Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 480/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a, art. 60 ust. 4. art. 5, art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi F. S.A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej F. S.A. w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 69/23 z dnia 16 maja 2023 r., znak: WAiB-V.6730.4.135.2022.ED Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku M. S., ustalił Przedsiębiorstwu Handlowo-Usługowemu I. z siedzibą przy ul. [...] w S., warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. - części działki nr [...], obręb [...] i inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-magazynowego o powierzchni sprzedażowej do 730 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Wskutek odwołania Spółki F. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr SKO/PG/420/2562/2023, uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazując na uchybienia w sporządzeniu analizy urbanistycznej stwierdziło, że nie pozwalają one na dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zaleciło na nowo wyznaczyć obszar analizy, biorąc pod uwagę brzmienie art. 61 ust. 5a ustawy, uwzględnić stanowisko organu odwoławczego oraz przeprowadzić ocenę spełnienia wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Prezydent Miasta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr 21/24 z dnia 26 lutego 2024 r., znak: WAiB-V.6730.4.212.2023.ED, ustalił na rzecz wnioskodawcy, warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w S. - działki nr [...], obręb [...] i inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-magazynowego o powierzchni sprzedażowej do 730 m˛ wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że ponowna analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego pozwoliła na uznanie, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 punkt 2-6. Jak wskazał organ I instancji przeprowadzona ponownie analiza urbanistyczna potwierdziła zgodność przyjętych parametrów zabudowy z decyzją nr 69/23 z dnia 16 maja 2023 r. Organ I instancji wskazał przy tym, że uzasadnienie przyjętych parametrów dla nowej zabudowy zostało szczegółowo opisane w wynikach analizy załączonych do decyzji, planowaną inwestycję uzgodnił Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego oraz że przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji inwestycji.

Od powyżej opisanej decyzji ponownie odwołała się F. S. A. w S., wnosząc o zmianę decyzji bądź jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2024 r., nr SKO/PG/420/1311/2024, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.", "ustawa") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy art. 59 ust. 1 , art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI").

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w § 9 rozporządzenia MI, tj. część tekstową oraz graficzną - mapę sporządzoną w skali 1:1000 - przedstawiającą linię rozgraniczającą teren inwestycji i granicę obszaru objętego analizą oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Teren inwestycji stanowi działkę nr [...], która przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. [...]. Front terenu inwestycji wynosi ok 91 m, trzykrotna jego szerokość – 273 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 273 m. Zwiększenie obszaru analizy wynika z konieczności włączenia całych działek, których fragmenty znalazły się w granicach obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizy nastąpiło w sposób prawidłowy, stosownie do przepisów ustawy.

Ponadto Kolegium ustaliło na podstawie wyników analizy urbanistycznej,

że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowo-handlowa, magazynowa (materiałów budowlanych i elementów wyposażenia wnętrz), produkcyjna, biurowa, jak również zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację zabudowy usługowo-handlowej, tj. funkcji na tym terenie. Przy czym nie ulega zmianie linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej. Powyższe, zdaniem organu II instancji, znajduje odzwierciedlenie w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z którym inwestycja polega na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowo-magazynowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w S.. Zgodnie z wnioskiem nie ulega zmianie powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, powierzchnia podlegająca przekształceniu, szerokość elewacji frontowej, liczba kondygnacji. W związku z nadbudową i przebudową budynku wnioskodawca wniósł o zmianę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki z 4,66 m do 7-8 m oraz wysokości głównej kalenicy lub wysokość budynku

z 5,50 m do 7,30-8 m.

Kolegium wywiodło na podstawie załączonych przez wnioskodawcę dokumentów, że kontur dachu planowanej nadbudowy nie mieści się w pełnym obrysie istniejącego budynku, jako że planuje się od strony zachodniej, wzdłuż budynku, pozostawienie istniejącej ściany zewnętrznej wraz z fragmentem dachu. W związku z powyższym zaskarżoną w odwołaniu decyzją ustalono: wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej - od 7m (od strony frontu budynku) do 8m (dla elewacji bocznej); od strony zaplecza budynku wysokość zabudowy bez zmian; geometrię dachu - dach płaski o wysokości w najwyższym punkcie do 8 m z możliwością przedłużenia zadaszenia do linii partii wejściowej.

