Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 405/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 9 ust. 1d i 2, art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 2, 21 i 34, art. 41 ust. 1, art. 69 ust. 3 i 3b, art. 194 ust. 1 pkt 5b
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 2 pkt 11
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa M. z siedzibą w B. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 14 kwietnia 2023 r. (znak: [...]; dalej też jako "Zarządzenie"), skierowanym do B. K. i P. K. będących wspólnikami spółki P. z siedzibą w miejscowości B. (zwanej też dalej "P. ", "Spółką" lub "Skarżącą"), Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 23 lutego 2022 r. do 08 grudnia 2022 r. na terenie działki nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w P., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] (zwanym też dalej "Protokołem kontroli") – zarządził:

1. Prowadzić zbieranie odpadów wyłącznie po uzyskaniu uregulowań formalnoprawnych w zakresie gospodarki odpadami.

Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

2. Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym, w sposób rzetelny i na bieżąco zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów przy użyciu kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów sporządzanych oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu.

Termin realizacji: na bieżąco.

3. Wnosić rzetelnie sporządzone roczne sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami do Marszałka Województwa W..

Termin realizacji: ustawowy, korekta za 2021 r. niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

4. Prowadzić międzynarodowy transport odpadów zgodnie z przepisami prawa.

Termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

Jednocześnie WWIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń - "na dzień 25.05.2023 r."

W uzasadnieniu tego zarządzenia Organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń ww. kontroli przeprowadzonej w Spółce, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym WWIOŚ zarządził, w wyżej opisanych punktach 1-4 Zarządzenia, usunięcie stwierdzonych naruszeń. Motywując poszczególne punkty, Organ podał m.in. co następuje.

Ad 1. Przedmiotem przeważającej działalności Spółki jest przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne, tj. gospodarka odpadami metali nieżelaznych. Podczas kontroli ustalono, że w okresie nią objętym Spółka zbierała i wytwarzała odpady na przedmiotowym terenie. Zgodnie z zapisami w bazie BDO [Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami – dop. Sądu], na podstawie KPO [Kart Przekazania Odpadów] i KEO [Kart Ewidencji Odpadów] ustalono, że Spółka zaczęła zbierać odpady od podmiotu z Polski od 10 lutego 2020 r., a z zagranicy - od 08 marca 2021 r. Zgodnie z zapisami w KEO, Spółka tylko przyjmowała odpady, brak jest informacji o ich przetwarzaniu na ww. działce w P.. Ustalono, że P. nadal prowadzi zbieranie odpadów. Na podstawie BDO ustalono, że w poszczególnych latach z okresu 2020-2022 Spółka zebrała odpady o wyszczególnionych w Zarządzeniu kodach i ilościach, przy czym żadne z nich nie zostały przetworzone przez Spółkę. Spółka eksploatowała instalację do przetwarzania metali do 12 kwietnia 2021 r. Zbierała odpady w związku z prowadzonymi procesami regularnie i cyklicznie w latach 2020-2022 na podstawie posiadanego do 13 kwietnia 2021 r. pozwolenia zintegrowanego wydanego dla instalacji, którą wynajmowała na podstawie umowy zawartej w dniu 29 października 2020 r. w formie aktu notarialnego. Od 13 kwietnia 2021 r. inna spółka - tj. B. Sp. z o.o. (zwana dalej "B. ") - eksploatowała instalację na przedmiotowej działce, zgodnie z udzielonym pozwoleniem zintegrowanym z 27 października 2017 r.

W konsekwencji, w ocenie WWIOŚ, Spółka - z uwagi na przejęcie instalacji wraz z pozwoleniem zintegrowanym przez B. - na zbieranie odpadów w budynku, w wyznaczonej części hali produkcyjnej, była zobowiązana uzyskać dodatkowe zezwolenie, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o."). Spółka podczas kontroli takiego zezwolenia nie posiadała i nie mogła w tym zakresie gospodarowania odpadami korzystać z pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem zbierania odpadów, które dotyczyło innego podmiotu gospodarującego odpadami. Powyższe powoduje, że Spółka zbierała odpady bez zezwolenia na terenie działki nr ewid. [...] w P. od 13 kwietnia 2022 r. do czasu zakończenia kontroli. Organ podkreślił, że prowadzenie zbierania odpadów bez zezwolenia jest procederem nielegalnym.

Ad 2. Kontrolowana Spółka jest zobowiązana prowadzić ewidencję odpadów z zastosowaniem KPO i KEO w bazie BDO za pomocą indywidualnego konta. Podczas kontroli ustalono, że Spółka nie potwierdzała przejęcia odpadów na bieżąco, lecz jako podmiot przekazujący potwierdzała z opóźnieniem w stosunku do faktycznej daty rozpoczęcia transportu odpadów. Skutkiem była ewidencja prowadzona nierzetelnie, niezgodnie ze stanem faktycznym. Spółka potwierdzała transport odpadów nawet do 239 dni po faktycznej dacie rozpoczęcia transportu odpadów zaznaczonej w KPO. Tym samym nie potwierdzała transportu odpadów niezwłocznie po ich przejęciu, zgodnie z art. 69 ust. 3 i 3b u.o. Podmiotem przekazującym i transportującym była Spółka, a przejmującym B. . Spółka prowadziła ewidencję nierzetelnie i nie na bieżąco - niezgodnie ze stanem faktycznym i wymaganiami art. 66 ust. 1 u.o. W tym zakresie Organ przedstawił tabelarycznie przykładowe KPO wraz z wyliczeniami liczby dni od faktycznej daty rozpoczęcia transportu do daty potwierdzenia transportu (zasadniczo powyżej 200 dni), wskazując także kody odpadów, nr KPO i daty przyjęcia.

