Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2043/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2043/14

UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. - na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2013 poz. 217 z późn. zm.), dokonała zmiany Statutu Szpitala Powiatowego w [...].

W Statucie Szpitala Powiatowego w [...] - Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej nadanym Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012r., dokonano zmiany § 6, poprzez dodanie ust. 5 w brzmieniu: "Szpital Powiatowy w swojej działalności kieruje się bezwzględnie zasadą ochrony życia ludzkiego." Uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zmiany Statutu Szpitala Powiatowego w [...].

Uzasadniając rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda wskazał, że Rada Powiatu [...] uchwaliła zmianę Statutu Szpitala Powiatowego w [...], poprzez dodanie w § 6 statutu, ust. 5 w brzmieniu: "Szpital Powiatowy w swojej działalności kieruje się bezwzględnie zasadą ochrony życia ludzkiego."

Powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepis art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z późn. zm.) stanowi, że podmiot tworzący - jednostka samorządu terytorialnego, nadaje statut podmiotowi leczniczemu niebędącemu przedsiębiorcą.

Przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy w odniesieniu do podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą w statucie określa się: nazwę podmiotu, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, siedzibę podmiotu, cele i zadania podmiotu, organy i strukturę organizacyjną, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48 ustawy, przed upływem kadencji oraz formę gospodarki finansowej.

W ocenie Wojewody z powołanego przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że ustawodawca nie pozostawił podmiotowi tworzącemu całkowitej swobody w kształtowaniu treści statutu. Zakres regulacji statutowej został odniesiony wprost do funkcjonowania podmiotu leczniczego w sposób określony w ustawie.

Przyjęta uchwała, w ocenie organu nadzoru, wykracza poza zakres wskazany w ustawie, gdyż brak jest w niej delegacji do określenia w statucie zasad wykonywania działalności leczniczej. Nadto zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy, określa ona zasady wykonywania działalności leczniczej.

Statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w przepisach ustawy, ani nie może odmiennie regulować spraw unormowanych odrębnie w innych ustawach. Statut, jako akt prawny wykonawczy, nie może ograniczać praw pacjenta, ani też nakładać pozaustawowych obowiązków i nadawać nowych uprawnień pracownikom podmiotu leczniczego, ponieważ są one uregulowane w odrębnych ustawach, do których należy zaliczyć w szczególności: ustawę z dnia 6 listopada 2008 r. o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159, z późn. zm.), ustawę z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), ustawę z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, z późn. zm.), a także ustawę z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 174, poz. 1039, z późn. zm.).

Organ nadzoru stwierdził zatem naruszenie art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159, z późn. zm.), poprzez skierowanie nakazu bezwzględnej zasady ochrony życia ludzkiego do Szpitala Powiatowego w [...], jako jednostki organizacyjnej, w tym zarówno do osób wykonujących zawód medyczny, jak tego zawodu niewykonujących. Natomiast z treści art. 8 ustawy o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika jednoznacznie, że pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością, przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym.

Przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych osoby wykonujące zawód medyczny kierują się zasadami etyki zawodowej określonymi przez właściwe samorządy zawodów medycznych. Rada Powiatu [...] nie jest jednostką samorządu zawodowego, który mógłby te zasady wprowadzać w życie.

Ustanowienie przez Radę Powiatu [...], jako zasady bezwzględnej ochrony życia, narusza zatem przepis art. 8 ustawy o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, gdyż wprowadza dodatkowe kryterium wykonywania działalności leczniczej i tym samym udzielania świadczeń zdrowotnych.

Organ nadzoru stwierdził również naruszenie art. 39 wymienionej ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Przepis ten przewiduje możliwość powstrzymania się przez lekarza od wykonania świadczeń zdrowotnych niezgodnych z jego sumieniem, na określonych warunkach. Stosownie bowiem do art. 30 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz ma obowiązek udzielać pomocy lekarskiej w każdym przypadku, gdy zwłoka w jej udzieleniu mogłaby spowodować niebezpieczeństwo utraty życia, ciężkiego uszkodzenia ciała lub ciężkiego rozstroju zdrowia, oraz w innych przypadkach niecierpiących zwłoki.

Przepis art. 39, w powiązaniu z art. 30 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, wyznacza ramy uprawnienia lekarza do działania zgodnego ze swoim sumieniem. Wolność sumienia (i religii) gwarantuje każdemu art. 53 Konstytucji RP, nie precyzując, w czym może się ona wyrażać. Motywacja etyczna lekarza jest suwerenna w tym sensie, że nie podlega sprawdzaniu i ocenie. Natomiast podlega ocenie, czy dana sytuacja nie stanowi przypadku niecierpiącego zwłoki w rozumieniu art. 30 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Klauzula sumienia w komentowanym przepisie została podporządkowana bezwzględnemu nakazowi ratowania życia i zdrowia chorego. W tym kontekście przyjęcie przez Radę Powiatu [...] bezwzględnej zasady ochrony życia ludzkiego narusza ten przepis oraz klauzulę powstrzymania się od wykonywania świadczeń zdrowotnych niezgodnych z jego sumieniem.

Organ nadzoru wskazał ponadto, że Izby lekarskie opracowały Kodeks Etyki Lekarskiej (KEL), który został przyjęty przez Krajowy Zjazd Lekarzy w 1991r. W odniesieniu do działań zawodowych oraz wyboru metod postępowania wobec chorego, lekarz ma swobodę postępowania zgodnie z sumieniem (art. 4 i 6 KEL). Granice tej swobody wynikają z konieczności postępowania zgodnego z aktualnym stanem wiedzy medycznej. Stosownie do art. 2 KEL, powołaniem lekarza jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, zapobieganie chorobom, leczenie chorych oraz niesienie ulgi w cierpieniu, a lekarz nie może posługiwać się wiedzą i umiejętnością lekarską w działaniach sprzecznych z tym powołaniem. Najwyższym nakazem etycznym lekarza jest dobro chorego. Kodeks Etyki Lekarskiej określa, że mechanizmy rynkowe, naciski społeczne i wymagania administracyjne nie zwalniają lekarza z przestrzegania tej zasady. Natomiast zasada przyjęta w uchwale Rady Powiatu [...] Nr [...], pozostaje w sprzeczności z określoną w KEL zasadą działania lekarza zgodnie z wiedzą medyczną, jako kryterium działań zawodowych lekarzy. Uchwała narusza tym samym art. 2, 4 i 6 Kodeksu Etyki Lekarskiej, gdyż ustanawia dla Szpitala sposób działania nie mający podstaw prawnych w ustawach, jak i w Kodeksie Etyki Lekarskiej. Lekarz w trakcie wypełniania swoich czynności zawodowych zobowiązany jest szanować człowieka bez względu na wiek, płeć, rasę, wyposażenie genetyczne, narodowość, wyznanie, przynależność społeczną, sytuację materialną, poglądy polityczne lub inne uwarunkowania (art. 3 KEL). Przyjęcie zasady bezwzględnej ochrony życia ludzkiego kłóci się z art. 3 Kodeksu Etyki Lekarskiej, gdyż nie uwzględnia osób o odmiennych poglądach politycznych, czy też etycznych na ochronę życia ludzkiego.

Organ nadzoru podniósł również naruszenie art. 12 ust. 2 wskazanej ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Powołany przepis stanowi, że pielęgniarka i położna mogą odmówić wykonania zlecenia lekarskiego oraz wykonania innego świadczenia zdrowotnego niezgodnego z ich sumieniem lub z zakresem posiadanych kwalifikacji, podając niezwłocznie przyczynę odmowy na piśmie przełożonemu lub osobie zlecającej, chyba że zachodzą okoliczności powodujące, że zwłoka w udzieleniu pomocy mogłaby spowodować stan nagłego zagrożenia zdrowotnego.

Wskazane wyżej przepisy prawa odnoszą się jedynie do możliwości powstrzymywania się od wykonania świadczeń zdrowotnych przez pracowników wykonujących określone zawody, jeżeli są one niezgodne z sumieniem tych osób, ale z uwzględnieniem określonych procedur postępowania. Nie dotyczą natomiast możliwości stosowania klauzuli sumienia do jednostek organizacyjnych - w tym przypadku Szpitala Powiatowego w [...]. Jednostka organizacyjna nie może, w ocenie organu nadzoru, być podmiotem praw moralnych, etyki i wiary, gdyż są one nierozerwalnie związane z podmiotowością ludzką.

Skoro przytoczone przepisy określają prawa pacjenta oraz obowiązki lekarzy, pielęgniarek i położnych, to Rada Powiatu [...] nie posiadała kompetencji do ich modyfikowania.

Organ nadzoru stwierdził również naruszenie art. 4a i 4b ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. Nr 17, poz. 78, z późn. zm.), które wskazują, kiedy przerwanie ciąży może być dokonane oraz przyznają osobom objętym ubezpieczeniem społecznym i osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów do bezpłatnej opieki leczniczej, prawo do bezpłatnego przerwania ciąży w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej. Krąg osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określa art. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nadto jak wynika z preambuły do ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, przepisy powyższe zostały ustanowione: "Uznając, że życie jest fundamentalnym dobrem człowieka, a troska o życie i zdrowie należy do podstawowych obowiązków państwa, społeczeństwa i obywatela; uznając prawo każdego do odpowiedzialnego decydowania o posiadaniu dzieci oraz prawo dostępu do informacji, edukacji, poradnictwa i środków umożliwiających korzystanie z tego prawa."

W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 30 października 2012 r. 57375/08, w którym stwierdzono, iż: "Na Państwach spoczywa pozytywny obowiązek zapewnienia prawa swych obywateli do skutecznego poszanowania ich fizycznej i psychicznej integralności.". Nadto Trybunał orzekł: "Należy wreszcie wskazać, iż dokonując analizy niniejszej sprawy trzeba mieć na względzie to, że Konwencja ma na celu gwarantowanie nie praw, które są teoretyczne lub iluzoryczne, lecz praw, które są praktyczne i skuteczne. Trybunał stwierdzał już w kontekście podobnych spraw przeciwko Polsce, iż wówczas, gdy Państwo, działając w granicach swego uznania, przyjmuje regulacje ustawowe dopuszczające przerywanie ciąży w określonych sytuacjach, Państwo to nie może kształtować swych ram prawnych w sposób, który ogranicza realne możliwości uzyskania aborcji. Na Państwie w szczególności spoczywa pozytywny obowiązek stworzenia ram proceduralnych umożliwiających ciężarnej kobiecie skuteczne wykonywanie swego prawa dostępu do zabiegu legalnego przerwania ciąży. Ramy prawne przewidziane dla celów rozstrzygania warunków przeprowadzenia legalnego zabiegu przerwania ciąży powinny zostać ukształtowane w spójny sposób, pozwalający na odpowiednie uwzględnienie różnych interesów prawnych związanych z daną sprawą, oraz zgodnie z zobowiązaniami wynikającymi z Konwencji. Jakkolwiek art. 8 nie zawiera żadnych wyraźnych wymogów proceduralnych, to dla skutecznego korzystania z praw gwarantowanych przez ten przepis znaczenie ma, by odnośny proces decyzyjny był rzetelny i by należycie uwzględniał interesy chronione w ten sposób."

Przedmiotowa zmiana do statutu oznacza, że prawo do aborcji zagwarantowane w ustawie nie będzie respektowane.

Zamieszczenie w kwestionowanej uchwale klauzuli generalnej w postaci bezwzględnej zasady ochrony życia ludzkiego w sposób istotny narusza przywołane przepisy ustaw, a nadto wykracza poza normę zawartą w art. 38 Konstytucji RP, która określa, że Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. W ocenie organu nadzoru, Państwo zapewnia ochronę życia zgodnie z zasadami wyrażonymi w obowiązującym w Rzeczpospolitej prawie - zatem ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Wskazany wyżej przepis Konstytucji jako norma o szczególnym znaczeniu wyznacza kierunki działania Państwa w zakresie ochrony życia jednostki, przy czym żaden przepis prawa nie przyznaje organom jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do modyfikacji wyrażonej w nim zasady.

Wprowadzoną przez Radę Powiatu regulację, organ nadzoru rozważał również w kontekście gwarantowanej przez art. 53 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965, z późn. zm.) wolności sumienia i religii.

Swoboda sumienia, na którą składa się możliwość wyboru światopoglądu ma znaczenie dla tożsamości człowieka. Określone sposoby zachowania się, zwłaszcza w trudnych sytuacjach życiowych (w tym w stanie choroby czy zagrożenia życia), są zewnętrzną formą zamanifestowania przyjętego światopoglądu, a gwarancje ochrony swobody sumienia zostały ustanowione między innymi w tym celu, by uszanować wybory życiowe dokonywane przez każdego człowieka indywidualnie i ze świadomością, że sam wybierający chce ponosić za nie odpowiedzialność.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej, czyli przepisów upoważniających dany organ do działania.

Przywołano także art. 9 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.), ratyfikowanej 19 stycznia 1993 r. w brzmieniu: "Każdy ma prawo do wolności myśli, sumienia i wyznania; prawo to obejmuje wolność zmiany wyznania lub przekonań oraz wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub wspólnie z innymi, publicznie lub prywatnie, swego wyznania lub przekonań przez uprawianie kultu, nauczanie, praktykowanie i czynności rytualne."

Wolność myśli, sumienia i wyznania jest jedną z podstaw demokratycznego społeczeństwa w rozumieniu Konwencji. Z art. 9 ust. 2 tej Konwencji wynika, że w społeczeństwie demokratycznym, gdzie żyją obok siebie ludzie wyznający różne religie, pewne ograniczenia mogą okazać się konieczne, aby pogodzić w ten sposób interesy różnych grup i zapewnić poszanowanie przekonań każdej osoby. Przy wykonywaniu swoich uprawnień regulacyjnych w tej dziedzinie oraz w relacjach z różnymi religiami, kultami i wyznaniami państwo musi pozostać neutralne i bezstronne.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 30 października 2012 r. 57375/08 stwierdził: "Należy wskazać, iż Państwa są zobowiązane do zorganizowania swego systemu opieki zdrowotnej w taki sposób, by zapewnić, iż skuteczne wykonywanie wolności sumienia pracowników służby zdrowia w kontekście zawodowym nie uniemożliwiało pacjentom uzyskania dostępu do świadczeń, do których są uprawnieni w świetle obowiązującej legislacji."

Powiat [...] zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w sprawie zmiany Statutu Szpitala Powiatowego w [...] - Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, art. 39 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i dentysty, art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej, art. 4 a i 4 b ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, mimo braku ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może zatem mieć miejsce jedynie wówczas, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Zastosowanie tego trybu wymaga od organu nadzoru, wykazania i to w sposób niebudzący wątpliwości, sprzeczności postanowień badanej uchwały z obowiązującym prawem. Natomiast interpretacja treści uchwały powinna być ścisła, bez zastosowania analogii czy też wykładni rozszerzającej.

Zdaniem skarżącego, Rada Powiatu [...] była uprawniona do dokonania przedmiotowej zmiany statutu Szpitala. Zgodnie z art. 42 § 1 ustawy o działalności leczniczej, statut szpitala jako podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą określa ustrój oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie.

Przedmiot regulacji wskazanego wyżej przepisu został przez ustawodawcę określony w sposób ogólny. Przez "inne sprawy dotyczące funkcjonowania" podmiotu, należy rozumieć tryb i sposobu wewnętrznego postępowania w zakładzie.

Dokonana uchwałą Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2014r. zmiana statutu szpitala wskazująca, iż "Szpital Powiatowy w swojej działalności kieruje się bezwzględnie zasadą ochrony życia ludzkiego" mieści się w zakresie materii, która podlega regulacji statutowej. Wskazana uchwała nie eliminuje przy tym żadnego z obligatoryjnych elementów, które winny być szczegółowo uregulowane w statucie i nie czyni go sprzecznym z przepisami ustawy.

Statut Szpitala Powiatowego w [...], zarówno przed zmianą wprowadzoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2014r., jak i po jej dokonaniu nie określał indywidualnych praw pacjentów do świadczeń zdrowotnych. Prawa pacjenta są szczegółowo uregulowane w innych ustawach m. in. w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych czy też w przywołanej przez organ nadzoru ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Wojewoda [...] błędnie dopatrzył się naruszenia art. 8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym: "Pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających określonym w odrębnych przepisach wymaganiom fachowym i sanitarnym. Przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych osoby wykonujące zawód medyczny kierują się zasadami etyki zawodowej określonymi przez właściwe samorządy zawodów medycznych."

Przywołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie został w żaden sposób naruszony, a przedstawiona w tym zakresie argumentacja, opiera się jedynie domysłach luźno powiązanych z prawem.

Ratio legis ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta było wprowadzenie w jednym akcie prawnym uniwersalnego katalogu praw pacjenta oraz powołanie Rzecznika Praw Pacjenta, nie zaś określania kryteriów wykonywania działalności leczniczej.

Wynikająca z art. 8 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zasada należytej staranności nie oznacza zagwarantowania pacjentom osiągnięcia pozytywnego skutku podjętych działań medycznych, lecz przestrzeganie określonych standardów co stanowić ma dla pacjenta gwarancję, że podjęte czynności są dla niego bezpieczne i mają na celu zminimalizowania ryzyka związanego z ich przeprowadzeniem.

Uchwała Rady Powiatu [...] nie wprowadza ani zasady "rezultatu" przejawiającej się w uzyskaniu pozytywnego efektu w postaci osiągnięcia pełni zdrowia, ani nie zakazuje personelowi medycznemu kierowania się zasadami etyki zawodowej określonymi przez właściwe samorządy. Stanowisko Wojewody [...] stwierdzające naruszenie ww. przepisu ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, jak również art. 39 ustawy o zawodach lekarza i dentysty czy art. 12 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej jest wadliwe i nieuprawnione, a uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego sprowadza się do interpretacji rozszerzającej.

Uchwała Rady Powiatu [...] nie pozostaje w sprzeczności także z art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym: "Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia", nie narusza także innych wskazanych przez Wojewodę [...] przepisów obowiązującego prawa. Z treści art. 38 Konstytucji wyprowadzić można wniosek o pierwszeństwie ochrony życia przed ochroną zdrowia, co także podkreśla Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r.

Wbrew stanowisku organu nadzorczego ochrona życia ludzkiego ujęta w konstytucji nie jest "względna" i nie wytycza "kierunków działania Państwa w zakresie ochrony życia jednostki", lecz nakłada na organy państwowe obowiązek podjęcia działań eliminujących bądź przynajmniej minimalizujących wszelkie zagrożenia utraty życia, w szczególności, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej." Ocena wartości życia ludzkiego nie może być przy tym przedmiotem uznania ustawodawcy lecz jest bezwzględnym imperatywem.

Rada Powiatu [...] w swojej uchwale nie podjęła się próby wskazania w jakim okresie życie ludzkie mam być chronione, nie podjęła się dookreślenia ani momentu wskazującego na początek życia ludzkiego ani jego kres, jednocześnie brak w treści uchwały zwrotu precyzującego ochronę życia "od momentu poczęcia", brak także zwrotów odwołujących się chociaż pośrednio do zakazu przerywania ciąży. Wojewoda [...] błędnie zatem uznał, iż doszło do naruszenia art. 4 a i 4 b ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży.

Z art. 2 Konstytucji - zasady państwa prawnego, wynika obowiązek zagwarantowania ochrony życia ludzkiego w każdej fazie jego rozwoju, w tym także obowiązek pełnej i bezwarunkowej ochrony życia dzieci nienarodzonych.

Wartość konstytucyjnie chronionego dobra prawnego jakim jest życie ludzkie, w tym także życie dzieci poczętych, które rozwija się w fazie prenatalnej, nie może być różnicowane. Zycie ludzkie jest wartością chronioną konstytucyjnie od momentu jego powstania.

Także w przywołanej przez organ nadzoru ustawie o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, znajduje się zapis wskazujący, iż prawo do życia podlega ochronie, w tym również w fazie prenatalnej (art. 1 ustawy).

Konstytucyjna zasada ochrony życia ludzkiego przemawia za uchyleniem przepisów dopuszczających przerywanie ciąży w okolicznościach określonych ustawą z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży. Polskie prawo, winno chronić życie każdej istoty ludzkiej - każdego człowieka, od momentu poczęcia do naturalnej śmierci. Jakiekolwiek odstępstwa od tej zasady, w szczególności z powodu upośledzenia nienarodzonego dziecka nie powinny mieć miejsca.

Zdaniem Skarżącego, Wojewoda [...] dostrzegł sprzeczność uchwały Rady Powiatu [...] z prawem w drodze zawiłej i "naciąganej" wykładni, tak kwestionowanej uchwały jak i wskazanych przez siebie przepisów prawa.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie argumentując jak w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529., w skrócie p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga nie jest zasadna.

Wojewoda [...], wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze działał na podstawie przepisu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, z późn. zm.), który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4).

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały.

Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006).

Dlatego rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady powiatu, Sąd zobowiązany był badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Przedmiotem oceny Sądu było jednocześnie ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo, a jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

W tym kontekście trzeba przypomnieć, że rozstrzygnięcie nadzorcze musi wskazywać konkretny – naruszony uchwałą organu powiatu – przepis, naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może być też wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (bądź braku) rozwiązań prawnych.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, stwierdzić należy, iż Wojewoda uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznie wykazał, iż treść zmiany § 6 statutu Szpitala Powiatowego w [...] nadana Uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012r., narusza określone przepisy prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru przedstawił obszerną argumentację, z której wynikało naruszenie konkretnych przepisów. Wprawdzie, zdaniem Sądu, nie wszystkie argumenty powoływane przez Wojewodę dawały podstawę do prostego ustalenia, iż uchwalona zmiana statutu narusza w sposób rażący przepisy, to niewątpliwe wykazano iż w sposób rażący naruszony został przepis art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z późn. zm.).

Przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy w odniesieniu do podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą w statucie określa się: nazwę podmiotu, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, siedzibę podmiotu, cele i zadania podmiotu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48 ustawy, przed upływem kadencji oraz formę gospodarki finansowej.

Z powołanego przepisu art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej wynika, że ustawodawca nie pozostawił jednostce samorządu terytorialnego tworzącej podmiot leczniczy swobody w kształtowaniu treści statutu. Zakres regulacji statutowej został odniesiony wprost do funkcjonowania podmiotu leczniczego w sposób określony w ustawie.

Zatem przedmiotowa zmiana statutu Szpitala Powiatowego w [...], w słusznej ocenie organu nadzoru, wykraczała poza zakres upoważnienia określony w przywołanym wyżej przepisie, gdyż ustawa nie daje podmiotowi tworzącemu, możliwości określania w statucie Szpitala zasad wykonywania działalności leczniczej, a szczególnie wskazania, kryterium wykonywania tej działalności.

Z regulacji prawnej o najwyższe randze w hierarchii źródeł prawa, to jest z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wynikają bowiem zasady wykonywania działalności leczniczej (art. 1 pkt 1 ustawy), zatem statut podmiotu leczniczego nie może tego obszaru normować.

Dokonana przez Wojewodę [...] wykładnia przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej wykazała jasno, że statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może dotyczyć spraw, które co do zasady uregulowane są w tej ustawie, a zwłaszcza nie może tych spraw regulować odmiennie.

Już z tej przyczyny - zdaniem Sądu podstawowej - Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...], jako sprzecznej z prawem.

Należy jednocześnie podkreślić, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie kwestionował kompetencji Rady Powiatu [...] do uregulowania ustroju podmiotu leczniczego (art. 42 ust. 1 ustawy), ale wykazał, iż w przedmiotowym przypadku doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Zarówno z motywów skargi jak i z przebiegu posiedzenia Rady na którym wprowadzono przedmiotową zmianę do statutu wynika, iż Rada Powiatu w [...]– powołując się na Konstytucyjną zasadę ochrony życia ludzkiego, kontestuje przepisy dopuszczające przerywanie ciąży w okolicznościach określonych ustawą z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. Nr 17, poz. 78, z późn. zm.).

Zdaniem skarżącego, zasada ochrony życia człowieka, od momentu poczęcia do naturalnej śmierci, uniemożliwia dokonanie zabiegu przerwania ciąży, nawet z powodu upośledzenia nienarodzonego dziecka.

W tych okolicznościach, zasadnie Wojewoda [...] stwierdził również naruszenie art. 4a i 4b ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, które wskazują, kiedy przerwanie ciąży może być dokonane oraz kiedy kobieta ma prawo do bezpłatnego przerwania ciąży w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej.

Podstawowym celem działania Szpitala Powiatowego w [...], zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu, jest wykonywanie działalności leczniczej, polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Natomiast kwestionowany zapis statutu, potencjalnie (i w szczególnych przypadkach) zawęża krąg osób uprawnionych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co określa art. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.).

Udzielanie świadczeń zdrowotnych, ma ścisły związek zarówno z prawami pacjenta jak i regulacjami odnoszącymi się do udzielania świadczeń zdrowotnych, a zatem również przywołanym w treści rozstrzygnięcia nadzorczego przepisem art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o Prawach Pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159, z późn. zm.), poprzez możliwość pozbawienia prawa do szczególnego rodzaju świadczenia zdrowotnego.

Regulacja taka, narusza również przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy ustaw: z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634, z późn. zm.), oraz z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 174, poz. 1039, z późn. zm.), albowiem uniemożliwia działanie lekarza i pielęgniarki w przypadku wskazanym w art. 4a i 4b ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży.

Skoro ratio legis przedmiotowej zmiany statutu polegało na wyłączeniu możliwości stosowania art. 4a i 4b ustawy o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży, które wskazują wprost, kiedy przerwanie ciąży może być dokonane bezpłatnie w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, to niewątpliwie Rada Powiatu [...] nie miała kompetencji do ingerencji w kwestie, w których obowiązują przepisy rangi ustawowej.

Dlatego bezpodstawny był zarzut skargi, iż Wojewoda [...] dostrzegł sprzeczność uchwały Rady Powiatu [...] z prawem, w drodze zawiłej i "naciąganej" wykładni wskazanych przepisów prawa.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.