Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1593/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2437/12 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2437/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. N., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w części, utrzymał własną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister przytoczył stan faktyczny sprawy przypominając, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Wojewoda Podlaski ustalił na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku lokalizację drogi krajowej nr [...] granica państwa - [...] - granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 do km 162+990 (odcinek C) - most na rzece [...] - granica miasta [...] z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka [...]), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję lokalizacyjną.

Pismem z dnia 14 maja 2009 r. J. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. w zakresie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...].

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 2009 r., zaś decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r., nakazując Ministrowi dokładne wyjaśnienie, która z decyzji wydanych w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi, tj. decyzja lokalizacyjna Wojewody, czy też decyzja lokalizacyjna odwoławcza Ministra, jest przedmiotem postępowania nadzorczego.

Po wyjaśnieniu co jest treścią wniosku J. N., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji lokalizacyjnej odwoławczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej działki skarżącej.

J. N. wniosła do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., podnosząc iż decyzje w sprawie lokalizacji drogi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Minister wskazał, że nietrafne są zarzuty strony odnośnie wadliwości decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], obręb [...], stanowiącej własność skarżącej (ust. II pkt 21 decyzji Wojewody), w części odnoszącej się do powierzchni tej działki i powierzchni działek z niej wydzielonych o numerach [...] i [...], poprzez ustalenie, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,2737 ha, zamiast 0,2815 ha, w rezultacie czego powierzchnia działki nr [...] wynosi 0,0145 ha, a powierzchnia działki nr [...] stanowi 0,2592 ha.

Podniósł nadto, że wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej spełniał wszystkie wymagania określone ustawą. Zaś zarówno Wojewoda w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r., jak i Minister w decyzji odwoławczej z dnia [...] marca 2009 r. orzekali w oparciu o dokumentację załączoną do wniosku inwestora.

Dalej Minister wyjaśnił, że operat podziału działki nr [...] został wykonany przez geodetę uprawnionego i przyjęty wraz wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Białostockiego w dniu [...] maja 2008 r. i zewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości o nr ew. [...] została opatrzona stosowną klauzulą, zgodną ze wzorem stanowiącym Załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewoda Podlaski, jak i Minister Infrastruktury, nie mieli podstaw, aby podważać wiarygodność dokumentacji podziałowej. Organy obu instancji, zatwierdzając podział nieruchomości działki nr [...] zgodnie z załączonym projektem, nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa. Zaś klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Ponadto Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się jedynie projekt podziału nieruchomości, zaś organ pierwszej jak i drugiej instancji nie posiada uprawnień do ustalania powierzchni działek zajmowanych pod inwestycję. Wobec powyższego zarzut skarżącej, że w następstwie wydania decyzji lokalizacyjnej uległa zmianie powierzchnia jej działki nr [...], jest niezasadny. Decyzja lokalizacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia co do powierzchni danej nieruchomości, a jedynie rozstrzygnięcie co do jej podziału. Zaś organy orzekające w sprawie lokalizacji danej inwestycji drogowej mają obowiązek oprzeć swoje rozstrzygnięcia na danych określonych w katastrze nieruchomości. Nie są bowiem władne do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. N., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Ministra jak i decyzja utrzymana nią w mocy zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu obie decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w postępowaniu nadzorczym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, konieczne do jej rozstrzygnięcia. Dalej Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Ministra w trybie uregulowanym w art. 156 i następne K.p.a., zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją było zbadanie, czy decyzje w przedmiocie lokalizacji planowanej drogi są obarczone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 K.p.a. Ponadto wskazano, że podstawą do wydania decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych według stanu na dzień 9 września 2008 r. oraz na treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 12 powyższej ustawy.

Nadto Sąd zauważył, że podkreślenia wymaga, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda ustalił na wniosek inwestora lokalizację drogi krajowej. W pkt II decyzji, zawierającym orzeczenie organu o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości w ppkt 21 wskazano: "działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,2737 ha, stanowiąca własność J. N. (c. [...]) udział 1/1, na działki: [...] o powierzchni 0,0145 ha – przeznaczona pod drogę, [...] o powierzchni 0,2592 ha". W przywołanej decyzji Wojewody wskazano, że projekt podziału nieruchomości położonych w miejscowości [...] został przedstawiony na mapach z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500 i 1:1000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 maja 2008 r. i w dniu 1 grudnia 2008 r. pod numerem ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów Starostwa Państwowego w Białymstoku. Po wydaniu przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej, a przed rozpoznaniem przez Ministra Infrastruktury odwołania od tego orzeczenia, Starosta Powiatowy w Białymstoku decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] orzekł o dokonaniu z urzędu aktualizacji operatu ewidencyjnego [...], gmina [...], w jednostce rejestrowej nr [...], obejmującej grunty stanowiące własność skarżącej, polegającej na:

- przywróceniu przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...] poprzez wykazanie jej przebiegu zgodnie z dokumentacją pomiaru do klasyfikacji gruntów i ustalenia stanu posiadania, sporządzoną w latach 1958 – 1963;

- zmianie pola powierzchni działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej z dotychczasowego 0,28 ha na obecne 0,2737 ha.

Decyzją lokalizacyjną odwoławczą z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję lokalizacyjną Wojewody z dnia [...] grudnia 2008 r.

Dalej Sąd I instancji przypomniał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2009 r. i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. Inspektor wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Starosta "nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego, umożliwiającego prawidłowy zapis w ewidencji gruntów i budynków, jak tego wymaga art. 7 i 77 K.p.a. Starosta Białostocki po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy związanej z przebiegiem granicy działki nr [...], powinien rozważyć kwestię, czy posiada on legitymację do rozstrzygania sporu odnośnie przebiegu granicy między tymi działkami, tym bardziej, że na dzień wydania decyzji organu II instancji, działki nr [...] i [...] w ogóle nie występują, bowiem uległy one podziałowi i ich nowy stan prawny należało ujawnić w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], Gm. [...].".

Nadto Sąd zauważył, że o ile Wojewoda, orzekający w niniejszej sprawie o ustaleniu lokalizacji planowanej drogi w pierwszej instancji, działał wyłącznie na podstawie projektu podziału, przedłożonego organowi przez inwestora, o tyle Minister orzekał już w sytuacji, w której skutki decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do podziałów geodezyjnych były przedmiotem postępowania administracyjnego o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków. Wskazał także, że orzekając w przedmiocie odwołania od decyzji lokalizacyjnej Wojewody, Minister Infrastruktury nie mógł w oczywisty sposób uwzględnić zastrzeżeń sformułowanych w decyzji Inspektora, albowiem w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej odwoławczej odwołanie skarżącej od decyzji Starosty nie zostało jeszcze przez Inspektora rozpatrzone. Organ odwoławczy, orzekający o lokalizacji drogi, rozpoznał zatem odwołanie od decyzji lokalizacyjnej przed rozpatrzeniem przez Inspektora odwołania skarżącej od decyzji Starosty.

Jednakże, w ocenie Sądu, sam fakt zakwestionowania przez Inspektora decyzji Starosty, zapadłej w następstwie wydania przez Wojewodę decyzji lokalizacyjnej, orzekającej o podziale nieruchomości skarżącej, stanowi uprawnioną przesłankę do oceny, czy podziału działki skarżącej dokonano na podstawie prawidłowego projektu podziału i czy w wyniku zatwierdzenia tego projektu nie doszło do nieuzasadnionego zmniejszenia powierzchni nieruchomości należącej do skarżącej (okoliczność taka stanowiłaby rażące naruszenie prawa). Zatem, zdaniem Sądu, organ nadzorczy, orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji drogi, nie może zatem traktować samego faktu, że w dacie orzekania przez Wojewodę o lokalizacji drogi istniał projekt podziału, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako wystarczającej przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji drogi. Przepisy i orzecznictwo, które w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę organ powołał jako uzasadnienie własnego stanowiska, nie dają wystarczającej podstawy do jego zaakceptowania.

