Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 107/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Horobiowski (sprawozdawca),, Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Piotr Kieres,, Iwona Solatycka,, po rozpoznaniu w Wydziale I, na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w dniu 3 października 2023 r., sprawy ze skargi: V. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 60 dni od daty przekazania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.150,00 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organem administracji.

1.1. Obywatel F. V. G. (dalej: Strona, Wnioskodawca, Skarżący) złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda/organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załączonymi dokumentami w dniu 23 lutego 2021 r. (data prezentaty na wniosku złożonym osobiście). Tego samego dnia Wnioskodawca stawił się osobiście w jego siedzibie organu, gdzie odebrano od niego odciski palców oraz kserokopie stron ważnego dokumentu podróży (paszportu) z adnotacjami urzędowymi, po uprzednim okazaniu jego oryginału do wglądu. Organ z kolei wydał i doręczył Stronie postanowienie z tej samej daty o wszczęciu postępowania wraz ze stosownym pouczeniem oraz informacją o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 23 grudnia 2021 r.

1.2. W dniach 10 sierpnia 2021 r. i 19 maja 2022 r. Strona pisemnie zwracała się o przyspieszenie załatwienia sprawy.

1.3. Pismem z dnia 20 września 2023 r. organ wezwał Stronę, aby w terminie 30 dni – pod rygorem podjęcia decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – przedłożyła dodatkowy dokument potwierdzający, że posiada ona aktualne i opłacone ubezpieczenie zdrowotne obejmujący planowany okres pobytu w Polsce.

1.4. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 29 września 2022 r., Wnioskodawca przedstawił dokument w postaci, wystawionej w dniu 29 lipca 2022 r., przez I. S.A. Oddział w P. z siedzibą w W., polisy ubezpieczenia medycznego dla obcokrajowców na sumę 60.000,00 euro, ważną na obszarze Schengen w okresie od dnia 30 lipca 2022 r. do dnia 29 lipca 2023 r. Dokument zawierał adnotację o zapłacie składki ubezpieczenia oraz że wygenerowany został elektronicznie.

1.5. Pismem z dnia 26 stycznia 2023 r. Strona zwróciła się o informację na temat stanu sprawy. Natomiast w dniu 3 lutego 2023 r. wysłano listem poleconym do Wojewody, datowane na dzień 2 lutego 2023 r., ponaglenie, w którym zarzucono niezałatwienie sprawy z winy organu, mimo upływu dwóch lat od złożenia wniosku. W kolejnym piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. Strona przedłożyła z własnej inicjatywy: zaktualizowany załącznik nr 1, aktualną informację z KRS pracodawcy oraz (ponownie) wydruk wygenerowanej elektronicznie wyżej opisanej polisy, zwracając się jednocześnie o prowadzenie sprawy bez zbędnej zwłoki.

1.6. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. organ wezwał Stronę, aby w terminie 7 dni – pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem – przedłożyła dodatkowy dokument potwierdzający, że posiada ona aktualne i opłacone ubezpieczenie zdrowotne obejmujący planowany okres pobytu w Polsce, wskazując, że do akt sprawy dołączono nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu.

2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji.

2.1. W skardze na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, wniesionej do Wojewody w dniu 15 lutego 2023 r. (przekazanej do tutejszego Sądu w dniu 17 marca 2023 r.), Strona zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) o sposobie i terminach rozpoznania sprawy, a to: art. 6 w związku z art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a., wnosząc o: stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej, prawem przewidzianej, wysokości; zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że bezskutecznie oczekuje na załatwienie wniosku złożonego ponad dwa lata wcześniej, którego nie załatwiono mimo ponaglenia, co utrudnia jej codzienne funkcjonowanie, jest przez organ ignorowana i nie wie czego się spodziewać, natomiast sposób tłumaczenia się Wojewody jest taki sam od lat, a jego naganna praktyka – naruszająca wszelkie zasady postępowania administracyjnego – wciąż się nie zmienia.

2.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, uznając, że w sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością lub przewlekłością, które miałyby charakter rażący, brak też podstaw do naliczenia sumy pieniężnej. Wskazał również, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

3.1. Skarga jest zasadna.

3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

3.3.1. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001r., I SAB 37/00, LEX nr 75532).

3.3.2. Przewlekłość postępowania natomiast została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy art. 35, które stanowią doprecyzowanie tej zasady, wyraźnie określając terminy, w jakich sprawa powinna być załatwiona – sprawy, które nie wymagają zebrania materiału dowodowego, mają zostać rozpoznane niezwłocznie (§ 2), w sprawach, w których konieczne jest zgromadzenie dowodów, rozstrzygnięcie powinno zapaść w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy – wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.– postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46).

3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

3.5. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.).W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

3.6. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku).

W związku z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja) i brakiem odpowiednich przepisów intertemporalnych, podkreślić należy, że skarga wpłynęła po tej dacie, lecz dotyczy okresu postępowania, które miało miejsce zarówno przed nią, jak i później, a zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. W szczególności podkreślić należy, że nowelizacja wprowadza odmienne terminy załatwienia spraw, co mogłoby skutkować dla Strony pogorszeniem jej sytuacji prawnej przy ocenie zarzucanej organowi postaci zwłoki w podjęciu decyzji (por. dodany na mocy art. 1 pkt 13 nowy art. 112a ustawy o cudzoziemcach, którego ust. 1 stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni). W dalszych rozważaniach, o ile wyraźnie nie wskazano inaczej, powoływane będą zatem poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o cudzoziemcach.

Zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W myśl art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

3.7. Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

3.8. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku Strony, złożonego w dniu 23 lutego 2021 r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. a w konsekwencji art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że pierwszą swoją czynność po wpływie wniosku Strony organ datował na dzień 20 września 2022 r., czyli po prawie 19 miesiącach braku jakiejkolwiek aktywności i mimo monitów od Skarżącego, zwracając się o przedłożenie ww. dokumentu i wykazując następnie całkowitą bierność przez następne 5 miesięcy, mimo reakcji Strony na to wezwanie w piśmie z dnia 29 września 2022 r. Pismem z dnia 28 lutego 2023 r. Wojewoda ponowił wezwanie o ten sam dokument, wskazując, że złożono jego nieuwierzytelnioną kopię. Czynność ta została natomiast podjęta już po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia i skargi. Organ, zwracając się do Strony o złożenie ww. dokumentu, nie sporządził równocześnie (w celu przyspieszenia rozpoznania sprawy) wystąpienia do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej z zapytaniem czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Oznacza to, że pracownicy Wojewody nie koncentrowali czynności w celu zgromadzenia w sposób możliwie najszybszy niezbędnego materiału dowodowego.

W tym miejscu wskazać również należy, że Strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ zarówno z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku (których skutkiem nieuzupełnienia jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania), jak i innych dokumentów (których skutkiem niezłożenia jest wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy) i że nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca bezczynność lub opieszałość organu, który niezwłocznie i w pierwszej kolejności powinien wezwać ją do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku oraz wszelkich dodatkowych dokumentów potrzebnych do uwzględnienia wniosku. Przyjęcie innego stanowiska w tym względzie oznaczałoby w praktyce akceptację dla braku ochrony prawnej strony, która składa wniosek obarczony brakami formalnymi lub nie dołącza wszystkich dokumentów potrzebnych do jego uwzględnienia, przed bezczynnością lub przewlekłością po stronie organu, podczas gdy jej interes prawny w jak najszybszym wskazaniu jej tych braków lub dodatkowych dokumentów i wezwaniu (odpowiednio) do ich usunięcia lub złożenia jest tak samo oczywisty, jak oczywisty jest obowiązek dokonania takiego wezwania przez organ, co wynika wprost z art. 64 § 2 lub art. 50 k.p.a., a także z odnośnych przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Należy też wskazać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem brak dowodu, aby ponaglenie, wysłane do Wojewody w dniu 3 lutego 2023 r., którego wpływu organ nawet nie odnotował (brak śladu na ten temat w przekazanych aktach sprawy), zostało w ogóle przekazane do organu wyższego stopnia.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sposób prowadzenia sprawy jest skutkiem wpływu ogromnej ilości podobnych wniosków złożonych przez cudzoziemców Sąd stwierdza, że taka sytuacja niewątpliwie ma wpływ na sprawność działania Wojewody. Podkreślić jednak trzeba, że sytuacja ta trwa już od kilku lat i – chociaż w ostatnim roku uległa istotnej poprawie – to jednak powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami.

W niniejszej sprawie jednak, co istotne, Wojewoda podjął z własnej inicjatywy (i to po dwóch wcześniejszych monitach Strony) praktycznie tylko jedną czynność w okresie od wpływu wniosku do wpływu skargi. Potem nie podjął już żadnych działań i trudno nie odnieść wrażenia, że ta późniejsza aktywność organu związana była z koniecznością przekazania akt administracyjnych do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, co trwało wyjątkowo krótko na tle innych tego typu spraw, bo 30 dni od momentu jej otrzymania, a zatem w ustawowym terminie (por. art. 54 § 2 p.p.s.a.). Odpowiedź na skargę jest z kolei szablonowa, a jej treść pozostaje standardowa od kilku lat.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości (pkt I sentencji wyroku).

3.9. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że przewlekłość po stronie organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

3.10. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego wydania w określonym terminie, uznając, że właściwy okres w tym względzie wynieść powinien 60 dni, zważywszy na czas potrzebny dla dokonania niezbędnych w sprawie czynności (w aktach brak potwierdzenia, aby od Skarżącej pobrano odciski linii papilarnych), o czym orzeczono stosownie do treści powołanego przepisu, biorąc pod uwagę także aktualną długość terminu na załatwienie tego typu sprawy z art. 112a ust.1 ustawy o cudzoziemcach (pkt III sentencji wyroku).

3.11. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w związku z wnioskiem Strony skarżącej, przyznał na jej rzecz od organu sumę pieniężną w kwocie 1.150,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano za zbyt wygórowaną, a kwota przyznana stanowi – w ocenie Sądu – adekwatną rekompensatę za niedogodności, jakich Strona doznała w związku z zaniechaniami, których dopuścił się organ. Należy podkreślić, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA) i nie ma charakteru odszkodowawczego, wbrew temu, jak w skardze została ona określona.

3.12. Sąd uznał, że wobec przyznania Stronie przedmiotowej kwoty pieniężnej powinno oraz wydania aktu kończącego postępowanie z jej wniosku wymierzanie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest już potrzebne, tym bardziej, że jest ona fakultatywna.

3.13. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zważywszy na okoliczność, że Strona była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składały się: wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

3.14. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

3.15. Na koniec wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. (czyli ponad miesiąc po złożeniu wniosku przez Skarżącą) ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń.

Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy pomocowej zakresu podmiotowego, przedmiotowego i czasowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz w p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji do kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. To samo odnosi się do art. 100d wprowadzonego do ustawy pomocowej z mocą wsteczną dopiero z dniem 1 stycznia 2023 r. (por. art. 1 pkt 32) w związku z art. 36 pkt 1) lit. e) ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2023 r., poz. 185). Skarżący jest obywatelem [...] i nie należy do kręgu cudzoziemców, którzy opuścili terytorium Ukrainy w związku z rosyjską agresją na to państwo, a tylko do obywateli ukraińskich i cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo, którzy uciekali(-ją) z terytorium Ukrainy przed tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy – zdaniem Sądu – się odnoszą. Wynika to z brzmienia art. 1 pkt 1) i art. 2 pkt 2) ustawy pomocowej, które nie wyłączyły obowiązku legalizacji pobytu obywateli ukraińskich przybyłych do Polski i przebywających wciąż na jej terenie jeszcze przed datą wybuchu konfliktu na Ukrainie. Skarżący ponadto – jak wynika z jego wniosku (por. część III) – wjechał na teren RP w 2015 r. i od tego czasu na nim przebywa w związku z wykonywaną tutaj pracą [...].