Ad 3. Spółka, w związku z przetwarzaniem w latach 2020 i 2021 do 13 kwietnia 2021 r. oraz ze zbieraniem odpadów była zobowiązana do złożenia Marszałkowi Województwa W. (w skrócie "MWW") Rocznego sprawozdania o wytarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r. (do 15.03.2021 r.) i 2021 r. (do 15.03.2022 r.) - co wynika z art. 75 i art. 76 u.o. Zgodnie z danymi w BDO, Spółka złożyła sprawozdania w terminie ustawowym. Jednakże w sprawozdaniu za 2021 r. dane dla odpadów zebranych nie są identyczne z umieszczonymi w KEO. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od pełnomocnika Spółki, nie ujęto w sprawozdaniu odpadów przywiezionych spoza RP. Zgodnie z zapisami KEO, Spółka w latach 2021-2022 była odbiorcą odpadów metali nieżelaznych, natomiast w Rocznym sprawozdaniu za rok 2021 zapisała sposób zagospodarowania odpadami Odzysk/Pozostałe procesy odzysku, R4 Recykling lub odzysk metali i związków metali. W sprawozdaniu przedstawiła tylko odpady zebrane, a nie przetworzone. Tym samym sprawozdanie P. za rok 2021 jest nierzetelne.

Ad 4. Spółka brała udział w międzynarodowym przemieszczaniu odpadów o kodach 12 01 04, 16 01 18, 17 04 02, 19 12 03 z [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w latach 2021-2022. Odbiorcą odpadów przywożonych do Polski była Kontrolowana, posiadająca instalację do przetwarzania odpadów na terenie działki nr ewid. [...] do 12 kwietnia 2021 r., gdzie działalność od 13 kwietnia 2019 r. prowadzi także B. , która jest faktycznym podmiotem prowadzącym instalację do wtórnego przetwarzania odpadów metali. Podczas kontroli Spółka okazała 503 pliki w formie elektronicznej dotyczące gospodarowania odpadami obejmujące okres od marca 2021 r. do lutego 2022 r. Odpady do Polski przemieszczano w procedurze informowania. Przywożone z zagranicy odpady Spółka ewidencjonowała w BDO, w KEO na podstawie załączników VII i listów CMR dołączonych do przemieszczanych odpadów. Na podstawie wpisów w BDO ustalono, że Spółka w 2021 r. miała przyjąć z zagranicy do RP odpady podczas 50 transportów zapisanych w KEO. Niektóre z załączników VII były błędnie wypełniane. Na podstawie wniosku o interwencję i załączonego do niego załącznika VII oraz okazanych załączników VII ujawniono kilka błędnych wpisów: wpisano adres instalacji, do której odpady nie były przewożone, w miejscowości B., podczas gdy w rzeczywistości odpady trafiały do P.. Organ opisał 6 błędnie wypełnionych załączników – odpowiednio z: 28.05.2021 (x2), 26.05.2021, 03.08.2021, 05.11.2021, 25.01.2021. Spółka zbierała odpady, natomiast proces przetwarzania prowadziła B. . Od 13 kwietnia 2021 r. wg zapisów w BDO, Spółka odpady przyjmowane z zagranicy przekazywała B. . W rzeczywistości odpady na działce nr ewid. [...] nie były przemieszczane i po zdeponowaniu na terenie hali magazynowej, w miejscu, gdzie magazynowano odpady do przetworzenia, były następnie poddawane procesowi przetwarzania (co opisano w protokole oględzin z 23 lutego 2022 r.), tj. Spółka przekazywała odpady tylko w dokumentach do B. , która dopiero przetwarzała odpady. Przekazywanie odpadów między jednym a drugim podmiotem miało wynikać z posiadanych przez nie zasobów kapitałowych.

W konsekwencji - jak stwierdził Organ - ewidencja odpadów była prowadzona przez Spółkę nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym, ponieważ odpady rzeczywiście po zdeponowaniu były przetwarzane przez B. . Odpady od 08 marca 2021 r. przyjęła z zagranicy Spółka i przekazywała je dalej od 13 kwietnia 2021 r. do B. . W ocenie WWIOŚ jest to działanie nielegalne, gdyż odpady można przemieszczać do RP tylko do przetworzenia, natomiast nie można ich zbierać.

