Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 466/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K., A. K. i Y. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 902/18 w sprawie ze skargi A. K., A. K. i Y. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 902/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., A. K. i Y. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele l. kat. [...] o pow. 0,0124 ha, l. kat. [...] o pow. 0,0138 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0356 ha, objętą wykazem hipotecznym Iwh [...][...], stanowiącą w chwili wywłaszczenia własność H. M., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1952 r., nr [...] na cele służbowe [...].

Odwołanie od ww. decyzji złożyli A. K., A. K. i Y. K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano na wniosek z [...] czerwca 2015 r. A. K., A. K. i Y. K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie art. 1 i 2 ust. 1 lit. a dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. R.P. 1948 r., Nr 20, poz. 138 ze zm.), położoną w K., objętą Lwh [...], stanowiącą własność I. vel H. M., składającej się z parceli gruntowych l. kat. [...],l. kat. [...] i l. kat. [...].

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji Prezydent Miasta K. ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. działając w trybie przepisów ww. dekretu oraz postanowień rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 205) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele służbowe [...], nieruchomości położnych w K. w gm. kat. [...] przy ul. [...] , w tym nieruchomości objętej wykazem hipotecznym Iwh [...].

Orzeczenie to stało się prawomocne [...] grudnia 1952 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. dekretu, postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 205), ze zmianami szczegółowo wskazanymi w tym przepisie, z których jedna dotyczyła odszkodowania, ustalanego na wniosek właściciela (art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu).

Z kolei na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym utraciło moc, z zastrzeżeniem, że postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miały być prowadzone na tej samej podstawie aż do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 6 tej ustawy). Natomiast niezakończone postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., miały być prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno co do wysokości i trybu ustalania odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania (art. 7 ustawy). Jednocześnie ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. postanowiła, że w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. po art. 38 dodaje się nowy artykuł 38a (który po ogłoszeniu jednolitego tekstu dekretu w Dz. U. z 1952 r., Nr 4, póz. 31 otrzymał oznaczenie: "art. 39"), zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

Wobec tego, w celu ustalenia, czy uprawnione podmioty złożyły wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, organ pierwszej instancji podjął szereg czynności wyjaśniających. W wyniku podjętych działań w zasobie archiwalnym Archiwum Narodowego w K. odnaleziono korespondencję prowadzoną w latach 1967-1968 pomiędzy Wydziałem Finansowym Prezydium Rady Narodowej m. K. a Wydziałem Finansowym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. w sprawie roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez H. M. odnośnie do nieruchomości uregulowanej w wykazie hipotecznym Iwh [...] (pismo z [...] czerwca 1967 r., nr [...], pismo z [...] sierpnia 1967 r., nr [...], pismo z [...] listopada 1967 r., nr [...] i pismo z [...] lutego 1968 r., nr [...]). Jednak kwerenda przeprowadzona w zasobach archiwalnych ww. jednostek, jak też podmiotów wymienionych w treści zaskarżonej decyzji, nie doprowadziła do ujawnienia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości złożonego pomiędzy [...] grudnia 1952 r. a [...] grudnia 1955 r. Dlatego organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany ustawowy termin do złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, podnosząc, że Prezydent Miasta K. przeprowadził obszerne i wyczerpujące postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy H. M. wystąpiła w wymaganym terminie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika, że w wyniku wystąpienia H. M. dopiero w 1967 r. podejmowane były czynności wyjaśniające dotyczące "pretensji odszkodowawczej (...) do nieruchomości, położnej przy ul. [...]". Równocześnie nie sposób przyjąć, że taka korespondencja pomiędzy ówczesnymi organami byłaby wynikiem pism H. M. złożonymi jeszcze przed [...] grudnia 1955 r., tj. niespełna po 12 latach, zwłaszcza że sygnatury pism urzędowych wskazują na rejestrację spraw w 1967 r. Z prowadzonej wówczas korespondencji nie wynika również, że toczyło się jakiekolwiek postępowanie odszkodowawcze za przedmiotową nieruchomość. Z decyzji Wojewody [...] z [...] października 2003 r., znak: [...] wynika ponadto, że I. H. M. wyjechała z Polski do Izraela w terminie do [...] sierpnia 1950 r. i nabyła obywatelstwo izraelskie co, zdaniem organu odwoławczego, pozwala na przyjęcie z dużą dozą prawdopodobieństwa, że mogła nie posiadać wiedzy o toczącym się w P. postępowaniu wywłaszczeniowym w stosunku do przedmiotowych nieruchomości zajętych w okresie wojny 1939-1945, biorąc też pod uwagę ówczesne realia społeczno-polityczne panujące w P. oraz nowopowstałe państwo I. Również zgromadzone w aktach sprawy dokumenty archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego wskazują, że I. H. M. nie brała czynnego udziału w tym postępowaniu, co uzasadniałoby okoliczność niewystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w wymaganym terminie. Organ dodał, że decyzja o wywłaszczeniu została doręczona stronom poprzez wywieszenie na tablicy urzędowych obwieszczeń oraz we właściwym urzędzie (strona 4 "brudnopisu" orzeczenia o wywłaszczeniu, k. akt 35-36 tomu I), co zgodne było z ówczesnymi przepisami prawa. Organ podkreślił też, że w niniejszym postępowaniu w sprawie odszkodowania nie dokonuje się weryfikacji decyzji o wywłaszczeniu. Ocena zgodności z prawem tej decyzji nie może być przedmiotem tego postępowania i może nastąpić jedynie w stosownych trybach nadzwyczajnych wskazanych w k.p.a.

Odnosząc się do terminu przedawnienia dla roszczenia odszkodowawczego, organ odwoławczy wskazał, że przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przejściowym do ustawy z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze niezakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po [...] lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed [...] lipca 1956 r., a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z dokonanymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, nie zostało wówczas ustalone, ani też do chwili obecnej. Fakty te jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno było zatem zostać ustalone wówczas według zasad przewidzianych w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego oczywistym jest, że roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 tego dekretu (opub. w Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), stanowiącego, że roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26b ust. 3, przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew został wniesiony w terminie jednego roku od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od ostateczności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy, zaczynały biec od daty wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli w powyższych sprawach przedawnienie, stosownie do przepisów dotychczasowych, nastąpiło we wcześniejszym terminie, przedawnienie następowało w terminie obliczonym według przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że roszczenie odszkodowawcze przedawniło się, ponieważ decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna [...] grudnia 1952 r. – upływ terminu przedawnienia musiał być przez organ wzięty pod uwagę z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli A. K., A. K. i y. K., zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy nie wszczęto postępowania z wniosku o odszkodowanie,

- art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędne, rozszerzające zastosowanie przepisu o charakterze wyjątku,

- art. 7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczność czy H. M. złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania przed [...] grudnia 1955 r. została przez organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśniona,

- art. 107 k.p.a. w zw. z art. 10 i z art. 11 k.p.a., polegające na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie doszło do stwierdzonego przez organy obu instancji przedawnienia roszczenia o odszkodowanie (a konkretnie do wygaśnięcia prawa do jego dochodzenia), na podstawie art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z tym przepisem, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W kontrolowanej sprawie było to [...] stycznia 1956 r., ponieważ decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna [...] grudnia 1952 r.

O ile przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. utraciły moc obowiązującą na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to zgodnie z przepisem przejściowym, art. 48 ust. 1 ww. ustawy z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze niezakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu [...] lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych.

W kontrolowanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed [...] lipca 1956 r., a zgodnie z dokonanymi przez skarżone organy ustaleniami, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wówczas ustalone. Z uwagi na to, do dochodzonego odszkodowania znajdują zastosowanie zasady przewidziane w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. Dekret ten w istotnym zakresie został znowelizowany ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającą od 31 stycznia 1952 r. dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Artykułem 1 pkt 32 ustawy zmieniającej, do dekretu zmienianego z dnia 26 kwietnia 1949 r., dodano art. 38a (w tekście jednolitym oznaczony jako art. 39), zgodnie z którego ust. 1 roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Z art. 2 ustawy zmieniającej z 29 grudnia 1951 r. wynika, że tracą moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Z pozostałych przepisów przejściowych ustawy zmieniającej z 29 grudnia 1951 r. wynika, że przepisy znowelizowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. znalazły zastosowanie m.in. do postępowań, które były prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

I tak art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowił, że niezakończone ostatecznie postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach, wymienionych w art. 5 i 6, będzie prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) zarówno co do wysokości i trybu ustalenia odszkodowania, jak i co do sposobu wypłaty odszkodowania, art. 9 tej ustawy stanowił, że terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w sprawach, w których orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane ostatecznie w toku instancji lub uprawomocniło się przed wejściem w życie niniejszej ustawy – zaczynały biec od daty wejścia w życie tej ustawy. Jeżeli w powyższych sprawach przedawnienie, stosownie do przepisów dotychczasowych, nastąpiło we wcześniejszym terminie, przedawnienie następowało w terminie obliczonym według przepisów dotychczasowych, a art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, że postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na innych zasadach, niż przewidziane w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy niezakończone ostatecznym orzeczeniem o wywłaszczeniu zostaje wstrzymane do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, określonego w art. 5 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a po złożeniu wymienionego w ust. 1 zezwolenia postępowanie będzie prowadzone dalej na zasadach przewidzianych w powołanym w ust. 1 dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r., zarówno co do orzeczenia o wywłaszczeniu jak i co do wysokości, trybu ustalenia i sposobu wypłaty odszkodowania.

Ostatni z przytoczonych przepisów, w ocenie Sądu, ma najistotniejsze znaczenie na płaszczyźnie niniejszego postępowania, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. [...] stycznia 1952 r., przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe było już w toku (wszczęte [...] października 1949 r.), ale nie było jeszcze zakończone, gdyż decyzja o wywłaszczeniu, która następnie uzyskała walor ostateczności, wydana została [...] września 1952 r.

Analiza przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było ujednolicenie zasad odnośnie do postępowań wywłaszczeniowych, które były przeprowadzone w oparciu o różne akty prawne, a także ujednolicenie zasad dotyczących dochodzenia i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. wprowadziły także zasadę, że roszczenia odszkodowawcze za wywłaszczone nieruchomości ulegały przedawnieniu, nawet jeśli dotychczasowe akty prawne, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia, przedawnienia nie przewidywały. Przepis art. 39 (tekstu jednolitego znowelizowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.) określał zasadę i termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych (mając zastosowanie do odszkodowań za nieruchomości ostatecznie wywłaszczone po jego wejściu w życie), a przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 29 grudnia 1951 r. (art. 7 i art. 9) określały zasady i terminy przedawnienia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w przypadkach w tych przepisach wskazanych.

Wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazuje, że postępowania wywłaszczeniowe, które były prowadzone na innych zasadach, niż przewidziane w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r., będą dalej prowadzone na zasadach przewidzianych w tym dekrecie. Zwrot "zarówno co do orzeczenia o wywłaszczeniu jak i co do wysokości, trybu ustalenia i sposobu wypłaty odszkodowania" oznacza, że postępowania takie w całości będą już prowadzone na takich zasadach jak to przewiduje dekret po nowelizacji, czyli również w zakresie tego, że roszczenia o odszkodowanie ulegają przedawnieniu w terminach wskazanych w art. 39 tekstu jednolitego dekretu po nowelizacji.

Jak wskazał Sąd, kompleksowa analiza przepisów ustawy zmieniającej z dnia 29 grudnia 1951 r. wskazuje, że miały one charakter porządkujący i w zakresie roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości wywłaszczone wprowadzały powszechną zasadę, że roszczenia te ulegają przedawnieniu. Inny pogląd, tj. że postępowania te miałyby być prowadzone według zasad znowelizowanego dekretu, tyle że nie w zakresie przedawnienia, bo takiego zwrotu w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej brak, jest, zdaniem Sądu, błędny. W ocenie Sądu, zwrot "co do wysokości, trybu ustalenia i sposobu wypłaty odszkodowania" oznacza, że mieści się w nim cała regulacja odnośnie do roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczone nieruchomości.

Sąd wojewódzki dodał, że wniosek taki można wyciągnąć analizując także uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się organ pierwszej instancji, a które dotyczą spraw w istotnym zakresie zbliżonych do sprawy niniejszej. Ponadto, w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2620/15, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał także wykładni przepisu art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., wskazując, że przewidziany w tej regulacji prawnej termin, mimo że został określony jako przedawnienie, to jest w istocie określonym przez ustawodawcę terminem dochodzenia roszczeń o odszkodowanie, który jest terminem materialnym. Upływ takiego terminu, skutkujący przedawnieniem roszczenia, powoduje, że stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Pogląd ten podzielił Sąd wojewódzki, dodając, że ww. art. 9 był przepisem przejściowym, zatem analogiczną ocenę co do charakteru prawnego zwrotu o przedawnieniu roszczenia odnieść należy do terminu użytego w art. 39 ust. 1 znowelizowanego dekretu z 1949 r. Dlatego prawo do roszczenia odszkodowawczego, co do którego nie został złożony wniosek w terminie określonym w art. 39 ust. 1 tekstu jednolitego znowelizowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wygasało i tak też było w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 7 ustawy zmieniającej z 29 grudnia 1951 r., Sąd wojewódzki wskazał, że pogląd skarżących jest prawidłowy, ale ich roszczenie odszkodowawcze wygasło nie na podstawie art. 7, lecz w związku z treścią art. 39 ust. 1 tekstu jednolitego znowelizowanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., dodanego artykułem 1 pkt 32 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Decyzja o wywłaszczeniu stała się bowiem ostateczna [...] grudnia 1952 r., a do [...] grudnia 1955 r. żadna z uprawnionych osób nie zgłosiła wniosku o odszkodowanie.

Sąd wojewódzki uznał też, że podnoszone w skardze uchybienie – naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 k.p.a., polegające na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że organ nie odniósł się do argumentacji strony skarżącej nie miała istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ organ przyjął własny pogląd co do zastosowania w sprawie odmiennej oceny niż sugerowana w odwołaniu, którą w sposób jasny i przejrzysty uzasadnił. W tym sensie brak odniesienia się do poglądu skarżących stanowiło naruszenie zasady przekonywania stron, lecz nie decydowało o sposobie jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego ustalenia przez organ, że wniosek o odszkodowanie nie został złożony w terminie. Z akt administracyjnych wynika, że organ podjął w tym zakresie szereg czynności i przeprowadził szczegółową kwerendę dokumentów (szczegółowo opisanych w decyzji organu pierwszej instancji). Na podstawie treści zebranych dokumentów dokonał też prawidłowej, z logicznego punktu widzenia, konkluzji, że do [...] grudnia 1955 r. nie został złożony wniosek o odszkodowanie. Sąd wojewódzki przypomniał też, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych korzystnych dla strony i to w sytuacji kiedy wyczerpujące działania zostały podjęte, a z logicznej analizy pozyskanych dokumentów wynika, że dokument mający potwierdzać tezę strony, nie istnieje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. K., A. K. i Y. K., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości,

b) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego zastosowanie w sprawie, która nie była objęta dyspozycją tego przepisu,

c) art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego niezastosowanie w sprawie, która była objęta jego dyspozycją,

d) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię zwrotu: "postępowanie będzie prowadzone dalej na zasadach przewidzianych w powołanym w ust. 1 dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r., zarówno co do orzeczenia o wywłaszczeniu jak i co do wysokości, trybu ustalenia i sposobu wypłaty odszkodowania", prowadzącą do nieprawidłowego rozszerzającego zastosowania art. 5 ust. 2 jako przepisu odsyłającego, pozwalającego na zastosowanie w stosunku do niezakończonych ostatecznym orzeczeniem o wywłaszczeniu w dniu wejścia w życie ustawy z 1951 r. przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości, w zakresie, w jakim regulują one przedawnienie roszczeń odszkodowawczych,

e) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędną wykładnię zwrotu: "postępowanie będzie prowadzone dalej na zasadach przewidzianych w powołanym w ust. 1 dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r., zarówno co do orzeczenia o wywłaszczeniu jak i co do wysokości, trybu ustalenia i sposobu wypłaty odszkodowania", prowadzącą do nieprawidłowego zastosowania przepisu, który nie określa w sposób wyraźny oraz jednoznaczny terminu przedawnienia prowadzącego do ograniczenia uprawnienia jednostek do wyrównania strat wynikłych z działań administracji publicznej,

f) art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego zastosowanie w sprawie, która nie była objęta jego dyspozycją;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że okoliczność czy H. M. złożyła wniosek o przyznanie jej odszkodowania przed [...] grudnia 1955 r. została przez organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśniona, a ponadto poprzez brak rozważenia, czy stanowisko H. M., prezentowane przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, nie mogło zostać uznane za złożenie wniosku o odszkodowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśliby uznać, że fakt złożenia wniosku był rozstrzygający dla możliwości przyznania odszkodowania.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano m.in., że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (dalej: "dekret o wywłaszczeniu z 1948 r." lub "dekret z 1948 r.") ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie ww. dekretu miało następować na wniosek właściciela i w tym zakresie nie znajdowało zastosowania rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776). Jak wskazano w odwołaniu oraz w skardze złożonych w sprawie, procedura postępowania obejmującego roszczenie odszkodowawcze wynikające z faktu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z 1948 r., z uwagi na brak przepisów wykonawczych, nie została ustalona i stan taki trwał przez cały okres obowiązywania powołanego dekretu. W szczególności, w ocenie skarżącej, żadne akty (również wydane w okresie późniejszym) nie wprowadzały regulacji, które skutkowałyby przedawnieniem roszczeń o ustalenie odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny tj. w latach 1939-1945. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] października 1952 r. nr [...], stron nie wiązały żadne ustalone prawem terminy na złożenie wniosku o odszkodowanie, jak również nie sposób przyjąć, że w późniejszym czasie ustawowo określone zostały przesłanki wygaśnięcia lub przedawnienia uprawnienia do dochodzenia odszkodowania za wywłaszczenie na podstawie dekretu z 1948 r. Kolejne akty prawne regulujące problematykę wywłaszczania nieruchomości nie wprowadzały również regulacji, które skutkowałyby przedawnieniem roszczeń o ustalenie odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny tj. w latach 1939¬1945. Należy jeszcze wskazać, że dekret z 1949 r. uchylony został wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), co oznacza, że do postępowań z wniosków o odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z 1948 r. złożonych po dacie wejścia w życie

ustawy z 1958 r. z całą pewnością nie mogły mieć już zastosowania przepisy dekretu z 1949 r. W takim przypadku, z uwagi na brak wyraźnej regulacji, roszczenia o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenia majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny nie mogły ulec przedawnieniu. Nie można również twierdzić, że w sprawie musiały mieć zastosowanie jakieś regulacje dotyczące przedawnienia roszczeń, bowiem przedawnianie się roszczeń odszkodowawczych w sprawach wywłaszczeniowych nie jest regułą, ale wyjątkiem i jako takie powinno zostać uregulowane przez ustawodawcę wyraźnie, nie zaś wywodzone w drodze wykładni rozszerzającej/analogicznego stosowania przepisów odnoszących się do odmiennych stanów faktycznych. Nie jest bowiem rolą sądu albo organu ustalenie odpowiednich przepisów, na których podstawie przedawniają się uprawnienia majątkowe w prawie publicznym, w sytuacji gdy ustawodawca nie uregulował tej kwestii wyraźnie w przepisach. W konsekwencji należy uznać, że przedawnienie roszczeń nie miało miejsca i skarżącym wciąż przysługuje uprawnienie do żądania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nieuzasadnione są w tym zakresie argumenty Sądu, który przekonuje, że przedawnienie takie nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej, a w szczególności zgodnie z treścią jej art. 5 ust 1 i 2. Oznacza to jednocześnie konieczność zastosowania art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i obowiązek organu ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r., w otwartym terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący doprecyzowali zawarty w skardze kasacyjnej z [...] grudnia 2018 r. zarzut naruszenia art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego zastosowanie w sprawie, która nie była objęta jego dyspozycją, poprzez wskazanie, że zarzut (oraz dalsze odniesienia do art. 39 dekretu w treści skargi kasacyjnej) dotyczy art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. (jako art. 38a ust. 1, po ogłoszeniu tekstu jednolitego art. 39 ust. 1).

Zarządzeniem z [...] września 2021 r., sygn. akt I OSK 466/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] września 2021 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, . K., poinformował, że zmarła ona [...] marca 2021 r., a jej spadkobiercami są jej dzieci: I. A. i I. K.. Jednocześnie, jako pełnomocnik pozostałych skarżących kasacyjnie, wyraził zgodę na przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Przy piśmie z [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, A. K., przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię postanowienia spadkowego.

Na wezwanie Sądu, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, A. K., w piśmie z [...] października 2021 r. oświadczył, że będzie reprezentować w niniejszym postępowaniu jej spadkobierców, dołączając do tego pisma oraz do pisma z [...] listopada 2021 r. stosowne pełnomocnictwa.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r. ., sygn. akt I OSK 466/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, tj. I. A. i I. K., że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie, I. A. i I. K., nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wniósł o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, oświadczając, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w niej.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r. sprawę skierowano do oczekujących na rozprawę zdalną.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 466/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował organ, że pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej oraz wezwał go, ponownie, do udzielenia informacji, czy organ posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r., organ poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, jednak nie wnosi o jej przeprowadzenie, a o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z [...] stycznia 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionują prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i ich zakres. Ponieważ zakres koniecznego postępowania dowodowego wyznaczają przesłanki określone przepisami prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawy była decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcele I. kat [...] o pow. 0,0124 ha, I. kat. [...] o pow. 0,0138 ha i I. kat. [...] o pow. 0,0356 ha, objętą wykazem hipotecznym lwh [...], stanowiącą w chwili wywłaszczenia własność H. M., wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1952 r., nr [...] na cele służbowe [...].

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że orzeczeniem z [...] października 1952 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając na podstawie art. 1 i 2 ust. 1 pkt a dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138 i Dz. U. z 1949 r., Nr 65, poz. 527 – dalej jako "dekret z 1948 r.") oraz postanowień rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. Nr 31, poz. 205) na wniosek Dyrekcji Okręgowej [...] Biuro Prawne w K. z [...] października 1949 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele służbowe [...] m.in. nieruchomości objętej wykazem hipotecznym lwh [...], oznaczonej jako parcele l. kat. [...] o pow. 0,0124 ha, I. kat. [...] o pow. 0,0138 ha i I. kat [...] o pow. 0,0356.

Orzeczenie to stało się prawomocne [...] grudnia 1952 r.

Podstawę prawną wywłaszczenia stanowił dekret z 1948 r. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że dekret z 1948 r. i dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako "dekret z 1949 r.") stanowią regulacje odrębne, wobec czego przepisy tego drugiego dekretu, po nowelizacji dokonanej ustawą z 1951 r., nie mogą znaleźć zastosowania do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie przeprowadzone w oparciu o przepisy dekretu z 1948 r.

Wskazać należy, że dekret z 1948 r. nie zawierał regulacji wyczerpująco normującej kwestie wywłaszczenia, w szczególności nie regulował odszkodowania za wywłaszczenie. W art. 4 ust. 1 pkt 1 dekret stanowił, że do wywłaszczenia na podstawie niniejszego dekretu stosuje się odpowiednio przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205). Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 6 przewidywał, że w postępowaniu w sprawie wywłaszczenia nieruchomości ustalenie odszkodowania dokonywane jest na wniosek właściciela.

Rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r. zostało uchylone art. 2 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25 – dalej "ustawa z 1951 r."), utraciły moc wszystkie przepisy dotychczasowe w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości, a w szczególności ww. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej, z zastrzeżeniem, że postępowania wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 1948 r. miały być prowadzone na tej samej podstawie, aż do czasu wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 6 tej ustawy). Tak też się stało w sprawie o wywłaszczenie ww. nieruchomości, a co wynika z treści orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] października 1952 r.

Ustawa z 1951 r. weszła w życie [...] stycznia 1952 r. W związku z tym, że orzeczenie wywłaszczeniowe uzyskało ostateczność po zmianach wprowadzonych tą ustawą. Tym samym dekret z 1948 r. nie dostarczał już podstaw prawnych do wydania orzeczenia o odszkodowaniu.

Zmiany wprowadzone ustawą z 1951 r. nie wywierały skutku wyłącznie w odniesieniu do dekretu z 1949 r., czego dowodem są przepisy art. 5-11 ustawy. Oprócz wspomnianego uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1934 r. ustawa wprowadzała regulacje mające znaczenie dla wywłaszczeń przeprowadzonych i prowadzonych w oparciu o inne akty prawne. Utrata mocy obowiązującej przez rozporządzenie z 1934 r. oznaczała bowiem, że usunięta została regulacja dotycząca procedury wywłaszczeniowej i ustalania odszkodowania za wywłaszczone mienie, mająca do tej pory zastosowanie m.in. w przypadku prowadzenia wywłaszczenia w oparciu o dekret z 1948 r. Stan ten wymagał wprowadzenia regulacji intertemporalnej, czego wyrazem jest art. 6 i 7 ustawy z 1951 r. Zmiany wprowadzone od [...] stycznia 1952 r. obowiązywały dla postępowań wszczynanych w zmienionym stanie prawnym, ustawodawca w normach intertemporalnych uregulował natomiast sprawy będące w toku. Okoliczność ta jest dowodem, że zmiany wprowadzone ustawą z 1951 r. miały znaczenie dla wywłaszczeń przeprowadzonych w oparciu o inne akty prawne, niż dekret z 1949 r., w tym dla kwestii odszkodowań za te wywłaszczenia. Jak wskazano wyżej będące w toku postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie dekretu z 1948 r. było prowadzone dalej na tej podstawie, aż do wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu (art. 6 ustawy z 1951 r.).

Inaczej ustawodawca rozwiązał kwestię intertemporalną związaną z prowadzonymi postępowaniami dotyczącymi odszkodowania za wywłaszczenia przeprowadzone w oparciu o inne akty prawne, niż dekret z 1949 r., w tym w oparciu o dekret z 1948 r. W odniesieniu do tego ostatniego, zgodnie z art. 7 ustawy z 1951 r., niezakończone postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania, zarówno co do wysokości, jak i trybu ustalenia odszkodowania były prowadzone na zasadach dekretu z 1949 r.; zniesione też zostały będące w toku postępowania sądowe o odszkodowanie. Regulacja ta była konsekwencją uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1934 r.

W wyniku zmian dokonanych ustawą z 1951 r. aktem regulującym tryb ustalania i wysokość odszkodowania był dekret z 1949 r., w szczególności przepisy zawarte w rozdziale 5. Do spraw w toku miał on zastosowanie ze względu na przytoczoną regulację intertemporalną (art. 7 ustawy z 1951 r.), zaś do spraw nowych jego stosowanie wynikało bezpośrednio z faktu obowiązywania i przedmiotu regulacji. Nie powstała w tym zakresie żadna luka w regulacji dotyczycącej dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że po [...] stycznia 1952 r. wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 1948 r., podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami dekretu z 1949 r. (zob. wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2375/13, LEX nr 1794833).

Wyżej wymienione zmiany prawa zostały dostrzeżone przez organ wydający orzeczenie wywłaszczeniowe. Zauważyć bowiem trzeba, że w uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości miało zostać ustalone osobnym orzeczeniem "zgodnie z postanowieniem art. 4 ust. 6 dekretu z dnia 7.IV.1948 wyżej powołanego oraz art. 7 ustawy z dnia 29.XII.1951 zmieniającej dekret z dnia 26.IV.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U.R.P. Nr 4. poz. 25 z r.1952.".

Od 31 stycznia 1952 r. dekret z 1949 r. przewidywał przedawnienie roszczeń odszkodowawczych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. I w tym zakresie ustawa z 1951 r. zawierała normę intertemporalną, dotyczącą początku biegu tego terminu. Zgodnie z art. 9 ustawy z 1951 r. w sprawach, w których orzeczenie wywłaszczeniowe uprawomocniło się lub stało się ostateczne przed wejściem w życie ustawy (31 stycznia 1952 r.), termin rozpoczynał bieg od daty wejścia ustawy w życie. Także w tym przypadku z brzmienia art. 9 ustawy z 1951 r., mającego charakter intertemporalny, nie można wywodzić, że przedawnienie nie mogło być stosowane w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych powstałych w wyniku orzeczeń wywłaszczeniowych, których ostateczność powstała po dacie wejścia w życie ustawy. W takim przypadku zastosowanie znajdował bowiem wprost przepis art. 39 dekretu z 1949 r., a bieg terminu przedawnienia rozpoczynał się od daty ostateczności decyzji.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 6 ustawy z 1951 r. i art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. To, że w sprawie nie doszło w przeszłości do wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania nie oznacza, że termin przedawnienia nie rozpoczął biegu, był on bowiem liczony od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu lub zgodnie z art. 9 ustawy z 1951 r.

Z wyżej wskazanych względów zgodzić się trzeba ze skarżącymi kasacyjne, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie uwzględnić należało art. 39 ust. 1 dekretu z 1949 r. z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy z 1951 r. Przepis ten dotyczył bowiem postępowań wywłaszczeniowych, prowadzonych na innych zasadach, niż przewidziane w dekrecie z 1949 r., i które w dniu wejścia w życie ustawy z 1951 r. nie zostały zakończone ostatecznym orzeczeniem o wywłaszczeniu

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutek przedawnienia roszczenia odszkodowawczego musi być w postępowaniu o odszkodowanie uwzględniany z urzędu. Przepis art. 125 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie tej ustawy, ale nie dotyczy to tych roszczeń odszkodowawczych, które z mocy prawa uległy przedawnieniu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. Z ustaleń organów, które znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych bezsprzecznie wynika, że postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie zostało wszczęte przed złożeniem wniosku z [...] czerwca 2015 r. przez A. K., A. K. i Y. I. W przedmiotowej sprawie, pomimo licznych wystąpień organu, nie udało się odnaleźć wniosku H. M. o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożonego pomiędzy [...] grudnia 1952 r. a [...] grudnia 1955 r., bądź wcześniej. Organ wystąpił do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K., Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Narodowego w K., Instytutu Pamięci Narodowej, Archiwum Akt Nowych, Wydziału Archiwum Zakładowego [...] S.A., Centrum Realizacji Inwestycji Region Południowy [...] S.A. i Ministerstwa Finansów. Prowadzone poszukiwania nie dały jednak pozytywnego rezultatu. Korespondencja prowadzona w latach 1967-1968 pomiędzy Wydziałem Finansowym Prezydium Rady Narodowej m. K. a Wydziałem Finansowym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w K. w sprawie roszczeń odszkodowawczych zgłoszonych przez H. M. odnośnie do nieruchomości uregulowanej w wykazie hipotecznym Iwh [...], nie przesądza o toczącym się postępowaniu o odszkodowanie. Argumentację skargi kasacyjnej odnośnie do wskazanych powyżej okoliczności należy uznać za nieuzasadnioną polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami. Skarżący kasacyjnie nie wskazali bowiem żadnego dowodu (w tym znajdującego się w aktach), który podważyłby te ustalenia. Zauważyć także należy, że we wniosku z [...] czerwca 2015 r. sami skarżący kasacyjnie wskazali, że "nie został również złożony wniosek o ustalenie odszkodowania". Okoliczność ta została potwierdzona przez skarżących także w piśmie z [...] grudnia 2017 r.

Reasumując, skoro orzeczenie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stało się prawomocne [...] grudnia 1952 r., zatem ostatnim dniem do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania był [...] grudnia 1955 r. W tym też dniu roszczenie o ustalenie odszkodowania w rozpoznawanej sprawie wygasło.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędna wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy z 1951 r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.