Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 234/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92c
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. T. P. Sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 lutego 2024 r. nr SKO-520-13/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 27 października 2023 r. nr TR-III.8072.29.2023, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz skarżącej R. T. P. Sp. z o.o. w T. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. Marszałek Województwa [...] nałożył na przewoźnika [...] [...] sp. o.o. z siedzibą w T. (dalej także jako: "Spółka", "Przewoźnik", "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości [...] złotych za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego dotyczących: nieprzestrzegania czasu odjazdu z przystanków w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy, sprzedaży biletów niezgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości oraz niewyposażenia kierowcy w wymagane prawem dokumenty.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii T. - C. - T.. Upoważnieni pracownicy organu I instancji, w dniu [...] września 2023 r., przeprowadzili kontrolę w sprawie przestrzegania przez przewoźnika warunków określonych w przywołanym wyżej zezwoleniu. Skontrolowany został kurs nr [...] relacji C. – T.. Początek kursu według rozkładu jazdy powinien nastąpić o godz. 15:25. Wyjazd z przystanku początkowego miał jednak miejsce o godzinie 15:36, czyli z jedenastominutowym opóźnieniem, które utrzymywało się przez całą trasę. Organ wskazał, że kontrolerzy przebywali w C. od godz. 6:40 do 15:30 i nie zauważyli najmniejszych nawet utrudnień w ruchu drogowym, czy też jakichkolwiek korków. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, że w autobusie nie było ważnego cennika biletów, wobec czego nie ma możliwości sprzedaży biletu zgodnie z cenami podanymi do publicznej wiadomości. Następnie stwierdzono brak zezwolenia wraz z aktualnym rozkładem jazdy, na podstawie którego realizowany był kurs. Organ podkreślił, że fakt zaistnienia stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń potwierdził zarówno kierowca realizujący kurs, jak i Przewoźnik w piśmie skierowanym do organu. W ocenie organu I instancji to na Przewoźniku jako profesjonalnym przedsiębiorcy (a nie na kierowcy), ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy, żeby nie dochodziło do tego typu naruszeń. Przedsiębiorca jest bowiem odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnie z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę, a dla przyjęcia jego odpowiedzialności wystarczające jest ustalenie, że nastąpiło naruszenie obowiązków lub warunków przewozu regularnego osób, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony.

W ocenie organu I instancji z uwagi na treść ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2022 r. poz. 2201 ze zm.; dalej także jako: "utd") wyłączone jest zastosowanie Działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej także jako: "k.p.a."). Warunki, w jakich odstępuje się od nałożenia kary opisane są w art. 92c utd, który stanowi przepis odrębny. Jednocześnie organ wskazał, iż nawet gdyby uznać, że przepisy Działu IVa mają zastosowanie w sprawie, to w jego ocenie odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe, bowiem Przewoźnik nie spełnił żadnego z warunków wskazanych w art. 189f k.p.a. Ponadto naruszeń warunków wykonywania przewozu regularnego nie można traktować jako takich, których waga jest znikoma.

W odwołaniu [...] sp. z o.o. (następca prawny [...] sp. z o.o. zatem dalej także jako: "Spółka", "Przewoźnik", "Skarżąca"), zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu z pisemnych wyjaśnień lub zeznań świadka w osobie kierowcy autobusy. Zdaniem Spółki okoliczności sprawy i dowody wskazują, że Przewoźnik nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć, co winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 utd w zw. z art. 93 ust. 3 utd

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje prawne znajdujące zastosowanie w sprawie, m.in. art. 18 ust. 1 utd, art. 22 ust. 1 utd, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2023 poz. 2778), art. 84 ust. 4 utd. SKO podało, że za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, ustawa o transporcie drogowym przewiduje sankcje w postaci kary pieniężnej. Stosownie do treści art. 92a ust. 1 utd karę w wysokości od [...] złotych do [...] złotych nakłada się za każde naruszenie. Szczegółowy taryfikator kar wymieniony został w załączniku nr 3 do ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku. Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd karę pieniężną nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego (...). Jednocześnie organ zauważył, że w art. 92b i 92c utd określone zostały przesłanki, których wystąpienie uzasadnia wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika. Przepisy ustawy o transporcie drogowym, w zakresie nakładania kar, mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a wysokość kar za poszczególne naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, enumeratywnie wymienione w załączniku nr 3 do ustawy, ma charakter sztywny i nie podlega miarkowaniu w procesie stosowania prawa.

W ocenie Kolegium stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Organ za niedopuszczalny i godzący w interesy pasażerów uznał odjazd autobusu niezgodnie z czasem określonym w rozkładzie jazdy. Z punktu widzenia ochrony pasażera, funkcja gwarancyjna rozkładu jazdy związana jest z momentem odjazdu z przystanku. W uwagach do sprawozdania wskazano, że na drodze nie było żadnych utrudnień spowodowanych czy to pracami drogowymi, czy też korkiem wynikającym z dużego natężenia ruchu.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącej, iż na przedmiotowej trasie zdarzają się opóźnienia w realizacji kursów, które wynikają z sytuacji panującej na trasie przejazdu, Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie może stanowić uzasadnionej podstawy dla uznania, że realizowanie kursów niezgodnie z rozkładem jazdy, nie może obciążać przewoźnika. Odnosząc się do wskazania Spółki na wdrożone regulacje wewnętrzne w celu realizacji wymogów dotyczących realizowanych przewozów, zdaniem Kolegium stwierdzić należało, że przyjęte działania naprawcze nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy dla przyjęcia, że w sprawie wystąpiły okoliczności egzoneracyjne, o których mowa w art. 92c utd. Odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od winy czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu z naruszeniem normatywnych zasad jego wykonywania. Brak winy przedsiębiorcy w wystąpieniu naruszeń nie może stanowić podstawy wyłączenia jego odpowiedzialności. Ponadto, w ocenie SKO, brak kontroli nad tym, czy kierowca realizujący przewóz osób, wyposażony został w wymagane prawem dokumenty, niewątpliwie obciąża przedsiębiorcę transportowego oraz zarządzającego transportem u Przewoźnika, gdyż ich obowiązkiem jest takie zorganizowanie pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszenia obowiązków ciążących na podmiotach wykonujących regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Na marginesie SKO wskazała, że organ I instancji w odrębnym postępowaniu nałożył na zarządzającego transportem karę za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W ocenie Kolegium nie zostały spełnione warunki pozwalające na zastosowanie przepisu art. 189f § 1 k.p.a. przez odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu. Brak realizacji kursów zgodnie z rozkładem jazdy, nieposiadanie przez kierowcę zezwolenia, rozkładu jazdy oraz aktualnego cennika nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, gdyż stwierdzone naruszenia godzą bezpośrednio w prawa osób korzystających z usług przewoźnika. Uznając, że ustalenia organu I instancji jak i wydana na ich podstawie decyzja są zgodne z prawem, SKO nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze do tut. Sądu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprzeprowadzenie dowodu z pisemnych wyjaśnień lub zeznań świadka w osobie kierowcy autobusu kursu numer [...], tj. J. R., na okoliczność: (i) faktycznego wystąpienia opóźnienia i utrudnień na trasie T. - C. - T. w dniu [...] września 2023 r; (ii) przyczyn braku posiadania przez kierowcę wypisu z zezwolenia numer [...] wraz z rozkładem jazdy i cennikiem; (iii) funkcjonującej u Skarżącej procedury przekazywania kierowcom wymaganych dokumentów;

2. art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie w rozpatrzeniu dokumentów w postaci: (i) Procedury planowania i realizacji zadań przewozowych; (ii) Stanowiskowej karty pracy dyspozytora; (iii) Stanowiskowej karty pracy kierowcy; (iv) Informacji pracodawcy o wymierzeniu nagany z dnia [...] września 2023 r., podczas gdy z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, iż brak wypisu z zezwolenia numer [...] wraz z rozkładem jazdy i cennikiem nastąpił wskutek zdarzeń niemożliwych do przewidzenia przez Skarżącą, a Skarżąca podjęła wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstania naruszenia ciążących na Spółce obowiązków;

3. art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w zakresie niezbędnym do prawidłowego i zgodnego z prawdą obiektywną rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 78 §1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z pisemnych wyjaśnień lub zeznań świadka, tj. J. R. na okoliczność: (i) faktycznego wystąpienia opóźnienia i utrudnień na trasie T. - C.-T. w dniu [...] września 2023 r.; (ii) przyczyn braku posiadania przez kierowcę wypisu z zezwolenia numer [...] wraz z rozkładem jazdy i cennikiem; (iii) funkcjonującej u Skarżącej procedury przekazywania kierowcom wymaganych dokumentów, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu miało wykazać okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

5. art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd w zw. z art. 92a ust. 1 utd w zw. z art. 93 ust. 1 utd przez ich zastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na Skarżącą o łącznej wysokości [...] złotych z tytuły nieprzestrzegania czasu odjazdów z przystanków w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy, sprzedaży biletu niezgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości oraz niewyposażenia kierowcy w wymagane prawem dokumenty, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżąca nie mogła przewidzieć, co winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt. 1 utd w zw. z art. 93 ust. 3 utd, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz.1634 ze zm.; dalej także jako: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (nie znajdującym zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie tut. Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy wynika, że Skarżąca korzysta z zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii T. – C. - T.. Załącznikiem do udzielonego zezwolenia był rozkład jazdy uwzględniający m.in. przystanki i godziny odjazdów (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji).

Marszałek Województwa [...] nałożył karę pieniężną na Spółkę w wysokości [...] złotych za: nieprzestrzeganie czasu odjazdów z przystanków w stosunku do obowiązującego rozkładu jazdy, sprzedaż biletu niezgodnie z cennikiem podanym do publicznej wiadomości oraz niewyposażenie kierowcy w wymagane prawem dokumenty. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2024 r.

Podstawą prawną nałożenia kary był art. 92a ust. 1 utd, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że:

1) przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 1 000 000 złotych za każde naruszenie;

2) przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 5b ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do 120 000 złotych za każde naruszenie.

Zgodnie z art. 92a ust. 7 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr 3 do ustawy.

Z kolei stosownie do ww. załącznika nr 3 (zgodnie z liczbą porządkową 2.6.), za pobieranie należności za przewóz osoby pojazdem wykonującym przewóz regularny niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości nakładana jest kara w wysokości 2.000 złotych. Za wykonywanie przewozu niezgodnie z rozkładem jazdy co do godzin odjazdu i przyjazdu, zgodnie z liczbą porządkową 2.2.2. załącznika nr 3, kara wynosi 500 złotych. Ponadto, na podstawie liczby porządkowej 1.12 załącznika nr 3, kara za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd., wynosi 500 złotych za brak każdego dokumentu. Art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a utd stanowi przy tym, że podczas wykonywania przewozu drogowego osób kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że upoważnieni pracownicy organu I instancji w dniu [...] września 2023 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie przestrzegania przez przewoźnika warunków określonych w zezwoleniu nr [...]. Skontrolowany został kurs nr [...] C. – T. (początek kursu wg rozkładu jazdy o godz. 15:25). Kontrolerzy stwierdzili, że kurs rozpoczął się z jedenastominutowym opóźnieniem, tj. o 15:36. Opóźnienie w podobnym wymiarze utrzymywało się ono przez całą trasę do T..

Skarżąca kwestionuje możliwość wykonania w dniu kontroli przejazdu ustaloną trasą zgodnie z rozkładem jazdy. Jako jedną w przyczyn realizowania przejazdu niezgodnie z rozkładem jazdy wskazała natężenie ruchu i inne sytuacje występujące na drodze.

W ocenie Sądu w świetle argumentacji podnoszonej przez Skarżącą najpierw w odwołaniu, a następnie w skardze, zwrócić uwagę należy na to, że organ I instancji na stronie 2 decyzji stwierdził, że "[...] września 2023 roku kontrolerzy przebywali w C. od godziny 6:40 do 15:30. Pomiędzy kontrolami punktualności odjazdów autobusów Przewoźnika przemieszczali się po mieście. Nie zauważyli najmniejszych nawet utrudnień w ruchu drogowym, czy też jakichkolwiek korków". Następnie SKO na stronie 5 zaskarżonej decyzji stwierdziło: "W uwagach do sprawozdania wskazano, że na drodze nie było żadnych utrudnień spowodowanych czy to pracami drogowymi, czy też korkiem wynikającym z dużego natężenia ruchu".

Ustalenia organu w powyższym zakresie nie znajdują jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W Protokole nr [...] (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji) brak jest jakiejkolwiek adnotacji odnoszącej się do sytuacji drogowej czy utrudnień w ruchu w dniu kontroli. Podobnie z innych dokumentów zgromadzonych przez organy, w tym ze znajdującego się na k. 4 akt administracyjnych organu I instancji Sprawozdania z realizacji przewozu i liczenia podróżnych, opisana przez SKO informacja nie wynika. Budzi zatem wątpliwości Sądu (jako nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym) ustalenia organów odnoszące się do sytuacji drogowej i korków na drodze w dniu kontroli. Podkreślenia wymaga przy tym, iż Skarżąca jako jedną w przyczyn realizowania przejazdu niezgodnie z rozkładem jazdy wskazuje natężenie ruchu i inne sytuacje występujące na drodze. Powyższe okoliczności zdaniem Spółki wymagały wyjaśnienia, co zostało poparte wnioskiem Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań kierowcy J. R., sformułowanym w odwołaniu (k. 3 akt administracyjnych organu II instancji).

Oceniając powyższe zauważyć należy, że podstawową dyrektywą, która wiąże organy w ramach prowadzonego postępowania dowodowego jest sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji państwowej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada ta jest rozwijana i konkretyzowana przez przepisy k.p.a. poświęcone regułom postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1462/98).

Ponadto stosownie do normy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc powyższe przepisy prawa do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ powinien oprzeć o niebudzący wątpliwości materiał dowodowy swoje ustalenia o istotnych okolicznościach faktycznych sprawy, jak również ustalenia stanowiące odpowiedź na zarzuty i argumenty Skarżącej dotyczące specyfiki działalności Przewoźnika i wpływu czynników zewnętrznych na tę działalność i realizowania usługi. Tut. Sąd nie przesądza, jakimi środkami dowodowymi organ ma posłużyć się celem wykazania okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy. Sąd stwierdza wyłącznie, że występowanie lub brak występowania w dniu kontroli czynników zewnętrznych mających wpływ na terminowe realizowanie rozkładu jazdy powinno znaleźć potwierdzenie w aktach sprawy w niebudzący wątpliwości sposób.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art.11 k.p.a. Wskazane naruszenia procedury administracyjnej w ocenie Sądu mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności nałożenia kary za brak ważnego cennika biletów oraz zezwolenia numer [...] (wraz z rozkładem jazdy), wskazać należy, że te uchybienia Skarżącej zostały opisane w na str. 2-3 decyzji organu I instancji i znajdują potwierdzenie w treści Protokołu nr [...] z dnia [...] września 2023 r. (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). W skardze Spółka podnosi, że powyższe naruszenia wynikały z okoliczności, na które nie miała wpływu. Wynikały one bowiem z wyłącznej winy kierowcy autobusu bowiem rozpoczynając pracę i pobierając dokumentację od dyspozytora nie zwrócił uwagi, że nie ma wymaganego pozwolenia. W ocenie Spółki brak wymaganych dokumentów w trakcie kontroli był zatem spowodowany wyłącznie zachowaniem kierowcy i nie dopilnowaniem kompletności dokumentacji przed rozpoczęciem przejazdu. Zdaniem Skarżącej zachowanie kierowcy było sytuacją niemożliwą do przewidzenia. Spółka podkreśliła przy tym, iż kierowcy wymierzono karę nagany w związku z realizowanym kursem, podczas którego była przeprowadzona kontrola.

Do pisma z dnia [...] września 2023 r. (k. 8 i następne akt administracyjnych organu I instancji) Spółka załączyła dokumenty potwierdzające zdaniem Skarżącej jej stanowisko w zakresie wdrożenia odpowiednich procedur mających na celu uniknięcie naruszania prawa przez pracowników Przewoźnika. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] października 2023 r. poinformował Spółkę, że nie przyjmuje tłumaczeń i argumentów zawartych w piśmie z dnia [...] września 2023 r.

Sąd zaznacza, że na przedsiębiorcy transportowym ciąży bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów utd. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie realizuje swoje obowiązki. Jednak okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach braku wpływu czy okoliczności, których nie można przewidzieć, gdyż przedsiębiorca ma obowiązek organizowania pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Wyłączenie odpowiedzialności w przypadku, który należy uznać za typowy, godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/19).

Niemniej jednak w niniejszej sprawie w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji podniesione przez Spółkę w piśmie z dnia [...] września 2023 r. okoliczności i dowody nie zostały rozważone przez organy. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że "brak kontroli nad tym, czy kierowca realizujący przewóz osób, wyposażony został w wymagane prawem dokumenty, niewątpliwie obciąża przedsiębiorcę transportowego oraz zarządzającego transportem u przewoźnika, gdyż ich obowiązkiem jest takie zorganizowanie pracy kierowców aby nie dochodziło do naruszenia obowiązków ciążących na podmiotach wykonujących regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym". Powyższe stwierdzenie nie stanowi jednak w ocenie Sądu wszechstronnego rozważenia złożonych przez Spółkę oświadczeń i dokumentów.

Sąd zaznacza przy tym, że nie może zastąpić organu w kompleksowym, rzetelnym rozpatrzeniu sprawy oraz argumentów i twierdzeń Spółki podniesionych w piśmie złożonym w toku postępowania oraz w odwołaniu. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 722/20).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają regulacji określających przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia czy terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdują zdaniem SKO przepisy działu IVa k.p.a.

Stanowiska Kolegium w tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. W ocenie Sądu należało bowiem dokonać oceny sprawy w kontekście art. 92c ust. 1 utd, na podstawie którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Oczywiście Sąd dostrzega, że przesłanka 2 lat od ujawnienia naruszenia nie upłynęła. Istotna jest przede wszystkim przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.

W tym zakresie Sąd odwołuje się do jednego z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 732/23, w którym wyrażono następujące stanowisko: "Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,

- przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a. Przywołując słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji należy jeszcze raz przypomnieć, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).

Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Skoro więc z przepisu tego wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

Brak użycia w art. 92c ust. 1 utd zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie o odmienności relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 utd jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy czym innym jest odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. Wbrew twierdzeniu strony, w jednym i w drugim przypadku warunkiem ich zastosowania jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło.

Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c utd w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21)."

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21, zwrócił uwagę, że "została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie."

Sąd w tut. składzie podziela ww. poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje je jako własne.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 utd. W ocenie Sądu bowiem zasadne jest dokonanie oceny sprawy w kontekście przesłanek wynikających z art. 92c ust. 1 utd a nie art. 189f k.p.a.

Z uwagi na opisane w uzasadnieniu uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]złotych, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w kwocie [...]złotych (orzeczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, zaś dowody będące podstawą tych ustaleń utrwalić w aktach administracyjnych. Następnie organ dokona oceny okoliczności sprawy, zgromadzonych w toku postępowania dowodów i odniesie się do argumentów Skarżącej podnoszonych w toku postępowania, że zarzucane Spółce naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń niemożliwych do przewidzenia przez Skarżącą, a Spółka podjęła wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstania naruszenia ciążących na Przewoźniku obowiązków – mając na uwadze, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 92c ust. 1 utd a nie art. 189f k.p.a.

Niezależnie od powyższego końcowo stwierdzić należy, że w skardze Spółka zasygnalizowała, iż organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, w razie wniesienia skargi do sadu administracyjnego, o co również wniosła Skarżąca. Do akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wraz ze skargą nie włączono postanowienia organu w powyższym zakresie. Równocześnie nadmienić należy, że stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności (...). Skarga nie zawierała jednak wniosku sformułowanego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] maja 2024 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2024 r. (k. 42 akt sądowych). Skarżąca została poinformowana także o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma (k. 47 akt sądowych). Należy zaznaczyć, że dopuszczalność rozpoznania spraw na posiedzeniach niejawnych w czasie obowiązywania obostrzeń związanych z epidemią COVID-19 była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II FSK 1230/21, a wyrażone w nim poglądy tut. Sąd podziela.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

J. Ziołek L. Kleczkowski T. Wójcik