Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1647/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 105 § 1, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. D. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi PD jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 10 marca 2014 r. PD (skarżący), jako spadkobierca byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonych po roku 1968, które przed wywłaszczeniem stanowiły własność, współwłasność lub pozostawały w użytkowaniu wieczystym RG. Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. skarżący sprecyzował żądanie podając, że jego wniosek dotyczy działki, która była oznaczona jako pgr 1353/6 o powierzchni 576 m2, obj.lwh.[...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej część działki nr 1294/6 o pow. 1,2021 ha obj. KW [...], odpowiadającej części dawnej pgr. 1353/6 gm. kat. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu m.in. za nieruchomość oznaczoną jako pgr. 1353/6 o pow. 576 m2 obj. lwh [...] cd. KW [...] gm. kat. [...], stanowiącej własność RG. Wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie art. 1, 3, 7, 8, 14, 21, 22, 28, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że wywłaszczenie pgr. 1353/6 "jest niezbędne (...) pod zieleń miejską (kącik wypoczynku dla ludzi starszych)", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1968 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Za zbycie nieruchomości właściciel otrzymał odszkodowanie w łącznej kwocie 2.350,08 zł.

Zgodnie z legendą opisowo-synchronizacyjną zalegająca w aktach sprawy, pgr 1353/6 na podstawie ww. orzeczenia stała się własnością Skarbu Państwa i była przeznaczona pod zieleń miejską. Po modernizacji ewidencji gruntów i budynków parcela 1353/6 wraz z innymi parcelami Skarbu Państwa zmieniła oznaczenie na działkę nr 1294/1 w obr. 207. Następnie działka nr 1294/1 uległa podziałowi na działki nr 1294/3 i 1294/4, z kolei działka nr 1294/4 uległa podziałowi na działki nr 1294/5 i 1294/6. Z akt sprawy wynika, że pgr 1353/6 stanowi aktualnie część działek: 1294/3 i 1294/6, natomiast działka nr 1294/3 została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat (do dnia 30 maja 2084 r.) Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w [...], zgodnie z decyzją Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] listopada 1984 r. i aktem notarialnym z dnia 30 maja 1985 r. W dniu 17 lutego 1987 r. zawarto notarialną umowę przeniesienia przez Polski Związek [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego w 39/100 części wyżej opisanej działki nr 1294/3 na rzecz Polskiego Związku [...] z siedzibą w [...], który następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 listopada 1996 r. przeniósł nieodpłatnie powyższy udział w prawie użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku [...] Oddział w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr 1294/3. Z kolei decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził, że Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność działki nr 1294/6.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1294/3 prawo własności na rzecz Polskiego Związku [...] Zarząd Okręgu [...] (w 61/100 części) oraz Polskiego Związku [...] Oddział w [...] (w 39/100 części).

Według aktualnego wypisu z rejestru gruntów działka nr 1294/6 jest przeznaczona pod "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe" oraz jest zabudowana "innym budynkiem niemieszkalnym" (położonym przy al. [...]), jednak budynek ten znajduje się na obszarze działki, który nie powstał z parceli nr 1353/6, zgodnie z treścią wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków z dnia 20 czerwca 2014 r.

Starosta wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2014 r. oględzin zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajdują się: chodnik z kostki brukowej, fragment chodnika z kostki granitowej, który stanowi wejście od ul. [...] na teren fontanny multimedialnej, fragment amfiteatru (na zboczu) z urządzoną zielenią (trawnik wraz z 4 szt. drzew ozdobnych), dwa betonowe kosze na śmieci, dwie ozdobne latarnie (na jednej z nich znajduje się nagłośnienie) oraz tablica informacyjna. Organ podał, że w celu ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem na jaki została nabyta, pismem z dnia 8 grudnia 2014 r. zwrócił się do Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] z prośbą o przesłanie informacji potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów - dotyczącej daty wybudowania powyższych obiektów na przedmiotowej działce, a ponadto zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o przesłanie informacji - potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów – o zmianach w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] w latach 1968 – 2015, dotyczących przeznaczenia objętej wnioskiem nieruchomości. Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. Zarząd Zieleni Miejskiej poinformował organ, że na części działki nr 1294/6 istniejące zagospodarowanie tj. fragment wjazdu z kostki granitowej, latarnie oświetleniowe, nagłośnienie zostało zrealizowane w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa fontanny multimedialnej przy Al. [...]". Zadanie to było realizowane w okresie od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Chodnik z kostki brukowej betonowej został wykonany jako "Wymiana nawierzchni chodników i wjazdów z kostki brukowej na zieleńcu przy ul. [...]" w ramach zadania remontowego pn. "Remonty ciągów pieszych i komunikacyjnych na terenach zieleni miejskiej" w okresie od dnia 29 maja 2013 r. do dnia 15 lipca 2013 r. Zieleń została urządzona i drzewa nasadzone w ramach bieżących zadań Zarządu Zieleni Miejskiej w [...] w okresie od listopada 2012 r. do sierpnia 2013 r.Część działki nr 1294/6 stanowiąca fragment dawnej parceli gruntowej nr 1353/6 i będąca przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi integralną część zespołu zieleni miejskiej (zieleniec przy ul. [...]) z ciągami pieszymi i komunikacyjnymi oraz fontanną multimedialną od strony al. [...].

