Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1913/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 782/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od J. K. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od J. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. K. i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda [...]udzielił, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.), Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł [...] wraz z infrastrukturą. Wskazaną decyzją zatwierdzono podział nieruchomości, w wyniku którego powstały będące własnością J. K. działki o numerach: [...] w obrębie[...] , gmina[...] . W decyzji wskazano, że powyższe działki z mocy prawa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, staną się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym przez Wojewodę[...].

Od decyzji z [...] maja 2011 r. zostały wniesione odwołania, m.in. przez J. K., po których rozpoznaniu Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2011 r. częściowo zmienił decyzję organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] września 2011 r., która została oddalona wyrokiem z 26 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1508/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 214/13 oddalił skargę kasacyjną J. K. od powyższego wyroku Sądu I instancji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek o numerach:[...].

Wojewoda [...]decyzją z [...] lipca 2014 r. odmówił wygaszenia decyzji własnej z [...] maja 2011 r. w zakresie wnioskowanym przez inwestora. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po którego rozpoznaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2016r. uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek nr[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że na wskazanych działkach nie zostały wykonane żadne prace wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. Z tego powodu stwierdził, że zaistniały przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., bo inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień wobec wskazanych nieruchomości, wskutek czego decyzja w tej części stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w szeroko pojętym interesie społecznym.

