Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 877/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 58 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 790/22 w sprawie ze skargi Z.W. i A.W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2022 r. znak WOA.7721.164.2022.ARO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od Z.W. i A.W. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., IV SA/Po 790/22, w wyniku rozpoznania skargi Z. W. i A. W., uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 19 października 2022 r., znak WOA.7721.164.2022.ARO w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że WWINB postanowieniem z 19 października 2022 r., działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., odmownie rozpoznał wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej: PINB) z 24 maja 2022 r., nr 60/2022 nakazującej skarżącemu, jako inwestorowi, rozbiórkę betonowego ogrodzenia o długości ok. 227 m, zlokalizowanego od strony południowo-zachodniej na całej długości działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Organ odwoławczy przyjął, że jakkolwiek skarżący wystąpili z powyższym żądaniem w terminie, jak również wraz ze złożonym wnioskiem dopełnili spóźnionej czynności, tj. wnieśli odwołanie, tym niemniej nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., nastąpiło bez ich winy. Decyzja PINB z 24 maja 2022 r. została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi skarżących M. I., który reprezentując skarżących powinien poinformować strony postępowania o wydanej decyzji. Niestaranność pełnomocnika, jak przyjął organ, obciąża stronę, w imieniu której ten pełnomocnik działa.

We wniesionej skardze na to postanowienie skarżący zarzucili WWINB naruszenie art. 58 w zw. z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. polegające na niezasadnej odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 24 maja 2022 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, mimo że w sprawie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu, albowiem uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony odwołującej, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, mimo że organ nie wyjaśnił zakresu umocowania M. I., w szczególności nie ustalił, czy pełnomocnik ten reprezentuje oboje skarżących oraz jaki zakres rzeczowy i czasowy ma udzielone mu pełnomocnictwo, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżone postanowienie WWINB, Sąd I instancji stwierdził, że za słuszny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., tj. tego, że organy obu instancji nie wyjaśniły zakresu umocowania M. I. (geodety), w szczególności nie ustaliły, czy pełnomocnik ten w ogóle reprezentował skarżących w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia, automatycznie kwalifikując go jako pełnomocnika na podstawie upoważnienia udzielonego w postępowaniu kontrolnym, co, jak zauważył Sąd, było niewłaściwe. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym rzeczywisty zakres umocowania oceniany być musi każdorazowo na podstawie treści pełnomocnictwa, przy uwzględnieniu istoty i charakteru procedury, a także praw strony. Zdaniem Sądu I instancji, interpretacja pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego geodecie mogła budzić wątpliwości organu I instancji, gdyż zostało ono udzielone jako "upoważnienie" z 22 stycznia 2021 r. w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., gdy tymczasem postępowanie w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia zostało wszczęte dopiero 8 marca 2021 r. Po jego wszczęciu na podstawie art. 61 § 1 i 4 p.b. organ I instancji nie zwrócił się do stron o wyjaśnienie, czy pełnomocnictwo zostało udzielone również do wszczętego w trybie art. 81 ust. 4 p.b. w następstwie kontroli (jednak odrębnego od postępowania kontrolnego) postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji powinien ustalić w pierwszej kolejności, czy w ogóle w postępowaniu w sprawie prawidłowości budowy ogrodzenia geodeta nadal był pełnomocnikiem skarżących, czego organ zaniechał doręczając geodecie (jako według organu I instancji pełnomocnikowi) decyzję z 24 maja 2022 r. Tym bardziej, że pełnomocnictwo dla adwokata z 17 stycznia 2022 r. (E. H.-C.) obejmowało umocowanie do złożenia odwołania od decyzji z 4 stycznia 2022 r. i postępowania wywołanego tym odwołaniem. A zatem, z jednej strony organ I instancji dokonał takiej wykładni pełnomocnictwa (upoważnienia) udzielonego geodecie, że "rozciągnął, rozszerzył" zakres umocowania również na postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, z drugiej strony w odniesieniu do pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi organ I instancji oraz WWINB zawęzili jego zakres, nie rozważając w ogóle tego fragmentu pełnomocnictwa, który dotyczy postępowania wywołanego wniesionym odwołaniem. Powyższe, jak uznał Sąd I instancji, prowadzi do naruszenia przez WWINB art. 58 w zw. z art. 33 § 2 i 3 i art. 134 k.p.a., albowiem w wyniku niewłaściwego ustalenia prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji WWINB niezasadnie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niedające się wyjaśnić okoliczności nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść.

WWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że ziściły się wszystkie przyczyny do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB, w tym, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, polegającego na nieustaleniu stanu faktycznego w zakresie udzielonego M. I. umocowania na podstawie upoważnienia udzielonego w postępowaniu kontrolnym (str. 19 uzasadnienia wyroku);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że doszło do naruszenia ww. przepisów, polegającego na błędnej ocenie stanu faktycznego w zakresie tego, iż pełnomocnictwo dla adwokat E. H.-C. z 17 stycznia 2022 r. w sprawie odwołania od decyzji PINB z 4 stycznia 2022 r. nr 3/2022 wydanej w sprawie o sygn. NB.4200.2.2021.AJ nakazującej skarżącemu rozbiórkę ogrodzenia i postępowania wywołanego tym odwołaniem (k. 67 akt I instancji) uprawniało PINB do doręczenia mu decyzji PINB z 24 maja 2022 r., a z drugiej strony organ nie dokonał doręczenia decyzji adwokatowi, dokonując zawężającej wykładni treści pełnomocnictwa mu udzielonego (str. 19 uzasadnienia wyroku).

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie WWINB, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący organ na uzasadnionych podstawach.

W myśl przepisu art. 58 § 1 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozpatrzenia przez WWINB zaskarżonym postanowieniem z 19 października 2022 r. wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważył prawidłowości przyjętego przez WWINB poglądu, zgodnie z którym przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, jak też wniosku uznającego, że niestaranność pełnomocnika obciąża stronę, w imieniu której ten pełnomocnik w toku postępowania działa. Kluczowe znaczenie przy ocenie legalności postanowienia odmownie rozstrzygającego o zgłoszonym przez skarżących żądaniu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 24 stycznia 2022 r., przypisać zdaniem Sądu I instancji należało w kontrolowanej sprawie temu, czy prośba skarżących zawarta we wniosku z 19 lipca 2022 r. faktycznie odnosi się do terminu, który nie został zachowany w tym znaczeniu, że jego bieg został w rzeczywistości zapoczątkowany wystąpieniem zdarzenia prawnego, z którym przepisy wiążą taki skutek i zakończył on swój bieg w wyznaczonym przez organ czasie, tj. po upływie 14 dni od dnia doręczenia M. I., traktowanemu przez PINB jako pełnomocnik skarżących, decyzji z 24 maja 2022 r.

To stanowisko Sądu opiera się na trafnym założeniu, że od uchybienia terminu należy odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. Ukształtowanie wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB z 19 października 2022 r. w oparciu o wskazane zapatrywanie, nakazujące obalić Sądowi I instancji domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., jakim było doręczenie M. I. w dniu 25 maja 2022 r. decyzji nr 60/2022, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajdowało jednakże usprawiedliwienia w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy, albowiem na gruncie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że wymieniony, odbierając przesyłkę ze znajdującą się w niej decyzją PINB, działał w granicach umocowania jako pełnomocnik skarżących (art. 40 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W przypadku pisemnego pełnomocnictwa, art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. stanowi, iż pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Powyższy przepis nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres, albowiem udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w sprawie ze skutkiem dla zastępowanego. Powyższy obowiązek powinien być jednakże interpretowany z uwzględnieniem faktu, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących instytucji pełnomocnictwa wskazuje na to, iż zamiarem ustawodawcy nie było formalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z 17 maja 2022 r., III OSK 981/21; wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., II OSK 548/17; wyrok NSA z 14 marca 2012 r., II OSK 2541/10). W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa powinna być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu (por. wyrok NSA z 24 października 2014 r., I OSK 1663/13).

Zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że znajdujący się na k. 39 akt adm. dokument z 22 stycznia 2021 r., w świetle którego skarżący upoważnili M. I. do występowania w ich imieniu w "czynnościach terenowych i administracyjnych" dotyczących działki nr ew. [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...] i wykonanych na niej robót budowlanych w następstwie skierowania do skarżących przez PINB zawiadomień o zamiarze przeprowadzenia kontroli prawidłowości budowy ogrodzenia (zawiadomienia z dnia 15 października 2020 r., 3 listopada 2020 r., 7 grudnia 2020 r., 18 stycznia 2021 r. i 10 lutego 2021 r., które nie odbyły się z uwagi na niestawiennictwo na nie wezwanych), a także wezwania skarżących pismem z 22 grudnia 2020 r. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność budowy ww. obiektu, wskazania jej inwestora i daty realizacji oraz dowodów ją potwierdzających, wskazywał na wolę udzielenia wymienionemu przez skarżących upoważnienia do działania w czynnościach kontrolnych, jak i w toku postępowania administracyjnego w razie jego wszczęcia przez PINB w oparciu o dokonane przez organ ustalenia nakazujące przypisać skarżącym dopuszczenie się samowoli budowlanej.

Należy przyjąć, że dla ustalenia, jak strona pojmowała – stanowiące element upoważnienia – oświadczenie woli w chwili jego złożenia, może mieć znaczenie, poza treścią dokumentu pełnomocnictwa, także zachowanie się strony po złożeniu tego oświadczenia. Sąd I instancji nie nadał temu zagadnieniu wystarczającego znaczenia, pomimo że w sposób jednoznaczny przemawiało ono na rzecz uznania, iż M. I. działał w toku postępowania administracyjnego wszczętego zawiadomieniem z 8 marca 2021 r. jako pełnomocnik skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutki procesowe, jakie wynikły w sprawie z faktu przedłożenia PINB przez M. I. upoważnienia z 22 stycznia 2021 r., wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie zostały wadliwie "rozciągnięte" na tok jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, jeżeli nie może budzić wątpliwości, że działając w tym postępowaniu M. I. podejmował czynności procesowe ze skutkiem dla zastępowanych, którzy w żaden sposób, mając o nich pełną wiedzę, nie sprzeciwiali się im, co obejmuje również samą postać uczestnictwa w postępowaniu, jaka została nadana przez organy nadzoru budowlanego działaniu wymienionego przed PINB (jako pełnomocnika skarżących).

Przypomnieć wypada, że w następstwie doręczenia M. I. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a następnie postanowienia PINB z 31 marca 2021 r., nr 15/2021 wstrzymującego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. roboty budowlane przy budowie ogrodzenia skarżący, kierując się pouczeniem zamieszczonym w tym postanowieniu, które zostało im przekazane przez M. I., w piśmie z 19 kwietnia 2021 r. wystąpili (osobiście) o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Z kolei doręczenie M. I. decyzji z 4 stycznia 2022 r., nr 3/2022 z uwagi na niezadowolenie skarżących z jej rozstrzygnięcia prowadziło do jej zaskarżenia przez nich w drodze wniesienia pismem z 18 stycznia 2022 r. odwołania, które zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, czego wyrazem było wydanie przez WWINB decyzji z 25 lutego 2022 r., nr WOA.7721.18.2022.ARO uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Doręczenie M. I., jako pełnomocnikowi skarżących, decyzji PINB z 24 maja 2022 r. wydanej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego sprowadzało się, jak należy przyjąć, do powtórzenia tej czynności urzędowej już wcześniej skutecznie dokonanej w toku załatwienia sprawy legalizacji samowolnie zrealizowanego przez skarżących ogrodzenia i trudno uznać, by sam fakt zachowania się M. I., jako pełnomocnika skarżących, odmiennie, niż na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przeoczenia obowiązku przekazania informacji o odebraniu przesyłki zawierającej decyzję nr 60/2022, z czym wiązało się odstąpienie od jej zaskarżenia przez stronę w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność kwalifikowania tego zdarzenia procesowego jako negatywnie oddziałującego na interesy skarżących, pozwalał Sądowi przypisać organom nadzoru budowlanego naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., wyrażające się w nieprawidłowym przeprowadzeniu przez PINB i WWINB oceny zgodności doręczenia ww. decyzji z wymaganiem art. 40 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność uwzględnienia, że nie istnieją w sprawie przekonujące racje nakazujące zakres umocowania wynikający z upoważnienia z 22 stycznia 2021 r. rozszerzyć poza czynności niejurysdykcyjne (podejmowane w postępowaniu kontrolnym, o którym mowa w art. 81 ust. 4 p.b.).

Ocena prawna Sądu I instancji oparta na tego rodzaju zapatrywaniu wypacza znaczenie prawne wskazanego dokumentu pełnomocnictwa tym bardziej, jeżeli uwzględni się, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z 21 lipca 2022 r., który podlegał rozpatrzeniu przez WWINB postanowieniem poddanym kontroli Sądu I instancji, skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie oświadczyli, że "ustanowili w sprawie dwóch pełnomocników", odnosząc wskazane pojęcie sprawy do sprawy administracyjnej - toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanego ogrodzenia. Podobne wnioski należy wywieść również z treści skargi, co stanowisku Sądu I instancji uznającemu, że organy nadzoru budowlanego dopuściły się błędnego rozważenia intencji i woli stron odnośnie do zakresu pełnomocnictwa udzielonego M. I., nakazuje przypisać charakter w istocie kontrfaktyczny, albowiem pomijający nie tylko kontekst językowy upoważnienia do podejmowania "czynności administracyjnych", które prawidłowo zostało zinterpretowane przez organy, ale również negujący jego oczywiście niesporny (potwierdzony przez mocodawcę) kontekst sytuacyjny kształtowany celem, który zamierzali skarżący osiągnąć w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, udzielając omawianego pełnomocnictwa.

Wymagane jest w tym miejscu podkreślenie, że nie może rzutować na wynik kontrolowanej sprawy okoliczność, iż ocena różnicująca umiejętności i wiedzę zawodową ustanowionych w sprawie obojga pełnomocników stanowiła podstawę do przyjmowania przez skarżących, jak wskazali w skardze, iż "umocowanie do reprezentacji w zakresie wniesienia odwołania" od decyzji PINB przysługiwała adw. E. H.-C., a M. I. pozostawał umocowany do reprezentacji w postępowaniu przed PINB, co miało być uzgodnione między nimi a skarżącymi. W świetle dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. w przypadku ustanowienia przez stronę kilku pełnomocników jedynie wyraźne wskazanie przez stronę tego pełnomocnika, któremu należy doręczać pisma, nakłada na organ obowiązek kierowania się przy dokonywaniu doręczeń taką oceną różnicującą status podmiotów reprezentujących stronę postępowania. Ponadto, nieuprawnione jest przyjmowanie przez skarżących, że skoro wniesienie odwołania to "działanie międzyinstancyjne", to odebranie decyzji, która ma być odwołaniem zaskarżona, powinno być dokonane przez pełnomocnika, który jest wyłącznie upoważniony do podjęcia tej czynności procesowej. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r., II SA 2427/01 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłączenie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczenia w określonej instancji musi być wyraźne, gdyż co do zasady należy przyjąć, że pełnomocnictwo udzielone do czynności przed określonym organem administracyjnym obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, w tym do wniesienia odwołania od orzeczenia tego organu do organu odwoławczego. Innymi słowy, pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed organem administracji należy rozciągnąć na uprawnienia pełnomocnika do zaskarżenia orzeczenia do organu odwoławczego (wyższej instancji). Powyższe stanowisko interpretacyjne zasadniczo jednolicie jest akceptowane w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznającym, że pełnomocnik ustanowiony do reprezentowania strony postępowania przed organem I instancji może doprowadzić w zakresie swojego upoważnienia do wszczęcia postępowania odwoławczego poprzez złożenie odwołania od decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., II OSK 1546/22; wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., II OSK 3836/19; wyrok NSA z 7 września 2018 r., II OSK 2188/16; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r., II OSK 1245/18). Tym bardziej żadnych wątpliwości, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżących, nie powinno budzić zagadnienie dotyczące tego, że umocowanie tak ustanowionego pełnomocnika obejmuje prawo do odebrania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. To ustalenie w sposób bezpośredni należy odnieść do posiadanego przez M. I. upoważnienia do reprezentowania skarżących w postępowaniu przed PINB. Brak właściwej komunikacji pomiędzy skarżącymi a reprezentującymi ich pełnomocnikami nakazywał w tych okolicznościach przyjąć, że skarżący naruszyli w kontrolowanej sprawie wymogi staranności, a w konsekwencji, że zaskarżone postanowienie odmownie rozpatrujące wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z 24 maja 2022 r. odpowiada prawu. Brak winy zachodzi, gdy dokonanie czynności procesowej było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od pełnomocnika strony, że w rozważanych okolicznościach zachowa termin, przy uwzględnieniu obiektywnego miernika staranności.

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżących skargę na postanowienie WWINB z 19 października 2022 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.