Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1346/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 § 3, art. 134, art. 142
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2414/18 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 października 2018 r. nr DDRT-WUD-6060-2/13; DDRT.WUD.6060.5.2016.4754 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2414/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 22 października 2018 r., nr DDRT-WUD-6060-2/13 DDRT.WUD.6060.5.2016.4754, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca spółka, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ponieważ skarżąca spółka została pozbawiona możności obrony swoich praw - art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi):

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaniechanie przedstawienia i odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, przez Sąd pierwszej instancji, do zarzutów skargi skarżącej spółki o następującej treści:

"(...)

1. art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego polegające na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, o które wnioskował skarżący,

2. art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia do argumentacji skarżącego - przedstawionej w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - która dotyczyła kwestii dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego,

3. art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 141 § 1, art. 144 i art. 134 k.p.a., polegające na przyjęciu, że z tych przepisów wynika niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego,

4. art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz at. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, w zaskarżanym postanowieniu, podstawy prawnej (w odniesieniu do art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego) oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu dlaczego organ administracji publicznej nie przyjął wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, którą przedstawił skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

(...)".

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez Sąd pierwszej instancji, do zarzutu skargi skarżącej Spółki o następującej treści: "art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, polegającego na przyjęciu, że art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie stanowi podstawy zaskarżenia postanowienia o odmowi zawieszenia postępowania administracyjnego".

3. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie "(...) wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego (...)" pomimo braku takiego "wskazania", a przeto "nierozpoznanie istoty sprawy" przez Sąd pierwszej instancji,

4. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wskazania – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:

( "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" – w zakresie kwestii rozpoznania przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym i na posiedzeniu niejawnym,

( "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia" – w zakresie kwestii rozpoznania przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym i na posiedzeniu niejawnym.

5. art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie rozpoznania, przez Sąd pierwszej instancji, przedmiotowej sprawy na rozprawie i jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może być wyrażone w akcie administracyjnym w ten sposób, że organ administracji publicznej "(...) tylko zajmie stanowisko w kwestiach dla sprawy zasadniczych, determinujących treść podjętego rozstrzygnięcia/przesądzających to rozstrzygnięcie".

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie aktu administracyjnego kończącego postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie musi się odnosić do zarzutów (wraz z uzasadnieniem) strony, lecz może się ograniczyć w akcie administracyjnym do tego, że organ administracji publicznej "(...) tylko zajmie stanowisko w kwestiach dla sprawy zasadniczych, determinujących treść podjętego rozstrzygnięcia/przesądzających to rozstrzygnięcie".

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 § 3 i art. 144 oraz art. 140 i art. 127 § 3 i 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 101 § 3 i art. 144 oraz art. 140 i art. 127 § 3 i 134 k.p.a. oraz art. 206 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że:

( art. 101 § 3 k.p.a. "(...) należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (>w sprawie zawieszenia postępowania<) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (>w sprawie odmowy podjęcia postępowania<)" – wykluczając przeto dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego) i uznając za zasadne stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedopuszczalności wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego dalszym skutkiem było oddalenie skargi skarżącej Spółki,

( "Od ww. nowelizacji omawianego przepisu zakres znaczeniowy wyrażenia >postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania< obejmuje jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania" – wykluczając przeto dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego) i uznając za zasadne stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedopuszczalności wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego dalszym skutkiem było oddalenie skargi skarżącej Spółki,

( "Dodanie zatem w wyniku ww. nowelizacji, do art. 101 § 3 K.p.a. treści: >albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania<, zdeterminowało obecne rozumienie wyrażenia >postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania<, które nie obejmuje postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie o odmowie zawieszenia postępowania" – wykluczając przeto dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego) i uznając za zasadne stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedopuszczalności wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją było oddalenie skargi skarżącej Spółki,

( "(...) ww. nowelizacja art. 101 § 3 K.p.a. doprowadziła do pozostawienia środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, a wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego – postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co może uzasadniać, wynikająca z art. 12 k.p.a., zasada szybkości postępowania" - wykluczając przeto dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego) i uznając za zasadne stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedopuszczalności wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją było oddalenie skargi skarżącej Spółki,

