Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 136/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inwestorzy: K. i F. N., przystąpili do realizacji inwestycji polegającej na budowie apteki z mieszkaniem służbowym na terenie działki Nr [...] w miejscowości Z., w oparciu o decyzję Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

W związku ze zmianą właściciela działki Nr [...], na wniosek nowego właściciela nieruchomości – M. N., Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] wprowadził zmianę inwestora, tj. M. N., której udzielono pozwolenia na kontynuację budowy budynku usługowo-mieszkalnego, wyraźnie zaznaczając, że integralną częścią tej decyzji jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...]. Dokonano również zmian i nowego podziału gruntów, co zostało zawarte w decyzjach Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] i z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], wobec czego działka Nr [...] w Z. otrzymała Nr [...] i Nr [...].

Na wniosek inwestora M. N., Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] zatwierdził projekt zamienny budynku usługowo-mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek Nr [...] i Nr [...] w Z., w zakresie zmiany funkcji budynku apteki z mieszkaniem na budynek usługowo-mieszkalny, konstrukcji budynku oraz elewacji i kolorystyki. W decyzji tej zawarto ustalenie, że integralną częścią tej decyzji są poprzedzające ją decyzje z dnia [...] sierpnia 2003 r. i z dnia [...] lipca 2009 r., opisane wyżej.

Starosta B. po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowieniu postępowania na wniosek strony postępowania J. M., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2009 r. Od decyzji tej J. M. wniósł odwołanie do Wojewody K.-P. i organ ten decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. w całości oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającą projekt zamienny rzeczonego budynku usługowo-mieszkalnego oraz projekt zagospodarowania działek Nr [...] i [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda K.-P. w swojej decyzji wskazał między innymi, że decyzja z dnia [...] września 2009 r., zatwierdzająca projekt zamienny, została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która to decyzja straciła swoją ważność.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...] kwietnia 2010 r., aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, sporządzenia planu zagospodarowania działek uwzględniającego obowiązujące warunki techniczno-budowlane, projektu budowlanego uwzględniającego funkcje poszczególnych pomieszczeń oraz analizy zaciemnienia wznoszonego obiektu. Z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonego postanowieniem jak wyżej obowiązku, Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczonego budynku usługowo-mieszkalnego.

W związku z wyeliminowaniem przez Wojewodę K. – P. z obrotu prawnego decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku usługowo-mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek Nr [...] i [...] w Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wpisem do dziennika budowy z dnia [...] marca 2010 r. wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych budynku usługowo-mieszkalnego. Tym wpisem powiatowy organ nadzoru budowlanego określił stan zaawansowania robót i wykonał dokumentację fotograficzną obrazującą wykonany zakres robót budowlanych.

Z uwagi na stan prawny, związany z budową przedmiotowego obiektu budowlanego, Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. w oparciu o art. 182 k.p.a. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych polegających na budowie dwukondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. czynnościach kontrolnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzone roboty budowlane, wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Na postanowienie to inwestor wniósł zażalenie do organu odwoławczego i organ ten, tj. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na istotne uchybienia formalne polegające na nieprecyzyjnym sformułowaniu sentencji rozstrzygnięcia oraz lakonicznym jego uzasadnieniu.

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał M. N. prowadzenie robót budowlanych, budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. na dz. nr [...] i [...], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ sprecyzował, na czym polegają istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wskazując, że realizowana budowa odbiega w sposób istotny od warunków określonych w wyżej wymienionej decyzji, tj. z naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego, czyli bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zmiana dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Przedmiotowy budynek zgodnie z będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być obiektem jednokondygnacyjnym o wymiarach [...] x [...], wysokości [...]-[...]m i kubaturze [...]m³, a dane techniczne powstałego budynku dwukondygnacyjnego są następujące długość [...]m, szerokość [...]m, wysokość [...]m, kubatura [...]m³.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. N., która w zażaleniu wniosła o jego uchylenie, podnosząc, że inwestor zakończył już budowę i w tej sytuacji zaskarżone postanowienie narusza rażąco prawo, w sposób uzasadniający jego eliminację z obrotu prawnego wobec niewłaściwego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż postępowanie jest w tym zakresie bezprzedmiotowe. Zdaniem strony odwołującej się w sytuacji faktycznej, w której roboty budowlane zostały zakończone, stanowi to przeszkodę do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie przywołanego przez organ przepisu, bowiem przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności nie dają podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż w ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych - wykonywanych, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacji określonej w pkt 4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane. W stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, a który wynika między innymi z kontroli budowy w dniu [...] lipca 2010 r., budowa w znaczeniu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w ocenie inwestora została zakończona.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniesionego zażalenia organ odwoławczy wskazał, że jest ono bezzasadne, gdyż budowa budynku usługowo-mieszkalnego realizowana jest ewidentnie w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę, co stanowiło ustawową konieczność do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Organ podkreślił, że faktyczne zakończenie budowy można uznać dopiero w momencie, gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie lub gdy ten inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy, a tymczasem inwestor - skarżąca do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, takimi dokumentami nie legitymowała się, tym samym wobec prawa budowa nadal jest prowadzona.

W skardze wniesionej do sądu M. N. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącej wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tych instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy, tj. co najmniej w oparciu o dokładne pomiary, a nie jedynie szacunki dokonane w trakcie obecności inspektora w obiekcie (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1273/96, Lex nr 43252). Zarzut taki uzasadnia zdaniem skarżącej to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2010 r., poza wpisem w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót, bez wskazania podstawy faktycznej i prawnej tej "decyzji" nie dokonał ani wizji, ani oględzin obiektu, co potwierdza brak jakiegokolwiek protokołu w tym zakresie, skutkiem czego został naruszony, m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona podkreśliła, że w sprawie nie zaszły materialnoprawne przesłanki wstrzymania prowadzenia robót, gdyż z treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że wspomniane wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie - jak w omawianym przypadku - zakończonych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2005 r., IV SA 5140/03, Lex nr 189021). Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności nie dają podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ pojęcie "robót budowlanych – wykonywanych", oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacji określonej w pkt 4 ust. 1 tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane, natomiast w stanie faktycznym, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, a który wynika między innymi z kontroli budowy w dniu [...] lipca 2010 r., w rozumieniu w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego budowa została zakończona. Skoro podczas kontroli PINB w lipcu 2010 r. stwierdzono, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona, to w ocenie skarżącej bezprzedmiotowym jest wstrzymanie budowy tego budynku postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji w swoich ustaleniach pominął i to, że inwestor zgłosił zamiar użytkowania budynku będącego przedmiotem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a w ślad za nim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób dowolny ocenili stan faktyczny w niniejszej sprawie, na podstawie częściowego jedynie materiału dowodowego, pomijając jego istotne fragmenty mające wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1475/10, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach. Niezastosowanie się do polecenia zawartego w postanowieniu o wstrzymaniu robót skutkuje sankcją rozbiórki albo zobowiązaniem inwestora do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót organ stosownie do okoliczności podejmuje czynności określone w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie sprawdza ich wykonanie. Odnosi się to również do przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane, gdyż stosownie do treści art. 51 ust. 7 odpowiednio stosuje się ust. 1 pkt 1 i 2 art. 51 oraz ust. 3 przepisu art. 51. W przypadku nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Taka regulacja realizuje istotną funkcję prawa budowlanego, którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten byłby zagrożony, gdyby pozostawiono poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy przepisach prawnych. Wstrzymanie robót budowlanych wykonanych z naruszeniami, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwala na uruchomienie procedury naprawczej.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczego znaczenia nabiera ustalenie, czy zaistniały przesłanki do wstrzymania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w opisanych w przepisie przypadkach, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Oznacza to, że warunkiem wydania postanowienia jest wykonywanie robót budowlanych z naruszeniami opisanymi w pkt 1 – 4 art. 50. Skarżący i organ prezentują inny pogląd co do tego, czy są prowadzone roboty budowlane.

Sąd podkreślił, że bezspornym jest, iż skarżąca nie zgłosiła zakończenia prac budowlanych, wykonanych zgodnie z posiadaną dokumentacją. Zasadne zatem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Faktyczne bowiem zakończenie budowy można uznać dopiero w momencie, gdy inwestor legitymuje się pozwoleniem na użytkowanie lub gdy ten inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia o zakończeniu budowy, a tymczasem skarżąca do dnia wydania zaskarżonego postanowienia takimi dokumentami nie legitymowała się, tym samym wobec prawa roboty budowlane nadal są prowadzone.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że prima facie wydaje się, iż dyspozycja art. 51 ust. 7 nie obejmuje sytuacji, gdy roboty budowlane wykonano z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż przepis ten nie nawiązuje do skutków opisanych w tym przypadku. Zasadne jest zatem ustalenie, czy ustawodawca rezygnuje z zastosowania sankcji wobec inwestora, gdy wykonał roboty opisane powyżej. Czytając uważnie przepis istotne jednak jest zawarte in fine stwierdzenie, że "roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane". W katalogu naruszeń, o których mowa w art. 50 ust. 1, jest też przypadek prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jednakże przepis ten przewiduje sposób postępowania określony tylko w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, pomijając przypadek procedury naprawczej dla istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Pozostaje zatem wątpliwość, czy to oznacza, że organ nie ma podstawy do podjęcia działań przewidzianych dla tego typu sytuacji, a więc zastosowania sankcji rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (ujętej w ust. 5 art. 51 Prawa budowlanego). Literalnie art. 51 ust. 7 nie przewiduje odpowiedniego stosowania ust. 1 pkt 3 art. 51 (tj. naruszenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego) oraz ust. 4 i 5, co nie oznacza, że inwestor jest wolny od możliwości zastosowania wobec niego jakiejkolwiek sankcji wynikającej z art. 51. Świadczy o tym odwołanie się w art. 51 ust. 7 do art. 50 ust. 1, a więc przypadku m.in. istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Natomiast ratio legis pominięcia art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 5 Prawa budowlanego należy upatrywać w tym, że w przypadku wykonania obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę nie wydaje się celowe zobowiązanie inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, a jednocześnie gdyby taki obowiązek nałożono, to jego niewykonanie skutkowałoby sankcją rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Oznacza to, że występuje tu taka sama sankcja jak w ust. 3 w przypadku nie wykonania obowiązku. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę, na zasadach odpowiedniego stosowania cyt. przepisów, byłoby powieleniem skutków, jakie powstają z powodu wykonywania robót z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4.

Właściwe zatem odczytanie "odpowiedniego" stosowania ust. 7 oznacza, że dla robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, przewiduje się zastosowanie bezwzględnej sankcji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane (tożsamej dla niewykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5). Koresponduje to też z bezpośrednim stosowaniem sankcji opisanych w przypadku wykonywania robót pomimo ich wstrzymania (art. 50a ust. 2). Zatem przez wstrzymanie robót organ otwiera inwestorowi możliwość prowadzenia procedury naprawczej.

Sąd zaznaczył, że w tych okolicznościach przedstawione rozważania mają o tyle znaczenie, że wyjaśniają, iż rozstrzygnięcie organu jest korzystne dla strony. Powyższe powodowało, że w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie na dzień jego wydania odpowiadało prawu, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy budowa została zakończona bądź roboty te nie są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. W ocenie skarżącej błędna wykładnia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia przesłanek materialnoprawnych do wstrzymania robót budowlanych. Tym samym poprzez błędne odczytanie zakresu delegacji z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd dokonał równie błędnej wykładni art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA wskazał, że zasadny był zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy budowa została zakończona, bądź roboty te nie są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu.

Zdaniem NSA należy zwrócić uwagę, że z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. nie wynika, aby były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Wprost przeciwnie, treść niniejszego protokołu wskazuje, że budowa spornego budynku została zakończona. W tej sytuacji niedopuszczalne było wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś, kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem budowa obiektu budowlanego została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12.10.2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd I instancji niezasadnie utożsamił zakończenie robót budowlanych z zakończeniem budowy. O zakończeniu budowy w znaczeniu prawnym można mówić dopiero po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli ten nie zgłosi sprzeciwu (art. 54 Pr. bud.), lub po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli taka jest wymagana (art. 55 Pr. bud.). Dla zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego znaczenie ma natomiast nie fakt zakończenia budowy w znaczeniu prawnym, lecz fakt prowadzenia w dacie wydawania postanowienia robót budowlanych.

Błędna wykładnia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego spowodowała, że Sąd I instancji nie zweryfikował prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, co do wykonywania przez inwestora robót budowlanych w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

NSA wskazał, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem uwag powyżej poczynionych. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2012 r., I OSK 158/11, wyrok NSA z dnia 31.01.2012 r., II FSK 1427/10).

W związku z powyższym Sąd kierując się oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. ponownie poddał kontroli legalność zaskarżonego postanowienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji należy powtórzyć za NSA, że zasadny był zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy budowa została zakończona, bądź roboty te nie są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Należy podzielić spostrzeżenie NSA, że z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2010 r. nie wynika, aby były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem organ winien nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 50 ust. 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).

Rozpatrując ponownie sprawę organ będzie miał na względzie wskazaną wyżej argumentację, opartą na zaleceniach zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA.]

Nadmienić jedynie należy, że w przypadku ustalenia przez organ, że po dniu [...] lipca 2010 r., czyli po dacie sporządzenia protokołu kontroli, zostały podjęte prace budowlane i są one w dalszym ciągu kontynuowane, organ nie będzie związany powyższym poglądem. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 15.09.2011 r. (II FSK 481/10, LEX nr 1068723) Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.