Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2270/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wieliczce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 509/23 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1. i 3.; 2. stwierdza nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach," w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr: [,,,], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina W. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], Gmina W.; 3. zasądza od Gminy Wieliczka na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w K. kwotę 407 (słownie: czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 5. zasądza od skarżącej Spółdzielni [...] z siedzibą w K. na rzecz Gminy Wieliczka kwotę 260 (słownie: dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 509/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w K. (dalej także: "Spółdzielnia", "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 (dalej: "Uchwała", "zmiana planu miejscowego", "zmiana planu", "plan") w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w S. oraz w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w C. (pkt 1.); dalej idącą skargę oddalił (pkt 2.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Wieliczce (dalej: "Rada") podjęła w dniu 26 stycznia 2023 r. uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę Spółdzielnia zarzuciła:

I. naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień Spółdzielni związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym uchwałą w postaci: 1) zwiększenia wskaźnika miejsc postojowych na 1 mieszkanie z 1,0 na 1,5; 2) przyjęcia do bilansowania liczby miejsc parkingowych jedynie miejsc naziemnych; 3) wprowadzenia nowego wskaźnika zabudowy nieprzewidzianego ani w planie ani w uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany planu; 4) zmniejszenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania z 60% na 50%; 5) zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego z 40 % na 50 % 6) zmniejszenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych w budynkach wielorodzinnych z 5 do 3 kondygnacji; 7) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu płaskim z 16 metrów do 11 metrów; 8) zmniejszenie wysokości budynków wielorodzinnych i usługowych o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z 18 metrów do 13 metrów;

II. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak uwzględnienia w toku sporządzania zmiany planu wytycznych wynikających z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka, przyjętego uchwałą Rady z 4 marca 2008 r. nr XV/181/2008, dalej: "Studium";

III. naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i odstąpienie od opracowania Prognozy skutków finansowych zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka - obszar "B" (dalej także: "Prognoza skutków finansowych") i pominięcie wpływu zmiany planu miejscowego na finanse publiczne - budżet miasta Wieliczka, podczas gdy uchwała niewątpliwie pozbawia Spółdzielnię możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, co w konsekwencji kreuje po jej stronie roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w ocenie wpływu uchwalenia zmiany planu miejscowego na finanse publiczne;

IV. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Zdaniem Spółdzielni zastosowanie łącznie wszystkich zmienianych parametrów (wskaźnika miejsc postojowych tylko naziemnych, wskaźnika zainwestowania, liczby kondygnacji i wysokości budynków) powoduje, że intensywność zabudowy terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną zostanie zmniejszona aż pięciokrotnie.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie albo oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 5 lipca 2023 r. w pierwszej kolejności stwierdził, że Spółdzielnia jako właścicielka działek w S. i C. ma interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu prawa własności. Następnie podniesiono, że w czasie trwania procedury planistycznej Prognoza skutków finansowych nie została sporządzona. Wskazano, że przyczyny odstąpienia od wykonania prognozy zmieszczono w "Analizie pod kątem konieczności zmiany prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka – ob."B", dalej: "Analiza", w której organ nie prognozował żadnych wpływów i wydatków. W szczególności odnośnie art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p. ustalono, że ze względu na przedmiot zmiany nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu nieruchomości, a także nie prognozuje się kosztów z tytułu odszkodowań. Zatem organ odstąpił od opracowania skutków finansowych uchwalenia zmiany planu (dokumentem obowiązującym pozostała prognoza skutków finansowych planu pierwotnego). WSA w Krakowie stwierdził, że Spółdzielnia nabywając działki w S. miała plany ich zabudowy, a po zmianie planu i wskaźników będzie mogła zabudować o połowę mniej, co powoduje roszczenie o kwotę 2 630 000 zł. Z kolei w C. uzyskała odnośnie nieruchomości pozwolenie na budowę, ale nie jest ono ostateczne i po uchwalonej zmianie będzie mogła zrealizować znacznie mniejszą zabudowę, co daje prognozowaną kwotę roszczenia na poziomie 2 695 000 zł. Zdaniem Sądu wojewódzkiego dla uchwalanej zmiany organ winien sporządzić prognozę do niej się odnoszącą.

Następnie wskazano, że wskaźniki zabudowy w zmienionym planie ustalono na poziomie niższym niż określony w Studium. Zdaniem Sądu wojewódzkiego nietrafny jest argument, że aktualnie są one sprzeczne ze Studium, skoro Studium przewidywało wskaźniki maksymalne. W ocenie Sądu I instancji, Rada zmieniając parametry i wskaźniki dopuszczonej zabudowy na niekorzyść podmiotów, które będą chciały ją realizować, winna zapoznać się ze skutkami finansowymi tej zmiany. Poprzez brak sporządzenia takiej prognozy WSA w Krakowie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu (art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co uzasadniało stwierdzenie nieważności planu w granicach działek Spółdzielni.

W kwestii zmiany wskaźników miejsc parkingowych w terenach MW i MWU podniesiono, że zwiększenie wskaźnika miejsc parkingowych o 0,5 miejsca nie jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i jest zgodne ze Studium. Jednak kwestionowaną zmianą wprowadzono zasadę, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach. Wyjaśniono, że Studium ustala, aby do minimalnej liczby miejsc postojowych nie wliczać miejsc w garażach podziemnych w budynkach, jeżeli garaże te nie zostały zaprojektowane jako ogólnodostępne. W ocenie Sądu wojewódzkiego wykluczenie miejsc w garażach podziemnych do wliczania wskaźników miejsc parkingowych należy ocenić jako przekroczenie władztwa planistycznego, albowiem wyłącza z możliwości objęcia sferą parkingów zgodnych z planem – znacznej liczby potencjalnych miejsc parkingowych, uderzając tym samym w deweloperów i mieszkańców. Ponadto jest to (w sytuacji zaplanowania garażu podziemnego) wymóg stworzenia ilości miejsc parkingowych ponad miarę wynikającą ze wskaźnika, a tam, gdzie nie ma miejsca na parking naziemny – pozbawienie opcji dokonania zabudowy, możliwej zgodnie z parametrami ustalonymi dla danej jednostki planistycznej. Wobec powyższego norma ta narusza art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Podsumowując wskazano, że wobec istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działek inwestycyjnych, których jest właścicielką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada zaskarżając go w części, w zakresie pkt 1. i 3., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na nie uwzględnieniu, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę zdawała sobie sprawę ze skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego, świadomie zrezygnowała ze sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu, co doprowadziło z kolei do bezpodstawnego założenia, że w razie sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu miejscowego Rada mogłaby podjąć inną decyzję co do zaskarżonej uchwały;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że brak sporządzenia prognozy skutków finansowych zmiany planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia zmiany planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały;

3) naruszenie prawa materialnego - art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: "k.c." w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis planu zgodnie z którym "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych budynkach" stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a w konsekwencji błędne zastosowanie tych przepisów.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 4 września 2023 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z 13 października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona w zakresie kluczowego argumentu, który leżał u podstaw stwierdzenia nieważności planu w granicach interesu prawnego Spółdzielni. Należy bowiem przypomnieć, że WSA w Krakowie stwierdził nieważność planu w zakresie działek stanowiących przedmiot własności skarżącej z powodu braku w toku procedury planistycznej przygotowania dokumentu jakim jest prognoza skutków finansowych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu podejmuje szereg czynności mających na celu przygotowanie projektu planu, w tym sporządza prognozę skutków finansowych. Jednocześnie nadmienić trzeba, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta 31 maja 2021 r. i zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) zastosowanie znajdują do oceny tego planu przepisy poprzedniego aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z 2003 r.". Paragraf 11 rozporządzenia z 2003 r. statuuje warstwę treściową takiej prognozy, w tym prognozę wpływu ustaleń planu na dochody i wydatki gminy, w tym wydatki gminy na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., a także wnioski i zalecenia co do proponowanych w planie rozwiązań, z uwzględnieniem owych skutków finansowych. Prognoza ma na celu wskazanie wpływu zawartych w planie ustaleń na dochody i koszty gminy, a w przypadku możliwości ekonomicznego oszacowania, również ich orientacyjnych wysokości (vide np. wyrok NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18). Pełni jedynie funkcję informacyjną, nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu (wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 81/19). Zawartość prognozy nie przekłada się bezpośrednio na konkretne uregulowania normatywne w planie, stanowi natomiast istotne narzędzie kształtowania polityki planistycznej. Przyjęte bowiem rozwiązania planistyczne mogą się wiązać z obciążeniami dla gminy (choćby odszkodowania za rzeczywistą szkodę lub środki na wykup nieruchomości – art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.), ale także z dochodami gminy (opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Prognoza ma ułatwić podjęcie uchwały w aspekcie skutków finansowych, nie zaś z punktu widzenia ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Innymi słowy kluczowa jest jej treść, przy czym nie wymaga się, aby wynikały z niej ściśle wyliczone kwoty wydatków i przychodów gminnych (wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1593/18). Co istotne sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli trafności i zasadności przyjętych w prognozie szacunków lub wniosków wynikających z prognozy (vide wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2164/13). Celem prognozy jest zapewnienie radzie gminy elementarnej wiedzy z zakresu skutków finansowych wynikających z przyjęcia uchwalanych rozwiązań planistycznych.

Bezspornie organ wykonawczy nie przedłożył w toku procedury planistycznej odrębnego dokumentu, jakim jest prognoza skutków finansowych. Doszło tym samym do naruszenia trybu uchwalenia planu, gdyż niewątpliwie procedura planistyczna wymaga takiej prognozy. Kluczowe jest natomiast, czy uchybienie to miało charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należy bowiem przypomnieć, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność planu w całości lub części.

W tym zakresie należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wojewódzki dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta została zdaniem NSA w zakresie prognozy finansowej przeprowadzona nieprawidłowo, bowiem Sąd wojewódzki naruszył przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Kontrola planu to także zapoznanie się z zawartością akt planistycznych. Na ich bowiem podstawie można skontrolować przede wszystkim czy został zachowany tryb uchwalenia planu: ogłoszenia, obwieszczenia, prognoza oddziaływania na środowisko, prognoza finansowa, opiniowanie i uzgadnianie projektu, wyłożenie projektu, rozpoznawanie wniosków, uwag.

W aktach tych znajduje się opisana w części sprawozdawczej uzasadnienia "Analiza" z której wynika, że w procedurze uwzględniono skutki finansowe uchwalenia zmiany planu. Wykazały one, że nie prognozuje się kosztów z tytułu wykupu i odszkodowań. Jednocześnie jednak zastrzeżono, że faktyczna ocena ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, następować będzie indywidualnie w sytuacji dochodzenia roszczeń na drodze sądowej. Dalej w aktach znajduje się uzasadnienie do projektu planu, z analizą wpływu projektu zmiany planu na finanse gminy. Wynika z niej, że zmiany dotyczą wyłącznie zapisów planu, nie dochodzi do zmiany przeznaczenia terenów i proponowane regulacje nie wykazują zmian w poziomie zarówno wydatków, jak i dochodów Gminy. Potwierdzeniem, że Rada miała informację co do skutków finansowych zmiany planu jest także rozpatrzenie uwag do przyjętego planu, w tym skarżącej Spółdzielni. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada uchwalając plan miejscowy jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu. Jedną z uwag nieuwzględnionych była uwaga Spółdzielni i w załączniku do uchwały (poz. 5 w tabeli) ustosunkowano się do kwestii skutków finansowych przyjętych rozwiązań, powtarzając, że ewentualne odszkodowania będą uwzględniane indywidualnie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada uchwalając zmianę planu miała wiedzę, czy i jakie skutki finansowe mogą z niej wynikać i taki stan rzeczy był wystarczający do skonkludowania, że art. 17 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie został naruszony, mimo, że nie sporządzono odrębnego dokumentu prognozy. Kluczowa jest tutaj wiedza i świadomość członków Rady (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2809/18, z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19, z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt 2258/20). Tymczasem WSA w Krakowie formalnie oceniając kwestię prognozy finansowej, bez szczegółowego zbadania zawartości akt planistycznych i nie dokonując wartościowania naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. uchybił nie tylko art. 133 § 1 p.p.s.a., ale także art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem nie dokonał oceny w uzasadnieniu wyroku tych elementów akt planistycznych, które dotyczyły kwestii skutków finansowych. W konsekwencji nie ocenił także kluczowej kwestii, czy gdyby taki odrębny dokument prognozy powstał, nie doszłoby do uchwalenia planu tej treści. Tymczasem analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że Rada miała wiedzę co do skutków finansowych zmiany i je zaakceptowała, podejmując zaskarżony akt.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej związane z prognozą finansową okazały się trafne, a tym samym WSA w Krakowie błędnie stwierdził nieważność planu w zakresie działek skarżącej z powodu istotnego naruszenia trybu (Sąd I instancji błędnie zakwalifikował jako zasadę) uchwalenia planu.

Natomiast jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia władztwa planistycznego poprzez przyjęcie w § 2 pkt 1 zaskarżonego planu regulacji odnoszącej się do zasady realizacji miejsc parkingowych. Otóż zmiana planu przewiduje, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach. WSA w Krakowie uznał, że taka regulacja planu stanowi nadużycie kompetencji planistycznych Gminy i z takim stanowiskiem należy zgodzić się.

Otóż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Natomiast z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia z 2003 r. wynika, że zapisując w planie ustalenia dotyczące budowy systemów komunikacji określa się ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań (w przypadku zabudowy mieszkaniowej). Dyrektywa ta została poprawnie zrealizowana bowiem przyjęto, że należy zapewnić do obsługi mieszkańców 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Przepisy natomiast nie wskazują, w jaki sposób należy zrealizować wymóg zapewnienia tych miejsc, co zostało pozostawione lokalnemu prawodawcy.

Celem ustawodawcy nakazującego ustalenie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest zapewnienie prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Chodzi o to także, aby nowa inwestycja w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy miejsc postojowych zaplanowanych dla sąsiednich nieruchomości (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Przepisy natomiast nie przesądzają w jaki sposób ten cel osiągnąć, poza dyrektywą, aby miejsca te co do zasady były urządzane na terenie inwestycyjnym. Oznacza to dowolność zapewniania tych miejsc, w zależności od planów inwestycyjnych. Jeżeli inwestor planuje wybudowanie garaży podziemnych, zaprojektowana ilość miejsc parkingowych spełni cel zapewnienia tych miejsc. W innym wypadku miejsca te zostaną zapewnione na zewnątrz lub w odrębnym budynku z miejscami do parkowania. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przyjąć najbardziej racjonalne i optymalne narzędzie realizacji obowiązku zapewnienia miejsc, uzależnione od możliwości inwestycyjnych i uwarunkowań technicznych. Tymczasem wykluczenie miejsc w garażach podziemnych powoduje obowiązek zapewnienia ich na zewnątrz lub budynku garażowym, co zaburzy estetykę osiedla, zmniejszy powierzchnię do zabudowy, ponadto spowoduje nadpodaż tych miejsc przy uwzględnieniu liczby miejsc zapewnionych już w garażach podziemnych w budynku mieszkalnym. Obecne standardy budownictwa wielomieszkaniowego jako zasadę (jeżeli nie ma przeszkód obiektywnych, jak choćby tereny podmokłe) przewidują parkingi podziemne. Stąd proponowany w zmianie planu sposób zapewnienia miejsc należy uznać nie tylko za naruszający uprawnienia właścicieli, ale także czynnik hamujący rozwój nowoczesnego budownictwa.

Zdaniem NSA przeprowadzona w zaskarżonym wyroku ocena regulacji planu w zakresie miejsc parkingowych jako naruszających władztwo planistyczne jest w pełni usprawiedliwiona i tym samym zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest niezasadny. W konsekwencji oznacza to, że jedynie w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" zasadne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu jako zasadna odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu w zakresie działek skarżącej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia, czyli pkt 1. i 3. wyroku. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a., bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1. i 3. (pkt 1. sentencji) i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wobec istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie § 2 pkt 1 dotyczącego miejsc parkingowych: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" i tylko w granicach interesu prawnego Spółdzielni i jego naruszenia (pkt 2. sentencji), natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona (pkt 4. wyroku).

Wobec częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, którym uwzględniono skargę, a jednocześnie orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego planu w części, NSA na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Gminy Wieliczka na rzecz skarżącej Spółdzielni zwrot kosztów postępowania sądowego przed sądem I instancji (pkt 3. sentencji). Z kolei wobec uwzględnienia w części skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Wieliczka, NSA zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Wieliczka od skarżącej Spółdzielni na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Przy czym koszty te w obydwu sytuacjach zostały proporcjonalnie zmniejszone w oparciu o art. 206 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a