Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2104/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 176, art. 183
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 3 i 4, § 4, § 9
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 456/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt I SA/Go 456/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie płatności ekologicznych na rok 2016.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. W., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, gdy w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. uzasadniających uchylenie zaskarżonych decyzji;

2) prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem ekologicznym, a w szczególności § 9, pkt 2a, 14 i 14a oraz przepisów załącznika nr 2 na mocy § 30 ust. 12 ust. 1 oraz ust. 1a, polegające na dokonaniu ich błędnej wykładni, w konsekwencji czego przyjęto, że przepisy dotyczące uprawy jednorocznej dotyczą również roślin wieloletnich oraz § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego (po nowelizacji z dnia 12 kwietnia 2017r.) - nałożenia sankcji z powodu wykluczenia działki o pow. 17,80 ha.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskiemu do ponownego rozpoznania; oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Dyrektora zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Sąd ten nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z uwagi na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Obszerność i szczegółowość wywodów uzasadnienia kontrolowanego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, uprawnia do ograniczenia rozważań niniejszego uzasadnienia wyłącznie do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Zważywszy na sposób sformułowania skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności obowiązany jest rozważyć spełnienie przez tę skargę wymogów formalnych. W tym zakresie podnieść należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny zaskarżania wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych winna być skierowana przeciwko przyjętej przez sąd I instancji podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a zarzuty i argumentacja powinny nawiązywać do treści rozstrzygnięcia tego sądu i podanych w nim podstaw prawnych i ich uzasadnienia (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2018r., II FSK 2535/16, LEX nr 2559634). Rodzi to po stronie skarżącej kasacyjnie obowiązek przytoczenia podstawy kasacyjnej rozumianej jako powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - jej zdaniem - uchybił sąd. Ponadto skarga kasacyjna powinna zawierać uzasadnienie zarzutów kasacyjnych, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazywać dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018r., I OSK 2299/16, LEX nr 2559183, wyrok NSA z dnia 24 września 2018r., I OSK 3248/2018, LEX nr 2559095, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018r., I GSK 659/16, LEX nr 2501084 czy wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018r., I OSK 2922/16, LEX nr 2491713). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zatem przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, a więc rozwijać zarzuty kasacyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018r., I OSK 2922/16, LEX nr 2491713). Powinno być przy tym jasne, precyzyjne i odnosić się do realiów konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 12 marca 2013r., II GSK 2468/11, Lex nr 1340155). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005r., FSK 2302/04).

Na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży więc obowiązek takiego zredagowania tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje zaś niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., I FSK 2020/16, LEX nr 2501186). Instrumentem mającym gwarantować dochowanie tych wymogów jest obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a.). Przymus adwokacko-radcowski opiera się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia tej skargi wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018r, I OSK 2299/16, LEX nr 2559183).

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia ocenę jej zasadności. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014r., I GSK 1047/12, Lex nr 1487688). Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają zatem konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia (wyrok NSA z dnia 7 marca 2014r., II GSK 2019/12, Lex nr 1495144). Sąd kasacyjny może jednakże przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu, lecz jedynie wówczas, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej. Wówczas wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018r., II FSK 2271/16, LEX nr 2537049). Wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze jednak niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich tych wymogów.

Zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 77 i art. 80 k.p.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie został w żaden sposób uzasadniony. Jego uzasadnienie sprowadza się bowiem wyłącznie do prezentowanego przez skarżącą poglądu, że "(...) w związku z zawiłymi przepisami dotyczącymi tej materii i licznymi zmianami przepisów (na przestrzeni ostatnich dwóch lat siedmiokrotnie) - koniecznym byłoby powołanie biegłego w celu wydania ekspertyzy - czy uprawy na polach Skarżącej należą do upraw wieloletnich czy jednorocznych, albowiem ani Organ, ani Sąd nie odniósł się do tej kwestii". W tej sprawie charakter uprawy koniczyny białej (wieloletni, roczny) nie stanowił jednakże istotnej prawnie okoliczności, jak również nie stanowił sporu między skarżącą i organem. Istotne było natomiast to, jakie zobowiązanie skarżąca kasacyjnie podjęła w 2015r. Nie sposób zatem ustalić, w jaki sposób opinia biegłego co do charakteru tej uprawy mogłaby wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku, gdyby była przeprowadzona, tym bardziej, że ten zarzut nie koresponduje z podstawą prawną i faktyczną zaskarżonego wyroku. Wobec tego uznać należało, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i również związku przyczynowego między naruszeniem tych przepisów a wynikiem rozstrzygnięcia sprawy. Jest to o tyle istotne, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem skargi, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie treści zarzutu kasacyjnego również nie sposób stwierdzić, na czym mogłoby polegać naruszenie objętych analizowanym zarzutem kasacyjnym przepisów prawa procesowego. Zarzut ten ogranicza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. chociaż doszło do istotnego naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny w tej sprawie nie był jednakże - co potwierdza treść skargi na kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzję - sporny, a jedynie jego ocena prawna na gruncie normy materialnoprawnej. Skoro zaś pierwszy z tych przepisów nakłada na organ obowiązek wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, drugi zaś - obowiązek oceny okoliczności na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, to skuteczne zarzucenie ich naruszenia wymagało odwołania się do dowodów i relewantnych prawnie okoliczności sprawy, a następnie wykazania jakie dowody nie zostały zgromadzone lub nie zostały wzięte pod uwagę przy ocenie tego rodzaju okoliczności sprawy. Wskazać też należy, że przepis art. 77 k.p.a. zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, które należało wskazać dla skuteczności sformułowania zarzutu jego naruszenia.

Również zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego "§ 9, pkt 2a, 14 i 14a" oraz przepisów załącznika nr 2 na mocy § 30 ust. 12, ust. 1 oraz ust. 1a, i § 6 ust. 3 znowelizowanego rozporządzenia ekologicznego, tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zawiera wadę konstrukcyjną.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie tych przepisów w obu postaciach. Jednakże nie wskazuje, na czym polega błąd Sądu I instancji w wykładni tychże przepisów, jak również nie wskazuje jaka powinna być - zdaniem skarżącej kasacyjnie - prawidłowa ich wykładnia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie również nie zawiera żadnej argumentacji. Nie sposób więc ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwego rozmienia tych przepisów w zaskarżonym wyroku, co uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia tych przepisów w tej postaci. Dodatkowo wskazać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera argumentacji w zakresie wadliwego zastosowania przepisu § 30 ust. 12, ust. 1a i ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, co uniemożliwia merytoryczną ocenę zarzutu w tym zakresie. Ponadto przepis § 30 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego - odsyłający do § 19 ust. 5a tego rozporządzenia, ten zaś do § 9 ust. 6 tego rozporządzenia - nie był stosowany przez Sąd I instancji i nie mógł być zastosowany w tej sprawie, co oznacza, iż Sąd ten nie mógł go naruszyć w żadnej postaci. Przepis ten normuje bowiem obowiązek producenta rolnego poinformowania kierownika biura powiatowego Agencji o zamiarze zaprzestania uprawy krzewów najpóźniej w terminie 30 dni przed tym zaprzestaniem. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca uprawiała koniczynę białą i zadeklarowała kontynuację jej uprawy, a sporne są warunki przyznania płatności. Wskazać też należy, że załącznik nr 2 do rozporządzenia ekologicznego zawiera ustępy, zaś § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego punkty, których skarga kasacyjna - wbrew wymogowi precyzyjnego wskazania podstawy kasacyjnej - nie wskazuje, co czyni ją wadliwie skonstruowaną. Niezależnie od tego wskazać należy, że § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 12 kwietnia 2017r. nie ma zastosowania w tej sprawie. Stosownie bowiem do § 2 pkt 1 tej nowelizacji "(d)o przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w sprawach objętych postępowaniami: 1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (...) - stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym". W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego producenta rolnego w dniu 9 czerwca 2016r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji, co miało miejsce w dniu 21 kwietnia 2017r. Decyzja pierwszoinstancyjna została bowiem wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2017r., zaskarżona zaś w dniu 21 września 2017r. W tej sprawie ma zatem zastosowanie § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu dotychczasowym, nie przewidujący możliwości kontynuowania zobowiązania w razie niespełnienia warunków przyznania płatności. Wskazany przepis nie mógł zatem zostać naruszony przez Sąd I instancji i też nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, co oznacza, iż skarga kasacyjna nie została skierowana przeciwko podstawie prawnej tego wyroku. Także objęty zarzutem kasacyjnym przepis § 9 ust. 2a rozporządzenia ekologicznego nie ma zastosowania w tej sprawie. Przepis ten odnosi się do roślin bobowatych grubonasiennych uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu uprawy rolnicze w okresie konwersji i po okresie konwersji (tj. pakietu 1 i 7). Tymczasem w tej sprawie skarżąca zadeklarowała uprawę paszową w ramach pakietu 5 koniczyny białej, należącej do grupy uprawnej roślin bobowatych drobnonasiennych. Do tych ma zaś zastosowanie ust. 14 i ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna we wskazanym zakresie nie poddaje się merytorycznej ocenie.

Natomiast zarzut kasacyjny pkt 2 petitum skargi kasacyjnej w zakresie wadliwego zastosowania "§ 9 pkt 2a, 14 i 14a" oraz przepisów załącznika nr 2 rozporządzenia ekologicznego nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega co prawna wady uzasadnienia skargi kasacyjnej, które sprowadza się zasadniczo do cytowania przepisów prawnych i kilkuzdaniowego polemicznego stwierdzenia, że "(s)karżąca spełniła jednocześnie warunek - skoszenia w pierwszym roku uprawy i zebrania biomasy do dnia 31 lipca oraz warunek przeznaczenia zbioru na nawóz zielony w drugim roku uprawy - co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącej organy obu instancji, podobnie jak i rozpoznający skargę WSA w Gorzowie Wlkp. w sposób dowolny dokonały kwalifikacji we w/w zakresie uznając, że wnioski stron opierały się o ust. 14. Tymczasem stan faktyczny wskazuje, że od początku były to uprawy kwalifikujące się z ust. 14a". Z powyższego, jak i z treści zarzutu kasacyjnego wynika zatem, że w opinii skarżącej uprawiała ona koniczynę białą jako uprawę wieloletnią, co oznacza, iż płatność powinna być jej przyznana na podstawie ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego - nie zaś jak przyjęły organy i Sąd I instancji na podstawie ust. 14 - § 9 rozporządzenia ekologicznego. W konsekwencji spełniła ona warunek przyznania płatności ekologicznej, gdyż w pierwszym roku uprawy skosiła uprawę i zebrała biomasę, a w drugim roku przeznaczyła zbiór uprawy na nawóz zielony, co oznacza iż nie dotyczył jej warunek posiadania zwierząt w dwu pierwszych latach realizacji zobowiązania ekologicznego.

