Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 283/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 151, art. 57a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 126, art. 217 § 1,2,3, art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 232/20 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 lutego 2020 r. znak: SKO.41/4486/PO/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. II SA/Lu 232/20 oddalił skargę G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 lutego 2020 r., znak: SKO.41/4486/PO/2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła G. B., zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 134 § 1. p.p.s.a. – "poprzez odstąpienie od wymogu rozpoznania w granicach sprawy i wszechstronnego zbadania legalności zaskarżonego postanowienia SKO w Lublinie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oraz wnikliwego rozważania podniesionych w skardze zarzutów, co w konsekwencji skutkowało błędnym oddaleniem skargi";

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a poprzez błędne oddalenie skargi przez Sąd Administracyjny I instancji, wskutek wadliwego wykonania funkcji kontroli sądowo-administracyjnej legalności zaskarżonego postanowienia SKO w Lublinie, w tym braku wnikliwego zbadania naruszeń art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 126 kpa i art. 144 kpa oraz art. 217 § 1, 2 i 3 KPA i art. 218 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia SKO w Lublinie i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Gminy [...], zamiast uchylenia postanowień organów obu instancji i przekazania sprawy Burmistrzowi Gminy [...] celem wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z oryginałem kserokopii podpisanego dokumentu.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem uwzględnienia skargi oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjna nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga również zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "p.p.s.a.", "p.u.s.a." oraz "kpa" jednocześnie nie definiuje użytych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 , ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2022, poz. 2492 – dalej jako: "p.u.s.a."); ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Powyższe jest o tyle istotne, że granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

W świetle powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej. W badanym przypadku zarzut ten jest tym bardziej niezasadny, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna wiąże z bliżej nieokreśloną kwestią odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem utrzymano postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Pożądanego rezultatu nie mógł przynieść tez zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. Jest to przepis ustrojowy normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, i jako przepis ustrojowy mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem) - (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywoływane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie zarzut ten powiązano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, w zw. z art. 126 k.p.a., na podstawie którego "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie". Zarzut powiązano też z art. 144 k.p.a. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań oraz z art. 217 § 1,2,3 k.p.a. – które regulują tryb i zasady wydawania zaświadczeń. Zarzut powiązano również z naruszeniem art. 218 k.p.a. Zaakcentować trzeba, że skarga kasacyjna w istocie nie wskazuje na czym, poza odmiennym od oczekiwanego załatwieniem sprawy, polega w jej ocenie wadliwość działania organów administracji publicznej. Dlatego też zarzuty skargi nie mogły przynieść rezultatu. Zarzut naruszenia przepis art. 218 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne (§ 1 i § 2). Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Z tych też przyczyn niezasadnie wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. W badanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stwierdziwszy naruszenia prawa które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.