Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 362/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Gminy Nekla na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r., nr NP-II.4131.1.111.2023.7 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, w dniu 7 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NP-11-4131.1.111.2023.7 stwierdzające nieważność uchwały nr XLVI 11/400/2023 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 roku.

W dniu 7 marca 2023 r. Rada Miejska Gminy Nekla podjęła uchwałę nr XLVI 11/400/2023 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 roku. W §10 ust. 1 wyżej wspomnianego programu wskazano, iż na realizację zadań w 2023 r. gmina Nekla przeznacza środki w wysokości 117 870,00 złotych (słownie: sto siedemnaście tysięcy osiemset siedemdziesiąt złotych). Sposób wydatkowania powyższych środków określa §10 ust. 2 ww. Programu, który stanowi, iż 1) na zabiegi sterylizacji, kastracji zwierząt przeznacza się kwotę 5 000,00 złotych; 2) na opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów przeznacza się kwotę 19 000,00 złotych; 3) na zapewnienie schronienia, wyżywienia i opieki weterynaryjnej dla bezdomnych zwierząt gospodarskich przeznacza się kwotę 6 000,00 złotych; 4) na utylizację padłych zwierząt przeznacza się kwotę 6 000,00 złotych; 5) na utrzymywanie zwierząt w schronisku ponad limit, który obejmuje składka członkowska przeznacza się kwotę 4 000,00 złotych 6) na zakup karmy dla wolno żyjących kotów oraz dla tymczasowo przetrzymywanych zwierząt, a także niezbędnych materiałów (m. in.: transportery, smycze, obroże, domki dla kotów; wyposażenie kojców) przeznacza się kwotę 2 000,00 złotych; 7) na składkę członkowską do Związku Międzygminnego "Schronisko dla Zwierząt" w Skałowie przeznacza się kwotę 75 870,00. Składka ta obejmuje zapewnienie miejsca i opieki w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opiekę weterynaryjną, usypianie ślepych miotów, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku.

Wojewoda Wielkopolski w dniu 7 kwietnia 2023 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze NP-II.4131.1.111.2023.7 w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "ustawa", rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (tj. obowiązek zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W art. 11 a ust. 2 ustawy zawarty został katalog zagadnień, które rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, powinna szczegółowo określić w tym programie. Zgodnie z powołanym przepisem: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Przedmiotowy program może także obejmować "plan znakowania zwierząt w gminie" (art. 11a ust. 3 ustawy) oraz "plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają" (art. 11a ust. 3a ustawy). Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 5 ustawy: "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina". Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Podkreślić w tym miejscu należy, że obligatoryjnymi elementami programu są elementy wprost wyszczególnione przez ustawodawcę w art. 11 a ust. 2 w punktach od 1 do 8, a także w ust. 5 ustawy. Organ wskazał, iż w orzecznictwie wskazuje się, że skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11 a ustawy wymaga uregulowania przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Odnosząc powyższe do badanej uchwały, organ stwierdził, że Rada Miejska Gminy Nekla nie uregulowała w sposób prawidłowy wszystkich zagadnień wymaganych przez ustawodawcę. Zdaniem organu nadzoru, regulacje zawarte w treści §10 zaskarżonej uchwały nie są wystarczające dla wypełnienia obowiązku uchwałodawczego rady gminy wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572). Zdaniem organu, za niewystarczające w świetle art. 11a ust. 5 ustawy należy uznać wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak to rada uczyniła w uchwale § 10 ust. 2 pkt 2 (opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów) oraz w pkt 7 (zapewnienie miejsca i opieki w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opieka weterynaryjna, usypianie ślepych miotów, obligatoryjna

sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku).

