Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 75/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 1230
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 grudnia 2023 r. nr UP-949/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2023 r. nr 2201/2023


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2023 r. do ZUS Oddział w B. (dalej: "organ I instancji") wpłynął wniosek K. K. (dalej: "Skarżąca", "Strona") z dnia [...] września 2023 r. z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała, że jej sytuacja finansowa nie pozwala na uregulowanie zaległości, które powstały w wyniku złego stanu zdrowia Skarżącej i niepodjęcia stosownych kroków zgodnych z prawem w kierunku wyrejestrowania działalności. Strona podniosła, iż prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i utrzymują się z emerytury. Łącznie osiągają dochód w wysokości ok. [...] zł miesięcznie, przy czym ponoszą wydatki na utrzymanie domu, leczenie, wizyty u lekarza, rehabilitację, wyżywienie, ubrania, spłatę pożyczki na niezbędny remont i wymianę pieca i inne niezbędne wydatki. Sytuacja zdrowotna Strony i jej męża jest zła, bowiem oboje są osobami niepełnosprawnymi i nie mają możliwości podjęcia zatrudnienia.

Zawiadomieniem z dnia [...] września 2023 r. Skarżącą poinformowano o wpływie wniosku do organu, przesłankach umorzenia należności i konsekwencjach takiej decyzji oraz o możliwości złożenia przez Skarżącą dokumentów potwierdzających dane zawarte w oświadczeniu majątkowym.

W dniu [...] września 2023 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej. W oświadczeniu Skarżąca zawarła wniosek o wykorzystanie dokumentacji dołączonej do poprzedniego wniosku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2023 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych.

W dniu [...] października 2023 r. do Skarżącej przesłano zawiadomienie o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma.

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. organ I instancji odmówił umorzenia z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, odsetek od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...]zł, w tym: a) ubezpieczenia społeczne - za okres: od grudnia 2000 r. do grudnia 2001 r., od marca 2002 r. do lutego 2004 r., od maja 2004 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek-[...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od grudnia 2000 r. do czerwca 2001 r., od września 2001 r. do stycznia 2002 r., od maja 2002 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek-[...] zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: maj 2003 r., od listopada 2003 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek – [...] zł (pkt 1 decyzji). W punkcie drugim decyzji organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł w tym z tytułu: a) ubezpieczenia społeczne - za okres: od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r., od października 2003 r. do grudnia 2003 r., od stycznia 2004 r. do lutego 2004 r., od maja 2004 r. do października 2004 r. od stycznia 2005 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek-[...] zł, kosztów upomnienia - [...] zł; b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: od grudnia 2000 r. do czerwca 2001 r., od września 2001 r. do stycznia 2002 r., od maja 2002 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek-[...] zł; c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: od listopada 2003 r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie [...]zł, w tym z tytułu: składek-[...] zł, odsetek – [...] zł.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i wskazał, że w aktach sprawy znajdują się m.in. postanowienia [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w I. z dnia [...] listopada 2020 r. Ponadto organ podał, że w postępowaniu wykorzystano dokumenty załączone przez Skarżącą do wcześniej złożonego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Organ wskazał również, że w celu rozpatrzenia sprawy korzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych.

Przytaczając treść art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1230; dalej: "u.s.u.s.") ZUS wskazał zasady i terminy przedawnienia dotyczące należności objętych decyzją, a następnie stwierdził, że należności te są wymagalne, m.in. ze względu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego oraz ustanowienie hipoteki na nieruchomościach Skarżącej w dniu [...] lipca 2009 r. oraz [...] lutego 2005 r.

W dalszej kolejności organ I instancji dokonał analizy oświadczeń Skarżącej i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Stwierdził, że Skarżąca oświadczyła, że osiąga jedynie dochód z tytułu emerytury (w kwocie [...]zł brutto, [...] zł netto), nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy, prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem, który uzyskuje dochód z emerytury (w kwocie [...]zł brutto, [...] zł netto). Ponadto Strona podała, że ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie [...]zł (opłaty eksploatacyjne – [...] zł, koszty związane z leczeniem [...] zł, inne - [...] zł), a także, że Skarżąca wskazała, że ma zobowiązania pieniężne w bankach do 2026 r. w kwocie [...]zł oraz zobowiązania u osób fizycznych w wysokości [...] zł. Powyższe są spłacane w układzie ratalnym o łącznej kwocie [...]zł miesięcznie. Organ I instancji podkreślił, że w oświadczeniu o stanie majątkowym Strona zaznaczyła, że posiada dom w I. we współwłasności w 1/2 części, a ponadto jest właścicielką samochodu [...] rok prod. 2003 r. Organ wskazał, że zgodnie z Bazą Ksiąg Wieczystych Strona posiada dwie nieruchomości w I., jedną o nr [...] o powierzchni 0,0365 ha oraz drugą o nr [...] o powierzchni 0,0072 ha. Obydwie nieruchomości są objęte współwłasnością ustawową małżeńską. Przedmiotowe należności zabezpieczone są wpisem do hipoteki ww. nieruchomości.

Następnie organ I instancji wskazał, iż wniosek Skarżącej został rozpoznany w oparciu o art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz że na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Następnie organ I instancji podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem należności na podstawie ww. przepisów. Podkreślił, że w stosunku do działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą w stosunku do Skarżącej, a z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zobowiązanie Skarżącej przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z czym przesłanka wynikająca z art. 28 ust.3 pkt 4a u.s.u.s. również nie zachodzi.

Organ I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w I. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji podkreślił, że wprawdzie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone bez zaspokojenia wierzyciela w całości, jednak mimo to przesłanka z art. 28 ust. 5 u.s.u.s. nie zachodzi, bowiem organ nie wyczerpał możliwości przymusowego egzekwowania należności. W związku z faktem, że Strona posiada majątek, do którego organ może skierować egzekucję w przyszłości (nieruchomości opisane powyżej) to zdaniem organu I instancji na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, że w egzekucji nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, czyli wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji nie znalazł w sprawie możliwości zastosowania przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Następnie organ I instancji odniósł się do przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3a u.s.u.s oraz tych zawartych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1365; dalej: "Rozporządzenie").

Analizując przesłanki umorzenia z Rozporządzenia organ I instancji stwierdził, że we wniosku o umorzenie Skarżąca wskazała na ponoszone wydatki i opłaty jednak w ocenie organu I instancji nie są to wydatki nadzwyczajne, nieprzewidziane, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Organ I instancji zauważył, iż łączny dochód Skarżącej i jej męża jest wyższy niż ustalona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych kwota minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego, wynoszącego za I kwartał 2023 r. kwotę [...]zł.

Organ I instancji podkreślił, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. W opinii organu I instancji zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia trwałego ubóstwa bowiem rodzina Skarżącej posiada stałe źródło dochodów - świadczenia emerytalne. Ponadto z załączonych przez Skarżącą dokumentów wynika, że Strona preferuje spłatę w ratach zobowiązań cywilnoprawnych (kredyt i zobowiązania u osób fizycznych) kosztem spłaty zobowiązań publicznoprawnych). Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, że sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania umorzenia należności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia.

Odnośnie dalszego uzasadnienia wniosku – powołania się przez Stronę na problemy zdrowotne własne i męża oraz konieczność sprawowania opieki nad mężem – organ I instancji podkreślił, że ze zrozumieniem podchodzi do wskazanych problemów, jednakże przepis prawa wyraźnie wskazuje, że przesłanka dotycząca sytuacji zdrowotnej musi być rozpatrywana w kontekście braku dochodu umożliwiającego spłatę zobowiązania. Tymczasem w omawianej sprawie powyższa sytuacja nie zachodzi, ponieważ Skarżąca wraz z mężem utrzymuje się ze świadczeń emerytalnych. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt. 3 w/w Rozporządzenia.

Organ I instancji stanął na stanowisku, że każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia z zachowaniem terminu wpłat.

Decyzję doręczono Skarżącej w dniu [...] listopada 2023 r. Skarżąca w dniu [...] listopada 2023 r. złożyła ponownie wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2023 r. poinformowano Skarżącą, że zakończyło się postępowanie w sprawie jej wniosku z [...] listopada 2023 r. oraz, że Strona ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Z załączonego do tego zawiadomienia zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że Strona odebrała zawiadomienie w dniu [...] listopada 2023 r.

W dniu [...] grudnia 2023 r. ZUS Oddział w [...] (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") wydał decyzję nr UP – [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2023 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że okoliczności faktyczne dotyczące Skarżącej i jej rodziny wynikają z przedłożonego przez Stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z [...] września 2023 r. Następnie organ II instancji zaaprobował analizę przesłanek umorzenia przeprowadzoną przez organ I instancji przy czym podał, że w celu rozpatrzenia sprawy korzystano z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych (Bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych).

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyła Skarżąca i sformułowała w niej zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 7, 77, 80, 107, 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 1491 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście złożonego wniosku o umorzenie, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń nie odnoszących się bezpośrednio do sytuacji Skarżącej;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ, iż sytuacja osobista i majątkowa Skarżącej pozwala na spłatę zaległych składek, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia składek, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że sytuacja majątkowa Skarżącej nie pozwala na jakiekolwiek spłaty składek, ze względu na to, że całość uzyskiwanych dochodów przeznaczona jest na niezbędne potrzeby życiowe Skarżącej i osób wchodzących w skład wspólnego gospodarstwa domowego Skarżącej, a co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję o odmowie umorzenia składek, co jest skutkiem m.in. pominięcia zaskarżanej decyzji podstawowych i niezbędnych wydatków Skarżącej i osób wchodzących w skład wspólnego gospodarstwa domowego, a to: wydatków na żywność, środki czystości, artykuły higieniczne oraz ubrania a także leki, lekarzy- wszystko to biorąc pod uwagę inflację i wzrost cen, a więc poczynienie przez organ błędnych ustaleń faktycznych, w tym błędnych wyliczeń łącznych wydatków, co przełożyło się na nieuprawnione stwierdzenie, iż Skarżąca ma lub będzie miała w przyszłości możliwość spłaty zaległych składek;

d) art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów prowadzącej do stwierdzenia, iż Skarżąca nie wykazała aby stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiłby Skarżącą możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, podczas gdy z załączonych dowodów z dokumentów i pism Skarżącej wynika, iż ona sama ma takie problemy zdrowotne, które całkowicie uniemożliwiają jej uzyskiwanie jakichkolwiek dodatkowych dochodów, a ponadto Skarżąca opiekuję się przewlekle chorym członkiem rodziny, którym jest mąż Skarżącej, co nie pozwala jej na uzyskiwanie wyższych dochodów, pozwalających na spłatę zaległych składek, a co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez organ, iż nie wystąpiła przesłanka do umorzenia składek i wydania decyzji utrzymującej decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek;

e) art. 86 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ nie dysponował żadnymi dowodami świadczącymi o tym, że Skarżącą nie była osobą zdolną i gotową do wywiązania się z wypłacenia należności z uwagi na szereg wydatków i kosztów, które codziennie musi ponosić.

2. naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a przez to przyjęcie, że nie zaistniały przestanki umorzenia należności z tytułu składek, podczas gdy znajdują one zastosowanie przy uwzględnieniu sytuacji życiowej, w tym również sytuacji majątkowej, w jakiej znalazła się Skarżąca oraz jej rodzina.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ZUS nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji ZUS nr [...] w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie a zaskarżona decyzja oraz decyzja ZUS nr [...] podlegają uchyleniu.

Odnosząc się do zasadności odmowy umorzenia zaległości w kontekście oceny wystąpienia przesłanek zastosowania tej instytucji należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "nieściągalności" zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wedle jego zapisów zachodzi ona, gdy:

– dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

– sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

– nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

– nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

– wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

– nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

– naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

– jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym Rozporządzeniu. Dla oceny czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów publicznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i Rozporządzenia dotyczą Skarżącej jako osoby zobowiązanej do opłacania składek z racji prowadzenia działalności gospodarczej. Stosownie do § 3 ust. 1 Rozporządzenia ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Przepis ten przewiduje w szczególności następujące przesłanki:

– gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

– poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

– przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jednocześnie, w myśl § 3 ust. 2 Rozporządzenia za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku.

