Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 598/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu nadpłacony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ nadzorczy; organ), w wyniku rozpatrzenia wniosku S. W. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. – utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 5 kwietnia 2022 r. – data osobistego złożenia przez S. W. w Biurze Podawczym Samorządowego Kolegium Odwoławczego dwóch, jednobrzmiących pism datowanych na 22 lutego 2022 r., a skierowanych: 1) jedno do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i 2) drugie do Urzędu Gminy T. – został złożony wniosek o stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy w sprawie oznaczonej sygnaturą [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - z powodów wskazanych w tymże podaniu podpisanym przez S. W..

Przedmiotowe pismo zostało opatrzone nagłówkiem wskazującym wnoszących to pismo jako "H., S. W." oraz pieczątką imienną: "S. i H. W." (z dalszymi danymi osobowymi).

Kolegium w postanowieniu z dnia 31 maja 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a., odmówiło H. W. i S. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [pisownia oryginalna] [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W komparycji tego postanowienia organ nadzorczy wskazał, że dotyczy ono sprawy z wniosku H. W. i S. W. z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzorczy wyjaśnił, że "postanowił o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek H. i S. małż. W.", którzy zwrócili się do tego organu o stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...], odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek o nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. T. , została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzorczy wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2020 r. wydał już decyzję o nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy T. , a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z powagi rzeczy osądzonej.

Postanowienie to zostało odrębnie doręczone S. W. jako stronie postępowania i jako pełnomocnikowi H. W..

W podpisanym przez S. W. piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r., opatrzonym nagłówkiem wskazującym dane S. W. oraz pieczątką imienną: S. i H. W., wystąpiono z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ("Zwracamy się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie naszej skargi.").

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r.

W komparycji postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie to wydane zostało "po rozpatrzeniu sprawy z wniosku (...) S. W. z dnia 30.08.2022 r." o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wyjaśnił, że po rozpatrzeniu żądania H. i S. W. z dnia 22 lutego 2022 r. Kolegium postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. znak [pisownia oryginalna] [...], gdyż wcześniej Kolegium decyzją z dnia 14 sierpnia 2020 r. znak [pisownia oryginalna] [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji Wójta Gminy T. . Ponadto Kolegium wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. W. w podaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że "z rozdzielnika ww. decyzji Wójta Gminy T. " wynika, że "decyzję otrzymują: »z upoważnienia Pana T. oraz w imieniu własnym S. W.«". Poza tym organ nadzorczy zauważył, że według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. S. W. i H. W., reprezentowani S. W., zawarli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy T. . Ponadto Kolegium wskazało na to, że "z rozdzielnika ww. decyzji Wójta Gminy T. " wynika, że "decyzję otrzymują: z upoważnienia Pani H. W. i Pana T. oraz imieniu własnym Pan S. W.".

W takich warunkach organ przyjął, że żądanie zostało niewątpliwie wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony (art. 28 k.p.a.).

Kolegium wyjaśniło, że w treści podania z dnia 22 lutego 2022 r. "wnioskodawca zawarł żądanie stwierdzenia, że decyzja [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa", a treść żądania wskazanego we wniosku o wszczęcie postępowania jest dla organu wiążąca.

Następnie organ nadzorczy stwierdził, że Wójt Gminy T. decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r. znak [pisownia oryginalna] [...] odmówił ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w m. S. , gm. T. . Wobec tego zauważył, że "w części wstępnej sentencji oraz w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia" Kolegium wskazało, że S. W. i H. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. znak [...]

W konsekwencji organ nadzorczy stwierdził, że "przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia (decyzja Wójta Gminy T. z dnia 24.05.2013 r. nr [...]) nie dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego", które zawarte zostało we wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. Niemniej jednak "orzekając w II instancji" organ ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 października 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 28 czerwca 2013 r. znak [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 43/14 oddalił skargę na wyżej wskazaną decyzję Kolegium.

Według organu nadzoru oznacza to, że przywołana decyzja została poddana kontroli przez sąd pierwszej instancji, który nie tylko stwierdził, że decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy T. nie narusza prawa, ale zbadał także z urzędu przesłanki nieważności, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie Kolegium, oddalenie skargi zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ jest on związany zawartą w wyroku sądu oceną prawną decyzji. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny.

Przy takiej argumentacji Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie z dnia 31 maja 2022 r. winno się ostać w obrocie prawnym, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego, choć z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu.

S. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie Kolegium, wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał stanowisko wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik procesowy (radca prawny), reprezentujący S. W. i H. W. (łącznie określając ich jako "skarżących"), w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2023 r. podniósł, że:

1. skarżący zaskarżyli w całości postanowienie Kolegium z dnia 8 sierpnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. i wnoszą o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości postanowienia z dnia 31 maja 2022 r.;

2. zarzucają zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne wydanie postanowienia o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy w sytuacji, gdy nie wystąpiła ku temu przesłanka w postaci innych uzasadnionych przyczyn, które miałyby spowodować, że postępowanie nie może być wszczęte;

3. zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku organu, nie zachodzi tożsamość sprawy, której dotyczy niniejsze postępowanie ze sprawą, która zakończyła się wyrokiem Sądu z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 43/14; pełnomocnik podkreślił w tym względzie, że nie analizowano wskazanych we wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2022 r. podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. w sprawie znak [...]; nie badano w ogóle wskazanych przez skarżącego w 2022 r. wad w postaci rażącego naruszenia prawa, określonych jako: 1) uzgodnienie ze Starostwem wydania warunków zabudowy poprzez negatywny projekt sporządzony przez M.. K. - urbanistkę działającą na zlecenie Gminy T. , mimo braku przepisu nakazującego uzgadnianie warunków zabudowy ze Starostą; 2) brak wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo upływu 9 miesięcy, wbrew przepisowi zawartemu w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.); 3) umarzanie postępowań dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy zanim plan miejscowy stał się ostateczny, prawomocny i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewody W.; 4) prowadzenie postępowań przez okres znacznie dłuższy niż przewidziany przez art. 62 u.p.z.p. oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a., tj. ponad 10-12 miesięcy i dłużej, aż do 20 miesięcy; 5) bezpodstawne ponowne zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik stwierdził, że wbrew stanowisku organu oddalenie skargi w powołanej wcześniej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zamyka organowi administracyjnemu drogi do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie będzie to stanowić ingerencji w prawomocne orzeczenie sądu, gdyż ani sentencja, ani uzasadnienie wyroku Sądu nie obejmuje zarzutów podniesionych przez skarżących względem przedmiotowej decyzji.

Ponadto oświadczył, że skarżący wnoszą o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przy tym, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (dotyczy prawa materialnego) bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczy przepisów postępowania).

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy jednak zauważyć, że jakkolwiek w uzupełnionej skardze trafnie zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak naruszenie to zasadniczo nastąpiło z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium (organu nadzorczego) z dnia 8 sierpnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 31 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania był przepis art. 61a w zw. z art. 157 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Według art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast art. 61a k.p.a. w § 1 stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W § 2 art. 61a k.p.a. przewiduje zaś, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

W sytuacji, gdy – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze, środkiem prawnym służącym zakwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji przez właściwe kolegium jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., który na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżalnych postanowień (takich, na które służy zażalenie zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a.).

Wobec tego warto wyjaśnić, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) jest – jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 108/19 (dostępnym pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – ponownym rozpoznaniem sprawy przez ten sam organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, wzorowanym jedynie na postępowaniu odwoławczym, z istotnymi wszakże zmianami (przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się w tym postępowaniu jedynie odpowiednio). Nie mają w nim zastosowania m.in. przepisy dotyczące możliwości dokonywania autokontroli (art. 132 k.p.a.), przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji (art. 136 k.p.a.), a także dotyczące kasacyjnych uprawnień decyzyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.). Poza tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się tym od odwołania, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, rozpatrywany jest bowiem przez organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, a zatem nie ma tutaj zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt I OSK 39/13, dostępny jw.). Wobec tego w przypadku, gdy nastąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie dotychczasowej decyzji, to ten sam organ, w ramach ponownego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest je usunąć (tak NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1660/11, dostępnym jw.).

Wszystkie powyższe rozważania ogólne mają zastosowanie również do zaskarżalnych postanowień.

Wobec tego trzeba podkreślić, że Kolegium w ramach ponownego rozpatrywania sprawy trafnie zidentyfikowało podstawowe uchybienie, które miało miejsce na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i znalazło swój wyraz w postanowieniu Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Otóż w postanowieniu tym nieprawidłowo określono przedmiot wniosku z dnia 22 lutego 2022 r., a w konsekwencji również "przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia", wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek o nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. T. .

W rzeczywistości, wobec wskazanego w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. znaku sprawy [...], wniosek ten – jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. – dotyczył innej decyzji Wójta Gminy T. , wydanej w innej sprawie, tj. decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w m. S. , gm. T. . Dodać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się również kopia wcześniejszego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2021 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] (wydanego w wyniku rozpatrzenia wniosku S. W. z dnia 2 lipca 2020 r.).

Niewątpliwie zatem w części wstępnej osnowy postanowienia z dnia 31 maja 2022 r. i jego uzasadnieniu Kolegium błędnie określiło przedmiot sprawy, skoro wskazało, że S. W. i H. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] Prawidłowe ustalenia Kolegium w tym względzie, poczynione w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nie doprowadziły jednakże organu do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Skoro w sprawie wystąpiło takie naruszenie przepisów, które uzasadniałoby uchylenie dotychczasowego postanowienia, to ten sam organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien był je usunąć. Tymczasem, pomimo przedstawienia zasadnych wniosków co do wady wcześniej wydanego postanowienia, Kolegium poprzez sformułowanie określonej treści części wstępnej postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r., jak i samo rozstrzygnięcie (osnowę), w istocie utrwaliło stwierdzoną wadę postanowienia z dnia 31 maja 2022 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzorczy błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie z dnia 31 maja 2022 r. winno się ostać w obrocie prawnym, choć z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu. Przywołana przez organ zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) nie mogła bowiem usprawiedliwiać podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w swej istocie prowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym pierwotnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w stosunku do innej decyzji, wydanej w innej sprawie niż określona we wniosku strony domagającej się przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Należy podkreślić, że wynikiem zastosowania przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które całkowicie błędnie określało sprawę, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Komparycja decyzji z dnia 8 sierpnia 2023 r. w żaden sposób nie wskazywała bowiem na to, jakiej sprawy, tj. jakiej decyzji wydanej w konkretnej sprawie, dotyczy wniosek z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie ma też sporu co do tego, że wniosek ten nie dotyczył sprawy, w której została wydana decyzja Wójta Gminy T. z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal magazynowo-usługowo-biurowych na terenie działek o nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. T. .

Wobec faktu, że wyłączone było w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy zastosowanie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia), w sprawie należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżone postanowienie - i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, prawidłowo określając przedmiot rozstrzygnięcia. Powinno to nastąpić przez wskazanie tej sprawy, o którą chodzi stronie we wniosku o stwierdzenie nieważności. Należało bowiem procedować nad wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w m. S. , gm. T. .

Uprawniony jest zatem wniosek, że poza błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w zaskarżonym postanowieniu zachodzi również następcza sprzeczność pomiędzy jego osnową a uzasadnieniem. Treść osnowy postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. nie wskazuje bowiem, co jest przedmiotem postępowania. Nie konkretyzuje, że dotyczy sprawy z wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...] Z części wstępnej tego postanowienia wynika jedynie, że odnosi się do wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. nr [...] Odpowiednie wyjaśnienie znajduje się dopiero w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienia procesowe, finalnie prowadzące do sprzeczności pomiędzy osnową postanowienia a jego uzasadnieniem, stanowią istotne naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.

Sąd miał bowiem na uwadze fakt, że postanowienie jako procesowe rozstrzygnięcie administracyjne, stanowiące przejaw woli organu administracji, stanowi całość, w której poszczególne jego części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie ze sobą związane i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą bowiem oznaczać wadliwość całego aktu, w zależności od okoliczności danej sprawy. Tym bardziej, że jedną z podstawowych zasad postępowania, którymi należy się kierować załatwiając sprawy obywateli, jest zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), która, z uwagi na jej uniwersalny i szeroki zakres, stanowi swoistą "klamrę" spinającą całość ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Wobec tego należy podkreślić, że na organach ciąży obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 § 1 k.p.a.), jak również respektowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie są to postulaty, lecz konkretne dyrektywy wiążące organy w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Podstawowymi z nich są wymogi w zakresie redagowania osnowy i uzasadnienia wydawanych decyzji i innych rozstrzygnięć (postanowień), uszczegółowione w art. 107 § 1 i 3 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Chodzi zatem o powinność prawidłowego zredagowania osnowy decyzji (postanowienia), powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jego stosownego uzasadnienia, wskazującego na wzajemną spójność poszczególnych elementów aktu administracyjnego.

Podstawowe znaczenie ma niewątpliwie zapewnienie koherencji pomiędzy rozstrzygnięciem (osnową) a jego uzasadnieniem. Bez zachowania należytej spójności pomiędzy wszystkimi istotnymi elementami aktu administracyjnego nie można bowiem zrealizować zasady z art. 8 k.p.a. Strona musi dokładnie wiedzieć, jakiej sprawy dotyczy dany akt i jakie jest rozstrzygnięcie w danej sprawie – czy to jej końcowe merytoryczne załatwienie w decyzji administracyjnej, czy też rozstrzygnięcie istotnej kwestii procesowej w drodze postanowienia – by następnie móc skutecznie dochodzić swoich praw i bronić swojego interesu.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd przywołany m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 i 9 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 686/16 (dostępnych jw.), że sąd administracyjny – w ramach sprawowanego nadzoru nad legalnością podjętych w konkretnej sprawie działań – nawet w sytuacji, w której mógłby uznać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej za prawidłowe, powinien tę decyzję uchylić, gdy stwierdzi, iż podane stronie jako uzasadnienie rozstrzygnięcia argumenty nie korespondują ze stanem faktycznym sprawy, a postępowanie było prowadzone przez organy w sposób, który nie mógł wzbudzić zaufania obywatela do organu (tak NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 90/07, dostępnym jw.). Powyższe w pełni odnosi się do postanowień, które jednakże zasadniczo rozstrzygają kwestie procesowe i w tym sensie nie stanowią rozstrzygnięć merytorycznych.

Kolejnym uchybieniem procesowym w sprawie był brak należytej weryfikacji, kto faktycznie wniósł podanie z dnia 22 lutego 2022 r. (data wpływu do organu: 5 kwietnia 2022 r.) i reprezentacji H. W. w postępowaniu administracyjnym. Trzeba mieć na uwadze, że H. W. wzięła udział w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie – co jednak należy podkreślić, była uczestnikiem tego postępowania, a nie skarżącym, jak była określana przez pełnomocnika w pismach procesowych z dnia 7 i 21 listopada 2023 r. – zaś jej pełnomocnik nie sygnalizował uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Mimo to okoliczność ta nie sanuje braków co do wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym kto wniósł określone podanie, jak i czy strona działa osobiście czy też za pośrednictwem pełnomocnika.

Zgodnie z art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (§ 2 zd. pierwsze). W sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism (§ 3).

Z kolei według art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 33 k.p.a. wskazuje z natomiast, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). W art. 33 § 4 k.p.a. przewidziano zaś sytuacje, w których zachodzą podstawy do odstąpienia od żądania pełnomocnictwa, jednak wyjątek ten odnosi się do spraw mniejszej wagi.

Idąc dalej, należy zauważyć, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu administracyjnym, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. obowiązkiem pełnomocnika strony jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania dokumentu pełnomocnictwa w aktach innych spraw pod warunkiem jednak, że są to odrębne sprawy, ze sobą nie powiązane (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GZ 140/12 i wyrok z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 513/16, dostępne jw.).

W postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2023 r. Kolegium m.in. stwierdziło, że "z rozdzielnika ww. decyzji Wójta Gminy T. " wynika, że "decyzję otrzymują: z upoważnienia Pani H. W. i Pana T. W. oraz imieniu własnym Pan S. W.". Przyjmując, że organ miał na myśli decyzję z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [...], nie byłoby w takiej sytuacji podstaw do kwestionowania stanowiska organu, że żądanie zostało niewątpliwie wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony (art. 28 k.p.a.). Niemniej jednak Kolegium jest niekonsekwentne, gdyż z jednej strony, powołując się na art. 157 § 2 k.p.a., wskazuje, że w podaniu z dnia 22 lutego 2022 r. S. W. i H. W., reprezentowani S. W., zawarli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności decyzji Wójta Gminy T. . Z drugiej, w części wstępnej postanowienia z dnia 8 sierpnia 2023 r. stwierdza, że rozpoznało sprawę z wniosku S. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia 31 maja 2022 r. Tymczasem tak pierwotny wniosek z dnia 22 lutego 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – w swej części nagłówkowej lub na odcisku pieczęci imiennej – wskazywały dane Stefana i H. W., a były podpisane wyłącznie przez S. W.. Co więcej, w podaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. S. W. posłużył się liczbą mnogą: "Zwracamy się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie naszej skargi".

Organ nadzorczy w ogóle nie omówił kwestii legitymowania się przez S. W. odpowiednim pełnomocnictwem procesowym do reprezentowania H. W. ani też nie powołał się na zaistnienie podstaw do odstąpienia od żądania pełnomocnictwa. Zarazem Kolegium konsekwentnie doręczało wydane w tej sprawie postanowienia S. W. jako stronie postępowania i odrębnie jako pełnomocnikowi H. W.. Nie zostało zatem jednoznacznie wyjaśnione w przedmiotowej sprawie ani to, kto jest podmiotem wnoszącym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też posiadanie przez S. W. odpowiedniego – co do jego istnienia i zakresu – upoważnienia do występowania w imieniu strony. To z kolei ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek (w takiej sytuacji strona jako gospodarz wniosku może wiążąco wpływać na byt postępowania), jak i wpływa na ocenę skuteczności doręczeń w postępowaniu.

Powyższe również świadczyło o uchybieniu procesowym dotyczącym przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 126 k.p.a.) w zakresie odpowiedniego ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W takiej sytuacji, wobec sprzeczności pomiędzy osnową zaskarżonego postanowienia a jego uzasadnieniem, jak i inne stwierdzone uchybienia procesowe, należało stwierdzić, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia 31 maja 2022 r. Uchylenie obydwu postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie jest konieczne dla usunięcia uchybień proceduralnych i nadania sprawie odpowiedniego dalszego biegu.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia procesowe Sąd nie badał zasadności stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu co do tego, czy ze względu na wskazane przez organ okoliczności zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po dokonaniu wskazanych w wyroku, niezbędnych ustaleń wstępnych organ oceni, czy istnieją podstawy do wszczęcia takiego postępowania nadzwyczajnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w sprawie, której dotyczy wniosek. W ten sam sposób poza rozważaniami prawnymi w niniejszej sprawie sądowej pozostały zarzuty skargi dotyczące samego meritum stanowiska Kolegium co do zaistnienia podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niemniej jednak trafne były co do zasady zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. w wyżej omówionym zakresie, skoro utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia okazało się w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwe.

Podsumowując, organ nadzorczy powinien jeszcze raz przeprowadzić czynności wyjaśniające celem należytego rozstrzygnięcia, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w wyżej opisanej sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 lutego 2022 r., czy też zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na istnienie prawomocnego wyroku stanowiącego wynik kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.

Nadto, Kolegium jednoznacznie wyjaśni, czy w przedmiotowej sprawie S. W. działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu H. W.. Innymi słowy, potwierdzi, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od S. W. czy też również od H. W.. W tym ostatnim wypadku uzupełni akta sprawy o odpowiednie pełnomocnictwo procesowe, względnie w razie braku jego przedłożenia wystąpi o podpisanie wniosku z dnia 22 lutego 2022 r. przez H. W. na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego zadba o zapewnienie prawidłowych doręczeń w stosunku do stron postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej - tj. S. W., wynik sprawy i uiszczone koszty sądowe (100 zł należnego wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

O zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 225 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 535).