Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 548/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 3d pkt 2 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 15, art. 64 par. 4, art. 77, art. 107 par. 3, art. 109 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 13 ust. 1 pkt 1, par. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1225
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 4 ust. 3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 marca 2023 r. nr 73/2023 znak: GPB-III.7721.29.2023 PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 grudnia 2022 r., nr DPRG-UA-XIII.2372.2022, znak: DPRG-UA-XIII.6740.246.2022 RPW/426107/2022.MN; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.tp.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 30 marca 2023 r., nr 73/2023, znak: GPB-III.7721.29.2023 PK, Wojewoda Łódzki (dalej także: organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej także: organ I instancji) z dnia 20 grudnia

2022 r., nr DPRG-UA-XIII.2372.2022, znak: DPRG-UA-XIII.6740.246.2022 RPW/426107/2022.MN, zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany

i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 15 czerwca 2021 r. G. P. reprezentowany przez Z. T., wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu symbolem B (II etap inwestycji), na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie [...].

Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r., organ I instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia braków w złożonym wniosku, poprzez: 1) przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - działką nr ewid. [...] i [...] wraz z aktualną umową użyczenia, 2) przedłożenie zgody współwłaścicielki na wnioskowane roboty budowlane, 3) określenie zakresu wszystkich zmian istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, 4) złożenie nowego wniosku dotyczącego zakresu zagadnienia wykraczającego swoim obszarem (A, B, C, D - działka nr ewid. [...] oraz działka nr ewid. [...]) poza zatwierdzony projekt budowlany decyzją Prezydenta Miasta Łodzi Nr DARUA-XIII.1801.2020, 5) przedłożenie oświadczenia projektanta dotyczące prawnej możliwości korzystania z obiektu, który nie jest przyłączony do sieci ciepłowniczej lub wyposażony w indywidualne źródło ciepła, zlokalizowanego na terenie, na którym istnieją techniczne warunki dostarczenia ciepła z systemu ciepłowniczego lub chłodniczego, zapewnienia efektywnego energetycznego wykorzystania lokalnych zasobów paliw i energii przez przyłączenie obiektu do sieci ciepłowniczej. Dodatkowo, w wezwaniu, organ I instancji wskazał braki i nieprawidłowości w projekcie budowlanym, w zakresie zgodności projektu z wymaganiami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W wyznaczonym terminie G. P., reprezentowany przez Z. T. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z aktualną umową użyczenia oraz zgodę współwłaścicielki na wnioskowane roboty budowlane (pkt 1 i 2 wezwania), uzupełnił w opisie zakres zmian (pkt 3) i poprawił błędny numer obrębu w oświadczeniu (pkt 5). Jednocześnie, w odniesieniu do punktu 4 wezwania, inwestor wskazał, że złożono równolegle wniosek dotyczący zamiennego projektu zagospodarowania terenu wykraczającego poza wcześniej zatwierdzony obszar.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., nr DPRG-UA-XIII.2372.2022, znak: DPRG-UA-XIII.6740.246.2022 RPW/426107/2022.MN, Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił G. P., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu symbolem B (II etap inwestycji), na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...] w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. S. i J. S., właściciele działki nr ewid. [...]. Strony wskazały m.in., że decyzja wydana została przed doręczeniem zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i możliwości zgłaszania uwag, a stwierdzenie organu, że strony do dnia wydania decyzji nie wniosły uwag jest zwykłą nieuczciwością. Podnieśli także kwestię braku prywatności na swojej działce z uwagi na wysokość projektowanego budynku i zaprojektowanie balkonów od strony działki skarżących. W odwołaniu wskazano również uciążliwość związaną z wjazdami do garaży w odległości ok. 5,40 m od granic ich działki, z uwagi na hałas i spaliny. Powołując się na art. 144 Kodeksu cywilnego wskazali, że planowana inwestycja powoduje bezpośrednią ingerencję w strefę ich własności oraz zaburza intymność. Przytoczyli również art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ponadto, zwrócili uwagę na kwestię braku zabezpieczenia murem oporowym ich nieruchomości, po zmianie wjazdu i zjazdu z działki inwestora.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 marca 2023 r. nr 73/2023 znak: GPB-III.7721.29.2023 PK Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji (budynek A i budynek B wraz z instalacjami) został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 15 lipca 2020 r. nr DAR-UA-XIII. 1801.2020, którą organ decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 357/2020 utrzymał w mocy. Zamienny projekt zagospodarowania terenu dla całej inwestycji Prezydent Miasta Łodzi zatwierdził decyzją nr DPRG-UA-XIII.1103.2022 z dnia 24 czerwca 2022 r., a Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 21 października 2022 r. nr 273/2022, w całości utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Decyzja Wojewody jest ostateczna, przy czym sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wraz z wniesioną skargą. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Łodzi, będąca przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, obejmuje wyłącznie zatwierdzenie projektu

architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu symbolem B (II etap inwestycji), na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (B) z garażami na parterze zlokalizowany został w głębi posesji. Budynek zaprojektowano jako czterokondygnacyjny, niepodpiwniczony, murowany z dachem dwuspadowym o nachyleniu 10°. W budynku od strony zachodniej na poziomie parteru przewidziano garaż na pięć stanowisk dostępnych z zewnątrz. Dodatkowo od frontu budynku zaprojektowano garaż dla osoby niepełnosprawnej na jedno stanowisko. W pozostałej części parteru znajduje się jedno mieszkanie dla osoby niepełnosprawnej oraz pomieszczenie techniczne. Na pierwszym i drugim piętrze znajdują się po 3 mieszkania w tym dwa dwupoziomowe z wejściem na ostatnią kondygnację prywatnymi schodami. Na poddaszu umieszczono drugi poziom mieszkań z drugiego piętra. W całym budynku zaprojektowano 7 mieszkań. Obszar, na którym zaprojektowano inwestycję, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr DAR-UAX.938.2019 z dnia 13 czerwca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W powyższej decyzji, organ określił przedmiot i lokalizację oraz warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu dla całej inwestycji, obejmującej rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (A), budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (B) wraz z urządzeniami budowlanymi oraz budowę zjazdu. Zgodnie z zapisami wskazanej decyzji, dla budynku oznaczonego symbolem B , ustalono następujące warunki kształtowania ładu przestrzennego:

1. nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym (warunek

spełniony),

2. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej łącznie wyrażony w stosunku do sumy powierzchni działek o nr ewid. [...] i [...] - od 0,29 do 0,35 (warunek spełniony: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej w I i II etapie 0,346),

3. szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]): dla planowanej budowy,

budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 11 m do 14 m (warunek spełniony: projektowana szerokość elewacji frontowej - 13,86 m),

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: dla planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego od 5,5 m do 10,5 m (warunek spełniony: projektowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 10,5 m),

5. geometria dachu: dla planowanej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego:

dach wielospadowy (w tym dwuspadowy) o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 15°, kierunku kalenicy głównej równoległym lub prostopadłym do frontu działki i wysokość kalenicy głównej od 6,5 m do 12 m (warunek spełniony: zaprojektowano dach dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachu 10° o kalenicy prostopadłej do frontu działki o wysokości kalenicy głównej 11,82m). Ponadto, spełnione zostały warunki ustalone w decyzji dotyczące zaopatrzenia w media w zakresie dostaw: energii elektrycznej, wody oraz odprowadzenia ścieków - za pośrednictwem sieci miejskich, na warunkach gestorów. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie poprzez istniejący zjazd z ul. [...]. Jednocześnie na terenie inwestycji zaprojektowano 9 miejsc postojowych, w tym jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych, co spełnia warunek konieczności zapewnienia miejsc postojowych/garażowych wyliczonych na podstawie wskaźnika: min. 1 miejsce parkingowe/garażowe na 1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 miejsce parkingowe/60m2 powierzchni mieszkań, łącznie dla budynku A i budynku B. Z analizy projektu budowlanego wynika, iż planowane przedsięwzięcie obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (B) wraz z urządzeniami budowlanymi, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł., działka o nr ewid. [...], fragment działki o nr ewid. [...] i fragment działki drogowej o nr ewid, [...] w obrębie [...], jest zgodne z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 czerwca 2019 r. Planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W następnej kolejności, Wojewoda Łódzki poddał analizie zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225). Wojewoda stwierdził, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (B) usytuowany jest zgodnie z warunkami określonymi w § 12 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich działek budowlanych, tj. od strony północno-zachodniej ścianą bez okien i drzwi w odległości od 3,00 m do 3,25 m od granicy z działką nr ewid. [...], od strony północno-wschodniej w odległości 4,00 m od granicy z działką nr ewid. [...], od strony południowo-zachodniej w odległości 5,47 m od granicy z działką nr ewid. [...] i od strony południowo-wschodniej w odległości 38,85 m od granicy z działką drogową - ul. [...]. Jednocześnie, jak stanowi § 12 ust. 6 rozporządzenia, odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Usytuowanie spornego budynku wielorodzinnego (B) jest zgodne z powyższymi przepisami. Ponadto, z projektu zagospodarowania terenu oraz z opracowanej analizy rozkładu cienia wynika, że zostały spełnione wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, tj. projektowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie powoduje przesłaniania i zacieniana sąsiednich budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Dodatkowo inwestycja spełnia warunki w zakresie m.in. usytuowania miejsc postojowych (§ 19 rozporządzenia), miejsc gromadzenia odpadów (§ 23 rozporządzenia), placu zabaw (§ 40 rozporządzenia) i warunków bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę, organ II instancji stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku wielorodzinnego (B) na działce inwestora, jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi m.in. w szczególności w zakresie przesłaniania, nasłonecznienia budynków oraz bezpieczeństwa pożarowego. Ponadto, zdaniem organu, dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania oraz złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W ocenie organu odwoławczego, zasadny jest zarzut stron, że Prezydent Miasta Łodzi uchybił przepisom prawa procesowego, m.in.: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wszystkim stronom zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag przed wydaniem decyzji. Organ ten naruszył również art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania oraz art. 109 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji z pominięciem stron postępowania. Dodatkowo Prezydent Miasta Łodzi zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 3 września 2021 r. z naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie tego postępowania bez uwzględnienia sprzeciwu, bądź zgody innych stron. Wojewoda uznał jednak, że powyższe uchybienia proceduralne organu I instancji w prowadzonym postępowaniu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że K. S. i J. S. w dniu 10 stycznia 2023 r. zapoznali się z aktami i wykonali fotokopie dokumentów. Ponadto, organ w postępowaniu odwoławczym podjął działania naprawcze, tj. zawiadomił pominięte przez Prezydenta Miasta Łodzi strony, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., o prowadzonym postępowaniu, a podejmując niniejsze rozstrzygnięcie rozpatrzył sprawę również w oparciu o stanowisko skarżących w niniejszej sprawie wniesione w złożonym odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zabezpieczenia nieruchomości skarżących murem oporowym, po zmianie lokalizacji zjazdu, organ II instancji wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym, przebudowa zjazdu na nieruchomości Inwestora, jest objęta odrębnym opracowaniem. Powyższa kwestia nie jest zatem rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Ponadto, za wszystkie rozwiązania projektowe odpowiada projektant, który jest odpowiedzialny za to, że na dzień sporządzenia projektu całość rozwiązań jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewoda podniósł dodatkowo, że zarzuty dotyczące naruszenia prywatności skarżących, uciążliwości związanych z hałasem i spalinami samochodów wjeżdżających do garaży na działce inwestora nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie, jeśli inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego i nie przekracza dopuszczalnych norm.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K. S. (dalej: skarżąca) wskazując, że jest dla niej i jej brata uciążliwa oraz krzywdząca. Podniosła, że do sądu administracyjnego wniosła też skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego nr 273/2022 z dnia 21 października 2022 r. i decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DAR-UA-XI1I.1801.2020

z dnia 15 lipca 2020 r., udzielającą G. P. pozwolenia na inwestycję przy ul. [...] w Ł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 26 września 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej podniósł, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada z art. 15 k.p.a., bowiem organ II instancji zastąpił de facto organ I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania materiału dowodowego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ naruszył przepisy postępowania: art. 10 § 1, art. 61 § 4 oraz art. 109 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 marca 2023 r., nr 73/2023, znak: GPB-III.7721.29.2023 PK, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 grudnia 2022 r., nr DPRG-UA-XIII.2372.2022, znak: DPRG-UA-XIII.6740.246.2022 RPW/426107/2022.MN, zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) (dalej: ustawa Prawo budowlane).

Analizując niniejszą sprawę pod kątem legalności wydanych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na jedną z naczelnych zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) (dalej: k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ drugiej instancji nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r. II SA/Lu 29/08, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 listopada 2021 r., II SA/Bk 721/21, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie naruszona została zasada wynikająca z art. 15 k.p.a., bowiem organ II instancji zastąpił organ I instancji w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania materiału dowodowego i prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego.

Mając powyższe na uwadze w kontrolowanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania powinny były przeanalizować, czy przedłożony projekt architektoniczno-budowlany spełnia wszystkie, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, warunki. Organy powinny dokonać oceny czy projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, czy projekt ten jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, czy wreszcie projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Obowiązkiem organów administracji jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenia podjęte przez organy powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, w których należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w złożonej do sądu skardze. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08, CBOSA). Tak więc z uzasadnienia decyzji powinno jasno wynikać jakich sprawdzeń z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ dokonał, jaki był ich przebieg oraz jakie umotywowane wnioski z nich wynikają.

Zdaniem Sądu, w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie została przeprowadzona analiza zgodności z prawem przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego, a przynajmniej takiej analizy nie potwierdza uzasadnienie decyzji organu I instancji. Organ II instancji przeprowadził zatem praktycznie w całości postępowanie w II instancji, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji było uzasadnione jedynie ogólnym stwierdzeniem o spełnieniu przez wniosek i projekt architektoniczno-budowlany wymagań określonych przepisami

art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obydwu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla poszanowania zasady dwuinstancyjności potrzeba zatem dwukrotnej oceny dowodów i dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2022 r., II SA/Wr 246/22, LEX nr 3450999, CBOSA). Sąd stwierdził, że kontrolowanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje na brak dokonania przez ten organ jakiejkolwiek oceny dowodów oraz istotnych okoliczności sprawy. Ustalenia faktyczne nakierowane na ocenę stanu faktycznego sprawy niewątpliwie zostały dokonane wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego, co narusza normę z art. 15 k.p.a. i powoduje, że strony postępowania zostały pozbawione dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy.

Zdaniem Sądu, dokonane przez organ II instancji badanie złożonego projektu budowlanego pod względem zgodności inwestycji z prawem okazało się niewystarczające. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza bowiem, że dołączony do wniosku projekt jest zgodny z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 1225) (dalej: rozporządzenie).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niedostatecznie została rozważona kwestia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącej. Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Wysokość przesłaniania, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Sąd stwierdził, że akta administracyjne sprawy nie zawierają sporządzonej w myśl powyższego przepisu tzw. linijki słońca. Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie w sposób ogólnikowy stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu oraz opracowanej analizy rozkładu cienia wynika, że zostały spełnione wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, tj. projektowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie powoduje przesłaniania i zacieniania sąsiednich budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W przedłożonym do akt administracyjnych projekcie budowlanym można znaleźć jedynie analizę rozkładu cienia w dniach równonocy, analizowanego na podstawie

§ 60 rozporządzenia. Tymczasem brak stosownej analizy, sporządzonej zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami, nie pozwala na ocenę trafności stanowiska organu II instancji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki i wyliczenia mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016r., II OSK 191/15, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2016r., II SA/Ol 1279/16, CBOSA).

Zdaniem Sądu, organ II instancji przedwcześnie stwierdził, że dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego.

Organ II instancji stwierdził, że zastosowane w projekcie budowlanym rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania. Tymczasem, jak stwierdził Sąd, w aktach administracyjnych sprawy brak jest aktualnego na dzień opracowania projektu budowlanego zaświadczenia o uprawnieniach budowlanych W. L. - projektanta 3 części projektu budowlanego konstrukcji. Przedłożone do akt zaświadczenie jest ważne w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2021 r., przy czym opracowanie projektu budowlanego datuje się na maj 2021 r. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 34 ust. 3d pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, przy czym organ nie wyjaśnił aktualności przedłożonego zaświadczenia.

Sąd zwraca także uwagę, o czym wspomniał również Wojewoda Łódzki, że w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania takich jak art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. czy 109 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Łódzki stwierdził, że naruszenia te pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ II instancji nie ma jednak racji, w szczególności jeśli chodzi o naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w związku ze złożonym do Prezydenta Miasta Łodzi wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego na rysunku projektu zagospodarowania terenu symbolem B (II etap inwestycji), na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]. Jak wynika także z akt administracyjnych sprawy zawiadomienie organu I instancji z dnia 14 grudnia 2022 r. na podstawie art. 10 ust. 1 k.p.a., z treści którego wynika, że strony w terminie 3 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia mogą między innymi zapoznać się z aktami sprawy oraz składać uwagi i wnioski w sprawie, skarżąca odebrała w dniu 3 stycznia 2023 r. Natomiast organ I instancji wydał decyzję zatwierdzającą projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego już w dniu 20 grudnia 2022 r. Tak więc organ I instancji wydał decyzję zanim powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącej, uniemożliwiając tym samym skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy oraz ewentualne złożenie uwag i wniosków w sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu, organ I instancji uniemożliwił skarżącej udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a., a naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 10 stycznia 2023 r. zapoznała się z aktami sprawy, nastąpiło to bowiem w trzy tygodnie po wydaniu decyzji przez organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania, w którym skarżąca z powodu zaniechań organu I instancji nie mogła wziąć udziału.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się przedwczesne, bowiem zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z zaniechaniem dokonania rzetelnej analizy i oceny przedłożonej w sprawie dokumentacji, czym naruszono przepisy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo zaś decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. i naruszenie to co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny uwzględnić powyższe wskazówki, dokładnie przeanalizować i ocenić sprawę z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie dokumentów.

a.tp.