Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1068/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 kwietnia 2023 nr IG-II.7221.43.2023.EG w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r., znak IG-II.7221.43.2023.EG utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego z 15 lutego 2023 r., znak: [...].

W podstawie prawnej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.).

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Nowotarski - po rozpatrzeniu zarzutów J. J. (działającego w imieniu swoim oraz ojca – W. J.) do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu T., jednostka ewidencyjna O. w zakresie przebiegu granicy:

- działek nr [...] i nr [...] na odcinku z działką nr [...],

- działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] oraz

- działki nr [...] na odcinku z działką nr [...]

w decyzji z dnia 15 lutego] 2023 r. znak: [...] orzekł o ich odrzuceniu.

J. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji "w sprawie zaniedbań w przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na terenie miejscowości T.".

Organ II instancji w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia 27 kwietnia 2023 r. wskazał, że w latach 2019-2021 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu T. w gminie O. Jej celem było dostosowanie istniejących danych ewidencyjnych do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Przeprowadzono ją na podstawie art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W dniach roboczych od 17 maja do 7 czerwca 2021 r., zgodnie z ust. 4 tego przepisu, w siedzibie Starostwa Powiatowego w Nowym Targu wyłożono do publicznego wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony dla obrębu T. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie mógł, stosownie do art. 24a ust. 6 ustawy Pgik, w okresie wyłożenia zgłaszać uwagi do tych danych. Projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 29 czerwca 2021 r. Informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu T. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 15 listopada 2022 r. poz. [...] (art. 24a ust. 8 ustawy Pgik). Operat techniczny z prac modernizacyjnych został wpisany do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z numerem [..}

Wskazano, że W. J. - właściciel działki nr [...] położonej w T. pismem z 10 lipca 2022 r. zwrócił się do Starosty Nowotarskiego w sprawie ponownej analizy przebiegu granicy działki nr [...] od drogi powiatowej do działki nr [...] oraz przebiegu granic działki nr [...]. W skierowanym do organu I instancji piśmie z 7 września 2022 r. J. J. odniósł się do sprawy zainicjowanej pismem ojca W. J. oraz zakwestionował przebieg w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym granic: działki nr [...] na odcinku z działkami nr [...] i nr [...] (kierunek od drogi powiatowej do budynku mieszkalnego nr [...]), działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] oraz działki nr [...] na odcinku z działką nr [...].

Wskazano, że ww. pisma zostały wniesione do Starosty Nowotarskiego po dniu, w którym dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencyjnymi, tj. po 29 czerwca 2021 r. Powołując się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo zakwalifikowano to jako zgłoszenie zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym (art. 24a ust. 9 ustawy Pgik). W związku z powyższym organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Pgik, zakończonego wydaniem decyzji o odrzuceniu bądź uwzględnieniu zarzutów.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że działka nr [...] stanowi współwłasność J. J. oraz P. J.; działka nr [...] stanowi własność W. J.; działka nr [...] stanowi własność [...] działka nr [...] stanowi własność F. C.; działka nr [...] stanowi własność Gminy O.

Następnie wyjaśniono, że ewidencja gruntów dla obrębu T. została założona w latach 60 XX wieku. Dokumentem określającym przebieg granic przedmiotowych działek do czasu przeprowadzenia modernizacji była mapa ewidencyjna w skali 1:2880. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na technologię zakładania w latach 60 i 70 XX w. ewidencji gruntów i budynków oraz ówczesne możliwości techniczne wykonywania pomiarów geodezyjnych terenowych i kartometrycznych i wymagania dokładnościowe, wykonawca prac geodezyjnych oraz organ l instancji prawidłowo ocenili, że mapa w skali 1:2880 powstała przy zakładaniu ewidencji gruntów nie spełnia wymogów rozporządzenia w zakresie dokładności położenia punktów granicznych oraz sposobu określenia ich położenia. Już ze skali mapy wynika, iż 1 mm w skali mapy odpowiada odległości 2,88 m w terenie, a błąd położenia punktów granicznych szacuje się w granicach 1,5-3 m. Akta sprawy dowodzą z kolei, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie znaleziono żadnych szkiców ani danych pomiarowych możliwych do wykorzystania w zakresie przedmiotowych granic, będących podstawą założenia operatu ewidencyjnego. Wykonawca przystępując do przedmiotowej pracy geodezyjnej, w pierwszej kolejności zobowiązany był do oceny i analizy istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiałów źródłowych pod kątem możliwości ich wykorzystania w procesie modernizacji. W zakresie przedmiotowych działek stanowiły je operaty techniczne (szczegółowo opisane na stronie 4 decyzji Starosty Nowotarskiego): P.[...] - projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], P.[...] - projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [....], P.[...] - projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...].

