Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3400/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, ust. 3, ust. 6, art. 13hc, art. 13i ust. 3, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 4, par. 2 ust. 4, par. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej u.d.p.) oraz załącznika nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 dalej u.t.d.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez Pana T. K., utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] maja 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

W decyzji I instancji organ wskazał, że [...] maja 2013 r., przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów złożonego z samochodu [...], nr rej. [...] i przyczepy [...], nr rej. [...], którym kierował Pan T. K.. Do zatrzymania doszło w związku z faktem, że skaner urządzenia kontrolnego (DSRC), zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykrył urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (jednostki pokładowej viaBOX) w powyższym pojeździe. Ustalono zatem że kierowca wjechał na odcinek drogi krajowej Nr [...] klasy G i GP bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W trakcie kontroli System Elektronicznego Poboru Opłat wykazał również, że [...] kwietnia 2013 r., o godzinie 07:14 powyższy pojazd poruszał się po odcinku drogi krajowej Nr [...], klasy G i GP (R. – T.), gdzie podczas przejazdu pod bramownicą kontrolną o numerze [...], system elektroniczny odnotował brak komunikacji z urządzeniem służącym do naliczania opłaty elektronicznej, a także brak umowy odnoszącej się do uiszczania opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych, co oznacza, że opłata za przejazd wyżej wymienionym odcinkiem drogi płatnej nie została uiszczona. Wymieniony odcinek drogi krajowej jest wskazany w punkcie 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 80, 433 z późn. zm.). Analiza z wykresówek kierowcy wykazała, że w chwili zaistnienia tego incydentu pojazdem kierował Pan T. K. (dalej: "Strona", "Skarżący").

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2013 r., Skarżący wskazał, że nie wiedział, że droga krajowa, po której się poruszał, podlega opłacie elektronicznej. Na podstawie informacji uzyskanych w internecie sądził, że droga ta będzie płatna dopiero od dnia 1 lipca 2013 r. Wyjaśnił ponadto, że [...] listopada 2012 r. urządzenie viaBox zostało zdemontowane, ponieważ nie było używane. Na dowód swoich twierdzeń dołączył do wniosku dokumenty potwierdzające wypowiedzenie umowy z operatorem systemu viaToll i zwrot urządzenia viaBox oraz kaucji.

W zaskarżonej decyzji GITD, przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia wskazując, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Według art. 13ha ust. 1 u.d.p., opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy. Z protokołu kontroli nr [...] z [...] maja 2013 r. wynika, że w odniesieniu do Strony zostało stwierdzonych sześć naruszeń w postaci przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER) stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Organ podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów, tym bardziej, że ustawodawca przewidział prawie trzyletni okres vacatio legis na wejście w życie przepisów wprowadzających obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych. Organ dodał, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się Skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Ponadto wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też po prostu nastąpiło określone zdarzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2013 r., Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji oraz o zawieszenie postpowania sądowoadministracyjnego i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w kwestii zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o drogach publicznych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania:

art. 7, art. 77, i art. 80 K.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowodów i nieustalenie istotnych faktów, mających kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, a w szczególności brak ustalenia czy Skarżący miał rzeczywiście możliwość w odpowiednim czasie ustalić, czy odcinek drogi krajowej po którym poruszał się Skarżący, jest rzeczywiście odcinkiem płatnym na dzień przejazdu,

art. 7 K.p.a., w zw. z załącznikiem nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, poprzez brak należytego ustalenia czy odcinek, po którym poruszał się Skarżący jest tożsamy z odcinkiem wskazanym w rozporządzeniu i brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy odcinkiem wskazanym w rozporządzeniu a odcinkiem określonym w zaskarżonej decyzji,

art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób powierzchowny, budzący wątpliwości co do jego rzetelności i wszechstronności, w szczególności w zakresie braku rozpatrzenia argumentów Skarżącego wskazanych w odwołaniu wskazując je jako nieistotne dla sprawy, czym organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, 4. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy swojej decyzji wydanej w postępowaniu w pierwszej instancji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem reguł postępowania i z tego względu winna ona zostać zmieniona.

Skarżący podniósł, iż organ wskazał, że płatnym odcinkiem drogi krajowej nr [...] jest odcinek R.-T. (początek obwodnicy J.), natomiast zaskarżoną decyzją Skarżący został ukarany za przejazd odcinkiem R.- T. (koniec obwodnicy J.). Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych rozbieżności co daje podstawę by twierdzić, że nie dokonał ustaleń, w którym dokładnie miejscu nastąpiło odnotowanie przez system Viatoll naruszenia przepisów. Skarżący wskazał, że trasa, którą się poruszał w rejonie odcinka płatnego, jest zawsze taka sama i zawsze dojeżdżając do J. od strony T. kierował się na R., nigdy nie wjeżdżając na odcinek drogi, o którym mowa w rozporządzeniu, tj. R.-T., zatem nie miał możliwości naruszenia na tym odcinku przepisów ustawy czy rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że odcinek, o którym mowa w rozporządzeniu nie był płatny do kwietnia 2013 r., a informacje o tym od kiedy płatne są poszczególne odcinki wskazane w rozporządzeniu są niejasne i niejednoznaczne. Skarżący dodał, że w dniu przejazdu prowadził pojazd będący własnością jego pracodawcy, który jest odpowiedzialny za posiadanie niezbędnych urządzeń do pobierania opłat elektronicznych. Wymontowanie urządzenia w 2012 r. było wyłączną decyzją pracodawcy, który powinien być świadom tego, po których drogach na jego polecenie poruszał się Skarżący i czy na tych trasach znajdują się odcinki płatne. Tymczasem kierowca zobowiązany jest uiścić karę za niedopełnienie obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej, pomimo, że to na pracodawcy spoczywa obowiązek zainstalowania odpowiednich urządzeń służących do poboru opłaty. W rzeczywistości zatem kierowca, który nie ma żadnego wpływu na to czy odpowiednie urządzenie do poboru opłaty elektronicznej zostanie zainstalowanie w prowadzonym przez niego samochodzie, czy też nie, ponosi pełną odpowiedzialność za przewinienia związane z niedopełnieniem tego obowiązku. Ponadto, zdaniem Skarżącego, istotnym w sprawie jest fakt olbrzymiej dysproporcji jaka przejawia się w relacji właściwie uiszczonej opłaty za przejazd odcinkiem płatnym a karą związaną z nieuiszczeniem w odpowiednim czasie opłaty, kwota zatem, 3000,00 zł kary nie jest adekwatna do przewinienie polegające na nieuiszczeniu opłaty w granicach 0,50 zł. Dysproporcja pomiędzy tymi kwotami jest tak ogromna, że ciężko w tym momencie mówić o współmierności kary w stosunku do przewinienia.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 7 maja 2014 r., sygn. akt 2272/13, Sąd zawiesił niniejsze postępowanie w związku z pytaniem prawnym z jakim wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 201/13. Postanowieniem z 9 października 2014 r., Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2014, sygn. akt P 36/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w oparciu o ww. kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzutu są słuszne.

Skarżący zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionym od decyzji I instancji, jak i w skardze od decyzji II instancji podniósł, iż nie wiedział, że odcinek drogi, po którym się poruszał podlegał opłacie elektronicznej. Z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 17) wynika, że odcinek ten podlega opłacie elektronicznej od 30 marca 2013 r. Skarżący został zatrzymany do kontroli [...] maja 2013 r. i w trakcie kontroli organ ustalił sześć naruszeń obowiązku zapłaty opłaty elektronicznej na tym samym odcinku drogi w różnych dniach kwietnia i maja 2013 r. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, istotnym elementem stanu faktycznego, który organ powinien wyjaśnić przed nałożeniem kary pieniężnej, jest kwestia prawidłowego oznakowania płatnego odcinka drogi, na podstawie którego Skarżący mógł się zorientować, iż porusza się takim właśnie odcinkiem drogi. W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia.

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z art. 13ha ust. 1, ust. 3 u.d.p. jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 u.d.p. w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei z art. 13hc u.d.p. wynika, że uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i. Wprawdzie na podstawie ust. 2 art. 13hc, podmioty pobierające opłaty elektroniczne z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat mogą umożliwić użytkownikom dróg krajowych uiszczanie tych opłat bez konieczności instalacji urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jednak obecnie funkcjonujący system nie przewiduje takiego rozwiązania. W przypadku nieuiszczenia należnej opłaty elektronicznej ma zastosowanie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.o d.p., zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Należy dodać, że brak urządzenia viaBOX w pojeździe oznacza brak dokonania opłaty elektronicznej.

Przechodząc do kwestii wpływu oznakowania drogi na możliwość wymierzenia spornej kary pieniężnej, wskazania wymaga, że rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1434/12), przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 u. d.p. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec Skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d. p., nie uwzględnił kwestii, iż dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu istotna jest okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez Skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Aczkolwiek Skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r., wykonywał przejazdy zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na Skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez Skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu przejazdu należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku Skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak ustaleń na temat oznakowania drogi; są tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox oraz wyszczególnienie przedmiotowego odcinka drogi w ww. rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się, czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, jak również obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących dróg publicznych. Również w odpowiedzi na skargę kwestia oznakowania drogi nie została wyjaśniona.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień przejazdu), organ ustali, mając na uwadze poczynioną wyżej: ocenę prawną i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. c) oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy, uwzględniając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2272/13, zwalniające Skarżącego z kosztów sądowych.