Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 85/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1-2, 5, art. 19 ust. 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 28 czerwca 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] czerwca 2023 r. Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") w zw. z art. 29 ustawy z 21 marca 1981 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645; dalej zwanej "u.d.p."), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Województwa Łódzkiego (dalej zwanym "ZWŁ") a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym "GDDKiA"), w sprawie ustalenia organu właściwego dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej.

W uzasadnieniu zaznaczono, że wnioskiem z [...] maja 2023 r., F. M. i E. M. zwrócili się o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki o nr [...], położonej w obrębie P., gm. P.

Pismem z [...] maja 2023 r., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), GDDKiA przekazał wniosek do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Łodzi jako do organu właściwego.

GDDKiA wskazał w piśmie, że planowany zjazd ma być usytuowany w granicach działki drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb P., gm. P., która w obecnym stanie prawnym, stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej, której zarządcą zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. jest zarząd województwa. Planowany zjazd ma być zlokalizowany w pasie drogowym drogi krajowej 71 na odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ (skrzyżowanie z drogą S14) do miasta Rzgów (skrzyżowanie z DK91). Jak wynika z ww. pisma, z dniem 25 czerwca 2022 r., przedmiotowy odcinek drogi utracił kategorię drogi krajowej i uzyskał kategorię drogi wojewódzkiej, ponieważ 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej (nazywany również DK) nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, GDDKiA – nie będąc już jej zarządcą – przesłał wniosek do rozpoznania Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Łodzi działającemu w imieniu ZWŁ, będącemu zarządcą dróg kategorii wojewódzkiej.

Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podniósł natomiast, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów, nie został zastąpiony nowo oddanym do użytkowania odcinkiem drogi ekspresowej, a co za tym idzie oddanie do użytkowania drogi S14 nie wywołało z mocy prawa zmiany kategorii odcinka drogi krajowej nr 71 na drogę wojewódzką. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym jest GDDKiA jako zarządca drogi właściwy dla drogi krajowej. ZWŁ wskazał, że oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej S14 wybudowany został w ciągu drogi krajowej nr 14, o przebiegu Łowicz – Dobroń. Zgodnie ze stanowiskiem GDDKiA z dniem oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S14 pomiędzy węzłami Łódź Lublinek i Aleksandrów Łódzki kategorię drogi krajowej utracił nie odcinek drogi krajowej nr 14 ale innej drogi oznaczonej jako droga krajowa nr 71 na odcinku Rzgów – łącznik węzła Aleksandrów Łódzki.

ZWŁ podkreślił, że zgodnie z raportami oddziaływania na środowisko opracowanymi w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (2009 – 2010), decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2015) oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (2019) oddany do użytkowania odcinek drogi ekspresowej stanowi alternatywę, a tym samym zastępuje wyłącznie odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy Pabianicami (węzeł Pabianice Północ) a Aleksandrowem Łódzkim. Tym samym z dokumentów będących podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 wprost wynika, że oddany do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinek drogi ekspresowej zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki, nie zastąpił natomiast odcinka drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w Rzgowie. Tak jak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłami Pabianice Północ a łącznikiem węzła Aleksandrów Łódzki ma układ południkowy i przebiega równolegle i w niewielkiej odległości od odcinka drogi S14 oddanego do użytkowania, tak odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 71 ma przebieg równoleżnikowy (w rejonie węzła Pabianice Północ drogi krajowej nr 71 zmienia kierunek swojego biegu), dla którego droga ekspresowa S14 oddana do użytkowania 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy, a tym samym nie można mówić o zastąpieniu tego odcinka drogi krajowej nr 71 oddanym do użytkowania 25 czerwca 2022 r. odcinkiem drogi ekspresowej S14.

Droga krajowa nr 71 na odcinku Pabianice Północ – skrzyżowanie z drogą krajową nr 91 w Rzgowie z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej S14, nie została w żaden sposób przez tę drogę zastąpiona, co wynika z ukształtowania sieci drogowej oraz znajduje potwierdzenie w dokumentach stanowiących podstawę budowy drogi ekspresowej S14. Tryb zmiany kategorii drogi określony w art. 10 ust. 5 jest trybem szczególnym, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych u.d.p. i niezależny od woli zarządców dróg. Zarządca właściwy dla dróg niższej kategorii nie może się uchylić od przejęcia drogi tracącej kategorię drogi krajowej, z drugiej jednak strony zarządca drogi wyższej kategorii nie ma kompetencji aby w sposób arbitralny, wykraczający poza ramy art. 10 ust. 5 u.d.p., wskazywać odcinki drogi, które tracą kategorię drogi krajowej.

W ocenie ZWŁ, w oparciu o treść art. 10 ust. 5 u.d.p. nie można uznać, że kategorię drogi krajowej na skutek oddania do użytkowania 25 czerwca 2022 r., utracił odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ i skrzyżowaniem z DK 91 w Rzgowie. Skoro zatem nie nastąpiła utrata kategorii drogi przez odcinek drogi krajowej, właściwym zarządcą drogi pozostaje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, GDDKiA wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego i wskazanie ZWŁ, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na zjazd z działki nr [...] na drogę krajową 71, ponieważ sprawa dotyczy zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi publicznej, na odcinku od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91), która 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. stała się drogą klasy wojewódzkiej.

GDDKiA podkreślił, że od dnia złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zmienił się stan faktyczny na przedmiotowej drodze, bowiem 14 lipca 2023 r. zakończyły się ostatnie prace związane z dostosowaniem oznakowania pionowego dla nowej organizacji ruchu ostatniego odcinka S14 i wydane zostało 2 sierpnia 2023 r. Świadectwo Przejęcia robót S14 odc. II zaświadczenie dotyczące pozwolenia na użytkowanie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 6 lipca 2023 r.

Tym samym został domknięty ring składający się z autostrad i dróg ekspresowych wokół aglomeracji łódzkiej. Jednocześnie Marszałek Województwa został poinformowany, że "obwodnica Łodzi" zrealizowana w ciągu drogi ekspresowej S14 oraz odcinek drogi od ronda w Emilii do S14, zostaną zaliczone do kategorii dróg krajowych w trybie art. 10 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W chwili oddania do użytkowania ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 odcinek drogi krajowej nr 71 od węzła/skrzyżowania A2/DK14/DK71 w gminie Stryków do skrzyżowania z drogą nr 72 w Aleksandrowie Łódzkim (skrzyżowanie ulic Warszawskiej i Wojska Polskiego) oraz odcinek od węzła Pabianice Północ do skrzyżowania z DK 91 w Rzgowie (który jest przedmiotem niniejszego sporu), uwzględniając prace z dostosowaniem organizacji ruchu, został pozbawiony kategorii drogi krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., wobec domknięcia "ringu drogowego" wokół Łodzi. Jednocześnie w ramach realizacji drogi ekspresowej S14 został oddany do użytkowania odcinek w ciągu drogi nr 91 gwarantujący bezpośrednie połączenie drogi krajowej nr 91 z autostradą A2 i drogą ekspresową S14 w rejonie węzła Emilia. Wybudowany odcinek drogi nr 91 do węzła Emilia umożliwia przełożenie funkcji drogi alternatywnej dla autostrady A1 na nowy ciąg drogowy S14 i S8. W chwili oddania do użytkowania odcinka łączącego drogę nr 91 z węzłem Emilia nowy odcinek drogi znajduje się w ciągu drogi nr 91 i zostaje zaliczony do kategorii dróg krajowych w trybie art. 10 ust. 4 u.d.p. Dotychczasowy odcinek drogi nr 91 od skrzyżowania z nowym odcinkiem drogi 91 w rejonie węzła Emilia do węzła Rzgów (S8), zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej i zostanie zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p. Jednocześnie mając na uwadze wprowadzony na terenie miasta Łodzi zakaz ruchu dla pojazdów lub zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, poprowadzenie drogi alternatywnej (nr 91) do autostrady (A1) po drodze ekspresowej zapewnia możliwość poruszania się pojazdów bez ograniczeń tonażowych, co ma wpływ na poprawę życia mieszkańców Łodzi, Aleksandrowa Łódzkiego, Konstantynowa Łódzkiego oraz Zgierza i okolicznych gmin, usprawnia także ruch lokalny i przyczynia się do ochrony środowiska oraz zabudowy na terenach zurbanizowanych. Budowa ostatniego odcinka drogi ekspresowej S14 realizowała docelowy układ dróg krajowych wokół Łodzi (domknięcie tzw. ringu łódzkiego), który zgodnie z zapisami Strategii Rozwoju Transportu oraz Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 – 2023 (z perspektywą do 2025 r.) wyznacza docelową sieć dróg krajowych i wyprowadza ruch tranzytowy z zabudowy miejskiej (Łodzi, Aleksandrowa Łódzkiego, Konstantynowa Łódzkiego oraz Zgierza) oraz likwiduje tzw. "wąskie gardła" w przebiegu dróg krajowych. Tym samym droga S14 przejmuje funkcję dotychczasowej obwodnicy miasta Łodzi w ciągu drogi krajowej nr 71.

Wobec czego obecnie po oddaniu do użytkowania I i II etapu drogi ekspresowej S14 od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Lublinek dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od skrzyżowania z ul. Konstantynowską w gminie Aleksandrów Łódzki do skrzyżowania z drogą nr 91 w m. Rzgów został pozbawiony kategorii drogi krajowej i został zaliczony do kategorii wojewódzkiej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., również w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem w miejscowości P.

Zdaniem GDDKiA, 25 czerwca 2022 r. na mocy art. 10 ust. 5 u.d.p. zarządcą drogi właściwym w przedmiocie ww. rozstrzygnięcia stał się ZWŁ, co nastąpiło z mocy prawa, ponieważ 25 czerwca 2022 r. oddano do użytkowania drogę ekspresową S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej (nazywany również DK) nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów, w tym przez miejscowość G., mającą swój przebieg w ciągu drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) został pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

GDDKiA zaznaczył, że 27 grudnia 2022 r. wydał zarządzenie nr 32 w sprawie nadania numerów drogom krajowym (Dziennik Urzędowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2022 r. poz. 32), w którym dla drogi nr 71 określił przebieg: Stryków – Zgierz – Droga 14 (Węzeł Aleksandrów Łódzki), czyli wskazano dla drogi nr 71 tylko przebieg odcinka drogi okalającego od północy aglomerację łódzką. Odcinek drogi od węzła Pabianice Północ (skrzyżowanie z S14) do miasta Rzgów (skrzyżowania z DK91) nie jest wskazany w zarządzeniu nr 32 i tym samym przedmiotowy odcinek drogi nie stanowi drogi klasy krajowej.

Podniósł, że 9 lutego 2023 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 455) w którym załącznik nr 5 wskazuje zgodny ze stanowiskiem GDDKiA przebieg DK71, tj. że odcinek DK71 od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) nie stanowi już przebiegu drogi krajowej nr 71. Powyższe świadczy, że w ocenie Ministra Infrastruktury w chwili oddania do użytkowania odcinka S14, odcinek DK71 od węzła Konstantynów Łódzki do skrzyżowania z drogą nr 91 w m. Rzgów został pozbawiony kategorii krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p.

GDDKiA wskazał, że 6 września 2021 r. poinformowała Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi o układzie dróg krajowych po oddaniu do użytkowania drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy miasta Łodzi), w tym o tym, że cały ciąg drogi krajowej nr 71, w tym odcinek od węzła Pabianice Północ (skrzyżowania S14 z DK71) do miasta Rzgów (skrzyżowania DK71 z DK91) zostanie pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p.

Ponadto pismem z 24 czerwca 2022 r. GDDKiA poinformował Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi, że 25 czerwca 2022 r. o godz. 8:00 zostanie oddana do użytkowania droga ekspresowa S14 na odcinku od węzła Aleksandrów Łódzki do węzła Łódź Lublinek i w związku z tym dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej i zaliczony do kategorii wojewódzkiej.

W ocenie GDDKiA, Zarząd Województwa Łódzkiego działający jako zarządca dróg wojewódzkich od węzła Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów (skrzyżowanie z DK91), w tym drogi klasy wojewódzkiej od węzła Pabianice Północ do miasta Rzgów (do skrzyżowania z DK91), w którym to odcinku zawiera się droga klasy wojewódzkiej, posiada stosowne kompetencje w zakresie wydania opinii dotyczącej lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (poprzednio oznaczonej jako DK 71) do działki o nr [...], położonej w obrębie P., gm. P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie opinii dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej zjazdu do działki o nr [...], położonej w obrębie P.

W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustalenie, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji na zlokalizowanie w pasie drogowym zjazdu, wymaga ustalenia, który podmiot w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych może być uznany za zarządcę drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p. w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, zarządcą dróg krajowych jest – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a zarządcą dróg wojewódzkich – zarząd województwa (w odniesieniu do dróg wojewódzkich położonych w województwie łódzkim będzie to Zarząd Województwa Łódzkiego). Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 71, w pasie której położona jest działka o nr [...], położonej w obrębie P., gm. P, była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p.

W dniu 25 czerwca 2022 r. został oddany do użytku nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej S14 (zachodniej obwodnicy Łodzi), który zdaniem GDDKiA zastąpił odcinek drogi krajowej nr 71 od łącznika z węzłem Aleksandrów Łódzki do miasta Rzgów.

Rozważenia zatem wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowej drogi nr 71 – na spornym odcinku pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14 a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów – kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi wojewódzkiej.

Kwestię tę reguluje przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. stanowiący, że "Odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870), a z uzasadnienia projektu tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wynikało z potrzeby zwiększenia racjonalności w zakresie przekazywania zastępowanych odcinków dróg oraz bardziej proporcjonalnego kształtowania odpowiedzialności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziano zatem obciążenie poszczególnych samorządów adekwatnie do kategorii drogi zastępowanej przez drogę nowo wybudowaną. W przypadku odcinka drogi krajowej zastąpionego odcinkiem drogi nowo wybudowanym zostaje on zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Jak zaznacza się w orzecznictwie, wprowadzenie tego typu regulacji wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg (zob. postanowienie NSA z 20 maja 2014 r., II GW 8/14 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia nadto wymaga, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji, zaliczenie drogi "starej" do drogi wojewódzkiej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1 – 3 u.d.p. Przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych (z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 10 ust. 5a – 5d ww. ustawy). Z tych też przyczyn przepis ten nie może być stosowany ani interpretowany rozszerzająco.

Słusznie wskazuje Zarząd Województwa Łódzkiego, że nie doszło do zastąpienia spornego odcinka drogi krajowej nr 71 przez nowo oddany odcinek drogi ekspresowej S14 ani w aspekcie formalnym (odcinek drogi ekspresowej S14 został wybudowany w ciągu drogi krajowej nr 14 o przebiegu Łowicz – Dobroń i na całym swoim przebiegu ma układ południkowy, w przeciwieństwie do spornego odcinka drogi nr 71 – o przebiegu równoleżnikowym), ani funkcjonalnym, gdyż dla tego odcinka droga ekspresowa S14, oddana 25 czerwca 2022 r. nie stanowi żadnej alternatywy. Wnioskodawca sporu kompetencyjnego powołał się tutaj na dokumenty będące podstawą do realizacji drogi ekspresowej S14 (raporty oddziaływania na środowisko opracowane w celu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), które wykazywały, że skutkiem realizacji drogi S14 będzie zmiana natężenia ruchu na drodze nr 71 wyłącznie na odcinku Aleksandrów Łódzki - Pabianice Północ (a wiec na odcinku tej drogi o przebiegu południkowym, równoległym do drogi S14). Żadne z tych opracowań, czego nie zakwestionował uczestnik sporu GDDKiA, nie wskazywało, aby realizacja budowy drogi S14 miała znaczenie dla ruchu drogowego na spornym odcinku drogi krajowej nr 71 między Pabianicami a Rzgowem.

Składowi orzekającemu NSA znane jest orzecznictwo tego Sądu, w którym wskazuje się, że - jest oczywiste, iż przy nowych odcinkach dróg, a zwłaszcza przy obwodnicach miast, nowa droga, często przebiega w innym miejscu, np. aby nie tamować ruchu ulicznego w danym mieście (por. np. postanowienie NSA z 23 lipca 2015 r., II GW 18/15). Z okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wynika natomiast, aby to orzecznictwo mogło być przydatne w jej rozpoznaniu. Sądowi wiadome jest z urzędu, że sporny odcinek drogi nr 71 przebiega przez centrum Pabianic, a nowo wybudowana droga S14 uzyskała taki przebieg, aby stać się miedzy innymi zachodnią obwodnicą miasta Pabianice. Natomiast dla ruchu tranzytowego z drogi DK91 zarówno z kierunku północnego jak i południowego do drogi S14, to droga S8 stanowi południowa obwodnicę miasta Pabianice, a nie droga KD71, która przebiega przez centrum miasta Pabianice. Tym samym to nie nowo wybudowany docinek drogi S14 zastąpił sporną część drogi krajowej nr 71 lecz droga S8 (odcinek oddany do użytkowania w 2014 r.).

W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p., gdyż brak podstaw do przyjęcia, że odcinek drogi krajowej nr 71 pomiędzy węzłem Pabianice Północ na drodze ekspresowej S14, a skrzyżowaniem z drogą krajową nr 91 w mieście Rzgów został zastąpiony przez nowo wybudowany odcinek drogi S14. Tym samym nie doszło do pozbawienia z mocy prawa dotychczasowej kategorii spornego odcinka drogi nr 71.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.