Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 516/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 23 listopada 2023 r. nr 778/LXXII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 778/LXXI1/2023 z dnia 23 listopada 2023r. (dalej "Uchwała") Rada Gminy Czerwonak przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak (dalej "Studium"). Procedura planistyczna wszczęta została uchwałą Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 czerwca 2014 r. nr 400XLVII/2014 o przystąpieniu do sporządzania Studium Gminy Czerwonak. W dniu 26 czerwca 2014 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę NR 400XLVII/2014 o przystąpieniu do sporządzania Studium Gminy Czerwonak.

Pismem z dnia 7 czerwca 2024r. M. S. (dalej "skarżąca") jako właściciel nieruchomości położonych w Annowie nr 1/141,1/144, arkusz mapy 2, obręb 0013 Annowo, gm. Czerwonak, wniosła skargę na Uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w przypadku stwierdzenia, że Studium nie jest nieważne w całości, wniosła o stwierdzenie gm. Czerwonak nieważności Studium w części, tj. w zakresie odnoszącym się do powyższych działek, przeznaczonych w Studium pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R. Zaskarżonej uchwale zarzucono 1) sporządzenie Studium w oparciu o nieprawidłowy bilans terenu, 2) niedotrzymanie formalnych/ustawowych terminów wyłożenia uchwały, 3) nieuzasadnioną i niewyjaśnioną zmianę kierunku przeznaczenia z M2 (tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej) na R (tereny rolnicze) dla działek nr 1/141,1/144, arkusz mapy 2, obręb 0013 Annowo.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w toku procedury planistycznej wnosiła zarzuty do projektu Studium, tożsame z zarzutami skargi, lecz zostały negatywnie rozstrzygnięte przez Radę Gminy Czerwonak. W ocenie skarżącej oparcie treści studium na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ w ostatnim projekcie Studium jako podstawę do sporządzenia bilansu terenu - okres bazowy - przyjął dane do 2014r. oraz obowiązujące plany miejscowe do 2012r., co pozbawiało w ocenie skarżącej w konsekwencji projekt Studium sporządzany w 2023r. wiarygodności (aktualności). W tym zakresie organ uwzględnił w części jedną z wniesionych przez skarżącą uwag, tj. przyjął dane z mniej odległego okresu (głównie 2019r.), jednak ponowna analiza dokonana przez skarżąca prawidłowości danych i dokonanych wyliczeń wykazała nadal istniejące błędy w wyliczeniach i przyjętych danych. Skarżąca podniosła, że dostępne są już dane Głównego Urzędu Statystycznego za 2022r. Skarżąca zwróciła uwagę na problematyczność określenie chłonności położonych na terenie gminy Czerwonak obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej w granicach jednostki osadniczej. Określanie chłonności w podziale na poszczególne funkcje ma dostarczać istotnych danych pozwalających ustalić nie tylko istnienie podstaw do poszerzania terenów pod zabudowę, ale także istnienie podstaw do zmian w obrębie poszczególnych funkcji terenów przeznaczonych dotychczas pod zabudowę. Bilans terenów zarówno w części określającej zapotrzebowanie na zabudowę, jak i w części szacującej chłonność terenów zabudowy sporządzony ma być w podziale na poszczególne funkcje zabudowy. To zaś oznacza, że bilans ten limituje władztwo planistyczne nie tylko w zakresie zabudowy w ogóle, ale również w zakresie zabudowy w obrębie poszczególnych funkcji. Przy wyliczaniu tego wskaźnika istotnym problemem jest przeliczenie powierzchni obszarów wskazanych na cele budowlane w planach miejscowych na metr kwadratowy powierzchni użytkowej. Także w przypadku chłonności położonych na terenie gminy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż istniejące obszary o zwartej i w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno - przestrzennej należy dokonać obliczeń w oparciu o obowiązujące miejscowe plany. Analiza nie tylko nie może dotyczyć planów będących w opracowaniu, ale nie może też pomijać już obowiązujących, co ma miejsce w przypadku obecnego projektu Studium, co w ocenie skarżącej także wpływa na dyskwalifikację dokonanych obliczeń. Skarżąca zarzuciła, że w załączniku nr 2 do Studium "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" w punkcie 3 dotyczącym szacunkowej chłonności terenów położonych w gminie Czerwonak w ramach obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pojawia się informacja, iż "aby uzyskać pełen obrazu szacunkowej chłonności terenów położonych w gminie Czerwonak (zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy łącznie rozpatrywać tabele nr 10 i 12 oraz tabele 11 i 13", choć następnie mamy opisane tabele 10, 11 i kolejną opisaną 14a. Skarżąca zarzuciła, że nie sposób odnieść się do stron, bowiem strony nie zostały przez organ ponumerowane. Skarżąca podniosła, że pod tabelą nr 10 pojawia się informacja "Dodatkowo do obliczenia szacunkowej ilości nowych mieszkańców przyjęto: 2 osoby na mieszkanie/dom; -104,75 m2/los." Natomiast pod tabelą najprawdopodobniej nr 12 "Dodatkowo do obliczenia szacunkowej ilości nowych mieszkańców przyjęto: 2 osoby na mieszkanie/dom; 209,5 m2/los."

Dalej skarżąca zarzuciła, że w zestawieniach powyższych tabel część danych została błędnie wyliczona (zsumowana lub przeniesiona) zarówno dla powierzchni (np. dla zabudowy mieszkaniowej w tabeli najprawdopodobniej 13 ujawniona powierzchnia 849,59, wino być 803,18, dla zabudowy usługowej ujawniona powierzchnia 190,74, wino być 133,69, zabudowa przemysłowa jest: 91,77, winno być: 122,51), ale także szacunkowej chłonności (np. dla zieleni jest 84.775,60, winno być: 82.024,40). Lista błędów rachunkowych, w konsekwencji wyliczeń w bilansie stanowiącym podstawę sporządzenia Studium, jest w ocenie skarżącej dłuższa. Skarżąca zauważyła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął tak nieproporcjonalne i nierynkowe założenia powierzchni do szacunkowej ilości nowych mieszkańców, czy to 104,75 czy też 209,5 m na osobę przy danych GUS wg stanu na 31 grudnia 2022r. powierzchnia użytkowa w m2 na 1 osobę wynosi ogółem 31, 1 m2, w tym w miastach 30,4 m2 oraz na wsi 32,0 m2. Liczba osób na mieszkanie 2,42, w tym w miastach 2,13 oraz na wsi 3,05. Zatem różnice pomiędzy realnymi (prawidłowymi) danymi a przyjętymi przez organ są znaczące i nie zostały wyjaśnione. Skarżąca podkreśliła, że wszelkie błędy, czy to przyjęcie nieaktualnych wejściowych założeń, nieprawidłowych danych liczbowych, błędnych założeń prognostycznych, pominięcie części obowiązujących planów miejscowych, czy to błędów rachunkowych, skutkuje dyskwalifikacją bilansu, w konsekwencji uchwalonego Studium.

