Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 748/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6, art. 149 par. 1 pkt 3 i par 1a, art. 119 pkt 4 i art 120
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 par. 1, art 8 par 1, art 7
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. C. z dnia [...] maja [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. C. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 3 listopada 2023 r. J. C. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący J. C. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ powyższej decyzji z dnia [...] maja 2021 r.

Powyższy wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 1 czerwca 2021 r.

Następnie, z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu, skarżący w piśmie z dnia 27 października 2023 r., działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a."), wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra decyzji z dnia [...] maja 2021 r., z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a.

W uzasadnieniu ponaglenia skarżący zauważył, że skoro powyższy środek zaskarżenia wpłynął skutecznie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 1 czerwca 2021 r., to organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w dniu 1 lipca 2021 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdził jednak, że pomimo upływu wskazanego powyżej terminu, do dnia dzisiejszego nie otrzymał on decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Z uwagi na brak reakcji ze strony organu, skarżący w piśmie z dnia 3 listopada 2023 r., działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca;

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny;

4. przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że - w świetle art. 35 § 3 k.p.a. - powyższy środek zaskarżenia powinien zostać rozpatrzony i Minister winien wydać stosowną decyzję w terminie jednego miesiąca, tj. nie później niż w dniu 1 lipca 2021 r.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, pomimo upływu powyższego terminu, Minister nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia jego wniosku i wydania stosownej decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że skarga jest w pełni uzasadniona z uwagi na bezczynność organu.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. zawierającym odpowiedź Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na skargę, organ ten wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ zauważył na wstępie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 9 listopada 2023 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wydał decyzję nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] maja 2021 r.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ podkreślił przede wszystkim, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526, Minister stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Ponadto, organ zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, stwierdził, że należy przyjąć, iż użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", gdyż organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z powyższym, Minister uznał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny przedmiotowej sprawy oraz przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest uzasadnione, albowiem organ potrzebował realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy, a także wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu materię, którą obejmuje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a która dotyczy wysokości zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin.

Na marginesie Minister zauważył również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ podniósł wprawdzie, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, stwierdzono, iż okoliczności takie, jak znaczna ilość spraw, jakie wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności, gdyż sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej, organ zwrócił uwagę, iż we wspomnianym orzeczeniu Sąd uznał jednocześnie, że są to czynniki obiektywnie weryfikowalne, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności.

Jednocześnie, Minister zauważył, że dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, gdyż w zwłoce organu czynnikiem determinującym jej powstanie nie była "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. W tej sytuacji, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Ponadto, organ zakwestionował zasadność wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Minister wskazał bowiem, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, a zatem możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony skarżącej. Organ dodał, że samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, iż zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, LEX nr 2237160). Minister stwierdził, że to, iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Ponadto, jak uznał organ, ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, przy czym - zdaniem organu - to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać, albowiem nie wystarczy ogólne powołanie się na samą okoliczność wyrządzenia szkody, gdyż taka argumentacja nie wykazuje w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16).

Mając na względzie powyższe, Minister uznał, że skarga nie powinna zasługiwać na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] lutego 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje administracyjne wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ powyższej decyzji z dnia [...] maja 2021 r.

Powyższy wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 1 czerwca 2021 r.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy jednak, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada bowiem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Pomimo, iż - zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia 3 listopada 2023 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a Minister nie podejmował w tej sprawie jakichkolwiek czynności, w tym nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń, czy też postępowania dowodowego, które mogłyby uzasadniać zwłokę w działaniu.

W tej sytuacji, uznać należy, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Warto zauważyć, że organ dopiero w dniu 9 listopada 2023 r., a więc po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, wydał decyzję rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia bezczynności, co oznacza, iż złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Warto również zauważyć, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania spornego postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które - pomimo jasnych wytycznych wynikających z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz w pełni zgromadzonego materiału dowodowego - wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy.

Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), albowiem skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już ponad 6 lat na ostateczne rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od wielu już lat otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkował - niedopuszczalnym w demokratycznym państwie prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz wspomniane wyżej okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W związku z tym, ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).

Sąd uznał jednocześnie, powołując się w tym zakresie na regulację prawną określoną w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a., że z uwagi na rażącą bezczynność Ministra, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Wskazać należy, iż wspomniana suma pieniężna stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Należy zauważyć, że zarówno instytucja grzywny, jak i instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną.

W ocenie Sądu, nie można w tej sytuacji abstrahować zarówno od czasu oczekiwania przez stronę skarżącą na rozstrzygnięcie przez Ministra zarówno jego wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., jak i wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także od kwestii związanych z otrzymywaniem przez skarżącego od 2017 r. świadczeń emerytalnych w obniżonej wysokości. Sąd uznał jednak, że wystarczające będzie przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, jako mieszczącej się w kwocie przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku.

Z kolei, rozstrzygając w punkcie 3 i 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.