Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1167/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 1 art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 2442/21 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 maja 2021 r., nr 7-IP/DBI/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I.P. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Wa 2442/21 oddalił skargę I.P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 maja 2021 r., nr 7-IP/DBI/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wnioskiem z dnia 15 marca 2021 r. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej "poprzez wskazanie:

1. Liczby osób, którym przyznano prawo do rekompensaty pod rządami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej także ustawy z 2005 r.), a które nie repatriowały się/nie zostały przesiedlone na obecne terytorium Polski,

2. Łącznej kwoty rekompensat dla osób wskazanych w pkt 1, uzupełnionego pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. poprzez cyt. "żądanie udzielenia informacji publicznej o:

3. wskazanie funkcjonariuszy publicznych MSWiA i Ministerstwa Skarbu Państwa - będącego w tym zakresie poprzednikiem MSWiA (imię i nazwisko oraz stopień służbowy), którzy sporządzali/sporządzają projekty decyzji, oraz funkcjonariuszy, którzy decyzje podpisywali/podpisują i radców prawnych, którzy je opiniowali/opiniują, na podstawie których to decyzji: - osobom nie będącym repatriantami przyznawano prawo do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r., - osobom nie będącym repatriantami odmówiono z tej przyczyny (także jeśli jest to jedna z przyczyn) prawa do rekompensaty w reżimie ustawy z 2005 r.".

Organ pismem z dnia 29 marca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi w formie elektronicznej rejestr centralny, będący zbiorem danych przesłanych przez wojewodów z rejestrów wojewódzkich. Rejestr centralny wraz z rejestrami wojewódzkimi tworzy System Informatyczny Rejestrów (SIR), służący do bieżącego wprowadzania danych z decyzji i zaświadczeń przyznających prawo do rekompensaty oraz do ich przesłania do MSWiA, z których system generuje listę osób uprawnionych, przekazywaną do Banku Gospodarstwa Krajowego w celu wypłaty świadczeń pieniężnych. Funkcjonalność SIR podporządkowana jest jego roli w procedurze realizacji prawa do rekompensaty w formie finansowej. Przedmiotowy system nie posiada możliwości wyszukiwania danych według kryteriów merytorycznej treści decyzji, w celu np. uzyskania informacji o ilości i kwocie wypłat dokonanych na podstawie decyzji przyznającej prawo do rekompensaty w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości nie powrócił na obecne terytorium RP. Organ uznał, że informacja żądana przez wnioskodawcę jest informacją przetworzoną, której udostępnienie wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W związku z powyższym wskazano wnioskodawcy, że wytworzenie informacji zgodnie z jego żądaniem wymagałoby stworzenia jakościowo nowej informacji, poprzez zainicjowanie po stronie organu przeprowadzenia czasochłonnych czynności zarówno analitycznych, jak i organizacyjnych oraz pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który miałby uzasadniać udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Wnioskodawca został również wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, poprzez ponowne przesłanie do MSWiA wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem, bądź wniesienie wniosku w formie dokumentu elektronicznego, który winien być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej.

Wnioskodawca w piśmie z dnia 15 kwietnia 2021 r. w ramach uzasadnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji stwierdził, że:

"a) od wejścia w życie ustawy z 2005 r. nie budziło nigdy wątpliwości, że świadczenia w niej przewidziane są nie tylko dla repatriantów - a więc przesiedleńców z Kresów Wschodnich na obecne terytorium RP (wynika to zresztą z treści ustawy, a także potwierdził ten stan wyrok TK z dnia 23,10,2012r., SK 11.12 - którym uznano, że przesłanka zamieszkania na Kresach Wschodnich w dniu 1 września 1939 r. jest niezgodna z Konstytucją), oraz nowelizacja ustawy z 2005 r. uwzględniająca ww. wyrok TK, usuwająca z ustawy przesłankę miejsca zamieszkania na Kresach Wschodnich na dzień 1 września 1939 r.,

b) okoliczności wskazane w pkt a) uzasadniały wypłacanie rekompensaty także osobom, które nie przesiedliły się na obecne terytorium RP, a opuściły Kresy Wschodnie w "innych kierunkach" (np. zostały deportowane przez władze sowieckie/niemieckie, lub wyemigrowały), wszelkie zaś wątpliwości znosi fakt usunięcia z ustawy przesłanki zamieszkiwania na Kresach Wschodnich na dzień 1 września1939 r. (jak można twierdzić, że uprawnienie jest tylko dla repatriantów, skoro nie ma już nawet wymogu zamieszkiwania na Kresach Wschodnich w dniu wybuchu wojny?),

c) przez 15 lat obowiązywania ustawy z 2005 r. wypłacono rekompensaty osobom niebędącym repatriantami w setkach (jeśli nie w tysiącach) przypadków, na kwoty wynoszące wiele milionów złotych,

d) obecnie zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i sądy administracyjne (szczególnie NSA) stwierdzają - pomimo faktu, że przepisy prawa nie zmieniły się co do przesłanki opuszczenia Kresów Wschodnich - że rekompensaty nie należą się nikomu, kto nie jest repatriantem na obecne terytorium RP - okoliczność ta jest znana Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji z urzędu" oraz, że: "Szczególnie istotny interes publiczny polega więc - by ująć rzecz syntetycznie - na udzieleniu opinii publicznej informacji o:

- zasadach i podstawach działania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych (okoliczności wskazane powyżej dowodzą bowiem, że z pewnością podstawą tą, czy zasadą, nie jest prawo),

- zasadach na jakich w Polsce rozstrzyga się o prawach majątkowych obywateli (zasadą tą z pewnością bowiem nie jest prawo),

- realizacji zasady równości wobec prawa w Polsce (która w praktyce nie obowiązuje),

- ustaleniu skali wypłat rekompensat dla kategorii osób, którym dziś - bez zmiany stanu prawnego - rekompensat się odnawia, a w konsekwencji ustaleniu zasad (lub ich braku) na jakich w Polsce dokonuje się wypłat środków publicznych (lub ich odmawia),

- sposobu realizacji przez organy administracji i sądy wyroków TK.".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 13 maja 2021 r. nr 7-IP/DBI/2021 odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, wyjaśniając, że szeroki zakres wnioskowanych informacji wymagający zgromadzenia, odnalezienia wielu dokumentów, przeanalizowania wielu samodzielnych źródeł informacji, w szczególności elektronicznych urządzeń ewidencyjnych, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo że składa się ona z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią niewątpliwie informację przetworzoną. Organ stwierdził, że nie dostrzega szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu przez wnioskodawcę żądanej informacji przetworzonej, bowiem ograniczenie się wnioskodawcy do wskazania subiektywnego przekonania o działaniu organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych niezgodnie z prawem, nie spełnia kryteriów wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu konkretnej informacji.

Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję domagając się udostępnienia informacji i nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, że nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Jego zdaniem uzyskanie wiadomości o skali zjawiska pozwoli zarówno poinformować opinię publiczną o tym, w warunkach jakiego bezprawia funkcjonują struktury państwowe i publiczne, a także będzie materiałem zobowiązującym prokuraturę do podjęcia czynności w szeregu spraw i postawienia zarzutów osobom, które otwarcie prawo naruszają - mając obowiązek działania w jego granicach. Wskazał, że zebranie takich danych będzie zobowiązywało do podjęcia czynności samego ministra - po uzyskaniu wiedzy o skali, w jakiej funkcjonariusze publiczni przekraczają uprawnienia. Jego zdaniem szczególnie ważnym dla interesu publicznego jest więc realna możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie informacji publicznej zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Wskazał, że informacja prosta to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy związane jest to tylko z pewnymi zwykłymi, niewymagającymi większego wysiłku czynnościami.

W ocenie Sądu informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem jest to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Sąd podzielił także takie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, zgodnie z którym jest ona sumą informacji prostych, w związku z wiążącą się z ich pozyskaniem wysokością nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Sąd zauważył, że strony nie kwestionują okoliczności, że żądana we wniosku informacja jest informacją przetworzoną.

Akceptując stanowisko organu, że nie dysponuje on "gotową" informacją spełniającą wszystkie kryteria wniosku, a udostępnienie informacji wskazanej przez skarżącego wymagałoby stworzenia zupełnie nowego dokumentu, Sąd doszedł do przekonania, że organ wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z pozyskaniem i opracowaniem informacji prowadzi do wniosku, iż koniecznym byłoby przetworzenie informacji w informację jakościowo nową, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Warunkiem udostępnienia tego rodzaju informacji jest wystąpienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej udostępnieniu.

W ocenie Sądu, warunkiem spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nie tylko wskazywana przez wnioskodawcę szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Analiza przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinna więc polegać na zbadaniu, czy uzyskanie informacji publicznej przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W tym stanie rzeczy skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że realizacja celu, jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o działalności organów władzy publicznej, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wyjaśnił, że ograniczenie w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. W ocenie Sądu, pomimo niewskazania przez organ ilości dokumentów niezbędnych do sporządzenia żądanej analizy oraz faktu niekwestionowania przez skarżącego okoliczności dotyczącej zamiaru uzyskania informacji publicznej przetworzonej, nie jest zasadne kwestionowanie charakteru tej informacji, jako informacji publicznej przetworzonej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł I.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i nakazanie mu udzielenia żądanej informacji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje oraz zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną wbrew definicji informacji przetworzonej podanej przez sam sąd,

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), lit. d), pkt 4 lit. a) tiret 1. i 3. pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, podczas gdy wykazano, że jej udostępnienie dotyczy bezprawnego rozporządzania przez MSWiA środkami publicznymi, wydawania przez MSWiA rozstrzygnięć, o prawach stron, nie opartych na prawie i sprzecznych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - konkretnie odmowy potwierdzania prawa osobom należącym do tej samej kategorii osób, którymi prawo potwierdzano, pomimo faktu, że stan prawny nie uległ zmianie, zaś osoby te są osobami uprawnionymi do rekompensaty;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

c) art. 3 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie rzeczywistej kontroli legalności decyzji na skutek przyjęcia "na słowo" twierdzeń organu administracji o "pracochłonności" udzielenia informacji żądanej przez skarżącego,

d) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia bez uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie odniesienie się przez sąd do kluczowej kwestii "braku szczególnie istotnego interesu publicznego", a jedynie stwierdzenie, że zdaniem sądu on nie występuje,

e) art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi pomimo braku uzasadnienia prawnego, a to braku wyjaśnienia dlaczego organ i sąd uważają, że udzielenie wnioskowanej informacji nie odpowiada szczególnie istotnemu interesowi publicznemu, skoro dotyczy:

- rozpatrywania przez organ spraw administracyjnych nie na podstawie prawa,

- rozpatrywania przez organ spraw w sposób sprzeczny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a więc niewykonywania przez organ wyroków Trybunału Konstytucyjnego,

- w konsekwencji - rozporządzania się przez urzędników uprawnieniami, które nie należą do nich,

- łamania przez organ najbardziej podstawowych zasad państwa cywilizowanego, jak to - działania na podstawie i w granicach prawa, równego traktowania obywateli.

f) art. 145 §1 pkt 1 lit c i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi pomimo niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji w konsekwencji niezbadania czy decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej nie została podjęta przez osoby bezpośrednio zainteresowane tym, by żądane informacje nie zostały udostępnione opinii publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie wskazywanych zarzutów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując swoje stanowisko i zgadzając się z zaskarżonym wyrokiem. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej organ podkreślił, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, czego zresztą skarżący nie kwestionował, a postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się wyłącznie do polemiki z oceną dokonaną w tym zakresie przez Sąd I instancji. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ podniósł, że okoliczności uznania informacji za przetworzoną zostały szeroko wyjaśnione podobnie, jak i kwestia braku szczególnie istotnego interesu publicznego. Natomiast imię i nazwisko oraz funkcja osoby, która wydała decyzję z upoważnienia organu - zostały ujawnione w treści decyzji na odcisku imiennej pieczęci.

W piśmie z dnia 26 września 2022 r. skarżący zawarł kolejną argumentację na poparcie swojego stanowiska o możliwości udostępnienia przez organ żądanej informacji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 3 listopada 2022 r. odniósł się do powyższego pisma skarżącego kasacyjnie.

Zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministacyjnej NSA skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziego NSA Wojciecha Jakimowicza w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie rzeczywistej kontroli legalności decyzji na skutek przyjęcia "na słowo" twierdzeń organu administracji o "pracochłonności" udzielenia informacji żądanej przez skarżącego. Zarzut ten nie mógł być skuteczny.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. nie odniesienie się przez sąd do kluczowej kwestii "braku szczególnie istotnego interesu publicznego", a jedynie stwierdzenie, że zdaniem sądu on nie występuje. Zarzut ten jest w sposób oczywisty bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób obszerny odniósł się do pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego i braku zaistnienia takiego interesu w zawisłej sprawie. Wynika to wprost z rozważań Sądu, który stwierdził, że: "skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia tej informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji przetworzonych mają charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych. Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zatem nie tylko wskazywana przez Wnioskodawcę szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych. Analiza przesłanki istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinna więc polegać na zbadaniu, czy uzyskanie informacji publicznej przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Wobec tego pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc - ogólnie rzecz ujmując - istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony, nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. W ocenie Sądu, Organ prawidłowo uznał, że realizacja celu, jakiemu służyć mają przepisy ustawy i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o działalności organów władzy publicznej, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów. Z tego też względu, między innymi, przewidziane zostało swego rodzaju ograniczenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wskazanie, że możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. (...) W związku z tym brak istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia takiej informacji, zasadnie skutkował wydaniem przez Organ, w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji odmawiającej udostępnienia przetworzonej informacji publicznej.". Sąd dostatecznie zatem wyjaśnił podstawy przyjęcia, że szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu informacji nie zaistniał.

Nie był możliwy do uwzględnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo braku uzasadnienia prawnego, a to braku wyjaśnienia dlaczego organ i sąd uważają, że udzielenie wnioskowanej informacji nie odpowiada szczególnie istotnemu interesowi publicznemu.

Przed wszystkim zarzut "braku uzasadnienia prawnego" nie mógł być potraktowany jako odnoszący się do stanowiska Sądu. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi dokonanie wadliwej kontroli decyzji organu, jako niezawierającej właściwego uzasadnienia. Przepisem, za którego pomocą można kwestionować wady konstrukcyjne uzasadnienia wyroku sądowego jest przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu, jako dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ, który wydał decyzję w oparciu o przepisy u.d.i.p. i niedostrzeżenia tego uchybienia przez Sąd, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Wskazać należy, że Sąd zaakceptował uzasadnienie decyzji organu i spełnienie przez nią warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, zarzut ten przez skarżącego kasacyjnie nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniony. Tymczasem warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest nie tylko wskazanie na zaistnienie naruszenia, ale i wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do poszukiwania zamysłu towarzyszącego skarżącemu kasacyjnie, jako uzasadnienia sformułowanego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka bowiem w graniach skargi kasacyjnej.

Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi pomimo niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji w konsekwencji niezbadania czy decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej nie została podjęta przez osoby bezpośrednio zainteresowane tym, by żądane informacje nie zostały udostępnione opinii publicznej.

Podstawą zarzutu jest zakwestionowanie treści decyzji jako niezawierającej wskazania osób, które zajęły stanowisko w toku rozpoznania sprawy, a jego uzasadnieniem stwierdzenie, że decyzja mogła zostać podjęta przez osoby bezpośrednio zainteresowane nieudostępnianiem informacji publicznej. Skarżącemu kasacyjnie należy wyjaśnić, że pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., I OSK 1860/14). W postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji inne podmioty stanowiska nie wyrażały, zaś decyzję wydał organ i w decyzji wskazano, kto decyzję podjął.

Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną wbrew definicji informacji przetworzonej podanej przez sam sąd.

Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach tej sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że w istocie skarżący nie kwestionował charakteru informacji, jako mającej charakter przetworzony. Co więcej, zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie wyjaśnił wadliwym - wbrew podanej przez Sąd definicji informacji publicznej przetworzonej, przyjęciem, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną. Istotą zarzutu jest zatem zakwestionowanie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd ten uznał, że treść złożonego wniosku wskazuje, iż żądane informacje należy kwalifikować jako informację publiczną przetworzoną. Skarżący w uzasadnieniu zarzutu podniósł także, że "sąd stwierdził, że organ wykazał, że udzielenie informacji wymagać będzie od niego dużego nakładu pracy, choć organ w żaden sposób tego nie wykazał, a jedynie tak stwierdził, co zresztą zauważył sam sąd - przecząc sam sobie - na stronie 14 uzasadnienia, gdzie wskazał, że pomimo nie wykazania przez organ ilości dokumentów niezbędnych do sporządzenia żądanej analizy... nie jest zasadne kwestionowanie charakteru tej informacji jako przetworzonej". Skarżący kasacyjnie wprost zatem odniósł się do dokonanych – w jego ocenie wadliwych – ustaleń stanu faktycznego sprawy. Kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy służą natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Drugim zarzutem naruszenia prawa materialnego objęto naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), lit. d), pkt 4 lit. a) tiret 1 i 3 pkt 5 u.d.i.p. - poprzez przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, podczas gdy wykazano odmiennie.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Jego uzasadnienie stanowiło stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że sąd naruszył powołane przepisy u.d.i.p., która wymienia wprost, jako najbardziej istotne informacje: o zasadach działania władz publicznych, w tym sposobie rozstrzygania spraw i dysponowania majątkiem publicznym. Także ten zarzut został oparty następnie na twierdzeniu, że w sprawie wykazano, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tak jak w przypadku poprzedniego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tak sformułowany zarzut - niedotyczący błędnej wykładni lub/i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, ale kwestionujący ustalenia faktyczne sprawy, nie mógł być uwzględniony. Ponadto autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym odkodowanie intencji autora skargi kasacyjnej oraz motywów skargi kasacyjnej. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także nie wiadomo których z powołanych przepisów Sąd wadliwie nie zastosował. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.