Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 100/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w [...] z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 ,- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej: Dyrektor RZGW w P.; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania Z. M. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w G. (dalej również: Dyrektor ZZ w G. z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia decyzji z dnia 16 grudnia 2022 r.

Z. M. we wniosku z dnia 7 maja 2018 r., skorygowanym w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r. wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na: 1. wykonanie 9 nowych ziemnych stawów rybnych w ramach rozbudowy kompleksu istniejących stawów [...] przebudowę 2 ziemnych stawów rybnych poprzez połączenie istniejącego stawu nr 3 ze stawem pełniącym funkcję zbiornika retencyjnego w jeden staw; 3. wykonanie rowu stawowego odprowadzającego z funkcją opaskowego R-G-2; 4. szczególne korzystanie z wód dla potrzeb stawów ujętych w pkt 1 w zakresie poboru wody z rowu R-G-1-1 i rowu R-G-1, spuszczania wody ze stawów i podniesienia poziomu wody w rowie R-G-1-1 na istniejącym mnichu oraz podniesienia poziomu wody w rowie R-G-1 na istniejących mnichach.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. M. z dnia 27 stycznia 2022 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w P. decyzją z dnia 20 maja 2022 r. znak: [...],[...] uchylił zaskarżoną w pkt II decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] w G. z dnia 19 stycznia 2022 r. znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - 4 stawów rybnych, wykonanie przebudowy stawu nr 3 i zbiornika retencyjnego, wykonanie urządzenia wodnego - rowu opaskowo-odprowadzającego, usytuowanych na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie G., gmina [...], pow. [...], woj. [...] (pkt I); odmawiającą udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wody z rowu G-G-1-1 dla potrzeb stawu nr 1a, pobór wody z rowu R-G-1 dla potrzeb stawów nr 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz odprowadzenie wody ze stawów do Kanału [...] (pkt II); oraz udzielającą na rzecz Pana Z. M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - czterech stawów tarliskowych nr 7, 8, 9 i 10 oraz stawu przesadki nr 6 na działce o nr ewid.[...] w obrębie G., gmina [...], po w. [...], woj. [...] (pkt III) - i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozstrzygając ponownie sprawę w tym zakresie, Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w [...] decyzją z dnia 7 listopada 2022 r. znak [...] odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące pobór wody z rowu G-G-1-1 dla potrzeb stawu nr 1a, pobór wody z rowu R-G-l dla potrzeb stawów nr 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz odprowadzenie wody ze stawów do Kanału [...] w ramach rozbudowy kompleksu stawowego [...] na działkach o nr [...] położonych w obrębie G., gm. [...], powiat [...], województwo [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: k.p.a. oraz art. 388 ust. 1 pkt 1, art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1 pkt 1, art. 34 pkt 2, art. 389 pkt 2, art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.).

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, Dyrektor ZZ w [...]. wskazał na to, że z prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w [...]. ewidencji melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów wynika, że na terenie kompleksu stawowego [...] na działkach o nr ewid.[...], [...] i [...] położonych w obrębie G., gmina [...] nie występują urządzenia melioracji wodnych, tj. rowy, w tym rowy o nazwach R-G-1 i R-G-1-1 (pismo z dnia 15 czerwca 2022 r. znak: [...]).

Organ I instancji stwierdził, że w dniu 22 czerwca 2022 r. przeprowadził oględziny na terenie kompleksu stawowego [...] oraz na terenach sąsiadujących z tym kompleksem, w celu ustalenia sposobu zasilania tego kompleksu oraz określenia w tym zasilaniu funkcji rowów R-G-1 i R-G-1-1. Organ stwierdził, że podczas tych oględzin ustalono, że: rów R-G-1 służy jako doprowadzalnik wody do istniejących stawów rybnych, zasilany przez wody Kanału [...] ([...]) oraz inne cieki wodne (w tym cieki nieklasyfikowane) mające charakter cieków naturalnych, prowadzące wodę w sposób ciągły; na terenie działki o nr ewid.[...], obręb G., gm. O., na długości 24,5 m został zasypany odcinek Kanału [...] ([...]), a woda w całości została skierowana do rowu R-G-1; z kolei rów R-G-1-1 zasilany jest z cieku wodnego wypływającego z Leśnictwa [...], klasyfikowanego jako woda płynąca; woda z odcinka rowu R-G-1-1 od istniejącego przepustu pod ul. [...] do istniejącego mnicha wpustowego do stawu nr 1a, w całości została skierowana do tego stawu. Organ I instancji ustalił również, że w dalszej części rów R-G-1-1 nie prowadził wody i był zarośnięty. Ponadto wskazał na to, że z okazanych przez Kierownika Nadzoru Wodnego w K. nad [...] map archiwalnych z XIX wieku wynika, że w miejscu obecnego kompleksu stawowego [...] przepływała struga o nazwie "[...]" ([...]) i uchodziła do obecnego Kanału [...] (rzeka [...]); przebieg [...] odpowiada obecnemu przebiegowi cieku wodnego na terenie działki [...] obręb T., gm. [...] oraz odcinkowi rowu oznaczonego jako rów R-G-1-1, od istniejącego przepustu pod ul. [...] do istniejącego mnicha wpustowego do stawu 1a. Powyższa konstatacja pozwalała na stwierdzenie, że rowy R-G-1 i R-G-1-1 pełnią funkcję doprowadzalników pobranej wody z cieków do napełnienia stawów. Organ stwierdził, że w przypadku urządzenia wodnego zasilanego wodami z rzeki, urządzenie to nie będzie rowem w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 47 Prawa wodnego, bowiem będzie prowadziło wody pobrane z rzeki, czyli wody z zasobów wodnych, a nie wodę pochodzącą z odwadniania terenów; taki rów jest zaś doprowadzalnikiem zasobów wodnych z rzeki.

W związku z powyższym organ uznał, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z usługą wodną, obejmującą pobór wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), a nie ze szczególnym korzystaniem z wód obejmującym pobór wody z rowów (art. 34 pkt 2 Prawa wodnego). Wobec tego uznano, że niewłaściwie zostało określone miejsce poboru wody do napełnienia stawów, ponieważ rozbiór wody z doprowadzalników na poszczególne stawy nie jest elementem gospodarowania zasobami wodnymi i nie musi być uregulowany w pozwoleniu wodnoprawnym, zaś pobór wód z rzeki jest poborem wody z zasobów wodnych i wymaga regulacji w miejscu, gdzie następuje pobór tych wód. W ocenie organów, w niniejszym przypadku pobór następuje z cieku [...] (Kanał [...] oraz z innych cieków naturalnych nieklasyfikowanych, a nie jak wskazano w dokumentacji dołączonej do wniosku - z rowów R-G-1 i R-G-1-1.

Ponadto wskazano, że użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach jest specyficznym rodzajem korzystania z wód, które odnosi się do użytkowania wody znajdującej się w urządzeniach wodnych, które nie są napełniane z zasobów wodnych, zatem powyższa kwalifikacja rowów jako doprowadzalników nie stanowi "zmiany charakteru wód", co podniesiono jako główny zarzut w odwołaniu. Rowy R-G-1 i R-G-1-1 nadal pozostają rowami, a organ zbadał jedynie kwestię jakimi wodami zasilane są przedmiotowe rowy i jakimi wodami napełniane są stawy, co ma zasadniczy wpływ na ustalenie działań wymagających pozwolenia wodnoprawnego.

Dodatkowo stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z dnia 17 listopada 2008 r. znak [...] – na którą powołuje się skarżący – określająca, że pobór wód w celu napełnienia stawów odbywa się z rowów szczegółowych (własnej zlewni) została wydana na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. oraz na podstawie analizy sprawy dokonanej przez Starostę [...]. Natomiast przedmiotowy wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego rozpatrywany jest na podstawie nowej ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. oraz na podstawie nowych okoliczności faktycznych ujawnionych w toku niniejszego postępowania administracyjnego.

Z kolei kwestia odprowadzania wód ze stawów do Kanału [...], który stanowi wodę powierzchniową płynącą, a nie urządzenie wodne - rów, była już przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który w swojej poprzedniej decyzji z dnia 20 maja 2022 r. znak [...] w sposób szczegółowy wyjaśnił, że Kanał [...] stanowi jednolitą część wód powierzchniowych o nazwie [...] i kodzie [...], zgodnie z informacjami zawartymi w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], przyjętego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1967. Tym samym organ lI instancji potwierdził jedynie stan faktyczny, z którym nie zgadza się skarżący.

Przy takiej argumentacji, organ odwoławczy stwierdził, że zasadna była zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, tj. na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wody z rowu G-G-1-1 dla potrzeb stawu nr 1a, pobór wody z rowu R-G-1 dla potrzeb stawów nr 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz odprowadzenie wody ze stawów do Kanału [...]. Analiza zgodności takich działań z treścią planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] wykazała bowiem nieprawidłowości, gdyż w obydwu przypadkach – tj. odprowadzania i pobierania wód na potrzeby stawów – mamy do czynienia z korzystaniem z powierzchniowych wód płynących rzeki [...] (Kanału [...] i innych cieków nieklasyfikowanych, a nie z urządzeń wodnych (rowów). W tym stanie rzeczy organ uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o którą wnosił skarżący. Zauważył w tym względzie, że wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie wiąże organu; nie jest ona też formą realizacji wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady objaśniania stronom przesłanek załatwienia sprawy. Rozprawa ma służyć organowi do jak najpełniejszego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza gdy wymaga tego udział świadków, biegłych lub przeprowadzenie oględzin. W ocenie organu odwoławczego, zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych zgodnych z prawdą materialną. Przeszkody do przyjęcia takiego stanowiska nie stanowi to, że materiał dowodowy zawierał opinię pełnomocnika skarżącego, która różni się od ustaleń organu. W takiej sytuacji organ administracji publicznej ma bowiem obowiązek ustalić stan faktyczny na zasadzie swobodnej oceny dowodów, opierając się na dowodach najbardziej wiarygodnych, co organ I instancji uczynił.

Organ II instancji zauważył również, że jeżeli skarżący nie zgadza się z ustaleniami tutejszych organów może wystąpić do ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej z wnioskiem o ustalenie charakteru wód, zgodnie z treścią art. 219 Prawa wodnego.

W skardze na decyzję Dyrektora RZGW w P. Z. M., zastępowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz 3) zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in. na naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) i zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2008 r. znak [...] oraz brak podejmowania działań zgodnie z zasadami przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na zasady z art. 22 Konstytucji oraz art. 8, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 11 Prawa przedsiębiorców, podkreślał znaczenie zasady wolności działalności gospodarczej, którą również należy stosować do rybactwa śródlądowego, pomimo brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Omawiane reguły interpretacyjne, wynikające z art. 10 i art. 11 Prawa przedsiębiorców nie mogą być zatem pomijane na gruncie wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska, w tym pozwoleń wodnoprawnych.

Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie trudno przyjąć, aby standardy zaufania do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz interpretacji występujących wątpliwości faktycznych i prawnych zostały zrealizowane. Podniósł, że z opisu stanu faktycznego wynika, że podstawę całego procesu inwestycyjnego w analizowanym przypadku stanowiła decyzja Burmistrza [...] z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] określająca uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy kolejnych stawów rybnych. Żaden z organów o niej nie wspomina, jednak nie może być ona pomijana, gdyż została wydana po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Z jej postanowień wynika zaś, że właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego stwierdził, że decyzja ta może być wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z tym należy uznać, że w ocenie tego organu możliwość realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia jego oddziaływania na środowisko nie budziła najmniejszych wątpliwości. Oddziaływanie na środowisko oceniane jest zarówno w fazie realizacji, jaki i eksploatacji przedsięwzięcia. W przypadku stawów rybnych głównym źródłem oddziaływania na etapie ich eksploatacji jest pobór wód do ich wypełnienia oraz odprowadzanie ścieków do środowiska. Skoro zatem organy odpowiedzialne za gospodarkę wodną nie widziały żadnego problemu związanego z poborem wody i odprowadzaniem ścieków na etapie określania uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, to całkowite pominięcie tego stanowiska na etapie wydawania pozwolenia na pobór wód jest uchybieniem, gdyż zgodnie z postanowieniami art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie to wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację tego przedsięwzięcia, o ile nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w art. 68 pkt 1. 3 i 4 tej ustawy. Strona podniosła, że okoliczności takie nie zostały stwierdzone, dlatego wydano pozytywną decyzję środowiskową.

