Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1348/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 i art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 639/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 639/08 oddalający skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdził, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa komunalizacyjna), że 27 maja 1990 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K. jednostka ewidencyjna [...], obr. nr [...], objętej księgą wieczystą [...].

Organ pierwszej instancji podał, iż w sprawie przedmiotowej działki toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz.U. Nr 84, poz. 948) wszczęte wnioskiem PKP z dnia [...] kwietnia 2004 r. Postępowanie to postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego.

Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a jako mienie niepozostające w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego należała do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. W związku z powyższym spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej uzasadniające stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa własności tej nieruchomości. Organ podniósł, iż PKP nie przedłożyło żadnej dokumentacji, potwierdzającej prawo zarządu do gruntu działki nr [...]. W jego ocenie nie stanowi takiego potwierdzenia znajdująca się w aktach sprawy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. [...] z dnia [...] października 1987 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu państwowego oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu, obejmująca między innymi parcele, z których utworzona została działka nr [...]. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ pierwszej instancji podkreślił, iż prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), później w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) lub na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości. Natomiast decyzja o ustanowieniu opłaty za zarząd (mająca charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym.

Od decyzji tej odwołanie wniosła PKP wskazując, że Wojewoda Małopolski podejmując swoje rozstrzygnięcie pominął okoliczność, iż sporne mienie zostało w roku 1955 wywłaszczone na rzecz Państwa na cele Polskich Kolei Państwowych. Strona wywodzi z tego, że przedmiotowa nieruchomość (zabudowana nadal torami bocznymi) pozostawała wówczas i pozostaje nadal w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, bez obowiązku uzyskania dodatkowo decyzji o jej przekazaniu. Ponadto, w ocenie strony Wojewoda nie wziął pod uwagę, że w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe funkcję organu założycielskiego w dniu 27 maja 1990 r. wykonywał zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138) Minister Transportu Żeglugi i Łączności. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. W tej sytuacji nieruchomości należące do przedsiębiorstwa państwowego podległego naczelnemu organowi administracji, pozostawały w jego dyspozycji i nie były mieniem należącym do rad narodowych.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r.

W ocenie organu odwoławczego fakt wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na potrzeby PKP nie oznaczał automatycznego nadania temu przedsiębiorstwu tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro prawo własności przedmiotowej działki zostało w księdze wieczystej wpisane wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa, to tylko właściwe organy państwowe mogą o nim stanowić i ustalać prawnorzeczowe tytuły do poszczególnych i konkretnie oznaczonych składników tego mienia innym podmiotom, w granicach przewidzianych przepisami prawa. Potwierdza to, w ocenie Komisji, przywołany przez stronę art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. stanowiący, że "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielenie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd przed 27 maja 1990 r. następowało w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło później w zarząd; bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W tym stanie rzeczy prawo zarządu konkretną nieruchomością przez inne państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe) nie podlegało domniemaniu lub wywodzeniu bezpośrednio z ogólnie obowiązujących przepisów, gdyż było regulowane ustawą, która określała sposób jego powstania oraz przeniesienia.

Odnosząc się do kwestii należenia poszczególnych składników mienia w rozumieniu ustawy komunalizacyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 34 kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia wżycie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz ustaloną w orzecznictwie zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. [...] o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu nie stanowi dowodu uzyskania w obowiązującym wówczas trybie zarządu nieruchomością. Samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie tworzyło po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Dopuszczalność przyjęcia, iż PKP uzyskało tytuł prawny do działki nr [...], nie wynika także bezpośrednio z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U z 1948 r. Nr 43, poz. 312).

W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skoro analiza całokształtu sprawy wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji i stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe oraz należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to stała się ona z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy miejskiej K., na terenie której była położona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 639/08 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., uznając że decyzja o komunalizacji jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego bezzasadne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zwrócono ponadto uwagę, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnianie w toku rozstrzygania sprawy regulacji zawartych w art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że celem unormowania zawartego w art. 34 tej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Powoływanie się przez skarżącą na wskazany przepis stanowi właśnie dowód na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie "należała" do PKP w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a zatem stan ten nie wyłączał komunalizacji mienia z mocy prawa. W kwestii zaś znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast nie zakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) – poprzez przyjęcie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa opierając swą decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] na ww. przepisach zasadnie uznała, że PKP S.A. w dniach: 27 maja 1990 r. i 5 grudnia 1990 r. nie przysługiwał żaden tytuł prawny do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej K. – [...] w obr. [...].

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy wydaniu w/w decyzji przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 2 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie określa, że przesłanką uwłaszczenia państwowych osób prawnych, a tym samym wyłączenia określonych gruntów spod komunalizacji jest fakt pozostawania gruntów Skarbu Państwa lub gminy w dacie 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Tym samym zgodnie z ww. przepisem warunkiem koniecznym dla ewentualnego uwłaszczenia, a który jest również istotny dla postępowania komunalizacyjnego, jest samo istnienie zarządu gruntem Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. na rzecz państwowej osoby prawnej. Powyższy przepis natomiast nie wymaga w żaden sposób, by koniecznym było wykazanie, na jakiej podstawie ów zarząd powstał i w jakiej dacie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, całkowicie pominął w uzasadnieniu kwestię udowodnienia przez PKP S.A. istnienia w dniu 27 maja 1990 r. i 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej działki, koncentrując się jedynie na problemie, w jaki sposób ten zarząd mógł powstać, co nie miało istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Skarżący wykazał, że po jego stronie istniało prawo zarządu spornej nieruchomości, przedkładając decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. [...] z dnia [...] października 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu. Skarżący uznał, że decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością może być dowodem potwierdzającym istnienie tego zarządu w dacie wydania tej decyzji. Skarżący uznał zatem, że decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu stanowiła logiczną konsekwencję faktu ustanowienia wcześniej na rzecz PKP prawa zarządu tą nieruchomością.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zgodnie z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120 ze zm.), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów, wśród których jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Tak więc na mocy obowiązujących przepisów decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością ma taką samą moc dowodową dla celów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, jak decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono również uwagę na pominięcie przez organy jak i Sąd dowodu z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1955 r. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Państwa, na cele PKP. Wobec czego przedmiotowa nieruchomość objęta komunalizacją pozostawała we władaniu poprzednika prawnego skarżącego, który w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych objął ją we władanie.

Ponadto wnoszący skargę kasacyjną poniósł, że literalna wykładnia przepisów art. 34a i art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi do wniosku, że stan posiadania nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżącego tj. PP PKP, jako określony stan faktyczny, wyłącza komunalizację gruntów Skarbu Państwa. W przepisach tych ustawodawca wprost wskazał na "posiadanie nieruchomości" jako koniecznej przesłanki nabycia prawa przez PKP, a art. 34a wprowadził dalszą – jednoznaczną regulację, że grunty te nie podlegają komunalizacji w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia

z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 639/08, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – zwanej dalej ustawą komunalizacyjną) poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w K.., obr. [...] jednostka ewidencyjna [...] stanowi mienie Gminy K. w sytuacji, gdy nie miał on zastosowania albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A.

Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące wyżej wskazanej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana przez Wojewodę decyzja ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiał postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu.

Brak tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP nie wyłączało bowiem ustawowej przesłanki wymienionej w tymże przepisie tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.

Rozwijając tę myśl wskazać należy, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest już utrwalone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 1342/99 - Lex nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 - Lex nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05 - Lex nr 198195).

Tak więc rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, trzeba zauważyć, że istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy w dniu 27 maja

1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (por. wykładnia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03).

Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 r. przepisach. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób, co oznacza, że prawa do gruntu takie, jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogły powstać w sposób dorozumiany i faktyczny. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa zarządu. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. PKP nie przedstawiło żadnego indywidualnego aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. [...] z dnia [...] października 1987 r. o ustaleniu ceny gruntu państwowego oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu obejmującej m.in. działkę nr [...], można wywieść istniejące w dniu 27 maja 1990 r. na rzecz PKP prawo zarządu tą nieruchomością. Podzielić należy pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1259/05 (Lex nr 500673), że samo ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie tworzyło przed dniem 5 grudnia 1990 r. po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania czy zarządu. Niezasadne jest więc powoływanie się w tej sprawie na § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wydanego na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741).

Wspomnieć przy tym należy, że działka nr [...] obr. [...][...] utworzona została z kilkunastu parcel katastralnych w b. gm. kat. [...] o czym zaświadcza przyjęty do zasobu geodezyjnego wykaz synchronizacyjny z dnia [...] października 2004 r. za nr [...]. Wspomniane parcele katastralne zostały wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1955 r. [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Wywłaszczenia dokonano na rzecz Państwa na cele kolejowe, dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wykonawcą narodowych planów gospodarczych w tym przypadku były Polskie Koleje Państwowe. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej kwestii, to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż bezsporne jest, że w dniu 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości nie był ujawniony żaden tytuł prawny na rzecz PP PKP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

Powołany przepis art. 34a ww. ustawy dotyczy gruntów, o których jest mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa (a więc tych, które na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej nie stały się mieniem właściwych gmin) znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP (co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych). Grunty te stały się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Chodzi tu więc o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności, ani innych praw majątkowych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

Dodatkowo co do znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. (który wprowadza przepis art. 34a), odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepisy te nie dotyczą komunalizacji mienia, a ponadto odnoszą się do stanu nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., o czym była już wyżej mowa w odniesieniu do § 4 rozporządzenia wykonawczego do art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także pominięcie jako dowodu decyzji z dnia 29 października 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem – uznać należy zarzut ten za chybiony. Jak to wyżej wskazano decyzja z dnia 29 października 1987 r. nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zatem wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu postępowania art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stąd też nie sposób zarzucić Sądowi I instancji, że oddalenie skargi nastąpiło w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy, dokonały właściwej oceny istotnych okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów i na koniec stanowisko swoje wyrażone w decyzji uzasadniły w wymagany przez k.p.a. sposób. W tej sytuacji nie można zatem skutecznie postawić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu, że zaakceptował zaniechanie przez organy prowadzące postępowanie wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Bezzasadny pozostaje też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnie przedstawił stan sprawy oraz wyczerpująco wskazał motywy swojego stanowiska w sprawie.

Przedstawiona powyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona merytorycznie pod kątem zasadności komunalizacji spornej nieruchomości i ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.