Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1638/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 112 ust. 1, art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, ust. 7, art. 137, art.  142a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 15 zzr ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 listopada 2022 r. nr N-I.7581.2.68.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 1, 2, 3, 5 i 6 decyzji Starosty [...] z dnia 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021 i w tym zakresie uchyla też decyzję Starosty [...] z dnia 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 30 listopada 2022 r., nr N-I.7581.2.68.2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021 wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: "u.g.n.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Wnioskiem z 7 lipca 2020 r. S.J., B.J., P.J. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego R.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej obecnie jako działki nr [...], które zostały wywłaszczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...].

W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w [...]. Obr. [...], oznaczona obecnie jako działki nr [...] o pow. 0,0725 ha, nr [...] o pow. 0,0791 ha, nr [...] o pow. 0,1015 ha, nr [...] o pow. 0,1834 ha, nr [...] o pow. 0,0637 ha (odpowiadające części dawnej działki nr [...] o pow. 0,6705 w obr. [...]) stanowi własność Gminy Miasto [...], Wojewoda Podkarpacki wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę [...].

Starosta decyzją z 8 września 2021 r. nr GG.6821.2.2021 orzekł: w pkt 1 o zwrocie własności nieruchomości położonej w [....] w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,0725 ha, [...] o pow. 0,0791 ha, [...] o pow. 0,1015 ha, [...] o pow. 0,0637 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto [...], na rzecz: S.J. w ⅓ części nieruchomości, B.J. w ⅓ części nieruchomości; P.J. w ⅓ części nieruchomości; w pkt 2 ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 106.636,72 zł płatną w udziałach: S.J. - kwota 35.545,58 zł; B.J. - kwota 35.545,57 zł; P.J. - kwota 35.545,57 zł; w pkt 3 rozłożył zwaloryzowane odszkodowanie wymienione w pkt 2a, 2b, 2c na pięć równych rocznych rat płatnych w udziałach:

a) S.J. - I rata w wysokości 7.109,14 zł płatna na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna

– I ratę wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty ostateczności decyzji, natomiast pozostałe IV raty w wysokości 7.109,11 zł płatne będą do 31 grudnia kolejnego roku kalendarzowego począwszy od roku następującego po roku, w którym nastąpiła wpłata pierwszej raty

– raty od II do V podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

b) B.J. - I rata w wysokości 7.109,13 zł płatna na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna

– I ratę wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty ostateczności decyzji, natomiast pozostałe IV raty w wysokości 7.109,11 zł płatne będą do 31 grudnia kolejnego roku kalendarzowego począwszy od roku następującego po roku, w którym nastąpiła wpłata pierwszej raty

– raty od II do V podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

c) P.J. - I rata w wysokości 7.109,13 zł płatna na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna

– I ratę wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty ostateczności decyzji, natomiast pozostałe IV raty w wysokości 7.109,11 zł płatne będą do 31 grudnia kolejnego roku kalendarzowego począwszy od roku następującego po roku, w którym nastąpiła wpłata pierwszej raty

– raty od II do V podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

w pkt 4 orzekł o odmowie zwrotu własności nieruchomości położonej w [...] w obrębie [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] o pow. 0,01834 ha obj. KW nr [...], stanowiącą własność Gminy Miasto [....] na rzecz S.J., B.J., P.J.; w pkt 5 orzekł, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów; w pkt 6 orzekł, że wierzytelności Gminy Miasta [...] za działki nr [...] w kwocie 85.309,32 zł wraz z należnymi odsetkami będzie podlegać zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie będzie polegać na ustanowieniu hipoteki na nieruchomościach zwracanych na rzecz poprzednich właścicieli – niniejsza decyzja będzie stanowiła podstawę do wpisu hipoteki do księgi wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w [...] obręb [...] działka nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0725 ha, nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,3486 ha, nr [...] w wyniku modernizacji zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0791 ha. Z kolei działka nr [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z 16 maja 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podzieliła się na działki nr [...] gdzie następnie działka nr [...] została zajęta pod inwestycję drogową. Działka nr [...] stanowiła własność Z.J. na podstawie aktu własności ziemi z [...] grudnia 1976 r. nr [...], następnie aktem notarialnym z [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] została nabyta na rzecz Gminy Miasta [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Starosta wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że działki nr [...] stanowią na gruncie jednolitą całość. Działki są zakrzaczone, zadrzewione, porośnięte samosiejkami. Na działkach znajduje się wysoka nieskoszona trawa bez śladów zagospodarowania terenu. Działka nr [...] decyzją nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zajęta pod inwestycję drogową, tj. budowę publicznej drogi gminnej [...] na osiedlu [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami, urządzeniami budowlanymi. Wobec powyższego odmówił zwrotu ww. nieruchomości, gdyż cel, na który została wywłaszczona został zrealizowany.

Starosta podał również, że były właściciel nieruchomości otrzymał za nią odszkodowanie w 1988 r. w wysokości 4 265.387 zł, natomiast zgodnie z ww. aktem notarialnym wywłaszczona została działka o pow. 0,6705 ha, natomiast zwrotowi podlega nieruchomość o pow. 0,3168 ha. Zatem poprzedni właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego odszkodowania, które na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego po zwaloryzowaniu i denominacji zostało ustalone na dzień wydania decyzji o zwrocie na kwotę 106.636,72 zł.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: S.J., B.J., P.J. reprezentowani przez radcę prawnego R.K. w zakresie pkt 2, 3, 4 i 6 oraz Gmina Miasto [...] (dalej: "Gmina", "Strona skarżąca") reprezentowana przez radcę prawnego A.N. w całości.

S.J., B.J., P.J. reprezentowani przez radcę prawnego zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie oraz przez błędne oszacowanie (zawyżenie) wysokości zwaloryzowanego odszkodowania płatnego na rzecz Gminy Miasta [...], a także błędną odmowę zwrotu działki nr [...] poł. w obr. [...], a tym samym naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu odwołujących się. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty w zakresie pkt 2, 3, 4 i 6 oraz o wydanie orzeczenia zobowiązującego do zwrotu właściwej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone działki oraz o zwrocie działki nr [...].

Z kolei Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wskazała, że decyzja jest nieprawidłowa z uwagi na fakt, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym wedle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801; dalej: "ustawa zmieniająca"). Strona skarżącą podniosła również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095; dalej: "ustawa o COIVD", "specustawa"), gdyż jak wynika z jego treści, zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego", natomiast zdaniem Gminy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie jest przepisem prawa administracyjnego.

Wojewoda Podkarpacki po rozpoznaniu ww. odwołań, decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [....] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Po rozpoznaniu złożonego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 240/22 uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania (pkt II).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w ramach własnych kompetencji mógł zwrócić się do Organu I instancji o udzielenie żądanej informacji w zakresie sposobu i terminu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a także zwrócić się do pełnomocnika wnioskodawców o wykazanie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu Organ II instancji mógł również we własnym zakresie ustalić czy zapadła już ostateczna lub natychmiast wykonalna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i dopiero rozstrzygnąć sprawę.

Realizując wytyczne Sądu, Organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] oraz do radcy prawnego R.K., o wyjaśnienie czy wniosek z dnia 7 lipca 2020 r. o zwrot nieruchomości został nadany w placówce pocztowej czy też złożony osobiście w kancelarii Urzędu Miasta [...]. Ponadto Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji czy postępowanie znak [...] w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa publicznej drogi gminnej ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą zostało zakończone ostateczną lub natychmiast wykonalną decyzją.

W odpowiedzi Prezydent Miasta [...] poinformował, że wniosek S.J., B.J. i P.J. reprezentowanych przez radcę prawnego R.K. z 7 lipca 2020 r. został nadany pocztą, jednak Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] nie jest w posiadaniu koperty. Dodatkowo poinformowano, że decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności a ostateczna stała się 24 grudnia 2021 r.

Z kolei radca prawny R.K. w odpowiedzi na wezwanie Organu poinformował, że wniosek z 7 lipca 2020 r. o zwrot nieruchomości został nadany w placówce pocztowej w dniu 7 lipca 2020 r. na dowód czego przedłożył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki.

Wojewoda Podkarpacki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, opisaną na wstępie decyzją z 30 listopada 2022 r., nr N-I.7581.2.68.2021, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] Z.J. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w [...] w obr. [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Z.J. zmarł [...] listopada 1988 r., a spadek po nim na podstawie ustawy, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1989 r. sygn. akt [...] nabyli żona S.J. oraz dzieci B.J. i P.J. po ⅓ części.

Natomiast z dokumentacji geodezyjno - prawnej zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że dawna działka nr [...] o pow. 0,6705 ha położona w [...] w obr. [...], zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w wyniku modernizacji działka nr [...] poł. w obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0725 ha w obr. [...], działka nr [...] poł. w obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,3486 ha w obr. [...] natomiast działka nr [...] poł. w obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0791 ha w obr. [...]. Z kolei zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka ewid. nr [...] podzieliła się na działki nr [...], [...] i [...] w obr. [...], a działka nr [...] została przeznaczona pod inwestycję.

Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez Starostę w kwestii zwrotu działek nr: [...] o pow. 0,0725 ha, [...] o pow. 0,0791 ha, [...] o pow. 0,1015 ha, [...] o pow. 0,0637 ha położonych w obrębie [...]. Uzasadnieniem dokonania zwrotu był fakt, że na działkach nr: [...], [...], [...] i [...] nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...], co zostało potwierdzone podczas przeprowadzonych oględzin nieruchomości, a stanowi podstawę do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu błędnego wyliczenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 26 lipca 2021 r. oszacował wartość rynkową jedynie nieruchomości podlegającej zwrotowi, oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w [...]. Wartość ta ustalona została na kwotę 600.843,00 zł. Natomiast w części operatu szacunkowego określającej waloryzację wypłaconej kwoty za część wykupionej działki o nr [...] obręb [...] miasta [...] z 30 marca 1988 r. określił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 106.636,72 zł. Rzeczoznawca podał sposób ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania uwzględniając wskaźnik inflacji, przedstawił obliczenie współczynnika waloryzacji na dzień 26 lipca 2021 r. (tj. dzień oszacowania wartości nieruchomości w operacie szacunkowym) z uwzględnieniem faktu, że zwrotowi podlega jedynie część wywłaszczonej nieruchomości (str. 20 operatu szacunkowego). Organ odwoławczy wobec przedstawionej w operacie ścieżki dla wyliczenia ww. kwoty nie znalazł podstaw do jej kwestionowania i przyjęcia za właściwą kwotę podaną w odwołaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania Gminy Miasto [...], co do cywilnoprawnego charakteru art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID i braku możliwości jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma jednolitego charakteru. Z jednej strony wskazuje się na cywilnoprawny (z pewnymi odmiennościami) charakter tego roszczenia, z drugiej strony natomiast przepisy przewidujące właściwość starosty do orzekania w takiej sprawie i tworzące podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wojewoda zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14 uznał, że uprawnienia byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mają charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny. Stanowisko to zmienia dotychczasowe postrzeganie charakteru roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz ustawę zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami należy stanąć na stanowisku, że termin na zgłoszenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy zakwalifikować jako przepis prawa administracyjnego do którego ma zastosowanie art. 15 zzr ust. 1 specustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego A.N., zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości. Pełnomocnik Strony skarżącej zarzucił naruszenie:

– art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID i art. 136 ust. 7 u.g.n.;

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak ustaleń czy istniał cel publiczny wywłaszczenia obowiązujący w dniach zawarcia umów nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa oraz czy umowa z 30 marca 1988 r. zostały zawarte po wyznaczeniu terminu do ich zawarcia z zagrożeniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy podniósł, że w przedmiotowej sprawie argument o odmienności roszczenia o zwrot w zakresie drogi dochodzenia i zakresu podmiotowego jest nieistotny. Wskazała, że istniejące odmienności nie niwelują materialnie cywilnoprawnego charakteru roszczenia o zwrot nieruchomości.

Odnosząc się do argumentu Organu odwoławczego dotyczącego uzasadnienia wyroku TK Gmina wskazała, że jak wskazuje sam początek punktu 3.3.1, jedynie na potrzeby przedmiotowej sprawy przyjęto, że roszczenie o zwrot ma charakter publicznoprawny. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją przyjętą w tym fragmencie uzasadnienia wyroku TK a sprowadzającą się do tego, że skoro roszczenie o zwrot nie ma charakteru prawnorzeczowego to nie ma ono charakteru cywilnoprawnego a publicznoprawny. Pełnomocnik Strony skarżącej wskazała, że roszczenia cywilnoprawne to nie tylko roszczenia prawnorzeczowe. Roszczenie o zwrot jest roszczeniem ze stosunku zobowiązaniowego, którego podstawa znajduje się w art. 136 ust. 3 u.g.n. Jest to roszczenie o przeniesienie własności, którego przesłanką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Gmina powołała się na wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II FSK 1368/17 w którym wskazano, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, a nie publicznoprawnego o czym mógłby świadczyć tylko jego związek ze stosunkiem wywłaszczenia. Nie jest to jednak roszczenie prawnorzeczowe, choćby z uwagi na to, że nie ma ono konstytutywnej dla praw rzeczowych cechy skuteczności erga omnes - służy bowiem tylko przeciwko temu podmiotowi, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło. Roszczenie windykacyjne także w przypadku naruszenia ma charakter względny, gdyż służy tylko przeciwko temu, kto naruszył własność, a także przeciwko każdemu kolejnemu, kto ją też naruszył, a roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tylko wyłącznie przeciwko temu, kto nie wykorzystał wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a włada nią i jest możliwe odzyskanie jej od niego. Nie przysługuje ono bowiem wobec następcy prawnego, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono. Nie podąża ona za rzeczą wywłaszczoną. Nie zmienia to jednak charakteru tego roszczenia jako restytucyjnego.

W ocenie pełnomocnika jednym z zamierzeń ustawy zmieniającej u.g.n. było wprowadzenie terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. W tym celu art. 1 pkt 1 lit. f ustawy zmieniającej dodał do art. 136 u.g.n. ustęp 7, aby nie doszło do sytuacji, że już wraz z wejściem w życie tego przepisu wygasłyby roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonych albo nabytych na podstawie art. 114 ust. 1 u.g.n. (nabytych, przejętych na podstawach wskazanych w art. 216 u.g.n.) przed dniem 14 maja 1999 r., a na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych po tej dacie pozostawałoby niewiele czasu (np. 1 dzień jeśli nieruchomość była wywłaszczona lub nabyta w dniu 14.05.1999 r.), przez zapis w art. 2 ustawy zmieniającej przyjęto, że słuszne będzie ustalenie terminu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonych/nabytych/przejętych przed dniem 14 maja 2000 r.

W ocenie Gminy z treści art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika wprost, że odwołuje się on do art. 136 ust. 7 u.g.n. Zatem termin 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej u.g.n. jest terminem, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. ale dla wywłaszczeń/nabyć/przejęć dokonanych w określonym precyzyjnie zakresie czasu. Zdaniem pełnomocnika przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. jest przepisem przejściowym, a nie epizodycznym.

W dalszej części skargi pełnomocnik podniósł, że odwoływanie się przez Organ do art. 141 ust. 4 u.g.n. jest całkowicie chybione. Zdaniem pełnomocnika roszczenie o zwrot ma charakter cywilnoprawny. Znaczenie art. 141 ust. 4 u.g.n. ogranicza się w istocie do tego, że zwracającemu nieruchomość należą się odsetki ustawowe w razie opóźnienia lub zwłoki w zapłacie zwrotu odszkodowania (art. 481 § 1 k.c.). Gdyby nie przepis art. 141 ust. 4 u.g.n., uprawnionemu do zwrotu odszkodowania nie należałyby się żadne odsetki z uwagi na treść art. 359 § 1 k.c. W ocenie pełnomocnika art. 141 ust. 4 u.g.n. jest przepisem, o którym mowa w art. 359 § 1 k.c. Zdaniem pełnomocnika Gminy Organ pominął, że pieniężnemu roszczeniu cywilnoprawnemu też potrzebny jest szczególny tytuł do tego, by było powiększane o odsetkową należność uboczną. Nie jest tak, że pieniężne roszczenie cywilnoprawne ze swej natury jest odsetkowane a ustawowa podstawa do pobierania odsetek wskazuje na niecywilnoprawny charakter roszczenia.

Odnośnie zarzutu braku ustaleń co do istnienia celu publicznego wywłaszczenia Gmina wskazała, że nie można utożsamiać zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej. Przyjmując interpretację zaskarżonego organu, badanie jako przesłanki zwrotu czy istniał cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości staje się nieistotne.

Pełnomocnik Gminy wskazał, że NSA w wyroku z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17 wskazał, że "z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Wadliwe jest zatem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, w świetle którego każda cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n." Takie samo stanowisko przyjęto również w wyroku NSA z 21 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1274/21, w którym wskazano, że samo zawarcie w umowie zapisu, zgodnie z którym nieruchomość mogła podlegać wywłaszczeniu jak również powołanie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. jako podstawy jej zawarcia nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość nabyta została w ramach wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, jak również argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Za pismem procesowym z 8 maja 2023 r. pełnomocnik uczestników S.J., B.J. oraz P.J. nadesłał zanonimizowany wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 1116/22 wskazując, że wyrok ten dotyczy tożsamego zagadnienia prawnego, tj. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Pełnomocnik wskazał, że w całości podziela wniosku zawarte w ww. orzeczeniu NSA, w szczególności dotyczących konieczności zabezpieczenia spłaty należności stanowiącej cenę sprzedaży nieruchomości. Z ostrożności procesowej pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie prawdopodobnie zapadnie takie samo rozstrzygnięcie, jak w sprawie zawisłej przed NSA i wobec powyższego wniósł o rozważenie konieczności uchylenia orzeczeń organów obu instancji.

Podczas rozprawy pełnomocnik ww. uczestników podtrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z 8 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w opisanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego terminowości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmierzającego do umorzenia postępowania. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawodawca wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2".

Z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.

Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r. Wnioski o zwrot nieruchomości złożone w tym terminie są skuteczne.

W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony 7 lipca 2020 r.

Bezzasadne są zarzuty Strony skarżącej, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter roszczenia rzeczowego cywilnoprawnego, i że w związku z tym nie będą miały do niego zastosowanie przepisy o przedłużeniu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.

Zajmując się tym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 wskazał, że ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą oczywistą ani prostą, dokonanie tej oceny wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym, a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.

Zwrócił również wagę na to, że przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych powodów, zdaniem NSA dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową, która w tym przypadku prowadziła do możliwości zastosowania omawianego przepisu do wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W tym zakresie podniesiony zarzut okazał się bezpodstawny.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W myśl art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Ponadto zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy wywłaszczeniowej tj. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

Na podstawie z kolei art. 142a u.g.n. Przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną za umowę będącą odpowiednikiem wywłaszczenia, jest konieczność wykazania w danym przypadku takich dowodów, które o tego rodzaju charakterze umowy będą świadczyły. Dowodami takimi w szczególności mogą być decyzje o scaleniu lokalizacji inwestycji czy zatwierdzeniu planu realizacyjnego takiej inwestycji. Chodzi o wykazanie z całą pewnością, że dana nieruchomość została objęta inwestycją celu publicznego a nie, że np. została nabyta jako przedmiot tzw. "dowłaszczenia" albo z uwagi na fakt, że potencjalnie mogłaby okazać się użyteczna lub pomocna przy realizacji danego, skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. ( wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 ).

Nie ulega wątpliwości, że zawieranie umów stanowiło pewien standardowy tryb nabywania nieruchomości na cele publiczne, w ramach którego zastosowanie środka administracyjnego (decyzji wywłaszczeniowej) poprzedzała próba cywilnoprawnego (umowa) pozyskania nieruchomości. Dopiero w przypadku nieuzyskania porozumienia właściwy organ administracji był władny (uprawniony) do wywłaszczenia w drodze decyzji. Mimo odmiennych form działania (cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej), skutek prawny, a po części i pozycja właściciela nieruchomości, była podobna.

Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 1 in fine u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1). Inwestycją celu publicznego są działania podejmowane bez względu na status podmiotu je podejmującego oraz źródła finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze). Zatem już z chwilą uchwalenia planu miejscowego lub otrzymania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego właściciel nieruchomości może się spodziewać, że w bliższej lub dalszej przyszłości uruchomione zostaną procedury zmierzające do zrealizowania celu publicznego na jego nieruchomości. Nadto w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 3108), którym dodano art. 142a, wskazano, że świetle postanowień Konstytucji, decydujące znaczenie ma to, czy przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że niezawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W odniesieniu do umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości, materia ta wymaga oceny okoliczności faktycznych, w jakich umowa została zawarta. Konieczne będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n. ( wyrok NSA z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 926/21).

W niniejszej sprawie do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło na podstawie aktu notarialnego spisanego w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] Nr Rep. [...] z [...] marca 1988 r. Z.J. i S.J. w oparciu o art. 8 przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu z 29 kwietnia 1985 r. sprzedali całą działkę nr [...], na rzecz Skarbu Państwa. W umowie zostało wskazane, że przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że działka [...] może być objęta wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa gdyż jest niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99).

W sprawie wyjaśniono, że dawna działka [...] o powierzchni 0,6705 ha położona w [...] obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2020 r., Nr [...] w wyniku modernizacji działka nr [...] poł. W obr. [...] zmieniła oznaczenia na działkę nr ewid. [...] o pow. 0,0725 ha w obr [...], działka nr [...] w obr. [...] zmieniła oznaczenia na działkę nr. ewid. [...] o pow. 0,3486 ha w obr. [...], natomiast działka nr ewid. [...] poł. w obr. [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr ewid. [...] o pow. 0,0791 ha w obr. [...]. Zgodnie z kolei z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka ewidencyjna nr ewid. [...] podzieliła się na działki nr ewid. [...], [...] i [...] w obr. [...], a działka nr ewid. [...] została przeznaczona pod inwestycję drogową. W ewidencji gruntów została oznaczona jako użytek "dr"- drogi. Już na tym etapie zauważyć należy, że umowa dotyczyła działki [...], która zmieniał oznaczenie na [...]. Z kolejnego wykazu synchronizacyjnego wynika z kolei zmiana oznaczenia dla działek: [...], [...] i [...], przy czym nie wiadomo na pewno czy działki te powstały z działki [...]. Kwestia ta nie była w sprawie sporna, ale dla jasności powinna była zostać wyjaśniona.

W sprawie nie budzi wątpliwości istnienie interesu prawnego po stronie wnioskodawców, jako spadkobierców Z.J. ( postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1989 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z.J.), w przypadku S.J., również jako byłej właścicielce.

Natomiast słuszne okazały się zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia celu publicznego związanego z powyższą umową. Aby móc mówić o wywłaszczeniu dokonanym na podstawie umowy, towarzyszyć temu musi akt określający planowany cel publiczny, wskazujący na perspektywę realizacji tego celu, dla którego niezbędne miały być nabywane nieruchomości. W świadomości osób wyzbywających się nieruchomości miało powstać przekonanie o nieuchronności pozbawienia nieruchomości.

W sprawie z dołączonej do akt umowy wynika, że nieruchomość została sprzedana w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego na podstawie art. 8 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Organy obu instancji nie podjęły żadnych działań w kierunku odnalezienia aktu stanowiącego podstawę lokalizacji celu publicznego. W aktach brak jest jakiegokolwiek śladu dotyczącego poszukiwania dokumentów z tym związanych.

Sądowi z urzędu znany jest fakt, że w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w [...] obręb [...] toczyło się wiele spraw. Jedynie dla zobrazowania skali problemu Sąd poda kilka sygnatur spraw, które były przedmiotem rozpoznania: II SA/Rz 1409/14, II SA/Rz 473/22, II SA/Rz 1659/21, II SA/Rz 1051/21.

W wymienionych sprawach oddalono skargi od decyzji orzekających zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Z uzasadnień do wyroków można wyczytać, że podobnie, jak w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie umów, a cel z jakim było ono związane to budowa osiedla mieszkaniowego.

Lektura uzasadnień wyroków wskazuje na to, że cel był ustalany na podstawie:

- decyzji lokalizacyjnej jak w sprawie II SA/Rz 473/22, gdzie z treści uzasadnienia wyroku wynika, że została wydana decyzja lokalizacyjna z [...] kwietnia 1987 r., [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod nazwą Osiedle mieszkaniowe [...],

- mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1984 r. inwestycji budowlanej Osiedle [...] ( sygn. akt II SA/Rz 1051/21),

- na podstawie zeznań świadków, tak w sprawie II SA/Rz 1409/14.

W ostatniej ze spraw Sąd wskazał, że ze względu na brak możliwości odnalezienia dokumentów dotyczących celu publicznego związanego z wywłaszczeniem w tym porozumień sporządzonych w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z 1 lipca 1986 r., operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego mgr. Inż. A.W. z [...] lipca 1986 r. zawierającego ceny sprzedaży działki, załącznika graficznego do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1987 r., Nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji w postaci Osiedla mieszkaniowego [...] w [...], ustaleń dokonano w oparciu o zeznania świadków.

Podkreślenia również wymaga, że w sprawach tych oddalono skargi kasacyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3073/15, z 22 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 165/22 zaakceptował stanowisko Sądu I instancji.

Sąd podkreśla, że są to jedynie przykładowe sprawy. Wielość tych spraw w ocenie Sądu mogła spowodować przekonanie Organu o oczywistości pewnych faktów, co przełożyło się na brak przedstawienia w aktach sprawy wszystkich koniecznych dokumentów.

Zabrakło ustaleń dotyczących celu publicznego realizacji, którego służyć miały zawierane umowy, jak również sposobu ich zawierania tj. czy były to dobrowolnie zawierane umowy, czy też umowy zawierane na przedpolu wywłaszczenia stanowiące podstawę żądania zwrotu.

Wyjaśnienia wymagać będzie również kwestia realizacji celu publicznego.

Ze zdjęć dostępnych w drodze elektronicznej geoportal.gov.pl wynika, że przedmiotowe działki, za wyjątkiem działki [...] nie zostały zagospodarowane, potwierdzają to również wykonane w postępowaniu oględziny. Najbliższa zabudowa oddalona jest od przedmiotowych działek: obejmuje m.in. działki [...], występuje także na działkach [...], czy też na działce [...] i ma charakter zabudowy wielomieszkaniowej, jednak bez ustalenia zakresu celu publicznego nie można stwierdzić czy zabudowa ta powstała w związku z realizacją celu budowy osiedla mieszkaniowego czy też, nie. W przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej oczywiste jest, że również sporne działki jako niezagospodarowane nie mogłyby temu celowi służyć. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej nie jest wykluczone, czy sporne działki nie były powiązane z inwestycją. Okoliczności tych na obecnym etapie nie da się ustalić. Sąd stwierdza jednocześnie, że w powołanych wyżej wyrokach WSA w Rzeszowie stwierdzono, że do realizacji celu Osiedla mieszkaniowego w obszarze [...] w ogóle nie doszło. Niemniej jednak w niniejszej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona. Ze szczątkowych informacji ustalonych na podstawie lektury uzasadnień wyroków wynika również, że cel w postaci realizacji Osiedla mieszkaniowego dotyczył znacznego obszaru, dla którego wydano kilka decyzji lokalizacyjnych.

Na te braki wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22, na który także wskazali uczestnicy postępowania.

Wydane decyzje są w związku z tym przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o synchronizację działki [...], następnie zgodnie z przedstawionymi wyżej wskazówkami ustali cel publiczny na podstawie, którego doszło do zwarcia umowy, a w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy oceni charakter umowy, a następnie czy doszło do realizacji celu publicznego.

Nie dotyczy to oczywiście działki [...], która została przeznaczona pod drogę, takie też jej oznaczenie figuruje również w wypisie ewidencji gruntów. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd zgodnie, z którym grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie nawet od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r., sygn. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1409/09, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019, sygn. I OSK 999/18). Kwestia ta, co należy podkreślić nie była sporna. Sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji uchylając decyzję Organu II instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Z uwagi na zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia uchylono w tym samym zakresie również decyzję Organu I instancji na podstawie wyżej powołanych przepisów oraz art. 135 p.p.s.a. Odnośnie odmowy zwrotu działki nr ewid. [...] Sąd uznał, z przyczyn wyżej opisanych, stanowisko Organów za uzasadnione i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265)