Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2072/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 431/17 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2017 r. nr WINB-WOP.7721.135.2016.AK3 w przedmiocie legalności wykonanych robót modernizacyjnych na stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 431/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2017 r., nr WINB-WOP.7721.135.2016.AK3, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Brodnicy z dnia 30 sierpnia 2016 r., znak: PINB.7143.41/13-16/LS (o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania robót modernizacyjnych polegających na montażu urządzeń modułowych RR-U o wymiarach 50 x 50 cm w miejsce wymontowanych szaf sterujących), i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że w wydanym przez ten Sąd wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1149/15, dotyczącym przedmiotowej inwestycji, nie przesądzono o zastosowaniu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", a jedynie nakazano organowi wyjaśnienie tej kwestii i odniesienie się do możliwości ich zastosowania. W tych warunkach słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Słusznie WINB również wskazał, że w analizowanej sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 P.b., a zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instancji radiokomunikacyjnych, nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 647/19; wyrok NSA z 2 września 2020 r., II OSK 1049/20).

Sąd stwierdził, że decyzja PINB, którą umorzono postępowanie w sprawie, została oparta na założeniu, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła rozbudowy, lecz polegała na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Tego rodzaju roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 15 P.b. – Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 – stan prawny na dzień wykonywania w 2012 r. prac przy stacji bazowej; taki sam stan prawny obowiązywał w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji), a w przypadku, gdy instalowane urządzenia nie są wyższe niż 3 m – nie wymagają również zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. a contrario). Dlatego, po ustaleniu, że wysokość urządzeń zamontowanych "na obiekcie" wynosi mniej niż 3 m, organ I instancji stwierdził, że ich montaż nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższym poglądem nie zgodził się WINB, uchylając decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu, taka ocena organu odwoławczego była jak najbardziej trafna, bowiem PINB z góry założył, że przeprowadzone roboty budowlane polegały wyłącznie na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Organ I instancji wydał więc rozstrzygnięcie czysto formalne, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego co do zakresu wykonanych robót, a było to niezbędne do ustalenia, czy stanowiły one rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej, zrealizowanej na podstawie pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Na podstawie akt sprawy można natomiast ustalić, że zakres prac wykonanych w stacji bazowej obejmuje taką wymianę urządzeń technicznych, która powoduje zmianę (rozszerzenie) częstotliwości pracy stacji bazowej telefonii komórkowej w porównaniu do pierwotnego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że uległy zmianie parametry charakterystyczne stacji bazowej telefonii komórkowej, natomiast dane zawarte w projekcie nie pozwalają stwierdzić, czy została zmieniona moc urządzeń.

Taki zakres wykonanych robót budowlanych bez wątpienia wymagał szerszej analizy. W każdym bowiem przypadku właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych musi poprzedzać szczegółowe zbadanie technicznych założeń zrealizowanego projektu. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10). Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA: 11 października 2018 r., II OSK 2451/16; z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16).

Sąd przywołując definicję "przebudowy" z art. 3 pkt 7a P.b. wskazał, że to postać robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7), a ta zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej stanowi. Szczególna regulacja musiałaby zatem wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów Prawa budowlanego wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że błędne jest założenie jakoby art. 29 ust. 2 pkt 15 przewidywał zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję.

Sąd nie przesądził w tym miejscu jednoznacznie o kwalifikacji prawnej instalacji, stwierdzając jedynie, że dokonana przez organ odwoławczy odmienna ocena robót budowlanych, a także konieczność dokonania oceny zsumowanych parametrów nowo zainstalowanych urządzeń, uzasadniały uznanie za słuszne stanowisko o przedwczesności decyzji umarzającej postępowanie. Dla prawidłowej oceny w zakresie kwalifikowania przedsięwzięć, jako mogących zawsze lub znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., II OSK 146/20; z 15 maja 2018 r., II OSK 1105/18; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16). W aktach sprawy nie ma dokumentów pozwalających na dokonanie ustaleń w tym zakresie.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się bezzasadne, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Ponadto Sąd wskazał, że zasadne było podjęcie zawieszonego postępowania pomimo braku rozstrzygnięcia NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 2978/18. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w decyzjach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2052/17, utrzymującym w mocy zaskarżoną decyzję GINB (o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji WINB), celowym było kontynuowanie postępowania, w szczególności biorąc pod uwagę konieczność sprawnego toku postępowania w celu szybkiego załatwienia przedmiotowej sprawy [aktualnie wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2978/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a. przez podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania i rozpoznanie skargi, pomimo iż sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji nie zakończyła się prawomocnie na dzień wydania skarżonego obecnie wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. jak również w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 110, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:

a) akceptacji naruszenia art. 110 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a. oraz w zw. z art. 126 K.p.a. przez niezastosowanie i pominięcie, że organ II instancji był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla organu I instancji zawartymi w postanowieniu kasatoryjnym WINB z dnia 31 lipca 2015 r. (uchylającym postanowienie PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej), które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi ze skarżonej obecnie decyzji;

b) niedostrzeżenia naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i zaakceptowanie przez Sąd I instancji uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji pomimo bezprzedmiotowości postępowania, w braku samowoli;

c) zaakceptowania naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu przez organ II instancji i uchyleniu decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w świetle prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1149/15 wszystkie kwestie wskazane jako mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w ww. wyroku zostały już przez organ I instancji rozpoznane;

d) zaakceptowania naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez organ II instancji przez nakazanie organowi I instancji prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji, pomimo jego bezprzedmiotowości;

e) niedostrzeżenia naruszenia przez organ II instancji art. 8 i art. 9 K.p.a. polegającego na nieprowadzeniu przez WINB postępowania zakończonego skarżoną decyzją w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej – a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu, a nadto stanowiącego niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu;

f) niedostrzeżenia naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na zaniechaniu należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcia oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1149/15, a nadto nakazania organowi I instancji dokonywania dalszych ustaleń w zakresie kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, które w stopniu wystarczającym zostały już w toku dotychczasowego postępowania wyjaśnione;

g) niedostrzeżenia naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. polegającego na zaniechaniu wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu utrzymanej przez Sąd I instancji decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienia, dlaczego przedmiotowe roboty budowlane na obecnym etapie postępowania uznaje się za rozbudowę obiektu, podczas gdy zarówno z poprzedniego rozstrzygnięcia organu II instancji zawartego w postanowieniu z 31 lipca 2015 r., jak i prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1149/15 wynika wniosek wprost przeciwny;

3) art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na:

a) nakazaniu w ślad za organem II instancji – organowi I instancji kontynuowania postępowania legalizacyjnego w sytuacji, w której prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1149/15 rozstrzygnięto, że o ile poprzednia właścicielka przedmiotowej stacji bazowej – P. sp. z o.o., wykonała przedmiotowe roboty na terenie tej stacji bazowej w okresie od 17 lipca 2010 r. do 27 czerwca 2015 r., a dotyczyły one montażu urządzeń radiokomunikacyjnych o wymiarach nieprzekraczających 3 m, to nie wykonała ona rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, a roboty dopuszczone art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót, a więc postępowanie legalizacyjne jest bezprzedmiotowe;

b) zakwalifikowaniu w ślad za organem II instancji przedmiotowych robót jako rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, co stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z ww. prawomocnym wyrokiem Sądu;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak precyzyjnych wskazań dla organów I i II instancji odnośnie ponownego prowadzenia postępowania m.in. zastosowania właściwej wersji przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. oraz konieczność uwzględnienia związania wcześniejszym wyrokiem sądu administracyjnego zapadłym w sprawie oraz wcześniejszym rozstrzygnięciem organu II instancji.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

5) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. przez ich niezastosowanie i w rezultacie błędne uznanie, że skarżąca kasacyjnie wykonała roboty inne niż dopuszczone ww. przepisami bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania tychże robót;

6) art. 28 oraz art. 3 pkt 7a P.b. przez błędną interpretację polegającą na nieuprawnionym uznaniu, że zmiana parametrów urządzeń wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy, niepowodująca w rezultacie uruchomienia instalacji wskazanej w art. 29 ust. 3 ww. ustawy, może stanowić rozbudowę tegoż obiektu wymagającą pozwolenia na budowę;

7) art. 25 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) w zw. z art. 25 w zw. z art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815) przez niedostrzeżenie, że dokonana mocą ww. ustawy obowiązującej w okresie od dnia 25 października 2019 r. do dnia 19 września 2020 r., zmiana brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. znajdzie zastosowanie do postępowania ocenianego w niniejszej sprawie, jako że bezsprzecznie stanowi ono postępowanie "w sprawie wykonywania robót budowlanych" – jeśli miałoby ono ponownie toczyć się przed organem I instancji, a zmiana brzmienia przepisu, usunęła wcześniejsze wątpliwości orzecznicze odnośnie możliwości skorzystania przez skarżącą kasacyjnie ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

8) art. 152 w zw. z art. 122a ustawy – Prawo ochrony środowiska przez pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ten organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych – co słusznie uznał organ I instancji za przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2024 r. ww. Stowarzyszenie przedstawiło dodatkową argumentację z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej.

Ma rację Sąd I instancji, że dla oceny, czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, istotne znaczenie miało ustalenie zakresu i charakteru robót budowlanych, które zostały realizowane w porównaniu do udzielonego pozwolenia na budowę z 1999 r. (decyzja Starosty Brodnickiego z 2 września 1999 r., Nr WB.7351-8/44/99, o pozwoleniu na budowę). W okolicznościach niniejszej sprawy pozbawione skuteczności jest odwoływanie się przez skarżącą Spółkę do pojęcia "instalowania", przez które należy rozumieć roboty budowlane polegające na montowaniu, umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Czym innym jest zaś budowa, w tym przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Poza tym zarzuty skargi kasacyjnej abstrahują od zasadniczej oceny, która stanowiła podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie, że w sprawie rozważenia wymaga, czy zakres dokonanych robót budowlanych kwalifikuje się do "przebudowy" z uwagi na stwierdzoną zmianę częstotliwości pracy dotychczasowej stacji bazowej, przy czym wskazano, że ustalenia wymaga, czy wykonane roboty budowlane doprowadziły też do zmiany mocy anten stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w tym poprzez odniesienie do kolejnych zmian Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że także obecnie aktualne pozostaje ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 P.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany wymagający zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14; z 15 lutego 2017 r., II OSK 596/17; z 20 stycznia 2017 r., II OSK 1148/15; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1389/16).

Wobec powyższego uprawnione jest też wnioskowanie, że tak jak wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 15, również aktualnie obowiązujący art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie ma zastosowania do robót budowlanych stanowiących budowę (rozbudowę, przebudowę) stacji bazowej telefonii komórkowej. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał, że dla oceny legalności przedmiotowych robót budowlanych wziął pod uwagę treść art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. w brzmieniu na datę wykonania robót. Jednak powyższa ocena wraz z ewentualną kwalifikacją robót budowlanych jako "przebudowy" w ponownie prowadzonym przez PINB postępowaniu powinna wyłącznie warunkować zastosowanie odpowiedniego trybu legalizacyjnego, celem zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Jednak kwestie te będą przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, ponieważ Sąd I instancji nie przesądził jednoznacznie o kwalifikacji prawnej instalacji, a stwierdził jedynie, że dokonana przez organ odwoławczy odmienna ocena robót budowlanych uzasadniała uznanie za słuszne stanowisko o przedwczesności decyzji umarzającej postępowanie.

Ponadto w omawianym powyżej zakresie brak jest podstaw do skutecznego formułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jakoby w toku dalszego postępowania wymagane było ponowne ustalanie, jakiego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. dotyczy przedmiotowa sprawa. Legalność robót budowlanych ocenia się bowiem na datę ich dokonania. Co do zasady późniejsze nowelizacje Prawa budowlanego nie mają dla tej oceny znaczenia, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby obowiązywały normy szczególne, które pozwalałby na odmienną ocenę prawną, co tyczy się czy to art. 25 ww. ustawy nowelizującej z 2020 r., czy to art. 25 ww. ustawy nowelizującej z 2019 r., tym bardziej, że zaskarżona decyzja została wydana w 2017 r., a więc przed ww. nowelizacjami Prawa budowlanego.

Podkreślenia wymaga, że generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 29-31 P.b., których nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej.

Słusznie zatem wskazuje się w orzecznictwie, że skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 P.b. wykonywania robót budowlanych polegających na budowie (przebudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Taka zaś ocena pozbawia skuteczności argumentację Spółki, odwołującą się do dokonania zgłoszenia w trybie art. 152 Prawa ochrony środowiska (który dotyczy inwestycji niewymagających pozwolenia na korzystanie ze środowiska) oraz wykonania pomiarów w zakresie, o jakim mowa w art. 122a tej ustawy (co dotyczy etapu użytkowania, a nie – udzielanego pozwolenia na budowę bądź legalizacji samowoli budowlanej).

W okolicznościach niniejszej sprawy przy zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy wziął pod uwagę, że zakres dokonanych robót wymaga oceny z punktu widzenia, czy zainstalowanie innych urządzeń niż dotychczasowe spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, co nie pozwala przyjąć, że w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b., czy też aby istniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie kluczowa jest ocena Sądu I instancji, który wskazał, że na podstawie akt sprawy można ustalić, iż zakres prac wykonanych w stacji bazowej obejmuje taką wymianę urządzeń technicznych, która powoduje zmianę (rozszerzenie) częstotliwości pracy stacji bazowej telefonii komórkowej w porównaniu do pierwotnego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że uległy zmianie parametry charakterystyczne stacji bazowej telefonii komórkowej, natomiast dane zawarte w projekcie nie pozwalają stwierdzić, czy została zmieniona moc urządzeń.

Wynika z tego, że istnieją podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, ponieważ zasadnicze kwestie nie zostały przez PINB należycie rozpatrzone zgodnie z obowiązującymi zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zmiana charakterystycznych parametrów obiektu uniemożliwia bowiem zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako "instalowania", lecz w konsekwencji tego rodzaju działania mogą zostać zakwalifikowane jako "rozbudowa", na co trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zakres wykonanych robót budowlanych wymagała szerszej analizy. Należy zgodzić się z Sądem, że w każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych musi poprzedzać szczegółowe zbadanie technicznych założeń zrealizowanego projektu.

Odnośnie zaś kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji z uwagi na kwestię mocy anten i kumulację promieniowania, w sprawie wymagane będzie uwzględnienie zasady prawnej wynikającej z uchwały NSA o sygn. akt III OPS 1/22. Niemniej nie zmienia to faktu, że z uwagi na moc anten ewentualnie przedmiotowa inwestycja będzie wymagała kwalifikacji środowiskowej w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) i w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), skoro – jak w sprawie ustalono – przedmiotowe roboty budowlane wykonano pomiędzy latami 2010-2015, a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 23 grudnia 2013 r. i nie zostało zakończone.

Dlatego w omawianym powyżej zakresie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 110, art. 126, oraz art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., art. 28 oraz art. 3 pkt 7a P.b., art. 25 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 25 w zw. z art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 152 w zw. z art. 122a ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. dotyczące naruszenia art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., związane z wypowiedzianą oceną prawną Sądu Administracyjnego dokonaną na tle przedmiotowej inwestycji – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W związku z wyrokiem NSA z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2978/18, została potwierdzona ocena GINB co do legalności rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej WINB. W tych okolicznościach pozbawiony jest skuteczności zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 § 1 pkt 6 w zw. z art. 56 p.p.s.a. Aktualnie wskazywana ewentualna wada postępowania, co do podjęcia zawieszonego postępowania z uwagi na wydany "nieprawomocny" wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2052/17 (obecnie już prawomocny), nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. zasadność oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję kasatoryjną WINB.

Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w wydanym przez ten Sąd wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1149/15, dotyczącym oceny legalności postanowienia kasatoryjnego w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, nie przesądzono o zastosowaniu art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca Spółka nie przyjmuje do wiadomości tej oceny Sądu I instancji, która, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, posiada usprawiedliwione podstawy w świetle treści ww. wyroku WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1149/15. Z wyroku tego wynika, jak relacjonował WSA, że WINB, wydając postanowienie kasatoryjne z 31 lipca 2015 r., nr WINB-WOP.7722.48.2015.AK3, nakazał organowi I instancji określenie daty wykonanych robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem i dokonanie ponownej oceny tych robót w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w okresie wykonanych robót. A zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w związku z art. 153 p.p.s.a. prawidłowo ocenił, że w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1149/15 Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, że wskazane przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie, a jedynie – że nakazał organowi wyjaśnienie tej kwestii i odniesienie się do możliwości ich zastosowania. Co więcej, ma rację Sąd I instancji, że taka wiążąca na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna uprawniała do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jak i to, że w analizowanej sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b., o czym już wyżej była mowa.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca Spółka powinna dostrzec, że wydane dotychczas w sprawie przedmiotowej inwestycji rozstrzygnięcia kasatoryjne organów nadzoru budowlanego nie wykluczają ustalenia w toku dalszego postępowania, okoliczności faktycznych o charakterze technicznym, które doprowadzą do zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy obiektu budowlanego. Wówczas obowiązkiem organu budowlanego będzie rozważenie, czy okoliczności sprawy uzasadniają dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 P.b., który nie przewiduje np. opłaty legalizacyjnej. Przebudowa nie stanowi bowiem budowy. Naruszenie prawa poprzez wykonanie bez wymaganego pozwolenia przebudowy stacji bazowej powinno być usuwane właśnie w trybie art. 50-51 P.b. (por. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1051/20; z 13 marca 2024 r., II OSK 1570/21). Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych przy ww. stacji bazowej, przebudowa stanowiła jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 7 P.b.), ale nie była budową (art. 3 pkt 6). Unormowanie to obowiązywało od 11 lipca 2003 r., przy czym przebudowa została zdefiniowana w art. 3 pkt 7a P.b. z dniem 26 września 2005 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.