Organ podniósł, iż poprzez zaplanowanie łącznych kwot na omawiane zadania Rada pozostawiła organowi wykonawczemu gminy i innym podmiotom współdziałającym w wykonywaniu uchwały (prowadzącemu schronisko) swobodę w zakresie sposobu wydatkowania tych środków, co nie znajduje uzasadnienia w treści art. 11a ust. 5 ustawy, pozostając z tym przepisem w istotnej sprzeczności.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego w Poznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. wniosła Gmina Nekla reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Nekla - [...]. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), polegające na jego błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu, oraz naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; zm.: Dz. U. z 2023 r. poz. 572), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Gminy Nekla nie narusza prawa. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) Rada corocznie podejmowała programy opieki nad zwierzętami z analogicznymi postanowieniami w sprawie podziału środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań zawartych w tych programach które to postanowienia nie były dotychczas kwestionowane przez organ nadzoru. W uchwale nr XLVI 11/400/2023 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 roku na realizację zadań w 2023 r. gmina Nekla przeznaczyła środki w wysokości 117 870,00 zł. Kwota ta znalazła także swoje odzwierciedlenie w budżecie gminy na 2023 r. w podziale na poszczególne paragrafy. W uchwale szczegółowo dokonano podziału środków na realizację zadań. W dwóch przypadkach, zakwestionowanych przez Wojewodę, część zadań określonych w programie została przekazana dwóm podmiotom do realizacji więcej niż jednego celu w ramach środków określonych ryczałtowo. Podmioty te są zobowiązane wykonać wszystkie powierzone im zadania zgodnie z Programem. Nie jest możliwe wskazanie z góry w jaki sposób kwota ta będzie rozdzielona na konkretne zadania, oraz na precyzyjne określenie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów. Powyższe wynika z bieżących potrzeb, które zachodzą w trakcie roku. Sztywne przypisanie określonych kwot na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji zablokowania realizacji jednego z nich (z powodu braku środków finansowych) podczas gdy będą wolne środki finansowe przeznaczone na inny cel realizowany przez ten sam podmiot. W tej sytuacji każde odstępstwo w wydatkowaniu kwot przeznaczonych na konkretne cele, na przykład przesunięcie brakujących środków w trakcie roku kalendarzowego z pieniędzy zaplanowanych na dany cel, wymagałoby zmiany uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt co w nagłych przypadkach może się odbić niekorzystnie na dobrostanie zwierząt. Zmiana uchwały, poprzez przeniesienie wydatków z jednego zadania na inne, opóźni albo uniemożliwi realizację programu w wypadkach nagłych. W przypadku istot żywych, czas reakcji ma kluczowe znaczenie w ich ratowaniu. Chore lub ranne zwierzę nie może czekać na załatwienie formalnej zmiany uchwały. Przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, którego naruszenie wskazuje organ nadzoru brzmi następująco: Art. lla. ust. 5 Program, o którym mowa w ust 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na podstawie ww. przepisu ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i organów nadzoru, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza "przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu". Zdaniem organu, należy jednak zauważyć, że sama ustawa wprost nie definiuje ani nie określa bliżej co należy rozumieć pod pojęciem "sposobu wydatkowania środków przeznaczonych narealizację programu", a tym bardziej nie wskazuje na ile szczegółowo ma być rozdzielona kwota środków finansowych zabezpieczona na wykonanie Programu - co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. (LEX nr 3441333) orzekając, w rozpatrywanym przez siebie przypadku, że "uchwała, która określała łącznie kwotę środków na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom poprzez odłowienie i przekazanie ich do schroniska oraz zapewnienie opieki dla zwierząt gospodarskich nie naruszała prawa w stopniu istotnym, albowiem wypełnia delegację ustawową i nie czyniła Programu aktem iluzorycznym". Zdaniem skarżącej, z licznego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż celem art. l l a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest to, aby realizacja zadań objętych Programem nie była fikcją. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż na zadania określone w §10 ust. 2 pkt 2 i 7 przedmiotowej uchwały przeznaczone zostały największe kwoty środków (składka członkowska do Związku Międzygminnego "Schronisko dla Zwierząt" w Skałowie w kwocie 75 870,00 zł + 4000 zł rezerwy oraz na opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i na koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów - kwota 19 000,00 złotych). Gmina Nekla wraz z 11 innymi jednostkami samorządu terytorialnego jest uczestnikiem Związku Międzygminnego "Schronisko dla Zwierząt". Związek ten wykonuje zadania publiczne swoich członków w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, którzy ponoszą koszty ww. zadań w formie składki członkowskiej. Konkretne zadania realizowane przez Schronisko zostały wskazane w przedmiotowym programie. Należy podkreślić, że oprócz ww. składki w programie przewidziana została również rezerwa na utrzymywanie zwierząt w schronisku ponad limit, który obejmuje składka członkowska, w kwocie 4 000,00 złotych. Zdaniem skarżącej, brak jest zatem podstaw do uznania, by kwestionowany sposób podziału środków na realizację zadań określonych programem był fikcją i nie wyczerpywał upoważnienia ustawowego, zważywszy na całość regulacji uchwały. Program umożliwia faktyczne wykonanie wszystkich zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Skarżąca podniosła, iż ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Zdaniem skarżącego unieważniona uchwała nie narusza prawa a w szczególności, w realiach niniejszej sprawy, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W odpowiedzi organ podniósł, iż trudno jest przyznać rację Skarżącej, ponieważ sądy administracyjne, a wśród nich Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki NSA: z 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 i II OSK 336/20, z 22 września 2020 r. II OSK 1087/20, z 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20, z 26 marca 2019 r. II OSK 481/19, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"), konsekwentnie wyrażają pogląd, iż przepis art. l l a ust. 5 ustawy 0 ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt", wymaga określenia wysokości środków finansowych poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zdaniem organu, Sądy administracyjne zgodne są co do tego, iż wyszczególnienie poszczególnych kwot i powiązanie ich z realizacją danego zadania powinno znaleźć się w każdym programie opieki nad zwierzętami. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w wydanych wyrokach i znajduje zastosowanie niezależnie od tego czy poszczególne zadania wykonują różne podmioty, czy ten sam podmiot realizuje kilka zadań czy też powierzono innej gminie wykonywanie kilku zadań w ramach porozumienia międzygminnego. Nie ma również, w opinii organu, racji Skarżąca, iż nie jest możliwe precyzyjne określenie środków potrzebnych na realizację poszczególnych celów. Organ nadzoru wskazał w tym kontekście, że dana jednostka planując budżet na dany rok w zakresie wykonywania obligatoryjnych zadań nałożonych ustawą o ochronie zwierząt powinna zaplanować potrzebne kwoty w oparciu o sytuację w danej jednostce, dotychczasowe wydatki przeznaczane w poprzednich latach na zadania oraz występujące potrzeby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 lipca 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr NP-11-4131.1.111.2023.7 stwierdzające nieważność uchwały nr XLVI 11/400/2023 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 7 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2023 roku.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego, co wynika z regulacji art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17 (zob. CBOSA). Co więcej, w literaturze wskazuje się, że systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

