Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1305/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 14, § 19, § 23
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1765/19 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2019 r. nr DOA.7110.205.2019.AFI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr DOA.7110.205. 2019.AFI, 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. B. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1765/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 czerwca 2019 r., znak DOA.7110.205.2019.AFI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r., nr 14/2018 (dalej określanej jako decyzja z 4 stycznia 2018 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, gazową, centralnego ogrzewania na działce nr [...] w [...], obręb ewidencyjny [...], jedn. ewid. [...], Miasto [...].

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r., znak Wl-1.7840.4.52.2018.AR Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 4 stycznia 2018 r.

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który powołaną na wstępie decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej zwaną K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie jest dotkniętą kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że działka nr [...], na której zaplanowano inwestycję, położona jest w terenie, który zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "Rejon ul. [...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...], dalej powoływana jako plan miejscowy) oznaczony jest symbolem MN/U1 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa: usługi komercyjne i publiczne (§ 23 ust. 1). Zamierzenie budowlane jest więc zgodne z planem miejscowym. Przedłożony przez inwestora wniosek był kompletny, a projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; zwanej dalej ustawą). Analiza projektu budowlanego wskazuje, że odpowiada on również wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem), w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu chociaż w projekcie zagospodarowania terenu przedstawiony został sposób przyłączenia do kanalizacji sanitarnej oraz projektowanej sieci wodociągowej i brak jest rozwiązań dotyczących przyłączenia budynków do sieci elektrycznej i gazowej, nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa. Z projektu wynika bowiem, że w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] istnieje sieć gazowa, a inwestor załączył pisma [...] sp. z o.o. ustalające warunki przyłączenia do sieci gazowej zespołu budynków jednorodzinnych. Wobec powyższego organ uznał, że planowana inwestycja będzie miała zapewniony dostęp do sieci gazowej.

Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Decyzję zaskarżył w całości zarzucając naruszenie przepisów: § 19 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, polegające na przyjęciu, że zastosowane rozwiązanie projektowe sztucznie pomniejsza liczbę miejsc postojowych, § 22 rozporządzenia przez przyjęcie, że usytuowanie śmietników znajdujących się bezpośrednio przy granicy działki nie narusza tego przepisu, § 35 planu miejscowego poprzez jego niezastosowanie, art. 206 Kodeksu Cywilnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ, którego decyzję zaskarżono wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. na wstępie przedstawił stan sprawy, a następnie stwierdził, że prawidłowo organy uznały, że decyzja z 4 stycznia 2018 r. nie narusza w sposób rażący prawa.

W szczególności podzielił pogląd organu odwoławczego, że rozwiązania projektowe są zgodne z wymogami określonymi w § 19 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Natomiast w myśl ust. 1 pkt 1 odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Projekt zagospodarowania terenu zakładał usytuowanie na działce nr [...] łącznie 10 miejsc postojowych, niemniej zostały one wydzielone jako stanowiska pojedyncze lub podwójne. Jak wynika z mapy do celów projektowych "Zagospodarowanie terenu", odległość wydzielonych dwóch stanowisk postojowych położonych najbliżej od budynku usytuowanego na działce nr [...] wynosi 9 m, natomiast odległość od granicy działki budowlanej nr [...] przekracza 4 m, bowiem stanowi szerokość działki drogowej nr [...]. Podkreślił przy tym, że nie można przyjąć, że powstaje jeden parking na 10 miejsc postojowych, a jest 6 odrębnych pojedynczych lub podwójnych miejsc postojowych. Projekt budowlany przewiduje budowę trzech budynków jednorodzinnych dwulokalowych i niewątpliwie miejsca postojowe są indywidualnie dedykowane poszczególnym lokalom. Taki wymóg przewidywał plan miejscowy.

