Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1573/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkyt 6  w zw z art 54 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 82 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 7 , art 8 , art 77 , art 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw z art 135 , art 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 października 2024 r. znak SKO.ZP/415/421/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta M. postanowieniem z 25 lipca 2024 r. znak GM.6123.5.Mi.77.2024, po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Gminy R.:

I. odmówił pozytywnego uzgodnienia - w zakresie ochrony gruntów rolnych - projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego nN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków, szczelnych zbiorników na wody opadowe - w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji nr 40/24 z 8 lipca 2024 r. znak: RGPRiOŚ.6730.40.2024 o ustaleniu warunków zabudowy;

II. odstąpił od uzgodnienia ww. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego opisanego w pkt I: na części działki nr ewid. [...] w części posiadającej klaso-użytek "N".

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej: "u.g.n.", art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l." oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał m.in., że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr [...] posiadającej w przeważającej części klaso-użytek S-R IVa o powierzchni 0,3004 ha, a w pozostałej części klaso-użytek N, o powierzchni 0,0006 ha.

Do wniosku Gminy R. załączono m.in. uwierzytelnioną kopię ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z 21 marca 2013 r. znak RGPiN.6730.45.2012 o ustaleniu warunków dla sąsiedniej działki nr [...] na zabudowę mieszkalną jednorodzinną, tj. budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej (...).

Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi M., obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] położona jest w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] położona jest w obszarze "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, tym niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Starosta przywołał treść stosowanych przepisów prawa i wskazał, że jakkolwiek jest świadom, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Ponadto zgodnie z nieobowiązującym obecnie art. 9 ust. 1 u.p.z.p. uchylonym z dniem 24 września 2023 r.: w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (również uchylonym z dniem 24 września 2023 r.) w studium określa się w szczególności kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana w części działki na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek S-R IVa, który nie jest gruntem szczególnie chronionym, w myśl u.o.g.r.l., niemniej jest gruntem rolnym. Przedmiotowa działka nigdy nie była ujęta do terenów budowlanych, nie znajdują się na niej urządzenia melioracji wodnych, zawsze stanowiła teren rolny i leży w zwartym kompleksie sadów. Wskazał również, że odnośnie działki nr [...] nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i dalej jest ona użytkowana rolniczo.

Organ I instancji nadmienił, że na wskazanym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstających gospodarstw specjalistycznych. Organ I instancji podał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] – podział w terenach rolnych, nie objęty u.g.n., co potwierdza decyzja Wójta Gminy R. z 27 kwietnia 2022 r. znak: RGROŚ.6831.30.2022 i działki pozostawały jako rolne. Powołując się natomiast na powyższe oraz treść aktów notarialnych umów sprzedaży warunkowej stwierdził, że obecny właściciel nabył działkę rolną, która dalej jest użytkowana rolniczo. Starosta podkreślił, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów u.g.n. Wymóg ten pozostaje aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 u.o.g.r.l., jak i do pozostałych gruntów o niższej przydatności produkcyjnej.

Podsumowując organ I instancji stwierdził, że z załącznika graficznego projektu omawianej decyzji oraz z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu M. wynika, iż biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie terenu, sposób zagospodarowania działek sąsiednich i analizę zwartej powierzchni obszaru, planowana inwestycja pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu sadów.

W związku z powyższym Starosta postanowił odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując na sprzeczność inwestycji z celami i warunkami określonymi w u.o.g.r.l.

Na powyższe postanowienie Starosty z 25 lipca 2024 r. zażalenie złożył A. M. (inwestor), podnosząc, że rzeczywisty tekst art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Żalący się zaznaczył, że nawet art. 3 ust. 1 ww. ustawy mówi o ograniczeniu, a nie zakazie przeznaczenia terenów na cele nierolnicze lub nieleśne, a żaden z przepisów u.o.g.r.l. nie wskazuje na jednoznaczną sprzeczność z możliwością zabudowy jednorodzinnej, tym bardziej, jeżeli zamiarem żalącego się jest niedopuszczenie do dalszej degradacji tego terenu, ale w miarę możliwości odtworzenie sadu, na którym znajdują się stare odmiany jabłoni, grusz i śliw oraz na obrzeżach działki pojedyncze lipy, dęby, klony i inne drzewa.

Ponadto inwestor nadmienił, że dla działki sąsiedniej nr [...] wydano decyzję z 21 marca 2013 r. o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Również ojciec skarżącego - J. M. - w roku 2023 otrzymał podobne decyzje dotyczące działek położonych w G. w obszarze RS, co sprawia, że - w jego ocenie - mamy do czynienia z nierównym traktowaniem stron w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący podkreślił, że przedmiotowa działka, na której znajduje się zdewastowany sad, znajduje się bezpośrednio przy drodze powiatowej uzbrojonej w wodę, prąd, internet i oświetlenie uliczne. W otoczeniu spornej działki jedynie kilka małych działek jest objętych uprawą, natomiast w odległości mniejszej niż 200 m znajduje się 11 budynków mieszkaniowych. Wśród działek zabudowanych domami co najmniej 6 ma charakter stricte nierolniczy, na co wskazuje wskaźnik zabudowy. Powyższe zdaniem skarżącego zaprzecza ustaleniom organu I instancji o zwartym kompleksie sadów, czy kompleksie nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne.

Żalący się dodatkowo wskazał, że 25 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem w sprawie o sygn. II SA/Kr 1494/23 uchylający postanowienie Kolegium oraz poprzedzające postanowienie Starosty M. dotyczące odmowy wydania pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie ochrony gruntów rolnych, a dotyczące działki nr [...] dla siostry skarżącego.

Do zażalenia załączono graficzne zobrazowanie zagospodarowania okolic spornej działki, z zaznaczeniem budynków mieszkalnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 1 października 2024 r. znak SKO.ZP/415/421/2024, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie ww. Starosty z 25 lipca 2024 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przywołał treść art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Wskazał, że przedmiotowych uzgodnień - jak stanowi art. 53 ust. 5 ww. ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., czyli w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi.

Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej organ II instancji zauważył, że 31 maja 2023 r. Starosta wydał postanowienie, w którym odmówił uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów rolnych, projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...], w części posiadającej klaso-użytek S-R IVa w miejscowości M., gmina R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków.

Kolegium Odwoławcze - wobec zażalenia złożonego przez A. M. - postanowieniem z 25 września 2023 r. nr SKO.ZO/415/334/2023 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na ww. postanowienie Kolegium, co nastąpiło wyrokiem 15 lutego 2024 r. sygn. akt SA/Kr 1493/23 i to orzeczenie Sądu jest prawomocne.

Kolejno organ II instancji przywołał treść art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.". Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na części działki nr [...] w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego NN, projektowanego przyłącza wody ze studni, bezodpływowych szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowych oczyszczalni ścieków, szczelnych zbiorników na wody opadowe.

Porównując te dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy organ II instancji stwierdził, że są one w dużej mierze tożsame, ponieważ postanowienie Starosty M. z 25 lipca 2024 r. obejmuje także budowę szczelnego zbiornika na wody opadowe, czego nie obejmowało postanowienie Starosty M. z 31 maja 2023 r. Zasadnicza część planowanej obu inwestycji miała przewidywać budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej, a skoro WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2024 r. przesądził o zasadności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, objętego rozstrzygnięciem Starosty z 31 maja 2023r., to należy przyjąć, że odmowa uzgodnienia kolejnego, w istocie tożsamego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Natomiast odnosząc się do kwestii uchylenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1494/23 postanowienia Kolegium z 29 września 2023 r. nr SKO.ZP/415/335/2023, Kolegium wskazało, że wyrok ten jest rozstrzygnięciem nieprawomocnym, bowiem Kolegium złożyło skargę kasacyjną od tego wyroku kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

