Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1965/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Ltd., P. (K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 163/22 w sprawie ze skargi T. Ltd., P. (K.) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 25 stycznia 2022 r. nr 0601-IGC.48.181.2021.AH w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., o sygn. akt III SA/Lu 163/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę T. Ltd. (dalej jako: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 25 stycznia 2022 r., nr 0601-IGC.48.181.2021.AH, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1.1. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej z dnia 9 lipca 2021 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z akt sprawy wynika, że w dniu 2 września 2020 r. przeprowadzono kontrolę dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm. - dalej w skrócie: "u.t.d."), posiadanych przez Y.N., obywatela Kazachstanu, kierowcę zespołu pojazdów (ciągnika siodłowego Scania i naczepy Fliegl o nr rej. [...]), wykonującego przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na rzecz Spółki. Ustalono, że powyższym zespołem pojazdów przewożony był z Holandii do Kazachstanu towar w postaci maszyny rolniczej oraz naczepy, którego nadawcą zgodnie z przedłożonymi dokumentami był L.G., natomiast odbiorcą Skarżąca. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 6 ton, a ładowność 3,5 tony, a dla środka przewozowego wymagane było zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy. Ciągnik i naczepa zostały zakupione w Holandii, a kierujący pojazdem nie posiadał w pojeździe i nie okazał zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium RP. Ponadto kierowca nie przedłożył do kontroli zezwolenia wielokrotnego, wielostronnego EKMT. Przewóz ten nie zawierał się w katalogu przewozów zwolnionych z konieczności posiadania zezwolenia wymienionych w umowie zawartej pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Kazachstanu o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Ałmacie dnia 23 maja 1997 r. (M. P. Nr 46, poz. 749 - dalej w skrócie: "umowa dwustronna").

Spółka wyjaśniła, że w dniu kontroli wykonywała niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, zakupionych w dniu 3 lipca 2020 r., dwóch ciągników siodłowych marki Scania. W dniu 5 sierpnia 2020 r. pracownicy Spółki, kierowcy V.M. oraz N.Y. odebrali ciągniki siodłowe z magazynu sprzedawcy w Holandii. W dniach 9 i 17 lipca 2020 r. dokonano zakupu dwóch naczep. Kierowca N.Y. w dniu 7 sierpnia 2020 r. odebrał naczepę marki Fliegl, natomiast kierowca V.M. w dniu 8 sierpnia 2020 r. dokonał odbioru naczepy marki Noteboom w Holandii. Także w Holandii Spółka, na podstawie umowy z dnia 23 czerwca 2020 r., dokonała zakupu maszyny trail kołowy Harvester, która została w magazynie rozłożona w celach transportowych. Wobec nabycia przez Spółkę dwóch ciągników marki Scania, naczepy i kombajnu, kierowcy pojazdów - będący jednocześnie pracownikami Spółki - na polecenie prezesa Spółki udali się na terytorium Polski do serwisu firmy T.C. Sp. z o.o. w Z. w celu przeprowadzenia diagnostyki i zamontowania dodatkowego wyposażenia na ciągnikach siodłowych. Pojazdy znajdowały się w serwisie w okresie od 11 sierpnia 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. Następnie w dniu 17 sierpnia 2020 r., Strona dokonała w Polsce zakupu kolejnej naczepy, która została w dniu 19 sierpnia 2020 r. odebrana przez kierowcę N.Y. z B. Po odbiorze naczepy kierowca ponownie wrócił do serwisu w Zalesiu, w którym kontynuowano diagnostykę pojazdu. Prace serwisowe trwały do 27 sierpnia 2020 r. W ich trakcie upłynął termin ważności numerów tranzytowych i zielonych kart dla pojazdów, które zostały uzupełnione i doręczone kierowcom w dniu 1 września 2020 r. Po dokonaniu odprawy celnej, w dniu 2 września 2020 r. przy przekraczaniu polskiej granicy zostały nałożone mandaty za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez zezwolenia. Zdaniem Spółki wykonywała ona niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, pojazdami stanowiącymi własność Spółki i jej własność stanowiły wszystkie zakupione ruchomości. W opinii Spółki nie było przesłanek do występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia, jak również o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 u.t.d. Spółka zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania umowa dwustronna, gdyż objęte kontrolą pojazdy nie były zarejestrowane w chwili kontroli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również na terytorium Kazachstanu.