Rozpoznając tak sformułowany zarzut kasacyjny - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna żadnym zarzutem nie podważyła ustaleń faktycznych. Są one zatem wiążące w tej sprawie i stanowią podstawę oceny zastosowania normy materialnoprawnej. Dla prawidłowej oceny tej sprawy istotne jest również to, że zobowiązanie w zakresie rolnictwa ekologicznego jest - z mocy § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego - pięcioletnim zobowiązaniem ekologicznym, wymagającym spełnienia warunków przewidzianych dla danego pakietu przez cały okres trwania tego zobowiązania. Wobec tego podnieść trzeba, że skarżąca kasacyjnie podjęła - co pomija w swojej argumentacji - w 2015r. pięcioletnie zobowiązanie ekologiczne uprawy koniczyny białej (nawóz zielony) w ramach pakietu 5.1. "RE" - uprawy paszowe na gruntach ornych w okresie konwersji bez spełnienia w pierwszym roku tego zobowiązania warunku posiadania zwierząt. To zobowiązanie objęła również deklaracją na rok 2016, wskazując uprawę koniczyny białej na nawóz zielony. A zatem to zobowiązanie powinna realizować przez okres 5 lat zachowując warunki dla pakietu 5.1. Stosownie bowiem do § 6 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego rolnik realizuje zobowiązanie ekologiczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności ekologicznej. W dacie podejmowania tegoż zobowiązania na mocy § 9 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów. Wynikający z tegoż przepisu warunek posiadania zwierząt nie uległ zmianie dla kontynuacji tego zobowiązania na rok 2016. Jednakże na mocy obowiązującego wówczas § 9 ust. 14 rozporządzenia ekologicznego jeżeli rośliny motylkowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, chyba że w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do tych gruntów została już raz przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten uległ zmianie z dniem 15 marca 2016r. w ten sposób, że "jeżeli rośliny bobowate drobnonasienne, trawy lub ich mieszanki uprawiane w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11 zostaną wykorzystane w danym roku jako nawóz zielony na określonych gruntach, płatność ekologiczna do tych gruntów jest przyznawana w danym roku bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3". Jednocześnie prawodawca dodał ust. 14a i ust. 14b. Zgodnie z pierwszym z nich "(w) przypadku uprawy wieloletnich roślin bobowatych drobnonasiennych, wieloletnich traw lub ich mieszanek uprawianych w plonie głównym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 5 lub 11, płatność ekologiczna do gruntów, na których są one uprawiane, może zostać przyznana bez spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 3, w pierwszym roku ich uprawy, a w drugim roku ich uprawy, jeżeli zostaną wykorzystane jako nawóz zielony". Stosownie do drugiego z nich "(w) okresie realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do danego gruntu na warunkach określonych w ust. 2a i 14 może być przyznana tylko w jednym roku, a na warunkach określonych w ust. 14a - tylko w dwóch latach". Z przepisów tych wynika zatem, że ust. 14 i ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego normują dwie różne sytuacje. Co istotne wprowadzają one wyjątek od warunku zasadniczego posiadania zwierząt i jak każdy wyjątek podlegają ścisłej wykładni. Z tą regulacją koresponduje również § 9 ust. 14b oraz pomijany w skardze kasacyjnej ust. 14c § 9 rozporządzenia ekologicznego, w myśl których odpowiednio: "w okresie realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna do danego gruntu na warunkach określonych w ust. 2a i 14 może być przyznana tylko w jednym roku, a na warunkach określonych w ust. 14a - tylko w dwóch latach"; oraz "jeśli do danego gruntu w poprzednich latach realizacji zobowiązania ekologicznego płatność ekologiczna została przyznana na warunkach określonych w ust.: 1) 2a, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 14 albo 14a; 2) 14, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo14a; 3) 14a, płatność ekologiczna do tego gruntu nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 2a albo 14". Prawodawca w tym ostatnim przepisie wprowadził szczególną normę dla zobowiązań ekologicznych w toku. I tak, dla zobowiązań rozpoczętych w warunkach ust. 14 § 9 rozporządzenia ekologicznego nie ma możliwości przyznania płatności w kolejnych latach na warunkach określonych w ust. 14a, natomiast dla zobowiązań rozpoczętych w warunkach określonych w ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego płatność ekologiczna nie może być kontynuowana na warunkach określonych w ust. 14. Nie ulega więc wątpliwości, że warunki przyznania płatności ekologicznej nie ulegają zmianie w związku ze zmianą brzmienia ust. 14 i dodaniem ust. 14a do § 9 tegoż rozporządzenia. Tym samym prawodawca wykluczył możliwość zmiany warunków płatności będącego już w toku realizacji zobowiązania, bez względu na to, czy objęta zobowiązaniem uprawa obejmuje rośliny wieloletnie czy jednoroczne, gdyż pierwotnie rozporządzenie ekologiczne w ust. 14 § 9 nie wprowadzało takiego rozróżnienia. Kluczowe znaczenie ma zatem to na jakich warunkach zostało podjęte zobowiązanie wieloletnie i jaka była treść deklaracji w pierwszym roku zobowiązania ekologicznego. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie - składając deklarację na rok 2015 - zobowiązała się realizować zobowiązanie wieloletnie wskazując uprawę koniczyny białej na nawóz zielony (w pierwszym roku jego realizacji) stosownie do treści obowiązującego wówczas ust. 14 § 9 rozporządzenia ekologicznego, to oczywistym jest, że podjęła się realizacji tego zobowiązania na warunkach określonych w tym przepisie, nie zaś na warunkach określonych w ust. 14a § 9 tego rozporządzenia, obowiązującym dopiero od 15 marca 2016r. Wobec tego płatność ekologiczna w związku z kontynuacją tego zobowiązana nie może być przyznana na warunkach określonych w ust. 14c pkt 3 § 9 rozporządzenia ekologicznego. Skarżąca kasacyjnie - próbując wykazać, iż podjęła zobowiązanie na warunkach ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego z uwagi na wieloletni charakter uprawy koniczyny białej - marginalizuje wynikającą z akt sprawy okoliczność faktyczną złożenia przez nią oświadczenia posiadania w swoim gospodarstwie w okresie od 1 kwietnia do 30 października 2016r. 550 szt. gęsi oraz 400 szt. indyków, co w jej opinii, ma wpływ na działalność ekologiczną i wniosła o przyjęcie jej oświadczenia przy rozpoznawaniu wniosku na rok 2016. Tym samym skarżąca kasacyjnie potwierdziła złożoną na rok 2015 deklarację w zakresie warunków realizacji zobowiązania. Nie mogła zatem w deklaracji na rok 2016 zgłosić uprawy koniczyny białej na nawóz zielony, bez dochowania warunku posiadania zwierząt. Nie ma więc oparcia w stanie faktycznym tej sprawy przekonanie skarżącej kasacyjnie, że płatność winna jej być przyznana na podstawie ust. 14a § 9 rozporządzenia ekologicznego, nie zaś jak błędnie, jej zdaniem, przyjęły organy i Sąd I instancji na podstawie ust. 14 § 9 tego rozporządzenia. Co istotne skarżąca kasacyjnie nie spełniła również warunku przyznania płatności na podstawie ust. 14 § 9 rozporządzenia ekologicznego, bowiem faktycznie - pomimo złożenia odmiennej treści oświadczenia - nie posiadała w 2016r. zwierząt. Nie przedłożyła żadnego dowodu potwierdzającego tę okoliczność. Informacji o posiadaniu zwierząt nie potwierdziła też jednostka certyfikująca. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zadeklarowała do płatności na rok 2016 uprawę koniczyny białej na nawóz zielony i nie posiadała zwierząt, za odpowiadającą prawu należy uznać zaskarżoną decyzję. W tej sprawie nie było bowiem podstawy do przyznania wnioskowanej płatności ekologicznej (§ 9 ust. 14c pkt 2 w zw. z ust. 14 rozporządzenia ekologicznego). Zadeklarowaną do płatności działkę należało wykluczyć z płatności z uwagi na niespełnienie warunku kwalifikowalności. Wobec przedeklarowania powierzchni o 100% zasadne było również nałożenie sankcji (art. 18 w zw. z art. 19 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).