Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 789/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Miedźno z dnia 26 listopada 2019 r. nr 93/XII/2019 w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Statutu Sołectwa Izbiska w części określonej w: 1) § 5 ust. 1 w zakresie zdania "wchodzi sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej", 2) § 5 ust. 2, 3) § 5 ust. 3 pkt 5, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2519/24, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/21, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Miedźno nr 93/XII/2019 z dnia 26 listopada 2019r. w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Stan sprawy jest następujący: w dniu 26 listopada 2019 r. Rada Gminy Miedźno przyjęła uchwałę Nr 93/XII/2019 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izbiska. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g."

Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę w której wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy Miedźno w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Izbisko. - dalej: "statut". Podstawą prawną złożenia skargi był art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g." oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.".

W ww. skardze, Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie zrealizowała upoważnienia ustawowego z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ niesprecyzowała w statucie zadań organu jednostki pomocniczej, jakim jest zebranie wiejskie. Jedynie w § 4 ust. 13 Statutu posłużyła się lakonicznym sformułowaniem, że "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa". W uchwale brak jest określenia w sposób precyzyjny i wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań zebrania wiejskiego. Tym samym uchwała Rady Gminy została pozbawiona elementu obligatoryjnego wymaganego prawem.

Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał brzmienie § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu który stanowi "Do zadań sołtysa należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej"; § 5 ust. 1 statutu "Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka, w skład której wchodzą sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej oraz 5 członków (...)" oraz § 5 ust. 2 statutu "Pracą rady sołeckiej kieruje sołtys" zdaniem wojewody oznacza to, że w skład rady sołeckiej wchodzi oprócz członków rady także i sołtys. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca nie precyzuje na czym "wspomaganie" sołtysa ma polegać. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że rada sołecka nie należy do kategorii organów sołectwa. Jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo-doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady - skoro jest to organ, który ma wspierać jego działania. W konsekwencji przyjęte przez Radę Gminy w § 5 ust. 1 Statutu rozwiązanie przewidujące, że sołtys jest przewodniczącym rady sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. W przekonaniu organu nadzoru należy oddzielić uprawnienie do zwoływania i prowadzenie posiedzeń rady sołeckiej od formalnego w niej członkostwa.

Wojewoda za istotne naruszenie prawa uznał także brzmienie § 5 ust. 6 Statutu, według którego do zadań rady sołeckiej należy m.in.: wydawanie opinii i stanowisk w sprawach dotyczących sołectwa (pkt 2), przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego (pkt 3), współdziałanie w realizacji uchwał zebrania wiejskiego (pkt 4), przygotowywanie wniosków do projektu budżetu gminy (pkt 5), inicjowanie działań społecznie użytecznych dla sołectwa (pkt 6). Z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w Statucie dotyczące rady sołeckiej nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Wątpliwości organu nadzoru co do zgodności z prawem dotyczą także regulacji określonej w § 5 ust. 7 Statutu o treści "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu".

Zdaniem Wojewody przepisy § 4 ust. 4 i ust. 5 Statutu naruszają art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Uzależnienie uprawnienia do udziału w zebraniach wiejskich od zainteresowania sprawami sołectwa oraz uprawnienia do głosowania na zebraniu wiejskim od bycia pełnoletnim mieszkańcem sołectwa posiadającym prawo wyborcze, stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda zaznaczył, że wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednakże jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują. Jednocześnie wskazał, że pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre.

Za niezgodny z przepisami prawa Wojewoda uznał § 4 ust. 11 Statutu "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką." W ocenie organu nadzoru przepis ten narusza art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawodawca wyraźnie odróżnił funkcję uchwałodawczą zebrania wiejskiego od funkcji organu wykonawczego sołectwa, jakim jest sołtys. Nieuprawnionym jest zatarcie ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectw: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys).

Organ nadzoru stwierdził brak zgodności z prawem § 6 ust. 4 Statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". Regulacja statutu w powyższym zakresie stanowi modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania." Według Wojewody przepisy prawne muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Natomiast ich modyfikacja, czy powtórzenie może wypaczyć ich sens.

Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy nie była również uprawniona do wprowadzenia w § 14 ust. 2 statutu sołectwa unormowania pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej, gdyż pojęcie to jest nieostre i nieobjęte definicją zarówno statutową, jak i ustawową. Wojewoda zauważył, że akt prawa miejscowego, jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, nie może zawierać norm niedookreślonych, czy niedefiniowalnych, z których zaistnieniem wiążą się określone w jego treści sankcje. Sytuacja taka bowiem wprowadza uznaniowość w stosowaniu normy prawnej i nie pozwala na jednoznaczne określenie standardów w zakresie postępowania zgodnego z jej dyspozycją.

Ponadto organ nadzoru podkreślił, że z art. 48 ust. 1 u.s.g. wynika, że jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przy-sługującego jej mienia. Natomiast pojęcia zarządzania, korzystania i rozporządzania, o których mowa w art. 48 ust. 1 zd. 1 u.s.g., należą do sfery prawa cywilnego. Pojęcie rozporządzania, określone w art. 48 ust. 1 u.s.g., ustawodawca ogranicza tylko do dochodów z przydzielonego mienia. W pojęciu tym, w opinii organu nadzoru, nie mieści się regulacja zawarta w § 20 ust. 3, § 22 oraz § 23 ust. 4 Statutu.

W rozdziale 8 Statutu, zatytułowanym "Zakres i formy kontroli oraz nadzoru nad działalnością organów sołectwa" Rada podjęła próbę uregulowania dyspozycji wynikającej z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., z którego to przepisu wynika, że statut jednostki pomocniczej określać ma w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Treść § 24 ust. 5 Statutu budzi zastrzeżenia organu nadzoru. Stosownie do ww. przepisu "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia uchwały". Organ nadzoru wskazuje, że powyższy zapis jest nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (tj. np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Takie konstruowanie przepisów prawnych, zwłaszcza w aktach prawa miejscowego, jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji. Ponadto nie wskazano terminu, w jakim należy dokonać tych czynności. Statut sołectwa, jako akt prawa miejscowego winien być zredagowany w sposób czytelny, jasny i precyzyjny, nie mający zapisów rodzących trudności interpretacyjnych. Z tych przyczyn wadliwie została wypełniona delegacja z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miedźno (dalej: Gmina) wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1701/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (jako Sąd pierwszej instancji) uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Sąd ten podzielił zarzut Wojewody co do braku legalności § 4 ust. 13 Statutu. Określone zostały w nim zadania zebrania wiejskiego w następujący sposób: "Zebranie wiejskie: 1) podejmuje uchwały w sprawach należących do zadań sołectwa; 2) rozpatruje inne sprawy, ważne dla sołectwa". Powyższy zapis charakteryzuje brak precyzyjnego i wyczerpującego, w formie zamkniętego katalogu wyznaczenia zadań zebrania wiejskiego, co powoduje, że statut pozbawiony został elementu obligatoryjnego wpływającego na jego legalność.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasługiwał też na uznanie zarzut dotyczący § 4 ust. 4 Statutu, wprowadzającego kryterium: "zainteresowania ze sprawami sołectwa" jako uprawniające do udziału w zebraniu wiejskim. Zdaniem Sądu I instancji zastosowane pojęcie "zainteresowani sprawami sołectwa" jest niejasne i nieostre. Wprawdzie na gruncie art. 36 ust. 1 u.s.g. nie zostało wyraźnie określone, kto może brać udział w zebraniu sołeckim, to jednak słusznie Wojewoda odniósł funkcjonowanie tego organu do struktury jednostki pomocniczej gminy. Przyjęcie tego założenia powoduje powstanie prostej zależności - prawo do udziału w pracach tego organu mają stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej gminy, a nie każdy, kto jest zainteresowany sprawami sołectwa. Tym samym za istotne naruszenie prawa uznał Sąd pierwszej instancji konstrukcję prawa do udziału w zebraniu wiejskim osobom zainteresowanym sprawami sołectwa, ignorujące fakt przynależności tej osoby do wspólnoty jaką jest sołectwo.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu Wojewody co do braku legalności § 4 ust. 5 Statutu, zgodnie z którym: "Uprawnieni do głosowania na zebraniu wiejskim są pełnoletni mieszkańcy sołectwa posiadający prawo wyborcze.". Według organu nadzoru stanowi on przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wojewoda wprawdzie podniósł, że żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może uczestniczyć w zebraniu mieszkańców sołectwa z prawem do głosowania, jednak jego zdaniem ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej, a nie uczestnictwa w zebraniu mieszkańców sołectwa bez prawa do głosowania. Dlatego też nie można ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na której terenie zamieszkują.

WSA przychylił się do stanowiska Wojewody, co do uznania za istotne naruszenie prawa regulacji § 4 ust. 11 Statutu, według którego: "Zebranie wiejskie prowadzi przewodniczący zebrania, którym jest sołtys lub w przypadku jego nieobecności osoba wyznaczona przez radę sołecką". Jej dopełnieniem jest § 5 ust. 3 pkt 1 Statutu, według którego do zadań sołtysa należy (...) prowadzenie zebrania wiejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, według którego - mając na względzie wspomnianą pozycję ustrojową obu organów - można dopuścić możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniu wiejskiemu, ale tylko w sytuacji, gdy taką wolę wyrazi każdorazowo samo zebranie, mając na uwadze materię spraw procedowanych na danym zebraniu. Z uwagi na możliwość wystąpienia sprzeczności interesów organu uchwałodawczego sołectwa i organu wykonawczego, jakim jest sołtys, nie powinno być w przedmiocie wyboru przewodniczącego zebrania wiejskiego automatyzmu.

Konsekwencją stwierdzenia, że powołany przepis § 4 ust. 11 Statutu w istotny sposób narusza prawo, było stwierdzenie przez Sąd I instancji również nieważności § 5 ust. 3 pkt 1 Statutu który dotyczy wyznaczenia sołtysowi zadania prowadzenia zebrania wiejskiego.

Kolejny zarzut formułował organ nadzoru wobec § 5 ust. 6 Statutu, wyznaczającego zadania rady sołeckiej. Jego wniesienie argumentował brakiem samoistnych kompetencji rady sołeckiej, co wpływa na prawidłowość wprowadzonej regulacji czyniąc ją w oczywistej sprzeczności z u.s.g., WSA podzielił to stanowisko. Z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób.

Za nieuzasadniony natomiast WSA uznał zarzut Wojewody, co do braku zgodności z prawem § 5 ust. 7 Statutu o treści: "Rada sołecka wyraża swoje zdanie w formie uchwał, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej składu". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego chodzi w nim o formę realizacji posiadanych przez radę sołecką kompetencji - opiniodawczych i doradczych, wspomagających działalność sołtysa. Jest jasne, że wszelkie opinie lub stanowiska rady sołeckiej, choć dla sołtysa niewiążące, to jednak muszą zawsze przybrać jakąś uzewnętrznioną postać (formę). Zatem przesądzenie, że będzie to forma uchwały, zapadającej większością głosów jest wyborem w pełni racjonalnym i dopuszczalnym.

Dalej wskazano, że Wojewoda postawił zarzut wobec § 6 ust. 4 Statutu, w którym przyjęto, że "Prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma każda osoba, która w dniu wyborów ma ukończone 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze sołectwa". W jego ocenie stanowi on nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. według którego "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańcowi sołectwa uprawnionych do głosowania". Natomiast Gmina właśnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wywodzi prawo do wprowadzenia w statucie regulacji dotyczącej wyboru sołtysa, z którego skorzystała poprzez wprowadzenie § 6 ust. 4 Statutu.

Nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Co do istoty regulacja § 6 ust. 4 Statutu nie określa zasad przeprowadzenia wyborów, ale koncentruje się na zdefiniowaniu biernego prawa wyborczego nie odbiegając i nie modyfikując obowiązujących w tym zakresie ustawowo wyznaczonych zasad. Sąd Wojewódzki nie znalazł podstaw do przyjęcia, że takie regulacje Statutu naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 36 ust. 2 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że § 14 ust. 2 Statutu, pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej stanowi istotne naruszenie prawa. Podzielił w tym zakresie stanowisko Gminy co do tego, że zaufanie społeczne choć jest trudne do uchwycenia, to jednak jego posiadanie przez sołtysa czy członka rady sołeckiej jest niezbędne w wykonywaniu funkcji związanych z realizacją zadań publicznych w sołectwie i jego brak wspólnota sołectwa będzie ujawnić w głosowaniu nad odwołaniem sołtysa lub członka rady sołeckiej.

Uzasadnione zastrzeżenia zdaniem WSA budziła treść § 24 ust. 5 Statutu: "Wójt wstrzymuje wykonanie uchwały organu sołectwa sprzecznej z prawem, wzywając ten organ do zmiany lub uchylenia uchwały". W jego ocenie jest on nieprecyzyjny, albowiem nie jest wiadome, jaki będzie skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem (np. czy zostanie stwierdzona jej nieważność, czy zostanie uchylona). Kontrolowanej regulacji statutu zarzucić można przede wszystkim brak całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Nie został ustalony m.in. termin przedłożenia wójtowi uchwał, nie wyznaczono okresu, w jakim jest on uprawniony do dokonania czynności nadzoru i wezwania organu sołectwa do dokonania stosownych działań.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miedźno. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, oparte na uznaniu, że organ w sposób nie wystarczająco dokładny i precyzyjny określił zadania zebrania wiejskiego, w konsekwencji czego katalog zadań organu nie ma charakteru zamkniętego, podczas gdy Rada Gminy w przedmiotowej uchwale określiła zamknięty katalog zadań zebrania wiejskiego, uniemożliwiający zebraniu wiejskiemu przekazywania zadań w trybie pozastatutowym;

2) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mogą mieć wyłącznie stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że uczestnikiem zebrania wiejskiego, bez prawa głosu, mogą być także osoby niebędące stałymi mieszkańcami sołectwa;

3) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zakazuje łączenia funkcji sołtysa z funkcją przewodniczącego zebrania wiejskiego, a ewentualne łączenie funkcji jest możliwe jedynie w przypadku uzyskania każdorazowo zgody zebrania wiejskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że dopuszczalne jest łączenie funkcji sołtysa z funkcją przewodniczącego zebrania wiejskiego i nie ma konieczności wyrażania zgody na pełnienie tej funkcji przez zebranie wiejskie;

4) art. 36 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepisy te zakazują łączenia funkcji przewodniczącego rady sołeckiej i sołtysa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że takie rozwiązanie nie jest przedmiotem zakaz i dlatego też należy uznać, że sołtys może pełnić równocześnie rolę przewodniczącego rady sołeckiej;

5) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skoro rada sołecka nie jest organem sołectwa to nie można określić w statucie jej zadań, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że w zakresie przyznanych przez ustawę kompetencji Rada Gminy może określić zadania rady sołeckiej;

6) art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść § 24 ust. 5 Statutu nie określa w sposób całościowy i pełny trybu nadzoru realizowanego przez Wójta, podczas gdy znajdująca się w przedmiotowym statucie regulacja w sposób pełny i wyczerpujący określa tryb nadzoru nad działalnością sołectwa realizowanego przez Wójta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przywołanym wyżej wyrokiem z dnia 30 lipca 2024 r. sygnatura akt III OSK 2519/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 maja 2022 r., sygnatura akt III SA/Gl 1701/21 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że statut jest aktem prawa miejscowego o charakterze organizacyjno-ustrojowym. Treść statutu jednostki pomocniczej gminy precyzuje przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. Stanowi on, że statut określa w szczególności: (1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; (2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; (3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; (4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji oraz (5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Stylizacja normatywna postanowień art. 35 ust. 3 u.s.g. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział zamkniętego katalogu spraw, które mają być objęte materią statutową. Wynika to z użycia zwrotu: "w szczególności", wskazującego na otwarty katalog kompetencji uchwałodawczej rady gminy w zakresie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Tym niemniej materie wymienione wprost w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. stanowią obligatoryjny element regulacji statutowej.

NSA wskazał, że Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie uznał ustrojodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem NSA jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest u.s.g. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej, (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki.

W świetle powyższych rozważań w ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o niedookreślonym sformułowaniu zadań zebrania wiejskiego, jako organu jednostki pomocniczej, zadania te zdaniem NSA zostały uregulowane w statucie w sposób kompleksowy. Wprawdzie § 4 ust. 13 Statutu określając zadania jednostki pomocniczej wskazuje na podejmowanie uchwał w sprawach należących do zadań tego sołectwa oraz rozpatrywanie innych spraw ważnych dla sołectwa, to jednak taka treść Statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. O tym bowiem ile spraw i zadań zostanie przekazane zebraniu wiejskiemu (lub innemu organowi jednostki pomocniczej) zasadniczo decyduje rada gminy. Ustawodawca ani w art. 35 ust. 3 u.s.g. ani też w innym przepisie tej ustawy nie określił katalogu spraw załatwianych przez organy jednostki pomocniczej. Tym samym skoro samo tworzenie jednostek pomocniczych ma co do zasady charakter fakultatywny, to także zakres zadań przekazanych jej organom zależy od rady gminy.

Zdaniem NSA należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA naruszył art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prawo do udziału w zebraniu wiejskim mogą mieć wyłącznie stali mieszkańcy tej jednostki pomocniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że uczestnikiem zebrania wiejskiego, bez prawa głosu, mogą być także osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa.

W ocenie NSA przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. wprowadza jedynie ograniczenie w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W kontekście zebrania wiejskiego należy zgodzić się z poglądem, że uprawnienie do głosowania mogą być jedynie mieszkańcy sołectwa. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. W obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych. Oczywiste jest zatem, że w przypadku utworzenia jednostki pomocniczej, decyzje dotyczące spraw sołectwa mogą podejmować jedynie mieszkańcy tego sołectwa, dlatego tylko oni mogą mieć prawo do głosowania w trakcie zebrania wiejskiego. Nie wyklucza to jednak możliwości wprowadzenia uprawnienia dla osób niebędących mieszkańcami sołectwa do udziału w zebraniu wiejskim bez prawa do głosowania. Nie ma zatem jednoznacznych podstaw normatywnych do ograniczania kręgu osób mających prawo do uczestniczenia w zebraniu wiejskim jedynie do mieszkańców sołectwa.

NSA nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie lecz zgodził się z WSA, co do tego, że sołtys - jako organ odrębny od rady sołeckiej - nie powinien wchodzić w jej skład. W ten sposób doszło do oddzielenia uprawnienia do zwoływania i prowadzenia posiedzeń rady sołeckiej od formalnego członkostwa w niej, co trafnie postulował Wojewoda w skardze. Wskazał NSA, że to do zadań przewodniczącego organu (również organu pomocniczego) należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą.

Nadto NSA wskazał, że z treści przepisu art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, iż organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Powinna zatem być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1017/17, LEX nr 2656955).

W ocenie NSA zasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść § 24 ust. 5 statutu nie określa w sposób całościowy i pełny trybu nadzoru realizowanego przez Wójta, podczas gdy znajdująca się w przedmiotowym statucie regulacja w sposób pełny i wyczerpujący określa tryb nadzoru nad działalnością sołectwa realizowanego przez Wójta. NSA nie zgodził się z oceną sądu pierwszej instancji, że jest on nieprecyzyjny. Skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem jest jasny w myśl treści tego przepisu - wykonanie takiej uchwały jest wstrzymane decyzją wójta, a organ sołectwa zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. Zdaniem WSA z przepisu jasno wynika, że skutkiem podjęcia przez organ uchwały sprzecznej z prawem jest wstrzymanie jej wykonania, a następnie jej zmiana lub uchylenie przez organ który ją podjął. Nie zgodził się także z oceną WSA, że brak jest całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Gmina w ramach swojej samodzielności może w sposób dowolny określić zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z delegacji ustawowej nie wynika konieczność ustalenia pełnego trybu nadzoru, a jedynie zakres i formy kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

NSA zaakcentował, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio: w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, albo w całości.

Ponadto NSA podkreślił, że gmina korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności, a upoważnienie do kształtowania treści statutu sołectwa jest generalne, a nie kazuistyczne. W związku z tym samorząd gminny może swobodnie regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi.

W związku z powyższym NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie ponownie rozważenie, przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej kontroli sądowej, czy istniały podstawy prawne do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego administracji pod względem zgodności z prawem, która sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności albo stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § 1p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest w niniejszej sprawie związany wykładnią, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należałoby stosować przepisy prawa odmienne, niż wyjaśnione przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna o charakterze wiążącym może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego jak też kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, podjętego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 17.01.2012 r., sygn. akt I OSK 158/11; z dnia 20.12.2017 r., sygn. akt II GSK 1306/16, dostępne na stronie internetowej NSA http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przesądzenie tej kwestii przez NSA sprawia, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy niedopuszczalne będzie powoływanie nowych faktów i dowodów zmierzających do wykazania stanu faktycznego (i jego kwalifikacji) w sposób odmienny, niż przyjął to NSA w wyroku uchylającym wyrok sądu I instancji i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania (por. B. Dauter [w]: Komentarz do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wyd. Lex). Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, w granicach przez nią wyznaczonych, uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. ww. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 maja 2022 r., w sprawie o sygn. akt III SA/GI 1701/21, z powodu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i w tym zakresie sprawy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z czym Sąd rozstrzygający ponownie przedmiotową sprawę zaskarżonej uchwały jest obowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w jego wyroku oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o sygn. akt III OSK 2519/22 i uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach NSA podzielił zarzuty skarżącego kasacyjnie o naruszeniu przepisów art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g, art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Orzekając ponownie w sprawie WSA w Gliwicach podzielił w pełni stanowisko NSA w przedmiocie zaskarżonej uchwały i uznał, że:

- § 4 ust. 4 i ust. 5 Statutu nie narusza art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., ponieważ uczestnikami zebrania wiejskiego bez prawa głosu mogą być osoby nie będące stałymi mieszkańcami sołectwa oraz że uprawnieni do głosowania na zebraniu wiejskim są pełnoletni mieszkańcy sołectwa posiadającym prawo wyborcze.

- § 4 ust. 13 Statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ zakres zadań przekazanych zebraniu wiejskiemu zależy od rady gminy i w związku z tym zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. W konsekwencji zebranie wiejskie rozpatruje też inne sprawy ważne dla sołectwa.

- § 6 ust. 4 Statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g., ponieważ przepis ten wprowadza jedynie ograniczenie w zakresie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W kontekście zebrania wiejskiego należy zgodzić się z poglądem, że uprawnienie do głosowania mogą być jedynie mieszkańcy sołectwa.

- § 5 ust. 6 Statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ takie określenie zadań rady sołeckiej mieści się w zakresie wspomagania działań sołtysa przez radę sołecką.

- § 5 ust. 7 Statutu nie stanowi istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., ponieważ wyrażanie swojego zdania przez radę sołecka w formie uchwał również mieści się w zakresie wspomagania działań sołtysa przez radę sołecką.

- § 14 ust. 2 Statutu nie stanowi naruszenia prawa gdyż unormowanie pozwalającego na odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej w sytuacji, gdy osoby te utraciły zaufanie społeczne w opinii publicznej jest dopuszczalne. Natomiast pojęcie "zaufanie" nie musi być objęte definicją statutową, jak i ustawową. Tym samym jeżeli w statucie sołectwa wskazano, że w przypadku utraty zaufania mieszkańców do sołtysa lub członków rady sołeckiej, mogą oni odwołać te osoby z pełnionych funkcji, to brak odrębnej statutowej definicji zaufania nie oznacza, że pojęcie to nie ma żadnego desygnatu. Pojęcie "zaufanie" jest zdefiniowane w języku potocznym i w przypadku braku odrębnej definicji statutowej właśnie w takim potocznym znaczeniu ujęto je w § 14 ust. 2 i 4 statutu (por. wyrok NSA: z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5979/21).

- § 24 ust. 5 Statutu nie narusza art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że treść nie określa w sposób całościowy i pełny trybu nadzoru realizowanego przez Wójta. Znajdująca się w przedmiotowym Statucie regulacja w sposób pełny i wyczerpujący określa tryb nadzoru nad działalnością sołectwa realizowanego przez Wójta. Skutek podjęcia przez organ sołectwa uchwały sprzecznej z prawem jest jasny w myśl treści tego przepisu. Wykonanie takiej uchwały jest wstrzymane decyzją wójta, a organ sołectwa zostaje wezwany do zmiany lub uchylenia uchwały. Z przepisu jasno wynika, że skutkiem podjęcia przez organ uchwały sprzecznej z prawem jest wstrzymanie jej wykonania, a następnie jej zmiana lub uchylenie przez organ który ją podjął. Nie można także zgodzić się z oceną, że brak jest całościowego, pełnego trybu nadzoru realizowanego przez wójta. Gmina w ramach swojej samodzielności może w sposób dowolny określić zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Rada Gminy w § 24 Statutu uregulowała tryb nadzoru i kontroli nad organami sołectwa. Wójt sprawuje nadzór nad organami Sołectwa poprzez analizę na podstawie statutowego kryterium protokołów z posiedzeń oraz podjętych decyzji i uchwał tych organów (§ 24 ust. 4 Statutu). Kompetencje Wójta w ramach nadzoru zostały opisane w § 24 ust. 5 Statutu, jak również prawo do zaskarżenia podjętych przez Wójta w ramach nadzoru decyzji do Rady Gminy wraz z terminem zaskarżenia (§ 24 ust. 6 Statutu). Kolejne uprawnienie nadzorcze Wójta zostało uregulowane w § 24 ust. 7 Statutu. Tym samym nie można stwierdzić, aby w zakresie kontroli bądź nadzoru nad działalnością organów Sołectwa istniały istotne braki uniemożliwiające jego wykonywanie.

Odnosząc się z kolei do § 5 ust. 1 ,2 ,3 pkt 5 Statutu stanowiącego w zakresie zdania "wchodzi sołtys jako przewodniczący rady sołeckiej", Sąd uznał, że sołtys jako organ wykonawczy (jednoosobowy) sołectwa nie może równocześnie stanowić części organu pomocniczego kolegialnego (wieloosobowego) jakim jest rada sołecka ponieważ są to odrębne podmioty. Sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być równocześnie jej przewodniczącym skoro rada sołecka jest podmiotem (organem) odrębnym i ma wspierać działania sołtysa.

Z uwagi na powyższe rozważania Sąd stwierdził nieważność ww. § 5 ust. 1 w zakresie opisanym Statutu ponieważ nie jest dopuszczalne doprowadzenie do sytuacji, w której dochodzi do zatarcia ustrojowej odrębności pomiędzy organami sołectwa: uchwałodawczym (zebranie wiejskie) oraz wykonawczym (sołtys). Przyjęcie takiego rozwiązania w statucie sołectwa i uczynienie tego zasadą nie jest pożądanym rozwiązaniem z uwagi na wskazany już wyżej rozłączny charakter pozycji ustrojowej zebrania wiejskiego i sołtysa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25.02.2021 r., sygn. akt II SA/Go 123/21). Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, według którego - mając na względzie wspomnianą pozycję ustrojową obu organów - można dopuścić możliwość przewodniczenia przez sołtysa zebraniu wiejskiemu, ale tylko w sytuacji, gdy taką wolę wyrazi każdorazowo samo zebranie, mając na uwadze materię spraw procedowanych na danym zebraniu. Z uwagi na możliwość wystąpienia sprzeczności interesów organu uchwałodawczego sołectwa i organu wykonawczego, jakim jest sołtys, nie powinno być w przedmiocie wyboru przewodniczącego zebrania wiejskiego automatyzmu.

Nadto Sąd stwierdził nieważność w § 5 ust. 2 Statutu ponieważ sołtys jako organ wykonawczy nie może kierować innym podmiotem czyli radą sołecką, której zadaniem jest go wspomagać w jego działaniach.

Ponadto Sąd stwierdził nieważność w § 5 ust. 3 pkt 5 Statutu albowiem sołtys nie może zwoływać i prowadzić posiedzeń rady sołeckiej ponieważ nie jest dopuszczalne aby do wyodrębnionych zadań sołtysa odrębnego podmiotu od rady sołeckiej należało zwoływanie i prowadzenie jej posiedzeń.

W rezultacie, jak ocenił Sąd, zasadne okazał się zarzuty Wojewody w stosunku do nieprawidłowości zapisów zaskarżonej uchwały w ww. zakresie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że aby skarga mogła zostać uwzględniona w pełnym zakresie tj. aby możliwe było stwierdzenie jej nieważności w całości, musiałaby być ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa w pełnym zakresie, bądź stwierdzone wady musiałyby być tego rodzaju, że ich wyeliminowanie przez Sąd uniemożliwiłyby jej funkcjonowanie w obrocie prawnym nawet pomimo poprawności niektórych jej postanowień. Ponieważ Sąd stwierdził nieważność jedynie konkretnych zapisów, ich usunięcie z treści statutu nie uniemożliwia jego stosowania. Stąd stwierdzenie nieważności uchwały w części pomimo oddalenia skargi w pozostałym zakresie było zasadne.

Sąd podkreśla, że gmina korzysta z konstytucyjnie przyznanej samodzielności, a upoważnienie do kształtowania treści statutu sołectwa jest generalne, a nie kazuistyczne. W związku z tym samorząd gminny może swobodnie regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny stwierdza nieważność uchwały w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości lub w części.

Wobec powyższego, Sąd rozstrzygający ponownie przedmiotową sprawę, przy uwzględnieniu granic sprawy poddanej kontroli sądowej, mając na względzie wyrok ww. wyrok NSA z 30 lipca 2024r. sygn. akt. III OSK 2519 uznał, że nie istniały podstawy prawne do wyeliminowania ze skutkiem ex tunc zaskarżonej uchwały w całości lecz jedynie we wskazanej części.

W tym kontekście Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, przyjął, że stwierdzenie nieważności niektórych zapisów kwestionowanej uchwały może dać pożądany wynik, spełniającego postulaty pewności prawa i zgodności aktu prawa miejscowego z przepisami rangi ustawowej.

Sąd administracyjny, rozstrzygając kwestię nieważności aktu prawa miejscowego, orzeka w razie istnienia do tego podstaw jedynie kasatoryjnie, nie jest natomiast uprawniony do podejmowania jakiejkolwiek działalności prawodawczej. Tymczasem, w danym przypadku, jedynie stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały może doprowadzić do jej zgodności z prawem.

Dlatego też mając powyższe względy na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały, jedynie we wskazanej w sentencji wyroku części.

Natomiast zdaniem Sądu celowe jest oddalenie skargi w pozostałym zakresie ponieważ w zaskarżonej uchwale nie stwierdzono istotnego naruszenia prawa. W związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.