Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2398/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 ust.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art.155
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 51/23 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 listopada 2022 r. nr 1067/kadr/22 w przedmiocie odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 51/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 listopada 2022 r. nr 1067/kadr/22 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odmówił uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), z uwagi na przedstawienie mu zarzutu w postępowaniu karnym. U podstaw wniosku skarżącego o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby, w trybie art. 155 k.p.a., legło ustalenie, iż prawomocnym postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Siedlcach z 25 marca 2022 r. umorzono śledztwo prowadzone pod sygn. akt PO I Ds. 68.2019. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ nie rozważył kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji zwolnieniowej. W ocenie Sądu organ nieprawidłowo postawił znak równości między interesem służby, który stanowił podstawę decyzji zwolnieniowej, z istnieniem interesu społecznego, jako jednego z warunków uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ zignorował fakt wydania postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko skarżącemu, w sytuacji gdy postawienie skarżącemu zarzutu stanowiło główną i jedyną przyczynę wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu I instancji organ odmawiając uchylenia decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji naruszył art. 155 § 1 k.p.a., ponieważ nie skonkretyzował ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazał w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby.

Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (pkt I), tj. art. 155 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o Policji przez przyjęcie, że minister uzasadniając zaskarżoną decyzję, nieprawidłowo postawił znak równości między interesem służby, który stanowił podstawę decyzji zwolnieniowej z istnieniem interesu społecznego, jako jednego z warunków uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdy w przypadku zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji interes służby musi być zestawiony z interesem społecznym, który polega na odbiorze społecznym Policji, a świadczy o tym orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że: "Przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta" (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2023 r., III OSK 7188/21, Legalis nr 2950568).

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie rozważył kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji zwolnieniowej. W przedmiotowej sprawie organ w kontekście istnienia interesu społecznego zignorował bowiem podnoszony przez wnioskodawcę fakt wydania przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Siedlcach w sprawie sygn. akt PO I Ds 68.2019 w dniu 25 marca 2022 r. postanowienia o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. Przy czym zaznaczenia wymaga, że przedstawienie zarzutów prokuratorskich w ww. sprawie stanowiło, jak wynika z uzasadnienia tych decyzji, główną i jedyną przyczynę wszczęcia postępowania zwolnieniowego z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Tak więc w dacie wydania decyzji zwolnieniowych nie istniały żadne inne przyczyny, które by dodatkowo determinowały skorzystanie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jako podstawy zwolnienia skarżącego ze służby. Mając powyższe na uwadze, organy nie mogły wydać prawidłowej decyzji w trybie art. 155 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, gdy organ w zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił (czego Sąd nie zauważył albo wręcz pominął skupiając swe wywody jedynie na interesie strony) dlaczego odmówił uchylenia decyzji zwolnieniowych ze służby, wskazując, że skarżący nie został zwolniony ze służby tylko z racji przedstawionych zarzutów ale z racji utraty nieposzlakowanej opinii.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ w kontekście istnienia interesu społecznego zignorował bowiem podnoszony przez wnioskodawcę fakt wydania przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Siedlcach w sprawie sygn. akt PO I Ds 68.2019 w dniu 25 marca 2022 r. postanowienia o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k., gdy organ dokonując w sprawie swobodnej oceny dowodów (w rozumieniu art. 80 k.p.a.) nie zignorował ww. postanowienia, ale właśnie w kontekście istnienia interesu społecznego związanego z interesem służby ocenił, że nie jest możliwa zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał na jedną z kluczowych niedoskonałości w podejściu organu do zaskarżonej decyzji, związaną z niewłaściwym równaniem dwóch odrębnych pojęć: interesu służby i interesu społecznego. W ocenie skarżącego te dwie kategorie mają różne konotacje i implikacje w kontekście postępowania administracyjnego, a ich mylenie przez organ może prowadzić do błędów w interpretacji prawa i nieuzasadnionych decyzji. Skarżący wskazał, że organ błędnie powołuje się na argumentację i orzecznictwo dotyczące sytuacji, w których postępowanie karne wobec osoby jest nadal w toku, bowiem w jego przypadku takie odniesienia są nieadekwatne ze względu na obiektywny fakt, którego nie dostrzega organ, a mianowicie, że nie został on oskarżony w postępowaniu karnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że Minister uzasadniając zaskarżoną decyzję nietrafnie postawił znak równości między interesem służby, który stanowił podstawę decyzji zwolnieniowej z istnieniem interesu społecznego, jako jednego z warunków uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji interes służby musi być zestawiony z interesem społecznym (często są one utożsamiane), który polega na odbiorze społecznym Policji, czego potwierdzeniem jest przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inna jest jednak sytuacja w postępowaniu o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 155 k.p.a., w którym to jedną z przesłanek uwzględnienia wniosku zwolnionego policjanta jest to, żeby przemawiał za tym interes społeczny. Należy tu zauważyć, że podstawową okolicznością, na którą powołuje się zwolniony ze służby policjant jest to, że zarzuty, które mu postawiono, a które były przyczyną zastosowania wobec niego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji okazały się niezasadne, ponieważ wszczęte przeciwko niemu postępowanie karne zostało przez prokuratora umorzone na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 k.p.k. bez wniesienia aktu oskarżenia. Przyczyną umorzenia postępowania karnego było stwierdzenie braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu oraz że popełnione czyny nie zawierają znamion czynu zabronionego.

Skarżący kasacyjnie organ zdaje się zapomina, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest już zwolnienie policjanta ze służby. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Trzeba przypomnieć, że zdaniem organu spełnione zostały przesłanki z art. 155 k.p.a. poza jedną, tj. interesem społecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ nie rozważył wszechstronnie kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za uchyleniem decyzji zwolnieniowej. Oba pojęcia są pojęciami nieostrymi, które w momencie stosowania, odwoływania się do nich przez organ badający możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. winny być nazwane i zdefiniowane. Tylko precyzyjne określenie, co w danej sprawie jest interesem społecznym oraz słusznym interesem strony może prowadzić do wyważenia tychże i wydania właściwej w danych okolicznościach decyzji. Konieczność takiego doprecyzowania wynika w szczególności z faktu, iż nie zawsze interes społeczny może być istotny w takim stopniu, by uniemożliwiał uwzględnienie słusznego interesu strony.

Interes służby i interes społeczny na gruncie postępowania toczącego się na podstawie art. 155 k.pa. to dwa odrębne pojęcia. Te dwie kategorie mają różne konotacje i implikacje w kontekście postępowania administracyjnego a ich utożsamianie przez organ może prowadzić do błędnej interpretacji prawa i wadliwości wydanych decyzji na gruncie art. 155 k.p.a. Interes służby, który stanowił podstawę decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby w kontekście art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest kategorią węższą, odnosząca się do konkretnych potrzeb i wymagań danej służby. Z kolei interes społeczny w kontekście art. 155 k.p.a. ma charakter bardziej uniwersalny i odnosi się do ogólnych wartości i celów społeczeństwa. Nieuzasadnione jest też zrównywanie pojęcia interesu społecznego z odbiorem społecznym Policji. Kategoria odbioru społecznego Policji to subiektywna percepcja instytucji przez społeczeństwo, która może być zmienna i zależy od wielu czynników, w tym od działań samej instytucji oraz od sytuacji społeczno-politycznej. Natomiast interes społeczny jest stałym i obiektywnym pojęciem, które odnosi się do ogólnie przyjętych wartości i norm społecznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nietrafnie powołuje się w niniejszej sprawie na negatywny odbiór społeczny wynikający z postawienia zarzutów policjantowi, które ostatecznie upadły. Aktualny odbiór społeczny, także w szeregach policjantów, może być już inny, wymagający sprawiedliwego wynagrodzenia szkody jakiej doznał niesłusznie podejrzewany policjant.

