Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1846/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 104 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 134 § 1, 145 § 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. i E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 71/16 w sprawie ze skargi K.B. i E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 71/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.B. i E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Dnia 10 marca 2015 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynął wniosek E.B. i K.B. o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, położone w miejscowości I., gm. L., oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 2, nr [...] i nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) dalej jako "u.g.n.", odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz K.B. za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, położone w miejscowości I., gm. L., oznaczone w ewidencji gruntów jako obręb [...], ark. mapy 2, nr [...] i nr [...].

Starosta wskazał, że przedmiotowe działki gruntu, zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 4) i § 9 ust. 1 pkt 2) lit. b) uchwały Rady Gminy w L. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w I. dz. nr ewid.: [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), dalej jako "Miejscowy Plan" to projektowane drogi dojazdowe - symbol KD2 i KD3 (dz. nr [...] i dz. nr [...]). Wydana na podstawie planu decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału dz. nr [...] potwierdza, że dz. nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną, przez którą należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano ponadto, iż Wójt postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. wydał pozytywną opinię dotyczącą zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wydana na podstawie planu decyzja Wójta z dnia [...] maja 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału dz. nr [...] potwierdziła, że dz. nr [...] stanowi drogę dojazdową wewnętrzną przez którą należy ustanowić służebności gruntowe lub dokonać sprzedaży udziałów w działce na rzecz nabywców działek budowlanych. W uzasadnieniu decyzji podano ponadto, iż Wójt postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wydał pozytywną opinię dotyczącą zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Starosta wskazał, iż w celu określenia pod jaki typ drogi została wydzielona działka gruntu fundamentalne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Starosta ocenił, że z decyzji podziałowych jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod drogę wewnętrzną - symbol planu KD2 i KD3 a więc drogi, które nie są drogami publicznymi. Dodatkowo wskazał, że podziału dokonano pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wobec tego w jego ocenie nie doszło do przejęcia na rzecz Gminy z mocy prawa, z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowych, działek nr [...] i [...], bowiem zostały one wydzielone pod drogę wewnętrzną. Dodatkowo zaznaczył, że właściciel nie kwestionował decyzji podziałowych w których, na podstawie miejscowego planu, działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Skoro działki nie przeszły na własność Gminy to nie może być mowy o ustaleniu odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz K.B. oraz E.B. za przedmiotowe działki gruntu. Uzasadniając napisał, że orzekł reformatoryjnie, dokonując doprecyzowania osnowy decyzji w zakresie określenia osób, do których odnosi się rozstrzygnięcie organu I instancji. Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...] pierwotnie był [...], wymieniony w decyzjach podziałowych. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2010 r. rep. [...] spadek po nim nabyły obie wnioskodawczynie.

Wojewoda, oceniając zaskarżoną decyzję, podzielił ocenę Starosty. Z treści decyzji podziałowych wynika, że działki wskazane we wniosku były przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Wojewoda zauważył co prawda, że z treści planu nie wynika bezpośrednio, że drogi oznaczone symbolem KD są drogami wewnętrznymi jak to zostało wskazane w decyzji podziałowej. Dalej wskazał, że art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), dalej jako "u.d.p.", w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Miejscowego Planu wynika, że drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Wobec tego organ nie widzi sprzeczności pomiędzy treścią Miejscowego Planu a treścią decyzji podziałowych. Dalej Wojewoda ocenił, że nie zasługuje na uwzględnienie argument, że z samego oznaczenia działek symbolem KD wynika, iż są to drogi o charakterze publicznym. W dacie podjęcia Miejscowego Planu, tj. w dniu [...] września 2003 r. nie obowiązywało bowiem jeszcze Rozporządzenie, na które powołuje się pełnomocnik, zatem przepisy Rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do interpretacji zapisu Miejscowego Planu.

Organ podniósł także, iż akt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...], nieruchomość w niej zapisana została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym tj. bezpłatną służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (...) polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] ([...]) stanowiące drogi zapisane w niniejszej księdze wieczystej do drogi publicznej prowadzącej z I. do W.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K.B. i E.B., wniosły o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 98 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo, iż działki będące przedmiotem sprawy, stanowią drogi publiczne z mocy prawa (aktu prawa miejscowego), który jako uchwalony w dniu [...] września 2003 r. podlegał rygorom określonym w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. i stosowano do niego zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.z.p.), a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., który przewidywał możliwość definiowania przez m.p.z.p. jedynie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Pełnomocnik ocenił, że nawet inne nazewnictwo tych dróg nie mogło zmienić ich przeznaczenia określonego normatywnie w ustawie.

Z uwagi na brzmienie art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do całości procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie Miejscowego Planu miały zastosowanie przepisy u.z.p., a więc także art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że jeżeli decyzja podziałowa była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to doszło do wydzielenia dróg publicznych, a zatem wywłaszczenia, za które przysługuje odszkodowanie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w pełni podziela stanowisko organów, które odmówiły ustalenia odszkodowania z uwagi na nieposiadanie przez w/w działki statusu drogi publicznej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

W przedmiotowej sprawie w obu decyzjach podziałowych podano, że działki [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi dojazdowe wewnętrzne i na nich właściciel przy sprzedaży innych wydzielanych działek winien ustanowić służebności gruntowe. Skarżące tego nie kwestionowały, ustanawiały służebności gruntowe na przedmiotowych działkach, nie kwestionowały więc, w ocenie Sądu, faktu, że nie stały się one drogami publicznymi i nie przeszły na własność gminy. Decyzji podziałowej nie wzruszyły w trybach przewidzianych w kpa. Sąd ani organy nie mają podstaw do kwestionowania tych decyzji podziałowych i uznania obecnie, że przedmiotowe działki miały inny status niż drogi wewnętrzne.

Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących niezgodności przeznaczenia przedmiotowych działek na drogi publiczne Sąd uznał je za niezasadne. Zgodność decyzji podziałowych z miejscowym planem została zaopiniowana przy postępowaniu podziałowym pozytywnie przez Wójta Gminy L., co nie zostało zakwestionowane przez stronę. Uchwała rady Gminy L. Nr [...] z [...] września 2003 r. weszła w życie podczas gdy jeszcze nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), nie można więc jego regulacji stosować do rozszyfrowania oznaczeń terenów w planie uchwalonym wcześniej. Tym samym oznaczenie terenu, na którym położone są działki symbolem KD nie oznacza, że był to teren przeznaczony na drogi publiczne. W miejscowym planie działki nr ewid. [...] i [...] były przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. W projekcie graficznym działka nr [...] oznaczona była symbolem KD3 oraz KD2 – projektowane drogi dojazdowe w liniach rozgraniczających, działka nr [...] była oznaczona symbolem KD2 – jako projektowana droga dojazdowa w liniach rozgraniczających. Z tych zapisów przy nie obowiązującym wówczas wyżej wskazanym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika jak twierdzą skarżące, że sporne działki przeznaczone były pod drogi publiczne.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za zasadne wskazanego w skardze naruszenia art. 98 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo iż działki będące przedmiotem sprawy stanowią drogi publiczne z mocy prawa, który, zdaniem skarżących, jako uchwalony w dniu [...] września 2003 r. podlegał rygorom określonym w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. i stosowano do niego zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., który przewidywał możliwość definiowania przez miejscowy plan jedynie linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne.

Z zapisów Planu miejscowego wynika, że symbole KD3 i KD2, za pomocą których oznaczono działki nr [...] i [...], odnosiły się do art. 10 ust. 1 pkt 5 lub 6 u.z.p., a nie do art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Wskazane wyżej postanowienia rozważanego planu miejscowego dotyczyły bowiem lokalizacji drogi wewnętrznej rozumianej jako obsługa infrastruktury technicznej bądź też ustalenia w zakresie lokalnych warunków, zasad lub standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nietrafny jest zatem argument skarżącej, w świetle którego samo oznaczenie poruszanych gruntów jako KD3 i KD2 przesądzało już o przeznaczeniu ich pod drogi publicznej.

Odnośnie orzeczenia reformatoryjnego Wojewody, Sąd nadmienił, że organ prawidłowo wskazał, iż obie skarżące były uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania na ich rzecz, a w trakcie prowadzonego postępowania obie były reprezentowane przez tego samego pełnomocnika, stąd też nie można mówić o braku udziału jednej ze stron w prowadzonym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły K.B. i E.B., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a" , naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo, iż ostateczna decyzja podziałowa, którą WSA w Poznaniu uznał za rozstrzygającą w tej sprawie, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem, prawa, które to naruszenie polega na orzeczeniu o wydzielaniu dróg dojazdowych będących drogami wewnętrznymi w sposób rażąco sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to m.p.z.p. rozgraniczał jedynie drogi publiczne - i czego nie kwestionował WSA w Poznaniu;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 98 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., polegające na oddaleniu wniesionej skargi, pomimo faktu, że w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (m.p.z.p.) - uchwalonego w dniu [...] września 2003 r., gdzie podlegał on rygorom określonym w art. 85 ust. 2 u.p.z.p. i stosowano do niego zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - i dokonania zgodnego z tym planem podziału nieruchomości (gdzie wydzielono działki stanowiące drogi publiczne), skutek wywłaszczenia następował z mocy prawa i działanie jednostki samorządu terytorialnego polegające na wydaniu decyzji podziałowej (prawnej formy aktywności administracyjnej w indywidulanej sprawie) nie mogło zniweczyć tego skutku w wyniku podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym jeżeli doszło do wywłaszczenia, to ustalenie odszkodowania jest konieczne i gwarantowane Konstytucją RP.

Na podstawie wyżej wskazanych zarzutów wniesiono o uchylenie, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, wraz z nakazaniem uchylenia decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 530/14, że przepisy u.z.p. nie zezwalały na ustalenie w m.p.z.p. przebiegu dróg wewnętrznych. Ponadto Sąd I instancji na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. miał obowiązek stwierdzić, że ostateczna decyzja podziałowa obarczona jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącym naruszeniem prawa z powodu jej niezgodności z postanowieniami m.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Normę z art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć (wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2455/16, LEX nr 2315119).

Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wskazać należy, że postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję i ma na celu ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazać trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości takich decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i wobec tego przepisy uzasadniające takie stwierdzenie podlegają wykładni ścisłej (vide: wyroki NSA: z 14 sierpnia 1987 r. IV SA 393/07, ONSA 1990, nr 1, poz. 1 i SN z 7 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, nr 18, poz. 258). Z kolei do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest stwierdzenie, że w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny, że treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa i że charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Wskazany zarzut jest niezasadny, a to z uwagi na fakt, że decyzja podziałowa nie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, wobec czego jej legalność nie może podlegać ocenie w sprawie na podstawie art. 134 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji w granicach sprawy nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego tej decyzji powołując się na z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wskazuje doktryna sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (por. wyrok NSA z 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 1998/5, s. 36). W podobny sposób ujęto tę kwestię w uchwale NSA (7) z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3, poz. 104, w której stwierdzono, że: "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (art. 51 ustawy o NSA), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (Andrzej Kabat, Komentarz do art.134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2445198).

Również w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy sąd jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest kontenty akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 4066/17). Inaczej mówiąc rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 717/16, LEX nr 2463093; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I FSK 1144/17, LEX nr 2420806).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zajmował się ostateczną decyzją podziałową, lecz rozpoznawał skargę na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu. Niewątpliwie punktem wyjścia w zakresie dopuszczalności przyznania odszkodowania za grunt pod drogę są postanowienia decyzji podziałowej. Możliwy związek prawny pomiędzy decyzją podziałową a decyzją odszkodowawczą nie daje jednak podstaw do oceny legalności tej pierwszej w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania. Wskazać należy na różnicę pomiędzy oceną legalności decyzji podziałowej a oceną skutków prawnych tej decyzji. W postępowaniu odszkodowawczym ocenie podlegają jedynie skutki decyzji podziałowej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 98 u.g.n., w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Jak już wspomniano podstawowe znaczenie w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, ma treść decyzji podziałowej, gdyż to w wyniku jej wydania może dojść do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

To z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, iż doszło do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną. Z decyzji podziałowej wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym. Wynika to wprost z powołanej podstawy prawnej decyzji oraz jej rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 986/11; wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).

Wydzielone, w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, działki muszą być przeznaczone pod drogi publiczne określonej kategorii i przejść z mocy prawa na własność podmiotu publicznego w zależności od kategorii wydzielonej drogi. Decydująca jest tu decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. I OSK 673/16, LEX nr 2475549). W przedmiotowej sprawie z punktu drugiego decyzji podziałowej Wójta Gminy L. z 2004 r. wynika obowiązek ustanowienia służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela, co przesądza o fakcie, iż mamy do czynienia z drogą wewnętrzną. Co istotne, nie kwestionując tego faktu w przeszłości ustanawiano na nich służebności gruntowe.

Nie można też podzielić poglądu, że w m.p.z.p. uchwalonym zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z 1994 r. nie było dopuszczalne określenie dróg o charakterze wewnętrznym. Okoliczność, że przepisy u.z.p. nie stanowiły o tym wprost nie dowodzi, że w ramach władztwa planistycznego gminy tego rodzaju postanowień nie można było zawrzeć w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafne jest również stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro m.p.z.p. wszedł w życie gdy nie obowiązywały jeszcze postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym samym nazewnictwo i oznaczenia w nim wskazane nie mogły mieć wprost zastosowania do m.p.z.p. z [...] września 2003 r., także z uwagi na żmudność procedury uchwalania planu, która została zainicjowana znacznie wcześniej.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.