Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 357/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie WSA Andrzej Góraj Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi D. W. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia i mianowania na równorzędne stanowisko uchyla zaskarżony rozkaz personalny w całości oraz uchyla utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w M. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), D. W. - policjanta Wydziału [...], z dniem [...] listopada 2014 r. zwolnił zajmowanego stanowiska, przeniósł z urzędu i z dniem [...] grudnia 2014 r. mianował na stanowisko równorzędne policjanta [...] Komisariatu Policji w [...] z dotychczasowymi składnikami uposażenia.

Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności

W uzasadnieniu podał, iż rozkazem organizacyjnym nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dniem [...] grudnia 2014 r. dokonano zmiany dotychczasowej struktury organizacyjnej, a co za tym idzie, dotychczas zajmowane przez policjanta stanowisko zostało włączone strukturę Zespołu [...] Komisariatu Policji w [...]. Rygor natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił interesem społecznym wynikającym z potrzeby zapewnienia ciągłości funkcjonowania Policji i wykonywania jej ustawowych zadań.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego D. W. wniosła o jego uchylenie w całości jako krzywdzącego ją i jej rodzinę oraz przywrócenie na poprzednio zajmowane stanowisko.

W uzasadnieniu podała, że ciężar opieki nad dziećmi - pięcioletnią córką i rocznym synem - spoczywa głównie na niej, zaś przy obecnym systemie służb, włączając w to dojazdy, ma niewiele czasu dla dzieci, co powoduje zacieranie więzi między matką a dziećmi. Ponadto uciążliwość dojazdów przekłada się na zmęczenie, a to z kolei na efektywność w służbie. Odwołująca powołała się na swoje kwalifikacje zdobyte w ciągu służby oraz przygotowanie pedagogiczne, przydatne na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Ponadto wskazała na przepisy art. 178 § 2 i art. 187 § 1 Kodeksu pracy dotyczące uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, które winny obowiązywać również funkcjonariuszy Policji.

Zauważyła także, że przedmiotowy rozkaz nie mógł być wydany [...] listopada 2014 r., skoro dopiero w dniu [...] grudnia zlikwidowano zajmowane przez nią stanowisko.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 32 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Przytoczył także treść art. 25 ust. 1 ww. ustawy, który nakłada na policjantów obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej. Wskazał również na administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego policjanta, którego istotą jest dyspozycyjność.

Organ stwierdził, iż Komendant Powiatowy Policji w [...], zwalniając D. W. zajmowanego stanowiska, przenosząc i mianując na stanowisko równorzędne w jednostce organizacyjnej objętej terytorialnym zasięgiem działania Komendy Powiatowej Policji w [...], działał w ramach posiadanych kompetencji, mając przy tym na uwadze, że jako organ administracji rządowej, jest odpowiedzialny za ład i porządek publiczny na podległym terenie oraz zobowiązany do prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji, uwzględniającej interes społeczny tożsamy z interesem służby.

Podkreślił, że funkcjonariuszka została przeniesiona na stanowisko równorzędne w związku rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie zmian organizacyjnych. Na jego mocy z dniem [...] grudnia 2014 r. zlikwidowanych zostało i wyłączonych z etatu Wydział [...] w pełnym stanie etatowym 10 stanowisk oraz stworzono i włączono do etatu Zespół [...] o stanie etatowym 7 stanowisk.

Celem zmian organizacyjnych było skupienie w jednej komórce całokształtu zagadnień prewencyjnych oraz zapewnienie sprawniejszego nadzoru nad realizacją zadań w zakresie zwalczania przestępczości nieletnich, a nadto zwiększenie etatowe zespołów patrolowo - interwencyjnych w [...],[...] i [...].

Organ zwrócił uwagę, że realizacja zadań nałożonych na policję następuje również przez ukształtowanie struktur Policji oraz sytuacji kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający powyższym celom. Zatem nie do przyjęcia jest stanowisko, by funkcjonariusz Policji nie mógł być przeniesiony bez swej swojej zgody na inne równorzędne stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro służby.

W niniejszej sprawie w ocenie organu, słuszny interes strony nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, a argumentacja funkcjonariuszki, nie równoważy potrzeb służby. Ponadto zainteresowana spełnia wymagania w zakresie wykształcenia, stażu służby i kwalifikacji zawodowych zarówno na poprzednio, jak i obecnie zajmowanym stanowisku.

Dodatkowo wskazał, że w związku z raportem D. W. z [...] grudnia 2014 r., Komendant Powiatowy Policji w [...] udzielił jej na podstawie art. 187 § 1 k.p., przerwy na karmienie dziecka piersią do momentu jego zakończenia oraz umożliwił pełnienie służby w pierwszej zmianie do dnia [...] grudnia 2014 r.

W skardze na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. W. uznała go za krzywdzący, uchybiający przepisom ustawy o Policji wskutek błędnej wykładni i wadliwego zastosowania prawa materialnego, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także pomijający przepisy Kodeksu pracy dotyczące kobiet karmiących piersią.

Wniosła w związku z tym o jego uchylenie w całości oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] i przywrócenie jej na poprzednio zajmowane stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu oraz wskazała, że działanie organów policji trudno uznać za racjonalne gospodarowanie zasobami ludzkimi, jeżeli policjantka z wyższym wykształceniem pedagogicznym, z posiadaną wiedzą i umiejętnościami w pracy w dotychczasowej komórce organizacyjnej, ma zajmować się patrolowaniem ulic w [...], zaś osoba z wieloletnim doświadczeniem służbie patrolowej, bez wykształcenia wyższego, bez wiedzy i umiejętności, która do wydziału trafiła przypadkiem, pozostaje w nowoutworzonym Zespole [...].

Skarżąca podniosła także, iż przywołane w rozkazie personalnym przepisy nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepisy art. 32 i art. 36, ustawy o Policji nie regulują bowiem kwestii zwolnienia z zajmowanego stanowiska, natomiast mianowanie na inne stanowisko regulowane jest przez art. 34 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozkazu personalnego, który jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) stanowiący, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Przepis powyższy ma co prawda charakter kompetencyjny, ale w praktyce działania organów policji, zaakceptowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wbrew zarzutowi skarżącej przyjęto, że stanowi on samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza policji na inne równorzędne stanowisko służbowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09, Lex nr 595524).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, co Sąd orzekający w pełni akceptuje, iż rozkaz personalny (decyzja) na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest wydany w ramach uznania administracyjnego, zaś kontrola sądowa takiej decyzji ze swej istoty jest ograniczona jedynie do ustalenia, czy nie nosi ona cech dowolności i czy została wyczerpująco uzasadniona.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl, którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym >>słuszny<< w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na w poczuciu krzywdy i nierówności" (niepublikowany wyrok NSA w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96, por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996, Nr 1, poz. 36).

Przepis art. 7 in fine, wprowadzający zasadę uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w ww. przepisie interesy są równorzędne, co oznacza, że w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9, poz. 181) stwierdzając, iż: "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenie uprawnień indywidualnych obywateli".

Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności". Z kolei zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w razie wydania negatywnej dla strony decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki, wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż przy wydaniu rozstrzygnięć organy Policji dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. in fine. Interes społeczny organy Policji wywodziły przede wszystkim z konieczności zapewnienia Policji możliwości realizacji nałożonych na nią ustawowych zadań, co pociąga za sobą odpowiednie dostosowanie struktury organizacyjnej jednostek Policji oraz prowadzenie właściwej polityki kadrowej. Zwrócono też uwagę na administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego policjanta, wymagający od funkcjonariuszy podporzadkowania i dyspozycyjności. Organy Policji przedłożyły interes społeczny nad indywidualny interes skarżącej, przy czym do tego ostatniego sygnalizowanego przez funkcjonariuszkę, w ogóle się nie odniosły.

Tymczasem skarżąca wskazała, że jest matką dzieci w wieku 5 lat i jednego roku, w dodatkiem młodsze dziecko karmi piersią. Zwróciła także uwagę na uciążliwość dojazdów do nowego miejsca pełnienia służby, oddalonego o 25 km od miejsca zamieszkania, co odbywa się przede wszystkim kosztem dzieci. Trafnie również podniosła, że jako policjantce przysługują jej uprawnienia pracowników związane z rodzicielstwem.

Przepis art. 79 ust. 1 ustawy o Policji stanowi bowiem, że policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w Kodeksie pracy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli oboje rodzice lub opiekunowie są funkcjonariuszami, z uprawnień może korzystać tylko jedno z nich.

Niewątpliwie przepisy ustawy o Policji nie regulują ww. zagadnień, a zatem zastosowanie mają przepisy Kodeksu pracy.

W myśl art. 178 2 kp, pracownika opiekującego się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia nie wolno bez jego zgody zatrudnić w godzinach nadliczbowych, w porze nocnej, w systemie czasu pracy, o którym mowa w art. 139, jak również delegować poza stałe miejsce pracy.

Wskazany wyżej zakaz delegowania poza stałe miejsce pracy, w ocenie Sądu przemawia za uznaniem, że w interesie skarżącej, kwalifikowanym jako "słuszny", jest by nie pozbawić jej jak najczęstszego kontaktu z dziećmi.

Działania przełożonego skarżącej w zakresie kodeksowych gwarancji związanych z rodzicielstwem, ograniczyły się do zgody na pełnienie służby w pierwszej zmianie przez okres jednego miesiąca oraz przerwy na karmienie piersią do zakończenia tego karmienia (art. 187 § 1 kp).

Nie sposób zaakceptować również bardzo lakonicznego uzasadnienia nadanego rozkazowi personalnemu Komendanta Powiatowego Policji w [...], który został utrzymany w mocy zaskarżonym rozkazem personalnym, rygoru natychmiastowej jego wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma bowiem charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a muszą być poddawane wykładni ścieśniającej. Tak skąpe uzasadnienie w tym zakresie uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności zastosowania tej instytucji.

Nieuprawniony jest natomiast zarzut skarżącej, iż rozkaz o przeniesieniu jej na nowe stanowisko, wydanym w dniu [...] listopada 2014 r. był przedwczesny, skoro nowa struktura organizacyjna zaczęła obowiązywać od [...] grudnia 2014 r. Należy bowiem zauważyć, ze zwolnienie z dotychczasowego zajmowanego stanowiska służbowego, zostało określone w przedmiotowym rozkazie na dzień [...] listopada 2014 r., zaś mianowanie na stanowisko równorzędne w innej jednostce organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w [...], ustalono na [...] grudnia 2014 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organy Policji winny dokonać wnikliwej analizy sytuacji faktycznej w niniejszej sprawy pod kątem relacji interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.