Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 961/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 49 ust 1 w zw z art 48 ust 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi P. W. i P. W. na decyzję nr 170/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2024 r. znak: WOB.7721.264.2023.NOGI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 19 kwietnia 2024r. nr 170/2024 Znak: WOB.7721.264.2023.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j., Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania P. W. oraz P. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 90/23 z dnia 10 maja 2023 r., znak: NB.5160.5.72.2020, którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazano inwestorom tj. P. W. i P. W. "rozbiórkę obiektu budowlanego budynku mieszkalnego składającego się z dwóch oddzielnych segmentów (kondygnacja przyziemia) połączonych konstrukcyjnie i funkcjonalnie przewiązką na poziomie drugiej kondygnacji (w kubaturze dachu), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na dz. ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. J. w Z.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. póz. 682 z późn. zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. póz. 471) oraz art. 104 kpa, nakazał inwestorom tj.: P. W. i P. W., rozbiórkę obiektu budowlanego budynku mieszkalnego składającego się z dwóch oddzielnych segmentów (kondygnacja przyziemia) połączonych konstrukcyjnie i funkcjonalnie przewiązką na poziomie drugiej kondygnacji (w kubaturze dachu) - oznaczonego kolorem czerwonym na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 10 sierpnia 2020 r., którego kopia stanowi załącznik do niniejszej decyzji - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na dz. ewid. [...] i [...] obr. [...] przy ul. J. w Z.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy organu I instancji wykazała, iż na działce ewid. nr [...] oraz [...] obr. [...] w Z. prowadzone były roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego składającego się z dwóch oddzielnych segmentów (w kondygnacji przyziemia) połączonych konstrukcyjnie i funkcjonalnie przewiązką na poziomie drugiej kondygnacji. Zostało nadto ustalone, że inwestor legitymuje się zgłoszeniem remontu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] oraz [...] obr[...] w Z. usytuowanego w miejscu przedmiotowego budynku mieszkalnego. W ślad za orzecznictwem sądowym MWINB wskazuje, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Pt. bud., pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W trakcie czynności kontrolnych mających miejsce w dniu 18 czerwca 2020 r. jak i w trakcie oględzin mających miejsce w dniu 10 sierpnia 2020 r. ustalono, że w północno-zachodniej części działki nr [...] obręb [...] w Z. usytuowany jest budynek mieszkalny składający się z dwóch segmentów połączonych konstrukcyjnie i funkcjonalnie przewiązką na poziomie drugiej kondygnacji. Budynek ten zlokalizowany jest w miejscu budynku gospodarczego, który usytuowany był na działce ewid. nr [...] oraz częściowo na działce ewid. Nr [...] obręb [...] w Z. na który dokonane zostało zgłoszenie prac remontowych zarejestrowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pod znakiem: AB.6743.613.2018.JB. Już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.JKUR organ przedstawił swoje stanowisko, że jest to zupełnie nowy obiekt stanowiący nową substancję budowlaną, posadowioną w miejscu nieistniejącego już budynku gospodarczego. Powyższe wynikało m.in. z analizy akt organu administracji architektoniczno-budowlanej znak: AB.6740.594.2016.WS na podstawie której ustalono, że w zatwierdzonym decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 49/17 z dnia 24 lutego 2017 r., znak: AB.6740.594.2016.WS projekcie budowlanym wskazano, iż na przedmiotowym terenie znajduje się budynek inwentarski przeznaczony do rozbiórki. Budynek ma konstrukcję murowaną i stanowi własność inwestora. Rozebrany zostanie na podstawie odrębnego postępowania. Ponadto fakt powstania nowego obiektu potwierdzały także ustalenia dokonane przez Organ na podstawie ogólnodostępnego portalu https://mapy.geoportal.gov.pl. Na wydruku obrazującym stan przedmiotowych nieruchomości w 2009 r. uwidoczniony był zarys istniejącego budynku gospodarczego, przy czym na wydruku z 2018 r. brak było budynku gospodarczego, z kolei na wydruku z 2019 r. uwidoczniony był już obiekt postępowania - budynek mieszkalny usytuowany na działce ewid. nr [...] oraz częściowo na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z.. Również porównanie wymiarów i formy obecnie istniejącego budynku z wymiarami budynku inwentarskiego uwidocznionego m.in. na mapie sytuacyjnej dołączonej do zgłoszenia remontu (znak: AB.6743.613.2018.JB) oraz na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty Tatrzańskiego nr 49/17 z dnia 24 lutego 2017 r., znak: AB.6740.594.2016.WS pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że nie mamy do czynienia z tożsamymi budynkami.

W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną przed orzeczeniem nakazu rozbiórki (postanowienie PINB z dnia 17 marca 2021 r., nr 120/21 znak: NB.5160.5.72.2020.MKo), nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów do dnia 17 września 2021 r. (akta PINB, k: 135-137). W administracyjnym toku instancji postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.202l.JKUR MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie PINB i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do dnia 30 września 2022 r. (akta PINB, k: 217-221).

Pełnomocnik inwestorów w toku postępowania administracyjnego przedłożył przed PINB w dniu 12 września 2022 r. 5 egzemplarzy inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej budowy budynku gospodarczego na działkach ewid. nr [...], [...] obr[...] w m. Z., nadto w dniu 30 września 2022 r. przedłożył oświadczenie P. W. (brak oświadczenia drugiego zobowiązanego) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem w realiach niniejszej sprawy w ocenie tut. organu nie można zasadniczo stwierdzić, że pełnomocnik inwestorów pozostawał zupełnie bierny w toku postępowania legalizacyjnego.

Jednak na mocy postanowienia MWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.JKUR inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2022 r.: zaświadczenia Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków województwa małopolskiego decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: OZKr.5140.A.7.2019.DW.PD3, przy czym dopiero po ewentualnym uzyskaniu ww. dokumentów inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Odwołujący do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie przedstawili zaświadczenia Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych, nie przedłożyli również żadnego dowodu potwierdzającego poczynienie działań zmierzających do pozyskania ww. dokumentów.

Nadto, pomimo iż organ I instancji nie udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi inwestorów poprzez wydanie postanowienia o zmianie bądź odmowie zmiany terminu przedłożenia wymaganej postanowieniem MWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.JKUR dokumentacji, to i tak PINB wstrzymywał się z w wydaniem decyzji do dnia 30 kwietnia 2023 r., a żądane dokumenty mimo tego nie zostały przedłożone w terminie wskazywanym przez pełnomocnika inwestorów, co oznacza iż strony nie skorzystały z możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku. Przepisy odnoszące się do procedury legalizacyjnej nie przewidują obowiązku wyznaczania przez organ nowego terminu do przedłożenia wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. dokumentów po jego bezskutecznym upływie. Nie można przy tym oczekiwać od organu, aby dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej. Organ winien kierować się w pierwszym rzędzie zakresem nałożonych obowiązków, ale nie może pomijać interesów pozostałych stron postępowania administracyjnego, jak i jego dotychczasowego przebiegu. Postępowanie legalizacyjne (jak każde inne postępowanie) winno być prowadzone z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki (art. 12 Kpa) oraz winno uwzględniać warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązków. W ocenie MWINB, wyznaczony przez organ I instancji termin, w tym również oczekiwanie na przedłożenie dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 Pr. bud. zapewniły zobowiązanym realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem. Nie jest bowiem możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych, a same działania podejmowane przez inwestora nie mogą być działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużanie postępowania. Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2572/13: W przypadku postępowania zmierzającego do legalizacji wykonanych robót budowlanych, to przede wszystkim w interesie samego inwestora jest podjęcie takich czynności, aby dane prace można było zalegalizować. Wszak nie ma obowiązku legalizacji inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor nie wykazuje należytego zaangażowania w postępowanie legalizacyjne i nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa.

Nadto po otrzymaniu zawiadomienia PINB z dnia 28 marca 2023 r. informującym o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, pełnomocnik inwestorów za pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. - po ponad pół roku od upływu terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych - zwrócił się do PINB o: "zmianę prowadzonego postępowania legalizacyjnego z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy. Zmiana podyktowana jest brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego dla budynku mieszkalnego, który dopuszcza tylko budynki usługowe lub gospodarcze (...). Równocześnie proszę o ustalenie nowego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów, który umożliwi uzyskanie stosownych uzgodnień ". Po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Dotychczas organy nadzoru budowlanego opierały się na oświadczeniu pełnomocnika inwestorów do protokołu kontroli z dnia 18 czerwca 2020 r. w którym wskazano, iż przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną. Jak z kolei można wyczytać w przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, ww. opracowanie dotyczy budowy budynku gospodarczego, kategoria obiektu: II. Niemniej jednak w postanowieniu MWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.JKUR zostało podniesione, że w przypadku woli zalegalizowania obiektu budowlanego objętego postępowaniem administracyjnym, jego charakter winien zostać określony przez inwestora w sposób jednoznaczny w przedkładanych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych. Reasumując, skoro przedłożona przez inwestorów w dniu 12 września 2022 r. dokumentacja techniczna dotyczy budynku gospodarczego, a do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie przedłożono zarówno przed organem I instancji jak i organem odwoławczym dokumentów legalizacyjnych świadczących o kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budynku usługowego, to w ocenie tut. organu brak jest uzasadnionych podstaw do zmiany kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy. Nadto sam fakt zauważenia po niemal trzech latach od wszczęcia postępowania legalizacyjnego, że budynek będący jego przedmiotem może być jednak niezgodny z obowiązującym na terenie inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia, bowiem już na samym początku inwestorzy winni być świadomi uwarunkowań występujących na tym terenie.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji stosownie do treści art. 48 Pr. bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę samowoli budowlanej. Działanie organu w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego, a jego działanie ograniczało się do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę. Co prawda inwestorzy przedłożyli inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z oświadczeniem P. W. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak dopiero przedłożenie w wyznaczonym terminie kompletu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud., traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Nie zostały wykonane pozostałe obowiązki nałożone ww. postanowieniem, a w szczególności inwestor nie przedłożył zaświadczenia Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji Małopolskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków województwa małopolskiego decyzją z dnia 30 grudnia 2021 r. znak: OZKr.5140.A.7.2019.DW.PD oraz oświadczenia drugiego inwestora - P. W. - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak ten nie został uzupełniony zarówno przed organem I instancji, jak i w trakcie postępowania odwoławczego toczącego się przed organem. Skarżący nie złożyli wszystkich dokumentów, które pozwoliłyby organowi nadzoru budowlanego zbadanie, czy sporna samowola budowlana może zostać uznana za zgodną z prawem. Nie można też postawić organowi prowadzącemu postępowanie zarzutu, że nie dążył do zalegalizowania samowoli budowlanej. Nadto postanowienie MWINB z dnia 16 marca 2022 r. jasno i precyzyjnie określało, jakie dokumenty są niezbędne dla ustalenia, czy sporna inwestycja jest zgodna z prawem. Tymczasem to skarżący zaniechał udokumentowania zgodności inwestycji prawem, nie przedkładając stosownych zaświadczeń nie tylko w zakreślonym terminie, ale nawet w toku postępowania odwoławczego. Organ I instancji dysponując tylko częścią dokumentów legalizacyjnych nie był zatem uprawniony do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia adresata nakazu rozbiórki orzeczonego w skarżonej decyzji, krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania czynności nakazanych w decyzji na podstawie art. 48 Pr. bud., reguluje art. 52 Pr. bud., zgodnie z którym: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ustawodawca przewidział zatem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy. Wybór adresata zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy. Organ odwoławczy podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, w której na inwestora nie można nałożyć obowiązku, decyzje należy skierować do właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2622/15). Niewątpliwie, jeżeli inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, tym samym ten podmiot winien również usunąć skutki owej samowoli. W świetle powyższego, w realiach niniejszej sprawy prawidłowo nałożono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na inwestorów: P. W. oraz P. W., którzy to jednocześnie pozostają współwłaścicielami działki na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany.

Zobowiązani do rozbiórki w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucili naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. i 107 §1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 i art 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w zw. z art 12 i 27 w zw. z art 21 ust 1 i 22 ust 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w zw. z art. 140 KC przez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i przyjęcie, że przymiot strony nie przysługiwał Wspólnocie Mieszkaniowej. Obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania administracyjnego posadowiony jest na nieruchomości wspólnej. W takim przypadku legitymację do reprezentowania interesu ogółu właścicieli lokali ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład danej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż trzy, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali, który ma prawo jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, ale odnoszących się wyłącznie do nieruchomości wspólnej. W sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która występuje wówczas w postępowaniu jako strona. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej ograniczenia praw współwłaścicieli nieruchomości są tak dalekie, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede wszystkim cel konceptu prawnego, jakim jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną. W niniejszym postępowaniu Organy nie przyznały tymczasem Wspólnocie Mieszkaniowej przymiotu strony.

2) art. 28 k.p.a. i 107 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie kręgu stron postępowania i przyjęcie, że poszczególni członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, mają przymiot strony postępowania w sytuacji, gdy przymiot strony przysługiwał poza skarżącymi wyłącznie Wspólnocie Mieszkaniowej. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej ograniczenia praw współwłaścicieli nieruchomości są tak dalekie, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Za taką wykładnią przemawia przede

wszystkim cel konceptu prawnego, jakim jest wspólnota mieszkaniowa i wynikający z tego zarząd nieruchomością wspólną.

3) art. 28 i 29 k.p.a., a także 107 §1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 i art 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędne oznaczenie stron postępowania i adresata decyzji, przez skierowanie decyzji przeciwko skarżącym gdy adresatem decyzji i także stronami postępowania winni P. W. P. W. prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej I. S.C. P. W., P. W. (NIP: [...] Pozostają oni w ramach ww. spółki cywilnej współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, a zatem decyzja dotyczy rozbiórki obiektu wchodzącego w skład majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Treść art. 29 k.p.a. powinna być interpretowana w taki sposób, że spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego.

4) naruszenie art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a., a także art. 79a k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także niedopełnienie obowiązku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także obowiązku wyjaśnienia zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, jak również brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane – w szczególności poprzez:

a. brak podjęcia działań celem wyjaśnienia charakteru obiektu budowlanego będącego przedmiotem legalizacji, w sytuacji gdy w przedkładanych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych wprost wskazano, że dąży on do legalizacji obiektu gospodarczego (wynikało to chociażby z przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, ww. opracowanie dotyczy budowy budynku gospodarczego, kategoria obiektu: II; zaświadczenia z dnia 13 września 2022 roku; ostatecznie pisma z dnia 6 kwietnia 2023 r.). Zaniechanie w tym zakresie ma szczególnie doniosłe znaczenie jako, że doprowadziło do sytuacji, w której inwestor nie mógł uzyskać stosownego dokumentu, który uzyskałby w przypadku podjęcia przez organy spoczywających na nim działań. Zmiana prowadzonego postępowania legalizacyjnego z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek

usługowy (gospodarczy) pozwoliłaby na uzyskanie stosownych dokumentów, legalizację, a w konsekwencji, także przychód na rzecz Skarbu Państwa w związku z uiszczeniem opłat legalizacyjnych. Zatem podjęcie działań w tym zakresie przez organy miało nie tylko znaczenie z punktu widzenia interesu inwestora, ale także interesu publicznego. Istotne jest przy tym, że w toku postępowania organ I instancji wprost wskazał w postanowieniu MWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.JKUR, że w przypadku woli zalegalizowania obiektu budowlanego objętego postępowaniem administracyjnym, jego charakter winien zostać określony przez inwestora w sposób jednoznaczny w przedkładanych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych. Z wszystkich dokumentów legalizacyjnych wynikało, że inwestor dąży do legalizacji obiektu gospodarczego (usługowego). Stosując się do pouczenia, inwestor pozostawał w przekonaniu, że nie ma po jego stronie konieczności dokonywania żadnych dodatkowych działań. Dopiero odmowa wydania stosownego zaświadczenia przez gminę (postanowienie z dnia 4 października 2022 roku znak sprawy BPP.6724.83.2022) zmusiła inwestora zwrócenia się do Organu I instancji z wnioskiem objętym pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. W przypadku, gdy do organu wpływa pismo, które w sposób odmienny zakreśla ramy postępowania, zakres żądania wnioskodawcy, organ obowiązany jest do dążenia do sprecyzowania i ustalenia rzeczywistej woli strony. Nie jest dopuszczalne dowolne interpretowanie zakresu żądania przez organ, jak również pomijanie nowych wniosków złożonych w ramach tego samego postępowania.

b. brak poinformowania skarżących, że w ocenie Organów konieczne jest także złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane ze strony P. W.. Skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej opierając się na zasadzie, że każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki, a ponadto każdy wspólnik jest umocowany do reprezentowania spółki w takich granicach, w jakich jest uprawniony do prowadzenia jej spraw) przyjmowali, że działania jednego z nich dotyczą drugiego, jako wspólnika spółki cywilnej;

c. brak poinformowania skarżących, że w ocenie Organów, nie przysługuje im przymiot strony jako wspólnikom spółki cywilnej, w sytuacji, gdy w toku sprawy powoływali się, na fakt, że działają jako wspólnicy spółki cywilnej. To skutkowało uznawaniem działań skarżących za nieprawidłowe [np. przyjęcie, że nie złożyli oni wymaganego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane) w sytuacji, gdy skarżący pozostawali w słusznym i usprawiedliwionym przekonaniu, że zgodnie z zasadami działania spółek cywilnych, czynności jednego z nich odnoszą się do wszystkich.

5) naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. przez brak właściwego, precyzyjnego ustalenie treści

przedmiotu postępowania i wniosku inwestora, który dążył do legalizacji gospodarczego (usługowego) obiektu budowlanego co wynikało z przedkładanych przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (chociażby z przedłożonej przez inwestorów inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, ww. opracowanie dotyczy budowy budynku gospodarczego, kategoria obiektu: II; zaświadczenia z dnia 13 września 2022 roku; ostatecznie pisma z dnia 6 kwietnia 2023 r.). Zaniechanie w tym zakresie ma szczególnie doniosłe znaczenie, jako że doprowadziło do sytuacji, w której inwestor nie mógł uzyskać stosownego dokumentu, który uzyskałby w przypadku podjęcia przez organy spoczywających na nim działań. Zmiana prowadzonego postępowania legalizacyjnego z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy (gospodarczy) pozwoliłaby na uzyskanie stosownych dokumentów, legalizację, a w konsekwencji, także przychód na rzecz Skarbu Państwa w związku z uiszczeniem opłat legalizacyjnych. Zatem podjęcie działań w tym zakresie przez organy miało nie tylko znaczenie z punktu widzenia interesu inwestora, ale także interesu publicznego. Istotne jest przy tym, że w toku postępowania organ I instancji wprost wskazał w postanowieniu MWINB z dnia 16 marca 2022 r. nr 198/2022 znak: WOB.7722.103.2021.IKUR, że w przypadku woli zalegalizowania obiektu budowlanego objętego postępowaniem administracyjnym, jego charakter winien zostać określony przez inwestora w sposób jednoznaczny w przedkładanych przez inwestora dokumentach legalizacyjnych. Z wszystkich dokumentów legalizacyjnych wynikało, że inwestor dąży do legalizacji obiektu gospodarczego (usługowego). Stosując się do pouczenia, inwestor pozostawał w przekonaniu, że nie ma po jego stronie konieczności dokonywania żadnych dodatkowych działań. Dopiero odmowa wydania stosownego zaświadczenia przez gminę (postanowienie z dnia 4 października 2022 roku znak sprawy BPP.6724.83.2022) zmusiła inwestora zwrócenia się do Organu I instancji z wnioskiem objętym pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. W przypadku, gdy do organu wpływa pismo, które w sposób odmienny zakreśla ramy postępowania, zakres żądania wnioskodawcy, organ obowiązany jest do dążenia do sprecyzowania i ustalenia rzeczywistej woli strony. Nie jest dopuszczalne dowolne interpretowanie zakresu żądania przez organ, jak również pomijanie nowych wniosków złożonych w ramach tego samego postępowania. Organ nie wziął tego pod uwagę i wydał decyzję

dotyczą rozbiórki obiektu mieszkalnego, a zatem innego obiektu niż jest posadowiony na nieruchomości, innego obiektu niż ten, o którego legalizację starali się skarżący.

6) art. 7, 77, 80, 81a i 104 oraz 107 k.p.a. przez dokonanie niepełnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, rozstrzygając wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżących. Z materiału dowodowego wynika wprost, że skarżący dążyli do legalizacji budynku gospodarczego (na co wskazywały dokumenty i argumenty wskazane we wcześniejszych zarzutach), w związku z czym Organy winny rozpoznać sprawę, której przedmiotem jest legalizacja budynku gospodarczego (usługowego), a nie mieszkalnego. Ewentualne wątpliwości co do charakteru budynku Organ w takim przypadku winien rozstrzygnąć na korzyść skarżących przyjmując, że jest to budynek gospodarczy, a nie mieszkalny. Skarżący w toku postępowania jednoznacznie wskazali, przez złożenie stosownej dokumentacji, że dążą do legalizacji obiektu gospodarczego, a obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania ma charakter gospodarczy (usługowy). Jednocześnie zawnioskowali o zmianę opisu przedmiotu postępowania by móc uzupełnić brakującą dokumentację. Organ nie wziął tego pod uwagę i wydał decyzję dotyczą rozbiórki obiektu mieszkalnego, a zatem innego obiektu niż jest posadowiony na nieruchomości, innego obiektu niż ten, o którego legalizację starali się skarżący.

7) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 139 k.p.a. i art. 15 k.p.a. przez zreformowanie decyzję PINB nakładając nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jednocześnie oznaczając obiekt podlegający rozbiórce na załączniku graficznym do decyzji, tak aby przedmiot postępowania podlegający rozbiórce nie budził wątpliwości, jako że na nieruchomości posadowione są dwa budynki. Tymczasem Jeżeli w ocenie Organu II instancji decyzja Organu I instancji wzbudzała wątpliwości w zakresie przedmiotu postępowania podlegającego rozbiórce, to winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ja Organowi I instancji do ponownego rozpoznania i prawidłowego oznaczenia przedmiotu postępowania. Co więcej, skarżący w toku postępowania jednoznacznie wskazali, przez złożenie stosownej dokumentacji, że dążą do legalizacji obiektu gospodarczego, a obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania ma charakter gospodarczy (usługowy), jednocześnie zawnioskowali o zmianę opisu przedmiotu postępowania by móc uzupełnić brakującą dokumentację. Tymczasem decyzja dotyczy rozbiórki obiektu mieszkalnego, a zatem innego obiektu niż jest posadowiony na nieruchomości, innego obiektu niż ten, o którego legalizację starali się skarżący.

8) art. 48 ust. 1,2 3 i 4 i art. 49 Prawa budowlanego Przez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nakaz rozbiórki powinien zostać poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Legalizacja obiektu budowlanego o charakterze gospodarczym (usługowym) byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Uchybienia organu wskazane we wcześniejszych zarzutach nie pozwalają uznać, by wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę zostało poprzedzone należytym postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W szczególności zaniechanie Organów obu instancji w zakresie sprecyzowania charakteru obiektu podlegającego legalizacji [przedmiotu postępowania], pomimo tego, że inwestor składał dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że dąży do legalizacji obiektu gospodarczego, niedokonanie zmiany przedmiotu legalizacji pomimo złożenia stosownego wniosku, czy to przez Organ I czy też II instancji, skutkowało tym, że inwestorowi uniemożliwiono legalizację obiektu, co byłoby możliwe gdyby organy orzekające nie dopuściły się wskazanych uchybień.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania K. W., M. C., J. F., H. K. K. H. S. i B. S. w odpowiedzi na skargę wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności - w związku z wnioskiem skarżących o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, który został oddalony – wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł on być uwzględniony, ponieważ celem postępowania mediacyjnego jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Natomiast w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego, który ma obowiązek działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nie mógł zakończyć przedmiotowego postępowania w inny sposób, niż kwestionowaną przez skarżących decyzją. Ponadto należy wskazać, że w świetle orzecznictwa administracyjnego, przepis art. 115 § 1 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. Jest ono bowiem fakultatywne.

Przechodząc do meritum sprawy należy podkreślić, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący wybudowali bez pozwolenia na budowę budynek, który takiego pozwolenia wymagał. Wbrew zarzutom skargi jest to budynek mieszkalny. Mimo przeprowadzenia przez organ postępowania legalizacyjnego, skarżący nie przedłożyli wszystkich wymaganych w tym względzie dokumentów, w szczególności zaświadczenia Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To natomiast obligowało organ do orzeczenia rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że najistotniejszym zarzutem jest zarzut niewłaściwego ustalenia przez organ rodzaju budynku, którego dotyczyło postępowanie. Organ przyjął, że jest to budynek mieszkalny, natomiast w ocenie skarżących jest to budynek o charakterze gospodarczym (usługowym). Powyższy zarzut jest oczywiście bezzasadny. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości (i wbrew zarzutom takich wątpliwości organ nie miał na żadnym z etapów postępowania), że obiekt który skarżący zrealizowali to budynek mieszkalny. I wynika to nie tylko z oświadczenia ich pełnomocnika wyrażonego podczas oględzin, co przede wszystkim z protokołów oględzin, a w szczególności z obszernej - łącznie 32 zdjęcia - dokumentacji fotograficznej (k. 7-8 oraz k. 105-110 akt organu I instancji).

W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego przeprowadził ze wszech miar prawidłowe postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem był zrealizowany przez skarżących bez pozwolenia na budowę budynek, który jest budynkiem mieszkalnym. Wbrew zarzutom skargi należy wyrazić jednoznaczny pogląd, że postępowanie legalizacyjne ma dotyczyć takiego obiektu budowlanego jaki został faktycznie wybudowany, a nie takiego jakiego życzy sobie inwestor z uwagi na to, że faktycznie zrealizowany obiekt nie może zostać zalegalizowany z uwagi na postanowienia planu miejscowego.

Przechodząc do dalszych zarzutów należy wskazać, że mimo przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, skarżący nie przedłożyli wszystkich dokumentów jakich zażądał organ, w szczególności najistotniejszego, jakim jest zaświadczenie Burmistrza Miasta Zakopane o zgodności budowy przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zakreślone dla skarżących w tym zakresie terminy były obiektywnie wystarczające aby wszystkie konieczne do legalizacji dokumenty przedłożyć. Z akt postępowania wynika zresztą jednoznacznie, że brak przedłożenia wszystkich wymaganych do legalizacji dokumentów, nie miał związku z długością zakreślonego terminu.

Co się tyczy zarzutu dotyczącego nałożenia obowiązku rozbiórki na skarżących jako osoby fizyczne, a nie na skarżących jako wspólników spółki cywilnej, to również jest to zarzut niezasadny. Nakaz rozbiórki został nałożony na inwestorów, którymi byli obaj skarżący. Ponadto zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a jedynie gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W uzupełnieniu należy też wskazać, że spółka cywilna nie należy do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 331 § 1 kc). W tym stanie rzeczy nakaz rozbiórki został skierowany do właściwych podmiotów, czyli do skarżących.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 139 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu II instancji dotyczyło bowiem niewątpliwie tego samego obiektu, co rozstrzygnięcie organu I instancji, w żadnym aspekcie nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania, ani zakresu uprawnień, jakie przysługują organowi II instancji w ramach orzekania w postępowaniu odwoławczym. Podyktowane było jedynie doprecyzowaniem usytuowania obiektu, odnośnie którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z tych przyczyn nie jest to też rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołujących się.

Co się tyczy zarzutu dotyczącego nieprawidłowego kręgu stron, to również nie jest on zasadny. Przede wszystkim skoro organ przeprowadził postępowanie z członkami wspólnoty mieszkaniowej jako stronami, to nie można uznać że jakakolwiek strona postępowania została pominięta, ponieważ to członkowie wspólnoty, wspólnotę tę tworzą. Ponadto należy stwierdzić, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zarzut z tzw. podstawy wznowieniowej może skutecznie podnieść wyłącznie podmiot, który został w postępowaniu pominięty. Tym samym skarżący nie mogą skutecznie podnosić zarzutu, dotyczącego pomięcia w postępowaniu jako strony innego niż oni podmiotu, tj. wspólnoty mieszkaniowej.

Konkludując należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie doszło w nim do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jaki procesowego. W tym stanie rzeczy nie zachodzą przesłanki do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z powyższych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.