Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 482/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 par 2 pkt 4, art. 106 par 3, art. 134 par 1, art. 146 par 1, art. 200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2024 poz 1251
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.)
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1935
law: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w K. na akt S. O. z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr DT.421.54.2024 w przedmiocie odmowy wydania zgody na transport po ograniczonych odcinkach dróg 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od S. O. na r. sp. z o.o. w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem złożonym 31 lipca 2024 r. C. sp. z o.o. w K. (dalej spółka) zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w O. o wydanie zezwolenia na transport pojazdami ciężarowymi materiałów z kopalni w Ś. po drodze nr [...] – nowy nr drogi [...] O. – Ś. – Ł. – dr. wojewódzka nr [...] (odcinek od kopalni Ś. - skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]).

Aktem z 30 sierpnia 2024 r. nr [...] Starosta odmówił wyrażenia zgody na transport pojazdami ciężarowymi materiałów z kopalni w Ś. po drodze nr [...], nowy nr drogi [...] O. - Ś. - Ł. - dr. woj. nr [...] (odcinek od kopalni Ś. - skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]). Wyjaśnił, że:

1/ przejazd pojazdów o masie powyżej 10 ton wpłynie na pogorszenie stanu technicznego drogi powiatowej, a do ustawowych obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, dalej "p.r.d."). Pod pojęciem "ochrona drogi" należy rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 20 p.r.d., działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu;

2/ droga pozbawiona jest chodnika, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych, w związku z tym ruch pieszych odbywa się jezdnią, co może powodować dodatkowe zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu, a do tego nie może dopuścić zarządca drogi;

3/ z powodu niskiej nośności oraz stanu technicznego drogi powiatowej, co wynika z własnych badań wykonanych pod kontrolą zarządcy drogi, a nie z prywatnej ekspertyzy wykonanej na zlecenie firmy.

Organ wyjaśnił, że przy wydawaniu koncesji oraz decyzji środowiskowej nie zwracano się do zarządcy drogi, czy będzie istniała możliwość transportu urobku tą drogą. Przedsiębiorca winien wykorzystać drogi techniczne wskazane przy sporządzaniu ww. dokumentacji.

Dalej organ powołał art. 10 ust. 6 p.r.d. Wskazał, że realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem skarżony w niniejszej sprawie organ uprawniony jest - w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) - do podejmowania czynności organizacyjno-technicznych, jako działań w zakresie zarządzania ruchem. Z powyższego wyprowadza się kompetencję organu do wydawania aktów w sprawie organizacji ruchu na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Odmowa wyrażenia zgody na przejazd pojazdami o tonażu wyższym niż wynikający ze znaków drogowych B-5 lub B-18 jest czynnością uznaniową, kwalifikowaną jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Na powyższy akt spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Zarzuciła, że wydany został z naruszeniami prawa, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 2 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 10 ust. 5 i 6 p.r.d., art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ("p.p."), art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze ("p.g.g."), poprzez:

- odwołanie się do art. 20 ust. 12 i art. 4 pkt 20 p.r.d., których nie ma w tej ustawie w dacie zaskarżonego aktu;

- odwołanie się do art. 10 ust. 6 p.r.d., który nie ma zastosowania w sprawie;

- naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, które polega na uzasadnieniu zaskarżonego aktu przez skopiowanie dwóch z trzech podstaw odmowy z uzasadnienia prawomocnych wyroków sądów administracyjnych;

- naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, polegające na uzasadnieniu zaskarżonego aktu przez arbitralne i dowolne odniesienie się do badań przedmiotowej drogi przedłożonych razem z wnioskiem spółki, bez zakwestionowania ich merytorycznej poprawności lub konkluzji, czy choćby porównania z badaniami wykonanymi na zlecenie organu administracji;

