Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 186/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 126
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2024 r. nr 407.38/AH/XV/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2024r. nr 407.38/AH-XV/24 utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 29 czerwca 2023 r. nr 407.107/F-13/X/2023 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tego Kolegium z dnia 13 czerwca 2023 r. nr 407.97/F-23/VI/23 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Bielskiego sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Postanowienia te wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 19 czerwca 2023 r. Z. S.(dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia SKO z dnia 13 czerwca 2023 r. Swój wniosek uzasadniła tym, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") nie zawierają odesłania do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w kontekście ponaglenia, zaś SKO nie jest organem, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Stąd też wydane przez Kolegium postanowienie o uznaniu za niezasadne wniesionego przez nią ponaglenia zostało wydane z ewidentnym naruszeniem powyższego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023r. znak: 407.107/F-13/X/2023 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. Organ zauważył, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 i art. 156-159 k.p.a. W myśl zaś art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja (postanowienie) została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten właśnie organ. W związku z tym, że kwestionowane postanowienie zostało wydane przez SKO, to do rozpoznania wniosku o stwierdzenie jego nieważności właściwy jest ten sam organ. Dalej Kolegium wskazano, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (w przedmiotowej sprawie jest to postanowienie z 13 czerwca 2023r.), a więc nie można zastosować do tego typu rozstrzygnięcia art. 156-159 k.p.a. Powyższe, zdaniem Kolegium powoduje, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zostało wniesione w sytuacji, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, dlatego też należało odmówić jego wszczęcia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca. W jej ocenie SKO w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2023 r. nie wskazało żadnych argumentów ani podstawy prawnej, z których jednoznacznie wynikałoby, że Kolegium jest organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia. Jej zdaniem jest to nieprawda tym bardziej, że ponaglenie dotyczyło przewlekłego prowadzenia sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej nie jest jednak sprawą administracyjną, a jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania. Sama ustawa regulująca kwestie dostępu do informacji publicznej tylko w bardzo ograniczonym zakresie zawiera odniesienia do k.p.a. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o jak najszybsze stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego ponaglenia ze względu na naruszenie przepisów postępowania.

Postanowieniem z 25 lipca 2023 r. SKO utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 29 czerwca 2023 r. Organ stwierdził, że skarżąca ma rację co do tego, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają odesłań do k.p.a. w stosunku do ponagleń. SKO nie jest więc organem, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a., toteż nie powinno było rozpoznać ponaglenia. Mimo to, zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. Nie mają więc w tym przypadku zastosowania przepisy art. 156-159 k.p.a. i SKO nie ma możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 13 czerwca 2023 r., czego żąda skarżąca. Taki stan rzeczy sprawia, że w sprawie zastosowanie ma art. 61a k.p.a., a organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na skutek skargi złożonej przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 701/23, uchylił postanowienie SKO z dnia 25 lipca 2023r. wskazując, że zarówno na etapie wydania postanowienia z dnia 29 czerwca 2023 r. oraz postanowienia z 25 lipca 2023 r. w składach SKO zasiadały te same osoby.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w Białymstoku w zmienionym składzie postanowieniem z dnia 20 lutego 2024r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 29 czerwca 2023r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 13 czerwca 2023 r. nr 407.97/F-23/VI/23. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że choć skarżąca ma rację, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają odesłania w stosunku do ponagleń i Kolegium nie powinno było rozpatrywać przedmiotowego ponaglenia, jednakże zgodnie z art 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zaś możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia podejmowane w trybie art 37 § 6 k.p.a. w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia. Tym samym do tego typu postanowień nie mają zastosowania przepisy art 156-159 k.p.a., a co za tym idzie Kolegium nie ma możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. W tych okolicznościach zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Na marginesie Kolegium zasygnalizowało, iż usunięcie kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego nie zmieniłoby nic w przedmiocie problemu ewentualnej bezczynności Starosty. Skoro skarżąca wyjaśnia, że nie występowała z ponagleniem do SKO w Białymstoku, gdyż adresatem pisma z dnia 2 czerwca 2023r. było Starostwo Powiatowe w Bielsku Podlaskim (a Kolegium przesłało powyższe pismo do Starostwa w dniu 2 czerwca 2023 r.), to oznacza, że podjęta została czynność wezwania do zaprzestania naruszania prawa, a zatem Skarżącej przysługuje skarga na bezczynność Starosty w przedmiocie informacji publicznej do sądu administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu wywiodła skarżąca zarzucając mu naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 19, art. 37 § 6, art. 61 §1, art. 65 oraz art. 112 k.p.a. Powołując się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie nie jest bowiem dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest zobowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1635 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.), a które to wady przemawiałyby za wyeliminowaniem jego z obrotu prawnego. Przy czym dodatkowego podkreślenia wymaga, uwzględniając zakres i charakter podniesionych w skardze zarzutów, że sąd kontrolując zaskarżone postanowienie bada ją wyłącznie pod względem zgodności (legalności) z obowiązującymi przepisami prawa, a nie celowości, a tym bardziej słuszności jej wydania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego trybu stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. Regułą jest natomiast, aby przepisy o charakterze wyjątku intepretować ściśle, a nie rozszerzająco. Stosownie do przepisu art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpiła skarżąca, która we wniosku z dnia 19 czerwca 2023 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w Białymstoku z dnia 13 czerwca 2023 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Bielskiego sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. SKO prawidłowo zatem dokonało oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie (wszczęcia postępowania), o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłanki podmiotowe, gdy podanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną oraz przesłanki przedmiotowe, których zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały co prawda skonkretyzowane w k.p.a., ale przyjmuje się, że są to okoliczności, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Taką przeszkodę, w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny, do odmowy wszczęcia postępowania stanowi żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec niezaskarżalnego postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego. Ustawodawca w art. 126 k.p.a. przesądził bowiem, że możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień wydawanych na podstawie art. 134 k.p.a. Zatem, tylko tego rodzaju postanowienia - zaskarżalne w drodze zażalenia lub wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. - mogą zostać poddane kontroli w trybie postępowania nieważnościowego. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją, postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., ani postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy zaś żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, to właściwy organ zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności żąda skarżąca zostało wydane w trybie art. 37 § 6 k.p.a. Jak słusznie wskazało zaś Kolegium przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia podejmowane w ww. trybie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia. A zatem nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec tego rodzaju postanowienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wprawdzie Skarżąca ma rację twierdząc, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają odesłania w stosunku do ponagleń dlatego też Kolegium nie powinno było rozpatrywać wniesionego przez nią - ponaglenia, jednakże jak wynika zacytowanego wyżej art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Skoro przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienia podejmowane w trybie art. 37 § 6 k.p.a., to jak słusznie przyjęło SKO, w stosunku do tego typu postanowień nie można wszcząć postępowania nadzwyczajnego i stwierdzić jego nieważności.

Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego postanowienia stanowiłoby rażące naruszenie przepisu art. 126 k.p.a. W związku z powyższym prawidłową formą zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 13 czerwca 2023r. wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w przedmiocie uznania za nieuzasadnione ponaglenia na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Bielskiego sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Takie też rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 29 czerwca 2023r. nie naruszają prawa, a Kolegium prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z innych przyczyn.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.