Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 354/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. z siedzibą w Lęborku na uchwałę Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 22 grudnia 2020 r., nr XXI-332/2020 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Lębork stwierdza nieważność § 7 ust. 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

B. Spółka z o.o. spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXI-332/2020 Rady Miejskiej w Lęborku z dnia 22 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miasto Lębork, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Spółka zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skarżąca wyjaśniła, że stosownie do § 7 ust. 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, minimalna pojemność pojemników do zbierania odpadów komunalnych dla nieruchomości o funkcji podobnej do hoteli i pensjonatów wynosi 1100 litrów. Zdaniem Spółki przyjęte przez Miasto Lębork minimalne wskaźniki wielkości odpadów są nieproporcjonalnie wysokie w stosunku do realnego poziomu wytwarzanych odpadów. Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazuje, że określenie zadań i obowiązków gminy powinno dotyczyć osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących lokale. Spółka prowadzi działalność na niewielką skalę, a pomimo tego do ustalenia minimalnego poziomu odbioru odpadów i wielkości pojemników przyjęto wartości takie, jak dla wielkopowierzchniowych obiektów hotelowych, szpitali czy domów opieki. Przy uchwalaniu uchwały, na podstawie której wyliczono minimalną wielkość pojemników i częstotliwość odbioru odpadów, sytuację małych obiektów hotelowych zrównano z instytucjami takimi jak szpitale, hotele czy domy opieki. Założono zatem, że łączna ilość odpadów (niezależnie od tego czy jest to obiekt hotelowy, czy szpital, czy dom opieki, czy obiekt o podobnej funkcji jak hotel lub pensjonat), powinna w skali miesiąca wynieść łącznie wszystkich frakcji nie mniej niż 12100 litrów, co jest wartością rażąco zawyżoną w stosunku do ilości odpadów realnie wytwarzanych w niewielkich obiektach wynajmujących pokoje lub apartamenty. W przypadku Spółki jest to ponad 6 razy więcej niż faktycznie wytwarzana ilość odpadów w tym obiekcie. W konsekwencji organ naruszył zasadę proporcjonalności, a tym samym wydano uchwałę z przekroczeniem granic przyznanego gminie luzu decyzyjnego.

Zdaniem skarżącej norma kompetencyjna wyrażona w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje organ gminy do kierowania się dwoma kryteriami normotwórczymi w postaci średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z pojemników lub worków. Obowiązywanie ustawowych kryteriów kształtowania norm wyrażonych w ustawie jako katalog zamknięty, nie upoważnia rady do ustalania nowych wskaźników wytwarzania odpadów oraz nie pozwala radzie działać w sposób dowolny. Wiążące radę parametry normotwórcze, tj. średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w danym źródle, a także liczba osób korzystających z pojemników lub worków, stanowią wytyczne stanowienia prawa. Zdaniem skarżącej uchwalenie regulaminu w tym zakresie powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem kwestii ilości odpadów komunalnych, jakie są wytwarzane w poszczególnych źródłach, a także kalkulacją liczby osób korzystających z pojemników lub worków. Wyniki tej kalkulacji powinny zaś być szczegółowo uzasadnione, bowiem brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie. Skarżąca podkreśliła, że we wcześniej obowiązującej uchwale Rady Miasta Lębork nr X-131/2019, do ustalania ilości odpadów Miasto Lębork przyjęło przelicznik 22 litrów odpadów na jedno miejsce leżące na tydzień, co było rozwiązaniem adekwatnym do realnego poziomu wytwarzania odpadów (§ 8 ust. 2 pkt 1g uchwały).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że Rada Miejska w Lęborku w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Lębork, stanowiącym załącznik do uchwały nr XXI-332/2020 z 22 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Lębork, uwzględniła kryteria wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przy określeniu takiej wielkości pojemników lub worków brano pod uwagę zarówno ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w danym źródle, jak i liczbę osób korzystających z pojemników lub worków. Należy brać pod uwagę, że w przypadku takich obiektów, jak użytkowany przez skarżącą (hotelowe lub o podobnej funkcji), w celu określenia wielkości pojemnika należy brać pod uwagę maksymalną możliwą liczbę użytkowników. W przypadku skarżącej jest to około 40 osób, co w skali miesiąca daje liczbę 1200 osobodni, co w zestawieniu ze wskazaną przez skarżącą minimalną liczbą odpadów wszystkich frakcji - 12100 litrów - daje niewiele ponad 10 litrów odpadów łącznie wszystkich frakcji dziennie na osobę, co trudno uznać za liczbę zawyżoną.

Sąd zważył, co następuje:

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej jako u.s.g.).

Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa np. decyzją (por. Wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1399/21).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2519 – dalej "u.c.p.g."), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące między innymi rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.).

Powyższe normy prawne upoważniają radę gminy (radę miejską) do ustalenia w drodze aktu prawa miejscowego zarówno rodzaju jak również minimalnej dozwolonej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości położonych w granicach administracyjnych gminy, przy czym organ ten dokonując tych ustaleń zobowiązany jest do uwzględnienia wskazanych w ustawie kryteriów w postaci średniej ilości odpadów komunalnych oraz liczby osób korzystających z tych pojemników.

Określona przez radę miejską pojemność worka lub pojemnika na odpady wpływa na opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Dodatkowo, w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (art. 6j ust. 3 zd. pierwsze u.c.p.g.).

Z przedłożonej przez skarżącą decyzji Burmistrza Lęborka z 29 grudnia 2023 r. wprost wynika, że określone w niej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należne od skarżącej, jako właściciela nieruchomości położnej w L., przy ul. G. [...] łączą się z wielkością pojemników na odpady. Oznacza to, że przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku, zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą kształtują sytuację prawną właścicieli nieruchomości, na których wytwarzane są odpady. W konsekwencji przyjąć należy, że skarżąca Spółka wykazała się interesem prawnym, umożliwiającym wniesienie rozpoznawanej skargi.

W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącą argumenty są zasadne. Jak wyżej napisano, określenie wielkości pojemników na odpady musi uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających. Rada miejska nie ma zatem swobody określaniu spornego parametru.

W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że średnia ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w danym źródle, a także liczba osób korzystających z pojemników lub worków, stanowią wytyczne stanowienia prawa, mające na celu dostosowanie rodzajów i pojemności tych przedmiotów do bieżącego stanu wytwarzania odpadów w danym miejscu tak, aby możliwe było gromadzenie wytwarzanych odpadów bez obawy o zachowanie pożądanego społecznie stanu czystości i porządku (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2018 r., o sygn. II OSK 1740/16). Nie jest możliwe abstrahowanie od przywołanych wskaźników ustawowych, gdyż to one decydują o przyjmowanych przez radnych rozwiązaniach w zakresie rodzaju i pojemności pojemników lub worków na odpady. Ustalenie pojemności powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją pozwalającą Sądowi na przeprowadzenie kontroli czy uchwalone przepisy są konsekwencją dokonanej przez organ rzetelnej analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. WSA Szczecinie w wyroku z 1 lutego 2018 r., sygn. II SA/Sz 1314/17).

Biorąc pod uwagę procedurę stanowienia prawa miejscowego, uchwalenie regulaminu w omawianym zakresie powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem: ilości odpadów komunalnych, jakie są wytwarzane w poszczególnych źródłach, a także kalkulacją liczby osób korzystających z pojemników lub worków. Wyniki tej kalkulacji powinny zaś być szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową, która w dalszej kolejności powinna być przedstawiona właściwej komisji przygotowującej projekt uchwały jak również samej radzie przed głosowaniem w postaci uzasadnienia projektu uchwały. Należy bowiem pamiętać, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale będzie prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 668/19).

Zgodzić się należy, że aby prawidłowo wykonać wytyczne wynikające z u.c.p.g., rada gminy musi dysponować obliczeniami w zakresie wskaźników określonych w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g. Brak należytego udokumentowania zasadności uchwalenia w regulaminie rodzajów i pojemności pojemników lub worków w postaci pojemności minimalnej z pominięciem ustawowych kryteriów kształtowania tych regulacji, stanowić będzie istotne naruszenie normy ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g., polegające na niewykonaniu wiążących prawodawcę lokalnego wytycznych, co do treści aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 830/20).

W przedmiotowej sprawie, pomimo wezwania, Rada Miejska nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego analizy omawianych wskaźników. W odpowiedzi na skargę wskazano, że analizy takie przeprowadzono, natomiast na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik organu wyjaśnił, że przeprowadzono analizę, ale nie sporządzono z niej dokumentacji. Co więcej, zaskarżona uchwała nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia.

Skarżąca spółka kwestionowała § 7 ust. 6 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, określającego minimalną wielkość pojemników na odpady do posiadania których jest zobowiązana.

Brak uzasadnienia uchwały, brak udokumentowania zasadności uchwalenia w regulaminie określonej pojemności pojemników na odpady oraz brak ustalenia ilości odpadów komunalnych, jakie są wytwarzane w poszczególnych źródłach, a także brak kalkulacji liczby osób korzystających z pojemników lub worków, prowadzą do konieczności stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącą Spółkę zapisu. W takim stanie rzeczy nie sposób bowiem skontrolować, czy określona przez radę miejską wielkość pojemników na odpady jest adekwatna do określonych przez ustawodawcę parametrów ustalania tej wielkości. Z tych samych powodów nie sposób ocenić, czy uzasadnionym było objęcie skarżącej Spółki analogicznym wymogiem jak szpitali, domów opieki i hoteli i czy w związku z tym przekroczono zasadę proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienie § 7 ust. 3 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.c.p.g.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.