- naruszenie zasady zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady wolności gospodarczej, poprzez arbitralną odmowę wyrażenia zgody na transport samochodami ciężarowymi przez spółkę materiałów z kopalni w Ś. w sytuacji, gdy spółka jest posiadaczem dwóch koncesji i innych decyzji wydanych w okresie, w którym przedmiotowa droga mogła być oraz była wykorzystywana do transportu urobku z kopalni, zaś dopiero późniejsze działania zarządcy drogi doprowadziły do pozbawienia spółki możliwości transportu urobku tą drogą;

- ogólnikowym odwołaniu się do kompetencji organu administracji wynikających z aktu wykonawczego bez rozważenia całokształtu sytuacji spółki w kontekście złożonego wniosku;

- ogólnikowym odwołaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do dróg technicznych bez wyjaśnienia, o jakie drogi chodzi i czy mogą być one alternatywą dla wnioskowanego transportu.

W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność koncesjonowaną. Spółka aktualnie zagospodarowuje złoże wapieni jurajskich "[...]" w ramach koncesji Marszałka Województwa Ś. z dnia 20 grudnia 2013 r., [...] (ze zmianami). Koncesja ta została udzielona na okres do dnia 31 grudnia 2028 roku. Natomiast złoże piasków "[...]" eksploatowane jest przez spółkę w oparciu o koncesje? Marszałka Województwa Ś. z 14 czerwca 2022 r. znak: [...] (ze zmianami). Okres ważności koncesji ustalony został do dnia 11 kwietnia 2042 r.

Wydobycie kopaliny odbywa się? na warunkach określonych w decyzji środowiskowej Burmistrza O. z 7 września 2011 r. znak: [...] w stosunku do złoża "[...] 2" oraz w oparciu o warunki określone w decyzji środowiskowej Burmistrza O. z 28 października 2021 r., znak: [...], w stosunku do złoża "[...]". Konsekwencją wydobycia jest transport urobku z kopalni, który odbywał się w przeszłości m.in. po wskazanej w petitum skargi drodze. Wskutek zatwierdzenia nowego projektu stałej organizacji ruchu, spółka została pozbawiona możliwości transportu urobku tą drogą.

Powołane przez organ okoliczności, tj. brak chodnika i szerokość jezdni, nie zostały w żaden sposób szerzej wyjaśnione w kontekście kategorii tej drogi. Tym samym nie stanowią one wykazanej i usprawiedliwionej przesłanki odmowy.

Spółka przeprowadziła własne badania w odniesieniu do badań powołanych przez organ administracji oraz przekazanych spółce. Przeprowadzone przez spółkę badania nie zostały podważone w zaskarżonym akcie, mają charakter weryfikowalny oraz wskazują jednoznacznie na spełnienie przez drogę powiatową parametrów przewidzianych dla kategorii KR1. W tej sytuacji ograniczenie się w zaskarżonym akcie do wskazania na własne badania w opozycji do opinii prywatnej jest niewystarczające i arbitralne.

Złoża eksploatowane przez spółkę nie są objęte własnością górniczą, zatem są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Spółka, jako posiadacz dwóch wyżej opisanych koncesji oraz innych decyzji, ma prawo eksploatować złoża kopalin na zasadach przewidzianych w przepisach prawa i koncesjach, w granicach nieruchomości będących jej własnością albo znajdujących się w jej posiadaniu. W tych warunkach odmowa wydania zezwolenia na transport samochodami ciężarowymi, po wcześniejszym zatwierdzeniu nowego projektu stałej organizacji ruchu, narusza prawa spółki. W dacie wydania decyzji i koncesji spółka posiadała możliwość transportu samochodami ciężarowymi, której obecnie została pozbawiona, zaś zaskarżony akt utrwala ten stan rzeczy.

Starosta, na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d., zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem, które - zdaniem spółki - nie ma w sprawie zastosowania. Zastrzeżenie odwołuje się bowiem do art. 10 ust. 6 p.r.d., który dotyczy m.in. miast na prawach powiatu. Jednakże nie mamy w tym wypadku do czynienia z miastem na prawach powiatu, czego dowodzi choćby funkcja Burmistrza Miasta O.. Skutkiem tego, powołanie się w zaskarżonym akcie na art. 10 ust. 6 p.r.d. jest wadliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że jak wynika z decyzji Burmistrza O. z 28 października 2021 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego pod nazwą: "Eksploatacja piasków ze złoża "Ś." w miejscowości Ś., gm. O., powiat [...], województwa [...]" ruch pojazdów poruszających się po tej drodze wyniesienie około 16 pojazdów ciężarowych o ładowności do max. 25 Mg w ciągu doby (str. 19). Ruch kopalni odbywać się będzie 250 dni w roku (str. 2). To daje wzmożenie ruchu ponadnormatywnego wnoszącego aż 4000 pojazdów w ciągu roku. Taki ruch pojazdów doprowadziłby do pogorszenia się stanu technicznego drogi powiatowej, która obecnie jest już w złym stanie technicznym. Zadaniem zarządcy drogi jest przeciwdziałanie niszczeniu dróg (art. 20 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. z 2024 r. poz. 320).

Drugą z przesłanek odmowy był fakt, że droga pozbawiona jest chodnika, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych. Część odcinka drogi powiatowej nr [...] O. - Ś. - Ł. - dr. Nr [...], przebiega przez tereny zurbanizowane, w szczególności na odcinku drogi w miejscowości W., gdzie istnieją domy jednorodzinne. Zdjęcia zgromadzone w materiale dowodowym potwierdzają, że posesje zlokalizowane są w bliskiej odległości drogi, brak jest chodnika oraz utwardzonego pobocza co powoduje, że mieszkańcy poruszają się po jezdni. Zgoda taka doprowadziłaby do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego.

Trzeci z powodów, jaki zaważył na odmowie, był fakt dotyczący niskiej nośności oraz zły stan techniczny drogi powiatowej. Organ oparł się w tym zakresie o własne badania przeprowadzone przez Laboratorium drogowe S. z siedzibą w N. D. przeprowadzone w dniu 13 marca 2024 r. w oparciu o pomiary ugięć nawierzchni. Organ nie wziął pod rozwagę badań dokonanych na zlecenie spółki, bowiem nie były wykonane w obecności zarządcy drogi, jak również metodologia wykonania tych badań była znacznie mniej dokładna, niż badań na zlecenie zarządcy drogi, co zdaniem zarządcy było celowym zabiegiem. W badaniu przeprowadzonym na zlecenie spółki próby są pobierane na dłuższych odcinkach bez oznaczenia, z której strony są pobierane, czy z prawej czy z lewej strony. Niska nośność tej drogi powoduje, że nie może być ona przeznaczona do transportu pojazdów powyżej 5 ton.

Ostatnim z powodów, który zadecydował o odmowie jest fakt, że jak wynika to z decyzji Burmistrza O. z 28.10.2021 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego pod nazwą: "Eksploatacja piasków ze złoża "Ś." w miejscowości Ś., gm. O., powiat [...], województwa [...]e", wyjazd z kopalni miał odbywać się drogą gminną Nr [...], a nie drogą powiatową (str. 2, 10, 19). Jak wskazywała to Gmina O. podczas licznych spotkań z mieszkańcami Gminy O., w związku z protestami społecznymi mieszkańców, przedsiębiorca wskazywał, że transport będzie odbywał się po terenach nieurbanizowanych, aby nie emitować większych uciążliwości, bowiem już samo wydobycie w bliskiej odległości do terenów zamieszkałych spowoduje niedogodności. Urobek miał być transportowany w sposób określony w decyzji Nr [...] Burmistrza O. z dnia 15.10.2012 r., wydanej w sprawie znak [...] tj. przez istniejący zjazd na drogę gminną. Dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – Z. z terenu ww. inwestycji odbywać się miał poprzez działki prywatne o nr [...] oraz drogami gminnymi o nr [...] (korzystanie z drogi powiatowej tylko częściowe – przejazd poprzeczny przez drogę). Trasę tego przejazdu prezentuje mapa znajdująca się w materiale sprawy. Droga ta miała być stworzona w porozumieniu z Gminą O. na koszt przedsiębiorcy. Przedsiębiorca chcą uniknąć tego zobowiązania, aktualnie chce wykorzystać istniejącą drogą powiatową,

Organ wskazał również, że zgodnie z decyzją nr [...] Starosty z 11 kwietnia 2024 r. dot. organizacji ruchu na drodze powiatowej [...] O. - Ś. - Ł. - dr. W j. Nr [...], obowiązuje znak ograniczenia tonażu B-18.

W piśmie procesowym z 9 grudnia 2024 r. spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

1. decyzji Burmistrza O. 7 września 2011 r., znak: [...],2011 - na okoliczność, że w pkt. 2.2).f. i 2.2).g. tej decyzji wskazano wprost na wykorzystanie przedmiotowej drogi powiatowej przez spółki;

2. zawiadomienia Zarządu Dróg Powiatowych w O. z 4 listopada 2024 r., znak [...] - na okoliczność wprowadzenia 15 listopada 2024 r. stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...]

Spółka przywołała ponadto pogląd, zgodnie z którym odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań. Zarzuciła, że organ nie dołączył do akt sprawy, a wcześniej nie uwzględnił decyzji środowiskowej wydanej dla spółki przez Burmistrza O. 7 września 2011 r., znak: [...], w stosunku do złoża wapienia "[...] 2". Tymczasem w pkt. 2.2).f. i 2.2).g. decyzji wskazano wprost na wykorzystanie przedmiotowej drogi powiatowej, jako zlokalizowanej w kierunku południowym od "przedmiotowego przedsięwzięcia" (podano stary numer drogi: [...]). W pkt. 2.1).i) decyzji środowiskowej z 28 października 2021 r. (zamieszczonej w aktach) nawiązano ogólnie do dróg publicznych w pobliżu terenu górniczego "Ś.", co dotyczy też niewątpliwie przedmiotowej drogi powiatowej.

Starosta wprawdzie załączył do akt sprawy zatwierdzenie stałej organizacji ruchu dotyczące przedmiotowej drogi, jednakże pominął, że zarówno w dacie złożenia wniosku spółki, jak w dacie wydania zaskarżonego aktu, a nawet w dacie złożenia skargi przez spółkę, czy też w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, ta organizacja ruchu nie została wprowadzona. Z pozyskanych przez spółkę (na potrzeby złożenia skargi na zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na tej drodze - skarga została złożona 29 listopada br.) dokumentów wynika, że Starosta pismem z 4 listopada 2024 r., nr [...], zawiadomił, że stała organizacja ruchu zostanie wprowadzona 15 listopada 2024 roku. Przeprowadzono także 18 listopada 2024 r. kontrolę zadań technicznych wynikających z realizacji projektu organizacji ruchu zatwierdzonej zaskarżonym aktem, nie stwierdzając nieprawidłowości (protokół kontroli nr [...]). W konsekwencji dopiero od 15 listopada 2024 r. obowiązuje stała organizacja ruchu zatwierdzona ww. aktem, wywołując skutki prawne dla uczestników ruchu na wskazanej drodze.

Brak ww. decyzji środowiskowej uniemożliwia pełną weryfikację twierdzenia organu administracji, jakoby urobek miał być transportowany przez istniejący zjazd na drogę gminną. Dojazd do drogi wojewódzkiej nr [...] [...]. - Z. z terenu ww. inwestycji odbywać się miał przez działki prywatne o nr [...] oraz drogami gminnymi o nr [...] (korzystanie z drogi powiatowej tylko częściowe - przejazd poprzeczny przez drogę). Tymczasem sytuacja jest o wiele bardziej złożona, gdyż z dokumentów wynika, że wskazany wyżej układ drogowy miał być docelowy, natomiast wcześniej - do czasu uregulowania kwestii prawnych oraz wybudowania drogi - spółka miała korzystać m.in. z przedmiotowej drogi powiatowej, zgodnie z decyzją środowiskową. Ta kwestia nie została w ogóle rozważona przez Starostę.

Brak wprowadzenia stałej organizacji ruchu w dacie zaskarżonego aktu czyni go wadliwym niezależnie od innych zarzutów podniesionych w stosunku do niego. Dowodzi tego choćby pouczenie zawarte w zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu, które wskazuje, że wprowadzenie organizacji ruchu polegające na umieszczeniu zatwierdzonych w projekcie organizacji ruchu sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruch drogowego bez dokonania zawiadomienia o wprowadzenia organizacji ruchu lub z zawiadomieniem dokonanym z naruszeniem oznaczonego terminu jest nieuprawnionym działaniem samowolnym wypełniającym znamiona czynu zabronionego określonego w art. 84 i art. 85 § 1 Kodeksu wykroczeń, zagrożonego karą aresztu, karą ograniczenia wolności albo karą grzywny.

Jeśli bowiem w dacie wydania zaskarżonego aktu nie została wprowadzona zatwierdzona stała organizacja ruchu, to pojawia się pytanie, na jakiej podstawie spółce odmówiono zgody na transport oraz czy ta zgoda była w ogóle potrzebna. Nie budzi przy tym wątpliwości spółki, że znaki B-18 zostały umieszczone na przedmiotowej drodze wiele miesięcy wcześniej. Pismem z 29 stycznia 2024 r. spółka zwróciła się w trybie dostępu do informacji publicznej o wyjaśnienia dotyczące umieszczenia znaku B-18 na drodze powiatowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w miejscowości O. do kopalni w miejscowości Ś.. Zarząd Dróg Powiatowych w O. odpowiedział pismem z 13 lutego 2024 r., nr [...], że [...] (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie ponad 10 ton) został ustawiony w związku z licznymi interwencjami mieszkańców. Jednakże podmiot ten nie odniósł się do warunków i wymogów zastosowania znaku B-18, jak również nie wskazał, na podstawie jakich obowiązujących przepisów prawa znak został ustawiony (tego pisma nie ma też w aktach sprawy).

Starosta powołuje się w odpowiedzi na skargę na okoliczności, które są niezgodne ze stanem rzeczywistym. Po pierwsze - Starosta wskazuje, że niska nośność tej drogi powoduje, że nie może być ona przeznaczona do transportu pojazdów powyżej 5 ton (str. 3). Jednakże pomija całkowicie, że sam zatwierdził projekt stałej projekt organizacji ruchu na przedmiotowej drodze, który przewiduje aż trzy kategorie wyjątków od ograniczenia do 10 ton dopuszczalnej masy całkowitej dotyczące: (1) dojazdu do posesji, (2) dowozu zaopatrzenia, (3) dowozu płodów rolnych. Oznacza to, że w ramach wskazanych wyjątków można jeździć każdym pojazdem bez żadnego ograniczenia masy całkowitej. Do projektu dołączone zostały bowiem rysunki wskazujące na plan sytuacyjny oznakowania. Na rysunku nr 2 (plan arkusza nr 21) wyrysowane są znaki B-18 (10 ton), które mają tablice pod znakiem "Nie dotyczy dojazdu do posesji i zaopatrzenia", "Nie dotyczy dowozu płodów rolnych".

Po drugie - Starosta podnosi (str. 4), że droga ("nowa" droga) miała być stworzona w porozumieniu z Gminą O. na koszt przedsiębiorcy. W dacie sporządzania odpowiedzi na skargę organ ten był świadomy, że spółka podejmowała działania w celu poniesienia kosztów zaprojektowania i wybudowania drogi.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", przeprowadzić zawnioskowane w piśmie z 9 grudnia 2024 r. dowody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu, o którym mowa w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017, poz. 1260) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 poz. 1729) m.in. do rozpatrywania projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu oraz przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. Jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu. Zarządzenia starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej spółki załatwiono aktem – pismem z 30 sierpnia 2024 r. Uzasadniając odmowę zgody na "transport pojazdami ciężarowymi materiałów z kopalni w Ś. po drodze nr [...] – nowy nr drogi [...] O. – Ś. – Ł. – dr. wojewódzka nr [...] (odcinek od kopalni Ś. - skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...])" organ podał argumenty dotyczące obowiązków zarządy drogi i definicję pojęcia "ochrona drogi", wskazał na brak chodnika, wnioski poczynione z własnych badań oraz na brak wniosku strony z pytaniem o możliwość transportu urobku drogą. Wyjaśnił także charakter wydanego aktu.

Należy stwierdzić, że uzasadnienie to jest wadliwe, co powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Wskazania wymaga, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wyrażenia zgody na transport - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy Niewątpliwie odmowa wydania zgody jak powyższa stanowi akt dotyczący uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa.

Tymczasem powyższy akt obarczony jest wadami. Po pierwsze, nie zawiera żadnych prawidłowych materialnoprawnych podstaw jego wydania. Powołana w punkcie pierwszym uzasadnienia ustawa Prawo o ruchu drogowym nie zawiera "art. 20 pkt 12" ani "art. 4 pkt 20". Strona nie może się zaś domyślać, z jakiej ustawy pochodzą przywołane jednostki. Organ nie podał, na podstawie jakich aktów prawnych wywiódł wnioski zawarte w treści aktu.

Po drugie, nie został ustalony stan faktyczny sprawy. Organ odmówił wyrażenia zgody na transport pojazdami o masie powyżej 10 ton, tymczasem nie wyjaśnił w uzasadnieniu aktu, czy na określonym w rozstrzygnięciu organu odcinku drogi została wprowadzona stała organizacja ruchu. Również wniosek organu, że na drodze winny obowiązywać ograniczenia w zakresie tonażu nie został poprzedzony stosownymi ustaleniami.

Kolejne uchybienie dotyczy okoliczności powołanej w punkcie 3 uzasadnienia aktu, gdzie organ powołał się na "własne badania wykonane pod kontrolą zarządcy drogi". Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, jakiego rodzaju są to badania ani jaki podmiot je opracował.

Brak podstaw prawnych i obarczone wadami uzasadnienie podjętego aktu powoduje, że zaskarżony akt uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Organ rozpoznając wniosek skarżącej podał błędne podstawy prawne oraz jedynie kilka lakonicznych zdań. Nie odniósł się do dokumentów przedłożonych przez spółkę. Daje to podstawę do stwierdzenia, że organ nie zbadał kompletności wniosku skarżącej, co jest istotna wadą, gdyż ocena jego zasadności winna wynikać z wszystkich przedłożonych dokumentów.

Część argumentów została podana w odpowiedzi na skargę, nie ma to jednak znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Niemniej z pisma tego, jak i ze skargi, z pisma procesowego spółki z 9 grudnia 2024 r. oraz z przeprowadzonych na rozprawie dowodów sąd powziął wiedzę na temat braków w aktach administracyjnych informacji wiążących się z merytorycznym załatwieniem wniosku skarżącej, a co za tym idzie, również z zaniechaniem organu w odniesieniu się do nich w skarżonym rozstrzygnięciu.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organ dokona jego oceny, zgromadzi akta o konieczne dokumenty, uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny, szczegółowy i umożliwiający zapoznanie się z jego podstawami prawnymi, motywami i stanowiskiem organu. Zatem na tym etapie rozstrzyganie, czy odmowa wyrażenia zgody była słuszna – jest przedwczesne.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Wobec zatem uwzględnienia skargi, na podstawie powyższego przepisu sąd uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł i wpis od skargi 200 zł.