Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 96/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 29  ust. 1  pkt 1-3,  art. 48b ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 217,  art. 219
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 132,  art. 145 par. 1  pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. H. (H.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 listopada 2022 r. nr SKO.II/426/128/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy W. z dnia 11 października 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 23 maja 2022 r. T. H. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowy polegającej na "nadbudowie istniejącej części gospodarczej budynku mieszkalnego o 90 cm, skutkującej zmianą kąta nachylenia połaci dachowej", zrealizowanej w zbliżeniu do granicy działki stanowiącej drogę publiczną (ul. [...] w M.) - bez wymaganego zgłoszenia/pozwolenia, na działce o nr 1 obręb M., jednostka W.

Postanowieniem z 11 października 2022 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 w związku z art. 217 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz po wezwaniu przez stronę w dniu 4 października 2022 r. do wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

W uzasadnieniu wskazano, że wspomniana nieruchomość obejmująca działkę o nr 2 zlokalizowana jest na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla terenów położonych w części B. i M. od ul. [...] w kierunku zachodnim do granic Parku Krajobrazowego [...] (uchwała rady Gminy W. nr [...] z [...] r. - Dz. Urz. Województwa Śląskiego nr [...], poz. [...]). W wyniku analizy załączonej inwentaryzacji z rysunkiem planu miejscowego ustalono przy tym, że nadbudowa oraz rozbudowa istniejącego budynku - potwierdzona przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. po kontroli przeprowadzonej 22 kwietnia 2022 r. - została wykonana na wydzielonych liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie: terenie jednostki planu o symbolu MN95 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz w granicy z jednostką planu o symbolu KDD3 - tereny dróg i ulic publicznych klasy D. W tym miejscu organ administracyjny przywołał treść wybranych zapisów wspomnianej uchwały z [...] r. podkreślając, że w świetle § 5 ust. 5 tego aktu, sposób usytuowania projektowanych budynków winien uwzględniać utrzymanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg publicznych i wewnętrznych dla poszczególnych kategorii dróg, z kolei § 7 ust. 1 pkt 3 ustala tę nieprzekraczalną linię przy drogach (ulicach) oznaczonych symbolem KDD, jako minimum 6 metrów od krawędzi jezdni, zaś po myśli § 7 ust. 2 odległość ta może zostać zmniejszona za zgodą zarządcy drogi w przypadku, gdy: budynek lokalizowany jest w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy oraz, gdy ze względu na położenie i wielkość działki, wynikającą z istniejących podziałów, lokalizacja budynku z zachowaniem wskazanej w planie linii zabudowy nie jest możliwa. Organ pierwszej instancji przywołał również treść korespondującej z powyższymi zapisami normy wyrażonej w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z 12 sierpnia 2022 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693), zgodnie z którą obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w przypadku dróg gminnych - co najmniej: 6 metrów - w terenie zabudowy oraz 15 metrów - poza terenem zabudowy, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach sytuowanie obiektu budowlanego przy takiej drodze w odległości mniejszej, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Mając na względzie powyższe Wójt Gminy W. nawiązał do wskazań wynikających z wydanych wcześniej w zakresie niniejszej sprawy postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej: z 15 lipca 2022 r. oraz z 14 września 2022 r. (mocą których organ ten uchylał poprzednie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjne odmawiające wydania stronie żądanego zaświadczenia takiej samej treści), gdzie zwrócono uwagę, że zapisy powołanego § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują utrzymanie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla lokalizacji nowych budynków, a nie budynków istniejących. Zaznaczył jednak, że chociaż należący do wnioskodawcy budynek mieszkalny jest istniejącym 100-letnim obiektem, to już jego rozbudowa i nadbudowa stanowi nową konstrukcję budowlaną zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, która została wstrzymana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy, skoro przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa wykonana została samowolnie w zbliżeniu do granicy z działką drogową stanowiącą drogę publiczną - gminną, a równocześnie bez wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przezeń treści. Organ odwoławczy mimo odmiennej oceny nie może natomiast narzucać Wójtowi Gminy treści rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, a Wójt nie jest związany oceną prawną wyrażoną w decyzji organu drugiej instancji albowiem w takim przypadku jego władztwo planistyczne straciłoby sens, gdyż zostałby przymuszony do wydania zaświadczenia o żądanej przez inwestora treści.