Odnosząc się do zarzutu niedotrzymania formalnych/ustawowych terminów wyłożenia projektu Uchwały, skarżąca podniosła, że informacja w Biuletynie Informacji Publicznej o II wyłożeniu projektu Studium została zamieszczona w dniu 12.06.2023r., tj. w dniu wyłożenia Studium bez zachowania choćby minimalnego okresu 7 dni. Na wniesioną przeze skarżącą uwagę do projektu Studium organ uzasadnił: "Ogłoszenie i obwieszczenie zostało zamieszczone z wyprzedzeniem minimum 7 dni. W dniu rozpoczęcia wyłożenia dodano na BIP projekt studium". Skarżącą podkreśliła, że projekt musi być wyłożony z minimum 7 dniowym wyprzedzeniem, a nie tylko informacja o nim, a nadto i tak nie znalazła na stronie organu potwierdzenia tego stanowiska. W ocenie skarżącej powyższe stanowi istotne naruszeniu trybu sporządzania studium w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi skarżąca wskazała, że dla przedmiotowego terenu sposób użytkowania od 2000r., tj. daty wejścia w życie dotychczasowego Studium zmienił się w zakresie dostępu do uzbrojenia technicznego, tj. m.in. do ww. działek została doprowadzona energia elektryczna. Także dla kilku działek w bliskim sąsiedztwie zostały wydane warunki zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Podniosła, że w sąsiedztwie działek, których jest właścicielką trwają zaawansowane prace budowlane (obecnie stan surowy zamknięty). Z tego względu wprowadzenie dla przedmiotowego terenu zapisu R - rola uchybia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP"). Ponadto w ocenie skarżącej wprowadzenie zmian wbrew rozwijającemu się stanowi zainwestowania po to jedynie, by następnie można było stwierdzić zgodność procedowanego planu z powstającym Studium jest nieuzasadnione i stanowi podstawę do unieważnienia treści Studium. W dacie zakupu przez skarżącą obu nieruchomości obowiązującym dokumentem planistycznym było studium - uchwała Nr 173/XXVIII/2000 Rady Gminy Czerwonak z dnia 14 czerwca 2000r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, które przedmiotowe działki kwalifikowało jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej oznaczonej jako "M2". Gmina Czerwonak wydała pozytywną opinię podziału pierwotnych "dużych" nieruchomości na szereg małych o powierzchniach rzędu 2.500 - 3.000 m2 oraz sieci dróg wewnętrznych. Układ i powierzchnia obecnych nieruchomości gruntowych jednoznacznie wskazuje na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bądź osiedle zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przez kolejne lata, zdaniem skarżącej, działania planistyczne zmierzały w kierunku uchwalenia miejscowego planu zgodnego z zapisem tego studium, w tym została rozpoczęta procedura zmierzająca do uchwalenia planu miejscowego i odbyły się konsultacje społeczne w związku z projektem planu miejscowego z przeznaczeniem dla tego terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego - przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Została wybudowana stacja transformatorowa dla planowanego osiedla i rozprowadzona sieć energetyczna, w tym do obu działek, których skarżąca jest właścicielem. W tym świetle niezrozumiałym pozostaje zdaniem skarżącej fakt nie zachowania ciągłości planistycznej dla tego terenu, w tym dotychczasowego planowanego kierunku przeznaczenia, w konsekwencji podzielenia terenu na szereg małych działek z odrębnym stanem własności dla każdej z nich, uzbrojenia terenu, gdzie już gęsta sieć skrzynek prądowych świadczy o utracie funkcji rolnej dla tego obszaru o niskiej przydatności rolniczej (klasa V, VI oraz nieużytki, tj. grunty o niskiej przydatności bądź nieprzydatne dla funkcji rolniczej - upraw polowych). Skarżąca podkreśliła, że w czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, wielokrotnie zostało podkreślone, że obecne ustalenia zawarte w projekcie Studium dla przedmiotowego terenu wynikają bezpośrednio z wytycznych Regionalnej Dyrekcja Ochrony Środowiska w Poznaniu (RDOŚ), które uniemożliwiają zabudowę tego terenu. Skarżąca podkreśliła jednak, że to nie RDOŚ jest podmiotem odpowiedzialnym za planowanie przestrzenne danej Gminy, a skarżąca ustaliła w RDOŚ, że stanowisko tego organu jest inne. Budzi to sprzeciw skarżącej także w kontekście dotychczasowej wypracowywanej ścieżki planistycznej, w tym przygotowywanego przez Gminę planu miejscowego z dopuszczeniem dla tego terenu zabudowy mieszkaniowej oraz dokonanej przez Gminę oceny aktualności obowiązującego Studium, która nie wykazała konieczności zmiany funkcji planistycznej dla przedmiotowych działek. Skarżąca podniosła że dla jej nieruchomości został w dniu 31 maja 2022r. złożony przez G. S. kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z budynkiem gospodarczym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, lecz Wójt Gminy Czerwonak nadal pozostaje w bezczynności w jego rozpoznaniu, mimo wyroków sądów administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że pomimo, że organ jednostki samorządu terytorialnego działając jako organ prawodawczy, którego dotyczy prawomocny wyrok sądowy, ma obowiązek wykonania tegoż wyroku, w Urzędzie Gminy Czerwonak z jednej strony nadal nie jest procedowana sprawa wydania decyzji, z drugiej zostało uchwalone Studium z zapisami, które są tożsame z zapisami z poprzednią wersją Studium z 2010r., a które to prawomocnym wyrokiem zostały uchylone i wycofane z obrotu prawnego. Skarżąca zarzuciła, że w państwie prawa orzeczenia te wiążą bezwzględnie organy Gminy Czerwonak w toku prac nad nowym studium stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Stąd konieczność zachowania ciągłości planistycznej wydaje się być czynnikiem tak istotnym, jak i nieodzownym, tak samo jak uwzględnienie poprzedniego kierunku przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym dotychczas studium z 2000r. oraz uwarunkowań faktycznych danego terenu, które pozwalają na ocenę predyspozycji nieruchomości do takiego a nie innego społecznego wykorzystania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Gmina Czerwonak nie podziela stanowiska skarżącej co do zaistnienia przesłanej skutkujących nieważnością zaskarżanej uchwały.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu podkreślono, że nieprawdziwe jest stwierdzenie skarżącej, że sporządzony bilans będący podstawą uchwalenia Studium jest wadliwy i skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Organ wykonawczy gminy, przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, przeprowadził zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całą procedurę planistyczną i wyczerpał tym samym wszystkie wymagane proceduralnie zapisy. Procedura planistyczna wszczęta została uchwałą Rady Gminy Czerwonak z dnia 26 czerwca 2014 r. nr 400XLVII/2014 o przystąpieniu do sporządzania Studium Gminy Czerwonak. Organ podkreślił, że obowiązek przygotowania i uwzględnienia w pracach nad Studium tzw. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, został wprowadzony do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisem art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz.1777) zmieniającej u.p.z.p. z dniem 18 listopada 2015 r., a więc już po podjęciu przez Radę Gminy Czerwonak Uchwały Nr 400/XLVIII/2014 z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie przystąpienie do sporządzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak. Z uwagi na fakt, że powyższa regulacja nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do trwających w tamtym czasie zmian czy nowych opracowań dotyczących Studiów, zaistniała konieczność opracowania i uwzględnienia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w każdym opracowywanym ówcześnie Studium. Organ podkreślił, że bilans taki powinien być sporządzony na początku procedury planistycznej dotyczącej Studium, gdyż to między innymi on determinuje, jaki finalnie kształt przyjmie Studium, a dokładniej wyznaczone w Studium kierunki. Ze względu na długi okres procedowania Studium bilans został gruntownie zaktualizowany w 2020 roku. Danymi najbardziej aktualnymi dla weryfikacji owego bilansu były informacje pochodzące z 2019 r. W bilansie uwzględnione zostały wszystkie plany miejscowe obowiązujące w tamtym czasie, na terenie Gminy. Kolejna aktualizacja bilansu nastąpiła w 2022r. i wynikała z dostosowania do aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Zdaniem organu podstawą uchwalenia Studium był bilans odpowiadający aktualnym kierunkom zmian w strukturze przestrzennej Gminy oraz przeznaczeniu terenów a obejmujące dane z 2019r. W ocenie organu trudno zgodzić się z twierdzeniem, że bilans powinien być zaktualizowany tuż przed uchwaleniem w 2023 r., tym bardziej, że w roku 2023 nastąpiło bowiem drugie wyłożenie do publicznego wglądu, które trwało od czerwca do września 2023 r. gdzie w listopadzie podjęta została uchwała wprowadzająca Studium. Studium nie jest aktem prawnym a dokumentem planistycznym o bardzo dużym stopniu ogólności i trudno oczekiwać aby dane zawarte w bilansie pokrywały się z ostatnimi danymi GUS. W ocenie organu uchwalone Studium określało dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę przy uwzględnieniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy biorąc pod uwagę dane pochodzące z 2019 r. Zdaniem Gminy były to dane jak najbardziej aktualne, a nieskończona aktualizacja bilansu mogłaby spowodować konieczność dokonania kolejnych korekt w projekcie Studium i jednocześnie możliwe ponowienie procedury opiniowania i uzgadniania oraz wyłożenia. W ten sposób Studium - w jakiejkolwiek gminie - mogłoby nigdy nie zostać uchwalone. Organ podkreślił, że w bilansie sporządzonym na potrzeby opracowywanego Studium przedstawiane dane demograficzne opierają się głównie na danych pozyskanych z Urzędu Gminy Czerwonak, a nie Głównego Urzędu Statystycznego. Prognoza demograficzna obliczana była z dokładnością do obrębu ewidencyjnego, a tak szczegółowych danych GUS nie prowadzi, ograniczając się do terenu całej Gminy bez rozróżnienia na poszczególne obręby ewidencyjne. Organ odniósł się do wskazywanych przykładów w skardze błędów w Bilansie stwierdzając, że pod tabelą nr 10 wskazano, że przyjęto 104,75 m2/1os., natomiast w tabeli nr 11 przyjęto 209,5 m2/2os., a nie jak wskazano w treści skargi 209,5/1os. W tabeli 11 założono, że na jeden dom/mieszkanie przypadają 2 osoby i od razu pomnożono wartość z tabeli 10, czyli 104,75 m2 na odpowiednią ilość osób, tj. 2*104,75 m2 = 209,5 m2. Organ dalej wskazał, że trudno jest się odnieść do rzekomo źle wyliczonych danych, gdyż jeden z podanych przez skarżącą przykładów "jest 849,59 a powinno być 803,18", jasno obrazuje brak zrozumienia przedstawianych danych. W ocenie organu negowane dane dotyczą obliczeń na potrzeby, których przyjęto 100% ogólnej powierzchni terenów mieszkaniowych i zabudowy zagrodowej a także 50% powierzchni mieszanych terenów mieszkaniowo-usługowych. Są to dane dotyczące wszystkich planów miejscowych uwzględnionych w bilansie. Analogicznie, dla zabudowy usługowej przyjęto 100% powierzchni terenów usługowych i 50% powierzchni terenów mieszkaniowo-usługowych i terenów produkcyjno-usługowych. Dla zabudowy przemysłowej brano pod uwagę 100% powierzchni terenów przemysłowych, produkcyjnych oraz 50% powierzchni terenów produkcyjno-usługowych. W odniesieniu do danych dotyczących przyjętej powierzchni użytkowej na 1 mieszkańca zagadnienie to zostało wyjaśnione w bilansie. Przyjęte dane zostały zindywidualizowane dla gminy Czerwonak i dostosowane do stanu rzeczywistego, gdyż liczba mieszkańców gminy podana w statystykach publicznych uwzględnia wyłącznie osoby zameldowane na terenie całej gminy, przebywające tu na pobyt stały i czasowy. Opracowany bilans ze względu na swoją szczegółowość schodzącą do poziomu obrębów ewidencyjnych, wykazuje jak bardzo ta statystyka odbiega od rzeczywistości.

