Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1704/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2401/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2401/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz [...] S.A. z siedzibą w S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, zainicjowanym pismem [...] S.A. z dnia 19 kwietnia 2010 r. W piśmie tym skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podpiwniczeniu zlokalizowanego na działkach nr geod. [...] i [...] przy ul. S. w S.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przeprowadzeniu postępowania w ww. trybie nadzwyczajnym, w dniu [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ wskazał, iż przedmiotem badania postępowania zakończonego kwestionowanym rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., była decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. Organ podał, że chcąc ocenić prawidłowość ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego należało zbadać, czy decyzja ta nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dokonując tej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo zastosował ww. przepis, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), z uwagi na to, iż jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] wydaną dla spornego przedsięwzięcia, gdyż zatwierdza projekt przewidujący większą ilość kondygnacji, niż dopuszczono ww. decyzją. Wskazał w tym zakresie, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Nadto organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala wysokość zabudowy do 2 - 3,5 kondygnacji. Tymczasem po przeprowadzeniu analizy projektu budowlanego stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja posiada cztery kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnację podziemną, aczkolwiek w znacznej części znajdującą się powyżej poziomu terenu - 1,32 m, zatem ilość kondygnacji jest większa (łącznie 5), niż ustalona w ww. decyzji z dnia [...] marca 2003 r. W konkluzji organ podał, że uznanie przez organ wojewódzki, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, nie narusza w sposób rażący przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru wynika, iż sporny budynek ze ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi, zwróconą w stronę granicy z działką nr ew. [...], zlokalizowany został w odległości 3,80 m od granicy z ww. działką, a to oznacza, że został naruszony § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane.

Nadto zdaniem organu weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona także dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzając ponownie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie organu sporny budynek jako pięciokondygnacyjny nie spełnia warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem organ wojewódzki słuszne uznał, iż kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Pozostałych naruszeń podniesionych w kontrolowanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił, a uchybienia organu wojewódzkiego dostrzeżone w tym zakresie uznał za niemające wpływu na ważność tej decyzji.

Od powyższej decyzji [...] S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w podpiwniczeniu w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. To zaś oznacza, iż rozpatrując niniejszą sprawę (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł rozstrzygać ponownie merytorycznie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją Wojewody, czyli badać ponownie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2003 r. pod względem jego ważności, lecz obowiązany był orzekać tylko w kwestii wadliwości tego aktu administracyjnego. Działając jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), miał zweryfikować kwestionowany akt administracyjny.

Nadto Sąd wyjaśnił, że wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 K.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Dalej Sąd wskazał jak w orzecznictwie należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa przywołując odpowiednie orzeczenia.

Mając na uwadze rozważania poczynione w powyższym zakresie kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym z uwagi na jej wadliwe uzasadnienie, niewyjaśniające istoty sprawy. Tym samym Sąd uznał, iż oprócz ww. przepisów procesowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zaskarżoną decyzją również art. 8 i art. 9 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie. Nadto, poprzez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, Sąd uznał, iż organ nadzoru naruszył w sprawie również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena ważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a więc nie decyzji wydanej w trybie zwykłym, a decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu z jednej strony okoliczność tę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa (bo na to wskazuje), z drugiej zaś wyjaśniając sprawę bada "na nowo" ważność pozwolenia na budowę. Z zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając ważność decyzji Wojewody Mazowieckiego pod kątem rażącego naruszenia prawa, ustalił przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę oraz poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany (rysunki projektu technicznego). W konsekwencji dokonał ponownej analizy i stwierdził, że pozwolenie na budowę w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane (w sytuacji, gdy Wojewoda w kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji na przepis ten i jego rażące naruszenie zupełnie nie wskazał). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zachował się więc tak, jakby orzekał w II Instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i weryfikował rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie w I instancji. Tymczasem zadaniem tego organu była ocena ważności decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, a to oznacza, że w postępowaniu tym nie było miejsca na ponowną analizę pod względem ważności samego pozwolenia na budowę i czynienie w tym zakresie koniecznych ustaleń faktycznych. Postępowanie to winno dotyczyć bezpośrednio decyzji Wojewody, którą stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu to decyzja Wojewody Mazowieckiego, a nie decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r., winna być przedmiotem kontroli. Przy czym kontrola ta winna dotyczy tylko ustalenia, czy wydanie kwestionowanej decyzji Wojewody może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy czym Sąd zwrócił uwagę na to, że badana decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdza nieważność pozwolenia na budowę na podstawie § 1 pkt 2 ww. art. 156, a zatem należało ustalić, czy przepis ten został prawidłowo zastosowany, a jeśli nie, to czy można stwierdzić, iż doszło do rażącego jego naruszenia. W tym zakresie konieczne jest odwołanie się do treści uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego, a także decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. (jej stanu faktycznego i prawnego), przy czym tej ostatniej - tylko w kontekście potrzebnym do dokonania oceny działania Wojewody w postępowaniu nieważnościowym i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Takiej oceny, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie zabrakło, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając ponownie w sprawie nie odniósł się do tych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które przy kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mogłyby mieć ewentualnie znaczenie.

W konsekwencji Sąd uznał, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie zbadał w sposób należyty, czy kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności z pkt 2. Takim działaniem dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z tych też powodów należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zapadła bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i w tych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna.

Zatem przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd zobowiązał organ

do uwzględnienia uczynionych uwag i ponownej oceny pod względem ważności kwestionowanej decyzji, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Dokonując oceny tej decyzji organ winien mieć na względzie argumentację skarżącej Spółki tak zawartą we wniosku inicjującym to postępowanie, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a odnoszącą się bezpośrednio do decyzji Wojewody Mazowieckiego, jak i powyżej poczynione przez Sąd uwagi dotyczące przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzucono mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. zawierała wadliwe uzasadnienie niewyjaśniające istoty sprawy w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania i w konsekwencji co najmniej przedwczesne zastosowanie art. 138 § 1 K.p.a., co skutkowało uchyleniem tej decyzji, podczas gdy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało podjęte po wyczerpującym zbadaniu materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji zawierało wszystkie wymagane przepisami prawa elementy i wykazywało niezaistnienie przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany (rysunki projektu technicznego) i dokonał ponownej analizy pozwolenia na budowę, stwierdzając, że w sposób rażący narusza ono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, mimo że Wojewoda w kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji na przepis ten i jego rażące naruszenie nie wskazał, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż prowadziło do stwierdzenia, że zakres kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym był niewłaściwy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem organu ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku nie sposób się zgodzić. Skoro przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce w przedmiocie pozwolenia na budowę, to należało dokonać oceny decyzji Wojewody pod kątem zaistnienia wad wyszczególnionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. I w takim zakresie została w toku tego postępowania przeprowadzona kontrola. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Siedlce nastąpiło z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należało zbadać, czy istotnie przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do takiego naruszenia prawa, w zakresie wskazanym w kontrolowanej decyzji Wojewody, które miało charakter rażący. Dlatego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego by w pełni i dokładnie zbadać sprawę analizował wyłącznie zasadność wskazanych przez Wojewodę uchybień, do jakich miało dojść przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta Siedlce pozwolenia na budowę. Przedmiotem kontroli nie była więc decyzja Prezydenta Miasta Siedlce, ale właśnie decyzja Wojewody. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu nie można zgodzić się z oceną Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zachowywał się jak organ II instancji od decyzji Wojewody. Nie rozpoznawał on bowiem ponownie całości sprawy i nie prowadził żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Zaś ustalenie przepisów właściwych w dacie wydania pozwolenia na budowę oraz poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany dokonane było dlatego, że to Wojewoda w swojej decyzji wskazał, iż ponieważ przedłożony projekt budowlany przewidywał do realizacji budynek mieszkalny wielorodzinny o pięciu kondygnacjach, co było niezgodne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to stanowiło to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a, b, i c ustawy Prawo budowlane (str. 6 - ostatni akapit i str. 7 uzasadnienia decyzji Wojewody). Dokonując ustaleń faktycznych niezgodnie z rzeczywistością i na tej podstawie podejmując rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wnikliwym przeanalizowaniu uzasadnienia decyzji Wojewody stwierdzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce i zweryfikowaniu prawidłowości poczynionych ustaleń i ocen, co było konieczne dla zbadania legalności tego rozstrzygnięcia, stwierdził, że Wojewoda wykazał jednak takie naruszenie prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę, które należy oceniać jako rażące. A więc, jak konkludowano, nie można mówić, że decyzja Wojewody zapadła z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił wydanemu w sprawie wyrokowi Sądu I instancji obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (pierwsza podstawa kasacyjna), a ponadto wskazał na naruszenie w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane (druga podstawa kasacyjna). Mając zaś na uwadze przytoczoną wyżej argumentację skargi kasacyjnej na poparcie naruszenia ww. przepisów stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r., którą to decyzją organ ten stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mając oczywiście na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym).

Zatem, żeby odnieść się do zarzutów postawionych zaskarżonemu wyrokowi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w pierwszej kolejności należy przeprowadzić ogólne rozważania na temat zakresu prowadzenia postępowania w trybie nieważnościowym, ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki nieważności postępowania wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzająca prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, czyli wadami enumeratywnie wymienionymi w treści art. 156 § 1 K.p.a. Przywołując podglądy doktryny wskazać należy, że wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i jako takich wymienionych w nim, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, str. 630). Nie oznacza to oczywiście, iż podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie podlega w ogóle ocenie organu. Postępowania nadzwyczajne pozostają przecież w ścisłej zależności od postępowania zwykłego (głównego), skoro służą one poddaniu weryfikacji tego ostatniego. Ma ono charakter służebny, albowiem jego byt prawny jest uzależniony od uprzednio przeprowadzonego postępowania głównego. Na ich przedmiot składa się weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł obowiązujących wyznaczonych przepisami prawa procesowego administracyjnego (B. Adamiak [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red. nacz.). System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9. Warszawa 2010, str. 234-235). Poddanie ocenie kontrolowanej decyzji jest jednak efektem końcowym tego postępowania. Początkowe działania organu sprowadzają się w pierwszym rzędzie do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania weryfikowanej decyzji. O ile nie jest on kwestionowany, co pozwala na jego bezpośrednie przyjęcie, to kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i odkodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (jakimkolwiek). W następnym etapie zadaniem organu jest natomiast ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Dopiero bowiem na tym etapie postępowania następuje badanie, czy naruszenie przepisu wynika z jego bezpośredniego rozumienia, czy też wymaga on stosowania metod wykładni. Podkreślić jednak trzeba, iż rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do owej decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno-prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, na wstępnym etapie postępowania, że rozpoznawany wniosek jest kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji), bowiem okoliczność ta będzie analizowana dopiero w następnych fazach postępowania przy kwalifikowaniu ewentualnie stwierdzonej wadliwości, tj. oceny, czy stwierdzenie wadliwości decyzji pierwotnej jako stanowiącej rażące naruszenie prawa, samo nie stanowiło o takim naruszeniu (porównaj: wyrok NSA z dn. 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11, LEX nr 1217440).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i art. 9 K.p.a., art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Obrazy ww. przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż uzasadnienie zakwestionowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwe, gdyż nie wyjaśnia istoty sprawy i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do jej uchylenia. Tymczasem, w ocenie organu, uzasadnienie przedmiotowej decyzji jest prawidłowe – zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a rozstrzygnięcie zostało wydane po wyczerpującym zbadaniu materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji przyjął, wbrew twierdzeniom organu zawartym we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rację ma bowiem Sąd I instancji, że organ nadzoru który podejmując rozstrzygnięcie w trybie nieważnościowym winien ocenić przedmiotową decyzję Wojewody Mazowieckiego pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w istocie zachował się jak organ II instancji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i weryfikował rozstrzygnięcie wydane w I instancji. Tymczasem rola tego organu, co już wyżej wskazano, winna sprowadzić się do oceny, czy decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie była obarczona jedną z kwalifikowanych wad. Wprawdzie rację ma organ, że w tej sytuacji faktycznej, tj. gdy rozstrzyga się w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji niezbędne jest sięgnięcie do decyzji pierwotnej - decyzji o pozwoleniu na budowę - jednakże tylko w zakresie niezbędnym do oceny, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności (decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta Siedlce o pozwoleniu na budowę) nie zawiera żadnej z wad kwalifikowanych. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem badania organu, wprawdzie pod kątem zaistnienia wad nieważnościowych, była jednakże decyzja Prezydenta Miasta Siedlce. Organ skupił się bowiem na decyzji Prezydenta Miasta Siedlce, a jedynie marginalnie odniósł się do decyzji Wojewody Mazowieckiego, ograniczając się do oceny, czy organ wojewódzki zasadnie, czy też niezasadnie, uznał określone uchybienia za wyczerpujące przesłanki nieważnościowe. A przecież winno być odwrotnie. Podstawowym trzonem rozważań winna być argumentacja dotycząca decyzji Wojewody Mazowieckiego jako decyzji w stosunku do której organ nadzoru rozstrzygał, a jedynie pomocniczo należało sięgnąć do decyzji pierwotnej.

Nadto podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że organ nadzoru nie odniósł się w ogóle do argumentów skarżącej Spółki w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji gdy zostało zarzucone, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. wadliwie stwierdziła nieważność decyzji pierwotnej m.in. nieprawidłowo oceniając, że rażącym naruszeniem prawa jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidującego budynek czterokondygnacyjny z garażami w podpiwniczeniu z uwagi na jego niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która określała wysokość zabudowy na maksymalnie 2 - 3,5 kondygnacji, zwłaszcza że – jak podniesiono – zapis ten rozumiany był w ten sposób, iż uznawano, że skoro "pół kondygnacji" jest pojęciem nieostrym, to pozwolenie na budowę budynku czterokondygnacyjnego nie jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu, zwłaszcza, że takie rozumienie powyższego zapisu było stosowane na terenie miasta Siedlce w stosunku do wszystkich inwestorów, co powoduje – zdaniem inwestora – że wywołane decyzją pierwotną skutki nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustosunkowanie się do tak sformułowanej argumentacji strony jest ważne, albowiem także od zajęcia stanowiska w tej kwestii zależeć będzie rozstrzygnięcie w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że o "rażącym naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić wówczas, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki społeczno-gospodarcze, których nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680 i z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 278/11).

Zatem w niniejszej sprawie, żeby zbadać czy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ocenić nie tylko to, czy organ wojewódzki zasadnie uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Siedlce naruszyła konkretny przepis prawa oraz charakter tego przepisu, ale także i to, czy decyzja ta wywołała takie skutki społeczno-gospodarcze, których nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przy czym oceniając przez pryzmat tych skutków społeczno-gospodarczych organ zobowiązany jest nie tylko odnieść się do argumentacji strony wskazywanej wyżej, a to zwyczajowego na terenie S. przyjmowania tzw. "pół kondygnacji" jako pełnej kondygnacji, lecz winien mieć na uwadze także to czy w okolicy terenu, na którym zrealizowano przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w podpiwniczeniu (dz. nr [...] i [...] przy ul. S. w S. – przypomnienie Sądu) znajduje się taka sama zabudowa. Gdyby bowiem okazało się, że na terenie miasta S., jak wskazuje strona, w szczególności udzielano pozwolenia budowlanego na podobnych zasadach, to takiej sytuacji w odniesieniu do przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można uznać za wywołującą skutki społeczno-gospodarcze, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Wówczas nie będzie można zaakceptować stanowiska Wojewody Mazowieckiego, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Bowiem oceniając czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody Mazowieckiego obarczona jest wadą nieważności, organ winien mieć na uwadze także to, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji pierwotnej, jako stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, winno być poprzedzone niebudzącymi wątpliwości ustaleniami oczywiście pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Zatem mając na uwadze powyższe rozważania organ nadzoru winien ocenić, czy prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Siedlce była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Gdyby bowiem okazało się, że są wątpliwości w tym zakresie i decyzji zezwalającej na budowę nie można przypisać ponad wszelką wątpliwość rażącego naruszenia prawa, to wówczas należy rozważyć, czy z kolei decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nie narusza w sposób rażący art. 16 K.p.a., z którego to przepisu wynika jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Taka sytuacja może mieć miejsce wówczas, gdyby okazało się, że decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z dnia [...] września 2003 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego bezpodstawnie.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji brak jest dogłębnego i prawidłowego przeanalizowania, czy decyzja organu wojewódzkiego jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, zatem rację ma Sąd I instancji, że tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepis art. 107 § 3, art. 7, 8, 9, 77 oraz 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przepis ten został naruszony, albowiem Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy niezgodnie z rzeczywistym, gdyż niezasadnie przyjął, że organ nadzoru dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o projekt budowlany i dokonał ponownej analizy pozwolenia na budowę stwierdzając, że rażąco narusza ono przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, podczas gdy Wojewoda w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności na rażące naruszenie tego przepisu nie wskazał, oraz iż zakres kontroli dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego był niewłaściwy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny jedynie w części dotyczącej twierdzenia Sądu, że w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. w ogóle nie wskazano na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Jednakże uchybienie to wobec wyżej wskazanych wadliwości zaskarżonej decyzji nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Norma ta na stronie 4 i 7 decyzji jest wskazana w kontekście jej naruszenia, ale co słusznie zauważył Sąd I instancji, brak jest wyraźnego stwierdzenia, iż naruszenie to ma charakter rażący. Odnośnie zaś niewłaściwego zakresu kontroli dokonanej przez organ stwierdzić należy, że istotnie zakres kontroli dokonanej przez organ nadzoru był niewłaściwy. W związku z tym, że wyczerpujące rozważania w tej kwestii zawarto wyżej, to nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania.

Tym samym także druga z podstaw kasacyjnych okazała się nieusprawiedliwiona.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej w całości na rzecz skarżącego przed Sądem I instancji mając na uwadze całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, które pozwalały przyjąć, że są to szczególnie uzasadnione przesłanki do zastosowania tej konstrukcji prawnej w zakresie kosztów postępowania.