Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 358/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 ust. 1 pkt 1 lit.a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 56, art. 1 ust.3, art. 55, art. 53, art. 50, art. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust2, art. 72 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi T. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących T. S. i E. S. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. S. i T. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - zwany dalej k.p.a.) oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej jako "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., znak: [...] o ustaleniu dla A. R. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: budowie obiektu infrastruktury technicznej [...] obejmującego bezobsługową wieżę telekomunikacyjną z wyposażeniem, posadowioną bezpośrednio na płycie fundamentowej, o wysokości wieży do 61.95 m n.p.t., montażu na wieży anten radiolinii i urządzeń technicznych pod wieżą oraz na budowie ogrodzenia terenu inwestycji oraz wewnętrznej linii zasilającej na działce nr [...] w B. gmina D.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. R. z dnia 6 lutego 2018 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej [...] na działce nr [...] w B..

Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, w tym analizy środowiskowej, organ sporządził projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji, który został pozytywnie uzgodniony przez Starostę Powiatowego w C., Wojewódzki Sztab Wojskowy w L., Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego SZ RP w W. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych II w C.. Następnie w związku z protestami mieszkańców, którzy podnosili, że będzie to trzeci maszt telefonii komórkowej w miejscowości B., mając na uwadze treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, należy ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla spornej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania A. P. Sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, Wójt [...], mając na uwadze zastrzeżenia mieszkańców do lokalizacji spornej inwestycji, zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych II w C. (dalej "[...]") o wyrażenie opinii w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji organ I instancji ponownie sporządził projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, który został uzgodniony przez Starostę Powiatowego w C. (decyzją z dnia [...] i postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sztab Wojskowy w L. (pismem z dnia 27 grudnia 2018 r.), Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego SZ RP w W. (pismem z dnia 3 stycznia 2019 r.) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Wydział Spraw Terenowych II w C. (postanowieniem z dnia 31 grudnia 2018r.), a następnie wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r.

Organ stwierdził, że inwestycja polega na realizacji bezobsługowego obiektu infrastruktury technicznej [...] obejmującej budowę wieży kratowej, telekomunikacyjnej o wysokości do 61,95 m z wyposażeniem, montaż anten radiolinii na wieży i urządzeń technicznych pod wieżą, budowę ogrodzenia terenu inwestycji i wewnętrznej linii zasilającej. Teren przewidziany pod inwestycję, obejmujący działkę nr [...], o powierzchni 0,10 ha w B., gm. D., stanowi własność prywatną, oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolami [...]a i stanowi grunty orne nie podlegające ochronie. Teren inwestycji jest niezabudowany, nieuzbrojony i niezadrzewiony, ma zapewniony dostęp do przyległej drogi publicznej powiatowej na działce nr [...], klasy Z zbiorczej, nie jest położony w obszarze chronionym Natura 2000, natomiast jest położony w obszarze chronionym: O. C. P. K. i C. O. C. K.. Dla tego terenu nie ma obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, natomiast w Studium Gminy D. teren oznaczony jest symbolem [...] określającym przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej.

Wójt Gminy D. przedstawił następnie stanowiska [...] i inwestora w zakresie możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, a następnie sformułował własne wnioski w tym zakresie.

Wskazał, że [...] w piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. uznał, iż planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 71), dalej jako "rozporządzenie w/s p.o.ś.", gdyż stanowi ona wyłącznie instalację radiolinii. Zgodnie zaś z treścią § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 53 ust 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. [...] uzgodnił w odniesieniu do C. O. C. K. (C.) oraz O. C. P. K. (otuliny C.) projekt decyzji lokalizacyjnej, stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie nie będzie kolidować z rozporządzeniem Wojewody L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie C. O. C. K. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r., Nr [...], poz. 1287) oraz z rozporządzeniem Wojewody L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie C. P. K. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r., Nr [...], poz. 1222 z późn. zm.).

Następnie organ I instancji wskazał, że również inwestor podnosił, iż inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Z analizy środowiskowej, załączonej do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, wynika, że w świetle rozporządzenia w/s p.o.ś. planowana instalacja radiokomunikacyjna z planowaną konfiguracją anten sektorowych, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludności oraz środowiska. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdza się, że obszary, w których gęstość mocy pola elektromagnetycznego przekroczy wartość dopuszczalną tj. 0,1 W/m2 znajdują się w miejscach niedostępnych dla ludności, w związku z tym nie ma potrzeby określania stref ograniczonego użytkowania na terenach sąsiadujących z obiektem. Miejsca te występują na znacznych wysokościach oraz w wolnej przestrzeni, a w związku z tym, że w okolicy nie występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do wyznaczonej, nie stanowią one zagrożenia dla ludności oraz środowiska. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), dalej jako "rozporządzenie w/s pól elektromagnetycznych" planowana instalacja telekomunikacyjna nie oddziałuje w sposób negatywny na środowisko, nie ma zatem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Mając na uwadze opinię [...] oraz analizę środowiskową inwestora, Wójt Gminy D. uznał, że inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz na obszar specjalnej ochrony ptaków i specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000, z uwagi na: nieszkodliwy rodzaj inwestycji, małą skalę, a także małą ingerencję w środowisko, która nie wywrze negatywnego wpływu na gatunki ptaków wskazane w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej, a także na ich siedliska będące przedmiotem ochrony, inwestycja nie pogorszy istniejącego stanu środowiska, nie będzie miała negatywnego wpływu na dotychczasowy sposób użytkowania terenów, nie spowoduje przekroczenia emisji oraz innych uciążliwości dla środowiska, nie spowoduje ryzyka wystąpienia poważnej awarii, w związku z brakiem szkodliwych substancji i stosowanych technologii, na terenie inwestycji nie występują obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, inwestycja przewidziana jest w obszarze gruntów rolnych o niskiej bonitacji nie podlegających ochronie.

W konsekwencji Wójt Gminy D., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, wyrażając przy tym pogląd, że przepis art. 1 ust 3 u.p.z.p., na który powołują się mieszkańcy B. i strony postępowania, należy odnosić wyłącznie do projektowania przeznaczenia danych obszarów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które faktycznie mogą ograniczać prawo własności (także z uwagi na interes publiczny) czy do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast przepis ten nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych. (wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr [...]) i nie stanowi samodzielnej podstawy wydania takiej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania E. S. i T. S., będących właścicielami działek nr [...] i nr [...] położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, którzy zarzucali, że wartość ich działki spadnie z uwagi na oddziaływanie wieży, gdyż działka nie będzie mogła być zabudowana, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko i ustalenia tego organu.

Kolegium stwierdziło, że w świetle analizy środowiskowej, opracowanej przez specjalistę ds. ochrony środowiska, maksymalny zasięg ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych wyniesie 8.0 m. Oddziaływanie przedsięwzięcia rozciąga się wprawdzie na teren działki nr [...] należącej do skarżących na odległość około 5 m licząc od granicy działki, to jednak miejsca występowania pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż 0,1 W/m2 występują na znacznych wysokościach tj. powyżej 56 m oraz w wolnej przestrzeni. W związku z tym, że w okolicy nie występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do wyznaczonej, to pola te nie stanowią zagrożenia dla ludności oraz środowiska. Sporna instalacja telekomunikacyjna nie oddziałuje w sposób negatywny na powietrze, wodę, florę oraz faunę, a także nie występują inne czynniki mogące zanieczyszczać środowisko podczas eksploatacji. Nie ma zatem obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż stanowi ono wyłącznie instalację anten radiolinii, która nie mieści wśród przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Podkreśliło, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany, co oznacza – zgodnie z art. 56 u.p.z.p. - że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium podzieliło przy tym pogląd organu I instancji, że przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p., nakazujący ważenie interesu prywatnego inwestora i interesu publicznego, nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych.

Dodatkowo wyjaśniło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji, a decyzja lokalizacyjna określa wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa, nie stanowi natomiast podstawy do prowadzenia robót budowlanych. Sporna inwestycja jest inwestycją z zakresu łączności publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako "u.g.n.") jako "infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego", a więc stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.g.n.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p., jej wydanie poprzedzone zostało wymaganym uzgodnieniom, dlatego należało utrzymać tę decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. S. i T. S. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucają ich wydanie z naruszeniem art. 1 ust. 3 w zw. z art. 56 u.p.z.p., a także przepisów postępowania tj. art. art. 7, 77 §1, 80 oraz 127 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że chociaż dla terenu objętego inwestycją nie ma obowiązującego planu miejscowego, to jednak organ wydając decyzję lokalizacyjną powinien uwzględniać postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, w którym działka inwestora nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym jako [...], tj. obszar zabudowy mieszkaniowej zagrodowej oraz obszar zabudowy usługowej. Organ powinien więc stosować się do przyjętej przez siebie polityki przestrzennej w każdym aspekcie swojej działalności, zwłaszcza, że działka ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami zabudowanymi budownictwem mieszkaniowym gospodarczym, a także znajduje się bezpośrednio przy drodze, co stanowi o jej znacznej wartości inwestycyjnej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową zagrodową oraz usługową. Wieże telefonii komórkowej powinny być lokalizowane w terenie oddalonym, nieprzylegającym bezpośrednio do ciągów komunikacyjnych, poza zabudową mieszkaniowo-gospodarczą.

