdzenia w sposób pewny, że skarżąca zabezpieczyła środki finansowe na realizację projektu w kwocie do tego niezbędnej, powoduje także wadliwość analizy finansowej projektu. Organizator konkursu wskazał bowiem – o czym była już mowa – że kryterium "Poprawności analizy finansowej projektu" służy potwierdzeniu finansowej możliwości i zasadności realizacji projektu przy założeniu współfinansowania ze środków europejskich, natomiast przy jego weryfikowaniu oceniana będzie prawidłowość zastosowania metodologii, w tym poprawność założeń i obliczeń w ramach prognoz finansowych. Wobec braku wystraczającego potwierdzenia źródeł finansowania projektu, a zatem wadliwości założeń poczynionych przez skarżącą, słusznie uznano, że kryterium to nie zostało spełnione.

Sąd podkreśla także, że wątpliwości co do sytuacji finansowej wnioskodawcy były formułowane jeszcze przed dokonaniem oceny merytorycznej, a Instytucja Pośredniczą wzywała skarżącą do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Jednakże skarżąca, na potwierdzenie posiadania środków na pokrycie wkładu własnego i wydatków niekwalifikowalnych, podobnie jak uczyniła to w treści wniosku o dofinansowanie, powołała się z jednej strony na bieżące przychody oraz zyski wypracowane w ramach prowadzonej działalności, a także środki pochodzące ze spłaty udzielonych pożyczek, jako wystarczające na sfinansowanie projektu, bez wskazania konkretnych ich kwot oraz dokumentów potwierdzających posiadanie środków finansowych.

Zasadne okazało się także stanowisko Instytucji Zarządzającej, że skoro sformułowano zastrzeżenia co do sytuacji finansowej wnioskodawcy oraz źródeł finasowania projektu, to niezbędne było uwzględnienie ryzyka finansowego w realizacji projektu. Co prawda wnioskodawca zdefiniował pośród zagrożeń realizacji projektu także ryzyko finansowe związane ze zmianą źródeł finansowania, jednakże skarżącą nie określiła zarówno skutku jego wystąpienia, jak również mechanizmu zapobiegania takiemu ryzyku. W odniesieniu do zagrożenia finansowego realizacji projektu wnioskodawca wskazał mechanizmy odnoszące się wyłącznie do przypadków zmiany cen, czy konieczności monitoringu umów z dostawcami, a także wskazał na ewentualną zmianę umowy o dofinansowanie. W tych okolicznościach, skarżąca, choć prawidłowo zdefiniowała w ramach opisanego zagrożenia finansowego realizacji projektu także ryzyko zmiany źródeł jego finansowania, to jednak kryterium "Zagrożenia realizacji projektu" nie mogło być uznane za spełnione wobec braku szczegółowego opisu skutku i mechanizmów zapobiegania, co prawidłowo wytknął oceniający, a co stanowiło warunek konieczny wobec sformułowanego opisu tego kryterium.

Tym samym skarżąca nie wykazała, aby dysponowała środkami własnymi na pokrycie pozostałej części kosztów realizacji projektu. W tych okolicznościach spełnienie oczekiwań wnioskodawcy w zakresie oceny wniosku prowadziłoby w istocie do naruszenia art. 43, art. 45 ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 i art. 63 ustawy wdrożeniowej, ale też pozostałych przepisów regulujących procedowanie nad wnioskiem. Z przepisów tych wynika m.in., że celem rozpoznania protestu jest w istocie weryfikacja prawidłowości oceny projektu w kontekście kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, a także - zarzutów o charakterze proceduralnym, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Efektem wniesienia protestu jest więc ponowna ocena złożonego wniosku w zakresie spełnienia konkretnych kryteriów wyboru projektu. Dlatego też podniesiona w uzasadnieniu protestu argumentacja powinna z jednej strony umożliwić organowi odwoławczemu na zbadanie zasadności wniesionego protestu, a z drugiej strony, powinna być przeprowadzona w ramach wniosku o dofinansowanie, w każdym jednak razie nie powinna zmierzać do istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie. Innymi słowy, powinna ona wykazywać, że już w momencie przeprowadzania oceny przez właściwą instytucję, projekt spełniał wskazane w proteście kryterium wyboru projektu, co w ocenie Sądu nie miało jednak miejsca.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ, rozpatrując protest, nie naruszyła przepisów i warunków konkursu wynikających z dokumentacji konkursowej. Nie naruszono również przepisów postępowania obowiązujących w ramach konkursu.

Dlatego też Sąd, na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę, jako nie podlegającą uwzględnieniu.