Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4666/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 244/20 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. nr SKO.PW/4171/79/2019 w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 244/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako "Kolegium" albo "organ odwoławczy") z dnia 20 grudnia 2019 r. znak: SKO.PW/4171/79/2019 w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] w związku z nawiezieniem ziemi na działkę nr [...] w [...] i zasypaniem rowu odprowadzającego wodę z przepustu pod drogą, wnioskiem z dnia 14 lutego 2014 r. zainicjował postępowanie o przywrócenie stanu poprzedniego tej działki, tj. odtworzenie zasypanego rowu. W uzasadnieniu wniosku podał, iż na działkę nr [...] nawieziona została ziemia w celu podniesienia jej rzędnej i niwelacji terenu. Na skutek powyższych działań doszło do zasypania rowu odprowadzającego wodę z przepustu pod drogą gminną (działka nr [...]). W wyniku zasypania rowu i nawiezienia ziemi zatkany został przepust pod drogą.

Dalej Sąd meriti odnotował, że w powyższej sprawie zapadło szereg decyzji organów administracji oraz został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1426/16). Powołanym wyrokiem uchylona została decyzja Kolegium z dnia 16 września 2016 r. (znak: SKO.PW/4171/47/2016) oraz poprzedzająca tę decyzję, decyzja Wójta Gminy [...] (dalej także jako "organ pierwszej instancji") z dnia 27 lipca 2016 r. (znak: IR.6331.1.2014). Tą zaś decyzją Wójt Gminy [...] nakazał skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odblokowanie na działce nr [...] w miejscowości [...] wylotu przepustu znajdującego się pod drogą gminną, stanowiącą działkę nr [...] (pkt 1) oraz w celu umożliwienia swobodnego odpływu wód z przepustu, zdjęcie warstwy gruntu na szerokości 1 m, począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej, zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym na działce numer [...] w miejscowości [...] (pkt. 2). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącą – Kolegium – utrzymało tę decyzję w mocy.

Uchylając obie wyżej wymienione decyzje WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że decyzje te naruszają art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a.". Sąd wyjaśnił, że kontrola przeprowadzonego postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe było niepełne, gdyż nie obejmowało precyzyjnych i wyczerpujących ustaleń w zakresie legalności przepustu (legalnego stanu prawnego), co do którego obecnie nakazano przywrócenie stanu poprzedniego. Brak było ustaleń organów w zakresie tego, czy stwierdzony nakaz doprowadzi do legalnego stanu prawnego w zakresie przepustu.

W ocenie Sądu, zasadnie w skardze zarzucono, że organy nie zajęły się kwestią legalności wybudowanego przepustu (remontu przepustu), poprzestając na ogólnikowych informacjach, że przepust był wykonany, kiedy to wprost na taką okoliczność wskazywały dowody z zeznań świadków, na co skarżąca zwracała uwagę w toku postępowania, w tym zmiany ukształtowania terenu działki skarżącej (niwelacji warstw ziemnych) w wyniku prac przy przebudowie przepustu. Brak jest zatem jakiejkolwiek dokumentacji na okoliczność legalności wybudowania przepustu. Według Sądu, konieczne jest zatem jego uzupełnienie o odpowiednie dokumenty w postaci map, pozwoleń administracyjnych, projektów budowlanych, w tym dotyczących przebiegu dróg, rowów itp. ewentualnie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie, jeśli ustalenia i oceny wymagałyby wiedzy specjalistycznej dotyczącej wpływu wykonanego przepustu na stan wód na gruncie.

Po uchyleniu przez Sąd wydanych w sprawie decyzji, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] oraz Gminy [...] o przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej budowy, przebudowy lub remontu przedmiotowego przepustu oraz drogi gminnej asfaltowej na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...].

W odpowiedzi Starosta [...] w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w posiadanych rejestrach wydanych pozwoleń na budowę i przyjętych zgłoszeń budowy stwierdzono jedynie przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych dokonane w dniu 12 lutego 2014 r. przez Wójta Gminy [...] - polegających na odbudowie przepustu w ciągu drogi gminnej w [...] - dz. nr [...], zniszczonego w wyniku działania żywiołu. Zgłoszenie to dokonane zostało w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r. poz. 906).

Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. poinformował natomiast, że w Urzędzie Gminy [...] nie znajdują się żadne dokumenty dotyczące budowy, przebudowy lub remontu przedmiotowego przepustu pod drogą na działce nr [...] jak i dotyczące samej drogi w miejscowości [...]. Przepust i droga były wykonywane w czynie społecznym w latach 80 – tych XX wieku, co potwierdzały także zeznania części świadków przesłuchiwanych dotychczas w sprawie. Nie sporządzano wówczas ani projektów ani operatów wodno-prawnych.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie kontroli legalności wykonania przedmiotowego przepustu. Organ nadzoru budowlanego pismem z dnia 26 września 2017 r. poinformował, iż w dniu 11 września 2017 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości, na której znajduje się sporny przepust. Opisał parametry tego przepustu i podał, że "od dnia 1 stycznia 2017 r. w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane - ustawa z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r., poz. 2255) - przepusty pod drogami gminnymi i powiatowymi o średnicy mniejszej lub równej 1,0 m (art. 29 ust. 1 pkt 11b) nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, że oceniany przepust ma średnicę 50 cm nie można mówić o jego nielegalności w rozumieniu art. 48 i 49 b, czy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane."

Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 24 października 2017 r. kolejne oględziny. W trakcie oględzin stwierdzono, że działka nr [...] w [...] porośnięta jest trawą, a na działce tej nie przeprowadzono żadnych nowych prac polegających na nawiezieniu lub wywiezieniu ziemi. Nie zaobserwowano zastoisk wodnych na działce. Po południowej stronie drogi, tj. działki nr [...], przy wlocie do przepustu (znajdującego się pod tą drogą na wysokości działki nr [...]) zaobserwowano stagnującą w rowie wodę. Na odcinku 12,5 m została położona nowa nakładka asfaltowa na wysokości działki nr [...] i [...] i działki nr [...]. Stwierdzono pęknięcia asfaltu wykonanego jesienią w 2016 r. Pracownik Urzędu Gminy [...] wskazał miejsce, w którym zlokalizowany jest wlot do przepustu, który podczas wykonywania nakładki asfaltowej był widoczny. Na tej podstawie ustalono miejsce przepustu pod drogą - działką nr [...], tj. 6 m od słupa elektrycznego znajdującego się po południowej stronie drogi.

Następnie organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie, czy przepust został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W odpowiedzi PINB w piśmie z 20 listopada 2017 r. wyjaśnił, iż wobec oświadczenia Gminy [...], że przepust był budowany w latach 80-tych XX wieku oraz wobec braku dokumentów, tj. pozwolenia na budowę - co nie jest jednak równoznaczne z samowolą - nie można stwierdzić, czy przedmiotowy przepust został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami Prawa budowlanego.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r. nałożył na skarżącą obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez:

1. odblokowanie na działce nr [...] w [...] wylotu przepustu znajdującego się pod drogą gminną oraz

2. zdjęcie warstwy gruntu na szerokości 1 m, począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej, zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym na działce numer [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od opisanej wyżej decyzji, Kolegium decyzją z dnia 17 sierpnia 2018 r. (znak SKO.PW/4171/41/2018) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nakazał Wójtowi Gminy [...] zwrócić się do PINB w [...] o ponowne przeprowadzenie kontroli legalności przedmiotowego przepustu.

W piśmie z dnia 25 maja 2019 r. PINB w [...] wyjaśnił, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie obligowała właścicieli obiektu budowlanego do przechowywania przez okres jego istnienia dokumentów dotyczących budowy. Sam brak decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza jeszcze, że miała miejsce samowola budowlana. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności spornego przepustu.

Decyzją z dnia 18 października 2019 r. znak IR.6331.1.2014 Wójt Gminy [...] nakazał skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego poprzez odblokowanie na działce nr [...] w miejscowości [...] wylotu przepustu znajdującego się pod drogą gminną, stanowiącą działkę nr [...] (pkt 1) oraz w celu umożliwienia swobodnego odpływu wód z przepustu, zdjęcie warstwy gruntu na szerokości 1 m, począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej, zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym na działce numer [...] w miejscowości [...] (pkt. 2).

Organ pierwszej instancji podkreślił, że działka nr [...] w [...] stanowiąca własność skarżącej sąsiaduje od strony południowej z działką nr [...], na której znajduje się asfaltowa droga gminna. Na wysokości działki nr [...] oraz nr [...] - na działce nr [...] w ciągu drogi gminnej znajduje się przepust betonowy o średnicy 50 cm. W miejscu wlotu do przepustu od strony południowej drogi gminnej - działki nr [...] - znajduje się zastoisko wodne. Wylot przepustu od strony działki nr [...] jest zasypany. Teren na działce nr [...] jest porośnięty trawą oraz drzewami i posiada naturalny spadek w kierunku północnym w stronę działki nr [...] oraz w kierunku północno- zachodnim tj. skrzyżowania dróg działek numer [...] z działką numer [...]. Spływ wód opadowych odbywał się rowem przydrożnym wzdłuż południowej strony drogi gminnej - działki nr [...], w kierunku północno - zachodnim. Na wysokości działki nr [...], część wód opadowych przepływała przepustem przebiegającym poprzecznie do jezdni pod kątem około 45 stopni, na północną stronę drogi gminnej i rozlewała się w sposób nieskanalizowany na terenie działki nr [...] zgodnie z ukształtowaniem terenu w kierunku północnym. Pozostała część wód po południowej stronie drogi gminnej - działki nr [...] - spływała w kierunku zachodnim do skrzyżowania dróg na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że wylot przepustu średnicy 50 cm zlokalizowanego pod drogą gminną (działka nr [...]) został zasypany ok. 2012 r. przez właścicielkę działki nr [...] - skarżącą. Podniesienie terenu na działce nr [...] oraz zasypanie wylotu przepustu usytuowanego pod drogą gminną (działka nr [...]) spowodowało zablokowanie odpływu wód opadowych przedmiotowym przepustem w kierunku północnym zgodnie ze spadkiem terenu. Organ ustalił, że przedmiotowy przepust został wykonany w latach 80 - tych XX wieku. W wyniku działań na działce nr [...] przez właścicielkę tej działki został zasypany wylot przepustu oraz zablokowany spływ wód w kierunku północnym zgodnie ze spadkiem terenu, co powoduje szkody na działce nr [...] (droga) poprzez niszczenie nakładki asfaltowej, a w konsekwencji utrudnienia w korzystaniu z tej drogi przez uczestników ruchu.

Wójt Gminy [...] powołał art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Wskazał, że powstałe na działce nr [...] zmiany spowodowały zablokowanie odpływu wód opadowych, zmianę kierunku oraz szkody na działce sąsiedniej nr [...], co daje podstawę do wydania właścicielowi działki nakazu, o którym mowa w art. 29 ust. 3 powołanej ustawy. Z uwagi na powyższe w rozpatrywanej sprawie w związku ze szkodą powstałą na działce sąsiedniej nr [...], spowodowaną przez wykonane prace na działce nr [...] przez właściciela tej działki, został wydany nakaz dotyczący przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odblokowanie wylotu przepustu o średnicy 50 cm, zlokalizowanego pod droga gminną - dz. nr [...] oraz nakaz umożliwienia swobodnego odpływu wód z przepustu zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym na działce nr [...] w [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, akcentując m.in. brak wyjaśnienia kwestii legalności przepustu znajdującego się pod drogą gminną nr [...], a także pominięcie okoliczności niedrożności rowu przebiegającego naprzeciw działki [...] po południowej stronie drogi (dz. [...]) na wysokości dz. [...] i jej wpływu na stan wód na gruncie. Zarzuciła też brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii oraz nieprecyzyjne określenie orzeczonego nakazu.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 grudnia 2019 r. znak SKO.PW/4171/79/2019 Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż jest poza sporem, że przepust pod drogą gminną (dz. nr [...]) został zablokowany (ok. 2012 roku) przez obecną właścicielką działki nr [...] – skarżącą. Zasypanie wylotu przepustu na działce nr [...] spowodowało zablokowanie odpływu wód opadowych. Spowodowało to uwidocznione na dokumentacji fotograficznej szkody na drodze gminnej (dz. ewid. nr [...]) tj. pęknięcia nawierzchni asfaltowej oraz "wykruszenia" i zagłębienia. Podniesienie terenu działki nr [...] i zrównanie jej wysokości z poziomem drogi gminnej oraz zasypanie wylotu przepustu, a tym samym zablokowanie odpływu wód z przepustu w kierunku północnym, spowodowało zatem opisane wyżej naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w szczególności drogi gminnej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...] w [...].

Kolegium zaakcentowało ponadto, że do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia legalności przepustu. To zagadnienie było przedmiotem wiążących organ administracji ocen wyrażonych przez orzekający uprzednio w sprawie WSA w Krakowie (wyrok z dnia 8 marca 2017 r.; sygn. akt II SA/Kr 1426/16). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na pismo Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., który potwierdził dokonane w dniu 12 lutego 2014 r. zgłoszenie robót budowlanych polegających na "Odbudowie przepustu w ciągu drogi gminnej w m. [...] dz. nr [...] " zniszczonego w wyniku działania żywiołu. Wskazał też na pismo Wójta Gminy [...] z dnia 5 lipca 2017 r., w którym podano, że sporny przepust najprawdopodobniej został wybudowany w latach 80 XX wieku. Organ odwoławczy odwołał się również do ocen PINB w [...], z których wynika, że sporny przepust nie podlega reglamentacji ustawy - Prawo budowlane, w związku z nowelizacją tej ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., póz. 2255). Nie można mówić - zdaniem organu odwoławczego - o nielegalności tego przepustu w rozumieniu przepisów art. 48 i 49 b, czy art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. PINB również nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności przepustu.

Kolegium stwierdziło, że w realiach sprawy nie sposób przyjmować, iż droga gmina w miejscowości [...], czy też przepusty usytuowane w ciągu tej drogi (w tym umiejscowiony na wysokości działki nr [...] przepust betonowy o średnicy 50 cm) są obiektami nielegalnymi. Podkreśliło, że do chwili wszczęcia na wniosek Gminy [...] (w dniu 14 lutego 2014 r.) postępowania w rozpoznawanej sprawie, ani skarżąca, ani też jej poprzednicy prawni nie kwestionowali legalności spornego przepustu usytuowanego na wysokości ich nieruchomości. Na podstawie zatem przeprowadzonych dowodów w sposób jednoznaczny ustalone zostało, że od co najmniej 30 lat pod drogą gminną nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] istniał betonowy przepust o średnicy 50 cm, którego wylot ok. 2012 r. został zablokowany (zasypany) przez aktualną właścicielkę działki nr [...], zaś początkowa część drogi do pól przebiegająca na działce nr [...] uległa podniesieniu (nawiezieniu ziemią). Kolegium wskazało, że powyższe działanie właścicielki działki nr [...] w [...] spowodowało zmiany w dotychczas istniejącym spływie wód opadowych w spornym terenie. Na skutek zasypania przepustu i "podniesienia" początkowej części drogi do pól przebiegającej na działce nr [...], woda przestała odpływać jak dotychczas, tj. przepustem w kierunku zalesionej części działki nr [...], zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. W konsekwencji zablokowania przepustu woda ta wylewa się na drogę gminną powodując szkody uwidocznione na włączonej w poczet materiału dowodowego sprawy dokumentacji fotograficznej. Szkody te spowodowały konieczność wykonania w miejscu usytuowania niedrożnego przepustu nowej "nakładki asfaltowej."

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zaniechania wyjaśnienia legalności przepustu znajdującego się pod drogą gminną nr [...], a także pominięcia okoliczności niedrożności rowu przebiegającego naprzeciw działki [...] po południowej stronie drogi (dz. [...]) na wysokości dz. [...] i jej wpływu na stan wód na gruncie" (pkt l), "naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym upatrzeniu sprawy, wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2017 r. (SA/Kr 1426/16), w tym ustalenie czy wykonany przepust był samowolą budowlaną" (pkt VI) i "naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w całości, w sytuacji kiedy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości ustalenia legalności przepustu" (pkt VII), Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom odwołania, w toku przeprowadzonego postępowania uwzględniono wiążące wskazania WSA w Krakowie i przeprowadzono postępowanie dowodowe w wyniku którego ustalono, iż brak jest podstaw prawnych do kwestionowania legalności (zgodności z prawem) spornego przepustu przebiegającego pod drogą gminną w miejscowości [...].

Odnośnie natomiast kwestii pominięcia okoliczności niedrożności rowu przebiegającego naprzeciw działki [...] po południowej stronie drogi, organ odwoławczy wskazał, że identycznej treści zarzut podlegał już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który w wydanym w sprawie wyroku z 8 marca 2017 r. stwierdził, że nie zasługuje na podzielenie także zarzut dotyczący wpływu niedrożności rowu usytuowanego naprzeciw działki nr [...] po południowej stronie drogi — dz. nr [...], na wysokości działki [...], na badaną w niniejszej sprawie okoliczność zasypania przepustu. Kwestie drożności rowu należą bowiem do innego organu, tj. starosty i mogą być ewentualnie badane w odrębnym postępowaniu.

Co do zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii Kolegium uznało, że do rozstrzygnięcia sprawy nie były wymagane wiadomości specjalne. Konieczne było jedynie - jak wskazał to WSA w Krakowie - poczynienie ustaleń w zakresie legalności przepustu (legalnego stanu prawnego).

W ocenie organu odwoławczego nie są również uzasadnione kolejne zarzuty (pkt III-V) wskazujące na nieprecyzyjne określenie nakazanego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, a w konsekwencji na niewykonalność decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wskazało, iż w wydanym w sprawie rozstrzygnięciu nakazano odblokowanie wylotu przepustu oraz w celu umożliwienia swobodnego odpływu wód z przepustu a w pkt 2 nakazano zdjęcie warstwy gruntu na szerokości 1 m, począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej, zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym na działce nr [...] w miejscowości [...]. Obowiązek został zatem dostatecznie precyzyjnie określony i nadaje się do wykonania i ewentualnej egzekucji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez brak wyjaśnienia kwestii legalności przepustu znajdującego się pod drogą gminną nr [...], a także pominięcie okoliczności niedrożności rowu przebiegającego naprzeciw działki [...] po południowej stronie drogi (dz. [...]) na wysokości dz. [...] i jej wpływu na stan wód na gruncie, oraz brak ustalenia przebiegu rowu jaki ma być odtworzony/przywrócony pomimo braku jakichkolwiek informacji na ten temat w aktach sprawy;

2) art. 84 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego;

3) art. 136 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie mimo konieczności uzupełnienia dowodów;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

5) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nałożenie na skarżącą w decyzji Wójta Gminy [...] obowiązku w postaci przywrócenia stanu poprzedniego w sposób nieprecyzyjny, jak również z uwagi na istnienie przeszkód natury technicznej w jej wykonaniu co sprawia, że przedmiotowa decyzja jest niewykonalna;

6) art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy stan wody na gruncie, który powstał w wyniku zurbanizowania terenu, podlega ochronie na podstawie wyżej zacytowanego przepisu tyko wówczas, gdy jest wynikiem legalnego zagospodarowania terenu, tymczasem nie ma żadnych dowodów w sprawie na okoliczność legalności istniejącego przepustu oraz podstawy wejścia w teren skarżącej i wykonania na terenie prywatnym jakiegokolwiek rowu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanej obecnie sprawie orzekał już uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1426/16) uchylił obie zaskarżone wówczas decyzje organów administracji, wydane w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych i przywrócenia poprzedniego stanu działki nr [...] w [...]. Wyrażoną we wskazanym wyżej wyroku oceną prawną i zapatrywaniami związane były zatem organy administracji ponownie rozpatrujące tę sprawę. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Aktualnie więc zasadniczą kwestią pozostawało to, czy w zaskarżonych obecnie do sądu decyzjach organy administracji należycie uwzględniły te uwagi i zapatrywania prawne, które wyrażone zostały we wskazanym wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r. Sąd meriti podniósł, że orzekający uprzednio sąd administracyjny akcentował konieczność uzupełnienia przez organy administracji postępowania dowodowego o wyczerpujące ustalenia w zakresie legalności budowy spornego przepustu. Sąd ten podkreślił, że jedynie oględziny nieruchomości (fotografie) czy też zeznania świadków nie mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, bez zbadania kwestii legalności budowy przepustu.

