Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2634/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 793/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta G. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., I SA/Wa 793/19 oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Gmina Miasta G. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego o przekazanie własności udziału w wysokości 1/2 w nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...], obręb D., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0600 ha, dla której urządzono księgę wieczystą nr [...] w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.". Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w ww. nieruchomości. Gmina Miasta G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania podała, że podstawę materialnoprawną ww. decyzji Wojewody Pomorskiego stanowi art. 5 ust. 4 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 5 ust. 4 u.p.w. nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 u.p.w. mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy oraz realizowanym w niej celem – wyposażenia w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004.261.2603 ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U.2004.208.2128 ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, uznano za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła także, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie czy ww. działka stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miasta G. wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", a następnie, czy przeniesienie własności udziału w wysokości 1/2 w tej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w., jest prawnie uzasadnione. Organ odwoławczy wskazał następnie, że z wniosku Gminy Miasta G. oraz ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Skarb Państwa nabył udział w wysokości 1/2 w ww. nieruchomości z dniem 27 stycznia 1986 r., co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem ww. udziału w nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest 4 – kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 10 lokali mieszkalnych zajętych na podstawie umowy najmu. Zarząd nad budynkiem sprawowany jest przez Administrację Budynków Komunalnych nr [...] w G. W związku z wątpliwościami dotyczącymi zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, które w szczególności obejmują sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego, Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta G. o wyjaśnienie, czy ww. lokale stanowią lokale socjalne lub zamienne w myśl ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2016.1822 ze zm.), czy też stanowią zasób mieszkaniowy na potrzeby rodzin o niskich dochodach. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta G. wynika, że ww. budynkiem administruje Administracja Budynków Komunalnych nr [...], która reprezentuje Gminę Miasta G., natomiast lokale mieszkalne znajdujące się w przedmiotowym budynku nie stanowią lokali socjalnych i zamiennych, a czynsz stanowi dochód Gminy Miasta G. Wobec powyższego stwierdzono, iż Gmina nie wykazała, że lokale pełnią obecnie funkcję lokali socjalnych, zastępczych lub są przeznaczone dla rodzin o niskich dochodach, a tym samym nie można uznać, że na przedmiotowej nieruchomości są realizowane zadania własne gminy z zakresu gminnego budownictwa komunalnego. Jeżeli bowiem gmina czerpie z danego lokalu dochody na innych warunkach niż opisane powyżej, to pełni w istocie taką samą funkcję, jak Skarb Państwa, gdy pobiera dochody ze "swoich" lokali – jest wynajmującym. Jej funkcja w takim przypadku nie polega na służeniu społeczności lokalnej przez gminne budownictwo mieszkaniowe, lecz pobieraniu pożytków z przedmiotu najmu, jak czyni to każdy wynajmujący. W związku z tym Gmina Miasta G. nie wykazała, że na udziale Skarbu Państwa realizuje zadanie własne gminy, które uzasadniałaby przekazanie ww. udziału w nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Wojewoda Pomorski prawidłowo zakwestionował wykonywanie przez Gminę konkretnych zadań własnych na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. oraz zasadnie stwierdził, że nie można uznać, iż ww. nieruchomość służy Gminie do wykonywania jej zadania własnego, obejmującego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w zakresie gospodarki nieruchomościami. Gmina Miasta G. nie wykazała, że przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie i bezpośrednio związana z realizacją jej zadań, a ewentualna ich realizacja leży w sferze planów. Wobec niespełnienia przesłanki związania wnioskowanego mienia z wykonywaniem konkretnych zadań Gminy, brak było podstaw do przekazania Gminie własności udziału Skarbu Państwa w przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowej stwierdziła zatem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przekazania Gminie Miasta G. ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 u.p.w., a przekazanie to nie jest obligatoryjne, lecz zapada w ramach uznania administracyjnego. Tym samym, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań gminy wnoszącej o jego komunalizację, to ostatecznie rozstrzygnięcie o komunalizacji należy do organu, który podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, Gmina Miasta G. na przedmiotowej nieruchomości nie realizuje na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g.), a zamierzenia dotyczące realizacji takich zadań pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Stąd przekazanie własności udziału w wysokości 1/2 w przedmiotowej nieruchomości w powyższym trybie, prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku Gminie Miasta G.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G. zarzucając naruszenie: art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości 1/2 w przedmiotowej nieruchomości; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, że Gmina Miasta G. nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne znajdujące się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż lokale te nie znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy, pomimo że lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy; art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania ww. udziału w nieruchomości na rzecz Gminy Miasta G.; art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta G., co doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki komunalizacji tego mienia.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. oddalił skargę jako niezasadną. W motywach wyroki Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 5 ust. 4 u.p.w. Zgodnie z tym przepisem gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeśli jest ono związane z realizacją jej zadań. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje zabudowana 4 - kondygnacyjnym budynkiem 10 lokalami mieszkalnymi, które są zasiedlone i pozostają w zarządzie Administracji Budynków Komunalnych nr [...] w G. Nie stanowią one lokali socjalnych lub zamiennych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2001.71.733 ze zm.), a także nie zostały przeznaczone na potrzeby rodzin o niskich dochodach, a gmina czerpie dochody z ich wynajmu. Zdaniem Sądu I instancji Gmina Miasta G. nie realizuje na przedmiotowej nieruchomości na bieżąco zadań własnych związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w rozumieniu art. 7 ust.1 pkt.7 u.s.g. Zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, a co się z tym wiąże, zwiększenia zasobu nieruchomości gminnych, co oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie jest związana z wykonywaniem przez skarżącą zadań własnych. Sąd I instancji zauważył, iż nie zaszły przesłanki do przekazania przedmiotowego mienia na podstawie art. 5 ust. 4 u.p.w. Nie można bowiem uznać, że przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych związane jest z realizacją zadań gminy jakim jest gminne budownictwo mieszkaniowe. Zadanie to polega na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy. Przedmiotowa nieruchomość realizacji tego zadania przez skarżącą nie może służyć, gdyż mieszkańcy tej gminy zamieszkujący lokale mieszkalne na tej nieruchomości przez to, że w tych lokalach mieszkają, mają już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Nie jest możliwe też wykorzystanie tych mieszkań na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innych osób wobec tego, że mieszkania te są już rozdysponowane. A więc nie jest możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków gminy skoro mieszkania te takie potrzeby już zaspokoiły. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie a zadaniami gminy, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 u.p.w. Sąd podkreślił także, że decyzja wydawana w powyższym trybie nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest decyzją konstytutywną, mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia, jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Wbrew zarzutom skargi Komisja w sposób wystarczający uzasadniła swoje stanowisko i nie dopuściła się niezbadania istoty sprawy. Przeciwnie organ podjął czynności zmierzające do ustalenia czy sporna nieruchomość jest aktualnie związana z wykonywaniem zadań własnych Gminy dla potrzeb rozpoznania sprawy i prawidłowo ustalił jej stan faktyczny. Końcowo Sąd I instancji ocenił zarzuty skargi jako niezasadne, i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina Miasta G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego i uzasadniła w sposób wyczerpujący odmowę przekazania na rzecz Gminy Miasta G.własności udziału w wysokości 1/2 w nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...], obręb D., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,0600 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż brak przeprowadzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy mienie, którego sprawa dotyczy, jest aktualnie związane z realizacją zadań Gminy Miasta G., nie doprowadziło do nieustalenia niezbędnej materialnoprawnej przesłanki komunalizacji tego mienia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w wysokości 1/2 w ww. nieruchomości położonej w G.przy ul. W. [...];

