Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 287/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1930
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. N., B. M., E. T. na czynność Burmistrza Miasta Kwidzyna w przedmiocie obliczenia i wypłaty dotacji oświatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. N., B. M. i E. T. (dalej: Skarżące) złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na inną czynność z zakresu administracji publicznej Burmistrza Miasta K. (dalej: Burmistrz) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w postaci obliczenia i wypłacenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych, a następnie wypłaty pierwszej transzy dotacji po dokonanej II aktualizacji, należnej za miesiąc listopad 2021 r. w dniu 30 listopada 2021r.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.) - dalej jako "u.f.z.o." w ramach dokonywania wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, poprzez przyjęcie do wyliczeń niepełnych i nieprawidłowych danych liczbowych, oraz dokonania błędów rachunkowych i w konsekwencji wyliczenie kwoty dotacji w ramach aktualizacji październikowej o której mowa w art. 44 ust. 3 u.f.z.o. wypłacanej przedszkolom niepublicznym z pominięciem wszystkich wydatków zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych jak i przy uwzględnieniu błędnej wartości "statystycznej liczby uczniów" jakie są umieszczone w budżecie gminy.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności, względnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, uznanie uprawnienia Skarżących wynikających z przepisów prawa do otrzymania dotacji za miesiąc listopad i grudzień wg prawidłowej stawki wynikającej z prawidłowej podstawowej kwoty dotacji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wydatków tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł od organu, który wydał zaskarżony akt według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżące wskazały, że prowadzą na terenie Miasta K. przedszkola niepubliczne i pozostają beneficjentkami dotacji oświatowych o których mowa w art 17 ust 3 u.f.z.o. tj. dotacji dla przedszkoli niepublicznych w stawce 75%. Organ administracji w oparciu o przepisy u.f.z.o. i art. 12 ust. 1 u.f.z.o. dokonał na początku 2021 r. wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, którą to stawkę opublikował następnie w Biuletynie informacji publicznej. Podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 11.034,67 zł, a miesięczna 919,56 zł (100 %). Stawka dotacji z początku roku 2021 była przedmiotem kontroli WSA w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 334/21, gdzie nie stwierdzono nieprawidłowości i oddalono skargę.

W kwietniu 2021 r. dokonano I aktualizacji podstawowej stawki dotacji oświatowej, którą również opublikowano w BIP. Wg tej informacji podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 10.845,- zł, a miesięczna 903,79 zł (100 %).

Organ od maja do października 2021 r. wypłacał Skarżącym miesięczne transze dotacji oświatowej, która opiewa na wartość 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, tj. wg stawki 677,84 zł za dziecko, na kwoty zgodne z ilością dzieci. "Bazą" do wyliczeń w okresie pierwszej połowy 2021 r. były wydatki ponoszone przez Gminę na jedno jedyne przedszkole publiczne w K. z oddziałami integracyjnymi.

Od dnia 1 września 2021 r. w K. doszło do istotnych zmian na rynku usług przedszkolnych. Organ administracji nie przedłużył sześciu przedszkolom niepublicznym umów najmu budynków, chcąc zmusić je w ten sposób do faktycznej likwidacji przedszkoli niepublicznych. Trzy przedszkola niepubliczne zakończyły działalność z końcem sierpnia, natomiast trzy przedszkola Skarżących kontynuują działalność i wystąpiły do sądu cywilnego o ustalenie istnienia stosunków najmu i nadal prowadzą działalność oświatową w dotychczasowych miejscach.

Jednocześnie Gmina K. uruchomiła dwa nowe Przedszkola miejskie, które od 1 września 2021 r. miały rozpocząć działalność w budynkach zajmowanych przez dwa Przedszkola Skarżących. Przedszkola miejskie nie zostały "w pełni" uruchomione tj. nie działają faktycznie w formie w jakich miały, jak również nie działają w lokalizacjach, które były dla nich planowane.

