Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 171/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, 9, 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 6 i  pkt 9 lit. c, par. 7 pkt 9, par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Izbicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 marca 2019 r., nr IN.I.743.15.2019.MW.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr IV.19.2019 Rady Gminy Izbicko z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KROŚNICA, BORYCZ – 2, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Izbicko kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 28 stycznia 2019 r. Rada Gminy Izbicko, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podjęła uchwałę Nr IV.19.2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KROŚNICA, BORYCZ - 2, zwanego dalej planem.

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu 8 lutego 2019 r. w celu oceny zgodności z prawem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 marca 2019 r., nr IN.I.743.15.2019.MW.AD (przesłanym do Rady Gminy za pomocą środków komunikacji elektronicznej w tym samym dniu), Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 ustawy, stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej dotyczącej:

- § 3 ust. 1 pkt 9 w części, w zakresie słów "i 110 kV";

- § 6 ust. 1 pkt 4 w całości;

- § 6 ust. 1 pkt 17 w całości;

- § 6 ust. 1 pkt 19 w całości;

- § 17 ust. 1 w całości;

- § 23 w całości;

- § 25 ust. 1 w części terenów o oznaczeniach: "EO-6", "EO-7", "EO-8";

- § 28 ust. 1 w części, w zakresie "ZLp-1";

- § 29 ust. 1 w części terenów o oznaczeniach: "R-43", "R-45", "R-46", "R-47", "R-62", "R-64", "R-69";

- § 30 ust. 1 w części dot. wyłączenia terenu o oznaczeniu: "RM-22";

- § 32 w całości;

- § 35 ust. 1 w części dot. terenów o oznaczeniach: "KDG-2" oraz "KDG-3";

- § 36 w części dot. terenów "KDW-53" oraz "KDW-54";

- § 39 ust. 2 pkt 1 w części dot. terenów o oznaczeniach: "KDG-2" oraz "KDG-3";

- § 40 ust. 1 pkt 5 w całości;

- § 40 ust. 2 pkt 2 w całości;

- § 40 ust. 3 w zakresie słów: "z zastrzeżeniem ust. 4";

- § 40 ust. 4 w całości;

- § 41 ust. 5 pkt 6 w zakresie słów: "oraz linii wysokiego napięcia 110 kV";

- § 42 pkt 4 w całości;

- § 42 pkt 19 w całości;

oraz w części graficznej dotyczącej:

- terenu oznaczonego symbolem "UK", określonego w legendzie jako tereny obiektów sakralnych;

- terenu oznaczonego symbolem "ZLp-1", określonego w legendzie jako tereny zalesień;

- przebiegu "napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV";

- przebiegu "strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektroenergetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV";

- terenu oznaczonego symbolem "w", określonego w legendzie jako "rowy", pomiędzy terenami oznaczonymi "R-45", "R-46" a "R-44";

- terenu oznaczonego symbolem "w", określonego w legendzie jako "rowy", pomiędzy terenami oznaczonymi "R-62", "R-63" a "R-64".

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził naruszenie 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w powiązaniu z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ustalenie wykraczających poza dopuszczalny w miejscowym planie zakres, zasad określających wskaźnik liczby "miejsc do parkowania dla rowerów". W tym zakresie organ nadzoru podał, że w planie jako zasadę modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w § 40 ust. 2 pkt 2 wprowadzono zapis: "miejsca postojowe dla rowerów - 1 miejsce na każde 10 miejsc do parkowania samochodów nie mniej niż 2 miejsca". Zdaniem Wojewody, lokalizacja oraz wskaźniki określające minimalną liczbę miejsc do parkowania na rowery nie należą do zbioru ustaleń, które należy umieścić w miejscowym planie. Określanie "wskaźników ilości miejsc parkingowych na rowery" nie wpisuje się bowiem w zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Doszło zatem do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, skutkującego nieważnością uchwały w tej części.

