Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 319/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Trochym Asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi kasacyjnej I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 319/21 wydanego w sprawie ze skarg M. L. i I. G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 319/21; 2. oddala skargi; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz I. G. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 20 listopada 2020, znak DO.7.7613.14.2020.RG, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "organ II instancji/Minister", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania M.L. oraz I.G. od decyzji Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2019 r., znak WG- VI.7534.22.2018.MWM odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3491 m2, obr. [...], położoną w B. oraz stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74 z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74 Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem szeregu nieruchomości położonych w B. przy [...], w tym m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3491 m2, obr. [...], stanowiącej własność A.W.

Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. następcy prawni dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości – I.G., M.L., M.L. i K.L., wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 1974 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 3491 m2, obr. [...], położoną w B. oraz o stwierdzenie, iż ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 1974 r w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Decyzją z 17 grudnia 2019 r., znak WG-VI.7534.22.2018.MWM Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74 w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] oraz stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 1974 r., z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia ww. nieruchomości.

Pismem z 3 stycznia 2020 r., odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2019 r., wniósł M.L.

Pismem z 13 stycznia 2020 r., odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła I.G.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Minister Rozwoju, Pracy i Technologii nie znalazł podstaw do odmiennej oceny niż ta dokonana przez Wojewodę.

Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst. jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej "ustawa wywłaszczeniowa". Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy wywłaszczeniowej, wnioskodawcą wywłaszczenia mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wystąpiła Fabryka Wyrobów [...] "[...]" w B., tj. przedsiębiorstwo państwowe, które było w świetle wyżej przytoczonej regulacji prawnej, podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z treści wniosku wywłaszczeniowego z dnia 23 września 1974 r. znak Tl/9039/74 oraz kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., wynika, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie była budowa Zakładu Wyrobów [...] przy [...].

Niezbędność wywłaszczenia m.in. przedmiotowej nieruchomości na wskazany powyżej cel, stosownie do art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, potwierdzała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny Nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74.

Podstawę do opracowania planu realizacyjnego, na mocy art. 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. nr 4 poz. 29), stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (ogólnej).

W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r., Nr 64, poz. 373). Zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Przepisy w/w ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku istnienia w obrocie prawnym wydanej przez właściwy organ decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego należy przyjąć, iż spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cel wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny Nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74, organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie nadzorcze obejmuje badanie legalności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74, a zatem rozstrzyganie o zgodności z przepisami prawa decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r" znak GP II-600/439/74 pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego.

Obowiązkiem organu nadzorczego w przedmiotowym postępowaniu pozostaje natomiast zbadanie, czy ww. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z dnia 14 września 1974 r., funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie wywłaszczenia. oraz czy wywłaszczona nieruchomość wpisywała się swą powierzchnią w granice lokalizacji inwestycji, dla której realizacji dokonano wywłaszczenia.

Odnosząc się do pierwszej z ww. okoliczności, tj. kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, organ wskazał, że zgodnie z § 34 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego traci ważność: w razie nieprzystąpienia do budowy bądź zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu 3 lat od daty wydania decyzji, jeżeli inwestor nie przedłoży oświadczenia, że przystąpi do budowy lub zmiany sposobu wykorzystania terenu w ciągu najbliższych 2 lat; jeżeli inwestor nie uzyska praw do terenu lub utraci prawo do terenu oraz jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji (ogólnej) wydana dla inwestycji objętych planem realizacyjnym utraci ważność.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca plan realizacyjny nie utraciła mocy prawnej i pozostaje w obrocie prawnym do chwili obecnej.

O powyższym świadczy przede wszystkim decyzja Wojewody [...] z dnia 22 września 2016 r., znak WI-I.7840.6.24.2016.0W o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74, utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2017 r., znak DOA.71110.1032.2016.RTU.

Postępowanie w przedmiocie oceny legalności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, z uwagi na brak przymiotu strony po stronie wnioskodawców, zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym a nie merytorycznym. Orzekające w sprawie organy nie dokonały więc oceny decyzji pod kątem zgodności z prawem, co nie oznacza jednak, jak twierdzi skarżący, iż żaden z organów nie zbadał, czy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74 nie stanowiła tzw. "nieaktu". Decyzje nieistniejące nie mogą stanowić przedmiotu postępowania nadzorczego.

Jak wskazuje doktryna nie ma możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej, czy to przy wykorzystaniu zwykłych czy też nadzwyczajnych środków prawnych, jeżeli nie wywołała ona skutków prawnych w sferze zewnętrznej. Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ administracji publicznej wszczął takie postępowanie w sprawie potencjalnej decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji, a więc braku przedmiotu potencjalnej weryfikacji. Tymczasem Wojewoda [...] w postępowaniu nadzorczym dotyczącym badania legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r., wszczął przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia 22 września 2016 r., znak Wl-1.7840.6.24.2016.OW, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2017 r., znakDOA.71110.1032.2016.RTU, umorzył je wyłącznie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawców, a nie równocześnie z uwagi na brak przedmiotu weryfikacji.

Zatem oceniając dowód w postaci zachowanego w archiwalnych aktach sprawy egzemplarza decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stanął na stanowisku, iż decyzja ta nie stanowiła aktu nieistniejącego i tym samym weszła do obrotu prawnego.

Odnosząc się zaś do dowodu w postaci protokołu z przesłuchania świadka M. Z. z 25 stycznia 2016 r. w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] znak sprawy: DAR-11.6740.366.2015, organ wskazał, że w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii zeznania ww. świadka dotyczące decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974 r., znak GP II-600/439/74 stanowią subiektywną, opartą w znacznej części na domysłach świadka, ocenę tejże decyzji w zakresie jej poprawności/zgodności z prawem. Rozstrzyganie o zgodności z przepisami prawa decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej plan realizacyjny pozostaje zaś poza przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących, iż znaczna część działki nr [...] (około 1600 m2), tj. obecny teren spalarni odpadów komunalnych, działki nr [...], [...], [...], obr. [...], która na planie realizacyjnym znajdowała się nad linią punktów B i C znalazła się poza obszarem, na którym na załączniku graficznym znajdowały się naniesienia budowlane, co w ocenie skarżących oznaczało, iż działka nr [...] co najmniej w tej części - jako nieobjęta planem realizacyjnym, a więc zbędna na potrzeby planowanej inwestycji - wywłaszczona została z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii za zasadne uznał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 137 § 1 kpa) w zakresie ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość wpisywała się swą powierzchnią w granice lokalizacji inwestycji, dla której realizacji dokonano wywłaszczenia.

23 czerwca 2020 r. sporządzona została opinia geodezyjna w przedmiocie naniesienia na "Ogólny plan zagospodarowania terenu Z.W.R. "[...]" w B., stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 14 września 1974 r. zatwierdzającej plan realizacyjny - plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji Zakładów [...] "[...]" w B. nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 3491 m2 obr. [...] wraz ze wskazaniem, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w całości w granicach ww. inwestycji.

Jak wynika z treści ww. opinii, decyzją nr [...] z dnia 4 września 1974 r. znak GP II - 600/439/74 Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Fabryki Wyrobów [...] "[...]" w B. zatwierdził plan realizacyjny - ogólny plan zagospodarowania inwestycji Zakładu Wyrobów [...] w B. przy [...]. W aktach sprawy znajduje się odpis załącznika graficznego do planu realizacyjnego - Ogólny plan zagospodarowania terenu Z.W.R. "[...]" w B. Na kopii ww. planu geodeta kolorem czerwonym wrysował przybliżone położenie wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 3491 m2, kolorem zielonym oznaczył lokalizację Zakładów "[...]", a kolorem pomarańczowym sąsiednich Zakładów "[...]" (lokalizacja zakładów zgodnie z odpisem załącznika do informacji o terenie z dnia 7 czerwca 1976 r. nr BUA.VI.11440B/31/72 oraz Planem podziału nieruchomości położonej w m. B., ul. [...], wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 31 maja 1973 r. pod nr [...], powołanym w decyzji wywłaszczeniowej, znajdującymi się w aktach archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego pod [...] Zakłady Przemysłu Wełnianego im. Dyr. [...] w B.). Jak wynika z treści opinii z dnia 23 czerwca 2020 r., cała działka nr [...] zawierała się w granicach przewidzianych pod lokalizację zakładów "[...]".

Na ogólnym planie zagospodarowania terenu Z.W.R. "[...]" w lokalizacji zakładów "[...]" literami ABCD oznaczono teren, na którym znajdowały się projektowane budynki: produkcyjny, usługowo-magazynowy, magazyn gazów technicznych, magazyn smarów i olejów, portiernia oraz budynek administracyjny. Zarówno na planie, jak i w decyzji Nr [...] z dnia 14 września 1974 r. nie określono przeznaczenia ani wyłączenia terenu oznaczonego literami ABCD (teren ten obejmuje mniej więcej połowę działki [...]), stąd też w ocenie geodety, należało przyjąć, że działka nr [...] w całości znajdowała się w granicach ww. inwestycji Zakładu Wyrobów [...] w B. przy [...].

Zgodnie z ww. opinią geodezyjną działka nr [...] wywłaszczona decyzją z dnia 17 grudnia 1974 r. nr GKM-210/209/74 w całości zawierała się w granicach przewidzianych pod lokalizację zakładów "[...]", zaś zarzuty skarżących, iż teren inwestycji "[...]" objęty planem realizacyjnym GP-ll-600/439/74 zamykał się mniej więcej obszarem oznaczonym na załączniku graficznym literami A-B-C- D, zaś część działki znajdującą się ponad linią wyznaczoną punktami B i C, które zgodnie z załącznikiem graficznym miały pozostać niezagospodarowane, co w ocenie skarżących świadczyło o braku niezbędności tej części działki, a w konsekwencji o naruszeniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uznał za niezasadne.

Organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 14 września 1974 r., Nr [...], miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Za niezasadnością zarzutów skarżących w zakresie braku zbadania przez organ wywłaszczeniowy przesłanki niezbędności jest również to, że zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - stanowiąca dowód uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji z właściwym terenowym organem administracji państwowej - stanowiła załącznik do wniosku wywłaszczeniowego.

Organ wywłaszczeniowy przed wszczęciem postępowania zobowiązany był do zbadania wymogów formalnych wniosku. Zatem skoro w niniejszej sprawie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, to należy przyjąć, że organ dokonał weryfikacji formalnej wniosku, uznając, iż dokument spełnia nałożone ustawą wymogi. Jednocześnie brak jest aktualnie podstaw do kwestionowania spełnienia wymogów formalnych wniosku.

Tym samym w ocenie Ministra spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. niezbędność wywłaszczenia oraz cel w postaci konieczności wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy właściwego organu.

Obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiałoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane (art. 6 ust. 4 ustawy).

Jak wynika zarówno z treści wniosku wywłaszczeniowego jak i kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 17 grudnia 1974 r., inwestor, tj. Fabryka Wyrobów [...] "[...]" przeprowadził rokowania z właścicielami zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, którzy wyrazili zgodę na sprzedaż Skarbowi Państwa swoich działek za cenę szacunkową. Nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej okazało się jednak niemożliwe z uwagi na brak wymaganych prawem dokumentów własności. Wywłaszczenie w niniejszej sprawie dotyczyło bowiem nieruchomości, które ówcześnie nie posiadały ani zbiorów dokumentów, ani urządzonych ksiąg wieczystych, a które określone zostały bliżej przez wskazanie oznaczenia na wyrysie geodezyjnym wpisanym w składnicy geodezyjnej za Nr. [...], sporządzonym przez Miejskie Biuro Geodezji i Kartografii w B.

Powyższe, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej uprawniało ubiegającego się o wywłaszczenie do odstąpienia od dalszych rokowań. Tym samym w ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Wobec nie zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, Fabryka Wyrobów [...] "[...]" pismem z dnia 23 września 1974 r., nr Tl/9039/74 wniosła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego m.in. spornej nieruchomości. We wniosku wskazano m.in. nieruchomości podlegające wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, a także informacje w zakresie rokowań i środków, którymi inwestor dysponował na zapłacenie odszkodowania. Jako załączniki do wniosku przekazano: decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z planem sytuacyjnym, wyrys gruntów, wykaz właścicieli gruntów, operaty szacunkowe oraz zaświadczenie z Państwowego Biura Notarialnego w B.

Jako że przedmiotowy wniosek dotyczył wywłaszczenia przez Fabrykę Wyrobów [...] "[...]" terenów położonych w B. przy [...] o łącznej powierzchni [...] ha 4755 m2, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej wniosek ten podlegał zatwierdzeniu przez ministra w właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie.

W archiwalnych aktach sprawy zachował egzemplarz decyzji Wojewody [...] z dnia 17 października 1974 r., nr 97/74 wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz.U. z 1974 r. Nr 22, poz. 131), zgodnie z którą organ wyraził zgodę na nabycie przez Fabrykę Wyrobów [...] "[...]" zawnioskowanego do wywłaszczenia terenu.

Tym samym w ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wszczęciu postępowania zawiadamiano za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomości prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia należało wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiano za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej.

Zawiadomieniem z dnia 9 listopada 1974 r. nr GK-210/209/74 organ wywłaszczeniowy poinformował właścicieli zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym m.in. A.W. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu na dzień 3 grudnia 1974 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W zawiadomieniu organ pouczył właścicieli nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a także o przeprowadzeniu rozprawy również pod nieobecność zainteresowanych. Z rozdzielnika adresowego pisma wynika, że zawiadomienie skierowane zostało do właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, inwestora, tj. Fabryki Wyrobów [...] "[...]" w B. i Państwowego Biura Notarialnego w B. Ponadto egzemplarz pisma, celem dokonania obwieszczenia, przekazany został również do wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni do Kancelarii Głównej Urzędu Miejskiego.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Ministra ww. zawiadomienie z dnia 9 listopada 1974 r. nr GK-210/209/74 spełniało wymogi formalne wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 3 grudnia 1974 r. W rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Odnosząc się natomiast do kwestii obecności na rozprawie A.W., znajdujący się w aktach sprawy protokół, a w szczególności dołączona do niego lista obecności nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy właściciel wywłaszczonej nieruchomości uczestniczył rozprawie. Dowodu na powyższe - w ocenie Ministra- nie stanowią wklejone w treść odwołania fragmenty fotografii, na których znajdują się nieczytelne podpisy złożone na nieokreślonych dokumentach. Obecność na rozprawie właściciela wywłaszczanej nieruchomości była jego uprawnieniem a nie obowiązkiem i okoliczność ta, pod warunkiem prawidłowego zawiadomienia przez organ o terminie rozprawy, pozostaje bez wpływu zarówno na ocenę samego postępowania wywłaszczeniowego, jak i wydanej w jego toku decyzji. Z uwagi na brak czytelnego podpisu A.W. na liście obecności nie można określić, czy wywłaszczany był obecny na rozprawie, Treść protokołu jednoznacznie wskazuje na brak zgłoszonych przez A.W. uwag co do wysokości odszkodowania.

Odnosząc się natomiast do braku obecności biegłego na rozprawie wskazano, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Pomimo prawidłowego pouczenia A.W. o przysługujących mu środkach odwoławczych, co wynika z treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., nr GKM-210/209/74 nie odwołał się on do organu drugiej instancji, co oznacza, że nie czuł się pokrzywdzony przyznaną kwotą i nie kwestionował wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie spełniono wymóg przeprowadzenia rozprawy i tym samym Minister stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Co do kwestii przyznanego odszkodowania organ wskazał, że zachował się operat szacunkowy sporządzony w lipcu 1973 r. przez R.R. rzeczoznawcę budowlanego z listy Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], zmieniony następnie aneksem biegłego z dnia 1 marca 1974 r., zawierający wycenę przedmiotowej nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość biegły dokonał w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenie Nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Strefy określone zostały w oparciu o regulację uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr 37/367/66 z dnia 13 maja 1966 r. w sprawie podziału m. B. na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej zmienionej uchwałą Nr 75/861/67 z dnia 19 maja 1967 r.

Ponieważ właściciel poza wywłaszczoną nieruchomością posiadał inne nieruchomości na terenie miasta B., prawidłowo zastosowano przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu znajdującego się w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

W myśl art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej. wysokość stawki odszkodowania za obszar ponad działkę normatywną ustalał naczelnik powiatu (lub naczelnik miasta), na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki; odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtowały się w obrocie między rolnikami.

W przedmiotowej sprawie przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przyjęto stawkę właściwą dla gruntów położonych w strefie peryferyjnej miasta B., tj. 14,40 zł za 1 m2 gruntu, zgodnie z treścią ww. zarządzenia Nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu.

Stosownie do § 1 pkt 3 ww. zarządzenia nr 2/73 z dnia 17 grudnia 1973 r. podział obszaru miasta na strefy: centralną, śródmiejską i peryferyjną, określała uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr 37/367/66 z dnia 13 maja 1966 r. zmieniona uchwałą Nr 75/861/67 z dnia 19 maja 1967 r.

Ustalenie odszkodowania w oparciu o stawkę właściwą dla nieruchomości położonych w strefie peryferyjnej, tj. 14,40 zł za 1 m2 nosi - zdaniem skarżących - znamiona rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący twierdzą bowiem, że zastosowana stawka 14,40 zł za 1 m2 była niewątpliwie wadliwa i nie mogła mieć zastosowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż nieruchomość ta nie była położona w strefie peryferyjnej. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło do nieuprawnionego zaniżenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sytuacji gdy stawką właściwą, w oparciu o którą organ winien był ustalić odszkodowanie było 18 zł za 1 m2, a nie 14,40 zł za 1 m2.

W sprawie zostały przedstawione opinie: P.T., prywatna L.K. oraz A.G. We wskazanych opiniach biegli wypowiedzieli się m.in. w kwestii podziału miasta B. na strefy w oparciu o zapisy uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Nr 37/367/66 z dnia 13 maja 1966 r. Co prawda opinia geodety A.G. z 7 grudnia 2018 r. nie została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, jednakże Minister postanowił dołączyć ją do akt niniejszego postępowania i przeprowadzić z niej dowód jako istotny dla sprawy, gdyż również i w tej opinii geodeta podjęła się próby odtworzenia granicy strefy śródmiejskiej/peryferyjnej miasta B., co stanowi kluczowe zagadnienie dla niniejszej sprawy.

Organ przywołał wywody poszczególnych opinii (sąd nie będzie ich powtarzał) i doszedł do wniosku że aktualny brak możliwości odtworzenia podziału miasta B. na strefy w oparciu o uchwałę Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r., którego przyczyną jest użycie w opisie granicy strefy nieistniejącej ulicy [...], nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości do właściwej strefy miasta B., szczególnie w sytuacji, gdy od wywłaszczenia nieruchomości upłynęło ponad 40 lat.

Operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy R.R. z lipca 1973 r. wraz z aneksem z marca 1974 r., który stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, został sporządzony w dacie funkcjonowania stref wprowadzonych powołaną uchwałą, więc należy założyć, że biegły posiadający wiedzę specjalistyczną ustalił strefy na podstawie ówcześnie obowiązujących regulacji geodezyjnych i prawnych.

Możliwej przyczyny błędu co do wskazania nieistniejącej ulicy [...] w uchwale Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r. można upatrywać w ewentualnej omyłce pisarskiej, której istota polegałaby na wskazaniu w opisie granicy śródmiejskiej, że granica przebiegała w granicach zamkniętych ulicami: (...) [...], tory kolejowe w kierunku K., [...], rzeką B.(...), zamiast - przy zastosowaniu właściwej odmiany - (...) [...], tory kolejowe w kierunku K. [...], rzeką B. (...). Zaprezentowana hipoteza podnoszona także przez geodetę P.T. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23.08.2019 r. przez Wojewodę [...]. Poza tym nie istnieje i nie istniała w tamtym czasie w tym rejonie miasta ulica [...] (tak zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 9.12.2016 r.), natomiast przebiegająca linia kolejowa prowadziła w kierunku K. (której nazwa od 1966 r. brzmiała K.), i w której do miejscowości znajduje się stancja kolejowa o nazwie "K.). Przyjęcie tej hipotezy jako prawdopodobnej potwierdzałoby jednocześnie zasadność zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości do strefy peryferyjnej. Mając jednak na uwadze znaczny upływ czasu, który nastąpił od dnia zakończenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz niekompletność zgromadzonego materiału dowodowego źródłowa weryfikacja zaprezentowanej hipotezy jest na gruncie niniejszej sprawy niemożliwa i pozostaje jedynie w sferze domniemań.

Dlatego zasadnie wyceny dokonano jak za grunt położony w strefie peryferyjnej i ustalono, że odszkodowanie wyniosło 50.270 zł (3491 m x 14,40 zł). Taka też kwota została przyznana za wywłaszczoną działkę kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., znak GKM-210/209/74 (pkt 29 decyzji).

Decyzja wywłaszczeniowa zawiera, zgodnie z art. 23 ustawy wywłaszczeniowej elementy: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych.

Odnosząc się do zarzutu skarżących w kwestii utraty ważności uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r. w sprawie podziału m. B. na strefy w celu ustalenia kredytu bankowego dla spółdzielni mieszkaniowej, wskazano, że ocena legalności uchwały z dnia 13 maja 1966 r. nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Uchwała Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r. stanowiła akt prawa miejscowego i badanie prawidłowości tych przepisów wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego, gdyż Minister nie jest organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia takiej oceny.

Ponadto, brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że uchwała ta utraciła ważność. Natomiast dopóki w odrębnym postępowaniu nie zostanie prawomocnie stwierdzona nieważność uchwały lub jej wygaśnięcie, dopóty zarzut nieprawidłowości w niej widniejących nie może być skutecznie podnoszony.

Kwestia konieczności przeprowadzenia oceny legalności uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966r. w toku postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W prawomocnym wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2916/17 Sąd wskazał, że organ nadzoru nie jest władny badać legalności uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r.

Co się tyczy natomiast wątpliwości skarżących dotyczących zasadności zastosowania uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r. oraz zarządzenia Nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1973 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego Minister nie dopatrzył się naruszeń w tym przedmiocie. Podstawę do zastosowania zarządzenia Nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] przewidziano wprost w art. 8 ust. 9, zgodnie z którym wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu (w miastach na prawach powiatu funkcję te pełnił prezydent) na podstawie wytycznych wojewody. Ustalenie stawek odszkodowania przez właściwy organ na podstawie powyższego przepisu miało charakter aktu normatywnego i następowało w drodze zarządzenia wydawanego na zasadach i w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (Dz. U. z 1964 Nr 8, poz. 47). Były to więc akty prawne o charakterze ogólnym i dotyczyły określonych obszarów gminy, powiatu, województwa lub stref miasta. Podwyższenie stawek odszkodowania przez właściwy organ nie oznaczało jednak automatycznego stosowania górnej granicy podwyższonych stawek, gdyż przepis ustalał nieprzekraczalną barierę do ustalenia odszkodowania, jaką były wówczas przeciętne ceny rynkowe. Natomiast w ramach przewidzianego upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie, w oparciu o odgórnie określone przedziały, organ dysponował znacznym uznaniem administracyjnym. Jednocześnie z uznaniem administracyjnym należy łączyć kwestię powiązania przez prezydenta miasta ustalonych stawek z konkretnymi strefami miasta (w badanej sprawie Prezydent przyjął podział miasta na strefy w oparciu o treść uchwały Nr 37/367/66 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 maja 1966 r ). Upoważnienie ustawowe w tym zakresie ustawodawca zawarł również w treści art.8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazując, że ustalenia stawek dokonuje się na "określonych obszarach". Brak jest przy tym przepisu prawa, który zabraniałby dokonywania wspomnianej kategoryzacji stawek w oparciu o akt prawa miejscowego wydany przez znający lokalne uwarunkowania terenowy organ stanowiący (np. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej). Zakaz ten niewątpliwe nie mógłby być pogodzony z testem racjonalnego ustawodawcy.

W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowo- odszkodowawczy orzekł o odszkodowaniu w oparciu o stawkę ustaloną przez prezydenta miasta, która mieściła się w przedziale zakreślonym przez ustawodawcę w art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ nadzoru nie dostrzegł w tym działaniu jakiegokolwiek naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa. Natomiast pogłębiona argumentacja pełnomocnika skarżących na temat systemowej wadliwości takich rozwiązań wykracza niewątpliwie poza ramy niniejszego postępowania nieważnościowego i tym samym nie będzie przedmiotem dalszych rozważań Ministra.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego w zakresie rzetelności sporządzonej na zlecenie organu wojewódzkiego opinii geodety P.T., w ocenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii opinia ta odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa, gdyż została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę, posiada przewidziane prawem elementy oraz nie zawiera braków, które powinny zostać przez geodetę uzupełnione. Minister uznał, że wskazana opinia w zakresie w jakim odtwarza najbardziej prawdopodobny przebieg granicy strefy śródmiejskiej/peryferyjnej miasta B. jest logiczna, konsekwentna i wartościowa i tym samym stanowi ważny dowód w niniejszej sprawie (choć nie jedyny). Nawet gdyby przyjąć za skarżącymi, iż opinia geodety P.T. faktycznie zawiera błędy i nie może stanowić podstawy odtworzenia podziału miasta B. na strefy, ocena legalności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego dokonana na podstawie zebranego już materiału dowodowego, byłaby taka sama. Jak wskazano powyżej, żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie przesądza ostatecznie, iż strefę w jakiej znajdowała się wywłaszczona nieruchomość organ orzekający o odszkodowaniu ustalił nieprawidłowo, natomiast wszelkie wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., znak GKM-210/209/74 w jej zaskarżonej części naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Zgodnie z przywołaną już, określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł M.L. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

I. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia 14 września 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny GP 11-600/439/74 znajdowała się w obrocie prawnym, chociaż ta nie mogła wejść do obrotu ze względu na niespełnianie minimum wymogów, które musiała spełniać decyzja administracyjna,

II. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu tekstu jedn. z Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 74, dalej "ustawa wywłaszczeniowa") poprzez błędne przyjęcie, iż działka nr [...] będąca własnością A. i M.W. była niezbędna na cele uzasadniające wywłaszczenie określone w ustawie wywłaszczeniowej, podczas gdy niezbędność ta nie wynika z akt postępowania zwykłego, tj. stanowiącego element wniosku wywłaszczeniowego planu realizacyjnego,

III. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego mimo faktu, iż organ pozyskał w toku postępowania odwoławczego opinię geodezyjną, na treści której oparł uzasadnienie skarżonej decyzji w zakresie odmowy uznania, że decyzja GKM-210/209/74 naruszała prawo w części dotyczącej wywłaszczenia; powyższe uniemożliwiło stronom odniesienie się do faktu niedopuszczalności przeprowadzenia dowodu z opinii, która nie znajduje oparcia w aktach postępowania zwykłego i faktach powszechnie znanych i bazuje na niepopartych dowodami domniemaniach jej autora, a to z kolei skutkowało brakiem należytego uzasadnienia decyzji,

IV. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, co uniemożliwiło wniesienie o wyłączenie dowodu z opinii geodety A.G. z dnia 23 czerwca 2020 r. ze względu na uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności wynikające z faktu zatrudniania jej jako pracownika etatowego przez organ II instancji,

V. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 76 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. zart. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego za działkę nr [...] na podstawie przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 w brzmieniu zmienionym w sposób nieuprawniony na etapie postępowania nadzwyczajnego, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przypisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym,

VI. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 obowiązywała w dacie wydania decyzji GKM-210/209/74, co doprowadziło do nieprawidłowej oceny, że uchwała mogła stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej,

VII. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 stanowiła akt prawa miejscowego, a więc mogła stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy w rzeczywistości stanowiła niepublikowany akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do jednostek podległych Prezydium,

VIII. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia i odniesienia się do argumentacji i wniosków przedstawionych w opinii prawnej dra hab. A.S., podczas gdy ta dotyczy okoliczności szczególnie istotnych w sprawie, tj. obowiązywania i możliwości zastosowania przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 i zarządzenia nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu zwykłym, zaś ustalenie przepisów które miały zastosowanie i mogły mieć zastosowanie przy wydawaniu decyzji GKM- 210/209/74 należało do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne,

IX. art. 11 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji, polegające na niewskazaniu dlaczego określone okoliczności i fakty organ uznał za udowodnione bądź nieistotne w sprawie,

X. art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez niewyłączenie biegłego P.T. pomimo uprawdopodobnienia przez stronę istnienia wątpliwości co do rzetelności i bezstronności tego biegłego, co znajduje odzwierciedlenie w aktach niniejszego postępowania - w protokole rozprawy z dnia 23 sierpnia 2019 r., zawiadomieniu o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia 21 października 2019 r., piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. (skarga na sposób prowadzenia postępowania przez pracownicę [...] Urzędu Wojewódzkiego) oraz piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. (zawiadomienie skierowane do Głównego Geodety Kraju w sprawie sporządzenia fałszywej opinii geodezyjnej), co skutkowało uwzględnieniem sporządzonej przez biegłego opinii jako dowodu w sprawie i miało wpływ na rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji,

XI. art. 234 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przekazanej przez organy nadzoru geodezyjnego skargi z dnia 5 grudnia 2019 r. dotyczącej sporządzenia przez geodetę P.T. fałszywej opinii geodezyjnej, a w konsekwencji niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których zarzuty skargi organ uznał za niezasadne.

Powyższe uchybienia skutkujące niedostatecznym i błędnym rozpatrzeniem

materiału dowodowego doprowadziły do naruszenia:

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja GKM-210/209/74 w zakresie wywłaszczenia działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b oraz art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z zarządzeniem nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] w zw. z uchwałą Prezydium MRN w [...] nr [...], polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja GKM-210/209/74 w zakresie odszkodowania za działkę nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Drugą skargę wywiodła I.G., która zarzuciła:

I. Naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

-art. 6 w zw. z art 7 w zw. z art. 77§ 1 w zw. z art. 80 k.p.a poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji w oparciu o dowód w postaci opinii geodezyjnej P.T. z dnia 26.06.2019, który to dowód został dopuszczony w warunkach braku bezstronności biegłego, z rażącym uchybieniem zasadom postępowania, których dopuścił się Wojewoda [...] podczas przeprowadzania uzupełniającego dowodu, a co zostało zaaprobowane przez organ II instancji i w konsekwencji usankcjonowało nieuprawnione dokonanie przez biegłego sprostowania i uzupełnienia Uchwały Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 podczas gdy, literalna treść przepisów tego aktu nie pozwalała na jednoznaczny podział miasta B. na strefy, a tym samym kwalifikację wywłaszczonej działki do strefy peryferyjnej;

-art. 10 § 1 w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego mimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło złożenie wniosku o wyłączenie biegłego P.T. od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo popełnienia czynu karalnego polegającego na sfałszowaniu treści opinii i poświadczeniu nieprawdy przez biegłego przy jednoczesnej bezczynności Ministra który z urzędu winien wyłączyć biegłego od udziału w niniejszym postępowaniu z uwagi na uprawdopodobnienie przez stronę postępowania M.L. braku bezstronności biegłego, co było wiadome Ministrowi (vide: Zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa);

-art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24§3 k.p.a w zw. z art. 84§2 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego mimo istnienia obowiązku organu polegającego na zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło stronie zapoznania się z nowymi dowodami- opiniami pracownika organu A.G. z dnia 21.02.2020 oraz 23.06.2020 oraz złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu z uwagi na brak jego bezstronności, podniesienia zarzutów merytorycznych i formalnych do treści przedłożonej przez nią opinii geodezyjnych, złożenia wniosku o przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych w celu rozstrzygnięcia istniejących wątpliwości co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, na których organ II Instancji oparł swe rozstrzygnięcie; .

-art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 w zw. art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie bez uzasadnienia tego stanowiska przez organ II instancji, iż dokument o nazwie Decyzja z dnia 14 września 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny GP II- 600/439/74 przesądzała o prawidłowości wywłaszczenia, pomimo, iż nie zawierała precyzyjnego rozstrzygnięcia, wskazywała na konieczność ponownego przedłożenia do akceptacji organu planu - zatem z uwagi na niespełnienie minimum wymaganego od decyzji nie mogła wejść do obrotu prawnego (stanowiło nieakt), okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organ II instancji, który wprost wskazał, iż wiedzę o wejściu do obrotu prawnego czerpie z akt innego postępowania, w którym umorzono postępowanie w sprawie.

-art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 3 k.p.a polegające na przeprowadzeniu dowolnej w miejsce swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji odmowę przyznania wiarygodności zeznaniom P. M.Z. zawartym w protokole w sprawie znak: DAR. 11-6740.366.2015 pomimo, iż zeznania świadka są spójne, logiczne i wynikają z innych zgromadzonych dokumentów, a świadek dokładnie przytoczył okoliczności związanych z wydaniem "nieaktu" w postaci "Decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nr [...] z dnia 14 września 1974r" i jedyną przyczyną dyskwalifikacji dowodu jest fakt, iż zeznania te zaprzeczają logiczności wywodu Ministra o nie wejściu niniejszego aktu do obrotu prawnego, ponadto pominięcie tego dowodu pozbawia stronę możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a. odnośnie treści dokumentu urzędowego.

-art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 stanowiła akt prawa miejscowego, a więc mogła stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy w rzeczywistości stanowiła niepublikowany akt kierownictwa wewnętrznego skierowany do jednostek podległych Prezydium;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z . art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia i odniesienia się do argumentacji i wniosków przedstawionych w opinii prawnej dra hab. A.S., mając na względzie, iż zawiera ona informacje szczególnie istotne w sprawie, tj. obowiązywania i możliwości zastosowania przepisów uchwały Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 i zarządzenia nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu zwykłym, zaś ustalenie przepisów które miały zastosowanie i mogły mieć zastosowanie przy wydawaniu decyzji GKM-210/209/74 należało do podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne. Strona korzystając z przysługujących jej uprawnień procesowych mając na względzie fakt, iż wiedza zawarta w niniejszej opinii nie jest wiedzą powszechną, którą dysponują pracownicy organów obu instancji wnosiła o uwzględnienie niniejszej opinii jako umotywowanego stanowiska strony, do którego organ winien się odnieść podczas gdy Minister nie zadośćuczynił swemu ustawowemu obowiązkowi w A następstwie czego podważono zaufania obywatela do państwa.

II Powyższe uchybienia skutkujące niedostatecznym i błędnym rozpatrzeniem materiału dowodowego doprowadziły do naruszenia:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 1974 r., znak GKM-210/209/74 w zakresie wywłaszczenia działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b oraz art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z zarządzeniem nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] w zw. z uchwałą Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66, polegającego na błędnym przyjęciu, że decyzja GKM-210/209/74 w zakresie odszkodowania za działkę nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2022 r. w sprawie ze skargi M. L. Sąd oddalił jego skargę.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną.

Zgodnie z art.179 a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

W niniejszej sprawie sąd nie rozstrzygnął o całości żądania, pomijając skargę I.G., co zostało podniesione w skargach. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji orzeczenia (uchylił wyrok).

W związku z tym Sąd przystąpił do ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i uznał, że skargi nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2022.2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 .), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Ppsa przy czym stosownie do art. 135 Ppsa, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki - z racji ich wyczerpującego wyliczenia - nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., I OSK 1395/19, LEX nr 3036934 – "wątpliwości co do ustalenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Inaczej mówiąc decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności". Sąd w pełni podziela tę wykładnię i odnosi ją do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Oceniając pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że odpowiada ona prawu. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Ocena ta nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów.

Zarzuty skargi sprowadzają się do następujących okoliczności:

-kwestii ważności (wejścia do obrotu prawnego) decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 14 września 1974 r, która nie przesądzała o wywłaszczeniu i jako nie spełniająca warunków decyzji nie mogła wejść do obrotu prawnego,

-braku spełnienia przesłanki niezbędności na cele uzasadniające wywłaszczenie;

-wadliwego zastosowania uchwały Prezydium MRN w [...] nr 37/367/66 tj. w brzmieniu zmienionym na etapie postępowania nadzwyczajnego a nie takim jakie było w postępowaniu zwyczajnym; dokonanie nieuprawnionej wykładni tej uchwały przez biegłego P.T. (poprzez uzupełnienie jej i sprostowanie);

-przyjęcia, że uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego w sytuacji gdy stanowiła tzw. nieakt;

-przyznania zaniżonego odszkodowania i rozpoznanie sprawy bez udziału biegłego na rozprawie;

-kwestii procesowych dotyczących nie wyłączenia biegłego P.T., w tym zarzut wydania decyzji na podstawie dowodu w postaci opinii P.T. dopuszczonego w warunkach braku jego bezstronności, w tym naruszenie art. 10 kpa i pozbawienie strony możliwości złożenia wniosku o jego wyłączenie. Z uwagi na duże prawdopodobieństwo popełnienia przez niego czynu karalnego polegającego na sfałszowaniu treści opinii i poświadczeniu nieprawdy.

-naruszenia art. 10 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwienie zapoznania się z opinią A.G. oraz złożenia wniosku o jej wyłączenie.

Badana pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta miasta [...] z 17 grudnia 1974 r. wydana została na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skarżący kwestionują zasadność wywłaszczenia i wysokość przyznanego odszkodowania wywodząc, że błędnie przyjęto stawki do ustalenia odszkodowanie tj. jak za grunt położony w strefie peryferyjnej a więc niższe niż dla strefy śródmiejskiej i wywodząc generalnie, że nieruchomość nie była niezbędna na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazać należy, że zgodnie z nim nieruchomość mogła być wywłaszczona gdy była ubiegającemu sią o wywłaszczenie niezbędna w celu użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Sąd w pełni podziela ustalenia i ocenę prawną związaną z zasadnością tezy o braku podstaw do przyjęcia "zbędności" na cele związane z realizacją zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z decyzji nr 27/74 Wojewody [...] z 17 października 1974 r. wynikało, że wyraził on zgodę na nabycie przez fabrykę Wyrobów [...] "[...]". terenu o pow. 23 ha 4755 m2. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że Fabryka uzyskała zatwierdzenie planu realizacyjnego. Oznacza to, wbrew wywodom skarżących, że doszło do ostatecznego zatwierdzenia planu realizacyjnego. Po drugie decyzja nr [...] z 14 września 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania inwestycji istotnie miała charakter warunkowy, jednakże warunki te nie były związane z obszarem przeznaczonym pod inwestycję ale dotyczyły warunków technicznych tej inwestycji (położenia budynku, dojazdu, uzbrojenia, uzbrojenia elektrycznego i kanalizacyjnego). Tym samym warunki te nie dotyczyły przedmiotu wywłaszczenia jako określonej działki przeznaczonej do wywłaszczenia. Nawet przyjmując, że wydana byłyby druga decyzja realizacyjna to i tak jej przedmiotem mogłyby być wyłącznie kwestie do których zobowiązano podmiot do ich wykonania, a związane z technicznymi warunkami inwestycji.

Poza tym decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wydana, doręczona i nie ma dowodu na to aby mimo upływu czasu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nawet przyjmując, że decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów jakie powinna zawierać, w żadnym razie nie stanowi podstawy do przyjęcia tezy o jej nieobowiązywaniu. Decyzja została wydana przez właściwy organ, w określonej dacie, po rozpatrzeniu wniosku Fabryki Wyrobów [...], zawiera wskazanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, podpis osoby działające z upoważnienia Prezydenta miasta. Choć istotnie z treści tej decyzji wynika, że ma ona charakter warunkowy a wnioskodawca zobowiązany został do ponownego zatwierdzenia przedłożenia planu realizacyjnego do konkretnej daty, to samo to nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że decyzja ta nie wywarła określonego skutku prawnego. Jak wynika z rozdzielnika została doręczona i w związku z tym weszła do obrotu prawnego.

Czyni to niezasadnymi zarzuty z pkt I i II skargi M.L. i I.4 skargi I.G.

Sądnie podziela zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Naruszenie tego przepisu wymaga wykazania, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nawet brak zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. samo w sobie nie wywołuje takiego skutku. (wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18). Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, strony zostały pismem z 10 października 2019 r. zawiadomione o zakończeniu postępowania. Jak chodzi o II instancję rzeczywiście tego rodzaju zawiadomienia brak, jednakże w ocenie Sądu okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na treść decyzji. Co prawda przed wydaniem decyzji organ uzyskał opinię A.G. z którą strona nie została zapoznana, jednakże opinia ta nic nie wnosiła do sprawy a przynajmniej nie dała przekonującego dowodu, że działka położona była w strefie śródmiejskiej. Nawet zatem zakwestionowanie opinii A.G. nie miałoby istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Poza tym M.L. w piśmie z 4 listopada 2019 r. w odpowiedzi na zawiadomienie w trybie art. 10 kpa zajął stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do kwestii położenia działki w określonej strefie to ustalenia w tym zakresie stanowiły element stanu faktycznego decyzji w postępowaniu zwyczajnym. To w tamtym postępowaniu organ powinien tę kwestię ocenić i tak zresztą uczynił, za biegłym rzeczoznawcom, przyjmując że działka położona była na terenie peryferyjnym. Jak trafnie wskazał organ nie ma dowodu, że było inaczej.

Organ w postępowaniu nieważnościowym dopuścił zresztą dowody mające na celu ustalenie położenia działki w określonej strefie i doszedł do niewadliwych wniosków, iż nie ma dowodów aby działka położona była w strefie śródmiejskiej, jak tego domagają się skarżący.

W aktach sprawy znajduje się kilka opinii (P.T., L.K., A.G.). I tak w opinii A.G. wskazano, że nie jest możliwe określenie w jakiej strefie miasta B. znajdowała się nieruchomość. A w kolejnej, że leży w strefie peryferyjnej. Do podobnych wniosków doszedł L.K. wskazując, że uchwała nr 37/367/66 nie określała w sposób precyzyjny przebiegu stref i w związku z tym nie można na podstawie tej uchwały w sposób precyzyjny zaliczyć terenu do konkretnej strefy – pojawiła się także kwestia użytej w opisie granicy nieistniejącej nazwy ulicy, na co zwróciła także A.G. P.T. ustalił również, że przedmiotowa nieruchomość była położona w strefie peryferyjnej, co znajduje potwierdzenie w opinii która była sporządzana w postępowaniu wywłaszczeniowym. W ocenie Sądu, wszystkie te opinie nie wskazują, wbrew wywodom stron skarżących, że nieruchomość była położona w strefie sródmiejskiej. Nawet w prywatnej opinii L.K. uznano, wobec użycia w opisie granicy nieistniejącej nazwy ulicy że nie ma możliwości zakwalifikowania nieruchomości czy to do strefy śródmiejskiej czy też peryferyjnej. Tym samym brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nieważnościowym do podważenia ustaleń badanej w jej toku decyzji wywłaszczeniowej co do tego, że nieruchomość była położona w strefie peryferyjnej. Nie ma dowodu na to, że była położona w strefie śródmiejskiej – jak tego domagają się skarżący.

Decyzja wywłaszczeniowa, zgodnie z art. 16 kpa korzystana z domniemania ostateczności i legalności wydanej decyzji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym z uwagi właśnie na zasadę domniemania legalności działania organów dominuje pogląd, że obalenie takiego domniemania wymaga inicjatywy od strony która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 214/07, z 3 lutego 2015 I OSK 1252/14 – w CBOSA). Zgodnie z tym co zostało wskazane wcześniej niniejsza sprawa rozpoznawana jest w postępowaniu nadzwyczajnym w którym mamy do czynienia z domniemaniem legalności decyzji jako decyzji ostatecznej. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której istniałby przekonujące dowody świadczące w sposób nie budzący wątpliwości o tym, że nieruchomość była położona w strefie śródmiejskiej możnaby rozważać czy doszło do wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem żaden dowód w sprawie, w tym dowód z opinii rzeczoznawcy powołanego przez skarżącego nie daje podstaw do przyjęcia takiej tezy. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób rażąco wadliwy. Obowiązek działania organu z urzędu nie zwalnia strony od możliwości podejmowania inicjatywy dowodowej. To strona przecież jest zainteresowana rozstrzygnięciem na jej korzyść. Strona nie przedstawiła ani dowodu na nierzetelność biegłego ani innego dowodu, który by pozwalał na nie budzące wątpliwości ustalenie, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczeniowy lub położona w strefie innej niż śródmiejska. Zarzuty skarżących w tym zakresie sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organów gdy tymczasem organ ustalając stan faktyczny ma obowiązek opierania się na dowodach a nie na przypuszczeniach.

Nie bez znaczenia, dla oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej jest i to, że właściciel nieruchomości nie składał odwołania a więc zgodził się z wysokością przyznanego odszkodowania.

Co do nieobecności biegłych na rozprawie ugruntowany jest pogląd orzeczniczy, że tylko w sytuacji w której nieobecność biegłych na rozprawie miałaby wpływ na wysokość odszkodowania, ich nieobecność mogłaby być traktowana jako stanowiąca podstawę do spełniania przesłanki rażącego naruszenia prawa (wyroki NSA: z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, 23 września 2020 r., I OSK 494/20). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Kwestia zasad ustalania odszkodowania i przyjęta metodologia jest zastrzeżona dla biegłego, gdyż to on posiada wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Ani organ ani sąd takiej wiedzy nie posiada. Poza tym ustalania co do wysokości odszkodowania opierały się na matematycznych wyliczeniach i odnoszeniu się do obowiązujących na danym terenie (w określonej strefie) stawkach a zatem skoro nie zostało wykazane w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, że nieruchomość powinna być zakwalifikowana do innej strefy, nie ma podstaw do uznania, że brak biegłych na rozprawie administracyjnej skutkowałby zmianą przyjętych stawek.

Zwrócić przy tym należy uwagę choćby na wyrok NSA z 12 lutego 2014 r. I OSK 1826/12 w którym stwierdzono, że "nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości". Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. takiej zależności w niniejszej sprawie brak.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z 15 maja 1966 r. zmienionej uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr 19 z 1967 r. to kwestie te pozostawały poza kognicją organu nieważnościowego.

Zwrócić należy uwagę, że uprawnienia rad narodowych do wydawania w formie uchwał przepisów prawnych obowiązujących na danym terenie wynikało z ustawy z 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe (D.U. Nr 8, poz. 47 ze zm). Uchwały te publikowane były w dziennikach urzędowych wojewódzkiej rady narodowej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Po ogłoszeniu stanowiły akty prawa miejscowego. (por wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/WA 2916/17). Tym samym Rady Narodowe miały kompetencją do wydawania przepisów prawa miejscowego. Czyni to niezasadnymi zarzuty stron w tym I.G., co do tego, że uchwała ta nie stanowiła aktu prawa miejscowego. Jej uchwalenie znajduje podstawę prawną we wskazanych wyżej przepisach prawa.

Jak wynika z tej uchwały była ona wydana na podstawie § 5 ust. 1 uchwały nr 122 Rady Ministrów z 22 maja 1985 r. w sprawie zapewnienia warunków dalszego rozwoju spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego (M.P: Nr 27 poz. 133). W § 5 tej uchwały określone zostały warunki uzyskania kredytu mieszkaniowego przez spółdzielnie mieszkaniowe w zależności od położenia w danej strefie. Jak wynika z niej podziału miasta na strefy dokonuje prezydium miejskiej rady narodowej. Dlatego, mając do tego komptencje, o czym była mowa wyżej, prezydium rady narodowej dokonało stosowną uchwałą takiego podziału na poszczególne strefy tj. centralną, śródmiejską i pozostałe strefy. Natomiast uchwała 37/367/66 dokonało podziału miasta B. na strefę centralną, śródmiejską i peryferyjną (określając ją jako strefę inną niż śródmiejska i centralna).

W takiej sytuacji niezasadne są wywody skarg, że w opiniach sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania biegły rozszerzył treść uchwały 37/367/66. Istotnie w opinii użyto określenia (peryferyjne), czego nie ma w uchwale jednakże nie można mieć wątpliwości, że za taką opiniujący uznali strefę inną niż śródmiejska i centralna. W istocie i w uchwale i w opiniach chodzi o przynależność danego terenu do strefy innej niż centralna czy śródmiejska.

Tym samym nie było podstaw do przyjęcia przez organ odszkodowawczy zastosowania § 1 pkt 1 lit. a zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr 2/73 z 17 grudnia 1973 r , który określał stawkę w kwocie 18 zł za 1 m 2 wywłaszczanego gruntu dla strefy centralnej i śródmiejskiej. Zasadna jest teza, że ustalony przez organ stan faktyczny tj. fakt, że nieruchomość nie była położona ani w strefie centralnej ani w strefie śródmiejskiej jest prawidłowa.

Zwrócić także uwagę należy na znajdujący się w aktach aneks do operatu szacunkowego z lipca 1973 r. Dotyczył on działki budowalnej nr [...] o pow. 3 491 m2, stanowiącej własność A.W. Jak z niej wynika, biegły R.R. ustalił odszkodowanie na podstawie m. in. zarządzenia nr 2/73 Prezydenta Miasta [...] nr 37/367/66 z 13 maja 1966 r. zmienioną uchwałą nr 75/861/67 z 19 maja 1967 r. w sprawie podziału miasta na strefy. Przyjmując położenie tej działki w strefie peryferyjnej i przyjmując stawkę 14,40 zł za 1 m2. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej oraz ogłoszone w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej. W dacie jego wydawania decyzji wywłaszczeniowej był to akt prawa miejscowego.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie ma kompetencji do badania sposobu wydania tego rodzaju aktu. Organ bowiem ocenia decyzję i błędy w niej tkwiące a nie akty prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia - nie bada procesu legislacyjnego. (por. wyrok SN z 13 lutego 2002 r. III CKN 1492/00. Tym samym opinia dr. Hab. Andrzeja Sakiewicza nie ma wpływu na rozstrzygnięcie organu. Stanowi co najwyżej pogląd autora co do kwestii obowiązywania aktu prawnego.

Skierowanie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez P.T. nie powoduje jego wyłączenia. Stanowi co najwyżej pogląd danej osoby co do nierzetelności biegłego. Wbrew temu co wskazują Skarżący, wniosek z 5 grudnia 2019 r. nie został skierowany do organu rozpoznającego sprawę ale do Głównego Geodety Kraju. Dlatego organ nie miał podstaw do potraktowania tego pisma jako skargi złożonej w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. skarga złożona do organu przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego podlega rozpoznaniu przez ten organ. P.T. jest geodetą. Zgodnie z art. 46 i 46g ustawy z 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2021.1990), geodeci odpowiadają dyscyplinarnie przed wojewódzkimi komisjami dyscyplinarnym (I instancja), i Odwoławczymi Komisjami Odwoławczymi (II instancja). za przewinienia w toku wykonywanych przez nich prac. Wszczynającym postępowanie dyscyplinarne jest rzecznik dyscyplinarny, co wynika z art. 46 e tej ustawy i to do rzecznika dyscyplinarnego a nie organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie powinien być złożony wniosek dt. nierzetelnie sporządzonej opinii. W związku z tym zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa nie może stanowić podstawy do uznania nierzetelności sporządzonej przez geodetę opinii.

W skargach zarzuca organom prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności z ignorowaniem zasad logiki przy zaprzeczaniu oczywistym faktom i obrażaniu inteligencji wnioskodawcy (str. 6 skargi M.L. in fine). Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uznania nierzetelności czy dowolności organu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Organ w sposób rzetelny zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Ocena ta jest prawidłowa. Uzasadnienie decyzji jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie stwierdził aby organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 a i c Ppsa). Ocena dowodów przedstawiona przez organ jest wyczerpująca. Organ ocenią przeprowadzone przez siebie dowody i na ich podstawie doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji.

Z tych względów i na podstawie art. 151 Ppsa Sąd skargi oddalił (pkt 2 wyroku).

O kosztach (pkt 3 wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 179 a ppsa obciążając organ kosztami postępowania kasacyjnego, które należne były skarżącej (wpis i wynagrodzenie pełnomocnika, mając na względzie § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2016, poz. 1804 ze zm.)