Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1353/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1107/15 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1107/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 367 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) Starosty [...] (dalej Starosta) orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej własność M. i K. B., przez udzielenie "A" S.A. (dalej "A" S.A. bądź Spółka) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] służących do przesyłu energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na budowie 2-torowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] oraz zobowiązującą właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, w okresie 12 miesięcy od chwili rozpoczęcia robót budowlanych w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii przewodów i urządzeń przeprowadzonej linii elektroenergetycznej oraz czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń przeprowadzonej linii napowietrznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2015 r. poz. 1774" [winno być "2014, poz. 518 ze zm."], dalej ugn bądź ustawa), zgodnie z którym starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary itd. jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Planowana inwestycja jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 "ust." [winno być "pkt"] 2 ugn. Jak wskazał Starosta, jest ona zgodna z zapisami ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z dnia [...] kwietnia 2012 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie 2-torowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] wraz z towarzyszącym traktem światłowodowym, związanej z przebudową 1-torowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] na rzecz "A" S.A. Decyzja ta ustala lokalizację inwestycji celu publicznego między innymi na działce numer [...], położonej w obrębie [...] gmina [...], stanowiącej własność M. i K. B. i określa szczegółowo warunki [i] zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione w załączniku graficznym.

Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania dotyczący braku wyjaśnień kwestii art. 6 ugn. Starosta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśnił brzmienie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ugn, i wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego obejmuje działkę nr [...]. By była mowa o "wyrażonej zgodzie" przez właściciela, musi dojść do zawarcia stosownej umowy. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, rokowania przeprowadzone z właścicielami ww. działki nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Okoliczność tę potwierdzają, w ocenie organu, znajdujące się w aktach sprawy protokoły z rokowań. W sprawie przeprowadzono dnia 24 kwietnia 2014 r. rozprawę administracyjną, podczas której pełnomocnik inwestora zaproponował [...] zł/m pasa technologicznego o pow. [...] lecz K. B. nie odniósł się do przedstawionej oferty, uznając, że jest to "pułapka".

Wojewoda uznał, że w sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że Spółka podjęła próby uzyskania zgody na przeprowadzenie prac na przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania planowanej inwestycji, jednak do porozumienia między stronami nie doszło. W związku z brakiem porozumienia pełnomocnik inwestora zwrócił się do Starosty o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej. Zdaniem Wojewody bezzasadne są również pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu. W ocenie Wojewody, postępowanie administracyjne przeprowadzono zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zawiera wyczerpującą argumentację i odnosi się do przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 ugn. Dokonano analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości a w załączniku do decyzji przedstawiono szczegółowe przeprowadzenie przewodów. W toku postępowania strony prawidłowo zawiadomiono o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2014 r. nie narusza przepisów prawa i jest prawidłowa.

K. B. (dalej skarżący) wniósł na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi m.in.: podjęcie decyzji administracyjnej "z góry" bez względu na przebieg postępowania w sprawie; brak prawidłowego wniosku wszczynającego postępowania administracyjne; zatajenie celu i tematu rozprawy z 24 kwietnia 2014 r., mimo jego prośby; zafałszowaną próbę negocjacji gdyż w jego ocenie pełnomocnik "A" S.A. nie miał uprawnień do zaciągania zobowiązań finansowych; stronniczość organu w kwestii negocjacji i w kwestii "inwestycji celu publicznego" - nie przeprowadzono dowodu w spornej kwestii; faworyzowanie jednej strony postępowania; brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania.

Skarżący wskazał, że w sprawie nie przeprowadzono żadnych negocjacji, a "to co się wydarzyło było przeprowadzone przez osoby nie mające pełnomocnictwa do zaciągania zobowiązań finansowych".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa powyżej.

Przepis ów ma charakter wyjątkowy. Organ uprawniony jest do jego zastosowania jedynie w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji i po złożeniu odpowiedniego wniosku przez inwestora. Organ obligowany jest do zbadania czynności poprzedzających złożenie takiego wniosku, w tym sprawdzenia czy w sprawie przeprowadzono wcześniej rokowania i czy istotnie nie przyniosły one oczekiwanych efektów.

