Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2112/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 28 kpa
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] wydaną [...] maja 2012 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił A. K. [...] pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] w [...] przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył A. S. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] pkt 3 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przysługuje stronie. O tym, kto może być stroną postępowania rozstrzyga przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu A. S. nie zalicza się do kręgu osób wymienionych w art. 28 ust 2 ww. ustawy – jest jedynie posiadaczem budynku objętego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę.

Ustosunkowując się do wskazanego przez odwołującego się jako podstawę jego interesu prawnego art. 231 Kodeksu cywilnego, organ podniósł, że w jego ocenie przepis ten przyznaje posiadaczowi jedynie pewne roszczenie, z którym może on wystąpić do sądu powszechnego. Przepis ten stanowi, ze posiadacz "może żądać", aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki, za odpowiednim wynagrodzeniem. Niemniej jednak samo wystąpienie do sądu cywilnego z takim żądaniem nie implikuje organu administracji architektoniczno-budowlanej do uznania takiej osoby za stronę postępowania. Dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sądu powszechnego zobowiązujące właściciela do przeniesienia na posiadacza własności zajętej części nieruchomości, dawałoby organowi administracji możliwość przyznania statusu strony postępowania.

Organ wojewódzki wyjaśnił w tym miejscu, że w myśl obowiązującej w prawie polskim zasady superficies solo cedit, prawo własności gruntów rozciąga się na wniesione na tym gruncie budynki. Nieruchomości budynkowe (czyli takie, które stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności) mogą powstać jedynie z mocy przepisów szczególnych. Innymi słowy budynek jest lub może być nieruchomością (oderwaną od gruntu), jeżeli szczególny przepis określa go jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Takie szczególne unormowania powstają w razie ustanowienia użytkowania wieczystego (art. 235 k.c.) albo użytkowania przysługującego rolniczej spółdzielni produkcyjnej (art. 272 k.c., art. 279 k.c.).

W przedmiotowej sprawie z żadnego przepisu szczególnego nie wynika, że obiekt usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...] jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności. Przyjąć należy więc, że będzie on przypadał każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości gruntowej. Ponadto A. S. nie jest ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą ww. nieruchomości, dlatego też w ocenie Wojewody [...] nie legitymuje się on przymiotem strony postępowania dotyczącego rozbiórki budynku, a wobec tego postępowanie wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez osobę, która nie legitymuje się przymiotem strony – jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sad nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuję tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien opierać się organ w toku postępowania.

Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawny obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., V SA 1816/00, LEX nr 77645).

Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dopełnił tego obowiązku.

Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do tej prawdy. Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej.

Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c., która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.) nie jest regulatorem ciężaru dowodu (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 11 lipca 2002 r. I SA/Po 788/00, Biul. Skarb. 2002/6/25).

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy również przeprowadzały niezbędne dowody z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. umarzająca postępowanie odwoławcze wobec uznania, iż składający odwołanie od wydanej przez Starostę [...] decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynku – A. S. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu ustalenia organu w powyższej kwestii nie są prawidłowe. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż dla ustalenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, nie ma zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia przepisów o charakterze lex specialis. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2009r. sygn. akt. II SA/Sz 181/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 0505/09, LEX nr 746592).

Krąg osób które mają interes prawny dla skutecznego wniesienia odwołania w takim postępowaniu organ winien ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Innymi słowy podmiot będzie miał interes prawny w ww. postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony przy czym fakt, iż odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji (co podkreślił Wojewoda w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia) nie ma znaczenia, bowiem jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej na każdym etapie postępowania jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. Tak więc, organ odwoławczy zobowiązany był w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania od decyzji organu I instancji zbadać jego wymogi formalne tj. jego dopuszczalność i zachowanie ustawowego terminu (art. 134 k.p.a.), a także to czy odwołanie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takich ustaleń Wojewoda [...] nie poczynił. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie celem ustalenia (biorąc pod uwagę wskazane przez skarżącego argumenty) czy wnoszący odwołanie A. S. ma przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c i art. 152 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.