Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 354/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art.146
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi N. P. na czynność Burmistrza Miasta Bochnia nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w przedmiocie włączenia nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Bochnia z 30 grudnia 2014 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku – budynku położonego w B. przy ulicy [...]; II. zasądza od Burmistrza Miasta Bochnia na rzecz N. P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga N. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta w części dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. W skardze zarzucono:

1) naruszenie art. 3 pkt 1) i 2) oraz 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wpisanie do gminnej ewidencji zabytków nieruchomości, która nie stanowi zabytku, a nadto poprzez naruszenie trybu postępowania przy dokonywanym wpisie, polegające na braku wymaganego przepisami porozumienia pomiędzy burmistrzem, a wojewódzkim konserwatorem zabytków,

2) naruszenie art. 64 ust 1 i 2 w związku z art. 31. ust.3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie przysługującego Skarżącej prawa własności, będącego wynikiem ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia Skarżącej gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżącej przysługuje prawo własności wyżej wymienionej nieruchomości, które nabyła na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 24 września 2009 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w Bochni w sprawie pod sygn. akt I Ns 456/09.

Zgodnie z art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. W myśl art. 3 pkt 1) ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie zaś do punktu 2) tego artykułu zabytkiem nieruchomy jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Formami ochrony zabytków, określonymi w art. 7 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z punktem 4) jest między innymi ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, strategii rozwoju ponadlokalnego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Dalej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, w strategiach, analizach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności: 1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu; 3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

Jednocześnie, na podstawie art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ust. 1 pkt 2) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Stosownie zaś do ust 1 a) oraz 1 b) uwzględnia się ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków również w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, a także w uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W końcu, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno - budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przytoczone powyżej przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, jak istotne i daleko Idące konsekwencje, w wykonywaniu prawa własności przysługującego właścicielowi nieruchomości, ma fakt wpisania nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków. Przesądza to zatem w sposób niewątpliwy o posiadaniu przez Skarżącą legitymacji procesowej do wniesienia niniejszej skargi we wskazanym zakresie.

Z uwagi na fatalny stan techniczny budynku mieszkalnego należącego do Skarżącej, pod koniec 2022 zaczęła rozważać możliwość podjęcia stosownych działań kierunku jego zabezpieczenia, czy w skrajnym przypadku, z uwagi na ogromne koszty finansowe konieczne do poniesienia w tym celu, nawet jego rozbiórki. W toku tych działań dowiedziała się, że budynek ten został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ). Skarżąca zwróciła się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o udzielenie informacji czy stanowiący jej własność budynek mieszkalny, położony w B. przy ul. [...] nr [...] (na działce nr [...]), figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi uzyskała informacje, że budynek ten został włączony do gminnej ewidencji zabytków. Po uzyskaniu tej informacji Skarżąca, zwróciła się z wnioskiem o usunięcie budynku z GEZ. W odpowiedzi na ten wniosek, Burmistrz Gminy B., ponownie potwierdził, że budynek ten został ujęty w GEZ, dodatkowo wskazując, że nastąpiło to na podstawie Zarządzenia Burmistrza Miasta B. nr [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B.. Wskazano, że obiekty wykazane w tym Zarządzeniu, stanowią Gminną Ewidencję Zabytków i ich ochrona leży w pieczy Gminy Miasta B.. Jednocześnie jednak Burmistrz stwierdził, że nie może samodzielnie modyfikować ilości wpisanych zabytków nieruchomych, gdyż jest w tym ograniczony rejestrem zabytków i wojewódzką ewidencją zabytków. W związku z tym na obecnym etapie wniosek ten nie został rozpoznany. Mając na uwadze nasuwające się wątpliwości i niejasności związane z tym w jakiej ewidencji zabytków znajduje się budynek mieszkalny Skarżącej, pełnomocnik Skarżącej, z tym, że działający w imieniu własnym, samodzielnie zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zapytaniem, w trybie dostępu do informacji publicznych, czy budynek mieszkalny, położony w B. przy ul. [...] nr [...] (na działce nr [...]), jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na ten wniosek, Kierownik Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatury w Tarnowie, po raz kolejny potwierdził wyłącznie tę okoliczność, że budynek ten jest ujęty w GEZ. W konsekwencji zatem tak jednoznacznych stanowisk obu organów, uznać należy, że przedmiotowy budynek ujęty jest wyłącznie w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., utworzonej na podstawie Zarządzenia Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B.. Na potwierdzenie tej okoliczności organy przekazały kartę adresową zabytku nieruchomego dotyczącą budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...]. Takie stanowisko potwierdza zatem, że stanowiąca własność Skarżącej nieruchomość, została ujęta w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art, 22 ust. 5 pkt 3) ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami.

Istotne zmiany dotyczące gminnej ewidencji zabytków, zostały dokonane w roku 2010 na podstawie ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustawy z dnia 18 marca 2010 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 474). Stosownie do art. 6 ust. 2 tej ustawy, organy wykonawcze gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), zostały zobligowane do założenia gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, o którym mowa w art. 7 tej ustawy, a to zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej ustawy oraz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jednocześnie znowelizowano art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w wyniku której, na podstawie pkt 3) organom wykonawczym gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), przyznano kompetencję do włączenia do gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Kluczową kwestią związaną z prowadzeniem gminnej ewidencji zabytków, i wypisaniem do niej innego zabytku nieruchomego, jest tryb postępowania w takich przypadkach. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 24 zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia, sposób prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Podkreślenia wymaga fakt, że w dacie utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., na podstawie kwestionowanego, w części dotyczącej nieruchomości Skarżącej Zarządzenia, obowiązywało Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, z dnia 26 maja 2011 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 n, zmieniającej Rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zgodnie z tym rozporządzeniem dla zabytku nieruchomego, który ma zostać włączony lub który został włączony do gminnej ewidencji zabytków, prowadzi się kartę adresową zabytku nieruchomego. Do czasu dokonanej nowelizacji, o której mowa powyżej, wszelkie czynności związane z zamiarem włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, czy z samym włączeniem takiej karty do ewidencji, dokonywane były bez wiedzy i jakiegokolwiek udziału właściciela takiej nieruchomości.

Skarżąca podkreśla, że aby jakakolwiek nieruchomość mogła zostać włączona do gminnej ewidencji zabytków, to przede wszystkim musi ona być zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wskazano to na wstępie skargi, w myśl art. 3 pkt 1) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie i rozstrzygnięcie, że dany obiekt obiektywnie spełnia wspominane powyżej, ustawowe przesłanki do uznania go za zabytek, umożliwia podjęcie dalszych działań związanych z jego włączeniem do gminnej ewidencji zabytków. Spełnienie tych przesłanek w stosunku do nieruchomości Skarżącej nie zostało nigdzie przez żaden organ wykazane. Nawet przedstawiona karta adresowa nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek informacji. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wpisanie do gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wymaga jego współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami włączenie takich zabytków następuje wyłącznie w wyniku porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W okolicznościach sprawy nie wykazano, aby takie działania były podjęte przez właściwe organy, czym również naruszono przewidziany ustawą tryb związany z wpisem obiektu do gminnej ewidencji zabytków.

Podkreślono w skardze, że wpisanie stanowiącej własność Skarżącej nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., zostało dokonane bez jakiegokolwiek udziału Skarżącej. O tym, jakże istotnymi, wkraczającym w sferę uprawnień właścicielskich Skarżącej fakcie, dowiedziała się ona dopiero po upływie 8 lat. Taki tryb działania organów od lat budził uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności przepisów, pozwalających na bardzo daleko idące ograniczenia właściciela w swobodnym wykonywaniu przez niego prawa własności, przy jednoczesnym, całkowitym pozbawieniu go ochrony prawnej przed takimi działaniami. Wątpliwości te zostały w końcu zauważone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r.". W wyniku rozpoznania powyższego pytania prawnego, w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie pod sygn. akt P 12/18, Trybunał Konstytucyjne orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W kwestii formalnej wskazano, że Skarżąca, pismem z dnia 30 października 2023 r. (nadanym w dniu 8 listopada 2023 r.) wezwała Organ do usunięcia naruszenia prawa (do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia) przez usunięcie z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., utworzonej Zarządzeniem Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., stanowiącej własność Skarżącej nieruchomości, a to budynku mieszkalnego znajdującego na nieruchomości położonej w B., Województwo M., Powiat B.i, jednostka ewidencyjna [...], obręb ewidencyjny [...] o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazano, że podnoszone zarzuty w ocenie organu nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z nich, sprowadzającego się do negowania uznania budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], za zabytek, należy wskazać, że według art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 poz. 840) pojęcie "zabytek" oznacza - nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W związku z powyższym, budynek mieszkalny przy ul. [...], przedstawiony na karcie adresowej Gminnej Ewidencji Zabytków spełnia warunki definicji zabytku, gdyż posiada wartość historyczną i artystyczną, a także stanowi świadectwo stylu architektonicznego budownictwa mieszkaniowego z przełomu XIX/XX w. Potwierdza to pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie-Delegatura w Tarnowie z dnia 25 listopada 2022 r., w którym stwierdzono, że "budynek mieszkalny z XIX/XX w. pod adresem ul. [...] dz. ew. nr [...] w B. jest obiektem zabytkowym włączonym do gminnej ewidencji zabytków." W trakcie prac nad utworzeniem Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ) Gminy Miasta B., Burmistrz Miasta B. zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków - Delegatura w Tarnowie o wykaz zabytków położonych w mieście i wpisanych do rejestru zabytków oraz wpisanych do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków i taki otrzymał.

