Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1641/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27b ust 1 pkt 1a , art. 92a ust. 3, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. PL Sp. z o.o w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 342/23 w sprawie ze skargi B. S. PL Sp. z o.o w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. S. PL Sp. z o.o w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 342/23 oddalił skargę B. S. Sp. z o.o. w W. (dalej także: skarżąca lub spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także: GITD lub organ odwoławczy) z [...] listopada 2022 r.,

nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w G. przeprowadzili [...] marca 2021 r. kontrolę drogową samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kierowca pojazdu przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił kurs z ul. R. na ul. G. w G.. Po zakończeniu przewozu pasażer dokonał płatności gotówką w wysokości 10 zł, nie otrzymując paragonu ani faktury. Kontrolowany pojazd nie był wyposażony w taksometr ani kasę fiskalną. Na dachu samochodu umieszczona była lampa z napisem "Taxi". Przewóz został zlecony przedsiębiorcy T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej także: przewoźnik) przy pomocy aplikacji mobilnej B.S. Sp. z o.o. w W.. Kierowca okazał do kontroli: wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanej przez Prezydenta Miasta S. oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanej przez Prezydenta Miasta G.. Obie licencje wydano przedsiębiorcy: T. Sp. z o.o. Licencje uprawniały do wykonywania transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką jedynie na terenie S. oraz G., nie zaś na terenie G.. Jednocześnie nie okazano żadnych uprawnień do wykonywania przewozu osób na terenie G.. W związku z powyższym stwierdzono, że kierowca wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. dopuścił się naruszenia określonego w załączniku nr 3 lp 1.1 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 58, zwanej dalej: u.t.d.).

Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2021 r. nałożył na B.S. Sp. z o.o. w W. karę pieniężną w wysokości 40.000 zł, tytułem naruszenia określonego w Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., to jest naruszenia polegającego na przekazywaniu zleceń przewozu osób przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł w związku z naruszeniem określonym w załączniku nr 3 lp. 2.20 do u.t.d., stwierdzając, że wysokość kary nałożonej przez organ pierwszej instancji powinna być ograniczona stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d.

W ocenie GITD, w świetle zgromadzonych dowodów, bezspornym jest, że kierowca pojazdu marki [...] realizował zarobkowy przewóz osób, a wykonawcą przewozu był przedsiębiorca T. Sp. z o.o. z siedzibą w G., który w dniu kontroli nie posiadał uprawnień na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie G.. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca przekazując zlecenie nie zweryfikowała wykonania usługi transportowej na terenie G., przede wszystkim nie ustaliła czy podmiot wykonujący przewóz ma uprawnienia do wykonywania tego rodzaju przewozu na tym obszarze. Zdaniem GITD podmiot wykonujący czynności związane z przewozem miał wpływ na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które można było przewidzieć. Skarżąca jako pośrednik zleciła wykonanie przewozu przedsiębiorcy, który nie posiadał uprawnień na terenie miasta, gdzie wykonywano przewóz, bez wcześniejszej weryfikacji informacji generowanych za pomocą aplikacji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca przyjęła model działania polegający na przekazywaniu zleceń przewoźnikom posiadającym dowolną licencję na dowolny przejazd, bez wcześniejszej analizy czy licencja jest właściwa dla danego rodzaju przewozu oraz bez weryfikacji czy pojazd jest w ogóle zgłoszony do licencji oraz czy spełnia on wymagania do wykonywania przewozu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo zweryfikował czy przed rozpoczęciem przewozu podmiot wykonujący przewóz posiadał właściwe uprawnienia oraz czy pojazd, którym będzie realizowany przejazd jest odpowiedni do przypisanej licencji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skoro strona skarżąca nie jest w stanie ze względu na rozmiar działalności weryfikować wszystkich zleceń powinna rozważyć ograniczenie działalności do rozmiarów umożliwiających prowadzenie tej działalności zgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego uznał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ trafnie ocenił, że skarżąca przekazała zlecenie przewoźnikowi, który nie miał licencji uprawniającej go do wykonywania przekazanego zlecenia przewozu. Skarżąca dysponując informacjami dotyczącymi przewoźnika zgromadzonymi w rejestrze przekazanych zleceń przewozu osób oraz znając trasę przekazywanego zlecenia przewozu osób w dniu kontroli drogowej, powinna była wiedzieć, że przewoźnik nie dysponuje odpowiednią licencją. Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że takie ustalenia upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i prawidłowo uznały, że skarżąca podlegała karze określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że wymaganie przekazywania zleceń przewozów wyłącznie przewoźnikom, którzy mają licencję odpowiednią

do wykonania tych przewozów jest wymaganiem nieproporcjonalnym. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca miała możliwość zastosowania się

do wymogów określonych ustawą o transporcie drogowym, gdyby przed przekazaniem zlecenia przewozu wykorzystała informacje o przewoźniku, którymi

w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym powinna dysponować i faktycznie dysponowała, w celu ustalenia, czy dany przewoźnik ma licencję odpowiednią do wykonania danego przewozu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, GITD prawidłowo uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej na podstawie

art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Poczynione w sprawie ustalenia nie pozwalały na ocenę, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie przypisanego jej naruszenia. Sąd stwierdził, że skarżąca – wykorzystując swoją aplikację, jak i dane z prowadzonego przez nią rejestru przekazanych zleceń przewozu osób – wiedziała, że przewóz będzie w całości realizowany w G. oraz, że przewoźnik posiada licencje taksówkowe obowiązujące na terenie G. i .. W sytuacji gdy skarżąca nie dysponowała informacją, że przewoźnik ma prawo wykonywać przewozy osób taksówką w G., to nie powinna była przekazać tego zlecenia przewozu temu przewoźnikowi. Skarżąca miała zatem wpływ na powstanie naruszenia, co wyklucza zastosowanie w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Sąd nie podzielił także zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania, uznając, że organy obu instancji zrealizowały obowiązki wynikające z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

B.S. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 22 listopada 2022 r., a także zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 24 w związku z art. 27b ust. 1 pkt 1a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nakładają na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ("pośrednik") obowiązek ustalenia czy podmiot, któremu przekazuje zlecenie posiadający licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d ("Licencja przewoźnika") wykonuję usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji oraz w na obszarze objętym posiadaną przez przewoźnika licencją, podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a skarżąca wypełniła ten obowiązek;

b) zgodnie literalnym brzmieniem art. 27b ust 1 pkt 1a u.t.d. obowiązek weryfikacji posiadania odpowiedniej licencji musi zostać wypełniony przez pośrednika przed rozpoczęciem współpracy, a nie przed każdorazowym przekazaniem zlecenia;

c) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5c ust 1 pkt 5u.t.d., okoliczność dysponowania przez przewoźnika pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany jest weryfikowana przez organ licencyjny w toku postępowania w przedmiocie uzyskania licencji przewoźnika;

d) żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje pośrednikowi podstaw do pozyskiwania, a następnie gromadzenia danych, dotyczących wyglądu oraz wyposażenia pojazdów, którym przewoźnicy wykonują usługi transportowe;

e) obowiązek weryfikacji czy dany pojazd spełnia wymogi właściwe dla posiadanej przez przewoźnika licencji, jest, na datę wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej, rozwiązaniem dopiero projektowanym przez ustawodawcę i nie istniał w dacie przeprowadzania kontroli;

f) brak jest przesłanek do tego, aby w/w przepisy wykładać wbrew ich językowemu brzmieniu, zwłaszcza nie przemawiają za tym względy natury celowościowej lub historycznej;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5d oraz art. 5e w związku z art. 92a ust 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające oddaleniu skargi na decyzję nakładającą na skarżącego kasacyjnie karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust 1 u.t.d lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy - podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust 1 pkt 1a u.t.d., jedynym ustawowym obowiązkiem pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a skarżąca wypełniła ten obowiązek;

b) skarżąca podjęła współpracę z przewoźnikiem – T. Sp. z o.o. z siedzibą w G. ("T."), jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym Licencję przewoźnika taksówką;

c) skarżąca jako pośrednik przy przewozie osób, nie została wyposażona w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu;

d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również wykonanie przejazdu na obszarze objętym posiadaną licencją oraz spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonania przewozu, wymogów określonych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ("Rozporządzenie techniczne"), spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów;

III. naruszenie prawa materialnego tj. art. naruszenie art. 2 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 5d oraz 5e w związku z art. 92a ust 1 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której organ powinien odmówić ich zastosowania, ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na:

a) wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację czy podmiot, z którym pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań;

b) uznaniu odpowiedzialności pośrednika de facto za działania przewoźnika, bez wyposażenia pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożlwiające weryfikację przez pośrednika czy dany pojazd został zgłoszony do licencji przewoźnika;

c) wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia;

IV. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92c ust 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93 ust 3 u.t.d., podczas gdy:

a) skarżąca nie miała wpływu na naruszenie, zaś samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć - co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe;

b) skarżąca podjęła wszelkie możliwe działania, których można było od niej racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.:

i. przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem T., zweryfikowała czy T. posiada Licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką;

ii. poinformowała wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje,

o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki;

iii. poinformowała wszystkich przewoźników, którym pośredniczy,

o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych przez ustawodawcę;

iv. wprowadziła odpowiednie zapisy w stosownych przez skarżącego Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym;

V. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez organ okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie, dotyczące odpowiedzialności przewoźnika T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli nr 51/03/693503/2021 z dnia 14 marca 2021 roku, podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego T. mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko skarżącemu, gdyż ewentualna odpowiedzialność B. jest pochodną odpowiedzialności T., a więc umorzenie postępowania dotyczącego T. mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec B.;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ drugiej instancji art. 107 § 1 pkt 5 w związku z art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak sformułowania jej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e u.t.d., skutkujące brakiem możliwości określenia przez stronę, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7a § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5d u.t.d., art. 5e u.t.d. i art. 92a ust 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na skarżącego;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem przez organ II instancji naruszenia art. 92a ust 1 w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającym na ustaleniu tylko jednego przypadku przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust 1 lub z naruszeniem art. 5e ustawy, a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazywania zleceń.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia na spółkę, na mocy art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. kary pieniężnej 40.000 zł, ograniczonej zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d. do wysokości 12.000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że w dniu kontroli spółka, jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób wbrew nakazowi z art. 5d u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.) lub zakazowi z art. 5e u.t.d. (prowadzenia pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą), przekazała zlecenie za pomocą aplikacji B. podmiotowi – przewoźnikowi, który nie posiadał odpowiedniej licencji, co zostało uznane za naruszenie lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., a w rezultacie stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, zdaniem składu orzekającego, najpierw należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, zgłoszonego w pkt I petitum skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 4 pkt 24 w związku z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d. w powiązaniu z art. 5b ust. 1 u.t.d., wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu istnienia obowiązku przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ustalania, czy podmiot, któremu przekazywane jest zlecenie, posiadający licencję na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., wykonuje usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji oraz na obszarze objętym tą licencją. Ustalenie granic obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, przy przekazywaniu zleceń przewozu osób przedsiębiorcy realizującemu ten przewóz, miało wpływ na zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w celu zbadania, czy działania pośrednika przy przekazywaniu zleceń przewozu mieściły się we wspomnianych granicach, czy też stanowiły ich naruszenie, sankcjonowane karą pieniężną, o którym mowa w lp.2.20 zał. nr 3 do u.t.d.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw prawnych do uwzględnienia poglądu skarżącej, gdyż argumenty GITD i aprobujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach i okazały się prawidłowe.

Należy najpierw wyjaśnić, że uregulowania dotyczące zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pośrednictwem przy przewozie osób zostały wprowadzone do ustawy o transporcie drogowym ustawą z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1180, dalej: ustawa zmieniająca), od 1 stycznia 2020 r. (art. 7 ustawy zmieniającej). Na mocy art. 4 pkt 3 lit. c) u.t.d., działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób została uznana za jedną z form wykonywania transportu drogowego (zarówno krajowego, jak i międzynarodowego), z uwagi na fakt, że profil takiej działalności jest ściśle związany z realizowaniem usługi transportu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15 Asociación Profesional Elite Taxi przeciwko Uber Systems Spain SL (Lex nr 2431422) stwierdził, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz. Urz. UE.C 2012 Nr 326; dalej: TFUE) i tego rodzaju usługę należy wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123 i dyrektywy 2000/31. Ponadto w świetle prawa Unii w jego obecnym kształcie zadaniem państw członkowskich jest uregulowanie warunków świadczenia usług pośrednictwa takich jak usługa, o której mowa w postępowaniu głównym, przy zapewnieniu poszanowania zasad ogólnych TFUE (teza 48, 47).

W rozumieniu art. 4 pkt 24 u.t.d. pośrednictwo przy przewozie osób jest działalnością gospodarczą, polegającą na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób – samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Podjęcie i wykonywanie tej działalności gospodarczej wymaga uzyskania licencji, co wynika z art. 5b ust. 2 u.t.d. oraz podlega określonym tą ustawą wymogom. Wśród obowiązków, adresowanych do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób ustawodawca ustanowił w art. 5d u.t.d. obowiązek (nakaz) prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. Konsekwencje obowiązywania tego przepisu nie są bez znaczenia dla rekonstrukcji treści obowiązku, o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. W myśl ostatnio powołanego przepisu w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest obowiązany do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., nie później niż przed rozpoczęciem współpracy (lit. a) oraz w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób (lit. b). Z powołanych przepisów wynika, że wspomniany obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę (przedsiębiorcę, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób) stanowi bezpośredni efekt obowiązywania nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d). Obowiązek określony w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi naturalne dopełnienie wymienionego nakazu, a co więcej, że pozostaje z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku. Należy podkreślić, że przepis art. 5d u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), jego adresatem, jak i art. 27b ust. 1 u.t.d., wprowadzającego obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań ustanowionych tymi przepisami i w czasie określonym w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d., jest przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 w związku z art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d.

Wprowadzenie art. 5d do ustawy o transporcie drogowym uzasadniono potrzebą doprecyzowania zasad prowadzenia działalności przez pośredników, w taki sposób by przewozy mógł wykonywać tylko przedsiębiorca, posiadający licencję odpowiednią do charakteru realizowanych (zlecanych) przewozów, oraz z zachowaniem obowiązków wynikających z posiadanej licencji (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, druk sejmowy VIII.3368).

Mając na uwadze przedstawione wyżej uregulowania oraz obowiązki nałożone na przedsiębiorcę pośredniczącego przy przewozie osób przez dalsze regulacje art. 27b u.t.d., należy stwierdzić, że w art. 27b ust. 1 u.t.d. ustawodawca zakreślił granice czasowe, w których przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób ma obowiązek weryfikowania, czy przewoźnik, z którym współpracuje i przekazuje zlecenia przewozu, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.

W przepisie art. 27b ust. 1 pkt 2 u.t.d. ustanowiono obowiązek prowadzenia, w postaci elektronicznej, rejestru przekazanych zleceń przewozu osób oraz przechowywania zgromadzonych w tym rejestrze informacji przez okres 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zlecono przewóz. Zgodnie z art. 27b ust. 3 u.t.d. w rejestrze gromadzi się następujące informacje: firmę przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 1); adres i oznaczenie siedziby albo miejsca wykonywania działalności przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 2); numer identyfikacji podatkowej (NIP) przedsiębiorcy, któremu zlecono przewóz osób (pkt 3); w przypadku zlecenia przewozu osób taksówką – numer licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, oraz nazwę organu, który udzielił tej licencji (pkt 4). Prowadzenie omawianego rejestru zleceń i ewidencji współpracowników, o których mowa w art. 27b ust. 3 u.t.d., jest niezbędne w celu wywiązania się z obowiązków ustawowych dla pośrednika przy przewozie osób (art. 27b ust. 2 u.t.d.).

Ponadto zgodnie z art. 27b ust. 5 u.t.d. organy udzielające licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., mają obowiązek przekazywania informacji, na wniosek podmiotu prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, dotyczącej posiadania przez przedsiębiorcę współpracującego z pośrednikiem licencji na wykonywanie przewozów osób. Wprowadzenie tego przepisu było niezbędne w celu umożliwienia pośrednikowi z wywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1u.t.d.

Natomiast poprzez dodanie do art. 27b u.t.d. ustępów 6 i 7 nałożono na przedsiębiorcę realizującego przewozy obowiązek informowania pośrednika, z którym współpracuje, o przypadku gdy przestał posiadać licencję upoważniającą do wykonywania zarobkowego przewozu osób, w ciągu 7 dni od tego momentu. Rozwiązanie to ma na celu wyłączenie z odpowiedzialności pośrednika przy przewozie osób w przypadku gdy przedsiębiorca, z którym współpracuje, przestał spełniać wymóg posiadania licencji (po zweryfikowaniu tego obowiązku przez pośrednika) i nie poinformował go o tym fakcie. W takim przypadku na pośrednika nie będzie nakładana kara pieniężna za zlecanie usług przewozowych przedsiębiorcy, który nie posiada licencji na przewóz osób, oraz stosowana procedura umożliwiająca cofnięcie licencji w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób (por. druk sejmowy VIII.3368).

Należy zauważyć, że obowiązek pośrednika, wynikający z art. 27b ust. 1 u.t.d. (weryfikacja posiadania licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., przez przedsiębiorcę, któremu przekazywane są zlecenia przewozu osób), powinien być tłumaczony z uwzględnieniem obowiązku określonego w art. 5d u.t.d. oraz pozostałych uregulowań art. 27b u.t.d., jak i art. 13b u.t.d., dotyczącego rozliczania opłaty za przewóz samochodem osobowym oraz wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 4 u.t.d. rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 28 maja 2020r. w sprawie aplikacji mobilnej służącej do rozliczania opłaty za przewóz osób (Dz. U. poz. 984).

Przedsiębiorca wykonujący działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, powinien sprawdzać spełnianie koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę, a mianowicie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią – do oferowanej przez niego usługi – licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji, oraz, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji. Dopiero wykonanie wymienionych czynności sprawdzających będzie odpowiadało prawidłowemu wykonaniu obowiązku, o którym stanowi art. 27b ust. 1 u.t.d. W przypadku przewozu wykonywanego taksówką (jak w kontrolowanej sprawie) sprawdzanie przez pośrednika "posiadania odpowiedniej licencji" wiąże się z weryfikacją wykonywania wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. (licencji w zakresie przewozu osób taksówką), uprawnień, co może nastąpić tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.; dalej "p.r.d."), a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony. Należy zaznaczyć, że uregulowanie to zostało dodane do ustawy – Prawo o ruchu drogowym na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej.

W świetle powołanych przepisów na przedsiębiorcy wykonującym pośrednictwo przy przewozie osób spoczywa więc obowiązek sprawdzenia, czy przewoźnik posiada licencję o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., a pojazd, którym ma być ten przewóz wykonany, spełnia warunki wynikające z tej licencji. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek uchybień, pośrednik nie powinien przekazywać zlecenia.

Przedstawione uregulowania ustawy o transporcie drogowym wyraźnie zakreślają obowiązki przedsiębiorcy pośredniczącego przy przewozie osób względem przedsiębiorcy, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób. Celem tych regulacji jest, aby współpraca w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób i przewozu osób na podstawie zleceń od pośrednika odbywała się między przedsiębiorcami spełniającymi wymagania ustawy o transporcie drogowym, na co duży wpływ ma pośrednik selekcjonując podmioty, którym przekazuje zlecenia i nie powinien kierować ich do podmiotów niespełniających opisanych kryteriów. Należy przy tym zauważyć, że współpraca pośrednika i przewoźnika odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej. Strony umowy powinny tak ukształtować jej treść, aby zapewniała ona jej wykonanie w zgodzie z obowiązującym prawem przez cały okres współpracy podmiotów prowadzących legalną działalność gospodarczą, regulowaną na gruncie przepisów o transporcie drogowym.

Zz podanych przyczyngospodarczą, w.c sprzedad podanych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt I lit. a)- f) petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut z pkt II lit. a) - d) petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z definicji pośrednictwa przy przewozie osób zawartej w art. 4 pkt 24 u.t.d., realizacja tej formy prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego odbywa się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Środki te w powiązaniu z regulacjami z art. 5d i art. 27b u.t.d. oraz łączącą pośrednika i przewoźnika umową nie tylko, że pozwalają, ale wręcz ułatwiają pośrednikowi bieżącą weryfikację, czy przewoźnik, któremu przekazuje zlecenie przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1u.t.d.

Należy przy tym wyjaśnić, że kwestia weryfikacji przez organ licencyjny pojazdów, którymi dysponuje przewoźnik, podnoszona w pkt I lit. c) petitum skargi kasacyjnej jest niezależna od obowiązków przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób względem przedsiębiorcy, któremu zleca przewóz osób. Obowiązki organu związane są z kontrolą spełniania przez przewoźnika kryteriów niezbędnych do udzielenia licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., i warunków jej wykonywania. Natomiast obowiązki przedsiębiorcy pośredniczącego przy przewozie osób odnoszą się do kwestii przekazywania zleceń przewozu w taki sposób, aby trafiały do przedsiębiorców wykonujących przewozy zgodnie z przepisami ustawowymi, co ma eliminować nieuczciwą konkurencję, gwarantować też bezpieczeństwo pasażerów, jak i umożliwić skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące.

Wobec prawidłowego określenia przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obowiązków spoczywających na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wyszczególnione w pkt V petitum skargi kasacyjnej.

Należy podkreślić, że ustawa zmieniająca wprowadziła także odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, jeżeli działalność ta jest wykonywana z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego i jest ona niezależna od odpowiedzialności innych podmiotów (por. art. 92a ust. 1 u.t.d. i przykładowo lp. 2.17. – 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d.). W przypadku pośrednika przepis art. 5d u.t.d. – a co za tym idzie ustanowiona na jego gruncie norma nakazu – ma charakter normy sankcjonowanej, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. (art. 92a ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy).

W realiach rozpoznawanej sprawy nie było kwestionowane, że przewóz został zamówiony za pośrednictwem aplikacji B., a zlecenie trafiło do przewoźnika, który nie posiadał odpowiedniej licencji do jego wykonania.

W związku z tym należy stwierdzić, że zostały wykazane okoliczności, o których mowa w art. 5d u.t.d., a które są sankcjonowane na podstawie lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca nie zgłaszała dowodów, które zmierzałyby do podważenia dokonanych ustaleń faktycznych. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, aby organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. normujące obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował w tym zakresie zaskarżoną decyzję.

W decyzjach organów obu instancji została jednoznacznie określona podstawa nałożenia kary pieniężnej – lp.2.20. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.), a w ustaleniach wykazano faktyczne przesłanki stwierdzonego naruszenia. Skarżąca, formułując zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie, nie miała wątpliwości co do zakresu przypisanego jej naruszenia. Próba podważania odpowiedzialności z tego powodu, że stwierdzono podczas kontroli drogowej jedno naruszenie, a w lp. 2.20. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym użyto liczby mnogiej tj. "przekazywaniu zleceń", nie znajduje uzasadnienia w art. 92a ust. 1 u.t.d. Powołany przepis stanowi o odpowiedzialności przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego za każde naruszenie w powiązaniu z art. 5d u.t.d. Z uregulowania tego wynika, że sankcjonowane jest już jedno naruszenie, a nie dopiero ich wielość. Dlatego niezasadne jest twierdzenie skarżącej, jakoby doszło do naruszenia przez GITD art. 107 § 1 pkt 5 i w związku z art. 6 i 8 k.p.a., a WSA wadliwie je zaakceptował, uchybiając w ten sposób przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż organy przekonująco wykazały, że nie zaistniały wątpliwości odnośnie do treści norm interpretowanych z przepisów art. 5d, art. 92a ust. 1 i lp. 2.20. zał. nr 3 u.t.d. Nadto zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Zasada ta może być stosowana w ostateczności, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1063/20). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty objęte pkt V pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskutek zastosowania art. 5d w związku z art. 92a ust. 1 u.t.d., zgłoszony w pkt III lit. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej.

Jak już wspomniano, dopiero na mocy ustawy zmieniającej uregulowano zagadnienie prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Wcześniej, na rynku przewozów drogowych osób samochodami osobowymi, funkcjonowały podmioty pośredniczące pomiędzy pasażerami a kierowcami w przekazywaniu zleceń przewozowych złożonych m.in. za pomocą aplikacji mobilnych, ale zasady prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie nie było w Polsce uregulowane. Ustawa zmieniająca miała na celu stworzenie jednakowych warunków prawnych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób, zapewnienie bezpieczeństwa pasażerów oraz wprowadzenie mechanizmów umożliwiających skuteczniejszą kontrolę prawidłowości wykonywania działalności gospodarczej przez pośredników i podmioty z nimi współpracujące. Na mocy omawianej ustawy wszyscy pośrednicy przy przewozie osób zostali zobowiązani do uzyskania licencji upoważniającej do wykonywania transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Takie rozwiązanie ma na celu wprowadzenie jednakowych zasad prowadzenia działalności w tej dziedzinie transportu i stworzenie równych szans dla wszystkich podmiotów funkcjonujących na tym rynku. Dlatego też wprowadzono obowiązek zlecania przez pośrednika przewozów wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego (por. uzasadnienie projektu, druk sejmowy VIII.3368).

Z uwagi na cele, którymi kierowano się przy wprowadzaniu instytucji pośrednictwa przy przewozie osób, uznanej za jedną z form wykonywania transportu drogowego, a tym samym wymagającą licencji na mocy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 u.t.d., nie można przyjąć, że wprowadzenie uregulowania art. 5d u.t.d. narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w stanowisku Sądu pierwszej instancji, akceptującym stanowisko GITD o niewystąpieniu przesłanek wymienionych art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w konsekwencji braku podstaw do zastosowania art. 93 ust. 3 u.t.d. Powołany przepis stanowi, że organ właściwy do nałożenia kary, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c u.t.d. Na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

W orzecznictwie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Przyjmuje się również, że to na podmiocie wykonującym czynności związane z przewozem (tutaj przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób) spoczywa ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1443/21 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić, że z uwagi na zakres obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, ustanowionych w ustawie o transporcie drogowym, w tym, przekazywania zleceń przewozu wyłącznie do przedsiębiorcy, który posiada licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., oraz okoliczność, że działalność pośrednictwa jest realizowana przy użyciu dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji (por. art. 4 pkt 24 u.t.d.), obowiązkiem pośrednika (a więc i spółki) jest takie ukształtowanie współpracy z przewoźnikiem, aby była ona rzeczywista i efektywna, gdy chodzi o realizację obowiązków wynikających m.in. z art. 5d, art. 27b u.t.d. Przedstawione przez skarżącą okoliczności nie wypełniały przesłanek wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż weryfikacja przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przeprowadzana na podstawie art. 27b ust. 1 u.t.d. ma być skuteczna, tym bardziej że powiązana została z dalszymi obowiązkami nałożonymi na ten sam podmiot na mocy art. 27b u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione są wszystkie zarzuty kasacyjne, w których podniesiono - w różnej konfiguracji - naruszenie art. 5e u.t.d. Należy zauważyć, że spółce wymierzono karę pieniężną za naruszenie lp.2.20 zał. nr 3 do u.t.d., polegające na przekazywaniu zleceń przewozu podmiotowi, który nie posiadał odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., a konkretnie, podmiotowi, który w dniu kontroli nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie G. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przekazała zlecenia podmiotowi wykonującemu przewóz okazjonalny, a zatem przepis art. 5e u.t.d. nie miał zastosowania. Skoro tak to przepis ten nie mógł zostać naruszony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem pierwszej instancji, sporządził i wniósł w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną oraz wziął udział w rozprawie.