Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 566/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.11
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art.7
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2024r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych jako grunty orne klasy RIlIb w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego na terenie działki o nr ewid.[...] w B., gmina D..

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynął wniosek M. K. (dalej "Skarżącego") o udzielenie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej działki o nr ewid. gruntu [...], przeznaczonej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku dołączył m.in. decyzję Wójta Gminy D. z [...] maja 2012r. ustalającą K. B.-K. oraz R. K. warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] w miejscowości B.. W załączniku nr 3a do tej decyzji wskazano, że: "obszar, dla którego ustala się warunki zabudowy, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, z uwagi na powierzchnię, która nie przekracza powierzchni dla których należy taką zgodę uzyskać".

W dniu [...] stycznia 2024 r. Starosta [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1, 11, art. 5 ust. 1, 2, art.7, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 – dalej powoływanej jako "u.o.g.r.l."), ustawy z dnia 24 sierpnia 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 – dalej powoływanej też jako "u.p.z.p.") wydał decyzję, którą odmówił udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy R III b o powierzchni 0,1381 ha, stanowiących działkę nr [...], położoną w obrębie B., gmina D., będącą własnością M. K. z zamiarem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z uwagi na fakt, iż w/w działka nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie został jeszcze określony obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Starosty dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy, wydana przed nowelizacją u.o.g.r.l. (tj. przed 23 września 2023r.) i obecnie nie spełnia obowiązującego warunku zawartego w art. 7 ust. 2a, iż grunt nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta zwrócił przy tym uwagę na brak przepisów przejściowych, które umożliwiłyby działanie na podstawie obowiązujących dotychczas norm prawnych.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że nabył nieruchomość (działkę nr [...]) [...] kwietnia 2021 r. i wówczas brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. było odmienne od tego, które zostało zastosowane przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że poprzednio obowiązujące brzmienie tego przepisu skłoniło go do zakupu nieruchomości, a zasada ochrony praw nabytych oraz zasada równego traktowania powinna skłonić organ do uwzględnienia art. 7 ust 2a u.o.g.r.l. w jego poprzednim brzmieniu.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., podniósł bowiem, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że Starosta Ś., w analogicznych sytuacjach (analogicznych stanach faktycznych) wydaje decyzje zezwalające na wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych klasy I-III. Powołując się natomiast na poglądy judykatury wyraził oczekiwanie, że organy różnych gmin nie będą indywidualne sprawy rozstrzygać w różny sposób – godzi to bowiem z zasadę równego traktowania stron.

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] maja 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 7 i 11 ust. 1 u.o.g.r.l. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał też na ustalenia faktyczne sprawy – w tym na okoliczność oddalenia terenu działki nr [...] od drogi publicznej – tj. 63 m, a tym samym brak spełnienia warunku określonego przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym w dacie zakupu nieruchomości przez Skarżącego.

W dalszych motywach rozstrzygnięcia wskazano na brzmienie przepisów art. 11 u.o.g.r.l. Organ stwierdził, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania w zakresie dotyczącym użytku rolnego Rllla podlega ochronie przewidzianej w tym przepisie, a wobec tego, że nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie został określony dotychczas obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu u.p.z.p. stanowisko organu I instancji należało w pełni zaakceptować. Kolegium w pełni też podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli z 7 lipca 2023r. z uwagi na brak przepisów przejściowych.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł M. K., działając przez zawodowego pełnomocnika. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj:

- art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni w zakresie reguł intertemporalnych odnoszących się do zmian w uproszczonej (nie wymagającej zgody) procedurze wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych, a w konsekwencji zastosowanie art. 7 ust. 2a w brzmieniu aktualnym, w sytuacji gdy przy uwzględnieniu zasad konstytucyjnych (zaufania obywateli do państwa, ochrony ich interesów) przy braku przepisów przejściowych powinnością organów było zastosowanie art. 7 ust. 2a w wersji sprzed 24 września 2023r.,

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i zasadę równego traktowania poprzez: wydawanie odmiennych decyzji w analogicznych stanach faktycznych i prawnych po 234 września 2023r. oraz doprowadzenie do utworzenia niejednolitej praktyki rozstrzygania wniosków o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (tu jako dowód dołączono 4 decyzje wydane przez Starostę Ś.),

- art. 16 k.p.. – tj. zasady trwałości decyzji poprzez niezasadne uznanie, że wydanie żądanego zezwolenia uzależnione jest od uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w sytuacji gdy Skarżący jest adresatem prawomocnej decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- art. 15 i 11 k.p.a. – tj. zasad dwuinstancyjności i przekonywania poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania – w tym przede wszystkim zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.

Formułując te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi decyzji Starosty Ś..

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2024r. Skarżący dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2024r. na dowód niejednolitej praktyki orzeczniczej organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści wydanej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi.

Postanowieniem z 6 sierpnia 2024r. Sąd oddalił wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Sąd nie znalazł podstaw dla przyjęcia stanowiska, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Starosty [...] pozwala przyjąć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w poniżej przedstawionych okolicznościach, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie. Okoliczności te nie stanowią przedmiotu sporu między stronami.

Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku K. B.-K. i R. K., decyzją z [...] maja 2012r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w B.. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz Skarżącego mocą rozstrzygnięcia Wójta Gminy D. z [...] maja 2023r. ([...]).

Skarżący pismem [...] grudnia 2023r. (data wpływu do organu) wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów położonych B., obejmujących ww. działkę ewidencyjną.

W świetle informacji z rejestru gruntów (sporządzonej na dzień [...] grudnia 2023r.) Skarżący jest właścicielem wskazanej powyżej działki, której całkowita powierzchnia wynosi 0,1381 ha. Działka w całości obejmuje jedynie grunty orne klasy RIIIb i nie była ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz nie było wydanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze; nie zostały też dotychczas utworzone plany ogólne, w których ww. działka byłaby ujęta w obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Starosta [...] w oparciu o wyrys z mapy ewidencyjnej (k. 44 akt. adm.) ustalił nadto, że działka o nr ew. [...] całą powierzchnią położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (ul. L.).

Organy obu instancji uznały, że w ww. okolicznościach faktycznych sprawy oraz w oparciu o aktualny stan prawny brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego albowiem działka nr [...] nie została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz nie został dotąd określony obszar uzupełnienia zabudowy.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji i nie znajduje podstaw do przyjęcia oceny, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów albowiem kwestia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji została rozstrzygnięta na podstawie przepisów prawa aktualnych dla załatwienia kontrolowanej sprawy.

Zdaniem Sądu organy obu instancji całkowicie słusznie uznały, że właściwą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023r. (w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku).

W świetle treści art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., w brzmieniu aktualnym na dzień złożenia wniosku oraz w brzmieniu niezmienionym od dnia 1 stycznia 2009 roku, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Zgodnie z ustawową definicją przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.).

Przyjmuje się, że wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów (wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300). Z kolei przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.).

W ocenie Sądu pozbawione podstaw prawnych są sugestie strony skarżącej, że data aktu o ustaleniu innego niż rolniczy sposobu zagospodarowania terenu obejmującego grunty rolne może rozstrzygać o aktualności podstaw prawnych dla załatwienia sprawy zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, tj. o aktualności podstaw prawnych dla wydania przez starostę decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Na gruncie kontrolowanej sprawy aktualne pozostaje stanowisko, że podstawę prawną załatwienia sprawy w formie decyzji stanowią przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, chyba że prawo międzyczasowe stanowi inaczej. Wynika to z ogólnej zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z tą zasadą organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Nie sposób zatem uznać, by dopuszczalne było orzekanie przez organ administracji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak jest regulacji wprost na to pozwalających – regulacji intertemporalnych. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować zatem jako konsekwencję braku przepisów przejściowych (chwała 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013r. – syg. akt II OPS 1/13, wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2021 r., IV SA/Wa 2/21).

Co prawda w prawie administracyjnym brak jest wykształconych ogólnych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych, jednakże niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Z zasady tej wynika, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji stanęły na stanowisku, że przeszkodą dla wydania zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów zgodnie z wnioskiem Skarżącego jest brak zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, co mogło (w świetle aktualnego stanu prawnego) nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub obecnie w ogólnych planach w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zaś wyraża przekonanie, że do zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze doszło na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego działkę nr [...] – tj. zdaniem Skarżącego - z chwilą wydania tej decyzji powstał określony stosunek prawny, który trwa nadal mimo zmian stanu prawnego i w tej sytuacji brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Zdaniem Sądu stanowisko Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Wynika to przede wszystkim z istoty decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 u stawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 2). Zgodnie natomiast z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa się tylko sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Na mocy tej decyzji strona nie nabywa prawa podmiotowego, który mógłby korzystać z określonej ochrony konstytucyjnej (ochrony praw nabytych). Wskazane przepisy nie zmieniły brzmienia od daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zachodzi równorzędność instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszeństwo, podstawowe znaczenie, przyznawane jest instytucji planu miejscowego, ze względu na jego charakter aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu, nawet przy braku obligatoryjności tego aktu. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru substytutu planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj miniplanu dla danego terenu. Nie stanowi ona substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego, tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji, nie jest cząstkowym planem (H. Izdebski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. I. Zachariasz, Warszawa 2023, art. 4 oraz powołane tam orzecznictwo). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza w powyższym zakresie, tj. w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, żadnych odmiennych regulacji prawnych od tych ustanowionych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, w ocenie Sądu, rację należy przyznać organom orzekającym w niniejszej sprawie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja (podobnie: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.06.2018 r., II SA/Go 276/18).

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wydana [...] maja 2012r., na którą powołuje się Skarżący, nie może zostać wykorzystana do prowadzonego obecnie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów klasy RIIIb z produkcji rolniczej.

Decyzja ta wydana została przed nowelizacją art. 7 u.o.g.r.l. dokonaną z dniem 26 maja 2013r. (ustawą z 8 marca 2013r. – Dz. U.2013,poz.503). W stanie prawnym obwiązującym przed nowelizacją, grunty rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod inwestycję nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na nierolnicze. Co oznaczało, że w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było konieczności występowania o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o ww. powierzchni w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gdy na danym obszarze nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego inwestor mógł uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar nie przekraczał 0,5 ha. Decyzja o warunkach zabudowy z 14 maja 2012r. nie spełnia jednak obecnie obowiązujących warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody ministerialnej przewidzianej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Przy czym adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina. Inne podmioty zainteresowane zmianą przeznaczenia gruntów rolnych, jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2279/15): "mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. Podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych".

W świetle powyższych uwag nie może budzić wątpliwości, że ocena spełnienia warunku "przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne" (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.) winna być dokonana na dzień wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych. Jeszcze raz należy podkreślić, że decyzja z 14 maja 2012r. nie wywołała skutku w postaci zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (z uwagi na jej charakter prawny), określiła ona jedynie warunki zabudowy dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją u.o.g.r.l. Decyzja ta przede wszystkim nie usunęła też skutków nowelizacji wprowadzonej ww. ustawą z 8 marca 2013r. – tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w procederze planistycznej, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

W tym miejscu należy się odnieść do możliwości zastosowania w sprawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wprowadzonego do systemu prawnego z dniem 10 października 2015r. (ustawa z 10 lipca 2015r. - Dz.U. z 2015r., poz. 1338) w brzmieniu sprzed zmiany obowiązującej od 24 września 2023r. W ocenie Sądu zarzuty skargi formułowane w tej kwestii także nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., wprowadzonym w 2015 r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Analogicznie - w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na obszarze gruntów rolnych klasy I-III (bez względu na ich powierzchnię) pod warunkiem spełnienia łącznie ww. przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jak wynika z ustaleń faktycznych sprawy (nie kwestionowanych przez Skarżącego) teren działki nr [...] nie spełnia warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. (ww. brzmieniu) albowiem odległość granicy terenu (stanowiącego tę działkę ewidencyjną) w najbardziej wysuniętej jej części przekracza 50 m – granica terenu oddalona najbardziej od ul. [...] wynosi 63 m. Wyjaśnić należy, że odległość, o której jest mowa w omawianym przepisie nie może być przekroczona w przypadku całej działki. Inaczej mówiąc – spełnienie warunku z pkt 3 ust. 2a art. 7 wymaga aby cały obszar, którego przeznaczenie miałoby zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt powinien być położony w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki.

W świetle powyższego, abstrahując już od kwestii intertemporalnych, niezrozumiałe jest domaganie się przez Skarżącego zastosowania omawianego przepisu u.o.g.r.l. w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od [...] września 2023r. skoro dla terenu inwestycji wymagane byłoby uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, a tym samym planowana przez niego inwestycji także w poprzednim stanie prawnym (obowiązującym od 2015r.) nie spełniałaby warunku art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji już z uwagi na powyższe okoliczności za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.

Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w skardze nie jest trafny również z uwagi na to, że zastosowanie w sprawie przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. w brzmieniu obowiązującym przed [...] września 2023r. prowadziłoby do naruszenia wyżej wskazanej zasady retro non agit. Nie jest dopuszczalne w świetle tej zasady (jak zdaje się oczekiwać tego Skarżący), aby spełnienie warunków w zakresie ochrony gruntów rolnych zostało ocenione wedle brzmienia przepisów, które jeszcze nie obowiązywały w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy (na którą powołuje się Skarżący) i straciły aktualność na dzień złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Warto też zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak i decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczą jedynie sfery inwestycyjnego korzystania z nieruchomości. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2024 r. poz. 725). W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy brak jest analogicznego określenia – tj. wskazania po upływie jakiego czasu ona wygasa (wygasa gdy wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący nieruchomość inwestycyjną), to jednak, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że upływ ponad 10 lat od wydania decyzji z [...] maja 2012 r. do dnia złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (8 grudnia 2023 r.), musi przemawiać za uznaniem, że skutki prawne nowelizacji u.o.g.r.l. (ustawą z 2013 r. i z 2015 r.) nie mogą być postrzegane jako naruszające zasadę ochrony praw słusznie nabytych przez Skarżącego. Zmieniany stan prawny w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oddziaływał bowiem na możliwość uzyskania warunków zabudowy dla terenu inwestycyjnego - co zostało wyżej przedstawione.

W ocenie Sądu brak jest też podstaw do formułowania poglądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 8 §1 i 2 oraz art. 16 k.p.a.

Przepis art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej bez odstępstwa od utrwalonej praktyki, z poszanowaniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką zaś sytuacją nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Chociażby z uwagi na datę wejścia w życie znowelizowanych przepisów u.o.g.r.l., zastosowanych przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie sposób mówić o zaistnieniu odstępstwa od "utrwalonej praktyki orzeczniczej". Pojęcie to należy bowiem rozumieć jako zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Skarżący powołuje się zaś na rozstrzygnięcia wydane przez inny miejscowo organ administracji publicznej oraz na jednostkowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych.

Ponadto, pamiętać należy, że oprócz zasady wyrażonej ww. art. 8 § 1 i 2 k.p.a., należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.). Nie może podlegać ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady równości. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej nawet w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. A taką jest decyzja poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem Skarżącego do otrzymania decyzji takiej samej treści jak decyzje wydawane w innych stanach faktycznych (czy nawet w analogicznych stanach faktycznych i prawnych), bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., II OSK 1688/14). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, by organ administracji miał orzekać na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, o ile brak jest regulacji wprost na to pozwalających – co wyżej zostało wyjaśnione. Z tych powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze i w piśmie procesowym z [...] czerwca 2024r.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 16 k.p.a. Zasada trwałości decyzji określona tym przepisem służy realizacji takich wartości, jakimi są: ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Jak już wcześniej Sąd wyjaśniał z uwagi na przedmiot oraz charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogło dojść do naruszenia "praw nabytych" Skarżącego. Reguła unormowana ww. przepisie oznacza jednak przede wszystkim to, że decyzja powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Z kolei wykonanie decyzji oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią decyzji. Powoływana przez Skarżącego decyzja o warunkach zabudowy nie podlega jednakże wykonaniu. Tego rodzaju decyzja (co ponownie należy przypomnieć) określa tylko rodzaj możliwej do zrealizowania na danym obszarze inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Tym samym tego rodzaju decyzja nie wywołuje żadnych skutków materialnoprawnych i nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia prac budowlanych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Co prawda organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., jednakże nie naruszył zasady przekonywania. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odniósł się do wszystkich faktów istotnych dla sprawy, odniósł się do aktualnego stanu prawnego oraz do stanu prawnego nieaktualnego na dzień wydania decyzji (wyjaśnił powody niezastosowania art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. w brzmieniu ustalonym zmianą tej z dnia 10 lipca 2015 r.). Nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 11 i 15 k.p.a. kwestia samej odmienności oczekiwań Skarżącego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia.

Podsumowując – w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wypełniły ciążące na nich obowiązki procesowe, dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji (rolniczej) użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, położonego miejscowości B. z terenu działki nr [...]. Organy zastosowały też prawidłowo przepisy prawa materialnego, aktualne na dzień orzekania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga podlegała oddaleniu.