Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 509/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 593/08 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacja drogi gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. M. kwotę 1000 (słownie: tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 roku (sygn. akt II SA/Po 593/08) oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi gminnej.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu wystąpił do Prezydenta Miasta Poznania z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla ul. [...] w P. na części działek nr [...],[...],[...],[...] i działce nr [...], arkusz [...], obręb [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako: ustawa o szczególnych zasadach).

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że teren na którym zaplanowano inwestycję objęty został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulic: [...] i [...] w P. (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] - Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr [...], poz. [...]) i w związku z tym powtórne rozstrzyganie w trybie w/w ustawy o lokalizacji planowanej drogi, której przebieg jest zgodny z ustalonym w planie, jest bezprzedmiotowe (art. 16 k.p.a.) i niedopuszczalne w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Powyższą decyzję uchylił Wojewoda Wielkopolski stwierdzając, iż zgodnie z art. 10 ustawy o szczególnych zasadach "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". Przyjął, że wspomniana ustawa stanowi szczególną regulację, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717). Wyłączenie to zdaniem organu oznacza, że wszelkie zasady z niej wynikające nie mają zastosowania do spraw z zakresu dotyczącego dróg publicznych. Stąd też w sprawie nie ma zastosowania art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wojewoda wskazał ponadto, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej na podstawie "spec" ustawy ma charakter wnioskowy. Ustawodawca nie narzucił żadnym przepisem obligatoryjności ustalania lokalizacji drogi publicznej wyłącznie w tym trybie. Pozostawił więc wnioskodawcy możliwość wyboru trybu postępowania prowadzącego do realizacji inwestycji drogowej. Wojewoda uznał, iż fakt obowiązywania na określonym terenie planu miejscowego oznacza, że uzyskanie pozwolenia na budowę nastąpić może bezpośrednio na podstawie ustaleń tego planu, jednakże jego uchwalenie nie przesądza o braku możliwości wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 104 k.p.a., ustalił na wniosek ZDM w Poznaniu lokalizację drogi gminnej klasy KD dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] w P. i zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. Uzasadniając decyzję podał, że strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania obwieszczeniem wywieszonym na tablicy informacyjnej w Urzędzie Miasta Poznania i opublikowanym w dniu [...] stycznia 2008 r. w Gazecie Wyborczej. Przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego i Prezydenta Miasta Poznania.

Odwołanie (z dnia [...] kwietnia 2008 r.) od powyższej decyzji wnieśli E. i P. W. twierdząc, że nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania i wskazując na brak rokowań o nabycie od nich nieruchomości. Od decyzji odwołali się także W.M., I. i K. P., L. M. oraz E. i P. W. (odwołanie z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Powołując się na przepisy ustawy o szczególnych zasadach oraz ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) podnieśli, że zaskarżona decyzja dotyczy lokalizacji drogi o charakterze wewnętrznym, a nie drogi publicznej. Stanowić ma ona bowiem wyłącznie dojazd do budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] oraz działki niezabudowanej nr geod. [...] ark. [...] obręb [...]. O tym, że planowana droga ma charakter wewnętrzny świadczą również jej parametry techniczne, tj. szerokość, brak przelotowości i możliwości nawracania, a także brak chodnika. Tym samym brak zgody właścicieli nieruchomości na wybudowanie drogi powoduje brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o szczególnych zasadach.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy o szczególnych zasadach. Wniosek złożony przez ZDM w Poznaniu zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, w tym na etapie ponownego rozpoznania sprawy wyjaśniony został przedmiot postępowania w zakresie kategorii planowanej drogi. Organ II instancji zauważył, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy. Wskazał ponadto, że decyzja ta została doręczona wnioskodawcy, również pozostałe strony zostały o jej wydaniu zawiadomione w stosownym trybie (wywieszenie i publikacja w prasie oraz wysłanie na adresy podane w ewidencji gruntów). Zatem zarzut Państwa W. o braku zawiadomienia Wojewoda uznał za bezzasadny, gdyż Prezydent Miasta Poznania spełnił wymagania regulujące sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji zawarte w art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach. Zawiadomienia o wydaniu decyzji zostały wysłane na adresy znajdujące się w ewidencji gruntów. Zdaniem organu, Miasto Poznań spełniło wymagania regulujące sposób zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji zawarte w art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska jakoby przedmiotowa droga była drogą wewnętrzną, bowiem wniosek ZDM w Poznaniu dotyczy budowy drogi publicznej, co oznacza, że art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Odnosząc się do kwestii związanej z parametrami technicznymi planowanej drogi, Wojewoda zauważył, że zostały one uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Ocena zgodności z nimi projektowanej drogi leży w kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, na etapie złożenia przez inwestora projektu budowlanego we wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w decyzji o ustaleniu jej lokalizacji. Odnosząc się do zarzutu jakoby projektowana ulica naruszała wyłącznie własność odwołujących się, pozostawiając w sposób nienaruszony teren innych nieruchomości, organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o szczególnych zasadach ma charakter wnioskowy, a organ orzekający zobowiązany jest jedynie do oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z obowiązującymi przepisami prawnymi, nie posiadając kompetencji do dokonywania w nim dowolnych zmian bez zgody inwestora.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wnieśli W. M., I. i K. P. oraz L.M., zarzucając naruszenie przepisów art. 1 ustawy o szczególnych zasadach oraz art. 1, 2, 7 i 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazali, że planowana droga ma stanowić dojazd do budynku mieszkalnego, na budowę którego ponad 30 lat temu udzielono pozwolenia, bez dojazdu do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że wielokrotnie podnosili możliwość ustanowienia dojazdu do wspomnianej nieruchomości poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Skarżący podali, że Miasto Poznań, w przeszłości, podejmowało działania zmierzające do podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu umożliwienia realizacji ulicy [...]. Starania te zakończyły się postanowieniem SKO w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylającym postanowienie Dyrektora ZGiKM [...] w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007 r. Kolegium uznało, że projektowana droga stanowi drogę wewnętrzną, której realizacja nie może być przygotowywana i realizowana na podstawie decyzji administracyjnych. Skarżący wskazują, iż niezrozumiałe jest zastosowanie ustawy powstałej w celu umożliwienia Państwu sprawnego realizowania dróg publicznych, których budowa stanowi jeden z priorytetów działań rządowych (ustawa o szczególnych zasadach), do realizacji drogi wewnętrznej.

Zdaniem skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż badanie czy projektowana droga stanowi drogę publiczną następuje w dalszym etapie postępowania administracyjnego, tj. po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja o lokalizacji drogi publicznej wydana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach powoduje nieodwracalne skutki prawne polegające na tym, że po uprawomocnieniu się decyzji, nieruchomości przeznaczone pod budowę drogi, stanowiące dotychczas własność skarżących, stają się z mocy prawa własnością Miasta Poznania. Badanie więc, czy projektowana droga jest w rzeczywistości drogą publiczną, a nie wewnętrzną, dopiero na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na jej budowę byłoby spóźnione. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżących planowana droga jest droga wewnętrzną, a zatem prowadzenie postępowania na podstawie ustawy o szczególnych zasadach było niedopuszczalne.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi I. i K.P. oraz L.M. z powodu nieuiszczenia w wyznaczonym terminie wpisu od skargi. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym wyżej wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., WSA w Poznaniu oddalił skargę W. M., uznając ją za bezzasadną.

Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji przytoczył treść art. 1 ustawy o szczególnych zasadach, zgodnie z którym powyższa ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej jako udp), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. W ocenie Sądu z przepisu tego, jak również z pozostałych przepisów ustawy wynika, że celem ustawodawcy było stworzenie szczególnych procedur dla przygotowania i realizacji inwestycji o charakterze drogowym, tak by uprościć postępowanie administracyjne w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi - ulicy [...], Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu jako inwestor, a jednocześnie zarządca dróg gminnych wskazał, że planowana droga ma mieć charakter drogi gminnej klasy KD. Co istotne zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 udp). Droga staje się drogą publiczną dopiero po zaliczeniu jej do odpowiedniej kategorii; w przypadku dróg gminnych - z chwilą podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały o zaliczeniu drogi do tej kategorii.

Sąd I instancji stwierdził, że zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie następuje na etapie planowania jej budowy, lecz dopiero po jej wybudowaniu z chwilą włączenia do eksploatacji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2210/05, Lex nr 219231). Oznacza to, że zarówno nie ma przeszkód do wcześniejszego uwzględnienia projektowanego przebiegu drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i wcześniejszego wydania decyzji o lokalizacji drogi w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach. Zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie ma wpływu na postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach. Sąd I instancji stwierdził, że gdyby uznać argumentację skarżącej za zasadną, to trzeba by przyjąć, iż w pierwszej kolejności należałoby wybudować drogę i zaliczyć ją do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, by dopiero wówczas móc zastosować przepisy służące przygotowaniu i realizacji dróg publicznych. Taka interpretacja przepisów ustawy służącej przyspieszeniu procesu realizacji sieci drogowej jest całkowicie sprzeczna z jej celami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił stanowiska strony skarżącej, co do charakteru planowanej ulicy, ze względu na jej parametry techniczne. Sąd I instancji uznał za słuszny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, polegający na przyjęciu, iż kwestie parametrów technicznych dróg uregulowane w powołanym wcześniej rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, są przedmiotem analizy dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę drogi. Organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, chcąc dokonać oceny, czy planowana ul. [...] spełnia wymogi techniczne odpowiadające drogom publicznym, wszedłby w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego. Powołując się na wyrok NSA (z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, Lex nr 327513), Sąd I instancji wskazał, iż zbadanie, czy planowana droga spełnia wymogi techniczne określone dla dróg gminnych jest możliwe dopiero na etapie konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bo dopiero na tym etapie ocenia się zgodność projektu przedstawionego do zatwierdzenia z wymaganiami technicznymi.

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że organ I instancji nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu osób będących właścicielami nieruchomości, poprzez które miałaby biec ulica [...]. Sąd zauważył, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach nakłada na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania w drodze obwieszczenia w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Wymóg ten został w niniejszej sprawie dochowany. Z akt sprawy wynika, że organ wydał stosowne obwieszczenie, które zostało wywieszone w Urzędzie Miasta Poznania w dniach od 22 stycznia do 4 lutego 2008 r. Ponadto w dniu 29 stycznia 2008 r. w Gazecie Wyborczej ukazało się obwieszczenie informujące o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Organ I instancji również w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wydaniu decyzji. W szczególności odnosząc się do zawiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji przez organ I instancji stwierdzić należy, iż wprawdzie zawiadomienie o jej wydaniu zostało zaadresowane jedynie na jej męża H.M., to skarżąca dowiedziała się o treści decyzji, bowiem własnoręcznie potwierdziła odbiór przesyłki zawierającej zawiadomienie.

Od powyższego wyroku skargę wywiodła W.M., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a także art. 134 § 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w postaci:

- nieuwzględnienia treści art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z dnia 10 maja 2003 r.) w związku z art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- niewłaściwej wykładni art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie a także art. 134 § 1 p.p.s.a, tj. niewzięcia pod uwagę z urzędu innych naruszeń prawa, w szczególności:

- przyjęcia niewłaściwego trybu prowadzenia postępowania wedle ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do planowanej ulicy [...];

- naruszenia art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie ważnej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2005 r.

Na wstępie skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że budowa ulicy [...] od wielu lat jest punktem spornym wśród mieszkańców na Osiedlu [...]. Podał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości (nr [...]), dla której obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w P. (uchwała Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] września 2003 r.). Uchwała przewiduje budowę ulicy [...]. W dniu [...] lipca 2004 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w Poznaniu wydał postanowienie pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości niezbędnej do budowy spornej drogi. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez SKO w Poznaniu (postanowienie SKO z dnia [...] września 2004 r.). W dniu [...] listopada 2004 roku Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w Poznaniu wydał kolejne postanowienie opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w P., będące merytorycznie powtórzeniem poprzedniego. Strony postępowania wniosły ponownie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który [...] stycznia 2005 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania I instancji, stwierdzając iż w świetle art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do dokonania podziału z urzędu. Dalsza części sporu o budowę ulicy [...] odnosi się do opisanego wyżej postępowania.

Odnosząc się do procedury zastosowanej w niniejszej sprawie (określonej w ustawie o szczególnych zasadach), kasator powołując się na uzasadnienie projektu ustawy oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r. (K 23/05) wskazał, że celem powyższej ustawy jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Aktualności orzeczenia TK nie zmienia późniejsza nowelizacja ustawy z 12 grudnia 2006 r., gdzie możliwość jej zastosowania została poszerzona o drogi powiatowe i gminne. W ocenie skarżącej, niedopuszczalne jest stosowanie tej procedury do naprawiania błędów, które w przeszłości miasto Poznań spowodowało w odniesieniu do błędnie przeprowadzanych podziałów nieruchomości, na skutek których część z nich utraciła dostęp do drogi publicznej. Następnie na nieruchomościach pozbawionych dostępu do drogi publicznej wydano pozwolenia na budowę. Dla takich sytuacji system prawa przewiduje klasyczną instytucję służebności drogi.

Zdaniem skarżącej zastosowanie specjalnej procedury w odniesieniu do budowy ul. [...] stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skoro w oparciu o podstawową procedurę zamierzenie budowlane okazało się niedopuszczalne ze względów merytorycznych, dlaczego zmiana procedury ma skutkować rozstrzygnięciem merytorycznie dokładnie odwrotnym?

Strona wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że wspomniane wcześniej postanowienie SKO z [...] stycznia 2005 r. do dnia dzisiejszego pozostaje w mocy. W istocie jest ono także decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wywłaszczenia działki skarżących. Dlatego też względem przedmiotu postępowania, podmiotów w nim uczestniczących oraz ich praw i obowiązków obowiązuje powaga rzeczy osądzonej zgodnie z zasadą trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a.

W ocenie kasatora błąd interpretacyjny Sądu I instancji polegał także na przyjęciu za dopuszczalne i zastosowanie ustawy przewidzianej dla budowy dróg publicznych, a z drogą publiczną nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazał, że tradycyjny podział nieruchomości wedle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie doszedł do skutku, gdyż inwestycja ta nie służyła interesowi publicznemu. Obowiązek realizacji celu publicznego stanowi ratio legis ustawy. A w razie jakichkolwiek wątpliwości należy posiłkować się regulacją zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach.

Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 80/08) podniosła, że uproszczenie procedur przy przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych "sprowadza się m. in. do wyłączenia stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odpowiednim zakresie także przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewiduje uproszczony tryb podziału nieruchomości, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Wszystkie te wyłączenia i uproszczenia procedur wprost wynikają z przepisów prawa. Regulacje takie zawarte są na przykład w treści art. 10, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach. Nie można jednak przyjmować, że ustawa ta wyłącza stosowanie wszystkich odmiennych regulacji. Stanowisko takie wyklucza więc uwzględnienie wykładni logicznej bądź funkcjonalnej prowadzącej do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy wyłączona jest regulacja ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca w żadnym bowiem przepisie ustawy o szczególnych zasadach, nie wyłączył stosowania ustawy o drogach publicznych.

Powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 7 i art. 8 ust. 1) strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że projektowana ulica [...], jest droga wewnętrzną. Jej parametry, w szczególności brak przelotowości i ograniczone możliwości nawracania wskazuje, że będzie ona służyć jedynie indywidualnym interesom jednego właściciela z naruszeniem właśnie interesu publicznego, który uosabiają pokrzywdzeni właściciele, którym wywłaszcza się znaczącą część nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem kasatora nie została uwzględniona przez Sąd I instancji.

Skarżąca nie podzieliła także poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o braku możliwości oceny charakteru planowanej drogi przez organ decydujący o lokalizacji drogi. Powoływanie się na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w takiej sprawie wykluczone (choć uczynił tak Zarząd Dróg Miejskich we wniosku), a to ze względu na zapis art. 10 ustawy o szczególnych warunkach, który w odniesieniu do lokalizacji dróg wyłącza zastosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie rozwiązanie stawia zarządcę drogi w nadzwyczaj uprzywilejowanej pozycji, nieuzasadnionej w świetle konstytucyjnej wartości ochrony własności prywatnej. W istocie to wnioskodawca określa granice przeznaczone do wywłaszczenia, a więc implicite określa wstępny charakter drogi i jej parametry techniczne. Stąd też pominięcie rozróżnienia pomiędzy drogą publiczną a drogą wewnętrzna, nie tyle pod względem warunków technicznych, ale pod względem przeznaczenia stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o drogach publicznych.

Dokonanie rozróżnienia pomiędzy drogą publiczną a wewnętrzną jest doniosłe z tego powodu, gdyż w na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych: "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu".

W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2010 r. pełnomocnik W. M. zmienił zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej w ten sposób, że:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a także art. 134 § 1 p.p.s.a, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w postaci:

- nieuwzględnienia treści art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) w związku z art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującej nieuwzględnieniem przesłanki braku interesu publicznego przy planowaniu inwestycji Zarządu Dróg Miejskich polegającej na budowie ul. [...];

- niewłaściwej wykładni art. 7 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w odniesieniu do planowanej ul. [...], która pomimo treści wniosku Zarządu Dróg Miejskich będzie ulicą wewnętrzną, ze względu na swe atrybuty i przeznaczenie;

- naruszenia przepisów art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez sprzeczną z zasadą proporcjonalności ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich Skarżącej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie a także art. 134 § 1 p.p.s.a, tj. nie wzięcia pod uwagę z urzędu innych naruszeń prawa, w szczególności:

- przyjęcia niewłaściwego trybu prowadzenia postępowania wedle ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) w odniesieniu do planowanej ulicy [...] zamiast trybu przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenia art. 16 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. poprzez nieuwzględnienie ważnej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2005 r.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2008 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- ewentualnie uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2008 roku i rozpoznanie skargi w myśl art. 188 p.p.s.a;

- wstrzymanie wykonania orzeczenia sądu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a;

- zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2010 roku pełnomocnik W.M. oświadczył, iż zmarł uczestnik postępowania – H. M.. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę i zobowiązał pełnomocnika skarżącej do przedstawienia aktu zgonu zmarłego uczestnika postępowania oraz wskazania jego następców prawnych. W piśmie z dnia 25 marca 2010 roku pełnomocnik wykonał zarządzenie Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują sytuacje wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest w istocie odpowiedź na pytanie, czy ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie określonym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest możliwe wyłącznie w stosunku do dróg, które uprzednio zaliczone zostały do jednej z kategorii dróg publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanął na stanowisku, że zaliczenie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych nie ma wpływu na postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższy pogląd za błędny.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten ma o tyle istotne znaczenie, że określa przedmiotowy zakres zastosowania cytowanej ustawy. W celu zdefiniowania pojęcia "droga publiczna" ustawodawca odsyła do ustawy o drogach publicznych. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych." Zgodnie natomiast z art. 7 ustawy o drogach publicznych "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definiuje zaś pojecie drogi wewnętrznej. W myśl tego przepisu drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Zestawiając zatem zacytowane powyżej przepisy o drogach publicznych z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zasady i procedury określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazać trzeba, że znacznie uproszczone procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych przewidziane w ustawie o szczególnych zasadach przewidują wyłączenie lub ograniczenie stosowania innych obowiązujących przepisów, które w sposób istotny mogłyby opóźnić sprawną realizację celu publicznego jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej. Należy zauważyć, że specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych zgodnie z przepisami ustawy z 2003 r., mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Jeśli ustawodawca zdecydowałby się na rozszerzenie zakresu inwestycji drogowych mieszczących się w ramach dróg publicznych, to takie wskazanie (jako odmienne od zakresu określonego w ustawie o drogach publicznych) powinno znaleźć się bezpośrednio w przepisach ustawy o szczególnych zasadach.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że ustawa o szczególnych zasadach zawiera regulacje prawne o charakterze szczególnym i ograniczonym czasowo. To z kolei nie pozwala w procesie stosowania prawa na rozszerzającą wykładnię jej zakresu przedmiotowego. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że ratio legis tejże ustawy jest realizacja celu publicznego. Ustawa ta przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracyjnych przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) sieci dróg publicznych, co z kolei powoduje ograniczenie uprawnień podmiotów indywidualnych, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej (rozbudowywanej) drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08, ONSAiWSA 2010 r. Nr 1 , poz. 12).

Nie można zatem uznać za prawidłowy poglądu organów administracji publicznej rozstrzygających sprawę, który został zaakcentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż przy wydawaniu decyzji o lokalizacji drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach, nie ma znaczenia charakter planowanej drogi. Taka wykładnia tychże przepisów pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami i celami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Jak słusznie zauważył kasator ustawa o szczególnych zasadach powinna znajdować zastosowanie przy inwestycjach istotnych ze społecznego punktu widzenia, dotyczących budowy dróg publicznych. Zatem już na tym etapie postępowania zmierzającego do budowy drogi należy rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja ma charakter drogi publicznej. W sytuacji bowiem, gdy inwestycja nie ma takiego charakteru, nie jest właściwe stosowanie procedur określonych w ustawie o szczególnych zasadach.

Reasumując należy stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby ul. [...], której budowy dotyczy zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego, została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w ustawie 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że droga ta została ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako droga gminna. W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów lub ministra właściwego do spraw transportu (art. 4a, art. 5 oraz art. 9 ustawy o drogach publicznych) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 – 7 ustawy). W związku z tym, iż w stosunku do ul. [...] nie została podjęta stosowna uchwała rady gminy, nie można jej traktować jako drogi publicznej, a co za tym idzie nie można stosować ustawy o szczególnych zasadach.

Z uwagi na opisane powyżej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z przepisami ustawy o drogach publicznych, należało uchylić wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2008 r.

W związku z tym, iż zarzuty zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej, jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania, są w istocie konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Biorąc pod uwagę okoliczność, że wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego, polegają na niewłaściwym zastosowaniu przepisów ustawy o szczególnych zasadach zarówno przez WSA w Poznaniu, jak też organy obu instancji, przy wydawaniu o ustaleniu lokalizacji drogi dla ul. [...] w P., Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zachodzi konieczność uwzględnienia skargi W. M. i uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] marca 2008 r. Wskazać należy, że organy administracji publicznej rozpoznające wniosek Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu o ustalenie lokalizacji ul. [...], która nie została uprzednio zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych nie mogły stosować ustawy o szczególnych zasadach. Lokalizacja tejże drogi, jako drogi wewnętrznej powinna odbywać się na zasadach ogólnych.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Natomiast o kosztach postępowania przed sądem I instancji orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.