Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1153/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Koszty sądowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego kwoty 400 (słownie: czterystu) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od sprzeciwu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania K. C. (dalej również: wnioskodawca; inwestor; skarżący), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Ś. (dalej: Burmistrz; organ I [pierwszej] instancji) z dnia [...] 2017 r. znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 26 stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]", o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu zbierania magazynowania i przeładunku odpadów, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ewid. [...], położonej we wsi [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Po sporządzeniu w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej Burmistrz decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], położonej we wsi [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na to, że organ I instancji winien rozważyć, czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Burmistrz, po sporządzeniu kolejnej analizy urbanistycznej, uznał, że planowana inwestycja nie spełnia ustawowego warunku kontynuacji funkcji, gdyż funkcja przedsięwzięcia jest sprzeczna z funkcjami i zagospodarowaniem istniejącym i nie stanowiłaby jego uzupełnienia, wobec czego decyzją z dnia [...] 2017 r. znak [...], powołując w podstawie prawnej m.in. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.; ustawa planistyczna), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów.

W odwołaniu od tej decyzji, inwestor zarzucił organowi I instancji, że po uchyleniu wcześniejszej decyzji Burmistrza przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejna decyzja musi być diametralnie różna od poprzedniej i nie może być odmowna z związku z tą samą przyczyną, czyli brakiem kontynuacji funkcji, albowiem na działce bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem usytuowany jest zakład W. .

Kolegium, motywując zawarte w decyzji z dnia 20 października 2017 r. rozstrzygnięcie kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej również: k.p.a.), podniosło, że kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego; niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wciąż aktualne pozostają rozważania zawarte we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia 7 marca 2017 r., bowiem organ I instancji nadal nie odniósł się do kluczowego zagadnienia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie nie wyjaśnił, z jakich względów przyjmuje, że zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, tj. działką nr [...]), określona w analizie jako zabudowana budynkami magazynowymi, budynkami biurowymi, budynkami garażowymi i gospodarczymi oraz budynkami produkcyjnymi – nie stanowi przykładu funkcji gospodarczej bądź ostatecznie funkcji magazynowej, który uzasadniałby ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów na działce nr [...]. Zdaniem Kolegium, Burmistrz w ogóle nie wyjaśnił, jak i nie powołał argumentów na to, z jakich względów stoi na stanowisku, że punkt (zakład) zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów (zatem zabudowa usługowa) nie kontynuuje funkcji usługowej zakładu [...] (a więc zabudowy usługowej i produkcyjnej).

W ocenie organu II instancja, skoro na terenie działki nr [...] istnieje zabudowa produkcyjna i zabudowa usługowa, to zabudowa działki nr [...] obiektami usługowymi czy produkcyjnymi w oczywisty sposób kontynuuje funkcję zabudowy. Za zupełnie niezrozumiałe w tym kontekście organ odwoławczy uznał wywody organu I instancji co do sprzeczności zaplanowanej inwestycji z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze, w szczególności co do sprzeczności budowy punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów z zabudową występującą na obszarze zabudowanym.

Kolegium stwierdziło, że gdyby założyć, iż cały obszar analizowany obejmuje tereny typowo rolnicze z zabudową zagrodową, podlegające procesowi urbanizacji , to punkt zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów byłby funkcją nową, wymagającą przeprowadzenia rozważań co do jej zgodności lub braku sprzeczności z zabudową istniejącą. Niemniej jednak organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie niewątpliwie zabudowa przemysłowa zlokalizowana na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem nie pozwala na przyjęcie wyżej opisanego założenia. Zdaniem Kolegium, nie wiadomo też z jakiego powodu Burmistrz zakłada, że badając możliwość lokalizacji nowych inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie [...] [zakładu], należy brać pod uwagę jej uciążliwość dla terenów sąsiednich oraz uwzględniać wyznaczoną strefę ochrony sanitarnej wynoszącą 500 m, skoro w tym zakresie organ I instancji nie powołał się na żadne obowiązujące przepisy. W ocenie organu II instancji, nie można jako materialnoprawnej podstawy takiego rozstrzygnięcia powoływać przepisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność ponad dziesięć lat temu; ponadto w aktach sprawy nie znajduje się też żaden dokument, z którego wynikałoby, że wymóg taki ustanowiły dla przedmiotowej inwestycji organy ochrony środowiska.

