Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 170/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 6 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2023 roku sprawy ze skargi Miejskiego Zakładu Oczyszczania sp. z o.o. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowań do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], Zarząd Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] działając na podstawie art. 7, art. 77 § 1, 104 § 1, art. 107 § 1, art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.; dalej: "u.c.p.g."), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167 ze zm.; dalej: "R.M.Ś."), określił wobec Miejskiego Zakładu Oczyszczania sp. z o.o. [...] wysokość kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy M. , w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, w tym zgromadzony materiał dowodowy, oraz odniósł się do argumentacji spółki. Ustalono, że przedsiębiorstwo Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. [...], uzyskało pod nr [...] wpis do prowadzonego przez ZKZR[...] rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy M.. Firma zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości, na których zgodnie z u.c.p.g. oraz przepisami prawa miejscowego nie zamieszkują mieszkańcy, tzw. "niezamieszkałych", które zostały od stycznia 2020 r. wyłączone z organizowanego przez Związek systemu odbioru odpadów komunalnych.

Ze złożonego sprawozdania za rok 2020 wynika, że łączna masa odpadów: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła poddanych recyklingowi i przygotowanych do ponownego użycia, wyniosła 30,235 Mg przy łącznej masie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości 240,420 Mg. Jak oszacował organ I instancji, poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła uzyskanych przez spółkę w 2020 r. na terenie powyższej gminy wyniósł 37,66 %, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym (50%) i osiągniętym wyniosła 12,34 %.

Organ I instancji stwierdził więc, że zgodnie z art. 189d pkt 1, 4 i 5 K.p.a. zachodzą przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Waga naruszenia prawa ma wpływ na aspekty społeczne i edukacyjne, spółka przyczyniła się do naruszenia prawa, gdyż nie podjęła żadnych działań celem osiągnięcia wymaganych poziomów. Nie dołożono żadnych starań aby zwiększyć prawdopodobieństwo uzyskania wymaganych poziomów, nie zawarto odpowiednich zapisów w umowach zawieranych z przedsiębiorcami, które dyscyplinowałyby w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, prowadzących do konsekwencji finansowych za brak segregacji. Zdaniem organu I instancji w prowadzonym postępowaniu nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f K.p.a. Waga naruszenia przepisów została uznana za znaczną, a brak zaangażowania przedsiębiorcy w osiągnięcie wymaganego celu został oceniony negatywnie. W przypadku niesprostania obowiązkowi osiągnięcia przez przedsiębiorcę wymaganego prawem poziomu recyklingu, nie może być mowy o usunięciu naruszenia prawa, ponieważ sankcji podlega nieosiągnięcie wymaganego prawem poziomu recyklingu w roku 2020, stanowiącym okres zamknięty.

W odwołaniu z dnia 6 grudnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. [...] wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie odstąpienie na zasadzie art. 189f § 1 K.p.a. od wymierzenia kary, ewentualnie na zasadzie art. 189k § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 189d K.p.a. o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na stronę w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I) art. 9zb ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a., II) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.; III) art. 189f § 1 K.p.a. i art. 189d K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; IV) art. 189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 K.p.a., V) art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.; VI) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zw. z art. 6ka ust. 2 i 3 u.c.p.g.; VII) art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189a § 2 w zw. z art.189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że nie ponosi odpowiedzialności za działania właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w szczególności, że prawdopodobnie ograniczają oni we własnym zakresie ilość odpadów opakowaniowych, czy odpadów takich frakcji jak papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło i oddają te odpady do PSZOK. Spółka natomiast miała bezwzględny obowiązek odbioru tych odpadów i ich zagospodarowania, niezależnie od tego, czy właściciele nieruchomości posegregowali odpady, czy też nie. Spółka nie mogła przy tym prowadzić akcji edukacyjnej wśród mieszkańców Gminy, ze względu na brak zgody KZGR[...] na przeprowadzenie akcji edukacyjnej dotyczącej segregacji odpadów przez jakikolwiek inny podmiot niż sam organ. Należy zatem wyprowadzić wnioski, że strona nie miała żadnych innych środków (oprócz zastrzeżenia w umowach z właścicielami nieruchomości, że ich obowiązkiem jest segregacja odpadów komunalnych - czego spółka dokonała) ani żadnej innej formy wpływu na sposób faktycznego wykonywania obowiązku selektywnej zbiórki przez właścicieli nieruchomości.

Odwołująca podniosła ponadto, że organ I instancji nie zastosował art. 189f K.p.a. i nie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, choć waga naruszenia przepisów przez stronę była znikoma. Spełniona została także druga przesłanka z art. 189f K.p.a., tj. strona zaprzestała naruszenia prawa, osiągając poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2021 roku (27,23 % z wymaganego ustawowo 20% wagowo).

Spółka wskazała także, że w myśl art. 9zb ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g. nakłada w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Komunalny Związek Gmin Regionu [...] nie jest żadnym z tych podmiotów, wobec czego stronie nie jest znana podstawa prawna jego działania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji opierając się na przepisach u.c.p.g. oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), wzoru oraz z danych ujętych w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020, dokonał wyliczeń, w wyniku których nałożył na odwołującą karę pieniężną w kwocie [...]zł. W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Podstawy do obliczenia kary ustalono w oparciu o zacytowane w decyzji w sposób prawidłowy przepisy prawa, na podstawie sprawozdania za 2020 r. nr [...] złożonego przez spółkę. Dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia zdaniem Kolegium wykonane zostały należycie. Wbrew zarzutom odwołania nałożenie kary należało do kompetencji ZKZG, co wynika ze statutu związku. W aktach sprawy znajduje się również uchwała nr [...] z dnia 14 listopada 2022 r. Zarządu Związku Międzygminnego "Komunalny Związek Gmin Regionu [...]" [...] w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego na rok 2020 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, dotyczącej gminy M..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 189f K.p.a. organ odwoławczy podzielił rozważania organu I instancji i stwierdził, że przede wszystkim waga naruszenia prawa nie jest znikoma albowiem przy wymaganym poziomie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50%, spółka uzyskała jedynie 37,66 %.

W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że odwołująca jako przedsiębiorca podejmujący się konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób organizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. W celu ubezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winien w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Przedsiębiorca, który dąży do wywiązania się z tych obowiązków, powinien oszacować swoje możliwości techniczne i systematycznie monitorować osiągane poziomy. W razie potrzeby może renegocjować umowy, jeżeli zauważy np. obniżanie się zdolności do uzyskania właściwych poziomów recyklingu. Powinien też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów. Dla oceny realizacji obowiązku osiągnięcia ustawowych poziomów przez przedsiębiorcę nie ma znaczenia, czy nieruchomość, z właścicielem której została zawarta umowa, jest zamieszkała, czy niezamieszkała. Ponadto, zgodnie z art. 6ka u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Przepis ten stanowi swego rodzaju możliwość dyscyplinowania właścicieli nieruchomości do stosownego sortowania odpadów, zgodnie z zasadami gospodarki odpadami i ich odbioru. Nadto z akt sprawy wynika, że KZGR[...] wywiązuje się z ustawowego obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych wobec właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się na terenie objętych systemem Związku.

W skardze z dnia 2 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, przeprowadzenie dowodu z wiadomości e-mail Referatu Gospodarki Odpadami i Ochrony Środowiska Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] z dnia 22 lutego 2023 r. godz. 12:23 na okoliczność jego treści, a to na okoliczność faktu wszczynania przez organ I instancji 353 postępowań nakładających na właścicieli nieruchomości opłat podwyższone na mocy art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., przyczynienia się właścicieli nieruchomości do osiągania niskich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych na terenie Związku, obiektywnej niemożności osiągnięcia ustawowo wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przez stronę na terenie gmin, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącej od organu.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I) art. 189 f § 1 K.p.a. w zw. z art. 7a K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 189d K.p.a.; II) art. 189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 K.p.a.; III) art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.; IV) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a.; V) art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 a § 1 K.p.a.; VI) art. 107 § 1 pkt 4 - 6 w zw. z art. 11 K.p.a. w związku z art. 8 § 2 K.p.a.; VII) art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189 a § 2 w zw. z art. 189 f § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 pkt 1 ust. 2 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych.

W uzasadnieniu spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo spółka podniosła, że wniosła o przeprowadzenie dowodu z informacji udzielonej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w sposób bezdyskusyjny potwierdza, że organ I instancji wszczynał aż 353 przewidzianych prawem postępowań przymuszających mieszkańców do wykonywania obowiązku segregacji odpadów i nałożył decyzjami obowiązek zapłaty aż 333 opłat podwyższonych w trybie art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. Tym samym właściciele nieruchomości przyczyniali się istotnie do nieosiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych przez takie podmioty jak strona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 4 października 2023 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał zarzuty i wywody skargi.

W piśmie z dnia 18 września 2023 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżąca wskazała, że na wypełnienie spornego obowiązku składa się szereg czynników, a fundamentem zupełnie pomijanym przez właściwe organy, ale również obowiązujące przepisy prawne, jest kwestia świadomości i obowiązkowości społeczeństwa, w tym przedsiębiorców działających na terenie nieruchomości niezamieszkałych w danej gminie w segregacji odpadów. Technologia przetwarzania odpadów stosowana przez spółkę zapewnia największą możliwą do osiągnięcia efektywność. Niestety regulacje dotyczące poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nie są sprzężone z regulacją dotyczącą stosowanej technologii. Stosowana, najlepsza dostępna technologia jest stała w okresie co najmniej kilku lat, zaś poziomy każdego roku są wyższe. Nie można zatem uznać, aby wdrożenie innych rozwiązań technologicznych stanowiło podstawę osiągania poziomów, gdyż już sam fakt konieczności uzyskania zmiany pozwolenia zintegrowanego w przypadku zmiany technologii, co trwa jak w ostatnim przypadku ok. 3 lat, jakiekolwiek działanie ad hoc w tym zakresie eliminuje.

W 2020 roku spółka odebrała z terenów nieruchomości niezamieszkałych 5995,201 Mg odpadów, natomiast w 2021 roku 6641,259 Mg odpadów, z czego udział zmieszanych odpadów komunalnych w 2020 roku wyniósł 67,98 %, a w 2021 roku już 75,74 %. Mimo tak wyraźnego wzrostu udziału zmieszanych odpadów komunalnych w ogólnej masie odpadów odebranych spółka w 2021 roku osiągnęła wymagany poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych we wszystkich gminach, co oznacza, że podjęła wszelkie dostępne działania i środki, by taki efekt osiągnąć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin Regionu [...] z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na Miejski Zakład Oczyszczania sp. z o.o. [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2020 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w gminie M..

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 9g pkt 1 tej ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Jak przewidziano przy tym w art. 3aa pkt 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane osiągnąć za rok 2020 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Sposób obliczania poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), które znajduje w sprawie zastosowanie stosownie do art. 6 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361).

Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, co wynika już z ust. 3, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ostatnio wspomnianymi przepisami są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490), przy czym w roku 2020 uwzględnić trzeba także obwieszenia Ministra Środowiska z 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2020 (M.P. z 2019 r., poz. 866 ze zm.).

W realiach kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że skarżąca nie osiągnęła w roku 2020 wymaganego przez art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wskazanych frakcji odpadów komunalnych, jak również nie jest kwestionowana wysokość odstępstwa od tego poziomu. Skarżąca nie podważa także sposobu obliczenia wysokości kary pieniężnej w oparciu o art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. ust. 3 u.c.p.g. Sąd również z urzędu nie dostrzegł żadnych wad z tym związanych, kara została wyliczona prawidłowo, jak i wymierzona przez właściwy organ (por. Statut Związku - Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 30 września 2019 r., poz. 8105).

Skarżąca spółka stara się wykazać, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189d oraz art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.

Stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 189d K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, która strona osiągnęła, lub strony, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Art. 189d K.p.a. przewiduje zatem okoliczności jakie organ administracji publicznej zobowiązany jest wziąć pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. Tymczasem okoliczności takie w sprawie zostały już przez ustawodawcę uregulowane w art. 9 ust. 3 u.c.p.g. To ten ostatni przepis określa sposób obliczenia kary pieniężnej, jaka wymierzona ma być skarżącej i czyni to w sposób wystarczający, niewymagający sięgania do przepisów K.p.a. Jak przewiduje przy tym art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów Działu IV w tym zakresie nie stosuje się. Warto jednocześnie zauważyć, że w przypadku niektórych kar uregulowanych w art. 9x, art. 9xa, art. 9xaa, art. 9xb, art. 9y, czy art. 9z u.c.p.g. ustawodawca w art. 9zc tej ustawy nakazał dodatkowo wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Regulacją tą nie objęto jednak kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., co tylko dodatkowo potwierdza, iż w tym przypadku poza okolicznościami wynikającymi z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., wolą prawodawcy było, aby nie brać pod uwagę przy jej wymierzaniu żadnych innych okoliczności, niezależnie czy będą się one odnosić się do elementów przedmiotowych, czy podmiotowych deliktu administracyjnego.

W konsekwencji bez znaczenia pozostaje ta argumentacja skarżącej, w której w powołaniu na art. 189d K.p.a. zwraca ona uwagę na okoliczności naruszenia prawa, czy stopień przyczynienia się przez nią lub inne podmioty do powstania rzeczonego naruszenia. Zwłaszcza takie kwestie, jak brak możliwości przeprowadzenia przez skarżącą akcji edukacyjnych dotyczących segregowania odpadów, odbierania odpadów segregowanych z nieruchomości niezamieszkałych przez podmioty trzecie, czy morfologii odpadów na nieruchomościach niezamieszkałych, pozostają bez wpływu na wymierzenie kwestionowanej kary pieniężnej. Zresztą zdaje się to ostatecznie dostrzegać sama skarżąca, która w załączniku do protokołu rozprawy wprost wskazała, że wpływ świadomości i obowiązkowości społeczeństwa na realizację spornego obowiązku jest przez przepisy prawne pomijany. Organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie mogą opierać się na postulatach de lege ferenda stron postępowania i zobowiązane są do przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa, a prawo to – w tym konkretnym przypadku, przez brak możliwości sięgnięcia po rozwiązania z art. 189d K.p.a. – nie pozwala na uwzględnienie przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej okoliczności wpływu na powstanie naruszenia, czy zawinienia strony.

Za niezasadne uznać wobec tego należy zarzuty naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 i art. 80 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., a także art. 77 i art. 80 w zw. z art. 81a § 1 K.p.a., jakie sformułowane zostały w pkt III., IV. i V. petitum skargi. Skarżąca powołuje się w nich bowiem na okoliczności, których organ nie mógł uwzględnić stosując art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.c.p.g. Równie bezzasadny okazał się sformułowany w pkt VI. petitum skargi zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4-6 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. Okoliczność bowiem, że inny organ administracji publicznej w innej sprawie uwzględnia okoliczności, które skarżąca chciałby, aby zostały uwzględnione w sprawie niniejszej pomimo wyraźnego brzmienia przepisów prawa materialnego, nie pozwala zarzucić organowi, który działa z zachowaniem porządku prawnego naruszenia zasady wzbudzania zaufania do organów władzy publicznej. Bez znaczenia pozostaje również powołana w pkt II. petitum skargi argumentacja, że strona zaprzestała naruszania prawa, ponieważ wymierzona w sprawie kara dotyczy okresu zamkniętego.

Jedynie na marginesie zauważyć trzeba, że nie budzi wątpliwości tut. Sądu prawidłowość argumentacji organów, w której zwrócono uwagę na konieczność zawierania przez skarżącą takich umów z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych, które prowadziłyby do ograniczenia możliwości powstania kwestionowanego uchybienia. Analiza treści umów znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wskazuje, że choć przewidziano w nich obowiązek selektywnego zbierania odpadów przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, to jednocześnie nie wprowadzono żadnych mechanizmów służących egzekwowaniu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza poprzez możliwość nałożenia kar umownych, względnie wypowiedzenia umowy

Dla wzmocnienia tegoż stanowiska Sąd uznał za konieczne przedstawienie jak zmieniały się w czasie regulacje ustanawiające wymagane poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku u podmiotów odbierających odpady komunalne.