Według Sądu słusznie również uznał organ, że nie doszło do naruszenia § 23 rozporządzenia. W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się zmniejszenie odległości określonych w ust. 1 od okien i drzwi do 3 m, od granicy działki do 2 m, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Odległości te zostały zachowane. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przepisie tym chodzi o granicę działki budowlanej. Powodem wprowadzenia norm odległościowych przy sytuowaniu pojemników na śmieci jest uciążliwość jaką mogą stanowić dla mieszkańców innych sąsiednich nieruchomości. Dla użytkowników drogi taka uciążliwość nie powstaje. Poza tym przepis wprost przewiduje możliwość sytuowania takich obiektów przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Zdaniem Sądu za tezą tą przemawia również nowelizacja rozporządzenia dokonana rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. Zgodnie z nowym brzmieniem § 23 począwszy od 1 stycznia 2018 r. w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej nie określa się.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do charakteru naruszenia prawa w zakresie niezgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego. Wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. Skoro zaś podmiot odpowiedzialny za przestrzeganie porządku planistycznego na danym terenie, w oparciu o stanowisko autorów planu, uznaje rozwiązania projektowe za zgodne z zapisami miejscowego planu to nawet przy uzasadnionych wątpliwościach w tym zakresie nie można mówić o oczywistości naruszenia przepisów.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi odnośnie naruszenia § 35 planu miejscowego. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym przeznaczeniem działki nr [...] jest funkcja drogowa, a pozostałe wymienione w tym przepisie jako dopuszczalne sposoby zagospodarowania działki, w tym określone w pkt 5 lit. b, wiążą się z urządzeniem na tej działce drogi i mogą stanowić uzupełnienie zagospodarowania podstawowego.

Nie podzielił również Sąd zarzutu dotyczącego skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania w związku ze zmianami własnościowymi w toku postępowania. Wskazał, że z nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Uprawnienia z decyzji z 4 stycznia 2018 r. uzyskał wyłącznie inwestor. Pozbawienie możliwości uczestniczenia w postępowaniu w związku z pominięciem strony przez organ może być podstawą do wznowienia postępowania, ale na okoliczność tą powoływać może się wyłącznie strona pozbawiona takiego udziału.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest także stanowisko o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; zwanej dalej ustawą o planowaniu) przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 450, ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych). Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy jest spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny, i prawny. Sąd przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zaznaczył, że w przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz innych osób, korzystanie z nich jest możliwe w oparciu o czynność prawną, która zapewni trwały dostęp do drogi publicznej. Ustawodawca wskazując, że dostęp do drogi publicznej może odbywać się przez drogę wewnętrzną, nie wyjaśnił w tym zakresie podstaw korzystania przez inwestora z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Sądu przy ocenie tej kwestii uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną i użytkowników wieczystych tej nieruchomości oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu do planowanej inwestycji, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej.

Według projektu działka inwestycyjna skomunikowana miała być z drogą publiczną pośrednio, poprzez działkę nr [...], współużytkownikiem wieczystym tej działki jest inwestor, a w planie miejscowym działka ta przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Inwestor może prawnie i faktycznie wyegzekwować powstanie na niej drogi.

W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, że wykonanie przyłącza wodociągowego, elektroenergetycznego, gazowego i kanalizacyjnego nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Budowa przyłącza wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ustawy). Zgodził się więc z poglądem organu, że projekt budowlany nieobejmujący takich przyłączy nie może być uznany za niekompletny.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Od wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, które zostały sformułowane w pierwszej kolejności, jak i prawa materialnego.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz § 19 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 7 listopada 2017 r., poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, mimo że decyzją z 4 stycznia 2018 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wbrew wymogom dotyczącym odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami parkingowymi, a granicami działki budowlanej oraz oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiadujących budynkach mieszkalnych,

2) art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja z 4 stycznia 2018 r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie, mimo iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji,

3) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego pominięcie i oddalenie skargi, mimo iż okoliczności sprawy uzasadniały jej uwzględnienie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji,

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, a tym samym brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zgłoszono z kolei zarzuty odnoszące się do następujących przepisów:

1) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę poprzez jego niezastosowanie, a uznanie za wystarczającą regulację zawartą w § 19 ust. 1 pkt 1,

2) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez jego niezastosowanie, a uznanie za wystarczającą regulację zawartą w § 19 ust. 2 pkt 1,

3) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 23 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa,

4) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy i § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, zwanego dalej rozporządzeniem z 2012 r.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku rozwiązań dotyczących przyłączenia budynków do sieci elektrycznej i gazowej,

5) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 14 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w przypadku braku dostępu działki do drogi publicznej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, mimo iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej było bezwzględną przesłanką wydania pozwolenia na budowę, a jego brak przesądza o niezgodności decyzji z ww. przepisem i tym samym o rażącym charakterze tego naruszenia,

6) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 5 art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 12 ust. 1 pkt 5, § 11 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia z 2012 r. poprzez nieuwzględnienie faktu, że brak jest przyłączenia planowanych budynków do sieci elektrycznej i gazowej,

7) art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w związku z naruszeniem art. 206 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.; dalej K.c.) i art. 6 ustawy o planowaniu w związku z § 35 planu miejscowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji i przyznanie jednemu z użytkowników wieczystych prawa do korzystania z działki [...] jako drogi wewnętrznej, podczas gdy odmawia się prawa do niezakłóconego korzystania z działki przez innego z użytkowników.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął zgłoszone w petitum skargi zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek większość zarzutów w niej zawartych okazała się nieuzasadniona.

Na wstępie stwierdzić przyjdzie, że podstawy skargi kasacyjnej dotknięte są mankamentami, które jednak nie stanowią przeszkody w dokonaniu kontroli instancyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny zwraca na nie uwagę. Dotyczy to niedokładnego oznaczenia bądź pominięcia jednostek redakcyjnych (art. 145 § 1 P.p.s.a., art. 6 ustawy o planowaniu, § 35 planu miejscowego), powołania jedynie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez powiązania go z innymi przepisami, w szczególności tymi regulującymi reguły dokonywania ustaleń faktycznych, pozostawieniem poza podstawami kasacyjnymi art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy zarzuca się Sądowi pierwszej instancji "brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia", czy też prowadzenie w odniesieniu do niektórych aspektów sprawy argumentacji mającej wykazać niezgodność z prawem decyzji z 4 stycznia 2018 r., gdy tymczasem przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno te procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują wokół kilku kwestii spornych, rozważanych najpierw przez organ na drodze administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, a następnie przez sąd w trakcie kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzuty te niejednokrotnie powtarzają się w ramach zgłoszonych podstaw kasacyjnych, uzasadnione jest zatem, także celem przejrzystości wywodu, łączne odniesienie się do nich według kryterium przedmiotowego, nie zaś według ich kolejności podanej w skardze kasacyjnej.

Za chybioną i nieznajdującą uzasadnienia przyjdzie uznać przede wszystkim tę grupę zarzutów, która zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach i nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Z pisemnych motywów wyroku wynika jednak w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, jaki akt stanowił przedmiot kontroli sądowej i dlaczego skarga została oddalona. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia umożliwia poznanie racji jakimi się kierował Sąd w trakcie kontroli sądowej, następnie sformułowanie zarzutów pod adresem wyroku i wreszcie przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy stanowisko Sądu jest prawidłowe, zwalczać go jednak można za pomocą zarzutów naruszenia innych przepisów aniżeli art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, czy nawet art. 141 § 4 P.p.s.a., który - jak już wskazano - pozostaje poza podstawami kasacyjnymi.

Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organu administracji, że sprawdzenie zgodności z prawem projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, a następnie ocena, czy rozwiązania projektowe naruszają w sposób rażący prawo, należało dokonać biorąc pod uwagę przepisy techniczno-budowlane obowiązujące do dnia 31 grudnia 2017 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 2285). Wniosek o pozwolenie na budowę inwestor złożył bowiem w dniu 7 listopada 2017 r. Uwaga ta jest konieczna, jako że Sąd pierwszej stwierdził, że w jego ocenie projekt nie narusza przepisów rozporządzenia "wg stanu na dzień wydania badanej decyzji", jednakże z całokształtu rozważań wynika, iż brał pod uwagę brzmienie tych przepisów sprzed nowelizacji, a więc uwzględniając stan prawny na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W odniesieniu do pojemników (kontenerów) na odpady stałe zgodzić się trzeba z poglądem, że zaprojektowany sposób ich usytuowania na działce nr [...] nie narusza rażąco § 23 ust. 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia. Zarówno ta działka, jak i działki sąsiednie położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co nie jest kwestionowane. Zatem określone w ust. 1 odległości pojemników od okien i drzwi budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi mogły zostać zmniejszone do 3 m, a do granicy działki - do 2 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowanie ostatniej odległości "do granicy działki" odnosi się do granicy działki, na której jest lub może być usytuowany budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, zasadniczo więc do granicy działki budowlanej. Za takim rozumieniem sensu tego przepisu przemawia wykładnia celowościowa, chodzi wszak o oddalenie usytuowania pojemników i kontenerów na odpady stałe od takich miejsc na przewidzianą w rozporządzeniu odległość. Potwierdza to redakcja zdania drugiego ust. 1, wedle której zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Analiza projektu budowlanego wskazuje, że odległości względem granicy działki nr [...] oraz okien i drzwi w budynku na tej działce zostały zachowane.

Wbrew zarzutowi pełnomocnika skarżącego prawidłowo także uznał Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż rozwiązania projektowe rażąco naruszają § 35 ust. 1 planu miejscowego i § 14 ust. 1 rozporządzenia. Zasadą jest, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych, a szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie chodzi o zapewnienie dojazdu i dostępu zarówno pod względem faktycznym (swobodne wyjście i wyjazd z nieruchomości), jak i prawnym. Komunikacja z drogą publiczną jest możliwa nie tylko przez działkę, która posiada już charakter drogi publicznej, ale również przez teren działki, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest jako droga wewnętrzna, względnie przez działkę, na której ustanowiona została odpowiednia służebność drogowa. Tak rozumiane "działki drogowe" (inne niż drogi publiczne) stanowią uzupełnienie systemu komunikacji na terenie gminy. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] położona jest w terenie o podstawowym przeznaczeniu w planie miejscowym jako teren dróg wewnętrznych KDW 6 (§ 35 ust. 1). Okoliczność, że w terenie tej drogi wewnętrznej w jej liniach rozgraniczających mogą zostać urządzone, zgodnie z § 35 ust. 5 pkt b pasy zieleni (podobnie jak chodniki czy miejsca postojowe o wymiarach wynikających z obowiązujących przepisów - § 35 ust. 5 pkt a i c) nie oznacza, iż przez to cały obszar traci charakter drogi wewnętrznej. Całkowicie chybiony jest zarzut, że przyjęcie przez Sąd, iż działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] rażąco narusza art. 206 K.c. Skarżący, inwestor oraz jeszcze jedna osoba są współużytkownikami wieczystymi tej działki. Każdy z nich jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem przez pozostałych. Z normy prawnej wypływającej z treści art. 206 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nie sposób wyprowadzić wniosku, że bez zgody innego współużytkownika działki nr [...] jej teren nie mógł być uznany jako dojście i dojazd umożliwiający dostęp z terenu działki nr [...] do drogi publicznej. Do rozpoznania ewentualnego sporu w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny (art. 2 § 1 K.p.c.).

Nietrafna okazała się kolejna grupa zarzutów zmierzająca do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pominięcie w projekcie budowlanym rozwiązań odnośnie przyłączenia budynków na działce nr [...] do sieci elektrycznej i gazowej rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami rozporządzenia z 2012 r. Słusznie przyjął Sąd, że w ówczesnym stanie prawnym budowa przyłączy: elektroenergetycznych i gazowych (podobnie jak wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych) wymagała sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 ustawy), względnie - co nie zostało wskazane - zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy). Dodać trzeba, że ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) rozszerzyła zakres zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich przyłączy, nie tylko do budynków. Przepisy te dają więc inwestorowi możliwość wyboru podstawy, w oparciu o którą wykonywał będzie roboty polegające na budowie przyłączy z tym, że niezależnie od dokonanego wyboru na inwestorze ciąży obowiązek uzgodnienia z właściwym organem (organami) projektowanej sieci uzbrojenia terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 44/21, LEX nr 3332087 i podane w nim orzecznictwo). Do inwestora zatem należy wybór trybu realizacji przyłączy, stąd niezawarcie w projekcie budowlanym sposobu dokonania budowy przyłączy elektrycznych i gazowych w sposób rażący nie narusza powołanych przepisów.

Nie do odparcia natomiast okazała się ostatnia grupa zarzutów odnosząca się do dokonania przez Sąd błędnej oceny sposobu urządzenia na działce inwestycyjnej miejsc postojowych dla samochodów i skutków z tym związanych. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Przepis § 42 ust. 11 lit. a planu miejscowego stanowi, że zapewniona winna być odpowiednia liczba miejsc parkingowych w wymiarze: 2 miejsca parkingowe na dom jednorodzinny, dodatkowe 1 miejsce w przypadku, gdy budynek zawiera dwa lokale mieszkalne lub lokal usługowy na zasadach wynikających z przepisów prawa budowlanego. Analiza projektu budowlanego zarówno w części opisowej, jak i graficznej wskazuje, że na działce nr [...] zaprojektowano utworzenie 10 miejsc parkingowych (4 podwójne i 2 pojedyncze stanowiska). Do rozważenia pozostaje, czy - uwzględniając powyższe wymagania - sposób zaprojektowania miejsc postojowych odpowiada także warunkom zawartym w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. i czy Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem administracji, zasadnie uznał, że spełnione są warunki techniczno - budowlane w zakresie odległości miejsc postojowych od okien budynków i od granicy działki budowlanej. Odległości te, w zależności od liczby stanowisk, wynoszą: od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 7 m w przypadku do 4 stanowisk i 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 2), zaś od granicy działki budowlanej - 3 m w przypadku do 4 stanowisk i 6 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk (§ 19 ust. 2 pkt 1 i 2).

Jak już wskazano zaprojektowano 4 podwójne i 2 pojedyncze stanowiska, łącznie zatem 10 stanowisk postojowych. Warunek z § 42 ust. 11 lit. a planu miejscowego został spełniony, jednakże zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że projekt w omawianej części nie odpowiada wymaganiom odległościowym wynikającym z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Po pierwsze utworzenie dwóch zbliźniaczonych stanowisk postojowych nie oznacza, że jest to jedno miejsce postojowe, przeciwnie, są to dwa miejsca postojowe. Odmienne rozumienie tego pojęcia stanowi ewidentne obejście przepisów techniczno- budowlanych zmierzające do pomniejszenia wymaganych odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku i od granicy działki budowlanej. Nie ma znaczenia, że stanowiska postojowe (podwójne miejsca) "są indywidualnie dedykowane poszczególnym lokalom". Po drugie odległości wynikające z § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy liczyć nie od jednego miejsca postojowego, lecz uwzględnić trzeba wszystkie miejsca postojowe. W rozpoznawanej sprawie miejsca postojowe usytuowane są obok siebie z jednej strony budynków i stanowią całość. Zakładając nawet, że na działce nr [...] zaprojektowano 6, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, nie zaś 10 miejsc postojowych spełnienie wymogów odległościowych winno być oceniane według kryteriów wynikających z § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a zatem odpowiednio 10 m od okien pomieszczeń w budynku i 6 m od granicy działki budowlanej. Bezspornym jest, że wymogi te tak w odniesieniu do okien budynku na działce skarżącego nr [...] oraz na działce inwestycyjnej nr [...], jak i od granicy działki budowlanej nr [...] nie zostały spełnione.

W pełni więc przyjdzie się zgodzić z twierdzeniami i argumentacją pełnomocnika skarżącego, w tym także, że niezastosowanie § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi naruszenie tych przepisów w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyłącznie więc w omawianej części, co należy podkreślić, projekt budowlany nie mógł zostać zatwierdzony, w konsekwencji nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Można jedynie zaakceptować stanowisko organu odwoławczego (Sąd pierwszej instancji w poniższej kwestii nie wypowiedział się), że niezachowanie odległości w stosunku do okien w budynkach na działce inwestycyjnej nie stanowi rażącego naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, skoro nie wywołuje skutków negatywnych wobec osób trzecich.

Odnosząc się jeszcze do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy stwierdzić, że jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącego nie podjął nawet próby wykazania, że zaskarżona i kontrolowana na drodze sądowej decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotknięta jest wadą nieważności.

Podsumowując, skarga kasacyjna okazała się częściowo usprawiedliwiona, Sąd pierwszej instancji winien był uwzględnić skargę, tymczasem skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Skoro, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego, które sprowadzają się do wpisu od skargi, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpisu od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

Mimo że wnoszący skargę kasacyjną wnosił o jej rozpoznanie na rozprawie, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 23 stycznia 2023 r. wydanym w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.). Stronom umożliwiono jednocześnie złożenie dodatkowych pism prezentujących stanowisko w rozpoznawanej sprawie.