Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 184/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6d, art. 6e
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 7, art. 11,art. 15, art. 77, art.106 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art.135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi T.B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Komendant Komendy Powiatowej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3 oraz art. 37a pkt. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U. nr 43 póz. 277 - tekst jednolity z 2007 roku ze zm.) policjanta podinsp. T.B. Komendanta Komisariatu Policji Komendy Powiatowej Policji z uposażeniem zasadniczym w grupie 9C, z mnożnikiem 2,00 kwoty bazowej tj. 2990,- (dwa tysiące dziewięćset dziewięćdziesiąt) złotych miesięcznie oraz dodatkiem funkcyjnym w kwocie 630,- (sześćset trzydzieści) złotych miesięcznie, odwołał z dniem [...] listopada 2008r. z zajmowanego stanowiska, z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia, oraz z dniem [...] listopada 2008r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji. Jednocześnie organ wskazał, w sentencji orzeczenia, iż stosownie do art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż odwołanie podinsp. T.B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji podyktowane zostało potrzebami służbowymi. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej mu przed odwołaniem.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji ze względu na interes społeczny tożsamy z interesem służby wynikający z potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania Policji i wykonywania jej ustawowych zadań, mających wpływ na zapewnienie warunków bezpieczeństwa obywateli. Polega ona na zabezpieczeniu prawidłowego funkcjonowania Komisariatu Policji.

T.B. pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. wniósł odwołanie od tego rozkazu zarzucając mu naruszenie prawa. Odwołujący się podkreślił okoliczność nie uzyskania przez organ l instancji wymaganej prawem - przepis art. 6d pkt 1 ustawy o Policji - opinii burmistrza miasta. Ponadto skarżący wskazał, iż działanie przełożonego było dla niego niezwykle stresujące i w sposób znaczący wpłynęło na pogorszenie jego zdrowia. Podkreślił długi okres piastowania stanowiska Komendanta Komisariatu Policji oraz okoliczność osiągania przez kierowaną jednostką dobrych wyników pracy.

Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania T.B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 póz. 1071 z 2000 r. ze zm.) nazywanym dalej kpa, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2008 roku w sprawie odwołania zainteresowanego z dniem [...] listopada 2008 roku ze stanowiska Komendanta Komisariatu.

Wskazując przesłanki wydanego rozstrzygnięcia organ ten uwzględnił, iż Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku odwołał z dniem [...] listopada 2008 roku ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji podinsp. T.B. i z dniem [...] listopada 2008 roku przeniósł go do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji a z rozkazem tym odwołujący zapoznał się [...] listopada 2008 roku.

Od powyższego rozkazu podinsp. T.B. wniósł w ustawowym terminie odwołanie. W swym odwołaniu skarżący twierdził, iż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem przepisów prawa i wskazał art. 6d pkt. 1 ustawy z dnia kwietnia 1990 roku o Policji. Odwołujący Podinsp. T.B. w dalszej części swojego odwołania informuje, że z posiadanej przez niego wiedzy wynika, iż odwołanie go ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji odbyło się bez wymaganej opinii Burmistrza miasta, który - jak twierdzi skarżący - o fakcie odwołania go ze stanowiska przedmiotowym rozkazem dowiedział się w dniu [...] listopada 2008 roku.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w swym piśmie L.dz. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformował, że pismem z dnia [...] listopada 2008 r. poinformował Burmistrza – C.S. o zamiarze odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji. Ponadto w dniu [...] listopada 2008 r. wspólnie ze swoim zastępcą nadkom. M.O. udał się do Burmistrza i w obecności jego Zastępcy – K.G. poinformował go o zamiarze odwołania Komendanta Komisariatu Policji. Uwzględnił nadto, iż podinsp. T.K. wyjaśnił także, że jego decyzja o odwołaniu podinsp. T.B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji była przemyślana i spowodowana stwierdzeniem szeregu nieprawidłowości w procesie zarządzania oraz utratą do niego zaufania. Wskazał również, że Komisariat Policji osiąga bardzo dobre wyniki, a pracujący tam policjanci należycie wykonują swoje obowiązki. Nie jest to jednak spowodowane właściwym nadzorem ze strony Komendanta Komisariatu, który w pracę jednostki angażuje się w minimalnym stopniu.

Wreszcie Komendant Wojewódzki wskazał, iż rozpatrując przedmiotowe odwołanie miał na uwadze, że podległość służbowa w administracji publicznej i w służbach zmilitaryzowanych realizuje odmienny cel i odwołuje się do innego systemu wartości niż ochrona interesów i praw podmiotowych usytuowanych na zewnątrz administracji. To ogólne założenie ustawodawcze znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych określających ustrój, zadania i sposób działania poszczególnych służb publicznych, a w rozpatrywanym przypadku - w przepisach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. Nr 43, póz. 277-tekst jednolity z późniejszymi zmianami).

Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest stopień dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa sama ustawa o Policji i wydane na tej podstawie akty wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalające pewną sferę praw podmiotowych policjantów jako stron stosunku służbowego. Stosunki prawne funkcjonariuszy Policji nie są stosunkami pracy, lecz administracyjno - prawnymi. Charakteryzują się one dyspozycyjnością, wyrażającą się jednostronnym porządkowaniem woli przełożonych, co do treści praw i obowiązków podwładnych, której zakres określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Mając pod uwagą powyższe zasady ogólne organ odwoławczy wyjaśnił, iż art. 6d oraz art. 6e cyt. wyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, nie ustanawiają przesłanek, jakie muszą zostać spełnione w celu odwołania policjanta ze stanowiska komendanta komisariatu policji. Tym samym decyzja w tym zakresie należy do właściwego przełożonego, który dokonuje kompleksowej oceny pracy policjanta powołanego na stanowisko kierownicze, z uwzględnieniem innych kryteriów, które mają istotny wpływ na opinią co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku. Ponadto podkreślił, że pomimo uznaniowego charakteru, decyzja o odwołaniu podinsp. T.B. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji nie jest wynikiem dowolności działania Komendanta Powiatowego Policji, bowiem zgodnie z obowiązkiem wynikającym z treści art. 6d ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji Komendant Powiatowy Policji pismem L.dz. [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zwrócił się do Burmistrza – C.S. o wydanie opinii w sprawie zamiaru odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji podinsp. T.B..

W dniu [...] listopada 2008 r. do Komendy Powiatowej Policji wpłynęło pismo Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Burmistrza –C.S., w którym przychylił się do wniosku Komendanta Powiatowego Policji w sprawie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji podinsp. T.B..

W związku z tym organ II instancji podkreślił, że w dniu wejścia do obrotu prawnego decyzji o odwołaniu T.B., został spełniony ustanowiony przez ustawodawcę obowiązek uzyskania opinii właściwego burmistrza w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu, tym samym zarzut stawiany przez skarżącego o odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji bez wymaganej opinii Burmistrza jest bezzasadny.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. T.B. wniósł skargę na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. podtrzymując zarzut naruszenia przepisów prawa, przez nie uzyskanie przez organ l instancji wymaganej prawem opinii burmistrza.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, póz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) nazywaną dalej ppsa . Ponadto wymaga podkreślenia, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ). Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uznać za zasadną.

Zgodnie z przepisem art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43 póz. 277 ze zm.) komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy jedynie komendanta komisariatu specjalistycznego.

W myśl ust. 4 powołanego artykułu, w razie zwolnienia stanowiska komendanta komisariatu Policji, komendant powiatowy (miejski) Policji, do czasu powołania nowego komendanta, powierza, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów, pełnienie obowiązków komendanta komisariatu Policji, na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, jednemu z jego zastępców, a w razie braku zastępców - innemu policjantowi. Stosowanie natomiast do treści przepisu art. 6d. ust. 8 w przypadku nieotrzymania opinii, o której mowa w ust. 1 lub 6:

1) komendant powiatowy (miejski) Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii;

2) komendant rejonowy Policji może powołać komendanta komisariatu Policji po upływie 21 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii.

Przepis art. 6 e ust. 1 ustawy stanowi, iż odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6 b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Natomiast zgodnie ust. 2 w/w artykułu w przypadku braku opinii, o których mowa w art. 6b ust. 1 i 2, art. 6c ust. 1 i 2 oraz art. 6d ust. 1 i 6, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta może odwołać odpowiednio komendantów: wojewódzkiego i Stołecznego, powiatowego (miejskiego), rejonowego lub komendanta komisariatu Policji, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii.

Z dyspozycji wskazanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, iż komendanta komisariatu powołuje się i odwołuje się dopiero po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów.

Jak wynika z akt personalnych T.B., Komendant Powiatowy pismem z dnia [...] listopada 2008 r. wystąpił do Burmistrza miasta o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu. Odpowiedź Burmistrza z dnia [...] listopada 2008 r. wpłynęła do organu dopiero w dniu [...] listopada 2008 r.

Organ natomiast wydał rozstrzygnięcie w sprawie odwołania T.B. ze stanowiska Komendanta już w dniu [...] listopada 2008 r., a zatem przed otrzymaniem wymaganej opinii. Wynika z tego jednoznacznie, że w dacie podjęcia i wydania rozkazu personalnego nr [...] Komendant Powiatowy nie dysponował przed młotową opinią.

Instytucja zasięgnięcia opinii uregulowana została w przepisie art. 6 d ust. 1 i ust. 8 oraz art. 6e ust. 2 ustawy o Policji. W art. 6d ust. 1 ustawodawca wymienił organy, do których zwierzchnik odwołujący ma obowiązek zwrócić się o opinię. Natomiast w ust. 8 oraz w art. 6 e ust. 2 ustawodawca wprowadził, w odniesieniu do trybu zasięgania opinii, termin 14 dni, przy czym termin ten pełni podwójną funkcję. Z jednej strony wyznacza czasookres, w którym opinia powinna zostać wyrażona, z drugiej zaś wyznacza termin, po którego bezskutecznym upływie (brak opinii ze strony wojewody albo starosty) dopiero organ odwołujący powinien kontynuować postępowanie (vide: wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 921/08). Zestawienie i analiza treści przywołanych przepisów stwarza podstawę do stwierdzenia, że opinia, o której mowa w art. 6 d ust. 1 ustawy o Policji, nie jest tożsama z pojęciem "wymaganego prawem stanowiska innego organu" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie jest to również "stanowisko zajęte przez inny organ" w rozumieniu przepisu art. 106 § 1 k.p.a. Świadczy o tym zapis o możliwości kontynuowania postępowania w przedmiocie odwołania ze stanowiska dopiero po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu. W świetle tych rozważań instytucja zasięgnięcia opinii została uregulowana przez ustawę o Policji w sposób odmienny od instytucji określonej art. 106 k.p.a. i co wymaga w rozpoznawanej sprawie podkreślenia, w sposób wyczerpujący.

Wykładnia językowa i systemowa art. 6d ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58 ze zm.) nakazuje stwierdzić, że przepis ten nakazuje bezwzględnie organom policyjnym na przestrzeganie czternastodniowego terminu od chwili doręczenia wniosku o przedstawienie opinii w przedmiocie zwolnienia komendanta komisariatu policji przez właściwy organ samorządu terytorialnego do chwili wydania decyzji o zwolnieniu komendanta komisariatu. Przepis ten bowiem daje czas organom samorządu terytorialnego na zaznajomienie się ze sprawą i wydanie opinii, która jest zgodna ze zdaniem mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie, iż można wydać decyzje o zwolnieniu komendanta komisariatu z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 6d ust. 2 ustawy o Policji, oznaczałoby, że organy policyjne faktycznie nie liczą się ze zdaniem organów zarządzających samorządu terytorialnego, a zatem cały proces opiniowania decyzji o zwolnieniu jest czystą formalnością. Taka interpretacja omawianych przepisów zniechęcałaby organy samorządu terytorialnego do wydawania opinii i w rezultacie faktycznie pozbawiałby te organy prawa do wydawania opinii w sprawach mających znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców ( wyrok WSA w Warszawie w spr. II SA/Wa 1283/06). Opinia taka ma wprawdzie jedynie charakter konsultacji, bowiem z założenia komendant musi cieszyć się dobrą opinią i zaufaniem społeczności lokalnej, której przedstawicielem jest właśnie wskazany w omawianym przepisie organ jednostki samorządu terytorialnego. Pojawia się również pogląd, zgodnie z którym organ opiniujący nie ma obowiązku wyrażenia swojej opinii, co oznacza, że może milcząco odnieść się do każdej skierowanej do niego sprawy o odwołanie funkcjonariusza z pełnionej funkcji ( wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Go 921/08). Jednakże rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 6e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58 ze zm.) wymaga opinii organu jednostki samorządu terytorialnego. Dla organu podejmującego decyzję nie ma znaczenia to, czy opinia jest pozytywna czy negatywna. Komendant Powiatowy Policji nie jest związany treścią opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, o czym świadczy treść ust. 8 pkt 1 i 2 komentowanego przepisu, analogicznie zresztą do czynności wskazanych w art. 6b i 6c ustawy (vide: W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, ABC 2008). Opinia taka może jednakże w istotny sposób wpłynąć na podejmowaną przez organ decyzję, ale nie może determinować woli organu, któremu przecież przysługuje ustawowe prawo decydowania ( wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1609/06).

W ocenie Sądu, Komendant Powiatowy Policji nie dopełnił należycie obowiązku uzyskania opinii przed odwołaniem skarżącego z pełnionej funkcji. Wprawdzie zwrócił się do organu opiniującego o wydanie takiej opinii, jednakże już zaledwie po dwóch dniach od wystąpienia o nią, bez oczekiwania na odpowiedź bądź upływ 14 dniowego terminu, wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania. Uczynił to zatem z obrazą przepisu art. 6 d ust. 8 i art. 6e ust. 2 ustawy o Policji.

W tym zakresie, nie można podzielić poglądu wyrażonego w decyzji organu odwoławczego, aby postępowanie organu l instancji było prawidłowe, bowiem wdacie powstania skutków prawnych odwołania, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., z uwagi na fakt otrzymania w tym samym dniu opinii burmistrza, obowiązek zasięgnięcia opinii był spełniony. Organ powinien dysponować wskazaną opinią przed wydaniem decyzji w przedmiocie odwołania, niezależnie od daty powstania skutku prawnego w postaci odwołania z funkcji komendanta. W przypadku braku takiej opinii Komendant Powiatowy może wydać taką decyzje po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu (art. 6e ust. 2 ustawy).

Faktem jest, iż w dacie orzekania Komendant Wojewódzki Policji dysponował przedmiotową opinią Burmistrza (nota bene pozytywnie zaopiniowano zamiar odwołania z funkcji). Jak już wyżej wskazano, opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla organu, a jedynie charakter konsultacyjny, to znaczy, że nie determinuje rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odwołania ze stanowiska, choć niewątpliwie może wpłynąć na podejmowaną przez ten organ decyzję.

Tymczasem odwołanie przenosi obowiązek - kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu l instancji na organ odwoławczy, którego obowiązkiem, zgodnie z zasada prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy indywidualnej. Ma on także obowiązek czuwania nad zgodnością z prawem decyzji organu l instancji. Dokonuje także oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej instancji. Jeżeli w sprawie organ pierwszej instancji uchybił przepisom postępowania dowodowego, wtedy takiej wadliwości organ odwoławczy nie może usunąć przeprowadzając postępowanie we wesłanym zakresie. Naruszałoby to bowiem konstytucyjnie gwarantowaną zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 78 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie organ l instancji w istocie dopełnił obowiązku wystąpienia o opinię, jednakże z naruszeniem przepisów art. 6d ust. 8 i art. 6e ust. 2 ustawy, wydał decyzję w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji przed otrzymaniem odprowadzi organu opiniującego, względnie przed upływem terminu 14 dni oczekiwania na jej przedstawienie.

Natomiast w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, w aktach osobowych skarżącego, znajdowała się już przedmiotowa opinia Burmistrza miasta.

Jednak istotne znaczenie dla oceny poprawności działania organu odwoławczego zawiera ocena, czy organ był uprawniony do uwzględnienia tej opinii w dacie wydawania własnej decyzji w sprawie oraz czy naruszanie przepisów art. 6d ust. 8 i art. 6e ust. 2 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymagają w tym miejscu reformacyjne kompetencje organu odwoławczego, który, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma obowiązek uwzględnić wszystkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po dacie wydania decyzji przez organ l instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy, bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, albo też umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ l instancji, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu l instancji. Co więcej organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaistniały w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia l instancji, a orzeczeniem II instancji, jak również ustalając stan faktyczny sprawy winien rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ l instancji, a które mogą mieć znaczenie prawne dla prawidłowego załatwienia sprawy. Podkreślić należy także, iż w k.p.a. nie został wprowadzony zakaz uwzględniania w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Ograniczenia takiego nie wprowadza art. 136 k.p.a. Zatem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) dokonuje oceny prawidłowości i kompletności zebranego w postępowaniu przed organem l instancji materiału dowodowego ( wyrok WSA w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 374/08, wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 979/07, wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Go 190/08).

Kompetencje organu odwoławczego polegają zarówno na korygowaniu wad prawnych decyzji organu l instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych (vide: wyrok NSA w Warszawie sygn. akt II OSK 818/05). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu l instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (vide: wyrok NSA w Warszawie sygn. akt OSK 1552/04).

W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczność, iż w dacie orzekania przez organ administracji publicznej II instancji, w aktach personalnych skarżącego znajdowała się już wymagana prawem opinia Burmistrza, nie mógł on na tej podstawie orzec powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten w sposób wyczerpujący i ścisły określa przesłanki uchylenia decyzji organu l instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jest to dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji mogłoby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy być poczytywane jako zbytni formalizm.

Jednocześnie należy wskazać, iż utrzymanie zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji pozostawałoby w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. , choć z innych przyczyn, niż wyżej wskazane.

Ocenić należy, uwzględniając, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu, jest decyzją podejmowaną w graniach tzw. uznania administracyjnego. Wynika to z dyspozycji art. 6 e ust. 1 ustawy oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Uznanie administracyjne nie daje organowi orzekającemu w sprawie całkowitej swobody w zakresie orzeczenia w przedmiocie. Podkreślić bowiem należy zasadę wynikającą z przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na konstrukcję przepisów prawa regulujących zasady postępowania wyjaśniającego, ciężar przeprowadzenia tego postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. Fakt, iż organ jest niejako "gospodarzem" postępowania wyjaśniającego, nie zwalnia go z obowiązku informowania strony o podejmowanych czynnościach i przede wszystkim umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przede wszystkim należy jednakże wskazać, iż powyższe rozważania muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w zebranym materiale dowodowym jak i w uzasadnieniu wydanego orzeczenia administracyjnego. W przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego podkreślenia wymaga zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Okoliczność zaś, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku szczegółowego uzasadnienia faktycznego decyzji ( W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, ABC 2008).

Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA w Warszawie sygn. akt II GSK 182/07).

Nie zmienia powyższej oceny, w rozpatrywanej sprawie, iż decyzja dotyczy służby publicznej, w ramach której, zgodnie z art. 6e ust. 1 ustawy, z uwagi na podległość służbową, odwołanie z funkcji może nastąpić w każdym czasie. Nie może to bowiem skutkować pełną dowolnością przełożonych kształtowania sytuacji prawnej podwładnych i pełnej swobody w zakresie spraw personalnych, miało by to bowiem także negatywne oddziaływanie w szerszym kręgu społeczeństwa, godząc w jego interes. Działania organu w zakresie decyzji personalnych muszą być przemyślane, a w konsekwencji należycie uzasadnione, tak aby podwładny miał świadomość, iż nie ma do czynienia z arbitralnym lub uwarunkowanym względami osobistymi rozstrzygnięciem przełożonego, co w sposób oczywisty naruszałoby jego prawa chronione prawem. Dopełnieniem tak rozumianego obowiązku jest polecenie zastrzeżone ustawą, o potrzebie zwrócenia się do przedstawiciela samorządu terytorialnego o opinię (art. 6d ust. 1 ustawy).

W analizowanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ l instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się orzekając w sprawie T.B.. Nie wynikają z niego żadne okoliczności faktyczne, które uzasadniały by odwołanie skarżącego ze służby. Zaś dopełnieniem tego uchybienia jest pominięcie opinii burmistrza i tym samym nie liczenie się z bezwzględnym obowiązkiem wynikającym z przepisu art. 6d ustawy przestrzegania czternastodniowego terminu od chwili doręczenia wniosku o przedstawienie opinii w przedmiocie zwolnienia komendanta komisariatu policji przez właściwy organ samorządu terytorialnego do chwili wydania decyzji o zwolnieniu komendanta komisariatu.

Natomiast orzekając w sprawie organ odwoławczy powołał się na okoliczności wynikające nie z decyzji organu l instancji, czy też na własną analizę stanu faktycznego sprawy, lecz na okoliczności wynikające z pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W tym zakresie należy stwierdzić, iż Komendant Wojewódzki Policji, nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, i nie wykazał, aby w sprawie istotnie zachodziły okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącego. Charakteru takiego wyjaśnienia, nie może mieć zacytowanie wyjaśnień organu l instancji sformuowanych w toku postępowania odwoławczego. Uzasadnienie to powinno wynikać jednoznacznie z uzasadnienia decyzji tego organu. Organ II instancji wyposażony w kompetencję do powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie odniósł się do zgromadzonych w aktach personalnych skarżącego dokumentów, a jedynie przywołał wyjaśnienia organu l instancji zawarte, w nie mającym charakteru normatywnego, piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r., przez co naruszył przepis art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.

Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd dostrzegł naruszenie przez organ l instancji przepisu prawa materialnego nakazującego przed podjęciem decyzji o odwołaniu Komendanta Komisariatu Policji zasięgnięcie opinii właściwego terytorialnie wójta (art. 6 d ust. 1 ustawy).

Z kolei decyzja organu odwoławczego obarczona jest wadą procesową, albowiem wyręczając organ l instancji przez zapoznanie się rzeczoną opinią burmistrza uchybił tym samym zasadzie dwuinstancyjności.

Niezależnie od powyższych uchybień Sąd zwrócił uwagę na fakt, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji są niepełne, tym samym nie spełniają wymogu określonego w art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przyczyn, które legły u podstaw ich podjęcia.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej obu instancji zobowiązane są zachowując dyspozycję przepisów art. 6d oraz art. 6e ustawy o Policji, oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę.

Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Dotknięta wadą zaskarżona decyzja nie może wywoływać skutków prawnych, z tej racji Sąd , z powołaniem się na przepis art. 152 ppsa stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.