Zdaniem Sądu prawidłowa ocena odnośnie istnienia albo nieistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej wymaga szczegółowego zanalizowania przez Ministra w postępowaniu nadzorczym przyczyn uchylenia przez Inspektora decyzji Starosty, podanych w uzasadnieniu decyzji Inspektora i ustalenia, czy w decyzji tej Inspektor zakwestionował prawidłowość ustaleń odnośnie granic lub powierzchni nieruchomości skarżącej, w oparciu o które sporządzono operat podziałowy, zatwierdzony następnie decyzją lokalizacyjną, w rezultacie czego doszło do wadliwego zmniejszenia w operacie podziałowym nieruchomości skarżącej w stosunku do dotychczasowego stanu ewidencyjnego. Stwierdzenie takiej okoliczności prowadziłoby do uznania, że wspomniany operat, na podstawie którego wydano decyzję lokalizacyjną, w części dotyczącej działki skarżącej, jest wadliwy. Ocena taka, jak zaznaczono, nie została przez obecnie orzekającego Ministra dokonana.

Dopiero zatem dokonanie przez organ nadzorczy oceny, o której mowa powyżej, w ocenie Sądu, będzie mogło upoważniać do formułowania ostatecznych wniosków odnośnie tego, czy przy wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi doszło do rażącego naruszenia art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie podziału działki skarżącej na podstawie wadliwego projektu podziału.

Zaniechanie przez organ nadzorczy dokonania wyjaśnień, w kwestii o której mowa powyżej, stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji tego naruszenia obie decyzje nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego co uczyniono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez:

naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia tychże przepisów przez Ministra w sytuacji, gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnych Minister nie mógł brać pod uwagę materiału dowodowego (decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r.) w tym postępowaniu, a w konsekwencji błędne wskazanie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej obowiązku badania przesłanek dotyczących wznowienia postępowania (wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie orzekania o ustaleniu lokalizacji drogi) w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności,

błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008r., polegającą na uznaniu, że organ nadzorczy badając przesłankę rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego, zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącej jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, tj. po okresie poddanym kontroli w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 K.p.a., polegające na uchyleniu decyzji przez Sąd, podczas gdy należało zastosować art. 151 P.p.s.a., bowiem organ nie naruszył ww. przepisów postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił skargę na podstawie błędnie wywiedzionego z akt sprawy wniosku, iż Minister naruszył wskazane przepisy K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i dawał podstawę do wydania decyzji przez Ministra.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach wniesionego środka odwoławczego Minister zaznaczył, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż obowiązkiem Ministra, jako organu nadzoru, w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych, było zbadanie okoliczności zaistniałych po dacie wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, tj. zbadanie wpływu, jaki mogłaby wywierać decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dotycząca nieruchomości objętej decyzjami lokalizacyjnymi. Zdaniem Ministra, przeprowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o art. 7 i 77 K.p.a. w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności byłoby jawnym naruszeniem wskazanych powyżej zasad. Co więcej, zdaniem Ministra, jeśli Sąd I instancji uważał, że decyzje zarówno Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jak i Starosty Białostockiego miałyby wpływ na ostateczną decyzję lokalizacyjną Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podlaskiego, to właściwym trybem do uwzględnienia tego faktu byłoby wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją lokalizacyjną Ministra Infrastruktury w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji lokalizacyjnych, jak uznał błędnie Sąd I instancji.

Nadto, zdaniem Ministra, stanowisko Sądu I instancji, iż Minister orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w sprawie lokalizacji przedmiotowego odcinka drogi krajowej, nie może traktować samego faktu, że w dacie orzekania przez Wojewodę Podlaskiego istniał projekt poddziału działki skarżącej przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako wystarczającej przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji drogi, należy uznać za bezzasadne.

Dalej Minister podniósł, że w jego ocenie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym orzeczeniu w decyzji lokalizacyjnej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości skarżącej było w istocie niedokonanie oceny, czy w wyniku decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie doszło do nieuzasadnionego zmniejszenia powierzchni działki skarżącej. Dodatkowo, Sąd I instancji w sposób nieuprawniony wskazał, iż Minister, w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji lokalizacyjnych, jest uprawniony do analizowania przyczyn uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji Starosty Białostockiego.