Dalej Organ wyjaśnił, że Spółka okazała załączniki VII dla ww. przemieszczeń, a także zawarte umowy, ważne w dniu przemieszczenia, z organizatorami przemieszczeń z [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast nie okazała umów dla wyszczególnionych i opisanych w BDO transportów ze [...] i [...]. Nieokazanie umów na przemieszczenie powoduje, że było to nielegalne przemieszczanie odpadów, niezgodnie z dokumentami określonymi w art. 18 rozporządzenia (WE) nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 190 s. 1, zwanego dalej "rozporządzeniem [...]"). W świetle tego przepisu załącznik VII wypełniany jest przez organizatora przemieszczenia (wymienianego w pkt 1 załącznika), następnie przesyłany jest w celu jego podpisania do podmiotu, który jest prowadzącym instalację (wymienianego w pkt 7 załącznika) oraz do odbiorcy odpadów (wymienianego w pkt 2 załącznika). Dlatego też kontrolowana Spółka była zobowiązana do posiadania zapisów w załączniku VII, tak aby w poz. 7 został wpisany adres, gdzie prowadzone są procesy przetwarzania odpadów.

Dodatkowo Organ powołał się na art. 2 pkt 34 rozporządzenia 1013/2006, zaznaczając, że odpady do P. mogły być przemieszczane wyłącznie w celu ich przetworzenia. Wpisanie błędnego adresu, innego niż rzeczywisty odbiorca, jest naruszeniem wprowadzającym w błąd podczas śledzenia transportu odpadów, a także powoduje brak pewności, że odpady trafiły do wskazanej instalacji i zostały przetworzone. Odpady z zagranicy mogą zostać legalnie przewiezione do Polski jedynie w celu poddania przywiezionych odpadów odzyskowi w legalnie działającej instalacji, do której zostały sprowadzone, a nie mogą po ich przywiezieniu do kraju być zbierane (co miało miejsce w sprawie) i przekazywane kolejnym podmiotom w celu ich przetworzenia (tj. od P. do B. ). Odpady muszą być przetworzone przez odbiorcę. Spółka była odbiorcą odpadów zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia 1013/2006. Ustawodawca nie obliguje odbiorcy do posiadania instalacji i dopuszcza, by były to dwa podmioty (odbiorca i inna instalacja odzysku), które są zobowiązane wypełnić dokumenty towarzyszące przemieszczanym odpadom, jednakże instalacja wpisana w pkt 7 załącznika VII musi być legalnie działającym podmiotem. Od 13 kwietnia 2021 r. Spółka nie była posiadaczem instalacji do przetwarzania odpadów, co powoduje, że nie mogła być legalnym odbiorcą odpadów przywożonych spoza RP. W konsekwencji - w ocenie Organu - w sprawie miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1013/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane zarządzenie pokontrolne, Spółka (pod zmienioną firmą: "P. z siedziba w miejscowości B.), reprezentowana przez r. B., wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości "na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa" oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych - a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, polegającego na:

- niewłaściwym zastosowaniu art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. do ustalonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, co skutkowało ustaleniem, że Spółka nie dopełniła obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, podczas gdy z ustaleń stanu faktycznego wynika, że taki obowiązek na niej nie ciążył,

- błędnej wykładni art. 69 ust. 3 i 3a u.o. przez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem moment powstania obowiązku potwierdzenia przejęcia odpadów następuje w dacie rozpoczęcia transportu odpadów, a nie objęcia nad nimi władztwa, co skutkowało stwierdzeniem naruszenia obowiązków określonych w tym przepisie, z pominięciem ustaleń dotyczących aspektu posiadania odpadów,

- błędnej wykładni art. 2 pkt 14 w zw. z art. 2 pkt 11-13 rozporządzenia nr 1013/2006 przez przyjęcie, że międzynarodowe przemieszczenie odpadów może organizować wyłącznie podmiot przetwarzający odpady, podczas gdy może to robić również podmiot zbierający odpady, pośrednik lub sprzedawca odpadów, co skutkowało nałożeniem obowiązku o treści niezgodnej z przepisem prawa,

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., przez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny i ogólnikowy, co ma istotny wpływ na możliwość realizacji obowiązków wynikających z zaskarżonego aktu,

- art. 107 § 2 w zw. z art. 77 k.p.a. przez oparcie aktu na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającego na pominięciu części ustaleń dokonanych w toku kontroli, co miało istotny wpływ na całokształt rozstrzygnięcia zawartego w Zarządzeniu i sposobu, w jaki powinny być zrealizowane na jego podstawie działania przez Spółkę.

W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i uargumentował podniesione zarzuty, wskazując w szczególności, że:

- w zakresie pkt 1 Zarządzenia - Spółka nie prowadziła działalności polegającej na "zbieraniu odpadów", gdyż nie wykonywała czynności związanych z ich gromadzeniem, wstępnym sortowaniem czy przetwarzaniem ani wstępnego magazynowania. Działania te realizowała B. . W protokole kontroli, WWIOŚ zastosował nomenklaturę u.o. niezgodnie z faktyczną kwalifikacją działań. Według oświadczenia W. W. {pełnomocnika P. – uw. Sądu] złożonego do Protokołu kontroli, po przywiezieniu odpadów do B. , na jej teren, są one rozładowywane i na tym działania P. się kończą. Rozładunek wykonuje B. i po rozładunku sortuje odpady. Zdaniem autorki skargi Organ dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. przyjmując, że działalność polegająca na organizacji transportu do instalacji innego podmiotu stanowi "zbieranie odpadów";

- w zakresie pkt 2 Zarządzenia - Organ nie ustalił, czy przejęcie odpadów następowało w momencie rozpoczęcia transportu, a sformułowanie "niezwłocznie" oznacza, że nie ma sztywnego terminu na wykonanie tej czynności. Ustalenie powinno opierać się na okolicznościach związanych z realizacją tych działań – pierwszą z nich jest okres poddany kontroli (lata 2020-2021, szczyt pandemii COVID-19). Działania podejmowane "niezwłocznie" różniły się zatem co do czasu ich podejmowania od normalnego procedowania. Ponadto art. 69 u.o. nie posługuje się sformułowaniem "na bieżąco", zaś sam obowiązek prowadzenia ewidencji nie jest bezwzględny – jeden z wyjątków sformułowano w art. 66 ust. 3 u.o. w odniesieniu do sprzedawcy lub posiadacza odpadów, który nie obejmuje odpadów w posiadanie. Organ winien zatem przede wszystkim określić działania Spółki i zweryfikować, czy była w ogóle zobowiązana do prowadzenia ewidencji w zakresie prowadzonej przez siebie działalności i w jakim była zwolniona;

- w zakresie pkt 3 Zarządzenia - w tym punkcie WWIOŚ sformułował obowiązek dokonania korekty sprawozdania za 2021 r. bez określenia, jaki powinien być jej zakres, co nie wynika również z uzasadnienia;

- w zakresie pkt 4 Zarządzenia – gromadzenie, sortowanie lub mieszanie odpadów nie było wykonywane przez P. . Transport odpadów załadowanych przez ich wytwórcę na samochód trafiał do rozładunku przez B. , zatem kwalifikacja czynności realizowanych przez Spółkę jako zbieranie odpadów transportowanych z zagranicy opiera się wyłącznie na sposobie wypełnienia dokumentacji związanej z tymi odpadami, z pominięciem innych ustaleń kontroli. W toku kontroli Organ zakwestionował prawidłowość wystawionej dokumentacji, ale oparł na niej w całości swoje ustalenia. Międzynarodowe przemieszczanie odpadów odbywa się "w celu ich odzysku". Skoro odbiorcą takich odpadów może być podmiot, który organizuje przemieszczenie odpadów, mogą one trafiać do kraju i być zbierane przed przekazaniem do ich przetwarzania. Istnieje również możliwość organizacji tych działań w imieniu innego podmiotu – taki podmiot ma wówczas status pośrednika (art. 2 pkt 13 rozporządzenia nr 1013/2006), a jeżeli robi to na własny rachunek – jest sprzedawcą odpadów (art. 2 pkt 12 rozporządzenia nr 1013/2006). Odbiorcą odpadów przywożonych z zagranicy może być więc zarówno podmiot zbierający odpady, jak i ich sprzedawca lub pośrednik – musi tylko mieć umowę z instalacją odzysku. W przepisach nie ma wyłączenia co do braku możliwości organizacji międzynarodowego przemieszczenia odpadów przez podmiot, który nie jest instalacją odzysku, a dokumenty towarzyszące takiemu transportowi nie mają mocy dokumentu urzędowego pozwalającego na wyciąganie wniosków o większej mocy dowodowej niż ustalenia kontroli. Istotne jest, czy odpady faktycznie docelowo trafiały do instalacji uprawnionej do przetwarzania odpadów, a nie - jak zostały wypełnione dokumenty związane z przewozem. Organ niekonsekwentnie łączy brak możliwości przywożenia odpadów z zagranicy w celu ich zbierania ze statusem odbiorcy i uprawnieniami do przetwarzania odpadów. Ponadto Spółka w okresie objętym kontrolą prowadziła działalność związaną z prowadzeniem instalacji w P. w oparciu o tytuł prawny zgodny z przepisami prawa cywilnego. W dniu 10 września 2017 r. doszło do zawarcia umowy między B. , a P. (oddanie władztwa z B. do P. ). Dnia 01 stycznia 2019 r. nastąpiło zawarcie kolejnej, analogicznej umowy – obowiązującej również częściowo w okresie objętym kontrolą. Organ w uzasadnieniu przywołał dopiero umowę zawartą 29 października 2020 r. Nie uwzględnił również zakresu i ważności posiadanych przez P. pozwoleń i zezwoleń, co ma "bezpośredni wpływ na obowiązek nałożony w pkt 3 Zarządzenia".

W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie, obszernie ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi. Zasadniczo powielił ustalenia i argumentację przedstawione w Zarządzeniu, dodając wszakże m.in., że jednoznacznie ustalił - na podstawie KPO oraz KEO, tj. dokumentów mających znaczenie prawne - że Skarżąca zbierała odpady, gdyż przejmowała w posiadanie odpady i magazynowała je tymczasowo, przed przekazaniem kolejnemu podmiotowi. Nie można uznać, że magazynowała je przed przetwarzaniem, ponieważ nie była podmiotem prowadzącym przetwarzanie przedmiotowych odpadów. Tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów jest elementem zbierania odpadów i powinno zatem być przedmiotem zezwolenia na zbieranie odpadów. Spółka także formalnie potwierdzała przejęcie odpadów i była świadoma, że jako posiadacz ma obowiązki związane ze sprawozdawczością. Organ podkreślił, że wystawiane za pośrednictwem BDO dokumenty mają znaczenie prawne (por. art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 1a i 1b, ust. 11, art. 79 ust. 1 u.o.). Spółka nie potwierdzała transportu odpadów niezwłocznie po ich przejęciu, zgodnie z art. 69 ust. 3 i 3b u.o., mimo że jest profesjonalnym podmiotem gospodarującym odpadami, prowadzącym działalność od 05 kwietnia 2002 r., zbierającym i przetwarzającym bardzo duże ilości odpadów. W odniesieniu do zarzutów dotyczących pkt 4 Zarządzenia, Organ podkreślił znaczenie przepisów art. 2 pkt 34 i pkt 14 u.o. oraz znaczenie prawne dokumentów, o których mowa w art. 18 rozporządzenia nr 1013/2006.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 03 lipca 2023 r. (k. 29 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., o czym strony zostały powiadomione pismami z 06 lipca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 1 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania organów administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z 14 kwietnia 2023 r. znak: [...] ("Zarządzenie"), wydane w związku z przeprowadzoną w dniach od 23 lutego 2022 r. do 08 grudnia 2022 r. kontrolą działalności prowadzonej w latach 2020-2022 przez spółkę P. z siedzibą w miejscowości B., na terenie działki nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w P., przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej "Inspekcją" lub "IOŚ").

W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b) oraz przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l), a także wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.IOŚ). Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).

Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).

Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna, także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. np. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W efekcie w niniejszej sprawie zarządzenie zostało skierowane do dwóch wspólników Spółki, natomiast skargę wniosła sama Spółka (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego). W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, iż skarga ta była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, mimo iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por.: T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97-98; wyrok WSA z 20.10.2011 r., IV SA/Po 751/11, CBOSA).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, s. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł.M. Wyszomirski, op.cit., s. 48 i 51; A. Barczak, Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 12; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 12 Nb 2). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (choć w pewnym sensie i zakresie takie "przypomnienie" faktycznie stanowi). Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny, obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy, co do zasady, przykładać taką samą miarę, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.

Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdaje się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99). W każdym razie w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyroki NSA: z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09; z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; por. też wyroki NSA: z 06.05.2014 r., II OSK 2893/12; z 08.03.2022 r., III OSK 936/21; dostępne w CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 08.03.2022 r., III OSK 936/21, CBOSA).

Już z tych względów, podniesione w pkt 2 petitum skargi zarzuty naruszenia wyszczególnionych przepisów k.p.a. (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11, art. 107 § 2 w zw. z art. 77) nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Sądu niemożność stosowania wprost przepisów k.p.a. do oceny legalności zarządzenia pokontrolnego nie uzasadnia kwestionowania ustaleń faktycznych organu, które legły u podstaw zarządzenia pokontrolnego, za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak czyni to autor rozpatrywanej skargi w pkt 1 tiret pierwsze i drugie jej petitum. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie postępowanie pełnomocnika zawodowego powszechnie jest poczytywane za błąd, implikujący nieskuteczność tak sformułowanego zarzutu (por. np. wyrok NSA z 23.09.2022 r., III OSK 1536/21, CBOSA).

Okoliczność, że do zarządzenia pokontrolnego nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – a więc także jego art. 7, który nakazuje organom administracji publicznej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego załatwianej sprawy – nie oznacza, że kwestia ta jest całkowicie wyłączona spod regulacji normatywnej. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów u.IOŚ oraz przepisów "sektorowych" – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej, zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94).

Na tym tle normatywnym niepodleganie procedury kontrolnej wprost wymogom k.p.a. nie zwalnia organu Inspekcji z obowiązku rzetelnego wyjaśnienia przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego wszystkich prawnie relewantnych okoliczności faktycznych danej sprawy. Albowiem w sprawach, w których dochodzi do wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym, ale nie w procedurze normowanej przez k.p.a., obowiązek wnikliwego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia da się wyprowadzić w szczególności z przywołanych wyżej zasad: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tej ostatniej wynika bardziej szczegółowa zasada ochrony zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego i stosowanego przez nie prawa, której konsekwencją musi być z kolei uznanie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli oraz nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania ich rozstrzygnięć, które to uzasadnienie musi odnosić się do konkretnego rozstrzygnięcia i nie może być jedynie pozorne. Powyższe oznacza, że choć w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15.11.2018 r., II OSK 1853/18, CBOSA – zawierający analogiczne uwagi w odniesieniu do, wydawanego również poza ramami k.p.a., zarządzenia zastępczego wojewody).

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie pokontrolne w dostatecznym stopniu tym wymogom czyni zadość. Wbrew zarzutom skargi, zarządzenie to odpowiada prawu, i to także w zakresie przyjętych za jego podstawę ustaleń faktycznych, bazujących na ustaleniach kontroli wyczerpująco opisanych i należycie udokumentowanych w Protokole kontroli (nr [...] z 09 grudnia 2022 r.), mającym status dokumentu urzędowego (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA), ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami procesowymi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244; por. też np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Wypada zresztą w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego upowszechnia się stanowisko, zgodnie z którym: "Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821) [...]. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej" (zob. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Spółka kwestionuje przede wszystkim podstawowe ustalenie Organu, że prowadzi ona działalność polegającą m.in. na "zbieraniu odpadów", pod którym to pojęciem rozumie się - zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ówcześnie, tj. w dacie wydania Zarządzenia: Dz. U. z 2022 r. poz. 699, z późn. zm.; w skrócie "u.o.") - "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". Wzmiankowane w cytowanej definicji "przetwarzanie" oznacza: "procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie" (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.).

Zgodnie z zasadą wysłowioną w art. 41 ust. 1 u.o. zarówno prowadzenie zbierania odpadów, jak i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

W związku tym wypada podkreślić, że już z przywołanych wyżej definicji legalnych jasno wynika, iż "zbieranie" oraz "przetwarzanie" obejmują inne zakresy działań w odniesieniu do odpadów. "Zezwolenie na przetwarzanie odpadów uprawnia do przetwarzania określonego rodzaju odpadów z zastosowaniem określonego procesu odzysku bądź unieszkodliwiania. Nie uprawnia natomiast do zbierania odpadów. Jeżeli podmiot zamierza zarówno zbierać, jak i przetwarzać odpady, powinien uzyskać zezwolenie dla obu rodzajów działalności, oczywiście jeśli w konkretnej sytuacji jest ono wymagane (ustawodawca wprowadził bowiem zwolnienia z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów – m.in. w art. 45 u.o.). Należy podkreślić, iż zezwolenie na zbieranie odpadów uprawnia do prowadzenia zbierania odpadów. Działania polegające w szczególności na gromadzeniu odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, wypełniają kryteria zbierania zdefiniowanego w przywołanym art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o." (zob. wyrok WSA z 18.12.2019 r., IV SA/Po 630/19, CBOSA). Przy tym zasadniczo już jednorazowe przyjęcie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania wypełnia przesłanki "zbierania odpadów" (por.: wyrok WSA z 09.03.2017 r., IV SA/Po 1081/16; wyrok NSA z 16.04.2019 r., II OSK 1409/19; dostępne w CBOSA).

Jest poza sporem, że do 12 kwietnia 2021 r. Spółka dysponowała pozwoleniem zintegrowanym wydanym dla instalacji przetwarzania odpadów (acz, zauważmy ubocznie, z Protokołu kontroli wynika, że prawidłowość tej decyzji jest częściowo kwestionowana przez Organ – zob. s. 6 Protokołu).

Natomiast spór w niniejszej sprawie ogniskuje się zasadniczo wokół kwestii, jaką działalność z zakresu "gospodarowania odpadami" w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o. (obejmującego "zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami") prowadziła Spółka po tej dacie, a ściślej: czy zajmowała się wówczas także zbieraniem odpadów - którego dotyczy przede wszystkim pkt 1 Zarządzenia.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "środkiem dowodowym służącym do ustalenia stanu faktycznego w trakcie kontroli jest m.in. ewidencja odpadów. Wystawienie karty przekazania odpadu potwierdza podjęcie działalności w zakresie zbierania odpadów. Przepisy prawa nie określają liczby kart, czy też ilości odpadów, od których można uznać, że rozpoczęto zbieranie odpadów. (...) Nawet jednorazowe przyjęcie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania wypełnia przesłanki zbierania odpadów" (zob. wyrok NSA z 16.04.2019 r., II OSK 1409/19, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Organ, na podstawie prowadzonej przez Spółkę ewidencji odpadów (w tym wpisów do BDO, KPO i KEO), a także pozostałych dokumentów zebranych w sprawie, ustalił fakt zbierania przez P. odpadów. Sama Skarżąca nie kwestionuje, że z dokumentów ewidencyjnych rzeczywiście ów fakt wynika. Przeciwnie, pośrednio to przyznaje, zarzucając w skardze (na s. 5), że kwalifikacja czynności realizowanych przez P. jako zbieranie odpadów "opiera się wyłącznie na sposobie wypełnienia dokumentacji związanej z tymi odpadami". Przy tym Skarżąca nie zarzuca fałszerstwa sporządzonych dokumentów lub uskutecznionych wpisów ani nawet nie twierdzi, że dokonywane przez nią wpisy (zarówno w KPO, jak i KEO) były błędne, a jedynie przeciwstawia im swoje późniejsze twierdzenia i oceny, a zwłaszcza następujący fragment zeznań pełnomocnika Spółki, W. W. (przywołany w pkt 1.6 Protokołu kontroli): "Po przywiezieniu odpadów do spółki B. Sp. z o.o. na jej teren są one rozładowywane i na tym działania Spółki jawnej się kończą. Rozładunek wykonuje spółka B. Sp. z o.o. Po rozładunku spółka B. Sp. z o.o. sortuje odpady".

Wypada jednak zauważyć, że ten sam pełnomocnik w toku kontroli zeznał również, że:

- "Spółka B. Sp. z o.o. nie zbiera odpadów, a jedynie przyjmuje je w celu poddania ich procesowi przetwarzania" (przesłuchanie z 23 lutego 2022 r. - pkt 1.4. Protokołu kontroli);

- "odpady zgodnie z zapisami w bazie BDO są zbierane przez spółkę P. Spółka Jawna [...]. Następnie Spółka jawna przekazuje zebrane odpady do spółki B. Sp. z o.o. [...]. Odpady są zbierane i przekazywane pod tym samym adresem. Odbiorcą odpadów z zagranicy jest spółka P. Spółka Jawna [...]. Spółka P. Sp.j. jest odbiorcą oraz instalacją wskazaną w poz. 2 i 7 w załącznikach VII". Pierwsze odpady zostały przekazane ze Spółki do B. w dniu 13 kwietnia 2021 r. (protokół przesłuchania z 17.03.2022 r. - pkt 1.5. Protokołu kontroli);

- "odpady zgodnie z zapisami w bazie BDO są zbierane przez spółkę P. Spółka Jawna [...]. Następnie Spółka przekazuje je do przejmującego B. Sp. z o.o. [...]. Odpady są zbierane i przekazywane pod tym samym adresem. Odpady do P. przywożone są przez spółkę jawną P. Sp.j., która organizuje dostawy" (protokół przesłuchania z 13.05.2022 r. – pkt 1.6. Protokołu kontroli).

Także z zawartych umów i listów CMR wynika, że to Skarżąca byłą odbiorcą odpadów we własnym imieniu. Materiał dowodowy (w tym również przedstawiony przez stronę) w żadnym stopniu nie wskazuje, by Skarżąca pełniła jedynie rolę pośrednika czy sprzedawcy odpadów.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że, wbrew zarzutom skargi, WWIOŚ prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 41 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o. i Słusznie wytknął Spółce prowadzenie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, a w konsekwencji - zasadnie wskazał, jak w pkt 1 Zarządzenia.

Weryfikując z kolei prawidłowość pkt 2 Zarządzenia - w kontekście także zarzutów skargi – należy w pierwszej kolejności jako w pełni trafne ocenić spostrzeżenie Organu, że BDO została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym.

Stąd, w ocenie Sądu, tak ważne jest w szczególności terminowe i rzetelne (zgodne ze stanem rzeczywistym) prowadzenie ewidencji odpadów, który to obowiązek został opatrzony przez ustawodawcę sankcją administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 194 ust. 1 pkt 5b u.o.).

Wbrew zarzutom skargi, Organ zasadnie stwierdził, że w świetle przywołanych w Zarządzeniu przepisów u.o. Spółka była zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadów, z zastosowaniem kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów, za pomocą indywidualnego konta w bazie BDO (dla nr [...]) - co, zresztą, zauważmy, faktycznie czyniła, z tym że, jak ustalono w trakcie kontroli, przejęcia odpadów Spółka nie potwierdzała na bieżąco, lecz z co najmniej kilkunastodniowym opóźnieniem, jako podmiot przekazujący, w stosunku do faktycznej daty rozpoczęcia transportu odpadów.

Kwestionując fakt wystąpienia takiego opóźnienia, autorka skargi skoncentrowała się zasadniczo tylko na wytknięciu Organowi nieustalenia, czy przejęcie odpadów w rozumieniu art. 69 ust. 3 u.o., rodzące obowiązek uskutecznienia stosownego wpisu (potwierdzenia) w BDO, następowało w momencie rozpoczęcia transportu - co, zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy wydaje się jasne i czego, zauważmy, sama Skarżąca wyraźnie nie zakwestionowała (ograniczając się jedynie do sformułowania ww. wytyku) - oraz na interpretacji określenia "niezwłocznie" (użytego w art. 69 ust. 3 i 3b u.o.), zwłaszcza w kontekście przypadającego w objętym kontrolą okresie lat 2020-2021 "szczytu pandemii COVID-19".

W ocenie Sądu rozważania te nie doprowadziły jednak do podważenia prawidłowości ustalenia Organu, że ewidencja odpadów była prowadzona przez Spółkę nieterminowo i nierzetelnie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy - mając zwłaszcza na względzie częstotliwość oraz długość ujawnionych okresów opóźnień - zbędne staje się dokonywanie szerszej analizy i precyzacji pojęcia "niezwłocznie", użytego w art. 69 ust. 3 i 3b u.o. Skoro przekazującym i transportującym odpady była Spółka, a przejmującym – B. , zaś rozbieżności między datami rozpoczęcia transportu, przyjęcia i potwierdzenia transportu wynosiły nawet do kilku miesięcy, to nie może być wątpliwości, że nie mieliśmy w tym przypadku do czynienia z "niezwłocznym" potwierdzaniem odnośnych zdarzeń w BDO. Trafnie skwitował to Organ w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że dokonanie potwierdzenia w KEO i KPO powinno nastąpić w możliwie najkrótszym terminie, za który nie można uznać terminu 239 dni [najdłuższe stwierdzone opóźnienie], a więc prawie roku, ani nawet - dodajmy: co do zasady - 20 dni [najkrótsze stwierdzone opóźnienie].

Odnosząc się w tym miejscu do zastrzeżeń Skarżącej co do użycia, przy określeniu terminu realizacji obowiązku wskazanego w pkt 2 Zarządzenia, wyrażenia "na bieżąco", wypada zauważyć, że - jak wyjaśniają językoznawcy – określenie to oznacza "w miarę upływającego czasu, nie spóźniając się i nie dopuszczając do powstania zaległości" (zob. M. Bańko, Poradnia językowa PWN, pod adresem: https://sjp.pwn.pl/poradnia/haslo/na-biezaco;1661.html). Natomiast "niezwłoczny" (przymiotnikowa forma określenia "niezwłocznie", użytego w art. 69 ust. 3 i 3b u.o.), to "taki, który powinien nastąpić w jak najkrótszym czasie". W świetle przywołanych definicji leksykalnych nie sposób uznać, by Organ przez brak dosłownego powtórzenia przepisu ustawy dopuścił się naruszenia, skutkującego koniecznością wyeliminowania analizowanego punktu Zarządzenia. Tym bardziej, że w analizowanym kontekście termin "na bieżąco" powinien być rozumiany w istocie jako "niezwłocznie po wystąpieniu zdarzenia aktualizującego obowiązek" wystawienia określonych dokumentów ewidencyjnych lub dokonania w nich wymaganych wpisów.

Przechodząc do analizy pkt 3 Zarządzenia, wypada zauważyć, że autorka skargi nie podważyła zasadności sformułowanego w nim obowiązku rzetelnego sporządzania sprawozdań rocznych, w tym korekty sprawozdania za rok 2021, a jedynie wytknęła brak, jakoby, określenia w Zarządzeniu zakresu tej korekty.

Sąd jednak jako prawidłowe i czytelne ocenia ustalenia i wskazania Organu w tym zakresie. Wbrew zarzutom skargi, WWIOŚ klarownie wskazał (także w formie tabelarycznej) przedmiot i zakres rozbieżnych danych, wymagających korekty. Wyjaśnił, że Spółka w sprawozdaniu za 2021 r. w masie odpadów zebranych nie ujęła odpadów przywiezionych spoza RP. Zastrzeżenia dotyczą odpadów o kodach 16 01 18 [masa odpadów zebranych (w tonach) ujęta w sprawozdaniu: 1465,747, wobec odnośnej masy ujawnionej w KEO – 2338,691) i 19 12 03 [odpowiednio (w tonach) dla sprawozdania oraz KEO: 379,258 oraz 998,359).

Kwestionując prawidłowość pkt 4 Zarządzenia, Skarżąca podniosła przede wszystkim, że nie była podmiotem zbierającym w rozumieniu art. 2 pkt 11 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 190 s. 1; dalej jako "rozporządzenie nr 1013/2006") – czemu jednak przeczy analiza Organu oraz wcześniejsze rozważania Sądu dotyczące pkt 1 Zarządzenia. Ponadto stwierdziła, że można być pośrednikiem lub sprzedawcą odpadów - nie twierdząc wszakże stanowczo, a tym bardziej nie wykazując, że tak było w kontrolowanej sprawie. Skarżąca podniosła również, że wystarczy odpowiednia umowa z instalacją przetwarzania odpadów. Pominęła jednak przy tym milczeniem całą argumentację Organu, który wskazał w szczególności, że o ile odbiorca nie musi eksploatować instalacji odzysku, o tyle instalacja wskazana w pkt 7 załącznika VII musi być legalnie działającym podmiotem. Jak natomiast wynika z wcześniejszych ustaleń - i co w szczególności przyznał sam pełnomocnik Spółki w toku kontroli - Skarżąca zarówno w pkt 2 załącznika VII (pozycja: "odbiorca"), jak i w pkt 7 załącznika VII (pozycja: "instalacja odzysku") wskazywała siebie, mimo iż nie posiadała już uprawnień do przedmiotowej instalacji w P.. Niezależnie od tego Skarżąca nie odniosła się w ogóle do wytkniętej przez Organ w uzasadnieniu pkt 4 Zarządzenia kwestii nieprzedstawienia przez Spółkę umów na wyszczególnione w tym zarządzeniu - a opisane w BDO - transporty odpadów ze [...] i [...]. Podobnie pominęła milczeniem wytyk Organu o błędnym wskazywaniu jako instalacji odzysku miejscowości B., zamiast miejsca prowadzenia działalności w P. (gdzie znajduje się instalacja eksploatowana przez B. , która była rzeczywistą destynacją) - co również dowodzi prowadzenia międzynarodowego transportu odpadów niezgodnie z przepisami prawa.

W konsekwencji żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd, mając na uwadze art. 134 p.p.s.a., nie dopatrzył się także innych, niż zarzucone w skardze, naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.