Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 960/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a, art. 13a ust. 1, art. 25, art. 27 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 1577
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - t.j.
article: art. 6, art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 11, art. 61 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 1 pkt 4-6, par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 marca 2023 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28 września 2022 roku, znak: 010070/680/714776/2022 (postępowanie nr 316342029) w przedmiocie zmiany wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 sierpnia 2022 r. znak: 010070/680/714776/2022 (postępowanie nr 316342029); 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 28 września 2022 r. znak: 010070/680/714776/2022 (postępowanie nr 316342029) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 sierpnia 2022 r. znak: 010070/680/714776/2022 (postępowanie nr 316342029) o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko N. D..

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 8 sierpnia 2022 r. znak: 010070/680/714776/2022 (postępowanie nr 316342029) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa"), zmienił wysokość przyznanego M. D. w informacji/decyzji z 1 lutego 2022 r. świadczenia wychowawczego na dziecko N. D. w ten sposób, że świadczenie wychowawcze przysługuje M. D. w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 250 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że na podstawie orzeczenia sądu sygn. akt XII C 800/21 ustalił, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy, w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości 250,00 zł, tj. połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Dalej organ podniósł, że nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić na rachunek bankowy, z którego świadczenie zostało wypłacone, w tytule przelewu należy podać imię i nazwisko świadczeniobiorcy oraz numer sprawy.

Od powyższej decyzji odwołał się M. D. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów procesowych:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;

2. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego wzięcia należytego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania i uniemożliwienie mu wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów;

3. art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko N. D.;

4. art. 80 k.p.a. w zw. z art 81a k.p.a., poprzez:

- uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie okoliczności, iż A. D. nie respektuje orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt XII C 800/21, a w konsekwencji okoliczności, iż to wyłącznie ojciec zamieszkuje wspólnie z dziećmi oraz w całości pozostają one na jego wychowaniu i utrzymaniu,

- pominięcie okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w Brzezinach pod sygn. akt III Nsm 163/22 toczy się postępowanie z wniosku M. D. o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie miejsca zamieszkania małoletnich;

5. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania przyczyn uznania, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające orzeczenie o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz N. D. .

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z tegoż artykułu;

2. art. 5 ust. 2a ustawy, poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji w której faktycznie dzieci przebywały i przebywają u ojca – M. D., pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu,

3. art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z dużą dozą prawdopodobieństwa na skutek przeprowadzonej weryfikacji doszłoby do rozwiania wszelkich wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi, w szczególności ustalenia, iż pomimo formalnego orzeczenia o wykonywaniu naprzemiennej opieki przez rodziców, opieka ta sprawowana jest wyłącznie przez ojca, dzieci pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu;

4. art. 27 ustawy, poprzez zmianę prawa do świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do dokonania zmiany.

Powołaną na wstępie decyzją z 28 września 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, na podstawie art. 28 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 8 sierpnia 2022 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r. opiekę nad dziećmi powierzono obydwojgu rodzicom i ustalono, że będzie się ona odbywała w sposób naprzemienny, a miejscem zamieszkania dzieci będzie miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego dzieci będą aktualnie przebywały. Rozpatrywanie spraw dotyczących opieki naprzemiennej należy do kognicji sądu powszechnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ rozstrzygający w przedmiocie świadczenia wychowawczego jest związany treścią prawomocnego wyroku. Zakład nie jest uprawniony ustalać, czy opieka ta jest sprawowana przez obydwoje rodziców zgodnie z orzeczeniem sądu. Bez zmiany orzeczenia sądu ZUS nie może przyznać odwołującemu świadczenia w pełnej wysokości. O ile w sprawie zaszły okoliczności z których wynika, że stan faktyczny w zakresie opieki nad dziećmi odbiega od tego, co ustalił sąd, to po stronie wnioskodawcy jest podjęcie działań zmierzających do zmiany dotychczasowego wyroku. Ze stanu sprawy wynika, że odwołujący takie działania podjął a sprawa jest w toku. Podstawę do ponownego rozpatrzenia sprawy może stanowić prawomocny wyrok sądu zmieniający zasady opieki nad dziećmi.

Powyższe rozstrzygnięcie M. D. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z powodu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na:

a) nierespektowanie przez A. D. orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt XII C 800/21, a w konsekwencji okoliczność, iż to wyłącznie ojciec zamieszkuje wspólnie z dziećmi oraz w całości pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu,

b) niezawiadomienie strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałami postępowania,

zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

2. art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy było możliwe rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony;

3. art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, pominięcie okoliczności, iż A. D. nie respektuje postanowień Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt XII C 800/21, a w konsekwencji okoliczności, iż to wyłącznie ojciec zamieszkuje wspólnie z dziećmi oraz w całości pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu;

4. art. 61 § 4 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego na dziecko N. D.;

5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 a k.p.a. poprzez:

a) uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie,

b) pominięcie okoliczności, iż A. D. nie respektuje orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt XII C 800/21, a w konsekwencji okoliczności, iż to wyłącznie ojciec zamieszkuje wspólnie z dziećmi oraz w całości pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu;

c) zdeprecjonowaniu okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w Brzezinach pod sygn. akt III Nsm 163/22 toczy się postępowanie z wniosku M. D. o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie miejsca zamieszkania małoletnich.

Ponadto wobec zaskarżonej decyzji autor skargi podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą ustaleniem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z tegoż artykułu;

- art. 5 ust. 2a ustawy, poprzez jego niezasadne zastosowanie, w sytuacji, w której faktycznie dzieci przebywały i przebywają u ojca M. D., pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu,

- art. 15 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z dużą dozą prawdopodobieństwa na skutek przeprowadzonej weryfikacji doszłoby do rozwiania wszelkich wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dziećmi, w szczególności ustalenia, iż pomimo formalnego orzeczenia o wykonywaniu naprzemiennej opieki przez rodziców, opieka ta sprawowana jest wyłącznie przez ojca, dzieci pozostają na jego wychowaniu i utrzymaniu;

- art. 27 ustawy, poprzez zmianę prawa do świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do dokonania zmiany.

Odpowiadając na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. D.1 lutego 2022 r. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2021/2022 na swoje dzieci S. M. D., N. A. D. i H. M. D. ( k. 1-5 akt). Ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1577) uregulowała postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego w sposób odrębny. Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na wniosek, a rozstrzygnięcie następuje na podstawie dokumentów złożonych w sprawie. Tym samym Zakład nie uchybił wskazanym w skardze przepisom prawa nie zawiadamiając o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek i było oparte o złożone przez skarżącego dokumenty w sprawie oraz o powoływany przez niego wyrok w sprawie z powództwa M. D. przeciwko A. D. o rozwód, sygn. akt XII C 800/21. Wyrok został złożony 4 sierpnia 2022 r. przez A. D., która również wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego, co skutkowało koniecznością zmiany wysokości świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu na każde z dzieci na podstawie wniosku z 1 lutego 2022 r. Wyrok ten na datę złożenia przez M. D. wniosku o świadczenie wychowawcze był prawomocny i pomimo tego, że miał istotne znaczenie w sprawie ustalenia wysokości świadczeń wychowawczych na dzieci nie został załączony do wniosku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że M. D. 1 lutego 2022 r. złożył wniosek o świadczenie wychowawcze na dzieci S. M. D., N. A. D. i H. M. D., na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Decyzjami z 13 marca 2022 r. M. D. przyznano prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane wyżej dzieci w wysokości po 500 zł na każde z dzieci, na dzieci H. i N. na okres świadczeniowy od 1.06.2022 r. do 31.05.2023 r., oraz na dziecko S. na okres od 1.06.2022 r. do 12.08.2022 r., tj. do osiągnięcia 18. roku życia. Następnie 15 lipca 2022 r. z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na ww. dzieci wystąpiła A. D., która do wniosku dołączyła wyrok sądu sygn. akt XII C 800/21 z 18 stycznia 2022 r., w którym Sąd orzekł, że opieka nad dziećmi będzie sprawowana w sposób naprzemienny przez oboje rodziców (karta 50 akt sprawy). Na podstawie tego wyroku, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin zweryfikowało prawo do świadczenia wychowawczego M. D. i decyzjami z 8 sierpnia 2022 r. zmieniono kwotę przyznanego świadczenia wychowawczego z 500 zł na 250 zł miesięcznie na każde z dzieci. W dniu 22 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem PUE ZUS M. D. wniósł odwołanie od wskazanych decyzji o zmianie kwoty świadczenia wychowawczego. Decyzjami Prezesa ZUS z 28 września 2022 r. utrzymano w mocy decyzje z 8 sierpnia 2022 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci H. D., N. D. i S. D. w wysokości połowy przysługującego świadczenia, tj. po 250 zł na dziecko. W decyzji Prezesa wskazano, że niezależnie od podnoszonych przez M. D. w odwołaniu zarzutów, że to on sprawuje przez większość czasu opiekę nad dziećmi, ZUS wydaje decyzje w oparciu o obowiązujący wyrok sądu. M. D. został również poinformowany, że podstawę ponownego rozpatrzenia sprawy może stanowić prawomocny wyrok sądu zmieniający zasady opieki nad dziećmi. Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem do sądu o zmianę wyroku 13 maja 2022 r. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana w oparciu o prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r., w sprawie XII C 800/21 i obowiązujące przepisy prawa.

Prezes ZUS przywołał następnie brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i stwierdził, że w omawianej sprawie wyrokiem rozwodowym z 18 stycznia 2022 r. Sąd Okręgowy w Łodzi, w sprawie XII C 800/21 powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi obojgu rodzicom. Ustalił, że miejscem zamieszkania małoletnich dzieci będzie miejsce zamieszkania tego z rodziców, u którego małoletni będą aktualnie przebywali. Zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów utrzymania małoletnich (karta 50 akt sprawy). Z kolei w art. 5 ust. 2a ustawy ustawodawca przesądził, że dziecko może należeć do dwóch rodzin, jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Kwotę świadczenia wychowawczego ustala się w takim przypadku każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy jest jasne i nie wymaga interpretacji, wobec jednoznacznego stwierdzenia, że wyłącznym wymogiem podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwoje rodziców jest legitymowanie się orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną. Nie jest rolą organów administracji publicznej ani sądu administracyjnego ustalanie okoliczności związanych z pozostawaniem dziecka pod opieką naprzemienną.

W piśmie procesowym z 16 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego przyłączył się do wniosku organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w tym trybie wystąpił organ, a pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi na wezwanie Sądu przyłączył się do wniosku organu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 28 września 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 sierpnia 2022 r. o zmianie wysokości świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko N. D. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

Problematyka dotycząca przyznania świadczenia wychowawczego została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1577). Jak wynika z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko (art. 5 ust. 1 ustawy). W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy). Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 10 ust. 1 ustawy). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, dyrektora domu pomocy społecznej, rodziny zastępczej, osoby prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektora interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (art. 13 ust. 1). Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ). W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4). Prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (art. 18 ust. 1 ). Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają również potrąceniu z wypłacanego rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z dnia 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym, oraz z wypłacanego dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75, 952, 1901 i 2270). Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 25 ust. 6 - 8 ustawy). Zgodnie z art. 27 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 1). Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 2). W sprawach o świadczenie wychowawcze realizowane w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wojewoda może zmienić decyzję odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego w przypadku otrzymania informacji o odmowie przyznania świadczeń na rodzinę w innym państwie członkowskim w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub przyznania tych świadczeń w niższej wysokości niż przyjęto przy wydawaniu zmienianej decyzji (ust. 3). Wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 3, następuje z urzędu i nie wymaga zawiadomienia strony (ust. 4). Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 i 1491), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że o ile ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, to zmiana lub uchylenie tego prawa odbywa się poprzez wydanie takiej decyzji. Zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego może nastąpić na wniosek (za zgodą) osoby, której organ takie prawo ustalił wcześniej lub bez zgody takiej osoby, a więc wówczas, gdy zmianie uległa sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba taka pobrała nienależne świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do tego świadczenia. W tym drugim przypadku organ wszczyna postępowanie z urzędu. W świetle przywołanego wyżej art. 28 ustawy postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym zakresie wydanie decyzji wymaga uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego celem wydania na końcu decyzji podlegającej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacja postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący M. D. 1 lutego 2022 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na dziecko N. D. . Zakład Ubezpieczeń Społecznych informacją z 13 marca 2022 r., uznając że zostały spełnione przesłanki określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, przyznał skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko N. D. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Wskazać w tym miejscu trzeba, że nie ma racji Prezes ZUS twierdząc w odpowiedzi na skargę, jakoby 13 marca 2022 r. zostały wydane decyzje przyznające M. D. prawo do świadczenia wychowawczego. Stanowisku temu przeczy wprost zebrany w sprawie materiał aktowy jak i brzmienie przywołanego wyżej art. 13a ust. 1 ustawy. Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych bez uprzedniego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, 8 sierpnia 2022 r. wydał decyzję zmieniającą wysokość przyznanego świadczenia w ten sposób, że od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. świadczenie przysługuje w wysokości 250 zł miesięcznie. Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że skarżący nie zwracał się do organu z wnioskiem o zmianę ustalonego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego. Nieprawidłowe jest wobec tego stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaprezentowane w odpowiedzi na skargę jakoby weryfikowane obecnie decyzje zostały wydane w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego (takiego bowiem brak), a co za tym idzie, że organ nie miał obowiązku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania zgodnie z wymogami art. 61 § 4 k.p.a. Według art. 61 § 4 k.p.a., który z mocy art. 28 ust. 1 ustawy ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego (z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 27 ust. 4 ustawy) o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji podstawowej, a zarazem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a mianowicie zasady ogólnej czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks..., s. 519). Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2601/12 (Lex nr 1436995) nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W tej sprawie organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżący o toczącym się postępowaniu dowiedział się dopiero w momencie doręczenia mu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 sierpnia 2022 r., co miało miejsce 9 sierpnia 2022 r. Takie postępowanie organu jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie są zgodne z oczekiwaniami strony bądź nie uwzględniają ich żądań.

Szczegółowa lektura decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa ZUS dowodzi również, że nie odpowiadają one podstawowym wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 pkt 4 - 6 k.p.a. i § 3 k.p.a. w zakresie elementów składowych decyzji, a konkretnie - powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji z 8 sierpnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407), zaś w jej treści przywołał brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy. Natomiast Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 28 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji nie został powołany przepis art. 27 ustawy, który powinien stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie zmiany prawa do świadczenia wychowawczego. Próżno wreszcie w motywach kontrolowanych rozstrzygnięć poszukiwać wyjaśnienia podstawy prawnej ich wydania oraz jasnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego, w tym precyzyjnego wyjaśnienia powodów zmiany ustalonego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, co ma istotne znaczenie wobec faktu, że pierwszą czynnością procesową, o której skarżący dowiedział się w ramach prowadzonego przez organ z urzędu postępowania było doręczenie mu decyzji ZUS z 8 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy przedstawiony przez w decyzji pierwszej instancji ograniczył się zaledwie do jednego zdania: "Na podstawie orzeczenia sądu Sygn. akt XII C 800/21 ustaliliśmy, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców." Co prawda uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej starał się, konwalidować Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przedstawiając nieco szerzej motywy podjętego rozstrzygnięcia, to jednak w uzasadnieniu wydanej przezeń decyzji próżno poszukiwać jakiegokolwiek ustosunkowania się do licznych zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Warunki te w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione. Podjęta przez Prezesa ZUS próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może bowiem "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może także dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06 - Lex nr 266365, a także T. Woś, Komentarz do art. 54 p.p.s.a., (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Oznacza to, że odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, co ma miejsce właśnie na gruncie rozpatrywanej sprawy, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania.

Wątpliwości Sądu budzi również treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji pierwszej instancji, gdzie oprócz zmiany wysokości przyznanego świadczenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przytoczeniu art. 5 ust. 2a ustawy stwierdził: "Nienależnie pobrane świadczenie Nienależnie pobrane świadczenie należy zwrócić na rachunek bankowy, z którego świadczenie zostało wypłacone, w tytule przelewu należy podać imię i nazwisko świadczeniobiorcy oraz numer sprawy". Nie jest wobec tego jasne, czy w wydanej decyzji organ rozstrzygnął wyłącznie o zmianie wysokości przysługującego skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego, czy również o nienależnie pobranym świadczeniu i ustaleniu obowiązku jego zwrotu, które to zagadnienia zostały unormowane w art. 25 ustawy. Ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 25 ustawy, który to przepis nie został przywołany w podstawie prawnej kontrolowanych rozstrzygnięć wymaga precyzyjnego określenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Strona nie ma obowiązku samodzielnie ustalać wysokości świadczenia, które organ uznał za nienależnie pobrane i, którą powinna zwrócić organowi z tego tytułu. Strona ma wreszcie prawo poznać przyczyny natury faktycznej i prawnej, które stanowiły podstawę wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 25 ustawy.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez Sąd, skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zmiana prawa do świadczenia wychowawczego w zakresie jego wysokości dokonana z mocą wsteczną - od 1 czerwca 2022 r., co jest niedopuszczalne.

Godzi się zatem wskazać, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy, precyzujący przesłanki zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego w swej konstrukcji jest przepisem podobnym do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615), stanowiącego, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Na tle art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podobniej jak i na gruncie art. 27 ustawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie przedmiotu prezentowane jest stanowisko, wedle którego decyzje wydane w tym trybie mają charakter konstytutywny, czyli kształtują sytuację prawną adresata i działają ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Jak klarownie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390 (Lex nr 3099497) charakter konstytutywny decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z 28 października 2009 r. II GSK 153/09, A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151 - por. wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12). Podkreśla się, że pogląd co do skutku wstecznego niektórych decyzji prawokształtujących należy odnieść tylko do sytuacji wynikających z prawa materialnego, a w szczególności do sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyrok SN z 19 lutego 2007 r., III KRS 7/06; wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Żaden przepis ustawy nie wiąże skutku prawokształtującego z datą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych ani też uchylenie/zmiana decyzji nie następuje na korzyść strony.

Stanowisko, że decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji), znajduje obecnie aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak również związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17, 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21, 7 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1894/17, 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/17, Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 70/19, Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17, Białymstoku z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 722/22, Łodzi z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 822/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten wydaje się być tym bardziej zasadny jeśli weźmie się pod uwagę rozwiązanie ustawowe przewidujące instytucję nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidzianą w art. 25 ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem R. Prokopa [w:] J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX), że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 ustawy).

Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu. Jednakże decydujące powinny być tu okoliczności stanu faktycznego sprawy. Podobnie okoliczności stanu faktycznego powinny decydować o tym, czy rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia albo zmiany decyzji oraz świadczenia nienależnie pobranego będą ujęte w jednej decyzji czy decyzjach odrębnych.

Przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych, oznaczałoby, że w dwóch decyzjach (pierwszej - wydanej na podstawie art. 27, drugiej - wydanej w trybie art. 25 ustawy) organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby nieuzasadnione, ponieważ prowadziłoby do podważenia racjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotne orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, by w trybie art. 27 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną.

Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 2a ustawy, stwierdził, że brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy, jest jasne i nie wymaga interpretacji, wobec jednoznacznego stwierdzenia, że wyłącznym wymogiem podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest legitymowanie się orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną. Nie jest rolą organów administracji publicznej ani sądu administracyjnego ustalanie okoliczności związanych z pozostawaniem dziecka pod opieką naprzemienną rodziców, co na gruncie rozpatrywanej sprawy wynika wprost z treści pkt 3 wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt XII C 800/21, załączonego do akt administracyjnych sprawy niniejszej. Według art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1805) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem, w przypadku, gdy opieka nad dzieckiem, bądź miejsce jego pobytu (zamieszkania) zostały uregulowane na mocy orzeczenia sądu, to jego treść ma decydujące znaczenie dla prawa do świadczenia wychowawczego. Podkreślić nadto trzeba, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a dokładnie tej jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.c., akt ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, z 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, z 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 1046/17, z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/17, z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1807/17, z 22 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2302/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2640/17, z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17, z 10 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1678/21 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, Sąd wobec stwierdzonych na gruncie rozpatrywanej sprawy naruszeń prawa procesowego i materialnego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, zobligowany był usunąć wydane decyzje z obrotu prawnego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz skarżącego orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie adwokata.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić poczynione wyżej rozważania i przede wszystkim zapewnić skarżącemu czynny udziału w postępowaniu administracyjnym, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa procesowego i materialnego.

dj