Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 785/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R.W, I.M, M.B, M.A, M.A 1, T.K, T.M. J.Ś, T.P, M.M na uchwałę Rady Miasta Puck z dnia 24 czerwca 2021 r., nr XLII/4/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. W., I. M., M. B., M. A., M. A., T. K., T. M., J. Ś., T. P., M. M. (dalej też: skarżący) na uchwałę Rady Miasta Pucka z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLII/4/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck w rejonie ul. Dziedzictwa Jana Pawła II i Czeladniczej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie przeznaczenia nieruchomości określonego w karcie oznaczonej § 13 planu, której zapisy są wprost niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą ustalono podział obszaru objętego planem na tereny oznaczone kolejnymi symbolami cyfrowymi od 1 do 19 – jak na rysunku planu. Ustalenia szczegółowe planu zawarto w poszczególnych kartach terenu. Działka nr [..] została objęta na rysunku planu oznaczeniem 11 MU, a szczegółowe ustalenia dla przedmiotowej działki przyjęto w § 13 uchwały. Przeznaczenie terenu M,U oznacza teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami; dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lokalizację usług dopuszcza się wyłącznie w parterach budynków. Ponadto przyjęto dopuszczalną wysokość zabudowy maksymalnie 15 m.

Tymczasem ta sama działka na rysunku studium oznaczona została symbolem 1MUA5, dla którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Puck wskazuje, że tereny oznaczone symbolem MUA to tereny zabudowy śródmiejskiej, na których, w zależności od potrzeb, należy kontynuować stan istniejący, zaś stosowanie innych wybranych niż maksymalne i minimalne parametry dopuszcza się z uwzględnieniem istniejącego sąsiedztwa oraz kształtu i wymiarów poszczególnych wydzieleń geodezyjnych. Wśród wskazanych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej działki wskazano maksymalną wysokość zabudowy 12 metrów. Jednocześnie w żadnym miejscu planu miejscowego, jak i procedury planistycznej nie wskazano przyczyn niezgodności zapisów pomiędzy studium (12m) a planem (15m). Ta odmienność, a także szereg dalszych omyłek planu powoduje, że uchwała w powyższym zakresie jest nieważna.

W przedmiotowej sprawie teren nieruchomości wokół działki oznaczonej w planie 11.MU to teren niewysokiej zabudowy szeregowej. Cały kwartał charakteryzuje się niską intensywnością zabudowy (domy szeregowe jednorodzinne), zaś zagospodarowanie działki znajdującej się pośrodku kwartału powinno uwzględniać charakter zabudowy sąsiedniej, tym bardziej, że takie ograniczenie przewidywało również studium uwarunkowań. Tymczasem z uwagi na nieważne zapisy planu miejscowego inwestor próbuje realizować na podstawie takich postanowień zabudowę o wiele wyższą, z dużą jej intensywnością (projekty obejmują dużą ilość małych lokali mieszkalnych), co będzie miało wpływ na kwestię wykonywania przez skarżących prawa własności ich nieruchomości z uwagi na znaczące zwiększenie między innymi generowanego ruchu.

Dodatkowo skarżący wskazują, iż ich interes prawny wynika z tego, iż realizacja nieważnych zapisów planu miejscowego wpływa na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Skarżący są właścicielami działek przylegających do nieruchomości objętej zaskarżoną kartą planu, a sposób zagospodarowanie tej działki ma bezpośredni wpływ na wykonywanie przez nich uprawnień właścicielskich wobec ich nieruchomości. Wykaz działek i ksiąg wieczystych nieruchomości załączono na odrębnej karcie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Pucka wniosła o jej oddalenie.

Rada wyjaśniła, że działka nr [..] przeznaczona została w obecnie obowiązującym planie pod teren oznaczony symbolem 11.M,U – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami; dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lokalizację usług dopuszcza się wyłącznie w parterach budynków.

Dla przedmiotowego terenu ustalono również m.in.: maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 60%; minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej 20%; wysokość zabudowy – minimalna: nie ustala się, maksymalna: 15 m.

Przyjęte ustalenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym kontynuują sposób przeznaczenia jak i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu, które to zostały przyjęte w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 28 kwietnia 2010 r., poz. 1041). Działka nr [..] była poprzednio przeznaczona pod teren A.69.M,U – tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wówczas ustalono m.in.: pow. zabudowy: do 60% pow. pokrycia działki, minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej - 20%, wysokość zabudowy: obowiązuje ograniczenie wysokości zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 15m.