W rozpoznawanej sprawie wskazane wyżej wymogi zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zakończone decyzją Starosty z [...] listopada 2014 r. wszczęte zostało na skutek wniosku "A" S.A. reprezentowanej przez pełnomocnika S. K. Z akt wynika, że przed złożeniem owego wniosku inwestor przeprowadził rokowania z właścicielami nieruchomości. Okoliczność prowadzenia rokowań potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy "protokoły z rokowań", podpisane przez właścicieli nieruchomości M. i K. B. Z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wójta [...] z [...] kwietnia 2012 r. wynika, że inwestycja polegająca na budowie 2-torowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] wraz z towarzyszącym traktem światłowodowym (przewód OPGW), zlokalizowana została między innymi na działce nr [...], stanowiącej własność M. i K. B., w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

Sąd I instancji nie zgodził się z podnoszonym w trakcie całego postępowania i w skardze zarzutem, jakoby sporna inwestycja nie była inwestycją celu publicznego, gdy taki charakter wynika z decyzji Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z art. 6 pkt 2 ugn wynika wprost, że celem publicznym jest m.in. "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Za chybiony Sąd uznał zarzut braku prawidłowego wniosku wszczynającego postępowanie. Wniosek o zastosowanie trybu z art. 124 ugn złożył inwestor. Kwestionowane przez skarżącego umocowanie pełnomocnika do reprezentacji Spółki wprost wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z 30 listopada 2012 r. Jak zauważył skarżący, z pełnomocnictwa tego nie wynika co prawda, umocowanie do zaciągania zobowiązań finansowych, nie ma to jednak wpływu na ważność wniosku złożonego w trybie art. 124 ust. 2 ugn i przeprowadzonych w sprawie negocjacji. Samo negocjowanie warunków nie jest bowiem tożsame z zaciągnięciem zobowiązania finansowego.

Podnoszona w skardze okoliczność zatajenia celu i tematu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014 r. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dokumentacyjnym. Strony postępowania prawidłowo zostały powiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie, a jak wynika z protokołu rozprawy, prowadząca rozprawę przedstawiła jej cel. Na rozprawie stawił się skarżący, którego podpis widnieje na protokole.

Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem. Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 kpa) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzje, stosując odpowiednie przepisy prawa. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 3 kpa; została uzasadniona w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Skargę kasacyjną wywiódł K. B., reprezentowany przez r. pr. A. N., który zaskarżył wyrok [IV] SA/Wa 1107/15 w całości, zarzucając naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, że wydanie decyzji przez organy administracji nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ organy nie prowadziły analizy okresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie wyjaśniły co stanowiło podstawę do przyjęcia określonego w tym zakresie stanowiska a decyzja nie zawierała uzasadnienia faktycznego w zakresie ustalenia 12 miesięcznego okresu zobowiązującego do udostępnienia nieruchomości, której jest właścicielem, na potrzeby robót budowlanych związanych [z] zakładaniem i przeprowadzaniem na tej nieruchomości przewodów i urządzeń, tym samym powodując, że nie można ocenić prawidłowości motywów takiego, a nie innego określenia okresu ograniczenia "sposób" [zapewne "sposobu"] korzystania z nieruchomości (czyli istoty czasowego wywłaszczenia przez ograniczenie), skutkiem czego Sąd nie uwzględnił skargi, mimo, że organ administracji nie mógł rozstrzygnąć o istocie sprawy, a jego rozstrzygnięcie było przedwczesne;

2. art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, że wydanie decyzji przez organy administracji nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, ponieważ organy nie prowadziły analizy jak najmniejszej uciążliwości w zakresie wyznaczania dla skarżącego okresu udostępnienia nieruchomości, na potrzeby robót budowlanych związanych [z] zakładaniem i przeprowadzaniem na tej nieruchomości przewodów i urządzeń, nie wyznaczając terminu, w którym inwestor powinien rozpocząć roboty budowlane, tak by okres właściciela nieruchomości, w którym musi udostępnić nieruchomość, był dla niego przewidywalny, skutkiem czego Sąd nie uwzględnił skargi, mimo że organ administracji nie mógł rozstrzygnąć o istocie sprawy, a jego rozstrzygnięcie było przedwczesne;

3. art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny faktu, że wydanie decyzji przez organy administracji nastąpiło z naruszeniem art. 80 kpa, przez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono okoliczność przeprowadzenia rokowań, co pozostało istotne z punktu widzenia zastosowania w sprawie przepisu materialnego art. 124 ugn;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – prawa materialnego:

4. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 124 ust. 3 ugn, skutkiem czego było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja została wydana prawidłowo, w sytuacji gdy nie zostały przeprowadzone wymagane tym przepisem rokowania z właścicielem nieruchomości;

5. art. 124 ust. 1 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja została wydana prawidłowo, mimo braku wyraźnego wskazania czasowego ograniczenia prawa własności przejawiającego się w pominięciu wyznaczenia terminu, w którym inwestor winien rozpocząć roboty budowlane.

