Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 138/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 188 w zw. z art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. A. i K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 228/17 w sprawie ze skargi P. A. i K. T. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie, Skała 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II w części i stwierdza nieważność §14 ust. 2 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy Wądroże Wielkie na rzecz P. A. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz K.T. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 228/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w pkt I stwierdził nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały we fragmencie "wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolniczych objętych planem" dotyczącym działek skarżących oraz § 14 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "zakaz zabudowy" dotyczącego działek skarżących; w pkt II w pozostałym zakresie oddalił skargę P. A. i K. T. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXXVI/168/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie" dla wybranych terenów pod elektrownie wiatrowe, uchwalonego uchwałą Nr XXXIV/158/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 27 stycznia 2010 r., Rada Gminy Wądroże Wielkie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę złożył F. M., T. P., H. P. oraz P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga ta zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Wr 637/11.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy Wądroże Wielkie wniosła o jej oddalenie wywodząc, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wskazane przez skarżących motywy są gołosłowne, niejasne i wątpliwe.

Pismem z dnia 3 lutego 2012 r. skargę na opisaną wyżej uchwałę wniósł także P. A. i K. T. Wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała podjęta została z uchybieniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zaniechanie wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, na których planowana jest lokalizacja farm wiatrowych, na cele nierolne. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 173/12. W odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy w Wądrożu Wielkim wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na stan zawisłości sprawy o sygn. akt II SA/Wr 637/11.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 637/11 i o sygn. akt 173/12 i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 637/11.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 637/11, WSA we Wrocławiu oddalił skargi F. M., T. P., H. P., P. S., P. A. i K. T.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli F. M., K. T. i P. A. zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., skutkujące błędnym przyjęciem, iż nie dysponują legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z 29 grudnia 2010 r. Skarżący K. T. i P. A. podkreślili, że są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących, wynikający z prawa własności nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, stwierdzając w uzasadnieniu, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących – P. A. i K. T. w zakresie uprawnień wynikających z prawa własności. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, a obszar objęty tym planem wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci farmy wiatrowej, co zdaniem NSA znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawa wykonywania własności (art. 140 k.c.), a także na przepisach prawa sąsiedzkiego. W odniesieniu do skarżących F. M., P. S. oraz T. P. i H. P., Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że położenie działek ww. skarżących poza granicami terenu, dla którego został uchwalony plan miejscowy, świadczy o braku legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Nie można zaś wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości, ponieważ wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Jednocześnie NSA zobowiązał Sąd I instancji do zbadania legitymacji skargowej wszystkich skarżących, mając w szczególności na uwadze kwestię możliwości ewentualnego oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na działki będące ich własnością, zaś w przypadku gdyby Sąd doszedł do przekonania, że interes prawny skarżących został naruszony, będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 254/13 oddalił skargi F. M., P. A., T. P., H. P., K. T. i P. S., stwierdzając, że F. M., P. S., T. P. i H. P. nie mają legitymacji do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Położenie działek ww. skarżących nawet w niedalekim sąsiedztwie planowanej lokalizacji farm wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą nie skutkuje naruszeniem ich interesu prawnego. Postanowienia miejscowego planu nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącym. W odniesieniu do P. A. i K. T., których nieruchomości położone są na obszarze objętym postanowieniami planu, Sąd stwierdził, że stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego mają oni interes prawny, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. Należące do tych skarżących nieruchomości oznaczone zostały symbolem R – tereny rolnicze, wobec których – z mocy § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały – wprowadzono zakaz zabudowy, zatem prawo własności skarżących będzie ograniczone poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Oceniając prawidłowość wprowadzonego przez Radę Gminy ograniczenia Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, czego przykładem są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, poprzez które kształtowany jest sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy, w tym przeznaczenie terenów oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji Sąd uznał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu, zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa, a tym samym jest ono możliwe i dopuszczalne przez ten system. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzając ograniczenia polegające na zakazie zabudowy należących do K. T. i P. A. nieruchomości położonych w granicach planu Rada Gminy nie naruszyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Podkreślił przy tym, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów braku zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że argumenty te mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast w sytuacji, gdy zgłaszają je osoby fizyczne w trybie skargi z art. 101 u.s.g., musiały by one wykazać, że podnoszone uchybienia rzutują na ich sytuację. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przyjąć, że przywołane przez skarżących wadliwości jednocześnie negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), tj. pozbawiają P. A. i K. T. pewnych uprawnień albo uniemożliwiają ich realizację, ponieważ sama w sobie procedura podejmowania uchwały nie może być źródłem interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej F. M., K. T. i P. A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. i przyjęcie, że F. M., właściciel dz. nr [...], nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy nieruchomość, której jest właścicielem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym, a także przyjęcie, że K. T. i P. A., mimo że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie wykazali wpływu naruszeń procedury planistycznej na sferę ich praw. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c/ w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p., a nadto z naruszeniem art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną F. M., równocześnie uchylając zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej K. T. i P. A. i przekazując sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g., przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, o uwzględnieniu zaś takiej skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że jak wynika z akt sprawy, skarżący F. M. jest właścicielem dz. nr [...], położonej poza terenem objętym planem miejscowym, w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej elektrowni wiatrowej EW1 (25 cm w linii prostej na rysunku planu w skali 1:5000). Zaskarżając zatem przedmiotową uchwałę w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniom skarżącego F. M. – uprawnienia wynikające z art. 140 k.c. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w żaden jednak sposób nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały.

W odniesieniu zaś do legitymacji skargowej P. A. i K. T., NSA zauważył, że Sąd I instancji nie kwestionując legitymacji skargowej, stwierdził natomiast, że podniesione zarzuty dotyczące zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast skarżący musieliby wykazać, że ww. uchybienia negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną. Procedura podejmowania uchwały sama w sobie nie może być zaś źródłem interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że takie stanowisko jest błędne, podkreślając, iż naruszenie interesu prawnego ww. skarżących przez zaskarżoną uchwałę zostało wykazane. Przesądził o tym bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12, co oznacza, że Sąd I instancji był związany dokonaną w powyższym wyroku wykładnią prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie ma żadnej regulacji, która ograniczałaby uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem do podnoszenia zarzutów dotyczących procedury planistycznej. Istotą regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kontrola uchwał i zarządzeń organów gminy pod kątem ich zgodności z prawem, co oznacza, że podmiot, którego interes prawny został kwestionowaną uchwałą naruszony, może więc podnosić wszelkie zarzuty, które wskazują na jej niezgodność z prawem. Zdaniem NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p.), przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz sporządzenia mapy w niewłaściwej skali (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) – są niewątpliwie zarzutami z zakresu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, których naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zatem obowiązkiem Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, było rozważenie tych zarzutów.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 557/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, podkreślając w uzasadnieniu, że po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 190 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki zauważył, że kwestionując legalność przedmiotowej uchwały skarżący zarzucili, że poprzez zapis przyjęty w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony dokonał ograniczenia ich uprawnień właścicielskich, jako że skarżący dysponują prawem własności przysługującym do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym (R) położonych w obszarze planistycznym. Zdaniem Sądu I instancji omawiane ustalenie planistyczne należy uznać za wprowadzone z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zapis ten ma niewątpliwie przeciwdziałać powstawaniu zabudowy na terenach, które mogłyby znaleźć się w obszarze działania turbin wiatrowych, w tym przede wszystkim emitowanych przez nie infradźwięków. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niezależnie jednak od intencji organu uchwałodawczego, jest to działanie gwarantujące swobodę inwestorską podmiotowi realizującemu farmy wiatrowe, podejmowane bez uwzględnienia – stosownie do dyspozycji ustawodawcy – chronionego prawem uprawnienia, wyprowadzonego z prawa własności. Sąd I instancji zaznaczył, że eliminując możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżących, organ planistyczny nie wyjaśnił powodów preferencyjnego potraktowania potencjalnego inwestora farm wiatrowych i dokonania zapisami planu ograniczenia uprawnień właścicielskich dla zapewnienia optymalnych warunków inwestowania. Dlatego też Sąd Wojewódzki uznał, że kwestionowany zapis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jako ingerujący w sposób niedozwolony w istotę prawa własności, narusza zasady sporządzania planu.

Ponadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego powołującego się na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, za zasadny należało uznać zarzut skarżących, zdaniem których kwalifikowaną wadliwość przedmiotowego aktu powoduje nieuzyskanie przez organ planistyczny zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III i objęcie ich ustaleniami planistycznymi, na podstawie których stają się one terenami lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23. Sąd I instancji wskazał przy tym, że elektrownie wiatrowe to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a ponadto to obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w związku z tym ich sytuowanie na gruntach rolnych nie jest formą rolniczego wykorzystywania terenu. Powołując się na orzecznictwo, Sąd I instancji podkreślił również, że nie można z góry wykluczyć dopuszczalnej możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym, jednak w sytuacji, w której niemalże cały obszar oznaczony na załączniku graficznym nr 2 jako R – tereny rolnicze – w praktyce zostałby wyłączony z produkcji rolnej, to teren, na którym zostałyby wzniesione urządzenia związane z daną elektrownią wiatrową – stosownie do wskazanych wyżej regulacji ustawowych – podlegałby obowiązkowi uzyskania zgody właściwego ministra na inne przeznaczenie. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutu braku linii rozgraniczających, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a linie te powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż organ uchwałodawczy gminy, podmiotowi, możliwości dysponowania terenem i jego funkcją ustaloną w planie miejscowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu sporządzenia rysunku planu w niewłaściwej skali, Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1000 i jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a stosowanie map w skali 1:5000 dopuszcza się tylko w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, skoro na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych, to tym samym niewątpliwie nie są to grunty, na których wprowadzono zakaz zabudowy, co sprawia, że dotyczący tej kwestii zarzut skarżących należało uznać za uzasadniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wądroże Wielkie. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 320/16 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez wyrok Sądu I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez brak dokładnego zbadania sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. I tak Sądowi I instancji umknęło, że zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do ww. planu, linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu zostały wyraźnie naniesione na kopiach map stanowiących załącznik nr 1 do miejscowego planu i m.in. zgodnie z załącznikiem graficznym tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, zostały jednoznacznie rozgraniczone liniami od terenu lokalizacji turbin wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23. Spełnione zostały tym samym w omawianym zakresie wymagania określone w art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. A zatem nieuzasadniony jest generalny pogląd Sądu I instancji, podnoszący, że zaskarżony plan miejscowy przyjęty uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R w sytuacji, kiedy zarówno zgodnie z treścią § 11 ust. 1 w zw. z 11 § 3 tego planu, jak i mapą stanowiącą załącznik nr 1 do miejscowego planu, elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą, mogą być lokalizowane na gruntach oznaczonych na rysunku planu symbolem EW – elektrownie wiatrowe. W konsekwencji nie jest także zgodne z realiami stanu faktycznego i prawnego sprawy, ogólne stwierdzenie Sądu I instancji, że w planie miejscowym brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy załącznik graficzny do miejscowego planu wskazuje tereny oznaczone na rysunku planu poszczególnymi symbolami oraz rozdziela je liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Jednak w odniesieniu do omawianej kwestii NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji powinien dodatkowo przeanalizować i ustalić jaki skutek prawny i faktyczny wywołują postanowienia § 14.R części tekstowej planu, zgodnie z którymi: 1. Dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem R, ustala się przeznaczenie – tereny rolnicze. 2. na terenach, o których jest mowa w ust. 1, ustala się:

1) zakaz zabudowy;

2) w obrębie terenów przyległych do elektrowni wiatrowych (do 50 m od każdego z terenów) dopuszcza się przekroczenie przez rzut poziomy śmigieł granic terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EW1-EW23 pod warunkiem wykazania prawem do władania tym terenem przez inwestora;

3) możliwa realizacja podziemnych i naziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, placów związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych (dla placów i dróg wew. wyznaczono wyodrębnione tereny: KDW i EW).

Nadto NSA stwierdził, że przedwczesne i nieoparte na wszechstronnej analizie stanu prawnego i faktycznego sprawy jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że kontrolowany plan miejscowy został sporządzony w skali 1: 5000, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały, plan ten został sporządzony w skali 1:2000 na podstawie map urzędowych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli zgodnie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sąd I instancji pominął, że sporządzając plan miejscowy wykorzystano raster w skali 1:2000 aktualnej mapy katastralnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego KERG 1999 – mapa aktualna na dzień 22 września 2008 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. oraz raster mapy sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. w układzie [...]), a nadto że sporządzenie planu na powyższych urzędowych mapach zostało także potwierdzone oświadczeniem Wójta Gminy Wądroże Wielkie z dnia 20 grudnia 2010 r. Z wyjaśnień strony skarżącej kasacyjnie wynika, że plan ten został sporządzony w dozwolonej skali 1:2000, na mapie urzędowej, natomiast wyłącznie wydruk mapy został pomniejszony do skali 1:5000, co wynika z informacji znajdujących się w treści Załącznika nr 1 do planu i nie determinuje on zmiany samej skali, w której mapa została sporządzona. Kwestia ta zatem także wymaga ponownego rozważenia.

NSA podzielił także zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez wyrok Sądu I instancji prawa materialnego, a to naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm., dalej: u.g.r.l.) w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w kontrolowanej sprawie istniał obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, w sytuacji kiedy zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów dotyczył wyłącznie gruntów, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Pogląd ten jest aktualny w odniesieniu do planu miejscowego przyjętego uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r., przy założeniu, że żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha. Nieuzasadnione prawem stanowisko Sądu I instancji wynika z niewłaściwej interpretacji pojęcia "zwarty obszar" projektowany do zmiany przeznaczenia.

Sąd II instancji podzielił pogląd prezentowany w judykaturze, że nie istnieją istotne powody, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W konsekwencji, przy przyjęciu/ustaleniu, że żaden ze zwartych terenów przeznaczonych na cele nierolnicze w planie nie przekracza 0,5 ha, tereny te, traktowane odrębnie, są zwolnione z wymogu uzyskania przedmiotowej zgody. Zarazem trzeba mieć na uwadze – podkreślił Sąd II instancji, że zgodnie z treścią planu, tereny znajdujące się pomiędzy poszczególnymi elektrowniami wiatrowymi, nadal będą wykorzystywane w produkcji rolnej. Jednak przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji powinien rozważyć, czy żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, mając na uwadze postanowienia przytoczonego powyżej § 14.R części tekstowej kontrolowanego planu.

Z uwagi na konieczność wyjaśnienia w sprawie kwestii wskazanych powyżej, NSA stwierdził, że przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do zarzutu skargi kasacyjnej, iż nieuprawnione było stanowisko Sądu I instancji, że Rada Gminy wprowadzając w § 1 pkt 3 planu miejscowego zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, w sposób nieuprawniony dokonała ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W zaskarżonym wyroku z dnia z 28 września 2017 r., Sąd Wojewódzki podkreślił, iż sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 320/16 uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 557/15 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez tut. Sąd zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. – stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oznacza to, że Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. W konsekwencji należało przyjąć, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w rozumieniu cyt. wyżej art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Dalej zaznaczył, że przedmiotem kontroli Sądu była opisana wyżej uchwała Rada Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12 oraz wyroku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2527/13 – przesądził, że skarżący nie tylko posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, lecz także ów interes prawny naruszony został zaskarżoną uchwałą, z tej to racji, że obszar objęty zaskarżonym planem wprowadzający w sąsiedztwie nieruchomości skarżących – znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, zabudowę w postaci farmy wiatrowej, znacząco zmienia warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Dodać przy tym należy, że skarżący naruszenie interesu prawnego upatrują przede wszystkim w tym, że poprzez zapis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, a których są właścicielami, lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony dokonał ograniczenia ich uprawnień właścicielskich.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zważyć przy tym należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym, jako, że doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. I tak dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej: u.p.z.p.

Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, z drugiej zaś strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

W sytuacji zatem, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, to rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych. Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

Niewątpliwe jest w sprawie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ww. ustawy).

Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu posiadanego przez skarżących interesu prawnego, mającego swe oparcie w przepisie art. 140 k.c.(prawo własności) - świadczy przede wszystkim unormowanie zawarte w § 14 ust. 2 pkt 1 kontrolowanego planu, wprowadzające dla terenów (działek) oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, czyli obejmujących także grunty (działki) skarżących –- zakaz bezwzględnej zabudowy, czyli także zabudowy służącej celom rolniczym. Skarżona uchwała wprowadzając tego typu postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżących, narusza interes prawny skarżących, gdyż niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności (art. 140 k.c.), które jak to już wyżej Sąd zauważył, podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji R.P.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących, przekroczyła granice władztwa planistycznego w takim stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiadającej interesowi prawnemu skarżących części. Sąd przyjął, że Gmina bez rozważenia interesów skarżących – właścicieli działek objętych niniejszym planem i bez szczegółowego uzasadnienia w kontekście przywołanej konstytucyjnej zasady proporcjonalności ograniczyła prawa właścicieli poprzez wykluczenie możliwości zabudowy ich działek, uznając tym samym interes właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod farmy wiatrowe nad interesem skarżących, a którzy w wyniku takiego działania w sposób przekraczający zrównoważony rozwój i możliwości zagospodarowania ich działek zostali nie tylko znacząco ograniczeni w wykonywaniu prawa własności, lecz także Gmina powyższymi zapisami zmodyfikowała bezpośrednio prawo własności skarżących. Sąd uznał zatem, że wniesiona skarga zasługuje w części na uwzględnienie, a dotyczy to postanowień § 1 ust. 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 skarżonej uchwały odnoszących się do terenów (działek) skarżących.

W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione ograniczenie opisanymi wyżej postanowieniami uchwały prawa własności skarżących.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego przekroczenie przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności terenów (działek) skarżących, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1959/09, na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby jak w największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Mając powyższe na względzie – Sąd Wojewódzki, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I wyroku, równocześnie w pkt III sentencji orzekając o kosztach postępowania w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

Sąd Wojewódzki w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II sentencji) mając na względzie tak ww. wyrok kasacyjny Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 320/16, który z jednej strony przesądził określone kwestie, a z drugiej strony obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do określonego działania, jak i to, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków.

Powołując się na przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym obowiązkowo określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, NSA stwierdził, że spełnione zostały wymagania z tegoż przepisu, albowiem zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do ww. planu, linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu zostały wyraźnie naniesione na kopiach map stanowiących załącznik nr 1 do miejscowego planu i m.in. zgodnie z załącznikiem graficznym tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, zostały jednoznacznie rozgraniczone liniami od terenu lokalizacji turbin wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23. Tym niemniej Sąd II instancji wskazał, że w odniesieniu do powyższej kwestii, Sąd I instancji powinien dodatkowo przeanalizować i ustalić jaki skutek prawny i faktyczny wywołują postanowienia § 14.R części tekstowej planu.

Sąd pierwszej instancji analizując – zgodnie z wytycznymi NSA postanowienia cyt. wyżej § 14 uchwały – części tekstowej planu, nie stwierdził, aby nie było zgodności pomiędzy tekstem planu a częścią graficzną, innymi słowy, aby linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu nie były zachowane. Tereny oznaczone symbolem R jako tereny rolnicze, ujęte w ww. § 14 uchwały zostały w części graficznej – załącznik 1 w sposób wyraźny naniesione na mapę i rozgraniczone od terenów o innym przeznaczeniu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego postanowienia przytoczonego wyżej ust. 2 pkt 2 i 3 § 14 uchwały, nie zmieniają zasadniczego przeznaczenia tegoż terenu, co oznacza, że nie następuje zmiana – przesunięcie linii rozgraniczających – z tego to także względu, że przy wykładni tegoż przepisu nie można pomijać postanowień § 11 ust. 7 w związku z ust. 1, jak i mapą stanowiącą załącznik nr 1 do miejscowego planu, zgodnie z którymi to postanowieniami lokalizacja podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej oraz placów i dróg wewnętrznych, związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej, dopuszczona została zasadniczo na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23, tj. tereny elektrowni wiatrowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w wyroku kasacyjnego podkreślił także odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że kontrolowany plan miejscowy został sporządzony w skali 1:5000, czyli skali niedopuszczalnej, podczas gdy w ocenie Sądu II instancji, plan ten został sporządzony w skali 1:2000 na podstawie map urzędowych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli – zgodnie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Rozważając powyższą kwestię zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki przyjął oceniając znajdujący się w aktach sprawy przedmiotowy plan (rysunek graficzny), że nie można skutecznie zarzucić organowi, iż ów plan sporządzony w skali 1:2000 (choć istotnie zasadą jest sporządzanie planu miejscowego w skali 1:1000) nie odpowiada wymogom przepisu art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, skoro po pierwsze ustawodawca dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach stosowanie map w skali 1:2000, a nadto stosowanie map w skali 1:2000 dopuszcza przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dla obszarów o znacznej powierzchni, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji przyjętego w opisanym wyżej wyroku z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 557/15, że w świetle zapisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – istniał obowiązek uzyskania przez organ zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, w sytuacji, kiedy zgodnie z dyspozycją, obowiązek uzyskania zgody ww. Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów dotyczył wyłącznie gruntów, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Sąd II instancji podkreślił przy tym, że nie istnieją istotne powody, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zdaniem Sądu II instancji, obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nierozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W konsekwencji, przy przyjęciu/ustaleniu, że żaden ze zwartych terenów przeznaczonych na cele nierolnicze w planie nie przekracza 0,5 ha, tereny te, traktowane odrębnie, są zwolnione z wymogu uzyskania przedmiotowej zgody, gdy nadto zgodnie z treścią planu, tereny znajdujące się pomiędzy poszczególnymi elektrowniami wiatrowymi, nadal będą wykorzystywane w produkcji rolnej. Tym niemniej Sąd II instancji stwierdził, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinien rozważyć, czy żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, mając na uwadze postanowienia przytoczonego powyżej § 14.R części tekstowej kontrolowanego planu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki analizując zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia cyt. wyżej przepis § 14.R uchwały, nie stwierdził, aby regulacja ta mogła powodować przekroczenie granicznej powierzchni 0,5 ha. Powyższe stwierdzenie Sąd I instancji wywiódł opierając się na postanowieniach § 11 uchwały, gdzie uchwałodawca zamieścił jednoznaczne – szczegółowe dane dot. parametrów terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, stanowiąc w § 11 ust. 9 uchwały, że cyt. "Powierzchnia terenu przeznaczonego pod zabudowę elektrowni wiatrowej: 900 m² – 3000 m²". Istotny jest przy tym także zapis § 11 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację jednej elektrowni na działce o powierzchni nie większej niż 4000 m², łącznie z zabudową towarzyszącą, drogami serwisowymi i placami, z obowiązkiem pozostawienia pozostałego terenu jako rolniczego. W przypadku zaś lokalizacji elektrowni wiatrowych na wzniesieniach ustalono, że w ramach każdego z terenów lokalizację tylko jednej elektrowni na działce o powierzchni nie większej niż 4200 m2 – łącznie z zabudową towarzyszącą, drogami serwisowymi i placami, z obowiązkiem pozostawienia pozostałego terenu jako rolniczego (§ 11 ust. 5 uchwały).

W świetle powyższych ustaleń, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, aby organ uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszył przepis art. 17 pkt 6 lit. c/ ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania planu), co oznacza, że brak było podstaw w świetle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. T. oraz P. A., zaskarżając wyrok w zakresie pkt II całości i zarzucając mu naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu zostały wyraźnie naniesione na kopiach map stanowiących załącznik nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy, tereny rolnicze oznaczone na rysunku planu symbolem R nie zostały jednoznacznie rozgraniczone liniami od terenu lokalizacji turbin wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23, albowiem średnica ramion turbin wynosi 126 m, a rzut poziomy śmigieł przekracza granice terenów oznaczonych na rysunku symbolem EW1-EW23, co stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony w skali 1:2000 odpowiada wymogom ww. przepisu, w sytuacji gdy zastosowanie skali 1:2000 jest niedopuszczalne w przedmiotowej sprawie i powinna zostać zastosowana skala 1:1000; co stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

3. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie istniał obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, w sytuacji gdy uzyskanie ww. zgody było obowiązkowe oraz błędne przyjęcie, że sformułowanie "zwarty obszar" oznacza obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, w sytuacji gdy "zwarty obszar" obejmuje całe projektowane przedsięwzięcie, który w niniejszej sprawie przekracza obszar 0,5 ha , co stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi K. T. i P. A. w zaskarżonej części w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, ze względu na istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała częściowo na uwzględnienie z uwagi na trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek niewłaściwej oceny przedmiotowego planu w kontekście wymogów związanych z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenów nim objętych oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania stanowią podstawową treść planu, która powinna być określona w sposób jednoznaczny.

W niniejszej sprawie o zachowaniu wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie mógł świadczyć wyłącznie fakt, że na kopiach map stanowiących załącznik do uchwały naniesiono linie rozgraniczające tereny rolnicze oznaczone symbolem R i tereny lokalizacji turbin wiatrowych oznaczonych symbolami EW1-EW23. Skarżący bowiem w toku całego postępowania wskazywali na to, że według rysunku planu zaznaczone na poszczególnych terenach EW rzuty poziome śmigieł turbin wiatrowych przekraczają granice terenów EW, zachodząc na tereny rolnicze. W kontekście tego zarzutu istotne były właśnie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 31 stycznia 2017 r. II OSK 320/16, co do potrzeby zbadania skutków wynikających z postanowień § 14.R części tekstowej planu.

Zgodnie z wymienionym § 14.R ustalono przeznaczenie rolnicze dla terenów oznaczonych symbolem R.

Jednocześnie w ustępie 2 pkt 2 postanowiono, że w obrębie terenów przyległych do elektrowni wiatrowych (do 50 metrów od każdego z terenów), dopuszcza się przekroczenie przez rzut poziomy śmigła granic terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23 pod warunkiem wykazania prawa do władania tym terenem przez inwestora. Z kolei w pkt 3 ustalono możliwość realizacji podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, placów, związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych (dla placów i dróg wewnętrznych wyznaczono wyodrębnione tereny: KDW i EW).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wymieniona regulacja nie zmienia zasadniczego przeznaczenia terenu rolniczego i nie następuje jego zmiana, tj. przesunięcie linii rozgraniczających, gdyż stosownie do § 11 ust. 7 w zw. z ust. 1 lokalizacja podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej oraz placów i dróg wewnętrznych, związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej dopuszczona została zasadniczo na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23. Jednocześnie Sąd przyjął, że ustalenia § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 nie mogą powodować przekroczenia granicznej powierzchni 0,5 ha, co ma podstawowe znaczenie przy badaniu wymogu związanego z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia użytków rolnych na cele nierolnicze.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest nieprawidłowe i oznacza akceptację niejednoznacznych rozwiązań co do rozgraniczenia w planie terenów o przeznaczeniu rolniczym oraz terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Zasadnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wszystkie elementy związane z budową oraz istnieniem elektrowni wiatrowej powinny znajdować się na terenach oznaczonych symbolami EW1 – EW23, podczas gdy średnica ramion turbin określona na 126 m sprawia, że zaznaczone na rysunku rzuty poziome śmigieł przekraczają granice terenów EW, zachodząc na tereny rolnicze.

Zaznaczyć przede wszystkim należy, że ustalenia § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 planu przyjęte zostały w sposób sprzeczny z postanowieniami § 3 i § 4 i ustaleniami ogólnymi zawartymi w § 5 ust. 1 pkt 1, pkt 4 oraz ustaleniami szczegółowymi § 11 ust. 1 Uchwały.

Według § 3 ust. 1 pkt 3 obowiązującymi ustaleniami planu są przedstawione na rysunku nieprzekraczalne linie zabudowy dla wież elektrowni wiatrowych.

Z kolei § 5 ust. 1 stanowi, że na obszarze planu ustala się przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami EW1-EW23 jako tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Z definicji zawartej w § 4 pkt 3 wynika, że przez elektrownię wiatrową należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z niezbędnymi instalacjami i urządzeniami oraz towarzyszącą im infrastrukturą techniczną; przy czym sprecyzowano, że elektrownia wiatrowa jako całość składa się z: fundamentu, wieży stalowej i urządzeń prądotwórczych (gondola, łopata wirnika i transformator). Z kolei w § 11 ust. 1 i 2 ustanowiono, że dla terenów EW1-EW23 ustala się przeznaczenie – tereny elektrowni wiatrowych i ustala się na nich lokalizację 22 elektrowni wiatrowych na ustalonych działkach ewidencyjnych, wraz z urządzeniami technicznymi i infrastrukturą towarzyszącą. Dodatkowo w ust. 7 § 11 postanowiono, że na terenach EW1-EW23 dopuszcza się lokalizację podziemnych i nadziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej oraz placów i dróg wewnętrznych związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej.

Wobec treści przytoczonych unormowań należało uznać za niedopuszczalne ustalenia z § 14 pkt 2 i 3, zgodnie z którymi na terenach rolniczych przyległych do elektrowni wiatrowych mogłyby funkcjonować elektrownie wiatrowe. Nie można w planie miejscowym zawierać takich unormowań, które w konsekwencji oznaczałyby możliwość faktycznego "przesunięcia" linii rozgraniczających celem zwiększenia obszaru dla realizacji elektrowni wiatrowych. Skoro nie przewidziano w planie mieszanych oznaczeń dla poszczególnych terenów, to konsekwentnie tereny przewidziane do lokalizacji elektrowni wiatrowych muszą być dostosowane pod względem powierzchni do tego rodzaju inwestycji, obejmujących elektrownie wiatrowe jako całość techniczno-użytkową – w rozumieniu definicji z § 4 pkt 3 Uchwały. Tym samym wykluczyć należy ustalenia planu dopuszczające realizację elektrowni wiatrowych, czy jej poszczególnych elementów na terenie o przeznaczeniu rolniczym. Nie mogą być na jednym terenie – rozumianym jako część obszaru planu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi oraz określoną numerycznym i literowym symbolem (§ 4 pkt 12) – łączone funkcje o różnym przeznaczeniu. Niezgodne z zasadami sporządzenia planu miejscowego jest to, aby linie rozgraniczające przedstawione na rysunku planu były modyfikowane tekstem planu w sposób naruszający ustalenia dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów.

W rezultacie należało przyjąć, że unormowanie zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2 i 3 narusza istotnie przepis art. 14 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w tej części, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Niezasadne natomiast okazały się pozostałe zarzuty sformułowane w punktach I (2) i (3) oraz częściowo w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego sporządzenia przez organ Gminy planu miejscowego na mapie w skali 1:2000, zamiast na mapie 1:1000 należy podkreślić, iż w tym zakresie ocena Sądu Wojewódzkiego jest zgodna z wykładnią art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2017 r. II OSK 320/16. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. część graficzną planu miejscowego sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku, map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym. Sporządzenie rysunku planu w takiej skali ma na celu przejrzyste i szczegółowe odzwierciedlenie określonego w tym planie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Rolą organu stanowiącego gminy jest zatem takie opracowanie uchwały, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wyniknąć ze stosowania planu w praktyce, podczas jego obowiązywania. Należy podkreślić, że sporządzenie planu miejscowego w skali niewłaściwej stanowi co do zasady istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, istnieje również możliwość wykonania części graficznej planu miejscowego na mapie w skali innej, niż 1:1000. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 16 ust. 1 u.p.z.p. mapy w skali 1:500 lub 1:2000 mogą być stosowane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak zasadnie podkreślił Sąd Wojewódzki takie przypadki zostały wskazane przez ustawodawcę w § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią w przypadku sporządzania projektu rysunku planu dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000, w przypadku zaś sporządzania projektu rysunku planu obejmującego obszar intensywnej zabudowy, a także dla obszarów przestrzeni publicznej dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Niewątpliwie zaskarżony plan został sporządzony dla terenów o znacznej powierzchni, bowiem obejmuje obszar 1135,2 ha (§ 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały).

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na wstępie należy wskazać, że kwestia wyjaśnienia pojęcia "zwarty obszar projektowany" została zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 320/16. W wyroku tym podkreślono, że nie istnieją powody, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. W konsekwencji, przy przyjęciu/ustaleniu, że żaden ze zwartych terenów przeznaczonych na cele nierolnicze w planie nie przekracza 0,5 ha, tereny te, traktowane odrębnie, są zwolnione z wymogu uzyskania przedmiotowej zgody. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z treścią planu, tereny znajdujące się pomiędzy poszczególnymi elektrowniami wiatrowymi, nadal będą wykorzystywane w produkcji rolnej. W wyroku tym NSA zawarł wytyczne dla Sądu Wojewódzkiego polegające na obowiązku rozważenia, czy żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, mając na uwadze postanowienia § 14.R części tekstowej kontrolowanego planu. Należy podkreślić, iż Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 190 p.p.s.a. był związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku II OSK 320/16. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Analizując ponownie to zagadnienie Sąd Wojewódzki oparł się na postanowieniu § 11 ust. 9 uchwały określającym powierzchnię terenu przeznaczonego pod zabudowę elektrowni wiatrowej: 900 m² – 3000 m²; oraz na postanowieniu § 11 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację jednej elektrowni na działce o powierzchni nie większej niż 4000 m², łącznie z zabudową towarzyszącą, drogami serwisowymi i placami, z obowiązkiem pozostawienia pozostałego terenu jako rolniczego. Sąd Wojewódzki podkreślił również, że w przypadku lokalizacji elektrowni wiatrowych na wzniesieniach ustalono w ramach każdego z terenów lokalizację tylko jednej elektrowni na działce o powierzchni nie większej niż 4200 m2 – łącznie z zabudową towarzyszącą, drogami serwisowymi i placami, z obowiązkiem pozostawienia pozostałego terenu jako rolniczego (§ 11 ust. 5 uchwały).

Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na postanowienie § 10 ust. 2 pkt 3 planu ustalające, że przy lokalizacji siłowni wiatrowych wymagane jest zachowanie odległości 350 m od innych wież elektrowni wiatrowych. Ponadto w § 23 ust. 1 pkt 2 dopuszczono możliwość wydzielenia działek związanych z elektrowniami wiatrowymi o maksymalnej wielkości 4000 m2, ewentualnie 4200 m2. Z całokształtu przytoczonych regulacji wynika, że ustalenia dotyczące położenia oraz powierzchni terenów przeznaczonych na lokalizację elektrowni wiatrowych nie są sprzeczne z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki kontrolując legalność aktu prawa miejscowego – jakim jest plan miejscowy – weryfikuje jego treść zawartą w tekście uchwały i jej załącznikach na podstawie dokumentacji planistycznej, zawartej w aktach sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. W procedurze sądowoadministracyjnej nie dopuszcza się natomiast przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, a zatem nie było możliwe, aby sprawdzenie map stanowiących załącznik uchwały, dokonane zostało z udziałem "profesjonalisty", - jak zaznaczono w skardze kasacyjnej – celem zweryfikowania rzeczywistej powierzchni terenów przewidzianych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Skoro inwestycje mogą być realizowane tylko na określonych działkach ewidencyjnych, to ich powierzchnia wynika z ewidencji gruntów i budynków prowadzonych przez właściwe organy administracji publicznej, co podlega weryfikacji na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w punkcie I sentencji zgodnie z art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie z art. 184. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a.