Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 323/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 ust. 4, art. 133 § 1, art. 106 § 3 i 5, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 45 ust. 1, art. 173, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 § 1-4, art. 6 § 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 1, ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 140 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 85
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 19 ust. 1 akapit 2
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktatu o Unii Europejskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. F. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 600/20 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 600/20 oddalił skargę M.F. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...] Rektor Uniwersytetu [...] w K. (dalej: "organ", "Rektor") odmówił udostępnienia M.F. (dalej: "strona", "skarżący") informacji publicznej w zakresie doręczenia wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestie wynagrodzeń nauczycieli akademickich stanowią informację publiczną i przedstawił w tym zakresie poglądy orzecznictwa i doktryny. Wskazał jednakże, że żądany przez stronę zakres danych wkracza w sferę prywatności i stanowić może naruszenie ich dóbr osobistych. Zdaniem organu wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia każdej osoby bowiem stanowi jej dobro osobiste i ujawnienie takiej informacji wymaga zgody tej osoby, bądź istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Ujawnienie zarobków konkretnie wskazanej osoby może nastąpić tylko wtedy, gdy konkretna norma prawna rangi ustawy stanowi o jawności wynagrodzeń określonych osób, zidentyfikowanych rodzajowo ze względu na pełnione funkcje i piastowane stanowiska.

Organ wskazał również, iż celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb w postaci pozyskania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż szeroko pojęte dobro publiczne.

Nadto organ wskazał, że nie prowadzi rejestru pracowników, do których przypisane byłyby kryteria przyznawania im dodatkowego wynagrodzenia, a tym bardziej wykazu poszczególnych kryteriów mających wpływ na wysokość dodatku. Wnioskowana informacja jest zatem informacją przetworzoną. Z uzasadnienia wniosku zaś nie wynika, by żądane informacje były szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przesłanki uzasadniające wniosek o przyznanie dodatkowego wynagrodzenia określają Dziekani zarządzeniem na poszczególnych Wydziałach Uniwersytetu. Na Wydziale Prawa obowiązuje zarządzenie nr 2/2018. W konsekwencji udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone podjęciem dodatkowych działań analitycznych, co wiązałoby się z koniecznością zaangażowania w tym celu pracownika lub pracowników, w celu zebrania kryteriów i dokonania zestawienia wpływu kryteriów na wysokość dodatku wszystkich pracowników, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie. W treści złożonego wniosku zaś strona podała, że uzyskała pewne informacje o charakterze koleżeńskim dotyczące dodatkowego wynagrodzenia i chce je porównać. Strona zaś jest pracownikiem Uczelni i stosowny dodatek również otrzymała.

Skoro zatem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a strona wskazała wyłącznie na interes prywatny w jej uzyskaniu, żądana informacja nie podlega udostępnieniu.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę M.F. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Nie ulegało również wątpliwości stron, że informacja na temat wynagrodzenia pracowników uczelni wyższej stanowi informację publiczną. Spór zaś koncentrował się wokół tego, czy do informacji o wysokości dodatków do wynagrodzenia zastosowanie znajdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz, czy żądane dane stanowią informacje przetworzone, których uzyskanie musi być uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Rektor w zaskarżonej decyzji powołał się na obie podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej i w ocenie Sądu miał rację.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób, których dotyczył wniosek. Powołanie art. 86 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 – zwane dalej: "RODO") w ocenie Sądu również było prawidłowe, albowiem strona domagała się podania imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali dodatek uczelniany. Dane osobowe, w myśl art. 4 pkt 1 RODO oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Powiązanie osoby o konkretnym imieniu i nazwisku z zatrudnieniem w Uniwersytecie [...] umożliwia przecież jednoznaczną identyfikację osoby. Rację ma zatem organ, że udostępniając wymienione dane osobowe i podając dane o wynagrodzeniu przetwarza te dane w rozumieniu art. 4 pkt 2 RODO. Przetwarzanie zaś, którym przecież jest również udostępnienie danych musi spełniać zasady z art. 5 RODO, a jedną z nich jest zgodność przetwarzania z prawem. Przetwarzanie zaś pozostaje zgodne z prawem, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 6 ust. 1 lit. a-f RODO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że rację ma również organ stwierdzając, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Strona bowiem domagała się wykazu pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wyjaśnienia jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego. Nie jest zatem tak, jak twierdzi skarżący, że udostępnienie żądanej informacji polegało wyłącznie na czynności technicznej udostępnienia zbioru, którym już organ dysponuje. Jak słusznie wskazał organ przyporządkowanie do każdego z pracowników kryterium przyznania dodatkowego wynagrodzenia oraz wpływu, jaki poszczególne kryteria wywarły na wysokość dodatku uczelnianego jest informacją nową, wymagającą znacznego nakładu pracy pracownika lub pracowników uczelni. Nie jest bowiem tak, że udostępnienie informacji miało polegać na przekazaniu posiadanych danych, lecz jak słusznie wskazał organ – wymagało podjęcia dodatkowej pracy i przygotowania żądanych danych. Ustawowym warunkiem uzyskania dostępu do informacji przetworzonej jest to, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla celu publicznego. Z treści wniosku zaś nie wynikało, by stronie rzeczywiście taki cel przyświecał. Skarżący bowiem we wniosku wskazał, że uzyskanie informacji posłuży mu do zdobycia wiedzy jak kształtowały się wysokości wydatków uczelnianych. Tymczasem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku. Tego obowiązku skarżący nie wykonał.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ nie dopuścił się uchybienia przepisom prawa materialnego powołanym w skardze, a także nie doszło do naruszenia przepisów postepowania w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy.

Pierwszą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M.F., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisów art. 183 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 173 w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 178 ust. 1 i w zw. z art. 180 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 5 § 1 - § 4 w zw. z art. 6 § 1 - § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 nr 153 poz. 1269) w zw. z art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przez skład sądu orzekającego sprzeczny z przepisami prawa, na podstawie aktu powołania Asesora WSA Piotra Pyszny przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego z dnia 11 lutego 2021 roku wydanego w oparciu o uchwałę numer 566/2020 Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na jedno wolne stanowisko asesorskie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach, ogłoszone w Monitorze Polskim z 2019 r., poz. 725;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z pomięciem istotnej części akt spraw w postaci korespondencji e-mail stron oraz decyzji Rektora Uniwersytetu [...] w K. z dnia [...] lipca 2020 roku z których w sposób jednoznaczny wynika, iż wniosek skarżącego dotyczył pracowników wskazanej wyżej uczelni, którym przyznano dodatkowe wynagrodzenie na podstawie zarządzenia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nr 2/2018 z dnia 2 lutego 2018 roku, tj. wyłącznie nauczycieli akademickich, którym przyznano przytoczone w tym miejscu świadczenie;

b) przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z pomięciem istotnej części akt sprawy w postaci zarządzenia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nr 2/2018 z dnia 2 lutego 2018 roku prowadzącym do uznania, iż dodatkowe wynagrodzenie przyznawane na podstawie powyższego zarządzenia może być przyznawane innym pracownikom Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w K. niż wykładowcy akademiccy;

c) przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie przeprowadzenia postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek zawartych w przepisie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w postaci niezbadania przez Sąd I instancji, czy innym niż wykładowcom akademickim pracownikom Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w K. mogą być przyznawane dodatkowe wynagrodzenia na podstawie zarządzenia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nr 2/2018 z dnia 2 lutego 2018 roku;

d) przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie własnych ustaleń Sadu I instancji, tj. na podstawie dowodów i faktów nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy w postaci uznania przez Sąd I instancji, iż inni niż wykładowcy akademicki pracownicy Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w K. mogą otrzymywać dodatkowe wynagrodzenie na podstawie zarządzenia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nr 2/2018 z dnia 2 lutego 2018 roku;

e) przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi M.F. na podstawie rzekomo wyłącznie subiektywnego interesu skarżącego w uzyskaniu zawnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy skarżący wskazał jedynie źródło powziętych wątpliwości co do sposobu rozdysponowywania środków publicznych Uniwersytetu [...] w K. nie zaś charakter swojego interesu w uzyskaniu zawnioskowanej informacji;

f) przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi M.F. na podstawie rzekomo wyłącznie subiektywnego interesu skarżącego w uzyskaniu zawnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy zarówno Sąd I instancji jak i organ w ogóle nie zbadali charakteru interesu skarżącego w uzyskaniu przedmiotowych danych;

3. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż pogląd, że nauczyciele akademiccy (wykładowcy oraz pracownicy naukowi) posiadają przymiot osób wykonujących funkcję publiczną jest zbyt szeroki;

b) przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż prawo do informacji publicznej skarżącego podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu w zakresie wykazu pracowników Uniwersytetu [...] w K., którzy dostali dodatek uczelniany (dodatkowe wynagrodzenie) wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie przedmiotowego dodatku w sytuacji, gdy w świetle stanowiska judykatury oraz doktryny nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną;

c) przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż prawo do informacji publicznej skarżącego podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu, albowiem nauczyciele akademiccy nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów ani nie przegotowują decyzji dotyczących innych podmiotów;

d) przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż z uwagi, że nie wszyscy pracownicy Uniwersytetu [...] w K. są nauczycielami akademickimi prawo do informacji publicznej skarżącego podlega w mniejszej sprawie ograniczeniu pomimo, iż inni pracownicy niż nauczyciele akademicki przytoczonej w tym miejscu uczelni wyższej nie mogą uzyskać dodatkowego wynagrodzenia na podstawie zarządzenia Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] nr 2/2018 z dnia 2 lutego 2018 roku;

e) przepisów art. 140 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2020 poz. 85; zwana dalej: "u.p.s.w.i.n.") w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem polegającym na przyjęciu przez organ, iż zarobki nauczycieli akademickich Uniwersytetu [...] w K., którym przyznano dodatek uczelniany są niejawne oraz objęte ochroną w postaci prawa do prywatności, pomimo iż zadania tych osób mają związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo, tj. pomimo iż osoby te pełnią funkcję publiczną;

f) przepisów art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem skutkującą uznaniem, że regulacja naruszonego przez Sąd I instancji przepisu ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce byłaby pozbawiona sensu w przypadku uznania innych nauczycieli akademickich niż rektora, głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni za osoby pełniące funkcję publiczną, nie korzystające z ochrony prawa do prywatności;

g) przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w niniejszej sprawie organ mógł między innymi odmówić udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym powołanym wyżej przepisem w sytuacji, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem ani nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie;

h) przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż organ mógł odmówić udostępnienia informacji publicznej skarżącemu bez powiadomienia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz bez wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie;

i) przepisów art. 86 RODO w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a RODO w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż udostępnienie zawnioskowanych przez skarżącego danych pozostawałoby niezgodne z prawem w sytuacji, gdy na organie jako administratorze ciążył prawny obowiązek udostępnienia omawianych danych, celem wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym;

j) przepisu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jednoznacznym przyjęciu, iż skarżący miał rzekomo wyłącznie subiektywny i prywatny interes w uzyskaniu zawnioskowanej informacji pomimo niezwrócenia się przez organ w jakikolwiek sposób do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego skierowanego przez niego żądania;

k) przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomy brak szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przez skarżącego informacji przetworzonej w sytuacji, gdy samo wskazanie przez skarżącego źródła powziętych wątpliwości co do sposobu rozdysponowania środków publicznych poprzez porównanie warunków wynagradzania innych osób oraz chęć sprawdzenia informacji "o charakterze koleżeńskim" nie stanowi w sposób jednoznaczny, iż skarżący wykazywał swój subiektywny interes w uzyskaniu zawnioskowanych informacji;

l) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem w postaci uznania przez Sąd I instancji zawnioskowanej przez skarżącego informacji za wymagającą przetworzenia w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi w istocie informację powszechnie uznaną w judykaturze oraz doktrynie za prostą, wymagającą jedynie przeprowadzenia przez organ prostych czynności technicznych oraz procesu ewentualnej anonimizacji zawartych w informacji danych;

m) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego niewłaściwym zastosowaniem w postaci uznania przez Sąd I instancji zawnioskowanej przez skarżącego informacji za wymagającą przetworzenia w sytuacji, gdy informacja objęta wnioskiem skarżącego mogłaby polegać na przedłożeniu wnioskodawcy decyzji dot. przyznania nauczycielom akademickim przez Rektora Uniwersytetu [...] w K. dodatkowego wynagrodzenia po przeprowadzeniu procesu ewentualnej anonimizacji zawartych w nich danych.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o jej uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w całości na podstawie art. 179a p.p.s.a. jako opartej na oczywiście usprawiedliwionych podstawach poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W przypadku nieuwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i przekazania jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o niewyznaczenie do rozpoznania niniejszej sprawy sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w osobach:

a) dr Rafała Stasikowskiego, albowiem przytoczony w tym miejscu Sędzia był nauczycielem akademickim Uniwersytetu [...] w K. zatrudnionym na stanowisku adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji wskazanej wyżej uczelni, której to uczelni publicznej organ - Rektor Uniwersytetu [...] w K. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2020 roku;

b) Anny Dałkowskiej z uwagi na uzasadnią wątpliwość co do bezstronności przytoczonej w tym miejscu Sędzi w niniejszej sprawie, powstałą wobec pełnienia funkcji wiceministra sprawiedliwości przy jednoczesnym sprawowaniu urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 5 niniejszej skargi kasacyjnej oraz wyznaczenia (wylosowania) do rozpoznania niniejszej sprawy Sędziów przytoczonych w ramach pkt 5 skargi, skarżący kasacyjnie wniósł o wyłączenie od rozpoznania niniejszej sprawy sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w następujących osobach:

a) dr Rafała Stasikowskiego, albowiem przytoczony w tym miejscu Sędzia był nauczycielem akademickim Uniwersytetu [...] w K. zatrudnionym na stanowisku adiunkta na Wydziale Prawa i Administracji wskazanej wyżej uczelni, której to uczelni publicznej organ - Rektor Uniwersytetu [...] w K. wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2020 roku;

b) Anny Dałkowskiej z uwagi na pełnienie przez przytoczoną w tym miejscu Sędzię funkcji wiceministra sprawiedliwości przy jednoczesnym sprawowaniu urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego,

a które to okoliczności, zdaniem skarżącego, mogłyby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności przytoczonych wyżej Sędziów w niniejszej sprawie. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Drugą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł również uczestnik postępowania, tj. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 64 § 2 k.p.a. - przez uznanie za uprawnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przetworzony charakter łych informacji w sytuacji, gdy organ zaniechał wezwania strony do wykazania istnienia szczególnego interesu w udostępnieniu tych informacji;

2) prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za uprawnioną odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej w sytuacji, gdy rzeczona osoba jest osobą pełniącą funkcje publiczne;

3) prawa materialnego, a to: 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za uprawnioną odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na rzekomo przetworzony charakter tych informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Rektor Uniwersytetu [...] w K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto Rektor podkreślił, że z tych samych powodów nie zasługuje również na uwzględnienie skarga kasacyjna złożona przez skarżącego M.F.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej M.F. uznać, że są one nieuzasadnione.

Odnośnie pierwszego zarzutu tj. zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. związanej z przypadkiem, gdy w składzie orzekającym przed wojewódzkim sądem administracyjnym orzekał asesor, którego kandydaturę pozytywnie zaopiniowała KRS wybrana w sposób wadliwy w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), ocenić należy, że jest on niezasadny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2372/21. Otóż jak wskazano w powołanym wyroku problematyka dotycząca ewentualnej przesłanki nieważności powiązana jest ściśle z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Polski sąd administracyjny jest bowiem sądem unijnym z wszelkimi tego stwierdzenia konsekwencjami. Tak więc sąd (sędzia) krajowy, jako sąd unijny w znaczeniu funkcjonalnym, stosuje prawo unijne. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wszystkie organy państw członkowskich są związane zasadą pierwszeństwa prawa unijnego; wymóg ten dotyczy sądów krajowych, organów administracyjnych i samorządu terytorialnego. Proces ten w przeważającej mierze warunkuje skuteczność prawa unijnego. Zasada pierwszeństwa jest zatem ukierunkowana na zapewnienie efektywności prawa unijnego.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że ciężar przestrzegania prawa unijnego ciąży na sądach krajowych. Innymi słowy, to sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić efektywną ochronę praw jednostek wynikających z prawa unijnego, a więc zapewnić temu prawu maksymalną skuteczność (wyrok C-14/83 Von Colson ECLI:EU:C:1984:153). Waga zasady efektywności wynika z tego, że to ta zasada w sposób najdalej idący kształtuje uprawnienia przysługujące jednostkom i obowiązki nakładane na państwa członkowskie i ich organy. Zasada efektywności służy także sprecyzowaniu obowiązków sądów krajowych rozstrzygających sprawę z "elementem europejskim", w szczególności obowiązek interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem unijnym.

Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18.12.1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy) czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia.

Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z dnia 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce).

Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja, w myśl której sędzia powołany na wniosek nowej KRS nie posiada in genere przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej rozpoznawanej przez niego sprawie. Nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny.

Przedstawione powyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z 9 lipca 2020 r. VQ versus Land Hessen, C-272/19 (ECLI:EU:C:2020:535), Trybunał w § 54 wskazał, że: "co się tyczy warunków mianowania sędziego orzekającego w sądzie odsyłającym, należy na wstępie przypomnieć, że sam fakt, iż władze ustawodawcze lub wykonawcze uczestniczą w procesie mianowania sędziego, nie może prowadzić do powstania zależności sędziego od tych władz ani do wzbudzenia wątpliwości co do jego bezstronności, jeśli po mianowaniu zainteresowany nie podlega żadnej presji i nie otrzymuje instrukcji w ramach wykonywania swoich obowiązków [zob. podobnie wyrok z 19 listopada 2019 r., A.K. i in. (..), C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, § 133 i przytoczone tam orzecznictwo]." Konkludując fragment uzasadnienia dotyczący niezawisłości sądów państw członkowskich, jako istotnego elementu państwa prawa, TSUE w § 56 stwierdził, że "(...) Niezawisłość sądu krajowego powinna bowiem, również pod kątem warunków, w jakich dochodzi do mianowania jego członków, być oceniana z uwzględnieniem wszystkich istotnych czynników."

Również w kolejnym wyroku z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż, C-487/19 TSUE podkreślił, że: "w ostatecznym rozrachunku to do sądu odsyłającego będzie należało wypowiedzenie się, w świetle ogółu zasad (...) i po przeprowadzeniu wymaganej w tym celu oceny, w przedmiocie tego, czy całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło powołanie sędziego (...) mogą skłaniać do wniosku, że (...) nie działał jako niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii. (...) W tym względzie Trybunał miał już sposobność uściślić w kilku niedawnych wyrokach, że sam fakt, iż dani sędziowie (...) zostali powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu władzy ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (§ 131 i 143).

Ponadto w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 PPU i C-563/21 PPU TSUE wskazał, że: "A zatem okoliczność, że organ taki jak krajowa rada sądownicza, uczestniczący w procesie powołania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (...) Jednakże możliwe jest dojście do innego wniosku, jeżeli ta sama okoliczność, w połączeniu z innymi istotnymi czynnikami i warunkami, w jakich dokonano tych wyborów, prowadzą do powstania takich wątpliwości (...)" (pkt 75). W tym samym wyroku Trybunał stwierdził także, że: "(...) nie wystarcza informacja wykazująca, że sędzia lub sędziowie, którzy uczestniczyli w procedurze prowadzącej do skazania osoby, o której przekazanie wniesiono, zostali powołani na wniosek organu składającego się, w sposób przeważający, z członków władzy ustawodawczej lub wykonawczej lub osób wybranych przez taką władzę – tak jak w wypadku KRS od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r." (pkt 87).

W związku z powyższym za uznaniem sędziego administracyjnego za sędziego europejskiego przemawia to, że określone prawem krajowym warunki materialne i zasady proceduralne dotyczące jego powołania – nawet w sytuacji będących efektem zmian dokonanych ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw wywołującą uzasadnione wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa – nie muszą ani powodować zależności sędziego od władzy ustawodawczej czy władzy wykonawczej, ani budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a tym samym nie dają podstaw do przyjęcia, że taki sędzia nie jest sędzią niezawisłym i bezstronnym, czyli dającym rękojmię realizacji prawa do sądu w rozumieniu nie tylko art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.

Nie sposób przyjąć zatem, że wobec dotychczasowych aktów powołania sędziów i asesorów sądów administracyjnych spośród kandydatów przedstawionych przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na nowych zasadach, którzy sprawują wymiar sprawiedliwości i wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, podnoszona wadliwość Rady, jakkolwiek przekładająca się na ocenę prawidłowości nominacji sędziowskich, jest wystarczającą przesłanką do uznania wydawanych przez tych sędziów orzeczeń za niebyłe czy dotknięte wadą nieważności. Stosownie do wyroku TSUE z 6 października 2021 r. w sprawie C-487/19, W.Ż. oraz w wyroku z 22 lutego 2022 r. w sprawach połączonych C-562/21 i C563/21, należy rozważyć kwestię, czy w świetle ogółu zasad prawa europejskiego istniały podstawy do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie orzekał niezawisły i bezstronny sąd w rozumieniu prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W analizowanym przypadku w składzie sądu orzekał co prawda asesor sądowy, ale nie ma wątpliwości, że spełniał on wymogi sędziego w znaczeniu funkcjonalnym.

Asesorzy sądowi, choć nie są sędziami w znaczeniu konstytucyjnym, są ex lege częścią władzy sądowniczej i wykonują zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości (funkcje sędziego), jak również inne zadania z zakresu ochrony prawnej. Realizują oni funkcje sędziowskie. Konstytucja statuuje zasadę, zgodnie z którą wymiar sprawiedliwości sprawują sądy (art. 175 ust. 1), ale jednocześnie nie zawiera przepisu, który powierzałby sprawowanie wymiaru sprawiedliwości tylko sędziom, czy też stanowił, że sądy obsadzane są wyłącznie przez sędziów. Co więcej, ustawa zasadnicza ustanawia wyjątek od wskazanej zasady, przewidując udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości na zasadach określonych w ustawach (art. 182). Nie wyklucza tym samym wprowadzania dalszych wyjątków, polegających na powierzeniu uprawnień z zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości osobom, których status prawny nawiązuje tylko do konstytucyjnej pozycji sędziego. Instytucja powierzenia pełnienia czynności sędziowskich osobom niebędącym sędziami służyć powinna przede wszystkim lepszej realizacji podmiotowego prawa określonego w art. 45 Konstytucji. Po drugie, muszą być spełnione wszystkie istotne materialnie warunki, od których uzależniona jest bezstronność, niezawisłość i niezależność sądu. Inaczej mówiąc, niezależnie od nazwy stanowiska służbowego status osoby, której powierzono pełnienie czynności sędziowskich, musi odpowiadać wzorowi niezawisłości, wynikającemu z konstytucyjnych przepisów dotyczących statusu sędziego. Jeżeli zatem w składzie orzekającym zasiada asesor sądowy, któremu ustawodawca powierza funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości, to tak jak sędzia musi spełniać określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji wymogi dotyczące niezależności, niezawisłości i bezstronności, aby możliwe było zapewnienie jednostce skutecznej ochrony sądowej.

Przy czym nie bez znaczenia w ocenie spełniania przez sąd w składzie z asesorem sądowym standardów niezależności, niezawisłości i bezstronności jest rozpatrywana procedura powołania, na podstawie art. 5 § 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ‒ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), asesora sądowego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Należy zauważyć, że procedura powołania asesora sądowego w wojewódzkim sądzie administracyjnym różni się od procedury powołania sędziego sądu administracyjnego tym, że w procedurze konkursowej asesora sądowego udział organu samorządu sędziowskiego nie został definitywnie wyłączony z mocy ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 190), uchylającej art. 24 § 4 pkt 2 oraz art. 25 § 1 pkt 2 p.u.s.a. Obecnie jedynie w procedurze konkursowej na stanowisko asesora sądowego Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed przedstawieniem Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatury na stanowisko asesora sądowego wraz z oceną kwalifikacji, zasięga opinii kolegium sądu.

W aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc niniejsze uwagi do asesora sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Piotra Pysznego należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych okoliczności mogących świadczyć o jego braku bezstronności czy też niezawisłości. Nie można zatem ustalić żadnego motywu, środków i możliwości przemawiających na rzecz potencjalnego braku jego niezawisłości. Natomiast, jak wskazano powyżej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości asesora nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko asesora uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Zbieżne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł m.in. w wyrokach z 20 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 2539/22. z 5 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2603/21, z 25 maja 2023 r., sygn. III FSK 13/23, oraz z 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Po drugie niezasadny jest, powtarzany kilkukrotnie, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanej decyzji. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem przez Sąd odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 271/19).

Dodać jedynie należy, że Sąd I instancji nie dopuszczał z urzędu lub na wniosek, ani też nie przeprowadzał uzupełniających dowodów z dokumentu w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia tych przepisów.

Po trzecie, z powołanych wyżej powodów całkowicie niezasadny jest także dwukrotnie powoływany zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. art. 151 p.p.s.a. Otóż zgodnie z treścią art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma więc charakter wyjątkowy i gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Tymczasem, jak wskazano wyżej, Sąd I instancji nie przeprowadzał w niniejszej sprawie żadnych uzupełniających dowodów z dokumentów. Nadto żaden z tych zarzutów nie wiąże się z przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu, a tylko taki dowód może być przeprowadzony przez sądem administracyjnym. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd I instancji nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentu, to nie sposób zarzucić mu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c.

Po czwarte nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Otóż nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Jak wskazano wyżej skarżący nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Co więcej zarzuty nie zostały szerzej (poza ogólnym wywodem) uargumentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem polegającym na przyjęciu przez organ, iż zarobki nauczycieli akademickich Uniwersytetu [...] w K., którym przyznano dodatek uczelniany są niejawne oraz objęte ochroną w postaci prawa do prywatności oraz przepisów art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem skutkującą uznaniem, że regulacja naruszonego przez Sąd I instancji przepisu ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce byłaby pozbawiona sensu w przypadku uznania innych nauczycieli akademickich niż rektora, głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni za osoby pełniące funkcję publiczną, nie korzystające z ochrony prawa do prywatności. Otóż, jak wynika jasno z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie prowadził wykładni art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n., a jedynie odwołał się do tego przepisu wskazując, że umożliwia on poznanie wysokości wynagrodzenia każdej osoby wymienionej w tym przepisie. W żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie twierdził też, że "zarobki nauczycieli akademickich Uniwersytetu [...] w K., którym przyznano dodatek uczelniany są niejawne", jak to stwierdzono w zarzucie kasacyjnym. Co więcej, WSA w Gliwicach wyraźnie stwierdził, że "przedstawiona wyżej argumentacja nie wyklucza uzyskania informacji o wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników uczelni wyższej z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość wynagrodzenia winna zostać podana w odniesieniu do stanowiska, posiadanego stopnia czy tytułu naukowego, doświadczenia zawodowego." Dodać należy, że art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n. określa jedynie wynagrodzenia jakich podmiotów nie podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie danych osobowych. Można powiedzieć, że przepis ten uwypukla, na gruncie przepisów ustawy ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadę, zgodnie z którą ograniczenie prawa do informacji publicznej osoby publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Zbieżny pogląd wyraził NSA w wyroku z 12 października 2017 r., sygn. I OSK 537/17, na który powołuje się zresztą skarżący kasacyjnie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 86 RODO w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a RODO w zw. z art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO poprzez ich niewłaściwe zastosowanie stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Otóż nie ma podstaw do bezpośredniego przeciwstawiania sobie prawa dostępu do informacji publicznej (prawa do prywatności) oraz RODO (ochrony danych osobowych). Należy bowiem zwrócić uwagę, że podstawę prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a powołane przepisy RODO mogły być jedynie pomocne przy określaniu granic prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust.2 u.d.i.p. W myśl art. 4 pkt 1 RODO "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Przyjąć należy, że wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie informację o wynagrodzeniu, jako składnik prywatności należy zaliczyć do danych osobowych w rozumieniu art. 4 ust. 1 RODO. Zatem przetwarzanie tych danych (o wynagrodzeniu indywidualnie oznaczonych osób, jego składnikach i wysokości) poza celami wynikającymi z prawa pracy (wyliczenie jego wysokości, wypłata, potrącenia) jest możliwe tylko we wskazanych wyżej przypadkach przewidzianych przez RODO. Takim wyjątkiem wynikającym z ustawy będzie np. powołany już wyżej art. 140 ust. 5 u.p.s.w.i.n.

W konsekwencji nieuprawniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż prawo do informacji publicznej skarżącego podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu w zakresie wykazu pracowników Uniwersytetu [...] w K., którzy dostali dodatek uczelniany (dodatkowe wynagrodzenie) wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie przedmiotowego dodatku w sytuacji. Informacją publiczną nie jest bowiem to, kto konkretnie i w jakiej wysokości otrzymał dodatek, ale sama kwota, która w związku z tym została wydatkowana ze środków publicznych. Na tle motywów zaprezentowanych przez Sąd I instancji nie można postawić skutecznego zarzutu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów. Nie ulega żadnej wątpliwości, że informacja o wydatkowaniu środków publicznych, w tym również na wynagrodzenia (w tym na tzw. dodatki uczelniane) jest informacją publiczną jako informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Każdorazowo jednak należy badać, czy treść złożonego wniosku w istocie dotyczy gospodarowania mieniem publicznym. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował wniosek strony skarżącej jako wniosek o osobach, które otrzymały dodatek uczelniany i kryteriach jego przyznania, a kwalifikacji tej nie podważono w skardze kasacyjnej (co mogło nastąpić w ramach skutecznie podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania). Żądanie takie obejmujące w istocie nie tyle informacje o gospodarowaniu majątkiem publicznym, lecz także informacje dotyczące także sfery prywatnej określonych osób (sfery takiej nie są pozbawione również osoby pełniące funkcje publiczne). Tak sformułowane żądanie ujawnienia danych dotyczących pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na ten cel, czyli o ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę brak jest podstaw do zgeneralizowanego i wykluczającego konieczność uwzględniania konstytucyjnej ochrony prawa do prywatności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej tylko dlatego, że wniosek dotyczył pracowników uczelni, w tym nauczycieli akademickich.

Mając powyższe na uwadze nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię. Pomimo tego, że ustawodawca jasno wskazał, iż tylko wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne, to nie oznacza, że wynagrodzenia innych nauczycieli akademickich nie są jawne, a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu w drodze dostępu do informacji publicznej. Tak też wskazał Sąd I instancji podając, iż istnieje możliwość uzyskania informacji "o wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników uczelni wyższej z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość wynagrodzenia winna zostać podana w odniesieniu do stanowiska, posiadanego stopnia czy tytułu naukowego, doświadczenia zawodowego. Słusznie jednakże organ odmówił wskazania wysokości wynagrodzeń imiennie wskazanych pracowników uczelni."

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja w nim wskazana tj. brak możliwości udostępnienie informacji w sposób lub w formie określonej we wniosku. Podmiot zobowiązany nie twierdził, że nie ma możliwości udostępnienia żądanej informacji w żądany przez wnioskodawcę sposób (np. poprzez przesłanie jej na pocztą elektroniczną, czy też na wskazany adres wnioskodawcy) lub w żądanej formie (np. kserokopii, skanu), a więc nie było żadnych podstaw do zastosowania tego przepisu. Skoro w przedmiocie złożonego wniosku, nie zaistniały wskazane w powołanym przepisie przyczyny uniemożliwiające udostępnienie informacji publicznej w żądany sposób lub w formie, to nie było podstaw do pisemnego powiadamiania wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, czy też wskazywania w jaki inny (niż żądany przez wnioskodawcę) sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut, kilkukrotnie podnoszony, naruszenia przepisu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Jak już to wskazano powyżej skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, a więc tego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zarówno podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jak i Sąd I instancji podzieliły drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Podkreślić należy, że zobowiązany podmiot nie kwestionując faktu, iż żądanie dotyczy informacji publicznej podniósł, iż nie prowadzi rejestru pracowników, do których przypisane byłyby kryteria przyznawania im dodatkowego wynagrodzenia, a tym bardziej wykazu poszczególnych kryteriów mających wpływ na wysokość dodatku. W konsekwencji udzielenie żądanych informacji musiałoby zostać poprzedzone podjęciem dodatkowych działań analitycznych, co wiązałoby się z koniecznością zaangażowania w tym celu pracownika lub pracowników, w celu zebrania kryteriów i dokonania zestawienia wpływu kryteriów na wysokość dodatku wszystkich pracowników, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie. Zatem zachodziłaby de facto konieczność wytworzenia nowej informacji kto dostał dodatek uczelniany wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosków o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20).

Odnosząc się do motywów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że we wniosku M.F. z 17 lipca 2020 r. nie chodziło o udostępnienie zanonimizowanych decyzji przyznających poszczególnym pracownikom uczelni dodatku, lecz o sporządzenie wykazu pracowników uczelni, w tym nauczycieli akademickich, którym przyznano tzw. dodatek uczelni wraz z przedstawieniem kryteriów jego przyznania, sposobu jego rozdzielania oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku. Przy tak sformułowanym żądaniu nie budzi wątpliwości, że żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, a więc skarżący powinien był wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej - w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Podmiot zobowiązany nie ma podstaw i nie powinien samodzielnie poszukiwać oraz badać przesłanek przemawiających za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego po stronie wnioskodawcy, jeżeli ten ich nie wskazuje. Natomiast powinien ocenić i ustosunkować się do tych przesłanek, które wnioskodawca podaje jako uzasadniające istnienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W takim przypadku w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej organ musi wykazać, że żądana informacja jest informacją przetworzoną a okoliczności wskazane przez wnioskodawcę nie uzasadniają istnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Wnioskodawca jest więc zobowiązany do takiego nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a informacja, której się domaga, ma szczególne znaczenie. Informację przetworzoną może uzyskać taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, to jest uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Z powołanych wyżej przyczyn na akceptację nie zasługiwały także zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...], a które w swej istocie pokrywają się z zarzutami skargi kasacyjnej M.F..

Końcowo jedynie dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 u.d.i.p. nie określa żadnej formy, ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, a więc to wnioskodawca powinien na tyle jasno i precyzyjnie go sformułować, aby podmiot zobowiązany mógł prawidłowo rozpoznać intencje strony. Zatem niejako gospodarzem postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek - jest sam wnioskodawca, który we wniosku określa zakres tego postępowania. W tym zakresie podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku (wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 415/22). Organ nie jest uprawniony do korzystania z instytucji przewidzianej w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż osoba składająca wniosek sama musi wiedzieć jakiego rodzaju, w jakim zakresie i w jakiej formie oczekuje zaspokojenia jej publicznego prawa do informacji publicznej (wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 1999/21). Nadto skoro wniosek o informację publiczną nie stanowi podania inicjującego postępowanie prowadzone w k.p.a., lecz w trybie u.d.i.p., to tym samym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej art. 64 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Ponadto legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną, lecz materialną, zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych (tj. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) – zob. wyrok NSA z 26 lutego 2026 r., sygn. I OSK 2303/14.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.