Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 853/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 106 par. 3, art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 2 i 3, art. 91, art. 51, art. 209, art. 208
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w przedmiocie podziału gminy na obwody głosowania oddala skargę /-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Rada Gminy, na podstawie art.30 ust.2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. – dalej jako "Ord.gm.pow.woj." lub "Ordynacja samorządowa"), podjęła w dniu 26 lutego 2009 r. uchwałę nr XX/135/2009 (dalej zwana "Uchwałą") w sprawie podziału Gminy Granowo na stałe i odrębne obwody głosowania. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§2 ust.1 Uchwały) i wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz na tablicach sołectw (§2 ust.3). Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (§2 ust.2 Uchwały).

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że podział Gminy dokonany został w 1998 r. przez Zarząd Gminy na mocy przejściowo obowiązujących przepisów. Celem podjęcia nowej uchwały jest usankcjonowanie istniejącego stanu, tj. podziału na stałe obwody głosowania, ale dokonanego przez organ wyposażony w te kompetencje przez ustawodawcę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], nr [...] Wojewoda na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm - dalej jako "u.s.g."), orzekł nieważność uchwały nrXX/135/2009 z 26 lutego 2009 r. z uwagi na istotne naruszenie art.30 ust.2b i 3 oraz art.31 Ord.gm.pow.woj. Wojewoda stwierdził, że nie pojawiły się okoliczności, z którymi ustawa łączy dopuszczalność zmian w podziale gminy na obwody głosowania. Podział dokonany w 1998 r. jest nadal obowiązujący. Wejścia w życie uchwały nie należy wiązać z jej ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skoro uchwała jest podawana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty i z upływem terminu zaskarżenia, liczonym od daty podania jej do wiadomości publicznej.

Rada Gminy w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zażądała jego uchylenia z powodu sprzeczności z art.30 ust.2 i 3 oraz art.209 Ord.gm.pow.woj. i art.4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 68 z 2007 r. poz.449 dalej zwana "u.o.a.n."). W ocenie skarżącej podział na obwody, który dokonany został na podstawie art.209 Ord.gm.pow.woj., nie miał charakteru stałego, ponieważ przepis ten nie reguluje podziału gminy na stałe obwody/okręgi wyborcze. Artykuł 209 Ord.gm.pow.woj. miał charakter epizodyczny, gdyż upoważniał zarząd gminy do podziału na okręgi i obwody głosowania w pierwszych wyborach (art.208 Ord.gm.pow.woj.). Na jego podstawie podziału dokonał Zarząd Gminy, a nie Rada. Stanowisko organu nadzoru nakazywałoby uznać za bezprzedmiotowy przepis art.30 ust.2 Ord.gm.pow.woj., bowiem ustalone przez zarząd gminy obwody jako stałe podlegałyby tylko zmianom w sytuacji, o jakich stanowi przepis art.31 Ord.gm.pow.woj.

Zdaniem Gminy wykładnia systemowa art. 30 ust. 3 oraz art. 30 ust. 4 Ord.gm.pow.woj. wskazuje, że ustawodawca rozdzielił przepisy dotyczące ogłoszenia uchwały i jej zaskarżenia. W ocenie skarżącej Gminy błędny jest pogląd organu nadzoru, że uchwała wchodzi w życie po jej podaniu do publicznej wiadomości i upływie terminu do zaskarżenia, tym bardziej, że gminy mogą w różnoraki sposób podawać do wiadomości informacje dla mieszkańców gminy. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym, w konsekwencji jej wejście w życie następuje na zasadach właściwych dla takich aktów, a więc po 14 dniach od publikacji.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Po 352/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...], nr [...], którym stwierdzono nieważność Uchwały nr XX/135/2009 r. w przedmiocie podziału gminy na obwody głosowania.

W ocenie Sądu I instancji podział terenu gminy na obwody głosowania ma charakter stały. Zmiany w podziale na obwody głosowania są możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy konieczność taka wynika ze zmian granic gminy lub zmiany liczby mieszkańców na obszarze danego obwodu w gminie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Gminy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. Sygn II OSK 2001/09 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podał ,że

w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy punktem wyjścia w rozpoznaniu skargi kasacyjnej i ocenie zaskarżonego wyroku musi stanowić ustalenie podstawy prawnej podejmowania przez Radę Gminy uchwały w sprawie utworzenia i zmian obwodów głosowania.

Przypomniał, iż w ocenie Sądu I instancji art.209 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. nie określa charakteru obwodów głosowania. Regulacje taką zawiera art.29 ust.1 Ord.wyb.Sejm.Senat., odsyłający do Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Właśnie art.29 ust.1 Ord.wyb.Sejm.Senat. wyznacza przesłanki faktyczne ustalania i zmiany podziału obszaru gminy na okręgi wyborcze. Skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość tego argumentu

Sąd II instancji podzielił krytyczną ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej i stwierdził, że wnioskowanie przedstawione w analizowanym fragmencie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dotknięte jest błędami.

NSA wyjaśnił , że art.29 ust.2 Ord.wyb.Sejm.Senat. (do której odwołał się organ nadzoru i Sąd I. instancji) przewiduje tylko dwie przesłanki dokonywania zmian w podziale gminy na obwody wyborcze: zmiana granic gminy lub zmiana liczby mieszkańców w gminie. Natomiast art.31 ust.1 Ord.gm.pow.woj. dodaje kolejne dwie przesłanki: zmiany liczby radnych w radzie gminy oraz zmiana w podziale gminy na okręgi wyborcze. Różnica ma bardzo istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Rada Gminy na sesji w dniu 26 lutego 2009 r. podjęła dwie uchwały: nr XX/135/2009 w sprawie podziału Gminy Granowo na stałe i odrębne obwody głosowania oraz Uchwałę nr XX/136/2009 w sprawie zmiany podziału Gminy na okręgi wyborcze. Ponieważ jednak w chwili wydawania wyroku przez NSA nie jest prawomocnie oceniona ważność uchwały nr XX/136/2009 w sprawie okręgów, więc nie można jeszcze odpowiedzieć na pytanie czy dopuszczalne było dokonanie zmiany podziału Gminy na obwody. Zadecyduje o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając skargi w sprawie obu uchwał.

Dalej Sąd II instancji uznał, że wykładnia art. 209 Ord.gm.pow.woj. przedstawiona w skardze kasacyjnej nie jest prawidłowa w tym zakresie, w jakim odwołanie się w tym przepisie do pierwszych wyborów miałoby uzasadniać tezę, że zakwestionowana uchwała z 2009 r. nie dokonuje zmiany istniejących obwodów, lecz dokonuje "pierwotnego" wyznaczenia obwodów w Gminie, w której takie obwody nie istniały. Trafnie Sąd I instancji odnotował, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została w stanie faktycznym, gdy od 1998 r. w Gminie tej funkcjonował podział na obwody głosowania, w których przez lata przeprowadzano kolejne wybory. Nie ma żadnego powodu traktować obwodów funkcjonujących przez ostatnie kilka lat, w kolejnych wyborach jako nieistniejące, a tym bardziej – funkcjonujące nielegalnie, a w konsekwencji — uznanie dwukrotnych wyborów przeprowadzonych w Gminie po 2000 r. za nieważne z powodu braku prawidłowo działających komisji obwodowych.

Stały charakter (co akcentuje Sąd po raz pierwszy rozpoznający skargę ) oraz wyznaczenie ich na podstawie szczególnego przepisu ("w pierwszych wyborach do rad gmin przeprowadzanych na podstawie niniejszej ustawy [..] zarząd gminy [..] tworzy obwody głosowania." – art. 209 Ord.wyb.r.gm.pow.woj.) nie podważa prawidłowości stanowiska organu nadzoru i Sądu I instancji, że zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy dokonała zmiany istniejących obwodów i dlatego należało zbadać, czy zachodziły przesłanki dokonywania zmian w podziale terenu Gminy na obwody. Nie pozbawiona racji jest wykładnia, która słów zacytowanego przepisu "w pierwszych wyborach tworzy się obwody głosowania" nie interpretuje jako dyrektywę "wyłącznie na potrzeby pierwszych wyborów tworzy się obwody głosowania", ale bardziej umiarkowanie: "już na potrzeby pierwszych wyborów, ale i następnych tworzy się obwody głosowania".

