Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1749/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2020 poz 2096
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie Szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w  ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju  Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. M. i L. M. – wspólników spółki cywilnej "[...] Sp. c." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 40/20 w sprawie ze skargi L. M. i L. M. – wspólników spółki cywilnej "[...] Sp. c." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2019 roku, nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz L. M. i L. M. – wspólników spółki cywilnej "[...] Sp. c."1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 roku sygn. akt III SA/Po 40/20 oddalił skargę L. M. i L. M. - wspólników spółki cywilnej P. [...] L. i L. M. w Lesznie (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej orzeczenia o zwrocie dotacji za rok 2012 i 2013.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z [...] września 2019 roku, nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] grudnia 2016 roku (nr [...]) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] września 2016 roku (nr [...]). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wyjaśniło, że decyzje ostateczne nie są obarczone żadną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Następnie skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 4 sierpnia 2020 roku sygn. akt III SA/Po 40/20 ją oddalił. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia 30 września 2016 roku (nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., bowiem spółka cywilna nie ma zdolności administracyjnoprawnej w sprawach zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd ten nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, w ocenie których rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] września 2016 roku ukształtowało sytuację prawną podmiotu nieistniejącego. Zdaniem Sądu I instancji, takich wniosków nie usprawiedliwia oznaczenie adresata za pomocą wyrażenia "L. i L. małżonkowie M.", ani też dodatkowe wskazanie "prowadzących w formie spółki cywilnej P. [...] L. i L. M. Sp. c.". Skoro ani "małżeństwo", ani "spóła cywilna" w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie mogły być adresatem decyzji, bo nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, to jedyną aktualną możliwością jest ta, że decyzja Prezydenta Miasta Leszna z dnia [...] września 2016 roku ukształtowała sytuację prawną osób fizycznych L. M. oraz L. M. Właściwym trybem usunięcia nieprawidłowości w oznaczeniu adresata decyzji Prezydenta Miasta Leszna z dnia 30 września 2016 roku był tryb rektyfikacji, który umożliwia usunięcie nieistotnych wad decyzji oraz sprecyzowanie jej treści.

Następnie skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2020r. w całości, zarzucając poniższe rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżących na ww. decyzję SKO w Lesznie wydanej z rażącym naruszeniem powołanych przepisów a w szczególności:

- naruszeniu zasady praworządności co doprowadziło do nie dokonania ww. w sprawiedliwego i praworządnego rozstrzygnięcia w sprawie,

- przekroczenia swobodnej oceny dowodów przez co ocena ta przybrała cechy arbitralności poprzez pominięcie szeregu dowodów w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Arbitralność w ocenie dowodów stanowiąca naruszenie art. 80 k.p.a. w efekcie doprowadziła do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie;

2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd I instancji stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta Leszna i SKO w Lesznie;

3) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a, w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., przejawiające się w tym iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi skarżących na ww. decyzję SKO w Lesznie, a w szczególności pominął okoliczność, że w sprawie tej zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie będąc związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uchybił przepisom art. 134 p.p.s.a. nie dopatrując się rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny,

2) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 & 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu,

3) na podstawie art. 176 & 2 p.p.s.a. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

4) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyrok objęty skargą kasacyjną podlega uchyleniu, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można mówić, jeżeli sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Ponadto co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka - co do zasady - możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego wydany wyrok zamknął organowi administracji drogę do uruchomienia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczało w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie sprostał wskazanym wyżej wymogom. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i ograniczył się do analizy zarzutów skargi i nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie zauważył naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Co prawda w stanie faktycznym sprawy wskazuje on na okoliczność wydania w sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 roku o sygn. akt III SA/Po 119/17 oraz wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2019 roku o sygn. akt I GSK 1771/18), jednakże z okoliczności tej nie wyciągnął żadnych wniosków dla sprawy.

Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 roku o sygn. akt III SA/Po 119/17 nie wynika by ten badał przesłanki nieważności . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to twierdzenie gołosłowne i nie poparte żadnym uzasadnieniem. Żaden przepis p.p.s.a nie wymaga, by sąd rozpoznający sprawę w I instancji analizował sprawę pod kątem zaistnienia, czy też nie każdej przesłanki nieważności postępowania i w sposób szczegółowy uzasadniał swoje stanowisko w odniesieniu do każdej przesłanki wymienionej w art. 156 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym jest zdania, że wystarczające jest precyzyjne wskazanie na brzmienie art. 134 p.p.s.a, co miało miejsce w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 roku o sygn. akt III SA/Po 119/17. Co wymaga podkreślania, zgodność z prawem tego wyroku została również poddana kontroli instancyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 roku o sygn. akt I GSK 1771/18 oddalił skargę kasacyjną. Na marginesie w rozpoznawanej sprawie, skład orzekający NSA wskazuje, że zgodnie z zasadą wynikającą z regulacji zawartej w art. 183 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 roku o sygn. akt III SA/Po 119/17 uznał, że postępowanie sądowoadministracyjne pozbawione jest powyższych wad.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji winien w tej sprawie wziąć pod uwagę wymogi stawiane przez przepisy p.p.s.a., w szczególności na wskazany wyżej przepis art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (por. uchwała NSA (7) z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2, poz. 18, wyrok NSA z 26.08.2010 r., I OSK 1400/09, LEX nr 745004). W konsekwencji badaniu powinna podlegać kwestia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Po 119/17 wynika, że przesłanki nieważności były brane z urzędu pod uwagę, jak również skarga zawierała w swej treści między innymi zarzut nieważność oparty na podst. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak więc okoliczności te były również oceniane przez ten Sąd.

Z wszystkich przedstawionych powodów kontrolowany wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, co jednocześnie wobec zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 188 p.p.s.a. uzasadniało rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 2 września 2019 roku i następnie umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a to w związku z brakiem faktycznych i prawnych podstaw wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 209, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).