Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2425/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27b ust. 1 pkt 1a,  art. 92a  ust. 1, 3, 7,  art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: par. 24 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 184, art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3668/23 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 marca 2023 r. nr BP.501.1865.2022.0161.WA7.381618 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3668/23, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ II instancji") z 20 marca 2023 r., wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 26 marca 2021 r. w W. funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Kierującym pojazdem był A. A. Podczas kontroli ustalono, że kierowca przewoził zarobkowo pasażera, który zamówił usługę przewozową przy pomocy aplikacji [...]. Kierowca okazał do kontroli prawo jazdy, orzeczenie lekarskie i psychologiczne oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa – E. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. ("Przewoźnik"). Podczas czynności kontrolnych wykonano także dokumentację fotograficzną okazanych dokumentów. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane w protokole kontroli nr 635/2021 z 26 marca 2021 r., który wraz z całą dokumentacją zgromadzoną w toku kontroli został przekazany do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD").

W związku z powyższym [...]WITD wszczął wobec skarżącej, jako podmiotu prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób, postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a następnie decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 złotych.

Po rozpatrzeniu odwołania GITD zaskarżoną decyzją z 20 marca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201, dalej "u.t.d.") oraz l.p. 2.20 załącznika nr 3 do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...]WITD z 22 sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na przekazywaniu zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Kara z tytułu tego naruszenia zgodnie z l.p. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. wynosi 40.000 złotych, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 u.t.d. została ograniczona do wysokości 12.000 zł.

W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że poddany kontroli samochód osobowy nie był oznakowany jako taksówka, nie posiadał wszystkich oznaczeń właściwych dla taksówki, co potwierdza dokumentacja fotograficzna, a tym samym bez znaczenia pozostaje, że przewoźnik posiadał licencję nr 20036 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Wskazał ponadto, że aplikacja - za pomocą której zamówiono przejazd - nie mogła zastąpić taksometru.

Zdaniem organu II instancji, [...]WITD prawidłowo zatem uznał, że 26 marca 2021 r. miał miejsce przewóz okazjonalny osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., pojazdem niespełniającym wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. W sprawie nie wystąpiła też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniająca do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w 18 ust. 4a u.t.d. Skoro przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w W. realizowało w chwili kontroli przewóz okazjonalny, to powinno posiadać stosowna licencję w tymże zakresie.

GITD podniósł przy tym, że obowiązki pośrednika nie mogą ograniczyć się jedynie do tych określonych wprost w art. 27b u.t.d. Pośrednik jest także zobowiązany do przestrzegania pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym, w tym wynikających z art. 5e oraz m.in. art. 18 ust. 4b. Organ nie stwierdził też podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca Spółka.

WSA w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę na ww. decyzję GITD z 20 marca 2023 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 u.t.d. oraz l.p. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., a następnie przywołał ich brzmienie. Wyjaśnił, że z przywołanych przepisów wynika, że przedsiębiorca, który na podstawie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d., wykonuje pośrednictwo przy przewozie osób (zdefiniowane w art. 4 pkt 24 u.t.d.), może przekazywać zlecenia przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1

Pośrednik taki ma przy tym obowiązek zweryfikowania, czy przewoźnik, któremu przekazuje zlecenie przewozu osób ma odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. Wskazany obowiązek weryfikacji nie polega wyłącznie na ustaleniu przez pośrednika, czy dany przewoźnik ma jakąkolwiek z licencji określonych w art. 5b ust. 1 u.t.d. Ustawodawca wymaga bowiem, aby zlecenie przewozu było przekazane wyłącznie przewoźnikowi z odpowiednią licencją, a zatem obowiązkiem pośrednika przekazującego zlecenie przewozu jest zweryfikowanie, czy dany przewoźnik ma licencję, która uprawnia go do realizacji konkretnego, przekazywanego zlecenia przewozu (przywołano m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 122/23). Pośrednik musi mieć również pewność, że posiadana przez przewoźnika licencja umożliwia wykonanie zleconego przewozu, biorąc pod uwagę jego charakter oraz warunki na jakich dany przewóz może być wykonany (przywołano m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2023 r., sygn. akt VI SAM/a 2814/23) Pośrednik powinien zatem mieć na uwadze, czy będzie to przewóz: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. Posiadanie odpowiedniej licencji nierozerwalnie wiąże się bowiem z rodzajem pojazdu, którym usługa przewozu jest świadczona.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że przewóz taksówką może być wykonywany wyłącznie pojazdem, który spełnia odpowiednie wymogi techniczne dla taksówki (określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, Dz.U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.). Aby dany pojazd mógł zostać uznany za taksówkę, konieczne jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również spełnienie przez pojazd wymogów określonych we wspomnianym rozporządzeniu, tj. obligatoryjne wyposażenie jej w zainstalowaną na dachu dodatkową lampę z napisem "TAXI", a także zainstalowanie taksometru elektronicznego.

Dlatego też uznał, że przekazanie przez przedsiębiorcę pośredniczącego w przewozie osób zlecenia przewozu przewoźnikowi, który nie ma odpowiedniej licencji, a więc licencji, która uprawniałaby go do realizacji przekazywanego zlecenia przewozu narusza art. 5d u.t.d. i skutkuje odpowiedzialnością, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. w zw. z l.p. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d.

WSA wyjaśnił, że niezbędny do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej był szereg ustaleń faktycznych, jakie musiał poczynić organ. Dlatego też w sprawie nie ulega wątpliwości, że zlecenie skontrolowanego przewozu osób zostało przekazane przewoźnikowi przez skarżącą. Wynika to przede wszystkim z informacji udzielonych przez samą Spółkę, m.in. w piśmie z 10 listopada 2022 r. Organy prawidłowo także ustaliły i uwzględniły w sprawie fakt, że poddany kontroli pojazd nie był oznakowany jako taksówka; nie posiadał na dachu lampy z napisem TAXI, co potwierdza m.in. sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że przewoźnik, co prawda na dzień kontroli posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której został zgłoszony pojazd marki [...] o nr rej. [...], samego jednak pojazdu nie można uznać za taksówkę w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Niewątpliwie konieczne jest jeszcze posiadanie właściwej licencji oraz zgłoszenie danego pojazdu do tej licencji. Właściwe oznaczenie, jak również wyposażenie pojazdu samochodowego, jest jednak warunkiem koniecznym aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a dokonywany nim przewóz - przy posiadaniu wymaganej licencji - za przewóz osób taksówką. Tymczasem w niniejszej sprawie sporny pojazd nie został oznaczony zgodnie z wymogami § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia technicznego, w związku z czym sporny przewóz nie mógł być uznany za przewóz taksówką, lecz ze względu na okoliczności niniejszej sprawy - za przewóz okazjonalny pojazdem przystosowanym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, jak i z wyjaśnień skarżącej wynika, że poza sprawdzeniem, że przewoźnik dysponuje ważną licencją na wykonywanie przewozu osób taksówką, skarżąca nie zweryfikowała, czy zlecenie przewozu przekazywane przewoźnikowi w dniu kontroli drogowej zostanie wykonane w ramach licencji, która jest odpowiednia do realizacji tego przewozu, co w przypadku powoływania się na ważną licencję "taksówkową" wymagało zweryfikowania, czy wykonanie przewozu nastąpi pojazdem będącym taksówką, a więc wpisanym do tej licencji i wyposażonym (w tym oznaczonym) jak taksówka.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu I instancji, ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów u.t.d., penalizowanego w l.p. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazał też, że ustawodawca w przywołanych wyżej przepisach nie uzależnił odpowiedzialności przedsiębiorcy pośredniczącego w przewozie osób za przekazanie zlecenia przewozu podmiotowi, który nie ma odpowiedniej licencji od tego, czy odpowiedzialność poniósł również przewoźnik, który wykonał dany przewóz, nie mając odpowiedniej licencji. Odpowiedzialności te są od siebie niezależne, dotyczą naruszenia różniących się obowiązków których naruszenie jest penalizowane na podstawie innych przepisów.

Sąd I instancji ocenił też, że wykazanie okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należy do przedsiębiorcy. Powinien on wykazać, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy prawidłowej organizacji przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od niego okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Przedstawione w niniejszej sprawie dowody, nie potwierdzają, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika natomiast, że Spółka nie podjęła właściwych działań aby zapobiec realizacji przez przewoźnika zleconego przewozu osoby z naruszeniem l.p. 2.20 zał. nr 3 do u.t.d.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącej, że nałożenie kary pieniężnej w tej sprawie naruszało zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP i przepis stanowiący o możliwych ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w sposób opisany w zarzucie skargi. W ocenie Sądu, wymaganie przekazywania zleceń przewozów wyłącznie przewoźnikom, którzy mają licencję odpowiednią do wykonania tych przewozów nie jest wymaganiem nieproporcjonalnym. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. WSA nie stwierdził także uchybień procesowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD z 20 marca 2023 r. nr BP.501.1865.2022.0161.WA7.381618 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 24 w zw. z art. 27b ust 1 pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn.zm. dalej jako "Ustawa o transporcie" lub "utd") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nakładają na przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ("Pośrednik") obowiązek ustalenia czy podmiot, któremu przekazuje zlecenie posiadający licencję, o której mowa w art. 5b ust 1 utd ("Licencja przewoźnika") wykonuję usługę przewozu pojazdem spełniającym warunki dla posiadanej licencji, podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust 1 pkt 1a ustawy o transporcie, jedynym ustawowym obowiązkiem Pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu Pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a Skarżący wypełnił ten obowiązek;

b) zgodnie literalnym brzmieniem art. 27b ust 1 pkt 1a ustawy o transporcie drogowym obowiązek weryfikacji posiadania odpowiedniej licencji musi zostać wypełniony przez pośrednika przed rozpoczęciem współpracy, a nie przed każdorazowym przekazaniem zlecenia;

c) zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5c ust 1 pkt 5 Ustawy o transporcie, okoliczność dysponowania przez przewoźnika pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport ma być wykonywany jest weryfikowana przez organ licencyjny w toku postępowania w przedmiocie uzyskania licencji przewoźnika;

d) żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie daje pośrednikowi podstaw do pozyskiwania, a następnie gromadzenia danych, dotyczących wyglądu oraz wyposażenia pojazdów, którym przewoźnicy wykonują usługi transportowe;

e) obowiązek weryfikacji czy dany pojazd spełnia wymogi właściwe dla posiadanej przez przewoźnika licencji, był, na datę rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozwiązaniem dopiero projektowanym przez ustawodawcę i nie istniał w dacie przeprowadzania kontroli;

f) brak jest przesłanek do tego, aby w/w przepisy wykładać wbrew ich językowemu brzmieniu, zwłaszcza nie przemawiają za tym względy natury celowościowej lub historycznej;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające oddaleniu skargi na Decyzję utrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu na Skarżącego kasacyjnie karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust 1 utd lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy-podczas gdy:

a) zgodnie z art. 27b ust 1 pkt 1a ustawy o transporcie, jedynym ustawowym obowiązkiem Pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu Pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada Licencję przewoźnika - a Skarżący wypełnił ten obowiązek;

b) Skarżący podjął współpracę z przewoźnikiem – E. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. ("E."), jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym Licencję przewoźnika taksówka, do której kontrolowany pojazd został zgłoszony;

c) Skarżący jako pośrednik przy przewozie osób, nie został wyposażony w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu;

d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonania przewozu, wymogów określonych w § 24 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia ("Rozporządzenie techniczne"), spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów;

III. naruszenie prawa materialnego tj. art. naruszenie art. 2 oraz art. 31 ust 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 5d oraz 5e w zw. z art. 92a ust 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której organ powinien odmówić ich zastosowania, ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na:

a) wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek Pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację czy podmiot, z którym Pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań;

b) uznaniu odpowiedzialności Pośrednika de facto za działania przewoźnika, bez wyposażenia Pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożlwiające weryfikację przez pośrednika czy dany pojazd został zgłoszony do licencji przewoźnika;

c) wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia;

IV. naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 c ust 1 pkt 1 Ustawy o transporcie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż brak jest przesłanek do zastosowania tego przepisu, a w efekcie niezastosowanie art. 93 ust 3 Ustawy o transporcie, podczas gdy:

a) Skarżący nie miał wpływu na naruszenie, zaś samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżący nie mógł przewidzieć - co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe;

b) Skarżący podjął wszelkie możliwe działania, których można było od niego racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.:

i. przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem E., zweryfikował czy E. posiada Licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką;

ii. poinformował wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje, o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki;

iii. poinformował wszystkich przewoźników, którym pośredniczy, o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych ustawodawcę;

iv. wprowadził odpowiednie zapisy w stosownych przez Skarżącego Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym;

V. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez Organ okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie, dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli nr 635/2021 z 26 marca 2021 r. podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego E. mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko Skarżącemu, gdyż ewentualna odpowiedzialność B. jest pochodną odpowiedzialności E., a więc umorzenie postępowania dotyczącego E. mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec B.;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo braku sformułowania jej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e ustawy o transporcie drogowym, skutkujące brakiem możliwości określenia przez Stronę, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oddaleniu skargi pomimo, że w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści norm prawnych art. 5d ustawy o transporcie, art. 5e ustawy o transporcie i art. 92a ust 1 ustawy o transporcie w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3, które winny zostać rozstrzygnięte na korzyść Skarżącego, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na Skarżącego;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i uwzględnienie skargi w związku ze stwierdzeniem przez organ II instancji naruszenia art. 92a ust 1 w zw. z Ip. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającym na ustaleniu tylko jednego przypadku przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust 1 lub z naruszeniem art. 5e ustawy, a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazywania zleceń.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekazywania zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie podsiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (lp. 2.20 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy) stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej od niej skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że konstrukcja oraz uzasadnienie zarzutów środka odwoławczego, które choć prezentują sporne w sprawie zagadnienie z różnych i rozbudowanych perspektyw, dotyczy jednak w istocie kluczowej dla całej sprawy materii, związanej z obowiązkami weryfikacji przez pośrednika jego biznesowego kontrahenta, którym jest przewoźnik drogowy, zwłaszcza zaś posiadania odpowiedniej licencji względem rzeczywiście świadczonych usług przewozowych, które pośrednik zleca, w tym właściwego środka transportu. Stanowisko organów, zaakceptowane przez WSA, dotyczy - ogólnie rzecz ujmując - obowiązku i zakresu weryfikacji przez pośrednika zgodności z prawem działania przewoźnika. Już w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca kasacyjnie, chcąc wykazać wadliwość stanowiska WSA i organów, sprowadza ten obowiązek do zadań i czynności, jakich prawo od niej nie wymaga. Wynika to zwłaszcza z szeroko opisywanego w skardze kasacyjnej skutku zaakceptowania stanowiska WSA, którym - zdaniem spółki - będzie w istocie konieczność każdorazowej weryfikacji statusu i dokumentów przewoźnika/kierowcy przez pośrednika przed przekazaniem pojedynczego zlecenia przewozu.

Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, co uzasadnia, aby zarzuty te rozpoznać je łącznie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym pośrednictwo przy przewozie osób oznacza działalność gospodarczą, która - stanowiąc również, co nie mniej istotne, transport drogowy (art. 4 pkt 3 lit. c u.t.d.) - polega na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób - samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji (art. 4 pkt 24).

Podjęcie i wykonywanie tej działalności gospodarczej wymaga - jak wynika z art. 5b ust. 2 u.t.d. - uzyskania licencji oraz podlega określonym tą ustawą wymogom. W tym, adresowanym do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób obowiązkom, a mianowicie, obowiązkowi (nakazowi) prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazowi prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Wymienione obowiązki - odpowiednio o charakterze rekonstruowanej z tych przepisów prawa normy nakazu oraz normy zakazu - mają komplementarny charakter, albowiem wyznaczają zarówno pole, na którym omawiana działalność może - i zarazem powinna - być prowadzona (aspekt pozytywny), jak i pole, na którym nie może być prowadzona (aspekt negatywny).

Konsekwencje obowiązywania przepisów art. 5d i art. 5e u.t.d. - wobec treści oraz istoty ustanowionych na ich gruncie norm nakazu i zakazu - nie są bez znaczenia dla rekonstrukcji treści obowiązku, o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy.

Jeżeli bowiem - jak wynika z tego przepisu prawa w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest obowiązany do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, nie później niż przed rozpoczęciem współpracy oraz w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazany obowiązek, a więc innymi słowy - jak należałoby przyjąć wobec jego treści oraz celu, któremu służy jego realizacja - obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę (tj. przez przedsiębiorcę, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób) stanowi bezpośredni refleks obowiązywania nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą, co siłą rzeczy powoduje, że obowiązek ten stanowi naturalne dopełnienie wymienionej normy nakazu oraz normy zakazu, a co więcej, że pozostaje z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku. Podkreślając w tym kontekście, że przepisy art. 5d i art. 5e u.t.d. mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), za nie mniej uzasadniony należałoby więc uznać i ten wniosek, że rekonstrukcja treść obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę oraz realizacja tego obowiązku nie mogą pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych przepisów prawa. Zwłaszcza, że adresatem norm nakazu i zakazu oraz obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań ustanowionych odpowiednio na gruncie art. 5d i art. 5e oraz art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 w związku z art. 5b ust. 2 wskazanej ustawy.

Stąd też, wykonanie (wykonywanie) obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę nie może pomijać celu, któremu służy - a mianowicie przestrzeganiu nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 oraz przestrzeganiu zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą - a, co za tym idzie, funkcji tego obowiązku w relacji do wymienionych norm nakazu oraz zakazu.

W korespondencji do powyższego za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że rekonstrukcja treści obowiązku "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1" nie może ograniczać się wyłącznie do art. 27b ust. 1pkt 1 u.t.d., albowiem musi również uwzględnić - co znajduje swoje uzasadnienie w argumencie natury systemowej - znaczenie konsekwencji wynikających z art. 5d i art. 5e tej ustawy. Innymi słowy, rekonstrukcja treści tego obowiązku musi być odnoszona do wymienionych przepisów prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że przepisy art. 5d i art. 5e wymienionej ustawy - a co za tym idzie ustanowione na ich gruncie normy nakazu i normy zakazu - mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e (art. 92a ust. 1 pkt 1 w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy), to wniosek o zasadności oraz potrzebie takiego właśnie podejścia do rekonstrukcji treści obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę należy uznać za tym bardziej uprawniony. Zwłaszcza, że jego zasadności nie podważa argument ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem spółki, wynikać ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z 26 maja 2023 r. Dodanie do art. 27b ust. 1 u.t.d. nowej jednostki redakcyjnej, a mianowicie pkt 1a, który stanowi o weryfikacji obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek jest bowiem bez znaczenia, zarówno z punktu widzenia nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e), jak i z punktu widzenia sankcjonowania ich naruszenia. Omawiana zmiana nie znosi bowiem, ani wymienionych norm nakazu i zakazu, ani też nie uchyla karalności ich naruszenia. Co więcej, z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5d i art. 5e u.t.d. omawiana zmiana pozostaje również bez wpływu na istotę oraz treść samego obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę. Jakkolwiek bowiem odnosi się do weryfikacji obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek, to jednak w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów oraz w korespondencji do nich za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że i tak należało i należy to do szeroko rozumianego - bo determinowanego treścią regulacji prawnej wynikającej z art. 5d i art. 5e u.t.d. - zakresu "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1".

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że zakres obowiązku o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 u.t.d. siłą rzeczy musi odnosić się również do weryfikacji tego, czy legitymując się odpowiednią licencją, zleceniobiorca wykona przewóz osób pojazdem wpisanym do tej licencji, a co więcej, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, a mianowicie - tak jak w rozpatrywanej sprawie - pojazdem będącym taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc innymi słowy, czy przewóz ten będzie wykonywany pojazdem samochodowym, który odpowiada posiadanej licencji oraz wynikającym z niej uprawnieniom, a co za tym idzie, czy odpowiada charakterowi oraz cechom danej usługi przewozu osób.

Nie jest to bez znaczenia, gdy podkreślić, że "krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z przepisu art. 5c u.t.d. wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do ust. 4 art. 6 i zawartego w nim zastrzeżenia - którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c u.t.d. - a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto - co nie mniej istotne - do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych oraz podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - są więc rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką (zob. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21).

Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 665/23 i dystansując się tym samym od poglądu wyrażonego w wyroku z 27 czerwca 2023 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1116/22 trzeba więc stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b u.t.d.) oraz - co istotne - o odpowiednim oznaczeniu. Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a wykonywany nim przewóz - przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd - za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 u.t.d. nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5b ust. 1 u.t.d., a mianowicie, że ustawodawca nie bez racjonalnych i uzasadnionych podstaw zróżnicował szczegółowe warunki wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką, odróżniając przy tym tę ostatnią od innych pojazdów samochodowych poprzez ustanowienie jej dystynktywnych cech odnoszących się do odpowiedniego jej wyposażenia oraz odpowiedniego oznaczenia.

Zwłaszcza, że wykonując tę działalność jest adresatem nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Ich przestrzeganie powinno więc ze swej istoty zakładać potrzebę (obowiązek) weryfikowania (sprawdzenia) spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę, a mianowicie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią, do oferowanej przez niego usługi licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji, a co więcej, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, co jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, tylko wówczas będzie odpowiadało prawidłowemu wykonaniu obowiązku, o którym stanowi art. 27b ust. 1 u.t.d.

"Posiadanie odpowiedniej licencji" wiąże się bowiem z wykonywaniem wynikających z niej uprawnień, co w odniesieniu do licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy uzasadnia wniosek, że wykonywanie wynikających z niej uprawnień może nastąpić tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony.

Nie jest przy tym też tak, że rekonstruowany w przedstawiony powyżej sposób obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę oraz zakres tego obowiązku, nie wynika z przepisów obowiązującego prawa.

Przychylając się do stanowiska Sądu I instancji, odwołać się należy bowiem - o czym szeroko mowa była powyżej - do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 27b ust. 1 w związku z art. 5d i art. 5e u.t.d., które stanowią komplementarne źródło rekonstrukcji treści oraz zakresu wymienionego obowiązku. Jeżeli przy tym ponownie podkreślić, że przepisy art. 5d i art. 5e, a co za tym idzie ustanowione na ich gruncie normy nakazu i normy zakazu, mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie d u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3), to tym bardziej nie ma podstaw, aby podważać treść, zakres oraz istotę i cel obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę.

Zwłaszcza, gdy z pozycji argumentu osadzonego na gruncie art. 92c u.t.d. podnieść, że rekonstruowany w przedstawiony powyżej sposób zakres obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań służy również - co nie jest przy tym, ani nieproporcjonalne do celu, ani też nadmiernie utrudnione - samemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na pośrednictwie przy przewozie osób. Jeżeli bowiem z przywołanego przepisu prawa oraz logiki przyjętych na jego gruncie rozwiązań prawnych wynika, że to na podmiocie, o którym w nim mowa spoczywa ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania zaktualizowania się przesłanek jego stosowania, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że zweryfikowanie, na etapie przed rozpoczęciem współpracy (art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d.), spełniania koniecznych wymagań, a mianowicie sprawdzenie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji oraz, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji z całą pewnością sprzyja wykazaniu, że podmiot ten uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa, a mianowicie, że nie naruszy obowiązku zlecania przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednie licencje, ani też zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w zakresie przewozów okazjonalnych. Zwłaszcza, że nie jest to nadmiernie utrudnione, albowiem w wymiarze praktycznym wymaga analizy i weryfikacji przedstawionych przez zleceniobiorcę stosownych dokumentów (licencji, dowodu rejestracyjnego), zaś w zakresie odnoszącym się do wymaganego przepisami prawa wyposażenia i oznakowania taksówki chociażby analizy przedstawionych fotografii obrazujących pożądany stan rzeczy. Co przy tym nie niej istotne, wykonywany w przedstawiony sposób obowiązek weryfikacji spełniania koniecznych wymagań nie nosi cech bieżącej kontroli, czy też wręcz nadzoru skoro, jak wynika z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d., przy tym z zastrzeżeniem odnoszącym się do potrzeby stałego monitorowania obszaru, na który została udzielona licencja taksówkowa - jest wykonywany na etapie przed rozpoczęciem współpracy, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na pośrednictwie przy przewozie osób nie odpowiada za eksces podmiotu, któremu przekazał zlecenie przewozu. Mianowicie, za eksces, który miałby na przykład polegać na późniejszym usunięciu oznaczeń pojazdu, jako taksówki lub usunięcia jej koniecznego wyposażenia, czy też - co nie mniej istotne z punktu widzenia art. 27b ust. ust. 2 i ust. 3 pkt 6 u.t.d., który wobec treści art. 5d i art. 5e tej ustawy, a co za tym idzie wobec potrzeby zapewnienia przez przedsiębiorcę koniecznych funkcjonalności wykorzystywanej aplikacji, nie bez uzasadnionych podstaw obliguje do zachowania w rejestrze przekazanych zleceń numeru rejestracyjnego pojazdu, którym zrealizowano zlecony przewóz - na przykład niewykonania przez zleceniobiorcę oferującego przewóz osób taksówką obowiązku corocznego przeprowadzenia badań technicznych.

Z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że działając jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób spółka nie zweryfikowała spełniania koniecznych wymagań przez przedsiębiorcę, któremu przekazała zlecenie przewozu (tj. przez zleceniobiorcę) w koniecznym do tego zakresie, a mianowicie w zakresie wynikającym z art. 27b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5d i art. 5e u.t.d. Jakkolwiek bowiem, podmiot wykonujący kontrolowany przewóz (E. Sp. z o.o. Sp.k. w W.) posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a pojazd, którym przewóz ten był wykonywany został zgłoszony do tej licencji, to jednak pojazd ten nie był taksówką, albowiem nie był odpowiednio wyposażony, ani też odpowiednio oznaczony (między innymi nie posiadał lampy z napisem TAXI), co stanowiąc podstawę kwalifikowania tak wykonywanego przewozu osób, jako przewozu okazjonalnego - nie był to bowiem przewóz regularny, regularny specjalny albo wahadłowy, a tak, jak licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d. nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, tak również licencja taksówkowa nie uprawnia do wykonywania przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09 oraz wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21), stanowiło nie mniej usprawiedliwioną podstawę wnioskowania o zaktualizowaniu się przesłanek przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na przekazywaniu zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy). Zlecony przewóz osób był bowiem w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym przewozem osób samochodem osobowym, na wykonywanie którego przedsiębiorca, któremu przekazano zlecenie przewozu nie posiadał odpowiedniej licencji (a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.), a co więcej, był również okazjonalnym przewozem osób pojazdem niespełniającym wymaganych kryteriów, co stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e).

Tym samym skarżąca kasacyjnie spółka błędnie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem nie jest tak, że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką oraz fakt wpisania pojazdu samochodowego do tej licencji immunizuje w swoisty sposób wykonywanie (zleconego) przewozu osób pojazdem, który nie jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. może być realizowane tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony. Wobec tego również, że to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji istniały podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji były wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia, o którym jest mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie. Zwłaszcza, że nie było tak, że organy administracji publicznej miałyby nie uwzględnić okoliczności posiadania przez przewoźnika licencji na przewóz osób taksówką oraz wpisania pojazdu, którym był wykonywany kontrowany przewóz osób do tej licencji. Okoliczności te stanowiły bowiem przedmiot koniecznej oceny, której rezultat - osadzony na gruncie adekwatnych przepisów prawa materialnego - siłą rzeczy nie uzasadnia wniosku o braku zupełności przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

W konsekwencji, za niezasadne uznać należało wszystkie zarzuty procesowe, sprecyzowane w pkt V.1-4 skargi kasacyjnej.

Nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia kwestia uprzedniego ukarania przewoźnika, któremu skarżąca kasacyjnie spółka zleciła przewóz, bowiem ponosi ona własną odpowiedzialność na podstawie czynionych przez organ indywidualnie ustaleń, która to odpowiedzialność nie jest zależna wprost od odpowiedzialności przewoźnika przyjmującego zlecenie.

Z przyczyn opisanych powyżej niezasadne jest także stanowisko spółki wskazujące na "niejasność i brak precyzji" decyzji organu I instancji. W ramach szerokich rozważań merytorycznych wskazano na rolę i pozycję art. 5d i art. 5e, w tym także na ich powiązany charakter, ustanawiający obowiązek i zakaz.

Nie zachodzi również w sprawie wątpliwość, co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę obowiązku spółki, jak i sankcję za jego niedopełnienie. Przepisy w tym zakresie, co opisano szczegółowo powyżej, są jasne.

Podobnie niezasadne są zastrzeżenia spółki wskazujące na konieczność stwierdzenia co najmniej dwóch przypadków naruszeń, o których mowa w lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy. Spółka odczytuje treść opisu naruszenia wskazanego pod powołaną pozycją załącznika wyłącznie literalnie, nie uwzględniając po pierwsze jego sensu, a po drugie zasad redakcji przepisów w aktach prawnych. To więc, że w lp. 2.20 załącznika nr 3 mowa jest o "przekazywaniu zleceń" nie oznacza, że ma to być zawsze działanie wielokrotne. Wystarczy jednostkowy przypadek takiego przekazania. Strona nie dostrzega abstrakcyjnego charakteru normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, która ma być konstruowana w sposób uwzględniający całe spektrum przypadków jakie wolą ustawodawcy zostały do niej przyporządkowane.

Niezasadne są również wszystkie zarzuty materialne, sprecyzowane w pkt I-IV skargi kasacyjnej, odpowiedź na które zawiera się w powyżej przedstawionych rozważaniach merytorycznych. Strona niezasadnie więc podnosi, że jedyny obciążający ją obowiązek, to sprawdzenie przed rozpoczęciem współpracy, posiadania przez przewoźnika odpowiedniej licencji. Wadliwość tego twierdzenia, wykazana powyżej, implikowała dalsze błędne stanowisko strony, w tym to wskazujące na rzekome narzucenie jej obowiązku sprawdzania spełniania wymagań przed każdym zleceniem przewozu, czy też każdorazową kontrolę pojazdu.

Podobnie niezasadne są twierdzenia o braku wyposażenia pośrednika (skarżąca) w "odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne" umożliwiające sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu. Do kwestii tej szeroko odniesiono się wcześniej, podkreślając zarówno zakres obowiązków pośrednika, jak również jego odpowiedzialność, której nie należy łączyć z ewentualnym "ekscesem" przewoźnika, czy kierowcy, na który podmiot pośredniczący nie ma wpływu i o którym nie wie. Podkreślić natomiast należy - wyłącznie przykładowo - że to spółka posługuje się aplikacją, nad którą ma lub powinna mieć pełną kontrolę, np. w zakresie możliwości posługiwania się przez przewoźników/kierowców pojazdami niezgłoszonymi do licencji (aplikacja wskazuje numery rejestracyjne pojazdów).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma także mowy o "wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie" obowiązków pośrednika. Przedstawiona wcześniej wykładnia art. 5d, art. 5e i art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy, wskazująca na obowiązki i zakazy obciążające podmiot pośredniczący w przewozach, nie pozostawia wątpliwości, co do niezasadności uwag spółki czynionych w tym zakresie, zwłaszcza co do braku wyposażenia jej w stosowne narzędzia prawne sprawowania kontroli nad przewoźnikami. Spółka błędnie ocenia te wymagania, zawężając zakres swoich obowiązków i nie dostrzegając właśnie celu regulacji obciążającej ją nimi [art. 5d w zw. z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy] oraz nakładającej jednoznaczne zakazy (art. 5e ustawy), które mają zostać przez nią skutecznie przestrzegane, tym bardziej, że współpraca z przewoźnikami odbywa się na zasadzie dobrowolności.

Wreszcie nie zachodzi w sprawie naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy w formie niewłaściwego zastosowania. Nie jest skuteczną ochroną przed sankcją powoływanie się na tego rodzaju działania jak: sama weryfikacja posiadania licencji przez przewoźnika, przekazanie przewoźnikom informacji o wymogach odpowiedniego oznaczenia i wyposażenia taksówek, posiadania stosownych dokumentów, czy też zawarcia tych wymogów w łączącym strony "regulaminie".

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).