Należy wskazać, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 Rozporządzenia. Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14). Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 Rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dokonując porównania sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I GSK 1498/17). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ dokonał analizy okoliczności przedstawionych przez Skarżącą we wniosku o umorzenie z dnia [...] września 2023 r. pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 - 3 u.s.u.s. oraz pod kątem spełnienia przesłanek z Rozporządzenia. Dokonując analizy organ wskazał, że korzystał z danych wygenerowanych z rejestrów centralnych (bazy REGON, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych). Na ich podstawie organ odwoławczy poczynił ustalenia zaprezentowane w decyzji (k. 34 akt administracyjnych). Organ I instancji natomiast podał, że w aktach sprawy znajdują się m.in. postanowienia [...] Sądowego w I. z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 21 akt administracyjnych – str. 3 decyzji organu I instancji). Dokonując analizy organ I instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się dwa postanowienia [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w I. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ I instancji stwierdził odnosząc się do tych dokumentów: "W uzasadnieniu wskazano, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do zaspokojenia roszczeń Zakładu w całości. Wskazano, że otrzymuje Pani świadczenie z ZUS w kwocie wolnej od zajęcia, zajęcie wierzytelności w Urzędzie Skarbowym było nieskuteczne" (k. 20 verte akt administracyjnych – str. 6 decyzji organu I instancji).

Dokumentów w postaci postanowień [...] Sądowego w I. z dnia [...] listopada 2020 r. nie ma jednak w aktach sprawy przedłożonych Sądowi wraz ze skargą. Nie ma w nich również danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei stanowiący rozwinięcie powyższej zasady art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W aktach rozpoznawanej sprawy przedłożonych Sądowi brak jest dowodów, na których ustalenia oparł organ odwoławczy oraz organ I instancji. Akta przedłożone Sądowi rozpoczynają się bowiem wnioskiem Strony, który wpłynął do organu I instancji [...] września 2023 r. Następnie w aktach sprawy znajdują się dokumenty kolejno opisane w części wstępnej uzasadnienia oraz dwie koperty zawierające dokumentację medyczną (k. 23 i k. 9 akt administracyjnych). Nie ma w aktach przedłożonych Sądowi dokumentów i danych, na które powołał się organ I instancji oraz organ odwoławczy dokonując ustaleń odnośnie do sytuacji Strony.

Sąd podkreśla, że kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy w procesie dochodzenia do wydanego rozstrzygnięcia organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 400/22).

Mając na uwadze powyższe w niniejszej sprawie jako niezgodne z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy uznać wnioskowanie organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji zaprezentował ustalenia na temat sytuacji Skarżącej, nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Podobnie uczynił organ I instancji. Tymczasem organ administracji publicznej jest zobowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94). W niniejszej sprawie natomiast organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy i oceniły przesłanki umorzenia postępowania bez zgromadzenia w aktach sprawy dokumentów, z których zostały wyprowadzone wnioski zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej.

W ocenie Sądu negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyczerpująco rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Natomiast, ocena czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, na obecnym etapie, przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych kwestii związanych z odmową umorzenia należności przez ZUS. Podobnie zdaniem Sądu przedwczesne byłoby dokonywanie oceny stanowiska ZUS w przedmiocie przedawnienia. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej kwestia przedawnienia w niniejszej sprawie została rozpatrzona przez organ w powiązaniu z informacjami wynikającymi z rejestrów centralnych, m.in. Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Informacje wynikające z tych rejestrów nie zostały jednak utrwalone w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę.

Rozpoznając sprawę ponownie, ZUS uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku, utrwali w aktach sprawy materiał dowodowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Dokumenty opisane w wydanej decyzji stanowiące podstawę ustaleń organu zostaną włączone do akt administracyjnych prowadzonych przez organ. Następnie organ przeanalizuje zgromadzone dowody w sposób pozwalający na ustalenie, czy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżąca nie jest w stanie opłacić zaległych należności, w szczególności zaś, czy opłacenie tych należności pozbawiłoby Stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd w toku prowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji nie może bowiem zastąpić organu w dokonywaniu ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Końcowo należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 9 akt sądowych), zaś Skarżąca we wskazanym terminie nie zażądała rozpoznania sprawy w innym trybie.

Sąd oddalił sformułowany w odpowiedzi na skargę przez ZUS wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach organu rentowego na okoliczności podnoszone w uzasadnieniu. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i następuje, gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1704/20). Z powyższych względów Sąd wniosek organu oddalił.

Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl

J. Ziołek H. Adamczewska - Wasilewicz T. Wójcik