Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 57/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 1 ust. 3 pkt 4, art. 4, art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.1333.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.40.1333.2023.śr, wydana po rozpatrzeniu odwołania N. P. [dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz [dalej: Burmistrz, organ I instancji] z 19 stycznia 2023 r. nr WS.5212.490.2022 odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na B. P. [dalej: podopieczny].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

N. P. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem – B. P. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z 2 sierpnia 2022 r., zaliczające podopiecznego do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe oraz stwierdzające, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

W dniu 11 stycznia 2023 r. pracownik socjalny przeprowadził z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy, w toku którego ustalił m.in., że strona wykonuje wszystkie czynności związane z opieką nad synem B. P. oraz że otrzymuje emeryturę z Ukrainy, a podopieczny otrzymuje rentę z Ukrainy. Również oświadczeniu z 11 stycznia 2023 r. wnioskodawczyni zapisała, że pobiera emeryturę z Ukrainy i nie ma możliwości zawieszenia emerytury w Ukrainie, według przepisów ukraińskich.

W piśmie z 11 stycznia 2023 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, adwokat M. Ż., wyjaśnił, że podopieczny jest synem strony. Wnioskodawczyni nie pobiera w Ukrainie podobnego świadczenia w związku z opieką nad synem. Strona jest jedyną osobą zdolną do zadośćuczynienia obowiązkowi alimentacyjnemu wobec syna oraz do zaopiekowania się nim całodobowo i długoterminowo.

Zaświadczenie wydane 27 września 2022 r. przez T. Radę Miejską Zarząd Polityki Społecznej potwierdza, że N. P. od 1 października 2022 r. nie jest zarejestrowana i nie dostaje świadczenia z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Z oświadczenia strony z 19 stycznia 2023 r. wynika, że pobiera ona emeryturę w Ukrainie, a podopieczny pobiera rentę w Ukrainie.

Decyzją z 19 stycznia 2023 r. Burmistrz odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym podopiecznym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w związku z tym, iż strona ma ustalone prawo do emerytury i pobiera świadczenie emerytalne w Ukrainie, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony SKO decyzją z 29 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że w związku z ubieganiem się o świadczenie pielęgnacyjne przez obywatelkę Ukrainy, na syna będącego również obywatelem Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zastosowanie w sprawie znajduje art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm.) [dalej: specustawa], zgodnie z którym obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 specustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – odpowiednio na zasadach i w trybie określonym w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Jednak zdaniem organu odwoławczego, nie można podzielić stanowiska strony, co do tego, że wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) [dalej: uśr], świadczenia są świadczeniami z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, w związku z czym negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dotyczy jedynie świadczeń z polskiego, a nie ukraińskiego systemu prawa. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest ustawą uchwalaną w Polsce, przez organy ustawodawcze Polski, obowiązującą na terytorium Polski i co do zasady – skierowaną do obywateli Polski. Oczywiste jest zatem, że w tego typu akcie prawnym ustawodawca posłużył się nomenklaturą specyficzną dla polskiego systemu prawnego, a nie systemu prawa jakiegokolwiek innego państwa. Powyższe nie oznacza jednakże, że użytych w ustawie pojęć nie można odnosić do świadczeń społecznych z innych systemów prawa, zwłaszcza gdy mają one tak jednoznaczny charakter i istotę jak emerytura. Przeciwnie, wzgląd na zasadę równości, wymaga, by określone przesłanki warunkujące możność uzyskania świadczenia spełniali tak mieszkańcy Polski, jak i obywatele innych państw, jeżeli uzyskiwane przez nich świadczenie jest tożsame z jednym ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Skoro bowiem na wnioskodawców, którzy uzyskali świadczenie emerytalne w Polsce, nakłada się obowiązek przedłożenia decyzji o zawieszeniu emerytury, to nie ma podstaw, aby osoby pochodzące z innych krajów, które mają możliwość ustalenia na ich rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego traktować na preferencyjnych warunkach.

Strona, reprezentowana przez adwokata M. Ż., wniosła na opisaną decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 uśr, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, iż fakt pobierania przez skarżącą emerytury przyznanej na podstawie prawa ukraińskiego uniemożliwia przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy z ww. przepisów wynika, iż emeryturą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego. Mając na uwadze powyższe, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że treść przepisu 17 ust. 5 pkt 1 lit a uśr jest jednoznaczna i zgodnie z jego literalnym brzmieniem uprawnienie do renty uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładnia jednak ww. przepisu w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest działaniem błędnym i prowadzącym do wyciągnięcia sprzecznych z ustawą wniosków. Wykładając zatem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie można poprzestać jedynie na dosłownym znaczeniu tego przepisu, lecz sięgnąć trzeba również do definicji rent i emerytur, określonej w art. 3 pkt 5. Przepis ten jednak nie odnosi się w żaden sposób do rent i emerytur przyznanych na podstawie prawa zagranicznego, zatem nie sposób uznać, aby świadczenie emerytalno-rentowe strony przyznane na podstawie prawa ukraińskiego stanowić mogło przeszkodę do przyznania obywatelowi Ukrainy świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze spełnieniem negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr

W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję, lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości, albo w części (art. 151 ppsa).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa, który nie ma w sprawie zastosowania (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych, lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Przepisy powołanej wyżej specustawy stanowią, że określa ona niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny (art. 1 ust. 3 pkt 4). Organy administracyjne obu instancji potwierdziły, że pobyt skarżącej i podopiecznego na terytorium Polski jest legalny, w szczególności nadano im numery PESEL (art. 4 specustawy). Okoliczność ta nie jest sporna.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych (...), jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

Podopieczny urodził się [...] 2002 r. (co wynika z zawiadomienia o nadaniu numeru PESEL), jest więc pełnoletni. Jednak celem regulacji z art. 26 ust. 1 specustawy nie było ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Z treści oraz funkcji przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy, nie można wywieść, że wyklucza on przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na dorosłym, niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy, nie wyłącza przyznania świadczenia w związku z opieką nad osobą dorosłą. Okoliczność ta nie jest sporna.

W analizowanej przez Sąd sprawie wnioskodawczyni jest matką podopiecznego i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełnia zatem kryteria z art. 17 ust. 1 uśr. Okoliczności te zostały potwierdzone dowodowo przez organ I instancji i nie były kwestionowane przez organ odwoławczy, co opisano w części wstępnej niniejszego uzasadnienia.

Istota sporu w rozpoznanej przez Sąd sprawie koncentruje się wokół zakazu sformułowanego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Zgodnie z tym przepisem: świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...). Ilekroć w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest mowa emeryturach i rentach – oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy, w tym renty szkoleniowe określone w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o ubezpieczeniu społecznym rolników, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a także uposażenia w stanie spoczynku określone w przepisach prawa o ustroju sądów powszechnych, przepisach o prokuraturze oraz w przepisach o Sądzie Najwyższym, a także renty szkoleniowe i renty z tytułu niezdolności do pracy określone w przepisach o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, renty z tytułu niezdolności do pracy określone w przepisach o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach, a także renty strukturalne określone w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 3 pkt 5 uśr).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2017 r. (I OSK 2772/15), przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury. Wykluczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obowiązuje bez względu na wysokość emerytury, jak i okoliczności jej przyznania oraz pobierania. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego celem, któremu mają służyć świadczenia rodzinne, jest pomoc osobom, które zostały zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze ten właśnie cel, ustawodawca zdecydował wyłączyć z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Osoby te bowiem mogą uzyskać pomoc, realizując przyznane im prawo i w ten sposób zrekompensować ewentualną szkodę związaną z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorą osobą.

Opisana wyżej zasada znajduje zastosowanie również do obywateli Ukrainy, którzy ubiegają się o świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO słusznie wskazało, iż uprawnienia skarżącej do pobierania emerytury w Ukrainie są przesłanką negatywną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy rozpatruje się odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że świadczenie emerytalne przyznane na podstawie prawa obcego nie zostało ujęte w katalogu emerytur i rent z art. 3 pkt 5 uśr, nie oznacza, że stosowanie regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w odniesieniu do obywateli Ukrainy zostało wyłączone. Artykuł 26 ust. 1 pkt 1 specustawy nakazuje stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polega na modyfikacji, która prowadzi do przyjęcia, że posiadanie prawa do ukraińskiego świadczenia emerytalnego przez sprawującego opiekę obywatela Ukrainy stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pojęcie emerytury należy zatem odnieść również do świadczeń emerytalnych uzyskiwanych w Ukrainie. Inna interpretacja przepisów, zdaniem Sądu, stałaby w sprzeczności z zasadą odnoszącą się do osób pobierających świadczenie emerytalne w Polsce, które chcąc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, muszą zawiesić prawo do emerytury. Pobieranie bowiem jednocześnie dwóch świadczeń – pielęgnacyjnego i emerytalnego wzajemnie się wyklucza (wyrok WSA w Gliwicach z 27 września 2023 r., II SA/Gl 1027/23).

Wobec powyższego zarzut skargi dotyczący błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 5 uśr należy uznać za bezzasadny. Podobnie rzecz się ma z zarzutem niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 3 pkt 5 uśr, gdyż przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie również w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się obywatel Ukrainy przebywający legalnie w Polsce.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Na zasadzie art. 200 ppsa, wobec oddalenia skargi, skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.