Jak to słusznie przyjął Sąd I instancji, Minister w kontekście istnienia interesu społecznego zignorował fakt wydania przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Siedlcach w sprawie sygn. akt PO I Ds 68.2019 25 marca 2022 r. postanowienia o umorzeniu śledztwa na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 i 2 k.p.k. Okoliczności tej nie można nie zauważyć. Zarzuty postawione policjantowi w postępowaniu karnym upadły. Były one jedyną okolicznością prowadzącą do zwolnienia go ze służby. Oczywiście rację ma organ, że ostateczną podstawą prawną zwolnienia była utrata nieposzlakowanej opinii. Ale ta ostatnia wynikała jedynie z postawienia policjantowi zarzutów, które ostatecznie upadły. Zatem nie jest zasadnie powoływanie się w zaskarżonej decyzji na utratę nieposzlakowanej opinii czy negatywny odbiór policji w oczach opinii publicznej, skoro podejrzenie popełnienia przestępstw okazało się nieuzasadnione.

Niezrozumiałe są sugestie organu, że możliwe jest jednak, że doszło do popełnienia zarzucanych mu przestępstw. Twierdzenia te nie są oparte na jakichkolwiek dowodach i naruszają zasadę domniemania niewinności, która nie mogła być stosowana w postępowaniu w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ale obowiązuje w niniejszym postepowaniu. Zatem irrelewantna jest argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej zmierzająca do podważenia skutków umorzenia postępowania karnego wszczętego wobec policjanta. Podobnie nie jest trafne opieranie się na orzecznictwie odnoszącym się do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż nie jest ono adekwatne do aktualnej sytuacji prawnej L. C. i przedmiotu niniejszej sprawy.

Organ w znacznej części powiela w skardze kasacyjnej argumentację zawartą w decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, nie podejmując się rzeczywistej konfrontacji ze stanowiskiem Sądu I instancji, opartym na argumentacji faktycznej i prawnej przedstawionej przez skarżącego, do której organ w ogóle nie odniósł się. Organ co prawda wskazał, że w jasno rozumianym interesie L. C. leży uchylenie decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Jednak nie przedstawił na czym skarżący opiera ten interes. A w okolicznościach niniejszej sprawy jest to szczególnie istotne. Skarżący wskazuje bowiem na szereg okoliczności, które wzmacniają jego interes w powrocie do służby w Policji, chociażby jego nienaganną służbę, wyjątkowe w skali kraju kompetencje i doświadczenie związane z jego specjalizacją policyjną, które wynikają także z jego zainteresowań, pełnienie funkcji biegłego sądowego, organizowanie Muzeum Historii Artylerii w R. Te okoliczności niewątpliwie wpływają na interes społeczny, który może przemawiać za powrotem skarżącego do służby, który wydaje się wynikać także z zasady sprawiedliwości, wynagrodzenia nieusprawiedliwionego skrzywdzenia policjanta nieuzasadnionym podejrzeniem go o popełnienie przestępstw. Nie bez znaczenia może być też to, że czyny zarzucane policjantowi związane były z jego zainteresowaniami, które owocowały również w czasie pełnienia przez niego służby.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że oceniając, czy w niniejszej sprawie występuje interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji o zwolnieniu ze służby, nie należy oczywiście brać pod uwagę subiektywnego przekonania skarżącego o doznanej przez niego krzywdzie, lecz rozważyć wszelkie okoliczności, które wydaje się, pozwalają ustalić, że żądnie strony (uchylenia decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Autorka skargi kasacyjnej wiąże je z zarzutem naruszenia art. 155 p.p.s.a. Stanowią one polemikę ze merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji bez nawiązania do treści przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto tych zarzutów. Tymczasem Sąd I instancji stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, orzekł w granicach rozpoznawanej sprawy. Ponadto zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie wymagane elementy. Natomiast wyżej przedstawione stanowisko przemawia za trafnością uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.