Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1777/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi D. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.402.RL.1786.2.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1777/23

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi K.Ł. i D.Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 17 sierpnia 2023 r. nr SKO.402.RL.1786.2.2023 dotycząca odmowy wyrażenia zgody na dokonanie zmiany lasu na użytek rolny.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 21 maja 2023 r. K.Ł. i D.Ł. - działając w oparciu o art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2024 r., poz. 530) wystąpili do Starosty [...] o zezwolenie na zmianę lasu o pow. [...] ha RIV klasy bonitacyjnej, występującego na działce nr [...] położonej w obrębie bonitacyjnym N., na użytek rolny. Wskazali na zamiar powiększenia powierzchni pod uprawę (m.in. zbóż, ziemniaków oraz warzyw), ponieważ ich ilość nie jest dla nich wystarczająca.

Starosta [...] decyzją z 27 lipca 2023 r. nr OŚ.6164.5.2023 odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zmiany zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości N. lasu o pow. [...] ha na użytek rolny. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, pozwalające na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny z uwagi na brak "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli", które byłyby ważniejsze od funkcji lasu oraz szerzej rozumianej ochrony środowiska.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji wnioskodawcy zarzucili, że organ nie uwzględnił podnoszonej przez nich we wniosku argumentacji, opierającej się na zamiarze poszerzenia produkcji rolnej. Powierzchnia działki która uprawiają jest zbyt mała, dlatego wystąpili o zmianę lasu na użytek rolny na działce nr [...] o lepszej ziemi i widocznymi zagonami, które świadczą że była uprawiana rolniczo. Dotychczas dzierżawili pole, z którego mieli więcej płodów rolnych. Nie mają środków na zakup ziemi, a ponoszą koszty utrzymania córki na studiach. Nie mogą wystąpić o dopłaty z ARiMR, ponieważ nie uprawiają rolniczo działki powyżej 1 ha, a jedynie do 10 arów. Odlesienie działki o pow. [...] ha nie zakłóci równowagi przyrodniczej.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z 17 sierpnia 2023 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) - utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu powołało się na stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Wyjaśniło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko co do sposobu wykładni tego przepisu, zgodnie z którym zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, dającego organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak wobec braku normatywnego zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu, okoliczności które organ powinien brać pod uwagę dla prawidłowego ustalenia istnienia przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach to: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie, kondycja, rodzaj drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej i innej nieleśnej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji gospodarki leśnej.

Wyrażona przez organ ocena potrzeb na które wskazali właściciele lasu, związanych z zamiarem rozwoju gospodarstwa rolnego, jako nie spełniająca kryterium szczególnie uzasadnionych, nie jest możliwa bez szerszej analizy kontekstu indywidualnego strony wnioskującej, co jest konieczne w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny, lecz rodzi obowiązek jego zalesienia.

Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków oraz w wyniku oględzin stwierdzono, że działka objęta wnioskiem ma powierzchnię 1,9851 ha. Część działki o pow. 1,4468 ha oznaczona jest jako las Ls V, pozostała część to użytki Lzr

ŁIV, RIVb, ŁIV, RV, ŁV, W-ŁIV. Użytek leśny wnioskowany do zmiany na użytek rolny od strony północnej przylega do użytków rolnych, łąk i pastwisk, od strony wschodniej sąsiaduje z pastwiskiem, użytkami rolnymi i zabudowaniami, od strony południowej z drogą, a od strony zachodniej z użytkiem ŁV. Opis taksacyjny lasu zlokalizowanego na działce nr [...] przedstawiony został w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasów, opracowanym na lata 2014 – 2023 r. Przedmiotowa nieruchomość przypisana jest do pododdziału 1-r i stanowi bór mieszany świeży (fragmentami las mieszany wilgotny) z 30-letnim drzewostanem brzozowym (40 %), z 30-letnim drzewostanem osiki (30 %), z 45-letnim drzewostanem brzozowym (20 %) oraz 30-letnim drzewostanem dębowym (10 %). Miejscami występuje 45-letni dąb, w podszycie kruszyna. Stan zdrowotny drzew określono jako dobry. Na całej powierzchni stwierdzono 35 szt. drzew uschniętych lub zamierających. W 2017 r. z tej nieruchomości pozyskano drewno w ilości 0,65 m3.

Decyzją Starosty z 29 kwietnia 2019 r. nr OŚ.6164.8.2019 wnioskodawcy uzyskali już uprzednio zezwolenie na zmianę lasu na części działki oznaczonej nr [...] w N., z przeznaczeniem pod założenie uprawy owoców sadowniczych. W trakcie oględzin tej działki w celu weryfikacji sposobu wykonania tej decyzji nie stwierdzono występowania sadzonek jeżyny, porzeczki, aronii, a jedynie użytek zielony, tj. teren porośnięty roślinnością trawiastą. Wskazuje to na brak skorzystania przez wnioskodawców ze stworzonych im możliwości użytkowania gruntu jako rolnego, mimo deklarowanej pilnej potrzeby przeznaczenia go pod założenia sadownicze.

Wg Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zasadności szczególnie ważnej potrzeby właściciela lasu do wyłączenia z zasobów środowiska lasu o pow. [...] ha, przy uwzględnieniu, że oboje wnioskodawcy pracują, nabyli działkę leśną w 2015 r., sytuacja materialna rodziny jest dobra, a prowadzone gospodarstwo nie jest głównym źródłem utrzymania. Chęć powiększenia gospodarstwa w celu uzyskania dopłat z Agencji jest niewątpliwie uzasadniona z punktu widzenia wnioskodawców, jednak nie jest to szczególnie uzasadniona potrzeba w rozumieniu art. 13 ustawy o lasach, gdyż nie jest to bowiem przymusowa sytuacja życiowa o której mowa w tym przepisie. W trakcie postępowania nie ustalono, by brak wyłączenia gruntu leśnego mógł zagrozić egzystencji rodziny. Nie mogą o tym również stanowić zaświadczenia o chorobach na które powołują się wnioskodawcy. Przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych", czemu przeczy zgromadzony materiał dowodowy. Nie wynika z niego, by zmiana fragmentu lasu na użytek rolny związana była z aktualną i szczególną sytuacją skarżących. Przede wszystkim nie wykazano, w jaki sposób zmiana lasu na użytek rolny miałaby zmienić (polepszyć) sytuację finansową skarżących i dlaczego należy to traktować jako okoliczność szczególną.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 17 sierpnia 2023 r. K.Ł. i D.Ł. zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniona potrzeba" właścicieli lasu, podczas gdy wykazano uzasadniające to okoliczności,

2. naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w przedmiocie ustalenia dokładnego stanu i kondycji drzew które znajdują się na działce nr [...], oceny możliwości wykorzystania działki do produkcji i gospodarki leśnej, niezestawienia interesu indywidualnego właścicieli działki z interesem publicznym, pomimo tego, że na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to działania powinny być podejmowane z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia decyzji pochopnej, niepoprzedzonej dostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że działka na której obecnie znajduje się las otoczona jest przez pola uprawne: od strony północnej przylega do użytków rolnych, łąk i pastwisk, od strony wschodniej sąsiaduje z pastwiskiem, użytkami rolnymi i zabudowaniami, od strony południowej z drogą, natomiast od strony zachodniej z użytkiem rolnym. Nie jest częścią większego kompleksu leśnego i w przeszłości pełniła funkcję gruntu rolnego, co potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 6 maja 2022 r. Świadczą o tym też widoczne na niej pasy pola ornego, tzw. "zagony", pozostałości fundamentów po starej zabudowie oraz studnia. Drzewa rosnące na tej działce to nieregularne samosiewy, a nie drzewa celowo zasadzone przez człowieka. Poprzednia właścicielka gruntu nie uprawiała go rolniczo, przez co działka, niepielęgnowana przez lata, porosła roślinnością, w następstwie czego została ujęta w ewidencji jako grunt leśny.

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 6 maja 2022 r. stwierdzono ponadto brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na działce nr [...] na użytek rolny. W szerokim uzasadnieniu decyzji RDOŚ wypowiedział się o braku szkodliwości na środowisko planowanego przedsięwzięcia, wyjaśniając, że zmiana lasu na użytek rolny nie będzie się wiązać ze znaczącym oddziaływaniem na elementy przyrodnicze środowiska, w tym na przedmioty ochrony obszaru natura 2000, jego integralność i spójność, nie wpłynie istotnie na zmianę klimatu. Działka znajduje się poza obszarami głównych zbiorników wód podziemnych i poza granicami głównych korytarzy ekologicznych. Położona jest w otoczeniu obszarów o charakterze rolnym, w sposób naturalny wkomponuje się w istniejący krajobraz, nie pogarszając jego walorów.

W opinii skarżących, organy nie przeanalizowały wnikliwie tekstu decyzji środowiskowej, a to właśnie jej treść stanowi o tym, czy interes społeczny nie zostanie naruszony.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach i argumentu o niewykazaniu w jaki sposób zmiana lasu na użytek rolny miałaby zmienić (polepszyć) ich sytuację finansową, skarżących podali, że grunt którego dotyczy sprawa ma poszerzyć posiadany areał rolny, z przeznaczeniem pod dalszy zasiew zbóż, uprawę warzyw, borówki amerykańskiej w podmokłej części gruntu z dostępem do studni, siana dla zwierząt gospodarskich. Na części działki prowadzona jest obecnie uprawa zboża, jednak jest to zbyt mała powierzchnia, by zaspokoić potrzeby gospodarstwa. Wykorzystywanie w kierunku rolnym posiadanych już gruntów jest nieopłacalne, chociażby przez utrzymujące się wysokie ceny nawozów oraz to, że są to grunty rozdzielne o małym areale i niskiej jakości gleby, wydające słabe plony. Nie bez wpływu na ich jakość pozostaje sąsiadujący z uprawami las leżący na przedmiotowej działce, który zabiera wodę i zaciemnia uprawy, na co skarżą się również właściciele gruntów sąsiadujących.

Do niedawna skarżący dzierżawili pole o większej powierzchni, które było uprawiane, ale okres dzierżawy wygasł. Na tę chwilę skarżący nie mają środków pieniężnych na zakup gruntu, czy dzierżawę. Stale rosnące koszty życia, koszt utrzymania córki na studiach, która leczy się alergicznie i dermatologicznie, co pochłania połowę dochodów, sprawiły, że niezbędne dal nich stało się szukanie dodatkowych źródeł dochodu. Szansy tej skarżący upatrują w poszerzeniu produkcji rolnej, bowiem to znacząco zwiększyłoby budżet rodzinny ze względu na możliwość otrzymania dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwrotu kosztów paliw w związku z eksploatowaniem maszyn rolniczych, zwrotu kosztów nawozów czy też środków ze sprzedaży słomy na biopaliwo. Do tego celu musieliby uprawiać powierzchnię powyżej 1 ha. Działki które posiadają nie są brane pod uwagę do dopłat.

Prawo dopuszcza odstąpienie od ogólnej zasady ochrony i utrzymania lasu na rzecz indywidualnego interesu właściciela gruntu, pod warunkiem że jest to interes uzasadniony. Decyzja nie może być podjęta bez uwzględnienia treści art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli, co zdaje się w przedmiotowej sprawie zostało pominięte.

Powołanie się przez organy I i II instancji na ogólną zasadę ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego sprawy, nie stanowi w ocenie skarżących wystarczającej podstawy do odmowy zmiany przeznaczenia gruntu. Organy tym bardziej wnikliwie powinny rozważyć przedstawione argumenty, gdyż decyzja ta ogranicza swobodne korzystanie z konstytucyjnego prawa własności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji SKO w Tarnobrzegu z 17 sierpnia 2023 r., które orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z 27 lipca 2023 r. o odmowie zmiany na użytek rolny lasu o pow. [...] ha na działce nr [...] położonej w N.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę wg wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż wydane w sprawie decyzje jawią się jako zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest art. 13 ust. 2 u.ol., zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W ocenie Sądu, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni wskazanej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" oraz prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się wyjątkowość, niezbędność oraz nadzwyczajność potrzeb właściciela lasu w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów. Takie rozumienie potrzeb właściciela lasu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny jest konsekwencją wyjątkowego charakteru kompetencji organu wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Kompetencja zmiany lasu na użytek rolny jest bowiem wyjątkiem od ustawowej zasady trwałości utrzymania lasów (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach).

Linia orzecznicza wyznaczająca kierunek wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu" jest spójna i jednolita. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2023 r. I OSK 117/21 - LEX nr 3609123 wyraził pogląd, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji. Potrzeba ta przy tym powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zatem, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych.

Mając na względzie powołane wyżej reprezentatywne stanowisko sądów administracyjnych, Sąd stwierdza, że organy słusznie uznały, że skarżący jako właściciele lasu nie wykazali owych szczególnie uzasadnionych potrzeb.

Podnoszona przez nich we wniosku o zmianę lasu na użytek rolny argumentacja opierająca się na zamiarze poszerzenia produkcji rolnej i możliwości wykorzystania na ten cel użytku leśnego w działce nr [...], deklarowany brak środków na zakup nowych nieruchomości rolnych oraz przewidywana możliwość poprawy sytuacji materialnej swojej i studiującej córki poprzez pozyskanie dzięki wnioskowanej zmianie dodatkowych funduszy z dopłat Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa czy też środków finansowych ze sprzedaży wytworzonych w ramach gospodarstwa produktów, same w sobie nie przesądzają o wyjątkowości sytuacji skarżących i nie wpisują się po ich stronie w nadzwyczajne okoliczności uzasadniające zaistnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem Sądu, są to normalne i typowe kryteria jakimi kieruje się każdy właściciel nieruchomości podejmując działania mające w jego ocenie przynieść mu potencjalne korzyści z posiadanych składników majątkowych.

Zwrócenia uwagi wymaga, że analiza treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dokonywana z uwzględnieniem jej art. 3 wskazuje na normatywne znaczenie określenia "las"; zgodnie z tą ostatnią regulacją, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną (...).

Jak trafnie stwierdziły w sprawie organy administracji, o kwalifikacji prawnej gruntu jako lasu nie rozstrzyga rodzaj znajdującej się na nim roślinności (czy nawet jej przejściowy brak), ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej (por. m.in. wyrok NSA z 23 września 2020 r. II OSK 1386/20 - LEX nr 3116998). O tym, czy określony grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, decyduje, co do zasady, zapis w ewidencji gruntów. Fakt, że działka pozbawiona jest drzew, nie oznacza, że teren całej tej działki ewidencyjnej nie stanowi lasu w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach (analogicznie, to, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym); por. wyroki NSA z 11 maja 2011 r. II FSK 195/10 - LEX nr 1081280, z 8 stycznia 2020 r. II OSK 422/18 - LEX nr 2772492 i z 23 kwietnia 2013 r. I OSK 1983/11 - LEX nr 1336348.

Niezależnie od powyższego, Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w przytoczonym przez skarżących prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 1 marca 2022 r. II SA/Rz 1625/21, że "nie można a limine przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie, należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność /rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp."

W tym względzie z poczynionych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych za uwzględnieniem złożonego przez skarżących wniosku mogłoby więc przemawiać, że przedmiotowy użytek leśny o pow. [...] ha nie wchodzi w skład większego kompleksu leśnego i samoistnie położony jest w otoczeniu użytków rolnych, łąk i pastwisk, drogi i zabudowań mieszkalnych. Pod uwagę można by wziąć także, że część obejmującej ten użytek działki ewidencyjnej nr [...] o całkowitej powierzchni 1,9851 ha jest przez skarżących użytkowana rolniczo (wg wypisu z ewidencji gruntów, grunty orne obejmują 0,1731 ha) oraz że wg ich oświadczenia, taki sposób użytkowania dotyczył w przeszłości całego jej terenu (na skutek zaprzestania użytkowania porósł samosiejkami i z czasem został przekwalifikowany na użytek leśny).

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności również jednak nie jawią się jako przekonujące w kontekście "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", co trafnie oceniły organy administracji. Przeciwstawiają się im przede wszystkim argumenty związane ze stosunkowo znaczną powierzchnią użytku leśnego w działce nr [...] (prawie 1,5 ha), zróżnicowanym drzewostanem (wg Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu, przedmiotowy użytek stanowi bór mieszany świeży, z drzewostanem obejmującym brzozy, topole, osiki i dęby) oraz ogólnie dobrym stanem zdrowotnym porastających przedmiotowy teren drzew, co stwierdzono w toku przeprowadzonych 22 czerwca 2023 r. oględzin. Wagi tych argumentów nie umniejszają stwierdzone w czasie tych oględzin (z udziałem pracownika właściwego miejscowo Nadleśnictwa) – często charakterystyczne dla terenów leśnych – niewielkie miejscowe luki w drzewostanie (o pow. ok. 1, 3 i 5 arów) oraz stosunkowo nieduża względem powierzchni użytku leśnego i całego drzewostanu liczba ok. 35 szt. drzew uschniętych, zamierających lub powalonych.

Wg Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw, aby dać wiarę odmiennym – wskazującym na złą jakość stanu sanitarnego drzewostanu – twierdzeniom skarżącego, powołującego się w tej mierze na stanowisko RDOŚ, co miałoby przemawiać za jego niską przydatnością w kontekście prowadzenia gospodarki leśnej. W uzasadnieniu dołączonej przez skarżących do wniosku o zmianę lasu na użytek rolny ostatecznej decyzji RDOŚ z 6 maja 2022 r. nr WOOŚ.421.9.2021.BK.18 o środowiskowych uwarunkowaniach (sprostowanej postanowieniem tego organu z 11 maja 2022 r. nr WOOŚ.421.9.2021.BK.22) rzeczywiście wskazano (s. 4), że drzewa rosnące na terenie do którego odnosi się wniosek "zainfekowane są korzeniowcem wieloletnim - grzybem występującym na terenach porolnych", w związku z czym "występująca na działce roślinność leśna jest w złym stanie sanitarnym, narażona na działanie szkodliwych czynników". Całościowa lektura uzasadnienia tej decyzji świadczy jednak o tym, że RDOŚ w toku postępowania nie przeprowadzał oględzin terenowych, opierając się przy wydawaniu swej decyzji na materiale dowodowym skompletowanym stosownie do zapisów art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021, poz. 2373 ze zm.), obejmującym m.in. wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Kartę Informacyjną Przedsięwzięcia oraz zaświadczenie o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego przedsięwzięciem (s.2).

W związku z tym wiarę co do rzeczywistego (dobrego) stanu drzewostanu należy dać ustaleniom dokonanym naocznie, z udziałem kompetentnych osób, w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji SKO z 17 sierpnia 2023 r.

Podkreślenia wymaga, że wspomniana wyżej decyzja RDOŚ z 6 maja 2022 r. nie może również sama w sobie stanowić argumentu przemawiającego za uwzględnieniem wniosku skarżących o zmianę użytku leśnego na rolny w działce nr [...]. Decyzja ta stwierdza jedynie brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na takiej zmianie i w żaden sposób nie przesądza o realizacji tej inwestycji. Nie ma też charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, w której organy nie miały nawet obowiązku zasięgnięcia opinii RDOŚ. Decyzja ta podlegała zatem ocenie w zestawieniu z innymi zgromadzonymi w sprawie dowodami.

Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji (nie oznaczającej jednak dowolności w tym zakresie). W takiej sytuacji organ powinien dokonać starannej oceny materiału dowodowego i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadnionych, przemawiających za zmianą jego przeznaczenia. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest bowiem wyjątkiem od zasady jej utrzymywania a nawet zwiększania i powinno być stosowane tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z w/w regulacji.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały właściwej oceny zgromadzonego w sposób prawidłowy i zupełny materiału dowodowego, a wydane rozstrzygnięcia wyczerpująco uzasadniły zestawiając indywidualny interes właścicieli działki z interesem publicznym. Odmawiając zmiany użytku leśnego na rolny trafnie wzięły pod uwagę jego walory przyrodnicze, a także że obydwoje wnioskodawcy pracują zawodowo, sytuacja materialna ich rodziny jest dobra i nie ma charakteru przymusowego bądź zagrażającego jej egzystencji, a gospodarstwo rolne nie jest ich głównym źródłem utrzymania.

Jako przesądzający argument w sprawie należy potraktować ustalony i uwzględniony przez organy fakt, że decyzją Starosty [...] z 29 kwietnia 2019 r. nr OŚ.6164.8.2019 skarżący uzyskali już zezwolenie na zmianę lasu na użytek rolny na części działki nr [...] w N. (o pow. 0,0414 ha), z przeznaczeniem pod założenie uprawy owoców sadowniczych. Z możliwości tej nie skorzystali (w toku postępowania ustalono, że teren jest porośnięty roślinnością trawiastą), co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność argumentacji podniesionej przez nich na poparcie wniosku w niniejszej sprawie, kładącej nacisk na potrzebę wsparcia domowego budżetu poprzez rozszerzenie produkcji rolnej.

Z uwagi na opisane wyżej okoliczności brak jest podstaw do uznania zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania (art 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji zarzutu niewłaściwej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Sąd rozpoznając skargę, działając z urzędu, nie dostrzegł również żadnej innej wadliwości zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co uzasadniałoby ich uchylenie.

Tym samym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.