Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 8020/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Paweł Gorajewski (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 9 września 2022 r. nr DPS-DPSZPO.456.11.2022.KJ w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I

Decyzją z 6 października 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej zwana "KNF"), działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 180 ze zm.) oraz art. 96 ust. 1e ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 623 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o ofercie"), m.in.:

a) nałożyła na K. S.A. z siedzibą w T. (dalej zwaną "Spółką") karę pieniężną w wysokości 500 000 zł wobec stwierdzenia, że Spółka nie wykonała obowiązków, o których mowa w:

1) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 marca 2018 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 757; dalej zwanego "rozporządzeniem MF z 29 marca 2018 r.") przez nieopublikowanie raportu rocznego za 2018 r.,

2) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu rocznego za 2018 r.,

3) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 1 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu kwartalnego za I kwartał 2019 r.,

4) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 5 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2019 r.,

b) wykluczyła papiery wartościowe S[półki z obrotu na rynku regulowanym.

Decyzją z 28 maja 2021 r. KNF, po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliła decyzję z 6 października 2020 r. w części dotyczącej nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 500 000 zł i nałożyła na Spółkę karę pieniężną w wysokości 475 000 zł oraz umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Spółkę na podstawie art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie wykluczenia papierów wartościowych Spółki z obrotu na rynku regulowanym.

Postanowieniem z 12 lutego 2021 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na P. M. G. (dalej zwanego "Skarżącym") kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie za naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę w związku z niewykonaniem obowiązku publikacji raportu rocznego za 2018 r., skonsolidowanego raportu rocznego za 2018 r., skonsolidowanego raportu kwartalnego za I kwartał 2019 r. i skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2019 r., w okresie pełnienia przez Skarżącego funkcji prezesa zarządu Spółki. Postanowienie to zostało uznane za doręczone Skarżącemu w trybie art. 44 § 4 w zw. z § 1 pkt 1 kpa w dniu 10 marca 2021 r.

W toku postępowania KNF wzywała Skarżącego (pisma z 9 lipca 2021 r. i 5 listopada 2021 r.) do złożenia wyjaśnień w zakresie m.in. informacji na temat wynagrodzenia pobieranego przez Skarżącego w latach 2018-2019 w Spółce, aktualnego stanu majątkowego i sytuacji finansowej Skarżącego, powodów nieopublikowania przez Spółkę wskazanych wyżej raportów, informacji o dokumentach finansowych i podatkowych Spółki, które Skarżący otrzymał w momencie objęcia funkcji prezesa zarządu Spółki i czy zachodziła potrzeba odtworzenia takich dokumentów, jak też informacji o działaniach Skarżącego jako jedynego członka zarządu Spółki podejmowanych w celu skutecznego zadośćuczynienia obowiązkom informacyjnym Spółki dotyczącym publikacji wskazanych raportów. Wezwania te zostały wysłane na ten sam adres, co postanowienie o wszczęciu postępowania (którego aktualność potwierdziła w toku postępowania Krajowa Administracja Skarbowa oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych), jednak przesyłki zawierające wezwania powróciły do KNF z uwagi na ich nieodebranie przez adresata, mimo dwukrotnego awizowania.

Pismem z 16 grudnia 2021 r. (wysłanym na ten sam adres, co poprzednia korespondencja kierowana do Skarżącego) KNF zawiadomiła Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi (pisma z 28 grudnia 2021 r.) Skarżący wniósł o doręczanie mu pism na nowo wskazany adres. Odniósł się do dowodów z dokumentów w postaci zapisu zeznań złożonych przez określone osoby w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z:

1) raportów bieżących Spółki m.in. w sprawie dokonania korekt faktur wystawionych w okresie pomiędzy kwietniem a październikiem 2018 r., które nie odzwierciedlały rzeczywistych zdarzeń gospodarczych, a także korekt deklaracji podatkowych oraz jednolitych pików kontrolnych na okoliczność przeprowadzenia przez Skarżącego wstępnej analizy i weryfikacji wybranej dokumentacji Spółki oraz wniosków wypływających z audytu prawno-gospodarczego oraz raportowania przez poprzednika Skarżącego (w osobie J. P.) nierzetelnych danych finansowych, jak też na okoliczność wszczęcia przez właściwy organ skarbowy kontroli podatkowej za okres od 1 czerwca do 30 listopada 2018 r. w związku z korektami oraz zawiadomieniami złożonymi do tego organu oraz na okoliczność złożonych przez Skarżącego zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstw przez J. P. i inne osoby,

2) protokołu kontroli podatkowej przeprowadzonej przez [...] [...] Urzędu Skarbowego na okoliczność wykazania faktu przestępczej działalności poprzednika Skarżącego na stanowisku prezesa zarządu Spółki – J. P. oraz podmioty z nim powiązane,

3) korespondencji z [...] Bank Polska S.A. na okoliczność braku uzyskania od tego banku faktycznego i elektronicznego dostępu do rachunków bankowych, których posiadaczem była Spółka, a przez to brak możliwości sporządzenia w sposób rzetelny i zgodny z prawdą raportów okresowych przez brak możliwości prowadzenia w pełny sposób ksiąg rachunkowych pomiędzy grudniem 2018 r. a czerwcem 2019 r., a także po czerwcu 2019 r. do września 2020 r.,

4) przesłuchania Skarżącego m.in. w zakresie wykrytych nieprawidłowości w dokumentacji Spółki za 2018 r.

Postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. KNF nie uwzględniła opisanych w tym orzeczeniu wniosków dowodowych złożonych przez Skarżącego.

Decyzją z 14 stycznia 2022 r. KNF, działając na podstawie art. 104 kpa, art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, nałożyła na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 180 000 zł wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę w okresie, w którym Skarżący pełnił funkcję członka zarządu Spółki, to jest niewykonania przez Spółkę obowiązków, o których mowa w:

1) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie raportu rocznego za 2018 r.,

2) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu rocznego za 2018 r.,

3) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 1 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu kwartalnego za I kwartał 2019 r.,

4) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 5 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2019 r.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (który uzupełnił pismem z 23 maja 2022 r.), wnosząc o uchylenie decyzji z 14 stycznia 2022 r. i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 31za ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej zwanej "ustawą COVID-19"), art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, art. 7a kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 1 kpa, art. 75 kpa, art. 78 kpa, art. 81a § 1 kpa, art. 105 § 1 kpa, jak też naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 96 ust. 1h, art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie oraz art. 31za ust. 1 i 2 ustawy COVID-19. Skarżący podniósł m.in., że przekazanie przez niego raportów okresowych i rocznych uwzględniających sprawozdania finansowe obarczone błędami, w szczególności w przypadku, gdy Skarżący posiadał wiedzę o szeregu nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, stanowiłoby naruszenie art. 77 pkt 2 ustawy o rachunkowości i narażałoby Skarżącego na dodatkowe sankcje. Skarżący stwierdził, że chciał uniknąć poświadczania nieprawdy i dezinformowania rynku, dlatego nie publikował sprawozdań obejmujących nieprawdziwe dane oraz komunikował rynkowi rzeczywiste przyczyny opóźnień. Niezależnie od tego, Skarżący podniósł, że zachodzi przedawnienie karalności za delikty administracyjnego, skoro stosownie do art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie termin do nałożenia kary na członka organu wynosi 12 miesięcy od wydania decyzji o ukaraniu Spółki. Taka decyzja została wydana 6 października 2020 r., a zatem karalność czynu zarzucanego Skarżącemu przedawniła się 7 października 2021 r., natomiast decyzja nakładająca na niego karę została wydana po tym terminie. Skarżący podkreślił przy tym, że nie było podstaw do wydłużenia biegów terminów przedawnienia na podstawie art. 31za ustawy COVID-19, ponieważ przepis ten nie dotyczy terminów materialnoprawnych.

Pismem z 10 maja 2022 r. KNF wezwała Skarżącego do złożenia osobiście pisemnych zeznań w charakterze strony postępowania w zakresie podania aktualnej, pełnej informacji o jego stanie majątkowym i sytuacji finansowej przez wskazanie określonych w wezwaniu informacji i środków majątkowych.

W piśmie z 30 maja 2022 r. Skarżący zawarł informacje odnośnie do swojej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Zeznania te Skarżący uzupełnił (na wezwanie KNF) w pismach z 5 lipca 2022 r. i 10 sierpnia 2022 r.

Decyzją z 9 września 2022 r. KNF, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie:

I. uchyliła decyzję z 14 stycznia 2022 r. w całości,

II. nałożyła na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 162 000 zł wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę w okresie, w którym Skarżący pełnił funkcję członka zarządu tej spółki, tj. niewykonania przez Spółkę obowiązków, o których mowa w:

1) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie raportu rocznego za 2018 r.,

2) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu rocznego za 2018 r.,

3) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 1 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu kwartalnego za I kwartał 2019 r.,

4) art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z § 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 79 ust. 5 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. przez nieopublikowanie skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2019 r.

W uzasadnieniu KNF wskazała, że na podstawie uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Spółki z 30 listopada 2018 r. Skarżący formalnie objął funkcję prezesa zarządu Spółki i pełnił ją do 24 września 2020 r., kiedy to został odwołany przez radę nadzorczą. Natomiast z wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że funkcję w jednoosobowym zarządzie Spółki jako prezes zarządu Skarżący pełnił w okresie od 7 lutego 2019 r. do 4 listopada 2020 r.

KNF stwierdziła, że zgodnie z art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1e tej ustawy, KNF może nałożyć m.in. na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł.

Zdaniem KNF, nałożenie kary na członka zarządu spółki publicznej na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie jest możliwe w przypadku ziszczenia się następujących przesłanek:

1) naruszenia przez spółkę publiczną obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie,

2) wydania decyzji administracyjnej w stosunku do spółki publicznej na podstawie art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie,

3) pełnienia przez daną osobę funkcji członka zarządu spółki publicznej w czasie naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie,

4) braku upływu 12 miesięcy od dnia wydania decyzji administracyjnej, nakładającej karę pieniężną na spółkę publiczną (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).

Zdaniem KNF, każda z tych przesłanek wystąpiła w tej sprawie, skoro:

– KNF wymierzyła Spółce m.in. karę pieniężną za (rażące) niewykonanie przez spółkę obowiązków informacyjnych w zakresie raportu rocznego i skonsolidowanego raportu rocznego z 2018 r., skonsolidowanego raportu kwartalnego z I kwartał 2019 r. oraz skonsolidowanego raportu półrocznego za I półrocze 2019 r. (przy czym decyzja wobec Spółki jest ostateczna i prawomocna); KNF zaznaczyła przy tym, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie nie bada się okoliczności, które legły u podstaw ukarania Spółki, gdyż KNF jest związana ustaleniami poczynionymi w decyzji wobec Spółki, to jest decyzji z 6 października 2020 r.;

– Skarżący pełnił w Spółce funkcję prezesa jednoosobowego zarządu w czasie, gdy Spółka miała obowiązek opublikowania wskazanych raportów okresowych (raport roczny i skonsolidowany raport roczny powinny zostać opublikowane do 30 kwietnia 2019 r., skonsolidowany raport kwartalny za I kwartał 2019 r. – do 30 maja 2019 r., a skonsolidowany raport za I półrocze 2019 r. – do 30 września 2019 r.;

– na dzień wydania decyzji wobec Skarżącego nie upłynął 12-miesięczny termin, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, liczony od dnia wydania pierwszej, nieostatecznej decyzji nakładającej karę na emitenta za naruszenie określonych obowiązków; KNF wskazała w tym zakresie, że wprawdzie wskutek znowelizowania z dniem 30 maja 2022 r. ustawy o ofercie wyłączającej stosowania art. 96 ust. 7 tej ustawy w przypadku rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, przepis ten – jako względniejszy dla Skarżącego niż art. 189g kpa – potencjalnie znajdował w tej sprawie zastosowanie stosownie do art. 32 ustawy z 7 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 872); KNF uznała jednak, że pomimo, że 6 października 2020 została wydana decyzja nakładająca karę na Spółkę, to 12-miesieczny termin przedawnienia nie rozpoczął biegu z uwagi na fakt, że od marca 2020 r. terminy zostały zawieszone na podstawie na podstawie art. 31za ustawy COVID-19, zaś czynnością odwieszającą bieg terminu przedawnienia było wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania wobec Skarżącego w dniu 12 lutego 2021 r., nadanego 16 lutego 2021 r. i w związku z tym ostateczny końcowy termin na wydanie decyzji w sprawie Skarżącego upłynął z dniem 12 lutego 2022 r., a decyzja została wydana 14 stycznia 2022 r.

Odnosząc się do wyjaśnień i wniosków Skarżącego, KNF wskazała, że uwzględniła wnioski dowodowe Skarżącego w zakresie treści raportów bieżących nr 88/2018, 1/2019 oraz 4/2019. Zdaniem KNF, raporty te odnoszą się do okresu, w którym Skarżący zasiadał w zarządzie Spółki i mogą mieć znaczenie dla oceny stopnia przyczynienia się Skarżącego do naruszenia prawa przez Spółkę (o którym mowa w decyzji z 6 października 2020 r.), natomiast nie mają wpływu na ustalenia faktyczne w postępowaniu, którego przedmiotem jest odpowiedzialność Skarżącego za publikację raportów okresowych przez Spółkę (a Spółka takich raportów nie opublikowała). KNF zwróciła uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wypełnienie obowiązku przez Spółkę, polegającego na publikacji określonych raportów okresowych w okresie kiedy prezesem zarządu był Skarżący, natomiast przedmiotem postępowania nie jest treść tych raportów, ani prawdziwość treści faktur wystawianych przez Spółkę. Mając to na uwadze, KNF uznała, że Skarżący jako prezes zarządu Spółki na przełomie 2018 i 2019 r. dokonywał czynności mających na celu weryfikację m.in. stanu finansowego Spółki i dokonywał ustaleń znajdujących odzwierciedlenie w dokumentach księgowych Spółki.

Z kolei w zakresie wniosków dowodowych dotyczących raportów bieżących nr 14/2020 (z 14 września 2020 r.) i nr 16/2020 (z 23 września 2020 r.), wskazujących że Skarżący jako zarząd Spółki złożył do Prokuratury Krajowej zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstw przez J. P. i inne osoby na szkodę Spółki, to KNF uznała, że treść tych raportów nie zmienia ustaleń faktycznych w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze treść tychże raportów, KNF przyjęła, że Skarżący podejmował czynności dotyczące ustaleń związanych z wydarzeniami prawdopodobnie wpływającymi na treść raportów okresowych, do jakich publikacji zobowiązana była Spółka, jednak były to działania zdecydowanie spóźnione, bowiem podejmowane na długo po upływie terminów na publikację raportów okresowych objętych przedmiotem niniejszego postępowania.

KNF dodała, że uwzględniła wniosek dowodowy dotyczący załączenia do akt korespondencji mailowej z [...] Bank S.A., z której wynika, że Skarżący pomimo kierowanych do banku próśb przez kilka miesięcy nie mógł otrzymać dostępu do bankowości elektronicznej, ani zaświadczeń o rachunkach bankowych Spółki. Z uwagi na to KNF uznała, że Skarżący jako prezes zarządu Spółki podejmował czynności mające na celu starania o uzyskanie pełnego dostępu do rachunków bankowych Spółki, który był niezbędny z uwagi na kontynuację działalności Spółki, jak również możliwość ustalenia standingu finansowego Spółki. KNF podkreśliła jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania nie są zapisy na rachunkach bankowych Spółki, ani trudności w dostępie do nich.

KNF podkreśliła, że Skarżący w raporcie bieżącym nr [...] z 21 czerwca 2019 r. poinformował, że uzyskał wszystkie dokumenty niezbędne do zakończenia sporządzania sprawozdania finansowego za 2018 r., przy czym informacja taka była przekazywana zarówno w odniesieniu do raportów rocznych za 2018 r., jak i kwartalnego. Z tego względu KNF uznała, że informacje dotyczące etapu przygotowań raportów okresowych przekazywane przez Spółkę, a podpisywane przez Skarżącego, były sprzeczne i mogły wprowadzić w błąd uczestników rynku. Zdaniem KNF, wskazywane przez Skarżącego okoliczności nie zwolniły go z obowiązku opublikowania raportów okresowych i nie sposób przyjąć stanowiska Skarżącego, że lepszym dla rynku jest niepublikowanie raportów niż ich publikacja, która mogłaby wprowadzić inwestorów w błąd. KNF podkreśliła, że emitent raporty okresowe sporządza przy współpracy z biegłymi rewidentami i pracownikami jednostki, którzy zajmują się księgowością. W ocenie KNF, nawet cząstkowa, zbadana, uwiarygodniona informacja finansowa o spółce publicznej jest lepsza dla uczestników rynku kapitałowego niż jej całkowity brak. KNF zauważyła, że podobne stanowisko prezentował Skarżący, publikując wstępne wyniki finansowe za 2018 r. – pomimo ich niezbadania przez audytora oraz z zastrzeżeniem, że mogą one ulec zmianie. KNF stwierdziła, że pełnienie funkcji prezesa zarządu spółki publicznej w świetle trudności organizacyjno-technicznych czy nawet kadrowych – nie skutkuje automatycznym zwolnieniem z odpowiedzialności za działania Spółki.

Odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF m.in. nie zgodziła się z twierdzeniem Skarżącego, że doszło do przedawnienia karalności w niniejszej sprawie. Wskazała, że na mocy art. 31za ustawy COVID-19 od 31 marca 2020 r. został zawieszony termin do wydania decyzji wynikający z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, natomiast termin ten został odwieszony (a tym samym zaczął biec 12-miesięczny termin na wydanie decyzji) w momencie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wobec Skarżącego z 12 lutego 2021 r. W tym zakresie KNF powołała się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1909/21). KNF podkreśliła, że możliwość zastosowania art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 do terminu wynikającego z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie wynika nie tylko z wykładni literalnej, ale również z wykładni autentycznej tego przepisu (w tym zakresie KNF przytoczyła fragment uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającego wskazany artykuł do ustawy COVID-19). KNF podzieliła stanowisko Skarżącego, że termin wskazany w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie ma charakter materialnoprawny. Podkreśliła jednak, że z art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 nie wynika, by miał on zastosowanie wyłącznie do terminów o charakterze procesowym, do których odwoływały się przywołane przez Skarżącego przepisy art. 15zzr oraz art. 15zzs ustawy COVID-19.

KNF nie uwzględniła też zarzutu, że okoliczności osobiste Skarżącego zostały uznane na jego niekorzyść. KNF stwierdziła, że w toku postępowania w I instancji Skarżący nie przedstawił swojej aktualnej sytuacji osobistej, mimo wezwania z 9 lipca 2021 r. Zatem wymierzając karę, KNF nie mogła uwzględnić przesłanki warunków osobistych osoby, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna. Przesłanka ta nie miała zatem wpływu na wymiar kary. KNF zaznaczyła, że stosowne informacje Skarżący przesłał w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co zostało przez KNF uwzględnione przy wydawaniu niniejszej decyzji.

KNF wskazała też, że okoliczności w postaci podejmowania przez Skarżącego czynności zmierzających do wyjaśnienia zdarzeń gospodarczych czy ustalenia bieżących stanów kont bankowych Spółki została uwzględniona na korzyść Skarżącego (w ramach analizy przyczynienia się Skarżącego do naruszeń Spółki), co jednak nie powoduje, że prezes zarządu Spółki może uchylić się od odpowiedzialności za działania reprezentowanego podmiotu. KNF zwróciła uwagę, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, a więc niezależny od winy.

Zdaniem KNF, nieprawidłowe jest usprawiedliwianie się przez Skarżącego jego działań obawę ewentualnego naruszenia art. 77 pkt 2 ustawy o rachunkowości. KNF zwróciła uwagę, że przepis ten przewiduje taką samą odpowiedzialność karną zarówno za niesporządzenie sprawozdania finansowego, jak i za sporządzenie dokumentów niezgodnie z przepisami ustawy lub zawarcia w tych sprawozdaniach nierzetelnych danych.

KNF nie uwzględniła zarzutów dotyczących doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania i tym samym umożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowania administracyjnym. KNF wskazała, że ustaliła adres zamieszkania Skarżącego w oparciu m.in. o informacje z Krajowej Administracji Skarbowej i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przesyłki kierowane na ten adres wracały niepodjęte w terminie po dwukrotnym awizowaniu. Skarżący odebrał jedynie w dniu 23 grudnia 2021 r. zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i w odpowiedzi na to zawiadomienie przedstawił swoje stanowisko. Wobec tego KNF uznała, że nie może budzić wątpliwości, że doszło do skutecznego wszczęcia postępowania wobec Skarżącego. Skarżący miał też możliwość podnoszenia wszelkich argumentów i dowodów dotyczących przesłanek, które KNF zgodnie z art. 96 ust. 6 i 7 ustawy o ofercie, bierze pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej kary.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia niektórych wniosków dowodowych Skarżącego, KNF stwierdziła m.in., że wnioski dotyczące raportu bieżącego nr 3/2019 (wskazującego okoliczność wszczęcia wobec Spółki kontroli podatkowej) oraz protokołu kontroli podatkowej przeprowadzonej przez [...] [...] Urzędu Skarbowego nie mają znaczenia dla sprawy. Protokół kontroli dotyczy bowiem obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego i nie ma charakteru definitywnego, nie stanowi decyzji kończącej postępowanie w sprawie podatkowej, tym samym nie musi wywoływać konsekwencji prawnych, jak też jego ustalenia mogą podlegać dalszej modyfikacji.

Z kolei odnosząc się do wniosku o przesłuchanie Skarżącego, KNF stwierdziła, że dowód w postaci przesłuchania strony ma charakter jedynie subsydiarny i powinien być stosowany dopiero w ostateczności. KNF wskazała, że Skarżący mimo wezwań nie złożył zeznań na piśmie (ponieważ nie odbierał korespondencji) i wobec tego KNF ustaliła przyczyny dotyczące braku publikacji raportów innymi dowodami, takimi jak podpisywane przez Skarżącego raporty bieżące Spółki odnoszące się do problemów związanych z terminową realizacją obowiązków w tym zakresie. Skarżący odniósł się natomiast do zeznań świadków złożonych w postępowaniu przygotowawczym (włączonych do akt niniejszego postępowania), zarzucając tym świadkom konfabulację (z którą to oceną KNF nie zgodziła się).

KNF odniosła się do przesłanek wymiaru kary pieniężnej wskazanych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, uwzględniając przy tym dodatkowe przesłanki z art. 189d kpa.

Co się tyczy wagi naruszenia, to KNF podkreśliła, że o rażącym uchybieniu przez Spółkę obowiązkom przekazywania raportów okresowych przesądza nie tylko powtarzalne i wielokrotne uchybienie przepisom dotyczącym publikacji raportów okresowych, ale przede wszystkim charakter naruszonych przepisów prawa oraz waga i znaczenie raportów okresowych dla uczestników rynku kapitałowego. Zdaniem KNF, brak wypełnienia przez Skarżącego, jako jedynego członka zarządu Spółki, obowiązków informacyjnych w zakresie publikowania raportów okresowych niewątpliwie przełożył się na podejmowanie przez inwestorów oraz akcjonariuszy Spółki decyzji inwestycyjnych w oderwaniu od faktycznej sytuacji finansowej Spółki (do czasu zawieszenia obrotu akcjami Spółki). Zachowanie prezesa zarządu, polegające na całkowitym zignorowaniu obowiązujących przepisów i funkcji, KNF uznała za godzące w interes i bezpieczeństwo inwestorów, niezależnie od faktu, że w czasie naruszenia obrót akcjami Spółki był zawieszony (od 28 grudnia 2018 r.), skoro zawieszenie obrotu akcjami na rynku regulowanym nie stoi na przeszkodzie dokonywaniu transakcji na akcjach Spółki poza nim.

W ramach omawianej przesłanki KNF odniosła się również do skutków naruszenia. Zwróciła uwagę na znaczący stan dezinformacji, który utrzymywał się wskutek długotrwałego nieprzestrzegania przez Spółkę obowiązku publikacji raportów okresowych oraz czas jego trwania. Spółka począwszy od 30 kwietnia 2019 r. nie opublikowała aż czterech raportów okresowych (objętych przedmiotem postępowania), co jest oczywistym naruszeniem prawa i stanowi przesłankę obciążającą przy wymiarze kary. W konsekwencji stan dezinformacji rozpatrywany w ramach wagi naruszenia uwzględniono na niekorzyść Skarżącego.

Zdaniem KNF, uczestnicy rynku kapitałowego ponieśli potencjalną znaczną szkodę z uwagi na pozbawienie ich dostępu do terminowej informacji o faktycznej sytuacji finansowej Spółki w związku z trwającym stanem dezinformacji. Działania Spółki naruszały też ważny interes publiczny przejawiający się w fundamentalnej zasadzie rynku kapitałowego – transparentności rynku.

Zdaniem KNF, przesłanką zaostrzającą wymiar kary była też liczba i powtarzalność naruszeń, których dopuściła się Spółka w okresie pełnienia przez Skarżącego funkcji prezesa zarządu. Spółka nie opublikowała wówczas łącznie aż czterech raportów okresowych, przy czym naruszenia te były rodzajowo tożsame.

KNF odniosła się do przesłanki przyczyn naruszenia, rozumianej jako stopień odpowiedzialności Skarżącego i stopień jego przyczynienia się do naruszeń popełnionych przez Spółkę. KNF wskazała, że Skarżący informował rynek przez raporty bieżące, że Spółka miała problemy z uzyskaniem danych niezbędnych do przygotowania raportów okresowych. KNF oceniła te okoliczności na korzyść Skarżącego, ponieważ podejmował on czynności zmierzające do wyjaśnienia zdarzeń gospodarczych czy ustalenia bieżących stanów kont bankowych Spółki – co prawdopodobnie przełożyłoby się na treść przyszłych raportów okresowych. Zdaniem KNF, nie powoduje to jednak, że prezes zarządu Spółki może uchylić się od odpowiedzialności za działania reprezentowanego podmiotu. KNF zwróciła również uwagę na sprzeczność przekazywanych przez Spółkę informacji dotyczących etapu przygotowań raportów okresowych, co mogło wprowadzić w błąd uczestników rynku.

Rozważając stopień odpowiedzialności Skarżącego, KNF uwzględniła również świadomość Skarżącego co do podejmowanych działań, które w konsekwencji doprowadziły do naruszeń prawa przez Spółkę. Skarżący posiadał dokumenty finansowe (dokonywał np. korekty faktur wystawionych przez Spółkę) oraz wiedzę na temat działalności Spółki i jej aktualnej sytuacji. W ocenie KNF, Skarżący mógł w krytyczny sposób ocenić, czy posiadane przez niego informacje mogą stanowić treść raportów okresowych oraz czy będą wiarygodne i w jakim zakresie, a jako prezes zarządu spółki publicznej winien czynić starania uzyskania pomocy audytorów czy innych ekspertów w ocenie poszczególnych zidentyfikowanych wątpliwości, błędów czy niejasności – mając na względzie prawny wymóg zobowiązujący do publikacji raportów okresowych. KNF zwróciła uwagę, że Skarżący publikował raporty bieżące o zmianach w harmonogramie publikacji raportów okresowych, przyczyn tych zmian czy dotyczących publikacji wstępnych wyników finansowych za 2018 r., jednak mimo to inwestorzy zostali pozbawieni okresowych informacji finansowych. Z tego względu KNF uznała, że stopień odpowiedzialności Skarżącego za naruszenie przez Spółkę obowiązków informacyjnych jest umiarkowany.

KNF na korzyść Skarżącego uwzględniła przesłankę gotowości podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z KNF podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia, jak też brak uprzednich naruszeń przez Skarżącego ustawy o ofercie. KNF odniosła się też do przekazanych przez Skarżącego w toku ponownego rozpoznawania sprawy informacji odnośnie do sytuacji osobistej i majątkowej, uznając że okoliczności związane z sytuacją osobistą (narodziny dziecka) są neutralne dla wymiaru kary, natomiast brak przychodów można uznać za świadomy wybór Skarżącego, gdyż posiadając odpowiednie wykształcenie i doświadczenie Skarżący mógłby pełnić funkcje w organach zarządczych spółek prawa handlowego w sposób odpłatny. KNF podkreśliła przy tym, że przesłanki wymiaru kary dotyczącej sytuacji majątkowej i osobistej Skarżącego nie należy traktować jako kluczowej przy wymierzaniu kary pieniężnej nakładanej na osobę fizyczną. Niemniej jednak uwzględniając sytuację osobistą, finansową i majątkową Skarżącego, KNF wskazała, że Skarżący nie osiąga wysokich dochodów, natomiast posiada znaczne zadłużenia, i dlatego sytuację majątkową Skarżącego uwzględniono na jego korzyść.

Zdaniem KNF, kara w wysokości 162 000 zł (stanowiąca 16% udziału w maksymalnym wymiarze kary) wypełni funkcje administracyjnej kary pieniężnej, a więc funkcję represyjną i prewencyjną, nie stanowiąc przy tym nadmiernego ciężaru dla Skarżącego. KNF uznała, że nałożona kara spełnia postulat niezbędności i skuteczności, zaś wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń i odzwierciedla stopień naganności zachowania Skarżącego.

KNF uznała, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 kpa, gdyż w sprawie nie można mówić o znikomej wadze naruszenia.

II

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję KNF, zaskarżając to rozstrzygnięcie w części – co do pkt 2, to jest w zakresie, w jakim KNF nałożyła na niego administracyjną karę pieniężną w wysokości 162 000 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego niesłuszne zastosowanie i uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do terminów materialnoprawnych. tj. terminu przedawnienia karalności za delikty administracyjne, przewidzianego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, podczas gdy przedmiotowy przepis ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych, zatem nie znajduje zastosowania do terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie przez niesłuszne niezastosowanie, tj. mimo uchylenia decyzji - nieumorzenie postępowania w I instancji w całości, podczas gdy doszło do upływu terminu przedawnienia, przewidzianego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, tj. od wydania decyzji upłynęło więcej niż 12 miesięcy, wobec czego kara nie mogła zostać nałożona na Skarżącego, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości i jako takie powinno zostać umorzone w całości;

3) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 96 ust. 1h w zw. z ust. 6 i ust. 16 ustawy o ofercie oraz art. 7a, art. 10 § 1, art. 61 § 1, art. 189d, art. 189f § 1 pkt 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 kpa, przez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady pewności prawa oraz zasady praworządności, a to przez: niedopuszczenie wszystkich dowodów wnioskowanych przez Skarżącego, wadliwe wszczęcie postępowania z naruszeniem prawa strony do udziału w całym postępowaniu, nałożenie na Skarżącego rażąco wygórowanej kary administracyjnej mimo istnienia przesłanek przemawiających za odstąpieniem od jej wymierzenia, a także nieuwzględnienie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść Skarżącego, podczas gdy obowiązek działania zgodnego z prawem wymaga od organu podjęcia aktywności ukierunkowanej na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zebrania wszystkich istotnych dowodów koniecznych do jej załatwienia oraz ich wnikliwej oceny, nie może być to ocena wybiórcza ani stronnicza, nieuwzględniająca indywidualnych okoliczności strony oraz przyczyn naruszenia prawa;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez nierozważenie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie w dostatecznym stopniu okoliczności osobistych dotyczących Skarżącego, które zostały uznane na niekorzyść Skarżącego przy ustalaniu jego odpowiedzialności i wymiarze kary;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa - przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy, polegające na:

a) nieuwzględnieniu charakteru naruszenia, które miało charakter powtarzalny i wtórny do działań poprzedników Skarżącego, ponadto naruszenia stanowiły w zasadzie jeden czyn ciągły i wywołane były tą samą przyczyną, tj. brakiem możliwości sporządzenia rzetelnych raportów z uwagi na konieczność ustalenia faktycznego stanu finansów Spółki, którego obraz został zafałszowany przez poprzednie zarządy;

b) bezpodstawnym uznaniu, że naruszenia dokonane przez Skarżącego miały charakter rażący, pomimo że z całokształtu materiału dowodowego wynika, że Skarżący dokładał wszelkich starań, aby do sporządzenia raportów doszło oraz by były one rzetelne i zgodne z prawdą, co skutecznie uniemożliwiała mu sfałszowana przez poprzedni zarząd dokumentacja Spółki;

c) bezpodstawnym uznaniu, że okoliczności ustalone na podstawie dowodów przedłożonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają znaczenia dla sprawy, mimo iż przemawiały one na korzyść Skarżącego, w tym świadczyły o brakach w posiadanej przez Skarżącego dokumentacji, braku wiedzy na temat umowy cesji zawartej w październiku 2018 r., która doprowadziła do ogłoszenia upadłości E., braku doręczenia zawiadomień awizacyjnych przez listonosza w sprawie;

d) braku uznania, że Skarżący nie ponosi w niniejszej sprawie odpowiedzialności, gdyż nie przyczynił się do powstania nieprawidłowości związanych z działalnością Spółki, które były wynikiem nieuczciwej, przestępczej działalności jego poprzedników;

6) art. 8 § 1 kpa oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie oraz art. 189d kpa przez działanie w sposób podważający zaufanie do organów państwa, co nastąpiło wobec naruszenia zasady proporcjonalności na skutek wydania decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości niewspółmiernej do wagi naruszenia i jego przyczyn oraz całości okoliczności sprawy oraz poprzez dowolne i arbitralne ustalenie wysokości kary, podczas gdy organ, wydając decyzję, powinien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że działania Skarżącego jako członka zarządu [...] S.A. uzasadniały wymierzenie mu kary pieniężnej w wysokości aż 162 000 zł, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów wskazuje, że jako prezes zarządu Skarżący podejmował działania z najwyższą starannością i w zakresie wykraczającym ponad rynkowy standard działania organów zarządzających spółek (w tym nawet finansował księgowość Spółki), podejmował działania w interesie ochrony tak Spółki, jak i inwestorów, a zaistniałe naruszenie było skutkiem wyłącznie działań poprzedniego zarządu, na które Skarżący nie miał wpływu i które noszą znamiona przestępstw, co powinno skutkować nienakładaniem na niego kary;

8) art. 81a § 1 kpa przez nieuwzględnienie w dostatecznym stopniu na korzyść Skarżącego okoliczności mających wpływ na wymiar kary, w tym braku korzyści uzyskanych przez Skarżącego, powtarzalności naruszeń, wysiłku podjętego przez Skarżącego w celu naprawienia błędów i naruszeń dokonanych przez jego poprzedników, podczas gdy niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego winny być rozstrzygane na korzyść strony;

9) art. 75 § 1 kpa przez niedopuszczenie wszystkich dowodów wskazanych we wniosku z 28 grudnia 2021 r., o przeprowadzenie których wnioskował Skarżący, podczas gdv ich dopuszczenie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy, a dowody te nie były sprzeczne z prawem;

10) art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie żądań Skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodów wskazanych we wniosku z 28 grudnia 2021 r., podczas gdy zostały one powołane na okoliczności mające istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie;

11) art. 80 kpa przez dowolne, arbitralne, niepoparte logiką uznanie wyjaśnień Skarżącego za wiarygodne jedynie w części dotyczącej działań podjętych przezeń w celu naprawienia błędów i naruszeń dokonanych przez jego poprzedników, podczas gdy wyjaśnienia Skarżącego były wiarygodne w całości i nie pozostawały w istotnej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym;

12) art. 7a kpa przez jego niesłuszne niezastosowanie i nieuwzględnienie wątpliwości prawnych dotyczących terminu przedawnienia karalności na korzyść Skarżącego;

13) art. 10 § 1 kpa przez wadliwe doręczenie powiadomienia o wszczęciu postępowania oraz kierowanie korespondencji do Skarżącego na nieaktualny adres, a tym samym uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym:

14) art. 61 § 1 kpa przez nieskuteczne doręczenie Skarżącemu postanowienia o wszczęciu postępowania, a tym samym uniemożliwienie mu brania czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym;

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 96 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie przez jego niesłuszne zastosowanie i nałożenie kary mimo upływu terminu przedawnienia karalności czynu Skarżącego;

2) art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 31a ust. 1 ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że treść uzasadnienia ustawy (COVID-19) może być równoważna z aktem prawnym i stanowić podstawę powszechnie obowiązującego prawa, a tym samym, że na podstawie projektu ustawy możliwe jest dokonywanie każdorazowo wykładni przepisów prawa, podczas gdy projekt ustawy nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy i to tekst ustawy jest nośnikiem intencji ustawodawcy, zaś do uzasadnienia projektu można sięgać dopiero wówczas, gdy zawiodą wykładnia językowa lub systemowa; ponadto niedopuszczalna byłaby rozszerzająca wykładnia art. 31za ust. 1 lub ust. 2 ustawy COVID-19 w taki sposób, aby objęty nią został art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, skoro ustawodawca wskazał konkretnie, że nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia dotyczy jedynie wskazanych terminów procesowych oraz wprost wskazanego terminu materialnoprawnego przewidzianego w art. 189g § 1 ust. 1 i 3 kpa, zatem do przepisów o przedawnieniu należy stosować wykładnię literalną, a wyjątki od zasady przedawnienia powinny wynikać z przepisu o randze ustawy - nie można ich domniemywać lub przyjmować ich istnienia w drodze analogii;

3) art. 96 ust. 1h w zw. z ust. 6 i ust. 16 ustawy o ofercie oraz art. 189d kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie sankcji w sposób nieuwzględniający dostatecznie okoliczności wskazanych w tym przepisie na korzyść Skarżącego, w tym przez nieprawidłową ocenę wagi naruszenia, brak dostatecznego uwzględnienia jego przyczyn, sytuacji Skarżącego oraz Spółki przez niego zarządzanej, braku uzyskanych korzyści lub unikniętych strat, gotowości do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia, braku uprzedniej karalności Skarżącego.

Mając na uwadze postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący wniósł również o przeprowadzenie przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "ppsa") dowodów uzupełniających z dokumentów nieprzeprowadzonych przez KNF (tj. raportu bieżącego nr [...] z 9 lutego 2019 r. i protokołu kontroli podatkowej prowadzonej przez [...] [...]Urzędu Skarbowego w B.), a także dodatkowych dowodów z dokumentów w postaci: 1) decyzji [...] [...]Urzędu Skarbowego z 26 lutego 2021 r. wydanej wobec Spółki (której fotokopię Skarżący załączył do skargi), 2) wydruku ze strony CBA z publikacją z 31 sierpnia 2022 r. pt. "Fikcyjne faktury opiewające na miliony – kolejni zatrzymani" (którego wydruk Skarżący załączył do skargi), 3) komunikatu KNF z 5 października 2022 r. (którego wydruk Skarżący załączył do skargi) i postanowienia KNF z 4 stycznia 2022 r. o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego i o oddalenie skargi. W uzasadnieniu KNF wskazała na niezasadność zarzutów skargi, podtrzymując przy tym stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Do odpowiedzi na skargę załączyła m.in. opinię prawną dr hab. Marcina Dyla w przedmiocie zakresu zastosowania art. 31za ustawy COVID-19.

W piśmie procesowym z 4 października 2023 r. KNF przedstawiła podsumowanie stanowiska w zakresie stosowania art. 31za ustawy COVID-19. Do pisma została załączona kopia opinii prof. dr hab. Grzegorza Łaszczycy w przedmiocie charakteru prawnego terminu przewidzianego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie oraz stosowania art. 31za ustawy COVID-19.

W piśmie z 18 października 2023 r. Skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę i pisma KNF z 4 października 2023 r. Podsumował szczegółowo swoje stanowisko dotyczące przedawnienia karalności, nie podzielając stanowiska KNF w tym zakresie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko i wnioski zaprezentowane w skardze, a pełnomocnik KNF wniósł o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz o oddalenie skargi. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w skardze.

III

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Skarga złożona w tej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja KNF o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w związku z naruszeniem przez Spółkę obowiązków informacyjnych. Obowiązki informacyjne mają z kolei związek z zasadą transparentności (przejrzystości) rynku kapitałowego, której ochronę mają na celu normy prawa regulujące publiczny obrót papierami wartościowymi. Nakładane na emitentów obowiązki informacyjne służą realizacji wspomnianej zasady. Zasadę transparentności wyznaczają dwa podstawowe wymogi, tj. informowanie uczestników rynku kapitałowego przez emitentów oraz równy (niedyskryminujący nikogo) dostęp do informacji. Zasada ta ma wyjątkowo istotne znaczenie zarówno prawne, jak i faktyczne. Rynek kapitałowy jest bowiem szczególnie wrażliwy na informacje dotyczące instrumentów finansowych, wpływających na podejmowane przez inwestorów decyzje. Treść podawanych przez emitentów informacji może wszak wpływać na aktualny i przyszły kurs rynkowy papierów wartościowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2322/17 – treść tego, jak i dalej powołanych wyroków jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 2 - w przypadku emitentów papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku oficjalnych notowań w rozumieniu przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi lub na rynku regulowanym innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego. Na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o ofercie zostało wydane rozporządzenie MF z 29 marca 2018 r. Zgodnie z § 60 ust. 1 tego rozporządzenia, emitent przekazuje, z zastrzeżeniem § 62, raporty okresowe: 1) kwartalne, 2) półroczne, 3) roczne. Z kolei z § 60 ust. 2 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. wynika, że emitent będący jednostką dominującą dodatkowo przekazuje raporty okresowe w formie skonsolidowanego raportu kwartalnego, skonsolidowanego raportu półrocznego i skonsolidowanego raportu rocznego, chyba że na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku lub może nie sporządzać skonsolidowanych sprawozdań finansowych. Natomiast w § 79 ust. 1, 5 i 7 rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. prawodawca określił, że: a) raport kwartalny i skonsolidowany raport kwartalny przekazuje się jednocześnie, w dniu określonym przez emitenta w raporcie bieżącym, o którym mowa w § 80, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia zakończenia kwartału roku obrotowego, którego dotyczy, b) raport półroczny i skonsolidowany raport półroczny przekazuje się jednocześnie, w dniu określonym przez emitenta w raporcie bieżącym, o którym mowa w § 80, nie później jednak niż w terminie trzech miesięcy od dnia zakończenia półrocza roku obrotowego, którego dotyczy, przy czym raport półroczny i skonsolidowany raport półroczny jest przekazywany wyłącznie za pierwsze półrocze danego roku obrotowego, c) raport roczny i skonsolidowany raport roczny przekazuje się jednocześnie, w dniu określonym przez emitenta w raporcie bieżącym, o którym mowa w § 80, nie później niż cztery miesiące od dnia zakończenia roku obrotowego, którego dotyczy. Przepisy rozporządzenia MF z 29 marca 2018 r. określają też, jaką treść powinny mieć określone raporty.

