Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 29/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 pkt 3 i4, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1,2,2d,2e i 2f, art. 64
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
article: art. 7-9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 79 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako organ I instancji), na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 60 ust. 1 i 2b, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 63 oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 901 ze zm. ; dalej jako u.p.s.) oraz ogłoszenia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w [...] r. (Dz.Urz. Woj. z 2023 r., poz. 229; dalej jako o.k.u.m. ):

1. ustalił dla Z.N. wysokość odpłatności za pobyt syna M. N. w DPS w [...] od [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...] zł;

2. ustalił dla Z. N. wysokość odpłatności za pobyt syna M. N. w DPS w [..] w kwocie [...] zł miesięcznie, począwszy od miesiąca [...] r.;

3. zwolnił częściowo na podstawie art. 64 pkt 2 u.p.s. w związku z długotrwałą chorobą i niepełnosprawnością Z.N. z ponoszenia opłaty o kwotę [...] zł miesięcznie, tj. opłatność Z.N za pobyt syna M.N. w DPS w [...] wynosi:

- za okres od [...] r. do dnia [...] r. – [...] zł,

- począwszy od [...] r. na czas dalszego pobytu – [...] zł miesięcznie,

4. odmówił zwolnienia w całości Z. N. z ponoszenia odpłatności za pobyt syna M. N. w DPS w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik OPS w [...] skierował M. N. do DPS w [....]. Dnia [...] r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] decyzją nr [...] umieściło M. N. w powyższym domu, który od dnia [...] r. jest jego mieszkańcem. Pracownik socjalny OPS w [...] w dniu [...] r. przeprowadził wywiad z Z.N. (dalej także jako skarżący, strona skarżąca). Na podstawie danych zgromadzonych w trakcie przeprowadzenia wywiadu ustalono, iż Z. N. i M. N. są małżeństwem, Z. N. jest rodzicem M. N. i jedyną osobą zobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt syna w DPS. Ponadto ustalono, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Sytuacja finansowa rodziny nie jest zła. Z. N. pobiera świadczenie emerytalno - rentowe w wysokości [...] zł (zaświadczenie ZUS z dnia [...] r.) oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie. M. N. również otrzymuje świadczenie emerytalno - rentowe w kwocie [...] zł (zaświadczenie ZUS z dnia [...] r.). Łączny dochód rodziny stanowi kwota [....] zł i jest ona wyższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (600,00 zł X 2 osoby x 300% = [...] zł). Różnica między dochodem rodziny, a kryterium dochodowym rodziny wynosi [...] zł ([...] zł- [...] zł = [...] zł). Kwota ta stanowi zatem odpłatność za pobyt M. N. w DPS za okres od [...] r. do [...] r.

Zgodnie z o.k.u.m. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS

w [...] w [...] r. wynosi [...] zł. M. N. za pobyt w DPS w [...] ponosi opłatę w wysokości 70% swojego comiesięcznego świadczenia w kwocie [...] zł ([...] zł x 70% = [...] zł).

Reasumując 1. odpłatność M. N. wynosi za okres od [...] r. do [...] r. – [...] zł; 2. odpłatność ojca Z. N. za pobyt syna – [...] zł, 3. odpłatność Gminy [...] (różnica koszt - (1 +2)) = [...] zł. Łącznie = [...] zł.

Dnia [...] r. organ I instancji wysłał do skarżącego projekt umowy dotyczący ustalenia opłaty za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej w [...].

W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo od pełnomocnika strony informujące, że Z. N. nie podpisze projektu umowy, ponieważ zamierza doprowadzić do zamieszkania syna w domu w [...]. Jednocześnie dnia [...] r. skarżący wystąpił z pisemną prośbą o zwolnienie z odpłatności za pobyt syna M. N. w DPS w [...], którą ponowił w piśmie z [...]r. Jako okoliczności uzasadniające zwolnienie wymienione zostały m.in. choroby na które cierpi oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pismem z [...] r. organ I instancji poinformował stronę o braku podstawy do wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, ponieważ Z. N. nie podpisał projektu umowy dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt syna w DPS, a także w tej sprawie nie została wydana jeszcze decyzja administracyjna. W tym samym dniu do skarżącego zostało wysłane zawiadomienie informujące o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS w związku z odmową podpisania umowy.

Na wniosek strony w dniu [...] r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony skarżącej. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalono, że Z. N. jest osobą przewlekle chorą, czego organ nie kwestionował. Skarżący posiada znaczny stopień niepełnosprawności do [...] r. Podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zainteresowany dołączył dokumenty potwierdzające poniesione koszty za leki za okres od [...] r. do [...] r., przy czym nie są to stałe (comiesięczne) wydatki, więc trudno było określić miesięczne koszty związane z leczeniem. Do wywiadu została również dołączona faktura za opał za miesiąc styczeń [...] r. w wysokości [...] zł. Strona nie przedstawiła żadnych innych faktur czy rachunków potwierdzających comiesięczne wydatki wskazane podczas wywiadu tj. rata kredytu, czynsz, podatek, opłaty ZGKiM, odpady oraz rachunki za energię elektryczną. W związku z tym pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do strony o dostarczenie dokumentów potwierdzających aktualną sytuacje zdrowotną.

Dnia [...] r. Z. N. przedłożył następujące dokumenty: orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. wydane na stałe, historię zdrowia i choroby w części dotyczącej porad ambulatoryjnych lub wizyt domowych z dnia [...] r., decyzje w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na [...] r., blankiety płatności za energię elektryczną za m-ce marzec, kwiecień i maj [...] r., paragony potwierdzające wydatki na olej napędowy w miesiącach maj i czerwiec, faktury VAT [...] Przedsiębiorstwa Wodociągowo - Komunalnego z dnia [...] r. oraz [...] r., faktury VAT potwierdzające zakup leków z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r., przegląd miesięcznych wydatków, historię wszystkich operacji na rachunku bankowym za okres od [...] r. do [...] r. W dniu [...] r. dostarczono zaświadczenie lekarskie, potwierdzające stan zdrowia.

W dniu [...] r. pracownik OPS w [...] , na zlecenie organu I instancji, przeprowadził ze Z. N. w miejscu zamieszkania wywiad środowiskowy cz. II. Do wywiadu strona dołączyła historię rachunku, aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. oraz oświadczenie informujące o chęci opieki nad synem oraz ponowne żądanie zwolnienia go z odpłatności za pobyt syna w DPS.

Analizując przedłożone przez stronę dokumenty organ ustalił: Z. N. i M. N. są małżeństwem. Skarżący jest rodzicem M. N. i jedyną osobą zobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt syna w DPS. Ponadto ustalono, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Sytuacja finansowa rodziny nie jest zła. Z. N. pobiera świadczenie emerytalno - rentowe w wysokości [...] zł (zaświadczenie ZUS) oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwicie [...] zł miesięcznie. M. N. również otrzymuje świadczenie emerytalno - rentowe w kwocie [...] zł (zaświadczenie ZUS ). Łączny dochód rodziny stanowi kwota [...] zł (dane aktualne na dzień wydania decyzji) i jest ona wyższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł x 2 osoby x 300% = [...] zł). Różnica między dochodem rodziny, a kryterium dochodowym rodziny wynosi [...] zł )[...] zł – [...] zł = [...] zł). Kwota ta stanowi zatem odpłatność za pobyt M. N. w domu pomocy społecznej od [...] 2023 r. Zgodnie z o.k.u.m. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w [...] w [...] r. wynosi [...] zł. M. N. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] ponosi opłatę w wysokości 70% swojego comiesięcznego świadczenia w kwocie [...] zł ([...] zł x 70% = [...] zł).

Stąd też odpłatność M. N. wynosi od [...]r. = [...] zł, odpłatność Z. N. za pobyt syna = [...] zł, odpłatność Gminy [...] (różnica koszt - (1 +2)) = [...] zł. Łącznie = [...] zł.

Wobec faktu, że dochody M. N. pokrywają jedynie ok. 40 % średnich kosztów pobytu w DPS, organ I instancji uznał ustalenie obowiązku odpłatności Z. N. za pobyt syna M. N. w DPS w [...] wynosząca [...] zł miesięcznie począwszy od [...] r. za w pełni uzasadnioną i ustaloną w kwocie dopuszczalnej przez obowiązujące przepisy prawa.

Z analizy dokumentów dostarczonych przez skarżącego w dniu [...] r. wynika, że miesięczne zobowiązania strony wyglądają następująco: rachunki za leki są zróżnicowane i wahają się w granicach od ok. [...] zł do ok. [...] zł, rachunek za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków wynosi [...] zł, rachunek za energie elektryczną w wys. od ok. [...] zł do [...] zł w zależności od zużycia oraz koszty zakupu oleju napędowego, które są ponoszone, ale w różnych kwotach. Podatek od nieruchomości na [...] r., płatny raz na kwartał wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na miesiąc wynosi [...] zł miesięcznie.

Analizując dostarczoną przez skarżącego historię rachunku bankowego za okres od [...] r. do [...] r. organ I instancji stwierdził, że skarżący dodatkowo ponosi koszty spłaty kredytu w wysokości [...] zł miesięcznie (zobowiązanie kredytowe wygaśnie w sierpniu [...] r.), rachunek za telewizję i internet w łącznej wysokości [...] zł oraz rachunki za telefon w wysokości ok. [...] zł i opłatę za wywóz odpadów w wysokości [...] zł.

Podsumowując dostarczone dokumenty organ podał, że miesięczne zobowiązania skarżącego wynoszą ok. [...] zł przy budżecie [...] zł. Dodatkowo z wcześniej dostarczonych dokumentów wynika, że rodzina poniosła również koszt zakupu opału w miesiącu styczniu [...] r. w wysokości [...] zł oraz w marcu [...] r. w wysokości [...] zł. Do wywiadu z [...] r. dołączona została przez skarżącego historia rachunku od dnia [...] – 1 [...] r. z której wynika, że poniósł on koszt [...] zł za leki. Znaczną część wydatków poniesiono na inne potrzeby nie związane z sytuacją zdrowotną strony skarżącej. Powyższe ustalenia zostały uzupełnione o dodatkowe dokumenty dostarczone w dniu [...] r. tj. historię rachunku od dnia [...] r. do

[...] r. - dokumentujące wydatki na kwotę [...] zł (głównie zakupy w dyskontach), rachunek za leki na kwotę [...] zł (związana z leczeniem epizodycznego zapalenia skóry), rachunek niefiskalny na kwotę zł - z [...] r. za naprawę samochodu oraz rachunek za dostawę wody i odprowadzane ścieki za miesiąc sierpień – [...] zł. Ponadto w dniu [...] r. Z. N. wniósł zastrzeżenie do przeprowadzonego w dniu [...] r. wywiadu środowiskowego, który według strony nie uwzględnił przesłanek z art. 64 pkt 2 u.p.s.

Organ I instancji podał, że powyższą przesłankę uwzględnił. We wniosku Z. N. z [...] r. o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS syna M. jako podstawę zwolnienia wskazano art. 64 pkt 2 u.p.s. w szczególności mając na uwadze orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz długotrwałą chorobę zobowiązanego (nadciśnienie tętnicze, przewlekła choroba niedokrwienna serca, zawał mięśnia sercowego, zwyrodnienia stawów i kręgosłupa z licznymi dyskopatiami, miażdżyca, żylaki odbytu oraz otyłość). W ocenie organu przedłożona dokumentacja potwierdziła występowanie dwóch przesłanek zawartych wart. 64 pkt 2 u.p.s. tj. występuje niepełnosprawność oraz długotrwała choroba. Podczas wywiadu w dniu [...] r. ustalono, że ze względu na stan zdrowia pomoc skarżącego w stosunku do syna jest ograniczona pod każdym względem i nie ma możliwości innej formy pomocy oprócz pomocy usługowej w formie zakupów. Odnosząc się do chęci skarżącego do sprawowania całodobowej opieki nad synem w miejscu zamieszkania, organ stwierdził, że nie wyraził na to zgody Sąd z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego, a podane przez stronę informacje są sprzeczne i wzajemnie się wykluczają. Z jednej bowiem strony skarżący wyraża chęć opieki nad synem z drugiej zaś strony oświadcza, że nie jest zdolny do jej pełnienia w związku ze złym stanem zdrowia. W sprawie ustalono, że o ile warunki mieszkaniowe temu nie przeszkadzają, o tyle nie ma możliwości by skarżący zapewnił synowi odpowiednią opiekę, która powodowałaby iż byłby on w pełni zaopiekowany i bezpieczny. W ocenie organu choroba M. N. miałaby bardzo negatywny wpływ na zdrowie strony, w szczególności na nadciśnienie i samo serce. W opiece z pewnością nie pomagałby pozostały stan zdrowia: chory kręgosłup i otyłość. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że od [...] r. opiekunem prawnym M. N. jest ustanowiona przez Sąd J. C. Zgodnie z postanowieniem sygn. akt [...] wniosek o ustanowienie strony opiekunem prawnym syna M. N. został oddalony. Dołączone do akt sprawy postanowienie Sądu nie zawiera jednak uzasadnienia oddalenia wniosku.

Organ I instancji stwierdził, że z analizy dostarczonych przez stronę dokumentów wynika, że niepełnosprawność i zły stan zdrowia nie są przesłankami, które całkowicie uniemożliwiałby wnoszenie opłaty za pobyt syna w DPS,

w szczególności, gdy analizie też podlegały dochody jakie uzyskuje rodzina skarżącego. Dostarczone dokumenty nie potwierdzają znacznego obciążenia finansowego w związku ze stanem zdrowia (faktury za leki, wyjazdy rehabilitacyjne, sanatoria, pobyty w szpitalach czy wizyty lekarskie).

Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie zwolnienia ma charakter uznaniowy, zaznaczając, że sama choroba i niepełnosprawność nie stanowi przesłanki do zwolnienia skarżącego z całości od odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS. Organ uznał, że wydatki na leczenie, które kształtują się w kwocie do [...] zł miesięcznie oraz ponoszenie opłat na zakup benzyny - diesel wiąże się ze stanem zdrowotnym strony i dlatego uznał, że kwota średniomiesięcznych wydatków z tego tytułu w wysokości [...] zł jest w pełni uzasadniona i obejmuje zarówno koszt dojazdu prywatnym samochodem do lekarza (zakup benzyny, periodyczne naprawy pojazdu), jak i zakup niezbędnych leków w comiesięcznej terapii chorób i o taką kwotę zmniejszył wysokość odpłatności za pobyt syna M. w DPS w [...]. Organ wskazał, że pomimo wielokrotnych wezwań i rozmów, skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających zwiększone wydatki na leczenie swoich schorzeń. Nie dokumentują powyższego załączone historie rachunków bankowych, a pozostałe wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego również nie należą do wysokich. Z uwagi na osiągane przez Z. N. i M. N. dochody w wysokości łącznej [...] zł miesięcznie, wskazywane okoliczności takie jak stan zdrowia, czy konieczność ponoszenia kosztów związanych z zakupem leków, opału i innych należności nie uzasadniają uwzględnienia zwolnienia z odpłatności za pobyt syna M. w DPS.

Z uwagi na to, że rachunki i wydatki ponoszone są w kwotach - stałe ok. [...]do [...] zł, na żywność ok. [...] zł, zakup benzyny średniomiesięcznie to ok. 35 l ([...] zł) organ stwierdził, że odpłatność ustalona niniejszą decyzją w wysokości [...] zł (kwota [...] zł – [...] zł częściowego zwolnienia) pozostawia rodzinie dodatkowe środki w wysokości ok. [...] zł.

Stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie wymagał rozważenia

w kontekście przesłanki wymienionej w art. 64 pkt 2 u.p.s., tj. istnienia "uzasadnionych okoliczności". Organ podzielił utrwalony pogląd, zgodnie z którym wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o zwolnienie z opłaty (całkowite lub częściowe) za pobyt w DPS powinno mieć charakter wyjątkowy. Dlatego też przeanalizowano dokładnie sytuacje Z. N. oraz dokonano wyliczeń, wskazujących bez wątpliwości, że uniesie on kwotę ustaloną na poziomie [...] zł miesięcznie, przy założeniu, że po uiszczeniu opłat i wydatków na żywność, w jego budżecie pozostaje co najmniej ok. [...] zł.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wywiódł Z. N., który wniósł

o zmianę zaskarżonej decyzji przez zwolnienie w go całości z ponoszenia odpłatności za pobyt syna M. N. w DPS w [...], ewentualnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 1, art. 6 pkt 3 i 15, art. 7 pkt 5 i 6, art. 54 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 62 ust 1-3, art. 64 u.p.s., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło w pierwszej kolejności przepis art. 61 u.p.s. oraz podało, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ponieważ skarżący odmówił zawarcia umowy.

Dalej SKO wskazało, że M. N. od dnia [...] r. ponosi odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w kwocie [...] zł oraz przedstawiło sytuację majątkową skarżącego i jego żony: łączny dochód rodziny stanowi kwota [...] zł i jest ona wyższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł x 2 osoby x 300% = [...] zł). Różnica między dochodem rodziny, a kryterium dochodowym rodziny wynosi [...] zł. Wobec powyższego, organ odwoławczy podał, że kwota ta stanowi zatem odpłatność za pobyt M. N. w DPS za okres od [...] r. do [...] r. Następnie Kolegium podało ustalenia poczynione podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym w dniu [...] r.: prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z małżonką M. N., łączny dochód rodziny stanowi kwota [...] zł i jest ona wyższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł X 2 osoby x 300% = [...] zł). Różnica między dochodem rodziny, a kryterium dochodowym rodziny wynosi [.] zł. Organ odwoławczy podał, że kwota ta stanowi odpłatność za pobyt M. N. w DPS od [...] r.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 61 u.p.s. został znowelizowany ustawą

z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie u.p.s. oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Ustępy 2d - 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od 4 października 2019 r. Skoro ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s., to zdaniem organu odwoławczego uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s., a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też ograniczeń wskazanych w art. 103 ust. 2 u.p.s.

W ocenie Kolegium nie chodzi więc jedynie o zbadanie spełnienia warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s., ale również o zbadanie możliwości strony. Powołując się na piśmiennictwo organ odwoławczy wskazał, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa wart. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie

z opłaty. W ocenie organu zobowiązania miesięczne Z. N. wynoszą około [...] zł przy budżecie [...] zł, a pozostała kwota dochodu umożliwia odwołującemu pokrycie miesięcznej opłaty za pobyt syna w DPS [...]. Z. N. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Rachunki za leki są zróżnicowane i wahają się w granicach od ok. [...] zł do około [...] zł miesięcznie i koszty te w ocenie SKO nie są przeszkodą w uiszczaniu odpłaty za pobyt dziecka w DPS.

Na wniosek strony skarżącej organ I instancji zwolnił ją częściowo

z ponoszenia opłaty za pobyt syna W DPS o kwotę [...] zł miesięcznie.

Odnosząc się do odwołania Kolegium przytoczyło treść art. 64 u.p.s. oraz ogólne zasady postępowania wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także wymieniło co zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. winno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji.

SKO stwierdziło, że zwalniając odwołującego częściowo z opłaty organ

I instancji wziął pod uwagę pkt 2 art. 64 u.p.s. to jest istnienie niepełnosprawności oraz długotrwałą chorobę skarżącego. Strona nie zgadza się ze zbyt niską w jej ocenie kwotą zwolnienia zobowiązania. Użycie przez ustawodawcę w art. 64 u.p.s. wyrażenia "można zwolnić", jak również wyrażenia "w szczególności" oznacza, że katalog przesłanek wskazanych w powyższym przepisie prawa jako podstawa możliwości uzyskania zwolnienia przez osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, nie jest wyczerpujący oraz, że decyzja wydawana przez organ na podstawie ww. przepisu prawa ma charakter decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s. nie gwarantuje uzyskania zwolnienia. Jednocześnie Kolegium podniosło, że wnioskowana ulga ma w założeniu charakter wyjątkowy.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zebrał i rozważył obszerny materiał dowodowy dotyczący sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej odwołującego

i osób, z którymi wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie przyjął, że odwołujący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną mimo zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...], że żona skarżącego nie powinna być brana pod uwagę w obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie, gdyż nie jest ona osobą spokrewnioną z M. N., nie jest jego matką. Konsekwencją zawarcia związku małżeńskiego w świetle przepisów u.p.s. jest branie pod uwagę dochodu wszystkich osób w rodzinie przy ustalaniu sytuacji finansowej odwołującego. Badając sytuację odwołującego pod kątem zwolnienia z odpłatności za pobyt syna w DPS w [...] organ brał pod uwagę aktualną sytuację strony w aspekcie przesłanek określonych w art. 64 u.p.s., tj. że ogólnie sytuacja życiowa Z. N. jest stabilna, małżonkowie mają zagwarantowany comiesięczny dochód, natomiast żadne z małżonków nie posiada aktualnie takich problemów zdrowotnych, które generowałyby znaczne koszty leczenia, które to wiązały by się z nakładami finansowymi uniemożliwiającymi pokrycie odpłatności za pobyt syna M. w DPS. W świetle powyższego nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzje Kolegium złożył Z. N., który zaskarżył ją w całości i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez zwolnienie go w całości z ponoszenia odpłatności za pobyt syna M. N. w Domu Pomocy Społecznej w [...]; ewentualnie, z ostrożności: o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie również i decyzji organu I instancji, a kolejno o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie przez organ II lub I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego i postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 64 pkt 2 u.p.s. , a to poprzez niesłuszne niezwolnienie skarżącego

w całości od odpłatności za pobyt syna w DPS , w tym wobec nieustalenia przez organ orzekający w sposób należyty sytuacji życiowej skarżącego, zwłaszcza zdrowotnej i materialnej, a przez to dokonanie nieprawidłowej oceny w zakresie spełniania przesłanki określonej w choroba bezrobocie przepisie,

2. nieuwzględnienie w należytym zakresie i ostatecznie ocenienie na niekorzyść skarżącego okoliczności, że w [...] r. skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o zmianę opiekuna prawnego, zmierzającym do tego, aby został on opiekunem prawnym M. N., a w następstwie tego, aby M. N. mógł zamieszkać w mieszkaniu strony w [...] (postanowieniem z dnia [....] r. w sprawie [...] Sąd wniosek oddalił),

3. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o powierzchowny materiał dowodowy;

– art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie i przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego;

– art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) przez prowadzenie postępowania

i wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania decyzji o zakwestionowanej treści;

– art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) przez wydanie zaskarżonej decyzji

w oparciu o niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny i niespójny materiał dowodowy;

– art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów administracji) i art. 11 kpa (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek) przez wydanie zaskarżonych decyzji w oparciu i niekompletny, powierzchowny, wewnętrznie sprzeczny

i niespójny materiał dowodowy, w sytuacji gdy konsekwencje wydania tychże decyzji mają ważkie znaczenie dla skarżącego;

– art. 7 i 77 k.p.a. przez odstąpienia od wydania decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez organ decyzji;

– art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niedokonanie zmiany lub też nieuchylenia pierwotnej decyzji organu I instancji, i po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy wobec złożonego odwołania, pomimo tego, że jako obarczona wieloma naruszeniami, decyzja ta nie powinna się ostać.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie z dnia [...] r. skarżący oświadczył, że został poinformowany przez organ I instancji, że wysokość odpłatności za pobyt jego syna w DPS została błędnie naliczona i przedstawiono mu w wersji roboczej nowe wyliczenie w kwocie [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą wobec skarżącego opłatę za pobyt syna w domu pomocy społecznej, zwalniającą z tej opłaty w zakresie kwoty [...] zł miesięcznie i odmawiającą zwolnienia z tej opłaty w całości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.p.s.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina,

z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1,

z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (art. 61 ust. 2e u.p.s.). Przy czym wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.).

Stosownie zaś do art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe

w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Jak wynika z powyższych przepisów zasadą jest obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, z zachowaniem kolejności ustawowo określonej w cytowanym art. 61. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby

w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa

w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie było sporne, że decyzją z [...] r. nr [...] Kierownik OPS w [...] skierował syna skarżącego M. N. do DPS w [...]. Dnia [...] r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] decyzją nr [...] umieściło go w powyższym domu. Jest jego mieszkańcem od dnia [...] r.. Syn skarżącego ponosi odpłatność za pobyt na podstawie odrębnych decyzji Kierownika MOPS z [...] r. i [...] r. odpowiednio w kwocie [...] zł za okres od [...] r. do [...] r. oraz w kwocie [...] zł za okres od [...] r.

W świetle cytowanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. skarżący jako ojciec mieszkańca DPS – wobec braku zstępnych oraz innych wstępnych - jest jedynym obowiązanym do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS spośród osób wymienionych

w tym przepisie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ był

w przedmiotowej sprawie uprawniony, zgodnie z art. 61 u.p.s. do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości ponoszonych przez zobowiązanych opłat za pobyt M. N. w DPS. Przy czym dodać należy, iż nie miała znaczenia okoliczność, że ustalenie odpłatności za pobyt w DPS obejmowało okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja w tym przypadku konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego obowiązku pozwala na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i jej wysokości, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania obowiązku z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w DPS (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 1952/18, z 23 lipca 2021 r., I OSK 76/20).

Obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS wynika

z przepisów prawa, które przytoczone zostały powyżej, a sposób ukształtowania tej odpłatności dokonany został przez ustawodawcę. Sąd kontrolując zgodność

z prawem zaskarżonej decyzji ocenia czy zastosowanie przepisów prawa przez organ było prawidłowe, czy nie doszło do ich naruszenia, ale nie ma kompetencji do zmiany w tym zakresie ukształtowanej ustawowo instytucji obciążenia w zakresie odpłatności za pobyt w DPS.

Niewątpliwe za prawidłowe uznać należy na gruncie rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie przez organ w jednym postępowaniu co do obowiązku odpłatności za pobyt w DPS oraz co do wniosku strony o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Na obowiązek takiego jednoczesnego rozstrzygnięcia wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r., I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. , I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r., I OSK 1644/21. Innymi słowy, złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku na etapie postępowania przed organem

I instancji, jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość, tak jak dokonały tego organy w przedmiotowym postępowaniu.

W związku z tym, że skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie wywiadu

i ujawnienie swoje sytuacji majątkowej podstawą zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust art. 61 ust. 2d u.p.s. odsyłający do art. 103 ust. 2 u.p.s. W orzecznictwie

i piśmiennictwie interpretacja użytego w art. 103 ust. 2 u.p.s. pojęcia "możliwości" pozwala organowi na uwzględnienie różnych okoliczności życiowych, rodzinnych

i osobistych, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty,

a mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem obowiązanego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d u.p.s., tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 u.p.s. (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 lutego 2023 r., II SA/Łd 525/22, wyrok WSA w Gorzowie z 18 stycznia 2024 r. , II SA/Go 580/23).

Powyższe wskazuje jak istotne znaczenie dla sytuacji i pozycji

w postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS w stosunku do zobowiązanego ma przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie jego dochodu, ale też sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej. Może to bowiem istotnie wpłynąć na ukształtowanie wysokości takiej opłaty, a także mieć wpływ na ewentualne zwolnienie z niej.

U.p.s. w przypadku osób, które nie gospodarują samotnie, lecz wspólnie

z innymi członkami rodziny, posługuje się pojęciem dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób

w rodzinie (art. 6 pkt 4 u.p..s), a dochodem na osobę w rodzinie - dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 u.p.s.). Na gruncie tej ustawy funkcjonuje zatem założenie (rodzaj fikcji prawnej), że na każdego członka rodziny przypada równa część dochodu rodziny, niezależnie od tego, czy dana osoba osiąga dochód i jaką część dochodu rodziny ten ewentualnie osiągany dochód stanowi. Bez znaczenia dla ustalenia tego dochodu jest, że nie wszyscy członkowie rodziny należą do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów utrzymania mieszkańca DPS (por. wyrok NSA z 21 lutego 2020 r. I OSK 828/19). W związku z tym prawidłowo organy uwzględniły dochody małżonki skarżącego.

Niemniej jednak przytoczony wcześniej przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. w ocenie Sądu należy rozumieć w ten sposób, że "posiadany dochód na osobę" dotyczy dochodu osoby zobowiązanej obliczonego jako dochód na osobę w rodzinie. Konsekwentnie jednak "kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty" dotyczyć także musi tak określonego dochodu osoby zobowiązanej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest określany w stosunku do konkretnej osoby i obciąża wyłącznie tę osobę w ramach przypadającego na nią "dochodu na osobę w rodzinie".

Przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia powołanego przepisu, zgodnie z którą po wniesieniu opłaty i odjęciu jej od dochodu rodziny (jako całości), pozostająca kwota dochodu na osobę w rodzinie nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest nieprawidłowa, bowiem oznaczałaby, że ustalona opłata obciąża nie tylko dochód osoby zobowiązanej, ale również dochody innych członków rodziny, obliczone zgodnie z zasadami przyjętymi na gruncie u.p.s.. Niedopuszczalność obciążania dochodu przypadającego na innych członków rodziny opłatami obciążającymi osobę zobowiązaną wynika przede wszystkim z osobistego charakteru tego zobowiązania.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 10 maja 2017 r., I OSK 2820/16,

z 23 października 2018 r., I OSK 2776/17 oraz z 10 maja 2017 r., I OSK 2820/16, zgodnie z którymi prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest przez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny,

a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Powyższe stanowisko akceptowane jest również

w piśmiennictwie (por. I. Sierpowska, op.cit., t. do art. 61). Przez przyjęcie sposobu obliczenia wysokości należnej opłaty w istocie jako różnicy pomiędzy dochodem całej rodziny skarżącej, a dwukrotnością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, organy te w praktyce obciążyły kosztami pobytu M. N. w domu pomocy społecznej nie tylko samego skarżącego, lecz także żonę skarżącego, niebędącą matką wyżej wymienionego, której obowiązek ten nie obciążał.

I tak w odniesieniu do okresu od [...] do [...] r. - mając na uwadze powyższą wykładnię z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. – prawidłowo wyliczona odpłatność powinna polegać na odjęciu od kwoty dochodu na osobę w rodzinie wynoszącego [...] zł kwoty 300% kryterium dochodowego, to jest [...] zł, co daje kwotę [...] zł miesięcznie, do uiszczenia której mógł być obowiązany skarżący, o ile nie zaistniałyby przesłanki zwolnienia go z obowiązku ponoszenia tej opłaty w całości lub w części określone w art. 64 u.p.s., a nie jak przyjęły organy [...] zł. Analogicznie należało również obliczyć górną granicę odpowiedzialności w odniesieniu do okresu od [...] r. uwzględniając wzrost dochodów rodziny skarżącego. Przy czym należy wskazać, iż organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły wysokość dochodów rodziny skarżącego od [...] r. w oparciu o dokumenty dotyczące wysokości tych dochodów z okresu późniejszego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził ponadto w sposób wszechstronny i wnikliwy analizy argumentacji skarżącej przez pryzmat zasadniczego przepisu, który jest podstawą do zwolnienia z odpłatności na podstawie art. 64 pkt 2 u.p.s. Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 k.p.a.) związany art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu

o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak

i organ II instancji postępowaniu administracyjnym. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega zatem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej z jednoczesnym odniesieniem się do przedstawionych przez stronę w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy zobligowany jest przy tym do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów i rozpoznania sprawy w jej całokształcie

w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Tym samym organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji zgodnie

z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu lub piśmie. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania, ewentualnie dalszych pism stron oraz ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., IV SA 501/99, wyrok NSA z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, wyrok NSA z 19 lipca 2001 r.,

V SA 3872/00, wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97, wyrok WSA

w Warszawie z 7 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 441/07, wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2006 r., VI SA/Wa 1409/06, K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski (red.), KPA, Komentarz, C.H.Beck 2014, s. 73-74). Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca tego rodzaju standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu

I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. K. Glibowski, ibidem i powołane tamże orzecznictwo). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia ponadto obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu

w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za niego podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i art. 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA

z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984/2/67, wyrok WSA Warszawie

z 17 lutego 2010 r., VIII SA/Wa 672/09).

W kontekście powyższych rozważań należy wskazać, że Kolegium

w uzasadnieniu nie przytoczyło treści odwołania poza wnioskami o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji, ani też treści pisma skarżącego z dnia [...] października 2023 r.. Odwołanie skarżącego było rozbudowane, zarzucało naruszenie m.in. art. 6 , art. 7. w zw. z art. 85 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a., art. 8, art 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a, oraz nieuwzględnienie, że podjął działania mające na celu, aby syn mógł z nim z zamieszkać. Natomiast wspomniane pismo zawierało wnioski dowodowe.

Organ do większości zarzutów odwołania nie odniósł się wcale albo uczynił to lakonicznie, przytaczając treść przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.pa. oraz stwierdzając, że organ I instancji zebrał i rozważył obszerny materiał dowodowy dotyczący sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej odwołującego i osób, z którymi wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe, uznając, że ogólnie sytuacja życiowa skarżącego jest stabilna, małżonkowie mają zagwarantowany comiesięczny dochód, natomiast żadne z małżonków nie posiada aktualnie takich problemów zdrowotnych, które generowałyby znaczne koszty leczenia, które to wiązały by się z nakładami finansowymi uniemożliwiającymi pokrycie odpłatności za pobyt syna M. w DPS. Tak jak wspomniano nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie

w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji,

a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie

"w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy i zastępowanie organu II instancji w tym zakresie.

Stąd też nie zachodziła potrzeba szczegółowego odnoszenia się do tych zarzutów skargi, które stanowią powielenie zarzutów odwołania, od których rozpoznania uchylił się organ odwoławczy ani też przeprowadzenia zawnioskowanych w skardze dowodów, które albo częściowo znajdowały się

w aktach administracyjnych albo ze względu na ich obszerność wykraczały poza uzupełniający charakter tych dowodów.

Tym niemniej zaznaczyć należy, że organ odwoławczy szczegółowo nie umotywował dlaczego uznaje za prawidłowe zwolnienie skarżącego z odpłatności przez organ I instancji jedynie w zakresie kwoty [...] zł. Przy ocenie wystąpienia przesłanki zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej związanej

z niepełnosprawnością czy długotrwałą chorobą, konieczna jest analiza tej okoliczności w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Nie sposób zatem przyjąć, by wystarczającym w tym względzie było zaświadczenie lekarskie o rozpoznaniu chorób przewlekłych czy też orzeczenie o niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 2049.17,wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 694/20). Skarżący przedłożył szereg dokumentów potwierdzających zwiększone wydatki związane licznymi chorobami oraz otyłością, którymi jest dotknięty, co wiąże się

z koniecznością zakupu leków i środków rehabilitacyjnych oraz utrzymaniem samochodu niezbędnego do poruszania się. Jawi się przy tym jako zupełnie niezrozumiałe i arbitralne przyjęcie kwoty za leki w wysokości [...] zł, pominięcie dowodu w postaci zakupu maski DreamWear załączonego do pisma z dnia [...] r. za kwotę [...] zł (w części niepodlegającej refundacji) oraz kosztów utrzymania samochodu uwzględniających jedynie wydatki na paliwo i to tylko w części, tj. w wysokości [...] zł.

Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego,

a taki charakter ma decyzja o zwolnieniu w całości lub w części z opłaty za pobyt

w domu opieki społecznej powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Organ działając w ramach uznania winien również baczyć, aby poprzez nadmierny rygoryzm nie doprowadzić do praktycznego wyeliminowania zastosowania zwolnienia z opłaty, czyniąc to zwolnienie instytucją martwą, zwłaszcza przez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy konstruowaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.

Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji takich standardów nie spełnia

i pozostaje w sprzeczności z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. przez błędną jego wykładnię, co odpowiednio mogło mieć albo miało istotny wpływ na wynik postępowania

i w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145

§ 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. w zakresie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz oceni wniosek skarżącego uwzględniając przepisy regulujące instytucję zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS, stosując się do ocen

i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, czemu da wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.