Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 413/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1. art. 176
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 77, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: § 13r ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 187
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 630/20 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 1 lipca 2020 r. nr 9016-2020-75/M-8110 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 630/20 oddalił skargę S. w W. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie (dalej: Dyrektor OR lub organ) z 1 lipca 2020 r. nr 9016-2020-75/M-8110 w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie rolnym w 2019 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:

1) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w tym w szczególności § 13r ust. 1;

2) przepisów unijnych w zakresie definiowania osób świadczących pracę jako

pracowników, w tym w szczególności:

a) rozporządzenia Komisji UE Nr 702/2014 z dnia 25.06.2014r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 5 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia ustalającego kwalifikację osób zatrudnionych w danym przedsiębiorstwie, poprzez wskazanie, że w odniesieniu do strony skarżącej to pracujących członków spółdzielni należy zakwalifikować jako "osoby pracujące dla przedsiębiorstwa, podlegające mu i uważane za pracowników na mocy prawa krajowego", co jest i dowolne i żadnymi względami nieuzasadnione;

3) przepisów kodeksu pracy, tj. art. 2, art. 22, art. 68 i art. 77 w zakresie uzasadnienia uznania za pracowników także członków skarżącej rolniczej spółdzielni produkcyjnej, przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (str. 6 zaskarżonej decyzji), co także pozostaje oceną i dowolną i naruszającą przepisy prawa krajowego, w szczególności w sytuacji braku definicji pracownika w prawie unijnym i jednoznacznym orzecznictwie Sądów nie uznającym członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych jako pracowników;

4) przepisów ustawy z dnia 16.09.1982r. - Prawo spółdzielcze, w tym w szczególności art. 52, art. 138, art. 155 i n. oraz art. 181 i n. poprzez pominięcie regulacji ustawowych w zakresie ustaleń obowiązków członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni pracy dotyczących pracy i wynagrodzenia, a także udziału w dochodzie podzielnym, które są jednoznaczne w odniesieniu do każdej kategorii spółdzielni, w szczególności w odniesieniu do zatrudnienia według umowy o pracę, a także ustalenia zasad wynagrodzenia;

5) art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niepodjęcie właściwych działań mających na celu dokładne i obiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie występującego, w szczególności w odniesieniu do kwalifikacji członków skarżącej rolniczej spółdzielni produkcyjnej jako pracowników, co nie jest żadnymi względami uzasadnione, przy czym taka ocena jest dowolna i naruszająca zasadę swobodnej oceny dowodów, a także naruszająca przepisy tak unijne jak i krajowe;

6) postanowień art. 3 § 1, art. 144 § 4 i art. 145 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organy rozpoznające wniosek i odwołanie strony skarżącej zasady zaufania poprzez zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie występującego i jego oceny, w szczególności w istotnej kwestii spornej kwalifikacji członków rolniczej spółdzielni produkcyjnej jako pracowników, w zasadzie arbitralnie i dowolnie, bez właściwego uzasadnienia z oczywistym naruszeniem obowiązujących w powyższym zakresie przepisów.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Stargardzie z 14 maja 2020 r. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Wskazać przede wszystkim należy, że skarżąca kasacyjnie spółdzielnia nie rozgraniczyła które ze wskazanych zarzutów mają charakter procesowy, a które materialny – co przy istotnych mankamentach ich uzasadnienia – skutkowało koniecznością przyjęcia, że część z podniesionych zarzutów była niezasadna, zaś część nieskuteczna.

Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów – naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie zadań agencji, w tym w szczególności § 13r ust. 1 tegoż rozporządzenia wskazać należy, że zarzut ten nie został uzasadniony w wymagany sposób. Przy tym wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie można zarzucać naruszenia całego rozporządzenia, bowiem obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnego przepisu, który został zdaniem strony skarżącej naruszony. Z kolei w zakresie wymienionego w tym zarzucie ("w szczególności") § 13r ust. 1 rozporządzenia autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki charakter ma powyższy przepis, czy jest on przepisem procesowym czy też materialnym, a także na czym naruszenie tego przepisu miało polegać. Powyższe obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia, że zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jest nieskuteczny.

Podobne zastrzeżenia należy skierować do zarzutów dotyczących naruszenia rozporządzenia komisji nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz art. 5 załącznika I do ww. rozporządzenia (zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej). Także ten zarzut został sformułowany w sposób nieprawidłowy, bowiem nie można w skardze kasacyjnej zarzucać naruszenia całego rozporządzenia – obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej danego aktu prawnego, ze wskazaniem paragrafu, ustępu czy pkt. Sąd kasacyjny nie może domyślać się którego z przepisów naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. W zakresie art. 5 załącznika nr I do ww. rozporządzenia autor skargi kasacyjnej nie precyzuje na czym naruszenie tego przepisu miało polegać – czy na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu (jeżeli jest to przepis materialny), czy też na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy bądź też błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sytuacji gdy jest to przepis procesowy. Skarżąca spółdzielnia zarzuca z jednej strony błędne zdefiniowanie osób świadczących pracę jako pracowników na podstawie przepisów unijnych, z drugiej zaś wskazuje, że naruszenie tychże przepisów polegało na nieuzasadnionej i dowolnej ocenie sytuacji prawnej w jakiej znajdują się członkowie rolniczej spółdzielni. Wadliwa konstrukcja tego zarzutu uniemożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego.

Przechodząc do zarzutów opisanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej – mianowicie naruszenia art. 2, art. 22, art. 68 i art. 77 Kodeksu pracy oraz art. 52, art. 138, art. 155 i nast. oraz art. 181 i nast. Prawa spółdzielczego to również należy wskazać identyczne zastrzeżenia jak w odniesieniu do zarzutu nr 2 – brak precyzyjności wskazania, które konkretnie przepisy naruszył Sąd I instancji i na czym to naruszenie polegało. Tym niemniej analiza uzasadnień powyższych zarzutów zmierza do wykazania, że zdaniem skarżącej kasacyjnie członkowie rolniczej spółdzielni produkcyjnej nie są pracownikami w rozumieniu kodeksu pracy, a zatem skoro nie świadczą pracy w ramach stosunku pracy to nie powinni być zaliczeni do grona pracowników w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia komisji nr 702/2014. Powyższa argumentacja nie jest trafna, bowiem ani Dyrektor OR ani WSA nie twierdzili, że członkowie rolniczej spółdzielni produkcyjnej są pracownikami w rozumieniu kodeksu pracy, a jedynie przyjęli, że świadczą oni pracę na rzecz spółdzielni i nie ma znaczenia dla istoty sprawy na podstawie jakiego stosunku prawnego wykonują czynności na rzecz tejże spółdzielni. W tym zakresie odwołali się do zapisów statutu spółdzielni, z których wynikało, że członkowie skarżącej spółdzielni nie tylko mają prawo ale i obowiązek świadczenia pracy na rzecz spółdzielni, za którą to pracę otrzymują świadczenia pieniężne.

Nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez niepodjęcie właściwych działań mających dokładne i obiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Oznacza to, że zasadniczo w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Tym samym organy ARiMR nie mają obowiązku podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. To strona zainteresowana uzyskaniem pomocy jest zobowiązana do przedłożenia wszelkich dokumentów tę pomoc uzasadniającą, a organy Agencji są zobowiązane jedynie do ich oceny. Organy Agencji miały prawo oprzeć się przy wydawaniu decyzji na dokumentach dostarczonych przez spółdzielnię. Dokonując stosownych wyliczeń matematycznych (nie podważonych przez skarżącą spółdzielnię), na podstawie informacji przedstawionych przez skarżącą wyliczyły, że wszystkie z zadeklarowanych przez spółdzielnię osób w liczbie 1047 wykonywały obowiązki pracownicze w wymierzę co najmniej pełnego etatu pracy, a zatem skarżąca spółdzielnia nie spełniła warunku bycia mikroprzedsiębiorstwem, małym lub średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia Komisji UE Nr 702/2014.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 144 § 4 i art. 145 p.p.s.a.

Wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2017 r., II OSK 635/16, z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11; czy też z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże).

Z kolei przepis art. 145 p.p.s.a. (nie sprecyzowany przez autora skargi kasacyjnej, bowiem przepis ten zbudowany jest z licznych ustępów, punktów a nawet liter) ma charakter wynikowy, co oznacza, że nie mógł być skutecznie podniesiony bez równoczesnego wskazania przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., I FSK 875/18). W badanej sprawie WSA nie stwierdziwszy naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił. Swoim ustaleniom dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do naruszenia wskazanego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2016 r., I OSK 1162/15, z dnia 26 stycznia 2018 r., II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. Wskazać przede wszystkim należy, że p.p.s.a. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej, a zakładając nawet, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a – regulujący niezbędne elementy uzasadnienia wyroku – zarzut powyższy nie został uzasadniony. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).