Zauważyć bowiem należy, że art. 9g pkt 1 u.c.p.g. w brzmieniu na jakie powołały się orzekające w sprawie organy stanowi, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 i wszedł w życie 31 grudnia 2020 r., zaś w dacie zawierania i wykonywania umów w okresie objętym kontrolowana decyzją stanowił, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.

Analogicznie art. 3aa ustanawiający dla gmin obowiązkowe poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych w 2020 r., a znajdujący zastosowanie do podmiotów odbierających odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych na podstawie umowy, także dodany został do u.c.p.g. z dniem 31 grudnia 2020 r.

Wcześniej zagadnienie to regulował art. 3b ust. 1 u.c.p.g. stanowiący:

- do 31 grudnia 2019 r., iż gminy są obowiązane osiągnąć do dnia 31 grudnia 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo;

- od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., iż gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej: 1) 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020-2024;2) 55% wagowo - za każdy rok w latach 2025-2029; 3) 60% wagowo - za każdy rok w latach 2030-2034; 4) 65% wagowo - za 2035 r. i za każdy kolejny rok – zmiana wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.. 1579)

- od 1 stycznia 2021 r. i nadal, iż gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej: 1) 20% wagowo - za rok 2021; 2) 25% wagowo - za rok 2022; 3) 35% wagowo - za rok 2023; 4) 45% wagowo - za rok 2024; 5) 55% wagowo - za rok 2025; 6) 56% wagowo - za rok 2026; 7) 57% wagowo - za rok 2027; 8) 58% wagowo - za rok 2028; 9) 59% wagowo - za rok 2029; 10) 60% wagowo - za rok 2030; 11) 61% wagowo - za rok 2031; 12) 62% wagowo - za rok 2032; 13) 63% wagowo - za rok 2033; 14) 64% wagowo - za rok 2034; 15) 65% wagowo - za rok 2035 i za każdy kolejny rok – zmiana wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 2361).

Przypomnieć także należy o treści aktów wykonawczych obowiązujących w okresie objętym kontrolowaną decyzją, to jest o rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016, poz. 2167) uchylonym w tym zakresie pośrednio przez art. 6 w zw. z art. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2361).

W załączniku do tegoż rozporządzenia w tabeli nr 1 określono bowiem poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych wskazując, że dla frakcji papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, poziom ten wynosić miał odpowiednio od 10% w roku 2012, poprzez coraz większe wskaźniki w latach kolejnych, aż do 50% w roku 2020.

Analogicznej treści regulacje znajdowały się także we wcześniejszym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.

Z powyższych regulacji wprost wynika, że konieczność osiągania odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odnośnie niektórych frakcji odpadów komunalnych powinna była być znana profesjonalnym podmiotom zajmującym się zbiórką odpadów co najmniej od roku 2012, zatem już zawierając umowy na okres objęty kontrolowana decyzją i realizując je strona skarżącą musiała mieć świadomość konieczności osiągnięcia tych poziomów, a mimo to zawarła odpowiednie umowy oceniając, iż wymagane prawem poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych są możliwe do osiągnięcia i nie zabezpieczając się w żaden sposób przed niewłaściwa realizacją umów przed wytwórców odpadów.

Działań zmierzających do renegocjacji umów spółka nie podjęła także po zmianie stanu prawnego i zaostrzeniu od 1 stycznia 2020 r. wymagań dotyczących poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku odpadów komunalnych ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez odniesienie tych wymagań do odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a nie jak uprzednio jedynie do określonych frakcji odpadów komunalnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że podnoszone przez skarżącą spółkę kwestie związane z niemożliwością osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu zostały już uwzględnione przez ustawodawcę, który ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020, poz. 2361) wstecznie złagodził te zaostrzone wymogi uprzednio wprowadzone z dniem 1 stycznia 2020 r., powracając w art. 3aa u.c.p.g. za rok 2020 do wymogów wynikających z przepisów obowiązujących do 21 grudnia 2019 r.

Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono treść art. 3b ust. 1 i dodano art. 3aa "zgodnie z proponowanymi przepisami gminy będą obowiązane osiągnąć za 2020 r. poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. Obecnie obowiązujące przepisy art. 3b, zgodnie z którymi przy obliczaniu poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia uwzględnia się całkowitą masę odpadów komunalnych, stanowią nadregulację prawa krajowego względem prawa Unii Europejskiej. Brak zmiany sposobu liczenia ww. poziomu za 2020 r. w konsekwencji może doprowadzić do strat budżetów gminnych z tytułu nakładanych przez Inspekcję Ochrony Środowiska kar szacowanych w skali całego kraju na ok. 900 mln zł. Stąd proponuje się w 2020 r. powrót do dopuszczalnej prawem wspólnotowym metody obliczania poziomów stosowanej w 2019 r. i latach wcześniejszych. W związku z powyższym dodano art. 3aa, który umożliwi gminom osiągnąć za 2020 r. poziom 50% recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wyłącznie w odniesieniu do następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. W art. 3aa określono wymagany poziom recyklingu dla odpadów budowlano-rozbiórkowych, który będzie wyliczany po raz ostatni za rok 2020."

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. W uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f K.p.a.

Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje wskazana w art. 189f § 1 K.p.a. znikoma waga naruszenia prawa. Brakujący poziom recyklingu nie jest znikomy, bowiem poziom recyklingu wynosił 37,99 %, a więc różnica pomiędzy poziomem wymaganym (50%) a osiągniętym wyniosła aż 12,01 %. Waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu, jakim jest w niniejszej sprawie zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wobec tego nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu nie może się jawić jako znikome.

Słusznie organy podniosły, że skarżąca spółka, jako podmiot profesjonalny, miała obowiązek znać przepisy prawne oraz wykonać ciążące na niej obowiązki związane z odbieraniem odpadów. Podmiot prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych musi tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na nim obowiązków. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, musi być świadoma wynikających z ustawy konsekwencji niedochowania poziomów recyklingu.

Zauważyć należy, iż przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. (wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2023 r., IV SA/Po 249/23, CBOSA).

Dodać trzeba, że zrealizował się również prewencyjny aspekt kary, tj. mający za zadanie skłonić spółkę do podjęcia takich działań w kolejnych latach, aby uzyskiwany był wymagany poziom recyklingu. Jak wynika z treści skargi, jak i stanowiska pełnomocnika zaprezentowanego na rozprawie, spółka w 2021 roku osiągnęła wymagane poziomy recyklingu we wszystkich obsługiwanych gminach.

Reasumując, Sąd podziela stanowisko organów, iż w sprawie z uwagi na brak spełnienia przesłanki znikomości nie było możliwe skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 189f § 1 K.p.a. i w tym zakresie niezasadny okazał się zarzut I. petitum skargi.

Wobec tego Sąd uznał, że rozstrzygające w sprawie organy wyczerpująco wyjaśniły przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały dogłębnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, czemu dały wyraz w wydanych rozstrzygnięciach. Zarówno dokonane przez organy ustalenia, jak i ocena zebranego materiału dowodowego zostały dokonane zgodnie z unormowaniami art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną.

Bez znaczenia dla oceny zaskarżonych decyzji były powołane przez stronę okoliczności związane z przystępowaniem do przetargów realizowanych na podstawie ustawy 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (zarzut [...]. petitum skargi). To, że w świetle powszechnie obowiązującego prawa nałożenie tej kary powodować może także inne negatywne następstwa, poza stricte finansowymi wynikającymi z konieczności jej uiszczenia, nie może mieć żadnego znaczenia na samą okoliczność jej nałożenia. Zresztą eksponowane w tym względzie obawy skarżącej odnoszące się do możliwości wykluczenia z postępowań o udzielenie zamówienia mają wyłącznie wymiar hipotetyczny.

Podsumowując, należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów K.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.