Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1495/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/269/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy Krzeszowice decyzją z dnia 9 lutego 2021 r., znak: ROS.6220.9.2019, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm. – dalej też jako: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku lub u.u.i.ś.) oraz art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712 – dalej jako: ustawa nowelizująca), po rozpatrzeniu wniosku A. P. (dalej też jako: skarżąca) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, parkingami naziemnymi, zagospodarowaniem terenu, obiektami małej architektury oraz towarzyszącymi obiektami budowlanymi infrastruktury technicznej" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia.

W następstwie wniosku T. B. i R. B. z dnia 15 marca 2021 r. (data wpływu do organu – 19 marca 2021 r.) o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia 9 lutego 2021 r., Burmistrz Gminy Krzeszowice postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. wznowił postępowanie w ww. sprawie (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/21 postanowień organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania), zaś decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r., znak: ROS.6220.9.2019, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia 9 lutego 2021 r. Organ I instancji ustalił, że decyzja z dnia 9 lutego 2021 r. stała się ostateczna w dniu 17 lutego 2021 r. Podał, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - 22 lipca 2019 r.).

Na podstawie udostępnionej przez Starostę Krakowskiego elektronicznej wersji ewidencji ustalił, że tytuł prawny do nieruchomości nr ew. [...] posiada T. B., a R. B. jest właścicielem działki nr [...]. Działki te nie przylegają bezpośrednio do terenu inwestycji i są położone w odległości około 15 m. od jej granic. Pomiędzy nimi i terenem inwestycji znajduje się działka nr [...] o przeznaczeniu drogowym. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta K. działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem U5 (zabudowa usługowa, w tym zabudowa produkcyjna o profilu ogrodniczym), natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej (MNU4) oraz szklarnie na działce nr [...]. Na podstawie pisma [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. z dnia 7 grudnia 2021 r. organ I instancji ustalił, że "stacja gazowa położona na działce [...] w K. jest wyłączona z eksploatacji". Z kolei z analizy mapy wynika, że na działce nr [...] (powstałej z podziału dz. nr [...]) położona jest stacja gazowa, od której poprowadzona jest sieć gazociągowa przechodząca przez działkę inwestora (tj. dz. nr [...]) do działki wnioskodawcy (tj. dz. nr [...]). Tak więc wskazana przez wnioskodawców sieć gazowa nie zaopatruje w gaz działki nr [...]. Nadto, na działce nr [...] o szerokości 4 m, po której przebiega gazociąg, nie jest planowana żadna zabudowa. W oparciu o zgromadzone dowody i kartę informacyjną przedsięwzięcia organ ustalił, że realizacja przedsięwzięcia nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...] oraz nie spowoduje przekroczeń standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że wnioskującym o wznowienie nie przysługiwał status strony w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a zatem nie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania T. B. i R. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., na podstawie art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2022 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2023 r. wniosła A. P..

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn.. II SA/Kr 330/23 Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając że zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna była nieprawidłowa, gdyż nie doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. warunkujących podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Sąd ocenił, że organ odwoławczy uchylając decyzję I instancji ograniczył się w zasadzie do wytknięcia organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę, iż sprawa badania przymiotu stron postępowania odwołujących się była przedmiotem rozważań sądu w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę, a nadto że organ odwoławczy w ogólnikowy sposób stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 k.p.a. nie wskazując konkretnie jakiego to materiału dowodowego brakowało do zweryfikowania, czy decyzja I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Sąd wytknął, że organ II instancji nie spróbował nawet poprzeć jakimkolwiek argumentem gołosłownej tezy, iż zachodzi konieczność uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. W tym zakresie Sąd podkreślił, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie przyznania przymiotu stron odwołującym się, to zobowiązany był poczynić je w ramach postępowania odwoławczego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 k.p.a., przy uwzględnieniu zasady dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W uzasadnieniu wyroku Sąd

Wskazał również, że organ I instancji nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 1064/21 zajmował się tylko i wyłącznie kwestią wadliwej weryfikacji przez organ terminowości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a nie wypowiadał się na temat posiadania bądź nie interesu prawnego przez odwołujących się w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej. Tym samym, skoro Sąd nie zawarł w tym przedmiocie żadnych wytycznych, to nie mogły one zostać naruszone przez organ I instancji. Sąd wyjaśnił także, że wyroki z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 43/22 i II SA/Kr 45/22 były nieprawomocne, a nadto wytyczne w nich nie dotyczyły wprost sprawy decyzji środowiskowej, Jednocześnie Sąd wskazał, że wadliwe były sugestie organu odwoławczego, by przy stosowaniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. i ustalaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało brać pod uwagę zasady wyznaczania kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę określone w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi odwoławczemu dokonanie analizy, czy odwołujący się są podmiotami, które mają interes prawny w sprawie decyzji środowiskowej, a zatem którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia 3 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, obecnie zaskarżoną decyzją z dnia 9 października 2023 r., znak: SKO.OŚ/4170/269/2023, na podstawie art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1064/21 i II SA/Kr 330/23. Organ odwoławczy przywołał ustalenia organu I instancji, zgodnie z którymi T. B. jest współwłaścicielem działki nr [...], zaś R. B. jest właścicielem działki nr [...]. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie było sporne, iż ww. działki nie przylegają bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, czyli działki nr [...] (aktualne nr działek po podziale: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. K.), gdyż są one oddzielone działką drogową nr [...], a działka nr [...] dodatkowo działkami nr [...], [...], [...], co wynika z zalegających w aktach sprawy wyrysów z mapy i mapy ewidencyjnej gruntów. Organ odwoławczy podkreślił także, że organ I instancji ustalił planowany sposób zabudowy terenu inwestycyjnego na podstawie analizy załącznika graficznego w postaci mapy zasadniczej z wrysowanymi elementami obejmującymi planowane przedsięwzięcie. Dokonując weryfikacji tych ustaleń organ odwoławczy "dostrzegł", że w aktach sprawy zalega fragment mapy opisanej jako "Przebieg sieci gazowej" z wrysowanym umiejscowieniem 8 budynków, jednak mapa ta jest pozbawiona legendy i metryki. Tym samym, zdaniem organu II instancji, nie wiadomo, czyj zamiar, z jakiego postępowania i na jakiej mapie (według stanu faktycznego z jakiej daty) został na nim odzwierciedlony. Wytknął także, że do akt sprawy nie zostały nawet dołączone akt sprawy, zakończonej objętą postępowaniem wznowieniowym decyzją, w tym badana w postępowaniu wznowieniowym decyzja środowiskowa. W związku z tym organ II instancji za dowolne uznał twierdzenie organu I instancji, że realizacja przedsięwzięcia nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek odwołujących się i nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na ich nieruchomościach. W ocenie organu odwoławczego, weryfikacja przesłanek z art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 u.u.i.ś. wymaga bowiem ustalenia charakteru planowanego przedsięwzięcia i parametrów planowanej inwestycji (rozmiaru i rodzaju planowanej inwestycji) przedstawionych w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę/inwestora. Organ II instancji podkreślił także, że fakt, iż odwołujący się wskazali we wniosku o wznowienie jako potencjalne źródło oddziaływań posadowiony na działce inwestycyjnej przyłącz gazu i mającą im przysługiwać służebność, które to okoliczności zostały słusznie zanegowane przez organ I instancji, to nie wyłącza to wynikającego z zasady prawdy obiektywnej obowiązku poczynienia przez organ prowadzący sprawę własnych ustaleń w zakresie istotnym z punktu widzenia art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. Organ odwoławczy dodał również, że wobec braku objętej wznowieniem decyzji środowiskowej i akt sprawy nią zakończonej niewykazane jest twierdzenie organu I instancji, że decyzja ta jest ostateczna, a przymiot ten uzyskała w dniu 17 lutego 2021 r. W ocenie organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji analiza usytuowania przedsięwzięcia na terenie inwestycji i wywiedziona na tej podstawie konkluzja o braku jego wpływu na sieć gazociągową i zaopatrzenie działek odwołujących w gaz, musi być oceniona jako dowolna, skoro organ I instancji nie dysponował aktami sprawy środowiskowej i dokumentami złożonymi przez inwestora, w tym Kartą Informacją Przedsięwzięcia. Organ II instancji zarzucił również, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia przesłanek orzeczenia w odniesieniu do charakterystyki i zasięgu inwestycji oraz wynikającego z ustaleń decyzji środowiskowej i zgromadzonych w aktach tamtej sprawy dowodów. Jednocześnie zdaniem Kolegium, dokonanie takich ustaleń faktycznych, analiz i ocen po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 października 2023 r. wniosła skarżąca – A. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego nawet w minimalnym zakresie (np. pod postacią przesłania zapytania do organu I instancji) i odgórne przyjęcie, że brak akt wznowionego postępowania w przekazanych mu aktach postępowania oznacza, iż organ I instancji orzekał w sprawie bez wglądu w akta pierwotnego postępowania, a w konsekwencji tego bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo tego że decyzja I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego uregulowania została w przepisach art. 64 a - 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.- dalej p.p.s.a.). W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych przepisów kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

