Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 913/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 695
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1294/20 w sprawie ze skargi B. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 października 2020 r. nr OA.7721.19.21.2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz B. C. kwotę 1174 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. C. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, dalej: "PWINB", z dnia 27 października 2020 r., nr OA.7721.19.21.2020, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr NB.5160.60.2019.JL, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał B. C. (dalej: "skarżącemu") rozbiórkę obiektu gastronomicznego "[...]", usytuowanego na działce nr [...] w R. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w nadesłanych akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja została wysłana na adres skarżącego figurujący w ewidencji gruntów, niemniej z uwagi na jego nieobecność została w dniu 6 kwietnia 2020 r. awizowana i złożona w placówce operatora pocztowego. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłka nie została podjęta przez skarżącego.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. skarżący nadał w placówce operatora pocztowego, wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041), skierowane do PWINB za pośrednictwem PINB, odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 5 października 2020 r. nr OA.7721.19.21.2020, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 12 października 2020 r. skarżący zwrócił się do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 31 marca 2020 r. Uzasadniając zgłoszone żądanie podał, że w terminie od 30 marca do 28 kwietnia 2020 chorował na grypę i przebywał na zwolnienie lekarskim w domu, wobec czego nie dotrzymał terminu bez swojej winy.

Postanowieniem z dnia 27 października 2020 r. nr OA7721.19.21.2020 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 31 marca 2020 r. nr NB.5160.50.2019.JL.

Organ odwoławczy podał, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, gdyż przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została dwukrotnie i bezskutecznie awizowana w dniach 6 i 15 kwietnia 2020 r. Mając natomiast na uwadze szczególne rozwiązania dotyczące obliczania terminów dla stron do dokonania czynności procesowych, wynikające z art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r., organ odwoławczy uznał, że termin przewidziany dla skarżącego na wniesienie odwołania rozpoczął bieg z dniem 24 maja 2020 r. i zakończył się z dniem 8 czerwca 2020 r., natomiast skarżący wniósł odwołanie w dniu 31 sierpnia 2020 r.

Odnosząc się natomiast do uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu PWINB uznał, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Przesłanką do przywrócenia terminu jest bowiem w świetle przepisów K.p.a. zachowanie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Nawet niewielkie zaniedbanie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania. Skarżący nie wykazał natomiast, aby w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania zaistniały jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiały dokonanie wskazanej czynności procesowej. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. C. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd podkreślił, że w realiach opisywanej sprawy skarżący niewątpliwie uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia 31 marca 2020 r. nr NB.5160.60.2019.JL. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że mając na uwadze art. 15zzr ust. 1 pkt 1 i art. 15zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw w dniu 16 maja 2020 r., termin przewidziany dla skarżącego a wniesienie odwołania rozpoczął bieg z dniem 24 maja 2020 r. i zakończył się z dniem 8 czerwca 2020 r. Skarżący wniósł zaś odwołanie w dniu 31 sierpnia 2020 r. nadając w placówce operatora pocztowego odwołanie decyzji organu I instancji.

Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący formułując żądanie przywrócenia terminu nie podjął chociażby próby uprawdopodobnienia, że w terminie od 24 maja 2020 r. do 8 czerwca 2020 r. nie mógł wnieść odwołania od decyzji organu I instancji, z uwagi na obiektywne i w pełni niezależne od niego okoliczności. Argumentacja skarżącego związana z przebytą chorobą odnosi się bowiem do okresu marca – kwietnia 2020 r., podczas gdy termin przewidziany na wniesienie odwołania rozpoczął bieg końcem maja 2020 r. i upłynął początkiem czerwca 2020 r. Specyfika postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu nie daje podstaw do przyjęcia, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek samodzielnego ustalania przyczyn, dla których strona uchybiła terminowi do dokonania określnej czynności procesowej, w sytuacji, gdy sam wnioskodawca nie podaje jakichkolwiek okoliczności, które uprawdopodobniają brak jego winy w uchybieniu terminu. Wynika to wprost z treści przytoczonego wyżej art. 58 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu, z powyższych przyczyn zarzuty skarżącego nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także procedowania w taki sposób, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, nie oznacza, że obowiązkiem organów jest niejako automatyczne uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu tylko dlatego, że strona nie jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i nie włada biegle językiem polskim. Okoliczność tego rodzaju może oczywiście stanowić jeden z powodów, dla którego organ uwzględni wniosek o przywrócenie terminu, jednakże nie może stanowić wyłącznej okoliczności, która sama w sobie przesądzi o zasadności zgłoszonego żądania. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zawierała stosowne pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia odwołania, a żaden przepis prawa nie nakłada na organy nadzoru budowlanego formułowania pouczeń w języku innym niż język polski, stanowiący język urzędowy terenowych organów administracji publicznej (zob. art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1480 z późn. zm.). Brak zawiadomienia strony o zgromadzonym materiale dowodowym i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji nie stanowi z kolei naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż tego rodzaju zależność nie została wykazana przez skarżącego. Nadto należy mieć na uwadze, że decyzja organu I instancji została wydana w okresie początku pandemii COVID-19. W kontekście zarzutów skarżącego Sąd wskazuje na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2004 r. FPS 6/04 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), podjętą w odniesieniu do przepisu art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, będącego regulacją tożsamą z przepisem art. 10 § 1 K.p.a., tj. przepisem obligującym organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W uchwale tej NSA orzekł, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju okoliczności Sąd nie stwierdził w opisywanej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. C. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a konkretnie:

a) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy nie dokonano dokładnej analizy przepisów postępowania w danej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił i w konsekwencji oddalił skargę, naruszając powyższy przepis poprzez brak stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

b) art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W przedmiotowej sprawie organ prowadzony postępowanie jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał błędnej analizy dowodu który dotyczył wyjaśnień skarżącego w przedmiocie uprawdopodobnienia braku winy uchybiania terminu na złożenie odwołania. Skarżący B. C. w skardze podniósł fakt iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy z uwagi na fakt, iż nie został należycie poinformowany o sposobie jego wniesienia, a jest obcokrajowcem i nie jest wystarczająco zorientowany w przepisach prawa polskiego, w związku z czym Sąd rozpatrując powyższą skargę nie zbadał dogłębnie czy w tym konkretnym przypadku z uwagi na brak znajomości przepisów i procedury oraz mając na uwadze pochodzenie skarżącego nie należało uznać skargę jako zasadną,

c) art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sytuacji skarżący mimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł wniosek o przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. B. C. pochodzi z Turcji, prowadzi obiekt gastronomiczny "[...]". Naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. skutkuje u niego brakiem zaufania do organów administracji publicznej, gdyż sposób działania organu administracji publicznej, później Sądu pierwszej instancji godzi w jego słuszny interes z uwagi na fakt, iż prowadząc działalność gospodarczą i odprowadzając podatki ma prawo czuć się swobodnie i bezpiecznie bez względu na fakt iż nie zna przepisów prawa w stopniu pozwalającym mu na swobodne działanie w obronie swoich praw.

d) art. 9 K.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, W świetle powyższego przepisu zarzut braku wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków jest jak najbardziej zasadny. Osoba, która nie jest obywatelem Polski, nie zna przepisów prawa polskiego a jest stroną postępowania administracyjnego powinna być w taki sposób informowana o przysługujących jej prawach i obowiązkach, aby brak znajomości przepisów nie miało negatywnego wpływu na sprawę, która jej dotyczy. W przedmiotowej sprawie brak wiedzy oraz brak należytego poinformowania skarżącego o przysługujących mu prawach o obowiązkach skutkowało tym, iż skarżący nie wniósł w terminie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co skutkuje przedmiotowym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Sąd nie wziął pod uwagę powyższego faktu i oddalił skargę,

e) art. 81a § 1 K.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W przedmiotowej sprawie organ lub Sąd pierwszej instancji biorąc pod uwagę brak należytego uprawdopodobnienia uchybienia bez winy skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji nie wziął pod uwagę faktu, iż B. C. jest osobą, która nie zna przepisów prawa polskiego w stopniu pozwalającym mu ochronę własnych interesów przed organami administracji publicznej. W związku w powyższym Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę sytuację narodowościową skarżącego oraz brak wiedzy prawniczej i brak należytego poinformowania go o jego prawach i obowiązkach w związku z czym wszystkie wątpliwości występujące w sprawie powinien rozstrzygnąć na korzyść skarżącego.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie w celu ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., prośba zainteresowanego powinna zwierać uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Co do zasady, postępowanie o przywrócenie terminu jest dwuinstancyjne (art. 59 § 1 zdanie drugie K.p.a.).

Natomiast postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia jest jednoinstancyjne. W myśl art. 59 § 2 K.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Oznacza to, że uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia nastąpiło bez winy zainteresowanego powinno nastąpić w postępowaniu przed organem właściwym do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia – w piśmie zawierającym prośbę o przywrócenie terminu.

Należy jednak zgodzić się z poglądem, według którego, sam fakt występowania w art. 58 § 1 K.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy przez zainteresowanego przywróceniem terminu nie zwalnia organu od podjęcia działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (patrz: Anna Golęba [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. Hanny Knysiak-Sydyki, WKP 2023, pkt 6 do art. 58).

Zatem w sytuacji, gdy strona twierdzi, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a organ prowadzący postępowanie administracyjne będzie miał wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę, to powinien podjąć działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii budzącej wątpliwość (patrz: wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2267/11).

Ponadto, nie można wykluczyć, że niezależnie od okoliczności podanych przez stronę, brak winy strony w uchybieniu terminu będzie w sposób oczywisty wynikał z akt sprawy. Mimo zasady skargowości w postępowaniu o przywrócenie terminu, organ nie powinien tych okoliczności pominąć.

We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący podał jedną okoliczność. Stwierdził, ze w okresie od 30 marca 2020 r. do 28 kwietnia 2020 r. był chory. Miał grypę i był w domu, co uniemożliwiło mu dochowanie terminu.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby organ kwestionował okoliczność podaną we wniosku. Odmowa przywrócenia terminu została uzasadniona m.in. tym, że termin na złożenie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zakładając że przeszkodą była opisana we wniosku choroba, uwzględniając unormowanie art. 58 § 2 K.p.a. w związku z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), upłynął w terminie otwartym do wniesienie odwołania.

Organ rozpatrujący prośbę o przywrócenie terminu orzekał w warunkach pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia z dnia 5 października 2020 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Dodać można, że postanowienie to stało się prawomocne po oddaleniu skargi skarżącego wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1206/20.

Podkreślić jednak trzeba, że rozpatrywanie w takiej sytuacji procesowej wniosku o przywrócenie terminu nie jest bezprzedmiotowe.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Nie jest możliwe podważenie mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W zakresie szerszym, niż to uczynił organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, należało rozważyć okoliczności faktyczne i prawne związane ze stanem epidemii.

Stan epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r.

Rozważając uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w zachowaniu terminu do wniesienia odwołania uwzględniono przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z tym przepisem, w okresie doręczenia skarżącemu postanowienia organu pierwszej instancji przepis ten stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej powołaną wyżej ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Według art. 68 ust. 6 ustawy zmieniającej, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 68 ust. 7 ustawy zmieniającej, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Możliwe i konieczne jest jednak zwrócenie uwagi na to, że w dniu 20 kwietnia 2020 r. obowiązywał, niezależnie od unormowań wskazanych przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, przepis art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

Przepis art. 98 ust. 1 ww. ustawy wykluczał przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 K.p.a., w odniesieniu do przesyłek, których termin odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wyjątki od tej reguły, w których możliwe było stosowanie (bez ww. ograniczeń) przepisów dotyczących tzw. fikcji doręczenia, wymienione zostały w ust. 2 tego przepisu (patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 239/22).

Nieuwzględnienie tej okoliczności z urzędu, stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji, w świetle prawomocnego wyroku oddalającego skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jak w poprzedzających uwagach zasygnalizowano, nie może być kwestionowane.

Jednak w postępowaniu o przywrócenie terminu nie można pomijać sytuacji, w której do doręczenia doszło w trybie art. 44 K.p.a., który to tryb w tamtym okresie nie powinien być stosowany. Niezależnie zaś od tego, że według organu odwoławczego, powołującego się na art. 68 ustawy zmieniającej, termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 24 maja 2020 r., a upłynął 8 czerwca 2020 r., zauważyć należy, że według skarżącego, w okresie od 30 marca 2020 r. do 30 kwietnia był chory na grypę. Jeśli twierdzenie to nie zostanie podważone przez organ, nie jest wykluczone ustalenie, że choroba ograniczyła lub uniemożliwiła skarżącemu faktyczne odebranie awizowanej przesyłki. Jet bowiem niewątpliwe, że przesyłka została przez pocztę zwrócona organowi w dniu 21 kwietnia 2020 r.

Nawiązując do obowiązku działania organów administracji publicznej w zgodzie z dyspozycją art. 7 K.p.a., przyjąć należy, że oceniając w okolicznościach niniejszej sprawy, zaistnienie przesłanki braku winy skarżącego, a także słusznego interesu skarżącego, należało zwrócić uwagę również na fakt, że odwołanie zostało złożone w dniu 31 sierpnia 2020 r., w sytuacji w której, w dniu 20 sierpnia 2020 r. została ogłoszona ustawa z dnia 24 lipca 2020r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1423).

Na mocy art. 5 tej ustawy dokonano zmiany art. 98 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695) w ten sposób, że po literze c) dodano literę d) w brzmieniu "organ administracji publicznej".

Zmiana ta weszła w życie z dniem 20 sierpnia 2020 r., co wynika z art. 13 pkt 5 ustawy nowelizującej. Zmiana polega na tym, że pomniejszony został katalog ograniczeń możliwości uznania za doręczone pism nieodebranych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Innymi słowy, od chwili wejścia w życie tej zmiany, do przesyłek wysłanych do lub przez organ administracji publicznej nie stosuje się ograniczeń wynikających ze wspomnianego art. 98 ust. 1, czyli przesyłki wysłane przez organ administracji mogą być uznane za doręczone, mimo że adresat ich nie odbierze.

Nadto, zgodnie z art. 11 ust. 1 wspomnianej ustawy nowelizującej z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy zmienianej w art. 5, niedoręczone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, uznaje się za doręczone po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei w art. 11 ust. 2 zaznaczono, że przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) dokonał zwrotu przesyłki, a organ administracji publicznej ponownie wysłał pismo podlegające doręczeniu za potwierdzeniem odbioru.

Wspomniana ustawa nowelizująca weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co wynika z art. 13 tej ustawy, a zatem weszła w życie z dniem 4 września 2020 r., skoro została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 20 sierpnia 2020 r.

W tych okolicznościach ocena organu o tym, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania była zatem przedwczesna.

Niezależnie od tego można skonstatować, że mimo pouczenia skarżącego w decyzji organu pierwszej instancji o trybie i terminie wniesienia odwołania, nie jest bezpodstawny zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Trudno przecież zaakceptować tezę o wyczerpującym pouczeniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych,, które mogły mieć wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, gdy organ odwoławczy, rozstrzygając prośbę o przywrócenie terminu, nie uwzględnił części unormowań procesowych związanych ze stanem epidemii.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 1174 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.