Mając na uwadze § 7 rozporządzenia MI organ odwoławczy ustalił, że z analizy wynika, iż obecna wysokość elewacji frontowej budynku objętego nadbudową wynosi około 4,54 m. Inwestor planuje nadbudowę obiektu z dachem płaskim do wysokości 7 m do górnej krawędzi attyki i do 8 m (attyki) w bocznej elewacji budynku. Od strony działek sąsiednich - nr [...] i [...] - istniejąca wysokość dachu - 4,63 m - bez zmian. Planowana jest nadbudowa z wycofaniem od 3 m od granicy działek sąsiednich -nr [...] i [...] do wysokości 6,20 m do okapu dachu. Planowana zabudowa usytuowana jest w głębi działki. Na działce nr [...] budynki usytuowane we frontowej części działki są parterowe, a ich wysokość wynosi ok. 4 m - 8 m. Ponadto budynki w obszarze analizowanym posiadają bardzo zróżnicowaną wysokość elewacji frontowej, która kształtuje się od 2,2 m (zabudowa garażowa), 3,5 - 7 m (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), 12-16 m (zabudowa wielorodzinna), od 3,5-13 m (zabudowa magazynowo-usługowa). Tym samym średnia wysokość elewacji frontowych wszystkich obiektów w obszarze analizowanym stanowi wartość przypadkową i jest różna dla poszczególnych funkcji.

Ponadto, według organu II instancji, dla lokalizacji położonej na zapleczu nieruchomości wyznacznikiem dla kształtowania jej wysokości powinna być sąsiednia zabudowa wewnątrz posesji i w najbliższym jej otoczeniu. Zasadnym jest zatem wyznaczenie wysokości elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia MI.

Działka inwestycyjna jest zabudowana budynkami o wysokości 4,5 m do 6,5 m. Budynek bezpośrednio przylegający do podlegającego nadbudowie posiada wysokość 4,54 m do górnej krawędzi attyki. Sąsiednie nieruchomości dostępne od ul. [...] zabudowane są budynkami magazynowo-usługowymi o zróżnicowanej wysokości, tj. od 4,5 m do 12,5 m. Budynek o największej wysokości ok. 12,5 m położony jest na działce nr [...]. Na działkach sąsiednich wysokość zabudowy kształtuje się w następujący sposób: dz. nr [...] - 7,62 m, dz. nr [...] - 7,55 m, dz. nr [...] - 7,8-8 m, dz. nr [...] - 7,2 m, dz. nr [...] - od 7,3 m do 10,8 m. Wobec powyższego proponowana wysokość zabudowy w przedziale 7-8 m do górnej krawędzi mieści się w parametrach istniejącej sąsiedniej zabudowy i stanowi jej kontynuację. Od strony zaplecza budynku wysokość nie zmienia się i wynosi 4,63 m.

W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna wykazała, że zasadnym jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o wyniki analizy, zaś proponowana wysokość zabudowy w przedziale 7-8 m do górnej krawędzi mieści się w parametrach istniejącej sąsiedniej zabudowy i stanowi jej kontynuację. Wynika to zarówno z przedstawionych w analizie parametrów, jak i założeń inwestora. I o ile organ ten za słuszne uznał wskazywanie przez odwołującą się, że zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to jednak dopuszczalnym jest wyznaczenie tego parametru w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej. Co oznacza, że należy w analizie wykazać w sposób dostateczny, czemu - według Kolegium - sprostał organ I instancji, dlaczego wyznaczenie danego parametru nastąpiło w oparciu o wyniki analizy, a nie ww. zasadę. Jak zaś wynika z analizy inwestycja polega na nadbudowie obiektu drugoplanowego - zlokalizowanego w głębi działki, nie od strony frontowej. W obszarze analizowanym występują mocno zróżnicowane parametry określające wysokości elewacji frontowej, zaś uwzględniając koncepcję inwestora (zachowanie wysokości zabudowy przy działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji) oraz cechy zabudowy występującej w najbliższej okolicy i zlokalizowanej w głębi, poza frontem, wnioskowana wysokość (wynosząca 7-8 m) wpisuje się w zabudowę istniejącą i stanowi jej kontynuację.

Zdaniem Organu II instancji, nie mają znaczenia takie okoliczności, jak pogorszenie warunków korzystania z działek sąsiednich, co będzie oceniane dopiero na kolejnym etapie inwestycji - postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Podobnie przy wyznaczaniu wysokości elewacji frontowej nie można ograniczyć się wyłącznie do działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji

- działką nr [...]. Przez działkę sąsiednią, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

a więc działkę, która stanowi wyznacznik parametrów dla nowej zabudowy, nie można rozumieć tylko działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale co do zasady każdą działkę objętą obszarem analizy. Ponadto odwołująca się Spółka w żaden sposób nie wykazała w jaki sposób określony w zaskarżonej decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej narusza ład przestrzenny.

Wypowiadając się w zakresie spełnienia warunków z § 8 rozporządzenia MI, organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome, dwuspadowe i wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych ok. 30°-45° z kalenicami usytuowanymi równolegle i prostopadle do ulicy. Istniejący budynek posiada dach płaski o wysokości 5,60 m do kalenicy. Większość budynków usługowych w tym obszarze posiada dachy płaskie. Wysokość sąsiedniej zabudowy kształtuje się od 4,5 m do 13 m w najwyższym punkcie dachu. Wobec powyższego projektowana forma dachu płaskiego stanowi kontynuację formy dachu w obszarze analizowanym.

W ocenie organu odwoławczego określone w zaskarżonej decyzji parametry wpisują się w cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz odpowiadają wnioskowanym parametrom.

W ocenie organu odwoławczego wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło stosownie do przepisów art. 61 ust. 5a ustawy. Podobnie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpiło stosownie do przepisów rozporządzenia MI.

Jednocześnie, zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna i zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalają stwierdzić, że wnioskodawca spełnił pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, teren inwestycji nie jest położony na obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Nie dopatrzono się również niezgodności z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy stwierdził,

że rozbiórka obiektów budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że nie jest istotnym dla przedmiotowego postępowania prowadzenie czynności wyjaśniających dotyczących określenia obiektów przewidzianych do rozbiórki. Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut braku przeanalizowania warunków dotyczących odprowadzania wód opadowych oraz warunków gruntowych realizacji inwestycji, jak również zarzut przeprowadzenia analizy z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w tym w zakresie odległości istniejącego obiektu od granicy. Kolegium podkreśliło, że istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy i celem tego postępowania jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna w danej lokalizacji.

Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe - wymienione rozporządzeniem MI - parametry nowej zabudowy. Parametry te, jak i szczegółowy sposób zagospodarowania terenu, podlegają dalszemu uszczegółowieniu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazało, że przepisy prawa budowlanego, w tym ustawy Prawo budowlane, dotyczą następnego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a zatem nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z tych też powodów przepisów prawa budowlanego nie zalicza się do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Tym samym to dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest sporządzić dokumentację projektową przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w tym opinię geotechniczną, określającą warunki gruntowe realizacji inwestycji, jak i zaprojektować inwestycję w sposób zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi zakazującymi kierowania wód opadowych na działki sąsiednie, jak również zachowanie norm określających lokalizację obiektu od granicy działki. Ponadto Kolegium wskazało, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się potencjalnego oddziaływania, czy potencjalnych immisji inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

W zakresie oceny spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, Kolegium stwierdziło, że nie jest rolą organu badanie stanu technicznego infrastruktury, jej przepustowości i wydajności. Kolegium nadmieniło przy tym, że dostęp do wody nastąpi z istniejącego przyłącza wodociągowego, odprowadzanie ścieków nastąpi do kanalizacji z istniejącego przyłącza, odprowadzanie wód opadowych i deszczowych nastąpi do kanalizacji deszczowej za pośrednictwem istniejącego przyłącza, dostęp do energii elektrycznej poprzez sieć z istniejącego przyłącza oraz z wykorzystaniem źródeł odnawialnych, zaś zaopatrzenie w ciepło z indywidualnego źródła ciepła.

Natomiast w zakresie zarzutu odstąpienia przez organ I instancji od określenia liczby miejsc postojowych Kolegium wskazało, że przepisy ustawy, a w szczególności przepisy rozporządzenia MI nakładają jedynie obowiązek określenia parametrów dotyczących: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Nienałożenie na organy bezwzględnego obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymogu zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych czyni niemożliwym stawianie zarzutu naruszenia przepisów prawa.

Pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), art. 61 u.p.z.p., art. 7, art. 7b w związku z art. 77 § 1 k.p.a.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do zmiany decyzji organu

I instancji poprzez odmowę wydania warunków zabudowy inwestycji wskazanej we wniosku, ewentualnie o zobowiązanie organu II instancji do uchylenia decyzji organu

powiatowego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w odwołaniu rozpoznanym decyzją Kolegium z dnia 23 października 2023 r. wskazywała, że istniejący budynek, który ma ulec rozbudowie znajduje się ok. 1 m od granicy należącej do Spółki działki [...], a częściowo na granicy jej działki [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji z dnia 15 listopada 1996 r. o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że obiekt ten został wzniesiony jako samowola budowlana, co wyjaśnia tak bliskie położenie przy granicy. Jednocześnie w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazano, że z chwilą wygaśnięcia lub rozwiązania umowy dzierżawy zawartej na okres do 2001 r., na podstawie której PHU "l. " dysponowało nieruchomością, za zgodą właściciela nieruchomości obiekt powinien był zostać rozebrany, a teren doprowadzony do stanu pierwotnego. Decyzja zakładała więc tymczasowy charakter tej konstrukcji a nie przeznaczenie do trwałego wykorzystywania, a już na pewno nie - rozbudowy i na tej zasadzie legalizowała samowolę.

Skarżąca wyjaśniła, że po złożeniu zastrzeżeń do postępowania założenia inwestycji zostały zmienione, poprzez złożenie dokumentacji projektowej w zakresie przekroju, na którym w odległości 3 m od granicy utrzymana jest obecna wysokość dachu, zaś jego podwyższenie dotyczy pozostałej części budynku. W ww. odwołaniu skarżąca podnosiła, że taka zmiana nie przywraca zgodności z podstawowymi zasadami prawa budowlanego, ale naruszenia te utrwala. Powoduje ona bowiem dodatkowe nakłady na budynek, który w takim kształcie w ogóle nie powinien istnieć. Wprawdzie została uzyskana na niego decyzja pozwalająca na użytkowanie, ale zakładano w niej tymczasowość obiektu i jego rozebranie w krótkim czasie. W tej sytuacji za jedynie dopuszczalną należy uznać taką przebudowę, która odsunie cały budynek, a nie tylko jego część od granicy z działką. Proponowane rozwiązanie zaś tego nie zapewnia. Przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi przy tym, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, a więc z naruszeniem odległości w przewidzianych w tych przepisach wyjątkowych sytuacjach, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Według skarżącej skoro budynek inwestora narusza odległości i to bezprawnie, to tym bardziej można mówić o jego oddziaływaniu i ta inwestycja nie powinna być w jakikolwiek sposób powiększana, gdyż to nieprzewidziane prawem oddziaływanie w ten sposób również się zwiększa. Spółka przypomniała, że wskazywała w odwołaniu, że dotyczy to choćby zwiększenia się siły spadku wód opadowych podkreślając, że działka [...] jest położona co najmniej 1 m wyżej od działek [...], [...] i [...]. Był to jednak tylko przykład pokazujący istotę sprawy którą jest sam fakt niezgodności usytuowania istniejącego budynku zalegalizowanego tymczasowo, która to legalizacja nie powinna przekraczać stanu istniejącego.

Odwołując się do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz ust. 4 Prawa budowlanego Spółka podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy determinuje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie ma uzasadnienia dla wydawania decyzji pozytywnej dla wniosku, o którym wiadomo, że nie spełnia podstawowych norm prawa budowlanego.

Zdaniem Spółki powyższe odniesienia do Prawa budowlanego są istotne dla niniejszego postępowania i przesądzają o tym, że planowana inwestycja nie powinna uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem wiadomo, że budynek wzniesiony został z naruszeniem przepisów o odległości od granicy działki, to już na etapie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji polegającej na rozbudowie tego wadliwie wzniesionego budynku oczywiste jest, że taka inwestycja nie powinna być rozbudowywana, o ile nie przywraca zgodności z przepisami prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej nie ma możliwości, żeby na podstawie wydanych warunków zabudowy na etapie pozwolenia na budowę organ w oparciu o § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odmówił pozwolenia na budowę, skoro warunki zabudowy taką inwestycję dopuszczają.

Według skarżącej nie został również uwzględniony zarzut, iż grunt działki [...] nie jest odpowiednio stabilny już w chwili obecnej, a skarpa podtrzymująca budynek w obecnym kształcie jest mocno rozmyta i osuwa się. Jest to efektem właśnie zbyt blisko posadowionego budynku. Nie uwzględniono w ogóle okoliczności jak inwestycja może wpłynąć na warunki gruntowe, w szczególności na istniejące ukształtowanie terenu i intensywność jego wykorzystania. Nie przeprowadzono analizy co do zwiększenia spadku wód opadowych i wpływu tego zwiększenia na warunki wodne działek nr [...], [...] i [...].

Odwołując się do brzmienia art. 61 u.p.z.p. skarżąca zanegowała również spełnienie warunku istnienia lub projektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Spółka wskazała na znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną pokazującą, że działka [...] jest prawie w całości zabudowana i zabetonowana, a działki sąsiednie również cechuje duże zagęszczenie zabudowy. W takiej sytuacji, jej zdaniem, należy przeanalizować również warunki odprowadzenia wód opadowych, które w sposób naturalny spływają na niżej położone działki.Fakt, że obecne instalacje zapewniają odbiór wód opadowych nie oznacza, że będzie tak samo, przy dachu o prawie 2 m wyższym niż obecny. Świadczy to o tym, że znajdująca się w aktach analiza jest nie tylko niezgodna z przepisami prawa budowlanego w zakresie odległości od granicy, ale również niekompletna i nie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Jak podniosła Spółka Kolegium odniosło się do tego zarzutu ponownie w ten sposób, że art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza obowiązku badania przepustowości czy wydajności istniejącego uzbrojenia terenu. Zdaniem skarżącej jest to argument nieuzasadniony, gdyż nie ma innego postępowania, w którym takie kwestie mogą być badane i to właśnie decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać, czy ze względu na istniejące uzbrojenie możliwa jest lokalizacja danej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W postanowieniu z dnia 26 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w S. odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., 935., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn dostrzeżonych z urzędu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku usługowo-magazynowego na terenie działki nr [...], obręb [...] m. S..

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie) sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. § 9 pkt 1 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1, przy czym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 2 rozporządzenia MI).

Zwrócić zatem należy uwagę, że z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z kolei art. 5 u.p.z.p. stanowi, że projekty aktów planistycznych sporządzają osoby, które spełniają jeden z następujących warunków:

1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);

2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);

3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);

4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;

6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.

Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie należy podkreślić, że sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu ustalającego warunki zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew stwierdzeniu Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są jednoznaczne poglądy, że zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 435/22; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 654/20). Pomijając nawet kwestię braku w aktach sprawy dowodu, że dana osoba legitymuje się stosownymi uprawnieniami stwierdzić należy, że znajdujące się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały w ogóle podpisane. W związku z powyższym, nie można stwierdzić kto w rzeczywistości jest autorem projektu decyzji i czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. W konsekwencji nie jest możliwa pełna kontrola zarówno instancyjna jak i sądowa decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w oparciu o taką analizę.

Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd niniejszym nie przesądza, że analizowany projekt decyzji i analiza urbanistyczna zostały sporządzone przez osobę nieuprawnioną - wówczas bowiem należałoby stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia art. 60 ust. 4 (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 882/09) - a jedynie wskazuje na istotne uchybienie formalne, które wymagać będzie wyjaśnienia i usunięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o uzgodnienie ustalenia warunków zabudowy rzeczonego zamierzenia inwestycyjnego, przedkładając mu kopię wniosku wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową.

Należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia nie jest ani wniosek strony ani też "zamierzenie inwestycyjne". Organ I instancji, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy z innymi organami musi przesłać do uzgodnienia projekt tej decyzji a nie wniosek inwestora. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje bowiem treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne a nie zamierzenie inwestycyjne. Wydanie decyzji "po uzgodnieniu" oznacza konieczność akceptacji treści tej decyzji wyrażonej w sposób wiążący przez inny organ (tak np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2507/21; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 435/22; z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2209/11).

Samo przekazanie organowi uzgadniającemu wniosku inwestora oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej, a nie projektu decyzji sporządzonego przez uprawniony do tego podmiot, nie może być traktowane w kategoriach uzgodnienia, o którym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Reasumując, dostrzeżone wady postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją uniemożliwiły Sądowi przeprowadzenie pełnej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Organ odwoławczy naruszył przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Jednocześnie z uwagi na powyższe odniesienie się do zarzutów skargi Sąd uznał za przedwczesne.

Zadaniem organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zweryfikować czy projekt decyzji o warunkach zabudowy, wraz z jej załącznikami, sporządziła osoba, która posiadała do tego uprawnienia, o jakich mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Następnie prawidłowy projekt decyzji należy przedłożyć do uzgodnienia zarządcy drogi. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na pełną merytoryczną weryfikację ustaleń decyzji podlegających skonkretyzowaniu przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI, po przeprowadzeniu wymaganej przez art. 61 ust. 5a u.p.z.p. analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania obejmują wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) w kwocie 480 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.