Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1130/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 października 2022 r. nr SKO Gd/1889/22 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga I. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 października 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Pruszcza Gdańskiego z 2 marca 2022 r. o ustaleniu opłaty jednorazowej w kwocie 36.967,07 zł na rzecz Gminy Miejskiej Pruszcz Gdański z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Pruszczu Gdańskim oznaczonej jako działka nr [...] oraz udziałów w działce nr [...], obręb [...] położonych w Pruszczu Gdańskim w związku z uchwaleniem na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Pole - duże" zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/325/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 14.06.2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego poz. 2863 z dnia 28.07.2017 r.) oraz zbyciem tej nieruchomości, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, że podstawę materialnoprawną procedowania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023, poz. 977, zwanej dalej u.p.z.p.). Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wyjaśnić należy, że wzrost wartości w tym przypadku podyktowany jest najczęściej zmianą przeznaczenia nieruchomości na bardziej dochodowe. Uchwalenie planu miejscowego w sposób znaczący ułatwia inwestowanie na nieruchomości oraz pozwala na określenie tego, w jaki sposób rozwijać się będzie zabudowa oraz zagospodarowanie w najbliższym otoczeniu nieruchomości.

Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Dodatkowo, zgodnie z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Kolegium w konsekwencji powyższego wskazało, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest zatem kumulatywne spełnienie następujących przesłanek:

1) uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu miejscowego;

3) zbycie takiej nieruchomości w ciągu 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące;

4) zgłoszenie roszczenia (wszczęcie postępowania przez organ) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Dalej organ odwoławczy podał, że stan faktyczny i prawny działki, której dotyczy postępowanie przedstawia się następująco: nieruchomość stanowi działkę nr [...] oraz udział [..] części w działkach nr [...] oraz [....] położonych w Pruszczu Gdańskim. Dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Działka do 31 grudnia 2003 r. objęta była planem miejscowym zgodnie z którym położona była na terenach rolniczych i osadniczych położonych na terenie Żuław Gdańskich, objętych ochroną. Plan ten utracił moc po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 31 grudnia 2003 r.

Nowy plan uchwalony został w dniu 14 czerwca 2017 r. uchwałą XXXV/325/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański i wszedł w życie w dniu 12 sierpnia 2017 r. Przewiduje on dla ww nieruchomości przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz dróg wewnętrznych.

W dniu 6 lipca 2021 r. skarżąca dokonała zbycia tej nieruchomości.

Okoliczność ta zobowiązywała organ administracji do wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Zgodnie bowiem z przywołanymi wyżej przepisami prawa, opłata ta jest należna, jeżeli osoba zobowiązana zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła na skutek przyjęcia planu miejscowego zwiększającego jej wartość, a zbycie następuje przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu. Jednocześnie podkreślić trzeba, że został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie, co nastąpiło zawiadomieniem o wszczęciu postępowania dn. 12 stycznia 2022 r.

W przypadku opłat planistycznych ustawodawca sformułował pewne dyrektywy postępowania mającego na celu oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przede wszystkim w sprawach, w których pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, a tak jest w niniejszej sprawie, gdzie pomiędzy utratą mocy przez stary plan miejscowy (31 grudnia 2003 r.), a wejściem w życie nowego planu (12 sierpnia 2017 r.), nieruchomość pozbawiona była planu miejscowego, organ winien określić wartość nieruchomości:

- po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,

- po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz

- po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Dopiero ustalenie tych wartości pozwala na prawidłowe obliczanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust 1 albo w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Kluczowe w obu przypadkach jest jednak ustalenie jaki był faktyczny sposób jej wykorzystywania, przed uchwaleniem planu "nowego". Jest to stan faktyczny i prawny nieruchomości określony przez to, jakie czynności faktyczne oraz prawne wobec nieruchomości podejmuje jej właściciel, czyli np. czy uzyskał dla niej decyzję o warunkach zabudowy, o zatwierdzeniu projektu podziału, czy prowadzi na niej jakąś działalność usługową, czy prowadzi tam uprawy itp.

W niniejszej sprawie zbadano jakie było faktyczne wykorzystanie nieruchomości i ustalono, że działki były uprawiane rolniczo (dla celów produkcji rolnej). Z powyższych ustaleń, zdaniem Kolegium zasadnie, wywiedziono wniosek o faktycznym wykorzystaniu nieruchomości tożsamym z określonym w "dawnym" planie zagospodarowania. Stąd dokonano szacowania wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ust 1 u.z.p.z.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty planistycznej uzależnione jest od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczyło Kolegium, że zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, który jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą przeznaczenia w planie miejscowym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13 "operat rzeczoznawcy jest specyficznym dowodem zawierającym wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związanym z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienie, dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości". W innym wyroku, z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2751/13 NSA wskazał, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, jednak poza zagadnieniami należącymi do wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć.

Analiza sporządzonego w sprawie operatu doprowadziła Kolegium do wniosku, że nie ma podstaw do podważenia ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. w sporządzonym operacie szacunkowym dla działki nr [...] oraz udziałów w działkach [...], [...] w Pruszczu Gdańskim. Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku rozpoznania sprawy a zwłaszcza operatu szacunkowego, powadzi do wniosku, że został on sporządzony w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021, poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem, a tym samym może on stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej.

Z operatu wynika, że do wyceny działki skarżącej zostało zastosowane podejście porównawcze metodą porównywania parami. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z powyższych regulacji wynika, że przy stosowaniu w wycenie podejścia porównawczego i właściwych dla niego metod wyceny, w tym metody porównywania parami kluczowym pojęciem jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Definicję legalną terminu "nieruchomość podobna" zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którą przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Oznacza to, że nieruchomości podobne, porównywalne to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony.

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest, zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach- jak stwierdził WSA w wyroku z dn. 15.04.2015 r., sygn. II SA/Bd 115/15.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość udziałów w nieruchomości - lokalizację, kształt działki, drogę dojazdową, ograniczenia prawne w użytkowaniu nieruchomości, ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości, możliwości inwestycyjne i powierzchnię nieruchomości. Cechy te następnie porównano z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy oraz gmin sąsiadujących w okresie od października 2018 do listopada 2020 r. Dla stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przeanalizowano 11 nieruchomości gruntowych i wybrano z nich 3 nieruchomości podobne, położone w sąsiedztwie o przeznaczeniu rolnym. Dla stanu po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca przeanalizował transakcje, które miały miejsce w okresie od lipca 2017 do lipca 2021 r., z których po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnie niskich i wysokich, wybrał 8 nieruchomości przeznaczonych pod komunikację (biorąc pod uwagę takie cechy jak lokalizacja ogólna, szczegółowa oraz ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości) oraz 6 nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym. W wyniku dokonanych obliczeń rzeczoznawca określił średnią wartość rynkową 1 m2, co pozwala na ustalenie wartości nieruchomości Skarżącej wg stanu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania w kwocie 8.176,44 zł, natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania, stosownie do dokonanych obliczeń wynosi 131.400 zł, stąd wzrost wartości nieruchomości Skarżącej, stanowiący przesłankę ustalenia opłaty planistycznej, uznać należy za niewątpliwy.

Stosownie do uchwały z dnia 14 czerwca 2017 r. nr XXXV/325/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi 30 % dla strefy 9.MN (znajduje się w niej działka nr [...] o wartości 117.300 zł oraz udział [..] działki [...] o pow. [...] m2, którego wartość oszacowano na kwotę 14.100 zł). Zatem należna opłata planistyczna wynosi 36.967 zł.

Kolegium uznało, ze decyzja organu I instancji jest prawidłowa i utrzymało ją w mocy.

W złożonej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne rozpoznanie zarzutów odwołania dotyczących oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego a w konsekwencji uznanie przedmiotowego dowodu za pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i utrzymanie w mocy decyzji opartej o przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 37 ust. 11 tej samej ustawy określającej opłatę w sposób arbitralny, oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, bez uwzględnienia faktycznego wpływu zmiany planu miejscowego na wartość nieruchomości, poprzez oparcie się na dowodzie pomijającym prawne i faktyczne ograniczenia w korzystaniu z gruntu, w szczególności zaś braku możliwości budowy zgodnej z warunkami planu.

W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu wskazano, że strona skarżąca w toku postępowania wskazała na błędy, które winny dyskwalifikować operat jako podstawę oceny zmiany wartości nieruchomości związanej ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Strona konsekwentnie przy tym wskazuje na brak możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji na gruncie, zaś biegły mimo to szacował grunt jako grunt budowlany. Pomimo uwag strony stanowisko biegłego w istocie pozostało niezmienne, pomimo że strona postępowania wskazała na istotne wątpliwości dotyczące oceny przedmiotu badania. Kolegium nie uznając argumentów strony postępowania wyrażonych w odwołaniu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji opartą o bezkrytyczne uwzględnienie zdania biegłego. Zdaniem strony skarżącej skarżona decyzja jest błędna, a jej uchybieniem jest przyjęcie za prawidłowe wadliwej decyzji organu pierwszej instancji postępowania administracyjnego, która z kolei jest wynikiem podzielenia stanowiska biegłego, bez głębszej refleksji nad treścią sporządzonego przez niego dokumentu.

W ocenie strony skarżącej, w sprawie koniecznym jest zasad prawidłowej oceny operatu szacunkowego dotyczącego wartości (w tym wypadku zmiany wartości w skutek zmian planistycznych) nieruchomości. Kolegium, co do zasady prawidłowo wskazało przepisy, które winny mieć w sprawie zastosowanie. Jednakże zdaniem skarżącej biegły (następczo zaś organ) całkowicie pominął nietypowe warunki nieruchomości oraz ograniczenia inwestycyjne, niemożność prowadzenie budowy, zagrożenie powodziowe czy też zagadnienia niemożności pozyskania koniecznego do budowy uzbrojenia, co błędnie interpretuje się jako złe warunki uzbrojenia. Nadto zdaniem strony skarżącej ograniczenie kontroli operatu tylko i wyłącznie do bardzo kosztownej i długotrwałej poza procesowej kontroli przez organy związane z samorządem biegłych rzeczoznawców w istocie eliminowałoby prawo do rzetelnego rozpoznania sprawy. Rzeczoznawca podczas szacunku nieruchomości nie ma możliwości dowolnej oceny stanu faktycznego. Skoro przedmiotem badania ma być cena gruntu w konkretnej lokalizacji to i należy uwzględnić transakcje również dla tych lokalizacji i to dla gruntów o takim samym przeznaczeniu i podobnej atrakcyjności. Powyższe wykracza zatem poza aspekt czysto formalny oceny operatu przez organ. Przeciwny wniosek prowadziłby do wniosku, że biegły stanowi niezależną i niepodlegającą kontroli instytucję rozstrzygającą sprawy, w istocie o wyższej powadze niż organy administracyjne, czy też sądowo administracyjne. Tym samym zdaniem skarżącej - nie podważając swobody biegłego w zakresie doboru nieruchomości - należy ocenić czy sporządzony przez niego operat w sposób prawidłowy odzwierciedla przewidziany w ustawie i rozporządzeniu sposób szacowania wartości nieruchomości, w szczególności zaś w kontekście zasad logiki. Bez wątpienia przy tym kluczowym jest prawidłowe zakwalifikowanie gruntu pod kątem realnego wykorzystania gospodarczego, w szczególności zabudowy jednorodzinnej którą to cechę przyjął biegły. Ważąc powyższe trzeba uwzględniać możliwy dojazd, ukształtowanie nieruchomości, warunki inwestycyjne (warunki geologiczne, położenie instalacji utrudniających posadowienie budynku), jak również potrzeby rynku lokalnego pozwalające także na korzystanie z gruntu pod inwestycje. W ocenie strony skarżącej biegły nie dokonał doboru nieruchomości o porównywalnie niekorzystnym ukształtowaniu i warunkach zagospodarowania, ani też położeniu, w szczególności zaś nie wyjaśnił powodów dla których grunt, który nie nadaje się pod zabudowę (brak możliwości korzystania z usuwania nieczystości płynnych) szacował na równi z takim gdzie zabudowa może mieć miejsce. Nie uwzględnia się w szacunku ponadprzeciętnych kosztów budowy (wyniesienia poziomu posadzki ponad narzuconą rzędną, prace ziemne związane z rodzajem gruntu), a sam operat obciążony jest istotnym błędem dotyczącym braku prawidłowych rozważań co do możliwości prowadzenia budowy w obecnym stanie rzeczy. Wreszcie trudno jest uznać, że Kolegium prawidłowo powyższe kwestie oceniło. Szczególne znaczeniu ma ocena kwestii takiej jak uzbrojenie - otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się na to, że biegły uwzględnił kwestię odbioru nieczystości płynnych (brak sieci i brak możliwości wybudowania zbiornika - tzw. szamba) przyjmując, że uzbrojenie jest słabe. Powyższe jest o tyle nietrafione, że braki uzbrojenia są oczywiste, ale skarżący dowodzi że nie ma możliwości uzbrojenia terenu samodzielnego, a właściwy zakład komunalny uzbrojenia nie wykona, przez co grunt nie uzyska statusu budowlanego.

Skarżąca powołała art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że przepisy te wyraźnie odnoszą się do kwestii wartości - a zatem realnej ceny możliwej do uzyskania za dany grunt, nie zaś teoretycznego wpływu zmian na możliwe do osiągnięcia ceny przy przyszłej niepewnej zmianie warunków. Biegłego przyjął możliwość faktycznej zabudowy, co przekłada się na realną atrakcyjność inwestycyjną. W toku postępowania strona wskazywała jednak, że nie jest możliwe realizowanie przeznaczonej zabudowy mieszkaniowej z uwagi na brak możliwości zapewnienia odbioru nieczystości ciekłych. Zdaniem biegłego wyrażonym w piśmie z 20 lipca 2021 r. plan co prawda przewiduje możliwość korzystania z kanalizacji miejskiej ale nie zakazuje budowania zbiorników na nieczystości ciekłe - co było przedmiotem wypowiedzi strony całkowicie zlekceważonej przez Kolegium. Plan miejscowy jasno wskazuje, że grunt położony jest w obszarze depresji i zagrożenia powodziowego, jak i stosuje się doń regulacje dotyczące zagospodarowania przestrzennego dla terenów zalewowych. Biegły rzeczoznawca powyższego nie dostrzega - co już podważa przeprowadzony przez niego szacunek. Powtarzając - zdaniem biegłego dopuszczalne jest lokowanie zbiorników na nieczystości ciekłe na gruncie - a wniosek ten świadczy wyłącznie o braku odniesienia faktów do obowiązujących przepisów, a w wypadku kontrolującego przyjęcie powyższego zdania przez organ pierwszej instancji kolegium świadczy o braku przeprowadzenia analizy faktów. Zarzut nie dotyczy przy tym kwestii oceny tego czy infrastruktura odbioru nieczystości istnieje, ale tego jaki ma to wpływ na realną możliwość zabudowy mieszkaniowej - co eliminuje możliwość porównania wartości gruntu szacowanego z działkami o dopuszczalnej zabudowie.

Zdaniem strony skarżącej biegły, przedstawiając stanowisko co do możliwości podłączenia kanalizacji, nie zapoznał się z charakterem prawnym nieruchomości, co dyskwalifikuje jego rozważania, zaś organy łamią zasadę oceny każdego dowodu pod kątem wiedzy i obowiązujących przepisów, co dotyczy także kwalifikowanego dowodu jakim jest operat szacunkowy.

W ocenie skarżącej grunt objęty postępowaniem nie może być użytkowany z powodów technicznych, jako grunt budowlany a zatem zmiana w zagospodarowaniu przestrzennym nie zmienia warunków korzystania z gruntów dla działki nr [...], bowiem nadał możliwe jest tylko wykorzystanie go na dotychczasowych warunkach, jako że budowa nie jest dopuszczalna wobec braku koniecznej infrastruktury oraz możliwości. Nadto udział w działce nr [...] i [...] dotyczy zapewnienia dojazdu do nieruchomości, a zatem dotyczy funkcji drogowej, dla której również zmiana zagospodarowania przestrzennego jest okolicznością indyferentną. Tymczasem Kolegium tego zagadnienia w ogóle nie dostrzega - tak jakby zarzutu nie podniesiono, a brak zmiany sposobu korzystania z gruntów dojazdowych bez względu na rodzaj dojazdu jest przecież oczywisty. Nadto nawet gdyby przyjąć, że brak możliwości budowy nie wyklucza szacowania wartości nieruchomości jako gruntu budowlanego, to i tak biegły nie uwzględnia szeregu okoliczności wskazujących na niską atrakcyjność inwestycyjną nieruchomości, co przekłada się na ustalenie nieadekwatnej grupy nieruchomości porównywanych ale i odbiegającego od realiów stosowania kryteriów obniżania wartości gruntu, zaś wnioski powyższe pomimo ich podniesienia w odwołaniu nie stały się przedmiotem głębszej refleksji. Poza kwestię opisaną wcześniej, tj. brakiem umiejętności biegłego w zakresie ustalenia możliwości zabezpieczenia odbioru nieczystości ciekłych, bardzo pobieżnie bada on właściwości gruntu i nie próbuje ustalić czy nieruchomości porównywane w czasie szacunku mają te same ograniczenia, bowiem dla każdego inwestora koszt prowadzenia prac na gruncie przekłada się na spadek atrakcyjności nieruchomości, a co za tym idzie na niższą cenę zakupu.

Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania wskazywała na okoliczności powodujące niską atrakcyjność gruntu wynikającą z:

- właściwości geologicznych gruntów - grant nasypowy zaś w części także udział torfu - co jak podkreślono w planie nakłada dodatkowe obowiązki tak budowlane jak i wykonawcze. Zaleganie torfu przy powierzchni jak i do 9 m p.p.t. - (vide par. 15 planu) nawet o niewielkie miąższności przekłada się na konieczność wymiany gruntów nawet do 2 m. - kosztów prowadzenia prac ziemnych związanych z wymianą gruntów i ich stabilizacją, - styczności gruntów z urządzeniami melioracyjnymi i ich wpływu na atrakcyjność gruntu (ograniczenie w budowie), - konieczności prowadzenia badań geologicznych i ich kosztów przy każdej budowie, - wpływu wysokiego poziomu lustra wód gruntowych na koszt budowy, stosowane technologie, a co za tym idzie koszt budowy, - konieczności dostosowania się do warunków związanych ze skomplikowaną gospodarką wodną, -konieczności uwzględnienia znacznej powierzchni biologicznie czynnej przy ewentualnej budowie, - konieczności wyniesienia budynków powyżej minimalnej wysokości rzędnej, w tym konieczności umieszczenia posadzki najniżej położonego pomieszczenia na wys. 1.4 m. n.p.m., co ogranicza atrakcyjność gruntu, wyłączając choćby podpiwniczenie, - określenia w par. 14 szczegółowego wpływu położenia gruntu na obszarze Żuław na korzystanie z nieruchomości, -konieczności stosowania przepisów dot. zbiornika wód podziemnych [...] i [...]".

Przy przyjętych przez biegłego wagach ceny rynkowej konieczne jest inne określenie poszczególnych czynników w szczególności zaś przeprowadzenie przez biegłego oceny nieruchomości pod kątem jej realnych walorów inwestycyjnych i przeprowadzenie faktycznego porównania. Powyższe nie wkracza w zakres wiedzy fachowej, a jedynie wskazuje na to, że dobór nieruchomości porównywanych nie uwzględnienia szczególnych warunków szacowanego gruntu.

Nie sposób jest przyjąć, że wobec treści zawartych w planie miejscowym ograniczenia fizyczne i prawne w gospodarowaniu nieruchomością są dobre i istnieją realne możliwości inwestycyjne. Kolegium pomijając argumenty strony skarżącej zdaje się pomijać podstawowe zasady oceny dowodów. By uzyskać bliższą realiom rynkowym wartość koniecznym byłoby znalezienie gruntu o tak samo daleko idących obostrzeniach choćby związanych z odbiorem nieczystości ciekłych. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest błędna i winna zostać uchylona, a kolejna decyzja winna dotyczyć przede wszystkim rozważenia zasad przeprowadzenia prawidłowego operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 2 marca 2022 r. ustalającą skarżącej opłatę w wysokości 36.967,07 zł w związku ze zbyciem nieruchomości (działka nr [...] i udział w działce nr [...], położone w Pruszczu Gdańskim, obręb [..]), której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Pole – duże", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański z 14 czerwca 2017 r. nr XXXV/325/2017.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako u.p.z.p.), które stanowią, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). W myśl art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) zmiany m.p.z.p. bądź uchwalenia m.p.z.p., 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu lub jego zmiany, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, że chociaż jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że 12 sierpnia 2017 r. weszła w życie uchwała nr XXXV/325/2017 Rady Miasta Pruszcz Gdański z 14 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański "Pole – duże" (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2017 r. pod pozycją 2863), która ustaliła stawkę procentową służącą do naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. na poziomie 30%. Plan ten objął swymi ustaleniami m.in. działki nr [...]-[...]. Działka nr [...] położona jest w strefie oznaczonej symbolem 9.MN - teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, działka nr [...] - w strefach 8.KDW, 9.KDW, 13.KDW objętych kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna, 9.MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, zaś działka nr [...] - w strefie 13.KDW objętej kartą z przeznaczeniem terenu - droga wewnętrzna. Działkę nr [...] obszaru [...] ha oraz wynoszący [..] część udziału w działkach nr [...] obszaru [...] ha i nr [..] obszaru [...] ha skarżąca zbyła 28 kwietnia 2021 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), a więc przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie ww. planu.

Należy również wskazać, że do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Pruszcz Gdański nr XXXIV/295/93 z dnia 9 czerwca 1993 r., zgodnie z którym ww. działki były położone na obszarze oznaczonym symbolem B.R2 (B - jednostka urbanistyczna, R2 - strefa obejmuje tereny rolnicze i osadnicze położone na obszarze Żuław Gdańskich, objętych ochroną). W okresie pomiędzy ww. planami (od 1 stycznia 2004 r. do 11 sierpnia 2017 r.) teren ww. nieruchomości nie był objęty ustaleniami żadnego m.p.z.p., nie wydano dla niego decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto pismem z 12 stycznia 2022 r. Wójt, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie przy tym z załączoną do akt sprawy kopertą nadawczą przesyłka została skierowana na adres skarżącej, była dwukrotnie awizowana w dniach 20 stycznia 2022 r. i 28 stycznia 2022 r., a następnie - 4 lutego 2022 r. została zwrócona do nadawcy. Tym samym na podstawie art. 44 k.p.a. uznać ją należy za doręczoną z dniem 3 lutego 2022 r. Należy przy tym wskazać, że dla zachowania pięcioletniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest samo wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2577/17, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do ziszczenia się przesłanki wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, dodatkowo oceniając ją przez pryzmat sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego bezkrytycznego oparcia zaskarżonych decyzji na opinii rzeczoznawcy majątkowego należy podkreślić, że w przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek ustalenia tej kluczowej przesłanki przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego. Operat ten sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 12 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako u.g.n.), z której wynika m.in., że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 i art. 150 ust. 5), którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest kluczowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w wydanych w sprawie decyzjach), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1345/19). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Ustawodawca wprowadza bowiem w tym zakresie specyficzny tryb kwestionowania wartości dowodowej operatu szacunkowego, uregulowany w art. 157 u.g.n.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w sporządzonym 6 grudnia 2021 r. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał, że przedmiotem wyceny jest część nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obszaru [...] ha oraz udział wynoszący [...] części w działkach nr [...] obszaru [...] ha i [...] obszaru [...]ha, które na dzień wejścia w życie m.p.z.p. stanowiły część działki gruntu nr [...] obszaru [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed wejściem w życie m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą XXXV/325/2017, a drugie - po wejściu w życie tego planu. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu w 2017 r. był analogiczny do przeznaczenia nieruchomości według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą XXXIV/295/93, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., tj. miał charakter rolny. A mianowicie, na s. 7 operatu szacunkowego rzeczoznawca wskazał, że pomiędzy utratą mocy przez stary plan miejscowy a wejściem w życie nowego planu nieruchomość (działka nr [..]) była położona na obszarze rolnym - działki były użytkowane rolniczo (produkcja rolna). Wskazano też, że nieruchomość była położona przy ulicy o mniejszym natężeniu ruchu. Analiza rynku wykazała popyt na działki budowlane, który jest ukierunkowany przeważnie na nieruchomości z pełnym uzbrojeniem technicznym, położone przy głównych ulicach z dobrą komunikacją do Trójmiasta. Zdaniem rzeczoznawcy powierzchnia działki nr [...] ([...] ha) również sugeruje użytkowanie rolnicze. Na podstawie badania rynku rzeczoznawca stwierdził małe zainteresowanie potencjalnych nabywców na kupno tak dużych działek, które miałyby być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Opisując zaś stan po wejściu w życie m.p.z.p. rzeczoznawca majątkowy wskazał m.in., że działka jest położona na obszarze o trudnych warunkach posadowienia budynków (torfy od 0,3 m p.p.t. do 9,5 m p.p.t.), przed realizacją inwestycji należy wykonać badania geotechniczne i zgodnie z zaleceniami przewidzieć w projekcie środki techniczne gwarantujące bezpieczeństwo konstrukcji. Opisując stan techniczno-użytkowy rzeczoznawca majątkowy podał m.in., że część działki znajduje się w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodziowego (s. 8 operatu szacunkowego).

Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny rolne dopuszczające zabudowę zagrodową, zaś po uchwaleniu m.p.z.p. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz oznaczonych jako tereny komunikacji. Ze względu na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny obszar analizowanego rynku rozszerzono na gminę Pruszcz Gdański, a po uchwaleniu m.p.z.p. - na powiaty gdański i kartuski, zaś okres badania: od kwietnia 2018 r. do kwietnia 2021 r., a po uchwaleniu m.p.z.p. – od stycznia 2017 r. do kwietnia 2021 r.

W ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący przedstawił kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości: lokalizację (ogólną i szczegółową), kształt działki, uzbrojenie techniczne, drogę dojazdową, ograniczenia prawne i fizyczne w użytkowaniu nieruchomości, możliwości inwestycyjne oraz powierzchnię nieruchomości. Cechy te porównano następnie z nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości skarżącej, które były przedmiotem transakcji na terenie tej samej gminy oraz gmin sąsiadujących we wskazanym wyżej okresie. Dla stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. przeanalizowano dziewięć transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych podobnych, położonych w sąsiedztwie o przeznaczeniu rolnym. Dla stanu po uchwaleniu m.p.z.p. rzeczoznawca przeanalizował osiem transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod komunikację (biorąc pod uwagę takie cechy jak lokalizacja ogólna, szczegółowa oraz ograniczenia fizyczne w użytkowaniu nieruchomości) oraz sześć transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym. W wyniku dokonanych obliczeń rzeczoznawca majątkowy określił średnią wartość rynkową 1 m2, co pozwoliło na ustalenie wartości nieruchomości skarżącej według stanu sprzed uchwalenia m.p.z.p. na kwotę 8.800 zł, natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - na kwotę 135.100 zł. Sąd uwzględnił, że operat zawiera drobną omyłkę na stronie [...], jednakże omyłka ta pozostaje bez wpływu na poprawność jego ustaleń (wyliczając wartość rynkową rzeczoznawca błędnie zsumował wartość rynkową działki nr [...] i wartość rynkową udziału w działce nr [...], jednakże w dalszej części wyliczeń uwzględnił wartość poprawną). W ocenie Sądu, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane prawem, wskazane powyżej elementy, zaś organy obu instancji dokonały prawidłowej jego oceny, trafnie akceptując przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z ustaleń obu m.p.z.p. (zatwierdzonego uchwałą XXXV/325/2017 i zatwierdzonego uchwałą XXXIV/295/93) oraz właściwy dobór nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej, że w operacie szacunkowym z 6 grudnia 2021 r. nieprawidłowo oceniono kwestię faktycznych możliwości realizacji inwestycji budowlanej (kwestia odbioru nieczystości płynnych) należy zauważyć, że w znajdującej się na s. 23 operatu tabeli nr 15 ("Skala ocen w ramach ustalonych cech rynkowych") w rubryce dotyczącej uzbrojenia technicznego rzeczoznawcę dokonał następującej gradacji ocen: "bardzo dobre" - pełny dostęp do sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacyjnej), "dobre" - dostęp do trzech sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "średnie" - dostęp do dwóch sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "złe" - dostęp do jednej sieci infrastruktury technicznej (elektrycznej, wodociągowej, gazowej lub kanalizacyjnej), "bardzo złe" - brak dostępu do sieci infrastruktury technicznej. Oceny te znalazły odzwierciedlenie w tabeli nr [..] na stronie [...] operatu ("Charakterystyka szacowanej części działki nr [...] - części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po zmianie MPZP i nieruchomości przyjętych do porównań w aspekcie cech rynkowych"), w której uzbrojenie techniczne wycenianej działki rzeczoznawca majątkowy wycenił jako "złe" (pozostałych obiektów porównawczych jako "bardzo dobre"), natomiast możliwości inwestycyjne jako "średnie" (pozostałych obiektów porównawczych jako "dobre"). Również lokalizację szczegółową oceniono jako "średnią", podczas gdy pozostałych obiektów porównawczych jako "dobrą". Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności (kwestia odbioru nieczystości płynnych, właściwości geologiczne gruntu) zostały wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę majątkowego, znajdując swoje odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących i w konsekwencji w oszacowanej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej o braku możliwości budowy zgodnej z planem, wskazać należy także, że jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały Nr XXXV/325/2017, właściciele nieruchomości objętych obszarem 9.MN wnieśli uwagi do planu, żądając zmiany postanowienia dotyczącego przeznaczenia terenu: "teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej i szeregowej" – zmianę wielkości powierzchni zabudowy - maksymalnie 30% - zmianę maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy 0,7 – zmianę minimalnej powierzchni biologiczne czynnej 50%. W punkcie 6) – zmianę minimalnych parametrów dla powierzchni wydzielanej działki budowlanej: *dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej 800 m2 * dla zabudowy bliźniaczej 350 m2 * dla zabudowy szeregowej 250 m2. Uzasadnienie: Proponowane zmiany wynikają z obserwacji rynku nieruchomości naszego miasta, które w naturalny sposób będzie rozwijać się w kierunku terenu objętego opisywanym projektem planu. Nasza propozycja jest rozszerzeniem oferty dla nowych mieszkańców naszej gminy i miasta, pozwoli na racjonalną zabudowę i rozwój tego terenu, a także i podniesie jego atrakcyjności, co jest również w zamierzeniach miasta chociażby w związku z wybudowaniem infrastruktury drogowej w tym obszarze. Tym samym właściciele tych gruntów zamierzali przeznaczyć je pod budowę – nawet o większej intensywności niż wynika to z planu miejscowego. Uwaga została nieuwzględniona jako niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Pruszcz Gdański. W treści załącznika nr 2 do uchwały wskazano, że przeznaczenie terenu oraz minimalna powierzchnia działki ustalona w projekcie planu wynika ze studium – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niskiej o charakterze rozluźnionym na działkach powyżej 1000 m2. Powierzchnia zabudowy oraz wszystkie inne wskaźniki urbanistyczne ustalone w planie wynikają z polityki przestrzennej gminy dla terenów zalewowych oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie uwzględniającej złe warunki gruntowe, tj. wysoki poziom wód gruntowych, tereny narażone na lokalne podtopienia i powodzie, chroniony krajobraz Żuław. Ponadto dla tych terenów plan dopuszcza lokalizację zbiorników retencyjnych służących zagospodarowaniu wód opadowych, co również wpływa na wskaźnik powierzchni przeznaczonej pod zabudowę. Z powyższych treści załącznika nr 2 do uchwały wynika, że możliwość zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej na ww. terenie została przeanalizowana przed uchwaleniem planu, a zarzuty skargi wskazujące na brak faktycznej możliwości realizacji inwestycji budowlanej na działkach objętych postępowaniem w ww. powodów – są chybione i nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przeczy im również fakt, że skarżąca z powodzeniem dokonała zbycia obciążonych takimi deficytami nieruchomości za kwotę 260 000 zł, a więc 100 procent wyższą, niż to wynika z wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

Powyższe czyni także niezasadnym zarzut strony, że opłata została określona w sposób arbitralny, oderwany od rzeczywistej wartości nieruchomości, skoro nieruchomość została zbyta przez skarżącą w cenie znacznie przekraczającej wartość wskazaną w operacie, przy czym stan prawny i faktyczny dotyczący nieruchomości był nabywcom znany (co wynika z treści aktu notarialnego). Uwzględnienie powyższego zarzutu skargi mogłoby prowadzić przy tym do orzeczenia na niekorzyść skarżącej (wbrew wynikającej z art. 134 § 2 p.p.s.a. zasadzie reformationis in peius).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w przytoczonej regulacji zasada prawdy obiektywnej znajduje swoje odzwierciedlenie w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która została sformułowana w art. 77 § 1 k.p.a. Niewątpliwie, nałożony w tym przepisie obowiązek zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej - to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a., istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Natomiast, strona, która kwestionuje ustalenia operatu szacunkowego nie może domagać się od organów dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, pomijając prawne możliwości negowania jego wartości dowodowej, wynikające z art. 157 u.g.n. Może bowiem wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu lub przedłożyć kontroperat sporządzony przez innego rzeczoznawcę, który pozwoli organom na obiektywne zweryfikowanie obranej przez biegłego metodologii wyceny. Niewątpliwie natomiast strona skarżąca żadnej z powyższych aktywności nie wykazała, poprzestając na gołosłownej polemice i subiektywnym przekonaniu o nieprawidłowościach operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, powiązanej z oczekiwaniem, by na ich podstawie to organ przeprowadził nowy dowód w tym zakresie. Takie stanowisko skarżącej nie mogło zyskać aprobaty Sądu, nie znajdując uzasadnienia w powołanych wyżej przepisach prawa procesowego i materialnego.

Z tych przyczyn wszystkie zarzuty skargi dotyczące uchybień procesowych i materialnych uznać należy za niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - nie została podważona zgodność z prawem operatu szacunkowego stanowiącego opinię biegłego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu, sformułowany w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu strony skarżącej.