Skarżący zakwestionowali również pogląd organów obu instancji, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p. nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych i że nie może stanowić podstawy odmowy wydania takiej decyzji. Organ powinien więc uwzględniać zakres oddziaływania planowanej inwestycji, mając przy tym na uwadze, że dotyczy to każdego rodzaju oddziaływania, a nie tylko takiego, które przekracza określone dopuszczone prawem normy, a oddziaływanie na tereny sąsiednie nie musi odnosić się wyłącznie do kwestii technicznych funkcjonowania inwestycji, ale również do jej wpływu na sytuację faktyczną i gospodarczą nieruchomości sąsiednich, co ma uzasadnienie w art. 140 oraz 144 kc. Poza tym lokalizacja kolejnej wieży spowoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżących.

Na rozprawie sądowej skarżący podnieśli ponadto, że w ich niewielkiej miejscowości funkcjonują już dwie wieże telekomunikacyjne, a niniejsza sprawa dotyczy trzeciej wieży, toczy się również postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie czwartej wieży; poza tym część wsi obejmuje rezerwat przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), dalej jako "p.p.s.a". Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując w takim zakresie niniejszą skargę, stwierdzić należy, że jest ona zasadna, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Natomiast za cel publiczny uznaje się - zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. - m.in. wykonywanie obiektów i urządzeń "łączności publicznej", przez którą z kolei należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n. W myśl zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., poz. 1954) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji, natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym jednolicie przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i stanowi inwestycję celu publicznego (zob. wyroki NSA z dnia: 10 maja 2013r., sygn. akt II OSK 59/12; 23 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1829/12; 13 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 447/13; 26 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2057/13; 3 września 2015r., sygn. akt II OSK 44/14; 6 maja 2016 r., sygn. akt II 2106/14 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Sporna inwestycja obejmuje budowę bezobsługowej wieży telekomunikacyjnej z wyposażeniem oraz montaż anten, a więc stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie łączności publicznej, w rozumieniu przytoczonych przepisów. Jednocześnie działka nr [...] w B. gmina D., na której wieża została przewidziana, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że na jej realizację wymagane jest uzyskanie decyzji lokalizacyjnej.

Wydając taką decyzję organ w każdym wypadku ma obowiązek badać zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.), do których należą m.in. przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 2081 z późn. zm.), dalej jako "u.i.o.ś". Przepis art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. nakłada na inwestora obowiązek uzyskania - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co również odnosi się do decyzji lokalizacyjnej, zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017r., II OSK 2697/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Gl 142/19;) - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, jeżeli inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć wymienione są ściśle w wydawanym na podstawie art. 60 ustawy jest rozporządzeniu wykonawczym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało przytaczane już wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które w § 3 ust. 1 pkt 8 przewidywało, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż wyszczególnione moce, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż wymienione odległości od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, zależne od wielkości mocy anten.

Stanowisko organów obu instancji w niniejszej sprawie co do tego, że sporna inwestycja do takich przedsięwzięć nie należy, budzi wątpliwości. Organy z jednej strony bowiem uznają, że inwestycja ma obejmować wyłącznie radiolinie, których realizacja nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, zaś z drugiej wskazują, że inwestycja będzie polegać również na montażu anten sektorowych, które wyłączeniu nie podlegają. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w pkt 1.2. "stan faktyczny i prawny terenu" wskazano, że inwestycja obejmuje realizację stacji radiotelefonii komórkowej (...) z antenami sektorowymi i radiolinii", a w pkt 3.5. "wnioski z analizy środowiskowej inwestora" jest mowa o "planowanej instalacji radiokomunikacyjnej z planowaną konfiguracją anten sektorowych", a miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych". Wątpliwości wynikają również z dokumentów złożonych przez inwestora. Wprawdzie we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wskazuje, że inwestycja polegać będzie na montażu anten radiolinii, to jednocześnie z charakterystyki technicznej analizowanej instalacji wynika, że anteny będą emitować (na wskazanej wysokości) promieniowanie ponadnormatywne (powyżej 0,1 W/m2), którego źródłem w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej są zasadniczo anteny sektorowe. Autor analizy wskazuje przy tym (k.14) na "konfigurację docelową anten radioliniowych", co sugeruje, że przedstawiony projekt instalacji nie jest kompletny i ostateczny. Analiza została sporządzona "na podstawie materiałów otrzymanych od zleceniodawcy", których nie ma w aktach.