Odnosząc się do drugiego zarzutu organ podkreślił, że nie podziela także stanowiska skarżącej co do niedotrzymania formalnych terminów wyłożenia uchwały. Zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego poinformowania przez gminę o wyłożeniu projektu Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko są w ocenie organu zdecydowanie chybione. Zarówno bowiem informacja dotycząca pierwszego wyłożenia z października 2022 r., jak również drugiego wyłożenia z przełomu czerwca i września 2023 r., zgodnie z ustawowym obowiązkiem, ogłoszona została w prasie miejscowej, przez obwieszczenie a także poprzez udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Odpowiednie informacje oprócz informacji na BIP znalazły się także dodatkowo w zakładce mieszkaniec/informacje/konsultacje społeczne. W dniu rozpoczęcia wyłożenia tj. w dniu 12 czerwca udostępniono stosowne materiały. Organ zarzucił, że twierdzenia skarżącej, że projekt studium winien być dostępny na co najmniej 7 dni przed planowanym wyłożeniem są znacznym nadużyciem i w praktyce prowadziłyby do kolejnego wydłużenia samego wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu, zamiast informacji podanej z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem, że taki projekt będzie podlegał wyłożeniu do publicznego wglądu. Analogicznie w odniesieniu do wyłożenia, które miało miejsce w październiku 2022 r., odpowiednie obwieszczenie ukazało się w dniu 23 września czyli na 10 dni przed planowanym wyłożeniem. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Czerwonak wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszył art.11 u.p.z.p.

Odnosząc się do trzeciego zarzutu Gmina również nie zgodziła się ze skarżąca co do tego, że zmiany terenów w studium z "M2" na "R" była nieuzasadniona. Podniosła, że poruszona przez skarżącą kwestia sięga 2000 r. od kiedy obowiązywało na terenie Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalone w 2000 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że rzeczywiście część terenów północnych gminy Czerwonak przeznaczona była m.in. pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy, gdzie ustawodawca obligował gminy do określenia, w szczególności zgodnie z pkt. 5a) obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Sama redakcja przepisu zakłada przed wszystkim fakultatywność tego rodzaju ustaleń, zważywszy ponadto że studium nie było aktem normatywnym, a jedynie wyrazem polityki przestrzennej gminy. Jak wynikało z w/w Studium uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 14 czerwca 2000 r. Nr 173/XXVI11/2000, generalna koncepcja rozwoju gminy Czerwonak zakładała jej umiarkowany i zrównoważony rozwój, zmierzający w kierunku zmian jakościowych w strefie rolniczo rekreacyjnej oraz zmian jakościowo - ilościowych w strefie zurbanizowanej. W zakresie ochrony środowiska, celem Gminy ustalonym w Studium, było między innymi hamowanie procesów degradacji gleb poprzez czuwanie nad prawidłową strukturą pól uprawnych, łąk i zadrzewień. Dalszy rozwój rolnictwa powinien zostać ukierunkowany na: prowadzenie gospodarki rolnej dostosowanej do naturalnych siedlisk i zmieniającego się popytu." Tereny rolnicze winny być generalnie wyłączone spod zabudowy. Możliwa była tylko lokalizacja zagrody (siedliska traktowanego jako warsztat pracy rolnika z możliwością) budowy i rozbudowy niezbędnych obiektów produkcji w tym budynku mieszkalnego rolnika lub 2 budynków mieszkalnych dla rodziny rolnika. Jednakże nie mogło to być podstawą do parcelacji dla zabudowy mieszkaniowej. Atrakcyjność krajobrazu naturalnego i kulturowego każdej ze wsi stanowiło o podstawach jej rozwoju. Zainwestowanie na terenach jednostek osadniczych winno być dopuszczone zasadniczo tylko w zasięgu obszarów rozwojowych wyznaczonych rysunkiem studium. Dla zapewnienia atrakcyjności krajobrazu wsi niezbędne było prowadzenie zdyscyplinowanej polityki przestrzennej polegającej w szczególności na utrzymaniu charakterystycznych układów przestrzennych wsi oraz ewentualnym przekształceniu tych układów gdzie zachodzi o konieczność wykształcenia atrakcyjnego centrum wsi. Co do kierunków rozwoju mieszkalnictwa w Studium wydzielono 3 typy zabudowy mieszkaniowej: MU- tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowo usługowej, M1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz M2 - tereny rozwoju budownictwa rezydencjonalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej. W bardzo ograniczonym zakresie mogła być dopuszczona zabudowa rezydencjonalna i gospodarcza poza zasięgiem obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, w szczególności dotyczyło to wielkokubaturowej gospodarki rolnej, która winna być lokalizowana poza zwartymi, atrakcyjnymi układami przestrzennymi wsi. Organ podkreślił, że już w 2006 r. doszło do zmiany stanowiska organów Gminy, bowiem uchwałą Rady Gminy Czerwonak z dnia 19 października 2006 r. w sprawie wyrażenia stanowiska w kwestii zmian do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w zakresie działek 1/6 i 1/10 arkusz mapy 3, obręb Owińska, postanowiono o ograniczeniu zabudowy mieszkaniowej na terenach dzisiejszej wsi Annowo, wcześniej obręb Owińska, w zakresie pierwotnych działek, z których w wyniku uwidocznienia w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących gruntów rolnych powstały między innymi działki Skarżącej. Uchwała ta miała być kierunkiem działań w zakresie polityki przestrzennej Gminy dla Rady Gminy przyszłej kadencji. Powyższe stanowiło wyraz zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego północnej wschodniej części gminy w celu ochrony naturalnych jej zasobów przyrodniczych objętych m.in. Otuliną i samym Parkiem Krajobrazowym Puszcza Zielonka. Istotnym elementem determinującym zmianę polityki przestrzennej Gminy było utworzenie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Park powstał w oparciu o Rozporządzenie Nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. Aktem tym wprowadzono określone zakazy mające na celu eliminację lub ograniczenie istniejących zagrożeń w tym między innymi: nie lokalizowanie w pasie 50 m od granicy lasu żadnych obiektów budowlanych i ogrodzeń, a także lokalizowanie terenów przeznaczone pod budownictwo przy istniejących już pasach zabudowy i wzdłuż szlaków komunikacyjnych oraz zachowanie przy zabudowie siedliskowej minimalnej powierzchni gospodarstwa rolnego, która wynosi jeden hektar scalonego gruntu. W ramach ochrony Parku Krajobrazowego wprowadzono również zakazy oraz ustalenia do miejscowych planów w tym m.in. preferowanie wykonania opracowań planistycznych obejmujących całe jednostki osadnicze a także między innymi pozostawienie otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazowych, krajobrazów rolniczych i panoram widokowych. Mając na uwadze powyższe kierunki zmian polityki przestrzennej Gminy, Rada Gminy już uchwałą z dnia 21 czerwca 2007 r. Nr 73/XI/2007 Rady Gminy Czerwonak przystąpiła do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak, które uchwalone zostało ostatecznie w 2010 r. Projekty tego Studium i wiedza o zmianie polityki przestrzennej Gminy była powszechnie znana, a informacje o tym dostępne były między innymi w urzędzie gminy.

Zdaniem organu, argumentacja Skarżącej, o podjęciu decyzji o zakupie działek w oparciu o "przeznaczenie" wskazane w Studium z 2000 r., nie powinna zasługiwać na uznanie. Zgodnie bowiem z treścią ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego, tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, a tym samym nie określa przeznaczenia terenu, tylko wskazuje kierunki możliwe do rozwoju na danym terenie. Studium nie jest również wiążące dla wydawanych w trybie indywidualnym decyzji administracyjnych. Wiedza taka jest przede wszystkim powszechnie dostępna i w ocenie organu tym bardziej powinna być znana osobie zawodowo zajmującej się wyceną i pośrednictwem w obrocie nieruchomościami. O konsekwentnej polityce przestrzenni Gminy dowodzą kolejne kroki tj. wobec uchylenia studium z 2010 r., w 2014 r. Gmina rozpoczęła przygotowania do sporządzania kolejnego, nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak.

Kierunek przedsięwzięć planistycznych i kierunki rozwoju przestrzennego gminy Czerwonak oddawał także przygotowany przez Wójta bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowiący załącznik do projektowanego nowego studium opracowany na podstawie art. 10 ust.5-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wójt sporządzając bilans trenów przeznaczonych pod zabudowę oparł się o analizy ekonomiczne, środowiskowe społeczne i prognozy demograficzne oraz możliwości finansowe gminy. Maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę zostało opracowane z podziałem na funkcje zabudowy a jej wartości zostały wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, to jest zgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokonanej analizy uzyskano ujemny wynik porównawczy zapotrzebowania na nową zabudowę. Chłonność terenów gminy Czerwonak określono w bilansie w perspektywie następnych 10 lat i stwierdzono, że nie istnieje możliwość wyznaczenia w studium nowych obszarów pod zabudowę, poza terenami branymi pod uwagę w bilansie to jest obszarami w ramach istniejącej zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej i wynikającej z obowiązujących już dokumentów planistycznych, tym samym istniejące obszary inwestycyjne w gminie Czerwonak są wystarczające, aby pokryć zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową, usługową, rekreacyjno-sportową oraz przemysłową na kolejne 10 lat.

Organ zauważył, że dla wnioskowanego terenu, w związku z wnioskiem spółki energetycznej, prowadzone było postępowanie dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej działek w Annowie prawie 14 lat temu. Postępowanie to zakończyło się wydaną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. Następnie w oparciu o wskazaną decyzję, E. Sp. z o.o. własnym kosztem i staraniem, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanym przez Starostę Powiatu Poznańskiego dnia 30 maja 2017 r., zrealizował budowę sieci elektroenergetycznej kablowej SN - 15kV na działkach nr: 1/203,1/165,1/151,1/166,1/173, Czerwonak Annowo. Organ podkreślił, że nie są mu znane pobudki ani uzasadnienie ekonomiczne podejmowanych przez podmiot prawa handlowego decyzji inwestycyjnych doprowadzających uzbrojenie do działek rolnych. Tereny te bowiem nigdy nie stanowiły "działek budowlanych". Przytaczane przez skarżącą okoliczności mające potwierdzić rzekomy budowlany charakter tego terenu, w ocenie organu oparte są na nadinterpretacji i przypuszczeniach, a nie faktach wynikających z przeprowadzonych dotychczas procedur. Dalej organ podniósł, że przytaczana przez Skarżącą budowa, trwająca w sąsiedztwie działek stanowiących własność Skarżącej, faktycznie ma miejsce na działce nr 1/122, jednak jest to realizacja inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 8 stycznia 2010 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Wnioskodawca, który wykazał, iż posiadana przez niego powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Czerwonak, który dodatkowo nie jest i nigdy nie był właścicielem działki na której realizowana jest obecnie zabudowa, ostatecznie uzyskał po decyzji lokalizacyjnej, decyzję Starosty Powiatu Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 18 lutego 2022 r. nr 672/22 w oparciu o którą obecnie realizuje zamierzenie inwestycyjne na przedmiotowej działce. Organ podkreślił, że inwestor ten kilkukrotnie bezskutecznie próbował dokonać przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę na właściciela tej działki oraz na inny podmiot. Dodatkowo podkreślenia wymaga fakt, że w okolicy nigdy nie usankcjonowano żadnej zabudowy mieszkaniowej. Wszystkie wydawane w minionych latach decyzje o warunkach zabudowy dotyczyły wyłącznie zabudowy siedliskowej (zagrodowej). Podobnie w zakresie pozwoleń na budowę oprócz, cytowanego powyżej pozwolenia dla działki 1/122, Starosta Powiatu Poznańskiego wydał dotychczas zaledwie trzy inne decyzje dla działek: nr 1/162 decyzja nr 4804/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r., dla działki 1/134 decyzja nr 4786/09 z dnia 26 sierpnia 2009 r. oraz dla działki nr 1/167 decyzja nr 441/11 z dnia 26 stycznia 2011 r. Wszystkie przytaczane decyzje dotyczą zabudowy zagrodowej/siedliskowej w obrębie której oprócz zabudowy gospodarczej zlokalizowane mogą być domy dla rolników i ich rodzin.

Organ podniósł, że nie znajduje także uzasadnienia prawnego argumentacja skarżącej opierająca się na rzekomej pozytywnej opinii wydanej przez Gminę Czerwonak, a dotyczącej możliwości podziału pierwotnych, dużych działek na szereg mniejszych działek wraz z siecią drogową. Teren ten bowiem nigdy nie był przedmiotem jakiejkolwiek decyzji podziałowej wydawanej przez Wójta Gminy Czerwonak na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami ani innego aktu prawnego. Uwidoczniony na mapach ewidencyjnych aktualny układ, został wprowadzony bezpośrednio w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tak zwanym "trybie rolnym", poprzez geodetę uwidaczniającego wykaz zmian ewidencyjnych dotyczących wyłącznie gruntów rolnych. Tym samym wszystkie tak powstałe działki, łącznie z tak nazywaną w skardze "siecią dróg", w dalszym ciągu stanowią grunty rolne. Cytowana natomiast pozytywna opinia Urzędu Gminy Czerwonak, umożliwiająca powstanie działek Skarżącej, czyli działek nr 1/141 o powierzchni 3032m2 gruntów rolnych klas V i VI oraz działki nr 1/144 o powierzchni 3011m2 gruntów rolnych klasy V, to w rzeczywistości zaświadczenie Urzędu Gminy Czerwonak, Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 30 lipca 2007 r. wydane dla ówczesnych właścicieli, informujące że pierwotna działka nr 1/10, w dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność w dniu 31 grudnia 2003 r. przeznaczona była pod uprawy polowe bez prawa zabudowy.

Podobnie w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie wywód skarżącej w przedmiocie ustaleń Skarżącej z Poznańskim Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska a dotyczących rzekomego braku zaangażowania RDOŚ w ochronę tego terenu przez zabudową. W toku bowiem prowadzonych procedur planistycznych dotyczących zarówno opracowania skarżonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Czerwonak jak i aktualnie opracowywanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Annowo - część wschodnia", Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska kilkukrotnie wyrażała swoje stanowisko. Nadto Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Poznaniu, pismem nr WPN-II.070.59.2023.PC z dnia 3 lipca 2023 r. poinformowała, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w przedmiotowych postanowieniach.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii dotyczącej postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewidencyjny 1/144, 1/141, ark. mapy 2, obręb Annowo, procedowanego z wniosku Pana G. S., rolnika indywidualnego zamieszkałego i prowadzącego gospodarstwo rolne w gminie Mircze, powiat hrubieszowski, województwo lubelskie, reprezentowanego w tym postępowaniu przez skarżącą będącą jednocześnie właścicielem przedmiotowych działek, organ podniósł, że przytaczane postępowanie administracyjne pozostaje bez bezpośredniego związku z podjętą przez Radę Gminy Czerwonak skarżoną Uchwałą.

Podsumowując swoje stanowisko Gmina podkreśliła, że zarzuty skargi dotyczące nieważności zaskarżonego Studium nie zasługują na uwzględnienie. Gmina samodzielnie dokonuje wspomnianych analiz dla uzasadnienia powstania nowej zabudowy poza jednostkami osadniczymi o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dziedzina ta nie wymaga konsultacji, czy uzgodnień z innymi organami. Organ podkreślił, że prawo własności w obszarze planowania przestrzennego nie ma charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Gmina ma prawo ingerować i ograniczać prawo własności, jeśli czyni to w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem skargi była uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – w wersji obowiązującej do 22 września 2023r. zgodnie z art. 65 ust 2 pkt 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej jako "u.p.z.p.") uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465., dalej u.sg. – por. wyrok NSA z 6.12.2022 r., II OSK 3868/19, LEX nr 3480629). Zakres takiej kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2133/10 odnoszącym się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe dotyczy także procedury uchwalania studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 us.g. skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (por. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (zob. postanowienia NSA z 12 lutego 2016 r. II OSK 260/16, 1 października 2021 r. II OSK 1880/21). Wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r. II OSK 1377/12, 26 października 2016 r. II OSK 145/15).W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych należało w niniejszej sprawie należy uznać, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa jako właścicielowi nieruchomości, leżących na terenie objętym studium. Zaskarżona uchwała nie mając formalnie charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planowania wiąże radę gminy w tym zakresie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów należących do skarżącej wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżącego i w ten sposób narusza jego interes prawny. Skoro nowe Studium - niewątpliwie wiążąco wobec Rady Gminy, w razie kontynuowania procedury planistycznej i uchwalenia planu miejscowego - wskazuje na odmienny od dotychczasowego kierunek zagospodarowania obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej, to ogranicza możliwości określenia przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. Wobec tego plan miejscowy uchwalany na podstawie zaskarżonego Studium ograniczałby możliwości korzystania z tych działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium. Zmiana kierunku przeznaczenia z M2 (tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej) na R (tereny rolnicze) dla działek nr 1/141,1/144, arkusz mapy 2, obręb 0013 Annowo, których właścicielem jest skarżąca, stanowi ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

Procedura planistyczna została określona w art. 11 u.p.z.p. Jednym z zarzutów skargi było naruszenie trybu postępowania polegające niedotrzymania ustawowych terminów wyłożenia projektu Studium. Skarżąca podniosła, że informacja w Biuletynie Informacji Publicznej o drugim wyłożeniu projektu Studium została zamieszczona w dniu 12 czerwca 2023r., tj. w dniu wyłożenia Studium bez zachowania choćby minimalnego okresu 7 dni. Zarzut te jest nietrafny. Zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno m.in. ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami. W myśl art. 11 pkt 1 u.p.z.p. natomiast ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W toku procedury planistycznej wbrew zarzutom skargi obwieszenie o drugim wyłożeniu projektu Studium zostało umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej gminy z wyprzedzeniem 7 dni – a mianowicie 1 czerwca 2023 r. , natomiast projekt obwieszenie był udostępniony do publicznego wglądu w dniach od 12 czerwca 2023r. do 11 sierpnia 2023r. (por. https://bip.czerwonak.pl/7211/dokument/29451 - obwieszczenie jest tam do dziś). Podawana przez skarżącą strona internetowa jest stroną dodatkową, a nie stroną o której mowa w art. 11 pkt 7 u.p.zp. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia trybu sporządzania studium także w innych aspektach, a cała procedura była przeprowadzona zgodnie z art. 11 u.p.z.p.

Dwa pozostałe zarzuty dotyczą natomiast naruszenia zasad sporządzenia studium. W pierwszej kolejności należy odnieść się w ocenie Sądu do zarzutu nieuzasadnionej zmianę kierunku przeznaczenia z M2 (tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej) na R (tereny rolnicze). Zarzut ten jest niezasadny. Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy administracji publicznej przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni, w szczególności w pkt 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ kierował się właśnie takimi względami, wyznaczonymi przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., który stanowi dopełnienie wskazanych powyższej regulacji, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ustawodawca przesądził, że kierunek studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę determinuje treść bilansu. Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1548/21, LEX nr 3708172, wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 627/20, LEX nr 3503403).

Sposób sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę uregulowano w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę formułuje się prognozy demograficzne, możliwości finansowe gminy, maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę (wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy) w podziale na funkcje zabudowy, szacuje się chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i chłonność innych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Dokonuje się porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (por. wyrok NSA z 12.03.2024 r., II OSK 1548/21, LEX nr 3708172, wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 627/20, LEX nr 3503403.) Opierając się na sporządzonym bilansie Rada Gminy trafnie uznała, że nie jest dopuszczalne wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową na terenie Gminy Czerwonak, gdyż obszary już zagospodarowane , o w pełni wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, posiadają wystarczającą chłonność, która w perspektywie 10, 20 i nawet 30 lat nie wskazuje na potrzebę przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Jedynie w perspektywie 30 lat, przy szacunku powiększonym o 30 % (niepewność procesów rozwojowych), pojawia się potrzeba przeznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 10 ust. 7 u.p.z.p określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: 1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; 2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. Uwzględnienie perspektywy 30 lat i powiększenie zapotrzebowania o 30 % jest górną granicą , której gminie przekraczać nie wolno. Jest to jednak pespektywa tak odległa, że nie sposób uznać, że uchwalając studium Gmina Czerwonak i nie decydując się na przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, naruszała zasady sporządzania studium. Warto również dodać, że założenia wskazane w bilansie dołączonym do Studium są – co trafnie zauważyła skarżąca – niezwykle optymistyczne. Bilans zakłada bowiem, że nie ma potrzeby wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową zakładając powierzchnie mieszkalna 104, 75 m2 na osobę . Oznacza to, że na rodzinę 4 osobową przypada 419 m2 . Nawet przy tak wysokich założeniach dotyczących powierzchni mieszkalnej na osobę, obszary już zagospodarowane w gminie, mają wystarczając chłonność, aby zaspokoić w perspektywie 30 lat potrzeby mieszkaniowe gminy. Dopiero zwiększenie zapotrzebowania (przy zapotrzebowaniu 104,75 m2 na osobę) o 30 %, powoduje, że powstaje możliwość wyznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkalną.

Jako drugą – dodatkową - przyczyną zmiany kierunków zagospodarowania obszaru, na którym znajdują się nieruchomości skarżącej, wskazano względy ochrony środowiska. W toku prac planistycznych Gmina wielokrotnie zwracała się do RDOŚ o zaopiniowanie projektu studium, która opiniowała je negatywnie akcentując konieczność zweryfikowania ustaleń projektu studium tak, aby były zgodne z zapisami rozporządzenia nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka poprzez dążenie do zachowania rolniczego lub rolniczo – leśnego charakteru terenów strefy i pozostawienia otwartych i niezabudowanych obszarów krajobrazów rolniczych i panoram widokowych (przykładowo z opinia RDOŚ z 11.07.2022r.). W drodze milczącego załatwienia sprawy RDOŚ zaopiniował ostateczny projekt studium pozytywnie.

Należy w tym miejscu odnieść się do kwestii związanych z orzekaniem przez sądy administracyjne w przedmiocie uchwały Rady Gminy Czerwonak Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak przyjętego uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. Należy wskazać, że zgodnie z 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest uchwała w przedmiocie zmiany studium Nr 406/LVIIX/2010 1 , ale całkiem nowe studium, odmiennie regulująca szereg kwestii, w tym również przeznaczenie terenów na obszarze, na którym znajdują się działki skarżącej. W ocenie Sądu nie zachodzi tożsamość spraw. Nadto przepisy u.p.z.p., w szczególności wskazane wyżej dotyczące konieczności opierania się przy tworzeniu studium na bilans uległy zmianie. Natomiast w ocenie Sądu argumentacja zawarta w orzeczeniach w dalszym ciągu jest częściowo aktualna, jednak nie ma to wpływu na nieważność zaskarżonej uchwały. W wyroku z 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, LEX nr 1145573, NSA uchylając wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 357/11, wskazał, że na terenie gminy Czerwonak i w jej okolicach dochodzi do zbiegu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" oraz Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. NSA zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn.Dz. U. z 2009 r.,Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej "u.o.p.") wprowadzają różne formy ochrony przyrody, wiążąc z nimi możliwość wprowadzania różnego rodzaju nakazów i zakazów. W procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) należy uwzględniać także ochronę prawa własności. NSA zwrócił uwagę, że ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności - konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. NSA zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy. W konsekwencji powyższego wyroku WSA w Poznaniu wyrokiem z 18.07.2012 r., II SA/Po 368/12, LEX nr 1258992, stwierdził, że uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak przyjętego uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego stanowisko WSA w Poznaniu wskazał, że zgodnie z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak tereny na których znajdowały się działki oznaczone symbolem M2 - przewidziane były jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego. Na skutek zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą przedmiotowe działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla których wprowadzono zakaz zabudowy. W części pasma "O" zostały ustanowione, na podstawie przepisów u.o.p., nakazy i zakazy dotyczące zagospodarowania przestrzennego w tym przyjęta Uchwałą Rady Gminy C. forma ochrony przyrody w postaci chronionego krajobrazu "A" obejmującego wsie Annowo i M., na którym to terenie wprowadzono nakaz utrzymania obszarów w rolniczym wykorzystaniu (IV Kierunki dotyczące obszarowych elementów zagospodarowania, 1.2 Pasmo krajobrazów otwartych). Tak daleko idąca kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu w Studium z mieszkalnego na rolniczy połączona z zakazem zabudowy podyktowana względami ochrony przyrody może nastąpić - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 - jedynie w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych sytuacjach z uwzględnieniem zasad konstytucyjnej ochrony własności i jedynie w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie WSA w Poznaniu wyznaczona tymi przepisami zasada wyważenia interesu społecznego i indywidualnego nie została w tym przypadku zachowana. Wyrokiem z 11 kwietnia 2014 r., w sprawie II OSK 2845/12, NSA uchylił powyższy wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a nadto oddalił skargę kasacyjną Gminy Czerwonak. W uzasadnieniu wskazał NSA co do zasady potwierdził trafność argumentacji Sądu I instancji jednakże zauważył, że w momencie orzekania przez WSA w Poznaniu upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, stąd możliwe były dwa rozstrzygnięcia: orzeczenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.) bądź orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.) . NSA zarzucił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 147 § 1 p.p.s.a., co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W wyroku z 19.09.2014 r., II SA/Po 585/14, LEX nr 1542271 po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Poznaniu stwierdził, że uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. Nr 406/LVII/2010 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czerwonak jest niezgodna z prawem, a nadto określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W uzasadnieniu wskazała, że podziela pogląd przedstawiony już w tej sprawie w wyroku II OSK 22/12 i powtórzony w wyroku II SA/Po 368/12, że tak daleko idąca kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu w Studium z mieszkalnego na rolniczy połączona z zakazem zabudowy podyktowana względami ochrony przyrody może nastąpić jedynie w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych sytuacjach z uwzględnieniem zasad konstytucyjnej ochrony własności i jedynie w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. WSA stwierdził, że wyznaczona tymi przepisami zasada wyważenia interesu społecznego i indywidualnego nie została w odniesieniu do uchwały nr 406/LVII/2010 zachowana. W dacie uchwalenia zaskarżonego studium w granicach Gminy Czerwonak i jej okolicach ustanowione były obszary ochronne: Obszar Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" oraz Parku Krajobrazowy Puszcza Zielonka. Przepisy u.o.p. dla tych form ochrony przyrody wprowadzają różnorakie nakazy i zakazy określone w art. 17 ustawy (dla parku krajobrazowego) i w art. 24 ustawy (dla obszaru chronionego krajobrazu). W żadnym z tych przepisów dotyczących wskazanych wyżej form ochrony przyrody, ustawodawca nie dopuścił tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy. Wyjątek dotyczy tylko dwóch sytuacji: w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.), lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 24 ust. 1 pkt 9 u.o.p.), zaś w odniesieniu do parków krajobrazowych wprowadzanie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p.) oraz zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 ust. 1 pkt 8 u.o.p.). WSA w Poznaniu stwierdził, że żadna jednak z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. Dalej WSA w Poznaniu podkreślił, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2013 r., II SA/Po 405/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 216/XXXI/2008 w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że brak było przekonującej argumentacji na rzecz wyznaczenia na przedmiotowym terenie obszaru chronionego krajobrazu. Zdaniem Sądu (II SA/Po 405/13) uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały było lakoniczne. Z jego treści wynika tylko, że teren znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, występują tam rzadkie gatunki zwierząt (np. żurawie), a ponadto w jego granicach przebiegają dwa szlaki turystyczne. Ustalenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, a nadto zabrakło analiz, które wskazywałyby, że przytoczone okoliczności przemawiają w istocie za wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu. W pozostałym zakresie w uzasadnieniu wskazuje się jedynie w sposób ogólnikowy, że rozważany teren jest "ciekawy pod względem krajobrazowym", stanowiąc także cenne miejsce dla aktywnego wypoczynku na łonie przyrody, bez precyzowania tych sformułowań. W wyroku II SA/Po 405/13 Sąd stwierdził, że przedstawiona argumentacja nie wskazuje na zaistnienie którejkolwiek z podstaw, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 u.o.p. WSA w Poznaniu w wyroku 19.09.2014 r., II SA/Po 585/14 konkludował, że wprowadzenie w studium zakazów determinowanych względami ochrony przyrody - dalej idących od zakazów przewidzianych przepisami właściwych ustaw określających warunki tej ochrony (u.o.p.), a do tego zakazów, których właściwe organy nie uzasadniły - narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP.