Biorąc pod uwagę, że ww. obiekty zostały wybudowane w okresie od września 2012 r. do sierpnia 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta [...] Wydziału Geodezji z prośbą o przesłanie informacji potwierdzonej kopiami stosownych dokumentów - dotyczących zagospodarowania przedmiotowej działki w latach 1968 – 2012, zastrzegając, że gdyby Urząd nie dysponował takimi dokumentami, winien wskazać świadków, mogących opisać zagospodarowanie ww. działki w latach 1968-2012. Pismem z dnia 3 marca 2015 r. Biuro Gospodarki Mieniem poinformowało organ I instancji, że w Urzędzie Miasta [...] nie są zatrudnione osoby, które mogłyby opisać zagospodarowanie działki nr 1294/6 w obr. 207 w latach 1968-2013. Jednakże przedłożona została kopia mapy tematycznej obiektu m. [...] - mapa zagospodarowania i użytkowania terenu w skali 1:2000, zgodnie z którą działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zagospodarowania nasadzeniami zieleni oraz zostało na tym terenie wybudowane boisko betonowe z oświetleniem. Ponadto zgodnie z archiwalną mapą zasadniczą założoną w roku 1972 r. działka powyższa stanowiła część terenu rekreacyjnego z nasadzeniami zieleni i drzew. Organ wskazał, że "archiwalne zdjęcia fotograficzne w Internecie" wskazują nadto, że na przedmiotowej działce znajdował się również plac zabaw dla dzieci. Jednoznacznie w ocenie organu można stwierdzić, że działka ta wchodziła w skład terenu rekreacyjnego oraz wypoczynkowego, co potwierdzają m.in. zapisy Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (WRN) w [...] z dnia [...] stycznia 1973 r. (ogłoszoną w dzienniku Urzędowym WRN nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1973 r.), który utracił ważność w 1988 r. Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa działka stanowiła teren projektowanej zieleni parkowej wraz z ciągami pieszymi w zieleni - wiążącej centrum miasta z trenami Parku Kultury i Wypoczynku. W granicach terenu miał być zlokalizowany plac zabaw dla dzieci. Powyższe okoliczności świadczą w ocenie organu I instancji o tym, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, w związku z czym organ był zobligowany orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., w ten sposób, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również na "dowodach", które nie stanowią materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności na bliżej nieokreślonych i niezidentyfikowanych "archiwalnych zdjęciach w Internecie";

II. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej, pomimo że wątpliwości w zakresie oceny zgromadzonych dowodów organ ten winien był rozstrzygać na korzyść strony;

III. naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez przyjęcie, jako udowodnionej okoliczności, że od czasu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostały faktycznie i skutecznie podjęte jakiekolwiek działania, w efekcie których przedmiotowa działka została zagospodarowana (wykorzystana) na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z [...] kwietnia 1971 r., pomimo, że zebrane w toku postępowania dowody nie potwierdzają tej okoliczności;

IV. naruszenie art. 136 § 3 w zw. z art. 137 oraz w zw. z art. 216 u.g.n., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

V. naruszenie art. 137 w zw. z art. 216 u.g.n., w taki sposób, że organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W ocenie skarżącego stanowisko organu I instancji jest wadliwe. Wnioskodawca zauważył, że zgromadzone w sprawie dowody (mapy oraz plan) nie dowodzą, iż faktycznie podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do osiągnięcia celu wywłaszczenia. Plany zagospodarowania przestrzennego wraz z częścią graficzną (mapami) są instrumentami o charakterze planistycznym, a zatem nie mają charakteru wiążącego, a przez to nie mogą stanowić potwierdzenia faktycznego zaistnienia jakichkolwiek okoliczności - zrealizowania tychże planów. Są zatem jedynie wyrazem przyszłej polityki przestrzennej. Zdaniem skarżącego, na podstawie wspomnianych map - ze względu na ich skalę i brak szczegółowości - nie sposób ustalić, czy faktycznie na tej konkretnej części nieruchomości (przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o znacznie większej powierzchni, a opisywana sprawa dotyczy jedynie niewielkiej jej części) prowadzone były inwestycje zgodne z celem wywłaszczenia. Ponadto Starosta Powiatu [...] poza ww. dowodami nie dysponował innym materiałem dowodowym, np. zeznaniami świadków, które pozwoliłyby zweryfikować, jak faktycznie wyglądało zagospodarowanie nieruchomości i czy faktycznie osiągnięty został cel wywłaszczenia. Dowód z zeznań świadków należałoby wszak uznać za szczególnie istotny dla ustalenia i właściwej oraz obiektywnej oceny stanu faktycznego sprawy, a w efekcie dla wyniku przedmiotowego postępowania. Organowi I instancji pomimo wielokrotnych prób zgromadzenia takiego materiału dowodowego nie udało się jednak pozyskać takich dowodów, co świadczy o tym, że Starosta sam miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podniósł, że zaistnienie którejkolwiek z okoliczności wyszczególnionych w art. 137 u.g.n., (a w stanie faktycznym sprawy zdaniem skarżącego zaistniały one obie) powoduje, iż nieruchomość uznawana jest za zbędną, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu nieruchomości. Z chwilą zaistnienia którejkolwiek z tych dwóch okoliczności powstaje bowiem uprawnienie do zwrotu nieruchomości. W ocenie skarżącego należy zauważyć, że ww. regulacje nie przewidują uwzględnienia przy ocenie zbędności obiektywnego stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości - dla zastosowania art. 137 u.g.n. nie jest również ważna przyczyna zaistniałego stanu faktycznego, a jedynie fakt niezagospodarowania nieruchomości w określonych terminach. Zdaniem skarżącego decyzja o wywłaszczeniu naruszała przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, wywłaszczenie było bowiem dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie zaś z orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości i składy, nieruchomość w przedmiotowej sprawie została wywłaszczona "pod zieleń miejską (kącik wypoczynku dla ludzi starszych)". Tym samym możliwe było wywłaszczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, która związana jest z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa. Zwłaszcza, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z przeprowadzonych przez Starostę w dniu 5 grudnia 2014 r. oględzin objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się chodnik z kostki brukowej, fragment chodnika z kostki granitowej stanowiący wejście od ulicy [...] w [...] do fontanny multimedialnej, fragment urządzonej zieleni wraz z drzewami ozdobnymi, dwa betonowe kosze na śmieci, dwie ozdobne latarnie (z nagłośnieniem umieszczonym na jednej z nich) oraz tablica informacyjna. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, istniejące na nieruchomości zagospodarowanie w postaci fragmentu chodnika z kostki granitowej, latarni oświetleniowych oraz nagłośnienia zostało zrealizowane w okresie od dnia 7 września 2012 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Chodnik z kostki brukowej został wykonany w terminie od dnia 29 maja 2013 r. do dnia 15 lipca 2013 r., urządzenia zieleni wykonano natomiast w okresie od listopada 2012 r. do sierpnia 2013 r. Co do kwestii sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w okresie następującym po wywłaszczeniu organ odwoławczy podał, że co prawda nie było możliwe uzyskanie dokumentacji bezpośrednio odnoszącej się do poczynionych w tym okresie na nieruchomości inwestycji, niemniej inne przedłożone dokumenty urzędowe potwierdzają wykorzystanie jej zgodnie z celem wywłaszczenia. Dokumenty te to w szczególności mapa zasadnicza z 1972 r. obejmująca przedmiotową nieruchomość, na której uwidocznione są nasadzenia zieleni znajdujące się na objętej postępowaniem nieruchomości oraz wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego w dniu [...] stycznia 1973 r. wskazującego na przeznaczenie obszaru obejmującego wywłaszczoną nieruchomość na cele zieleni parkowej. Biorąc pod uwagę te dowody zdaniem organu odwoławczego zasadne było uznanie, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym niezbędne było podtrzymanie stanowiska organu I instancji odnośnie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że dowód w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sam w sobie nie może przesądzać o realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ odnosi się do planowanego przeznaczenia nieruchomości, jednakże zyskuje on na znaczeniu przy całościowej analizie zebranego materiału dowodowego. Na gruncie opisywanego postępowania istota znaczenia tego dowodu wynika natomiast przede wszystkim z faktu, że stanowi on potwierdzenie informacji wynikających z opisanej powyżej mapy zasadniczej, która to już nie odnosi się do planowanego wykorzystania nieruchomości, a przedstawia rzeczywisty stan jej zagospodarowania w momencie sporządzenia danej mapy (na gruncie niniejszego postępowania już po wywłaszczeniu). Konfrontacja danych wynikających z tego dokumentu urzędowego z niewątpliwymi ustaleniami w sprawie celu wywłaszczenia nieruchomości prowadzi w ocenie Wojewody do wniosku, że stanowisko organu I instancji o zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wywłaszczenia jest słuszne i zasługuje na podtrzymanie. Z tych względów zarzuty podniesione w odwołaniu w ocenie organu odwoławczego jawią się jako nieuzasadnione i w efekcie nie mogły stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności zdaniem Wojewody trudno zgodzić się z zarzutem dowolnego potraktowania materiału dowodowego w sytuacji, gdy dowód w postaci mapy zasadniczej z 1972 r. obejmującej wywłaszczoną nieruchomość pozwala bez wątpliwości ustalić, iż nieruchomość zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, a także, że działania te nie zostały podjęte z naruszeniem terminów wynikających z art. 137 u.g.n.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, działający za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej wg norm prawem przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

I. naruszenie art. 136 § 3 w zw. z art. 137 oraz w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

II. naruszenie art. 137 w zw. z art. 216 u.g.n., w taki sposób, że organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Ponadto zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania w sprawie;

II. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dowolnej ocenie dowodów materiału zgromadzonego w sprawie, jak również w związku z uznaniem za prawidłowe rozstrzygnięcia organu I instancji, oparciu się na dowodach, które nie stanowią materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności na bliżej nieokreślonych i niezidentyfikowanych "archiwalnych zdjęciach w internecie", które nie stanowiły części akt postępowania w dacie przeglądania akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego po zawiadomieniu go o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, zaniechanie uzupełnienia postępowania dowodowego organu I instancji, jak również wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmownej, pomimo że istotne wątpliwości w zakresie oceny zgromadzonych dowodów organ ten winien był rozstrzygać na korzyść strony;

III. naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a., przez przyjęcie, jako udowodnionej okoliczności, że od czasu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w okresie 7 lat od tego czasu, zostały faktycznie i skutecznie podjęte jakiekolwiek działania, w efekcie których przedmiotowa działka została zagospodarowana (wykorzystana i to w okresie nie dłuższym niż 10 lat od daty wywłaszczenia) na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia 26 kwietnia 1971 r., pomimo że zebrane w toku postępowania dowody nie potwierdzają tej okoliczności;

IV. naruszenie art. 15 w zw. z art. 80 K.p.a., w ten sposób, że Wojewoda [...] sprowadził zasadę ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do bezkrytycznego powielenia stanowiska Starosty Powiatu [...];

V. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżący podał, że uzasadnienie zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji, wskazują na naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organ ten podjął decyzję jedynie na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, które nie stanowią wystarczającego potwierdzenia tez przedstawionych w tymże uzasadnieniu, czy też w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonano tendencyjnej - bo mającej na celu uzasadnienie a priori przyjętego sposobu załatwienia sprawy, o czym świadczy przewlekłe poszukiwanie przez organ I instancji dowodów potwierdzających zagospodarowanie przedmiotowej działki na cel określony przy wywłaszczeniu, których de facto (jak wynika m.in. z odpowiedzi na zapytanie kierowane przez organ I instancji) i tak nie udało się w sprawie znaleźć - i błędnej oceny stanu faktycznego sprawy.

Powtarzając stanowisko wywiedzione we wniesionym odwołaniu skarżący podał, że na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy map oraz zapisach Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] - ze względu na ich skalę i brak szczegółowości - nie sposób ustalić, że na wnioskowanej nieruchomości faktycznie podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do osiągnięcia celu wywłaszczenia, czy też, że działania te zostały zakończone do 1981 r. Skarżący podał, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości. W sprawie nie wykazano zaś w sposób nie budzący wątpliwości, iż to właśnie na terenie części nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie zrealizowany został cel wywłaszczenia, tym bardziej, że "pozostała część przedmiotowej działki" w 1985 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...]. Ponadto zdaniem skarżącego zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, poza wskazanymi wyżej dowodami, nie dysponowały innym materiałem dowodowym, jak chociażby zeznaniami świadków, które pozwoliłyby zweryfikować, jak faktycznie wyglądało zagospodarowanie nieruchomości i czy faktycznie osiągnięty został cel wywłaszczenia.

Skarżący podniósł, że poza dowolnie ocenionymi dokumentami, które same w sobie nie dają podstaw do ustalenia takiego stanu faktycznego, jaki został przyjęty przez organy obu instancji, również inne okoliczności związane ze sprawą, budzą poważne wątpliwości co do prawidłowości tychże ustaleń. Na działkach sąsiadujących (również wywłaszczonych) z przedmiotową działką w chwili wywłaszczenia istniała zieleń oraz drzewa, wobec czego brak jest dowodów na to, że np. zieleń która miała zostać zasadzona w ramach realizacji celu wywłaszczenia, faktycznie nie była tą samą zielenią, która istniała już przed wywłaszczeniem. Stan taki korespondowałby z informacjami, jakie według organów wynikają z mapy zasadniczej z 1972 r. oraz z informacjami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego ze stycznia 1973 r., zgodnie, z którym zieleń była dopiero "projektowana". Zdaniem skarżącego mało prawdopodobne i wiarygodne jest, aby w 1972 r. po wywłaszczeniu dokonanym w kwietniu 1971 r., przy ówczesnych możliwościach technicznych i organizacyjnych, w przeciągu niespełna jednego roku dokonano nasadzeń, np. drzew i że nasadzenia te zostały uwzględnione na mapie zasadniczej, gdyż należy mieć na uwadze, że mapy nie są - i nie były - sporządzane od razu.

Skarżący powtórzył również sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuty związane z wadliwością decyzji o wywłaszczeniu, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie zaś z orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1971 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości sporna nieruchomość została wywłaszczona "pod zieleń miejską (kącik wypoczynku dla ludzi starszych)". W ocenie skarżącego możliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej, która związana jest z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa. Niemniej cytując fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 28 października 2011 r., I OSK 1889/10, skarżący podniósł, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej. Zwłaszcza, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Zdaniem skarżącego działania, podjęte w celu rzekomej realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości, w szczególności stworzenie betonowego boiska, placu zabaw dla dzieci, fontanny multimedialnej przy Alei [...], nie mogą być uznane za osiągnięcie celu, jakim jest stworzenie "kącika wypoczynku dla osób starszych". Trudno uznać również, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi zrealizowania inwestycji, którą można określać mianem "zieleni miejskiej". Tym bardziej, że jakiekolwiek inwestycje realizowane po 1981 r. nie mają znaczenia dla oceny zasadności wniosku skarżącego. Skarżący podniósł dodatkowo, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, w granicach terenu objętego wnioskiem w sprawie miał być zgodnie z planem zlokalizowany plac zabaw dla dzieci, którego w żaden sposób nie można uznać za odpowiednik "kącika wypoczynku dla osób starszych".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd dokonując – w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w moc obowiązującą powyższych decyzji.

W sprawie stwierdzono naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny na wynik sprawy. Również wykładnia przepisów prawa materialnego okazała się częściowo niepełna, wpływając bezpośrednio na brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Nie wszystkie jednak zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą okazały się uzasadnione, natomiast część zarzutów nie miała istotnego znaczenia w aktualnym stanie sprawy dla kontroli legalności kontestowanych decyzji. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi, uwzględnił z urzędu także te naruszenia prawa, które nie zostały bezpośrednio sformułowane w zarzutach skargi.

Formułując legalnościowy zwrot stosunkowy o zgodności przedmiotu zaskarżenia z normą odniesienia, Sąd uwzględnił następujące argumenty i przesłanki.

Po pierwsze, punktem wyjścia w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być treść art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Z powyższych przepisów wynika przede wszystkim, że: 1) zasadą jest zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (cel wywłaszczenia) stanowi podstawę roszczenia byłego właściciela lub jego spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; 3) cel wywłaszczenia może być realizowany tylko w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.; 4) naruszenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jest podstawą przyjęcia – na zasadzie fikcji prawnej – że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nawet jeśli powyższy cel został ostatecznie zrealizowany, jednakże po upływie powyższych terminów.

Oznacza to, że przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości jest zrelatywizowana czasowo. Z woli ustawodawcy (art. 137 ust. 1 u.g.n.) określony upływ czas powoduje automatycznie dezaktualizację celu wywłaszczenia oraz – tym samym – wystąpienie ustawowej przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, pomimo iż cel ten mógłby zostać ostatecznie zrealizowany także po upływie powyższych terminów.

Po drugie, powstaje zasadnicze w niniejszej sprawie pytanie o zasady obliczania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej w 1971 roku na podstawie aktualnie nieobowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pytanie to jest istotne przede wszystkim z punktu widzenia wyznaczenia zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie, której dotyczy skarga.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przede wszystkim art. 136 i 137 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji. Należy jednak zauważyć, że ograniczające możliwość realizacji celu wywłaszczenia terminy z art. art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały wprowadzone do ustawodawstwa po upływie wielu lat od dnia uzyskania cechy ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 26 kwietnia 1971 r.

Jeżeli chodzi o maksymalny termin 7-letni na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia (zob. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu"), zasadne jest przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do dawnych stanów faktycznych związanych z realizacją celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej (powstałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), najwcześniej od dnia 1 stycznia 1998 r., czyli od dnia wejścia życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która od początku w art. 137 przewidywała limitujący termin 7-letni.

Jeżeli natomiast chodzi o maksymalny termin 10-letni na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia (zob. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w aktualnym brzmieniu: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany"), zasadne jest przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do dawnych stanów faktycznych związanych z realizacją celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej (w tym stanów powstałych pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) najwcześniej od dnia 22 września 2004 r., czyli od momentu wejścia życie art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), które to przepisy wprowadziły w pkt. 2 ust. 1 art. 137 u.g.n. powyższy termin 10-letni.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy przyjąć, że o ile realizacja celu wywłaszczenia w latach 1971-1997 nie była związana z ograniczeniem czasowym procesu realizacji, o tyle od dnia 1 stycznia 1998 roku proces realizacji celu określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia 26 kwietnia 1971 r. był już poddany limitacji czasowej.

W pierwszej kolejności 1 stycznia 1998 r. rozpoczął bieg wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. 7-letni termin, w którym rozpoczęcie procesu realizacji celu wywłaszczenia zapobiega uznaniu wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na powyższy cel. W drugiej kolejności 22 września 2004 r. rozpoczął bieg wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. 10-letni termin, w którym realizacja celu wywłaszczenia powinna zostać zakończona, aby wywłaszczona nieruchomość nie została uznana za zbędną na cel wywłaszczenia.

Z powyższego zestawienia wynikają następujące konsekwencje. Jeżeli do dnia 31 grudnia 1997 r. określony w orzeczeniu z dnia z dnia [...] kwietnia 1971 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, to bieg (upływ) terminów wyznaczonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. jest bezprzedmiotowy. Jeżeli natomiast do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w dniu 1 stycznia 1998 r. rozpoczął bieg 7-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien rozpocząć się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2005 r. pod rygorem uznania wywłaszczonej nieruchomości za zbędną na ten cel. Dodatkowo w dniu 22 września 2004 r. rozpoczął bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien zakończyć się najpóźniej do dnia 22 września 2014 roku pod rygorem wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Powyższy schemat rozumowania jest aprobowany w najnowszym i przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1622/14; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. I OSK 639/14; wyrok NSA z dnia8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2391/12; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1832/11). Tak określony kierunek wykładni znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w tym m.in. w wyrokach TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 (OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135) oraz z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 38). Wyrażane niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmienne poglądy nie zasługują na uznanie.

Po trzecie, na tle powyższych rozważań trzeba stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie poczyniły wystarczających i przekonujących ustaleń w przedmiocie sposobu oraz terminu rozpoczęcia lub – ewentualnie – także zakończenia realizacji celu wywłaszczenia (wynikającego z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1971 r.), szczególnie w kontekście treści art. 137 ust. 1 u.g.n. i określonych w tym przepisie czasowych ograniczeń w swobodzie wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości na cele publiczne.

Wynikające z akt sprawy dokumenty oraz zawarte w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji rozważania nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy i w jakim terminie oraz w jaki sposób został rozpoczęty lub także zakończony proces realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr 1294/6.

Jak już podniesiono powyżej, precyzyjne, rzetelne i pełne ustalenia w zakresie terminów rozpoczęcia oraz zakończenia procesu realizacji celu wywłaszczenia są kluczowe z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Jeżeli bowiem organy ustaliłyby w sposób pewny i precyzyjny, że do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany, to oznaczałoby to, że przesłanka zbędności nie wystąpiła. W przeciwnym wypadku przedmiotem szczegółowych ustaleń organów musiałyby stać się terminy oraz czynności związane z rozpoczęciem (od dnia 1 stycznia 1998 r.), trwaniem lub zakończeniem (od dnia 22 września 2004 r.) procesu realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia faktyczne w tym zakresie muszą więc zostać precyzyjnie powiązane z powyższymi terminami.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy i w jakich terminach po dniu uzyskania cechy ostateczności przez orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1971 r. upoważnione organy lub jednostki organizacyjne podjęły odpowiednie czynności zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Nie sposób odmówić racji zarzutom skargi, że w tym zakresie materiał dowodowy jest niepełny, nie pozwalając na formułowanie kategorycznych wniosków. Na pewno nie jest wystarczającymi dowodem kopia mapy zagospodarowania i użytkowania terenu w skali 1:2000, gdyż nie tylko dotyczy ona bliżej nieokreślonego okresu z przeszłości, a ponadto można jedynie domniemywać, że teren będący przedmiotem postępowania zwrotowego został zajęty przez boisko betonowe oraz – w bliżej nieokreślonym obszarze – przez użytki zielone. Mapa ta jednak jest pozbawiona legendy, co oznacza, że wnioskowanie w tym zakresie może być zawodne. Nie jest także wystarczającym dowodem kopia mapy zasadniczej założonej w roku 1972, z której ma wynikać, że na powyższym terenie zostało zlokalizowane betonowe boisko oraz zieleń. Również ta mapa pozbawiona jest legendy oraz opisu wskazującego, czy użytki zielone obejmowały jedynie trawniki, czy także drzewa, krzewy lub inne elementy zieleni parkowej świadczącej o rekreacyjnym lub wypoczynkowym charakterze terenu. Zastrzeżenia budzi również kwestia dokładnej lokalizacji na mapie obszaru odpowiadającego części aktualnej działki nr 1294/6, która została objęta decyzjami o odmowie zwrotu.

Nie jest także pewne, czy i w jakim okresie na przedmiotowym terenie znajdował się plac zabaw dla dzieci i – jeśli rzeczywiście został urządzony w przeszłości – czy może być uznany za realizację celu wywłaszczenia – "zieleni miejskiej – kącika wypoczynku dla osób starszych". W aktach sprawy nie znajdują się również wiarygodne zdjęcia fotograficzne świadczące o istnieniu w przeszłości tego rodzaju obiektu. Nie jest również wystarczającym dowodem realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. wypis i wyrys z nieobowiązującego (od 1988 r.) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1973 r., z którego ma wynikać, że przeznaczenie obszaru obejmującego wywłaszczoną nieruchomość na cele zieleni parkowej. Załączone fragmenty powyższego planu nie są dowodem faktycznej realizacji celu wywłaszczenia w latach 1973-1988; świadczą bowiem jedynie o planowanym przeznaczeniu. Organy nie poddały także weryfikacji zarzutu strony skarżącej, że na działkach sąsiadujących (również wywłaszczonych) z działką objętą postępowaniem zwrotowym w chwili wywłaszczenia istniała zieleń oraz drzewa i brak jest dowodów na to, że np. zieleń która miała zostać zasadzona w ramach realizacji celu wywłaszczenia nie była faktycznie tą samą zielenią, która istniała już przed wywłaszczeniem. Ponadto zdaniem skarżącego jest mało prawdopodobne, aby w 1972 r. po wywłaszczeniu dokonanym w kwietniu 1971 r., przy ówczesnych możliwościach technicznych i organizacyjnych w przeciągu zaledwie kilkunastu miesięcy dokonano nasadzeń (np. drzew) i że nasadzenia te zostały uwzględnione od razu na mapie zasadniczej. Również to twierdzenie nie zostało poddane weryfikacji. Podobne wnioski trzeba wyciągnąć z analizy wypisu i wyrysu z nieobowiązującego (od 1 stycznia 2004 r.) Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992 r.

Wobec powyższych braków dowodowych, niewystarczającego materiału procesowego oraz niemożliwości kategorycznego stwierdzenia, czy i w jakich terminach oraz w jaki sposób cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1 stycznia 1998 r., ocena realizacji celu wywłaszczenia w latach 1998-2013 jest przedwczesna. Jeśli bowiem zostanie przesądzone, że do dnia 31 grudnia 1997 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, wtedy dopiero organy będą zobowiązane do precyzyjnego ustalenia, czy podejmowane w latach 1998-2013 czynności związane z rozpoczęciem lub także zakończeniem realizacji celu wywłaszczenia zostały dokonane przed upływem terminu 7-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r.) oraz terminu 10-letniego (liczonego od dnia 22 września 2004 r.). W realiach sprawy, której dotyczy skarga, oznacza to – jak już stwierdzono że realizacja celu wywłaszczenia musiałaby rozpocząć się najpóźniej do dnia 1 stycznia 2005 r., a proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej do dnia 22 września 2014 roku. W razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10-letniego terminu tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, organy orzekające w sprawie są zobowiązane w świetle art. 137 ust. 2 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n do zwrotu tej części wywłaszczonej działki, na której cel ten nie został zrealizowany w powyższym terminie.

Po czwarte, organy orzekające w sprawie będącej przedmiotem skargi nie podjęły także próby przedstawienia własnego stanowiska w sprawie interpretacji celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym ("zieleń miejska – kącik wypoczynku dla ludzi starszych)" oraz jego odniesienia do czynności – które w ocenie organu – zostały podjęte w latach 1971-2014 dla realizacji celu wywłaszczenia. W tym zakresie rozważania przedstawione w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie poddają się bezpośrednio kontroli legalnościowej, co przesądza o wadliwości powyższych decyzji w zakresie uzasadnienia prawnego. W szczególności organ nie przestawił własnej oceny, czy realizowane lub zrealizowane w przeszłości inwestycje w postaci betonowego boiska z oświetleniem, placu zabaw dla dzieci lub – bliżej nieokreślonych – nasadzeń zieleni miejskiej mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia: "zieleni miejskiej – kącika wypoczynku dla osób starszych".

Po piąte, zasadnicze wątpliwości Sądu budzi zakres przedmiotowy sentencji wydanych decyzji.

Wniosek złożony przez skarżącego objął ostatecznie działkę, która była oznaczona jako pgr 1353/6, która aktualnie stanowi część działek nr 1294/3 i 1294/6. Organy orzekające w sprawie ograniczyły zakres postępowania do działki nr 1294/6, gdyż działka nr 1294/3 była od 1985 r. przedmiotem użytkowania wieczystego, a następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. prawo użytkowania wieczystego powyższej działki zostało przekształcone w prawo własności na rzecz Polskiego Związku [...] Zarząd Okręgu [...] (w 61/100 części) oraz Polskiego Związku [...] Oddział w [...] (w 39/100 części). Jeżeli w sprawie doszło do ograniczenia zakresu przedmiotowego postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2014 r. i działka nr 1294/3 stała się przedmiotem odrębnego postępowania, to akta sprawy powinny zawierać w tym zakresie odpowiednie dokumenty, z których wynika, że względem tej właśnie działki wszczęto odrębne postępowanie i wydano odrębne rozstrzygnięcie (tzw. decyzja częściowa). Ze względu na treść art. 229 u.g.n. postępowanie zwrotowe dotyczące działki nr 1294/3 powinno było zostać umorzone. W aktach brak jednak informacji o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Jeśli tego rodzaju odrębne postępowanie nie zostało wszczęte i odrębna decyzja w odniesieniu do działki nr 1294/3 nie została wydana, to decyzje organów pierwszej i drugiej instancji są wadliwe również z tego powodu, że nie rozstrzygnęły całości sprawy.

Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się uzasadnione. Pozostałe zarzuty okazały się natomiast bezprzedmiotowe, przedwczesne lub nie miały bezpośredniego znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych decyzji, co uchyla obowiązek ich rozważania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. organy orzekające ponownie w niniejszej sprawie zastosują się do wyrażonej przez Sąd oceny prawnej oraz uzupełnią w niezbędnym zakresie materiał procesowy w celu jednoznacznego i kategorycznego stwierdzenia terminów oraz sposobów realizacji celu wywłaszczenia albo braku jego realizacji w terminach wymaganych dla uznania, że wywłaszczona nieruchomość nie jest zbędna na cele wywłaszczenia.

Przede wszystkim organy dokonają przesłuchania świadków (np. mieszkańców lub byłych mieszkańców terenów sąsiadujących z obszarem części działki nr 1294/6) na okoliczność wyżej wskazanych terminów i sposobów realizacji celu wywłaszczenia. W dalszej kolejności organy dokonają zgromadzenia i analizy planów realizacyjnych lub innej dokumentacji związanej z realizacją celu wywłaszczenia, w tym możliwej do ustalenia dokumentacji związanej z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1968 r., dokumentacji projektowej lub realizacyjnej (w tym np. budowlanej, geodezyjnej, urbanistycznej) związanej z urządzaniem zieleni miejskiej lub innych przedsięwzięć na obszarze objętym postępowaniem zwrotowym. Organy dodatkowo wystąpią do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w celu uzyskania zdjęć lotniczych spornego terenu z okresu lat 1972-1998, a w razie potrzeby wystąpią także do odpowiedniego archiwum państwowego z prośbą o wydanie koniecznej dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej.