Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 638/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi D.P. i J.P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 4 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § [...], II zasądza od Rady Miasta K. na rzecz skarżącej D.P. kwotę 300 zł (trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K." w K.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2002 r. do 15 kwietnia 2002 r.

W dniu 8 kwietnia 2002 r. D. i J.P. złożyli zarzuty do wskazanego wyżej projektu planu podnosząc, że projektowana droga oznaczona w projekcie planu symbolem [...] w całości zabiera składającym zarzut ogródek z pięknymi drzewami, podwórko z dojazdem do garażu oraz część zabudowań i w istocie wyklucza istnienie posesji D. i J.P.

Podniesiono, że zarzut dotyczy planu zagospodarowania sąsiednich działek pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]", których inwestor zachowuje się tak, jakby jego sąsiedztwo w ogóle nie istniało, w związku z czym D. i J.P. złożyli odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Składający zarzut zaznaczają że na sąsiednich działkach oznaczonych aktualnie symbolem [...] do tej pory istniało ogrodnictwo szklarniowe.

Rada Miasta K. w § [...] uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] postanowiła o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez D. i J.P., a dotyczącego przebiegu projektowanej ulicy [...] na części działki nr "1" obręb [...].

Uzasadnienie uchwały zawarte w jej zostało podzielone na uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne.

W uzasadnieniu faktycznym wymieniono najpierw "materiał dowodowy" obejmujący dokumentację związaną ze sporządzeniem projektu planu oraz streszczono przebieg dotychczasowego postępowania planistycznego. Następnie podniesiono, że w związku z treścią złożonego zarzutu, kwestionującego ustalenia zawarte w projekcie planu, ograniczające interes prawny właścicieli w odniesieniu do działki nr "1" obr. [...] Rada Miasta musiała odnieść się do rozwiązań planistycznych nie tylko szczegółowych, odnoszących się do przedmiotowej działki, ale również do całokształtu ustaleń planu. Zarzut, mimo, że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego, winien być bowiem rozpatrywany w nawiązaniu do wszystkich aspektów projektu planu: jego podstawowych celów, założeń i skutków przyjętych rozwiązań. Rozważono zatem czy ustalenia projektu planu dotyczące zasad kształtowania lokalnego układu komunikacyjnego są uzasadnione względami funkcjonalnymi, czy mają odniesienie do przeznaczenia poszczególnych terenów w obszarze K. oraz czy mogą zostać rozwiązane w alternatywny sposób, powodujący naruszenie interesów prywatnych właścicieli w mniejszym niż dotychczas stopniu.

Analizując treść zarzutu D. i J.P. stwierdzono, że ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego przewidywały przebieg ulicy lokalnej ([...]) przez nowe, niezabudowane tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ulica ta miała stanowić podstawowy układ komunikacji lokalnej, obsługujący nowe tereny mieszkaniowe. Przebieg tej ulicy był uwzględniany w wydawanych decyzjach o wz i zt i pozwoleniach na budowę, a jej fragmenty zostały już zrealizowane, jako dojazd do budynków. Analizy, wykonane w trakcie prac wstępnych nad planem miejscowym obszaru K., prowadzone m. in. pod kątem rezygnacji, bądź zmian przebiegu projektowanej ulicy, potwierdziły konieczność zachowania rezerwy terenu w dotychczasowym przebiegu z następujących powodów:

- ulica ta zapewnia podstawową obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych poprzez umożliwienie doprowadzenia dojazdów do wszystkich istniejących i nowowydzielanych działek budowlanych w tym terenie.

- jej istnienie warunkuje prawidłowy sposób przekształcenia dotychczasowych pól uprawnych, o łanowym układzie własności, w tereny budowlane, zapewniając podstawowe warunki techniczne i funkcjonalne dla lokalizowanej tu zabudowy

- brak tej drogi w znacznym stopniu utrudniłby możliwość racjonalnego zagospodarowania gruntów przeznaczonych pod budownictwo, a także uniemożliwiłby prawidłową obsługę komunikacyjną terenu. Parametry techniczne projektowanej ulicy są zgodne z wymaganymi w tym względzie przepisami szczególnymi.

- zmiany przebiegu projektowanej ulicy nie są możliwe z uwagi na zaistniałe fakty (wydane decyzje administracyjne i zrealizowaną zabudowę) oraz uprawnienia właścicieli terenów sąsiednich.

Z wyżej wymienionych powodów w projekcie planu obszaru K. przebieg ulicy przez działkę nr "1" obręb [...] nie uległ zmianie w stosunku do obowiązujących do dnia 31 grudnia 2002 r. ustaleń planu ogólnego. Dotyczy to szerokości i przebiegu ulicy.

Podniesiono, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właściciela, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego i ochrona krajobrazu. Rozpatrując sprawę w tym aspekcie nie zakładano pierwszeństwa interesu jednostkowego nad interesem publicznym lub odwrotnie. Ze względu na zaistniały konflikt pomiędzy interesem właściciela działki, a interesem publicznym, konieczne przy rozstrzygnięciu przez Radę Miasta K. było rozpatrzenie obydwu interesów, z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego oraz zachodzących pomiędzy nimi relacji. Analizując te zagadnienia stwierdzono, że ograniczenie prawa własności nie jest związane z naruszeniem prawa oraz nadużyciem "władztwa planistycznego". Organ podkreślił, że przeznaczając tereny pod zabudowę, obowiązkiem władz gminy staje się wskazanie i ustalenie w planie miejscowym m. in. zasad obsługi komunikacyjnej tych terenów i w ten sposób postąpiono w planie obszaru K., podtrzymując - po przeprowadzonej analizie - ustalenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego.

Uwzględnienie zarzutu, poprzez likwidację rezerwowanej od wielu lat w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. planie ogólnym ulicy, pozbawiłoby tereny budowlane koniecznej i racjonalnej obsługi komunikacyjnej. Wpłynęłoby to niekorzystnie na możliwości prawidłowego zagospodarowania gruntów budowlanych w tym rejonie i obniżyłoby ich realną wartość.

W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez D. i J.P. wskazano, że główną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest - w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten w powiązaniu z art. 18 ust. 2 ustawy obliguje radę do rozpatrzenia zarzutu, ale nie zobowiązuje do jego uwzględnienia. W oparciu o ten przepis rada może odrzucić zarzut, naruszając interes prawny właściciela, jeżeli nie spowoduje to naruszenia prawa, a okoliczności faktyczne uzasadniają takie rozstrzygnięcie. Na podstawie rozpoznanego szczegółowo stanu faktycznego i przepisów prawa materialnego pozostających w związku z opisanym stanem faktycznym Rada Miasta K. uznała, że decyzją właściwą jest odrzucenie zarzutu i pozostawienie w planie miejscowym obszaru K. przebiegu projektowanej ulicy lokalnej [...]. Przytoczono przy tym i omówiono przepisy ustaw i rozporządzeń, które brano pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (szczególnie w § 14 ust. 1, gdzie sformułowane zostało wymaganie, że "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej", ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z treści której wynika, że Prezydent Miasta, jako zarządca dróg publicznych w mieście jest zobowiązany do opracowania projektów rozwoju sieci drogowej (art. 19 ust. 5 i art. 20 pkt 1), a "w planach zagospodarowania przestrzennego należy rezerwować pod przyszłą budowę lub modernizację dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Rezerwację terenu realizuje się przez odmowę wydania zezwoleń budowlanych" (art. 35 ust 1), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które określa wymagania, jaki powinny spełnić drogi publiczne (w szczególności art. 7, w którym podane zostały obowiązujące minimalne szerokości linii rozgraniczających ulice w terenach przewidzianych do zabudowy (dla dróg lokalnych położonych w terenach zabudowy wynosi nie mniej niż 12m), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 4 pkt 3a, który definiuje pojęcie działki budowlanej, jako nieruchomości, której m. in. dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych z odrębnych przepisów i prawa miejscowego).

Dodatkowo w części "prawnej" uzasadnienia uchwały podkreślono, że w przypadku omawianego zarzutu następuje ograniczenie prawa własności ponieważ w myśl ustaleń projektu planu część działki nr "1" obr. [...], będącej własnością D. i J.P. pozostaje rezerwowana pod przebieg projektowanej ulicy lokalnej. Jest to związane z podtrzymaniem ustaleń obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. planu ogólnego miasta w części dotyczącej przebiegu ul. [...] i wyznaczeniem w planie obszaru K. linii rozgraniczających ulicę [...] na części działki, będącej własnością D. i J.P. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności", może więc wprowadzać ograniczenia w niezbędnym zakresie, jeżeli - tak jak w tym przypadku - zachodzi niesprzeczność tych rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym, oraz innymi przepisami. Podkreślono, że prawo własności jest prawem fundamentalnym, ale nie jest prawem niewzruszalnym, gdyż w sytuacjach przewidzianych przepisami szczególnymi (np. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) może zostać ograniczone. Poprzez uwzględnienie stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków pomiędzy nimi wykazano, iż ograniczenie sposobu zagospodarowania działek, wynikające z odrzucenia zarzutu, choć narusza interes prawny właściciela, nie powoduje stanu naruszenia prawa. W ocenie organu planistycznego rozstrzygnięcie zostało podjęte w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym, poprzez właściwy organ w ramach prawidłowo przeprowadzonej procedur planistycznej. Rada Miasta K., odrzucając zarzut działała w sposób zgodny z prawem i nie nadużyła przysługującego jej na mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawa.

Rozważano również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że skutkiem takiej decyzji byłoby pozbawienie całego terenu możliwości prawidłowej obsługi komunikacyjnej, co w konsekwencji uniemożliwiłoby racjonalne i funkcjonalne wykorzystanie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Sposobem rozstrzygnięcia Rada Miasta K. nie naruszyła Konstytucji RP, kodeksu cywilnego ani przepisów szczególnych.

Skargę na § [...] uchwały z dnia 4 lutego 2004 r., Nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. i J.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów procesowych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i następnych kodeksu cywilnego dotyczących wykonywania własności, art. 5 kodeksu cywilnego. Zarzucono także, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że projektowana droga przebiega przez jedyną niezabudowaną część posesji skarżących o powierzchni około [...] m2, z czego droga dojazdowa na teren posesji o szer. 5,1 m. zajmuje powierzchnię 89 m2, a powierzchnia przeznaczona dla klientów ogrodnictwa oraz załadunku i rozładunku towaru to 128 m2. Pozostałą powierzchnie zajmują drzewa. Realizacja projektowanej drogi zatem jednoznacznie wyklucza możliwość istnienia w tym miejscu ogrodnictwa, a ogrodnictwo jest jedynym źródłem utrzymania skarżących, którzy są emerytami.

Skarżący podnoszą że działalność, którą prowadzą wymaga miejsca do rozładunków i składowania środków produkcji, a z drugiej absolutnie bezkonfliktowego miejsca dla: klientów odbierających towar, dostawców oraz transportu, który w czasie rozładunku oczekuje w miejscu przeznaczonym dla klientów. Nie jest możliwe aby klient, lub dostawca oczekiwał na rozładunek towaru na ogólnie dostępnej ulicy. Towar musi być załadowany i rozładowany (sadzonki, półprodukty) spokojnie i z należytą starannością musi być dokonana wstępna ocena towaru pod kątem fito sanitarnym, ilościowym i jakościowym.

Skarżący wskazują że dojazdy do sąsiedztwa posesji nie mogą być załatwione ich kosztem - istnieje bezproblemowa możliwość dojazdów do tych posesji z przebiegającej równolegle do projektowanej w odległości około 120 m głównej drogi ul. K.. Interes prawny skarżących został w ich ocenie naruszony, gdyż projektant planu nie skorzystał z innych alternatywnych rozwiązań, projekt został wykonany bez jakiejkolwiek inwentaryzacji w terenie. Być może projektant przewidział w swoim założeniach inne konkretne propozycje dotyczące ogrodnictwa skarżących, ale nie jest im to znane.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta K. wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących o naruszeniu przepisów prawa materialnego wskazano, iż skarżący nie tłumaczą w jaki sposób ich zdaniem przytoczone w skardze przepisy zostały naruszone.

Podniesiono, że art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brzmi: "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: (...) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich". Przepis ten, jak wprost można odczytać z jego brzmienia zawiera dyspozycje, jakie elementy musi zawierać decyzja o wz i zt i nie ma w nim odesłania, że tą samą normę stosuje się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustawodawca w rozdziale 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym umieścił odrębne regulacje określające, jakie elementy i ustalenia powinien zwierać plan miejscowy. Podkreślono, że inny jest charakter obu tych aktów administracyjnych - decyzja jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, a plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego zawierającym normy ogólne i abstrakcyjne. Ustawodawca przyznał gminie w tym zakresie "władztwo planistyczne" w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie zapisując, iż: "ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy (...) do zadań własnych gminy." Nie oznacza to, że organy planistyczne gminy mają dowolność przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustalania w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem realizowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w "Studium", respektowania m.in. przyjętych założeń technicznych, względów gospodarczych oraz całego wachlarza przepisów prawa. Projekt planu obszaru "K." został sporządzony zgodnie z tymi zasadami, oraz uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia, dlatego nie można mówić, że zaistniała sytuacja naruszenia art. 5 kc tzn. nadużywania przez Gminę Miejską K. przysługującego jej prawa w zakresie planowania przestrzennego.

Wymieniając przepisy prawa materialnego, jakie zdaniem Strony Skarżącej zostały naruszone, jako pierwszy podano art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że sytuacja naruszenia tego przepisu nie miała miejsca, gdyż po pierwsze: "zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania" przewidziane ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym zostały w pełni zachowane przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K.". Projekt planu miejscowego sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zakres jego regulacji nie wykracza poza ramy ustawowe określone w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało m.in. potwierdzone w procesie opiniowania i uzgadniania. Po drugie: sporządzając projekt planu jako jedną z fundamentalnych zasad przyjęto "zrównoważony rozwój" wyznaczając w projekcie zarówno tereny zielone, jak i tereny mieszkaniowe i komercyjne oraz zapewniając ich prawną obsługę komunikacyjną. Po trzecie: nie został również naruszony ostatni z elementów wymienionych w tym przepisie (tzn. "zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, gdyż przy sporządzaniu projektu planu dopełniono wszelkich wymogów, które dotyczą udziału zainteresowanych w procesie sporządzania planu. Zebrano i rozpatrzono wnioski do planu, wyłożono projekt do publicznego wglądu, przyjęto i rozpatrzono protesty i zarzuty. W trakcie przygotowywania i podejmowania tych rozstrzygnięć wielokrotnie rozważano i analizowano różne interesy mieszkańców, a przyjmowane rozwiązania przestrzenne niejednokrotnie miały na celu rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli.

Wskazano, że szeroko opisywane przez stronę skarżącą w całej skardze ograniczenia sposobie korzystania z nieruchomości, które mogą wyniknąć na skutek uchwalenia projektu planu mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Unormowania te nie stoją w sprzeczności z przepisami (art. 140) kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa z: dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle której ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów. Dlatego też z dwóch powodów nietrafny jest podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 140 kc. Po pierwsze: projekt planu nie będąc aktem normatywnym nie może jeszcze wpływać na sposób wykonywania prawa własności. Po drugie: plan miejscowy może wprowadzić ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności (korzystania z rzeczy), ale nie może naruszać istoty samego prawa własności (rozporządzania rzeczą).

Podniesiono, że nie jest trafne stanowisko stron, że przy rozstrzyganiu zarzutu Rada Miasta K. nie zbadała należycie okoliczności faktyczne oraz że nie znane są przesłanki, jakimi kierował się projektant planu. Rozpatrzenie zarzutów (w tym i zarzutu strony skarżącej) zostało bowiem oparte na przygotowanych i zebranych różnorodnych materiałach merytorycznych stanowiących materiał dowodowy, m.in. inwentaryzacji urbanistycznej terenu i wizji w terenie, analizie wydanych decyzji administracyjnych na tym obszarze. W uzasadnieniu do skargi stwierdza się, że projekt został wykonany bez inwentaryzacji w terenie. Jest to twierdzenie niezgodne z prawdą gdyż inwentaryzacja urbanistyczna została wykonana jako pierwsza faza sporządzania projektu planu.

Gdy chodzi o zarzut skargi, iż skarżący nie znają przesłanek, jakimi kierował się projektant planu, wskazano na wyczerpującą argumentację rozstrzygnięcia zarzutu przedstawioną w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały. Zaznaczono, że ustalona w planie szerokość linii rozgraniczających jest oznaczeniem terenu, który jest rezerwowany pod inwestycje związane z funkcjonowaniem ulicy. Nie przesądza to jednoznacznie o likwidacji istniejących elementów zagospodarowania, a tylko o braku możliwości realizacji (w granicach wyznaczonych linii rozgraniczających) nowych inwestycji, nie związanych z drogą. Zatem ustalenie linii rozgraniczających ul. [...] nie jest równoznaczne z zajęciem całego terenu pod realizację jezdni i chodników. W przypadku koniecznej modernizacji lub przebudowy, na etapie opracowania dokumentacji technicznej, ustalona zostanie krawędź jezdni i chodników oraz inne szczegóły techniczne. Wówczas możliwe będzie ustalenie zakresu ewentualnego naruszenia terenów działek sąsiednich. W przypadku, gdy istniejące w granicach linii rozgraniczających zainwestowanie i zagospodarowanie nie powoduje zagrożenia dla ruchu i funkcjonowania ulicy, pozostaje ono w stanie istniejącym. Ponadto wszelkie inwestycje związane z przebudową ulicy będą wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie procedur wydania tej decyzji właściciele działki będą uczestniczyć jako strony w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] maja 1999 r., Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K." w K., aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 15 marca 2002 r. na obszarze K. nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "K." w K. nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc rozbudowanej argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.