Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2682/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 89/13 w sprawie ze skarg K.M., M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 89/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi K.M. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) dalej w skrócie "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb [...], położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...] w P. Decyzję wydano po rozpatrzeniu wniosku J.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w P. z dnia 16 listopada 2011 r., uzupełnionym dnia 29 listopada 2011 r.

Warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskowana inwestycji polega na budowie galerii handlowej. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 10.164 m², powierzchnia zabudowy objętego wnioskiem budynku – 3133 m².

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.M. reprezentowana przez M.C. Odwołująca - właścicielka nieruchomości przy ul. [...], zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnosząc, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji działek sąsiednich, naruszając tym samym zasady ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Strona podniosła, że na wnioskowany teren dopuszcza się wprowadzenie wyłącznie nieuciążliwych usług, o nieprzekraczalnej powierzchni zabudowy do 40 m². Planowana inwestycja jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem II MB7.m3 według wcześniej obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., oraz symbolem M2n/U1n według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. Dopuszcza się wprowadzenie nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej dla mieszkalnictwa. Nadto strona wskazała na uciążliwości związane z generowaniem dużego ruchu samochodowego, zwłaszcza samochodów ciężarowych oraz iż powstanie obiekt wielkopowierzchniowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m².

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przeprowadzając merytoryczną ocenę stawianych zarzutów organ odwoławczy powtórzył ustalenia i rozważania przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że przepis ten wprowadzę zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy sąsiedniej, a zadaniem tego przepisu jest przestrzeganie ładu przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że organ orzekający przeprowadził i sporządził zarówno analizę graficzną w postaci mapy oraz analizę urbanistyczną tekstową, a także wyniki analizy. Dokumenty te są zgodne z dyspozycją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) i zostały dołączone do zaskarżonej decyzji. Uznano, że w sposób prawidłowy wyznaczono granice obszaru na potrzeby przeprowadzonej analizy. Powtórzono za organem urbanistycznym, że teren objęty wnioskiem leży w sąsiedztwie terenów o funkcji mieszkaniowej oraz usługowej, funkcje te się przenikają. W pojęciu kontynuacji funkcji mieści się także zabudowa towarzysząca budynkom mieszkalnym, tego rodzaju zabudowie może towarzyszyć zabudowa o innej funkcji uzupełniającej budownictwo mieszkaniowe, np. funkcji usługowej, handlowej. Organ odwoławczy uznał dalej, że w sposób właściwy została uzasadniona możliwość wyznaczenia innego wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Wskazano, że w obszarze analizowanym punktem odniesienia dla planowanego sposobu zagospodarowania jest zabudowa przy ul. [...] (dz. nr [...]), o szerokości elewacji 111 m, a także działki nr [...],[...] i [...] przy ul. [...], gdzie istniejąca zabudowa ma szerokość elewacji frontowej 140 m. Uznano, że prawidłowo, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wyznaczono linię zabudowy oraz możliwość zagospodarowania terenu inwestycji. Wskazano, ze wzdłuż ul. [...] po stronie lokalizowanej inwestycji występuje przewidziana do rozbiórki zabudowa. Wyjaśniono, że przyjęte przez organ parametry są wartościami maksymalnymi i na etapie projektowania budowlanego mogą ulec zmniejszeniu. Wskazano też, że nie ma żadnego znaczenia nieobowiązujący już dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ obecnie planu miejscowego nie ma, stosuje się tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego w toku postępowania organ urbanistyczny zachował zasadę obiektywizmu wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił. Motywy decyzji odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania tak, aby strona mogła zrozumieć i zaakceptować przesłanki faktyczne i prawne, jakimi organ się kierował.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli K.M. i M.C. Skarżąca K.M. zarzuciła zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów ogólnych K.p.a. – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3, domagając się uchylenia zarówno tej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji w całości. Skarżąca ponowiła wszystkie zarzuty i argumenty mające wskazać, że planowana inwestycja narusza jej słuszny interes i nie może być pogodzona z istniejącą zabudową jednorodzinną.

Zaś M.C. domagał się uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", albowiem został on niesłuszne pozbawiony przymiotu strony, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd połączył obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 89/13.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w imieniu skarżącej K.M. podtrzymano argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do skargi M.C. Kolegium wskazało na jej niezasadność.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2013 r. profesjonalny pełnomocnik obu skarżących podtrzymał złożone skargi i ich argumentację. Powtórzył zarzut, iż badając kontynuację funkcji organ powinien skupić się na sposobie zagospodarowania działek najbliższych w stosunku do planowanej inwestycji. Takiej analizy nie przeprowadzono, a w analizowanym obszarze brak obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o takich gabarytach. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z trzech decyzji Prezydenta Miasta Poznania dotyczących spornego terenu, którymi odmówiono ustalenia warunków zabudowy – decyzji nr [...], nr [...] i nr [...].

Uczestnik postępowania – inwestor J.S. wniósł o oddalenie skarg nie podzielając argumentacji skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżana decyzja jest kolejną wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do terenu pomiędzy ulicami [...] i [...], co Sądowi jest wiadomym z urzędu. Sprawy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla tego terenu prowadzone były z wniosków różnych podmiotów oraz dotyczyły rożnych inwestycji. Prezydent Miasta Poznania w rozpatrzeniu tych wniosków wydał kilka decyzji, którymi ustalano warunki zabudowy, lub odmawiano ich ustalenia. Część z tych decyzji podlegała kontroli instancyjnej oraz kontroli tut. Sądu. Skarżący byli stronami większości z tych postępowań. Dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, co do zasady, powyższa okoliczność nie ma jednakże żadnego znaczenia, poza jednym wyjątkiem – sprawą ze skargi A. i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W rozpatrzeniu tej skargi tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 624/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2007 r. nr [...], nie podzielając jednakże zarzutów skargi wniesionej przez A. i M.C. Decyzją Prezydenta Miasta Poznania ustalono warunki zabudowy dla obiektu handlowego z rampą rozładowczą, pylonem reklamowym i towarzyszącymi parkingami na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] ark. [...] obr. [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Po 624/08 Sąd dał wytyczne co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego na potrzeby przeprowadzenia analizy urbanistycznej, wskazując, że jeżeli inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości frontu działki powinny być długości działek przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia, wzdłuż drogi z której miałby odbywać się główny wjazd. Sąd przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1096/05 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazał na konieczność dokonania ustaleń odnośnie tego, czy planowana inwestycja z uwagi na swoje parametry, nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Niniejsza sprawa jest zatem kolejną, wynikającą z faktu zaskarżenia decyzji wydanej dla tego samego terenu, aczkolwiek na skutek przeprowadzonych podziałów geodezyjnych obejmujących obecnie działki nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego. Pomimo iż w stosunku do inwestycji, która podlegała kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 624/08, decyzja organu pierwszej instancji wydana została z wniosku innego podmiotu oraz została zmodyfikowana, to wskazania, jakie Sąd zawarł w tym wyroku, były wiążące dla organów administracji. Z tych względów na obecnym etapie Sąd miał powyższe na uwadze, aczkolwiek zaznaczył, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ tylko w tej samej sprawie. W tym miejscu Sąd pokreślił, że w dalszym ciągu procedowana jest możliwość lokalizacji na spornym terenie galerii handlowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Sąd powołał się na przepisy art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie wyjaśnił, iż w jego ocenie rozpatrujące sprawę organy administracji dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną, uwzględniającą wymogi określone wcześniejszymi wyrokami tut. Sądu w zakresie sposobu ustalenia obszaru analizowanego, upoważnione były do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. W toku postępowania ustalono i następnie prawidłowo oceniono, że parametry inwestycji nie wymagały sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Prawidłowo oceniono, że spełnione zostały wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wskazało, iż wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania zostały w sposób wyczerpujący omówione w decyzji organu pierwszej instancji, w tym jakie obiekty mogły stanowić odniesienie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej oraz ustaleniu linii zabudowy. Na podstawie analizy i jej wyników można ocenić wszystkie parametry, istotne w aspekcie wymogów określonych powołanymi w decyzji przepisami. Przeprowadzona przez Sąd weryfikacja zaskarżonej decyzji ocenę tę potwierdziła, co nie pozwoliło podzielić argumentacji skargi K.M. W konsekwencji skarga ta nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się zaś do zarzutu M.C. dotyczącego pominięcia jego osoby w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał ten zarzut za niemający istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd miał na uwadze, że przez cały czas postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji skarżący brał w nim udział jako pełnomocnik skarżącej K.M. Organ odwoławczy rozpoznawał merytorycznie wyłącznie odwołanie tej osoby – wniesione w jej imieniu przez M.C., nie rozważając kwestii braku jego udziału w postępowaniu w charakterze strony, także wobec braku podniesienia w tym zakresie jakichkolwiek zarzutów. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że nieuznanie skarżącego za stronę postępowania skutkowało ziszczeniem się przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto Sąd zauważył, że w jego ocenie skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Dlatego również skarga M.C. nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła K.M. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy odmiennych od tych przewidzianych w nieobowiązującym już planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że określona we wniosku inwestora inwestycja nie jest sprzeczna z bezpośrednio sąsiadującą zabudową mieszkalną;