Należy przy tym podkreślić, że stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z dnia 17 września 2021 r. II SA/Gl 849/21 (CBOSA) wskazał, iż sprzeczności z prawem aktu prawa miejscowego należy poszukiwać przede wszystkim w naruszeniu granic upoważnienia ustawowego. Stosownie bowiem do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. WSA w Gliwicach podniósł w tym kontekście, iż zarzut sprzeczności z prawem (istotnego naruszenia prawa) będzie można postawić w sytuacji, w której organ wydający akt prawa miejscowego tej swobody prawotwórczej ewidentnie nadużył. Chodzi przede wszystkim o wykroczenie poza granice wynikające z upoważnienia ustawowego bądź naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (pominięcie w regulacji prawnej niektórych prawnie istotnych jej elementów).

Nie ulega również wątpliwości, że sprzeczność z prawem może być odnoszona do istotnego naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, bowiem organy samorządu terytorialnego wyposażone w uprawnienia prawotwórcze, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji), są bowiem aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Należy jednak zauważyć, stosując kryterium legalności celu, sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem może polegać na wydaniu go dla realizacji innych, niż przewidziane przez ustawodawcę, celów.

Sąd zauważa, że do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok NSA sygn. II SA/Wr 1459/97 z 8 lutego 1996 r., wyroki NSA sygn. I OSK 679/12 z dnia 26 lipca 2012 r. i sygn. I OSK 997/12 z dnia 26 lipca 2012 r. – CBOSA; por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91, teza 17; M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia uchylonej uchwały oraz jej materialnoprawną podstawę stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1580 z późn. zm., w tekście jako u.o.z.).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Art. 11a ust. 1 stanowi z kolei, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Art. 11a ust. 2 określa zakres spraw objętych programem, wśród których wyróżniono: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Dla oceny poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego kluczowe jest odtworzenie normy zakodowanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Tym samym lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA). Sąd przyjął, że użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. Podkreślić należy, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20; wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 997/20; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20; wyrok NSA z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2350/18; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18 – CBOSA).

W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 305/23, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA). Jak wskazał bowiem NSA, narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 703/20, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17 – CBOSA). Wskazuje się również, iż Program powinien w sposób całościowy wypełniać delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. (por. Wyrok WSA w Kielcach z 6 września 2023 r. sygn. II SA/Ke 453/23 – CBOSA). Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 1087/20 – CBOSA).

Na tej podstawie część sądów przyjęła, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Powyższy brak stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Ke 334/23 – CBOSA).

