Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 555/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 555/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 18 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.179.7.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji po uprzednim uchyleniu decyzją Kolegium decyzji Prezydenta Miasta [...] z 24 maja 2021 r. Prezydent decyzją z 22 grudnia 2021 r. nr UGG- U.6730.185.2020 po rozpatrzeniu wniosku M.S. i M.S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...].

Od decyzji odwołała się G.W. zarzucając brak uwzględnienia w przyjętych gabarytach budynku faktu zacieniania jej posesji i znaczącego wpływu na budynek jednorodzinny na działce nr [...].

Od decyzji odwołała się również M.Ł. zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności zaś art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w związku z § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "kpa") z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów art. 64 art. 54 i art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "upzp") z uwagi na brak wymaganych załączników do decyzji. Dodatkowo zarzuciła nieustalenie warunków ochrony interesów osób trzecich, niewyjaśnienie przesłanki dostępu do drogi publicznej, błędną analizę urbanistyczną przeprowadzoną w sposób wybiórczy i niezastosowanie § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. Nr 164, poz.1588, dalej "Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

Po rozpoznaniu odwołań Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 22 grudnia 2021 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust.1 upzp, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przeprowadzenia analizy, organ I instancji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i z uwzględnieniem wskazań SKO ponownie wyznaczył granice obszaru analizowanego. Odległość linii wyznaczających granice obszaru analizy, wynosi nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jest większa od 50 m (wynosi ok 132 m przy szerokości frontu działki nr [...] ok. 44 m). Obszar analizy poszerzono w ten sposób, by w jego obrębie znalazły się całe działki zabudowane oznaczone ewidencyjne. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, stanowiły załącznik nr 2 do projektu decyzji w przedmiotowej sprawie. Słusznie uznano, że planowana funkcja zamierzenia objętego wnioskiem nie koliduje z przeznaczeniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Zgodnie z Rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r. linia nowej zabudowy ma być przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ponieważ na działce objętej wnioskiem usytuowany jest budynek mieszkalny wyznaczający linię zabudowy od strony drogi dojazdowej, zasadnym jest utrzymanie istniejącej linii zabudowy, tj. w odległości 3,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jak wskazano na załączniku graficznym do projektu decyzji. Tak przyjętą linię zabudowy względem drogi dojazdowej, drogi gminnej, uzgodniono z Wydziałem Dróg, Transportu, Energetyki i Działalności Gospodarczej.

Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,08 – 0,71, przy czym średnia arytmetyczna wynosi 0,24. Przyjęty wskaźnik od 0,24 do 0,30 mieści się w tych granicach i odpowiada wymogom § 5 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono zgodnie ze wskazaniami analizy na poziomie min 0,5.

Z treści analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych dla obszaru analizowanego to przedział od 2,5 m do 13 m. Średnia wartość z obszaru analizy wynosi 6,1 m. W oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej określono na 9 m z tolerancją +/- 10% uzasadniając w analizie, iż projektowany budynek mieści się w przedziale średnim zaś tolerancję należy zastosować dla swobodnego zaprojektowania budynku.

Zarówno w analizie, jak i w decyzji, parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na 5,0 m przy czym w decyzji przyjęto tolerancję +/- 10%. Jako, że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym są jednokondygnacyjne ich wysokość wynosi od 2,5m do 6,0m, to ustalenie wysokości budynku w kalenicy na 5m z tolerancją +/- 10% jest prawidłowe dla budynku jednokondygnacyjnego gospodarczego i odpowiada wymogom określonym w § 7 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 8 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji przyjęto, że dach po rozbudowie będzie jednospadowy lub dwuspadowy o spadku połaci dachowych ok 10°-20°- w kierunku głównej kalenicy dachu równoległym do frontu działki.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistyczne. Kwestie zacienienia będą mogły być rozpatrzone dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Działka jest skomunikowana z drogą gminną poprzez istniejący przejazd drożny działką [...], zatem został zweryfikowany wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp - teren ma dostęp do drogi publicznej. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, a działka jako użytek rolny poniżej klasy R III nie podlega ograniczeniom wyłączenia z produkcji rolnej. Postanowieniem z 5 listopada 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie przesłany projekt decyzji o warunkach zabudowy

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 18 lutego 2022 r. M.Ł. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego - w szczególności:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 kpa z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, w tym niewyjaśnienie przedmiotu postępowania,

2. art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp oraz § 9 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak wymaganych załączników do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

3. art. 109 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez niedoręczenie stronom kompletnego rozstrzygnięcia i ograniczenie w związku z tym zasady czynnego udziału stron, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa).

II. przepisów prawa materialnego - w szczególności:

1. art. 53 ust. 3 upzp poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

2. art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 6 ust. 2 upzp, a także art. 1 ust. 3 upzp poprzez brak ustalenia konkretnych warunków w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz niewyważenie interesu inwestora i pozostałych stron postępowania, w szczególności poprzez ingerencję w prawo własności przejawiające się ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich pomimo braku podstaw prawnych do takiej ingerencji,

3. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 2 upzp poprzez brak wyjaśnienia przesłanki dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej,

4. § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprzeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wymaganym ww. regulacją, w szczególności wybiórcze uwzględnienie niektórych działek w obszarze analizowanym a pominięcie innych,

5. § 6 i § 7 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że zarzuty odwołujące się do naruszeń upzp i przepisów wykonawczych oparte są na przepisach w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r.

Zarzuciła całkowicie pominięcie obszernych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji poprzez lapidarne stwierdzenie organu odwoławczego o niezasadności zarzutów formułowanych pod adresem naruszeń ustawy Prawo budowlane, których skarżąca zresztą nie formułowała. Ponownie wskazała, iż wszelkie podniesione w toku postępowania zarzuty odnosiły się do tego, a nie kolejnego etapu postępowania prowadzonego w ramach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego i są to brak:

jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku jako "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego", pomimo, że przedmiotem zamierzenia jest w istocie budowa nowego budynku, po uprzedniej rozbiórce obiektu dotychczas istniejącego,

wyjaśnienia, jak istnienie na działce nr [...] budynku niemożliwego do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy bez jego uprzedniej rozbiórki - tak z punktu widzenia parametrów urbanistycznych, jak i wiążących również i na tym etapie definicji przebudowy, rozbudowy i nadbudowy, zostało wzięte pod uwagę na etapie analizy urbanistyczno-architektonicznej w świetle wymogów jakie stawia art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp,

wyjaśnienia jaki jest status drogi wewnętrznej - działka nr [...], która ma zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej - drogi gminnej na działka nr [...], a w związku z tym czy inwestor posiada prawnie, a nie tylko faktycznie zapewniony dostęp gwarantujący realizację przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp,

przedstawienia podstawowego z punktu widzenia obligatoryjnego rozstrzygnięcia w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich - uzasadnienia przyjęcia tak dużej - 30 % tolerancji w przypadku parametru powierzchni zabudowy, oraz aż 10 % tolerancji w przypadku szerokości elewacji frontowej, a w szczególności wysokości budynku w odniesieniu do ściany szczytowej w granicy z działką nr [...], a która to ściana niemal w całości spowoduje zacienienie nieruchomości jej właścicieli uniemożliwiając jakąkolwiek zgodną z prawem zabudowę ze względu na wzajemną orientację działki przeznaczonej pod inwestycję oraz działki nr [...] i sformułowania w tym zakresie żadnych warunków chroniących interes prawny skarżącej.

Podniosła, że brak wyników analizy przedstawionych na załączniku tekstowym i graficznym i niedoręczenie ich wraz z decyzją wszystkim stronom postępowania prowadzi do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału stron. Zarzuciła bezrefleksyjne zaakceptowanie przez organ propozycji inwestora takiego usytuowania planowanego budynku, które ze względu na realizację całkowicie nowej, szerokiej na 10 m i wysokiej na 6 m ściany bez otworów okiennych w granicy działki nr [...], spowoduje nadmierną ingerencję w prawo wykonywania atrybutów właścicielskich wobec działki nr [...] w zakresie korzystania i zabudowy działki oraz wprost naruszy zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny. Cechą tego ładu jest, jak wskazuje sam organ, istnienie budynków gospodarczych usytuowanych prostopadle, ścianą boczną do frontu działki ("w większości"), a nie równolegle, jak planowany budynek. Ta cecha determinować winna decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp).

Na naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 54 pkt 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt. 7 i art. 6 ust. 2 upzp wskazuje, zdaniem skarżącej, stwierdzenie zawarte w decyzji Prezydent, że dach budynku gospodarczego po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie jest stromy, jednospadowy, o kącie nachylenia połaci 10-20 stopni, z układem głównej kalenicy w przybliżeniu równoległym lub prostopadłym do frontu lub bocznych granic działki objętej wnioskiem nr [...]. Wskazana natomiast w kolejnym punkcie szerokość elewacji frontowej planowanego do wzniesienia budynku - od strony drogi dojazdowej, a więc równolegle do granicy działki nr [...] o szerokości 9 m z tolerancją do 10 %, wskazuje jednoznacznie jakiego rodzaju usytuowania - niewiążącego dla organu administracji - domaga się inwestor, planujący zrealizować kolejny budynek na swojej działce kosztem nieruchomości sąsiednich. Budynek ma być zlokalizowany równolegle do drogi dojazdowej, a więc frontu działki inwestora. To zaś prowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Za warunki chroniące uzasadnione interesy osób trzecich nie można uznać blankietowych warunków określonych w pkt 2d decyzji organu I instancji - w szczególności dotyczących ograniczania dostępności światła, skoro przyjęta przez inwestora i zaaprobowana przez organ wysokość planowanej inwestycji i akceptacja dla równoległego wobec granicy działki skarżącej posadowienia planowanego budynku spowodują zacienienie nieruchomości nr [...] i ograniczenie dostępności światła. To właśnie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy badany jest wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie poprzez ich zacienianie (na etapie pozwolenia na budowę badany jest wpływ jedynie na zacienienie pomieszczeń i czas nasłonecznienia), i jeżeli skutkiem realizacji inwestycji może być trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich - a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, organ winien odmówić zezwolenia na takie warunki przestrzenne jakie zaproponował we wniosku inwestor, lub też wezwać go do stosownej korekty wniosku, tak wobec propozycji usytuowania planowanego do realizacji budynku, jak i jego wysokości, szerokości, czy też geometrii dachu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. skarżąca podniosła, że decyzje I i II instancji nie zawierają załącznika graficznego wskazującego jaki obszar znalazł się granicach analizowanego rodzaju zabudowy i funkcji (z uzasadnienia skarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż jest to nawet siedmiokrotność szerokości elewacji frontowej), ani załącznika tekstowego wskazującego które działki i w jaki sposób są (o jakich parametrach zabudowy) zabudowane. Nie jest więc wiadome, jaka zabudowa i na których działkach zlokalizowana stanowiła punkt odniesienia dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji, co jest o tyle istotne, że przyjęte przez Prezydenta wskaźniki jawią się jako maksymalne lub wręcz dowolne - mając na uwadze rodzaj planowanej (choć i to nie jest do końca jasne) zabudowy - budynek gospodarczy (garażowy). Wątpliwości skarżącej wzbudza przede wszystkim prawidłowość wyznaczenia: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 Rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 Rozporządzenia) oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5 Rozporządzenia).

Wyznaczając parametr wysokości w kalenicy budynku gospodarczego po rozbudowie i nadbudowie organ I instancji ustalił tą wartość na poziomie 5 m z tolerancją +/- 10 %, co przy dachu stromym jednospadowym, pozwala na realizację budynku gospodarczego o wysokości aż do 5,5 m od strony działki nr [...] należącej do skarżącej, a więc budynku niemal dwukondygnacyjnego. Organ I instancji nie wyjaśnił, jakie budynki gospodarcze i zlokalizowane na których działkach charakteryzują się tak znaczną wysokością oraz kubaturą, aby mogły stanowić punkt odniesienia dla nowej zabudowy, w kontekście przyjęcia średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym, zaś wyznaczenie "innego" wskaźnika nie wynika z analizy urbanistyczno- architektonicznej. Wysokość do 5,5 m jest unikalna i nie istnieje w sąsiedztwie inwestycji dla budynków gospodarczych współczesnych jednokondygnacyjnych.

Także w wypadku parametru szerokości elewacji frontowej, dopuszczalne jest wyznaczenie innej niż średnia szerokość (§ 6 ust. 2 Rozporządzenia), jeżeli wynika to z analizy. Tego parametru ustalonego na poziomie 9 m z tolerancją +/- 10 % Prezydent w ogóle nie uzasadnił, pomimo że średnia tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 6,1 m. W obszarze analizowanym nie występują budynki (gospodarcze) o szerokościach elewacji pozwalających na wyznaczenia takiej - 9 metrowej (a mając na uwadze dopuszczalna tolerancję - nawet 10 metrowej), średniej dla szerokości elewacji frontowej.

W odniesieniu natomiast do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5 Rozporządzenia), organ pierwszej instancji wyliczył średni wskaźnik w obszarze analizowanym, wyznaczając go na poziomie 0,24, nie mniej i w tym wypadku przyjął, za wnioskiem inwestora tę właśnie wartość, przy czy tolerancję określił aż na +/- 30 % (!) nie wskazując na motywy swojego w istocie dowolnego rozstrzygnięcia. Wątpliwości budzi również wyznaczenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50 %, co wskazywałoby na niezwykle wysoki poziom zainwestowania nieruchomości (działek) w obszarze analizowanym, a który to wskaźnik, w oparciu o dostępne skarżącej dane wymyka się z możliwości jakiejkolwiek weryfikacji i sformułowania uwag, tym bardziej że w ostatecznej decyzji wz dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] powierzchnię biologicznie czynną wyznaczono na poziomie 0,76 (!)

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO w Tarnobrzegu z 18 lutego 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. [...] z 22 grudnia 2021 r. o ustaleniu – na wniosek M.S. i M.S. - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (obręb [...]) położonej w [...] przy ul. [...].

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należą do nich:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia tych przesłanek. Oznacza to, iż brak zaistnienia chociażby jednej z nich nie pozwala na uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U. poz. 2399, zmieniającego w/w rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe).

Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665).

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji.

Treść wydanej przez organ I instancji decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej (spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów), która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry planowanej zabudowy, w tym zastosowane w ramach dopuszczonych przepisami w/w rozporządzenia odstępstwa.

Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego (co nie budzi zastrzeżeń stron postępowania) oraz kwestionowanego przez skarżącą spełnienia warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1, a także wyznaczonych dla planowanej zabudowy parametrów, cech i wskaźników, które w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania trafnie oceniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, a które Sąd w całości podziela i uznaje za własne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie skuteczności zarzutów błędnego bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W tym zakresie istotne pozostaje, że zamierzona inwestycja ma powstać na bazie istniejącego już budynku, co w znacznym stopniu narzuca jego usytuowanie i zastosowane rozwiązania projektowe i parametry. Aspekty dotyczące zakresu rozbiórki i możliwości wykorzystania pozostałej części dla zrealizowania planowanej inwestycji pozostają poza zakresem decyzji o warunkach zabudowy, jako wchodzące w zakres kolejnego etapu inwestycji, którą obejmuje pozwolenie na budowę. To w jego ramach badaniu będą podlegać parametry projektowanego budynku, odległości od działek sąsiednich i zastosowane rozwiązania techniczne, za prawidłowość których odpowiedzialność spoczywa przede wszystkich na osobach sporządzających projekt budowlany oraz organach wydających pozwolenie na budowę.

Okoliczności z tym związane nie podlegają weryfikacji na etapie warunków zabudowy, które sprowadzają się do ustalenia, czy dana inwestycja może być na danych obszarze zrealizowana. Jak słusznie wskazały orzekające w sprawie organy, ich prawidłowość może być kwestionowana dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące w szczególności naruszenia przepisów prawa materialnego. Organy administracji I i II instancji należycie rozpatrzyły również cały zebrany materiał dowodowy który jawi się jako zupełny, a w uzasadnieniu wydanych decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy swoich rozstrzygnięć.

Tym samym Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.