Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2007/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1 i 3a, art. 42
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1347/23 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 22 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/23, oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia 22 września 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]".

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, że z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.) – dalej: "u.o.p." wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego powinno zostać poprzedzone wystąpieniem do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska z wnioskiem o uzgodnienie projektu tego aktu. Wojewoda wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy - dalej: "RDOŚ", postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r., nie uzgodnił przedłożonego przez Burmistrza S. projektu uchwały.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]" z uwagi na jej podjęcie pomimo braku uzgodnienia z RDOŚ w Bydgoszczy. Powyższa uchwała wydana została w trybie art. 44 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Jak wskazał Sąd meriti, stosownie do art. 44 ust. 3a u.o.p. projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Rada Miejsca w S. przed podjęciem ww. uchwały wystąpiła w trybie art. 44 ust. 3a u.o.p. do RDOŚ w Bydgoszczy o uzgodnienie projektu uchwały. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. RDOŚ nie uzgodnił przedłożonego projektu uchwały. Pomimo negatywnego uzgodnienia organ stanowiący Gminy podjął przedmiotową uchwałę z uwagi na fakt, że w jego ocenie projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy definicyjne użytku ekologicznego i kwalifikuje się do objęcia go przewidzianą w prawie formą ochrony przyrody.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że pojęcie uzgodnienia (w odróżnieniu od opiniowania) jest sposobem wyrażania w sprawie przez określony podmiot stanowiska, które jest dla organu stanowiącego wiążące. Prawidłowo organ nadzoru rozstrzygnął, że projekt zaskarżonej uchwały był objęty procedurą uzgodnieniową. Wobec braku uzgodnienia projektu uchwały przez RDOŚ organ stanowiący gminy, jako związany tym orzeczeniem, nie mógł podjąć przedmiotowej uchwały zgodnie z negatywnie uzgodnionym projektem. Tym samym, wobec podjęcia przez Gminę uchwały w sprawie użytku ekologicznego, pomimo nieuzyskania przez nią wymaganego przepisem art. 44 ust. 3a u.o.p. uzgodnienia RDOŚ, Sąd pierwszej instancji uznał, że akt ten w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. jest sprzeczny z prawem w sposób istotny, a więc jest on nieważny.

W konsekwencji biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 i 3a w związku z art. 42 u.o.p. i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz. 609) – dalej: "u.s.g." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że bezzasadna odmowa uzgodnienia projektu uchwały rady gminy w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego przez RDOŚ, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że opracowane w toku rozpatrywania wniosku Fundacji X o ustanowienie użytku ekologicznego, ekspertyzy nie pozostawiają najmniejszych wątpliwości, co do ziszczenia się ustawowych przesłanek ustanowienia użytku ekologicznego jako prawnej formy ochrony przyrody. Tym samym powstała sytuacja prawna będąca źródłem obowiązku organu administracji publicznej (rady gminy) do zrealizowania przyznanej mu kompetencji w zakresie ustanowienia użytku ekologicznego. Zakres i forma realizacji przez organ stanowiący gminy przyznanych mu kompetencji jest przedmiotem odpowiedzialności tego organu wobec prawa oraz właściwej mu wspólnoty samorządowej. Rada Miejska w S. przez okres półtora roku była bezprawnie pozbawiana możliwości wykonania przypisanych jej przez prawo obowiązków. Ratio legis obowiązku uzgodnienia projektu uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego z RDOS opiera się na gwarancji priorytetu ochrony zasobów przyrodniczych. Udział wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska w procesie legislacyjnym miał w założeniu ustawodawcy zapewniać organom gminy wsparcie merytoryczne, będąc jednocześnie gwarantem jak najwyższego poziomu ochrony wartościowych zasobów przyrodniczych. W przedmiotowej sprawie stanowisko RDOŚ w Bydgoszczy stanowi całkowite zaprzeczenie przypisanej tym organom funkcji w procesie stanowienia prawa ochrony przyrody i jako takie pozbawione jest ochrony prawnej, właściwej dla działań legitymizowanych prawnie. Uporczywa odmowa uzgodnienia projektu uchwały rady gminy, w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego przez organy ochrony środowiska, pomimo niebudzących wątpliwości dokumentów potwierdzających zasadność i celowość podjętych przez organy gminy działań zmierzających do objęcia zasobów przyrodniczych ochroną, nie może stanowić podstawy uznania legalnych działań organu stanowiącego gminy za sprzeczne z prawem. W tym stanie rzeczy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA w Bydgoszczy dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2023 r. obarczona jest wadą nieważności, co z kolei uzasadnia przyjęcie zgodności z prawem podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, oceniając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały. Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.).

Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień prowadzi do wniosku, że sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Zaznaczyć należy, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "[...]", z uwagi na jej podjęcie pomimo braku uzgodnienia z RDOŚ w Bydgoszczy, odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 42 u.o.p. użytkiem ekologicznym są: "zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej – naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania". Zarówno ustanowienie, jak i zniesienie użytku ekologicznego następuje w formie uchwały organu stanowiącego gminy (art. 44 ust. 1 i 3 u.o.p.), natomiast projekty uchwał wymagają – stosownie do art. 44 ust. 3a u.o.p. – uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Przepisy u.o.p. nie określają prawnej formy działania regionalnego dyrektora ochrony środowiska w tym zakresie. "Z całą pewnością uzgodnienie, o którym mowa w art. 44 ust. 3a u.o.p., jest silną formą współdziałania organów i polega na ocenie popartych dokumentacją merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia lub zniesienia danej formy ochrony przyrody, takich jak zasadność wyboru elementów przyrody, które mają zostać objęte reżimem ochronnym, zastosowanie właściwych oraz adekwatnych środków czy też wskazanie przyczyn zniesienia reżimu ochronnego (w całości lub w części). Uzgodnienie powinno następować w formie pisemnej." (J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach – aspekty prawne, "Samorząd Terytorialny" 2014, nr 9, s. 33).

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w judykaturze stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić akt bądź wydać akt po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego (stanowiącego). Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści aktu, który ma być wydany po uzgodnieniu przez właściwy organ. Odmowa uzgodnienia, bądź negatywne uzgodnienie oznacza, że nie można wydać (uchwalić) danego aktu (por. uchwała NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80).

Wbrew zarzutom skarżącej Rady Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest formą współdziałania organów i polega na ocenie, popartych dokumentacją, merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego. Przy czym, wbrew stanowisku skarżącej, należy zaznaczyć, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony przyrody i środowiska, wobec czego jego pozytywna, albo negatywna ocena projektu uchwały przesądza o możliwości ustanowienia użytku ekologicznego.

Rada Miejska w S. przed podjęciem ww. uchwały wystąpiła - w trybie art. 44 ust. 3a u.o.p. - do RDOŚ w Bydgoszczy o uzgodnienie projektu uchwały. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2023 r. RDOŚ nie uzgodnił pozytywnie przedłożonego projektu. Organ stanowiący, pomimo negatywnego uzgodnienia, podjął przedmiotową uchwałę z uwagi na fakt, że w jego ocenie projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy definicyjne użytku ekologicznego.

W tym stanie rzeczy, Sąd Wojewódzki prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 sierpnia 2023 r., z racji uchybienia formalnego, obarczona jest wadą nieważności, co uzasadnia legalność podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Strona skarżąca kasacyjnie argumentuje, że: "Uporczywa odmowa uzgodnienia projektu uchwały rady gminy, w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego przez organy ochrony środowiska, pomimo niebudzących wątpliwości dokumentów potwierdzających zasadność i celowość podjętych przez organy gminy działań zmierzających do objęcia zasobów przyrodniczych ochroną, nie może stanowić podstawy uznania legalnych działań organu stanowiącego gminy za sprzeczne z prawem.". Stanowisko to jest nieuprawnione. Sąd administracyjny, zgodnie ze swoją właściwością, oceniając legalność uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, ogranicza się wyłącznie do badania jej zgodności z prawem, natomiast nie bierze pod uwagę jakichkolwiek pozaprawnych kryteriów i ocen.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.