Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 403/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1-8,  art. 146 ,  art. 151 ,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu w 25 października 2007 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II S.A./Gd 403/07

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2004 r., po rozpoznaniu wniosku K. P. o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 czerwca 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] oraz [...], położonych w G. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na dobudowie klatek schodowych do północnej i południowej elewacji budynku w zabudowie bliźniaczej, orzekło o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, z powodu nie brania udziału przez wnioskodawcę w przedmiotowym postępowaniu oraz o odmowie uchylenie decyzji z dnia 3 grudnia 2002 r. z tego powodu, że w wyniku postępowania wznowieniowego może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca , który jest współużytkownikiem wieczystym działki [...] przy ul. [...], a więc działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o wznowienie postępowania wniesiono z zachowaniem trybu i terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art.145 § 1 pkt. 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Pomimo, że w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania, bowiem wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, uchylenie zaskarżonej decyzji nie może zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Organ administracji wskazał, iż charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przemawia za tym, aby po wznowieniu postępowania administracyjnego stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji ostatecznej. Stwierdził on nadto, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego, poprzedzającym postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym należy zapewnić m.in. ochronę interesów osób trzecich, a w postępowaniu tym wnioskodawca mógł uczestniczyć.

K. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując stanowisko, iż w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądowe zarzucił, iż wbrew stanowisku organu, we wznowionym postępowaniu należy stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnej zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa wyrażonej w art. 6 k.p.a. Skarżący wskazał, iż ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonano na podstawie wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w obecnym stanie prawnym wobec braku planu, warunki zabudowy kształtują zupełnie inne zasady. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy podejmuje się bowiem na podstawie zapisów ustawy i przepisów szczególnych, a nie jak poprzednio ustaleń planu.

Decyzją z dnia 16 lipca 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja ta, na skutek skargi K. P., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Gd 597/04, z uwagi na naruszenie prawa procesowego - art. 24 §1 pkt 5 w związku z art. 27 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 marca 2007 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podtrzymał poprzednią argumentację, wskazując, iż charakter decyzji planistycznej przemawia za tym, aby po wznowieniu postępowania administracyjnego stosować przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji, która zakończyła wznowione postępowanie. Decyzja ta określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedza ona wydanie pozwolenia na budowę. Decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w dniu orzekania w zwykłym postępowaniu, według wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można było wydać dla tego samego terenu więcej niż jednemu wnioskodawcy, nie rodziła ona żadnych praw do terenu, nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich, i w świetle aktualnie obowiązujących przepisów decyzja ustalająca warunki zabudowy nie utraciła tego charakteru.

K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję. Skarżący zakwestionował stanowisko, że w wyniku wznowionego postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 r. sygn. akt IV S.A. 540/88, w którym stwierdzono iż w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości i z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, to we wznowionym postępowaniu organ nie może stosować art. 146 § 2 k.p.a. Nadto skarżący stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotą wznowionego postępowania administracyjnego jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, organ administracji winien zatem stosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżący nie brał udziału w postępowaniu. Rozpoznanie skargi wymagało oceny czy istnienie tej przesłanki wnowieniowej wyłączało możliwość zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. oraz oceny, według jakiego stanu prawnego – obowiązującego w dacie wydania podlegającej weryfikacji decyzji czy też w dacie orzekania, organ winien dokonać oceny prawidłowości wydanej decyzji.

Rozstrzygnięcie tych kwestii wymaga analizy uregulowań art. 145, 146, 149 i 151 k.p.a., z uwzględnieniem charakteru i celu postępowania wznowieniowego. Postępowanie to ma charakter postępowania nadzwyczajnego, dotyczy weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznych. Decyzje ostateczne, zgodnie z wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, podlegają ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych i ochrony praw nabytych jej adresatów. Art. 16 § 1 k.p.a. stanowi, iż uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić w ściśle określonych w przepisach przypadkach, a ponieważ stanowi ono wyjątek od zasady, nie jest możliwe stosowanie rozszerzającej wykładni regulujących takie sytuacje przepisów.

