Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1801/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, art. 133 § 1 w zw, z art. 141 § 4 ppsa w zw z art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1286/21 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr KOC/1623/Go/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1286/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 kwietnia 2021 r. nr KOC/1623/Go/20 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 17 sierpnia 2011 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 maja 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie własność m.st. Warszawy, tj. części dz.nr [...] położonej przy ul. [...].

M.M., K.M. oraz A.M. - działająca jako wykonawca testamentu E.H., w dniu 15 lutego 2019 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 17 sierpnia 2011 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do nieżyjącej E.H.

Kolegium postanowieniem z 27 lutego 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło przedmiotowe postępowanie nadzorcze do czasu przedłożenia postanowienia ustalającego następstwo prawne po E.H. Jak wskazało w uzasadnieniu, postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy z 5 lipca 2017 r. sygn. akt [...] orzeczono, że "podlega uznaniu na obszarze Polski – z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - orzeczenie Sądu Najwyższego [...] Wydziału Spraw Testamentowych ([...]) z dnia 12 maja 2016, stwierdzające że w dniu 27 kwietnia 2016 r. ostatnia Wola i E.H. (...) zmarłej w [...] w dniu [...] listopada 1999 r. została udowodniona przez A.E. zamieszkałą pod adresem [...], wykonawcę testamentu wskazanego w ostatniej woli. J.K. jako wykonawca, jak opisano w ostatniej woli, przeżyła spadkodawczynię, ale zmarła nie potwierdziwszy ostatniej woli".

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie, która jest byłym właścicielem nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 50 poz. 279, powoływanego dalej jako "dekret"), lub też, która jest następcą prawnym takiego właściciela. Z kolei rolą wykonawcy testamentu jest wykonanie konkretnych rozporządzeń testamentu będących przejawem woli testatora. W niniejszej sprawie brak jest natomiast orzeczenia sądu krajowego, z którego wynikałoby następstwo prawne w postępowaniu dla A.E., A.E1, P.E. oraz L.E.

Kolegium postanowieniem z 7 kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 27 lutego 2020 r. i wskazało, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym gruntu objętego działaniem dekretu mają byli właściciele nieruchomości oraz ich następcy prawni. Pojęcie następcy prawnego w takim postępowaniu wynikać musi z przepisów prawa krajowego. Przeddekretowymi właścicielkami nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dawny nr hip. [...] lit. [...], były I.L. z domu H., M.M2. i E.J. z domu H. Następstwo prawne po I.L. i M.M2. jest ustalone - spadkobierczynią ich jest M.M. Natomiast następstwo prawne po E.H., która zmarła w dniu [...] listopada 1999 r. nie jest ustalone w rozumieniu następstwa prawnego zgodnego z prawem polskim. Osoba ta pozostawiła testament, w którym powołała jako wykonawcę testamentu swoją córkę J.K., która zmarła w dniu [...] września 2011 r., nie przeprowadzając stosownych czynności. Z tej przyczyny wykonawcą testamentu E.H. została jej wnuczka – A.E. Ze znajdujących się w aktach kopii testamentu E.H. oraz J.K. wynika, że E.H. całość swojego majątku zapisała córce – J.K.; z kolei J.K. 75% majątku zapisała córce – A.E. (o ile córka ją przeżyje), a 25% wnukom, tj. P.E. i L.E.

Aby jednak stronami postępowania dotyczącego nieruchomości warszawskiej były osoby, którym w istocie przysługuje roszczenie wynikające z prawnorzeczowego tytułu do gruntu, niezbędne jest wykazanie związku przedmiotowego między nieruchomością przy ul. Okopowej a przedmiotem spadku po E.H. (przeddekretowej współwłaścicielce nieruchomości) oraz jej (domniemanej) spadkobierczyni – J.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę M.M. za niezasadną. W ocenie Sądu I instancji analiza akt administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu, że zaistniało zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zależy, w rozumieniu ww. przepisu, od wyjaśnienia, kto jest następcą prawnym E.H., a w konsekwencji komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia dekretowego. Dowodem istnienia następstwa prawnego po osobie zmarłej jest postanowienie właściwego polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Takich dokumentów dotyczących dziedziczenia po E.H. w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie przedstawiono. Legitymacji do wstąpienia w miejsce zmarłej strony w postępowaniu administracyjnym nie ma natomiast, co prawidłowo wskazał organ nadzoru, wykonawca testamentu E.H. Wykonawca testamentu nie jest bowiem następcą prawnym osoby zmarłej w rozumieniu administracyjnych przepisów procesowych. Źródła jego legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego nie można natomiast wywodzić, jak czyni to skarżąca, z powołanych w skardze materialnych i procesowych przepisów prawa cywilnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.M., skarżąc wyrok w całości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku braku należytej kontroli przesłanek zawieszenia postępowania wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. i przyjęcie, że w sytuacji w której w postępowaniu jako wykonawca testamentu E.H. występuje A.E. istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania, co spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy stosownie do art. 141 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postanowienie SKO powinno zostać uchylone, z uwagi na :

a) wadliwe odczytanie statusu prawno - procesowego A.E. (excutora testamentu według prawa [...]), skutecznego na terenie Polski na gruncie prawa polskiego na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 5 lipca 2017 r., sygn. [...], w sytuacji gdy powyższe orzeczenie legitymuje A.E. (excutora testamentu według prawa australijskiego) do bycia stroną w ujęciu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej SKO z 2011 r., stosownie do przepisów art. 34 w zw. z art. 2 § 1 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej p.p.m).

b) bezzasadnego uznania, iż istniała konieczność zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej SKO z 2011 r. do czasu przedstawienia postanowienia właściwego polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzonym przez notariusza akcie poświadczenia dziedziczenia po E.H., pomimo że, przepisy Prawo prywatne międzynarodowe oraz [...] prawa spadkowego (materialnego) przyznają excutorowi testamentu, prawo do występowania w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym, jako strona postępowania w ujęciu art. 28 k.p.a., pomimo że jest on właścicielem (dysponentem) masy spadkowej do momentu przekazania go spadkobiercom, nie zaś następcą prawnym zmarłej osoby fizycznej;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku pomimo niewyjaśniania zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i sąd administracyjny pierwszej instancji, łącznika określającego prawo materialne spadkowe obowiązujące w dacie śmierci E.H., nie posiadającej obywatelstwa polskiego, które powinno być zastosowane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej p.p.m), a zatem podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku w trybie instancyjnym oraz prześledzenie ciągu rozumowania sądu pierwszej instancji.

II. prawa materialnego tj.:

1. art. 988 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 922 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 924 k.c. w zw. z art. 34 w zw. z art. 2 § 1 p.p.m. w zw. z art. 45 Prawo Administracji [...], Ustawa spadkowa z 1919 w zw. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 - dalej "u.g.n") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż istnieje tożsamość uprawnień wynikającej z konstrukcji egzekutora (executora) testamentu na podstawie australijskiego prawa materialnego, a konstrukcją wykonawcy testamentu na podstawie polskiego prawa materialnego spadkowego, podczas gdy powyższe instytucja są całkowicie odmienne albowiem na podstawie ustawy Prawo Administracji [...], Ustawa spadkowa z 1919 r. wynika, że w świetle prawa spadkowego obowiązującego w [...] właścicielem masy spadkowej po śmierci spadkodawcy staje się wykonawca (executor) lub administrator spadku, który rozporządza nim do momentu przekazania go spadkobiercom, zaś spadkobierca nie nabywa praw do spadku do momentu otrzymania całego swojego udziału w masie spadkowej, a prawo przewiduje sporządzenia pisma w postaci dokumentu uprawniającego do spadku, a jedynie informację o zakończeniu procesu zarządzania majątkiem po zmarłym i rozliczenie poprzez przekazanie czeków opiewających na kwotę pozostałą po spieniężeniu masy spadkowej, co w konsekwencji powoduje, że A.E. (executor testamentu według prawa [...]), na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 5 lipca 2017 r., sygn. [...], jest uprawniona do podejmowania na terenie Polski wszystkich czynności jak właściciel i zarządca spadku po E.H., a zatem jest legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym dotyczącym zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej SKO z 2011 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 kwietnia 2021 r. i umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych zarzuty naruszenia prawa muszą być postawione wyraźnie. Autor skargi kasacyjnej, będący co do zasady profesjonalnym pełnomocnikiem procesowym działającym w ramach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego (art. 175 § 1 p.p.s.a.), ma obowiązek wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia. Przez wskazanie przepisu prawa należy uznać wskazanie właściwego artykułu, paragrafu bądź ustępu czy punktu, jeżeli występują one w określonym przepisie. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Podnieść także należy, że w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnego zestawienia przepisów, tj. szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17, i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych).

W świetle powyższych wywodów należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy. W odniesieniu do pierwszego z zarzutów zauważyć trzeba, że w jego podstawie prawnej wskazany został przepis nieistniejący. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu art. 141 § 1 pkt 3. W pozostałym zakresie Sąd II instancji odniesie się do tych zarzutów, które zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów zarówno procesowych, jak i naruszenia prawa materialnego, sprowadzających się w istocie do zanegowania stanowiska Sądu I instancji co do statusu w postępowaniu administracyjnym wykonawcy testamentu według prawa australijskiego (executora) zasadne będzie łączne ich rozpoznanie

Mimo wielości poruszonych w skardze kasacyjnej problemów związanych ze wykładnią i stosowaniem prawa, w szczególności przepisów prawa spadkowego (k.c.), wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie o zawieszeniu postępowania, zaś podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie są również granice sprawy rozpoznanej przez Sąd stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być zatem kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy brak uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organy wskazały na konieczność rozstrzygnięcia w ich ocenie dwóch zagadnień wstępnych: ustalenia spadkobierców E.H. - przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej oraz prawomocnego stwierdzenia nabycia spadku po E.H. z uwagi na to, że źródłem interesu prawnego ewentualnych spadkobierców są prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w Polsce.

W związku z powyższym, spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 maja 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu stronami takiego postępowania są tylko następcy prawni dawnego właściciela, w rozumieniu polskiego prawa administracyjnego, i Skarb Państwa (ewentualnie Gmina), czy również inne osoby, którym, jak w tym wypadku, przysługuje prawo rozporządzania majątkiem spadkowym jako wykonawca testamentu wg prawa australijskiego. Ponadto, czy przyjęcie za stronę postępowania ww. wykonawcę testamentu wyklucza z udziału w postępowaniu inne osoby (spadkobierców), które w tym testamencie zostały ujęte.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej we wskazanym powyżej zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w zarzutach nr 1 i 2, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a., art. 34 w zw. z art. 2 § 1 p.p.m., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., przez wydanie wyroku pomimo niewyjaśniania łącznika określającego prawo materialne spadkowe obowiązujące w dacie śmierci E.H., nieposiadającej obywatelstwa polskiego, które powinno być zastosowane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290, z 1995 r. Nr 83, poz. 417 oraz z 1999 r. Nr 52, poz. 532 - dalej Prawo prywatne międzynarodowe), a zatem podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Zarzuty te są niezasadne.

W pierwszej kolejności należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w postępowaniu przed organami administracji w Polsce, będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w [...]. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na taką możliwość powołała się na ustawę - Prawo prywatne międzynarodowe, w szczególności na art. 2 § 1 i art. 34. Według autora skargi kasacyjnej ustawa ta stanowi "łącznik" pomiędzy prawem materialnym spadkowym obowiązującym w dacie śmierci E.H., a prawem polskim, stąd też w ocenie skarżącej kasacyjnie, wykonawcy testamentu według prawa australijskiego, przysługuje status strony postępowania również w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie zauważyła jednakże, że przywołane przepisy Prawa prywatnego międzynarodowego w związku z art. 1 § 1 tej ustawy wskazują wprost zakres obowiązywania powyższych przepisów w polskim porządku prawnym. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie wyłącznie dla międzynarodowych stosunków osobistych i majątkowych w zakresie prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała innych, obowiązujących, przepisów prawa międzynarodowego prywatnego, które nakazywałyby stosować prawo obce w polskim postępowaniu administracyjnym.

Zwrócić też należy uwagę, że wykonawca testamentu (executor) wg prawa australijskiego, mimo, że czasowo nabywa prawo do spadku, jednakże nie wchodzi w ogół praw i obowiązków przysługujących spadkodawcy, a majątek spadkowy nie staje się jego majątkiem osobistym. Zakres obowiązków executora w porównaniu do wykonawcy testamentu wg prawa polskiego jest zbliżony. Zadaniem executora jest wypełnienie woli zmarłego ujawnionej w testamencie. Efektem działania takiego wykonawcy jest końcowo przekazanie majątku testatora do osób wskazanych w testamencie (beneficjentów spadku). Executor nie nabywa majątku spadkowego (chyba, że jest jednym z beneficjentów), a za swoje działania pobiera stosowane wynagrodzenie. Tym samym, wykonawca testamentu wg prawa australijskiego, nie nabywa nowych praw, a jego działanie ogranicza się do rozdysponowania, po opłaceniu wierzytelności, pozostałego spadku. Executor, nie mając własnych praw rzeczowych do spadku, nie mógł zastąpić innych stron postępowania administracyjnego, nie miał również własnych uprawnień w dochodzeniu roszczeń niezwiązanych ze spadkiem. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego naruszenia art. 988 § 1 i 2 k.c., art. 922 § 1 i 2 k.c., art. 924 k.c. i art. 28 k.p.a. odnoszące się do uprawnień wykonawcy testamentu, ponieważ z przepisów tych nie można wywieść jakichkolwiek uprawnień mogących być podstawą uznania za stronę postępowania administracyjnego.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że A.E. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez polskie organy administracji publicznej, na podstawie przedstawionych przez nią dokumentów, nie mogła być uznana za stronę postępowania. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy z 5 lipca 2017 r. sygn. akt [...], na które powoływała się skarżąca "podlega uznaniu na obszarze Polski – z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - orzeczenie Sądu Najwyższego [...] Wydziału Spraw Testamentowych ([...]) z dnia 12 maja 2016". Następcami prawnymi E.H. z uwagi na treść testamentu są A.E., P.E. i L.E., jednakże ich następstwo prawne nie zostało potwierdzone w prawem przewidzianej formie. Z akt nie wynika, aby osoby te, zgodnie z prawem australijskim, otrzymały jakiekolwiek przysporzenie z majątku spadkowego.

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca M.M. była legitymowana do złożenia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2011 r. Organ natomiast miał obowiązek ten wniosek merytorycznie rozpoznać, ale na wstępie musiał ustalić krąg osób będących stronami postępowania administracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowiłoby uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będące przesłanką wznowienia postępowania. Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności winny uczestniczyć wszystkie osoby, mające interes prawny związany z tytułem prawnym do ww. nieruchomości, to ich brak uzasadniał zawieszenie postępowania, którego podjęcie może nastąpić tylko po zakończeniu właściwej sprawy następstwa prawnego po E.H.

Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji bez udziału tych osób nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych przyczyn nie był zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwłaszcza, że podstawą złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2011 r. był brak uczestnictwa następców prawnych E.H. i wadliwe skierowanie decyzji do osoby zmarłej.

Skarżąca kasacyjnie dopatruje się interesu prawnego A.E. w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co może budzić wątpliwości skoro przedmiotem sprawy głównej była decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 27 maja 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu, a zatem decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Tym niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poprawiania treści zarzutów, czy ich precyzowania. Niezależnie jednakże czy przymiot strony wywodzi się z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też z art. 7 dekretu warszawskiego, w obu tych przepisach ustawodawca odwoływał się do właściciela nieruchomości bądź jego następcy prawnego, jako osoby uprawnionej do działania w sprawie. W sprawie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, stwierdził, że: "Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego.".

W okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny posiadałby zatem tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości warszawskiej bądź wszyscy jego następcy prawni, przy czym obowiązek wykazania przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie w sprawie.

W świetle powyższego, wbrew zarzutom środka odwoławczego, zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej do czasu wskazania przez właściwy Sąd spadkobierców po zmarłej E.H. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych, nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza, że ewentualne uwzględnienie wniosku otworzyłoby spadkobiercom prawo do domagania się ustanowienia użytkowania wieczystego w stosownych udziałach.

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. określa zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić też podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym, co jednak nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wojewódzki, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.