Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2078/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust 1 art 3 ust 22 i art 24 ust 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 108/22 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2021 r., nr SKO.4114.486.2021 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 108/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.Ch. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dalej także: "organ", "kolegium") z 1 grudnia 2021 r., nr SKO.4114.486.2021 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 1 wyroku) oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat D.D., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., przy ul. (...) kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt 2 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.Ch Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji "na podstawie art. 174 § 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 i 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "uśr"), poprzez niezasadne przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako nieistnienie stosunku pracy, że korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, pominięcie prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęcie, że zawarte w tych przepisach pojęcie "zatrudnienia" oznacza pozostawanie w stosunku pracy, bez względu na rzeczywiste świadczenie pracy i otrzymywanie wynagrodzenia, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, uwzględniająca reguły celowościowe, prowadzi do wniosku, że użyte w uśr pojęcie "zatrudnienia" nie obejmuje swym zakresem nie tylko osób, które nie pozostają w stosunku pracy lub rozwiązały umowę o pracę, lecz również osób korzystających z urlopu wychowawczego;

b. błędną wykładnię art. 17 ust. 1 uśr, poprzez przyjęcie, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 uśr, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że osoba pozostająca na urlopie wychowawczym spełnia warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr za okres o którym mowa w art. 24 ust. 2a uśr, tj. że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego;

c. w konsekwencji uznanie, że pozostawanie przez osobę uprawnioną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, matkę sprawującą osobistą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, na urlopie wychowawczym i nie świadczącą pracy, a w związku z tym nie uzyskującą z tego tytułu wynagrodzenia stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności na podstawie art. 24 ust. 2a uśr, jeżeli wypełnione zostały przesłanki przewidziane w tym przepisie, tj. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności dziecka i błędne przyjęcie, że sam fakt pozostawania na urlopie wychowawczym stanowi kryterium decydujące dla oceny wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust 2a uśr oraz że faktyczne sprawowanie opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dzieckiem i niemożność wykonywania pracy zarobkowej w okresie pozostawania na urlopie wychowawczym (a więc de facto rezygnację z wykonywania pracy zarobkowej) nie stanowi wystarczającej podstawy do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności;

2. naruszenie art. 71 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem standardów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o przyznanie nieopłaconych w żadnej części kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niestaranną konstrukcję zarzutów kasacyjnych. Przepis art. 174 ppsa składa się z punktów, nie paragrafów. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie winna powołać art. 174 pkt 1 ppsa, a nie "art. 174 § 1 ppsa". Ponadto niezrozumiałe jest wskazanie naruszenia art. 71 ust. 2 Konstytucji RP jako osobnej kategorii w stosunku do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż wskazany przepis także należy zaliczyć do przepisów prawa materialnego, zaś art. 174 pkt 1 ppsa nie przewiduje innej podstawy kasacyjnej niż tylko naruszenie przepisów prawa materialnego.

Przystępując do rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sprawy sprowadza się do tego, czy fakt przebywania przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny na urlopie wychowawczym stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres przebywania na urlopie wychowawczym.

Stosownie do 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Legalna definicja zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, ustalająca znaczenie tego pojęcia na gruncie uśr, zawarta jest w art. 3 ust. 22 uśr, zgodnie z którym - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższy przepis zawiera zatem zarówno definiendum jak i definiens określanego pojęcia, zaś wskazana definicja ma charakter zakresowy (enumeracyjny), tj. zakres definiowanego pojęcia został określony przez wyliczenie obiektów które łącznie składają się na ten zakres. W tym miejscu należy podnieść, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest dyrektywa języka prawnego, którą można sprowadzić do generalnej zasady, zgodnie z którą w przypadku gdy ustawodawca nadał określonym wyrażeniom swoiste znaczenie prawne, to należy je rozumieć właśnie w takim znaczeniu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 93-95). Nie ulega tym samym żadnej wątpliwości, że zwrot "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" - użyty w art. 17 ust. 1 uśr - należy odczytać z uwzględnieniem art. 3 ust. 22 uśr.

Analizowana definicja z art. 3 ust. 22 uśr po stronie definiensa w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na czynność faktyczną - wykonywanie pracy - ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej. Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Analiza zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie przyjmuje, jakoby element faktyczny - wykonywanie pracy - miał w ramach rozważanej definicji znaczenie kluczowe. Taki wniosek nie jest jednak uprawniony, brak bowiem podstaw do przyjęcia, że którykolwiek element wskazanej definicji ma znaczenie bardziej zasadnicze, gdyż elementy te muszą być brane pod uwagę łącznie. W tym kontekście należy mieć na uwadze inną spośród najbardziej podstawowych reguł wykładni, zgodnie z którą nie powinno się ustalać znaczenia reguły w taki sposób, aby pewne jej części były traktowane jako zbędne (zakaz wykładni per non est) (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System prawa administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 220-221). Wykładnia zaprezentowana przez skarżącą kasacyjnie prowadzi do pozbawienia znaczenia tej części art. 3 ust. 22 uśr, która dotyczy prawnej formy w jakiej praca ma być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej. W świetle powyższej reguły tego rodzaju zabieg jest niedopuszczalny w sytuacji gdy możliwa jest taka wykładnia, która pozwala na zachowanie znaczenia normatywnego przez wszystkie zwroty umieszczone w tym przepisie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wszystkie elementy definicji z art. 3 ust. 22 uśr muszą zostać uwzględnione w procesie wykładni normy prawnej z art. 17 ust. 1, art. 3 ust. 22 i art. 24 ust. 2a uśr. Z powyższych względów dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 uśr istotne jest, niezależnie od pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy osoba wnosząca o przyznanie świadczenia nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 uśr czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w powyższym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 uśr, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. Dla przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest bowiem wystarczające samo zaprzestanie faktycznego wykonywania pracy. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Nie jest również istotne czy osoba taka otrzymuje jakiekolwiek wynagrodzenie za pracę. Fakt otrzymywania wynagrodzenia nie został wymieniony w definicji z art. 3 ust. 22 uśr ani jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 uśr. Okoliczność ta nie ma zatem znaczenia w sprawie.

Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, pozostaje jednak w stosunku pracy, albowiem korzystanie z urlopu wychowawczego nie powoduje przerwania tego stosunku. To zaś prowadzi do wniosku, że osobie przebywającej na urlopie wychowawczym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje. Organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji dokonały zatem prawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 22 w zw. z art. 24 ust. 2a uśr uznając, że w rozpoznawanej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącej od momentu rozwiązania umowy o pracę, tj. od 4 września 2021 r. Takie stanowisko jest w zasadzie jednolicie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2250/12, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15, 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 572/16, 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1544/19, 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 467/20, 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21 i z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1036/21). Powołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1867/15 stanowi wyjątek w linii orzeczniczej, zaś poglądu w nim zaprezentowanego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela.

Również względy celowościowe nie przemawiają za odejściem od zaprezentowanej wykładni językowej. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na fakt, że wsparcie udzielane przez państwo osobom opiekującym się niepełnosprawnymi przybiera różnorodny charakter. W przepisach przewidziane są wielorakie formy pomocy, o różnych zakresach i zróżnicowanych przesłankach ich udzielenia. Nie sposób zatem przyjąć, aby celem ustawodawcy było jednakowe traktowanie wszystkich grup opiekunów osób niepełnosprawnych. Na konieczność ścisłej wykładni art. 17 ust. 1 uśr zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W uchwale tej Sąd wskazał że poprzez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji RP upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa w zakresie udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym i ich opiekunom. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, w trybie administracyjnym, ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.

Wprawdzie w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienie prawne, nie ma ona zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u jej podstaw zasługuje na pełną aprobatę, także w kontekście wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie ze wskazanym przepisem, matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że pomoc udzielana jest na zasadach określonych w ustawie - i taką pomoc od państwa skarżąca kasacyjnie otrzymała - gdyż przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne w okresie od 4 września 2021 r. do 30 czerwca 2025 r. – na zasadach określonych w uśr. O naruszeniu powyższego przepisu nie może świadczyć fakt, że świadczenie pielęgnacyjne nie zostało przyznane za okres w którym nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, skoro to z ustawy wynika zakres udzielanej pomocy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji.