Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 729/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.C. i B.C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.C. i B.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 marca 2023 r., nr 177/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A.C. i B.C. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 marca 2023 r., nr 177/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 11 kwietnia 2023 r. A.C. i B.C. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 6 marca 2023 r., nr 177/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P.F. pozwolenia na budowę budynku garażowego na terenie działki nr ew. [...] w m. J., gm. S.

W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że rozpoczęcie prac budowlanych i zrealizowanie zamierzenia budowlanego przez inwestora będzie skutkowało zniszczeniem drzewostanu oraz ogrodzenia na ich działce. Wskazali, że granica działek obsadzona jest kilkuletnimi tujami, które rosną już od kilku lat, a zatem tyle czasu potrwałoby przywrócenie stanu poprzedniego. Zaznaczyli, że obecnie w granicy działek znajduje się posadowione przez nich ogrodzenie, które trzeba będzie zburzyć w celu pobudowania budynku przez inwestora. Tym samym dojdzie do naruszenia prawa własności, gdyż sami powinni decydować o nasadzeniach lub ich usunięciu ze swojej działki. Wskazali, że Sąd powinien także wziąć pod uwagę interes uczestnika (inwestora), gdyż wydane pieniądze na budowę, która następnie zostanie wstrzymana wskutek stwierdzenia zasadności skargi, stanowi znaczną szkodę po stronie uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący nie powołali takich okoliczności, które uzasadniałyby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji trudno uznać, że w stosunku do skarżących zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Sam fakt udzielenia pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż wprawdzie decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo wykazać oraz uzasadnić ich wystąpienie w stosunku do składającego wniosek.

Sąd podniósł, że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.

Kierując się powyższą argumentacją Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdarzenia wskazane przez skarżących polegające na zniszczeniu drzewostanu oraz ogrodzenia na skutek rozpoczęcia prac przez inwestora są to zdarzenia przyszłe i niepewne. Ponadto, powrót do stanu poprzedniego będzie możliwy poprzez nasadzenie nowych drzew, czy też ewentualne pobudowanie nowego ogrodzenia. W sprawie nie wykazano natomiast, że koszty ewentualnej budowy nowego ogrodzenia czy nasadzenia nowych drzew będą niemożliwe do poniesienia lub tak znaczne, że skarżący ich nie udźwigną lub spowodują istotny uszczerbek w ich majątku.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.C. i B.C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zostało zaskarżone w całości.

Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie błędną interpretację przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w oderwaniu od ugruntowanego orzecznictwa, które za trudne do odwrócenia skutki uznaje prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w całości i rozpoznanie sprawy na nowo. Na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniesiono na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpoczęcie prac budowlanych i zrealizowanie zamierzenia budowlanego skutkowało będzie brakiem możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, nastąpi bowiem zniszczenie drzewostanu oraz płotu na działce skarżących. Drzewa, o których mowa rosną od około 10 lat, a zatem tyle właśnie potrwałoby przywrócenie stanu obecnego, czego zdaje się nie zauważył Sąd I instancji. Nie sposób bowiem zakupić i wkopać nowych tui o wysokości równej tym obecnym - ok. 5-6 metrów. W konsekwencji, przywrócenie stanu poprzedniego trwałoby latami, wymagając przy tym znacznych nakładów sił i środków, chociażby w postaci utrzymania drzewostanu przez okres 10 lat. Jednocześnie, należy zauważyć, iż zmiana na działce skarżących będzie nie do odwrócenia w tym kontekście, iż po 10 latach, które są niezbędne aby nowe drzewka urosły do poziomu tych obecnych, obecne drzewa rosłyby dalej, zapewniając jeszcze większe zacienienie i blokadę wizualną, które są pożądane przez skarżących.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 917/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. i B.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 marca 2023 r. nr 177/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie zażaleniowe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności toczy się po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny.

Uwzględniając powyższe okoliczności, należy zauważyć, że celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a) lub od sądu – po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej.

W przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe. Kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wskutek realizacji przez inwestora pozwolenia na budowę budynku garażowego, tym samym wnioskujący nie wykazali przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej, mimo że to na nich spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.

Trzeba też zwrócić uwagę na ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić. Poza tym wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji.

Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w niniejszej sprawie powołanie się na następstwa w postaci zniszczenia drzewostanu oraz płotu na działce skarżących wobec braku wskazania ewentualnych kosztów, jak też wobec braku dookreślenia sytuacji finansowej wnioskujących, nie może uzasadniać uznania, że przesłanki dla zastosowania ochrony tymczasowej zostały spełnione. Należy podkreślić, że z przytoczonych w zażaleniu, tożsamych do wniosku, stwierdzeń, nie sposób ocenić stopnia szkody, która mogłaby być wyrządzona wykonaniem zaskarżonego postanowienia, nie każda bowiem szkoda może być uznana za szkodę o znacznych rozmiarach. Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego a wbrew twierdzeniu wnioskujących zarówno drzewostanowi (również w postaci 10-letnich tui), jak też płotu można przypisać i wycenić wartość odtworzeniową, tym samym nie sposób uznać wykazania przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacji w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.