Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1390/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 882/20 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr SKO.UL/41.7/112/2020/3460/PS w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania J. S. i A. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 882/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Katowicach z dnia 30 kwietnia 2020 r., nr SKO.UL/41.7/112/2020/3460/PS, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z dnia 30 stycznia 2020 r., nr LODWZ-0021/2020, o ustaleniu na rzecz J. S. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i opcjonalnie handlową oraz z garażem podziemnym przy ul. [...] w Katowicach, zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji.

Sąd wskazał, że skarżąca kwestionuje ustalenia zachowania ładu przestrzennego, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu – w tym zakresie kwestionowała użycie nieostrego pojęcia "około", ustalone warunki zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zarzucała niezastosowanie art. 62 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", jak również nieuwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz naruszenie przepisów postępowania. Sąd nie podzielił argumentów skargi w tym zakresie, uznając że organy działały zgodnie z przepisami prawa, a dokonane ustalenia znajdują odzwierciedlenie i uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej.

Zdaniem Sądu, organy nie naruszyły przepisów postępowania, jak również zasadnie pominęły wskazywane w skardze przepisy rozporządzenia. Materia regulowana w przywołanych przez skarżącą przepisach ww. rozporządzenia z 2002 r. jest zastrzeżona dla organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.) właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wykazano, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Podstawą do wyznaczenia tych parametrów były dane wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Została ona w sprawie przygotowana przez uprawnionego architekta. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie nie oznacza, że musi to być działka granicząca bezpośrednio z działką inwestora, lecz chodzi o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2003 r. organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową, jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem inwestora, składająca się tak z części graficznej, jak i tekstowej. Przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że projektowana budowa stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja polega na budowie obiektu zamykającego urbanistycznie kwartał zabudowy. Istniejące budynki pozwoliły na określenie gabarytów i formy architektonicznej, co zostało dokładnie przedstawione zarówno w przygotowanej analizie, jak i powtórzone w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymienionych w decyzji wskaźników wnioskowanej zabudowy. Nie można podzielić zarzutu skarżącej naruszenia przez organy przepisów ww. rozporządzenia z 2003 r. przez użycie sformułowania "około", bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie dysponuje projektem budowlanym, w oparciu o który można określić precyzyjnie ustalane wskaźniki nowej zabudowy.

Zatem organ I instancji ustalił wymagane wskaźniki nowej zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia. Wskaźnik linii zabudowy wyznaczony został w oparciu o § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia – bowiem ze względu na narożne usytuowanie oraz sąsiedztwo działek drogowych, niezabudowanych, nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 i oparciu o § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, który przewiduje odstępstwo od reguły wyrażonej w ust. 1 – średni wskaźnik dla obszaru analizowanego. Ustęp 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Według części testowej wyników analizy – wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (skrajne wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym) kształtuje się od 0,40-0,98. W przypadku planowanej zabudowy ustalono ten wskaźnik – jako 0,53-0,79 dla samego budynku, a dla budynku z rampą zjazdową do garażu 0,76-0,84. Wskaźnik zabudowy dla terenu objętego wnioskiem będzie mieścił się w przedziale tego parametru występującego w terenie analizowanym oraz dodatkowo będzie nawiązywał do wysokich wartości tego parametru charakterystycznego dla zwartej zabudowy kwartałowej, której wnioskowany teren jest częścią.

Szerokość elewacji frontowej dla zabudowy od strony ul. [...] ustalono na około 22,5 m, wg § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, przyjmując wielkość tego parametru występującego na terenie analizowanym, z uwzględnieniem 20% tolerancji, a od strony ul. [...] około 41,8 m wg § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, gdyż wielkość ta mieści się w przedziale tego parametru na obszarze analizowanym.

Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w stosunku do działek sąsiednich i obszaru analizowanego w odniesieniu do ul. [...] i ul. [...]. Ponieważ nie było możliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi frontowej w oparciu o § 7 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia ustalono ją wg § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wysokości niż przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 tego przepisu). Zarówno od strony ul. [...], jak i ul [...] wysokość 19 m stanowi uśrednienie wartości tego parametru nawiązujące do wysokości elewacji budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (w granicy działki).

Geometrię dachu ustalono w oparciu o analizę zabytkowych budynków w najbliższym otoczeniu wnioskowanej inwestycji w obszarze analizowanym, ustalono geometrię dachu, tj. dach płaski z attyką o spadku połaci umożliwiającym prawidłowy spływ wód deszczowych, na wysokości: około 19 m części niższej, nawiązując do typowych wysokości zabudowy śródmiejskiej i około 28 m w części wyższej – nawiązując do dominant wysokościowych, charakterystycznych dla ścisłego centrum miasta (§ 8 ww. rozporządzenia).

W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej, że obliczenie wyżej wymienionych i kwestionowanych współczynników nastąpiło z naruszeniem zacytowanych przepisów, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Organ w prawidłowy sposób ustalił zarówno kwestionowane parametry zabudowy, jak i pozostałe, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu, biorąc pod uwagę średnie wielkości odpowiednich wskaźników w terenie analizowanym, lokalizację, wielkość i kształt działki oraz sąsiedztwo terenów z inną zabudową.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawach o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy ma całkiem inny charakter niż postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę. Ustalona linia orzecznicza potwierdza, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko i jedynie ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, natomiast konkretyzacja warunków realizacji zamierzonej inwestycji następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych inna jest też ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organy nie mogą dokonywać analizy pod kątem przepisów ww. rozporządzenia z 2002 r. Czyni to dopiero organ administracji architektoniczno-budowanej na etapie wydawania decyzji o pozwolenia na budowę, przeprowadzając także dalsze analizy, w tym m.in. analizę zacieniania. Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, gdzie stwierdzono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, nie występują bowiem na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja w ogóle powstanie. Dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Przepis ten ma zastosowanie, jeżeli konkretny przepis obowiązującego prawa stanowi o obowiązku uchwalenia dla konkretnego terenu planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast skarżąca argumentowała, że w jej przekonaniu istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachowane zostały wymagania odnośnie ładu przestrzennego określonego przez przepisy ww. ustawy, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż planowana inwestycja burzy ład przestrzenny;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy narusza przepisy ustawy – Prawo budowalne oraz ww. rozporządzenia z 2002 r., oraz błędną wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu działek sąsiednich jako działek nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanej inwestycji oraz wyznaczenie terenu analizowanego w sposób wadliwy i arbitralny, z pominięciem wskaźników odnoszących się do gabarytów i wskaźników urbanistycznych terenów i budynków znajdujących się "na działkach sąsiednich", w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej inwestycji;

- § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie możliwym było określenie innej wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej niż to wynika z ust. 1 paragrafu 7 ww. rozporządzenia przy jednoczesnym zastosowaniu określenia "około", podczas gdy, zdaniem skarżącej, wysokość ta winna odnosić się do istniejących budynków bezpośrednio przylegających do planowanej inwestycji, a nie dominant wysokościowych znajdujących się na działkach zlokalizowanych po przeciwnej stronie inwestycji u zbiegu ul. [...] i [...], których wysokość wynosi ok. 19 m, a co za tym idzie arbitralnie wybranych przez urbanistę dominant wysokościowych budynków oddalonych od planowanej inwestycji i znajdujących się w rejonie ulic [...], Plac [...] oraz w rejonie ulic [...] i [...], których kontekst urbanistyczny: kierunek zabudowy oraz jej charakter, gabaryty i geometria budynków są zupełnie odmienne;

- § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie możliwym było ustalenie geometrii dachu jako dachu płaskiego z attyką, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie występują dachy dwuspadowe;

- § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie możliwym było zastosowanie odstępstwa wynikającego z ust. 4 ww. paragrafu, podczas gdy możliwym było wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy;

- § 5 ust. 1-5 ww. rozporządzenia z 2003 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wskaźnik nowej zabudowy wynosi 0,76-0,84, podczas gdy w rzeczywistości wskaźnik ten jest wyższy od 0,84.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – J. S. i A. S. wnieśli o jej oddalenie oraz jej rozpoznanie na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie zażądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. (w szczególności przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ najpóźniej w dniu wydania zaskarżonego wyroku strony postępowania zostały poinformowane przez Sąd I instancji o terminie posiedzenia niejawnego, a więc miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie), a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do twierdzenia w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., że planowana inwestycja "burzy" ład przestrzenny, przy którego ustalaniu uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W ogólności bowiem istnieją podstawy do stwierdzenia, że ustalone parametry nowej zabudowy wynikają, a co więcej zawierają się w istniejących parametrach zabudowy występującej na terenie analizowanym. Należy skarżącej wyjaśnić, że niejako ex definitione ustalenie warunków zabudowy nie polega na dokładnym odtworzeniu istniejącej zabudowy, w szczególności w odniesieniu do budynków "bezpośrednio" sąsiadujących z terenem inwestycji. Przy ustalaniu warunków zabudowy bierze się pod uwagę całą zabudowę, która występuje na terenie analizowanym, a ta, jak w niniejszej sprawie, może posiadać zróżnicowane parametry zabudowy, które tworzą urbanistycznie i przestrzennie określoną całość. Na tym tle brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie błędnie wyznaczono granice terenu analizowanego. Wbrew twierdzeniom skarżącej o prawidłowości wyznaczenia takiego terenu nie decyduje istnienie bezpośredniego sąsiedztwa istniejącej zabudowy, lecz treść § 3 ww. rozporządzenia z 2003 r. Jednak w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu, za pomocą którego wykazano by w sprawie naruszono § 3 ww. rozporządzenia z 2003 r.

Ma rację Sąd I instancji, że na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca nie może na aktualnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, który dotyczy tylko kwestii planistycznych, powoływać się skutecznie na przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ przepisy te nie mają w ogóle zastosowania w procesie planistycznym, a więc nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła jednostką redakcyjną ww. artykułu, nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2023 r., II OSK 2726/20; z 14 lipca 2016 r., II OSK 2797/14).

Sąd trafnie też ocenił, że strona skarżąca błędnie rozumie pojęcie "działki sąsiedniej" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie chodzi tu tylko o "bezpośrednie" sąsiedztwo z terenem planowanej inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) – por. wyroki NSA: z 24 stycznia 2023 r., II OSK 602/21; z 5 lutego 2020 r., II OSK 574/18). Dlatego w niniejszej sprawie organy planistyczne uwzględniły istniejące parametry zabudowy w analizowanym terenie nie tylko w oparciu o bezpośrednio sąsiadującą zabudowę z terenem planowanej inwestycji, lecz w oparciu o inne zabudowane nieruchomości, które na określonym terenie tworzą tzw. "państwowy ład przestrzenny" bo ustalany na podstawie przepisów ustawy.

Ponadto Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być powinno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać (tj. być uzasadnione) z przekonujących przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 21 października 2020 r. II OSK 1923/20; z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej organ planistyczny w sposób wystarczający uzasadnił zastosowanie odstępstw, co powoduje, że ustalone dla planowanej inwestycji parametry zabudowy mieszczą się w granicach prawa, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ustalone parametry zabudowy odbiegały od istniejącej w analizowanym terenie zabudowy. Zasadniczo wszystkie ustalone parametry nowej zabudowy mieszczą się w granicach parametrów zabudowy już istniejącej, czy też wynikają ze specyfiki i przebiegu działki znajdującej się w narożniku kwartału zabudowy śródmiejskiej (w szczególności w zakresie wysokości, linii zabudowy, geometrii dachu i powierzchni zabudowy), co zasadniczo wyklucza stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz w zw. z § 7 ust. 1-4, § 8, § 4 ust. 1-4 i § 5 ust. 1-5 ww. rozporządzenia z 2003 r.

Przechodząc do konkretnych wskaźników nowej zabudowy, których legalność ustalenia kwestionuje strona skarżąca w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że rzeczywiście uzasadnienie Sądu I instancji jeśli chodzi o "precyzyjność" ustalenia parametrów zabudowy nie jest wystarczająca. Jednak w świetle dokonanej w sprawie analizy urbanistycznej uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie w każdej bowiem sprawie posłużenie się przez organ sformułowaniem "około" będzie prawidłowe lub, że w ogólności brak projektu budowlanego na etapie ustalania warunków zabudowy miałoby uzasadnić użycie takiego nieostrego sformułowania. Zgodnie z § 4 ust. 4, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia z 2003 r. dopuszcza się wyznaczenie: innej obowiązującej linii nowej zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynika z tego, że dla ustalenia ww. wskaźników zabudowy ma znaczenie treść analizy, a tym samym nie można wykluczyć, iż dopuszczalne jest na etapie ustalania warunków zabudowy określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy przez użycie takich sformułowań jak: maksymalnie; do; od-do; około (por. wyroki NSA: z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 562/22; z 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16). A zatem samo w sobie posłużenie się w niektórych przypadkach ww. sformułowaniami nie może być poczytywane jako wada stanowiąca podstawę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne stwierdzenie wadliwości decyzji w tym zakresie uzależnione jest od treści analizy, a w tej sporządzonej w niniejszej sprawie dokładnie uzasadniono zastosowanie odstępstw, jak i że doszło do ustalenia parametrów zabudowy w granicach istniejących zabudowań występujących na terenie objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną. Dlatego w omawianym zakresie Sąd I instancji niewadliwie podzielił stanowisko organów, że przeprowadzona analiza pozwoliła na ustalenie wymienionych w decyzji wskaźników wnioskowanej zabudowy.

Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to ustalone parametry w tym zakresie, tj. 19 m i 28 m, mieszczą się istniejących parametrach, które, jak wskazano w analizie, charakteryzują się dużą rozpiętością od 3,5 m do około 34 m. Co więcej wskazano, że wysokość 19 m nawiązuje do wysokości budynków w bezpośrednim sąsiedztwie i w tym zakresie stanowi uśrednienie wartości parametru wysokościowego. Natomiast wysokość 28 m nawiązuje do wysokości zabudowy znajdującej się naprzeciwko wnioskowanej inwestycji. Wynika z tego, że ustalona wysokość w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest dowolna (wadliwa), lecz wyłącznie wynika z przeprowadzonej analizy, mając tym samym swoje uzasadnienie, w tym co do istnienia przesłanek do zastosowania § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Należy wskazać, że właśnie ustalona "pierwsza" wysokość elewacji od strony ulic o wysokości 19 m nawiązuje do sąsiedniej zabudowy, natomiast możliwość ustalenia parametru dachu płaskiego wraz z zaleceniami konserwatora zabytków umożliwiło zaplanowania attyki i nawiązania "drugiej" wysokości zabudowy (28 m) także do istniejącej już zabudowy. To, że poprzednio wyburzony w miejscu planowanej inwestycji budynek miał około 19 m wysokości nie ma znaczenia w niniejszej sprawie; tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano jakie konkretnie parametry wysokościowe powinny być ustalone w oparciu o istniejącą zabudowę na terenie analizowanym.

Ponadto ustalona geometria dachu jako płaskiego wynika wprost z analizy, która obrazuje różnorodność istniejącej zabudowy (dachy płaskie, dachy strome, dachy mansardowe). Wynika z tego, że w tej sprawie stosownie do § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r. geometrię dachu planowanej zabudowy ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Decyzja o warunkach zabudowy w tym zakresie nawiązuje do istniejącej zabudowy.

Odnośnie wyznaczenia linii zabudowy, to i w tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia z 2003 r., ponieważ ustalenia w tym zakresie są z oczywistych względów zdeterminowane istniejącą zabudową śródmiejską, przebiegiem granicy działki, narożnikowym usytuowaniem działki i warunkami konserwatorskimi, a także zgodą zarządcy drogi publicznej. W istocie mamy do czynienia z przedłużeniem istniejącej linii zabudowy z elementami uwzględniającymi dodatkowe warunki faktyczne i prawne charakterystyczne dla przedmiotowej nieruchomości.

Także w związku z § 5 ust. 1-5 ww. rozporządzenia z 2003 r. niewadliwie stwierdzono, że wskaźnik nowej zabudowy wynosi 0,76-0,84 i mieści się w granicach skrajnych wskaźników istniejącej zabudowy od 0,40 do 0,98. Nie można więc wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa wiązać z parametrami bezpośrednio sąsiadującej zabudowy, która posiada wyższy ten parametr niż 0,84. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że dla ustalenia parametrów zabudowy, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy, ma znaczenie nie tylko bezpośrednio sąsiadująca zabudowa, lecz w ogóle zabudowa objęta analizą, a więc mieszcząca się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego w oparciu o § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 2003 r.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4, 5, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.; art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.; § 7 ust. 1-4 ww. rozporządzenia z 2003 r.; § 8 ww. rozporządzenia z 2003 r.; § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia z 2003 r.; § 5 ust. 1-5 ww. rozporządzenia z 2003 r. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto oddalono wniosek uczestników postępowania – J. S. i A. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Należy wskazać, że do uczestników postępowania nie znajdują zastosowania art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W tym zakresie ma miejsce zastosowanie ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 p.p.s.a., zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a przepis szczególny nie stanowi inaczej.