Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 47/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni do rozpoznania wniosku skarżącej A. C. z dnia 6 sierpnia 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni na rzecz skarżącej A. C. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącej z dnia 6 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów (faktur, rachunków i umów), dotyczących wydatkowania w roku szkolnym 2022/23 środków rady rodziców, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) dalej jako: "u.d.i.p." i wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Odpis ww. skargi datowanej na dzień 12 sierpnia 2023 r. został przekazany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez organ w dniu 14 marca 2024 r. wraz z odpowiedzią na skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz wyjaśnił, że skarga jest przedwczesna i bezprzedmiotowa, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności. Organ podniósł, że skarżąca przesłała wniosek poczta elektroniczną, nie upewniwszy się, że dotarł on i został odebrany przez organ, przy czym nie skorzystano z poczty ePUAP. Nie jest odpowiedzialnością organu, że przedmiotowa wiadomość trafiła do "spamu". Organ otrzymawszy skargę podjął próby kontaktu z pełnomocnikiem skarżącej, który wskazał, że przebywa na urlopie. Wniosek zaś i tak nie mógłby być uwzględniony, albowiem w II LO w Gdyni rada rodziców nie przekazuje środków szkole, ale samodzielnie podejmuje decyzję w przedmiocie dofinansowania uczniów i samodzielnie dofinansowanie to realizuje. Tym samym II LO w Gdyni takich umów, rachunków czy faktur nie posiada w zakresie swojej dokumentacji finansowej i księgowej, dokumentującej wydatki rady rodziców. Takie posiada jedynie rada rodziców, która przechowuje je, ale nie zawsze, w pomieszczeniach szkoły. Zatem uwzględnienie wniosku skarżącej wymagałoby zwrócenia się do rady rodziców o udostępnienie takiej dokumentacji, co w czasie wakacji nie było możliwe z uwagi na fakt, że rada rodziców jako taka nie istniała. Rada rodziców jest powoływana na początku danego roku szkolnego i kończy swą działalność z jego zakończeniem, Rada rodziców jako jednostka organizacyjna nie mająca statusu organu publicznego, nie jest co do zasady zobowiązana udzielać informacji z zakresu swojej działalności w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Z uwagi na samodzielność rady rodziców w II LO w Gdyni, środki jakie zbierała rada rodziców i sposób ich wydatkowania był całkowicie prywatny. Rada rodziców dofinansowywała konkretnych uczniów lub konkretne aktywności uczniów – samodzielnie dokonując danych wydatków, zakupów, czy zawierając umowy wolontariatu czy zlecenia z nauczycielami na opiekę przy danych wyjazdach lub wyjściach uczniów. Nie dochodzi w takim przypadku do wydatkowania środków publicznych czy finansowania działalności publicznej II LO w Gdyni. Organ natomiast zwrócił się do pełnomocnika skarżącej w celu wyjaśnienia powyższych kwestii i ustalenia zakresu możliwych do udostępnienia w danym czasie informacji, względnie ustalenia prolongaty na ich udostępnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wskazana ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Bezspornym między stronami pozostawało, że Dyrektor Liceum Ogólnokształcącego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym prawem terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), względnie nie informuje wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma, że dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy lub że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżąca wniosek o udzielenie informacji publicznej złożyła w dniu 6 lipca 2023 r. Organ, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, winien był rozpoznać wniosek w drodze jednej z wyżej wymienionych czynności do dnia 20 lipca 2023 r. Nie ulega wątpliwości, że 14-dniowy termin do rozpoznania wniosku nie został zachowany, gdyż organ na złożony wniosek w istocie nie zareagował w żaden z opisanych wyżej sposobów. Z twierdzeń zawartych w skardze wniesionej w dniu 12 sierpnia 2023 r. wynikało, że organ nie udzielił skarżącej jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek. Potwierdza to treść odpowiedzi na skargę wniesionej przez organ w dniu 14 marca 2024 r. Organ wskazał bowiem, że wniosek złożony drogą elektroniczną trafił do folderu SPAM i został ujawniony dopiero w dacie wpływu skargi, po czym pełnomocnik organu skontaktował się z pełnomocnikiem skarżącej. Po uzyskaniu informacji, że pełnomocnik skarżącej przebywa na urlopie, pełnomocnik organu postanowił zaczekać na kontakt ze strony pełnomocnika skarżącej i nie próbował ponownie z nim się kontaktować. Ponadto nie przekazał skargi, uznając, że nie ma możliwości jej uwzględnienia przez II LO w Gdyni.

Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, nie zastępuje pisma organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, zawierającego informację, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Również zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, odmawiające żądanej przez skarżącego informacji charakteru informacji publicznej, nie zastępuje czynności polegającej na skierowaniu bezpośrednio do wnioskodawcy informacji w tym zakresie. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do wnioskodawcy. Celem tego pisma jest ustosunkowanie się organu do zarzutów zawartych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej może wykazywać prawidłowość swojego stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie w kontekście zarzutów skargi. Nie może ona zatem w żaden sposób konwalidować, jak również zastępować stanowiska organu zajętego w sprawie.

Mieć należy na względzie, że przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez organ należy uznać nie tyle samo podjęcie próby kontaktu, czy wysłania pisma do wnioskodawcy, ale uzewnętrznienie stanowiska wobec wnioskodawcy w postaci jego doręczenia w formie określonej w treści wniosku ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania. Brak doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy, oznacza, że wniosek pozostaje nierozpoznany, zaś organ administracji publicznej pozostaje w stanie prawnej bezczynności.

Wskazać należy w tym miejscu, a to wobec argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że niewysłanie odpowiedzi na wniosek do wnioskodawcy przez organ, również z uwagi na problemy techniczne, nie może obciążać wnioskodawcy. Skutki błędów, trudności czy nieprawidłowości w zakresie obsługiwania przez organy systemów służących do oficjalnej komunikacji (w tym tak systemu poczty elektronicznej, jak i systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów wnioskodawców (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek skarżącego, przy jednoczesnym obowiązku Dyrektora II LO w Gdyni rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, dopiero ostateczne stanowisko organu uzewnętrznione wobec wnioskodawcy może aktualizować dokonanie kontroli sądu administracyjnego. Z tej przyczyny, wobec braku stanowiska organu co do wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2023 r., przedwczesnym jest na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącego. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku prawidłowej reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania.

W związku z powyższym Sąd, w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni do rozpoznania wniosku A. C. z dnia 6 lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie – w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność Dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego z Oddziałami Dwujęzycznymi im. Adama Mickiewicza w Gdyni miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że zwłoka w ustosunkowaniu się przez organ do wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej żądanej informacji sięgnęła na dzień wydania wyroku okresu 11 miesięcy i 3 tygodni, co wobec ustawowego terminu 14 dni na załatwienie takiego wniosku, oznacza wielokrotne jego przekroczenie. Podkreślić należy, że trudności techniczne związane z odebraniem wiadomości nadesłanej pocztą elektroniczną mogłyby wpływać na ocenę charakteru naruszenia prawa, jednakże organ również po odczytaniu w dniu 21 sierpnia 2023 r. wiadomości, w której zawarty był wniosek, nie odpowiedział na wniosek. Okoliczności braku kontaktu z pełnomocnikiem skarżącej w żaden sposób nie usprawiedliwiają niezałatwienia wniosku. Całokształt zatem okoliczności występujących w niniejszej sprawie, a zwłaszcza długotrwałość postępowania związanego z prawidłowym załatwieniem wniosku, nieprzedstawienie skargi sądowi w ustawowym terminie, nałożenie na organ grzywny za niezrealizowanie obowiązku przekazania skargi, świadczą o rażącym naruszeniu przepisów prawa.

W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu zasadnym i celowym było zastosowanie wyżej wymienionego przepisu, w konsekwencji czego - w punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 złotych. Sąd miał przy tym na uwadze, że grzywna w takiej wysokości odniesie swój skutek dyscyplinujący organ, a także będzie adekwatna do długości trwania okresu, w którym organ prawidłowo nie udzielił odpowiedzi na wniosek, jednocześnie uwzględniając dolegliwość finansową dla organu wynikającą z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SO/Gd 1/24 wymierzającego organowi grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazania w terminie skargi wniesionej przez skarżącą.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzeczono w punkcie czwartym sentencji wyroku o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580 zł, na które składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).