Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2194/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1248/19 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1248/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę R. D. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium", "SKO") z [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt") z [...] maja 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, na części działek nr [...] i [...] w miejscowości W.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:

a. odniesieniu się do funkcji działek położonych w obszarze analizowanym, ale niedostępnych z tej samej drogi gminnej, co stanowi jawną sprzeczność z literalną treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

b. uznaniu za spełniony warunku istnienia działki sąsiedniej w stosunku do działek o nr ew. [...] i [...] (których dotyczy decyzja WZ), dostępnej z tej samej drogi publicznej (tj. drogi gminnej posadowionej na działce nr [...]), podczas gdy żadna z działek dostępnych z ww. drogi gminnej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowany i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (kolizja inwestycji z istniejącą zabudową, brak spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa),

c. zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organów, polegającego na odniesieniu się w sprawie w zakresie zasady kontynuacji funkcji do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], które nie mają dostępu do drogi gminnej, posadowionej na działce nr [...], a wyłącznie dostęp do drogi krajowej nr [...], do której dostępu nie ma z nieruchomości Wnioskodawców (dz. ew. nr [...] i [...]),

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące:

a. błędnym uznaniem, że orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo wzięły pod uwagę funkcję budynków, położonych na działkach nr [...] oraz [...], podczas gdy te działki (w części zabudowanej budynkami oznaczonymi jako "U") posadowione są poza obszarem analizowanym oraz nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, co działki wnioskodawców (nr [...] i [...]), a przyczyny powiększenia analizowanego obszaru przez organ nie wynikają z uzasadnienia decyzji ani z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia, które w sposób klarowny powinno wynikać z treści zaskarżonego orzeczenia,

b. błędnym uznaniem, że orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżoną decyzję, działały prawidłowo, mimo pominięcia kwestii braku posiadania przez budynki (nr [...] i [...]) na działkach nr [...] i [...] funkcji usługowej (budynki te mają funkcję wyłącznie mieszkaniową), a także nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, co działki Wnioskodawców, objęte wnioskiem (załącznik nr 3 do decyzji WZ został błędnie oznaczony; załącznik nr 1 – wypis z mapy zasadniczej potwierdza stanowisko skarżącej), co eliminowało wiarygodność sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie wszystkich weryfikowanych kryteriów, a także nie wypełnia obligatoryjnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia,

3. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że działki wnioskodawców (nr [...] i [...]) nie wymagały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo były objęte taką zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, podczas gdy:

a. dz. ew. nr [...] i [...] w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są nie tylko jako B, ale także jako ŁII (łąki trwałe), a zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku (Dz. U. z 2015 r., poz. 2109) działki oznaczone jako Ł stanowią użytki rolne (łąki trwałe), a zatem wymagały zgody na zmianę przeznaczenia, natomiast brak obowiązku w tym zakresie nie został przez Sąd pierwszej instancji w żaden sposób omówiony w treści uzasadnienia (vide: załącznik nr 1 i 3 – teren zabudowy w odcinku oznaczonym punktami E-A wyraźnie zahacza o obszar oznaczony jako ŁII);

b. błędnym uznaniem, że orzekające w sprawie organy, wydając zaskarżoną decyzję działały prawidłowo, mimo pominięcia kwestii braku posiadania przez budynki (nr [...] i [...]) na działkach nr [...] i [...] funkcji usługowej (budynki te mają funkcję wyłącznie mieszkaniowa), a także nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, co działki Wnioskodawców, objęte wnioskiem (załącznik nr 3 do decyzji WZ został błędnie oznaczony; załącznik nr 1 – wypis z mapy zasadniczej potwierdza stanowisko skarżącej),

– co eliminowało wiarygodność sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w zakresie wszystkich weryfikowanych kryteriów, a także nie wypełnia obligatoryjnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Rzeszowie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w K. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Wójta Gminy J., co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuściło się SKO w K. przy wydawaniu zaskarżonej w sprawie decyzji;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na:

a. braku ustalenia i wzięcia pod uwagę funkcji, jaką spełniać ma planowana inwestycja (hotel z salą weselną),

b. braku prawidłowego ustalenia funkcji zabudowań działek sąsiednich, mających dostęp do tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem (droga gminna posadowiona na działce nr [...]), podczas gdy skarżąca w toku całego postępowania podnosiła, że wszystkie zabudowania mające dostęp do tej drogi mają charakter zabudowań jednorodzinnych lub gospodarczych, co wynika z map zgromadzonych w aktach sprawy (załącznik nr 1 i 3 do decyzji Wójta Gminy J.), a budynki (nr [...] i [...]) na działkach nr [...] i [...] nie mają funkcji usługowej (budynki te mają funkcję wyłącznie mieszkaniowa, vide mapa zasadnicza, stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy J.),

