Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 790/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 u.s.g.; art. 11b u.s.g.; art. 18a u.s.g.;
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 147 par. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. nr 226/XXXIX/2014 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 marca 2020 r., III SA/Gl 45/20, w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014 r. nr 226/XXXIX/2014 w przedmiocie uchwalenia statutu gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyrokiem z 23 marca 2020 r., III SA/Gl 45/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach) oddalił skargę Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda; skarżący; organ nadzoru) na uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska (dalej: Rada; Rada Gminy) z 30 października 2014 r. nr 226/XXXIX/2014. W jego uzasadnieniu WSA w Gliwicach dokonał następujących rozważań oraz oceny prawnej, a mianowicie:

1. Rada Gminy Kamienica Polska w dniu 30 października 2014 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia Statutu Gminy Kamienica Polska na podstawie art. 18 ust. 2, art. 22 ust. 1, 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej: u.s.g.). Statut Gminy stanowił załącznik do uchwały, a jej wykonanie zostało powierzone Wójtowi Gminy. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Równocześnie utraciła moc uchwała Nr 27/III/2003 z 14 lutego 2003 r. w sprawie statutu gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 6 listopada 2014 r.;

2. w skardze z 14 grudnia 2019 r. skierowanej do WSA w Gliwicach, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W związku z czym uznano, że kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega uchwała Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w zakresie jej niezgodności z powołanymi przez organ nadzoru przepisami;

3. odnosząc się do zarzutów powtórzenia w treści Statutu Gminy norm ustawowych uznano, że stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie w jakiejkolwiek części. Stwierdzono przy tym, że normy statutowe winny również być czytelne dla mieszkańców danej gminy, którzy nie muszą być przecież podmiotami profesjonalnymi. W tych okolicznościach powtórzenia norm ustawowych zawarte w ocenianym Statucie, a opisane w skardze należało oceniać również z perspektywy ich czytelności i przydatności dla mieszkańców gminy. Natomiast Gmina zasadnie prezentując swe stanowisko w sprawie odwołała się do przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych;

4. powyższe rozważania odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., który został powtórzony w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Gminy oraz do treści § 13 uchwały. Już z samej treści przepisów ustawy wynika jawność działalności organów gminy, co zapewnia szeroki dostęp do materiałów źródłowych, a Statut Gminy wskazał sposób dostępu do protokołów sesji rady gminy;

5. odnośnie zarzutu naruszenia art. 18a ust. 5 u.s.g. – przyjęto, że – Skarżący w szczególności wskazując na niezgodność z prawem takiego uregulowania nie wskazał przepisu, który zostałby naruszony, a przywołany art. 18a u.s.g. nie zawiera takiego zakazu expressis verbis;

6. przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Natomiast treść zakwestionowanego aktu jest tożsama z zapisami poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy z 14 lutego 2003 roku, który nie był kwestionowany przez organy nadzoru. Tymczasem w odpowiedzi na skargę gmina zasadnie wskazała, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego zamieszczone są uchwały niekwestionowane przez organ nadzoru, a zawierające podważane zapisy;

7. w konsekwencji powyższych rozważań nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP;

8. podkreślono in fine, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr 75/XIII/2019 z 27 grudnia 2019 r. mocą której Gminie nadano nowy statut od 29 stycznia 2020 r., a w konsekwencji powyższe rozważania nie mają bieżącej doniosłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Gliwicach z 23 marca 2020 r., III SA/Gl 45/20 wniósł Wojewoda. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), a to poprzez nierozpoznanie sprawy w całości, jak również art. 141 § 4 p.p.s.a., a to poprzez jego niezastosowanie, oraz poprzez uchybienie wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, poprzez nie odniesienie się do całości argumentacji zwartej w uzasadnieniu skargi, a w konsekwencji również art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi a limine. Poza tym podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., a to poprzez uznanie, że powtórzenie treści ww. przepisów w statucie oraz wskazanie, że protokoły z posiedzeń Rady są udostępniane w gminnym Biuletynie informacji Publicznej, stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 11b ust. 3 u.s.g. tj. określenie zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy, jak również poprzez naruszenie art. 18a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dopuszczalnym jest połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody stwierdził, że w niniejszej sprawie w postępowaniu przed kontrolowanym Sądem Wojewódzkim zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania - w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21:

1. Sąd (Wojewódzki) nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących braku elementów obligatoryjnych zaskarżonej uchwały;

2. Sąd (Wojewódzki) nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez Radę przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie organizacji wewnętrznej i trybu pracy Wójta Gminy, pod kątem powtórzenia lub modyfikacji przepisów ustawowych. Ma to istotne znaczenie dla mocy obowiązującej uchwały. Ustawodawca w art. 22 u.s.g. nie dokonał enumeratywnego wyliczenia zakresu statutu gminy, natomiast przyznał jej prawo do samodzielnego (choć w granicach ustaw) określenia własnego ustroju;

3. powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Na pewno niedopuszczalne jest takie działanie organu samorządu terytorialnego realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego;

4. należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu (Wojewódzkiego), że nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, które musi skutkować stwierdzeniem nieważności danej regulacji uchwały. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd (Wojewódzki) nie rozpoznał zarzutów skargi związanych z powtórzeniem w statucie przepisów ustawowych, a w konsekwencji nie dokonał w każdym z przypadków oceny charakteru naruszenia prawa, w szczególności, czy w konkretnym przypadku powtórzenie w zaskarżonej uchwale regulacji ustawowej stanowi istotne czy nieistotne naruszenie prawa, czy też prawa nie narusza w ogóle;

5. w przypadku aktów prawa miejscowego szczególnie mocno zarysowana jest powszechność skutków wyroku sądu administracyjnego. W ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd (Wojewódzki) ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia stanowiska, a zwłaszcza odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze wobec aktu prawa miejscowego;

6. w ramach zarzutu błędniej wykładni podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez uznanie, że powtórzenie treści ww. przepisów statucie oraz wskazanie, że protokoły z posiedzeń Rady są udostępniane w gminnym Biuletynie informacji Publicznej, stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 11b ust. 3 ustawy tj. określenie zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Tymczasem w uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazywał wyraźnie, że:

a. wykonanie ww. delegacji ustawowej polega na określeniu aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich;

b. regulacja ta ma dotyczyć dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, a nie wyłącznie o protokoły z sesji rady gminy, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale;

przy czym, jak wskazał NSA, do ww. argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru Sąd (Wojewódzki) nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku w ogóle;

7. Wojewoda podnosi zarzut naruszenia przepisu art. 18a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i z art. 21 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że dopuszczalnym jest połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy. Również w tym zakresie uzasadnienie wyroku Sądu (Wojewódzkiego) jest enigmatyczne. Przy czym argumentowano w tym zakresie, że:

a. istotnie brak jest przepisu, który expresis verbis zakazywałby łączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy, jednakże zakaz taki wynika z systematyki ustawy oraz regulacji szczególnych dotyczących składu komisji rewizyjnej, co umknęło Sądowi, przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów skargi;

b. z przepisu art. 21 u.s.g. wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, funkcjonowały w obrębie rady miasta i były jej organami wewnętrznymi;

c. z przepisu art. 24 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany;

d. radny może być członkiem dowolnej komisji rady. Ograniczenie dotyczy wyłącznie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy, którzy nie mogą być powoływani w skład komisji rewizyjnej oraz komisji skarg, wniosków i petycji. Zatem połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu w jedną w praktyce pozbawia przewodniczącego rady gminy i wiceprzewodniczących możliwości udziału w komisji budżetu gminy. Co więcej, przyjmując wykładnię Sądu, co do dopuszczalności łączenia komisji rewizyjnej z innymi komisjami możliwa jest sytuacja, w której w ramach rady gminy będą funkcjonowały wyłącznie dwie komisje obligatoryjne zajmujące się również inną materią niż przewidziana dla nich ustawowo;

e. należy zgodzić się z argumentacją Wojewody, że w konsekwencji radni pełniący funkcję przewodniczącego, czy przewodniczącego rady gminy nie będą mogli być powołaniu do żadnej komisji rady, co stanowiłoby niedopuszczalne ograniczenie wykonywania mandatu radnego rady gminy.

