Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 503/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.  9g, art. 9x ust.2 i 3
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 189f, art. 189d, art. 189e
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. S. W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r. znak: SKO.41/2024/OD/2024 w przedmiocie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia lub recyklingu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 22 marca 2024 r. znak: SGO.6232.1.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącej P. S. W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w R. kwotę 1163 (tysiąc sto sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. SKO.41/2024/OD/2024 po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na podstawie art. 9xb ust. 2 pkt 1 i art. 9zb ust. 1 w zw. z art. 9b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399, dalej jako "u.c.p.g.") i rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kazimierz Dolny z dnia 22 marca 2024r., znak: SGO.6232.1.2024 w przedmiocie wymierzenia Spółce P. administracyjnej kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego w 2021 r. poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 20% wagowo w zakresie frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło odebranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych z terenu gminy K. D..

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło obszernie regulacje prawne dotyczące obowiązków gmin, właścicieli nieruchomości oraz podmiotów odbierających odpady komunalne w sposób nieselektywny przewidziane w ustawie u.c.p.g. (art. 3b ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1, 1a, art. 9 g, , art. 9x ust. 2 pkt 1, ust.3, 4).

Wskazało, że w świetle tych przepisów Spółka jako podmiot obierający odpady nieselektywne (działający w imieniu gminy – art. 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.) na podstawie umów zawieranych z właścicielami nieruchomości niezamieszkałych na terenie gminy K. D., miała obowiązek osiągnąć w 2021r. poziom recyklingu w zakresie frakcji: papier, metale, tworzywa sztuczne i szkło co najmniej 20 % (art. 9 g w zw. z art. 3b ust.1 u.c.p.g.), natomiast faktycznie osiągnęła poziom 0,45 %. Łączna masa odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 1,6927 Mg, a osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 0, 45%. Organ wymierzył więc Spółce karę w wysokości [...] zł., obliczoną stosownie do art. 9x ust. 3 u.c.p.g., a więc "jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (...)".

W odwołaniu Spółka podnosiła, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu nie wynikało z jej winy; nie posiada bowiem żadnych obiektywnych możliwości egzekwowania poziomu segregacji odpadów przez osoby, z którymi zawarła umowy o odbiór odpadów. Zarzuciła naruszenie:

1.art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 – 3 k.p.a. poprzez nieustalenie: czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g u.c.p.g., czy waga naruszenia prawa była znikoma oraz czy zaprzestano naruszania prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;

2.art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przesłanek miarkowania kary wskazanych w tym przepisie;

3.art. 9x ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędne obliczanie wysokości kary pieniężnej;

4.art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez nałożenie kary na Spółkę kary, pomimo tego, że nieosiągnięcie przez nią wymaganych poziomów recyklingu wynikało z przyczyn od niej niezależnych;

5.naruszenie zasad postępowania, tj. art. 6, 7, 7a, 8, 9, 11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania, podzielając stanowisko organu I instancji.

Podniosło, że nieosiągnięcie określonych poziomów recyklingu, stanowi delikt administracyjny (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.), który podlega karze pieniężnej (art. 9x ust. 3 u.c.p.g.). Dodało, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach; jest to jego indywidualna odpowiedzialność, niezależna od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie osiągnąć w danej gminie.

Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące odstąpienia od nałożenia kary, jej miarkowania czy zwolnienia, Kolegium przede wszystkim podkreśliło znaczenie recyklingu w procesie gospodarowania odpadami i rolę przedsiębiorstwa odbierającego odpady w tym procesie. Wskazując na przepisy prawa unijnego, w szczególności Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3), podniosło, że recykling ma na celu ochronę środowiska i zdrowia ludzkiego, a zobowiązanie podmiotów /przedsiębiorców odbierających odpady do osiągania określonych poziomów recyklingu ma służyć temu celowi. Obowiązek ten ma motywować przedsiębiorców do podejmowania na szeroką skalę działań służących zmniejszeniu ilości odpadów, które nie podlegają recyklingowi. Przedsiębiorca odbierający odpady nie może się domagać zwolnienia z odpowiedzialności i z nałożenia kary pieniężnej podnosząc, że nie ma obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie określonych poziomów recyklingu. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań, może też odpowiednio ukształtować treść umów z właścicielami nieruchomości, z których odbiera odpady.

Zdaniem organów, choć dopuszcza się w orzecznictwie w sprawach prowadzonych na podstawie art. 9 g u.c.p.g. w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary ze względu na znikomą wagę naruszenia lub ze względu na to, że strona zaprzestała już naruszania prawa (art. 189f § 1 k.p.a.) (zob. uchwała NSA z 9 czerwca 2022r., III OPS 1/21), to jednak w rozpatrywanej sprawie takie okoliczności nie występują.

Wobec osiągnięcia poziomu recyklingu na poziomie zaledwie 0,45% zamiast minimum 20%, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia. Zresztą nawet, gdyby wynik osiągnięty przez skarżącą nie przełożył się w sposób negatywny na całościowy wynik gminy, która zrealizowała ustawowy cel, to i tak nie miałoby to znaczenia. Osiągnięcie określonych poziomów recyklingu przez gminę nie może prowadzić do różnicowania sytuacji przedsiębiorców z perspektywy oceny wagi naruszenia prawa, bowiem byłoby to nieracjonalne i dyskryminujące. Skoro organ nie stwierdził znikomego naruszenia prawa, niecelowe było badanie przesłanki zaprzestania naruszenia prawa (art. 189f § 1 u.c.p.g.), bowiem tylko wystąpienie łącznie obu tych przesłanek uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia kary.

Organ stwierdził, że w sprawie nie było też podstaw do odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 189f § 2 i 3 k.p.a., w którym chodzi o sytuacje, gdy do spełnienia celów kary wystarczające jest pouczenie przez organ. W takim wypadku organ działając w granicach uznania administracyjnego, musi najpierw sam ocenić, czy zachodzi w danej sprawie taka sytuacja, a następnie musi wydać postanowienie wyznaczając stronie termin na przedstawienie dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie samo pouczenie Spółki nie pozwoliłoby na spełnienie celów kary, a w konsekwencji nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 189f § 2 k.p.a. Skarżąca nie ma aktualnie jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa jakiego dokonała w 2021r.; poza tym nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie podmiotów prowadzących instalacje zagospodarowania odpadów (na co wskazuje skarżąca w odwołaniu), w świetle wagi dobra chronionego (art. 86 Konstytucji RP), mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającą odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Kolegium uznało, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 k.p.a., a w konsekwencji art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Spółka jako przedsiębiorstwo odbierające odpady przyjęła na siebie zobowiązanie do osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu oraz kontrolowania właścicieli nieruchomości w zakresie wypełniania przez nich obowiązków wynikających z przepisów u.c.p.g. Nieosiągnięcie tych poziomów prowadziło do nałożenia na nią kary pieniężnej.

Nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji zasadnie stwierdził, że skarżąca nie przyczyniła się w żaden sposób do przezwyciężenia niemocy w wyegzekwowaniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów przez swoich klientów. Spółka mogła umownie zobowiązać właścicieli nieruchomości do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów oraz przewidzieć stosowne kary umowne.

W związku z tym, wbrew zarzutom odwołania, nie było też możliwe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na korzyść skarżącej, ponieważ nie podejmuje ona działań zmierzających do egzekwowania obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, w szczególności Spółka nie podjęła działań, o których mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. (tj. nie zawiadomiła organu o niewykonywaniu przez swoich klientów obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych), przez co mogłaby się uwolnić od odpowiedzialności.

W zakresie naruszenia art. 189d k.p.a. (określającego dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej) Kolegium wskazało, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co wynika z art. 189a k.p.a. Przepis art. 9x ust. 3 u.c.p.g. stanowi bowiem samodzielną podstawę obliczania kary, dlatego nie można miarkować jej wysokości stosując art. 189 d k.p.a.

Kolegium nie uwzględniło zarzutu naruszenia art. 9x ust. 2 u.c.p.g. poprzez nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy – jak podniosła Spółka - nieosiągnięcie przez nią wymaganych poziomów recyklingu wynikało z przyczyn od niej niezależnych. Kolegium wyjaśniło, że na gruncie tego przepisu przyjęto odpowiedzialność obiektywną, dlatego organ nakładający karę nie bada z urzędu stopnia zawinienia; obowiązuje tu domniemanie winy, może być ono obalone przez podmiot zainteresowany, po przedstawieniu odpowiedniej argumentacji; w wyroku z 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08, TK podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić; skarżąca takich okoliczności jednak nie wykazała.

Kolegium stwierdziło ponadto, że wbrew stanowisku skarżącej, organ I instancji zastosował właściwe stawki opłat do wyliczenia kary. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Klimatu z 9 września 2020 r. w sprawie w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 961) stawka opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku została określona w zał. 1 i wynosiła 301, 84 zł/Mg, a nie jak wskazuje skarżąca - 276,1 zł/Mg.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Lublinie Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego M. D. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając (podobnie, jak w odwołaniu) ich wydanie z naruszeniem:

1. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn od niej niezależnych, zaś odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego;

2. art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieprawidłowe ustalenie: że skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem tego obowiązku; że skarżąca dopuściła się takiego naruszenia z przyczyn zawinionych, podczas gdy przyczyny te były od niej niezależne; że waga naruszenia nie była znikoma oraz że skarżąca nie zaprzestała naruszenia (co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.);

3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary;

4. art. 189f § 2 i 3 kpa poprzez brak należytego rozważenia przez organ II instancji czy odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu skarżącej pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona kara;

5. art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania do kary określonej w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. z uwagi na fakt, że przepis odrębny, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., określa przesłanki jej wymiaru, podczas gdy przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru, a w konsekwencji art. 189d k.p.a. powinien mieć zastosowanie do ww. administracyjnej kary pieniężnej;

6. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również nie wskazał faktów i dowodów, na których oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasady przekonywania z art. 11 kpa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 § 1 kpa,

7. art. 189e kpa w związku z art. 107 § 3 kpa oraz art. 105 § 1 kpa, poprzez pominięcie przez organ II instancji istotnych okoliczności w sprawie związanych z wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, a które doprowadziły do naruszenia przepisów u.c.p.g., tj. stanu zagrożenia epidemiologicznego i stan epidemii COVID-19, który stanowił działanie siły wyższej, które miało znaczący wpływ na nieosiągnięcie przez stronę skarżącą w roku 2021 (tj. w okresie, gdy pandemia miała realny wpływ na osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, tym bardziej mając na uwadze, że wówczas przepisy były stosunkowo nowe i nikt do końca nie zdawał sobie spraw z wysokości ewentualnych nakładanych kar);

8. art. 9 x ust. 3 u.c.p.g. poprzez błędne obliczanie kary pieniężnej, mającej stanowić iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

9. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 kpa oraz zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a kpa), zasady równego traktowania, pogłębiania zaufania obywateli i utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 kpa), zasady informowania stron (art. 9 kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 kpa).

W obszernym uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację wskazanych zarzutów, powołując wybrane orzeczenia sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ słuszny okazał się zarzut skarżącej, że nieprawidłowo została wyliczona wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Bezsporne jest, że Spółka P. jest spółką odbierającą odpady na podstawie umów z właścicielami i w odniesieniu do terenu K. D. w 2021r. nie osiągnęła wymaganego w art. 9 g u.c.p.g. poziomu recyklingu.

Przepis ten przewiduje, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów m.in. przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 (...). W niniejszej sprawie zastosowanie miał przepis art. 3b ust. 1 pkt 1 zgodnie z którym (...) poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych [następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła] - [to] co najmniej: (...) 20% wagowo - za rok 2021 (przepis art. 3aa dotyczy poziomu takiej frakcji odpadów za 2020r.).

Spółka P. osiągnęła poziom 0,45 %, a więc znacznie mniej niż minimalny 20%. Należy podkreślić, że osiągnięty poziom jest bezsporny.

W takiej sytuacji organ zobowiązany był nałożyć na Spółkę karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 2. Przepis ten stanowi, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej (...).

Karę tę oblicza się (...) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (...). – art. 9x ust. 3 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 290 ust. 2 p.o.ś. - Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń: 1) określi jednostkowe stawki opłat, o których mowa w ust. 1 (...) tj. opłat za 1 kg gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz za umieszczenie 1 Mg odpadów na składowisku. Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 2490), które w załączniku nr 2 określa jednostkowe stawki opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku (§ 3 tego rozporządzenia). Stawki są różne w zależności od grupy, podgrupy i poszczególnych rodzajów odpadów.

Stawki określone w powyższym rozporządzeniu podlegają corocznemu podwyższeniu w drodze obwieszczenia Ministra Klimatu, co wynika z art. 291 ust. 1 i 2 p.o.ś.: 1. Stawki opłat, ustalone w art. 290 ust. 1 oraz określone na podstawie art. 290 ust. 2, za rok poprzedni, podlegają z dniem 1 stycznia każdego roku podwyższeniu w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem ogłaszanemu przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w formie komunikatu, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". 2. Minister właściwy do spraw klimatu, nie później niż do dnia 31 października każdego roku, ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wysokość stawek opłat na rok następny, uwzględniając dotychczasowe zmiany wysokości stawek oraz zasadę, o której mowa w ust. 1.

W 2021r., którego dotyczy niniejsza sprawa, obowiązywały stawki (podwyższone stosownie do powyższego przepisu) określone w obwieszczeniu Ministra Klimatu z 9 września 2020r. (Dz.U. R. P. z 19 października 2020r., poz.961). Zgodnie z tym obwieszczeniem, jednostkowe stawki opłat m.in. za umieszczenie odpadów na składowisku zostały zawarte w załączniku nr 2 do obwieszczenia (pkt 2 lit. b obwieszczenia). Z tego załącznika wynika, że w porównaniu do stawek określonych w rozporządzeniu RM z 22 grudnia 2017r. stawki jednostkowe dla poszczególnych odpadów w 2021r. były wyższe, np. dla grupy o kodzie "20 03 01 – Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne" nie wynosiły one (jak poprzednio) 270 zł, lecz 276,21 zł.

Należy przyznać rację skarżącej Spółce, że organy nakładając na Spółkę karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, zastosowały błędną stawkę, a w konsekwencji błędnie obliczyły wysokość kary. Organy przyjęły stawkę [...] zł, która jest górną jednostkową stawką opłat za korzystanie ze środowiska, zawartą w załączniku nr 1 do obwieszczenia Ministra Klimatu z 9 września 2020r., a nie stawką jednostkową wynikającą z załącznika nr 2 tego obwieszczenia. Z przytoczonego wyżej przepisu art. 9x ust. 3 u.p.c.g. wynika, że dla potrzeb obliczenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie określonego poziomu recyklingu uwzględnia się stawki określone w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś., a te (tj. rozporządzenie z 22 grudnia 2017r.) dotyczą jednostkowych stawek opłat. Natomiast górne jednostkowe stawki opłat zostały ustalone w art. 290 ust. 1 p.o.ś., do którego nie odsyła art. 9x ust.3 u.p.c.g., a więc stawki wskazane w tym przepisie (górne stawki), następnie podwyższone w drodze obwieszczenia Ministra Klimatu (stosownie do art.291 ust. 1 i 2 p.o.ś.) nie mogą stanowić podstawy do obliczania kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust.3 u.p.c.g.

W związku z tym, że organy obu instancji przyjęły błędną stawkę, ich decyzje z tego powodu podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935, dalej jako "p.p.s.a.").

Prawidłowe obliczenie kary pieniężnej wymagało zastosowania stawki określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś., tj. w załączniku nr 2 rozporządzenia RM z 22 grudnia 2017r., podwyższonej obwieszczeniem Ministra Klimatu z 9 września 2020r. (które dotyczyło stawek za 2021r.). Ponadto organ wyliczając karę powinien w uzasadnieniu wskazać dokładnie, jakiego rodzaju odpadów kara dotyczy (o jakich kodach), tym bardziej, że w aktach administracyjnych nie ma żadnej dokumentacji, z której by to wynikało.

Zarzut skargi sformułowany w pkt 8, okazał się więc trafny.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącej co do samej zasadności nałożenia na nią spornej kary, odstąpienia od niej czy miarkowania jej wysokości, a więc zarzutów naruszenia kolejno art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. i przepisów postępowania w zakresie ustaleń przesłanek określonych w tych przepisach tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 189 f k.p.a., a także przepisów działu IV a k.p.a., tj. art. 189f § 1 – 3, art. 189d w zw. z art. 189a § 1- 2 k.p.a. dotyczących dyrektyw wymiaru administracyjnych kar pieniężnych i odstąpienia od takich kar oraz zasad postępowania administracyjnego (art.7a, 8, 9, 11 kpa).

Prawidłowo organy obu instancji wskazały, że kara, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. tj. za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła, należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu. Przesłanką jej wymierzenia jest więc obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z art. 9g u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Przepisy u.p.c.g. nie uzależniają wymierzenia takiej kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady, w szczególności od zachowania należytej staranności w wykonywaniu obowiązku. Przepisy tej ustawy pozwalają uwzględniać organowi stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu przy wymierzaniu innych, ściśle określonych kar (zob. art. 9zc ust. 1 u.p..g.c.), ale nie kary, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g.

Natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uchwale 7 sędziów z dnia 9 czerwca 2022r., III OPS 1/21 (którą prawidłowo uwzględniły organy rozpatrujące niniejszą sprawę) możliwe jest odstąpienie od wymierzenia takiej kary na podstawie art. 189f k.p.a. NSA stwierdził, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a. W konsekwencji tej uchwały dopuszczalność stosowania przepisu art. 189f k.p.a. przy wymierzaniu kary określonej w art. 9x ust. 2 u.c.p.g., która uregulowana jest w [tym] Rozdziale 4d, nie budzi wątpliwości. Przepis art. 189f k.p.a. przewiduje odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy waga naruszenia jest znikoma, a jednocześnie strona zaprzestała naruszania prawa (§ 1) oraz odstąpienie fakultatywne, dopuszczalne w przypadkach, gdy - w ocenie organu - wystarczające jest dla spełnienia celów dla których miałaby być nałożona kara, stosowne pouczenie; w takim przypadku organ wydaje postanowienie wzywając stronę do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu.

W ocenie Sądu, organy słusznie oceniły, że naruszenie przez skarżącą art. 9g u.c.p.g. poprzez osiągnięcie zaledwie 0,45% poziomu recyklingu w stosunku do poziomu minimalnego 20%, nie jest naruszeniem znikomym. Biorąc pod uwagę znaczenie recyklingu w gospodarowaniu odpadami dla ochrony środowiska i życia ludzi, co obszernie wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na regulacje unijne i orzecznictwo sądowe, nie sposób uznać, że osiągnięty przez Spółkę poziom 0, 45 % jest znikomym naruszeniem. "Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku (...), jednak decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., IV SA/Wa 973/20). Organy prawidłowo uznały, że przepis art. 189f § 1 k.p.a. nie może być zastosowany, ponieważ brak odpowiedniego poziomu recyklingu przekłada się na negatywne oddziaływanie odpadów na środowisko.

Kolegium badało też, czy zasadnie organ I instancji nie zastosował art. 189 f § 2- 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: § 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. § 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Z przepisu tego wynika więc, że jeśli organ uzna, że nie jest konieczne nakładanie kary, ponieważ cele kary zostaną spełnione przez to, że strona usunie naruszenie prawa, a organ ją pouczy o konieczności przestrzegania prawa i wykonywaniu obowiązków nałożonych przez ustawodawcę, to organ nie musi nakładać kary, lecz może od niej odstąpić. Zastosowanie tego przepisu następuje w oparciu o uznanie administracyjne. Pierwszym warunkiem jest, by strona usunęła naruszenie prawa, o co, zdaniem Sądu, trudno w przypadku nieosiągnięcia określonego poziomu recyklingu za miniony już okres. Drugim warunkiem pozostawionym ocenie organu, jest to, by samo pouczenie strony o konieczności przestrzegania obowiązków było wystarczające dla realizacji (spełnienia) celów kary pieniężnej. W tym miejscu należy podnieść, że celem kary nakładanej na podmioty odbierające odpady za nieosiągające wymaganych poziomów recyklingu jest zmotywowanie ich do dokonywania recyklingu. Kara pełni więc głównie funkcję prewencyjną, ma zapobiegać naruszeniom w przyszłości, ma mobilizować podmiot odbierający odpady do podejmowania wszelkich możliwych czynności faktycznych i prawnych, które pozwolą jej osiągać jak najwyższe poziomy recyklingu. Celem tej kary jest także wywołanie pewnej dolegliwości, o ustawowo określonej mocy, która spowoduje impuls/ motywację do działania i przestrzegania prawa w przyszłości. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom w niniejszej sprawie, że nie odstąpiły od nałożenia na Spółkę kary, a wiec że nie uznały za wystarczające samo pouczenie jej o obowiązku przestrzegania prawa na przyszłość. Słusznie organy podkreśliły, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, a więc podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Skarżąca jako profesjonalista w dziedzinie gospodarki odpadami, działająca na terenie całej Polski od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, powinna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Nie można przy tym pominąć, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu dotyczy całego roku kalendarzowego. Monitorowanie na bieżąco rodzajów odbieranych odpadów pozwoliłoby jej na podjęcie w odpowiednim momencie działań zmierzających do uniknięcia sytuacji, w której dochodzi do naruszenia przepisów u.c.p.g. skutkujących nałożeniem kary administracyjnej.

W ocenie Sądu, zarzut nieodstąpienia od nałożenia kary mógłby być uzasadniony wówczas, gdyby skarżąca wykazała, że w całym okresie swojej działalności, a więc także w poprzednich latach osiągała co najmniej minimalne poziomy recyklingu i to nie tylko na obszarze K. D., ale także w innych miejscowościach. Świadczyłoby to bowiem o tym, że jest ona dostatecznie zmotywowana do wywiązywania się z obowiązku recyklingu, natomiast tylko w tym konkretnym przypadku pojawiły się jakieś przeszkody, trudności, które jej to uniemożliwiły. Skarżąca nie wykazała natomiast takich okoliczności, a jej argumentacja w istocie potwierdza, że nie radzi sobie ona z obowiązkiem recyklingu, gdyż nie ma wpływu na właścicieli nieruchomości, z którymi podpisała umowy o odbiór odpadów. W związku z tym, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy odmawiając odstąpienia w trybie art. 189 f § 2 i 3 k.p.a. od nałożenia na Spółkę kary, przekroczyły granice przysługującego im w tym zakresie uznania. Oczywiście docenić należy aktualnie, a więc już po nałożeniu kary, podejmowane przez Spółkę działania, przedstawione obszernie w skardze (w zakresie postanowień umownych, działań informacyjnych, edukacyjnych etc.)., które mają służyć w przyszłości osiąganiu ustawowych poziomów recyklingu. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie mogła być uwzględniona przez organy jako powód odstąpienia od nałożenia kary za okres już miniony, w którym Spółka wymaganego poziomu nie osiągnęła nawet w jednym procencie.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 189 d k.p.a., który określa dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i stanowi podstawę tzw. miarkowania kary. Prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania przy nakładaniu kary na podstawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g., ponieważ została ona unormowana przez ustawodawcę jako wynik działania matematycznego (iloczyn), a w takim przypadku zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2024r., VIII SA/Wa 340/24; wyrok WSA w Gdańsku z 15 maja 2024r., II SA/d 51/24), że nie jest dopuszczalne miarkowanie wysokości kary, o czym mowa w art. 189 d k.p.a.

Organ nie naruszył też art. 189 e k.p.a., który przewiduje, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Skarżąca jako siłę wyższą wskazuje stan pandemii COVID 19. Słusznie Kolegium uznało, że nie jest to okoliczność, która może być kwalifikowana jako siła wyższa. "Za siłę wyższą jest uznawane wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego opanowania i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji". (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2022r., sygn. akt VI SA/Wa 2576/21). Stan pandemii COVID 19 występował na terenie Polski już od wiosny 2020r., a więc oczywiście nie był on zjawiskiem nagłym i nieprzewidywalnym w 2021r. Poza tym zarówno podmioty państwowe, organy władzy, urzędy, jak i przedsiębiorcy prywatni funkcjonowali, choć niewątpliwie było to połączone z różnymi ograniczeniami i trudnościami. Spółka nie wskazała, w jaki konkretnie sposób pandemia uniemożliwiła jej dokonywanie recyklingu.

Z kolei zarzuty naruszenia zasad postępowania są bardzo ogólne, więc również nie mogły być uwzględnione.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) – koszty obejmują uiszczony wpis – 666 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.