Organ odwoławczy na koniec odniósł się do rozważań organu I instancji, jakoby budowa punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów w strefie pośredniej, tj. pomiędzy zakładem przemysłowym a zabudową zagrodową uzupełnianą zabudową mieszkaniową, stanowić miała powód dysharmonii całego terenu oraz miała rodzić kolejne napięcia i konflikty w przestrzeni wsi [...], a tym samym godziła w ład przestrzenny. W tym zakresie organ II instancji odwołał się do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i stwierdził, że mimo iż realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Mając na uwadze tak opisane uchybienia Burmistrza, Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zarazem organ odwoławczy podkreślił, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o tym w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji.

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, co "wynika w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych". Kolegium wyjaśniło, że w tym względzie przede wszystkim należy podkreślić, iż w toku postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.); projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, organ II instancji stwierdził, że tym samym projekt zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt sporządzony do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy), w niniejszej sprawie "wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń co do zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym – o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami". W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania uzupełniającego, wynikający z art. 136 k.p.a., w związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzja Kolegium została doręczona inwestorowi w dniu 3 listopada 2017 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie w terminie 30 dni od daty doręczenia orzeczenia.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2017 r. (data nadania pocztowego pisma datowanego na dzień 14 listopada 2017 r.), zatytułowanym "skarga" [które to pismo jest w istocie wniesionym w terminie "sprzeciwem od decyzji", o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia], K. C., wyrażając swoje niezadowolenie z ponownego kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium, "w związku z powtarzającym się rażącym naruszeniem prawa przez organ I instancji, mimo dosadnych wskazówek organu II instancji" wystąpił o "rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu". Ponadto skarżący domagał się pociągnięcia do odpowiedzialności urzędników organu I instancji za niedopełnienie "obowiązków urzędniczych", zarzucając faworyzowanie innych podmiotów oraz podnosząc, że straty, jakie ponosi "za nieudolność organu I instancji są wysokie i powodują, iż prowadzenie [...] działalności gospodarczej jest w dużej mierze ograniczone, co dalej wpływa na (...) [jego] konkurencyjność w branży".

Sprzeciw od decyzji został na wezwanie Sądu (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 listopada 2017 r.) opłacony w terminie wymaganym wpisem w wysokości 500 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw jest zasadny.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów rozstrzygnięcia, należy wyjaśnić istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia formalne. Otóż, wprawdzie inwestor wniósł w niniejszej sprawie pismo procesowe zatytułowane "skarga", jednakże od dnia 1 czerwca 2017 r. znowelizowana ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wyłącza prawo do wniesienia skargi na decyzje kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w to miejsce wprowadza nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji (art. 64a p.p.s.a.). Z uwagi na brzmienie przepisów przejściowych (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i datę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, "skargę" K. C. należy traktować jako wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 64c § 1 p.p.s.a. (termin 14-dniowy od daty doręczenia zaskarżonej decyzji) sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. środek zaskarżenia określony w art. 64a p.p.s.a.

Skarżący w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium co do stwierdzonych uchybień po stronie organu I instancji, jednakże wyraża poważną wątpliwość, czy Burmistrz zastosuje się do wytycznych organu odwoławczego, skoro nie czynił tego wcześniej, rozpatrując sprawę w wyniku uchylenia pierwszej decyzji wydanej w sprawie. W ten sposób finalnie wnioskodawca kwestionuje kasacyjne rozstrzygnięcie Kolegium.