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanki określone w tym przepisie są spełnione, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że planowana inwestycja jest sprzeczna z bezpośrednio sąsiadującą zabudową mieszkalną,

2/ art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą organy gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych, nie zaś przy ustalaniu w drodze decyzji warunków zabudowy,

3/ art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy został spełniony, gdy w drodze opinii dostawców energii, wody i gazu stwierdzono możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, deszczowej, elektrycznej i gazowej,

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnione jest odstępstwo od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, gdy w obszarze analizowanym występują nieliczne działki, których szerokość elewacji frontowej odpowiada parametrom inwestycji, gdy tymczasem fakt ten sam w sobie nie wystarcza do uznania za uzasadnione odstępstwa od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 24 października 2013 r. K.M. przytoczyła nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r. uzupełniła uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. M.S. (na rzecz którego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2013 r. przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie oddalenia wniesionej przez K.M. skargi (w zakresie skargi M.C. zaskarżony wyrok się uprawomocnił) jest prawidłowe, albowiem zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego przewidzianego do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w P. nie narusza prawa. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącej, prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania powołano się na naruszenie wskazanego wyżej art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy nastąpiło ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy odmiennych od tych przewidzianych w nieobowiązującym już planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., jak też w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że określona we wniosku inwestora inwestycja nie jest sprzeczna z bezpośrednio sąsiadującą zabudową mieszkalną.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe regulacje dotyczące procedury ustalania przeznaczenia oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Podstawowe znaczenie dla kształtowania polityki przestrzennej ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowiąc bezpośrednią podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji jednakże braku takiego przepisu prawa miejscowego, aktami administracyjnymi wydawanymi dla określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego są: decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, iż dla przedmiotowego terenu miasta P. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym dla planowanej inwestycji konieczne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wydanie takiej decyzji, wbrew temu co wskazuje skarżąca, nie mogło stanowić punktu odniesienia do nieobowiązującego już planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. Wobec wygaśnięcia planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. plan ten przestał obowiązywać, a tym samym stary uchylony przepis prawa miejscowego nie może być w żadnym elemencie uznany za wiążący organu administracji. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa miejscowego, należałoby uznać właśnie za kwalifikowane naruszenie prawa. Jak już wyżej zauważono ustawodawca przewidział niezbędną procedurę ustalania warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ta właśnie procedura została zachowana w niniejszej sprawie i prawidłowo przeprowadzona. Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej, iż ustalenie warunków zabudowy odmiennie od tych przewidzianych w nieobowiązującym już planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Poznania nr X/58/II/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. narusza art. 8 K.p.a., a to zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Wadliwe jest stanowisko skarżącej, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że określony we wniosku inwestora obiekt nie jest sprzeczny z bezpośrednio sąsiadującą zabudową mieszkalną. W tym zakresie bowiem nie ujawniono naruszeń prawa, uzasadniających eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, prawidłowo przeprowadzono analizę urbanistyczną pozwalającą na ustalenie wymagań dla przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu. Właściwie wyznaczono obszar analizowany, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy pozwoliła na przyjęcie stanowiska, że działka inwestora jest położona na terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo-usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które pozwalają ustalić warunki zabudowy dla nowej inwestycji określonej jako budynek handlowo-usługowy. Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak generalnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Natomiast pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1145557. W rozpoznawanej sprawie właśnie odnosząc swoje ustalenia do prawidłowo wyznaczonego w promieniu 510 m obszaru analizowanego, w którym jak wynika z akt sprawy znajdują się współistniejące różnorakie funkcje: mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, usługowa, biurowa, produkcyjna i magazynowa, właściwie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji mającej wyraźnie charakter usługowy.

Niesporne jest, iż w tej sprawie obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej graniczy z terenem, na którym istnieje zabudowa wielorodzinna (np. ul. [...] / ul. [...]), zabudowa biurowo-usługowa oraz produkcyjna graniczy z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (np. ul. [...]). Część terenu w obszarze analizowanym zabudowana jest substandardową zabudową, stanowiącą tymczasowe hale i pawilony hurtowni (np. ul. [...]). Objęty wnioskiem teren graniczy bezpośrednio z terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenem zabudowy usługowej. Tym samym w tak poczynionych ustaleniach mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym - patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1217126.

W tej sprawie wykazano ponad wszelką wątpliwość, iż planowana zabudowa budynku usługowego stanowi kontynuację funkcji już istniejącej, ponieważ można ją pogodzić z istniejącą najbliżej terenu objętego wnioskiem, zabudową mieszkaniową i pozostałymi funkcjami występującymi w obszarze analizowanym, ponadto realizacja inwestycji nie będzie godzić w stan zastany. Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut skarżącej odnoszący pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy jedynie do najbliższej zabudowy mieszkalnej, albowiem analiza urbanistyczna pozwala na wyprowadzenie odmiennych wniosków. Chybiony jest w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że przesłanki określone w tym przepisie są spełnione, podczas gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że planowana inwestycja jest sprzeczna z bezpośrednio sąsiadującą zabudową mieszkalną.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnione jest odstępstwo od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, gdy w obszarze analizowanym występują nieliczne działki, których szerokość elewacji frontowej odpowiada parametrom inwestycji, gdy tymczasem fakt ten sam w sobie nie wystarcza do uznania za uzasadnione odstępstwa od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Niewątpliwie kwestia ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy stanowi istotne znaczenie dla dokonania analizy urbanistycznej w zakresie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jej ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy. Przepis § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że szerokość elewacji frontowej "znajdującej się od strony frontu działki" wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z dyspozycji ww. przepisu, stanowiącego zasadę dla ustalania szerokości elewacji frontowej wynika, iż w analizie urbanistycznej dokonuje się wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym, przy czym dokonuje się tego z pewną tolerancją do uzyskanego wyniku, to jest wynoszącą do 20%.

Z kolei w § 6 ust. 2 tego aktu podustawowego zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innej od określonej w przewidzianej w ust. 1 szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, a więc wnioski z niej wynikające wskazują na możliwość, a nawet celowość odstąpienia od zasady określonej w ust. 1. Sposób ustalania nowej zabudowy nie może bowiem ograniczyć się jedynie do średnich wskaźników. Stąd też norma ta pozwala na odmienne ustalenie tego elementu nowej zabudowy w sposób różniący się od tego wskazanego w ust. 1 § 6 omawianego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, iż w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi około 21,58 m (wraz z 20% tolerancją od 17,27 m do 25,9 m). Natomiast szerokość elewacji frontowej dla planowanej zabudowy ustalono na 108 m (główna bryła budynku 90 m, zaś część rozładowcza 18 m). Jednakże, co jest niesporne, na możliwość ustalenia takiej szerokość elewacji frontowej wskazuje opracowana w tej sprawie analiza urbanistyczna, uzasadniająca dla planowanej inwestycji wyznaczenie odmiennej szerokości elewacji frontowej, niż ta z § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W obszarze analizowanym znajduje się bowiem działka nr [...] (ul. [...]), gdzie istniejąca zabudowa posiada szerokość elewacji frontowej 111 m oraz działki nr [...][...],[...] (ul. [...]), gdzie istniejąca zabudowa posiada szerokość elewacji frontowej 140 m. Tym samym wnioski z przeprowadzonej analizy pozwalają uznać, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy obiektu handlowego, w szczególności z tak ustaloną szerokością elewacji frontowej. Bez znaczenia dla prawidłowości zastosowania wyjątku z § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia pozostaje poruszana kwestia, iż są to nieliczne działki o takiej, ale i większej szerokości elewacji frontowej, albowiem sam fakt znajdowania się takich obiektów w tym obszarze analizowanym uzasadnia możliwość, ale i celowość ustalenia takiego parametru przyszłej zabudowy mając przecież na uwadze charakter planowanej inwestycji.

Również nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy został spełniony, gdy w drodze opinii dostawców energii, wody i gazu stwierdzono możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, deszczowej, elektrycznej i gazowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowym postępowaniu ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego przewidzianego do realizacji na działkach nr [...],[...],[...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w P. trafnie organy uznały, iż spełnione zostały łącznie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, wystąpiła kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) oraz inwestycja ma zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego też jeżeli uzbrojenie takie nie powstało, to umieszczenie w obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy między inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy i nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż niezbędne uzbrojenie terenu istnieje, teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja jest terenem na którym znajdują się zarówno sieci wodociągowa, kanalizacyjna, deszczowa, cieplna, elektryczna, jak i gazowa.

Jak wynika z analizy akt sprawy już w dniu 22 grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do dostarczenia aktualnej opinii o możliwości podłączenia planowanej inwestycji do niezbędnych mediów. Na skutek tego wezwania inwestor przedstawił opinie właściwych przedsiębiorstw o możliwości podłączenia spornej inwestycji do miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, sieci energetycznej, jak też sieci gazowej Dołączone przez inwestora oświadczenie o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu do sieci eletroenergetycznej z mocą przyłączeniową o wartości 500 KW, jak również opinia o możliwości podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej galerii handlowej, jak też zapewnienie dostaw gazu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi realizację wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogu zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż na tym etapie procesu inwestycyjnego tylko wykonanie uzbrojenia terenu zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem gwarantuje spełnienie wymogu z art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wiążą organy gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych, nie zaś przy ustalaniu w drodze decyzji warunków zabudowy.

Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie może jednak stanowić podstawy prawnej dla wydania decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, ani decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Nawet jeżeli studium ustala, tereny wyłączone spod zabudowy, a dla terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie ustaleń studium. Studium w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego też nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowi ono wyłącznie jeden z elementów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z treści tego przepisu wynika tylko tyle, iż studium jest aktem polityki przestrzennej, którego ustalenia wiążą organy gminy wyłącznie przy sporządzaniu planów miejscowych. Prezentowany przez skarżącą pogląd, iż norma ta pozwala na przyjęcie tezy, że ustalenia studium powinny być wiążące przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest całkowicie nieuprawniony i nie znajduje potwierdzenia ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani też w doktrynie.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie jednoznacznego poglądu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał jej prawidłowej i zgodnej z prawem oceny. Tym samym przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., przedmiotową skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.