Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1303/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 58 § 1 pkt 6, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 9 ust. 2, art. 108 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 742
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 810/23 o odrzuceniu skargi A. S. na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [...] w Ł. z dnia 12 października 2023 r. w przedmiocie skreślenia z listy uczestników studiów podyplomowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W pkt 1 postanowienia z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 810/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę A. S. (dalej także jako: skarżąca) na rozstrzygnięcie Rektora Uniwersytetu [...] w Ł. (dalej także jako: Rektor) z dnia 12 października 2023 r. o skreśleniu skarżącej z listy uczestników studiów podyplomowych, a w pkt 2 postanowienia zwrócił z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej 200 złotych uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Rektora wydane w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy studiów podyplomowych: [...], z powodu rażącego naruszenia zasad regulaminu ww. studiów, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że o tym, czy w danej sprawa zapada decyzja administracyjna oraz czy i w jakim trybie podlega ona kontroli sądowej przesądzają przepisy prawa materialnego. Z kolei przez decyzję administracyjną w ujęciu materialnym w doktrynie i orzecznictwie rozumie się władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną, podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne oparte na przepisach prawa administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wykonywanie administracji w formie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy znajduje podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, uczelnia jest autonomiczna na zasadach określonych w ustawie, a według art. 3 ust. 1 ustawy podstawą systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest wolność nauczania, twórczości artystycznej, badań naukowych i ogłaszania ich wyników oraz autonomia uczelni. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że ingerencja w działalność uczelni możliwa jest jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, co z kolei pozostaje w korespondencji z zasadą wynikającą z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z której wynika możliwość orzekania przez sąd administracyjny wyłącznie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Tymczasem, jak podkreślił Sąd I instancji, ustawa szczególna, jaką jest tu ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie wprowadza właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec rozstrzygnięć organów uczelni skierowanych do słuchaczy studiów podyplomowych, w tym decyzji o skreśleniu z listy słuchaczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że komentowany akt prawny wyraźnie ustanawia w jakich przypadkach procedowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej: odmowy przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzenia nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), o świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreślenia z listy studentów (art. 108 ust. 3), nadania stopnia naukowego albo stopnia w zakresie sztuki (art. 178 ust.1), odmowy przyjęcia do szkoły doktorskiej (art. 200 ust. 5), skreślenia z listy doktorantów (art. 203 ust. 3), odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego (art. 224), przyznania kategorii naukowej (art. 269 ust.1), kształcenia cudzoziemców i przyznawania cudzoziemcom środków finansowych na naukę oraz zwolnienia cudzoziemca z opłat (art. 323 ust. 1 pkt 6, art. 324 ust. 1 pkt 1), przyznania środków finansowych i dokonywania zwiększeń wysokości subwencji (art. 369 ust.1). Ponadto, skarga do sądu administracyjnego przysługuje również od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej w odniesieniu do odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów i doktorantów (art. 318, art. 322 ust. 1).

Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że w kwestii studiów podyplomowych brak jest odpowiedniego unormowania prawnego, które pozwalałoby na konstatację, że wydawanym przez władze uczelni rozstrzygnięciom w tej materii, nawet jeżeli zostaną nazwane "decyzją", można przypisać walor decyzji administracyjnej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że uregulowania ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zawarte w Dziale III "Studia podyplomowe, kształcenie specjalistyczne i inne formy kształcenia" takich przepisów nie zawierają.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wynika, że studia podyplomowe stanowią odmienną formę kształcenia niż prowadzenie kształcenia na studiach i kształcenia doktorantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że uczestnik studiów podyplomowych nie jest osobą tożsamą ze studentem czy doktorantem, a ustawa nie zawiera odesłania w przypadku uczestnika studiów podyplomowych do rozwiązań prawnych przewidzianych dla studentów czy doktorantów w zakresie skreślania ich z listy. Sąd I instancji dodał, że prawa i obowiązki uczestnika (słuchacza) studiów podyplomowych określane są w wewnętrznych aktach uczelni, tj. w regulaminach i zawartych na ich podstawie umowach, a w niniejszej sprawie - w uchwale nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] w Ł. z dnia 28 stycznia 2021 r. oraz w umowie cywilnoprawnej za świadczone usługi edukacyjne na studiach podyplomowych, zawieranej przez tę uczelnię z uczestnikiem studiów podyplomowych.

W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji uznał, że skoro zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy uczestników studiów podyplomowych nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowoadminstracyjnej, to złożona przez nią skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, bowiem dotyczy sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła A. S. zaskarżając to postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie, a także o zasądzenie od Rektora na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji chybione przyjęcie, iż ze względu na autonomię uczelni brak jest możliwości dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy studiów podyplomowych w sytuacji gdy:

- przekazanie uczelniom pewnych uprawnień publicznoprawnych nie oznacza nieistnienia, czy też ograniczenia kognicji sądu administracyjnego w stosunku do aktów władczych wydawanych przez organy tych uczelni, zaś uprawnienia nabyte przez uczelnię w stosunku do obywateli, mają swoje źródło w prawie publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 331/23);

- zasada autonomii szkół wyższych nie może prowadzić do pozbawiania użytkowników tego specyficznego zakładu administracyjnego uprawnień o charakterze podmiotowym, przyznanych na podstawie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1747/22), a w szczególności prawa podmiotowego ujętego w Konstytucji RP jako prawo do nauki;

- przepisy wewnętrzne obowiązujące w uczelni nie mogą być sprzeczne, ani z ustawą, na podstawie której zostały wydane, ani z Konstytucją i naruszać podmiotowe prawo do nauki, a co więcej sama autonomia szkoły wyższej ma między innymi służyć zapewnieniu prawa każdego do nauki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1747/22),

podczas gdy na datę czynionych skarżącej zarzutów stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięć zarówno I, jak i II instancji nie obowiązywał Regulamin wewnętrzny dla słuchaczy studiów podyplomowych z zakresu [...], obowiązujący od cyklu kształcenia 2023/2024, w którego postanowieniach dopiero wprowadzono regulacje dotyczące obowiązku zachowania poufności, a której nie było w Regulaminie obowiązującym w cyklu kształcenia za wcześniejszy okres, a z którego miały pochodzić zachowania, z których czyniono zarzuty wobec skarżącej, a zatem nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż skarżąca miałaby ten obowiązek naruszyć (przy czym skarżąca wskazuje, iż nigdy nie naruszyła zasady poufności), to nie można było wobec skarżącej wyciągnąć konsekwencji w postaci skreślenia z listy słuchaczy studiów podyplomowych, w związku z czym już prima facie widocznym jest, iż działania organów uczelni podejmowane wobec skarżącej naruszały jej prawo do nauki i podjęły rozstrzygnięcie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezzasadne odrzucenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi wniesionej przez skarżącą, na skutek błędnego przyjęcia przez tenże Sąd, iż wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy studiów podyplomowych nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej i nie mieści się w katalogu spraw objętych kognicją sądów administracyjnych, w sytuacji gdy:

- w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, bowiem Uniwersytet [...] w Ł. jest uczelnią publiczną i podejmowane przez organy tej uczelni decyzje, także w postaci rozstrzygnięć, podlegają kontroli w trybie sądownictwa administracyjnego, zaś przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wprowadza naczelną zasadę kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa, natomiast zasada ta nie budzi wątpliwości co do jej realizacji w zakresie rozstrzygnięcia Rektora o skreśleniu z listy studentów i winna mieć zastosowanie w odniesieniu do innych osób, których tożsama decyzja dotyczy, tj. skreśleniu z listy słuchaczy;

- w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna zostać zachowana zasada równego traktowania, zaś przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia jest tożsamy, co przedmiot określony w treści art. 108 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a któremu przydany został charakter decyzji administracyjnej w związku z czym przez analogię należy stosować sposób odwołania i kontroli sądowoadministracyjnej do rozstrzygnięć Rektora w zakresie skreślenia słuchacza studiów podyplomowych, zapewniając tym samym tożsame równe traktowanie osoby będącej słuchaczem studiów podyplomowych z osobą będącą studentem uczelni wyższej;

- brak zagwarantowania słuchaczowi studiów podyplomowych możliwości kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia organu uczelni publicznej co do skreślenia z listy słuchaczy narusza zasadę prawa obywatela do sądu i rzetelnej oceny przez niezależny i niezawisły Sąd zasadności przyczyn pozbawienia przez organ uczelni możliwości realizowania przez słuchacza studiów podyplomowych swoich uprawnień wynikających z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym;

b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podjęcia jakiegokolwiek działania mającego na celu zbadanie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego w skardze rozstrzygnięcia, jak również zgodności z prawem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy:

- kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści oraz podstaw wydanego rozstrzygnięcia, gdyż działanie sądu ma na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia, które w jakikolwiek sposób naruszałoby obowiązujące prawo, natomiast w przedmiotowej sprawie w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia poza ogólnym sformułowaniem ograniczającym się do wyrażenia oceny, iż skarżąca nie zachowała zasady poufności, a jej złamanie jest traktowane jako rażące naruszenie Regulaminu kształcenia podyplomowego w Uniwersytecie [...] w Ł. zaniechano:

- skonkretyzowania treści zachowania skarżącej przez wskazanie czasookresu i miejsca popełnienia zachowań, które wypełniałyby znamiona złamania zasady poufności, a także wskazania kogo imiennie to dotyczyło oraz czego dotyczyło;

- opisu zachowań, które wypełniałyby znamiona złamania zasady poufności;

- zebrania materiału dowodowego, który potwierdzałby zasadność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;

- nie określono szczegółowo podstawy prawnej, tj. który przepis Regulaminu wewnętrznego dla słuchaczy studiów podyplomowych z zakresu [...] został naruszony przez skarżącą, a także zaniechano określenia cyklu kształcenia z oznaczeniem lat, w którym obowiązuje ten Regulamin, jak również nie wskazano szczegółowego postanowienia Regulaminu, który miał być naruszony zachowaniem skarżącej,

a co całkowicie uniemożliwiło obiektywne odniesienie się do zachowań skarżącej, które miałyby stanowić rażące naruszenie Regulaminu, a wręcz stanowi gołosłowny i niemożliwy do jakiejkolwiek weryfikacji zarzut, który legł u podstaw pozbawienia skarżącej podmiotowego prawa do nauki - uprawnienia do kontynuowania studiów podyplomowych na etapie 4 roku tych studiów, w sytuacji istnienia wątpliwości czy w ogóle naruszyła ona jakiekolwiek postanowienia Regulaminu oraz jakiego Regulaminu, zaś przy występujących wątpliwościach winny być one rozstrzygane na korzyść strony.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi narusza jej uprawnienie do dalszego kształcenia się i pozyskiwania uprawnień na równoległym polu zainteresowań merytorycznych, obok świadczenia usług medycznych jako lekarz, a ponadto niezależnie od powyższego w jej ocenie naruszony został również interes ekonomiczny skarżącej kasacyjnie związany z dokonaną odpłatnością za uczestnictwo w studiach podyplomowych w wysokości około 50 000-60 000 złotych. Co więcej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie utrzymanie zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć w mocy, a tym samym utrzymanie ich w obrocie prawnym narusza dobre imię skarżącej, podważa jej autorytet i zaufanie do niej jako do lekarza, tj. osoby pełniącej zawód zaufania publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że brak zagwarantowania słuchaczowi studiów podyplomowych możliwości kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia organu uczelni publicznej co do skreślenia z listy słuchaczy narusza przysługujące jej prawo do sądu i pozbawia jednocześnie prawa do rzetelnej oceny przez niezależny i niezawisły Sąd zasadności pozbawienia słuchacza studiów podyplomowych możliwości realizowania swoich uprawnień wynikających z ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, jak również konstytucyjnego prawa do nauki. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła przy tym, że nierówne traktowanie w powyższym zakresie studentów i słuchaczy studiów podyplomowych jest w jej ocenie całkowicie nieuprawnione i stanowi bezzasadne ujmowanie uprawnień w zakresie konstytucyjnego prawa do nauki osobom, którym nie przysługuje status studentów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając przy tym wniosku strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), dalej jako: p.u.s.a, których naruszenia przez Sąd I instancji upatruje w bezzasadnym w jej ocenie odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej w związku z bezpodstawnym uznaniem, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy studiów podyplomowych nie jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki odrzucenia jej skargi, m.in. z uwagi na to, że Uniwersytet [...] w Ł. jest uczelnią publiczną i podejmowane przez organy tej uczelni decyzje podlegają kontroli sądów administracyjnych, a ponadto w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna zostać zachowana zasada równego traktowania, a przedmiot zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia jest tożsamy wobec przedmiotu określonego w art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742), w zakresie którego wydane rozstrzygnięcia mają charakter decyzji administracyjnej podlegających kognicji sądów administracyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także w ramach omawianego zarzutu, że brak zagwarantowania słuchaczowi studiów podyplomowych możliwości kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia organu uczelni publicznej w przedmiocie skreślenia z listy słuchaczy narusza prawo do sądu.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić przede wszystkim, że przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z orzeczenia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Przepis powyższy mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał, np. wadliwą wykładnię pojęcia "innych przyczyn", czy "niedopuszczalności skargi", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzuceniem skargi. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższego przepisu, lecz prawidłowość jego zastosowania w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała wprawdzie na art. 3 § 1 p.p.s.a., ale jest to przepis, który także nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wynika bowiem z utrwalonych poglądów wyrażonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 (w tym jego § 1) p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Wyjaśniono już powyżej, że warunku skutecznego powiązania nie spełnia w realiach niniejszej sprawy powiązanie art. 3 § 1 p.p.s.a. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Warunku skutecznego powiązania nie spełnia jednak także powiązanie powyższych przepisów z art. 1 § 1 p.u.s.a., który również jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż tak jak powołane wyżej przepisy może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej wyłącznie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że powiązanie zarzutów naruszenia przepisów, z których żaden nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i z których każdy wymaga powiązania z zarzutami naruszenia innych przepisów, czyniło pierwszy zarzut skargi kasacyjnej bezskutecznym.

Bezzasadny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie tym razem powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. o – jak już wskazywano – ogólnym (blankietowym) charakterze z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 134 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje tego naruszenia w – między innymi – bezzasadnym niezastosowaniu powyższych przepisów i zaniechaniu przez Sąd I instancji podjęcia jakiegokolwiek działania mającego na celu zbadanie przebiegu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego w skardze rozstrzygnięcia, jak również zgodności jego treści z prawem. Odnosząc się do konstrukcji zarzutu, w nawiązaniu do ponownie przywołanego art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., podkreślić należy, że aktualne pozostają tu rozważania przedstawione w ramach omówienia pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W odniesieniu zaś do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", wyjaśnić należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oceniając dopuszczalność skargi na rozstrzygnięcie Rektora z dnia 12 października 2023 r. w przedmiocie skreślenia skarżącej kasacyjnie z listy uczestników studiów podyplomowych niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto, istotne jest także to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej również nie dopełnił w związku z omówioną już wadliwością powiązania art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Natomiast w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, którego upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na błędnym w jej ocenie przyjęciu, że "ze względu na autonomię uczelni brak jest możliwości dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy słuchaczy studiów podyplomowych w sytuacji gdy:

- przekazanie uczelniom pewnych uprawnień publicznoprawnych nie oznacza nieistnienia, czy też ograniczenia kognicji sądu administracyjnego w stosunku do aktów władczych wydawanych przez organy tych uczelni, zaś uprawnienia nabyte przez uczelnię w stosunku do obywateli, mają swoje źródło w prawie publicznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 331/23);

- zasada autonomii szkół wyższych nie może prowadzić do pozbawiania użytkowników tego specyficznego zakładu administracyjnego uprawnień o charakterze podmiotowym, przyznanych na podstawie aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1747/22), a w szczególności prawa podmiotowego ujętego w Konstytucji RP jako prawo do nauki;

- przepisy wewnętrzne obowiązujące w uczelni nie mogą być sprzeczne, ani z ustawą, na podstawie której zostały wydane, ani z Konstytucją i naruszać podmiotowe prawo do nauki, a co więcej sama autonomia szkoły wyższej ma między innymi służyć zapewnieniu prawa każdego do nauki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1747/22),

podczas gdy na datę czynionych skarżącej zarzutów stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięć zarówno I, jak i II instancji nie obowiązywał Regulamin wewnętrzny dla słuchaczy studiów podyplomowych z zakresu [...], obowiązujący od cyklu kształcenia 2023/2024, w którego postanowieniach dopiero wprowadzono regulacje dotyczące obowiązku zachowania poufności, a której nie było w Regulaminie obowiązującym w cyklu kształcenia za wcześniejszy okres, a z którego miały pochodzić zachowania, z których czyniono zarzuty wobec skarżącej, a zatem nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, iż skarżąca miałaby ten obowiązek naruszyć (przy czym skarżąca wskazuje, iż nigdy nie naruszyła zasady poufności), to nie można było wobec skarżącej wyciągnąć konsekwencji w postaci skreślenia z listy słuchaczy studiów podyplomowych, w związku z czym już prima facie widocznym jest, iż działania organów uczelni podejmowane wobec skarżącej naruszały jej prawo do nauki i podjęły rozstrzygnięcie bez jakiejkolwiek podstawy prawnej".

W odniesieniu do powyższego zarzutu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W związku z powyższym wskazać należy, że skoro skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez nią, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi mylnie zrozumiał treść art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez nią przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wyraził poglądu, według którego brak możliwości dokonania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie skreślenia skarżącej kasacyjnie z listy słuchaczy studiów podyplomowych wynika z autonomii uczelni, a więc nie mógł w ten sposób naruszyć jakichkolwiek przepisów, w tym i art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, co również przesądza o nieskuteczności omawianego zarzutu. Wyrażony w treści zarzutu wniosek jakoby podstawą uznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną było powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na zasadę autonomii uczelni należy uznać za zbyt daleko idący, gdyż Sąd I instancji za okoliczność przemawiającą za odrzuceniem skargi w niniejszej sprawie uznał to, że rozstrzygnięcie organu uczelni wyższej w przedmiocie skreślenia z listy słuchaczy studiów podyplomowych nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – wykonywanie administracji w formie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy znajduje podstawę w przepisach materialnego prawa administracyjnego, a w kwestii studiów podyplomowych brak jest odpowiedniego unormowania prawnego, które by pozwalało na konstatację, że wydawanym przez władze uczelni rozstrzygnięciom w tej materii można przypisać walor decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołując się na zasadę autonomii uczelni wyrażoną w art. 9 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wskazał, że wynika z niej to, że ingerencja w działalność uczelni możliwa jest jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie, co z kolei pozostaje w korespondencji z zasadą wynikającą z art. 3 § 3 p.p.s.a, który przewiduje możliwość orzekania przez sąd administracyjny w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W związku zaś z tym, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie wprowadza właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec rozstrzygnięć organów uczelni skierowanych do słuchaczy studiów podyplomowych, w tym w zakresie skreślenia z listy uczestników studiów podyplomowych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał brak kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie. Stanowiska tego nie podważono natomiast skutecznie w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Wbrew argumentom strony skarżącej kasacyjnie nie można natomiast wywnioskować ze stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jakoby stwierdzony przez WSA w Łodzi brak kognicji sądów administracyjnych w zakresie rozstrzygnięć w sprawie skreślenia z listy uczestników studiów podyplomowych wynikał wprost z zasady autonomii szkół wyższych.

W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.