Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 378/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr 126/2023 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. z 6 marca 2023 r. nr 71/2023.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. D. (strona, skarżący) jest postanowienie Prezesa ZUS z 27 kwietnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie z 6 marca 2023 r. nr 71/2023 o oddaleniu zarzutu zgłoszonego na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...],

Jak wynika z akt sprawy tytułami tymi objęto zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 04/2000 do 10/2000. Podstawą wystawienia tytułów wykonawczych była decyzja ZUS z 12 września 2008 r. nr 628/2008 określająca wysokość zadłużenia z tego tytułu.

Skarżący, w odpowiedzi na otrzymane 2 lutego 2023 r. wskazane tytuły wykonawcze zgłosił zarzut wygaśnięcia obowiązku objętego ww. tytułami wykonawczymi (art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz. U. 2022 r poz. 479, dalej jako: u.p.e.a.). Jego zdaniem, wszystkie należności pieniężne, objęte tytułami wykonawczymi wygasły w całości przed wszczęciem niniejszego postępowania egzekucyjnego, na skutek upływu 10-letniego terminu przedawnienia, który znajdował do nich zastosowanie. Wskazał bowiem, że do 16 listopada 2010 r. nie było prowadzone wobec niego żadne postępowanie egzekucyjne w administracji jak i sądowe postępowanie egzekucyjne, którego przedmiotem byłyby należności pieniężne objęte ww. tytułami wykonawczymi. Nie otrzymał żadnego zawiadomienia o takim postępowaniu.

Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie, postanowieniem z 6 marca 2023 r. oddalił ten zarzut jako nieuzasadniony.

Pismem z 28 marca 2023 r. strona zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie kierując do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak argumentowała, ZUS wydając zaskarżone postanowienie nie uwzględnił, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wcześniejszych tytułów wykonawczych nr od [...] do [...] z [...] grudnia 2008 r., nie doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia objętych tymi tytułami należności, ponieważ odpisy tych tytułów nie zostały skutecznie mu doręczone, ponieważ w tym czasie przebywała w USA (o czym ZUS miał wiedzę) i jednocześnie nie upoważnił on żadnej innej osoby do odbioru korespondencji.

Nadto dodał, że tytuły te były dotknięte wadą polegającą na wystawieniu ich na podstawie decyzji nr 628/2008 z 12 września 2008 r., która w rzeczywistości nie weszła do obiegu prawnego i w konsekwencji nie wywołała skutków prawnych. Jak wskazał, decyzję tę odebrała żona - [...] której nie upoważnił do jej odbioru i która to mu jej nie przekazała. Dodał, że w tamtym czasie nie utrzymywał z żoną kontaktu.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 kwietnia 2023 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie z 6 marca 2023 r.

W uzasadnieniu, wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązujący od 21.11.2005 r. do 28.12.2008 r.) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a). Zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w art. 41 § 1 k.p.a., doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. W bazie KSI ZUS został zaewidencjonowany dokument ZUS ZFA z 4 maja 1999 r. z adresem zamieszkania ul. [...], [...] K. i dla organu jest on wiążący. Decyzja nr 628/2008 została odebrana 17 września 2008 r. przez pełnoletniego domownika - [...] (żonę). W związku z zachowaniem zasad doręczenia pism oraz brakiem odwołania od powyższej decyzji, stała się ona prawomocna 18 października 2008 r. Ww. adres zamieszkania strony potwierdził również Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kraśniku. Dodał, że w aktach są informacje wskazujące na fakt pobytu strony w USA, lecz z uwagi na informację dotycząca aktualnego adresu zamieszkania ZUS podjął kolejną próbę doręczenia przesyłki, która okazała się skuteczna. Tym samym odstąpił od ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, która reprezentowałaby stronę w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (pełnomocnika). Nadto wskazał, że skarżący miał obowiązek powiadomienia ZUS o zmianach danych wykazanych w zgłoszeniu płatnika składek w terminie 7 dni od zaistnienia zmian. Zaniedbując to skarżący sam doprowadził do niekorzystnego ukształtowania swej sytuacji prawnej.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości ustalenia, czy tytuły wykonawcze nr od [...] do [...] z 5 grudnia 2008 r. zostały wystawione w sposób prawidłowy, tj. czy spełniały wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. organ wskazał, że tytuły te zostały przekazane do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kraśniku, który dokonał oceny dopuszczalności egzekucji i spełnienia przez tytuły wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., nie wnosząc żadnych uwag. Pismem z 12 lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kraśniku poinformował, że postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało wszczęte 30 stycznia 2009 r. poprzez doręczenie odpisów tytułów wykonawczych stronie.

Podsumowując ZUS wskazał, że uwzględniając czynności zawieszające bieg terminu przedawnienia pierwsza składka za 05/2000 przedawniłaby się 2 lutego 2023 r. Wystawienie tytułów wykonawczych 31 stycznia 2023 r. i nadanie im klauzuli wykonalności spowodowało rozpoczęcie kolejnego okresu zawieszenia terminu przedawnienia. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, tym samym nie ustała też przyczyna powodująca zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W związku z powyższym przedmiotowe należności nie są należnościami przedawnionymi i podlegają dalszej realizacji.

Pismem z 3 czerwca 2023 r. strona wniosła skargę do tutejszego Sądu, zarzucając w niej organowi naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na braku wyjaśnienia w sposób dokładny i rzetelny stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...] oraz w zakresie prawidłowości doręczenia ich odpisów zobowiązanemu, poprzez zaniechanie uzyskania i zbadania przedmiotowych tytułów wykonawczych oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru mającego potwierdzać skuteczne doręczenie ich odpisów zobowiązanemu (akta sprawy nie zawierają nie tylko oryginałów, ale również kopii tytułów wykonawczych oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru ich odpisów), przy jednoczesnym dokonaniu kluczowych ustaleń faktycznych, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych było dopuszczalne, że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia objętych nimi należności, że przedmiotowe należności są tymi samymi należnościami, które zostały objęte tytułami wykonawczymi od nr [...] do nr [...], wystawionymi 31.01.2023 r., na podstawie których prowadzone jest obecne postępowanie egzekucyjne, oraz że w konsekwencji obowiązek zapłaty dochodzonych obecnie należności nie wygasł przed dniem 31.01.2023 r. na skutek ich przedawnienia, wyłącznie na podstawie faktu, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kraśniku przyjął do realizacji tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...] oraz poinformował ZUS, że postępowanie egzekucyjne na podstawie tych tytułów zostało wszczęte 30.01.2009 r. poprzez doręczenie ich odpisów;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym ustaleniu przez ZUS, że decyzja ZUS nr [...] z dnia 12.09.2008 r. określająca wysokość obciążającego zobowiązanego zadłużenia, na podstawie której wystawione zostały tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...] z dnia 05.12.2008 r., została skutecznie doręczona adresatowi i w konsekwencji weszła do obiegu prawnego, podczas gdy decyzja ta nie została skutecznie doręczona adresatowi i w konsekwencji nie weszła do obiegu prawnego, co czyniło niedopuszczalnym wystawienie na jej podstawie ww. tytułów wykonawczych, a w dalszej kolejności wszczęcie i prowadzenie na podstawie tych tytułów postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że bieg przedawnienia objętych nimi należności nie uległ zawieszeniu, a tym samym obowiązek zapłaty należności wygasł;