Naruszenie przez emitenta obowiązków, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie jest zagrożone karą pieniężną, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie. Ostatnio wskazany przepis stanowi: "Jeżeli emitent nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 56-56c w zakresie informacji okresowych, art. 59 w zakresie informacji okresowych lub art. 63, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 5 000 000 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona 5 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. Jeżeli emitent nie wykonuje albo nienależycie wykonuje obowiązki, o których mowa w art. 70 pkt 1, Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym, a w przypadku gdy papiery wartościowe emitenta są wprowadzone do obrotu w alternatywnym systemie obrotu - decyzję o wykluczeniu tych papierów wartościowych z obrotu w tym systemie, albo nałożyć karę pieniężną do wysokości 5 000 000 zł albo kwoty stanowiącej równowartość 5% całkowitego rocznego przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym za rok obrotowy, jeżeli przekracza ona 5 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.".

Z kolei z art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie wynika, że w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1e - Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, zewnętrznie zarządzającego ASI lub zarządzającego z UE w rozumieniu ustawy o funduszach inwestycyjnych lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł. Zacytowany przepis stanowił podstawę prawną decyzji administracyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie. Natomiast w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie określono, że kara, o której mowa w ust. 6, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f, upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Zauważyć przy tym należy, że wskutek nowelizacji, na mocy której został dodany art. 96 ust. 7a ustawy o ofercie – od 30 maja 2022 r. wyłączone jest co do zasady stosowanie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w przypadku rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych. W takiej sytuacji w sprawie kary nakładanej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie w razie rażącego naruszenia obowiązków, o których tam mowa – do przedawnienia należałoby stosować stosowny przepis kpa, czyli art. 189g § 1, z którego wynika, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Z uwagi jednak na to, że termin określony w art. 189g § 1 kpa jest dłuższy (co jest bardziej niekorzystne dla strony, na którą miałaby zostać nałożona kara) niż termin określony w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie – w niniejszej sprawie potencjalnie mógłby znaleźć zastosowanie (jako przepis korzystniejszy dla Skarżącego) art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, stosownie do art. 32 ustawy z 7 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 872), z którego wynika, że za zachowania stanowiące naruszenie przepisów ustawy zmienianej w art. 11 (czyli ustawy o ofercie), w brzmieniu dotychczasowym, zaistniałe przed dniem wejścia w życie niniejszego przepisu, sankcję administracyjną wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja administracyjna wymierzona według przepisów ustawy zmienianej w art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza dla strony postępowania.

Przywołane przepisy konstruują tzw. mechanizm sankcji sprzężonych. Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie KNF dokonała prawidłowej wykładni art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, przyjmując że nałożenie kary pieniężnej na tej podstawie jest możliwe, o ile:

1) stwierdzono w drodze decyzji KNF naruszenie przez spółkę publiczną obowiązków, o których mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie publicznej, czyli niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków dotyczących informacji okresowych,

2) osoba, na którą ma być nałożona kara, była członkiem zarządu spółki publicznej w czasie popełnienia stwierdzonych naruszeń,

3) został zachowany termin na wydanie przez KNF decyzji o nałożeniu kary na członka zarządu spółki publicznej, liczony od wydania decyzji stwierdzającej naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę publiczną.

W ocenie Sądu, KNF bez naruszenia art. 7 kpa ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.") i art. 77 § 1 kpa ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.") zebrała i rozpatrzyła materiał dowodowy istotny z punktu widzenia powyższych przesłanek nałożenia kary pieniężnej, a następnie w sposób zgodny z art. 80 kpa ("Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.") dokonała swobodnej (a nie dowolnej) oceny tegoż materiału dowodowego z punktu widzenia wskazanych wyżej norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, przebieg postępowania oraz tok rozumowania KNF, jak i argumentacja, jaka została przez ten organ przyjęta na poparcie podjętego rozstrzygnięcia – zostały uzasadnione w sposób, który realizuje wymagania określone w art. 107 § 3 kpa ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.") i jest możliwe poznanie na tej podstawie motywów, jakimi kierowała się KNF, jak i ocena zajętego przez ten organ stanowiska.

W ocenie Sądu, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że możliwe było (w ramach uznania administracyjnego) nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, ponieważ zostały spełnione wskazane wyżej przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu w konkretnej sprawie.

Po pierwsze, w sprawie nie jest sporne, że KNF wydała decyzje z 6 października 2020 r. i 28 maja 2021 r., w których stwierdzono naruszenie przez Spółkę obowiązków informacyjnych związanych ze sporządzaniem wskazanych w tej decyzji raportów okresowych za 2018 r. i część 2019 r. Nie jest też sporna okoliczność, że decyzja z 28 maja 2021 r. jest ostateczna i prawomocna. We wskazanych decyzjach precyzyjnie opisano naruszenia, których dopuściła się Spółka. Oceny tej Spółka nie zakwestionowała przez zaskarżenie decyzji z 28 maja 2021 r.

Po drugie, kolejną niesporną okolicznością jest to, że Skarżący był członkiem zarządu (jedynym) Spółki w okresie, w którym doszło do naruszeń stwierdzonych w decyzji z 28 maja 2021 r. Naruszenia te zostały precyzyjnie wymienione w zaskarżonej decyzji.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że tzw. mechanizm sankcji sprzężonych zawęża zakres ustaleń faktycznych, które powinny zostać poczynione, aby dopuszczalne było nałożenie kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez tę spółkę obowiązków informacyjnych. W świetle tego poglądu (który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie co do zasady podziela), ustaleniu podlega wyłącznie fakt wydania decyzji stwierdzającej naruszenie obowiązków przez spółkę, natomiast nie ma podstaw do ponownego stwierdzania tych naruszeń w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary na członka zarządu spółki (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 1248/17, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 6 czerwca 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2322/17 i z 29 marca 2022 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2657/21). Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym odpowiedzialność członków zarządu spółki publicznej pozostaje w ścisłym funkcjonalnym związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przez emitenta obowiązków informacyjnych oraz z nałożoną na niego w związku z tym sankcją administracyjną, co jest uzasadnione tym, że działania emitenta manifestują się określonymi zachowaniami jego organu zarządzającego, które polegają na składaniu stosownych oświadczeń woli lub oświadczeń wiedzy lub (nawet) na braku ich składania, mimo istnienia ku temu prawnie uzasadnionych podstaw lub oczekiwań odnośnie do ich złożenia (zob. m.in. wyroki z: 19 września 2019 r. o sygn. akt II GSK 2372/17, 26 lipca 2022 r. o sygn. akt II GSK 624/22, 18 listopada 2022 r. o sygn. akt II GSK 977/20).

