Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 11/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: art. 3 pkt 3 i 7,  art. 41,  art. 53a ust. 1,  art. 81
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy M., a Powiatowy Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej wykonanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] obr. [...] postanawia: wskazać Wójta Gminy M. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy M., a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, zwanym dalej "PINB", dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w sprawie dotyczącej wykonywanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] obr. [...].

Wójt wskazał, że w nawiązaniu do zgłoszenia dotyczącego nawożenia mas ziemnych na teren działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] obr. [...], zawiadomieniem OS.6236.12.2022.PZ z dnia 22 lipca 2022 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia nawiezionych odpadów (mas ziemnych) z terenu ww. działek. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 25 sierpnia 2022 r. stwierdzono, iż teren ww. działek został wypłaszczony co doprowadziło do powiększenia płaskiej części terenu. Obecni na oględzinach właściciele działek [...], oraz [...] (Państwo K.) poinformowali, że działki zostały wyrównane z zamiarem zabudowy zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Właściciel działek nr [...] oraz [...] poinformował, że działki zostały wyrównane pod uprawę rolną.

Zgodnie z zatwierdzonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała nr [...]) przedmiotowe działki stanowią tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczone symbolem [...], oraz tereny rolnicze oznaczone symbolem R.

Następnie Wójt powołał się na orzecznictwo dotyczące pojęcia "budowli ziemnej" (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06; wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipca 2008 r., II SA/Gl 55/08) oraz wskazał na zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", definicję "budowli". Zdaniem Wójta, zgodnie z powyższym budowle ziemne (wały, nasypy, wykopy) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i sporządzenia projektu. Z art. 41 P.b. wynika zaś, czy wykonanie niwelacji terenu są to prace przygotowawcze przed rozpoczęciem budowy. Z art. 81 P.b. wynika, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy: nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych.

Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r., znak: OS.6236.12.2022.PZ, Wójt Gminy M. przesłanym do PINB wniósł o przeprowadzanie kontroli zgodności wykonanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego z przepisami Prawa budowlanego oraz o podjęcie działań w ramach posiadanych przez PINB kompetencji.

W odpowiedzi na ww. pismo PINB pismem z dnia 8 marca 2023 r., znak: PINB-I-071.289.22.8150.14, po przeprowadzeniu kontroli w terenie przekazał Wójtowi jego ww. pismo jako do organu właściwego rzeczowo w sprawie.

W ocenie Wójta, w zaistniałej sytuacji powstał spór negatywny, w którym Wójt uznaje się za niewłaściwy do rozpoznania złożonego zgłoszenia.

W tej sytuacji Wójt Gminy M. wniósł o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie PINB jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na wniosek PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie wskazał, że w związku z ww. pismem Wójta z 29 sierpnia 2022 r., podjął czynności kontrolne, które polegały na zebraniu informacji w celu ustalenia, czy na ww. obszarze zgłoszono zamiar rozpoczęcia budowy bądź uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowie, oraz na czynnościach kontrolnych w terenie mających na celu ustalenie, czy mimo braku formalności prowadzone są roboty budowlane będące w kompetencji PINB. W szczególności w dniu 5 maja 2023 r. dokonano kontroli na ww. terenie, podczas której nie stwierdzono prowadzenia na ww. obszarze robót budowlanych ani umieszczenia na działkach tymczasowych obiektów budowlanych. Powierzchnia terenu nie posiadała widocznych wykopów ani nasypów, działki były porośnięte trawą i drzewami. W organie administracji architektoniczno-budowlanej nie odnotowano inwestycji dotyczącej ww. działek w M., gm. M., na którą wydane zostało pozwolenie na budowę bądź wniesiono zgłoszenie obejmujące wykonywanie robót budowlanych, w związku z tym uzasadnione było twierdzenie, że przedmiotowe roboty ziemne nie są związane z robotami budowlanymi, podlegającymi kompetencji organu nadzoru budowlanego.

W ocenie PINB, powyższe prace nie stanowią zatem prac przygotowawczych do wykonania obiektu budowlanego, a zatem nie będzie miał tutaj zastosowania art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 P.b. stanowiący, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi jest m. in. wykonanie niwelacji terenu. Zdaniem PINB nie powstał też żaden obiekt budowlany, który można zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., zatem brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że aby można było zakwalifikować obiekt jako budowlę ziemną, muszą zostać spełnione warunki wskazane w art. 3 pkt 1 lit. b P.b. – powinien zatem stanowić całość techniczno-budowlaną (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 66/17). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b. roboty budowlane polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast obiektami budowlanymi są: budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych.

W świetle powyższego wyrównanie terenu oraz nawiezienie na działkę ziemi, które nie jest powiązane z prowadzoną inwestycją budowlaną, nie może być traktowane jako roboty budowlane, ponieważ nie prowadzą do powstania obiektu budowlanego ani nie można ich uważać za część obiektu budowlanego. Dlatego PINB w wyniku czynności kontrolnych nie stwierdził podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nielegalnych robót budowlanych. Zgodnie z art. 53a ust. 1 P.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2023 r., II SAB/Wr 1486/22).

Dlatego PINB pismem z dnia 8 marca 2023 r. znak: PINB-I-071.289.22.8150.14, PINB-I-071.290.22.8151.14 w ramach współpracy między organami poinformował Wójta Gminy M. o wynikach czynności kontrolnych i stanowisku w sprawie. Pismo odnosi się do 2 zgłoszeń Wójta Gminy M. dotyczących spraw podobnego typu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy M., a PINB w dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie spór negatywny, ponieważ oba organy twierdzą, że nie są właściwe w sprawie dotyczącej wykonywanych prac związanych z utworzeniem nasypu ziemnego na ww. nieruchomości. Tego rodzaju spór podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozstrzygania m.in. sporów kompetencyjnych. Spory te powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego (wójta), a organów administracji rządowej (powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu administracji rządowej zespolonej szczebla powiatowego) określonej w przepisach prawa. Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Przy czym, nie chodzi o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale indywidualną sprawę należącą do jego kompetencji, a więc nie tylko rozstrzyganą przez organ administracji publicznej, ale też w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. A zatem aby można było mówić o sporze kompetencyjnym, pomiędzy organami musi zaistnieć rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji obu organów administracyjnych będących w negatywnym sporze kompetencyjnym należy stwierdzić, że, po pierwsze, mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną na tle okoliczności związanych z nawiezieniem mas ziemnych. Po drugie, każdy ze wskazanych organów uznaje się niewłaściwym w sprawie.

W tych warunkach zachodzą zatem podstawy do rozpoznania sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy wskazać, że to z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem, który dotyczy nawiezienia mas ziemi, co w sprawie nie jest kwestionowane, ponieważ oba organy będące w sporze kompetencyjnym potwierdziły taki fakt podczas przeprowadzonych kontroli nieruchomości. Mamy zatem do czynienia niewątpliwie z nieruchomościami, na które zostały nawiezione masy ziemi. Ponadto z dokonanych ustaleń PINB wynika, że tego rodzaju okoliczności nie były związane z jakimikolwiek działaniami budowlanymi (budową, robotami budowlanymi, powstaniem budowli ziemnych) i oceny tej nie zmieniają twierdzenia właścicieli nieruchomości, że nawiezienie ziemi, a tym samym wyrównanie terenu nastąpiło celem przygotowania terenu do przyszłych działań inwestycyjnych. Organ nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny ustalił, że takich działań inwestycyjnych na ww. działkach nie podjęto, tym bardziej, że nawieziony teren nie stanowi jednorodnie terenu inwestycyjnego, ponieważ w części przeznaczony jest w planie miejscowym pod zabudowę zagrodową i gospodarki rolnej oznaczone symbolem [...]; w innej zaś – stanowi tereny rolnicze oznaczone symbolem R. W tych warunkach PINB nie miał podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, ponieważ nie stwierdzono realizacji robót budowlanych, które wymagałyby reakcji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 w zw. z art. 53a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i 7 P.b. Nie wystarczy w omawianym zakresie wskazanie na kwestię nawiezienia dużej ilość ziemi (wypełnienie wąwozu). Nie każde bowiem podwyższenie terenu nieruchomości oznacza, że doszło do wykonania/powstania budowli ziemnej. Prawo budowlane nie wyjaśnia co należy rozumieć przez budowle ziemne. Jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, wykonane z ziemi (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00). Potoczne rozumienie budowli ziemnej wobec braku definicji ustawowej oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową, na co trafnie wskazywał PINB w odpowiedzi na wniosek (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00; z 26 lutego 2014 r., II OSK 2320/12; z 16 marca 2017 r., II OSK 1811/15, z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1806/16). We wniosku Wójt nie wykazał aby wskazywane podwyższenie nieruchomości doprowadziło do powstania budowli kubaturowej (argumentowano na okoliczność nawiezienia mas ziemi dla celów inwestycyjnych, czego jednak nie potwierdziły ustalenia stanu faktycznego na gruncie) – por. postanowienie NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OW 22/21.

Dlatego jeżeli Wójt Gminy M. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu usunięcia nawiezionych odpadów (mas ziemnych) z terenu ww. działek (zawieszając je do czasu wyjaśnienia sprawy przez PINB – postanowienie z 30 sierpnia 2022 r., znak sprawy: OS.6236.12.2022.PZ), zaś kwestia braku wykonania robót budowlanych została już wyjaśniona przez PINB, to Wójt Gminy M. jest organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy, tym bardziej, że podczas kontroli nieruchomości ustalił, że działki, które pierwotnie stanowiły wąwóz, zostały nadsypane masami ziemnymi zmieszanymi z gruzem i kamieniami, a w ten sposób powiększono powierzchnię płaską działek. Z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) wynika kompetencja wójta do wydania z urzędu decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, oczywiście o tyle o ile w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z odpadami.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.