Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1835/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 12 art. 61 par. 1 art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pi. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1031/13 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] , 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/13, oddalił skargę P. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. P. W., M. W., M. W., M. M.-K. i M. K. wnieśli o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto Zakopane pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego i przebudowie Placu Niepodległości wraz z ulicą Generała Galicy oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej na działkach o nr ewid.: 415, 460, 461/1, 461/2, 651, 652/1, 652/2, 653, 654/2, 656/1, 656/2, 656/4, 656/6, 656/7, 656/8, 656/9, 656/10, 656/14, 656/16, 656/30, 671/1, 673, 892, 906, 955 z obrębu: 5 w Zakopanem – Etap I.

Wojewoda Małopolski wezwał wnioskodawców o dostarczenie dowodu świadczącego o posiadaniu interesu prawnego oraz dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi na wezwanie M. W. i M. W. wskazali, że "przepisów dających nam podstawy do występowania jako strona jest wiele. Przede wszystkim prawo budowlane chroniące nas przed hałasem wibracjami". Jednocześnie stwierdzili, że "w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 5 sierpnia 2010 r. jesteśmy stronami postępowania co oznacza, że realizowana inwestycja oddziałuje na naszą nieruchomość (działka 515 obr. 5) i jest to wystarczająca przesłanka do prowadzenia postępowania". Z pism wnioskodawców wynika, że są oni właścicielami działek w Zakopanem nr: 413 – P. W., 515 – M. W. i M. W., 417 i 842 – M. M.-K. i M. K..

Następnie Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2011 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpatrzeniu zażalenia P. W., M. W., M. W. i M. Krzystka utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r..

W uzasadnieniu postanowienia GINB wyjaśnił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podobnie jak w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania – mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Powołując się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, ponieważ obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji zamyka się w obszarze, na którym zostały zaprojektowane omawiane obiekty i roboty budowlane, tj. na działkach o nr ewid.: 415, 460, 461/1, 461/2, 651, 652/1, 652/2, 653, 654/2, 656/1, 656/2, 656/4, 656/6, 656/7, 656/8, 656/9, 656/10, 656/14, 656/16, 656/30, 671/1, 673, 892, 906, 955 z obrębu: 5 w Zakopanem. Z projektu budowlanego wynika, że zabudowana działka o nr ewid. 413 z obrębu: 5 miasto Zakopane (współwłasność P. W.) graniczy bezpośrednio z częścią działek drogowych o nr ewid. 654/2 i 656/1, a także znajduje się w odległości ponad 10 m od granic spornej inwestycji zlokalizowanej na części działek drogowych o nr ewid. 656/2, 656/4, 656/6, 656/7 i 656/8 (ul. Grunwaldzkiej). Projektowana galeria (oznaczenie "F") – budynek dawnej szkoły muzycznej – znajduje się na działce o nr ewid. 415 w odległości ponad 29 m od ww. działki o nr ewid. 413. Niezabudowana działka o nr ewid. 417 i zabudowana działka o nr ewid 842, których współwłaścicielem jest M. K. bezpośrednio graniczą z częścią omawianej inwestycji, tj. z działką o nr ewid. 460 – Park Miejski, na której zaprojektowano boiska do koszykówki (oznaczenie "d"), korty ziemne do gry w tenisa (oznaczenie "e"), korty ziemne do gry w tenisa dla dzieci (oznaczenie "f") oraz budynki zaplecza sanitarno-szatniowego i technicznego kortów tenisowych (oznaczenie "D"). Zaś działka o nr ewid. 51 będąca współwłasnością M. W.ej i M. W.ego, bezpośrednio graniczy z ww. działką o nr ewid. 460 – Park Miejski, na której zaprojektowano korty ziemne do gry w tenisa dla dzieci (oznaczenie "f") oraz z częścią działki wodnej o nr ewid. 673 Czarny Potok. W odległości ponad 5 m od granic z ww. działką o nr ewid. 515 zaprojektowano plac zabaw dla dzieci starszych (oznaczenie "h") oraz plac zabaw dla dzieci młodszych (oznaczenie "g") – odległości ponad 15 m.

Kwestionowana inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców, a w szczególności nie pozbawia nieruchomości wnioskodawców dostępu do drogi publicznej i światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz nie zanieczyszcza powietrza, wody i gleby, nie emituje ponadnormatywnych uciążliwości, uciążliwość inwestycji zamyka się w jej granicach.

Fakt uznania podmiotu za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji celu publicznego nie implikuje obowiązku uznania tego samego podmiotu za stronę w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ w tym ostatnim postępowaniu krąg stron ograniczony jest art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Tak więc fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji celu publicznego spornej inwestycji części wnioskującym przyznano status strony w żaden sposób nie przesądza o takim uprawnieniu w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji. Tym samym nieuprawnione jest wywodzenie przez M. W. i M. W. przymiotu strony w niniejszej sprawie z faktu bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] sierpnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego kwestionowanej inwestycji.

P. W., M. W., M. W., M. M. K. i M. K. w skardze na powyższe postanowienie zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 75, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Podnieśli, że wykazali poprzez swoje oświadczenia, że są właścicielami działek w otoczeniu obiektu budowlanego, co daje im przymiot stron wg art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz wskazali jako przepisy prawne dające im prawo podmiotowe ujęte w normę art. 28 k.p.a. – art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53, art. 54 pkt 2d, art. 55 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 Prawa budowlanego, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawę o ochronie środowiska, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i o udostępnianiu informacji o środowisku z 2008 r., ustawę o drogach publicznych, oraz ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawę o gospodarce nieruchomościami, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawę prawo wodne, prawo geologiczne.

Powołując wymienione przepisy podnieśli, że określają one wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, m.in. ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, emisję pyłów, zapachów. Nawiązali też do regulacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz do regulacji tzw. prawa sąsiedzkiego. Zaznaczyli, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będące jego władnością. Skarżący zakwestionowali ustalenie, że obszar oddziaływania obiektów obejmuje działki, na których inwestycja będzie realizowana. Podnieśli również, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Skarga M. W., M. W., M. M. K. i M. Krzystka została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2013 r.

Rozpoznając skargę P. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lutego 2011 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Starostę Tatrzańskiego, stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zdaniem Sądu, takie skutki funkcjonowania inwestycji jak kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej – nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla danego obiektu. Nie można skutecznie wywodzić przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu jedynie z powodu sąsiedztwa spornej inwestycji, która może powodować hałas, wibracje czy inne uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu.

Wnioskodawca nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2011 r. Jak słusznie uznał organ ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obszar oddziaływania kwestionowanej inwestycji zamyka się w obszarze, w którym została zlokalizowana inwestycja, a z analizy projektu budowlanego nie wynika natomiast, aby kwestionowana inwestycja ograniczała w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, pomimo stosownego wezwania przez organ, przysługującego mu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] lutego 2011 r.

Dodatkowo Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji celu publicznego jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, innym od postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ i na podstawie innych przepisów prawnych. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji celu publicznego nie oznacza automatycznego przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem w tym postępowaniu przymiot strony determinuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

P. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

– art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy ma obowiązek ustalenia, czy osoba składająca odwołanie od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, w sytuacji, gdy o statusie strony przesądza wyznaczony w oparciu o przeprowadzoną analizę obszar oddziaływania obiektu;

– art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że nie został wykazany interes skarżącego w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy termin "oddziaływanie obiektu" powinien być odnoszony nie tylko do stanu po zakończeniu inwestycji, ale również fazy jego powstawania, innymi słowy: oddziaływań związanych z realizacją procesu budowlanego dotyczącego obiektu, a przy tym z uzasadnienia wyroku pierwszej instancji wynika, że decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zawiera szereg postanowień, sprzecznych z wymogami, wynikającymi z odrębnych przepisów prawa budowlanego zwłaszcza co do istotnych parametrów i odległości w zakresie usytuowania poszczególnych obiektów infrastruktury sportowej i rekreacyjnej, co wskazuje na naruszenie interesów prawnych skarżącego;

– art. 5 ust 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji poddanie w wątpliwość istnienia po stronie P. W. interesu prawnego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy z analizy projektu budowlanego wynika, iż znaczna kubatura planowanych obiektów, ich przeznaczenie na cele rekreacyjnej i rozrywkowe, a także zagospodarowanie terenu parku oraz jego okolic, w tym zwłaszcza parking samochodowy, muszla koncertowa i boiska sportowe, skutkować będą szeregiem negatywnych oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, w tym przede wszystkim doprowadzą do zwiększenia zanieczyszczenia środowiska, oraz do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i pkt 9 Prawa budowlanego, aczkolwiek samo ich sformułowanie nie odzwierciedlało istoty wadliwej interpretacji i błędnego zastosowania tych przepisów przy kontroli zaskarżonego postanowienia.

Uwzględnienie jednak argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwoliło na skonkretyzowanie podstaw kasacyjnych, które okazały się usprawiedliwione. Mianowicie zarzuty kasacyjne skutecznie podważyły ocenę Sądu Wojewódzkiego, akceptującą stanowisko organów obydwu instancji, zgodnie, z którym skarżący nie ma w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiotu strony bowiem nieruchomość stanowiąca jego własność (współwłasność) nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organy administracji badając wstępnie wniosek skarżącego i innych osób stwierdziły brak ich legitymacji do wystąpienia żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji realizowanej przez Gminę Miasto Zakopane polegającej na rewitalizacji Parku Miejskiego, przebudowie Placu Niepodległości wraz z ulicą Generała Galicy oraz przebudowie budynku dawnej szkoły muzycznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że według projektu budowlanego zabudowana działka nr 413, stanowiąca współwłasność skarżącego, graniczy bezpośrednio z częścią działek drogowych, a także znajduje się w odległości ponad 10 m od granicy spornej inwestycji obejmującej część działek drogowych, a ponadto w odległości ponad 29 m od projektowanej galerii (budynek dawnej szkoły muzycznej). Organ odwoławczy, ustalając, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w obszarze, na którym zaprojektowano planowane obiekty i roboty budowlane – stwierdził, że tym samym inwestycja nie ograniczy sposobu zagospodarowanie nieruchomości wnioskodawcy.

Sąd Wojewódzki akceptując rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kierował się niewłaściwym rozumieniem tych wszystkich przepisów, które warunkowały weryfikację legitymacji procesowej skarżącego. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu odbyła się też bez weryfikacji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę kontrolowanych postanowień. Sposób w jaki Sąd Wojewódzki przeprowadził ocenę prawną niniejszej sprawy świadczy też o zignorowaniu przyjętych w orzecznictwie kryteriów legalności postanowień podejmowanych przez organy administracji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia zatem wymaga, że dominującym w orzecznictwie stał się pogląd, zgodnie z którym wstępne badanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może zakończyć się odmową wszczęcia postępowania gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty.

Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej.

Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Akcentuje się, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13).

Powyższy kierunek orzeczniczy jest zbieżny z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 685 oraz wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r. II OSK 2271/12, z 5 września 2014 r. II OSK 602/13).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji skarżącego.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10, wyrok NSA z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11, wyrok NSA z 15 lutego 2013 r. II OSK 2171/11, wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. II OSK 841/13 i wyrok NSA z 21 sierpnia 2014 r. II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm.

Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Zaakcentować trzeba, że w wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową sąsiednich działek. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r. II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r. II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r. II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r. II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r. II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r. II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r. II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r. II SA/Gl 250/11).

W rozpoznawanej sprawie postanowienia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem omówionych powyżej reguł, co wykluczało uznanie ich za legalne. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki przyjął bez jakiejkolwiek weryfikacji ustalenie organów administracji, że oddziaływanie kwestionowanej inwestycji zamyka się w obszarze przewidzianym pod inwestycję.

Niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu, że: "nie można skutecznie wywodzić przymiotu strony w niniejszym postępowaniu jedynie z powodu sąsiedztwa spornej inwestycji, która może powodować hałas, wibracje czy inne uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu".

Ogólnikowa ocena Sądu w tym zakresie nie została w żaden sposób powiązana z konkretnymi ustaleniami, które wskazywałyby na to, jakie rozwiązania projektowe przyjęto co do obiektów oraz robót budowlanych na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Było to konieczne zważywszy, że sporna inwestycja obejmuje znaczny teren i bardzo duży zakres różnorodnych obiektów i robót do zrealizowania.

W kontekście położenia nieruchomości skarżącego i podnoszonych przez jego zastrzeżeń należało w szczególności zwrócić uwagę na ewentualne uciążliwości związane z obsługą komunikacyjną tego terenu i warunkami dotyczącymi ochrony akustycznej. Przypomnieć trzeba, że skarżący oraz uczestnicy nie będąc stronami w postępowaniu zwykłym kwestionowali wyznaczony w decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania spornych obiektów, ograniczony tylko do działek przewidzianych pod inwestycję.

Sąd Wojewódzki nie odniósł się do szerokiej argumentacji zawartej w skardze dotyczącej oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, m.in. związanego z przebudową sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej przewidzianej do realizacji obok nieruchomości skarżącego, a także wskazywanymi uciążliwościami powodowanymi przez hałas drgania, zanieczyszczenia, emisje (pyły, zapachy) i wody opadowe.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest ustaleń co do sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego oraz jej aktualnego, czy planowanego wykorzystania, co nie pozwala na uściślenie przepisów prawa stanowiących o ochronie praw osób trzecich w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności oznaczonej decyzji powinien wykazać swoją legitymację procesową poprzez przedstawienie okoliczności świadczących o jego interesie prawnym, natomiast do kompetencji organu administracji należy weryfikacja tego w świetle konkretnych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie ocena legitymacji skarżącego w kontekście przepisów prawa materialnego wymagała jednak rzetelnej analizy dokumentacji projektowej, co może być dokonane we wszczętym postępowaniu wyjaśniającym, a nie na etapie wstępnego badania wniosku. Wskazać również trzeba, że analiza stanu faktycznego i prawnego powinna być odniesiona do konkretnej nieruchomości skarżącego i przysługującej mu ochrony prawnej, a nie odnosić się ogólnie do wniosku złożonego wspólnie przez kilku wnioskodawców.

Podsumowując należy stwierdzić, że całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku świadczy o wadliwym rozumieniu przepisów objętych podstawą kasacyjną, co w rezultacie skutkowało błędną oceną w zakresie ich zastosowania przez organy orzekające w sprawie. W konsekwencji uwzględnieniu podlegał wniosek strony skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę wziął ponadto pod uwagą naruszenie przez organy obydwu instancji przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Jak bowiem zostało wykazane powyżej w analizowanym przypadku nie można mówić o oczywistym braku legitymacji skarżącego, co wykluczało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rzeczą więc organu pierwszej instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu wniosku przeprowadzenie analizy dokumentacji projektowej, w tym projektu zagospodarowania terenu inwestycji celem ustalenia ewentualnego oddziaływania określonych robót budowlanych i zaplanowanych obiektów na nieruchomość skarżącego oraz dokonanie oceny w zakresie przysługującej mu ochrony prawnej związanej z prawem zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.