Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1318/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2440/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 maja 2021 r. nr 992700/620/255/2021-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 2440/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń z 4 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że decyzją z 24 marca 2021 r. Prezes ZUS odmówił skarżącemu przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej jako: u.e.i.r.). W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że dochód rodziny wnioskodawcy wynosi 3671,30 zł brutto, a wykazany miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1835,65 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2021 r. wynosi 1250,88 zł brutto. Podano, że dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, ale trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z 4 maja 2021 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję podjętą 24 marca 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów u.e.r. oraz k.p.a. wnosząc o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

WSA oddalając skargę podniósł, że dochód dwuosobowej rodziny skarżącego stanowi wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia żony skarżącego w wysokości 3.360 zł brutto oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 311,30 zł brutto, co daje łącznie 3671,30 zł brutto. Zatem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie na dzień wydania zaskarżonej decyzji wyniósł 1835,65 zł i nie pozwalał stwierdzić, że skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Podano, że w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2021 r. wynosi 1250,88 zł brutto. Wskazano, że skarżący, a także jego żona są podatnikami podatku rolnego. Ponadto podano, że na zaświadczeniu z Uniwersytetu [...] została zamieszczona (dopisana) dodatkowa informacja: "Syn już nie mieszka z nami studiuje i mieszka w Warszawie", zaś z analizy stanu sprawy przeprowadzanej przez organ wynika, że pełnoletni syn prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, gdyż jest studentem na Uniwersytecie [...], zaś w okresie od 1 listopada 2020 r. do 28 lutego 2021 r. pobrał stypendium w łącznej kwocie 17 675,00 zł. Zatem dysponując powyższymi informacjami organ prawidłowo wyliczył do ustalania wysokości dochodów kwotę wynikająca z własności gospodarstwa rolnego, a także słusznie nie uwzględnił jako osoby prowadzącej wspólne gospodarstwo domowe, pełnoletniego syna skarżącego. Zdaniem WSA organ trafnie przyjął, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest spełniona. WSA stwierdził także, że w świetle akt sprawy nie można uznać, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie doszło do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że dochód brutto gospodarstwa domowego skarżącego wynosi łącznie 3671,30 zł i dzielony jest na dwie osoby, a także pominięcie w ustaleniach faktycznych trwałej i całkowitej niezdolności skarżącego do pracy i do samodzielnej egzystencji.

Z uwagi na tak sformułowany zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na decyzję, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Prezes ZUS błędnie ustalił i przyjął dochód gospodarstwa domowego skarżącego, co następnie zostało powielone przez WSA. Podniesiono, że zgodnie z definicją przyjętą przez GUS gospodarstwo domowe to zespół osób zamieszkujących razem i wspólnie się utrzymujących. Nie można zatem bezrefleksyjnie przyjąć, że skoro syn skarżącego mieszka w opłacanym przez rodziców pokoju w Warszawie, to prowadzi odrębne samodzielne gospodarstwo domowe, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek dochodu z uwagi na studia stacjonarne i oczywisty brak możliwości podjęcia pracy. Zatem gospodarstwo domowe tworzą nie tylko skarżący wraz z żoną, którzy wspólnie mieszkają, ale także ich syn, który jest na ich pełnym utrzymaniu. Zatem dochód żony skarżącego należy podzielić przez wszystkich członków gospodarstwa domowego tj. przez trzy osoby (skarżący, żona skarżącego, syn), gdyż wszystkie okoliczności wskazują jednoznacznie na uczestnictwo wskazanych trzech osób we wspólnym gospodarstwie domowym. Błędne jest przy tym ustalenie, że syn skarżącego otrzymuje regularne stypendium, gdyż stypendium rektora oraz stypendium socjalne nie stanowi dochodu i nie podlega opodatkowaniu, a ponadto syn skarżącego pobierał stypendium wyłącznie w okresie od 1 listopada 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Zarzucono, że kolejnym błędnym ustaleniem powielonym przez WSA jest kwestia dochodu z gospodarstwa rolnego, którego rodzina skarżącego nigdy nie otrzymała i nie otrzymuje, a sam fakt, że żona skarżącego jest podatnikiem podatku od gruntu nie jest równoznaczny z otrzymywaniem dochodu z tego tytułu. Wskazano, że ustalenie zgodnie ze stanem faktycznym dochodu z gospodarstwa rolnego jest fundamentalne, gdyż może to przeważyć o uznaniu zasadności skargi. Zarzucono, że niejasne są również ustalenia WSA odnośnie do tzw. niezbędnych środków utrzymania, o których mowa w art. 83 u.e.i.r., gdyż w kontekście "niezbędności" należy zwrócić uwagę także na sytuację zdrowotną skarżącego. Podstawę wniosku o przyznanie świadczenia stanowi bowiem całkowita i trwała niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. Wskazano, że kwestia niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie, zaś to sytuacja zdrowotna skarżącego określa podstawowe potrzeby i niezbędne środki utrzymania, a także podstawowe potrzeby dnia codziennego trzech osób w gospodarstwie domowym skarżącego. Zarzucono, że WSA nie poparł ustaleń organu własnymi stwierdzeniami, a zgodnie z wnikliwie zweryfikowanym stanem faktycznym dochód 3.360 zł brutto dzielony na trzech członków gospodarstwa domowego skarżącego nie pokrywa się z minimalną emeryturą. W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie naruszone zostały zasady z art. 7 i 8 k.p.a., tj. wnikliwość w wyjaśnieniu stanu faktycznego przez organ administracji publicznej, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w jego ocenie miało polegać błędnej ocenie stanu faktycznego odnośnie do ilości osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a także pominięciu okoliczności trwałej i całkowitej niezdolności skarżącego do pracy i do samodzielnej egzystencji.

Należy podnieść, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Pozwala ono bowiem na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I GSK 111/16). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym zarzuty dotyczące niewłaściwych, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustaleń odnośnie do wielkości gospodarstwa domowego, czy nieuwzględnienia stanu zdrowia skarżącego i jego niezdolności do pracy nie mogą być skutecznie zakwestionowane w ramach tego zarzutu.

Należy natomiast podkreślić, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14).

Należy zatem zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano przyjęte przez WSA oraz przez organ rozumienie pojęcia prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, a także wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 u.e.i.r. w kontekście przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Tego rodzaju zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lecz w petitum skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do zarzutu dotyczącego prawidłowości przyjętego pojęcia prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, gdyż skarżący kasacyjnie nie tylko nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, ale też nie wskazał, na czym miałoby ono polegać, ani nie wykazał, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał zastosowany przepis prawa lub stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Natomiast wyjaśnić należy, że wprawdzie przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" w nie została sprecyzowana przez ustawodawcę w art. 83 ust. 1 u.e.i.r., ale w judykaturze wypracowane zostało stanowisko, że metodą wyjaśnienia tego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2248/12, wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. I OSK 292/11, wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06, wyrok z 7 października 2021 r., sygn. I OSK 4478/21). Przyjmuje się bowiem, że najniższe świadczenie przyznane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, chodzi tu o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Ponadto odniesienie się do kwoty najniższego świadczenia wydaje się stanowić obiektywny, jednakowy dla wszystkich wnioskodawców, miernik spełnienia przesłanki ustawowej, a takiego obiektywizmu przy ocenie kryterium niezbędnych środków utrzymania nie zapewnia np. kryterium wydatków. W związku z tym w tym zakresie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który rozpoznaje go w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.