Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 389/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 623/22 w sprawie ze skargi Powiatu Chrzanowskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 stycznia 2022 r. nr DO.1.7614.258.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 623/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Chrzanowskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 11 stycznia 2022 r. nr DO.1.7614.258.2021.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 maja 2021 r. nr WS-IV.7533.1.1920.2020.AS (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Powiatu Chrzanowskiego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Rozwoju i Technologii, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 7, at. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe uznanie, iż organy orzekające błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 jest postępowaniem inicjowanym tylko i wyłącznie z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organ wojewódzki bezpodstawnie wzywał Powiat Chrzanowski do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych może zlecić wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie właściciel nieruchomości bądź jednostka samorządu terytorialnego;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu uznano, iż jednostce samorządu terytorialnego bądź jakiemukolwiek podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości przysługuje prawo do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że koszty postępowania obciążają w całości organ prowadzący postępowanie;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe uznanie, iż Powiat Chrzanowski przedstawił wystarczające dowody na spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę z art. 73 ust. 1;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dane z geoportalu przesądzają, iż działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność przeprowadzenia protokołowanej wizji w terenie z udziałem stron oraz geodety uprawnionego celem zbadania, czy stan na gruncie odpowiada danym i zdjęciom na powszechnie dostępnym geoportalu;

13) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odpowiedź uczestniczki postępowania M. F. na skargę kasacyjną została zwrócona zarządzeniem z 25 listopada 2022 r. na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Pomimo multiplikacji zarzutów zasadnicze znaczenie ma twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako "u.p.w."), jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach, tym samym to na zlecenie i koszt wojewody oraz według jego wytycznych powinna zostać sporządzona dokumentacja geodezyjna obrazująca zajęcie nieruchomości pod drogę. Pozostałe zarzuty są zależne od powyższego twierdzenia.

W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 u.p.w., co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.p.w. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. nastąpiło zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 u.p.w.). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed 15 maja 2001 r. stanowił, że decyzja wojewody jest wydawana na wniosek właściwego zarządu drogi.

Zgodnie z art. 73 ust. 3a u.p.w., dodanym z dniem 15 maja 2001 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Do zarządcy drogi, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Niewątpliwie zatem jednostka samorządu terytorialnego, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Tylko w takiej sytuacji wypełnione pozostają przesłanki ww. przepisu i organ administracji może stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. określona nieruchomość w takim zakresie, w jakim w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona była na niej droga publiczna, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia określonej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06). Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 u.p.w. odbywa się w granicach drogi publicznej, to o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. Należy zatem odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r., nr 19, poz. 132 ze zm., dalej: u.d.p.), droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu, niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie, o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2075/20). Przy czym skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 u.p.w. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.

Nie można wykluczyć, że granice gruntu zajętego pod drogę publiczną nie będą pokrywać się z granicami istniejących działek. Stwierdzenie tej okoliczności może mieć miejsce dopiero w toku postępowania. Nie można wymagać, że zarządca drogi przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 73 u.p.w. doprowadzi do podziału nieruchomości stosownie do tego, w jakiej części była ona zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W takiej sytuacji nie prowadzi się procedury podziałowej kończącej się decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, ale organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 73 u.p.w. dokonuje ustaleń dotyczących zajęcia nieruchomości lub jej części pod drogę publiczną i podział jest zatwierdzany decyzją dotyczącą nabycia prawa własności (art. 73 ust. 3a u.p.w.).

Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. może być wydana zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Jedynie w stanie prawnym obowiązującym przed 15 maja 2001 r. mogła być ona wydana wyłącznie na wniosek właściwego zarządu drogi.

Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Orzekając współcześnie organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w taki sposób, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny istniejący w stosunkowo odległej przeszłości (w niniejszej sprawie do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęły 24 lata od daty, na którą stan faktyczny powinien być ustalony). Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może pozostać bez wpływu na ocenę miarodajności materiału dowodowego, w tym także miarodajności środków dowodowych. Materiał dowodowy podlega swobodnej ocenie, zgodnie z zasadami wiedzy przedmiotowej i doświadczenia życiowego. Zasady te wskazują, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty.

Należy podkreślić, iż to organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Winien to uczynić w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. została skonkretyzowana w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (vide: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023, uwagi do art. 7).

Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie jest zróżnicowana w zależności od tego, w jaki sposób postępowanie zostało wszczęte – z urzędu czy na wniosek strony. Na organie spoczywa zatem w każdym przypadku obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Równocześnie na stronie spoczywa obowiązek współdziałania z organem w toku postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07). Nieprzedstawienie przez stronę dowodu na określoną okoliczność podnoszoną przez tę stronę oznacza, że organ nie może poprzestać na wezwaniu strony do przedstawienia dowodów, ale powinien poszukiwać innych dowodów na tę okoliczność. Dopiero jeżeli takich dowodów nie ma, organ może przyjąć, że nieprzedstawienie przez stronę dowodu pociąga za sobą skutki negatywne dla strony.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Stanowiła ona własność M.F.

Odnośnie do kwestii charakteru drogi usytuowanej na ww. nieruchomości, organy ustaliły jej publiczny charakter na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz.U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151). Wymieniona tam ul. [...] w T. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, i na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071); obecnie ww. droga powiatowa - ul. [...] w T. oznaczona jest nr [...].

Przedmiotem sporu jest natomiast to, jakie są konsekwencje braku przedłożenia przez Powiat Chrzanowski dokumentacji geodezyjno-prawnej określającej zakres zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.

W toku postępowania administracyjnego Powiat Chrzanowski twierdził, że w sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 u.p.w. w stosunku do części działki nr [...], według wnioskodawcy niestanowiącej 31 grudnia 1998 r. jego własności, a zajętej pod drogę powiatową nr [...] - ul. [...] w T. Zarząd Powiatu Chrzanowskiego przy piśmie z 25 listopada 2020 r. inicjującym postępowanie administracyjne przesłał: mapę sieci dróg z zaznaczonym fragmentem przedmiotowej drogi; kopię metryki drogi; kopię dziennika urzędowego; oświadczenie zarządcy.

Wojewoda Małopolski pismem z 28 stycznia 2021 r. nałożył na Powiatowy Zarząd Dróg w Chrzanowie obowiązek przedłożenia dokumentacji geodezyjno-prawnej obrazującej ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r., a w przypadku, gdy pod drogę zajęta została część nieruchomości - dokumentacji geodezyjnej zawierającej podział działki w zakresie zajętości pod drogę w ww. dacie. Wskazał również, że do wniosku o wszczęcie postępowania została dołączona metryka przedmiotowej drogi, jednakże liczne skreślenia i niejasności w parametrach nie pozwalają uznać dokumentu jako wystarczającego w sprawie. Organ poprosił zatem o wyjaśnienie rozbieżności w długości i szerokości przedmiotowej drogi oraz wskazanie, na jakiej podstawie i w jakiej dacie powyższe zmiany zostały wprowadzone.

Powiatowy Zarząd Dróg w Chrzanowie w piśmie z 25 lutego 2021 r. wyjaśnił, że nie posiada dokumentacji geodezyjnej zawierającej podział ww. działki – wydzielenia jej części zajętych pod urządzenie drogi powiatowej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do realizowania operatów geodezyjnych – rozgraniczeń i podziałów nieruchomości finansowanych z budżetu Powiatowego Zarządu Dróg w Chrzanowie, dla dostarczenia dokumentów geodezyjnych wobec spraw procedowanych przez organ w trybie art. 73 u.p.w. Wskazał, że metryka przedmiotowej drogi została sporządzona w marcu 1990 r. i Powiatowy Zarząd Dróg w Chrzanowie nie dokonywał żadnych zmian w treści metryki. W związku z tym należy przyjąć, że istniejące w metryce drogi ul. 1 Maja w Trzebini skreślenia zostały dokonane przez poprzedniego zarządcę drogi, to jest przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w Katowicach. Można przypuszczać, że korekty niektórych parametrów technicznych drogi mogły wynikać z uściślenia danych o drodze lub dokonywanych później zmian inwestycyjno-remontowych realizowanych przez WDDM w Katowicach.

Do pisma dołączono następujące dokumenty geodezyjne i kartograficzne:

- wydruk z portalu mapowego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Chrzanowie z 26 października 2020 r. z zaznaczonym obszarem zajęcia części nieruchomości – działki nr [...] – pod drogę powiatową – ul. [...] w T.;

- zdjęcia lotnicze ze strony www.geoportal.gov.pl;

- zdjęcia lotnicze ze strony www.miip.geomalopolska.pl;

- pismo Zarządu Drogowego w Olkuszu z 16 lutego 1999 r. – wykaz dróg powiatowych;

- pismo Zarządu Drogowego w Olkuszu z 11 czerwca 1999 r. dot. wykazu dróg powiatowych.

Organy uznały, że nie można stwierdzić, iż została spełniona przesłanka zajętości działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, skoro Zarząd Powiatu Chrzanowskiego, jako "zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości", jednoznacznie nie wykazał za pomocą odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, iż działka ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Sąd I instancji wskazał, że sporna nieruchomość w końcu 1998 r. stanowiła własność prywatną, leżała w ciągu ogólnodostępnej drogi publicznej, która była objęta "władaniem" podmiotu publicznoprawnego i była zajęta pod urządzoną jezdnię. Z akt nie wynika, aby dotychczasowy właściciel nieruchomości kwestionował przebieg i zakres pasa drogowego w końcu 1998 r. bądź by organy prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu I instancji Powiat wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że droga publiczna istniejąca w 1998 r. jest usytuowana na gruncie nie stanowiącym własności powiatu. Organy obu instancji nie negowały prawidłowości ani wiarygodności dowodów przedstawionych przez powiat. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy błędnie oceniły dostępny w aktach materiał dowodowy, czym w sposób oczywisty naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 73 ust. 1 u.p.w.

Nie można uznać za prawidłowy poglądu Sądu I instancji, że postępowanie prowadzone w ramach art. 73 u.p.w. jest postępowaniem inicjowanym z urzędu w ramach obowiązków nałożonych na ten organ przez ustawodawcę w jednoznacznie brzmiących przepisach ustawy. Jak była wyżej mowa, z art. 73 ust. 3 u.p.w. wynika możność wszczęcia postępowania i wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony.

Należy natomiast zgodzić się z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny pozostaje w "administracyjnym sporze" z podmiotem prywatnym w zakresie zasięgu pasa drogowego, to podmiotem władnym obiektywnie ustalić stan faktyczny na gruncie w określonej ustawą dacie (różnymi dostępnymi środkami dowodowymi) jest prowadzący postępowanie wojewoda.

Należy również zgodzić się z Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały bezspornie wyjaśnione, stosownie do wymogów zawartych w art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne dotyczące tzw. zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął, że materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia wydanego w sprawie orzeczenia i przedwcześnie organy orzekły o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie organ wezwał Zarząd Powiatu do nadesłania dokumentacji geodezyjnej wskazującej na zajętość ww. działki pod drogę publiczną, zaś Zarząd Powiatu nie przedstawił takiej dokumentacji, ponieważ jej nie posiadał, natomiast przedłożył inne dowody wskazujące na zajętość nieruchomości pod drogę publiczną, to nie upoważnia to organów do wydania odmownego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem nie ma możliwości zebrania materiału źródłowego, w ewidencjach brakuje stosownych dokumentów potwierdzających stan faktyczny dla danego okresu, to wówczas organ kwestionując dowody przedłożone przez stronę winien był powołać biegłego w celu określenia istnienia i przebiegu drogi na spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz stanu władania. Opinia biegłego wraz z ewentualną mapą podziału nieruchomości będzie wówczas stanowić podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wojewody. Stwierdzenie Sądu I instancji, że mapa z projektem podziału zlecana geodecie powinna być sporządzona pod dyktando i wg wytycznych organu prowadzącego postępowanie, jest wynikiem niezrozumienia przez Sąd I instancji roli biegłego geodety w postępowaniu.

Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę wskazana w art. 73 u.p.w., to zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 u.p.w. nie jest zasadny.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. nie zostały uzasadnione, co stoi na przeszkodzie merytorycznej ocenie tych zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.). Stosownie do okoliczności sprawy rozpatrzy zgromadzony materiał dowodowy oraz dokona oceny potrzeby jego uzupełnienia, uwzględniając przy tym dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Proces gromadzenia i oceny dowodów przekonująco uzasadni, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Dopiero na tak ustalonej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia sprawy zdecyduje o wypełnieniu przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 u.p.w.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fi ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.