W świetle powyższego nie jest jasne, jaki w istocie jest przedmiot inwestycji, w szczególności, ile i jakie anteny obejmuje. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę tego, czy inwestycja powinna być poprzedzona decyzją środowiskową oraz jakie jest jej rzeczywiste oddziaływanie. Niejasności tych nie eliminuje stanowisko RDOŚ wyrażone w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r., opierająca się na założeniu, że inwestycja dotyczy wyłącznie radiolinii (k.181), które nie mieszczą się w katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Prawidłowe ustalenie charakteru przedsięwzięcia ma znaczenie nie tylko ze względu na ewentualny obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, właściwe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i stron, ale także ze względu na to, że teren objęty inwestycją jest położony w obszarze C. O. C. K., na którym - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie C. O. C. K. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r., nr [...]) – obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.), do których należą m.in. instalacje, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, z wyłączeniem radiolinii (art. 51 ust. 1 i 2 cyt. ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 obowiązującego w dacie wejścia w życie rozporządzenia Wojewody L. - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573).

Dodać należy, że choć postanowieniem z dnia [...] r., a następnie [...] r., (k.237) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił sporną inwestycję w odniesieniu do C. O. C. K. i otuliny C. K., utworzonego rozporządzeniem Wojewody L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie C. P. K. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2003 r., nr [...], poz. 1222), to jednak i to uzgodnienie opierało się na założeniu, że inwestycja obejmuje wyłącznie radiolinie, gdyż tak określił ją Wójt [...] zwracając się o to uzgodnienie (pismo z dnia 26 lutego 2018 r., k.58 i z dnia 12 grudnia 2018 r., k.220). Wobec wskazanych niejasności w zakresie przedmiotu inwestycji, uzgodnienie to nie może być jednak uznane za wiarygodne.

Niezależnie od tego wskazać należy, że organ wydając decyzję lokalizacyjną w każdym wypadku, a więc także wówczas, gdy inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, i gdy nie zachodzi konieczność wydania decyzji środowiskowej, ma obowiązek określić zakres oddziaływania inwestycji na środowisko. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest wieża łączności obejmująca wyłącznie radiolinie (bez anten sektorowych). Z faktu, że anteny radioliniowe wyłączone są z przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w/s p.o.ś., nie wynika bowiem, że tego typu anteny nie charakteryzują się promieniowaniem. Obowiązkiem organów jest zatem wyjaśnienie wszelkich możliwych zakresów tego promieniowania, a w konsekwencji oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwzględnieniem norm przewidzianych w rozporządzeniu w/s pól elektromagnetycznych, określających zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Organ powinien ustalić, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten niż 0° (który podaje inwestor, k.30 akt admin.) oraz, czy możliwa jest zmiana ich azymutu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować, zmieniając ich ustawienie po uruchomieniu instalacji, zmiana może nastąpić również w sposób niekontrolowany na skutek warunków atmosferycznych. Jak natomiast wynika z ukształtowanej już linii orzeczniczej, kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z dnia 11 lipca 2018, II OSK 907/18, z dnia 31 sierpnia 2017r., II OSK 3008/18). Okoliczności te powinny podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia możliwości faktycznego pochylenia anten większego, niż deklarowane przez inwestora, ocena powinna uwzględniać oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Powyższe rozważania odnoszą się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię (zob. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 4 lipca 2019 r., II SA/Łd 45/19, z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 863/18, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., IV SA/Po 583/18 i z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Po 682/18, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że dokonanie takich ustaleń będzie konieczne również w razie ustalenia, że sporna inwestycja obejmuje montaż nie tylko anten radiolinii, ale także anten sektorowych.