( "Fakt, że celem tej nowelizacji, jak wskazała Skarżąca, było uregulowanie kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania, nie wyklucza, że zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. skutkowała regulacją, zgodnie z którą środek zaskarżenia służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie służy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania" - wykluczając przeto dopuszczalność zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego) i uznając za zasadne stwierdzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedopuszczalności wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją było oddalenie skargi skarżącej Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 ustawy Prawo Telekomunikacyjne, do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2011 r. przez T. S.A. (Obecnie O. S.A.) usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz ustalenia wysokości jednolitego wskaźnika procentowego udziału w pokryciu tej dopłaty, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy stwierdził, że postanowienie to nie narusza prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że zdaniem Sądu I instancji, organ administracji publicznej nie dość, że prawidłowo zrekonstruował normatywną treść przepisu art. 101 § 3 k.p.a., to również, że bez naruszenia prawa ocenił, że w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zwłaszcza, że źródła wnioskowania odnośnie do istnienia podstaw mających uzasadniać uchylenie zaskarżonego wyroku – wbrew oczekiwaniom wyrażanym w skardze kasacyjnej – nie sposób jest upatrywać w twierdzeniu o pozbawieniu strony skarżącej możności obrony swych praw, co miałoby wynikać z rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym i pozbawieniu tym samym strony prawa do udziału w rozprawie, i co w konsekwencji miałoby prowadzić do wniosku o zaktualizowaniu się w rozpatrywanej sprawie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a.

Dokonując oceny omawianego aspektu sprawy – a więc innymi słowy, czy w związku z opisaną sytuacją doszło do pozbawienia strony skarżącej możności obrony swych praw – co wymaga ustalenia, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, czy uchybienie to miało wpływ na możność działania strony w postępowaniu, a następnie, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych, co oznacza, że wniosek odnośnie do zaistnienia stanu pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie mógł być uznany za usprawiedliwiony w sytuacji kumulatywnego spełnienia wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06), należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której jest mowa w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a.

Podkreślając w punkcie wyjścia, że pozbawienie strony możności obrony swych praw powinno być realne, a nie jedynie hipotetyczne (zob. np. postanowienie NSA z dnia 31 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2518/14 oraz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05), nie sposób jest twierdzić – jak wywodzi strona skarżąca – że źródła zaistnienia sytuacji mającej – jej zdaniem – skutkować pozbawieniem możności obrony swych praw, można i należałoby zasadnie upatrywać w rozpoznaniu sprawy ze skargi strony na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a nie na rozprawie.

Zwłaszcza, gdy w relacji do stanowiska strony skarżącej podnieść, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co znajduje swoje potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji RP. Podkreślając w tej mierze, że w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, jawne rozpatrzenie sprawy oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych, bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest pewnym (jednym z wielu) elementem rozpatrywania sprawy. Co przy tym nie mniej istotne, z art. 45 Konstytucji RP nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego (por. P. Sarnecki t. 11 do art. 45 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki, M. Zubik, T. II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016; wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19). W tej zaś mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.

Ze stanowiącej wykonanie tej zapowiedzi konstytucyjnej ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika – co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach jej art. 10 i art. 90, które stanowią odpowiednio, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej oraz, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie – że na jej gruncie ustawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady jawności rozpoznawania spraw.

Z całą pewnością "przepisem szczególnym" w rozumieniu przywołanej regulacji – a przy tym przepisem, który nie niweczy prawa do sądu w powszechnie przyjmowanym rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, a mianowicie: 1) prawa dostępu do sądu, tj. uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej; 3) prawa do wyroku sądowego, tj. prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy, a także przepisem, którego istota, cele oraz funkcje zapewniają uproszczenie i przyspieszenie rozpatrywania spraw, których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości, a przez to skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu, przy tym bez uszczerbku dla zapewnienia należytej ochrony interesu strony oraz potrzeby wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a to wobec nakazu orzekania w składzie trzech sędziów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 1633 i nr 2539 Sejmu VII Kadencji oraz projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmianie ustawy – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 3074 Sejmu VII Kadencji) – jest art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (w związku z art. 120 p.p.s.a), z którego wynika, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W związku z tym więc, że strona skarżąca wystąpiła ze skargą na postanowienie stwierdzające niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 ustawy Prawo Telekomunikacyjne, do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2011 r., nie może budzić żadnych wątpliwości, że tym samym zaktualizowała się przesłanka zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Co więcej, jeżeli istniała faktyczna oraz prawna podstawa rozpoznania skargi strony przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, to o wadliwości zastosowania przywołanego przepisu prawa, w tym zwłaszcza o konsekwencjach jego zastosowania mających – zdaniem strony – wyrażać się w nieważności postępowania w związku z pozbawieniem strony możności obrony swych praw, nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że Sąd ten skorzystał z przyznanej mu ustawą p.p.s.a. kompetencji do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zwłaszcza, że treść oraz zakres korzystania z tej kompetencji został wyznaczony – a tym samym ograniczony – treścią art. 119 pkt 1 – 5 p.p.s.a., który stanowi przecież, że w sytuacjach nim określonych "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym".