Dodatkowo organ wskazał, że katalog przesłanek, w oparciu o które organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji jest zamknięty i nie jest nim objęta możliwość oceny kontrolowanych decyzji przez pryzmat późniejszych rozstrzygnięć innych organów w zakresie dotyczącym materii kontrolowanej decyzji. Ten bowiem mechanizm zarezerwowany jest, jak to już zostało wskazane powyżej, dla wznowienia postępowania.

Konkludując Minister podniósł, że dokonane przez Sąd I instancji uchybienia doprowadziły do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra z dnia [...] marca 2012 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postępowanie organu nadzorczego nie było dotknięte wadami, co obligowało Sąd do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi. Przedstawiona w niniejszej skardze kasacyjnej argumentacja w sposób wyczerpujący dowodzi, iż bezzasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że rozstrzygnięcia zapadły w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie jednak nie występują.

Przedstawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga ta zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zaliczono w tej kasacji przepisy art. 7 i 77 K.p.a., co jest oczywiście nieprawidłowe. Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Stąd też normy art. 7 i 77 K.p.a. będące przepisami procedury administracyjnej mogą stanowić wyłącznie podstawę skargi kasacyjnej w ramach zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, jak zresztą trafnie to uczyniono w zarzucie zamieszczonym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wiążąc takie naruszenie norm procedury administracyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niemniej jednak wadliwe określenie charakteru zarzucanej normy nie dyskwalifikuje samego zarzutu skargi kasacyjnej, który w tym zakresie został, co do zasady, trafnie sformułowany. Tym samym należało rozpoznać tak sformułowany zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, co też uczyniono w tej sprawie. W konsekwencji to właśnie usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i podniesiony zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zasługiwały na uwzględnienie w okolicznościach niniejszej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji było rozstrzygnięcie wydane w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji lokalizacyjnej Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., zaś po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 K.p.a. zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w K.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc).

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, podjęta została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była rozstrzygana decyzją ostateczną, lecz zbadanie zaistnienia przesłanek nieważności, o których wyżej wspomniano. Niewątpliwie co do zasady w postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie w jakim winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Oceny prawidłowości decyzji ostatecznej w omawianym wyżej zakresie dokonuje się wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Dlatego też generalnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd (porównaj wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1218700), że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności.

Zatem dla oceny przesłanek nieważności w tym postępowaniu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania decyzji ostatecznej w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym, a jest nią dzień [...] marca 2009 r., kiedy to Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej nr [...] granica państwa - [...]- granica państwa dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej na odcinku od km 158+725 do km 162+990 (odcinek C) - most na rzece [...] - granica miasta Białegostoku z wyłączeniem odcinka 159+067,5 do km 159+145 (rzeka [...]), wraz z budową nowej i niezbędną przebudową istniejącej infrastruktury technicznej, w tym zjazdów.

