Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 149/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2023 r., nr NSP-VIII.7581.1.156.2023.PG w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 8 listopada 2017 r. Starosta Wejherowski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1, art. 11i, art. 12 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia drogowego oraz miejsc postojowych w ramach [...]" (dalej: "decyzja ZRID").

Powyższą decyzją zostały objęte m.in. działki nr: [...]-[...] (powstałe z podziału działki nr [...]) oraz [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania. Nieruchomości te przeszły z mocy prawa (na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej) na własność Gminy Miasta W. (dalej: "Gmina", "Skarżąca") z dniem 19 grudnia 2017 r., tj. z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] właścicielem działek nr [...]-[...] w dniu, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna, był Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym P. S.A. (dalej: "P."). Natomiast dla działki nr [...] prowadzona była księga wieczystą nr [...], z której wynika, że na dzień wydania decyzji ZRID właścicielem był Skarb Państwa – [...].

Pismem z 28 listopada 2017 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...].

W dniu 15 marca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy K. K. sporządziła trzy operaty szacunkowe: 1) w pierwszym dokonała wyceny działek nr: [...]-[...]; biegła wartość rynkową prawa własności ww. działek określiła na kwotę 463.976 zł, natomiast wartość użytkowania wieczystego tych działek oszacowała na kwotę 332.787 zł, wartość odtworzeniową nakładów oszacowała na kwotę 278.224 zł, zaś wartość odtworzeniową nasadzeń na kwotę 22.598 zł; 2) w drugim dokonała wyceny działki nr [...]; wartość rynkową prawa własności tej działki wyceniła na kwotę 997.284 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego określiła na kwotę 718.044 zł, wartość odtworzeniową nakładów na kwotę 256.637 zł, zaś wartość odtworzeniową nasadzeń na kwotę 24.152 zł, 3) w trzecim (nie dotyczącym niniejszej sprawy) dokonała wyceny działek nr: [...]-[...]. Biegła wartość rynkową prawa własności ww. działek określiła na kwotę 1.156.612 zł, natomiast wartość użytkowania wieczystego tych działek na kwotę 832.319 zł, wartość odtworzeniową nakładów oszacowała na kwotę 331.509 zł, zaś wartość odtworzeniową nasadzeń na kwotę 22. 556 zł.

Decyzją z 18 lutego 2019 r. Starosta ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...] w wysokości 1.180.272 zł na rzecz P. S.A. oraz zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta Miasta Wejherowa (dalej: "Prezydent"), jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez P. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 4 października 2019 r., z uwagi na brak możliwości uzyskania klauzuli potwierdzającej aktualność wyceny z 21 maja 2018 r., uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 5 sierpnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy K. K. określiła wartość prawa użytkowania wieczystego działek nr: [...]-[...] na łączną kwotę 337.486 zł, natomiast wartość nasadzeń znajdujących się na ww. działkach na łączną kwotę 17.815 zł. Natomiast w dniu 18 września 2020 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 728.142 zł, wartość nasadzeń na kwotę 19.057 zł oraz wartość nakładów na kwotę 130.088 zł.

Decyzją z 9 marca 2021 r. Starosta ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 1.195.716 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...] oraz zobowiązał do jego wypłaty Prezydenta, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia,

w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez P. Wojewoda decyzją

z 5 sierpnia 2021 r., z uwagi na błędnie sporządzoną wycenę, uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody Prezydent wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem

z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 541/21 oddalił go.

W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczoznawca majątkowy K. K. w dniu 25 maja 2022 r. sporządziła nowe operaty szacunkowe,

w których określiła wartość prawa użytkowania wieczystego działek nr: [..]-[...] na łączną kwotę 364 861,00 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 748.101 zł, a wartość składników budowlanych na działce nr [...] na kwotę 294.372 zł.

Pismem z 12 lipca 2022 r. P. zgłosiła uwagi do sporządzonej wyceny, wskazując m.in. na błędnie zastosowane poprawki i dokonanie ekstrapolacji.

Uwzględniając powyższe uwagi, biegła sporządziła w dniu 8 sierpnia 2022 r. nowy operat szacunkowy dla nieruchomości stanowiącej działki nr: [...]-[...], gdzie wartość użytkowania wieczystego oszacowano na łączną kwotę 362.560 zł.

Pismem z 4 października 2022 r. P. wskazała m.in. na brak wyceny obiektów budowlanych znajdujących się na przedmiotowym gruncie oraz wniosła o wyjaśnienie rozbieżności przyjętych przy ocenie atrybutów.

Pismem z 20 października 2022 r. Prezydent zarzucił, że biegła przyjęła do porównań transakcję, która nie została zawarta na warunkach rynkowych.

Uwzględniając powyższe uwagi biegła w dniu 27 grudnia 2022 r. sporządziła nowe operaty szacunkowe, w których oszacowała: 1) wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 5.633 zł; 2) wartość prawa użytkowania wieczystego działki

nr [...] na kwotę 16.893 zł; 3) wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 63.470 zł; 4) wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę 114.760 zł; 5) wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę

138.325 zł; 6) wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę

628.758 zł; 7) wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na kwotę 6.382 zł; 8) wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na kwotę 87.179 zł; 9) wartość składników budowlanych znajdujących się na działce

nr [...] na kwotę 139.259 zł; 10) wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na kwotę 4.703 zł; 11) wartość składników budowlanych znajdujących się na działce nr [...] na kwotę 672.349 zł.

Decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18

ust. 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej oraz art. 130

ust. 2 i art. 132 ust. 1a, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 1.906.541,20 zł za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w W., oznaczonych ewidencyjnie jako działki

nr: [...]-[...], dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...] oraz nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], na rzecz P. S.A. oraz zobowiązał Prezydenta do wypłaty odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Prezydenta Wojewoda decyzją z 15 grudnia 2023 r. uchylił ją w całości i ustalił odszkodowanie na rzecz P. S.A. w łącznej wysokości 1.895.816,50 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni 26 m2, nr [...] o powierzchni 70 m2, nr [...] o powierzchni 263 m2, nr [...] o powierzchni 450 m2 i nr [...] o powierzchni 516 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadził księgę wieczystą nr [...] oraz na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2.848 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadził księgę wieczystą nr [...], położonych w W. obręb [...], objętych decyzją ZRID oraz zobowiązał Prezydenta do zapłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określono osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania, tj. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Wojewoda wskazał, że z działu II księgi wieczystej nr [...] wynika, iż użytkownikiem wieczystym działek nr: [...]-[...] były P. Natomiast właścicielem tych działek był Skarb Państwa. Działy III i IV księgi wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji ZRID pozostawały wolne od wpisów. Natomiast zgodnie z księgą wieczystą nr [...] na dzień wydania decyzji ZRID właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa – [...]. Działy III i IV księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z decyzją Wojewody z 22 listopada 2005 r. P. [...] nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni 5.9390 m2 (obecnie stanowiąca m.in. działkę nr [...]).

Wojewoda podał następnie, że w dniu 27 grudnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operaty szacunkowe określające wartość działek nr: [...]-[...] na łączną kwotę 619.966 zł, a działki nr [...] na łączną kwotę 1.256.107 zł (wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wraz z częściami składowymi budowlanymi). Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji ZRID dla działek nr [...]-[...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Wejherowa nr VIk/XLVI/549/2014 z dnia 1 września 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa obejmującej odcinek pasa drogowo - kolejowego od Ronda Solidarności w ciągu ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego do ul. Kociewskiej, zgodnie z którym działki nr [...]

i [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym jako KW/KS (teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego), działki nr [...] i [...] były na terenie KDGP (droga publiczna, ulica główna przyspieszona), działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie KW/KS (328 m2), częściowo na terenie KDD (teren drogi publicznej - ulica dojazdowa, 99 m2) i częściowo na terenie KK/KW/KS (teren kolejowy z dopuszczeniem węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego - parking, 23 m2), działka nr [...] znajdowała się częściowo na obszarze KDD (2.024 m2), częściowo na obszarze KW/KS (15 m2), częściowo na terenie KK/KW/KS (592 m2), częściowo na obszarze KDZ (teren drogi publicznej - ulica zbiorcza, 217 m2).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powyższe ustalenia potwierdza pismo Prezydenta z 19 stycznia 2018 r. oraz zaświadczenie Prezydenta z 8 lipca 2021 r.

Wojewoda wskazał następnie, że do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła początkowo przeanalizowała rynek nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod tereny kolejowe, z obszaru miasta W., które miały miejsce w okresie od 2019 r. do 2022 r. Biegła wyjaśniła, że ze względu na niewielką liczbę transakcji obszar poszerzono na pozostałe miasta województwa p. oraz z tego samego powodu zwiększono czasookres badania cen. Biegła określiła część nieruchomości, przeznaczoną pod tereny kolejowe (oznaczenie w m.p.z.p. KK/KW/KS), na podstawie cen dwóch nieruchomości podobnych - pkt 12.4.1 operatu dotyczącego działek nr [...]-[...] oraz punkt 11.2 operatu dotyczącego działki nr [...]. Jednocześnie wyjaśniono, że odnotowano trzecią transakcję, która jednak nie mogła stanowić obiektu porównawczego, gdyż transakcja zawierała poza ceną gruntu inne rozliczenia, m.in. odszkodowanie z tytułu renty planistycznej. Zatem wartość działek (w części przeznaczonej pod tereny kolejowe) nr [...] (obszar 23 m2) i nr [...] (obszar 592 m2) została określona na kwotę 332,84 zł/m2. Następnie, wyceniając część nieruchomości przeznaczoną w m.p.z.p. pod teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (KW/KS), biegła przyjęła do porównań transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod komunikację, z obszaru miasta W., które miały miejsce w okresie od 2019 r. do 2022 r. Z uwagi na niewielką liczbę transakcji poszerzono obszar badania na miasto R. Z tego też powodu zwiększono czasookres. Tę samą procedurę przeprowadzono w zakresie działek o przeznaczeniu - pod ulicę główną przyśpieszoną (KDGP) oraz teren drogi publicznej - ulica dojazdowa (KDD).

Organ odwoławczy podał, że wartość 1 m2 działki nr [...] (obszar 26 m2),

nr [...] (obszar 328 m2) i [...] (516 m2) określono na kwotę 367,22 zł. Wartość 1 m2 działki nr [...] (obszar 15 m2) określono na kwotę 367,22 zł. Natomiast dla działek

nr [...] (obszar 70 m2) i [...] (obszar 263 m2) biegła wartość 1 m2 działki określiła na kwotę 330,59 zł. Pozostałą część działek nr [...] (obszar 99 m2) i nr [...] (obszar 2.241 m2) biegła wyceniła na kwotę 293,96 zł/m2. Następnie dokonano obliczeń dla alternatywnego sposobu użytkowania analizując transakcję nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację, z miasta W., poszerzając czasookres badania cen na lata 2019-2022 oraz obszar na miasto R., z uwagi na niewielką liczbę transakcji. Wartość 1 m2 ww. działek dla alternatywnego sposobu korzystania oszacowano na kwotę 293,96 zł. Biegła ustaliła, że wartość nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p. jest wyższa jak wartość nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji ZRID. Zatem, mając na uwadze, że transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny kolejowe i teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (parking), bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami, teren drogi publicznej - ulica główna przyspieszona, wykazywały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, biegła oszacowała wartość przedmiotowych działek, na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p.

Wojewoda podniósł, że podczas analizy rynku rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że w związku z niewielką liczbą transakcji nie było możliwe określenie wiarygodnego trendu czasowego cen transakcyjnych, z tego powodu przyjęto trend zerowy, zarówno dla analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny kolejowe jak i pod komunikację. Wartość rynkową gruntu przedmiotowych nieruchomości biegła określiła jako iloczyn jej wartości jednostkowej i powierzchni. W związku z tym rzeczoznawca wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 26 m2 określiła na kwotę 9.548 zł. Następnie wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 70 m2 rzeczoznawca majątkowy oszacowała na kwotę 23.141 zł. Kolejno wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 263 m2 biegła oszacowała na kwotę 86.945 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 450 m2 biegła określiła na kwotę 157.205 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...]

o powierzchni 516 m2 rzeczoznawca oszacowała na kwotę 189.486 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 2.848 m2 biegła oszacowała na kwotę 861.313 zł.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z uwagi na brak transakcji prawem użytkowania wieczystego gruntu na obszarze badanego rynku rzeczoznawca majątkowy nie mogła w oparciu o § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "Rozporządzenie", dokonać badania relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. W związku z tym biegła posłużyła się metodą parametryczną, określoną w § 29 ust. 3 Rozporządzenia i na tej podstawie ustaliła współczynnik korygujący. Rzeczoznawca majątkowy określiła współczynnik korygujący

w wysokości 0,73 dla działek nr: [...]-[...], natomiast dla działki nr [...] biegła określiła współczynnik korygujący w wysokości 0,59. Zatem wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działek nr: [...]-[...] biegła oszacowała w wycenie z 27 grudnia 2022 r. na łączną kwotę 339.081 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] na kwotę 628.758 zł.

Wojewoda wskazał następnie, że badając stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, na dzień wydania decyzji ZRID, autorka wycen ustaliła, iż na terenie nieruchomości znajdowało się: 1) na działce nr [...] opaska z płyt chodnikowych

(o stopniu zużycia na poziomie 40%) oraz studzienka do przewodów telekomunikacyjnych wraz z linią telekomunikacyjną, 2) na działce nr [...] zejście do tunelu podziemnego oraz chodnik z kostki betonowej (o stopniu zużycia na poziomie 30%), 3) na działce

nr [...] zejście do tunelu podziemnego, jezdnia asfaltowa, chodnik, opaska z płyt chodnikowych, 4) na działce nr [...] opaska z płyt chodnikowych (o stopniu zużycia na poziomie 40%) oraz linia telekomunikacyjna, 5) na działce nr [...] budynek nr 1.7 (stan techniczny budynku średni), budynek nr 1.8 (stan techniczny budynku zły), nawierzchnia asfaltowa (o stopniu zużycia na poziomie 40%), płyty betonowe (o stopniu zużycia na poziomie 70%), jezdnia z kostki kamiennej, ogrodzenie (o stopniu zużycia na poziomie 40%), mur z płyt betonowych (o stopniu zużycia na poziomie 50%). Organ odwoławczy podał, że biegła oszacowała wartość nakładów budowlanych na podstawie katalogów cen oraz na podstawie analizy własnej na podstawie ofert zamieszczonych na portalach internetowych, posługując się w tym zakresie podejściem kosztowym, uwzględniając ich stopień zużycia, na kwotę: 1) działka nr [...] 6.382 zł, w tym 164 zł za utwardzenie płytami chodnikowymi, 4.913 zł za studzienkę do przewodów telekomunikacyjnych oraz 1.305 zł za linię telekomunikacyjną z osprzętem, 2) działka nr [...] 87.179 zł, w tym 3.498 zł za utwardzenie chodnika kostką betonową, 41.847 zł zejście do tunelu - część podziemna oraz 41.834 zejście do tunelu - część naziemna, 3) działka nr [...]

139.259 zł, w tym 17.366 zł za utwardzenie chodnika kostką betonową, 931 zł za utwardzenie jezdni asfaltobetonem, 1.853 zł za utwardzenie płytami chodnikowymi,

74.826 zł za zejście do tunelu - część podziemna oraz 44.283 zł zejście do tunelu - część naziemna, 4) działka nr [...] 4.703 zł, w tym 707 zł za utwardzenie płytami chodnikowymi oraz 3.996 zł za linię telekomunikacyjną z osprzętem, 5) działka nr [...] 672.349 zł, w tym 144.376 zł za utwardzenie jezdni asfaltobetonem, 2.768 zł za ogrodzenie - siatka osadzona w gruncie, 16.406 zł za ogrodzenie - płyty żelbetonowe, 353.153 zł za budynek konstrukcji stalowej 1.7, 80.727 zł za budynek murowany 1.8, 72.690 zł za utwardzenie płytami betonowymi oraz 2.229 zł za utwardzenie chodnika kostką kamienną. Wartość odtworzeniową składników budowlanych została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.

Wojewoda podniósł, że biegła wyceniła ponadto wartość nasadzeń znajdujących się na przedmiotowych nieruchomościach na łączną kwotę 4.367 zł (działki nr: [...]-[...]) oraz 11.190 zł (działka nr [...]), jednakże orzekając o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowych działkach Starosta w wysokości odszkodowania prawidłowo nie uwzględnił kwoty nasadzeń, ze względu na to, że odszkodowanie za nasadzenia roślinne przysługuje właścicielowi, a nie użytkownikowi wieczystemu.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nieprawidłowo uwzględnił w kwocie odszkodowania wartość infrastruktury technicznej znajdującej się na działkach

nr [...] i [...] o łącznej wartości 10.214 zł w postaci linii telekomunikacyjnej

z osprzętem oraz studzienki do przewodów telekomunikacyjnych. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.", do części składowych nieruchomości nie należą urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne. W ocenie organu odwoławczego do urządzeń przesyłowych zaliczana jest również sieć telekomunikacyjna. Urządzenia przesyłowe z chwilą ich połączenia z siecią należącą do przedsiębiorstwa przestają być częścią składową nieruchomości i stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i odrębnego obrotu. Zdaniem Wojewody ustalenie odszkodowania za naniesienia na wywłaszczonym gruncie w postaci sieci niestanowiącej części składowej nieruchomości nie znajduje uzasadnienia

w przepisach art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 49 k.c.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy pomniejszył należne odszkodowanie o wartość urządzeń telekomunikacyjnych znajdujących się na nieruchomości, które zgodnie z wyliczeniami biegłej opiewały na kwotę 10.214 zł. Z tego powodu Wojewoda uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o wysokości odszkodowania, które nie uwzględniało wartości wyżej wskazanych urządzeń przesyłowych.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowo ustalonej kwoty odszkodowania, tj. ustaleniu wartości wszystkich części składowych, również tych należących do dzierżawcy nieruchomości, organ odwoławczy odwołał się m.in. do wyroku WSA w Gdańsku z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 541/21, w którym wskazano,

że zgodnie z § 35 ust. 1 Rozporządzenia na potrzeby określenia wartości nakładów określa się wartość nieruchomości, na której dokonano nakładów, łącznie z tymi nakładami. Bez względu na stosowane procedury rzeczoznawca majątkowy określa przede wszystkim wartość szacowanej nieruchomości łącznie z nakładami.

Końcowo Wojewoda podniósł, że mimo złożenia przez P. oświadczenia o wydaniu nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, prowadzenie działalności przez dzierżawcę na działce nr [...] podważa fakt rzeczywistego wydania inwestorowi tej nieruchomości. Zaakcentowano, że z punktu widzenia relacji między właścicielem gruntu a użytkownikiem wieczystym posiadacz zależny, który swoje prawo do władania gruntem wywodzi od użytkownika wieczystego, podejmuje działania na jego rachunek. Zatem nie został spełniony warunek do powiększenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę stanowiącą 5% wartości tego prawa, zgodnie

z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Jednakże, w zakresie nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...]-[...] został spełniony warunek do uzyskania bonifikaty stanowiącej 5% wartości utraconego prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, co słusznie Starosta zauważył. Dlatego też, orzekając co do istoty sprawy o odszkodowaniu Wojewoda powiększył należne odszkodowanie za utratę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[...] o kwotę 28.319,50 zł.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a." poprzez dokonanie błędnego ustalenia co do stanu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i uznanie, że składniki/elementy/rzeczy w postaci ogrodzenia z siatki osadzonej

w gruncie, ogrodzenia z płyt żelbetowych, budynku konstrukcji stalowej 1.7, utwardzenia płytami betonowymi o powierzchni 225 m2 podlegają uwzględnieniu

w wysokości odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu, podczas gdy stanowiły one rzeczy ruchome i własność dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości

i były umieszczone na dzierżawionym gruncie dla przemijającego użytku;

2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nie zwrócenie się do użytkownika wieczystego o umowę dzierżawy w celu potwierdzenia czyją własnością były składniki/elementy/rzeczy znajdujące się na działce nr [...], będącej przedmiotem dzierżawy, zdemontowane przez dzierżawcę i przeniesione w inne miejsce;

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy

i dowolny z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy, tj. umowy cesji do umowy dzierżawy zawartej 2 listopada 2017 r., oświadczenia z 2 listopada 2017 r., oświadczenie M. F. z 26 marca 2018 r., porozumienia z 26 stycznia 2018 r., protokołu wydania nieruchomości z 26 stycznia 2018 r.;

4. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności nieustosunkowanie się do argumentacji

w przedmiocie uznania, że składniki/elementy/rzeczy w postaci ogrodzenia z siatki osadzonej w gruncie, ogrodzenia z płyt żelbetowych, budynku konstrukcji stalowej 1.7, utwardzenia płytami betonowymi o powierzchni 225 m2 stanowiły rzeczy ruchome

i własność dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości i były umieszczone na dzierżawionym gruncie dla przemijającego użytku i nie powinny być brane pod uwagę przy określaniu wartości odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i art. 235 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię

i nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości i wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i uwzględnienie wartości ogrodzenia z siatki osadzonej w gruncie, ogrodzenia z płyt żelbetowych, budynku konstrukcji stalowej 1.7, utwardzenia płytami betonowymi o powierzchni 225 m2 w wysokości odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu, tj. składników/elementów/rzeczy, które na dzierżawionym gruncie zostały umieszczone przez dzierżawcę nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

w części, tj. w części dotyczącej odszkodowania za wartość składników budowlanych, znajdujących się na działce [...] w łącznej wysokości 398.180 zł. Wniesiono również

o zasądzenie na od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów niniejszego postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy błędnie ustaliły wysokość odszkodowania z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...], albowiem niesłusznie uwzględniły w wysokości odszkodowania wartość: 1) ogrodzenia - siatka osadzona w gruncie (poz. 2 w operacie szacunkowym

z 27 grudnia 2022 r., s. 34) kwota 2.768 zł, 2) ogrodzenia - płyty żelbetowe (poz. 3

w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2022 r., s. 34) kwota 16.406 zł, 3) budynku konstrukcji stalowej 1.7 (poz. 4 w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2022 r., s. 34) kwota 353.153 zł, 4) utwardzenia płytami betonowymi o powierzchni 225 m2 (poz. 6

w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2022 r., s. 35 w części powierzchni 225 m2) kwota 25.853 zł. Strona skarżąca podkreśliła, że powyższe składniki/elementy/rzeczy zostały rozebrane przez dzierżawcę M. F. i przeniesione przez niego w inne miejsce prowadzonej działalności gospodarczej, albowiem według oświadczenia dzierżawcy

z 26 marca 2018 r. stanowiły one jego własność.

Zarzucono, że organy obu instancji bezrefleksyjnie przyjęły, iż ww. elementy stanowią własność użytkownika wieczystego, tj. P., za które należy mu się odszkodowanie. Podkreślono, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda nie odniósł się do podnoszonej kilkukrotnie kwestii, że stanowiły one własność dzierżawcy i były zamontowane na dzierżawionej działce dla przemijającego użytku. Zdaniem strony skarżącej ww. elementy/składniki/rzeczy nie stanowiły ani części składowych nieruchomości ani własności użytkownika wieczystego i nie powinny być uwzględnione

w wysokości przyznanego użytkownikowi wieczystemu odszkodowania.

Zarzucono, że organy pominęły w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy umowę cesji do umowy dzierżawy zawartą 2 listopada 2017 r., oświadczenie z 2 listopada 2017 r. oraz oświadczenie M. F. z 26 marca 2018 r., z których jednoznacznie wynika,

że przedmiotem umowy dzierżawy między M. F. a P. z 18 maja 2010 r. był grunt nieutwardzony. W ocenie strony skarżącej organy, w oderwaniu od powyższych dowodów z dokumentów, z góry założyły - za uchwałą Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r. w sprawie III CZP 60/11, że właścicielem wszystkich naniesień na działce

nr [...] był użytkownik wieczysty, tj. P.

Podkreślono, że skoro przedmiotem umowy był grunt nieutwardzony, a dzierżawca zabrał należące do niego składniki/elementy, to oznacza, że wolą stron umowy dzierżawy nie było pozostawienie tych składników i rozliczenie nakładów przez użytkownika wieczystego po zakończeniu umowy ani nie stanowiły one własności użytkownika wieczystego. Nie sposób tym samym przyjmować, automatycznie, choćby bez ustaleń stron umowy lub innych dokumentów, w sytuacji, w której użytkownik wieczysty oddał nieruchomość w dzierżawę, że wszystko co znajduje się na gruncie oddanym

w użytkowanie wieczyste stanowi własność użytkownika wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 15 grudnia 2023 r. uchylająca w całości decyzję Starosty Wejherowskiego

z 28 kwietnia 2023 r. i ustalająca odszkodowanie na rzecz P. S.A. w łącznej wysokości 1.895.816,50 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o powierzchni 26 m2, [...] o powierzchni 70 m2, [...] o powierzchni 263 m2, [...] o powierzchni 450 m2 i [...] o powierzchni 516 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadził księgę wieczystą nr [...] oraz na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2.848 m2, dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie prowadził księgę wieczystą nr [...], położonych w W. obręb [...], objętych decyzją Starosty Wejherowskiego z 8 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia drogowego oraz miejsc postojowych w ramach [...]" oraz zobowiązująca Prezydenta Miasta Wejherowa do zapłaty ustalonego odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił przebieg postępowania, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów i argumentów odwołania Skarżącej. Tym samym, sformułowane w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość (wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego) regulują: ustawa z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) oraz (obowiązujące w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), które szczegółowo określają tryb

i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia,

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

(ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).

Natomiast z poszczególnych regulacji zawartych w u.g.n. wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Wyboru właściwego podejścia oraz metody

i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony

i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy

(zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu

z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym

(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny

i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy K. K. sporządziła w dniu 27 grudnia 2022 r. dwa operaty szacunkowe, pierwszy określający wartość działek nr: [...]-[...] na łączną kwotę 619.966 zł, drugi wartość działki nr [...] na łączną kwotę 1.256.107 zł (wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego wraz z częściami składowymi budowlanymi). Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji ZRID dla powyższych działek obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr VIk/XLVI/549/2014 Rady Miasta Wejherowa z dnia 1 września 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wejherowa obejmującej odcinek pasa drogowo - kolejowego od Ronda Solidarności w ciągu ul. I Brygady Pancernej Wojska Polskiego do ul. Kociewskiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2014 r., poz. 3235), zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym jako KW/KS (teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego), działki nr [...] i [...] na terenie KDGP (droga publiczna, ulica główna przyspieszona), działka nr [...] znajdowała się częściowo na terenie KW/KS (328 m2), częściowo na terenie KDD (teren drogi publicznej - ulica dojazdowa, 99 m2) i częściowo na terenie KK/KW/KS (teren kolejowy z dopuszczeniem węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego - parking, 23 m2), działka nr [...] znajdowała się częściowo na obszarze KDD (2.024 m2), częściowo na obszarze KW/KS (15 m2), częściowo na terenie KK/KW/KS (592 m2), częściowo na obszarze KDZ (teren drogi publicznej - ulica zbiorcza, 217 m2).

Do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła początkowo przeanalizowała rynek nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod tereny kolejowe, z obszaru miasta Wejherowa, które miały miejsce w okresie od 2019 r. do 2022 r. Biegła wyjaśniła, że ze względu na niewielką liczbę transakcji obszar poszerzono na pozostałe miasta województwa pomorskiego oraz z tego samego powodu zwiększono czasookres badania cen. Biegła określiła część nieruchomości, przeznaczoną pod tereny kolejowe (oznaczenie w m.p.z.p. KK/KW/KS), na podstawie cen dwóch nieruchomości podobnych - pkt 12.4.1 operatu dotyczącego działek nr [...]-[...] oraz punkt 11.2 operatu dotyczącego działki nr [...]. Jednocześnie wyjaśniono, że odnotowano trzecią transakcję, która jednak nie mogła stanowić obiektu porównawczego, gdyż transakcja zawierała poza ceną gruntu inne rozliczenia (m.in. odszkodowanie z tytułu renty planistycznej). Zatem wartość działek (w części przeznaczonej pod tereny kolejowe) nr [...] (obszar 23 m2) i nr [...] (obszar 592 m2) została określona na kwotę 332,84 zł/m2. Następnie, wyceniając część nieruchomości przeznaczoną w m.p.z.p. pod teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (KW/KS), biegła przyjęła do porównań transakcje niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod komunikację, z obszaru miasta W., które miały miejsce w okresie od 2019 r. do 2022 r. Z uwagi na niewielką liczbę transakcji poszerzono obszar badania na miasto R. Z tego też powodu zwiększono czasookres. Tę samą procedurę przeprowadzono w zakresie działek o przeznaczeniu - pod ulicę główną przyśpieszoną (KDGP) oraz teren drogi publicznej - ulica dojazdowa (KDD).

Wartość 1 m2 działki nr [...] (obszar 26 m2), nr [...] (obszar 328 m2) i [...] (516 m2) biegła określiła na kwotę 367,22 zł, wartość 1 m2 działki nr [...] (obszar 15 m2) na kwotę 367,22 zł, natomiast dla działek nr [...] (obszar 70 m2) i [...] (obszar

263 m2) biegła wartość 1 m2 działki określiła na kwotę 330,59 zł. Pozostałą część działek nr [...] (obszar 99 m2) i nr [...] (obszar 2.241 m2) biegła wyceniła na kwotę

293,96 zł/m2.

Następnie dokonano obliczeń dla alternatywnego sposobu użytkowania analizując transakcję nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację, z miasta W., poszerzając czasookres badania cen na lata 2019-2022 oraz obszar na miasto R.,

z uwagi na niewielką liczbę transakcji. Wartość 1 m2 ww. działek dla alternatywnego sposobu korzystania oszacowano na kwotę 293,96 zł. Biegła ustaliła, że wartość nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p. jest wyższa niż wartość nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji ZRID. Zatem, mając na uwadze, że transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod tereny kolejowe

i teren zintegrowanego węzła przesiadkowego oraz obsługi transportu drogowego (parking), bez ustalania proporcji pomiędzy funkcjami, teren drogi publicznej - ulica główna przyspieszona, wykazywały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, biegła oszacowała wartość przedmiotowych działek, na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z m.p.z.p.

Podczas analizy rynku biegła stwierdziła, że w związku z niewielką liczbą transakcji nie było możliwe określenie wiarygodnego trendu czasowego cen transakcyjnych, z tego powodu przyjęto trend zerowy, zarówno dla analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny kolejowe jak i pod komunikację. Wartość rynkową gruntu przedmiotowych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określiła jako iloczyn jej wartości jednostkowej i powierzchni. W związku z tym wartość prawa własności gruntu działki

nr [...] o powierzchni 26 m2 określono na kwotę 9.548 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 70 m2 rzeczoznawca majątkowy oszacowała na kwotę 23.141 zł. Kolejno wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 263 m2 biegła oszacowała na kwotę 86.945 zł. Wartość prawa własności gruntu działki

nr [...] o powierzchni 450 m2 biegła określiła na kwotę 157.205 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni 516 m2 rzeczoznawca oszacowała na kwotę 189.486 zł. Wartość prawa własności gruntu działki nr [...] o powierzchni

2.848 m2 biegła oszacowała na kwotę 861.313 zł.

Z uwagi na brak transakcji prawem użytkowania wieczystego gruntu na obszarze badanego rynku rzeczoznawca majątkowy nie mogła w oparciu o § 29 ust. 1 i 2 Rozporządzenia dokonać badania relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. W związku z tym biegła posłużyła się metodą parametryczną, określoną w § 29 ust. 3 Rozporządzenia i na tej podstawie ustaliła współczynnik korygujący. Rzeczoznawca majątkowy określiła współczynnik korygujący w wysokości 0,73 dla działek nr: [...]-[...], natomiast dla działki nr [...] współczynnik ten określono na 0,59. Zatem wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działek nr: [...]-[...] biegła oszacowała na łączną kwotę 339.081 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] na kwotę 628.758 zł.

Badając stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, na dzień wydania decyzji ZRID, rzeczoznawca majątkowy ustaliła m.in., że na działce nr [...] znajdował się budynek nr 1.7 (którego stan techniczny określono jako "średni"), budynek nr 1.8 (którego stan techniczny określono jako "zły"), nawierzchnia asfaltowa (o stopniu zużycia na poziomie 40%), płyty betonowe (o stopniu zużycia na poziomie 70%), jezdnia z kostki kamiennej, ogrodzenie (o stopniu zużycia na poziomie 40%), mur z płyt betonowych

(o stopniu zużycia na poziomie 50%). Na podstawie katalogów cen oraz analizy ofert zamieszczonych na portalach internetowych, posługując się w tym zakresie podejściem kosztowym, uwzględniając ich stopień zużycia, biegła oszacowała wartość nakładów budowlanych na działce nr [...] na kwotę 672.349 zł, w tym 144.376 zł za utwardzenie jezdni asfaltobetonem, 2.768 zł za ogrodzenie - siatka osadzona w gruncie, 16.406 zł za ogrodzenie - płyty żelbetonowe, 353.153 zł za budynek konstrukcji stalowej 1.7, 80.727 zł za budynek murowany 1.8, 72.690 zł za utwardzenie płytami betonowymi oraz 2.229 zł za utwardzenie chodnika kostką kamienną. Wartość odtworzeniową składników budowlanych została określona w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.

Odnosząc się w tym miejscu do zasadniczego zarzutu skargi, a mianowicie nieprawidłowego - zdaniem strony skarżącej - ustalenia stanu i wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (a w konsekwencji zawyżenia odszkodowania należnego użytkownikowi wieczystemu) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd i argumentację na jego poparcie zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku WSA

w Gdańsku z 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 541/21, którym oddalono sprzeciw Gminy Miasta od decyzji Wojewody z 5 sierpnia 2021 r.

W powyższym wyroku WSA w Gdańsku podzielił zastrzeżenia Wojewody odnośnie do braku uwzględnienia wszystkich nakładów poczynionych na działkę nr [...]. Sąd zwrócił uwagę, że z treści operatu szacunkowego z 18 września 2020 r. wynika, iż przy szacowaniu wartości tej działki nie uwzględniono nakładów nieponiesionych przez jej użytkownika wieczystego (s. 19 operatu), tj. tych, które zostały poniesione przez dzierżawcę. Tymczasem zgodnie z § 35 ust. 1 Rozporządzenia na potrzeby określenia wartości nakładów określa się wartość nieruchomości, na której dokonano nakładów, łącznie z tymi nakładami. Odwołując się do poglądów doktryny WSA w Gdańsku podniósł, że bez względu na stosowane procedury, rzeczoznawca majątkowy określa przede wszystkim wartość szacowanej nieruchomości łącznie z nakładami (J. Dydenko, T. Telega, Wycena nieruchomości. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Warszawa 2016, s. 213).

W przywołanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku odwołał się również do treści

art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061), który stanowi, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (§ 1). Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym (§ 2). Sąd podkreślił, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 48 k.c., stanowiącym że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

W omawianym wyroku WSA w Gdańsku odwołał się również do uchwały Sądu Najwyższego z 25 listopada 2011 r. sygn. III CZP 60/11 (OSNC 2012/6/66), z której wynika, że wzniesienie budynku przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste należy ocenić tak samo jak wzniesienie budynku przez samego użytkownika. Użytkownik wieczysty oddając grunt w posiadanie zależne nie przestaje być jego posiadaczem, dlatego też działania podjęte przez posiadacza zależnego, w tym wzniesienie budynku, mogą być traktowane - w relacji do właściciela - tak, jakby zostały podjęte przez użytkownika wieczystego. Można zatem zasadnie traktować budynek wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jako wzniesiony - w rozumieniu art. 235 § 1 zdanie 1 k.c. - przez tegoż użytkownika. Przy tym nie można pominąć kwestii, że brak oszacowania nakładów niepoczynionych przez użytkownika wieczystego,

a w konsekwencji brak wypłaty odszkodowania za te składniki, uniemożliwi ewentualne rozliczenia pomiędzy użytkownikiem wieczystym (który otrzyma odszkodowanie za wywłaszczenie) a dzierżawcą - który w wyniku wywłaszczenia np. utraci swój budynek,

a nie będzie mógł wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym jako nie-właściciel (nie-użytkownik wieczysty).

W świetle powyższego to użytkownik wieczysty nieruchomości, nie zaś dzierżawca, czy podmiot trzeci, który dokonał danego nakładu, jest właścicielem wszystkich składników majątkowych znajdujących się na gruncie. Kwestia rozliczenia nakładów z dzierżawcą, najemcą czy innym podmiotem ma charakter cywilnoprawny (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 257/15) i nie należy do właściwości organu administracyjnego. Nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez podmiot trzeci mają bowiem charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym. W związku z tym kwestia rozliczenia nakładów poczynionych na przedmiot dzierżawy (czy najmu) nie jest rozpatrywana w ramach zakresu prawa administracyjnego, lecz stanowi przedmiot prawa cywilnego.

W związku z powyższym w kwocie ustalonego odszkodowania prawidłowo ujęto wartość prawa własności wszystkich składników majątkowych znajdujących się na działce nr [...] w chwili wydania decyzji ZRID.

Końcowo należy wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu

o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny

w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie

w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa

w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia.

W ocenie Sądu sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe odpowiadają wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i Rozporządzenia, są kompletne

i logiczne. W konsekwencji mogły one stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. specustawy drogowej, u.g.n. i Rozporządzenia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 13 akt sądowych), a żadna ze stron

w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała (skutecznie) przeprowadzenia rozprawy.[pic]