Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 574/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 9, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1aa, pkt 15
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
article: art. 22 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 maja 2023 r., znak: ZOA-XVII.7721.1.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: PNB.IO.III.5160.20.2022; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz P. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 maja 2023 r., znak: ZOA-XVII.7721.1.2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z 6 kwietnia 2023 r., znak: PNB.IO.III.5160.20.2022 nakazującą P. K. rozbiórkę zadaszenia nad tarasem (balkonem) lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L..

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin wszczął w dniu 23 lipca 2020 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonania zadaszenia nad tarasem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L..

Organ pierwszej instancji ustalił, że nad tym tarasem wykonano zadaszenie o konstrukcji drewnianej, przekryte panelami trapezowymi z przezroczystego tworzywa sztucznego o wymiarach 8,87 m x 2,67 m. Konstrukcja zadaszenia od strony ściany została zakotwiona na łączniki metalowe do budynku mieszkalnego, a od strony barierki balkonu - zamontowana elementami metalowymi do metalowych elementów barierki. Oparcie zadaszenia od strony ściany budynku zostało wykonane za pośrednictwem płatwi drewnianej opartej na słupkach drewnianych, mocowanej kotwami metalowymi do ściany. W obrębie balkonu znajdującego się piętro wyżej montaż wykonano za pomocą łączników metalowych kątowych kotwionych do spodu płyty balkonu. Oparcie zadaszenia od strony barierki balkonowej wykonano za pośrednictwem płatwi drewnianej opartej na słupkach i zastrzałach drewnianych, słupki zamontowano łącznikami metalowymi do konstrukcji barierki. Pokrycie zadaszenia z tworzywa sztucznego oparte jest na łatach drewnianych wspartych na krokiewkach opierających się na płatwiach. Zadaszenie wystaje 14 cm poza obręb barierki balkonowej. Stwierdzono ponadto brak rynien i rur spustowych (odprowadzenie wody z połaci zadaszenia na teren utwardzony wjazdów do garaży znajdujących się piętro niżej względem kontrolowanego lokalu. Odprowadzanie wody z tarasu do rynien i rur spustowych podłączonych do kanalizacji deszczowej zewnętrznej). Do balkonu lokalu znajdującego się powyżej zamontowano obróbkę blacharską nad przekryciem kontrolowanego zadaszenia.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji P. K. przekazała kserokopię wniosku o podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie modernizacji tarasu. Ponadto, w dniu 10 września 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Spółdzielni M. , znak: [...]. dz. [...] wraz z pismem z dnia 26 listopada 2019 r., znak: [...]. dz. [...], z których wynika, że Spółdzielnia M. poinformowała P. K. o braku podstaw do wykonania zadaszenia nad przedmiotowym tarasem. Jednocześnie wyjaśniono, że od listopada 2019 r. P. K. nie występowała do Zarządu Spółdzielni M. w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie częściami wspólnymi budynku w celu wykonania zadaszenia. Prezes Spółdzielni M. oświadczył, że zarząd Spółdzielni nie wyrażał zgody na montaż przedmiotowego zadaszenia do płyty balkonowej mieszkania nr [...] oraz do ściany konstrukcyjnej budynku. Inwestorka nie przedstawiała ponadto dokumentacji projektowej zadaszenia.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. nakazał P. K. rozbiórkę zadaszenia nad tarasem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L..

Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa zabudowa tarasu stanowi przebudowę, na którą inwestor nie posiadał zgody właścicieli lokali znajdujących się w budynku zarządzanym przez Spółdzielnię M. . Organ podkreślił ponadto, że inwestorka dopuściła się przebudowy konstrukcyjnie przymocowanej do ściany stanowiącej element wspólny budynku Spółdzielni M. oraz osób posiadających prawo własności do lokalu w budynku zarządzanym przez tę spółdzielnię, co narusza art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 438) w związku z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). Jak wyjaśnił PINB miasta Lublin, inwestorka nie posiada zgody na przebudowę przedmiotowego balkonu. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze względu na stopień technicznego skomplikowania analizowanej przebudowy nie może zostać ona uznana za instalowanie urządzeń budowlanych.

Odwołanie od tej decyzji wniosła P. K..

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, LWINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 23 lipca 2020 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 19 września 2020 r.