Następny zarzut organu nadzoru dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy w związku z § 7 pkt 9 rozporządzenia poprzez wyznaczenie strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV jako oznaczenia informacyjnego oraz brak wyznaczenia pełnej strefy kontrolowanej od gazociągu wysokiego ciśnienia. W tej kwestii Wojewoda wywodził, że z analizy załącznika graficznego nr 4 (obszar "G" i "H") do uchwały wynika, że strefy ochronne napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV, stanowiące bufor o szerokości 20 m od osi linii, oznaczono jako ustalenia informacyjne. Natomiast w § 6 ust. 1 planu określono, że przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV jest oznaczeniem obowiązkowym. Zdaniem Wojewody, skoro przebieg liniowych urządzeń infrastruktury technicznej jest informacją obowiązującą i jest jedyną podstawą do wyznaczenia obowiązującej strefy, ponieważ obszar strefy technicznej jest zależny wyłącznie od odpowiedniej odległości od osi linii, to wyznaczenie przebiegu obu elementów jako oznaczenie obowiązujące jest w przedmiotowej sytuacji obligatoryjne. W związku z tym brak określenia na załączniku graficznym do uchwały przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem jako oznaczeń obowiązujących stanowi istotne naruszenie ww. przepisów poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność zapisów dotyczących napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz załącznika graficznego w części dotyczącej przebiegu powyższej linii. Dalej organ nadzoru wskazał, że na załączniku graficznym nr 1 dla terenu zalesień, oznaczonego na rysunku planu jako "ZLp-1", nie ujęto strefy kontrolowanej gazociągu. Natomiast zgodnie z § 11 planu na terenach, przez które przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia oznaczony symbolem G DN250 4MPa, obowiązują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu w granicach stref kontrolowanych A i B tego gazociągu, o zasięgu wskazanym w obszarze "A" planu, określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że przebieg strefy kontrolowanej gazociągu ma nieciągły charakter w granicach obszaru objętego planem. Jednak w ustaleniach szczegółowych dla terenu "ZLp-1", tj. w § 28 ust. 2 pkt 3 planu wprowadzono zapis, że dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej. Wojewoda nie zgodził się więc ze stanowiskiem Gminy o braku potrzeby ustalenia w planie odpowiedniej strefy kontrolowanej od gazociągu. Ponadto oznaczenie gazociągu w treści uchwały i załączniku graficznym są odmienne, co stanowi brak możliwości jednoznacznego powiązania treści uchwały z rysunkiem planu.

Kolejne z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wskaźników zabudowy. Analizując zapisy § 23 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 5 uchwały, Wojewoda wskazał, że dla terenu obiektów sakralnych oznaczonego symbolem UK nie wyznaczono maksymalnej oraz minimalnej intensywności zabudowy, a także maksymalnej wysokości zabudowy. Również w § 32 ust. 3 pkt 3 (winno być: § 32 ust. 2 pkt 3 - dop. Sądu) planu dla terenów obiektów wodociągowych oznaczonych symbolem WZ nie ustalono maksymalnej i minimalnej intensywności oraz maksymalnej wysokości obiektów, jednocześnie dopuszczając zabudowę. Dodatkowo w § 30 ust. 3 pkt 5 lit. b planu dla terenu zabudowy zagrodowej nie wyznaczono maksymalnej wysokości budynków inwentarskich i innych związanych z funkcją rolniczą. Ustalenia zawierają normę mówiącą o dostosowaniu wysokości tych obiektów do funkcji i wymagań przepisów odrębnych. Tymczasem określenie wszystkich wskaźników powinno być jasne i jednoznaczne, wyrażone np. liczbą, ułamkiem, procentem. Wymóg ten obowiązuje również w sytuacji, gdy celem było utrzymanie zabudowy w aktualnej, istniejącej formie. W ocenie organu nadzoru, realizacji kompetencji w powyższym zakresie przez organ planistyczny nie stanowi także w stosunku do wysokości zabudowy inwentarskiej i pozostałej użycie przez Radę Gminy Izbicko zwrotu "na podstawie przepisów odrębnych". Zdaniem Wojewody, brak ustalenia obligatoryjnych parametrów zabudowy w sposób jednoznaczny dla wszystkich dopuszczonych w przedmiotowym miejscowym planie obiektów budowlanych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu.

Ostatnie ze stwierdzonych przez Wojewodę naruszeń obejmuje przepis art. 15 ust. 1 ustawy w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak powiązania treści uchwały z rysunkiem planu w odniesieniu do terenów EO-6, EO-7 i EO-8. Wojewoda podkreślił, że zapisy tekstu planu muszą odwoływać się do rysunku planu, zaś część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Część graficzna planu jest bowiem uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie, z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Organ nadzoru zauważył, że z analizy załącznika graficznego do uchwały oraz treści planu wynika, że nie zostały wyznaczone tereny EO-6, EO-7 oraz EO-8, które ustalono zgodnie z § 25 uchwały. Ponadto na załączniku graficznym nie występuje oznaczenie, tj. "strefa ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego", która została ustalona w § 17 ust. 1 planu. Wojewoda akcentował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst planu, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Dlatego brak możliwości powiązania treści uchwały w zakresie przeznaczenia terenów EO-6, EO-7 i EO-8 oraz strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego z rysunkiem planu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i skutkować musi stwierdzeniem nieważności w tym zakresie.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że ustalenie miejsc do parkowania dla rowerów, nieoznaczenie pełnej strefy kontrolowanej od gazociągu, oznaczenie stref od linii wysokiego napięcia 110kV jako oznaczeń informacyjnych oraz brak ustalenia wszystkich obligatoryjnych parametrów zabudowy dla wszystkich rodzajów zabudowy dopuszczonych w przedmiotowej uchwale, a także brak możliwości powiązania treści planu z rysunkiem stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, które w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w części określonej w rozstrzygnięciu nadzorczym. Końcowo organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności uchwały w części pozostaje bez wpływu na pozostały zakres tej uchwały.

Gmina Izbicko (zwana również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 25 marca 2019 r., Nr VI.43.2019, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W motywach skargi, odnosząc się do pierwszego stawianego przez Wojewodę zarzutu, Gmina podniosła, że ani art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, ani § 4 pkt 9 rozporządzenia nie zastrzega, że wymogi w zakresie ilości miejsc do parkowania dotyczą wyłącznie pojazdów silnikowych, zwłaszcza że komunikacja rowerowa staje się istotnym filarem systemu komunikacji miejskiej, a jej rozwój jest pożądany z punktu widzenia ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami. Natomiast władze gminy, biorąc pod uwagę wymogi ochrony środowiska oraz lokalne zwyczaje i upodobania mieszkańców, dążą w sposób konsekwentny do ograniczenia lokalnego ruchu samochodowego na rzecz ekologicznych rozwiązań komunikacyjnych m.in. poprzez zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc do parkowania rowerów. Z kolei w odniesieniu do drugiego zarzutu Wojewody, Gmina argumentowała, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynika obowiązek ustalenia w planie stref oddziaływania pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia jako obszarów, o których stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Gmina wywodziła, że narzędziem ochrony przed nadmiernym promieniowaniem są m.in. przepisy art. 135 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, regulujące obszar ograniczonego użytkowania. Nie jest to zatem przedmiot regulacji planu, podobnie jak ustanawianie pasa służebności linii. Ponadto dla istniejącej linii 110 kV nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, który uzasadniałby wprowadzenie odpowiednich ograniczeń w trybie art. 73 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Zatem, oznaczenie strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV na rysunku i w tekście planu wyłącznie jako elementu informacyjnego jest prawidłowe. Na potwierdzenie tego stanowiska Gmina powołała się na rzecznictwo sądowe. Z kolei w kwestii zarzucanego przez organ nadzoru braku wyznaczenia pełnej strefy kontrolowanej dla gazociągu wysokiego ciśnienia, czyli niewyznaczenia jej na terenie planowanych zalesień ZLp, Gmina powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i na tej podstawie stwierdziła, że rozporządzenie to wymienia szereg innych obiektów terenowych z przypisaną im szerokością strefy dla gazociągów wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r., ale nie ma wśród nich lasów, skutkiem czego nie ustalono w planie odpowiedniej strefy kontrolowanej dla tego rodzaju przeznaczenia terenu. Natomiast wskazana przez organ nadzoru rozbieżność pomiędzy oznaczeniem gazociągu na załączniku graficznym - EG DN250 4MPa, a oznaczeniem w treści uchwały - G DN250 4MPa jest pomyłką pisarską, która nie stwarza żadnych trudności w odczytaniu w uchwale właściwej normy prawnej dla tego obiektu. Przechodząc do odparcia zarzutów ujętych w pkt 3 rozstrzygnięcia nadzorczego, Gmina wskazała, że ustawa nie nakłada obowiązku bezwzględnego określenia maksymalnej wysokości zabudowy w metrach, tym samym określenie użyte dla wysokości zabudowy na terenie UK - do zachowania z uwzględnieniem wymagań konserwatorskich nie narusza przepisu ustawy. Taki zapis daje jednoznaczną dyrektywę uczestnikom dalszego etapu procesu budowlanego o konieczności utrzymania dotychczasowej wysokości obiektów, chyba że wymagania konserwatorskie będą odmienne. Podniosła też Gmina, że trudno określić intensywność zabudowy dla terenu, na którym zlokalizowany jest kościół, tj. budynek o trudnej do oznaczenia liczbie kondygnacji, wobec którego nie przewiduje się rozbudowy. Określenie tego wskaźnika dla terenu UK jest niemożliwe i zbędne z racji jego szczególnej funkcji i cech. Podobna niemożność określenia intensywności zabudowy - zdaniem Gminy - dotyka terenu obiektów wodociągowych WZ. I tu znajduje się obiekt budowlany, tj. studnia, który nie posiada kondygnacji, choć ma określoną powierzchnię zabudowy. Z kolei wysokość obiektów infrastruktury technicznej jest ściśle związana z ich parametrami technicznymi i dostępnymi technikami, a więc czynnikami zmiennymi i niemożliwymi do określenia na etapie sporządzania planu. Natomiast wysokość budynków inwentarskich na terenach zabudowy zagrodowej RM uzależniona zostanie nie tylko od wymagań przepisów odrębnych ustalających m.in. normy dla zachowania dobrostanu zwierząt, ale także od istniejącego zagospodarowania działki - im jest ono intensywniejsze tym mniejsze gabaryty będzie mógł przyjąć nowy budynek inwentarski. Następnie Gmina zgodziła się z zarzutem Wojewody, że w uchwale brak jest powiązania treści uchwały z rysunkiem planu poprzez niewyznaczenie na załączniku graficznym terenów oznaczonych symbolami EO-6 do EO-8 z jednoczesnym określeniem w uchwale zasad i przeznaczenia tych terenów, jednak - w jej ocenie - nie jest to istotne naruszenie prawa. Dowodziła Gmina, że co do terenów o symbolach EO-6 do EO-8 przepis § 15 uchwały uznać należy za przepis pusty, bo nieodnoszący się do żadnej nieruchomości gruntowej objętej ustaleniami planu. Jeśli zaś chodzi o brak powiązania treści uchwały z rysunkiem planu poprzez brak na rysunku planu "strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego", to - wbrew twierdzeniom Wojewody - nie ma ona miejsca, na co wskazuje szersza analiza uchwały, w tym jej § 17. Gmina wyjaśniła, że określenie "strefa ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego" (§ 17 ust. 1) odnosi się do dwóch fragmentów historycznych układów ruralistycznych (§ 17 ust. 2), a te z kolei posiadają swoje odpowiednie oznaczenie graficzne na rysunku planu. Ponadto, przykładowo Gmina podała, że w § 3 uchwały wskazuje się obowiązujące ustalenia zawarte w uchwale oraz oznaczenia graficzne na rysunkach planu. Są wśród nich "granice historycznego układu ruralistycznego", a nie "strefa ochrony konserwatorskiej". Końcowo Gmina podniosła, że rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego stwarza ryzyko pozbawienia planu wszystkich wymogów stawianych przez prawo takim aktom, a także może niweczyć cel, jaki miały władze gminy przystępując do jego sporządzenia. Zauważyła też, że zaskarżonym rozstrzygnięciem wyłączono spod obowiązywania uchwały całe tereny, bez względu na powierzchnię przebiegającej przez nie strefy potencjalnego podwyższonego promieniowania elektromagnetycznego, co godzi w zasadę proporcjonalności. Poza tym wśród terenów objętych stwierdzeniem nieważności uchwały są m.in. tereny komunikacji, w oparciu o które projektowana była nowa zabudowa i inne ustalenia planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej - radca prawny Z. S. podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze, w tym o zasądzenie kosztów postępowania. Również pełnomocnik skarżącej U. M. poparła skargę i wywody w niej przedstawione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 11 marca 2019 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Izbicko z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KROŚNICA, BORYCZ - 2 w części tekstowej i graficznej szczegółowo opisanej w sentencji tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Izbicko z dnia 28 stycznia 2019 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 8 lutego 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 marca 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Izbicko stosownej uchwały z dnia 25 marca 2019 r.

W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie ustawą, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotowania też wymaga, że Gmina Izbicko kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 ustawy poprzez stwierdzenie w części nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w części.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez wprowadzenie w § 40 ust. 2 pkt 2 planu następującego zapisu: "miejsca postojowe dla rowerów - 1 miejsce na każde 10 miejsc do parkowania samochodów nie mniej niż 2 miejsca". W związku z tym wskazać przyjdzie, że według art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji (pkt 6). Uszczegółowienie tych wymogów zawarte zostało w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, w myśl którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca nie rozróżnia - co słusznie zauważyła skarżąca - rodzaju miejsc parkingowych ze względu na środek lokomocji. Dlatego, zdaniem Sądu, określenie w planie wskaźników miejsc postojowych dla rowerów nie jest ustaleniem poczynionym bez podstawy prawnej. Co więcej, Sąd uznał, że w obecnej dobie, przy powszechnym wykorzystywaniu rowerów jako środka lokomocji, a tym samym z uwagi na intensyfikację ruchu rowerowego, konieczne staje się zabezpieczenie warunków postoju tych pojazdów. Określenie zatem miejsc postojowych dla rowerów w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem nie tylko racjonalnym, ale również pożądanym - na co słusznie zwróciła uwagę Gmina - z punktu widzenia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami. Podobne stanowisko w omawianej kwestii wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 25/15, który trafnie podniósł, że nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a pozostających w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego. Z tego względu Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody Opolskiego i uznał, że w przypadku postanowień zawartych w § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Wojewoda, że analizowane postanowienia planu zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. W konsekwencji powyższego należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Izbicko.

Dokonując dalszej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił zarzuty Wojewody Opolskiego ujęte w pkt 2 uzasadnienia, a dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy w związku z § 7 pkt 9 rozporządzenia poprzez wyznaczenie strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV jako oznaczenia informacyjnego oraz brak wyznaczenia pełnej strefy kontrolowanej od gazociągu wysokiego ciśnienia.

Jak prawidłowo zauważył organ nadzoru, na załączniku nr 4 (obszar G i H) strefy ochronne linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV oznaczono jako ustalenia informacyjne. Tymczasem z treści § 7 pkt 9 rozporządzenia wynika, że dopuszczone na rysunku planu oznaczenia elementów informacyjnych nie stanowią ustaleń planistycznych, a jedynie informują o istniejącym w terenie stanie faktycznym.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, w planie określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich zagospodarowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodatkowo w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy mowa jest o określeniu w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wedle zaś § 4 pkt 9 rozporządzenia - wskazującym standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - postanowienia planu powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a), określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b), wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (lit. c). W art. 4 ust. 1 ustawy wskazano natomiast, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy mowa jest o tym, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, z powyższych regulacji wynika zatem, że to właśnie w miejscowym planie należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których - zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) - zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. W planie ustala się również zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Umiejscowienie sieci infrastruktury technicznej powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu i bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające. Odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji sieci elektroenergetycznej do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu, a nadto stanowi o niedopuszczalnym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2017 r.: sygn. akt II OSK 1152/16, sygn. akt II OSK 1150/16 i sygn. akt II OSK 1137/16, oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17). Podkreślenia jeszcze wymaga, że powyższy obowiązek dotyczy nie tylko linii energetycznych projektowanych, ale także i istniejących. W sytuacji bowiem, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z wymienioną infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, ale i art. 4 ust. 1 ustawy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 ustawy. W sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych (stref ochronnych) od linii elektroenergetycznych, a równocześnie dopuszczone są przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo, czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej (por. cyt. już wyżej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1152/16 i II OSK 2119/17).

W kontekście powyżej powiedzianego Sąd zgodził się z Wojewodą, że brak określenia w planie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, jako oznaczeń obowiązujących stanowi istotne naruszenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 ustawy poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego. Przy czym stwierdzone przez organ nadzoru w niniejszej sprawie naruszenie dotyczyło zarówno części tekstowej, jak i graficznej planu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tych postanowień uchwały, które dotyczyły napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Z przyczyn ukazanych powyżej skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił odmiennych poglądów orzecznictwa w omawianej kwestii, a które zostały przytoczone przez skarżącą.

W ocenie Sądu, podzielić należy także zarzut Wojewody, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w kwestii obowiązku ustalenia w planie strefy kontrolowanej dla gazociągu na terenie oznaczonym symbolem "ZLp-1" (tereny zalesień). W tym zakresie nie można pominąć - jak trafnie dostrzegł organ nadzoru - zapisów § 28 ust. 2 pkt 3 planu, gdzie na ww. obszarze dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej. Taki zapis planu, zdaniem Sądu, przemawia za koniecznością wyznaczenia strefy kontrolowanej zgodnie z Załącznikiem Nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), mającego zastosowanie do przedmiotowego gazociągu wybudowanego przed dniem 12 grudnia 2001 r. na mocy § 110 pkt 1 tego rozporządzenia. Błędnie przyjmuje Gmina, że brak potrzeby wyznaczenia szerokości strefy kontrolowanej należy wiązać z faktem, iż rozporządzenie nie wymienia lasów jako terenów objętych tym obowiązkiem. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi bowiem o konieczność wyznaczenia strefy kontrolowanej wobec możliwości realizacji na terenie oznaczonym symbolem "ZLp-1" obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej, przykładowo przewidzianych w Lp. 4 Załącznika Nr 2 (szopy, stodoły). W tym miejscu dostrzec również trzeba, że plan nie odnosi się wyłącznie do już ukształtowanej zabudowy, ale jako akt planowania przede wszystkim dotyczy przyszłych zamierzeń, które mogą być realizowane na obszarze nim objętym. Dlatego organ uchwałodawczy zobowiązany jest do określenia wszystkich obligatoryjnych parametrów, niezależenie od tego, jaki stan faktyczny występuje obecnie na tym obszarze.

Dokonując dalszej oceny rozstrzygnięcia Wojewody, Sąd za uzasadnione uznał zarzuty dotyczące braku ustalenia w planie wymaganych wskaźników i parametrów w odniesieniu do terenu obiektów sakralnych - oznaczonego symbolem UK, terenu obiektów wodociągowych - oznaczonego symbolem WZ oraz dla terenu zabudowy zagrodowej - oznaczonego symbolem RM. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Na akceptację zasługuje przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). W przypadku analizowanych terenów Rada Gminy Izbicko niewątpliwie była zatem zobowiązana do określenia w planie intensywności i wysokości zabudowy. Powyższe oznacza konieczność określenia w planie m.in., jaka część nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo, a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Gmina może to uczynić przez określenie np. maksymalnej powierzchni zabudowy czy podanie wskaźnika intensywności zabudowy. Istotne jest jednak to, aby z zapisów planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12). W ocenie Sądu, realizacji kompetencji w powyższym zakresie przez organ planistyczny nie stanowi użycie przez Radę w § 23 ust. 3 pkt 2 planu dla terenu obiektów sakralnych - odnośnie do intensywności zabudowy - zwrotu "nie normuje się". Dostrzec bowiem trzeba, że dla omawianego terenu w § 23 ust. 2 planu dopuszczono budowę obiektów małej architektury, zieleni i urządzeń towarzyszących wyłącznie związanych z funkcją terenu. Skoro zatem na terenie tym przewidziano możliwość zabudowy, to obowiązkiem Rady było określenie przynajmniej maksymalnego wskaźnika zabudowy, który ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż zapobiega nadmiernej zabudowie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organ planistyczny nie określił jednak ani maksymalnego, ani minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu UK, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Sąd nie zgodził się natomiast z argumentacją organu nadzoru odnośnie do zapisów zawartych w § 23 ust. 3 pkt 5 planu dotyczących ustalonej na terenie UK maksymalnej wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu, w przypadku obiektu sakralnego i jego wysokości, w sytuacji, gdy obiekt ten istnieje, a na omawianym obszarze dopuszczono tylko określoną w § 23 ust. 2 uchwały zabudowę, sposób ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy poprzez użycie zwrotu: "do zachowania z uwzględnieniem wymagań konserwatorskich" był wystarczający. Wadliwy w tej mierze pogląd Wojewody nie miał jednak wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ w rozważanych okolicznościach - jak trafnie przyjął organ - konieczne było określenie w § 23 planu wskaźnika intensywności zabudowy.

W przekonaniu Sądu, w pełni natomiast należało podzielić zarzut Wojewody, że nieustalenie w § 32 planu wskaźnika intensywności zabudowy oraz maksymalnej wysokości obiektów na terenie WZ stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jeżeli bowiem Rada Gminy Izbicko zdecydowała na wprowadzenie na danym terenie możliwości zabudowy, to była zobowiązana do podporządkowania się wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia. W kontekście powyższego zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Gminy, że nie ustalono wszystkich parametrów, ponieważ ewentualne działania inwestycyjne na spornym terenie będą podporządkowane jego funkcji stanowiącej cel publiczny o znaczeniu lokalnym, a nie wymogom ładu przestrzennego.

