Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 680/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 82  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 lutego 2023 r. nr VI/54/9/2023 w przedmiocie określenia wymagań projektu budżetu obywatelskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru) pismem z 17 lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 27 lutego 2023 r. nr Vl/54/9/2023 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego Województwa Śląskiego (Dz. U. Woj. Śl. z 2023 r. poz. 2120, dalej: uchwała) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art.10 a ust. 2 w zw. z art. 10 a ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r . o samorządzie województwa (tj.Dz. U. z 2022 r., poz.2094,dalej: u.s.w.).

Zaskarżona uchwała przewiduje w swoim § 7 ust 1, że o wyborze zadań do realizacji decydują mieszkańcy w drodze głosowania. Następnie § 7 ust.2 uchwały wskazuje, że głosowanie odbywa się

-elektronicznie, na portalu obsługującym Marszałkowski Budżet Obywatelski;

- papierowo, poprzez wrzucenie do urny wypełnionej karty do głosowania;

-papierowo, poprzez przesłanie karty do głosowania na adres korespondencyjny Urzędu lub jego komórek zamiejscowych z dopiskiem na kopercie "Marszałkowski Budżet Obywatelski – GŁOSOWANIE".

Zgodnie z § 7 ust 4 pkt 3 lit. b i c załącznika do uchwały głosujący jest obowiązany podać w celu identyfikacji i zapobieżenia podwójnemu glosowaniu m. in. swój numer PESEL oraz nazwisko panieńskie matki. W myśl § 7 ust 4 pkt 4 uchwały w przypadku głosowania elektronicznego na wskazany numer telefonu przesyłany jest kod SMS, którym głosujący potwierdza oddanie głosu (ustala się limit 5 wykorzystanych kodów na numer telefonu). Stosownie do § 7 ust. 4 pkt 8 uchwały po zakończeniu głosowania istnienie i poprawność podanych danych identyfikacyjnych (w tym numer PESEL i nazwisko panieńskie matki) jest weryfikowane w Systemie Rejestrów Państwowych - Rejestr PESEL. Gdy weryfikacja taka zakończy się wynikiem negatywnym, głos zgodnie z § 7 ust.4 pkt 9 lit. a uchwały uznaje się za nieważny.

W ocenie organu nadzoru Sejmik Województwa nie zrealizował w pełni upoważnienia określonego w art. 10 a ust. 2 i 6 u.s.w.. Kwestionowana uchwała nie reguluje bowiem w sposób prawidłowy zasad przeprowadzania głosowania nad zgłoszonymi projektami budżetu obywatelskiego poprzez brak zapewnienia równości i bezpośredniości głosowania. Wprowadzenie wymogu podania numeru PESEL podczas głosowania jest nie tylko nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca województwa", ale stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców województwa" - kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych - do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec województwa nie dysponuje takim numerem. Powyższe uniemożliwia wszystkim mieszkańcom województwa oddanie głosu na takich samych zasadach a tym samym narusza zasadę równości głosowania.

Ponadto zdaniem organu nadzoru uchwała nie stworzyła żadnych gwarancji dla zapewnienia zasady bezpośredniości głosowania nad projektami budżetu obywatelskiego w przypadku głosowania elektronicznego. W przepisach tych nie wskazano żadnych mechanizmów kontrolnych, służących weryfikacji tego, czy dany głos został oddany bezpośrednio przez jednego uprawnionego do głosowania. Co więcej regulacja § 7 ust. 4 pkt 4 załącznika do uchwały daje wręcz pole do nadużyć w tym zakresie, przewidując limit 5 kodów przesyłanych na jeden numer telefonu. Takie unormowanie stwarza warunki do tego, aby jedna osoba - dysponująca danym numerem telefonu komórkowego - zagłosowała aż pięciokrotnie na projekt budżetu obywatelskiego. To zaś prowadzi do naruszenia zasady bezpośredniości (z uwagi na możliwość głosowania przez pośrednika), a nawet naruszenia zasady równości (z uwagi na możliwość wielokrotnego głosowania przez jedną osobę). Jedynym bowiem zabezpieczeniem dla zapewnienia bezpośredniości i równości głosowania przewidzianym w przedmiotowej uchwale, poza ogólnymi informacjami takimi jak m.in.: imię i nazwisko, numer PESEL, imię matki - jest konieczność posłużenia się w głosowaniu elektronicznym kodem weryfikacyjnym, który to jedna osoba może otrzymać aż pięć razy.

W końcowej części skargi organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości wynika przede wszystkim z nieprawidłowego uregulowania zasad przeprowadzania głosowania w tym ograniczenia kręgu podmiotowego, czyli kręgu osób uprawnionych do głosowania.

W odpowiedzi na skargę datowanej na 17 sierpnia 2023 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko zaznaczył, że wymóg podania numeru PESEL przez osobę biorącą udział w głosowaniu nie służy weryfikacji statusu mieszkańca u danej osoby (w tym wypadku kluczowe jest oświadczenie osoby glosującej) a ma na celu zapewnienie równości głosowania poprzez wykluczenie możliwości wielokrotnego oddania głosu przez tę samą osobę.

W ocenie autora odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wprowadzając jako wymóg głosowania podanie numeru PESEL nie ograniczył możliwości głosowania mieszkańcom województwa, którzy takiego numeru nie posiadają, gdyż każdy mieszkaniec województwa, który chce uczestniczyć w tego rodzaju aktywności wspólnoty samorządowej ma nr PESEL lub może go z łatwością uzyskać.

Dalej autor odpowiedzi na skargę wskazał, że zapewnieniu zgodności z zasadą bezpośredniości głosowania w głosowaniu elektronicznym służy podanie numeru telefonu, na który przychodzi wiadomość z indywidualnym kodem potwierdzającym oddanie głosu. Ustalono limit wysłanych wiadomości SMS na jeden numer telefonu podany przez głosującego (5 kodów może być użyte do potwierdzenia głosu), w celu ograniczenia ryzyka nadużywania przez osoby trzecie mechanizmu głosowania do złośliwego wysyłania niechcianych wiadomości do osób trzecich z wykorzystaniem systemu obsługującego głosowanie. Dopuszczenie wykorzystania 5 kodów SMS nie umożliwia w żadnym wypadku, do oddawania wielu głosów, gdyż każdy potwierdzony w ten sposób głos musi dotyczyć każdorazowo innej osoby identyfikowanej przez pozostałe dane osobowe. W praktyce takie rozwiązanie umożliwia przede wszystkim oddanie głosu w formie elektronicznej przez opiekunów prawnych w imieniu osób małoletnich, co zostało dopuszczone w regulaminie.

Stanowisko powyższe zostało powtórzone na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz 1634, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Względem samorządu województwa przepisem szczególnym jest art. 82 ust. 5 u.s.w stanowiący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ponieważ sąd rozpoznający skargę stosuje te same kryteria oceny zgodności z prawem co organ nadzoru, dlatego też ten ostatni przepis ma zastosowanie również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Wojewoda jako wzorzec ustawowy wskazał art. 10 a ust.2 i 6 pkt 4 u.s.w. Zgodnie z art. 10 ust. 2 zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami województwa określa uchwała sejmiku województwa, z zastrzeżeniem ust. 6. Ten ostatni przepis stanowi, że Sejmik województwa określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności: 1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty; 2) wymaganą liczbę podpisów popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1% mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w której zgłaszany jest projekt; 3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania; 4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Zgodnie z art. 1 u.s.w. mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową. Ustawa nie definiuje pojęcia mieszkańca województwa. Należy się zatem odwołać do potocznego rozumienia tego słowa, odrębnych aktów prawnych i praktyki sądowej.

W powszechnym rozumieniu "mieszkaniec" jest to "człowiek mieszkający gdzieś na stałe", a więc na terenie jakiejś jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). Innymi słowy "mieszkaniec" jest to członek określonej korporacji prawa publicznego, przynależący do niej na podstawie kryterium terytorialnego. Jak stwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu: "wykładnia celowościowa wskazuje na potrzebę utożsamienia pojęcia "mieszkaniec gminy" z pojęciem "osoby stale zamieszkującej" na obszarze gminy. Ponieważ w zasadzie miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby, a o charakterze pobytu decydują również okoliczności wskazujące na zamiar rzeczywisty, przeto osoby, które spełniają wymienione przesłanki są mieszkańcami gminy, żadne inne kryteria nie powinny decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy".

Tym samym "mieszkańcem" może być zarówno osoba posiadająca obywatelstwo polskie, jak i obywatelstwo obce, a ponadto osoba nie posiadająca żadnego obywatelstwa (tzw. apatryda). Mieszkańcami w tym rozumieniu są również osoby nie posiadające pełnej zdolności o czynności prawnej, a więc małoletnie i ubezwłasnowolnione całkowicie bądź częściowo. Każda osoba, będąca "mieszkańcem" w danej jednostce samorządu terytorialnego, ma prawo do udziału w konsultacjach społecznych, którego to prawa nie można ograniczyć. Ograniczenie zakresu podmiotowego konsultacji przeprowadzanych na podstawie m. in. art. 10a u.s.w. jest niezgodne z prawem.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tj. rada gminy, rada powiatu, sejmik wojewódzki) nie może, działając na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, inaczej limitować zakresu podmiotowego tych konsultacji. W upoważnieniu do określenia "zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami" nie zawiera się możliwość określania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "wśród zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach"(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2002 roku, II SA/Wr 1116/02, orzeczenie niepublikowane), natomiast Wojewódzki Sądu Administracyjny w Opolu stwierdził, że: "niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy, kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 czerwca 2006 roku, II SA/Op 213/06, LEX nr 475242). Tym samym dookreślenie kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach jest – jako niezgodne z przepisami prawa – niedopuszczalne.

Można się też odwołać do treści art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1064 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W wypadku województwa będzie to zatem fakt zamieszkania osoby na terenie którejkolwiek miejscowości położonej na terenie województwa.

Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła obowiązek podania przez daną osobę numeru PESEL w celu wyeliminowania m. in. podwójnego głosowania przez tę samą osobę. Z jednej strony – ta kwestia między stronami jest bezsporna – numer PESEL nie jest przydatny do stwierdzenia weryfikacji mieszkańca danej wspólnoty. Zarazem jednak zarówno wymóg podania przez głosującego numeru PESEL jak i uznanie głosu za nieważny w wyniku negatywnej weryfikacji tego numeru uniemożliwiają ważne oddanie głosu nad budżetem obywatelskim przez osoby będące mieszkańcami województwa a niemające numeru PESEL.

Należy zwrócić uwagę na treść art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 1191), zgodnie z którym obywatelom polskich numer w ewidencji PESEL nadaje się z urzędu, a przebywającym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcom na wniosek. Tym samym możliwa jest sytuacja, w której cudzoziemiec przebywający w Polsce nie złożył wniosku o nadanie numeru PESEL, jednakże pozostaje członkiem wspólnoty regionalnej jako mieszkaniec województwa śląskiego. Podobna sytuacja może zaistnieć w wypadku dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą i niemających polskiego aktu urodzenia,. Taka osoba będzie w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z art. 10 u.s.w. pozbawiona prawa udziału w konsultacjach o ile nie złoży wniosku o nadanie numeru PESEL Należy zauważyć w tym miejscu, że równość głosowania polega nie tylko na tym, że każdemu głosującemu przypada taka sama ilość głosów, ale także na tym, ze każdy uprawniony do głosowania może głosować na tych samych zasadach. Sytuacja, w której część głosujących musi spełnić dodatkowy warunek, aby moc oddać głos jest z zasadą równości wyborów sprzeczna.

Osobną kwestią jest fakt, że wymóg podana numeru PESEL nie jest bezwzględnie konieczny do weryfikacji głosów. W tym zakresie wystarczą dane osobowe i adres zamieszkania. Weryfikacja zdublowanych głosów (z reguły niezbyt licznych) wyłącznie na podstawie adresu jest możliwa poprzez np. wysłanie pod adres zamieszkania pism z zapytaniem o poparcie dla konkretnych projektów.

Również inny wymóg określony w załączniku do uchwały a mianowicie podanie nazwiska panieńskiego matki wyklucza oddanie głosu przez osoby nieznające swojej matki (np. osoby o nieustalonej tożsamości). Nie ma przy tym znaczenia, że takie sytuacje zdarzają się rzadko.

Należy zauważyć, że w powyższej kwestii – tzn. niemożności uzależnienia udziału w głosowaniu nad budżetem obywatelskim od podania numeru PESEL – wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne zajmując analogiczne stanowisko jak tutejszy Sąd w rozpoznawanej sprawie (por. wyroki WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 934/19, z 23 września 2021 r. sygn.. akt II SA/Po 324/21 9 z 5 maja 2022 r. sygn.. akt III SA/Po 1728/21 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 sierpnia 2016 r. sygn.. akt III SA/Wr 777/16, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym zakresie można mówić o występowaniu jednolitej linii orzeczniczej.

Sąd przyznaje także rację organowi nadzoru, że również określony uchwałą limit pięciu kodów wiąże się z ryzykiem wielokrotnego głosowania przez tę samą osobę, co również pozostaje w sprzeczności z zasadą, że każdy mieszkaniec wspólnoty dysponuje taką samą ilością głosów. Rozwiązanie takie stwarza także możliwość głosowania zamiast innej osoby w sytuacji poznania jej numeru PESEL i nie chodzi tu tylko o możliwość oddania głosu w imieniu małoletniego dziecka. W ocenie Sądu uchwała nie stwarza zabezpieczenia dla sytuacji, w której ktoś na podstawie różnych kodów wysłanych na ten sam numer telefonu i w oparciu o dane osobowe innej osoby uprawnionej może oddać głos nawet bez wiedzy i zgody tej osoby. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z zasadą bezpośredniości głosowania.

Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 27 lutego 2023 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności.

Z treści art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny. Sejmik województwa bowiem wyszedł poza zakres ustawowego upoważnienia, które zgodnie z art. 10 a ust. 2 u.s.w. obejmuje umocowanie tylko do ustalenia zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami. Z kolei art. 10 a ust. 6 u.s.w. stanowi doprecyzowanie tego przepisu w zakresie szczególnej i najważniejszej formy konsultacji jaką jest budżet obywatelski. Ani z art. 10 a ust. 2 i art. 10 a ust. 6 u.s.w. nie wynika upoważnienie dla sejmiku województwa do określenia katalogu osób uprawnionych do głosowania. Jak wskazano powyżej, w świetle unoromowań art. 1 i art. 10a ust.1 u.s.w. uprawnieni do udziału w konsultacjach są wszyscy mieszkańcy województwa. Zatem jakiekolwiek ograniczanie tego kręgu osób czy to bezpośrednio czy - jak w przypadku zaskarżonej uchwały – poprzez ustanowienie dodatkowych wymogów dla głosujących, niemożliwych do spełnienia przez część mieszkańców samo w sobie stanowi istotne naruszenie prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może w swoich uchwałach wchodzić w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy, a tym bardziej nie wolno mu stanowić uregulowań sprzecznych z ustawowymi.

Sejmik województwa naruszył także w sposób oczywisty art. 10 a ust. 6 pkt 4 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem zakresem regulacji uchwały sejmiku winny być objęte " zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania." Pod pojęciem "zasad przeprowadzenia głosowania" nie można rozumieć ograniczenia prawa do głosowania jakiegokolwiek mieszkańca województwa. Co więcej, choć ustawodawca daje sejmikowi województw w tym zakresie pewną swobodę co do wyboru trybu głosowania nakazuje wziąć pod uwagę, aby zasady te zapewniały równość i bezpośredniość głosowania. Tymczasem zaskarżona uchwała poprzez wyraźne wysunięcie na pierwszy plan elektronicznego trybu głosowania, limit pięciu kodów na jeden telefon czy wymóg podania dodatkowych danych nie stworzyła odpowiednich zabezpieczeń ani dla równości ani dla bezpośredniości głosowania. Także i to naruszenie uznać należy za istotne. Godzi się podkreślić, że elektroniczny tryb głosowania sam w sobie jest dopuszczalny, winien on jednak gwarantować wskazane powyżej zasady, a ponieważ w naturalny sposób stanowi słabszą gwarancje równości i bezpośredniości głosowania, wskazane byłoby nadanie mu posiłkowego charakteru względem bezpośredniego głosowania w odpowiednim punkcie na podstawie dokumentu stwierdzającego tożsamość.

Sąd zwraca uwagę w tym miejscu, że zdaje sobie sprawę z niewysokiego ryzyka nadużyć wskutek przyjętych w zaskarżonej uchwale uregulowań. Należy jednak podkreślić, że o istotności naruszenia prawa przez normę zawartą w akcie prawa miejscowego decyduje jej treść i relacja do wzorca ustawowego a nie potencjalne skutki jej stosowania.

Wskazany powyżej art. 82 ust. 1 i 5 u.s.w. nakładają na organ nadzoru oraz sąd administracyjny w razie istotnej sprzeczności z aktem prawa powszechnie obowiązującego obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Ta ostatnia kwestia nie jest wynikiem swobodnego wyboru, ale oceny wpływu zakwestionowanych uregulowań na cały zaskarżony akt, a także ich ujęcia w treści aktu i związku z innymi przepisami.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały z powodów wskazanych poniżej.

Głosowanie nad projektami budżetu obywatelskiego stanowi finalny i najważniejszy etap postępowania w tym zakresie. Aby mogło się odbyć konieczne jest uregulowanie jego zasad przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponieważ jest to zadanie własne tej jednostki, niemożliwe jest np. przyjęcie mocą ustawy rozwiązań znajdujących zastosowanie w razie braku stosownej uchwały. Również sąd administracyjny nie może narzucić jednostce samorządu terytorialnego określonego postępowania.

Tym samym stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisu rodzi konieczność wydania ponownej uchwały w tym zakresie. Zarazem jednak czyni niemożliwymi do zastosowania przepisy uchwały dotyczące wcześniejszych stadiów postępowania w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Celem tego postępowania jest bowiem dopuszczenie projektu budżetu obywatelskiego do głosowania a w sytuacji, gdy brak jest przepisów regulujących zasady prowadzenia głosowania nie można go skutecznie przeprowadzić. Dlatego też zasadne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały i ponowne uregulowanie wszystkich, objętych nią treści.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.