Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1720/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1688/21 w sprawie ze skargi B.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 września 2021 r. nr SKO.418.15.1967.2021 w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1688/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.C. (dalej jako "zobowiązana" albo "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako "Kolegium") z dnia 13 września 2021 r. nr SKO.418.15.1967.2021 w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r. znak RGG.6331.1.2020-2021 wydanym na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 20 § 1 pkt 2 oraz art. 127 i art. 128 § 1, 1a i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), dalej "u.p.e.a.", w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.) Wójt Gminy [...] (dalej także jako "Wójt") postanowił, że wobec niewykonania obowiązku ciążącego na skarżącej, objętego tytułem wykonawczym z dnia 28 grudnia 2009 r. nr 1 wystawionym przez ten organ, zostanie on wykonany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę na koszt i niebezpieczeństwo skarżącej. Wójt nakazał również skarżącej dostarczenie posiadanej dokumentacji, niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem, że w razie uchylania się zobowiązanej do dostarczenia tej dokumentacji zostaną zastosowane odpowiednie środki egzekucyjne. Wskazał także przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego, która wynosić będzie 37.888,77 zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia 23 września 2005 r. znak GG.6218-2/04/05 nakazano skarżącej wykonanie na własnej działce nr [...] położonej w [...] rowu odprowadzającego wody wzdłuż granicy działki nr [...] o parametrach: szerokość dna 0,35 m, nachylenie skarp 1:1, głębokość 0,5 m. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2005 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo dwukrotnego upomnienia (w dniu 26 września 2008 r. i w dniu 30 listopada 2009 r.) skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego ww. decyzją z dnia 23 września 2005 r. W związku z powyższym, w dniu 28 grudnia 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr 1, który doręczono skarżącej w dniu 30 grudnia 2009 r. Zobowiązana nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Organ wskazał, że na zobowiązaną nakładano kilkukrotnie grzywny w celu przymuszenia, jednak nie doprowadziło to do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Ponadto postanowieniem z dnia 12 stycznia 2021 r. nr SKO.418.9.2688.2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązało Wójta do zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym ww. obowiązku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dotychczas nakładany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia okazał się nieskuteczny i dlatego dalsze jego stosowanie nie jest celowe. Uznał, że najwłaściwsze będzie zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wójt podał, że na wskazaną przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego składają się: koszty fizycznego wykonania rowu w kwocie 28.948,72 zł, koszty ewentualnego opracowania dokumentacji, tj. opracowania projektu technicznego wykonania rowu w kwocie 4.060 zł, koszt opracowania operatu wodnoprawnego w kwocie 4.450 zł, koszt wydania pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 230,05 zł i koszt wydania decyzji o warunkach zabudowy w kwocie 200 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, czy nie wykonano już obowiązku objętego tytułem, ani na jakiej podstawie stwierdził, że obowiązek ten jest wykonalny, jak również nie umożliwił skarżącej odniesienia się do zebranych w sprawie dowodów. Skarżąca podniosła, że zastosowany środek egzekucyjny nie jest, jak to twierdzi organ, najmniej uciążliwy dla skarżącej, przeciwnie, biorąc pod uwagę szacowane koszty wykonania zastępczego jest to środek najbardziej uciążliwy. Wskazała, że wydanie decyzji i wszczęcie oraz dalsze prowadzenie egzekucji jest bezprzedmiotowe, a określenie obowiązku w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego winno odnosić się do treści tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżącej, obowiązek, który jest przedmiotem tytułu wykonawczego w ogóle nie powinien podlegać egzekucji administracyjnej z uwagi na jego specyfikę oraz podleganie tych spraw przepisom prawa budowlanego i wodnego.

W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 13 września 2021 r. nr SKO.418.15.1967.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Kolegium wskazało, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., a to z uwagi na treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), ponieważ postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte jeszcze przed zmianą przepisów i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Następnie organ odwoławczy zauważył, że skarżąca nie może powoływać się obecnie na okoliczności, które mogły być podstawą zarzutów, ponieważ są to odrębne środki obrony. Tym samym zawarte w zażaleniu zarzuty, takie jak wskazanie na niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym, niezgodność określenia tego obowiązku zgodnie z tytułem wykonawczym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w tej sprawie, czy też prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ, nie mogą zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż przysługiwały one zobowiązanej jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a nie w jego toku. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zarzut braku dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. i zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Kolegium zaznaczyło, że obowiązek wskazany w tytule wykonawczym wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 września 2005 r., nie ma więc obecnie podstaw do twierdzenia, że Wójt nie był właściwy do nałożenia obowiązku wskazanego w decyzji, zatem także obecnie jest właściwy do wyegzekwowania obowiązku nałożonego tą decyzją. Kolegium wskazało również, że zgodnie z jednolitym poglądem przyjętym w orzecznictwie niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wynikający z ww. decyzji jest nadal wymagalny, nie został umorzony i nie wygasł z innego powodu.

Oceniając z kolei dopuszczalność i prawidłowość skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego Kolegium stwierdziło, że jego zastosowanie było prawidłowe. Obowiązek wskazany w decyzji nie należy do obowiązków mających charakter osobisty, ściśle związanych z osobą zobowiązanego, lecz może zostać wykonany zastępczo przez inne osoby. Nadto z uwagi na nieskuteczność zastosowania grzywny w celu przymuszenia, w ocenie Kolegium, organ egzekucyjny prawidłowo zastosował inny środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Kolegium wskazało, że brak wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym został stwierdzony w trakcie wizji lokalnej przez pracowników Urzędu Gminy w [...] w dniu 21 czerwca 2021 r., co potwierdza notatka urzędowa. Dodatkowo pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. Wójt wezwał pełnomocnika skarżącej do udzielenia informacji odnośnie wykonania nałożonego obowiązku. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca stwierdziła, że obowiązek ten jest niewykonalny i niewykonalność ma charakter trwały, zatem brak jest możliwości stwierdzenia niewykonania tego obowiązku.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, że określenie przybliżonych kosztów wykonania zastępczego nie jest równoznaczne z ostatecznymi kosztami tego wykonania. Podał, że podstawą nakazania skarżącej dostarczenia posiadanej dokumentacji, niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności jest przepis art. 128 § 3 u.p.e.a. Wyjaśnił, że do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na to, że rów otwarty jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy - Prawo wodne, zatem wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i sporządzenia dokumentacji projektowej. Końcowo organ wskazał, że wstrzymywanie postępowania egzekucyjnego byłoby bezprzedmiotowe, skoro zażalenie zostało niniejszym postanowieniem rozpatrzone. Dodał również, że u.p.e.a. nie przewiduje możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek osoby zobowiązanej.

W skardze na powyższe postanowienie organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji w całości, wstrzymanie ich wykonania, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania egzekucyjnego nr [...] prowadzonego przez Wójta Gminy [...] oraz decyzji Wójta z dnia 23 września 2005 r. znak GG.6218-2/04/05, na okoliczność jej treści. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 § 3 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 128 § 1 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że skarżąca może podnosić tylko te zarzuty, które dotyczą okoliczności wykonania zastępczego, których nie mogła podnieść w innym postępowaniu, podczas gdy w zażaleniu skarżąca mogła również podnieść zarzuty i wskazać okoliczności, które mają wpływ na prowadzenie postępowania i zastosowanie danego środka egzekucyjnego, a których zarzutów i twierdzeń nie mogła podnieść na wcześniejszym etapie postępowania, tj. poprzez złożenie zarzutów co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego - o których mowa w art. 33 u.p.e.a., między innymi co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, czy bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania;

2) art. 127 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne i niewłaściwe zastosowanie, polegającego na przyjęciu, że obowiązek jest wymagalny i jest wykonalny, w sytuacji w której w uzasadnieniu postanowienia o wykonaniu zastępczym wskazano, że do wykonania obowiązku niezbędne jest poza poniesieniem kosztów fizycznego wykonania rowu także sporządzenie dokumentacji, co jednoznacznie wskazuje, że obowiązek ten bez wykonania dokumentacji nie jest wykonalny, skoro organ koszty te wlicza w przybliżone koszty postępowania uznając tym samym, że brak jest takiej dokumentacji umożliwiającej wykonanie obowiązku, natomiast wykonanie takiej dokumentacji w ogóle nie było objęte treścią tytułu wykonawczego, dlatego nie ma podstaw, aby stanowiło element postanowienia o wykonaniu zastępczym obowiązku, do którego takie zobowiązanie się nie odnosi;

3) art. 128 § 3 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niewskazanie z czego wynikać miałoby że, skarżąca mogłaby posiadać dane dokumenty (pozwolenie wodnoprawne) i na jakiej podstawie, skoro sam organ pierwszej Instancji nie wiedział, że pozwolenie wodnoprawne jest niezbędne do wykonania przedmiotowego obowiązku;

4) art. 128 § 3 w zw. z art. 29 § 1 i § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niezbadaniu z urzędu wszczęcia postępowania dotyczącego dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej i jej prowadzenie w sytuacji, w której obowiązek objęty tytułem wykonawczym nie podlega egzekucji administracyjnej określonej przepisami ustawy - Prawo wodne, ponieważ to organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane - kompetencji takiej zaś nie posiada, wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. Skarżąca podniosła, że konieczne jest zweryfikowanie postępowania egzekucyjnego, ponieważ Wójt jednocześnie wydał decyzję w sprawie wykonania przedmiotowego obowiązku oraz działa w charakterze organu egzekucyjnego nałożonego "przez siebie" obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonanie zastępcze, regulowane art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy przywoływanej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. To organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie budzi wątpliwości, że organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla danego podmiotu najmniej uciążliwa.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 23 września 2005 r. znak GG.6218-2/04/05 Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) nakazał skarżącej przywrócenie stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego poprzez wykonanie na własnej działce rowu odprowadzającego wody wzdłuż granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Decyzja ta, jak wynika z akt nie została wykonana (dowód: notatka służbowa z 21 czerwca 2021 r. z wizji terenowej na okoliczność wykonania obowiązku oraz pismo pełnomocnika skarżącej stwierdzające, że wobec niewykonalności nałożonego obowiązku brak jest możliwości stwierdzenia niewykonania obowiązku – pismo z dnia 21 lipca 2021 r.).

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji Prawa wodnego z 2001 r., jak również z art. 234 ust. 3 aktualnie obowiązującego Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233) wynika, że organem właściwym do nałożenia obowiązków w przypadku zmiany stosunków wodnych jest wójt, burmistrz lub prezydent. Organ ten jest również organem egzekucyjnym na podstawie art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jak również wierzycielem (art. 1 pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt tej ustawy). W myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie skierowane przez wierzyciela do zobowiązanego poprzedza wszczęcie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego. Z jego istoty wynika, że kieruje się je do zobowiązanego tylko raz, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Stanowi realizację zasady zagrożenia egzekucją. Jego istotą jest danie szansy zobowiązanemu na dobrowolne, bez konieczności wszczynania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i stosowania przewidzianych w u.p.e.a. środków egzekucyjnych, wykonanie ciążącego na nim obowiązku. Późniejsze wszczęcie na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego, po skierowaniu przez wierzyciela upomnienia, jest odpowiedzią organu egzekucyjnego na niezastosowanie się do tegoż upomnienia i prowadzi do wyegzekwowania obowiązku określonego w tytule wykonawczym poprzez zastosowanie dopuszczalnych w danym postępowaniu środków egzekucyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 252/11).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącej upomnienie zostało skierowane kilkukrotnie. Pierwsze w dniu 27 listopada 2009 r., doręczone w dniu 30 listopada 2009 r. Po upływie 7 dni od dnia doręczenia nałożony decyzją obowiązek nie został wykonany, co upoważniało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego. Bezzasadny jest zatem zarzut nieprawidłowości wydanego postanowienia z powodu niedoręczenia skarżącej upomnienia. Skierowane do skarżącej pierwotne upomnienie konsumowało ten obowiązek, powodując, o czym była mowa wcześniej, przejście z etapu dobrowolnego wykonania obowiązku na etap przymusu administracyjnego.

Podobnie wygląda w ocenie Sądu meriti sytuacja w przypadku tytułu wykonawczego, który tak jak upomnienie należy doręczyć jedynie w sytuacji, gdy wcześniej nie był doręczany – zgodnie z art. 32 u.p.e.a. Z akt sprawy wynika, że tytuł wykonawczy został skarżącej doręczony w dniu 25 maja 2010 r.

Co do wyboru zastosowanego środka egzekucyjnego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przed jego zastosowaniem w stosunku do skarżącej wydano cztery postanowienia o nałożeniu grzywny, czego skutkiem było uwzględnienie przez SKO skargi na bezczynność i zobowiązanie Wójta Gminy [...] do zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym obowiązku nałożonego na skarżącą. Brak skuteczności dotychczas zastosowanych środków egzekucyjnych uzasadniał zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. Nakładane na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie dały bowiem oczekiwanego rezultatu. Zatem orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że skoro inne środki egzekucyjne nie są skuteczne, konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, znajdującego oparcie w art. 127 i n. u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne, jak podkreślił Sąd meriti, ma być skuteczne. Tymczasem jak wykazało postępowanie, ostateczna decyzja z 2005 r. do dnia dzisiejszego nie została wykonana.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że wydane postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy. Na podstawie art. 127 § 1 pkt 2 u.p.e.a. zamieszczono w nim wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego - 37.888,77 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na kwotę tą składają się koszty fizycznego wykonania rowu 28.948,72 zł, koszty ewentualnego opracowania dokumentacji tj. koszty opracowania projektu technicznego wykonania rowu w kwocie 4.060 zł, koszty opracowania operatu wodnoprawnego w kwocie 4.450 zł, koszty wydania pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 230,05 zł i koszty wydania decyzji o warunkach zabudowy 200 zł, nie zobowiązując przy tym skarżącej do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

Odnosząc się z kolei do podniesionych prze skarżącą zarzutów, w tym zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku, Sąd pierwszej instancji wskazał, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego postanowienia odesłał do postanowień wynikających z ostatecznych decyzji i prawomocnych wyroków, ponieważ to one stanowią podstawę dla obecnych działań prowadzonych w ramach postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie postępowania nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty związane z niewykonalnością egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek i to wynika w sposób oczywisty z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne uznał również, co wynika z art. 128 § 3 u.p.e.a., nałożenie ona skarżącą obowiązku przedstawienia stosownej dokumentacji. W tym aspekcie sprawy Sąd meriti podniósł, że na podstawie art. 128 § 3 u.p.e.a. nie jest wymagane dokładne określenie przez organ egzekucyjny, jakie konkretnie rzeczy mają być dostarczone przez zobowiązanego w ramach wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji. Organ egzekucyjny może wskazać ogólnie na obowiązek dostarczenia posiadanej dokumentacji. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego wezwano skarżącą do dostarczenia dokumentacji niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanych czynności, wskazując, że w razie uchylania się przez skarżącą od ich dostarczenia zastosowane zostaną odpowiednie środki egzekucyjne. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że wymagana dokumentacja to: operat wodnoprawny, decyzja o warunkach zabudowy, wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania rowu, tj. dokumenty niezbędne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W toku postępowania ustalone bowiem zostało, że nałożony decyzją obowiązek wymaga wykonania prac, dla których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 kwietnia 2021 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji pozostaje to w zgodzie z art. 407 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym: pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego należy dołączyć m.in. operat wodnoprawny z oznaczeniem daty jego wykonania, zwany dalej "operatem", wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (ust. 2 pkt 1); wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane (ust. 2 pkt 3); wypisy z rejestru gruntów lub uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (ust. 2 pkt 5 ).

W ocenie Sądu meriti nie ma racji skarżąca wskazując na niekonsekwencję organu, który zobowiązując ją do przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów jednocześnie wlicza koszt ich uzyskania w przybliżoną kwotę kosztów wykonania zastępczego. Kwota ta wynika z dokumentacji technicznej mgr inż. T.B. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w postanowieniu, na wypadek nie wywiązania się z obowiązku przez skarżącą, przewidziano alternatywny sposób pozyskania dokumentów, poprzez ich uzyskanie w ramach prowadzonej egzekucji i obarczenie kosztami pozyskania tych dokumentów, skarżącej. Usprawiedliwia to w ocenie Sądu meriti objęcie przybliżonymi kosztami wykonania zastępczego także tych kosztów. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że w sprawie organ zrezygnował z możliwości określenia kwoty zaliczki, którą skarżąca zobowiązana byłaby zapłacić. Ostatecznie o kosztach egzekucyjnych orzeknie organ egzekucyjny w formie postanowienia.

Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 127 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że "w odniesieniu do postawionych zarzutów, w tym zarzutu niewykonalności nałożonego obowiązku Sąd wskazuje, że działania organu egzekucyjnego mają wyłącznie charakter formalnoprawny..." przez co "organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa (zmierzające? - przyp. własny) do jej wykonania", podczas gdy prawidłowe rozumienie wskazanych przepisów, nie ogranicza się tylko do czynności formalnoprawnych, lecz w przyjętym w sprawie stanie faktycznym, organ egzekucyjny winien także badać dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej w ogóle. W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, de facto przypisał prawidłowość działania organu egzekucyjnego, łącząc ją z aspektami tylko formalnoprawnymi, podczas gdy w orzeczeniu Sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do tego, czy organy egzekucyjne podjęły się zbadania podstawy dopuszczalności prowadzenia egzekucji w ogóle, w związku z podniesionymi zarzutami. Oczywiście Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ egzekucyjny "nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek" i z tym nie sposób się nie zgodzić, to jednak nie wskazuje na to, że organ egzekucyjny w sposób zgodny z prawem dokonał sprawdzenia badania prowadzenia dopuszczalności egzekucji w ogóle, a przez to orzekł w tym zakresie w odniesieniu do podniesionych przez skarżącą zarzutów. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wywiódł jedynie że "na tym etapie postępowania nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty związane z niewykonalnością egzekwowanego obowiązku o charakterze niepieniężnym", jednak w ocenie skarżącej kasacyjnie podniesiony zarzut niewykonalności orzeczenia uzasadnia i nakłada obowiązek zbadania tego zarzutu; w takiej sytuacji organ egzekucyjny nie był zwolniony czy ograniczony w możliwości zbadania podstawy dopuszczalności prowadzenia egzekucji w ogóle także w toku egzekucji, w związku z podniesionymi zarzutami. Zaznaczyć należy, co było podnoszone w skardze, a do czego Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, że koszty nałożonych grzywien i koszty wykonania zastępczego powinny być ze sobą zestawione, w tym kontekście należy bowiem rozstrzygnąć o zasadności nałożonego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej, mimo rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał i nie odniósł się w całości do wszystkich zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego podniesionych w skardze, co w efekcie doprowadziło do odmowy zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy orzekające wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności i faktów, co doprowadziło do nierozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego konsekwencją było oddalenie skargi. Powyższe nieodniesienie się w całości do przedmiotowych zarzutów dotyczy istotnych kwestii związanych z przedmiotem zarzutów, które były podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, a obejmuje ono zasadniczo dwie kwestie:

- niewykonalność obowiązku określonego tytułem wykonawczym w związku z wezwaniem organu do przedłożenia posiadanej - niezbędnej dokumentacji;

- niewykonalność obowiązku określonego tytułem wykonawczym w związku z faktyczną niemożliwością wykonania obowiązku określonego tytułem wykonawczym, mającą charakter trwały. Żadna z ww. kwestii w odniesieniu do okoliczności faktycznych nie doprowadziła do zbadania przez organ egzekucyjny przedmiotowej niewykonalności, choć Sąd pierwszej instancji wskazuje, iż organ egzekucyjny przeprowadził "wizję lokalną" oraz skierował do pełnomocnika pismo w dniu 17 czerwca 2021 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie żadna z tych czynności nie była w jakikolwiek rzeczywisty weryfikacją zarzutów niewykonalności obowiązku określonego tytułem wykonawczym. W związku z czym w jej ocenie organ egzekucyjny nie zgromadził odpowiedniej dokumentacji na okoliczność wykonalności obowiązku, w tym możliwość techniczną wykonania rowu. Należy zaznaczyć, że na etapie postępowania egzekucyjnego organ ani nie powiadomił ani nie dał możliwości zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w sprawie. O dokumentacji mgr inż. T.B., skarżąca kasacyjnie dowiedziała się z wyroku Sądu a nie z wcześniejszych czynności, orzeczenia organu egzekucyjnego albo orzeczenia organu drugiej instancji.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena rozpatrzonych łącznie i we wzajemnym powiązaniu zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej prowadzi do uznania, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

Zauważyć należy, że stan faktyczny, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, a który stanowił podstawę do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego nie budził wątpliwości. Nie ulegało w niej wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała spoczywającego na niej obowiązku w postaci wykonania rowu odprowadzającego wody. Zaniechanie to obligowało właściwy organ do zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowej realizacji nałożonego obowiązku. Postępowanie to z samej swojej natury cechuje się wysokim poziomem ingerencyjności i dolegliwości, któremu skarżąca kasacyjnie mogłaby zapobiec samodzielnie wykonując powyższy obowiązek osobiście albo z pomocą innych osób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w realiach rozpatrywanej sprawy jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku naruszył wymienione w podstawach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i to niezależnie od tego, że Sąd pierwszej instancji nie stosował tych regulacji lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez organy orzekające. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie zauważono, że wobec nieskuteczności nakładanych na skarżącą grzywien w celu przymuszenia wydane zostało postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Przedstawiona z kolei przez Sąd pierwszej instancji argumentacja w zakresie odnoszącym się do wszystkich aspektów związanych z wydaniem postanowienia o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego jest spójna i logiczna.

Skarżąca kasacyjnie, akcentując we wniesionym środku odwoławczym niewykonalność nałożonego obowiązku postuluje w istocie wniosek, że obowiązek wykonania urządzenia wodnego powinien zostać w ogóle zdjęty, co byłoby sprzeczne zarówno z istniejącym stanem prawnym, jak i powodowałoby szkody w postaci trwałego zaburzenia stosunków wodnych. Abstrahując od faktu, że w realiach rozpatrywanej sprawy, wobec treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.) kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym mogła być objęta przedmiotem zarzutu (zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) wskazać należy, że celem przymusu egzekucyjnego, przy całej swojej dolegliwości i uciążliwości, jest zapobieżenie tym niebezpieczeństwom. Z kolei niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca kasacyjnie stosownych okoliczności, w tym zaistniałych po wydaniu decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, nie wykazała. Jej twierdzenia w zakresie "niewykonalności obowiązku" są w istocie gołosłowne. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem ani faktycznej ani prawnej przeszkody, która wskazywałaby na niewykonalność decyzji o nakazie wykonania rowu odprowadzającego wody, w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r.).

Ponadto w nawiązaniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje jedynie ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r.; sygn. II OSK 495/11), a takie zapatrywanie zdaje się prezentować autor skargi kasacyjnej. Tym samym należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie stwierdził, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń, co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto należy mieć na uwadze, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten - jak w rozpatrywanej sprawie - wynika z niepodważonej przez skarżącą kasacyjnie decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Jeżeli zatem decyzja nakładająca na skarżącą kasacyjnie określony obowiązek stała się ostateczna, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 1336/20).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.