Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 166/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] października 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz K. C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim postanowieniem z dnia 26 października 2023 r., na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2023r., poz. 682), zwaną dalej: "p.b.", oraz art. 77 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2023r. poz. 775), zwaną dalej: "kpa", nałożył na K. sp. z o.o., zwany dalej: "skarżącym", obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, nieużytkowanego budynku, oznaczonego numerem ewidencyjnym [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. na dz. nr [...], w granicy z dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w C. w terminie do dnia 22.12.2023r.

Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dniu 28.10.2022 r. na wniosek pełnomocnika właściciela nieruchomości, położonej przy ul. [...] w C., przeprowadzono kontrolę budynku usytuowanego na nieruchomości, położonej w C., przy ul. [...] - działka nr [...].

Obiekt budowlany składa się z czterokondygnacyjnego budynku głównego o nr ewidencyjnym [...] oraz budynku trzykondygnacyjnego o nr ewidencyjnym [...], który jest objęty przedmiotowym postępowaniem administracyjnym.

Ściana szczytowa budynku, o numerze ewidencyjnym [...], zwanego też: "spornym budynkiem", usytuowana w granicy działek [...], wykonana jest z cegły pełnej w części przyziemnej, pozostałą część ściany stanowi pozostałość po oszklonej witrynie o konstrukcji stalowej obejmującej szerokość budynku na wysokości dwóch kondygnacji nadziemnych. Stan techniczny ściany w części przyziemnej posiada znaczne ubytki tynku i powierzchniowe ubytki cegieł powstałe w wyniku degradacji ściany. Otwory okienne z pozostałą po witrynie okiennej stalową ramą, właściciel budynku zabezpieczył od strony wewnętrznej budynku blachą trapezową przymocowaną do konstrukcji witryny.

Tut. inspektorat, w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b., art. 108 § kpa, wydał w dniu 7.12.2022r., decyzję nakazującą skarżącemu, wykonanie w terminie do 30.06.2023r. niżej wymienionych robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, usytuowanego jak wyżej, tj.:

• usunięcie luźnych elementów stalowej ramy okiennej,

• wzmocnienie ściany z cegły, poprzez skucie pozostałości tynku, oczyszczenie i usuniecie luźnych zdegradowanych cegieł oraz jej fragmentów, wmurowanie brakujących cegieł oraz wykonanie wzmacniającej warstwy tynku cementowego.

• usunięcie z terenu posesji tj. działki nr [...] przy ul. [...] w C. widocznych murków ceglanych po doświetleniach pomieszczeń piwnicznych budynku byłego szpitala.

Na skutek odwołania J. W., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszcz, decyzją z dnia 8.02.2023r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżący przedłożył "opinię techniczną, dotyczącą elewacji południowej segmentu [...]" oraz książkę obiektu budowlanego, wydaną dnia 15.11.2022r. dla przedmiotowego obiektu budowlanego, gdzie sporny budynek oznaczono jako segment V.

Tut. inspektorat, postanowieniem z dnia 7.04.2023r., nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia oceny technicznej stanu technicznego spornego budynku.

W dniu 31.05.2023r. w tut. inspektoracie, z zachowaniem wskazanego w postanowieniu terminu, została przedłożona ocena techniczna, opracowana przez J. S..

Następnie, organ nadzoru budowlanego, wydał decyzję z dnia 11.07.2023r., nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do 31.12.2023r. niżej wymienionych robót budowlanych i czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym spornego budynku w następującym zakresie:

a) Zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej położonej w granicy z działką nr [...], w celu doprowadzenia do zgodności z § 12, Rozporządzenia z dnia 25.04.2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1225). Przy czym wykonana przegroda winna spełniać wymagania § 272, ust. 3 oraz dotyczących izolacyjności cieplnej przegród (załącznik nr 2) wyżej wymienionego rozporządzenia.

b) Przeprowadzenie robót remontowych w/w elewacji południowo-zachodniej, wraz z wykonaniem nowych tynków i malowaniem.

c) Usunięcie z terenu posesji tj. działki nr [...] przy ul. [...] w C. widocznych murków ceglanych po doświetleniach pomieszczeń piwnicznych budynku byłego szpitala.

d) Budynek należy całkowicie zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych.

Wskutek złożenia odwołania przez J. W. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 01.09.2023r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji uchylającej, organ II instancji, wskazał m.in., że ekspertyza techniczna posiada wyższą rangę od oceny technicznej i powinna być wykonana przez uprawnioną osobę, a ponadto należy zbadać przyczynę danych uszkodzeń, czy uszkodzenia te postępują, a następnie wskazać sposób naprawy bądź zabezpieczeń.

W zażaleniu na pierwszoinstancyjne postanowienie z 26.10.2023 r., skarżący zaskarżył je w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, materialnego a nadto nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony oraz wydanie postanowienia niemożliwego do wykonania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu zażalenia zakwestionowano treść sentencji postanowienia, poprzez użycie sformułowania "sporządzenia", zamiast "dostarczenia", zgodnie z art. 81 c ust. 2 p.b.

Zarzucono też wskazanie konkretnej daty sporządzenia ekspertyzy, co oznacza zakwestionowanie możliwości zaskarżenia nałożonego obowiązku w trybie zażaleniowym. Wytknięto też zbyt krótki termin do wykonania nałożonego obowiązku.

Przeciwko zaskarżonemu postanowieniu pragnę podnieść również dużo poważniejsze zarzuty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wywodzono, że nałożony obowiązek, może odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a organ w zaskarżonym postanowieniu nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie mógł dokonać potrzebnych ocen samodzielnie. Takie zaniechanie było tym bardziej niewłaściwe, że w aktach sprawy znajdują się już co najmniej dwa specjalistyczne opracowania dotyczące obiektu. Jedno z nich skarżący dostarczył do akt sprawy z własnej inicjatywy a drugie zostało opracowane w wykonaniu wcześniejszego podobnego postanowienia organu. Wskazano, że w pouczeniu zamieszczonym w końcowej części zaskarżonego postanowienia zawarta jest sugestia, jakoby wymagana ekspertyza miała obejmować m.in. ocenę wytrzymałości fundamentów popartą badaniami oraz wyliczeniami. W zaskarżonym postanowieniu próżno jednak szukać wyjaśnienia, z czego wynikają wątpliwości organu co do wytrzymałości tych fundamentów . Nie ma w nim mowy, o tym, że organ dostrzegł określone symptomy wskazujące, że fundamenty mogą być zbyt słabe. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle próżno szukać uzasadnienia jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do stanu technicznego budynku.

Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 27 grudnia 2023 r., na podstawie art. 144 i 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 81c ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie postanowił nałożyć na skarżącego, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, spornego budynku w terminie do dnia 30.04.2024 r.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim, zwany dalej również: "PINB", przeprowadził w dniu 28.10.2022 r. kontrolę stanu technicznego spornego budynku stwierdzając, że ww. budynek jest w złym stanie zachowania, widoczne są odspojenia cegieł na cokołe fundamentowym w granicy działki, ponadto stalowa konstrukcja zakotwiona w ścianie elewacji jest skorodowana i niekompletna. Zarządca obiektu nie przedstawił w dniu kontroli dokumentacji dotyczącej utrzymania obiektu, tj. książki obiektu oraz przeglądów okresowych stanu technicznego. Zarządca okazał inwentaryzację budynku na podstawie, której będzie opracowany projekt przebudowy budynku.

W aktach niniejszej sprawy znajduje się protokół nr 1/2022 z dnia 15.11.2022 r. z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego - branża konstrukcyjno - budowlana sporządzony przez D. R. (upr. bud. [...]). We wnioskach końcowych tego protokołu wskazano, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia. W trakcie prac projektowych przebudowy obiektu należy sporządzić ekspertyzę jego stanu technicznego. W punkcie V określono z kolei zakres robót remontowych, mających na celu również usunięcie zagrożenia dla ludzi lub mienia.

Przepis ten winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29.01.2019r. o sygn. akt II SA/Lu 787/18).

Organ I instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28.10.2022 r. stwierdził m.in., iż sporny budynek jest w złym stanie zachowania, widoczne są odspojenia cegieł na cokole fundamentowym w granicy działki, ponadto stalowa konstrukcja zakotwiona w ścianie elewacji jest skorodowana i niekompletna. Przy czym ustalenia te nie odnoszą się do całego obiektu, a jedynie do jego części w tym przede wszystkim zewnątrz obiektu.

Przedłożona przez skarżącego opinia techniczna z dnia 10.03.2023 r., sporządzona przez D. R. również dot. części obiektu, tj. spornej ściany - elewacji południowej segmentu 5 [...].

W protokole nr 1/2022 z dnia 15.11.2022 r. z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego dokonanej przez D. R., wskazano dużo szerszy zakres wymaganych prac naprawczych m.in. "zabezpieczyć fragmenty stropów (sufitów podwieszanych) oraz ścian z uwagi na warunki eksploatacyjne oraz niekontrolowane, wcześniejsze działania demontażowe", a także "uszczelnić pokrycia dachowe i elementy odwodnienia (obróbki, rynny, rury spustowe)". Ponadto, autor wskazuje, iż "budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia".

Nadto, w przedłożonej ocenie technicznej z dnia 24.05.2023 r. sporządzonej przez dr inż. J. S., wskazano także szeroki zakres wymaganych prac naprawczych, które zostały podzielone na "zakres robót przy małym remoncie" i "zakres robót przy dużym remoncie". Autor opracowania w zakresie "małego remontu" wskazał szereg prac związanych z naprawą, wzmocnieniem i wymianą elementów, które spowodują, że budynek uzyska sprawność konstrukcyjną na bezpiecznym poziomie, estetykę oraz dość dobry poziom użytkowania. Zakres prac przy ww. "małym remoncie" m.in. dot.: izolacji pionowych i poziomych piwnic i podziemia, ścian od strony zewnętrznej i wewnętrznej, w tym ścian konstrukcyjnych, okładzin stopni i spoczników (podestów) w klatkach schodowych, stropu piwnic, balustrady schodów, stropodachu, obróbek blacharskich, kominów, stolarki okiennej i drzwiowej, ścian działowych, tynków wewnętrznych na ścianach, elewacji, podłóg, okładzin ścian wewnętrznych, instalacji.

Wiele z ww. elementów stanowi elementy konstrukcyjne, które wpływają na stateczność i bezpieczeństwo zarówno całego obiektu budowlanego jak i jego poszczególnych części. Nadto, sam autor opracowania wskazuje na konieczność wykonania dodatkowego opracowania, m.in. poprzez wykonanie analizy statycznej stropów nadziemia na etapie projektu remontu, pod kątem sposobu użytkowania obiektu oraz dokonanie analizy nadproży okiennych i drzwiowych pod kątem nowej funkcji obiektu.

Dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy również potwierdza, iż powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego ww. obiektu.

W tej sytuacji uzasadnionym jest zbadanie stanu technicznego całego spornego obiektu.

Przy czym należy wskazać, że ekspertyza techniczna posiada wyższą rangę od oceny technicznej i powinna być wykonana przez uprawnioną osobę, najlepiej rzeczoznawcę budowlanego. Stanowi ona opracowanie, które oprócz wniosków podaje środki zaradcze, a także wymaga przeprowadzenia specjalistycznych badań mających na celu udzielenie odpowiedzi na temat przeciwdziałania zjawiskom dotyczącym stanu technicznego obiektu budowlanego. Co więcej, aby prawidłowo dokonać napraw w pierwszej kolejności należy zbadać przyczynę danych uszkodzeń, czy uszkodzenia te postępują a następnie wskazać sposób naprawy bądź zabezpieczeń.

Ekspertyza techniczna to inaczej ocena stanu technicznego budynku poparta badaniami i wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Obok elementów oceny, ekspertyza zawiera propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości (...), (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.04.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 312/18).

Dopiero w wyniku przedłożonego opracowania technicznego możliwa będzie ocena tego stanu oraz określenie sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i ich zakresu.

Zatem nałożony w oparciu o art. 81 c ust. 2 p.b., obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dla całego nieużytkowanego spornego budynku jest zasadny.

Natomiast skarżący słusznie kwestionuje w zażaleniu nałożenie obowiązku "sporządzenia" ekspertyzy technicznej, która winna być sporządzona przez osoby pojadające odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, wobec czego niniejszym rozstrzygnięciem nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu.

Co do zarzutu zażalenia tyczącego określenia terminu dostarczenia ekspertyzy technicznej, to wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Strona zobowiązana może natomiast wystąpić o prolongatę terminu na przedłożenie ekspertyzy technicznej. Niemniej jednak tut. organ zmienił termin wykonania obowiązku do dnia 30.04.2024 r.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 7 kpa, w zw. z art. 81 c ust. 2 p.b., poprzez:

1) zaniechanie dokonania przez organ we własnym zakresie ustalenia stanu technicznego budynku, o którym mowa w sentencji zaskarżonego postanowienia,

2) nałożenie przez organ na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy o niesprecyzowanym zakresie tematycznym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązek, z art. 81 c ust. 2 p.b., może być nakładany na właściciela zupełnie wyjątkowo, jedynie w sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca. Omawiany przepis nie może być nadużywany ani wykładany rozszerzające Wielokrotnie podkreślał to Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 22.05.2013 r., II OSK 192/12, CBOSA; wyrok NSA z 30.08.2022 r., II OSK 2778/19, LEX nr 3403365; wyrok NSA z 24.02.2022 r., II OSK 2377/21, LEX nr 3360937).

Zarzucono, że organy nie wyjaśniły z jakich przyczyn nie mogły dokonać potrzebnych ocen samodzielnie.

Jak NSA wyjaśnił w wyroku z 12 maja 2011 r., II OSK 865/10, z uwagi na użycie w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Takiej analizy i wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu brak.

Wskazano, że w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt: II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, że organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Na właściciela nie można bowiem nakładać obowiązku dostarczenia ekspertyzy ogólnej, dotyczącej ogólnego stanu obiektu - w takim zakresie pracownicy organu nadzoru budowlanego powinni dokonywać ocen samodzielnie. Zaskarżone postanowienie nie zawiera zaś żadnego doprecyzowania zakresu wymaganej ekspertyzy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ w swoim postanowieniu z dnia 27.12.2023 r., w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wykazał istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku. Zatem spełniona została ustawowa przesłanka nałożenia opracowania technicznego w postaci ekspertyzy technicznej w danym konkretnym stanie faktycznym.

I tak, przedłożona przez skarżącą spółkę w toku postępowania ocena techniczna z dnia 10.03.2023 r., sporządzona przez Pana D. R. dotyczy tylko spornej ściany - elewacji południowej segmentu 5 [...], a nie całego przedmiotowego obiektu, kolejna ocena techniczna z dnia 24.05.2023 r. sporządzona przez dr inż. J. S. wprawdzie obejmuje swym zakresem cały obiekt, natomiast sam autor opracowania wskazuje na konieczność wykonania dodatkowego opracowania, m.in. poprzez wykonanie analizy statycznej stropów nadziemia na etapie projektu remontu, pod kątem sposobu użytkowania obiektu oraz dokonanie analizy nadproży okiennych i drzwiowych pod kątem nowej funkcji obiektu.

Stwierdzono, że w ww. ocenie technicznej z dnia [...].05.2023 r., wskazano także szeroki zakres wymaganych prac naprawczych, które zostały podzielone na "zakres robót przy małym remoncie" i "zakres robót przy dużym remoncie". Wiele z ww. elementów stanowi elementy konstrukcyjne, które wpływają na stateczność i bezpieczeństwo zarówno całego obiektu budowlanego jak i jego poszczególnych części.

Wywodzono, że z protokołu nr 1/2022 z dnia 15.11.2022 r. z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu budowlanego - branża konstrukcyjno - budowlana, dokonanej przez mgr inż. D. R., wynika, że "budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia". Autor opracowania wskazuje również zakres wymaganych prac naprawczych, tj. stwierdza, iż należy m.in. "zabezpieczyć fragmenty stropów (sufitów podwieszanych) oraz ścian z uwagi na warunki eksploatacyjne oraz niekontrolowane, wcześniejsze działania demontażowe", a także "uszczelnić pokrycia dachowe i elementy odwodnienia (obróbki, rynny, rury spustowe)".

Wyjaśniono, że dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy również potwierdza, iż powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego ww. obiektu. Ekspertyza techniczna to inaczej ocena stanu technicznego budynku poparta badaniami i wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Obok elementów oceny, ekspertyza zawiera propozycje rozwiązania ujawnionych problemów i usunięcia zagrożeń, wad czy nieprawidłowości (...), (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.04.2018 r., sygn. akt II SA/Kr 312/18).

Podniesiono, że dopiero w wyniku przedłożonego opracowania technicznego - ekspertyzy technicznej w przedmiotowej sprawie możliwa będzie ocena stanu budynku wraz z określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i ich zakresu, a postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., ma charakter dowodowy, nie jest orzeczeniem merytorycznym. Nie rozstrzyga, bowiem sprawy, co do istoty, nie kończy postępowania głównego, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowi art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Orzeczenie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty, lecz służy wyjaśnieniu szczegółowych kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną (por. wyrok z 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1791/20). W istocie więc, art. 81c ust. 2 p.b. stanowi regulację szczególną wobec art. 84 § 1 kpa, wedle którego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Nakładając zatem na stronę postępowania, na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., obowiązek dostarczenia ekspertyzy (oceny technicznej), organ dopuszcza dowód z opinii biegłego przerzucając na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na obciążenie finansowe dla strony, a także z uwagi na obwarowanie wydania takiego postanowienia istnieniem nie jakichkolwiek (zwykłych) ale "uzasadnionych" wątpliwości co do stanu faktycznego, stosowanie tego przepisu powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi organy wykazały istnienie podstawowej przesłanki omawianego przepisu, tj. istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku.

Świadczą o powyższym przytoczone przez organy dokumenty Z oceny technicznej z dnia 24.05.2023 r. sporządzonej przez dr inż. J. S. wynika konieczność nie tylko szerokiego zakresu wymaganych prac naprawczych, ale również konieczność wykonania dodatkowego opracowania, m.in. poprzez wykonanie analizy statycznej stropów nadziemia na etapie projektu remontu, pod kątem sposobu użytkowania obiektu oraz dokonanie analizy nadproży okiennych i drzwiowych pod kątem nowej funkcji obiektu.

Konieczność wykonania prac naprawczych (zabezpieczenie fragmentów stropów, sufitów podwieszanych oraz ścian z uwagi na warunki eksploatacyjne oraz niekontrolowane, wcześniejsze działania demontażowe", a także "uszczelnienie pokryć dachowych i elementów odwodnienia) z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny, spornego budynku, mogący zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia, wynika też z protokołu nr 1/2022 z dnia [...].11.2022 r. z okresowej kontroli dokonanej przez mgr inż. D. R.. Co jednak istotniejsze, autor opracowania wskazał również, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia oraz, że w trakcie prac projektowych przebudowy obiektu należy sporządzić ekspertyzę jego stanu technicznego.

Niewątpliwie dokumentacja fotograficzna, którą zgromadziły organy również wskazuje na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku.

