Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 65/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2019 r. sprawy ze skargi (...) sp. z o.o. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga [...] sp. z o.o. dotyczy bezczynności Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca [...], obywatela [...].

Złożenie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt administracyjnych przedstawionych przez organ wraz ze skargą, a także w oparciu o dodatkowe dokumenty uzupełniające, w tym elektroniczne, nadesłane na wezwanie Sądu przez organ (o tym niżej, zob. k. 69, 77, 82-88 akt sądowych)

Wnioskiem złożonym elektronicznie dnia [...] kwietnia 2019 r. poprzez platformę [...] działający na rzecz [...] sp. z o.o. wystąpił o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca [...] na terytorium [...]. Wniosek zarejestrowano pod numerem [...] (zob. k. 1 akt administracyjnych, k. 83 akt sądowych).

Do wniosku załączono szereg dokumentów, w tym między innymi:

- kopię oświadczenia podpisanego w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. P. J. dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 – uw. Sądu, dalej "u.p.z.") (zob.: k. 18 akt administracyjnych oraz dokument elektroniczny na płycie CD przy k. 88 akt sądowych),

- kopię informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi (k. 11 i 11 verte akt administracyjnych oraz dokument elektroniczny na płycie CD przy k. 88 akt sądowych),

- dokument zatytułowany jako "Poświadczenie odpisów dokumentów", w którym pełnomocnik [...] sp. z o.o., adwokat P.M., powołując się na art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1513 ze zm. – uw. Sądu, dalej "P.a.") oświadczył, iż poświadcza za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów załączonych do opisanego wyżej wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., w tym miedzy innymi odpis oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz odpis informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. (zob. k. 14 akt administracyjnych oraz dokument elektroniczny na płycie CD przy k. 88 akt sądowych: "[...]_poswiadczenie _odpisow_dokumentow_24__001.pdf" objęty w ramach pliku o formacie kwalifikowanego podpisu elektronicznego "[...]_poswiadczenie_odpisow_ dokumentow_24_04_2.xades").

Do wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. dołączył także wyjaśnienia (k. 15-17 akt administracyjnych). Nadmienił, że domaga się sprawnego załatwienia złożonego wniosku oraz zapowiedział, iż w razie potrzeby będzie korzystał z przysługujących mu środków prawnych.

P. M. dodał też, że nie dostarczy oryginału informacji Starosty (to jest wskazanej wyżej informacji z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] – uw. Sądu). Podkreślił, że na podstawie art. 4 ust. 1b P.a oraz art. 76a § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") jest uprawniony do poświadczania dokumentów urzędowych za zgodność z oryginałem. Wreszcie wyprzedzająco zaznaczył, że § 7 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. poz. 2345, dalej "rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2017 r.") nie stanowi przepisu wyłączającego regulacje z art. 76a § 2 i 3 K.p.a. (pełnomocnik przywołał wymieniony przepis rozporządzenia z ostrożności twierdząc, że niekiedy zwracają na niego uwagę pracownicy urzędów).

Pismem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Wojewoda wezwał pełnomocnika [...] sp. z o.o. (k. 21-23 akt administracyjnych) do nadesłania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania:

- oryginału udzielonego mu pełnomocnictwa, gdy to nie zostało opatrzone oryginalnym podpisem osoby potwierdzającej zgodnie z art. 4 ust. 1b P.a. (organ błędnie wskazał na "art. 4 ust. 1 lit. b" – uw. Sądu),

- oryginału aktualnej informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy na stanowisko technolog. Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu istnieje konieczność przedstawienia tego dokumentu w oryginale, gdyż w przeciwnym przypadku nie można byłoby ustalić, czy nie został on także złożony w innym postępowaniu,

- oryginału oświadczenia powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z. Zdaniem organu ze względu na fakt, że oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej, może znaleźć zastosowanie art. 76a § 4 K.p.a. Ten ostatni przepis pozwala na zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia oryginalnego dokumentu, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. adwokat P. M. wniósł w imieniu [...] sp. z o.o. ponaglenie (k. 26-27 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wojewoda pozostawił wniosek [...] sp. z o.o. bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.

Organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 10 i 11 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2017 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, występując z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 u.p.z. Powinno być ono sporządzone według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Dalej organ zaznaczył też, że gdy chodzi o informację starosty załączaną do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, to jest ona wydawana w określonej liczbie egzemplarzy (§ 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2017 r.), a więc każdy egzemplarz jest dedykowany do konkretnego miejsca pracy.

Dalej Wojewoda odniósł się do kwestii pełnomocnictwa, które zostało załączone do wniosku w skanie nie opatrzonym oryginalnym podpisem osoby potwierdzającej. Zarazem organ wskazał, że samo pełnomocnictwo, prawidłowo opatrzone poświadczeniem, zostało jednak ostatecznie nadesłane przy skardze na bezczynność (która w międzyczasie wpłynęła do organu – uw. Sądu).

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że podanie pozostawiono bez rozpoznania, gdyż oświadczenie powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z.) oraz informacja Starosty (o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy) zostały złożone w formie skanu, a należało zgodnie z wezwaniem złożyć je w oryginale.

W skardze na bezczynność [...] sp. z o.o. (reprezentowana przez adwokata P. M.) domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie tygodnia od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącej nie zgodził się z organem, jakoby złożony wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. był dotknięty brakami. Odnosząc się do kwestii pełnomocnictwa P.M. zaznaczył, że złożył do wniosku odrębne, stosowne oświadczenie o poświadczeniu pełnomocnictwa za zgodność z oryginałem. Poświadczono w ten sposób także informację Starosty oraz wymagane oświadczenie prezesa zarządu [...] sp. z o.o. Zdaniem pełnomocnika te ostatnie dokumenty mogły zostać przez niego – jako adwokata – poświadczone i złożone (stosownie do art. 76a K.p.a. – uw. Sądu). Nie zachodziły natomiast podstawy, aby stosować regulację z art. 74a § 4 K.p.a. (pozwalającą w uzasadnionych okolicznościach wezwać stronę do złożenia oryginału dokumentu).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ("o nieuwzględnienie skargi") i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, rozwijając argumentację zwłaszcza kwestii niedopuszczalności złożenia oświadczenia powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z. w formie skanu (chociażby poświadczonego).

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. nadmienił, że wcześniej w ramach swojej praktyki trzykrotnie występował z podobnymi wnioskami o udzielenie zezwolenia typu A dla różnych cudzoziemców dołączając do wniosku załączniki w formie skanów. We wszystkich trzech przypadkach otrzymał żądane zezwolenia (k. 22-25 akt sądowych).

W kolejnym piśmie procesowym, które wpłynęło [...] czerwca 2019 r. (datowanym na [...] czerwca 2019 r.) adwokat P. M. podtrzymał i zarazem rozszerzył przedstawioną argumentację, nie zgadzając się z tezami przedstawionymi przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę (k. 27-40 akt sądowych).

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd wezwał Wojewodę do uzupełnienia dokumentacji sprawy (zob. k. 69, 70, 77 i 80 akt sądowych) poprzez nadesłanie:

- wydruków systemu teleinformatycznego "[...]" obejmujących postać profilu dostępnego organowi (tzw. interface), w ramach którego dostępne są informacje o dacie i zawartości wniosku złożonego przez [...] sp. z o.o. (w sprawie zezwolenia na pracę dla O. K. i zarejestrowanego pod identyfikatorem [...], kod [...], sygn. [...]), a także o złożonych przez wnioskodawcę podpisach i poświadczeniach,

- danych urzędowego poświadczenia przedłożenia wyżej opisanego wniosku,

- elektronicznej postaci (na nośniku danych – płycie CD) załączników do wniosku zarejestrowanego pod identyfikatorem [...], kod [...], sygn. [...], w tym dokumentu elektronicznego "poświadczenia_odpisów_dokumentów_[...].pdf" wraz z danymi o jego zewnętrznym podpisie [...], który wedle oświadczeń pełnomocnika skarżącej został dołączony do wniosku.

Organ nadesłał żądaną dokumentację przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 82-88 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie została uwzględniona, gdyż zachodziły podstawy do pozostawienia bez rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożonego elektronicznie poprzez platformę praca.gov.pl o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca (O. K.) na terytorium [...] ([...]).

Już na wstępie trzeba jednak zaznaczyć, że oddalenie skargi (z powodów, które zostaną przestawione niżej) nie oznacza, że argumentacja [...] sp. z o.o. wyrażona przez jej pełnomocnika adwokata P.M. jest w całości nietrafna. Część przedstawionych tez Sąd uznał bowiem za zasadne.

Sąd podkreśla nadto, że przed rozpoznaniem skargi zapoznał się wnikliwie z całym materiałem sprawy, a w końcowej fazie postępowania sądowoadministracyjnego uzupełnił dokumentację administracyjną poprzez stosowne wezwanie organu (zob. wyżej). Owa całościowa analiza pozwala zdaniem Sądu zidentyfikować i zdefiniować kontekst (podłoże) sporu pomiędzy organem a skarżącą, którego strony wprost nie definiują, ale którego dostrzeżenie jest ważne. Otóż z całokształtu argumentacji i dążeń [...] sp. z o.o. wynika, że spółka w sprawie dotyczącej zezwolenia na pracę na rzecz O. K. postanowiła niejako "zaprotestować" przeciwko praktykom Wojewody, który w jej ocenie utrudnia postępowanie i niezasadnie wzywa wnioskodawców o oryginały określonych załączników (informacji właściwego starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy oraz oświadczenia powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z.).

Jak się wydaje, zapewne pełnomocnik [...] sp. z o.o. dąży do tego, aby zagwarantować możliwość przeprowadzenia procedury dotyczącej udzielenia na pracę cudzoziemca w trybie w pełni elektronicznym.

Sąd zaznacza, że ze zrozumieniem przyjmuje dążenia pełnomocnika [...] sp. z o.o. i co do zasady podziela pogląd, iż należy – o ile to możliwe – przyjmować taką wykładnię i tak stosować między innymi art. 76a § 2 i 3 K.p.a. (w zw. z art. 4 ust. 1b P.a.), aby zdejmować ze stron zbędne biurokratyczne wymogi, hołdując w ten sposób zasadzie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz zapewniać możliwość załatwienia sprawy w formie elektronicznej (będącej obecnie formą równorzędną w stosunku do pisemnej – zob. art. 14 § 1 K.p.a.).

Kontynuując powyższą myśl Sąd odniesie się odrębnie do trzech braków wniosku dnia [...] kwietnia 2019 r., jakie stwierdził Wojewoda i które stały się podstawą pozostawienia go bez rozpoznania. Każdy z braków ma inny charakter i wymaga odrębnej refleksji.

1. Pełnomocnictwo

Po pierwsze, gdy chodzi o kwestię pełnomocnictwa, które w ocenie organu powinno być poświadczone za zgodność z oryginałem, a nie tylko dołączone w formie skanu, stwierdzić należy, że przed pozostawieniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. bez rozpoznania Wojewoda uznał ten brak za uzupełniony, gdyż prawidłowo poświadczone pełnomocnictwo wpłynęło do siedziby urzędu wojewódzkiego wraz ze złożoną skargą (zob. pismo z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], s. 2). Formalnie rzecz ujmując kwestia poświadczenia pełnomocnictwa nie stała się więc bezpośrednim powodem pozostawienia bez rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o.

Uzupełniając powyższe Sąd nadmienia jednak, że organ miał rację twierdząc, iż pełnomocnictwo udzielone adwokatowi P. M. nie zostało należycie poświadczone. Jak sygnalizowano, w lipcu 2019 r. na wezwanie Sądu organ dostarczył do akt sądowych elektroniczną wersję dokumentów złożonych wraz z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wśród dokumentów tych znalazło się pełnomocnictwo z opłatą skarbową w formie dokumentu elektronicznego w formacie PDF ("[...]_pelnomocnictwo.pdf", "11 92_oplata_skarbowa_17_zl.pdf"). Pełnomocnictwo to nie zostało jednak poświadczone, w sposób, jak tego wymaga art. 33 § 3a K.p.a. Otóż wraz z pełnomocnictwem dołączono do wniosku odrębny dokument PDF ("[...]_poswiadczenie_odpisow_dokumentow_[...].pdf"), który objęty został kwalifikowanym podpisem: "[...]poswiadczenie_ odpisow_dokumentow_[...].xades"). Plik "[...]_poswiadczenie_odpisow_ dokumentow_24__001.pdf" zawiera oświadczenie pełnomocnika o poświadczeniu udzielonego mu pełnomocnictwa za zgodność z oryginałem, niemniej nie zostało to uczynione w sposób określony w przywołanym wyżej art. 33 § 3a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w art. 33 § 3 (czyli uwierzytelnienia, jakiego mogą dokonywać profesjonalni pełnomocnicy), dokonuje się "opatrując odpisy" kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie są sporządzane w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia [...] lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 700 – uw. Sądu, dalej "u.i.d.p."). Oznacza to, że poświadczenia pełnomocnictwa do wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. należało dokonać poprzez opatrzenie wprost jego kopii elektronicznej (w rozważanym przypadku pliku .pdf) kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Nie można było natomiast uznać za skuteczne poświadczenia dokonanego w tej oto formie, że przedłożono wraz z wnioskiem odrębny dokument opatrzony podpisem elektronicznym zawierający oświadczenie o zgodności pełnomocnictwa (stanowiącego odrębny plik .pdf, nie opatrzony żadnym podpisem) z oryginałem.

Na marginesie Sąd wyjaśnia, że na podstawie informacji udostępnianej publicznie przez dostawców podpisów jest mu wiadomym, że dostępne na polskim rynku oprogramowania do składania kwalifikowanych podpisów elektronicznych zawierają nawet użyteczną funkcjonalność pozwalającą na dopisanie do podpisu powodu jego złożenia – zwłaszcza złożenia oświadczenia o zgodności z oryginałem dokumentu opatrywanego elektronicznym uwierzytelnieniem (https://www.certum.pl/ pl/cert_oferta_procertum_smartsign_wsparcie_i_pomoc, zakładka "Jak zaznaczyć w podpisanym dokumencie "za zgodność z oryginałem"?).

Podsumowując Sąd wyjaśnia pełnomocnikowi [...] sp. z o.o., że oczywiście mógł on elektronicznie poświadczyć udzielone mu pełnomocnictwo, jednakże powinien to uczynić poprzez opatrzenie podpisem kwalifikowanym pliku je zawierającego, a nie odrębnego pliku zawierającego oświadczenie o zgodności tego pierwszego z oryginałem. Tutaj przypomnieć trzeba, że elektroniczna kopia pełnomocnictwa powinna zostać sporządzona z jednym z formatów określonych w przepisach wykonawczych do art. 18 pkt 1 u.i.d.p., a więc w załączniku 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017, poz. 2247 ze zm., dalej "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności"). Skanowana kopia pełnomocnictwa dołączona do wniosku miała format .pdf, a więc mogła być wykorzystana w procesie wymiany zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Kopia pełnomocnictwa bez przeszkód mogło być przez adwokata P.M. opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (to jest w ten sposób uwierzytelniona).

Wreszcie uzupełniająco i dla precyzji dodać można, że wypowiadając się o warunkach, jakie powinno spełnić poświadczenie pełnomocnictwa Wojewoda w wezwaniu z dnia [...] maja 2019 r., [...] błędnie powołał się na art. 4 P.a., gdyż, gdy chodzi o kwestię poświadczania pełnomocnictwa (w odróżnieniu od poświadczeń dokumentów urzędowych), zastosowanie znajdują art. 33 § 3 i 3a K.p.a.

2. Informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.)

Odrębnie uwagę poświęcić należy spornemu problemowi dopuszczalności złożenia poświadczonej za zgodność przez adwokata informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.). W ocenie Sądu pełnomocnik [...] sp. z o.o. co do zasady ma rację, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby dokument tego rodzaju został złożony w poświadczonej za zgodność kopii. Art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. jednoznacznie o tym przesądzają. Zgodnie z tymi przepisami zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym (§ 2). Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 u.i.d.p. (§ 2a). Wreszcie zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym albo przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie "ma charakter dokumentu urzędowego".

W ocenie Sądu adwokat P. M., działający w imieniu [...] sp. z o.o., trafnie wywodzi, że opisane wyżej uprawnienie do poświadczania dokumentów uzyskuje ze względu na pełnienie zawodu zaufania publicznego i nie można zakładać, że jest ono wykorzystywane w celu naruszenia prawa. Sąd zgadza się też z pełnomocnikiem, że w stosunku do dokumentu takiego jak informacja Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy nie ma podstaw do automatycznego stosowania art. 76a § 4 K.p.a. i przyjmowania z góry, że ze względu na "uzasadnione okoliczności sprawy" konieczne jest przedłożenie oryginału dokumentu.

W ocenie Sądu w stosunku do omawianej informacji Starosty nie można również przyjmować, że art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. miałyby zostać wyłączone przez przepisy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2017 r., w szczególności § 6 ust. 5 i 6, § 7 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 10. Analiza wskazanego tu aktu wykonawczego prowadzi wręcz do przeciwnych, aniżeli wywodzi organ, wniosków. Otóż § 7 ust. 10 rozporządzenia odformalizowuje uregulowaną w nim procedurę umożliwiając składanie przez wnioskodawców w ogóle nie poświadczonych skanów niektórych dokumentów. Nie dotyczy to informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z., która powinna być dołączona do wniosku w oryginale. Właśnie ze względu na ten przepis, w § 6 ust. 5 rozporządzenia przewidziano obowiązek wydania zainteresowanemu większej ilość egzemplarzy owej informacji. Dodać należy wreszcie, że warunek złożenia informacji starosty w oryginale oznacza tylko tyle, że w stosunku do tego dokumentu nie ma zastosowania reguła odformalizująca procedurę z § 7 ust. 10 rozporządzenia. Stosuje się natomiast przepisy ogólne, w tym art. 76a § 2 K.p.a. ("Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu [...]", co oczywiście powinno nastąpić przy dopełnieniu wymogów z art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.).

Kontynuując powyższy wątek i przenosząc go na realia sprawy Sąd zwraca jednak uwagę, że o ile adwokat P.M. co do zasady ma rację twierdząc, że mógł poświadczyć omawiają informację Starosty za zgodność z oryginałem na podstawie art. 76a § 2 K.p.a., to jednak pełnomocnik nie dopełnił wymogu z art. 76 § 2a i § 3 K.p.a. W tym przypadku, podobnie jak ma to miejsce w odniesieniu do poświadczania pełnomocnictw, poświadczenia elektronicznego dokumentu urzędowego za zgodność z oryginałem dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego (art. 76 § 2a K.p.a.), z tym że aby odpis mógł posiadać moc dokumentu urzędowego, opisane wyżej poświadczenie powinno być zawarte "w odpisie dokumentu", czym wprost stanowi art. 76 § 3 K.p.a.

P. M. nie opatrzył kopii informacji Starosty [...] (Powiatowego Urzędu Pracy w [...]) z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] kwalifikowanym podpisem elektronicznym, przez co nie można uznać, że złożył on je jako integralnie poświadczoną kopię dokumentu elektronicznego. Podobnie jak wywiedziono wyżej w odniesieniu do dokumentu pełnomocnictwa, i w tym przypadku nie miało mocy prawnej oświadczenie adwokata zawarte w odrębnym podpisanym (.xades) dokumencie, że dołączony do wniosku skan informacji starosty jest zgodny z oryginałem. Pomijając jego bezskuteczność, ubocznie Sąd zwraca także uwagę, że dokument "Poświadczenie odpisów dokumentów" nie indywidualizuje informacji starosty, której dotyczy (podano tylko, że poświadcza się za zgodność z oryginałem informację z dnia [...] kwietnia 2019 r.).

Podsumowując powyższe Sąd zaznacza, że zgadza się co do zasady z pełnomocnikiem [...] sp. z o.o., że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.) może być przez adwokata poświadczona za zgodność z oryginałem w trybie art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a. Jednak musi być w takim przypadku zachowana wymagana forma, to jest kopia/skan (w formacie dopuszczonym przez rozporządzenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, między innymi .pdf, .doc) powinna być bezpośrednio opatrzona podpisem elektronicznym adwokata poświadczającego ją za zgodność; innymi słowy podpis kwalifikowany będący poświadczeniem powinien być "zawarty w odpisie [poświadczanego] dokumentu" (art. 76a ust. 3 in fine K.p.a.).

3. Oświadczenie dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z.

W odniesieniu do trzeciego braku, ze względu na który Wojewoda pozostawił wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. bez rozpoznania, Sąd nie podziela stanowiska skarżącej. Dotyczy to oświadczenia dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z.

Po pierwsze, z góry odrzucić należy możliwość złożenia powyższego oświadczenia przez samego pełnomocnika. Wojewoda ma rację wywodząc w odpowiedzi na skargę, że przepis rangi ustawowej (art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z.) zawiera unormowanie, że wskazane wyżej oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skoro tak, to oznacza, że nie może być ono zastąpione osobistym oświadczeniem pełnomocnika (szerokie i wyczerpujące wywody na ten temat przedstawiono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 11/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie do wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. dołączono jednak niezależnie także oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z. podpisane w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. P. J. (zob.: k. 18 akt administracyjnych, plik "1144181_oswiadczenie_o_niekaralnosci_prezes_zarz.jpg", znajdujący się na płycie CD przy k. 88 akt sądowych). Również w odniesieniu do tego dokumentu pojawia się pytanie, czy mogło być ono poświadczone za zgodność z oryginałem przez adwokata.

W ocenie Sądu, o ile profesjonalny pełnomocnik oczywiście nie naruszy prawa poświadczając za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia składanego przez inną osobę pod rygorem odpowiedzialności karnej, to jednak w odniesieniu do tego rodzaju dokumentu znajdzie zastosowanie art. 76a § 4 K.p.a., to jest organ pozostanie uprawniony do wezwania składającego do dostarczenia jego oryginału.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w odniesieniu do oświadczenia z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z. mamy do czynienia z kategorią odpowiedzialności karnej, która odnosi się do kwestii prawdziwości danych czy zatajenia prawdy wyrażonej w oświadczeniu. Trzeba także z całą stanowczością uwypuklić, że powyższe oświadczenie to nie jest ustne, ale jest ono zmaterializowane w postaci dokument stanowiącego określoną całość, to jest osnowę i podpis składającego. Jako, że mamy do czynienia z oświadczeniem zmaterializowanym w dokumencie, a więc fizycznym przedmiocie, to oznacza, iż w wypadku wystąpienia nadużyć, realizacja ewentualnej odpowiedzialności karnej wymagać będzie nie tylko postawienia zarzutu złożenia nieprawdziwego oświadczenia w warstwie treściowej, ale także wykazania autentyczności samego dokumentu, zwłaszcza jego podpisu. W ocenie Sądu te wszystkie okoliczności skłaniają do przyjęcia, że w postępowaniach, w których dopuszczalne jest złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej dotyczącego określonych faktów, oświadczenie to powinno być złożone w oryginale, to jest z podpisem osoby je składającej. Przedłożenie organowi oświadczenia w kopii, chociażby poświadczonej przez adwokata, może zniweczyć możliwość realizacji odpowiedzialności karnej w razie zarzutu np. nieautentyczności podpisu. Należy mieć bowiem świadomość, że profesjonalny pełnomocnik poświadcza zgodność kopii z oryginałem, ale dotyczy to treści dokumentu i jego postaci. Można więc i należy zakładać, że kopia poświadczona odpowiada oryginałowi, niemniej kopia taka nie jest już jednak samym osobistym i zmaterializowanym oświadczeniem osoby ponoszącej za jego złożenie odpowiedzialność karną, ale tylko odzwierciedleniem takiego dokumentu.

Dopełniając powyższy wywód Sąd podkreśla też, że rozważania o charakterze oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej składanych w procedurach administracyjnych powinny uwzględniać perspektywę historyczną tej instytucji. Badając szeroko pojęte procesy deregulacji i ograniczania barier administracyjnych zapoczątkowane w końcu lat dwutysięcznych w polskim prawie administracyjnym (będących w dużej mierze efektem wdrażania takich aktów unijnych jak dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym, Dz. Urz. UE L 376 z dnia 27 grudnia 2006 r., s. 36–68) można stwierdzić, że "kulturę oświadczeń" na szeroką skalę poczęto wdrażać w po raz pierwszy w ustawie z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 106, poz. 622 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie omawianej instytucji oświadczeń było ukłonem w kierunku obywatela ("obywatel zamiast udowadniać dokumentami określony stan faktyczny lub prawny będzie mógł składać oświadczenia" – zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk 3656 Sejmu VI kadencji). Według założeń reformy oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej jest już samo w sobie szczególnego rodzaju dokumentem o charakterze zastępczym, którego moc dowodowa znajduje podłoże w zagrożeniu sankcją karną. Z tych wszystkich powodów, zdaniem Sądu, w odniesieniu do takiego rodzaju dokumentu, jako że jest on nośnikiem karnie usankcjonowanego oświadczenia osoby je składającej, organy otrzymawszy jego kopię pozostają uprawnione do skorzystania z kompetencji z art. 76a § 4 K.p.a., to jest mogą wzywać strony do przedłożenia oświadczenia w oryginale.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd stwierdza, że nie przedłożenie w oryginale na wezwanie organu przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. oświadczenia, o którym mowa w art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z. (to jest konkretnie oświadczenia podpisanego w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o. P. J.) mogło być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Oznacza to, że Wojewoda, z tego właśnie powodu nie dopuścił się bezczynności nie orzekając decyzją w sprawie wnioskowanego zezwolenia na pracę dla O. K..

Odnosząc się do samego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. i dołączonego do niego oświadczenia, o którym mowa w art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z., Sąd nadmienia, że to ostatnie zostało złożone w formacie .jpg, a więc formacie niedopuszczonym przez rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności (zob. załącznik 2) jako nośnik służący wymianie tekstowych zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Standard .jpg/.jpeg (Joint Photographic Experts Group) służy tylko do wymiany informacji graficznej.

Końcowo Sąd przypomina raz jeszcze, że tylko nie złożenie oryginału oświadczenia dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z. (art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z.) zadecydowało o oddaleniu skargi na bezczynność na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Jak już wyjaśniono, kwestii poświadczenia pełnomocnictwa (po złożeniu go w siedzibie organu wraz ze skargą) Wojewoda nie uczynił ostatecznie powodem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Gdy natomiast chodzi o brak dotyczący złożenia informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z., to o ile Sąd dostrzegł, że pełnomocnik nie poświadczył skutecznie jej kopii (zgodnie z art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.), o tyle okoliczność ta sama w sobie nie mogła skutecznie prowadzić do zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. Organ wadliwie bowiem żądał od pełnomocnika oryginału informacji, podczas gdy powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia bądź to oryginału, bądź jego prawidłowo poświadczonej kopii zgodnie z art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.

Niezależnie od powyższego Sąd nadmienia, że stanowisko, wedle którego oświadczenia, o którym mowa w art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z., nie można składać w elektronicznej poświadczonej kopii, nie musi niweczyć możliwości elektronicznego dopełnienia procedury zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Otóż zauważyć należy, że współcześnie – zwłaszcza ze względu na wymogi postępowań administracyjnych – każdy może złożyć skutecznie podpis pod dowolnym dokumentem elektronicznym (oczywiście, gdy ma on wymagany ustawą format, np. .doc, .odt, .pdf). Najbardziej zaawansowaną formą podpisu jest kwalifikowany podpis elektroniczny, którego posiadanie z reguły wymaga poniesienia kosztów certyfikacji. Zaznaczyć jednak należy, że nieodpłatnie dostępna jest także dla każdego tzw. "podpisywarka" (https://moj.gov.pl/uslugi/signer/ upload?xFormsAppName=SIGNER), która pozwala nieodpłatnie opatrzyć podpisem elektronicznym (podpisem zaufanym – art. 3 pkt 14a u.i.d.p.) dokumenty wykorzystywane na potrzeby stosunków z administracją publiczną. Podpis dokonywany w tego rodzaju systemie wywołuje skutki równoważne podpisowi własnoręcznemu, o czym stanowi art. 20ae ust. 2 i 3 u.i.d.p. Zgodnie z tymi przepisami dane w postaci elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Nie można także odmówić ważności i skuteczności podpisowi zaufanemu tylko na tej podstawie, że istnieje w postaci elektronicznej.

W ocenie Sądu nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby wymagane ustawą oświadczenie, które powinno było być złożone w oryginale przez prezesa zarządu [...] sp. z o.o., zostało przez niego osobiście podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym i w takiej formie elektronicznej dołączone do wniosku o zezwolenie na pracę cudzoziemca składanego przez platformę praca.gov.pl.

Sąd pominął w powyższym wywodzie problematykę trzeciego jeszcze - podpisu osobistego, zważając, że jest to technologia dopiero wdrażana.

Konkludując, postępowanie w sprawie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może być przeprowadzone w całości elektronicznie przez pełnomocnika, jednak powinny zostać dochowane następujące wymogi:

- udzielone pełnomocnictwo powinno być złożone w kopii w formacie dopuszczonym rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności i poświadczone poprzez bezpośrednie opatrzenie tej kopii przez adwokata kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 33 § 3 i 3a K.p.a.);

- informacja Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 u.p.z.) może być dołączona w elektronicznej kopii w formacie dopuszczonym rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, z tym, że powinna być poświadczona za zgodność z oryginałem poprzez bezpośrednie opatrzenie tej kopii przez adwokata kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 76a § 2, 2a i 3 K.p.a.);

- składane pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 88j ust 1 pkt 3-7 u.p.z. (art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i u.p.z.) powinno być sporządzone zgodnie z wzorem określonym w załączniku 15 do rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2017 r., złożone w oryginale, który może mieć formę elektroniczną (zob. art. 14 § 1, art. 63 § 1 i § 3a K.p.a.), przy czym powinno mieć ono format dopuszczony rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności i powinno zostać opatrzone podpisem elektronicznym bezpośrednio złożonym przez autora oświadczenia, w szczególności kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym.

Nie wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione w odniesieniu do wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożonego przez P.M. w imieniu [...] sp. z o.o., stąd organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania nie popadł w stan bezczynności.