Konserwator Zabytków pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. zweryfikował dane przekazane przez urząd konserwatorski, które stanowiły podstawę do utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków. Odnosząc się do drugiego zarzutu, dotyczącego braku zapewnienia Skarżącej gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia prawa własności, to ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązująca w czasie tworzenia GEZ Gminy Miasta B., nie nakładała konieczności konsultacji z właścicielem obiektu, przed wpisaniem go do Gminnej Ewidencji Zabytków. "Przepisy prawa nie przewidują expressis verbis obowiązku informowania właścicieli i posiadaczy zabytków o ujęciu go w gminnej ewidencji zabytków. (...) Fakt włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków powinien być podany do publicznej wiadomości w sposób przyjęty w danej gminie." (Fragment pisma znak: DOZ-OAiK-07/20/12 [KP-08/12] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2012 r. skierowanego do Wojewódzkich Konserwatorów Zabytków). W zarządzeniu Burmistrza Miasta B. Nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., w zał. nr 1 tj. wykazie zabytków nieruchomych - pod pozycją nr [...] umieszczono budynek mieszkalny przy ul. [...] i zarządzenie to zostało podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta B.. Należy również stwierdzić, że podniesiony w uzasadnieniu do skargi "fatalny stan techniczny budynku mieszkalnego należącego do Skarżącej" zależy wyłącznie od właściciela budynku, gdyż art. 5 pkt 3 ustawy stanowi, że: "Art. 5. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela łub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: (...) 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie."

Nadto, w odniesieniu do powyższego oraz żądania stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta B. Nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., w części dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B. budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], stwierdzić należy, iż jest ono zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Przed wydaniem zarządzenia Burmistrza Miasta B. Nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie założenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miasta B., przygotowany załącznik do zarządzenia - wykaz zabytków ujętych w GEZ został przedstawiony do opiniowania w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków Delegatura w Tarnowie i otrzymał pozytywną opinię konserwatorską z dnia 12 lipca 2013 r. Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. Konserwator pozytywnie zaopiniował przedłożony projekt Ewidencji z kartami adresowymi i jednocześnie sprawdził, czy ujęto dane przekazane przez urząd konserwatorski, które stanowiły podstawę do utworzenia Gminnej Ewidencji Zabytków. Wobec powyższego w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz.1634, ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

W przedmiotowej sprawie zarządzeniem Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. założono Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Miasta B.. Do zarządzenia załączono wykaz zabytków włączonych do tej ewidencji, w którym pod pozycją nr [...] znajduje się przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. [...].

Jako, że skarżony akt lub czynność zostały przyjęte przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).

W skardze wskazano wprawdzie, że jej przedmiotem jest zarządzenie Burmistrza nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. Jednak z treści skargi, w tym zawartych w niej zarzutów, wynika, że w istocie skarżąca kwestionuje czynność włączenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. do GEZ. W ocenie Sądu zarządzenie ma charakter wtórny, jest niejako potwierdzeniem czynności materialno-technicznej "włączenia" karty adresowej konkretnego zabytku do GEZ oraz zbiorczym ujęciem zabytków, które wraz z utworzeniem ewidencji w niej się znalazły. Inna interpretacja skutkowałaby tym, że charakter prawny czynności włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków, byłby zróżnicowany i uzależniony od tego, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydawał akt (zarządzenie, pismo) czy też nie oraz uzależnione byłoby każdorazowo od okoliczności faktycznych towarzyszących włączeniu do GEZ (nie zawsze włączanie zabytków do GEZ odbywa się wraz z utworzeniem GEZ; gdy ewidencja jest już utworzona, zabytki z reguły są włączane pojedynczo). W rezultacie należałoby stosować odmienne zasady ustalania terminowości wniesienia skargi, gdy tymczasem nie budzi wątpliwości, jak już wskazano powyżej, że włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków odbywa się drodze czynności materialno-technicznej.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 53 § 2 p.p.s.a, zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a do czasu zmiany przepisów prawa także bez udziału właściciela nieruchomości, częstokroć bez jego wiedzy na ten temat.

W przedmiotowej sprawie skarżąca podejmowała działania mające na celu ustalenie czy i od kiedy jej nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Kierując się tym, iż przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. pismem z dnia 30 października 2023 r. nadanym dnia 8 listopada 2023 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z GEZ przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na wezwanie organ pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. doręczonym skarżącej w dniu 3 stycznia 2023 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wobec tego w terminie 30-dniowym skarżąca wniosła niniejszą skargę. Jednakże o włączeniu budynku mieszkalnego przy ul. [...] do GEZ dowiedziała się z pisma z dnia 25 listopada 2022 r., natomiast o tym, że włączenia nieruchomości do GEZ dokonano na mocy zarządzenia Burmistrza Miasta B. nr 452/14 z dnia 30 grudnia 2014 r. skarżąca dowiedziała się później, prowadząc z organem korespondencję mającą na celu ustalenie podstaw i momentu włączenia nieruchomości do GEZ, t.j. z pisma z 27 marca 2023 r. Zatem powinna była wezwać do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od tej daty, mając na uwadze brzmienie art. 52 § 3 p.p.s.a. sprzed nowelizacji z 2017 r.

Mając jednak na względzie poczynione powyżej uwagi, dążąc do zapewnienia jednostkom prawa do sądu, co stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego oraz kierując się brzmieniem art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. Sąd uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącej i przyjął skargę do rozpoznania.

Sąd stwierdził, że skarżąca ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielką nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (KW nr [...]). Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wobec powyższego skarga została merytorycznie rozpoznana.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zmianami według brzmienia w dacie włączenia zabytku do ewidencji, dalej jako "rozporządzenie")., włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 9 rozporządzenia wskazano elementy, które powinna zawierać karta ewidencyjna zabytku nieruchomego t.j.: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; współrzędne geograficzne; poprzednie nazwy miejscowości; właściciel i jego adres; użytkownik i jego adres; formy ochrony; materiały graficzne; historia; opis; kubatura; powierzchnia użytkowa; przeznaczenie pierwotne; użytkowanie obecne; stan zachowania; istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; akta archiwalne; uwagi; adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; bibliografia; opracowanie karty ewidencyjnej; źródła ikonograficzne i miejsce ich przechowywania; załączniki. Z powyższego wynika, że organ jest zobowiązany zgromadzić materiały potwierdzające zasadność ujęcia nieruchomości w GEZ.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. tut. Sąd wezwał organ do przedłożenia oryginału karty adresowej zabytku nieruchomego wraz z całą dokumentacją będącą podstawą jego sporządzenia (k. 43 sądowych akt sprawy). Z akt sprawy, w szczególności z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (znak DT-V.1331.17.2023.EB) wynika, że przedmiotowy budynek jest ujęty w GEZ oraz objęty forma ochrony konserwatorskiej na podstawie m.p.z.p. (k. 15 sądowych akt sprawy).

Wobec argumentacji sformułowanej przez skarżącą należy postawić pytanie, istotne z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy, czy i na jakim etapie włączania karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków badaniu podlegają przyczyny włączenia obiektu do ewidencji, w szczególności jego zabytkowy charakter.

Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).

Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.

W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków.

Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości (budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w B. do GEZ stwierdzić należy, co następuje.

Przedłożony materiał dowody poddaje w wątpliwość istnienie podstaw do włączenia budynku mieszkalnego przy ul. [...] do GEZ. Karta adresowa zabytku nieruchomego jest bardzo uboga. Nie wynika z niej zabytkowy charakter budynku. Poza nazwą (budynek mieszkalny), czasem powstania (XIX/XX w), zdjęciem, adresem oraz wskazaniem autora karty nie ma w nim żadnych informacji o jego walorach zabytkowych. Brak jest również takich informacji w przesłanych na wezwanie Sądu dokumentach. Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, iż jednocześnie włączano do GEZ wraz z jej utworzeniem kilkadziesiąt zabytków, nie zwalnia organów od udokumentowania zabytkowego charakteru tych obiektów. Podobnie jak z obowiązku tego nie zwalnia aprobata konserwatora zabytków. To organ gminy wskazuje (typuje) zabytki włączone do GEZ i jest odpowiedzialny za udokumentowanie ich zabytkowego charakteru. Dodać należy, że przepisy obowiązujące w czasie włączenia przedmiotowego budynku do GEZ nie przewidywały przy tym czynnego udziału właściciela nieruchomości.

Sąd uznał natomiast za nieuzasadniony zarzut naruszenia trybu postępowania z uwagi na brak porozumienia między burmistrzem w wojewódzkim konserwatorem zabytków. W aktach sprawy zalegają dokumenty, z których wynika, że włączenia nieruchomości do GEZ dokonano w porozumieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo z dnia 12 lipca 2013 r., pismo z 16 października 2014 r. oraz pismo z dnia 8 grudnia 2014 r.).

Jako, że w ocenie Sądu czynności włączenia nieruchomości przy ul. [...] w B. (budynek mieszkalny) do GEZ dokonano z naruszeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., należało stwierdzić jej bezskuteczność na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., zasądzając od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Składają się na nią: kwota uiszczonego wpisu od skargi 200 złotych, koszty zastępstwa procesowego 480 złotych oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 złotych.