2. art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, iż Gmina Miasta G. nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. W. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż lokale te nie znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy, pomimo iż – jak wnika z uchwały Nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G. – lokale te znajdują się w mieszkaniowym zasobie Gminy;

3. art. 5 ust. 4 u.p.w. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. przez uznanie, iż Gmina Miasta G. nie realizuje, wykorzystując lokale gminne komunalne położone w budynku przy ul. W. [...], zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty przez realizację gminnego budownictwa mieszkaniowego, gdyż przejęcie mieszkań już zasiedlonych, a więc zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych nie jest związane z realizacją zadań gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego;

4) art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż wykonywanie przez gminę zadań własnych w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego polega tylko i wyłącznie na zapewnieniu mieszkań mieszkańcom gminy tj. ich rozdysponowaniu i zasiedleniu, a więc dokonaniu jednorazowej czynności faktycznej, podczas gdy ww. wykładnia pozostaje w sprzeczności z powszechnie przyjętą w doktrynie i judykaturze wykładnią przepisu art. 5 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie, w sposób bieżący i ciągły związane realizacją jej zadań.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, do podniesionych zarzutów kasacyjnych wypada odnieść się łącznie.

Stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji przepis art. 5 ust. 4 u.p.w. przewiduje, że gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w art. 5 ust. 1 – 3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu podkreślano, iż przepis ten ma charakter uznaniowy, od przybliżenia tej kwestii wypada rozpocząć analizę okoliczności sprawy. Powyższy wniosek organów i Sądu I instancji o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 4 u.p.w. jest oczywiście trafny. W okolicznościach badanej sprawy wymaga ono jednak doprecyzowania. Analiza powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż nie ma on jednorodnej struktury i jakkolwiek organ "może" przekazać gminie mienie ogólnonarodowe w powyższym trybie, to owa możliwość nabycia przez gminę mienia uzależniona jest od spełnienia określonych warunków, wyraźnie w tym przepisie wskazanych. Pierwszym z tych warunków jest przynależna Skarbowi Państwa w dniu 27 maja 1990 r. własność tegoż mienia. Wypełnienie tej przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 u.p.w. nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy kwestionowane. Drugim warunkiem jest istnienie związku tegoż mienia z realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Dopiero kumulatywne wypełnienie powyższych warunków otwiera organowi drogę do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego. Natomiast skonstatowanie, iż którykolwiek z ww. warunków nie został wypełniony prowadzi do konieczności wydania decyzji odmawiającej przekazania mienia ogólnonarodowego gminie w powyższym trybie. Decyzja organu podjęta w takiej sytuacji będzie typową decyzją związaną, a więc decyzją, której treść ścisłe zależy od wypełnienia konkretnych przesłanek formułowanych przez przepis prawa. Powyższe okoliczności wypada przybliżyć, skoro w dotychczasowym postępowaniu powoływano się zarówno na niewypełnienie przesłanki istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem a realizacją zadań gminy, jak i na fakultatywność przekazania mienia państwowego gminie w powyższym trybie. Kwestie te natomiast nie mogą jednocześnie uzasadniać podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem skonstatowanie niespełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek prowadzi do konieczności wydania decyzji odmownej, która ma wówczas związany charakter, a tym samym w ogóle nie zachodzi potrzeba rozważania okoliczności uzasadniających rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego. W sytuacji zaś skonstatowania wypełnienia ww. przesłanek, przed organem otwiera się przestrzeń prawna do rozważenia okoliczności sprawy, celem podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego.

W okolicznościach badanej sprawy organy administracji uznały, iż nie została spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją zadań gminy wnioskującej o jego przekazanie. Poprawność tegoż stanowiska potwierdzona został zaskarżonym wyrokiem. Powyższa konstatacja zastała zakwestionowana w skardze kasacyjnej wskutek podniesienia zarzutów na obu podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się do tegoż zagadnienia wypada dostrzec, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowiąc w zdaniu drugim: "W szczególności zadania własne obejmują sprawy:", nie zawiera wyliczenia wyczerpującego. Ugruntowane jest stanowisko, iż wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania nie są jedynymi, jakie ustawodawca wyznaczył do realizacji gminom. Istnieje wiele przepisów szczególnych określających gminne zadania publiczne, o których realizacji nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym (vide: M.Augustyniak, T.Moll [w:] B.Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 7).

Mając powyższe na uwadze, za nadmierne uproszczenie uznać wypada ograniczenie rozważań o istnieniu związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a zadaniami wnioskującej gminy wyłącznie do kwestii gminnego budownictwa mieszkaniowego, o którym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. Przedmiotem wniosku złożonego w niniejszej sprawie pozostaje udział w zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...]. W sposób oczywisty z okoliczności sprawy wynika, iż nieruchomość ta jest zabudowana i Gmina Miasta G. nie realizuje na niej jakichkolwiek zadań z zakresu gminnego budownictwa, w tym także mieszkaniowego. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, iż gmina nie ma zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźną kompetencję gminy w tym zakresie statuuje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2018.1234 ze zm.), dalej jako "u.o.p.l.", regulując zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do wyraźnie zapisanych w ustawie zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.o.p.l.). Zadania te mogą być realizowane w zróżnicowanej prawnie formie i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zadania gminy w tym zakresie realizowane są wyłącznie w sytuacji zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, lub też polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 u.o.p.l.) Skoro gmina do realizacji zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 u.o.p.l.), a także wynajmować lokale od innych właścicieli (art. 20 ust. 2a u.o.p.l.), to już tylko na gruncie powyższych regulacji prawnych zadania gminy w tym zakresie zakreślone zostały znacznie szerzej. Nie można także zapominać o kompetencji gminy do nabywania nieruchomości, w tym również od Skarbu Państwa (art. 10 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 ze zm.)), które mogą stanowić mieszkaniowy zasób gminy służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wyraźna jest także tendencja do poszukiwania rozwiązań prawnych umożliwiających gminom skuteczniejszą realizację zadań tyczących tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym zakresie ustawodawca w ostatnim czasie przewidział m.in. możliwość realizacji powyższych zadań gminy za pośrednictwem społecznych agencji najmu a także poprzez wynajmowanie przez gminę lokali od innych właścicieli w celu ich podnajmowania, rezygnując z dotychczasowego ograniczenia podnajmu jedynie do osób, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (art. art. 4 ust. 1a oraz art. 20 ust. 2a u.o.p.l., w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 3a ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz.U.2021.11 ze zm.).

Z twierdzeń wnioskodawcy, a także z przedłożonej w toku postępowania uchwały Rady Miasta G. określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, będącej aktem prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73), wynika, iż przedmiotowa nieruchomość położona w G. przy ul. W. [...] należy do gminnego zasobu mieszkaniowego. Powyższa okoliczność nie była przedmiotem postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie zweryfikowano twierdzeń strony skarżącej na gruncie postanowień powyższej uchwały oraz regulacji art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l. Potwierdzenie powyższych okoliczności z pewnością podważałoby tezę organów i Sądu I instancji o braku związku pomiędzy przedmiotowym majątkiem a realizację zadań wnioskującej o komunalizację gminy.

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika natomiast wyraźnie, że przedmiotowa nieruchomość zarządzana jest przez administrację budynkami komunalnymi, będącą jednostką budżetową Gminy Miasta G., a więc przez podmiot zarządzający gminnym zasobem mieszkaniowy. Jednocześnie lokale znajdujące się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości są zamieszkiwane na podstawie umów najmu. Nie sposób w takiej sytuacji zgodzić się z twierdzeniem organów i Sądu I instancji o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Okoliczność, iż lokale mieszkalne będące w zarządzie jednostki budżetowej Gminy Miasta G. zaspokajają potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej jest wystarczająca dla potwierdzenia istnienia takiego związku, a więc wypełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 4 u.p.w.

W tej sytuacji za trafny uznać należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego odnośnie przynależenia nieruchomości położonej w G. przy ul. W. [...] do mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta G., a także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.p.w. w zakresie twierdzenia o braku związku tegoż mienia z wykonywaniem przez gminę zadań własnych z zakresu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Nietrafne są natomiast zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 7 u.ś.r. Przepis ten wskazując, iż zadaniem własnym gminy jest gminne budownictwo mieszkaniowe nie miał zastosowania w niniejszej sprawie dla wykazania istnienia aktualnego związku pomiędzy mieniem objętym wnioskiem o komunalizację a realizacją przez gminę tego rodzaju jej zadania.

W tych okolicznościach sprawy przedwczesne okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. postawiony w zakresie przekroczenia przez organy administracji granic uznania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.p.w. przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta G. własności udziału w przedmiotowej nieruchomości. Kwestia podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie była przedmiotem analizy w toku dotychczasowego postępowania, a nawiązywanie do kwestii uznaniowości w negatywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej było nietrafnie, skoro uznano, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka istnienia związku pomiędzy przedmiotowym mieniem a wykonywaniem przez gminę jej zadań.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 193 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przede wszystkim wyjaśnić kwestie związane z przynależeniem przedmiotowej nieruchomości do zasobu mieszkaniowego Gminy Miasta G., uwzględniając w tym zakresie także regulacje prawne odnoszące się do tegoż pojęcia, w szczególności definicję zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.p.l. oraz regulacje prawa miejscowego obowiązujące na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. W przypadku potwierdzenia przynależności nieruchomości do gminnego zasobu mieszkaniowego okoliczność ta stanowić będzie dodatkowo o związaniu tej nieruchomości z realizacją zadań gminy w rozumieniu art. 5 ust. 4 u.p.w. Następnie organy wyjaśnią w jaki sposób w niniejszej sprawie należy rozumieć pojęcie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony wyrażone w art. 7 k.p.a., uwzględniając, że podmiotem wnioskującym o podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego jest gmina, a więc podmiot reprezentujący wspólnotę samorządową, który aktualnie wykorzystuje nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa do realizacji własnego zadania w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaprezentowane w sprawie rozumie pojęcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli organy rozważą, wyjaśniając przyczyny wyższego wartościowania jednego z nich przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.