Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2949/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2, art. 21, art. 64, art. 77 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art, 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2194/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.205.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2194/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.205.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu orzeczeniem z 2 listopada 1954 r. nr L.Rol.U/1/0g/c/39/1/54 przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie X. (gm. [...], pow. nowosądecki), w tym nieruchomość należącą do B. D. i C. D. (poz. [...] orzeczenia).

A. A. (następczyni prawna C. D. i B. D.) we wniosku z 6 marca 2018 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło ono przejęcia nieruchomości należącej do jej poprzedników prawnych.

Wojewoda Małopolski decyzją z 26 października 2021 r. umorzył z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 listopada 1954 r., w części stanowiącej w dacie przejęcia własność B. D. i C. D.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. A., decyzją z 21 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.205.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 26 października 2021 r.

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca", który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa.

Minister podniósł następnie, że za datę doręczenia kwestionowanego orzeczenia należy uznać 22 marca 1955 r., tj. trzydziesty dzień po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 20 lutego 1955 r Nr 2, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod pozycją [...], stosownie do treści § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.", oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1950 r.". Organ zwrócił przy tym uwagę, że w powyższym Dzienniku Urzędowym wskazano inną datę wydania orzeczenia o przejęciu (tj. 1 listopada 1954 r., zamiast 2 listopada 1954 r.). Mając jednak na uwadze tożsamość innych danych zawartych w przedmiotowym publikatorze, tj. znak orzeczenia oraz miejsce położenia przejmowanych nieruchomości, Minister uznał, że błędnie wskazana data stanowi jedynie omyłkę pisarską. Sama zaś publikacja odnosi się do zakwestionowanego przez skarżącą orzeczenia (w części dotyczącej jej poprzedników prawnych).

Jak wskazał Minister, wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia wpłynął do organu pierwszej instancji 8 marca 2018 r. i ten dzień stanowi datę wszczęcia postępowania. Skoro wszczęcie postępowania nieważnościowego nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie z dniem 16 września 2021 r., uległo umorzeniu z mocy prawa. Brak jest w tej sytuacji możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na opisaną wyżej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Sąd przyjął, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowi dla organu obligatoryjną przesłankę do umorzenia tego postępowania z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.

Sąd I instancji wskazał, że niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje ustaleń organów dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 2 listopada 1954 r., w części dotyczącej jej poprzedników prawnych, po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tego orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie wynikają ze znajdującego się w aktach administracyjnych Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 20 lutego 1955 r. Nr 2, poz. [...], a także prezentaty wpływu na wniosku skarżącej z 8 marca 2018 r. i nie budzą również wątpliwości Sądu.

Jak podkreślił Sąd I instancji, całość podniesionej w skardze argumentacji koncentruje się natomiast na sprzeczności przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązań prawnych z normami i zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu I instancji, sporna regulacja, ograniczająca w czasie możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji, była konieczna. Jej wprowadzenie jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Regulacja ta doprowadziła również do zamierzonych i wprost wskazanych w powołanym orzeczeniu Trybunału rezultatów. Jej wynikiem jest bowiem ograniczenie w czasie możliwości eliminowania decyzji z obrotu prawnego. Służy ona również ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły prawa, przy uwzględnieniu także i tego, że przedmiotowe nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Ponadto, sporna instytucja nie stanowi nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez okres trzydziestu lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lub postanowienia. Ten okres uznać trzeba za wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Jeżeli zatem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to musi liczyć się z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia w odniesieniu do orzekania o wadach nieważności decyzji gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych wiele lat temu.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnych przeważają nad eksponowaną w skardze zasadą rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., każdy powinien liczyć się z tym, że ustawodawca to orzeczenie wykona i uchwali regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Na tym polega, między innymi, zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta, w opinii Sądu I instancji, powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie organy administracji państwowej nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywalnym działaniu organów państwa.

Tymczasem, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie w części nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z 2 listopada 1954 r. został złożony dopiero po prawie 3 latach od daty wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (12 maja 2015 r.) i jednocześnie po przeszło 64 latach od daty wydania kwestionowanego orzeczenia. Zatem, skarżąca musiała (a przynajmniej powinna) liczyć się z tym, że efektywność takiego działania może być zagrożona.

Zdaniem Sądu I instancji, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie narusza konstytucyjnie chronionej własności. W szczególności nie pozbawia on jednostki przynależnego jej prawa majątkowego (w ujęciu materialnym), a wyłącznie uprawnienia procesowego (prawa do uzyskania decyzji ostatecznej rozstrzygającej o zasadności wniosku jednostki).

W ocenie Sądu I instancji, z podanych wyżej przyczyn niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2, art. 21, art. 64 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się nieraz od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Wyrok Trybunału nie może uzasadniać tak drastycznej i nagłej zmiany przepisów K.p.a., które z mocą wsteczną doprowadziły do umorzenia prowadzonego od prawie 3,5 roku postępowania administracyjnego.

Obecnie, wnosząca skargę kasacyjną jest karana za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez prawie 3,5 roku rozpoznać ostatecznie złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawartą w Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, a także art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznanie. Wnosząca skargę kasacyjną nie miała realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Miała za to prawo oczekiwać, że jej wniosek zostanie merytorycznie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.

Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji. Wnosząca skargę kasacyjną miała prawo oczekiwać, że wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, a nie do spraw będących w toku.

Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte a niezakończone postępowanie, wnosząca skargę kasacyjną została w sposób nagły pozbawiona możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznali w przeszłości jej poprzednicy prawni, za niezgodne z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości.

Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszącą skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez jej poprzedników prawnych.

Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogła podjąć skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Z tego względu nie jest zasadny oderwany od stanu faktycznego i faktów historycznych zarzut Sądu I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną czekała przez kilkadziesiąt lat od wydania orzeczenia i nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej podjęła działania zmierzające do wzruszenia orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wyjaśniła, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r.

Przywołując orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła również, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Prokurator Okręgowy w Sosnowcu pismem z 7 lipca 2023 r. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Prokurator podkreślił, że argumenty przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przede wszystkim należy zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte wyłącznie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż na skutek powiązania tego przepisu z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (a który to przepis ma charakter materialnoprawny), zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, należało przyjąć, że skarga kasacyjna w istocie zawierała także (a nawet przede wszystkim) zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją z 21 lipca 2022 r. nr DN.gn.625.205.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 26 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.5.2018.BK o umorzeniu w części postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 listopada 1954 r. nr L.Rol.U/1/0g/c/39/1/54, którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w gromadzie X. (gm. [...], pow. nowosądecki), w tym nieruchomość należącą do B. D. i C. D. (poz. [...] orzeczenia). Decyzja Wojewody została zaś wydana w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Podstawy prawnej tej decyzji, jaką stanowił art. 105 § 1 K.p.a., skarżąca nie zakwestionowała. Zarzuciła natomiast organowi odwoławczemu istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, w której zastosowano regulację prawną, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, choć regulacja ta - zdaniem skarżących - była niezgodna z Konstytucją RP. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji niż o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 listopada 1954 r., zaś organ odwoławczy nie mógł wydać innego rodzaju decyzji niż o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy administracyjne nie mają bowiem żadnych uprawnień do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją RP poszczególnych przepisów ustawowych. Stąd twierdzenie, że organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa, ponieważ nie powinien wydawać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, w której podstawą decyzji Wojewody był przepis rangi ustawowej, nie było uzasadnione. Tym samym zarzut, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł faktu, że Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie mógł okazać się skuteczny.

Jak wspomniano wyżej, zasadnicze znaczenie w rozpoznawanym przypadku miały kwestie materialnoprawne. Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), który wszedł w życie 16 września 2021 r. Przykładowo są to wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko. Analogiczne stanowisko zajął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, który nie podzielił poglądu skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Sąd I instancji nie zgadzając się z poglądem skarżącej co do oczywistej sprzeczności tego przepisu z przepisami konstytucyjnymi, wskazał na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr IX.1090), z którego wynikało, że dokonana tą ustawą nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego miała na celu dostosowanie systemu prawa do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym bowiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wskazał zatem, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ponadto Trybunał zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Przewidział również możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie, wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie tej prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z powyższego wynikało więc, że już w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), Trybunał Konstytucyjny stanowczo podkreślił potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, która leżała w interesie porządku publicznego. Zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej norma, wprowadzona do porządku prawnego nowelizacją K.p.a. z dnia 16 sierpnia 2021 r., była zatem odpowiedzią na powyższe orzeczenie trybunalskie. Jej istota opierała się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. Skarżąca pomija bowiem, że w porządku prawnym nie kwestionuje się konieczności ograniczenia czasowego w dochodzeniu przez obywateli ich praw i od wielu lat w obrocie prawnym obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje jak: zasiedzenie, przemilczenie lub przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony.

Z tej przyczyny, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trzydziestoletni okres przedawnienia - w odniesieniu do orzekania o kwalifikowanych wadach nieważności - gwarantował obywatelowi odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, a termin ten był zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki podkreślił więc, że następczyni prawna B. D. i C. D. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego w dniu 8 marca 2018 r., tj. po upływie 64 lat od dnia wydania kwestionowanego orzeczenia PPRN w Nowym Sączu z 2 listopada 1954 r., nie wykorzystując zatem (jej poprzednicy prawni albo ona) tego okresu dla realizacji przysługujących praw. W takiej sytuacji wiec, zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, aby wprowadzenie w ustawie nowelizującej (będącej odpowiedzią na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2015 r.) terminu trzydziestu lat na zakończenie postępowania nieważnościowego, naruszało prawa skarżącej.

Sąd Wojewódzki podkreślił również, że wprowadzona w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej regulacja prawna nie była czymś nowym w porządku prawnym, obowiązującym po 1990 r., gdyż podobną regulację zawierał również system prawa cywilnego - instytucję zasiedzenia, co następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Jako kolejne przykłady przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych Sąd I instancji wskazał na przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 Kodeksu cywilnego) czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Jak dalej wskazał Sąd I instancji, w postępowaniu karnym ustawodawca przewidział ustanie karalności po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 Kodeksu karnego), zaś po 20 latach gdy czyn stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.

Dodatkowo można wskazać na przepis art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2243 ze zm.), który obowiązywał od 1 stycznia 1992 r. Stosownie do art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, do ostatecznych decyzji, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu (ust. 3). Zagadnieniem zaś zgodności art. 63 powołanej ustawy z art. 2, art. 64, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r. sygn. akt SK 13/98, OTK 2000/1/5 oraz 15 maja 2000 r. sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r. Trybunał podniósł natomiast, że z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) można wyprowadzić zasadę dopuszczalności zaskarżania decyzji administracyjnych w toku instancji. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zasada ta obejmuje także dopuszczalność zaskarżania (w drodze środków nadzwyczajnych) ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie przesądzałoby to jeszcze o niekonstytucyjności ustawowych ograniczeń czasowych korzystania z tych środków. Nie jest bowiem konstytucyjną zasadą nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza wtedy gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Osoby zainteresowane kwestionowaniem aktów własności ziemi, w tzw. trybach nadzwyczajnych, dysponowały okresem ponad dziesięciu lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Zdaniem Trybunału, okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Wprowadzone ograniczenie Trybunał uzasadnił ochroną wartości konstytucyjnej jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnącymi z upływem czasu trudnościami dowodowymi w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także potrzebą ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, którza w skardze kasacyjnej w szczególności podniosła, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był niezgodny z przepisami konstytucyjnymi bo naruszał przede wszystkich konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przedmiotowa sprawa dotyczyła niezgodnego z prawem pozbawienia jej poprzedników prawnych własności nieruchomości, którzy zostali przesiedleni po II Wojnie Światowej z miejscowości X. na Ziemie Zachodnie w ramach akcji "Wisła". Z uwagi zaś na to, że przez okres 30 lat od zmiany ustroju i upadku PRL państwo polskie nie wprowadziło, wzorem państw sąsiednich, ustawy reprywatyzacyjnej, kompleksowo regulującej kwestie związane z bezprawnym pozbawieniem majątków osób fizycznych przez ówczesne władze komunistyczne, skarżący skorzystali z dostępnych w polskim ustawodawstwie środków prawnych i wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w Nowym Sączu z 2 listopada 1954 r. - w części dotyczącej jej poprzedników prawnych.

Skarżąca akcentowała zatem, że prowadząc przez okres ponad trzech lat ww. postępowanie administracyjne, nie miała jakiegokolwiek powodu przypuszczać, że - w trakcie rozpoznawania jej sprawy - organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, że jej wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu, a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostanie umorzone z mocy prawa po upływie trzydziestu dni od dnia wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r.

W ocenie skarżącej zatem, art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej godził w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wprowadzał on bowiem obowiązek umarzania – z mocy prawa - postępowań administracyjnych pozostających w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie, zaś skarżąca nie miała realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej oraz na to kiedy zostanie ono zakończone. Skarżąca powołała się także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwracając uwagę, że zasada zaufania do prawa opiera się na założeniu określonej pewności prawa i przewidywalnym postępowaniu organów państwa. Z powyższej zasady wywodzona jest natomiast również zasada ochrony interesów w toku. Kolejną zasadą, która swoje źródło ma w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest - jak akcentowała skarżąca - zasada lex retro non agit. W ocenie autora skargi kasacyjnej, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej był także niezgodny z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona za niegodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a także o tym, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Tymczasem, poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżąca została w sposób nagły i niespodziewany pozbawiona możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznali w przeszłości jej poprzednicy prawni za niezgodnie z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości w miejscowości X. Regulacja ta była więc sprzeczna z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawiała stronę skarżącą uzyskania odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, a co w praktyce wykluczało otrzymanie odszkodowania oraz prawa do sądu.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że stanowiła praktycznie powtórzenie treści skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a którego stanowisko w pełni podziela skład orzekający, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych i ich argumentacji, miało jedynie charakter uzupełniający.

W związku z powyższym należy zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny, a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana (por. wyrok NSA z 5 marca 2924 r. sygn. akt I OSK 2214/22).

Biorąc powyższe pod uwagę należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.

Z tego powodu - zdaniem składu orzekającego - nie powinno zatem dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca - już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania, ponad te wskazane powyżej, jest postępowanie uregulowane w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz. U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego." (cyt. wyrok NSA z 5 marca 2924 r. sygn. akt I OSK 2214/22).

Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii wskazującej, że regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżącej zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki odwołał się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś - jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślić także w tym miejscu wypada, że wprawdzie wyrok ten dotyczył zagadnienia tzw. "gruntów warszawskich", regulowanych dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. poz. 279), to jednak tematyka ta była również powiązana z przedmiotową sprawą. Wniosek skarżącej był bowiem rozpatrywany w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. poz. 318), a więc sprawa, w której została wydana zaskarżona decyzja dotyczyła także zagadnień o wymiarze już historycznym, a których istotą było pozbawienie prawa własności nieruchomości. Z tego więc powodu choć oczywiście postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej oraz sprawa, w której został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., były różne, ale w obu tych postępowaniach istotną rolę odgrywał znaczny upływ czasu, licząc od dnia wydania decyzji kwestionowanej w trybie nadzorczym. Z tego powodu - wbrew stanowisku skarżącej - wyrok ten miał istotne znaczenie w niniejszym przypadku mimo, że zgodzić się trzeba ze skarżącą, że w rozpoznawanej sprawie nie występowała kwestia ekspektatywy, do której nawiązano w treści omawianego wyroku Trybunału. Wskazać jednak trzeba, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 dekretu z 1947 r., przejście mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R. na własność państwa i datę tego przejścia ustalano w decyzji administracyjne, a zatem dopiero wydanie takiej umożliwiało uznanie, że miał miejsce skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W praktyce więc można było w tym przypadku przyjąć, że owa decyzja stanowiła niejako "podstawę nabycia prawa" przez podmiot publicznoprawny. Jako zaś, że od dnia wydania kwestionowanej decyzji upłynęło (w dacie orzekania przez organy) ponad 60 lat, to nieruchomość ta z pewnością została w określony sposób zadysponowana i zagospodarowana.

Powyższe prowadzi wiec do wniosku, że skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 K.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m.in. "podstawą nabycia prawa", to zarzuty kasacyjne wywodzone z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując ww. wyrok, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast - zdaniem skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno, to miała możliwość podejmowania działań przewidzianych procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiających zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.

Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej, a która - w przypadku uwzględnienia jej wniosku - stanowiłaby prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżącej (art. 4171 § 2 zd. 1 Kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym.

Po pierwsze, jak słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki, upływ czasu może niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności. Wymaga tego bowiem konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych, a czemu służy m.in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie. Po drugie, prawodawstwo minionego ustroju społeczno-politycznego, w tym zwłaszcza to, które weszło w życie w okresie bezpośrednio powojennym, w wielu przypadkach spowodowało wyrządzenie różnego rodzaju krzywd czy szkód w mieniu. Szkody te częstokroć nie zostały dotąd naprawione, a w części nie wskazuje też nic na to, aby miały być w ogóle naprawione. Jedynie przykładowo w tym miejscu wskazać więc wypada na skutki wyrządzone przez powoływany wyżej dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy czy na dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.). Istotna jest przy tym także ta okoliczność, że ten ostatni akt był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (cyt. wyrok NSA z 5 marca 2924 r. sygn. akt I OSK 2214/22).

Biorąc zatem pod uwagę zarówno wyżej przedstawioną argumentację o charakterze ogólnym jak i tę, która odnosiła się do realiów rozpoznawanej sprawy, nie wydaje się, aby uregulowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, mogło być uznane za niezgodne z art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Niezasadny również okazał się zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżącej - jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z jej wniosku, została ona pozbawiona możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogłaby ubiegać się o zasądzenie na jej rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznali w 1954 r. jej poprzednicy prawni za niezgodnie z prawem pozbawienie ich własności nieruchomości w miejscowości X.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu Nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł z życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego - Dz. U. z 1995 r. poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad poszanowania mienia, czy pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania.

Z tych powodów, uznając że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.