Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 807/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 stycznia 2023 r. znak O/KR.Z.-3.4351.13.7.2023.AL.1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. ("skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") o znaku: O/KR.Z-3.4351.13.7.2023.AL.1 z 24 stycznia 2023 r., wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 18 stycznia 2023 r. Wójt Gminy B. ("Wójt") wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowalnych, na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości G. We wskazanym piśmie Burmistrz podał, że występuje o uzgodnienie projektu decyzji w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

GDDKiA postanowieniem znak: O/KR.Z-3.4351.13.7.2023.AL.1 z 24 stycznia 2023 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm. – dalej: "u.d.p.") w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji planowanej do realizacji na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości G.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że konieczność uzgodnienia przedmiotowej inwestycji wynika z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych należy między innymi ustawa o drogach publicznych, a w myśl jej art. 35 ust. 3 zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowaną tą zmianą.

Dalej GDDKiA zwrócił uwagę, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że dostępność komunikacyjna do inwestycji - z drogi publicznej krajowej nr [...] relacji N. – J., będzie realizowana poprzez istniejący zjazd na działkę, planowany do przebudowy i rozbudowy na warunkach określonych w decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: O/KR.Z-3.4241.13.114.2022.al.3 z 10 listopada 2022 r. Podał następnie, że działka ewid. nr [...] w miejscowości G. posiada połączenie z drogą krajową nr [...] N. – J. poprzez zjazd w km około 8+940 strona prawa. Przedmiotowy zjazd nie spełnia jednak odpowiednich parametrów technicznych i nie może służyć obsłudze komunikacyjnej planowanego budynku mieszkalnego. Zwrócił uwagę, że decyzją z 10 listopada 2022 r. zezwolił na przebudowę zjazdu zwykłego z [...] do działki ewid. nr [...] w miejscowości G. na określonych w tej decyzji warunkach, jednakże do dnia dokonania niniejszego uzgodnienia ten zjazd nie został przebudowany i nie może stanowić obsługi komunikacyjnej działki ewid. nr [...] w miejscowości G. GDDKiA wskazał jednocześnie, że w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. za dostęp do drogi publicznej rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przyjął na tej podstawie, że o dostępie do drogi mówi się w sytuacji istnienia zapewnionego dostępu, a nie dostępu projektowanego. Z tego też powodu nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższe postanowienie GDDKiA z 24 stycznia 2023 r. skarżący A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że aby wydać zgodę na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z planowaną inwestycją zjazd musi być istniejący, gdyż jest to tylko interpretacja organu, a uprzednio na podstawie tych samych przepisów ten sam organ na identycznym stanie prawnym i faktycznym wydawał oświadczenie o dostępności działki z drogą przez projektowany zjazd,

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie, że zjazd na drogę publiczną ma być wykonany już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie projektowania budynku i uzyskania związanych z tym wszystkich formalności, a nie w okresie do odbioru budynku, gdyż w rzeczywistości ustawodawca celowo i intencjonalnie przesunął tą czynność właśnie na dalszy okres, związany dopiero z uzyskaniem decyzji związanej z odbiorem budynku,

3) art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na obecnym etapie postępowania, w sytuacji, gdy w terenie istnieje zjazd i dostęp do drogi publicznej z przedmiotowej działki, a od decyzji GDDKiA o zezwoleniu na przebudo wę ww. zjazdu minęło nieco ponad dwa miesiące do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu,

4) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

5) art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

6) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równości wobec prawa w sytuacji, gdy inni inwestorzy w okresie poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji na identycznym stanie faktycznym i prawnym uzyskiwali jak dotąd pozytywne decyzje GDDKiA co do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy,

7) art. 6 i 8 oraz art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi z 4 kwietnia 2023 r. na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi, a w rezultacie uchylenia własnego postanowienia, a ponadto dodał, że dla potwierdzenia dostępności nieruchomości do drogi publicznej konieczne jest jednak nie tylko uzyskanie decyzji, ale też faktyczne wykonanie zjazdu. Sam fakt wydania decyzji o lokalizacji czy przebudowie zjazdu nie jest wystarczający, bowiem przed potwierdzeniem dostępu zawsze organ bada istniejący stan na gruncie, a nie uprzednio wydane decyzje. Strona może bowiem nie wykonać uprawnień wynikających z decyzji. Zarządca drogi nie ma w tym zakresie żadnych środków w celu wymuszenia dostosowania parametrów zjazdu na właścicielu nieruchomości przyległej do pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; zaskarżone postanowienie GDDKiA z 24 stycznia 2023 r. wydano bowiem z naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, w konsekwencji – także niewłaściwą (dokonaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ocenę sprawy w jego kontekście.

Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że kontrolował w sprawie postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o znaku: O/KR.Z-3.4351.13.7.2023.AL.1 z 24 stycznia 2023 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowalnych, na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości G. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przyjął, że właściwym do obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości i planowanej na jej terenie inwestycji będzie wyłącznie zjazd dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Zgodnie zaś ze stanem faktycznym nieruchomość pod inwestycję posiada zjazd z drogi krajowej, ale nie spełnia on odpowiednich parametrów technicznych i nie może służyć obsłudze komunikacyjnej planowanego budynku mieszkalnego. Organ uznał, że skoro powyższy zjazd nie został przebudowany i nie może stanowić obsługi komunikacyjnej działki ewid. nr [...] w miejscowości G., to nie jest możliwe uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji planowej na tej działce. GDDKiA przyjął, że właściwy dostęp do drogi publicznej musi istnieć w chwili uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowisko to (wskazane powyżej jako ostatnie), jest - zdaniem Sądu - błędne; wynika z wadliwej wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p. (czy – powołanego również przez organ – art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), dalej – wadliwej oceny okoliczności, bo z pominięciem tych istotnych, a mianowicie w szczególności treści projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wskazanej w tym projekcie (a także znajdującej się w aktach sprawy) decyzji GDDKiA znak: O/KR.Z-3.4241.13.114.2022.al.3 z 10 listopada 2022 r., udzielającej, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p., zezwolenia na przebudowę zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] N. – J. do działki ewid. nr [...] w miejscowości G. (gmina B.) w celu obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

I tak, Sąd zauważa, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako że dotyczy terenu przylegającego do drogi krajowej nr [...] (na odcinku tej drogi zlokalizowanym w miejscowości G.), wymagał uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej.

Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, (v. też art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Postępowanie uzgadniające jest prowadzone w ramach postępowania "głównego", czyli postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania, a postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, przy czym to do właściwości organu uzgadniającego (projekt decyzji) przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia (tu: projektu decyzji) dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem właściwego zarządcy drogi – tu: GDDKiA, była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA dokonał rozważań w świetle tego przepisu, ale - zdaniem Sądu - kierując się stanem faktycznym i prawnym sprawy nie sposób uznać je za prawidłowe (i tym samym zaakceptować).

Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie jednak wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Sąd zauważa więc, że jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p. W efekcie, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczeniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi (orzekając w omawianym trybie) powinien mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowić może uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (v. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20).

Orzekając w sprawie (i mając obowiązek zastosowania się m.in. do wskazanych przepisów u.d.p.) GDDKiA uzgadniał, przedstawiony przez Wójta przy piśmie z 18 stycznia 2023 r., projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowalnych, na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości G. W pkt 2.5 ppkt a projektu wskazanej decyzji określono dostępność komunikacyjną do inwestycji – z drogi publicznej krajowej nr [...] relacji N. – J., poprzez istniejący zjazd na działkę planowany do przebudowy i rozbudowy, na warunkach określonych w decyzji GDDKiA znak: O/KR.Z-3.4241.13.114.2022.al.3 z 10 listopada 2022 r. Nie ulega wątpliwości, że w chwili uzgadniania przedmiotowego projektu skarżący nie przebudował ww. zjazdu na podstawie decyzji GDDKiA z 10 listopada 2022 r. Taki stan rzeczy nie może jednak powodować odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bo rolą zarządcy drogi jako organu uzgadniającego nie jest stwierdzenie czy zjazd istnieje czy nie, ale ocena możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W konsekwencji, dokonując oceny w takim zakresie właściwy zarządca drogi nie powinien pominąć wydanego przez siebie aktu administracyjnego wyrażającego zgodę na przebudowę zjazdu, stanowiącego następnie podstawę sformułowania warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. "Wypowiedź" tego organu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. winna dotyczyć "tylko" możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (tj.: czy możliwość ta spełnia wymogi bezpieczeństwa); a ważne w tym zakresie są warunki zawarte w uzgadnianym projekcie dotyczące skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Właściwy zarządca drogi, w świetle wskazanych przepisów, z uwagi także na (dość wstępny) etap procesu inwestycyjnego, nie ma żadnych podstaw prawnych upoważniających go do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 u.d.p. wypowiadać się co do skomunikowania terenu inwestycji z uwzględnieniem obecnie istniejącego stanu na tej nieruchomości, w całkowitym oderwaniu od treści uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma też podstaw prawnych do tego, aby wymagać (na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, przed akceptacją przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) realizacji zjazdu o odpowiednich parametrach - z uwagi na charakter planowanej inwestycji, mogącego być też częścią tej inwestycji. Zarządca drogi, w tym przypadku GDDKiA, dokonuje oceny wyłącznie postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy; jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający (a nie wnioskodawca będący dysponentem projektu), nie może ich ani zmieniać, ani sam ich na nowo określać. Postanowienie uzgodnieniowe powinno odwoływać się więc do zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu decyzji o warunkach, w tym przypadku - także do rozwiązań przyjętych w decyzji GDDKiA z 10 listopada 2022 r.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ poczynił rozważania czy realizacja przyjętych rozwiązań spełni wymogi zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Całkowicie przy tym pominął, że jednym z warunków planowanej inwestycji jest przebudowa zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] N. – J. do działki ewid. nr [...] w miejscowości G., a zgoda na to - przez zarządcę drogi - w odpowiedniej formie została już udzielona (co więcej: wskazane rozwiązanie komunikacyjne zostało zaakceptowane przez ten sam organ - ostateczną decyzją z 10 listopada 2022 r.). Powyższe może wskazywać zaś na to, że teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja (wymagająca obsługi za pośrednictwem zjazdu) ma potencjalnie zapewniony właściwy i bezpieczny sposób skomunikowania z drogą publiczną.

