Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 788/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7b
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 127/23 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 127/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego do załatwienia wniosku skarżącej z 10 sierpnia 2022 r. o zmianę pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], stwierdził, że Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądził od Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego na rzecz spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Marszałek, organ) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w części, tj. w części obejmującej pkt 2, 3 i 4 sentencji wyroku, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7b, art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wystąpienie przez organ prowadzący postępowanie o zmianę pozwolenia zintegrowanego w związku z tym postępowaniem do Ministra Klimatu i Środowiska o interpretację, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, odbyło się bez podstawy prawnej, a równocześnie działanie to naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania i stanowiło aktywność sprzeczną z art. 12 k.p.a. podczas, gdy:

a) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7b k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę prawną do wystąpienia na potrzeby postępowania administracyjnego o wyjaśnienie stanu prawnego sprawy w uzasadnionych ku temu przypadkach, tj. gdy stan prawny w określonej dziedzinie będącej przedmiotem prowadzonego postępowania można zakwalifikować jako specyficzny, a ponadto uzasadnionym jest przypuszczenie, że organ, do którego zwrócono się o interpretację, może przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy,

b) wystąpienie o zajęcie stanowiska w przedmiocie problemu, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, do Ministerstwa obsługującego Ministra, który jest organem inicjującym proces ustawodawczy w zakresie przepisów dotyczących przetwarzania odpadów, a ponadto sprawuje funkcję organu wydającego akty wykonawcze do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mieści się w ramach posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a przy tym działania nie tylko szybko, ale i wnikliwie, a zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłową jest wykładnia art. 12 § 1 k.p.a., że działanie takie nie narusza zasad wynikających z powołanego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego,

c) prawidłową jest wykładnia art. 15 k.p.a., zgodnie z którą wystąpienie o zajęcie stanowiska zmierzającego do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego mającego zastosowanie w danej sprawie do organu, który jest organem odwoławczym w tej sprawie, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, gdy piastun tego organu ma realne możliwości, by powierzyć czynności polegające na wyjaśnieniu stanu prawnego oraz czynności polegające na rozpatrywaniu środków odwoławczych różnym osobom, a zwłaszcza, gdy osoby te są osobami zatrudnionymi na stanowiskach kierowniczych, w randze Dyrektora Departamentu Ministerstwa;

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że prowadzone przed Marszałkiem postępowanie administracyjne z wniosku spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce decyzją Starosty [...] z 4 listopada 2016 r., znak: OŚR.6222.5.2016 (ze zm.) prowadzone było w sposób przewlekły, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał ocenę, że postępowanie administracyjne wskazane powyżej nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;

3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał takiej oceny nawet jeśli można uznać, że w postępowaniu doszło do przewlekłości, w szczególności z uwagi na fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zestawiając stan faktyczny sprawy i przytoczone w uzasadnieniu wyroku poglądy (zasługujące zdaniem autora skargi kasacyjnej na akceptację) odnoszące się do interpretacji pojęcia przewlekłego prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa stwierdził, iż: "Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rzeczonej sprawie";

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieoddaleniu w całości skargi na przewlekłość postępowania, mimo że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania (prowadzonego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie pod znakiem: OŚ-PŚ.7222.27.2022) w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego ww. spółce decyzją Starosty [...] z 4 listopada 2016 r., znak: OŚR.6222.5.2016 (ze zm.) na prowadzenie instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], w zakresie w jakim nie nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania z ww. skargi i oddalenie tej skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w przypadku uznania, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie od spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto Marszałek oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Marszałek wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż u podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego legła czynność wystąpienia do Ministra Klimatu i Środowiska w związku z ww. postępowaniem o interpretację, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów. W ocenie organu uchybienie Sądu I instancji polegało na niewłaściwej wykładni przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i w konsekwencji ocenie, że organ, którego dotyczyła skarga, występując o stanowisko do Ministra Klimatu i Środowiska działał bez podstawy prawnej, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak również zasadę działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zdaniem Marszałka prawidłowa wykładnia przepisu art. 7b k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi wystarczającą podstawę prawną do wystąpienia na potrzeby postępowania administracyjnego o wyjaśnienie stanu prawnego sprawy w uzasadnionych ku temu przypadkach, tj. gdy stan prawny w określonej dziedzinie będącej przedmiotem prowadzonego postępowania można zakwalifikować jako specyficzny, a ponadto uzasadnionym jest przypuszczenie, że organ, do którego zwrócono się o interpretację, może przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłową jest wykładnia art. 15 k.p.a., zgodnie z którą wystąpienie o zajęcie stanowiska zmierzającego do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego mającego zastosowanie w danej sprawie do organu, który jest organem odwoławczym w tej sprawie, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji, gdy piastun tego organu ma realne możliwości, by powierzyć czynności polegające na wyjaśnieniu stanu prawnego oraz czynności polegające na rozpatrywaniu środków odwoławczych różnym osobom, a zwłaszcza, gdy osoby te są osobami zatrudnionymi na stanowiskach kierowniczych, w randze Dyrektora Departamentu Ministerstwa. Zauważono, że jak wynika z akt sprawy zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, w Ministerstwie Klimatu i Środowiska takie możliwości istnieją, o czym świadczy fakt, że stanowisko w odpowiedzi na wystąpienie Marszałka, zajął Dyrektor Departamentu Gospodarowania Odpadami Ministerstwa Klimatu i Środowiska, zaś ponaglenie spółki rozpatrzył z upoważnienia Ministra Klimatu i Środowiska Dyrektor Departamentu Instrumentów Środowiskowych Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Wreszcie zdaniem skarżącego kasacyjnie organu wystąpienie o zajęcie stanowiska w przedmiocie problemu, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów do Ministerstwa obsługującego Ministra, który jest organem inicjującym proces ustawodawczy w zakresie przepisów dotyczących przetwarzania odpadów, a który ponadto sprawuje funkcję organu wydającego akty wykonawcze do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, mieści się w ramach posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a przy tym działania nie tylko szybko, ale i wnikliwie. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej prawidłową jest wykładnia art. 12 § 1 k.p.a., że działanie takie nie narusza zasad wynikających z powołanego przepisu Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak zauważył Marszałek, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd I instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów art. 7b, 12 § 1 i 15 k.p.a. od przedstawionej powyżej, a zdaniem organu wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest prawidłowa. Co więcej zdaniem organu konsekwencją błędnej wykładni powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, było błędne zastosowanie przepisów art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie. w oparciu o stan faktyczny wynikający z akt sprawy prawidłowym było oddalenie w całości skargi na przewlekłość postępowania w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Podkreślono, że w prowadzonej przed Marszałkiem sprawie z wniosku spółki podejmowane przez organ czynności nie miały charakteru pozornego i nie wskazywały na lekceważący stosunek organu do wniosku skarżącego. Podjęta w toku ww. postępowania czynność wystąpienia do Ministra Klimatu i Środowiska w związku z ww. postępowaniem o interpretację, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, z pewnością w pewnym stopniu wydłużyła prowadzone postępowanie, ale w ocenie skarżącego kasacyjnie organu była niezbędna dla pełnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, a ponadto w świetle poczynionych wcześniej uwag, działanie to miało umocowanie w przepisie art. 7b k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej problem, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, zmieszane odpady komunalne mogą być przetwarzane w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów, należy uznać za złożony i wymagający wszechstronnej analizy wspomnianych przepisów.

Ponadto Marszałek zauważył, że nie można tracić z pola widzenia, iż wniosek spółki dotyczył zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego na prowadzenie instalacji, w której przetwarzane są odpady. Tego typu wnioski o udzielenie pozwolenia zintegrowanego wymagają przy ich rozpoznaniu zarówno uwzględnienia stosownych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54), tj. przede wszystkim przepisów art. 180-188 i art. 201-219 w zw. z art. 192 powołanej ustawy, jak również przepisów art. 41-46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), co jest konsekwencją uregulowań wynikających z przepisów art. 45 ust. 4-9 ustawy o odpadach.

Marszałek zauważył, że o skali złożoności tego typu spraw świadczą choćby przepisy określające obligatoryjną treść wniosków w tego typu sprawach (por. np. art. 184 i 208 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 42 ustawy o odpadach), uregulowania wyznaczające treść decyzji w tych sprawach (por. np. uregulowania wynikające z: art. 43 ustawy o odpadach oraz art. 188 i art. 211 ustawy Prawo ochrony środowiska) czy też przepisy określające negatywne przesłanki wydania wnioskowanej decyzji (por. np. przepisy art. 46 ustawy o odpadach i art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska). Niezbędnym jest także zauważenie, że rozpoznanie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego dotyczącego instalacji, w której przetwarzane są odpady, wymaga także uwzględnienia wymogów wynikających z konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE ustanowionych Decyzją Wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z dnia 10 sierpnia 2018 r. (Dz. U. UE. L z 2019 r. Nr 92, str. 12).

Wreszcie, zdaniem organu, nie jest pozbawionym racji zauważenie, że na czas prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego spółce w pewnym stopniu miały także wpływ wniesione: ponaglenie i skarga na przewlekłość do sądu administracyjnego. Jakkolwiek brak jest podstaw ku temu, by kwestionować prawo spółki do korzystania z tych środków prawnych, to jednak ich konsekwencją była konieczność podejmowania dodatkowych czynności przez pracowników Urzędu biorących udział w wydaniu decyzji kończącej postępowanie z wniosku spółki, polegających choćby na skompletowaniu odpisów akt sprawy dla organu wyższego stopnia i Sądu oraz ustosunkowaniu się do twierdzeń podniesionych w ponagleniu i skardze.

Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zestawiając stan faktyczny sprawy i przytoczone poglądy orzecznictwa i doktryny odnoszące się do interpretacji pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa stwierdził, iż; "z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rzeczonej sprawie". Skoro zatem rozpatrując skargę spółki, Sąd I instancji stwierdził, że rozpatrywana sprawa jest odmienna od stanów kwalifikujących się jako rażące naruszenie prawa, to uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości, powinien orzec, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska z 16 sierpnia 2023 r., znak: DIŚ-III.415.24.2023.KCJ, Minister nie stwierdził przewlekłego prowadzenia postępowania przez Marszałka z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto Marszałek finalnie załatwił sprawę, której dotyczyła skarga na przewlekłość w terminie wyznaczonym przez Ministra.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolując zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego i zasadnie stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ pomimo możliwości zakończenia postępowania wcześniej, prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, dokonując czynności w dużych odstępach czasu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W związku z tym w art. 35 § 3 k.p.a. ustawodawca określił terminy załatwiania spraw, stanowiąc, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z kolei, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Podkreślić trzeba, że z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy, jak ustalił Sąd I instancji, wynika, iż postępowanie administracyjne trwało ponad rok licząc od daty złożenia wniosku przez spółkę, to jest od 15 sierpnia 2022 r. i zostało zakończone wydaniem przez Marszałka decyzji z 12 października 2023 r., znak: OŚ-PŚ.7222.27.2022 rozstrzygającej sprawę ww. wniosku. Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że chronologia działań podejmowanych przez Marszałka prowadzi do wniosku, iż postępowanie to charakteryzowało się opieszałością, a Marszałek z uchybieniem terminów określonych w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. podejmował kolejne czynności w sprawie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 16 sierpnia 2023 r., po rozpoznaniu ponaglenia spółki stwierdził, że Marszałek dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki.

W konsekwencji powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zapatrywania, Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowy uznał też wniosek, który Sąd I instancji wyprowadził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w odniesieniu do kwestii charakteru przewlekłości postępowania. Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że analiza sposobu prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego uzasadniała stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20).

Taka też sytuacja, jak słusznie uznał Sąd I instancji, miała miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jest prawidłowa. Kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie nosi - jak trafnie przyjął ten Sąd - znamiona postępowania przewlekłego w stopniu rażącym, a rażący charakter stwierdzonej przewlekłości wynika z faktu znacznego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę akcentowane przez Sąd I instancji długie okresy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, które nie miały racjonalnych podstaw, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypisana działaniom organu cecha oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest prawidłowa.

Wobec powyższego, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 i art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w uznaniu, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadniał takiej oceny nawet jeśli można uznać, że w postępowaniu doszło do przewlekłości.

Brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7b, art. 12 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wystąpienie przez organ prowadzący postępowanie o zmianę pozwolenia zintegrowanego w związku z tym postępowaniem do Ministra Klimatu i Środowiska o interpretację, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechanicznocieplnego przetwarzania odpadów, odbyło się bez podstawy prawnej, a równocześnie działanie to naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania i stanowiło aktywność sprzeczną z art. 12 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, wedle którego czynność wystąpienia do Ministra Klimatu i Środowiska w związku z przedmiotowym postępowaniem o interpretację, czy w świetle obowiązujących przepisów o odpadach dopuszczalnym jest przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych w instalacji do mechaniczno-cieplnego przetwarzania odpadów była niezbędna do pełnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy, choć niewątpliwie przedłużyła prowadzone postępowanie.

Nie ma jednak racji autor skargi kasacyjnej wskazując, że działanie to miało umocowanie w przepisie art. 7b k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, pismo z 10 marca 2023 r. nie zawierało pytania o charakterze abstrakcyjnym, lecz nawiązywało wprost do wniosku spółki. Organ nie występował do ministra o uzgodnienie decyzji w trybie przewidzianym art. 106 § 1 k.p.a., bowiem jako formalnoprawną podstawę jego wystąpienia z 10 marca 2023 r. przyjął art. 7b k.p.a. (choć w treści samego wystąpienia do Ministra organ podstawy prawnej swojego działania nie ujawnił).

Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Instytucja współdziałania organów określona we wskazanej regulacji znajduje zatem zastosowanie w sytuacjach, gdy w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy organ powinien podjąć współpracę z innymi organami administracji publicznej, co do których istnieje przypuszczenie, że dysponują danymi lub informacjami, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego lub prawnego sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4168/21).

Komentowany przepis określa cel i zakres, kryteria oraz środki współdziałania. Organy administracji publicznej są obowiązane do współdziałania w celu "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" w niezbędnym do tego zakresie. Chodzi tu zatem o współdziałanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne z innymi organami administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do "wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" administracyjnej. Ciężar wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy ciąży niewątpliwie na organie prowadzącym postępowanie i to ten organ jest obowiązany podejmować inicjatywę współdziałania, zwracając się do odpowiednich organów administracji publicznej o udostępnienie posiadanych przez nie informacji, danych itd., które przyczynią się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Udostępnianie danych, przekazywanie informacji i wyjaśnień oraz podejmowanie innych czynności w ramach współdziałania jest obowiązkiem organów administracji publicznej, chyba że stoją temu na przeszkodzie wyraźne przepisy prawa. Należy również przyjąć, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zwracać się w tym celu do właściwych organów administracji publicznej z odpowiednimi wnioskami i żądaniami, jeżeli poweźmie przypuszczenie, że posiadane przez te organy dane i informacje lub inne środki mogą przyczynić się do "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego, Warszawa 2024).

Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że wystąpienie przez Marszałka do Ministra Klimatu i Środowiska o konsultacje w zakresie kwalifikacji prawnej konkretnego stanu faktycznego nie stanowiło współdziałania organów wynikającego z omawianej regulacji art. 7b k.p.a.

Jednocześnie należy przyjąć, że z uwagi na bezwzględnie wiążący charakter przepisów ustanawiających kompetencje organu administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji organ rozstrzygający konkretną sprawę należącą do jego właściwości w pierwszej instancji nie jest związany poleceniami i pouczeniami organu wyższego stopnia, zwłaszcza wówczas, gdy polecenia te mogą przesądzić o treści decyzji w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 763/83, ONSA 1984/1, poz. 13). Narzucenie organowi administracji publicznej pierwszej instancji sposobu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie tylko pozbawia organ pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, lecz także w istocie sprowadza postępowanie do jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 1985 r., sygn. akt II SA 1811/84, ONSA 1985/1, poz. 7). Niedopuszczalność wpływania organu wyższego stopnia na sposób rozstrzygnięcia sprawy została zatem również związana z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego

Brak natomiast przeszkód, aby organ niższej instancji przy załatwianiu spraw szczególnie skomplikowanych zwrócił się do organu wyższego stopnia o udzielenie wyjaśnień in abstracto dotyczących znaczenia przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, praktyki orzeczniczej w danej kategorii spraw administracyjnych itd. (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 20, teza 10).

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Skierowane do Ministra Klimatu i Środowiska wystąpienie Marszałka nie stanowi zwrócenia się o wyjaśnienie abstrakcyjnych okoliczności prawnych w zakresie znaczenia przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie lub przyjętej praktyki orzeczniczej w sprawach danego rodzaju, lecz nawiązuje wprost do wniosku spółki. Co więcej, jak prawidłowo wskazano w postanowieniu Ministra Klimatu i Środowiska z 16 sierpnia 2023 r., przepisy prawa nie uzależniały wydania decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego od zajęcia stanowiska przez Ministra, skierowanie zatem pisma do Ministra nie może usprawiedliwiać braku podejmowania działań w celu załatwienia sprawy przez Marszałka. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela twierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, wedle którego zwrócenie się o konsultacje w zakresie kwalifikacji prawnej konkretnego stanu faktycznego (jak w wystąpieniu Marszałka z 10 marca 2023 r. do organu odwoławczego) stanowi przykład nie tylko przedłużania postępowania, działania nieznajdującego wyraźnego oparcia w przepisach procesowych, ale i działania potencjalnie sprzecznego z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Tym samym słusznie uznano, iż organ występując o "konsultacje" do Ministra Klimatu i Środowiska naruszył prawo w sposób rażący, podejmując aktywność sprzeczną z art. 12 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do zarzucanych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, iż Sąd I instancji uzasadniając przyjęcie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazał: "Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie". Okoliczność ta jednak powinna być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, bowiem – w świetle całokształtu motywów wyroku Sądu I instancji - nie sposób tego uchybienia poczytywać jako istotnego. Omyłka ta nie zmienia rozstrzygnięcia ani nie ma wpływu na jego prawidłowość w zakresie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.