Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2082/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 § 2 , art. 3 § 3, art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 229
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 999/23 o odrzuceniu skargi R. Ł. na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023 w przedmiocie przebudowy drogi gminnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 999/23, odrzucił skargę R. Ł. na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr P-II.40.53.2023 w przedmiocie przebudowy drogi gminnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 23 lutego 2023 r. Rada Miejska w Boguchwale, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; zwanej dalej: u.s.g.) w zw. z art. 221 § 3, art. 223 § 1, art. 229 pkt 3 oraz art. 232 § 2 i § 3 i art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46), podjęła uchwałę nr LVII.638.2023 w sprawie skargi z dnia 4 stycznia 2023 r. na bezczynność Burmistrza Boguchwały w sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej nr [...] w N. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po zapoznaniu się z wyjaśnieniami i dokumentacją w sprawie oraz ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, Rada Miasta stwierdziła, że postępowanie prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami, a skarga jest bezzasadna.

Pismem z [.] marca 2023 r. skierowanym do Wojewody Podkarpackiego, skarżący zwrócił się o uchylenie powyższej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniósł, że nie jest zadowolony ze sposobu w jaki została rozpatrzona jego skarga na bezczynność Burmistrza.

W tych okolicznościach Wojewoda zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienia oraz o dokumentację związaną z odbyciem LVII Sesji Rady Miejskiej w Boguchwale.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Burmistrza oraz przedłożoną dokumentacją, pismem z 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023 Wojewoda Podkarpacki udzielił skarżącemu odpowiedzi. Wyjaśnił, że jako organ nadzoru sprawuje nadzór na nad działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych na podstawie kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 85 u.s.g. Podał, że jest to jedyne kryterium, którym kieruje się organ nadzoru przy ocenie działalności uchwałodawczej rady gminy. Organ nadzoru nie ocenia uchwał pod względem ich rzetelności, celowości i zasadności czy potrzeb skarżącego jako mieszkańca gminy. W przypadku gdy organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa w uchwale podjętej przez organ gminy wszczyna postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewoda wyjaśnił także, że postępowanie nadzorcze może być prowadzone jedynie z urzędu. Ewentualne pisma osób trzecich wskazujące wadliwości prawne przedłożonych uchwał mogą być traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie" i nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Organ przytoczył także treść art. 91 ust. 1 i4 u.s.g. i wskazał na brak kompetencji do uchylenia uchwał j.s.t. i przekazywania ich do ponownego rozpoznania, gdyż nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., zaś w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu stosuje w ograniczonym zakresie. Organ nadzoru, badając uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi, nie dokonuje oceny merytorycznej złożonej skargi. W przypadku rozpatrywania przez radę gminy skarg na działalność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a., wojewoda, badając w trybie nadzorczym uchwałę o rozpatrzeniu skargi musi ograniczyć się do oceny, czy działanie organów gminy było zgodne z celami regulacji prawnej oraz czy były przestrzegane zasady proceduralne i przepisy kompetencyjne.

Wojewoda stwierdził także, że Rada Miejska w Boguchwale, podejmując uchwałę Nr LVII.638.2023, spełniła wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym przy procedowaniu uchwały. W związku z tym brak było podstaw do zastosowania procedury zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.g., uprawniającej organ nadzoru do wyeliminowania powyższego aktu prawnego z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że badając przedmiotową uchwałę "z urzędu" w trybie przepisów Rozdziału 10 u.s.g., zastosował kryterium legalizmu, czyli zgodności z prawem i uznał, że akt ten nie narusza prawa, a tym samym nie znalazł podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Wojewoda podał także, że w analizowanym przypadku uchwała podjęta została w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. Zawiera ona uzasadnienie stanowiska przyjętego przez Radę przy załatwieniu przedmiotowej skargi. Sporządzone uzasadnienie do uchwały zawiera opis stanu faktycznego poszczególnych kwestii będących przedmiotem skargi, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, argumentację zajętego przez organ stanowiska oraz stosowne pouczenie. Tym samym spełnia ona wymogi zawarte w art. 238 § 1 k.p.a., będące podstawą załatwienia skargi powszechnej, a więc wydania przez Radę Miejską w Boguchwale zawiadomienia o sposobie załatwienia tej skargi. Zdaniem Wojewody działanie Rady mieściło się w granicach jej kompetencji.