W literaturze prawniczej zgłaszano postulaty wstrzemięźliwego korzystania z decyzji kasacyjnych. Zbigniew Kmieciak wskazywał, że przywiązywanie większej wagi do tego, aby zapewnić – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – dwukrotne pełne i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niż szybko załatwić sprawę, korygując na etapie rozpoznawania środka zaskarżenia dostrzeżony i możliwy do usunięcia błąd, bynajmniej nie chroni interesów stron. Postawa taka zachęca raczej do nadużywania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, co częstokroć przeradza się dla strony w udrękę niemającą końca. Obecne brzmienie art. 136 k.p.a., zwłaszcza jeśli zestawić je z treścią przepisów art. 3 § 3 i art. 151a p.p.s.a., sprzyja bardziej rozważnemu korzystaniu z tych kompetencji. Uwidacznia ono zarazem aktualność słów, że nie można wykluczyć orzekania kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym, ale powinno ono być utrzymane w granicach uzasadnionej potrzeby (Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, Przegląd Prawa Publicznego 2019, nr 1, s. 53-62).

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42).

Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wniesiony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2022 r. sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wznowione postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 25 maja 2022 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem stron, okoliczność, że wnioskujący o wznowienie bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 149 § 2 k.p.a. organ uznał, że podstawa ta w rzeczywistości nie wystąpiła.

Zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901).Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

W związku z tym podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 330/23 Sąd wskazał, że jeżeli organ odwoławczy stwierdził w niniejszej sprawie potrzebę dokonania dodatkowych ustaleń w zakresie przyznania przymiotu stron odwołującym się, to zobowiązany był poczynić je w ramach postępowania odwoławczego, w razie potrzeby korzystając z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu wyrażonej w cytowanym wyroku, wytknięte przez organ odwoławczy w poprzedniej decyzji kasacyjnej uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji w zasadzie nie dotyczyły sposobu i zakresu postępowania dowodowego, lecz w istocie niedokonania właściwej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego w odniesieniu do zweryfikowania interesu prawnego odwołujących się w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. Sąd podkreślił, że Kolegium nie wykazało, by materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji był niekompletny, a w związku z tym organ odwoławczy nie był uprawniony do unikania podjęcia merytorycznej decyzji. Zalecił, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien dokonać analizy kwestii, czy odwołujący się są podmiotami, które mają interes prawny w sprawie decyzji środowiskowej, a zatem którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Dodać należy, że z dostępnych w systemie PASSA skanów akt w sprawie sygn. II SA/Kr 1064/21 i II SA/Kr 330/23 wynika, że na prezentacie przy odpowiedzi na skargę wskazywano, że organ przesłał Sądowi 1 skoroszyt akt, a adnotacja organu na piśmie przewodnim co do ilości kart w przekazywanych aktach wskazuje, że brak było w nich akt postępowania zwyczajnego.

Ponownie uchylając decyzję organu I instancji po powtórnym rozpoznaniu odwołania T. B. i R. B. od decyzji z dnia 3 sierpnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zarzuciło organowi I instancji, że nie zbadał planowanego przez inwestora przedsięwzięcia pod kątem jego zakresu, parametrów, charakterystyki opisanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, w tym Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, że nie wykazał, że kwestionowana decyzja jest ostateczna, a przymiot ten uzyskała w dniu 17 lutego 2021 r. oraz że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia przesłanek orzeczenia w odniesieniu do charakterystyki i zasięgu inwestycji oraz wynikającego z ustaleń decyzji środowiskowej i zgromadzonych w aktach tamtej sprawy dowodów. Zdaniem Kolegium, dokonanie takich ustaleń faktycznych, analiz i ocen po raz pierwszy przez organ odwoławczy oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Stanowisko to jest całkowicie błędne. Zdaniem Sądu SKO w Krakowie nie zastosowało się do przedstawionych wyżej wiążących wskazań Sądu i po raz kolejny bezpodstawnie uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W nawiązaniu do wcześniej przedstawionego stanowiska, zauważyć należy, że stosownie do art. 74 ust.3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2018.2081 t.j.) stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zgodnie z art.63 ust.1 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając: 1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, w tym jego skalę i wielkość zajmowanego terenu, powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, wykorzystywanie zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, emisji i występowania innych uciążliwości, ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie, zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji; 2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego , 3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1.

Jak wynika z art.62a ustawy karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1.

Ziszczenie się przesłanek z art.74 ust.3a pkt 2) i 3) powinno być zatem ustalane co do zasady na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Stwierdzić należy, że w przedłożonych aktach sprawy brak jest akt postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 9 lutego 2021 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla "Budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, parkingami naziemnymi, zagospodarowaniem terenu, obiektami małej architektury oraz towarzyszącymi obiektami budowlanymi infrastruktury technicznej" zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] i określającą środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia, jak i samej decyzji.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że Kolegium nawet nie zwróciło się do organu I instancji z zapytaniem, czy przesłał on komplet akt i czy przy orzekaniu dysponował aktami postępowania zwyczajnego. Tymczasem, na karcie 84 akt administracyjnych znajduje się kserokopia notatki służbowej z akt postępowania zwyczajnego, na której widnieje adnotacja "oryginał w aktach sprawy znak: ROZ.6220.9.2019". Podobne adnotacje znajdują się również na k. 80 i 81 a.a. oraz na k. 15 i 16 a.a. Tym samym, jak się wydaje, rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji musiał dysponować aktami postępowania zwyczajnego. Nadto, jak wskazała skarżąca, akta te były załączone do przedmiotowej sprawy na etapie kwestionowania postanowień o odmowie wznowienia postępowania, na dowód czego przedłożyła zdjęcia wykonane z akt przez jej ówczesnego pełnomocnika. Braku akt postępowania środowiskowego nie wytknął organ odwoławczy wydając poprzednią decyzję kasacyjną, jak również Sąd w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 330/23. Jak podali sami wnioskujący o wznowienie, zapoznali się oni z decyzją środowiskową, a organ miał o niej wiedzę z urzędu. To samo odnieść należy do przedłożonej przez inwestora w sprawie głównej "Karty informacyjnej przedsięwzięcia". Nawiasem mówiąc, o wnioskach z niej wynikających informował pełnomocnik inwestora w piśmie z dnia 13 lipca 2022 r (k.152). W związku z faktem, że dopiero Sąd rozdzielił spięte zszywką strony tego pisma, można wysnuć wniosek, że z jego treścią nie zapoznały się organy obydwu instancji.

Argumenty SKO mające uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej, w szczególności, że w aktach sprawy zalega fragment mapy opisanej jako "Przebieg sieci gazowej" z wrysowanym umiejscowieniem 8 budynków, pozbawionej legendy i metryki, stąd nie wiadomo jakie zamierzenie inwestycyjne zostało na nim odzwierciedlone, czy też, że niewykazane jest twierdzenie organu I instancji, że decyzja Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 9 lutego 2021 r. jest ostateczna oraz że przymiot ten uzyskała w dniu 17 lutego 2021 r. wydają się być użyte dla wzmocnienia wrażenia konieczności uchylenia decyzji organu I instancji.

Zabieg ten jest nieudany. Po pierwsze, jedynie postępowanie zakończone ostateczną decyzją może być wznowione. Po drugie, skoro Kolegium kolejny już raz orzekało w przedmiotowej sprawie, dziwnym się wydaje, że dopiero teraz nabrało wątpliwości co do ostateczności decyzji zapadłej w postępowaniu głównym. Po trzecie, jak wynika ze znajdujących się w aktach notatek służbowych, ich oryginały znajdują się w aktach sprawy: [...].

Do akt sprawy dołączono wydruki map elektronicznych uzyskanych od Starosty. Rzeczywiście, na stronie 119 akt administracyjnych znajduje się kserokopia mapy z ręcznie wpisanym tytułem "przebieg sieci gazowej", prawdopodobnie przedstawiającej planowane na działce nr ewid. [...] przedsięwzięcie. Zaakcentować jednakże należy, że mapa ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron, a w razie wątpliwości organ odwoławczy mógł skorzystać z trybu przewidzianego w art.136 K.p.a.

Podsumowując, nie było żadnych przeszkód, by dowód z akt postępowania środowiskowego zakończonego kwestionowaną decyzją, czy też tylko z samej decyzji, czy też Karty informacyjnej przedsięwzięcia, uznając że są one niezbędne dla dokonania oceny ziszczenia się przesłanki z art.151 § 1 pkt 1) K.p.a., przeprowadził organ odwoławczy. Wbrew temu, co stwierdziło SKO w Krakowie, dokonanie uzupełniających ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy w zakresie przeprowadzenia analizy, czy wnioskującym o wznowienie przysługiwał przymiot stron wcale nie oznaczałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wszak organ I instancji nie przystąpił do badania kwestionowanej decyzji pod względem merytorycznym, ograniczając zakres postępowania do minimum niezbędnego do dokonania oceny statusu procesowego wnioskujących o wznowienie.

W piśmiennictwie prawniczym poświęconym stronie w postępowaniach środowiskowych wskazuje się, że weryfikacja stron postępowania może i powinna być przeprowadzona na każdym etapie postępowania (K. Gruszecki. Strony postępowania w sprawach określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć. Glosa do wyroku WSA z 6 grudnia 2018 r.IV SA/Po 855/18, Orzecznictwo Sądów Polskich 2020, nr 1, s. 9). Skoro weryfikacja stron postępowania ma być przeprowadzana na każdym etapie postępowania, to logicznym jest, że również na etapie postępowania odwoławczego. Z argumentacji organu II instancji nie wynika, aby w czynnościach zrealizowanych przez organ I instancji dopatrywać się takich uchybień czy braków w zgromadzeniu dowodów i materiałów, aby przekraczało to zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie organ II instancji władny jest przeprowadzić na podstawie art. 136 K. p. a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k. p. a.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji rzeczą SKO w Krakowie będzie zastosowanie się do powyższych ocen i wskazań.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 2 p. p. s. a. uwzględniając sprzeciw, i uchylając zaskarżony akt.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł składa się: 100 zł jako uiszczony wpis od sprzeciwu, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.