Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1104/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 335 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 362 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 736/20 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2020 r., sygn. VI SA/Wa 736/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A., z siedzibą w W. (dalej zwanego spółką lub skarżącą), na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) z dnia 9 stycznia 2020 r., nr DPS-DPSZPO.6064.1.2019, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.

W stanie faktycznym sprawy pismem z dnia 3 lipca 2019 r. KNF zawiadomiła spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej, na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 381 ze. zm., dalej zwanej ustawą o działalności ubezpieczeniowej), w związku z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2214 ze. zm., dalej zwanej ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych), wobec stwierdzenia niewypłacania odszkodowań w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach wymienionych poszkodowanych.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko związane z prawidłowym, w jej ocenie, trybem likwidacji szkód. Jednocześnie strona wniosła o wydanie decyzji o niestwierdzeniu naruszenia przez nią przepisów art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wobec wskazanych w decyzji osób, lub o umorzenie prowadzonego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w zw. z art. 11 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 298 ze zm., dalej zwanej ustawą o nadzorze) lub odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f pkt 1 K.p.a., w przypadku stwierdzenia przez KNF naruszenia prawa - z uwagi na znikomość zarzucanych naruszeń i zaprzestanie ich dokonywania, lub - w przypadku podtrzymania zarzutów przez KNF stawianych w sprawie zarzutów - o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i w oparciu o art. 189 § 2 K.p.a. poprzestanie na pouczeniu z uwagi na spełnienie celów tj. zakończenie postępowania obsługowego – wypłata odszkodowania albo odmowa wypłaty odszkodowania), dla których miałaby być nałożona kara pieniężna.

W piśmie z 19 lipca 2019 r. spółka wskazała na podjęte czynności, mające na celu usprawnienie procesów likwidacji szkód, podnosząc, iż podjęte działania były skuteczne, gdyż czas rozpatrywania spraw uległ w ostatnich latach skróceniu, w efekcie czego skarżąca należy do grona zakładów najszybciej likwidujących szkody komunikacyjne.

Decyzją z dnia 24 września 2019 r., KNF nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 400 000 zł, za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na wniosek spółki, KNF decyzją z 9 stycznia 2020 r., uchylił swoją decyzję z 24 września 2019 r. w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 400 000 zł i nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 370 000 zł za naruszenie:

- art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących wymienionych w decyzji poszkodowanych,

- art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących pięciu poszkodowanych.

Oprócz tego KNF umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej nałożenia na spółkę kary pieniężnej za naruszenie:

- art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących trzech osób,

- art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących jednej poszkodowanej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, że spółka w przypadku 11 osób/podmiotów i zgłoszonych przez nie 11 roszczeń nie wypłaciła odszkodowań w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, przy czym naruszenia wahały się od 2 do 1 797 dni.

Nadto spółka, w przypadku 5 osób/podmiotów i zgłoszonych przez nie 3 roszczeń, nie wypłaciła odszkodowań w terminie określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 3 do 101 dni.

Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ przyznał, iż na podstawie art. 62 K.p.a. rozpoznał łącznie wiele spraw w ramach jednego postępowania administracyjnego. Powołał się na zasadę ekonomiki procesowej, zgodnie z którą organ nadzoru nie wszczyna postępowania w przypadku powzięcia informacji o każdej z osobna nieprawidłowości w działaniu organu. Równocześnie organ zauważył, że praktyka orzecznicza w podobnych sprawach prowadzi do wniosku o prawidłowości działania organu, zgodnego z unormowaniem art. 62 w zw. z art. 104 K.p.a.

Organ zaznaczył, że w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy został pozyskany od strony, która miała w tej sytuacji pełną kontrolę nad jego przebiegiem. KNF podkreśliła, iż przy nakładaniu kary zbadała przesłanki miarkowania kary, przewidziane w art. 189d K.p.a. Wskazała cele kary: sprawiedliwościowo – retrybutywyny oraz prewencyjny, (ogólny i szczególny), które są istotne z punktu widzenia interesów osób poszkodowanych.

WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki na decyzję KNF z 9 stycznia 2020 r., wyrokiem z 28 września 2020 r., przedmiotową skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że sporna między skarżącą, a organem była w istocie ocena prawna poczynionych ustaleń, ostatecznie skutkująca nałożeniem na spółkę kary pieniężnej w kwocie 370 000 zł.

WSA w Warszawie zauważył, że w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie. Jak stanowi zaś ust. 2 w przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń w całości lub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania.

Zgodnie natomiast z ust. 3 jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Zgodnie z ust. 3a. w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Kompetencja wynikająca z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jednoznacznie uprawniała zastosowanie środków nadzorczych w stanie faktycznym sprawy. Sąd przyjął także, że organ nadzorczy wykazał okoliczności braku terminowego wypełnienia obowiązków wynikające z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które zostały precyzyjnie opisane w zaskarżonej decyzji.

Z treści relewantnych w sprawie unormowań wynika natomiast, że w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru naruszenia przez skarżącą norm art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, organ ten był zobligowany - w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych - do zastosowania wobec zakładu ubezpieczeń środków nadzorczych określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. (Dz.U.2015.1844 ze zm.)

Zastosowany zatem art. 362 ust.1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jednoznacznie pozwolił organowi nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, za poprzedni rok obrotowy, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych.

WSA stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego, ani następnie w skardze spółka nie wykazała jakiejkolwiek podstawy do odstąpienia od nałożenia na nią kary. Art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowczo nakazuje organowi zastosować w stosunku do zakładu ubezpieczeń odpowiednie sankcje. Jak wskazał organ, specyfika postępowania, którego przedmiotem było dokonanie ustaleń, czy spółka naruszyła terminy określone w art. 14 ust. 1 - 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a następnie nałożenie kary, spowodowała, iż praktycznie jedynym miarodajnym źródłem informacji była, poza dokumentacją znajdującą się w aktach postępowań administracyjnych, sama strona. W ten sposób KNF uzasadniła oddalenie wniosków dowodowych strony, a Sąd nie stwierdził w tym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Zakres naruszeń został należycie zweryfikowany z urzędu i oceniony przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i stał się podstawą do wydania przez KNF nowej, obecnie zaskarżonej decyzji. Powyższe, w konsekwencji, rzutowało także na wymiar kary w wysokości 400 000 zł, która to kara została uchylona w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Nałożona w zaskarżonej decyzji przez KNF nowa kara pieniężna wyniosła 370 000 zł, przy ustaleniu nowego stanu faktycznego, uwzględniającego uchybienia w realizacji szkód w 14 wskazanych w decyzji przypadkach. Organ prawidłowo także ocenił, że nadal istnieje przedmiot i podmiot postępowania oraz właściwe przepisy prawa, jak też ustawowy obowiązek zastosowania sankcji finansowej.

W świetle poczynionej prawidłowo oceny stanu faktycznego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przytoczona w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji argumentacja faktyczna i prawna jest wyczerpująca.

Sąd uznał również, że organ dokonał także prawidłowej wykładni art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przyjmując, że przepis ten obliguje go do zastosowania środków nadzoru, o których mowa w art. 362 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a w niniejszej sprawie pkt 2 ww. przepisu.

Zaznaczenia wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2016 r. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wprost przewidywał obowiązek zastosowania przez KNF środków nadzorczych, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 albo 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 tej ustawy. Podobna sytuacja zachodzi w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ukształtowanym od 1 stycznia 2016 r. Przepis ten bowiem w analogicznych sytuacjach nakazuje zastosowanie przez organ nadzoru środków nadzorczych z art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Zastosowanie sankcji nadzorczych określonych we wskazanym przepisie wynika z użycia przez ustawodawcę w treści art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych sformułowania "organ nadzoru stosuje (...) środki nadzorcze."

Omawiany przepis przewiduje zatem w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, obligatoryjność zastosowania przez organ nadzoru sankcji określonych w art. 362 ust.1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (poprzednio do sankcji określonych w art. 212 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Zasadnie zatem KNF uznała, że charakter wskazanego przepisu nie pozostawia organowi wyboru w kwestii zastosowania instrumentu władczego oddziaływania wobec podmiotu nadzorowanego. Organ może natomiast zdecydować, uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy, na jaki podmiot zostanie nałożona w danym przypadku sankcja karna - czy na członków zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń, czy na sam zakład ubezpieczeń.

Jak wskazał organ, maksymalna kara pieniężna, jaka mogła zostać nałożona na spółkę przez organ nadzoru wynosiła 65 014 320 zł, zaś nałożona została kara w wysokości 370 000 zł. KNF wzięła pod uwagę wagę oraz czas trwania naruszeń, zaznaczając, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono stosunkowo niewielką liczbę jednostkowych naruszeń. Komisja wzięła też pod uwagę częstotliwość naruszeń dokonywanych przez spółkę, wskazując, iż aktualnie wydawana decyzja jest dziesiątą decyzją nakładająca na nie karę za naruszenia art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

WSA w Warszawie podkreślił, że nie może być uznany za słuszny zarzut niezasadnego prowadzenia łącznego postępowania w wielu odrębnych sprawach administracyjnych i wydania wspólnej decyzji, nakładającej jedną karę pieniężną, bez wskazania kar jednostkowych za każde ze stwierdzonych jednostkowych uchybień w terminowości likwidacji szkód majątkowych. Sad podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dotyczącą możliwości połączenia postępowania z materiałów likwidacji szkód dotyczących wielu osób w jednej decyzji dotyczącej spółki, przewidzianej proceduralnie w art. 62 K.p.a. W kontrolowanej sprawie takie rozwiązanie uzasadnione jest względami ekonomiki procesowej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieprawidłowy jest pogląd strony, która krytycznie odniosła się do praktyki KNF liczenia początku biegu terminów określonych w art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, od dnia zgłoszenia każdego roszczenia z osobna. Terminy wynikające z treści art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych należy bowiem liczyć odrębnie dla każdego ze zgłoszonych roszczeń, odnoszących się do poszczególnych szkód. Należy więc przyjąć, że liczbę naruszeń art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych przez zakłady ubezpieczeń należy określać nie w oparciu o liczbę złożonych zawiadomień o szkodzie, lecz w oparciu o każde ze zgłoszonych roszczeń. Terminowość zakładu ubezpieczeń oceniana jest w świetle art. 14 ust. 3a tej ustawy. Należy zgodzić się z organem, że wypadek komunikacyjny może prowadzić do powstania wielu szkód, za które odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń.

Natomiast "roszczeniem" jest uprawnieniem przysługującym uprawnionemu/poszkodowanemu do żądania od zakładu ubezpieczeń wypłaty odszkodowania w związku z powstałą szkodą. Stanowisko skarżącej prowadzi do stanu, w którym w przypadku zgłoszenia przez poszkodowanego wielu roszczeń i zaspokojeniu przez zakład ubezpieczeń tylko jednego z nich w terminie ustawowym, bądź wypłacenia "kwoty bezspornej", co do pozostałych roszczeń terminy, o których mowa w art. 14 ust 1 i 2 nie mają zastosowania. Sąd uznał, że jest to niezgodne z zamiarem ustawodawcy, który, posługując się sformułowaniem terminu "licząc od dnia zawiadomienia o szkodzie" nie miał na myśli jednej lub niektórych tylko szkód, będących następstwem wypadku komunikacyjnego, zgłoszonych najwcześniej, lecz każdą ze szkód, których wyrównania w postępowaniu likwidacyjnym ma prawo domagać się poszkodowany, bądź uprawniony. KNF prawidłowo zinterpretowała art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, z których nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie. Ratio legis powyższych przepisów stanowi bowiem ochrona poszkodowanych lub/i osób uprawnionych w rozumieniu powyższych przepisów (vide – dalsze wywody co do pozycji cesjonariuszy i innych osób nie będących poszkodowanymi), a zatem dotyczy wszelkich zgłaszanych przez te podmioty roszczeń, stanowiących konsekwencje zajścia zdarzenia ubezpieczeniowego.

Niezależnie od powyższego Sąd stanął na stanowisku, że wobec braku ustawowego zdefiniowania pojęcia uprawnionego, o którym mowa w art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ustawodawca nie posługuje się pojęciem "uprawnionego z umowy ubezpieczenia", ale pojęciem "uprawnionego", co wskazuje że uprawnionym jest zarówno osoba uprawniona do wypłaty odszkodowania, której uprawnienia wynikają z zawartej umowy ubezpieczenia, ale również będzie to osoba, której roszczenie o wypłatę odszkodowania jest zasadne i wynika z umowy cesji wierzytelności.

Podobnie Sąd stwierdził, że organ dokonał miarkowania wysokości kary pieniężnej w decyzji wydanej na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nałożona kara nie może być uznana za zbyt wygórowaną, zwłaszcza, że organ wskazał, że liczba spraw, w których doszło do nieprawidłowości, nie była znaczna i w związku z tym nie rzutowała na podwyższenie jej wysokości. Na marginesie należy zważyć, iż główną przyczyną naruszeń terminów wynikających z art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych były nieprawidłowe poglądy prawne spółki, o czym była mowa powyżej, w związku z czym we wskazanych przez organ postępowaniach powielane są praktycznie te same naruszenia, w kilku jedynie wariantach.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. art.174 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) zarzuciła:

A. naruszenie art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu wskutek: 1. założenia, że art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych umożliwiają więcej niż jedno zawiadomienie o szkodzie przez jednego poszkodowanego (w jednej szkodzie); 2. założenia, że zawiadomienie o szkodzie jest równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia; 3. założenia, że można zgłosić w oparciu o art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych więcej niż jedno roszczenie; 4. przypisywania spółce wielu naruszeń art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sytuacji, gdy poszkodowani zgłosili jednocześnie zawiadomienie o szkodzie, dotyczące odszkodowania z różnych tytułów; 5. przypisywania spółce dalszego naruszania art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, po wypłaceniu przez spółkę odszkodowania w terminie 30 dni oraz poprzez "oderwane" od postawionych zarzutów, stanu faktycznego sprawy, dotychczasowych decyzji KNF w stosunku do P. SA oraz stawianych przez KNF w decyzji zarzutów - uzasadnienie przez WSA braku naruszenia w/w przepisu;

B. naruszenie art. 78 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. - w zw. z art. 189d K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. - które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez zaakceptowane w wyroku przez WSA oddalenia przez KNF wniosków dowodowych spółki o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków zgłoszonych przez spółkę, pomimo braku wyjaśnienia okoliczności, na jakie zostali zgłoszeni przez spółkę, poprzez faktyczną ocenę przez KNF dowodu przed jego przeprowadzeniem oraz dodatkowo - poprzez brak rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu skarżącego w wyroku i jego uzasadnieniu;

C. naruszenie art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie wymienionych przepisów odnośnie osób innych, niż poszkodowani albo uprawnieni (o których mowa w w/w przepisach) oraz poprzez zaakceptowanie nałożenia w decyzji kary pieniężnej za działania spółki względem osób zgłaszających do spółki roszczenia (cesjonariuszy oraz innych osób), niebędących poszkodowanymi, ani uprawnionymi, o których mowa w art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych;

D. naruszenie art. 362 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 62 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 104 § 1 K.p.a., art. 109 § 3 K.p.a., art. 189d K.p.a., w związku z art. 14 ust. 1-2 i ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie tych spraw jedną decyzją administracyjną nakładającą na spółkę jedną, łączną karę pieniężną (bez jej rozbicia na kary za poszczególne delikty administracyjne), co narusza prawo strony do obrony poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i zbyt restrykcyjny wymiar kary, nieadekwatny do zarzucanych naruszeń - brak indywidualizacji kary pieniężnej w odniesieniu do konkretnego przypadku zarzuconego przez KNF naruszenia prawa (zarzuty dotyczą naruszeń popełnionych w różnym czasie, w bardzo różnych stanach faktycznych i wobec różnych podmiotów - zarzucane przekroczenie terminu wypłaty zarówno o 2 dni, jak i o 1797 dni),

E. naruszenie art. 139 K.p.a., w zw. z art. 138 K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez zaakceptowanie nałożenia na spółkę w decyzji kary pieniężnej, w kwocie wyższej za jedno zarzucane naruszenie, niż wskazywana była we wcześniejszej decyzji KNF z dnia 24 września 2019 r. (naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym) oraz dodatkowo - poprzez brak rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu skarżącego w wyroku i jego uzasadnieniu;

F. naruszenie art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez arbitralne przyjęcie, że wszystkie wskazane osoby wymienione w pkt 2. decyzji - były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, bez przeprowadzenia w tym zakresie pełnego postępowania dowodowego pomimo, iż w trakcie postępowania administracyjnego spółki tylko w przypadku niektórych wskazanych osób potwierdził, iż w umowach ubezpieczenia, w oparciu o które były rozpatrywane roszczenia w/w osób - spółka zawarła umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz dodatkowo - poprzez brak rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu skarżącego w wyroku i jego uzasadnieniu.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Oprócz tego zwróciła się o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że poszkodowany ma tylko jedno roszczenie względem zakładu ubezpieczeń i nie może domagać się od zakładu ubezpieczeń innych roszczeń np. naprawy uszkodzonej rzeczy, czy też innego roszczenia nie polegającego na zapłacie określonej sumy pieniężnej. W tej sytuacji - bieg terminu rozpoczyna się i powinien być liczony od dnia złożenia przez poszkodowanego zawiadomienia o szkodzie.

Spółka zaznaczyła, iż KNF powołuje się na treść Czwartej Dyrektywy Komunikacyjnej (s. 66 Decyzji). Problem jest w tym, iż nawet gdyby teoretycznie przyjmować, iż terminy należy liczyć od zgłoszenia roszczenia (zamiast od zawiadomienia o szkodzie), to Czwarta Dyrektywa Komunikacyjna zaprzeczałaby stanowisku KNF - skoro ma ona zastosowanie tylko do części szkód objętych przedmiotem działalności KNF, za które KNF nakładała na spółkę kary pieniężne. Znaczą część szkód, będących przedmiotem zainteresowania KNF w P. SA. dotyczy innych umów ubezpieczenia (no. umowy ubezpieczenia OC szpitali), niż umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych - do których ma zastosowanie Czwarta Dyrektywa Komunikacyjna.

KNF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Organ nadmienił, że każdorazowe zgłoszenie roszczenia wiąże się z zawiadomieniem o szkodzie. Ponadto stwierdził również, że przez uprawnionego w rozumieniu art 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, należy rozumieć wszelkie inne osoby oprócz samego poszkodowanego, które mogą wywodzić swoje prawa z umowy ubezpieczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.

Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.

W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.

W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie spółka sformułowała przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu sześć zarzutów, ogólnie wskazując jako ich podstawę przepis art. 174 P.p.s.a., bez jednoznacznego określenia czy zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów postępowania czy też prawa materialnego. Równocześnie w treści podniesionych zarzutów wprost nie wskazała ich charakteru, wobec czego nie sposób jednoznacznie zakwalifikować przedmiotowych zarzutów, z punktu widzenia ich przedmiotu oraz podstawy prawnej (czy jest to pkt 1 czy pkt 2 art. 174 P.p.s.a.). Niemniej jednak, mając na względzie zawarte w zarzutach twierdzenia zauważyć należy, że na procesowy charakter zarzutów wskazują one w przypadku zarzutów oznaczonych literami B i D, w związku z czym zostaną one omówione w pierwszej kolejności.

I tak, w zarzucie oznaczonym literą B spółka wskazała na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 78, art. 7, art. 77 K.p.a. - w zw. z art. 189d K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., a to w związku z oddaleniem wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, pomimo braku wyjaśnienia okoliczności.

Odnosząc się do treści tego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy, ustalony na podstawie dokumentów urzędowych oraz oświadczeń i dokumentów przedłożonych przez spółkę, nie był przedmiotem sporu. Ten sprowadzał się do prawnej kwalifikacji wynikających z niego okoliczności, w związku z czym jego rozstrzygnięcie nie wymagało poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym, wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia wymienionych przez nią w treści tego zarzutu przepisów.

Z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 75 § 1 K.p.a. podstawę przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ nadzoru art. 78 K.p.a. – współstanowiły dowody uzyskane na podstawie art. 335 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a więc w trybie sprawowania bieżącej nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Wykorzystanie ich przez KNF w postępowaniu prowadzonym w sprawie nałożenia kary pieniężnej – zważywszy na ich źródło oraz walor poznawczy – z całą pewnością nie mogło prowadzić do wniosku o braku zupełności ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza z powodów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał także motywy z uwagi na które uznał przeprowadzenie dodatkowych dowodów z przesłuchania świadków za zbędne. Stąd nie można mu także zarzucić uchybienia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym miejscu należy podkreślić także, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, a z przywołanych przepisów prawa nie wynika – co jest aż nadto oczywiste – aby do zbioru faktów podlegających ustaleniu w rozpatrywanej sprawie należały inne jeszcze fakty, czy okoliczności, niż tylko fakt braku zachowania przez zakład ubezpieczeń terminu (terminów) likwidacji szkód w prowadzonym postępowaniu likwidacyjnym. W tej sytuacji nie sposób jest twierdzić, że ustalenia faktyczne, które legły u podstaw przypisania spółce licznych naruszeń i następnie nałożenia kary pieniężnej należałoby uznać za niewystarczające – z powodu braku uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków.

Podobnie brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu oznaczonego literą D, poprzez który skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dopuszczenie się uchybienia art. 362 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 62 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 104 § 1 K.p.a., art. 109 § 3 K.p.a., art. 189d K.p.a., w związku z art. 14 ust. 1-2 i ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie tych spraw jedną decyzją administracyjną nakładającą na spółkę jedną, łączną karę pieniężną.

Odnosząc się do tego rodzaju argumentacji stwierdzić należy, podzielając w tej mierze pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17 (zob. również wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18 – wszystkie dost. w CBOiS) – że kilkadziesiąt (czy kilkanaście tak jak w rozpatrywanej sprawie) rozpoznawanych łącznie przypadków opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niepoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, że odszkodowanie jej nie przysługuje, mogło stanowić podstawę uzasadniającą prowadzenie jednego postępowania administracyjnego i rekonstruowanie w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z w art. 362 ust. 1 pkt 2 i art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, o czym przekonuje rezultat wykładni językowej i systemowej art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Usytuowanie przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy w jej Rozdziale 14 – "Zasady sprawowania nadzoru ubezpieczeniowego" – uzasadnia przyjęcie, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu. Ponadto, przepis ten daje możliwość nałożenia na zakład ubezpieczeń (lub zakład reasekuracji) kary pieniężnej do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym. Potencjalnie znaczna wysokość kary administracyjnej oraz możliwość jej miarkowania jednoznacznie wskazuje zatem na to, że ocena przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinna uwzględniać wagę i okoliczności naruszenia prawa, w tym także liczbę i częstotliwość jego naruszeń w świetle całokształtu działań danego zakładu ubezpieczeń. Wskazany przepis nie służy zatem tylko sankcjonowaniu poszczególnych zdarzeń – czynów wypełniających znamiona deliktu administracyjnego – ale jest przede wszystkim istotnym elementem nadzoru nad działalnością w zakresie ubezpieczeń i reasekuracji.

Jako pozbawione podstaw uznać należało również dwa ostatnie zarzuty skargi, oznaczone literami E i F, w których to spółka podniosła uchybienie przez WSA w Warszawie przepisom K.p.a. i P.p.s.a., a więc regulacjom, ze swej istoty, o niewątpliwie procesowym charakterze.

I tak, w przypadku zarzutu oznaczonego literą F spółka stwierdziła w jego treści, że Sąd zaakceptował w sposób arbitralny stwierdzenie wyrażone przez organ, że wszystkie osoby wymienione w pkt 2 jego decyzji były poszkodowanymi, czym uchybił art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić gdyż WSA w Warszawie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny i niepozostawiający wątpliwości, dokonał rozróżnienia osób poszkodowanych oraz osób uprawnionych do odszkodowania, będących cesjonariuszami. W tym kontekście Sąd wyraźnie zaznaczył, że wobec braku ustawowego zdefiniowania pojęcia uprawnionego, o którym mowa w art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ustawodawca nie posługuje się pojęciem "uprawnionego z umowy ubezpieczenia", ale pojęciem "uprawnionego", co wskazuje że tym uprawnionym jest zarówno osoba uprawniona do wypłaty odszkodowania, której uprawnienia wynikają z zawartej umowy ubezpieczenia, ale również osoba, której roszczenie o wypłatę odszkodowania jest zasadne i wynika z umowy cesji wierzytelności.

Tak więc przedmiotowy zarzut, który sam w sobie jest nieprecyzyjny w swojej treści (nie sposób jest jednoznacznie określić jego charakteru, rozpatrywanego z punktu widzenia art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.), a przy tym oparty na twierdzeniach nieznajdujących oparcia w okolicznościach sprawy, uznać należało za pozbawiony podstaw.

Zarzut, o którym wyżej mowa łączy się, z uwagi na twierdzenia stanowiące jego podstawę, z zarzutem oznaczonym w skardze kasacyjnej spółki litera C, w którym to zarzuciła ona naruszenie art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w zw. z art. 14 ust. 3a tego aktu, które miało wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie wymienionych przepisów odnośnie osób innych, niż poszkodowani albo uprawnieni (o których mowa w w/w przepisach) oraz poprzez zaakceptowanie nałożenia w decyzji kary pieniężnej za działania spółki względem osób zgłaszających do niej roszczenia (cesjonariuszy oraz innych osób), nie będących poszkodowanymi, ani uprawnionymi, o których mowa w art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Jak to wyżej stwierdzono, posługiwanie się przez ustawodawcę, na gruncie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, pojęciem osoby uprawnionej, a nie osoby uprawnionej z umowy ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do zawężania wykładni ustawowego terminu, jedynie do pierwszej kategorii osób. Przeciwne twierdzenia spółki nie znajdują uzasadnionych podstaw, stąd jej zarzut, opierający się na tym właśnie założeniu, należało uznać za niezasadny.

Nie sposób również zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, jeżeli chodzi o twierdzenia zwarte w zarzucie oznaczonym literą E, tj. że zaakceptowanie nałożenia na spółkę w decyzji kary pieniężnej, w kwocie wyższej za jedno zarzucane naruszenie, niż wskazywana była we wcześniejszej decyzji KNF z dnia 24 września 2019 r. stanowiło naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym.

Dokonując oceny podniesionych przez skarżącą kasacyjnie argumentów w tym zakresie stwierdzić należy, że aktualne w tym wypadku pozostają rozważania przytoczone odnośnie zarzutu oznaczonego literą D, że możliwość nałożenia kary administracyjnej jest elementem nadzoru nad całą działalnością ubezpieczeniową określonego zakładu i może ona dotyczyć wielu naruszeń, rozpatrywanych w ramach jednego postępowania. Z tego też względu brak jest podstaw do jednostkowego taktowania poszczególnych naruszeń, za które została w danym przypadku wymierzona łączna kara, zwłaszcza jeżeli chodzi o wyliczoną średnią arytmetyczną część kary przypadającej na poszczególne naruszenia. Z tego już więc tylko względu nie można mówić o naruszeniu zakazu reformationis in peius na gruncie niniejszej sprawy. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy KNF wymierzył spółce karę w wysokości niższej (370 000 zł) od tej, jaką nałożył pierwotnie wydaną decyzją (400 000 zł). Z tego więc względu twierdzenia o naruszeniu art. 139 K.p.a. nie znajdują uzasadnionych podstaw.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, oznaczony w skardze kasacyjnej spółki literą A, w którym to spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W pełni zasadnie organ bowiem przyjął i prawidłowo zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, że wszelkie terminy powinny być liczone od dnia zgłoszenia przez poszkodowanego roszczenia, a nie od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. W pełni prawidłowa jest także uzasadniająca wykładnię art. 14 ust. 1-2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych argumentacja powołana przez organ i w ślad za nim zaakceptowana przez Sąd. Każdorazowe "zgłoszenie roszczenia" wiąże się bowiem z zawiadomieniem o szkodzie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W przepisach nie sformułowano żadnych wymogów formalnych co do "zgłoszenia roszczenia" zakładowi ubezpieczeń. W związku z tym zasadne jest przyjęcie, że takim "zgłoszeniem roszczenia" będzie każda czynność poszkodowanego, w której dokumentuje on ubezpieczycielowi istnienie odpowiedzialności ubezpieczyciela oraz rozmiar poniesionych szkód. Z art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie. Nie można ograniczenia czasowego dla uprawnienia poszkodowanego do zgłaszania konkretnych roszczeń upatrywać w tym, że ich podniesienie możliwe jest tylko wraz z zawiadomieniem wszczynającym postępowanie likwidacyjne. W praktyce zdarza się bowiem, że poszkodowany będzie znał zakres i wysokość swoich roszczeń dopiero po zawiadomieniu ubezpieczyciela o zdarzeniu wywołującym szkodę, choć przed ostatecznym wypowiedzeniem się przez ubezpieczyciela co do należnych świadczeń (np. po wykonaniu naprawy pojazdu, udokumentowanej następnie stosowną fakturą). Trafnie zatem w tej sprawie przyjęto, że terminy na wypełnienie przez zakład obowiązków związanych z likwidacją szkody powinny być liczone od dnia zgłoszenia każdego kolejnego roszczenia.

Zasadnie wskazał więc organ, że przyjęcie proponowanej przez skarżącą kasacyjnie spółkę interpretacji art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych prowadziłoby do nieakceptowalnej w świetle obowiązujących przepisów tezy, że zakład ubezpieczeń jest zobowiązany do zachowywania ustawowych terminów na rozpatrzenie roszczenia jedynie w odniesieniu do pierwszego zawiadomienia o szkodzie, natomiast w przypadku kolejnych zawiadomień (o kolejnych roszczeniach zgłaszanych w tej samej sprawie), zakład ubezpieczeń mógłby dowolnie długo prowadzić postępowanie likwidacyjne, bez możliwości podjęcia w tym zakresie jakichkolwiek działań przez KNF.

Podobnie nie jest tak, że w przypadku poniesienia szkody przez kilka osób w jednym zdarzeniu, tylko raz dochodzi do naruszenia art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych bez względu na to, że roszczenia w jednym piśmie zgłosiło wielu poszkodowanych. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zakład ubezpieczeń jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego w stosunku do każdego z poszkodowanych i zbadania w tym postępowaniu m. in. rozmiaru doznanej szkody. Wynikiem takiego postępowania jest wypłata lub odmowa wypłaty odszkodowania w stosunku do każdego z poszkodowanych. Decyzja w tym zakresie ma charakter indywidualny, niezależnie zatem od tego, czy te roszczenia zostały zgłoszone przez poszkodowanych indywidualnie czy zbiorowo (wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. II GSK 370/20 – dost. w CBOiS).

Tak więc przyjęta przez KNF, a zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych jest prawidłowa, co czyni omawiany zarzut bezpodstawnym.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz KNF kwotę 10 800 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i reprezentował organ na rozprawie.