Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 136/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3, art. 151 par. 1 pkt 2, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lutego 2023 r., nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2023 r. nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM, III. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 stycznia 2023 r. nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM, którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu z 4 stycznia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek, za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych, IV. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. (dalej jako: skarżąca, strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23.02.2023 r. którą organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.; ustawą systemową" – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek, za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 25.11.2022 r. skarżąca złożyła wniosek o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek powstałych gdy prowadziła w latach 1985-2014 działalność gospodarczą pod firmą PPU D. Organ rentowy prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie kilkunastu tytułów wykonawczych wystawianych w okresie od stycznia 2011r. do sierpnia 2018r. Skarżąca zalega ze składkami za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz z tytułu składek za zatrudnionych pracowników wraz odsetkami za zwłokę, kosztami upomnień i dodatkową opłatą w łącznej kwocie 427 509,18 zł na dzień 26.01.2023r. oraz z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tychże składek w kwocie łącznej 143 938,63 zł.

Organ rentowy w dniu 4.01.2023 r. wydał decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych opierając się na art. 61a k.p.a. w związku z art. 30 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s.

W uzasadnianiu decyzji podniesiono, iż zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tychże składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego ZUS umarza należności z tytułu składek. Tym samym należało wydać decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Wskazano jednocześnie, iż organ rentowy prowadzi nadal postępowanie wyjaśniające dotyczące pozostałych kwestii podnoszonych we wniosku strony.

Kolejno, organ rentowy w drugiej instancji wydał decyzję z dnia 26.01.2023 r. utrzymującą w mocy decyzję ZUS z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego w części składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Ponadto w dniu 26.01.2023 r. organ rentowy wydał decyzję nr 171/2023 odmawiającą m.in. skarżącej umorzenia składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust 2 i 3 oraz art. 32 ustawy systemowej oraz za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem składek – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust 2 i 3 oraz art. 32 ustawy systemowej oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy

i Polityki Socjalnej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Dnia 20.02.2023 r. organ rentowy wydał decyzję na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. o uchyleniu decyzji z dnia 26.01.2023 r. utrzymującej w mocy decyzję ZUS z dnia 04.01.2023 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne

i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanych przez ubezpieczonych. W uzasadnieniu wskazał, że przy wydaniu obydwu decyzji – pierwszoinstancyjnej - z dnia 4.01.2023 r. oraz - drugoinstancyjnej - z dnia 26.01.2023 r. uczestniczył ten sam pracownik organu, co jest przesłanką do wyłączenia owego pracownika (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 28.06.2023 r., skierowanym do Sądu, pełnomocnik organu wskazał, iż od decyzji tej, doręczonej pełnomocnikowi strony w dniu 28.02.2023 r., strona nie wniosła żadnego środka zaskarżenia.

Następnie w dniu 23.02.2023 r. organ rentowy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wydał zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia 04.01.2023r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Skarżąca dnia 23.02.2023 r. wniosła skargę na decyzję z dnia 26.01.2023 r. (uchyloną ww. decyzją z dnia 20.02.2023 r.). Organ rentowy w dniu 10.03.2023 r. zwrócił się z zapytaniem do skarżącej czy podtrzymuje ww. skargę. Następnie, pismem z dnia 17 marca 2023 r. Skarżąca cofnęła powyższą skargę z dnia 23.02.2023 r. Skarga ta oraz pismo z dnia 17 marca 2023 r. o cofnięciu skargi zostały przekazane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 3 lipca 2023 r. Postanowieniem z dnia 15.12.2023 r., sygn. akt I SA/Op 190/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie.

Strona następnie wniosła skargę z dnia 29.03.2023 r. na decyzję ZUS z dnia 23.02.2023 r.

Przedmiotowa skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 4.05.2023 r.

W przedmiotowej skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów:

I. prawa procesowego:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji z dnia 4.01.2023 r., podczas gdy została ona wydana z naruszeniem obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym nieustalenie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w efekcie błędne wydanie przez organ decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 04.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, podczas gdy wniosek o umorzenie zaległości obejmował nie tylko umorzenie samych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, ale i pozostałe elementy, które obejmują pojęcie "należności z tytułu składek", tj. odsetki, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę, które to mogą zostać umorzone na podstawie art. 28 u u.s.u.s.,

2. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w. zw. z art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego i w efekcie błędne wydanie przez organ decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 04.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, podczas gdy postępowanie to obejmuje nie tylko umorzenie samych składek, lecz należności z tytułu składek, które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 u.s.u.s., obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, które to nie są wyłączone spod stosowania art. 28 u.s.u.s.,

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez organ poprzez:

a. niewskazanie w uzasadnieniu żadnych dowodów, na których organ mógłby się oprzeć przy wydawaniu decyzji w sprawie,

b. niewskazanie na jakiej podstawie i w jakiej części zadłużenie skarżącej nie może zostać umorzone,

c. niewskazanie na podstawie jakich przesłanek materialno-prawnych organ odmówił wszczęcia postępowania co do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. również wobec odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, które to nie są wyłączone spod stosowania art. 28 ustawy.

4. art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. poprzez:

a. niezamieszczenie przez organ koniecznych elementów składowych decyzji administracyjnej, w szczególności w zakresie uzasadnienia faktycznego w zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, jak również wskazanie jakim dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę merytoryczną wydanej przez organ decyzji,

b. nieustalenie przez organ rentowy w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, wysokości zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez płatnika i z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych, nie jest bowiem wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 ustawy", strona ma prawo wiedzieć w jakiej części jej wniosek o umorzenie może zostać uwzględniony, tj. w jakiej kwocie jej zadłużenie na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych może być umorzone, oraz jakiej kwoty ulga przewidziana w tym przepisie nie dotyczy.

II. prawa materialnego:

1. art. 30 w zw. z art. 28 w zw. z art. 24 ust. 2 i 9 u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem bezzasadnego uznania, iż art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza stosowanie art. 28 wobec wszystkich elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek’, podczas gdy stosowanie art. 28 ustawy jest wyłączone jedynie wobec składek, nie zaś wobec pozostałych należności z tytułu składek, w tym: odsetek, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 ww. ustawy nie stanowi bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek.

W związku z powyższym, strona wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 23.02.2023 r. i decyzji organu I instancji z 4.01.2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wskazując sposób załatwienia sprawy;

2. przyznanie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 16.06.2023 r. pełnomocnik organu został zobowiązany przez Sąd do udzielenia informacji o aktualnym stanie faktycznym dotyczącym nadania biegu skardze na decyzję z dnia 26.01.2023 r. w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku braku takich działań – do niezwłocznego nadania powyższej skardze dalszego biegu w ramach postępowania sądowoadministracyjnego oraz został zobowiązany do wskazania, czy decyzja z dnia 20.02.2023 r. wydana w trybie nadzwyczajnym została zaskarżona przez stronę.

W piśmie procesowym z dnia 28.06.2023 r., pełnomocnik organu wskazał, iż od decyzji z dnia 20.02.2023 r., doręczonej pełnomocnikowi strony w dniu 28.02.2023 r., strona nie wniosła żadnego środka zaskarżenia.

Z kolei skarga na decyzję z dnia 26.01.2023 r. oraz pismo z dnia 17 marca 2023 r. o cofnięciu tejże skargi zostały przekazane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 3 lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego

i przepisów postępowania.

Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o wyżej wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23.02.2023 r. którą organ ten, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych. Zaskarżona do Sądu decyzja jest kolejną (drugą) decyzją wydaną w efekcie rozpoznania odwołania od wskazanej powyżej decyzji z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych. Pierwszą decyzją wydaną w trybie odwoławczym była bowiem decyzja z dnia 26.01.2023 r. o nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM, utrzymująca w mocy decyzję ZUS z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego w części składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Decyzja ta została jednak uchylona - dnia 20.02.2023 r. organ rentowy wydał bowiem decyzję nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM (działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 k.p.a.) o uchyleniu ww. decyzji z dnia 26.01.2023 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 04.01.2023 r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że przy wydaniu decyzji z dnia 4.01.2023 r. oraz decyzji z dnia 26.12.2023 r. uczestniczył ten sam pracownik organu, co jest przesłanką do wyłączenia owego pracownika (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Następnie, w dniu 23.02.2023 r. organ – wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. - wydał zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 04.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż decyzja z dnia 20.02.2023 r. o nr 240000/71/367182/2022-RED/UM/2400/JM o uchyleniu decyzji z dnia 26.01.2023 r. utrzymującej w mocy decyzji ZUS z dnia 04.01.2023 r. wydana została w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Organ, jako podstawę prawną wskazał tu przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 145 § 1 k.p.a.

Oznacza to, iż względem ostatecznej decyzji z dnia 26.01.2023 r. wdrożony został tryb wznowienia postępowania. Przypomnieć zatem trzeba, że uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwsze, wstępne stadium, polega na zbadaniu, czy wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy istnieją podstawy z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. (jeżeli wznowienie następuje na wniosek). Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a.

Oceniając zatem decyzję z dnia 20.02.2023 r., którą organ uchylił w trybie wznowienia postępowania swoją wcześniejszą decyzję z dnia z dnia 26.01.2023 r. należy wskazać, iż nie została ona wydana po uprzednim prawidłowym wznowieniu postępowania. W aktach sprawy brak jest bowiem postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 26.01.2023 r., brak jest również jakichkolwiek informacji, chociażby w uzasadnieniu samej decyzji z dnia 20.02.2023 r. o tym, że organ w ogóle wydał postanowienie o wznowieniu. A właśnie to postanowienie – co raz jeszcze należy podkreślić - stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania wznowieniowego, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, stanowi istotne i doniosłe uchybienie procesowe, skutkujące naruszeniem art. 7 i z art. 149 § 1 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, organ wydając decyzję z dnia 20.02.2023 r., naruszył również w sposób istotny art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika z jego istoty.

Otóż zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W powyższym wypadku organ nie wydaje dwóch odrębnych decyzji (pierwszą uchylającą decyzję objętą wznowieniem postępowania oraz drugą - rozstrzygającą sprawę co do istoty), tylko w jednej decyzji kończącej wznowione postępowanie formułuje dwa rozstrzygnięcia tj. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz - co do merytorycznej sfery sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99; z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1196/98; z dnia 30 października 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3437/95).

Wydanie tym samym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jedynie decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej, bez jednoczesnego podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii meritum sprawy, stanowi oczywiste naruszenie tego przepisu i nie może zostać zaakceptowane jako akt organu działającego zgodnie z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości Sądu, że organ w decyzji z dnia 20.02.2023 r. - ani w jej sentencji ani też w uzasadnieniu - nie sformułował rozstrzygnięcia co do istoty. Skoro tak, to uznać należy, iż zabrakło istotnego elementu kończącego postępowanie nadzwyczajne, co stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa – przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W istocie zatem organ wygenerował sytuację, w której wyeliminowana została z obrotu prawnego ostateczna decyzja odwoławcza – z dnia 26.01.2023 r. i pozostała nieostateczna decyzja organu z dnia 4.01.2023 r.

Należy z całą stanowczością podkreślić, iż we wznowionym postępowaniu, decyzja kończąca to postępowanie, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., powinna zawierać rozstrzygnięcie składające się z dwóch elementów, z których jeden - eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję (uchyla), drugi zaś - ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Rozstrzyganie o istocie sprawy obejmuje stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania orzeczenia. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć, że postępowanie wznowione ogranicza się wyłącznie do oceny wpływu przyczyny wznowienia na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji ostatecznej.

Przypomnieć przy tym należy, odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r. (sygn. akt OPS 11/02), że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia postępowania przeprowadzonego w wyniku wznowienia (por. wyrok NSA z dnia 26.09.2007 r.; sygn. akt I OSK 1926/06), jak wydanie decyzji uchylającej decyzje dotychczasowe, w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję nieprzewidzianą w przepisach procedury administracyjnej, spowodował tym samym okoliczności stanowiące przesłankę do uznania tej decyzji za naruszającą prawo w sposób istotny.

Podkreślić należy, iż obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które wedle rozwiązań przyjętych w k.p.a. jest nie tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia jak i istotę sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2002, str. 658–659). W niniejszej sprawie decyzja organu z dnia 20.02.2023 r. ograniczyła się tylko do uchylenia decyzji podlegającej postępowaniu wznowieniowemu (czyli decyzji z dnia 26.01.2023 r.), natomiast nie rozstrzygnęła sprawy co do istoty.

Wydając zaś koleją decyzję - organ powielił ten błąd. Trzy dni po wydaniu bowiem powyższej decyzji, organ wydaje kolejną – zaskarżoną do tut. Sądu decyzję z dnia 23.02.2023 r. – w której rozstrzyga merytorycznie sprawę, a mianowicie utrzymuje w mocy decyzję z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazuje przy tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Oznacza to, że organ wydał zaskarżoną decyzję w zwykłym trybie odwoławczym, uznając, iż poprzednią decyzją – z dnia 20.02.2023 r. – w trybie nadzwyczajnym skutecznie wyeliminował pierwszą decyzję wydaną w trybie odwoławczym – a mianowicie decyzję z dnia 26.01.2023 r.

Oceniając powyżej wskazaną decyzję należy zauważyć, iż – po pierwsze – nie została ona wydana w trybie nadzwyczajnym mimo, iż jest drugą decyzją wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych. Po drugie zaś - została ona wydana po uprzednim uchyleniu pierwszej decyzji odwoławczej (z dnia 26.01.2023 r.), jednak w postępowaniu obarczonym wieloma nieprawidłowościami – poczynając od braku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania a kończąc na wydaniu decyzji uchylającej ową decyzję z dnia 26.01.2023 r. w sposób istotnie naruszający art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju uchybienia proceduralne – w ocenie Sądu - stanowią przykład oczywistego naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie organ nie miał zatem podstaw prawnych, by wydać w dniu 23.02.2023 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję. Chcąc prawidłowo wyeliminować z obrotu prawnego pierwszą decyzję odwoławczą – tą z dnia 26.01.2023 r. – winien był najpierw prawidłowo wznowić postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 26.01.2023 r. a następnie – wydać decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., która powinna zawierać rozstrzygnięcie składające się z dwóch elementów, z których jeden - eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję (uchyla), drugi zaś - ponownie rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

W tych okolicznościach należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 20.02.203 r. z uwagi na wskazane powyżej istotne naruszenia przepisów postępowania. Uchylenie natomiast decyzji z dnia 20.02.2023 r. powoduje, iż pozostałaby w obrocie prawnym pierwsza decyzja odwoławcza – a mianowicie decyzja z dnia 26.01.2023 r. Ta zaś decyzja obarczona jest z kolei wadą określoną w art. 24 § 1 pk 5 k.p.a., albowiem została podpisana przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji (Zastępcę Naczelnika Wydziału – D. N.) – a zatem decyzję z dnia 04.01.2023 r. Jest to zaś przesłanka wznowienia postępowania, wskazana w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym również i ta decyzja została przez Sąd uchylona.

Powyższe oznacza, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 4.01.2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu składek, za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych i wniesione od niej odwołanie, które organ obowiązany będzie rozpoznać.

W tym miejscu Sąd wskazuje, odnosząc się do meritum sprawy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., "należności z tytułu składek" mogą być umarzane w całości lub w części. Uwzględniając treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., wszędzie tam, gdzie w ww. ustawie występuje zwrot "należności z tytułu składek", regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale również odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia

i dodatkowej opłaty. Możliwość umarzania składek dopuszczona jest na podstawie art. 28 ust. 1 - 3a u.s.u.s. Umorzenie składek powoduje także umorzenie pozostałych należności, tj. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty - art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Utrwalona przy tym w orzecznictwie jest treść pojęcia "należności z tytułu składek", przyjęta przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 kwietnia 2006 r., w sprawie I UK 240/05 (por. też wyrok NSA z dnia 24.01.2023 r., sygn. akt I GSK 636/22).

Wyjątek od normy dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" ujęty jest w art. 30 u.s.u.s. i stanowi, że umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a co za tym idzie, inne "należności z tytułu składek", także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu, mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.

Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek". Nie stanowi to jednak, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyroki NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08; z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, w pełni podziela stanowisko przedstawione w wymienionych wyżej wyrokach.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie ZUS w zakresie, w jakim organ ten odmówił wszczęcia postępowania w zakresie wniosku o umorzenie składek za osoby zgłoszone do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W pozostałym zakresie tj. co do umorzenia pozostałej należności z tytułu składek w części finansowanej przez Skarżącego jako płatnika składek, ZUS zobowiązany był rozpoznać wniosek i po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydać decyzję w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia tych pozostałych, objętych wnioskiem, należności z tytułu składek. Organ winien rozpoznać w tym zakresie wniosek lub wyjaśnić, czy już go rozpoznał w tym zakresie, ale w odrębnej decyzji. Kwestie te wyjaśni organ rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 4.01.2023 r.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. Sąd, korzystając z uprawnienia określonego w art. 135 p.p.s.a. wyeliminował przy tym wszystkie akty obarczone wadami prawnymi.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Powołane orzeczenia dostępne są w internetowych bazach orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz SN - http://www.sn.pl/orzecznictwo.