Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 91/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 5 września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p."), art. 2, art. 3, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; w skrócie "ustawa o ochronie gruntów") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; w skrócie "k.p.a."), Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

- w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki w obrębie działki nr [..] w miejscowości N., gmina Ż., o pow. 0,1700 ha, oznaczonej jako rola klasy RIIIb.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Gminy zwrócił się do niego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w przedmiocie ochrony gruntów rolnych dla ww. inwestycji. W oparciu o wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów oraz mapy glebowo-rolniczej organ stwierdził, że grunty położone w obrębie działki nr [..] o pow. 0,1700 ha zostały oznaczone jako użytki rolne - grunty orne klasy RIIIb, pochodzenia mineralnego.

Starosta przytoczył treść art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, wskazując, że przepis ten określa cztery warunki, jakie musi spełnić grunt rolny klasy I-III, aby mógł zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne w trybie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana taka może być dokonana jedynie w przypadku łącznego spełnienia czterech warunków zawartych w ww. przepisie, tj.:

1. co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy,

2. położone są w odległości, nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej,

3. położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej,

4. ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak wskazał organ, analiza zebranej dokumentacji wykazała, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku wskazanego w punkcie 4., gdyż obszar gruntów rolnych klasy RIIIb obejmuje zarówno działkę nr [..], jak i sąsiednią działkę nr [..] i dalsze działki nr [..] i [..], tworząc obszar gruntu chronionego przekraczający powierzchnię 0,5 ha. Zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru ewidencji gruntów i budynków, działka nr [..] stanowi grunt orny - rolę klasy RIIIb. Od południa graniczy z działką nr [..], stanowiącą drogę - dr, natomiast od wschodu i zachodu z działkami nr [..]-[..], , oznaczonymi jako B - tereny mieszkaniowe oraz Bi - inne tereny zabudowane. Na powyższych 4 działkach znajdują się obiekty budowlane. Natomiast od północy przedmiotowa nieruchomość graniczy z działką nr [..], stanowiącą - według wypisu z rejestru ewidencji gruntów, grunt rolny klasy RIIIb, na którym znajdują się dwa obiekty budowlane (mieszkalny i gospodarczy). Obszar chronionego gruntu rolnego klasy Rlllb obejmuje kolejne działki nr [..] oraz nr [..], na których znajdują się obiekty budowlane. Działki nr [..]-[..] stanowią jednolitą, połączoną całość gruntu rolnego klasy Rlllb (oraz Br-RIIIb).

Organ dodał, że obecność budynków zarówno mieszkalnych jak i gospodarczych nie zmienia zapisów w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi są to dalej grunty rolne. Tym bardziej, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Fakt obecności budynków na działce nie zmienia zapisów ewidencyjnych, określających oficjalny sposób zagospodarowania danego terenu. Tej oceny nie zmienia fakt, że zawarta w projekcie decyzji analiza warunków zabudowy określa działki nr [..] i [..] jako tereny zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie zagrodowej (określone w tabeli w pkt 5.1 analizy symbolem MN i MR), ponieważ analiza ta nie jest urzędowym źródłem informacji lecz tylko stwierdza obecność budynków na terenie działek, opisując ich parametry.

Starosta wyjaśnił nadto, że analizując kwestię ochrony gruntów rolnych w związku z nadesłanym projektem decyzji o warunkach zabudowy kierował się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 911/94, zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Analiza terenu, będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, nie jest dokumentem określającym rodzaj użytku gruntowego, określonego przez Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jedynym źródłem określającym klasę gruntu jest wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym działki nr [..]-[..] są gruntami rolnymi klasy Rlllb

(oraz Br-RIIIb), obejmującymi łączny obszar przekraczający powierzchnią 0,5 ha. Obecność budynków nie zmienia klasyfikacji ich użytków, określonych jako rola klasy Rlllb.

Organ zaznaczył przy tym, że zawarte w przepisie art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów stwierdzenie "bez względu na to czy stanowią jedną całość czy kilka odrębnych części" należy interpretować jako zwarty, jednolity obszar danej klasy użytku rolnego, nie zaś jako ewidencyjny obszar działki, działając w myśl ogólnej zasady ustawy, której zapisy mają na celu ochronę ważnych gruntów rolnych (klas I-III), przed nadmiernym przeznaczeniem ich na cele nierolnicze.

Mając powyższe na uwadze Starosta odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych dla działki nr [..], gdyż planowana inwestycja nie spełnia kryterium zawartego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów.

W zażaleniu na to postanowienie Starosty inwertor – S. G., zarzucił mu naruszenie przepisów:

- art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów poprzez niewłaściwą interpretację

i w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych miałaby polegać na ich rolniczym wykorzystaniu, w oderwaniu od dokonania oceny, czy w stanie faktycznym tej sprawy ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze spełnia cele i funkcje ochrony ilościowej i jakościowej przewidzianej w ustawie;

- art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów poprzez dowolną interpretację

i w konsekwencji błędne uznanie, że zawartym w tym przepisie warunek nie został spełniony;

-art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 75 i art. 76 k.p.a. - poprzez arbitralność postępowania, polegającą na pominięciu dowodów ,uznanych w wydanym w tej sprawie postanowieniu kasacyjnym organu odwoławczego za wymagające analizy, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa i zasadą przekonywania, sprawiając na obywatelu wrażenie celowego utrudniania załatwienia sprawy przed organami administracyjnymi.

W uzasadnieniu stwierdził, że stanowisko Starosty, zgodnie z którym jedynym źródłem określającym klasę gruntu jest wypis i wyrys z rejestru ewidencji gruntów, zaś analiza terenu stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokumentem określającym rodzaj użytku gruntowego, jest sprzeczne z przepisami, z bieżącym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz z zasadami logiki stosowanej przy wykładni prawa materialnego. Niewątpliwie ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, co wynika z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. powołanego przez organ orzekający, z którego jednak nie wynika aby ewidencja była jedynym źródłem dowodowym do ustalenia kategorii gruntu in concreto podlegającego opodatkowaniu. Przeciwnie, z bieżącego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kategorię gruntu, jej przeznaczenie, można ustalić na odstawie innych, niż ewidencja gruntów i budynków dowodów (vide wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 marca 2017 r. o sygn. I SA/Sz 501/15, Lex.online.wolterskluwer.pl). Skarżący stwierdził, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie urzędowym zbiorem informacji faktycznych, a wynikające z niej zapisy są odzwierciedleniem stanu faktycznego i prawnego na dzień dokonania wpisu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) informacje dotyczące gruntów znajdujące się w ewidencji dotyczą: położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych, a także stosunków właścicielskich. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m.in. planowania przestrzennego, jednak tylko w zakresie danych faktycznych w niej zawartych i nie określają przeznaczenia gruntu. Z powyższych przepisów wynika bowiem, że dla określenia przeznaczenia danego terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w sytuacji gdy nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem charakter prawny gruntów, w tym ich przeznaczenie, może być ustalony w oparciu o różne, najbardziej aktualne dowody i dokumenty urzędowe.

W ocenie skarżącego Starosta błędnie odebrał moc dowodową analizie stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, opartej na obowiązującej i aktualnej ewidencji budynków, z której wynika, że na działce nr [..] jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działce nr [..] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, a na działce nr [..] zabudowa (kat. Br-RIIIb) i uznał, że fakty te pozostają bez wpływu na ocenę, czy analizowany obszar gruntu podlega ochronie ze względu na jego rolnicze wykorzystanie. Analizę sporządzoną w niniejszej sprawie za dowód w sprawie uznał organ wyższego stopnia w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego.

Skarżący podkreślił, że wykładni przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów winno się dokonać z uwzględnieniem regulacji art. 3 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, określającej podstawowy kierunek ochrony gruntów rolnych i leśnych, a orzeczenie organu w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy w oparciu o tę regulację winno być poprzedzone szczegółowym odniesieniem się do konkretnej nieruchomości rolnej, z wnikliwą, popartą logicznym rozumowaniem, oceną planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2638/16, Legalis).

Działka nr [..] – zdaniem skarżącego - tworzy zwarty obszar z działkami innymi, niż wskazane przez organ wydający zaskarżone postanowienie. Działka ta wzdłuż dłuższych boków styka się z działkami budowlanymi: od strony zachodniej z działkami nr [..] i [..], od strony wschodniej z działkami nr [..] i [..], od południa styka się z drogą - działką nr [..], natomiast jedynie od północy z działką nr [..] rolną RIIIb (o powierzchni 0,20 ha). Stanowi ona centrum działek budowlanych i historycznie z działek o takiej klasyfikacji gruntu (o nr [..] i [..]) została wyodrębniona. Fakt posadowienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych i mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zabudową zagrodową na działkach oznaczonych w ewidencji jako rolne kategorii RIIIb (ale też Br-RIIIb) nr [..]-[..] także nie może być pominięty w ocenie faktycznego przeznaczenia działki nr [..]. Ich istnienie ma bowiem zasadniczy wpływ na ocenę charakteru tych gruntów, jeżeli ma ona być kompleksowa i odzwierciedlać rzeczywisty sposób ich wykorzystania. Ewidencje gruntów w związku z powyższym podlegają okresowym aktualizacjom, co częstokroć wpływa na zaktualizowanie kategorii gruntu w urządzeniu ewidencyjnym.

Reasumując, skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę historyczne wyodrębnienie działki nr [..] z działek budowlanych, tworzenie przez nią zwartej całości z gruntami zabudowanymi i graniczenie jedynie w ok. 12,5 % całego obwodu z jedną - zabudowaną działką o charakterze rolnym, a także fakt, że działka ta stanowi ścisłe centrum wsi N., gdzie nie jest możliwe wykonywanie poważniejszej działalności rolniczej, należy uznać, iż działka nr [..] spełnia wszystkie kryteria, o jakim mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 roku, nr [..], wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1, 2 i 2a ustawy o ochronie gruntów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy omówione powyżej postanowienie Starosty z dnia 5 września 2017 roku, w pełni akceptując zawarte w nim stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, wskazało na ustalenia organu I instancji poczynione w sprawie, a także za tym organem stwierdziło, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 stycznia 1994 r.,

sygn. III SA 911/94 ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Jeżeli kwestionuje się zawarte tam dane, należy wystąpić o ich korektę w sposób prawem przewidziany. Dodało również, że dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być w uzasadnionych przypadkach zastąpione danymi wynikającymi z innego dokumentu, który także musi mieć charakter dokumentu urzędowego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie może to mieć miejsca, albowiem analiza dołączana do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia tego warunku. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., ma bowiem za zadanie ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, biorąc pod uwagę przepisy ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. .1588).

Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniósł S. G. domagając się jego uchylenia i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, art. 7a, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, skutkujące odebraniem skarżącemu prawa do budowy na działce domu jednorodzinnego przy istniejących wątpliwościach co do treści normy prawnej przepisu art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, wobec niedokonania wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącego.

Skarżący podtrzymał zarzuty zażalenia i przedstawioną w nim argumentację. Podkreślił przy tym, że jego działka nr [..], mając powierzchnię 0,1700 ha, spełnia warunek zawarty w przepisie art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów. Skarżący wskazał, że brak jest ustawowej definicji i ustalonej koncepcji interpretacji pojęć "jedna całość" i "odrębne części", zawartych w przepisie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Przepis ten jest wysoce nieprecyzyjny, przy braku jakichkolwiek wskazówek co do interpretacji zawartych w nim pojęć. Tym samym nie można zastosować w stosunku do niego wykładni literalnej, jakiej dokonał organ I instancji, bo sprowadza się ona do arbitralności. W takiej sytuacji konieczna jest wykładania historyczna i celowościowa. Dokonanie zaś takiej, jako racjonalnie uzasadnionej, prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy wprowadzającego nowelizację art. 7 ustawy o ochronie gruntów z dnia 10 lipca 2015 r. było właśnie zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne działek małych, o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha i nietworzących zwartych kompleksów gruntowych, bez względu na to, czy według numeracji stanowią jedną, czy więcej działek. Przyjęcie literalnej interpretacji, jakiej dokonały organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego prowadzi do całkowicie kuriozalnych wniosków o wyłączeniu wszystkich gruntów o kategorii - RIIIb spod możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego każdy rodzaj wykładni tego przepisu - uwzględniającej słuszny interes strony w niniejszej sprawie - uzasadnia uznanie niesprecyzowanego ustawowo warunku z art. 7 ust. 2a pkt 4 u ustawy o ochronie gruntów za spełniony. Jest nią wykładnia celowościowa (w tym logiczna), matematyczna, historyczna i językowa - według słownika PWN synonimem słowa zwarty (w kontekście pojęcia "jedna całość") jest: skupiony, zbity, ścisły, ścieśniony, ciasny, spójny. Skarżący dodał, że interpretacja przepisu art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów dokonana zgodnie z normą art. 7 k.p.a. jest możliwa, bo z uwagi na uwarunkowania dotyczące działki nr [..] w miejscowości N. nie można mówić o ochronie ważnego interesu publicznego - tu ochronie gruntu o znaczeniu dla rolnictwa. Działka nr [..] jest terenem zbyt małym i wąskim, by prowadzić na niej działalność rolniczą o znaczącym charakterze. Otoczona jest domami mieszkalnymi z każdej strony, z jednej drogą, która dzieli ją od działki dalej leżącej o kat. RIIIb. Rośnie na niej kilka drzew owocowych i od lat stanowi ona nieużytek znajdujący się w samym centrum historycznym wsi N. Do tej pory nie znalazł się chętny na zakup tego gruntu. Trudno uznać, by pozostawienie działki nr [..] jako rolnej niezabudowanej, wśród działek o charakterze budowlanym i zabudowanych, przyczyni się do realizacji celu ustawy o ochronie gruntów, przeciwnie - stoi ono w sprzeczności z istotą planowania ładu przestrzennego i hamuje rozwój wsi N., pozostawiając w tkance wiejskiej trudne do zagospodarowania "dziury". Uniemożliwienie skarżącemu wybudowania domku jednorodzinnego na tym gruncie sprawi, że działka dalej będzie stała odłogiem i nic się na niej nie będzie działo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [..] w miejscowości N., gmina Ż.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów.

Z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że teren inwestycji, tj. działka nr [..] w N., stanowi grunt rolny RIIIb o powierzchni 0,1700 ha. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest także, iż przedmiotowa inwestycja - polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem oraz szczelnego zbiornika na ścieki nie ma charakteru rolniczego.

Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji organy uznały, że nie został spełniony warunek wskazany w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, gdyż obszar gruntów rolnych klasy RIIIb obejmuje zarówno działkę nr [..] (nieruchomość inwestora, dla której skarżący wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy), jak i sąsiednią działkę nr [..] i dalsze działki nr [..] i [..], tworząc obszar gruntu chronionego przekraczający powierzchnię 0,5 ha.

Zgodnie z zacytowanym powyżej art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli powierzchnia tych gruntów nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela poglądów organów obu instancji (wraz z przywołanym orzecznictwem) dotyczących wykładni ww. przepisu albowiem uważa, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów jest zawsze obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 czerwca 2017 r.,

sygn. IV SA/Po 265/17, LEX nr 2307356; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1755/15, LEX 2316683). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki lub kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Dlatego też zawsze należy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, które stanowią użytki rolne klas I-III. Należy jednak równocześnie mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu dotyczy tylko terenu objętego inwestycją, tym samym "teren", o którym mowa w ww. przepisach, przeznaczany na cele nierolnicze, nie może być rozumiany jako cały obszar objęty analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), czy też jako obszar większy, niż powierzchnia nieruchomości wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Oceny tej nie zmienia wskazywane przez organy sformułowanie, użyte w przepisie art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów: "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zdaniem Sądu, sformułowanie to oznacza, że bez względu na to czy teren inwestycji jest terenem jednorodnym, tj. stanowi tylko grunty rolne, czy też grunty te stanowią tylko jego część lub rozproszone części, zawsze decydować będzie dla oceny spełnienia przesłanki z tego przepisu suma powierzchni gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III znajdujących się na terenie objętym inwestycją, bez względu na to czy stanowić one będą jedną całość, czy też będą rozproszone.

Taką też wykładnię art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów przedstawiła Agnieszka Cybulska w przywoływanym przez organ I instancji komentarzu praktycznym do tego przepisu ("Zmiana przeznaczenia gruntu rolnego"; opublikowano: ABC; dostępny też w LEX), wyjaśniając, że zapis "powierzchnia gruntów nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części" "odnosi się do użytków klasy I-III w części wyznaczonej do zmiany przeznaczenia (i w tej części, wyznaczonej do zmiany przeznaczenia, nie ma znaczenia, czy kontury stanowią jedną całość, czy składają się z wielu części użytków klas I-III)". Stwierdziła też, iż: "(...) art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l. określa części gruntu stanowiącego użytek rolny klasy I-III, który nie może przekroczyć 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowi jedną całość, czy kilka części (może być to jedna lub kilka działek ewidencyjnych) w granicach terenu określonego w projekcie do zmiany przeznaczenia. Powyższe oznacza, że należy zsumować grunty klasy I-III przynależne do obszaru wydzielonego do zmiany przeznaczenia."

W przedmiotowej sprawie organy niezasadnie uznały zatem, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Grunty inwestora tę przesłankę w niniejszej sprawie spełniają, skoro cała nieruchomość objęta inwestycją, tj. działka nr [..], stanowiąca użytek rolny klasy III, ma powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. je uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności organ będzie obowiązany ustalić, czy planowana inwestycja spełnia pozostałe przesłanki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 – 3 ustawy o ochronie gruntów, których łączne zaistnienie wraz z przesłanką wynikającą z art. 7 ust. 2a pkt 4 tej ustawy skutkuje brakiem konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III.