Sąd pierwszej instancji uznał, że oceniając kontrolowane obecnie decyzje przyjąć należy, że orzekające organy administracji należycie odczytały i uwzględniły wiążącą je ocenę prawną i wskazania wyrażone uprzednio przez sąd administracyjny. Dostrzec bowiem należy, iż kwestia legalności budowy spornego przepustu poddana została poprawnej analizie. W szczególności, wyrażona przez Kolegium ocena trafnie wskazywała, iż w realiach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa przedmiotowego przepustu mogła być wynikiem samowolnie wykonanych robót (w rozumieniu Prawa budowlanego). W tym zakresie zwrócić bowiem należy uwagę na uzupełnienie materiału dowodowego o stanowisko i oceny wyrażane w sprawie przez PINB w [...]. Organ ten trafnie wskazywał, że sam fakt braku dokumentacji (pozwolenia na budowę) nie oznacza jeszcze, że budowa przepustu zrealizowana została samowolnie. Obowiązująca bowiem w dacie budowy ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nie przewidywała obowiązku wieloletniego przechowywania materiałów dokumentujących proces budowlany. Obowiązek taki nie został bowiem nałożony ani na inwestora, ani na inne podmioty uczestniczące w procesie inwestycyjnym. Sam zatem brak dokumentacji budowy nie pozwala przesądzać, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Z uwagi przy tym na fakt, że od daty budowy przepustu minęło kilkadziesiąt lat (ok. 40) – brak zachowania się dokumentacji mógł zostać uznany za wiarygodny także z punktu widzenia zasad przechowywania tego rodzaju dokumentacji.

Sąd meriti podkreślił także, że organy administracji należycie ukierunkowały postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie, podejmując wszelkie kroki celem wyjaśnienia zagadnienia wskazanego przez orzekający uprzednio WSA w Krakowie (tj. legalności budowy przepustu). W tym zakresie zwrócono uwagę na stanowisko tych organów, do których zwracano się celem wyjaśnia powyższej kwestii (pismo Urzędu Gminy z dnia 5 lipca 2017 r. oraz pismo Starosty [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., a także pisma PINB z dnia 26 września 2017 r., z dnia 20 listopada 2017 r. i z dnia 25 maja 2019 r.). Zasadnie też w sprawie zwrócono uwagę, że aktualne regulacje prawne nie przewidują potrzeby realizowania przepustu o parametrach występujących w sprawie w oparciu o pozwolenie na budowę (por. art. 29 ust. 1 pkt 11b Prawa budowlanego). Powyższe oznacza więc, że prawidłowo ocenione zostało zagadnienie, którego wyjaśnienie zalecił uprzednio orzekający sąd administracyjny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji poprawnie przy tym ustalono, że przepust pod drogą gminną - dz. Nr [...] został zablokowany przez skarżącą (właściciela działki nr [...]), co wyłączyło możliwość odpływu wód opadowych i skutkowało uwidocznioną na dokumentacji fotograficznej szkodą na drodze gminnej (dz. ewid. Nr [...]) tj. pęknięciami nawierzchni asfaltowej. Podniesienie terenu działki nr [...] i zrównanie jej wysokości z poziomem drogi gminnej oraz zasypanie wylotu przepustu, a tym samym zablokowanie odpływu wód z przepustu w kierunku północnym - spowodowało opisane wyżej naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Powyższe zaś było podstawą do nałożenia nakazu odblokowania wylotu przepustu oraz zdjęcia warstwy gruntu z działki nr [...] w [...]. Nakaz ten orzeczony został na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W związku z tym w ocenie Sądu meriti zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Kwestia legalności wykonanego przepustu została należycie wyjaśniona przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów mogących skutecznie zakwestionować przyjęte przez organy administracji stanowisko i oceny. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane z 2001 r., jak też art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. - uznać należało za pozbawiony podstaw. Ustalony w sprawie stan faktyczny, oparty na zebranym materiale dowodowym, nie wskazywał także na potrzebę powołania w sprawie biegłego, gdyż w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Kwestia bowiem zmiany stanu wody na gruncie wywołana niewątpliwym zasypaniem wylotu przepustu oraz szkody z tym związane (pęknięcia nawierzchni) zostały w sprawie należycie ustalone, co wykluczało potrzebę powoływania w tym zakresie biegłego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że brak było też podstaw do przyjęcia, że orzeczony decyzją organu pierwszej instancji obowiązek został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Obowiązek ten jasno i jednoznacznie wskazuje na potrzebę odblokowania niedrożnego wylotu przepustu oraz na konieczność zdjęcia z działki nr [...] – warstwy gruntu – począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej, zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku północnym. Brak jest zatem podstaw do przyjmowania wystąpienia przesłanki trwałej niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tym bardziej, że w sprawie nie ulega wątpliwości o jaki przepust chodzi, gdzie się on znajduje i jakie są jego parametry. Co do tego zarzutu, już w poprzednim wyroku (sygn. akt II SA/Kr 1426/16) zajął stanowisko sąd administracyjny (s. 7 uzasadnienia), uznając ten zarzut za nieuzasadniony.

Końcowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że akcentowana w uzasadnieniu skargi kwestia niedrożności rowu usytuowanego naprzeciw działki nr [...] po południowej stronie drogi — dz. nr [...] na wysokości działki [...] – była przedmiotem ocen WSA w Krakowie w powoływanym wyżej wyroku z dnia 8 marca 2017 r. Sąd ten wskazał, że zagadnienie to nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestia drożności rowu należy do innego organu (starosty) niż orzekający w tej sprawie i może być ewentualnie badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji w toku badania legalności działania organów zaleceń i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 8 marca 2017 roku (II SA/Kr 1426/16) co do oceny prawnej art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. i dalszego postępowania w następującym zakresie:

a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 roku wskazał, że "postępowanie było niepełne, gdyż nie obejmowało precyzyjnych i wyczerpujących ustaleń w zakresie legalności przepustu (legalnego stanu prawnego), co do którego nakazano przywrócenie stanu poprzedniego". Organy I jak i II instancji po wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 roku w dalszym ciągu nie przeprowadziły precyzyjnych i wyczerpujących ustaleń co do legalności przepustu, poprzestając na dywagacjach i przepuszczeniach o legalności tego przepustu, które nie mogą zastąpić konkretnych i wyczerpujących ustaleń co do tego czy przepust został wybudowany legalnie czy nie. Sąd I instancji nieprawidłowo, uznał za wystarczające dla rozpoznania sprawy, że organ podjął próby ustalenia legalności przepustu, co zaś miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrażona przez WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2017 roku ocena prawa wskazuje na to, że zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. wymaga konkretnych ustaleń co do legalności urządzenia, który utrwalił stan wód na gruncie;

b) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 roku słusznie zauważył, że: "Podkreślić natomiast należy, że skoro przedmiotowa droga ma status drogi publicznej, to winny istnieć dokumenty, w tym projekt jej budowy, który może stanowić istotny dowód w sprawie". Organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia dokumentacji budowy drogi pod którą znajdował się przepust, nie zwrócił się do zarządcy drogi o dokumentację, nie zwrócił się do Gminy o książkę ruchu budowlanego, nie ustalił w Archiwum Akt Nowych czy takie dokumenty tam nie zostały złożone, natomiast Sąd I instancji pominął to wskazanie prawomocnego orzeczenia sądowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż braki w tym zakresie powinny skłonić Sąd do uchylenia skarżonych decyzji z uwagi na niewszechstronne przeprowadzenie postępowania dowodowego niezgodnie z zaleceniami Sądu i procedurą k.p.a.;

c) Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. wskazał, że: "(...) z uwagi na brak w aktach sprawy mapy, która wskazywałaby na dokładne usytuowanie przepustu zaistniała nieprecyzyjność rozstrzygnięcia która to nieprecyzyjność nie została wyeliminowana przez organ w toku ponownego postępowania, zaś Sąd I instancji pominął fakt, że wykonanie wyroku poprzez: "zdjęcie warstwy gruntu na szerokość 1 m, począwszy od dolnej krawędzi rury przepustowej" powinno być poprzedzone w pierwszej kolejności ustaleniem położenia tej rury przepustowej, a położenie to, jak słusznie zauważył Sąd w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. powinno wynikać z mapy położenia przepustu, przy czym postępowanie w zakresie ustalenia tej mapy nie zostało w ogóle podjęte przez organ. Organy i Sąd I instancji zbagatelizowały wskazania prawomocnego rozstrzygnięcia: "Konieczne jest zatem jego uzupełnienie o odpowiednie dokumenty w postaci map, pozwoleń administracyjnych, projektów budowlanych, w tym dotyczących przebiegu dróg, rowów itp.(...) " Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd meriti powinien uchylić decyzje organów z powodu niezastosowania się do zaleceń Sądu poprzez niewyczerpujące zbadanie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy;

d) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. zalecił wykonanie dowodu z opinii biegłego, jeśli ustalenia i oceny wymagają wiedzy specjalistycznej dotyczącej wpływu wykonanego przepustu na stan wód na gruncie, co nie zostało uwzględnione mimo braku ustaleń organu co do związku przyczynowego pomiędzy zmianą a szkodą na gruntach sąsiednich. Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 marca 2017 roku wskazał: " Z uwagi na to, brak jest podstaw do stwierdzenia w oparciu o przeprowadzone w kontrolowanym postępowaniu dowody, istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą na działce skarżącej, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie w rozumieniu art. 29 Prawa wodnego. "Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie dokonał w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, a także nie dokonał żadnych ustaleń potwierdzających związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy szkodą a dokonaniem zmian, a Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem niesłusznie to zaaprobował. Miało to wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien uchylić decyzje i skierować sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż organy nie uwzględniły wskazań Sądu co do oceny prawnej art. 29 Prawa wodnego i wskazań co do dalszego postępowania przesłanek jego zastosowania, że zgromadzone dowody z zakresie związku przyczynowo - skutkowego w zakresie szkodami na gruncie sąsiednim a zmianami stany wód są niewystarczające (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego), a ponowne postępowanie nie wykazało żadnych nowych dowodów w tym zakresie, ani ustaleń;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku błędnej kontroli działalności organów nie uwzględnił skargi pomimo, że organ I i II instancji w obu zaskarżonych decyzjach niewszechstronnie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, nie ustalił okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie m.in. w zakresie legalności przepustu, związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód a szkodami, wreszcie błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy m.in. poprzez przyjęcie, że budowa przepustu "mogła" być legalna mimo, że żadne dowody o tym nie świadczą, a wręcz przeciwnie, informacje o budowie przepustu w czynie społecznym dowodzą, że przepust wybudowany został bezprawnie, o czym świadczy, że brak jest jakichkolwiek śladów legalności budowy tej drogi z przepustem (projektów, informacji o pozwoleniu na budowę, nawet map). Naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ocena dowodów z zasadami logicznego rozumowania dowodzi, że przepust został wykonany nielegalnie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji;

II. przepisów prawa materialnego:

1) art. 29 § 1, 2, 3 ustawy - Prawo wodne z 2001 roku, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika że stan wody na gruncie powstały w wyniku wykonania przepustu nie podlega ochronie, gdyż przepust został wybudowany bez dokumentacji projektowej, pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z dokumentami planistycznymi, jak również brak jest dowodów na związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy szkodą a zmianą stanu wód;

2) art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd podzielił ustalenia organu, że aktualne przepisy nie przewidują pozwolenia na budowę na przepusty o szerokości do 50 cm (por. art. 29 ust. 1 pkt. 11 b Prawa budowlanego), w sytuacji gdy z powołanego przepisu wynika, że do oceny legalności budowy tego przepustu stosuje się przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, a to prawo wymagało pozwolenia na budowę dla realizacji przepustów.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W następstwie wezwania Sądu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej kasacyjnie pismem z dnia 7 grudnia 2020 r. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnotować należy, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. aczkolwiek w petitum skargi kasacyjnej jej autor skorelował wszystkie postawione zarzuty wyłącznie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1426/16.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w o odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex 2024/el, komentarz do art. 153). Zarówno organ administracji, jak i sąd rozpoznając sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Działania naruszające zasadę wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną przez sąd administracyjny (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2010 r.; sygn. akt I OSK 920/10 oraz z dnia 28 lutego 2018 r.; sygn. akt II OSK 1690/17). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Ponadto, zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że powołane powyżej przepisy zakreślają granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Przepis art. 171 p.p.s.a. statuuje tzw. zasadę powagi rzeczy osądzonej, którą należy rozumieć jako moc prawną orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt II FSK 1014/19) zgodnie z którym jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. w tej materii B. Dauter [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej Lex 2024/el, komentarz do art. 170).

W nawiązaniu do postawionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej ukierunkowanych na wadliwe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji wykonania przez organy orzekające wiążących wytycznych odnośnie czynności wyjaśniających niezbędnych celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że orzekające organy administracji należycie odczytały i uwzględniły wiążącą je ocenę prawną i wskazania wyrażone uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Kwestia legalności wykonanego przepustu została bowiem należycie wyjaśniona przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym środków dowodowych, zgodnie z zalecaniami uprzednio wyrażonymi przez orzekający sąd administracyjny.

Podzielić zatem należy ogólne zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że budowa przedmiotowego przepustu mogła być wynikiem samowolnie wykonanych robót (w rozumieniu Prawa budowlanego), jak podnosi skarżąca kasacyjnie. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że sam fakt braku dokumentacji (pozwolenia na budowę) nie oznacza jeszcze, że budowa przepustu zrealizowana została samowolnie. Obowiązująca bowiem w dacie budowy ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) nie przewidywała obowiązku wieloletniego przechowywania materiałów dokumentujących proces budowlany. Obowiązek taki nie został bowiem nałożony ani na inwestora, ani na inne podmioty uczestniczące w procesie inwestycyjnym zatem brak dokumentacji budowy nie pozwala przesądzać, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Podkreślenia wymaga, że z regulacji zawartych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Co nadto istotne, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Z treści wniesionej skargi kasacyjnej nie wynika, aby organy miały wadliwie nie dopuścić jakiegokolwiek środka dowodowego, który miałby przyczynić się do wyjaśnienia kwestii legalności spornego przepustu. Odnośnie naruszenia art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. podkreślenia wymaga, że w realiach przedmiotowej sprawy organy poszukiwały dokumentów mających świadczyć o legalności/nielegalności przedmiotowego przepustu. Nie można z tego względu czynić organom skutecznego zarzutu naruszenia cyt. uprzednio przepisów, uwzględniając także brak obowiązku przechowywania dokumentów świadczących o legalności zabudowy, biorąc pod uwagę zrealizowanie przedmiotowego obiektu w latach 80-tych XX w. W samej skardze kasacyjnej nie wskazano z kolei takiego środka dowodowego, który mógłby służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, uwzględniając jej przedmiot (kwestia ewentualnej samowoli budowlanej przepustu). Z art. 7 k.p.a. wynika wszak, że czynności służące wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy organy podejmują nie tylko z urzędu, ale i na wniosek stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skonstatować zatem należy, że przedstawiona w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego argumentacja stanowi w analizowanym zakresie wyłącznie przejaw polemiki z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez organy, zaaprobowanymi następnie przez Sąd pierwszej instancji.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił więc ocenę materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Wymaga podkreślenia, że organy, respektując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poczyniły stosowne ustalenia dowodowe jednoznacznie ustalając, że od co najmniej 30 lat pod drogą gminną nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] istniał betonowy przepust o średnicy 50 cm, którego wylot około 2012 r. został przez aktualną właścicielkę działki nr [...] zablokowany (zasypany), a początkowa część drogi do pól przebiegającej na działce nr [...] uległa podniesieniu (nawiezieniu ziemią). Działanie właścicielki działki nr [...] w [...] spowodowało zmiany w dotychczas istniejącym spływie wód opadowych w spornym terenie. Na skutek zasypania przepustu i "podniesienia" części początkowej drogi do pól przebiegającej na działce nr [...], woda przestała odpływać jak dotychczas, tj. przepustem w kierunku zalesionej części działki nr [...], zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. W konsekwencji zablokowania przepustu woda ta wylewa się na drogę gminną powodując szkody uwidocznione, w załączonej w poczet materiału dowodowego sprawy dokumentacji fotograficznej. Szkody te spowodowały m.in. konieczność wykonania w miejscu usytuowania niedrożnego przepustu nowej "nakładki asfaltowej". Powyższe zaś było podstawą do nałożenia nakazu odblokowania wylotu przepustu oraz zdjęcia warstwy gruntu z działki nr [...] w [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony w sprawie stan faktyczny, oparty na zebranym materiale dowodowym, nie wskazywał nadto na potrzebę powołania w sprawie biegłego, gdyż w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2017 r., wyznaczając kierunek dalszego postępowania dowodowego, nie sformułował zalecenia, dotyczącego obowiązku powołania biegłego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kiedy zgromadzony materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, to organy mają prawo, a zarazem obowiązek podjąć rozstrzygnięcie, opierając się na własnych ustaleniach. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei z wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wynika bowiem organy, że są one zobowiązane działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Reasumując merytoryczną kontrolę zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania należy finalnie wskazać, że są one niezasadne. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wskazany w warstwie opisowej zarzutu z pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego została błędnie sformułowana. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała bowiem zarzutów naruszenia prawa materialnego w jakikolwiek sposób z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że Sąd pierwszej instancji nie stosował bezpośrednio przedstawionych w warstwie opisowej pkt II petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich zastosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Ponadto treść podniesionych zarzutów nie pozwala ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, ani jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa ich wykładnia.

Po drugie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia i oceny dokonane przez Sąd pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn.. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11). Co istotne, ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który podmiot skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

Niezależnie od wskazanych mankamentów konstrukcyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kontrola legalności decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji z punktu widzenia zastosowania przez organy art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) była prawidłowa (zarzut z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że norma wyrażona w art. 29 ww. ustawy konkretyzuje adresata (właściciel gruntu) i określa okoliczności jej zastosowania (zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, zmiana kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie). Art. 29 Prawa wodnego wskazuje nakazane zachowanie właściciela gruntu. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ww. ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływały na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji było uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwego wpływu dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Ustawodawca w art. 29 Prawa wodnego stworzył model prawny korzystania z wody przez właściciela gruntu, które zostało ukształtowane w ten sposób, że przysługuje właścicielowi gruntu z mocy samego prawa, a organy administracji podejmują ingerencję w sferę uprawnień i obowiązków właściciela gruntu jedynie w razie przekroczenia granic dozwolonego korzystania. Zakazy określone w art. 29 Prawa wodnego uzależnione są od wystąpienia szkody w gruntach sąsiednich. Zakaz zmiany istniejącego (zastanego przed zmianą) stanu wody na gruncie, który by oddziaływał szkodliwie na grunty sąsiednie należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu głównie o zmiany pozostające w związku z korzystaniem z wody, czyli będące wynikiem takiego korzystania. Obowiązki prawne właściciela gruntu sprowadzają się do tego, że art. 29 p.w. wyznacza zakazy i nakazy określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do zakazów i nakazów wytwarza stan niewypełnienia obowiązków uregulowanych w art. 29 Prawa wodnego. Według Z. Ziembińskiego, możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99). Wykonywanie obowiązków przez właściciela gruntu poza kierowaniem się zakazem wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich, musi być zgodne z przepisami prawa ochrony środowiska i nie może stwarzać zagrożeń dla innych zasobów środowiska poza wodami, zgodnie z treścią zasady kompleksowości ochrony (art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.). Organy administracji prowadząc postępowanie w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie nie mogą tracić z pola widzenia tego, że nigdzie tak zdecydowanie jak w hydrologii i gospodarce wodnej zjawiska oddziaływają na siebie, tworząc jeden zespół, w którym są wzajemnie od siebie uwarunkowane. Każda zmiana jednego elementu stanu wody, pociąga za sobą dalsze przemiany w całym zespole zjawisk, które wobec tego muszą być z natury rzeczy traktowane łącznie. Każda ingerencja człowieka w stan wody na gruncie pociąga łańcuch przemian, których bieg należy przewidzieć zgodnie z zasadą prewencji i dokonać ustaleń faktycznych w całym kompleksie zjawisk związanych ze zmianą stanu wody na gruncie, który szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3483/21).

Konkludując, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził poprawność dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i wykonanie obowiązków dowodowych, wynikających z wyroku z dnia 8 marca 2017 r. Organ zasadnie nakazał wykonanie robót mających na celu przywrócenie działki do stanu poprzedniego. Sąd pierwszej instancji z kolei prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, która dopuszcza wydanie dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia: przywrócenie stanu poprzedniego, bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z dyspozycji tego przepisu, a w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wybrany został skuteczny sposób zapobieżenia szkodom.

Zarzut podniesiony w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej, na tle powyżej poczynionych rozważań, również nie mógł okazać się skuteczny. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach Sąd nie stosuje przepisów prawa materialnego lecz ocenia ich zastosowanie przez organy orzekające. Ponadto w zarzucie o charakterze materialnoprawnym nie można eksponować elementów dotyczących w istocie prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (w realiach sprawy ustalenia w przedmiocie legalności przepustu). Stosowanie prawa materialnego (subsumpcja) ma bowiem miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest ustalony. Nie można zatem zarzucić wadliwego zastosowania przepisów materialnoprawnych, bez uprzedniego podważenia stanu faktycznego, w oparciu o który przepisy te były stosowane.

Niezależnie od powyższych zapatrywań wskazać należy, że sama konstrukcja tego zarzutu, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji niezastosowanie wskazanego w nim przepisu, wyklucza jego skuteczność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 329/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego wniesiona skarga kasacyjna jednak nie spełnia, bowiem w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała norm prawnych, które Sąd pierwszej instancji - zamiast przepisu wskazanego w zarzucie - zastosował wadliwie.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.