Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 567/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 463/22 w sprawie ze skargi D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 19 maja 2022 r., nr SKO.430.635.51.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 463/22, oddalił skargę D.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 19 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy wydaną po rozpatrzeniu wniosku z 2 stycznia 2019 r. D.R. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z 21 lutego 2022 r., nr 3/2019 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami w bryle budynków, na działce o nr ewid. [...], obręb N., gmina R.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy ekspertyza – dokument pod nazwą "Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych" z 10 lutego 2021 r., oraz zastosowanie bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, nie wyczerpuje przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., w kontekście aktualnego stanu wiedzy technicznej w zakresie obowiązujących, powszechnych procedur wykonania ujęcia wód podziemnych, faktycznej możliwości uzdatniania wody do celów pitnych, oraz zastosowania bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe;

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy realizacja przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę wyłącznie ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, sporządzonych przez osobę legitymującą się uprawnieniami (kwalifikacjami), na poziomie biegłego sądowego;

3. art. 395 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"), w wyniku wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w stanie faktycznym sprawy wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego;

4. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w stanie faktycznym sprawy zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz nie spełnia wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został dostatecznie wyjaśniony przez organy administracji w sposób pełny, tj. z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., art. 395 pkt 5 i 7 Prawa wodnego, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości;

2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących postępowania dowodowego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W zaskarżonym wyroku Sąd słusznie przyjął, że w kontrolowanej sprawie spór sprowadza się do oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Według tego przepisu, wydanie decyzji o decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, przy czym powyższy wymóg uważa się za spełniony również w przypadku, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Zakład Usług Wodnych we W. sp. z o.o. pismami z 17 lutego 2021 r., nr 28/01-3/2021 oraz nr 38/OT-3/2021 z 17 lutego 2021 r. odmówił wydania zapewnienia odpowiednio dostawy wody i odbioru ścieków.

Odnosząc się zaś kolejno do poszczególnych zarzutów, nie można było zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że dokument z 10 lutego 2021 r. pn. "Ocena terenu działki nr ew. [...] w m. N. pod względem wykonania 9 studni głębinowych" oraz zastosowanie bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, nie wyczerpuje przesłanki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Po pierwsze, Sąd zasadnie zaaprobował ocenę wskazanego dokumentu, jako sporządzonego z dużym stopniem generalizacji, wyłącznie na podstawie analizy materiałów archiwalnych, map tematycznych w skali 1:50.000 oraz literatury fachowej i co kluczowe, przez osobę nieposiadającą odpowiedniej kategorii kwalifikacji legitymującej do poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych. Autorem przedstawionego przez inwestora opracowania był geolog posiadający kwalifikacje kategorii VII, które zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm., dalej: "u.p.g.g."), upoważniają do określania warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby: zagospodarowania przestrzennego, posadawiania obiektów budowlanych, z wyjątkiem posadawiania obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz budownictwa wodnego. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.g.g., upoważnionymi do poszukiwania i rozpoznawania zasobów wód podziemnych są osoby posiadające w zawodzie geologa kwalifikacje kategorii IV bądź V.

Po drugie, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie kwestionował zastosowania dla planowanej zabudowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe. Przeciwnie, powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), podniósł że przepis ten expressis verbis dopuszcza odprowadzanie ścieków do bezodpływowego zbiornika, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, co oznacza iż brak sieci kanalizacyjnej oraz umowy o jej wykonanie nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. s. 24 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Również chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy realizacja przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wymaga przedstawienia przez wnioskodawcę wyłącznie ekspertyzy geologicznej i badań sanitarnych, sporządzonych przez osobę legitymującą się uprawnieniami (kwalifikacjami), na poziomie biegłego sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – przeciwnie do sformułowanego zarzutu – Sąd nie zawęził sposobu wykazania możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę z własnego ujęcia wyłącznie do przedstawienia ekspertyzy hydrogeologicznej. Zaznaczył bowiem, że wykazanie tej okoliczności winno nastąpić rożnymi formami (metodami), wskazując przykładowo, że "wykazanie istnienia wybudowanych studni również mogłoby stanowić spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i wtedy bez potrzeby składania dodatkowej dokumentacji hydrologiczno-geologicznej" (s. 27). Nie wykluczył też możliwości złożenia innych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności (s. 27).

Także zarzut naruszenia art. 395 pkt 5 i 7 Prawa wodnego, w wyniku wadliwego przyjęcia przez Sąd, że w stanie faktycznym sprawy wykonanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, nie mógł zostać uwzględniony. Po pierwsze, kwestia regulacji art. 395 pkt 5 i 7 Prawa wodnego, pozostawała poza zakresem sprawy. Po drugie, Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych w kontekście przywołanego przepisu. Wątek odnoszący się art. 395 pkt 5 i 7 Prawa wodnego został zamieszczony jedynie w części sprawozdawczej uzasadnienia zaskarżonego wyroku i stanowił wypowiedź organu prowadzącego postępowanie administracyjne (zob. s. 5 i 12).

Nie zasługuje na uwzględnienie także i zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w wyniku czego Sąd błędnie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uznał zamierzenie inwestycyjne za niezgodne z przepisami odrębnymi oraz niespełniające wymogów określonych w art. 61 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie przyjął, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało brak możliwości zapewnienia przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej bądź korzystania na terenie planowanej zabudowy z indywidualnego ujęcia wody, co uczyniło zamierzenie inwestycyjne niezgodnym z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.), które należało uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. Równocześnie zdiagnozowany brak oznacza niewypełnienie wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. Pozostają one bowiem w ścisłym związku z poddanymi wcześniej negatywnej ocenie zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Przy czym w odniesieniu do zarzucanego naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji objętej skargą w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Szczególnego podkreślenia w tym względzie wymaga wezwanie inwestora przez organ I instancji o uzupełnienie wniosku o aktualne kopie mapy zasadniczej oraz o aktualne dokumenty pozwalające ocenić, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Mimo powtórnego wezwania inwestor nie wykazał w sposób dostateczny, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę z indywidualnego ujęcia jest możliwe i wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego.

Z kolei od strony stricte proceduralnej wypada dodatkowo wyjaśnić, że według art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Na podstawie przywołanej treści art. 133 § 1 p.p.s.a., należy przyjąć, że do naruszenia tego przepisu dochodzi, gdy Sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.032013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na podstawie akt sprawy, zaś skarżący kasacyjnie nie przedstawił ani w treści zarzutu ani w jego uzasadnieniu, w czym miałoby się przejawiać naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Należy podkreślić, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic sprawy rozpoznawanej.

Natomiast przywołane w dwóch ostatnich zarzutach przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. należą do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że ich naruszenie może być jedynie następstwem uchybienia innym przepisom, zaś same przepisy wynikowe nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.