Konieczne będzie ustalenie ponadto, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się z innymi już istniejącymi w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (zob. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14 – zamieszczone w CBOSA). Z akt sprawy wynika bowiem, że w terenie objętym sporną inwestycją znajdują się już dwie stacje bazowe telefonii komórkowej, a co do kolejnej toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, na co wskazywali również skarżący na rozprawie sądowej, a więc sporna wieża byłaby trzecią lub czwartą w niewielkiej miejscowości, jaką jest B.. Wydając zaskarżoną decyzję organ do tych okoliczności się nie odniósł - nie zostało ustalone, czy i gdzie dokładnie te stacje są zlokalizowane, organy nie miały więc miarodajnych podstaw do podzielenia lakonicznego stwierdzenia inwestora, że "na obiekcie w bezpośrednim sąsiedztwie nie znajdują się urządzenia innych operatorów" (k. 14 akt admin.), a obecnie również Sąd nie ma możliwości należytej oceny sprawy w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że dla prawidłowej charakterystyki przedsięwzięcia jakim jest lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Ustalanie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny mogłoby doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będzie z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Dla oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania (zob. NSA w wyrokach: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2007/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2902/16). Nie ulega wątpliwości, że takie nakładanie się bądź przecinanie wiązek promieniowania jest możliwe także w przypadku istnienia w bliskim sąsiedztwie innych stacji bazowych telefonii komórkowej. Nieodniesienie się przez organ w zaskarżonej decyzji do istniejących w miejscowości B. innych stacji bazowych, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rację ma również skarżąca, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej organ powinien uwzględniać treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 56 u.p.z.p. - wyłącznej podstawy wydania decyzji odmownej nie może stanowić art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a nie art. 1 ust. 3 (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 262/19). Przepis ten przewiduje, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Organ ma zatem obowiązek uwzględniać interesy osób trzecich, w tym w szczególności interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, rozumianym szeroko (jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 16/19), obejmującym również wypadki, gdy będzie ono utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nawet zatem przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie pól magnetycznych występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy liczyć się z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości, co stanowi ograniczenie prawa własności (art. 140 i 144 k.c.). Sąd podziela również ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przez miejsca dostępne dla ludzi należy rozumieć nie tylko te, w których już wzniesiono legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w szczególności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2019r. II OSK 719/09, WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2015 r., II SA/Łd 22/15; wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., II OSK 1485/10; wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1581/08; wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 719/09). Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może zatem naruszać granic cudzej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2019r., II SA/Go 101/19).

Oznacza to, że – jak wyżej wskazano - nawet brak konieczności wydania decyzji środowiskowej nie zwalnia organu wydającego decyzję lokalizacyjną z obowiązku zbadania, czy inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w zakresie chronionym przepisami odrębnymi, choć oczywiście dokonując takiej oceny organ nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Organ powinien dokonać jednoznacznej charakterystyki przedsięwzięcia, uwzględniając przedstawione wyżej parametry, a w razie wątpliwości co do oddziaływania spornej inwestycji na środowisko i ludzi, powinien zobowiązać inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Wprawdzie w niniejszej sprawie Wójt Gminy D. zwrócił się do [...] (pismo z dnia 24 października 2018 r., k.170 akt admin.) o wyrażenie opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, ale zarówno z treści jego pisma, a następnie z odpowiedzi [...] (pismo z dnia 23 listopada 2018 r., k.181 akt admin.) wynika, że oba te organy nie uwzględniały montażu na wieży anten sektorowych, na które następnie wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji. W związku z tym, opinia [...] ograniczyła się do oceny inwestycji obejmującej wyłącznie radiolinie, pozostając w sprzeczności z ustaleniami organu I instancji wyrażonymi następnie w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, a w konsekwencji nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji spornej inwestycji, naruszając przepisy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a organ odwoławczy podzielając w pełni te ustalenia naruszył ponadto art.136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawidłowe zastosowanie art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali przede wszystkim, jakiego rodzaju anteny i w jakiej ilości mają być zamontowane na spornej wieży, a następnie ponownie oceni, czy - ze względu na parametry techniczne, w szczególności moc i zasięg promieniowania, w tym skumulowany z innymi istniejącymi już w niewielkiej odległości stacjami bazowymi telefonii komórkowej, uwzględniający możliwe maksymalne pochylenia anten - jest to przedsięwzięcie wymagające decyzji środowiskowej, w zależności od tych ustaleń zwróci się również do właściwych organów o ponowne uzgodnienia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego niezgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, a przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji lokalizacyjnej do zgodności inwestycji ze studium.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, przekazując im sprawę do ponownego rozpatrzenia; o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.