Dalej w uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że uchwała w sprawie podziału Gminy na obwody wyborcze jest adresowana nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego (art.40 i nast. Ord.gm.pow.woj.). Wyborcy ci nie są określeni imiennie, lecz ogólnie, tj. każdy mieszkaniec gminy chcący skorzystać ze swego czynnego prawa wyborczego musi się dostosować do ustaleń zawartych w takiej uchwale. Abstrakcyjność dyrektywy powinnego postępowania potwierdzania jest wykorzystywaniem tych samych obwodów dla przeprowadzenia kolejnych wyborów. Ustalenia zawarte w uchwale są prawnie sankcjonowane w szczególności przez przepisy gwarantujące prawidłowość procesu głosowania i obliczenia wyników wyborów (art. 51 i nast. Ord.gm.pow.woj.).

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zakwestionowaną uchwałę o podziale gminy na obwody jako akt prawa miejscowego w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji prawidłowo skarga kasacyjna łączy tryb publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym z datą wejścia w życie uchwały. Co więcej, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji art. 30 ust. 3 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. nie ustala terminu wejścia w życie uchwały w sprawie obwodów do głosowania, lecz określa dwa równoległe tryby publikowania uchwały: "Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.". Nie ma też podstaw, aby z faktem publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowania nie łączyć 14 dniowego terminu wejścia wżycie uchwały, stosownie do art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007, nr 68, poz.449 ze zm.): "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy."

Sad II instancji nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, by ponownie rozpoznając sprawę dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwzględnieniem wykładni prawa materialnego dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku (art.185 § 2 P.p.s.a. ).

W następstwie powyższego wyroku WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 maja 2010r. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem pod sygn. II SA/Po 253/10. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że sprawa, z powodu której Sąd zawiesił postępowanie dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z [...], którym stwierdzono nieważność uchwały nr XX/136/2009 Rady Gminy Granowo z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie podziału Gminy na okręgi wyborcze.

W wyniku prawomocnego zakończenia tej sprawy (sygn. akt II SA/Po 253/10) Sąd postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. Sąd w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentu – wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2010 r. wraz z uzasadnieniem (sygn. akt II SA/Po 253/10) i zaliczył go w poczet materiału dowodowego.

Pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł jak w skardze oraz podniósł, iż uchwała nr XX/135/2009 co do treści jest tożsama z uchwałą z 1998 r., a jej istotą jest określenie stałych obwodów głosowania. Kompetencje Rady Gminy do dokonania takiego podziału wynikają z art. 30 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia z 24 lutego 2010 r. sygn. II OSK 2001/09 wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (str. 7 uzasadnienia) stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 31 ust. 1 Ord.gm.pow.woj., zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze. Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka "zmiany w podziale gminy na okręgi wyborcze". Rada Gminy na sesji w dniu 26 lutego 2009 r. podjęła bowiem dwie wzajemnie się wiążące uchwały. Uchwałę nr XX/ 135/2009 ,która jest przedmiotem niniejszej sprawy i uchwałę Nr XX/136/2009 w sprawie zmiany podziału Gminy na okręgi wyborcze .Ta druga Uchwała też była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] a z kolei to rozstrzygnięcie przedmiotem skargi do tutejszego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie stwierdził, że ważność uchwały w sprawie okręgów Nr XX/136/2009 ma decydujące znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było dokonanie zmiany podziału Gminy na obwody.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd ustalił w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., że sprawa ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] została prawomocnie zakończona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 253/10 (k. 125132 akt sądowych), którym uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność Uchwały nr XX/136/2009 w sprawie podziału gminy na okręgi wyborcze.

Wskazać należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest - na podstawie przepisu art. 170 p.p.s.a. - powołanym orzeczeniem. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 365).

W uzasadnieniu wyroku z 5 października 2010 r. Sygn akt II SA/PO 253/10 Sąd uznał, że "dopisanie" w uchwale z dnia 26 lutego 2009 r. nowych ulic do okręgu wyborczego nr 1 nie stanowiło zmiany granic tego okręgu, bowiem ulice te już w momencie ich powstania znajdowały się w granicach okręgu. Dalej Sąd wskazał, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie zmieniła więc granic okręgu wyborczego nr 1, stanowiła tylko uściślenie opisu tego okręgu. Treść uchwały nr XX/136/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. zdaniem Sądu nie naruszyła więc zasad i warunków podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalenia granic okręgów, określonych w art. 92 ust. 1 i 2 Ord.gm.pow.woj. W sprawie tej nie zaistniały warunki z art. 92 ust. 1 i 2 Ord.gm.pow.woj. do zmiany granic okręgu wyborczego, zaś również sama kwestionowana uchwała z dnia 26 lutego 2009 r. w istocie nie zmieniła granic okręgu nr 1. Sąd uznał, że wspomniany przepis art. 92 ust. 2 Ord.gm.pow.woj. może być również podstawą do wydania przez radę gminy uchwały uściślającej opis istniejącego już okręgu wyborczego. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia funkcjonalna tego przepisu. Skoro rada gminy ma kompetencje do podzielenia gminy na okręgi wyborcze i ustalenia granic tych okręgów, to uściślając opis istniejącego już okręgu nie wychodzi poza przyznane jej uprawnienia. W przedstawionej sprawie pojawiła się potrzeba takiego uściślenia opisu – wprawdzie nowe ulice znajdowały się w granicach okręgu nr 1, ale nie zostały wymienione w uchwale z 2002 r., uzupełnienie opisu okręgu eliminuje ewentualne wątpliwości co do przypisania tychże ulic do właściwego okręgu wyborczego. Konkludując Sąd w opisanym wyroku stwierdził, że uchwała Rady Gminy Granowo nr XX/136/2009 z dnia 26 lutego 2009 r. podjęta została w ramach przysługujących Radzie uprawnień oraz nie naruszyła przepisu art. 92 ust. 1 i 2 Ord.gm.pow.woj co legło u podstaw uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego ważność tejże Uchwały.

Zważywszy zatem, że zgodnie z przedstawionym powyżej wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 253/10, nie doszło do zmiany w podziale Gminy na okręgi wyborcze (jedynie zaś do uściślenia opisu okręgów), a przepis art. 31 ust. 1 Ord.gm.pow.woj. uzależnia podjęcie uchwały w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania od zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze, ponadto właśnie ta przesłanka była podstawą podjęcia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, to niedopuszczalne było dokonanie zmian w podziale Gminy na obwody. Tym samym trafnie Wojewoda, choć z nieprecyzyjnym uzasadnieniem, orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 26 lutego 2009 r. Nr XX/135/2009. Uchwała ta narusza bowiem przepis art. 30 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1 Ord.gm.pow.woj.

Zgodnie z art. Art. 31.ust. 1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze. Jak uzasadniono powyżej żadna z tych przesłanek nie występuje, a w szczególności przesądzono ,że nie wystąpiła przesłanka "zmiany granic gminy ".

W tym miejscu Sąd wyjaśnia że nie pozbawia Rady Gminy kompetencji do podejmowania Uchwał zmierzających do dokonania podziału gminy na stałe obwody głosowania , podkreśla jednak ,że może do tego dojeść w sytuacji określonej przez ustawę w art. 31 ust1. Ord.gm.pow.woj.

W ocenie Sądu, choć w tej części uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest dokładne, to jednak charakter stwierdzonego naruszenia jest na tyle istotny, że objęty rozstrzygnięciem akt nie może się ostać w obrocie prawnym.

Art. 91. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym / Dz. U z 2001 nr 142 poz.1591 / stanowi ,że Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.

2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Organ nadzoru prawidłowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał ,ze Uchwała nr XX/135/2009 jest sprzeczna z art.31ust.1 Ustawy z 16.07.1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Sąd uznaje, że nie można przyznać racji Wojewodzie, iż uchwała ta narusza przepis art. 30 ust. 3 Ord.gm.pow.woj. Zgodnie z tym przepisem uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu. Jak stwierdził Sąd II instancji w wyroku poprzedzającym wydanie niniejszego orzeczenia przepis ten nie ustala terminu wejścia w życie uchwały w sprawie obwodów do głosowania, lecz określa dwa równoległe tryby publikowania uchwały. Nie ma podstaw, aby z faktem publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowania nie łączyć 14-dniowego terminu wejścia w życie uchwały, stosownie do art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007, nr 68, poz.449 ze zm.): "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy." Uchwała Rady Gminy z 26 lutego 2009 r. nr XX/135/2009 w sprawie podziału Gminy Granowo na stałe obwody głosowania ma zaś charakter aktu prawa miejscowego. Jest bowiem adresowana nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego (art. 40 i nast. Ord.gm.pow.woj.). Wyborcy ci nie są określeni imiennie, lecz ogólnie, tj. każdy mieszkaniec gminy chcący skorzystać ze swego czynnego prawa wyborczego musi się dostosować do ustaleń zawartych w takiej uchwale. Abstrakcyjność dyrektywy powinnego postępowania potwierdzania jest wykorzystywaniem tych samych obwodów dla przeprowadzenia kolejnych wyborów. Ustalenia zawarte w uchwale są prawnie sankcjonowane w szczególności przez przepisy gwarantujące prawidłowość procesu głosowania i obliczenia wyników wyborów (art. 51 i nast. Ord.gm.pow.woj.).

Sąd nie podziela też stanowiska Gminy w zakresie wykładni art. 209 Ord.gm.pow.woj. przedstawionej w skardze w tym zakresie, w jakim odwołanie się w tym przepisie do pierwszych wyborów miałoby uzasadniać tezę, że zakwestionowana uchwała z 2009 r. nie dokonuje zmiany istniejących obwodów, lecz dokonuje "pierwotnego" wyznaczenia obwodów w Gminie, w której takie obwody nie istniały.

Zgodnie z art. 209. cyt ustawy , W pierwszych wyborach do rad gmin przeprowadzanych na podstawie niniejszej ustawy w terminie, o którym mowa w art. 208, zarząd gminy dokonuje podziału gminy na okręgi wyborcze, ustala liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu oraz tworzy obwody głosowania.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została w stanie faktycznym, gdy od 1998 r. w Gminie tej funkcjonował podział na obwody głosowania, w których przez lata przeprowadzano kolejne wybory. Nie ma żadnego powodu traktować obwodów funkcjonujących przez ostatnie kilka lat, w kolejnych wyborach jako nieistniejące, a tym bardziej – funkcjonujące nielegalnie, a w konsekwencji — uznanie dwukrotnych wyborów przeprowadzonych w Gminie po 2000 r. za nieważne z powodu braku prawidłowo działających komisji obwodowych.

Stały charakter oraz wyznaczenie ich na podstawie szczególnego przepisu ("w pierwszych wyborach do rad gmin przeprowadzanych na podstawie niniejszej ustawy [..] zarząd gminy [..] tworzy obwody głosowania." – art. 209 Ord.wyb.r.gm.pow.woj.) nie podważa prawidłowości stanowiska organu nadzoru, że zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy dokonała zmiany istniejących obwodów i dlatego należało zbadać, czy zachodziły przesłanki dokonywania zmian w podziale terenu Gminy na obwody. Nie pozbawiona racji jest wykładnia, która słów zacytowanego przepisu "w pierwszych wyborach tworzy się obwody głosowania" nie interpretuje jako dyrektywę "wyłącznie na potrzeby pierwszych wyborów tworzy się obwody głosowania", ale bardziej umiarkowanie: "już na potrzeby pierwszych wyborów, ale i następnych tworzy się obwody głosowania". Ta wykładnia została zaakceptowana w wyroku NSA z 24.02.2010 r. II OSK 2001/09 uchylającym poprzedni wyrok , wobec czego Sąd ponownie orzekając w niniejszej sprawie biorąc także pod rozwagę poczynione dodatkowe ustalenia faktyczne w oparciu o prawomocny wyrok z dnia 5.10.2010 r. w sprawie II SA/PO 253/10 uznał ,że zarzuty skarżącej gminy są nietrafne , a rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego w pełni uzasadnione.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 i art. 170 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ W. Batorowicz /-/ E. Brychcy /-/ M. Kwiecińska