Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 140/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Spółki jawnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 26 września 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 435,- (czterysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 września 2023 r. Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze. zm., dalej jako K.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) § 2 uchwały Rady Miasta Poznania nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2022 r. poz. 4692 ze zm.) po rozpoznaniu z urzędu sprawy zajęcia przez stronę skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ulicy [...] w P., nałożył na stronę skarżącą

karę pieniężną w kwocie 228,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 grudnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien wystąpić podmiot, który ustawia kontener w pasie drogowym, do właściciela drogi.

W ocenie organu to skarżąca spółka jako firma zbierająca odpady do kontenerów stojących w pasie drogowym winna wystąpić o stosowane zezwolenia na zajęcie pasa rogowego. Firma wywożąca odpady ( zleceniobiorca ) winna zawsze zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowne zezwolenie na realizację usługi. Jeżeli nie, to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym winna przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego - o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w całości, i umorzenie postępowania administracyjnego.

Podniesiono zarzut naruszenia m. in. :

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa

- art. 136 § 1 i § 2 kpa

- art. 7 kpa

- art. 8 § 2 kpa

- art. 28 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32, art. 17, art. 18, art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 3 b oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

- art. 84 Konstytucji RP

- art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 kpa

- art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 kpa

- art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Ponadto zarzucono organom naruszenie

- art. 28 Kpa poprzez uznanie, że stroną postępowania jest odwołujący podczas gdy interes prawny i obowiązek ma zlecający ustawienie kontenera

- art. 3 ust.1 pkt 19 i 32 , art. 17, art. 18, art. 22 ust.1 i 2 oraz art. 27 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r – o odpadach

- art. 5 ust.1 pkt 1 i 3, pkt 3 b oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r – o utrzymaniu porządku i czystości w gminach

- § 1, § 2, § 4, § 5 ust. 1, 4 i 5, § 6 ust.1 i ust. 2 pkt 11, § 7 ust.9 pkt 2, § 9 oraz § 11 ust 7 załącznika do Uchwały Nr LII/968/VIIII/2021 Rady Miasta Poznania z dnia 28 września 2021 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminach.

W uzasadnieniu wskazano, że organ nie odniósł się ani nie rozpatrzył części zarzutów ani wniosków strony podniesionych wraz z odwołaniem .Podobnie jak w tym środku zaskarżenia wskazano, że organ błędnie uznał, że skoro skarżąca jest podmiotem ustawiającym kontener w pasie drogowym, to zajmuje pas drogowy i winna wystąpić o zezwolenie na jego zajęcie. Podkreślono też, że organy pomimo inicjatywy strony nie podjęły żadnych działań, celem ustalenia podmiotów zobowiązanych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej to podmiot zlecający jest odpowiedzialny za zamówienie kontenera, bowiem wskazuje miejsce jego posadowienia oraz akceptuje regulamin świadczenia usług strony . Organ winien dążyć do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie, choćby w oparciu o art. 3 ust.1 pkt 32 ustawy o odpadach.

Podkreślono również w uzasadnieniu skargi nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. przepisu art. 15zzzzzn(2) ust.1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19,innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Podniesiono ponadto zarzut nierozpoznania zarzutu przedawnienia podniesionego w odwołaniu.

Do skargi załączono fakturę nr [...] oraz pismo mailowe do organu z 31 maja 2023 r. dotyczące ustawienia kontenera nr 116 na ul. [...] na firmę [...] ( k. 23-24 akt sądowych ).

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku – O drogach publicznych (Dz.U. z 2022r,poz.1693 ze zm):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3.

( ... )

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną

w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6.

Poza sporem pozostaje w sprawie fakt zajęcia pasa drogowego. Spór dotyczy natomiast podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 cyt .wyżej ustawy. Zdaniem organu winna to być strona skarżąca jako firma ustawiająca przedmiotowy kontener, natomiast zdaniem strony była ona jedynie zleceniobiorcą wywozu odpadów , a podmiotem odpowiedzialnym jest w każdym przypadku podmiot zlecający ustawienie kontenera ( czyli zleceniodawca ).

Z przepisu art. 40 ust. 12 ustawy nie wynika, który podmiot jest zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie, że zarządca drogi zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary. Kto będzie adresatem decyzji zależy od konkretnych okoliczności sprawy i na tej podstawie należy określić podmiot zobowiązany. Ustawa nie stanowi, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma tytuł do urządzenia/kontenera, ale ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia. Należy więc rozważyć, czy okoliczności zajęcia pasa drogowego są ukształtowane przez umowę czy inne zdarzenia i jakie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co do zasady odpowiedzialność administracyjnoprawna powinna być wiązana z właścicielem obiektu zajmującego pas drogowy. Jednak od tej zasady dopuszczalne są wyjątki w tych wszystkich przypadkach, w których mamy do czynienia z wieloma podmiotami zajmującymi pas drogowy lub zajęciem tego pasa w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ ma ustalić podmiot odpowiedzialny.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że to firma wywożąca odpady ( zleceniobiorca ) zobowiązana jest zweryfikować, czy zleceniodawca posiada stosowane zezwolenie na realizację usługi .W przeciwnym wypadku, jak w niniejszym postępowaniu, to firma umieszczająca kontener w pasie drogowym zobowiązana jest przed postawieniem kontenera wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Organ poprzestał jedynie na takim arbitralnym i nie mającym oparcia w przepisach i materiale dowodowym stwierdzeniu pomimo, że spółka konsekwentnie od początku trwania postępowania kwestionowała odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu wskazywała, że jedynie dostarczyła kontener na miejsce wskazane przez wytwórcę odpadów. Oparła swoje stanowisko o art. 3 ust.1 pkt 32 ustawy - o odpadach.

Strona przedłożyła pismo Biura Miejskiego Inżyniera Ruchu na potwierdzenie, iż to inwestor odpowiedzialny jest za przedstawienie do zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu. Organ nie odniósł się do tych argumentów, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że istotnie pas drogowy zajmuje inny podmiot, niż inwestor. Tym samym przerzucił obowiązek zweryfikowania, czy w ogóle wystąpiono z wnioskiem o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu, choć nakładając karę pieniężną winien ze szczególną wnikliwością prowadzić ustalenia faktyczne w sprawie.

Do skargi załączono fakturę nr [...] oraz pismo mailowe do organu z 31 maja 2023 r. dotyczące ustawienia kontenera nr 116 na ul. [...] na firmę [...] ( k. 23-24 akt sądowych ).

Ponadto z pisma Straży Miejskiej Miasta P. z dnia 8 lutego 2022 r. wynika, że przedmiotowy kontener nr 116 był wynajmowany przez R. B. ( k. 8 akt adm. ).

Organ I instancji wszczął postępowanie w kwestii wymierzenia kary pieniężnej dotyczącej przedmiotowego konteneru – jako stronę postępowania wskazano R. B. ( k. 13 akt adm. ). Nie udało się jednak doręczyć mu skutecznie korespondencji ze strony organu ( k. 14-19 akt adm. ).

Z akt sprawy wynika, że dopiero na skutek stwierdzenia nieskutecznego doręczenia pism procesowych R. B. organ I instancji wszczął postępowanie wobec strony skarżącej ( k. 21 akt adm. ).

Wynika stąd, że sam organ działał niekonsekwentnie w kwestii określenia strony postępowania i adresata decyzji. Najpierw był to R. B., a na skutek problemów z doręczaniem mu pism procesowych organ I instancji uznał za stronę postępowania skarżącą spółkę.

Do skargi załączono ponadto maila do organu z dnia 31 maja 2023 r. dotyczącego ustawienia kontenera nr 116 na ul. [...] na firmę [...] ( k. 23-24 akt sądowych ).

Powyższe nakazuje przyjąć, że organy przedwcześnie dysponując ograniczonym materiałem dowodowym odmówiły wiarygodności i pominęły w swoich ustaleniach oświadczenie skarżącego w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało usunąć z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organy całości okoliczności sprawy i zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, a organ II instancji błędnie zaaprobował powyższe uchybienia.

Nie odpowiedział i nie ustosunkował się również w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym także zarzutu naruszenia przepisu art. 15zzzzzn(2) dodanego do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255)., skoro uznał że to skarżący jest zobligowany do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Niezasadny był natomiast zarzut strony z odwołania dotyczący przedawnienia, gdyż obowiązek uiszczenia opłaty nie przedawnia się ani na gruncie art.140d ust.3 ustawy-Prawo o drogach publicznych, ani art.189 §1 i §2 Kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczyni stosowne ustalenia w zakresie strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym maila do organu z dnia 31 maja 2023 r. dotyczącego ustawienia kontenera nr 116 na ul. [...] na firmę [...]. Należy tez rozważyć ewentualność uznania R. B. za stronę postępowania.

Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, z uwzględnieniem ewentualnych okoliczności, które zostaną ustalone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ winien ustalić ten podmiot w sposób jednoznaczny, następnie stwierdzić, czy był to podmiot bezpośrednio zobowiązany do uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji podlegający ukaraniu na mocy art. 40 ust.12 ustawy – O drogach publicznych.

Uchybienia procesowe w zakresie postępowania dowodowego uzasadniały konieczność uchylenia decyzji obu instancji, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.