Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1205/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 724/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 23 października 2018 r., nr XLVI/514/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w T. na rzecz Gminy T. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 724/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. sp. j. z siedzibą w T. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z 23 października 2018 r., nr XLVI/514/18 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "Plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę w całości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Trzebnicy (dalej: "Rada") podjęła 23 października 2018 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu miasta Trzebnica w rejonie ulic: Obornickiej, Orzechowej, Morelowej, Marcinowskiej, Młynarskiej, Przemysłowej, S. Żeromskiego, Kwiatowej, Ogrodowej, Jarzębinowej.

W skardze do WSA we Wrocławiu na powyższą uchwałę zarzucono istotne naruszenie: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 194), dalej: "u.p.z.p." i art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: "k.c.", polegające na: nieuwzględnieniu uwarunkowań rozwoju terenu i w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie MW 3.1, obejmującej teren działki nr [...], [...], obr. Trzebnica, w porównaniu do parametrów przewidzianych dla pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, określeniu wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o symbolu MW 3.1 z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja RP"; art. 2, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów o symbolu MW 1.1, MW 2.1 i MW 2.2, a terenem o symbolu MW 3.1, sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów; art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności skarżącej, nieproporcjonalnego do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie oraz poprzez ograniczenie skarżącej podstawowego atrybutu prawa własności - zasady wolności zabudowy. Wobec powyższego spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że źródłem interesu prawnego skarżącej, który został naruszony zaskarżoną uchwałą są przede wszystkim przepisy prawa materialnego dotyczące prawa własności (użytkowanie wieczyste działki nr [...]). Zdaniem spółki zastosowane w planie ograniczenia związane z rodzajem zabudowy określonej na obszarze terenu o symbolu MW 3.1, naruszają istotę prawa własności oraz zasadę proporcjonalności. Podkreślono, że na w/. terenie wprowadzono mocą Planu miejscowego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale z niewiadomych względów ograniczono jej parametry (w odniesieniu do sąsiednich terenów o tej samej funkcji).

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie oraz odniosła się do zarzutów zawartych w skardze.

WSA we Wrocławiu, we wskazanym na wstępie wyroku z 16 lutego 2023 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że kwestionowany plan w zakresie obejmującym działkę nr [...] narusza interes prawny spółki. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że w Planie występuje zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów o symbolu MW 1.1, MW 2.1 i MW 2.2, a terenem o symbolu MW 3.1. Następnie zaznaczono, że z analizy rysunku planu wynika, że sporny teren (MW 3.1) nie graniczy bezpośrednio ani z terenem MW 2.1, ani MW 2.2 - tereny te rozdziela w sposób naturalny KDL 1.1, czyli ul. Kwiatowa, natomiast bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki stanowią tereny U (tereny usług) i W (tereny infrastruktury technicznej związane z wodociągami), przy czym dla terenów U 1.2 i U 1.1 (s. 11 tekstu planu) przewidziano możliwość zabudowy do 12 m maksymalnej wysokości elewacji i 40 m szerokości. Ponadto akta planistyczne wskazują, że w toku procedury planistycznej zwrócono się o uzgodnienie projektu planu, między innymi z organem konserwatorskim. Podniesiono, że pierwotnie Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu (dalej: "Konserwator") postanowieniem z 25 października 2011 r., nr 1973/2011 - odmówił uzgodnienia przedłożonego wówczas projektu planu. Następnie Konserwator w piśmie z 5 marca 2018 r. wskazał, że cały teren planu objęty ochroną konserwatorską musi odpowiadać wymogom ochrony zabytków archeologicznych. Nadto teren (między innymi MW 3.1) jest objęty ochroną konserwatorską (strefa B) i dla tej strefy w/w piśmie określono wymogi konserwatorskie. W kontekście możliwości zainwestowania działki spółki Konserwator stwierdził, że "nowa zabudowa nie może dominować nad zabudową historyczną; wysokości noworealizowanych obiektów należy dostosować do ukształtowania terenu oraz historycznej sąsiedniej zabudowy". Zatem możliwość zabudowy terenu nie była podyktowana istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, ale ich położeniem względem historycznych zabudowań. Dopiero w takim kształcie Konserwator uzgodnił przedłożony projekt planu postanowieniem z 10 sierpnia 2018 r., nr 565/2018. Zdaniem Sądu wojewódzkiego wskazane w Uchwale unormowania nie ograniczają skarżącej w zakresie jej prawa do własności, natomiast określają sposób wykonywania do nich tego prawa. Treść wykonywania prawa własności została określona z zachowaniem zasady legalizmu. Na zakończenie podniesiono, że w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawiona prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne Gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 7, ust. 3, art. 3 ust. 1, "ust. 4" ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji wniesionej skargi, mimo naruszenia przez Uchwałę - zasad sporządzania planu, pominięcie czynników obowiązujących w procedurze planistycznej oraz przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości skarżącego, przejawiające się ograniczeniem możliwości zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], istotnie obniżającymi dopuszczalne parametry zabudowy i zagospodarowania terenu względem terenów sąsiednich (w tym o tożsamej funkcji);

2. art. 65 § 1 i § 5, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i § 4 w zw. z art. 54 § 2 i art. 151 p.p.s.a., polegające na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej (ani samej skarżącej) przez Sąd I instancji odpisu odpowiedzi organu na skargę w niniejszej sprawie, uniemożliwiając mu ustosunkowanie się do treści odpowiedzi, a tym przedłożenia dokumentów dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], obręb [...], przez Konserwatora (postanowienie z 15 czerwca 2016 r., nr 608/2016), w której przewidziane zostały wyższe parametry zabudowy (w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej (tu: niższe), szerokości elewacji frontowej czy wysokości głównej kalenicy), w sytuacji przyjęcia przez Sąd I instancji, że uwarunkowania konserwatorskie uniemożliwiały ustalenie innych wskaźników zabudowy (i co dla sprawy istotne możliwość zabudowy terenu nie była podyktowana istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, a ich położeniem względem historycznych zabudowań. Dopiero w takim kształcie Konserwator uzgodnił przedłożony projekt planu.);

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1, art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na:

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że organy planistyczne nie naruszyły prawa w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy, mimo przyjęcia, że w Planie występuje zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

- niewyjaśnieniu w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności motywów uznania, że ustalenia dla terenu działki nr [...], zdeterminował konserwator zabytków z uwagi na jej położenie w strefie ochrony konserwatorskiej, w sytuacji braku jakiegokolwiek dowodu o treści projektu planu podlegającego uzgodnieniom Konserwatora,

- wadliwym skontrolowaniu przez Sąd I instancji zaskarżonej Uchwały (w zaskarżonej części) i błędnym przyjęciu, że "w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy", podczas gdy przy uchwaleniu Planu (w zaskarżonej części) doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego oraz zasad proporcjonalności i równości, poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej i niewyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, do czego zobowiązane są organy gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- pominięciu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącej odpisu odpowiedzi organu na skargę w niniejszej sprawie, pozbawiające możliwości przedłożenia dokumentów dotyczących wymogów konserwatorskich wobec działki nr [...], [...], obręb Trzebnica, dla której Konserwator wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy;

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 4, pkt 6, pkt 7, ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do błędnego niezastosowania, polegające na przyjęciu, że mimo iż "w Planie występuje zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tj. terenów o symbolu MW 1.1, MW 2.1 i MW 2.2, a terenem o symbolu MW 3.1", to rada gminy działała w granicach przysługującego jej uznania (tzw. władztwa planistycznego gminy), podczas gdy - zdaniem skarżącej - nieuzasadnione ograniczenie możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej na terenie MW 3.1, obejmującej teren działki nr [...] o parametrach przewidzianych dla pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy i świadczy o zaniechaniu należytego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i prywatnym oraz pomiędzy interesami prywatnymi,

2. § 4 ust. 7 pkt 3 lit. b, lit. d, lit. e, lit. f w zw. z § 4 ust. 5 pkt 3 lit. b, d, e, f i ust. 6 pkt 3 lit. b, d, e, f Planu miejscowego w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że treść wykonywania prawa własności została określona z zachowaniem zasady legalizmu, podczas gdy wprowadzone dla terenu o symbolu MW 3.1 ustalenia w sposób nieuzasadniony i nieproporcjonalny ograniczają skarżącemu możliwość zabudowy mieszkaniowej istotnie obniżając dopuszczalne parametry zabudowy przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zróżnicowania w ramach jednego obszaru planistycznego;

3. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g." w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c., przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rada ograniczając w sposób nieuzasadniony możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...], tworzącej w całości teren o symbolu MW 3.1, w porównaniu z ulokowanymi w sąsiedztwie terenami o tej samej funkcji, mieści się w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego, podczas gdy w ocenie skarżącej organy gminy nadużyły przyznanego im władztwa planistycznego oraz naruszyły reguły równości i proporcjonalności.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uwzględnienie w całości wniesionej skargi - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów tj.: 1/ postanowienia Konserwatora z 15 czerwca 2016 r., nr 608/2016, 2/ zawiadomienia Burmistrza [...] z 3 czerwca 2016 r., 3/ projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], [...], obręb [...] - celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów - na okoliczność wymogów konserwatorskich dla działki nr [...], [...], obręb Trzebnica, objętej ochroną konserwatorską. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedłożone dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania.

Pismem z 18 maja 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oddalenie wniosków dowodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że skarżący wykazał, iż Uchwała narusza jego interes prawny jako użytkownika wieczystego działki nr [...], położonej w granicach terytorialnych Planu. W uzasadnieniu znajdują się obszerne rozważania w tym przedmiocie. Natomiast skarżący kasacyjnie łączy normę art. 101 ust. 1 u.s.g. z naruszeniem władztwa planistycznego, zasady proporcjonalności i równości. Tymczasem w/w przepis konstytuuje warunki dopuszczalności kontroli sądowej aktu wydanego przez organ gminy ze skargi określonego podmiotu, nie zaś kryteria jego zgodności z prawem. Warunkiem wstępnym podjęcia kontroli aktu prawa miejscowego przez sąd administracyjny (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a.) jest bowiem uprzednia dopuszczalność skargi. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Źródłem interesu prawnego do wniesienia skargi na przedmiotowy plan jest tutaj art. 233 k.c., regulujący uprawnienia użytkownika wieczystego. Poza wykazaniem interesu prawnego wymagane jest jednoczesne jego naruszenie, co w tym wypadku zostało potwierdzone treścią zakwestionowanych regulacji Planu, odnoszących się do parametrów zabudowy na działce skarżącego. Niemniej Sąd wojewódzki nie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania, a w dalszym toku postępowania poczynił ustalenia faktyczne i dokonał oceny norm: art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 140 k.c. Rezultat tych ocen jest prawidłowy, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest w tym zakresie wyczerpujące. Niemniej uchybienie powyższe tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i z tego względu nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Istota sprawy zarówno w zakresie zarzutów prawa procesowego, jak i materialnego dotyczy kwestii, czy Gmina nie nadużyła swych uprawnień w zakresie takiego ustalenia wskaźników zabudowy, które teren MW 3.1 (należy podkreślić, że obszar tej jednostki planistycznej stanowi w całości działkę nr [...]) w sposób niekorzystny różnicuje w porównaniu do terenów o tożsamym przeznaczeniu MW. Mianowicie przyjęte w Planie dla jednostki MW 3.1 parametry takie jak: powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna oraz wskaźnik zabudowy naruszają nie tylko interes prawny spółki, ale nade wszystko różnicują sytuację strony w porównaniu do innych terenów zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, co powoduje naruszenie zasady proporcjonalności i równości.

Dla terenów MW 3.1 powierzchnia zabudowy wynosi maksymalnie 40 % powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna – minimum 50 % powierzchni działki, a intensywność zabudowy maksymalna - 1,2. Dla terenu MW 1.1 odpowiednio – maksymalnie 50% powierzchni działki, minimum 30% powierzchni działki oraz intensywność zabudowy - 2, dla terenów MW 2.1 i MW 2.2. – powierzchnia zabudowy 50% działki, powierzchnia biologicznie czynna minimum 25% powierzchni działki, a intensywność zabudowy maksymalna - 1,5. Porównanie tych wartości wyraźnie wskazuje, że tereny o tożsamej funkcji tj. MW Plan różnicuje, jeśli idzie o możliwość ich wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową i zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że możliwość zagospodarowania jego działki nr [...] wypada najmniej korzystnie.

Nie można jednak w realiach tej sprawy owego zróżnicowania zakwalifikować jako nadużycia władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja powyższego następuje poprzez m. in. ustalenie przeznaczenia terenów, a także wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej), minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p.). W ten sposób gmina realizuje przypisane jej ustawowo uprawnienia. Mianowicie w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, a także parametrów przyjętej zabudowy. Przy czym nie ma ono charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1565/19).

W orzecznictwie zwraca się ponadto uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu planu miejscowego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA: z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1[...]5; z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17). Nadto jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie konieczne jest uwzględnienie zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem NSA wszystkie te zasady zostały dochowane. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki jednostka MW 1.1 na tyle jest oddalona od spornej jednostki MW 3.1, że odniesienie się do wyznaczonych dla niej parametrów nie jest miarodajnym kryterium. Ponadto jest skomunikowana od innych dróg publicznych, stanowi duży, zwarty i jednorodny obszar terytorialny. Także tereny jednostek MW 2.1 i 2.2 oddziela od terenu spornego droga publiczna (KDL 1.1) o szczególnym kształcie przebiegu. Droga ta m.in. kreuje nietypowy kształt obszaru MW 3.1, który jest otoczony nie innymi jednostkami, lecz od trzech stron drogami publicznymi (w tym od pd-wsch. ul. [...] znajdującą się poza terenem Planu), co wiąże się z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy na poziomie 6 m, jednakowej dla wszystkich jednostek planistycznych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną. Takie położenie działki nr [...] powoduje, że może być ona przeznaczona w mniejszej powierzchni pod zabudowę, niż choćby teren jednostki MW 2.1. Tym samym kształt tej działki oraz w zasadzie otoczenie z trzech stron drogami publicznymi zadecydowało o przyjętych parametrach. Ponadto teren MW 3.1 graniczy poprzez ul. [...] oraz ul. [...] z terenami zabudowy jednorodzinnej (poza terenem Planu), objętej odrębnym planem miejscowym. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr XX/213/16 z 30 września 2016 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2016 r., poz. [...] ) zabudowa jednorodzinna tam ulokowana znajduje się w granicach strefy A ochrony konserwatorskiej jako pozostałości układu przestrzennego miasta, tak zwanej "[...]". Teren ten został wpisany do rejestru zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Bezpośrednie sąsiedztwo z terenem chronionym prawnie pod względem układu urbanistycznego i mającym cechy zabudowy jednorodzinnej (mniejsze gabaryty) także było istotnym wyznacznikiem, aby zabudowa w jednostce MW 3.1 nie miała tak intensywnego charakteru jak na pozostałych terenach mieszkaniowych wielorodzinnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Wszystkie te uwarunkowania zostały spełnione i wyważone. Prawo użytkowania wieczystego zostało uwzględnione w ten sposób, że skarżący uzyskał możliwość zabudowy, natomiast niektóre parametry tej zabudowy ze względu na konieczność poszanowania ładu przestrzennego, interesu publicznego (przebieg dróg publicznych) oraz ochrony zabytków, zostały ograniczone. O tym zadecydowało położenie i kształt działki nr [...]. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Proces ten był prawidło przeprowadzony, a jego rezultatem są wprowadzone do Planu ograniczenia.

Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89). W ocenie NSA nie ma racji skarżący kasacyjnie, że nastąpiło zróżnicowanie jego sytuacji oraz sytuacji działek znajdujących się w jednostce MW 1.1 i MW 2.1 i 2.2. Jednostki otrzymały tożsame przeznaczenie, niektóre parametry są takie same, jak choćby maksymalna wysokość elewacji i maksymalna szerokość elewacji. Różnica dotyczy generalizując intensywności lokowania budynków wielorodzinnych. Innymi słowy w jednostce MW 3.1 może takich budynków powstać mniej, niż w analogicznych jednostkach przeznaczonych pod budownictwo wielorodzinne, na takiej samej powierzchni. Niemniej to zróżnicowanie jest podyktowane tym, że jednostki te znajdują się w innym rejonie Planu, a otoczenie charakteryzuje się zupełnie innymi cechami. Tutaj determinantą był kształt i położenie działki inwestycyjnej oraz sąsiedztwo z zabudową jednorodzinną chronioną dodatkowo wpisem do rejestru zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którego przedmiotem jest właśnie ochrona układu przestrzennego. Podsumowując, nie została naruszona zasada równości.

Jako niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 65 § 1 i § 5, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i § 4 w zw. z art. 54 § 2 i art. 151 p.p.s.a., polegający na niedoręczeniu pełnomocnikowi skarżącej (ani samej skarżącej) przez Sąd I instancji odpisu odpowiedzi organu na skargę, uniemożliwiając mu ustosunkowanie się do treści odpowiedzi na skargę, a tym samym przedłożenia dokumentów dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przez Konserwatora (postanowienie z 15 czerwca 2016 r., nr 608/2016). W tym miejscu należy jedynie dodać, że NSA na posiedzeniu niejawnym dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dowody z dokumentów.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się do podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane skargą kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 62/23, z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12).

Przytoczone w tym zarzucie przepisy (poza nieistniejącym art. 65 § 5 p.p.s.a.) dotyczą zasad i trybu doręczania pism procesowych w postępowaniu sądowoadminstracyjnym, zatem słusznie zostały zakwalifikowane jako przepisy procesowe. Zasadą jest doręczanie wszystkich pism skutecznie wniesionych do sądu zgodnie z zasadą oficjalności wyrażoną w art. 65 p.p.s.a. Zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się. Z przepisem tym koresponduje art. 75 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach. Pisma i orzeczenia mogą być doręczane w formie dokumentów elektronicznych zawierających dane z systemu teleinformatycznego sądu (§ 2). Zasadą jest, że każde pismo, w tym odpowiedź na skargę, podlega z załącznikami doręczeniu pozostałym stronom postępowania sądowego (pełnomocnikowi w razie jego ustanowienia). W niniejszej sprawie brak informacji w aktach, aby takie doręczenie nastąpiło. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że został w ten sposób pozbawiony możliwości złożenia istotnego dowodu, jakim jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 15 czerwca 2016 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielorodzinnych o parametrach korzystniejszych dla inwestora niż wynikające z Planu. Zdaniem NSA naruszenie przepisów o doręczaniu pism procesowych bezspornie tutaj stwierdzone, nie miało wpływu na wynik sprawy i nie pozbawiło skarżącego prawa do rzetelnego procesu. Kluczowym dla przyjęcia parametrów zabudowy był bowiem kształt jednostki planistycznej, jej położenie względem dróg publicznych, innych jednostek planistycznych oraz sąsiedztwo z terenem zabudowy jednorodzinnej, a dodatkowo sąsiedztwo z terenem wpisanym do rejestru zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (strefa A ochrony konserwatorskiej jako pozostałości układu przestrzennego miasta, tak zwana "Wieś Polska"). Objęcie zatem terenu Planu ochroną konserwatorską (teren historycznego układu urbanistycznego miasta [...]) nie miało wyłącznego wpływu na treść Planu.

W związku z tym Sąd wojewódzki trafnie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. potwierdził legalność zaskarżonej części Planu odnoszącej się do działki skarżącego, a zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne oceny tej podważyć nie zdołały. W tej sytuacji zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, to zaś skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz Gminy [...] kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego jako wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika.