Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 2 pkt 11, ust. 6, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 35, art 64 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Tatrzańskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 102/23 w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 102/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi W. G. na bezczynność Starosty Tatrzańskiego, dalej także: "organ" lub "Starosta", w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) zobowiązał Starostę Tatrzańskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2021 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że Starosta Tatrzański dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Staroście Tatrzańskiemu grzywnę w wysokości 1000 zł; 4) zasądził od Starosty Tatrzańskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Tatrzański zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ nie może prawidłowo ustalić stron, bez załączonego do wniosku załącznika graficznego do decyzji środowiskowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przepis ten stanowi podstawę do wezwania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji,

b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa,

c) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – w przypadku zamierzenia budowlanego poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, nie jest brakiem formalnym, lecz brakiem materialnym,

d) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej i załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie stanowi braku formalnego, o jakim mowa w art. 64 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponad powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocena zaistnienia bezczynności w niniejszej sprawie uwarunkowana jest tym, czy organ odwoławczy miał podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko, według którego, brak wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest naruszeniem w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uprawnia organ administracji architektoniczno-budowlanej do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie art. 64 § 2 K.p.a. (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15; szereg wyroków NSA z dnia 18 października 2017 r., w tym wyrok o sygn. akt II OSK 1773/17; wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 72/18).

Wbrew zarzutowi kasacji, z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego oraz art. 64 § 2 K.p.a. nie wynika, że nieprzedłożenie wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej i załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie, nie stanowi braku formalnego, o jakim mowa w art. 64 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wymóg zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska jest jednym z warunków materialnoprawnych wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykazanie przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanki udzielenia pozwolenia na budowę nie stanowi więc obowiązku o charakterze formalnym (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/22; wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3294/20)

To, że wykazanie to polega na przedłożeniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie oznacza, że decyzja ta jest elementem formalnym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to rezultatem systemu norm regulujących proces inwestycyjny, według którego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala zaistnienie przesłanki zgodności z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, do której wydania właściwy jest inny organ administracji publicznej (art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej: "ustawa środowiskowa".

Także na tle obecnie obowiązującej ustawy środowiskowej aktualny jest pogląd, zgodnie z którym, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009/6/116).

W sytuacji zidentyfikowania braków materialnoprawnych wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Braki projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku mają charakter materialnoprawny i organ może je badać na etapie późniejszym, niż wstępne sprawdzenie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. W myśl przepisu art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, dodanego do art. 33 przepisem art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później, niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Przepis ten porządkuje tryb usuwania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując wyraźnie, że art. 64 § 2 K.p.a. stosuje się do braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku zidentyfikowania braków innych, niż określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przepis art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego zezwala na zastosowania art. 64 K.p.a. (por. red. Zygmunt Niewiadomski, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2015; wyroki NSA z dnia 18 października 2018 r., w tym wyrok o sygn. akt II OSK 1888/17; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 796/19).

Poglądu przeciwnego nie można wywodzić z treści art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Przepis art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej stanowi, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a.

Unormowanie to jest spójne z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jak już powyżej wskazano, jednym z wymogów materialnych udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zaistnienie tej przesłanki materialnej pozwolenia na budowę następuje w drodze decyzji o charakterze rozstrzygnięcia wstępnego, konieczne jest przedłożenie tej decyzji z wnioskiem i projektem budowlanym. Nie jest to jednak wymóg formalny wniosku.

Jak zauważono w orzecznictwie, stwierdzenie zawarte w art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę ma na celu wskazanie, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 ustawy środowiskowej, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie, a co wyklucza zastosowanie tego przepisu przy ocenie braków formalnych (por. m.in. powołane wyżej wyroki NSA z dnia 18 października 2017 r., w tym o sygn. akt II OSK 1773/17; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 352/15).

To, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę m.in. na podstawie załącznika graficznego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, nie oznacza, że przedłożenie tego dokumentu jest wymogiem formalnym podania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przymiot strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od szczególnego charakteru tego unormowania w porównaniu z art. 28 K.p.a., przymiot strony jest wynikiem posiadania przez podmiot interesu prawnego. Interes prawny jest zaś instytucją prawa materialnego. Posiadanie interesu prawnego wynika z norm prawa materialnego. Ustalenie stron jest zatem w pełni możliwe na etapie badania przez organ spełnienia przez wnioskodawcę wymogów materialnych określonych w art. 35 ust. 1 Prawa materialnego.

Pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie stanowiło zatem załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów art. 35 K.p.a. W rezultacie, zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych i materialnych. Znajduje oparcie w art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.