Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 54/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8, art 9 i art 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ZOR") decyzją z dnia 4 marca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. N. (dalej: "Strona" lub "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w M. z dnia 26 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2013 r. w pomniejszonej wysokości. Decyzja organu I instancji została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w wyniku jej uchylenia przez organ odwoławczy.

Na mocy ww. decyzji Stronie przyznano płatność w pomniejszonej wysokości, ze względu m.in. na stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (działki C i D) przy jednoczesnym braku spójności działki C polegającym na błędnym zadeklarowaniu dwóch działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których jest prowadzona jedna uprawa jako jedną działkę rolną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I SA/Sz [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi Strony, uchylił ww. decyzję Dyrektora ZOR z dnia 4 marca 2015 r. Uzasadniając wyrok, Sąd wskazał, że już we wniesionym odwołaniu od po raz pierwszy wydanej w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji decyzji z dnia 4 marca 2014 roku, rolnik zwracał uwagę na błędne, w jego ocenie, określenie przez organ obszaru i granic działki C, co miało wpływ na ilość nasadzeń stwierdzonych na tej działce. Strona wskazała także na informację geodety z dnia 30 maja 2011 roku, z której wynika, że użytki rolne na tej działce obejmują [...] ha, we wniosku obszar podlegający zagospodarowaniu został dodatkowo pomniejszony dodatkowo do wielkości [...] ha. Zdaniem Strony nawet po pomniejszeniu o obszar nieobkaszany (10x20m), nie mogła powstać różnica z obszarem zgłoszonym przez rolnika właśnie ze względu na owo dodatkowe pomniejszenie do [...] ha. Ponadto w odwołaniu wskazano, że w ramach dokonanych obmiarów i nanoszenia na mapy granice działki C ostały określone w sposób błędny, gdyż znajdują się na środku drogi sąsiadującej z działką (część SW mapy) i w odniesieniu do rzeczywistego terenu są w całości przesunięte na stronę południową. Rozpoznając sprawę na skutek wniesienia przez Stronę powyższego odwołania organ drugiej wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia jakie podjął organ I instancji, z uwagi na co i w związku z wnioskiem strony o przesłuchanie trzech osób organ odwoławczy skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem przeprowadzenia ponownej szczegółowej analizy dowodów w zakresie kwalifikowalności działek rolnych A, B, C, D, E i F zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu dotyczącego błędnego określenia granicy działek.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadził dowód z zeznań świadka W. W., przytoczył w uzasadnieniu decyzji ich treści i wskazał, że: "w związku z tym, że Strona i Pełnomocnik czynnie uczestniczyły w przesłuchaniu, organ odstąpił od przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania". W żaden sposób organ ten nie odniósł się do zarzuconej w odwołaniu kwestii powierzchni działek.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona powtórzyła wcześniejsze swoje zarzuty dotyczące błędów w określeniu powierzchni działek C i D, dodatkowo podnosząc, że granice działki zostały określone na nieaktualnych już w dacie kontroli podkładach (sprzed 2010 r.), co również mogło wpłynąć na błędne określenie rzeczywistej uprawy na działce.

Odpowiadając na powyższy zarzut organ II instancji uznał go za nieprawidłowy i wskazał, że za prawidłowo przyjętą granicę powierzchni zmierzonej przez inspektorów uznano pomiar uprawy wykraczający poza granice ewidencyjne działki [...], albowiem kontroli powierzchni powinien podlegać obszar gruntu objęty jedną uprawą, tak też pomiaru dokonano. Organ wskazał też, że: "Jak wynikało ze zgromadzonego w niniejszej sprawie dowodu w postaci tabelarycznego zestawienia stwierdzonych w toku kontroli na miejscu powierzchni upraw zlokalizowanych - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku, w przypadku jabłoni położonej na działce C, inspektorzy terenowi ustalili, iż uprawa ta w dniu kontroli znajdowała się również na działkach ewidencyjnych o nr [...] (obszar [...]), [...] (obszar [...] ha) oraz [...] (obszar [...]). Powierzchnia jabłoni położona na zadeklarowanej we wniosku działce [...] (choć w dwóch rozłączonych miejscach) wyniosła [...] ha, stąd też taki właśnie obszar uznany został za stwierdzony dla działki C podzielonej na C i O."

Tym samym organ nie odniósł się w żaden sposób do konkretnego zarzutu Strony odnoszącego się do umiejscowienia prowadzonej przez niego uprawy na działce drogowej nr [...] ani też do twierdzenia o ewentualnym "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę. Zawarł jedynie ogólne sformułowania o prawidłowości dokonanej kontroli i powtórzył dane wynikające z raportu kontroli.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędów przy pomiarze i zakwalifikowaniu działki C jako niespójnej powstałych z powodu znajdujących się w posiadaniu Agencji nieaktualnych podkładów sprzed 2010 r., organ wskazał, że kontrolę w gospodarstwie K. N. przeprowadzono metodą inspekcji terenowej a nie poprzez fotointerpretację obrazów satelitarnych czy zdjęć rolniczych stosowaną w kontroli na miejscu przeprowadzanej metodą foto. Kontrolę przeprowadzoną metodą inspekcji terenowej charakteryzuje konieczność weryfikacji gruntów poprzez bezpośrednią obecność inspektorów na obszarze działek z odbiornikiem GPS, z wykorzystaniem którego dokonywany jest pomiar powierzchni kwalifikowanej. Jednak zarzuty Skarżącego nie dotyczyły metody przeprowadzenia kontroli, a naniesienia wyników kontroli na mapy. Do tej kwestii organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, pomimo tego, że na mapach załączonych do protokołu kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do działek C i F, jednoznacznie widać umiejscowienie przez inspektorów działek stwierdzonych częściowo na działkach drogowych.

Sąd wskazał przy tym, że o ile nieuwzględnienie przez organ odwoławczy przedstawionego w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci informacji geodety z dnia 11 kwietnia 2014 r. o ustalonej powierzchni działki [...] z uprawą jabłoni na obszarze [...] ha, jako powstałego po kontroli ARiMR i przeprowadzonym przez Stronę uzupełnieniu plantacji w listopadzie 2013 r., uznać należy za zasadne, o tyle dalej zawarte stwierdzenie, iż: "Uznanie obszaru uprawy, ustalonego przez inspektorów w dniach 4 - 5 listopada i przed przeprowadzonym w dniach 7 i 12 listopada, uzupełnieniem za nieprawidłowy, stanowiłoby o niestaranności organu przy wyczerpującej, łącznej ocenie wszystkich zgromadzonych dowodów.", należy uznać za sprowadzające się do twierdzenia o niemożliwości podważenia stanowiska zajętego przez organ, a tym samym z samej istoty niewłaściwe. Jeżeli bowiem ocena organu wprawdzie łączna i wyczerpująca okazałaby się oceną nieprawidłową, wówczas organ odwoławczy w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien dokonać oceny prawidłowej, ta prawidłowa ocena, zwłaszcza poparta uzupełniającym materiałem dowodowym może doprowadzić do uznania obszaru uprawy ustalonego przez inspektorów za nieprawidłowy. Raport z czynności kontrolnych nie jest bowiem dowodem niepodważalnym. Natomiast, stwierdzenie, że: "Potwierdzenie powierzchni [...] ha z dnia 11 kwietnia 2014 r. zdaniem organu dowodziło, iż Strona w należyty sposób przygotowała uprawę do kolejnego roku ", należy uznać za cokolwiek dowolne i nie odnoszące się do przedmiotu postępowania jakim jest płatność na 2013 rok.

Jak wskazano w ww. wyroku, przedstawiony powyżej sposób oceny przez organ II instancji istotnej w rozpoznawanej sprawie kwestii powierzchni działek rolnych i prawidłowości dokonanych ich pomiarów, nie może być uznany za realizację zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia Stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał również, że z uzasadnieniu organu II instancji nie wynika, czy organ ten dokonał kontroli wypełnienia przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w uprzednio wydanej decyzji uchylającej z dnia 3 czerwca 2014 r. Kontrola ta jest o tyle istotna, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 czerwca 2014r. jednoznacznie wskazano, że uchylenie decyzji nastąpiło w związku ze zgłoszeniem w odwołaniu wniosku o przesłuchanie trzech osób. Tymczasem organ pierwszej instancji przesłuchał jedynie w charakterze świadka W. W., organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wobec braku przesłuchania Strony i jej pełnomocnika zalecenia organu odwoławczego zostały wypełnione czy też nie.

Powyższe stanowiło zasadniczą podstawę uchylenia przez Sąd ww. decyzji Dyrektora ZOR z dnia 4 marca 2015 r.

Jednocześnie Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpoznał w sposób prawidłowy zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwie stwierdzonej powierzchni działek odnosząc się do występujących a wskazanych powyżej nieścisłości dotyczących umiejscowienia działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami. Ponadto, jak wskazał Sąd, organ wskaże w uzasadnieniu, czy w jego ocenie organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia zawarte w decyzji z dnia 3 czerwca 2014 roku. W związku z powyższym za przedwczesne uznał Sąd odnoszenie się do nieprawidłowości w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady oraz niespełniania odpowiednich wymagań przez materiał szkółkarski.

Dyrektor ZOR decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...], mając na uwadze zalecenia zawarte w ww. wyroku, uchylił decyzję organu I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wyjaśnienia Strony i jej pełnomocnika z okresu kontroli oraz weryfikacje dowodów na granice skontrolowanych działek.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. ponownie przyznał Stronie ww. płatność w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...]zł.

W toku prowadzonego ponownie postepowania organ I instancji przeprowadził dowody z przesłuchania Strony i zeznań D. N.. Organ pozyskał również dowód w postaci mapy ewidencyjnej działki nr [...] z 2011 r., uznał jednak, ze jako jeden z najstarszych dowodów w sprawie (z 2011 r.) nie przedstawia stanu rzeczywistego na zgłaszanej działce w 2013 r. Organ I instancji wskazał, że "uwzględniając zaznania Strony oraz świadka, pragnie nadmienić, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego kontrola na miejscu w gospodarstwie Pana K. N. została przeprowadzona w sposób prawidłowy". Odnosząc się do określenia granic rolnych działki C ora F organ zauważył, że wyrysy z kontroli na miejscu wskazanych działek obejmują zakres występowania nadanego kodu DR 50 a na podstawie tych wyrysów zadaniem ARiMR jest skorygowanie na podstawie dostępnych zdjęć satelitarnych oraz protokołu z czynności kontrolnych uprawy zgłaszanej we wniosku zgodnie z granicami działek ewidencyjnych, co też – w ocenie organu – zostało dokonane w sprawie. Jak wskazał organ "powierzchnia stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wniosku, do której naliczana jest płatność jest powierzchnią po w/w weryfikacji mieszcząca się w granicy działki ewidencyjnej. Nie ma zatem możliwości aby płatność została przyznana do powierzchni wykraczającej poza działkę ewidencyjną, a w szczególności poza powierzchnię PEG... ". Jak wskazano do określenia grani działki nr [...] uwzględniono także wykreślenia dokonane przez Stronę na załączniku graficznym złożonym do wniosku.

Organ uznał, że przesłuchanie Strony oraz zeznania D. N. i W. W. "nie przyczyniły się do ustalenia nowych okoliczności czy powstania kolejnych dowodów, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i podważenie okoliczności przeprowadzenia kontroli oraz ustaleń zawartych w raporcie z kontroli".

Reasumując organ I instancji uznał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego jak również prawnych aspektów sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka W. W., o który wnioskowała Strona, nie wniosło do postepowania administracyjnego nic, co mogłoby podważyć okoliczności sposobu prowadzenia kontroli oraz zawartych w protokole ustaleń.

Strona zaskarżyła ww. decyzje odwołaniem decyzji tej zarzucając naruszenie

art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...], art. 7 i art. 10 a w powiazaniu z art. 132 i art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr [...], naruszenie zasady proporcjonalności mającą rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.).

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] Dyrektor ZOR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji, wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Dyrektor ZOR uznał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach 4-18 listopada 2013 r., podczas której weryfikacji poddano zadeklarowane do płatności JPO i UPO działki. Wiarygodność stanu faktycznego ustalonego w trakcie kontroli została zweryfikowana i opisana przez jej wykonawcę – Biuro Kontroli na Miejscu Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w raporcie kontrolnym udokumentowanym zdjęciami i szkicami pomiarowymi a stanowisko ww. biura w kwestii zastrzeżeń przedstawiono Stronie w pismach z dnia 23 stycznia i 20 lutego 2014 r.

Organ II instancji uznał, że kontrola kwalifikowalności powierzchni odnotowana

w raporcie nr [...] wykazała dla części działek nieprawidłowości o kodach DR 22, 50, 52 i 33 przypisane w zestawieniu tabelarycznym każdej działce z osobna na str. 2 decyzji.

Organ uznał również, że okoliczność – w odniesieniu do działek rolnych C i F, których uprawy były położone na działkach ewidencyjnych sąsiadujących z gruntami zgłoszonymi we wniosku – położenia ich obszaru poza granicami działek ewidencyjnych wskazanymi jako ich położenie obligowała organ do zmniejszenia powierzchni działek rolnych.

W odniesieniu do działki rolnej C i jej granic ustalonych w toku ww. kontroli ARiMR organ uznał, że brak było błędów w działaniach kontrolnych jak i weryfikacji raportu po zakończonej kontroli a tak ustalony przebieg granic ewidencyjnych działki [...] z wyrysu opisanego przez geodetę [...] jest tożsamy z granicami odniesienia tej działki na szkicu pomiaru działki C wykonanym w listopadzie 2013 r. Ponadto geodeta ten dokonał pomiaru obszaru użytków rolnych według własnej oceny, co nie jest jednoznaczne z powierzchnią sadu, którą stwierdziła ARiMR w trakcie kontroli z listopada 2013 r.

Organ wyjaśnił również zasady stosowania i znaczenie ortofotomapy, wskazując, że w kontroli działek pomiarem objęto całe powierzchnie działek rolnych, stanowiących zwarte obszary gruntu z jedna uprawą, jednakże w przypadku działki C i F uprawy wykraczały poza granice działek [...], co obowiązywało inspektorów do zastosowania kodu DR 50. Organ wyjaśnił, że na drogach utwardzonych w kontroli nie stwierdza się upraw w przeciwieństwie do dróg nieutwardzonych, polnych wyodrębnionych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne, "jak w przypadku drogi na działce [...], granica sadu położonego na sąsiadującej działce 81 przebiega wewnątrz działki [...], do linii krzewów i niekoszonych od lat roślin. Droga nie jest zatem użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, co potwierdza obraz odzwierciedlony na ortofotomapie, widoczny na szkicu z kontroli z 2013 r. i zdjęciach 2657 i 2662. Organ za dowód na zasadny charakter wyłączenia środkowej i północnej części działki nr [...] z pomiaru uznał zdjęcia nr [...] oraz 2570. Organ wskazał ponadto, że przebieg granic drogi usytuowanej na działce [...] jest taki sam jak na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 2011 r., która Skarżący przedłożył do oceny organów.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zawarł rozważania dotyczące powiadomienia o kontroli w gospodarstwie Strony, wskazał treść zeznań świadka W. W., odniósł się do zarzutu wykonania zdjęć działek z samochodu i czasu trwania kontroli, protokołów o szkodach łowieckich a także dokonał wyliczenia procentowej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanych przez Skarżącego do płatności a obszarem stwierdzonym wynoszącym w rozpoznawanej sprawie, wg. ustaleń organu opartych na wynikach ww. kontroli, [...]%.

Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego skargą wniesioną do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie wyników kontroli z pominięciem dowodów i okoliczności wskazywanych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 par. 1 i par. 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania i wskazanych w wyroku Sąd Administracyjnego dotyczących błędnego określenia granic działek oraz podnoszonych w toku postępowania a dotyczących m. in. jakości i ilości nasadzeń oraz niewskazanie konkretnych numerów zdjęć, które potwierdzałyby wyniki kontroli;

- art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., art. 7 i art. 10 a w powiązaniu z art. 132 i art. 11 rozporządzenia Radcy (WE) nr 73/2009 z dnia 13 stycznia 2009 r. poprzez nieprzyznanie płatności w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem (przyznanie płatności w części) w okolicznościach uzasadniających przyznanie pełnej kwoty płatności;

- naruszenie zasady proporcjonalności mającą rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.) poprzez wydanie decyzji z pominięciem powyższej zasady i uznaniem, że ewentualne chwilowe nieprawidłowości występujące na gruntach kwalifikowanych do dopłat powodują automatycznie konieczność pozbawienia strony płatności,

- art. 138 par. 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę zmiany decyzji podczas gdy istniały ku temu podstawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZOR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r. na podstawie art. 111§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Sz 52/18, I SA/SZ 53/18 i I SA/Sz 54/18 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak również ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c ww. ustawy).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanym zakresie, Sąd stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa bowiem, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w wyniku ponownego rozpoznania sprawy wskutek uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 604/15 decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z dnia 4 marca 2015 r. nr. jw. a następnie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 r. w pomniejszonej wysokości.

W pierwszej kolejności wymaga zatem rozważenia, czy organy ARiMR, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględniły ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544).

Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W myśl natomiast utrwalonego w tej mierze orzecznictwa wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci zawartych w wyroku wskazań co do dalszego postępowania, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 240/06), co jednakże w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Analiza wskazanego wyroku Sądu prowadzi do wniosku, że u podstaw wydania orzeczenia uchylającego decyzję Dyrektora ZOR ARiMR z dnia 4 marca 2015 r. legły przede wszystkim uchybienia natury proceduralnej polegające na:

- braku dokonania przez organ odwoławczy kontroli wykonania przez organ I instancji zaleceń o jakich mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t. ze zm.; dalej: "k.p.a."); powyższe Sąd uznał za istotne z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu decyzji Dyrektora ZOR ARiMR z dnia 3 czerwca 2014 r. jednoznacznie wskazano, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło w związku ze zgłoszeniem w odwołaniu wniosku o przesłuchanie trzech osób zaś organ I instancji przesłuchał jedynie w charakterze świadka W. W., organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wobec braku przesłuchania Strony i jej pełnomocnika zalecenia organu odwoławczego zostały wypełnione czy też nie;

- braku odniesienia się przez organ do zarzutów Skarżącego w zakresie: umiejscowienia prowadzonej przez niego uprawy na działce drogowej 182 (działki C i F) i twierdzenia o "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę, błędnego naniesienia wyników kontroli na mapę na skutek posłużenia przez organy nieaktualnymi już w dacie kontroli (listopad 2013 r.) podkładach sprzed 2010 r. - pomimo tego, że na mapach załączonych do protokołu kontroli, zwłaszcza w odniesieniu do działek C i F, jednoznacznie widać umiejscowienie przez inspektorów działek stwierdzonych częściowo na działkach drogowych.

Sąd wskazał przy tym, że prawidłowa ocena materiału dowodowego, zwłaszcza poparta uzupełniającym materiałem dowodowym może, wbrew stanowisku organów, doprowadzić do uznania obszaru uprawy ustalonego przez inspektorów za nieprawidłowy. Raport z czynności kontrolnych nie jest bowiem dowodem niepodważalnym.

Dlatego też Sąd nakazał w toku dalszego postępowania aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji rozpoznał w sposób prawidłowy zarzuty odwołania i odniósł się do twierdzenia o ewentualnym "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę. Ponadto, jak wskazał Sąd, organ wskaże w uzasadnieniu, czy w jego ocenie organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia zawarte w decyzji z dnia 3 czerwca 2014 roku.

Ponownie rozpoznając sprawę ani Dyrektor ZOR ARiMR ani organ I instancji, w ocenie Sądu, nie zrealizowali w całości powyższych zaleceń.

Organy przede wszystkim nie odniosły się w sposób wyczerpujący do zarzutów Skarżącego w przedmiocie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych przez organy za podstawę pomniejszenia Skarżącemu wnioskowanej płatności w zakresie umiejscowienia spornych działek rolnych, w tym na działkach ewidencyjnych będących drogami. Sąd zauważa bowiem, że podstawę zarzutów Skarżącego w rozpoznawanej sprawie stanowiła m.in. podnoszona przez Skarżącego okoliczność naniesienia przez organy ARiMR ustaleń z kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2013 r. na nieaktualne podkłady pochodzące sprzed 2010 r. Powyższe, w ocenie Skarżącego, mogło spowodować ewentualne "przesunięcie" granicy spornych działek, w tym w szczególności działki rolnej C, przy nanoszeniu jej na mapę a tym samym nieuprawnione przypisanie im przez organy poszczególnych kodów nieprawidłowości. Powyższe jest o tyle istotne, że stanowi o prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy i w efekcie o zasadności pomniejszenia Skarżącemu płatności JPO i UPO za 2013 r.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nadal nie rozpoznał w całości zarzutów Skarżącego w zakresie niewłaściwie stwierdzonej powierzchni działek - nie odniósł się bowiem do aktualności podkładów, na które naniesione zostały wynik kontroli z listopada 2013 r. przeprowadzonej w gospodarstwie Skarżącego. W konsekwencji, w zaskarżonej decyzji organ nie wypowiedział się, czy wskazywane przez Skarżącego ww. ewentualne uchybienie organu mogło mieć, a jeśli tak to jaki wpływ na prawidłowość ustaleń organów stanowiących podstawę przyznania Skarżącemu płatności JPO i UPO za 2013 r., w tym w szczególności na ustalenie granic, powierzchni i uprawy występującej na spornych działkach rolnych.

Brak rozpoznania zarzutów Skarżącego w spornym zakresie stanowi nie tylko

o naruszeniu przez organy art. 153 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ale i uniemożliwia sądową kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa bowiem, że powyższe działanie organów a raczej jego brak uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy a tym samym prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego.

W tym zatem zakresie - tj. aktualności podkładów, na które naniesiono wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Strony w listopadzie 2013 r. i wpływu poczynionych ustaleń na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w odniesieniu do ewentualnego przesunięcia granic spornych działek rolnych, ich powierzchni i stwierdzonej uprawy - Sąd dostrzegł potrzebę poczynienia przez organy stosowanych ustaleń, które powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organów ARiMR jak i aktach sprawy.

Niezastosowanie się do zaleceń zawartych w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach uzasadnia stwierdzenie naruszenia art. 153 P.p.s.a. Dalszy brak odniesienia się do zarzutów i argumentacji Skarżącego w powyższym zakresie w sytuacji ponownego rozpoznania sprawy przez organy odwoławczy stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

W tym stanie rzeczy w pełni aktualne pozostaje zalecenie, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę rozpoznał w sposób prawidłowy zarzuty dotyczące niewłaściwie stwierdzonej powierzchni spornych działek odnosząc się do występujących a wskazanych powyżej nieścisłości dotyczących umiejscowienia działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami. W tym celu organ winien zweryfikować dane dotyczące aktualności podkładów, na które naniesiono wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Strony w listopadzie 2013 r. jak i wpływ poczynionych ustaleń na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w odniesieniu do ewentualnego przesunięcia granic spornych działek rolnych, ich powierzchni i stwierdzonej uprawy.

Z uwagi na powyższe okoliczności, Sąd uznał za przedwczesne odniesienie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie, w tym w szczególności do prawidłowości zastosowania przez organy ARiMR przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego [...] zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) ww. rozporządzenia.

Wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w przedmiotowym uzasadnieniu dostępne są na stronie [...]