Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1618/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.NP/4115/264/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.NP/4115/264/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 3 lipca 2023 r. nr OPS.Śr.5222-15/23 o odmowie przyznania R. B. (zwanej dalej skarżącą) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. T.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie jest jedyną osobą zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych względem matki, gdyż ma jeszcze czworo rodzeństwa, na którym w równym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny. W ocenie organu, fakt, że osoby zobowiązane do alimentacji pracują zawodowo, mieszkają poza miejscem zamieszkania rodziców, mają własne rodziny, opiekują się wnukami nie jest wystarczającą przesłanką do zanegowania obowiązku opiekuńczego względem matki. Jeżeli nie są w stanie finansowo wspomóc siostrę w zapewnieniu opieki nad matką to winny tą opiekę zapewnić chociażby w niewielkim zakresie.

Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie pracowała zawodowo, nie posiada żadnych okresów składkowych i nieskładkowych w ZUS, nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników co zostało potwierdzone pismem z KRUS z dnia 14 czerwca 2023 r. Zdaniem organu, sam fakt sprawowania opieki nad matką nie stanowi przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Poza tym skarżąca ma 61 lat, pozostaje w wieku emerytalnym i trudno uznać, że obecnie rezygnuje z możliwości podjęcia pracy skoro do tej pory nie podejmowała żadnego zatrudnienia. Organ I instancji uznał zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy deklarowanym przez wnioskodawczynię niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Organ I instancji wskazał także, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z F. T., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z zalegającym w aktach sprawy orzeczeniem matki skarżącej o znacznym stopniu niepełnosprawności nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Data ta powinna być zawarta w orzeczeniu, zaś organy rozpoznające wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalania we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności. Organ I instancji podkreślił, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przepis ten należy stosować w literalnym jego brzmieniu, co wyłącza jednoznacznie możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Równocześnie organ zaznaczył, że posiada wiedzę o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ stwierdził jednak, że pomimo zaleceń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku ustawodawca nie podjął działań ustawodawczych, które wyeliminowałyby z obrotu prawnego art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w związku z tym przepis ten nadal obowiązuje w niezmienionej treści. W konsekwencji organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W treści odwołania skarżąca podniosła, że jej stanowisko w sprawie sprawowanej opieki zostało przedstawione we wniosku z dnia 7 czerwca 2023 r., w oświadczeniach, w karcie oceny według skali Barthela, w wywiadzie środowiskowym, gdzie wykazano, że jej matka w wyniku postępującej choroby i niepełnosprawności wymaga całodobowej opieki, którą ona do tej pory sprawuje. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt: K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 3 lipca 2023 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz stwierdziło, że organ pomocowy nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Za chybione Kolegium uznało argumenty prawne podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ skutkiem w/w wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, możliwe jest bowiem odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ II instancji uznał zatem, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Organ wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Kolegium stwierdziło również, że pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Zdaniem SKO, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji słusznie wywiódł, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Skarżąca nigdy bowiem nie pracowała zawodowo, ani nie pobierała świadczeń opiekuńczych w związku z opieką nad matką, podczas gdy niepełnosprawność matki w stopniu znacznym istnieje od lutego 2013 r. Trudno zatem wnioskować, iż wobec całkowitego braku aktywności zawodowej po stronie skarżącej, będącej w wieku poprodukcyjnym, obecnie to stan zdrowia matki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że opisane czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą wobec niepełnosprawnej matki, które w dużej mierze mają charakter typowych czynności codziennych, i które w znacznym stopniu ograniczają, to jednak nie uniemożliwiają w sposób zupełny podjęcia aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, na umowę zlecenie, czy o dzieło. Kolegium ponownie przy tym zwróciło uwagę, iż przy wieloletnim braku aktywności zawodowej po stronie skarżącej, trudno wnioskować, iż obecnie taką aktywność podejmie.

Kolegium stwierdziło również, że dodatkowym aspektem w sprawie jest udział w opiece nad niepełnosprawną matką rodzeństwa skarżącej. Zdaniem organu II instancji, niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby wymagającej opieki przez wzgląd na pracę, czy zamieszkiwanie w innej miejscowości lub za granicą nie stanowi zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Obowiązek alimentacyjny nie jest bowiem związany z osobistą opieką. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej, w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych względem matki. Również złożone przez rodzeństwo skarżącej oświadczenia nie wskazują na takie okoliczności faktyczne, które powodowałyby obiektywną niemożność realizacji przez nich obowiązku alimentacyjnego względem matki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 86/23, względnie do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 33/23. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez:

– błędne ustalenie, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, gdyż rzekomo ciąży on na ojcu skarżącej, podczas gdy ojciec skarżącej z obiektywnych i usprawiedliwionych przyczyn, a to stanu zdrowia i wieku, nie jest w stanie opiekować się żoną, ergo w realiach niniejszej sprawy zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, co skutkowało bezzasadnym odmówieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

– błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

– brak weryfikacji możliwości majątkowych rodzeństwa skarżącej w zakresie partycypowania przez nich w finansowaniu opieki nad ich niepełnosprawną matką lub istnienia obiektywnych przeszkód uniemożlwiających im sprawowanie osobiście przedmiotowej opieki,

co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, iż zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej matki oraz została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie ustalenia, że rodzeństwo skarżącej wskutek ich sytuacji finansowej nie ma możliwości partycypowania w finansowaniu przedmiotowej opieki lub wskutek ich sytuacji zawodowej lub rodzinnej nie są w stanie sprawować jej osobiście, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w. z art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, poprzez ich wadliwą wykładnię, a to uznanie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki w przypadku, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy rzeczony przepis należy interpretować w ten sposób, że umożliwia on uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli, lub nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonych przepisów i błędną odmową przyznania przedmiotowego świadczenia;

b) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonego przepisu w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł, polegające na uznaniu, iż w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica -stwierdzenie zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga ustalenia wystąpienia obiektywnych okoliczności - uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, podczas gdy w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne występuje jedno z dzieci niepełnosprawnego rodzica - stwierdzenie zaistnienia związku przyczynowo - skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymaga ustalenia wystąpienia obiektywnych okoliczności uniemożliwiających pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, a pojęcie związku przyczynowo - skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie odnosi się do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli nie występują obiektywne okoliczności uniemożliwiające pozostałemu rodzeństwu udzielenie pomocy w sprawowanej opiece nad rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła okoliczności i argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością powyższych zarzutów.

Odnośnie natomiast wniosku o zawieszenie postępowania sądowego skarżąca wskazała, że w postępowaniu toczonym pod sygn. Ts 86/23 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Z kolei w postępowaniu toczonym pod sygn. SK 33/23 Trybunał Konstytucyjny dokona zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim "pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazała, iż między w/w postępowaniami a niniejszą sprawą istnieje związek tego rodzaju, że wynik rzeczonego postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy, gdyż podjęte przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przed Trybunałem Konstytucyjnym toczą się postępowania, których przedmiotem jest zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego objętego skargą w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1618/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w treści skargi wniosku o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. Ts 86/23, względnie do czasu rozpoznania sprawy toczonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. SK 33/23.

Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Treść powołanego przepisu wskazuje na konieczność wystąpienia pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem ścisłego związku (kwestia prejudycjalna), polegającego na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (post. NSA z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II FSK 920/21).

W postępowaniu toczącym się pod sygn. akt Ts 86/23 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnie, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r., poz. 111) w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji w zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji. Z kolei w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt SK 33/23 Trybunał Konstytucyjny dokona zbadania zgodności art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) w zakresie, w jakim "pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnuka osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który sprawuje nad tą osobą pełną opiekę i w związku z tym zrezygnował z zatrudnienia, gdy istnieją spokrewnione w pierwszym stopniu osoby niesprawujące ze względu na swój stan zdrowia opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" z art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.

Wskazać należy, że zagadnienie stanowiące przedmiot rozważań orzekających w sprawie organów, a jednocześnie stanowiące również podstawę skargi konstytucyjnej, zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał polegająca na tym, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Jest ono wiążące w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex/el; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę wniesioną w niniejszej sprawie, jest zobowiązany do respektowania zarówno samego faktu wydania uchwały w sprawie o sygn. I OPS 2/22 oraz funkcjonowania jej w obrocie prawnym, jak i wyrażonej w niej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że w takim stanie rzeczy nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdyby ewentualnie Trybunał Konstytucyjny uznał sporne przepisy za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to wówczas strona – na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. - będzie uprawniona do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania.

Poza kontekstem wynikającym z art. 269 p.p.s.a., za koniecznością zawieszenia postępowania kasacyjnego w tej sprawie nie przemawiają również względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości oraz spójności systemu prawnego. Oprócz sformułowanego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku właściwego zabezpieczenia prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), powinnością sądu wynikającą z tego samego przepisu jest rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Również zgodnie z art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy.

Tymczasem, jak wynika z udostępnionych publicznie przez Trybunał Konstytucyjny informacji w sprawie o sygn. akt SK 33/23 (https://trybunal.gov.pl/s/sk-33-23), Trybunał Konstytucyjny nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do sprawy o sygn. Ts 86/23, która znajduje się na etapie wstępnego postępowania sprawdzającego. Kierując się zatem zasadą ekonomiki procesowej oraz koniecznością rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie i w związku z tym postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1618/23 odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, na wstępie wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżąca w treści skargi wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 sierpnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 3 lipca 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., zwanej dalej u.ś.r.). Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) (uchylony); 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji nastąpiła m.in. z powodu braku realizacji przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jak jednak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na tej przesłance, a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium.

Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności, nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z ojcem skarżącej, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym powstałym na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pojawiały się rozbieżne stanowiska odnośnie do tego, czy przepis ten powinien podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest odstąpienie od literalnego jego brzmienia i zastosowanie wykładni celowościowej, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej alimentacyjnie w dalszej kolejności również w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnego wprawdzie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie faktycznie sprawować opieki nad niepełnosprawnym.

Rozbieżności te zostały wyjaśnione w wymienionej już powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W uzasadnieniu uchwały NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na zmiany w stanie prawnym. Następnie podniósł, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy i winna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest jednak wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca użył określenia należącego do języka prawnego. Ponadto, w przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Z kolei, w ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Odesłanie zaś zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do tychże przepisów w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Zdaniem NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Z kolei, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że stanowisko zajęte w w/w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi jego zmiana, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Z tych więc względów jako zasadną należało uznać odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu wydania zaskarżonej decyzji matka skarżącej pozostawała bowiem w związku małżeńskim z osobą, która legitymowała się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Tym samym zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął także, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2023 r. III SA/Kr 257/23).

Ustawodawca wymaga również, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).

Tymczasem jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, gdyż opiekowała się swoimi dziećmi. Obecnie skarżąca ma 61 lat i jest w wieku emerytalnym. W ocenie Sądu, stwierdzić zatem należy, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ do tej pory nigdzie nie pracowała. W przypadku skarżącej nie zachodzi również przesłanka niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Skoro bowiem skarżąca do tej pory nie pracowała, to trudno przyjąć, że teraz, będąc w wieku emerytalnym, podejmie pracę.

Tymczasem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19).

System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym, rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

Należy również zauważyć, że matka skarżącej oprócz skarżącej ma jeszcze czworo innych dzieci - syna i trzy córki, którzy jednak pracują zawodowo i nie są w stanie opiekować się matką. Rodzeństwo skarżącej nie jest jednak zwolnione z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Co prawda nadal pracują zawodowo, to jednak żadne z nich nie wykazało, że nie może udzielić skarżącej wsparcia w opiece nad matką.

Sąd w składzie orzekającym, podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być, np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.

Nadto wskazać należy, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać, np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania". Z kolei w doktrynie wskazuje się, że "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich z obowiązków alimentacyjnych wobec matki.

Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie, powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/22, CBOSA).

Równocześnie, interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób. To ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone, m.in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się od zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1389/22 CBOSA). W konsekwencji Kolegium, prawidłowo uzasadniło odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności pomocy matce przez skarżącą (do czego jest ona, jako córka, zobowiązana zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym), jednak samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ustawowego obowiązku, w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodzi konieczność rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu opieki nad matką. Podkreślić należy, że rodzeństwo skarżącej nadal pracuje i żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dzieci niepełnosprawnej matki są w równym stopniu zobowiązane do sprawowania opieki nad nią. Kolegium prawidłowo wskazało, że obowiązek alimentacyjny przejawia się nie tylko w wykonywaniu osobistej opieki, lecz również może być realizowany w formie zapewnienia środków, pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki.

Sprzeczna z prawem, w tym normami konstytucyjnymi (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) nakazującymi pomoc Państwa rodzinom w trudnej sytuacji oraz ww. ustawami, a także nie do pogodzenia z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa, obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców. W takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo, w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny zobowiązanych do alimentacji. Doprowadziłoby to też do - z jednej strony - uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo będzie płacić jednemu z dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając (w tym przypadku rodzeństwo skarżącej) faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki matce), a - z drugiej strony - dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców a mimo to, ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. W konsekwencji, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. regulacji k.r.o. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP); (wyrok WSA z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 589/22, CBOSA).

Zdaniem Sądu, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o zobiektywizowane kryterium – konieczność wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia, wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców.

W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nie ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Zarzuty skargi w tym względzie są nieuzasadnione.

Reasumując, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie została oparta na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione przez organy ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.