Z drugiej strony wskazuje się jednak, iż art. 11a ust. 5 u.o.z. stanowi nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, bądź też poprzez wskazanie podmiotów realizujących zadania zawarte w programie. Bardziej czytelne byłoby wyraźne wyodrębnienie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, ale nie można uznać za istotnie naruszenie prawa m.in. określenia środków dla kilku zadań łącznie, oczywiście pod warunkiem takim, że gwarantują one zabezpieczenie finansowe dla realizacji zadań (wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 427/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2021 r. sygn. II SA/Gl 849/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Sz 145/23, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. IV SA/Po 134/23 – CBOSA).

Biorąc pod uwagę ogólny cel omawianej ustawy, tj. ochronę zwierząt, Sąd przychyla się do drugiego z powyższych stanowisk. Zdaniem Sądu, art. 11a ust. 5 u.o.z. nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań.

Zdaniem organu nadzoru, za niewystarczające w świetle art. 11a ust. 5 ustawy należy uznać wskazywanie łącznych kwot na więcej niż jedno zadanie, tak jak to rada uczyniła w uchwale, n.p. w § 10 ust. 2 pkt 2 (opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów).

Zdaniem organu, brak konkretyzacji, jaka dokładnie kwota jest przeznaczona na dane zadanie, tj. brak rozbicia powyższej kwoty na każde z zadań, a w konsekwencji – pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem – stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartej w niej granicy swobody regulacyjnej. Na tej podstawie organ uznał, iż badany Program został wydany z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 5 u.o.z. Niewypełnienie bowiem w całości delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie przepisu upoważniającego i uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Jednakże zdaniem sądu, zarzuty przedstawione przez Wojewodę nie uzasadniają treści wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do powyższej kwestii, sąd uznał, iż §10 ust 2 pkt 2 omawianego programu, przeznaczający kwotę 19 000,00 zł na opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz koszty związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i usypianiem ślepych miotów, stanowi realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 3, 6, 8. Z kolei §10 ust 2 pkt 7 programu, przeznaczający kwotę 75 870,00 zł na składkę członkowską do Związku Międzygminnego "Schronisko dla Zwierząt" w Skałowie , która obejmuje zapewnienie miejsca i opieki w schronisku, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, opiekę weterynaryjną, usypianie ślepych miotów, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku", stanowi realizację zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 1, 4, 5, 6. Tym samym, Program pozwala stwierdzić, jakie zadanie jest realizowane przez wskazane §10 ust. 2 sposoby wydatkowania środków, przy czym każdemu ze sposobów wydatkowania środków przypisano ściśle określoną kwotę. Zdaniem sądu, powyższe twierdzenie uzasadnia wniosek, iż omawiany program realizuje cel ustawowy wyrażony w art. 11a u.o.z. Jak bowiem już zauważono, nie da się z góry określić jakie będą koszty wykonywania zadań przez te jednostki, co oznacza, iż bardziej racjonalne jest bieżące ich wydatkowanie w zależności od stopnia ich wykonania. Wojewoda zdaje się wymagać od Gminy podawania co najmniej dalece hipotetycznych wartości, co wydaje się przejawem nadmiernego formalizmu w stosunku do wcześniej ustalonego przez Sąd celu art. 11a ust. 5 u.o.z.

Jednakże nawet jeśli by uznać, iż z tego powodu §10 ust. 2 Programu stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z., to wciąż nie uzasadnia to dyskwalifikacji całego Programu – co najwyżej mogłoby potencjalnie uprawniać do stwierdzenia nieważności §10 ust. 2. W ocenie Sądu powyższe naruszenie powyższego przepisu– w świetle przyjętej przez Sąd wykładni – nie można uznać za istotne, a tym samym nie mogło stanowić ono podstawy do stwierdzenia nieważności Programu w całości bądź w części.

Trzeba też mieć na względzie, że głównym celem przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym uchwalanego na jej podstawie gminnego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jest ochrona i opieka nad zwierzętami, w tym obowiązek ich humanitarnego traktowania (art. 1 i 5 u.o.z.). Pewien margines swobody w określaniu kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań art. 11a ust. 2 u.o.z. może być uzasadniony, aby zapewnić wszystkim zwierzętom objętym programem należytą pomoc, zwłaszcza gdy poszczególne zadania mają zbliżony charakter (zabiegi weterynaryjne) lub są realizowane przez tego samego wykonawcę (schronisko dla zwierząt) .

Mając na względzie wcześniejsze rozważania dot. rozumienia przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., Sąd stwierdził, że Program stanowiący załącznik do zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 1 marca 2023 r. reguluje kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Unieważniona przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa uzasadniającego unieważnienie jej w całości, stąd brak było podstaw do podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie w art. 91 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie Sąd uwzględniając skargę Gminy i Miasta Kramsk i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego.