Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 203/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e; art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr SKO.41/2965/DR/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr SKO.41/2965/DR/2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Lublinie na rzecz M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w L. kwotę 100 (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2023 r. nałożono na M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytową z siedzibą w L. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 24 898,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej: ulicy [...] (działka nr ewid.[...] – obr. [...]) w związku z ekspozycją 4 reklam jednostronnych o łącznej powierzchni reklamowej 48,00 m2. Organ wskazał, że reklamy umieszczone zostały w obrębie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Wyjaśnił też, że naliczenie kary nastąpiło za stwierdzony i udokumentowany czas ekspozycji reklam, tj. od dnia 8 lutego 2023 r. do dnia 22 lutego 2023 r. (15 dni). Organ I instancji przedstawił sposób obliczania kary i wyznaczył termin na jej uregulowanie.

Skarżąca złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestią, która w sprawie niniejszej wymaga wyjaśnienia jest ustalenie podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podniosło, że według organu I instancji podmiotem, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego jest spółka M. Sp. z o.o. Sp.k., wpisana w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem [...] i w stosunku do tej spółki wydana została zaskarżona decyzja. Jednakże w Krajowym Rejestrze Sądowym zarejestrowane są dwie spółki o tej samej nazwie, działające w różnych formach prawnych (Sp. z o.o. i Sp. z o.o. Sp. k.). Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, na którą nałożono karę pieniężną, wpisana została w KRS pod numerem [...], czyli innym numerem niż wskazany w sentencji decyzji. Z kolei Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod numerem [...], który odpowiada numerowi wskazanemu w sentencji decyzji, lecz nie należy do spółki obciążonej karą. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w stosunku do M. Sp. z o.o. (pismo z dnia 8 lutego 2023 r.), natomiast decyzja skierowana została do spółki M. Sp. z o.o. Sp. k. W ocenie organu II instancji, powyższe rozbieżności nie pozwalają stwierdzić, który podmiot dopuścił się naruszenia w postaci zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w stosunku do którego powinno toczyć się postępowanie i zostać wydana decyzja nakładająca karę pieniężną. Organ zaznaczył, że ustalenie strony postępowania jest istotne, ponieważ kara pieniężna może być nałożona tylko na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym jednoznaczne ustalenie podmiotu będącego stroną postępowania jest kluczowe i nie może pozostawać w sferze domysłów. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji nie rozważył możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. W tej sytuacji Kolegium zaleciło poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się przedmiotowego naruszenia oraz rozważenia możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f k.p.a.).

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżąca wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania jedynie z powodu niepoczynienia przez organ I instancji "niebudzących wątpliwości ustaleń w zakresie podmiotu, który dopuścił się naruszenia" oraz niezastosowania art. 189f k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr PD-ZE.4103.81.2023, narusza również:

a) art. 6, art, 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., poprzez niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

b) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) poprzez uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę w sytuacji, w której brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr [...] oraz nieumorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wskazała, że ustalenia poczynione przez organ podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2023 r., w trakcie której wykonano pomiary powierzchni reklamowych i zdjęcia nośników, a także w oparciu o dołączony do akt wypis z rejestru gruntów i kopie mapy zasadniczej i ewidencyjnej, na których zostały jedynie odręcznie naniesione linie wyznaczające granice pasa drogowego oraz umiejscowienie tablic, stanowiące podstawę dokonanych ustaleń, nie pozwalają na stwierdzenie poprawności twierdzenia organu co do przebiegu granicy pasa drogowego, a w konsekwencji zajęcia tego pasa przez reklamy. Skarżąca podniosła, że ze zdjęć wykonanych w trakcie kontroli nie wynika, że reklamy stoją w pasie drogowym, a z dołączonej do akt administracyjnych umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "T. " w L. wynika, że nośniki reklam posadowione są na gruncie tej spółdzielni. Zdaniem skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do ustaleń w zakresie zajęcia pasa drogowego. Wyjaśnienia wymaga, czy urządzenia reklamowe istotnie znajdują się w przestrzeni pasa drogowego, a nie na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, a zatem poza pasem drogowym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 397/23 WSA w Lublinie oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł m. in., że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd stwierdził, że przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn zastosowania unormowania z art. 138 § 2 k.p.a. Zatem sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Sąd przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji o charakterze kasacyjnym stanowił przede wszystkim brak jednoznacznego stanowiska w kontekście prawidłowości ustalenia podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie należało dokonać oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 189f k.p.a.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 334/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał wadliwej (niepełnej) w świetle art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2-2a k.p.a. kontroli legalności decyzji kasatoryjnej, pozostawiając poza zakresem oceny prawnej podnoszone w sprzeciwie zarzuty dotyczące wadliwego uznania przez organ odwoławczy, że okoliczności dotyczące przebiegu granic pasa drogowego (działka nr [...], ark. [...], ul. [...], L.) zostały w sposób wystarczający wyjaśnione i prawidłowo ustalone. Okoliczności te zostały wprawdzie poddane ogólnej kwalifikacji w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, jednak organ odwoławczy – poza przywołaniem materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji – uchylił się od oceny legalności procesowej ustaleń faktycznych w tym zakresie, pomimo iż strona wnosząca sprzeciw wyraźnie sygnalizowała w odwołaniu, że granice pasa drogowego oraz miejsca położenia urządzeń reklamowych zostały naniesione na kopię mapy zasadniczej "odręcznie", bez wskazania koniecznych wymiarów samego pasa oraz spornych urządzeń, a także bez podania źródła ustalenia granic i przebiegu pasa drogowego drogi miejskiej. Zarzuty w tym zakresie zostały następnie powtórzone w sprzeciwie, jednak Sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w tym zakresie, prezentując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wąskie (czysto formalne) podejście interpretacyjne na tle art. 64e p.p.s.a. Podejście to, jest błędne, a zatem proces kontroli legalnościowej zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej wymaga powtórzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji i oceniając zachowanie przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2-2a k.p.a., w świetle miarodajnej regulacji materialnoprawnej, Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie, że organy orzekające w sprawach nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.) są zobowiązane do uwzględnienia, że z jednej strony funkcjonuje ewidencja gruntów i budynków, która w zakresie gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), z drugiej zaś strony granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu), co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia powyższych linii rozgraniczających nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Wniosek ten jest uzasadniony także w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres danych z ewidencji gruntów i budynków jako danych źródłowych jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako wyłączna podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika bowiem, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się ściśle z granicami pasa drogowego. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór określa załącznik nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprzeciw zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy (art. 153 p.p.s.a.).

Norma zawarta w tym przepisie ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący (jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. III FSK 667/23). Mając na uwadze skutki prawne wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz wiążącą ocenę prawną dotyczącą przede wszystkim wykładni art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - wyrażonej w wyroku z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 334/24, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 397/23 oddalający sprzeciw oraz realiów rozpoznawanej sprawy, zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2023 r. okazała się rozstrzygnięciem nieprawidłowym. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie spełnia kryterium legalności (zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.) ponieważ zawęża w istocie materialnoprawną kwestię nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie ustawy o drogach publicznych, poprzez przedwczesne przyjęcie, że niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego. Kolegium stwierdziło w tej materii jednoznacznie, że nie ulega wątpliwości, iż doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej – ulicy [...] (działka nr [...]) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi w związku z ekspozycją 4 reklam jednostronnych. W tym zakresie Kolegium oparło się wyłącznie na dowodach w postaci - kopii mapy zasadniczej ilustrującej miejsce zajęcia pasa drogowego oraz wskazującej granice pasa drogowego, kopii mapy ewidencyjnej określającej lokalizację działek ewidencyjnych, wypisie z rejestru gruntów wskazującym na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, protokołu z czynności kontrolnych z dnia 8 lutego 2023 r. i dokumentacji fotograficznej. Stanowisko, że miało miejsce oczywiste zajęcie pasa drogowego budzi zastrzeżenia w świetle zarzutów i wniosków sformułowanych w sprzeciwie, w którym skarżąca wyraźnie podnosiła, że organ – z naruszeniem przepisów proceduralnych - nie wykazał przebiegu granic pasa drogowego, nie powołał się na ustalone granice pasa drogowego oraz nie określił czasu od kiedy te granice są obowiązujące, nie określił podstawy prawnej ich wytyczenia, poprzez uznanie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego przez reklamę w sytuacji, w której brak jest jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, a ponadto – niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych - organ uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez urządzenia reklamowe w sytuacji, kiedy brak było jednoznacznego ustalenia przebiegu granic pasa drogowego.

Skarżąca ma rację, że "odręcznie" naniesienie na mapie miejsca usytuowania reklam oraz granic pasa drogowego było czynnością niewystarczającą do poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych w tej sprawie.

Na kwestię właściwego udokumentowania położenia pasa drogowego i linii rozgraniczających zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 14 marca 2024 r. NSA zauważył m.in., że wytyczne granice pasa drogowego rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga nie muszą się pokrywać z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych drogo – zwłaszcza w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczonych kilkadziesiąt lat temu. W związku z tym bez dołączenia dokumentów będących podstawą ustaleń linii rozgraniczających nie jest dozwolone przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, że linie rozgraniczające pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych i wobec tego dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają rozstrzygającego znaczenia przy wyznaczaniu granic pasa drogowego.

Zdaniem WSA w Lublinie, skontrolowane rozstrzygnięcie ogranicza w istocie zakres postępowania wyjaśniającego organu I instancji, poprzez przyjęcie z góry, że pas drogowy został zajęty.

Należy zwrócić uwagę, że NSA w wyroku z dnia 14 marca 2024 r. sygn. II GSK 334/24 wskazał, że weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej, że podstawowe znaczenie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych, że dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zawężenie wytycznych formułowanych przez organ II instancji w zakresie obowiązku wyjaśnienia okoliczności rozpoznawanej sprawę wyłącznie do kwestii poruszanych wyłącznie przez Kolegium, oznacza tylko tyle, że wyjaśniając stan faktyczny sprawy organ I instancji z własnej inicjatywy nie zbada ponownie zagadnienia pierwszoplanowego, a mianowicie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia pasa drogowego poprzez ustawienie reklam, w sytuacji, kiedy organ rozpoznający odwołanie przesądził, pomimo dołączonej do akt administracyjnych umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "T. " w L. i twierdzeń skarżącej powołującej się na posadowienie nośników reklam na terenie tejże Spółdzielni, przy braku pomiaru grubości tablic reklamowych oraz o szerokości podmurówki, na której posadowiono te tablice, że do takiego zajęcia pasa drogowego doszło. W takich okolicznościach – przy braku zaleceń i wskazań wydanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy – organ ponownie rozpatrując przekazaną mu (w trybie tego przepisu) sprawę nie ma w praktyce obowiązku sięgania do dodatkowych dowodów i przy ponownym orzekaniu opiera się głównie na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym udokumentowanego już wcześniej zajęcia pasa drogowego oraz "realizuje" wytyczne organu II instancji odnoszące się do okoliczności podlegające dodatkowemu zbadaniu i wyjaśnieniu w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Na zagadnienie prawidłowego stosowania zarówno art. 138 § 2, jak i art. 138 § 2a k.p.a. zwracał uwagę NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 14 marca 2024 r. wskazując, że naruszenie tego ostatniego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy organ odwoławczy – uprzedzając rozważania i oceny prawne organu pierwszej instancji lub je uzupełniając – wyraża pogląd interpretacyjny lub oceny prawne, które w ocenie sądu administracyjnego są błędne i które z racji przyjęcia formy wytycznych dla organu pierwszej instancji mogą przeniknąć do dalszego postępowania, skutkując wydaniem wadliwych decyzji w kolejnym toku instancji.

W niniejszej sprawie "wytyczne" organu odwoławczego zostały więc niesłusznie ograniczone – co podniesiono słusznie w sprzeciwie – do dwóch kwestii, a mianowicie do ustalenia podmiotu, który dopuścił się naruszenia zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym oraz niezastosowania art. 189 f k.p.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wykonało kompetencję kontrolną określoną w tym przepisie.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu było uwzględnienie sprzeciwu w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji (pkt I. wyroku). W myśl tego przepisu Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W sprawie niniejszej skarżąca poniosła koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia swoich praw. Wniosła o zasądzenie kosztów.

O zwrocie kosztów postępowania z tytułu uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł (pkt II. wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.