Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 986/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z (...) r., znak: (...), Wojewoda (...) (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Ś. z (...) r., znak: (...).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym, przedstawionym w jej uzasadnieniu.

Starosta Ś. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") decyzją nr (...) z (...) r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce F. Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej też jako "Spółka" lub "Inwestor") pozwolenia na budowę: hali produkcyjnej wraz z zapleczem socjalno-biurowym z instalacjami branży sanitarnej i elektrycznej, wewnętrznej instalacji gazowej, parkingu i zbiornika bezodpływowego w Ś. przy ul. H. (...) na działce nr (...), (...), (...) (dalej też jako: "Decyzja PnB").

Pismem z (...) r. (data wpływu do organu: (...) r.) J. P. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PnB. Stwierdził, że teren, którego dotyczy ta decyzja, graniczy z działką nr (...), której jest właścicielem, i nie zgadza się on z tym rozstrzygnięciem, ponieważ powyższa inwestycja będzie powodowała uciążliwości w korzystaniu z jego nieruchomości. Podniósł również, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową inwestycją nie brał udziału w postępowaniu, a o Decyzji PnB dowiedział się w dniu (...) r., kiedy odebrał od organu I instancji jej kserokopię, przekazaną w związku z wnioskiem z (...) r. o udzielenie informacji publicznej.

Postanowieniem z (...) r. Starosta, działając na wniosek J. P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną Decyzją PnB.

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r., nr (...), Starosta Ś. – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego – odmówił uchylenia Decyzji PnB. W uzasadnieniu wskazał, że działka, której Wnioskodawca jest właścicielem, nie znajduje się w obszarze oddziaływania analizowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr (...), (...), (...), a projektowany budynek (o wysokości 7,64 m) zlokalizowany jest ok. 10–12 m od granicy z działką nr (...). Taka lokalizacja inwestycji nie narusza przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej w skrócie "rozp.war.tech."). Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na tych nieruchomościach zabudowy. Nadto cyt.: "Wnioskodawca nie wykazał swojego faktycznego interesu prawnego, ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z odpowiednich przepisów prawa materialnego."

W odwołaniu od tej decyzji J. P. wskazał, że przedmiotowa inwestycja zmniejsza wartość jego nieruchomości oraz przyczynia się do degradacji bezpośredniego sąsiedztwa i pogorszenia widoku na okolicę, zwiększenia ruchu osób i pojazdów w pobliżu, a tym samym powoduje hałas oraz zanieczyszczenie spalinami, a także dymami pochodzącymi z hali produkcyjnej. Ponadto niniejszy budynek rzuca cień na część działki nr (...). W związku z tym, zdaniem Skarżącego, budowa hali w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, otoczonej terenami zielonymi, stanowi istotną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r., znak: (...), Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z (...) r., znak: (...).

W uzasadnieniu Wojewoda ocenił, że Skarżący zachował przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z kolei wskazując na treść art. 28 k.p.a. organ ten wyjaśnił, że o tym, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wojewoda zaznaczył, że definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji, w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.

Na tym tle Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie organ I instancji w oparciu o przedłożony projekt budowlany i materiały dowodowe w sprawie ustalił, iż obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował działki nr (...), (...), (...) [powinno być: "(...)" – uw. Sądu], należące do Inwestora. Projektowany budynek na tych działkach zlokalizowany jest ok. 10–12 m od granicy z działką nr (...) stanowiąca własność Skarżącego, a wysokość tego budynku nie przekracza 8,0 m. Z oświadczeń projektantów wynika, że dokumentacja projektowa dotycząca jego budowy jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem spełnia wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewody analiza planu zagospodarowania oraz zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, iż ww. obiekt wraz z parkingiem zlokalizowany został z zachowaniem odległości określonych przepisami § 12 ust. 1 i § 13 rozp.war.tech. oraz nie narusza postanowień ostatecznej decyzji Burmistrza Ś. z (...) r., znak: (...), ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Ponadto nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości

Zdaniem Wojewody, Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z należącej do niego nieruchomości pod kątem oddziaływania projektowanego obiektu. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności nasilenia hałasu, zanieczyszczeń, zapachu spalin oraz obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, gdyż posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia uciążliwości odczuwanych przez Skarżącego, związanych z ruchem pojazdów lub osób na terenie nieruchomości Inwestora, może być jedynie przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na ich cywilny charakter. Zatem, zdaniem Wojewody, bezzasadny na gruncie postępowania administracyjnego jest zarzut dotyczący naruszenia wymogu poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z naruszeniem art. 140 Kodeksu cywilnego, gdyż kwestia immisji nie ma, zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a., charakteru sprawy administracyjnej.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie – krąg stron. Oznacza to, że ostateczna Decyzja PnB nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Skarżącego. Stąd jego merytoryczne zarzuty pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Wojewody, J. P. – wskazując na zarzuty naruszenia: (a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej w skrócie: "pr.bud.") poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje Skarżącemu status strony postępowania; (b) art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez przyjęcie, iż działka będąca jego własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, dla której została wydana przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę; (c) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez nieuwzględnienie wnikającej zeń dyrektywy, zgodnie z którą obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinno się projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z (...) r., a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, tj. na potrzeby każdej konkretnej sprawy. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Skarżący zaznaczył, że ani na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ani też w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie został uznany za stronę postępowania. Zarzucił, że geodezyjne wydzielenie działek przez Inwestora wokół planowanej inwestycji było "sztucznym formalno-celowym zabiegiem" dokonanym w celu wykluczenia go z kręgu stron postępowania. Wyjaśnił, że w 2007 r. zakupił od gminy Ś. działkę pod budowę domu. Decyzja o zakupie motywowana była chęcią budowy domu w spokojnej, zielonej i prestiżowej okolicy oraz m.in. zapewnieniami pracowników Urzędu Miejskiego, że cały rejon w pobliżu tej działki przeznaczony będzie na osiedle mieszkaniowe.

Tymczasem, jak stwierdził Skarżący, władze gminy nie tylko nie wypełniły złożonych obietnic, ale dodatkowo pozbawiły go jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia swojego stanowiska, a także, w konsekwencji, wglądu do projektu budowlanego złożonego przez Inwestora. Wobec tego nie było możliwe wskazanie przezeń szczegółowych norm techniczno-budowlanych, jakie naruszać mógł przedmiotowy projekt. Nie mogła być zatem przesłanką odmowy uznania Skarżącego za stronę postępowania okoliczność, że nie wskazał on konkretnej normy z zakresu przepisów techniczno-budowlanych, jaką narusza Decyzja PnB. W ocenie Skarżącego kolejność postępowania w niniejszej sprawie powinna być dokładnie przeciwna niż przyjęta przez organ. Najpierw organ winien uznać Skarżącego za stronę postępowania (jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu), a następnie umożliwić mu wgląd do akt sprawy, dzięki czemu możliwe byłoby następnie zgłoszenie przezeń dalszych merytorycznych uwag odnośnie do m.in. zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja narusza jego interesy prawne i zmniejsza wartość działki nr (...), której jest właścicielem. Budowa hali produkcyjnej przyczynia się do degradacji bezpośredniego sąsiedztwa tej działki, a także do pogorszenia wielu czynników występujących na jego nieruchomości, takich jak widok na okolicę (hala jest ogromnych rozmiarów). Ponadto budynek ten rzuca cień na część jego nieruchomości, wiąże się także ze wzmożonym ruchem osób i pojazdów w pobliżu, a tym samym powoduje zwiększony hałas oraz zanieczyszczenie spalinami samochodowymi. Przedmiotowa budowa stanowi istotną uciążliwość dla otaczającej ją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz utrudnia ewentualną sprzedaż działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do ww. odpowiedzi na skargę, Skarżący w piśmie procesowym z (...) r. podtrzymał skargę. Ponadto wskazał, że to właśnie postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem, w którym organy wydając decyzje odnośnie do konkretnych inwestycji, powinny wziąć pod uwagę słuszne interesy właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, w tym także wynikające z przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Zaznaczył, że, wbrew stanowisku Wojewody, nawet jeżeli omawiana inwestycja nie narusza przepisów technicznych z zakresu prawa budowlanego i ochrony środowiska, to nie oznacza, iż spowodowane jej realizacją dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, ocena dopuszczalności lokalizacji budynku względem działki sąsiedniej nie może ograniczać się wyłącznie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie odległości minimalnych, lecz powinna obejmować cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu na otoczenie. Ponadto, zdaniem Skarżącego, przy rozpatrywaniu jego interesu w niniejszej sprawie znaczenie mają także przepisy Konstytucji statuujące ochronę własności, w szczególności art. 21 ust. 1 i art. 64.

W piśmie procesowym z (...) r. Spółka, reprezentowana przez r.pr. A. W., wniosła o oddalenie skargi, popierając w całości stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik zaznaczył, że działka Skarżącego nie znajduje się nawet w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów objętych inwestycją, gdyż oddzielona jest od nich innymi działkami, a odległość obiektu od działki Skarżącego wynosi 10–12 m (wysokość obiektu wynosi 7,64 m). Podkreślił, że przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. odnosi się do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu. Krąg stron musi być przeto ustalany wyłącznie przy uwzględnieniu przepisów prawa administracyjnego, które organ stosuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie przytoczył jakichkolwiek norm prawa materialnego oraz dowodów na poparcie swego stanowiska, ograniczając się jedynie do subiektywnych zastrzeżeń. W ocenie pełnomocnika Spółki, w kontekście racjonalnie ograniczonego kręgu podmiotów mających być stronami postępowania, absurdalnym wręcz okazuje się twierdzenie Skarżącego, jakoby wskazanie tych przepisów mogło nastąpić dopiero po umożliwieniu mu działania w postępowaniu na prawach strony. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, że powołując się na rzekome immisje Skarżący nie pokusił się w istocie nawet o ich skonkretyzowanie, a przede wszystkim udowodnienie i określenie, w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać miałaby korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. W tym kontekście podkreślił, że zabudowa okoliczna względem inwestycji od wielu lat ma charakter przemysłowo-gospodarczy, a sporny obszar od dziesięcioleci stanowi teren inwestycyjny, przemysłowy i gospodarczy. Planowana inwestycja kontynuuje dotychczasowe, gospodarcze wykorzystywanie terenu.

Na rozprawie w dniu 24 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski zawarte w piśmie procesowym z (...) r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela – poza podaną w sentencji decyzji organu I instancji oraz wielokrotnie powtórzoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, błędną informacją, iż teren przedmiotowej inwestycji obejmował m.in. działkę nr (...), gdy tymczasem, jak wynika z treści Decyzji PnB, chodziło tu o działkę nr (...) – i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym uregulowanym przepisami art. 145–art. 152 k.p.a. W art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. zostały enumeratywnie wymienione przesłanki wznowienia postępowania, w tym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – będąca przyczyną wznowienia niniejszego postępowania – sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. określa termin, w jakim może być złożony wniosek o wznowienie postępowania, wskazując, że wniosek ten składa się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia i postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmowie jego wznowienia kończy pierwszy, wstępny etap postępowania wznowieniowego, w którym bada się treść wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy pochodzi on od strony, czy została w nim wskazana któraś z wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. Badanie rzeczywistego wystąpienia przyczyn wznowienia postępowania następuje na kolejnym etapie postępowania wznowieniowego. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada na etapie wstępnym, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., w ramach badania zaistnienia w sprawie ww. przesłanki wznowieniowej (por. wyroki NSA: z 30.01.2008 r., II OSK 1949/06; z 17.04.2012 r., II OSK 191/12; z 19.03.2013 r., II OSK 2215/11; z 10.04.2013 r., II OSK 2397/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 4 do art. 149).

W sytuacji, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Konsekwentnie, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Jak wynika z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ponadto nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

Zaznaczyć jednocześnie należy, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyroki NSA: z 22.06.2010 r., II OSK 1286/09; z 19.10.2011 r., II OSK 1406/10; z 14.03.2012 r., II OSK 2509/10 –CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że trafnie przyjęły organy obu instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez Skarżącego z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zważywszy, że Skarżący powołał się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji prawidłowo uznał, iż koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Jako prawidłowe Sąd ocenił również stanowisko organów o braku wystąpienia ww. przesłanki wznowieniowej w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie argumentacja Sądu w niniejszym składzie jest co do istoty zbieżna z argumentacją przedstawioną w sprawie powiązanej z niniejszą, a rozstrzygniętej wyrokiem tut. Sądu z 16 marca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 989/15, oddalającym skargę J. P.na decyzję Wojewody (...) z (...) r., znak: (...), której przedmiotem była odmowa uchylenia decyzji Starosty Ś. nr (...) z (...) r. zmieniającej Decyzję PnB. Wypada nadmienić, że analogiczne stanowisko – o braku interesu prawnego Skarżącego, w pokrewnym postępowaniu administracyjnym: dotyczącym pozwolenia na rozbudowę istniejącej zabudowy o część socjalno-biurową i magazynową w Ś. w rejonie ul. H. na działkach oznaczonych nr ewid. (...) i (...), udzielonego Spółce decyzją Starosty z (...) r. nr (...) – i z podobną, zasługującą na aprobatę argumentacją, zajął tut. Sąd również w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 03 lutego 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po 985/15, oddalającym skargę J. P. na decyzję Wojewody (...) z (...) r., znak: (...), której przedmiotem była odmowa uchylenia ww. decyzji Starosty Średzkiego z (...) r.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący konsekwentnie prezentował stanowisko, że powinien być stroną postępowania zakończonego Decyzją PnB.

W związku z tym należy zauważyć, że zasadniczo krąg stron postępowania administracyjnego określa się na podstawie art. 28 k.p.a. Jednakże w sprawach w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę ta ogólna regulacja doznaje istotnego ograniczenia, gdyż krąg stron takiego postępowania określa art. 28 ust. 2 pr.bud. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w postepowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i, co do zasady, także w trybie nadzwyczajnym – wznowieniowym. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w obu tych trybach zasadniczo brak jest bowiem racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (por. wyroki NSA: z 25.04.2014 r., II OSK 2872/12; z 20.10.2010 r., II OSK 1774/09; z 16.03.2009 r., II OSK 1540/08 – CBOSA; por. też A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, uw. 17 do art. 28, s. 256).

W kontekście treści art. 28 ust. 2 pr.bud. dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr.bud. jako (według brzmienia tego przepisu na dzień wydania Decyzji PnB): "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są przepisy powszechnie obowiązującego prawa o charakterze materialnym wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ażeby skutecznie podnieść argument braku udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę niezbędne jest więc wskazanie konkretnego przepisu przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu (verba legis: "zagospodarowaniu") danej nieruchomości.

Organy administracji publicznej powinny zatem dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego – zasadniczo prawa administracyjnego, ale wyjątkowo również norm z innych dziedzin prawa. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest jednak art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.), który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, uw. 21 do art. 28, s. 273; por. też wyroki NSA: z 27.11.2012 r., I OSK 1665/12; z 28.04.2009 r., II OSK 12/08 – CBOSA). Przepis ten, co jasne, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje.

Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej numerem geodezyjnym (...). Jak wskazał organ, działka ta jest oddalona od granicy działek nr (...), (...) i (...), na których przewidziana jest przedmiotowa inwestycja, o około 10–12 m. Brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania stanowiska Wojewody, iż obiekt budowlany, którego dotyczy Decyzja PnB, nie narusza postanowień ostatecznej decyzji Burmistrza Ś. z (...) r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także przepisów techniczno-budowlanych. Zarazem inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyszczególnionych w odnośnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Ponadto brak jest innych okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że pomimo istniejącego usytuowania nieruchomości Skarżącego względem inwestycji, projektowana zabudowa będzie oddziaływała na tę nieruchomość, wprowadzając określone ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania, a w szczególności jej zabudowy.

W związku z tym Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko i argumentację organów co do tego, że Skarżący nie wykazał swego interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB. Argumenty podnoszone przez niego w toku postępowania koncentrują się w istocie wokół wykazania co najwyżej jego interesu faktycznego. W skardze podnosi się bowiem, że realizacja inwestycji powodować będzie degradację bezpośredniego sąsiedztwa działki, której Skarżący jest właścicielem, pogorszy widok na okolicę, wiązać się będzie ze zwiększeniem ruchu samochodowego w okolicy – czym spowoduje zwiększenie hałasu i zanieczyszczenia spalinami – a wreszcie spowoduje spadek wartości jego działki i utrudni ewentualną jej sprzedaż.

Wszystkie te argumenty, w ocenie Sądu, mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez Skarżącego interesu faktycznego w sprawie. Samo jego subiektywne odczucie, iż powinien brać udział w postępowaniu, nie pozwala jeszcze uznać, że może być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 pr.bud. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane funkcjonowaniem projektowanego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (por. wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 338/10, CBOSA). Chodzi przy tym o ograniczenia wynikające, w związku z planowaną inwestycją, z określonych przepisów odrębnych. Stąd w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo zbadać, czy obowiązują przepisy odrębne, z których wynikają w związku z projektowaną inwestycją jakieś ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu, i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego.

Organy tego rodzaju przepisów prawa w związku z przedmiotową inwestycją Spółki się nie dopatrzyły.

Przepisów takich w toku całego postępowania nie przywołał również Skarżący. W skardze wyjaśnił, że niewskazanie przezeń konkretnej normy, która wprowadzałaby rzeczone ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym z zakresu przepisów techniczno-budowlanych, było właśnie wynikiem odmówienia Skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie Decyzji PnB. Odnosząc się do tego argumentu należy zauważyć, że jest on chybiony. Nawet bowiem podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może ubiegać się o możliwość wglądu do zatwierdzonego projektu budowlanego – w trybie dostępu do informacji publicznej (por. wyrok WSA z 10.09.2015 r., IV SAB/Po 80/15, CBOSA).

Pozbawione relewancji prawnej w niniejszej sprawie są też okoliczności związane ze złożonymi – jak twierdzi Skarżący – przez pracowników Urzędu Miasta zapewnieniami, iż teren wokół zakupionej przez Skarżącego działki przeznaczony będzie na osiedle mieszkaniowe. Kwestie te nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast chodzi o kwestię ustalenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, to wyjaśnić trzeba, że te ustalenia podejmowane były w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę związany jest decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo oceniły, iż Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z (...) r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ("Decyzją PnB"). Zasadne jest stanowisko organów, iż nieruchomość, której właścicielem jest Skarżący, nie leży w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji Spółki w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., a zatem nie przysługiwał jemu przymiot strony w myśl art. 28 ust. 2 pr.bud. W konsekwencji organy prawidłowo orzekły we wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowaniu o odmowie uchylenia Decyzji PnB.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.