Organ II instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że przebieg granic: działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] nie był przedmiotem ustaleń w pracach geodezyjnych udokumentowanych w wymienionych wyżej opracowaniach, wykonawca modernizacji był zobowiązany do ustalenia ich przebiegu. Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia z 2001 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazywało się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, scaleniowym i wymiany gruntów, dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, przez Straż Graniczną, w wyniku pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych (odpowiednikiem tego przepisu w rozporządzeniu z 2021 jest § 30). W przypadku braku takiej dokumentacji albo gdy zawarte w nich dane nie były wiarygodne, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskiwało się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia z 2001). Zagadnienie reguluje aktualnie przepis § 31 rozporządzenia 2021. Wyjaśniono, że zgodnie z § 47 rozporządzenia eigb z 2021 r. – na dzień sporządzenia operatu modernizacyjnego obowiązywały przepisy rozporządzenia eigb z 2001 r.

W toku postępowania odwoławczego na podstawie akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty Nowotarskiego stwierdzono, że ustalenie przebiegu granic odbyło się w oparciu o ortofotomapę, tylko w terenach zabudowanych. Z protokołów spisanych na tę okoliczność wynika, że czynności te przeprowadzono 24 lutego 2021 r. Integralną częścią protokołów są szkice graniczne w postaci wydruków ortofotomapy nr [...] i nr [...](karty 53 i 54 akt sprawy).

Na podstawie wymienionych wyżej dokumentów stwierdzono:

Przebieg granicy działki nr [...] (aktualne oznaczenie nr [...] - działka drogowa stanowiąca własność Gminy O.) z działką nr [...] (własność W. J.) został ustalony na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. dotychczasowej mapy ewidencyjnej czyli w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia 2001 (obecnie § 33 ust. 3 rozporządzenia 2021). W czynnościach uczestniczył W. J., który odmówił podpisania protokołu oraz K. J. - Zastępca Wójta Gminy O., który ustalaną granicę zaakceptował, nie wnosząc zastrzeżeń (karta 58 akt). Ze szkicu granicznego nr 61 wynika, że przebieg tej granicy wyznaczają punkty nr: [....] oraz nr: [.....] Przebieg granicy działki nr [...] z działką nr [...] poza obszarem zabudowanym nie był ustalany przez wykonawcę modernizacji.

- Przebieg granicy działki nr [...] (obecnie nr [...]) stanowiącej własność Gminy O. z działką nr [...] (współwłasność J. J. i P. J.) ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania, czyli zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001 (§ 33 ust. 2 rozporządzenia 2021). W czynnościach uczestniczył P. J., który odmówił podpisania protokołu oraz K. J. Zastępca Wójta Gminy O., który ustalaną granicę zaakceptował bez zastrzeżeń (karta 56 akt). Ze szkicu granicznego nr 62 wynika, że przebieg tej granicy ustalono na całej długości pomiędzy punktami nr: [......] (punkt nr 88 z operatu podziałowego P. [....]

- Przebieg granicy działki nr [...] (własność W. J.) z działką nr [...]

(własność F. C.) ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu

posiadania, czyli zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia 2001 (§ 33 ust. 2 rozporządzenia

2021 ).W czynnościach uczestniczył W. J. oraz ojciec F. C. (bez stosownego upoważnienia). Obie strony odmówiły podpisania protokołu (karta 59 akt). Ze szkicu granicznego nr 61 wynika, że przebieg przedmiotowej granicy został ustalony pomiędzy punktami nr [....]i nr [....]

