Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 354/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1, art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 593/21 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 20 maja 2021 r. nr SKO.4142.3.2021 w przedmiocie odstąpienia od terminu udzielenia dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 stycznia 2021 r. nr DEP-Ed-VI.4431.144.2020; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz E. Sp. z o.o. w Ł. 1 120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 593/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. Sp. z o.o. w Łodzi (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, organ odwoławczy) z 20 maja 2021 r. w przedmiocie zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Niepubliczna Specjalna Szkoła Podstawowa S. (dalej: szkoła) zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych wydanym 21 kwietnia 2020 r., mogła rozpocząć działalność oświatową od dnia 1 września 2020 r.

Dyrektor szkoły (jednocześnie prezes zarządu spółki – organu prowadzącego szkołę) przedłożyła informację o faktycznej liczbie uczniów w szkole w miesiącu wrześniu 2020 r., oraz w miesiącu październiku 2020 r., ze wskazaniem szkoły, a ponadto wniosek o nadanie dostępu do systemu ODPN w zakresie wprowadzania danych o uczniach szkoły oraz wniosek organu prowadzącego o udzielenie dotacji oświatowej w trybie uznaniowym.

Decyzją z 27 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej: u.f.z.o.) odmówił udzielenia w terminie wcześniejszym dotacji na rzecz szkoły. W uzasadnieniu wskazano, że podejmując decyzję odmowną organ kierował się wieloma aspektami oraz dokonał oceny dotychczasowej współpracy z wnioskodawcą. Strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 ze zm.) w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację; nierozliczenia w terminie otrzymanej dotacji oraz niedokonania w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że prezes zarządu spółki prowadzi również nieprzerwanie od 1 stycznia 2016 r. Niepubliczne Przedszkole Prozdrowotne "C.". W związku z przeprowadzoną kontrolą finansową ww. podmiotu dotyczącą wydatkowania dotacji w 2013 r., strona do dnia wydania decyzji nie zwróciła dotacji w kwocie 168.537,30 zł wraz z odsetkami. W stosunku do spółki postanowieniem z 27 lipca 2020 r., zostało wszczęte śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentach związanych z otrzymywaniem dotacji oświatowych w latach 2017-2019 celem osiągnięcia korzyści majątkowych. Ponadto ustalono, że organ prowadzący szkołę nie zwrócił w ustawowym terminie. niewykorzystanych w terminie a udzielonych jednostce w 2020 r. dotacji celowych na zakup podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ jako dysponent środków pochodzących z finansów publicznych nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji za okres od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. na rzecz szkoły, dla której organem prowadzącym jest spółka.

Decyzją z 20 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że ustawodawca określił w treści art. 33 u.f.z.o warunki przyznawania dotacji oraz możliwość odstąpienia od nich. Z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że przyznanie dotacji oświatowej w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, ma charakter uznaniowego, władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji o publicznym uprawnieniu jednostki. Organ administracji jest zobowiązany do przestrzegania dyscypliny finansowej i nie ma możliwości dysponowania środkami publicznymi w sposób całkowicie dowolny. W ocenie SKO organ I instancji dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz biorąc pod uwagę przepisy prawa stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki skłaniające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydał decyzję odmowną, a Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tę ocenę podzieliło. Podkreślono, że zgodnie art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Kolegium organ administracji publicznej mając na uwadze interes społeczny, nie mógł podjąć decyzji w zakresie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, gdyż spowodowałoby to uprzywilejowanie strony, która nie zawsze terminowo wywiązuje się ze swoich zobowiązań zarówno wobec organu I instancji oraz wobec innych osób. Takie podejście jest zgodne z zasadą określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na decyzję SKO, WSA w Łodzi wskazał, że nie sposób uznać, iż stanowisko organów pozbawione było ujawnienia przesłanek, które wzięto pod uwagę odmawiając zgody na wcześniejsze udzielenie dotacji. W ocenie sądu I instancji, organy kierowały się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, poddając w wątpliwość możliwość uwzględnienia wniosku spółki skarżącej.

Rację należy przy tym przyznać skarżącej, że stroną w sprawie jest spółka skarżąca a nie osoba fizyczna oraz, że obowiązuje zasada domniemania niewinności, w myśl której nie uznaje się za winnego osoby, która nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu.

W ocenie sądu I instancji powołanie przez organy powyższych okoliczności nie świadczy o złamaniu cytowanej wyżej zasady. Należy je ocenić jako wyraz troski o los publicznych pieniędzy oddawanych w ręce podmiotu, którego rzetelność finansowa budzi zastrzeżenia. Powołane przez organy okoliczności z całą oczywistością wskazują na obniżenie zaufania do skarżącej i brak gwarancji co do prawidłowego rozdysponowania kwoty dotacji. Uwagi dotyczące obniżonego zaufania do strony skarżącej i braku pełnej gwarancji co do losów dotacji są tym bardziej doniosłe, jeżeli zważyć, że w tle decyzji organów pozostaje, akcentowany usilnie przez stronę skarżącą, los uczniów niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski.

Organ odwoławczy powielił stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i wysnuł z niego tożsame wnioski. Nie znaczy to, jak chce tego strona skarżąca, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy, lecz, że ustalenia faktyczne, a także ocena prawna organu I instancji, są prawidłowe. O trafności tych ustaleń świadczy okoliczność, że strona skarżąca nie zarzucała organom braku ustalenia określonych istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, skupiając się w sferze zarzutów procesowych na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, który to zarzut Sąd I instancji uznał za niezasadny.

W ocenie WSA art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. Rolą sądu nie jest wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie może jednak być dowolne. Rolą sądu jest ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji organy na podstawie zebranego materiału dowodowego, którego spółka skarżąca nie kwestionowała ustaliły stan faktyczny, którego spółka skarżąca nie podważyła, wysnuły z niego racjonalne wnioski uwzględniające zasady doświadczenia życiowego i logiki. Tym samym sprostały wymaganiom wyrażonym w art. 6 i art. 8 k.p.a.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 14 marca 2019 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organy nie stały na straży praworządności i prowadząc postępowanie nie kierowały się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie faktu rzeczywistego uczęszczania uczniów do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej S. w okresie od 1 września 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz faktu, że skarżąca realizowała obowiązek szkolny względem niepełnosprawnych dzieci, a który to obowiązek spoczywa na Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. – poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo przekroczenia przez organ I instancji granic uznania administracyjnego;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz zaniechania działań mających na celu dokładną i rzetelną ocenę uznania administracyjnego dokonanego przez organ I instancji;

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 33 ust. 4 u.f.z.o. – poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe wyrażanie aprobaty dla stanowiska obu organów oraz uznanie, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w sytuacji, gdy organ I instancji, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, działał w sposób zupełnie nieracjonalny i sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi;

b) art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności uznanie za zgodne z prawem niewyrażenie zgody na udzielnie dotacji w sytuacji, gdy w szkole uczniowie faktycznie realizują swój obowiązek szkolny lub obowiązek nauki od 1 września 2020 r., a nadto zostali uwzględnieni zarówno w kwocie subwencji oświatowej przekazanej dla jednostki samorządu terytorialnego, jak i w konsekwencji w budżecie Gminy Miasta Łodzi na rok 2020;

c) art. 42 ust, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego w sytuacji, gdy naruszenie jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych – domniemania niewinności – jest niewątpliwie przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

d) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie przed Sąd, że decyzje organów nie naruszają prawa w sytuacji, gdy obie decyzje są niezgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności;

e) art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 4 u.f.z.o poprzez ich błędną wykładnię w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że odmawiając uwzględnienia wniosku, organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji w ramach uznania administracyjnego została wydana z naruszeniem konstytucyjnych zasad: państwa prawa oraz równości.

W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez wyrażenie zgody na odstąpienie od terminów udzielenia dotacji za okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. na rzecz szkoły, dla której organem prowadzącym jest skarżąca, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, ponadto zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie sformułowano zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc art. 33 ust. 4 u.f.z.o. oraz art. 26 u.f.z.o. oraz art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 43 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 33 ust. 4 u.f.z.o., jak i prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie łączą się one ze sobą w sposób umożliwiający i uzasadniający wspólne odniesienie się do nich. W gruncie rzeczy bowiem rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do dokonania oceny zasadności odmowy przez Prezydenta Miasta Łodzi wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji za okres od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W istocie zaś wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół tego jednego zagadnienia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ nie naruszył art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Ustawodawca przyznał mu w tym zakresie prawo do podjęcia decyzji w sferze tzw. uznania administracyjnego. Odmawiając uwzględnienia wniosku, organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego.

Z przedmiotową o ceną Sądu I instancji nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak zaś o tym stanowi art. 33 ust. 1 tej ustawy, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: po pierwsze, organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego; po drugie, przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Rokiem bazowym jest, jak to wynika z art. 2 pkt 25 u.f.z.o., rok poprzedzający rok budżetowy.

Natomiast zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 u.f.z.o., na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, w przypadku nieprzekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.

Skoro bowiem skarżąca nie mogła we wskazanym terminie (w roku poprzedzającym okres, na który miała być przyznana dotacja) skutecznie złożyć wniosku o dotację oświatową, gdyż wówczas tworzona przez nią placówka jeszcze nie istniała, prawidłowo skorzystała z trybu przewidzianego w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Stanowi on wyłączny i samodzielny tryb umożliwiający organowi dotującemu przekazanie dotacji mimo braku spełnienia warunków podanych w ust. 1, co następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym jest, że – określoną w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. – możliwość wyrażenia zgody na odstąpienie od terminów, o których mowa w ust. 1, ustawodawca pozostawił uznaniu organu dotującego ("może wyrazić zgodę"), w które to uznanie – jako takie – Sąd nie może ingerować. Rolą Sądu jest natomiast ocena sytuacji poprzedzającej sam akt ostatecznego uznania pod warunkiem, że organ dotujący dostrzegł wskazany tryb postępowania i uczynił go podstawą podjętej czynności.

Oznacza to, że podejmując określone czynności w granicach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej winny dokładnie wyjaśnić okoliczności stanu faktycznego, w jakim określone czynności podejmują oraz wyjaśnić zainteresowanym podmiotom zasadność swojego działania. Oznacza to, że uznanie administracyjne będzie zgodne z prawem tylko wtedy, gdy organ dokładnie wyjaśni i przeanalizuje wszystkie ważne okoliczności, w jakich zainteresowany podmiot zwraca się do niego o zastosowanie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., a następnie w podejmowanej czynności konkretnie i wyczerpująco przedstawi przyjęty obraz sprawy, zasadność zastosowanych kryteriów, a tym samym tok rozumowania jednoznacznie prowadzący do rozstrzygnięcia określonej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 257/21, LEX nr 3264905).

Wyrażenie zgody przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji na odstąpienie od terminów, o których mowa w art. 33 ust. 1 u.f.z.o., dokonywane jest w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a zatem ma ona charakter niesformalizowany, gdyż akty prawa powszechnego nie regulują procedury ich dokonywania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3404/00, LEX nr 48084). Podjęcie tej czynności nie następuje w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a., co nie oznacza wcale dowolności organu przy realizowaniu przewidzianej w art. 33 ust. 4 u.f.z.p. uznaniowości w sferze rozstrzygania o wyrażeniu zgody na odstąpienie od niektórych wymagań prawnych przekazania dotacji.

Obowiązujący standard proceduralny podejmowania przez organy czynności z zakresu administracji publicznej pozostaje w dużej części zbieżny z regulacją zawartą w przepisach dotyczących sformalizowanego postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże jego pierwotnym źródłem pozostają zasady konstytucyjne na czele z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także wyprowadzoną z ostatniej z nich zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. To w oparciu o m.in. te zasady następuje ocena legalności zaskarżonej czynności. Prowadzi to do wniosku, że brak należytego uzasadniania przez organy administracji swojego rozstrzygnięcia ujętego w ramy czynności z zakresu administracji publicznej nie pozwala zarówno adresatowi tej czynności, jak i Sądowi, na odkodowanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Odnosi się to w szczególności – jak w analizowanej sprawie – do zignorowania faktu, że w szkole prowadzonej przez spółkę, od 1 września 2020 r. swój obowiązek szkolny lub obowiązek nauki realizują uczniowie z niepełnosprawnością, którzy wymagają szczególnej troski.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie organu uzewnętrznione w decyzji organu tych warunków nie spełniło, albowiem organ nie rozpoznał sprawy w uwzględnieniem tej okoliczności. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł jedynie na okolicznościach odnoszących się do:

- prezes zarządu skarżącej spółki, działającej jako osoba fizyczna, która nie zwróciła dotacji otrzymanej za rok 2013 dla innej placówki – przedszkola "C." – w kwocie ponad 168.000 zł,

- skarżącej spółki w zakresie wszczęcia postępowania karnego w związku z podejrzeniem poświadczenia nieprawdy w dokumentacji dotyczącej dotacji za lata 2017-2019,

- faktu, że skarżąca spółka zwróciła z opóźnieniem dotacje udzielone w roku 2020, czyniąc to 11 dni po terminie.

Niemniej jednak do argumentacji wskazującej na fakt, iż w szkole realizują swój obowiązek szkolny uczniowie z niepełnosprawnością, którzy wymagają możliwości realizowania swojego obowiązku szkolnego w przystosowanej do tego placówce, organ nie odniósł się w ogóle, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej czynności.

W kontekście powyższej okoliczności organ administracyjny powinien wyważyć interes publiczny z indywidualnym ważnym interesem strony. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada bowiem na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – słuszny interes obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie przesądza, jakimi przesłankami powinien kierować się organ dotujący, korzystając z możliwości w nim zawartej, należy zgodzić się ze stanowiskiem judykatury, iż powinien on odpowiedzieć m.in. na pytanie, czy w interesie społecznym jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych; obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel udzielenia dotacji, a więc, czy np. dotyczy ona właśnie dzieci (uczniów) niepełnosprawnych, które należy objąć szczególną troską i umożliwić im edukację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 571/18, LEX nr 2625732; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19, LEX nr 2700824; Komentarz do art. 33 u.f.z.o. M. Pilch, Lex).

Sprawa wymaga również od organu rzetelnego, wnikliwego, a przede wszystkim bezstronnego rozważenia z punktu widzenia:

- z jednej strony zadań, jakie ma realizować system oświaty (por. w szczególności art. 1, art. 2, art. 11 ustawy – Prawo oświatowe);

- z drugiej zaś prawidłowo rozumianego interesu, uzasadnionych oczekiwań lokalnej społeczności, mieszkańców Łodzi w tej sferze.

W toku rozpatrywania wniosku skarżącej organ zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a na tym tle rozważyć, jakie kryteria i z jakich względów okażą się kluczowe dla treści przyszłego stanowiska, a jakim z kolei należy odmówić znaczenia i dlaczego. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być wyczerpująco, wnikliwie, jasno, a tym samym przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. W ten sposób bowiem organ wykazuje przyjęty tok rozumowania, jego przesłanki faktyczne i prawne, a z szerszej perspektywy rzetelność i obiektywizm przy stosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Tylko wówczas można stwierdzić, że organ miał w polu widzenia obiektywny i wyczerpujący stan sprawy, który wnikliwie i wszechstronnie rozważył, a podjęta czynność stanowi jedyną logiczną konsekwencję, służącą realizacji ustawowych zadań gminy.

W rezultacie dotychczasowe postępowanie organu nie odpowiada standardom wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezstronnie rozstrzygają o prawach i obowiązkach obywateli, na podstawie całokształtu istotnych okoliczności faktycznych obrazujących prawdę obiektywną. Nie odrzucają arbitralnie i nie przemilczają przedstawianych im argumentów. Rozstrzygnięcia podejmują po uważnej i wnikliwej analizie wszystkich aspektów faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zakres spraw i obowiązków zainteresowanego podmiotu. Swoje stanowisko wyjaśniają przez przedstawienie rzeczowych i adekwatnych argumentów faktycznych i prawnych. W ten sposób budują zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Treść zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ nie respektował spoczywających na nim obowiązków związanych ze stosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Oznacza to, że na obecnym etapie analizowanej sprawy organ dowolnie odmówił skarżącej uwzględnienia jej wniosku złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Uznanie administracyjne, bazujące na wybranym i nieadekwatnym argumencie, nie jest powzięte w granicach prawa.

Na zakończenie trzeba wyraźnie zaznaczyć, że uwzględnienie skargi kasacyjnej z przyczyn wyłącznie proceduralnych nie przesądza ani pozytywnie, ani negatywnie przyszłego stanowiska organu w kwestii wniosku skarżącej. Jednak musi ono być wywiedzione przez organ z konkretnych, adekwatnych i wnikliwie rozważonych przesłanek faktycznych i prawnych omówionych w treści podejmowanej czynności.

W tym stanie sprawy nadal otwarta pozostaje kwestia, jaki będzie przyszły rezultat uznania administracyjnego zasługującego na przymiot zgodności z prawem, jakie konkretne okoliczności i kryteria okażą się – obiektywnie rzecz biorąc – ważące, kluczowe, przesądzające.

Ponownie rozpatrując wniosek oparty na treści art. 33 ust. 4 u.f.z.o. organ zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, wszechstronnie uzasadniając swoją czynność w kontekście argumentacji skarżącej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).