Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 384/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1-ust. 4, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 roku sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 26 marca 2024 r. znak GN-III.7581.337.2023.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Wieluniu z dnia 6 września 2023 r., znak GNN.683.50.2023, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi A. K., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w A. przy ul. [...], Stróża kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 marca 2024 r. znak: GN-III.7581.337.2023.AG Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu odwołania G. Ż. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty Wieluńskiego z 6 września 2023 r., znak: GNN.683.50.2023 wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa" w zw. z art. 129 ust. 5 pkt. 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerami ewidencyjnymi: [...] o pow. 0,0049 ha położoną w obrębie [...] miasta W., gmina W. w wysokości 5.100,00 zł, która przeszła na własność Gminy W., na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego nr 1/2023 z 12 stycznia 2023 r. znak: AB.6740.1.6.2021 o udzieleniu Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. K. oraz ul. D.", a także decyzji Wojewody Łódzkiego nr 53/2023 z 6 marca 2023 r., znak: GPB-III.7821.2.2023JR, obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...] miasta W., gmina W.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb [...], gmina W.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] (pkt 1), przyznaniu odszkodowania określonego w pkt 1 na rzecz: L. D., kwotę 1 290,00 zł; R. K., kwotę 1 220,00 zł; M.S., kwotę 1 160,00 zł; K. Ż. i G. Ż., kwotę: 1 430,00 zł (pkt 2) oraz zobowiązaniu Gminy W. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek Burmistrza W. z 17 września 2021 r. Starosta Wieluński decyzją nr 1/2023 z 12 stycznia 2023 r. znak: AB.6740.1.6.2021 udzielił Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. K. oraz ul. D." obejmującej następujące nieruchomości bądź ich części oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...] miasta W., gmina W.: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb[...], gmina W.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Na podstawie ww. decyzji nieruchomość oznaczona numerem działki [...] o pow. 0,0049 ha została wydzielona z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 0,2042 ha i na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej przeszła z mocy prawa na własność Gminy W.

Zawiadomieniem z 23 maja 2023 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości gruntowe. Burmistrz W. pismem z 20 czerwca 2023 roku wskazał, że nieruchomość oznaczona numerem [...] nie została wydana na rzecz Gminy W. w terminie wskazanym w art. 18 specustawy drogowej przez dotychczasowego właściciela.

4 lipca 2023 r. wydano postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego G. K. do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej, o czym poinformowano strony postępowania. W opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej na kwotę 5 100,00 zł. Do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W celu określenia przeznaczenia nieruchomości biegły ustalił, że dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie [...] miasta W., gmina W., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. zatwierdzonym Uchwałą nr XIII/139/11 Rady Miejskiej w W. z 29 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach oznaczonych symbolem D.2 MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych transakcyjnych, dla potrzeb wyceny analizie poddany został wiarygodny pod względem rodzajowym i obszarowym rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Obszar analizy rynku transakcji dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych obejmuje, teren gminy W. Okres badania cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych objął okres od 2021 r. do 2023 r. Wycenę przeprowadzono w oparciu o przepisy prawa i uznaną praktykę przyjmując, że uzyskana wartość rynkowa nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku. Oszacowana wartość rynkowa nieruchomości odzwierciedla rynkowy poziom cen prawa własności. Z analizy operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby tego postępowania wynika, że dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

25 lipca 2023 r. poinformowano strony o zgromadzonym materiale dowodowym stanowiącym podstawę do zakończenia sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. 25 lipca 2023 r. G. Ż skierował do organu pismo zatytułowane "Skarga", a wobec faktu, że od pisma informującego o zgromadzonym materiale nie przysługuje możliwość złożenia skargi, pozostawiono je w aktach sprawy bez rozpoznania, o czym poinformowano zainteresowanego przy piśmie z 31 sierpnia 2023 r.

Decyzją z 6 września 2023 r. znak: GNN.683.50.2023 Starosta Wieluński orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. D., R. K., M. S., K. Ż. i G. Z. za ww. działkę nr [...] w kwocie 5 100,00 zł i zobowiązał Gminę W. do wypłaty odszkodowania.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł G. Ż zgłaszając zastrzeżenia względem postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz przedstawiając zarzuty dotyczące decyzji odszkodowawczej.

Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ po przywołaniu treści art. 12 ust. 4a, ust. 4b, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 3 specustawy drogowej w pierwszej kolejności stwierdził, że wyrokiem z 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 407/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę G. Ż. na decyzję Wojewody Łódzkiego w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zatem przesądził kwestię prawidłowości orzeczenia o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. K. i ul. D. Ponadto zagadnienie to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego wyłącznie odszkodowania za sporny grunt.

Następnie organ stwierdził, że w granicach lokalizacji inwestycji znalazła się działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Wydzielona pod rozbudowę ulicy działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego - Gminy W. Działka nr [...] wydzielona została z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Wg stanu z 12 stycznia 2023 r., tj. z dnia wydania decyzji z.r.i.d., tytułem do gruntu legitymowali się: L. D. (wielkość udziału w gruncie [....]), M. G. (wielkość udziału [...]), K. i G. małż. Ż. (wielkość udziału [...]) oraz R. K. (wielkość udziału w gruncie [...]), zatem wymienionym osobom przysługuje odszkodowanie za utracone prawo własności stosownie do wielkości udziałów w gruncie.

Organ po przywołaniu treści § 4 ust. 1, § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM" i art. 4 pkt 16, art. 130 ust. 2, art. 154, art. 156 ust. 1 u.g.n. stwierdził, że kluczowym dla prawidłowego oszacowania wartości przedmiotu wyceny jest ustalenie przeznaczenia nieruchomości. Według stanu z dnia wydania decyzji z.r.i.d. dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Wielunia zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. nr XIII/139/11 z 29 listopada 2011 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2012 r., poz. 7). Zgodnie z planem działka nr [...] położona jest na terenie o symbolu MW przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W przyjętej za dowód w sprawie opinii o wartości nieruchomości biegła oszacowała wartość działki w oparciu o rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Przedmiot wyceny stanowiło prawo własności działki nr [...], na której nie było naniesień, wydzielonej z działki nr [...] o pow. 0,2042 ha w całości leżącej na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jak podała biegła, w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową czynnikami mającymi wpływ na cenę są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, wielkość i kształt oraz infrastruktura i dostęp do drogi. Biegła przyjęła obszar rynku lokalnego obejmującego miasto W. Okres badania rynku obejmował lata 2021 - 2023. Wartość gruntu została oszacowana podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, po przeprowadzeniu analizy rynku przy uwzględnieniu atrybutów cenotwórczych. Organ stwierdził, że wartość gruntu została oszacowana w oparciu o prawidłowo przyjęte dane i właściwie zastosowane kryteria. Operat szacunkowy jest spójny pod względem przypisanych ocen szacowanej nieruchomości przy dobranych cechach rynkowych. Uwzględniając fakt, że działka nr [...] została wydzielona z nieruchomości stanowiącej w całości działkę przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, biegła wzięła pod uwagę cechy działki poprzez jej korelację z gruntem przyległym. Przy poszczególnych atrybutach rynkowych oceny cech zostały przypisane adekwatnie do przyjętych założeń i istniejącego stanu faktycznego. Charakterystyka nieruchomości, przy uwzględnieniu jej faktycznych cech, i przypisanie adekwatnych ocen przy poszczególnych cechach rynkowych, świadczy o prawidłowości przeprowadzonej wyceny, a zatem oszacowaną wartość nieruchomości należało ocenić jako możliwą do uzyskania na rynku. Wartość gruntu określona w operacie szacunkowym stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, odnotowanych na właściwym rodzajowo i obszarowo rynku. Przyjęta wartość nie nasuwa wątpliwości. Przedstawiona w operacie argumentacja biegłej jest logiczna, spójna i przekonująca, potwierdza racjonalność przyjętych w założeń. Wojewoda uznał operat za rzetelny, kompletny, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat może stanowić zatem wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do przedmiotowej działki. Rzeczoznawca umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił proces obliczeniowy oraz wynik końcowy. Operat szacunkowy zawiera dane niezbędne do tego, ażeby ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oszacowania wartości gruntu bez udziału właścicieli gruntu organ wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie obligował bieglej do zapewnienia właścicielom szacowanej nieruchomości udziału w podejmowanych czynnościach, w tym w oględzinach. Co więcej, położenie działki nr [...], usytuowanej poza ogrodzeniem, pozwalało na swobodny dostęp biegłej do przedmiotu wyceny i ustalenie istniejącego stanu na gruncie. Współwłaściciele działki nr [...] posiadający legitymacje stron postępowania odszkodowawczego mieli z kolei zapewniony dostęp do akt sprawy, w tym do operatu szacunkowego, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. Ż zaskarżył w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a, prawa budowlanego oraz art. 64 i art. 75 Konstytucji RP w zakresie ochrony słusznego interesu społecznego, a w szczególności zapewnienia prawa posiadania zarówno właścicielom nieruchomości wspólnej jak i użytkownikom poszczególnych działek będących ich własnością i zagospodarowanych jeszcze będących właścicielami przed ich wykupem. Skarżący wniósł o:

a. uchylenie zaskarżonej decyzji;

b. uznanie, że działanie rzeczoznawcy dokonującego wyceny gruntów bez udziału ich właścicieli było niezgodne z prawem;

c. uznanie, że inwestycja nie wymaga konieczności prowadzenia remontu drogi wg specustawy drogowej z uwagi, że ta droga fizycznie istnieje. Droga posiada całą infrastrukturę, a jej przebudowa oraz jej poszerzania kosztem ogródków przydomowych jest zwykłym marnotrawstwem publicznych środków i potwierdza bezmyślność władzy z uwagi na to, że obecna szerokość na wysokości budynków po byłej PKP wynosi w świetle 12,20m a w projekcie mowa o szerokości 11 m oraz zwiększy się tym samym/zbliżenie do budynków/oddziaływanie czynników szkodliwych – hałas, drgania, zwiększona ilość do około 4000 samochodów na dobę;

d. uznanie kosztów wyceny właścicielom poszczególnych działek, ponieważ poszczególne działki przynależne są do poszczególnych lokali na co ich właściciele posiadają umowy na dzierżawę przypisanych gruntów zwanych ogródkami przydomowymi. PKP pominęło ten fakt w chwili sprzedaży lokali ich właścicielom oraz nie zawiązano w dniu sprzedaży lokali wspólnoty mieszkaniowej, nie przekazano żadnych dokumentów i taki stan istnieje do chwili obecnej, podkreśleniu zasługuje również fakt, że nie wszystkim lokatorom zabrano pas gruntów z ogródków przydomowych, a więc wyliczone kwoty nie powinny wszystkim się należeć, tj. właścicielowi lokalu nr [...] gdyż prawowity jego właściciel przepisał prawa do tego lokalu przed upływem ustawowego okresu 5 lat;

e. uznanie za bezpodstawne zabranie pod inwestycje pasa do 1,50m z przydomowych ogródków domowych przypisanych przez byłego właściciela tych gruntów PKP każdemu z lokatorów tych budynków.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że ulica K. istnieje w granicach miasta i nie wymaga przebudowy tylko remontu. Zatem wykup pasa gruntów z ogródków przydomowych jest niezasadny, a określona przez rzeczoznawcę wartość nie zawiera dużych nakładów poszczególnych właścicieli tych gruntów na nawiezienie ziemi, odpowiedniego jej użyźnienia, co konieczne było po budowie obecnej sieci kanalizacyjnej. Dokonana wycena przez rzeczoznawcę narusza prawo własności i posiadania. Pominięcie przez Wojewodę konstytucyjnego prawa własności również narusza prawo do stanu posiadania gruntów oraz właściwość rzeczową określającą prze działanie rzeczoznawcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego

Punkt wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie stanowi fakt, że Starosta Wieluński, decyzją nr 1/2023 z 12 stycznia 2023 r. udzielił Burmistrzowi W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa dróg gminnych ul. K. oraz ul. D." oraz zatwierdził podział nieruchomość, która to decyzja w drodze odwołania została zmieniona decyzją Wojewody Łódzkiego nr 53/2023 z 6 marca 2023 r., znak: GPB-III.7821.2.2023JR, obejmującą następujące nieruchomości, bądź ich części oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...] miasta W., gmina W.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; obręb[...], gmina W.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] , [...],[...].

Jak wynika z art. 12 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, a wskazane nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy). Przepisy art. 18 specustawy także szczegółowe kwestie tyczące ustalenia takiego odszkodowania, zależnie od przedmiotu wywłaszczenia oraz charakteru wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 18 ust. 1 specustawy stanowi, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to powyższe oznacza, że stan ten winien uwzględniać pełny zakres prawa własności istniejący w określonej dacie. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w specustawie, w tym także w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy).

Ustawodawca wiąże wydanie decyzji ze sporządzeniem operatu, faktycznie jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wysokość odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest niezwykle istotna, albowiem wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wobec tego wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać skrupulatnie oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, spójny, logiczny, wiarygodny i kompleksowy, dokonać jego analizy pod względem ewentualnych błędów matematycznych oraz ocenić czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie uzasadniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 kpa oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Organ nie może bowiem ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym lecz musi ocenić zgodność operatu z obowiązującymi przepisami prawa oraz jego kompleksowość.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązkiem organu pozostaje dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a więc skrupulatnej oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że wybór nieruchomości zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny czy wręcz wybiórczy. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. Organy w swoich uzasadnieniach zaaprobowały bez dogłębnej analizy treść operatu szacunkowego i przyjęły zawartą w nim konkluzję co do wysokości odszkodowania, co zdaniem sądu świadczy o powierzchownym działaniu, tj. jedynie o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu go wnikliwej analizie i wyciągnięciu na tej podstawie adekwatnych wniosków.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością.

Podstawowe wątpliwości sądu co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego budzi fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny ma 0,0049 ha, zatem 49 m2 (co zresztą stwierdziła biegła w operacie). Natomiast na stronie 10 operat stwierdziła, że "działka ma kształt prostokąta i powierzchnię około 20 arów". Jednocześnie rzeczoznawca wziął pod uwagę nieruchomości o powierzchni od 510 do 2825 m2 wybierając 3 o powierzchni 1174 m2, 1619 m2 oraz 2825 m2. Ponadto biegła w odniesieniu do działki stwierdziła, że "powierzchnia i kształt" są "dobre", tj. "Kształt o regularnych proporcjach boków umożliwiających racjonalne wykorzystanie powierzchni gruntu, powierzchnia powyżej 1500 do ok. 5000m2 oraz o pow. 300-500m2, gdy istnieje możliwość zabudowy w ostrej granicy".

Konkludując opisane zastrzeżenia w ocenie sądu to wady, które powinny być dostrzeżone i dokładnie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem organów administracji jest dokonanie analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności operatu szacunkowego, czemu w ocenie sądu nie sprostały.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Wieluńskiego o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową oznaczoną numerami ewidencyjnymi: [...] o pow. 0,0049 ha położoną w obrębie [...] miasta W., gmina W. w wysokości 5.100,00 zł, która przeszła na własność Gminy W. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że wszelkie ustalenia powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Wojewoda musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyżej przedstawione obowiązku organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby nie przerodziła się ona w samowolę to musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że po pierwsze – ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, o trzecie – organ zobowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny i po czwarte – wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 oraz z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 41/23, CBOSA).

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego mając na względzie możliwość jego uzupełnienia i wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości z uwzględnieniem dokonanej przez sąd oceny.

Odnosząc się natomiast do skargi Sąd pragnie zauważyć, że skoro według stanu z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tytułem do gruntu legitymowali się: L.D. (wielkość udziału w gruncie [...]), M. G. (wielkość udziału [...]), K. i G. małż. Ż. (wielkość udziału [....]) oraz R. K. (wielkość udziału w gruncie [...]) to organ prawidłowo ustalił strony postępowania. Odnosząc się do kwestii ogródków to z akt nie wynika, że stanowiły one odrębną własność poszczególnych właścicieli i jeżeli skarżący posiada takie dokumenty to przy ponownie prowadzonym postępowaniu powinien przekazać je organowi. Należy także zauważyć, że skarżący był stroną postępowania i miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, natomiast żaden przepis nie wymaga aby w procesie przygotowania operatu przez rzeczoznawcę uczestniczył właścicieli nieruchomości. Właściciel nieruchomości może przedstawić swój własny operat sporządzony na własny koszt przez innego biegłego. Całkowicie chybiona była argumentacja dotycząca zasadność budowy drogi, ponieważ nie jest to badane w tym postępowaniu. Ponadto zostało to już przesądzone w postępowaniu o sygn. akt II SA/Łd 407/23.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

MR