Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1174/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: § 4, § 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.415./59/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 9 grudnia 2022 r. nr AM.6730.22.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących J. S. i M. S. solidarnie kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1174/23

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. S. i M. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 marca 2023 r[pic] nr SKO.415/59/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy Skarżący zwrócili się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [pic][...] w [...]".

W konsekwencji powyższego wniosku Burmistrz Miasta [...] przeprowadził postępowanie i wydał decyzję z 9 grudnia 2022 r., nr AM.6730.22.2022 ustalającą warunki zabudowy na wnioskowaną inwestycję.

W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) analizą objęto obszar oznaczony w części graficznej analizy. Jako front terenu inwestycji przyjęto zachodnią, przyległą do drogi gminnej nr ew. [...] (ul. [...]), granicę działki nr ew. [...]. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 50 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości 150 m, tj. odpowiadającej trzem szerokościom frontu terenu inwestycji (nie mniej niż 50 m). Dla ustalenia warunków zabudowy zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie).

Organ I instancji stwierdził, że działki objęte granicami obszaru analizowanego zabudowane są w sposób pozwalający na określenie zasad zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy ustalono w decyzji: rodzaj zabudowy, funkcję obiektu, zasady zagospodarowania terenu, w tym cechy zabudowy i zagospodarowania, dostępność komunikacyjną terenu, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Badając funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym stwierdzono, że występuje tu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa, zatem planowana inwestycja jest zgodna z funkcją obszaru analizowanego.

Teren inwestycji położony jest poza zasięgiem obszarów objętych ochroną konserwatora zabytków, konserwatora przyrody, nie jest narażony na zalewanie wodami powodziowymi, nie jest położony w terenie zagrożonym osuwaniem mas ziemnych, w terenie górniczym ani w terenie zamkniętym. Na terenie inwestycji nie występują stanowiska archeologiczne.

Teren inwestycji nie znajduje się w sąsiedztwie linii elektroenergetycznych najwyższych napięć, ani gazociągów wysokiego ciśnienia, o których mowa w art. 53 ust. 5e u.p.z.p., zatem nie wymaga uzyskania opinii operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego, ani opinii operatora systemu przesyłowego gazowego.

Inwestycja nie wymaga przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedmiotowa inwestycja nie jest położona w Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, nie będzie realizowana w pobliżu jej granicy oraz w żaden sposób nie będzie na nią oddziaływać, w związku z tym nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000.

[pic] Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., dotyczące inwestycji, dla których może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w Rzeszowie złożyli Wnioskodawcy, zaskarżając decyzję w części ustalającej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na poziomie 7m z tolerancją +/- 20%.

W obszernym odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Odwołujących powyższa [pic]wartość ustalona być powinna w odniesieniu do wysokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich, gdy tymczasem organ zastosował średnią wielkość występującą na [pic]obszarze analizowanym.

SKO opisaną na wstępie decyzją z 31 marca 2023r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu Kolegium, po powołaniu przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia stwierdziło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich wobec działki Wnioskodawców, tj. na działkach nr ew. [...] i [...] tworzą uskok. W tej sytuacji organ zasadnie oparł dalsze ustalenia na wytycznych wynikających z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium w konsekwencji [pic]prawidłowo wyliczono średnią wysokość zabudowy na wszystkich 49-ciu działkach, znajdujących się na analizowanym obszarze (ok. 6,8 m). Działanie organu w tej mierze SKO [pic]uznało za zgodne z prawem i prawidłowe. Obowiązkowi badania [pic]podlegają bowiem wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. Tylko w taki sposób możliwe jest zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. W efekcie organ zasadnie ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na działce Wnioskodawców na 7 metrów z tolerancją +/- 20%.

Z tego powodu Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 7 rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestionowania przez Wnioskodawców ustaleń organu co do niektórych wysokości budynków położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem [pic]i wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wysokości zabudowy w sąsiedztwie, zawartego w piśmie Wnioskodawców z 28 listopada 2022 r., SKO wskazało, że Stronie nie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o przeprowadzenie określonego dowodu. Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu.

J. S. i M. S., reprezentowani przez adw. A. T. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 31 marca 2023 nr SKO.415/59/2023 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej w części decyzji Burmistrza Miasta [...] w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie zgodnie z wnioskiem (art 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art 138 § 2 i 2a k.p.a.) z wytycznymi w zakresie wykładni prawa;

- art. 8 k.p.a., poprzez działanie organu I Instancji powodujące podważenie zaufania skarżących do organów administracji, poprzez nieprawidłową ocenę materiału zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego i bezzasadne uznanie, iż prawidłowym jest ustalenie wysokości elewacji frontowej projektowanej inwestycji w wysokości 7 m, podczas gdy organ w sposób pobieżny dokonał analizy obszaru analizowanego oraz wziął pod uwagę budynki mieszkalne o innym przeznaczeniu i zagospodarowaniu, zaniżając jednocześnie wysokość budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, co doprowadziło do tego, że cechy zabudowy przedmiotowej inwestycji (biorąc pod uwagę jej przeznaczenie) rażąco odbiegają od parametrów zabudowy istniejącej tj. znajdującej się przy ulicy [...];

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co skutkowało brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dalej oparcie i dokonanie ustaleń faktycznych na błędnej wadliwej analizie, a mianowicie poprzez:

- uznanie, że zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej na poziomie 7,0 m, w sytuacji gdy przyjęta w analizie i decyzji wysokość jest rażąco zaniżona w porównaniu do budynków bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową inwestycją, tj. z budynkiem Sądu oraz blokami z 5-oma kondygnacyjnymi nadziemnymi znajdującym się obok i naprzeciwko przedmiotowej inwestycji;

- uznanie, że zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej na poziomie 7,0 m, w sytuacji gdy budynek Sądu ma 16m wysokości, natomiast pozostałe budynki — 15m , co pozwala na stworzenie tzw. pierzei o wysokości ok 15 m zważając na zagospodarowanie terenu dookoła inwestycji, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę;

- uznanie, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach sąsiednich, tj. na działkach nr [...] i [...] tworzą uskok, w sytuacji gdy działka nr [...] (teren Sądu ) nie posiada żadnego uskoku determinowanego nachyleniem terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 16 m , a do tej ściany jest dobudowana tzw. niższa część Sądu (Prokuratura), która nie jest determinowana terenem;

- uznanie, że w obszarze analizowanym dokonano prawidłowego doboru budynków do porównania i ustalenia wysokości elewacji frontowej, podczas gdy w przeprowadzonej analizie udział obiektów powyżej 10 m wysokości jest nieproporcjonalny, ponieważ wśród przyjętych obiektów pojawiły się takie, które znacznie oddalone są od przedmiotowej działki (ul. [...]), zaś duża część z nich to budynki mieszkalne jednorodzinne, parterowe i dwukondygnacyjne (ich przeznaczenie nie jest takie same jak przedmiotowej inwestycji);

- uznanie, że budynki przyjęte w obszarze analizowanym mają wysokość na poziomie 13-14m, podczas gdy ich wysokość została znacząco zaniżona, co ma zastosowanie także do budynku znajdującego się na działce wnioskodawcy, która została określona w wysokości 6m, gdzie w rzeczywistości budynek wnioskodawcy elewacja frontowa od ul. [...] ma wysokość 14,85 m (niemożliwym jest, aby budynek miał 6m w ścianie frontowej skoro jest w tej części 3-kondygnacyje + poddasze(4 kondygnacja); wysokość jednej kondygnacji ok. 3,3m + grubość stropu, podmurówka i ścianka kolankowa na poddaszu)

- uznanie, że bezpodstawnym jest ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, w sytuacji gdy istnieje relewantna urbanistycznie ul. [...] z wyższą zabudową (wielorodzinna, usługowa). co uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie odstępstwa

- uznanie, że bezpodstawnym jest ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, w sytuacji gdy uwzględnienie wniosku pozwoli na tzw. "domknięcie" ul. [...] i dopełnienie zabudowy, tj. obudowanie ulicy zabudową o jednorodnych charakterze (w niniejszej sprawie możliwym jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku 5-kondygnacyjnego z płaskim dachem (jako nawiązanie do istniejących budynków wielorodzinnych na ul. [...]) albo budynku 4-kondygnacyjnego + poddasze (jako nawiązanie do budynku Sądu, który ma 4 kondygnacje po ok 3,5 każda ), czego nie uwzględnił organ)

- uznanie, że bezpodstawnym jest ustalenie wysokości górnej elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, w sytuacji gdy do "zabudowy" ulicy [...] powinno brać się pod uwagę budynki wielorodzinne, które znajdują się obok planowanej inwestycji.