Organy obu instancji nie podzieliły stanowiska Spółki i nałożono na Spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 12.000 zł za naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d., a mianowicie niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. (Ip. 1.12) oraz wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia (Ip. 3.1). W ocenie organów samo już zakwalifikowanie wykonania przedmiotowego przejazdu pojazdów z towarem przez Spółkę jako międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, przesądziło w przedmiotowej sprawie o obowiązku posiadania zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W sprawie nie zostały też spełnione przesłanki z art. 4 pkt 4 u.t.d. do uznania danego przewozu za przewóz na potrzeby własne, gdyż przewóz ładunku nie był wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Spółki, której jedynym przedmiotem działalności jest transport. Na naczepie załadowany był towar w postaci części maszyny rolniczej Rad Harverster. Zgodnie z zapisami okazanych w dniu kontroli i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów CMR przewoźnik – Spółka wykonywała przewóz towaru w postaci używanego ciągnika Scania, naczepy Fliegl oraz części maszyny Rad Harverster, z Holandii do Kazachstanu. Przewoźnik wykonywał też przewóz do Kazachstanu naczepy ciężarowej Wielton, którą podjął do przewozu w Polsce w miejscowości Bodzentyn, a jej koła zostały zdemontowane na czas transportu. Wobec powyższego przyjęto, że przedmiotowy przewóz wypełniał definicję przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., z czym związany był obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. Poza sporem było, że przewóz wykonywany był zespołem pojazdów, który nie był oznaczony tablicami rejestracyjnymi państwa będącego stroną umowy dwustronnej (polsko-kazachstańskiej), posiadał bowiem austriackie tymczasowe numery i dowody rejestracyjne, zatem umowa dwustronna nie mogła znaleźć zastosowania. Wprawdzie istniała możliwość pierwszego przejazdu przez terytorium Polski pojazdu ciężarowego, zakupionego przez przewoźnika kazachstańskiego w kraju trzecim, w celu jego zarejestrowania w Republice Kazachstan i nie jest zabronione, aby na tym pojeździe przewożone były inne pojazdy ciężarowe zakupione w kraju trzecim i przeznaczone dla potrzeb tego samego przewoźnika, ale jest to przypadek szczególny i nie dotyczy przewozu na rzecz osób trzecich. W świetle powyższego organy obu instancji uznały, że skoro na kontrolowanym pojeździe przewożony był ładunek niespełniający warunku dla zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, tj. części maszyny rolniczej Rad Harverster (koła, kabina, głowica i pakiet ZIP) oraz zakupiona w Polsce (a więc nie w kraju trzecim) naczepa Wielton, to na Spółce ciążył obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, na podstawie art. 28 ust. 1 u.t.d. i brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c u.t.d.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w opisanym na wstępie wyroku uznał skargę Spółki za niezasadną. W motywach orzeczenia zaakceptowano stanowisko organów, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. i skoro przewóz był wykonywany przez Spółkę zespołem pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, to podlegał on przepisom powyższej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wywodów Spółki, że wykonywany przez nią przewóz podlega pod przepisy regulujące "przewozy na potrzeby własne". Dokonano wykładni pojęcia "przewozu drogowego", w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, uznając je za znacznie szersze od pojęcia "transportu drogowego", którym posługuje się Spółka. Powołując się na art. 28 u.t.d., z którego wynika obowiązek posiadania zezwolenia, wskazano na użycie w nim pojęcia "międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy".

WSA w Lublinie wyjaśnił, powołując się na protokół posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w dniach 14-15 lipca 2008 r. w Warszawie, że na tym posiedzeniu strona polska wyjaśniła, że istnieje możliwość pierwszego przejazdu przez terytorium Polski pojazdu ciężarowego, zakupionego przez przewoźnika kazachstańskiego w kraju trzecim, w celu jego zarejestrowania w Republice Kazachstan i nie jest zabronione, aby na tym pojeździe przewożone były inne pojazdy ciężarowe zakupione w kraju trzecim i przeznaczone dla potrzeb tego samego przewoźnika, przy czym jest to przypadek szczególny. Natomiast przewóz na rzecz osób trzecich, który byłby wykonywany pojazdami z tymczasowymi (tranzytowymi) numerami rejestracyjnymi kraju trzeciego, zgodnie z obowiązującą umową dwustronną nie jest dozwolony (pkt 4 Protokołu z posiedzenia). W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Skarżąca, mająca siedzibę w Kazachstanie, wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Holandii do Kazachstanu, a kierowca posługiwał się austriackimi dowodami rejestracyjnymi (tymczasowymi) pojazdu silnikowego oraz naczepy, zakupionych dla swoich potrzeb przez kazachstańskiego przewoźnika. Jednak na pojeździe przewożony był ładunek niespełniający wskazanych przez Komisję warunków dla zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, bo ładunek stanowiły rozmontowane części maszyny rolniczej Rad Harverster. Wobec powyższego uznano, że przewożony ładunek nie spełniał przewidzianych umową dwustronną warunków dla zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, bo nie wykazano że maszyna była przewożona na potrzeby własne, a zwolnienie obejmowało tylko możliwość pierwszego przejazdu pojazdem ciężarowym zakupionym w kraju trzecim i przeznaczonym dla potrzeb przewoźnika przez terytorium Polski i tylko w celu zarejestrowania w Republice Kazachstan, a nie, jak w okolicznościach niniejszej sprawy dodatkowego przejazdu celem serwisowania, diagnostyki i zamontowania dodatkowego wyposażenia, a nadto zakupu dodatkowego towaru. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.t.d. ziścił się obowiązek posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Zdaniem WSA pojazd ciężarowy jest jedynym dopuszczalnym w drodze wyjątku ładunkiem, zwolnionym z obowiązku posiadania zezwolenia i musi być zakupiony w kraju trzecim i przeznaczony dla potrzeb tego samego przewoźnika oraz musi to być pierwszy przejazd przez terytorium Polski celem rejestracji w Republice Kazachstan. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że wykonywany przez nią w dniu 2 września 2020 r. przewóz dwoma zespołami pojazdów rozmontowanej na części maszyny rolniczej należy traktować jako łączny przewóz całej maszyny. Przyjęto, że postanowienia umowy dwustronnej regulują kwestie dotyczące przewozów wykonywanych zarobkowo i przewozów wykonywanych na potrzeby własne podmiotów i nie przewidują ich odmiennego traktowania, a przypadek szczególny, o którym mowa w protokole z posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, odbytego się w dniach 14-15 lipca 2008 r. w Warszawie, w niniejszej sprawie nie zachodzi.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 4 pkt 2, 4 i 6, art. 28 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, iż przepisy te dotyczą wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej w ramach przewozu odpowiadającemu definicji transportu drogowego, podczas gdy Skarżąca spełniła przesłanki uznania przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, co z kolei wykluczało zastosowanie art. 28 ust. 1 u.t.d, a jednocześnie przejazd zakupionych pojazdów z zamiarem przywiezienia tych przedmiotów na terytorium kraju Skarżącej nie wymagał legitymowania się zezwoleniem, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.t.d.;

- art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy Skarżąca wykonywała przewóz na potrzeby własne, o którym stanowi art. 4 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 4 u.t.d.;

- art. 28 ust. 1 u.t.d. poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskutek przyjęcia, że Spółka wykonywała międzynarodowy transport drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia ministra ds. transportu, podczas gdy Spółka wykonywała niezarobkowy przewóz drogowy na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 ust. 4 u.t.d., w przypadku wykonywania którego brak jest podstaw do legitymowania się zezwoleniem, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.t.d.;

- art. 1 umowy dwustronnej poprzez zastosowanie wskazanej umowy w niniejszej sprawie i przyjęcie, że dokonywany przez Skarżącą przewóz wymagał uzyskania zezwolenia, podczas gdy umowa ta - z uwagi na fakt, że pojazdy nie były zarejestrowane na terenie umawiających się państw - nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;

- błędną wykładnię zapisów protokołu posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 14-15 lipca 2008 r.), polegającą na przyjęciu, że ładunkiem może być wyłącznie pojazd ciężarowy zakupiony w kraju trzecim, podczas gdy z zapisu wynika, że obok innych ładunków dopuszczalny jest również ładunek w postaci pojazdu ciężarowego;

- naruszenie art. 92c pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia wagi i okoliczności naruszenia prawa w sytuacji pozostawania przez stronę w uzasadnionym przekonaniu, iż wykonując przewóz na potrzeby własne nie jest wymagane zezwolenie na przewóz, co uzasadniało umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi przez WSA w Lublinie na decyzję organu odwoławczego, która wydana została z naruszeniem prawa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało przyjęciem, że Skarżąca zobligowana była do posiadania zezwolenia, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.t.d., podczas gdy prawidłowo dokonana ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż Spółka obowiązku takiego nie miała z uwagi na fakt, iż wykonywała przewóz drogowy na potrzeby własne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Lublinie na decyzję organu odwoławczego, która wydana została z naruszeniem prawa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało przyjęciem, że Skarżąca dokonywała przewozu części pojazdu wolnobieżnego Rad Harvester, podczas gdy przewóz pojazdu wolnobieżnego dokonywany był równocześnie dwoma pojazdami należącymi do Spółki, a więc zespołem pojazdów należących do Spółki, które wykonywały przewóz na potrzeby własne, a tym samym transportowany był cały pojazd wolnobieżny Rad Harvester, a nie jego części.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest natomiast dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). Zasadą jest, że w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanych przepisów prawa materialnego.

3.1. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi bowiem o jakiekolwiek naruszenie proceduralne, ale takie które gdyby nie zaistniało, to orzeczenie w sprawie mogłoby być odmienne. Dla wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu.

Odnosząc się do multiplikacji zarzutów procesowych sformułowanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznaje je za niezasadne. W powołanych w skardze kasacyjnej przepisach, regulujących zasady postępowania dowodowego, ustawodawca nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które mają istotny wpływ na jej wynik. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie w art. 75 § 1 K.p.a. przyjęto otwarty katalog środków dowodowych, zatem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Uwzględniając powyższe w interesie Skarżącej było przedstawienie dowodów wskazujących jednoznacznie na realizację przewozu na potrzeby własne. Spółka w tym zakresie nie przedstawiła kontrdowowdu podważającego uzasadnione ustalenia organów obu instancji, że przewóz ładunku nie był wykonywany pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej Spółki, której jedynym przedmiotem działalności jest transport. Słusznie zwrócono uwagę, że na naczepie załadowany był towar w postaci części maszyny rolniczej Rad Harverster, a Spółka wykonywała przewóz towaru w postaci używanego ciągnika Scania, naczepy Fliegl oraz części maszyny Rad Harverster, z Holandii do Kazachstanu. Przewoźnik wykonywał też przewóz do Kazachstanu naczepy ciężarowej Wielton, której koła zostały zdemontowane na czas transportu. Powyższe wbrew twierdzeniom Spółki nie świadczy o łącznym transporcie. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał braków w postępowaniu dowodowym i nie wskazał jaki dowód został pominięty przez organy, a który mógłby obalić ustalenie, że przedmiotowy przewóz wypełniał definicję przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., z czym związany był obowiązek posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d. W interesie Spółki było przedstawienie dowodów potwierdzających forsowaną w skardze kasacyjnej tezę o przewozie na własne potrzeby, czyli wykazanie, że przewożony towar w postaci maszyny rolniczej ma związek z profilem działalności gospodarczej, którym wówczas był transport. Wobec braku takich dowodów wywody skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należy za gołosłowną polemikę. W sprawie nie zachodzą sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym, a organy obu instancji nie miały podstaw uznać za wiarygodne twierdzenie, że poza transportem Spółka wykonuje inną działalność gospodarczą, np. rolniczą która wymagała nabycia maszyny rolniczej Rad Harvester.

Stosownie do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skarżąca kasacyjnie podejmując polemikę z ustaleniami faktycznymi i oceną dowodów, nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który obalałby dotychczas ustalony stan faktyczny. Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w możliwie pełnym zakresie, uwzględniając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Słusznie organy i Sąd pierwszej instancji uznały postępowanie dowodowe za zupełne, a Strona nie wykazała ani braków w zgromadzonym materiale dowodowym, ani pominięcia któregokolwiek z dowodów przy ich ocenie. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stanowisko organów obu instancji w niniejszej sprawie zostało oparte na pełnej i przekonującej analizie, przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) i nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, nie uchybiając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych powyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy obu instancji z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała Skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że przewóz będącym przedmiotem sprawy nie sposób uznać za realizowany na potrzeby własne. Z akt sprawy wynika, że przewóz nie stanowił pierwszego przejazdu pojazdem ciężarowym zakupionym w kraju trzecim i przeznaczonym dla potrzeb przewoźnika, przez terytorium Polski i w celu zarejestrowania w Republice Kazachstan. Realizacja dodatkowego przejazdu celem serwisowania, diagnostyki i zamontowania dodatkowego wyposażenia oraz zakupu dodatkowego towaru, wyklucza zastosowanie zwolnienia, którego oczekuje Spółka na podstawie pkt 4 protokołu posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w dniach 14-15 lipca 2008 r. w Warszawie, a z którego wynika, że istnieje możliwość pierwszego przejazdu przez terytorium Polski pojazdu ciężarowego, zakupionego przez przewoźnika kazachstańskiego w kraju trzecim, w celu jego zarejestrowania w Republice Kazachstan i nie jest zabronione, aby na tym pojeździe przewożone były inne pojazdy ciężarowe zakupione w kraju trzecim i przeznaczone dla potrzeb tego samego przewoźnika, przy czym jest to przypadek szczególny. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.t.d. ziścił się obowiązek posiadania przez Spółkę zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie podważyła ustalonego przez organy stanu faktycznego. Wobec tego Sąd pierwszej instancji również nie miał podstaw do powzięcia wątpliwości co do oceny zgromadzonych przez organy dowodów.

3.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. Formułując powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej, nie wykazał istotnego wpływu ewentualnych uchybień proceduralnych na wynik sprawy, co czyni te zarzuty chybionymi. Skuteczność zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę, które zapadło w niniejszej sprawie, nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.

3.3. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że kontrolowany przejazd nie stanowił pierwszego przejazdu przez terytorium Polski pojazdu ciężarowego, zakupionego przez przewoźnika kazachstańskiego w kraju trzecim, a Spółka nie wykazała, że przewóz odbywał się w celu jego zarejestrowania w Republice Kazachstan oraz, że pojazdy były przeznaczone dla potrzeb tego samego przewoźnika, czego wymagały postanowienia protokołu posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych, które odbyło się w dniach 14-15 lipca 2008 r. w Warszawie. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji Skarżąca, mająca siedzibę w Kazachstanie, wykonywała międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Holandii do Kazachstanu, a kierowca posługiwał się austriackimi dowodami rejestracyjnymi (tymczasowymi) pojazdu silnikowego, ale na pojeździe przewożony był ładunek niespełniający wskazanych przez Komisję warunków dla zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia, bo ładunek stanowiły części maszyny rolniczej Rad Harverster. Wobec powyższego prawidłowo uznano, że przewożony ładunek nie spełniał warunków dla zwolnienia z wymogu posiadania zezwolenia co do przewozu na potrzeby własne, bo zwolnienie obejmowało tylko możliwość pierwszego przejazdu pojazdem ciężarowym zakupionym w kraju trzecim i przeznaczonym dla potrzeb przewoźnika przez terytorium Polski i tylko w celu zarejestrowania w Republice Kazachstan, a nie przejazdu celem serwisowania, diagnostyki i zamontowania dodatkowego wyposażenia, a nadto zakupu dodatkowego towaru. W tym stanie rzeczy za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut błędnej wykładni zapisów protokołu posiedzenia polsko - kazachstańskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych (Warszawa, 14-15 lipca 2008 r.).

3.4. Stosownie do art. 2 u.t.d. na zasadzie wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską nie stanowią inaczej, przedsiębiorca zagraniczny uprawniony do wykonywania transportu drogowego na podstawie prawa właściwego dla kraju jego siedziby może go wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 4 pkt 6a u.t.d. przewóz drogowy oznacza transport drogowy (w tym międzynarodowy transport drogowy - pkt 3 tego artykułu) lub niezarobkowy przewóz drogowy (w tym niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy - pkt 4 i pkt 6 tego artykułu), a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Kategorią przewozu drogowego, wynikającą z definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 6a u.t.d. jest zatem także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 561/2006. W art. 28 ust. 1 u.t.d. ustawodawca sformułował zasadę, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.

Z art. 92a ust. 1 u.t.d. wynika zaś, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12.000 zł za każde naruszenie. Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d. Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z przewozem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d., oraz mającymi zastosowanie przepisami ustawy o transporcie drogowym w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym zaskarżona decyzja została, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wydana bez naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie kazachstańska Spółka, przewożąc nowo zakupionym pojazdem ładunek działała niezgodnie z obowiązującym prawem, naruszając zarówno postanowienia polsko-kazachstańskiej umowy o międzynarodowych przewozach drogowych, jak i przepisy ustawy o transporcie drogowym. Nie wykazała przy tym zaistnienia jakichkolwiek nieoczekiwanych i niedających się przewidzieć zdarzeń, które zwalniałyby ją z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie, art. 92c u.t.d.

Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, czego Skarżąca kasacyjnie podejmując polemikę z zaskarżonym wyrokiem nie podważyła, warunkiem międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej było posiadanie przez Spółkę, jako przewoźnika zagranicznego, stosownego zezwolenia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane powyżej naruszenia zostały stwierdzone (brak zezwolenia), a Spółka nie wykazała, że do naruszeń nie doszło, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 28 ust. 1 u.t.d., a w konsekwencji nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej. W rozpoznawanej sprawie nie zostały przez Skarżącą kasacyjnie wykazane okoliczności, które w świetle powołanych przepisów wyłączałyby odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Subiektywne przekonanie Skarżącej nie mogą stanowić, świetle treści art. 92c u.t.d., wystarczających przesłanek egzoneracyjnych. Spółka nie wykazała okoliczności, które zwalniałyby ją z obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.t.d.

3.5. Z art. 1 ust. 1 wynika, że stosowanie postanowień umowy dwustronnej jest ograniczone do przewozów osób i ładunków wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron. Za chybiony uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 1 umowy dwustronnej poprzez zastosowanie wskazanej umowy w niniejszej sprawie, albowiem poza sporem pozostawała okoliczność, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania umowa dwustronna, gdyż objęte kontrolą pojazdy nie były zarejestrowane w chwili kontroli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również na terytorium Kazachstanu.

3.6. Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca kasacyjnie Spółka nie podważyła zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, stąd bezskuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółki jako bezzasadną, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

M. Bejgerowska Z. Czarnik D. Dąbek