Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2880/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 223/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r. nr [...] 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 223/21, oddalił skargę + sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2021 r. Nr SKO Gd/4563/20 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku podczas kontroli przeprowadzonej 8 lipca 2020 r. stwierdził umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m², przy [...] w Gdańsku, na działce nr [...], obręb [...]. Pismem z tego dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 6 sierpnia 2020 r. oględzinach miejsca. Przeprowadzone oględziny ujawniły usunięcie przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej, w związku z czym zakończono zbieranie materiału dowodowego o czym zawiadomiono strony 27 sierpnia 2020 r.

W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), decyzją z 16 września 2020 r. wymierzył X sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną za umieszczenie w dniu 8 lipca 2020r. wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,027 m x 2,365 m i łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m², przy [...] w Gdańsku, na działce nr [...], obręb [...], uznając, że tzw. uchwała krajobrazowa na analizowanym terenie nie dopuszcza reklamy w formie i wymiarach, jak stanowiąca przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia nie jest znikoma. Ponadto naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Strona, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się reklamą zewnętrzną, tzw. outdoor powinna tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Strona z naruszenia czerpała korzyści, wynajmując/dzierżawiąc powierzchnię reklamową podmiotom zewnętrznym, a wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa została usunięta dopiero po wszczęciu postępowania.

Decyzją z 26 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji umarzając postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska, prowadzone w odniesieniu do Gminy Miasta Gdańska – właściciela działki. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że strona nie negowała faktu, treści, rozmiaru, miejsca oraz czasu umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej wolnostojącej, a także jej niezgodności z obowiązującą uchwałą krajobrazową obowiązującą na terenie Miasta Gdańska. Także zdaniem organu odwoławczego to Spółka była podmiotem umieszczającym sporną reklamę, i na którym ciążył obowiązek dopełnienie wszystkich wymogów formalnych w związku z faktem jej umieszczenia, w tym jej zgodności z ww. uchwałą, której przepis § 21 przewidział 24-miesięczny okres dostosowawczy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały niezgodnych z nią tablic reklamowych.

Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom odwołania, Dyrektor nie dokonał łącznej wykładni art. 189f k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. Na podmiocie prowadzącym działalność taką jak odwołująca się strona spoczywa bowiem obowiązek znajomości przepisów prawa oraz ich respektowania tak, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków wynikających z ich naruszenia. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się strona nie ma charakteru znikomego.

Wreszcie Kolegium wyjaśniło, że k.p.a. nie utożsamia wszczęcia postępowania z faktem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani nie wskazuje, jaka jest data wszczęcia, jeśli postępowanie wszczynane jest z urzędu. Wobec faktu, że ów akt prawny nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką, zgodnie z orzecznictwem, uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Niewątpliwie więc skierowanie do strony pisma z informacją o toczącym się z urzędu postępowaniu oznacza, że jest ono już w toku. Ponadto materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, w której obciążył stronę karą pieniężną i umorzył postępowanie wobec Gminy Miasta Gdańska, gdyż bezspornie został ustalony podmiot, który umieścił przedmiotową tablicę reklamę niezgodną z uchwałą krajobrazową.

Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7a §1 k.p.a.; art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.; art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.; art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę podniósł, że działka nr [...], obręb [...] w Gdańsku, znajduje się w strefie [...] uchwały Rada Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034, dalej: uchwała krajobrazowa). W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniu 8 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na działce tej znajdowała się wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 5,027 m x 2,365 m i łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m², a więc reklama typu C. Analiza treści uchwały wskazuje zaś, że na analizowanym terenie nie jest dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju reklam. W związku z tym, należało stwierdzić, że ww. reklama została umieszczona niezgodnie z uchwałą. W takiej sytuacji, organ był zobowiązany do wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Strona jednak kwestionuje możliwość zastosowania owej kary do reklam, które już istniały w dniu wejścia w życie uchwały określającej wymogi i zasady sytuowania m.in. reklam na terenie jej obowiązywania. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgodził. Wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Zdaniem Sądu przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po opływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie i ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy zdaniem Sądu stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Obowiązująca uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Sąd jednak zauważył, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w kraju w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej. Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w dniu 15 maja 2020 r., a tym samym od dnia 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. To oznacza, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W ocenie Sądy nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 8 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...] była umieszczona wolnostojąca tablica reklamowa typu C, która nie jest dopuszczalna na terenie [...] uchwały krajobrazowej. Mając to na uwadze, zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.

Co więcej, obszernemu stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy w ocenie Sądu jej postawa i dalsza argumentacja zawarta w skardze. Mianowicie, sama Spółka podnosi, że podjęła działania mające na celu zewidencjonowanie i analizę prawną pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej, która to analiza wykazała konieczność demontażu około 299 nośników z uwagi na mniejszą lub większą niezgodność z obowiązującymi przepisami. Z powyższego wynika, że sama Spółka zauważyła konieczność dostosowania posiadanych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, licząc się z ewentualnymi konsekwencjami w postaci kary administracyjnej. Trudno bowiem zakładać, że duży przedsiębiorca, czerpiący korzyści z wynajmu powierzchni reklamowych, w sytuacji braku zagrożenia jakąkolwiek sankcją – a tak byłoby w przypadku przyjęcia argumentacji Spółki o braku karalności za umieszczenie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, przeprowadza skomplikowaną logistycznie i czasochłonną, jak podkreśla sama strona, operację analizy zgodności nośników z prawem miejscowym, a następnie ich demontażu, pozbawiając się dochodów z tego tytułu. Argumentację Spółki należy uznać zatem zdaniem Sądu za wykluczającą się, a w kontekście przeprowadzonej przez sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zarzuty skargi trzeba było ocenić jako pozbawione zasadności.

Zdaniem Sądu, prawidłowo też organ ustalił wysokość wymierzanej kary administracyjnej, przyjmując jako datę jej wymierzenia dzień 8 lipca 2020 r., bowiem bez wątpienia w tej dacie sporna reklama była umieszczona, pozostając w sprzeczności z uchwałą krajobrazową. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym również Sąd się nie zgodził. Wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować trony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postepowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie, stąd też na powyższą ocenę nie mogły mieć wpływu przywołane w skardze orzeczenia sądów. Sąd zauważył przy tym, że wyrok sygn. akt II SA/Bk 75/20 i wyrok VI SA/Wa 868/19, dotyczą innej sytuacji, niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie, odnoszą się one do wszczęcia postępowania z urzędu, ale które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie. W takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony, pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Zdaniem Sądu nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż jak wskazano, w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotowa karę.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zdaniem Sądu zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia, a doręczeniem go stronie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że w dniu 8 lipca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [...] wizję, podczas której stwierdził istnienie wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 8 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 8 lipca 2020 r.

Sąd zauważył przy tym, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona tylko za 1 dzień, tj. dzień 8 lipca 2020 r. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje natomiast za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu spornej tablicy reklamowej. W rozważnym wypadku, jak wynika z akt sprawy, brak na działce spornej tablicy reklamowej został stwierdzony podczas oględzin z 6 sierpnia 2020 r., w związku z czym, według przepisu, do tego czasu powinna być nalicza kara, o ile nic innego nie wynika z ustaleń organów. W aktach sprawy brak jest informacji, aby demontaż tablicy reklamowej został stwierdzony także w dniu 8 lipca 2020 r., wobec czego ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za niewystarczające. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w rzeczywistości działania organu były korzystne dla Spółki, zaś ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z wynikającą z akt datą demontażu tablicy, byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej, czego zabrania art. 134 § 2 p.p.s.a., a Sąd jednocześnie nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Reasumując, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo za datę wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara przyjęły dzień 8 lipca 2020 r. Z uwagi zaś na możliwość naruszenia praw strony skarżącej, sąd zaakceptował też wymierzenie kary za 1 dzień. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać więc za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, w szczególności błędnie odniesiono ją do świadomości prawnej sprawcy deliktu administracyjnego i korzyści osiąganych przez podmiot sprawczy z naruszenia. Sąd wskazał, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę, a które to okoliczności zostały uwzględnione przez organy. Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka. W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d konwencji krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę - podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, stanowiący część międzynarodowej grupy zajmującej się reklamą, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, dopiero pod koniec okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem. W konsekwencji, próba uczynienia zadość uchwale zbiegła się z czasem wybuchu pandemii choroby COVID-19, która niewątpliwie utrudniła realizację tak dużej operacji, bo obejmującej montaż około 299 nośników. Zdaniem Sądu trudności te nie mogą jednak, jak domaga się tego strona skarżąca, mieć decydującego znaczenia przy ocenie przesłanki, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrudnienia te wystąpiły już pod koniec okresu dostosowawczego, zaś strona miała już 23 miesiące (do czasu wybuchu epidemii w kraju, która miała miejsce w marcu 2020 r.) na wykonanie ciążących na niej obowiązków. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów prawa, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych, co czyni argumentację odwołującą się do utrudnień związanych z pandemią niezasadną. Sąd zauważył też, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ I instancji, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W związku z tym, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na niedostatki uzasadnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary Sąd częściowo podzielił stanowisko skarżącej w tym zakresie. Wskazał jednak, że jakkolwiek lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie nie oznacza, że przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i nie wyklucza kontroli sądowej. Sąd bowiem jest w stanie ustalić przesłanki, którymi kierował się organ stosując art. 189f k.p.a. i analiza ta, jako mieszcząca się w granicach uznania organu, nie została w sposób prawidłowo zdyskwalifikowana w skardze.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, reklamy, która na danym terenie nie była dopuszczalna zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową reklamę umieścił. Z tego też względu konieczne było umorzenie postępowania wobec Gminy Miasta Gdańska, jako właściciela działki, na której umieszczono sporną tablice, gdyż jednoznacznie ustalono, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym. Także kwota wymierzonej kary odpowiada zdaniem Sądu prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie Sąd uznał za zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie w dniu 8 lipca 2020 r. na działce nr [...], obręb [...] w Gdańsku wolnostojącej tablicy reklamowej typu C, obciążając wymierzoną kwotą X Spółka z o.o., jako podmiot umieszczający ww. tablicy reklamowej niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały w ocenie Sądu zaś podważyć zarzuty skargi.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. albo ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucja RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym, lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ze względu na to, że przepis ten nie przewiduje penalizacji braku realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jak również nie penalizuje czynów dokonanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 oraz w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających okres naliczania kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową, ze względu na to, że na skarżącą nałożono karę za okres umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z uchwałą sprzed dnia wszczęcia postępowania karnoadministracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną za popełnienie deliktu reklamowego wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ze względu na to, że organy nie odstąpiły od nałożenia na skarżącą kary, w sytuacji gdy szczególne okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uznaniem, że naruszenie prawa przez skarżącą miało znikomą wagę, a równocześnie skarżąca zaprzestała dalszego naruszania prawa;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy przy ich wydawaniu tj. z rażącym naruszeniem zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwa;

5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek do wzruszenia zaskarżonych decyzji, a w rezultacie oddalenia przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona.

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji lub nieprawidłową realizację obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a jego wykładnia językowa jednoznacznie świadczy o tym, że sankcjonuje on wyłącznie czyny polegające na umieszczeniu w przestrzeni publicznej nośnika reklamowego w sposób niezgodny z obowiązującą uchwałą krajobrazową;

2. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że skarżąca zdemontowała tablicę reklamową, której dotyczą skarżone decyzje, jeszcze przed dniem odebrania zawiadomienia o wszczęciu wobec niej postępowania, co skutkować powinno umorzeniem postępowania administracyjnego bez wymierzania kary;

3. art. 189f §1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na

- uznaniu przez Sąd I instancji, że zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oparte jest na uznaniu administracyjnym, które podlega ograniczonej kontroli sądowej tj. kontroli co do ewentualnego przekroczenia granic przedmiotowego uznania, w sytuacji gdy decyzja o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma charakteru związany, co oznacza, że w każdym przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać wspomniane rozstrzygnięcie, a ocena spełnienia tych przesłanek dokonana przez organu podlega merytorycznej kontroli sądowej,

- przyjęciu przez Sąd I instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" dokonywana jest przez pryzmat wagi naruszonego dobra i cech sprawcy deliktu, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,

- pominięciu przez Sąd I instancji - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu demontażu tablicy reklamowej przez skarżącą przed powzięciem wiedzy o podjętym postępowaniu karnoadministracyjnym, a także uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem (w szczególności faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę "na nowo" demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie Miasta Gdańska).

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie, w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2022 r. (data wpływu do NSA 27 maja 2022 r.) pełnomocnik skarżącej przedstawił dodatkowe uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej w tym w kwestii prawidłowej interpretacji art. 61 § 4 k.p.a., załączając odpisy decyzji w których organ administracji naliczał administracyjną karę pieniężną za naruszenie uchwały krajobrazowej od dnia skutecznego doręczenia sprawcy zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego na wstępie czynionych rozważań należy stwierdzić, że już po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r., jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19 stwierdzono nieważność uchwały krajobrazowej Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie miasta Gdańska, w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wymienione orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP bez potrzeby odwoływania się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 16), skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest podstawami kasacyjnymi. Regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku krajobrazowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich, które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p., zdaniem Sądu odwoławczego, wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.

W powołanym na wstępie wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczącej podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie (względnie usunięcie) tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 i 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwione okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucja RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 37d ust. 1 u.p.z.p. zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

Niewątpliwie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Niemniej jednak zgodnie z tym co dotychczas rozważono w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku postępowania kwestia nie została wyjaśniona. Organy administracji a za nimi Sąd nie wyjaśniły, czy wolnostojąca tablica reklamowa przy [...] w Gdańsku o powierzchni ekspozycji reklamy 11,89 m2 została umieszczona na nieruchomości przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej - w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Ustalenia w tym zakresie, zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą bez zgody budowlanej, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p.

Również usprawiedliwione są kolejne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. jak i naruszenia prawa materialnego art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię.

Generalnie zarzuty powyższe związane są z rozumieniem pojęcia daty wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Ostatnio powołany przepis nie określa wprost daty początkowej, od której wymierza się karę, wskazuje jedynie ogólnie, że następuje to od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Postępowanie takie wszczyna się zaś z urzędu. Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale II Rozdziale 1 – Wszczęcie postępowania także nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, nie czyni tego w szczególności objęty podstawami kasacyjnymi art. 61 § 1 k.p.a. Kodeks wskazuje jedynie w art. 61 § 3 i 3a, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a w przypadku wniesienia żądania drogą elektroniczną – dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Dokonując ustalenia znaczenia normy wypływającej z treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że ustawodawca umocował organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej nie od dnia umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, lecz od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w tej sprawie. Ustawodawca przyjął więc, że w okresie pomiędzy umieszczeniem obiektu reklamowego na nieruchomości, a dniem wszczęcia postępowania organ nie jest władny stosować sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały. Uzasadniony staje się wniosek, że zamiarem ustawodawcy było, aby po umieszczeniu tablicy lub urządzenia reklamowego umożliwić podmiotowi dobrowolne, bez stosowania sankcji, dostosowanie tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały. Podmiot, który umieścił obiekt reklamowy niezgodnie z przepisami uchwały winien mieć świadomość nie tylko wszczęcia i toczącego się postępowania, ale także tego, że im dłużej będzie trwać niedostosowanie, tym wyższa będzie kara pieniężna. Celowi temu służy zawiadomienie podmiotu o wszczęciu postępowania i w jego ramach dokonywaniu czynności procesowych. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu każdego postępowania (na wniosek i z urzędu) należy zawiadomić stronę. Za takim rozumieniem analizowanego pojęcia przemawia właśnie charakter kary, która wymierzana jest aż do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w art. 37d ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Wsparciem takiego sposobu rozumienia daty wszczęcia postępowania jest wynikająca z art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści prawa na korzyść administrowanego, a sprawa dotycząca kary pieniężnej za niedostosowanie się do przepisów uchwały krajobrazowej odpowiada warunkom zastosowania tego przepisu. Ponadto przyjdzie zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie przez organ administracji, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (zob. w szczególności wyrok NSA z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1[...]9/10).

Z tych powodów, w ocenie Sądu odwoławczego, za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania. W wyjątkowych przypadkach można przyjąć za datę wszczęcia postępowania inną datę np. datę dokonania oględzin pod warunkiem, że strona była o nich zawiadomiona lub brała w nich udział. Od tej chwili podmiot, który umieścił tablicę lub urządzenie reklamowe niezgodnie z przepisami ma prawny obowiązek dostosowania się do zasad i warunków sytuowania tych obiektów zgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej oraz możliwość dobrowolnego dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały, z kolei organ w razie niezastosowania się podmiotu do tego obowiązku – do wymierzenia od tej daty kary pieniężnej.

Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że datą tą jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności i to niezależnie od tego, kiedy podmiot, który umieścił obiekty reklamowe na nieruchomości został zawiadomiony o tej czynności. Z ustaleń poczynionych na drodze administracyjnej, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny 8 lipca 2020 r. bez powiadamiania o nich skarżącej a zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono 17 lipca 2020 r. Kara pieniężna została zaś wymierzona skarżącej za umieszczenie w dniu 8 lipca 2020 r. przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej sprzecznie z uchwałą krajobrazową. Z porównania wykazanych dat wynika, że sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej obejmuje okres przed dniem otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Natomiast nie są usprawiedliwione zarzuty wniesionego środka odwoławczego zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i obrazy prawa materialnego odnoszące się do kwestii naruszenia przepisów o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i e w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jak i błędnej wykładni art. 189f §1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Tak skonstruowane zarzuty i przede wszystkim przesłanki, na których zostały one oparte pozostają w całkowitej sprzeczności z zasadniczym zarzutem podważającym możliwość wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z powodu umieszczenia tablicy reklamowej przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej czy nałożenia kary za okres sprzed wszczęcia postępowania, co świadczy w okolicznościach tej sprawy o tym, iż kara ta nie powinna być wymierzana co do zasady. Natomiast niezależnie od tego zarzutu zgodzić się przyjdzie z Sądem I instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także ważny interes publiczny (uzasadnienie Sądu I instancji na stronie 21-22).

Przy czym w tym miejscu należy odwołać się ponownie do wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, gdzie wskazano, że przyjęte w uchwale krajobrazowej rozwiązania, niewątpliwie wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności.

Podsumowując, Sąd I instancji po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji wobec wyżej przedstawionych rozważań wadliwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co słusznie zarzucono we wniesionym środku odwoławczym w zarzucie nr 5 dot. naruszeń przepisów postępowania. Zatem powyższa argumentacja uzasadnia twierdzenie, iż wniesiona skarga Spółki winna była być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. na co trafnie zwrócono uwagę we wniesionej kasacji, czego jednak nie uczyniono. Dlatego też przy uwzględnieniu wniosków wniesionego środka odwoławczego należało zastosować art. 188 p.p.s.a. i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, w jakim okresie powstała sporna tablica reklamowa, czy umieszczona została legalnie i w zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.