3. art. 36 ust. 11 i ust. 13 oraz art. 44 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.; dalej: "u.s.u.s."), przez ich błędną wykładnię, polegające na uznaniu, że z przedmiotowych przepisów wynika obowiązek poinformowania ZUS przez osobę fizyczna, która zakończyła prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej, tj. przez byłego płatnika składek, o zmianie adresu swojego miejsca zamieszkania wskazanego przez nią w zgłoszeniu płatnika składek, co skutkowało wysłaniem przez ZUS decyzji nr [...] z 12 września 2008 r., skierowanej do zobowiązanego (byłego płatnika), na adres "ul. [...], [...] [...]", pomimo posiadania wiedzy, że nie mieszka i nie przebywa on pod tym adresem od co najmniej 5 lat, a następnie, z uwagi na odebranie tej decyzji przez żonę zobowiązanego [...] która nie posiadała jednak upoważnienia do jej odbioru, uznaniem, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona i w konsekwencji weszła do obiegu prawnego, i ostatecznie wystawieniem na podstawie tej decyzji tytułów wykonawczych, podczas gdy w rzeczywistości żaden z ww. przepisów prawa (a także żaden inny) nie ustanawia obowiązku poinformowania ZUS przez osobę fizyczną, która zakończyła prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej, tj. przez byłego płatnika składek, o zmianie adresu swojego miejsca zamieszkania wskazanego przez nią w zgłoszeniu płatnika składek, którego niewykonanie miałoby powodować, że ZUS jest zobligowany do przesyłania korespondencji skierowanej do ww. osoby fizycznej (tj. do byłego płatnika składek) na adres wskazany przez nią w tych zgłoszeniach.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS w Lublinie i zwrot kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący powtórzył stanowisko dotyczące dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od nr [...] do nr [...], które zostały wystawione przez ZUS 5.12.2008 r. oraz prawidłowości doręczenia ich odpisów zobowiązanemu. Jego zdaniem ZUS nie ustalił treści przedmiotowych tytułów oraz treści zwrotnego potwierdzenia odbioru mającego potwierdzać skuteczne doręczenie ich odpisów zobowiązanemu. Akta sprawy nie zawierają bowiem tych dokumentów. Nie dysponując tymi dokumentami ZUS dokonał jednak kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, a mianowicie: a) że prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułów wykonawczych było dopuszczalne, b) że doszło do zawieszenia biegu przedawnienia objętych nimi należności, c) że przedmiotowe należności są tymi samymi należnościami, które zostały objęte tytułami wykonawczymi na podstawie których prowadzone jest obecne postępowanie egzekucyjne, oraz d) że obowiązek zapłaty dochodzonych w obecnym postępowaniu egzekucyjnym należności nie wygasł przed 31.01.2023 r. na skutek ich przedawnienia. Dokonanie tych ustaleń faktycznych nastąpiło wyłącznie na podstawie faktu, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kraśniku przyjął do realizacji tytuły wykonawcze z 05.12.2008 r. oraz poinformował ZUS, że postępowanie egzekucyjne na podstawie tych tytułów zostało wszczęte 30.01.2009 r. poprzez doręczenie ich odpisów. Działanie takie uznać należy, za nieprawidłowe. Nie było bowiem dopuszczalne dokonanie wskazanych ustaleń faktycznych bez uprzedniego uzyskania i zbadania treści tytułów wykonawczych oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru ich doręczenia.

W dalszej kolejności podważał skuteczności doręczenia mu decyzji ZUS nr 628/2008 z 12 września 2008 r. i wpływu tej kwestii na dopuszczalność wystawienia tytułów wykonawczych z 5 grudnia 2008 r. oraz prowadzenia na ich podstawie postępowania egzekucyjnego. Jego zdaniem wadliwie organ uznał, iż z art. 36 ust. 11 i ust. 13 oraz art. 44 w zw. z art. 43 u.s.u.s. wynika obowiązek poinformowania ZUS przez osobę fizyczna, która zakończyła prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej, tj. przez byłego płatnika składek, o zmianie adresu swojego miejsca zamieszkania wskazanego przez nią w zgłoszeniu płatnika składek. Art. 36 ust. 13 oraz art. 44 u.s.u.s, które zostały przywołane przez ZUS, dotyczą wprawdzie zgłoszeń, których wzory obejmują informację na temat adresu zamieszkania osoby podlegającej zgłoszeniu (ZUS ZUA) oraz na temat adresu zamieszkania płatnika składek (ZUS ZFA), ale obowiązek poinformowania ZUS o zmianie danych zawartych w tych zgłoszeniach został nałożony wyłącznie na płatnika składek. Zakresem tego obowiązku nie został objęty były płatnik składek. Jego zdaniem, po zakończeniu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. po 31.10.2000 r.. znajdowały do niego zastosowanie ogólne zasady doręczania korespondencji, w tym regulacja art. 48 § 1 k.p.a. poprzez odesłanie zawarte w art. 123 u.s.u.s.

Oznacza to, że decyzja ZUS nr 628/2008 z 12 września 2008 r. nie została mu skutecznie doręczona i w konsekwencji nie weszła do obiegu prawnego, a zatem nie wywołała skutków prawnych. Niedopuszczalne było zatem wystawienie na jej podstawie tytułów wykonawczych, a w dalszej kolejności wszczęcie i prowadzenie na podstawie tych tytułów postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie wskazał, że od wylotu z Polski do USA do jego powrotu do kraju w 2018 r., czyli przez okres ponad 15 lat, ani razu nie był w Polsce (w celu spotkania się z członkami rodziny, a także w żadnym innym). Przez cały ten czas przebywał bez przerwy na terytorium Stanów Zjednoczonych, gdzie znajdował się centrum jego spraw życiowych oraz miejsce zamieszkania i pobytu. Tam żył i pracował. Uzyskał również amerykańskie prawo jazdy. W tych okolicznościach – jego zdaniem - działanie ZUS było nieprawidłowe. Z uwagi na fakt, iż nie mieszkał i nie przebywał pod adresem "ul. [...], [...] [...]", o czym ZUS wiedział, oraz fakt, iż ZUS nie miał wiedzy na temat aktualnego adresu mojego miejsca zamieszkania lub pobytu, warunkiem prowadzenia jakiegokolwiek postępowania, a w szczególności postępowania w sprawie wydania przez ZUS decyzji określającej wysokość zadłużenia oraz postępowania egzekucyjnego w administracji, było ustanowienie dla niego przedstawiciela dla osoby nieobecnej (nieznanej z miejsca pobytu), który reprezentowałby jego interesy w toku postępowania. Jednak ZUS nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Jak wskazał, powyższe uwagi odnoszą się również do ewentualnych prób doręczenia mu korespondencji przez Urząd Skarbowy w Kraśniku, któremu ZUS przekazał tytuły wykonawcze od nr [...] do nr [...] z 05.12.2008 r. do realizacji albowiem do Polski powrócił dopiero w 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kraśniku również posiadał wiedze o jego pobycie na stałe w USA, albowiem wraz z tytułami wykonawczymi ZUS przekazał mu akta postępowania egzekucyjnego, w których znajdowały się dokumenty, z których w sposób jednoznaczny wynikało, że przebywa na stałe w USA i że nie mieszka pod adresem "[...]".

Ponadto podniósł, że nie można pism skierowanych do osoby nieznanej z miejsca pobytu doręczać dorosłemu domownikowi, a także pozostawiać takich pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Jak powtórzył, nie upoważniał żony [...] do odbioru przesyłki zawierającej decyzje ZUS nr 628/2008 z 12.09.2008 r. Przesyłka ta nie została mu przekazana, nie został również o niej poinformowany. W związku z tym nie miał żadnej wiedzy o wydaniu tej decyzji. Nie wie dlaczego żona odebrała ww. decyzję, gdyż w tamtym czasie nie utrzymywał z nią kontaktu. Najprawdopodobniej uczyniła to przez pomyłkę w związku z licznymi obowiązkami jakie wówczas na niej spoczywały z uwagi na sprawowanie opieki nad swoją ciężko chorą na Alzheimera matką, która z nią zamieszkała w domu przy ul. [...] w [...]. Nie można również wykluczyć, że żona odebrała decyzję ZUS pod wpływem presji ze strony pracownika Poczty, który być może otrzymał od zwierzchnika polecenie doręczenia jej, pomimo tego, że pod tym adresem nie mieszkał i nie przebywał, na skutek pisma ZUS z 2.09.2008 r. do Naczelnika Urzędu Pocztowego nr [...] w [...].

Końcowo wskazał, że przed 2000 r. sumiennie opłacałem składki do ZUS za siebie i za pracowników, a ich łączna wysokość wynosiła u szczytu rozwoju działalności ponad 20.000 zł miesięcznie (zatrudniał wówczas kilkudziesięciu pracowników). Upadek jego firmy, spowodowany popełnieniem na jego szkodę przestępstwa gospodarczego był najgorszym wydarzeniem w jego życiu, co odbiło się negatywnie nie tylko na jego życiu osobistym i rodzinnym, ale również na jego zdrowiu. Obecnie jest osobą w podeszłym wieku (76 lat) i cierpi na poważne schorzenia (m in. chorobę nowotworową, choroby układu sercowo-naczyniowego - na początku 2022 r. przeszedł zawał serca, niedosłuch). Z uwagi na niewielkie świadczenie emerytalne z ZUS, które jest jedynym źródłem dochodu (obecnie ok. 2.500 zł) oraz zły stan zdrowia każde jego szczuplenie stanowi znaczną dolegliwość finansową skutkująca niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb.

W piśmie uzupełniającym skarżący dodatkowo wskazał, że Dyrektor Oddziału ZUS w Lublinie P. W. nie legitymował się skutecznym upoważnieniem do wydania postanowienia, co skutkuje nieważnością przedmiotowego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi natomiast wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności.

Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w pierwszej jak i w drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Oddziału ZUS.

Tytułem wprowadzenia przypomnieć należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Niniejsza sprawa dotyczy zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym. Zarzut w obecnym stanie prawnym (od 30 lipca 2020 r.) jest środkiem prawnym o jednolitym charakterze. Zobowiązany, wnosząc zarzut, kwestionuje możliwość prowadzenia egzekucji, podważając prawidłowość tytułu wykonawczego.

Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że:

a) nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, że obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo

b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo

c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo

d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo

e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo

f) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6).

W przedmiotowej sprawie strona wniosła zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.). Wygaśnięcie obowiązku egzekucyjnego, ma najczęściej miejsce na skutek przedawnienia roszczenia, a zatem może dotyczyć wyłącznie obowiązku który istniał, ale wygasł. Innymi słowy przedawnienie obowiązku zapłaty zaległych składek pracowniczych oznacza, że po upływie określonego czasu obowiązek ich uiszczenia wygasa łącznie z odsetkami za zwłokę. Po upływie okresu przedawnienia z mocy prawa, bez konieczności wydawania żadnych decyzji, przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy pomiędzy zobowiązanym i wierzycielem składek. Wierzyciel, chociaż niezaspokojony, nie ma już podstaw do egzekwowania takiego obowiązku. Jednocześnie skarżący podnosił, że decyzja ZUS z 12 września 2008 r., nr 628/2008 dotycząca zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pracowniczych za okres od 04/2000 do 10/2000, na podstawie której zostały wystawione tytuły wykonawcze z 5 grudnia 2008 r. oraz aktualne z 31 stycznia 2023 r. nie została mu doręczona i nie weszła do obrotu prawnego. W takiej zaś sytuacji mielibyśmy do czynienia z sytuacją opisana w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a, tj. z nieistnieniem obowiązku. Jak jednolicie przyjmuje się w nauce przedmiotu i orzecznictwie, nieistnienie obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał (np. z mocy prawa) albo nie wydano/nie doręczono decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji. W ocenie Sądu, te właśnie okoliczności organ zbyt pobieżnie ocenił.

Mianowicie oczywistym jest, że organ egzekucyjny, który jest jednocześnie wierzycielem, przed sporządzeniem tytułu wykonawczego, zobowiązany jest zbadać dopuszczalność egzekucji. Jest to kluczowe z tego względu, że jeżeli decyzja będąca podstawą egzekwowanego obowiązku nie została prawidłowo doręczona, to nie ma podstaw do sporządzenia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W przedmiotowej sprawie, organ co prawda odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii skuteczności doręczenia mu decyzji ZUS z 12 września 2008 r., nr 628/2008 dotyczącej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pracowniczych za okres od 04/2000 do 10/2000, jednakże – zdaniem Sądu – zrobił to w sposób nieprawidłowy.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że doręczenia, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i podatkowym, są czynnościami materialno-technicznymi indywidualnymi o charakterze nie władczym (R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013, s. 72. Ich bezpośrednim celem nie jest wywołanie skutku prawnego. Są one natomiast jego nośnikiem. Z tego względu doręczenia stanowią czynność procesową o dużej doniosłości, co niejednokrotnie było podkreślane w piśmiennictwie. Zdaniem Wojciecha Sawczyna i Jana Szumy przepisy dotyczące doręczeń są jednym z filarów procedury administracyjnej (W. Sawczyn, J. Szuma, Doręczenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 20). Skuteczne doręczenie decyzji administracyjnej stronie (pełnomocnikowi) ma ogromne znaczenie procesowe i materialne dla obu stron tego postępowania. Według Jacka Brolika gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, to znaczy dokonane zgodnie z zasadami określonymi w przepisach, powoduje skuteczność czynności doręczenia podejmowanych przez organ (J. Brolik, Doręczenie indywidualnych interpretacji przepisów prawa podatkowego – znaczenie prawne doręczenia, "Glosa" 2015/1, s. 106).

Przywołane poglądy doktryny znajdują pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 lipca 2011 r. (II FSK 1244/11) stwierdził, że "kwestia doręczenia pism, z którymi ustawa wiąże skutki procesowe, jest zagadnieniem szczególnie newralgicznym, gdyż wszelkie błędy popełnione w tym zakresie mogą wywołać dla strony daleko idące konsekwencje prawne. W kwestii tej nie mogą więc istnieć jakiekolwiek niewyjaśnione wątpliwości".

Celem doręczenia jest dotarcie przesyłki do rąk adresata. Przepisy procesowe precyzyjnie regulujące sposób doręczenia mają zapewnić rzeczywiste dotarcie przesyłki do adresata i możliwość ustalenia daty otrzymania przesyłki. Mają także chronić adresata przed wszelkimi nieprawidłowościami i niekorzystnymi skutkami nieotrzymania przesyłki (wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II GSK 948/09).

Jednocześnie nie można zapominać, że przepisy dotyczące doręczeń oprócz dążenia do umożliwienia adresatowi pisma zapoznania się z nim, mają również zapobiegać sytuacjom, w których adresat pisma uchylałby się od jego odebrania, co powodowałoby przedłużanie się postępowania lub niemożność dokonania określonej czynności procesowej.

Z tego względu wyróżnia się doręczenia właściwe, realizujące przede wszystkim pierwszy aspekt, oraz doręczenia zastępcze, w znacznej mierze realizujące drugi.

Sposób doręczenia uregulowany w art. 43 k.p.a., na który to powołuje się organ ma charakter zastępczy. Doręczenie następuje zatem nie do rąk adresata, lecz do rąk osoby trzeciej. Oczywistym przy tym jest, że ten sposób doręczenia może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji niemożności dokonania doręczenia w sposób właściwy (zgodnie z art. 42 k.p.a.). Ponadto, aby doręczenie to było skuteczne, konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 43 k.p.a., a zatem: 1) nieobecność adresata w mieszkaniu; 2) doręczenie pisma domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; 3) pełnoletniość wskazanych osób; 4) podjęcie się przez te osoby oddania pisma adresatowi; 5) pokwitowanie odbioru pisma przez te osoby oraz 5) zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata. Kumulatywne spełnienie powyższych przesłanek powoduje przyjęcie domniemania doręczenia pisma adresatowi w dniu dokonania doręczenia zastępczego.

Jednocześnie w praktyce orzeczniczej sadów administracyjnych przyjmuje się, że błędne doręczenie pisma w procedurze zastępczej obciąża organ administracji publicznej, nawet jeżeli doręczenie jest dokonywane przez osobę trzecią (wyrok NSA z 24 marca 1999 r., I SA/Lu 151/98) W wyroku z 28 listopada 2006 r., I FSK 152/06), NSA wprost stwierdził, że: "prawidłowość doręczeń w postępowaniu jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, której pozycja w postępowaniu administracyjnym zasadniczo jest słabsza. Stąd też wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być tłumaczone na jej korzyść, zaś ewentualne błędy podmiotów trzecich obciążać będą na zasadzie ryzyka zlecającego doręczenie. Strona postępowania nie może bowiem ponosić jakichkolwiek konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień popełnionych przy okazji doręczania mu korespondencji.

W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, że decyzja ZUS nr 628/2008 z 12 września 2008 r., została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. Z potwierdzenia odbioru wynika, że została doręczona małżonce skarżącego - [...] uznanej przez doręczyciela za dorosłego domownika, który podjął się oddania pisma adresatowi (skarżącemu).

W toku postępowania przed ZUS skarżący podnosił zaś, że nie upoważnił małżonki do odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję (w tamtym czasie nie utrzymywał z żoną kontaktu) oraz to, że decyzja ta nigdy nie została mu przez nią przekazana.

W związku z tym rozstrzygnięcie organu powinno rozwiązać przede wszystkim problem skuteczności doręczenia zastępczego. Domniemanie skuteczności doręczenia zastępczego może bowiem zostać obalone, jeżeli adresat udowodni, że przy doręczeniu doszło do istotnych wadliwości prawnych, których organ świadomie (lub nie) nie dostrzegł. W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – organ powinien skupić się na interpretacji pojęcia "domownika".

Znaczenie językowe tego określenia wydaje się jednoznaczne. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego domownik to "każdy ze stałych mieszkańców domu jednorodzinnego lub mieszkania" (Słownik Języka Polskiego, PWN). Definicja ta akcentuje zatem fakt wspólnego zamieszkania. Pojęcie to występuje w wielu aktach prawnych, których stosowanie doprowadziło do rozszerzenia jego znaczenia. Dokonując jego wykładni, Sąd Najwyższy przyjął, że domownikiem jest "krewny lub powinowaty adresata, który razem z nim mieszka (w tym samym mieszkaniu lub domu), niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe, a także osoba obca wspólnie z nim zamieszkała, jeżeli została włączona do wspólnoty domowej i prowadzenia wspólnego gospodarstwa (wyrok z 13.11.1996 r., III RN 27/96 18, postanowienie z 24.10.2013 r., II UK 267/13),

W kontekście powyższego, oczywistym jest, że elementem przesądzającym o uznaniu danej osoby za domownika jest wspólne zamieszkiwanie z adresatem w jednym lokalu - w rozumieniu skoncentrowania w nim centrum spraw życiowych, nie zaś powiązania rodzinne, na których oparł się organ. Powyższe organ zupełnie zignorował mimo argumentacji skarżącego oraz posiadanej wiedzy. Z akt sprawy bezsprzecznie bowiem wynika, że organ już w maju 2003 r, posiadał wiedzę, że skarżący wyjechał na stałe do USA (1. sprawozdanie pracownika ZUS z 5 maja 2003 r. z przeprowadzonych ustaleń stanu majątkowego, 2. koperty zawierające korespondencję skierowana do skarżącego z adnotacją "adresat przebywa za granicą"; "adresat wyprowadził się", 3. Pismo ZUS z 5.10.2004 r., 4. sprawozdanie z przeprowadzonych ustaleń stanu majątkowego dokonanych 30.12.2004 r.).

W konsekwencji, nie można uznać - jak chce organ - że przedmiotowa decyzja doręczona została skutecznie skarżącemu 17 września 2008 r., za pośrednictwem dorosłego domownika.

W tej sytuacji ponownego rozstrzygnięcia wymaga kwestia przyjęcia skuteczności doręczenia omawianej decyzji z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. Jednocześnie dla porządku dodania wymaga, że kwestia braku możliwości skutecznego doręczenie decyzji stronie została już dostrzeżona na samym początku postepowania. Z pisma ZUS z 5 października 2004 r. zawierającego zalecenia dotyczące działań jakie należy podjąć w celu wyegzekwowania przedmiotowych należności wskazywano "Rozważyć możliwość ustanowienia kuratora do doręczeń pism adresowanych do dłużnika".

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska organu w zakresie uznania przez ZUS, że z przywołanych przez niego przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika obowiązek poinformowania ZUS przez osobę fizyczna, która zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej, tj. przez byłego płatnika składek, o zmianie adresu swojego miejsca zamieszkania wskazanego przez nią w zgłoszeniu płatnika składek (ZUS ZFA) oraz w zgłoszeniu swojej osoby do ubezpieczeń społecznych (ZUS ZUA). W tym zakresie Sąd podziela argumentację strony szeroko zaprezentowaną w skardze.

Nie ma natomiast racji skarżący wskazując na wadliwość pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi Oddziału ZUS w Lublinie przez Prezesa ZUS. Dla Sądu oczywistym bowiem jest, że posiadanie kompetencji do rozstrzygania sprawy w formie decyzji oznacza również prawo do wydawania aktów przyjmujących postać postanowień (argumentum a maiori ad minus, jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej). Odmienne rozumienie tego zagadnienia nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.

Z przedstawionych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę.