Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 223/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 220/22 w sprawie ze skargi "D." z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz "D." z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D" z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego - 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 23 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 30 kwietnia 1955 r. nr ST/TN-15J/12/55 - w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych; 4. przyznał od oganu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z 5 maja 2022 r. D., Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 kwietnia 1955 r. nr ST/TN-15J/12/55. Skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia został złożony 25 października 2018 r. i dotychczas nie został rozpoznany, pomimo upływu terminów ustawowych. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w skarżonym zakresie niezwłocznie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ewentualnie o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279), postępowania takie, odnoszą się do decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, cechują się skomplikowanym stanem faktycznym, znaczną liczbą stron postępowania oraz niepełnym materiałem dowodowym, który wymaga czasochłonnego gromadzenia. Okoliczności te nie pozwalają na dotrzymywanie terminów ustawowych. Ponadto minister podniósł, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491), brak podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 30 kwietnia 1955 r. wpłynął do organu 25 października 2018 r. Pismem z 10 lipca 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął przy pismach z 29 lipca 2019 r., którymi zawiadomiono o wszczęciu postępowania, wskazując jednocześnie przewidywany termin rozstrzygnięcia – 31 października 2019 r. oraz wystąpiono o nadesłanie akt sprawy. Pismem z 10 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła kolejne ponaglenie. 17 stycznia 2020 r. akta sprawy zostały przekazane do opracowania geodezyjnego. Opinia geodezyjna została sporządzona 20 stycznia 2020 r. Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił strony, że został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji, wskazując jednocześnie nowy termin rozstrzygnięcia sprawy – 31 marca 2020 r. Pismem z 22 września 2020 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o nadesłanie w terminie 14 dni dodatkowych materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Wnioskowane materiały wpłynęły do organu 17 listopada 2020 r. Pismem z 9 marca 2022 r. minister poinformował strony postępowania, że postępowanie w niniejszej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Pismem z 5 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła w sprawie kolejne ponaglenie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że pomimo upływu terminów ustawowych organ nie wydał decyzji w sprawie. Odnosząc się do stanowiska organu w przedmiocie skutku wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. – o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, WSA wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) decyzją ostateczną umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu I instancji, Minister błędnie przyjął, że z uwagi na wejście w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. nie ma potrzeby zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji. Wprawdzie umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości tego aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym oraz przez sąd administracyjny. Mając to na uwadze należy przyjąć, że organ nadal ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności.

W tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane niemal cztery lata temu, pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte po upływie ponad ośmiu miesięcy od wpływu wniosku, zaś w okresach od 29 lipca 2019 r. do 10 stycznia 2020 r., od 20 stycznia 2020 r. do 22 września 2020 r. oraz od 17 listopada 2020 r. nie odnotowano żadnych czynności w sprawie. Zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. organ skierował do stron jedynie dwukrotnie, a wskazanych przez siebie terminów załatwienie sprawy nie dotrzymał. Stąd też, Sąd I instancji uznał, że minister dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył organowi termin miesiąca – licząc od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – na wydanie decyzji.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał wnioski o wymierzenie grzywny (2000 złotych) i przyznanie sumy pieniężnej w części (1000 złotych) za zasadne. Ustalając wysokość sumy oraz grzywny Sąd wziął z jednej strony pod uwagę fakt, że ustawowy termin rozpoznania sprawy został przekroczony o niemal cztery lata, zaś w sprawie występują wielomiesięczne, a nawet niemal dwuletnie okresy bezczynności, co niewątpliwie rażąco narusza prawo strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, z drugiej strony należało uwzględnić, że jak wiadomo Sądowi z urzędu, sprawy dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. cechują się znacznym stopniem skomplikowania i rozbudowanym stanem faktycznym, wymagają ustalania stanu prawnego nieruchomości na kilkadziesiąt lat wstecz, a przy tym w organach prowadzonych jest jednocześnie wiele tego rodzaju spraw, co może częściowo tłumaczyć przekroczenie terminów ustawowych. Z urzędu jest również Sądowi wiadomym, że nadal utrzymująca się pandemia koronawirusa spowodowała utrudnienia w pracy organów, co także należało wziąć pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku – o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego ti.:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej jako "ustawa o zmianie k.p.a.") polegającą na uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawy o zmianie k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej umorzenie postępowania,

b) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi sam fakt dokonywania przez organ ustaleń odnoszących spełnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. oraz potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. poprzez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że przedmiotowe postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 9.03.2022 r.,

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. poprzez:

- uwzględnienie skargi na bezczynność organu i niezasadne zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie objętej skargą na bezczynność uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., a więc w dacie orzekania przez Sąd było już zakończone;

- bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 23 października 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 30.04.1955 r. nr ST/TN- 15J/12/55, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...], ozn. nrhip. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu (brak podstawy prawnej),

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez:

- brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł,

- sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a.,

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej, bowiem bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej;

e) art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, która to ocena dokonana została z pominięciem całości okoliczności indywidualnych sprawy oraz występujących w sprawie przyczyn usprawiedliwiających bezczynność organu, które miały wpływ na długość postępowania;

f) art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Rozwoju i Technologii grzywny w wysokości 2.000 zł, a także przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, które są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy jednocześnie istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ nadal nie załatwi sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organ rozpoznał wniosek skarżącej i dokonał ustaleń, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., na skutek ziszczenia się przesłanek o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., zaś niewydanie przez organ deklaratoryjnej decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa wynika wyłącznie z przyjęcia odmiennego od Sądu stanowiska, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem o bezczynności Ministra upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać trzeba, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. I OSK 1979/22).

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 9 marca 2022 r. W konsekwencji zasadnie stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 30 kwietnia 1955 r. nr ST/TN-15J/12/55. W dacie orzekania przez Sąd I instancji (13 września 2022 r.) sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W związku z tym, zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy z wniosku skarżących z 23 października 2018 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminach wyznaczonych w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a., a także art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. i art. 6 k.p.a. należało uznać za niezasadne.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Również w przypadku zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji stwierdził przede wszystkim, że choć umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy następuje z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, przepis ten przewiduje jednak określone przesłanki dla zaistnienia takiego skutku. Każdorazowo należy zatem zbadać, czy przesłanki te zostały spełnione w prowadzonym postępowaniu, dochodzi zatem do skonkretyzowanego aktu stosowania prawa w sprawie indywidualnej. Organ ma obowiązek wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie, przy czym w przypadku decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy będzie to decyzja o charakterze deklaratoryjnym, gdyż umorzenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Skoro zaś organ nie wydaje decyzji kończącej postępowanie, pozostaje w bezczynności.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno też wynika dlaczego – zdaniem Sądu I instancji – Minister procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co prowadziło do sformułowania oceny o rozpoznaniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

Ocena postępowania Ministra, dokonana przez Sąd Wojewódzki, a sprowadzająca się do przyjęcia, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała w tym przypadku charakter rażący, nie budzi zastrzeżeń. Na taką ocenę rzutował zwłaszcza zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na fakt, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął po upływie ponad ośmiu miesięcy od wpływu wniosku, zaś w okresach od 29 lipca 2019 r. do 10 stycznia 2020 r., od 20 stycznia 2020 r. do 22 września 2020 r. oraz od 17 listopada 2020 r. nie odnotowano żadnych czynności w sprawie. Ponadto zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. organ skierował do stron jedynie dwukrotnie, a wskazanych przez siebie terminów załatwienie sprawy nie dotrzymał. Powoływanie się zaś w skardze kasacyjnej na trudności kadrowe i organizacyjne organu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ powinien więc rozwiązywać we własnym zakresie. Okoliczności te nie mogą bowiem zwalniać organu z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego

Z tych powodów niezasadne okazały się także zarzuty oparte na art. 149 § 1a w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i w związku z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z woli ustawodawcy decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) zależy od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną.

W rozpoznawanej sprawie zachodziły okoliczności decydujące o nałożeniu na organ grzywny, bowiem w dniu wniesienia skargi (5 maja 2022 r.) postępowanie nie zostało zakończone, pomimo że zostało wszczęte wnioskiem z 25 października 2018 r. Odstępy czasowe pomiędzy podejmowaniem przez organ poszczególnych czynności przekraczały maksymalny dopuszczalny czas prowadzenia postępowania przewidziany dla spraw szczególnie skomplikowanych. Niewątpliwie zatem nałożenie grzywny w kwocie 2000 zł spełni cele mobilizacyjne, represyjne i prewencyjne.

Należy także podzielić pogląd Sądu I instancji, który uznał, że w przedmiotowej sprawie uzasadniony był wniosek o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 zd. 2 P.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi w istocie nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał słusznie przyznaną od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł za adekwatną do stopnia naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy i związanej z tym możliwej utraty przez skarżącą zaufania do organów władzy publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy kwota ta nie może być uznana za zbyt wygórowaną, gdyż daleka jest od górnej granicy sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.