Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 650/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lutego 2023 r. znak: SKO.ZP/415/379/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej E. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. nr AU-2-1/6851/1/2022, działając na podstawie art. 37d ust. 2,3,4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503), art. 104 K.p.a. w związku z § 5 ust. 1 pkt 3c oraz § 4 ust. 1 pkt 7, § 9 ust. 12, § 15 oraz § 18 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 1984), orzekł o wymierzeniu Spółce E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 25 216 zł.

W uzasadnieniu podniesiono, że Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. W toku czynności wyjaśniających organ administracji na podstawie wizji terenowych i zgromadzonych danych ustalił, że w okresie od 28 kwietnia 2022 roku do 13 maja 2022 roku na elewacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 146 Śródmieście widniał mural reklamowy.

W związku z powyższym w dniu 28 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d i nast. w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i § 27 w zw. z § 25 ust. 1 Uchwały Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. za umieszczenie muralu reklamowego niezgodnego z przepisami Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r.

Pracownik organu dokonał pomiaru muralu reklamowego i ustalił, iż jego powierzchnia wynosi 146,4 m2. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 pkt 3 c uchwały przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się w Podobszarze 3 Strefa III- Śródmieście. Na podstawie wizji terenowej w dniu 13 maja 2022 roku ustalono, iż mural reklamowy został zastąpiony nowym muralem. W ocenie organu przedmiotowy mural w całości jest reklamą, składającą się z części graficznej jak i tekstowej, stanowiąc kompozycyjną całość, definiowaną przez wszystkie jego elementy wzajemnie się dopełniające. Powołano się na treść z art. 37d ust. 9 u.p.z.p wskazując, że jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.

Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej. W związku z powyższym przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.

Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ określił jej wysokość na kwotę 25 216 zł za okres od 28 kwietna 2022 roku do 13 maja 2022 roku.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła Spółka E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie toczącego się postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;

2) art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data (dzień sporządzenia) zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

3) art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;

4) przepisów art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania, w konsekwencji skutkujące pominięciem przez organ szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, prowadzącego do błędu w ustaleniu stanu faktycznego polegającego m.in. na uznaniu, iż umieszczenie muralu jest niezgodne z uchwałą krajobrazową, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż mural ten zajmuje powierzchnię nieprzekraczającą 12 m2, a w konsekwencji niezastosowanie § 9 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 roku, orzeczeniem obowiązku uiszczenia kary w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji gdy decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności ani decyzja ta nie podlega wykonaniu z mocy samego prawa, a co za tym idzie nie jest ona wykonalna aż do czasu bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania, a dalej złożenie odwołania od decyzji organu I instancji wstrzymuje jej wykonanie z wyjątkami wskazanymi powyżej, a co za tym idzie orzeczenie obowiązku uiszczenia kary w ww. terminie narusza zasadę praworządności sformułowaną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego,

5) przepisu art. 8 oraz art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji karnej, która to decyzja z całą stanowczością nie pogłębia zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

6) przepisu art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o zawieszenie postępowania, a jedynie wskazanie w treści kwestionowanej decyzji o braku podstaw do jego zawieszenia, a nadto niewydanie rozstrzygnięcia w formie wymaganej przez obowiązujące przepisy prawa.

W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

W dniu 12 października 2022 r. do Kolegium wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. P 20/19 postępowanie w związku ze złożonym pytaniem prawnym w zakresie zgodności Konstytucji z art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 12 października 2022 r. do Kolegium wpłynęło również uzupełnienie zarzutów odwołania, złożone przez ustanowionego pełnomocnika Spółki. W treści uzupełnienia odwołania podtrzymano argumentację odwołania, podkreślając skalę naruszeń organu I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 lutego 2023 r., znak: SKO.ZP/415/379/2022, działając na podstawie art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022, 503 t.j.), § 5 ust. 1 pkt 3 c oraz § 4 ust. 1 pkt 7, § 9 ust. 12, § 15 oraz § 18 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określa termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty w ten sposób, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, co następuje.

Zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej "u.p.z.p."), rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie do art. 37a ust. 4 u.p.z.p. uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie § 27 Uchwały weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r.

Zgodnie z § 25 ust. 1 Uchwały - zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei w świetle ust. 2 - tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

W myśl natomiast art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

W dniu 27 kwietnia 2022 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na działce nr [...] obr. 146 Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie umieszczony jest mural reklamowy niezgodny z zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, określonymi w Uchwale Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa (zwanej dalej "uchwałą"). Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej.

Przedmiotowe urządzenie reklamowe nie istniało w dniu wejścia w życie uchwały, a zatem organ był władny wszcząć postępowanie w sprawie jeszcze przed dniem 1 lipca 2020 r.

W rozpatrywanym przypadku Prezydent Miasta Krakowa zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d i nast. w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i § 27 w zw. z § 25 ust. 1 Uchwały Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. za umieszczenie muralu reklamowego niezgodnego z przepisami Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r., o czym zawiadomił stronę, doręczając jej zawiadomienie 19 maja 2022 r.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają momentu wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie i nauce zgodnie przyjęto, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

W rozpatrywanym przypadku trafnie skarżąca podaje, że o czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21). Podniesiona w tym kontekście przez skarżącą argumentacja mogłaby odnieść skutek, ale w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie. W takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony, pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż jak wskazano, w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotowa karę.

Jak już wcześniej wskazano, w dniu 27 kwietnia 2022 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na działce nr [...] obr. 146 Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie umieszczony jest mural reklamowy niezgodny z zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, określonymi w Uchwale i w następstwie powyższego organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d i nast. w związku żart. 37a ust. 9 u.p.z.p. W konsekwencji zdaniem Kolegium prawidłowo uznano, że datą wszczęcia postępowania jest dzień 28 kwietnia 2022 r., jest to bowiem data podjęcia przez organ I instancji wobec strony pierwszej czynności procesowej (zawiadomienia o wszczęciu postępowania), a okoliczność, że doręczenie zawiadomienia nastąpiło w dniu 19 maja 2022 r. pozostaje bez znaczenia dla sprawy.

Mural reklamowy został zdefiniowany w § 4 pkt 7 Uchwały i należy przez to rozumieć urządzenie reklamowe, wykonane technikami plastycznymi na elewacji obiektu budowlanego z wyłączeniem części elewacji stanowiących skrzydła okien, drzwi, bram i krat otwarte do wewnątrz i na zewnątrz.

W myśl §11 ust. 12 Uchwały - dopuszcza się sytuowanie murali reklamowych w obszarze Miasta na zasadach, o których mowa w § 15 pkt 1 i § 18.

W świetle § 18 - poza Podobszarem 1 III Strefy, na ścianach ślepych budynków dopuszcza się sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nie przekraczającej 12 m2 z wyłączeniem baneru. Przedmiotowy mural znajduje się w Podobszarze 3 Strefy III, a zatem może być w tym obszarze usytuowany, o ile spełnia normę powierzchniową. Tymczasem mural ten posiada powierzchnię około 146,4 m2, co w sposób oczywisty wyklucza go z możliwości usytuowania zgodnie z treścią obowiązującej Uchwały.

Należy jednocześnie zauważyć, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencja ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie zapisów uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej (por. WSA w Gdańsku w cyt. wyżej wyroku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21).

Jak zauważono w odwołaniu wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednak organ odwoławczy stwierdza, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do § 25 Uchwały krajobrazowej, który przewiduje, że zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały, natomiast tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Trafnie zakwalifikował organ datę końcową istnienia przedmiotowego muralu reklamowego. Na podstawie wizji terenowej w dniu 13 maja 2022 roku ustalono, iż mural reklamowy został zastąpiony nowym muralem reklamowym, wobec czego do tego dnia została naliczona kara zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.

Wysokość kary wyniosła zatem kwotę 25 216 zł za okres od dnia 28 kwietnia 2022 r. do dnia 13 maja 2022 r.

W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podziela pogląd organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa, czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Należy podzielić pogląd organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności.

W odniesieniu do wniosku odwołującej o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. P 20/19 postępowanie w związku ze złożonym pytaniem prawnym w zakresie zgodności Konstytucji z art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazuje, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skutkującego zawieszeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W związku z powyższym Kolegium - podobnie jak organ I instancji - nie znalazło podstaw do zawieszenia postępowania. Z uwagi zaś na okoliczność, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niezaskarżalne (zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia o zawieszeniu i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania; nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o podjęciu jak i odmowie zawieszenia postępowania), Kolegium odniosło się do przedmiotowego wniosku odwołującej rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji.

Kolegium podzieliło natomiast zarzut dotyczący wadliwego określenia terminu uiszczenia kary pieniężnej, który organ I instancji nieprawidłowo określił na 14 dni od dnia doręczenia decyzji pierwszej instancji. Nie uwzględniono w związku z tym, że w razie zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji nastąpi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, któremu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, a przez to przedmiotowy termin będzie niemożliwy do wykonania. W konsekwencji Kolegium korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części, w jakiej określono termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty w ten sposób, że określiło ten termin na 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności.

W pozostałym zakresie, zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W toku prowadzonego postępowania stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu realizując wymóg określony w art. 10 K.p.a., a ponadto organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z regulacji art. 7, 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., z kolei zaskarżona decyzja spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium nie znalazło podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, a przedstawione wyżej wywody stanowią jednocześnie odpowiedź na podniesione w odwołaniu zarzuty. Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło jak na wstępie.

Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 lutego 2023 r., znak: SKO.ZP/415/379/2022, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w W. (uchwała z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie rozwiązania spółki i otwarcia likwidacji – k. 18 akt sądowych), zaskarżając ją w części, a to pkt 2, czyli w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych,

- przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organ I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji, gdy ustawodawca nie odsyła w ww. przepisie do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;

- § 9 ust. 12 w zw. z § 15 pkt 1 i § 18 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że mural, którego znaczna część nie stanowi reklamy w rozumieniu obowiązujących przepisów nie spełnia normy powierzchniowej, a w konsekwencji uznanie, że powyższe wyklucza go z możliwości usytuowania zgodnie z treścią obowiązującej Uchwały.

- art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

- art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego – szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa";

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone;

- art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w zakresie wykazania zgodności inwestycji z zapisami uchwały reklamowej, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej;

- art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu kwestionowanej decyzji karnej, a co za tym idzie naruszenie naczelnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji; o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty podnosząc, między innymi, że w przepisie art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca uregulował kwestie związane z umieszczeniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z zasadami i warunkami określonymi w uchwale w sprawie obiektów małej architektury i reklamy. Umieszczenie niezgodnych z uchwałą reklamową ww. tablic lub urządzeń zagrożone jest karą pieniężną (stanowiącą dochód własny gminy), którą wymierza organ wykonawczy gminy, wydając stosowną decyzję administracyjną. Organ wykonawczy gminy wymierza karę pieniężną za okres od dnia, w którym wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub do dnia ich usunięcia. Co do zasady, wydaje dwie decyzje. W pierwszej decyzji określa wysokość kary pieniężnej (od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania przedmiotowej decyzji) oraz nakłada obowiązek dostosowania tablicy lub urządzenia reklamowego do wymogów uchwały reklamowej lub obowiązek ich usunięcia.

Skarżąca stoi na stanowisku, iż organ II instancji powielił jedynie stanowisko organu I instancji, a w konsekwencji w sposób bezpodstawny powiązał obowiązek dostosowawczy z przepisu art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z odpowiedzialnością przewidzianą w przepisie art. 37d ust. 1 ustawy. Uwadze organu II instancji umknęło bowiem, iż ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Błędną jest wykładnia dokonana przez organy obu instancji, a mianowicie że przepis art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego. Taki sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa stanowi próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów zawierających sankcje na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż istotną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwałą może mieć miejsce bowiem wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. A zatem podmiot, który umieścił nośnik przed dniem wejścia w życie uchwały nie mógł "umieść nośnika niezgodnego z uchwałą", brak było bowiem możliwości oceny, czy nośnik, który umieścił jest, czy nie jest zgodny z uchwałą. Pojęcie "niezgodny" jest cechą charakteryzującą nośnik reklamowy, lecz niezgodność ta sama nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero czyn polegający na umieszczeniu nośnika niezgodnego z uchwałą jest czynem zabronionym. Ustawodawca zatem świadomie sankcjonuje jedynie czyny popełnione po dniu wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, jako czyny naruszające obowiązujące, na dzień ich dokonania, przepisy prawa w zakresie warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Odstąpienie od tego nakazu ścisłej tj. literalnej wykładni prawa może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem przepis art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyła do przepisu art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego.

Idąc dalej, skarżąca wskazała, że obowiązek ten jest niesankcjonowany we wskazanym trybie, a przepis art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi lex imperfecta. Pogląd ten nie narusza przy tym spójności wprowadzonej w 2015 r. regulacji ustawowej, która statuuje obowiązek dostosowawczy względem kilku kategorii obiektów: obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w odniesieniu do dwóch pierwszych grup obiektów, tj. obiektów małej architektury i ogrodzeń art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi normę prawną pozbawioną sankcji karnej. Brak dostosowania obiektów małej architektury i ogrodzeń do uchwały nie rodzi żadnych sankcji karnoadministracyjnych. Odmienne potraktowanie realizacji obowiązku dostosowawczego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie może opierać się na wykładni dorozumianej, lecz musi znajdować wyraźne oparcie ustawowe - czego obecnie brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organ I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia skarżąca wskazała, że przepis art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym łączy bieg naliczania kary z tokiem postępowania. Regulacja ta ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur karnoadministracyjnych, takich jak np. samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, w przepisie art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie przyjął jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym, tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonaną przez organ czynność urzędową - a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wówczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Nie ma natomiast stosunku procesowego bez stron tego stosunku, w szczególności nie można mówić o stosunku procesowym, w którym występuje wyłącznie organ administracji. Dlatego, o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie. A zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że odniesiona w tym kontekście przez skarżącą argumentacja mogłaby odnieść skutek, ale w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie, bowiem tylko w takim wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania.

Wszczęcie postępowania z urzędu, o którym mowa w przepisie art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rodzi skutki materialnoprawne a nie tylko procesowe. Skutki materialnoprawne wszczęcia postępowania z urzędu w postaci biegu naliczania kary pieniężnej ustawodawca odnosi do sprawcy deliktu a nie do organu. Skoro zatem ustawodawca łączy skutki materialnoprawne dla strony ze wszczęciem postępowania z urzędu, to również i z tego względu za datę wszczęcia postępowania z urzędu w tym wypadku uznać należy datę wszczęcia tegoż postępowania wobec strony tj. ze skutkiem prawnym dla strony.

Kara której dotyczy przedmiotowe postępowanie ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy, tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia.

Ponadto, takie rozumienie przepisu powoduje, że wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Przyjęcie interpretacji organów ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu prowadzi do przerzucenia na sprawcę deliktu reklamowego konsekwencji ewentualnych trudności w skutecznym doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z tym, dla uniknięcia poczucia niesprawiedliwości społecznej (karania za czyn, o którym sprawca nie wiedział, że jest czynem zabronionym) ustawodawca oparł sposób naliczania kary na "warunku zagrożenia" tzn. powzięcia przez sprawcę wiedzy pewnej, że jego czyn jest przez organ kwalifikowany jako naruszający prawo.

Nadto organ, nie podejmując czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dopuścił się błędu w jego ustaleniu. Organ II instancji w ślad za organem I instancji pomija fakt, że mural wykonany na ścianie budynku nie przekracza powierzchni 12 m. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego znakomita część grafiki znajdująca się na budynku ma charakter wyłącznie artystyczny, a tym samym nie stanowi reklamy.

Z brzmienia § 9 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. wynika, iż dopuszcza się sytuowanie murali reklamowych w obszarze Miasta na zasadach, o których mowa w § 15 pkt 1 i § 18. Zgodnie zaś z § 15 pkt 1, w obszarze Miasta, z wyłączeniem Podobszaru 1 III Strefy, dopuszcza się sytuowanie innej tablicy reklamowej lub innego urządzenia reklamowego umieszczonych na obiektach budowlanych:

1) na elewacji frontowej parteru obiektu budowlanego, w taki sposób by łączna powierzchnia ekspozycji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wraz z powierzchnią szyldów usytuowanych no tej elewacji nie przekroczyła wielkości: a) 25% powierzchni elewacji frontowej parteru w I Strefie pozo obszarem, o którym mowa w pkt 3; b) 20% powierzchni elewacji frontowej parteru w II Strefie; c) 15% powierzchni elewacji frontowej parteru w III Strefie - Podobszar 2 i 3.

Jak stanowi § 18, poza Podobszarem 1 III Strefy, na ścianach ślepych budynków dopuszcza się sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 z wyłączeniem banneru. A zatem zasadnym było zastosowanie przez organ § 9 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r.

Nie można również zgodzić się z rozstrzygnięciem organu w kontekście braku możliwości zastosowania art. 189f k.p.a. Zdaniem organu II instancji strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. W ocenie skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uznał, że ocena tej przesłanki powinna być dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej skarżącego jako sprawcy czynu. Przesłanka ta nie może ziścić się w sytuacji gdy delikt popełniany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, od których należy wymagać znajomości obowiązujących przepisów prawa. Z kolei organ I instancji uznał, że ocena omawianej przesłanki konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych.

Organy obu instancji całkowicie pominęły, że w niniejszej sprawie konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Ratio legis instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe.

Wskazaną powyżej uchwałą jest uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana uchwałą reklamową (także krajobrazową).

Karę pieniężną, stanowiącą dochód gminy, wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3, 4, 11).

W przedmiotowej sprawie kwestią bezsporną jest fakt, że w okresie od 28 kwietnia 2022 roku do 13 maja 2022 roku na elewacji budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 146 Śródmieście widniał mural reklamowy, co organ ustalił w toku czynności wyjaśniających.

Zarówno nałożenie kary pieniężnej, jak i przyjęcie wymienionych w decyzji stawek nie budzi zastrzeżeń Sądu. Wadliwie natomiast przyjęto okres, za który kara została wymierzona.

Mając na uwadze zasady obliczania wysokości kary Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 27 kwietnia 2022 r., podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na działce nr [...] obr. 146 Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie umieszczony jest mural reklamowy niezgodny z zasadami i warunkami sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, określonymi w Uchwale Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rady Miasta Krakowa.

W rozpatrywanym przypadku Prezydent Miasta Krakowa zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d i nast. w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i § 27 w zw. z § 25 ust. 1 ww. Uchwały Nr XXXVI/908/20 - za umieszczenie muralu reklamowego niezgodnego z przepisami ww. Uchwały, o czym zawiadomił stronę, doręczając jej zawiadomienie 19 maja 2022 r.

W przedmiotowym wypadku za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie (28 kwietnia 2022 r.), o której następnie zawiadomił stronę, a nie datę zawiadomienia strony (doręczenie zawiadomienia stronie nastąpiło 19 maja 2022 r.), który to sposób obliczania daty wszczęcia postępowania strona skarżąca kwestionuje. W okolicznościach niniejszej sprawy, pogląd strony skarżącej należy uznać za trafny.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15).

Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9).

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 19 maja 2022 r., czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej.

Za przyjęciem powyższej koncepcji, zdaniem Sądu, przemawiają także względy słusznościowe. Dotkliwe skutki finansowe nie powinny bowiem powstać od chwili zdarzenia, o którym strona nie miała żadnej świadomości.

Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (doręczenie zawiadomienia stronie nastąpiło 19 maja 2022 r.), czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie zasługują natomiast na uwzględnienie.

Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzoną kwotę składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 757 zł.