Z kolei odnośnie do zakwestionowanych przez Wojewodę ustaleń dotyczących terenu o symbolu RM stwierdzić przyjdzie, że zawarte w § 30 ust. 3 pkt 5 lit. b planu odesłanie w zakresie wysokości budynków inwentarskich i innych związanych z funkcją rolniczą do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych również należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Powyższe implikuje, że przepisy tej uchwały jako mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze danej jednostki samorządowej winny być formułowane jednoznacznie i w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu, ani też nie wymaga ich wykładni, stosowania analogii czy domniemań. Także w orzecznictwie akcentuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw (por. powołany wyżej wyrok z dnia 21 czerwca 2017 r.). Dodać jeszcze można, że na konieczność określenia parametrów dla budynków inwentarskich, w tym ich wysokości zwraca się również uwagę w orzecznictwie sądowym, w którym przyjmuje się, że brak ww. szczegółowych ustaleń może w praktyce uniemożliwić wykonalność planu w zakresie realizacji obiektu inwentarskiego (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2674/14). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że zastosowane przez organ planistyczny w uchwale odesłanie do innych przepisów prawa sprawia, że postanowienia planu są nieczytelne i wymagają interpretacji, a to oznacza, że uchwała w zakwestionowanym przez organ nadzoru zakresie nie została sporządzona z zachowaniem reguł dobrej legislacji, w tym przejrzystości. Za nieuzasadnioną należy więc uznać argumentacją skargi, że wysokość budynków inwentarskich zależy od przepisów odrębnych.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w okolicznościach sprawy brak określenia wszystkich obligatoryjnych ustaleń dla terenów UK, WZ i RM stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

W przedmiocie ostatniego zarzutu organu nadzoru, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak powiązania treści uchwały z rysunkiem planu, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Przepis art. 8 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Natomiast rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Część graficzna planu jest więc "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1803/15).

W kontekście powyższego prawidłowo Wojewoda stwierdził, że niewątpliwy brak powiązania pomiędzy częścią tekstową planu a załącznikiem graficznym dotyczy terenów EO-6, EO-7 oraz EO-8, które zostały ustalone w § 25 uchwały, ale nie zostały oznaczone na części graficznej planu, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Poczynione uwagi znajdują zastosowanie także w stosunku do wyznaczonej w treści planu w § 17 ust. 1 strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, która nie została wyznaczona na rysunku planu. W ocenie Sądu, nie może natomiast zostać uwzględniona argumentacja Gminy zmierzająca do wykazania, że określenie "strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego" odnosi się w istocie do dwóch fragmentów historycznych układów ruralistycznych, co ma wynikać z łącznego odczytania ust. 1 i ust. 2 § 17 planu. Być może taki był zamiar organu planistycznego, jednak nie można pominąć tego, że Rada w § 17 ust. 1 uchwały "ustaliła" (wprowadziła do planu jako odrębną kategorię) sporną strefę i dodatkowo jeszcze postanowiła, iż jest ona określona na rysunkach planu. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek odesłań do ruralistycznych układów, co mogłoby pozwolić na takie odczytanie przepisów planu w omawianej kwestii, jakie wskazuje Gmina.

Jeszcze raz powtórzyć trzeba, że załącznik graficzny nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów. Natomiast przepisy planu, jako aktu prawa miejscowego, skierowanego do wielu adresatów powinny być czytelne i jednoznaczne, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie w opisanym wcześniej zakresie. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Wojewodą, że brak możliwości jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych powiązania rysunku planu z tekstem uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, co kolei jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie opisanym w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego o braku potrzeby stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Sąd zważył bowiem, że wyeliminowane tylko postanowień zakwestionowanych przez organ nadzoru nie spowoduje braku czytelności planu i nie doprowadzi do sytuacji, że akt ten będzie niewykonalny z powodu jego niekompletności.

Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę - na podstawie art. 148 P.p.s.a. - uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 11 marca 2019 r. w części, w jakiej stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast z wcześniej przedstawionych powodów w pozostałym zakresie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzeczono o oddaleniu skargi (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd uznał bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w pozostałej części jest zgodne z prawem, ponieważ uchwała Rady Gminy Izbicko została wydana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Z kolei zawarte w pkt 3 sentencji wyroku orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Gminy Izbicko, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.