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego w ramach niniejszej sprawy tutejszy Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że zaskarżona (w odwołaniu) decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Taka sytuacja, jaka zachodzi w niniejszej sprawie skłania jednakże do bardziej restrykcyjnego podejścia do kwestii stosowania art. 138 § 2 k.p.a. niż to, które z reguły przyjmowano w orzecznictwie dotyczącym ustalania warunków zabudowy. Jak wyjaśnił to już, z odwołaniem się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W obowiązującym stanie prawnym nie ma zatem podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy – analogicznie jak w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 443/08, dostępny jw.) – nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania decyzji o warunkach zabudowy – ustalenia warunków zabudowy nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Co więcej, w judykaturze przyjmuje się uniwersalny pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2198/15, dostępny jw.). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ II instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. To, że w danej sprawie organ I instancji odmówił (dwukrotnie) ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że wyłączone jest określenie przez organ II instancji takich warunków i ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej, w której dojdzie do ustalenia warunki zabudowy. Z charakteru unormowania dotyczącego zasad rozstrzygania sprawy o ustalenie warunków zabudowy wynika jedynie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone powołaniem osoby o odpowiednich kwalifikacjach, która sporządzi projekt decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), jak również wymagane jest wykonanie stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Idąc dalej, należy podkreślić, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kasacyjne zostało umotywowane przez Kolegium dwoma następującymi argumentami: 1) charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy wyklucza wydanie pozytywnej decyzji na etapie postepowania odwoławczego, jeżeli w pierwszej instancji odmówiono ustalenia warunków zabudowy; 2) niezbędne jest sporządzenie nowej analizy funkcji i cech zabudowy i terenu (analiza urbanistyczna) oraz projektu decyzji o odmiennym rozstrzygnięciu – to ostatnie przez osobę dysponującą odpowiednimi kwalifikacjami, jak również poddanie nowego projektu decyzji uzgodnieniom z właściwymi organami. Innymi słowy, w cenie organu II instancji wydanie decyzji reformatoryjnej o treści diametralnie różnej od dotychczasowego rozstrzygnięcia organu I instancji wymaga weryfikacji w zakresie wykraczającym poza granice art. 136 k.p.a., określającego reguły uzupełniającego postępowanie dowodowe organu odwoławczego.

Takie stanowisko Kolegium mogłoby zostać uznane za trafne w innej sprawie, gdyż z perspektywy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz ochrony interesów pozostałych stron postępowania niewątpliwie celowe jest, aby istotne dla sprawy dowody zostały zebrane i ocenione przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak w realiach niniejszej sprawy zaakceptowanie decyzji kasacyjnej Kolegium prowadziłoby do rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji po raz trzeci – w sytuacji, w której organ I instancji konsekwentnie odmawia skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, wskazując na brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), podczas gdy Kolegium jednoznacznie uznaje, że warunek ten jest w sprawie spełniony. Co więcej, organ I instancji dwukrotnie już w treści swojej decyzji – w ślad za wynikami analizy urbanistycznej – pomimo stwierdzenia braku kontynuacji funkcji potwierdził zarazem spełnienie przez planowaną inwestycję wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogów dotyczących ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Burmistrz uczynił to szczegółowo, w porządku wynikającym z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i przepisów § 1 i § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie). Natomiast Kolegium nie zakwestionowało takiego stanu rzeczy, w istocie w ogóle nie wypowiedziało się w tym względzie.

I tak:

1) [nieprzekraczalna] linia zabudowy została ustalona w odległości 15 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę gminną (przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia);

2) "wskaźnik powierzchni nowej zabudowy" [wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu] – do 4,2 % (przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa § 5 ust. 2), przy czym udział powierzchni biologicznie czynnej organ określił na nie mniej niż 67,7 %;

3) szerokość elewacji frontowej dla wiaty magazynowej i zespołu czterech boksów na odpady selektywne została odrębnie dla wiaty i zespołu boksów określona na 16,7 m z tolerancją 20 %, tj. od 13,4 m do 20 m (przy zastosowaniu odstępstwa, o którym mowa § 6 ust. 2);

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona dla wiaty magazynowej – na 6 m, dla zespołu boksów – na 2 m (na podstawie § 7 ust. 1);

5) maksymalna wysokość budynku i geometria dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych zostały (na podstawie § 8 rozporządzenia) określone następująco: dach płaski o nachyleniu połaci do 18ş, wysokość maksymalna budynku – do 8 m (do najwyższego punktu konstrukcyjnego dachu).

Ponadto organ I instancji stwierdził spełnienie wymagań w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., tj. odpowiednio:

- dostępu do drogi publicznej,

- istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu,

- braku wymagań w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (warunek w odniesieniu do gruntów rolnych jest spełniony),

- zgodności z przepisami odrębnymi.

W takich okolicznościach sprawy zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uznane być musiało za nieuprawnione, gdyż co najmniej przedwczesne. Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jaki miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., musiał[o]by w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego po stronie Kolegium zabrakło. Tymczasem z całokształtu stanowiska organu odwoławczego wynika, że uwzględnienie zabudowy znajdującej się na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, tj. działką nr [...], tym bardziej przemawiałoby za uznaniem dopuszczalności określenia poszczególnych wskaźników, parametrów i cech nowej zabudowy w ramach ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów. Znajdująca się w sąsiedztwie zabudowa w postaci zakładu stanowiącego wytwórnię [...] (organ odwoławczy stwierdza, że znajdująca się na działce nr [...] zabudowa przemysłowa i usługowa ) wskazuje w mniemaniu Kolegium na oczywiste kontynuowanie przez planowane przedsięwzięcie funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przewidzianych przepisami prawa cech i parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy. Wobec tego ewentualne braki w analizie mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1560/14, dostępny jw.). Niemniej jednak w ocenie Sądu fakt, że kolejna wydana w sprawie decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami nie oznacza, że organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Burmistrzowi i nie może posiłkować się art. 136 k.p.a. dla podjęcia próby usunięcia stwierdzonych niedostatków postępowania rozpoznawczego przeprowadzonego przez organ I instancji. Wynika to z faktu, że postępowanie administracyjne w obydwu instancjach ma bowiem w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Wobec tego przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, glosa [...] do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Podsumowując tę część rozważań, należy w konsekwencji przyjąć, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym (istotnym) dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też brak podstaw do bezwzględnego przyjęcia, że dowód ten – jakkolwiek szczególnie istotny – może zostać przeprowadzony wyłącznie przez organ I instancji na etapie głównym postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu odwoławczym. Tym bardziej w sytuacji, gdy analiza była już w sprawie przeprowadzona dwukrotnie i poza błędną – w ocenie organu odwoławczego – konkluzją co do braku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu praktycznie wyjaśniała wszystkie pozostałe aspekty zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z wymogami ustawy planistycznej. Czym innym oczywiście jest ewentualne zbadanie, czy wnioski analizy również w tych pozostałych aspektach są trafne, tj. zgodne z okolicznościami czy szerzej – uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi sprawy. Trzeba pokreślić, że ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w ustawie planistycznej ustawodawca nie zastrzegł takiego ograniczenia kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu w pierwszej instancji (w postępowaniu głównym), zaś rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji.

Sąd ponadto zauważa, że rozpoznając niniejszą sprawę, miał na względzie, iż podanie o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora w dniu 21 stycznia 2016 r. (data wpływu podania do siedziby organu I instancji). Do dziś sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygnięcia Burmistrza i Kolegium. W końcowym efekcie, po upływie dwóch lat inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi co do prawnej możliwości realizacji jego zamierzenia w kształcie wynikającym z jego wniosku.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, Kolegium powinno rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu zbierania, magazynowania i przeładunku odpadów przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...], położonej we wsi [...]. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego Kolegium uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający powinno uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić Burmistrzowi jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Trzeba mieć jednakże na uwadze, że przepisy ustawy planistycznej nie wymagają sporządzenia analizy przez osobę o szczególnym przygotowaniu zawodowym. To jest zastrzeżone do wymogu sporządzenia projektu decyzji, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów, posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych).

Osobno omówić należy jeszcze kwestię sporządzenia projektu nowej decyzji o warunkach zabudowy, jak i ewentualnych uzgodnień, jakich może wymagać wydanie decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w przedmiotowej sprawie.

Powołania osoby o odpowiednich kwalifikacjach dla potrzeb sporządzenia projektu nowej decyzji o warunkach zabudowy nie powinna budzić poważniejszych wątpliwości. Może uczynić to Kolegium we własnym zakresie lub zlecić organowi I instancji, w zależności od oceny sytuacji. Więcej uwagi trzeba zaś poświęcić ewentualne poddaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy odpowiednim uzgodnieniom, jak również oceny zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ponadto przepis art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, aby właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1); stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2).

Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z podmiotami wskazanymi w punktach 1-12 w zakresie wynikającym z tych przepisów. Zakres uzgodnień zależy zaś od okoliczności konkretnej sprawy (charakteru terenu inwestycji i planowanego przedsięwzięcia oraz sąsiedztwa).

W ocenie tutejszego Sądu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może sam ustalić warunki zabudowy, w tym również co do zasady uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jego sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu drugiej instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1299/11, dostępny jw.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zatem poglądu przeciwnego, wyrażanego w orzecznictwie, zgodnie z którym, jeśli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 u.p.z.p., to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2800/14, dostępny jw.). Zdaniem tutejszego Sądu, pogląd taki nie może być bezwzględnie przyjęty do każdego stanu faktycznego, tj. abstrakcyjnie uznany za przystający do każdej sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w której w pierwszej instancji wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Skoro zatem organ I instancji w tych konkretnych, a zarazem szczególnych, okolicznościach sprawy przed wydaniem decyzji negatywnej nie rozważał przeprowadzenia w sprawie odpowiednich uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i 1a oraz 64 ust. 1 u.p.z.p., to zakres takich uzgodnień i ich ewentualne przeprowadzenie podlega ocenie przez organ odwoławczy. Tylko w razie ustalenia, że decyzja pozytywna wymaga przeprowadzenia szerokich uzgodnień z wieloma organami określonymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. lub wprowadzania zasadniczych zmian do treści decyzji w wyniku uwzględnienia uzyskanych uzgodnień, czy korekty wniosku (zakresu żądania) inwestora – a zatem zasadniczej zmiany stanu faktycznego w stosunku do przyjętego przez organ I instancji – organ II instancji będzie uprawniony do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W takich warunkach powinien jednak wyczerpująco sformułować wobec organu I instancji wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wszystko to w celu uniknięcia sytuacji, w której dojedzie do faktycznego pozbawienia strony merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez ponowne odmówienie ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji, a następnie kolejne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji.

Reasumując, zdaniem tutejszego Sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, pomimo poczynienia szeregu trafnych ustaleń i uwag prawnych dotyczących uchybie po stronie organu I instancji, dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję w sposób odpowiedni wyjaśniło motywy rozstrzygnięcia, w tym własną ocenę prawną sprawy. Niemniej jednak końcowo organ II instancji błędnie, gdyż co najmniej przedwcześnie uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do przeprowadzenia, a także – w przypadku pozytywnych wyników analizy urbanistycznej obowiązek uzgodnienia projektu decyzji – czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.), uchylił na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 209 i art. 210 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy i wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów sądowych (kwota należnego uiszczonego wpisu od sprzeciwu, wynoszącego aktualnie 100 zł). Koszty postępowania obejmują w niniejszej sprawie uiszczony wpisu od skargi, jednakże jedynie w co do kwoty 100 zł. Sąd orzekł bowiem odrębnie na podstawie art. 225 p.p.s.a. o zwrocie nadpłaty wpisu (opłaty nienależnej) w kwocie 400 zł. Do pobrania od skarżącego kwoty 500 zł doszło w warunkach prawnych, w których nie obowiązywał jeszcze przepis § 2 w ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.). Do pobrania wpisu w wysokości 500 zł doszło na podstawie przepisu § 2 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Natomiast z dniem 7 grudnia 2017 r. doszło do zmiany tego rozporządzenia – § 2 ust. 1 pkt 6a dodany przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2263). Rozporządzenie zmieniające w § 2 pkt 1 stanowi zaś, że różnicę między wysokością wpisu pobranego przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia w sprawie sprzeciwu od decyzji a wysokością wpisu należnego, określoną w § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem zwraca się stronie z urzędu.

/-/ J. Zieliński