Sąd w niniejszym składzie wskazuje, że powyższa argumentacja dotyczy problematyki wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na powyższym obszarze powołując się na względy ochrony środowiska oparte na wskazanych wyżej aktach prawnych (Obszaru Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" oraz Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka). Wpisuje się w utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którym względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1593/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19).

Obecna sytuacja faktyczna jest jednak odmienna. W aktualnie zaskarżonym Studium chociaż również zmieniono kierunek przeznaczenia obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej w Annowie z M2 (tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego i letniskowego o zabudowie ekstensywnej) na R (tereny rolnicze), to jednak inne są skutki tej zmiany. Nie ma bowiem bezwzględnego zakazu zabudowy, ale dopuszczalna jest zabudowa siedliskowa. Działka skarżącej ma charakter rolny i jako taka została kupiona. Podziały, które miały miejsce na obszarze, na którym znajduje się działka skarżącej, były dokonywane w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej "u.g.n.") jako działki rolne, a nie działki budowlane.

Biorąc powyższe pod uwagę – przede wszystkim brak potrzeby przeznaczania nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową z uwagi na wystarczającą chłonność dotychczasowych terenów mieszkalnych, brak zabudowy z wyjątkiem zabudowy siedliskowej i brak infrastruktury tego terenu (poza doprowadzeniem prądu przez prywatne przedsiębiorstwo energetyczne na swój koszt), a dodatkowo względy ochrony środowiska, zmiana kierunku przeznaczenia obszaru w ocenie Sądu nie narusza zasady proporcjonalności, ale jednocześnie była niezbędna, aby spełnić wymagania stawiane art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. W ocenie Sądu nie doszło w tej sprawie do przekroczenia władztwa planistycznego, wbrew podniesionym zarzutom skargi. O przekroczeniu władztwa planistycznego można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA z 21 września 2022 r. II OSK 2203/19.) Nie jest sporne, iż przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r. II OSK 2763/18. Jednakże w okolicznościach tej sprawy z takim naruszeniem nie mamy do czynienia.

Odnosząc się natomiast do trzeciego zarzutu związanego z nieprawidłowością sporządzenia bilansu, to należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jego ustaleń. Po pierwsze wskazać należy, że bilansu dokonuje samodzielnie Gmina i brak szczegółowych przepisów dotyczących jego sporządzenia w zakresie metodologii i źródeł danych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, weryfikacji podlega prawidłowość przyjętych metod jego wykonania i danych stanowiących podstawę jego pracowania. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości. Bilans ma wskazywać na realne i rzeczywiste uwarunkowania i zapotrzebowanie gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazać na potencjalne przyszłe obciążenia finansowe gminy z tego tytułu. Z tego względu przeprowadzenie przez Gminę własnych analiz z uwzględnieniem specyfiki obszaru pod względem prognoz rozwoju, przemysłu, usług, napływu pracowników i ich rodzin w związku z rozwojem dużych zakładów pracy, demograficzną tendencją wzrostową, istniejącej infrastruktury oraz uzasadnienie przyjętych wskaźników i metod wyliczeń należy uznać za prawidłowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15.02.2017 r., IV SA/Po 890/16, LEX nr 2267841). Zauważone przez skarżącą rozbieżności dotyczące powierzchni przeznaczonej na osobę (w jednym miejscu pojawia się zapis 209,5 m2 na osobę, w pozostałym 104, 75 m2 ) mają charakter omyłki pisarskiej, co bez trudu da się ustalić. Podobna omyłka pisarska znajduje się w tabeli dotyczącej prognozy bilansu terenu w perspektywie 30 lat, co jednak da się ustalić odczytując cały bilans. Z tego względu powyższe omyłki nie przekreślają jego wartości dowodowej.

Natomiast wskazywane przez skarżące nieprawidłowości nie zostały szerzej przez skarżącą wykazane. Zarzutu nie zostały poparte odmiennymi od dokonanych w bilansie obliczeń czy też wykazaniem, na czym polega błędna metodologia autorów bilansu. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób dokonała obliczeń i jakie tereny wzięła pod uwagę przy zsumowaniu terenów już przeznaczonych pod zabudowę. Zarzuty skargi sprowadzają się do prostej negacji wniosków bilansu.

Z uwagi na powyższe skarga podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.