Zasadniczym celem postępowania wznowieniowego jest ocena prawidłowości podlegającej weryfikacji decyzji ostatecznej oraz wydanie w sprawie nowej prawidłowej decyzji, jeżeli badana decyzja okaże się wadliwa. Aktualnie obowiązująca regulacja postępowania wnowieniowego różni się zasadniczo od regulacji obowiązującej do daty zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4 poz. 8 ze zm.) W poprzednim stanie prawnym istotą postępowania wznowieniowego była ocena istnienia przesłanek wznowienia postępowania przewidzianych w art. 127 § 1 k.p.a. (stanowiącym odpowiednik art. 145 § 1 k.p.a.), dotyczących wadliwości postępowania administracyjnego z przyczyn procesowych oraz wydanie na podstawie art. 132 k.p.a. decyzji o wznowieniu postępowania, w której organ administracji państwowej uchylał dotychczasową decyzję i ustalał, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. Zaistnienie podstawy wznowieniowej skutkowało automatycznie uchyleniem decyzji, a sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu w nowym postępowaniu, poza postępowaniem wznowieniowym. Weryfikacja decyzji w postępowaniu wznowieniowym ograniczała się zatem do stwierdzenia zaistnienia podstaw wznowienia i uchylenia decyzji, a postępowanie wznowieniowe kończyło się eliminacją decyzji z obrotu. Jedyne ograniczenie czasowe odnośnie możliwości uchylenia decyzji przewidywał wówczas art.128 k.p.a., stanowiący, iż w przypadku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych wznowienie może nastąpić tylko w okresie trzech lat od dnia wydania decyzji ostatecznej.

Po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. charakter postępowania wznowieniowego uległ zasadniczej zmianie, skierowanej na daleko idącą ochronę zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Po pierwsze, przedmiotem oceny w tym postępowaniu są obecnie nie tylko procesowe wadliwości postępowania stanowiące przesłanki wznowienia, lecz materialna prawidłowość decyzji, a sam fakt zaistnienia podstawy wznowieniowej - wadliwości procesowej, nie stanowi samoistnej przesłanki uchylenia decyzji. Uchylenie decyzji następuje bowiem jedynie w sytuacji gdy jest ona wadliwa materialnie, a zatem gdy istnienie wadliwości procesowej miało wpływ na materialną zasadność decyzji. Po drugie możliwość uchylenia decyzji została organiczna czasowo w przypadku wszystkich podstaw wznowieniowych.

W art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. wskazano przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego, polegające na zaistnieniu określonych wad o charakterze procesowym (w tym sytuację, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Art. 151 k.p.a., regulujący rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie wznowieniowe, stanowi, iż

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zgodnie z art. 146 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. (§ 1) Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowe. (§ 2).

W sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji w razie braku podstaw wznowieniowych. Treść wynikającej z tego przepisu normy prawnej jest jasna, organ nie przechodzi w takim przypadku do oceny merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, lecz ogranicza się do oceny nieistnienia przesłanek wznowieniowych i wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji. Z literalnego brzmienia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, iż w sytuacji gdy organ administracji stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, a więc istnienie przesłanki wznowieniowej uchyla on decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Taka interpretacja tego unormowania jest jednak niedopuszczalna, bowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 151 § 2 k.p.a. i 146 k.p.a. Z zestawienia norm art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. wynika wyraźnie, iż istnienie podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 k.p.a. nie stanowi przesłanki uchylenia wydanej decyzji gdy zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 k.p.a., a więc upłynął termin określony w § 1 tego przepisu, albo organ wydałby decyzję odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zaistnienie obu tych okoliczności organ musi zbadać przed uchyleniem decyzji. Po stwierdzeniu istnienia przesłanki wznowieniowej, organ administracji, wbrew redakcji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie uchyla zatem decyzji, lecz w pierwszej kolejności rozważa zachowanie terminu z art. 146 § 1 k.p.a. Jeżeli termin ten jest zachowany, organ bada istotę sprawy i ocenia czy w wyniku wznowienia wydałby decyzję odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jeżeli tak, organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 151 § 2 k.p.a., jeżeli nie, uchyla on decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zaistnienie przesłanek wznowieniowych nie stanowi zatem podstawy uchylenia decyzji, lecz jedynie podstawę zbadania merytorycznej zasadności wydanej decyzji i oceny, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też podlegać winna uchyleniu. Wystąpienie podstaw wznowieniowych nie przesądza konieczności uchylenia podlegającej badaniu decyzji. W wyroku z dnia 17 września 1999 r. sygn. akt I SA 1956/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek (...) ogranicza (...) możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." (vide: Lex Nr 48560) W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, iż "wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną, a granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa ( art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. (vide: ONSA 2003 r. Nr 3, poz. 86) W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. II OSK 503/05 (Lex Nr 196708) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, iż poza ustaleniem istnienia jednej z przesłanek wznowieniowych, do organu prowadzącego to postępowanie (art. 150 k.p.a.) należy zbadanie, na ile okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w zależności od tego, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub § 2 tego przepisu.

W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut, iż zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza możliwość zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Z treści tego przepisu ani innych uregulowań Rozdziału 12 k.p.a., dotyczącego wznowienia postępowania, nie wynika wyłączenie stosowania art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu, ani jakichkolwiek innych przesłanek wznowieniowych. Przeciwnie, art. 146 § 2 k.p.a., który stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie dopuszcza uznania organu w takiej sytuacji. Stwierdzić zatem należy, iż organ ma obowiązek zastosować normę art. 146 § 2 k.p.a. w każdej sytuacji, także w postępowaniu wznowienionym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, iż nie budzi wątpliwości, że zaistnienie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. jaką jest upływ terminu 5-letniego wyklucza możliwość uchylenia decyzji wydanej bez udziału strony. Tym bardziej w sytuacji gdy decyzja wydana bez udziału strony jest materialnie prawidłowa, niezasadne jest kwestionowanie możliwości pozostawienia jej w obrocie.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do podważania zasadności uregulowania wynikającego z brzmienia cytowanych przepisów i poszukiwania innych rozwiązań w drodze wykładni. Celem postępowania wznowieniowego wszczętego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zapewnienie stronie pominiętej w poprzednim postępowaniu tych wszystkich uprawnień jakie mogła zrealizować w tym postępowaniu. Z punktu widzenia realizacji powyższego celu, brak automatycznego uchylenia decyzji nie pogarsza sytuacji strony w porównaniu z sytuacją, w której uchylenie takie miałoby miejsce, ostatecznie bowiem decyzja wadliwa materialnie zawsze podlegać będzie uchyleniu i w jej miejsce organ wyda nową decyzję. Po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z udziałem pominiętej strony, która może podnieść wszystkie zarzuty i zgłosić wnioski dowodowe, a organ administracji winien szczegółowo rozważyć jej interesy, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 k.p.a. Gdy po zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu i rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, organ administracji dojdzie do przekonania, iż mimo procesowej wadliwości postępowania polegającej na braku udziału strony w postępowaniu, wydana decyzja była materialnie prawidłowa, a wszelkie podnoszone przez stronę zarzuty są niezasadne, organ ten winien, zgodnie z nakazem wynikającym z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzić brak możliwości uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. O ile zatem przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wykazanie, iż strona nie brała udziału w postępowaniu, bez konieczności wykazywania, iż to naruszenie prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, o tyle do uchylenia decyzji konieczne jest wykazanie takiego związku i ocena decyzji jako wadliwej materialnie. Jeżeli zgłaszane przez stronę zarzuty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i organ po ich rozważeniu ocenia zasadność złożonego wniosku, w tym przypadku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w taki sam sposób jak w poprzednim postępowaniu, brak jest podstaw do uchylenia poprzedniej decyzji.

Wbrew stanowisku skarżącego sam fakt naruszenia prawa poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym nie stanowi zatem automatycznej przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowienionym. Z tych też względów Sąd nie podziela stanowiska zawartego w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada1988 r. sygn. akt IV SA 540/88 (ONSA 1988 Nr 2, poz. 90) Na marginesie zaznaczyć należy, iż wyrok ten wydano w odmiennym stanie faktycznym, w którym decyzję o warunkach realizacji inwestycji wydano bez udziału właściciela tej nieruchomości, na której miała być ona realizowana, a nie właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Podkreślić należy, iż norma art. 146 k.p.a. uznawana jest za wyraz kompromisu między zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnych, mającą na celu zapewnienie stabilności stosunków prawnych ukształtowanych tą decyzją, która nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji nabycia przez adresatów decyzji określonych uprawnień. Rozwiązanie, w którym decyzja wydana bez udziału strony podlegałaby automatycznemu uchyleniu zapewniałoby w pełnym zakresie realizację zasady praworządności, natomiast rozwiązanie, w którym decyzja wydana bez udziału strony podlega uchyleniu jedynie w sytuacji wadliwości materialnej decyzji, uwzględnia zasadę trwałości decyzji administracyjnych i ochronę praw nabytych na jej podstawie. Porównanie tych dwóch rozwiązań prowadzi, do wniosku, iż w przypadku umożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu i podniesienia wszelkich zarzutów oraz zachowania decyzji materialnie słusznej, zasada praworządności doznaje uszczerbku w stopniu daleko mniejszym, niż uszczerbek na jaki narażona byłaby zasada trwałości decyzji, przy przyjęciu rozwiązania, że wadliwość procesowa każdorazowo skutkowałaby uchyleniem decyzji, także materialnie słusznej. Podkreślić należy, iż przy przyjęciu rozwiązania z art. 146 § 2 k.p.a., strona pominięta w postępowaniu uzyskuje realizację swego interesu w takim samym zakresie w jakim mogła uzyskać ochronę w poprzednim postępowaniu.

Nadto z unormowania art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej jest w postępowaniu wznowieniowym zasadą preferowaną przez ustawodawcę, bowiem przepis ten w przypadku upływu dłuższego okresu czasu wyklucza możliwość uchylenia decyzji nawet materialnie wadliwej. Skoro z takiej przyczyny ustawodawca dla ochrony stabilności decyzji wyłączył możliwość uchylenia decyzji materialnie niesłusznej, tym bardziej przepis art. 146 § 2 k.p.a. winien być interpretowany jako wykluczający możliwość uchylenia decyzji materialnie prawidłowej. Podkreślić należy, iż wielokrotnie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego z udziałem pominiętej strony, szczególnie w przypadku spraw z dużą ilością uczestników, okazuje się, iż udział takiej strony nie wniósł do sprawy niczego nowego i nie podważył materialnej zasadności wydanej decyzji, a jej uchylenie prowadziłoby do utraty określonych uprawnień nabytych przez inną stronę na jej podstawie. Skutkowałoby to przedkładaniem formalnego procesowego interesu jednej strony nad interes materialny drugiej strony postępowania. Zasadniczym celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie określonej sprawy i temu celowi służą przepisy procesowe, ich naruszenie nie powinno zatem prowadzić do eliminacji decyzji, na której treść wadliwość procesowa nie wywarła żadnego wpływu.

Argumenty te winny być uwzględnione także przy rozważaniu kwestii, jakie przepisy znajdują zastosowanie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji, w przypadku zmiany stanu prawnego. W niniejszej sprawie w dacie wydawania decyzji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz.139 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. Nr XXII/115/8 8 (Dz. Urz. Województwa Gdańskiego Nr 13 poz. 91 ze zm.), natomiast w dacie rozpoznawania podania o wznowienie - przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis intertemporalny nowej ustawy - art. 85 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kwestia jakie przepisy, w przypadku zamiany stanu prawnego, winny być stosowane we wznowionym postępowaniu, budzi rozbieżności judykaturze. W wyroku z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. II OSK 503/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż zmiana przepisów prawa materialnego w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym a wydaniem decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. nie powinna stanowić nowej, kolejnej okoliczności branej pod uwagę oprócz tych, które z mocy ustawy mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. (vide: Lex Nr 196708) W wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA/86/84 Naczelny Sąd Administracyjny stanął natomiast na stanowisku, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. (vide: OSPiKA 1985 Nr 5 poz. 95)

Zasada stosowania przez organy administracji przepisów prawa obowiązującego w orzekania dacie doznaje szeregu ograniczeń, wynikających mi. in. z wyraźnej treści przepisów intertemporalnych oraz celu danych uregulowań prawnych. W przypadku postępowania wznowieniowego, ocena jakie przepisy winny znaleźć zastosowanie dla oceny prawidłowości weryfikowanej decyzji ostatecznej, winna być dokonywana z uwzględnieniem celu i charakteru tego postępowania.

Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. zasadniczym celem postępowania wznowieniowego jest ocena prawidłowości podlegającej weryfikacji decyzji ostatecznej i zakończenie go decyzją prawidłową jeżeli weryfikowana decyzja okaże się wadliwa. Postępowanie wznowieniowe składa się obecnie z szeregu etapów - badania podstaw wznowienia, badania możliwości uchylenia decyzji z uwagi na termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. oraz rozpatrzenia sprawy i zbadania materialnej prawidłowości decyzji, a w razie stwierdzenia jej wadliwości, wydania ponownej decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu, na etapie badania przesłanek wznowienia postępowania, przykładowo wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, czy wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, organ administracji, w przypadku zamiany stanu prawnego, dla oceny czy postępowanie przeprowadzone było prawidłowo i czy zachodzi przesłanka wznowienia, winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie w dacie orzekania. Odmowa uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. nie może nastąpić jeżeli w wyniku zmiany stanu prawnego organ poprzednio niewłaściwy stał się właściwy do rozpoznania sprawy, bądź zniesiono obowiązek uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Stwierdzenie istnienia podstaw wznowienia postępowania odbywać się więc winno co do zasady na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, te również przepisy będą stanowić podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (procesowego) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 146 k.p.a.

Taka sama zasada winna, zdaniem Sądu, obowiązywać odnośnie oceny prawidłowości wydanej decyzji.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym istotą postępowania wznowieniowego była ocena przesłanek procesowych wznowienia postępowania, a ich zaistnienie skutkowało każdorazowo uchyleniem decyzji, decyzja była zatem eliminowana bez jej kontroli merytorycznej. Organ ponownie rozpatrujący sprawę, wobec uchylenia decyzji był zobligowany do wydania nowej decyzji kończącej postępowanie i wydając tę decyzję stosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania, przy czym oba te postępowania były odrębne. Podobna sytuacja zachodzi obecnie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Nie budzi wątpliwości, iż ocena prawidłowości decyzji w trybie przepisów regulujących stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1, 2, 4, 7 k.p.a. dokonywana jest w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie w dacie orzekania o jej nieważności. Mimo braku wyraźnych przepisów w tym zakresie, przyjęcie takiego rozwiązania jest oczywiste, bowiem ocena zaistnienia wady decyzji skutkującej jej nieważnością (przykładowo rażącego naruszenia prawa) winna być dokonywana w oparciu o przepisy stanowiące podstawę wydania tej decyzji. Orzeczenie o nieważności decyzji wydawane jest przy zastosowaniu przepisów poprzednio obowiązujących, a dopiero ponownie rozstrzygając sprawę zakończoną wyeliminowaną decyzją, organ stosuje przepisy ustawy obowiązującej w dacie orzekania.

Zdaniem Sądu, z przepisów Rozdziału 12 k.p.a., można wyprowadzić wniosek, iż postępowanie wznowieniowe nie jest w istocie typowym ponownym rozpatrzeniem sprawy, jakie następuje w przypadku orzekania po wyeliminowaniu z obrotu decyzji nieważnej i jakie miało miejsce w poprzednim uregulowaniu art. 132 k.p.a., który stanowił, iż po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji następuje ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu wznowieniowym brak jest obecnie zasadniczej przesłanki typowego ponownego rozpatrzenia sprawy jaką jest wyeliminowanie z obrotu wydanej decyzji ostatecznej. Stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie skutkuje uchyleniem decyzji, lecz badana decyzja ostateczna pozostaje cały czas w mocy. Rozwiązanie takie wynika z faktu, iż prowadzone postępowanie ma na celu eliminację zaistniałych wad procesowych i ocenę materialnej prawidłowości tej decyzji. Nadto podkreślić należy, iż prowadzone postępowanie wykazuje cały czas ścisły związek z konkretną podstawą wznowieniową, przejawiający się w tym iż podstawa ta decyduje o okresie w jakim organ może podjąć decyzję o uchyleniu decyzji podlegającej badaniu (art. 146 § 1 k.p.a).

Taki charakter postępowania wznowieniowego przemawia, zdaniem Sądu za zastosowaniem do oceny prawidłowości decyzji podlegającej badaniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie jest samodzielną przesłanką uchylenia decyzji, lecz uchylenie to następuje jedynie w sytuacji gdy naruszenie prawa procesowego wywarło wpływ na materialną prawidłowość decyzji. Skoro po zapewnieniu stronie pominiętej udziału w postępowaniu, organ winien zbadać czy zaistnienie przesłanki wznowieniowej miało wpływ na treść decyzji, winien on stosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, a nie przepisy które weszły w życie później. Przyjęcie stanowiska przeciwnego budzi wątpliwość z punktu widzenia zasady niedziałania prawa wstecz. Późniejsza norma prawa, która weszła w życie już po wydaniu decyzji ostatecznej, znajduje bowiem zastosowanie do oceny zdarzenia wcześniejszego – prawidłowości decyzji wydanej w innym stanie prawnym. Rozwiązanie, w którym ocena prawidłowości decyzji następuje w oparciu o nowy stan prawny prowadzi nadto do sytuacji, w której zmiana przepisów prawa stanowiłaby wyłączną podstawę uchylenia decyzji materialnie prawidłowej w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydawania.

Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy strona pominięta w poprzednim postępowaniu nie podnosi w postępowaniu wznowieniowym żadnych zasadnych zarzutów merytorycznych, a prowadzone postępowanie wznowieniowe wskazuje, iż wydana decyzja mimo wadliwości procesowej była materialnie prawidłowa, uchylenie decyzji, na mocy której strona postępowania nabyła określone uprawnienia, wyłącznie z powodu zmiany przepisów prawa, jest krzywdzące, godzi w zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zaznaczyć należy, iż w razie sprzeczności interesów stron postępowania, rozwiązanie takie skutkuje naruszeniem równowagi stron; strona pominięta uzyskuje w takim przypadku więcej niż uzyskałaby gdyby zgodnie z przepisami wzięła udział w poprzednim postępowaniu, a strona która nabyła uprawnienie z mocy poprzednio obowiązujących przepisów, może je utracić wskutek zmiany stanu prawnego. W ocenie Sądu, stosowanie w postępowaniu wznowieniowym do rozstrzygnięcia istoty sprawy nowych przepisów powinno się zatem odbywać jedynie w sytuacji gdy wydana decyzja była materialnie wadliwa w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania i musi być zastąpiona nową decyzją.

Ocena prawidłowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna być dokonywana w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji ostatecznej. Wskazać nadto należy, iż przyjęcie przeciwnego stanowiska, prowadziłoby do sytuacji, w której zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie wszczętej i niezakończonej decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie znajdowałyby przepisy dotychczasowe, a do oceny prawidłowości już wydanej w poprzednim stanie prawnym ostatecznej decyzji stosowałoby się przepisy nowe. Rozwiązanie takie nie zasługuje na aprobatę, bowiem niezasadnie stawia w korzystniejszej sytuacji wnioskodawców w prawach będących w toku w stosunku do wnioskodawców w sprawach już zakończonych. Za ochroną interesów strony, która nabyła określone uprawnienia z mocy ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wypowiedział się Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II S.A./Gd 77/04 ( nie publ.).

Organ administracji właściwie zatem dokonał oceny prawidłowości wydanej decyzji w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz.139 ze zm.) oraz obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuty skarżącego, iż planowania inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez dobudowę dwóch klatek schodowych była sprzeczna z planem nie są uzasadnione.

Nieruchomość inwestora położona była terenie jednostki planistycznej o oznaczeniu H12. Plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na obszarze tej jednostki zabudowę jednorodzinną z usługami podstawowymi i nieuciążliwą drobną wytwórczością. Sam fakt dobudowania do budynku klatki schodowej nie stanowi zmiany funkcji budynku z jedno- na wielorodzinny, tym bardziej, iż w budynku położonym na obszarze tej jednostki planistycznej może dojść do wyodrębnienia lokalu użytkowego, przeznaczonego na świadczenie usług lub nieuciążliwą działalność w zakresie drobnej wytwórczości. Budynek jednorodzinny jest to budynek przeznaczony do zamieszkania jednej rodziny, składający się z jednego mieszkania. Zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) mieszkanie stanowi zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, spełniający niezbędne warunki do stałego pobytu ludzi i prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Przepisy prawa nie zabraniają posiadania kilku wejść do domu jednorodzinnego i wielokrotnie domy takie mają więcej niż jedno wejście, co nie świadczy o zmianie ich charakteru na dom wielorodzinny. Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego wydanej decyzji podlegała także ocenie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 427/04 wskazał, iż dobudowa klatek schodowych nie ma wpływu na charakter zabudowy i nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast istotna punktu widzenia interesów skarżącego kwestia odległości planowanej zabudowy od granicy jego nieruchomości nie podlegała rozpoznaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym organ bada szczegółowo warunki realizacji inwestycji i jej zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W postępowaniu tym organy administracji miały obowiązek zbadać zachowanie przez inwestora wymogów w zakresie zbliżenia budynku do granicy nieruchomości wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak odpowiedniej oceny w tym zakresie stanowił m.in. przyczynę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 427/04 wydanego pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja jest zgodna z art. 151 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) organ administracji publicznej winien wydać decyzję, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.