Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1498/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 4b oraz art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 893/21 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 sierpnia 2021 r. znak IR.I.7843.27.2021 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., II SA/Ke 893/21, oddalił skargę P. T. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej Wojewoda) z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania P. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty Starachowickiego z dnia 23 kwietnia 2021 r., którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w lokalach mieszkalnych nr 1 i 2 w budynku nr [...] na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Starachowicach.

Skargę do WSA w Kielcach na powyższą decyzję wywiódł P. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący załączył do złożonego w dniu 11 marca 2021 r. zgłoszenia, wskazując w nim, że tytułem, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane jest "własność - akt notarialny". Postanowieniem z dnia 22 marca 2021 r. na stronę został nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy ww. instalacji m.in. w zakresie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie wyjaśnił jednak, na czym polegała nieprawidłowość w wypełnieniu oświadczenia. Inwestor w odpowiedzi na to wezwanie ponownie złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie różniące się w istotny sposób od złożonego wcześniej, jednak w oświadczeniu datowanym na 13 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że jest "jedynym właścicielem całego budynku mieszkalnego, uprzednio przechodzącym na kolejnych właścicieli (nabywców-kupujących, spadkobierców) zgodnie z pierwotnym zapisem notarialnej umowy sprzedaży z dnia 23 listopada 1951 r., nr rep. [...] (nabycie pochodne)". Ponadto zadeklarował, że na żądanie organu dostarczy "notarialne umowy zakupu nieruchomości", których jednak nie złożył. Do tego oświadczenia dołączył kopię aktu notarialnego z 23 listopada 1951 r., z którego wynika, że S. i Z. małżonkowie P. w jednej połowie, a W. i H. małżonkowie B. w drugiej połowie, kupili od L. B., reprezentowanego przez pełnomocnika A. F., [...] niewydzielone części zabudowanego placu położonego w Starachowicach przy ulicy [...] o powierzchni 2000 m², oznaczonego na planie nr 1 oraz cały drugi od frontu, to jest od ulicy [...], dom mieszkalny murowany o czterech izbach, nieoznaczony numerem porządkowym oraz dwie środkowe komórki drewniane położone za murowanym domem, z prawami do wspólnego śmietnika i ustępu, lecz bez prawa do pozostałych budynków. Z informacji o działce ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] stanowi przedmiot współwłasności ośmiu osób, a jednym z jej współwłaścicieli w [...] częściach jest P. T. Dla nieruchomości tej prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z jej treści nie wynika, aby budynek nr [...], ani też którykolwiek z lokali w tym budynku stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Dokumentu potwierdzającego taką okoliczność nie złożył również P. T.

Sąd stwierdził, że z przywołanych niespornych ustaleń faktycznych oraz regulacji prawa cywilnego wynika, że skarżący nie jest właścicielem budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], bo jest jedynie jego współwłaścicielem, co wynika stąd, że jest ujawniony w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, na której ten budynek jest posadowiony, a budynek ten, ani też jakakolwiek jego część nie stanowi odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Takiej oceny nie może zmienić powołanie się przez skarżącego na zapis w umowie sprzedaży z 23 listopada 1951 r., nr repertorium [...], dotyczący braku praw nabywców udziałów we współwłasności nieruchomości gruntowej – opisanego w tym akcie notarialnym zabudowanego placu, do pozostałych budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Zapis taki, w sytuacji braku wyodrębnienia własności tych budynków, czy też ich części ujawnionego w księdze wieczystej, nie może naruszać wynikających z przepisów kodeksu cywilnego regulacji dotyczących nieruchomości, ich części składowych i skutków połączenia rzeczy ruchomych z nieruchomością. Ujawnione w sprawie niedołączenie do złożonego oświadczenia inwestora o prawie dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zgody pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości na planowaną inwestycję oznacza, że oświadczenie to jest wadliwe, a skarżący nie wykazał swojego prawa do samodzielnego dysponowania tą nieruchomością. W postępowaniu takim, jak obecnie kontrolowane, organ sprawdzający zgłoszenie – w obawie o zasadny zarzut ingerowania w prawo do wykonywania swoich praw właścicielskich z wyłączeniem innych osób – nie ma kompetencji do zobowiązywania pozostałych współwłaścicieli do wyrażenia wymaganej zgody. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że złożone w sprawie oświadczenia z dnia 11 marca i 13 kwietnia 2021 r. nie uprawniały wnioskodawcy do wykonania robót budowlanych, które zgodnie ze zgłoszeniem, dotyczyć mają również części wspólnych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto inwestor nie złożył obligatoryjnego oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], na której w części również znajduje się budynek, w którym mają być wykonane roboty budowlane objęte przedmiotowym zgłoszeniem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 30 ust. 4b oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.) poprzez uznanie, że pomimo złożenia przez skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane spoczywa na nim ciężar dowodu istnienia prawa, w sytuacji, gdy to organ, który podważa skutek wynikający z domniemania musi dowieść, że jest inaczej,

2) art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) poprzez:

- orzekanie przez organy administracji o prawach rzeczowych lub obligacyjnych podlegających reżimowi prawa cywilnego, o których nie mogą rozstrzygać,

- uznanie, że wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu tego przepisu, wobec czego istniał obowiązek pozyskania zgody wszystkich współwłaścicieli gruntu,

3) art. 191 k.c. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na datę sporządzenia aktów notarialnych przeniesienia własności budynku przepis ten nie obowiązywał,

4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez brak analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie w procesie oceny, iż organ nie obalił domniemania, że skarżącemu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w szczególności nie przedstawiając na tę okoliczność żadnego dowodu przeciwnego,

5) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a co za tym idzie nie zebranie w sposób prawidłowy i wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić trzeba, ze skoro budynek, w którym miałaby być wykonana instalacja gazowa, usytuowany był w chwili zgłaszania przez organ sprzeciwu na dwóch działkach – nr [...] i częściowo na działce nr [...], przy czym w sprawie nie wykazano, że budynek ten stanowi odrębną własność od nieruchomości, na której jest usytuowany, to skarżący kasacyjnie – do czego był wzywany – winien był wykazać, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] i [...]. Dopiero wykazanie, że przedmiotowy budynek stanowi własność odrębną od działek, na których jest usytuowany, zwalniałby skarżącego kasacyjnie z powyższego obowiązku. Tego jednak nie uczyniono i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego ustalenia.

Podkreślić należy, że kwestia własności uregulowana jest ustawowo i brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w drodze umowy zawartej kilkadziesiąt lat wcześniej przez inne osoby doszło do odmiennego od ustawowego, nadal obowiązującego i skutecznego nie tylko wobec stron tej umowy, uregulowania kwestii własności nieruchomości.

Jak już wyżej wskazano, orzekające w sprawie organy administracyjne ustaliły, że skarżący kasacyjnie nie jest wyłącznym właścicielem działki nr [...] i nie wykazał, by to ustalenie, oparte w szczególności na treści decyzji Starosty Starachowickiego z dnia 21 lipca 2020 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z działki nr [...], której stan prawny jest nieuregulowany oraz informacji o działce z 22 marca 2021 r., z której wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność ośmiu osób, w tym skarżącego kasacyjnie, było wadliwe. Skarżący kasacyjnie nie wykazał ponadto, by był właścicielem działki nr [...].

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, chociaż złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności dowodzenia istnienia takiego prawa, to jednak takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo zachodzą istotne wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 980/12, LEX nr 1337450).

W niniejszej sprawie zebrany w sprawie materiał dawał organowi podstawy do stwierdzenia, że skarżący kasacyjnie nie jest wyłącznym właścicielem nieruchomości, na której miałyby być wykonane zgłaszane roboty budowlane i nie dawał podstaw do ustalenia, że przedmiotowy budynek stanowi własność odrębną od działek, na których jest usytuowany.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 4b oraz art. 35 ust. 1 p.b., bowiem złożone przez skarżącego kasacyjnie oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie było w pełni prawidłowe i – pomimo wezwania przez organ – nie zostało stosownie do wezwania uzupełnione. Zarzut naruszenia tych przepisów nie jest w tej sytuacji zasadny.

Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 199 k.c. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ani Sąd I instancji, ani organy administracyjne nie rozstrzygały kwestii cywilnoprawnych, a jedynie opierając się na przepisach prawa cywilnego ustaliły, że budynek, w którym miała być wykonana instalacja gazowa, będąc usytuowany na nieruchomości, której skarżący kasacyjnie nie jest wyłącznym właścicielem, w konsekwencji także nie stanowi jego wyłącznej własności. Skoro zaś nie jest on jedynym właścicielem obiektu, w którym ma być wykonana instalacja gazowa, to potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, która może być zastąpiona orzeczeniem sądu w trybie art. 199 k.c.

Jeżeli zaś chodzi o to, czy wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu art. 199 k.c., to podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że ustawodawca w Kodeksie cywilnym nie zdefiniował pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że przez "czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu" rzeczą wspólną należy rozumieć czynności rozporządzenia rzeczą wspólną (zbycia własności rzeczy, obciążenia nieruchomości prawem rzeczowym ograniczonym, wynajęcie, itp.), czynności zmieniające dotychczasowe przeznaczenie rzeczy, a także m.in. modernizację, nadbudowę i przebudowę, podział nieruchomości. Do czynności zaś, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy zgodnym z jej przeznaczeniem, zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym (np. dokonywanie bieżących napraw) w ramach aktualnego przeznaczenia (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 130; Kodeks cywilny z komentarzem pod red. J.Winiarza, Warszawa 1989, s. 178; S. Rudnicki, G.Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 287). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (wyrok NSA z 4 lipca 2018 r., II OSK 3238/17). Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, gdyż nieprawidłowe jej wykonanie może zagrażać interesom innych współwłaścicieli nieruchomości, w tym życiu lub zdrowiu innych osób, nie tylko zajmujących lokal, w którym instalacja ta ma być wykonana.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 191 k.c. "poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy na datę sporządzenia aktów notarialnych przeniesienia własności budynku przepis ten nie obowiązywał". Przepis art. 191 k.c. stanowi, że własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Obowiązuje on od chwili wejścia w życie Kodeksu cywilnego. Wyrażona zaś w tym przepisie zasada "superficies solo cedit" została sformułowana jeszcze w prawie rzymskim i była stosowana również przed wejściem w życie Kodeksu cywilnego. Jak już wyżej zaznaczono, brak jest podstaw do przyjęcia, że w drodze umowy zawartej kilkadziesiąt lat wcześniej przez inne osoby doszło do odmiennego od ustawowego, nadal obowiązującego i skutecznego wobec wszystkich, uregulowania kwestii własności nieruchomości. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zasada wyrażona w art. 191 k.c. nie miała zastosowania.

Nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, że przedmiotowa instalacja gazowa ma zostać wykonana w budynku usytuowanym na dwóch działkach – nr [...] i częściowo na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania ustalono ponadto, że budynek ten nie stanowi odrębnej własności od nieruchomości, na których jest usytuowany. Zagadnienia te były szczegółowo rozważane i analizowane przez Sąd I instancji, a w skardze kasacyjnej nie wykazano wadliwości tej analizy, ani też tego, by ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania nie były prawidłowe. Zauważyć wypada, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżący kasacyjnie był wzywany przez organ w szczególności do przedłożenia dokumentów potwierdzających wyodrębnienie własności przedmiotowego budynku, jednak odpowiadając na wezwanie powołał się na dokumenty załączone już do akt sprawy. Z dokumentów tych jednak nie wynikało, by przedmiotowy budynek stanowił własność odrębną od działek, na których go usytuowano. W tej sytuacji zarzuty braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i braku analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie są zasadne.

Powyższych ustaleń faktycznych i ich konsekwencji prawnych nie zmienia treść przedłożonych przed rozpoznaniem sprawy przez NSA pisma Starostwa Powiatowego w Starachowicach z dnia 26 września 2022 r. wraz z mapką ewidencyjną, aktualizującą przebieg granicy między działkami [...] i [...], z którego wynika, że budynek nr [...] w całości znajduje się na działce nr [...] oraz pisma Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Starachowicach z dnia 12 września 2022 r. informującego o akceptacji przez organ podobnego oświadczenia złożonego przez innego współwłaściciela działki nr [...]. Pisma te zostały sporządzone we wrześniu 2022 r., a zaskarżona decyzja została podjęta w dniu 27 sierpnia 2021 r., czyli przeszło rok wcześniej. Nie mogą więc świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż kontrola jej prawidłowości dotyczy stanu faktycznego i prawnego z chwili jej podejmowania. Zaznaczyć przy tym wypada, że w niniejszym postępowaniu nie można oceniać prawidłowości czynności i rozstrzygnięć podejmowanych w innych sprawach. Jeżeli zaś przebieg granic pomiędzy działkami uległ zmianie, to może mieć to wpływ na rozstrzygnięcia zapadające po tej zmianie, ale nie wpływa na ocenę wcześniejszych rozstrzygnięć. Ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych dokonywana jest bowiem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili podejmowania tych aktów.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.