Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2869/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 września 2023 r. nr 3959/2023 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z 26 września 2023 r., nr 3959/2023, po rozpoznaniu odwołania P. C. (wskazywanego niżej jako Skarżący) od decyzji Starosty L. (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] lutego 2023 r., nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., [...], stanowiącej własność [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. 0,0581 ha, [...] o pow. 0,0900 ha, z obrębu [...] oraz oznaczonej na mapie z projektem podziału wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta [...] za numerem [...] jako działki o numerach [...] o pow. 0,1093 ha i [...] o pow. 0,0489 ha, z obrębu [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...] i położonej w pochodzą od M. L., B. L., B. B., P. C. (pisma z 17 czerwca 2003 r., 17 września 2003 r., 7 sierpnia 2015 r., 31 sierpnia 2015 r. oraz 3 września 2019 r.). Ww. wnioski dotyczyły nieruchomości wywłaszczonej pod budowę Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] oraz urządzenie strefy ochronnej od zakładu, decyzją Naczelnika [...] znak: [...] z [...] kwietnia 1978 r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prezydent [...], na podstawie pisma Biura Geodezji i Katastru Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów Urzędu [...] z [...] września 2013 r. ustalił, że dawnym działkom o numerach [...] i [...] będących przedmiotem wniosku odpowiadają aktualne działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] oraz [...]-cz., z obrębu [...]. Nadto na podstawie danych z rejestru ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych [...] oraz [...] podał, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa i pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym [...] Zakładów [...] S.A., natomiast co do działek nr [...], [...] i [...], ich właścicielem jest [...].

Starosta L. decyzją z [...] grudnia 2019 r. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz projektowane działki ewidencyjne nr [...] i [...], z obrębu [...] na rzecz M. G. L. i P. C., a także o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 37 084 zł na rzecz [...] oraz o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w W. w [...] oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Decyzję uzasadnił faktem, że nabyta nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., czyli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 10 listopada 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku zwrotowego oraz włączeniu dodatkowych dokumentów do akt sprawy, decyzją z [...] lutego 2023 r., orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., [...], stanowiącej własność [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. 0,0581 ha, [...] o pow. 0,0900 ha z obrębu [...] oraz oznaczonej na mapie z projektem podziału wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta [...] za nr [...] jako działki o numerach [...] o pow. 0,1093 ha i [...] o pow. 0,0489 ha z obrębu [...]. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem spełnienia przesłanek z art. 136 i art. 137 ugn.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł T. A. działający jako pełnomocnik P. C., uzupełniając je następnie pismem z 16 marca 2023 r.

Wojewoda decyzją z 26 września 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że jako wnioskodawcy o zwrot nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu i tym samym osoby uprawnione - występują M. L. i P. C., wywodzący swoje następstwo prawne po poprzednich właścicielach – F. i B. L. - ze spadkobrania, przedkładając na dowód:

postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział I [...] z [...] maja 2003r. Sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po F. L. (spadkobiercy: B. L., M. L.);

akt poświadczenia dziedziczenia z [...] kwietnia 2011 r. Rep. A Nr [...] potwierdzający nabycie spadku po B. L. przez B. B. i B. B.;

akt poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2015 r. Rep. A Nr [...] potwierdzający nabycie spadku po B. B. przez B. B.;

postanowienie Sądu Rejonowego [...] I Wydział [...] z [...] czerwca 2018 r. Sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po B. B. (spadkobiercy: P. C.).

Wojewoda przypomniał również, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1978 r., wydaną w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, poprzez odjęcie F. i B. L., prawa własności nieruchomości stanowiącej dawne działki nr [...] i [...] z obrębu [...], z przeznaczeniem pod budowę Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] oraz urządzenie strefy ochronnej od zakładu.

Na potwierdzenie prawa własności przysługującego F. i B. L., do akt sprawy włączony został akt własności ziemi Nr [...] z [...] stycznia 1977 r., wydany przez Urząd [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, obejmujący ww. dawne działki położone w rej. urb. [...].

