Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1518/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III SAB/Po 22/22 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Dowódcy [...] w przedmiocie przyznania świadczenia mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 22/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.K. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Dowódcy [...] (dalej jako "organ" albo "Dowódca") w przedmiocie przyznania świadczenia mieszkaniowego, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia 5 października 2021 r., które wpłynęło do Dowódcy [...] 6 października 2021 r. (pismo zostało opatrzone numerem 16636/21), skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach WAM. Poinformował przy tym, że w dniu 4 października 2021 r. zdając kwaterę internatową w m. W. "ostatecznie rozliczył się z WAM".

Pismem z 13 stycznia 2022 r. Szef [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w sprawie przyznania świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach AMW. W piśmie wyjaśniono, że takowy wniosek składa się za pomocą profilu zaufanego na platformie e-PUAP lub w wersji papierowej na adres Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] przy ul. [...]. W piśmie wskazano ponadto, że Agencja Mienia Wojskowego jedynie występuje z zapytaniem do macierzystej jednostki wojskowej o potwierdzenie pełnienia służby przez zainteresowanego, po czym po odesłaniu takiego potwierdzenia, rozpoczyna wypłatę świadczeń od dnia złożenia przedmiotowego wniosku.

Skarżący, działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, w dniu 25 marca 2022 r. (data nadania) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dowódcy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dowódcy do wydania decyzji - będącej odpowiedzią na złożony wniosek - terminie miesiąca. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pismem z dnia 5 października 2021 r. na podstawie art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2022 r., poz. 1623), dalej jako: "u.z.s.z.", złożył wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Jego zdaniem oznaczało to, że z tym dniem, na jego żądanie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Argumentował, że postępowanie w tej sprawie powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w terminie 2 miesięcy. Mimo upływu ustawowych terminów, Dowódca nie wydał decyzji zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W tej sytuacji skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. wniósł do Dowódcy ponaglenie, jednak do dnia złożenia przedmiotowej skargi nie wydano w tym przedmiocie stosownego postanowienia ani właściwej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Dowódca wniósł o jej oddalenie w całości.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 359), dalej jako: "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przewiduje, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Niemniej skuteczne jest również wniesienie ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie strona przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżonego organu spełniła warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a., wobec czego rozpoznał merytorycznie skargę.

Podkreślono także, że granice sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, jednoznacznie określił też, na czym polegała bezczynność skarżonego organu w niniejszej sprawie – była to zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. U.z.s.z., na podstawie której skarżący wystąpił do Dowódcy z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, przewiduje w art. 48d ust. 1, że świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3, przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu.

Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 418/21), że do urzeczywistnienia przysługującego żołnierzowi prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego niezbędne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu Agencji Mienia Wojskowego. Żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje w tym zakresie działania organów AMW z urzędu, a tym bardziej konieczności przekazywania wniosków złożonych przez żołnierza w organie właściwym miejscowo dla poprzedniego miejsca pełnienia służby (w byłym garnizonie). Właściwość organu w sprawie wypłaty świadczenia ustala się według miejsca pełnienia służby i temu też podporządkowana jest właściwość miejscowa oddziałów regionalnych Agencji Mienia Wojskowego (art. 48d ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.s.z.). Świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego oddziału regionalnego Agencji (art. 48d ust. 7 u.z.s.z.). Świadczenie jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, na podstawie wykazu sporządzanego przez tego dyrektora (art. 48d ust. 15 u.z.s.z.). Nie wymaga zatem wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Z kolei według art. 48d ust. 12 tej ustawy, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej.

Z powyższych przepisów wynika zdaniem Sądu pierwszej instancji, że to niewątpliwie na skarżącym ciążył obowiązek złożenia wniosku do właściwego oddziału regionalnego Agencji. Sam skarżący we wniosku podniósł, że rozliczył zdanie kwatery internatowej z Agencją. Z kolei Dowódca, który nie jest organem Agencji Mienia Wojskowego, nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniesionego na podstawie art. 48d u.z.s.z. wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r., wskazując tryb dotyczący występowania o świadczenie mieszkaniowe. Pismo to dotarło do adresata przed wniesieniem ponaglenia, skoro w samym ponagleniu z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący wskazał nr sprawy [...] i jej przedmiot określony w tymże piśmie. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji Dowódca nie dopuścił się zarzucanego stanu bezczynności. W tym też kontekście kwestia zastosowania art. 65 k.p.a. (przekazania podania do organu właściwego) w odniesieniu do wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego na podstawie przepisów u.z.s.z., która jest rodzajem tzw. pragmatyki służbowej, nie mogła mieć zdaniem Sądu meriti wpływu na ocenę, czy skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego. Ustawa ta przewiduje szczególny tryb występowania z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia oraz wypłaty tego świadczenia. Pełnomocnik skarżącego jasno zaś określił w skardze, że to od Dowódcy oczekuje rozstrzygnięcia sprawy i bezczynność tego organu polega na niewydaniu merytorycznej decyzji w sprawie.

Skarżący wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego, w sytuacji, gdy była ona w pełni zasadna.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok WSA został wydany z naruszeniem art. 65 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. WSA w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu, w wyroku, stanu sprawy, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny.

Orzekając w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż to na skarżącym kasacyjnie ciąży obowiązek złożenia wniosku do właściwego organu przyznającego świadczenie mieszkaniowe. W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego w trybie art. 48d u.z.s.z., powinien być złożony do właściwego oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego (który to organ wpisany był w protokole zdania kwatery internatowej). Co równie istotne, wypłata świadczenia mieszkaniowego, zgodnie z art. 48d ust. 7 u.z.s.z. dokonywana jest od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę do właściwego oddziału regionalnego AMW. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 u.z.s.z. wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania świadczenia mieszkaniowego bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 1349/15) tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Natomiast jedynie w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego albo orzekania o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości należy wydać decyzję administracyjną. Co więcej, należy także podkreślić, że Dowódca odpowiadając na wniosek skarżącego w piśmie z 13 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego kasacyjnie o właściwym organie oraz trybie w jakim należy złożyć stosowny wniosek. Zostało zaakcentowane, że Agencja Mienia Wojskowego jedynie występuje z zapytaniem do macierzystej jednostki wojskowej o potwierdzenie pełnienia służby przez wnioskującego (zainteresowanego), po czym po odebraniu takiego potwierdzenia zaczyna wypłatę świadczeń od dnia złożenia przedmiotowego wniosku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 48d u.z.s.z. wypłata świadczenia mieszkaniowego następuje od dnia złożenia wniosku przez zainteresowanego. Jak wskazał zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 418/21) do urzeczywistnienia przysługującego żołnierzowi prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego niezbędne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu AMW, albowiem żaden przepis u.z.s.z. nie przewiduje w tym zakresie działania organów AMW z urzędu, a tym bardziej konieczności przekazywania wniosków złożonych przez żołnierza w organie właściwym miejscowo dla poprzedniego miejsca pełnienia służby (w byłym garnizonie). Pogląd ten należy odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy.

Ponadto, jak zostało już wyżej wskazane, w wyjaśnieniu Szefa Sekcji Personalnej z 13 stycznia 2022 r. organ wskazał skarżącemu kasacyjnie właściwy sposób oraz organ, do którego powinien był on złożyć przedmiotowy wniosek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybiony uznać należy w realiach rozpatrywanej sprawy zarzut skarżącego kasacyjnie jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 65 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie stan bezczynności polegający na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie zarzucił organowi, którego właściwość rzeczowa nie obejmuje wydawania rozstrzygnięć w sprawach dotyczących przyznania świadczenia mieszkaniowego. Organ ten nie mógł zatem obiektywnie "wydać rozstrzygnięcia" w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego kasacyjnie. W tym stanie skarga na bezczynność Dowódcy skorelowana z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie, pomimo otrzymania informacji od tego podmiotu o właściwym organie, do którego należało złożyć wniosek, była bezzasadna. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem oddalił skargę na bezczynność Dowódcy przyjmując za podstawę wyroku art. 151 P.p.s.a.

Finalnie należy wskazać, że zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie również ze względu na to, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej stosuje w kwestiach proceduralnych przepisy P.p.s.a. Niezastosowanie bądź nieprawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest do zarzucenia jedynie organom administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 554/16) uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Zatem, wojewódzki sąd administracyjny procedując sprawy nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji rozpatrującego przedmiotową sprawę przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono wprost, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany z naruszeniem art. 65 w z. art. 8 i 9 k.p.a.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.