Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2083/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 30/20 w sprawie ze skargi S. S. i B. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 października 2019 r. nr 3502/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 30/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę S. S. i B. M. (dalej: "Skarżący", "spadkobiercy dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 29 października 2019 r. nr 3502/2019 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), polegającą na pozbawieniu Skarżących możliwości obrony swoich praw poprzez uniemożliwienie im udziału w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy na części wywłaszczonej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją powstała inwestycja na realizację, której nastąpiło wywłaszczenie, co mogłoby potwierdzać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania stopnia procentowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, co mogłoby potwierdzić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;

3) art. 151 poprzez jego nieuprawione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem uchybień organów, a w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty powinny podlegać uchyleniu przez Sąd I instancji;

3. naruszenie prawa materialnego, a dokładnie art. 151 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że organ prawidłowo przyjął, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, podczas, gdy na etapie postępowania przed organami oraz Sądem I instancji Skarżący wykazywali, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu na jaki wywłaszczenie nastąpiło, a jednocześnie organy obu instancji oraz Sąd I instancji w sposób ogólnikowy i pozbawiony podstaw w postaci materiału dowodowego przyjęły, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala na ustalenie, że inwestycja pod którą nastąpiło wywłaszczenie została ukończona i przekazana do eksploatacji.

Wobec powyższego Skarżący w przypadku uwzględnienia nieważności postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wnieśli o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających dokumentów:

1) ośmiu zdjęć pustostanu posadowionego na wywłaszczonej nieruchomości;

2) projektu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości i wydruku nieruchomości z mapy internetowej Google Maps

- celem wykazania, że:

a) na wywłaszczonej nieruchomości nie została zrealizowana planowana inwestycja;

b) na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano obiekt, który jest pustostanem;

c) w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości został sporządzony plan, wedle, którego ma trafić on w prywatne ręce prywatnego dewelopera pod budownictwo mieszkaniowe;

d) wykorzystane w toku postępowania przed organem oraz przed Sądem I instancji dokumentacja fotograficzna (zdjęcia powietrzne) nie odzwierciedlają stanu faktycznego, w tym okoliczności, że inwestycja dla której nastąpiło wywłaszczenie nie została zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak również zostały formułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. zawarty w petitum skargi kasacyjnej został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Skarżący kasacyjnie nie wskazali konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w ich ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowali zarzutu, nie przytoczyli właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwili ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 134 p.p.s.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to Skarżące kasacyjnie Kolegium musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie Skarżącego możliwości obrony swych praw, czyli naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "uCOVID").

Wymaga zatem podkreślenia, że w dacie wyznaczenia posiedzenia niejawnego obowiązywał art. 15zzs4 uCOVID, który dotyczył m.in. możliwości rozpatrywania skarg przez wojewódzkie sądy administracyjne na posiedzeniu niejawnym. Niewątpliwie jawna rozprawa daje stronom możliwość wyjaśnienia wątpliwości składu orzekającego, przedstawienia swoich racji czy uzupełnienia stanowisk zawartych we wcześniejszych pismach. Ponadto stwarza możliwość przedstawienia okoliczności, które wydarzyły się pomiędzy złożeniem pisma inicjującego postępowanie, a rozprawą. Jednocześnie jednak ustawodawca przewidział, że jawność może zostać wyłączona na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może to nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawy. Za przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, należy uznać zapisy art. 15zzs4 uCOVID-19. Regulacja ta, w stanie prawnym obowiązującym w chwili rozpatrywania skargi odnosiła się do szczególnego, wyjątkowego trybu procedowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Przepis art. 15zzs4 uCOVID-19 dopuszczał rozpoznanie skargi na rozprawie odmiejscowionej i zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy. W ust. 2 przewidziano możliwość dla sądów administracyjnych przeprowadzania tzw. rozprawy odmiejscowionej, tj. rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przewidziano w nim, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei w ust. 3 przewidziano, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na to, że art. 15zzs4 uCOVID-19 stanowił przepis szczególny w rozumieniu art. 10 p.p.s.a. wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., o sygn. akt II OPS 6/19 (źródło CBOSA). Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 uCOVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiłaby przeprowadzenie rozprawy odmiejscowionej. Możliwości zastosowania wskazanego w tym przepisie trybu należy przede wszystkim upatrywać w okolicznościach faktycznych dotyczących stanu epidemii. Ponadto spełniona została także przewidziana tym przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii lub pojawienia się na wyposażeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stron oprzyrządowania technicznego umożliwiającego przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Dodatkowo wypada zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym jego strony mają pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk, a poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne strona nie zostaje pozbawiona prawa do sądu. W dalszym ciągu może ona np. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioskować o przeprowadzenie dowodów, składać swoje wypowiedzi na piśmie, zgłaszać swoje żądania i wnioski oraz składać wyjaśnienia.

Wskazać należy także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19 (źródło CBOSA), w którym zawarto następujące stanowisko: "Możliwość rozpoznania sprawy (...) na posiedzeniu niejawnym nie narusza (...) standardów konstytucyjnych. Podkreślić przy tym należy, że w nauce prawa wyjaśniono, że rozpatrzenie jawne sprawy oznacza możliwość zarówno osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy (publiczności procesu), a także informowania o nim w środkach społecznego przekazu, co obejmuje nie tylko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne. Rozprawa oznacza pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy, poddanej jego orzeczeniu, jest więc pewnym elementem rozpatrywania. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy". Z powyższych rozważań należy wyprowadzić wniosek, że standard jawności według przedstawionego modelu postępowania sądowego będzie zachowany, gdy w jednej instancji sprawa rozpoznawana będzie na posiedzeniu jawnym. W przypadku rozpoznawanej sprawy warunek ten został spełniony, gdyż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbyło się w trybie jawnym z poszanowaniem praw procesowych stron. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby strona wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności obrony swych praw, czego wymaga art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie zostały naruszone żadne przepisy, ani rangi konstytucyjnej, ani ustawowej, dotyczące rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 429/23, źródło CBOSA).

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i czy w realiach rozpoznawanej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tego też dotyczą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Należy przy tym zwrócić uwagę, że dopuszczalność zwrotu części nieruchomości określona w art. 137 ust. 2 u.g.n., powiązana została jedynie z przesłanką braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie 10 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Należy wskazać, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. lub cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., to terminy określone w art. 137 ust. 1 ww. ustawy nie mają zastosowania, gdyż jako normy materialnoprawne nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. W konsekwencji art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy znajduje zastosowanie, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W przeciwnym wypadku, gdy cel wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. został zrealizowany, to okoliczność, że nastąpiło to po upływie 10 lat od wywłaszczenia nie ma znaczenia prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2765/19, źródło CBOSA).

Bezspornym w sprawie jest, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa przeznaczona była, jak wskazano w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 21 kwietnia 1975 r. pod budowę [...] - linia [...] - dla Zjednoczenia Budownictwa "[...]". Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Decyzjami lokalizacyjnymi wydanymi przez Urząd Miasta [...] nr 314/74 z 18 października 1974 r. (linia [...]) i nr 315/74 z 18 października 1974 r (linia [...]) określony został teren pod ww. przedsięwzięcie. Przed zatwierdzeniem planów realizacyjnych (na linię [...]) oraz na linię [...] decyzją nr 469/77 decyzje te zostały zmienione - decyzja nr 87/77 z 15 kwietnia 1977 r. zmieniła decyzję lokalizacyjną 314/74, natomiast decyzja nr 88/77 z 15 kwietnia 1977 r zmieniła lokalizację zatwierdzoną decyzją nr 315/77, co spowodowało powiększenie terenu przeznaczonego pod budowę "linii [...]" kosztem obszaru przeznaczonego dla "linii [....]". W późniejszej dokumentacji nazwy te zostały zastąpione następująco: "[...] systemu [...] przy ul. [...] w [...]", "Wytwórnia [...] – typ [...]", Zakład [...] .". Pomimo zatem zmian dotyczących lokalizacji - wytyczne urbanistyczne stanowiące integralną część decyzji poprzednich - pozostały w mocy.

Należy wskazać, że wywłaszczona nieruchomość, decyzją z 21 kwietnia 1975 r., nr WT/V-631/270/75/AN, stanowiła dawną działkę "[...]" o pow. 2676 m², i odpowiada obecnie części działki ew. nr [...] o pow. 1796 m² z obrębu [...] oraz części działki ew. nr [...] o pow. 880 m² z obrębu [...], która znalazła się w obszarze poszerzonym realizującym zadania "[...]". Natomiast pozostała część gruntu o pow. 1796 m² została wywłaszczona na mocy ww. decyzji z 1975 r., na wniosek współwłaścicielki ze względu na to, iż nie mogłaby być racjonalnie użytkowana na cele rolnicze.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w sprawie tej nie ma mowy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., albowiem realizacja inwestycji, tj. rozpoczęcie prac polegających na budowie [...] nastąpiło w 1977 r. Prawidłowe są zatem ustalenia organu w tym zakresie powołane w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Tak samo prawidłowe są ustalenia organów dotyczące tego, że linia produkcyjna [..] została przekazana do eksploatacji w 1978 r. Zatem na części działki nr [...] z obrębu [...] (proj. działka nr [...]) cel wywłaszczenia w postaci budowy [...] został na zrealizowany. Ustalenia organów obu instancji, zaakceptowane zasadnie przez Sąd I instancji są oparte o analizy protokołu przekazania-przejęcia do eksploatacji części produkcyjnej zadania inwestycyjnego pt. "[...]" z 31 stycznia 1978 r. Z protokołu tego bowiem wynika, że część produkcyjną zadania inwestycyjnego, uznaje się za odpowiadającą warunkom do podjęcia eksploatacji. W treści protokołu znajduje się również uwaga, że przedmiot odbioru został wykonany w czasie od 1 października 1975 r. do 30 stycznia 1978 r. zgodnie z zapisami w dzienniku budowy tom I str. 7 i tom VI str. 40, oraz że rzeczywisty termin zakończenia inwestycji przypada na dzień podpisania protokołu. Ponadto jak wynika z załącznika nr 1 do ww. protokołu pn. "Wykaz obiektów wchodzących w skład przekazywanej części produkcyjnej zadania inwestycyjnego", teren fabryki był ogrodzony (długość ogrodzenia 1520 m) i znajdowało się na nim oświetlenie. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że grunt oznaczony obecnie jako działka nr [...] (proj. działka nr [...]) znajdował się poza obszarem projektowanej inwestycji. Jednakże w ramach realizacji tej inwestycji (poprzez budowę ogrodzenia fabryki) przypadkowo naruszono część wywłaszczonej na żądanie właścicieli tj. dawnej działki nr [...] - w szerokości zmiennej od 0,47 m na południu do 0,56 m na północy nieruchomości poprzez budowę na niej części ogrodzenia fabryki. Całe ogrodzenie na wysokości wywłaszczonej pod inwestycję przedmiotowej działki znajduje się na terenie dowłaszczonej nieruchomości czyli obecnej działki nr [...] (proj. działka nr [...]). Obszar zajętości dowłaszczonego gruntu przez ogrodzenie inwestycji został ustalony przez geodetę w wyniku obliczenia matematycznego (śr. 0,52 m x 47,82 m) i wynosi on 24 m². Co istotne w tej sprawie, ogrodzenie fabryki zachowało się w stanie umożliwiającym jego precyzyjne zlokalizowanie, co potwierdzają dowody zgromadzone w aktach sprawy (protokoły oględzin nieruchomości z 22 października 2010 r. oraz 8 kwietnia 2013 r.). W oględzinach nieruchomości w 2010 r. udział brał jeden ze Skarżących – S. S., który nie zgłaszał zastrzeżeń w tym zakresie, natomiast w 2013 r. - uprawiony geodeta R. P., który sporządził opinie geodezyjno-prawną z 15 marca 2013 r. Wobec powyższego, Sąd I instancji podał, że nie znajduję uzasadnionych podstaw do uznania za zasadny zarzutu sformułowanego w pkt 3 skargi.

