Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 362/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2021 r., nr 80 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 362/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 22 stycznia 2021 r., nr 80, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Lubaczowie z 6 listopada 2020 r., nr 12/2020.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 13 listopada 2018 r. M. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Lubaczowie z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2018 r., K 7/15, oraz fakt zwolnienia z dniem 18 kwietnia 2017 r. ze służby w Policji, przy 29 dniach niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.

Decyzją z 6 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w Lubaczowie odmówił wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Decyzją z 22 stycznia 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata w mocy części art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości niż obliczonego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrok ten spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji tj. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Organ odwoławczy podkreślił, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610; dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"), modyfikująca treść art. 115a ustawy o Policji. Niemniej zastosowanie wskazanej regulacji w znowelizowanym brzmieniu uzależniono na mocy art. 9 ust. 1 ww. ustawy od daty zwolnienia ze służby, określonej najpóźniej na 6 listopada 2018 r. W opisywanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 kwietnia 2017 r., wobec czego zastosowanie znajdują przepisy art. 115a w brzmieniu obowiązującym poprzednio. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Wskazał, że treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach kreuje sytuację prawną, w której nadal nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji w kształcie normatywnym uznanym przez TK za niezgodny z Konstytucją RP. W ocenie sądu zestawienie treści art. 9 ust. 1 ww. ustawy oraz obecnej treści art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zabieg legislacyjny, którego celem miało być wykonanie wyroku TK z 30 października 2018 r. ma charakter pozorny. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy wywodzonej z art. 115a ustawy o Policji odnosi się również do normy jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Art. 9 ust. 1 stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 115a ustawy o Policji. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji. Zdaniem sądu dopiero z obu tych przepisów łącznie można odkodować normę prawną, która przy porównaniu z tą, która była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w wyroku TK z 30 października 2018 r., daje podstawę do przyjęcia poglądu o wtórnej niekonstytucyjności regulacji wprowadzonych ustawą nowelizującą.

W ocenie sądu pierwszej instancji oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w ww. wyroku, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Wobec powyższego skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok TK.

Z powyższych przyczyn sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Stwierdzone przez sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Sąd ten nie znalazł natomiast podstaw prawnych do "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", o co wnosił skarżący w treści skargi. Uwzględnienie wniosku skarżącego przez organ nie sprowadza się do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego podkreślić należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie uwzględniała wszystkich okoliczności związanych z żądaniem wypłaty i naliczenia ekwiwalentu, a przyczyną odmowy jego wyrównania było wyłącznie powołanie się przez organ na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych dotyczących wsparcia służb mundurowych.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia ustawowych odsetek sąd podniósł, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych.

Sąd ten wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Rozstrzygając o zasadności wniosku weźmie organ pod rozwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności", o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, za taką wyjątkową okoliczność uznać należy stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15 zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że istniała podstawa do tego, aby wobec funkcjonariusza zastosować dobrodziejstwo art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego polegające na ich błędnej wykładni, a to: art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pomimo wyraźnego wyłączenia przez ten przepis możliwości stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. (wprowadzającym stawkę dzienną ekwiwalentu 1/21) do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., orzekający w sprawie organ Policji powinien zrekonstruować z samego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K/15, i art. 190 ust. 3 zd. pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP, normę prawa materialnego, która dawałaby tytuł do ustalenia policjantowi zwolnionemu przed dniem 6 listopada 2018 r. stawki dziennej ekwiwalentu w wysokości wyższej niż 1/30, a w konsekwencji nakazanie organowi konieczności pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1- 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach;

2) prawa materialnego, a to art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wynik badanej sprawy w ogóle zależy od wykładni art. 107 ust. 1 ustawy o Policji i jego zastosowania na tle zawisłej sprawy, skoro orzekające w sprawie organy Policji nie podnosiły zarzutu przedawnienia w wydawanych decyzjach przy rozpoznawaniu żądania skarżącego, przyjmując (jak wykazano to w uzasadnieniu decyzji), że to nie instytucja przedawnienia, ale przeszkoda zawarta w terminie uregulowanym w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach była zaporą dla uwzględnienia żądania strony; ten termin, nie był zaś terminem przedawnienia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Z tego względu już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, publ. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, publ. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach musi być prowadzona w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., przy uwzględnieniu treści wyroku TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie w art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne. Niemniej przepis art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy nie jest w ocenie Sądu wtórnie niekonstytucyjny, lecz ma inny zakres przedmiotowy zastosowania, o czym poniżej.

Dalej wskazać należy, że wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi policji).

Oznacza to także, że dopiero od daty publikacji wyroku TK można rozważać uruchomienie ewentualnego biegu terminu przedawnienia roszczeń policjanta, bo dopiero od tego momentu można mówić o powstaniu roszczenia o wypłatę ekwiwalentu według przelicznika wynikającego z treści uzasadnienia wyroku TK. Wyrok ten bowiem stwierdza stan niekonstytucyjności przelicznika i w oparciu o istotę ekwiwalentu wskazuje jaki on powinien być, aby zachować ekwiwalentność czyli równoważność prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze i prawa do ekwiwalentu pieniężnego w jego miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne sądu pierwszej instancji w tym zakresie. Wskazać należy także, iż wbrew treści zarzutu drugiego kwestia przedawnienia nie była przedmiotem rozstrzygania sądu pierwszej instancji (jak również organów), lecz jedynie dodatkową uwagą domykającą logicznie ciąg rozważań prawnych. Ani zatem decyzje organów, ani wyrok sądu pierwszej instancji w swej treści nie były konsekwencją zastosowania instytucji przedawnienia, lecz przepisów prawa materialnego, z których wywiedzione zostały określone normy prawne, jedna przez organy, odmienna przez sąd pierwszej instancji.

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie, przy treści wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Taki sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu będzie zgodny z treścią przepisu art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Oznacza to także, że przepis art. 9 ust.1 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ten sposób, że stanowi on rozwiązanie intertemporalne odnoszące się wyłącznie do dwóch przypadków: po pierwsze do spraw wszczętych i niezakończonych przez 6 listopada 2018 r., po drugie do spraw policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. Nie obejmuje on zatem swoim zakresem regulacji (zakresem przedmiotowym) wszystkich pozostałych przypadków, co oznacza m.in. to, że nie znajduje on zastosowania do rozpoznawanej sprawy, gdyż skarżący został zwolniony ze służby przed datą 6 listopada 2018 r., a wniosek o wypłatę ekwiwalentu złożył po tej dacie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zgodności ustawy z Konstytucją, do czego uprawniony jest wyłącznie TK. Dokonał on jedynie częściowo błędnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy, co stworzyło pozór dokonania takiej kontroli, która w rzeczywistości miejsca nie miała. Zaznaczyć jednak należy, iż kwestia możliwości dokonywania kontroli konstytucyjności przepisów ustawy przez sąd orzekający w sprawie jest bardziej złożona niż wynika to ze stanowisk prawnych zaprezentowanych w sprawie. Rzeczywiście zgodzić się należy jedynie z tym, iż jest to kompetencja co do zasady TK. W doktrynie i orzecznictwie dopuszcza się jednak na zasadzie absolutnego wyjątku przeprowadzenie takiej kontroli przez sąd orzekający w danej sprawie.

Przyznanie sądom prawa odmowy stosowania ustawy, która wedle ich mniemania jest sprzeczna z Konstytucją, byłoby naruszeniem art. 10 Konstytucji przewidującego równowagę i podział władzy na władze ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, z czego wynika zakaz wkraczania jednej władzy w kompetencje drugiej władzy, chyba że przewiduje to wyraźnie Konstytucji. Odstępstwa od zasady podziału i równoważenia się władz dokonała wyraźnie Konstytucji, powierzając Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencje do kontroli konstytucyjności prawa, w tym ustaw (B. Nita, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/2001, PS 2002, nr 5, s. 153).

W kwestii tej TK prezentował jednolite stanowisko, której najpełniej wyraził w wyroku z 4.10.2000 r., sygn. P 8/00, w którym wskazał, że "w obowiązującym stanie konstytucyjnym bezpodstawne jest stanowisko dopuszczające odmowę zastosowania przez sąd orzekający normy ustawowej ze względu na jej sprzeczność z normą konstytucyjną (w tym wypadku z normą wyrażoną w art. 178 ust. 2 konstytucji) i orzeczenie bezpośrednio na podstawie regulacji konstytucyjnej. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w wyrażonej w konstytucji zasadzie bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 2), ani w przepisie przewidującym podległość sędziego w sprawowaniu urzędu tylko konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 konstytucji). Ogólne wskazania konstytucji, adresowane w tym wypadku do ustawodawcy, nie pozwalają bowiem na wydawanie na ich podstawie indywidualnych rozstrzygnięć, a przy tym sędzia, podlegając konstytucji, nie jest zwolniony z podległości ustawie zwykłej. Należy więc przyjąć, że właściwą drogą do rozstrzygnięcia wątpliwości co do zgodności z ogólną normą konstytucyjną szczegółowej regulacji ustawowej mającej zastosowanie w sprawie jest przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu

W orzecznictwie NSA problem ten jest co do zasady postrzegany zgodnie z powyższym stanowiskiem TK (vide uchwała składu 7 sędziów NSA z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 14 lutego 2002, I SA/Po 461/01 ). Uznaje się, że domniemanie zgodności ustawy z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (tak wyrok NSA z 27 listopada 2000 r., II SA/Kr 609/98; por. wyrok SN z 25 sierpnia 1994 r., I PRN 53/94, OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179). Generalna akceptacja dla powyższej zasady nie oznacza dopuszczalności wyjątku od niej, jeśli jest on uzasadniony zupełnie szczególnymi okolicznościami. Takie wyjątkowe sytuacje dostrzegł NSA w wyroku z 24 października 2000 r., V SA 613/2000 (OSP 2001, z. 5, poz. 82). W sprawie tej NSA odmówił zastosowania art. 59 § 2 ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny z uwagi na jego niezgodność z art. 46 Konstytucji RP. Istotne jest, że Trybunał Konstytucyjny już wcześniej - w wyroku z 17 kwietnia 2000 r. SK 28/99 - wypowiedział się w kwestii niekonstytucyjności przepisu Prawa celnego z 28 grudnia 1989 r., który w zakresie treści normatywnej był podobny do art. 59 § 2 kodeksu celnego. Oczywistość niezgodności wskazanego przepisu kodeksu celnego z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowiły wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisu ustawy. NSA wskazał, że sprawa niekonstytucyjności przepisu ustawy jest sprawą wyjaśnioną przez TK i jaka taka nie może budzić wątpliwości.

Z powyższych względów uznać należało zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt 1 i 2 za pozbawione podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.