Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 292/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/22 odrzucającego sprzeciw P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami admiistracyjnymi (dalej p.p.s.a.) odrzucił sprzeciw P. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że Spółka pismem z 26 września 2022 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 sierpnia 2022 r. uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 21 czerwca 2022 r. (o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej nowych obiektów konstrukcji drewnianej, posadowionych w bliskim sąsiedztwie tworząc na terenie kształt podkowy litery "U" usytuowanych w południowo-wschodniej części [...] A. w W.) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odnośnie legitymacji do wniesienia sprzeciwu strona podniosła m.in., że jako strona postępowania została bezpodstawnie wyłączona od udziału w postępowaniu drugiej instancji prowadzonym przed MWINB. Postępowanie nadzorcze dotyczy nieruchomości położonej w W. przy ul. A. ..., B. ... i C. ..., stanowiącej działki ewidencyjne nr ..., ... i ... z obrębu ... Skarżąca jest jedynym dzierżawcą i władającym terenem nieruchomości. Wynika to z zawartej w dniu 22 lutego 2018 r., umowy dzierżawy nieruchomości. Spółka zawarła przedmiotową umowę ze wszystkimi ówczesnymi współwłaścicielami nieruchomości. Interes prawny każdorazowo powinien nosić charakter normatywny - taki też interes prawny istnieje po stronie skarżącej. Nadzór prowadzony przez PINB oraz MWINB w zakresie możliwości ustalenia rzekomej samowoli budowlanej rozstrzygnięciem swym obejmować będzie zarządcę danego obiektu, tj. dzierżawcę nieruchomości (skarżącą). Skarżąca powinna być poczytywana jako strona postępowania odwoławczego, ergo legitymowana jest do wniesienia środka zaskarżenia do sądu administracyjnego w związku z wydaną decyzją. Powyższe potwierdzone było przez MWINB w toku dotychczasowego postępowania. Dotychczasowe rozstrzygnięcia, takie jak postanowienie MWINB nr ... z 28 lutego 2022 r., czy postanowienie MWINB nr ... z 28 lutego 2022 r., każdorazowo doręczane były skarżącej i mogła ona w sposób czynny uczestniczyć w postępowaniu w każdym jego stadium. Nagłe i niczym nieuzasadnienie pominięcie skarżącej w postępowaniu narusza zatem zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. MWINB nie poczynił jakichkolwiek starań, aby wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego właśnie w tym postępowaniu odwoławczym wyłączył od udziału skarżącą. Stan faktyczny oraz prawny - od chwili zapadnięcia ww. rozstrzygnięć - w żadnym stopniu nie uległ zmianie, niezasadnym zatem było dyskrecjonalne zróżnicowanie podmiotowego stanu postępowań. Skarżąca spółka dodała, że niedoręczenie decyzji stronie postępowania ma określone skutki dla biegu terminu zakreślonego na wniesienie środka zaskarżenia od decyzji, jednocześnie nie stanowi przeszkody do wniesienia takiego środka. Pomimo braku doręczenia decyzji skarżącej, z uwagi na zawiadomienie PINB o toczącym się postępowaniu - skarżąca za pośrednictwem upoważnionych podmiotów mogła zapoznać się z treścią decyzji, tym samym mogła ustalić brak poczytywania jej jako strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Skarżąca jest jako dzierżawca nieruchomości będący zarządcą w rozumieniu art. 52 u.p.b, legitymowana jest do wniesienia sprzeciwu od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlegała odrzuceniu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 64a sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może wnieść strona niezadowolona z treści decyzji, a w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. stosowanym odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.

Uprawnienie do złożenia skargi (sprzeciwu) uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę (sprzeciw), a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Dalej Sąd zaznaczył, iż z akt administracyjnych wynika, że strona skarżąca była stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, ale nie była stroną przed organem drugiej instancji. Nie doręczono jej zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia MWINB z 18 sierpnia 2022 r., nr ... Z akt administracyjnych sprawy (nadesłanych przez organ zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 17 listopada 2022 r.) wynika również, że kwestia posiadania przez skarżącą spółkę przymiotu strony została wyjaśniona w decyzji MWINB z 28 lutego 2022r., nr ..., w której po rozpoznaniu jej odwołania od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 28 grudnia 2021 r. (nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego obiektów handlowych, znajdujących się na "[...] A." w W. oraz zakazującej użytkowania wyeksploatowanych obiektów i nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności) - umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka otrzymała 17 marca 2022 r.

Z księgi wieczystej ... oraz ... dotyczącej nieruchomości przy ul. A. w W. wynika, że skarżąca spółka nie jest właścicielem tej nieruchomości, a jedynie zawarła w dniu 22 lutego 2018 r., umowę dzierżawy, której przedmiotem jest rzeczona działka.

MWINB w decyzji z 28 lutego 2022r., nr ... (umarzającej postępowanie odwoławcze) wyjaśnił, że skarżąca spółka (tj. wnosząca odwołanie) nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy stanu technicznego obiektów handlowych znajdujących się na "[...] A. w W. przy ul. A. ... w W. Najemca, użytkownik czy dzierżawca - nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym odpowiednio najmowanej, użytkowanej czy dzierżawionej nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2020r., sygn. akt. I SA/Wa 2436/19). Z okoliczności bycia dzierżawcą wynikać mogą wyłącznie relacje cywilnoprawne pomiędzy nim a właścicielem, a najemca, dzierżawca lub inny podmiot wykazujący się prawem obligacyjnym do części nieruchomości nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów prawa budowlanego. Posiada on bowiem jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 września 2017r., sygn. akt IV SA/Po 449/17). Uznano, że skarżąca spółka posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektów handlowych znajdujących się na "[...] A." w W. przy ul. A. w W. i jej bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy świadczy tylko o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organem. Zatem od powyższego rozstrzygnięcia MWINB z 28 lutego 2022r., nr ... o umorzeniu postępowania odwoławczego przysługiwało skarżącej spółce wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego.

Skarżącej nie doręczono zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia MWINB z 18 sierpnia 2022 r., ponieważ nie jest właścicielem omawianej nieruchomości, a jedynie zawarła w dniu 22 lutego 2018 r., umowę dzierżawy, której przedmiotem jest rzeczona działka.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wobec faktu, że skarżąca spółka nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, tj. w zaskarżeniu decyzji MWINB z 18 sierpnia 2022 r., nr ... - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., odrzucił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło P. Sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., przez odrzucenie wniesionego przez skarżącą sprzeciwu wobec uznania Sądu o braku legitymacji skargowej wskutek nieprawidłowego ustalenia braku interesu prawnego skarżącej we wniesieniu sprzeciwu, wówczas gdy Sąd mając na uwadze przepisy prawa materialnego oraz ustalając charakter zarządcy występujący po stronie skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego winien był ustalić, że skarżąca - jako dzierżawca nieruchomości oraz przedmiotów z nią związanych - traktowana winna być jako zarządca nieruchomości, pod którego adresem mogą być skierowane nakazy i zakazy organu nadzoru, tym samym interes skarżącej nie nosi cech jedynie faktycznych a jest oparty w materialnoprawnej normie prawa administracyjnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej u.p.b.) w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu i odrzuceniu sprzeciwu od decyzji MWINB z powołaniem jego niedopuszczalności wobec rzekomego braku po stronie skarżącej legitymacji do wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy stanu technicznego obiektów handlowych znajdujących się na "[...] A." w W. przy ul. A. ..., wówczas gdy Skarżąca posiada w świetle art. 52 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 Prawa budowlanego in fine interes prawny o charakterze normatywnym, a stosunek dzierżawy oprócz ukształtowania stosunku prywatnoprawnego pozostaje istotny również dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organem nadzoru budowlanego;

2) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną wykładnię interesu prawnego dzierżawcy nieruchomości w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem nadzoru budowlanego, prowadzącą Sąd do uznania, że okoliczność dzierżawy nieruchomości stanowi jedynie o stosunku obligacyjnym istniejącym między właścicielem nieruchomości a dzierżawcą, wówczas gdy możliwość skierowania wiążących nakazów i zakazów nie tylko na właściciela nieruchomości, ale również na dzierżawcę nieruchomości, prowadzi do uznania, że w przypadku postępowań prowadzonych przed organem nadzoru budowlanego dzierżawca nieruchomości jest również stronę stosunku administracyjnoprawnego, jak również posiada interes prawny legitymujący do występowania jako strona w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki uprawniony był do odrzucenia sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że został on wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. W myśl art. 64a p.p.s.a. strona niezadowolona z treści decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może wnieść od niej sprzeciw.

Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem przepisów art. 64a oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 64 § 1 p.p.s.a. wskazał prawidłowo, że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest strona niezadowolona z treści decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc podmiot mający interes prawny. Tak więc, jak w przypadku wniesienia skargi, podmiot składający sprzeciw musi wykazać własny interes prawny, pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a aktem zaskarżonym (decyzją kasatoryjną).

Uzupełniając wywód Sądu Wojewódzkiego należy podkreślić, że legitymację do wniesienia sprzeciwu ma podmiot mający status strony w sprawie rozstrzygniętej daną decyzją kasatoryjną.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. II GSK 1092/20, na gruncie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje tylko stronie postępowania administracyjnego, jeżeli jest ona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja MWINB z 18 sierpnia 2022 r., uchylającą decyzję PINB z 21 czerwca 2022 r., którą umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy obiektów konstrukcji drewnianej.

Sąd Wojewódzki po analizie akt administracyjnych wywiódł prawidłowo, że organ odwoławczy, weryfikując krąg stron postępowania, przeprowadził postępowanie i doręczył wydaną decyzję wyłącznie właścicielom nieruchomości zabudowanych przedmiotowymi obiektami drewnianymi. W rezultacie brak było podstaw do przyznania statusu strony Spółce wnoszącej sprzeciw, która była dzierżawcą nieruchomości objętej postępowaniem organu nadzoru budowlanego.

W zarzutach kasacyjnych dotyczących przepisów art. 52 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., jak też art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. podniesiono, że skarżąca, jako dzierżawca nieruchomości, winna być traktowana jako zarządca nieruchomości, pod którego adresem mogą być kierowane nakazy i zakazy organu nadzoru. W szczególności zarzucono, że Sąd Wojewódzki pominął treść art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zarządca obiektu budowlanego może stać się adresatem obowiązków określanych w decyzjach m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu.

Rzecz jednak w tym, że na obecnym etapie postępowania w sprawie wybudowanych obiektów budowlanych organ odwoławczy zawęził krąg stron wyłącznie do współwłaścicieli danej nieruchomości, do czego był uprawniony w myśl art. 52 Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, że chociaż według treści art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanymi do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to nie powoduje, że wszyscy oni muszą brać udział w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

W piśmiennictwie wskazano, że chociaż adresatami decyzji wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, to nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, publ. WK 2016, sip.lex, komentarz do art. 52).

W zależności od okoliczności danej sprawy, w przedmiocie samowoli budowlanych organ wyznacza krąg stron, do których adresować będzie podejmowane rozstrzygnięcia. W wyroku NSA z 12 października 2021 r. sygn. II OSK 2797/18 zaznaczono, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego.

W orzecznictwie ukształtowany został pogląd, że zasadniczo kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. II OSK 139/20 i powołane tam wyroki NSA).

Wobec powyższego należało przyjąć, iż skarżąca Spółka nie mogła wywodzić legitymacji do wniesienia sprzeciwu tylko z tej okoliczności, że potencjalnie mogłaby stać się adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego.

Mylna jest argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazująca na takie zagrożenie, iż skarżąca Spółka może stać się adresatem obowiązków nałożonych decyzją organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie bierze udziału w danym postępowaniu.

Rzeczą bowiem organu nadzoru jest zapewnienie stronom udziału w postępowaniu, co nie jest jednoznaczne z tym, że dotyczy to wszystkich potencjalnych adresatów decyzji wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zaliczył do kręgu stron właścicieli nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe obiekty budowlane, co pozwalało tym właśnie podmiotom zaskarżyć decyzję z 18 sierpnia 2022 r.

Ponadto należy zauważyć, że właściciele przedmiotowej nieruchomości są uprawnieni do ochrony swojego interesu przez wskazanie dzierżawcy (zarządcy obiektu budowlanego) jako podmiotu, który powinien być ewentualnie zobowiązany do wykonania czynności nakładanych decyzjami, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Natomiast obowiązkiem organu nadzoru jest wyjaśnienie okoliczności sprawy determinujących określenie stron prowadzonego postępowania.

W tym kontekście istotny jest zatem fakt, że organ odwoławczy uchylił decyzję PINB celem ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazując na potrzebę dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego.

Niezależnie więc od czynności wyjaśniających organu powiatowego, strony mają inicjatywę dowodową również w zakresie dotyczącym kręgu stron postępowania, a finalnie adresatów ewentualnych obowiązków związanych z wybudowanymi obiektami.

W takim stanie sprawy zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.