Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2080/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b,  art. 38 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 112
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy.
article: art. 365 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2309/18 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta m. st. Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy oraz J. P., O. L., R. T. P., D. T. P., E. A., C. A. oraz P. W., D. B. i J. L. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz J. P., O. L., R. T. P., D. T. P., E. A. i C. A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. I SA/Wa 2309/18 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta m.st. Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy oraz J. P., O. L., R. T. P., D. T. P., E. A. M., C. A. M. oraz P. W., D. B.i J. L. z udziałem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej "Skarżąca kasacyjnie"), zarzucając naruszenie przez Sąd Wojewódzki:

a) przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279; dalej "Dekret") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718 i z 2018 r., poz. 431, dalej: "ustawa") w z w. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 38 ust. 1 Ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pominięcie przez Prezydenta m. st. Warszawy podczas wydania decyzji reprywatyzacyjnej zbadania przesłanki "posiadania" w stosunku do dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych, nie stanowiło naruszenia prawa, podczas gdy art. 7 ust 1 Dekretu przewiduje wymóg posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w stosunku do właściciela i następców prawnych właściciela, nakładając tym samym na organy dekretowe obowiązek zbadania danej przesłanki, a którego obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono jak przyznaje sam Prezydent m. st. Warszawy (w złożonej skardze), co w konsekwencji winno skutkować oddaleniem przez Sąd Wojewódzki wszystkich skarg złożonych na decyzję Komisji, z uwagi na prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu o art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b Ustawy;

2. art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust 1 Dekretu zw. z art 7, art 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie art 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy Komisja ustali, że dotychczasowy właściciel nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu nieruchomości, bowiem sam brak ustaleń ze strony organu dekretowego, co do posiadania - w szczególności jeśli owo posiadanie po stronie podmiotów uprawnionych w rzeczywistości wystąpiło - nie może prowadzić do postawienia organowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust 1 pkt 4b Ustawy nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją, że w konkretnym przypadku dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni nie byli w posiadaniu gruntu w dacie składania wniosku dekretowego, albowiem takiego obowiązku nie przewidziano w żadnym z przepisów Ustawy, nie jest powiązane z kwestionowaniem przez Komisję okoliczności posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych w dacie składania wniosku dekretowego, gdyż Ustawa takiego warunku w kontekście skorzystania z powołanej przesłanki nie przewiduje, co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 Ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;

3. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w z w. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, co oparto na uznaniu, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznych decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych z pominięciem obowiązku ustalenia posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następców prawnych, podczas gdy zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu, zaś w przypadku wykazania braku spełnienia owego obowiązku przez organy administracyjne, Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 Ustawy;

4. art. 30 ust 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art 7 ust 1 Dekretu w zw. z art 7, art 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sam brak ustaleń co do posiadania (na gruncie art 7 ust. 1 Dekretu) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie może zostać uznany za naruszenie prawa, podczas gdy jeżeli warunkiem przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) było spełnienie łącznie trzech przesłanek, a organ sprawdza jedynie zaistnienie dwóch, odstępując w całości od weryfikacji spełnienia trzeciej przesłanki, to tym samym dopuszcza się wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego;

5. art. 7 ust. 1 Dekretu, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie objawiające się w uznaniu, że J. N. w dacie składania wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej działał jako następca prawny dotychczasowego właściciela będącego w posiadaniu gruntu warszawskiego, podczas gdy w dacie obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, jak i dacie złożenia przez wspomnianą wyżej osobę wniosku dekretowego pozostawał przy życiu przeddekretowy właściciel nieruchomości w osobie H. N., co wyklucza uznanie jego syna J. N. za następcę prawnego w rozumieniu ww. przepisu;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 7 ust. 1 Dekretu w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16 poz. 112, dalej "Rozporządzenie") poprzez odmowę ich zastosowania, co wynikało z uznania, iż wniosek dekretowy z dnia [...] kwietnia 1948 r. dotyczący nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] był wnioskiem złożonym w terminie, z uwagi na nieskuteczne objęcie gruntu w posiadanie na podstawie trybu przewidzianego Rozporządzeniem z 1946 r. spowodowane pominięciem przewidzianego nim obowiązku powiadomienia dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, podczas gdy okoliczności konkretnej sprawy wskazywały na zasadność w stwierdzeniu nieważności nadzorowanej decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa, albowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że Zarząd Miejski m. st. Warszawy w dacie przystępowania do obejmowania gruntu w posiadanie, nie posiadał żadnych danych o miejscu pobytu dotychczasowych współwłaścicieli gruntu lub osób ich prawa reprezentujących, co w konsekwencji pozwalało na uznanie skuteczności objęcia gruntu w trybie przewidzianym Rozporządzeniem z 1946 r. i otworzenie terminu na złożenie wniosku dekretowego z dniem 14 sierpnia 1947 r., powodując tym samym, iż czynność złożenia wniosku dekretowego pochodzącego z dnia [...] kwietnia 1948 r. miała miejsce z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 7 ust. 1 Dekretu;

b) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w z w. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez organ, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku, podczas gdy kwestionowane przez Sąd wojewódzki stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało wyeliminowanie nadzorowanego aktu w oparciu o art 30 ust 1 pkt 4a i 4b Ustawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego tj. z dnia 14 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360; dalej "k.p.c.") i art. 76 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie Decyzji Komisji z uwagi na dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że J. N. znajdował się w posiadaniu gruntu warszawskiego w dacie składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jako następca prawny dotychczasowego właściciela, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego wynika, że spadek po H. N. otworzył się w dacie [...] grudnia 1956 r., co wyklucza uznanie jego syna J. N. za następcę prawnego w rozumieniu art. 7 ust. 1 Dekretu w dacie składania wniosku dekretowego oraz wcześniejszego wprowadzenia go w tym charakterze w posiadanie udziału nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie dowolnej i pobieżnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, prowadzącej Sąd wojewódzki do wywiedzenia pozaprawnego domniemania w kwestii posiadania przez Gminę m. st. Warszawy danych o osobie reprezentującej przeddekretowych właścicieli nieruchomości w rozumieniu § 5 ust. 1 Rozporządzenia, podczas gdy przyjęte przez Sąd I instancji założenie nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, albowiem z akt sprawy wynika, że:

1) pełnomocnictwo uprawniające adw. B. K. do reprezentowania współwłaścicielki nieruchomości w osobie J. R. P. zostało złożone przed organem dekretowym po raz pierwszy dopiero w czerwcu 1948 r., podobnie jak poświadczenie dziedziczenia po zmarłym byłym właścicieli nieruchomości - J. G.;

2) w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów świadczących za tym, by adw. B. K. kiedykolwiek legitymował się pełnomocnictwem udzielonym mu przez współwłaściciela nieruchomości H. N. ;

3) adw. B. K. składając podanie z dnia [...] maja 1947 r. kierowane do Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie wskazał danych osoby, w której imieniu wówczas działał, jak również nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa, pozwalającego na określenie zakresu umocowania jego charakteru, zaś przede wszystkim osoby swego mandanta, co stanowiło o naruszeniu przepisów art. 12 ust 2, 3 i 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, dalej "r.p.a.");

- co powoduje w konsekwencji, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w omawianym zakresie jest dowolne i jako takie narusza przepisy postępowania, prowadząc w konsekwencji do nieuzasadnionego uchylenia decyzji Komisji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 12 ust. 2 i 3 r.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że Zarząd Miejski m. st Warszawy w dacie dokonywania ogłoszeń o obejmowaniu nieruchomości w posiadanie był w posiadaniu tak pełnomocnictwa, jak i danych pełnomocnika współwłaścicielki nieruchomości (J. R. P. ), a tym samym poprzez zaniechanie powiadomienia go naruszył ww. przepis Rozporządzenia z 1946 r. podczas gdy przedmiotowa okoliczność nie znajduje swego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności brak w nim jakichkolwiek informacji pozwalających Sądowi wojewódzkiemu - a wcześniej Prezydentowi m. st. Warszawy - na przyjęcie nieuprawnionego domniemania, iż dacie poprzedzającej [...] lipca 1947 r. organ dekretowy dysponował pełnomocnictwem (a tym samym danymi plenipotenta) uprawniającym adw. B. K. do reprezentowania J. R. P. w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, polegającego na uchyleniu decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek dekretowy z dnia [...] kwietnia 1948 r. został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 Dekretu, przez co nie można podzielić stanowiska Komisji, że przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent m. st. Warszawy naruszył rażąco powołany przepis poprzez rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego po terminie, podczas gdy w konkretnym przypadku objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło w trybie przewidzianym Rozporządzeniem z 1946 r. z dniem 14 sierpnia 1947 r., przez co wniosek dekretowy pełnomocnika J. R. P. z dnia [...] kwietnia 1948 r., został złożony po upływie terminu przewidzianego art. 7 ust. 1 Dekretu, co w konsekwencji powoduje, że nadzorowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od J. P., O. L., R. T. P., D. T. P, E. A. M. i C. A. M. oraz Miasta Stołecznego Warszawy i P. W., D. B., J. L. na rzecz skarżącej kasacyjnie Komisji, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli J. P., O. L., R. T., E. A. M. i Conrad A. M. oraz Miasto st. Warszawa. W odpowiedziach na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, a także o zasądzenie od Komisji na rzecz wnoszących odpowiedzi na skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 - dalej jako: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Komisja decyzją z [...] października 2018 r. w punkcie pierwszym stwierdziła w części nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2010 r., nr [...] (dalej: decyzja z [...] grudnia 2010 r.); w punkcie drugim stwierdziła w pozostałym zakresie wydanie decyzji z [...] grudnia 2010 r. z naruszeniem prawa, a w punktach od trzeciego do szóstego nałożyła obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kolejno od: J. P. w kwocie [...] zł, E. A. w kwocie [...] zł, C. A. w kwocie [...] zł i P. W. oraz D. B.w kwocie [...] zł (w tym ostatnim przypadku z ustaleniem, że zapłata powyższej kwoty przez jednego z adresatów obowiązku zwalnia pozostałego w stosunku do uprawnionego Miasta). W ocenie Komisji decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa z powodu jej wydania pomimo złożenia wniosku dekretowego po terminie oraz pomimo braku ustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli.

Skarga kasacyjna w sprawie została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, konieczne jest odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 50, poz. 279, ze zm.), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z cytowanego przepisu wynika, że jedną z kluczowych okoliczności faktycznych warunkujących wnioskowanie przez dotychczasowego właściciela gruntu położonego na obszarze m.st. Warszawy oraz jego prawnego następcę o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy było posiadanie tego gruntu. Pojęcie "posiadanie" nie zostało jednak przez ustawodawcę zdefiniowane w powołanym dekrecie. Przy ustalaniu normatywnej treści tego pojęcia nie można więc poprzestać na językowej wykładni cytowanego przepisu. Istotną wskazówką w tej metodzie wykładni pozostaje jednak to, że ustawodawca użył omawiane pojęcie w cytowanym przepisie dwukrotnie. Pierwszy raz w odniesieniu do właścicieli i ich prawnych następców. Drugi raz w odniesieniu do gminy, tj. Miasta Stołecznego Warszawy. Dwukrotne użycie tego samego pojęcia w jednej jednostce redakcyjnej przepisu prawa bez jego zdefiniowania nakazuje przyjąć nadanie przez prawodawcę temu pojęciu tego samego znaczenia. Przy takim założeniu, nietrudno uznać, że omawiane pojęcie "posiadanie" nie może oznaczać faktycznego i aktualnego korzystania z gruntu. Nie sposób bowiem takiego korzystania przypisać gminie, która obejmowała grunt w posiadanie w terminie i w sposób określony najpierw w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), a następnie w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr 6, poz. 43). Według § 8 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. (1) z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Nawet więc w akcie wykonawczym do dekretu, służącym określeniu jedynie terminu i trybu obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - zgodnie z art. 4 dekretu - prawodawca związał skutek objęcia gruntu w posiadanie z samym faktem ogłoszenia przez Zarząd Miejski w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin obejmowanego gruntu także wtedy, gdy grunt ten już znajdował się pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Cytowany przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wyraźnie więc dotyczył nie tylko gruntów już pozostających pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy, ale wszystkich pozostałych, które zostały ujęte w stosownych protokołach oględzin ogłaszanych w organie urzędowym Zarządu Miejskiego gminy m. st. Warszawy. Również w myśl § 1 kolejnego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., obejmowanie w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R. P. Nr 16, poz. 112), następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.

Z przedstawionych normatywnych definicji trybu obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy jasno wynika, że objęcie to nie musiało skutkować faktycznym posiadaniem, mającym w szczególności polegać na faktycznym korzystaniu z objętych gruntów. Brak definicyjnego zróżnicowania znaczenia pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu, przy jednoczesnym dopuszczeniu przez prawodawcę rozumienia tego pojęcia wobec gminy m.st. Warszawy, jako jedynie formalnego aktu publicznego zamanifestowania zamiaru korzystania z objętego w posiadanie gruntu, nakazuje przypisać takie samo znaczenie pojęciu posiadania użytego w art. 7 ust. 1 dekretu wobec dotychczasowego właściciela gruntu i jego prawnego następcy. Nie można bowiem przy tak uproszczonym przez prawodawcę unormowaniu obejmowania posiadania gruntu przez gminę m.st. Warszawy jednocześnie wymagać od dotychczasowych właścicieli gruntu i ich następców prawnych sprostania rygorystycznym regułom posiadania wynikającym z typowych rozwiązań prawnych niezwiązanych z okolicznościami faktycznymi i celem wprowadzenia w życie omawianego dekretu. Oznacza to więc tylko tyle, że właściciel i jego prawny następca również powinni byli zamanifestować swój zamiar dalszego korzystania z gruntu, aby w ten sposób dać wyraz swojemu posiadaniu gruntu. O ile więc sformalizowanego trybu publicznego zamanifestowania objęcia w posiadanie gruntu przez gminę poprzez ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nie można wprost odnosić do dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców, ze względu na to, że tryb ten został normatywnie przypisany tylko gminie m. st. Warszawy, o tyle za publiczne zamanifestowanie posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli i ich prawnych następców można uznać sam fakt złożenia wniosku określonego w art. 7 ust. 1 dekretu.

W chwili wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. w dniu 21 listopada 1945 r. na terenie m.st. Warszawy obowiązywał m.in. art. 2228 i art. 2232 Kodeksu Napoleona. Według art. 2228 "Posiadaniem jest utrzymywanie lub używanie rzeczy, albo prawa, które mamy, lub go używamy przez nas samych, albo przez kogo innego, który je odbywa, lub używa w naszem imieniu.". Prawodawca dopuszczał zatem przysługiwanie posiadania rzeczy osobie, która sama nie korzystała z rzeczy, a korzystała z niej inna osoba, o ile korzystanie przez tę inną osobę odbywało się w imieniu posiadacza.

Przy dokonywaniu wykładni omawianego pojęcia "posiadanie" nie ma również żadnego znaczenia treść art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Cytowana treść nie zawiera jakiejkolwiek definicji lub wykładni pojęcia "posiadanie" użytego w art. 7 ust. 1 dekretu. W treści tej odwołano się jedynie do braku dokonywania przez organ orzekający jakichkolwiek ustaleń w zakresie istnienia posiadania gruntu po stronie osób, które zgłosiły wniosek określony w art. 7 ust. 1 dekretu. Wykładnia tego pojęcia pozostaje zatem poza treścią cytowanego art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z 9 marca 2017 r. (vide wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., I OSK 3188/19).

Ponadto należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie ustalono, że osoby, które złożyły wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu zostały wprowadzone zgodnie z odrębnymi przepisami w posiadanie spornej nieruchomości na podstawie odpowiednich tytułów wykonawczych. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna, jako wydana bez podjęcia dodatkowych czynności mających na celu ustalenie czy wnioskodawcy w dacie złożenia wniosku byli w posiadaniu nieruchomości, rażąco narusza przepisy prawa. Kwestia posiadania nieruchomości została bowiem wystarczająco utrwalona w aktach sprawy, a dokumenty wskazujące na wprowadzenie wnioskodawców w posiadanie nieruchomości nie mogły zostać pominięte przez organ reprywatyzacyjny.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] lipca 1946 r. Komornik Sądu Grodzkiego w Warszawie wprowadził J. N. w niepodzielne posiadanie połowy nieruchomości przy Al. [...]. J. N. pozostając w przekonaniu, że jego ojciec nie żyje złożył w dniu [...] grudnia 1945 r. w kancelarii notarialnej w [...] oświadczenie, że H. N. zmarł [...] czerwca 1944 r. w Jerozolimie. Dopiero po latach okazało się, że jego ojciec zmarł dopiero w 1956 r. Przyjąć zatem należy, że J. N. pozostając w błędnym przekonaniu, posiadanie nieruchomości, poprzez złożenie wniosku dekretowego, wykonywał w imieniu ojca. Ponadto brak jest wątpliwości co do tego, że również druga współwłaścicielka J. R. P. złożyła wniosek dekretowy.

Odnosząc się, z uwzględnieniem powyższego, do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania zaakcentować trzeba, że w tej sprawie bezsporne pozostaje, że w dacie składania wniosku dekretowego adwokat K. był pełnomocnikiem nie tylko J. N. (na podstawie pełnomocnictwa z 11 kwietnia 1946 r.), ale również współwłaścicielki nieruchomości J. R. P. (spadkobierczyni po J. G. ) na podstawie sporządzonego w dniu [...] maja 1947 r. przez notariusza Z. A. pełnomocnictwa, które obejmowało umocowanie do "niczym nieograniczonego zarządzania i administrowania odziedziczonymi przez nią nieruchomościami w Warszawie przy ul. [...]. Zaakcentować również trzeba, że status adw. B. K. jako pełnomocnika J. R. P. oraz J. N. , w ich imieniu występującego o ustanowienie prawa własności czasowej do spornej nieruchomości nie budził również wątpliwości samej Komisji (pkt 5.6. na s. 15 zaskarżonej decyzji). Sporny nie pozostaje zatem sam fakt, ale moment jego udokumentowania. Odnosząc się do kwestii momentu złożenia pełnomocnictw (do reprezentowania J. R. P. oraz J. N. ) przez adw. K. zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, co do tego, że obowiązek ewentualnego uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie obciążał organ (s. 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie można jednak, jak czyni to skarga kasacyjna, domniemywać że działania ówczesnego Zarządu Miejskiego w Warszawie nie odpowiadały wymogom prawa, a z tych domniemanych zaniedbań gospodarza postępowania wywodzić skutków ujemnych dla wnioskodawców. Sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia nieważności. Tymczasem, Komisja uchybienie terminu do złożenia wniosku dekretowego wywodzi z domniemanego uchybienia przepisom procesowym. Jakkolwiek, nie wyklucza się objęcia sankcją nieważności kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, Państwo i Prawo 2012, nr 3, s. 49), to nie można nie brać pod uwagę, że celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego. Przepisy te nie mają wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2021 r. sygn. II OSK 246/21). W przypadku rażącego naruszeniem prawa, uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni: chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. III ARN 22/95). Obalenie domniemania legalności działań organów spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). A zatem brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Tylko, bowiem stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Mając na uwadze, że od złożenia wniosku dekretowego minęło ponad 70 lat, to z faktu niekompletności akt archiwalnych (co w przypadku tak długiego upływu czasu jest zjawiskiem normalnym) nie można wywodzić domniemania, że nieodnalezienie określonych dokumentów jest jednoznaczne z niedokonaniem określonej czynności przez organ (wezwanie do uzupełnienia braków formalnych) albo pełnomocnika strony (złożenie pełnomocnictwa).

Trafnie w tej sytuacji przyjął Sąd Wojewódzki, że brak jest podstaw aby uznać, jak uczyniła to Komisja, że adwokat K. pełnomocnictwo do działania w imieniu J. R. P. złożył w Zarządzie Miejskim dopiero w czerwcu 1948 r. Nie można podzielić stanowiska Komisji, że skoro Zarząd Miejski w m.st. Warszawie dopiero [...] maja 1948 r. wezwał adwokata K. a do złożenia pełnomocnictwa udzielonego przez J. R. P., to oznaczać miałoby to, że dokument pełnomocnictwa nie był składany wcześniej. Przeczą temu opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czynności podejmowane przez adwokata K. a w okresie maja, czerwca i lipca 1947 r. dotyczące budynku położonego na gruncie przedmiotowej nieruchomości.

Z opisanych przyczyn niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zaakcentować trzeba przy tym, że skarga kasacyjna zasadności swojej w tym zakresie upatruje w naruszeniu wskazanych przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię, podczas gdy odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2580/20). Odmienność wykładni powoduje bowiem, że określone rozumienie przepisu budzącego wątpliwości nie może zostać uznane za oczywiście nieprawidłowe, a zatem w sytuacji takiej brak jest podstawowej cechy rażącego naruszenia prawa.

Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisu art.133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zarzut skargi kasacyjnej, jest o tyle nieuzasadniony, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził - jak podnosi skarżąca kasacyjnie - że organ "był w posiadaniu pełnomocnictw", ale że - literalnie cytując zaskarżony wyrok - "Gmina była w posiadaniu danych o osobie reprezentującej prawnych następców właścicieli przedmiotowej nieruchomości". Dokumentacja akt sprawy potwierdza wnioski Sądu Wojewódzkiego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] maja 1947 r. adwokat B. K. złożył do Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie podanie, w którym wniósł, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy i Administracji Publicznej z 25 lutego 1946 r., o stwierdzenie, że projektowana naprawa budynku przy ul. [...] w Warszawie jest "naprawą gruntowną" w rozumieniu dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych lub uszkodzonych. Dane takie wynikają Orzeczenia nr 1 z 20 czerwca 1947 r. podpisanego przez Kierownika dzielnicy Urzędu Miejskiego w m. st. Warszawie. Nie ma wątpliwości co do tego, że adwokata K. a uznano za legitymowanego do występowania w sprawie nieruchomości przy ul. [...] . W przekazanych Sądowi aktach znajduje się zarówno dokument pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] kwietnia 1946 r. przez J. N. adwokatowi M. K. oraz substytucji udzielonej przez adw. K. adwokatowi B. K. owi, jak i pełnomocnictwo współwłaścicielki nieruchomości J. R. P. (spadkobierczyni po J. G. ) sporządzone w dniu [...] maja 1947 r. przez notariusza Z. A. , które obejmowało umocowanie do "niczym nieograniczonego zarządzania i administrowania odziedziczonymi przez nią nieruchomościami w Warszawie przy ul. [...].". Jednocześnie, niezakwestionowany skutecznie pozostaje fakt dokonywania doręczeń na adres adw. K.

Przeprowadzona przez ten Sąd Wojewódzki ocena zasadności złożonej skargi opierała się zatem o akta sprawy i - jakkolwiek skarżąca kasacyjnie się z nią nie zgadza - to miała charakter prawidłowy. Nie można wobec powyższego podzielić zarzutów naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.