Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1388/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przypadającej do zwrotu do Budżetu Miasta Ł. wraz z odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Łd 1388/15

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., określającej wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu zwrotu części kwoty dotacji udzielonej w 2013 r. z budżetu Miasta Ł. na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A , wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określonej jako pkt II i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy,

2. nakazało dokonanie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 83.492,21 zł wraz z odsetkami liczonymi w sposób określony w pkt I rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta Ł.,

3. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, tj. co do pkt I rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania.

Wskazano, że decyzją z dnia [...] r., skierowaną do [...] Stowarzyszenia A, wydaną po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, Prezydent Miasta Ł.:

– w pkt l rozstrzygnięcia - określił wysokość niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu zwrotu części kwoty dotacji udzielonej w 2013 r. z budżetu Miasta Ł. na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł. -w kwocie 83.492,21 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dat przekazania poszczególnych części dotacji z budżetu Miasta Ł.;

– w pkt II rozstrzygnięcia - nakazał adresatowi decyzji zapłatę należności określonej w pkt I wraz z należnymi odsetkami w terminie 15 dni od dnia doręczenia tej decyzji, przelewem na podany rachunek bankowy budżetu Miasta Ł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że [...] A otrzymało w 2013 r. z budżetu Miasta Ł. dotację w kwocie 262.558,87 zł (zapłaconą w 12 comiesięcznych częściach) na dofinansowanie realizacji zadań prowadzonego przez nie Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 13 maja - 17 czerwca 2014 r. stwierdzono, że część tej dotacji w kwocie 83.492,21 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez Prezydenta Miasta Ł. kwota ta obejmuje:

– wydatki związane z używaniem samochodów prywatnych do celów służbowych w wysokości 8.521,25 zł;

– kwoty wynagrodzeń, w stosunku do których nie udokumentowano poniesienia wydatków - w wysokości 1.568,48 zł;

– kwoty wynagrodzeń nauczycieli, którzy nie prowadzili zajęć w Gimnazjum - w wysokości 11.730,51 zł;

– kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, w stosunku do których nie udokumentowano poniesienia wydatków - w wysokości 8.640,51 zł;

– kwoty zaliczek na podatek dochodowy, w stosunku do których nie udokumentowano poniesienia wydatków - w wysokości 3.656,38 zł;

– wydatki eksploatacyjne, które powinny zostać rozliczone proporcjonalnie w odniesieniu do poszczególnych szkół prowadzonych przez Stowarzyszenie, jednak nie zostały w ten sposób rozliczone - w wysokości 32.574,51 zł;

– wydatki na realizację zadań Stowarzyszenia jako organu prowadzącego szkołę - w wysokości 16.800,57 zł.

Oceny wydatków rozliczonych z dotacji pod kątem ich zgodności z przeznaczeniem dokonano w aspekcie art. 90 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty (dalej uso), uwzględniając przy tym szczególne zasady i obowiązki związane z wykorzystaniem, dokumentowaniem i rozliczaniem dotacji jako środków publicznych, wynikające z przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej ufp).

Od powyższej decyzji [...] Stowarzyszenie A, reprezentowane przez prezesa zarządu (zgodnie z zasadami reprezentacji podmiotu ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym), złożyło odwołanie.

Mając na uwadze zarzuty odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma ustalenie, czy dotacja udzielona w 2013 r. z budżetu Miasta Ł. na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A (jako jedna z dotacji przyznanych Stowarzyszeniu w tym roku budżetowym - osobne służyły dofinansowaniu realizacji zadań Szkoły Podstawowej i Liceum) została wykorzystana przez jej beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, a jeżeli tak - czy dotyczy to całości czy określonej części kwoty dotacji.

Dokonując analizy zebranego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pełni zaaprobowało ustalenia dokonane w toku postępowania pierwszej instancji i sformułowany w oparciu o nie wniosek organu prowadzącego postępowanie na tym etapie o wykorzystaniu części dotacji w kwocie 83.492,21 zł niezgodnie z jej przeznaczeniem.

W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniono, co następuje:

1. Co do kwoty 8.521,25 zł obejmującej wydatki związane z używaniem samochodów prywatnych do celów służbowych wskazano, że nie można ich uznać za wydatki przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a co najwyżej za wydatki na realizację zadań organu prowadzącego szkoły (art. 5 ust. 7 uso), które - jako wydatki tego rodzaju - nie podlegały rozliczeniu z dotacji udzielonej na realizację zadań oświatowych.

2. Co do kwot: 1.568,48 zł, 8.640,51 zł i 3.656,38 zł obejmującej deklarowane wydatki na: wynagrodzenia, składki na ubezpieczenia społeczne i zaliczki na podatek dochodowy wskazano, że co do zasady można byłoby je uznać za poniesione na realizację zadań oświatowych, pod warunkiem jednak, że udokumentowano by ich faktyczne poniesienie w 2013 r. (por. art. 251 ust. 1 ufp). Tymczasem w trakcie kontroli jednoznacznie stwierdzono, że podane wyżej kwoty, przypadające proporcjonalnie na Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A (zgodnie z oświadczeniem stanowiącym załącznik nr 57 do protokołu kontroli), rozliczone przez stronę ze środków uzyskanych z dotacji udzielonej w tym roku budżetowym, nie znalazły odzwierciedlenia w przedstawionych przez nią wyciągach bankowych i dowodach kasowych.

3. Co do kwoty 11.730,51 zł obejmującej wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, którzy nie prowadzili zajęć w Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A a tylko w innych szkołach prowadzonych przez Stowarzyszenie, to zdaniem organu odwoławczego jest oczywiste, że nie może być ona rozliczona z dotacji przyznanej konkretnie na dofinansowanie zadań oświatowych realizowanych w Gimnazjum.

4. Co do kwoty 32.587,01 zł dotyczącej rzeczywiście poniesionych wydatków eksploatacyjnych, służących szeroko pojętej realizacji zadań wymienionych w art 90 ust. 3d uso wskazano, że konieczność zwrotu dotacji w tej części jest związana z faktem, iż - jak wynika z przedstawionej przez stronę dokumentacji finansowej - zostały one poniesione łącznie na rzecz wszystkich prowadzonych przez nią szkół (mieszczących się w jednym budynku). Powinny być więc one rozliczone z dotacji przyznanej na dofinansowanie zadań oświatowych realizowanych w Gimnazjum jedynie w takiej części, jaka przypada na tę szkołę przy uwzględnieniu zasady proporcjonalnego rozliczenia wydatków. Tymczasem strona niezasadnie uwzględniła całą kwotę stanowiącą sumę wydatków eksploatacyjnych, a więc także w części przypadającej na Szkołę Podstawową i Liceum, w rozliczeniu dotacji udzielonej na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A.

5. Co do kwoty 16.800,57 zł obejmującej wydatki zakwalifikowane jako obciążające organ prowadzący szkołę – [...] Stowarzyszenie A, a tym samym niepodlegające rozliczeniu ze środków uzyskanych z dotacji (str. 18-19 wystąpienia pokontrolnego), zgodzono się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że powinny one być poniesione i rozliczone ze środków własnych Stowarzyszenia, ponieważ poszczególne wydatki składające się na tę kwotę zostały w istocie spożytkowane na cele mieszczące się w kategoriach: zapewnienia warunków działania szkoły, wykonywania remontów obiektów szkolnych czy zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły (art. 5 ust. 7 uso), nie mając bezpośredniego związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 90 ust. 3d uso). W szczególności dotyczy to wydatku z tytułu wymiany okien w budynku szkoły, co do którego Kolegium w pełni popiera argumentację Prezydenta Miasta Ł. przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na szczególną uwagę zasługuje niekwestionowana przez stronę okoliczność, iż kwota tego wydatku została sfinansowana poprzez obniżenie wysokości czynszu najmu przez właściciela budynku (Stowarzyszenie zrealizowało bowiem inwestycję na obiekcie należącym do Miasta Ł.), która tym bardziej - niezależnie od samego charakteru wydatku - przemawia za niedopuszczalnością powtórnego rozliczenia go ze środków uzyskanych z dotacji na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A .

Ustosunkowując się do zarzutów i argumentów przedstawionych przez stronę w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że:

– w sytuacji, gdy podmiotem, któremu przyznano przedmiotową dotację, było [...] Stowarzyszenie A - jako organ prowadzący dotowaną szkołę, tj. Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A - brak jest podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu części kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na inny podmiot niż to Stowarzyszenie, w szczególności na osoby fizyczne będące w 2013 r. członkami organów Stowarzyszenia lub zatrudnione na stanowiskach kierowniczych w prowadzonym przez nie Gimnazjum, niezależnie od dokonanych w późniejszym okresie zmian osobowych w zarządzie Stowarzyszenia, które nie miały żadnego znaczenia dla ciągłości istnienia tej osoby prawnej; nie wyklucza to co do zasady możliwości przypisania odpowiedzialności za nieprawidłowe rozliczenie dotacji konkretnym osobom fizycznym w odrębnych postępowaniach, prowadzonych w innych trybach i na podstawie innych przepisów;

