Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2773/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 626/20 w sprawie ze skargi T. J. na zarządzenie Wójta Gminy N. z dnia 29 maja 2020 r. nr 49/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gminnego ośrodka kultury oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 września 2021 r., II SA/Po 626/20, w sprawie ze skargi T. J. na zarządzenie Wójta Gminy N. (dalej Wójt) z dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora gminnego ośrodka kultury; stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia oraz zasądził od Wójta na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżonym zarządzeniem Wójt, po zasięgnięciu opinii Stowarzyszenia F. z W. oraz Stowarzyszenia P. z D., odwołał T. J. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. z dniem 29 maja 2020 r.

Skargę na powyższe zarządzenie wywiodła do Sądu T. J.

WSA w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie jest bardzo zdawkowe. Nie przedstawiono w nim stanu faktycznego, który doprowadził Wójta do oceny, w świetle której skarżąca miałaby się dopuścić naruszeń powodujących konieczność zastosowania wobec niej którejkolwiek z podstaw z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. 2020.194; dalej u.o.p.d.k.). Wraz z tym zarządzeniem nie zostały także przedstawione jakiekolwiek akta, które wskazywałyby na poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia. Wójt ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca dopuściła się naruszenia postanowień umowy z 28 września 2016 r., poprzez wskazanie, że od 2016 r. nie wywiązywała się z podanych przez organ obowiązków, nie wskazując jednak jakie konkretnie okoliczności faktyczne doprowadziły do takiego wniosku, abstrahując od tego, że z przywołanych przez organ postanowień umowy nie wynika obowiązek uzyskania od organizatora zatwierdzenia planów finansowych i planów działania Gminnego Ośrodka Kultury w N., lecz jedynie obowiązek ich przedkładania organizatorowi (pkt 2 ppkt 7 załącznika nr 2 do umowy). Wójt nie odniósł się w ogóle do dokumentów, które bezspornie były w jego posiadaniu co najmniej od 6 maja 2020 r., a które – jak podaje skarżąca – były terminowo sporządzane. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia świadczy o jego dowolności i arbitralności, to jest o istotnym naruszeniu przez organ art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Sąd zauważył, że tę dowolność i arbitralność potęguje fakt, że wykazywane naruszenia postanowień umowy miały trwać od 2016 r., a więc de facto od początku jej zawarcia. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało zaś w 2020 r., niemal 4 lata po zawarciu umowy. W opinii Sądu, Wójt nie wykazał, aby stosowne kroki zmierzające do zmiany istniejącego w jego ocenie negatywnego stanu rzeczy były już wcześniej podejmowane wobec skarżącej. Konieczne zatem pozostaje poddanie ocenie organu przy wydaniu zarządzenia, czy w takich okolicznościach skarżąca nie pozostawała w słusznym przeświadczeniu wypełniania postanowień umowy, czego także w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Sąd podniósł, że Wójt stosując art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. odwołał się do postanowień umowy zawartej ze skarżącą w oparciu o art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. Ten ostatni przepis przewiduje, że organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko. Zdaniem WSA, nie powinno budzić wątpliwości, że powyższa umowa nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, jako że nie mieści się w katalogu ujętym w art. 87 Konstytucji RP. Nie sposób też uznać, aby umowa ta stanowiła źródło prawa wewnętrznego. Nie jest ona bowiem aktem stanowienia prawa, lecz aktem jego stosowania, wiążącym konkretnie oznaczone podmioty – organizatora, a więc podmiot tworzący instytucje kultury (art. 10 ust. 1 u.o.p.d.k.) oraz osobę, która ma zostać powołana na stanowisko dyrektora w tej instytucji kultury. Poprzedza ona powołanie na stanowisko dyrektora, to jest do jej zawarcia dochodzi jeszcze w momencie, w którym nie można mówić o istnieniu jakiejkolwiek podległości osoby będącej kandydatem na dyrektora wobec organizatora. W konsekwencji postanowienia umowy z art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. nie są przepisami prawa, a co za tym idzie ich naruszenie przez dyrektora instytucji kultury nie może stanowić podstawy do jego odwołania w świetle art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Gdyby ustawodawca chciał zakresem zastosowania ostatnio przywołanej regulacji objąć także umowę z art. 15 ust. 5 tej ustawy, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, uczyniłby to wprost, jak to zrobił w art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. Wójt nie wykazując wobec skarżącej żadnych naruszeń przepisów prawa, lecz ograniczając się wyłącznie do naruszeń postanowień umowy, niewłaściwie – zdaniem Sądu – zastosował art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. uznając, że we wskazanych okolicznościach może on stanowić podstawę do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. Świadczy to o istotnym naruszeniu tego przepisu.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia doszło także do istotnego naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Analiza normatywna art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora instytucji kultury wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje to, że w Gminnym Ośrodku Kultury w N. nie działają żadne związki zawodowe. Wypełniając natomiast drugą część dyspozycji powyższego przepisu Wójt zwrócił się o opinię do Stowarzyszenia F. z W. oraz Stowarzyszenia P. z D. Przede wszystkim z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, aby Wójt Gminy N. podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia jakie stowarzyszenia zawodowe i twórcze – wypełniające wymogi z art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., to jest będące właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Gminny Ośrodek Kultury w N. – działają na terenie Gminy N. Dopiero na etapie postępowania przed WSA organ wyjaśnił, że zweryfikował listę stowarzyszeń Powiatu Gnieźnieńskiego odrzucając stowarzyszenia inne niż zawodowe i twórcze oraz dokonując analizy zakresu terytorialnego ich działania. Czynności te nie znajdują jednak odzwierciedlenia w aktach, przez co zwłaszcza niewiadomym pozostaje, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez Wójta wyborze stowarzyszeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że organ administracji nie zasięgnął opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury;

- art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż umowa określająca warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury nie stanowi prawa w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k., a w konsekwencji uznanie, że naruszenie postanowień umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury nie prowadzi do odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.;

- art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zarządzenie nr 49/2020 Wójta z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w N. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje jego nieważnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w I instancji, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że umowa określająca warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury nie stanowi prawa w rozumieniu art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Jak słusznie wskazał WSA, przedmiotowa umowa nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, jako że nie mieści się w katalogu ujętym w art. 87 Konstytucji RP. Umowa ta nie jest też źródłem prawa wewnętrznie obowiązującego, ani aktem prawa miejscowego, o jakich mowa w art. 93 i art. 94 Konstytucji. Tak więc uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie postanowień umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury nie prowadzi do odwołania dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. jest prawidłowe. Stosownie bowiem do tego przepisu, dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. W niniejszej zaś sprawie odwoływanej dyrektor zarzucono działanie niezgodne z umową, a nie z przepisami prawa. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP nie jest w tych okolicznościach zasadny.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, to – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – dopiero na etapie postępowania przed WSA organ wyjaśnił, że zweryfikował listę stowarzyszeń Powiatu Gnieźnieńskiego odrzucając stowarzyszenia inne niż zawodowe i twórcze oraz dokonując analizy zakresu terytorialnego ich działania. Czynności te nie znajdują jednak odzwierciedlenia w aktach administracyjnych i w motywach zaskarżonego zarządzenia, przez co nie wiadomo, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez Wójta wyborze stowarzyszeń. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie NSA, obowiązek zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję nie może być traktowany jedynie w kategoriach pozorności (wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 1535/20, LEX nr 3074625). W przypadku rozstrzygnięć władczych, podjętych w konkretnej sprawie indywidualnego podmiotu, w analizowanym przypadku odwoływanego dyrektora, wymóg uzasadnienia nie ma wymiaru wyłącznie formalnego, lecz uzależniony jest od aspektu merytorycznego danego stanu faktycznego i wiąże się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony praw tego podmiotu (wyrok NSA z 26 marca 2021 r., II OSK 2745/20, LEX nr 3219276). Wójt zatem winien wykazać w motywach podejmowanego zarządzenia, jakie konkretnie kryteria zadecydowały o dokonanym przez niego wyborze stowarzyszeń, a braki w tym zakresie świadczą o wadliwości zaskarżonego zarządzenia. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie braki te nie były wyłącznym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, a jedynie potwierdzały jego wadliwość.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem prowadziło ono do wydania wadliwego zarządzenia.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.