Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 822/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 186 ust. 1 i  ust. 2,  art. 183 a,  art. 189  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 57 par. 1,  art. 134 par. 1,  art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2  ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 6 poz 70
law: Ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania wnioskodawcy licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sprawa z wniosku J. K. o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. odmówił skarżącemu nadania wnioskowanej licencji zawodowej. Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu złożonej przez J. K. skargi, wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na przedwczesność uznania przez Ministra Budownictwa, że wniosek o nadanie licencji zarządcy nieruchomościami złożony został dopiero pismem z dnia 28 listopada 2001 r., a więc ma do niego zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.), a nie przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia wniosku zainteresowanego z dnia 22 grudnia 1999 r. dotyczącego nadania licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami z datą wpływu do Departamentu Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości w dniu [...] grudnia 1999 r. oraz kopia wniosku z dnia 22 grudnia 1999 r. dotyczącego nadania licencji zarządcy nieruchomości, z potwierdzeniem nadania w placówce pocztowej w K. w dniu 22 grudnia 1999 r. J. K. oświadczył na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r., że wniosek o nadanie licencji zarządcy nieruchomości z dnia 22 grudnia 1999 r. przesłał do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu 22 grudnia 1999 r., w jednej kopercie zawierającej również wniosek z tej samej daty o nadanie licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Brak zarejestrowania powyższego wniosku w rejestrze wpływu korespondencji w Departamencie Gospodarki Przestrzennej i Nieruchomości nie może przesądzać, zdaniem Sądu, że wnioskodawca w dniu 22 grudnia 1999 r. nie nadał w placówce pocztowej w K. tego wniosku. Sąd powołał się przy tym na treść art. 57 § 5 kpa i wskazał, że jeżeli organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie, czy J. K. wysłał wniosek dotyczący nadania licencji zarządcy nieruchomościami z dnia 22 grudnia 1999 r. do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to wątpliwości w tym zakresie nie mogą być rozstrzygane na jego niekorzyść. Stosownie zaś do art. 86 kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Sąd stwierdził również, że ustalenia w jakiej dacie został złożony wniosek są tym bardziej istotne, że od daty złożenia wniosku zależy jaka ustawa ma zastosowanie przy jego rozpoznaniu. W trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. osobom, które przed dniem 31 grudnia 2001 r. prowadziły bez licencji zawodowej działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, można bowiem zaliczyć tę działalność jedynie na poczet praktyki zawodowej. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat, zwalnia się z obowiązku złożenia egzaminu. Przy czym 31 grudnia 2000 r. był ostatnim dniem do złożenia wniosku w trybie powyższej ustawy. W związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07 sprawa wniosku J. K. o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami miała zostać ponownie rozpoznana zgodnie z zaleceniami Sądu.

W tej sytuacji pismem z dnia 2 listopada 2007 r. Minister Budownictwa przekazał do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej całość zgromadzonej dokumentacji w celu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. Postępowanie to zostało przeprowadzone przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w dniu [...] listopada 2007 r. W trakcie postępowania kwalifikacyjnego Komisja dokonała oceny działalności zawodowej wykonywanej przez wnioskodawcę i ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają wykonywania działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Zdaniem Komisji kandydat nie przedstawił zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, ani umowy o pracę (lub umowy świadczącej o wykonywaniu czynności zarządzania nieruchomościami) w firmie zajmującej się zarządzaniem nieruchomościami. Ustalenia Komisji zawiera sporządzony przez nią w dnia [...] listopada 2007 r. protokół. W związku z negatywną oceną Komisji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił nadania J. K. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji Zespół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w dniu [...] października 2008 r. dokonał ponownej oceny działalności zawodowej wnioskodawcy wykonywanej w okresie przed 1 stycznia 2000 r. i ponownie stanął na stanowisku, że przedstawione dokumenty nie potwierdzają wykonywania działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami określonej w art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), a tym samym nie potwierdzają spełnienia warunków koniecznych do nadania wnioskodawcy licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Ponadto Komisja stwierdziła, że przedstawione przez kandydata dokumenty nie potwierdziły wykonywania przez niego czynności zarządzania nieruchomościami, o których mowa w § 32 ust. 3 regulaminu działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Komisja wskazała, że zgodnie z § 32 ust. 3 powołanego regulaminu zespół kwalifikacyjny ocenia dorobek zawodowy osoby zainteresowanej biorąc pod uwagę czy osoba ta wykonywała i w jakim zakresie czynności: prawne, techniczne, modernizacyjno-rozwojowe, ekonomiczno-finansowe, księgowe i podatkowe, administracyjne, organizacyjne i planistyczne, określone w cytowanym przepisie. Natomiast zgodnie z § 32 ust. 4 regulaminu, wnioskodawca musi udokumentować co najmniej pięć czynności określonych w ust. 3 § 32 przez okres co najmniej pięciu lat, aby można było wykonywaną pracę zakwalifikować jako zarządzanie nieruchomościami. Z ustaleń Komisji wynika, że wnioskodawca udokumentował częściowo czynności prawne, techniczne i modernizacyjno-rozwojowe, natomiast nie udokumentował czynności: ekonomiczno-finansowych, księgowo-podatkowych, administracyjnych, organizacyjnych i planistycznych. Ustalenia Komisji zawiera protokół z dnia [...] października 2008 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Infrastruktury utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie nadania J. K. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, stwierdzając, że brak jest podstaw do jej uchylenia.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie i nadanie mu wnioskowanej licencji zawodowej lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga ta nie zawierała uzasadnienia, które skarżący miał złożyć odrębnym pismem, czego jednak do dnia rozprawy nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przy tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest on organem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o nadanie licencji zawodowej i zajęcia merytorycznego stanowiska w tej sprawie. Sąd nie jest zatem władny przyznać (bądź odmówić przyznania) skarżącemu wnioskowanej licencji zawodowej, o co wnioskował skarżący w złożonej skardze.

Ponadto zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z treścią art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarga powinna czynić zadość wymaganiom dotyczącym pism w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oznacza to, że przywołany przepis nie zalicza do wymogów dotyczących skargi przytoczenia w niej uzasadnienia. W tej sytuacji brak uzasadnienia niniejszej skargi nie stanowi, zdaniem Sądu orzekającego, przeszkody w jej rozpatrzeniu.

Przechodząc w tej sytuacji do rozpatrzenia meritum skargi, Sąd stanął na stanowisku, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż zapadłe decyzje administracyjne ponownie wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to przede wszystkim z tego, że Minister ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, mimo wiążących zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nadal nie wyjaśnił w sposób właściwy przedmiotowej sprawy. Podkreślić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07, uchylił wcześniejsze zapadłe w niej decyzje Ministra. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać zatem należy, że ponownie ją rozpatrując organ był związany oceną prawną zawartą w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd dokonał bowiem dokładnej analizy sytuacji prawnej skarżącego oraz rozstrzygnął co do sposobu postępowania przez organ w sprawie wniosku skarżącego z dnia 22 grudnia 1999 r. o nadanie licencji zawodowej. Z zaleceń tych wynika jednoznacznie, że jeśli organ nie jest w stanie ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy wniosek z dnia 22 grudnia 1999 r. dotyczący nadania licencji zarządcy nieruchomościami, został wysłany w placówce pocztowej do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to wątpliwości w tym zakresie nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść skarżącego. Oznacza to, że organ nie może w takiej sytuacji uznać, że skarżący wniosek o nadanie licencji zarządcy nieruchomościami złożył dopiero pismem z dnia 28 listopada 2001 r., a zatem mają do niego zastosowanie przepisy art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492, ze zm.), a nie przepisy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Zdaniem Sądu skarżący wnioskiem z dnia 22 grudnia 1999 r. wystąpił o nadanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomościami w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), który stanowił, że osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat, zwalnia się z obowiązku złożenia egzaminu.

Równocześnie Sąd orzekający stanął na stanowisku, że nie można podzielić poglądu organów orzekających, iż w przypadku, gdy czynności zarządzania wykonuje osoba fizyczna działająca na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez właściciela nieruchomości oraz gdy w zakresie wynikającego z pełnomocnictwa umocowania znajduje się wykonywanie czynności z zakresu zarządzania nieruchomością, osoba ta nie wykonuje czynności zawodowych, o których mowa w art. 186 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, wykonuje prawa przysługujące właścicielowi (współwłaścicielowi) nieruchomości, działając w jego imieniu i na jego rzecz. Wynika to z faktu, że zakres uprawnień i obowiązków zarządcy nieruchomości zależy od podstawy prawnej jego funkcjonowania. Podstawa ta może być różna, gdyż zarząd może wynikać z rozmaitych stosunków prawnych, będących przedmiotem różnych regulacji prawnych. Ponadto zarząd ten może funkcjonować nie tylko jako zarząd wyłącznie nieruchomościami, ale często może on być fragmentem szerszego zarządu majątkiem określonej osoby, w skład którego wchodzi jedna lub kilka nieruchomości. W tej sytuacji Sąd uznał, że istotne jest zatem ustalenie, czy czynności wykonywane w ramach udzielonego przez właściciela nieruchomości pełnomocnictwa polegają na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Równocześnie Sąd stwierdził, że organ orzekający odwołując się do treści art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pominął fakt, że wymóg zachowania formy pisemnej przy zawieraniu umowy o zarządzanie nieruchomością, pod rygorem nieważności, został wprowadzony dopiero od dnia 15 lutego 2000 r., w wyniku nowelizacji powołanego artykułu, dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. W tej sytuacji, zdaniem Sądu orzekającego, trudno żądać od skarżącego, aby udokumentował fakt wykonywania przed dniem 1 stycznia 2000 r. działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami zawieranymi przed tą datą umowami o zarządzanie nieruchomościami zawartymi w formie pisemnej, w przypadku gdy w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie miał on obowiązku zawierania umów w formie pisemnej.

Obecnie przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą J. K. nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla Sądu orzekającego jest zatem zbadanie, czy wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 1999 r. o nadanie licencji zawodowej został rozpoznany przez organy stosownie do wiążących w sprawie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07. Z analizy akt sprawy wynika, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Minister nie w pełni zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania oraz do wiążącej oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Przypomnieć wypada, że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu z 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, z uwzględnieniem zmian wynikających z ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., Dz. U. Nr 6, poz.70) wprowadziła w działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami obowiązek posiadania uprawnień lub licencji uprawniających do wykonywania określonej działalności zawodowej związanej z tą dziedziną. Uprawnienia i licencje zawodowe nadawane były każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne. Działalnością wymagającą do jej wykonywania posiadania licencji zawodowej była również działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami. Art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw stanowił, że osoby, które przed dniem 1 stycznia 2000 r. wykonywały działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami przez okres dłuższy niż 2 lata, zwalnia się z obowiązku odbycia praktyki zawodowej, a przez okres dłuższy niż 5 lat - również z obowiązku złożenia egzaminu. Zwolnienia takiego dokonywała Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej, złożony do dnia 31 grudnia 2000 r. Osoby, które w dniu 1 stycznia 1998 r. prowadziły, na podstawie obowiązujących przed tym dniem przepisów, działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, mogły natomiast prowadzić działalność, o której mowa w art. 183a lub art. 189 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez posiadania licencji zawodowych do dnia 31 grudnia 2000 r. Tryb i sposób działania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej regulowało natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745), które zostało uchylone na mocy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 Nr 141, poz. 1492, ze zm.). Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. osobom, które przed dniem 31 grudnia 2001 r. prowadziły bez licencji zawodowej działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub zarządzania nieruchomościami, zalicza się tę działalność na poczet praktyki zawodowej. Zaliczenia tej działalności na poczet praktyki zawodowej dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie licencji złożony przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie przywołanej ustawy. Natomiast w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm., art. 191 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 187, art. 192 ) oraz wydanych do niej aktów wykonawczych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami, Dz. U. Nr 31, poz.189, ze zm.) w postępowaniu o nadanie uprawnień zawodowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, jak i w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy właściwy organ opiera swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej poczynionych w postępowaniu kwalifikacyjnym zapisanych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego. Protokół ten stanowi dokument, w którym potwierdza się, że kandydat na zarządcę nieruchomości spełnia wymogi z art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub wskazuje wymogi, których kandydat nie spełnił i z tego powodu nie może otrzymać wnioskowanych uprawnień zawodowych. Postępowanie kwalifikacyjne nie jest postępowaniem administracyjnym, a zatem kandydat na tym etapie postępowania nie może kwestionować działalności Komisji i dokonywanych przez nią ustaleń. Również Minister prowadząc postępowanie o nadanie uprawnień zawodowych jest związany ustaleniami Komisji. Nie może bowiem samodzielnie prowadzić postępowania wyjaśniającego, gromadzić dowodów i dokonywać ocen wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zwalnia to jednak Ministra z obowiązku oceny prawidłowości przeprowadzonego przez Komisję postępowania kwalifikacyjnego i weryfikacji ustaleń zawartych w protokole, w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dopiero pozytywny wynik kontroli postępowania Komisji, tzn. uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne prowadziła ona zgodnie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma oparcie w zgromadzonych dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało organ do wydania w sprawie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Minister musi również zbadać, czy kandydat spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych.

Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że z treści pisma Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ uznał, iż skarżący złożył w ustawowym terminie wniosek z dnia 22 grudnia 1999 r. i przekazał go do rozpatrzenia właściwej Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Jednakże, jak wynika z treści sporządzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną "Protokołu z przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego" z dnia [...] listopada 2007 r. bez numeru (pkt 1 i 2 oraz treść ostatniej strony protokołu), Komisja ta oceniała działalność zawodową skarżącego w trybie art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., a nie jak wskazano w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07, w trybie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Ponadto z protokołu nie wynika ponad wszelką wątpliwość, jakie ostatecznie jest stanowisko Komisji, gdyż w większości sformułowań, dla których była konieczność wyboru alternatywnego, Komisja nie skreśliła niewłaściwego - jej zdaniem - stwierdzenia, zostawiając równocześnie dwa wykluczające się ustalenia (pkt 1-3 protokołu). Niewątpliwie jednak Komisja badała przedmiotowy wniosek w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Fakt ten umknął uwadze Ministra. Protokół ten stał się natomiast podstawą do wydania przez Ministra decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie nadania skarżącemu licencji zawodowej. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (strona 3) raz odwołuje się do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. zaś drugi raz stwierdza, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających "wykonywanie działalności zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r." Jest to oczywista sprzeczność między stanem faktycznym ustalonym w wydanej decyzji przez organ, w którym powołuje się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., a uzasadnieniem wydanej decyzji, w którym organ odniósł się do niespełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., czyli powołał inny akt prawny w części opisującej stan faktyczny, a na inny akt prawny wskazał w rozważaniach decyzji i w uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie. Ponadto wątpliwym jest, który z dwóch wniosków stał się przedmiotem badania Komisji a następnie Ministra (z dnia 28 listopada 2001 r. czy z dnia 22 grudnia 1999 r.). Tej informacji, kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle przywołanego wcześniej uzasadnienia wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. wskazującego m. in. na przedwczesność rozpoznania wniosku z dnia 28 listopada 2001 r. wobec istnienia wniosku z dnia 22 grudnia 1999 r., brak jest zarówno w piśmie Ministra z dnia [...] listopada 2007 r., protokole Komisji z dnia [...] listopada 2007 r., czy też protokole Komisji z dnia [...] października 2008 r., zawiadomieniu Ministra z dnia [...] listopada 2007 r., a przede wszystkim decyzji Ministra z dnia [...] maja 2008 r. Niezaprzeczalne jest równocześnie, że Minister miał świadomość znaczenia tej okoliczności, tym bardziej że znajduje ona swoje odzwierciedlenie w treści decyzji z dnia [...] maja 2008 r.

Na te błędy postępowania nie zwrócił uwagi Minister ponownie rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] października 2008 r. Komisja, w związku z pismem Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. przeprowadziła ponowne postępowanie kwalifikacyjne. Tym razem Komisja, jak wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy "Protokołu z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego" bez numeru, zasadnie rozpatrzyła wniosek w trybie określonym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Niestety również tym razem Komisja popełniła istotne błędy, które uszły uwadze Ministra, a które znajdują swoje potwierdzenie w treści protokołu. Na stronie tytułowej protokołu (strona 1 dokumentu) widnieją dane kandydata tj. imię i nazwisko oraz nr PESEL J. K. Jednakże już w następnym wierszu na tej samej stronie Komisja stwierdziła, że protokół dotyczy sprawy nadania "E. P. c. B. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami". W tej sytuacji nasuwa się uzasadniona wątpliwość, którego z kandydatów dotyczyło opisane w protokole postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone przez Komisję i czyje dokumenty badała Komisja wydając swoją opinię. Nie może w tym względzie być rozstrzygający, zdaniem Sądu, jedynie odręczny dopisek umieszczony na następnej stronie protokołu (zwrócić należy też uwagę, że strony protokołu są nienumerowane). Ponadto w punkcie 2 protokołu zatytułowanym "Ocena złożonych przy wniosku dokumentów pod względem formalnym" nie zaznaczono, czy złożone dokumenty potwierdzają spełnienie wymogów formalnych, czy też tych wymogów nie spełniają. Zdaniem Sądu przedstawione nieprawidłowości budzą poważne wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego i powodują one, że ani protokół z [...] listopada 2007 r., ani z dnia [...] października 2008 r. nie mogą stanowić wiarygodnych dokumentów, na podstawie których Minister opiera swoje rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto błędy i nieścisłości obu protokołów i decyzji z dnia [...] maja 2008 r. spowodowały, że dopiero w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Minister ustalił, że przedmiotem toczącego sie postępowania jest wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 1999 r., który winien być rozpatrzony w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. (str. 3 decyzji).

Nadto nie sposób nie zauważyć, że obie wydane decyzje Ministra w uzasadnieniu odmowy nadania licencji zawodowej powołują się na brak w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji podpisanych ze skarżącym umów o zarządzie nieruchomościami, o których mowa w art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo jednoznacznego stanowiska zawartego w wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07, z którego wynika, że wymóg zachowania formy pisemnej przy zawieraniu umowy o zarządzanie nieruchomością, pod rygorem nieważności, został wprowadzony dopiero od dnia 15 lutego 2000 r., w wyniku nowelizacji powołanego artykułu, dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw. W tej sytuacji, zdaniem Sądu orzekającego, organ nie może żądać od skarżącego, aby udokumentował fakt wykonywania przed dniem 1 stycznia 2000 r. działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami zawieranymi przed tą datą umowami o zarządzanie nieruchomościami zawartymi w formie pisemnej, w przypadku gdy w obowiązującym wówczas stanie prawnym nie miał on obowiązku zawierania umów w formie pisemnej.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych dla oceny prawidłowości postępowania Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku ponownego postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że Minister prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestie te nie zostały przez organ dostatecznie zbadane. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto wadliwie i niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przeprowadzone postępowanie administracyjne skutkowało w niniejszej sprawie tym, że ocena prawna w zakresie niespełniania przez skarżącego wymogów do uzyskania wnioskowanej licencji, dokonana przez organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, budzi zasadnicze wątpliwości, które mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić również należy uwagę na fakt, że od wspomnianego wyroku Minister nie składał skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem zbadania jego prawidłowości i zasadności. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika również, aby po wydaniu wyroku w sprawie zaszła taka zmiana prawa, która zwolniłaby organ z obowiązków wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Minister wydał zaskarżone decyzje z naruszeniem również art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ (a także Państwowa Komisja Kwalifikacyjna) powinien przede wszystkim zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 505/07 i rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 22 grudnia 1999 r. w oparciu o treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. Przy czym organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z wiążącą go wykładnią zawartą w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. skarżący w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2000 r. nie miał obowiązku zawierania w formie pisemnej umów o zarządzanie nieruchomościami.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.