Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2295/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 154/16 w sprawie ze skargi [...]i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 154/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: inwestor), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku biurowo-usługowego na budynek biurowo-usługowo-handlowo-mieszkalny oraz rozbudowie budynku biurowo-usługowego o część biurowo-usługowo-handlowo-mieszkalną, przewidzianej do realizacji na działkach [...] z arkusza mapy nr [...], obręb [...], położonych przy [...].

W uzasadnieniu wskazano, że teren objęty wnioskiem położony jest po południowej stronie [...], w kwartale zwartej zabudowy pierzejowej. Powierzchnia wnioskowanego terenu wynosi około 2.875 m2. W frontowej części, od strony [...], usytuowana jest kamienica o funkcji usługowo-biurowej. Ma ona około 23 m wysokości i 6 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnację podziemną. Ponadto, w głębi terenu znajdują się jednokondygnacyjne budynki usługowo-handlowe (pawilony) i garażowe. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi około 633 m2, co stanowi około 22% powierzchni terenu objętego wnioskiem.

W ramach inwestycji, przewidziano przebudowę istniejącej kamienicy i zmianę jej funkcji na biurowo-usługowo-handlowo-mieszkalną. Pozostałą jednokondygnacyjną zabudowę przewidziano do rozebrania, a w jej miejscu oraz wzdłuż granic z działkami nr [...] planuje się rozbudowę. Tak jak kamienica, planowana rozbudowa ma mieć 6 kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną oraz wysokość nie wyższą niż istniejąca kamienica. Przykryta będzie dachem płaskim. Część rozbudowywana ma pełnić funkcję biurowo-usługowo-handlowo-mieszkalną. W kondygnacji podziemnej przewidziano garaż. Powierzchnia nowej zabudowy ma wynieść około 1. 500 m2, co wraz z istniejącą zabudową nieprzeznaczoną do rozbiórki (około 245 m2), będzie stanowić do 66,5% powierzchni terenu objętego wnioskiem.

Organ I instancji stwierdził, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwość jej wydania uzależniona jest m.in. od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W celu oceny ich spełnienia organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej obszar analizowany w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Przeprowadzona analiza wykazała, w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występują działki z zabudową usługową i mieszkalną wielorodzinną z usługami towarzyszącymi. Linia zabudowy jest uporządkowana - wszystkie budynki zlokalizowane są w granicy frontowej działek. W obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa pierzejowa - wszystkie budynki posiadają elewację frontową równą całej szerokości frontu działki. Występują dachy strome i płaskie. Zabudowa mieszkalna i usługowa zlokalizowana jest pojedynczo na wydzielonych działkach geodezyjnych. Odnośnie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. stwierdzono, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne. Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskano również opinię Zarządu Dróg Miejskich (zarządcy drogi).

Mając na uwadze wyniki analizy, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż kontynuuje funkcję mieszkalną wielorodzinną z usługami, występującą w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działek, objętych wnioskiem. Obowiązującą linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako kontynuację linii zabudowy w obszarze analizowanym. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczono, zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, który wynosi 68,9% i zawiera się w granicach od minimum 26,2% (zabudowa przy [...]) do maksimum 91,3% (zabudowa przy [...]). Wnioskowana inwestycja ma posiadać wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem około 66,1%, co nawiązuje do średniego procentu całej zabudowy z obszaru analizowanego. Wskazano, że planowana inwestycja nie zmienia istniejącej szerokości elewacji frontowej i kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego wynoszącą od 4 do 7 kondygnacji nadziemnych. Planowaną inwestycją objęty jest budynek o wysokości do 6 kondygnacji nadziemnych - do około 23,2 m od istniejącego poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Zabudowa o wnioskowanej wysokości wpisuje się w wysokości bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem. Planowana inwestycja kontynuuje również geometrię dachu budynków z obszaru analizowanego, gdzie dominują budynki z dachami płaskimi.

Ustosunkowując się do uwag złożonych w trakcie postępowania, a dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015, poz.1422; dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.)., w szczególności w kwestii dotyczącej sytuowania części rozbudowywanej w granicy z działkami sąsiednimi i jej wysokości, głębokości posadowienia, zacieniania i przesłaniania, obsługi komunikacyjnej zamierzenia i szerokości wjazdu, bezpieczeństwa pożarowego, konieczności wycinki istniejących drzew i ewentualnego obumarcia dwóch kilkudziesięcioletnich drzew, własności i możliwości zabudowy południowo-wschodniej części działki nr [...], tj. za murem rozgraniczającym posesje przy [...], stwierdzono, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o możliwości realizacji ogólnie określonego rodzaju inwestycji na terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu miejscowego. W decyzji takiej, parametry inwestycji zapisane są na ogół za pomocą wartości granicznych (maksymalnych), które to dopiero w kolejnym etapie, przy opracowywaniu szczegółowego projektu zamierzenia, są konkretyzowane. Zgodność projektu z przepisami prawa budowlanego jest weryfikowana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sprawa wycinki istniejących drzew także rozstrzygana jest w odrębnych postępowaniach. Wskazanych kwestii nie rozstrzyga się zatem na etapie ustalania warunków zabudowy, a regulujące je przepisy nie stanowią przepisów odrębnych, czy też szczegółowych względem u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...] (dalej: skarżący) zarzucając, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji oraz wjazd do parkingu podziemnego nie mogą odbywać się przez przejazd pod frontowym budynkiem o szerokości 2,78 m i długości ponad 16 m, bowiem jest to niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej. Projektowana oficyna nie może być również usytuowana w granicy z działką [...] na odcinku niezabudowanym - podwórza, gdyż jest to niezgodne z przepisami prawa budowlanego. Nie może być również wyższa niż istniejąca zabudowa na działce [...], szczególnie w jej zachodniej, parterowej części. Skarżący stwierdzili, że nie wyrażają zgody na posadowienie projektowanej oficyny poniżej posadowienia budynku na działce nr [...] i wskazali, że projektowana oficyna poprzez zakłócenie warunków nawodnienia oraz nasłonecznienia może doprowadzić do obumarcia rosnącego na tej działce kilkudziesięcioletniego drzewa - zabytkowego platanu. Zauważyli, że w koncepcji przewidziano ponadto wycinkę kilkunastu wysokich drzew stanowiących ważny element przestrzeni wnętrza kwartału, zaś wielkość projektowanej zabudowy z uwagi na brak miejsca nie pozwala na wykonanie nasadzeń zastępczych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli ponadto [...], reprezentowani przez [...], powtarzając zarzuty takie jak zawarte w odwołaniu skarżących.

Odwołanie złożył również [...], który następnie cofnął to odwołanie.

W tych okolicznościach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wobec cofnięcia odwołania przez [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, a po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] oraz odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, a następnie w oparciu o wyniki dokonanej analizy ustalił warunki nowej zabudowy, która wbrew twierdzeniom skarżących dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy. Dodało, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Kolegium stwierdziło również, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi przykład aktu związanego, co oznacza, że łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy jednoczesnym braku przepisów sprzeciwiających się planowanej inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. Podzieliło także stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, zaś jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę, na którym oceniona zostanie możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) w świetle przepisów prawa budowlanego. Podkreśliło, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę

W skardze na przedmiotową decyzję skarżący zarzucili, że w niniejszej sprawie pominięto ważne stanowiska zawarte w ich odwołaniu oraz w skierowanym do Kolegium piśmie Rady Osiedla [...] (dalej: Rada Osiedla) z dnia [...] listopada 2015 r. Bez zaznajomienia się z tymi pismami oraz bez jakiejkolwiek odpowiedzi na treści w nich zawarte zaskarżona decyzja nie jest w pełni obiektywna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu, w sposób obszerny przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz powiązane orzecznictwo sądów administracyjnych. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, potwierdził prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Uznał też, że nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały w rozpatrywanym przypadku pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy odpowiada prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie chociażby jak: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu, czyni to w sposób zgodny z wynikami prawidłowo sporządzonej analizy, stanowiącej załącznik do tej decyzji. Zauważył, że organy administracji dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (który zresztą nie był kwestionowany), a także prawidłowej wykładni przepisów prawa. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że organ I instancji trafnie wskazał - ustosunkowując się do uwag stron dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. - iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o możliwości realizacji ogólnie określonego rodzaju inwestycji na terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu miejscowego. Stwierdził, że na tym etapie nie rozstrzyga się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., regulujące m.in. kwestie, których dotyczą podniesione przez skarżących zarzuty. Wskazał, że przepisy te (a więc i ocena merytoryczna zarzutów skarżących) znajdują zastosowanie dopiero na etapie rozstrzygania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się zaś do sprawy wycinki istniejących drzew wyjaśnił, że kwestia tą powinna być rozstrzygnięta w odrębnych postępowaniach dotyczących zezwolenia na ich wycinkę.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organy wydając kontrolowane decyzje nie uwzględniły stanowiska Rady Osiedla, Sąd I instancji wyjaśnił natomiast, że Rada Osiedla jest jednostką pomocniczą Rady Miasta i jako taka nie posiada przymiotu strony choćby już z tego względu, że nie posiada osobowości prawnej. Wykonuje ona jedynie czynności pomocnicze na rzecz Rady Miasta. Jej funkcjonowanie jest uregulowane Statutem Miasta i uchwałami Rady Miasta. Jej stanowisko nie jest dla Rady Miasta wiążące. W niniejszej sprawie przedstawione stanowisko Rady Osiedla nie wywiera zatem żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, nieodniesienie się przez Kolegium do tego stanowiska było naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie mającym istotnego wpływu na wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj.:

a. art. 59 i art. 61 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy o wskazanych w niej parametrach,

b. przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności § 7 poprzez jego błędna wykładnię i nieprawidłowe wskazanie wysokości możliwej zabudowy,

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, uzasadniającego takie rozstrzygnięcie.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył również, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik poniósł, że zarzuty skarżących co do planowanej inwestycji powinny być uwzględnione w kontekście zasad dobrego sąsiedztwa, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zauważył, że mają oni świadomość tego, że stosowanie przepisów prawa budowlanego jest w zasadzie wyłączone przy orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy, jednakże oczywiste jest, że wydana na tym etapie decyzja ma bezpośrednie przełożenie na ewentualną decyzję o pozwoleniu na budowę. Stanowi bowiem ona promesę, że inwestor będzie mógł posadowić na działce budowlę co najmniej o takich parametrach, jak wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Niesłuszne są zatem twierdzenia organów administracji, a także Sądu, że podnoszone przez skarżących zarzuty mogłyby być rozpoznane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik stwierdził, że skarżący w toku całego postępowania wskazywali, że decyzja o warunkach zabudowy przewiduje niemożliwe do realizacji parametry dotyczące wysokości planowanej zabudowy, tj. do 6 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnację podziemną. Biorąc pod uwagę wysokość nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości przy [...], zauważył, że wysokość taka jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego, co najmniej z uwagi na fakt, że budynek wyższy będzie pozbawiał nieruchomość sąsiednią światła słonecznego. Powołanie się na tę okoliczność dopiero na etapie pozwolenia na budowę będzie natomiast spóźnione, właśnie z uwagi na wydaną w niniejszej sprawie promesę dla inwestora. Tym samym doszło również do naruszenia § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., bowiem planowana zabudowa będzie zdecydowanie wyższa od nieruchomości sąsiednich, a jej wysokość powinna być ustalona na poziomie ich wysokości.

W dalszej kolejności pełnomocnik zauważył, że podnoszony przez skarżących brak odpowiedniego wjazdu na nieruchomość, objętą wnioskiem powinien być również wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można bowiem wydać tego rodzaju promesy jeśli wskazywane okoliczności uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę nieruchomości.

Pełnomocnik stwierdził, że powyższe rozważania dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy jako promesy dla zabudowy o konkretnych parametrach, która umożliwia wybudowanie budynku o tych właśnie parametrach, a nie mniejszych, znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10.

Na zakończenie pełnomocnik wskazał również, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że pominięcie przez organy administracji stanowiska Rady Osiedla nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdził, że Sąd ma rację, że organ ten nie jest stroną niniejszego postępowania, lecz bezspornie fakt, że stanowisko tożsame z prezentowanym przez skarżących jest podnoszone również przez jednostkę pomocniczą Miasta powinno mieć niebagatelny wpływ na decyzję o warunkach zabudowy. Zmarginalizowanie tego dowodu było zatem rażącym naruszeniem przepisów mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli Kolegium, które podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie oraz inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podnosząc, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z prawem.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna [...] nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia podstaw kasacyjnych i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. To autor skargi kasacyjnej powinien bowiem przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (zob. art. 176 p.p.s.a.). Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona. Podkreślić jednocześnie należy, że podniesione w ich ramach zarzuty oraz ich uzasadnienie w dużej mierze sformułowane zostały w sposób bardzo ogólny, a to ogranicza ich rozpoznanie. Jak bowiem wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie jest uprawniony do konkretyzowania podniesionych zarzutów i rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych przez autora skargi kasacyjnej.

W warunkach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności § 7 poprzez jego błędna wykładnię i nieprawidłowe wskazanie wysokości możliwej zabudowy. Na wstępie stwierdzić należy, że jak już wskazano wyżej, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, jakie w istocie przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zostały zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszone i dlaczego. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do zarzutu naruszenia § 7 jako jedynego wskazanego konkretnie przepisu tego rozporządzenia.

Zauważyć należy, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Przepis dopuszcza jednak wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4).

W warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na 4-kondygnacyjną zabudowę nieruchomości przy [...], i 6-kondygnacyjną zabudowę nieruchomości przy [...], sąsiadujące z nieruchomością, objętą wnioskiem, nie było możliwe wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, której wyniki nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej wysokość zabudowy z obszaru analizowanego wynosi od 4 do 7 kondygnacji nadziemnych. Wniosek inwestora obejmuje zabudowę do 6 kondygnacji nadziemnych – do ok. 23,20 m (odpowiednio do wysokości istniejącej na terenie, objętym inwestycją, kamienicy planowanej do przebudowy i rozbudowy) i jak słusznie przyjęto w przedmiotowej analizie kierując się względami zachowania ładu przestrzennego zabudowa o wnioskowanej wysokości wpisuje się w wysokości bezpośredniego sąsiedztwa działek objętych wnioskiem. Zauważyć jednocześnie należy, że Miejski Konserwator Zabytków wykluczył jedynie nadbudowę budynku frontowego i stwierdził, że ewentualna nowa część nie może przewyższać budynku frontowego.

Stwierdzić również należy, że w § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono wprawdzie sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz nie sprecyzowano jednocześnie jedynej dopuszczalnej formy jej określenia. Oznacza to, że forma w jakiej określi tą wysokość właściwy organ powinna każdorazowo uwzględniać okoliczności faktyczne danej sprawy. Bez wątpienia wysokość ta powinna być ustalona w sposób jednoznaczny, wyraźny, a zatem nie budzący wątpliwości co do przyjętej wielkości. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez wskazanie wielkości maksymalnej co do zasady czyni zadość temu wymogowi. Ad casu może być jednak niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową omawianego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, na przykład z uwagi na zachowanie ładu na obszarze objętym ochroną zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach niniejszej sprawy, jak wynika z uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków wprowadzenie dodatkowych ograniczeń w tym zakresie nie było wymagane.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzuty formułowane we wskazanym zakresie, a dotyczące ustalonej wysokości planowanej zabudowy, uznać należy za nieuzasadnione. W związku ze zgłaszanymi zarzutami dotyczącymi ograniczenia dopływu światła dziennego do nieruchomości sąsiednich w przypadku realizacji planowanej zabudowy wyjaśnić natomiast należy, że kwestia nasłonecznienia nieruchomości i ewentualnego ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń znajdujących się w budynkach sąsiednich będzie przedmiotem oceny, ale dopiero przed właściwym organem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla obydwu tych postępowań. W konsekwencji dopiero w odrębnym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygnięte będą szczegółowe kwestie dotyczące dopuszczalnego wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej w zakresie dostępu do światła dziennego. Stanowisko organów administracji oraz Sądu I instancji było tym samym w tym przedmiocie prawidłowe.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 59 i art. 61 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy o wskazanych w niej parametrach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że pełnomocnik skarżącego, mimo że zakreślił wskazaną podstawę kasacyjną w sposób bardzo szeroki, nie ograniczając zarzutu naruszenia tych przepisów, notabene bardzo obszernych, do konkretnych ustępów lub punktów, w uzasadnieniu tej podstawy nie odniósł się już tak szeroko do naruszenia wskazanych przepisów, poruszając w nim kwestie dotyczące jedynie wysokości planowanej inwestycji oraz dostępu do drogi publicznej. Jak już wskazano wyżej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone i w jaki sposób doszło do ich naruszenia. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się jedynie do wskazanych wyżej dwóch kwestii. W pozostałym zakresie zarzut naruszenia art. 59 i art. 61 w zw. z art. 64 u.p.z.p. uznać należy za nieskuteczny.

Do kwestii dotyczącej wysokości planowanej inwestycji odniesiono się już powyżej. Wbrew uwadze pełnomocnika skarżącego, jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zabudowa sąsiednia, w tym zabudowa nieruchomości przy [...], została uwzględniona podczas ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Poza zabudową nieruchomości przy [...], w skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast żadnych innych konkretnych obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, których parametrów, organy administracji nie wzięły pod uwagę przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W warunkach niniejszej sprawy teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – [...]. Obsługa komunikacyjna terenu jest możliwa zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy stosownie do opinii Zarządu Dróg Miejskich. W warunkach niniejszej sprawy wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został zatem spełniony. Jak słusznie wskazały organy administracji i Sąd I instancji kwestie techniczne związane z wjazdem na działki, objęte wnioskiem, w tym w zakresie uregulowanym w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz dopuszczalności ewentualnych odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, będą przedmiotem analizy dopiero na etapie rozstrzygania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty podniesione w podstawie kasacyjnej oparte na zarzucie naruszenia prawa materialnego uznać należy tym samym za niezasadne.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, nie może być uznany za uzasadniony. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał bowiem, aby w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na jej wynik. Nie może być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem żadnego przepisu postępowania, którego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu powołano się wprawdzie na pominięcie w toku postepowania przed organami administracji stanowiska Rady Osiedla, lecz w żaden sposób nie wykazano, że mogło mieć miało ono wpływ na wynik sprawy. Nie podważono tym samym stanowiska Sądu I instancji w tym względzie. Samo stwierdzenie, że stanowisko Rady Osiedla "winno mieć niebagatelny wpływ na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy", bez wskazania w jakim konkretnie zakresie i bez uzasadnienia tego twierdzenia, nie mogło tym samym odnieść oczekiwanego skutku jako że stanowi jedynie niepopartą żadnymi argumentami polemikę ze stanowiskiem Sądu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie okazały się usprawiedliwione.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z wnioskiem pełnomocnika inwestora, zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśnić jednocześnie należy, iż przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania w związku ze sporządzeniem przez zawodowego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.