Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1195/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 428/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. nr WOA.7721.252.2020.ARO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. J. na rzecz T. K. i B. K. solidarnie kwotę 494 (czterysta dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 428/21, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r. nr WOA.7721.252.2020.ARO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 października 2020 r. nr NB.7360.273.2020 (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej też jako PINB) decyzją z dnia 15 października 2020 r. nr NB.7360.273.2020, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 maja 2018 r. nr NB.7355.7.2018, gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

PINB wyjaśnił, że decyzją z dnia 2 maja 2018 r. nr NB.7355.7.2018 nałożył na B. i T. małżonków K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami), związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w miejscowości [...] ul. [...], działka nr [...] realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] nr 767/2010 znak ArB-7351/738/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. i decyzji Starosty [...] nr 176/2015 znak ArB-6740.1.116.2015 z dnia 3 kwietnia 2015 r. zmieniającej ww. decyzję.

W dniu 27 sierpnia 2020 r. A. J. wystąpił do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 6, art. 147, art. 148 k.p.a. zakończonego decyzją znak: NB.7355.7.2018 z dnia 2 maja 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w [...]. A. J. wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego orzeczenia. Zwrócił uwagę, że sprawa nie dotyczy budynku kat. III (niewielkiego budynku gospodarczego), a budynku kat XVII, tj. budynku usługowego - zakładu tapicerskiego. O istotnych odstępstwach nie może być mowy w sytuacji, gdy wybudowano budynek zupełnie inny niż ten, dla którego ustalono warunki zabudowy i który zaprojektowano. Obszar oddziaływania przedmiotowego budynku - w istocie zakładu tapicerskiego obejmuje nieruchomość skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu. O okolicznościach stanowiących podstawę skierowanego wniosku o wznowienie postępowania A. J. dowiedział się dnia 24 sierpnia 2020 r., tj. w dniu doręczenia pisma znak. NB. 7360.254.2020 z dnia 21.08.2020 r. w trybie informacji publicznej.

Jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej decyzji ostatecznej PINB w [...] A. J. wskazał, że nie brał udziału w prowadzonym ww. postępowaniu jako strona. W związku z powyższym, organ ocenił, czy istotnie A. J. powinien być stroną w ww. sprawie. Organ powołał art. 28 k.p.a., i wskazał, że uzyskać status strony postępowania administracyjnego można wyłącznie wówczas, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Pełnomocnik A. J. w piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. wskazał na okoliczności, które mówią o istnieniu jego interesu prawnego, twierdząc, że "O istotnych odstępstwach nie może być mowy w sytuacji, gdy wybudowano budynek zupełnie inny niż ten, dla którego ustalono warunki zabudowy i który zaprojektowano. Obszar oddziaływania przedmiotowego budynku - w istocie zakładu tapicerskiego obejmuje nieruchomość mojego mocodawcy, który nie brał udziału w postępowaniu". Na potwierdzenie powyższego strona przesłała dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, tj. m.in. zdjęcie drzwi wejściowych nr 2 do budynku na których widnieje napis "FABRYKA MEBLI ZAKŁAD TAPICERSKI [...] ul. [...] Czynne Pon. - Pt.: 8.00- 16.00 (...)".

Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że A. J. jest współwłaścicielem nieruchomości o nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość ta nie graniczy z działką o nr [...] położoną w [...] przy ul. [...]. Fakt lokalizacji działki skarżącego w niedalekim sąsiedztwie, nie uzasadnia w ocenie PINB okoliczności przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego właścicielowi sąsiedniej nieruchomości. Ochrona uzasadnionego interesu sąsiada powinna opierać się na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno- budowlanych oraz norm dotyczących budowy obiektu budowlanego. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli takie zagospodarowanie koliduje z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

W konsekwencji, z uwagi na konkretne okoliczności sprawy, niezasadne jest uznanie za stronę właściciela sąsiedniej nieruchomości, który nie jest bezpośrednim sąsiadem nieruchomości wskazanej we wniosku. Z uwagi na swoją lokalizację, w znacznej odległość od działki o nr [...], w ocenie PINB, nie może być on stroną postępowania. Organ zaznaczył, że sąsiednie usytuowanie działek nie jest równoznaczne z oddziaływaniem ewentualnych obiektów usytuowanych na jednej działce na nieruchomość sąsiednią. Bowiem sam fakt bezpośredniego graniczenia z działką inwestycyjną nie przesądza o byciu stroną podmiotu, którego nieruchomość graniczy z tą działką. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, aby przez budowę doznawał jakiś ograniczeń lub aby budowany obiekt spowodował naruszenie przez niego warunków korzystania z jego nieruchomości. Co więcej, brak podstaw, aby stwierdzić, że sporna inwestycja w jakikolwiek sposób ogranicza możliwość korzystania przez skarżącego z posiadanej nieruchomości. A. J. nie wykazał, że nastąpiło bezpośrednie i trwałe naruszenie jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2020 r. podniesiono, że obszar oddziaływania przedmiotowego budynku - w istocie zakładu tapicerskiego - obejmuje nieruchomość skarżącego. Organ wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Organ uznał, że należąca do A. J. nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który stanowił przedmiot wniosku, tj. budynku gospodarczo- garażowego.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że nie zachodzi wskazywana przez A. J. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie ma on przymiotu strony. W związku z powyższym postępowanie wznowieniowe w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

A. J. odwołał się od ww. decyzji.

Decyzją z dnia 21 maja 2021 r. nr WOA.7721.252.2020.ARO Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

WWINB podał, że w sprawie nie widać związku pomiędzy budynkiem znajdującym się na nieruchomości [...] a nieruchomością skarżącego. A. J. nie jest inwestorem spornego budynku ani właścicielem nieruchomości, na której się on znajduje, zatem nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu dot. projektu budowlanego zamiennego budynku na dz. o nr [...], co nie pozwala go uznać za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a. Obowiązek nałożony decyzją z dnia 2 maja 2018 r. nr NB.7355.7.2018 nie został skierowany do A. J., zatem nie zostaje spełniony kolejny warunek, na podstawie którego art. 28 k.p.a. definiuje podmiot jako stronę postępowania. WWINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja aby A. J. posiadał interes prawny by być uznanym za stronę postępowania, gdyż jak wskazuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, z samego sąsiedztwa ww. nieruchomości nie można wywodzić interesu prawnego, który pozwala na uznanie za stronę postępowania. Dopiero powstanie ograniczenia i wskazanie naruszenia przepisu prawa materialnego pozwalać będzie na uznanie podmiotu za stronę postępowania. Z powodu braku wskazania przepisu prawnego, na którym A. J. opiera swój interes prawny w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe uznanie go za stronę postępowania.

Drugą przesłanką na jaką wskazał A. J. we wniosku o wznowienie postępowania jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). WWINB wskazał, że postępowanie NB.7355.7.2018 zakończone zostało obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku na działce [...] w [...]. Przedmiotowy budynek powstał na podstawie decyzji Starosty [...] nr 767/2010 znak ArB-7351/738/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. i decyzji Starosty [...] nr 175/2015 znak ArB-6740.1.116.2015 z dnia 3 kwietnia 2015 r. zmieniającej ww. decyzję. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w trakcie budowy odstąpiono od ustaleń i warunków określonych ww. decyzjami. Postępowanie NB.7355.7.2018 było prowadzone właśnie z uwagi na istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego. W sytuacji gdy wybudowany budynek odbiega od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego rozpoczyna procedurę naprawczą. W toku postępowania naprawczego PINB zobowiązał B. i T. małżonków K. do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego będzie uwzględniał zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przedstawiony projekt budowlany zamienny zostanie poddany analizie i gdy będzie spełniał wszelkie wymogi zostanie zaakceptowany decyzją o której mowa w art. 51 ust 4. W treści art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca nie wskazał, aby organ nadzoru budowlanego prowadzący procedurę naprawczą, w której żąda przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, żądał także przedstawienia stanowiska innego organu. Sam wnioskodawca nie wskazał przy tym jakiego organu stanowiska zabrakło. Zatem nie zaszła przesłanka, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

WWINB wskazał, że postępowanie NB.7355.7.2018. dotyczyło odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 2 maja 2018 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast z pism A. J. można odczytać, iż jego intencją jest ustalenie rzeczywistego przeznaczenia budynku, o którym świadczyć może napis "Tapicerstwo" widoczny na fotografiach znajdujących się w aktach organu I instancji. Jednakże jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, postępowanie, o którego wznowienie ubiega się strona na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest rozpatrywane w zakresie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt: II SA/Rz 193/13).

Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie nie istnieją przesłanki aby A. J. został uznany za stronę postępowania NB.7355.7.2018, jego żądanie nie ma oparcia w treści art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 6 k.p.a. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3438/19 uznanie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący stroną postępowania skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem organ stwierdził, że PINB w [...] prawidłowo wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. wniósł o uchylenie decyzji WWINB znak sprawy: WOA.7721.252.2020.ARO z dnia 21 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] znak: NB.7360.273.2020 (NB.7355.7.2018) z dnia 15 października 2020 r. oraz o zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rażące naruszenia prawa:

• art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i nie poczynienie niezbędnych ustaleń, że na działce nr [...] zrealizowano samowolnie obiekt usługowy (nawet przemysłowy), a zatem odmienny od tego, dla którego przeprowadzono proces inwestycyjny,

• art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. w aspekcie art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie; organy nadzoru budowlanego obu instancji popełniły błąd subsumcji niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (brak legitymacji procesowej strony - skarżącego) w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie. W istocie został wybudowany budynek inny niż ten, którego warunki zabudowy ustalono w decyzji o warunkach zabudowy, oraz inny niż ten na który Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę od Starosty [...]. O żadnych istotnych odstępstwach w przedmiotowej sprawie nie noże być mowy. Inwestor od samego początku miał zamiar wbudować budynek usługowo - produkcyjny (ZAKŁAD TAPICERSKI) i taki budynek wybudował w istocie w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego),

• art. 153 art. 170 p.p.s.a. polegające na całkowitym zignorowaniu oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sygn. akt II SA 728/20 z dnia 3 lutego 2021 r.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie inwestycji na dz. nr [...] w [...] dotyczącej realizacji obiektu budowlanego, określanego przez inwestorów "budynkiem gospodarczo- garażowym" zapadł już szereg decyzji, a także wyroków WSA w Poznaniu. Postępowanie w sprawie tego budynku trwa od 2016 r., a przed organami nadzoru budowlanego od 2018 r. kiedy inwestorzy wystąpili do PINB o przeprowadzenie kontroli budowy ww. obiektu. Stan sprawy został już wielokrotnie zrelacjonowany m.in. w sprawach o sygn. II SA/Po 931/19, II SA/Po 728/20, II SA/Po 429/21, II SA/Po 430/21 (pełne uzasadnienia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Wnioskami z dnia 27 sierpnia 2020 r. A. J. wystąpił o wznowienie postępowań zakończonych wydanymi w toku postępowania naprawczego decyzjami PINB w [...]: (1) z dnia 2 maja 2018 r., nr NB.7355.7.2018, (2) z dnia 24 lipca 2019 r., nr NB.7359.1.2019 i (3) z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020, wskazując, że nie brał udziału w postępowaniach zakończonych tymi decyzjami, a sprawy dotyczące obiektu na działce nr [...] nie dotyczą obiektu budowlanego kategorii III (niewielkiego budynku gospodarczego), ale obiektu budowlanego kategorii XVII: budynku usługowego – zakładu tapicerskiego.

PINB wznowił postępowania administracyjne zakończone wymienionymi wyżej decyzjami, a następnie orzekł o odmowie uchylenia tych decyzji. Ostateczne decyzje Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy te decyzje zostały zaskarżone przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SA/Po 428/21, II SA/Po 430/21 i II SA/Po 429/21.

W sprawie o sygn. II SA/Po 430/21 Sąd dokonał kontroli decyzji WWINB z dnia 31 maja 2021 r., nr WOA.7721.253.2020.ARO którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 15 października 2020 r. o odmowie uchylenia przez ten organ decyzji własnej z dnia 24 lipca 2019 r., NB.7359.1.2019 z powodu stwierdzenia braku zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Decyzja z dnia 24 lipca 2019 r. dotyczyła zaś zatwierdzenia przez PINB projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót (k. 8-12 akt adm. nr NB.7359.1.2019). Sąd w wyroku dnia 4 listopada 2021 r. sygn. II SA/Po 430/21 orzekł o uchyleniu wymienionych powyżej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB.

Z kolei w sprawie o sygn. II SA/Po 429/21 przedmiotem kontroli Sądu była decyzja WWINB z dnia 21 maja 2021 r., nr WOA.7721.254.2020.ARO, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 16 października 2020 r., nr NB.7360.275.2020 o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 24 stycznia 2020 r., nr NB.7353.08.2020 wydanej w przedmiocie udzielenia B. i T. K. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. II SA/Po 429/21 uchylił ww. decyzje organów obu instancji.

Sąd z urzędu dostrzegł również, że poza tożsamością wniosków A. J. (powołanej podstawy wznowienia), argumentacja decyzji PINB jak i WWINB w wyżej wymienionych decyzjach była w zasadzie taka sama jak w obecnie rozpoznawanej sprawie. Stanowisko skarżącego wyrażane w odwołaniu, jak i skardze również było identyczne we wszystkich trzech sprawach. Spór sprowadzał się ostatecznie do oceny interesu prawnego A. J. w zakresie bycia stroną w postępowaniach, których wznowienia się domagał (co do drugiej podstawy wznowienia Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia).

Sąd wskazał, że podziela w całości stanowiska i argumentację wyroków o sygn. II SA/Po 430/21 i II SA/Po 429/21. Sąd stwierdził, że organy nadzoru nie postąpiły właściwie relatywizując sytuację prawną A. J. (jako właściciela działki [...]) do budynku o charakterze "gospodarczo-garażowym" (na działce [...]), kwitując krótko, że nie ma on interesu prawnego w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo- garażowego na dz. nr [...] w [...].

WWINB w zaskarżonej decyzji wskazał, że postępowanie NB.7355.7.2018. dotyczyło odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego i zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 2 maja 2018 r. o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, natomiast z pism skarżącego wynikało zdaniem organu, iż intencją strony było ustalenie rzeczywistego przeznaczenia budynku znajdującego się na działce nr [...]. A. J. konsekwentnie twierdził, iż w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem garażowo- gospodarczym a budynkiem usługowym (zakład tapicerski), co w kontekście jego interesu prawnego ma istotne znaczenie, a zostało pominięte przez organy. W powołanym przez skarżącego wyroku o sygn. II SA/Po 728/20 z dnia 3 lutego 2021 r. WSA wskazał, że A. J. wyrażał obawy, że w bliskim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego powstał na działce [...] zakład tapicerski. Sąd stwierdził, że obawy te są uprawdopodobnione chociażby przez to, że sporny budynek, mający stosunkowo znaczne rozmiary, opatrzony jest niedwuznacznym szyldem "Tapicerstwo", i nakazał w tym właśnie kontekście jego zarzuty zweryfikować. Przy tym WSA stwierdził, że jeśli potwierdzi się przeznaczenie spornego budynku pod zakład tapicerski, to wówczas legitymację skarżącego do żądania przeprowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do tego budynku należałoby ustalać z uwzględnieniem przede wszystkim funkcji i charakterystyki obiektu w postaci rzeczywiście zrealizowanej (usługowej), w tym z uwzględnieniem oddziaływań związanych z docelowym przeznaczeniem (zob. uzasadnienie do wyroku dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).

Sąd wskazał, że wypowiedzi zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 728/20 dotyczą nie odrębnej sprawy, ale statusu A. J. (jako właściciela działki [...]) jako ewentualnie posiadającego interes prawny w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budynku na działce [...] w takim stanie, w jakim rzeczywiście go wybudowano. Wszystkie działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w latach 2018-2020 miały na celu jeden przedmiot- niezgodnie z projektem wybudowany budynek na działce [...]. Tak samo jak działań dotyczących budynku domagali się sami inwestorzy w piśmie z dnia 15 marca 2018 r., tak samo weryfikacji budowy domagał się A. J. w pismach z dnia 14 i 25 czerwca 2019 r. Budynek ten istnieje, spełnia określoną funkcję, ma obiektywne gabaryty, wymiary i układ pomieszczeń i wymagał ingerencji ze strony nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu, organy nie oceniły interesu prawnego skarżącego w kontekście budynku – zakładu tapicerskiego, lecz odnosiły swoje rozważania do "budynku gospodarczo garażowego", ignorując stanowisko A. J. w tym zakresie. Tymczasem oddziaływanie zakładu jest inne niż budynku gospodarczo- garażowego. Wobec tego zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego pochopnie uznały, że A. J. nie jest uprawniony do żądania wznowienia zakończonego decyzją z dnia 2 maja 2018 r. postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd wskazał, że ma też świadomość, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 maja 2018 r., nr NB.7355.7.2018, nałożono obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego "budynku gospodarczo-garażowego". Powyższe jednak nie może odwrócić uwagi od tego, że budynek ma wiele cech mogących świadczyć o jego produkcyjnym charakterze. Tymczasem to właśnie ten rzeczywiście i obiektywnie istniejący budynek był wyjściowo przedmiotem kontroli nadzoru budowlanego i następnie postępowania naprawczego, które nałożyło na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd wskazał, że zarzut skargi w zakresie, w jakim dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., okazał się nieskuteczny. Na wskazany przepis może się bowiem powołać osoba, wobec której ustalone zostanie, że ma prawa strony w sprawie. Pierwszoplanowe znaczenie miały więc wobec A. J. ustalenia dotyczące jego statusu jako strony (art. 28 k.p.a.) w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzje organów, wskazując, że zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.

Sąd wskazał, że rolą organów nadzoru budowlanego będzie zajęcie stanowiska co do oceny charakteru konkretnego, istniejącego budynku będącego przedmiotem postępowania – który już na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można z wysokim prawdopodobieństwem kwalifikować jako budynek usługowy (zakład tapicerski – fabrykę mebli) – w tym także odniesienie się do uwag A. J., oraz następnie ustalenie – w takim właśnie kontekście – czy możliwe jest zidentyfikowanie po stronie skarżącego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.), co dalej skutkowałoby uznaniem bądź nie uznaniem wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. K. i B. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli ustalonego w tej sprawie przez organy I i II instancji stanu faktycznego, czego przyczyną było bezpodstawne uchylenie zaskarżonych decyzji.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie w art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył A. J., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Nieprawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.

W niniejszej sprawie A. J. pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją znak: NB.7355.7.2018 z dnia 2 maja 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] (dz. nr [...]) w [...]. A. J. zwrócił uwagę, że sprawa nie dotyczy budynku kat. III (niewielkiego budynku gospodarczego), a budynku kat XVII, tj. budynku usługowego - zakładu tapicerskiego. Wskazał, że o istotnych odstępstwach nie może być mowy w sytuacji, gdy wybudowano budynek zupełnie inny niż ten, dla którego ustalono warunki zabudowy i który zaprojektowano. Podniósł, że obszar oddziaływania przedmiotowego budynku - w istocie zakładu tapicerskiego obejmuje nieruchomość skarżącego, który nie brał udziału w postępowaniu.

Wobec tego, ocenie podlegało, czy A. J. powinien być stroną w ww. sprawie.

Należy zauważyć, że organ I instancji pismem z dnia 24 września 2020 r. wezwał skarżącego do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy żądanie z dnia 27 sierpnia 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie wskazano, że kwestię interesu prawnego wyjaśniono w żądaniu wznowienia postępowania z dnia 27 sierpnia 2020 r. Ponadto, dla wykazania interesu prawnego przesłano dokumentację fotograficzną obiektu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a.

Należy podzielić stanowisko organów, że skarżący nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnie wskazanej normie prawa materialnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 2 maja 2018 r. nr NB.7355.7.2018 nakładającą na B. K. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami), związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego w miejscowości [...] ul. [...], działka nr [...] realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] nr 767/2010 znak ArB-7351/738/2010 z dnia 12 listopada 2010 r. i decyzji Starosty [...] nr 176/2015 znak ArB-6740.1.116.2015 z dnia 3 kwietnia 2015 r. zmieniającej ww. decyzję.

Skarżący podnosi, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje jego nieruchomość. Tymczasem działka skarżącego nr [...] nie graniczy z działką nr [...], na której znajduje się sporny budynek gospodarczo – garażowy, a jest od niej oddzielona działką nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Należy zauważyć, że już samo położenie działki skarżącego względem spornego obiektu wyklucza uznanie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej na B. K. i T. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że sporna inwestycja nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Twierdzenie skarżącego, że sporny obiekt oddziałuje na jego nieruchomość nie zostało poparte przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzić zatem należy, że brak jest związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a ww. decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Dodać należy, że decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczy budynku gospodarczo – garażowego, a nie jak twierdzi skarżący – usługowego – zakładu tapicerskiego.

Należy także zauważyć, że już w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/16 stwierdzono brak interesu prawnego A. J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia 12 listopada 2010 r., Nr 767/2010, znak: ArB-7351/738/2010 o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...].

W wyroku tym WSA wskazał, że budynek gospodarczo - garażowy na działce nr ew. [...] znajduje się w odległości ponad 35 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz około 10 m od linii rozgraniczającej działkę inwestora oraz działkę drogową (ul. [...]), a także około 7 m od granicy działki nr ew. [...]. Sąd uznał, że powyższe odległości przesądzają, że nieruchomość skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, zwłaszcza, że pomiędzy budynkiem gospodarczo-garażowym, a działką skarżącego znajduje się jeszcze należący do inwestora budynek mieszkalny. Sąd podzielił zatem ocenę organów, że inwestycja nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, ani w sposobie jej wykorzystywania. Sąd dodał również, że decyzja Nr 176/2015 z dnia 3 kwietnia 2015 r. nie kształtuje nowego stanu prawnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania objętego nią obiektu budowlanego. Wyrok ten jest prawomocny.

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że zasadnie organy uznały, że A. J. nie mógł zostać uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., a tym samym za prawidłowe należy uznać decyzje organów w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2 maja 2018 r. nr NB.7355.7.2018.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Koszty te obejmują: wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika przed Naczelnym Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 360 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.