Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 162/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3566/22 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga S. S.A. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3566/22 wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 19 lutego 2020 r. M. S., dzierżawca działki nr [...], obręb [...] w P., zawiadomił Burmistrza Gminy Żukowo o zalewaniu działki na skutek wykonania nasypu o wysokości 3m na działce sąsiedniej przez dewelopera S.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r. S. S.A. wniosła do Burmistrza Gminy Żukowo o nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom działek sąsiadujących z terenem inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że na osiedlu O. w P. dochodzi do zalewania działek wodami opadowymi jakie spływają z gruntów sąsiednich, wyżej położonych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 24 maja 2021 r. Burmistrz Gminy Żukowo zawiadomił strony, za które uznał S. S.A. (właściciela działki [...]), M. S. (dzierżawcę działki nr [..]) i Z. D. (właściciela działki nr [..]), o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych w rejonie działek o nr [..] i [..] w P.

Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr KD-1.6331.1.2021.DR Burmistrz Gminy Żukowo nakazał S. S.A. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci urządzeń umożliwiających odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z rejonu granicy pomiędzy działką nr [..] a [..] obr. P. do najbliższego zbiornika i określił termin w jakim nakaz ten powinien zostać wykonany.

W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i dokonane ustalenia. Wskazano, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej jako: ustawa), właściciel gruntu ponosi odpowiedzialność administracyjną za naruszenie stosunków wodnych na gruncie, której przesłankami są po pierwsze, stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie oraz po drugie, szkodliwe działanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Obie te przesłanki zostały w sprawie spełnione. Materiał dowodowy wskazuje, że wskutek wykonania nasypu pod budowę Osiedla O. w P., w tym na terenie działki nr [..], doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, oraz że spowodowało to szkodę na gruncie sąsiednim, tj. działce nr [..], stanowiącej grunt rolny. Szkoda ta polega na tym, że dzierżawca działki nr [..] nie miał możliwości wykonywania zabiegów agrotechnicznych i użytkowania części działki, przez co poniósł straty finansowe.

W odniesieniu do wniosków spółki o nakazanie właścicielom nieruchomości sąsiednich wykonania trwałych urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych organ I instancji stwierdził, że właściciele działek nr [..] i [...] o łącznej powierzchni 12,25 ha nie wykonywali na swoich nieruchomościach żadnych robót budowlanych ani też nie podejmowali żadnych czynności, które mogły prowadzić do naruszenia art. 234 ustawy.

Odwołanie wniosła S. S.A. zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procesowych i materialnych, kwestionując m.in. zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie jak również prawidłowość ustaleń dotyczących podmiotu odpowiadającego za naruszenie stosunków wodnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w dniu 25 listopada 2022 r. wydało decyzję, w której uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i w tym zakresie orzekło, że wykonanie nakazu powinno nastąpić do dnia 31 sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 ustawy). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 ustawy).

W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji są prawidłowe i znajdują oparcie w dowodach zgromadzonych w postępowaniu. Przed wykonaniem robót budowlanych przez spółkę spływ wody powierzchniowej odbywał się zgodnie z kierunkiem ukształtowania terenu to jest w kierunku południowo - wschodnim z terenu działek [..] i [...] oraz działek położonych wyżej działki nr [..], poprzez działkę nr [...] (przed podziałem), [...], ulicę L. w P. do istniejącego rowu melioracyjnego na terenie leśnym (dz. nr [...]).

Działki nr [..]-[..] (przed podziałem) stanowiły grunty rolne. Z opinii biegłego wynika, że pierwotne nachylenie terenu było jednostajne i bez uskoków. Tereny powstałe z działki nr [..] zostały przeznaczone pod zabudowę, a działka nr [..] stanowi drogę dojazdową. Działki nr [..] i [..] nadal są wykorzystywane rolniczo. Na teren byłej działki nr [..] (w tym także i na działkę stanowiącą obecnie działkę nr [..] sąsiadującą z działką nr [.]) nawieziono masy ziemne, co spowodowało podniesienie całego terenu i co prowadzi do zatrzymywania się wód opadowych i roztopowych na terenie działki nr [..]. Tym samym doszło do zakłócenia pierwotnego, naturalnego spływu wód powierzchniowych (dowód: ekspertyza wykonana na zlecenie Gminy Żukowo, protokół oględzin i ekspertyz z dnia 15 listopada 2021 r. - w aktach organu I instancji). Na podstawie danych z map ewidencyjnych i oględzin stwierdzono różnicę poziomów gruntu działki nr [..] w stosunku do działki nr [..] o ok. 0,80 m (protokół oględzin i ekspertyz z dnia 19 lipca 2021 r. - w aktach organu I instancji).

