Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 428/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1 i 80,  art. 151
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 15 października 2007 r. T. L. i Z. B.złożyli wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o wszczęcie postępowania zmierzającego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. sprawdzenia legalności prowadzonych prac budowlanych na działce nr 449, wstrzymania prac budowlanych jeżeli są prowadzone niezgodnie z prawem, podjęcia czynności w celu zabezpieczenia oberwanej skarpy, która stanowi zagrożenie osunięcia się skarpy na sąsiednich działkach. Wskazują, że do ich posesji przylega działka nr 449, która w planie miejscowym zapisana jest jako droga lecz w istocie w nie spełniała tej funkcji, ponieważ dotychczas była porośnięta drzewami i krzewami. Na ww. działce prowadzone są szeroko zakrojone prace budowlane na całej szerokości od 3 do 4 m wskazujące na budowę drogi( wycięto drzewa, krzewy, podkopano skarpę, częściowo zniszczono ogrodzenie Z. B. ). Prowadzenie tych prac pociąga za sobą konieczność znacznej niwelacji terenu, ponieważ na opisanym obszarze występują znaczne różnice jego wysokości. Prace prowadzone są na nieruchomości położonej na terenie Ś. Parku Krajobrazowego i podlegają szczególnej ochronie. Według poczynionych przez nich ustaleń w Urzędzie Gminy S. inwestor wystąpił jedynie o wykonanie przyłącza wodociągowego.

Zawiadomieniem z dnia 29 października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w S., gmina S." i zawiadomił o tym strony, tj. K. i R. G. i Gminę S. oraz poinformował o wszczęciu postępowania Starostwo Powiatowe we W. i Z. B..

W dniu 17 stycznia 2008 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny w wyniku, których ustalił, że na działce nr 449/2 stanowiącej drogę gminną widoczne są ślady po prowadzonych robotach ziemnych. Na podstawie oświadczenia inwestora R. G. organ przyjął, że w drodze tej wykonano roboty budowlane polegające na ułożeniu przyłącza wodociągowego do działki nr 390. Roboty te zostały zgłoszone do Starosty Powiatu W. w dniu 15 maja 2007 r., który wydał zaświadczenie z dnia [...] r. nr [...], o niewniesieniu sprzeciwu. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności.

W dniu 3 lutego 2012 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wpłynął wniosek T. L., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu braku jego udziału jako strony w toczącym się postępowaniu bez własnej winy.

Organ I instancji wydał postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego a następnie w dniu 28 czerwca 2012 r. przeprowadził dowód z oględzin, w toku których ustalono, że na działce nr 449/2 znajduje się sieć wodociągowa wykonana przez inwestorów K. i R. G., w oparciu o zgłoszenie z dnia 15 maja 2007 r. W wyniku prac ziemnych dokonano skrócenia skarpy na granicy z działkami sąsiednimi – między innymi z działką nr 268/5. Wyżej wymieniona skarpa na odcinku o długości ok. 60 m – 80 m została zabezpieczona przed osypywaniem się drewnianą konstrukcją wraz z siatką plastikową. Zabezpieczenie nie zostało wykonane na całej długości skarpy. Organ I instancji dopuścił dowód z akt administracyjnych Starostwa Powiatu W. dotyczących zgłoszenia z dnia 15 maja 2007 r. w sprawie wykonania sieci wodociągowej do działki nr 390.

W następstwie poczynionych ustaleń Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji tegoż organu z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. L..

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. L., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...]r. Nr [...], mocą której odmówił na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. uchylenia dotychczasowej swojej decyzji Nr [...] z dnia [...]r. umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S., gmina S..

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Według oceny organu odwoławczego analiza materiału dowodowego wykazała, że T. L. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 będącej własnością gminy S., bowiem jest właścicielem nieruchomości nr 268/5 graniczącej z działką nr 449/2. Jednak, zdaniem organu, w niniejszej sprawie występuje przesłanka negatywna zawarta w art. 146 § 2 k.p.a, nie dopatrzono się bowiem wystąpienia okoliczności, które powodowałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...].

Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Oznacza to według organu, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego, przy czym decyzja, która może zapaść w sprawie nie może polegać na czysto mechanicznym porównaniu dwóch rozstrzygnięć, lecz ocenie ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków.

Dalej organ wskazał, że w przypadku realizacji przyłączy, po nowelizacji prawa budowlanego obowiązującej od dnia 26 września 2005 r., istnieje dwojaki reżim, co spowodowane zostało dodaniem art. 29a. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje procedur poprzedzających rozpoczęcie budowy przyłączy: jeden ustalony w art. 29a oraz drugi przewidziany w art. 30 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 a ust. 3 inwestor ma prawo wyboru procedury związanej z wykonaniem przyłączy.

W przedmiotowej sprawie, budowa przyłącza wodociągowego do działki nr 390 przez działkę nr 449/2, 542/1, 531/1 i 543 realizowana była przez inwestorów K. i R. G. na podstawie zgłoszenia z dnia 15 maja 2007 r. przedłożonego wraz z dokumentacją techniczną inwestycji. Dokonując zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3b prawa budowlanego, inwestorzy mogli, wobec braku sprzeciwu ze strony Starosty przystąpić do realizacji inwestycji. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2012 r. organ I instancji stwierdził, że przebieg zgłoszonego przyłącza nie uległ zmianie. Jedyną zmianą jaka nastąpiła była zmiana średnicy rurociągu, tj. z 63 mm do 90 mm na odcinku przebiegającym w pasie drogowym, co nie stanowi istotnego od warunków określonych w zgłoszeniu w rozumieniu art. 36a ust. 5 prawa budowanego, bowiem zmiana wykorzystanych materiałów budowlanych nie może stanowić o istotnym odstąpieniu. Do istotnych zmian zalicza się m.in. zmianę zagospodarowania terenu – przebiegu przyłącza, wykonania większej ilości przyłączy. W rozpoznawanej sprawie przebieg przyłącza wodociągowego do działki nr 390 jest zgodny ze wskazanym w zgłoszeniu i efektem inwestycji było powstanie jednego przyłącza do działki nr 390.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem sprawy administracyjnej zakreślonym przez organ I instancji było badanie "samowolnie wykonanych robót budowlanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S., gmina S.". Tak zakreślony przedmiot postępowania obligował organ do wyjaśnienia, czy przedmiotowa inwestycja, tj. budowa przyłącza wodociągowego do działki nr 390 została zrealizowana zgodnie z prawem.

W ocenie organu odwoławczego trafnie ustalił organ nadzoru budowlanego, że inwestorzy zrealizowali wodociąg na podstawie zgłoszenia, od którego nie został wniesiony sprzeciw. Zastosowanie ww. robót budowlanych wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zasadnie więc uznano, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Według organu II instancji, powoływane w odwołaniu okoliczności związane ze zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska, wykraczają dalece poza granice rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem rozważań organu I instancji była w istocie kwestia samej legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem przyłącza wodociągowego do działki nr 390. Kwestia naruszenia powłoki skarpy nie może być rozstrzygnięta w ramach tego postępowania, gdyż przedmiot rozstrzygnięcia nie byłby tożsamy z przedmiotem prowadzonego postępowania, a wobec tego aspektu ma zastosowanie inna norma prawa materialnego.

Wobec powyższego, pomimo, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to zasadnym było podjęcie przez organ I instancji skarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt że sprawie mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik T. L., podobnie jak w odwołaniu, zarzucił tej decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo, mimo istnienia przesłanek di jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2) art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie prowadzące do oceny wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodociągowego do działki nr 390 wyłącznie pod kątem dokonanego zgłoszenia z całkowitym pominięciem bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska;

3) art. 81c ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych w pasie drogi, gdy tymczasem przeprowadzony na tej podstawie dowód potwierdziłby, że zrealizowane roboty budowlane spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska;

4) art. 6,7,8,77§ 1 i art. 80 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, przejawiające się w:

- prowadzeniu postępowania wznowieniowego w sposób dowolny, bez dokonania szczegółowej analizy zrealizowanych robót budowlanych pod kątem wszystkich przesłanek unormowanych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego,

- braku wyjaśnienia, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenie środowiska,

- braku wykonania ciążącego na organie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego w związku z prowadzonym postępowaniem wznowieniowym co do rozstrzygnięcia istoty sprawy;

5) art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w decyzji obu instancji ustosunkowania się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Z. B. w dniu 18 lipca 2012 r. spisanych w formie notatki i włączonych do akt sprawy.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący przede wszystkim wskazuje, że orzekające w sprawie organy nie zapoznały się z treścią pism skarżącego i Z. B. z dnia12 października 2007 r. i 8 stycznia 2008 r. Z pism tych jednoznacznie wynika, że zakres wykonanych robót budowlanych nie sprowadzał się wyłącznie do realizacji przyłącza wodociągowego, lecz jednocześnie nastąpiło wykonywanie drogi, gdyż przed przystąpieniem do wykonywania robót droga, na której miało być wykonane przyłącze nie istniała – była porośnięta drzewami i krzewami.

Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie taki wniosek został złożony, a żądanie podjęcia stosownych działań pochodzi od stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania zakreśla jego przedmiot, zaś organ rozpoznaje ta sprawę w granicach wniosku strony. Organ związany jest żądaniem strony określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji.

Tymczasem organy uznały, że przedmiot rozstrzygnięcia wskazany we wniosku inicjującym postępowanie dotyczy wyłącznie legalności robót budowlanych w zakresie budowy przyłącza wodociągowego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji bezspornie organy zawężyły przedmiot postępowania i nie odniosły się w żaden sposób do wykonania drogi, której zgłoszenie nie zawiera. Inwestor niewątpliwie wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia. W czasie realizacji robót doszło do uszkodzenia ogrodzeń właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz skarpy skarżącego, co również obligowało organy do podjęcia stosownych działań.

Wznowienie postępowania jest instytucja procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została wydana decyzja ostateczna. Weryfikując roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego, organ zobligowany był do sprawdzenia, czy nie naruszają one którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, a nie ograniczenie się tylko do jednej, skoro dysponował wiedzą, że roboty budowlane zrealizowane zostały w sposób zagrażający bezpieczeństwu mienia, zdrowia i środowiska.

Skarżący podkreśla, że niezrozumiałe wyeliminowanie wnioskodawcy od udziału w postępowaniu nie może doprowadzić do sytuacji . w której organ zawężając zakres postępowania kończy je decyzją umarzającą, a następnie uzna, że udział tych stron postępowania i tak doprowadziłoby do wydania decyzji tej samej treści.

Pełnomocnik skarżącego zwrócił także uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że wznowienie postępowania może swym przedmiotem obejmować wyłącznie sprawdzenie legalności wykonanych robót, to z urzędu miały obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie w przedmiocie wykonania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszenie przepisu art. 30 prawa budowlanego oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W przedmiotowym postępowaniu organy obu instancji nie podjęły kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). zakres żądania strony został zmieniony, co jest niedopuszczalne, gdyż treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przedstawia kompleksowo sprawy, czym naruszono przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania i przedłożonych dokumentów, w szczególności: opinii sporządzonej przez dr inż. L. N. dotyczącej stabilności skarpy, postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] r., pisma Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., zastrzeżeń Z. B. zgłoszonych w dniu 18.07.2007 r., czy przedłożonych zdjęć obrazujących naruszenie skarpy i jej stałe osuwanie się. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie został poddany przez organy szczególnej analizie, bowiem pominął ww. dokumenty.

W konsekwencji niewłaściwego ustalenia przedmiotu sprawy administracyjnej, organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym skarżący zwraca uwagę na sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia z rzeczywistym stanem sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, odsyłając do swojego wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 września strona i jej pełnomocnik podtrzymali swoje stanowisko i żądania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. (nr [...]) i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. (nr [...]) wydane w trybie wznowieniowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem, w którym w aspekcie przedmiotowym występują dwa elementy: - po pierwsze, ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę indywidualną było dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadą procesową wyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, - po drugie, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wyznaczone granicami tożsamości sprawy. Na tożsamość sprawy składa się tożsamość przedmiotowa. Przy tożsamości przedmiotowej nie jest dopuszczalna zmiana przedmiotu rozstrzygnięcia, który wyznacza rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa decyzją ostateczną, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej i stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podkreślenia wymaga, że granice postępowania rozpoznawczego wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 9.06.1992 r., SA/Wr 534/92 (ONSA 1993, Nr 4, poz. 92). Zatem granica postępowania w sprawie wznowienia jest wyznaczana zakresem sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną to rozpoznać i rozstrzygnąć tożsamą przedmiotową sprawę. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej, a nie rozpoznanie i rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej. Ustalenie ciężkiej, kwalifikowanej wadliwości procesowej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną może bowiem doprowadzić do wadliwego zastosowania przepisów prawnych.

Stosownie do art. 151 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy pod kątem przyczyn wznowienia i jej istoty, wydaje rozstrzygnięcie, w którym:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.;

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy;

3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli na mocy art. 146 § 1 k.p.a., nastąpiło przedawnienie możliwości jej uchylenia;

4) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Powołana regulacja prawna adresowana jest do organu orzekającego w postępowaniu wznowionym w pierwszej instancji i wyznacza jego zakres decyzyjny, przy czym podstawową kompetencją merytoryczną tego organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a., nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. wyrok NSA z 30 października 1996 r., SA/Wr 3437/95, LEX nr 27359).

Tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeśli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie, pomimo zaistnienia formalnych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiłaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.

Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/5. Postępowanie wznowione prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana, przy czym należy uwzględnić aktualny stan faktyczny sprawy, oraz obecny stan prawny.

Opisana wyżej faza postępowania wznowieniowego, polegająca na badaniu czy mimo wystąpienia przesłanki uzasadniającej wznowienie wydana w postępowaniu zwykłym decyzja odpowiada prawu materialnemu jest obowiązkiem organu, gdyż w razie stwierdzenia takiego stanu rzeczy organ odmawia uchylenia tej decyzji. Stwierdzenie natomiast przez organ że przesłanka uzasadniająca wznowienie, jak w niniejszej sprawie, tj. pominięcie strony w postępowaniu zwykłym mogła mieć wpływ na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia wymaga ustosunkowania się we wznowionym postępowaniu do okoliczności podnoszonych przez pominiętą stronę. W toku tego postępowania organy muszą przestrzegać zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. Muszą zatem umożliwić wszystkim stronom możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i rozpatrzyć ewentualne wnioski dowodowe, oświadczenia i stanowiska wyrażane przez wszystkie strony, w tym modyfikacje tych wniosków i stanowisk stosownie do okoliczności sprawy.

Przypomnieć należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Oczywistym jest, że obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego. W pismach i innych dokumentach, które wpływały do organów w toku postępowania wznowieniowego, skarżący T. L. i Z. B. podnosili okoliczności związane z budową drogi (na szerokości 3-4 m pasa działki nr449/2) przy niejako okazji budowy sieci wodociągowej, które to kwestie zostały zupełnie pominięte zarówno przez organ I jak i II instancji, w szczególności kwestia naruszenia skarpy i niebezpieczeństwa związanego z osuwaniem się skarpy, a także legalności budowy drogi. Organy obu instancji skupiły uwagę wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym budowy sieci wodociągowej do posesji inwestorów, nie zwracając kompletnie uwagi na fakt, iż przedmiot toczącego się postępowania w trybie zwykłym był szerszy, albowiem dotyczył badania legalności wszystkich robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w pasie drogi (działka nr 449/2).

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie, w ocenie Sadu, organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie ustalił w sposób precyzyjny, jaki był stan działki przed rozpoczęciem inwestycji, a następnie jakie dokładnie roboty budowlane zostały wykonane na trasie sieci wodociągowej. Strony T. L. i Z. B. w już swoim piśmie z dnia 8 stycznia 2008 r. wskazują i sygnalizują organowi nadzoru budowlanego na wykonywanie przez inwestora w miesiącu grudniu 2007 r. "na dziko drogi w paśmie 449". Ponadto w piśmie (protokole z ustnego przyjęcia oświadczenia przez pracownika PINB) z dnia 18 lipca 2012 r. Z. B. zwrócił uwagę na samowolne wykonanie drogi bez projektu "pod pretekstem" budowy przyłącza wodociągowego, bez "wymagań technicznych do budowy drogi dojazdowej".

W protokole z oględzin przedmiotowego terenu z dnia 28 czerwca 2012 r. organ stwierdził, że "w wyniku prac ziemnych dokonano skrócenia skarpy na granicy z działkami m.in. 268/5. Ww. skarpa na długości 60-80m została zabezpieczona drewnianą konstrukcją wraz z siatką plastikową. Rozwiązanie powyższe nie jest zabezpieczeniem docelowym, trwałym z uwagi na użyty materiał i sposób wykonania. Ponadto część skarpy znajdująca się na działce nr 268/5 nie jest zabezpieczona żadną konstrukcją, w związku z tym w wyniku erozji gleby dochodzi do osunięć ziemi na działkę nr 449/2. Dodatkowo część ogrodzenia znajdującego się na działce nr 268/5 uległa zniszczeniu – przyczyną były erozja gleby i zły stan techniczny ogrodzenia (korozja biologiczna)". W tymże protokole zapisane zostało, że pełnomocnik skarżącego wniosła o zweryfikowanie zakresu robót budowlanych wynikających ze zgłoszenia i zakresu prac budowlanych wynikających z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej a prac faktycznie wykonanych, gdzie jak podnosi zakres ten jest zdecydowanie szerszy aniżeli zawiera zgłoszenie.

Według oceny Sądu ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie ustosunkowali się do wniosku pełnomocnika skarżącego odnośnie potrzeby włączenia w poczet dowodów dokumentacji powykonawczej geodezyjnej. Podkreślić należy, że z projektu budowlanego z miesiąca lutego 2006 r. załączonego do zgłoszenia budowy przyłącza wodociągowego (z 15 maja 2007 r.) wynika, że przed przykryciem ułożonego uzbrojenia w wykopach inwestor ma obowiązek "zgłoszenia do odbioru technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej", jak również obowiązek "przywrócenia terenu do stanu pierwotnego, łącznie z odnowieniem nawierzchni nieutwardzonej". W aktach administracyjnych brak jest tych dokumentów (oceny technicznej i inwentaryzacji geodezyjnej). Organy nie ustaliły także, czy teren został przywrócony do stanu poprzedniego, tym bardziej że skarżący i Z. B. twierdzą o wystąpieniu degradacji i istotnej zmianie w ukształtowaniu terenu w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi, wręcz wskazują na jego niwelacje. W dalszej kolejności wskazać należy, że organy nie oceniły całości nawet zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie oceniły w ogóle, czy prace polegające na naruszeniu skarpy na szerokim odcinku drogi i wykonane tymczasowo częściowe jej zabezpieczenie są robotami budowlanymi służącymi i niezbędnymi do wykonania sieci wodociągowej do działki nr 390, czy też stanowią prace budowlane związane z budową drogi. Organy nie odniosły się zatem do zakresu i charakteru robót budowlanych, które zdaniem skarżącego i Z. B., wykraczały poza roboty niezbędne do położenia sieci wodociągowej do działki inwestora.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę także na podstawę prawną wydanych decyzji. Organ I instancji powołał jako podstawę prawną decyzji art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a. i odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie "w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2 w miejscowości S., gmina S.", pomimo stwierdzenia w uzasadnieniu tejże decyzji o kwalifikowanej wadliwości postępowania zwykłego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Przepis art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że "nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Zatem w przypadku stwierdzenia, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną i jednoczesnym stwierdzeniem okoliczności z art. 146 § 2 k.p.a., organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 151 § 2 k.p.a. powinien wydać rozstrzygnięcie, w którym ograniczy się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., gdy tymczasem podstawę prawną do odmowy uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym stanowi przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a, a nie przepis art. 151 § 2 k.p.a w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Reasumując należy stwierdzić, że postępowanie w zakresie wniosku strony o wznowienie postępowania zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych wyżej w treści uzasadnienia. Przede wszystkim organy obu instancji nie dokonały pełnych i wszechstronnych ustaleń, co do okoliczności sprawy i nie rozważyły wniosków dowodowych, które wnosiła strona skarżąca w trakcie postępowania wznowieniowego (dokumentacja geodezyjna, sporządzenie oceny technicznej lub ekspertyzy–pismo skarżącego z dnia 10.07.2012r.) ani nie dokonały oceny znaczenia tych dowodów. Powyższe spostrzeżenia znajdują oparcie w tezie, że organy zobowiązane są każdorazowo rozważyć czy przedstawione przez skarżącą, we wniosku o wznowienie postępowania i trakcie trwania postępowania okoliczności mogą przesądzać o zasadności jej twierdzeń. Odrzucenie przez organy znaczenia wskazanych przez stronę skarżącą dowodów nie spełnia wymogu prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej mają bowiem obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie w toku postępowania przed organami materiał dowodowy, nie wykazuje także cech kompletności w szczególności ze względu na brak ustaleń organów w zakresie ewentualnej budowy drogi i weryfikacji trasy przyłącza wodociągowego w oparciu o geodezyjną inwentaryzację. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego widnieje stwierdzenie, że jedyną zmianą związaną z budową przyłącza była zmiana średnicy rurociągu z 63 mm na 90 mm, na odcinku przebiegającym w pasie drogi oraz, że przebieg przyłącza jest zgodny ze wskazanym w zgłoszeniu. O ile w protokole z oględzin z dnia 28 czerwca 2012 r. znajduje się wzmianka o zmianie średnicy przyłącza, to jednak w aktach sprawy brak jest ustaleń co do zgodności przebiegu trasy wykonanego przyłącza z przebiegiem trasy zaznaczonym i uzgodnionym w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy nie wskazał dowodu w oparciu o jaki dokonał tego ustalenia.

Ponadto Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że przedmiotem postępowania było tylko i wyłącznie badanie legalności budowy przyłącza wodociągowego, albowiem przedmiotem postępowania było - co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania - badania legalności robót budowlanych wykonywanych w pasie drogi, stanowiącej działkę nr 449/2, co oznacza, że do przedmiotu postępowania należało sprawdzenie przez organ, czy inne roboty (zgłaszane przez skarżącego i Z. B.), które wykonywał inwestor w pasie drogi w trakcie wykonania przyłącza nie wykraczały poza zakres zgłoszenia, czy zatem w istocie dokonał on również budowy drogi, a jeśli tak czy posiadał na to pozwolenie na budowę.

Z tych wszystkich przyczyn należało uchylić zaskarżone decyzje, organy zaś w ponowionym postępowaniu uwzględnią powyższe uwagi Sądu, rozstrzygając sprawę przez wydanie jednej z decyzji opisanych w art. 151 k.p.a. uwzględniając wyniki postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), obligowała Wojewódzki Sąd Administracyjny do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), jak w punkcie III sentencji wyroku.