Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 173/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 marca 2023 r. nr DEF-Z-IV.433.3.2022 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu pt. " [...]" oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. Sp z o.o. w W. (dalej: skarżąca, beneficjent) jest decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 16 marca 2023 r. (nr DEF-Z-IV.433.3.2022) wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), w związku z art. 122 ust. 2, art. 125 ust. 1 i ust. 4 lit. a) oraz art. 143 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze. zm.) oraz na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818) i art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 12a pkt 1 w związku z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze.zm.), dalej: u.f.p., w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 2094), wydana po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 24 stycznia 2022 r. (nr DEFS-0/2/2022) określającą stronie kwotę środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...] pt. [...] (dalej: projekt).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 28 grudnia 2017 r. skarżąca zawarła z Województwem Dolnośląskim, reprezentowanym przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego, pełniącym rolę IZ RPO WD (dalej: organ), umowę o dofinansowanie projektu pt. [...], Oś Priorytetowa: 10 Edukacja, Działanie: 10.3 Poprawa dostępności i wspieranie uczenia się przez całe życie. Z pkt 3.1.4 wniosku o dofinansowanie projektu wynika, iż: "Celem projektu jest wzrost kompetencji i kwalifikacji osób dorosłych z terenu województwa dolnośląskiego które zamieszkują, uczą się lub pracują w Subregionie Obszaru Interwencji [...] z grupy najbardziej potrzebujących (osoby [...], o niskich kwalifikacjach, zamieszkujących na obszarach wiejskich w obszarze [...] i [...])". Z pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie projektu wynika, iż beneficjent zaplanował realizację 5 zadań, w tym zadanie nr 1 "szkolenia podnoszące kompetencje [...] (...)" oraz zadanie nr 3 "formalne potwierdzenie i certyfikacja zewnętrzna potwierdzająca zdobycie określonego poziomu [...] (...)". Z opisu zadania nr 3 w ramach pkt 4.1 wniosku o dofinansowanie projektu wynika, iż "zgodnie z wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem śr. EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020 szkolenia kończą się programem formalnej oceny i certyfikacji kompetencji osiągniętych przez UP (zg. z Europejski System Opisu Kształcenia Języków - EŚOKJ). (...) Zakres wsparcia obejmuje wyłącznie szkolenia kończące się certyfikatem zewnętrznym potwierdzającym zdobycie przez UP określonego poziomu [...], (zg. Z ESOKJ). Projekt zapewnia uzyskanie przez UP certyfikatu zewnętrznego potwierdzającego zdobycie określonego poziomu [...]".

Z pkt 7.11 wniosku o dofinansowanie projektu wynika m.in., iż "zgodnie z kryterium dostępu projekt zakłada realizację szkoleń, które kończą się uzyskaniem przez uczniów projektu certyfikatu potwierdzającego zdobycie określonego poziomu [...] (zgodnie z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego lub DIGCOMP). Weryfikacja poziomu osiągnięć językowych, powinna mieć formę egzaminu zewnętrznego przeprowadzonego przez certyfikowane instytucje (...)". Z punktu tego wynika nadto, że "na tym etapie skarżąca nie była w stanie wskazać jakie konkretnie certyfikaty będą mogli otrzymać uczestnicy, ponieważ ze względu na koszt przekraczający 50 tyś. zł niezbędnym jest wybór wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. Będzie to na pewno podmiot uprawniony do wydawania dokumentów potwierdzających zdobycie określonych kwalifikacji zgodnie z prawem. Certyfikaty będą zgodne z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego, a w przypadku szkoleń komputerowych będą zgodne z: Raportem Komisji Europejskiej JRC IPTS; DIGCOMP: A Framework for Developing and Understanding Digital Competence in Europę, 2013, Polskim wydaniem Raportu Komisji Europejskiej, JRS IPTS; DIGCOMP: Ramy odniesienia dla rozwoju i rozumienia kompetencji cyfrowych w Europie, 2016 oraz Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze edukacji na lata 2014-2020. W przypadku gdy będzie to certyfikat wskazujący liczbę pkt. niezbędnym będzie zdobycie co najmniej [...]% punktów".

Organ pismem z 9 lutego 2021 r. poinformował skarżącą o zatwierdzeniu końcowego wniosku o płatność, zaś pismem z 2 maja 2021 r. o zaistnieniu wątpliwości co do kwalifikowalności wydatków za egzaminy językowe wynikłych podczas procesu dalszej weryfikacji wydatków na potrzeby certyfikacji do Komisji Europejskiej oraz dokonywania końcowego rozliczenia i zamknięcia projektu w oparciu o dokumentację zgromadzoną w innym projekcie, a dotyczącą wykonawcy D. R. i certyfikatu FLEC. Dodatkowo organ zwrócił się o "przesłanie informacji i dokumentacji potwierdzających, że D. R. spełniała w trakcie realizacji projektu warunki dla instytucji certyfikującej określone w dokumencie stanowiącym załącznik do regulaminu konkursu tj. Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Skarżąca w ślad za pismem z 26 maja 2021 r. przesłała dokumentację. Organ uznał, na podstawie tej dokumentacji nie jest w stanie stwierdzić, iż D. R. spełnia ww. warunki. W konsekwencji organ, pismem z 18 czerwca 2021 r., zakwestionował 100% wydatków poniesionych przez skarżącą w projekcie w wyniku realizacji umowy podpisanej z D. R. 1 kwietnia 2019 r. (nr [...]) i wszczął procedurę kontradyktoryjną w zakresie kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach tej umowy. Jako uzasadnienie, organ przedstawił wynik analizy dokumentów przesłanych przez skarżącą, z której wynikało, iż:

- dokument wystawiony przez F. nie zawiera informacji kiedy został wystawiony oraz na jak długo D. R. otrzymała prawo do certyfikowania;

- osoba, która podpisała się pod certyfikatem to [...]. Pod herbem widnieje nazwa F1, natomiast w nagłówku dokumentu F2, w żadnej z tych wersji nie ma nazwy F3.

Ponadto, organ ustalił, iż D. R. nie posiada strony internetowej oraz brak jest informacji o prowadzonych przez ten podmiot egzaminach językowych, na jakiejkolwiek stronie internetowej w Polsce. Organ wskazał, że analizując stronę internetową [...] nie znalazł informacji na temat podmiotów, które mają uprawnienia do prowadzenia egzaminów językowych FLEC. Brak jest informacji na temat biur zarówno lokalnych, jak i międzynarodowych, które przeprowadzają egzaminy. Brak jest także numeru telefonu do siedziby firmy. Dane zawarte na stronie nie potwierdzają, że D. R. jest certyfikowanym centrum egzaminacyjnym. Organ podniósł, że skarżąca nie przesłała umowy, ani innego równoważnego dokumentu, z którego wynikałyby prawa i obowiązki stron D. R., a F4. Organ stwierdził nadto, że dokument przesłany 26 maja 2021 r. wymienia 10 podmiotów, które są jednostkami certyfikującymi dla egzaminów FLEC w Polsce. Jednak, żaden z tych podmiotów nie ma na swojej stronie internetowej takiej informacji. Skarżąca nie przedstawiła, a organ nie znalazł w ogólnie dostępnych źródłach, informacji na temat uznawalności tego egzaminu na rynku pracy, na uczelniach oraz w instytucjach państwowych. Organ nie znalazł również informacji o zasadach walidacji i certyfikacji w systemie FLEC. Podkreślił, że powszechnie dostępne bazy danych wskazują, że podmiot F2 z adresem w L., nie jest podmiotem funkcjonującym od kilku lat. Skarżąca od powyższych ustaleń nie złożyła zastrzeżeń. W związku z powyższym, organ na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwał skarżącą (pismem z 3 września 2021 r.) do zwrotu środków w łącznej wysokości 336 839,77 zł tytułem wpłaty należności uznanych za nieprawidłowość wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy do dnia obciążenia rachunku bankowego skarżącej na podstawie polecenia przelewu. Wezwanie zostało doręczone skarżącej 13 września 2021 r., a zatem 14-dniowy termin, wyznaczony na zwrot środków upłynął 27 września 2021 r.

Zaskarżaną decyzją z 16 marca 2023 r. (nr DEF-Z-IV.433.3.2022) organ utrzymał w mocy decyzję z 24 stycznia 2022 r., w której szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i bardzo obszernie odniósł się do zarzutów wyartykułowanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (str. 10 – 40 decyzji).

Od decyzji tej skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez dokonanie przez organ niewszechstronnej i arbitralnej, a przez to dowolnej oceny dowodów, polegającej na:

a. uznaniu, że skarżąca dopuściła się naruszenia zasad realizacji projektu polegającej na naruszeniu obowiązku zapewnienia właściwej certyfikacji egzaminów językowych w sytuacji, gdy zawarła ważną umowę z wykonawcą, który zobowiązał się do przeprowadzenia egzaminów zgodnie z zasadami projektu, w szczególności w zgodności z Załącznikiem nr 8 do Regulaminu Konkursu określającym zasady oceny kwalifikacji,

b. błędnym uznaniu, że z faktu braku opatrzenia dokumentów potwierdzających udzielenie przez centrum certyfikacji (ang. Certification Centre) F. datą oraz nieczytelnym podpisem (faksymilą) wynika, że certyfikat FLEC nie jest dokumentem dla którego wypracowano system walidacji i certyfikowania efektów uczenia, podczas gdy takiego wniosku z braku daty i podpisu nie można wyciągnąć, a ponadto z faktu załączenia przez D. R. tych dokumentów do umowy wynika, że zostały one wystawione co najmniej przed zawarciem tej umowy, tj. przed 1 kwietnia 2019 r.,

c. błędnym uznaniu, że z faktu rozwiązania instytucji F. z siedzibą w L. (W.) wynika brak wypracowania systemu walidacji i certyfikowania efektów uczenia dla certyfikatów FLEC, podczas gdy nawet rozwiązanie centrum certyfikującego nie powoduje braku (utraty) wypracowania systemu walidacji i certyfikowania efektów uczenia, który to system zachowuje aktualność,

d. uznaniu, że certyfikaty FLEC potwierdzające uzyskanie przez uczestników kursów kwalifikacji językowych nie mają wartości, a w konsekwencji, że skarżąca naruszyła obowiązek zapewnienia właściwej certyfikacji egzaminów, podczas gdy certyfikaty te spełniają zasady określone w Załączniku nr 8 do Regulaminu Konkursu i powinny być uznane za dokument potwierdzający uzyskanie przez uczestników kwalifikacji językowych,

e. oparciu się przez organ na nieudokumentowanych ustaleniach w Internecie, przytoczonych w uzasadnieniu decyzji w języku [...], podczas gdy ustalenia te powinny zostać należycie utrwalone i sporządzone w języku polskim, które to uchybienia skutkowały dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji;

2. naruszeniu art. 10, art. 79 §1 i § 2 k.p.a. poprzez oparcie decyzji w istotnej części na dowodach z Internetu w sytuacji, gdy pozyskiwanie informacji istotnych dla rozstrzygnięcia i przyjętych za zasadniczy motyw decyzji powinno być przeprowadzone z zachowaniem prawa strony do czynnego udziału w czynności dowodowej (tj. udział, zgłaszanie zastrzeżeń) - przez co dowody zebrane z naruszeniem przepisów postępowania nie powinny być przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych;

3. błędnym uznaniu, że skarżąca naruszyła § 18 umowy o dofinansowanie poprzez odmowę przedstawienia dokumentów żądanych przez organ, podczas gdy organ żądał przedstawienia dokumentów niebędących w posiadaniu skarżącej i których nie miała obowiązku posiadać, m.in. umów zawartych między podmiotami trzecimi;

4. błędnej wykładni treści poz. II.3 Listy sprawdzającej z Załącznika nr 8 do Regulaminu polegającej na przyjęciu, że warunkiem uznania tego kryterium za spełnione jest uznawanie dokumentu potwierdzającego uznanie kwalifikacji przez co najmniej 5 pracodawców, którzy chcieliby zatrudnić uczestników kursów językowych, podczas gdy prawidłowe rozumienie tego punktu przewiduje uznanie kryterium za spełnione, gdy certyfikat jest rozpoznawalny (tj. uznawany, stosowany) przez co najmniej przez 5 podmiotów działających w danej branży - co skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że certyfikat FLEC nie spełnia tego kryterium, a tym samym nie stanowi dokumentu potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji;

5. naruszeniu art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących posiadania przez wykonawcę skarżącej uprawnienia do certyfikacji egzaminów językowych na niekorzyść strony;

6. naruszeniu art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania i zasady pewności prawa polegające na wydaniu wobec skarżącej rozstrzygnięcia odmiennego od wcześniejszego w tym samym stanie faktycznym i prawnym;

7. błędnym uznaniu, że skarżąca naruszyła warunki realizacji projektu określone w umowie, podczas gdy do zarzucanych uchybień doszło z przyczyn od niej niezależnych i mających charakter obiektywny (działanie stron trzecich, z którymi skarżącej nie łączyły żadne relacje oraz działania organu), a zatem nie mogą one być uznane za naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., obciążających skarżącą;

8. błędnym przyjęciu, że w trakcie realizacji projektu doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006;

9. błędnym zobowiązaniu skarżącej, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., do zwrotu udzielonego dofinansowania w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy w pierwszej kolejności powinno zostać rozważone przeprowadzenie postępowania naprawczego i dokonanie ewentualnej korekty, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie jako przedwczesnego;

10. naruszeniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 polegającym na błędnym uznaniu, że udzielone dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie; a w konsekwencji tych naruszeń niezasadne wszczęcie i prowadzenia postępowania w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w sprawie zwrotu udzielonego dofinansowania w tym zakresie, a ostatecznie bezpodstawne zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty 336.869,77 zł wraz z odsetkami tytułem zwrotu wydatków uznanych za niekwalifikowalne, podczas gdy wydatki te spełniają kryteria kwalifikowalności, a postępowanie w przedmiocie zwrotu powinno zostać umorzone;

11. naruszeniu art. 54 §1 pkt 3 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 207 ust. 1 u.f.p. polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji w całości, podczas rozstrzygnięcie organu II instancji powinno uwzględniać przerwę w naliczaniu odsetek liczoną od 18 kwietnia 2022 r. do 28 marca 2023 r., przez co rozstrzygnięcie w zakresie odsetek jest wadliwe.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała i rozwinęła argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie szczegółowo argumentując przyjęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Zarządu Województwa Dolnośląskiego, pełniącego rolę IZ RPO WD (dalej: organ) z 16 marca 2023 r. zobowiązująca skarżącą do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w łącznej kwocie 336.869,77 zł, z odsetkami.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634, dalej: u.f.p.). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.) Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818) instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego.

Wskazać trzeba, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). Zgodnie z tym przepisem każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie – zgodnie z art. 143 rozporządzenia – obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w rozporządzeniu. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia – co oznacza naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tym samym wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała jedynie hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (wyrok NSA z 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).

Procedury jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą zatem wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że interpretacja pojęcia "inne procedury" musi zostać dokonana na tle zarówno potocznego rozumienia terminu "procedura" jak i sposobu uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1141/14). W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami niemającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (wyrok NSA z 13 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2109/14, wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II GSK 733/15, wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r.).

Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszenie procedury to także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie, z wytycznymi oraz zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżąca naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie oraz postanowienia wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków i czy wobec tego była zobowiązana do zwrotu środków przekazanych jej na realizację projektu jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Aby dokonać ww. oceny należało również ustalić, czy skarżąca jako beneficjent w sposób wystarczający i prawidłowy udokumentowała, że wykonawca D. R. jest certyfikowaną jednostką egzaminującą, a wystawane przez nią certyfikaty spełniały warunki certyfikatów potwierdzających nabycie kwalifikacji zgodnie z dokumentem "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów finansowanych z EFS". Ponadto należało rozstrzygnąć, czy skarżąca miała obowiązek posiadania i przedstawiania organowi dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności.

W ocenie skarżącej, wykonawca D. R. była bowiem certyfikowaną jednostką egzaminującą w systemie F. (FLEC). Co – zdaniem skarżącej – wynikało z przedstawionych przez wykonawcę informacji i dokumentów oraz z przeprowadzonej (przed popisaniem umowy) pozytywnej weryfikacji, czy dany dokument można uznać za potwierdzający nabycie kwalifikacji, kompetencji językowych zgodnie z ESKOJ (protokół z 29 marca 2019 r. dotyczący weryfikacji, czy dany dokument można uznać za potwierdzający nabycie kwalifikacji, kompetencji językowych na potrzeby ESKOJ zawierający wypełnioną listę sprawdzającą).

Przeciwnego zdania był natomiast organ, który twierdził, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie pozwalały na przyjęcie, że D. R. w trakcie realizacji projektu rzeczywiście spełniała warunki dla instytucji certyfikującej, a wydawane przez nią certyfikaty spełniały warunki certyfikatów potwierdzających nabycie kwalifikacji zgodnie z dokumentem "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów finansowanych z EFS". To z kolei stanowiło podstawę do uznania wydatków rozliczanych w projekcie za egzaminy językowe za niekwalifikowalne.

Przed rozstrzygnięciem sporu w sprawie należało wskazać – powołane również przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – zapisy złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie, a także zawartej umowy o dofinansowanie projektu, którego przedmiotem była realizacja przez certyfikowane instytucje szkoleń językowych, kończących się uzyskaniem przez uczniów certyfikatów potwierdzających zdobycie określonego poziomu [...] (zgodnie z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego lub DIGCOMP). Jak już bowiem wyżej podniesiono, naruszeniem procedury w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest także realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie, wytycznymi i zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie.

Na podstawie umowy o dofinansowanie z 28 grudnia 2017 r. skarżąca realizowała projekt nr [...] pt. [...], Oś Priorytetowa: 10 Edukacja, Działanie: 10.3 Poprawa dostępności i wspieranie uczenia się przez całe życie. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie celem projektu był wzrost kompetencji i kwalifikacji osób dorosłych z terenu województwa dolnośląskiego, które zamieszkują, uczą się lub pracują w Subregionie Obszaru Interwencji [...] z grupy najbardziej potrzebujących (osoby [...], o niskich kwalifikacjach, zamieszkujących na obszarach wiejskich w obszarze [...] i [...]). W ramach projektu skarżąca (pkt 4.1) zaplanowała realizację pięciu zadań, w tym "szkolenia podnoszące kompetencje [...] (...)" (zadanie nr 1) oraz "formalnego potwierdzenia i certyfikacji zewnętrznej potwierdzającej zdobycie określonego poziomu [...] (...)" (zadanie nr 3). Z opisu zadania nr 3 w ramach pkt 4.1 wniosku wynika, iż: "zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem śr. EFS w obszarze edukacji na lata 2014-2020 szkolenia kończą się programem formalnej oceny i certyfikacji kompetencji osiągniętych przez UP (zg. z Europejski System Opisu Kształcenia Języków - ESOKJ). (...) Zakres wsparcia obejmuje wyłącznie szkolenia kończące się certyfikatem zewnętrznym potwierdzającym zdobycie przez UP określonego poziomu biegłości język, (zg. z ESOKJ). Projekt zapewnia uzyskanie przez UP certyfikatu zewnętrznego potwierdzającego zdobycie określonego poziomu [...]". Z pkt 7.11 wniosku wynika m.in., iż "zgodnie z kryterium dostępu projekt zakłada, realizację szkoleń które kończą się uzyskaniem przez uczniów projektu certyfikatu potwierdzającego zdobycie określonego poziomu [...] (zgodnie z Europejskim Systemem Opisu Kształcenia Językowego lub DIGCOMP). Weryfikacja poziomu osiągnięć językowych, powinna mieć formę egzaminu zewnętrznego przeprowadzonego przez certyfikowane instytucje (...)". Co istotne, na etapie wniosku skarżąca podała (pkt 7.1 wniosku), że nie jest w stanie wskazać jakie konkretnie certyfikaty będą mogli otrzymać uczestnicy, ponieważ ze względu na koszt przekraczający 50 tyś. zł niezbędnym jest wybór wykonawcy zgodnie z zasadą konkurencyjności. Niemniej jednak, jak podniosła skarżąca, będzie to - na pewno - podmiot uprawniony do wydawania dokumentów potwierdzających zdobycie określonych kwalifikacji zgodnie z prawem.

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu skarżąca (jako beneficjent) zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z ww. wnioskiem o dofinansowanie oraz zgodnie z zamieszczonymi na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej Programem, SzOOP oraz Regulamin konkursu obowiązującymi dla danego konkursu. Stosownie do § 9 ust. 6 umowy skarżąca jako "beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłową realizację Projektu, w tym za poprawność rozliczeń finansowych". Zapis § 18 ust. 1 umowy stanowił natomiast, że "w przypadku zleceń dla wykonawców (zamówień) w ramach Projektu beneficjent zobowiązuje się zapewnić wszelkie dokumenty umożliwiające weryfikację kwalifikowalności wydatków, w tym w szczególności zobowiązuje się do przestrzegania zapisów § 21 ust. 18 umowy". W myśl § 18 ust. 4 umowy skarżąca jako "beneficjent zobowiązuje się do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją Projektu przez okres dwóch lat od dnia 31 grudnia roku następującego po złożeniu do Komisji Europejskiej zestawienia wydatków, w którym ujęto ostateczne wydatki dotyczące zakończonego Projektu. (...)". Zapis § 18 ust. 5 umowy stanowi, że "beneficjent przechowuje dokumentację związaną z realizacją Projektu w sposób zapewniający dostępność, poufność, bezpieczeństwo, oraz jest zobowiązany do poinformowania Instytucji Zarządzającej o miejscu jej archiwizacji w terminie 5 dni roboczych od dnia podpisania umowy, o ile dokumentacja jest przechowywana poza jego siedzibą". Zgodnie z § 20 ust. 6 umowy "w przypadku zleceń dla wykonawców (zamówień) w ramach Projektu, beneficjent zobowiązuje się do zastrzeżenia w umowie z wykonawcą prawa wglądu do dokumentów związanych z realizowanym Projektem, w tym dokumentów finansowych".

Z powyższych zapisów wniosku i zawartej umowy wynika zatem bezspornie, że skarżąca zobowiązała się do przeprowadzenia egzaminów językowych przez certyfikowaną jednostkę, która miała wystawiać uczestnikom szkoleń certyfikaty językowe potwierdzające zdobyte kompetencje zgodnie z ESKOJ. Skarżąca (co istotne) przyjęła także na siebie pełną odpowiedzialność za realizację projektu, a w przypadku zleceń dla wykonawców, zobowiązała się zapewnić wszelkie dokumenty umożliwiające weryfikację kwalifikowalności wydatków (§ 9 ust. 6 umowy). Jak słusznie zauważył organ, skarżąca jako podmiot otrzymujący pomoc z Programu, odpowiadała ostatecznie względem IZ i innych uprawnionych organów za prawidłową realizację projektu i wywiązanie się ze wszystkich warunków udzielenia dofinansowania. Tym samym skarżąca – jako beneficjent nie mogła zwolnić się zatem z odpowiedzialności wskazując, że dane zadanie w projekcie – przeprowadzenie szkoleń językowych, egzaminów zewnętrznych i wystawienia certyfikatów – było wykonywane przez wybranego na zasadach określonych w wytycznych wykonawcę D. R.

Tymczasem skarżąca podniosła, że w wyniku przeprowadzonego postępowania jako wykonawcę projektu wybrała D. R. W konsekwencji czego, 1 kwietnia 2019 r., zawarła z D. R. umowę (nr [...]) na "usługę przeprowadzenia przez certyfikowaną jednostkę egzaminów z języka [...], [...] oraz [...] wraz z wydaniem certyfikatów w ramach projektu. Wskazała, że przedmiotem zamówienia było przeprowadzenie egzaminu z języka [...], [...] oraz [...] wraz z wydaniem certyfikatu potwierdzającego umiejętności językowe zgodnie z ESOKJ na terenie województwa dolnośląskiego, na potrzeby przeprowadzenia projektu [...]. Egzamin musi być przeprowadzony przez certyfikowaną jednostkę oraz spełniać wymagania opisane w dokumencie "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego aktualnym na dzień ogłoszenia niniejszego zapytania". Przywołując powyższe zapisy umowy zawartej z wykonawcą skarżąca podniosła, że wina za ewentualne uchybienia, w tym te dotyczące zgodności certyfikatów obciąża nie ją jako beneficjenta, lecz wykonawcę, który zobowiązany był do przeprowadzenia egzaminów i ich certyfikację. Z taką argumentacją skarżącej nie sposób jednak się zgodzić. Z treści § 9 ust. 6 umowy o dofinansowanie wprost bowiem wynika, że za uchybienia w realizacji projektu odpowiada skarżąca jako beneficjent projektu, a nie wykonawca, czyli D. R. I nie ma przy tym znaczenia to, czy można skarżącej jako beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne, czy też niezależne od beneficjenta, do czego również próbowała odwołać się skarżąca podnosząc, "iż działała zgodnie z zasadami konkursu, a przede wszystkim w dobrej wierze i w zaufaniu do wnioskodawcy". Szczególny charakter umowy zawartej między właściwą Instytucją, a beneficjentem dotyczący pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje bowiem, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się bowiem na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy (wyrok WSA w Opolu z 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 143/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1042/16). W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 u.f.p. organ nie bada zatem winy, czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie o finansach publicznych nie przewidziano żadnych okoliczności wystąpienia winy lub jej rodzaju czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i wiąże się z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Dlatego też, to beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego projektu finansowanego ze środków publicznych na podstawie umowy. Innymi słowy do zwolnienia się z odpowiedzialności nie jest wystarczające wskazywanie przez beneficjenta, że wykonawca, z którym zawarł umowę dotyczącą prowadzenia kursów językowych, oświadczył w umowie, że zobowiązuje się jako jednostka certyfikującą do prowadzenia egzaminów językowych wraz z wydaniem certyfikatów. Rzeczą i obowiązkiem skarżącej jako beneficjenta było (i to przed podpisaniem z nim umowy) zweryfikowanie takiego oświadczenia i w razie kontroli wykazanie odpowiednimi dokumentami, czego skarżąca – jak wynika z akt sprawy – jednak nie uczyniła.

Na skarżącej ciążył również obowiązek zapewnienia kontrolującym dostępu do wszelkich dokumentów związanych z projektem. Dotyczyło to w szczególności dokumentów potwierdzających kwalifikowalność wydatków, takich jak: faktury, dokumenty podatkowe dotyczące VAT, czy też właśnie umowy zawierane z wykonawcami w celu realizacji projektu wraz z protokołami (por. K. Dziadek, Kontrola jako narzędzie wykrywania nieprawidłowości w wykorzystywaniu funduszy unijnych, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego" nr 669 – Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, 2011, nr 42, s. 116–117). Omawiany obowiązek ma charakter bezwzględny. Skarżąca była więc zobowiązana do zapewnienia dostępu do dokumentacji niezależnie od ewentualnych przeszkód prawnych wynikających np. z jego relacji prawnych z innymi podmiotami, w tym z wykonawcami. Tym samym brak kontaktu z wykonawcą, na który powoływała się skarżąca nie mógł mieć znaczenia w sprawie. Z punktu widzenia skarżącej jako beneficjenta istotne było zatem, aby umowy zawierane w kontekście realizacji projektu były tak skonstruowane, by umożliwiały wywiązywanie się z obowiązków związanych z realizacją projektu. Skarżąca w umowie z wykonawcą powinna była zatem zapewnić sobie prawo wglądu do dokumentów związanych z realizacją projektu, a także powinna zadbać o to, by dysponować odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi kwalifikowalność wydatków. I choć jak wynika z treści z § 4 ust. 6 umowy zawartej 1 kwietna 2019 r. (nr [...]) przez skarżącą z wykonawcą – skarżąca takie prawo sobie zapewniła, to jednak nie doprowadziła do jego skutecznego wyegzekwowania. Za nieuzasadnione należało zatem uznać twierdzenie skarżącej, że nie była zobowiązana do przedstawienia organowi umowy zawartej przez wykonawcę z F4, gdyż jej relacje z wykonawcą nie mają pierwszorzędnego znaczenia, skoro wykonawca – wyłoniony w trybie konkurencyjnym – potwierdził w umowie fakt posiadania niezbędnych kompetencji i uprawnień do realizacji przedmiotu umowy i zobowiązał się do jej realizacji zgodnie z załącznikami 8 do Regulaminu.

Organ uprawiony był z kolei do wzywania skarżącej do przedstawienia wymaganych dokumentów związanych z realizacją projektu, w tym umowy zawartej przez wykonawcę z F4. Uprawnienie to wynikało wprost z § 18 ust. 1 oraz z § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Skarżąca natomiast podpisując umowę wyraziła na powyższe zgodę. Tym samym przyjąć należy, że nie dostarczając organowi umowy zawartej przez wykonawcę z F4, skarżąca naruszyła treść § 18 umowy, w którym jest mowa o "wszelkich dokumentach (...)".

Wbrew twierdzeniom skarżącej, [...] dokument, który w przetłumaczeniu na język polski stanowił, że "D. R. jest certyfikowanym podmiotem uprawnionym do przeprowadzania egzaminów językowych w imieniu FLEC" nie mógł zostać uznany za wystarczający dla potwierdzenia, że D. R. była certyfikowaną jednostką egzaminującą w systemie F. (FLEC). Z powyższym nie zgodziła się skarżąca w ocenie której z dokumentu tego wynika, że wykonawca – D. R. – wystawiła certyfikaty FLEC w oparciu o system certyfikacji podmiotu F3. Niemniej jednak organ wykazał, że dokument ten nie jest wiarygodny, gdyż nie posiada, po pierwsze daty jego sporządzenia, a po wtóre, nie wynika z niego na jaki okres D. R. otrzymała prawo do certyfikowania. Tym samym za nieuprawnione należało uznać twierdzenie skarżącej, że dokument ten został "wystawiony co najmniej przed zawarciem umowy, tj. przed 1 kwietnia 2019 r.", skoro nie został on opatrzony żadną datą. Ponadto organ wskazał, że podpis osoby wystawiającej ten dokument jest nieczytelny, nie zawiera pieczęci imiennej lub czytelnego wskazania imienia i nazwiska. Dodatkowo w lewym górnym rogu i u dołu tego dokumentu widnieje logotyp z nazwą: "F.". Dokument został z kolei podpisany przez: [...]. Tym samym na jednym dokumencie widnieją trzy różne podmioty, tj.: F2, F., E.. Skarżąca natomiast nie wykazała żadnego kontrdowodu w sprawie mającego na celu wyjaśnienie ww. wątpliwości organu.

Ponadto organ zauważył, że D. R. – wystawiała certyfikaty FLEC w oparciu o system certyfikacji podmiotu F3 – który to został zlikwidowany już 16 kwietnia 2019 r. Jak wskazał organ, ze strony internetowej agencji rządowej "Campanies Hause" wynika, że podmiot F3 kierowany przez S. K. (który ewentualnie mógł złożyć nieczytelny podpis na dokumencie potwierdzającym okoliczność, że D. R. otrzymała prawo do certyfikowania) posiada status "zlikwidowany 16 kwietnia 2019 r.", podczas gdy podmiot zarejestrowano 10 listopada 2017 r. Powyższe oznacza, że podmiot ten funkcjonował od 10 listopada 2017 r. do 16 kwietnia 2019 r. (niespełna półtora roku). Tym samym D. R. tak de facto wystawiała certyfikaty FLEC (mające potwierdzić zdobyte prze uczestników projektu umiejętności językowe) w oparciu o system certyfikacji podmiotu F3, który został zlikwidowany - 15 dni po podpisaniu umowy z 1 kwietnia 2019 r. Co więcej, z wniosku o dofinansowanie (nr [...]) za okres od 1 lipca do 30 września 2019 r. wynikało, iż proces egzaminowana uczestników projektu, a co za tym idzie certyfikowania rozpoczął się w lipcu 2019 r. W części ww. wniosku o płatność, pn. "[...]" w odniesieniu do zadania nr 3 widnieje informacja, że: "W obecnym okresie sprawozdawczym przeprowadzono egzaminy dla kilkunastu grup z języka [...] oraz [...]. Egzamin języka [...]: 1. Gr [...] egzamin 15.07.2019 r. 2. Gr [...] egzamin 15.07.2019r. 3. Gr [...] egzamin 22.07.2019 r. Egzamin języka [...]: 1. Gr [...] egzamin 06.09.2019 r. 2. Gr [...] egzamin 05.09.2019 r. 3. Gr [...] egzamin 06.09.2019 r.". Tym samym egzaminy językowe odbywały się już po likwidacji podmiotu F3. Certyfikaty FLEC, które otrzymywali uczestnicy projektu wystawiane były zatem przez D. R., jako podmiot certyfikowany uprawniony do przeprowadzania egzaminów językowych w imieniu nieistniejącego już F3. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika również, że D. R. zwiesiła wykonywanie działalności gospodarczej 1 sierpnia 2021 r.

Z powyższych powodów wątpliwości organu, co do wiarygodności ww. dokumentu należało uznać za uzasadnione. Organ wyartykułował, te wątpliwości w zaskarżonej decyzji, lecz nie stwierdził – tak jak zarzuciła skarżąca – iż "(...) z faktu braku opatrzenia dokumentów potwierdzających udzielenie przez centrum certyfikacji (ang. Certification Centre) F. datą oraz nieczytelnym podpisem (faksymilą) wynika, że certyfikat FLEC nie jest dokumentem dla którego wypracowano system walidacji i certyfikowania efektów uczenia". Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego innego dokumentu, który rozwiałby wątpliwości organu. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że wątpliwości organu dotyczyły wiarygodności ww. dokumentu, a nie stanu faktycznego sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia przez organ art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącej należało uznać za bezzasadny.

Nie sposób również zgodzić się ze skarżącą, aby dokument ten spełniał kryteria (warunki) z "Listy sprawdzającej do weryfikacji, czy dany dokument można uznać za potwierdzający kwalifikację na potrzeby mierzenia wskaźników monitorowania EFS dot. uzyskiwania kwalifikacji" zgodnie z Załącznikiem nr 8 Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020.

Zgodnie z załącznikiem nr 8 do Regulaminu konkursu, pn. "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego" "przez instytucję certyfikującą należy rozumieć podmiot, który uzyskał uprawnienia do certyfikowania, spełniając wymogi określone w ustawie o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji z 22 grudnia 2015 r., a w okresie przejściowym także podmiot, który spełnia podstawowe wymogi określone w ustawie o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji. Instytucjami certyfikującymi mogą być np.: uczelnie, szkoły, okręgowe komisje egzaminacyjne, instytucje szkoleniowe, stowarzyszenia zawodowe, organy administracji publicznej. Instytucje certyfikujące mogą samodzielnie przeprowadzać walidację (w takiej sytuacji procesy walidacji i certyfikacji muszą być odpowiednio rozdzielone). Poprzez certyfikowanie – należy rozumieć proces, w wyniku którego osoba ubiegająca się o nadanie określonej kwalifikacji, po uzyskaniu pozytywnego wyniku walidacji, otrzymuje od uprawnionego podmiotu certyfikującego dokument potwierdzający nadanie określonej kwalifikacji (art. 2 ust. 1 ustawy). Natomiast poprzez walidację należy rozumieć – sprawdzenie, czy osoba ubiegająca się o nadanie określonej kwalifikacji, niezależnie od sposobu uczenia się tej osoby, osiągnęła wyodrębnioną część lub całość efektów uczenia się wymaganych dla tej kwalifikacji (art. 2 ust. 22 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 ustawy o Zintegrowanym Systemie Kwalifikacji z 22 grudnia 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 64) instytucje certyfikujące mogą przekazywać ją do instytucji walidujących, np. centrów egzaminacyjnych, instytucji szkoleniowych, które posiadają stosowne akredytacje, szkół. W przypadku upoważnienia instytucji walidującej do przeprowadzenia walidacji odpowiedzialność za prawidłowo przeprowadzany proces spoczywa na instytucji certyfikującej (art. 47 ust. 3 ustawy). W projektach realizowanych ze środków EFS można wykazywać wyłącznie kwalifikacje, których jakość gwarantują odpowiednie procedury i nadzór sprawowany przez konkretny podmiot. Aby zapewnić jakość walidacji i certyfikowania instytucje certyfikujące muszą zapewnić rozdzielenie procesów kształcenia i szkolenia od walidacji (art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy )".

Załącznik nr 8 Wytycznych w zakresie monitorowania rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014 -2020, będący jednocześnie załącznikiem nr 8 do Regulaminu konkursu zawierał natomiast wzór "Listy sprawdzającej do weryfikacji czy dany dokument można uznać za potwierdzający kwalifikację na potrzeby mierzenia wskaźników monitorowania EFS dot. uzyskiwania kwalifikacji".

W ocenie skarżącej "po przeprowadzeniu przewidzianej Regulaminem (załącznik nr 8) procedury weryfikującej certyfikację wykonawcy, której wynik w oparciu o wskazane w Regulaminie kryteria był pozytywny", miała pełne podstawy do uznania, że wykonawca spełnia warunki instytucji certyfikującej i uzyskał uprawnienia do certyfikowania". Z powyższym twierdzeniem również nie sposób się jednak zgodzić. Organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej (oraz pomimo udzielenia przez skarżącą pozytywnych odpowiedzi na pytania wynikające z listy sprawdzającej) nie mógł uznać za spełnione warunków postawionych w pytaniu nr 4 w części I listy, w pytaniu nr 1 w części II listy, w pytaniu nr 2 w części II listy oraz w pytaniu nr 3 w części II listy.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, aby organ dokonał błędnej wykładni treści pytania nr 3 w części II Listy stanowiącego "czy dokument potwierdzający uzyskanie kwalifikacji jest rozpoznawalny i uznawalny w danej branży/ sektorze tzn. czy otrzymał pozytywne rekomendacje od:

- co najmniej 5 pracodawców danej branży/ sektorów lub

- związku branżowego, zrzeszającego pracodawców branży/sektora?".

Z treści tego pytania wynika bowiem, że rozpoznawalność i uznawalność dokumentu potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji w danej branży/sektorze oznacza, że otrzymał on pozytywne rekomendacje od co najmniej 5 pracodawców danej branży/sektorów, czy też związku branżowego, zrzeszającego pracodawców branży/sektora. Powyższa interpretacja wynika wprost z użycia spójnika tzn. zapis tego pytania odwołuje się zatem do "pracodawców", a nie innych podmiotów w danej branży, tak jak próbuje dowieść tego skarżąca w skardze. Skarżąca udzielając odpowiedzi na to pytanie, wskazała jednak, że "Tak, FLEC otrzymał pozytywne rekomendacje od ponad 5 pracodawców, co wskazuje na jego uznawalność w branży. Firmy wymienione ww. załączniku działają w branży językowej". Jednocześnie skarżąca do pisma z 26 maja 2021 r. załączyła zał. nr 8 zawierający oświadczenia 10 podmiotów, niebędących jednak pracodawcami, lecz podmiotami, które tak de facto wydają certyfikaty. Ponadto z tłumaczenia przedłożonego oświadczenia na język polski wynika, że "Niniejsze oświadczenie jest wydawane w celu potwierdzenia, że następujące podmioty z siedzibą w Polsce (1. A. 2. L. S. 3. P. 4. A1 5. D. R. 6. I. Sp. z o.o. 7. E1 Sp. z o.o. 8.T. Sp. z .o.o. 9. V. Sp. z o.o. 10. T. Sp. z o.o) są upoważnione do przeprowadzania egzaminów językowych w imieniu F. (...)". Innymi słowy z oświadczenia tego wynika zatem jedynie, że ww. podmioty są upoważnione do przeprowadzania egzaminów językowych w imieniu F. Nie wynika z niego natomiast, aby podmioty te rekomendowały pozytywnie certyfikat FLEC jako "pracodawcy". Tym samym nie sposób uznać - za skarżącą - aby warunek opisany w tym punkcie listy został rzeczywiście spełniony, co też słusznie podniósł organ.

W konsekwencji, za nieuzasadniony należało uznać zarzut o błędnej wykładni treści tego pytania. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że o rozpoznawalności i uznawalności certyfikatu świadczy fakt jego stosowania (czyli np. przeprowadzenia egzaminów językowych z jego wykorzystaniem/certyfikacją) przez co najmniej 5 podmiotów z branży. Założenie to potwierdza bowiem jedynie, że certyfikaty językowe FLEC uznawane są (wyłącznie) przez podmioty, które je wydały. Fakt, że wymienione przez skarżącego podmioty (w tym wykonawca) uznają certyfikat FLEC, może zatem jedynie potwierdzać okoliczność, że prowadzą one proces certyfikacji w oparciu o ten konkretny certyfikat. Nie przesądza jednak o tym (tak jak próbuje dowieść skarżąca), że dokument potwierdzający uzyskanie kwalifikacji jest rozpoznawalny i uznawalny w danej branży/sektorze. O rozpoznawalności i uznawalności przesądzić mogłoby bowiem otrzymanie pozytywnych rekomendacji od co najmniej 5 pracodawców danej branży/sektorów lub związku branżowego, zrzeszającego pracodawców branży/sektora. Oświadczenia w tym zakresie skarżąca jednak nie przedstawiła. A z treści pytania, zdaniem Sądu, bez wątpienia wynika, że chodzi o to, aby dokument potwierdzający uzyskanie kwalifikacji był rozpoznawalny i uznawalny na rynku pracy, a nie przez podmioty wydające certyfikat, tak jak próbuje dowieść tego skarżąca.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z Regulaminem konkursu przedmiotem konkursu były "szkolenia i kursy skierowane do osób dorosłych, w szczególności osób pozostających w niekorzystnej sytuacji, w tym osób starszych oraz o niskich kwalifikacjach chcących podnieść kluczowe kompetencje o charakterze podstawowym i przekrojowym w zakresie języków obcych oraz [...]". Przedmiotem konkursu nie było zatem kształcenie w zakresie zawodu [...], czy też [...], a tym samym analogie skarżącej w tym zakresie mające na celu dowieść słuszności przyjętej przez nią argumentacji, należało uznać za chybione. Skarżąca przystępując do konkursu wyraziła zgodę na wszystkie jego warunki, co wynika z treści umowy. Tym samym nie sposób przyjąć, za skarżącą aby certyfikat językowy FLEC spełniał warunek rozpoznawalności i uznawalności na rynku pracy.

W zakresie pytania nr 1 w części II listy: "Czy dokument potwierdzający uzyskanie kwalifikacji zawiera opis efektów uczenia się?" skarżąca odpowiedziała "Tak, dokument potwierdzający uzyskanie kwalifikacji zawiera opis efektów uczenia się. Zał. 2,3,4,5,6,7". Ponadto do pisma z 19 kwietnia 2021 r. skarżąca dołączyła Suplement do certyfikatu Al, Suplement do certyfikatu A2, Suplement do certyfikatu BI, Suplement do certyfikatu B2, Suplement do certyfikatu Cl i Suplement do certyfikatu C2. Organ wskazał jednak, że opisy efektów uczenia dla poszczególnych etapów nauki języków obcych (Al, A2, BI, B2, Cl, C2) należy traktować wyłączenie w charakterze deklaratywnym. Skarżąca zadeklarowała bowiem jedynie osiąganie danych efektów uczenia, nie gwarantując jednocześnie potwierdzenia ich osiągnięcia w postaci certyfikatów wystawionych przez instytucję certyfikującą.

Zdaniem skarżącej (pismo z 26 maja 2021 r. wraz załączonym protokołem) spełniony został również warunek określony w pytaniu nr 2 w części II ww. Listy: Czy procesy kształcenia oraz walidacji są realizowane z zapewnieniem rozdzielności funkcji?, gdyż Procesy kształcenia i walidacji są realizowane z zapewnieniem rozdzielności funkcji. T. Sp. z o.o. zapewnia kształcenie zgodnie z realizowanym projektem, walidacja zaś jest zewnętrzna w tym przypadku przez D. R. będąca certyfikowaną jednostką egzaminującą F. (https: / /[...]). Niemniej jednak – również w tym zakresie – organ stwierdził, że wyjaśnienia skarżącej w tym zakresie także należy traktować wyłącznie w charakterze deklaratywnym. Skoro bowiem organ wykazał istotne zastrzeżenia względem projektu, w szczególności wobec F. oraz wykonawcy D. R., to tym samym (na skutek ich wystąpienia) nie można stwierdzić, że procesy kształcenia oraz walidacji są realizowane z zapewnieniem rozdzielności funkcji (w obliczu faktu, iż zastrzeżenia budzi sam proces certyfikacji FLEC)". Dlatego też za bezpodstawne i niczym nieuzasadnione należało uznać twierdzenie skarżącej, iż organ nie zakwestionował w zaskarżonej decyzji udzielenia odpowiedzi twierdzących na pytania 1 i 2 w części II Listy kwalifikacyjnej, co z kolei uprawniało ją do uznania że dokument potwierdza uzyskanie kwalifikacji przez wykonawcę.

Skarżąca jako beneficjent niewątpliwie zobowiązana była również do stosowania postanowień Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (co również wynika z treści umowy). Według rozdziału 6.2 "Ocena Kwalifikowalności wydatków", pkt 1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej w skrócie jako "Wytyczne kwalifikowalności"), ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, decyzją w sprawie zatwierdzenia wkładu finansowego na rzecz dużego projektu, umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie.

Zgodnie z pkt 2 rozdziału 6.2 Wytycznych kwalifikowalności, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Niemniej, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). Ocena kwalifikowalności poniesionych wydatków może być prowadzona także – co miało miejsce w sprawie – po zakończeniu realizacji projektu w zakresie obowiązków nałożonych na beneficjenta umową o dofinansowanie oraz wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do pkt 3 rozdziału 6.2 Wytycznych kwalifikowalności, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,

b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,

c) jest zgodny z PO (Programie Operacyjnym) i SZOOP (Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych),

d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub – w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR – w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,

e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,

f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,

g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO,

i) został wykazany we wniosku o płatność zgodnie z Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej,

j) dotyczy towarów dostarczonych lub usług wykonanych lub robót zrealizowanych, w tym zaliczek dla wykonawców19, z zastrzeżeniem pkt 4 podrozdziału 6.4,

k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, Wytycznych PT, o których mowa w rozdziale 4 pkt 2, lub określonymi przez IZ PO w SZOOP, regulaminie konkursu lub dokumentacji dotyczącej projektów zgłaszanych w trybie pozakonkursowym.

Wytyczne nakładają zatem na organ obowiązek cyklicznej weryfikacji kwalifikowalności wydatków w ramach projektów. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek skontrolowania wydatków skarżącej (wbrew twierdzeniom skarżącej również po zakończeniu realizacji programu), wykazanych do dofinansowania, pod kątem ich kwalifikowalności. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca tj. niestwierdzenie (dwukrotnie) wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez Instytucje Zarządzającą lub inną właściwą instytucję nie stanowi natomiast przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań zmierzających do wyeliminowania negatywnych skutków finansowych tej nieprawidłowości, jeżeli taka zostanie stwierdzona na dalszym etapie realizacji projektu, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia. Powyższe wynika wprost z treści § 15 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Tym samym za bezzasadny należało uznać zarzut skarżącej, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż "projekt był już dwukrotnie kontrolowany i nie wykryto wówczas żadnych nieprawidłowości w zakresie wydatków, które aktualnie organ uznał za niekwalifikowalne, a kontrole zakończyły się bez żadnych zaleceń".

Bez znaczenia pozostaje także podniesiona przez skarżącą okoliczność, że "inny projekt językowy (nr [...]) pod nazwą [...] Realizowany na tych samych warunkach, w tym we współpracy z D. R. został przez organ w pełni rozliczony. Działania beneficjenta są bowiem każdorazowo oceniane w odniesieniu do konkretnego projektu oraz okoliczności danej sprawy (wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 670/17), z czym skarżąca winna się liczyć składając kolejne wnioski.

Podsumowując powyższe wywody, należało wskazać, że w ocenie Sądu skarżąca – wbrew postanowieniom umowy i wniosku o dofinansowanie – choć była do tego zobligowana, to ostatecznie nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że D. R. spełniała warunki dla instytucji certyfikującej, a wydawane przez nią certyfikaty spełniały warunki certyfikatów potwierdzających nabycie kwalifikacji zgodnie z dokumentem "Podstawowe informacje dotyczące uzyskiwania kwalifikacji w ramach projektów finansowanych z EFS". Nie ulega przy tym wątpliwości, iż skoro dofinansowanie projektu nastąpiło na podstawie umowy, to skarżąca jako beneficjent miała obowiązek zrealizować i rozliczyć swój projekt według zasad tam określonych. Są to warunki, których skarżąca jako beneficjent musi przestrzegać przy podejmowaniu czynności faktycznych i prawnych w ramach realizacji projektu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 3 czerwca 2015 r., I SA/Ol 247/15). Ponadto zgodnie z umową skarżąca miała obowiązek zapewnić sobie dostęp do wszelkich dokumentów wykonawcy dotyczących realizacji projektu. W konsekwencji organ słusznie uznał wydatki poniesione na egzaminy językowe za niekwalifikowalne w projekcie i uznał, że zachodzi konieczność odzyskania od skarżącej (beneficjenta) kwoty niekwalifikowalnych wydatków. Tym samym zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca – jak zasadnie wskazał organ – naruszyła zapisy § 4 ust. 5 umowy zobowiązujące ją do realizacji projektu zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie oraz przestrzegania i stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Skarżąca naruszyła także postanowienia § 18 ust. 1 i § 20 ust. 6 umowy zobowiązujące ją udostępniania w razie kontroli dokumentacji projektu, w szczególności (wszelkiej) dokumentacji umożliwiającej weryfikację kwalifikowalności wydatków oraz do zastrzeżenia w umowie z wykonawcą prawa do wglądu do dokumentów związanych z realizowanym projektem, w tym dokumentów finansowych. W konsekwencji zgodzić należało się z organem, że naruszony został także przez skarżącą Podrozdział 6.2 "Ocena kwalifikowalności wydatku" pkt 3 lit. lit, c, e, f, g, h, k. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. I co istotne z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącej – wyraźnie wynika do naruszenia, których konkretnie Wytycznych doszło (str. 36 – 37 zaskarżonej decyzji). Dlatego też chybiony jest zarzut, iż w decyzji organ "nie wskazał które konkretnie Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFS miałyby zostać naruszone w sprawie".

Podsumowując, wskazać należy, że w ocenie Sądu po przeanalizowaniu całości okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należało, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie skarżącej stanowiące naruszenie postanowień umowy i wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków spowodowało wystąpienie szkody w budżecie UE (co organ szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, str. 36-39). Tym samym zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z 2 pkt 23 rozporządzenia 10303/2013 polegający na błędnym uznaniu, że udzielone dofinansowanie zostało wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w umowie, należało uznać za bezzasadny. Poza tym podnieść należy, że skoro regulacja zawarta w ustawie o finansach publicznych dotycząca sposobu naliczania odsetek, o których mowa w art. 207 u.f.p., jest kompleksowa i wyczerpująca, to wskazany przez stronę art. 54 ordynacji podatkowej nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie.

Organ przeprowadził również wyczerpujące postępowanie oraz przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji, nie naruszając przy tym – zdaniem Sądu – uregulowań z art. 7 i 77 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnianiu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organ (działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej) podjął wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca natomiast, czyniąc w tym zakresie zarzut, nie wykazała jednocześnie żadnych konkretnych dowodów, które by temu przeczyły. Tymczasem to na stronie postępowania administracyjnego ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (wyrok NSA z 29 września 2020 r., II OSK 1452/20). Sama zaś okoliczność, że organ zaprezentował stanowisko odmienne od zdania skarżącej nie dowodzi zasadności zarzutu naruszenia przez organ zasady zaufania (art. 8 k.p.a).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). I jak wynika z akt sprawy skarżąca miała zapewniony czynny udział w sprawie, czego dowodzi chociażby bogata korespondencja pomiędzy organem, a skarżącą. A co więcej skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia zastrzeżeń w zakresie zakwestionowanych przez organ wydatków. Tym samym niezrozumiały jest zarzut związany z "przedwczesnością" prowadzonego przez organy postępowania w zakresie zwrotu środków. Skarżąca nie przestrzegała również terminów wyznaczanych przez organ na ustosunkowanie się do poczynionych przez niego ustaleń. Skarżąca dopiero pismem z 8 października 2021 r. – a zatem już po upływie 14 – dniowego terminu wyznaczonego na zwrot środków, poinformowała organ, że pomimo wielokrotnych prób kontaktu z wykonawcą projektu nie otrzymała od niego żadnej odpowiedzi. Poza tym skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów.

Nie sposób również uczynić zarzutu organowi, że posługiwał się [...] dokumentami, skoro to skarżąca w takiej formie przedstawiała organowi dokumenty, które następnie organ przekładał na język polski. Analogiczna sytuacja miała miejsce w sprawie strony [...], którą to również wskazała skarżąca. Z akt sprawy wynika nadto, że skarżąca informowana była o przedłużeniu dwumiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy z uwagi na konieczność przeanalizowania skomplikowanego i obszernego materiału dowodowego, a tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut w zakresie naruszenia przez organ tegoż terminu.

Podkreślić wreszcie należy, iż organ wnikliwie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Sąd podziela w całości zaprezentowane stanowisko i jego argumentację. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego unijnego i krajowego, które powołano, właściwie zinterpretowano i omówiono w zaskarżonej decyzji, co dodatkowo usuwa zarzut ich naruszenia. Końcowo zaakcentować należy, że dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych. Podkreślenia wymaga i to, że mimo cywilnoprawnego charakteru zawartej umowy, przyznane i wypłacone środki nadal pozostają środkami publicznymi, które mogą być wykorzystane wyłącznie w celu i na warunkach określonych w Konkursie. Należy również podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże zawarcie umowy wiąże się nie tylko z nabyciem przez beneficjenta odpowiednich uprawnień, ale także nakłada na beneficjenta szereg obowiązków, które beneficjent zobowiązał się przestrzegać, w tym obowiązki związane z dysponowaniem środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 873/18). Beneficjent ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i sfinansowanego ze środków publicznych projektu (środki krajowe i europejskie).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.