W zażaleniu na powyższe postanowienie złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej strona dała wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że budynek mieszkalno-gospodarczy położony w M. przy ul. [...], do którego wykonała nadbudowę połaci dachu nad częścią gospodarczą to obiekt stary, wymagający remontów, usytuowany na zakręcie, przy ulicy o znacznym spadku. W roku 2020 dokonał zgłoszenia remontu dachu i zostało ono przyjęte bez sprzeciwu. Sam remont poprawił zaś widoczność dla jadących z góry samochodów i nie spowodował zmiany lokalizacji ściany zewnętrznej. Równocześnie wykonana została wiata wolnostojąca o powierzchni mniejszej niż 35 m2, nie wymagająca pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednak została ona uznana przez Wójta Gminy W. za rozbudowę budynku mieszkalnego. Ta kwestia została jednak wyjaśniona w toku wizji lokalnej, zaś wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczył wyłącznie potwierdzenia zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego nadbudowy części gospodarczej.

W tym miejscu żalący się podkreślił, że jego dom został ujęty w planie w całości na terenie określonym jako MN95, i spełnia wymagania dotyczące budynków istniejących wskazane § 21 tego planu, z kolei powoływany przez organ pierwszej instancji § 7 planu ustala wprawdzie nieprzekraczalne linie zabudowy od krawędzi jezdni, jednak wskazuje wyraźnie, że parametry te dotyczą lokalizacji nowych budynków, a zatem nie znajduje w niniejszym przypadku zastosowania. Nadto w postanowieniu pierwszoinstancyjnym powołano § 39 planu oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych bezzasadnie przyjmując wspomnianą minimalną odległość jako 15 m, która dotyczy terenu niezabudowanego. Tymczasem w świetle definicji sformułowanej w art. 2 pkt 15 ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 988), sporny budynek położony jest na terenie zabudowanym, gdyż wynika to z usytuowania znaków drogowych wyznaczających ten teren, zaś w odniesieniu do takiego terenu powołane uregulowania określają niniejszy parametr jako 6 m, który nie został przekroczony, co z kolei powoduje, że brak było konieczności dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi.

Postanowieniem z 16 listopada 2022 r., nr SKO.II/426/128/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie powołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie podnosząc, że w świetle art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z mocy art. 218 § 1 tego Kodeksu, w przypadkach takich organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przezeń ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Możliwość uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje przy tym art. 48b ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351).

W tym miejscu Kolegium zakwestionowało stanowisko Wójta Gminy W. podkreślając, że przedmiotem wniosku strony nie jest budowa nowego obiektu lecz nadbudowa istniejącej części gospodarczej 100-letniego budynku. Równocześnie podkreśliło, że działka, na której budynek ten jest zlokalizowany znajduje się w jednostce planu MN95 o podstawowym przeznaczeniu pod budowę mieszkaniową jednorodzinną, a na terenach tego rodzaju ustala się między innymi utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością wykonania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. Obiekty i urządzenia należy tu realizować przy uwzględnieniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, określonych w § 5 - 7 miejscowego planu, które dotyczą wszystkich jednostek oraz określają parametry budynku, w tym między innymi określają, że przy nadbudowie, przebudowie lub rozbudowie budynku istniejącego forma dachu (układ połaci, kąt nachylenia, pokrycie) może nawiązywać do układu istniejącego bez konieczności spełnienia warunków określonych w ust. 8 z dopuszczalnym zwiększeniem do 20% wysokości określonej w ust. 9. Ustalenia planu dla istniejącej zabudowy w terenie MN95 dopuszczają zatem utrzymanie dotychczasowych obiektów budowlanych z możliwością wykonania robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym, a w tej sytuacji brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Zapisy planu w § 7 wskazują natomiast na utrzymanie nieprzekraczalnych linii zabudowy od dróg publicznych i wewnętrznych jednak dla lokalizacji nowych budynków a nie budynków istniejących, zaś § 5 pkt 5 wprowadza ograniczenie dla budynków projektowanych. Z kolei art. 43 pkt 2 ustawy o drogach publicznych uzależnia możliwość usytuowania obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w pkt 1 tego przepisu od uzyskania zgody zarządcy drogi, to jednak niniejsze unormowanie określa, że zgodę taką należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę lub do zgłoszenia budowy. Tymczasem strona nie występowała o pozwolenie na budowę ani nie dokonała zgłoszenia budowy albo robót budowlanych, a zatem nie była zobligowana do uzyskania zgody zarządcy drogi, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do żądania takiego uzgodnienia.

Pomimo jednak zajęcia w sprawie opisanego wyżej stanowiska, Kolegium podniosło, że zaskarżone postanowienie należało utrzymać w mocy, jako że obowiązujące przepisy nie dają możliwości wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przez samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż właściwy do wydania takiego zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wyraziła niezadowolenie z postanowienia wydanego przez organ odwoławczy oraz wniosła o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykonanej przezeń nadbudowy. Skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że Wójt Gminy W. trzykrotnie nie uwzględniał jego wniosku o wydanie takiego zaświadczenia a wszystkie podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcia zostały zakwestionowane zażaleniami, w wyniku których organ odwoławczy dwukrotnie uchylał akty pierwszoinstancyjne i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pomimo to, organ pierwszej instancji konsekwentnie odmawiał wydania żądanego zaświadczenia nie uwzględniając wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego i powołując się na swoje władztwo planistyczne, z kolei za trzecim razem powyższe Kolegium utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, choć i tym razem wyraziło stanowisko, że zachodzą przesłanki do jego wydania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i ponownie podkreślając, że organem właściwym do wydania zaświadczenia wymienionego w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i dlatego pomimo odmiennej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne należało utrzymać w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na złożony przez organ administracyjny wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez skarżącego żądania przeprowadzenia rozprawy.

Kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie wydane zostało w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Przyjdzie zatem wyjaśnić, że z mocy art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby, która się o nie ubiega. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznanej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia z uwagi na treść przewidującego taką możliwość przepisu prawa. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę, że chociaż Kolegium wskazywało tu art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, to jednak regulował on niniejszą materię jedynie do 18 września 2020 r., z kolei w wyniku nowelizacji wprowadzonej przez ustawę z 13 lutego 2020 r. (Dz. U. poz. 471) podlega ona podobnie brzmiącej regulacji zawartej w art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że zarówno złożenie wniosku o wydanie spornego zaświadczenia dokonane przez skarżącego we własnym zakresie 23 maja 2022 r. jak i zainicjowanie samej procedury legalizacyjnej nastąpiło po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji, a zatem nie budzi wątpliwości, że właśnie ta norma stanowiła podstawę do ubiegania się przezeń o wydanie takiego dokumentu. Określa ona, że zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej jest podstawowym dokumentem legalizacyjnym w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy. Podkreślić należy, że skarżący w momencie składania wniosku o wydanie zaświadczenia nie legitymował się przymiotem strony w ramach postępowania zmierzającego do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Przymiot taki zyskał dopiero z chwilą wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 21 października 2022 r. Z uwagi na fakt, że status taki skarżący uzyskał w ramach postępowania zażaleniowego, pozwala to uznać, że finalnie dysponuje stosownym interesem prawnym uprawniającym do domagania się wydania spornego zaświadczenia.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że teren, na którym znajduje się należąca do skarżącego nieruchomość, to jest działka o nr 1 (obręb M., jednostka W.) został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. dla terenów położonych w części B. i M. od ul. [...] w kierunku zachodnim do granic Parku Krajobrazowego [...] (uchwała rady Gminy W. nr [...] z [...] r.). Bezspornym jest także to, iż rzeczona nieruchomość wchodzi w zakres jednostki planu o symbolu MN95 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w granicy z jednostką planu o symbolu KDD3 - tereny dróg i ulic publicznych klasy D. Wykonana tam przez skarżącego nadbudowa istniejącej części gospodarczej budynku mieszkalnego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, co wynika z postanowienia nr [...] z 11 sierpnia 2022 r., mocą którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o jej wstrzymaniu.

Skarżący zmierzając do zalegalizowania wspomnianego obiektu, jeszcze przed wydaniem tego postanowienia, a mianowicie 23 maja 2022 r., to jest po skierowaniu przez Wójta Gminy W. do PINB w B. pisma z 14 lutego 2022 r. o przeprowadzenie kontroli wykonanych robót, prawdopodobnie przewidując możliwość wydania nakazu ich wstrzymania, wystąpił o wydanie stosownego zaświadczenia potwierdzającego zgodność tych robót z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Wójt Gminy W. odmówił wydania stronie żądanego zaświadczenia. Wskazywał przede wszystkim na sprzeczność wykonanej nadbudowy z zapisami § 5 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu - określającego sposób usytuowania projektowanych budynków w sposób uwzględniający utrzymanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od dróg publicznych i wewnętrznych dla poszczególnych kategorii dróg oraz z § 7 ust. 1 pkt 3, który ustalił tę linię przy drogach (ulicach) oznaczonych symbolem KDD, jako minimum 6 metrów od krawędzi jezdni. Równocześnie organ pierwszej instancji podkreślał, że zmniejszenie powyższej odległości było możliwe wyłącznie w warunkach wskazanych w § 7 ust. 2 planu miejscowego, jednak skarżący wymogów tych nie zachował albowiem nie uzyskał stosownej zgody od zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nie podzieliło tego stanowiska. Zwróciło bowiem uwagę, że powołany § 5 ust. 5 miejscowego planu określa sposób usytuowania projektowanych budynków, zaś § 7 ust. 1 ustala nieprzekraczalne linie zabudowy dla lokalizacji nowych budynków, podczas gdy przedmiotem wniosku skarżącego nie jest projektowany ani nowy budynek, lecz rozbudowa istniejącego już (ponad 100-tniego) budynku. Zdaniem Sądu pogląd ten jest prawidłowy i koresponduje z uregulowaniami ustawy Prawo budowlane. Przyjdzie bowiem zaznaczyć, że chociaż nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu mieści się zarówno w definicji robót budowlanych określonej w art. 3 ust. 7 tej ustawy jaki i w definicji budowy wskazanej w art. 3 pkt 6 powołanej regulacji, to jednak nie budzi wątpliwości, że jej wykonanie nie prowadzi do powstania nowego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 tej ustawy, czyli do powstania nowego obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, lecz jedynie prowadzi do przekształcenia konstrukcji budynku już istniejącego. Jakkolwiek zatem można zgodzić się z organem pierwszej instancji, że wykonana przez skarżącego nadbudowa (rozbudowa) stanowi nową konstrukcję budowlaną, to jednak sama w sobie nie jest nowym, odrębnym budynkiem, lecz jedynie dobudowanym elementem budynku już wcześniej istniejącego, a skoro z zapisów § 5 ust. 5 i § 7 ust. 1 miejscowego planu wynika jasno, że określone w ich treści parametry dotyczą odpowiednio: "projektowanych budynków" i "nowych budynków", to oparcie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej nadbudowy (rozbudowy) z miejscowym planem na argumentacji o jej sprzeczności z tymi zapisami nie zasługuje na aprobatę, a dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię rozszerzającą określonych tam ograniczeń należy uznać za chybioną. Dodatkowo przyjdzie podzielić stanowisko skarżącego, który zasadnie zwrócił uwagę na postanowienia § 21 ust. 2 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym "w terenach ustala się: utrzymanie istniejących obiektów budowlanych z możliwością wykonywania robót budowlanych, oraz zmiany sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym.

Pomimo jednak zajęcia stanowiska stojącego w całkowitej opozycji do tego, które legło u podstaw postanowienia organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało przedmiotowy akt w mocy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie twierdzeniem, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości wydania zaświadczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż właściwy do wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższa argumentacja, jakkolwiek trafna, to jednak w żadnym razie nie może uzasadniać utrzymania w mocy zakwestionowanego zażaleniem aktu o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez stronę treści. Trzeba przyznać, że dokument wymieniony w art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego jest szczególnym rodzajem zaświadczenia a jego wydanie stanowi element władztwa planistycznego przysługującego organom gminy, w którego zakres nie może bezpośrednio ingerować samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia kolegium nie może samo takiego zaświadczenia wydać, czyli rozstrzygnąć w sposób reformatoryjny w trybie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze Kodeksu postępowania administracyjnego. Może jednak takie postanowienie albo utrzymać w mocy albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który będzie musiał wydać nowe zaświadczenie, gdy jego postanowienie odmowne zostanie uchylone. Innymi słowy, chociaż kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji, to jednak ten, rozpatrując zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, może ten akt uchylić, gdy uzna go za błędny i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (zob.: wyrok NSA z 27 marca 2009 r., II OSK 443/08, publ. LEX nr 529867 oraz M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, 2023 r., publ. LEX). Na skutek rozpatrzenia zażalenia postanowienie, o którym mowa w art. 219 powyższego Kodeksu może być utrzymane w mocy lub organ będzie musiał wydać nowe zaświadczenie, gdy jego postanowienie odmowne będzie uchylone. Złożenie zażalenia nie powoduje natomiast przeniesienia kompetencji do wydania zaświadczenia na organ stopnia wyższego, gdyż ustawodawca łączy właściwość do wydania zaświadczenia z, posiadaniem stosownej dokumentacji (zob.: M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III 2021 r., publ. LEX oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, art. 104-269, wyd. III, publ. LEX).

Wójt Gminy W. wydając swoje postanowienie z 11 października 2022 r. rozstrzygnął po raz kolejny nie uwzględniając wskazań sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej w jego wcześniejszych aktach uchylających poprzednie postanowienia odmowne. Powołał się przy tym na stanowisko doktryny, zgodnie z którym organ odwoławczy mimo odmiennej oceny nie może narzucać wójtowi gminy treści rozstrzygnięcia w przedmiotowym zakresie, a wójt nie jest związany oceną prawną wyrażoną w decyzji organu II instancji. Tymczasem, choć zdaniem Sądu należy ten pogląd zasadniczo podzielić, to jednak został on zinterpretowany przez oba orzekające w sprawie organy w sposób nieprawidłowy i stanowczo zbyt szeroki. Powyższa teza oznacza bowiem, że bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej nie znajduje uzasadnienia w przepisach (por. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, publ. Prawo i Życie z 1991 r., nr 3 , str.15) - i dotyczy to nie tylko postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia lecz również postępowań administracyjnych na zasadach ogólnych. Z drugiej strony jednak, treść art. 138 § 2 przywoływanego Kodeksu wskazuje jasno, że organ odwoławczy przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Oznacza to, że wskazania organu odwoławczego mogą dotyczyć osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie jest więc związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest natomiast związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Zdaniem składu orzekającego, różnica pomiędzy stanowiskami zajętymi w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji nie sprowadza się ani do wykładni obowiązujących przepisów prawa ani do sprzeczności w zakresie zastosowania tych norm, lecz polega na odmiennej ocenie istniejącej okoliczności faktycznej, jaką jest kwalifikacja wykonanej przez skarżącego nadbudowy (rozbudowy) bądź to jako nowego budynku (organ pierwszej instancji) bądź jako części budynku istniejącego (organ odwoławczy). Kolegium było więc uprawnione do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 2 cytowanego Kodeksu i do wydania w tych ramach rozstrzygnięcia kasacyjnego, przekazującego sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz do sformułowania w przedmiotowym zakresie wskazań wiążących Wójta Gminy W.. Pomimo to jednak, utrzymało postanowienie wspomnianego organu w mocy czyniąc to z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 przedmiotowego Kodeksu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu oznacza, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji i nie chodzi tu tylko o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Utrzymanie w mocy jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ drugiej instancji uznaje taki akt za zasadny i zgodny z prawem, natomiast nie może nastąpić w sytuacji - jak ma to miejsce w rozpoznanym przypadku - gdy zasadniczo całkowicie kwestionuje ocenę okoliczności faktycznych sformułowaną przez organ pierwszej instancji.

Dlatego zaskarżone postanowienie należało uchylić, podobnie jak i postanowienie pierwszoinstancyjne, które wydano z naruszeniem zasady wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym nie tylko na oparciu tego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie okoliczności sprawy, lecz dodatkowo czyniąc to z całkowitym pominięciem zaleceń ujętych we wcześniejszym postanowieniu Kolegium z 14 września 2022 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy W. powtórnie zbada, czy wykonana przez skarżącego nadbudowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniając w tym zakresie wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd nie mógł natomiast rozstrzygnąć zgodnie z żądaniem wyrażonym w skardze, czyli "orzec co do istoty sprawy wydania zaświadczenia" albowiem przekracza to zakres jego właściwości określony w przepisach tej ustawy.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.