Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2168/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 3 pkt 3, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2597/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 września 2020 r. nr DSZ.V.5321.4571.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2021 r. oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 9 września 2020 r. nr DSZ.V.5321.4571.2020.MD w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wnioskiem z 1 sierpnia 2019 r. J. S. ubiegała się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko G. R.. W treści formularza wniosku podała, że ojciec dziecka prowadzi działalność gospodarczą na terytorium Republiki Włoch, skarżąca natomiast jest osobą nieaktywną zawodowo w Rzeczpospolitej Polskiej, gdzie zamieszkuje wraz z dzieckiem.

Przedmiotowy wniosek został przekazany, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), do Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Rzeszowie, w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dniu 1 lipca 2019 r. Wojewoda Podkarpacki przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego od 1 października 2019 r. do 31 października 2019 r. w pełnej wysokości oraz w formie dodatku dyferencyjnego w wysokości 24,89 zł w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

Z kolei decyzją z 1 lipca 2020 r. Wojewoda Podkarpacki odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że dokonane porównanie kwoty świadczeń przewidzianych we Włoszech z kwotą należną według polskiego ustawodawstwa pokazuje, że świadczenia włoskie są wyższe od świadczenia wychowawczego, o którego przyznanie ubiega się skarżąca w Polsce. W związku z tym w Polsce, jako państwie zobowiązanym do wypłaty świadczeń w drugiej kolejności, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2021 r.

W następstwie rozpatrzenia odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z 9 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego. Przywołując treść art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Minister wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie 883/2004 oraz rozporządzenie 987/2009, które zawierają normy kolizyjne pozwalające uniknąć sytuacji, w której członkowie rodziny uprawnieni do świadczeń rodzinnych przebywający na terenie różnych państw Unii Europejskiej będą pobierać świadczenia i w jednym i w drugim państwie zgodnie z kryteriami ustawowymi przepisów prawnych tych państw. W ocenie organu odwoławczego, w świetle zapisu art. 1 lit. i akapit li) rozporządzenia nr 883/2004, V. R., będący ojcem małoletniej G., jest członkiem jej rodziny i może być uznany jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Ustalono, że w dacie złożenia wniosku przez skarżącą ojciec jej dziecka przebywał i nadal przebywa we Włoszech oraz w tym kraju prowadzi działalność gospodarczą, co oznacza, że podlega pod zakres podmiotowy rozporządzenia nr 883/2004. W związku z tym, że ojciec dziecka prowadzi działalność gospodarczą na terytorium Włoch, a skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo na terytorium Polski, państwem właściwym do wypłaty świadczeń w pierwszej kolejności są Włochy od 1 listopada 2019 r., zgodnie z art. 68 ust. 1 rozporządzenia 883/2004. Jednocześnie Minister uznał, że z uwagi na fakt, iż za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2021 r. wysokość świadczeń, o których przyznanie ubiega się skarżąca w Polsce jest niższa, niż wysokość świadczenia możliwego do uzyskania na terytorium Włoch, organ I instancji zasadnie odmówił prawa do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 maja 2021 r. Organ podkreślił również, że Podkarpacki Urząd Wojewódzki w Rzeszowie, przekazał do włoskiej instytucji właściwej do wypłaty świadczeń dokument SED F002 z informacją o złożonym przez skarżącą wniosku w Polsce oraz decyzji o kwocie przyznanych świadczeń, w celu rozpatrzenia wniosku tak, jakby został złożony bezpośrednio w instytucji włoskiej, zgodnie z art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego J. S. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl rozporządzenia 883/2004. Zdaniem WSA, stanowisko to jest racjonalne i określa definicję rodziny, biorąc pod uwagę w pierwszej kolejności względy formalne i prawne. Z art. 1 lit. i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) określenie "członek rodziny" oznacza: każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Ustawodawstwo unijne odsyła zatem do przepisów krajowych. Na datę wydania zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, nie obowiązywał już przepis definiujący "rodzinę" na potrzeby ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z kolei w myśl art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) ilekroć w tej ustawie jest mowa o "rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). W ocenie Sądu I instancji, w świetle cytowanej definicji legalnej "rodziny", jej członkiem jest niewątpliwie ojciec dziecka, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby był to rodzic "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "uczestniczący w wychowaniu dziecka", itp. Skoro ta ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia ojca dziecka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej. Tym bardziej wówczas, gdy - tak jak w analizowanym przypadku - przedmiotem wykładni jest przepis prawny stanowiący definicję legalną. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona wyżej ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu ww. przepisów, jest w szczególności fakt wspólnego zamieszkiwania, gospodarowania i wspólnego wychowywania dziecka. Zatem, jak trafnie przyjęły organy, w świetle art. 1 lit. i akapit 1 i rozporządzenia nr 883/2004, V. R., będący ojcem małoletniej G., co do którego nie orzeczono o pozbawieniu władzy rodzicielskiej, jest członkiem jej rodziny i może być uznany jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo polskie, na mocy którego przyznawane są świadczenia na rodzinę. Z akt sprawy wynika, że skarżąca (matka dziecka ) od 1 listopada 2019 r. i nadal jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski, natomiast V. R. (ojciec dziecka) na terenie Włoch prowadzi własną działalność gospodarczą. Zgodnie więc z art. 68 ust. 2 zd. pierwsze rozporządzenia 883/2004, pierwszeństwo ma prawo udzielonego zgodnie z miejscem zatrudnienie lub pracy na własny rachunek, a w ostatniej kolejności zastosowanie ma prawo miejsca zamieszkania. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczenia wychowawczego na G. R., mieszkającą w Polsce, jest kraj właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez ojca dziecka, a więc Włochy. Dopiero w drugiej kolejności państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych jest Polska, bowiem matka małoletniej G. R. nie jest aktywna zawodowo w Polsce od 1 listopada 2019 r. Dodatkowo WSA zauważył, że zgodnie z art. 68 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w zw. z art. 11 i art. 16 ustawy, w przypadku wydania przez wojewodę decyzji uwzględniającej zasady pierwszeństwa określone w art. 68 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, obowiązkiem wojewody jest przekazanie wniosku do instytucji właściwej państwa, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, oraz niezwłoczne poinformowanie o tym wnioskodawcy, a także zapewnienie, jeżeli to konieczne, dodatku dyferencyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie, wymóg ten został dochowany, bowiem wniosek o ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej zostanie przekazany do instytucji właściwej we Włoszech. Rozstrzygnięcie to – nie kończy sprawy przysługiwania matce dziecka świadczenia wychowawczego. Nie przesądza ono wszak o tym czy w okresie wykonywania działalności przez członka rodziny we Włoszech, świadczenie wychowawcze na rzecz mieszkającego w Polsce wraz ze skarżąca dziecka jej się należą, czy nie. Zostanie to ustalone w postępowaniu prowadzonym we Włoszech z udziałem skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 67, art. 68 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie pierwszeństwo znajdują przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

2) art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie świadczenia, o które wnosiła skarżąca, jako osoba wyłącznie uprawniona do tegoż świadczenia,

3) art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

4) art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istotna jest okoliczność czy ojciec dziecka jest członkiem rodziny dziecka, gdy tymczasem istotna jest ocena w sprawie, czy ojciec dziecka jest członkiem rodziny skarżącej,

5) art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności faktycznych sprawy, zgodnie z którymi skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko i to ona sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, bez jakiegokolwiek udziału ojca dziecka, który nie utrzymuje kontaktu z dzieckiem, nie łoży na jego utrzymanie i nie sprawuje jakiejkolwiek opieki faktycznej nad dzieckiem.

6) art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak odniesienia definicji "rodziny" zamieszczonej w tymże przepisie do okoliczności uznania bądź odmowy uznania jako członka rodziny skarżącej ojca dziecka, w sytuacji gdy ma to istotne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanki z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przebywania członka rodziny osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego (tj. skarżącej) poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej,

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że istotne w sprawie było ustalenie czy ojciec dziecka skarżącej jest członkiem rodziny tegoż dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, i pominięcie dokonania oceny w myśl w/w przepisu w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, okoliczności czy członkiem rodziny skarżącej, tj. osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego jest ojciec dziecka skarżącej (co też stanowi okoliczność istotną dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przedmiotowej sprawie).

W piśmie procesowym z 30 listopada 2021 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Spór w rozpoznawanej sprawie skupia się wokół problemu, czy prowadzenie działalności gospodarczej w innym Państwie Członkowskim przez ojca dziecka nieuczestniczącego w jego wychowaniu i nieprowadzącego wspólnie z nim ani matką dziecka gospodarstwa domowego, wpływa na konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w sytuacji gdy matka wystąpiła z żądaniem przyznania świadczenia wychowawczego..

Kwestia ta w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została unormowana w art. 16 ust.1 i 2. W myśl tych przepisów w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.

W takim przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także okres, w którym przepisy te mają zastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (według literalnego brzmienia na datę wydania decyzji przez organy pierwszej i drugiej instancji) stanowią, że warunkiem zastosowania przepisów o koordynacji systemów jest przebywanie osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle literalnego brzmienia przepisów art. 16 ust.1-2 ustawy można by dojść do wniosku, że jedynie przebywanie za granicą osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka jego rodziny byłoby przesłanką do podjęcia działań z art. 16 ust. 1 i 2.

Takiej interpretacji przeczy analiza tych przepisów w kontekście całości rozwiązań przyjętych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Wyjaśnić należy, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji nie ma definicji pojęcia "rodziny", którą zawiera ustawa o świadczeniach rodzinnych. Definicja tego pojęcia z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została usunięta z dniem 1 lipca 2019 r. na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924).

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2019 r. zabieg ten był podyktowany wprowadzeniem do ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nowych rozwiązań warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego.

I tak, poczynając od tej daty świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowej. Ustawodawca uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do dochodu oraz przepisy które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny".

Autorzy projektu zmiany w uzasadnieniu wskazali, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia " członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach

członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując.

Wynika z tego zatem, że pojęciu "członek rodziny" nie można przypisać takiego znaczenia jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie kryterium dochodowe wpływa na zasadność żądania objętego tą ustawą.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celowe zabiegi ustawodawcy mające na celu eliminację niektórych pojęć z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uniemożliwiają odniesienie do niej m.in. definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odmienny pogląd wyrażony w kasacji, dopuszczający zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, należy uznać za nieuzasadniony.

Oceniając zasadność zastosowania art. 16 ust.1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w niniejszej sprawie nie można pominąć treści art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, który stanowi że świadczenie wychowawcze nie przysługuje gdy członkowi rodziny dziecka przysługuje za granicą na dziecko świadczenie o podobnym charakterze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego stanowią inaczej.

Z treści przepisu art. 8 ust. 1 pkt 4 wynika, że odwołuje się on tak jak przepisy zawarte w art. 16 ust. 1 i 2, do unormowań koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 4 czyni koniecznym przyjęcie, że organy zobowiązane są zastosować art. 16 ust. 1 - 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci również wówczas, gdy poza granicami Rzeczpospolitej przebywa "członek rodziny" dziecka, niebędący zarazem "członkiem rodziny" osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy.

Dokonując takiej wykładni Sąd II instancji miał na względzie, że interpretując przepis należy uwzględnić całość przyjętych w danej ustawie rozwiązań. Akt prawny winien być niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie mogą naruszać tego porządku, ich wykładni należy dokonywać bowiem na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie w oparciu o jeden przepis w oderwaniu od innych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawiera definicji "członka rodziny", to koniecznym było posłużenie się brzmieniem tego pojęcia jakie zawarte jest w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.).

W świetle art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeśli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie nie definiuje pojęcia "członek rodziny", to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość.

Z definicji tej wynika, że rodzica dziecka uważa się za członka jego rodziny. Miejsce przebywania i pracy rodzica dziecka poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej jest więc kluczowe dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Słusznie w tej sytuacji organy, a za nimi Sąd, stanęły na stanowisku, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa uregulowaną w art. 68 ust.2 w związku z art. 68 ust.1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy matka dziecka nie pracuje, zamieszkuje z dzieckiem w Polsce a ojciec dziecka zamieszkujący we Włoszech prowadzi tam własną działalność gospodarczą, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca, które w niniejszej sprawie oznacza miejsce prowadzenia działalności na własny rachunek.

Wnioskodawca (tu: J. S.) w takim wypadku nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń.

Wbrew stanowisku autora kasacji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przepis ten reguluje kwestię zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując któremu z uprawnionych na mocy tej ustawy przysługuje świadczenie. Nie narusza on zasady pierwszeństwa, jaka wynika z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje nie naruszały zatem art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także przepisów, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt.1 tej ustawy.

Nie mógł podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., w sytuacji gdy autor kasacji wiązał go z naruszeniem art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie z błędami w gromadzeniu materiału dowodowego.

Mając na względzie powyższe, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić i dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Wniosek o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15, wyrok NSA z dnia 14 września 2021r., sygn.. akt II OSK 2173/19). Stąd orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnych w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).