Skarżące wskazały, że stosownie do treści art. 44 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust. 3 pkt 2 u.f.z.o. Miasto K. dokonało II - aktualizacji "październikowej" podstawowej stawki dotacji w ramach dokumentu z dnia 29 października 2021 r., która została opublikowana w BIP w dniu 2 listopada 2021 r. Podstawowa stawka dotacji (roczna) wyniosła 13.022,72 zł, a miesięczna stawka wynosiła 1085,23 zł (100%), zaś stawka 75% - 813,92 zł. Wypłata transzy dotacji wg nowej stawki po II aktualizacji nastąpiła w dniu 30 listopada 2021 r. Tego dnia Skarżące otrzymały: J. N. - 137.552,48 zł przy 169 dzieciach x 813,92 zł, B. M. - 104.995,68 zł przy 129 dzieciach x 813,92 zł, E. T. - 166.039,68 zł przy 204 dzieciach x 813,92 zł.

W ocenie Skarżących II aktualizacja została wyliczona nieprawidłowo i niezgodnie z treścią art. 12 art. 44 ust. 3 u.f.z.o.

Wskazano, że Pełnomocnik Skarżących w dniu 2 listopada 2021 r. wystąpił do Gminy w trybie dostępu do informacji publicznej o przekazanie danych stanowiących podstawę II. aktualizacji, a odpowiedź organu została przesłana 16 listopada 2021 r. Sposób dokonania wyliczenia wynika z załącznika nr 3 udostępnionych dokumentów - tabeli z wyliczeniem. Analiza przesłanych dokumentów, w tym formularzy [...] prowadzi do szeregu uwag i zarzutów przede wszystkim w odniesieniu do planów finansowych "nowych" przedszkoli miejskich. Już bowiem pierwsze podsumowania danych z poszczególnych przedszkoli miejskich - w części odnoszących się do dzieci zdrowych pozwalają stwierdzić, że:

1) o ile w "starym" przedszkolu publicznym z oddziałami integracyjnymi, biorąc pod uwagę wyłącznie:

- poziom wydatków w ogólnym rozdziale 801041 z formularza [...], który wynosi 1.853.064 zł (wydatki na dzieci niepełnosprawne są umieszczane w rozdziale 80149), a po odjęciu dochodów 193.400,- zł, brana po uwagę kwota to 1.659.664,- zł

- liczbę dzieci zdrowych, która wynosi 151 (w tym przykładzie nie liczymy 14 dzieci niepełnosprawnych)

ogólny szacunkowy poziom kosztów na 1 dziecko zdrowe oscylowałaby wokół kwoty 10.991,- zł rocznie, co wydaje się stawką na odpowiednim rynkowym poziomie.

2) o tyle identyczna pobieżna analiza danych z "nowych" dwóch przedszkoli miejskich wskazuje na wynik na poziomie, który wręcz uniemożliwiałby fizyczne funkcjonowanie takich placówek. Przykładowo w odniesieniu do przedszkola [...]:

poziom wydatków wg formularza [...], w rozdziale 80104 to 418.851,- zł, po odjęciu dochodów 22.540, relewantna dla obliczeń kwota to 396.311,- zł

- liczba dzieci zdrowych wg twierdzeń organu to 56 dzieci

ogólny szacunkowy poziom kosztów na 1 dziecko zdrowe oscyluje tu wokół kwoty 7076,- zł rocznie (396.311,- zł/56), co pozostaje znacznie zaniżone i w konsekwencji zaniża ogólne sumaryczne wyliczenia ze wszystkich przedszkoli - jako przyjęte do aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.

