Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2014/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III SAB/Lu 32/21 w sprawie ze skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na bezczynność Rady Powiatu w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Lu 32/21, po rozpoznaniu skargi Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na bezczynność Rady Powiatu w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – w punkcie I. zobowiązał Radę Powiatu w [...] do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] – dalej: "WORD w [...]", wniósł skargę na bezczynność Rady Powiatu w [...] w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w [...] A. M., zatrudnionym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] na stanowisku zastępcy dyrektora. W skardze skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Rady Powiatu w [...] do wydania w terminie 14 dni uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym;

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga;

3) orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 25 stycznia 2021 r. Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w [...] zwrócił się do Rady Powiatu w [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym A. M. We wniosku wskazano przesłanki rozwiązania umowy o pracę z radnym. Wniosek ten był przedmiotem obrad na sesji Rady Powiatu w dniu 25 lutego 2021 r. W dniu 5 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego wpłynęło pismo Rady Powiatu zawierające szereg pytań, z których większość nie dotyczyła merytorycznie złożonego wniosku. Skarżący ustosunkował się do treści pisma w dniu 22 marca 2021 r. Jednakże wniosek skarżącego nie został ponownie poddany pod głosowanie na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2021 r. Rada Powiatu ponownie wysłała do skarżącego pismo datowane na dzień 17 maja 2021 r. Skarżący udzielił odpowiedzi w dniu 24 maja 2021 r., jednocześnie wzywając Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku podjęcia uchwały w sprawie złożonego wniosku. Pomimo wezwania, Rada Powiatu na posiedzeniu w dniu 31 maja 2021 r. po raz kolejny nie podjęła stosownej uchwały, ponownie przesyłając pismo zawierające pytania, które nie pozostają w związku ze złożonym wnioskiem. Uchwała w przedmiocie złożonego wniosku nie została podjęta do dnia wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności Sąd ten wskazał, że art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 528. ze zm.) – dalej: "u.s.p.", obliguje radę powiatu do wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, w przypadku gdy wpłynął odpowiedni wniosek w tym przedmiocie. Zgoda albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być wyrażona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały.

Z uwagi na powyższe należy uznać za dopuszczalną skargę na bezczynność rady powiatu w odniesieniu do nakazanej prawem czynności określonej w art. 22 ust. 2 u.s.p. Z przepisów art. 88 w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że legitymacja do wniesienia powyższej skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone bezczynnością organu powiatu. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest bezspornie pracodawca występujący z wnioskiem o podjęcie przez radę powiatu uchwały w kwestii wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Sąd Wojewódzki uznał, że skoro do Rady Powiatu w [...] wpłynął wniosek pracodawcy z dnia 25 stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przytoczony wyżej przepis art. 22 ust. 2 u.s.p. bezsprzecznie nakładał na Radę Powiatu obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia bądź odmowy wyrażenia takiej zgody. W sytuacji zaś gdy od dnia wpłynięcia wniosku, co miało miejsce w dniu 28 stycznia 2021 r., do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, Rada Powiatu, także mimo wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, nie podjęła stosownej uchwały, zachodziły podstawy do stwierdzenia, że Rada Powiatu w [...] dopuściła się bezczynności.

Postępowanie w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w art. 22 ust. 2 u.s.p. wiązało się jedynie z koniecznością wyjaśnienia czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Czynności Rady Powiatu powinny koncentrować się na tych okolicznościach i zakończyć w rozsądnym terminie. Natomiast analiza akt niniejszej sprawy w ocenie Sądu Wojewódzkiego wyraźnie wskazuje, że pomimo upływu ponad 15 miesięcy od dnia 28 stycznia 2021 r., kiedy to wniosek o podjęcie uchwały przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p. wpłynął do Rady Powiatu w [...], do dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nakazana prawem uchwała nie została podjęta, także mimo wniesienia skargi do Sądu.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych sprawy, w świetle obowiązujących przepisów prawa Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Powiatu w [...] dopuściła się bezczynności w zakresie rozstrzygnięcia w formie uchwały w przedmiocie wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] z dnia 25 stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje akcentowana przez organ okoliczność niewzięcia przez dyrektora WORD w [...] udziału w posiedzeniach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządowej i Spraw Radnych, skoro Radzie został przedstawiony wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jak również istniała możliwość wezwania wnioskodawcy do dodatkowych pisemnych wyjaśnień, z czego Rada korzystała.

W związku z tym, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." Sąd Wojewódzki zobowiązał Radę Powiatu w [...] do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd meriti uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem niezałatwienie sprawy w terminie nie wynikało z oczywistego lekceważenia przez organ obowiązków nałożonych przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Należało uwzględnić stan faktyczny sprawy, związany między innymi z koniecznością ustalenia czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu. Czynności Rady wskazują, że celem organu było wyjaśnienie sprawy. Przy ocenie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa nie można także pominąć wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, z czym wiązały się występujące utrudnienia w pracy organu wynikające chociażby z konieczności odbywania posiedzeń w formie zdalnej. Występowanie takich utrudnień w działaniu organów administracji we wskazanym okresie ma charakter okoliczności powszechnie znanej i w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie wymagało dodatkowego dowodzenia w niniejszej sprawie.

Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. przepisów:

1) art. 149 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie od dnia otrzymania wniosku w trybie art. 22 ust. 2 u.s.p. sukcesywnie podejmowała działania mające na celu wyjaśnienie, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, a w konsekwencji brak jest podstaw do przypisania jej pozostawania w bezczynności;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn pominięcia okoliczności podnoszonej przez skarżącą kasacyjnie w odpowiedzi na skargę, a mianowicie braku współpracy przez dyrektora WORD w zakresie zbadania prawdziwości i kompletności argumentacji zawartej we wniosku w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego jako uniemożliwiającej podjęcie merytorycznej decyzji. Nie znajduje uzasadnienia argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że bez znaczenia dla sprawy jest odmowa udziału dyrektora WORD w [...] w posiedzeniach Rady Powiatu oraz Komisji Samorządowej i Spraw Radnych, skoro: "istniała możliwość wezwania wnioskodawcy do dodatkowych pisemnych wyjaśnień z czego rada nie skorzystała", bowiem pismem z dnia 24 maja 2021 roku dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] odmówił udzielenia dalszych pisemnych wyjaśnień, stwierdzając, iż wszystkie merytoryczne informacje dotyczące wniosku zostały wskazane w treści wniosku oraz piśmie z dnia 22 marca 2021 r.;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. art. 22 ust. 2 w zw. z art. 77b ust. 1 i 2 u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja w przedmiocie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna zostać podjęta przez radę powiatu w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku w tym przedmiocie, podczas gdy przepis art. 77b ust. 1 i 2 odnosi się do obowiązku zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania między organami administracji publicznej, a zatem nie ma zastosowania w przypadku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi; zasądzenie od Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w obu instancjach, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Radę Powiatu w [...] do rozpoznania wniosku WORD w [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (stwierdzono przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa). Sąd ten przyjął, że Rada Powiatu w [...] powinna rozpoznać wniosek dyrektora WORD niezwłocznie, a przy tym nie później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku, ponieważ postępowanie w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie określonym w art. 22 ust. 2 u.s.p. wiąże się jedynie z koniecznością wyjaśnienia, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.s.p. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści tego unormowania wynika, że rada powiatu rozpatrując wniosek o rozwiązanie stosunku pracy może podjąć dwa rodzaje rozstrzygnięć tj. wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przy czym rada ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W każdym przypadku wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest uznaniu rady powiatu, która ocenia wskazane w piśmie pracodawcy okoliczności wypowiedzenia.

Przepis art. 22 ust. 2 nie rozstrzyga w jakiej formie rada ma się wypowiedzieć w sprawie wyrażenia lub odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, dlatego przyjąć należy, że rozstrzygnięcia te przyjmują postać uchwały, podejmowanej na zasadach ogólnych (art. 13 ust. 1 u.s.p.). Ze względu na przedmiot uchwały trzeba uznać, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaakcentować przy tym należy, że sprawy rozpoznawane przez radę powiatu na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. mają szczególny charakter. Jest to sprawa indywidulana, nie dotycząca realizacji zadania z zakresu użyteczności publicznej i nienakierowana na zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Adresatem takiej uchwały jest tylko pracodawca i ten radny, z którym może być rozwiązany stosunek pracy. W związku z tym niezależnie od zapatrywań rady powiatu zawsze powinna ona w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. wyrażać swoje stanowisko, a sposobem wyrażenia stanowiska jest podjęcie uchwały (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 202/17, LEX nr 2415863).

W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda, albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2535/11 (LEX nr 1138178) wprost stwierdził, że: "działanie rady powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.".

Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a. zobowiązał Radę Powiatu w [...] do rozpoznania wniosku WORD w [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (stwierdzono przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa). Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a.: "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a.: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest art. 3 P.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS1/21, ONSAiWSA 2022 r., nr 3, poz. 34). Zakres przedmiotowy unormowania art. 149 § 1 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji, czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a uchwała podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej innym, niż akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p. nie jest wydawana w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd nie może zatem, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązać rady powiatu do rozpoznania wniosku pracodawcy o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w sytuacji, gdy rada powiatu przekroczyła ustawowy termin 30 dni do wyrażenia stanowiska na podstawie 22 ust. 2 u.s.p., zastosowanie ma art. 77b ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym, w przypadku gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca nałożył na jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego (w tym radę powiatu) obowiązek zajęcia stanowiska przez ten organ nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Innymi słowy w świetle powołanej regulacji, rada powiatu powinna zająć stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę, o której mowa w art. 22 ust. 2 u.s.p.. Natomiast brak takiego stanowiska rady w terminie 30 dni ex lege jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Z materiału aktowego sprawy wynika, że pomimo upływu ponad 15 miesięcy od dnia 28 stycznia 2021 r., kiedy to wpłynął do Rady Powiatu w [...] wniosek WORD w [...] o podjęcie uchwały przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.s.p., do dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nakazana prawem uchwała nie została podjęta.

Mając na względzie powyższe uwagi i analizy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że niepodjęcie przez Radę Powiatu w [...] uchwały w przedmiocie wyrażenia zgodny na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M., w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu Rady pisma pracodawcy z dnia 25 stycznia 2021 r. w tym przedmiocie, jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 22 ust. 2 u.s.g. Wymaga przy tym podkreślenia, że nie narusza to ani zasady samodzielności i samorządności powiatu, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnego. "Natomiast przyczyni się do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego." (wyrok SN z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. I PK 25/09, LEX nr 523554; por. też wyrok SN z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów skargi. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną Radę Powiatu, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącemu kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na bezczynność Rady Powiatu w [...] w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 P.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć WORD w [...] kosztami postępowania kasacyjnego.