Natomiast Sąd I instancji uchylając obie decyzje w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych, wskazał na naruszenie przez Ministra przepisów postępowania art. 7 i 77 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na równolegle toczące się do postępowania o ustalenie lokalizacji drogi krajowej, postępowanie w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] dotyczące w szczególności zmiany pola powierzchni działki nr [...] należącej do J. Nj. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowa ocena istnienia bądź nieistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa wobec decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do działki nr [...] objętej podziałem w ramach postępowania w sprawie lokalizacji drogi krajowej, wymagała prawidłowego zanalizowania w postępowaniu nadzorczym przez Ministra, przyczyn uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygnięcia Starosty Białostockiego z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu Fasty, podanych w uzasadnieniu decyzji Inspektora i ustalenia, czy w decyzji tej Inspektor zakwestionował prawidłowość ustaleń odnośnie granic lub powierzchni nieruchomości skarżącej, w oparciu o które sporządzono operat podziałowy zatwierdzony następnie decyzją lokalizacyjną, w rezultacie czego doszło do wadliwego zmniejszenia w operacie podziałowym nieruchomości skarżącej w stosunku do dotychczasowego stanu ewidencyjnego. Stwierdzenie takiej okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, prowadziłoby do uznania, że wspomniany operat, na podstawie którego wydano decyzje lokalizacyjne, w części dotyczącej działki skarżącej jest wadliwy. Skoro zdaniem Sądu oceny takiej nie dokonano w tej sprawie, to uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra z dnia [...] marca 2012 r. zobowiązano organ nadzoru do dokonania takiej oceny.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż fakt nie wzięcia w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym pod uwagę materiału dowodowego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku wydanej dnia [...] kwietnia 2009 r., wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie uzasadniał zastosowania konstrukcji prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co zostało słusznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Jak już wyżej zaznaczono dla oceny przesłanek nieważności w tym postępowaniu decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji ostatecznej w trybie zwykłym, a objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Tym dniem w niniejszej sprawie jest dzień [...] marca 2009 r., kiedy to co wyżej już sygnalizowano, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej nr [...]. Okoliczności jakie zaistniały po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie postępowania lokalizacyjnego nie mogą wpływać na ocenę przesłanek nieważności tak ocenianej decyzji ostatecznej oraz wcześniejszej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Niewątpliwie słusznie również zauważono w skardze kasacyjnej, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach niniejszego postępowania w oparciu o art. 7 i 77 K.p.a. wobec okoliczności zaistniałych po dacie wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej dot. zbadania wpływu, jaki mogłaby wywierać decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, w zakresie nieruchomości objętej decyzjami lokalizacyjnymi byłoby naruszeniem wskazanych również i w tym uzasadnieniu zasad związanych z postępowaniem nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, w którym co do zasady nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego. Zatem Sąd I instancji, co także trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, w sposób nieuprawniony przyjął, iż organ nadzoru w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych, jest uprawniony do analizowania przyczyn uchylenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku decyzji Starosty Białostockiego z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.

Odrębną kwestią jest to, czy przyczyny zaistniałe po wydaniu decyzji ostatecznej mogą wpływać na wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwe wyjście na jaw, po wydaniu decyzji ostatecznej, nowych okoliczności w sprawie stanowi przesłankę do żądania wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Dlatego też w opisanych okolicznościach przedmiotowej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w jej brzmieniu obowiązującym do dnia [...] września 2008 r., polegającej na uznaniu, że organ nadzoru badając przesłankę rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Podlaskiego, zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącej jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydanej po uostatecznieniu się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, tj. po okresie poddanym kontroli w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszenia tychże przepisów przez Ministra w sytuacji, gdy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych Minister nie mógł brać pod uwagę materiału dowodowego (decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r.) w tym postępowaniu, a w konsekwencji błędne wskazanie Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej obowiązku badania przesłanek dotyczących wznowienia postępowania (wyjście na jaw nowych okoliczności nieznanych organowi w dacie orzekania o ustaleniu lokalizacji drogi) w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Powyższe naruszenia prawa uzasadniają również zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. Tym samym przesłanki wskazane jako podstawa eliminacji przez Sąd I instancji z obrotu prawnego decyzji administracyjnych, wydanych w ramach trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły tego uzasadniać.

Zatem z uwagi na wskazane naruszenia prawa należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy pamiętać, że postępowanie w trybie zwykłym przed organami administracji toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008 r.

Z dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości (art. 12 ust. 1 tej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie jest przecież kwestionowane, że operat podziału działki nr [...] został wykonany przez uprawnionego geodetę i przyjęty wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Białostockiego w dniu [...] maja 2008 r. i zewidencjonowany pod nr [...]. Mapa z projektem podziału nieruchomości o nr ew. [...] została opatrzona stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie lokalizacji drogi krajowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Późniejsza decyzja kasacyjna z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana w ramach innego postępowania, a to w zakresie aktualizacji operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] dot. przywrócenia przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz zmiany pola powierzchni działki nr [...] należącej do J. N., nie może wpłynąć na wyżej wyrażone stanowisko.

Poza tym żądanie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Ministra Infrastruktury, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oparto na przesłane z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. "rażącego naruszenia prawa" co stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Dlatego też ponownie dokonując oceny legalności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji należy mieć na uwadze przedstawione wyżej rozważania.

Dotąd powiedziane prowadzi do konkluzji, iż na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji orzeczenia. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości przyjmując, że w sprawie tej zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.