Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 638/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 i 3;
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnogród na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr PN-II.4131.288.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/21/2024 Rady Miejskiej w Tarnogrodzie z dnia 3 lipca 2024 r. w sprawie zmiany statutu Gminy Tarnogród oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr PN-II.4131.288.2024 z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej także jako "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały nr VI/21/2024 Rady Miejskiej w Tarnogrodzie z dnia 3 lipca 2024 r. w sprawie zmiany statutu Gminy Tarnogród, w części obejmującej jej § 1 w zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie § 24 ust. 2 Statutu Gminy Tarnogród w brzmieniu: "przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy".

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda Lubelski wyjaśnił, że w § 1 uchwały nr VI/21/2024 z dnia 3 lipca 2024 r. (dalej powoływanej także jako "uchwała") Rada Miejska w Tarnogrodzie, działając m.in. na podstawie art. 22 ustawy o samorządzie gminnym nadała nowe brzmienie § 24 Statutu Gminy Tarnogród, przyjętego uchwałą nr IV/19/2018 Rady Miejskiej w Tarnogrodzie z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Tarnogród (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2021 r. poz. 1240). Na mocy § 1 uchwały § 24 Statutu Gminy Tarnogród otrzymał następującą treść: "1. Sesje Rady są jawne. Wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie. 2. Obrady Sesji Rady są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Tarnogrodzie oraz w wyznaczonym ogólnodostępnym serwisie internetowym przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy". Powyższym postanowieniem w brzmieniu: "przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy" Rada określiła czas, w jakim będzie zapewniony dostęp do nagrań obrad sesji Rady. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do wprowadzania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego takiej regulacji.

Zgodnie bowiem z art. 11b u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Z art. 20 ust. 1 b u.s.g. wynika natomiast, że obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Wojewoda zauważył, że wskazane przepisy pozostają w korelacji z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który gwarantuje obywatelom wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Tym samym ustawa o samorządzie gminnym, nakładając obowiązek transmitowania i udostępniania nagrań na same organy, rozszerza konstytucyjne uprawnienia poprzez tworzenie oficjalnych nagrań. Tym, którzy w sesji uczestniczyli, a więc korzystali z prawa wstępu na posiedzenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, gwarantuje to możliwość późniejszego odtworzenia przebiegu sesji bez konieczności korzystania z własnego sprzętu nagrywającego. Pozostałym umożliwia śledzenie sesji na żywo, jak też obejrzenia nagrania dokumentującego przebieg sesji później, w dowolnym czasie, bez konieczności korzystania z prawa wstępu na posiedzenie organu.

Wojewoda podkreślił, że ustawy nie limitują okresu, na jaki nagranie sesji jest udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a tym bardziej nie ograniczają okresu jego przechowywania. Z istoty prawa, którego realizacji służy udostępnianie nagrań wynika, że nagrania powinny być dostępne wieczyście. Nie ma zatem podstaw do wprowadzania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego szczególnych regulacji prawnych dotyczących okresu udostępniania, gdyż byłoby to ograniczenie prawa ustawowego. W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się prawo do ograniczenia zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani też do rozstrzygania o czasie udostępnienia informacji. Zatem przepisy statutu nie mogą obejmować tych aspektów proceduralnych dostępu do nagrań z obrad sesji i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację.

W świetle powyższego organ nadzoru uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności uchwały nr VI/21/2024 we wskazanym w rozstrzygnięciu zakresie.

Gmina Tarnogród wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, zarzucając naruszenie:

1) art. 11 b ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że wprowadzony zapis § 24 ust. 2 Statutu Gminy ogranicza jawność działalności organów gminy;

2) art. 20 ust. 1b u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że wskazany przepis nie uprawnia do określenia w Statucie Gminy okresu, w którym nagrania z sesji będą udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej gminy;

3) art. 91 u.s.g., przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości i obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że nie zgadza się w szczególności z zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu stwierdzeniem, że nagrania powinny być dostępne wieczyście. W ocenie skarżącej takie twierdzenie oderwane jest od realiów dotyczących kwestii technicznych, jak i finansowych, bowiem pliki z nagraniami (audio i video) z sesji, która czasami może trwać nawet kilka godzin, są plikami o bardzo dużych rozmiarach. Przechowywanie przez niegraniczony czas plików o tak dużych rozmiarach, mając na względzie, że liczba tych plików po każdej sesji będzie się zwiększała, wiązałoby się z koniecznością dzierżawy coraz większej ilości miejsca na serwerach. Powyższe będzie generowało coraz wyższe i w ocenie skarżącej Gminy nieuzasadnione koszty. Skarżąca podniosła, że w chwili obecnej roczny koszt utrzymania serwera do przechowywania danych to średnio 2.500 zł, a cena ta stale rośnie, gdyż jest ściśle związana z kosztami energii elektrycznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania serwerów (np. ich chłodzenia). Gmina przyznała jednocześnie, że przepis ustawy nie stanowi wprost, przez jaki okres powinny być udostępnianie pliki z nagraniami z obrad sesji.

W ocenie skarżącej, brak udostępniania plików z nagraniami z obrad sesji w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej gminy po określonym czasie nie będzie naruszał zasady jawności organów publicznych, gdyż takie pliki będą i tak przechowywane i będą udostępnianie w trybie informacji publicznej.

Gmina podniosła także, że po upływie kadencji osoby radnych nie są już osobami publicznymi i wieczyste przechowywanie plików zawierających ich wizerunek oraz wypowiedzi może, wobec ich sprzeciwu, stanowić naruszenie ich prawa do prywatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W świetle ust. 2 art. 171 Konstytucji nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sprawują między innymi wojewodowie. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest kontrolować czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

W świetle utrwalonego orzecznictwa i poglądów doktryny, za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2024 r., II GSK 111/24 i powołane tam M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023 oraz wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16 oraz z 6 listopada 2023r., II OSK 1733/23).

W niniejszej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 sierpnia 2024 r. Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały nr VI/21/2024 Rady Miejskiej w Tarnogrodzie z dnia 3 lipca 2024 r. w sprawie zmiany statutu Gminy Tarnogród, w części obejmującej § 1 uchwały w zakresie, w jakim nadaje on nowe brzmienie § 24 ust. 2 Statutu Gminy Tarnogród w brzmieniu: "przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy".

Mając na względzie daty podjęcia uchwały oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie budzi wątpliwości okoliczność zachowania przez Wojewodę Lubelskiego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Tarnogrodzie nadała nowe brzmienie § 24 Statutu Gminy Tarnogród o treści:

"1. Sesje Rady są jawne. Wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie.

2. Obrady Sesji Rady są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Tarnogrodzie oraz w wyznaczonym ogólnodostępnym serwisie internetowym przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy."

Stwierdzając rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność przedmiotowej uchwały w opisanym w rozstrzygnięciu zakresie Wojewoda uznał, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 11b ust. 1 i ust. 2 i art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy pozostają w związku z normą art. 61 ust. 2 Konstytucji.

Przepis art. 61 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Z kolei zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.).

Na mocy art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty.

Przepis ust. 1b art. 20 u.s.g. został dodany na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130).

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie uznał, że określenie w Statucie Gminy Tarnogród czasu, w jakim będą udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Tarnogrodzie oraz w wyznaczonym ogólnodostępnym serwisie internetowym nagrania z obrad sesji Rady Miejskiej w Tarnogrodzie, a mianowicie "przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy", narusza wskazane wyżej przepisy i wynikającą z nich zasadę jawności działania organów gminy, z którą skorelowane jest prawo obywateli do informacji o tej działalności. Zasadne jest również stanowisko organu nadzoru, że Rada Miejska w Tarnogrodzie nie miała podstaw prawnych do wprowadzenia takiej regulacji.

Wskazać należy, że przepis art. 20 ust. 1b niewątpliwie nawiązuje do treści art. 11b u.s.g. i znacznie poszerza zasadę jawności działania organów gminy (por. Bogdan Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, LEX). Jak wskazuje się w piśmiennictwie, normy art. 11b ust. 1 i ust. 2 i art. 20 ust. 1b u.s.g. współkształtują zasadę jawności działania organów jednostki samorządu terytorialnego. Ustawowo gwarantowana jawność działania organów gminy, powiatu i województwa, obejmująca w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa oraz posiedzenia ich komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów jednostki samorządu terytorialnego i jej komisji, została tym samym rozszerzona o prawo dostępu do transmisji, a także udostępnionego w internecie nagrania obrad organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe ustawy ustrojowe, nakładając obowiązek transmitowania i udostępniania nagrań na same organy, rozszerzają konstytucyjne uprawnienia poprzez tworzenie oficjalnych nagrań. Tym, którzy w sesji uczestniczyli, a więc korzystali z prawa wstępu na posiedzenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, gwarantuje to możliwość późniejszego odtworzenia przebiegu sesji bez konieczności korzystania z własnego sprzętu nagrywającego. Pozostałym umożliwia śledzenie sesji na żywo, jak też obejrzenia nagrania dokumentującego przebieg sesji później, w dowolnym czasie, bez konieczności korzystania z prawa wstępu na posiedzenie organu (por. J. Wilk, Transmisja i utrwalanie obrad organu jednostki samorządu terytorialnego, LEX/el. 2018). W świetle art. 20 ust. 1b u.s.g. uznać należy, że przepis ten zapewnia możliwość późniejszego, wielokrotnego odtwarzania przebiegu obrad, bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych (por. Bogdan Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, LEX). Do powyższych poglądów trafnie odwołał się Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Trafnie też Wojewoda stwierdził, że z przepisów prawa nie wynika uprawnienie dla rady gminy do rozstrzygania o czasie udostępniania plików z nagraniami z sesji organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada gminy (miasta). W art. 20 ust. 1b u.s.g. przewidziano bowiem, że nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty, nie wskazując żadnych ograniczeń w zakresie czasu ich udostępnienia w opisany sposób. Należy jeszcze raz podkreślić, że dostęp do nagrań obrad poprzez Biuletyn Informacji Publicznej i stronę internetową wynika z zasady jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego i jest prawem obywatela wynikającym z przepisów ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z art. 61 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji określających długość okresu przechowywania i udostępniania plików z nagraniami w sposób określony w art. 20 ust. 1b. Co istotne, w obowiązujących przepisach brak upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń czasowych, w szczególności w przepisach statutu gminy.

Statutu gminy dotyczy przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.s.g. statut gminy stanowi o ustroju gminy. Statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Uchwalanie statutu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.). Statut zawiera przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej rady gminy i jej komisji, pracy wójta, ale także jednostek pomocniczych i organizacyjnych. Statut gminy stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Natomiast z art. 94 Konstytucji wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa zasada znajduje także odzwierciedlenie w ustawie o samorządzie gminnym, której art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Natomiast obowiązujące przepisy nie upoważniają rady gminy do określenia w statucie gminy okresu udostępniania nagrań z obrad rady gminy stosownie do art. 20 ust. 1b u.s.g. Uprawnienie rady gminy do normowania w drodze statutu kwestii związanych z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy organów gminy nie oznacza pełnej i nieograniczonej dowolności rady w tym zakresie. Zawarte w statucie unormowania nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawowymi. Zakwestionowana przez organ nadzoru zmiana Statutu Gminy Tarnogród wprowadza zaś regulację nieznaną ustawie, gdyż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje czasowego ograniczenia udostępniania nagrań z obrad rady gminy w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej.

Trafne jest stanowisko Wojewody, że wprowadzenie w § 24 ust. 2 Statutu Gminy Tarnogród zapisu, zgodnie z którym nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Tarnogrodzie oraz w wyznaczonym ogólnodostępnym serwisie internetowym przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, stanowi – w zakresie wskazania określonego czasu udostępniania "przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy" – nieuprawnione ograniczenie zasady jawności działalności organów gminy, znajdującej podstawę w art. 61 Konstytucji oraz wyrażonej w przepisach art. 11b i art. 20 ust. 1b u.s.g.

Ponownie wskazać należy, że przepis art. 20 ust. 1b u.s.g. gwarantuje tworzenie oficjalnego nagrania obrad rady gminy i zarazem możliwość późniejszego odtworzenia przebiegu sesji w dowolnym czasie przez osoby, które nie uczestniczyły w sesji rady, a także bez konieczności samodzielnego nagrywania przebiegu obrad - w przypadku osób korzystających z prawa wstępu na posiedzenia rady gminy.

W świetle przepisów art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, obejmującego między innymi wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji określonych w tych przepisach wartości. Ponadto także art. 11b ust. 1 u.s.g., stanowiąc o jawności działalności organów gminy przewiduje, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Z powyższych przepisów wynika, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy Rada Miejska w Tarnogrodzie nie mogła w Statucie Gminy Tarnogród ograniczyć zasady jawności działalności organów gminy. Nie jest bowiem dopuszczalne ograniczenie jawności na podstawie aktów podustawowych. Natomiast statut gminy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że uregulowanie zawarte w art. 11b ust. 1 u.s.g. jest realizacją prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, zapewnionego wszystkim obywatelom w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące kosztów przechowywania plików z nagraniami z sesji Rady nie mogą mieć wpływu na powyższą ocenę, która dokonywana jest z punktu widzenia zgodności z prawem, a nie względów ekonomicznych czy finansowych.

Natomiast omówione wyżej przepisy wskazują na zasadność sformułowanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów sprzeczności z prawem uchwały nr VI/21/2024 Rady Miejskiej w Tarnogrodzie we wskazanym w rozstrzygnięciu zakresie.

Z powołanych przepisów wynika, że Rada Miejska w Tarnogrodzie nie była uprawniona do zawarcia w Statucie Gminy Tarnogród postanowień ograniczających zasadę jawności działalności organów gminy przez wskazanie, że nagrania obrad sesji Rady Gminy są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Tarnogrodzie oraz w wyznaczonym ogólnodostępnym serwisie internetowym przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy. Tym samym bowiem Rada wprowadziła możliwość usunięcia plików z nagraniami po upływie wskazanego okresu. Natomiast, przy braku wyraźnej delegacji ustawowej, podzielić należy stanowisko Wojewody, że statut gminy nie może ograniczyć prawa do informacji publicznej w formie korzystania z nagrań z sesji poprzez określenie czasu, w jakim dostęp ten będzie zapewniony.

Argumenty strony, że przechowywanie plików z nagraniami generuje wysokie i w ocenie skarżącej nieuzasadnione koszty, nie mogą podlegać uwzględnieniu. Gmina Tarnogród, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Organy gminy obowiązane są do przestrzegania prawa. Skoro zatem ustawa nałożyła na gminę obowiązek nagrywania a następnie udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty nagrań z obrad rady gminy, to gmina ma obowiązek wywiązać się z tych obowiązków, mimo generowanych kosztów.

Sąd ocenił również jako niezasadną podniesioną w skardze argumentację dotyczącą możliwości udostępniania nagrań z sesji rady po okresie 12 miesięcy w drodze informacji publicznej.

Na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ponadto art. 18 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje, że posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Udostępnienie nagrań z sesji rady gminy w trybie przewidzianym w ostatnio wymienionych przepisach, a więc w trybie wnioskowym, a nie w formie udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, niesie zatem ograniczenia związane z koniecznością złożenia wniosku, terminem udostępnienia i koniecznością poniesienia ewentualnych kosztów, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

Tymczasem, jak wskazano już wyżej, ograniczenia w zakresie korzystania z prawa do informacji wynikającego z art. 11b oraz art. 20 ust. 1b u.s.g., w powiązaniu z art. 61 ust. 2 Konstytucji, mogą być ustanowione tylko ustawą i tylko w sytuacji, gdy jest to konieczne dla ochrony określonych wartości. Tego rodzaju sytuacja nie ma natomiast miejsca w okolicznościach sprawy.

Nieskuteczny jest również argument skarżącej odwołujący się do możliwego naruszenia prawa do prywatności osób, które były radnymi, w sytuacji udostępniania po upływie kadencji rady plików z nagraniami z sesji rady zawierającymi wizerunki czy wypowiedzi tych osób.

Z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U.UE.L.2016.119.1 z dnia 2016.05.04) wynika, że istotny z punktu widzenia możliwości przetwarzania danych jest cel, któremu ma służyć (art. 6 rozporządzenia). W omawianym przypadku celem tym jest realizacja zasady jawności działania organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest rada gminy i prawo obywateli do informacji publicznej. Ponownie wymaga też podkreślenia, że prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu jest zagwarantowane w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Zatem prawnie dopuszczalne jest zarejestrowanie wizerunku i wypowiedzi wszystkich osób obecnych na sesji rady gminy, zarówno będących radnymi, jak i innych osób, które skorzystały z prawa wstępu na sesję. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, by wizerunek osób, które uczestniczyły w sesji jako radni, miał być po upływie kadencji przedmiotem ochrony, w sytuacji gdy ze względu na prawo obywateli do uzyskiwania informacji taka ochrona nie jest przewidziana w przypadku innych osób, które nie będąc radnymi, także były obecne na posiedzeniu rady gminy, a obraz z ich udziałem został zarejestrowany zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11b ust. 2 u.s.g.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że ocena wyrażona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest prawidłowa, a zarzut naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jest nietrafny. W okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uznania, że podjęta przez Radę Miejską w Tarnogrodzie uchwała, w zakresie zakwestionowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w sposób istotny narusza przepisy art. 11b ust. 1 i ust. 2 i art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g.

Z omówionych przyczyn i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.