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę L. były zatem opisane dawne działki: nr [...] o pow. 0,0900 ha z obrębu [...] - której odpowiada obecnie działka ewidencyjna nr [...], o pow. 0,0900 ha z obrębu [...] oraz w części nr [...], o pow. 0,4309 ha z obrębu [...] - której to części odpowiadają obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0581 ha, [...] o pow. 0,1854 ha z obrębu [...]. Jak dalej wskazał Wojewoda organ I instancji ustalił powyższe na podstawie pisma z 6 września 2013 r. oraz wykazu synchronizacyjnego dla gruntów objętych decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1978 r. Wobec powyższego Wojewoda przyjął, że materiał dowodowy zawiera dokumentację geodezyjną precyzyjnie i jednoznacznie określającą aktualny stan faktyczny nieruchomości w zakresie jej oznaczenia geodezyjnego, tj. jakie z obecnych działek ewidencyjnych znajdują się w dawnych granicach wywłaszczonej nieruchomości i odpowiadają archiwalnym działkom [...] i [...], stąd określenie przedmiotu postępowania zwrotowego, a tym samym przedmiotu decyzji zostało należycie udokumentowane. Działki powyższe objęte są księgą wieczystą [...] i aktualnie stanowią własność [...].

Na podstawie oględzin nieruchomości będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego udokumentowanych protokołem z [...] grudnia 2015 r. ustalono, że:

działka nr [...] - porośnięta jest drzewami i krzewami, przebiega przez nią linia energetyczna,

działka nr [...] - porośnięta jest drzewami i krzewami oraz trawą, w części jest zajęta bezumownie przez wypożyczalnię sprzętu budowlanego, przebiega przez nią rurociąg napowietrzny na konstrukcji stalowej oraz droga gruntowa,

działka nr [...] - porośnięta jest drzewami i krzewami.

Jak dalej wskazał organ odwoławczy, instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i nast. u.g.n. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta prawidłowo ustalił na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, iż osobami uprawnionymi do wnioskowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa są M. L. i P. C., jako następcy prawni poprzednich właścicieli nieruchomości w drodze spadkobrania.

Następnie w zaskarżonej decyzji uznano, że działki nr [...], [...] i [...] objęte są księgą wieczystą numer [...] i zgodnie z zapisem w dziale II stanowią własność [...], a ponadto z akt sprawy wynika, że nie zostały oddane w trwały zarząd ani użytkowanie wieczyste i nie stanowią przedmiotu najmu, dzierżawy czy użyczenia. Wobec tego, zdaniem Wojewody, zaistniała pozytywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Dalej wskazano, że celem wywłaszczenia nieruchomości, określonym w decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1978 r., wydanej w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, była budowa Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] "[...]" oraz urządzenie strefy ochronnej dla Zakładu, zgodnie z decyzją o lokalizacji terenowej Nr [...] z [...] listopada 1974 r., wraz ze stanowiącymi integralną jej część kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi oraz decyzją koordynacyjną z [...] października 1974 r. wydaną przez Miejską Komisję Planowania Urzędu [...] i szkicem Nr [...]. Z materiału dowodowego oraz z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaniem Wojewody wynika, że w ww. decyzji lokalizacyjnej wskazano, iż teren określony jest ze wszystkich stron istniejącymi lub projektowanymi trasami: od strony północnej - projektowaną trasą północną mostową, od strony zachodniej - istniejącą ulicą [...], od strony południowej - istniejącą ulicą [...], od strony wschodniej - projektowaną trasą [...]. Teren istniejącego zakładu i projektowanej rozbudowy [...] Zakładów [...] [...] - literowany [...] wynosi łącznie 60,00 ha (w tym powierzchnia istniejącego zakładu ca 31,5 ha), zaś teren strefy ochronnej oliterowany [...] wynosi ca 27,70 ha. Łącznie powierzchnia przewidziana dla zakładu i urządzenia strefy ochronnej wynosiła ca 87,70 ha. Przy realizacji inwestycji miały być zachowane warunki określone w kompleksowych wytycznych urbanistycznych z [...] listopada 1974 r. oraz w decyzji koordynacyjnej z [...] października 1974 r. Wskazano w nich, że projekt zagospodarowania strefy ochronnej należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w uzgodnieniu z Państwowym Miejskim Inspektorem Sanitarnym [...] oraz Oddziałem Ochrony Środowiska Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...], zaś przewidziana strefa ochronna powinna być prawidłowo zagospodarowana (plan zagospodarowania strefy ochronnej musi posiadać akceptację Państwowego Inspektora Sanitarnego [...]), a istniejące budynki mieszkalne, znajdujące się na terenie strefy ochronnej miały być sukcesywnie wywłaszczane. Z załącznika graficznego nr [...] do ww. decyzji lokalizacyjnej, stanowiącego jej integralną część wynika, iż wywłaszczona nieruchomość położona była w części przewidzianej pod strefę ochronną dla Zakładu. Wywłaszczeniem została objęta nieruchomość o pow. 0,4309 ha, którą wykazano na planie pomiarowym sporządzonym przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne w W. wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej - [...] maja 1975 r. Nr [...] (we włączonych do materiału dowodowego aktach wywłaszczeniowych). Decyzją z [...] stycznia 1978 r. (znak: [...]) Urzędu Miasta [...] został zatwierdzony zamienny plan realizacyjny terenu rozbudowy [...] Zakładów [...] tj. budowy Wytwórni [...] wraz ze strefą ochronną w zakresie projektu zieleni terenu oraz strefy ochronnej Zakładów "[...]" według włączonego do materiału dowodowego opracowania pn. Zieleń na terenie strefy. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego Starosta L. ustalił, że nieruchomość stanowiąca obecnie działki nr [...], [...] i [...] przeznaczona była pod urządzenie strefy ochronnej Zakładów. W kolejnych latach inwestycja podlegała modyfikacjom - decyzją lokalizacyjną z [...] grudnia 1981 r. zmienione zostały granice lokalizacji rozbudowy [...] Zakładów [...] [...] S.A., jednak wskutek tych modyfikacji nie uległo zmianie przeznaczenie pod urządzenie strefy ochronnej działek objętych zaskarżoną decyzją. Następnie zaktualizowany plan realizacyjny rozbudowy zakładu zatwierdzony decyzją nr [...] Prezydenta [...] z [...] grudnia 1983 r. również nie zmodyfikował przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel urządzenia strefy ochronnej, a jedynie sposób jej zagospodarowania.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy bezspornie świadczy o tym, że cel wywłaszczenia, jakim było urządzenie strefy ochronnej Zakładów "[...]" został zrealizowany na działkach nr [...], [...], [...]. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że prawidłowym jest stwierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

Zdaniem Wojewody właściwym jest, że rozważania organu I instancji dotyczące zwrotu przedmiotowych działek zostały poprzedzone uzupełnieniem materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze wraz z określeniem granic działek będących przedmiotem postępowania zwrotowego oraz ich opisem dokonanym przez biegłego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji. Postępowanie wyjaśniające objęło ustalenie, na jakim obszarze aktualnych działek ewidencyjnych była zlokalizowana strefa ochronna i jakie prace miały miejsce na przestrzeni lat od chwili wywłaszczenia i w tym kontekście organ I instancji ocenił możliwość zwrotu wnioskowanego gruntu. Starosta ustalił również, że działki stanowiące przedmiot roszczenia były objęte wcześniej opisanymi decyzjami o lokalizacji - aktualne działki ewidencyjne zostały wkreślone na załączniki graficzne do decyzji lokalizacyjnych znajdujące się w aktach sprawy). Z załącznika graficznego nr [...] do decyzji lokalizacyjnej nr [...] o lokalizacji terenowej z [...] listopada 1974 r., stanowiącego jej integralną część wynika, iż wywłaszczona nieruchomość położona była w części przewidzianej pod strefę ochronną dla Zakładu. Do akt sprawy dołączono także uwierzytelnioną kopię załącznika graficznego do decyzji z [...] grudnia 1981 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej - szkicu sytuacyjnego nr [...] oraz nr [...], na których wkreślone zostały działki nr [...], [...], [...] z obrębu [...], i z których wynika również, że nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym była przeznaczona pod strefę ochronną Zakładu.

W opinii organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zostało zniweczone przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na cel budowy Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] "[...]" oraz urządzenie strefy ochronnej dla Zakładu.

Ponadto ocena opinii fotogrametrycznej sporządzonej przez biegłego fotogrametrii, włączonej do materiału dowodowego zebranego w sprawie, utwierdziła organ odwoławczy w przekonaniu, że jednoznaczne jest, iż nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot, została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Dla potrzeb niniejszego postępowania geodeta posiadający uprawnienia w zakresie fotogrametrii i teledekcji P. F. dokonał analizy archiwalnych zdjęć lotniczych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, wykonanych w latach 1977, 1982, 1987, 1997 oraz 2005 i na ich podstawie sporządził opinię dotyczącą stanu zagospodarowania obszaru obejmującego swoim zasięgiem działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], położone w [...] w W. w obrębie nr [...], stanowiące dawne działki o nr [...] z obrębu [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...].

Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że wszelkie ustalenia poczynione przez organ I instancji, a dotyczące stanu faktycznego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości są trafne i pozwalają ustalić, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględnione, ponieważ w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości na cel budowy Wytwórni Antybiotyków przy [...] Zakładach [...] oraz urządzenie strefy ochronnej zakładu zachodzą negatywne przesłanki zwrotu.

W skardze na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] lutego 2023 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez zaniechanie rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności na całkowitym pominięciu materiałów opisujących realizacje planowanego przedsięwzięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdy tymczasem uwzględnienie całokształtu materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia nie ostał zrealizowany;

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w dowolnej i nieprawidłowej ocenie tej niewielkiej części materiału dowodowego, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia i skutkowała błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji przyjęciem, że nieruchomość objęta postępowaniem została wykorzystana na cel wywłaszczenia, gdy tymczasem prawidłowa ocena już tylko tej niewielkiej części materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość objęta postępowaniem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia;

naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez ograniczenie postępowania dowodowego w zakresie spełnienia celu wywłaszczenia wyłącznie do nieruchomości objętej postępowaniem, która stanowiła zaledwie 1/90 terenu objętego wywłaszczeniem, co skutkowało nieuprawnionym uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdy tymczasem badaniu spełnienia celu wywłaszczenia powinien podlegać cały wywłaszczony obszar albo co najmniej zdecydowana jego część, co pozwoliłoby wiarygodnie stwierdzić realizację celu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi przywołano szczegółową argumentację do przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023, poz. 1634, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 26 września 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z [...] lutego 2023 r., orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają prawu.

Z treści skargi wynika, że zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które w istocie odnoszą się do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Zatem główną okolicznością sporną jest, czy w niniejszej sprawie zrealizowano cel samego wywłaszczenia, co do przedmiotowych nieruchomości. Mając na uwadze sposób skonstruowania zarzutów Sąd odniesie się do nich w sposób kompleksowy.

Przypomnieć na wstępie należy, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie zwrotowe jest zebranie materiału dowodowego potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych w przepisach u.g.n. przesłanek zbędności. Organ ma zadanie zbadanie celu wywłaszczenia, który przede wszystkim wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ale ocena celu może następować w oparciu o inne dowody. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, ponieważ daje ona pełniejszą możliwość uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Z tych obowiązków organy wywiązały się należycie, w prawidłowy sposób odzwierciedliły tak przebieg postępowania, jak i argumentację prawną w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art.107 § 3 K.p.a.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli - stosownie do art. 137 - nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i Sąd w całości podziela wszystkie te ustalenia, przyjmując je za własne. Ustalenia te zostały szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji i powołane we wstępnej części uzasadnienia, co czyni zbędnym ich ponowne przywoływanie w całości.

W kwestiach najistotniejszych przypomnieć jednak należy, że Wojewoda słusznie ustalił, iż celem wywłaszczenia nieruchomości, określonym w decyzji Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1978 r. wydanej w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, była budowa Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] "[...]" oraz urządzenie strefy ochronnej dla Zakładu, zgodnie z decyzją o lokalizacji terenowej Nr [...] z [...] listopada 1974 r. wraz ze stanowiącymi integralną jej część kompleksowymi wytycznymi urbanistycznymi oraz decyzją koordynacyjną z [...] października 1974 r. wydaną przez Miejską Komisję Planowania Urzędu [...] i szkicem Nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 1978 r. (znak: [...]) Urzędu [...] zatwierdzony został zamienny plan realizacyjny terenu rozbudowy [...] Zakładów [...] tj. budowy Wytwórni [...] wraz ze strefą ochronną w zakresie projektu zieleni terenu oraz strefy ochronnej Zakładów "[...]", według włączonego do materiału dowodowego opracowania pn. Zieleń na terenie strefy. Starosta L. ustalił, że nieruchomość stanowiąca obecnie działki nr [...], [...] i [...] przeznaczona była pod urządzenie strefy ochronnej Zakładów. W kolejnych latach inwestycja podlegała modyfikacjom - decyzją lokalizacyjną z [...] grudnia 1981 r. zmienione zostały granice lokalizacji rozbudowy [...] Zakładów [...] [...] S.A., jednak – co istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - wskutek tych modyfikacji nie uległo zmianie przeznaczenie pod urządzenie strefy ochronnej działek objętych zaskarżoną decyzją. Następnie zaktualizowany plan realizacyjny rozbudowy zakładu zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 1983 r. nr [...] również nie zmodyfikował przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na cel urządzenia strefy ochronnej, a jedynie sposób jej zagospodarowania.

W rozpoznawanej sprawie istotną wartość dowodową dla oceny spornej kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia posiadają zdjęcia lotnicze, wraz z określeniem granic działek będących przedmiotem postępowania zwrotowego oraz ich opisem dokonanym przez biegłego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji. Postępowanie wyjaśniające objęło ustalenie, na jakim obszarze aktualnych działek ewidencyjnych była zlokalizowana strefa ochronna i jakie prace miały miejsce na przestrzeni lat od chwili wywłaszczenia. Ustalono również, że działki stanowiące przedmiot roszczenia były objęte wcześniej opisanymi decyzjami o lokalizacji - aktualne działki ewidencyjne zostały wkreślone na załączniki graficzne do decyzji lokalizacyjnych znajdujące się w aktach sprawy). Z załącznika graficznego nr [...] do decyzji lokalizacyjnej nr [...] o lokalizacji terenowej z [...] listopada 1974 r., stanowiącego jej integralną część wynika, iż wywłaszczona nieruchomość położona była w części przewidzianej pod strefę ochronną dla Zakładu. Do akt sprawy dołączono także uwierzytelnioną kopię załącznika graficznego do decyzji nr [...] z [...] grudnia 1981 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej - szkicu sytuacyjnego, na których wkreślone zostały działki nr [...], [...], [...], z obrębu [...], i z których wynika również, że nieruchomość objęta roszczeniem zwrotowym była przeznaczona pod strefę ochronną Zakładu.

Istotny dowód w sprawie to również opinia fotogrametryczna sporządzona przez biegłego fotogrametrii. Geodeta P. F. posiadający uprawnienia w zakresie fotogrametrii i teledekcji, dokonał analizy archiwalnych zdjęć lotniczych pozyskanych z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, wykonanych w latach 1977, 1982, 1987, 1997 oraz 2005. Na podstawie tych zdjęć sporządzono opinię dotyczącą stanu zagospodarowania obszaru obejmującego swoim zasięgiem działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...], położone w [...] w [...] w obrębie nr [...], stanowiące dawne działki o nr [...] z obrębu [...] oraz część działki nr [...] z obrębu [...]. Na włączonych do akt sprawy zdjęciach lotniczych zostały wskazane przybliżone granice opiniowanych działek ewidencyjnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Jak słusznie zauważył Wojewoda zdjęcie lotnicze z 1977 r. przedstawia teren o charakterze rolniczym z widocznymi polami uprawnymi i siedliskami, działki utrzymane są w dobrej kulturze rolnej. Zdjęcie lotnicze z 1982 r. ukazuje niewielką modyfikację wyłącznie rolniczego charakteru użytkowania analizowanego terenu - widać m.in. powstałą stację elektroenergetyczną, zaplecze TZF "[...]". Na zdjęciu z 1987 r. widać teren jako lekko zarastającą łąkę z pojedynczymi drzewami, nadto na części powstała zadaszona budowla i pojawił się napowietrzny rurociąg ciepłowniczy, oparty na słupach, a na części jest to teren pokryty samoistnie roślinnością. Na zdjęciu lotniczym z 1997 r. można zauważyć, że powstaje zarastający nieużytek porośnięty samosiewną roślinnością, drzewami, krzewami. Nadal jednak są to tereny zielone, wolne od dużych zamierzeń inwestycyjnych. Nie można odróżnić granic działek ze względu na zaawansowany stan wegetacji roślin, usytuowany jest rurociąg oraz wyłożone płyty betonowe utwardzające dojazd. Jak wynika z opinii fotogrametry, zmieniło się przeznaczenie nieruchomości objętych roszczeniem zwrotowym, nastąpił stopniowy zanik ich charakteru rolniczego i zmienił się w teren przemysłowo-miejski. Z analizy zdjęć wynika, że działka nr [...] w latach 1982-1987 wykorzystywana była jako baza/zaplecze terenów przemysłowych, a następnie teren staje się porośniętym przez drzewa i krzewy nieużytkiem, z przebiegającym napowietrznym rurociągiem ciepłowniczym.

Nadto Sąd zwraca uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo [...] S.A. z [...] października 2016 r., znak [...] (karta 161, teczka 2/4 akt administracyjnych), z którego wynika, ze działki o nr [...] i [...] nigdy nie były zabudowane, zaś na działce o nr [...] były zabudowania mieszkalne i gospodarcze, które w tej chwili nie istnieją.

Nie sposób zatem uznać, że doszło do budowy takiego obiektu, który nie pozwalałby na uznanie, że teren ten nie jest strefą ochronną Zakładów.

W ocenie Sądu organy słusznie zinterpretowały przywołany stan faktyczny, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględnione, ponieważ w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości na cel budowy Wytwórni [...] przy [...] Zakładach [...] oraz urządzanie strefy ochronnej zakładu zachodzą negatywne przesłanki zwrotu. Odnosząc się zaś do samej realizacji celu wywłaszczenia podkreślić należy, że jest ona zgodna z kontekstem funkcjonalnym z daty wywłaszczenia – zatem słuszna jest konstatacja (i niepodważona przez Skarżącą jakimikolwiek dowodami przeciwnymi, o porównywalnej randze do powoływanych przez organ), że przedmiotowe działki o numerach [...], [...] i [...] zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem i celem samego wywłaszczenia.

To stanowisko interpretacyjne wynika z uwzględnienia ukształtowanego orzecznictwa, odnoszącego się do przesłanki wykorzystania terenu zgodnie z celem samego wywłaszczenia.

Niewątpliwie w orzecznictwie sądowym wyrażony jest pogląd, że cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to wąsko, to jest bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu (wyroki NSA z: 17 kwietnia 2023 r., I OSK 3378/19; 20 grudnia 2022 r., I OSK 3378/19, internetowa baza orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięcia w czasie, dopuszczalne jest podleganie zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakikolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 104/16, CBOSA). Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta wykorzystywana będzie na inny cel. Realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia (por. wyroki NSA z: 8 lutego 2023 r., I OSK 1778/22, z 20 stycznia 2023 r., I OSK 2762/19, z 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, CBOSA). Utrwalony jest w orzecznictwie jest także pogląd, według którego, za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z: 21 lutego 2008 r., I OSK 180/07; 12 marca 2013 r., I OSK 2037/11; 2 czerwca 2016 r., I OSK 2128/14; 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, CBOSA). Zatem zmiana elementów założenia głównego, przy zachowaniu tożsamości głównego założenia, wskazuje tylko na modyfikację, a nie na zmianę celu wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, że na przedmiotowych działkach został zrealizowany inny cel, niż strefa ochronnej dla Zakładu.

Stwierdzenie to popierają niżej przytoczone założenia interpretacyjne.

W ich ramach wymaga wskazania, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji drobiazgowego uszczegółowienia celu, a do wywłaszczenia dochodziło w ramach systemu prawnego o zupełnie innych standardach, nieporównywalnych z dzisiejszymi. Wobec tego w dacie wywłaszczenia nie obowiązywały wymogi uszczegółowienia jaki konkretnie rodzaj zainwestowania ma mieć miejsce na konkretnej działce. Stąd orzecznictwo postrzega przesłankę zrealizowania celu wywłaszczenia jako odnoszoną do ogólnie sformułowanego celu jako miernika zrealizowania wywłaszczenia.