Realizację bardzo podobnych ustaleń obecnie obowiązującego planu miejscowego w stosunku do poprzednio obowiązującego planu umożliwiało (i nadal umożliwia) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck, uchwalone Uchwałą Nr XXXI/5/2017 Rady Miasta Puck z dnia 27 marca 2017 roku wraz ze zmianą do Studium wprowadzoną uchwałą Rady Miasta Puck Nr III/8/2018 z dnia 5 grudnia 2018 roku (powołanie na nr uchwały Rady Miasta Puck z okresu uchwalenia planu miejscowego w 2021 roku).

W treści Studium w rozdziale III. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", punkcie 4. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" ustalono na początku treści wytycznych punktu 4, iż: "Niezależnie od ustalonego przeznaczenia w poszczególnych strefach, prowadzenie polityki przestrzennej będzie prowadzone za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zwanych dalej: "mpzp") z uwzględnieniem następujących zasad:

(...) W zależności od potrzeb możliwa jest kontynuacja istniejącego przeznaczenia (i zagospodarowania), w tym ustalonego przeznaczenia w obowiązujących mpzp przed uchwaleniem Studium (...)", a także: "(...) Jako, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego specyfika ma za zadanie rozstrzygać o rozwoju gminy w skali całej gminy poniższe minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne są wytycznymi, które na etapie planów miejscowych należy uszczegóławiać; dopuszcza się stosowanie innych wybranych, niż określone poniżej minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne w następujących przypadkach:

- w przypadku obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o parametrach i wskaźnikach innych niż ustalone poniżej, (...)".

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck dla działki obr. [..], nr [..] dla terenu oznaczonego symbolem 1MUA.5 przewidziano następujące "parametry zabudowy i zagospodarowania terenu":

"Formę zabudowy: usługową,

Max. procent zabud.: 60%, Min. procent pow. biol. czynnej: 20%

Max. wysokość zabud.: 12 m

Min. pow. działki budowlanej: 400 m2",

niemniej w świetle wcześniej wymienionych dopuszczonych w Studium uzasadnionych wyjątków, ze względu na uniknięcie pogorszenia warunków inwestycyjnych – skutkujących potencjalnym negatywnym skutkom finansowych w postaci odszkodowań na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na działce nr [..] pozostawiono wskaźniki na dotychczasowym poziomie.

Mając również na uwadze, że dopuszczone już w aktach prawa miejscowego sprzed 2010 roku gabaryty zabudowy, a w szczególności maksymalna wysokość zabudowy ustalona na 15 metrów nie są akceptowane szczególnie przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, to również trzeba zauważyć, że w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego nastąpiła zmiana (poprawa) pole

gająca na ustaleniu dodatkowej linii zabudowy w części pn.-zach. działki nr [..], uniemożliwiając tym samym jej zabudowę na tym fragmencie. Ponadto, zrezygnowano w obecnie obowiązującym planie miejscowym z ustalenia tzw. zabudowy śródmiejskiej, której dopuszczenie w planie z 2010 roku umożliwiało złagodzone rygory warunków nasłoneczniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz skrócenia nasłonecznienia placów zabaw.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2024 r. pełnomocnik skarżących wskazała, że odpowiedź na skargę w całości skupia się na wykazaniu, że plan miejscowy może zostać uchwalony mimo oczywistej sprzeczności ze studium, w tym zakresie nie podlegających interpretacji norm kubaturowych wyrażonych liczbowo. W ocenie skarżących takie podejście do przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia.