Z zaskarżonej decyzji wynika, że przy nakładaniu kary pieniężnej na Skarżącego KNF uwzględniła wyłącznie naruszenia, których Spółka dopuściła się w okresie, kiedy Skarżący pełnił w niej funkcji członka zarządu. W skardze Skarżący co do zasady nie kwestionował tego, że Spółka dopuściła się naruszeń obowiązków informacyjnych wymienionych w zaskarżonej decyzji (nieopublikowania raportów okresowych), natomiast zaakcentował okoliczności mające wskazywać na trudności ze sporządzeniem raportów okresowych oraz wynikający z nich brak odpowiedzialności Skarżącego za zaistniałe naruszenia (do których to argumentów Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia wyroku).

Po trzecie, okres 12 miesięcy od wydania decyzji stwierdzającej naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę do wydania decyzji nakładającej karę na Skarżącego został zachowany, jeśli uwzględni się, że na mocy art. 31za ustawy COVID-19 w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii terminy przewidziane dla KNF na wydanie decyzji nie rozpoczynały biegu, a rozpoczęte ulegały zawieszeniu do dnia odwołania wspomnianych stanów, chyba że KNF dokona czynności w postępowaniu zanim te stany zostaną odwołane. Przepis art. 31za ustawy COVID-19 stanowi bowiem: "1. W przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw. 2. W sprawach z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.". Wbrew twierdzeniom Skarżącego, zacytowany przepis nie odnosi się wyłącznie do terminów procesowych, a zatem mógł znaleźć zastosowanie również do terminu określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie – tak jak i KNF w tej sprawie – w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2022 r. (sygn. akt II GSK 1909/21) odnośnie do wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, która jednoznacznie wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie normą określoną w tym przepisie zarówno aktów, jak i czynności KNF o charakterze merytorycznym wykonywanych w ramach prowadzonych postępowań wynikających z norm kompetencyjnych. We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny celnie wskazał, że konstrukcja prawna oraz cel wprowadzenia i stosowania art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 jest jednoznaczna, a przewidziane w tym przepisie wstrzymanie lub zawieszenie biegu czynności i terminów stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z narastającym zagrożeniem wywołanym niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19 intencją ustawodawcy było, aby w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii nastąpiło wstrzymanie lub zawieszenie działalności orzeczniczej KNF w zakresie podejmowania czynności i aktów o charakterze merytorycznym, co oczywiście – w świetle omawianego przepisu - nie pozbawiało KNF prawa wydawania aktów o charakterze merytorycznym. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazana wyżej wykładnia normy zawartej w art. 31za ustawy COVID opiera się o treść tejże normy oraz jej usytuowanie w systemie prawa. Nie ulega natomiast wątpliwości Sądu, że przy dokonywaniu interpretacji norm prawnych dopuszczalne jest sięganie m.in. do uzasadnienia projektu aktu normatywnego, którym te normy wprowadzono do obrotu prawnego. Oczywiste jest przy tym stwierdzenie, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolite Polskiej. Jednak w doktrynie trafnie przyjmuje się, że "z całą pewnością dokumenty wytworzone w procesie legislacyjnym odgrywają pewną, niekiedy nawet doniosłą rolę przy wykładni prawa, nawet jeśli – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości – nie można przypisać im mocy normatywnej" oraz że "ich wykorzystywanie oraz uwzględnianie w procesie stosowania prawa może przyczyniać się do prawidłowej identyfikacji intencji ustawodawcy (ratio legis regulacji)", przy czym "w tym sensie dokumenty wytworzone w ramach procesu stanowienia prawa powinny być postrzegane w kontekście metod wykładni celowościowej (...)" (J. Chmielewski, Wykładnia autentyczna w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, ZNSA 2015/3/45-63, a także przywołana tam publikacja Z. Tobora, W poszukiwaniu intencji prawodawcy, Warszawa 2013, s. 276). W związku z tym zauważyć należy, że w pkt 2.99 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy COVID-19 oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299, Sejm IX kadencji) projektodawca wskazał, że konieczność wprowadzenia przepisu zawieszającego bieg terminów na prowadzenie postępowań administracyjnych przez KNF wynika ze specyfiki przepisów szczególnych zawartych w ustawach sektorowych, które przewidują niekiedy krótkie terminy na przeprowadzenie postępowań administracyjnych, przy czym przykładowo powołano się właśnie na art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, który przewiduje dwunastomiesięczny okres na wydanie decyzji administracyjnej wobec członka organu spółki publicznej, liczony od dnia decyzji sankcyjnej wydanej wobec spółki publicznej. Zdaniem Sądu, wskazany fragment uzasadnienia projektu ustawy jedynie potwierdza trafność interpretacji art. 31za ustawy COVID-19 dokonany z uwzględnieniem reguł wykładni językowej i systemowej. W konsekwencji Sąd nie uwzględnił zarzutów Skarżącego dotyczących zarówno przedawnienia prawa do wydania decyzji nakładającej na niego karę pieniężną za naruszenie obowiązków informacyjnych przez Spółkę w okresie, kiedy pełnił funkcję członka zarządu, jak i zarzutu kwestionującego wykorzystanie przez KNF uzasadnienia projektu ustawy przy wykładni art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19. Zdaniem Sądu, nie doszło przy tym również do naruszenia art. 7a kpa (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony) przez nieuwzględnienie na korzyść Skarżącego wątpliwości prawnych dotyczących terminu przedawnienia karalności, ponieważ w niniejszej sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, których nie można byłoby rozwiać z zastosowaniem reguł wykładni norm prawnych. W konsekwencji Sąd za prawidłową uznał argumentację KNF, że bieg terminu przedawnienia z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie nie rozpoczął biegu z dniem wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wobec Spółki (co wynikało z art. 31za ustawy COVID-19), lecz dopiero z dniem podjęcia pierwszej czynności w niniejszej sprawie, czyli wszczęcia postępowania w dniu 12 lutego 2021 r., a zatem decyzja z 14 stycznia 2022 r. została wydana przed upływem okresu przedawnienia. Wobec tego prawidłowa jest ocena KNF, że możliwe było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie.

Sąd nie uwzględnił zarzutów Skarżącego wskazujących na wadliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które miało wynikać z nieskutecznego doręczenia Skarżącemu postanowienia o wszczęciu postępowania oraz kierowaniu korespondencji na nieaktualny adres. Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych wynika, że postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie zostało wysłane Skarżącemu na adres, który Skarżący wskazał Tymczasowemu Nadzorcy Sądowemu Spółki (zob. s. 20 sprawozdania Tymczasowego Nadzorcy Sądowego z 27 kwietnia 2020 r. – k. 84 akt administracyjnych). Aktualność tegoż adresu została potwierdzona przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zob. pismo z 5 października 2021 r. – k. 384 akt administracyjnych) oraz Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (zob. pismo z 6 października 2021 r. – k. 385 akt administracyjnych). Co równie istotne, pod tym samym adresem Skarżący odebrał następnie zawiadomienie z 16 grudnia 2021 r. (zob. k. 573 akt administracyjnych), na które udzielił potem odpowiedzi. W ocenie Sądu, w świetle akt administracyjnych nie ma przy tym podstaw do zakwestionowania stanowiska KNF o skutecznym doręczeniu Skarżącemu w trybie art. 44 § 4 kpa postanowienia o wszczęciu postępowania.

Zdaniem Sądu, KNF prawidłowo też przeanalizowała kwestię przesłanek wymiaru kary, odwołując się – stosownie do art. 96 ust. 16 ustawy o ofercie – do unormowania zawartego w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, z którego wynika, że przy wymierzaniu kary za naruszenia, o których mowa w ust. 1-1e oraz ust. 1i-1l, Komisja bierze w szczególności pod uwagę: 1) wagę naruszenia oraz czas jego trwania; 2) przyczyny naruszenia; 3) sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara; 4) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić; 5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić; 6) gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia; 7) uprzednie naruszenia przepisów niniejszej ustawy, a także bezpośrednio stosowanych aktów prawa Unii Europejskiej, regulujących funkcjonowanie rynku kapitałowego, popełnione przez podmiot, na który jest nakładana kara. Z uwagi na to, że katalog przesłanek wymiaru kary wskazany w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie jest katalogiem otwartym, KNF wymierzając karę uwzględniła również dodatkowe przesłanki, w tym te wskazane w art. 189d kpa – w zakresie w jakim nie były tożsame z przesłankami z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie.

Zauważyć przy tym należy, że zarówno przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, jak i przy określaniu wysokości nakładanej kary zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego, co oznacza m.in., że wysokość sankcji ustalona jest w oparciu o ocenę organu na podstawie okoliczności obrazujących sytuację finansową i majątkową strony postępowania oraz wagę stwierdzonych naruszeń. Ze względu na to, że wysokość sankcji administracyjnych może być bardzo dotkliwa, bardzo istotna jest kwestia proporcjonalności kar administracyjnych. Kara powinna być sprawiedliwa, adekwatna do wagi naruszenia prawa, a dla spełnienia swych celów powinna stanowić istotnie odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, proporcjonalną do możliwości płatniczych karanego i adekwatną do rodzaju i stopnia naruszenia prawa. Oczywiste jest, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną. Przy konkretyzowaniu wysokości nałożonej kary organ administracji ma tzw. luz decyzyjny. Kontrola zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary polega na zbadaniu, czy organ poprawnie zrekonstruował treść normy prawnej zawierającej sankcję i dokonał indywidualizacji przesłanek tworzących hipotezę normy prawnej (por. Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do organizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, pod red. T. Sójka; [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz; wyd. LEX 2015; v. komentarz do art. 96 ustawy o ofercie publicznej).

Zdaniem Sądu, kara pieniężna nałożona przez KNF na Skarżącego w tej sprawie jest odpowiednia do skali, liczby i wagi stwierdzonych naruszeń. W ocenie Sądu, określenie wysokości tej kary na kwotę 162 000 zł nie jest nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy, które zostały wnikliwie przenalizowane i prawidłowo ocenione w zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie ma podstaw do przyjęcia, że wymierzona kara była nieproporcjonalna.

W ocenie Sądu, KNF w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniła zwłaszcza przesłankę, którą można uznać za zasadniczą, to jest wagę naruszenia obowiązków informacyjnych przez Spółkę, za którą działał (reprezentował ją) Skarżący jako członek jej zarządu. Sąd podziela stanowisko KNF, że stwierdzone naruszenia mogły w sposób znaczący wpłynąć na podejmowanie decyzji inwestycyjnych przez potencjalnych inwestorów, jak i akcjonariuszy Spółki w oderwaniu od faktycznej sytuacji finansowej Spółki, również po zawieszeniu obrotu akcjami na rynku regulowanym, czyli w okresie, gdy transakcje mogły być dokonywane tylko poza tym rynkiem. Wskutek tych naruszeń zaistniał stan dezinformacji na rynku, który był długotrwały, skoro Spółka nie opublikowała aż czterech raportów okresowych. Zdaniem Sądu, KNF prawidłowo oceniła, że zaistniały stan dezinformacji należało uznać za znaczący, co uzasadniało uznanie tej okoliczności jako świadczącej na niekorzyść Skarżącego przy wymiarze kary. Wbrew zarzutom skargi, KNF uwzględniła powtarzalny charakter stwierdzonych naruszeń obowiązków informacyjnych przez Spółkę reprezentowaną przez Skarżącego, trafnie uznając, że jest to okoliczność przemawiająca za zaostrzeniem wymiaru kary. Podkreślenia przy tym wymaga, że stwierdzone naruszenia nie stanowiły czynu ciągłego, gdyż każde z nich odnosiło się do uchybienia obowiązkowi opublikowania innego raportu okresowego.

Prawidłowo również – oceniając przesłanki wymiaru kary w postaci liczby i powtarzalności naruszeń oraz w postaci przyczyn naruszenia – KNF przeanalizowała stopień przyczynienia się Skarżącego do stwierdzonych naruszeń, dostrzegając zarówno informowanie rynku przez Skarżącego o problemach z uzyskaniem danych niezbędnych do przygotowania raportów okresowych i wysiłki zmierzające do ustalenia bieżących stanów kont bankowych Spółki, jak też sprzeczność przekazywanych przez Skarżącego informacji dotyczących etapu przygotowań raportów okresowych, co mogło wprowadzić w błąd uczestników rynku. Sąd za prawidłową uznał też ocenę KNF, że wspomniane wysiłki podejmowane przez Skarżącego, czy jego gotowość do współpracy z KNF podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia – nie mogą prowadzić do uchylenia się od odpowiedzialności za działania (w tym przypadku zaniechania) reprezentowanej Spółki. Trafne jest stanowisko KNF, że Skarżący – jako prezes zarządu uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw Spółki, w tym do wykonywania ciążących na Spółce obowiązków informacyjnych określonych ustawą – napotykając na podnoszone trudności, powinien był postarać się o pomoc audytorów, bądź innych ekspertów w zakresie zweryfikowania tychże wątpliwości, czy błędów. W związku z tym za niezasadne Sąd uznał argumenty Skarżącego odwołujące się do unormowania zawartego w art. 77 pkt 2 ustawy o rachunkowości, penalizującego m.in. zawarcie w sprawozdaniach okresowych nierzetelnych danych, czego Skarżący - jak twierdzi - chciał uniknąć. W ocenie Sądu, również tej odpowiedzialności Skarżący mógłby uniknąć, gdyby w sposób skuteczny postarał się o pomoc audytorów, czy innych fachowców, doprowadzając do wymaganego prawem opublikowania przez Spółkę raportów okresowych.

Zdaniem Sądu, KNF nie miała obowiązku uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych Skarżącego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania nie było ustalenie sytuacji majątkowej czy finansowej Spółki, lecz kwestia odpowiedzialności za naruszenie obowiązków informacyjnych przez tę spółkę w czasie, gdy Skarżący był jej jedynym członkiem zarządu.

W związku z tym Sąd uznał również, że nie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 ppsa dowodów uzupełniających z dokumentów, o co Skarżący wnioskował w skardze. Zdaniem Sądu, okoliczności, na które miałyby zostać przeprowadzone te dowody, nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a wręcz są nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Odnoszą się one bowiem do akcentowanych przez Skarżącego zaniechań i naruszeń dokonanych przez jego poprzedników w zarządzie Spółki, natomiast istota niniejszej sprawy dotyczy odpowiedzialności Skarżącego za niewykonanie przez Spółkę obowiązków informacyjnych wyłącznie w okresie, w którym Skarżący (a nie inne osoby) pełnił funkcję członka zarządu Spółki. Raz jeszcze przypomnienia wymaga, że okoliczności związane z trudnościami w sporządzeniu raportów okresowych, które mogły mieć związek z działalnością poprzednich zarządów Spółki zostały przez KNF omówione i wzięte pod uwagę w kontekście wysiłków Skarżącego w zakresie ustalenia danych potrzebnych do opublikowania raportów okresowych, jednak nie można przyjąć, że brak pełnej wiedzy Skarżącego na temat reprezentowanej i prowadzonej przez niego Spółki zwalnia go z odpowiedzialności za nieopublikowanie raportów okresowych.

Wbrew twierdzeniom skargi, KNF wzięła pod uwagę okoliczności związane z gotowością Skarżącego do współpracy z KNF przy wyjaśnianiu sprawy oraz brakiem uprzednich naruszeń przez Skarżącego ustawy o ofercie. KNF uwzględniła również w ramach wymiaru kary pieniężnej sytuację majątkową i osobistą Skarżącego, przekonująco wskazując, że okoliczność bycia rodzicem małoletniego dziecka nie uzasadnia braku pełnego zaangażowania się w znalezienie stałej pracy, a wykształcenie i doświadczenie zawodowe Skarżącego pozwala np. na odpłatne pełnienie funkcji w organach zarządczych spółek prawa handlowego. W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał stanowisko KNF, że kara w wymierzonej wysokości (stanowiącej 16% maksymalnego wymiaru kary określonego w art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie) spełni postulat niezbędności, skuteczności, jak też funkcję zarówno represyjną, jak i prewencyjną.

Zdaniem Sądu, KNF prawidłowo również rozważyła możliwość odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f kpa. Trafna jest ocena KNF, że naruszenia obowiązków informacyjnych, których Spółka dopuściła się w czasie, gdy Skarżący był członkiem zarządu Spółki, nie były znikomej wagi, a zatem wykluczone byłoby zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Natomiast skoro KNF nie nałożyła też uprzednio na Skarżącego prawomocną decyzją administracyjną kary pieniężnej za te same zachowania, ani też Skarżący nie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowej, to nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 2 kpa. Zasadna była też ocena KNF, że nie zachodziły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 2 kpa, skoro nie jest już możliwe usunięcie naruszeń prawa w okolicznościach tej sprawy, a organy Państwa mają wiedzę na temat naruszeń popełnionych przez Spółkę.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a Sąd – rozpoznając sprawę w zakresie określonym w art. 134 § 1 ppsa - nie stwierdził również innych naruszeń prawa przez KNF, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego – skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.