Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 831/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Go 342/23 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. I SA/Go 342/23 oddalił skargę D. Sp. z o. o. w Z. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno - środowiskowo - klimatycznych.

D. Sp. z o. o. w Z. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 – ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy niewystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, polegając na jedynie ogólnikowym stwierdzeniu, że naruszenia których dopuściła się skarżąca Spółka miały charakter "ciągły" i "powtarzający się", bez wyjaśnienia stronie na podstawie jakich okoliczności faktycznych Organy dokonały takiej klasyfikacji czynności podejmowanych przez Spółkę (zwłaszcza, iż jednoczesne uznanie naruszenia jako ciągłego i powtarzającego się jest samo w sobie sprzeczne), podczas gdy ustalenia te odnoszą się do istotnych kwestii dotyczących ewentualnego przedawnienia, co powinno doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organy w tym zakresie;

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: "Rozporządzenie Rady nr 2988/95) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą następnie nieprawidłowym zastosowaniem polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organami, iż "nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca Spółka miała jednocześnie charakter "ciągły" jak i "powtarzający się", w skutek czego 4-letni okres przedawniania winien być liczony od wpływu ostatniego wniosku o przyznanie płatności (od 4 kwietnia 2019 r.), podczas gdy z definicji tych pojęć wynika, iż zakwalifikowanie nieprawidłowości jako mającą charakter powtarzający wyklucza jednocześnie uznanie jej za czynność o charakterze ciągłym, gdyż powtarzający się charakter świadczy o ich wyodrębnieniu w czasie, zaś o naruszeniach ciągłych można mówić, jedynie wtedy, gdy poszczególnych czynności wykonywanych przez naruszającego nie da się wyodrębnić, zaś stan naruszenia trwa, co skutkowało wydaniem przez organy obydwu instancji decyzji w warunkach przedawnienia;

3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu "nieprawidłowości", których miała się dopuścić się Skarżąca w latach 2017, 2018 i 2019, polegających na składaniu wniosków o wypłatę programowych środków, jako mających charakter "powtarzający", podczas gdy na podstawie tych wniosków nigdy nie doszło do wypłaty Spółce płatności, przez co nie można uznać, że powtarzają ewentualną nieprawidłowość wynikłą z faktu złożenia wniosku za 2016 r., a tym samym nie można ich kwalifikować łącznie;

4. przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić Skarżąca w latach 2016, 2017, 2018, 2019 jako jednej czynności mającej charakter ciągły i trwający od 14 czerwca 2016 r. (data wpływu i wniosku o przyznanie płatności na rok 2016) aż do 4 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy

a) to nie był jednolity ciąg tych samych zdarzeń (przez fakt, że za 2016 r. Spółka otrzymała płatność, za pozostałe lata nie), co nie pozwala ich rozpoznać łącznie;

b) zdarzenia te nic miały jednakowego charakteru, a przez to nie powinny być kwalifikowane za naruszenia o charakterze ciągłym, lecz powinny być rozpoznane odrębnie. Ewentualne naruszenie polegające na dysponowaniu prawem do nieuprawnionego otrzymania płatności za 2016 r. trwało od momentu złożenia wniosku o płatność i zakończyło się z dniem uzyskania płatności, tj. z dniem 27 lutego 2017 r. Pomimo bowiem, że Strona złożyła wniosek o płatność za 2017, 2018 i 2019 r., to Organ odmówił Spółce przyznania płatności za te lata, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii. Tymczasem nieprawidłowość stanowiąca podstawę do żądania zwrotu wypłaconej płatności musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie UE, przez co za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia, w którym Spółka złożyła ostatni wniosek o przyznanie płatności rozpoznany odmownie;

c) naruszenie o charakterze ciągłym ustaje w dniu wypłaty na konto należności, której zwrotu żąda organ i z tą datą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia

niezależnie od powyższego, zarzucono:

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż wszczęcie przez Organ I instancji postępowania w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przed podmiot D. Sp. z o. o. płatności RSK za 2016 r. w dniu 7 czerwca 2021 r. (zawiadomienie nr [...]) oraz decyzja Organu I instancji z [...] listopada 2022 r. nakazująca obowiązek zwrotu przyznanej za 2016 r. płatności zawiesiły, bądź przerwały bieg terminu przedawniania, podczas gdy jak wynika z o orzecznictwa sądowo-administracyjnego do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania), lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie upłynął 4-letni okres przedawnienia;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PRO W 2007-2013 było prawidłowe, podczas gdy nawet jeżeli przyjąć, że 4-letni okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony od daty 4 kwietnia 2019 r., to upłynął on 4 kwietnia 2023 r. i nie został przerwany, bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność umorzenia postępowania;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że do uznania że nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu wystarczające jest wydanie przez Organ I instancji decyzji przed ostatecznym zakończeniem programu podczas gdy jedynie doręczenie ostatecznej decyzji Organu II instancji rodzi skutek w postaci uznania że sprawa została załatwiona przed terminem jej przedawniania;

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji ustalającą zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2014-2020jest prawidłowe, podczas gdy jeżeli przyjąć, że:

a. okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony do daty zakończenia programu, to upłynął on w tej dacie, tj. 31 grudnia 2022 r. i nie został przerwany, ani przez wniosek o wszczęcie postępowania, ani w skutek wydania decyzji I instancji,

b. 4-letni okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony od daty 4 kwietnia 2019 r., to upłynął on 4 kwietnia 2023 r. i także nie został przerwany,

c. bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania czy nawet doręczenie decyzji I instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność umorzenia postępowania jeszcze przed datą jej wydania;

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej zarzucono nadto:

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I Instancji i oddalenie skargi w przypadku wydania przez Organ II instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów, tj. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że przepisy wskazane przez Organ w sentencji decyzji, jako jej podstawa prawna oraz w uzasadnieniu prawnym decyzji, nic obowiązywały w dniu jej wydania przez co nie mogły stanowić podstawy prawnej jej wydania, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany przepisów, które nastąpiły na etapie postępowania odwoławczego i wydać decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania;

10. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że Organ nie poczynił niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie wykreowania z udziałem Skarżącej tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by Stronic przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło, w szczególności wobec niepoczynienia przez Organ jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistych intencji przeprowadzenia podziału gospodarczego gospodarstwa rolnego R. W. i R. [...], podczas gdy stwierdzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności z systemu wsparcia wymaga ustalenia ponad wszelka wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści, tj. że wyłączna motywacją tych podziałów było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania większych dotacji w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia;

11. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z § 34 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej jako: "rozporządzenie RŚK") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że Organ nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy prowadząc postępowanie na podstawie § 34 Rozporządzenia RKŚ Organ zobowiązany był ustalić, czy Spółka dopuściła się uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, w szczególności czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Spółka zaprzestała realizacji warunków zgłoszonego do płatności programu rolnośrodowiskowego przez co Organ nie udowodnił, aby Spółka pozorowała status rolnika tym bardziej, że wydana decyzja w przedmiocie wniosku o płatności za ostatni rok realizacji programu nie wiązała w zakresie poczynionych w niej ustaleń faktycznych, a wykazanie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu przyznanych płatności spoczywało na Organie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 25 stycznia 2024 r., I SA/Go 342/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze. [...] czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na 2016 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] maja 2017 r. przyznał płatność w wysokości 82.923.62 złote. [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Zielonej Górze wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej na 2017 rok. W postępowaniu administracyjnym zastosowano art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000 (WE) nr 1290/2005 (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. DE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm.). W konsekwencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił spółce przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2024 r., I GSK 814/20 oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., I SA/Go 14/20 oddalającego skargę na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] listopada 2019 r. W 2021 r. wszczęto wobec spółki postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2016 rok zakończone decyzją zwrotową z 2 lipca 2021 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z [...] września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzję ostateczną z [...] września 2021 r. 16 sierpnia 2022 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR w Zielonej Górze uchylił zaskarżoną decyzję z 2 lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 marca 2022 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"Zważywszy zatem, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to w jego trakcie organy są zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Pozbawiając producenta prawa do otrzymanej płatności organ musi mieć pewność, popartą materiałem dowodowy, zgromadzonym w aktach sprawy, w odniesieniu do tej płatności przyznanej za określony czasie, że producent ten dopuścił się istotnej nieprawidłowości. W szczególności dotyczy to spraw, w których wycofanie płatności następuje ze względu na sztuczne tworzenie warunków. Co więcej, podjęte przez niego rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. oraz realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. (...) W wypadku wycofania korzyści z uwagi na działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, nie jest wystarczające stwierdzenie nieprawidłowości obejmującej jeden rok programu rolnośrodowiskowego. Przeciwnie: nie budzi wątpliwości, że przesłanka orzeczenia o zwrocie odnosi się do określonej płatności. W sytuacji, gdy jest to płatność taka jak w rozpoznawanej sprawie, czyli przyznawana rocznie, niezbędne jest dokonanie ustaleń dla wszystkich lat objętych decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności. Czym innym jest bowiem brak realizacji podjętego zobowiązania (np. poprzez nie spełnienie warunków przyznania płatności w np. ostatnim roku programu), a czym innym sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści. W rozpoznawanej sprawie nakładało to na organy ARiMR obowiązek zbadania, czy również w 2016 r. zaistniały przesłanki zwrotu z powodu istnienia ujemnej przesłanki do przyznania płatności wynikającej z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, czyli stworzenie sztucznych warunków sprzecznych z celami wsparcia."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 stycznia 2024 r., I SA/Go 342/23 nieprawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21:

- przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie powołał prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21;

- błędnie wskazał, że na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego ma zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

- błędnie wskazał, że w sprawie mają zastosowanie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji kiedy zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. artykułem 10a ust.1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81;

- przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nie ocenił w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej uwzględniono ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 marca 2022 r., I SA/Go 428/21 dotyczące stwierdzonego naruszenia: art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 80 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a.;

- pominął obowiązującą od 29 marca 2022 r. regulację prawną z art. 10a ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności to, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.

Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji publicznej ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.

Podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej (...) - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...) Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych (...). Według art. 29 ust. 7 tej ustawy, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Ustalone decyzją ostateczną kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, o jakich mowa, stają się niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z § 34 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, jeżeli rolnik lub zarządca nie realizuje całego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W tej sprawie ustalono, że rolnik nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Według § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie obowiązkowe wymogi, o których mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, są wskazane w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013, płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie obowiązkowe normy ustanowione zgodnie z tytułem VI rozdział I rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, odpowiednie kryteria i minimalne działania ustalone zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) oraz (iii) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz odpowiednie minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, a także inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione na mocy prawa krajowego. Wszystkie te obowiązkowe wymogi określa się w programie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze: "Spółka wraz z powiązanymi podmiotami współkreowała sztuczne warunki wymagane do uzyskania

korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało wycofaniem korzyści na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95." Na gruncie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest to ustalenie, że w 2016 roku wypłacone płatności zostały pobrane nienależnie.

Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powoduje, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Wskazanie przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 10. oraz pkt 11. petitum skargi kasacyjnej, jako naruszonego przepisu prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w powiązaniu z przepisami postępowania nie poddaje się ocenie kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w ramach obu podstaw kasacyjnych zarzutu przedawnienia należy stwierdzić, że przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki w postępowaniu administracyjnym (podatkowym; celnym). Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Natomiast według art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Natomiast, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Z kolei, według art. 2 ust. 1 i 4 wskazanego rozporządzenia, kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich. Przepisy te zawarte w Tytule I Zasady ogólne rozporządzenia Rady nr 2988/95 regulują tryb postępowania w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i służą realizacji prawa materialnego, nie przesądzając o treści uprawnień lub obowiązków prawnych. To dwukrotne unijne odesłanie do prawa Państw Członkowskich jest zgodne z zasadą autonomii proceduralnej, uprawnienia do uregulowania pewnych kwestii w prawie krajowym, przy zagwarantowaniu praw i zasad płynących z tego prawa, tak by zapewnić pełną skuteczność przepisów prawa Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 1 pkt 1) i 2) ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, ustawa określa: zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym w: rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia; rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia; rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (...) oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia. Warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej. Z kolei, według § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "płatnością rolno-środowiskowo-klimatyczną" (...). Natomiast, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2) tego rozporządzenia, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (...) przez 5 lat (...) lub przez rok (...).

W rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, jest to przypadek programu wieloletniego: "W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu." Ostateczne zakończenie programu, o jakim mowa nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia (...).

Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (PROW 2014-2020) został opracowywany na podstawie przepisów Unii Europejskiej, w szczególności rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 oraz aktów delegowanych i wykonawczych Komisji Europejskiej.

Decyzja Wykonawcza Komisji z 12 września 2023 r. zatwierdzająca zmianę programu rozwoju obszarów wiejskich dla Polski do celów wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz zmieniająca decyzję wykonawczą C(2014) 9783 z 12 grudnia 2014 r. (CCI 2014PL06RDNP001) stanowi: Artykuł 1 Niniejszym zatwierdza się zmianę polskiego programu rozwoju obszarów wiejskich, której ostateczną wersję przedłożono Komisji w dniu 18 sierpnia 2023 r. Artykuł 2 Części I i II załącznika do decyzji wykonawczej C(2014) 9783 z 12 grudnia 2014 r. zastępuje się tekstem znajdującym się w załączniku do niniejszej decyzji. Artykuł 3 Wydatki, które stają się kwalifikowalne w wyniku zmiany programu, kwalifikują się od 13 czerwca 2023 r.

Artykuł 2 Definicje pkt 6) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi: "program" oznacza "program operacyjny", o którym mowa w części trzeciej lub części czwartej niniejszego rozporządzenia i w rozporządzeniu w sprawie EFMR oraz "program rozwoju obszarów wiejskich", o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie EFRROW. Natomiast, według art. 138 Składanie informacji, za każdy rok od 2016 r. do 2025 r. włącznie państwo członkowskie przedkłada, w terminie określonym w art. 63 ust. 5 rozporządzenia finansowego oraz art. 63 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia finansowego, dokumenty, o których mowa w tym artykule (...) W drodze odstępstwa od terminu określonego w akapicie pierwszym państwa członkowskie mogą przedłożyć dokumenty, o których mowa w lit. a), b) i c), za ostatni rok obrachunkowy do 15 lutego 2026 r. Termin określonym w art. 63 ust. 5 rozporządzenia finansowego: Do 15 lutego kolejnego roku budżetowego organy wyznaczone zgodnie z ust. 3 przekazują Komisji (...). Artykuł art. 63 ust. 7 akapit drugi rozporządzenia finansowego: W wyjątkowych przypadkach Komisja może na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego wydłużyć termin 15 lutego określony w ust. 5 do 1 marca. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 stanowi: Sekcja II Zamknięcie programów operacyjnych Artykuł 141 Złożenie dokumentów zamknięcia oraz płatność salda końcowego 1. Oprócz dokumentów, o których mowa w art. 138, dla ostatniego roku obrachunkowego od 1 lipca 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. państwa członkowskie przedkładają końcowe sprawozdanie z wdrażania programu operacyjnego lub ostatnie roczne sprawozdanie z wdrażania programu operacyjnego wspieranego z EFMR. 2. Saldo końcowe jest wypłacane nie później niż w terminie trzech miesięcy od dnia zatwierdzenia zestawienia wydatków z ostatniego roku obrachunkowego lub w terminie jednego miesiąca od daty przyjęcia końcowego sprawozdania z wdrażania, zależnie od tego, która data jest późniejsza.

Z tych regulacji wynika, że Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 nie został ostatecznie zakończony (zamknięty), wobec czego okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2020 r., I GSK 596/18 (LEX nr 3106792) przedstawił stanowisko dotyczące przedawnienia z powołaniem na art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Problematyka przedawnienia została również wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r,, I GSK 1909/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, z którym nie można się zgodzić: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne tj. rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (...)." Należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym przedawnienia pominięto regulację z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95: Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.

Należy przypomnieć, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił spółce przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok. W uzasadnieniu wskazał, że spółka D. została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym 7 grudnia 2015 r., powołanie spółki oraz pozyskanie przez nią gruntów, których właścicielem był S. T. i jednoczesne przekazanie ich innym podmiotom powiązanym, miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych. Spółka powstała w sztuczny sposób, pozwalający na uniknięcie skutków wynikających z obejścia modulacji zawartych art. 13 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2024 r., I GSK 814/20 zaakceptował te ustalenia: " (...) wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki (produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, i struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty (występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez spółkę w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników."

W tej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. zawiadomieniem z 7 czerwca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych – płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2016 rok. To zawiadomienie doręczono spółce 8 czerwca 2021 r. Następnie, 14 czerwca 2021 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik wnosząc pismem z 9 czerwca 2021 r. o zawieszenie postępowania. Wskazane zawiadomienie o wszczęciu z urzędu 7 czerwca 2021 r. postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych – płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2016 rok (art. 61 § 4 k.p.a.) w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jest aktem właściwego organu władzy odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości mającej miejsce w 2016 roku.

Zawiadomienie z 7 czerwca 2021 r. doręczone spółce 8 czerwca 2021 r. jest aktem stanowiącym czynność odnoszącą się do postępowania w sprawie nieprawidłowości, aktem podanym do wiadomości "danej osoby" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, ponieważ dany akt został rzeczywiście podany do wiadomości osoby, której zachowanie zgodnie z przepisami prawa krajowego można przypisać tej osobie prawnej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o doręczenie spółce decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z [...] stycznia 2019 r. odmawiającej spółce przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2017 rok. Decyzja ta jest aktem właściwego organu władzy odnoszącym się do postępowania w sprawie nieprawidłowości mającej miejsce w 2016 roku, ponieważ ustalono, że spółka powstała w 2015 roku w sztuczny sposób, pozwalający na uniknięcie skutków wynikających z obejścia modulacji.

TSUE w wyroku z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 stwierdził:

"Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości."

Według art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do ustalonych decyzją ostateczną kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, podlegającą egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...). Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Wobec regulacji unijnej z art. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich dotyczącej okresu przedawnienia, w postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych ma zastosowanie termin przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. (Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku) oraz odpowiednio pozostałe przepisy Działu III Zobowiązania podatkowe, w tym Rozdział 1 Powstawanie zobowiązania podatkowego. Wynika to wprost z brzmienia art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95: Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. To unijne odesłanie do prawa Państw Członkowskich jest zgodne z zasadą autonomii proceduralnej, uprawnienia do uregulowania pewnych kwestii w prawie krajowym, przy zagwarantowaniu praw i zasad płynących z tego prawa, tak by zapewnić pełną skuteczność przepisów prawa Unii Europejskiej. Okres przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem). Natomiast przepis krajowy stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

W wyroku z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 TSUE stwierdził:

"(28) Zgodnie z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia państwa członkowskie zachowują możliwość ustanowienia dłuższych terminów przedawnienia niż minimalny czteroletni termin przedawnienia przewidziany w ust. 1 tego artykułu. Prawodawca Unii nie miał bowiem na celu ujednolicenia terminów stosowanych w tej dziedzinie i w związku z tym wejście w życie rozporządzenia nr 2988/95 nie może skutkować zobowiązaniem państw członkowskich do skrócenia do czterech lat terminów przedawnienia, które w braku istniejących wcześniej w tej dziedzinie przepisów Unii państwa te stosowały w przeszłości. Chociaż państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres uznania co do ustalenia dłuższych terminów przedawnienia mających zastosowanie w przypadku nieprawidłowości zagrażających interesom finansowym Unii (wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 54, 55), terminy takie nie muszą jednak być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, do których należy zasada proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z 2 marca 2017 r., Glencore Céréales France, C-584/15, EU:C:2017:160, pkt 72).

(29) Zgodnie z tą zasadą termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyroki: z 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C-221/09, EU:C:2011:153, pkt 79; z 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 38; z 7 kwietnia 2022 r., IFAP, C-447/20 i C-448/20, EU:C:2022:265, pkt 116).

(30) Trybunał orzekł, że w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii stosowanie dziesięcioletniego terminu przedawnienia wynikającego z przepisu krajowego prawa prywatnego nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Jednakże w świetle tego celu, dla którego rozporządzenie nr 2988/95 ustanowiło czteroletni termin przedawnienia, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowości zagrażających jej interesom finansowym, mogącego prowadzić w szczególności do odzyskania nienależnie uzyskanej korzyści, okazuje się, że trzydziestoletni termin przedawnienia wykracza poza to, co jest konieczne dla starannej administracji (wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 60, 61).

(31) Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 3 TUE do ogólnej staranności, która obejmuje podjęcie środków mających na celu szybkie usunięcie nieprawidłowości i nakłada na administrację krajową obowiązek sprawdzenia prawidłowości dokonywanych przez nią płatności ciążących na budżecie Unii. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, aby dla podjęcia działań państwa członkowskie przyznawały swoim organom administracji termin znacznie dłuższy od terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95, mogłoby zachęcać organy administracji do opóźniania postępowań w sprawie 'nieprawidłowości' w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność przedmiotowych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok z 17 września 2014 r., Cruz & Companhia, C-341/13, EU:C:2014:2230, pkt 62).

(32) Jak z tego wynika, jeżeli zastosowanie terminu przedawnienia z prawa powszechnego do zwrotu nienależnie pobranej pomocy okazuje się nieproporcjonalne w świetle celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii, należy odstąpić od stosowania takiego przepisu i zastosowanie ma ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 (zob. podobnie wyrok z 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 51)."

Należy przypomnieć, jakie regulacje mają zastosowanie do nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które są niepodatkową należnością budżetową wynikającą ze stosunków publicznoprawnych.

Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (7 sędziów) z 6 października 2003 r., FPS 8/03 (ONSA 2004/1/7): "Zobowiązanie podatkowe przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego."

W tej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z 2 lipca 2021 r. doręczoną spółce 5 lipca 2021 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych za 2016 rok płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2014-2020.

Środki publiczne pochodzące z funduszy Unii Europejskiej podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa (...). Pomimo tego, że ustawodawca w art. 29 ust. 1c, ust. 2, ust. 3, ust. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa posłużył się zwrotami: ustalenie kwoty; ustalenia kwoty; o ustaleniu kwoty; została ustalona – decyzja wydana przez organ właściwy, którym jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej z tych środków publicznych przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Jest to decyzja określająca (a nie ustalająca) należność budżetową przypadającą do zwrotu z tego względu, że to podmiot występujący o płatność wykazuje podstawy obliczenia i przyznania płatności, organ zaś uprawniony jest do ich weryfikacji. Skoro obowiązek zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej wynika z mocy prawa (podlegają zwrotowi, ponieważ płatność wypłacona została pobrana w wyniku naruszenia prawa), a decyzja orzekająca o zwrocie ma charakter deklaratoryjny, to do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa ma odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 O.p. z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem: zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu wypłaconej płatności.

Natomiast, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2) O.p., zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Przedawnienie prawa do wydania takiej decyzji reguluje art. 68 § 1 O.p.: Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z art. 68 § 2 pkt 1) i 2) O.p., jeżeli podatnik: nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego; w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Z tej regulacji prawnej wynika, że zobowiązanie podatkowe powstające po doręczeniu decyzji ustalającej może powstać, jeżeli decyzja ta została doręczona w okresie 3 lat (lub 5 lat w okolicznościach wskazanych w § 2), licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Poprzez doręczenia decyzji powstają zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego obciążającego osoby fizyczne, podatku od spadków i darowizn, podatku dochodowego od przychodu nieznajdującego pokrycia w ujawnionych źródłach przychodu lub pochodzącego ze źródeł nieujawnionych, karty podatkowej. Niedoręczenie decyzji w terminie skutkuje tym, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje. Przedawnia się prawo organu podatkowego do wydania i doręczenia decyzji ustalającej, a przez to wygasa ciążący na podatniku obowiązek zapłacenia podatku. Istnieje możliwość zmiany decyzji wymiarowej w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy upłynął w trakcie tego postępowania termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku. W przypadku gdy podatnikowi doręczono decyzję wymiarową w terminie, a następnie odwołał się on od niej i w trakcie postępowania odwoławczego upłynął termin przedawnienia, organ odwoławczy może nie tylko utrzymać w mocy tę decyzję, lecz także ją uchylić i orzec merytorycznie. Wynika to z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r.. III FSK 4779/21; LEX nr 3333862: "(...) obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w dacie doręczenia podatnikowi decyzji organu pierwszej instancji. Termin przedawnienia prawa do wymiaru podatku nie ogranicza zatem możliwości rozpoznania odwołania, a nawet wydania decyzji reformatoryjnej". Decyzja organu odwoławczego nie może być jednak mniej korzystna dla podatnika niż uchylona. Skorygowanie przez organ odwoławczy decyzji wymiarowej nie jest ustaleniem zobowiązania podatkowego – ono już istnieje po doręczeniu decyzji wymiarowej organu pierwszej instancji, ale jest przejawem kontroli poprawności tego ustalenia i w razie stwierdzenia uchybień, ich wyeliminowania. Korekta decyzji organu pierwszej instancji wymaga jej uchylenia w całości lub w części i orzeczenia co do meritum przez organ odwoławczy na podstawie art. 233 § 1 pkt 2) O.p.

W rozumieniu art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przepisy art. 21 § 1 pkt 2) O.p. oraz art. 68 § 2 pkt 1) i 2) O.p. nie mają odpowiedniego zastosowania do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 29 ust. 1.

Skoro, zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, to tym samym powstania tego zobowiązania nie kreuje decyzja administracyjna (podatkowa). Obowiązek zwrotu powstaje niezależnie od tego, czy w sprawie została wydana czy też nie decyzja nakazująca zwrot. Decyzja ustalająca kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych potwierdza jedynie istnienie zobowiązania powstałego z mocy prawa. Według art. 4 O.p., obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Natomiast, zgodnie z art. 5 O.p., zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. W ustawie Ordynacja podatkowa DZIAŁ III Zobowiązania podatkowe Rozdział 1 Powstawanie zobowiązania podatkowego rozpoczyna się cytowanym już artykułem 21.

Według art. 21 § 3 O.p., jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Zobowiązanie podatkowe powstaje z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego wynikającego z ustawy, bez dokonywania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez strony stosunku prawnopodatkowego. Zobowiązanie to powstaje automatycznie, bez względu na wolę i zamiar podatnika. Jedyną przesłanką decydującą o jego powstaniu jest zaistnienie stanu faktycznego, z którym ustawodawca łączy powstanie zobowiązania. Ten rodzaju zobowiązania określa się jako powstające z mocy prawa, różni się ono od zobowiązań powstających poprzez doręczenie decyzji brakiem działania organów podatkowych. Zobowiązanie powstaje na mocy ustawy i jeżeli zostanie prawidłowo obliczone i zapłacone przez podatnika, organ nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z jego realizacją. Podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia wysokości podatku (samoobliczenie), podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty. Dopiero ujawnienie nieprawidłowości w postępowaniu podatnika, nierealizującego wynikających z ustawy obowiązków obliguje organy podatkowe do podejmowania określonych przepisami prawa działań zmierzających do określenia zgodnej z prawem wysokości zobowiązania.

Zupełnie odmienna jest rola organu podatkowego przy powstawaniu zobowiązań podatkowych w drodze doręczenia decyzji wymiarowych (art. 21 § 1 pkt 2) O.p.). Zobowiązania te mogą powstać dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość zobowiązania. Dopiero z decyzji wymiarowej wynika, ile i kiedy podatnik jest zobowiązany zapłacić. Zobowiązanie te powstaje dopiero po doręczeniu decyzji podatnikowi i konkretyzuje wynikający z ustawy obowiązek podatkowy ciążący już wcześniej na podatniku.

Reasumując:

1. Zobowiązanie zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej pobranych nienależnie powstaje z mocy prawa w dniu zaistnienia zdarzenia w postaci wypłacenia (pobrania) tych środków w wyniku naruszenia prawa, tj. zaistnienia określonych obiektywnych okoliczności faktycznych;

2. Z mocy decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez właściwy organ w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, zobowiązanie to zostaje skonkretyzowane przez kwotowe określenie wysokości zwrotu wypłaconej płatności już w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji doręczonej następnie beneficjentowi;

3. Zobowiązanie to nie przedawni się, kiedy właściwy organ odwoławczy wyda decyzję reformatoryjną przed upływem terminu przedawnienia z art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, nawet wtedy kiedy decyzja ta zostanie doręczona beneficjentowi już po upływie terminu przedawnienia. Do decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 1c ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się odpowiednio art. 21 § 1 pkt 1) O.p. i art. 21 § 3 O.p., gdzie mowa jest o wydaniu decyzji, a nie o jej doręczeniu, jak w art. 21 § 1 pkt 2) O.p.;

4. Przerwanie pięcioletniego okresu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95). Pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.;

5. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, w tym wypadku z upływem 10 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 O.p.);

6. Pięcioletni okresu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. jest zgodny z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą, termin taki nie powinien wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przepisy k.p.a. oraz przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z obowiązującym od 29 marca 2022 r. art. 10a ust.1, ust. 1a, ust. 1b ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W postępowaniach (...) organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podobna regulacja zawarta jest w art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, która ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy. Należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy administracyjnej wszczętej z urzędu jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej przyznanych w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję zwrotową wydał ten sam organ, który był właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; w pkt 9. naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; w pkt 10. naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.; w pkt 11. naruszenie art. 151 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w związku z § 34 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego

Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie miały zastosowania w sprawie przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie mogły zostać naruszone. Jeśli zaś chodzi o pozostałe przepisy k.p.a. wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez Sąd I instancji, to wbrew regulacji z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator nie sprecyzował, na czym konkretnie polegało naruszenie każdego z nich oraz nie wykazał w odniesieniu do każdego z nich, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedynie w wypadku zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (pkt 2., 3., 4., 6, 7., 8. petitum skargi kasacyjnej) kasator wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu przedawnienia i dlatego organ administracji publicznej miał wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Z powodu braków uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator nie podjął próby wykazania trafności (słuszności) zarzutów naruszenia pozostałych przepisów k.p.a. postawionych w petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Artykuł 11 k.p.a. – Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten wyraża zasadę przekonywania polegającą na wyjaśnieniu stronie przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek ten jest realizowany przede wszystkim przez sporządzenie przez organ przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez organ administracji publicznej nie jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wynikiem sprawy jest decyzja administracyjna, a dopiero później sporządzane jest jej uzasadnienie.

Artykuł 138 § 1 pkt 1) k.p.a. - Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Jest to przepis prawa materialnego będący podstawą prawną decyzji ostatecznej, kiedy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia przesłanek z pkt 2), pkt 3) oraz § 2 art. 138 k.p.a. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (k.p.a.) zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (decyzji) określonego w ustawie wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania innego.

Artykuł art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. - Decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze powołał art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, natomiast Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. powołał art. 29 ust. 1, 1a, 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Podstawą prawną decyzji mogą być tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Decyzja powołująca błędną podstawę prawną nie jest wydana bez podstawy prawnej, jeśli ta podstawa prawna istnieje i ma zastosowanie w konkretnej sprawie. Decyzja taka narusza przepis postępowania - art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a., lecz na gruncie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. nie jest to "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Artykuł 140 k.p.a. - W sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W pkt 9. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie tego przepisu postępowania przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie przepisów, które utraciły moc 1 stycznia 2023 r. Zarzut nie jest trafny, ponieważ podstawą prawną ostatecznej decyzji zwrotowej są przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Artykuł 6 k.p.a. - Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności została wyrażona odmiennie w art. 10a ust. 1a pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności. Takie ukształtowanie zasady praworządności jest konsekwencją odmiennego od k.p.a. uregulowania postępowań w sprawach indywidualnych z zakresu właściwości Agencji rozstrzyganych w drodze decyzji. W postępowaniach tych to nie organ administracji publicznej, a rolnik ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Zasada praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego Chodzi o normy prawne regulujące procedurę podejmowania decyzji administracyjnej - przepisy postępowania oraz normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej, jako podstawa prawna decyzji.

Artykuł 76 § 1 k.p.a. - Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W przepisie chodzi o dokumenty urzędowe korzystające z dwóch domniemań – prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nich zawartych (wiarygodności). Kasator zarzucając naruszenie tego przepisu postępowania w pkt 10. i pkt 11. petitum skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o jaki dokument urzędowy chodzi, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji dotyczącej podniesionego zarzutu.

Artykuł art. 8 § 1 k.p.a. - Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Należy podkreślić, że sposób załatwienia sprawy, z której rozstrzygnięciem strona się nie zgadza nie stanowi sam w sobie naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 8 § 1 k.p.a. Przyjmuje się, że naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Naruszeniem tej zasady jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Zarzut podniesiony w pkt 10. i pkt 11. petitum skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do twierdzenia, że wcześniej pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności obliguje organ administracji publicznej do pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku o płatność bez możliwości badania, czy wniosek jest zasadny. Tak nie jest, ponieważ rozpoznając kolejny wniosek o płatność będącą realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy wypłacanej w formie corocznych płatności organ administracji publicznej nie jest związany decyzją o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych." Organ administracji publicznej na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 może odmówić przyznania rolnikowi kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, jak również na podstawie § 34 ust. 1 wskazanego rozporządzenia oraz art. 29 ust. 1, ust. 1c, ust. 2 pkt 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalić kwotę nienależnie pobranych wcześniej płatności w wyniku naruszenia prawa.

Według art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej dwukrotnie prowadziły postępowanie dowodowe w tej sprawie.

Skoro płatność wypłacona ze środków unijnych została pobrana nienależnie w wyniku naruszenia prawa sektorowego prawodawstwa rolnego (sztuczne warunki), to zaistniała przesłanka z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – środki publiczne podlegają zwrotowi.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi:

"Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi:

"Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich.

Obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi:

"Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności.

Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Unijna klauzula generalna ma zastosowanie w krajowym postępowaniu administracyjnym na etapie ustalania przez organ administracji publicznej istnienia przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa." Naruszeniem prawa jest uzyskanie płatności w wyniku stworzenia sztucznych warunków zdefiniowanych w przepisach unijnych. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być kwestionowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., a nie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).