Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 193/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 17 pkt 2, art. 77, art. 80, art. 127 § 2, art. 136 § 1, art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1428
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin
article: art. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 1 lit. a i ust. 2
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. z dnia 12 września 2022 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 30 listopada 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymało w mocy decyzję Wojewody W. z 12 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E. P. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wnioskiem złożonym w dniu 13 września 2017 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci: G. P. i N. P..

Wojewoda W. (dalej jako "Wojewoda" lub "organ I instancji") - uznawszy, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - decyzją z 11 lutego 2021 r. nr [...] odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci, G. P. i N. P., na okres od 01 listopada 2017 r. do 30 września 2018 r.

SKO, na skutek odwołania Wnioskodawczyni, decyzją z 16 czerwca 2021 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Wojewody w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Wojewoda - przywołaną na wstępie decyzją z 12 września 2022 r. - ponownie odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci, G. P. i N. P., w okresie od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., ponieważ ojciec dzieci, I. P., w ww. okresie podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy na własny rachunek na terytorium [...]. Organ zauważył również, że pierwszeństwo do wypłaty świadczeń istniało na terytorium [...], ponieważ Wnioskodawczyni była w Polsce osobą nieaktywną zawodowo. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że zasadne było przekazanie wniosku z 13 września 2017 r. o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego do właściwej instytucji [...]. Wojewoda zacytował m.in. przepisy art. 68 ust. 2 oraz ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i podniósł, że należało porównać kwotę świadczeń przewidzianą przez instytucję [...], dokonując stosownego przeliczenia na walutę polską, z kwotą świadczeń, które Wnioskodawczyni mogłaby otrzymać w Polsce. Organ I instancji ustalił, że kwoty świadczeń rodzinnych przewidziane w [...] przewyższają kwotę należną według ustawodawstwa polskiego. Z uwagi na powyższe organ I instancji podniósł, że w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego.

Wnioskodawczyni również od tej decyzji wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, "a w szczególności": 1) art. 35 § 1 i 3 oraz art. 12 k.p.a. przez zbędną zwłokę organu; 2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak całościowego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy i dowolną (zamiast swobodnej) ocenę dowodów poprzez nie uwzględnienie, iż mąż Wnioskodawczyni w okresie pobytu na terenie [...] w listopadzie 2017 r. nie uzyskał jakiegokolwiek dochodu z tytułu wykonywania pracy za granicą, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności z treści jego oświadczenia z 27 października 2020 r. W odwołaniu zostało podniesione również, że mąż Wnioskodawczyni, choć aktywnie poszukiwał zatrudnienia na terenie [...], ostatecznie nie podjął pracy zarobkowej i nie uzyskał jakiegokolwiek dochodu, co wskazano również w formularzu dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa państwa właściwego do wypłaty świadczeń, który został złożony jako uzupełnienie wniosku w dniu 07 sierpnia 2022 r. Państwo P. nie otrzymywali oraz nie ubiegali się o świadczenia rodzinne ani wychowawcze na terenie [...], ponieważ przysługują one na podstawie przepisów prawa [...] po spełnieniu wszelkich przesłanek do ich otrzymania. W odwołaniu wytknięto również, że poprzednie decyzje Wojewody oraz SKO dotyczyły okresu od 01 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Natomiast w obecnej decyzji organ I instancji odmówił przyznania świadczeń od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., nie wyjaśniając, skąd wynika pominięcie pozostałych miesięcy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Utrzymując w mocy decyzję Wojewody z 12 września 2022 r. - przywołaną na wstępie decyzją z 30 listopada 2022 r. - SKO, przytoczywszy treść art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 4 i art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577; dalej w skrócie "u.p.p.w.d."), wyjaśniło, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego są: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 166 z 30.04.2004, str. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie nr 883/2004") oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 284 z 30.10.2009, str. 1 z późn. zm.; dalej w skrócie "rozporządzenie nr 987/2009"). Wyżej wskazane akty normatywne, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobieraniu "świadczeń rodzinnych" na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu. Samo pojęcie "świadczeń rodzinnych" w świetle art. 1 rozporządzenia 883/2004 oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny (z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I), a więc także świadczenia przewidziane w u.p.p.w.d.

Dalej SKO wskazało, że po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Wojewoda ustalił i poinformował, iż w sprawie wniosku E. P. złożonego w dniu 13 września 2017 r. o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci: G. P. i N. P., w okresie od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ ojciec dzieci (mąż Wnioskodawczyni) w tym okresie podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy na własny rachunek na terytorium [...]. Wcześniej Wojewoda poinformował, że przedmiotowy wniosek został przekazany do [...] instytucji właściwej do wypłaty świadczeń, celem rozpatrzenia od 01 listopada 2017 r., ponieważ ustalono - zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 - pierwszeństwo do wypłaty świadczeń na terytorium [...], gdyż mąż Wnioskodawczyni od 01 listopada 2017 r. podlegał ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy na terytorium [...], a Wnioskodawczyni jest w Polsce osobą nieaktywną zawodowo. SKO podkreśliło, że w świetle przepisów o koordynacji wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń, tylko decydują o tym zasady unijne. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji stwierdził, że:

- podniesiona w odwołaniu kwestia, iż mąż Wnioskodawczyni na terenie [...] nie ubiegał się i nie otrzymywał jakichkolwiek świadczeń rodzinnych łub wychowawczych, nie ma znaczenia dla ustalenia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także które ustawodawstwo znajduje zastosowanie z tytułu pierwszeństwa oraz ustalenia prawa do dodatku dyferencyjnego. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 883/2004 instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek tak, jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instytucji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo;

- na okoliczność ustalenia, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji, a także które ustawodawstwo znajduje zastosowanie z tytułu pierwszeństwa oraz ustalenia prawa do dodatku dyferencyjnego, nie ma również znaczenia kwestia braku uzyskania przez męża Wnioskodawczyni dochodu na terenie [...]. Na powyższe ma natomiast wpływ podleganie przez męża Wnioskodawczyni ustawodawstwu [...] z tytułu wykonywania pracy na własny rachunek na terytorium [...] - tj. prowadzenia na terenie [...] działalności gospodarczej od 23 października 2017 r. do 22 grudnia 2017 r.;

- zasadnie Wojewoda wypowiedział się w swej decyzji w przedmiocie ww. wniosku właśnie za okres od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r., gdyż w tym okresie znajdowały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast za okres objęty wnioskiem, w którym koordynacja świadczeń nie występuje, orzeka organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy;

- zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 w zw. z art. 60 ust. 3 rozporządzenia nr 987/2009 ww. wniosek wymagał przekazania do instytucji [...], celem rozpatrzenia za okres od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. - co też Wojewoda zgodnie z ww. przepisami uczynił. Organ I instancji w oparciu o przedmiotowy wniosek za ww. okres mógł rozważyć jedynie, czy na wymienione dzieci Wnioskodawczyni przysługuje dodatek dyferencyjny. W tym celu należało porównać kwotę świadczeń przewidzianych przez instytucję [...] z kwotą świadczeń, które strona mogłaby otrzymać w Polsce;

- po dokonaniu przeliczenia na walutę polską miesięcznych świadczeń na dzieci Wnioskodawczyni, przewidzianych na podstawie ustawodawstwa [...] od 01 listopada 2017 r. - tj. kwoty [...]euro miesięcznie na dziecko - organ uzyskał kwotę [...]zł miesięcznie na dziecko. Z powyższego wynika, że kwoty świadczeń rodzinnych przewidzianych w [...] przewyższają kwotę należną według ustawodawstwa polskiego. W związku z tym w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności za ww. okres, nie przysługuje świadczenie wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego. Z uwagi na powyższe, zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie odmówił przyznania przedmiotowego dodatku;

- na zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji nie ma wpływu zbędna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku przez ten organ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z 30 listopada 2022 r. E. P. - zarzuciwszy naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, w tym przepisów rozporządzenia nr 883/2004 oraz przepisów prawa polskiego obowiązującego w tym zakresie;

2) przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności przez organ II instancji oraz niepodjęcie wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

3) przepisów prawa procesowego, w tym art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyjaśnioną zwłokę w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy;

4) przepisów prawa procesowego, w tym art. 12 k.p.a.

- wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i wydanie decyzji zgodnych z jej żądaniem oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że mąż Skarżącej w związku z wyjazdem w poszukiwaniu pracy nie uzyskał jakiegokolwiek dochodu podczas pobytu na terenie [...]. Mimo iż aktywnie poszukiwał zatrudnienia, ostatecznie nie podjął pracy zarobkowej, co wskazano również w formularzu dla potrzeb ustalenia państwa właściwego do wypłaty świadczeń, który został złożony jako uzupełnienie wniosku w dniu 7 sierpnia 2022 r. W konsekwencji wraz z mężem nie otrzymywali oni oraz nie ubiegali się o świadczenia rodzinne ani wychowawcze na terenie [...], ponieważ mąż Skarżącej nie odprowadzał żadnych składek. Co więcej, wskazana przez organ podstawa do odmowy przyznania świadczeń, tj. Skarżącej nieaktywność zawodowa w Polsce, jako fakt pierwszeństwa do wypłaty świadczeń na terytorium [...], pozostaje bezzasadna, z uwagi na to, iż mąż Skarżącej również nie był aktywny zawodowo na terenie [...], ponieważ nie uzyskał jakiegokolwiek dochodu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w zaskarżonym orzeczeniu.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 29 marca 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 31 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były usprawiedliwione.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 listopada 2022 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja Wojewody W. z 12 września 2022 r. ([...]) o odmowie przyznania E. P. świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci, G. P. i N. P., w okresie od 01 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że w tym samym dniu Sąd w niniejszym składzie rozpoznawał też "bliźniaczą" sprawę o sygn. akt IV SA/Po 192/23 - ze skargi E. P. na odmowę przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w formie dodatku dyferencyjnego na ww. dzieci, w powyższym okresie.

Od razu należy też wyjaśnić źródło dość nietypowej właściwości organu odwoławczego w kontrolowanej sprawie. Jest bowiem zasadą - wynikającą z przepisów art. 127 § 2 ab initio w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. - że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wojewodę służy odwołanie do właściwego w sprawie ministra. Tymczasem w kontrolowanej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody rozpatrywało miejscowo właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze - a to zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), który stanowi, że: "W sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. [tu: w dniu 13 września 2017 r. - uw. Sądu], organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze".

Przechodząc do merytorycznej oceny obu ww. decyzji, należy podkreślić słuszność generalnych stwierdzeń organu II instancji, że zdefiniowane w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577; w skrócie "u.p.p.w.d.") "przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" - tj. przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 166 z 30.04.2004, str. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie nr 883/2004") oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie nr 987/2009") - [podkr. Sądu]: "wprowadzają regulacje przeciwdziałające k u m u l a c j i świadczeń, tj. p o b i e r a n i u «świadczeń rodzinnych» na tego samego członka rodziny w tym samym czasie w różnych krajach" oraz że "wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do w y p ł a t y świadczeń, tylko decydują o tym zasady unijne".

Z tych słusznych stwierdzeń wynika wszakże dalszy wniosek, zgodnie z którym prawidłowe zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie "świadczeń rodzinnych" (z rozumieniu prawa unijnego, obejmującego także polskie "świadczenie wychowawcze" - por. wyrok WSA z 14.03.2019 r., II SA/Ol 133/19, CBOSA) nie może prowadzić do sytuacji, w której na danego członka rodziny (tu: na dzieci Skarżącej, G. i N.) za konkretny okres (tu: za okres 01.11.-31.12.2017 r.) w żadnym z wchodzących w tym przypadku w grę państw członkowskich UE (tu: w [...] jako państwie prowadzenia działalności na własny rachunek lub w Polsce jako państwie miejsca zamieszkania) nie zostanie wypłacone "świadczenie rodzinne" - nawet to, które w danym państwie członkowskim (tu: w Polsce) przysługiwałoby na ww. członka rodziny, gdyby zastosowania nie znajdowały przepisy o koordynacji.

To z kolei determinuje zakres postępowania wyjaśniającego, jakie organ właściwy do stosowania przepisów o koordynacji winien przeprowadzić w każdej sprawie o przyznanie "świadczenia rodzinnego", w tym w formie ewentualnego dodatku dyferencyjnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem zgodne stanowisko doktryny i orzecznictwa, w świetle którego przyjmuje się, że:

- "Aby prawidłowo zastosować przepisy dotyczące zbiegu świadczeń czy też zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych, organy administracji publicznej winny zbadać, jakie świadczenia przysługują rodzinie wnioskodawcy z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik, a następnie ustalić, czy pokrywają się one ze świadczeniami dochodzonymi w państwie zamieszkania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń, organy naruszają przepisy rozporządzenia, a także przepisy postępowania – na gruncie prawa polskiego w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. – i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 392/08)" (zob. K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 do art. 68);

- "Żeby w ogóle można było zastosować przepisy rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń, czy też zakresu ich kumulacji, organy administracyjne powinny w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały dla stron postępowania, ustalić charakter oraz rodzaj uzyskanych świadczeń z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony ojciec dzieci (tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 295/11, LEX nr 990242, pomimo zmiany stanu prawnego pogląd ten zachowuje aktualność). Niewątpliwie więc instytucja właściwa powinna przede wszystkim w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały ustalić charakter oraz rodzaj świadczeń uzyskanych z państwa członkowskiego. Organy zobligowane są zatem do zweryfikowania tego jakie świadczenia przysługują rodzinie wnioskodawcy z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik, a następnie czy pokrywają się one ze świadczeniami dochodzonymi w państwie zamieszkania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (patrz: K. Ślebzak, Komentarz do art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z powołaniem się na wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., I OSK 295/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 392/08)" (zob. wyrok WSA z 14.03.2019 r., II SA/Ol 133/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA");

- "[...] zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Pojęcie «podleganie ustawodawstwu innego państwa» należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności, a w szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego do pobierania świadczenia rodzinnego w innym Państwie Członkowskim, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, czy z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19). Wojewoda nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o pobieraniu z tego kraju renty po zmarłym mężu" (zob. wyrok NSA z 29.09.2022 r., I OSK 1805/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że w tej sprawie organy obu instancji wyżej wskazanym obowiązkom nie uczyniły zadość, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (SKO: w związku z art. 140 k.p.a., a ponadto art. 136 § 1 k.p.a.). Albowiem organy te nie powinny były poprzestać na li tylko hipotetycznym ustaleniu, że w świetle art. 68 ust. 1 lit. a i ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 mężowi Wnioskodawczyni (ojcu G. i N.) powinno przysługiwać w [...] - na zasadzie pierwszeństwa - w okresie od 01 listopada do 31 grudnia 2017 r. bliżej nieokreślone "świadczenie rodzinne" z tytułu wykonywania przezeń pracy na własny rachunek na terytorium tego państwa, lecz powinny były wyjaśnić, jakie konkretnie świadczenie za ten okres mu przysługuje i czy rzeczywiście zostało ono jemu przyznane. Było to niezbędne zwłaszcza w kontekście twierdzeń odwołania, że Państwo P. nie otrzymali świadczeń rodzinnych ani wychowawczych na terenie [...]. W konsekwencji organy - a w pierwszej kolejności Wojewoda - rozpoznając, zaznaczmy, w 2022 roku niniejszą sprawę, dotyczącą okresu z końca roku 2017, powinny były już bez problemu ustalić i udokumentować w aktach sprawy, czy doszło do zaakceptowania przez [...] instytucję właściwą wniosku Skarżącej złożonego 13 września 2017 r., przekazanego tej instytucji przez Wojewodę, oraz do wypłaty przez nią rodzinie Skarżącej "świadczeń rodzinnych" za ww. okres.

Brak tych ustaleń, a przynajmniej ich należytego udokumentowania w aktach administracyjnych sprawy, powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie poddają się kontroli sądowej, i to już co do zasady. Co więcej, nie poddają się one takiej kontroli także co do wysokości ewentualnego dodatku dyferencyjnego, a to z następujących względów.

Po pierwsze, organy obu instancji w swych decyzjach powołały się ogólnie na bliżej nieokreślone "świadczenie rodzinne" należne jakoby na podstawie ustawodawstwa [...], w wysokości [...] EUR. Nie skonkretyzowały już jednak tego świadczenia, choćby przez podanie jego nazwy (autentycznej), ani nie podały źródła prawa ([...]), na podstawie którego ustaliły fakt jego przysługiwania mężowi Wnioskodawczyni oraz określiły wysokość tego świadczenia. Wprawdzie w polskim procesie sądowym obowiązuję zasada, że "sąd zna prawo" (łac.: iura novit curia), ale dotyczy to prawa polskiego, a nie prawa obcego (tu: [...]).

Po drugie, dla ustalenia ewentualnego dodatku dyferencyjnego organy obu instancji do ww. kwoty [...] "świadczenia rodzinnego" (w przeliczeniu na walutę polską) odniosły kwotę zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, należną według ustawodawstwa polskiego. W związku z tym należy wskazać, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu - z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 192/23 - że do takiej samej kwoty (tego samego?) "świadczenia rodzinnego" [...] organy odnosiły też kwotę wnioskowanego w tamtej sprawie przez Skarżącą zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. Zarazem organy nie wyjaśniły, czy w przypadku każdego z ww. rodzajów świadczeń - tj. (i) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz (ii) świadczenia wychowawczego - rodzinie Skarżącej przysługiwałoby odrębne świadczenie [...], a więc w istocie dwa świadczenia, tj.: (i) odpowiednik zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz, odrębnie, (ii) odpowiednik świadczenia wychowawczego. Tymczasem jest to okoliczność istotna, tylko bowiem w takim przypadku uprawnionym byłoby odrębne porównywanie kwot ww. polskich świadczeń do ww. świadczenia [...]. Natomiast jeżeli wzięte przez organy do porównań [...] "świadczenie rodzinne" ma charakter jednolity, w tym sensie, że obejmuje ("konsumuje") zarówno polski zasiłek rodzinny, jak i polskie świadczenie wychowawcze, to dla prawidłowego ustalenia, czy zachodzą przesłanki przyznania dodatku dyferencyjnego, należałoby z kwotą świadczenia [...] porównywać sumę kwot ww. świadczeń zawnioskowanych przez Skarżącą. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do nieakceptowalnej, w świetle zasad koordynacji "świadczeń rodzinnych", sytuacji, w której w przypadku braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji, kwota łącznie możliwych do uzyskania przez Skarżącą "świadczeń rodzinnych" (w znaczeniu prawa unijnego), tj. (i) zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami oraz (ii) świadczenia wychowawczego, byłaby wyższa od kwoty odnośnych świadczeń uzyskanych (możliwych do uzyskania) w warunkach stosowania przepisów o koordynacji.

W świetle dotychczasowych rozważań za zasadny należało uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi, dotyczący niepodjęcia przez organy wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Natomiast na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób było zweryfikować słuszności zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi), gdyż bez rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zasadniczo niemożliwe jest skontrolowanie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Z kolei jako całkowicie chybione przyszło ocenić zarzuty naruszenia przepisów normujących szybkość postępowania administracyjnego (pkt 3 i 4 petitum skargi), gdyż - jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zwłoka w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej przez organ I instancji pozostała bez wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że zwalczaniu opieszałości organów administracji służy stronie postępowania odrębny, specjalny środek prawny, w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi wskazania i oceny prawne Sądu, i w niezbędnym zakresie uzupełni postępowanie wyjaśniające. Następnie, w zależności od wyników tego postępowania, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.