Uwzględniając powyższe została spełniona wstępna przesłanka art. 81c ust. 2 p.b., do nałożenia kwestionowanego przez skarżącego obowiązku. Jednakże przesłanka ta nie była wystarczającą do wydania zaskarżonego postanowienia. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że co do zasady, organy wymienione w art. 81c ust. 2 p.b. - jako posiadające wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego (ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa) - powinny samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego oraz jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wyrobów, robót lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z tego też względu dyspozycja art. 81c ust. 2 p.b. umożliwia jego zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy organy uprawnione do jego zastosowania nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, albo stanu technicznego obiektu budowlanego) wykorzystując własną wiedzę i środki (por. wyrok z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19; wyrok z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19). Organ więc, sięgając po art. 81c ust. 2 p.b., powinien wykazać, że nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy (oceny technicznej) jest konieczne ze względu na skonkretyzowane i uzasadnione wątpliwości, które zaistniały w toku sprawy, zaś wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do ich wyjaśnienia i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że nie chodzi o jakiekolwiek wątpliwości, lecz o wątpliwości uzasadnione, tj. kwalifikowane (por.m.in. wyrok z 9 maja 2019 r., II OSK 1234/18; wyrok z 13 września 2011 r., II OSK 1331/10), nadto znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyrok z 17 maja 2011 r., II SA/Rz 239/11). Co więcej, to organ ma precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć (por. wyrok z 11 marca 2021 r., II SA/Bk 665/20). Użycie w art. 81c ust. 2 p.b. nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" czy "odpowiednie ekspertyzy" wymaga określenia zakresu żądanej ekspertyzy (oceny technicznej), wyczerpującego uzasadnienia działań w trybie tego przepisu, opartego na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. wyrok z 12 maja 2011 r., II OSK 865/10).

Z powyższych względów zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej) powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Dopiero bowiem stwierdzenie, że mimo podjęcia wszelkich możliwych kroków wyspecjalizowany organ nie jest w stanie dokonać samodzielnie ustaleń w przedmiocie wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, uzasadnia skorzystanie z art. 81c ust. 2 p.b. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie powinny być najpierw rozstrzygane w ramach kompetencji organu, a dopiero gdy nie jest to możliwe, należy sięgać do pomocy rzeczoznawców (por. wyrok z 4 grudnia 2018 r., II SA/Rz 1015/18).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy w ramach art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie podjęły próby poczynienia samodzielnie ustaleń wyjaśniających do stwierdzonych wątpliwości stanu technicznego spornego budynku w zakresie poczynienia ustaleń zapobiegających stwierdzonym zagrożeniom, wynikającym ze złego stanu technicznego ww. budynku. Tym samym nie wykazały, że nie są w stanie samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego spornego obiektu budowlanego oraz jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia wyrobów, robót lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, z jakich względów nie są w stanie wyeliminować stwierdzonych wątpliwości we własnym zakresie. W szczególności nie wskazano, dlaczego zgromadzony materiał dowodowy wywoływał sytuację braku wiedzy, narzędzi i środków u pracowników organu, a także by prace i czynności niezbędne do wykonania wykraczały poza uprawnienia i możliwości techniczne organu, bądź też ich stopień skomplikowania i czasochłonność uniemożliwiały wskazanie rozwiązania sytuacji przez organ nadzoru budowlanego.

Okoliczności te przemawiają za konkluzją o co najmniej przedwczesnym zastosowaniu art. 81c ust. 2 p.b. W konsekwencji więc, organy nie wykazały celowości nałożonego obowiązku w kontekście dostępnego materiału dowodowego i okoliczności sprawy, naruszając tym samym normy o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 kpa, w związku z art. 81c ust. 2 p.b.).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nałożony obowiązek - sporządzenia ekspertyzy technicznej, nieużytkowanego budynku - jest zbyt ogólny. Dlatego też należy uznać zasadność zarzutu skargi o niesprecyzowanym zakresie tematycznym ekspertyzy, do przedłożenia której zobowiązano skarżącego. Sentencja postanowienia PINB z 26 października 2023 r., nie zawiera ani szczegółowego, ani nawet ogólnego ukierunkowania tematycznego i nie określa zakresu wypowiedzenia się autora ekspertyzy, co w kontekście stwierdzonych przez organy konkretnych wątpliwości co do stanu spornego budynku nie może być akceptowalne. Zwłaszcza, że naraża skarżącego na poniesienie kosztów zbyt szerokiego, a więc ewentualnie zbędnego opracowania.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienia. o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.