- określenie i ustalenie w treści decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na 7,0m z tolerancją +/- 20%, przy czym taka tolerancja występować może bowiem wyłącznie w zakresie szerokości elewacji frontowej nie zaś w zakresie wysokości (rozporządzenie tego nie przewiduje);

- uznanie, że pomiary wysokości budynków w obszarze analizowanym są miarodajne, podczas gdy w analizie podano wysokości budynków przyjętych do obszaru analizowanego posługując się zwrotem "około", przez co należy powziąć pod wątpliwość w jakiej faktycznej wysokości znajdują się wszystkie podlegające analizie budynki, skoro nie została określona ich dokładna wysokość, a jedynie szacunkowa; (znaczne zaniżenie wysokości ścian frontowych budynków branych do porównania vide budynek wnioskodawców);

- uznanie, że zasadnym jest ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej na poziomie 7,0 m, w sytuacji gdy zasadą kształtowania zabudowy w rejonie ul. [...] i ul. [...] jest zestawianie ze sobą prostych, prostopadłościennych obiektów 5-kondygnacyjnych usytuowanych podłużną osią w kierunku północ-południe (pomimo występującego spadku terenu zasada ta jest utrzymana nawet w przypadku obiektów o znacznej długości), przez co organ powinien dążyć do tego, aby zabudowa i zagospodarowanie terenu było jednakowe;

- określenie obszaru analizowanego zabudowy z uwzględnieniem budynków o innym przeznaczaniu, podczas gdy organ powinien wziąć pod uwagę budynki o podobnym lub identycznym charakterze/przeznaczeniu (inwestycja będzie miała charakter mieszkalno-usługowy), przez co punktem odniesienia powinno być bezpośrednie sąsiedztwo, tj. osiedla wielorodzinne (w sąsiedztwie dominuje zabudowa o wysokości 5 kondygnacji nadziemnych, o prostych prostopadłych formach), natomiast określenie wysokości elewacji frontowej na wysokość 7,0m rażąco odbiega od parametrów zabudowy istniejącej;

- określenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem budynków jednorodzinnych o wysokości 2,5m i determinowanie wysokości inwestycji od wysokości rzeczonych budynków, podczas gdy w pobliżu tych zabudowań nie znajdują się żadne budynki mieszkalno-usługowe o analogicznym bądź nawet podobnym przeznaczeniu, natomiast brane powinny być pod uwagę budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie o analogicznym zagospodarowaniu terenu i przeznaczeniu;

- art. 61 k.p.a., poprzez wyjście przez organ poza ramy żądania wniosku, w sytuacji gdy organ jest związany istotą żądania strony i nie może samodzielnie, bez "współpracy" ze stroną dookreślać jego treści, w tym przypadku doszło jednak do ustalenia wysokości górnej elewacji frontowej niezgodnie z wnioskiem inwestora;

- art. 84 k.p.a., poprzez uznanie, że zasadnym był brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu urbanistyki/architektury i budownictwa, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie konieczne i zasadne jest zasięgnięcie opinii biegłego, a więc uzyskanie wiadomości specjalnych, gdyż koniecznym byłoby wyjaśnienie przez biegłego czy w stosunku do przedmiotowej działki i działek sąsiedni istnieje tzw. "uskok", a także czy wysokość pozostałych budynków uzasadnia ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokość 7,0m z tolerancją +/- 20%;

- art 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnienie ani faktycznie ani prawnie dlaczego organ I instancji a za nim organ II instancji skorzystał z wyjątku od zasady o której mowa w § 7 ust 1 ww. rozporządzenia i zastosował ust 3 § 7 rozporządzenia;

- art 140 k.p.a., poprzez niesprawdzenie, niezweryfikowanie przez SKO w Rzeszowie wniosków i zarzutów podniesionych przez odwołujących w odwołaniu, nieprzeprowadzenie dowodów z oględzin, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii właściwego biegłego ds. urbanistycznych, niezweryfikowanie pomiarów Urbanisty pomimo przedłożenia przez odwołujących się oświadczenia dr. Inż. T. M. w zakresie faktycznych wysokości ścian elewacyjnych budynków, które stały się podstawą do wydania analizy i dalej decyzji WZ.

Skarżący postawili również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię, biorąc pod uwagę fakt, iż w/w podstawa prawna która jest zasadą powinna stanowić przesłankę do określenia wysokości elewacji frontowej w wysokości wyższej, gdyż wspomniany przepis determinuje możliwość jej ustalenia porównując zabudowę sąsiednią, przy czym nowa inwestycja ma stanowić przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co nie zostało przez organ zbadane;

- § 7 ust. 3 rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie organ powinien zastosować § 7 ust. 1 rozporządzenia, zważając na fakt, iż w pobliżu inwestycji, która jest przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy istnieje podobna lub analogiczna zabudowa mieszkalno-usługowa, przez co organ winien kierować się właśnie tą specyfikacją zabudowy (w sąsiedztwie znajduje się budynek Sądu oraz bloki mieszkalne, o wysokości zabudowy 15-16m, gdzie w żaden negatywny sposób nie wpływa to na zagospodarowanie terenu);

- § 7 ust. 3 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, w sytuacji gdy określenie i ustalenie w treści decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku na 7,0m z tolerancją +/- 20%, przy czym taka tolerancja występować może bowiem tylko i wyłącznie w zakresie szerokości elewacji frontowej (nie można określać wysokości z [pic]zakresem tolerancji; brak jest takiego zezwolenia w rozporządzeniu);[pic]

- z ostrożności: § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i brak przyjęcia podstawy z § 7 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy wspomniany przepis przewiduje możliwość odstępstw (w sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej zabudowie), a mimo uskoku istniejącego w budynku sąsiednim, zagospodarowanie analizowanego obszaru daje podstawę do przejęcia koncepcji stworzenia tzw. pierzei, do istniejących budynków natomiast dokonana przez organ analiza narusza nie tylko przepisy prawa, ale także utrwalone dotychczas orzecznictwo w zakresie zachowania ładu przestrzenno-urbanistycznego;

- § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i brak przyjęcia podstawy z § 7 ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy wspomniany przepis przewiduje możliwość odstępstw (w sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej zabudowie) i istnieje relewantna urbanistycznie ul. [...] z wyższą zabudową (wielorodzinna, usługowa).

W oparciu o ww. zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji SKO w Rzeszowie z 31 marca 2023 r., nr SKO.415/59/2023 zaskarżając w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z 9 grudnia 2022 r., nr AM.6730.22.2022 w zaskarżonej części; nakazanie SKO w Rzeszowie do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wniosku ewentualnie nakazanie uchylenie przez SKO zaskarżonej części do organu I instancji z wytycznymi w zakresie wykładni prawa, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd po rozpoznaniu sprawy doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy w sposób wadliwy, tj. z naruszeniem § 7 rozporządzenia dokonały ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W prawidłowo wyznaczonym przez Organ obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana a jak wskazano w analizie urbanistycznej, od strony zachodniej do drogi gminnej tj. ulicy [...], którą przyjęto za front działki są zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Nie budzi wątpliwości, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a wniosek ten wypływa bezpośrednio z treści analizy urbanistycznej. Nie jest również kwestionowany bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...], co świadczy o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ I instancji ustalił również bezspornie, że wnioskowana inwestycja spełnia wymogi, wynikające z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. Ustalenia w tym zakresie przedstawiono w decyzji Organu I instancji i znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym.

Organ po sporządzeniu analizy urbanistycznej w sposób prawidłowy stosownie do § 4 rozporządzenia wyznaczył od strony ulicy [...] linię zabudowy w nawiązaniu do budynku sądu, znajdującego się na działce sąsiedniej nr [...] zaś od strony ul. [...] w nawiązaniu do istniejącego już na działce inwestycyjnej budynku mieszkalno-usługowego. Nie była kwestionowana wielkość powierzchni zabudowy. Wyznaczona wielkość tego wskaźnika (nie więcej niż 35% areału inwestycji) mieści się w przedziale już występującym w obszarze analizowanym w odniesieniu do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (od 4 do 45%, w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 22% do 45%). Mając na uwadze bardzo duże zróżnicowanie wielkości tego wskaźnika, jakie występuje w obszarze analizowanym Sąd stwierdził, że wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy odpowiada dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zastrzeżeń nie budzi również wyznaczona szerokość elewacji frontowej (nie więcej niż 40m) w sytuacji w gdy w obszarze analizowanym wielkość tego parametru również jest bardzo zróżnicowana i wynosi od 10 do 59m a w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej od 24 do 54m. Organ w tym zakresie nie przekroczył granic dyspozycji zawartej w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jako prawidłowe Sąd ocenił również określenie geometrii dachu w nawiązaniu do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, stosownie do § 8 rozporządzenia.

Zasadnie natomiast Skarżący kwestionowali prawidłowość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżący wnioskowali o ustalenie wysokości tego wskaźnika na poziomie 17 m, podczas gdy Organ ustalił go na poziomie 7m z tolerancją +/- 20%. Już na wstępie należy zaznaczyć, że choć organ ustalający warunki zabudowy, nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, to nie oznacza, że może podjąć decyzję, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6.12.2011r., II OSK 1827/10; z 10.06.2016r. II OSK 2433/14).

W niniejszej sprawie Organ wyznaczył sporny wskaźnik w sposób istotnie odbiegający od wniosku inwestora, zmieniając w istocie charakter planowanego budynku. Przede wszystkim jednak wyznaczenie ww. wskaźnika na poziomie 7m odbiega w sposób istotny od jego wielkości, jakie wstępują na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji.

Jak wynika z map, stanowiących załączniki do analizy urbanistycznej oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak również spójnego z mapami materiału zdjęciowego, dołączonego do skargi, na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...]) znajduje się 5-kondygnacyjnny blok mieszkalny. Takie bloki znajdują się również po przeciwnej stronie działki inwestycyjnej, po drugiej stronie ulicy [...] (tj. na działkach nr [...]). Jak przyjął Organ w analizie wysokość górnych krawędzi frontowych tych budynków wynosi 14m – 15m. Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze przedstawiali własne ustalenia wywodząc, że Organ przyjął zaniżoną wielkość ww. parametru na tych działkach a ich zdaniem wynosi ona chociażby w przypadku działki nr [...] - 16m. Wątpliwości w tym zakresie Organ I instancji zobowiązany będzie wyjaśnić w toku ponownego postępowania. Niemniej opierając się nawet na wielkościach przyjętych przez Organ należy przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona dla wnioskowanej inwestycji odbiega w sposób istotny (in minus) od wysokości tego parametru już istniejącego na działkach sąsiednich. Oprócz wspomnianych bloków, po drugiej stronie działki sąsiedniej, tj. na działce nr [...] znajduje się budynek Sądu o wysokości 12 m (wedle Skarżących (15,2 m). W przypadku znajdującego się na działce inwestycyjnej budynku mieszkalno-usługowego Organ przyjął, że wysokość ta wynosi 6m, jak podnosili Skarżący wynosi ona w rzeczywistości 8,4m gdyż budynek ma 3 kondygnacje plus poddasze. Wątpliwości w tym zakresie Organ będzie zobowiązany zweryfikować.

Należy również zauważyć, że na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny 1-kondygnacyjny. Zatem wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji ma charakter zróżnicowany. W przeważającym zakresie działka inwestycyjna sąsiaduje z budynkami wielokondygnacyjnymi, jednak graniczy również z budynkiem mieszkalnym, który ma wysokość wedle Organu ok 4,5m.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2).

Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3).

Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (§ 7 ust. 4).

W niniejszej sprawie, na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji znajdują się budynki o zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej: na dz. nr [...] – budynek 5-kondygnacyjny (15m – jak przyjął organ); na dz. nr [...] – budynek 1 –kondygnacyjny (4,5m); na dz. nr [...] – budynek sądu (12m). Zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działach sąsiednich tworzy uskok. Jednak obliczenie wysokości spornego wskaźnika w oparciu o średnią, jaka występuje w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), nie oddaje rzeczywistej wysokości tego parametru, jaka występuje w bezpośrednim otoczeniu działki inwestycyjnej. Jak wynika z analizy urbanistycznej średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6,8m podczas gdy, oprócz budynku mieszkalnego na działce nr [...] działkę inwestycyjną otaczają cztery budynki 5 – kondygnacyjne (jeden bezpośrednio graniczący oraz pozostałe trzy po drugiej stronie ulicy [...]), jak również budynek Sądu. Należy również uwzględnić, że przewidywana przez inwestora górna krawędź elewacji frontowej budynku uwzględnia sąsiedztwo z budynkiem na działce nr [...]. Jak wynika bowiem z przekrojów budynku, załączonego do wniosku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma zwiększać się stopniowo a na odcinku graniczącym z działką nr [...] ma wynosić 3m.

Z powyższych względów Organ winien ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż znajdująca się w otoczeniu działki inwestycyjnej zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna daje podstawę do ustalenia wielkości tego parametru w nawiązaniu do występujących tam budynków 5- kondygnacyjnych.

Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że Organy I oraz II instancji dopuściły się istotnego uchybienia przepisom postępowania i prawa materialnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia a w przypadku Organu II instancji – ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o uchylenie decyzji Organu I instancji w części należy wskazać, że dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części zachodzi w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednym rozstrzygnięciem należy określić wszystkie wymagane przez ww. rozporządzenie parametry. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Organu I instancji. Jednocześnie Organy na podstawie art. 153 P.p.s.a. związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, co na gruncie niniejszej sprawy oznacza, że Organ I instancji winien ponownie ustalić parametr górnej krawędzi elewacji frontowej z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym orzeczeniu. Co do pozostałych ustaleń decyzji Sąd z przyczyn powyżej wskazanych uznał ich zgodność z prawem.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na które składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł) oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokat reprezentującą Skarżących (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.)).