Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 948/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. P., A. P. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora [...] [...] we [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...].JG, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P., A. P. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2022r., nr znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - dalej jako : " PINB" , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 wymienionego artykułu, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.)- dalej jako: "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021 r. r. poz. 735, ze zm.)- dalej jako: " Kpa", nałożył na A. P. i A. P. ( dalej jako: " Skarżący") - inwestora budowy budynku garażowo gospodarczego wzniesionego na działce numer [...] w miejscowości w miejscowości H., obręb ewidencyjny K. gm. I. K., obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB we [...] projektu budowlanego zamiennego (3 egz.) na zrealizowany budynek garażowo gospodarczy, uwzględniającego zmiany dokonane w wykonanych robotach budowlanych, niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego - w terminie do 30 września 2022 r. oraz zobowiązał ww. do wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanego obiektu, polegającego na obcięciu połaci dachowej wystającej poza dwie ściany obiektu, oznaczone na załączniku graficznym kolorem czerwonym, które usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki numer [...] i następnie wykonanie przegrody oddzielenia przeciwpożarowego w formie ogniumuru murowanego z wyprowadzeniem nad pokrycie dachu na wysokości 0,30 m, w terminie do 30 września 2022 r.

Organ I instancji oparł swoje ustalenia na wynikach kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2021r. w zakresie legalności budowy ww. budynku garażowo- gospodarczego. Czynności kontrolne zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...].

Kontrolujący do akt załączyli potwierdzone za zgodność z oryginałem dokumenty:

1. Decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I. K. z [...] lipca 1984r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą RNMiG z [...] kwietnia 1980 r., Nr [...] W decyzji tej zatwierdzono plan realizacyjny, objęty w opracowaniu graficznym nr [...] pod budowę projektowanej zabudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w obrębie planu zagospodarowania działki oznaczonej literami ABCD o powierzchni 0,08 ha.

2. Decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I. K. z [...] marca 1989r. , nr [...] o udzieleniu A. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu typowego WB – 3806 na działce nr [...].

3. Projekt WB-3806/70/2 , szopo-garażu dla gospodarstw indywidulanych o pow. do : 75;10; 15 ha, stanowiący dokumentację projektową do pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w I. K. , nr [...] z dnia [...] marca 1989r.

Następnie w ramach wszczętego postępowania naprawczego Skarżący złożyli geodezyjną inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w skali 1: 500.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2022r. PINB wskazał, że budynek gospodarczo-garażowy wzniesiony został w oparciu o decyzję wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w I. K. Nr [...] z dnia [...].03.1989 r., udzielającej A. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu typowego WB-3806 na działce nr [...] położonej w H. , gm. I. K.. Podstawą wydanego ww. pozwolenia na budowę był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy I. K. z dnia z dnia [...].04.1980 r., zatwierdzony uchwałą RNMiG Nr [...]. Wydanie pozwolenia poprzedzone było decyzją Urzędu Miasta i Gminy w I. K. z dnia [...].07.1984 r. Nr [...], którą zatwierdzony został plan realizacyjny obejmujący projektowaną budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (...). W ocenie organu I instancji z uwagi na brak załącznika graficznego, stanowiącego integralną część wymienionej decyzji nie jest możliwe odniesienie się do lokalizacji obiektu objętej zatwierdzonym planem realizacyjnym, a stanem aktualnym.

PINB stwierdził, że przy wykonywaniu robót budowlanych inwestor odstąpił od warunków, określonych w pozwoleniu na budowę z [...] marca 1989 r. Nr [...], dotyczących prawidłowej zabudowy i prawidłowego prowadzenia robót budowlanych zgodnie z posiadaną dokumentacją projektową, planem realizacyjnym zagospodarowania działki i warunkami technicznymi (...). Obiekt został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym WB-3806/70/2, stanowiącym integralną część do ww. pozwolenia. Organ w oparciu o wyniki kontroli podał, że według projektu wymiary obiektu powinny wynosić 27,60 x 13,0 m (część murowana obiektu o wym. 18,25 x 6,60 m i wiata dostawiona o wym. 9,50 m x 13,0 m ). Dwie ściany budynku zlokalizowane są bezpośrednio przy granicy działki nr [...], są to ściany, w których nie ma okien i drzwi. Okap dachu wychodzi poza granicę działki. Inwestor zrezygnował z realizacji wiaty.

Dalej organ podał że, na stronie tytułowej projektu WB-3806/70/2 (szopo-garaż dla gospodarstw indywidualnych) widnieje pieczątka Urzędu Miasta i Gminy w I. K. następującej treści: Dokumentacja projektowa do pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w Izbicy Kuj. Nr [...] z dnia [...].03.1989 r.; Inwestor A.P. zam. w [...], gminy I. K.; podpis nieczytelny. PINB podał, że projekt zawiera , możliwość realizacji obiektu w oparciu o rozwiązania podstawowe lub alternatywne, chociażby możliwość usytuowania obiektu przy granicy działki.

PINB zwrócił się również do Gminy I. K. o udostępnienie dokumentacji archiwalnej, dotyczącej rzeczonego obiektu.

Urząd Miejski w I. K. poinformował, że w zasobach archiwalnych Gminy brak jest dokumentów dotyczących wskazanego obiektu.

PINB stwierdził, że obiekt garażowo-gospodarczy inwestor realizował w oparciu pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia [...] marca 1989 r., wydane na podstawie ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane, której przepisy nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem. Tym samym właściciel nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed [...] stycznia 1995r. Organ dodał również , że obowiązujące wówczas przepisy nakładały na organy , wydające pozwolenia na budowę, obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę przez okres pięciu lat.

PINB ustalił również, że w arkuszu spisowym budynków , przekazanym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we [...], dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr [...], wykazane są dwa obiekty budowlane z podaniem roku ich budowy, tj. 1988. Podział działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K. , gm. I. K., powstałych z działki nr [...], ujawniony został w operacie ewidencji gruntów i budynków w roku 2016. Organ stwierdził, że oprócz danych wynikających z dokumentacji geodezyjnej, brak jest innych dokumentów potwierdzających oddanie obiektu do użytkowania. Ponadto PINB podał, że z geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej istniejących obiektów budowlanych wraz z istniejącą infrastrukturą techniczną wynika, że budynek garażowo-gospodarczy wybudowany został bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Organ I Instancji powołała się na § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.)- dalej jako : " rozporządzenie", że wysunięcie połaci dachowej poza lico dwóch ścian obiektu, usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr [...] ( z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) narusza przepisy ww. rozporządzenia i w związku z tym zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, wymienionych w orzeczeniu decyzji.

W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził , że przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 1989 r. Nr [...], tj. dotyczącymi prawidłowej zabudowy i prawidłowego prowadzenia robót budowlanych, niezgodnie z posiadaną dokumentacją projektową i warunkami technicznymi. Zmianie uległy charakterystyczne parametry obiektu dotyczące powierzchni zabudowy, długości, szerokości. PINB wymienione odstępstwa zakwalifikował jako istotne w świetle art. 36a ust. 5 Pb.

Organ I instancji stwierdził, że pomimo, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy rzeczonego obiektu budowlanego miało miejsce w roku 1989 tj. pod rządami Prawa budowlanego z roku 1974, to jednak do wszczętego postępowania administracyjnego w przedmiocie odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dniu orzekania tj. ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. z 2021 r., poz.2351, ze zm.). W związku z tym, że wykonane roboty budowlane związane z budową obiektu nie podlegają rygorowi rozbiórki, PINB stwierdził , że zobowiązany był przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji PINB , w którym wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 103 ust. 2 Pb oraz art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 Kpa.

Kujawsko- Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy , dalej jako: "WINB", decyzją z [...] lipca 2022r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...].05.2022r., znak: [...].

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy wskazał na art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) , zgodnie z którym sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy art. 50-51 P.b. w brzmieniu od dnia 19 września 2020r.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez PINB, które potwierdzają prawidłowość wdrożonej procedury naprawczej w sprawie istotnych odstąpień od projektu budowalnego i nałożenia stosownych obowiązków na inwestorów. Organ odwoławczy w oparciu o analizę zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta i Gminy w I. K. z dnia [...] marca 1989r. nr [...] projektu budowlanego ustalił, że projektowana powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego według alternatywnego projektu typowego WB-3806 wynosi 198,1 m2. Natomiast zrealizowana powierzchnia zabudowy, ustalona w trakcie kontroli wynosi 124,58 m2. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że powierzchnia zabudowy wybudowanego obiektu różni się od projektowanej o 73,52 m2 przy dopuszczalnej różnicy 5% wynoszącej 9,8 m2.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia uzasadniają wdrożenie przez PINB procedury naprawczej w sprawie istotnych odstąpień i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ za prawidłowe uznał odwołanie się do § 12 ust. 4 rozporządzenia i podał , że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...]. Okap przekracza granicę nieruchomości, na której budynek jest zlokalizowany, co uzasadnia orzeczony przez PINB nakaz jej obcięcia. Nałożenie obowiązku wykonania przegrody oddzielenia przeciwpożarowego WINB uznał za znajdujące oparcie w § 272 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

Organ nie uznał za uzasadnione zarzuty Skarżących podniesione w odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dot. naruszenia art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawę P.b. z 1974r. stosuje się wyłącznie w przypadku samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, który w myśl obowiązującej ustawy P.b. z 1994r. objęty zostałby procedurą legalizacyjną w trybie art. 48.

Zdaniem WINB w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, a nie z samowolną budową obiektu. Zatem postępowanie administracyjne należało przeprowadzić w trybie art. 50-51 obowiązującego Prawa budowlanego, a do tych przepisów nie odnosi się art. 103 P. b.

Organ odwoławczy uznał za nietrafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 Kpa , ponieważ organ I instancji dokonał ustaleń stanu faktycznego w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy I instancji.

Odnosząc się do kwestii przebiegu granicy działki organ odwoławczy wyjaśnił, że bezspornym jest fakt, że podział wtórny przedmiotowej działki został przeprowadzony po realizacji obiektu budowlanego, gdyż jak wynika z przedmiotowych akt sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu została wydana [...] marca 1989r., natomiast z pisma Starostwa Powiatowego we [...] z [...].02.2022r., znak: [...] wynika, że podział działek został ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków w 2016r. Zdaniem WINB okap dachu obiektu budowlanego po wtórnym podziale działki nie może przekraczać granicy sąsiedniej działki.

Skarżący działając przez zawodowego pełnomocnika ( radcę prawnego) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję WINB, zarzucając:

1. naruszenie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie i jednoczesne nieumorzenie zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie art. 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego bez odniesienia się do zarzutów odwołania,

3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o domniemany stan faktyczny.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Skarżący podnieśli, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] została wydana jedynie na szczątkowej dokumentacji. W zasobach archiwalnych nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące procesu budowlanego. Zwrócili również uwagę na istotne znaczenie samej działki nr [...], na której stoi budynek , a która została wydzielona z jednej duże działki należącej do ojca A. P., który koordynował budowę domu. Skarżący podali , że nie zajmowali się budową domu i z tego też względu nie mogą wyjaśnić, czy na etapie budowy nie dokonano zmian projektowych jak i zmiany pozwolenia na budowę. Skarżący wyrazili przekonanie, że organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 §1 pkt 2 Kpa , uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z 30 maja 2023r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 28 czerwca 2023r. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Kujawsko- Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z [...] lipca 2022r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...].05.2022r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia na Skarżących jako inwestorów budowy budynku garażowo – gospodarczego wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości H., obręb ewidencyjny K. gmina I. K. obowiązku :

- sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego (3 egz.) na zrealizowany budynek garażowo-gospodarczy uwzględniającego zmiany dokonane w wykonanych robotach budowlanych niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego

- wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanego ww. obiektu, polegających na obcięciu połaci dachowej wystającej poza dwie ściany obiektu, oznaczone na załączniku graficznym kolorem czerwonym, które usytuowane są bezpośrednio przy granicy działki nr 200/2 i następnie wykonanie przegrody oddzielenia przeciwpożarowego w formie ogniomuru murowanego z wyprowadzeniem ponad pokrycie dachu na wysokości 0,30 m.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest , że ww. obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I. K. z dnia [...].03.1989r., nr [...] , na mocy której udzielono A. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu typowego WB-3806 na działce nr [...] położonej w H. , gm. I. K.. Tym samym inwestorem budowy był A. P., a nie ojciec A. P., co świadczy o bezzasadnej argumentacji w skardze o odpowiedzialności koordynatora robót za odstępstwa od projektu budowlanego.

Bezsporne również jest, że ww. pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w I. K. z dnia [...].07.1984r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy I. K. zatwierdzonym uchwałą RNMiG z dnia [...].04.1980r. nr [...]. Powyższą decyzją zatwierdzono Skarżącym plan realizacyjny objęty w opracowaniu graficznym Nr [...] pod budowę projektowanej zabudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w obrębie planu zagospodarowania działki oznaczonej literami ABCD , na działce położonej w H. , gm. I. K. nr [...] o powierzchni 0.08 ha.

Powyższe decyzje, zgodnie z powołaną w nich podstawą prawną, zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 38, poz. 229). Realizacja obiektu budowlanego nastąpiła w procesie budowlanym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., które utraciły moc.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy zebrały dowody potwierdzające, że budynek garażowo – gospodarczy został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony plan realizacyjny , co oznacza, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej. Jedynie w sytuacji, gdyby wybudowano zupełnie inny budynek, o innym przeznaczeniu, to można byłoby twierdzić, że budowę wykonano w warunkach samowoli budowlanej.

Podobny pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych , zgodnie z którym dla inwestycji realizowanych na podstawie Prawa budowlanego z 1961 r. lub Prawa budowlanego z 1974 r. znaczny upływ czasu i posiadanie szeregu innych dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie danego obiektu pozwala na uznanie, że został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a zaistnienie samowoli budowalnej ma miejsce tylko wtedy, gdy zostanie to udowodnione ponad wszelką wątpliwość (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 590/11, wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 242/20).

Wobec powyższego organ miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać zgodność zrealizowanego obiektu z warunkami decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz pozwolenia na budowę.

Z ustaleń organów wynika , że inwestor wybudował budynek garażowo gospodarczy o innych, mniejszych gabarytach niż w pozwoleniu na budowę. Różnica w powierzchni zabudowy wyniosła 73,52 m2.

Powyższe rozbieżności w pomiarach organ zakwalifikował jako "istotne odstępstwa" od projektu budowlanego, co uzasadnia w jego ocenie zastosowanie art. 36a ust. 5 pkt 2 ww. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%. Zdaniem organów w przedmiotowej sprawie dopuszczalna różnica 5% powinna mieścić się w granicy 9,8 m2 a nie 73,52 m2.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu obarczone jest istotną wadliwością z tego powodu, że przytoczona przez organy odwoławczy treść art. 36a ust. 5 P.b. każe uznać, że WINB, poddając ocenie przypisywane Skarżącym istotne odstąpienie od projektu budowlanego, posłużył się definicją tego pojęcia obowiązującą w dacie rozstrzygania a nie w momencie zachowania inwestora (Skarżących), które miałoby być w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego sankcjonowane. Zdaniem Sądu, charakter analizowanych przepisów nakazuje tymczasem posłużenie się sposobem rozumienia pojęcia "istotnego odstępstwa" od projektu, które obowiązywało w dacie wykonania robót budowlanych, gdyż tylko poprzez wykazanie, że inwestor dopuścili się naruszenia obowiązku, który na nim w dacie budowy budynku mieszkalnego spoczywał, możliwe jest podważenie legalności przebiegu procesu inwestycyjnego.

Wymaga w tym kontekście zauważenia, że art. 36a ust. 5 P.b. w postaci, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja 2004 r. w wyniku wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Wcześniej przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie, w szczególności w związku z realizacją budowy budynku na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów P.b. z 1974 r. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, zawartą w art. 36a ust. 5 P.b., powinno się stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja 2004 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem, powinny być oceniane bez bezpośredniego nawiązywania do tejże definicji, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organy w tym zakresie cieszyły się szerokim marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3174/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 213/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2957/14 – dostępne na stronie jw.).

WINB przytoczył w niniejszej sprawie treść art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu, które zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), błędnie uznając, że zastosowanie wskazanej regulacji wynika z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ww. ustawy. Regule, zgodnie z którą do spraw uregulowanych w P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy art. 36a ust. 5 P.b. należy stosować w nowym brzmieniu nadanym tą ustawą powinno się nadawać znaczenie normatywne odpowiadające funkcji interpretowanej regulacji, wyłączając z zakresu normowania powołanego przepisu te stany faktyczne, w których wdrożenie postępowania naprawczego i zastosowanie w stosunku do inwestora sankcji za dopuszczenie się niedopełnienia obowiązku uzależnione jest od zakresu tego obowiązku, wobec czego tenże musi się odnosić ściśle do brzmienia przepisów P.b. w dacie prowadzenia ocenianych robót budowlanych.

Sąd nie podziela stanowiska organów o dopuszczeniu się istotnych odstępstw od projektu budowlanego , a co najmniej uważa je za przedwczesne, z uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

Pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego zostało udzielone [...] marca 1989r. Obowiązujące w czasie wydawania pozwolenia na budowę oraz realizacji obiektu Prawo budowlane nie zawierało - w przeciwieństwie do obecnie obowiązującej ustawy - regulacji w zakresie ustalenia występowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ich charakteru oraz sposobu postępowania z nimi. Instytucja "istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego pojawiła się dopiero w 1997 r. w wyniku dodania do Prawa budowlanego art. 36a na mocy art. 1 pkt 18 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw. Przepis ten wszedł w życie [...] grudnia 1997 r. i stanowił: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Następnie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego (na mocy art. 1 pkt. 14 lit. b ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane; Dz.U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) dodany został do art. 36a ustęp 5, który w stanie prawnym sprawy należało interpretować w ten sposób, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu.

Wobec powyższego dopiero na gruncie znowelizowanego Prawa budowlanego ustawodawca wyróżnił istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę a konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1), a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2). A contrario, w przypadku nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

To, że przepisy ustawy Prawo budowalne z 1974r. nie przewidywały instytucji " istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego nie oznacza , że inwestor mógł realizować inwestycję w sposób dowolny, bez zachowania reżimu warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego planu realizacyjnego. W orzecznictwie przyjęto, że : " Nie jest zasadne stanowisko, że w sytuacji kiedy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia budowlanego przepisy prawa nie przewidywały instytucji istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania, nie można postawić takiego zarzutu inwestorowi i zobowiązać go do doprecyzowania tego odstępstwa do stanu zgodnego z prawem. W istocie jest wręcz odwrotnie, bowiem w sytuacji braku stosownej regulacji w Prawie budowlanym w tym zakresie, każde odstępstwo od warunków projektu lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z tym że możliwe to było jedynie na zasadach ogólnych określonych w art. 155 k.p.a. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, czy jego usytuowania. Co do zasady zatem zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt." ( por. wyrok NSA z 5.04.2023 r., II OSK 1080/20, LEX nr 3527524).

Z uwagi zatem na okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie zawierały w swojej treści stosownej regulacji w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, należy uznać , że każde odstępstwo od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych- określonych w art. 155 k.p.a.

Inwestor decydując się na odstępstwa od projektu budowlanego - w stanie prawnym obowiązującym w czasie realizacji spornego obiektu - był zobowiązany uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę na bardziej restrykcyjnych niż obecnie obowiązujące warunkach określonych w art. 155 k.p.a. W stanie prawnym wyznaczonym przepisami Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę i realizacji spornej inwestycji przepis ten stanowił samodzielną podstawę zmiany decyzji w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę.

W aktualnym stanie prawnym tryb opisany w dyspozycji przepisu art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z przepisem art. 155 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 k.p.a., jest obecnie art. 36a Prawa budowlanego. Dlatego też niezbędne jest ponad wszelką wątpliwość najbardziej dokładne osadzenie w czasie realizacji obiektu garażowo- budowlanego w celu zastosowania właściwych przepisów prawa do zbadania zgodności obiektu z wydanymi decyzjami: zatwierdzonym planem realizacyjnym i pozwoleniem na budowę. W sytuacji, gdy przepisy Prawa budowlanego , obowiązujące w dacie realizacji spornego obiektu, nie definiowały pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia uzależniona była często od okoliczności konkretnego przypadku. Okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. Samo jednak znaczenie terminu "istotne" nakazuje ukierunkować uwagę na naruszenia norm, które mają charakter kwalifikowany z punktu widzenia wyrażonych przez prawodawcę wartości priorytetowych oraz norm, których wagę prawodawca w taki, czy inny sposób podkreślił w przepisach Prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie organy zgodnie przyjęły, że budynek garażowo -gospodarczy została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym Typ-WB-3806, a odstępstwa od projektu budowlanego oceniły poprzez pryzmat pomiarów powierzchni zabudowy.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę , o czym organy wiedziały, że wspomniany projekt budowlany WB-3806/70/2 " Szopo-Garaż dla gospodarstw indywidualnych o pow. do: 75;10;15 ha ,Nowelizacja" , zawierał rozwiązanie "Podstawowe" i "Alternatywne". Dla rozwiązania podstawowego realizacja budynku miała nastąpić w linii prostej , natomiast budynek w rozwiązaniu alternatywnym mógł zostać zrealizowany w kształcie litery "L".