A. M. – inwestor, wniósł na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 października 2024 r. znak SKO.ZP/415/421/2024, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu go postanowieniu I instancji:

1. naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP polegającej na powoływaniu się na dokument nie będący obowiązującym prawem – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. oraz na dokument już nie obowiązujący - Plan Zagospodarowania Przestrzennego gminy R., a także na uchylony dnia 24 września 2023 r. przepis art. 65 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie niektórych ustaw;

2. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegającego na niewyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem prywatnym.

b) art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] leżała w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych a obecnie leży w obszarze: "RS" - obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa, mimo, iż w ewidencji gruntów działka ta ma oznaczenie S-RIVa i N czyli sad o klaso-użytku nie będącego gruntem szczególnie chronionym oraz nieużytki,

c) art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia, mimo iż w przedmiotowej sprawie działka ewidencyjna nr [...], zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej;

3. przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niezbadanie sposobu użytkowania przez poprzedniego właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w M. Zamiejscowy V Wydział Ksiąg Wieczystych w D., z której to nieruchomości została wyodrębniona działka ewidencyjna nr [...],

b) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy poprzez niewzięcie pod uwagę charakteru oraz sposobu użytkowania działek sąsiednich, a także faktu, iż działka ewidencyjna nr [...] przylega do drogi powiatowej nr [...] na odcinku oznakowanym jako obszar zabudowany, a tym samym niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

c) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż przedmiotowa nieruchomość jest nie tylko wykorzystywana na cele rolnicze, ale jest wykorzystywana intensywnie, nie jest gruntem o najniższej przydatności produkcyjnej i leży na obszarze rolnym najkorzystniejszym dla rolnictwa, a tym samym wydanie zaskarżonych postanowień,

d) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, iż z umowy sprzedaży warunkowej oraz umowy przeniesienia własności, będących podstawą nabycia przez skarżonego przedmiotowej działki wynika, iż "obecny właściciel nabył działkę rolną, która dalej jest użytkowana rolniczo",

e) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę istniejącej na omawianym obszarze gminy R. praktyki pozytywnego rozstrzygania wniosków o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektów decyzji o warunkach zabudowy na gruntach nie będących szczególnie chronionymi,

f) art. 107 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie w zaskarżonym postanowieniu, w jaki sposób zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] wpłynęłaby negatywnie na pozostałe grunty orne w okolicy.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzające je postanowienia Starosty oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł m.in., że ustawodawca przewidział możliwość zmiany zagospodarowania nieruchomości rolnej poprzez dokonanie zabudowy mieszkaniowej w oparciu o rozwiązania zawarte w art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień de facto wynika, że wszelkie grunty rolne w gminie R. pozostają pod taką ochroną, która uniemożliwia inne ich przeznaczenie.

Uznanie w oparciu o nieobowiązujący plan miejscowy i studium, że działka ewidencyjna nr [...] jest położona na obszarze "R" czyli na terenie użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych bez określenia klasy tych użytków, bądź leży na obszarze "RS", czyli na obszarach rolnych najkorzystniejszych dla rolnictwa, jest nieprawdą i stanowi nadużycie.

W kontekście wymogów stawianym decyzjom o warunkach zabudowy i kwestii uwzględnienia ochrony gruntów rolnych należy ustalić, w jaki sposób określona nieruchomość jest aktualnie zagospodarowana i w jaki sposób są zagospodarowanie nieruchomości sąsiednie. Co więcej, nie każda zabudowa będzie powodowała utratę przez grunt charakteru rolnego. Liczy się to, czy nadal na określonej nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich będzie można prowadzić działalność rolniczą (wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2009 r. sygn. II SA/Lu 424/09, LEX nr 589177).

Skarżący zarzucił, że organy administracji obu instancji nie zrobiły nic, aby ustalić w jaki sposób jest wykorzystywana przedmiotowa działka i jak są wykorzystywane działki sąsiednie. Wskazanie przez Starostę, iż działka nr [...] jest "dalej użytkowana rolniczo", co ma wynikać jakoby z warunkowej umowy sprzedaży oraz z umowy przeniesienia własności, jest manipulacją. W umowie warunkowej jest jedynie podane, iż jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z wyrysem z mapy ewidencyjnej dla wskazanych tam działek, oznaczone są one jako sad, grunty rolne zabudowane i nieużytki, nie zaś wykorzystywane są one jako sad czy grunty orne.

W umowie zaś przenoszącej własność nie ma nie tylko oświadczenia o sposobie użytkowania działki, ale nawet o jej przeznaczeniu wynikającym z ewidencji gruntów.

Starosta M. , a za nim Kolegium, nie podjęli żadnego wysiłku w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, z jakich powodów poprzedni właściciel działki ewidencyjnej nr [...], która została podzielona m.in. na działkę ewidencyjną nr [...], dokonał jej podziału, co musiało znaleźć akceptację organów administracji samorządowej w postaci ostatecznej decyzji Wójta Gminy R.. Ustalenie to zaś mogłoby doprowadzić do wniosku, iż poprzedni właściciel dokonując podziału na działki nie mające areału rolniczego, chciał dokonać zmiany społeczno-gospodarczego prawa własności w dopuszczalnych granicach prawa. Nie zostały też wzięte pod uwagę realne możliwości prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej działce, która ma powierzchnię 30 arów. Brak zaś skorzystania przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z prawa pierwokupu działki ewidencyjnej nr [...] potwierdza brak zainteresowania tym terenem jako terenem przeznaczonym do działalności rolniczej.

Dodatkowo zaniechano postępowania w zakresie ustalenia, w jaki sposób wykorzystywana jest ta część nieruchomości, która objęta jest wnioskiem o zmianę przeznaczenia. Takie postępowanie dowodowe zaś doprowadziłoby do ustalenia, iż od wielu lat nieruchomość nie tylko nie była użytkowana rolniczo, ale stała odłogiem, w momencie zakupu działka była wręcz trudnodostępna.

Z każdej strony porośnięta była gąszczem samosiejek i plątaniną jeżyn sięgających kilku metrów wysokości. Większość terenu obsadzona była (i jest nadal) starymi drzewami owocowymi z przewagą różnych odmian jabłoni. Wszystkie drzewa owocowe nie były przycinane od co najmniej 20 lat - według oceny sadownika – w wielu przypadkach posiadały odłamane konary i uschnięte fragmenty gałęzi). Niektóre powalone wcześniej drzewa przerosły krzewami uniemożliwiając przejście. Kilka drzew zostało wyciętych na opał przez byłego właściciela i proceder ten trwa nadal. Na skraju przedmiotowej działki znajduje się oczko wodne, które w chwili nabycia było całkowicie zarośnięte samosiejkami, a jego brzeg stanowił wysypisko przedmiotów takich jak stare lodówki, telewizory i inny sprzęt AGD.

Środkowa części działki, która pozbawiona była już kilku drzew owocowych, przez co była bardziej dostępna, dotychczasowy właściciel wypasał kilka kóz. Zdziczałe w większości owoce nie były zbierane. Z informacji od osób trzecich wiadomo, że kilka lat wcześniej we wspomnianym powyżej oczku były właściciel utopił truchło padniętego konia.

Takie zaś ustalenia powinny doprowadzić do zgoła innych wniosków i innego rozstrzygnięcia.

Skarżący podejmuje próby uporządkowania nieruchomości i chciałby zacząć inwestować w rewitalizację, lecz brak pozytywnej zgody w zakresie uzgodnienia warunków zabudowy, która siłą rzeczy doprowadziłaby również do uporządkowania terenu.

Skarżący zgodził się, że w u.o.g.r.l. wprowadzone są ograniczenia w dowolnym przekształcaniu tych gruntów, to jednak w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę fakt, iż ustawodawca nie zawarł generalnego zakazu przekształcania gruntów rolnych na cele nierolnicze, zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] nie wpłynie to negatywnie na pozostałe grunty rolne znajdujące się w okolicy.

Dodatkowo fakt, iż wiele sąsiednich działek uzyskała pozytywną decyzję o zmianę przekształcenia gruntu z rolnych na tereny mieszkaniowe, a i wiele działek jest od lat częściowo zabudowana budynkami mieszkalnymi, wzmacnia argumentację skarżącego o naruszeniu przez organy I i II instancji przepisów prawa.

Brak przesłanek tak w u.p.z.p. jak i w u.o.g.r.l. kryteriów, konkretnych przesłanek, jakie organy administracyjne powinny wziąć pod uwagę dokonując uzgodnienia w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. oznacza, że organ administracji winien szczególnie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić dlaczego nie możliwe jest dokonanie przekształcenia sposobu użytkowania działki rolnej.

Każda decyzja mająca charakter uznaniowy winna być poprzedzona wykonaniem obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania i spełniać wymogi określone w przepisach 107 K.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nastąpiło błędne wyważenie interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych, a słusznym interesem indywidualnego podmiotu. Tym samym nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także zostały naruszone przepisy postępowania poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

W orzecznictwie również podkreśla się, iż organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, zobowiązany jest wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana zaś w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 K.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia, zaś dokonanie przez organ wyboru spośród dwóch dopuszczonych przez ustawę i równowartościowych prawnie rozwiązań nie może być wyborem dowodnym i swobodnym, lecz normatywnie ograniczonym.

Zdaniem skarżącego tym obowiązkom organy obu instancji nie podołały, zatem zaskarżone postanowienia, jako naruszające prawo, winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podkreślając, że pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, a grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem tym jest starosta.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.) powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Stosownie do art. 7d pkt. 1) lit. a) tiret drugie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.); dalej: "P.g.d.", do właściwości starosty należy też prowadzenie ewidencji gruntów. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 P.g.d. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W myśl natomiast art. 23 ust. 1-4 P.g.d. właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Z powyższego wynika zatem, że Starosta jest organem wyposażonym w odpowiednią wiedzę urzędową, a także narzędzia pozwalające na wykonywanie zadań w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. wyrok NSA z 1 września 2021 r., sygn. II OSK 3171/18).

Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w u.p.z.p.

Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.g.n. za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisu tego wynika, że czynnikiem decydującym o charakterze i funkcjach nieruchomości jest wpis do katastru nieruchomości (a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków). Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle przez prawo określonych.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zasadą jest zatem, że zmiana przeznaczenia terenu powinna następować przez uchwalenie planu. Przedmiotem natomiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przede wszystkim określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a co do zasady nie zmiana przeznaczenia terenu.

Powyższe w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych potwierdza art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast stosownie do art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.l. przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na względzie należy również wziąć pod uwagę uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, w którym charakteryzując decyzję o warunkach zabudowy Trybunał wskazał, że: "w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych."

Zatem jako dopuszczalne należy uznać dążenie właściciela gruntu rolnego, w razie braku planu miejscowego, do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy.

Jeśli więc – tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – uprzednio dokonano podziału nieruchomości (gruntu rolnego) na działki, których wielkość sugeruje brak uzasadnienia dla racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, a przeciwnie, odpowiada raczej budowlanym działkom inwestycyjnym, co więcej jedną z działek (nr [...]) wydziela się jako drogę dojazdową do tych działek (zjazd z drogi powiatowej), należy co najmniej rozważyć zaistnienie podstaw do innego niż rolniczego sposobu użytkowania takich gruntów.

Skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.

Skutki te powinny być także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Co prawda, jak słusznie wskazał organ I instancji, samo dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, to jednak jeśli właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki, wówczas zdaniem Sądu zachodzą podstawy do oceny zasadności takiej zmiany sposobu zagospodarowania.

Trzeba przy tym podkreślić, że w takiej sytuacji właściwy organ - starosta - jako podmiot wykwalifikowany w ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje w oparciu o posiadaną merytoryczną, specjalistyczną wiedzę, oceny przedmiotu postępowania przez pryzmat uregulowań dotyczących ochrony określonych dóbr. Organ powinien wskazać i uzasadnić jakie konkretne argumenty przemawiają za jego stanowiskiem.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, że stanowisko Starosty jak i Kolegium zawarte w postanowieniach poddanych sądowej kontroli, nie spełnia ww. warunków.

Starosta co prawda wspomniał o wydanej w sprawie decyzji podziałowej, ale zbadanie jej skutków ograniczył do konstatacji, że wydzielone działki nadal utrzymały w ewidencji przeznaczenie rolne.

Analiza treści całości uzasadnienia postanowienia Starosty prowadzi natomiast do konkluzji, że w istocie zawiera ono pewne sprzeczności, które celnie wykazał skarżący. Z jednej bowiem strony Starosta wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, która stanowi klaso-użytek S-R IVa, nie jest gruntem szczególnie chronionym, z drugiej jednak stwierdza, mimo zaznaczenia świadomości, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, że podstawą prawną do odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że "w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działka nr [...] w miejscowości M. leży w obszarze "RS" – obszary rolne najkorzystniejsze dla rolnictwa".

Ponadto w ocenie Starosty dodatkową przesłanką do odmowy pozytywnego uzgodnienia jest również fakt, że działka nr [...] w nieobowiązującym już od ponad 20 lat planie miejscowym leżała w obszarze - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych, a tym samym nie było ujęta do terenów budowlanych, a zdaniem Starosty omawiana inwestycja spowodowałaby utratę charakteru rolnego zarówno wnioskowanej działki, jak i działek sąsiednich, a tym samym zostałby naruszony zwarty kompleks rolny (sadów).

Dodatkowo, mimo ogólnikowego powołania się przez organ I instancji na analizę aktualnego zagospodarowanie terenu, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i zwartej powierzchni obszaru, przyjęta przez organ konkluzja, że planowana inwestycja pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu sadów, jawi się jako nieuzasadniona i niewynikająca z opisanego stanu faktycznego.

Z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że istotne podstawy podjętego rozstrzygnięcia (uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) stanowiły zapisy nieobowiązującego już planu miejscowego jak i, co prawda obowiązującego, ale niebędącego przecież aktem prawa miejscowego, a aktem wewnętrznym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, że takie rozumowanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy. Okoliczność, że stosownie do zapisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. studium jest wiążące dla organów planistycznych na etapie sporządzania planu miejscowego nie oznacza, że studium może mieć jakikolwiek wpływ na rozstrzyganie o prawach i obowiązkach skarżącego, w tym na treść uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że studium nie może stanowić punktu odniesienia dla wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i nie może determinować ani dopuszczalności wydania tej decyzji, ani też jej treści. To samo dotyczy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroku NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1407/22).

Powyższe stanowi o niewystarczającym rozważeniu przez organy zasadności lub bezzasadności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organy powinny bliżej odnieść się do istotnych okoliczności faktycznych i wziąć pod uwagę dokonany wcześniej podział nieruchomości i jego wpływ na ochronę gruntów rolnych, a ponadto oceniając zasadność ochrony przedmiotowego gruntu skonkretyzować precyzyjnie określone dobra i wartości, które uzasadniają określony kierunek uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia.

Odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana jedynie koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, odnosząc się przy tym do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, czy też analiza zwartej powierzchni obszaru rolniczego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 października 2024r., sygn. II SA/Kr 980/24).

Jak słusznie wskazał skarżący, w sprawach tego typu, gdy organy orzekają w ramach uznania administracyjnego, szczególnie istotne staje się wnikliwe i dogłębne ustalenie i uzasadnienie interesu publicznego w odniesieniu do interesu prywatnego. Dopiero taka umotywowana analiza umożliwia właściwe wyważenie obu ww. chronionych dóbr, które w niniejszej sprawie są w pewnym zakresie w kolizji. Brak takiego odpowiedniego uzasadnienia musi prowadzić do stwierdzenia przekroczenia granic uznania.

Dokonując ponownej oceny organy wezmą także pod uwagę okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa działki z uzbrojoną drogą powiatową oraz podnoszony już w zażaleniu stan zagospodarowania bliskiego otoczenia, w tym licznymi budynkami mieszkalnymi, a także fakt, że gleby oznaczone IVa, są to gleby o zdecydowanie mniejszym wyborze roślin uprawnych niż gleby klas wyższych. Plony są na ogół średnie, nawet gdy gleby te znajdują się w dobrej kulturze rolnej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów Dz.U. z 2012 r., poz. 1246).

Wszak stan zagospodarowania okolicznych działek, szczególnie położonych jak przedmiotowa nieruchomość, wzdłuż drogi powiatowej, musi rzutować na stwierdzany uprzednio przez Starostę, bez szerszego uzasadnienia, kompleksowy charakter sadów, czy szerzej, terenów realnie użytkowanych rolniczo.

Odnosząc się natomiast do uzasadnienia postanowienia Kolegium, które w większości opiera się na podnoszonym prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 15 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 1493/23 w zw. z art. 170 i art. 171 P.p.s.a., pomijającym przy tym meritum sprawy, Sąd w składzie orzekającym wskazuje, co następuje. W okolicznościach sprawy niniejszej treść ww. wyroku odniesiona do analizy nowego wniosku Wójta Gminy R. o uzgodnienie - w zakresie ochrony gruntów rolnych – nowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki nr [...], wskazuje na brak bezpośredniego związania w sposób wymuszający automatyczną odmowę uzgodnienia, mimo pewnej zbieżności ponownego zamierzenia inwestycyjnego.

Prawomocność materialna wyroku dotyczy tego, co zostało w nim stwierdzono, a nie tego, czego w nim nie stwierdzono. Organy zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. zobowiązane są do reagowania na nowe okoliczności sprawy, co nie narusza w tym aspekcie związania na podstawie art. 170 P.p.s.a. (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r., sygn. II SA/Wr 825/22).

Ocena sformułowana w ww. wyroku z 15 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 1493/23 dotyczyła tego konkretnego wniosku, a nie przesądza o braku możliwości jakiegokolwiek pozytywnego uzgodnienia wszelkich przyszłych wniosków dotyczących tej działki, pod warunkiem oczywiście zmiany okoliczności. Należy podkreślić też, że w sprawie nie miał zastosowania art. 153 P.p.s.a. (jest to kolejna, odrębna sprawa administracyjna).

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) a wykładni uzasadnienia wyroku należy dokonywać z uwzględnieniem jego całości i w kontekście poprzedzających go zdarzeń procesowych (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. I OSK 2714/18).

Organy powinny rozważyć zastosowanie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., skoro okazało się, że grunty na przedmiotowym terenie nie należą do najwyższych klas bonitacyjnych.

Wszystkie wymienione uchybienia świadczą o naruszeniu przez organy w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd wskazuje przy tym, że niniejszym wyrokiem nie rozstrzyga kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, ta bowiem sfera należy do organów administracji, które ponownie rozpoznając sprawę będą jednak miały na uwadze wskazane powyżej okoliczności.

Ze powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw).

Na zasądzone na rzecz skarżącego koszty na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w wysokości 597 zł złożyły się:

- uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł,

- 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, co odpowiada stawce minimalnej przewidzianej w § 14 pkt 1 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935), oraz

- 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej; Dz.U. z 2023 r. poz. 2111).