Skarżące zarzucają, że nowe przedszkola miejskie zostały umieszczone w budynkach szkoły, zatem korzystają "za darmo" z zasobów tychże szkół, przez co ich plany finansowe są zaniżone i nie zawierają szeregu wydatków, jakie powinny być tam umieszczone, a które są przyjęte w ogólnym budżecie Gminy, choć w innych rozdziałach. Przykładowo, skoro są to nowe przedszkola, należałoby przyjąć, że powinny ponieść koszty usług remontowych i adaptacji pomieszczeń szkolnych na potrzeby przedszkoli. W formularzach [...] w rozdziale 80104, § 4270 dotyczących "usług remontowych" wartości te to zaledwie i 3000 zł w P [...] i 1500 zł w P [...]. Nowe przedszkola aby funkcjonować muszą również ponosić stosowne opłaty za energie i ciepło, zaś stosownie do [...] w rozdziale 80104, § 4260 dotyczących "zakupu energii" wartości te to 29.000,- zł w P [...] ale już w P [...] to zaledwie 10.000,-. W obu miejskich przedszkolach jest podobna liczba dzieci 44 i 56, a ceny energii na rynku również są takie same. W planach tych brak jest zawarcia jakichkolwiek części wspólnych dotyczących kosztów budynku szkoły, części personelu np. sprzątającego, czy kuchni, które należałoby w ramach proporcji przypisać w części do danego przedszkola miejskiego a w pozostałych częściach dla szkoły.

Skarżące podniosły, że zwróciły się do organu z dalszym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz zaznaczył, że wspomniane w skardze zmiany zapoczątkowane od 1 września 2021 r. są konsekwencją zakończenia okresu obowiązywania umów najmu. O planowanych zmianach, Skarżące były informowane już na początku ubiegłego roku. Z uwagi na bezprawne zatrzymanie przez Skarżące nieruchomości należących do Miasta, w chwili obecnej toczą się przed sądami powszechnymi sprawy o ustalenie istnienia stosunku najmu i o wydanie spornych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Burmistrz zauważył, że nie przedstawiają one żadnych konkretnych naruszeń przepisów prawa, lecz oparte są wyłącznie na wewnętrznym przekonaniu Skarżących o rzekomym przyjmowaniu do wyliczenia "niepełnych i nieprawidłowych danych liczbowych" czy "niemożliwości fizycznego funkcjonowania nowych placówek publicznych" na podstawie przedstawionych przez Miasto dokumentów finansowych. Wskazano, że podstawę dla określenia podstawowej kwoty dotacji stanowi plan wydatków trzech przedszkoli publicznych wraz z kosztami C., pomniejszony o plan dochodów przedszkoli publicznych, a następnie pomniejszony o sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na ucznia niepełnosprawnego i ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju. Otrzymana w ten sposób kwota podzielona zostaje przez statystycznego ucznia i w ten sposób określony zostaje miesięczny koszt na dziecko w przedszkolu. Organ nie dokonuje pomniejszenia kwoty planowanych wydatków bieżących przedszkoli publicznych o planowane kwoty dochodów z tytułu wynagrodzenia płatnika, ujęte w § 0970, ponieważ podobne działanie zostało w 2019 r. uznane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w G. za nieprawidłowe i naruszające dyspozycję art. 12 ust. 1 u.f.z.o.

W dniu 26 stycznia 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Skarżących z wnioskiem o dopuszczenie uzupełniających dowodów z ekspertyzy biegłej sądowej – jako opinii prywatnej w zakresie prawidłowości II aktualizacji, na potwierdzenie innej prawidłowej stawki dotacji 75% w kwocie 828,45 zł i pozostałych obszarów, co do których przedstawione przez organ dane są niewiarygodne lub niepełne, w tym w szczególności Przedszkola Miejskiego [...], które nie zostały uwzględnione w procesie wyliczania stawki dotacji.

W piśmie z dnia 3 lutego 2022 r. Pełnomocnik Skarżących wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2022 r. Pełnomocnik Skarżących wniósł o dopuszczenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci dwóch wniosków o udzielenie informacji publicznej, odpowiedzi organu z dnia 9 grudnia 2021 r. wraz z załącznikami oraz odpowiedzi organu z dnia 17 lutego 2022 r. wraz z załącznikami

Ponadto Pełnomocnik wskazał na konieczność doprecyzowania zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, poprzez naruszenie art. 44 ust 3 u.f.z.o. a mianowicie brak uwzględnienia planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a wiec wszystkich kwot w budżecie, także tych ukrytych w planach dochodów i wydatków [...], a w miejsce tego ograniczenia się do niepełnego planu dochodów i wydatków wybranych jednostek oświatowych.