Jednocześnie gmina wskazuje, że obecny plan jest korzystny dla stron, co w ocenie stron nie jest prawdą. Nastąpiło pomieszanie funkcji, co prowadzi do poważnych konfliktów społecznych i dyskomfortu mieszkania dla już mieszkających. Uwagi takie były wskazywane przez członków MKUA. Obecnie obowiązujący plan przewiduje dużą intensywność zabudowy bez jednoczesnego zagospodarowania przestrzeni pod kątem miejsc parkingowych. Dopuszczanie takiej zabudowy prowadzi do tego, że w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej powstają apartamentowce, które są wyjątkową uciążliwością dla sąsiadujących mieszkańców domów jednorodzinnych, co powoduje nieprawidłowe mieszanie funkcji zabudowy wielorodzinnej z już istniejącymi terenami zabudowy jednorodzinnej. W przedmiotowej sprawie teren nieruchomości wokół działki oznaczonej w planie 11.MU to teren niewysokiej zabudowy szeregowej. Cały kwartał charakteryzuje się niską intensywnością zabudowy (domy szeregowe jednorodzinne), zaś zagospodarowanie działki znajdującej się pośrodku kwartału powinno uwzględniać charakter zabudowy sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miasta Pucka z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLII/4/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck w rejonie ul. Dziedzictwa Jana Pawła II i Czeladniczej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r.., poz. 1130, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sąd zweryfikował legitymację skargową wnoszących skargę. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Wskazać należy, że działki skarżących R. W., I. M., M. B., M. A., M. A., T. K., T. M., J. Ś., T. P., M. M. położone są na terenie jednostki planistycznej 1MN i 2MN – czyli terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedmiotem wniesionej skargi są natomiast ustalenia planistyczne dla działki sąsiadującej z działkami skarżących, tj. działki nr [..], położnej na terenie jednostki planistycznej 11MU – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Jak wynika z argumentacji skargi, skarżący kwestionują przeznaczenie planistyczne owej nieruchomości wskazując na pomieszanie funkcji, w ich ocenie bowiem przeznaczenie działki [..] powinno kontynuować przeznaczenie terenów sąsiednich na zabudowę jednorodzinną. Kwestionują również dopuszczoną planem wysokość zabudowy na terenie 11MU zarzucając temu ustaleniu sprzeczność ze studium.

Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17). Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego określających treść prawa własności, zwłaszcza z art. 144 k.c.- zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W ocenie Sądu skarżącym przysługuje tak rozumiany interes prawny w zaskarżeniu ustaleń planistycznych dla działki [..]. Przeznaczenie tej działki odmienne od przeznaczenia ich działek, wprowadzające nową funkcję zabudowy wielorodzinnej wśród istniejącej zabudowy jednorodzinnej jak i ustalone parametry jej zabudowy (wysokość zabudowy do 15m) mogą bowiem wywoływać uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu ich prawem własności, skoro znajduje się ona w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości

Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w ramach których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy to, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, skarga podlega oddaleniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2017 r., II SA/Gd 203/16 z powołaniem się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Skarżący nie podnieśli żadnych zarzutów dotyczących procedury podejmowania uchwały. Również Sąd nie dopatrzył się z urzędu wad proceduralnych w podejmowaniu uchwały, które wskazywałyby na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które powodowałyby nieważność uchwały w całości i uzasadniały wyeliminowanie uchwały z porządku prawnego.

W sprawie nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu.

Pierwszą i zasadniczą kwestią jest zgodność zaskarżonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11 i wyrok NSA z dnia 8 października 2019r. sygn. II OSK 2795/17).

Wprawdzie przepisy art. 9 u.p.z.p. zostały uchylone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., jednak stosownie do art. 65 ust. 1 tejże ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Powyższe wskazuje, że art. 9 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez dopuszczenie na działce [..] zabudowy wielorodzinnej i wysokości zabudowy maksymalnie 15m w sposób sprzeczny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta Puck zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXI/5/2017 Rady Miasta Puck z dnia 27 marca 2017r. jest nieuzasadniony.

Zgodnie ze studium, działka nr [..] położona jest na terenie 1MUA.5 - tereny zabudowy śródmiejskiej. W rozdziale III Studium pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", pkt 4 pt. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", dla terenu 1MUA.5 w tabeli na str. 91 wskazano m.in.: forma zabudowy usługowa, max. wys. zabudowy 12 m.

Gdyby poprzestać na tym fragmencie studium, należałoby uznać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [..] są ze studium sprzeczne w zakresie przeznaczenia terenu (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej) jak i dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy (15 m). Wniosek taki jest jednak nieuzasadniony w świetle pozostałych postanowień studium, które wprost przewiduje wyjątki, kiedy ustalenie odmiennego przeznaczenia terenu i innych parametrów i wskaźników urbanistycznych jest dopuszczalne. Jednym z takich wyjątków - na który powołał się organ - jest kontynuacja przeznaczenia terenu i wskaźników urbanistycznych wynikających z obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, w studium wskazano, że tereny oznaczone symbolami 1MUA.1, 1MUA.2, 1MUA.3, 1MUA.4, 1MUA.5, 1MUA.6, 1MUA.7, 1MUA.8, 1MUA.9, 1MUA.10, 1MUA.11, 1MUA.12, 1MUA.13, 1MUA.14, 1MUA.15 to tereny wielofunkcyjnej zabudowy śródmiejskiej. Tereny obejmują swoim zasięgiem centralnie położone części miasta rozlokowane wokół historycznego centrum, wzdłuż jego głównych ulic oraz mniejsze obszary wśród innych funkcji (ulica [...], rejon linii kolejowej, ulica [...]). Zagospodarowanie terenów charakteryzuje się różnorodnością typów zabudowy mieszkalnej zarówno jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej oraz stosunkowo dużą jej intensywnością. Zróżnicowany jest również jej stan techniczny, estetyczny oraz układ urbanistyczny. Realizację funkcji mieszkaniowych i usługowych dopuszcza się łącznie na jednej działce inwestycyjnej lub oddzielnie, tj. dopuszcza się zagospodarowanie poszczególnych działek inwestycyjnych wyłącznie funkcją mieszkaniową lub wyłącznie funkcją usługową. Nie dopuszcza się jedynie łączenia na jednej działce inwestycyjnej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej.

Wskazano również, że niezależnie od ustalonego przeznaczenia w poszczególnych strefach, prowadzenie polityki przestrzennej będzie prowadzone za pomocą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zwanych dalej: "mpzp") z uwzględnieniem szeregu zasad, w tym cyt. "W zależności od potrzeb uznaje się stan istniejący. W zależności od potrzeb możliwa jest kontynuacja istniejącego przeznaczenia (i zagospodarowania), w tym ustalonego przeznaczenia w obowiązujących mpzp przed uchwaleniem Studium."

Następnie wskazano, że "jako że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego specyfika ma za zadanie rozstrzygać o rozwoju gminy w skali całej gminy poniższe minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne są wytycznymi, które na etapie planów miejscowych należy uszczegóławiać; dopuszcza się stosowanie innych wybranych, niż określone poniżej minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne w następujących przypadkach: (...) w przypadku obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o parametrach i wskaźnikach innych niż ustalone poniżej". Fragment ten poprzedza tabelę, w której wskazano parametry i wskaźniki urbanistyczne m.in. dla terenu 1MUA.5.

W świetle powyższego, za dopuszczalne i zgodne z zapisami studium uznać należałoby wprowadzenie w zaskarżonym planie dla terenu 11.MU przeznaczenia terenu (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej) jak i dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy (15 m) w sytuacji, gdyby ustalenia te stanowiły kontynuację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu przed uchwaleniem studium. Tak też jest w istocie. Przyjęte ustalenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym kontynuują sposób przeznaczenia jak i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu, które zostały przyjęte w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Puck (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 28 kwietnia 2010 r., poz. 1041). W planie tym działka nr [..] była położona w jednostce planistycznej A.69.M,U – tereny śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla której wprowadzono ograniczenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej do 15m (pkt. 8.1 karty terenu Nr 42), jak i dopuszczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej lub zabudowy wielorodzinnej (pkt 16.4 karty terenu Nr 42).

Zatem ustalenia zaskarżonego planu co do działki nr [..] w zakresie jej przeznaczenia jak i dopuszczalnej wysokości zabudowy, stanowiąc kontynuację ustaleń dla tej działki wynikających z poprzednio obowiązującego planu (uchwała Rady Miasta Pucka Nr XLVI/4/2010 z dnia 25 lutego 2010 r.) zgodne są ze studium, które dopuszcza taką kontynuację. Niezasadne są tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 20 i 28 u.p.z.p.

W ocenie Sądu zaskarżone ustalenia planistyczne dla działki [..] nie naruszają ładu przestrzennego ani zrównoważonego rozwoju, w tym bowiem kontekście Sąd rozważył zarzut dotyczący pomieszania funkcji na przedmiotowym terenie. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Definicja zrównoważonego rozwoju znajduje się w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2022 poz. 2556). Przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.).

Strona skarżąca nie wykazała, aby w okolicznościach tej sprawy dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej o wysokości zabudowy do 15m na działce nr [..] naruszało ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zwiększenie ruchu komunikacyjnego to normalne uciążliwości związane z urbanizacją terenu przeznaczonego pod zabudowę, natomiast kwestia zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych rozpatrywana będzie na etapie ewentualnego pozwolenia na budowę.

Na marginesie zaznaczyć także warto różnicę pomiędzy indywidualną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy (art. 61 u.p.z.p.), która stanowi jedynie potwierdzenie, iż planowany przez inwestora sposób zagospodarowania terenu nie narusza ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który pozytywnie i władczo określa granice wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania. W planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące, których nie może realizować organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok WSA z 6 lutego 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 1278/14).

Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że ustalenia planu nastąpiły po przeprowadzeniu pełnej procedury planistycznej i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniając także założenia studium gminnego. Plan miejscowy został sporządzony w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Rozpoznając skargę sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu, jak również istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też naruszenia ustaleń studium, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

Orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.