Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 283/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 11a ust. 1, 2, 3, 3a, 7 pkt 2 i ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: par. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXV/453/23 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia z siedzibą w R. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 30 listopada 2023 r. Rada Miejska w Bojanowie (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXV/453/23 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 12068; dalej jako "uchwała nr LXV/453/23" lub "Uchwała"). Mocą tej uchwały wprowadzony został "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo na rok 2023", stanowiący załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem").

Pismem z 27 grudnia 2023 r. (wpływ do Organu w tym samym dniu; wpływ do Sądu: 25 stycznia 2024 r.) Stowarzyszenie z siedzibą w R. (dalej jako "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę m.in. na uchwałę nr LXV/453/23, zarzucając naruszenie:

. art. 11a "ust. 2" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; dalej w skrócie "u.o.z.") – przez niezapewnienie adekwatnej opieki nad wolno żyjącymi kotami,

. art. 11a "ust. 6" u.o.z. – przez nieadekwatne uregulowanie zadania usypiania ślepych miotów w Programie (w tym iluzoryczność tego zobowiązania wynikającą z braku takiego świadczenia w umowie weterynaryjnej),

. art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. dot. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt

oraz żądając stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, wytykając – w oparciu o analizę postanowień Programu, zawartej na jego podstawie umowy weterynaryjnej oraz opisanych sytuacji faktycznych – "iluzoryczność, niewystarczalność i nieadekwatność zbudowanego [w Gminie Bojanowo] i trwającego od lat modelu zarządzania w zakresie ochrony zwierząt na gruncie stanowionego prawa i w praktyce". W szczególności Skarżący podniósł, że:

- opisane w skardze zdarzenia i okoliczności przedstawiają obraz iluzoryczności działania pomocy zwierzętom z wypadków w przyjętej formule i brak właściwego nadzoru Gminy Bojanowo (zwanej też dalej "Gminą") nad realizacją powierzonych zadań weterynaryjnych;

- w § 11 Programu uregulowano wyłącznie całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bezdomnych, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. przewiduje obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej wszystkim zwierzętom (w tym gospodarskim i dzikim);

- Program ani umowa weterynaryjna nie odnoszą się do sposobu postępowania ze zwierzętami po wykonaniu niezbędnych zabiegów weterynaryjnych, podczas gdy uregulowanie tego aspektu jest zasadne;

- nie uregulowano w Programie sposobu postępowania w przypadkach zwierząt rannych lub w widoczny sposób potrzebujących natychmiastowej pomocy, które zostały znalezione / podjęte przez ludzi, którym ich los nie jest obojętny – "zapisy" Programu w powyższym zakresie, a także w zakresie zasad współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, w takich sytuacjach są niewystarczające;

- Program nie wypełnia w sposób wystarczający delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, gdyż utożsamia opiekę na wolno żyjącymi kotami tylko z podejmowanymi wobec nich interwencjami i z ich dokarmianiem ograniczonym tylko do okresu zimowych mrozów;

- zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program powinien obejmować zadanie polegające na usypianiu ślepych miotów, co oznacza, że powinien nie tylko wskazać, że realizuje to zadanie, ale przede wszystkim wykazać, w jaki sposób to zadanie będzie realizowane (zob. wyrok WSA o sygn. akt II SA/Gl 980/21). "Zapisy" § 9 Programu nie wypełniają tak rozumianej delegacji ustawowej;

- łączne czytanie postanowień Programu i umowy weterynaryjnej ujawnia, jak bardzo niewystarczający jest zakres zapewnianych przez lecznicę świadczeń – skoro nie obejmują one obowiązku czipowania przyjętych do lecznicy zwierząt, ich ewidencji i zapewnienia dokumentacji leczenia oraz badań RTG i USG i innych pogłębionych badań w przypadkach mogących takich badań wymagać, a także nie uwzględniają kosztów utylizacji zwłok – co oznacza, że nieujawnione w Programie aspekty, które powinny stanowić rozwinięcie opisu działania z § 11 Programu zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., nie będą realizowane.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez r. A., wniosła o oddalenie skargi, uznając wszystkie zarzuty Stowarzyszenia za bezzasadne, a w szczególności podkreślając, że:

- zaskarżony Program na 2024 r. obowiązuje;

- programy na 2023 r. i 2024 r. i umowy weterynaryjne są ze sobą spójne i obejmują wszystkie zadania nałożone ustawą do realizacji;

- umowy weterynaryjne na rok 2023 i na rok 2024 zawierają prawidłowo określony przedmiot umowy. Ponadto umowa na 2024 r. obejmuje ten sam przedmiot, co umowa na 2023 r., ze szczegółowym dodaniem całodobowej usługi oraz gotowości, przy czym umowa na 2024 r. została zawarta z innym weterynarzem;

- bezpodstawne jest twierdzenie, że Program ani umowa weterynaryjna nie odnoszą się do sposobu postępowania ze zwierzętami po wykonaniu zabiegów weterynaryjnych i przekazanie tych zwierząt pod opiekę organizacjom społecznym, do schroniska – bo to weterynarz decyduje o długości leczenia i potrzebie oddania do schroniska, z którym Gmina ma podpisaną umowę, oraz o usypianiu ślepych miotów;

- Skarżący opisuje i stawia zarzuty do zakresu i sposobu [wykonywania] usług weterynaryjnych, które jednak wymagają wiedzy specjalistycznej, jakiej, jak należy domniemywać, Stowarzyszenie nie posiada;

- zdarzenia opisane w skardze miały miejsce sporadycznie;

- bezzasadny jest zarzut, że Program jest sprzeczny z art. 11a u.o.z., bo nie obejmuje wszystkich zwierząt (tj. nie tylko bezdomnych) – gdyż ustawodawca upoważnił radę gminy do uchwalenia gminnego programu nad zwierzętami bezdomnymi;

- zaskarżony Program wypełnia w sposób wystarczający delegacje ustawowe z art. 11a ust. 2 pkt 2 i 8 u.o.z. Zgodnie z umową zawartą z weterynarzem wolno żyjącym kotom jest zapewniona całodobowa opieka weterynaryjna; nie ma zaś potrzeby ich całorocznego dokarmiania, ponieważ są to zwierzęta łowne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wypada zaznaczyć, że wskazanym wyżej pismem z 27 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargi na – jak to określił autor pisma – "uchwalone przez Radę Miejską w Bojanowie «Programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo na rok 2023»", tj. na następujące trzy uchwały Rady Miejskiej:

- z dnia 24 lutego 2023 r. nr LVII/391/23;

- z dnia 22 czerwca 2023 r. nr LXI/422/23;

- z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXV/453/23.

Zgodnie z zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu sprawy z ww. skarg zostały rozdzielone i skierowane do odrębnego rozpoznania pod następującymi sygnaturami akt:

- skarga na uchwałę nr LVII/391/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 47/24;

- skarga na uchwałę nr LXI/422/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 282/24;

- skarga na uchwałę nr LXV/453/23 – pod sygn. akt IV SA/Po 283/24.

W konsekwencji przedmiot niniejszego postępowania sądowego stanowiła wyłącznie skarga na uchwałę nr LXV/453/23.

Jak wprost wynika z części wstępnej skargi, została ona wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu skarga na konkretną uchwałę rady gminy jest dopuszczalna, o ile:

(i) jest to uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;

(ii) postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Ad (i) Jak to już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała nr LXV/453/23 Rady Miejskiej w Bojanowie z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojanowo.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - tego rodzaju uchwała, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 572; w skrócie "u.o.z."), stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; to oraz – o ile inaczej nie zastrzeżono – dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Tym samym nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała została podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ad (ii) Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym ocena interesu prawnego organizacji społecznych (tu: Stowarzyszenia) w zaskarżaniu uchwał organów gmin musi być powiązana z badaniem ich ustawowych i statutowych zadań i kompetencji, tym bardziej w przypadku gdy chodzi o ochronę zwierząt, które same nie mogą bronić swojego interesu (zob. wyrok WSA z 28.11.2013 r., II SA/Sz 612/13).

W myśl art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Wypełniając ten obowiązek rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 u.o.z.). Z kolei z art. 3 u.o.z. wynika, że w celu realizacji przepisów ustawy właściwe organy samorządu terytorialnego są zobowiązane do współdziałania m.in. z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jedną z obligatoryjnych form takiego współdziałania stanowi, nałożony w art. 11 ust. 7 pkt 2 u.o.z. na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), obowiązek przekazania projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, najpóźniej do dnia 1 lutego, do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że Skarżący jest organizacją społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Wynika to wprost z § 6 statutu Stowarzyszenia (zwanego też dalej "Statutem") – stanowiącego załącznik do uchwały jego walnego zgromadzenia nr [...] (k. 37 i nast. akt sądowych) – w myśl którego celem Stowarzyszenia jest:

1) ochrona zwierząt i środowiska przyrodniczego,

2) zapobieganie i przeciwdziałanie przejawom niewłaściwego traktowania zwierząt, w tym do uczestniczenia w interwencjach dotyczących podejrzenia lub stwierdzenia niewłaściwego traktowania lub znęcania się nad zwierzętami, także w sprawach zgłoszonych przez Stowarzyszenie do Policji i związanych z nimi interwencji Policji,

3) podejmowanie działań w zakresie kształtowania postaw proekologicznych.

Terenem działania Stowarzyszenia jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej, ze szczególnym uwzględnieniem województwa w. oraz miasta i gminy R. (§ 2 ust. 1 Statutu). Zgodnie z § 7 ust. 1 Statutu, Stowarzyszenie realizuje swoje cele statutowe m.in. poprzez: współpracę z organami administracji państwowej i samorządowej odpowiedzialnymi za realizację ustaw z zakresu ochrony zwierząt oraz środowiska naturalnego [pkt 1]; organizowanie działań i włączanie się w akcje pomocy zwierzętom, a w szczególności interweniowanie w sytuacjach podejrzenia lub stwierdzenia niewłaściwego ich traktowania, w tym udział w interwencjach, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 [pkt 2]; opiniowanie aktów prawnych i występowanie z inicjatywami uchwałodawczymi w zakresie ochrony zwierząt [pkt 7].

Zarazem z niezakwestionowanych w tym zakresie przez Organ twierdzeń skargi wynika, że Gmina przekazała Stowarzyszeniu sporny program do zaopiniowania w trybie art. 11 ust. 7 i 8 u.o.z. oraz że jego treść jest negatywnie oceniana przez Stowarzyszenie, które zarzuca Gminie "iluzoryczność, niewystarczalność i nieadekwatność zbudowanego i trwającego od lat modelu zarządzania w zakresie ochrony zwierząt", skutkującą, zdaniem Skarżącego, istotnym brakami w zapewnieniu przez Gminę wymaganego, właściwego standardu opieki nad zwierzętami jej potrzebującymi.

Wszystko to, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie ma legitymację prawną do zaskarżenia Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wypada nadmienić, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu między stronami.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały, należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego – a takim aktem jest bez wątpienia, jak to już wyżej wyjaśniono, zaskarżona Uchwała, jako podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. uchwała określająca ww. program powinna zostać podjęta przez radę gminy "corocznie do dnia 31 marca" i obejmować w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może również obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11 ust. 3 u.o.z.), a także plan ich sterylizacji lub kastracji (art. 11 ust. 3a u.o.z.).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Od razu wypada zaznaczyć, że jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, s. 33–34). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16). W ich przypadku, konsekwentnie, istotny rozdźwięk pomiędzy zamiarem prawodawczym organu uchwałodawczego gminy, a jego wysłowieniem w treści aktu prawa miejscowego może świadczyć o istotnej wadliwości takiego aktu, w całości lub w odnośnej części (analogicznie w odniesieniu do gminnego aktu planistycznego, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – por. wyrok WSA z 30.09.2022 r., IV SA/Po 295/22).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nr LXV/453/23, podjęta 30 listopada 2023 r., została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 15 grudnia 2023 r. oraz że – zgodnie z jej § 4 – weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 30 grudnia 2023 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej § 1, tytułu załącznika do niej oraz § 12 ust. 1 Programu) jasno wynika, że jej postanowienia wprowadzono (a więc miały obowiązywać) tylko "na rok 2023", czyli do 31 grudnia 2023 r. (sic!). Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała "automatycznie" wygasła z dniem 31 grudnia 2023 r. i od 01 stycznia 2024 r. już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały przez Radę Miejską) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie.

Należy bowiem zauważyć, że z treści odpowiedzi na skargę (pisma pełnomocnika Rady Miejskiej z 17 stycznia 2024 r.) jasno wynika przekonanie Organu, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą nr LXVI/453/23 Program został uchwalony na rok 2024 i że będzie w tym roku obowiązywał (cyt.: "Zaskarżony Program na 2024 r. obowiązuje"). Przekonanie to zdaje się podzielać również Skarżący, który w skardze, określając zakres czasowy obowiązywania tej uchwały, napisał jedynie, że ona "wejdzie w życie 30-12-2023". Wszystko to pokazuje, że Program wprowadzony zaskarżoną Uchwałą miał być, a najpewniej rzeczywiście jest i byłby nadal stosowany do spraw w nim uregulowanych – także w roku 2024.

Z tych względów Sąd uznał za konieczne przeprowadzenie oceny zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały.

W efekcie Sąd doszedł do przekonania, że Uchwała w istotnym stopniu narusza przede wszystkim przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., w myśl którego: "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Przepis ten nie może być bowiem rozumiany w taki sposób, iżby dopuszczał – tak jak zostało to uczynione w kontrolowanej sprawie – uchwalenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt mającego obowiązywać tylko przez dwa ostatnie dni danego roku kalendarzowego.

Niezależnie od tego wypada zauważyć, że zaskarżona Uchwała w istotnym stopniu narusza ponadto rudymentarną zasadę adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy – wysłowioną w szczególności w § 6 ZTP – która oznacza, że tekst aktu prawnego powinien być tak zredagowany, by dokładnie odpowiadał zamiarom (intencjom) prawodawcy (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016). Jak to już bowiem wyżej wskazano, z odpowiedzi na skargę jasno wynika, że zamiarem Rady Miejskiej przy podejmowaniu uchwały nr LXVI/453/23 było określenie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na rok 2024 (obowiązującego w tym roku). Tymczasem treść Uchwały rażąco od tego zamiaru odbiega, skoro wprowadzony nią Program został expressis verbis przyjęty "na rok 2023" (sic!).

Już te spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona Uchwała narusza prawo stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W świetle powyższego bezprzedmiotowym byłoby odnoszenie się przez Sąd do szczegółowych zarzutów skargi, które, zauważmy, w istocie sprowadzają się do wytknięcia Radzie Miejskiej tzw. pominięcia prawodawczego, polegającego na naruszeniu obowiązku wyczerpującego (w tym: w wymaganym stopniu szczegółowego / konkretnego) uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym. (I to nawet abstrahując od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne").

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżące Stowarzyszenie koszt wpisu od skargi, w wysokości 300 zł.