Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 100/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1, art.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 8 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i J. K. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi c.o., wod.-kan. i energii elektrycznej na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości R.gm. P. w granicy z działką ewid. nr [...].

W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji przedstawił przebieg postępowania oraz podniósł, że jego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę (nadbudowę) istniejącego budynku mieszkalnego polegającą na przebudowie konstrukcji dachu z podmurowaniem ścian poddasza w celu uzyskania na poddaszu pomieszczeń nieużytkowych – strychu. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. i J. K., którzy do wniosku załączyli projekt budowlany planowanej inwestycji oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką na cele budowlane, a następnie – po nałożeniu stosownego zobowiązania przez organ I instancji – przedłożyli projekt budowlany po usunięciu nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Jak wynika z projektu budowlanego, budynek po wykonaniu projektowanych robót będzie usytuowany na działce inwestora w obrysie dotychczasowego budynku mieszkalnego, a jednocześnie w granicy z działką sąsiednią o nr [...].

Organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję dokonał analizy spełnienia przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), dalej jako ustawa Prawo budowlane. I tak, organ ten podniósł, iż w rozpatrywanym przypadku dla terenu objętego planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwalą Nr [...] Rady Gminy z dnia 14 września 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa R. II, na terenie gminy P., ogłoszony w Dz. Urzędowym Województwa [...]. Zgodnie z tym planem miejscowym przedmiotowa działka o nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "01MNR", dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W granicach terenu oznaczonego powyższym symbolem plan miejscowy przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy (§ 21 ust. 2 pkt 1), a także dopuszcza możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki (§ 21 ust. 2 pkt 3). W terenie oznaczonym symbolem 01MNR planu wprowadza się następujące wymogi architektoniczno-przestrzenne (§ 21 planu):

- ograniczenie wysokości budynku do 2 kondygnacji naziemnych z możliwością użytkowego poddasza (wysokość górnej granicy elewacji frontowej - do 5,5m) - wg. projektu budynek przewidziany do nadbudowy ma 2 kondygnacje, poddasze nieużytkowe (strych) i wysokość elewacji frontowej mniejszą niż 5,5m;

- wysokość budynku mieszkalnego do kalenicy dachu nie może być większa niż 11,0m - wg. projektu wysokość ta jest mniejsza niż 11,0m;

- dachy nowobudowanych oraz nadbudowywanych i przebudowywanych budynków należy wznosić jako dwuspadowe lub czterospadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych 35° - 50° - zaprojektowane dachy są dwuspadowe symetryczne, a kąt nachylenia połaci wg. projektu wynosi 35°;

- wskaźnik intensywności zabudowy nie może przekraczać 0,4 - wg. projektu 0,39;

- wielkość powierzchni biologicznie czynnej min. 30% powierzchni działki - wg projektu powierzchnia biologicznie czynna przekracza 30%.

Nieprzekraczalna linia zabudowy dla obiektów budowlanych od drogi oznaczonej w planie symbolem KD-L to min. 6,0m od linii rozgraniczającej drogę (§ 33 ust. 2 pkt 3 planu). W konsekwencji organ stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi przewidziane w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Dalej organ wskazał, iż projekt zagospodarowania działki został opracowany na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500, przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty w dniu 02.06.2016r. i zaewidencjonowanej pod nr [...], zgodnej z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Działka nr [...] w R., gm. P., będąca współwłasnością inwestorów, od strony zachodniej graniczy z zabudowaną działką nr [...], należącą do A. K. , a budynek przewidziany do rozbudowy i nadbudowy jest usytuowany w granicy tych działek i jednocześnie przylega do istniejącego budynku mieszkalnego na działce Nr [...]. Od strony wschodniej projektowany do przebudowy i rozbudowy budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 4,74m od granicy z działką nr [...], natomiast od strony południowej budynek ten jest usytuowany poza linią zabudowy w odległości 8,80m od granicy z działką nr [...], stanowiącą pas drogowy drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem KD-L. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jt. Dz.U. z 2015r., poz. 1422 ze zm.) sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 2), dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Plan miejscowy w § 21 ust. 2 pkt 3 dopuszcza możliwość lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działki.

Przedmiotowy budynek na działce nr [...] ze względu na usytuowanie w granicy oddziałuje na działkę sąsiednia nr [...]. Projekt budowlany zawiera: analizę przesłaniania, zgodnie z którą budynek ten nie będzie powodował przesłaniania budynków na działkach sąsiednich, analizę zacienienia, w której jest stwierdzenie, że przedmiotowy budynek nie będzie zacieniał istniejących budynków sąsiednich, analizę nasłonecznienia, która wykazała, że jego pomieszczenia mieszkalne mają zapewnione nasłonecznienie przez min. 3 godziny w dniach równonocy. Ponadto, projektowany do przebudowy i rozbudowy budynek mieszkalny w ścianie usytuowanej w granicy działki nie posiada otworów okiennych i drzwiowych i zgodnie z ekspertyzą techniczną znajdującą się w projekcie budowlanym ściana ta posiada własny fundament, została zaprojektowana jako wyprowadzona ponad pokrycie dachu na wysokość 30cm i posiada wymaganą klasę odporności ogniowej REI60 - przez co spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji przewiduje zabezpieczenie wszystkich elementów drewnianych konstrukcji dachowej poprzez impregnację środkami ogniochronnymi do granicy trudnozapalności (FOBOS).

Projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera także ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Z ekspertyzy tej wynika, że budynek na działce nr [...]w granicy z działką nr [...], przy połączeniu z budynkiem mieszkalnym sąsiada od strony zachodniej, posiada własną ścianę zewnętrzną wzdłuż granicy o zmiennej grubości, tj. 24cm, 36cm i 50cm. Ściana ta posiada swój fundament niezależny od fundamentów budynku na sąsiedniej działce. Zdaniem autora ekspertyzy - projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane - projektowana nadbudowa istniejącego budynku nie naruszy stabilności konstrukcji istniejącego przylegającego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego, na działce nr [...]. Tym samym dalsze jego użytkowanie nie będzie stanowić zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Projektowane prace przy realizacji przedmiotowej inwestycji - nadbudowy budynku na działce nr [...]- nie wpłyną na bezpieczeństwo użytkowania konstrukcji budynku sąsiadującego, na działce nr [...]. Autor tej ekspertyzy stwierdza, że przedmiotowy budynek nadaje się do przeprowadzenia planowanej nadbudowy, co spełnia warunek wynikający z § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku, powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Wody opadowe z dachu przedmiotowego budynku zaprojektowano odprowadzić poprzez rynny i rury spustowe powierzchniowo na tereny zielone własnej działki Inwestorów. Odpady stałe zaprojektowano gromadzić w pojemnikach na śmieci (śmietniku), zaprojektowanym na terenie działki Inwestorów. Działka Inwestora posiada istniejący zjazd z drogi KD-L - działki Nr [...].

Dodatkowo organ wskazał, że projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji, jest kompletny, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Ostatecznie organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zgromadził wszystkie dokumenty niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz do udzielenia wnioskodawcom pozwolenia na przebudowę i rozbudowę (nadbudowę) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce Nr [...]w msc. R.. gm. P.

Odnosząc się do zarzutów A. K. organ podniósł, że skoro zaprojektowana przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego nie narusza przepisów prawa, to organ odwoławczy nie ma podstaw do kwestionowania przyjętych rozwiązań i nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. Analiza projektu budowlanego wykazała, że istniejący budynek i projektowana jego przebudowa i rozbudowa (nadbudowa) znajduje się na terenie działki inwestorów i jej usytuowanie nie utrudni zagospodarowania terenu posesji A. K. , jak też nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się "Szkic do rozgraniczenia" wykonany 11.12.2015r. przez uprawnionego geodetę, na którym pokazano przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Ze szkicu tego wynika, że granica między działkami przebiega wzdłuż styku (połączenia) pomiędzy budynkami mieszkalnymi na tych działkach i takie usytuowanie granicy ustalono na podstawie zgodnego oświadczenia stron, tj. A. K. i J. K. Z ekspertyzy technicznej załączonej do projektu wynika, że w ramach ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu wykonano odkrywkę do poziomu posadowienia fundamentów i stwierdzono, że budynek przewidziany do przebudowy i nadbudowy posiada własną ścianę zewnętrzną wzdłuż granicy, posadowioną na własnym fundamencie. W ekspertyzie podano również, że istniejący budynek na działce nr [...]został wybudowany (według zeznań A. i J. K.) w 1975r. i rozbudowany w roku 1[...]5. Sprawdzenie legalności powstania budynku należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Projekt budowlany zawiera oświadczenia projektantów posiadających stosowne uprawnienia budowlane o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą kwestionować takich oświadczeń.

W skardze z dnia 10 stycznia 2017r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. K., reprezentowana przez pełnomocnika adw. K. J., skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 k.p.a. poprzez błędną ocenę decyzji organu pierwszej instancji, której skarżący zarzucali naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 80 oraz 84 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- oparcie ustaleń faktycznych na prywatnej ekspertyzie w sytuacji, gdy w sprawie wymagana była wiedza specjalna, co rodziło konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia: czy budynek istniejący w chwili obecnej na nieruchomości inwestorów, posiada własną ścianę zewnętrzną oraz swój fundament niezależny od fundamentów budynku sąsiedniego, czy planowana przez inwestorów przebudowa i nadbudowa mogą mieć wpływ na stabilność budynku sąsiedniego, z jakiego powodu, ściana budynku należącego do inwestorów ma różne grubości oraz czy może mieć to wpływ na stabilność całej konstrukcji budynku, zwłaszcza po dokonaniu planowanej inwestycji;

- oparcie ustalenia faktycznego na oświadczeniu strony w sytuacji braku jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o legalności i prawidłowości dotychczas dokonywanych na nieruchomości inwestorów budów;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w sytuacji gdy planowana przez A. K.i J. K. inwestycja polegająca na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zagraża konstrukcji nieruchomości sąsiedniej, a ponadto jej przeprowadzenie zakłóci korzystanie z nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazanego w skardze.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest prawdą, iż budynek istniejący w chwili obecnej na nieruchomości inwestorów posiada własną ścianę zewnętrzną oraz swój fundament niezależny od fundamentów budynku sąsiedniego. Budynek ten został bowiem dobudowany do nieruchomości uczestniczki postępowania, a nadto znajduje się częściowo na nieruchomości sąsiedniej. Budowa nastąpiła nie tylko z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, ale także przy naruszeniu prawa własności skarżącej. Zdaniem skarżącej, dokonanie ustaleń w szczególności w zakresie wyjaśnienia istotnych kwestii, tj. czy budynek istniejący w chwili obecnej na nieruchomości inwestorów posiada własną ścianę zewnętrzną oraz swój fundament niezależny od fundamentów budynku sąsiedniego, czy planowana przez inwestorów przebudowa i nadbudowa mogą mieć wpływ na stabilność budynku sąsiedniego, z jakiego powodu ściana budynku należącego do inwestorów ma różne grubości oraz czy może mieć to wpływ na stabilność całej konstrukcji budynku, zwłaszcza po dokonaniu planowanej inwestycji - wymagało dopuszczenia przez organ opinii biegłego, który nie byłby związany umową cywilnoprawną z którąkolwiek ze stron i żywo zainteresowany rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinii takiej nie może zastąpić prywatna ekspertyza czy projekt, zwłaszcza w sytuacji gdy sprawa jest przedmiotem sporu. Projekt i ekspertyza, będące przedmiotem badania w niniejszej sprawie, nie wyjaśniają wszelkich wątpliwości związanych z aktualnym stanem i konstrukcją budynku wnioskodawców, a co za tym idzie, możliwym negatywnym wpływem planowanej inwestycji, na nieruchomość skarżących. Organ drugiej instancji nie nawiązał do kwestii oparcia opinii prywatnej o domniemaną zgodność dokonanej przez wnioskodawców budowy, w obliczu braku stosownej dokumentacji. Jeżeli bowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów związanych z budową dotychczas istniejących na działce wnioskodawców budynków, to rodzi się pytanie w jaki sposób zostały sformułowane wnioski opinii, tak jednoznacznie korzystne dla wnioskodawców. W szczególności na jakiej podstawie biegły przyjął, że budynek posiada własną ścianę i fundamenty. Skarżący nie widzieli, aby w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, której byli stroną, zostały wykonane prace odkrywkowe, w oparciu o które stwierdzono, że budynek przewidziany do przebudowy posiada własną ścianę zewnętrzną. Prawdą jest, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się stosowną wiedzą, potwierdzoną odpowiednimi zaświadczeniami. Niekwestionowane jest także to, że wydając decyzję o pozwoleniu na prace budowlane organ mógł swe ustalenia oprzeć na tym projekcie. Jednakże jeżeli będący stroną skarżący kwestionują pewne ustalone przez organ okoliczności, podając racjonalne argumenty, które są rozbieżne z wnioskami projektu czy ekspertyzy dokonanej na zlecenie wnioskodawców, to zdaniem skarżących, powinno to zadecydować o dopuszczeniu opinii biegłego zgodnie z przepisami k.p.a. Skarżący stanowczo nie zgadzają się z końcowym wnioskiem zawartym w uzasadnieniu, w myśl którego, organy nie mogą kwestionować oświadczeń zawartych w projekcie budowlanym, jeżeli projekt ten został sporządzony przez projektantów mających odpowiednie przygotowanie zawodowe. Oznaczałoby to obowiązek każdorazowej bezkrytycznej akceptacji wszelkich danych zawartych w projektach budowlanych, nawet jeżeli byłyby na one sprzeczne np. z informacjami posiadanymi przez organ z urzędu. Ponadto, wątpliwości z punktu widzenia stabilności konstrukcji a tym samym bezpieczeństwa osób trzecich, budzi ujawniona okoliczność w zakresie różnic w grubości ściany. Dla przeciętnej strony postępowania, a także przeciętnego obywatela nie jest rzeczą normalną, iż ściany i to zewnętrzne budynku aż tak znacznie różnią się w swojej grubości na tak niewielkim odcinku. Jeżeli fakt ten zostanie potwierdzony, to w ocenie skarżącej w oczywisty sposób będzie to świadczyło o tym, że sama budowa została wykonana w sposób nielegalny, bez uzyskania jakichkolwiek pozwoleń na budowę, a także nie została dopuszczona do użytku. Koreluje to z brakiem jakiejkolwiek dokumentacji w zakresie uzyskania przez wnioskodawców pozwoleń na budowę pierwszego budynku, na bazie którego teraz ma powstawać przebudowa i nadbudowa. Zdaniem skarżącej nie można uznać za właściwe udzielenie pozwolenia na tak zaawansowane prace, w oparciu o budynek, którego legalność a tym samym zgodność jego konstrukcji z przepisami prawa budowlanego nie została potwierdzona. Brak stosownej dokumentacji pozwala domniemywać, że inwestorzy w ogóle stosownych pozwoleń nie uzyskali. Nie jest bowiem możliwe zdaniem skarżącej, że w starostwie powiatowym brak jest jakiegokolwiek śladu po tym, że stosowne postępowanie się toczyło. Nawet gdyby dokumentacja zaginęła (co kwestionuje skarżąca albowiem jej zdaniem nigdy jej nie było), to z całą pewnością, istniałby w dokumentach starostwa choćby niewielki ślad, wzmianka o tym, że była prowadzona. Niezależnie od powyższego skarżąca stwierdziła, że planowana inwestycja spowoduje znaczne zaciemnienie nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 powołanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Treść przytoczonego wyżej przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje na wymogi, jakie powinny być spełnione, aby mógł być zatwierdzony projekt budowlany oraz wydane pozwolenie na budowę. Prawidłowość postępowania organów administracji odnośnie każdego z tych wymogów podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie zachodzą nieprawidłowości odnośnie kilku z nich.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na dokonaną w projekcie analizę nasłonecznienia, a także przesłaniania i zacieniania, do czego, choć lakonicznie, nawiązuje skarżąca. Otóż organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących właśnie przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. W niniejszym przypadku, co jest niewątpliwe i wprost wynika z treści projektu, przedmiotowy budynek ze względu na zbliżenie do granicy działki oddziałuje na działkę sąsiednią o nr ewid. [...], należącą do skarżącej. Tymczasem w projekcie podniesiono, że "analiza nasłonecznienia projektowanego budynku wykazała, że jego pomieszczenia mieszkalne są oświetlone w dniach 21.03-21.09 w godzinach od 7.00 do 17.00 co daje 10 godzin. Warunek ujęty w § 60 rozporządzenia (...) o zapewnieniu nasłonecznienia min. 3 godzin w godzinach od 7.00 do 17.00 jest spełniony". Analiza ta dotyczy zatem wyłącznie budynku należącego do inwestorów, położonego na działce o nr [...], nie odnosi się natomiast do działki i budynku skarżącej. W dalszej kolejności w projekcie zawarto stwierdzenie, że "przedmiotowa inwestycja nie zacienia sąsiednich budynków mieszkalnych". Po pierwsze jednak stwierdzenie to dotyczy nie nasłonecznienia, o czym mowa w danym podtytule projektu i do czego odnosi się § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pod drugie zaś nie wiadomo na czym takie stwierdzenie jest oparte skoro sama analiza nasłonecznienia wyraźnie odnosi się nie do budynków sąsiednich, ale wyłącznie do budynku inwestorów. Z kolei w przypadku analizy zacieniania, przy dokonaniu w projekcie wyliczeń maksymalnej wysokości cienia rzucanego przez projektowany budynek, stwierdza się jednocześnie, że "przedmiotowy budynek nie zacienia istniejących budynków sąsiednich". Nie sposób zatem wywnioskować, czy warunek braku zacieniania budynków sąsiednich jest spełniony dla budynku projektowanego, czy budynku w stanie istniejącym obecnie. Jeśli chodzi o analizę przesłaniania, to została ona dokonana w projekcie w sposób lakoniczny, sprowadzając się w istocie do powtórzenia zapisu § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W zobrazowaniu tej kwestii niewiele pomaga samo wskazanie maksymalnej wysokości przesłaniania dla projektowanego obiektu, mającej wynosić 10,89m. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o wspomnianą już analizę zacieniania. W ramach dokonanych w tym przypadku wyliczeń uzyskano długość cienia rzuconego przez budynek, przy uwzględnieniu jego wysokości. Długość ta wynosi 13,94m. Trzeba uwzględnić, że budynek skarżącej sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem inwestorów (oba budynki przylegają do siebie ścianami). Trudno wyobrazić sobie, a projekt nie zawiera w tym zakresie jasnej i przekonującej analizy, w jaki sposób projektowany budynek nie zacieniałby tak położonego budynku skarżącej rzucając cień o długości 13,94m. Nie sposób w szczególności doszukać się takiej analizy w formie graficznej, co z pewnością ułatwiłoby zrozumienie przedmiotowej kwestii. Trzeba zaś zwrócić uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz. 462 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna określać m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości, do których należy także przesłanianie i zacienianie.

W niniejszym przypadku powyższe wątpliwości, wywołane lakonicznością projektu budowlanego w omawianym zakresie, są uzasadnione tym bardziej, że – jak wynika z analizy części graficznej projektowanej przebudowy i nadbudowy – od strony budynku skarżącej projektowany budynek ma zostać podwyższony o ok. 3m,

i to na całej szerokości ściany położonej wzdłuż granicy działek. Jak wynika choćby z treści mapy znajdującej się na k. 46 projektu, ściana ta w przypadku budynku inwestorów sięga dalej niż w przypadku budynku skarżącej. Projekt nie zawiera zaś analizy tego, w jaki sposób wspomniane podwyższenie ściany "granicznej" może wpłynąć na zacienianie i przesłanianie pomieszczeń położonych w budynku skarżącej (tych, których ewentualne okna znajdują się w ścianie prostopadłej do owego "przedłużenia" ściany budynku inwestorów).

Jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. II SA/Ol 137/11, opubl. Lex nr 1128653), kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób czytelny i zrozumiały, pozwalający na skontrolowanie prawidłowości przeprowadzonej analizy. Jeśli strona nie przedkłada dokumentu, który pozwoliłby na jednoznaczną ocenę spełnienia warunku właściwego nasłonecznienia, to organy administracji powinny odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wykazano, w niniejszym przypadku w dotychczasowej treści projektu budowlanego kwestia zarówno nasłonecznienia, jak i zacieniania i przesłaniania nie została wyjaśniona w sposób wystarczająco czytelny i zrozumiały, zawiera wzajemne sprzeczności, a częściowo (jak w przypadku analizy nasłonecznienia) w ogóle nie jest kompletna. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji do powyższych kwestii w ogóle się nie odniósł, zaś organ odwoławczy ograniczył się do gołosłownego przytoczenia twierdzeń dotyczących spełnienia przesłanek w kwestii przesłaniania, zacienienia i nasłonecznienia. W tym zakresie zatem w ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały wymogom przewidzianym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane co do poprawnej analizy projektu budowlanego.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut braku wyjaśnienia przez organy obu instancji kwestii legalności wykonania dotychczas istniejącego budynku skarżących. Mimo wątpliwości podnoszonych w tym zakresie przez skarżącą, która wskazywała m.in. na zmienną grubość ściany granicznej czy brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalność budowy, organy zbagatelizowały tę kwestię stwierdzając, że budynek został zrealizowany na podstawie dokumentacji projektowej, która zaginęła oraz opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, zgodnie z którym budynek został wybudowany w 1975r., a rozbudowany w roku 1[...]5. W konsekwencji, zdaniem organów obu instancji, stwierdzenie legalności powstania budynku należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Otóż należy podnieść, iż w przypadku nadbudowy czy rozbudowy budynku projekt budowalny musi nawiązywać do rozwiązań istniejącego obiektu. Istniejący obiekt budowlany musi być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, tj. wykonanym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, bądź obiektem budowlanym zalegalizowanym. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, że organ nadzoru budowlanego mógłby wydać orzeczenie co do rozebrania nielegalnie wybudowanej przed rozbudową, nadbudową części obiektu. Niedopuszczalną jest sytuacja, gdzie część obiektu byłaby wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, a część legalnie. Z literalnego brzmienia przepisu art. 32 ust. 4 i art. 35 ustawy prawo budowlane nie wynika wprawdzie, że warunkiem udzielenia pozwolenia na rozbudowę, bądź nadbudowę obiektu budowalnego, jest uprzednie uregulowanie stanu prawnego istniejącego obiektu budowlanego, to jednak za takim rozumieniem przepisów przemawia wykładnia systemowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2016r., sygn. akt VIII SA/Wa 80/16, opubl. Lex nr 2160063). Kwestia legalności istniejącego budynku mieszkalnego, który ma być rozbudowywany, nadbudowywany jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o pozwolenie na budowę. Dopóki nie zostanie przeprowadzone postępowanie celem ustalenia czy istniejący obiekt, w którym mają być wykonane określone roboty budowlane jest obiektem legalnym, nie jest możliwe przez organ architektoniczno-budowlany rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę (por. też wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., sygn. II OSK 2568/10, Lex nr 1420317). W świetle powyższych uwag stanowisko i rodzaj dokonanych dotychczas przez organy ustaleń są niewystarczające, co narusza dyspozycję przepisów art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że jak wynika zarówno z akt administracyjnych, jak i treści decyzji organów obu instancji, przedmiotowy projekt budowlany podlegał uzupełnieniu w toku postępowania. Mianowicie inwestorzy przy piśmie z dnia 19 września 2016 roku mieli złożyć uzupełniony projekt, zgodnie z postanowieniem organu wydanym w dniu [...] w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Do Sądu wraz z aktami administracyjnymi została przesłana jedna wersja projektu, datowana na lipiec 2016r. (a zatem czas złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), a z jej treści nie wynika kiedy, jakie zmiany i przez kogo zostały dokonane. Otóż kompletność projektu budowlanego polega nie tylko na tym, że posiada on wszystkie wymagane prawem elementy i załączniki, lecz także na tym, że z dokumentacji projektowej w sposób jednoznaczny wynika, czy, kiedy i przez kogo były dokonywane modyfikacje projektu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008r., sygn. II SA/Kr 93/08, opubl. Lex nr 503909).

Wreszcie trzeba podnieść, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza także, czy projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, tj. m.in. wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonym zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że projekt w niniejszym przypadku został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnym na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Tymczasem należy zauważyć, że projekt budowlany w niniejszym przypadku został sporządzony w lipcu 2016r., zaś ważność dołączonych do niego zaświadczeń o wpisach na listy członków właściwych izb samorządu zawodowego w przypadku [...] upływała odpowiednio 31 stycznia 2016r., 29 lutego 2016r., 31 grudnia 2015r. i 30 czerwca 2015r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 80 i art. 84 kpa, mającego polegać na oparciu ustaleń faktycznych na prywatnej ekspertyzie w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącej – w sprawie wymagana była wiedza specjalna, co rodziło konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia: czy budynek istniejący w chwili obecnej na nieruchomości inwestorów posiada własną ścianę zewnętrzną oraz swój fundament niezależny od fundamentów budynku sąsiedniego, czy planowana przez inwestorów przebudowa i nadbudowa mogą mieć wpływ na stabilność budynku sąsiedniego, z jakiego powodu ściana budynku należącego do inwestorów ma różne grubości oraz czy może mieć to wpływ na stabilność całej konstrukcji budynku, zwłaszcza po dokonaniu planowanej inwestycji, należy stwierdzić, że projekt budowlany w wersji udostępnionej Sądowi zawiera analizę i odniesienie do powyższych kwestii. W szczególności zaś zawiera ekspertyzę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, z której wynika, że budynek położony na działce nr [...], przy połączeniu z budynkiem sąsiada od strony zachodniej (działka ewid. nr [...]), posiada własną ścianę zewnętrzną wzdłuż granicy, a ściana ta posiada również swój fundament, niezależny od fundamentów budynku sąsiada (w ramach ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektu wykonano odkrywkę do poziomu posadowienia fundamentów). Pomimo, iż ściana ta posiada zmienną grubość, to według treści ekspertyzy nie naruszy stabilności konstrukcji budynku sąsiedniego na działce nr [...], a tym samym dalsze jego użytkowanie nie będzie stanowić zagrożenia bezpieczeństwa ludzi.

Mimo takiej treści dotychczasowego projektu i ekspertyzy, na chwilę obecną, wobec wymienionych wyżej nieprawidłowości w zakresie projektu budowlanego i niepełnych ustaleń organu w szczególności co do legalności dotychczas istniejącego budynku inwestorów, kategoryczne rozstrzyganie powyższej kwestii należy jednak uznać za przedwczesne. Wypada jedynie zauważyć, że ani zgodność projektu budowlanego z prawem, ani naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych. W konsekwencji brak jest podstaw do powołania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę, dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt II OSK 823/05, opubl. Lex nr 236627).

Podobnie, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają prawnych kompetencji do weryfikowania opracowań geodezyjnych zawartych w projekcie budowlanym i do kwestionowania treści tych opracowań, zawłaszcza w kontekście przebiegu granic. Elementem projektu budowlanego stanowiącego podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Organ administracyjny rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie rozstrzyga kwestii przebiegu granic (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 194/16, opubl. Lex nr 2050209, wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ke 677/16, opubl. Lex nr 218[...]69).

Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią przedstawione wyżej rozważania i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W szczególności Starosta Starachowicki wezwie inwestorów do uzupełnienia lub poprawienia projektu budowlanego z uwzględnieniem powyższych uwag, w tym również wyjaśni kwestię legalności wzniesienia dotychczasowego budynku inwestorów.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony

w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).