Jeżeli przywołany przepis prawa – co w wynika z konwencji językowej, którą na jego gruncie operuje ustawodawca, i której zastosowanie zostało przy tym zdeterminowane, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, jego celami oraz funkcją, o których była mowa powyżej – pozostawia sądowi administracyjnemu "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa w decyzyjnym modelu stosowania prawa, co prowadzi do wniosku, że z dyspozycją normy prawnej rekonstruowanej na jego podstawie będzie korespondowało, zarówno rozpoznanie sprawy ze skargi na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie kończące postępowanie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jak i rozpoznanie tej sprawy na rozprawie, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że rozpoznanie sprawy ze skargi strony w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, nie zaś na rozprawie, stanowiło naruszenie przywołanego przepisu prawa, które miałoby nie pozostawać bez wpływu na możność działania strony w postępowaniu zainicjowanym wniesioną skargą, w tym zwłaszcza poprzez pobawienie jej możności obrony swych praw.

Ponownie podkreślając, że pozbawienie strony możności obrony jej praw powinno być realne, a nie jedynie hipotetyczne, nie można tracić z pola widzenia tego, że czynny udział strony w postępowania sądowym nie ogranicza się wyłącznie do udziału w rozprawie, o czym można i należy wnioskować na tej podstawie, że przepisy ustawy procesowej (p.p.s.a.) w żadnym stopniu, ani też zakresie nie różnicują prawnego waloru formy, w jakiej strona prezentuje swoje stanowisko – a mianowicie stanowiska wyrażanego na piśmie (w piśmie procesowym), czy też prezentowanego ustnie w toku rozprawy – a co za tym idzie jego prawnej mocy i skuteczności. Jeżeli tak, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że strona skarżąca nie była pozbawiona możliwości prezentowania stanowiska w sprawie, a tym samym możności obrony swoich praw, skoro – jak wynika to z akt sprawy – bez żadnych zakłóceń, czy też trudności mogła je wyrażać na piśmie w formie pism procesowych (por. w tej mierze również np. wyroki NSA z dnia: 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2086/19; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19; 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1940/19; 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 528/22).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowała się podstawa stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co w świetle przedstawionych argumentów uzasadnia równocześnie wniosek o braku zasadności zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku z perspektywy wyznaczonej stawianymi w skardze kasacyjnej zarzutami, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw trzeba uznać zarzuty z pkt 1, pkt 2 oraz pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Odpowiadając na te zarzuty trzeba przede wszystkim podnieść, że ich ocena nie może pomijać znaczenia tej prawnie doniosłej okoliczności, że przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy. To zaś oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej (o czym mowa jeszcze dalej) nie udziela odpowiedzi na pytanie na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców działania, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Co więcej, w korespondencji do przedstawionych uwag wprowadzających, w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również – jeżeli nie przede wszystkim – w zakresie odnoszącym się do przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantnych faktów oraz analizy przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest także od sugerowanych przez stronę skarżącą wad i deficytów, które można, czy też należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Wniosku przeciwnego nie uzasadnia argumentacja odwołująca się do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejścia do rozumienia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. s. 12 – 16, s. 17 – 22, s. 24 – 27 skargi kasacyjnej). Ograniczenie się do przywoływanych przykładowo judykatów sądowych, czy też do poglądów prezentowanych w literaturze przedmiotu i budowanie na tej podstawie tezy o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może być uznane za wystarczające dla wykazania naruszenia przywołanego przepisu prawa w stopniu mającym nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy, jeżeli prezentowane w tych judykatach stanowiska oraz poglądy prawne w zakresie odnoszącym się do wynikających z nich konsekwencji – a w tej mierze nie można również abstrahować od stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wyrażone – nie są w ogóle odnoszone do uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim miałoby, czy też mogłoby to przekonywać o wadliwości uzasadnienia wydanego w sprawie orzeczenia.

Wobec konstrukcji zarzutów z pkt 1. i pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, z której wynika, że zgodność z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca podważa z pozycji argumentu o braku wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi, co miałoby nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy, trzeba podnieść, że brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze, nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być, to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku, pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co należy w szczególny sposób podkreślić – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 15 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 850/17; z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 358/15).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierało ono wskazany i zarazem konieczny element, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych w zakresie, w jakim o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można byłoby zasadnie wnioskować na tej podstawie, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów i argumentów istotnych.

Jeżeli przy tym podkreślić, że z art. 134 § 1 p.p.s.a., aż nadto jasno i wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, co stanowi konsekwencję obowiązywania w postępowaniu przed tym sądem zasady oficjalności, to za uprawniony należałoby uznać wniosek, że sąd ten może całościowo ocenić zarzuty oraz argumenty skargi i odnieść się do tych spośród nich, których zbadanie i rozpatrzenie jest niezbędne oraz konieczne z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. w tej mierze np. wyroki NSA dnia: 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2559/20; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Brak wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi więc podstawy przyjęcia, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2765/22 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14).

Wobec konstrukcji zarzutów, na gruncie których strona skarżąca podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśniania wymaga również, że inne zupełnie zagadnie stanowi siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko sądu administracyjnego I instancji nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też podejścia sądu administracyjnego co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało więc uznać za nieuzasadniony.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., ani też zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Odpowiadając na te zarzuty wymaga przypomnienie, że z art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co prowadzi do wniosku, że pierwszy z wymienionych przepisów prawa odnosi się do zakresu właściwości sądów administracyjnych, zaś drugi do ich funkcji oraz kryteriów kontroli działalności administracji publicznej.

Wobec funkcji oraz treści przywołanych przepisów prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mogłyby one stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium legalności lub na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21).

Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów z art. 3 § 1 p.p.s.a., czy też art. 1 § p.u.s.a.

Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd ten kontrolował akt administracji publicznej objęty zakresem jego kognicji (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (1 § 1 p.u.s.a), zaś oddalając skargę na zaskarżone postanowienie z całą pewnością nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy wnioskowania odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania rozstrzygnięcia, które nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut z pkt 8. petitum skargi kasacyjnej, na gruncie które strona skarżąca zmierza do wykazania wadliwości podejścia Sądu I instancji do rozumienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do jego niewłaściwego zastosowania w sprawie, jak również do wykazania braku podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

Wbrew stanowisku strony skarżącej i prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji, w korespondencji do poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1098/19, który w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącej spółki został wydany na gruncie analogicznego stanu faktycznego oraz tożsamego stanu prawnego (zob. w tej mierze również np. wyroki z dnia: 12 października 2023 r., sygn. akt II GSK 2070/22; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 357/19; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 3420/17), trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął oraz ocenił, że na postanowienie organu administracji podejmowane w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), zaś jego wniesienie uzasadnia stwierdzenia jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na argumentację strony skarżącej zmierzającą do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji – która polemizuje nota bene z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (zob. s. 30, s. 38 – 48 skargi kasacyjnej), co w relacji do funkcji skargi kasacyjnej również nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku jej skuteczności – trzeba podnieść, że zestawienie treści art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu sprzed i po nowelizacji z dnia 3 grudnia 2010 r. nie może pozostawać bez wpływu na wniosek, że treść tego przepisu prawa uległa zmianie niepozostającej bez wpływu na zmianę zakresu jego normowania.

Jeżeli w obowiązującym brzmieniu przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie – co w relacji do jego pierwotnego brzmienia wyraziło się w dodaniu treści "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" – to za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że zakres jego normowania uległ istotnemu zawężeniu w stosunku do pierwotnego stanu rzeczy.

Jeżeli bowiem pierwotnie zażalenie przysługiwało na "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", a więc siłą rzeczy na postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, albowiem postanowienia te były podejmowane – jak wynikało z konwencji językowej, którą pierwotnie operował ustawodawca – "w sprawie (w sprawach) zawieszenia postępowania", to aktualne brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. takiego wniosku już nie uzasadnia.

Operując funktorem alternatywy rozłącznej "albo" – co ma zasadnicze i kluczowe znaczenie z punktu widzenia prawidłowej rekonstrukcji rzeczywistej treści normatywnej art. 101 § 3 k.p.a. – ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie wskazał, że aktualnie środek zaskarżenia (zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo (oraz) na postanowienie sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a nie tak jak dotychczas, na wszystkie rodzaje postanowień podejmowanych "w sprawie (w sprawach) zawieszenia postępowania", do której to kategorii należało i należy przecież także postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Tym samym, jeżeli zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. miałaby nie mieć – jak twierdzi strona skarżąca – żadnych konsekwencji dla określenia zakresu jego normowania, a ściślej rzecz ujmując zmiany zakresu jego normowania, to w opozycji do tego stanowiska trzeba stwierdzić, że nie dość, że podważałoby to racjonalność działań ustawodawcy odnośnie do celowości – i to przy jednoczesnym zastosowaniu, co trzeba podkreślić, funktora alternatywy rozłącznej – odnoszenia się do postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, które jest przecież (obok postanowienia podejmowanego na podstawie art. 97 § 1 i 98 § 1 k.p.a., a mianowicie postanowienia o zawieszeniu postępowania) jednym z wielu postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania", to również pozostawałoby w jaskrawej wręcz opozycji do tego założenia, że w ustawie – a takim aktem prawnym jest ustawa nowelizująca z dnia 3 grudnia 2010 r. – nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych.

Co więcej, w korespondencji do przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że operowanie przez ustawodawcę funktorem alternatywy rozłącznej "albo" nastąpiło również nie bez uzasadnionego powodu.

W relacji do pierwotnie obowiązującego stanu prawnego ustawodawca zmierzał w pełni świadomie do tego, aby zaskarżalne (zażaleniem lub w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) były wyłącznie postanowienia tamujące bieg postępowania, a takimi postanowieniami są z całą pewnością postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Stąd też właśnie, zażalenie służy na jedno albo na drugie spośród nich.

Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, że – jak wynika z uzasadnienia przywołanej ustawy nowelizującej – intencją ustawodawcy oraz celem wprowadzanych zmian było "[...] usprawnienie postępowania administracyjnego przez eliminację istniejących ograniczeń, stworzenie możliwości skarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenie przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony), przy jednoczesnym zmotywowaniu stron postępowania, do bardziej czynnego ich udziału." Jakkolwiek przy tym, w zakresie odnoszącym się do potrzeby zachowania formy postanowienia również dla podjęcia zawieszonego postępowania prawodawca uzasadniał to "obowiązkiem zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie", to jednak jednocześnie w uzasadnieniu do projektu przywołanej ustawy nowelizującej wyjaśnił, że "[...] ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję) [...]", co powoduje, że "[...] brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie."

Powyższe – gdy odwołać się do argumentów celowościowych i funkcjonalnych – aż nadto jasno i wyraźnie potwierdza motywy działania prawodawcy. Z powodów, które wskazał nie ma bowiem uzasadnienia dla zaskarżania tych postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, które nie tamują jego biegu, a mianowicie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jak i – co nie mniej jasno i wyraźnie wynika ze stanowiska prawodawcy – postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie podlega (miałoby nie podlegać) zaskarżeniu postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania – w związku z tym, że nie tamuje ono biegu postępowania – to z tego samego powodu nie podlega i nie powinno podlegać zaskarżeniu także postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Zwłaszcza, że jednocześnie nie skutkuje to uszczerbkiem dla ochrony interesu prawnego strony postępowania, która nie jest pozbawiona możliwości korzystania w omawianym zakresie ze stosownych środków prawnych, a mianowicie zaskarżenia wymienionych postanowień w trybie przewidzianym w art. 142 k.p.a.

Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że rekonstrukcja normatywnej treści przepisu art. 101 § 3 k.p.a. – aby mogła być uznana za prawidłową – nie może pomijać systemowego kontekstu jego obowiązywania, a mianowicie przepisów Rozdziału 11 Działu II ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności nie dość, że przepisu art. 142 k.p.a., to również przepisu art. 141 § 1 k.p.a., z którego wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, jeżeli kodeks tak stanowi, a w spornym w sprawie zakresie przepisu art. 101 § 3 kodeksu który stanowi, że zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 144 w związku z art. 127 § 3 k.p.a.) służy na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc innymi słowy wyłącznie na postanowienia tamujące bieg postępowania.

Kontekst systemowy nie jest więc bez znaczenia, zwłaszcza gdy podkreślić – co wydaje się oczywiste – że art. 101 § 3 k.p.a. nie funkcjonuje w próżni prawnej.

Co więcej – a nie jest to również bez znaczenia z punktu widzenia argumentu natury systemowej – w omawianym kontekście nie sposób jest nie zwrócić uwagi i na to, że na gruncie procedur sądowych (cywilnej – art. 394 § 1 pkt 5 k.p.c.; sądowoadministracyjnej – art. 131 zd. drugie p.p.s.a.; w odniesieniu do procedury karnej zob. art. 22 § 2 k.p.a.) zaskarżalne są tylko i wyłącznie postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia postępowania, a więc na postanowienia tamujące jego bieg. Zbieżność, wręcz tożsamość wymienionych rozwiązań prawnych z całą pewnością uzasadniona jest tym, że postępowanie sądowe charakteryzuje się ze swej istoty właściwymi sobie wymogami, co zdeterminowane jest celami procedury identyfikowanymi poprzez jej funkcje ochronną, porządkującą i instrumentalną, z których pierwsza wyraża się w tworzeniu odpowiednich gwarancji ochrony interesu jednostkowego i społecznego, druga wyznacza modelowe ramy (schemat) działania, zaś trzecia, poprzez kształtowanie tychże działań, zmierza do realizacji celu procesu (rozstrzygnięcia sprawy), zapewniając w konsekwencji skuteczność prawa (Por. Z. Kmieciak, Funkcje procedury a efektywność ochrony sądowoadministracyjnej (na przykładzie sporów w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu), w: Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 262).

Jeżeli zaś – co trzeba uznać za oczywiste – postępowanie jurysdykcyjne w administracji, a to z uwagi na funkcje norm prawa procesowego, charakteryzuje się tego samego rodzaju wymogami, jak przedstawione powyżej, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że art. 101 § 3 k.p.a. (w przedstawionym powyżej jego rozumieniu) akcentuje znaczenie funkcji instrumentalnej postępowania, a mianowicie zapewnia realizację celu procesu i zapobiega tamowaniu jego dynamiki, a to poprzez brak zaskarżalności postanowień, które nie tamując jego biegu mogą być zaskarżalne na podstawie art. 142 k.p.a., a mianowicie tylko w odwołaniu od decyzji, którą organ administracji publicznej załatwia (rozstrzyga) sprawę, co tym samym nie generuje również potrzeby inicjowania czasochłonnych postępowań wpadkowych w sprawach odmowy zawieszenia postępowania albo podjęcia zawieszonego postępowania. Przy tym – co nie jest bez znaczenia z omawianego punktu widzenia – przyjęte rozwiązania nie skutkują również żadnym uszczerbkiem dla funkcji ochronnej, a co za tym idzie uszczerbkiem dla ochrony praw i interesu strony, skoro postanowienie nie tamujące biegu postępowania są zaskarżalne odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, zaś na postanowienia tamujące bieg postępowania służy stronie zażalenie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Przedstawione argumenty nie uzasadniają więc twierdzenia, że podejście Sądu I instancji do rozumienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., a co za tym idzie do jego zastosowania w sprawie, nie było prawidłowe.

Jeżeli tak, to w korespondencji do tych argumentów za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że Sąd I instancji w pełni zasadnie ocenił, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania postanowienia, o którym jest mowa w art. 134 k.p.a., albowiem za niedopuszczalny w świetle tego przepisu prawa – gdy uwzględnić w tej mierze przedmiotowe przesłanki jego stosowania – należało uznać wiosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty 2010.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za nieusprawiedliwiony.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogą również odnieść zarzuty z pkt 6. i pkt 7. petitum skargi kasacyjnej, albowiem nie podważają one zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Jeżeli bowiem – jak wynika z konstrukcji tych zarzutów – naruszenie wskazywanych na ich gruncie przepisów prawa – a mianowicie odpowiednio, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 144 oraz 140 i 124 § 2 oraz 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, którego Sąd I instancji miałby nie uwzględnić, czy też wręcz pominąć, miałoby polegać na wadliwym uznaniu, że prawidłowe jest działanie organu administracji, jeżeli organ ten – jak cytuje strona – "(...) tylko zajmie stanowisko w kwestiach dla sprawy zasadniczych, determinujących treść podjętego rozstrzygnięcia/przesądzających to rozstrzygnięcie.", to w korespondencji do argumentów odnoszących się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, że strona wykaże wpływ zarzucanego naruszenia na wynika sprawy.

Jeżeli w kontekście przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "wpływu", którym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. operuje ustawodawca podkreślić, że w przepisie tym jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby w omawianym zakresie zawierała ona wskazany i konieczny zarazem element, który mógłby stanowić podstawę uzasadnionego wnioskowania, że kontrolując legalność postanowienia w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 ustawy Prawo Telekomunikacyjne, do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2011 r., Sąd I instancji naruszył wymienione przepisy prawa.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.