Pismem procesowym z 29 lipca 2016 r. (pieczęć nadawczej placówki pocztowej) r. pr. R., wyznaczona - w miejsce r. pr. A. N. - pełnomocnikiem z urzędu skarżącego kasacyjnie, podtrzymała zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 162, 163, 174-177 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ugn przez jego niewłaściwe zastosowanie okazał się nieusprawiedliwiony.

Ustawodawca w przepisach materialnoprawnych (art. 124 ust. 1 ugn) nie nakłada na organy obowiązku wyznaczenia terminu, na który udzielono zezwolenia. Dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 ugn obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (np. art. 124b ust. 3 ugn, zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy."; wyrok NSA z: 6.7.2016 r. I OSK 774/15, Lex 2100743; 6.7.2016 r. I OSK 2872/15; 7.9.2016 r. I OSK 285/16; 12.10.2016 r. I OSK 3332/15, Lex 2168096, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 803-804, nb 18; wyrok NSA z: 7.9.2016 r. I OSK 1023/15, Lex 2167271; 2.8.2016 r. I OSK 2232/14; 28.6.2017 r. I OSK 2531/15; 17.1.2018 r. I OSK 1702/17, Lex 2454648). Organy obu instancji nie miały obowiązku wyznaczenia terminu, w którym inwestor winien rozpocząć roboty budowlane.

Zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 124 ust. 3 ugn nie zasługiwał na uwzględnienie.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 24.11.2017 r. I OSK 970/17, Lex 2464460). Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z 22.2.2012 r. I OSK 357/11, Lex 1136695, aprobowany przez M. Wolanina – op. cit., s. 788-789, nb 5). Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania zgody współwłaścicieli na czasowe zajęcie określonej części nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Rokowania w kontrolowanej sprawie nie miały charakteru pozornych. Na zaistnienie takiej sytuacji wskazują protokoły rokowań oraz protokół rozprawy administracyjnej z 24 kwietnia 2014 r., podczas której pełnomocnik inwestora zaproponował [...] zł/m pasa technologicznego o pow. [...] m2. Skarżący nie odniósł się do przedstawionej oferty, uznając, że jest to "pułapka" (k. 1, 2, 97-95 akt Starosty).

We wszystkich trzech zarzutach z drugiej postawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) skarżący kasacyjnie wskazał te same wzorce kontroli w zakresie norm odniesienia; te same (zarzuty I.1 i 2) bądź zbliżone (zarzut I.3) wzorce kontroli w zakresie norm dopełnienia (cz. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-22), co przemawia za ich łącznym rozpoznaniem. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa (zarzuty I.1 i 2) a także art. 80 kpa (zarzut I.3) okazały się nieusprawiedliwione.

Przepisy art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Upoważniało to Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 § 1 kpa; pozostałe paragrafy art. 77 nie były relewantne) przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, prawidłowo oceniły zebrany materiał dowodowy (art. 80 kpa) a zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, które z dowodów nie zostały prawidłowo ocenione. Zgodnie z prawidłową wykładnią art. 124 ust. 1 ugn, organy nie miały obowiązku prowadzenia analizy okresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ani wyznaczenia terminu, w którym inwestor winien rozpocząć na owej nieruchomości roboty budowlane.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnictwo z 30 listopada 2012 r. dla S. K. do reprezentowania "A" S.A., wraz z ciągiem pełnomocnictw (k. 99-99v, 77, 69-66v, 64, 62-57v, 54-53v, 51-50v=79-78v, 48-47v=81-80v, 45-44v=72-71v, 21-10, 22 akt Starosty) było wystarczające do prowadzenia rokowań ze współwłaścicielami działki nr [...], do złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego i do udziału w rozprawie administracyjnej dnia 24 kwietnia 2014 r. (k. 28-24, 97-95 akt Starosty; s. 7-9 decyzji Wojewody; s. 4-5 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1107/15). Osoba upoważniona do prowadzenia rokowań nie musi mieć pełnomocnictwa do zaciągania zobowiązań finansowych; pełnomocnictwem takim legitymować się muszą osoby, które w imieniu inwestora podpisać miałyby umowę o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji, do czego jednak – w wyniku nieskuteczności rokowań – nie doszło.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, nie narusza art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli stron i Sądu II instancji.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.