Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 571/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 65, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 1 i pkt 3, art. 41 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 2 ust. 1, par. 29
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 66/2023 znak WOP.7721.1143.2022.RW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności podniesienia terenu na działce oddala skargę.


UZASADNIENIE

nSygn. akt II SA/Łd 571/23

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 66/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powołanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku z dnia 10 listopada 2022 r. nr 101/2022 umarzającą postępowanie w sprawie legalności podniesienia terenu działki nr [...], obr. [...] w R.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 marca 2022 r. (data wpływu) R. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomsku o sprawdzenie zgodności wykonania prac polegających na podniesieniu gruntu na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] powodujące zalewanie działki nr [...], której jest właścicielem.

Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, organ I instancji wszczął postępowanie dotyczące działki nr [...] (identyfikator działki: [...]), stanowiącej własność K. D. (księga wieczysta [...]).

Następnie organ I instancji decyzją nr 101/2022 z dnia 10 listopada 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności podniesienia terenu działki nr [...], wskazując, że nawiezienia mas ziemnych niepowodujące powstania obiektu budowlanego, nie są robotami budowlanymi, a tym samym pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych, co do wysokości nasypu i pominięcia celu nawiezienia ziemi, to jest dostosowania gruntu do budowy budynku mieszkalnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 66/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że niesporne w sprawie jest, iż na budowę obiektu budowlanego na działce o identyfikatorze

[...] nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia, co wynika z publicznie dostępnego rejestru.

Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine oraz art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tylko jeśli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Natomiast w świetle art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany zagospodarowania niezwiązane z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji prawa budowlanego należą do kompetencji gminy (tak w uchwale NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16).

W ocenie organu odwoławczego, należy zgodzić się z organem I instancji, respektującym ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że w przypadku braku zgody na prowadzenie robót budowlanych, nie można uznać, że nawiezienie mas ziemi, niwelacja terenu (podwyższenie, obniżenie) lub innego rodzaju prace polegające na kształtowaniu powierzchni działki nie mogą być kwalifikowane jako roboty budowlane, jeśli nie są kwalifikowane jako rozpoczęcie budowy (por. art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Ponadto organ II instancji wskazał, że robotami budowlanymi będzie wykonanie budowli ziemnej (choćby bez wymaganego pozwolenia), którą jest budowla o charakterze kubaturowym, wykonana z ziemi, widoczna i obiektywnie istniejąca, a co najistotniejsze spełniająca określoną rolę i stanowiąca całość techniczno-użytkową. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że obszerne przykłady takich budowli podał organ I instancji (wał przeciwpowodziowy, zapora ziemna, nasyp drogowy lub kolejowy). Tytułem dalszych przykładów – odwołując się do orzecznictwa - organ II instancji wskazał wał akustyczny (przeciwhałasowy), ziemne konstrukcje oporowe jak: groble czy skarpy, fortyfikacje i inne budowle obronne, kulochwyty na strzelnicach.

W dalszej kolejności organ odwoławczy, również przywołując orzecznictwo, wyjaśnił, że "rozplantowanie ziemi" nie stanowi robót budowlanych, co w konsekwencji oznacza, iż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Niemniej – jak podkreślił organ II instancji - podniesienie terenu może skutkować zmianą stosunków wodnych (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), albo być kwalifikowane jako gromadzenie odpadów.

Organ odwoławczy wskazał, że co prawda, w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) wskazano, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, ale przepisy rozporządzenia mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania obiektów budowlanych (§ 2). Nadto organ II instancji dodał, że co istotne, zgodnie z § 1 rozporządzenie ustala warunki techniczne zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy - Prawo budowlane. Nie można zatem – zdaniem organu odwoławczego - z art. 5 ustawy Prawo budowlane, z pominięciem § 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wyprowadzać wniosku, że organ powinien badać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w sposób, jaki wynika z przepisów prawa cywilnego. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich na gruncie ustawy - Prawo budowlane może podlegać badaniu wyłącznie w zakresie wskazanym w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że nie można zapominać, iż w systemie prawa, na tle sporów cywilnoprawnych, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania, organów-administracji publicznej (tak w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10), zaś organ działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) stanowiącego podstawę jego działalności (w sprawie: prawa budowlanego), a nie prawa szeroko rozumianego. Zatem roboty nienormowane przepisami prawa budowlanego, o ile ich rezultat powoduje negatywne konsekwencje dla nieruchomości osób trzecich, kwalifikuje się jako szkodę w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzania dowodów z operatu szacunkowego świadczącego o spadku wartości nieruchomości inicjatora postępowania w związku z podniesieniem terenu sąsiednich działek czy opinii biegłego (z zakresu hydrologii czy geomorfologii), skoro nie budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego, że sprawa pozostaje poza kognicją tych organów.

Zdaniem organu II instancji, jeśli nawet doszło do podwyższenia terenu (czego – jak wskazał organ odwoławczy - nota bene organ I instancji nie potwierdził, teren porośnięty roślinnością, a z operatu wynika, że prace mogły być prowadzone ponad 7 lat temu) w związku z planowaną inwestycją, to z uwagi na brak zgody na prowadzenie robót budowlanych nie można uznać, że prace te mogą naruszać przepisy art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., czy też być samowolną budową budowli ziemnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ, do którego wniesiono żądanie, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem. Na poparcie powyższego organ II instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa. Wskazał przy tym, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7b k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, poprzez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego do treści tegoż przepisu, polegającej na niewłaściwym uznaniu, iż podwyższenie terenu wraz z utworzeniem niczym niezabezpieczonej skarpy zawierającej odpady niebezpieczne, stwarzające zagrożenie dla życia, w szczególności małych dzieci (szkło, pręty metalowe, zużyte opony, gruz, odpady plastikowe, budowlane, w tym puszki po farbach i olejach), nie stanowi w myśl powołanego przepisu obiektu mogącego spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, podczas gdy prawidłowa wykładnia w sposób oczywisty winna prowadzić do konkluzji, iż obiekt budowlany w postaci podwyższenia terenu i niezabezpieczonej skarpy stwarza zagrożenie nie tylko dla ludzi, ale również dla mienia w postaci działki nr [...] obręb [...] w R. oraz dla środowiska, co wiąże się również z brakiem należytego współdziałania organów nadzoru budowlanego z innymi organami administracyjnymi, w tym w szczególności z Prezydentem Miasta Radomska, w zakresie w jakim organ ten posiadał informacje płynące z własnego postępowania administracyjnego dotyczącego nielegalnego składowania odpadów ropopochodnych w nasypie i skarpie niczym niezabezpieczonej znajdujących się na wskazanych działkach, nadto, organy administracji publicznej zupełnie pominęły fakt, iż w sprawie oddziaływania nasypu na sąsiednie działki oraz w sprawie sytuacji wodnej toczą się również inne postępowania administracyjne: przed Prezydentem Miasta Radomska - TSO.7031.6.2022, w ramach którego wydano decyzje administracyjne, zobowiązujące właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. do usunięcia odpadów z nasypu oraz do przywrócenia spływu wód z okresu sprzed wykonania nasypu, nadto toczy się postępowanie administracyjne prowadzone przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu pod sygnaturą PO.ZPU.5.534.12.2022.KO w sprawie nielegalnego zasypania rowów melioracyjnych (w wyniku powstania nasypu) na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...] obr. [...] w R.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", poprzez błędne uznanie w drodze wykładni przedmiotowych przepisów, iż powstanie nasypu wraz ze skarpą niczym niezabezpieczoną nie stanowi rozpoczęcia budowy w postaci podjęcia prac przygotowawczych, tj. w myśl przepisu wykonania niwelacji terenu oraz nie wymaga wydania pozwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, a w szczególności prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego do norm ustawowych, jasno wykazuje, iż wykonany nasyp wraz ze skarpą niczym niezabezpieczoną w sposób oczywisty i rzucający się w oczy stanowi element rozpoczęcia budowy w myśl powołanych przepisów, o czym świadczy fakt, iż na jednej z działek stanowiącej element całego nasypu wraz ze skarpą niczym niezabezpieczoną, zbudowano już budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w R., a nadto przedsięwzięcie budowlane wymagało odpowiedniego pozwolenia;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), a to poprzez błędną wykładnię przedmiotowego przepisu, co prowadziło do uznania przez organ, iż powstanie nasypu o wysokości 2,2 m oraz skarpy niczym niezabezpieczonej, w zakresie w jakim budową tego obiektu dokonano zmiany w odpływie wód, wyrządzającym szkody na działkach sąsiednich, w tym na działce nr [...] obręb [...] w R., nie leży we właściwości organu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu wprost określa, iż organy nadzoru budowlanego (w tym przypadku w szczególności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego) posiadają kompetencję, a więc i obowiązek jej realizacji w zakresie, w jakim przedmiotowy nasyp i skarpa niczym niezabezpieczona w sposób oczywisty zmieniły spływ wody, wyrządzając szkodę na działkach sąsiednich, w szczególności na działce nr [...] obręb [...] w R., o czym w sposób należyty organy nadzoru budowlanego zostały poinformowane;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego do treści przepisu, prowadzącą do błędnego uznania, że nasyp o wys. 2,2 m nie stanowi budowli w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do konstatacji, że nasyp ma charakter kubaturowy, jest widoczny i obiektywnie istnieje, jest trwały (o czym świadczy nie tylko planowana budowa na nim budynku mieszkalnego, ale również już wybudowany budynek mieszkalny na sąsiednich działkach - nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w ., jest użyteczny, bowiem powstał w celach budowlanych, stanowi warunek sine qua non dla podjęcia budowy budynku mieszkalnego;

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 503 z późn. zm.), w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a to poprzez brak przekazania sprawy organowi właściwemu do jej rozpoznania, w tym przypadku Urzędowi Miasta Radomska;

6. błąd w ustaleniach faktycznych, mający wpływ na treść decyzji, a to poprzez pominięcie dowodu w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono, iż niniejszy teren pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej, co jednoznacznie wskazuje na cel powstania i rzeczywistą użyteczność nasypu na przedmiotowej działce; dodatkowo należy jednoznacznie wskazać, że nasyp oddziałuje na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...] w obr. [...] w R., bowiem w obecnym stanie czyni tę działkę całkowicie niezdolną do pełnienia funkcji przydanej we wskazanym studium, a przede wszystkim nasyp stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bowiem posiada skarpy niezabezpieczone, z których odpadają kamienie i gruz, a w dodatku wystają metalowe pręty, potłuczone szkło.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując jednocześnie organowi sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, poprzez zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, iż nasyp wraz ze skarpą niczym niezabezpieczoną na działce nr [...] obręb [...] w R. stanowi budowlę ziemną, wykonaną dla celów budowlanych bez wymaganego pozwolenia w ramach rozpoczęcia budowy w postaci podjęcia prac przygotowawczych, bez wymaganego zezwolenia, a więc stanowiące samowolę budowlaną; nadto zobowiązanie organu do wskazania konkretnego sposobu rozwiązania sprawy administracyjnej, w szczególności uregulowania kierunku spływu wód opadowych;

3. przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Radomska, znak TSO.7031.6.2022, w szczególności z opinii biegłego A. B. z dnia 24 sierpnia 2022 r., celem wykazania występowania odpadów w nasypie w ilości przekraczającej dopuszczalne, ustawowe normy, co stanowi kompetencję do działania organów nadzoru budowlanego w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7b k.p.a.;

4. przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu pod sygnaturą PO.ZPU.5.534.12.2022.KO w sprawie nielegalnego zasypania rowów melioracyjnych (w wyniku powstania nasypu) na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...], celem wykazania, iż doszło do zasypania rowów melioracyjnych w wyniku powstania nasypu i zmiany tym samym stanu wód na działkach sąsiednich w tym na działce nr [...] obr. [...] w R.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazała, że w kwestii ochrony środowiska została wydana w dniu 28 kwietnia 2023 r. decyzja Prezydenta Miasta Radomska, znak TSO.7031.6.2022, postanawiająca (decyzja została wydana każdemu z właścicieli działek tworzących nasyp z osobna, lecz dotyczy tej samej kwestii) nakazać właścicielom poszczególnych działek, na których znajduje się nasyp i skarpa niczym niezabezpieczona usunięcie odpadów z gleby. Zdaniem zatem pełnomocnika skarżącego, kompetencja i obowiązek działania organów nadzoru budowlanego są oczywiste i nie ulega żadnym wątpliwościom, że wskazane organy nie wykonały ustawowych obowiązków w tym zakresie.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że twierdzenia poprzedniego właściciela działek A. L., w zakresie w jakim wskazywał, iż faktycznie dochodziło do nawożenia ziemi (wraz z odpadami), rzekomo bez jego zgody i wiedzy oraz następnie nakazał on dowiezienie nowej ilości ziemi i jej rozplantowanie, nie mogą w sposób pewny i obiektywny wskazywać na brak celowego działania byłego właściciela działek. Skoro bowiem w wyniku tych działań – zdaniem pełnomocnik skarżącego - doszło do zmiany charakteru działek - dopiero wtedy stały się one w pełni nadającymi się do celów budownictwa jednorodzinnego, to przyjęcie wniosku, iż podwyższenie poziomu gruntu nie miało na celu realizacji robót budowlanych, jest negowaniem oczywistych faktów i sposobu, w jaki właściciele wskazanych działek de facto obeszli przepisy prawa, w szczególności mając na względzie art. 41 pkt 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Nadto, w ocenie pełnomocnik skarżącego, przy konstatacji, iż art. 41 pkt 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z treścią art. 33 i art. 34 tejże ustawy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, uwidacznia, iż zbudowanie nasypu wraz ze skarpą niczym niezabezpieczoną, na cele prowadzenia dalszych robót budowalnych (budowa budynków jednorodzinnych) stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podniosła, że mając na uwadze, iż nasyp powstał z odpadów, przekracza granicę działki skarżącego, doprowadził do powstania szkody majątkowej opisanej w wyciągu z operatu szacunkowego wykonanego przez mgr inż. T. M., a przede wszystkim grozi dalszą dewastacją działki należącej do skarżącego (zmiana kierunku spływu wód, zasypanie rowów melioracyjnych), istnieją obiektywnie przesłanki wynikające z treści art. 48 pkt 1 ust. 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane bądź też z art. 50 i 51 tej ustawy do wstrzymania prac budowlanych i nakazania odpowiedniego zabezpieczenia terenu i wykonania odpowiednich czynności w tym zakresie.

Pełnomocnik skarżącego wskazała również, że ilość nawiezionej ziemi (wraz z odpadami) jest znaczna i różnica poziomu pomiędzy wskazanymi działkami, a działką skarżącego w rzeczywistości wynosi od ok. 50 cm do nawet ok. 2 m. Takie ustalenia nie pozwalają zgodzić się z twierdzeniami obu organów, jakoby nasyp był skutkiem rozplantowania ziemi niemającego nic wspólnego z budową domów jednorodzinnych.

W ocenie pełnomocnik skarżącego, właściciele działek, chcąc obejść przepisy prawa budowlanego - art. 33, 34 i 41 in fine, wykonali część robót budowlanych w postaci niwelacji terenu (prace przygotowawcze) dla budowy domów jednorodzinnych, przed wystąpieniem o decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, co w świetle stanu faktycznego nie budzi wątpliwości.

Pełnomocnik skarżącego podniosła również, że nie można zgodzić się z zapatrywaniem organu II instancji, jakoby tak stworzona definicja budowli ziemnej oparta również o pewne przykłady budowli ziemnych nie pozwalała na to, aby w niektórych przypadkach podniesienie poziomu gruntu, niwelację terenów działki nie można było uznać za budowlę ziemną, w szczególności, gdy ilość nawiezionej w tym celu ziemi jest znaczna.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Do skargi dołączony został wniosek dowodowy – zawarty w piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. – o dopuszczenie dowodu z wydruku umowy przekazania przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego z dnia 23 sierpnia 2022 r. zawartej przez J. Z. i K. D.

Pismem z dnia 19 września 2023 r. pełnomocnik skarżącego, ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, oświadczyła, że podtrzymuje w pełni stanowisko zawarte w skardze wraz z całą argumentacją oraz wniosła o dopuszczenie dowodu z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu z dnia 1 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując w tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w przedmiocie legalności podniesienia terenu działki nr [...], obr. [...] w m. R., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co powoduje, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazane postępowanie wszczęte zostało w wyniku wniosku skarżącego z dnia 30 marca 2022 r., w którym zawarte zostało m.in. żądanie sprawdzenia zgodności wykonania prac polegających na podniesieniu gruntu m.in. na działce nr [...]. Organ działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając brak kompetencji ustawowych do przeprowadzenia postępowania. Wskazany przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Sądu, słusznie organy obu instancji przyjęły, iż w sprawie – wbrew twierdzeniom skargi - nie ma zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351). Wskazane regulacje mają zastosowanie także do robót budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, ale gdy wykonywane są (lub zostały już wykonane) w sposób określony ww. przepisach, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

W tym zakresie organ II instancji zasadnie odwołał się do uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017, nr 1, poz. 2), w uzasadnieniu której oprócz powyższego stwierdzenia, wskazano, że zmiana zagospodarowania terenu nie związana z wykonywaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego należy do kompetencji gminy. Zastosowanie wtedy znajduje art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z analizy akt sprawy wynika, iż organ I instancji dokonał w dniu 1 sierpnia 2023 r. oględzin na działce nr [...], w trakcie których ustalił, że teren jest nieogrodzony, podniesiony w stosunku do działek sąsiednich ([...] i [...] i [...]) ok. 0,5 m do 1,5 m. Ponadto w protokole z ww. oględzin wskazano, iż nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Jednocześnie ze zdjęć załączonych do tego protokołu wynika, że teren działki jest porośnięty roślinnością. Dodatkowo z aktu notarialnego znajdującego się w tych aktach wynika, iż właścicielka K. D. nabyła przedmiotową działkę w 2020 r.

Z powyższego wynika, iż organ I instancji nie stwierdził podczas wspomnianych oględzin wykonywania żadnych robót budowlanych, do których zastosowanie znalazłyby ww. przepisy prawa, tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, jak również art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż na przedmiotowej działce powstała budowla ziemna (do której mógłby, w przypadku powstania jej w warunkach samowoli budowlanej, znaleźć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane). Organy słusznie stwierdziły, że mają do czynienia ze zwykłym nasypem lub podniesieniem terenu, który nigdy nie pełnił konkretnej funkcji i tym samym nie ma podstaw, aby uznać powyższe podniesienie terenu za budowlę ziemną.

Nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji słusznie wskazał, że prace polegające na nawiezieniu mas ziemnych, jeżeli w ich wyniku nie powstaje obiekt budowlany, nie są robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane i nie znajdują się w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Należy również zgodzić się z organem, iż aby kwalifikować tzw. "roboty ziemne" jako roboty budowlane musi w wyniku ich wykonania powstać budowla zdefiniowana w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane np. wał przeciwpowodziowy, zapora ziemna, nasyp drogowy lub kolejowy.

Nadto organ I instancji trafnie wskazał (odwołując się do orzecznictwa), że budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność.

Podkreślić zatem należy, że w kontekście definicji z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie można uznać, by nasypana na działce ziemia mieściła się w pojęciu obiektu budowlanego lub budowli (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 160/17, CBOSA).

Kwestią sporną nie jest okoliczność, iż właścicielka przedmiotowej działki nie uzyskała pozwolenia na budowę ani nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (obiektu). Organ II instancji w celu uzupełnienia powyższych informacji skorzystał z internetowej wyszukiwarki publicznej RWDZ, aby sprawdzić, czy dla działki [...] wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę lub dokonano zgłoszeń. Z wyszukiwarki tej wynika, iż nie zostały wydane pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia.

Zasadnie zatem organ przyjął, iż w przypadku braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie można uznać, że nawiezienie mas ziemi, niwelacja terenu (podwyższenie, obniżenie) lub innego rodzaju prace polegające na kształtowaniu powierzchni działki nie mogą być kwalifikowane jako roboty budowlane, jeśli nie są kwalifikowane jako rozpoczęcie budowy (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Nie można zatem stwierdzić, iż podniesienie terenu działki nastąpiło w ramach prowadzenia robót budowlanych. Nie można również uznać, iż dokonano niwelacji terenu w ramach prac przygotowawczych w związku z rozpoczęciem budowy (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Nie ulega wątpliwości, iż na działce nie jest prowadzona żadna budowa oraz jak zostało ustalone, nie zostało wydane pozwolenia na budowę ani dokonane zgłoszenie.

W stosunku do podwyższenia terenu działki, które nie jest związane z żadnymi robotami budowlanym – jak słusznie stwierdziły organy - organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji, a zatem nie ma prawnego upoważnienia do przeprowadzenie postępowania ww. sprawie. Sprawą tą jednak zajęły się inne organy, na co zwróciła uwagę pełnomocnik skarżącego, wskazując na postępowanie przed Prezydentem Miasta Radomska - TSO.7031.6.2022, w ramach którego wydano decyzje administracyjne, zobowiązujące właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w R. do usunięcia odpadów z nasypu oraz do przywrócenia spływu wód z okresu sprzed wykonania nasypu, a także postępowanie administracyjne prowadzone przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Sieradzu pod sygnaturą PO.ZPU.5.534.12.2022.KO w sprawie nielegalnego zasypania rowów melioracyjnych (w wyniku powstania nasypu) na działkach nr [...], [...],[...], [...], [...] obr. [...] w R.

Nie sposób przy tym nie dostrzec, że organy orzekające w sprawie wskazały na możliwość prowadzenia właśnie tych innych postępowań administracyjnych, tj. postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych (według przepisów ustawy Prawo wodne), postępowania w przedmiocie gromadzenia odpadów (według przepisów ustawy o odpadach). Odniosły się również do kwestii dochodzenia naprawienia ewentualnej szkody wynikłej z negatywnych konsekwencji będących wynikiem robót nienormowanych przepisami ustawy Prawo budowlane, wskazując w tym zakresie drogę postępowania przed sądami powszechnymi.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że w skardze został podniesiony również zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Wskazany przepis nie znajduje jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak zasadnie wskazał organ II instancji, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie nie zostało stwierdzone prowadzenie robót budowlanych, które można byłoby zakwalifikować do budowy, przebudowy czy zmiany sposobu użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku przeprowadzenia dowodu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić uwagę, iż wobec niestwierdzenia prowadzenia robót budowlanych organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku badania kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym należy mieć na uwadze, jaki jest charakter studium. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego określającego politykę przestrzenną gminy, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. Nie może zatem być prawną podstawą decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2229/21, CBOSA).

Mając na uwadze przedłożoną przy piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. kserokopię umowy przekazania przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacyjnego należy stwierdzić, że dotyczy ona odcinka od włączenia w istniejącą sieć na wysokości dz. nr [...] do wysokości działki nr [...]. Jest to umowa świadcząca o przekazaniu w 23 sierpnia 2022 r. wykonanego wcześniej przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego. Niemniej zauważyć należy, iż organ podczas oględzin w dniu 1 sierpnia 2023 r. (a zatem po dacie ww. umowy) nie stwierdził wykonywania żadnych robót budowlanych, a zatem dokonany nasyp ziemi nie ma związku z budową, ponieważ taka nie jest prowadzona.

Ponadto odnosząc się do kwestii oddalenia na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. wniosków dowodowych zawartych w skardze i w piśmie strony skarżącej z dnia 19 września 2023 r. należało wyjaśnić, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, przesłanki te nie zostały w sprawie spełnione, a tym samym przeprowadzenie wnioskowanych dowodów mogłoby prowadzić do nadmiernego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wprawdzie nie jest związany granicami skargi, aczkolwiek jest związany granicami kontrolowanej sprawy. Wskazane wnioski wykraczają poza granice tej sprawy, dotyczą bowiem postępowań administracyjnych prowadzonych przez ww. odrębne organy w sprawach o wyżej wskazanych przedmiotach. Co więcej, jak już wskazano powyżej, organ I instancji przekazał te sprawy na podstawie art. 65 k.p.a. do organów właściwych do ich rozpoznania, wskazując na brak swej właściwości w przedmiotowym zakresie, a zatem kwestie te niewątpliwie leżą poza granicami kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd, nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

ał