W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Ministra z [...] lutego 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zatem należy ją uchylić. Ocenił, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w zakresie dotyczącym działek nr [...] nie stała się bezprzedmiotowa. W dalszym ciągu istnieje przedmiot rozstrzygnięcia, czyli decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono na realizację inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzono także podział nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, które miało zostać ustalone w odrębnej decyzji. Sąd I instancji podkreślił również, że w związku z odstąpieniem od realizacji inwestycji na działkach nr [...] nie został sporządzony projekt zamienny, a zmiana odcinka korpusu przebudowywanej drogi gminnej w sposób niepowodujący zajęcia powyższych działek została zakwalifikowana jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego niewymagające zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu I instancji decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. wywołała już daleko idące skutki i trudno jest podzielić stanowisko Ministra, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Przyjęcie, że zaniechanie realizacji inwestycji na wskazanych działkach samo w sobie stanowi podstawę do uznania danej decyzji administracyjnej lub jej części za bezprzedmiotowe godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. i pozbawiałoby uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił: 1) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rezygnacja przez inwestora z realizacji inwestycji na terenie działek o numerach [...] nie stanowi o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której dotyczył wniosek o stwierdzenie jej wygaśnięcia, została wydana w postępowaniu wnioskowym, i wyłącznie inwestor, jako podmiot wywodzący z tej decyzji prawa, był uprawniony do wystąpienia o wygaszenie decyzji z uwagi na rezygnację z realizacji uprawnień przyznanych mu tą decyzją w odniesieniu do działek skarżącego; art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanka bezprzedmiotowości w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "wywołała już daleko idące skutki", takie jak zatwierdzenie projektu budowlanego, udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzenie zagospodarowania obejmującego te działki i zatwierdzenie podziału nieruchomości, którego konsekwencją stało się przejście ich własności na rzecz Skarbu Państwa. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że inwestor odstąpił od realizacji inwestycji na tych działkach, co wypełnia dyspozycję art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w zakresie zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Sąd pominął także to, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w stosunku do działek skarżącego uchyla wszystkie skutki prawne, jakie decyzja ta wywierała w odniesieniu do tych działek. Zatem, skutkiem wygaszenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej było wygaśnięcie także w tej części zatwierdzonego nią projektu budowlanego, projektu zagospodarowania, podziału nieruchomości, a w konsekwencji wygasło też przejście prawa własności na Skarb Państwa; art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu przez Sąd I instancji drugiej, koniecznej dla zastosowania tego przepisu, przesłanki, tj. czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd I instancji skupił się wyłącznie na interesie byłego właściciela wskazanych działek, "który oczekuje wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej" i nie zbadał interesu inwestora, w którego przypadku interes przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji jest równoznaczny z interesem społecznym. Ponadto Sąd I instancji pominął, że samo pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej stoi w kolizji z interesem społecznym, bowiem stwarza pozory istnienia określonych uprawnień, czy obowiązków i godzi w ten sposób w pewność obrotu prawnego. Dlatego wygaszenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w części, w której nie została wykonana inwestycja drogowa i przez to nie nadaje się ona do wykonania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1, w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 3-4a i w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, iż mimo stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek skarżącego, decyzja ta nadal oddziałuje na te działki w zakresie zatwierdzonego nią projektu budowlanego, projektu zagospodarowania i ich podziału. To ustalenie doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że decyzja wywołała daleko idące skutki prawne i dlatego nie stała się bezprzedmiotowa, czego konsekwencją było uwzględnienie skargi przy niewłaściwym zastosowanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji pominął przy ocenie sprawy sądowoadministracyjnej, że niezrealizowanie inwestycji drogowej na działkach skarżącego prowadzi do bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego, projektu zagospodarowania i podziału nieruchomości w części dotyczącej działek skarżącego. Niezasadne jest wydzielenie tych działek, bowiem celem art. 11 f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1 oraz art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 3-4a i w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest wydzielenie dotychczasowych nieruchomości prywatnych działek gruntu mających być zajętymi pod drogę publiczną (co jest określone w projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania zatwierdzonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Niezrealizowanie inwestycji drogowej na danej działce prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji w tej części w zakresie wszystkich skutków wywieranych przez tę decyzję w odniesieniu do tej działki a przewidzianych w wymienionych przepisach ustawy. I w takim zakresie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wygaszona zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa; art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania, bowiem jeśli Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organ art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, gdyż określa generalne skutki administracyjnoprawne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, to powinien orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który jest podstawą prawną uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. (chociaż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano nieistniejący w P.p.s.a. przepis "art. 145 § 1c"), który jest podstawą prawną uwzględnienia skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania wywołanego odwołaniem inwestora od decyzji organu I instancji, które musi być ponownie rozpatrzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa po prawomocnym zakończeniu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podkreślił, że bezprzedmiotowość decyzji wystąpiła po jej wydaniu. We wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej inwestor wskazał działki o numerach [...] jako niezbędne do realizacji inwestycji. Dopiero na etapie realizacji okazało się, że inwestycja może zostać wykonana bez tych działek. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w zakresie powyższych działek leży w szeroko pojętym interesie społecznym, ponieważ porządkuje sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana. Organ wskazał, że inwestycja została zakończona, a dla jej prawidłowej realizacji wskazane działki nie były konieczne. Sąd I instancji błędnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości decyzji i w ogóle nie ocenił, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanych względów organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy o bezprzedmiotowości decyzji świadczy rezygnacja z uprawnień przez stronę (inwestora) polegająca na złożeniu wniosku o wygaśnięciu decyzji oraz fakt niewykorzystania działek o nr [...] w zakresie realizacji inwestycji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i uznanie, iż J. K. wystąpił na drogę postępowania cywilnego przez Sądem Rejonowym[...] , domagając się zasądzenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy J. K. wystąpił na drogę postępowania sądowego, domagając się wykupu nieruchomości niebędących przedmiotem niniejszego postępowania; art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz oparciu rozstrzygnięcia na twierdzeniu, iż inwestor odmawia wypłaty odszkodowania, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami to organ administracji ustala wysokość należnego odszkodowania, a inwestor jest jedynie płatnikiem powyższego; art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] wywołała daleko idące skutki, podczas gdy w niniejszej sprawie wobec nieprzeprowadzenia inwestycji na powyżej wskazanych działkach żadne skutki nie wystąpiły.

Uzasadniając podstawy kasacyjne inwestor wyjaśnił, że w toku postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej J. K. składał wnioski, odwołanie, skargi do WSA i NSA, kwestionując przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego nieruchomości. Nie wyraził zgody na wejście na teren nieruchomości celem dokonania inwentaryzacji, dlatego na mapie do celów projektowych nie ujawniono faktu istnienia biologicznej oczyszczalni ścieków. Informacja o istnieniu tego obiektu wyszła na jaw dopiero na etapie wyznaczania punktów granicznych. Z tych powodów w ramach nadzoru autorskiego zmieniono przewidziane do przebudowy zagospodarowanie odcinka drogi gminnej w sposób niepowodujący zajęcia działek J. K. Zmiana projektu budowlanego ograniczała się do zmiany usytuowania odcinka korpusu drogi gminnej i została uznana za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Działki skarżącego nie zostały wykorzystane do realizacji inwestycji, dlatego decyzja w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa i zasadne było stwierdzenie jej wygaśnięcia. Sąd nie odniósł się do drugiej przesłanki przewidzianej w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Decyzja o ustaleniu odszkodowania za przejęte nieruchomości nie została wydana, ale nie z winy inwestora, ale z powodu niemożliwości ustalenia przez Wojewodę [...] faktycznie przejętych działek przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji. Ponadto, kwestia ewentualnego odszkodowania nie ma znaczenia dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie jest bowiem przesłanką, która została określona w przepisach. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. inwestor wskazał, że stan faktyczny sprawy został przedstawiony niezgodnie z rzeczywistością, a wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest lakoniczne, niewyczerpujące i niepełne. Z powołanych względów inwestor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W pismach z 25 lipca 2016 r. i 3 sierpnia 2016 r. J. K. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, albowiem rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta polegała na nieprawidłowym, jak również niewyczerpującym wyjaśnieniu podstaw twierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., co doprowadziło do jej uchylenia z naruszeniem powołanego przepisu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a.

Nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej działek skarżącego, ponieważ wywołała już daleko idące skutki. Przede wszystkim art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie wiąże możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji od skutków jakie decyzja ta wywołała. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przewiduje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie normuje natomiast kwestii skutków jakie decyzja wywołała. Przeciwne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy wskazać, że, zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych (por. H.Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1122). Poza zakresem sprawy pozostają również roszczenia skarżącego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, czy też roszczenia o wykup, które są przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, dlatego podnoszona przez skarżących kasacyjnie i skarżącego argumentacja w tym zakresie nie była brana pod uwagę przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych.

Pogląd Sądu I instancji o braku bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] o z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Należy wskazać, że przesłanką konieczną istnienia w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został w tej decyzji skonkretyzowany. Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji (por. T.Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Państwo i Prawo z 1992 r., nr 7, s. 51). Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1179/06 (Lex nr 384309) art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Wypada podkreślić, że bezprzedmiotowość decyzji może dotyczyć sytuacji, gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiot stosunku prawnego. Przedmiotem tym może być zespół działań (czynności) adresata decyzji stanowiących pewną całość. Przedmiot stosunku prawnego przestanie istnieć w wypadku realizacji tych działań, jak również w przypadku niebudzącego wątpliwości zrezygnowania przez podmiot z realizacji uzyskanych decyzją uprawnień. Rację mają skarżący kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością części decyzji z powodu tego, że inwestor zrezygnował ze swojego uprawnienia w części dotyczącej inwestycji drogowej, która miała być realizowana na działkach skarżącego J. K. Trzeba wskazać, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem działek skarżącego), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot. Bezprzedmiotowość decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego nastąpiła po jej wydaniu. Działki te zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jako niezbędne do realizacji inwestycji. Na etapie realizacji inwestycji okazało się, że budowa drogi może zostać zrealizowana bez tych działek, dlatego inwestor zrezygnował z wykonania swojego uprawnienia względem tych działek. Należy więc stwierdzić, że, wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. w części w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie drugiej normy z art. 162 §1 pkt 1 K.p.a. konieczne jest, obok bezprzedmiotowości decyzji, by leżało to interesie społecznym lub interesie strony. Sąd I instancji nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanki wskazanych w tym przepisie interesów - w kontekście argumentów podnoszonych przez inwestora (którego interes utożsamiany jest z interesem społecznym), ale również przez skarżącego - w postępowaniu administracyjnym, w skardze na decyzję i dalszych pismach. Pominięcie wskazanych kwestii oznacza, że Sąd I instancji uchylił się w istocie od kontroli przedstawionej sprawy w kontekście podstaw stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie zawiera wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Przedstawione wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku czynią usprawiedliwionymi zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji przedwcześnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na marginesie należy wskazać, że podanie w zaskarżonym wyroku nieprawidłowego numeru przepisu będącego podstawą uchylenia decyzji stanowi jedynie omyłkę pisarską. Z kolei zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1, w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 6 w związku z art. 12 ust. 3-4a i w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zasądził w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.