Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1135/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2, 2a, 2c, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 189a § 1, art. 189d, art. 189f,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 145 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 27/20 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 października 2019 r. nr KOC/5135/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 4166 (słownie: cztery tysiące sto sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr 43/08/2019 z dnia 12 czerwca 2019 r. wymierzył P. W. (dalej: skarżący), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" oraz "[...]" z siedzibą w Warszawie karę pieniężną za zajęcie w Warszawie, na terenie Dzielnicy Mokotów, części pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 8,67 m2 oraz jednostki zewnętrznej klimatyzacji o powierzchni rzutu poziomego 0,38 m2 w okresie od dnia 18.12.2018 r. do dnia 10.04.2019 r. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, w kwocie 37 710,06 zł obliczonej następująco:

-8.67 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 3,70 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1 m powierzchni reklamy o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie x 114 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 36 570.06 zł

-1.00 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 1.00 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1 m zewnętrznej jednostki klimatyzacji x 114 dni zajęcia pasa drogowego x 10 (kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty) = 1 140.00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 24 października 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę procesową wskazano przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.). Jako podstawę materialnoprawną wskazano przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: u.d.p.), uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu 15.10.2018 r. oraz w dniu 29.11.2018 r. w trakcie rutynowych kontroli pasa drogowego zarządca drogi stwierdził umieszczoną na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] w pasie drogowym ul. [...] reklamę o treści "[...]" oraz zewnętrzną jednostkę klimatyzacji. Na dowód przeprowadzonych kontroli sporządzono notatki służbowe, do których załączono dokumentację fotograficzną. Na zlecenie zarządcy drogi została sporządzona opinia uprawnionego geodety z dnia 3.12.2018 r., która potwierdziła, że reklama o powierzchni 8,67 m2 (długość 19,25 m oraz wysokość 0,45 m) umieszczona na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...], w całości znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Zgodnie z tą opinią, także zewnętrzna jednostka klimatyzacji wchodzi w pas drogowy drogi gminnej ul. [...] na głębokość 0,45 m i na długości 0,85 m, co daje 0,38 m2 zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu. Ponowna kontrola pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] przeprowadzona przez zarządcę drogi w dniu 18.12.2018 r. potwierdziła opisane powyżej zajęcie części pasa drogowego przez przedmiotową reklamę oraz zewnętrzną jednostkę klimatyzacji. Na dowód przeprowadzonej kontroli sporządzono notatkę służbową, do której załączono dokumentację fotograficzną.

Zarządca drogi zawiadomieniem z dnia 31.12.2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w celu umieszczenia reklamy oraz zewnętrznej jednostki klimatyzacji bez zezwolenia zarządcy drogi. Równocześnie wyznaczył na dzień 14.01.2019 r. dowód z oględzin pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] na okoliczność przedmiotowego zajęcia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i oględzinach zostało doręczone skarżącemu w dniu 3.01.2019 r. Oględziny zarządcy drogi przeprowadzone w dniu 14.01.2019 r. wykazały nadal zajęcie pasa drogowego przez reklamę i klimatyzator. Skarżący nie uczestniczył w oględzinach. Na dowód przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną. Kilkukrotne ponowne kontrole, o których strona była informowana, potwierdziły istniejące nadal zajęcie pasa drogowego (protokoły z oględzin pasa drogowego z dnia 15.02.2019 r.; 11.03.2019 r. i 10.04.2019 r. wraz z załączoną do nich dokumentacją fotograficzną). Kara pieniężna została naliczona za okres od daty pierwszej kontroli stwierdzającej zajęcie pasa drogowego tj. 15.10.2018 r. do dnia ostatnich oględzin przeprowadzonych w dniu 10.04.2019 r., uznając, iż wykazano ciągłość niezmiennego pozostawania ww. obiektów w tej samej lokalizacji.

Odnosząc się do uwagi pełnomocnika strony, zgłoszonej do protokołu z oględzin pasa drogowego dokonanych w dniu 15.02.2019 r., że nie ma możliwości weryfikacji pomiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę zawartych w opinii z dnia 3.12.2018 r. z uwagi na nieuczestniczenie w tych czynnościach przez uprawnioną stronę, organ zwrócił uwagę na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. (II OSK 561/16, LEX nr 2463144), że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzania dowodu z biegłych nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii, a udział strony w postępowaniu dowodowym, polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. Organ wskazał, że w rozstrzyganej sprawie skarżący miał możliwość zapoznania się z opinią uprawnionego geodety z 3.12.2018 r., jednak z tej możliwości nie skorzystał. Dlatego brak było podstaw aby nie uznać opinii jako dowodu w sprawie. Załączona do opinii mapa wskazuje bez żadnych wątpliwości granice pasa drogowego drogi gminnej i usytuowanie reklamy oraz zewnętrznej jednostki klimatyzacji, z jednoczesnym podaniem wymiarów każdego z obiektów zajmujących pasa drogowy.

Organ podkreślił, iż odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia i przyczyn zajęcia pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. Zdaniem organu z uwagi na to, że zasady wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zostały ustalone w przepisach u.d.p., nie ma zastosowania przepis art. 189d k.p.a. W związku z powyższym zarządca drogi na podstawie zebranego materiału dowodowego, zobowiązany był zgodnie z założeniami ustawy o drogach publicznych, nałożyć na stronę, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalanej zgodnie ze wskazaniami powołanej ustawy o drogach publicznych. Dla naliczenia kar pieniężnej organ przyjął stawkę za zajęcie pasa drogowego określoną w załączniku nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Z uwagi na treść art. 40 ust.10 u.d.p. o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organ naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez zewnętrzną jednostkę klimatyzacji odniósł do 1 m2 zajętej powierzchni przez ten obiekt. Termin płatności kary ustalono zgodnie z art. 40 ust. 13 u.d.p.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 27/20, po rozpoznaniu skargi [...] na powyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 października 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 12 czerwca 2019 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Granice pasa drogowego, jak i usytuowanie spornych obiektów (reklamy oraz klimatyzatora), zostały według Sądu ustalone bezspornie, czego dowodzi załączona do akt opinia uprawnionego geodety z dnia 3 grudnia 2018 r., która w sposób nie budzący wątpliwości wykazała, iż reklama o powierzchni 8.67 m2 (długość 19.25 m oraz wysokość 0.45 m) umieszczona na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] w całości znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Zgodnie z opinią, także zewnętrzna jednostka klimatyzacji wchodzi w pas drogowy drogi gminnej ul. [...] na głębokość 0.45 m i na długości 0.85 m, co daje 0,38 m zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu .

Sąd wskazał także, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia konieczne (wystarczające) jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należy z zasady do potencjalnych użytkowników tego pasa, zazwyczaj będących przedsiębiorcami, których obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Sąd uznał natomiast, że poza zainteresowaniem organu znalazły się przesłanki miarkowania kar, które organ winien był wziąć pod uwagę z urzędu, oraz pismo inżyniera architekta o zgłoszeniu przez stronę architektonicznego obiektu reklamowego (pismo z 13 września 2016 r.).

W ocenie Sądu organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego, niezasadnie uznając brak możliwości zastosowania przepisów działu IVa k.p.a. w sprawach wymierzenia kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd wskazał, że żaden z przepisów tego działu nie był jednak stosowany, bowiem organy administracyjne obu instancji błędnie przyjęły, iż do spraw toczących się w przedmiocie nakładania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie mają one zastosowania. Według Sądu skoro w przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie skorzystał z możliwości odrębnego unormowania instytucji miarkowania kary, to nie ma powodu, aby art. 189d k.p.a. a prori wykluczać z podstawy materialnoprawnej tego rodzaju rozstrzygnięć.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, zaistniała konieczność dokonania oceny dowodu w postaci pisma strony z 13 września 2016 r. skierowanego do Urzędu m.st. Warszawy, informującego o umieszczeniu reklamy, która w ocenie reprezentującego stronę inżyniera nie miała być umieszczona w pasie drogowym. Istotą przeprowadzenia tego dowodu winno być stwierdzenie, czy zachowanie strony wskazuje na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 189d ust. 4 lub 5 k.p.a. Sąd uznał złożenie ww. pisma przez skarżącego na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, za jedną z przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi, z uwagi na zaistnienie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyczyna dołączenia tego pisma do akt sprawy dopiero przed sądem jest zdaniem Sądu nieistotna, skoro zgodnie z art. 7 i 80 k.p.a. podstawą rozstrzygania winien być całokształt istotnych w sprawie dowodów, możliwie bliski tzw. prawdy obiektywnej. Według Sądu dołączenie do akt sprawy pisma z 13 września 2016 r., jak i ustalenie ewentualnej treści odpowiedzi, bądź braku tej odpowiedzi, pozwoliłoby na stwierdzenie, czy postępowanie organów administracyjnych było zgodne z zasadą budowania zaufania, a zarazem dałoby odpowiedź na pytanie, czy skarżący dokonał wymaganej podwyższonej staranności przy realizacji swojej działalności. Zdaniem Sądu w szczególności pozwoli to na wyjaśnienie, czy skarżący miał uzasadnione działaniem organów podstawy do przyjęcia, że posadowione przez niego na elewacji obiekty pozostają poza obrębem pasa drogowego, a zatem nie wymagają stosownej zgody zarządcy. Sąd wskazał bowiem na zasadę ogólną z art. 8 § 1 in principio k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Dlatego rozważenia wymaga czy skarżący, działając przy zachowaniu zasad podwyższonej staranności, wymaganych od podmiotu profesjonalnego (umieszczenie reklam pozostawało bowiem w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą) podjął stosowne działania, aby nie popaść w kolizję z obowiązującym prawem. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący korzystał z pomocy profesjonalisty, który dopełniając formalności związanych ze zgłoszeniem projektu architektonicznego reklamy do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy, poinformował o usytuowaniu obiektu poza pasem drogowym. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, niezbędne jest ustalenie, czy skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu o zgodności z prawem swoich działań, co z kolei uzasadniałoby co najmniej zmiarkowanie wymierzonej wobec niego kary na mocy art. 189d ust. 4 lub 5 k.p.a.

W ocenie Sądu istotne jest także ustalenie daty, z jaką skarżący powziął bezsprzecznie wiedzę co do przebiegu pasa drogowego, a więc o treści opinii biegłego geodety, gdyż do tej daty (powzięcia informacji) mógł ewentualnie pozostawać w przekonaniu o braku konieczności występowania o zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, a po tej dacie z pewnością takie przekonanie byłoby niezgodne z pozyskanym przez organ, niezbitym dowodem co do przebiegu pasa drogowego po elewacji budynku i związanym z tym obowiązkiem uzyskania zgody zarządcy drogi na umieszczenie na tej elewacji obiektów niezwiązanych z infrastrukturą drogową.

III.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną do wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, SKO wniosło o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten Sąd z uwzględnieniem dyspozycji art. 185 § 2 p.p.s.a. Nadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. w zw. z art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2020r., poz. 470; dalej: u.d.p.) poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skoro w przypadku kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego ustawodawca nie skorzystał z możliwości odrębnego unormowania instytucji miarkowania kary, to nie ma powodu, aby art. 189d k.p.a. a prori wykluczać z podstawy materialnoprawnej tego rodzaju rozstrzygnięć, podczas gdy przepis art. 189d k.p.a. - określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej - ma zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...";

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (tekst jedn.: Dz. U. 2017 r., poz. 935; dalej: ustawa nowelizująca) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w aktualnym stanie prawnym wśród przepisów o karach pieniężnych wciąż nie ma unormowań odnoszących się do miarkowania kary, za takie nie można bowiem uznać art. 189d § 1 k.p.a., wprowadzonego ustawą nowelizującą, dlatego też zapewnienie nakładanej w konkretnym przypadku określonej przez ustawodawcę "sztywno" sankcji przymiotu kary proporcjonalnej należy do organu stosującego prawo podczas gdy we wprowadzonym w art. 1 ustawy nowelizującej art. 189d k.p.a. zamieszczono przesłanki miarkowania administracyjnej kary pieniężnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, pomimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku, nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jak również inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie powinny dokonać oceny dowodu w postaci pisma z dnia 13 września 2016 r., skierowanego do Urzędu m. st. Warszawy, informującego o umieszczeniu reklamy, która w ocenie reprezentującego stronę inżyniera nie miała być umieszczona w pasie drogowym;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu w postaci pisma z dnia 13 września 2016 r. na okoliczność poinformowania m. st. Warszawy o zamontowaniu szyldu reklamowego na elewacji budynku znajdującego się na skrzyżowaniu ul. [...] oraz [...], który to szyld nie będzie znajdował się w pasie drogowym, bowiem granicę działki stanowi gzyms budynku, który jest odsunięty od elewacji budynku na 9 cm;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 czerwca 2019 r. nr 43/08/2019 znak UD.IV.WID.C.7230.1760.2018.JKA, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 24 października 2019 r. nr KOC/5135/Dr/19.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek przewidziana w art. 189 p.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., które dotyczą naruszenia prawa materialnego i mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ zarzuty procesowe zostały sformułowane jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów art. 189d k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. O zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przesądzają bowiem prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych podniesionych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że z art. 40 ust. 4 u.d.p. wynika, że opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogi, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Z kolei art. 40 ust. 12 u.d.p. przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Powyższe przepisy wskazują w jaki sposób oblicza się karę za zajęcie pasa drogowego. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, z powyżej przytoczonych przepisów u.d.p. jednoznacznie wynika, że kara za zajęcie pasa drogowego jest karą wymierzaną w sposób sztywny, a nie w sposób względny. Wymierzenie kary jest w uzależnione od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. w zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny prawnie. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. Nie ma też możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej.

Z tych przyczyn za chybiony należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie organ powinien był zastosować art. 189d k.p.a.

Art. 189a § 1 k.p.a. przewiduje, że "W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.", natomiast z art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Należy zauważyć, że kwestia zastosowania art. 189d k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego była wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przepis ten, odmiennie niż art. 189f k.p.a., nie może mieć w takich sprawach zastosowania. Przepisy art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. to bowiem dwie odrębne regulacje. Przepis art. 189d k.p.a. może mieć zatem zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie. Art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, dotyczy zatem jedynie administracyjnych kar pieniężnych, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego, tj. do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne z wysokością określoną w sposób sztywny (np. przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze, tym samym art. 189d k.p.a. nie ma do nich zastosowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 i powołane tam poglądy doktryny).

Z tych względów należy uznać, że w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji błędnie przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189d k.p.a. Podniesione zatem w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 189d k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz art. 145 § 1pkt 1 lit. a p.p.s.a. są zasadne.

W konsekwencji za zasadne uznać należy także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy wskazać, że w niniejszej sprawie WSA jednoznacznie przesądził prawidłowość ustaleń organu co do przebiegu granicy pasa drogowego oraz ustalony w postępowaniu administracyjnym fakt przekroczenia granic tego pasa poprzez umieszczone na elewacji budynku reklamy i klimatyzator. Sąd uznał także za zgodne z prawem pomiary wielkości obszaru pasa drogowego zajętego bez zezwolenia wskazując, że na zlecenie organu w tej sprawie została sporządzona opinia uprawnionego geodety z dnia 3 grudnia 2018 r., która w sposób nie budzący wątpliwości wykazała, iż reklama o powierzchni 8.67 m2 (długość 19.25 m oraz wysokość 0.45 m) umieszczona na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...], a także zewnętrzna jednostka klimatyzacji 0,38 m2 (głębokość 0,45 m i długość 0,85 m), w całości znajdowały się w pasie drogowym ul. [...]. Co do tego nie wniesiono skargi kasacyjnej, w tym zatem zakresie rozstrzygnięcie jest prawomocne. Kwestionowanie zatem tych okoliczności w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie może być skuteczne.

Z tych powodów, przy równoczesnym uwzględnieniu, że w tej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 189d k.p.a., o czym była mowa powyżej, należy uznać, że wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do nałożenia kary zostały prawidłowo ustalone i ocenione. Wbrew zatem poglądowi Sądu pierwszej instancji, nie ma w tej sprawie podstaw do uzupełniania przez organ postępowania poprzez dodatkowe ustalenia i ocenę dotyczącą pisma z 13 września 2016 r. z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w art. 189d k.p.a. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, bez znaczenia pozostaje bowiem ustalenie, czy skarżący, aby nie popaść w kolizję z obowiązującym prawem, zachował zasady podwyższonej staranności wymagane od podmiotu profesjonalnego (umieszczenie reklam pozostawało bowiem w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą). Bez znaczenia jest więc to, czy skarżący mógł pozostawać w usprawiedliwionym okolicznościami przekonaniu o zgodności z prawem swoich działań, co z kolei miało, według Sądu, uzasadniać co najmniej miarkowanie wymierzonej wobec niego kary na mocy art. 189d ust. 4 lub 5 k.p.a. Skoro bowiem przepisy te nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to tym samym bez znaczenia pozostawało ustalenie stopnia przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia prawa, jak również działania podjęte przez skarżącego dobrowolnie w celu uniknięcia naruszenia prawa.

W związku z powyższym, niezasadny był pogląd Sądu pierwszej instancji, wynikający z przeprowadzonego na rozprawie na podstawie art. 106 p.p.s.a. dowodu z pisma z dnia 13 września 2016 r. Wprawdzie samo dopuszczenie tego dowodu z dokumentu nie naruszało art. 106 § 3 p.p.s.a., wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, gdyż istniały podstawy do uznania, że jego przeprowadzenie było "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Niezgodne z prawem są jednak wnioski wyprowadzone przez Sąd po przeprowadzeniu tego dowodu, a mianowicie wywiedzenie na podstawie tego dokumentu obowiązku ustalenia przez organ czy skarżący dokonał wymaganej podwyższonej staranności przy realizacji swojej działalności. Należy bowiem wskazać, że skoro w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 189d ust. 4 i 5 k.p.a., to w konsekwencji nie ma znaczenia dalsze badanie dopuszczonego w sprawie dowodu z pisma z dnia 13 września 2016 r. Ocena bowiem ww. dowodu, w świetle ustalonego przez organ na podstawie sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłego geodety i zaakceptowanego przez Sąd przebiegu pasa drogowego i faktu jego zajęcia, nie miałaby wpływu na wydanie decyzji w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego, bowiem wymierzając karę organy nie mają obowiązku uwzględniania takich okoliczności jak stopień winy lub okoliczności usprawiedliwiające brak świadomości przekroczenia pasa drogowego. O braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń nie sposób zatem wnioskować na podstawie prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska wskazującego na potrzebę uwzględnienia treści pisma z 13 września 2016 r. Nie ma więc też podstaw by twierdzić - jak przyjął Sąd pierwszej instancji - że niezbędne jest ponowienie postępowania w celu ustalenia daty, z jaką skarżący powziął bezsprzecznie wiedzę co do przebiegu pasa drogowego.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zalecone przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stan faktyczny sprawy został przez organy wyczerpująco ustalony i oceniony, i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, gdyż w takiej sytuacji organ nie jest zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych. Z tych powodów zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za zasadne.

Z tych wszystkich wskazanych powyżej powodów, zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 4166 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 566 zł oraz kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w wysokości 3600 zł.