Ponadto skarżący argumentował, że w przedmiotowej sprawie jako podstawę odmowy wydania pozwolenia wskazano art. 396 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i wskazywał na to, że w planach gospodarki wodami dorzeczy muszą być wskazane cele środowiskowe, jakie powinny zostać osiągnięte przez wody konkretnych dorzeczy. Zdaniem strony, jeżeli zatem dla konkretnego przedsięwzięcia zostały określone uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia przy współudziale organów odpowiedzialnych za gospodarkę wodną, to na etapie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego organy, wskazując na występującą sprzeczność z planami gospodarki wodami dorzeczy, zachowują się co najmniej niekonsekwentnie. To zaś nie pogłębia zaufania do niego oraz pozostaje w sprzeczności z przywołanymi dyrektywami interpretacyjnymi. Ponadto podniosła, że powołując się na występowanie sprzeczności z planami gospodarki wodami dorzeczy, organ powinien precyzyjnie wskazać z jakim planem zamierzone korzystanie pozostaje w sprzeczności oraz konkretnie na czym ta sprzeczność polega. W analizowanym przypadku nie można uznać, że standard ten został spełniony, bowiem organ odwoławczy niedostatecznie wypowiedział się na str. 4 swojej decyzji w tej kwestii i nie wynika z tej wypowiedzi na czym takie sprzeczności polegają; nie wskazano też konkretnie, jakie postanowienia i jakiego planu miałyby zostać naruszone. W związku z tym "takie lakoniczne określenie powoduje, że twierdzenia organu przybierają formę swoistej prawdy objawionej, która jest nieweryfikowalna". Takie podejście pozostaje zaś w sprzeczności z zasadami traktowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz ogólnymi standardami postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, w analizowanym przypadku okolicznością, która nie może być pomijana, jest także fakt, że stawy, które miały być wypełnione wodą na podstawie wnioskowanego pozwolenia są częścią większego kompleksu stawowego. Eksploatowane już stawy są napełniane wodą na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2008 r. znak: [...] udzielającego pozwolenia na pobór wód. Wskazano w niej, że pobór wód w celu napełnienia stawów odbywa się z rowów szczegółowych (własnej zlewni). Decyzja ta jest ostateczna i wywołuje skutki prawne, jednak została ona zdyskredytowana przez organ odwoławczy, który wskazał, że "została wydana na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. oraz na podstawie analizy sprawy dokonanej przez Starostę [...]". Skarżący podniósł, że zmiana stanu prawnego nie zmienia jednak faktu, że źródło zasilania w wodę stawów pozostaje to samo, a Starosta swojej oceny dokonał na podstawie występujących okoliczności faktycznych, które są dokładnie takie same jak w przedmiotowej sprawie. Odmienna ocena tych samych okoliczności faktycznych przez dwa różne organy wydające rodzajowo takie same decyzje nie pogłębia zaufania do organów administracji. Wskazuje to również jednoznacznie na występujące wątpliwości co do oceny występujących okoliczności faktycznych, które są dokładnie takie same obecnie, jak w chwili wydawania decyzji przez Starostę w 2008 r. Zdaniem strony, wątpliwości te powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść podmiotu albo w sposób jednoznaczny rozstrzygnięte. Ocena taka nie może jednak sprowadzać się do pominięcia określonej decyzji oraz wywoływanych przez nią skutków prawnych, gdyż decyzja taka korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości, mającej swoje umocowanie w postanowieniach art. 16 k.p.a.

Według skarżącego, wątpliwości co do prawidłowości wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnych pogłębia także sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organy administracji swoje ustalenia faktyczne oparły bowiem w praktyce jedynie na zawartości ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2022 r. oględzinach na terenie kompleksu stawowego [...] oraz na terenach sąsiadujących i na okazanych przez Kierownika Nadzoru Wodnego w K. nad [...] mapach archiwalnych z XIX wieku. Odwołując się do brzmienia art. 196 ust. 1 Prawa wodnego, skarżący stwierdził, że ewidencje urządzeń melioracyjnych mają jedynie charakter informacyjny i z samej zawartości rejestrów nie można wywodzić określonych skutków prawnych. Dlatego też na tej podstawie nie można przyjąć, że brak wpisu do tej ewidencji określonych urządzeń powoduje, że ich nie ma albo że nie mają one charakteru urządzeń melioracyjnych. Braki w tym zakresie mogą bowiem wynikać z braku kompletności danych lub zaniedbań w aktualizacji wpisów przez organ prowadzący ewidencję. W związku z tym, z samego braku określonych urządzeń w ewidencji nie można wywodzić, że nie są one urządzeniami melioracyjnymi, na co zwracał uwagę w postępowaniu administracyjnym, przedkładając organom prowadzącym postępowanie aktualne wypisy z ewidencji gruntów, z których wynika jednoznacznie, że na działkach objętych wnioskiem znajdują się rowy, co jednak zostało pominięte milczeniem. W jego ocenie, dane wpisane do ewidencji gruntów potwierdzają określany sposób użytkowania gruntów i nie mogą być pomijane przy ustalaniu sposobu użytkowania gruntów i zgodnie z postanowieniami art. 196 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego muszą być uwzględnione w ewidencji urządzeń melioracyjnych. W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, że w ewidencji gruntów przedmiotowej nieruchomości wpisane są rowy, zaś brak ich uwzględnienia w ewidencji urządzeń melioracyjnych wskazuje na brak jej kompletności. W tym względzie stwierdził, że w przypadku sprzeczności pomiędzy wpisami do ewidencji gruntów oraz urządzeń melioracyjnych, to wpis do ewidencji gruntów ma walor wiążący, bowiem potwierdza on określony sposób wykorzystania nieruchomości i nie może być pomijany przez organy administracji.

Zdaniem strony, również dokonywanie ustaleń co do charakteru wód zasilających stawy na podstawie na podstawie analizy map historycznych nasuwa wątpliwości, gdyż dowodem w postępowaniu administracyjnym mogą stanowić bowiem konkretne dokumenty, a nie ich analiza. Do akt sprawy nie dołączono potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii map; odwołano się jedynie do ich analizy. Bez dokumentu źródłowego nie można jednak dokonać oceny prawidłowości przeprowadzonej analizy. W związku z tym trudno uznać, że jest to zgodne z zasadami przeprowadzania dowodów w postępowaniu administracyjnym. Jest to o tyle istotne, że na podstawie tej analizy organ wyciągnął wniosek, że wody, które miały zasilać nowe stawy, są wodami płynącymi, a nie wodami z rowów. Taki wniosek pozostaje jednak w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi wynikającymi z wcześniejszych postępowań dowodowych organów wydających pozwolenie wodnoprawne, wpisem do ewidencji gruntów oraz wpisem do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony, z uwagi na brzmienie art. 211 ust. 2 Prawa wodnego wszystkie wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa i powinno to znajdować swoje potwierdzenie w dokumentach źródłowych - takich jak wpis do księgi wieczystej. W analizowanym przypadku z dokumentów źródłowych jak ewidencja gruntów oraz księga wieczysta wynika, że nieruchomości z których zgodnie z wnioskiem miały być pobierane wody stanowią własność Z. M.. Żaden z tych dokumentów nie wskazuje, że na terenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego znajdują się wody płynące. W związku z tym dowody te nie mogą być pomijane przez organy prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na pobór wód. Ewentualna zmiana charakteru pobieranej wody może bowiem nastąpić tylko w określonym postępowaniu, którego podstawa jest wspólna zarówno dla użytkowników wód, jak i organów administracji. Może to nastąpić tylko w trybie określonym w art. 219 Prawa wodnego i postępowanie to może być wszczęte zarówno na wniosek właściciela nieruchomości, jak i [...]. W praktyce zatem będzie to następowało na wniosek podmiotu, który ma w tym interes prawny. W analizowanym przypadku to [...] podważają prawidłowość informacji zawartych w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej. W związku z tym strona podniosła, że wskazywanie, iż "to skarżący w trybie art. 219 Prawa wodnego może zakwestionować ustalenia dokonane przez organy administracji jest jakimś absurdem", gdyż to organy administracji kwestionują bowiem prawidłowość wpisów znajdujących się w ewidencji, co jednak czynią poza jakimkolwiek trybem, w którym mogłoby to nastąpić. Zaznaczył, że na skutek ustaleń organów oznaczenie nieruchomości oraz sposób ich użytkowania nie uległy zmianie, zatem skarżący nie ma o co występować. Również zatem w tym zakresie postępowanie organów administracji pozostaje w sprzeczności z zasadami traktowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze. Ponadto zgodził się z wnioskiem skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Wystąpiła o to strona skarżąca (wniosek zawarty w skardze), zaś żadna z pozostałych stron nie wyraziła sprzeciwu w tym względzie i nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym zaszły przesłanki przewidziane w przywołanym przepisie do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym).

Następnie trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu, bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje zaś jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej. Nadto, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, tj. akt sądowych oraz akt administracyjnych nadesłanych przez organ. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiły na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji – o ile nie zachodzą warunki z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 – następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpoznając skargę w świetle przywołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy naruszyły przepisy postępowania, tj. zasady wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz przepisy stanowiące ich uszczegółowienie - m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Z miejsca też należy zaznaczyć, że za sprawą wyłączenia zawartego w art. 6 Prawa przedsiębiorców przepisy ustawy nie mają zastosowania m.in. do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Niemniej jednak nawet gdyby miały, to Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji wyrażonym w odpowiedzi na skargę co do tego, że art. 10 ust. 2 tej ustawy może mieć zastosowanie, gdy przedmiotem postępowania przed organem było nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku, ograniczenie lub odebranie uprawnienia, jak również dopiero w sytuacji, gdy organ rozpoznający sprawę nie będzie w stanie przy użyciu dostępnych środków dowodowych rozstrzygnąć wątpliwości w zakresie stanu faktycznego. Z kolei zasada wyrażona w art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców powinna być stosowana dopiero na ostatnim etapie wykładni, pełniąc funkcję dyrektywy kierunku interpretacji, a nie funkcję metody wykładni praw (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2028/21, dostępny jw.). W niczym to jednak nie zmieniało oceny zaskarżonych decyzji, które w sposób istotny naruszały wyżej wskazane ogólne przepisy postępowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora RZGW w P. utrzymująca w mocy zaskarżoną przez Z. M. decyzję Dyrektora ZZWP w [...]. odmawiającą udzielenia na rzecz wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, obejmujące pobór wody z rowu G-G-1-1 dla potrzeb stawu nr 1a, pobór wody z rowu R-G-1 dla potrzeb stawów nr 3a, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10 oraz odprowadzenie wody ze stawów do Kanału [...] - w ramach rozbudowy kompleksu stawowego [...] na działkach o nr [...], [...] położonych w obrębie G., gm. [...], powiat [...], województwo [...].

Należy też podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wskazuje na to, że decyzja organu odwoławczego nie w pełni sprostała wymaganiom w tym zakresie, gdyż w istocie powieliła niedostatki decyzji organu I instancji. Pozostaje bowiem zasadnicza wątpliwość, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, jak i czy ustalenia oparto na całokształcie oceny materiału dowodowego. Tymczasem obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z ogólnymi zasadami przewidzianymi w Prawie wodnym, gospodarowanie wodami (art. 9) prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (ust. 1); w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne (ust. 2); gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód (ust. 4). Jak stanowi art. 10 tej ustawy, zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie: 1) zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności; 2) ochrony przed powodzią oraz suszą; 3) ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją; 4) utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód; 5) zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu; 6) tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód; 7) zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką, sportem oraz rekreacją. Z jednej strony zatem statuowana jest ochrona zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, a z drugiej wśród celów wskazuje się zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu i tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód. Jednym z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi są zaś zgody wodnoprawne (art. 11 pkt 2), w tym pozwolenia wodnoprawne (art. 388 ust. 1 pkt 1), które są wymagane w odniesieniu do korzystania, o którym mowa w art. 389 powołanej ustawy, w tym na usługi wodne (pkt 1) czy szczególne korzystanie z wód (pkt 2). W Dziale III przywołanej ustawy (zatytułowanym Ochrona wód - patrz: art. 50 i nast.) wskazano cele ochrony wód i cele środowiskowe. Celem ochrony wód jest osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych, a także poprawa jakości wód oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (art. 51 ust. 1). Niewątpliwie wszystkie te zasady powinny być wzięte pod uwagę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

W art. 396 ust. 1 Prawa wodnego podkreślono, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66; 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych; 3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy; 5) ustaleń programu ochrony wód morskich; 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się m.in., jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 (art. 399 ust. 1 pkt 1).

Idąc dalej, należy jeszcze wskazać na to, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek (art. 407 ust. 1), do którego dołącza się m.in. operat wodnoprawny, spełniający wymagania określone w art. 409, z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych. Konsekwentnie też pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji (art. 400 ust. 8 Prawa wodnego).

Przypomnieć jeszcze należy, że operat wodnoprawny, pomimo że powinien być przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne i odpowiednie doświadczenie nie jest opinią biegłego, lecz dokumentem prywatnym, który stanowi dowód podlegający ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, gdyż musi opierać się na prawidłowych, rzetelnych i dających się zweryfikować organowi i stronom postępowania danych dotyczących przedmiotu opracowania (patrz: stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/20 i 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2593/20, dostępne jw.). Podważenie mocy dowodowej operatu wodnoprawnego nie w każdym przypadku wymagać będzie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż organy dokonujące oceny takiego operatu są wyspecjalizowanymi organami administracji publicznej, właściwymi w sprawach gospodarowania wodami, i z tego względu także dysponującymi w istotnym zakresie wiedzą fachową z tej dziedziny (patrz: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2201/16, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie organy poczyniły odmienne niż wynikające z operatu wodnoprawnego przedstawionego przez stronę i innych powoływanych przez nią dokumentów i okoliczności, ustalenia faktyczne co do charakteru rowów R-G-1 i R-G-1-1, które nie są w ich ocenie urządzeniami melioracji wodnych. Co więcej, inaczej oceniły charakter wód, jakimi miałyby być zasilane przedmiotowe stawy, jak i wypowiedziały się co do charakteru Kanału [...], który organy uznają za cześć jednolitych wód powierzchniowych o nazwie [...]. Skarżący w toku postępowania administracyjnego z takimi ustaleniami w większości się nie zgadzał. Trzeba tez mieć na uwadze, że w odniesieniu do okoliczności ustalonych podczas oględzin w dniu 6 lipca 2022 r. zgodził się jedynie częściowo, w zakresie przedstawionym w piśmie z dnia 18 lipca 2022 r., zarazem kwestionując część ustaleń z zakresu oględzin, stanowiących opinie sprzeczne z ustalonym już stanem faktycznym i prawnym. W odniesieniu do rowów powoływał się na wcześniejsze stanowiska organów, jak i zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie przedstawione w skardze poglądy co do prymatu wpisów w ewidencji gruntów i budynków nie były zasadne, gdyż istotna jest faktyczna, rzeczywista funkcja danego urządzenia (rowu) istniejącego na gruncie, jednak argumentacja strony nie może pozostać bez odpowiedzi organu. Skarżący wskazał również na brak wyczerpującego odniesienia się do wcześniej wydawanych decyzji dotyczących przedmiotowego kompleksu stawów – decyzji Starosty [...] z dnia 17 listopada 2008 r. znak [...], jak i decyzji Burmistrza [...]] z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] określającej uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy kolejnych stawów rybnych. Ponadto w aktach znajduje się również decyzja tego organu z dnia 9 lipca 2019 r. znak [...], a w postępowaniu tym Dyrektor ZZ w [...]. wydał 18 czerwca 2019 r. postanowienie znak [...] uzgadniające projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych. Skarżący działa w zaufaniu do organów publicznych, zatem przedstawienie odmiennych ustaleń faktycznych i oceny pranej co do okoliczności w stosunku do których wypowiadały się wcześniej inne organy, w tym organy [...], wymaga szczególnej dbałości i wnikliwości. Dotyczy to kwalifikacji wód na przedmiotowym terenie, charakteru rowów wskazanych w postępowaniu, jak i wód, którymi miałyby być zasilane, jak i co do odprowadzania wód z kompleksu stawowego.

Organ I instancji stwierdził, że w dniu 22 czerwca 2022 r. przeprowadził oględziny na terenie kompleksu stawowego [...] oraz na terenach sąsiadujących z tym kompleksem, w celu ustalenia sposobu zasilania tego kompleksu oraz określenia w tym zasilaniu funkcji rowów R-G-1 i R-G-1-1. Organ stwierdził, że podczas tych oględzin ustalono, że: rów R-G-1 służy jako doprowadzalnik wody do istniejących stawów rybnych, zasilany przez wody Kanału [...] ([...]) oraz inne cieki wodne (w tym cieki nieklasyfikowane) mające charakter cieków naturalnych, prowadzące wodę w sposób ciągły; na terenie działki o nr ewid.[...], obręb G., gm. O., na długości 24,5 m został zasypany odcinek Kanału [...] ([...]), a woda w całości została skierowana do rowu R-G-1; z kolei rów R-G-1-1 zasilany jest z cieku wodnego wypływającego z Leśnictwa [...], klasyfikowanego jako woda płynąca; woda z odcinka rowu R-G-1-1 od istniejącego przepustu pod ul. [...] do istniejącego mnicha wpustowego do stawu nr 1a, w całości została skierowana do tego stawu. Organ I instancji ustalił również, że w dalszej części rów R-G-1-1 nie prowadził wody i był zarośnięty. Ponadto wskazał na to, że z okazanych przez Kierownika Nadzoru Wodnego w K. nad [...] map archiwalnych z XIX wieku wynika, że w miejscu obecnego kompleksu stawowego [...] przepływała struga o nazwie "[...]" ([...]) i uchodziła do obecnego Kanału [...] (rzeka [...]); przebieg [...] odpowiada obecnemu przebiegowi cieku wodnego na terenie działki [...] obręb T., gm. [...] oraz odcinkowi rowu oznaczonego jako rów R-G-1-1, od istniejącego przepustu pod ul. [...] do istniejącego mnicha wpustowego do stawu 1a. Powyższa konstatacja pozwalała na stwierdzenie, że rowy R-G-1 i R-G-1-1 pełnią funkcję doprowadzalników pobranej wody z cieków do napełnienia stawów. Organ stwierdził, że w przypadku urządzenia wodnego zasilanego wodami z rzeki, urządzenie to nie będzie rowem w rozumieniu przepisu art. 16 pkt 47 Prawa wodnego, bowiem będzie prowadziło wody pobrane z rzeki, czyli wody z zasobów wodnych, a nie wodę pochodzącą z odwadniania terenów; taki rów jest zaś doprowadzalnikiem zasobów wodnych z rzeki.

W związku z powyższym organ uznał, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z usługą wodną, obejmującą pobór wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), a nie ze szczególnym korzystaniem z wód obejmującym pobór wody z rowów (art. 34 pkt 2 Prawa wodnego). Wobec tego uznano, że niewłaściwie zostało określone miejsce poboru wody do napełnienia stawów, ponieważ rozbiór wody z doprowadzalników na poszczególne stawy nie jest elementem gospodarowania zasobami wodnymi i nie musi być uregulowany w pozwoleniu wodnoprawnym, zaś pobór wód z rzeki jest poborem wody z zasobów wodnych i wymaga regulacji w miejscu, gdzie następuje pobór tych wód. W ocenie organów, w niniejszym przypadku pobór następuje z cieku [...] (Kanał [...] oraz z innych cieków naturalnych nieklasyfikowanych, a nie jak wskazano w dokumentacji dołączonej do wniosku - z rowów R-G-1 i R-G-1-1. Ponadto wskazano, że użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach jest specyficznym rodzajem korzystania z wód, które odnosi się do użytkowania wody znajdującej się w urządzeniach wodnych, które nie są napełniane z zasobów wodnych, zatem powyższa kwalifikacja rowów jako doprowadzalników nie stanowi "zmiany charakteru wód", co podniesiono jako główny zarzut w odwołaniu. Rowy R-G-1 i R-G-1-1 nadal pozostają rowami, a organ zbadał jedynie kwestię jakimi wodami zasilane są przedmiotowe rowy i jakimi wodami napełniane są stawy, co ma zasadniczy wpływ na ustalenie działań wymagających pozwolenia wodnoprawnego.

Takie ustalenia, dyskwalifikujące wniosek skarżącego, wymagały szczególnie wnikliwego umotywowania i poparcia zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżący zasadnie wskazał na braki w tym zakresie. Odsyłanie strony do procedury z art. 219 w zw. z art. 211 ust. 2 Prawa wodnego również nie jest w takim kontekście uprawnione. Nie może zwalniać organów z wymogów określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Słusznie również argumentował, że w przedmiotowej sprawie jako podstawę odmowy wydania pozwolenia wskazano art. 396 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego i wskazywał na to, że w planach gospodarki wodami dorzeczy muszą być wskazane cele środowiskowe, jakie powinny zostać osiągnięte przez wody konkretnych dorzeczy. Należy tak przestawić stan sprawy, aby nie prowadzić do wzbudzania u stron przekonania o niekonsekwencji organów. Wymaga to zatem odniesienia się do kwestii, że dla konkretnego przedsięwzięcia zostały określone uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia przy współudziale organów odpowiedzialnych za gospodarkę wodną. Szczególnie, jeżeli na etapie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego organy, wskazując na występującą sprzeczność z planami gospodarki wodami dorzeczy. Ponadto zasadnie strona podniosła, że powołując się na występowanie sprzeczności z planami gospodarki wodami dorzeczy, organ powinien precyzyjnie wskazać z jakim planem zamierzone korzystanie pozostaje w sprzeczności oraz konkretnie na czym ta sprzeczność polega. W przedmiotowej sprawie tego zaś zabrakło, bowiem istotnie - organ odwoławczy niedostatecznie, lakonicznie wypowiedział się w swojej decyzji w tej kwestii; nie wskazano konkretnie, jakie postanowienia i jakiego planu miałyby zostać naruszone.

Sąd przy tym nie przeczy, że organy orzekające w niniejszej sprawie są jednostkami wyspecjalizowanymi i mają wiedzę specjalną z dziedziny gospodarowania wodami. Dlatego też np. potrzeba korzystania z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) przez te organy musi wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a nie jedynie z wniosku strony postępowania. Z uwagi jednak na obowiązującą zasadę przekonywania należy podkreślić, że to, co być może jest dla organu oczywiste i tak powinno być należycie przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej w decyzji, która może w istocie rozstrzygać o spornych interesach stron (uczestnikami postepowania są również właściciele innych stawów).

Zdaniem Sądu, motywy przedstawione w zaskarżonej decyzji są dalece niewystraczające z uwagi na przywołane zasady postępowania administracyjnego, jak i zasady gospodarowaniem wodami. To wszystko nabiera tym większego znaczenia ze względu na szereg zastrzeżeń konsekwentnie zgłaszanych przez stronę (jej pełnomocnika) w toku postępowania administracyjnego, a następnie również w samej skardze.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że przedstawione powyżej okoliczności prowadziły do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 8, 9 i 11 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro nie zostały wnikliwie rozważone i należycie przedstawione wszystkie okoliczności warunkujące udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie. Przypisane naruszenie dotyczyło niestatecznych ustaleń faktycznych oraz analizy i przedstawienia okoliczności sprawy pod kątem spełnienia obowiązków i warunków określonych przez Prawo wodne, a odnoszących się do postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W sprawie wynikowo doszło również do naruszenia art. 11 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W takich warunkach stanowisko organów co do poczynionych ustaleń i zachodzenia podstawy do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego jest nieuprawnione, bo co najmniej przedwczesne.

Wobec stwierdzonego naruszenia prawa, z uwagi na zakres uchybień – jak i konieczność rozważenia potrzeby przeprowadzania dalszych dowodów, nie wykluczając ponownych oględzin(art. 85 k.p.a.), ewentualnej opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), jak i rozprawy administracyjnej (art. 89 k.p.a.) – należało uchylić nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). To oznacza, że wyczerpująco ustali stan faktyczny, zgromadzi w aktach administracyjnych wszystkie niezbędne dowody w tym względzie. Ponadto ustosunkuje się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak i do zarzutów odwołania, a także okoliczności podniesionych w skardze, przedstawiając w tym zakresie pogłębione rozważania. W zależności od kierunku ustaleń i ich oceny prawnej organ obowiązany będzie również uwzględnić przepisy art. 7, art. 9 i art. 79a k.p.a., mając na uwadze zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela, w tym wyczerpującego informowania o wszystkich istotnych okolicznościach sprawy, mających wpływ na jej załatwienie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sąd uwzględnił wynik sprawy, żądanie strony skarżącej, fakt korzystania z pomocy prawnej (wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł + 17 zł opłaty od pełnomocnictwa) oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (300 zł wpisu od skargi).