Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 24/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 1b, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie złożenia propozycji służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia B.A. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] marca 2018 r. B.A. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (określanego dalej: DIAS) polegającą na niewywiązaniu się z ustawowego obowiązku złożenia propozycji służby na podstawie art. 165 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.u.KAS).

W konkluzji swej skargi skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS i zobowiązanie tego organu do bezzwłocznego przedstawienia skarżącemu propozycji służby bądź pracy w Służbie Celno-Skarbowej uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż od [...].08.1978 r. pełnił służbę w Izbie Celnej, na stanowisku Naczelnika Wydziału. 28 lutego 2017 r. podobnie jak wielu innych funkcjonariuszy skarżący otrzymał informację, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie wykonywał obowiązki służbowe w Urzędzie Celno-Skarbowym, pod adresem [...]. W maju 2017 r. okazało się, że skarżący nie otrzymał propozycji służby, w sytuacji gdy jego koledzy i koleżanki z pracy takowe dostawali. Przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł do DIAS o pisemne wskazanie jakie przesłanki legły u podstaw decyzji o nieprzedstawieniu propozycji służby oraz o wydanie decyzji zwalniającej ze służby. Pomimo tego skarżący nie otrzymał ani propozycji służby, ani propozycji pracy, ani też decyzji zwalniającej ze służby. DIAS wskazał natomiast, że w jego ocenie posiada on uprawnienia zarówno do przedłożenia jak i nieprzedłożenia propozycji bez obowiązku uzasadniania swojego stanowiska. W ocenie DIAS brak jest również podstaw prawnych do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Odnosząc się do brzmienia art.165 ust. 7 u.p.w.u.KAS skarżący zaznaczył, iż pomimo jednoznacznego zapisu wykluczającego jakąkolwiek dowolność, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "składają" a nie "mogą złożyć", w przewidzianym terminie propozycji takiej skarżący nie otrzymał.

W piśmie z [...] marca 2018 r. zawierającym odpowiedź na skargę DIAS wniósł o:

1/ odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,

2/ ewentualnie oddalenie skargi jako bezzasadnej na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił wniosku z pkt 1.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w u.p.w.u.KAS brak jest normy prawnej, która nakazywałby DIAS bezwzględny obowiązek złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Jednocześnie nie toczy się żadne postępowanie w tym zakresie, w którym DIAS działający jako organ, zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowień czy innych aktów/czynności z zakresu administracji publicznej. Brak zatem tzw. sprawy administracyjnej, w której organ zobowiązany byłby wydać rozstrzygnięcie lub dokonać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kwestia otrzymania propozycji pracy lub służby na podstawie u.p.w.u.KAS i ewentualnego skutku w postaci wygaśnięcia stosunku pracy/służby związana jest z kształtowaniem zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, a konkretnie w Izbie Administracji Skarbowej, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie działała tu jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej - Izby Administracji Skarbowej, która stała się z dniem 1 marca 2017 r. pracodawcą skarżącego.

Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o KAS zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. Natomiast art. 37 tej ustawy mówi, że w sprawach organizacyjno-finansowych izba administracji skarbowej wraz z podległymi urzędami skarbowymi oraz urzędami celno- skarbowymi stanowi jednostkę organizacyjną, której kierownikiem jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej. W związku z powyższym, skarga dotyczy czynności/bezczynności Izby Administracji Skarbowej jako aktualnego pracodawcy skarżącego, w którego imieniu występuje DIAS, jako kierownik tej jednostki organizacyjnej. Tym samym - zdaniem organu - wbrew oznaczeniu skarżącego, adresatem skargi powinna być Izba Administracji Skarbowej, a nie jej Dyrektor. Z uwagi na powyższe argumenty, złożona przez B.A. skarga na bezczynność DIAS, nie mieści się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, zawartym w art. 3 § 2 jako p.p.s.a. i jako taka uchyla się spod kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., co skutkować powinno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a.

Alternatywnie, na wypadek uznania przez Sąd, iż skarżącemu przysługuje droga sądowa, DIAS podniósł, iż z brzmienia przepisów art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 u.p.w.u.KAS, wynika możliwość nieotrzymania przez funkcjonariusza lub pracownika propozycji służby lub pracy oraz związany z tym skutek w postaci wygaśnięcia stosunku pracy lub służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Niewątpliwie bowiem - na mocy art. 165 ust. 3 u.p.w.u.KAS z dniem 01 marca 2017 r. - pracownicy byłych izb skarbowych oraz funkcjonariusze byłych izb celnych stali się pracownikami i funkcjonariuszami zatrudnionymi/pełniącymi służbę w jednostkach KAS - izbach administracji skarbowej. Niemniej, powyższe nastąpiło z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.u.KAS - a zatem z zastrzeżeniem wygaśnięcia dotychczasowych stosunków pracy lub służby, w przypadku zaistnienia sytuacji z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS. Zatem kierownik jednostki organizacyjnej był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby, jak również uprawniony był do nieprzedłożenia żadnej z tych propozycji. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skargi, iż DIAS zobowiązany był do złożenia funkcjonariuszowi tylko i wyłącznie propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Przeczą temu wprost pozostałe przepisy u.p.w.u.KAS, w tym m. in. przepis art. 170 ust. 1 pkt. 1, który przewiduje tą sytuację i jej konsekwencje prawne.

Z powyższych względów brak podstaw do formułowania zarzutów dotyczących bezczynności kierownika jednostki organizacyjnej - Izby Administracji Skarbowej polegającej na nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby w służbie celno-skarbowej, w sytuacji kiedy nie istniał żaden przepis prawa, który nakazywałby DIAS złożenie funkcjonariuszowi takiej propozycji służby.

Organ zwrócił również uwagę, iż w sprawie na bezczynność sąd nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, a sąd stwierdzając bezczynność nie może nakazać organowi podjęcia określonej decyzji, postanowienia, aktu lub czynności.

Na podstawie oświadczeń stron oraz przedstawionych akt, Sąd ustalił, co następuje:

Skarżący był funkcjonariuszem celnym i pełnił służbę w Izbie Celnej.

Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.u.KAS) poinformował mł. inspektora - Naczelnika Wydziału w Izbie Celnej B.A. (skarżącego), iż z dniem 1 marca 2017 r. jego miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Urząd Celno - Skarbowy pod adresem [...].

Pismem z [...] czerwca 2017r. skarżący wniósł do DIAS o niezwłoczne pisemne wskazanie, jakie przesłanki ustawowe legły u podstaw decyzji o nieprzedstawieniu propozycji pracy lub służby oraz wydanie decyzji zwalniającej ze służby.

Odpowiadając na ww. pismo DIAS pismem z [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącego, iż u.p.w.u.KAS w art. 165 ust. 7 przewiduje, że dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast w art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS stwierdzono, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Organ wskazał, że przywołane przepisy wskazują ustawowe przesłanki, którymi pracodawca powinien się kierować przedkładając propozycję pracy lub służby. Równocześnie ani w u.p.w.u.KAS, ani w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazano przesłanek, którymi należy się kierować propozycji nie przedkładając. W związku z powyższym DIAS posiada uprawnienie zarówno do przedłożenia propozycji (oceniając przesłanki wskazane w art. 165 ust. 7), jak i jej nieprzedłożenia, bez obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska.

Jednocześnie DIAS poinformował, że z uwagi na to, że stosunek służbowy skarżącego, w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby w terminie do 31 maja 2017 r., wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS, brak jest podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Pismem z [...] lipca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (w skrócie KAS) skarżący złożył zażalenie na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu (tj. 31 maja 2017 r.), co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. Skarżący wniósł o zobligowanie DIAS do złożenia mu propozycji służby, ewentualnie alternatywnie do wydania decyzji zwalniającej ze służby.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Szef KAS wyjaśnił, iż w sprawie nie zastrzeżono formy decyzji, ani instancyjnej kontroli postępowania DIAS w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby.

Do 30 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał ani propozycji służby ani propozycji zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania i argumenty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skarg na bezczynność postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935 – określanej dalej jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Strona może także zaskarżyć bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Kognicją sądów administracyjnych objęta jest zatem taka bezczynność organu administracji publicznej, którego władcze działanie wobec indywidualnego podmiotu przejawia się poprzez skonkretyzowanie jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność DIAS, który w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie przedstawił Skarżącemu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS. Bezspornym jest przy tym, że skarżący od 1 marca 2017 r. stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS oraz że w powyższym terminie nie otrzymał ani propozycji służby, ani zatrudnienia.

Ustawodawca w u.p.w.u.KAS przewidział trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, o jakich mowa w art. 165 ust. 3 tej ustawy, w zakresie bytu ich stosunku służbowego w nowej strukturze organów Krajowej Administracji Skarbowej, które należało podjąć do dnia 31 maja 2017 r. :

Po pierwsze, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS).

Po drugie, przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS),

Po trzecie, nieprzedstawienie żadnej z powyższych propozycji. W takim przypadku, stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r., co traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.u.KAS).

Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w skardze, że wykładnia przepisów u.p.w.u.KAS, a w szczególności art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być przedstawiona wyłącznie propozycja służby. Zgodnie z powołanym powyżej art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano zatem to, kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza brzmienia przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Chodzi tu o zapisy zawarte w art. 169 ust. 3 u.p.w.u.KAS, który w początkowej części brzmi następująco: "Funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia (...)", czy w art. 174 ust. 3 tej ustawy, którego początkowa część brzmi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy (...)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy była możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi przez właściwe organy krajowej administracji skarbowej propozycji kontynuacji służby albo propozycji zatrudnienia. Celem ustawy o KAS było utworzenie nowego, wyspecjalizowanego organu administracji rządowej, wypełniającego zadania administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Powstał zatem organ łączący – w sferze kapitału ludzkiego – zarówno pracowników dotychczasowej administracji podatkowej oraz kontroli skarbowej, jak i funkcjonariuszy celnych. Dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania tak ukształtowanego nowego organu i optymalnego zarządzania jego kadrami, usprawiedliwionym było zatem przyjęcie – co do samej zasady – rozwiązania przewidzianego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, w którym dopuszczono możliwość przedstawienia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia w miejsce pełnionej do tej pory służby. Rozwiązanie takie nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych, jeżeli towarzyszą mu regulacje prawne zapewniające poszanowanie zasady szczególnej ochrony prawnej i trwałości stosunku służbowego, wyznaczone prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z trzecią możliwością przewidzianą w u.p.w.u.KAS, gdyż skarżącemu, jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, nie została do dnia 31 maja 2017 r. przedstawiona żadna pisemna propozycja ani w zakresie nowych warunków zatrudnienia, ani pełnienia służby.

Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS przewidujący omawianą sytuację stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby

Literalne brzmienie powyższego przepisu - w powiązaniu z innymi uregulowaniami zawartymi w u.p.w.u.KAS - wskazuje na dwie podstawowe kwestie.

Po pierwsze, z treści art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS (podobnie zresztą jak w pkt 2, który nie ma w sprawie zastosowania) oraz z art. 170 ust. 3 u.p.w.u.KAS wynika, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla zakończenia bytu stosunków służbowych tych funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa oznacza, że wyłączona jest możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie. Tym samym brzmienie omawianego przepisu wskazuje na to, że u.p.w.u.KAS nie daje podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla dochodzenia roszczeń funkcjonariuszy, których stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Po drugie, ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie, skutkiem czego jest wygaśnięcie ich stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. O ile w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS złożenie pisemnej propozycji ma uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, o tyle w przypadku niezłożenia żadnej z tych propozycji, przepis art. 170 u.p.w.u.KAS nie wymienia choćby jednej przesłanki, którą powinien kierować się właściwy organ, decydując w efekcie końcowym o zakończeniu stosunku służbowego funkcjonariusza.

Zważyć jednak należy, iż celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wyd. 5, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154 oraz O. Bogucki, Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej, Szczecin 2011, s. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, bowiem operacją myślową nieograniczającą się do wykładni jednego przepisu, lecz operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, choć oczywiście ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu.

W kontekście powyższych uwag nie sposób nie zauważyć, iż powyższa literalna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji), sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji) oraz prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji).

W konsekwencji zgodnie z zasadą praworządności należy rozstrzygać sprawę na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami, tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego, wynikających z powyższych przepisów. Sąd orzekając powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję. Taki kierunek wykładni prawa jest w pełni akceptowany w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. I OSK 860/15 oraz postanowienia TK: z 17 grudnia 2012 r., sygn. akt P 16/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 142 oraz z 8 marca 2011 r., sygn. akt P 33/10).

Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. wyroki TK z: dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; dnia 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; dnia 14 marca 2005 r., sygn. K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU 2012, nr 10, seria A, poz. 119; dnia 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK-A nr 8, poz. 92). Jak przy tym zaznaczył Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06), warunkiem podstawowym a koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (dopiero po spełnieniu tego warunku doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji, który wespół z art. 45 ust. 1 Konstytucji tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Przepis ten zakazuje zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych konstytucyjnie wolności i praw (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97).

W świetle powyższych rozważań należy uznać jako konstytucyjnie unormowane domniemanie drogi sądowej i dyrektywę interpretacyjną zakazującą zawężającej wykładni prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07 przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku.

Konieczność zapewnienie sądowej kontroli braku złożenia przez DIAS propozycji zatrudnienia albo służby znajduje swoje uzasadnienie także w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, skoro taką ochronę prawną gwarantuje art. 169 u.p.w.u.KAS funkcjonariuszom, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zgodnie z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK z 1988 r., poz. 1; wyroki TK z: dnia 4 stycznia 2000r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1; dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298; dnia 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; dnia 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. K 37/13, OTK ZU A/2016, poz. 28).

Ponadto w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie ma zastosowania wyłączenie właściwości sądów administracyjnych, o jakim mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Chodzi tu więc o sprawy wszelkich aktów lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Tymczasem w niniejszej sprawie, następstwo niezłożenia skarżącemu przez DIAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, określone zostało w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS jako wygaśnięcie istniejącego stosunku służbowego, co stanowi prawną ingerencję w stosunek służbowy w najdrastyczniejszy możliwy sposób.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji, sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi, lecz administracyjnymi. Istota stosunku służbowego tkwi w następujących cechach:

- stosunek służbowy wyraża relację prawną uregulowaną przepisami prawa publicznego (administracyjnego) z przewagą elementów władczych,

- podmiotem zatrudniającym nie jest konkretna jednostka, w której funkcjonariusz pełni służbę, lecz państwo jako całość; państwo w postaci wyodrębnionych struktur organizacyjnych i występujących w ich imieniu właściwych organów zwierzchnich zachowuje władztwo nad funkcjonariuszem, którego najdalej idącym przejawem jest tzw. wzmożona dyspozycyjność,

- status prawny funkcjonariusza jest determinowany regulacjami o charakterze bezwzględnie obowiązującym,

- przełożony wobec funkcjonariusza jest organem wykonującym administrację publiczną.

Jak wynika przy tym z uzasadnienia wyroku z dnia 25 lutego 2002 r. (sygn. SK 29/01), a także wyroków wcześniejszych z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. K 28/97) i z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99) Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że doktryna i orzecznictwo rozróżniają sprawy podległości służbowej należące do sfery wewnętrznej aparatu państwowego oraz te sprawy ze stosunku służbowego, w których jednostka, dochodząc swoich uprawnień, określających istotę tego stosunku, występuje wobec organu jako odrębny podmiot praw i obowiązków (zewnętrzny charakter pewnych elementów stosunku służbowego). Nie ulega zatem wątpliwości, że ochronie prawnej podlega byt stosunku służbowego oraz istotne jego elementy.

Podsumowując - w ocenie Sądu - wykładni przepisów u.p.w.u.KAS należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny powołanym wyżej zasadami wynikającymi z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa skarżącego do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu jej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie. Odmienna interpretacja byłaby zresztą sprzeczna z istotą działania racjonalnego ustawodawcy, który przecież tworzy przepisy co do zasady spójne z zasadami rangi konstytucyjnej.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii braku jakichkolwiek kryteriów, wedle których właściwy organ administracji skarbowej może nie przedstawić funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia bądź pozostania w służbie braku przesłanek należny w tym zakresie odwołać się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 (Dz. U z nr 109, poz. 1159) w którym stwierdzono, iż art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. nr 74, poz. 676 oraz z 2003 r. Nr 90, poz. 844, Nr 113, poz. 1070, Nr 130, poz. 1188 i Nr 166, poz. 1609 – określanej dalej jako ustawa o ABW) w zakresie w jakim przewiduje na podstawie pkt 2 tego przepisu możliwość wypowiedzenia funkcjonariuszowi stosunku służbowego jest niezgodny z art. 7 i 60 Konstytucji.

Artykuł 230 ust. 1 ustawy o ABW (będący regulacją przejściową, podobnie jak art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS) stanowił, że Szefowie ABW i AW, każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego. Tak jak w przypadku u.p.w.u.KAS, na mocy przepisów przejściowych ustawy z 24 maja 2002 r., funkcjonariusze pełniący służbę w UOP, stali się z mocy prawa funkcjonariuszami ABW, z zachowaniem dotychczasowych warunków służby, ale tylko do czasu ich zmiany w trybie określonym w art. 230 ustawy ABW (art. 228 ust. 1 ustawy ABW). W terminie 14 dni od daty wejścia w życie ustawy szefowie nowoutworzonych Agencji, każdy w zakresie swojego działania, powinni bowiem byli podjąć decyzje personalne w odniesieniu do każdego funkcjonariusza. W przeciwieństwie natomiast do art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, w zakwestionowanym przez Trybunał przepisie zostały sformułowane kryteria oceny: kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowana struktura organizacyjna.

W uzasadnieniu analizowanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Z istoty stosunku służbowego wynika "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego ( por. uchwałę TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). Trybunał Konstytucyjny powołał własny wyrok z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, w którym stwierdził, że ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby. Podkreślił jednocześnie, że przyjęcie, tak jak miało to miejsce w wyroku TK z 8 kwietnia 1997 r. (K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16, s. 124), iż stosunek służbowy funkcjonariuszy UOP jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności, nie oznacza dowolności w kształtowaniu reguł prawnych, warunkujących dostęp do służby w ABW czy AW. Dokonując oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu Trybunał podkreślił, że zniesienie UOP i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Brak jest zatem prawnomaterialnych przesłanek dokonania kadrowej rekonstrukcji korpusu funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu.

Dalej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawa o ABW nie zawiera postanowień dających podstawę do dokonywania wyboru pomiędzy funkcjonariuszami, których pragnie się pozostawić w służbie i którym chce się wypowiedzieć stosunek służbowy. Tego rodzaju selekcja, do której oczywiście uprawnieni są zwierzchnicy, może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia. Szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy, idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy, spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej.

Rozważając kwestie zgodności art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW z art. 7

Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w odniesieniu do gwarancji stabilności stosunku służbowego w znacznej mierze mają zastosowanie te reguły sformułowane w wyroku TK z 12 grudnia 2002 r. K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264, które określają sytuację osoby pozostającej w stosunku służbowym jako bezstronnego, apolitycznego, fachowego wykonawcy zadań państwa. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, w odniesieniu do służby cywilnej, że podstawowym i koniecznym elementem pozwalającym zachować neutralność polityczną korpusu jest takie ustawowe ukształtowanie powoływania i funkcjonowania służby cywilnej, które zagwarantuje brak, choćby przejściowych, możliwości jakiejkolwiek ingerencji w tym zakresie ze strony polityków sprawujących władzę. Należy również zwrócić uwagę, że zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości stosunku pracy. Ma zatem znaczenie z punktu widzenia układania planów życiowych jednostki (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02, OTK ZU nr 6/A/2003, s. 710).

W analizowanym orzeczeniu Trybunał zakwestionował konstytucyjność przywołanej regulacji ustawy o ABW, choć w przeciwieństwie do przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS przewidywała kryteria wyboru funkcjonariuszy, których się zwalnia. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca kształtując w art. 230 ust. 1 pkt 2 ustawy o ABW zasady doboru funkcjonariuszy, pozostawił Szefom Agencji nadmierny zakres swobody i uznaniowości przez to, że odwołał się do kryteriów nieadekwatnych w sytuacji, gdy wprowadzone zmiany w funkcjonowaniu służb specjalnych miały w istocie charakter organizacyjny, a nie strukturalny. Trybunał stwierdził również, że przepis dopuszczający możliwość wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie niedających się jednoznacznie zweryfikować kryteriów, pozostaje w sprzeczności także z art. 60 Konstytucji.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zmiany wprowadzone ustawą o KAS, miały charakter organizacyjny, aczkolwiek powołały do życia nową jednostkę administracji rządowej w miejsce trzech innych. Wynika to choćby z treści art. 160 u.p.w.u.KAS. Zniesiona tą ustawą izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej. Należności i zobowiązania izby skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 2 i 3). Izba administracji skarbowej została połączona z mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej (art. 160 ust. 4). Izba administracji skarbowej wstępuje we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Należności i zobowiązania izby celnej oraz urzędu kontroli skarbowej stają się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej (art. 160 ust. 5 i 6). Analogiczna regulacja dotyczy wstąpienia we wszystkie prawa i obowiązki oraz należności i zobowiązania urzędów celnych (art. 160 ust. 9 i 10). Z przepisów dotyczących KAS wynika także, że jednostki Krajowej Administracji Skarbowej przejęły zadania określone wcześniej w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720 i 1165), w ustawie z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 578 oraz z 2016 r. poz. 1810), w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799) oraz w ustawie z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269, 1513 i 2184 oraz z 2016 r. poz. 394 i 905). Ustawy te uchylone zostały w art. 159 u.p.w.u. KAS.

Konieczne jest odniesienie się w tym miejscu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, w którym uznano, że art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP oraz art. 11 Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco w dniu 9 lipca 1948 roku (Dz. U. z 1958 r. Nr 29, poz. 125). W kontrolowanym przez Trybunał przepisie wprowadzono zasadę, iż stosunki pracy z pracownikami dotychczasowych urzędów wojewódzkich, urzędów rejonowych i zamiejscowych jednostek tych urzędów mających siedziby na obszarze powiatu, urzędów terenowych organów rządowej administracji specjalnej, a także pracownikami biur wojewódzkich sejmików samorządowych i urzędów miejskich stref usług publicznych, mających siedziby w miastach będących siedzibami starostw powiatowych, wygasają 30 czerwca 1999 r. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek. Otóż stosunki pracy pracowników administracji państwowej i samorządowej nie ulegają rozwiązaniu w przypadku zaproponowania im przez pracodawcę nowych warunków pracy i płacy na dalszy okres. Jeżeli propozycja taka nie została przez pracownika przyjęta, dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, tyle tylko, że w terminie do 15 czerwca 1999 r.

Podkreślić należy, iż otoczenie normatywne, w którym orzekał w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny było jednak zupełnie inne i nieporównywalne do tego, które kreuje ustawa o KAS wraz z u.p.w.u.KAS. Po pierwsze, art. 58 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotyczył stosunków pracy, a nie stosunków służbowych, które korzystają ze znacznie większej ochrony prawnej i poddane są większemu rygoryzmowi w zakresie określenia warunków ustania stosunku służbowego. Po drugie, ustawa z 13 października 1998 r. zawierała przepisy wprowadzające bardzo znaczącą, ustrojową i systemową reformę administracji publicznej związaną z przebudową całego systemu terenowej administracji rządowej, samorządu terytorialnego oraz ze zmianą podziału terytorialnego na szczeblu ponadgminnym.

W konsekwencji doszło do utworzenia samorządu powiatowego i wojewódzkiego, zniesienia urzędów rejonowych a także zmian w zakresie funkcjonowania administracji zespolonej i niezespolonej. Istotnym dopełnieniem tych przeobrażeń było też zmniejszenie się liczby województw (zmiana podziału terytorialnego na tym szczeblu), a co za tym idzie zniesienie części województw dotąd istniejących.

W ramach tak zasadniczej reformy ustrojowej, konieczne w związku z przeobrażeniami, jakie zaszły w Polsce po roku 1989, ustawodawca miał większą swobodę w zakresie doboru kadr niż w przypadku zmiany o charakterze organizacyjnym. Na powyższe różnice zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnienia wyroku z 20 kwietnia 2004 r.

Brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS, w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Prowadzi do zakończenia stosunku służbowego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury, czy ogólniej, tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków. Stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Istnienie takich gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji).

Sąd co do zasady nie kwestionuje tego, że wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa nie wymaga wyrażania przez pracodawcę jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w formie decyzji administracyjnej. Ma również świadomość tego, że istota zmian organizacyjnych w zakresie funkcjonowania służb podatkowych i celnych realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw o KAS oraz u.p.w.u. KAS, sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Sąd nie jest w żadnym razie uprawniony do oceny celowości tego rodzaju zmian i nie czyni tego w niniejszej sprawie, uznając uprawnienie ustawodawcy do wprowadzania przepisów odpowiadających celom realizowanym przez parlamentarną większość.

Jednakże nie sposób zaakceptować w świetle zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, takiej interpretacji u.p.w.u.KAS, która prowadziłaby do uznania, że w stosunku do części funkcjonariuszy ustawodawca przewidział kryteria umożliwiające pozostawienie w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS), zaś w stosunku do innych, którym nie przedstawiono żadnej propozycji nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby, takich kryteriów nie określił ( art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS).

Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację nie może być zatem żadnych wątpliwości, że art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS, nieprzewidujący jakichkolwiek kryteriów przedstawienia propozycji zatrudnienia lub pozostania w służbie wobec funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do wygaśnięcia stosunku służbowego. W związku z tym należy dokonać wykładni systemowej, która pozwalałby odnaleźć w innych przepisach tego rodzaju kryterium.

W ocenie Sądu takim przepisem jest art. 144 ust. 1 ustawy o KAS stanowiący, iż w jednostkach organizacyjnych KAS może być zatrudniona albo pełnić służbę osoba, która nie pełniła służby zawodowej ani nie pracowała w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 1721), ani nie była ich współpracownikiem. Wprawdzie przepisy u.p.w.u.KAS mają charakter szczególnych uregulowań, związanych z okresem przejściowym po utworzeniu nowej struktury administracji rządowej w postaci Krajowej Administracji Skarbowej, jednakże nie sposób uznać, aby tworząc te struktury organ mógł abstrahować od powyższego nowego warunku wprowadzonego ustawą o KAS, od którego uzależnione jest pełnienie służby bądź pozostawania w stosunku zatrudnienia. Przepis ten wprawdzie budzi szereg wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, jednakże w niniejszej sprawie kwestia ta nie ma żadnego znaczenia, gdyż jak wynika z pisma DIAS z dnia [...] czerwca 2017 r. w stosunku do Skarżącego przepis ten nie miał zastosowania.

W konsekwencji powyższego należało uznać, iż w stosunku do skarżącego zastosowanie miał powołany przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS, dotyczący postępowania właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej, w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w zakresie jego stosunku służbowego. Akt opisany w art. 165 ust. 7 podejmowany jest w okresie przejściowym, tj. do dnia 31 maja 2017 r., stanowi zatem przepis prawa materialnego regulujący sytuację prawną funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w tym czasie. Stanowcze brzmienie tego przepisu, wyrażające się w sformułowaniu "składają" (a nie "mogą złożyć"), wskazuje przy tym na ustawowy obowiązek właściwego organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Poza tym, obowiązek ten jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 u.p.w.u.KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 u.p.w.u.KAS, o którym wyżej mowa, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po dniu 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została, po pierwsze, od otrzymania do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie, od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r., II SA/Bk 554/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 589/17, wyrok WSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 561/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 grudnia 2017 r., II SA/Go 809/17), że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O takiej kwalifikacji przekonuje to, że:

1. Propozycja służby lub zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Bezspornym przy tym jest, że w omawianej ustawie nie została zastrzeżona forma decyzji dla złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia, ani nie przewidziano sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza. Nie ma w tym przypadku zastosowania k.p.a, Ordynacja podatkowa, nie jest to także postępowanie, o którym mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS.

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest bowiem działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie co do zasady to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej". Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.)" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok II nr 2(5)/2006, Warszawa, str. 7-19).

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną. Na przeszkodzie uznaniu kognicji Sądu w tym zakresie nie stoi regulacja normatywna art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Aktualność zachowują zatem wszystkie argumenty podniesione już w tym przedmiocie wyżej, przemawiające za dopuszczalnością drogi sądowej w sprawie wniesionej skargi na bezczynność.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Dla przyjęcia dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli propozycji zatrudnienia, bez znaczenia jest fakt, że podobnie jak w przypadku art. 170 ust. 1 u.p.w.u.KAS, ustawodawca nie przewidział wprost takiej możliwości. W tym zakresie pozostają aktualne argumenty przedstawione powyżej, powołujące się na konstytucyjną zasadę prawa do sądu, bez potrzeby powtórnego ich powoływania. Tym samym, dopuszczalna jest zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej polegającą na niewydaniu aktu obejmującego - skierowaną do funkcjonariusza pełniącego służbę w jednostkach administracji skarbowej - pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia.

Odnośnie natomiast propozycji służby w myśl art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4 - stosownie do art. 169 ust. 6 u.p.w.u.KAS - stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.u.KAS).

W świetle powyższej regulacji nie ulega wątpliwości, że propozycja służby stanowi decyzję administracyjną, wydaną w postępowaniu administracyjnym, do której stosuje się przepisy k.p.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji tej kognicji - na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - podlega również skarga na bezczynność w przypadku braku złożenia propozycji służby.

Skarżący spełnił wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. składając do Szefa KAS wspomniane powyżej pismo z dnia 31 lipca 2017 r. Przy czym podkreślenia wymaga, iż mimo, że od decyzji stanowiącej propozycję zatrudnienia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do organu, który wydał decyzję, ponaglenie (poprzednio zażalenie) - zgodnie z art. 37 k.p.a – wnosi się do organu wyższego stopnia, a nie wyższej instancji. Organ wyższego stopnia to organ nadrzędny w hierarchii administracyjnej, którym w kontrolowanej sprawie jest Szef KAS stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o KAS. Natomiast organ wyższej instancji to organ, który jest wyznaczony do rozpatrzenia ewentualnego odwołania. Nie zawsze organ wyższego stopnia jest równocześnie organem wyższej instancji (por. J. Terlega, Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i jego rola w zwalczaniu bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego, EP 2015, Nr 6).

Przyjmując przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS jako podstawę i wzorzec normatywny przeprowadzonej przez Sąd kontroli w zakresie bezczynności zarzucanej organowi, podkreślić należy, iż w przeciwieństwie do przepisu w oparciu o który działał w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u.KAS) i który z przyczyn powyżej wskazanych nie mógł mieć zastosowania w sytuacji skarżącego, zawiera on kryteria, jakie należy brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skoro zatem art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki ("składają odpowiednio"), a obowiązkowi temu odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższy organy były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu.

Z tych przyczyn Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził , iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie DIAS - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1 a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów u.p.w.u.KAS.

W ocenie Sądu, co należy wyraźnie podkreślić, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej. Ograniczenie bowiem sztywnym terminem takiej możliwości - z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza naruszałaby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.u.KAS.