Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1597/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) z dnia [...] maja 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta [...] W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca) o dalsze zajęcie pasa drogowego, odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. H. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] stycznia 2007 r. strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. B. w rej. H. urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 .

Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień z czego strona nie skorzystała.

W uzasadnieniu decyzji zajęto się dwoma zagadnieniami: uzasadnieniem faktycznym, materialnym decyzji oraz jej podstawami prawnymi.

Podnosząc kwestię uzasadnienia faktycznego, merytorycznego decyzji stwierdzono, że ZDM w [...] zebrał materiał dowodowy niezbędny, w jego ocenie, do rozstrzygnięcia wniosku. Składają się nań następujące dokumenty:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczania reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM),

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. (BPRW),

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.,

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości,

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

8. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Zebrane materiały, a w szczególności Biała Księga Komisji Europejskiej, krajowy program GAMBIT 2005 i opinia IBDiM, wprowadziły istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 r. Wskazane wyżej dokumenty pozwalają jednocześnie na stosowanie jednolitych kryteriów oceny możliwości umieszczania reklam w pasie drogi, co zapewnia przestrzeganie zasady równego traktowania stron w postępowaniach dotyczących zezwoleń na lokalizację reklam.

Wskazano też na stanowisko Ministra Transportu, który w piśmie do Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r. podkreślił, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę."

Opierając się na wspomnianych dokumentach ZDM podjął działania zmierzające w szczególności do realizacji następujących zadań:

- usuwania niebezpiecznych obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni,

- kształtowania bezpiecznego pasa drogowego.

Uznano, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Podkreślono, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie."

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego.

Jak wynika z przedstawionych opinii, należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę.

Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,05 m i jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 1880 pojazdów na godzinę, w szczycie porannym 1530 pojazdów na godzinę, a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM, podnosząc kwestie podstaw prawnych decyzji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku.

Jednocześnie poinformowano stronę, iż funkcjonowanie reklamy w terenie bez zezwolenia, traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego i podlegać będzie karze pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Odwołanie od powyższej decyzji ZDM z dnia [...] maja 2007 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] strona, zarzucając zaskarżonej decyzji wadliwość wynikającą z poniżej wskazanych uchybień, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenia przepisów procedury administracyjnej w postaci:

1) art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na:

- wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora do spraw Zarządzania ZDM w [...], nie posiadającego ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

- naruszeniu przez ZDM w [...] konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu. Skarżąca zwróciła w szczególności uwagę na fakt, iż liczne urządzenia reklamowe należące do firmy C., które zamontowane zostały na słupach oświetleniowych (CITYLIGHT-y) nadal pozostają objęte zezwoleniem na funkcjonowanie w pasie drogi, wydanym przez ZDM w [...]. Według wiedzy posiadanej przez stronę, w chwili obecnej ZDM w [...] nie tylko wydaje decyzje administracyjne, treścią których zezwala C. na dalsze zajmowanie pasa drogi dla funkcjonowania tego typu urządzeń reklamowych, lecz wydaje również rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie przez C. na latarniach oraz wiatach przystankowych kolejnych, nowych urządzeń typu CITYLIGHT, nie twierdząc przy tym, że urządzenia te w sposób niebezpieczny dla życia ludzkiego odwrócą uwagę kierowców.

2) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. B. w rejonie H. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami strona na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] maja 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Dyrektora ZDM z dnia [...] maja 2007 r.: 1) uchylono na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia za okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] maja 2007 r. i w tym zakresie orzeczono co do istoty w ten sposób, że: a) zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie H. na okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o pow. 36 m2; b) (...); 2) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu SKO w [...] podniosło przede wszystkim, że stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację. Zgodnie natomiast z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nie precyzuje, o jakie, szczególnie uzasadnione, przypadki chodzi. Nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w ww. art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, których ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi.

Celem wprowadzenia ww. przepisów prawa jest ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego i w konsekwencji takich dóbr jak życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu. Każdorazowe umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i jako takie jest prawnie zakazane.

Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę.

Kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, a który - jak się wydaje - został zupełnie zignorowany przez skarżącą, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama (o znacznej powierzchni, którą umieszczono w pasie drogowym - przyp. własny) umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżała w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym.

Biorąc pod uwagę treść ww. orzeczenia, SKO wskazało, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskodawcy (stronie), że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem SKO w [...] wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza, w warunkach konkretnej sprawy, przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia powinien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

SKO nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca, za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wielkoformatowej reklamy, jest dyskryminowany. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że SKO nie jest władne oceniać, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazano, że wydanie zezwolenia przez ZDM w [...] jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.

Podkreślono, że organowi odwoławczemu jest z urzędu wiadome, iż obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę należy uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes ekonomiczny skarżącej.

Nie jest także uprawniony zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. z powodu wydania decyzji przez osobę do tego nieupoważnioną, a to z przyczyny wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. p. H. G. SKO w [...] wskazało, że ocena wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...] W. znajduje się poza kognicją Kolegium. Zagadnienie to do dnia wydania niniejszego orzeczenia nie zostało rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stąd też przesądzenie o wygaśnięciu mandatu Prezydenta [...] W. i udzielonych przez niego pełnomocnictw jest w obecnym stanie rzeczy nieuprawnione.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zarzucając tej decyzji wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. art. 35 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy z naruszeniem terminów określonych w k.p.a. i w ten sposób spowodowanie ujemnych skutków dla strony postępowania, polegających na wydaniu zaskarżoną decyzją pozwolenia na dalsze zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy nośnik reklamowy, które to rozstrzygnięcie nie uwzględniało czasu rozpoznania przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, obejmującego okres od dnia [...] lipca do dnia [...] sierpnia 2007 r.;

2. art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez SKO w [...] zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia [...] czerwca 2007 r., dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;

3. art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. B. w rejonie H. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższym na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniósła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzji Dyrektora ZDM z dnia [...] maja 2007 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] W.

Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 lub art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Skarżąca zarzuciła, że SKO w [...], jako organ II instancji, rozpoznawało przedmiotową, sprawę przez okres ponad 1,5 miesiąca, a więc z rażącym uchybieniem terminu z art. 35 k.p.a.

Wynika z powyższego, że interes skarżącej został narażony wyłącznie z winy tego organu, który w drugiej instancji rozstrzygał przedmiotową sprawę w sposób przewlekły, co w świetle wypowiedzi judykatury i doktryny stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego istotnie wpływające na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej z toku całego postępowania wynika, iż przedmiotowy nośnik faktycznie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Kolejny zarzut, który postawiono organowi odwoławczemu, dotyczył braku wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników i wniosków zawartych w opinii IBDiM, które zdaniem strony skarżącej, są całkowicie niewiarygodne.

Nadto skarżąca wskazała, iż przedmiotowa opinia podpisana została przez pracownika IBDiM. Zdaniem strony skarżącej, osoba ta nie posiada uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu IBDiM, co wynika z przepisu art. 21 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388) oraz przepisu § 4 pkt 1 Statutu Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań.

Do przedstawionych zarzutów strony postępowania SKO w [...] nie ustosunkowało w żadnym zakresie, co wynika wprost z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.

W tym stanie rzeczy postawiono organowi odwoławczemu zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy, co do jej istoty.

Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi przez stronę postępowania w odwołaniu, pomijając zarzut strony skarżącej odnośnie istnienia w treści wskazanej opinii IBDiM istotnych wad formalnych i merytorycznych, które odbierają temu dokumentowi wartość dowodową w niniejszej sprawie.

Zdaniem strony skarżącej, ogólnikowość i uśrednione wyniki tych badań przesądzają o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organy obydwóch instancji okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego ul. B. w rejonie H. w W., rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego strony.

Według strony, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż jej nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

W tym stanie strona uznała za uzasadnione, że organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Nadto wskazano, że wykonanie przez skarżącą rozstrzygnięcia organu odwoławczego, implikowałoby wprost koniecznością demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego, na którym eksponowane są materiały reklamowe, na podstawie umowy handlowej zawartej z agencją reklamową, obejmującą kilkumiesięczne okresy kampanii reklamowych. A zatem w rozpatrywanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody majątkowej, która może osiągnąć znaczne rozmiary.

Zdemontowanie nośnika reklamowego może pociągnąć dla strony skarżącej trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez stronę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.

W tym stanie rzeczy, Spółka w następstwie decyzji organu odwoławczego pozbawiona zostanie możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, albowiem nie będzie posiadała przedmiotu - nośnik reklamowy, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych.

W chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego, nie jest sprawą incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ poprzez wydawanie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze bądź utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia stronę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. celu umieszczenia w nich nośników reklamowych. W tym stanie rzeczy, przesłanka wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest jak najbardziej prawdopodobna, czy wręcz realna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dowodowego SKO podniosło, że w tym zakresie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazało na prawidłową interpretacje art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Z interpretacji tej wynika, że ostrze dowodu w zakresie szkodliwości wielkoformatowej reklamy w pasie drogowym jest przesunięte w kierunku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. To nie zarządca drogi ma udowodnić temu podmiotowi, że reklama w pasie drogowym w konkretnej lokalizacji ujemnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego, lecz to właśnie ten podmiot musi wykazać przed zarządcą drogi, że w konkretnej sprawie zachodzi "szczególny przypadek" pozwalający na odstąpienie od zakazu wyrażonego w ww. art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, biorąc pod uwagę najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1026/04) oraz kierując się własnym doświadczeniem oraz zdrowym rozsądkiem przeciętnego użytkownika dróg publicznych, Kolegium uznało, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że posadowienie reklam w pasie drogowym, które za sprawą umieszczonych na nich treści z założenia są kierowane do kierowców, przez co odwracają ich uwagę od sytuacji na drodze, nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Teza ta jest oczywista i tym bardziej aktualna w warunkach [...] W., gdzie powszechnym zjawiskiem jest nadmierne i bardzo gęste nagromadzenie wielkoformatowych reklam w pasie drogowym praktycznie każdej drogi publicznej. Z tej przyczyny Kolegium uznało, że teza o szkodliwości reklamy jest bezsprzeczna, a wskazanie przez zarządcę drogi na jakiekolwiek opracowania w tym zakresie tylko tę tezę potwierdzają, chociaż ich uzyskiwanie specjalnie dla wykazania, że konkretny nośnik reklamowy szkodzi dobrom chronionym przez ww. art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Dyrektora ZDM z dnia [...] maja 2007 r., którą: 1) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia za okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] maja 2007 r. i w tym zakresie orzeczono co do istoty w ten sposób, że: a) zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie H. na okres od dnia [...] marca 2007 r. do dnia [...] lipca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o pow. 36 m2; b) (...); 2) w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Skarżąca podniosła w odwołaniu zarzuty naruszenia: art. 6 k.p.a. - łącząc go zarówno z brakiem umocowania Dyrektora ZDM do wydania zaskarżonej decyzji, jak i z zarzutem nierównego traktowania (art. 32 Konstytucji RP), art. 108 § 1 k.p.a. (uwzględnionym w decyzji organu II instancji) oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. W skardze skarżący zrezygnował z zrzutu naruszenia art. 6 k.p.a. (związanym z podanymi wyżej przyczynami), natomiast podniosła zarzuty naruszenia art. 35 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7 i 104 § 2 k.p.a. oraz powtórzyła zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. W istocie więc skarżąca podniosła wobec zaskarżonych decyzji wyłącznie zarzuty o charakterze proceduralnym, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (zwłaszcza postępowania dowodowego).

Skarżąca nie zajęła natomiast stanowiska co do relacji między art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, formułującym zakaz umieszczania urządzeń tzw. niekomunikacyjnych w pasie drogowym, a ust. 3 tego przepisu, dopuszczającym taką sytuację "w uzasadnionych przypadkach", na zasadzie wyjątku.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy - jak wystąpiła o to zainteresowana strona - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego (wniosek wpłynął do ZDM dnia [...] stycznia 2007 r.). Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i jego części (np. ustalonych stawek opłaty) i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości przez m.in. brak przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy, do których załączono odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej, wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania - czy lepiej - dalszego umieszczania reklam w pasach drogowych ulic [...] W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży. W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut dyskryminacji, chyba że uzna się za nią proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego [...] W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła szeroko uzasadnionej zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w prasie codziennej (odpowiednie artykuły zamieszczono również w aktach sprawy) zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być - wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym" (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną" (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego" (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter - jak podnosi strona - przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 - 367, za E. Iserzonem).

Natomiast, co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie H. w W., na cele reklamy. Nie ma też - wbrew twierdzeniom skarżącego - podstaw, by wymienionym jednostkom badawczym i projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. Można jedynie stwierdzić, że wobec niepodpisania (lub niewłaściwego podpisania) tych opinii i ekspertyz organy orzekające w sprawie nie musiały podawać ich źródła; nie stanowi to jednak, przy wskazanej funkcji tych materiałów, nie będących opinią biegłego w rozumieniu k.p.a., naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170).

Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływanego wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO w [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170).

Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.

Idą za tym przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach - to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem".

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które - jak wskazano wyżej - nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przypomnieć należy, że skarżąca nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 39 powołanej wyżej ustawy.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie odniosła się do stwierdzenia organu I instancji, że umieszczenie nośnika reklamowego w ul. B. zostało dokonane w odległości istotnie odbiegającej od wyznaczonej w ustawie o drogach publicznych, na trawniku. Wady tej nie usanowały kolejne, wydawane w poprzednich latach zezwolenia na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego.

Rekapitulując, w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie istniały wystarczające przesłanki, wynikające z charakteru całej ul. B., natężenia ruchu na tej ulicy (por. stosowną planszę zamieszczoną w aktach sprawy), jak i usytuowania przedmiotowej reklamy w odległości mniejszej od wymaganej przez przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na trawniku, do odmowy wydania zezwolenia "na dalsze zajęcie pasa drogowego" tej ulicy, a właściwie - jej określonego odcinka, na cele reklamy, i to niezależnie co sądzi skarżący o ostrej cezurze czasowej między bezpiecznym i niebezpiecznym użytkowaniem przedmiotowego nośnika reklamy. Długoletnie użytkowanie tego odcinka tej ulicy na cele reklamowe nie stanowiło argumentu przemawiającego za skarżącą, gdyż - niezależnie od oceny praktyki, zarówno dotychczasowej, jak i obecnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele pozakomunikacyjne mają charakter czasowy, nie podlegają przedłużeniu i nie można w ich wypadku mówić o istnieniu praw nabytych. Właśnie dlatego, że nadrzędny charakter ma ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może wymagać nie tylko odmowy "dalszych" zezwoleń, ale i ingerencji zarządcy drogi w już wydane zezwolenia. W literaturze prawniczej podkreśla się, że prawo podmiotów zbiorowych (zarządców dróg) do gospodarowania pasem drogowym, w tym również wydawania zezwoleń w celach innych niż transportowe, "...polega także na kontroli przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego sposobu wykorzystywania pasa drogowego i egzekwowania od zajmującego ten pas zapewnienia bezpiecznych warunków ruchu i zachowania pasa w stanie użyteczności oraz wyraża się w fakcie, że właściwy zarządca drogi może zmienić warunki określone w zezwoleniu lub cofnąć zezwolenie ze szczególnie ważnych powodów, niedających się przewidzieć w chwili wydania zezwolenia (...). Owe "warunki określone w zezwoleniu" należy traktować jako obowiązki służące należytej realizacji prawa uzyskanego w drodze zezwolenia." (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, wyd. Zakamycze, 2002, str. 385).

Ponadto to wnioskodawca (strona) ma obowiązek już w uzasadnieniu wniosku udowodnić, że zajęcie żądanego odcinka pasa drogowego na cele reklamy stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i nie będzie wpływało na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 7 i 77 w zw. z art. 104 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż - z jednej strony wnioskodawca nie wykazał, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", z drugiej zaś - mimo innego rozłożenia ciężaru dowodu zaskarżona decyzja rozstrzygnęła sprawę co do istoty na podstawie stanu faktycznego wyjaśnionego z wystarczającą dokładnością.

Zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. powinien być przedmiotem innego postępowania. Strona miała środki prawne pozwalające jej reagować w razie niezałatwienia sprawy w terminie. Brak dowodów na to, że strona podjęła takie działania, sprzeczne zresztą z jej interesem faktycznym.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.