Zatem trafne są również ustalenia organów obu instancji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że urządzenia wybudowane na tym gruncie stanowią integralną część [...] i bez ich uruchomienia niemożliwe było funkcjonowanie przedsiębiorstwa. Organy słusznie wskazały, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks budynków budowli i urządzeń, a za taką inwestycję należy uznać budowę fabryki domów, oceny przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o jakich mowa w art. 137 u.g.n., nie można dokonywać oddzielnie do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. W omawianej sprawie nie można dokonywać oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości odrębnie od innych nieruchomości wywłaszczonych na ten sam cel. Budowa [...] nie mogła polegać tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej, ale również na budowie i realizacji innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego kompleksu fabryki. Również wnioski płynące z analizy dowodów z dokumentów urzędowych w postaci zdjęć lotniczych z lat 1977-1987 z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - obrazujących stan istniejący na nieruchomości oznaczonej aktualnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] (proj. działka nr [...]) potwierdzają, że powyższe instalacje zostały wybudowane co trafnie zauważył Sąd I instancji. Na wywłaszczonym gruncie wybudowano budynki [...] (co najmniej 4 nowe ukończone budynki), a cały teren był zabudowany elementami infrastruktury i budowlami przedsiębiorstwa. W 1982 r. przedmiotowy teren był już całkowicie uporządkowany, fragmenty, na których prowadzone były prace budowlane został uprzątnięty i zorganizowany na potrzeby funkcjonowania przedsiębiorstwa, a inwestycja na tym terenie zrealizowana. Sąd I instancji zatem zasadnie zaaprobował ustalenia organów, że urządzenia, które znajdują się na terenie tej nieruchomości były wybudowane w celu faktycznej eksploatacji [...]. Także znajdujące się w aktach sprawy: decyzje Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Oddział Terenów z 10 kwietnia 1980 r., nr T.IV.8224a/2/94/74/80/SB w sprawie przekazania terenu w użytkowanie, na podstawie której [...] został przekazany zabudowany teren fabryki [...] system [...] położony przy ulicy [...] o pow. 165 588 m², jak też pismo[...] " z 17 czerwca 1980 r. skierowane do Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych, informujące m. in. o wybudowaniu i przekazaniu do eksploatacji [...] typu [...] potwierdzają, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że brak zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytku czy też protokołu przekazania budynku do eksploatacji nie zmienia prawidłowości ustaleń organu, co do braku spełnienia warunku określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Wnioski jakie organy wyciągnęły z analizy protokołu przekazania - przejęcia do eksploatacji części produkcyjnej zadania inwestycyjnego pt. "[...]" z 31 stycznia 1978 r. są, zdaniem Sądu, prawidłowe, co należy podzielić.

Natomiast część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu także części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, ONSA z 1997 r., Nr 1, poz. 42). Sąd I instancji zasadnie wskazał, że nie jest zatem możliwy zwrot nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 i następnych przepisów u.g.n., w przypadku części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, ponieważ cześć obecnej działki nr [...] (proj. działki nr [...]) została przejęta przez Państwo na wniosek właściciela, natomiast na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. obecnej działce nr [...] (proj. działce nr [...]), cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto jak wynika z akt sprawy północna cześć tej działki o pow. 24 m² została przypadkowo zabudowana, w ramach realizacji inwestycji, pod ogrodzenie fabryki. Biorąc pod uwagę, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca obecną działkę nr [...] (proj. działkę nr [...]) z obrębu [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, brak było zatem podstaw do jej zwrotu, podobnie jak do zwrotu obecnej działki nr [...] (proj. działka [...]) z obrębu [...]. Nie doszło zatem do naruszenie prawa materialnego w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania ulokowanych w skardze kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ i następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, a polegające na uznaniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, były całkowicie uzasadnione a zatem poczyniono je bez naruszenia przywoływanych w środku odwoławczym przepisów k.p.a.

Należy wskazać, iż podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Art. 151 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze "wynikowym" regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepis ten kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych lub materialnych, którym Sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA). Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21, źródło CBOSA). Art. 151 p.p.s.a. zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21, źródło CBOSA).

Nie doszło także do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Należy ponadto wskazać, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) - a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem następuje "na podstawie akt sprawy", o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przekazane wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu akta administracyjne. W konsekwencji naruszenie normy prawnej z art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., ewentualnie oparciu wyroku na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1277/18; z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II GSK 591/17; z dnia 19 września 2024, sygn. akt II OSK 2/23, źródło CBOSA). Żadne z tych naruszeń nie miało miejsca w tej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie panuje pogląd, że art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 829/14, źródło CBOSA). Sąd I instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a więc badając legalność zaskarżonej decyzji powinien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, co w tej sprawie Sąd I instancji uczynił.

Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, źródło CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, a owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, źródło CBOSA). Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

Ponadto należy wskazać, iż sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Nie zasądził kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż mógł to uczynić tylko na rzecz organu (art. 204 pkt 1 p.p.s.a.), który wniosku nie złożył. Uczestnikowi – Miastu [...] zwrot kosztów nie przysługuje (art. 204 p.p.s.a.).