c. niewyjaśnieniu sprzeczności w zakresie oznaczenia budynków nr [...] i [...], podczas gdy załącznik nr 3 do decyzji błędnie wskazuje oznaczenie "U" natomiast załącznik nr 1 – wypis z mapy zasadniczej potwierdza stanowisko skarżącej – budynki oznaczone te są jako "M" i faktycznie mają funkcję wyłącznie mieszkaniową, dotyczy to także domu, w którym mieszka skarżąca),

d. braku weryfikacji czy działki wnioskodawców wymagały uzyskania zgody na przeznaczenie nierolnicze, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości (wraz z decyzją poprzedzającą), co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego, zdaniem skarżącej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA w Rzeszowie dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, że organy administracyjne orzekające błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co nie pozwalało na wydanie decyzji zgodnej z prawem. Gdyby Sąd pierwszej instancji dostrzegł ww. naruszenia, to z pewnością doszłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny w zakresie ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez Skarżącą w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym w szczególności w zakresie:

a. kwestii braku dostępności z tej samej drogi publicznej (tj. drogi gminnej posadowionej na działce nr [...]) działki sąsiedniej o funkcji usługowej,

b. sprzeczności w oznaczeniu budynków, posadowionych na działkach nr [...] i [...] (z załącznika nr 3 do decyzji WZ wynika, że budynki te mają funkcję usługową, a z załącznika nr 1 – mieszkaniową, natomiast według stanu faktycznego funkcja tych budynków jest wyłącznie mieszkaniowa),

c. oceny możliwości odniesienia się w decyzji WZ do funkcji budynków, posadowionych na działkach leżących (w części zabudowanej) poza obszarem zabudowanym,

d. braków wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy administracyjnej,

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny wszystkich zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 r., "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", dotyczy to w szczególności:

a. braku dostępności z tej samej drogi publicznej (tj. drogi gminnej posadowionej na działce nr [...]) działki sąsiedniej o funkcji usługowej – Sąd pierwszej instancji wcale nie przeanalizował tej kwestii, choć stanowiła ona główny zarzut skargi,

b. sprzeczności w oznaczeniu budynków, posadowionych na działkach nr [...] i [...] (z załącznika nr 3 do decyzji WZ wynika, że budynki te mają funkcję usługową, a z załącznika nr 1 – mieszkaniową, natomiast według stanu faktycznego funkcja tych budynków jest wyłącznie usługowa) – Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, mimo jego podniesienia w skardze,

c. wpływu znajdowania się tylko niezabudowanej części działki w obszarze analizowanym (dz. nr [...] i [...]) na możliwość wzięcia pod uwagę funkcji tego budynku w decyzji WZ – Sąd pierwszej instancji wskazał wyłącznie, że działki te w części wchodzą do obszaru analizowanego, ale nie wskazał, czy i z jakich powodów funkcje znajdujących się na tych działkach budynków (posadowionych poza obszarem analizowanym) powinny stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji WZ,

d. braków wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przez orzekające w sprawie organy administracyjnej – lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, składające się w połowie ze stałych sformułowań uzasadnień i cytatu przepisów, wskazuje tylko, że zaskarżona odpowiada prawu, natomiast kwestia prawidłowości zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organ nie została omówiona wcale.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia legalności zaskarżonej decyzji nie została należycie skontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Rzeszowie z 5 lutego 2020 r. i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie w całości wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2020 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

3. W związku z informacją o śmierci uczestnika postępowania, W. U., zarządzeniem z [...] kwietnia 2023 r. za jego następców prawnych uznano J. S. i B. C.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Rzeszowie, oddalając skargę. W uzasadnieniu tego wyroku rzeczywiście nie odniesiono się do kwestii rozbieżności między analizą urbanistyczną oraz jedną z map co do przeznaczenia budynków nr [...] i [...], zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...]. Pamiętać jednak należy, że uzasadnienie wyroku ma charakter wtórny i służebny wobec rozstrzygnięcia (sentencji wyroku). Zgodnie z zasadą kauzalności uchybień procesowych, wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy kwestie te mogły mieć, w realiach danej sprawy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Innymi słowy, musi tu chodzić o kwestie, których wyjaśnienie zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej doprowadziłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, do uwzględnienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie wspomnianych wyżej rozbieżności co do przeznaczenia budynków nr 660 i 662 nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przeznaczenie tych budynków nie miało bowiem istotnego znaczenia dla konkluzji o spełnieniu przez sporną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Warunek ten był spełniony, w aspekcie kontynuacji funkcji, już z tego powodu, że tożsama funkcja występuje na działkach inwestora, a ponadto występuje również na innych działkach wchodzących w skład obszaru analizowanego (będzie o tym jeszcze mowa w części niniejszego uzasadnienia poświęconej kwestiom prawnomaterialnym). Natomiast powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której zarzuca się pominięcie w uzasadnieniu wyroku części argumentacji zawartej w skardze, jest nieprawidłowe. O istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można bowiem mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA). Innymi słowy, nie można zarzucać, że sąd wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do danej kwestii podnoszonej w skardze (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a równocześnie twierdzić, że niedoniesienie się do tej kwestii stanowi naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