W ocenie Sądu w celu zbadania niezgodności zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym , w pierwszej kolejności należy ustalić , według którego rozwiązania projektu budynek został zrealizowany - "Podstawowego" , czy "Alternatywnego".

Istotne jest również to , że inwestor zrealizowała obiekt mniejszy od projektowanego o 73,52 m2. Ustalenie to może oznaczać , że budynek został zrealizowany w części. Potwierdzeniem częściowej realizacji obiektu może być ustalenie organu, że nie wybudowano wiaty. Z kolei realizacja budynku w kształcie litery L może oznaczać, że inwestor skorzystał w projektu "Alternatywnego".

W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości organ powinien przede wszystkim w pierwszej kolejności przeanalizować projekt budowlany z 1989r. i ocenić, czy inwestor zrealizował całkowicie odmienny obiekt od projektu budowlanego, o innych parametrach co do:

- usytuowania obiektu względem działki nr [...], na której został zaprojektowany,

- przekroczenia powierzchni zabudowy ,

- wysokości, długości lub szerokości .

Istotne jest również wyjaśnienie , czy obiekt został zrealizowany w części , ale zgodnie z projektem , czy też powstał zupełnie inny budynek.

Wyjaśnienia wymaga również prawidłowość realizacji połaci dachowej. Z ustaleń organów nie wynika, czy projekt budowlany przewidywał budowę tej części obiektu i o jakich parametrach. Nie jest sporne , że połać dachowa wystaje poza dwie ściany obiektu i przekracza granicę działki [...] Ważne jednak jest to, czy w dacie realizacji obiektu istniała już działka [...] Podkreślić należy, że zarówno pozwolenie na budowę jak i plan realizacyjny budynku garażowo-gospodarczego dotyczyły działki nr [...], która nie była jeszcze podzielona na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym obiekt powinien zostać zrealizowany w obrębie planu zagospodarowania działki nr [...] , oznaczonej literami ABCD i zmieścić się na terenie o powierzchni 0,08 ha.

W celu zachowania zgodności zrealizowanego obiektu z planem realizacyjnym ważna jest prawidłowość jego usytuowania.

Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wydanie pozwolenia na budowę poprzedzone było decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmujący projektowaną budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego , lecz z uwagi na brak załącznika graficznego stanowiącego integralną część wymienionej decyzji nie jest możliwe odniesienie się do lokalizacji obiektu objętej zatwierdzonym planem realizacyjnym, a stanem aktualnym.

W ocenie Sądu wobec braku załącznika graficznego, stanowiącego integralną część wymienionej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w I. K. z dnia [...].07.1984 r. Nr [...], którą zatwierdzony został plan realizacyjny, nie można wykluczyć, że takiego załącznika nie było. Brak tej dokumentacji, nie może być odczytywany na niekorzyść strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ i uczestnicy postępowania nie dysponują dowodami przeciwnymi. Właściwość rzeczowa powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego określona została w art. 83 ustawy Prawo budowalne . Organy te powołane są do badania zgodności inwestycji z decyzjami wydanymi w trakcie procesu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do kontroli spraw dotyczących rozgraniczenia nieruchomości ( por. wyrok NSA z 4.09.2019 r., II OSK 1771/18, LEX nr 2751890).

W przedmiotowej sprawie organy nie wykazały ,że w trakcie realizacji obiektu nastąpił podział działki nr [...] na działki nr [...] PINB ustalił jedynie, że w arkuszu spisowym budynków , przekazanym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we [...] , dotyczącym nieruchomości oznaczonej nr [...], wykazane są dwa obiekty budowlane z podaniem roku ich budowy tj. 1988. Podział działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Kazimierowo, gm. I. K., powstałych z działki nr [...], ujawniony został w operacie ewidencji gruntów i budynków w roku 2016. Organ stwierdził, że oprócz danych wynikających z dokumentacji geodezyjnej, brak jest innych dokumentów potwierdzających oddanie obiektu do użytkowania.

Prawidłowo nie jest kwestionowane przez strony to , że przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem. Oznacza to, że właściciel nie miał obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wg. której obowiązek taki dla właściciela obiektu budowlanego jest wymagany.

Nie jest też sporne, że organy wydające pozwolenia na budowę były zobowiązane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę przez okres pięciu lat.

W związku z powyższym przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie dają możliwości domagania się na dzień dzisiejszy od właściciela nieruchomości i organu dokumentów dotyczących użytkowania obiektu. Jednak nie zwalnia to organu z obowiązku poszukiwania prawdy obiektywnej , wynikającej z zasady wyrażonej w art. 7 kpa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W takiej sytuacji w przypadku braku dowodów z dokumentów organ powinien wyczerpać inne możliwości dowodzenia.

Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Według § 2 ww. przepisu jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.

Należy pamiętać, że to organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe organ powinien w oparciu o dalsze dowody, jak np. zeznania świadków, czy oględziny, ustalić ponad wszelką wątpliwość kiedy sporny obiekt został zrealizowany i czy w czasie jego realizacji była już wydzielona działka nr [...].

W ocenie Sądu, na tym etapie sprawy, przedwczesny jest zarzut usytuowania obiektu niezgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym . Organ bowiem nie wyjaśnił, czy dokumentacja podziałowa dotyczy okresu późniejszego niż budowa spornego obiektu. Brak jest dowodów na to , że znany był przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] , wydzielonymi z działki nr [...] działkami w czasie realizacji przedmiotowego obiektu. Wyjaśnienie powyższej kwestii ważne jest z punktu oceny, czy doszło do odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i planu realizacyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt (por. np. wyr. NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1901/15).

Sąd zauważa ,że organ nie poddał analizie powierzchni działki, na której zrealizowany został obiekt . Działka nr [...] zgodnie z informacją o działce z [...] listopada 2021r., posiada powierzchnię 0,0800 ha, czyli tą samą co teren działki [...], na którym zezwolono na budowę spornego budynku.

Wadliwość, która obciąża kontrolowaną decyzję nie jest tym niemniej tego rodzaju, by podzielić stanowisko Skarżących, że organ nadzoru budowlanego naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co powinno prowadzić do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przesłankę bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu ww. przepisu odnosić należy do sytuacji, w której nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W przypadku postępowania o legalność (zgodność z prawem) obiektu budowlanego brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, gdy w toku postępowania dojdzie do ustalenia, że prace budowlane prowadzone były bez naruszenia przepisów prawa, a w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego podejmują interwencję wyłącznie wówczas, gdy roboty budowlane prowadzone są (były) z naruszeniem prawa, a więc są robotami samowolnymi (prowadzonymi bez pozwolenia na budowę czy bez zgłoszenia – art. 48, art. 49b P.b.), gdy wprawdzie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonał zgłoszenia, jednakże nie dostosował się do wymagań, w tym zakresu lub charakteru robót określonych w pozwoleniu lub zgłoszeniu (art. 50 – 51 P.b.).

W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylenia zaskarżonej decyzji z jednoczesnym umorzeniem postępowania pierwszej instancji.

Istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie , także nie wyjaśnioną w sposób wyczerpujący przez organy nadzoru budowlanego, jest kwestia odległości budynku mieszkalnego od granicy działki. Na podstawie dokumentów z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we [...] organy ustaliły, że nastąpił podział geodezyjny działki nr [...] (wskazanej jako działka inwestycyjna w decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji), ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynku w 2016r. Organ I instancji nie ustalał kiedy doszło do podziału geodezyjnego. WINB przyjął zaś, że nastąpiło to już po zrealizowaniu budowy przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta wymaga poczynienia dokładniejszych ustaleń albowiem późniejszy, niż data wykonania robót budowlanych, podział działki inwestycyjnej (tzw. podział wtórny), na której zrealizowany został budynek, nie daje podstaw do dokonywania oceny legalności robót budowalnych w aspekcie zasadności wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 P.b., przy uwzględnieniu stanu faktycznego, jaki ów podział spowodował.

W sprawie należy jednoznacznie wyjaśnić, czy usytuowanie ściany szczytowej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nastąpiło wskutek odstępstwa od projektu budowlanego, czy też na skutek podziału nieruchomości i powstania aktualnej granicy między działkami, inaczej mówiąc - czy pierwotnie budynek został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i planem realizacji inwestycji, czy też inwestorzy dokonali zmiany lokalizacji budynku w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wtórny podział nieruchomości nie może być zatem w niniejszej sprawie przesądzający o nałożeniu na Skarżących obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji ustalenia, że do naruszenia granic działki nr [...] nie doszło w wyniku odstępstwa od projektu budowlanego, lecz w związku ze zmianą przebiegu granicy między działkami, która nastąpiła po zakończeniu budowy.

Sąd nadto zauważa, że zaskarżoną decyzją, w oparciu o ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organy nałożyły na Skarżących nie tylko obowiązek przedstawienia projektu zamiennego lecz również nakazały wykonanie określonych robót budowlanych ("obcięcie połaci dachu") w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem – tj. § 12 rozporządzenia.

W związku z tym w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że co do zasady zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych - a zatem obiektów dopiero powstających. Wyjątek został określony jednie w § 207 ust. 2. Z ww. przepisów wynika, że przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym bardzo zakresie. Zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Wyjątek ten nie obejmuje zatem kwestii usytuowania budynku (zrealizowanego przed wejściem w życie rozporządzenia) względem granic działki.

Po drugie zauważyć też należy, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ nadzoru budowlanego - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W sytuacji ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określić może jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. To obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ administracji nie ma bowiem możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 28 września 2011 r. II OSK 1386/10 oraz z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12 – dostępne na stronie jw.).

Po trzecie - zauważyć trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu w sytuacji ustalenia, że doszło w sprawie do następczego ujawnienia zmiany granic działek (już po zrealizowaniu budowy i przyjęciu przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy) to okoliczność ta nie będzie stwarzała podstaw do nałożenia na Skarżących w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest bowiem sprawowanie ochrony właściciela działki sąsiedniej przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2894/12 – dostępny na stronie internetowej jw.). Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, wbrew stanowisku WINB, leżą poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego.

W sytuacji natomiast ustalenia przez organy, że inwestorzy posadowili budynek mieszkalny niezgodnie z projektem budowlanym (w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego), to dopuszczalne byłoby nałożenie na Skarżących obowiązku wykonania częściowej rozbiórki połaci dachu w takim zakresie, w jakim przekroczono granice działki (tu na marginesie warto podnieść, że "obcięcie połaci dachu" nie jest określeniem precyzyjnym i znanym prawu budowlanego). Jednocześnie przed sformułowaniem takiego obowiązku organy nadzoru budowlanego (jako organy wyspecjalizowane) powinny dokonać oceny, czy nakaz rozbiórki połaci dachu w części w ogóle jest możliwy do wykonania z technicznego punktu widzenia. Jeśli tak, to powinno to stać się elementem zamiennego projektu budowlanego, wyraźnie wskazanym przez organ nakładający obowiązek sporządzenia takiego projektu.

Powyższe kwestie, co oczywiste, rzutują w sposób bezpośredni na ocenę tak istnienia podstaw do prowadzenia z udziałem Skarżących postępowania w sprawie dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i na zakres przedmiotowy tego postępowania. Brak dokonania wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności rozpatrywanego przez organ przypadku i dokonania w sprawie wniosków opartych o analizę całego materiału dowodowego w tych warunkach sprawia, że zaskarżona decyzja WINB i poprzedzająca ją decyzja PINB, uchybiają przepisom określającym sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego z urzędu postępowania naprawczego zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. PINB uzupełniając w niezbędnym zakresie materiał dowodowy powinien wypowiedzieć się przede wszystkim odnośnie do tego, czy obiekt garażowo-gospodarczy i w jakim zakresie objęty jest zatwierdzoną przez właściwy organ dokumentacją projektową. Kiedy doszło do podziału geodezyjnego działki nr [...] i wyodrębnienia działki nr [...]. Na tej podstawie możliwe będzie rozważenie, czy uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy sprawiają, że zasadnym jest uznanie, iż zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania została zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego powinny swoją ocenę tym niemniej oprzeć na regulacji prawnej przewidzianej w P.b. z 1974 r., a zastosowanie przepisów P.b. odnieść wyłącznie do ram prawnych wyznaczających tryb wdrożonego postępowania i rodzaj decyzji, która powinna zostać wydana (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu, uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł.