Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 268/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2016 r., Nr XXVII/506/16 w sprawie programu zagospodarowania dla terenu Bulwarów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Oświęcim uchwałą nr XXVII/506/16 z dnia 26 października 2016 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2016 r., poz. 6836) w sprawie programu zagospodarowania dla terenu Bulwarów – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. 2016 poz. 446) oraz § 5 uchwały Nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r. – postanowiła przyjąć do realizacji opracowany i przedstawiony na załączniku graficznym program zagospodarowania terenu Bulwarów (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Oświęcim (§ 2 uchwały). W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Załącznik graficzny do uchwały to mapa przedstawiająca obszar Bulwarów w odniesieniu do terenu miasta Oświęcim oraz obrazująca okolice Bulwarów nad rzeką Sołą w Oświęcimiu, przypominająca załącznik graficzny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar objęty tą mapą (załącznikiem) został podzielony na różne tereny, każdy w innym odcieniu szarości. Załącznik zawiera legendę, z której wynika, że poszczególnym odcieniom szarości na mapie odpowiada konkretne przeznaczenie danego terenu. Poszczególne kolory oznaczają dopuszczalne funkcje przeznaczenia terenu: runo naturalne, trawnik/łąka kwietna, zieleń niska, teren z możliwością lokalizacji placów zabaw, teren z możliwością lokalizacji ścieżek przyrodniczo-dydaktycznych, teren z przeznaczeniem pod parkingi, teren ogrodzony przeznaczony na wybieg dla psów, terenowe obiekty sportowo-rekreacyjne i urządzenia, otulina - obszar buforowy pomiędzy lasem łęgowym a terenem przeznaczonym pod inwestycję, planowane ciągi komunikacyjne. W "uwagach" pod legendą zapisano, że na całym obszarze objętym programem dopuszcza się: 1) lokalizację infrastruktury technicznej, tj. sieci elektryczne oraz oświetlenia terenu, sieci wodociągowe, sieci gazowe, sieci ciepłownicze, sieci kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej, sieci teletechniczne, sieci monitoringu i inne sieci uzbrojenia terenu; 2) lokalizację małych obiektów gastronomicznych i sanitarnych oraz elementów małej architektury (deszczochrony, ławki, kosze, kosze na psie odpady, stojaki na rowery, elementy wyposażenia zespołów placów zabaw itp.); 3) możliwość nasadzeń roślinności niskiej oraz wysokiej.

W wyniku wstępnej oceny nadzorczej przedmiotowej uchwały organ nadzoru - Wojewoda Małopolski – powziął wątpliwości co do jej zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, w związku z czym zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2016 r. zawiadomił o powyższym Radę Miasta Oświęcim oraz Prezydenta Miasta Oświęcim. W zawiadomieniu podniesiono, iż przedmiotowa uchwała budzi wątpliwości w szczególności uwagi na brak upoważnienia ustawowego do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści jak kwestionowana uchwała. W zawiadomieniu wskazano także, iż wątpliwości budzi również treść tej uchwały w kontekście obowiązujących przepisów prawa, stanowiących, iż przeznaczenie i zagospodarowanie terenu może być dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie zajął stanowisko Przewodniczący Rady Miasta Oświęcim – w skierowanych do Wojewody Małopolskiego wyjaśnieniach (pismo z dnia 17 listopada 2016 r.) stwierdził, iż uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w uchwale Nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r., stanowiącej akt prawa miejscowego i wskazującej wprost, iż dla wskazanych terenów opracowany zostanie odrębny program zagospodarowania. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 uchwały Nr LVIII/513/98, dla obszarów przeznaczonych do intensywnego zagospodarowania rekreacyjnego przewidzianych poza granicami użytków ekologicznych, o których mowa w § 2, opracowany zostanie odrębny program zagospodarowania, przewidujący otulinę dla tych użytków, w przypadku gdy będą one graniczyły z terenami do intensywnego zagospodarowania. W myśl natomiast § 5 ust. 2 tej uchwały, na terenach, dla których zostanie opracowany i przyjęty do realizacji program zagospodarowania, nie będą obowiązywały zakazy wymienione w § 4 ust. 3, 5, 6, 11 i 14 pod warunkiem uzyskania zezwoleń zgodnie zobowiązującymi przepisami. W ocenie Przewodniczącego Rady Miasta Oświęcim, za zasadne należy uznać stanowisko, zgodnie z którym dokonana tą uchwałą, tj. uchwałą NrXXVII/506/16 z dnia 26 października 2016 r., modyfikacja aktu prawa miejscowego stanowi również akt prawa miejscowego, bowiem wprowadza odstępstwa od będącej aktem prawa miejscowego uchwały Nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r. Program zagospodarowania zmierza bowiem do uregulowania i zmodyfikowania formy ochrony przyrody, tj. zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, i nie jest jego celem dokonywanie zmian w przeznaczeniu tego terenu. Ponadto Przewodniczący poinformował, iż dla terenu Bulwarów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia planu miejscowego i ustalenia programu zagospodarowania nie są ze sobą sprzeczne. W związku z powyższym, w ocenie Przewodniczącego Rady Miasta Oświęcim uchwała Nr XXVII/506/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2016 r. w sprawie programu zagospodarowania dla terenu Bulwarów winna pozostać w obrocie prawnym jako zgodna z przepisami prawa.

Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r., znak: IM.7013.18.2014.GM, Prezydent Miasta Oświęcim poinformował, iż uchwała Nr XXVII/506/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2016 r. nie była przedmiotem uzgodnień ani opiniowania przez inne organy, w tym także przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie.

Pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Oświęcim nr XXVII/506/16 z dnia 26 października 2016 r., stwierdzając, że w jego ocenie uchwała ta w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jej podjęcie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu powyższego wniosku Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy) bądź w sytuacjach określonych w ustawie - wójt jako przepisy tzw. porządkowe (art. 41 ust. 2-5 w związku z art. 40 ust. 3 tej ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są obligatoryjnie w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Obowiązujący porządek prawny w żadnym z aktów prawnych powszechnie obowiązujących nie definiuje pojęcia "aktu prawa miejscowego". Definicja tego pojęcia została jednakże zdekodowana na gruncie doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych - zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez przedstawicieli doktryny oraz przez orzecznictwo sądów administracyjnych do cech aktów prawa miejscowego zalicza się normatywny charakter tego aktu, w tym wprowadzenie tzw. novum normatywnego, generalny i abstrakcyjny charakter zawartych w treści tych aktów norm, jak również oznaczenie adresata tych aktów pozostającego poza strukturą administracji publicznej. Normatywny charakter aktu prawa miejscowego przejawia się w tym, iż akty te zawierają w swej treści wypowiedzi wyznaczające adresatom tych norm pewien konkretny sposób zachowania się wyrażony w formie nakazów, zakazów lub uprawnień. Charakter generalny mają te akty prawne, które definiują adresata norm zawartych w tych aktach poprzez wskazanie cech adresatów tych norm. Z kolei abstrakcyjność normy zawartej w akcie prawa miejscowego wyraża się w tym, iż nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego muszą być bowiem powtarzalne i nie mogą konsumować się poprzez jednorazowe ich zastosowanie.

Wojewoda Małopolski ocenił, iż kwestionowanej skargą uchwale przypisany został charakter aktu prawa miejscowego. W myśl normy ujętej § 3 tej uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, jak i zgodnie z wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny prawa administracyjnego, do wydania aktu prawa miejscowego niezbędne jest istnienie w przepisach rangi ustawowej szczegółowego upoważnienia, przyznającego danemu organowi uprawnienie do stanowienia w danej materii przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze działania organu ustanawiającego te przepisy. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, nie ma w obowiązującym porządku prawnym przepisu uprawniającego Radę Miasta Oświęcim do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści i w zakresie jak kwestionowany program zagospodarowania dla terenu Bulwarów w Oświęcimiu. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przywołany w podstawie prawnej tej uchwały, nie jest przepisem wystarczającym dla podjęcia takiego działania, ponieważ stanowi on wyłącznie ogólną normę kompetencyjną odsyłającą do przepisów ustaw szczegółowych, w których to ustawach zawarte jest szczegółowe upoważnienie dla danego organu do podjęcia aktu prawa miejscowego w danej materii i w zakresie. W ocenie strony skarżącej podstawy takiej nie może stanowić przywołany także w podstawie prawnej tej uchwały zapis § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta Oświęcim Nr LVIII/513/98 z dnia 16 czerwca 1998 r., albowiem obowiązujący porządek prawny nie przewiduje możliwości wydania aktu prawa miejscowego na podstawie innego aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wprost wynika z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Powyższe zostało także wprost wyrażone w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika prawo gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Obydwie przywołane powyżej normy warunkują zatem możliwość podjęcia aktu prawa miejscowego od istnienia w ustawie szczegółowego upoważnienia pozwalającego organom gminy na podjęcie tego rodzaju działania. Utrwalone w orzecznictwie i doktrynie poglądy na temat cech, jakimi charakteryzuje się akt prawa miejscowego, implikują pośrednio konieczność podejmowania tych aktów w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie. Normatywny oraz abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w akcie prawa miejscowego wskazuje bowiem jednoznacznie, iż upoważnienie do kształtowania w akcie prawa miejscowego praw i obowiązków adresatów tego aktu nie może być upoważnieniem sformułowanym przez ten sam organ, który następnie w oparciu o owo upoważnienie sformułuje katalog praw i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego. Inaczej mówiąc, organ nie może sam dla siebie bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie stanowić o własnych kompetencjach w danej materii. Działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, a powiązanie tej zasady z zawartymi w Konstytucji RP oraz w ustawach normujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego przepisami przyznającymi kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego jednoznacznie skutkuje brakiem po stronie organów gminy możliwości stanowienia powszechnie obowiązujących na obszarze gminy przepisów w oparciu o upoważnienie zawarte wyłącznie w innym akcie prawa miejscowego.

Wojewoda Małopolski podniósł nadto, że uchwała Nr LVIII/513/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. zobowiązująca do opracowania odrębnego programu zagospodarowania dla choćby fragmentu terenu objętego formą ochrony przyrody - zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pod nazwą "Dolina rzeki Soły" podjęta została w innym stanie prawnym. Podstawą do jej podjęcia była ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 99 poz. 1079 z późn. zm.), która utraciła moc obowiązującą w dniu 1 maja 2004 r., zgodnie z przepisem art. 161 w związku z art. 162 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.). W myśl jednakże art. 153 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 tej ustawy (a zatem także użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe) utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 maja 2004 r.) stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Strona skarżąca nie kwestionuje zatem istnienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego pod nazwą Dolina rzeki Soły, ustanowionego na mocy uchwały Nr LVIII/513/98 Rady Miasta Oświęcim z dnia 16 czerwca 1998 r. Strona skarżąca wskazuje jednak, iż wszelkie zmiany dotyczące możliwości podejmowania jakichkolwiek działań w obszarze objętym powyższymi formami ochrony przyrody winny odbywać się w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa.

Jak wynika z treści zapisu § 5 ust. 2 uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo - krajobrazowy Dolina rzeki Soły (tj. przywołanej wyżej uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 16 czerwca 1998 r.), na terenach, dla których zostanie opracowany i przyjęty do realizacji program zagospodarowania, nie będą obowiązywały zakazy wymienione w § 4 ust. 3, 5, 6, 11 i 14 pod warunkiem uzyskania zezwoleń zgodnie z obowiązującymi przepisami. W treści § 4 tej uchwały ustanowiony został katalog działań, których podejmowania zakazuje się odpowiednio na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (ust. 1 pkt 1-14) oraz na obszarze użytków ekologicznych (ust. 2 pkt 1-4). Podkreślając, iż § 4 liczy tylko dwie jednostki redakcyjne - ustęp 1 punkty od 1 do 14 i ustęp 2 punkty od 1 do 4, strona skarżąca sformułowała pogląd, że treść § 5 ust. 2 uchwały Nr LVIII/513/98 należy odnieść do § 4 ust. 1 punkty: 3, 5, 6, 11 i 14. Kwestionowaną uchwałą Rada Miasta Oświęcim wprowadziła zatem odstępstwa od zakazów obowiązujących w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, sformułowanych w § 4 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 11 i 14 uchwały z dnia 16 czerwca 1998 r. W ocenie strony skarżącej wprowadzenie tego rodzaju odstępstw, oczywiście pod warunkiem istnienia prawnych możliwości takiego działania, niewątpliwie posiada charakter normatywny, który predestynowałby uchwałę formułującą te odstępstwa do pozycji aktu prawa miejscowego. Każdy akt prawa miejscowego winien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, którego to upoważnienia do wydania aktu o treści jak kwestionowana uchwała strona skarżąca w obowiązującym porządku prawnym nie znajduje. Ewentualne zatem zwolnienia z obowiązywania przytoczonych wyżej zapisów uchwały z dnia 16 czerwca 1998 r. formułujących zakazy działania na obszarze objętym daną formą ochrony przyrody, mogłyby być potencjalnie wprowadzane w innym trybie, w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie procedur. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów prawa ustanowienie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która to uchwala winna zawierać w swojej treści m.in. zakazy właściwe dla obszaru objętego tą formą ochrony przyrody, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (art. 44 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 3a tej ustawy, projekty uchwał w sprawie ustanowienia oraz zniesienia formy ochrony przyrody wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W ocenie skarżącego także uchwała modyfikująca te uchwały winna być podjęta z zachowaniem tej samej procedury. Mając zatem na uwadze okoliczność, iż uchwała Nr XXVII/506/16 z dnia 26 października 2016 r. stanowi wykonanie uchwały Nr LVIII/513/98 z dnia 16 czerwca 1998 r., która była podjęta na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zasadnym byłoby zdaniem skarżącego podejmowanie uchwał dotyczących zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Dolina rzeki Soły w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę o ochronie przyrody i z zachowaniem przewidzianych w jej treści procedur.

Wojewoda Małopolski podkreślił również, że zgodnie zobowiązującym porządkiem prawnym, w myśl normy ujętej przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem to wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może określać przeznaczenie danego terenu, prawne możliwości inwestowania na nim, zakazy, nakazy i dopuszczenia obowiązujące na tym obszarze, warunki jego zagospodarowania, wskaźniki i parametry zabudowy lokalizowanej na nim zabudowy itp. Uchwała Nr XXVII/506/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 26 października 2016 r. w sprawie programu zagospodarowania dla terenu Bulwarów nie jest ani uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani zmianą tego planu, a zatem także i z tego powodu nie może ona stanowić aktu prawa miejscowego określającego dopuszczalne funkcje przeznaczenia terenu na obszarze wskazanym na załączniku graficznym do tej uchwały. W ocenie strony skarżącej kwestionowana uchwała nie może się ostać w obrocie prawnym tylko z tego tytułu, iż nie wprowadza żadnych odstępstw od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Oświęcim wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podniósł, że skarżący w skardze skupia się w przeważającej części na braku upoważnienia ustawowego do podjęcia aktu prawa miejscowego o treści jak kwestionowana uchwała oraz na jej odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomija przy tym zupełnie sam fakt podjęcia uchwały nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r. oraz jej § 5. W całej treści skargi nie zakwestionowano dalszego obowiązywania uchwały nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r. Brak jest jednak jakiejkolwiek analizy, jak należy traktować upoważnienie do opracowania odrębnego "programu zagospodarowania", wynikające z § 5 wskazanej uchwały. W ocenie organu, "program zagospodarowania" jest dokumentem, którego opracowanie zostało przewidziane jedynie w uchwale nr LVIII/513/98. Brak jest podstawy prawnej dla jego wprowadzenia zarówno w nieobowiązującej już ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., jak również w obowiązującej ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ). Pomimo to uchwała nr LVIII/513/98 stanowiąca podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie została nigdy zakwestionowana w jakiejkolwiek części. W związku z powyższym, analizy wymaga charakter prawny uchwalonego "programu zagospodarowania". Przedmiotowy "Program zagospodarowania" wprowadza odstępstwa od przyjętego i obowiązującego aktu prawa miejscowego tj. uchwały z dnia 16 czerwca 1998r., do których upoważnienie znalazło się w § 5 tej uchwały. W ocenie organu brak jest możliwości modyfikacji aktu prawa miejscowego przez akt o innej randze. Skoro modyfikacja aktu prawa miejscowego była możliwa na podstawie § 5 ww. uchwały to niezrozumiałe jest nadawanie aktowi zmieniającemu innej rangi jak akt prawa miejscowego.

Nawiązując do zarzutu skargi, że każdy akt prawa miejscowego winien być wydany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, którego to upoważnienia do wydania aktu o treści jak kwestionowana niniejszą skargą uchwała skarżący w obowiązującym porządku prawnym nie znajduje – organ argumentuje, że również uchylona ustawa nie zawierała takiego upoważnienia. Pomimo to uchwała nr LVIII/513/98 jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.

W ocenie organu, zupełnie bezzasadne jest łączenie kwestii "programu zagospodarowania" z planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący na przedmiotowym obszarze plan zagospodarowania przestrzennego, został ustanowiony Uchwałą Nr XXIV/460/16 Rady Miasta Oświęcim z dnia 31 sierpnia 2016 r. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ingerowała w kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej "u.s.g."). Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, należało uznać, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Zarzuty skargi okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności konieczne było rozważanie charakteru prawnego przedmiotowej uchwały, a w szczególności ocena, czy ma ona cechy aktu prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA).

Zaskarżona uchwała ma wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego. Na taką jej kwalifikację, w ocenie Sądu, trafnie wskazuje strona skarżąca. Również organ zdaje się nie kwestionować statusu odnośnej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g.") stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanowienie aktu prawa miejscowego wymaga zatem każdorazowo upoważnienia do jego wydania, rangi co najmniej ustawowej. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie oparte jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej. W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego, czyli władcze wkraczanie za pomocą powszechnie obowiązujących źródeł prawa w prawa i obowiązki podmiotów stojących na zewnątrz administracji, uznać należy za niedopuszczalne. "Upoważnieniami ustawowymi" są upoważnienia zawarte w samej ustawie o samorządzie gminnym tj. upoważnienia z art. 40 ust. 2 oraz z art. 41, jak też o upoważnienia zawarte w innych niż u.s.g. ustawach lub aktach normatywnych o równorzędnej z ustawami pozycji bądź nadrzędnych wobec ustaw, np. umowach międzynarodowych ratyfikowanych za zgodą wyrażoną w ustawie (por. D. Dąbek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013 – komentarz do art. 40, teza 7, LEX/el).

Należy podkreślić, że "nie jest również możliwe żadne działanie "pośrednie", a więc stanowienie prawa miejscowego na podstawie zawartej w innym akcie podustawowym (rozporządzeniu) wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, albowiem nie jest możliwe przenoszenie kompetencji prawodawczej. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 94 Konstytucji RP), stanowienie zaś prawa na podstawie zawartej w rozporządzeniu byłoby w istocie działaniem bez podstawy prawnej, naruszając regułę wyrażoną w art. 7 Konstytucji i skutkując wadą aktu prawa miejscowego powodującą jego nieważność" (tamże, teza 9). Tezę tę można odnieść również do stanowienia aktu prawa miejscowego na podstawie innego aktu prawa miejscowego.

Transponując powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, jako że nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego do jej podjęcia. Wskazany w ramach jej podstawy prawej art. 40 ust. 1 u.s.g. sam przez się funkcji tej pełnić nie może. Paragraf 5 uchwały Nr LVIII/513/98 Rady Miejskiej w Oświęcimiu z dnia 16 czerwca 1998 r., który sam jest elementem aktu prawa miejscowego, też nie może stanowić podstawy do wydania innego aktu prawa miejscowego. Prawidłowa podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały nie została zatem w niej wskazana, a nadto – na co zasadnie wskazuje strona skarżąca – nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym.

W tym miejscu warto zauważyć, że jako nieprzekonujący jawi się argument organu, że również uchylona ustawa o ochronie przyrody nie zawierała upoważnienia do wydania odnośnej uchwały, a mimo to uchwała nr LVIII/513/98 z dnia 16 czerwca 1998 r. jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Wszak – w świetle poczynionych wcześniej ustaleń – nawet obowiązujący akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy prawnej do wydania innego aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu, zarówno organ, jak i strona skarżąca trafnie wskazują w kontekście niniejszej sprawy na art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 2134 ze zm.), zgodnie z którym formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–4 i 6–10 (w tym użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo – krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Nie można zatem całkowicie wykluczać dopuszczalności modyfikacji zamieszczonych w aktach prawa miejscowego przepisów, którymi przedmiotowe formy zostały ustanowione i pod względem prawnym ukształtowane. Ale zarazem rację ma strona skarżąca, gdy twierdzi, że musiałoby się to odbyć w granicach i w zgodzie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie procedur (art. 42 – 45 powołanej ustawy). Zaskarżona uchwała wymogów tych nie spełnia; w szczególności nie dopełniono przewidzianego w art. 44 ust. 3a i 3b uzgodnienia projektu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Zasadny jest również zarzut skargi, że zaskarżona uchwała wkracza w materię zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym narusza z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), z godnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, czy zaskarżona uchwała i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są ze sobą sprzeczne, czy też nie – nie ma w tym kontekście znaczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.