Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 387/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 2, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Augustowie na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/492/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej Augustów-Lipowiec stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Augustowie zaskarżył w całości do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z 28 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/492/2022 "w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej Augustów – Lipowiec" i zarzucił istotne naruszenie:

- art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, polegające na zaniechaniu realizacji kompetencji wynikającej z ww. delegacji ustawowej, poprzez brak wskazania w § 1 pkt 1 i 2 uchwały konkretnej kwoty pieniężnej stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego - podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy wprost zobowiązuje do ustalenia takiej wysokości;

- art. 2 i 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, polegające na unormowaniu w § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2022 r., a zatem w sposób wewnętrznie sprzeczny, budzący wątpliwości co do rzeczywistej daty wejścia w życia aktu prawa miejscowego, godząc jednocześnie w wyrażoną w Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego powinno polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Powołanie się na maksymalną, tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - zatem nieprzekraczalną ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art 15 ust. 2 ustawy. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 ustawy i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) - a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę -

strażaków ratowników OSP. Określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2024 r., II SA/Bk 146/24). W ocenie Prokuratora naruszenie to ma charakter istotny. Za takie bowiem należy uznać niezrealizowanie normy kompetencyjnej.

Ponadto z treści § 5 uchwały wynika wewnętrzna sprzeczność jej zapisów o wejściu w życie. W regulacji tej Rada z jednej strony postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego, a z drugiej o jej mocy obowiązywania od 1 stycznia 2022 r. Takie formułowanie, w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 2 maja 2022 r. oznacza, że zachodzi wątpliwość, czy weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, tj. z dniem 17 maja 2022 r., czy też z dniem 1 stycznia 2022 r. Prokurator podniósł, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd. Regulacja to godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz w sposób istotny narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zdaniem Prokuratora stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Niewystarczające jest wyeliminowanie jedynie części zapisów uchwały, ponieważ wpływałoby to na jej integralność. Przedmiotowa uchwała nie może w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Augustowa wskazała, że 27 czerwca 2024 r. podjęła uchwałę nr III/36/24 "w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej Augustów – Lipowiec", w której wprowadziła zapisy uwzględniające w całości zarzuty Prokuratora. Podniesiono, że na mocy powyższej uchwały utraci moc zaskarżona uchwała. W związku z powyższym skarga Prokuratora stała się bezprzedmiotowa i dlatego też, zdaniem Rady Miejskiej, skarga powinna podlegać oddaleniu i/lub postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Augustowie z 28 kwietnia 2022 r. nr XLVIII/492/2022 "w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej Augustów – Lipowiec".

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 721 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.).

Zasadniczo o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Okoliczność, że w niniejszej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 P.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (vide wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12 pub. CBOSA).

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej sąd w pierwszej kolejności odniesie się do stanowiska Rady, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po wniesieniu skargi została podjęta nowa uchwała uwzględniająca wszystkie zarzuty skargi i uchylająca kwestionowaną w sprawie niniejszej uchwałę (vide: § 3 uchwały z 27 czerwca 2024 r.). Odnosząc się do tego stanowiska stwierdzić należy, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (vide: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, pub. CBOSA). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ takiego skutku nie wywiera. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (vide: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, pub. CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 27 czerwca 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała.

Dokonana przez sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej u.o.s.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosowanie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

W orzecznictwie podnosi się, że przepis ten nie jest treściowo jednoznaczny, niemniej przy wykorzystaniu podstawowych narzędzi wykładni, można zrekonstruować dyrektywę, która będzie urzeczywistniać założenia prawodawcy (vide: wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, pub. CBOSA). W powołanym wyroku wskazuje się, że z treści tej regulacji po pierwsze wynika, że ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na 2 lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym; 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na 2 lata.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości:

1) 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, za każdą rozpoczętą godzinę - od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej - udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej;

2) 30% 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę - od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej – udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, Gminę Miasto Augustów lub inny uprawniony podmiot,

stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W świetle powyższych rozważań dotyczących wykładni regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stwierdzić należy, że wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 pkt 1 i 2 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Zasadny jest także zarzut, że wewnętrzna sprzeczność § 5 uchwały z zakresie określenia daty wejścia jej w życie stanowi istotne naruszenie art. 2 i 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 2). Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dna ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

W § 5 uchwały Rada Gminy zawarła sformułowanie w którym określiła że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniu od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2022 r. Taki zapis nasuwa wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Wątpliwości dotyczą tego, czy akt prawa miejscowego wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 17 maja 2022 r. (uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 2 maja 2022 r.), czy w dniu 1 stycznia 2022 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi. Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej, a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (vide: uchwała SN z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/08). Regulacja sprzeczna wewnętrznie w zakresie określenia daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego musi być wyeliminowana w obrotu prawnego, stąd też sąd uwzględnił zarzuty skargi również i w tym zakresie.

Sąd stwierdził nieważność całej uchwały, pomimo tego, że kwestionowano tylko § 1 pkt 1 i 2 i 5, gdyż wyeliminowanie jedynie części zapisów uchwały wpłynęłoby na jej integralność. Uchwała składa się tylko z pięciu jednostek redakcyjnych. Pozostawienie w obrocie prawnym niezaskarżonej części uchwały nie ma racji bytu, gdyż po wyeliminowaniu tylko zaskarżonych zapisów, nie można im nadać żadnej treści prawnej.

Marginalnie sąd zaznacza, że rozumienie intencję Rady Gminy wyrażoną w §

5 uchwały. Zdaniem sądu treść tej regulacji podyktowana była chęcią urzeczywistnienia wynikającego z ustawy prawa strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie obowiązywały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość. Wskazać należy że ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych uregulowana była w art. 28 ust. 1-6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.; dalej u.o.p.). W art. 28 ust. 1 u.o.p., zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 u.o.p., który został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie u.o.s.p., tj. z dniem 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Powyższą regulację na podstawie § 143 rozporządzenia stosuje się odpowiednio także do aktów prawa miejscowego.

Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

W sprawie niniejszej Rada Gminy w ustawowym terminie 6 miesięcy (uchwała z 28 kwietnia 2022 r.) uchwaliła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu, która po zastosowaniu zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) weszła w życie 17 maja 2022 r. Zastosowanie tej regulacji skutkowało luką prawną w okresie od 1 stycznia 2022 r. do daty wejścia w życie uchwały. Rada Gminy chcąc wypełnić tę lukę prawną skonstruowała wewnętrznie sprzeczny § 5 uchwały, który nie mógł pozostać w obrocie prawnym. Zdaniem sądu sytuację tę rozwiązać można poprzez zastosowanie art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...). Stanowi on, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W rozpatrywanej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP na mocy art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. począwszy od 1 stycznia 2022 r. Zdaniem sądu datą wejścia w życie przedmiotowej uchwały powinien być dzień 1 stycznia 2022 r., tj. data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu.

W świetle powyższego sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.