W odniesieniu do działań Burmistrza Wojewoda wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny działalności tego organu i nakazania mu konkretnego zachowania, w tym, w szczególności dotyczącego zobowiązania do podjęcia działań, których skarżący oczekiwał od Gminy Boguchwała, gdyż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje w tej kwestii żadnych środków nadzorczych. Poza tym ocena Rady Miejskiej, jak też Przewodniczącego Rady w tym zakresie pozostaje poza kompetencją Wojewody, gdyż wiązałoby się to z merytoryczną oceną treści uchwały wraz z uzasadnieniem, co z powodów podanych wyżej nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody skarżący złożył skargę do WSA w Rzeszowie na ww. pismo z dnia 26 kwietnia 2023 r., zarzucając, że organ nie podjął żadnych czynności na jego pismo z [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu podkreślił brak podjęcia działań nadzorczych przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że pismo z 26 kwietnia 2023 r. nie posiada znamion aktu czy czynności podlegającej zaskarżeniu w trybie ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej jako: p.p.s.a.). Nie mieści się bowiem w katalogu aktów czy czynności wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne.

Sąd I instancji, odrzucając skargę, stwierdził, że organ w zaskarżonym piśmie w sposób kompleksowy i obszerny przedstawił stanowisko w sprawie, przywołał obowiązujące przepisy prawa, wskazał kryteria jakimi kierował się przy ocenie uchwały z 23 lutego 2023 r. oraz wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu celem stwierdzenia jej nieważności. WSA podkreślił, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków, a czynności te wynikają z władczego działania organu.

WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Wojewody Podkarpackiego z 26 kwietnia 2023 r. stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z [...] marca 2023 r., w którym wyraził on niezadowolenie z podjętej przez Radę Miejską w Boguchwale uchwały. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że pismo to nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani żadnym z aktów wymienionym w pkt 5-7 cyt. przepisu i nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata.

Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, iż przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego skarżący uczynił także uchwałę Rady Miejskiej w Boguchwale z 23 lutego 2023 r., nr LVII.638.2023. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 998/23. Wobec tego, że uchwała ta dotyczy rozpoznania skargi powszechnej, wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. i stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie jej załatwienia, w ocenie WSA nie podlegała ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dlatego też prawomocnym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Rz 998/23, WSA odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na to, iż skarżący przedmiotem niniejszej skargi uczynił pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., które nie podlega kontroli sądów administracyjnych, złożona w tym zakresie skarga jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł R. Ł., zaskarżając w całości postanowienie Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stosując kryterium zgodności z prawem w nadzorze nad działalnością Gminy organ nadzorczy nie mógł wszcząć postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały, co skutkowało brakiem wyeliminowania przez organ nadzoru zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego i brakiem merytorycznego odniesienia się przez Wojewodę Podkarpackiego do twierdzeń pisma skarżącego z dnia [...] marca 2023 r.;

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co skutkowało niedopuszczalnością skargi i jej odrzuceniem, w sytuacji gdy twierdzenia skarżącego dotyczą rozbudowy drogi gminnej publicznej, zaś podjęta uchwała dotyczy mienia służącego powszechnemu użytkowi i bezpośredniemu zaspokajaniu potrzeb publicznych, zaś skarżący wykazuje rzutowanie takiego stanu rzeczy na własny, zindywidualizowany interes.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie w sprawie dowodu z dokumentu, tj. jego oświadczenia z dnia [...] września 2023 r. na okoliczność treści, wskazywanych przez niego uchybień, dokumentacji projektowej i jej oceny, rozprawy administracyjnej wraz z oględzinami w terenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) jest to wartość chroniona przede wszystkim przepisami prawa materialnego, a zatem przyznana przepisem prawa materialnego ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację. W złożonej skardze skarżący przedstawił kompleksowo kwestie dotyczące rozbudowy (w miejsce przebudowy) drogi gminnej nr [...] w N., obowiązywania ustawy prawo budowlane i prawo wodne w zakresie własnego interesu, kwestie związane z wadliwością opracowanej inwentaryzacji przebudowy przedmiotowego odcinka drogi gminnej publicznej w N., zalewania jego nieruchomości wodami z pól położonych wyżej i przepływających przez drogę, posiadania przez działkę siedliskową w dokumentacji opracowanej przez Pana R. L. nadal starego numeru ewidencyjnego nr [...] (w miejsce poprawnej numeracji na skutek podziału: [...] i [...]), kwestii obowiązywania podziału nieruchomości skarżącego, pozbawienia dojazdu wobec działki nr [...], rozbiórki zjazdu z drogi itd.

Kasator podkreślił, że skarga z art. 101 u.s.g. może dotyczyć również aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, które nie są decyzjami w rozumieniu art. 104 k.p.a., np. uchwał w sprawie przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w trybie przetargowym lub bezprzetargowym, które "można uznać za akty «z zakresu administracji publicznej» jedynie wówczas, gdy dotyczą mienia służącego celom użyteczności publicznej, np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych. Skarżący zaznaczył, że prezentowane przez niego twierdzenia dotyczą rozbudowy drogi gminnej publicznej. W jego ocenie, ograniczenie legitymacji skargowej jest niezrozumiałe, skoro sąd administracyjny w toku kontroli jest uprawniony do badania zgodności zaskarżonych aktów (uchwał, zarządzeń) z obowiązującym prawem. Krytycznie ocenił uzależnienie legitymacji skargowej od przesłanki, która nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sądu. Zdaniem strony, dodatkowy wymóg legitymacji skargowej jest tym bardziej niezasadny, że przedmiotem skargi z art. 101 mogą być akty prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, abstrakcyjne i generalne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, władcza kompetencja organu rzutuje na rozstrzygnięcia w zakresie jego praw i obowiązków. Jednocześnie sam organ administracji przyznaje, iż postępowanie nadzorcze może być prowadzone z urzędu, a skarżący mógł skierować pismo wskazujące wadliwości uchwał i mogło być ono potraktowane jako "sygnał w sprawie". Zdaniem kasatora, interes prawny ma zawsze wynikać z normy prawnej i co do zasady ma to być norma prawa materialnego. Wyjątkowo dopuszcza się jednak wywodzenie tego interesu także z norm ustrojowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła.

Postawione w ramach wywiedzionej skargi kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do zakwestionowania oceny pisma Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., jakiej dokonał Sąd I instancji, a która zdaniem skarżącego kasacyjnie ograniczała jego prawo do sądu poprzez odmowę poddania kontroli zgodności z prawem informacji organu, polegającej na wyjaśnieniu stronie zakresu czynności nadzorczych prowadzonych zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym.

Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP rozpoznający sprawę sąd musi być właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły. Posłużenie się przez ustrojodawcę przymiotnikiem "właściwy" wskazuje, że czynienie użytku z prawa do sądu ma następować nie przed jakimkolwiek sądem, lecz tylko przed sądem właściwym ze względu na przedmiot sprawy (por. J. Boć [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej; J. Boć, Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998, s. 91). Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej." Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest zatem wyznaczony ustawami ("w zakresie określonym w ustawie") i wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13; ONSAiWSA 2014r., Nr 4, poz. 55; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2019 r., sygn. akt II GSK 801/19; LEX nr 2740251; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1909/09; LEX nr 586991).

Właściwość sądów administracyjnych jest uregulowana w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej cyt. jako: p.u.s.a.), ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 p.p.s.a. przewiduje, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania tych spraw powołane są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Naruszenie dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie NSA prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wniesiona skarga została złożona w sprawie niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie było wyłącznie pisemne stanowisko Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., w którym poinformowano skarżącego o kryteriach i warunkach prowadzenia kontroli przez organ nadzoru. Kontrola Sądu I instancji nie obejmowała zatem pierwotnej uchwały Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 23 lutego 2023 r., nr LVII.638.2023. Jak słusznie zauważył WSA w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, skarga na tę uchwałę została rozpoznana wcześniej, postanowieniem WSA z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 998/23, które to postanowienie stało się prawomocne i przesądzało, że z uwagi na to, iż uchwała dotyczyła skargi powszechnej wniesionej w trybie działu VIII k.p.a., na podstawie art. 227 k.p.a., stanowiła ona w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia tej skargi, a zatem nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, publ. CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jedynie od strony formalnej przyjmują one postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują zaś możliwości wniesienia na takie uchwały skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość kontroli sądowoadministracyjnej, pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę.

Nie był to również akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanym wyżej, mimo że Rada Miejska w Boguchwale ustosunkowała się do skargi R. Ł. na bezczynność Burmistrza Boguchwały w formie uchwały. Organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. LEX nr 54426, oraz postanowienia NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09 i z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09, publ. CBOSA). Tego rodzaju uchwały, będące formą załatwienia skargi lub wniosku rozpatrywanego w tym trybie, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co już rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej prawomocnym postanowieniu z dnia 23 czerwca 2023 r.

Przechodząc do meritum rozpoznawanej na obecnym etapie postępowania sprawy, tj. do oceny instancyjnej postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., bez wątpienia stwierdzić należy, że zaskarżone do WSA pisemne stanowisko organu nie ma cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie stanowi ono aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone stanowisko zostało skierowane do strony w konsekwencji próby zainicjowania przez skarżącego postępowania nadzorczego poniekąd nad działalnością Burmistrza Boguchwały, poprzez wzruszenie uchwały Rady Miejskiej.

Zasadniczą kwestią, w oparciu o którą wywiedziono niepoddający się kontroli sądowej charakter informacji, jakiej Wojewoda udzielił skarżącemu w zaskarżonym piśmie, są regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, w tym przede wszystkim określające nadzór nad działalnością gminną. W tym miejscu wskazać należy, że kontrola nadzorcza, prowadzona na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w sposób istotny różni się od zwykłej kontroli instancyjnej, prowadzonej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, organ nadzoru, badając uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi, nie dokonuje oceny merytorycznej złożonej skargi, a zatem nie pełni roli organu wyższego stopnia, w kompetencjach którego leży uchylenie uchwał jednostek samorządu terytorialnego i przekazanie ich do ponownego rozpatrzenia w przypadku ich wadliwości. Wojewoda Podkarpacki nie miał zatem uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia, którego oczekiwał skarżący w skardze z dnia [...] marca 2023 r. Tym samym skierowana do strony skarżącej odpowiedź z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie zawierała, bo i nie mogła zawierać, cech aktu administracyjnego, którego kontrolę mógłby przeprowadzić sąd administracyjny.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis jako naruszony wskazano w petitum skargi kasacyjnej, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie można wywodzić z treści przytoczonego przepisu. Fakt, że skarga na bezczynność Burmistrza Boguchwały rozpatrzona była przez Radę Miejską w Boguchwale w formie uchwały, w żadnym wypadku nie może automatycznie skutkować uznaniem, że pismo Wojewody odnoszące się do tej uchwały, ale nie kotrolujące jej w zakresie merytorycznym, podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g.

Trafnym wobec powyższego było stanowisko Sądu I instancji, które Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający tę sprawę w pełni podziela, że informacja pochodząca od organu – Wojewody Podkarpackiego, skierowana do skarżącego nie ma charakteru aktu lub czynności administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie wskazano, Wojewoda jako organ nadzoru nie stosuje kryterium naruszenia interesu prawnego podmiotu, o którym mowa w art. 101 u.s.g. Nadzór nad działalnością organu stanowiącego odnosi się bowiem, zgodnie z art. 85 u.s.g., do kryterium zgodności z prawem, a zatem organ nadzoru nie posiada kompetencji do dokonywania oceny merytorycznej wniesionej pierwotnie skargi, rozstrzygniętej następnie uchwałą Rady Miejskiej. Wojewoda Podkarpacki w zaskarżonym do sądu administracyjnego piśmie ograniczył się jedynie do oceny, czy działanie Rady mieściło się w granicach jej kompetencji. Nadzór Wojewody oraz jego ingerencja uzależnione są zatem od istnienia przepisu ustawowego, zaś stanowisko zawarte w zaskarżonym piśmie jest jedynie informacją dla podmiotu oraz wyjaśnieniem kryteriów nadzoru nad uchwałą Rady Miejskiej w Boguchwale. Zaskarżone pismo Wojewody w żadnym zakresie nie rozstrzyga zatem w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego, a więc nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W konsekwencji braku podstaw do zakwalifikowania pisma informacyjnego Wojewody z dnia 26 kwietnia 2023 r. do kategorii działalności organu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych, nie jest możliwe rozpoznanie skargi wywiedzionej od takiej informacji. W niniejszej sprawie wystąpiła zatem przesłanka określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligująca sąd do odrzucenia skargi, co też Sąd I instancji niewadliwie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.