Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 825/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 79/22 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2022 r., II SAB/Ke 79/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. D. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 26 sierpnia 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego

w Kielcach w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się wnioskiem z 14 lipca 2022 r. dotyczącej wysokości osiąganego przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach - R. S. wynagrodzenia brutto za poszczególne miesiące w 2021 i 2022 r. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie ww. informacji drogą elektroniczną na adres: [...].

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o jej oddalenie

i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pod sygn. 3016-4.Ip.40.2022 rozpoznawano - w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") - wniosek skarżącego z 14 lipca 2022 r. Pismem z 27 lipca 2022 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, że wniosek ten stanowi nadużycie prawa do udostępnienia informacji publicznej, wobec powyższego stwierdzono brak podstaw do udostępnienia żądanej informacji. Pismo to zostało przesłane wnioskodawcy tego samego dnia drogą elektroniczną, czyli z zachowaniem terminu wskazanego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W piśmie tym wskazano, że istnieje powiązanie pomiędzy skierowaniem przeciwko skarżącemu 31 grudnia 2021 r. aktu oskarżenia w sprawie o sygn. PO IV Ds. 5.2019,

a wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie Prokuratury Rejonowej w Końskich o sygn. 4123-0.Ds.79.2022 i kierowanymi przez skarżącego pozostałymi wnioskami o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Wskazano, że analizowany wniosek z 14 lipca 2022 r. stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej poprzez próbę korzystania z tej instytucji do osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, w tym prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzegania prawa, jawności administracji i wydatków publicznych. Organ ocenił, że przedmiotowy wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u jego adresata, utrudnienie funkcjonowania instytucji, stanowi swoistą represję wobec prokuratora udzielającego odpowiedzi niezgodnej z oczekiwaniami wnioskodawcy i przede wszystkim złożony został na tle indywidualnych postępowań oraz zdarzeń z nimi związanych, a tym samym nie ma na uwadze uzyskania informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw ustawy.

Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej z 14 lipca 2022 r. był kolejnym wnioskiem (pismem) o udzielenie informacji złożonym przez skarżącego do organu. Analiza akt sprawy potwierdza, że wniosek, o który chodzi w tej sprawie, skarżący złożył tuż po tym, jak wystosowana została do niego przez R. S. ([...]) odpowiedź z 4 lipca 2022 r. na wniosek z 20 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczącej podania wysokości osiągniętego przez prokuratora D. K. wynagrodzenia brutto za poszczególne miesiące za lata pracy na stanowisku asesora i wynagrodzenia za lata pracy na stanowisku prokuratora do maja 2022 r.). Wniosek z 20 czerwca 2022 r. dotyczący wynagrodzenia prokuratora D. K. został złożony w trybie u.d.i.p. po tym, jak prokurator ten postanowieniem z 25 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia śledztwa z zawiadomienia skarżącego o czyn z art. 231 § 1 k.k. w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez prokuratora w trakcie posiedzenia w przedmiocie rozpoznania zażalenia P. D. na postanowienie o zastosowaniu środków zapobiegawczych w stosunku do skarżącego w sprawie PO IV Ds.5.2019. Zdaniem sądu trudno zatem nie dostrzegać zależności czasowej pomiędzy śledztwem prowadzonym pod sygn. akt PO IV Ds.5.2019 przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o szereg przestępstw z art. 234 k.k. i art. 233 § 1 k.k., popełnionych na szkodę prokuratorów i sędziów z obszaru całego kraju, zakończonym skierowaniem 31 grudnia 2021 r. aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Rzeszowie, a nadto wydanym przez Prokuratora D. K. w sprawie o sygn. 4123-0.Ds.79.2022 ww. postanowieniem z 25 lutego 2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa z zawiadomienia skarżącego, a przystąpieniem do składania wniosków o udzielenie informacji publicznej - również w tej sprawie.

Sąd zauważył, że skarżący od początku 2021 r. do 27 lipca 2022 r. złożył, jak wyjaśnił organ, 18 wniosków o udzielenie informacji publicznej, w sprawach szczegółowo wymienionych w odpowiedzi organu na skargę. Wnioski w powyższych sprawach dotyczyły żądania różnego rodzaju informacji, obejmujących kwestie: udziału prokuratora w czynnościach procesowych, kosztów podróży służbowych, w tym przejechanych kilometrów, rozliczenia paliwa, kosztów noclegów oraz godzin wyjazdów i powrotów, kopii życiorysu i dyplomu ukończenia studiów, przebiegu drogi zawodowej, także danych adresowych prokuratora, czy innych związanych z prowadzonym przeciwko P. D. postępowaniem Prokuratury Okręgowej w Kielcach w sprawie o sygn. akt PO IV Ds.5.2019. Na większość z tych wniosków zobowiązany organ – jak wskazał - udostępnił skarżącemu informacji w trybie u.d.i.p.

Zdaniem sądu I instancji powyższe wskazuje na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania Prokuratury Okręgowej w Kielcach.

W przekonaniu sądu wniosek skarżącego obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu prokuratorskiego, a wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań. Postępowanie skarżącego prowadzi do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Sąd I instancji wskazał, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy, uwarunkowanych dotyczącymi go postępowaniami prowadzonymi przez podmiot zobowiązany. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017 r., I OSK 2777/16). W ocenie sądu na taki cel działania skarżącego wskazują dokumenty zebrane w aktach sprawy. Nie ma zatem znaczenia to, że prokurator którego dotyczy wniosek, nie prowadził postępowania dotyczącego skarżącego.

W ocenie sądu I instancji skala wykorzystywania przez skarżącego instytucji dostępu do informacji publicznej uzasadnia stanowisko Prokuratora Okręgowego

w Kielcach, że wniosek skarżącego stanowi przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany

w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi

z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego.

W podsumowaniu sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej realizują zapewnioną w Konstytucji RP ochronę prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z takiej ochrony nie może jednak korzystać podmiot, który wykorzystuje prawo do informacji do celów innych niż zamierzone przez ustawodawcę. To oznacza, że w takim przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie stosuje się zasad udzielania informacji publicznej uregulowanych tą ustawą. Stąd tryb odmowy udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej nie ma zastosowania w przypadku uznania – tak jak w kontrolowanej sprawie - że strona nadużyła prawo do informacji publicznej. Organ może zatem reagować na wniosek świadczący o nadużyciu prawa do informacji publicznej wyłącznie pismem, nie dopuszczając się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.")).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ nie udostępnił informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego;

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przez dokonywanie ustaleń na okoliczność interesu prawnego lub faktycznego jaki skarżący ma w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej;

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 236 § 1 i 2 k.p.c. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. - przez wydanie wyroku w oparciu o dokumenty, które w wyniku zaniechania przez WSA w Kielcach wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodów, nie zostały formalnie włączone do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i okazała się bezzasadna.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że Prokurator Okręgowy w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej. Nie ulega także wątpliwością, że wniosek dotyczył informacji publicznej. Istotne jest także to, że w ustawowym terminie organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, w której stwierdził, że nie udostępni wnioskowanej informacji, bowiem przedmiotowy wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Sąd I instancji podzielił ocenę organu i oddalił z tej przyczyny skargę.

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. Wskazane w jego treści przepisy miały zostać naruszone przez oddalenie skargi na bezczynność, bowiem organ nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo upływu terminu. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie dodał, iż bez wątpienia nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzut tej treści i oparty o wskazane w nim przepisy nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku. Istota wyroku sądu I instancji wiąże się ze stwierdzeniem nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ w ustawowym terminie do udzielenia informacji poinformował wnioskodawcę. Oznacza to, że kwestionowanie wyroku oddalającego skargę winno nastąpić przez podniesienie zarzutów skoncentrowanych na braku podstaw do stwierdzenia nadużycia prawa. Przepis, który mógłby służyć temu celowi nie został jednak zawarty w zarzucie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w wyraźnie zakreślonych granicach wynikających ze wskazanych podstaw i podniesionych zarzutów, co oznacza, iż nie może "dopowiedzieć" za jej autora to, czego brakuje w treści zarzutu.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin udostępnienia informacji publicznej. Bezsporne jest, że nie doszło do udostępnienia informacji publicznej, a przyczyną tego było stwierdzenie przez organ nadużycia prawa. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd nie dokonał kontroli wskazanej w nim bezczynności. Zarzut jest ten o tyle zastanawiający, że sam autor skargi kasacyjnej twierdzi, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie, co nie przeszkadza kwestionować mu właśnie tego przepisu, który przewiduje skargę na bezczynność w sprawach, w których nie została w terminie wydana decyzja.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano, gdyż żaden z podniesionych w zarzucie przepisów nie dotyczył istoty uzasadnienia wyroku sądu I instancji. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony. Zagadnienie dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie interesu prawnego lub faktycznego, jaki skarżący ma w uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej, jest bez wątpienia questio facti. Kwestionowanie ustaleń faktycznych nie może okazać się skuteczne przez podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przepisu prawa materialnego art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., czy wreszcie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który odnosi się do czynności sporządzenia uzasadnienia, która chronologicznie jest następcza względem wyrokowania, na którym to etapie podejmowana jest decyzja w przedmiocie przyjęcia określonego stanu faktycznego jako podstawy wydania wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega w tym zarzucie ponownie istoty problemu tej sprawy, a mianowicie tego, iż podstawą wyroku jest stwierdzenie nadużycia prawa, a nie ewentualne ustalanie interesu w pozyskaniu informacji publicznej. Oznacza to, iż skutek przynieść mógłby tylko zarzut kierowany przeciwko tej ocenie sądu I instancji, którego w skardze kasacyjnej brak.

Zarzut trzeci jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z: 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14, 25 października 2015 r., I OSK 300/14).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, uchybienie obowiązkowi wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodu, a w to miejsce przyjęcia do akt postępowania tych dowodów przez sąd bez wydania takiego postanowienia, wprawdzie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, lecz pozostaje bez wpływu na treść wydanego w rozpoznawanej sprawie wyroku. Nie zostało bowiem przez stronę wykazane w jaki sposób brak postanowienia w przedmiocie ich dopuszczenia wpłynął na treść wyroku sądu I instancji. Jak zaś wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być naruszenia przepisów prawa procesowego, lecz tylko takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". W orzecznictwie wskazuje się, że pod ww. pojęciem należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego, powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I FSK 4/13, CBOSA). Z kolei wynikająca z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy" oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13; 25 marca 2014 r., II GSK 62/13, CBOSA). Oznacza to, że zarzut tego rodzaju musi być połączony z wykazaniem prawdopodobieństwa, że gdyby nie naruszenie, to treść wyroku byłaby inna, czego w zarzucie brak. Zarzut wręcz sugeruje coś zupełnie przeciwnego, wskazując, że mimo niewydania postanowienia dowody zostały włączone w materiał sprawy, zaś sam fakt ich włączenia zasługuje zdaniem skarżącego kasacyjnie na akceptację. Z tych względów zarzut ten jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Brak było podstaw do uwzględnienia kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem takie nie wystąpiły, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona osobiście przez organ.