Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 293/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 570/18 w sprawie ze skargi P. w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 570/18 oddalił skargę P. w S. (dalej "skarżąca", "beneficjent") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej 24 stycznia 2011 r. pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej (dalej: "Instytucja Pośrednicząca", "IP"), a skarżącą została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pt. "Budownictwo - nowoczesny nauczyciel przedmiotów zawodowych" nr [...] . Na warunkach określonych ww. umowie, beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 960 928,28 zł, z okresem realizacji od 1 stycznia 2011 r. do 31 maja 2012 r. zaś Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, który stanowił załącznik do umowy. Na kwotę dofinansowania składały się środki europejskie w wysokości 816.789,04 zł oraz dotacja z budżetu krajowego w wysokości 144.139,24 zł. Koszty pośrednie były rozliczane ryczałtem na poziomie 2,73% kosztów bezpośrednich.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez Departament Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Rozwoju na prośbę Instytucji Koordynującej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (IK NSRO), weryfikacji poddano zaangażowanie B. T. w projekty realizowane w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL), w tym również projekt pt. "Budownictwo - nowoczesny nauczyciel przedmiotów zawodowych". W wyniku kontroli ustalono, że B. T. została zaangażowana w projekcie nr [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej z 4 stycznia 2011 r. na stanowisku eksperta ds. promocji i rekrutacji na okres od 7 stycznia 2011 r. do 31 maja 2011 r. Jednocześnie w tym okresie B. T. była zatrudniona u skarżącej na podstawie umowy o pracę. Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji uznała, że skarżąca naruszyła Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w wersji z 22 listopada 2010 r., które obowiązywały od 1 stycznia 2011 r. (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których skarżąca była zobowiązana na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie z 24 stycznia 2011 r.

Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji pismem z 28 lutego 2017 r. znak [...] wezwał skarżącą do zwrotu kwoty 9.245,65 zł, która stanowiła sumę niekwalifikowalnych wydatków poniesionych na wynagrodzenie B. T. z tytułu umowy zlecenia (8 999,95 zł) oraz niekwalifikowalne koszty pośrednie (8 999,95 zł * 2,73% = 245,70 zł).

W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty, 21 marca 2017 r. Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, które zostało zakończone decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] i określającą skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 9.245,65 zł.

Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji z [...] lipca 2017 r. nr [...] określającą skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL. W uzasadnieniu wskazał, iż B. T., stanowiąc personel projektu na mocy aneksów do umowy o pracę z 1 września 2008 r., została zatrudniona do zadań w skarżonym projekcie w ramach umowy cywilnoprawnej, a nie aneksu do umowy o pracę. Tym samym skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych. Powyższa regulacja narzuca bowiem bezwzględny obowiązek modyfikacji zakresu obowiązków służbowych pracownika w ramach stosunku pracy, o ile skarżąca chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu. Jest to jedyna dopuszczalna forma zatrudnienia pracownika stanowiącego personel projektu, a takim była B. T., do realizacji zadań w kolejnych projektach realizowanych przez skarżącą. Rozwiązanie takie wyklucza jednoczesne zatrudnienie pracownika będącego personelem projektu na mocy aneksów do umowy o pracę (dodatków projektowych) i na umowę cywilnoprawną.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 570/18 oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dalej "u.f.p." może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy wynika, że B. T. była zatrudniona w P. w S. na stanowisku specjalisty ds. pracowniczych w wymiarze 7/8 etatu i kierownika Kancelarii Tajnej w wymiarze 1/8 etatu na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. oraz aneksów do tej umowy. Stanowiąc personel projektu, B. T. została następnie zatrudniona w przedmiotowym projekcie [...] na stanowisku eksperta ds. promocji i rekrutacji na okres od 7 stycznia 2011 r. do 31 maja 2011 r. w ramach umowy cywilnoprawnej nr [...] z 4 stycznia 2011 r., a nie aneksu do umowy o pracę. Wobec powyższego Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, iż w sprawie doszło do naruszenia Wytycznych, polegające na przyznaniu B. T. w projekcie [...] dodatku projektowego pomimo przyznania ww. wcześniej dodatków w innych wskazanych wyżej projektach PO KL. Takie działanie skarżącej narusza procedury realizacji programu PO KL, a sfinansowanie tych wydatków powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Ponadto stwierdził, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.) dalej "rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006". Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdaniem Sądu I instancji wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Za "nieprawidłowość" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter ma, w ocenie Sądu I instancji, naruszenie prawa polegające na wydatkowaniu środków z naruszeniem zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarżąca na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL według stanu na dzień 1.01.2011 r. opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z treści których nie wynika kategoryczny zakaz zawierania z pracownikiem umowy cywilnoprawnej w ramach innego projektu w szczególności w przypadku rozbieżności zakresu zadań wynikających z umowy o pracę z przedmiotem umowy zlecenia,

2) art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie całości wynagrodzenia wypłaconego B. T. na podstawie umowy cywilnoprawnej za miesiące od stycznia do maja 2011 r. jako nieuzasadnionego wydatku a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

1) naruszenie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego .przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez poprzez:

a) bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących lub mogących spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej,

b) bezpodstawne przyjęcie, że zarzucone przez organy administracji nieprawidłowości powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego bez uprzedniej oceny, czy jakakolwiek ewentualna szkoda chociażby potencjalnie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami mogłaby wystąpić;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisów k.p.a. (por. uchwała pełnego składu NSA z 26.10.20G9 r., sygn. akt: I OPS 2009/4/138-148, M.Podat. 2009/12/32-36, Prok.i Pr.-wkł. 2010/4/40, ZNSA 10/09, ONSAiWSA 2010/l/ł, Glosa 2009/6/94-117, LEX nr 524941):

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd pierwszej instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz z pominięciem istotnej jego części, w szczególności pominięcia obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które nie wykluczają możliwości zawarcia z osobą będąca personelem projektu umowy cywilnoprawnej dotyczącej udziału w innym projekcie.

2) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia (niepopartego jakąkolwiek analizą prawną w tym zakresie), że w przedmiotowej sprawie potencjalnie mogła wystąpić szkoda w budżecie Unii Europejskiej

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia.

Na wstępie należy zaznaczyć że numeracja w petitum wydaje się być niewłaściwie wprowadzona przez autora skargi kasacyjnej - powinien być prawdopodobnie w pkt.1 ppkt 3, a powtarza się ppkt 1, z kolei pkt 1 ppkt 3 to prawdopodobnie miał być pkt 3 – przy czym skład orzekający uwzględnił numerację kasatora.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w przyjęciu stanu faktycznego bez właściwej oceny materiału dowodowego wraz z pominięciem istotnej jego części, w szczególności obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ,które nie wykluczają możliwości zawarcia z osobą będąca personelem projektu umowy cywilnoprawnej dotyczącej udziału w innym projekcie. Ponadto skarżąca zarzuca dowolność ustaleń w zakresie potencjalnego wystąpienia szkody w budżecie UE.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji zawarł również rozważania w zakresie potencjalnej szkody w budżecie UE i wykazał jaki rodzaj nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie szkodę tę mógł potencjalnie wywołać. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut.

W pkt. 1 ppkt 3.2. i ppkt 3.3 petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać należy, że normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Ich skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

W pkt. 1 ppkt 3 (in principio) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania "w tym przepisów k.p.a." Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Niemniej, wobec braku wskazania konkretnych przepisów k.p.a., mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że uchybienie to zdyskwalifikowało wniesioną w tym zakresie skargę kasacyjną.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca nie mogła skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust 1 i 2 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL według stanu na dzień 1.01.2011 r. opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z treści których nie wynika kategoryczny zakaz zawierania z pracownikiem umowy cywilnoprawnej w ramach innego projektu w szczególności w przypadku rozbieżności zakresu zadań wynikających z umowy o pracę z przedmiotem umowy zlecenia,

W związku z tym wyjaśnić należy, iż nieprawidłowa interpretacja (błędna wykładnia) danego przepisu oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie, wynikającej z jego treści, normy prawnej. Podnosząc zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, należy zatem wskazać, jaką jego interpretację (rozumienie) przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem kasatora - była interpretacją prawidłową. Omawiany zarzut tego warunku nie spełnia, a jego uzasadnienie wskazuje, iż stanowi on próbę zwalczenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji (ich braku w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających skarżącej zawarcie umowy cywilnoprawnej z jej pracownikiem). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, stan taki stanowi niedopuszczalny zabieg, świadczący o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu.

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść zarzutu i jego uzasadnienie brak jest podstaw, aby twierdzić, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Reasumując, wobec tego, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W świetle powyższego, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 ppkt 2 i ppkt 1 lit. a oraz 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej ze względu brak prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa. I tak: w pkt. 1 ppkt 2 skarżąca zarzuciła naruszenie art. 184 u.f.p. bez powołania jednostki redakcyjnej tego przepisu, a tymczasem składa się on z dwóch ustępów. Natomiast w pkt. 1 ppkt 1 podnosi zarzut naruszenia rozporządzenia nr 1083/2006 bez wskazania przepisów przedmiotowego rozporządzenia, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265) orzekł jak w sentencji wyroku.