Zdaniem Skarżących wadliwość wyliczeń aktualizacji stawki dotacji, należy upatrywać przede wszystkim w zaniżonych wydatkach dwóch nowopowstałych przedszkoli tj. Przedszkola miejskiego [...], umieszczonego w budynku Szkoły Podstawowej [...] i Przedszkola miejskiego [...], umieszczonego w budynku Szkoły Podstawowej [...]. Oba przedszkola korzystają bowiem "za darmo" z wielu zasobów tychże szkół (budynków szkół). Tymczasem stosownie do art. 44 ust 3 u.f.z.o. podstawą aktualizacji powinien być plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a więc wszystkich kwot w budżecie gminy, także tych ukrytych w planach dochodów i wydatków [...], a nie tylko okrojonych planów przedszkoli.

Odnosząc się do wydatków Przedszkola miejskiego [...] (umieszczonego w budynku [...]) Strona zarzuciła brak zastosowania klucza podziału kosztów wspólnych i przypisania części ich do kosztów przedszkola.

Stosownie do danych podanych w odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2021 r., Przedszkole miejskie [...]zajmuje 4,36% powierzchni użytkowej obiektu (167 m2 z 3823,5 m2). Z kolei po podsumowaniu danych z odpowiedzi z dnia 17 lutego 2022 r. wynika, że Przedszkole to zajmuje jednak 5,21% powierzchni użytkowej obiektu (199,45 m2 z 3823,5 m2).

Natomiast na gruncie osobowym liczba uczniów przedszkola stanowi 16,7% wszystkich uczniów (44 dzieci w przedszkolu + 218 uczniów szkoły).

W związku z uwagą biegłej na temat konieczności wyseparowania kwoty wydatków w przypadku, gdy przedszkole funkcjonuje w zespole czy w szkole, w tym takich wspólnych wydatków jak: obsługa gospodarcza jednostki (kuchnia, prace porządkowo-konserwacyjne), koszty przeglądów technicznych i napraw części wspólnych budynków (korytarze, kuchnia świetlica, otoczenie zewnętrzne jednostki, ogrodzenie, pokrycie budynku, elewacja, windy, instalacje, itd. a przez to konieczności podania przez gminę oficjalnego klucza podziału wydatków wspólnych, w ocenie Skarżących i zgodnie z ogólnie przyjętymi w księgowości podziałami kosztów, to właśnie powyższe wskaźniki procentowe winny stanowić podstawę do utworzenia właściwego "klucza podziału" kosztów wspólnych, które powinny przypadać na to przedszkole.

Pełnomocnik Skarżących podniósł, że Gmina w odpowiedzi zapytanie dotyczące wskazania klucza podziału - w piśnie z dnia 17 lutego 2022 r. podała, że umowa użyczenia lokalu między jednostkami organizacyjnymi Miasta K. nie przewiduje partycypowania w tego rodzaju kosztach. W ocenie Skarżących powyższe jednoznacznie potwierdza nieprawidłowości przy aktualizacji stawki dotacji, albowiem niezależnie od zapisów umownych na gruncie cywilnoprawnym, w przypadku planów finansowych jednostki budżetowej gminy, zasad rachunkowych, prawa budżetowego jak i treści art. 12 u.f.z.o. podstawą wyliczenia dotacji dla przedszkola winny być wszystkie wydatki ustalone w budżecie, a ponoszone w tej jednostce.

Analogicznie jak w przypadku [...], koszty te również nie wynikają wszak z umowy użyczenia budynku, a mimo to organ administracji uwzględnia proporcjonalny koszt usług księgowych i kadrowych, jakie są świadczone w [...] dla danego przedszkola, przez co oczywistą konsekwencją stosowanego przez gminę w przypadku [...] mechanizmu winno być to, że w momencie gdy w budżecie gminy i [...] szkoły zawarte są wydatki na ww. pomieszczenia w szkole i są one ukryte w rozdziałach i paragrafach przypisanych szkole podstawowej, to część z tych kosztów w wymiarze 4,36%, 5,21 % lub 16,7% wg kluczów podziału opisanych na wstępie, winny być uwzględnione w planie Przedszkola [...]. Co istotne w przypadku wydzielania kosztów C., gmina stosuje osobowy klucz podziału odnoszący się właśnie do 1 ucznia, przez co to właśnie ten wskaźnik ma tu szczególne znaczenie.

Zdaniem skarżących Organ w sposób niezasadny ukrył zatem część kosztów tego przedszkola, a przez to zaniżył licznik równania i wynik składający się na stawkę.

Przykładowo: z przesłanego arkusza organizacyjnego Przedszkola [...], wynika, że nie zatrudnia ona konserwatora (woźnego) ani sprzątaczek ani informatyka. Etaty takie są konieczne do normalnego funkcjonowania przedszkola. Przedszkole [...] prowadzi swoją stronę internetową oraz stronę na f. Dla porównania drugie przedszkole miejskie [...] zatrudnia konserwatora, zaś na koszty informatyka wydaje 1000,- zł (odpowiedź organu z 17 lutego 2022 r. pkt 2a i 21).

Skarżące zwróciły uwagę na przykładowe miejsce ukrycia kosztów w formularzach RB28s dotyczących szkoły. Jak wynika z odpowiedzi organu z 17 lutego 2022 r. w pkt 1g) poza nowym Przedszkolem miejskim [...] w budynku SP [...] funkcjonował i nadal funkcjonuje oddział przedszkolny. Liczył on 3 oddziały w roku szkolnym 2020/2021 i posiada on nadal 3 oddziały w roku szkolnym 2021/2022. Posiadając tego rodzaju informacje warto więc dokonać porównania planów finansowych samej szkoły podstawowej [...] na formularzach RB, wg stanu na 30 września 2020 oraz wg stanu na 30 września 2021 r.

Szkoła wykazywała w rozdziale "[...]" koszty funkcjonowania swoich własnych 3 oddziałów przedszkolnych wg stanu na 30 września 2020 r. na 156.230,- zł. Koszty te ograniczały się głównie do wydatków na wynagrodzenia.

Natomiast wg stanu na 30 września 2021 r. kiedy to w budynku szkoły nadal funkcjonowały te same [...] oddziały przedszkolne, ale jednocześnie uruchomiono również Przedszkole [...], które ma swój własny formularz [...], koszty tychże 3 oddziałów zostały zaplanowane już na kwotę 465.459,- zł, a więc 3 razy wyższe niż rok wcześniej (i nie dotyczy to wzrostu kosztów utrzymania czy energii). Tak duży wzrost można uzasadnić wyłącznie tym, że organ administracji musiał czasowo ukryć w rozdziale [...]dotyczącym oddziałów przedszkolnych w szkole w ramach formularza [...] szkoły, cześć kosztów nowego Przedszkola miejskiego [...], również umieszczonego w budynku tej samej szkoły.

Powyższe znajduje potwierdzenie w RB28s SP [...] jakie sporządziło ono pod koniec roku kalendarzowego kiedy to wg stanu na 31 grudnia 2021 r. wydatki z rozdziału 80103 powróciły do bardziej normalnego poziomu 295.459,- zł, choć nadal było to 2 razy więcej, niż rok wcześniej.

Skarżące w kwestii niepełnych danych w zakresie kosztów ww. przedszkola podniosły zarzut niedoszacowania wydatków na wyposażenie nowego przedszkola. Oczywiste wydaje się, że Przedszkole miejskie [...] jako nowo otwierana placówka musiała ponieść wydatki na Zakup materiałów i wyposażenia czy też Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek, aby normalnie rozpocząć nową działalność edukacyjną i realizować podstawę programową dla dzieci.

Organ administracji dokonując obliczeń w ramach aktualizacji zaniżył dane w obu ww. kategoriach, albowiem wg stanu na 30 września 2021 r. Przedszkole [...] miało zaplanowane jedynie następujące wydatki: Zakup materiałów i wyposażenia 50.000,- zł, Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek 10.500,- zł.

Z kolei w momencie porównania ww. planu z danymi, jakie wykazano na zakończenie roku kalendarzowego tj. wg stanu na 31 grudzień 2021 r.; rzeczywiste potrzeby Przedszkola [...] w tych kategoriach, w ramach wydatków zaplanowanych wyniosły: Zakup materiałów i wyposażenia 72.756,- zł, Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek 24.360,- zł. Różnica to aż 36.616,- zł, co wskazuje, że na moment aktualizacji organ administracji ukrył część ww. wydatków w innych rozdziałach budżetu.

Skarżące zwracają uwagę na [...] Szkoły Podstawowej [...], w rozdziale 80101 dotyczącym samej szkoły, w ramach których po porównaniu stanów z września 2021 i grudnia 2021 r., w przypadku września Gmina zawyżyła pozycje: Składki na Fundusz Pracy – 98.903,- zł , Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek – 53.830,- zł. Podczas gdy w grudniu 2021 r. pozycje te wróciły już do umiarkowanych poziomów: Składki na Fundusz Pracy – 71.723,- zł, Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek – 51.874,-zł. Jak widać część zaniżonych wydatków przedszkola na Zakup pomocy naukowych, dydaktycznych i książek na kwotę 2.000,- zł została ukryta w tym samym paragrafie - ale w rozdziale przypisanym dla szkoły.

W ocenie Skarżących, w trakcie trwającego roku i w sytuacji wiedzy co do stałych kwot składek na Fundusz Pracy, trudno byłoby we wrześniu pomylić się w szacunkach aż o prawie 30.000,- zł i zawyżyć plan o taką kwotę, w stosunku do rzeczywistego stanu tych wydatków w grudniu. Oznacza to, że Gmina ukryła wśród kosztów wynagrodzeń szkoły (składki na Fundusz) część kosztów przypadających na przedszkole.

Skarżące zarzuciły także braku ujęcia prawidłowych kosztów zakup energii. W momencie dokonywania aktualizacji stawki dotacji organ uwzględnił plan wydatków w paragrafie 4260 zakup energii na 29.000,- zł przy czym w świetle uwag dotyczących braków kluczu podziału jest to liczba całkowicie dowolna, tym bardziej w świetle ogromnego wzrostu kosztów energii elektrycznej i cieplnej. Paragraf ten zgodnie z klasyfikacją budżetową obejmuje opłaty za energię elektryczną, cieplną i inną, gazu oraz wody, a w momencie dokonywania podsumowania roku kalendarzowego, wartość zakupu ww. energii i mediów na 31 grudnia 2021 r. zmniejszyła się do kwoty 3.300,- zł.

Skarżące wskazały, że powyższe oznacza, iż organ administracji pod koniec roku przestał kryć się z mniej lub bardziej dokładnym szacowaniem kosztów energii przedszkola i postanowił przenieść de facto wszystkie wydatki w tym obszarze do budżetów szkoły, która w tym momencie "sponsoruje" nowemu przedszkolu tego rodzaju koszty.

Pomimo zaniżonych kosztów energii (zaniżonego licznika równania wykorzystywanego do wyliczania stawki dotacji), organ administracji w przypadku mianownika tego równania, co oczywiste zawsze uwzględnia wszystkie dzieci uczęszczające do tego przedszkola.

Kolejno Strona zarzuciła organowi ukrycie wydatków na wyżywienie. Przyjęte do aktualizacji wyliczenia stawki dotacji nigdzie nie obejmują rozdziału [...] Stołówki szkolne i przedszkolne, przez co kosztów wydatków na wyżywienie należy poszukiwać w formularzach [...] przedszkola jakie udostępnił organ.

Według odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2021 r. do przedszkola uczęszczało 7 dzieci w sierpniu, a następnie 44 dzieci we wrześniu, październiku, listopadzie (a więc zapewne i w grudniu) z czego aż 42 zadeklarowało pobyt powyżej 5 godzin dziennie, przez co wymagało całodniowego wyżywienia. Natomiast w ramach odpowiedzi z dnia 17 lutego 2022 r. Gmina wskazała, że przedszkole organizuje żywienie dzieci poprzez firmę cateringową. Orientacyjna stawka dla jednego dziecka na rynku wynosi 12,- zł dziennie. Koszt miesięczny cateringu, uwzględniając 42 dzieci przy średniej 21 dniach roboczych w miesiącu to 12,- zł x 42 dzieci x 21 dni w miesiącu = 10.584,- zł na miesiąc (od września do grudnia). Do powyższego należy dodać jeszcze wydatki za sierpień tj. 12 zł x 7 dzieci x 21 dni w miesiącu = 1764,- zł. Łącznie w miesiącach sierpień - grudzień 2021 planowane wydatki na wyżywienie winny wynosić maksymalnie 44.100,- zł, zaś uwzględniając sezonową absencje chorobową na poziomie ok 30%, rzeczywisty koszt to 30.870,- zł. Tymczasem w ramach danych uwzględnionych do aktualizacji stawki dotacji, Gmina wskazała zaniżoną kwotę 22.500,- zł za cały okres do końca roku kalendarzowego, a więc 2 razy mniej, niż konieczne do zaplanowania koszty dla takiej liczby dzieci.

Natomiast z RB28s Przedszkola [...] wynika, że w momencie podsumowania całego roku kalendarzowego wg stanu na 31 grudnia 2021 r. wydatki na zakup środków żywności zmalały do 340,- zł, za którą to kwotę przedszkole musiało wszak wyżywić 42 przedszkolaków przez 4 miesiące.

Analogiczne stanowisko zaprezentowano przedstawiając dane dotyczące wydatków Przedszkola miejskiego [...] (w budynku SP [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2022 r, sygn. akt I SA/Gd 63/22 oddalił wniesioną skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1829/22 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy przyjęty następnie do wyrokowania dopuścił się istotnego błędu uznając, że przedszkola publiczne tj. przedszkola miejskie [...] są "oddziałami przedszkolnymi przy szkołach podstawowych" podczas, gdy nimi nie są, pozostając nadal przedszkolami publicznymi. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdza, że "wydatki dotyczące oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej [...] w K. nie mogły być uwzględnione przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych" odwołując się w tym zakresie do art. 12 ust. 2 u.f.z.o. Z tego względu, według Sądu I instancji, zarzuty strony sformułowane wobec wydatków tychże placówek są bezzasadne. Tymczasem prawidłowo, analiza Sądu I instancji miała dotyczyć wydatków tychże przedszkoli publicznych (a nie oddziałów przedszkolnych) podlegających pod normę art. 12 ust.1 u.f.z.o. (a nie pod normę art. 12 ust. 2 u.f.z.o) w aspekcie zarzutów skarżących opisanych szczegółowo w ich pismach procesowych. WSA winien ocenić czy wydatki tychże przedszkoli zostały prawidłowo czy nieprawidłowo uwzględnione w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego o którym mowa w art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o., który stanowi podstawę prawną do aktualizacji październikowej. A także czy zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że dopuszczono się błędów rachunkowych w ramach tychże wydatków a jeżeli tak, to jakie to ma znaczenie dla wyniku (rozstrzygnięcia) sprawy. Należy zauważyć, że strona na poparcie zasadności zarzutów skargi powołała się w piśmie z dnia 23 lutego 2022 r. na ekspertyzę biegłej M. L. wnosząc o uwzględnienie zawartego w niej stanowiska, jako własnego. Natomiast jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ tej ekspertyzy nie otrzymał, a zatem nie miał możliwości ustosunkowania się argumentów skarżących. Sąd natomiast całkowicie pominął w swoich rozważaniach zarzuty odnoszące się do tej kwestii. NSA dostrzega, iż w zaskarżonym wyroku znajdują się rozważania Sądu I instancji dotyczące zasady przewidzianej w art. 12 ust.1 u.f.z. jednakże zaskarżone orzeczenie nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż uniemożliwiają to opisane wyżej braki przekładające się na deficyt zaskarżonego wyroku w zakresie oceny zasadności bądź niezasadności przedmiotowej skargi."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej zwana "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozważając kwestię dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy na art. 47 u.f.z.o., zgodnie z którym czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wobec powyższego zaskarżona w niniejszej sprawie czynność podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 53 § 2 jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczony przepis w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Błędne jest zatem stanowisko, zgodnie z którym początkiem biegu terminu jest dzień, w którym strona powzięła wątpliwość, co do prawidłowości wyliczenia wysokości dotacji (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I GZ 180/19).

Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ustalenie wysokości dotacji, to w zakres działalności organu z tym związanej, wchodzi ustalenie wysokości dotacji oraz jej przekazanie na rachunek bankowy beneficjenta, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 30 listopada 2021 r., zatem termin do wniesienia skargi mijał z upływem 30 dnia od daty przekazania dotacji za listopad 2021 r. na rachunki bankowe Skarżących, tj. 30 grudnia 2021 r. Skarga do Organu wpłynęła w dniu 6 grudnia 2021 r., zatem należało przyjąć, że została nadana z zachowaniem ustawowego terminu. strony skarżącej pierwszej transzy dotacji. Powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie NSA, który wyraził pogląd, że znając kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (punkcie przedszkolnym), obliczenie stawki dotacji stanowi prostą, oczywistą czynność, nienastręczającą żadnych trudności (zob. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1804/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast pisma kierowane do adresatów dotacji w trybie informacji publicznej mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta (por. postanowienia NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. I GZ 120/19 czy z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn., akt I GZ180/19).

Przechodząc do oceny skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 1829/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 63/22 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Jak stanowi przepis art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 518).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W rozpoznawanej sprawie niniejszy skład Sądu, mając na względzie treść art. 190 p.p.s.a. był zatem związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 12 stycznia 2024 r.

Mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji został określony w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, której art. 12 ust. 1 stanowi, że przez podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli należy rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji zgodnie z regulacjami u.f.z.o. Ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w roku dotowanym.

Konieczność dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o., w październiku roku budżetowego wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Stosownie do treści art. 44 ust. 3 u.f.z.o., w aktualizacji tej uwzględnia się:

1) plan dochodów i wydatków: a) budżetu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1, b) części budżetu państwa, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 13

- według stanu na dzień 30 września roku budżetowego;

2) zaktualizowaną zgodnie z art. 11 ust. 2 statystyczną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.

Z akt sprawy wynika, że podstawę dla określenia podstawowej kwoty dotacji stanowi plan wydatków trzech przedszkoli publicznych wraz z kosztami obsługi tych przedszkoli przez C., pomniejszony o plan dochodów przedszkoli publicznych, a następnie pomniejszony o sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na ucznia niepełnosprawnego i ucznia objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju. Otrzymana w ten sposób kwota podzielona zostaje przez statystyczną liczbę uczniów pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych i w ten sposób określona zostaje roczna podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli, która po podzieleniu przez 12 miesięcy przedstawia miesięczny koszt na dziecko w przedszkolu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji została wyliczona przez organ prawidłowo, gdyż uwzględnia wszystkie wymagane przepisami art. 12 ust. 1 i art. 44 ust. 3 u.f.z.o. pozycje.

W pismach z dnia 9 grudnia 2021 r. i 17 lutego 2022 r., skierowanych do Skarżących w ramach udostępniania informacji publicznych, Urząd Miasta K. w sposób przekonujący wyjaśnił, że wydatki związane z kosztami obsługi trzech przedszkoli publicznych zostały ujęte w planie wydatków, który stanowił podstawę wyliczenia kwoty zaktualizowanej dotacji. Przede wszystkim umowy użyczenia zawarte pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Miasta K. nie przewidują partycypowania biorącego w użyczenie w kosztach obsługi gospodarczej jednostki, kuchni, prac porządkowo-konserwacyjnych, przeglądów technicznych i naprawy części wspólnych budynków.

Sąd nie dopatrzył się także błędów rachunkowych przy obliczaniu kwoty dotacji wskazywanych w przedłożonej przez Skarżące opinii prywatnej. Z przedłożonej przez Skarżące dokumentacji finansowej uzyskanej w ramach udostępniania informacji publicznej przy piśmie Organu z dnia 16 listopada 2021 r. wynika, że zaktualizowana podstawowa kwota dotacji została wyliczona przez organ prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.