- Przebieg granicy działki nr [...] (własność W. J.) z działką nr [...]

(własność F. C.) ustalono na podstawie ostatniego spokojnego stanu

posiadania, czyli zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia egib 2001 (33 ust. 2 rozporządzenia egib 2021). W czynnościach uczestniczył W. J. oraz ojciec F. C. (bez stosownego upoważnienia). Obie strony odmówiły podpisania protokołu.

W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że ustalona w trakcie postępowania ewidencyjnego granica nie ma statusu granicy prawnej. Podstawowa zasada tego trybu stanowi, że to wykonawca (geodeta) dokonuje ustalenia przebiegu granic. Brak zgody stron, odmowa podpisania protokołu lub nieusprawiedliwiona nieobecność nie są przeszkodą dla skutecznego zakończenia czynności ustalenia. Jeżeli właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości kwestionują przebieg ustalonego w ten sposób przebiegu granicy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania o rozgraniczenie.

W kwestii zawartego w odwołaniu J. J. zarzutu: "Na uwagę zasługuje też postawa Urzędu Gminy w O. gdzie wyrażali zgody na każde samowole budowlane przy regulacji dróg gminnych byle dostosować stan sytuacyjny, nie zważając tym samym na istniejące mapy ewidencyjne. Dając tym samym przyzwolenie dla mieszkańców na tworzenie kolejnych samowoli budowlanych bo i tak za jakiś czas będą one legalizowane przy okazji kolejnej aktualizacji modernizacji dróg i budynków" - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł zająć stanowiska, gdyż w sprawie samowoli budowlanych właściwym organem jest nadzór budowlany.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu: "że Starostwo zataiło i nie dopuściło przedłożonego dokumentu opracowania z 2019 r. uprawnionego geodety, który wykonał mapę na potrzeby podziału działki sąsiedniej i wskazał przebieg granic miedzy działkami [...] i [...] oraz [...] i [..] organ stwierdził, że wykonawca prac geodezyjnych poddał analizie wszystkie operaty będące w zasobie. Jednak ze względu na fakt, iż w przebieg granic: działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] nie był przedmiotem ustaleń we wcześniejszych opracowaniach geodezyjnych, operaty P. [...} projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] , P. [...], (projekt podziału działki nr [...] na działki nr:

[.....] i P) oraz P.(...} (projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki nr [....] nie mogły zostać wykorzystane w procesie modernizacji - jakość danych zawartych w tych operatach nie pozwoliła na odtworzenie ich przebiegu w ramach modernizacji i wymagała wykonania ustalenia w trybie ewidencyjnym.

Ustosunkowują się z kolei do zarzutu odwołującego się: "Czemu Starostwo nie dopilnowało przed zatwierdzeniem operatu o wystąpienie do wykonawcy z zaleceniem o ustalenie granic na miejscu tylko uznano pobieżnie szkic z ortofotomapy?" organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 37 rozporządzenia egib 2001 wskazywał - Jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Natomiast ust. 2 tego paragrafu stanowił, że: Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Oznacza to, że zarówno na pomiar fotogrametryczny jak i na ustalenie przebiegu granic w oparciu o ortofotomapę pozwalały przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Na koniec wyjaśniano, że zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne, a decyzja organu I instancji prawidłowa.

W skardze od ww. decyzji organu odwoławczego J.J. wniósł o jej uchylenie i przeprowadzenie ponownego postępowania i ustalenia granic sprzed modernizacji na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków, a także rozporządzania z 27 lipca 2021 r.

Skarżący zarzucił organowi m.in., że nie wyznaczył przebiegu granic w terenie tylko posłużył się narzędziem w postaci orofotomapy, mimo braku materiałów będących w posiadaniu w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Skarżący wskazał podejrzenie zatajenia mapy podziału nieruchomości wykonanej przez uprawnionego geodetę w 2019 r., który wskazał przebieg granic między działką

[...] i [...] oraz [...] i [...]. Zarzucił, że nie skontaktowano się z geodetą, który ten podział wykonał. Organ II instancji nie odpowiedział skarżącemu na zarzut dlaczego tego dokumentu nie wzięto pod analizę.

Nadto skarżący nie zgodził się z poglądem organu, że mapy z lat 60 tych są nieczytelne (co skarżący uważa za kłamstwo) i zarzucił zatajenie faktu wykorzystania tych map w toku postępowania.

Dalej skarżący wskazał, że zgłosił zastrzeżenia do sposobu zmiany przebiegu granic przez urząd gminy dokonując podejrzenia legalizacji samowoli budowlanych (chodzi o mur oporowy wybudowany przez F. C. oraz fragment domu drewnianego F. C. – które znajdują się w pasie drogi gminnej nr [...]).

Na koniec skarżący podniósł, że jego zdaniem operat wykonano pośpiesznie i nierzetelnie, łamiąc przy tym przepisy ww. rozporządzeń.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując zawartą w skardze argumentację.

Uczestnik postępowania F. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie procesowym z dnia 6 września 2023 r. wniósł o odrzucenie skargi J. J. w części dotyczącej granic między działkami nr [...] (własność W. J.), [...] (własność F. C.) z działką nr [...] (własność Gminy O.), oraz granic między działką [...] (wł. W. J.) i [...] (wł. F. C.), oraz [...] (wł. F. C.) z dz. [...] (wł. W. J.) oraz oddalenie w pozostałej części, względnie oddalenie w całości skargi J. J. na ww. decyzję. Wskazał, że skarżący nie może kwestionować przebiegu granic nieruchomości, które nie stanowią jego własności. Zaakcentował, że właściciel graniczących z jego nieruchomością działek – W. J. - nie wniósł skargi na ww. decyzję organu odwoławczego. Do powyższego pisma nie odniósł się ani skarżący ani jego pełnomocnik.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2023 r. reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik wskazał, że organy naruszyły § 39 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podniósł, że organy oparły się na "ostatnim stanie posiadania" i ustaliły przebieg granicy według ogrodzenia posadowionego w 2019 r., a stan ten nie był "spokojny". Pełnomocnik zwrócił też uwagę na opieszałość organu w załatwieniu tej sprawy. W trakcie czynności modernizacyjnych treść nowego prawa była już znana.

Pełnomocnik uczestnika F. C. podkreślił brak legitymacji skargowej skarżącego do kwestionowania przebiegu niektórych granic działek (jak w piśmie z 6 września 2023 r.) i domagał się oddalenia skargi.

Skarżący na rozprawie wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr [...], a inne działki są własnością jego ojca.

Uczestnik W. J. oświadczył, że popiera skargę wniesioną przez jego syna. Zaznaczył też, że budowa ogrodzenia nastąpiła z naruszeniem prawa własności. Inwestor cofnął się o pół metra od drogi, a nie o metr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 27 kwietnia 2023 r., znak IG-II.7221.43.2023.EG, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego z 15 lutego 2023 r. orzekającą o odrzuceniu zarzutów skarżącego J. J. (działającego w postępowaniu administracyjnym w imieniu swoim oraz ojca – W. J.), do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obrębu T, jednostka ewidencyjna O. w zakresie przebiegu granicy: działek nr [..] i nr [...] na odcinku z działką nr [...], działki nr [...] na odcinku z działką nr [...] oraz działki nr [...] na odcinku z działką nr [...]

Wyjaśnienie istoty sporu prawnego w niniejszej sprawie wymaga pewnego systemowego wstępu, który pozwoli w sposób przystępny przedstawić argumentację uzasadniającą przyjęty przez Sąd kierunek rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów to jest ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Ewidencja gruntów, jak wynika z ustawowej definicji przyjętej w art. 2 pkt 8 p.g.i.k., stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Oznacza to, że ewidencja jest wyłącznie publicznym rejestrem, w którym odzwierciedla się dane dotyczące stanu prawnego nieruchomości, a wynikające z dokumentów, którym przepisy prawa przypisują walor źródła danych ewidencyjnych.

W orzecznictwie przyjęto, że rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.10.2011 r., I OSK 1764/10, LEX nr 1131488). Na jej podstawie strona nie nabywa więc prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do gruntów, organy ewidencyjne nie są zaś uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 14.03.2012 r., III SA/Łd 24/12, LEX nr 1139539).

Ewidencja z założenia ma charakter wtórny, jest wyłącznie "kalką" dokumentów, które z mocy przepisów prawa stanowiły podstawę dokonanych w niej wpisów. W konsekwencji, każdy wpis w ewidencji jest deklaratoryjny, nie kreuje żadnego prawa, nie decyduje o jego zasięgu, a jedynie potwierdza, że takie prawo określonemu podmiotowi przysługuje i wskazuje, jaki zgodnie z przyjętymi do zasobu dokumentami jest jego zasięg. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień, do władania nieruchomością. Jeżeli istnieje spór co do prawa do nieruchomości, wyrażający się w braku zgody właścicieli działek sąsiednich co do tego, jak przebiega granica pomiędzy tymi działkami, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie tego sporu przed organami ewidencyjnymi. Wiążące ustalenie granic nieruchomości w ewidencji gruntów może nastąpić, albo w oparciu o dokumenty, które już znajdują się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, albo w oparciu o dokumenty nowowytworzone, wydane w postępowaniach zakończonych orzeczeniem rozstrzygającym spór graniczny. Rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 roku (dalej w skrócie: "rozporządzenie ewidnecyjne"), rozstrzyga wprost, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Zgodnie z art. 24a ust. 1 u.p.g.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Wówczas starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Z kolei projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, a także udostępnieniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344). Następnie starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

Dane ujawnione w ewidencji w wyniku modernizacji mogą zostać zakwestionowane, przez każdego, kto ma w tym interes prawny, poprzez wniesienie zarzutów – art. 24a ust. 9 p.g.i.k. Co kluczowe, w przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust. 9 p.g.i.k. dotyczy zatem tylko danych wynikających z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. P.g.i.k. nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. I OSK 2778/17.

W kontrolowanej sprawie - projekt stał się operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 29 czerwca 2021 r. Informację, że dane objęte modernizacją zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego obrębu T. stały się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego 15 listopada 2022 r. poz. [...]

Zatem prawidłowo zakwalifikowano pisma stron z 10 lipca 2022 r. i z 13 września 2022 r. jako zgłoszenie zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Pgik. Okoliczność ta była niesporna w tym postępowaniu.

Na gruncie niniejszej sprawy okolicznością istotną jest fakt, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny skarżącego J. J., współwłaściciela działki nr [...] ograniczał się w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w przedstawionych wyżej granicach, do możliwości kwestionowania: granicy jego działki z działką ew. nr C stanowiącą własność Gminy O. – na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik uczestnika postępowania w skierowanym do sądu piśmie procesowym z dnia 6 września 2023 r., którego odpis został doręczony skarżącemu. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie ustosunkował się do powyższej kwestii ani pisemnie ani podczas rozprawy, na której pismo uczestnika z 6 września 2023 r. zostało odczytane (pismo to zostało doręczone skarżącemu k. 62, 63 a.s.). Zatem z uwagi na powyższe, uzasadnionym było przyjęcie stanowiska, że okoliczność ta jest bezsporna w tej sprawie.

Tytułem przypomnienia - utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r. rozstrzygnięcie Starosty Nowotarskiego w przedmiocie odrzucenia zarzutów wniesionych do danych zawartych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym obr. T, dotyczyło przebiegu granic:

- działek ew.: nr [...] (współwłasność J. J. oraz P. J.) i nr [...] (własność W. J.) na odcinku z działką ew. nr. [...] (własność Gminy O.);

- działki ew.: nr. [...] (własność W. J.) z działką ew. nr [..] (własność F. C.);

- działki ew.: nr [...] (własność W. J.) na odcinku z działką ew. nr [...] (własność F. C.).

Podsumowując ten wątek stwierdzić należy, że skarżący miał w tej sprawię legitymację do zaskarżenia decyzji organu II instancji z 27 kwietnia 2023 r., ale nie mógł on kwestionować przebiegu granic odnośnie nieruchomości, co do których nie miał tytułu prawnego - tj. dz. nr: [..] (własność W. J.) i dz. nr [...] (własność F. C.) na odcinku z działką ew. nr. [...] (własność Gminy O.) oraz dz. nr [...] (własność W. J.) z dz. ew. nr [...] (własność F. C.), a także dz. ew. nr [...] (własność W. J.) na odcinku z dz. ew. nr [...] (własność F. C.).

Przebieg granicy dz. nr [...] stanowiącej własność Gminy O. z dz. nr 8 stanowiącej współwłasność skarżącego J. J. i P. J. ustalono w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania, zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), przytaczanego dalej jako rozporządzenie z 2001 r. To na podstawie przepisów tego rozporządzenia wykonano pierwsze prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek objętych przedmiotowym postępowaniem administarcyjnym. 31 lipca 2021 r. stan prawny zmienił się, gdyż tego dnia weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 2021 r. Do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2021 r. dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. (§ 47 rozporządzenia z 2021 r.). Ustalenia przebiegu granic dokonano w tej sprawie 24 lutego 2021 r., a zatem w oparciu o przepisy z rozporządzenia z 2001 r.

Przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. przewiduje: Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;

Ustęp 2 § 39 ww. rozporządzenia stanowi, że: W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek;

Z § 39 ust. 3 wynika, że: W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków.

Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych (k. 56 a.a.) -skarżący nie brał udziału w czynnościach dotyczących ustalenia przez wykonawcę przebiegu granicy dz. nr [...] z dz. nr [...]. W czynnościach tych uczestniczył współwłaściciel dz. nr [...] – P. J. oraz Zastępca Wójta (za Gminę O.). P. J. odmówił podpisania protokołu (w rubryce oświadczenia osób biorących udział w czynnościach – wpisano "odmowa" przy nazwisku P. J.). W protokole nie odnotowano, że powyższa granica jest sporna (w protokole zamieszczono natomiast taką adnotację przy przebiegu granicy między innymi działkami "granica sporna między działkami [...], a [...] , [...]" k. 59 a.a.). Nieobecność współwłaściciela działki nr [...] – J. J. - podczas czynności ustalania przebiegu granicy między dz. nr [...] a dz. nr [...] wykluczała możliwość jej ustalenia w oparciu o kryterium z § 39 ust. 1 rozporządzenia (brak możliwości uzyskania zgodnego oświadczenia właścicieli działek).

W ocenie Sądu, przebieg tej granicy (między dz. nr [...] a [...]) organ prawidłowo ustalił wedle przyjętego przez geodetę ostatniego spokojnego stanu posiadania, stosownie do § 33 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r.

Zdaniem Sądu, ostatni spokojny stan posiadania oznacza zasięg faktycznego władztwa nad gruntem, istniejący przez dłuższy czas w sposób niezakłócony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zakres tego władztwa winien być możliwy do ustalenia przez wyraźne znaki na gruncie np. ogrodzenie, budynek, budowlę, drogę itp., przy czym obiekty te nie muszą być wzniesione legalnie. Chodzi o to, aby posiadanie, w granicach przez nie wyznaczonych, było ustabilizowane i niezakłócone. Sam fakt wyrażenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sprzeciwu wobec długotrwałego stanu posiadania, ustabilizowanego na gruncie, zwłaszcza jeśli jest to sprzeciw zgłoszony dopiero w trakcie postępowania prowadzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie wyklucza wyznaczenia granicy wedle kryterium, jakie przewiduje § 39 ust. 2 rozporządzenia. (vide wyrok WSA w Kielcach z 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 135/23, baza CBOSA).

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że brak było podstaw do zastosowania § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001r. w tym zakresie.

Nadto, wymaga podkreślenia, że skarżący w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie kwestionował istniejącego stanu posiadania, nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących, że granica między dz. nr [....] a [...] jest sporna (również w toku postępowania sądowoadministracyjnego tego nie przedłożył żadnej dokumentacji na to wskazującej). Co więcej skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji (k. 119 v. a.a.) podniósł, że "nie było wówczas żadnego sporu z sąsiadem" w 2019 r. (...) "Sąsiad ogrodzenie wybudował i nikt nie miał zastrzeżeń do tego".

Ponadto nie można tracić z pola widzenia, czego zdaje się także nie dostrzega strona skarżąca, że zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Natomiast § 37 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W ust. 2 tego przepisu wskazuje się, że: Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Zmiany przebiegu granic mogą być korygowane w operacie ewidencyjnym jedynie na podstawie dokumentacji sporządzonej w ramach odpowiednich postępowań rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany gruntów, sądowych, o których mowa w § 36 rozporządzenia. Zmiana granic nieruchomości wymaga bowiem przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które może stanowić dopiero podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Powtórnie należy wskazać, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów i budynków ma na celu zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującym stanem technicznym.

Zatem jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej powyżej, lub jeżeli zawarte w niej dane są niewiarygodne, to zgodnie z zapisami § 37 ust. 2 e.g.b., ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic.

Orzekające w sprawie organy uzasadniły, iż z uwagi na fakt, że przebieg granic: działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...], działki nr [...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...] - nie był przedmiotem ustaleń we wcześniejszych opracowaniach geodezyjnych, a operaty P.[...] (projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]), P.[...} (projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [.......]) oraz P.[...] (projekt podziału m.in. działki nr [...] na działki nr [...] ) nie mogły zostać wykorzystane w procesie modernizacji (gdyż jakość danych zawartych w tych operatach nie pozwoliła na odtworzenie ich przebiegu w ramach modernizacji) to dokonano tych ustaleń w trybie ewidencyjnym.

Ustalenie przebiegu granic w oparciu o ortofotomapę były zgodne z prawem i nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżącego. Nie zasługiwał również na uwzględnienie główny zarzut dotyczący nie uwzględnienia przez organy wskazywanego przez skarżącego opracowania geodezyjnego S. S. z 4 lipca 2019 r. pt. "Wstępny projekt podziału dz. ew. [....]". Skoro nie był to dokument pochodzący z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie obejmował ustalenia przebiegu granic ww. działek ewidencyjnych, to nie mógł stanowić podstawy do ustalenia granic w ewidencji, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ I instancji ustalił, że "w tut. urzędzie w dniu 16 kwietnia 2019 r. pod znakiem GK.[....] zostało zarejestrowane zgłoszenie pracy geodezyjnej "ustalenie przebiegu granic" obejmującej swym zakresem m.in. działki ewid. nr [....] Jednakże zgłoszenie zostało zamknięte bez żadnej dokumentacji". (k. 106 a.a.).

Pozostałe zarzuty skargi były w ocenie Sądu bezzasadne. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiące odpowiedź na zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu, z uwagi na to, że zarzuty ze skargi i z odwołania w przeważającym zakresie się pokrywają.

Podsumowując - przy okazji modernizacji ewidencji nie można skutecznie podnosić wszelkich zarzutów będących poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2018 r., sygn. I OSK 2778/17.

Ponadto, podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego zarzut, że "organy oparły się na "ostatnim stanie posiadania" i ustaliły przebieg granicy według ogrodzenia posadowionego w 2019 r., a stan ten nie był "spokojny" jest sprzeczny ze stanowiskiem skarżącego, który jak wyżej zostało wskazane - podał w odwołaniu, że "nie było wówczas żadnego sporu" (...). Sąsiad ogrodzenie wybudował i nikt nie miał zastrzeżeń do tego." Należy też podkreślić, że skarżący na poparcie swoich twierdzeń i zarzutów nie przedłożył żadnego opracowania geodezyjno - prawnego, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych. Zatem procedura ta nie służy do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, jeżeli chodzi o przebieg granic. W sytuacji, gdy powstaje spór co do przebiegu granicy, a także co do położenia znaków granicznych, to spór taki może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego. Zmiana przebiegu granic byłaby zatem możliwa po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu – sądowym lub administracyjnym przeprowadzonym na wniosek strony.

Procedura zastosowana w tej sprawie przez organy była zgodna z wymogami obowiązujących wówczas przepisów prawnych, prawidłowo powołanych w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.