Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1162/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 228/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zarządzenia w sprawie zmian budżetu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia

28 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 228/20, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Rzeszów na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia

[...] stycznia 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zarządzenia w sprawie zmian budżetu, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną uchwałę, w punkcie 2. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 480 zł tytułem kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3. zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto Rzeszów zwrot kwoty 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy Miasto Rzeszów, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 257 i art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ogólny charakter unormowania zawartego w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, bez ograniczenia do konkretnych kategorii spraw, oznacza że zamiarem ustawodawcy było ustanowienie możliwości powierzenia przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta swojemu zastępcy, każdego rodzaju spraw, jakie pozostają w jego dyspozycji, w tym uprawnień do zmian w budżecie gminy mieszczących się w zakresie jego działania jako organu wykonawczego gminy;

2. art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rozumianego jako przepis dookreślający w drodze odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uprawnienia organu nadzoru do ingerencji w działalność organów gminy, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że regionalna izba obrachunkowa jako organ nadzoru nad działalnością gminy w zakresie spraw finansowych, nie posiada uprawnienia wynikającego z art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia po upływie roku budżetowego, że zarządzenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta wprowadzające zmiany w budżecie gminy sprzeczne z prawem zostało wydane z naruszeniem prawa z uwagi na to, że budżet gminy wygasł po upływie roku budżetowego i w zw. z tym zarządzenie w sprawie zmiany tego budżetu wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Rzeszów wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia delegowania kompetencji wójta (burmistrza) jego zastępcy w zakresie zmiany uchwały budżetowej jest przedmiotem dwu przeciwstawnych poglądów judykatury i doktryny.

Wedle pierwszego poglądu - prezentowanego w wyroku NSA z dnia 14 listopada 2017r., II GSK 273/16, Lex nr 2424765, wyroku NSA z dnia 15 marca 2019r., I GSK 1072/18, Lex nr 2655972, oraz wyroku NSA z dnia 15 marca 2019r., I GSK 1071/18, Lex nr 2655628 - "zastępca wójta nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu. Ustawodawca w u.f.p. nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę"; "w świetle przepisów u.f.p. brak jest możliwości scedowania przez Burmistrza uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę".

Wedle drugiego poglądu zaś - prezentowanego w wyroku NSA z dnia 7 marca 2015r., I GSK 1153/18, Lex 2715611, a także tez przez A. Wierzbicką, Możliwość dokonywania zmian w budżecie przez zastępcę wójta, krytyczna glosa do NSA z dnia14 listopada 2017r., II GSK 273/16, OwSS 2018, z. 4, s. 123-130, oraz Z. Ofiarskiego (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, art. 257, WKP 2019 – "analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu. (...) istnieją argumenty przemawiające za umożliwieniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) powierzenia wykonywania kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie (budżetu) swojemu zastępcy".

Podzielając drugi z zaprezentowanych poglądów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie za słuszną i przekonującą uznaje argumentację wyrażoną w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 7 marca 2019 r., I GSK 1153/18.

W pierwszej jednak kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 257 u.f.p. "w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu (...)" (w zakresie wskazanym w pkt 1 do pkt 4), w myśl art. 2 pkt 2 u.f.p. "ilekroć w ustawie jest mowa o: zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta".

Analizując te przepisy w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA z dnia 7 marca 2019r. wskazano, że "z mocy ustawy o finansach publicznych, jednostki samorządu terytorialnego posiadają (...) uprawnienie do zmian w toku wykonywania budżetu. Wskazana regulacja prawna uwzględnia konstytucyjną zasadę ograniczonego nadzoru działalności samorządu terytorialnego, ponieważ zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. (...) Ustawodawca przekazując prawodawcy podstawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji (...) w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy (...)".

Wskazując na pozycję wójta (burmistrza) ukształtowaną na gruncie u.s.g., a to w art. 11a ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 26a ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 46 ust. 1, art. 28g, art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz art. 31 u.s.g. - NSA we wskazanym wyroku argumentował, że "(...) wójt posiada własną (autonomiczną) sferę działania realizując nałożone na niego zadania. Funkcja organu wykonawczego gminy jest jedną z funkcji, którą piastuje wójt (...), "(....) Zastępca wójta nie posiada ustawowego zakresu kompetencji, co oznacza że osoba ta zastępuje wójta w zakresie wskazanym przez wójta, a także w innych przypadkach określonych przepisami prawa. (...) Zakres udzielonych zastępcy wójta uprawnień jest uzależniony wyłącznie od woli wójta i może ulegać zmianie w zależności od potrzeb. Kompetencja przyznana ustawą wójtowi nie musi być wykonywana przez niego osobiście. (...) Wykonywanie zadań określonych przepisami prawa to urzeczywistnianie woli prawodawcy za pomocą przypisanych organowi wykonawczemu środków prawnych lub czynności materialno-technicznych. (...) Kierowanie bieżącymi sprawami gminy to podejmowanie spraw powtarzających się, które wymagają działania i rozstrzygania, a nie są zastrzeżone na rzecz rady gminy. Sprawy te oraz ich zakres powinny być określone w statucie gminy. Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych, jak i faktycznych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. (...)". Doktryna finansów publicznych przyjmuje – jak argumentował NSA w wyroku z dnia 7 marca 2019r. – po pierwsze "(...) że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji. Po drugie, systematykę ustawy można postrzegać tak, że art. 33 u.s.g. reguluje nie kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika jednostki, a jego uprawnienia związane z organizacją funkcjonowania gminy w celu prawidłowego i efektywnego realizowania jej zadań, w tym w szczególności organizacji urzędu, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje kompetencje. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta (...). Przede wszystkim jednak analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu (Michał Stawiński; Komentarz do art. 257 ustawy o finansach publicznych; LEX)".

Po drugie, w wyroku tym – po odwołaniu do poglądów krytycznych doktryny, a prezentowanych przez Annę Wierzbicką w glosie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2017r., II GSK 273/16 – wskazano w ślad za argumentacją tej komentatorki, że "nie można podzielić stanowiska, wedle którego art. 33 ust. 4 u.s.g. dawał podstawę jedynie do dekoncentracji uprawnień wójta będącego kierownikiem urzędu gminy. Przeciwko takiej argumentacji przemawia literalne brzmienie wskazanej normy prawnej, w której ustawodawca stanowi o sprawach gminy, nie zaś urzędu". To kontestowane stanowisko "(...) nie budziłoby wątpliwości, gdyby analizowany art. 33 ust. 4 u.s.g. stanowił, że "wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw urzędu gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". (...)". Mając jednak na względzie literalne brzmienie analizowanego art. 33 4 u.s.g., w którym ustawodawca stanowi o sprawach gminy, a nie urzędu gminy, poglądy prezentowane przez organ i NSA w głosowanym wyroku nie są słuszne. Ponadto NSA w tym wyroku twierdząc, że "(...) "wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi", niepotrzebnie łączy dwie niemające ze sobą związku kwestie: sprawy gminy oraz sprawy związane z kierowaniem i organizacją urzędem. O ile bowiem w przypadku tych pierwszych należy mieć na względzie sprawy publiczne dotyczące gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, o tyle w przypadku tych drugich należy mieć na względzie sprawy pracownicze dotyczące pracodawcy samorządowego, jakim jest urząd gminy". Za dyskusyjną ślad za doktryna uznać też należy interpretację "art. 33 ust. 4 u.s.g., nawiązująca do systematyki całego art. 33 u.s.g. (...). Taka interpretacja art. 33 u.s.g. nie wydaje się właściwa, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, że już w ust. 1 wskazanego przepisu ustawodawca koncentruje się na wszystkich zadaniach wójta, dodając, że są one wykonywane przy pomocy urzędu gminy. Nawiązaniem do tej regulacji jest ust. 4, legitymujący wójta do powierzania określonych spraw gminy (a nie urzędu gminy - jak twierdzi NSA) zastępcy wójta, względnie sekretarzowi gminy. Ustępy 2 i 3 stanowią jedynie dygresję dotyczącą funkcjonowania samego urzędu gminy będącego narzędziem wójta w wykonywaniu jego wszelkich zadań. Przyjęcie takiej interpretacji art. 33 u.s.g. dowodzi tego, że argumenty (..) zawężające zadania wójta wynikające z art. 33 u.s.g. jedynie do tych, które wykonuje on jako kierownik urzędu gminy, są błędne (..)". Nie zasługuje na aprobatę prezentowane przez zwolenników pierwszego poglądu stanowisko, że "dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy", ponieważ nie znajduje ono - jak słusznie podkreśla wskazana komentatorka – "oparcia w przepisach prawa. Ponadto twierdzenie, że prawo do dekoncentracji uprawnień wójta dotyczy jedynie zadań, które realizuje on jako kierownik urzędu, jest niekonsekwentne. Dekoncentracja jest bowiem przewidziana także w sferze działalności wójta jako organu administracji publicznej, czego dowodem jest chociażby prawo do scedowania kompetencji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dowodzi tego jednoznacznie art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. Ponadto pogląd (...) o rzekomym zakazie dekoncentracji w zakresie realizacji zadania, jakim jest zmiana budżetu gminy, podważa znaczenie art. 33 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że "wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". Przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji, o jakiej stanowi sąd. Tym samym powołana norma prawna daje podstawę do przyjęcia, że wszelkie zadania wójta - niezależnie od tego, czy realizowane przez wójta będącego monokratycznym organem wykonawczym wójta, czy też wójta będącego kierownikiem urzędu gminy, w przypadku braku wyraźnego zastrzeżenia przepisem prawa powszechnie obowiązującego - mogą być przedmiotem dekoncentracji. Podobnie przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie w odniesieniu do art. 33 ust. 4 u.s.g. uznano, że "przepis ten nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu". (...) "przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie dotyczy tylko funkcjonowania urzędu gminy jako pracodawcy, ma on znacznie szerszy zasięg." (...) nawet jeżeli w ramach dekoncentracji uprawnień zmiany budżetu gminy zostaną dokonane przez zastępcę wójta, to i tak zastępca ten działa w imieniu i na rachunek wójta. Powyższy fakt przesądza więc o tym, że w analizowanym przypadku nie dochodzi do zmiany organu, który wykonuje zadanie polegające na wprowadzeniu zmiany w budżecie. Okoliczność, że zmienia się jedynie faktyczny realizator czynności, jaką jest omawiana zmiana budżetu, nie wyłącza odpowiedzialności wójta, który wciąż pozostaje organem zmieniającym budżet. (...) "powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, nie zaś przeniesienia swoich uprawnień na inny podmiot, bowiem zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta" (...)".

Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że nietrafnie trafnie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 257 u.f.p. oraz art. 258 ust.1 pkt 1 tejże ustawy, a argumenty przedstawiane przez zwolenników pierwszego ze wskazanych poglądów co do rozumienia tych przepisów jako nie mające oparcia w tych przepisach nie zasługują na uwzględnienie.

Skoro powyższy, zasadniczy zarzut kasacyjny nie zasługiwał na uwzględnienie co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała z dnia [...] stycznia 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego na tym etapie postępowania nie ma potrzeby czynienia rozważań odnośnie zasadności zarzutu opisanego w punkcie 2 petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).