Doszczegółowienie zaś tego celu - na co wskazuje Strona Skarżąca – samo w sobie nie przesądza, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Należy bowiem mieć na względzie, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji celu (podobnie NSA w wyrokach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2999/15 oraz z 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 670/16, CBOSA). Należy także pamiętać o stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym, jakkolwiek najczęściej realizacja celu wywłaszczenia następuje wskutek zmiany jakościowej wywłaszczonej nieruchomości, co ma miejsce wskutek wykonania określonych przedsięwzięć (inwestycji), to jednak łatwo odnaleźć przykłady wywłaszczeń takich nieruchomości, których stan zagospodarowania odpowiada szczegółowo określonemu celowi wywłaszczenia. Ma to miejsce chociażby w razie inwestycji złożonych, o charakterze mikroorganizmów urbanistycznych, których realizacja przewiduje występowanie nie tylko obiektów kubaturowych lub liniowych, ale także terenów zielonych o zróżnicowanym charakterze. W sytuacji, gdy wywłaszczana nieruchomość stanowi taki właśnie teren zielony, o jakim mówi lokalizacja szczegółowa, realizacja celu wywłaszczenia następuje w sposób automatyczny i nie wymaga ingerencji człowieka oraz dokonania przekształceń jakościowych tegoż terenu (wyrok NSA z 22 września 2022r., I OSK 1497/19, CBOSA). Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika niewątpliwie, że ww. teren zielony został po prostu pozostawiony jako niezabudowany i traktowany był jako tereny rolnicze, zieleń nieurządzona i zaplecze (stacja elektroenergetyczna jako zaplecze TZF "[...]", co koresponduje z celem wywłaszczenia nie tylko przedmiotowych działek, ale z głównym celem wywłaszczenia). Konstatacji tej nie podważa nawiezienie płyt betonowych (powstanie utwardzenia o tymczasowym charakterze), czy pozostawienie terenu jako nieużytku z samosiejkami, czy wreszcie nienasadzanie drzew przez beneficjenta wywłaszczenia, lecz pozostawienie terenu co prawda jako nieurządzonego, lecz – zgodnie z celem wywłaszczenia – zoelonego. Przedmiotowy teren zachował zatem cechy terenu o przeznaczeniu zgodnym z wywłaszczeniem, nawet mimo nie posadzenia drzew.

Argument ten wspiera orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym cel wywłaszczenia w postaci sfery izolacyjnej można uznać za zrealizowany, niezależnie od rodzaju zastosowanej zieleni (wyrok WSA z 23 listopada 2021 r., I SA/Wa 1502/20, CBOSA). Jednocześnie prezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany (wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2151/15. CBOSA).

Istotnym jest również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. (P 12/11). Wskazano tam, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia.

Mając na uwadze powyższe, argumentując przy ty, swoje stanowisko Sąd zauważa, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty czy elementy takie jak strefa ochronna, wchodzące w skład takiej złożonej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji.

Nie ulega wątpliwości, że na realizację inwestycji składają się działania budowlane jak i działania na nieruchomościach, które są wykorzystywane jako zaplecze budowy, zaś strefa ochronna dla powstałego założenia – zakładu produkcyjnego. W ocenie Sądu nawet nie trzeba przypisywać decydującego jurydycznego znaczenia okoliczności czy na terenie nieruchomości objętej wnioskiem naniesiono obiekty budowalne, czy tak jak w przypadku strefy ochronnej – zagospodarowano w jeden konkretny sposób. Samo bowiem zabezpieczenie terenu pod strefę oddzielającą zakład produkcyjny terenów o innym przeznaczeniu uznawane jest za świadczące o realizacji celu wywłaszczenia. Co istotne i na co słusznie zwrócił uwagę również organ, istotę realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni izolacyjnej (strefy ochronnej) należy rozumieć jako brak obligatoryjnego nasadzenia przez inwestora. Sam fakt czy zadrzewienie było rezultatem adaptacji zieleni istniejącej w chwili wywłaszczenia, czy też efektem działalności inwestora, nie ma znaczenia w sprawie. Istotnym przy tym jednak jest, czy sam cel w postaci sfery ochronnej – zagospodarowanie zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją wywłaszczeniową, został osiągnięty.

Ponadto brak przesłanek zwrotowych poparty jest innym argumentem - mianowicie zgodnie z orzecznictwem, w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła (wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16, CBOSA).

Wobec tego, mając na uwadze przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzić należy, że w sprawie zachodziły negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, a w konsekwencji właściwie zastosowały powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z poszanowaniem przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., gdyż analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, odpowiada prawu także uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty skargi okazały się niezasadne, co wykazał organ, powołując się w warstwie faktograficznej m.in. na opinię fotogrametryczną sporządzoną przez biegłego fotogrametrii, zaś w warstwie prawnej – na ustabilizowanym orzecznictwie, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami Strony Skarżącej nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem uznać, że został zrealizowany inny cel wywłaszczenia, niż pierwotnie przyjęty, co niweczyłoby potrzebę i prawidłowość wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.