– całkowicie zbędne jest dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania byłego dyrektora Gimnazjum i głównej księgowej, tym bardziej, że strona nie sprecyzowała okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które miałyby być wykazane w wyniku jego przeprowadzenia; ponadto jej wyjaśnienia wskazują raczej na związek pomiędzy tym wnioskiem dowodowym a postulowanym przez nią przypisaniem odpowiedzialności prawnej z tytułu zwrotu dotacji ww. osobom fizycznym niż na przydatność wnioskowanego dowodu do ustalenia stanu faktycznego sprawy, bezspornie wynikającego z dokumentacji finansowej prowadzonej przez stronę, poddanej analizie i ocenie w ramach kontroli przeprowadzonej w 2014 r.;

- w art. 64 ufp przewiduje się możliwość udzielenia ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 ufp, a więc także należności z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, obejmujących ich umorzenie w całości albo w części oraz odroczenie lub rozłożenie na raty ich spłaty (art. 55 ufp); sprawy te podlegają jednak rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek zobowiązanego; poza tym możliwość udzielenia określonej ulgi może być rozpatrywana jedynie w odniesieniu do istniejącej należności, co w przypadku należności z tytułu zwrotu dotacji implikuje funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej określającej wysokość kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. prawidłowo określił wysokość części kwoty dotacji przekazanej na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a także niewadliwie, tj. z uwzględnieniem art. 252 ust. 6 pkt 1 ufp, orzekł o sposobie naliczania odsetek od ustalonej kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta Ł. (rozbitej na kwoty cząstkowe w związku z faktem, że dotacja została przekazana w 12 częściach).

W ocenie Kolegium konieczne jest jednak skorygowanie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pkt II jej rozstrzygnięcia, a konkretnie co do określenia terminu zapłaty należności. Kolegium stoi bowiem na stanowisku, że stwierdzenie okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, wyznaczające - zgodnie z art. 252 ust. 1 ufp - początek 15-dniowego terminu do dokonania zwrotu kwoty dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy wiązać z datą ostateczności decyzji określającej wysokość tej należności (w niniejszej sprawie tożsamą z datą doręczenia stronie ostatecznej decyzji organu odwoławczego), a nie z datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyższej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez pracowników Urzędu Miasta Ł. w okresie od maja do czerwca 2014 roku kontroli w zakresie wykorzystania dotacji w 2013 roku na podstawie uchwały [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie miasta Ł., a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a tym samym prowadzenie kontroli z uchybieniem zasady "lex retro non agit", bowiem podstawę prawną przeprowadzenia przedmiotowej kontroli winny stanowić także obowiązujące w 2013 roku przepisy uchwały nr [...] z dnia 31 sierpnia 2011 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji przedszkolom, szkołom i palcówkom niepublicznym oraz publicznym nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie Miasta Ł.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez błędną, zawężającą interpretację pojęcia "realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" i uznanie, iż wyszczególnione w decyzji wydatki, w tym w szczególności kwoty 16.800,65 zł nie są bieżącymi wydatkami związanymi z kształceniem, wychowaniem i opieką oraz profilaktyką społeczną, a nadto naruszenie art. 252 ust.1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji;

3. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 i 2 kpa i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i pobieżne uzasadnienie decyzji oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, wybiórcze ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej, jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania, niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, w szczególności wniosku o przesłuchanie byłego dyrektora Gimnazjum i głównej księgowej, które to osoby posiadały wiedzę w szczególności na temat związku między poniesieniem wydatków w kwocie 8.521,25 zł związanych z używaniem samochodów prywatnych do celów służbowych czy też przechowywania dokumentacji księgowej, a nadto w zakresie zasad podziałów kosztów wspólnych ponoszonych przez wszystkie szkoły prowadzonych przez skarżącego, a to w konsekwencji braku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, 11 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, lakoniczne podanie podstaw faktycznych, a nadto brak dokonania wykładni pojęcia "zadania szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki",

b) art. 8 kpa poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli i świadomość prawną,

c) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez powierzchowną kontrolę instancyjną decyzji organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta – w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na niebezpieczeństwo wywołania znacznej szkody;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniami skargi przytoczono argumentację na poparcie wymienionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. skarżący uzupełnił skargę zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 15, art. 61 § 1 i 4, art. 71 § 1 , art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 5 ust. 7 i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Przywołał też argumenty na uzasadnienie podniesionych zarzutów i załączył szereg pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270) – w skrócie p.p.s.a. Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, zatem podlega oddaleniu.

W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt: II FSK 1665/06). Zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organy, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej (organy podatkowe), albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

Na wstępie podkreślić należy, że problematykę niniejszej sprawy normują następujące przepisy prawa: art. 90, a w szczególności ust. 3d ww. przepisu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - powoływanej dalej jako uso oraz przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 2013.885 ze zm.) - powoływanej dalej jako ufp.

Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów, tj. art. 90 ust. 3d uso w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. – dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W myśl art. 252 ust. 1 ufp – dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W myśl ust. 5 tego samego przepisu - zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Ustęp 6 art. 252 ufp reguluje kwestię naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi.

Z kolei zgodnie z art. 251 ust. 4 ufp, wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W tej sytuacji podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy dotacja udzielona w 2013 r. z budżetu Miasta Ł. na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia na rzecz Porozumienia z Europą została wykorzystana przez jej beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, a jeżeli tak - czy dotyczy to całości czy określonej części kwoty dotacji. Powyższe ustalenie jest jednocześnie przedmiotem sporu.

Podkreślić należy, że przeznaczenie dotacji oświatowej określa przepis art. 90 ust. 3d uso, zatem zadaniem organu było sprawdzenie, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z celem określonym w tym przepisie, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W tym stanie rzeczy wydatki, które nie mieszczą się w celu określonym w treści art. 90 ust. 3d uso, należy uznać za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Wbrew poglądom zaprezentowanym w skardze dotacja, zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d uso w brzmieniu obowiązującym w 2013 r., mającym zastosowanie w sprawie, nie jest przeznaczona na ogólne sfinansowanie zadań szkoły, czy też zadań organu prowadzącego szkołę. Treść wskazanego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną szkołę. Stanowisko to potwierdza przyjęta w orzecznictwie NSA interpretacja art. 5 ust. 7 uso (np. wyrok NSA z 3 września 2014 r. II GSK 916/13). Sąd podziela zaprezentowany w powołanym wyroku pogląd, że przepis ten wskazuje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 – 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Skoro wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana to mimo, że zapewnienie obsługi finansowej jest konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a tylko wydatki związane z tymi zadaniami szkoły mogły być w 2012 r. dofinansowane z dotacji.

Jak zasadnie stwierdziło SKO w zaskarżonej decyzji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z dotacją wykorzystaną w części dotyczącej kwoty 83.492,21 zł niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślić przy tym należy, że wydatkowanie środków publicznych poddane jest ścisłym rygorom i nie może się odbywać w dowolnie przyjęty sposób. Stąd też Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż z uwagi na to, że chodzi o wydatkowanie środków publicznych organ prowadzący szkołę powinien dokonać jej rozliczenia w oparciu o posiadane dokumenty kasowe, tj. faktury, rachunki, listy płac, wyciągi bankowe, czy dowody kasowe, które obrazują wydatki na bieżącą działalność szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nadto, zdaniem Sądu, kontrolując wykorzystanie dotacji na realizację zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d uso organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji księgowej, finansowej, organizacyjnej i dotyczącej przebiegu nauczania.

Odnosząc się do poszczególnych kwot zakwestionowanych przez organy wskazać należy, że Sąd podziela w tym zakresie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Jeśli chodzi o kwotę 8.521,25 zł obejmującą wydatki związane z używaniem samochodów prywatnych do celów służbowych (str. 2-3 wystąpienia pokontrolnego) zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że nie można ich uznać za wydatki przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, lecz za wydatki na realizację zadań organu prowadzącego szkołę (art. 5 ust. 7 uso), które - jako wydatki tego rodzaju - nie podlegały rozliczeniu z dotacji udzielonej na realizację zadań oświatowych. Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego strona nie wyjaśniła, na czym miałby polegać związek między poniesieniem ww. wydatków a działalnością edukacyjną realizowaną w ramach prowadzonego przez nią Gimnazjum, co więcej, sama uznała, w tym także w treści odwołania, rozliczenie tych wydatków ze środków uzyskanych z dotacji jako wykorzystanie jej w tej części niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie kwot: 1.568,48 zł, 8.640,51 zł i 3.656,38 zł obejmujących deklarowane wydatki na: wynagrodzenia, składki na ubezpieczenia społeczne i zaliczki na podatek dochodowy (str. 3-4, 8 i 9 wystąpienia pokontrolnego) wskazać należy, że nie udokumentowano ich faktycznego poniesienia w 2013 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że podane wyżej kwoty, przypadające proporcjonalnie na Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A (zgodnie z oświadczeniem stanowiącym załącznik nr 57 do protokołu kontroli), rozliczone przez stronę ze środków uzyskanych z dotacji udzielonej w tym roku budżetowym, nie znalazły odzwierciedlenia w przedstawionych przez nią wyciągach bankowych i dowodach kasowych. Słusznie przy tym zaznaczono w zaskarżonej decyzji, że dotacje stanowią środki publiczne, które podlegają szczególnym zasadom rozliczania (art. 126 ufp), a ich wykorzystanie następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona (art. 251 ust. 4 ufp). Beneficjent dotacji może rozliczyć z niej wydatki bieżące faktycznie poniesione w roku budżetowym, w którym została ona udzielona, a dodatkowo ich poniesienie musi być udokumentowane w taki sposób, by nie budziło wątpliwości: kiedy, na czyją rzecz, z jakiego tytułu i z jakich środków nastąpiła zapłata. W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 426/14 (http:// orzeczenia.nsa.gov.pl) WSA w Lublinie wyraził trafny pogląd, że kontrolując wykorzystanie dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły niepublicznej i pokrycie wydatków bieżących szkoły niepublicznej oraz rzetelność i prawidłowość danych zawartych m.in. w rozliczeniach miesięcznych, organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczność prawidłowości działań podjętych przez osobę prowadzącą szkołę. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły. Skoro zaś z takiej dokumentacji nie wynika, to nie można przyjąć, że dotacja została prawidłowo wykorzystana. A to oznacza, że organy mają podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W realiach rozpoznawanej sprawy należy ponadto wspomnieć o ciążącym na stronie obowiązku prowadzenia dokumentacji dotyczącej sposobu wykorzystania dotacji, wynikającym z obowiązujących w 2013 r. przepisów prawa miejscowego (§ 4 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...], a wcześniej § 4 pkt 2 uchwały nr [...] oraz § 4 pkt 3 uchwały nr [...]). Ustalenia dokonane w ramach kontroli wykorzystania dotacji wskazują na braki i uchybienia w zakresie dokumentowania i rozliczania dotacji udzielonych stronie w 2013 r. Wynika z nich, że wydatki na wszystkie szkoły prowadzone przez Stowarzyszenie były realizowane z jednego rachunku bankowego, bez wydzielonych subkont dla poszczególnych placówek, co istotnie utrudniało możliwość zweryfikowania wydatkowania środków z konkretnych dotacji zgodnie z wymogiem przeznaczenia ich wyłącznie na rzecz tych szkół, dla potrzeb których zostały przyznane (wysokość dotacji jest bowiem uzależniona od liczby uczniów w danej szkole). Ponadto przedstawione przez stronę dokumenty finansowe stanowiące podstawę rozliczenia dotacji nie były prawidłowo opisane i zatwierdzone, wszystkie opisy na fakturach i rachunkach zostały uzupełnione dopiero w trakcie kontroli, podczas której złożono też oświadczenia o tym, w jakich proporcjach należy rozdzielić poniesione wydatki na poszczególne szkoły. Także w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu dotacji strona nie wykazała, iż faktycznie poniosła wydatki, o których mowa powyżej. Przeciwnie, przedstawione przez nią rozliczenie dotacji za 2013 r., stanowiące załącznik nr 4 do odwołania potwierdza rozbieżność między kwotą zrealizowanych w 2013 r. i udokumentowanych wydatków na wynagrodzenia dla pracowników i pochodne od wynagrodzeń a kwotą rozliczoną z tego tytułu ze środków uzyskanych z dotacji.

W zakresie kwoty 11.730,51 zł obejmującej wydatki na wynagrodzenia nauczycieli, którzy nie prowadzili zajęć w Gimnazjum [...] Stowarzyszenia A, tylko w innych szkołach prowadzonych przez Stowarzyszenie, jest oczywiste, że nie może być ona rozliczona z dotacji przyznanej konkretnie na dofinansowanie zadań oświatowych realizowanych w Gimnazjum.

Co do kwoty 32.587,01 zł dotyczącej poniesionych wydatków eksploatacyjnych, organy wskazały, że konieczność zwrotu dotacji w tej części jest związana z faktem, iż - jak wynika z przedstawionej przez stronę dokumentacji finansowej - zostały one poniesione łącznie na rzecz wszystkich prowadzonych przez nią szkół (mieszczących się w jednym budynku), a powinny być one rozliczone z dotacji przyznanej na dofinansowanie zadań oświatowych realizowanych w Gimnazjum jedynie w takiej części, jaka przypada na tę szkołę przy uwzględnieniu zasady proporcjonalnego rozliczenia wydatków. Jednakże w przypadku tych wydatków, ze względu na stwierdzone braki i uchybienia w zakresie ich dokumentowania, nie można przypisać konkretnym szkołom, a strona niezasadnie uwzględniła całą kwotę stanowiącą sumę wydatków eksploatacyjnych, a więc także w części przypadającej na Szkołę Podstawową i Liceum, w rozliczeniu dotacji udzielonej na dofinansowanie realizacji zadań Gimnazjum [...] Stowarzyszenia na A. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwota do zwrotu prawidłowo odpowiada różnicy pomiędzy pełną kwotą wydatków eksploatacyjnych poniesionych łącznie na rzecz wszystkich szkół a kwotą odpowiadającą 41% tej sumy pieniężnej, podlegającą proporcjonalnemu rozliczeniu z dotacji przekazanej na rzecz Gimnazjum.

Odnośnie kwoty 16.800,57 zł obejmującej wydatki zakwalifikowane jako obciążające organ prowadzący szkołę – Ł. Stowarzyszenie A, a tym samym niepodlegające rozliczeniu ze środków uzyskanych z dotacji, podnieść należy, że zdaniem Sądu zasadnie SKO stwierdziło, iż powinny one być poniesione i rozliczone ze środków własnych Stowarzyszenia, ponieważ poszczególne wydatki składające się na tę kwotę zostały spożytkowane na zapewnienie warunków działania szkoły, wykonywanie remontów obiektów szkolnych czy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły (art. 5 ust. 7 uso) i nie mają bezpośredniego związku z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W szczególności – jak wynika z uzasadnienia na stronie 10 zaskarżonej decyzji - dotyczy to wydatku z tytułu wymiany okien w budynku szkoły. Tym samym brak podstaw do rozliczenia wskazanego wydatku jako wydatku bieżącego na kształcenie, wychowanie i opiekę.

Sąd tym samym podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w każdej z prezentowanych kwestii spornych sprawy. Sąd nie stwierdza tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego w tym w zakresie wskazanych w skardze.

Sąd nie podziela również zarzutów skargi w zakresie naruszenia prawa procesowego.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji organów obu instancji zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazuje bowiem jakie wydatki i z jakich powodów organy uznały za rozliczone niezgodnie z celem określonym w art. 90 ust. 3d uso. Organy wyjaśniły również, dlaczego nie traktują tych wydatków jako związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką.

Podkreślić przy tym należy, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów procesowych może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd.

Sąd ponownie podkreśla, że nie dopatrzył się wystąpienia któregokolwiek z zarzutów skargi w tym zakresie. Przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie cechuje się brakiem tego rodzaju uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi takiego uchybienia rozpatrzenie przez SKO odwołań od decyzji dotyczących zwrotu dotacji udzielonych na rzecz innych szkół prowadzonych przez skarżące stowarzyszenie, czy też zarzut dotyczący nie doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, skoro nawet z załącznika do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 25 lutego 2016 r. – k. 162 akt sądowych wynika, że strona została poinformowana o wszczęciu postępowania. Poza tym, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie I SA/Łd 265/15, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data pierwszej czynności organu wobec strony (Grzegorz Łaszczyca Komentarz do art. 61 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom L Komentarz do art. 1-103, LEX2007, wyd. II - część VI teza 1). Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Czynnością spełniającą te wymogi jest przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie.

W tej sytuacji stawiane przez stronę skarżącą zarzuty, zawarte zarówno w skardze, jak i w piśmie z dnia 25.02.2016 r., należało uznać za nieuzasadnione.

Reasumując, w zakresie zasad gromadzenia materiału dowodowego organy wypełniły w pełni założenia wymienione w przepisach k.p.a. Organy mają wprawdzie podejmować wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z drugiej zaś strony ustawodawca zastrzega, iż mają to być jedynie działania niezbędne. Chodzi więc o takie działania, które są konieczne, istotne dla wyjaśnienia sprawy. Postępowanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, nie musi tym samym pozostawać w zgodzie z oczekiwaniami strony odnośnie wyboru środków dowodowych. Wystarczające jest, jeśli działania podjęte przez organ mają charakter niezbędnych, tj. służących ustaleniu stanu faktycznego i tak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i orzekł jak w sentencji.

P.C.