Kolegium nie podzieliło zarzutów spółki podniesionych w odwołaniu. W kwestii naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", przez wadliwe uznanie, że dzierżawca może być stroną w postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych i niezastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Kolegium wskazało, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, postępowanie w sprawie zostało wszczęte "na wniosek dzierżawcy działki nr [..] w P. p. M. S. oraz spółki". Rzeczywiście dzierżawcy nie przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu, jednak jednocześnie w sprawie możliwe jest także przyjęcie, że postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku spółki z dnia 9 marca 2021 r. bądź wszczęte z urzędu na podstawie informacji pochodzących od M. S. lub pracowników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o prawdopodobnym naruszeniu prawa. W ocenie Kolegium eliminacja zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania w sytuacji gdy i tak w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania stanowiłaby nadmierny formalizm. Nie wydaje się także celowe uchylanie decyzji tylko po to by organ I instancji mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w związku z wnioskiem M. S., a następnie wszczynał postępowanie z urzędu. Z tego też względu organ odwoławczy nie podzielił tego zarzutu spółki.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie w rzetelny sposób stanu faktycznego sprawy i pominięcie zgłaszanego przez spółkę naturalnego zagłębienia terenu występującego w miejscu granicy działek Kolegium podkreśliło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy stanowisku spółki. Kwestia zalewania nieruchomości sąsiadujących z terenem osiedla pojawiła się od momentu jego budowy. Na zalewanie nieruchomości jako następstwo robót budowalnych wskazywał właściciel działki nr [..] w P. F. H. w mailu z dnia 23 maja 2020 r., a także potwierdziły to oględziny pracowników Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (notatka z dnia 3 czerwca 2020 r. - k. 7 akt organu I instancji). Trafność tych spostrzeżeń potwierdza także opinia rzeczoznawcy sporządzona na zlecenie organu I instancji i oględziny nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że zastosowanie art. 234 ustawy może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy właściciel nieruchomości sąsiednich podejmie jakiekolwiek działania, których skutkiem jest zmiana kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych lub kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich bądź też gdy odprowadza wody oraz wprowadza ścieki na grunty sąsiednie. Z akt sprawy wynika, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem osiedla nie podejmowali żadnych działań lub czynności w następstwie których mogłyby dojść do wymienionych w przywołanym przepisie skutków, stąd żądanie spółki dotyczące nałożenia na nich obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie było zasadne.

W odniesieniu do zarzutu spółki, że wykonanie robót budowlanych nastąpiło zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacjami projektowymi - słusznie Burmistrz Gminy Żukowo przyjął, że zastosowanie art. 234 ustawy nie jest uzależnione od tego czy szkoda nastąpiła w następstwie działań legalnych czy nielegalnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła S. S.A., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez:

wadliwe uznanie, że dzierżawca terenu posiada interes prawny w możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [..], a tym samym uznanie, że posiada legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym,

wadliwe uznanie, że dyspozycja normy prawnej wyrażonej w art. 234 ustawy stanowi normę prawa materialnego, na podstawie której dzierżawca terenu może żądać skutecznie czynności organu, pomijając całkowicie fakt, iż dzierżawca terenu posiada wyłącznie interes faktyczny we wszczęciu takiego postępowania, co z uwagi na brzmienie art. 28 k.p.a. nie może spowodować, iż dzierżawcy terenu można było przypisać status strony omawianego postępowania administracyjnego,

dokonanie błędnego w swych założeniach ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, uznając, iż w efekcie prowadzonych prac budowalnych przy budowie Osiedla, dzierżawca działki nr [..] poniósł szkodę w postaci braku możliwości wykonania zabiegów agrotechnicznych i użytkowania części tej działki, przez co poniósł straty finansowe, tym samym nie uwzględniając istotnego naruszenia art. 28 k.p.a. oraz faktu, iż dzierżawca terenu nie legitymuje się interesem prawnym umożlwiającym mu wszczęcie i uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu, a tym samym na skutek toczącego się postępowania nie może dojść do stwierdzenia, iż na jego rzecz nastąpiła szkoda - takie stwierdzenie może jedynie nastąpić co do właściciela nieruchomości,

przyznaniu przez organ wprost, że uznanie za podstawę wszczęcia postępowania z wniosku M. S. (dzierżawcy) z dnia 19 lutego 2020 roku prowadziłoby do konieczności uchylenia decyzji i umorzenia poprzedzającego jej postępowania, a także uznaniu przez organ iż jest to "nadmierny formalizm", podczas gdy takie postępowanie organu jest naganne, bezpodstawne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa,

co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 ust. 3 ustawy poprzez brak określenia jakie urządzenia zapobiegające szkodom ma wykonać S. S.A. podczas gdy w zapytaniu ofertowym dotyczącym wykonania ekspertyzy z dnia 20 września 2021 r. sformułowanym przez Burmistrza Gminy Żukowo, pojawiło się wprost takie zapytanie, a firma sporządzająca ekspertyzę udzieliła takiej odpowiedzi wskazując na potencjalny sposób rozwiązania problemu (choć w ocenie skarżącej nadal nieprecyzyjne), co powoduje, że decyzja Burmistrza Gminy Żukowo była niewykonalna i nienadająca się do wyegzekwowania już w chwili jej wydania i pozostawienie jej w takim kształcie przez Kolegium sprawia, iż jej niewykonalność i nieegzekwowalność ma charakter trwały,

co w efekcie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Gminy Żukowo w części z jednoczesnym brakiem rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie podczas gdy odwołanie złożone przez S. S.A. dotyczyło całości decyzji Burmistrza Gminy Żukowo, a więc w wydanej przez Kolegium decyzji powinno się znaleźć precyzyjne rozstrzygnięcie odnoszące się do całości złożonego odwołania,

naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez:

pominięcie zgłaszanego przez spółkę faktu zalewania terenu osiedla O. przez działkę nr [..] zarówno wodami opadowymi jak i roztopowymi i tym samym tworzenie się na granicy działki rozlewiska, podczas gdy takie zgłoszenie zostało przez spółkę dokonane,

przyjęcie, bez potwierdzenia tego w zgromadzonym materiale dowodowym, że nastąpiło na terenie inwestora "wykonanie nasypu pod Osiedle", jak i samą działkę [...], podczas gdy z analizy sporządzonych map do celów projektowych jednoznacznie wynika, iż na granicy działki nr [..] i [...] występuje naturalne obniżenie terenu, a posadowienie zaprojektowanych budynków nastąpiło dopasowując rzędne terenu do całości zamierzenia, różnicując je w taki sposób, aby gromadzenie wód opadowych następowało w granicach działek inwestora,

przyjęcie, bez potwierdzenia tego w zgromadzonym materiale dowodowym, że od momentu realizacji inwestycji osiedla O. dochodzi do tworzenia się zastoin wody na granicy działek nr [..] i [...], podczas gdy nie zostało zbadane jak długo trwa umowa dzierżawy dotycząca działki nr [..], jak wyglądała działka nr [..] przed rozpoczęciem inwestycji, itd., a ponadto organ oparł się na twierdzeniach właściciela działki nr [..] –F. H. (który wysłał jedynie maila, a nie był przesłuchany jako świadek w toku postępowania, co mogłoby potwierdzić chociażby jego tożsamość), a także na piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (gdzie twierdzenia w niniejszym piśmie wzajemnie się wykluczały),

przyjęcie przez organ, bez wskazania na jakich dowodach oparł swoje twierdzenia, że naturalny spływ wody powierzchniowej następował zgodnie z kierunkiem ukształtowania terenu poprzez działkę nr [...] do istniejącego rowu melioracyjnego, tym samym twierdząc, że określony kierunek spływu wód nie został zakwestionowany przez strony postępowania, w tym skarżącego,

brak wskazania na jakiej podstawie organ stwierdził, że na gruncie należącym do S. S.A. wykonano nasypy pod budowę całego zamierzenia inwestycyjnego jak i drogi na obszarze działki [..], podczas gdy organ w tym zakresie nie powołał się na specjalistyczne opinie w zakresie hydrologii i geologii gruntu,

naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie przez organ treści uzasadnienia w sposób chaotyczny, bez wskazywania konkretnych dowodów, na których oparł swoje twierdzenia oraz przede wszystkim przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez:

uznanie, że nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie działki nr [..], przez dokonanie przez S. S.A. na terenie działki nr [..] jak i całym terenie osiedla O. zmian kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy wody opadowe i roztopowe, które powstają na terenie działek należących do S. S.A. zagospodarowywane są w ramach zaprojektowanych i wykonanych urządzeń wodnych, a zastoiny wodne powstają wyłącznie ze względu na naturalne ukształtowanie terenu działki nr [..],

• uznanie, iż zmiana stosunków wodnych na działce nr [..] powstała na skutek zmiany stanu wody na gruncie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody ze względu na zaburzenie jej naturalnego przepływu wód gruntowych przez teren działki [..], podczas gdy zastoiny na granicy działek powstają ze względu na naturalne obniżenie rzędnych terenu na tym obszarze, co potwierdzają dane oznaczone na mapach do celów projektowych, którymi dysponuje S. S.A., oraz brak wykonania jakichkolwiek urządzeń wodnych umożliwiających zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki nr [..];

7) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez:

• jego niezastosowanie w stosunku do właścicieli działek sąsiednich, w tym właściciela działki nr [..] i nienakazanie zaprzestania działań polegających na odprowadzaniu wód opadowych na grunty sąsiednie należące do spółki,

pominięcie, iż ustalenia dotyczące możliwości negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie, może nie mieć żadnego związku z prowadzeniem prac budowlanych na terenie tych nieruchomości, a przede wszystkim z brakiem zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w granicach przedmiotowych działek i tym sposobem odprowadzanie — spływ nieuregulowanych wód na działki sąsiednie, tym samym powodując naruszenie stosunków wodnych na działkach należących do S. S.A.;

8) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 ust. 3 ustawy poprzez:

przyjęcie, że spółka, realizując zamierzenie inwestycyjne i zagospodarowując działkę nr [..], dokonała zmiany stanu wody na swoim gruncie, tym samym wpływając szkodliwie na grunty sąsiednie, co organ upatruje w tworzeniu się na terenie działki nr [..] rozlewiska, tym samym nie biorąc pod uwagę stanowiska wyrażonego przez organ architektoniczno-budowlany (PINB) podczas oględzin terenowych w dniu 22 marca 2021 roku, w zakresie stwierdzenia iż z uwagi na ukształtowanie terenu, wody opadowe i roztopowe z niezabudowanych działek nr [..] i [..] w P. spływają na teren Osiedla tworząc na granicy z tym Osiedlem potężne zastoisko wodne. Wody z rozlewiska wpływają na teren osiedla,

nieuwzględnienie faktu, że wody opadowe i roztopowe z terenu Osiedla odprowadzane są do odpowiednio zaprojektowanych i wykonanych urządzeń wodnych służących do ich zagospodarowania na terenie Osiedla, przez co nie dochodzi do zmiany stanu wody na gruncie, a tym bardziej nie dochodzi do zmiany kierunku i natężenia odpływu wód, a w konsekwencji nie dochodzi do powstania szkody na terenie działki nr [..], biorąc pod uwagę naturalnie występujące ukształtowanie terenu,

wadliwe przyjęcie, iż realizacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 3 marca 2006 r. przez Radę Miejską Żukowo (Uchwała nr XLI/669/2006), obejmująca omawiane działki, a dotycząca spójnego systemu gospodarki wodami gruntowymi i powierzchniowymi biorąc pod uwagę tereny przyległe dotyczy wyłącznie działek należących do spółki, a nie wszystkich nieruchomości objętych uchwałą, poprzez doprecyzowanie, iż każdy z przedmiotowych właścicieli nieruchomości przy projektowaniu zagospodarowaniu terenu swojej działki powinien zabezpieczyć odpływ wód opadowych na własnej działce, co S. S.A. uczyniła zagospodarowując całość wód opadowych na terenie Osiedla, poprzez wykonanie trwałych urządzeń wodnych, w tym zbiornika retencyjnego.

Stawiając powyższe zarzuty spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2023 r. stanowisko w sprawie zajął również uczestnik postępowania Z. D. wnosząc o oddalenie skargi. Wskazał, że jest właścicielem działek nr [..] i nr [..] położonych w P. od 1970 roku. Pole to było cały czas użytkowane rolniczo. Nigdy nie stała tam woda. Problemy z wodą zaczęły się dopiero wtedy, gdy deweloper S. rozpoczął prace budowlane. Deweloper podniósł teren pod swoją budowę i uszkodził drenarkę. Od tej pory zamiast pola jest jezioro, w związku z czym brak jest możliwości wykorzystania tych terenów pod uprawę. Podkreślił, że przez lata uprawiania ziemi nie prowadzono na tym terenie żadnych prac budowlanych ani melioracyjnych. Nie przebudowywał i nic nie robił z tym terenem oprócz obróbki ziemi w celach rolniczych. Nie trzeba być fachowcem, żeby zobaczyć, że ziemia na działce [...] została podniesiona.

W piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. S. S.A. poinformowała, że w dniu 30 czerwca 2023 roku dokonała zbycia udziałów w wysokości 199/200 w prawie własności działek nr [..]-[..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w powyżej zakreślonych ramach Sąd uznał ją za niezasadną.

Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób skutkujący nieważnością decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten skarżąca oparła na twierdzeniu, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek dzierżawcy działki nr [..] obręb P., któremu nie przysługuje legitymacja czynna.

Prawidłowe są wywody skargi wskazujące, że dzierżawcy nieruchomości nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o nakazanie właścicielowi gruntu sąsiedniego przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 2233). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1261/14, że sytuacja prawna dzierżawcy w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych przedstawia się podobnie do uprawnień przysługujących dzierżawcy w sprawach dotyczących udzielania pozwolenia na budowę, czy też ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawach tych - jak się jednolicie przyjmuje - dzierżawcy nieruchomości stanowiącej nieruchomość sąsiadującą z terenem, na którym jest prowadzona inwestycja, nie przysługuje legitymacja procesowa do udziału w postępowaniu dotyczącym tejże inwestycji. Co prawda przywołane orzeczenie NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1261/14 zapadło pod rządami prawa wodnego z 2001 r., jednak zachowuje ono aktualność.

Zgodzić się zatem należy ze spółką, że M. S., jako dzierżawcy działki nr [..], nie przysługiwała legitymacja procesowa do występowania w postępowaniu w charakterze strony a tym samym do złożenia wniosku skutecznie inicjującego postępowanie. Sam ten jednak fakt nie oznacza jeszcze, że postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte a wydana decyzja jest nieważna. Jak bowiem wynika z art. 234 ust. 3 ustawy, postępowanie w sprawie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wszczyna się z urzędu lub na wniosek. Wszczęcie zatem postępowania w tej sprawie leżało w kompetencjach Burmistrza Gminy Żukowo nawet wówczas, gdyby żaden wniosek nie został złożony.

Z pisma Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 24 maja 2021 r. stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie wynika jednoznacznie w jakim trybie następuje wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu swojej decyzji natomiast organ ten wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. S. i – co istotne – spółki. Skarżąca bowiem również wniosła pismem z dnia 9 marca 2021 r. "o nakazanie wykonania urządzeń zapobiegający szkodom", choć wskazywała na inny podmiot odpowiedzialny za naruszenie stosunków wodnych. Biorąc zatem pod uwagę, że wniosek o wszczęcie postępowania złożyła także spółka jak i możliwość wszczęcia przez Burmistrz Gminy Żukowo postępowania z urzędu uznać należy, że mimo iż M. S. nie mógł żądać wszczęcia postępowania w tej sprawie, zostało ono skutecznie wszczęte.

Błędne uznanie przez organ M. S. za stronę postępowania nie wywołało również żadnych innych negatywnych dla wyniku postępowania skutków. Nie podejmował on w toku postępowania czynności wpływających na bieg postępowania, tj. w szczególności nie składał środków zaskarżenia. W postępowaniu udział brał również właściciel działki nr [..] Z. D. Zarzucane zatem przez stronę skarżącą naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu M.S. za stronę postępowania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez takie sformułowanie rozstrzygnięcia Kolegium, które ogranicza się wyłącznie do uchylenia decyzji organu I instancji w części przy jednoczesnym braku utrzymania tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie.

Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zagadnienie interpretacji art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w kontekście zagadnienia uchylenia przez organ odwoławczy decyzji w części i orzeczenia reformatoryjnego w tej części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, pozostaje przedmiotem sporów interpretacyjnych w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym zarysowały się dwie linie orzecznicze, przeanalizowane i opisane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 821/21.

W pierwszym z wyrażanych w tym zakresie stanowisk akcentuje się, że osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości albo w części), zaś w drugiej rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji w zakresie objętym uchyleniem, a wskazane elementy mają charakter obligatoryjny rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy natomiast nie jest zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji (może orzec w tym zakresie ale nie musi). Stanowisko to jest poparte przede wszystkim literalną wykładnią przepisów art. 138 k.p.a. Zwraca się bowiem uwagę nie tylko na brzmienie samego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz także podaje się, iż jednoczesne powołanie w podstawie prawnej pkt 1 tej regulacji pozostawałoby w sprzeczności z konstrukcją art. 138 k.p.a., gdyż przepisy tam zawarte, stanowiące podstawę rozstrzygania przez organ odwoławczy, mają charakter alternatywny na co wskazuje użyte w nich słowo "albo" (alternatywa rozłączna). Ponadto zwolennicy tego stanowiska zwracają też uwagę na znaczenie uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. Wskazują bowiem, że orzeczenie organu, iż uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Przy czym – co już wyżej zaakcentowano ale co należy raz jeszcze podkreślić – rozważane stanowisko nie opiera się na kategorycznym stwierdzeniu przez jego zwolenników, że w takim przypadku dodatkowe rozstrzygnięcie mieszczące się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – tj. utrzymanie w mocy pozostałej (nieuchylonej) część decyzji – jest w ogóle niedopuszczalne, lecz podkreśla się, że organ odwoławczy nie jest zobowiązany, lecz jest jedynie uprawniony do zawarcia takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16; z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 191/15; z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 670/18; z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1226/19).

Z kolei według drugiego stanowiska organ odwoławczy, uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym, dotyczącym tylko części decyzji organu I instancji, ale również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej (nieuchylonej) części decyzji, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wykazując trafność takiego właśnie stanowiska interpretującego powinność orzeczniczą organu odwoławczego i formułowanie treści wydawanego przezeń rozstrzygnięcia w świetle art. 138 § 1 k.p.a. jego zwolennicy odnoszą się przede wszystkim do konieczności stosowania systemowej wykładni tego uregulowania, ze szczególnym zwróceniem uwagi na realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Podkreśla się bowiem, że przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, zaś jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku, zaś wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, przedstawia ono sposób zakończenia postępowania w danej instancji. To w rozstrzygnięciu decyzji, a nie innych jej elementach, dokonuje się konkretyzacja prawa, dlatego rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, lecz winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie jest w istocie rezultatem dokonanego przez ten organ aktu subsumcji stanu faktycznego pod normy prawa powszechnie obowiązującego. Zachodzi zatem konieczność zdecydowanego rozróżnienia tak pojmowanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.), w którym organ co najwyżej ujawnia przeprowadzony proces subsumcji, wskazując na faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Tych elementów decyzji nie sposób ze sobą utożsamiać, a zatem nie jest dopuszczalne, aby o części uprawnień lub obowiązków rozstrzygano w sentencji decyzji, a o pozostałej części w jej uzasadnieniu. Brak orzeczenia w osnowie decyzji o całości sprawy stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz takie działanie należy również zakwalifikować jako nie służące pogłębianiu zaufania obywateli do organów władzy publicznej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 § 1 k.p.a.). Zwolennicy omawianego stanowiska na jego poparcie odwołują się także do art. 15 k.p.a. formułującego zasadę dwuinstancyjności oraz do ukształtowanego w celu realizacji tej zasady na gruncie k.p.a. modelu postępowania odwoławczego (art. 127 i nast. k.p.a.). Wyrażona bowiem w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ II instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu I instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie ma ono charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Zakres działania, do jakiego jest w tym względzie zobowiązany organ odwoławczy, wyznaczają granice sprawy zakreślone zaskarżonym rozstrzygnięciem, a jednocześnie - z uwagi na oparcie postępowania odwoławczego na zasadzie skargowości – granice zaskarżenia wynikające ze złożonego środka odwoławczego. W sytuacji zatem, w której zaskarżono odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną w całości, organ II instancji powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji, a przemawia za tym także potrzeba zapewnienia efektywności tego środka zaskarżenia, przejawiająca się w obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy całokształtu wynikających z niego żądań. Jednocześnie – odnosząc się do stanowiska przeciwnego - zwraca się także uwagę, że nie do zaakceptowania wydaje się być pogląd przeciwników w sporze, zgodnie z którym organ II instancji wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, nie jest obowiązany – ale jest jedynie uprawniony – do orzekania o pozostałej (nieuchylonej) części decyzji organu I instancji, wskazując na niedopuszczalną w istocie uznaniowość w kształtowaniu rozstrzygnięcia po stronie organu odwoławczego, która nie tylko nie wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., lecz budzi poważne wątpliwości z procesowego oraz materialnoprawnego punktu widzenia (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., sygn. akt III AZP 11/86, PiP 1989/8/147 oraz J. Wilczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1260/16, ZNSA 2018/4/179-188; a także wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96; z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15; z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1086/20).

Mając na uwadze powyższy dwugłos w orzecznictwie Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w części i orzeczenie reformatoryjne w tej części, przy braku wypowiedzi w sentencji decyzji co do pozostałej części decyzji pierwszoinstancyjnej, nie stanowiło naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu odwoławczego. Orzeczenie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć, oznacza że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zgodnie z pierwszym z przytoczonych wyżej poglądów. Organ nie jest zatem obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, pod warunkiem wszakże, że zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony i że organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie. O tym świadczy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym rozważono wszystkie okoliczności tej sprawy, w tym zarzuty i argumenty skarżącej zgłoszone w odwołaniu.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych kwestii zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu pierwszej instancji zyskała przymiot ostateczności. W okolicznościach tej sprawy sposób sformułowania przez Kolegium sentencji decyzji, który w świetle części poglądów doktryny i orzecznictwa jest dopuszczalny i który znajduje oparcie w językowym brzmieniu przepisu art. 138 § 1 k.p.a., nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 234 powoływanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne o treści:

"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.

5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt".

Z powyższego wynika, że przesłankami poniesienia przez właściciela gruntu odpowiedzialności administracyjnej za zmianę stosunków wodnych na gruncie w świetle art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest stwierdzenie:

1) zmiany stanu wody na gruncie oraz

2) szkodliwego oddziaływania takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie.

Zmiana stanu wody na gruncie, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 191/16, wyrok WSA w Lublinie z 23 maja 2017 r. II SA/Lu 1134/16).

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest zatem ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich.

Ustalenie powyższych okoliczności następuje w postępowaniu, w którym w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych, co do zasady, wymagają wiadomości specjalnych. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy pozwalających na ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodą (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1495/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 407/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 138/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 373/14).

W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy Żukowo została poprzedzona przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Sąd podziela dokonaną przez organy ocenę tego dowodu jako wiarygodnego, kompletnego i rzeczowego. W pkt 5 ekspertyzy dokonano opisu stanu poprzedniego i obecnego. Wskazano, że "działka nr ewid. [..] powstała na skutek podziału działki nr ewid. [..] położonej w obrębie P. (...) Wcześniej na działce nr ewid. [..] znajdowało się pole orne, wykorzystywane do celów rolniczych. Działka ta jest przeznaczona pod drogę umożliwiającą wjazd na nowo budowane osiedle O. (...) Teren całej działki nr ewid. [..], której po wydzieleniu działka nr ewid. [..] stanowiła część, charakteryzował się znacznym nachyleniem terenu w kierunku południowo-zachodnim. (...) Działka nr ewid. [..] obręb P. zarówno przed wszczęciem postępowania jak i obecnie wykorzystywana była do celów rolniczych i nie dokonano żadnych zmian w ukształtowaniu terenu, które mogły by wpływać na stosunki wodne. (...) Wody opadowe i roztopowe z całego terenu, a w szczególności z działek nr ewid. [..] i nr ewid. [..] objętych tym postępowaniem spływały zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Problem powstał, gdy rozpoczęto prace na działce nr ewid. [...] w związku z rozpoczęciem całej inwestycji budowy osiedla O. Na działce nr ewid. [..] tworzą się zastoiska wodne spowodowane wykonanymi robotami ziemnymi na działce nr ewid. [..]".

W ramach wniosków i zaleceń wskazano w ekspertyzie, że "działania na działce nr ewid. [..] polegające na wykonaniu robót ziemnych oraz utworzeniu drogi wewnętrznej osiedla O. przez dewelopera - Firmę S. S.A. doprowadziły do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jest to ewidentne zaburzenie względem poprzedniego - naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych. Działania te polegają na podniesieniu całego terenu (również działki nr ewid. [..]) co w konsekwencji powoduje zatrzymanie się wód opadowych i roztopowych na działce nr ewid. [..] w P. Na działce nr ewid. [..] tworzą się zastoiska wód uniemożliwiając tym samym właściwe i normalne wykorzystanie tej działki w celach rolniczych. (...) naturalny (pierwotny) stan na działkach objętych postępowaniem oraz sąsiednich był taki, że działki te były prawidłowo odwodnione przez dreny i wykorzystywane były do celów rolniczych. Nachylenie całego terenu było jednostajne i bez uskoków (jak obecnie - po "makroniwelacji" terenu osiedla). Jest to ewidentne naruszenie oraz zaburzenie stosunków wodnych na działkach objętych tym postępowaniem. Zaprojektowany i wykonany zbiornik chłonno-odparowujący na terenie nowo budowanego osiedla ma za zadanie jedynie przyjąć wody opadowe i roztopowe z powierzchni dróg wewnętrznych osiedlowych. Każdy z właścicieli działek na osiedlu zgodnie z dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę wody opadowe i roztopowe musi zagospodarować we własnym zakresie (również z powierzchni dachów). Wody spływające z działek położonych powyżej samego osiedla tj. np. działki nr ewid. [..] powinny być sprowadzane urządzeniami wodnymi - takimi jak dreny, na tereny działek niżej położonych i dalej, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu oraz stanem przed wykonaniem zmian na działkach osiedla (między innymi działka nr ewid. [..]). (...) W tym konkretnym postępowaniu, w naszej opinii należy wydać decyzję administracyjną stwierdzającą zaburzenie stosunków wodnych przez właścicieli działki nr ewid. [..] ze szkodą dla właściciela działki nr ewid. [..] w P. Naruszenie doszło na skutek podniesienia terenu działki nr ewid. [..] (i całego terenu osiedla) oraz prawdopodobnego uszkodzenia/zapchania systemu drenażu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z działek położonych wyżej (między innymi z działki nr ewid. [..]) przez działkę nr ewid. [..] (oraz wszystkie działki na terenie nowo powstającego osiedla O.) dalej na teren działek położonych poniżej (tj. np. dz. nr ewid. [..]). Taki był stan pierwotny – naturalny".

Powtórzyć należy, że opinia biegłego jest podstawowym dowodem ustalenia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach i jakie są tego przyczyny. W niniejszej sprawie taka opinia została sporządzona przez osoby posiadające niezbędną wiedzę specjalistyczną – w skład zespołu wchodził m.in. specjalista z zakresu hydrotechniki. Z treści opinii jednoznacznie wynika, że okolicznościami powodującymi zmianę stanu wody na gruncie są przeobrażenia terenu związane z realizacją osiedla O. Biegły stwierdził również m.in., że przed rozpoczęciem budowy teren charakteryzował się niekorzystnymi warunkami gruntowo-wodnymi, w związku z czym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru (uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 3 marca 2006 r. nr XLI/669/2006) nakazuje zapewnić spójny system gospodarki wodami gruntowymi i powierzchniowymi (np. wykonanie drenaży, melioracji itp.) biorąc pod uwagę uwarunkowania terenów przyległych. Biegły zauważył, że "przy wykonywaniu robót ziemnych na działce nr ewid. [..] nadmiar gruntu z wykopu tworzy "hałdy" zatrzymujące naturalny spływ wód opadowych i roztopowych z działek położonych wyżej, tworząc przy tym zastoiska wodne na tych działkach" (str. 9 opinii).

W konsekwencji nie sposób podzielić podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Ani jeden dowód w sprawie nie podważa ustaleń wynikających z opinii biegłego, że do czasu rozpoczęcia budowy osiedla wody opadowe i roztopowe z całego terenu, a w szczególności z działek nr ewid. [..] i nr ewid. [..] (przed podziałem) spływały zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Dowodu takiego w szczególności nie przedstawia skarżąca, ograniczając się wyłącznie do kwestionowania dowodu w postaci maila F. H. i zarzucania, że nie ustalono, jak wyglądała działka nr [..] przed rozpoczęciem inwestycji (pkt 4 zarzutów skargi). Zarzuty te jednak pozostają gołosłowne. Opinia biegłego przedstawia miarodajne ustalenia dotyczące stanu wody na gruncie przed rozpoczęciem budowy osiedla (stan wyjściowy), zmieniony aktualnie stan wody oraz związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaistniałą zmianą a podjętą na działce [..] budową osiedla.

Fakt zalewania terenu osiedla O. wodami opadowymi i roztopowymi z działki nr [..] i tworzenia się na granicy działek rozlewiska nie został pominięty, przeciwnie, jest on niekwestionowany. Pytaniem pozostawało natomiast to, kto jest odpowiedzialny za ten stan rzeczy, a ściśle rzecz ujmując, odpowiednio do art. 234 ust. 3 ustawy, jaki podmiot dokonał zmiany stanu wody, przez którą to zmianę, jak wskazano wyżej, rozumie się każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Przed rozpoczęciem budowy osiedla żaden z właścicieli nieruchomości nie zgłaszał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla ich posesji na przedmiotowym terenie. Nie jest też sporne, że na działce nr [..] nie były wykonywane żadne prace, poza pracami rolnymi, które nie wpływały na zmianę stanu wody. Z materiału dowodowego, w szczególności z opinii biegłego, jednoznacznie wynika, że to na skutek prac przy budowie osiedla skutkujących przeobrażeniem terenu doszło do zaburzenia naturalnego przepływu wód gruntowych, czyli do zmian stanu wody w rozumieniu art. 234 ust. 3 ustawy. Twierdzenia zatem skarżącej, że wykonane przez nią prace nie miały żadnego wpływu na zmianę stanu wody, a jedyną przyczyną powstawania zastoin wodnych jest naturalne ukształtowanie terenu działki nr [..], jest sprzeczne z materiałem dowodowym, w szczególności z opinią biegłego i nie mogło zostać uwzględnione, nie będąc popartym jakimkolwiek miarodajnym dowodem. Gdyby było tak, jak skarżąca twierdzi, to również zanim doszło do rozpoczęcia budowy osiedla na działce [..], położnej poniżej działki nr [..], tworzyłyby się zastoiska wody, a żaden dowód w sprawie na to nie wskazuje.

Strona nie podważyła również w żaden sposób ustalenia, że wskutek dokonanych przez nią zmian stanu wody właściciel działki nr [..] poniósł szkodę. Wskutek bowiem zalegania wody na działce nr [..] nie jest możliwe wykorzystywanie jej zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem na działalność rolniczą.

Wobec ustalenia, że spółka będąca w dacie podejmowania decyzji właścicielem działki [..] dokonała wskutek prac przy budowie osiedla zmiany stanu wody polegającego na zaburzeniu naturalnego przepływu wód gruntowych, zasadne było nałożenie na nią na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Okoliczność, że na terenie osiedla zaprojektowano i wykonano zbiornik chłonno-odparowujący oraz że każdy z właścicieli działek na osiedlu zgodnie z dokumentacją projektową oraz pozwoleniem na budowę wody opadowe i roztopowe musi zagospodarować we własnym zakresie, nie zmienia faktu, że rozwiązania te okazały się niewystarczające dla zapewnienia odpowiedniego odprowadzania poza teren osiedla wód spływających z działek położonych powyżej samego osiedla. Na spółce ciąży zatem obowiązek wykonania urządzeń sprowadzających te wody na tereny działek niżej położonych i dalej, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu oraz stanem przed wykonaniem zmian na działkach osiedla.

Nie było w sprawie żadnych podstaw do nakładania obowiązków wykonania urządzeń wodnych na właściciela działki nr [..], skoro to skarżąca doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie i to wobec niej zachodzą przesłanki z art. 234 ust. 3 ustawy do nałożenia na nią obowiązków wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 234 ust. 3 ustawy poprzez brak określenia jakie urządzenia zapobiegające szkodom ma wykonać S. Zgodnie z decyzją z dnia 27 maja 2022 r., na skarżącą został nałożony obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym po wykonaniu nasypu budowlanego pod osiedle O. "w postaci urządzeń umożliwiających odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z rejonu granicy pomiędzy działką nr [..], a [..] obr. P. do najbliższego odbiornika". Obowiązek nałożony na skarżącą został w ocenie Sądu wystarczająco jasno określony. Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, z art. 234 ust. 3 ustawy nie wynika, aby organ miał obowiązek wskazania konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, jakie mają być wykonane. Sąd podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 299/17, wyrażonym wprawdzie na gruncie art. 29 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469), ale mającym odniesienie również do obecnie obowiązującej regulacji, że jej istotą jest nakazanie stronie wyrządzającej szkodę wykonania takiego urządzenia, które uniemożliwi dalsze jej wyrządzanie, a drugorzędne znaczenie ma wykazywanie konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom. Najistotniejszy jest bowiem efekt działań podjętych przez właściciela gruntu, to jest uniemożliwianie wyrządzania dalszych szkód gruntom sąsiednim. W tym kontekście organ w sposób wystarczająco precyzyjny określił w decyzji, że skarżąca zobowiązana jest do wykonania urządzeń umożliwiających odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych z rejonu granicy pomiędzy działką nr [..], a [..] obr. P. do najbliższego odbiornika. Jednocześnie ze sporządzonej w sprawie opinii biegłego wynika, jakie to mogą być konkretne rozwiązania. Wskazano, że należałoby wykonać odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego wzdłuż działki nr ewid. [..] odbierającego nadmiar wód z terenu działki nr ewid. [..]. Wody zgromadzone w nowo wykonanym rowie (wzdłuż działki nr ewid. [..]) muszą być zgodnie z ukształtowaniem terenu odprowadzane na tereny poniżej położone poprzez wprowadzenie ich do systemu drenażowego działek położonych niżej. Dopiero całość zastosowanych rozwiązań będzie gwarantowało właściwe i kontrolowane odprowadzenie i rozprowadzenie wód opadowych i roztopowych z całego terenu działek objętych tym postępowaniem oraz działek sąsiednich. W przypadku realizacji robót ziemnych i natrafieniu na istniejący drenaż, należy bezwzględnie pozostawić go w nienaruszonym stanie.

Okoliczność, że w dniu 30 czerwca 2023 roku spółka dokonała zbycia udziałów w wysokości 199/200 w prawie własności działek nr [..]-[..] jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Istotne jest to, że skarżącą w dacie wydawania decyzji organu odwoławczego pozostawała wyłącznym właścicielem działki [..], co oznacza, że określony w decyzji nakaz skierowany został do właściwego podmiotu. Zmiany w sferze właścicielskiej, które zaszły już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mają wpływu na ocenę jej legalności.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, skupiając się na najistotniejszych kwestiach. To, że argumentacja organu satysfakcjonuje skarżącej, nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).