Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3246/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 i 2, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1433/19 w sprawie ze skargi M.J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 15 maja 2019 r. znak MDO.051.745.2018(1) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1433/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M.J. na postanowienie Ministra Zdrowia z 15 maja 2019 r., znak MDO.051.745.2018(1), w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lęborku (PPIS) pismem z 20 kwietnia 2018 r. wezwał M.J. do stawienia się w gabinecie szczepień wskazanego zakładu opieki zdrowotnej w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania, w następstwie stwierdzenia, że na obowiązkowe szczepienia ochronne przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz poliomyelitis, nie stawił się jej syn – małoletni M.J. urodzony w dniu 10 czerwca 2011 r.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1433/19 przywołano, że – wobec braku wykonania obowiązku – PPIS skierował upomnienie na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017, poz. 1201 ze zm., Upea), pouczając, że w razie dalszego uchylania się od wskazanego obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ze względu na niewykonanie obowiązku zaszczepienia małoletniego, PPIS wystawił tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem do Wojewody Pomorskiego o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 5 października 2018 r., Wojewoda Pomorski (organ egzekucyjny) nałożył na M.J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, oraz wezwał do jej uiszczenia. Organ egzekucyjny wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 119, art 121 oraz art. 122 Upea. Wojewoda Pomorski podkreślił też, że obowiązek poddania małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym nałożony jest na prawnych opiekunów dzieci przez art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2018, poz. 151, "Uzzz").

M.J. (zobowiązana) złożyła zażalenie na w/w postanowienie organu egzekucyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1433/19 kolejno wskazano, że po rozpatrzeniu zażalenia Minister Zdrowia powołanym na wstępie postanowieniem z 15 maja 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) oraz art. 119 § 1 Upea (Dz. U. 2018, poz. 1314 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd wojewódzki przywołał motywy postanowienia organu naczelnego, w ocenie którego postępowanie egzekucyjne było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister nie dopatrzył się naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2 K.p.a., art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. a także art. 119 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 1 Upea. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2016, poz. 186 ze zm.; "Upp") pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wyrażenia takiej zgody. Również przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody podlegającego szczepieniu bądź jego przedstawiciela ustawowego, nie podważa tego obowiązku

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Zdrowia, M.J. złożyła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 Upea, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniego poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie;

2) art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego,

3) art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Konwencja) poprzez ograniczenie prawa każdego do prywatności, tj. decydowania o życiu osobistym, a także naruszenie prawa każdej jednostki do autonomii (samostanowienia). Zdaniem skarżącej nałożenie na nią obowiązku szczepienia dzieci jest też niezgodne z zasadą proporcjonalności (odpowiedniości obowiązków i sytuacji zobowiązanych).

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, wymagał wykonania. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem tegoż sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 Upea, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 81 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M.J. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2018, poz. 753, z późn. zm., rozp. MZ 2011) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2. art. 17 "§ 1" (przyjdzie uznać, że chodzi o "ust. 1" – uwaga Sądu) Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 9 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 r. życia (gruźlica,) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji polegające na utrzymaniu w mocy "decyzji" przymuszającej skarżącej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego), przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

II. art. 119 § 1 Upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 Upea polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

4. przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Nadto skarżąca kasacyjnie wnosi o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnosi o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETPC) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

Z uwagi na to, że powyższe zagadnienia mają mieć charakter prejudycjalny, wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPC.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwraca uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu stwierdzając, iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji RP zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Zaskarżone postanowienie utrzymuje obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego, które nie zostało przewidziane w treści ustawy. Postanowienie nakłada na skarżącą przymus w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Takie postanowienie w szczególności – zdaniem skarżącej kasacyjnie – stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zd. drugie). Skarżącą zmusza się bowiem do uczynienia tego, czego prawo nie nakazuje, brak bowiem podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej kasacyjnie organem wyłącznie uprawnionym do ustalenia programu szczepień ochronnych jest Rada Ministrów, nie zaś Główny Inspektor Sanitarny.

W odpowiedzi Ministra na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Organ naczelny zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom była odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością nie można stwierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swego dziecka. Zdaniem Ministra, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W ocenie tegoż organu skarżąca zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011 nie zasługuje na uwzględnienie.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 19 września 2023 r., pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia TK z 9 maja 2023 r. w sprawie SK 81/19, a to na okoliczność braku wymagalności obowiązku. W piśmie tym przywołano fragment w/w orzeczenia, przywołano również oznaczone judykaty w aspekcie wywodu odnośnie wzruszenia domniemania zgodności z prawem aktu normatywnego uchylonego wskutek orzeczenia TK i niedopuszczalności jego stosowania w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. W piśmie obszernie poddano krytyce obowiązek szczepień w Polsce, jako naruszający konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dopatrzono się żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

A. W ocenie Sądu, nietrafnie w zarzutach odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 Ppsa jest niewystarczające, albowiem ma on rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, które zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, Sąd Naczelny przyjął, że zarzut dotyczy art. 134 § 1 Ppsa.

B. Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie, zgodnie z którym, w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 Upea, ujmujących podstawy do wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (por. J. Radwanowicz-Wanczewska [w:] G. Łaszczyca (red.), A. Matan (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. III, cz. 2, Warszawa 2020, s. 317; R. Hauser, W. Piątek [w:] R. Hauser (red.), A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 9, s. 265, a także wyroki NSA z: 30 maja 2022 r., II OSK 3310/19; 28 stycznia 2020 r., II OSK 715/18; 17 października 2017 r., II OSK 2394/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Te okoliczności przekonują, że za niezasadne uznać należało te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą kwestii istnienia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącej szczepieniu ochronnemu (w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku), wykonalności tego obowiązku (m. in. wobec braku wykonania badania kwalifikacyjnego), wymagalności obowiązku (upływu terminu jego wykonania). W niniejszej sprawie nie mogły mieć znaczenia dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia podnoszone przez skarżącą kasacyjnie zarzuty, które ogniskują się na obowiązku szczepienia, jego istnieniu i podstawie prawnej.

C. W konsekwencji powyższej uwagi niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 Uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

D. Co zaś tyczy się zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 (nie zaś "§1" – uwaga Sądu) Uzzz w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozp. MZ 2011, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 Uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia celem określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozp. MZ 2011). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 rozp. 2011, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego (GIS) w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 Uzzz. Ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. W Komunikacie wskazuje się jakie szczepienia i jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozp. MZ 2011, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie GIS okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane, jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżąca kasacyjnie - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.

W powyższym aspekcie zauważyć należy, na co naprowadzał pełnomocnik skarżącej kasacyjnie w piśmie procesowym złożonym na rozprawie, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) orzekł, że: "Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", to w ocenie Sądu w tym składzie, nie zmienia to zapatrywania na sprawę.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane już w wyroku NSA z 16 maja 2023 r., II OSK 1604/20 (niepubl), iż jakkolwiek w przywołanym powyżej orzeczeniu Trybunał wskazał, że komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy oraz zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja gdy treść obowiązku jest współkształtowana komunikatem GIS, nie będącym aktem prawa powszechnie obowiązującego, to także dostrzegł, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie, jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. W przywołanym orzeczeniu podkreślono, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie II OSK 1604/20 oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (zob. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r., II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia). Mając na uwadze materię objętą niniejszym postępowaniem, w tym wskazaną w orzeczeniu TK potrzebę zapewnienia ciągłości realizacji szczepień ochronnych, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając już wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku II OSK 1604/20, także stoi na stanowisku, że obowiązek wykonania szczepienia ochronnego był na gruncie niniejszej sprawy wymagalny.

E. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Nie poddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

F. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego Sądu – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19, CBOSA). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

G. Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Na marginesie tych uwag wypadnie przypomnieć, że w myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

H. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 119 § 1 Upea. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącej kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego, lecz w drodze zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 Upea powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

I. Wbrew zatem stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ani nawet niepowołanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 § 1 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, LEX nr 1989974, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14, LEX nr 1987288). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W realiach tej sprawy bowiem nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny, ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

J. Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie, a to również w aspekcie przywoływanego orzeczenia SK 81/19. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.).

K. Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPC o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Tym samym brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenia niniejszego postępowania.

L. Z kolei sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 Ppsa, ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.

M. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.