4.5. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. zostały wadliwie sformułowane. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia albo oddalenia skargi. Zarzuty naruszenia tych przepisów powinny być, dla ich skuteczności, powiązane z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego lub prawa materialnego, których naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinno doprowadzić do uwzględnienia albo oddalenia skargi w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3267/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2278/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie powiązano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. ze wskazaniem odpowiednich przepisów procedury administracyjnej lub przepisów prawa materialnego (s. 5 punkt II.1 petitum skargi kasacyjnej).

4.6. Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, tj. poprzez odesłanie w tej kwestii do ustawy. Stąd też naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, CBOSA). Powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., podobnie jak na zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22 oraz wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1373/22, CBOSA).

4.7. Również zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. okazał się bezzasadny. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Wskazuje ogólnie zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, a także kryterium, jakim kierują się sądy administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpoznał sprawę nie poddaną jego kognicji, albo dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.

4.8. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) również okazały się bezzasadne. Otóż w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, nie było okolicznością sporną, że planowana rozbudowa, nadbudowa i przebudowa związana będzie z kontynuowaniem dotychczasowej funkcji usługowej części budynku, tj. sklepu, restauracji oraz hotelu. Po drugie, kwestia, czy w analizie urbanistycznej należy uwzględniać tylko działki mające dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka inwestora, nie stanowi zagadnienia związanego z ustaleniem faktów, ale ma charakter prawnomaterialny, związany z wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia. Po trzecie, sporna inwestycja jest planowana wyłącznie na tych częściach działek nr [...] i [...], które nie mają charakteru gruntów rolnych.

4.9. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji, albowiem brak jest zabudowy usługowej wzdłuż drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...]. Odnosząc się do tej kwestii trzeba przede wszystkim wskazać, że w realiach niniejszej sprawy warunek kontynuacji funkcji był spełniony już z tego powodu, że planowana inwestycja polega na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku pełniącego już tożsamą funkcję w postaci sklepu, hotelu oraz restauracji. Należy mieć na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy, dotyczyć może nie tylko nieruchomości niezabudowanej, lecz także, tak jak w niniejszej sprawie, nieruchomości, które są już zabudowane. W takim przypadku, ustalając spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie sposób pominąć, podczas przeprowadzania analizy urbanistycznej, również funkcji oraz cech zabudowy na działce inwestora. W szczególności, inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16; wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/18; wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 57/19; wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1574/20, CBOSA). Dalej należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19, CBOSA). Odrębną kwestią jest natomiast określenie, które działki mogą być, w realiach danej sprawy, uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie warunek spełnienia kontynuacji funkcji, co podkreślono wyżej, był jednak spełniony już z tego powodu, że tożsama funkcja, co związana z planowaną rozbudową, przebudową i nadbudową, znajduje się już na terenie inwestycji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, brak było podstaw do wyłączenia z analizy nieruchomości, których tylko część znalazła się w granicach obszaru analizowanego (dotyczy to m.in. działek nr [...],[...] oraz [...]). Należy mieć na uwadze, że § 3 rozporządzenia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Powyższy przepis nakazuje więc objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przy czym wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1167/22; wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, CBOSA). Warto w tym kontekście dodać, że budynki handlowe na działkach nr [...] oraz [...] zlokalizowane są co prawda przy innej drodze publicznej (ul. [...]), ale teren spornej inwestycji znajduje się w bliskiej odległości od skrzyżowania z tą drogą publiczną. Odniesienie się zatem w analizie do szerokości elewacji frontowej tych budynków handlowych nie naruszało art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.

4.10. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Istotnie, pierwotnie wniosek obejmował cały obszar działek nr [...] i [...]. Inwestor, 22 listopada 2018 r., zmodyfikował jednak wniosek, wyraźnie wskazując na załączniku graficznym, że teren inwestycji obejmuje tylko aktualny użytek B, na którym posadowiony jest budynek, który ma być rozbudowany, przebudowany oraz nadbudowany. Co kluczowe, zarówno z części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy (zob. pkt 3 sentencji oraz s. 4 uzasadnienia), jak i jej części graficznej (linie rozgraniczające inwestycji pokrywają się z użytkiem B, nie obejmują użytku ŁII) wynika jednoznacznie, że inwestycja nie będzie prowadzona na terenach rolnych ŁII.

4.11. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.