Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 923/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 4 , art. 50-51, art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek - Rak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. i I.P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 908/21 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2021 r. nr WOA.7721.189.2021.RD w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 908/21, oddalił skargę M.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 września 2021 r., nr WOA.7721.189.2021.RD, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z 10 czerwca 2021 r., nr PINB/WOA/432/82/2021/3931, nakazującą skarżącemu rozbiórkę całości ogrodzenia wykonanego w 2020 r., składającego się z betonowych płyt prefabrykowanych, zrealizowanego w odcinkach o długości ok. 2,20 m, 2,20 m, 4,28 m, 6,35 m, 2,20 m na działce nr [...] wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...], w gminie [...].

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które zakwalifikowały zrealizowane roboty budowlane jako ogrodzenie, które w dacie realizacji nie wymagało ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Sąd Wojewódzki mając na uwadze, że obowiązujący na tym obszarze plan miejscowy zakazuje lokalizacji ogrodzeń z pełnych elementów prefabrykowanych stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro wykonanego obiektu nie można było doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, słusznie nakazano jego rozbiórkę.

W skardze kasacyjnej M.P., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz przyjęciu, że postawiona przez skarżącego instalacja stanowi ogrodzenie;

- art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację, tym samym brak jej zastosowania;

- art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie;

- § 4 pkt 1 lit. c uchwały nr LXX/914/2014 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej - część A (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2014 r., poz. 4946), poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące zastosowaniem do konstrukcji niebędącej ogrodzeniem;

- § 7 planu miejscowego poprzez jego pominięcie, skutkujące nieuwzględnieniem obiektów małej architektury w przestrzeni publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji administracyjnych organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Ewentualnie w razie nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 17 maja 2022 r., II OSK 923/22, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego, miały znaczenie w sprawie. Na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych organ mógł dokonać kwalifikacji obiektu i ocenić, czy wykonano go zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Polemiczne stanowisko skarżącego co do wyniku tej oceny nie świadczy o tym, że doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania mogących podważyć legalność działania organów administracji publicznej.

Za chybiony należało uznać także zarzut dotyczący art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Przepis ten jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, natomiast obowiązki i uprawnienia organu nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie wynikały z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja prawnobudowlana obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie dążył do wykazania, że organy dopuściły się błędnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego oraz planu miejscowego poprzez stwierdzenie, że obiekt wybudowany na działce skarżącego ma charakter ogrodzenia a nie obiektu małej architektury niepodlegającego w okolicznościach sprawy reglamentacji prawnobudowlanej. Zarzut ten nie jest zasadny, albowiem organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd a quo, prawidłowo stwierdziły, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi w istocie ogrodzenie, które nie spełnia wymogów wynikających z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego obejmuje niewielkie obiekty, a w szczególności niewielkie obiekty kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki. Cechę wspólną obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary, przy czym lista tych obiektów objęta art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne niewymienione wprost w tym przepisie obiekty, o ile są one niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4 ww. ustawy.

Obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] w [...] nie jest rodzajowo zbliżony do obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ nie jest ani obiektem kultu religijnego, ani posągiem, figurą lub innym obiektem architektury ogrodowej, ani też nie służy codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku. Jak ustaliły organy nadzoru obiekt usytuowany na działce nr [...], stanowiącej planistycznie określoną drogę wewnętrzną ([...] ul. [...]), składa się z betonowych płyt prefabrykowanych, zrealizowanych w odcinkach o długości ok. 2,20 m, 2,20 m, 4,28 m, 6,35 m, 2,20 m, usytuowanych wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...].

W świetle tych okoliczności należy podzielić stanowisko orzekających organów i Sądu pierwszej instancji, że zrealizowany obiekt stanowi ogrodzenie. Zarówno usytuowanie betonowych płyt prefabrykowanych równolegle do istniejącego ogrodzenia na granicy działki skarżącego i działek nr [...] i [...], jak i sposób ich rozmieszczenia potwierdza, że powstał obiekt budowlany - budowla mający odgrodzić teren działki drogowej od działek budowlanych, w tym od działki byłej uczestniczki postępowania M.T. Fakt, że prefabrykowane płyty nie są ze sobą połączone, a zostały posadowione fragmentami, na kilku odcinkach po 2 lub 3 płyty w jednym miejscu, nie wyklucza zakwalifikowania ich jako ogrodzenia. Z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Subiektywne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby przedmiotowy obiekt miał charakter obiektu małej architektury nie może zostać zaakceptowane w świetle ustalonego przez organy stanu faktycznego.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie podjęły interwencję w trybie i na zasadach art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, dostrzegając potrzebę weryfikacji zgodności wybudowanego ogrodzenia z przepisami obowiązującego planu miejscowego. Działania naprawcze dopuszczalne są przy tym zarówno w odniesieniu do robót już wykonanych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), jak i do robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, co potwierdzono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, w której stwierdzono, że "do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". W uzasadnieniu przytoczonej uchwały odniesiono się w szczególności do budowy ogrodzeń akcentując, że chociaż nie podlegają one obowiązkowi zgłoszenia (z wyjątkiem ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m), to muszą odpowiadać warunkom wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przeciwnym razie znajduje zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Organy nadzoru, w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Chybach pomiędzy ulicą Szamotulską i jeziorem Kierskim oraz w Baranowie w rejonie ulic: Kasztanowej i Wierzbowej - część A, trafnie uznały, że przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia wymogów wynikających z § 4 pkt 1 lit. c, który w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadził zakaz lokalizacji, budowania i rozbudowywania obiektów budowlanych i urządzeń, które wpływają negatywnie na ład przestrzenny, w tym ogrodzeń z pełnych elementów prefabrykowanych. Tym samym organy adekwatnie do charakteru wykonanego obiektu jako ogrodzenia zweryfikowały jego legalność w aspekcie wyżej przytoczonego zakazu trafnie stwierdzając, że tego rodzaju ogrodzenie z elementów prefabrykowanych w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach planu, co wypełniało hipotezę normy z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i uzasadniało wdrożenie art. 51 ust. 1 tej ustawy. W tym kontekście zarzut nieprawidłowego zastosowania § 4 pkt 1 lit. c planu okazał się niezasadny.

W sytuacji zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako ogrodzenia irrelewantne prawnie są odniesienia skarżącego kasacyjnie do przepisu § 7 pkt 2 planu miejscowego, który w zakresie wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych dopuszcza lokalizację obiektów małej architektury. Odnosi się on bowiem do obiektów, które są rodzajowo inne od stanowiącego przedmiot działań nadzorczych w niniejszej sprawie i nie miał z tego powodu zastosowania przy ocenie zgodności z planem ogrodzenia. Skoro w sprawie stwierdzono, że wybudowano ogrodzenie, to przepis umożliwiający lokalizację obiektów małej architektury w przestrzeniach publicznych pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z planem ogrodzenia, co czyni zarzuty kasacyjne w tym zakresie nieusprawiedliwionymi.

W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub zrealizowania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego, odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem wykonanie spornego ogrodzenia w całości z elementów prefabrykowanych, zabronionych w planie miejscowym, skutkowało koniecznością nakazania ich rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego jako jedynej metody przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W konsekwencji, z powodu braku skutecznego podważania w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowości kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.