Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 65/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 548/17 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 548/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez odmówienie skarżącemu przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę może być wyłącznie podmiot, którego prawnie chronione interesy zostały naruszone,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja narusza konkretne normy prawa materialnego, a nadto wyłącznie wówczas gdy normy te wprowadzają ograniczenie w zabudowie i zagospodarowaniu działki sąsiedniej oraz poprzez przyjęcie, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji winna opierać się wyłącznie na analizie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

d) § 11 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż analiza uciążliwości prowadzonej działalności, o której mowa w ww. postanowieniu planu miejscowego winna opierać się na analizie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, a także poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze,

b) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów rozpoznających przedmiotową sprawę, pomimo iż decyzje te wydane zostały bez rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało:

- niewyjaśnieniem czy uciążliwość inwestycji jaką jest prowadzenie przedszkola specjalnego przekracza granice działki, na której jest realizowana i tym samym czy inwestycja polegająca na budowie i prowadzeniu przedszkola specjalnego jest zgodna z zapisami planu miejscowego,

- zaniechaniem dokonania analizy obszaru oddziaływania obiektu,

- dowolnym ustaleniem, że uciążliwość związana z prowadzeniem przedszkola specjalnego nie przekracza granic działki inwestora,

- uznaniem, iż organy wyczerpująco rozważyły okoliczności faktyczne sprawy oraz rozpoznały zarzuty skarżącego dotyczące przesłanek uzasadniających uznanie go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak również, że dokonały prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów,

c) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie stwierdził by uciążliwość prowadzonej działalności miała przekraczać granicę działki inwestora, mimo iż organy nie wyjaśniły czy uciążliwość związana z działalnością przedszkola specjalnego przekracza granice działki, na której jest realizowana i tym samym czy inwestycja polegająca na budowie przedszkola specjalnego jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Stwierdził, że organ I instancji ustalając obszar oddziaływania obiektu całkowicie pominął wynikające z MPZP ograniczenia w realizacji przedmiotowej inwestycji. Natomiast organ II instancji dokonując pobieżnej oceny zapisów MPZP, uznał, iż z uwagi na nieprecyzyjny charakter pojęcia "uciążliwości prowadzonej działalności", ww. akt należy pozostawić poza przedmiotem rozważań. W efekcie zaniechania przez organy ustalenia ww. kwestii, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne i prawne przemawiają za przyjęciem, iż uciążliwość związana z prowadzeniem przedszkola specjalnego nie będzie przekraczać granic działki. Dodał, że uciążliwość przekraczającą granice działki nie należy oceniać z punktu widzenia przepisów odrębnych, lecz zawsze indywidualnie, biorąc pod uwagę rodzaj planowanej działalności oraz cechy (uciążliwości) właściwe (typowe) dla danej działalności. W ocenie skarżącego, oczywistym jest, że prowadzenie przedszkola dla blisko 100 osób powodować będzie hałas słyszalny na sąsiadującej z przedszkolem nieruchomości skarżącego. Oczywistym jest także, że zwiększeniu ulegnie ruch samochodowy. Wskazane powyżej skutki związane z prowadzeniem działalności przedszkola uzasadniają zatem przyjęcie, iż skarżący posiada interes prawny, a nie faktyczny, uzasadniający uznanie go za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto, skarżący podniósł, że hałas związany z działalnością przedszkola usłyszeć będzie można nie tylko w wyniku przebywania dzieci w samym budynku lecz także poza budynkiem przedszkola m.in. w związku z przebywaniem dzieci na placu zabaw. Nie ma przy tym znaczenia uwaga Sądu, iż projekt budowlany zamienny nie obejmował swym zatwierdzeniem placu zabaw. Istotnym bowiem jest fakt, iż plac zabaw usytuowany będzie od strony nieruchomości skarżącego, a więc oczywistym jest, że hałas związany z prowadzeniem przedszkola docierać będzie na działkę skarżącego - co pozostaje w sprzeczności z § 11 ust. 2 MPZP i to niezależnie od tego czy odległości o których mowa w § 40 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków zostaną zachowane. Wobec powyższego nie miał także znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej problem przekroczenia dopuszczalnego przepisami poziomu hałasu, który zweryfikowany może być dopiero po zrealizowaniu inwestycji i zbadaniu faktycznego hałasu generowane na działce inwestora. W świetle § 11 ust. 2 MPZP istotne jest bowiem wyłącznie to czy ocena rodzaju i cechy danej działalności gospodarczej dają podstawę do przyjęcia, iż uciążliwość związana z tą działalnością przekracza granice działki. Co więcej, postanowienia MPZP w żadnym zakresie nie wskazują, iż z "uciążliwością prowadzonej działalności" mamy do czynienia wówczas, gdy działalność narusza przepisy prawa. Żadne też inne przepisy prawa nie stanowią, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jeżeli normy tego rodzaju zostaną przekroczone. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest właściciel sąsiedniej nieruchomości niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami prawa.

Skarżący zauważył nadto, że jakkolwiek organ II instancji w ramach działań kontrolnych ma prawo dokonać oceny przepisów oraz ich wykładni (w tym odmiennej niż organ I instancji) to jednak w sytuacji, w której organ I instancji czyniąc ustalenia całkowicie pominął kluczowy dla niniejszej sprawy akt prawa miejscowego, a jego oceny prawnej dokonał wyłącznie organ II instancji, to mamy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Skarżący pozbawiony bowiem został możliwości zakwestionowania oceny prawnej zapisów MPZP, a w tym w szczególności stanowiska organu I instancji w kwestii zgodności zamierzonej działalności inwestora z zapisami przedmiotowego planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnoszący skargę kasacyjną bezpodstawnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd wojewódzki nie uznał, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczają wyłącznie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz odniósł się także do przepisów planu miejscowego, czego wyraz dał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia na stronach 10-12. Sąd I instancji wyjaśnił także, dlaczego przyjął, że uciążliwość związana z prowadzeniem przedszkola specjalnego nie będzie przekraczać działki inwestora. Wnoszący skargę kasacyjną nie może upatrywać naruszenia ww. przepisu w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i podniesionej argumentacji, tak jakby tego sobie życzyła strona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło również w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia ww. przepisu w tym, iż został pozbawiony możliwości zakwestionowania stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zgodności zamierzonej działalności inwestora z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji czyniąc ustalenia całkowicie pominął akt prawa miejscowego, a jego oceny prawnej dokonał wyłączenie organ II instancji.

Z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć w nim miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Zasada ta, skoro wynika z niej obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, determinuje także obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że z okoliczności, iż organ pierwszej instancji do prawa miejscowego nawiązał jedynie w części wstępnej swego uzasadnienia, skupiając się na innych zagadnieniach, a organ odwoławczy poczynił szersze ustalenia w zakresie zapisów prawa miejscowego, nie można wywieść, że doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji, nie uchylił się całkowicie od oceny zgodności planowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonał jej wprost odnosząc się do kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, a pośrednio nie podzielając stanowiska zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i argumentacji tam przytoczonej. Ponadto, organ odwoławczy nie czynił w tym zakresie ustaleń dowodowych, lecz dokonywał oceny przepisów prawa miejscowego na tle stanu faktycznego sprawy. Strona nie może upatrywać naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania w tym, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do jeden z kwestii mającej, w jej ocenie, znaczenie w sprawie, tym bardziej, że organ odwoławczy, co nie powinno być sporne, poczynił ustalenia w tym zakresie, dając możliwość ich zakwestionowania. Przyjmując punkt widzenia skarżącego, w każdej sprawie, w której dana okoliczność nie zostałaby oceniona przez organy orzekające (I i II instancji), mielibyśmy do czynienia z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, a tylko w takiej sytuacji, można postawić byłoby rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy niewątpliwie zaś rozpoznał sprawę tożsamą podmiotowo i przedmiotowo.

Za niesłuszny uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki.

Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, jak to zasadnie przyjął Sąd wojewódzki.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, przy ustaleniu wszystkich przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, w tym w szczególności aktu prawa miejscowego, miało istotne znaczenie dla oceny, czy skarżący winien być stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Strona wskazała przy tym na przepis § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako mający szczególne znaczenie przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu na terenie oznaczonym w planie symbolem - MU, dopuszcza się zabudowę usługową oraz drobne zakłady produkcyjne bez zamieszkiwania. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granicy działki oraz obniżać atrakcyjności otoczenia.

W skardze kasacyjnej skarżący zauważył, że uciążliwość przekraczającą granice działki nie należy oceniać z punktu widzenia przepisów odrębnych, lecz zawsze indywidualnie, biorąc pod uwagę rodzaj planowanej działalności oraz cechy (uciążliwości) właściwe (typowe) dla danej działalności. W ocenie skarżącego, oczywistym jest, że prowadzenie przedszkola dla blisko 100 osób powodować będzie hałas słyszalny na sąsiadującej z przedszkolem nieruchomości skarżącego. Oczywistym jest także, że zwiększeniu ulegnie ruch samochodowy.

W toku postępowania administracyjnego organ administracji architektoniczno-budowlanej podnosił, że planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Niewadliwie wskazał, że skoro plan miejscowy nie definiuje pojęcia "uciążliwości prowadzonej działalności", przyjąć należy, że analiza uciążliwości dla terenów działek sąsiednich opierać musi się na analizie spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Organ przeanalizował lokalizację przedsięwzięcia pod kątem spełnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie. Ustalenia w tym zakresie nie są przez skarżącego kwestionowane. Odniósł się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii uciążliwości w postaci hałasu i wzmożonego ruchu samochodów, stwierdzając bardzo nikłe ryzyko wystąpienia hałasu, zważywszy na funkcję obiektu. Jak zauważył organ pierwszej instancji oraz Sąd wojewódzki, plac zabaw ma zostać zrealizowany według odrębnego projektu. Słusznie podkreślił także Sąd I instancji, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przed wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczający teren, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu, a do tego zadaje się sprowadzają się obawy wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarżący nie przedstawił żadnych materiałów, które uprawdopodobniłyby negatywne oddziaływanie spornej inwestycji na jego nieruchomość, co uprawniało organ do stwierdzenia, że takie oddziaływanie nie zachodzi. Ogólne powołanie się na uciążliwości, które mogą wystąpić w związku z zamierzoną funkcją obiektu, nie mogło stanowić przesłanki za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skarżącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 11 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż analiza uciążliwości prowadzonej działalności, o której mowa w ww. postanowieniu planu miejscowego winna opierać się na analizie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Jak wyżej wskazano, z uwagi na niedookreśloność pojęcia "uciążliwości prowadzonej działalności", zasadnie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wzięto pod uwagę także przepisy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Za niesłuszne uznać należało również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należy zaliczyć w szczególności normy materialnego prawa administracyjnego, w tym zwłaszcza przepisy aktów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone kategorie obiektów budowlanych. W odniesieniu do sformowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, nie wyraził poglądu, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji winna opierać się wyłącznie na analizie wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, takiego poglądu nie można także wywieść z analizy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nie wyrażono także stanowiska, że dopiero uchybienie określonej normie pozwala zaliczyć daną nieruchomość do obszaru oddziaływania obiektu. Faktem jest natomiast, że oddziaływanie może zamknąć się na terenie należącym do inwestora, co wykluczy właścicieli działek sąsiednich z kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, na co zwrócono uwagę powyżej, tak sytuacja wystąpiła. Skarżący, poza ogólnym wskazaniem na uciążliwość w postaci nadmiernego hałasu, nie przedstawił żadnych konkretnych dowodów mogących podważyć brak oddziaływania spornej inwestycji na jego nieruchomość.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.