Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1397/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały w sprawie utworzenia spółki prawa handlowego 1. stwierdza, że uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Zakład Gospodarki Komunalnej Gminy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w części dotyczącej § 1 ust. 2 i 3 oraz § 4 w zakresie w jakim uzależnia wejście w życie uchwały od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] wydana została z naruszaniem prawa; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] podjęła [...] października 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "Zakład [...][...] Gminy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością".

Wojewoda [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na powyższy akt, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Zaskarżył go w zakresie § 1 ust. 2 i 3 oraz § 4, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przekroczenie delegacji ustawowej upoważniającej Radę Gminy wyłącznie do wyrażenia woli utworzenia spółki oraz określenia jej nazwy i przedmiotu działania;

2) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie w uchwale o utworzeniu spółki zasad wnoszenia i wysokości udziałów, podczas gdy uchwała taka powinna ograniczać się wyłącznie do wyrażenia woli utworzenia spółki oraz określenia jej nazwy i przedmiotu działania;

3) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie i na skutek określenia przez Radę Gminy wysokości kapitału zakładowego spółki, ilości udziałów i ich wartości nominalnej oraz czasu trwania spółki - przekroczenie przez Radę Gminy swoich kompetencji;

4) art. 40 ust. 1 u.s.g, w zw. z art. 2 ust. 1 i art, 13 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego;

5) art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g., Wojewoda wniósł o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 2 i 3 oraz § 4, w zakresie, w jakim uzależnia wejście w życie uchwały od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że kwestionowana uchwała dotyczy utworzenia jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której przedmiotem działalności jest wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu usług komunalnych, mających charakter użyteczności publicznej, w zakresie bliżej określonym w uchwale. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że spółka zostanie utworzona na czas nieokreślony, zaś w ust. 3 ustalono, że kapitał zakładowy spółki wynosi [...] zł, dzieli się na [...] udziałów po [...] zł każdy i zostanie pokryty w całości z majątku Gminy [...] w formie wkładu pieniężnego. Umowa spółki będzie przewidywała zasady podwyższania kapitału zakładowego. W § 4 tego aktu postanowiono zaś, że uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia.

Stwierdził, że zasadą jest, iż kompetencje do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji, w ramach gospodarowania mieniem komunalnym należą wyłącznie do organu wykonawczego gminy, a rada gminy w tych sprawach może się wypowiadać wyłącznie w przypadkach i w zakresie określonym w ustawie. Każdy taki wyjątek powinien być interpretowany ściśle. W przypadku woli utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego - rada gminy na zasadzie wyłączności podejmuje uchwałę wyrażającą zgodę w tym przedmiocie, bezpośrednio poprzedzającą powołanie spółki.

Wojewoda ponadto wskazał, iż Rada Gminy [...] zakwalifikowała uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego, czym naruszyła art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461).

W ocenie Wojewody zasadnym jest stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa jedynie w części wskazanej w petitum skargi, tj. w odniesieniu do § 1 ust. 2 i 3 oraz § 4 uchwały, co nie wpływa na obowiązywanie aktu w pozostałym zakresie.

Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Podniosła, iż na podstawie art. 18 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym ma prawo decydować o budżecie gminy, a więc w jakiej wysokości zostaną przeznaczone środki na wpłatę kapitału zakładowego utworzonej spółki prawa handlowego. Skarżący rozpatruje skargę jedynie z puntu widzenia przepisów administracyjnych, lecz uchwała, określająca konsekwencje finansowe utworzenia spółki prawa handlowego, jest niezbędna dla Skarbnika Gminy, który z puntu widzenia księgowości musi wprowadzić odpowiednie dane do programów systemu informatycznego. Ponadto określenie wysokości kapitału zakładowego miało na celu zapewnienie transparentności działań organu wykonawczego.

Wójt jest organem wykonawczym Gminy, natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby przy powołaniu spółki prawa handlowego, miał określone w formie uchwały Rady Gminy wytyczne do sporządzenia aktu notarialnego. Kwestionowane przez Wojewodę punkty uchwały nie mają aktualnie większego znaczenia prawnego, ponieważ spółka została już powołana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2176 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, w części dotyczącej § 1 ust. 2 i 3 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim uzależnia wejście w życie uchwały od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], bowiem jest w tej części sprzeczna z prawem, a naruszenia te mają charakter istotny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z [...] października 2018 r, nr [...] w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą "Zakład [....][...] Gminy [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością".

Podstawę prawną powołaną w zaskarżonej uchwale stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 2 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), dalej: "u.g.k.".

Przechodząc do oceny kwestionowanej w skardze uchwały wskazać należy, iż art. art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Aktem, do którego odsyła powyższa norma jest powołana w uchwale ustawa u.g.k. Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Na mocy postanowień ustawy to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Powyższe oznacza, że to im właśnie przysługuje domniemanie kompetencji w tym zakresie. Norma art. 9 ust. 1 u.g.k. uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także umożliwia przystępowanie do takich spółek.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aktem Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, określając, że jej podstawowym celem będzie wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu usług komunalnych, mających charakter użyteczności publicznej, w zakresie szczegółowo wskazanym w tej uchwale.

W akcie tym określono ponadto czas trwania spółki (art. 1 ust. 2) wysokość kapitału zakładowego spółki, ilość i wartość nominalną udziałów w kapitale zakładowym, w tym formę ich wniesienia (§ 1 ust 3). Natomiast w § 4 Rada ustanowiła, że uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotą sporu jest to, czy wskazane powyżej postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale zostały podjęte przez Radę Gminy z naruszeniem kompetencji określonych przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g), art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.).

Odnosząc się zatem do powyższej kwestii, po pierwsze należy wskazać, że zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta) w sposób przykładowy wymienia art. 30 ust. 2 u.s.g. Do zadań organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3 tego ustępu). Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych, należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, a więc wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta.

Z kolei kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast kompetencje tego organu, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji jest w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.

Nie budzi żadnych wątpliwości, iż na mocy wskazanego przepisu gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania jednostki samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wyraziła zgodę na utworzenie spółki, określając przy tym jej nazwę, cel i przedmiot działania uchwała w tej części została podjęta w ramach przysługujących radzie kompetencji, określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g.

W ocenie Sądu nie można jednak uznać, że na tej samej podstawie prawnej przysługiwało Radzie określenie innych warunków przyszłej umowy spółki, w tym tych które zostały wskazane uprzednio. Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o partnerstwie publiczno - prawnym oraz o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (art. 12 u.g.k.). Natomiast kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w ustawie o samorządzie gminnym wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g), stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

Reasumując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na powyższe w drodze indywidualnych uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00 (publ. OSS 2002/4/101). Nie moe

Skoro powołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) i g) u.s.g. dokonują podziału kompetencji dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak też określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, to jakiekolwiek materialne odstępstwa od nic muszą być traktowane, jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze. Niedopuszczalne jest aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery egzekutywy. Takie działanie byłoby naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP), co słusznie zostało podniesione w skardze.

W kwestionowanej przez organ nadzoru uchwale w § 1 ust. 2 i 3 Rada Gminy [...] szczegółowo określiła wysokość kapitału zakładowego powoływanej spółki, ilość i wartość nominalną udziałów, formę ich wniesienia. Jednak w sytuacji, gdy z norma art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na takie działanie, brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje.

Odnosząc się natomiast do § 4 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że akt ten, jako uprawniający do powołania spółki z o.o. przez gminę, nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż nie ma charakteru abstrakcyjnego i generalnego. Zgodnie więc z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Powyższa uchwała do takich kategorii nie należy, gdyż jak wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji akt prawa miejscowego to taki akt, który: ma charakter normatywny, czyli ustanowiono w nim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jednocześnie nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznie obowiązującego, został wydany przez organ administracji terenowej i samorządu terytorialnego oraz obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który go ustanowił. Przy czym warunkami ważności takiego aktu są: wydanie na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego, przez organy określone w upoważnieniu ustawowym i regulowanie tylko i wyłącznie spraw określonych w upoważnieniu, w sposób zgodny z normami wyższego rzędu.

Uchwała niniejsza dotycząca powołania spółki takiego charakteru z całą pewnością nie posiada. Jest ona indywidualna i konkretna. W związku z czym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym, a zatem § 4 tego aktu narusza prawo.

Zważywszy jednak, że zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, uznać należało, że uchwała podjęta [...] października 2018 r. i przedłożona organowi nadzoru Wojewodzie [...] [...] października 2018 r. (data prezentaty Wojewody) wydana została we wskazanej powyżej części z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.