W konsekwencji NSA wskazał, że mając na względzie ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki ponownie oceni legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014 r., nr 226/XXXIX/2014, w przedmiocie uchwalenia statutu gminy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Śląskiego.

Poza powyższymi okolicznościami, Sąd z urzędu ustalił, że Rada Gminy Kamienica Polska podjęła uchwałę Nr 75/XIII/2019 z 27 grudnia 2019 r. mocą której ww. Gminie nadano nowy statut obowiązujący od 29 stycznia 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 14 stycznia 2020 r. poz. 481). Zgodnie z jej § 3 postanowiono natomiast, że: "Traci moc Uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 226/XXXIX/2014 z dnia 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska wraz z późniejszymi zmianami".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie rozważań prawnych należy wskazać, że uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd I instancji. Ponadto, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym, jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 czerwca 2024 r. określił zakres czynności sądu pierwszej instancji, stwierdzając że Sąd Wojewódzki ponownie oceni legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014 r., w przedmiocie uchwalenia statutu gminy, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Śląskiego.

Wykonując zatem wytyczne NSA, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., należy zaznaczyć, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a.

W wyroku z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21 NSA nakazał zatem Sądowi Wojewódzkiemu ponownie ocenić legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014 r., nr 226/XXXIX/2014, w przedmiocie uchwalenia statutu gminy, odnosząc się in concreto do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Śląskiego z 14 grudnia 2019 r. Poza tym NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznający niniejszą sprawę powinien mieć na względzie ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku NSA z 25 czerwca 2024 r.

Przystępując zatem do ponownego rozpoznania sprawy Sąd poczynił zatem następujące zważania.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 ustawy. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317).

Natomiast nie ma podstaw do przyjęcia, aby uchylenie uchwały (co nastąpiło na mocy § 3 uchwały Nr 75/XIII/2019 z 27 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska), która jest przedmiotem skargi Wojewody z 14 grudnia 2019 r. czyniło niniejsze postępowanie sądowe bezprzedmiotowym (i bez aktualnej doniosłości prawnej). Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc – tzn. z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego zawartego w uchwale, co też nastąpiło w niniejszej sprawie w dniu 29 stycznia 2020 r.). Stwierdzenie nieważności zapisów uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji zapisy uchwały należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęte. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie zapisów takiej uchwały. Jest to spowodowane tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego traci moc obowiązującą ze skutkiem ex nunc, tzn. z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego (zawartego w ustawie bądź uchwale), natomiast wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność zapisów uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. W tej ostatniej sytuacji zapisy uchwały należy potraktować tak jakby nigdy nie zostały podjęte. Natomiast w przypadku niestwierdzenia nieważności zapisów uchwały jej przepisy mogłyby w dalszym ciągu być stosowane w okresie jej obowiązywania, a więc od momentu wejścia uchwały w życie do czasu wejścia w życie nowej regulacji (por. m.in.: wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1537/19, LEX nr 3636769; wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., I OSK 2183/19, LEX nr 3336303; wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., III OSK 3315/21, Legalis nr 2528089; także: wyrok WSA w Gliwicach z 5 listopada 2014 r., I SA/Gl 1069/14, LEX nr 1601087).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór między stronami sprowadza się do oceny zgodności uchwały z 30 października 2014 r. nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska z treścią ustawy o samorządzie gminnym i wynikającą z Konstytucji RP zasadą praworządności oraz demokratycznego państwa prawa.

Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale wykroczenie poza wyznaczone ustawą upoważnienia do stanowienia prawa, modyfikację, powtórzenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym i innych ustaw, zbędność regulacji, ujęcie elementów nie przewidzianych zakresem delegacji ustawowej, ale również brak elementów obligatoryjnych wymaganych dla statutu przez prawo powszechnie obowiązujące.

W petitum skargi z 14 grudnia 2019 r. i jej obszernym uzasadnieniu Wojewoda podnosił m.in. zarzut naruszenia przez Radę przepisu art. 22 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie organizacji wewnętrznej i trybu pracy Wójta Gminy, a to pod kątem powtórzenia lub modyfikacji przepisów ustawowych. Organ nadzoru również argumentował, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. Rada Gminy Kamienica Polska w statucie powinna określić organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Tymczasem, jak twierdzono w skardze, regulacja statutu dotycząca organu wykonawczego Gminy, czyli wójta jest w całości wadliwa, jak również powtarza regulacje ustawowe (wskazano na ustawę o samorządzie gminnym; ustawę z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy; ustawę z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; ustawę z 20 września 2000 r. o referendum lokalnym). W konsekwencji, jak dalej wskazywano w uzasadnieniu skargi, jest z tego już tylko powodu nieważna ze względu na istotne, a przy tym wielokrotne naruszenie prawa. Przy tym wskazywano również, że Rada Gminy Kamienica Polska przyjmując Statut, "nie wypełniła (...) zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale" (co dodatkowo uzasadniało naruszenie art. 22 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w odpowiedzi na skargę organ twierdził, że skoro statut danej jednostki samorządu terytorialnego winien regulować kompleksowo zasady funkcjonowania tej jednostki to uznać należy, iż "powtórzenie zapisów ustawowych, które mają w zasadzie charakter porządkujący i ujednolicający materię statutową, nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. W przepisach wewnętrznej organizacji organów gminy dla czytelności norm w uzasadnionych przypadkach zachodzi konieczność przytoczenia treści ustawowych, co miało miejsce w tym przypadku. Wprowadzone powtórzenia pełniły określoną rolę. Miały za zadanie zrozumienie całości jednostek redakcyjnych aktu prawa miejscowego i nie wypaczały sensu przepisu ustawowego" (vide: odpowiedź na skargę z 15 stycznia 2020 r., karta nr 11 i 12 akt sądowych). W uzasadnieniu wyroku NSA z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21 zwracano natomiast uwagę, że rozpoznanie tego zarzutu organu nadzoru ma istotne znaczenie dla oceny mocy obowiązującej (całości) uchwały.

Dokonując zatem rozważania ww. zarzutu organu nadzoru i stanowiska Rady Gminy prezentowanej w odpowiedzi na skargę trzeba na wstępie zaznaczyć, że uchwała organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10).

Trzeba również liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono co może prowadzić do całkowite lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Ponadto, zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest to również dezinformujące – trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. Stanowione przez organy samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym (por. wyrok NSA z 5 września 2023 r., III OSK 952/22, LEX nr 3766438).

Statut gminy wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi podstawę działania, organizacji i funkcjonowania zarówno gminy jak i jej jednostek pomocniczych lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie przesądzają tej kwestii przepisy wyższego rzędu.

Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 (OSNAPU 2001 nr 13 poz. 424) statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów. Pamiętać bowiem należy, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, które ze swej istoty nie mogą wprowadzać szerszych uprawnień, względnie ograniczeń niż dopuszczone przez ustawę, stając się tym samym samodzielnym źródłem prawa i naruszając w ten sposób granice upoważnienia ustawowego (por. odpowiednio wyrok TK z dnia 6 marca 2000r., P 10/99, OTK 2000, nr 2, poz. 56; także: wyrok WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2020 r., III SA/Gl 926/19, Legalis nr 2279642).

Sąd podzielił więc stanowisko organu nadzoru co do tego, że w zaskarżonej uchwale sformułowano (zresztą liczne) przepisy wykraczające poza delegację ustawową oraz powtórzono unormowania przewidziane w innych - hierarchicznie wyższych aktach prawnych, tj. ustawy o samorządzie gminnym; ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy; ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych; ustawy z 20 września 2000 r. o referendum lokalnym). Chodzi mianowicie o:

a. przepis § 5 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały ("Organem gminy jest wójt"), który stanowi powtórzenie art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g. (organem gminy jest wójt / burmistrz /prezydent miasta). Zestawienie obu przepisów wskazuje, że § 5 ust. 2 pkt 2 Statutu stanowi in extenso powtórzenie ww. przepisu u.s.g. Skarga w tym zakresie jest uzasadniona (podobnie: wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2016 r., III SA/Łd 1273/15, LEX nr 2019310; wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2017 r., IV SA/Po 481/17, Legalis nr 1688325; wyrok WSA w Gliwicach z 28 września 2009 r., II SA/Gl 121/09, Legalis nr 331216). Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją Rady Gminy, że owe powtórzenie regulacji ustawowej ma wyłącznie "charakter porządkujący i ujednolicający" i w konsekwencji stanowi ono nieistotne naruszenie prawa. Słusznie zaakcentował Wojewoda, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), stąd zawieranie w treści aktu prawa miejscowego treści przepisu ustawy jest niedozwolone. Przeciwko stanowisku prezentowanemu przez Radę Gminy, zdaniem Sądu, przemawia również sama funkcja stosowanych przepisów prawa, która niewątpliwie sprowadza się do regulowania stanu prawnego, nie zaś do informowania o treści przepisów prawa;

b. przepis § 5 ust. 4 załącznika do uchwały ("Wójt gminy jest organem wykonawczym"), który stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 u.s.g. ("Organem wykonawczym gminy jest wójt"). Zestawienie obu przepisów wskazuje, że § 5 ust. 4 Statutu stanowi in extenso powtórzenie ww. przepisu u.s.g. Skarga w tym zakresie jest uzasadniona (podobnie: wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2016 r., III SA/Łd 1273/15, LEX nr 2019310; wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2017 r., IV SA/Po 481/17, Legalis nr 1688325);

c. przepis § 14 ust. 1 załącznika do uchwały ("Organem wykonawczym gminy jest wójt wybrany w wyborach powszechnych. Wójt jest pracownikiem samorządowym, którego stosunek pracy powstaje na podstawie wyboru") stanowi powtórzenie art. 471 in principio ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Wybory wójta są powszechne), a dalej również art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 – obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały) ("Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: wyboru w urzędzie gminy: wójt / burmistrz / prezydent miasta"); skarga w tym zakresie jest uzasadniona, albowiem zestawienie § 14 ust. 1 załącznika do uchwały oraz ww. przepisów in extenso stanowi powtórzenie materii ustawowej;

d. przepis § 14 ust. 2 załącznika do uchwały ("Nawiązanie stosunku pracy z wójtem następuje na podstawie odrębnej uchwały rady gminy") nie stanowi materii związanej z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy wójta, gdyż dotyczy procedury nawiązania stosunku pracy oraz podstawy ustalenia jego wynagrodzenia; istnieje zatem sprzeczność pomiędzy treścią przepisu statutu a tytułem jednostki redakcyjnej ("Rozdział 6. Organ wykonawczy gminy i jego obowiązki"); nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy prezentowany w treści odpowiedzi na skargę, aby tego typu redakcja Statutu nosiła przy tym cechę "czytelności"; ze względu na brak spójności pomiędzy jednostką normatywną Statutu a tytułem rozdziału skarga również w tym zakresie jest uzasadniona;

e. przepisy § 15 ust. 1 ("Uchwała Rady Gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum o odwołaniu wójta") i § 15 ust. 2 ("Rada Gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum...") załącznika do uchwały stanowi materię uregulowaną w art. 28a u.s.g. (" Uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium...") i art. 28b u.s.g. ("Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy"); skarga w tym zakresie jest uzasadniona, albowiem zestawienie § 15 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały oraz ww. przepisów u.s.g. stanowi powtórzenie materii ustawowej;

f. przepis § 15 ust. 3 ("Szczegółowy tryb postępowania przy odwołaniu wójta regulują przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy powołane w § 6 ust. 3 statutu") załącznika do uchwały jest zbędny, gdyż zawiera odesłanie do przepisów ustawy oraz ustawy z 20 września 2000 r. o referendum lokalnym; skarga w tym zakresie jest uzasadniona, gdyż skoro kwestie te są szczegółowo unormowane w ustawie, to niedopuszczalne było ich powtarzanie czy tym bardziej zmodyfikowanie przez akt niższej rangi; sama redakcja § 15 ust. 3 Statutu stanowi zresztą zbędne odesłanie do przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. także: wyrok WSA w Kielcach z 30 marca 2022 r., II SA/Ke 53/22, Legalis nr 2685602);

g. przepis § 16 załącznika do uchwały zostały określone zadania wójta, co narusza art. 30 ust. 1 ("Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa") i ust. 2 u.s.g. ("Do zadań wójta należy..."); regulacja ta jest zbędna i stanowi oczywiste powtórzenie treści u.s.g.; skarga w tej części jest zatem uzasadniona;

h. zasadnie organ nadzoru kwestionował również § 17 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 33 ust. 5 u.s.g., a regulacja § 19 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 33 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Poza tym dostrzec trzeba, że regulacja § 18 Statutu ("Obowiązki zastępcy wójta i sekretarza gminy") nie stanowi materii statutowej. Co więcej, zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulacja § 18 załącznika do uchwały jest więc zbędna. Podobnie należy ocenić powtórzenia i modyfikacje zawarte w: § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 1 ust. 1 u.s.g; § 1 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.s.g; § 2 zd. 1 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 7 u.s.g.; § 2 zd. 2 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 8 u.s.g.; § 3 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 6 ust. 1 u.s.g.; § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 11a ust. 1 u.s.g.; § 5 ust. 3 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 15 ust. 1 u.s.g.; § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 5a ust. 1 u.s.g oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym; § 7 ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 18 ust. 1 u.s.g.; § 8 ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 18a ust. 1 u.s.g.; § 9 ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 24a ust. 1 u.s.g.; § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 24a ust. 2 u.s.g.; § 9 ust. 3 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego; § 9 ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 24d u.s.g., § 9 ust. 5 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 25a u.s.g.; § 9 ust. 8 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 24k u.s.g.; § 11 ust. 1 załącznika do uchwały, który stanowi modyfikację art. 20 ust. 2 u.s.g.; § 11 ust. 2 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie art. 22 ust. 2c u.s.g.; § 1 ust. 1 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 15 ust. 1 u.s.g.; § 1 ust. 5 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 20 ust. 3 u.s.g.; § 2 ust. 1 zd. 2 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi powtórzenie art. 20 ust. 1a u.s.g.; § 2 ust. 3 zd. 2 i zd. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, które stanowią odpowiednio modyfikację i powtórzenie art. 11b ust. 1 u.s.g.; § 2 ust. 5 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi powtórzenie art. 20 ust. 5 u.s.g.; § 2 ust. 6 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 20 ust. 1a i ust. 5 u.s.g.; § 3 ust. 1 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi powtórzenie art. 14 u.s.g.; § 1 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 21 ust. 1 w związku z art. 24 u.s.g.; § 2 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 15 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 21 ust. 1 u.s.g.; § 3 ust. 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi modyfikację art. 21 ust. 4 u.s.g.; § 2 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi powtórzenie art. 18a ust. 2 u.s.g.; § 3 ust. 1 pkt 1 - 4 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy Kamienica Polska, który stanowi powtórzenie art. 18a ust. 3 u.s.g.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja, uzupełnianie, skopiowanie zasadniczych regulacji, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

W niniejszym przypadku zakres powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy o samorządzie gminnym i innych ustaw (np. Kodeks wybroczy; ustawa o pracownikach samorządowych) jest bardzo rozległy. Nie sposób też dopatrzyć się konieczności dokonania wskazanych powyżej powtórzeń, uzupełnień lub modyfikacji z materią ustawową; nie są one przy tym uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały, co dodatkowo zaświadcza – zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu prawa w badanej sprawie.

Dlatego też nie można podzielić argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, że powtórzenie zapisów ustawowych, które "mają w zasadzie charakter porządkujący i ujednolicający materię statutową", nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi również art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). W niniejszej sprawie wskazane przez organ nadzoru przepisy Statutu w przeważającej większości natomiast dotyczyły organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Nie można zatem mówić, zdaniem Sądu, o nieistotnym naruszeniu prawa, gdyż tego typu wady Statutu nie odnoszą się do kwestii "technicznych", bądź "porządkowych" jak starano się to przedstawić w odpowiedzi na skargę, ale dotyczą zagadnień ustrojowych gminy i są ściśle związane z funkcjonowaniem jej organów. Dlatego też należało, co do zasady, podzielić argumentację Wojewody co do naruszenia przez Radę Gminy również ogólnych dyrektyw wynikających z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności). Sąd przy tym dostrzega, że Statut gminy określa ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź poprzez uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie zostały unormowane, ale ustawa tworzy podstawę do takiego unormowania. modyfikacja, czy powtórzenie przepisów u.s.g. może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy.

Załącznik nr 5 do Statutu Gminy Kamienica Polska ("Wykaz jednostek organizacyjnych gminy Kamienica Polska") i załącznik nr 6 do Statutu Gminy Kamienica Polska ("Wykaz jednostek pomocniczych") dotyczy struktury organizacyjnej i pomocniczej (terytorialnej) gminy. Wprowadzenie wykazu odpowiednio jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy (jak również danych co do powierzchni gminy) nie stanowi obligatoryjnej materii statutowej. Statut nie określa przede wszystkim organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, o czym mowa w art. 22 ust. 1 u.s.g. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w drodze odrębnej uchwały (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3779/21, Legalis nr 2814060). W konsekwencji wspomniany załącznik nr 5 i nr 6 ma charakter wyłącznie informacyjny. Statut gminy powinien bowiem zawierać co do zasady przepisy o charakterze normatywnym, a nie informować o innych sprawach i uchwałach podejmowanych przez radę. Rolą Statutu nie jest przy tym informowanie o granicach gminy i jej powierzchni, a uregulowanie jej ustroju (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 932/23, Legalis nr 3077151). W okolicznościach badanej sprawy nie jest to jednak – w ocenie Sądu – uchybienie istotne, wbrew odmiennej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi. Ustawowe upoważnienie rady gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych w odrębnej uchwale oznacza jedynie, że nie jest to obligatoryjna materia statutowa. Brak jest jednak podstaw prawnych do zakwestionowania a limine samodzielności gminy co do ukształtowania bytu jednostek organizacyjnych wprost w statucie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Gl 749/18, Legalis nr 1873098).

Należy podzielić zarzut organu nadzoru co do naruszenia przepisu art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez uznanie, że powtórzenie treści ww. przepisów statucie oraz wskazanie, że protokoły z posiedzeń Rady są udostępniane w gminnym Biuletynie informacji Publicznej, stanowi prawidłowe wykonanie delegacji z przepisu art. 11b ust. 3 u.s.g. Mianowicie, zdaniem Sądu, w kontrolowanym akcie zabrakło właściwego dookreślenia aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich, co zasadnie podnosił Wojewoda w skardze. Regulacja ta ma bowiem dotyczyć dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, a nie dotyczyć wyłącznie protokołów z sesji rady gminy, jak to miało miejsce w zaskarżonej uchwale. Przepisem tym w nieuprawniony sposób Rada Gminy ograniczyła prawo obywateli dostępu do informacji publicznej, co natomiast należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy, lecz normy te są w niej rozproszone, statut jako zasadniczy akt jednostki terytorialnej stanowiący o jej ustroju powinien obligatoryjnie regulować następujące sprawy, a mianowicie:

1) zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 3 ustawy),

2) zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 1 b ust. 3 ustawy),

3) zasady i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 ustawy),

4) organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 ustawy),

5) zasady działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 ustawy),

6) zasady uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 ustawy),

7) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 ustawy).

Wszystkie elementy wymienione w przywołanych przepisach są elementami obligatoryjnymi statutu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje statut w całości, gdyż ustawa nie zna pojęcia statutu częściowego.

Odnosząc się kolejno do poszczególnych regulacji statutowych organ nadzoru zauważył, że nie wszystkie obligatoryjne elementy wymienione powyżej zamieszczone zostały przez Radę Gminy w uchwalonym akcie. Zasadnie przy tym argumentuje organ nadzoru w skardze, że Rada Gminy nie określiła w statucie zasad uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.). Zasady uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy to element obligatoryjny statutu gminy. Tymczasem Rada Gminy w żaden sposób nie określiła ww. zasad. Regulacja § 1 ust. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy Kamienica Polska, zgodnie z którą przewodniczący zaprasza na sesję radnych powiatowych, sołtysów oraz inne osoby stosownie do problematyki sesji nie stanowi określenia zasad uczestnictwa sołtysa w pracach rady gminy, a jedynie wyraża pewną informację ("zaprasza") co do faktu uczestnictwa w tego typu posiedzeniach.

Zdaniem Sądu w analizowanej uchwale brak jest również stosownych uregulowań w zakresie uprawnień przysługujących jednostkom pomocniczym w sferze gospodarki finansowej. Tymczasem niewypełnienie delegacji w tej kwestii może mieć istotny wpływ treść uchwały budżetowej, określającej - na mocy przepisu art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy z 27 sierpnia 2013 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) - uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Brak stosownych uregulowań w statucie jednostki samorządu terytorialnego wyłącza możliwość konkretyzacji tych uprawnień w uchwale budżetowej.

Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., s. 491). Art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się także, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (por. G. Jyż, Zb. Pławecki, A. Szewc, Komentarz, ABC 2010, wyd. III, komentarz do art. 51). Słusznie zatem zauważa organ nadzoru, że odesłanie do przepisów szczególnych nie stanowi wypełnienia obowiązku uregulowania w statucie zagadnienia ustrojowego, do którego uregulowania w drodze statutu gmina została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2019 r., IV SA/Gl 749/18, Legalis nr 1873098).

W badanej sprawie doszło również do naruszenia art. 18a ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 i z art. 21 ust. 1 u.s.g. (połączenie komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy). Jak bowiem wskazał w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 czerwca 2024 r., III OSK 3875/21 "istotnie brak jest przepisu, który expresis verbis zakazywałby łączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu rady gminy, jednakże zakaz taki wynika z systematyki ustawy oraz regulacji szczególnych dotyczących składu komisji rewizyjnej". Ponadto z przepisu art. 21 u.s.g. wynika, że wolą ustawodawcy było, aby komisje, zarówno stałe jak i doraźne, funkcjonowały w obrębie rady miasta i były jej organami wewnętrznymi. Komisja rewizyjna jest obligatoryjna, zaś komisja budżetu fakultatywna. Odmienny jest więc charakter i funkcje obligatoryjnej komisji rewizyjnej oraz fakultatywnej komisji budżetu. Uchybienie tego typu, ze względu na fakt, że dotyczy organizacji i trybu funkcjonowania Rady Gminy należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy orzeczono na mocy art 147 § 1 P.p.s.a. jak w sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.