Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 682/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. M., D. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr SKO – 72-69/24 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (zwany dalej "Burmistrzem") z [...] marca 2024 r., którą to decyzją Burmistrz ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzysząca na terenie obejmującym działki nr [...] obręb geodezyjny B. M..

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W wyniku rozpatrzenia wniosku R. B. Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastruktura techniczną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] grudnia 2020 r.

W wyniku rozpatrzenia skargi S. M., M. M. i D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 9 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bd 267/21 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] września 2020 r. Sąd stwierdził, że warunki zabudowy zostały określone w oparciu o nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Błąd w tym zakresie został spowodowany przede wszystkim nieprawidłowym określeniem "frontu działki".

Weryfikując prawidłowość wyznaczenia frontu działki, Sąd zwrócił uwagę, że działka inwestora ma nietypowy kształt. Znaczna jej część położona jest w drugim pasie zabudowań i jedynie wąski pas nieruchomości (o wymiarach ok 5 m x 60 m) przechodzi obok pierwszej linii zabudowań, przylegając do drogi publicznej na odcinku wynoszącym ok 5 m. W ocenie Sądu ten fragment działki nie powinien być jednak determinantem decydującym o ustalaniu frontu działki w rozumieniu przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Ta część działki ze względu na jej wymiary, może być w zasadzie wykorzystana wyłącznie jako dojazd (łącznik) zasadniczej części działki do drogi publicznej i nie może być praktycznie w inny sposób zagospodarowana (zabudowana). Uznanie za front działki budowlanej jedynie jej wąskiego fragmentu przylegającego do drogi publicznej i służącego jako dojazd do zasadniczej części działki, prowadziłoby do sytuacji, że analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczałaby się jedynie do minimalnego obszaru wokół nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji, wynoszącego ok 50 metrów od granic działki (a zatem uwzględnione byłyby w analizie w zasadzie jedynie nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji), co prowadziłoby do niemiarodajnych wniosków w zakresie zachowania ładu przestrzennego przy realizacji planowanej zabudowy.

W ocenie Sądu, w przypadku przedmiotowej działki należało przyjąć, że frontem jest nie tylko odcinek bezpośrednio przylegający do drogi (tj. odcinek oznaczony na załączniku graficznym symbolami FA), ale również równoległy do drogi odcinek, oddzielający przedmiotową nieruchomość do działek znajdujących się w pierwszej linii zabudowań (tj. odcinek oznaczony na załączniku graficznym symbolami DE). Dopiero suma długości tych dwóch odcinków stanowi szerokość frontu i pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego.

W wyniku ponownego postępowania Burmistrz wydał decyzję z [...] sierpnia 2022 r., która jednakże została uchylona przez Kolegium [...] listopada 2022 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od decyzji Kolegium został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1237/22.

2. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z [...] marca 2024 r nr [...] ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzysząca na terenie obejmującym działki nr [...] obręb geodezyjny B. M..

W decyzji Burmistrza określił w szczególności:

1) rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

2) funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: planowana inwestycja dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą,

3) ustalenia i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

1. linia zabudowy – nie wystąpiła konieczność określania wynikająca z przepisów odrębnych lub przedłużenia istniejącej linii zabudowy,

2. wielkość powierzchni zabudowy, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej (w rozumieniu prawa budowlanego):

a) powierzchnia zabudowy budynku – maks. 330,0 m2 (łącznie dla dwóch budynków maks. 660 m2),

b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - maks. 25,26 %,

c) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - min. 20 %;

3. gabaryty zabudowy (w rozumieniu prawa budowlanego):

a) szerokość elewacji frontowej (jako odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynku w widoku od strony wejścia lub wjazdu na teren inwestycji, bez względu na lokalizację głównego wejścia do budynku) - maks. 14,00 m;

b) liczba kondygnacji (w rozumieniu prawa budowlanego) - maks. ll kondygnacja nadziemne, dopuszcza się podpiwniczenie budynku,

c) wysokość elewacji frontowej w widoku od strony wejścia lub wjazdu na teren inwestycji (dla dachów płaskich wysokość mierzona od terenu do góry gzymsu lub attyki; dla dachów: jedno, dwu lub wielospadowych także w przypadku elewacji szczytowej budynku, wysokość mierzona od terenu do góry okapu dachu z rynną) - maks. 8,00 m;

d) całkowita wysokość ( w rozumieniu prawa budowlanego) – maks 10,00 m;

4. geometria dachu (dotyczy głównego dachu budynku z wyjątkiem w szczególności: zadaszeń dla okien dachowych, werand, wiatrołapów, tarasów):

a) układ połaci dachowych - dach płaski, dwuspadowy lub wielospadowy;

b) kąt nachylenia połaci dachowych - do 45°;

c) kierunek głównej kalenicy dachu (czyli najwyższej kalenicy powstałej na przecięciu górnych krawędzi połaci dachu) - nie określa się.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr SKO – 72-69/24 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

Kolegium zaznaczyło, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Podobnie zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

4. Kolegium, mając na względzie treść § 3 ust. 2 rozporządzenia uznało, że w sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany.

Zgodnie z wnioskiem obsługa komunikacyjna będzie się odbywać z ul. [...], do której teren inwestycji przylega. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 60 m. Z załącznika graficznego wynika, że front terenu wyznaczono w oparciu o granicę równoległą do ulicy [...]. Analizowany obszar wyznaczono w odległości 180 m we wszystkich kierunkach od granic terenu inwestycji, czyli w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. W przypadku, gdy granica obszaru analizowanego przecina zabudowane działki, występująca na nich zabudowa (parametry i wskaźniki zabudowy) została wzięta pod uwagę w niniejszej analizie.

5. Kolegium uznało, że w sprawie nie ma konieczności określenia linii zabudowy, w szczególności nie ma takiej konieczności wynikającej z przepisów odrębnych lub przedłużenia istniejącej linii zabudowy. Kolegium zauważyło, że planowana zabudowa znajduje się w drugiej linii zabudowy. Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1249/18 – "zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy, a w takiej sytuacji wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową w obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego".

6. Stwierdzając, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa j jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna i zabudowa usługowa, złożona z budynków mieszkalnych, handlowych, produkcyjnych, składowych, garażowych i innych – zdaniem Kolegium organ prawidłowo uznał, że planowana inwestycja stanowi kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu w omawianej przestrzeni.

7. Kolegium uznało, że prawidłowym jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie max. 25,26 %.

Organ wskazał, że średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w granicach obszaru analizowanego wynosi 15,48%. Wyznaczony dla wnioskowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 25,26% przekracza średni wskaźnik. Kolegium podniosło, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy - § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Z przedłożonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek są zróżnicowane. Ponadto analizując wskaźnik powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym należy stwierdzić, że ustalony maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...],26% jest na poziomie wskaźnika występującego na działce nr [...] bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji wynoszącego 25,74%. Ponadto w obszarze analizowanym znajdują się działki, na których przedmiotowy parametr przekracza średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w granicach obszaru analizowanego (wynoszącego 15,48%), są to np. działki nr [...]/ 5 - 25,82%, 2366/2 -23,73%, nr [...] - 23,97%, nr [...] - 24,22%, nr [...] - 25,74%, nr [...] - 33,63%, nr [...] - 41,21%, nr [...] - 28/54%. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że dla planowanej inwestycji możliwym jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy maksymalnie 25,26% jako uzasadnione odstępstwo od średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym

8. Za prawidłowe Kolegium uznało także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na max. 8 m.

Kolegium podniosło, że w myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w § 7 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.

Kolegium stwierdziło, że z załączonej do decyzji analizy wynika, iż w obszarze analizowanym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,03 m. Natomiast organ I instancji ustalił ten parametr jako 8,00 m, wskazując, że jest wartością mniejszą od maksymalnej wysokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Ponadto w analizie podano, że sąsiedztwo planowanej inwestycji (w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) stanowiące urbanistyczną całość, uzasadnia zwiększenie wysokości elewacji frontowej. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przekraczającego maksymalną wysokość elewacji frontowej W obszarze analizowanym nie będzie stanowić dysonansu urbanistyczno- architektonicznego i nie zaburzy ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę, że na działce sąsiedniej nr [...] wysokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych wynosi max. 8,0 m, to dla planowanej inwestycji dopuszczono wysokość elewacji frontowej, zgodnie z powyższymi ustaleniami.

Kolegium ustaliło, że w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,0 m do 10,0 m. Analizując powyższe oraz załącznik graficzny do analizy należy zauważyć, że nie można wyznaczyć powyższego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż przebiega on na sąsiednich działkach tworząc uskok. Ś. wielkość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 4,03 m. Inwestor w piśmie z [...] września 2023 r. wskazał jako wysokość budynków - do kalenicy – 10 m, do okapu -8,00 m. Uwzględniając wyniki analizy oraz wniosek organ prawidłowo określił maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8,00 m jako odstępstwo od średniej wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze analizowanym, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia.

9. Kolegium uznało za zasadne ustalenie geometrii dachu poprze ustalenie wysokości górnej kalenicy na 10,00 m, oraz wskazanie na dach płaski, dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia do 45°.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, jednospadowymi, dwuspadowymi oraz wielospadowymi o kącie nachylenia do 45°. Natomiast układ kalenicy dachów budynków w obszarze analizowanym jest równoległy, prostopadły lub ukośny względem frontu działki. W obszarze analizowanym występują budynki o wysokości kalenicy od ok. 2,0 m (działka nr [...]) do ok.11,0 m (działka nr [...]/ 8). Maksymalna wysokość głównej kalenicy określona została przez organ I instancji na poziomie max. 10,00 m, co jest wartością mniejszą od maksymalnej wysokości głównej kalenicy w obszarze analizowanym. W analizie podano, że sąsiedztwo planowanej inwestycji (w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) stanowiące urbanistyczną całość, uzasadnia zwiększenie maksymalnej wysokości głównej kalenicy. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nieprzekraczającego maksymalnej wysokości głównej kalenicy w obszarze analizowanym nie będzie stanowić dysonansu urbanistyczno- architektonicznego i nie zaburzy ładu przestrzennego, w szczególności biorąc pod uwagę, że na działce sąsiedniej nr [...] maksymalna wysokość głównej kalenicy budynków wielorodzinnych wynosi max. 10,0 m.

10. Odnośnie określenia szerokości elewacji frontowej na 14,00 m Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją ± 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej o ile wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,42 m, co z tolerancją ± 20% wynosi od 10,7 m do 16,1 m. Wobec tego powyższy parametr został ustalony zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia i wnioskiem inwestora.

11. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium z [...] czerwca 2024 r. S. M., D. M. i M. M. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 w zw. art. 4 ust. 2 pkt 2, w zw. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której odrębne przepisy nie pozwalają na jej wydanie, z naruszeniem zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także prawa własności, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych tej przestrzeni;

2) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przez Organ przy określaniu warunków zabudowy interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżących, w tym zgłaszanych przez nich wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

3) art. 1 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przez Organ wymagań ładu przestrzennego, walorów przyrodniczych przestrzeni, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, nie uwzględniając w niej obowiązku kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działek sąsiadujących;

5) § 2 pkt 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego na podstawie wadliwie obliczonego parametru frontu działki, co wynika z pomiarów na mapie udostępnione] w systemie informacji przestrzennej miasta B. ;

6) § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na podstawie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego oraz wadliwie przeprowadzonej przez Organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

7) § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób, który stanowiłby przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących wskutek błędnego przyjęcia, że brak konieczności wyznaczenia linii zabudowy wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sytuacji dokładnie przeciwnej.

Skarżący podnieśli że w konsekwencji powyższych naruszeń doszło do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, w sytuacji w której istniały przesłanki do zastosowania art. 138 §1 pkt 2 lub 138 § 2 k.p.a.

12. W uzasadnieniu Skarżący podnieśli, że w obszarze analizowanym występuje wprawdzie zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna. Jednakże planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, gdyż parametry planowanej zabudowy wielorodzinnej nie są porównywalne w parametrami przeważającej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odnośnie szerokości frontu działki Skarżący zauważyli, że z pomiarów na mapie udostępnionej w systemie informacji przestrzennej miasta B. wynika, że ów front ma 58,4 m a nie 60 m jak przyjął organ.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy Skarżący podkreślili, że Organ powinien był wziąć pod uwagę wszystkie działki, które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym, nie zaś opierać decyzje w odniesieniu jedynie do kilku działek o wyższym wskaźniku, aniżeli średni wskaźnik. Z niewiadomych przyczyn, Organ nie wziął pod uwagę dwóch najbliżej sąsiadujących z działka, na której planowana jest inwestycja nieruchomości tj. 2397/4 oraz 2397/7, które posiadają parametr zabudowy odpowiednio 6% i 14%. Działki, do których Organ odnosi się w treści uzasadnienia, tj. nr [...] oraz 2406/9 o powierzchni zabudowy 41,21%, zlokalizowane są natomiast przy ul. [...], przy krajowej drodze nr 15 i na każdej z nich znajduje się budynek produkcyjny. Oparcie stanowiska Organu o wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie nieruchomości o charakterze produkcyjnym jest całkowicie bezpodstawne. Charakterystyka umieszczonych tam budynków jest bowiem przemysłowa i komercyjna, nie mieszkalna. Budynki te nie stanowią bezpośredniego sąsiedztwa z zabudową mieszkaniową i nie odpowiadają charakterystyce i kameralności budynków stanowiących zabudowę jednorodzinną w obszarze analizowanym, znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie dla planowanej inwestycji.

13. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

14. Należy na wstępie zwrócić uwagę, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

15. Mając na względzie powyższe Sąd niezależnie od podnoszonych zarzutów stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu wadliwą analizę architetkoniczno - urbanistyczną tj. analizę sporządzoną w oparciu o załącznik graficzny nie spełniający wymogów § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego w skrócie "rozporządzeniem"). Wadliwość analizy podważa natomiast prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

16. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia wymagane jest, aby do wyznaczenia granic obszaru analizowanego została użyta kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. tj. kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy ewidencyjnej, pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Także § 9 ust. 2 rozporządzenia wymaga aby część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, została sporządzona na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Tak więc w ocenie ustawodawcy tylko kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi właściwą podstawę przeprowadzanej na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. II OSK 61/19 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno załącznik graficzny do analizy jak też załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone w formie trzech arkuszy na których nie została uwidoczniona pieczęć lub inne oznaczenie właściwego organu świadczące o ich pochodzeniu z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy braku takich oznaczeń potwierdzenia pochodzenia kopii mapy nie może dokonać urbanista, który w przedmiotowej sprawie podpisał się przy opisach stwierdzających, że załącznik (a w zasadzie każdy z arkuszy składających się na załącznik) sporządzono na kopii mapy zasadniczej pochodzącej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. . Urbanista nie jest osobą uprawnioną do takiego potwierdzania, nie występuje bowiem w charakterze przedstawiciela organu państwowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a., ani żaden przepis szczególny nie tworzy dla niego takiego upoważnienia. Należy przy tym zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania do decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy [...] sierpnia 2022 r. jako załącznik graficzny została załączona kopia mapy stanowiąca jeden arkusz, ze skopiowanym oznaczeniem, że pochodzi ona z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ze skopiowaną pieczęcią i podpisem osoby upoważnionej przez Starostę (k. 747 w tom II akt administracyjnych).

Powyższe uchybienie dyskwalifikuje zatem zarówno analizę jak też decyzję o warunkach zabudowy, gdyż posłużenie się niewiarygodną kopią mapy uniemożliwia kontrolę sposobu wykonania analizy oraz jej ustaleń. W szczególności nie dysponując kopią mapy wymaganą przez ustawodawcę niemożliwe jest odniesienie się do zarzutu Skarżących, że front terenu inwestycji ma długość mniejszą niż przyjął to urbanista i organ (tj. nie ma 60 m ale 58,4 m) oraz ocenę, czy to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

17. Mimo że już powyższe uchybienie, ze względu na jego zasadniczy wpływ na wynik sprawy, jest wystarczające, aby uchylić zaskarżoną decyzję, mając na względzie dalsze postępowanie przed organami należy wskazać także na inne uchybienia organów.

18. Należy zauważyć, że w decyzji Burmistrza (utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium) wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (punkt 3.2 decyzji) określono zarówno procentowo (25,26 %) jak też liczbą (maks. 660 m2 łącznie dla obu planowanych budynków). Z akt sprawy wynika, że na obecnym etapie teren inwestycji stanowią dwie działki: nr [...] o powierzchni 0,1008 ha (czyli 1008 m2 – k. 875 tom III akt administracyjnych) oraz nr [...] o powierzchni 0,1368 ha (czyli 1368 m2 – k. 874 tom III akt administracyjnych). Łącznie więc teren inwestycji ma 2376 m2. Część stanowiąca 25,26 % tego terenu to 600,18 m2. Oznacza to, że punkt 3.2 decyzji o warunkach zabudowy jest więc wewnętrznie sprzeczny – z jednej strony pozwala inwestorowi na zabudowę o powierzchni nie większej niż 600,18 m2 (odpowiednik 25,26 % powierzchni terenu inwestycji) a z drugiej wskazuje na możliwość zabudowania większej powierzchni tj. 660 m2.

Co więcej – skoro inwestor w piśmie z [...] września 2023 r. (k. 932 w tomie III akt administracyjnych) precyzując swój wniosek wskazał, że planowana przez niego maksymalna powierzchnia zabudowy to powierzchnia "do 750 m2" – to stwierdzenie na podstawie analizy, że nie jest możliwe zakreślenie dla planowanej inwestycji takiej granicy maksymalnej powierzchni zabudowy (bo wynosi ona według organu 600,18 m2 ewentualnie 660 m2), powinno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem rodzajem planu zagospodarowania przestrzennego określającego abstrakcyjnie parametry dopuszczalnej zabudowy, ale konkretną oceną czy planowana przez inwestora zabudowa, o konkretnych parametrach (w przedmiotowej sprawie – o wielkości powierzchni zabudowy do 750 m2) da się pogodzić z zastanym porządkiem architektoniczno – urbanistycznym.

19. Organ nie dostrzega ponadto błędnego określenia wysokości planowanej zabudowy, jeżeli chodzi o elewację frontową. W punkcie 3.3 lit. c) decyzji Burmistrza wskazano, że wysokość elewacji frontowej w widoku od strony wejścia lub wjazdu na teren inwestycji dla dachów: jedno, dwu lub wielospadowych także w przypadku elewacji szczytowej budynku, to wysokość mierzona od terenu do góry okapu dachu z rynną. "Wysokość elewacji frontowej do okapu" to parametr nieznany ani ustawie ani rozporządzeniu. Ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 7 pkt 4 oraz rozporządzenie w § 7 ust. 1 przewidują, że ma być wyznaczona "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" a nie "wysokość do okapu". Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji (por. https://pl.wikipedia.org/wiki/Okap_(budownictwo)). Okap jest zatem częścią dachu a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. II OSK 61/19 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z 7 maja 2024 r. sygn. II SA/Bd 1349/23, 18 października 2023 r. sygn. II SA/Bd 916/23, z 21 lutego 2023 r. sygn.. II SA/Bd 944/22 – publ. CBOSA). Faktem powszechnie znanym jest, że możliwe jest aby dolna krawędź okapu znajdowała się poniżej górnej krawędzi elewacji frontowej budynku. Określenie zatem w decyzji o warunkach zabudowy wysokości na jakiej ma się znaleźć okap (a w zasadzie dolna jego krawędź) pozwala w istocie inwestorowi wznieść budynek o wyższej ścianie frontowej niż gdyby organ zgodnie z ww. przepisami określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Innymi słowy – przy takim błędnym wskazaniu parametru wysokości inwestor zyskuje możliwość wzniesienia budynku wyższego, o większej kubaturze.

Organy nie dostrzegły także, że wnioskodawca nie określił w ogóle parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W ww. piśmie z [...] września 2023 r. precyzującym wniosek wnioskodawca wskazał bowiem jedynie wysokość budynków do kalenicy (10 m) oraz do okapu (8 m). W tym zatem zakresie wniosek inwestora wymaga uzupełnienia.

20. Należy także wskazać, że zapis w pkt 3.3 lit. a) decyzji Burmistrza, iż wysokość elewacji frontowej jest określana "w widoku od strony wejścia lub wjazdu na teren inwestycji" sugeruje, że elewacja frontowa to ta elewacja budynku, którą można dostrzec od strony frontu działki (w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia), a więc w przedmiotowej sprawie – od strony ul. [...], niezależnie jaką funkcję pełni ta elewacja w konstrukcji budynku. Trudno przyjąć, ze niezależnie od konstrukcji budynku i tego gdzie znajduje się główne wejście do budynku, można za "elewację frontową" uznawać elewację boczną budynku - tylko dlatego, że owa elewacja boczna usytuowana ma być równolegle do frontu działki (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2024 r., sygn. II SA/Bd 803/21 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Ze względu na kształt działki i powierzchnię planowanej przez inwestora zabudowy konieczne jest ustalenie, w której elewacji budynku znajdzie się główne wejście do budynku.

21. W powyższej sytuacji szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi jest przedwczesne, gdyż kontrola poprawności decyzji w zakresie wskazanym w skardze wymaga najpierw sporządzenia analizy architektoniczno – urbanistycznej z wykorzystaniem prawem kopii mapy. Dopiero wnioski formułowane przez organ na podstawie tak sporządzonej analizy mogą być konfrontowane z przepisami prawa i zarzutami stron.

22. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

23. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po sporządzeniu analizy z wykorzystaniem kopii mapy pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.

24. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).