Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 284/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: § 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Miejskiej w Brusach z dnia 10 stycznia 2023 r. Nr XXXIX/331/23 w sprawie określenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu na potrzeby ustalenia wysokości zwrotu rodzicom kosztu przewozu dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców do placówek oświatowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Brusach (dalej: organ), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) oraz art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) w zw. z art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201), w dniu 10 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę Nr XXXIX/331/23 w sprawie określenia stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu na potrzeby ustalenia wysokości zwrotu rodzicom kosztu przewozu dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców do placówek oświatowych. W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 17 stycznia 2023 r.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2023 r. pod poz. 571.

Asesor Prokuratury Rejonowej w Chojnicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej zapisu § 4. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm., dalej: u.o.a.n.),

Skarżący wskazał, że z art. 4 ust. 2 u.o.a.n. wynika, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni. Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie ( art. 5 u.o.a.n.). Jednak wskazanie w § 4 uchwały dwóch dat jej wejścia w życie – po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i jednocześnie z mocą od dnia 17 stycznia 2023 r. sprawia, że zapis § 4 uchwały budzi wątpliwości co do daty wejścia w życie uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Brus ( dalej jako"organ") wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę, że w art. 5 u.o.a.n. ustawodawca przewidział możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, pod warunkiem zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Podkreślił, że zaskarżona uchwała wprowadziła przepisy, które polepszają sytuację prawną jej adresatów (dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców), są dla nich korzystne finansowo (wprowadzają wyższą stawkę zwrotu za 1 kilometr przebiegu pojazdu od dnia 17 stycznia 2023 r.). Jednocześnie § 4 zaskarżonej uchwały nadano brzmienie zgodne ze wzorem określonym w § 51 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej jako "Prawo oświatowe", określa w art. 32 i art. 39 obowiązek gminy zapewnienia dzieciom, młodzieży i uczniom niepełnosprawnym przejazdu do odpowiednich placówek.

W myśl art. 39a ust.1 Prawa oświatowego obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.

Z kolei z art. 39a ust.3 Prawa oświatowego wynika, że stawkę za 1 kilometr przebiegu pojazdu określa rada gminy, w drodze uchwały, przy czym stawka ta nie może być niższa niż określona w przepisach wydanych na podstawie art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 i 209).

Zaskarżona uchwała – w myśl art. 39a ust.3 Prawa oświatowego - określała wysokość stawki za 1 km przebiegu pojazdu. W sprawie nie było sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Charakter normy prawnej wynikający z uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego należy ocenić jako powszechnie obowiązującą na terenie gminy, skierowanej do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającej na uprawnienia tych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie III OSK 3069/21).

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo skonstruowano przepis § 4 zaskarżonej uchwały , bowiem z jednej strony wskazuje on , że uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, tj. od dnia 17 stycznia 2023 r., a z drugiej - że uchwała wchodzi w życie po upływie 3 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego przepis zawarty w § 4 zaskarżonej uchwały określa dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały (17 stycznia i 4 lutego 2023 r.), a zatem dwie sprzeczne ze sobą normy prawne, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Organ prezentuje natomiast pogląd, że § 4 zaskarżonej uchwały nadano brzmienie zgodnie z przepisami u.o.a.n. oraz zasadami techniki prawodawczej. Nadanie przepisom zaskarżonej uchwały wstecznej mocy obowiązującej było bowiem uzasadnione usprawiedliwionymi względami.

W tak zakreślonych granicach sporu Sąd przyznał rację organowi.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W świetle art. 7 Konstytucji RP wszelkie działania organu władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej, a realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane ściśle.

Zgodnie z art. 4 u.o.a.n:

1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Z kolei art. 5 u.o.a.n: stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zauważyć należy, że skarżący Asesor Prokuratury Rejonowej nie kwestionował możliwości wejścia w życie uchwały w terminie krótszym niż czternaście dni, czy też możliwości nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, a kwestionował sposób skonstruowania § 4 uchwały uznając, że określa on dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały, czyli zawiera dwie sprzeczne ze sobą normy prawne.

Organ wskazywał jednak , że konstrukcja przyjęta w § 4 przedmiotowej uchwały zaczerpnięta została z treści przepisu § 51 ust.1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz.283), dalej jako "zasady techniki prawodawczej".

Przepis § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej stanowi , że przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ...".

Możliwość stosowania przepisów zasad techniki prawodawczej nie tylko do ustaw, ale także do uchwał organu gminy nie budzi wątpliwości Sądu. Choć zasady techniki prawodawczej odnosi się wprost do ustawy, uchwała będąca prawem miejscowym określa normy prawne powszechnie obowiązującą na terenie gminy.

Wbrew zatem stanowisku skarżącego sposób skonstruowania kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały nie narusza art. 4 ust.1 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, bowiem jest on zgodny z przywołanym przepisem § 51 ust.1 zasad techniki prawodawczej.

Należy stwierdzić ponadto, że Rada Miejska w Brusach miała także podstawy do skrócenia wejścia w życie podjętej uchwały do 3 dni , bowiem w niniejszej sprawie zachodził przypadek uzasadniony ( art. 4 ust.2 u.o.a.n.), a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały temu na przeszkodzie.

Zauważyć bowiem należy, że w dniu 17 stycznia 2023 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. , zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy ( Dz.U. z 2023, poz.5), zwane dalej rozporządzeniem zmieniającym. Rozporządzenie zmieniające zmieniło treść § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. z 2002 r., Nr.27, poz. 271), dalej jako "rozporządzenie podstawowe". Rozporządzenie zmieniające zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 2 stycznia 2023 r. i weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 17 stycznia 2023 r.

Paragrafowi 2 rozporządzenia podstawowego nadano nowe brzmienie, wprowadzając wyższe, niż do tej pory, stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu. Obecnie nie mogą być one wyższe niż: 1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,89 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 -1,15 zł; 2) dla motocykla - 0,69 zł; 3) dla motoroweru - 0,42 zł.

Sytuacja ta wskazuje na zasadność wprowadzenia z mocą wsteczną przepisów prawa miejscowego, określających stawki za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które od dnia 17 stycznia 2023 r. były wyższe. Jest to korzystne dla adresatów uchwały, bowiem polepsza ich sytuację prawną . Stawka zwrotu za 1 kilometr przebiegu pojazdu znacznie wzrosła, bowiem przed dniem 17 stycznia 2023 r. stawki te nie mogły być wyższe, niż :

1) dla samochodu osobowego: a) o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 - 0,5214 zł, b) o pojemności skokowej silnika powyżej 900 cm3 - 0,8358 zł, 2) dla motocykla - 0,2302 zł,3) dla motoroweru - 0,1382 zł.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przyjęta w przedmiotowej uchwale konstrukcja § 4 była uzasadniona i zgodna z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Zauważyć trzeba ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały jasno wynika, z jakich względów została ona podjęta, a obowiązywanie jej przepisów wprowadzono z mocą wsteczną. Rada Miejska odwołała się w nim wprost do art. 34a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2022 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 25 marca 2002 r. w zakresie wysokości stawek za 1 kilometr przebiegu pojazdu, które to stawki zostały podwyższone. Wyjaśniła również, że nadanie mocy wstecznej obowiązywania uchwały nie stoi na przeszkodzie zasadzie demokratycznego państwa prawnego, gdyż jest ona korzystna dla jej adresatów – dzieci, młodzieży i uczniów niepełnosprawnych oraz rodziców.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu wskazanych w niej przepisów prawa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.