Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 245/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021r. sygn. akt II SA/Wa 2353/21 w sprawie ze skargi K.F. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.F. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2353/21 oddalił skargę K.F. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021 w przedmiocie zwolnienia ze służby.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

K.F. wnioskiem z dnia 23 lipca 2019 r., na podstawie art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2104 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), wypowiedział stosunek służbowy i zwrócił się do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zwolnienie go ze służby "w trybie przyspieszonym" z dniem 6 września 2019 r. Szef CBA decyzją personalną nr 4039/19, wydaną w dniu 26 lipca 2019 r. w oparciu o art. 64 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 i 3 ustawy oraz § 18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 177, poz. 1311 ze zm.), zwolnił w/w funkcjonariusza ze służby w CBA z dniem 6 września 2019 r. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją personalną z dnia 12 września 2019 r. nr 4219, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") uchylił swoją decyzję z dnia 26 lipca 2019 r. w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby i ustalił nową datę zwolnienia ze służby na dzień 30 września 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja personalna Szefa CBA z dnia 12 września 2019 r. nr 4219 stała się przedmiotem skargi funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2681/19 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka nieważności stypizowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja personalna Szefa CBA z dnia 12 września 2019 r. nr 4219/19 została wydana w następstwie merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który był obarczony brakiem formalnym, wyłączającym jego skuteczność prawną – pismo datowane na dzień 3 września 2019 r., stanowiące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zawierało podpisu strony. Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go przez żadną ze stron postępowania. W następstwie owego wyroku Szef CBA wezwał skarżącego do podpisania wniosku z dnia 3 września 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący wykonał w terminie powyższe wezwanie organu. Decyzją personalną z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021 Szef CBA, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję personalną z dnia 26 lipca 2019 r. nr 4039/19 w przedmiocie zwolnienia K.F. ze służby z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Dodał, że z przepisów ustawy nie wynika, aby wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby wymagał uzasadnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję organu K.F. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji, wyznaczenie daty zwolnienia przypadającej na dzień uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie ze skargi na decyzję Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępwoania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 ustawy, poprzez niewydanie decyzji personalnej o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz wobec wady prawnej zaskarżonej decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na wydanie decyzji niewykonalnej w chwili wydania, której niewykonalność posiada trwały charakter.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 64 ust. 3 ustawy, Szef CBA jest zobowiązany zwolnić funkcjonariusza ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby. W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz wystąpił z jednoznacznym żądaniem zwolnienia go ze służby w CBA, to organ ma obowiązek zwolnić go ze służby. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w świetle powyższego przepisu Szef CBA może swobodnie określić datę ustania stosunku służbowego, z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, iż data zwolnienia musi przypadać w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia pisemnego wniosku o wystąpienie ze służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.F. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021, utrzymująca w mocy pierwotną decyzję Szefa CBA z dnia 26 lipca 2019 r. nr 4039/19 w przedmiocie zwolnienia K.F. ze służby z dniem 6 września 2019 r., była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 4039/2021, utrzymująca w mocy pierwotną decyzję Szefa CBA z dnia 26 lipca 2019 r. nr 4039/19 w przedmiocie zwolnienia K.F. ze służby z dniem 6 września 2019 r., naruszała przepisy postępowania administracyjnego z uwagi na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ w sposób nieadekwatny do momentu podejmowania decyzji i dokonanie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z datą wsteczną, zamiast wyznaczenia terminu rozwiązania stosunku służbowego po dniu wydania decyzji przez Szefa CBA;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/2021, utrzymująca w mocy pierwotną decyzję Szefa CBA z dnia 26 lipca 2019 r. nr 4039/19 w przedmiocie zwolnienia K.F. ze służby z dniem 6 września 2019 r., naruszała słuszny interes skarżącego i eliminowała go ze służby z datą wsteczną, pomimo zdolności psychofizycznej do jej dalszego pełnienia, zamiaru kontynuowania wykonania obowiązków służbowych oraz istnienia okoliczności, które spowodowały przedwczesne złożenie przez niego wniosku o rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego zbadania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości decyzji Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 1635/21, wychodzącego poza granice złożonej skargi i dokonanie zawężonej oceny legalności postępowania organu w niniejszej sprawie, ograniczającej się wyłącznie do oceny zastosowanego prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi K.F. i odpowiedniego powiązania ich ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, co uniemożliwiło dokonanie oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia i w dalszej kolejności doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 ustawy (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że decyzja Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. nr 4039/2021, utrzymująca w mocy pierwotną decyzję Szefa CBA z dnia 26 lipca 2019 r. nr 4039/19 w przedmiocie zwolnienia K.F. ze służby z dniem 6 września 2019 r., wydana na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie musi zawierać daty zwolnienia ze służby przypadającej po dniu wydania decyzji i może rozstrzygać o zwolnieniu funkcjonariusza z datą wsteczną, pomimo nieprawomocności pierwotnej decyzji personalnej i nienadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co powoduje jej trwałą niewykonalność.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istota powołanych w niej zarzutów sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego nie było podstaw do modyfikacji daty zwolnienia skarżącego ze służby w decyzji odwoławczej, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana po upływie terminu wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odniesienie się do przedstawionego problemu wymaga wskazania cech decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w CBA, a także oceny prawnej oświadczenia woli funkcjonariusza domagającego się rozwiązania stosunku służbowego.

Zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 ustawy, funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Brzmienie tego przepisu wskazuje na obligatoryjność zwolnienia ze służby w przypadku pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby. Ocenę tę uzasadnia treść w/w przepisu, zwłaszcza użycie zwrotu "zwalnia się (...)", jak i przeciwstawienie brzmienia art. 64 ust. 2 ustawy, którego dyspozycja brzmi "można zwolnić (...)". Zwolnienie ze służby jest, z mocy art. 64 ust. 3 ustawy, konsekwencją zgłoszenia przez funkcjonariusza pisemnego wystąpienia ze służby w CBA. Służba w CBA jest dobrowolna, gdyż wstąpienie do służby, jak i wystąpienie z tej służby, wymaga oświadczenia woli osoby zainteresowanej. Pomimo administracyjnoprawnej formy zatrudnienia w CBA, ustanie stosunku służbowego następuje między innymi poprzez złożenie oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby. Oznacza to, że organ CBA jest tym oświadczeniem związany i ma obowiązek wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w terminie do 3 miesięcy od daty zgłoszenia takiego żądania.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 (ONSAiWSA z 2012 r., Nr 2, poz. 20, LEX nr 1103552), pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy – Kodeks cywilny. W uzasadnieniu powołanej uchwały (która znajduje zastosowanie także w odniesieniu do ustawy o CBA) wskazano, że ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności, w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym, druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy jest stosunkiem, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i terminie przewidzianym w ustawie. Organ, który jest stroną tego stosunku, nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że oświadczenie skarżącego cofające jego rezygnację ze służby w CBA wpłynęło do organu już po dotarciu oświadczenia skarżącego domagającego się zwolnienia ze służby. Zatem organ był związany oświadczeniem skarżącego żądającym zwolnienia ze służby.

Jednym z podstawowych podziałów aktów administracyjnych jest rozgraniczenie na akty konstytutywne i deklaratoryjne. Akty konstytutywne są wydawane na podstawie normy, która upoważnia i zobowiązuje organ administracji publicznej do ustanawiania, w okolicznościach faktycznych opisanych w części hipotetycznej tej normy, uprawnień lub obowiązków indywidualnie lub generalnie określonych osób, bądź też do dokonywania zmian w tym zakresie. Akt konstytutywny tworzy, przekształca albo "znosi" uprawnienia lub obowiązki jego adresatów. Z kolei akt deklaratoryjny to akt stwierdzający zaistnienie zmiany sytuacji prawnej jego adresata. Akt deklaratoryjny jest dopuszczalny, gdy treść prawa lub obowiązku adresata prawo wyznacza ogólnie. Akt deklaratoryjny wydawany jest w sytuacji ścisłego związania organu administracji przepisami obowiązującego prawa i istniejącym w danym momencie stanem faktycznym. Organ administracji publicznej nie ma możliwości swobodnego kształtowania jego treści. Tego rodzaju akty realizują funkcję porządkującą – usuwają wątpliwości co do sytuacji prawnej podmiotów administrowanych (D.R. Kijowski, Akt konstytutywny czy deklaratoryjny?, w: Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, Warszawa 2018, s. 435-442). Każda decyzja deklaratoryjna zawiera w sobie również element konstytutywny. Dopiero z chwilą wydania aktu deklaratoryjnego strona może skutecznie powoływać się na konsekwencje wynikające z owego aktu. Na podstawie decyzji deklaratoryjnej nabywa się zatem prawo do korzystania z prawa, którego istnienie ona autorytatywnie potwierdza. Identyczna sytuacja ma miejsce w przypadku określonego w prawie konkretnego obowiązku, który może być realizowany dopiero w momencie wydania aktu deklaratoryjnego (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996, str. 141-143). Jedną z konsekwencji rozróżnienia decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych – kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili, a w przypadku decyzji deklaratoryjnych – stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, wskazać należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, jak również zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r., sygn. akt I FPS 2/05). Ponadto, w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych prawnie istotny jest moment zaistnienia zdarzenia, z którym prawo wiąże konsekwencje wymagające wydanie decyzji deklaratoryjnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza CBA ze służby na jego żądanie jest decyzją deklaratoryjną. Organ administracji publicznej jest bowiem związany oświadczeniem woli funkcjonariusza. Owa decyzja poświadcza w istocie o tym, że funkcjonariusz skutecznie złożył oświadczenie woli o rezygnacji ze służby, a jedynym jej elementem prawotwórczym jest określenie daty zwolnienia ze służby, zastrzeżonej jednakże przez ustawę maksymalnym terminem trzymiesięcznym. Zatem wniesienie środka zaskarżenia od decyzji o zwolnieniu ze służby i jego rozpoznanie w postępowaniu odwoławczym po upływie terminu zwolnienia ze służby nie daje podstaw do modyfikacji daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdyż decyzja ta, jako swoista konfirmacja skuteczności złożonego oświadczenia woli, potwierdza okoliczność skutecznego złożenia oświadczenia woli i dookreśla moment ustania stosunku służbowego. Wypowiedzenie służby przez funkcjonariusza zobowiązuje organ do określenia terminu jej ustania w nieprzekraczalnym okresie 3 miesięcy. Decyzja o zwolnieniu ze służby na wniosek funkcjonariusza usuwa zatem stan niepewności co do istnienia stosunku służbowego, którego rozwiązanie było konsekwencją skutecznego złożenia oświadczenia woli przez funkcjonariusza.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej nie można podzielić argumentacji, że decyzja Szefa CBA z dnia 26 marca 2021 r. była niewykonalna. Wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza brak możliwości zastosowania się do decyzji, z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność utrzymania w mocy decyzji po upływie terminu ustania stosunku służby wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej nie dowodzi jej niewykonalności. Według art. 130 § 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji jest więc konsekwencją wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania. Jednakże czynność procesowa wniesienia odwołania nie powoduje trwałej niewykonalności decyzji, a jedynie wstrzymuje jej wykonanie do czasu rozpoznania środka odwoławczego. Jak już wskazano, decyzja o zwolnieniu ze służby w istocie potwierdzała skuteczność złożonego przez skarżącego kasacyjnie wypowiedzenia, a jej elementem prawotwórczym było jedynie określenie daty ustania stosunku służbowego. Zmiana stanowiska przez skarżącego i zaskarżenie rozstrzygnięcia organu nie mogło odnieść konsekwencji w postaci zmiany terminu zwolnienia ze służby. Skoro ustalono, że oświadczenie woli K.F. zostało skutecznie złożone, to organ był tym oświadczeniem związany i jednocześnie zobligowany do wskazania terminu ustania służby – zgodnie z ustawą – nie dłuższego niż 3 miesiące od daty złożenia tego oświadczenia woli.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza zakres rozpoznawanej sprawy. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być uznany za trafny.

Chybione są także zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione i w istocie są niesporne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący złożył oświadczenie o zwolnieniu ze służby w CBA , a następnie je cofnął, jednakże cofnięcie to nie było prawnie skuteczne.

Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom orzeczenia WSA w Warszawie. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok nie uchylał się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.