Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1117/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 558/11 w sprawie ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 czerwca 2011 r. nr IF/Vb/7111/2/83/11 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. P. i A. P. na rzecz ... Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w Bielsku-Białej kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/GL 558/11, po rozpoznaniu skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 14 czerwca 2011 r., nr IF/Vb/7111/2/83/11, w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr WB-AG 7351/564/2009. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Decyzją z dnia 20 listopada 2009 r., nr WB-AG 7351/564/2009, Starosta Cieszyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno-magazynową wraz z częścią socjalno-biurową, rozbudowę komunikacji wewnętrznej działki, budowę murów oporowych, przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej wraz z seperatorem i zbiornikiem retencyjnym, przekładkę kolidującej linii ŚN oraz teletechnicznej, budowę podłączenia wody p.poż. i rozbiórkę budynku gospodarczego na terenie działek nr ... obręb ... w S. dla inwestora – ... sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Bielsku Białej.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. A. i A.P. wnieśli o uznanie ich za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą "budowa obiektu produkcyjno- magazynowego" w ramach rozbudowy istniejącego zakładu w S. przy ulicy S. na wskazanych działkach. Następnie wniosek ten uzupełniony został pismem z dnia 30 marca 2011 r., w którym wnioskodawcy powiadomili, iż o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się w dniu 10 lutego 2011 r. od stron zakończonego postępowania B. i K. P..

Postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. Starosta Cieszyński wznowił postępowanie administracyjne zakończone wymienioną powyżej decyzją Starosty Cieszyńskiego, a decyzją nr WB-AG 7351/564/2009 z dnia 14 kwietnia 2011 r., powołując w podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., odmówił uchylenia decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 20 listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymienionej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, iż wniosek o wznowienie postępowania, wpłynął w wymaganym terminie i opiera się na ustawowej przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ dokładnie rozpatrzył przesłanki wskazane w przywołanym powyżej art. 145 § 1 k.p.a. nie widząc podstaw do uznania zaistnienia tych wymienionych w pkt 1 do 3. W zakresie powołanej przez wnioskujących przesłanki z punktu 4, iż strona nie brała bez własnej winy udziału postępowaniu, wyjaśnił, iż odległość granic działki wnioskodawców od jednej z działek objętych inwestycją wynosi ok. 14,70 m. Podane przez wnioskodawców argumenty, że powiększenie zakładu zwiększy potencjalne oddziaływanie na środowisko oraz mieszkańców, zwiększy obciążenie komunikacyjne ulicy S., a nadto naruszone zostały stosunki wodne i pojawiło się zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, nie zostały potwierdzone. Inwestor przedstawił decyzję Burmistrza Skoczowa z dnia 18 czerwca 2009 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia, przyjęte zaś rozwiązania projektowe zgodne są z tą decyzją. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, projektowany budynek nie będzie emitował zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów. Jedynym źródłem zanieczyszczeń będzie dymogenerator komory wędzarniczej, lecz emisja ta będzie zminimalizowana dzięki systemowi filtracyjnemu i nie spowoduje uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Obiekt nie będzie również źródłem ponadnormatywnego hałasu. W zatwierdzonym projekcie obsługę komunikacyjną zaplanowano poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej, a odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu zaprojektowano do istniejącej kanalizacji deszczowej, w taki sposób by ilość odprowadzanych wód nie uległa zwiększeniu.

Analiza powyższego doprowadziła organ do uznania, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Strony tego postępowania wyznacza się zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym i są nimi inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć w sposób określony w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego zamierzenia stwierdzono brak potrzeby prowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym w myśl art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie wymaga udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Uwzględniając zaś wskazania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ uznał, że o przymiocie strony tego postępowania nie może decydować jedynie wola posiadania przymiotu strony lecz także spełnienie warunków o których mowa w Prawie budowlanym. Lokalizacja obiektu nie narusza zaś przepisów przeciwpożarowych, nie powoduje ograniczenia dostępności światła dziennego dla nieruchomości wnioskodawców, nie utrudnia dostępu do drogi publicznej i nie wprowadza innych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ nie znalazł podstaw do objęcia działek wnioskodawców obszarem oddziaływania obiektu określonego w treści decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 20 listopada 2009 r. W świetle powyższych ustaleń A. i A. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną powyżej Starosty Cieszyńskiego. Nie brali oni udziału w tym postępowaniu, bowiem nie spełniali warunków pozwalających uznać ich za strony tego postępowania.

Rozpatrując dalsze przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. organ także nie znalazł podstaw do uznania ich za uzasadnione powody wznowienia niniejszego postępowania. Reasumując, organ stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. co do przyczyn wznowienia postępowania, nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a k.p.a. stąd orzekł jak w sentencji.

W odrębnych, jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji A. i A. P. zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 5 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie gdyż w rzeczywistości istniały podstawy do uchylenia decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania z zagwarantowaniem im czynnego udziału w postępowaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że podstawowym zagadnieniem niniejszego postępowania jest ustalenie czy odwołujący powinni posiadać status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę zakładu produkcyjnego firmy "Sobik" w Skoczowie, wobec złożenia przez nich wniosku o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że organy administracji architektoniczno- budowlanej rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę badają zgodność przedłożonego projektu w oparciu o art. 35 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (..), należy do inwestycji potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko Burmistrz Miasta Skoczowa wydał w dniu 18 czerwca 2009 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oceniając, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta związała organy architektoniczno-budowalne, m.in. w zakresie uznania w decyzji, że przedsięwzięcie to nie ma charakteru zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie stwierdzono naruszenia podnoszonego art. 29 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawa wodnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 14), z uwagi na zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej. Rozbudowa planowanego budynku nie zmieni także warunków obsługi komunikacji zakładu, gdyż wjazd na teren zakładu pozostanie bez zmian do stanu obecnego. Nie potwierdzono także naruszenia art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), a mianowicie przekroczenia dopuszczalnych norm immisji hałasu. Nie dopatrzono się także podstaw do uznania odwołujących się za stronę postępowania na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Żadna z działek należących do odwołujących nie graniczy bezpośrednio z działkami należącymi do inwestora, według zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicji legalnej "obszaru oddziaływania" ewentualne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania nieruchomości.

W ocenie Wojewody Śląskiego w przeprowadzonym postępowaniu wykazano, że przesłanka powołana przez wnioskodawców nie istnieje, gdyż działki należące do A. i A. P. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu produkcyjno-magazynowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, A. i A. P.. W skardze zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 73 ust. 3, art. 81 ust. 1 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej Skoczowa nr XLV/578/06 z dnia 26 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie mają statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Cieszyńskiego z dnia 20 listopada 2009 r., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Cieszyńskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli co do zasady argumenty podniesione już w odwołaniu, podkreślając, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić, na potrzeby konkretnej inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Dodali nadto, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi temu przysługiwał. Podkreślili, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości ze względu na regulacje zwarte w przepisach wskazanych w petitum skargi, których Wojewoda nie rozpatrzył. Odległość ich działek do działek, na których planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne w najbliższym odcinku wynosi około 14.7 m, co wskazuje na bezpośrednie sąsiedztwo i realne ryzyko oddziaływania inwestycji na ich działkę. Reasumując stwierdzili, iż Wojewoda rozpatrując ich odwołanie skupił się na wykazaniu, iż nie doszło do naruszenia słusznych ich interesów, co na tym etapie jest przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Przełożył wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geologa. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, względnie o zawieszenie postępowania w trybie art. 56 p.p.s.a. do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody Śląskiego, mocą którego zawieszono postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odroczenie rozprawy, celem zapoznania się ze złożonymi na rozprawie dokumentami. Sąd postanowił oddalić wnioski pełnomocników stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Cieszyńskiego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Sąd zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty Cieszyńskiego nr 1949 z dnia 20 listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ... sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Bielsku Białej pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno- magazynową wraz z częścią socjalno- biurową wraz z zapleczem na terenie działek nr ... w Skoczowie, zamkniętego wydaniem decyzji o odmowie uchylenia wymienionej decyzji Starosty Cieszyńskiego.

W tym miejscu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wskazanie przez skarżących, że odrębnym wnioskiem wystąpili oni o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego nr 1949 z dnia 20 listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie mogło mieć wpływu na przebieg niniejszej sprawy. Nie mógł tym samym być uwzględniony wniosek uczestnika postępowania o zawieszenie prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 56 p.p.s.a. postępowanie sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia do sądu skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Przewidziana powyższym przepisem regulacja dotyczy sytuacji, w której skargą objęta jest ta sama decyzja, której dotyczy jedno z nadzwyczajnych postępowań wymienionych w tym przepisie. W tej sprawie, jak już wskazano powyżej skarżący wnieśli do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia 20 listopada 2009 r., w sprawie której to decyzji wprawdzie toczy się kontrolowane postępowanie wznowieniowe, ale skarga dotyczy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 14 czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z dnia 14 kwietnia 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (wymienionej powyżej z dnia 20 listopada 2009 r.) .

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a., czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie strona powoływała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie – na brak uczestniczenia bez własnej winy, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 20 listopada 2009 r. Dodatkowo strona podnosiła, iż decyzja dotycząca wymienionej powyżej inwestycji narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Skoczów. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek małżonków P. o wznowienie przedmiotowego postępowania postanowieniem z dnia 31 marca 2011 r. wprawdzie wznowił to postępowanie, uznając, iż wniosek złożony został w ustawowym terminie – jednego miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (wniosek złożony w dniu 7 marca 2011 r., podczas gdy o decyzji dowiedzieli się w dniu 2 lutego 2011 r. od uczestników tego postępowania B. i K. P.) i został skierowany w stosunku do decyzji ostatecznej, a następnie decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej decyzji Starosty Cieszyńskiego nr 1949 z dnia 20 listopada 2009 r., z uwagi na fakt, iż złożony wniosek nie pochodzi od strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji uznał, iż nie została potwierdzona przesłanka skutecznego wznowienia postępowania wskazana we wniosku, co uznane zostało także przez organ odwoławczy.

Z przedstawionym powyżej stanowiskiem organów Sąd Wojewódzki nie zgodził się. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., który przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Prawo budowlane w art. 28 stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 k.p.a. określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidzianych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego – ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a. Nie można jednak postępowania w tym zakresie standaryzować, a wręcz przeciwnie każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia i ocenienia. Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/08 w którym stwierdzono, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wprawdzie próbował przeprowadził taką analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, ale w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie przeprowadził jej dokładnie i nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim uczynił to poprzez próbę wykazania, że w sprawie nie doszło do naruszenia słusznych interesów skarżących, a co, jak zasadnie podkreślono, nie jest możliwe na tym etapie postępowania.

W przedmiotowej sprawie udzielone decyzją Starosty Cieszyńskiego z dnia 20 listopada 2009 r. pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy obecnego zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno - magazynową, w której prowadzony będzie proces produkcyjny serka parzonego w ilości 170 kg dziennie i serka terminowanego w ilości 300 kg dziennie. Do akt analizowanej sprawy nie dołączono zatwierdzonego projektu budowlanego. Z załączonej jednak decyzji Burmistrza Miasta Skoczowa z dnia 18 czerwca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach i dołączonej do niej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że w ramach inwestycji w zakładzie zainstalowana zostanie komora wędzarniczo- warzelnicza, o zasileniu elektrycznym z systemem chłodzenia dymu wędzarniczego. Dodano także ,,że źródłem zorganizowanej emisji technologicznej do środowiska będzie dymogenetaror zasilający komorę wędzarniczo-parzelniczą. Dorzucono przy tym, że emisja ta minimalizowana będzie dzięki wyposażeniu w aktywny system filtracyjny co spowoduje, że substancja nie spowoduje uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Jednakże już te informacje spowodowały, iż w postępowaniu środowiskowym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził w swojej opinii z dnia 18 maja 2008 r., że w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu w zakresie określonym ustawą z dnia 3 października 2008 r. dla dokładnego zbadania sprawy w tym zakresie, tym bardziej, iż według § 3 ust. 1 pkt 82 instalacje do produkcji mleka lub wyrobów mleczarskich, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie wymienione zostały jako te, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pomimo tego stanowiska Burmistrz Miasta Skoczowa nie uznał tego poglądu za miarodajny i w sprawie przedmiotowej inwestycji nie przygotowano raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Oznacza to jednak, że sprawa wcale nie pozostawała tak jednoznaczna i przynajmniej wymagała w tym zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia, czego w ocenie Sądu nie uczyniono.

Mając bowiem na uwadze gabaryty inwestycji, lokalizację inwestycji na szczycie, ponad innymi obiektami budowlanymi oraz przewidywaną, już w charakterystyce przedsięwzięcia emisję technologiczną do środowiska, ale także emisję energii czy też wzrost hałasu spowodowany zwiększeniem produkcji i związanego z tym transportu, Sąd Wojewódzki uznał, że zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości nie ograniczy się tylko do terenu działek objętych przedmiotową inwestycją.

Uznanie zaś, że działka skarżących pozostawać jednak będzie w obszarze oddziaływania inwestycji musiałoby prowadzić do przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, Lex 786768, stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji polegać może np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Przyznając, że obszar takiego oddziaływania może być tak niewielki, to znaczy taki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, potwierdził jednocześnie, że przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą inwestycją. Należy przy tym zaznaczyć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, choćby tylko potencjalna, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu są stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bo właśnie w tym właśnie postępowaniu strona będzie mogła zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ewentualnymi wynikami przeprowadzonych analiz i będzie mogła w miarę potrzeby zgłaszać swoje uwagi czy zastrzeżenia.

Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ powinien jednoznacznie ustalić, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dążąc do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. W przypadku pozywanego ustalenia organ zobowiązany będzie do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tym samym organ zobligowany będzie do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 2 k.p.a., czyli uchylającą decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że rozstrzygając o istocie sprawy organ zobligowany będzie ponownie orzec w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie organ winien będzie jednak w pierwszej kolejności zbadać stan zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stwierdza, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych, czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W tych warunkach Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Cieszyńskiego wydane zostały z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez co obie decyzje uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Sobik wniósł ... sp. z o. o. s. k. z siedzibą w Bielsku-Białej, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego głównie przez błędną wykładnie ale także niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zwłaszcza nietrafne przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą być skarżący decyzję odwoławczą Wojewody Śląskiego mimo, że nie wykazali oni w szczególności w postępowaniu administracyjnym, ale także w postępowaniu przed sądem I instancji, że istnieją poza ogólnymi unormowaniami, które przywołują konkretne prawnomaterialne przepisy odrębne w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

2. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez orzekanie w oparciu o dość dowolną ocenę materiałów i akt sprawy i wyjście po za granice "danej sprawy" zwłaszcza sformułowanie oceny prawnej postępowania i decyzji Burmistrza Gminy Skoczów z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia warunków środowiskowych przedsięwzięcia i opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydanej w postępowaniu uzgodnieniowym:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w tym przepisie o uchybienia stwierdzone w postępowaniu administracyjnym i decyzji odwoławczej w stanie sprawy rozpatrywanym przez organy administracji nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia, obciążenie skarżących kosztami postępowania kasacyjnego i zarządzenie na rzecz wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz spisu kosztów przedstawionego na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są usprawiedliwione.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez orzekanie, jak to określono w skardze kasacyjnej, w oparciu o dość dowolną ocenę materiałów i akt sprawy i wyjście poza granice "danej sprawy".

Przede wszystkim wskazać należy, że budzą istotne zastrzeżenia niektóre z przyjętych w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego poglądów dotyczących toku wznowionego postępowania, które miały niewątpliwy wpływ na końcową ocenę tego Sądu polegającą na przyjęciu, że z okoliczności sprawy ustalonych przez Sąd Wojewódzki należy wyprowadzić ocenę, iż zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości nie ograniczy się tylko do terenu działek objętych przedmiotową inwestycją, o czym będzie mowa dalej.

Ocenę tę Sąd sformułował na podstawie własnego ustalenia, uzasadniając ją gabarytami inwestycji, jej lokalizacją na szczycie, ponad innymi obiektami budowlanymi oraz przewidywaną, w charakterystyce przedsięwzięcia emisją technologiczną do środowiska, emisja energii, czy też wzrostem hałasu spowodowanym zwiększeniem produkcji i związanego z tym transportu.

Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, iż ustalenia te cechuje dowolność, ponieważ poza powyższymi stwierdzeniami brak jest w uzasadnieniu wyroku przytoczenia faktów na ich poparcie, szczególnie, iż niektóre z tych ustaleń, np. co do położenia działki ponad innymi obiektami były kwestionowane przez inwestora. Tymczasem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza że ustalenia te stanowią materiał który Sąd musi uwzględnić w uzasadnieniu wyroku. Uwzględniając skargę, Sąd nie może zatem negatywnie oceniać zaskarżonego aktu bez jego dogłębnej analizy merytorycznej i oceny konkretnych ustaleń stanu faktycznego, jakich dokonano w postępowaniu administracyjnym, szczególnie wówczas gdy formułuje oceny odmienne od zaprezentowanych przez organ w zaskarżonym akcie.

W aktach sprawy znajdują się zaś przytoczone przez organy okoliczności sprawy, a jak przyznał to Sąd Wojewódzki organ odwoławczy przeprowadzał analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, niemniej w ocenie Sądu analizę tę przeprowadzono niedokładnie, a nadto – co w ocenie Sądu było nieprawidłowością – przez próbę wykazania, że w sprawie nie doszło do naruszenia słusznych interesów skarżących, nie zaś, że ich interes potencjalnie był zagrożony naruszeniem.

Powyższych poglądów, zarówno jeśli chodzi o ocenę analizy przedmiotowej inwestycji przez organ, ani też proceduralnego aspektu tej analizy Sąd Wojewódzki nie uzasadnił, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaś tych poglądów. Analiza dokonana przez Sąd Wojewódzki pominęła fakty i okoliczności wynikające z akt administracyjnych sprawy, w szczególności z omawianej już decyzji Burmistrza, ale też i dokumentacji na którą decyzja ta się powoływała, między innymi w zakresie ewentualnych przekroczeń uciążliwości poza granice działek inwestora.

Podkreślić bowiem silnie trzeba, że bez wnikliwej analizy materialnoprawnych okoliczności sprawy dotyczącej ustalenia tzw. obszaru oddziaływania przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie jest możliwe dokonanie oceny, czy określony podmiot posiada w tej sprawie interes prawny legitymujący go do wzięcia w niej udziału w charakterze strony. Podkreślić też trzeba, że o ile w postępowaniu zwykłym, rzeczywiście organ winien uwzględniać potrzebę ochrony nawet potencjalnie tylko zagrożonego interesu prawnego, co ma niewątpliwy wpływ na określenie kręgu stron, to w postępowaniu wznowionym ocenie podlegać winien obiektywnie istniejący interes prawny, którego wystąpienie ustalić należy przez ocenę przytaczanej w treści wniosku przesłanki wznowieniowej. Na gruncie postępowania wznowieniowego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę ocena interesu prawnego następuje w oparciu o zbadanie, czy przepis odrębny stanowić może podstawę ochrony praw lub obowiązków podmiotu, który został pominięty. Nie jest zatem wystarczające powołanie się we wniosku jedynie na okoliczność niewzięcia udziału w sprawie o pozwolenie na budowę, skoro przepis szczególny stwarza bariery podmiotowe i przedmiotowe do udziału w takim postępowaniu.

Ponieważ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w stosunku do art. 28 k.p.a. zawęża przesłanki uznania za stronę tego postępowania, akcentując konieczność zobiektywizowania badania tego interesu, nie pozostawia organom swobody w zakresie oceny tego interesu przez skonkretyzowanie odniesień do definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a zatem wpływu zamierzonej inwestycji na ewentualne ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, przy czym punktem odniesienia do tych ograniczeń są przepisy odrębne, do których zalicza się również przepisy techniczno budowlane.

Obszar oddziaływania obiektu jest wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Takimi przepisami są m. in. przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji obowiązkiem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie m. in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2297/10, LEX nr 1138131).

Jeżeli tak, to uwzględniając kontrolną funkcję sądów administracyjnych, wskazać trzeba, że możliwość zakwestionowania ocen organów w opisanym zakresie przez Sąd Wojewódzki i dokonanie własnej oceny na gruncie ustaleń poczynionych przez organy polegać winno na wskazaniu takiego przepisu prawa materialnego, niezastosowanego lub wadliwie zastosowanego przez organ, który pozwalałby na sformułowanie innej oceny w zakresie oddziaływania zamierzonej inwestycji na ewentualne ograniczenia sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Nawet jeśli przez ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki rozumieć również znoszenie określonych uciążliwości, to Sąd wykazać winien w oparciu, o jakie przepisy oceny tych ograniczeń należy dokonywać, łącząc je z konkretnymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organy administracji. Możliwość dokonania własnych ocen w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki wynikać też może z zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, lecz wówczas wskazać uprzednio trzeba, jakich uchybień w zakresie dowodowym dopuścił się organ.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie można wprawdzie w konkretnym przypadku wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem i w związku z tym nie ma w tej kwestii miejsca na automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego. Z drugiej jednak strony, bez skrupulatnej weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem.

Sąd Wojewódzki nie zakwestionował sposobu dochodzenia do ustaleń faktycznych przez organy wskazując w wytycznych jedynie na konieczność jednoznacznego ustalenia, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, chociaż jak wynika z treści uzasadnień organów obu instancji podzieliły i potwierdziły one ustalenia i oceny dokonane w zakresie określenia obszaru oddziaływania dokonane w postępowaniu zwykłym (vide str. 4 decyzji I instancji). Oznacza to, że Sąd Wojewódzki poczynił własne oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy, nie wskazując jednak na jakiekolwiek wady procesowe w zakresie dochodzenia do tych ocen przez organy, ani też nie wskazując, które z okoliczności zostały ocenione wadliwie. Z drugiej zaś strony Sąd Wojewódzki nie dokonał żadnej własnej krytycznej analizy przepisów materialnych ocenianych przez organy, ani też nie wskazał tych przepisów prawa materialnego, które doprowadziły Sąd do wniosków pozwalających na inne oceny niż to wykonały organy i na tej podstawie doszedł do wniosku, iż zakres oddziaływania inwestycji wykracza poza granice działek inwestora, co – jak z kolei wynika z treści wytycznych - miało być podstawą do ustaleń czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Podzielić zatem w pełni należy pogląd wyrażany już wcześniej w orzecznictwie, iż sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10, LEX nr 1121209).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu, że wadą postępowania przed organami, było to, iż organy nie ograniczyły się tylko do badania czy wnioskodawcy w postępowaniu wznowionym legitymowali się tylko interesem prawnym do udziału w sprawie, a prowadziły postępowanie kierunku wykazania, iż interes ten nie został naruszony, ponieważ część uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosiła się do skonkretyzowanych zastrzeżeń i wniosków stron operujących kategorią naruszenia interesów wnioskodawców, a organ w ramach ustosunkowania się do zgłaszanych zarzutów miał obowiązek zająć w podnoszonych kwestiach stanowisko, z czego żadną miarą nie sposób czynić zarzutu naruszeń proceduralnych.

Te wszystkie powody legły u podstaw uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione zarzutów naruszeń przepisów procesowych w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a także niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nie miał też podstaw Sąd Wojewódzki do formułowania w wytycznych, które wprawdzie w związku z uchyleniem wyroku straciły moc wiążącą, tak daleko idących poglądów, że skutkiem uznania we wznowionym postępowaniu, iż działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji jest przesądzenie, iż zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku potwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie występuje bowiem jeszcze obligatoryjna podstawa do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., którego treść Sąd przytoczył, omyłkowo wskazując w uzasadnieniu wyroku na art. 151 § 2 k.p.a. Wbrew bowiem przytoczonej podstawie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ musiałby najpierw zbadać, czy stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji właśnie § 2 art. 151 k.p.a., przez odniesienie do treści art. 146 § 2 k.p.a.

Tok wznowionego postępowania polega bowiem na ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie zwykłe. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może bowiem na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu, może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Nie znajduje też podstaw pogląd Sądu Wojewódzkiego wyrażony w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż w razie zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zbadać stan budowy i w razie rozpoczęcia robót umorzyć postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie, w odniesieniu do postępowań zwykłych o wydanie pozwolenia na budowę, ukształtował się pogląd, iż w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem takiego postępowania przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Pogląd ten nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Ponieważ aż do zakończenia postępowania wznowionego nadal obowiązuje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, nie ma podstaw pogląd, że inwestor rozpoczął roboty nie posiadając pozwolenia. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze przedstawione powyżej stanowisko prawne.

Mając powyższe na uwadze oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a ponadto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.