Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 707/22 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 27 sierpnia 2015 r., nr X/78/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 707/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi L. K. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy Mrągowo z 27 sierpnia 2015 r., nr X/78/15 (dalej: "uchwała", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Mrągowo (dalej: "Rada") uchwaliła w dniu 27 sierpnia 2015 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Muntowo, gmina Mrągowo.

W skardze do WSA w Olsztynie zarzucono uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 7 i pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), dalej: "k.c" w stosunku do nieruchomości skarżącej. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], obręb [...]. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z planu nie wynika żadna okoliczność uzasadniająca pozbawienie prawa zabudowy fragmentu ww. nieruchomości położonych przy drodze publicznej w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na glebach niepodlegających ochronie i poza strefą ochronną 100 m od brzegu jeziora. W szczególności, ograniczenie to nie wynika z przepisów o Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, z przepisów o ochronie gruntów rolnych, ani z generalnych zasad ochrony ładu przestrzennego. Nieruchomość skarżącej znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy i jej zabudowanie nie groziłoby efektem zabudowy rozproszonej. W ocenie skarżącej zapisy planu są także sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mrągowo, które w odniesieniu do nieruchomości skarżącej tylko w części kwalifikują ją jako rolniczą przestrzeń produkcyjną. Z mapy studium wynika, że obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej pokrywa się jedynie z zasięgiem gleb wyższej klasy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślono zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, a w konsekwencji wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętej planem części działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem).

WSA w Olsztynie nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżąca jest właścicielem działek, położonych na terenie objętym planem, a rozwiązania planu w sposób istotny wpływają na sposób zagospodarowania tych działek i tym samym, korzystania z przysługującego jej prawa własności.

Sąd wojewódzki wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę, w szczególności kwestię wprowadzonych nakazów i zakazów na obszarze, na którym położone są działki skarżącej (§ 12 ust. 1 pkt 2 – ustala się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych w planie symbolem 1R), należy zwrócić uwagę na ustawę z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), dalej: "p.o.ś.", a przede wszystkim art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Następnie Sąd I instancji zaznaczył, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mrągowo (w dacie uchwalenia zaskarżonego planu - uchwała Rady Gminy Mrągowo z 5 września 2013 r., nr XXIX/295/13, następnie uchwała Rady Gminy Mrągowo z 25 maja 2016 r., nr XX/167/16, dalej: "studium") wyodrębnia obszar IIB, na którym w całości znajdują się działki skarżącej - położone w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a rysunek studium tego obszaru - wbrew twierdzeniom skargi - nie ogranicza się tylko do terenów obejmujących gleby klasy III. Obszar IIB obejmuje tereny będące częścią Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich, wprowadzonego pierwotnie rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich w 2008 r., obecnie jest to Uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 28 grudnia 2017 r., nr XXXIII/727/17 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. z 2018 r., poz. 415), dalej: "obszar chronionego krajobrazu". Zdaniem Sądu wojewódzkiego z akt planistycznych - w szczególności z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że teren objęty planem to obszar cenny przyrodniczo. Zapisy studium określiły funkcje obszaru, w którym znajdują się działki skarżącej jako turystyka i rolnictwo – wobec takich ustaleń nie było sprzeczne ze studium uregulowanie zakazu zabudowy. Obszar ten posiada warunki do rozwoju różnych form turystyki oraz produkcji rolnej w formach przyjaznych środowisku. Zezwolenie na zabudowę mogłoby zagrozić walorom przyrodniczym tego terenu. Nie zmienia tego fakt, że w skład działek skarżącej wchodzą m.in. grunty rolne o niskiej klasie RV pochodzenia mineralnego. Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości zapisów planu to, że obowiązujący na obszarze chronionego krajobrazu zakaz zabudowy w odległości 100 m od brzegów jezior dotyczy tylko części nieruchomości skarżącej, a pozostała znaczna część pozostaje poza strefą zakazu. Gmina dysponowała bowiem uprawnieniem do zastosowania ograniczeń zabudowy ze względu na teren rolniczy. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że najbliższa zabudowa znajduje się na działkach położonych na północ w odległości około 100 m od granicy nieruchomości skarżącej oraz na zachód - po przeciwnej stronie drogi - w odległości ponad 200 m od granicy nieruchomości skarżącej - są to działki nieobjęte ustaleniami planu. Zwarta zabudowa znajduje się – także poza granicami planu – na południe od działek skarżącej w odległości ponad 500 m (wieś C.). W obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej są natomiast tereny zieleni naturalnej oraz grunty rolnicze klasy III chronione na podstawie przepisów odrębnych i klasy V, co wynika z części graficznej planu miejscowego i rysunku studium.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. K., zaskarżając go w całości, zarzucając:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy w zakresie zasadności ograniczenia prawa własności skarżącej;

- art. 147 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na uchwałę rady gminy naruszającą prawo, co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu prymatu władztwa planistycznego gminy nad interesem indywidualnym i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu praw obywatela do korzystania z nieruchomości budowlanej;

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym wprowadzeniu zakazu zabudowy na całej nieruchomości skarżącej, pomimo niewykazania interesu publicznego uzasadniającego ten zakaz.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny. Zdaniem NSA naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1165/22). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. i poddaje się pełnej kontroli odnośnie przyjętego stanu faktycznego, przepisów prawa oraz powiązania tych elementów.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 519/23). Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia pozwala na skonkludowanie, że skarżąca kasacyjnie tym zarzutem próbuje zwalczać przyjęty w planie i zaakceptowany przez Sąd wojewódzki zakaz zabudowy na całym obszarze działek stanowiących jej własność. Tymczasem w zaskarżonym wyroku wyjaśniono przesłanki, które legły u podstaw wprowadzenia tak bardzo restrykcyjnego zakazu, ograniczającego istotnie uprawnienia właścicielskie. Niemniej wykazano, że stało się to w zgodzie przepisami u.p.z.p. oraz Konstytucji RP.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy do uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu planu miejscowego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA: z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17).

W kontekście tej ostatniej zasady kluczowy jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie. Przepis ten przewiduje, że w planie można wprowadzić zakaz zabudowy. W każdej sytuacji taki zakaz stanowi rodzaj ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Należy rozważyć, czy taka ingerencja nie jest nadmierna i czy ograniczenie prawa własności nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, którym dysponuje gmina. Jednocześnie nie można abstrahować od konstytucyjnych zasad dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska (art. 5 i 74 Konstytucji RP).

Z kolei art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym na dzień uchwalenia planu stanowił, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także prawo własności (pkt 7). Ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Gmina powinna wyważyć interes prywatny podlegający istotnym ograniczeniom oraz publiczny poprzez racjonalne postępowanie w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (vide wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16). Przy czym możliwość ograniczenia prawa własności nieruchomości w takim przypadku znajduje podstawę prawną w normach ustawowych, m. in. w art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także art. 73 p.o.ś. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1434/21 oraz wyrok NSA z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3774/19 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w miejscowym planie oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), dalej: "o.p.": parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Asumptem do kwestionowanych regulacji planu był fakt, że obszar nim objęty podlega ochronie w formie ustanowionego Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich (rozporządzenie nr 159 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Legińsko-Mrągowskich – Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 201, poz. 3151).

Należy zauważyć specyfikę ocenianego planu, który na całym obszarze wyłączył możliwość zabudowy i przeznaczył pod tereny rolnicze, las, tereny zieleni naturalnej, wód powierzchniowych oraz rowów.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Z kolei ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu (art. 5 pkt 8 o.p.). Osią ochrony krajobrazowej było położenie tych terenów pośród zbiorników wodnych, w tym sąsiadującego bezpośrednio z terenem planu, jeziora Juksty. Prawdą jest, że przepisy ustawy o.p. dotyczące chronionego krajobrazu generalnie nie wykluczają zabudowy, gdyż przepis posługuje się pojęciem możliwości wprowadzenia określonych zakazów. Z kolei przy uchwalaniu planów ustawodawca nakazał uwzględnienie ograniczeń wynikających z wymienionych w art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. form ochrony przyrody. To jest owo minimum, które gmina musi zachować. Jednakże gmina posiada narzędzie, aby objąć szerszą ochroną krajobraz, niż wynika to z aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie w sprawie obszaru chronionego. Takim narzędziem jest plan miejscowy ustalający zakaz zabudowy nowych obiektów w całym Obszarze, nie tylko w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych i Gmina z niego skorzystała. Wprowadzony zakaz zabudowy podyktowany ochroną krajobrazu znajduje usprawiedliwienie w okolicznościach sprawy. Miała bowiem miejsce silna presja inwestycyjna, która mogła doprowadzić do zniszczenia chronionego krajobrazu.

W planie miejscowym, jak wynika to z art. 72 ust. 1 p.o.ś., zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, między innymi przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, czy też uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza. Z kolei w myśl art. 72 ust. 2 p.o.ś., w planie miejscowym przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Powyższe wymagania, stosownie do art. 72 ust. 4 p.o.ś., określa się na podstawie opracowania ekofizjograficznego. Zapisy zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 639/12). Analiza tego dokumentu prowadzi do wniosku, że utrzymanie przestrzeni rolniczej bez prawa zabudowy realizuje optymalnie dyrektywę zakazu pogarszania środowiska i pozostaje w zgodzie ze studium.

Konflikt interesu publicznego oraz indywidualnego należało przesądzić na rzecz tego pierwszego z przyczyn wyżej wskazanych. Nie doszło przy tym do naruszenia zasady proporcjonalności.

Jednocześnie sytuacja wszystkich właścicieli objętych tym planem jest analogiczna, gdyż na całym jego obszarze wprowadzono zakaz zabudowy i tym samym spełnia on konstytucyjny wymóg równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wyłączono jedynie zabudowane wcześniej enklawy.

Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej kwestia klasy gruntów rolnych (część działek stanowią grunty słabej jakości) z punktu widzenia ochrony krajobrazowej pozostaje irrelewantna. Nawet bardzo słabej klasy grunty nie uzasadniają dopuszczenia zabudowy, gdyż przedmiotem ochrony tego Obszaru nie są grunty rolne, lecz ekosystemy leśne, nieleśne ekosystemy lądowe oraz ekosystemy wodne.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Skarżąca twierdzi, że kierunki ustalone w studium nie mogą być odczytane jako mające zastosowanie do jej działek, gdyż mapy nie są dokładne. Analiza załączników graficznych do studium daje odpowiedź, że cały obszar jednostki Muntowo objęty planem, jest uregulowany wspomnianym studium. Wyznaczyło ono kierunki rozwoju dla obrębu geodezyjnego Muntowo. Mianowicie jest to obszar IIB, położony między Jeziorem C. a jeziorem J. i teren ten należy chronić przed nową zabudową (str. 10 studium).

Działki skarżącej dokładnie są położone między jeziorem J., a drogą publiczną. Prawdą jest, że na północ przy tej samej drodze znajduje się enklawa, wyłączona spod regulacji planu, gdzie występuje zabudowa. Nie oznacza jednak, że skarżąca z tego powodu może zabudować swoje działki. Wspomniana zabudowa powstała bowiem wcześniej i nie mogła nie zostać uwzględniona. Nie oznacza jednak, że kształtuje ona wiążąco zagospodarowanie terenów wokół (jest jedynie relewantna przy uzyskiwaniu decyzji o warunkach zabudowy - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Plan może natomiast w odmienny sposób ustalić zagospodarowanie terenu, jeżeli znajdzie argumenty przemawiające za wyłączeniem zabudowy. Takim argumentem była ochrona środowiska.

Jako bez znaczenia należało też ocenić wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki znajdującej się po przeciwnej stronie drogi. Teren ten nie został objęty planem i znajduje do niego zastosowanie reżim ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.