GDDKiA wprawdzie dostrzegł fakt wydania ww. decyzji z 10 listopada 2022 r., jednakże w sposób nieuprawniony przyjął, że tylko wybudowanie fizyczne zjazdu (jego przebudowa - zgodnie z decyzją tego organu z 10 listopada 2022 r., wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p.), może prowadzić do akceptacji uzgadnianego projektu, bo zjazd (o odpowiednich parametrach) musi istnieć w chwili uzgadniania projektu decyzji. Takie stanowisko - zdaniem Sądu - jest nieuprawnione, albowiem na gruncie art. 35 ust. 3 u.d.p. organ ma jedynie ocenić hipotetyczną sytuację, wynikającą z projektu decyzji o warunkach zabudowy (poza tym - nie świadczy o prawidłowości tego stanowiska organu także brzmienie art. 2 pkt 14 u.p.z.p., wyłącznie definiujące pojęcie dostępu do drogi publicznej, i nie pozwalające wywieść tezy "głoszonej" przez organ). W projekcie przedstawionym w tej sprawie do uzgodnienia zawarto rozwiązania komunikacyjne, co więcej – uwzględniające w całości już te, zaaprobowane przez GDDKiA w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją (v. akta sprawy, z których nie wynika stan odmienny), która to musiała być wydany z poszanowaniem zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To, czy inwestor ostatecznie zrealizuje na nieruchomości objętej inwestycją planowaną zabudowę i zjazd nie jest natomiast istotne na tym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Należy bowiem dostrzec, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może złożyć każdy podmiot, niezależnie od tego czy legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma zamiar zrealizować swoje przedsięwzięcie; wynika to z art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Poza tym uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji jeszcze nie stanowi o możliwości jej realizacji; konieczne może okazać się jeszcze orzeczenie organu architektoniczno-budowlanego. Ten zaś jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy; w sytuacji, gdy decyzja taka przewiduje dla "odpowiedniego" skomunikowania planowanej inwestycji przebudowę istniejącego zjazdu, organ ten obowiązany jest do wyegzekwowania spełnienia tego warunku przez inwestora (v. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2023 r., poz. 682).

Nie sposób więc za prawidłową uznać taką wykładnię art. 35 ust. 3 u.d.p., która powoduje ocenę nie tyle stanu potencjalnego (planowanego), ukształtowanego rozwiązaniami zawartymi w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, ale stanu istniejącego - niezależnie od treści wskazanego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując Sąd uznał, że GDDKiA dokonał wadliwej oceny w sprawie, bo z pominięciem ww. decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p., zawartej także w uzgadnianym projekcie decyzji, i błędnej wykładni art. 35 ust. 3 tej ustawy.

W ślad za poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1376/17, Sąd ponownie w tym miejscu podkreśla, że w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazano warunków, których spełnienie powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma więc - co do zasady - charakter uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji. Jest przy tym oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu, a wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. W tej sprawie powyższe kryteria oceny nie zostały przez organ zastosowane. Powód podany jako mający uzasadniać negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, nie znajduje bowiem oparcia w prawie.

Ponownie orzekając w sprawie GDDKiA winien jeszcze raz poddać analizie przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, a dalej – dokonać oceny tego projektu na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. z uwzględnieniem rozwiązań komunikacyjnych w nim zawartych i treści własnej decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p., zwracając przy tym uwagę na zakres tej ostatniej i dokonaną w niej ocenę.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w sentencji.