Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 657/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 33 par. 1 pkt 8, art. 35, art 119 par. 1 i 2, art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) marca 1999 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika na działce nr (...) (przy granicy z działką nr (...)). Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 1999 r., nr (...) Decyzja nakazująca rozbiórkę stała się prawomocna, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r., sygn. II SA/Po 1082/99, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego.

Wystawionym w dniu (...) kwietnia 2001 r. tytułem wykonawczym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał J. G. – nową właścicielkę działki nr (...), do zrealizowania nakazu rozbiórki, a datowanym na ten sam dzień postanowieniem, nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2002 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nałożył na J. G. grzywnę w celu przymuszenia, a postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2217/02, oddalił skargę na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, uchylił powyższy wyrok. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 545/06, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2002 r. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 r. uchylił postanowienie organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2002 r. o nałożeniu grzywny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości (...) zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. G., wnosząc równocześnie zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił wniesione zarzuty oraz wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2011 r. uchylił powyższe postanowienie w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego oraz orzekł o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów, a w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, jednakże wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1129/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność postanowienia z dnia (...) kwietnia 2011 oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia (...) grudnia 2009 r. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r., oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązaną J. G. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) lutego 2002 r. z powodu przekroczenia terminu na złożenie zarzutów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. G. – C., postanowieniem z dnia (...) maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia (...) marca 2014 r., przy czym skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. G. – C., który postanowieniem z dnia (...) listopada 2014 r. skargę odrzucił.

Równocześnie, postanowieniem z dnia (...) maja 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1128/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie z dnia (...) maja 2011 r. W rezultacie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2009 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w części dotyczącej wskazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz terminu do wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 147/15, oddalił skargę na postanowienie z dnia (...)sierpnia 2014 r.

Pismem z dnia (...) października 2014 r., J. G. – C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego w sprawie, informując jednocześnie organ, że zbyła na rzecz B. G. działkę gruntu nr (...), na której znajduje się budynek objęły egzekwowanym obowiązkiem.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko J. G. – C. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) lutego 2012 r., a następnie pismem z dnia (...) grudnia 2014 r. wezwał B. G. (jako aktualnego właściciela przedmiotowego obiektu) do wykonania przedmiotowego obowiązku. W dniu (...) grudnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (jako organ egzekucyjny) wystawił tytuł wykonawczy nr (...).

W dniu (...) stycznia 2015 r. B. G. podniósł zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) grudnia 2014 r., wskazując, że organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Ponadto wnioskodawca wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2015 r., nr (...) (postanowienie organu I instancji), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 35 § 2, art. 33 pkt 1, 5, 8 i 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązanego B. G., w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) lutego 2014 r. oraz wstrzymał postępowanie egzekucyjne w sprawie do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że właściciel kurnika nie współpracuje z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w żaden sposób, wykorzystując jedynie wszystkie środki prawne aby nie wykonać obowiązków nałożonych decyzją z dnia (...) marca 1999 r. Jak podniesiono, wykonanie zastępcze obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego zawartego w tytule wykonawczym z dnia (...) grudnia 2014 r. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zobowiązany współpracuje z organem egzekucyjnym, albo co najmniej znosi postępowanie egzekucyjne i go nie utrudnia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że bez współpracy zobowiązanego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, polegającej na znoszeniu postępowania egzekucyjnego i zaprzestaniu chowu indyka, prowadzenie postępowania egzekucyjnego poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego jako najmniej uciążliwego jest niemożliwe bez szkody na mieniu zobowiązanego. Pismem z dnia (...) listopada 2009 r., Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował bowiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie posiada budynku o powierzchni wymaganej do przeniesienia hodowli indyków. Z uzyskanych w 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji od Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz lekarzy ościennych powiatów jednoznacznie wynika, iż brak jest budynku inwentarskiego o pow. zabudowy 1232,40 m2, a przeniesienie indyków w trakcie cyklu produkcyjnego w nowe miejsce nie jest wskazane ze względów epizootyczno-zdrowotnych jak również ekonomicznych. Sytuacja ta do dnia dzisiejszego nie uległa zmianie.

Wobec powyższego przyjąć należało, że wykonanie zastępcze obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego - budynku wybudowanego na działce o numerze ewidencyjnym (...) położonej w (...), jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zobowiązany współpracuje z organem egzekucyjnym, albo co najmniej znosi postępowanie egzekucyjne i go nie utrudnia. Rozbiórkę kurnika można bowiem wykonać dopiero po wyprowadzeniu indyków z budynku, co jest niemożliwe bez współpracy z zobowiązanym.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym adekwatnym do przedmiotowego stanu faktycznego. Perspektywa przymusowego ściągnięcia tej grzywny, w następstwie czynności egzekucyjnych właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, powinna dodatkowo oddziaływać na sferę motywacyjną zobowiązanego i skłonić go do wykonania nałożonego obowiązku. Wybór przez organ egzekucyjny jako środka egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia spowodowany został jedynie zachowaniem zobowiązanego utrudniającego swoim postępowaniem zastosowanie wykonania zastępczego jako środka egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę, że zarzut braku uprawomocnienia się tytułu wykonawczego nie może stanowić podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł B. G., który odwołując się do wyroków sądów administracyjnych wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ powinien rozważyć możliwość zastosowania innego środka egzekucyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r., nr (...). działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 33 pkt 8 i art. 34 § 4 ustawy z o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez B. G. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) grudnia 2014 r. dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę położonego na działce nr ewidencyjny gruntu (...).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, że zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Oznacza to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wystawił w dniu (...) grudnia 2014 r. tytuł wykonawczy. Organ odwoławczy podkreślił również, że postępowanie w sprawie zarzutów ograniczone jest do badania wyłącznie okoliczności, które zostały podniesione przez zobowiązanego w terminie do wniesienia zarzutów, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było rozpoznanie zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Organ II instancji wskazał następnie, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny, kierując się zasadami wyrażonymi w art. 7 § 1 i 2 stawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mógł zastosować grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 stawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) lub wykonanie zastępcze (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), polegające na zleceniu innej osobie wykonania obowiązku za zobowiązanego oraz na jego koszt. Z art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego, ustawodawca dał organom egzekucyjnym możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia przed zastosowaniem środka w postaci wykonania zastępczego. Organy egzekucyjne powinny z tej możliwości korzystać w przypadku, gdy zastosowanie wykonania zastępczego jest niecelowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wyjaśnił, że dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględniać jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia ma na celu skłonić zobowiązany podmiot do wykonania obowiązku. Podkreślić przy tym należy, że spełnienie określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie nałożonej a nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny. Ponieważ egzekwowany obowiązek dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika na działce nr (...), jego wykonanie powinno być poprzedzone szeregiem innych czynności, które to wykonanie umożliwią.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo, iż od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki minęło już ponad 16 lat, a zobowiązany od czasu nabycia przez niego nieruchomości nie poczynił żadnych starań w celu wykonania lub umożliwienia wykonania tego obowiązku. Brak jakichkolwiek działań Skarżącego w celu wykonania bądź umożliwienia wykonania obowiązku powoduje brak możliwości zastosowania wykonania zastępczego w niniejszej sprawie. W przypadku wykonania obowiązku zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Istotny dla przedmiotowej sprawy jest także fakt, że decyzja jest ostateczna i na organie powiatowym ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego - nie ma on natomiast możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Kończąc swoje rozważania, organ II instancji podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przypadku wniesienia zarzutów. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów przewidywał wskazany przez organ I instancji art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże został on zmieniony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1289). Pomimo, iż organ I instancji wskazał właściwie akt prawny, na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, to posłużył się on przepisami w brzmieniu już nieobowiązującym. Niemniej jednak powyższe uchybienie nie ma znaczenia dla prawidłowości rozpoznania zarzutów wniesionych przez B. G. Powyższe uchybienie może zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy, dzięki posiadanej kompetencji reformatoryjnej oraz orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z powyższym należało uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości oraz orzec co do istoty sprawy.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. G., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 139 K.p.a. polegające na wydaniu postanowienia na niekorzyść strony, poprzez uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, podczas gdy skarżący zaskarżył postanowienie organu I instancji jedynie w części oraz zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 1 i 2 i art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Uzasadniając skargę podniesiono, że za wadliwe uznać należy stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do niemożności zastosowania w miejsce grzywny w celu przymuszenia, środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Jak wyjaśniono, uiszczenie wysokiej grzywny w celu przymuszenia będzie miało negatywny wpływ na prowadzoną przez stronę skarżącą działalność gospodarczą, co powoduje, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem mniej uciążliwym, odpowiadającym zasadzie ogólnej postępowania egzekucyjnego, określonej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podniósł dodatkowo, że uchylając rozstrzygnięcie o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornie działał na niekorzyść strony odwołującej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 08 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego – adwokat M. C. powtórzyła zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 138 K.p.a. z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie w pkt 2 postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostało zaskarżone, a tym samym stało się ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest prawidłowość rozstrzygnięcia postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez B. G. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia (...) grudnia 2014 r. dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - kurnika wybudowanego bez pozwolenia na budowę położonego na działce nr ewidencyjny gruntu (...).

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wobec nabycia przez skarżącego własności nieruchomości, na której pobudowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wystawił na skarżącego w dniu (...) grudnia 2014 r. tytuł wykonawczy. Przesądza o tym art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy zauważyć, że podstawy wnoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ustawodawca wskazał w art. 33 § 1 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty te stanowią swoisty środek zaskarżenia służący zobowiązanemu. Rola zarzutów sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który to zarzut może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego - o czym poucza się zobowiązanego w treści tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Oznacza to, że nie mogą być one składane lub uzupełniane w terminie późniejszym, np. w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego lub w skardze do sądu, bowiem to organ egzekucyjny musi je rozpoznać (po ewentualnym uzyskaniu stanowiska wierzyciela - jeżeli organ egzekucyjny nie jest równocześnie wierzycielem).

Podkreślić należy raz jeszcze, że zarzuty są szczególnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które po ich wniesieniu nie podlegają modyfikacji. Do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty, należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści oraz co do czasu, w których wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Za słuszną należy uznać tezę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z dnia 19 września 2007 r., III SA/Wa 1151/07, Baza NSA, zgodnie z którą, wyłączne prawo zobowiązanego do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przesądza o tym, że organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego.

W realiach niniejszej sprawy podnoszony przez skarżącego zarzut sprowadza się do naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący argumentuje bowiem, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów egzekucyjnych było rozważanie zasadności zastosowania środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, nie zaś środka w postaci grzywny w celu przymuszenia. W jego ocenie ten środek egzekucyjny, z uwagi na jego uciążliwość, wpłynie negatywnie na wykonywaną przez niego działalność gospodarczą.

Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku a spośród tych środków te najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki budynku możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania tych środków. Według art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawą ogólną nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 119 § 1 zaś art. 119 § 2 jest przepisem szczególnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 397/06, Baza NSA). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z tych regulacji prawnych nie ma podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Nie legitymują takiego poglądu również względy systemowe i celowościowe. Podejmując próbę ustalenia rzeczywistej kolejności zastosowania środków egzekucyjnych w egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, nie można pominąć uregulowania art. 122 § 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 122 § 2 nie ustanawia wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, lecz określa elementy postanowienia o nałożeniu grzywny. Może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 127, powołanej powyżej ustawy, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Nadto, warto zwrócić uwagę na przepis art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym należy doręczyć zobowiązanemu postanowienie z rozstrzygnięciem, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Przepisy zaś art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określające możliwość nałożenia na zobowiązanego obowiązków związanych z wykonaniem zastępczym i zawierające stosowne pouczenie, nie przewidują zamieszczenia pouczenia o zagrożeniu alternatywnym obowiązkiem, tj. grzywną.

Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, Baza NSA, że powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że samo zastosowanie w przedmiotowej sprawie grzywny w celu przymuszenia obiektywnie rzecz biorąc nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje bowiem podstawy do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), natomiast uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odnaleźć można również twierdzenie, do którego odwołuje się skarżący, że z uwagi na okoliczność, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku rozbiórki zasad sformułowanych w art. 7 § 2 powołanej powyżej ustawy, należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 maja 2009 r., sygn. akt II OSK706/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1262/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, Baza NSA). Zauważyć jednak należy, że powyższy warunek również został spełniony w niniejszej sprawie.

I tak, jak zasadnie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia (...) lutego 2015 r., wykonanie zastępcze obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego zawartego w tytule wykonawczym z dnia (...) grudnia 2014 r. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zobowiązany współpracuje z organem egzekucyjnym, albo co najmniej znosi postępowanie egzekucyjne i go nie utrudnia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że bez współpracy zobowiązanego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, polegającej na znoszeniu postępowania egzekucyjnego i zaprzestaniu chowu indyka, prowadzenie postępowania egzekucyjnego poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego jako najmniej uciążliwego jest niemożliwe bez szkody na mieniu zobowiązanego. Mieć bowiem należy na względzie, że ewentualna rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego będzie możliwa po zaprzestaniu w nim chowu indyka, co wynika z fakt, że przeniesienie żywego inwentarza po pierwsze nie jest fizycznie możliwe (z uwagi na brak budynku o odpowiedniej powierzchni), jak również nie jest wskazane ze względów epizootyczno-zdrowotnych oraz ekonomicznych. Oznacza to, że wykonanie zastępcze obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy zobowiązany współpracuje z organem egzekucyjnym, albo co najmniej znosi postępowanie egzekucyjne i go nie utrudnia. Nie bez znaczenie pozostaje również fakt, że pomimo, iż od wydania ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki minęło już ponad 16 lat, kolejni właściciele nieruchomości nie poczynili dotychczas żadnych starań w celu wykonania lub umożliwienia wykonania tego obowiązku.

Mając na względzie powyższe okoliczności przyjąć należało, że organy egzekucyjne prawidłowo przyjęły, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, zaś podniesione przez skarżącego zarzuty nie są uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. zauważyć należy, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r. orzeczono w wstrzymaniu prowadzonego postępowanie egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozpatrzenia zarzutów. Jak jednak zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przypadku wniesienia zarzutów. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów przewidywał bowiem wskazany przez organ I instancji art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednakże został on zmieniony ustawą z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych. Oznacza to, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał bez podstawy prawnej.

Sąd zauważa, że wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji lub postanowienia. Tym samym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był związany określoną w art. 139 K.p.a. zasadą niemożności wydania orzeczenia na niekorzyść strony. Stosownie bowiem do brzmienia powyższego artykułu zasada reformationis in peius nie obejmuje sytuacji, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) rażąco narusza prawo, co jak wyżej wskazano miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym organ odwoławczy miał bezwzględny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przy czym bez znaczenie dla oceny prawidłowości działań organu odwoławczego pozostawał fakt, że wniesione zażalenie nie obejmowało powyższego rozstrzygnięcia.

Podsumowując dotychczasowe rozważania powtórzyć należy, że podniesione w sprawie zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie znajdywały uzasadnienia, a organy egzekucyjne prawidłowo przyjęły, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.