Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.P., M.P., A.P., E.P. i J.P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. nr DO-ll.7612.269.2019.JL, po rozpatrzeniu odwołania M. P., A. P., E. P., J. W. oraz M. P.(1), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 25 września 2019 r. nr GN-III.7581.347.2016.KR odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 20 października 1986 r. nr G.XI.82290-1/49/86 oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 26 lipca 1986 r. nr G.XI.82290-1/3/86 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], o powierzchni 12.025 m2, stanowiącą własność M. P. i K. P., przejętą na własność Państwa na mocy uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1985 r. nr 26 w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...] województwo [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] decyzją z dnia 26 lipca 1986 r., na podstawie art. 58 ust. 2, art. 59 i art. 62 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 308.459 zł na rzecz K. P. i M. P. za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], o powierzchni 12.025 m2, przejętą na własność Państwa na mocy uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1985 r. nr 26 w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...] woj. [...].

Następnie decyzją z dnia 20 października 1986 r. organ I instancji zmienił z urzędu, w trybie art. 155 kpa, decyzję odszkodowawczą z dnia 26 lipca 1986 r. w ten sposób, że uchylił punkt pierwszy powołanej decyzji i ponownie ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wyższej wysokości, czyli kwocie 729.334 zł.

Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. M. P., A. P., E. P., J. W. oraz M. P.(1) wystąpili do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 26 lipca 1986 r. oraz zmieniającej ją decyzji tegoż organu z dnia 20 października 1986 r. W uzasadnieniu złożonego wniosku skarżący stwierdzili, że wydane decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ust. 1 i 4 oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (t.j. z 1969 r. Dz. U. Nr 27, poz. 216) oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 oraz art. 155 kpa. Zdaniem skarżących niezgodność z zasadami postępowania administracyjnego oraz przepisami o gospodarce nieruchomościami polegała przede wszystkim na braku wszczęcia postępowania, powołania biegłych w zakresie oszacowania gruntu oraz uniemożliwieniu właścicielowi nieruchomości wypowiedzenia się co do wysokości odszkodowania. Tym samym prowadzone przez organ postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało ograniczone jedynie do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący kwestionowali sposób obliczenia odszkodowania, wskazując, że zakres opinii biegłego był niewystarczający do określenia ceny składników gruntowych, tj. drzewostanów leśnych. Natomiast ustalona decyzją zmieniającą wysokość odszkodowania nie została poparta żadnymi szacunkami. Wątpliwości budzi także podstawa zmiany decyzji z dnia 26 lipca 1986 r. w trybie art. 155 kpa. Przede wszystkim wskazano na brak zgody właścicieli nieruchomości na zmianę decyzji, będącej warunkiem zastosowania trybu wskazanego w art. 155 kpa. W związku z tym, w ocenie skarżących zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 października 1986 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia 26 lipca 1986 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. P., A. P., E. P., J. W. oraz M.P.(1) wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu ponownie powtórzono argumentację zawartą w złożonym wniosku i wskazano na naruszenie przez organ przepisów art. 59 ust. 1 i 4 oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 77 kpa. W ocenie wnioskodawców brak było także podstaw do umorzenia postępowania przez Wojewodę co do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 lipca 1986 r. z powodu jej uchylenia późniejszą decyzją z dnia 20 października 1986 r., bowiem pozostawała nadal w obrocie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 17 września 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją dnia 25 września 2019 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji odszkodowawczych.

M. P., A. P., E. P., J. W. oraz M. P.(1) złożyli po raz wtóry odwołanie, w treści którego wskazano na naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Dodatkowo ponownie zarzucono wydanie decyzji zmieniającej z dnia 20 października 1986 r. bez uprzedniej zgody stron.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania nadzorczego opartego o art. 156 § 1 kpa oraz znaczenie ustawowego pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została objęta uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 26 marca 1985 r. nr 26 w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa terenów budowlanych położonych na obszarze wsi [...], wydanej na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (t.j. z 1969 r. Dz. U. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Skierniewickiego z dnia 29 marca 1985 r. Nr 4, poz. 26.

Minister wskazał, że w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości podstawą do ustalenia odszkodowania była ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy w zakresie odszkodowania odsyłał do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Przepisy te jednak utraciły moc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc z dniem 1 sierpnia 1985 r. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy prowadziło się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Z tego powodu organy orzekały na podstawie nowych przepisów, czyli ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego, że przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., tj. przed dniem 1 sierpnia 1985 r., nie została wydana ostateczna decyzja o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość, zasadnym było ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Minister przywołał treść art. 58 ust. 2 i art. 59 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Przypomniał, że w decyzji z dnia 26 lipca 1986 r., na podstawie sporządzonej opinii rzeczoznawcy do spraw rolnictwa, ustalona została w wysokość należnego odszkodowania na łączną kwotę 308 459 zł. Następnie podjętą z urzędu decyzją z dnia 20 października 1986 r. organ I instancji, na podstawie art. 155 kpa, uchylił decyzję z dnia 26 października 1986 r. w punkcie pierwszym dotyczącym odszkodowania za przejętą nieruchomość i orzekł o ustaleniu odszkodowania za powyższą nieruchomość w łącznej (za grunt i drzewostan) wysokości 729 334 zł (649 350 zł za grunt + 79 984 zł za drzewostan). Wysokość odszkodowania za grunt obliczono poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni (12 025 m2) poprzez wysokość stawki 54 zł (12 025 m2 x 54 zł = 649 350 zł). Uchylenie pierwszej z powyższych decyzji było spowodowane błędnym przyjęciem ceny za 1 q żyta oraz błędną bazą wyjściową dla gruntu klasy VI, tj. 40 q zamiast 60 q. Fakt, że przedmiotowe grunty zaliczone były do klasy VI, potwierdza znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy rejestr pomiarowo-kwalifikacyjny powierzchni do wywłaszczenia pod tereny budowlane we wsi Bełchów gm. Nieborów z grudnia 1983 r. Natomiast jako bazę wyjściową dla gruntu klasy VI, zgodnie z uchwałą Nr 9/60/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 października 1985 r., organ przyjął 60 q żyta. Dodatkowo zamiast ceny 1 q w wysokości 1 900 zł obowiązującej do 1 lipca 1986 r. przyjęto cenę 2 000 zł. W efekcie wartość 1 m2 wyniosła 54 zł.

Minister podkreślił, że organ wojewódzki, oceniając decyzję z dnia 20 października 1986 r. w zakresie ustalanego odszkodowania, nie stwierdził wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że w ówczesnym czasie dokonywano wywłaszczeń szeregu nieruchomości położonych w [...], za które przyznawano odszkodowanie. Od części tych decyzji składano odwołania, w wyniku których organ II instancji uchylał rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania i ustalał wyższą kwotę za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniach rozstrzygnięć organu odwoławczego zapadłych w niniejszych postępowaniach wskazano, że przyjęto błędne ceny oraz błędną bazę wyjściową dla gruntu klasy VI. Wobec czego dokonywano podwyższenia odszkodowania z 19 zł za m2 do 54 zł za m2. Wobec tego, że rozstrzygnięcia te zapadały w podobnym stanie faktycznym i prawnym, a nieruchomości przejmowane były w tym samym czasie, w odniesieniu do decyzji, od których nie złożono odwołania, wydano rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa. W ocenie organu rozpatrującego sprawę za zmianą tych rozstrzygnięć przemawiał interes społeczny i słuszny interes strony. Kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt została przyznana w prawidłowej wysokości, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jego ustalaniu. Uzasadniając to stanowisko, Minister przywołał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 548/18.

W tej sytuacji Minister uznał, że decyzja z dnia 20 października 1986 r. orzekająca o przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie jest obarczona żadną wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżących zastosowania art. 155 kpa bez uzyskania wymaganej zgody stron na zmianę decyzji z 26 lipca 1986 r., Minister wyjaśnił, że organ wojewódzki stwierdził, że w aktach sprawy nie odnaleziono zgody właścicieli na zmianę decyzji, co nie świadczy o tym, że jej nie było. W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji w zakresie odszkodowania. Swe stanowisko organ argumentował faktem, że K. P. oraz M. P. nie wnieśli odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 155 kpa. Natomiast w sytuacji, gdyby strona nie godziła się na wydanie decyzji podwyższającej odszkodowanie, złożyłaby od niej odwołanie. Zatem zasady wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że strony wyraziły zgodę na podwyższenie odszkodowania. W ocenie Ministra powyższa argumentacja znajduje uzasadnienie. Wojewoda słusznie stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy okoliczność braku zgody na zmianę decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie, z uwagi na okrojony materiał dowodowy, nie można stwierdzić jednoznacznie, że organ nie wystąpił o stosowną zgodę. Ponadto niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister podkreślił, że dokonana zmiana wysokości odszkodowania za przejęty grunt ze stawki 19 zł za 1 m2 na 54 zł, spowodowała zwiększenie uzyskanego odszkodowania ponad 2 i pół krotnie. Minister wyjaśnił, że skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1252/14). Także niezachowanie się protokołu z rozprawy nie oznacza, zdaniem Ministra, że taka rozprawa nie została przeprowadzona. Brak akt powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących braku wszczęcia postępowania, powołania biegłych w zakresie oszacowania gruntu oraz uniemożliwienia właścicielowi nieruchomości wypowiedzenia się co do wysokości odszkodowania poprzez nieprzeprowadzenie bezwzględnie wymaganej rozprawy administracyjnej, Minister uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. Z obowiązujących na dzień wydania kwestionowanych decyzji przepisów, wbrew twierdzeniom skarżących nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. Brak jest również przepisów wykonawczych zawierających jednoznaczne stwierdzenie, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt: I OSK 2441/17 oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 21 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2686/16, 8 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2691/16 i 8 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2747/16.

Podsumowując, Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji z dnia 20 października 1986 r. oraz z dnia 26 lipca 1986 r.

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. P.(1), M. P., A. P., E. P. i J. W. W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I- prawa procesowego, czyli art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać, iż doszło do wyrażenia zgody na zmianę decyzji Urzędu Miasta w [...] z dnia 26 lipca 1986 r. nr G.XI.82290-l/3/86, podczas gdy organ powinien ocenić zebrany w sprawie materiał zgodnie z normami prawa procesowego, z uwzględnieniem wiedzy, logiki oraz zasad doświadczenia życiowego i przyjąć, że skoro w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek pisma, które w swej treści zawiera zgodę na zmianę ww. decyzji, to zgoda taka nigdy nie została wyrażona,

II – prawa materialnego, czyli art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonej decyzji), polegającą na błędnym ustaleniu przez organ, że wskazany przepis nie może mieć zastosowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do jego zastosowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę formalnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim, rozpatrując przedstawioną sprawę, Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek.

Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, do czego zdaje się dążą skarżący, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W dotychczasowym orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się również, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). Oznacza to, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i utożsamianie tego pojęcia z każdym, nawet oczywistym, naruszeniem jest wadliwe. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

W tej sytuacji wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/15). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób niebudzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1336/14).

W tej sytuacji zdaniem Sądu ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady wynikającej z art. 16 § 1 kpa, czyli zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Z analizy zachowanych akt sprawy wynika, w ocenie Sądu, że taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00, LEX nr 81757, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2321/15, CBOSA). W niniejszej sprawie organ, wydając decyzję zmieniającą na korzyść stron tego postępowania wysokość przyznanego odszkodowania za przejętą nieruchomość, wyjaśnił powody takiego działania z urzędu, przedstawił wyliczenie należnego odszkodowania i na tej podstawie uznał, że ostatecznie nowa wysokość odszkodowania została wyliczona w sposób prawidłowy. Ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i Sąd je w pełni akceptuje. Trudno w takim przypadku przyjąć, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja administracyjna wywołuje skutki, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Zasadnie również Minister podnosi, że skoro od nowej wyższej wysokości odszkodowania strony nie odwołały się, to oznacza, że podzieliły one ustalenia organu w zakresie ustalonego odszkodowania.

Podkreślić należy, że kwestionowane w trybie nadzoru decyzje odszkodowawcze zapadły ponad 30 lat temu, co niewątpliwie miało zasadniczy wpływ na brak możliwości pozyskania podczas przeprowadzonej przez organ nadzoru kwerendy pełnych dokumentów archiwalnych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy w rozpatrywanej sprawie uzyskano wymaganą art. 155 kpa zgodę stron na zmianę w tym trybie decyzji, czy w rozpatrywanej sprawie była przeprowadzona rozprawa administracyjna, czy też nie. Nie można przy tym w żadnym razie zgodzić się z stanowiskiem skarżących, że brak zachowanych dokumentów pozwalających jednoznacznie rozstrzygnąć te kwestie winien świadczyć o tym, że zgody takiej nie uzyskano, a rozprawy nie przeprowadzono, a więc doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych, jak w rozpatrywanej sprawie, powoduje, że nie można organowi nadzoru skutecznie postawić zarzutu, że naruszył on przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), bo nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04, LEX nr 806693). Takie stanowisko ugruntowane jest w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1502/15 stanął na stanowisku, że brak części dokumentów nie oznacza, że ich nie było, jeżeli świadczą o tym inne dowody i dokumenty. Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydaną z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. I OSK 1834/00). Wobec tego, skoro jak wynika z akt sprawy, ostatecznie odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, a w aktach administracyjnych sprawy znajduje się opinia rzeczoznawcy ds. rolnictwa mgr. inż. I. S. z dnia 25 lutego 1986 r., która ten fakt potwierdza, przy czym obliczenie wysokości odszkodowania, w przeciwieństwie do obecnych regulacji w tym przedmiocie, sprowadzało się na dzień wydania decyzji odszkodowawczej jedynie do właściwych działań rachunkowych, przy uwzględnieniu uchwały Nr 9/60/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 października 1985 r. w sprawie ustalania zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie województwa [...], to nie można zarzucić, że podwyższone odszkodowanie zostało ustalone z rażącym naruszeniem prawa i jest w sposób oczywisty nieprawidłowe.

Również fakt nieodnalezienia w aktach archiwalnych zgody stron postępowania na dokonanie zmiany decyzji odszkodowawczej z dnia 26 lipca 1986 r. w trybie art. 155 kpa, nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia dyspozycji tego przepisu przy wydawaniu decyzji z dnia 20 października 1986 r. Niewątpliwie, przepis art. 155 kpa stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten wymagał zatem zgody strony na uchylenie lub zmianę decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991 r. sygn. akt III ARN 32/90, OSNCP 1992/6, poz. 112). Zgoda strony lub stron na zmianę lub uchylenie decyzji może być przy tym złożona w dowolnej formie. Jednakże fakt nieodnalezienia takiej zgody w aktach, w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone wiele lat temu i brak jest pewności co do kompletności zgromadzonych akt sprawy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie może świadczyć o pewnym braku takiej zgody, a tym samym o rażącym naruszeniu art. 155 kpa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego rzeczoznawcy wskazać należy, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183) wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Sąd podziela dokonaną przez organ wykładnię, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej), a zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. wskazano, że wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości, tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się zatem z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe oznacza, że brak rozprawy odszkodowawczej, a nawet brak przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może w takiej sytuacji stanowić rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy. Stosownie do art. 70 kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna, a decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 kpa).

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego (w tym i wymienionych w złożonej skardze). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Rozpatrując sprawę, Sąd wziął również pod uwagę, że upłynęło już ponad 30 lat od podjęcia kontrolowanych przez organy nadzoru decyzji odszkodowawczych. Natomiast w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepis ten oznacza, że od dnia wejścia w życie tego przepisu możliwość rozstrzygania przez organ sprawy administracyjnej, której przedmiotem pozostaje stwierdzenie nieważności decyzji jest ograniczona brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.