Według organu odwoławczego sporne zadaszenie zostało przytwierdzone do zewnętrznej ściany budynku i stropu balkonu przynależnego do lokalu mieszkalnego usytuowanego na pierwszym piętrze. W ocenie organu słusznie zatem organ pierwszej instancji zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. O ile robót budowlanych w ścianach działowych, które nie ingerują w konstrukcję obiektu, nie kwalifikuje się jako przebudowy, o tyle roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencję w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę. Niewątpliwie elementem stanowiącym część konstrukcji budynku jest strop balkonu. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że realizację zadaszenia zespolonego z konstrukcją budynku traktuje się jako przebudowę budynku (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., II OSK 1870/17; wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021 r., II SA/Po 929/20).

W ocenie LWINB, na skutek wykonanych robót zmianie uległy walory funkcjonalne dotychczasowego tarasu. Taras w języku potocznym opisywany jest bowiem jako odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), piętrze lub płaskim dachu; rodzaj dużego balkonu, umieszczonego na parterze, na piętrze lub na płaskim dachu, względnie również określone ukształtowanie terenu (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, t. III., Warszawa 1979, s. 480). Dotychczasowy taras przestał tymczasem być odkrytą częścią budynku, a zyskał zadaszenie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Wr 72/17).

Jak podkreślił WINB, w niniejszej sprawie konstrukcja zadaszenia została trwale połączona i osadzona w ścianie budynku oraz płycie podłogowej (stropowej) balkonu, będących elementami konstrukcji budynku. W ocenie LWINB, bez znaczenia dla ustalenia trwałego połączenia zadaszenia ze ścianą budynku i płytą stropową balkonu ma podnoszone przez skarżącą twierdzenie, że zadaszenie nie jest trwale połączone i można w każdej chwili je zdemontować. Trwałość związania obiektu z gruntem nie musi oznaczać stałości przytwierdzenia. Takiemu rozumieniu tego pojęcia nie przeczy również możliwość jego demontażu. Jest to bowiem tylko okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, ale nie o trwałości jego związania z gruntem. W stanie faktycznym sprawy, poprzez umocowanie zadaszenia za pomocą metalowych kotwi i kątowników osadzonych w ścianie i płycie balkonu, doszło do trwałego połączenia zadaszenia z tymi elementami konstrukcyjnymi budynku. Zadaszenie nie jest co prawda w sposób bezpośredni powiązane konstrukcyjnie z budynkiem, ale w sposób pośredni, poprzez kątowniki i metalowe kotwy, na których jest zamontowane, przenosi obciążenia na elementy konstrukcyjne tego budynku, a zatem wpływa również na układ obciążeń tychże elementów konstrukcyjnych.

Uznając zatem zasadność przeprowadzonej przez organ I Instancji kwalifikacji robót budowalnych oraz przyjmując, że roboty te zostały wykonane pomiędzy dniem 23 lipca 2019 r. a dniem 9 lipca 2020 r. (k. 32 akt I instancji - pismo Spółdzielni M. z dnia 23 lipca 2019 r., znak: L.dz. [...], w którym zwrócono się do właścicieli poszczególnych lokali znajdujących się w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w L. o wyrażenie zgody na modernizację budynku polegającą na wykonaniu zadaszenia nad tarasem przynależnym do mieszkania nr [...] oraz k. 1-6 akt I instancji zawierające wiadomość e-mail Ł. M. z dnia 9 lipca 2020 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, które świadczą o tym, że przedmiotowe zadaszenie zostało już wykonane), LWINB stwierdził, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego obowiązującego w latach 2019-2020 (ówczesny Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przebudowa elementów konstrukcyjnych budynków innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika zaś, że inwestorka P. K. nie uzyskała decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zadaszenia. Tym samym wykonanie robót budowlanych stanowiących przebudowę elementów konstrukcyjnych budynku bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło samowolę budowlaną.

Wobec tego LWINB uznał, że w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowano tryb naprawczy wynikający z art. 50 - 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.), gdyż roboty polegające na przebudowie stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Następnie LWINB powołał się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 22 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, zgodnie z którymi do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, obejmującej m. in. udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. O zakwalifikowaniu konkretnych elementów budynku do nieruchomości wspólnej stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W konsekwencji każda część budynku, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej. Tym samym balkony (loggie, tarasy) w zależności od tego, czy służą wyłącznie właścicielowi danego lokalu, czy też są przeznaczone także do użytku innych właścicieli lokali (balkony ciągłe), mogą stanowić bądź część składową konkretnych lokali, bądź zaliczać się do nieruchomości wspólnej.

Powołując się na orzecznictwo SN oraz NSA, organ odwoławczy stwierdził, że prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali obejmuje również tarasy, a dokładnie ich wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli lokali. Natomiast płyta podłogowa (stropowa) jako element konstrukcyjny budynku wraz z izolacją stanowi element, za którego stan ponosi odpowiedzialność wspólnota, gdyż jest to element architektoniczny konstrukcji tarasu trwale połączony z bryłą budynku. Zatem, według organu, przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w L. polegająca na wykonaniu przedmiotowego zadaszenia połączonego z elementami konstrukcyjnymi tego budynku stanowiącymi nieruchomość wspólną, była czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i dla swej ważności wymagała uzyskania zgody na dokonanie tej czynności wyrażonej w uchwale właścicieli lokali. Taką zgodą inwestorka nie dysponowała i nadal nie dysponuje.

W ocenie organu, P. K. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz nie posiadała zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale na przebudowę elementów konstrukcyjnych budynku stanowiących część nieruchomości wspólnej. Wobec tej nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy o własności lokali, postępowanie musiało być zakończone obligatoryjną rozbiórką, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie wspomnianej wyżej nowelizacji).

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii niedoręczenia W. M. zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie odpowiedniego środka zaskarżenia, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08). W niniejszej sprawie W. M. był informowany o podejmowanych czynnościach postępowania wyjaśniającego, brał również udział w kontroli przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2020 r. i w oględzinach przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2022 r. Organ pierwszej instancji nie doręczył mu jednak zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji tylko z uwagi na to, że W. M. nie doręczono decyzji z 6 kwietnia 2023 r.

Odnosząc się do zarzutu, że PINB miasta Lublin wydawał sprzeczne decyzje dotyczące tego samego obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest wyłącznie zadaszenie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie może w toku prowadzonych czynności rozszerzyć zakresu postępowania na inne obiekty budowlane. Pozostałe zadaszenia znajdujące się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w L. były przedmiotem prowadzonych już przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych. Zatem podejmowanie czynności wyjaśniających względem takich obiektów stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej stanowiącej o powadze rzeczy osądzonej, która wyklucza możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy i zamyka drogę do wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie pomiędzy tymi samymi stronami. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie powodowałoby, że decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności.

W skardze na decyzję LWINB P. K. zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. Według niej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie działał w porozumieniu z prezesem S. w L. i z premedytacją na jej szkodę podejmował decyzje. Dodała, że w tym samym bloku są takie same zadaszenia zrobione bez zgłoszenia, w stosunku do których PINB nie stwierdził nielegalności. Prezes S. w sprawie, która została jej założona w Sądzie Rejonowy Lublin - Zachód w Lublinie, oświadczył, że Spółdzielnia daje zgodę na wykonanie zadaszenia podczas sprawy ugodowej i zobowiązał się ją dodatkowo poprzeć na zgromadzaniu Rady Nadzorczej w kwestii podjęcia uchwały nr [...] w sprawie "wyrażenia zgody na modernizację polegającą na wykonaniu przez S. zadaszenia nad tarasem i sfinansowanie jej z funduszu remontowego nieruchomości R. ". Według skarżącej, Prezes S. " w L. poświadczył nieprawdę, że nie wyraził zgody na wykonanie zadaszenia. Tym samym złamał ugodę, która została zawarta przed Sądem. Skarżąca dołączyła kopię ugody w sprawie I Co 57/19.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest nakazanie skarżącej P. K. rozbiórki zadaszenia nad tarasem (balkonem) lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L..

Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że w okresie pomiędzy 23 lipca 2019 r. a 9 lipca 2020 r. nad tarasem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. zostało wykonane zadaszenie o konstrukcji drewnianej, przekryte panelami trapezowymi z przezroczystego tworzywa sztucznego o wymiarach 8,87 m x 2,67 m, szczegółowo opisane we wstępnej części uzasadnienia.

Organy zakwalifikowały realizację tego zadaszenia do kategorii przebudowy obiektu budowlanego zdefiniowanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Następnie stwierdziły, że w obowiązującym w okresie realizacji zadaszenia stanie prawnym wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co wynikało z treści art. 28 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w latach 2019-2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Skarżąca tego pozwolenia nie uzyskała.

W konsekwencji powyższego organy zastosowały tryb tzw. postępowania naprawczego uregulowany w art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 Prawa budowlanego.

Wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki zadaszenia organy uargumentowały brakiem po stronie inwestorki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z braku wymaganej dla przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego zgody właścicieli lokali w tym budynku (art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali).

W ocenie Sądu, organy dokonały błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięć naruszających w sposób istotny normy prawa budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Ustawy nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem zmian parametrów użytkowych lub technicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wspomnianymi parametrami są wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary, czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. W związku z tym, że zmiana omawianych parametrów następuje w ramach budowy, wskazuje się, że zakres ingerencji w układ funkcjonalny budynku w przypadku jego przebudowy jest mniejszy aniżeli określony w pojęciu budowy (W. Piątek, [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex 2016; dostęp na dzień 5 grudnia 2023 r.; zob. także wyrok NSA z 28 października 2008 r., II OSK 1596/07).

Mając powyższe na względzie, nie sposób uznać, że wykonanie z gotowych elementów zadaszenia balkonu, które nie jest w sposób bezpośredni powiązane konstrukcyjnie z budynkiem, ale w sposób pośredni poprzez kątowniki i metalowe kotwy (uzasadnienie zaskarżonej decyzji – s. 5), stanowi przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Wykonane przez skarżącą roboty budowlane należy zakwalifikować jako montaż urządzenia budowlanego.

W myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez "urządzenie budowlane" rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place na śmietniki.

Zgodnie zaś z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, zabudowy balkonów i loggi.

W powołanych przepisach posłużono się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych niż rozbudowa, przebudowa, czy remont. W słowniku PWN "instalować" oznacza "montować", a synonimy tego słowa to: podłączać, zamontowywać, zakładać. Pojęcie: "instalowanie" odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r., II SA/Gd 468/21). Instalowanie (montaż) polega zatem na przymocowaniu (połączeniu, przyłączeniu) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego".

W świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego oraz § 14a ust. 2 powołanego rozporządzenia wykonanie zadaszenia balkonu, przymocowanego do ściany zewnętrznej budynku oraz wspartego na słupach opartych na balustradzie balkonu, stanowi montaż urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy. Zadaszenie stanowi zabudowę balkonu, o której mowa w § 14a ust. 2 rozporządzenia. Zadaszenie to posiada cechy urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, gdyż jest zarówno fizycznie, jak i funkcjonalnie związane z przedmiotowym budynkiem. Skoro zaś wspomniane zadaszenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, to na jego montaż inwestor w latach 2019-2020 nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę ani dokonać zgłoszenia jego realizacji (do kwalifikacji robót należy stosować stan prawny obowiązujący w dacie ich dokonania).

Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu, pozwolenia na budowę nie wymagało wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Na inwestorze, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego, nie ciążył również obowiązek dokonania zgłoszenia (zadaszenie ma wysokość 267-268 cm; k. 54 akt adm.).

Organy błędnie zatem oceniły inwestycję jako zrealizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i w konsekwencji niezasadnie objęły ją dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Co więcej, skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji w innej sprawie, dotyczącej zadaszeń nad balkonami przynależnymi do lokali w tym samym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym przy ul. [...] w L., wydał w dniu 13 listopada 2017 r. decyzję znak: PNB.IO.V.9.5160/19/141145/17 umarzającą postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na ten zarzut organ odwoławczy wyjaśnił jedynie, że "przedmiotem prowadzonego postępowania jest wyłącznie zadaszenie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...]" oraz że "pozostałe zadaszenia znajdujące się w tym budynku były przedmiotem prowadzonych już przez organ nadzoru budowlanego postępowań administracyjnych i podejmowanie czynności wyjaśniających względem takich obiektów stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej stanowiącej o powadze rzeczy osądzonej".

Tymczasem skarżącej nie chodziło o to, aby organy rozpatrywały zakończoną ostatecznie i prawomocnie sprawę zadaszeń balkonów w tym budynku po raz drugi, ale o to, by wyjaśniły, dlaczego ten sam organ nadzoru budowlanego wydał skrajnie różne decyzje co do takich samych inwestycji w tym samym budynku. Organ odwoławczy nie podjął nawet próby wyjaśnienia przyczyn, dla których PINB uznał, że inwestycja skarżącej jest tego rodzaju, że należało zastosować do niej inny reżim prawny niż do pozostałych zadaszeń zrealizowanych nad balkonami w tym samym budynku, co narusza zarówno dyspozycję art. 8 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak i zasadę wyrażoną w § 2 tego przepisu, zgodnie z którą organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu decyzji z 13 listopada 2017 r. PINB miasta Lublin uznał wykonanie zadaszeń nad balkonami przynależnymi do lokali nr: 75, 93, 95, 124, 134, 135, 146 i 147 w budynku przy ul. [...] w L. za montaż urządzeń budowlanych i wprost wykluczył zasadność zakwalifikowania tych robót do kategorii przebudowy obiektu budowlanego, powołując się przy tym na tezę wyroku WSA w Lublinie z 24 września 2013 r. (II SA/Lu 300/13), według której wykonanie zadaszenia nad balkonem w budynku wielorodzinnym nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy ani PINB, ani organ odwoławczy nie wskazali przyczyn odejścia od tego poglądu, co w świetle okoliczności, że problem dotyczy robót budowlanych wykonanych w tym samym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jest uchybieniem istotnym.

Konsekwencją błędnego uznania, że zainstalowanie zadaszenia nad balkonem stanowi przebudowę budynku było niezasadne przyjęcie, że realizacja tej inwestycji wymagała zgody właścicieli lokali w tym budynku.

Organy powołały się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, z których wynika, że do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej, przy czym do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu należy m. in. udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej.

Skoro montaż urządzenia budowlanego nad balkonem lokalu w takiej nieruchomości nie należy do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to dla jego wykonania nie jest wymagana wyżej wskazana zgoda właścicieli lokali w nieruchomości wspólnej. Co więcej, NSA w wyroku z 23 października 2015 r. (II OSK 1245/14) stwierdził, że zgoda wspólnoty mieszkaniowej (odpowiednio spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy) na zabudowę tarasu lub balkonu jest wymagana tylko wówczas, gdy jest on częścią nieruchomości wspólnej, czyli w sytuacji, gdy dostęp do niego ma większa liczba mieszkańców niż tylko właściciel lokalu, do którego przylega balkon lub taras. W sytuacji zaś, gdy balkon stanowi część składową lokalu mieszkalnego służącą do wyłącznego użytku skarżącej (wejście na balkon prowadzi jedynie z należącego do niej lokalu mieszkalnego), nie może być uznany za część nieruchomości wspólnej.

Zatem sporne zadaszenie balkonu, jako nie wymagające zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, nie powinno było zostać objęte dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako wykonane w warunkach samowoli budowlanej.

Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, że postępowanie w sprawie można uznać za bezprzedmiotowe. Należy bowiem zauważyć, że dyspozycją art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego objęte są różne przypadki naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W niniejszej sprawie nie ma zastosowania pkt 1 oraz – z oczywistych względów - pkt 3 tego przepisu. Nie wchodzi również w grę uznanie zadaszenia jako wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, czy projekcie architektoniczno-budowlanym, ponieważ te dokumenty nie były w przypadku spornej inwestycji wymagane.

Jednak pozostaje jeszcze kwestia oceny tej inwestycji z uwzględnieniem dyspozycji pkt 2 tego przepisu oraz pkt 4 w części, w której stanowi o realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, by któryś z tych przypadków miał miejsce w sprawie, tj. by zadaszenie zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (pkt 2), albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (pkt 4), jednak należy zauważyć, że organy nie zbadały inwestycji pod tym kątem, uznając, że zadaszenie należy objąć nakazem rozbiórki jako samowolę budowlaną, której nie można przywrócić do stanu zgodnego z prawem z powodu braku zgody właścicieli lokali w budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Zbada na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, czy zrealizowane przez skarżącą zadaszenie balkonu nie zostało wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W sytuacji, gdy nie stwierdzi występowania żadnej z tych przesłanek, rozważy umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.