Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 1028/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 w zw. z art. 166
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Protokolant specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi O. spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w S. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r.,nr SMr 72/2022, Miejski Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735, dalej: k.p.a.), w związku z § 2 Porozumienia Nr 10 z dnia 5 września 2011 r. zawartego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Prezydentem Wrocławia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2011 r. Nr 202, poz. 3506), pozostawił bez rozpoznania wniosek spółki O. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w S. (dalej: spółka) o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych odnośnie planowanej przebudowy wraz z rozbudową istniejących kamienic przy "ul. [...]", "ul. [...], [...], [...], [...], [...]", oraz oficyn przy "ud. [...], [...], [...], [...], [...]" we W., na terenie nieruchomości gruntowej obejmującej działki oznaczone geodezyjnie numerami [...]/[...], [...]/[...], [...]-[...], obręb P.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w dniu 8 lutego 2022 r. spółka wniosła o wydanie decyzji - pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanych do rejestru zabytków, historycznych układów urbanistycznych lub zespołów budowlanych, odnośnie planowanej przebudowy wraz z rozbudową istniejących kamienic przy "ul. [...]", "ul. [...], [...], [...], [...], [...]", oraz oficyn przy "ul. [...] [...], [...], [...], [...]" we W.

Zwrócił uwagę, że obszar historycznego układu urbanistycznego Przedmieścia Oławskiego został wpisany do rejestru zabytków decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 20 czerwca 2005 r. nr 538/A/05, a wniosek spółki dotyczy nieruchomości, położonej we W. przy "ul. [...]", oraz przy "ul. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...] i [...]", działka nr [...]/[...], [...]/[...] [...]-[...], obręb P., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]/[...]/[...].

Dodał, że kamienice przy "ul. [...], [...], [...], [...], [...]" we W. oraz kamienica przy "ul. [...], [...]" we W. jak również oficyny przy "ul. [...], [...], [...], [...]" we W. ujęte są w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, prowadzonej na podstawie zarządzenia nr 12549/14 Prezydenta Wrocławia, z dnia 24 listopada 2014 r. Wskazał nadto, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązują zapisy Uchwały nr LXIII/1545/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "ulic [...] i [...]" we W.

Następnie wyjaśnił, że w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, pismem z dnia 7 marca 2022 r. nr MKZ-IZN.4125.62.2022 HK00019585/2022/W Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonej dokumentacji m.in. w zakresie :

- przedłożenia projektów branżowych (m.in. konstrukcji, sanitarnego, elektrycznego, wentylacji mechanicznej) – punkt 6 wezwania;

- przedłożenia wyników badań stratygraficznych elewacji kamienic i elewacji oficyn [...] – punkt 8 wezwania;

- przedstawienia programu prac konserwatorskich wobec zachowanych elementów i detali architektonicznych na fasadach kamienic oraz dla zachowania elementów wyposażenia wnętrz [...] – punkt 9 wezwania;

- w przypadku planowanego wyburzenia ścian zewnętrznych i wewnętrznych kamienic (oprócz fasad) przedstawienia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie kamienic [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków – punkt 10 wezwania;

- w przypadku planowanego wyburzenia oficyn przedstawienia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie oficyn [...] z wojewódzkiej ewidencji zabytków – punkt 11 wezwania;

Pismem z dnia 25 kwietnia 2022 r. spółka zgłosiła wniosek o udzielenie przez organ informacji o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego (w trybie art. 9 kpa). Domagała się wskazania, które z pozwoleń konserwatorskich, wymienionych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest przedmiotem procedowania w postępowaniu. Nadto, wskazania unormowań prawnych, stanowiących podstawę przedstawionych w punkcie 6,8,9, 10 i 11 wezwania zobowiązań nałożonych na inwestora, a także wyjaśnienia podstawy przewidzianego w wezwaniu rygoru na wypadek ich niezrealizowania.

Uzasadniając swoją decyzję o pozostawieniu wniosku spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ odwołał się do art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i podniósł, że szczegółowy zakres dokumentacji sporządzanej i załączanej do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków.

Organ przytoczył treść § 4 ust. tego rozporządzenia, nadto również wskazał, że kwestia zakresu oraz sposobu wykonania dokumentacji projektowej uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ przytoczył treść § 2 i § 9 tego rozporządzenia, nadto także treść § 11 wspomnianego rozporządzenia zwracając przy tej okazji uwagę, że w zakresie projektu odbudowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego - w § 11 rozporządzenia - wprowadzono szczegółowe regulacje, nakładające na autorów dokumentacji projektowej zobowiązanie do szczególnego sporządzenia części rysunkowej projektu odbudowy, rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego poprzez wykonanie jej w sposób: wyróżniający graficznie stan istniejący; oraz uwzględniający elementy projektowane oraz te elementy istniejące, które mają wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe lub na które przyjęte rozwiązania oddziałują.

Wskazując na te unormowania oraz przytoczony na wstępie stan faktyczny organ skonstatował, że szczegółowa analiza wniosku strony, jak również przedstawionych przez nią dokumentów uprawnia do stwierdzenia, że strona, mimo iż profesjonalnie zajmująca się inwestycjami, jak również mimo posiadania personelu o wykształceniu zarówno projektowym, jak również konserwatorskim, nie sprostała wymogom prawnym w zakresie opracowania i przedstawienia dokumentów, prawem wymaganych. Organ nie był zaś zobowiązany do wskazywania szczegółowych norm prawnych, stanowiących podstawę żądania uzupełnienia braków formalnych, albowiem strona - jako profesjonalista - winna była dokumenty przedstawić w postępowaniu, które sama inicjowała.

Kwestionując stanowisko organu wyrażone w tym postanowieniu, pismem z dnia 20 października 2022 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu wynikającą z bezpodstawnego – zdaniem spółki – pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania.

Formułując zarzuty skargi spółka wskazała na naruszenie:

1) § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (dalej w skrócie także: rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego) poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w wadliwym przyjęciu przez organ, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych strona powinna przedłożyć szereg dokumentów i wyjaśnień, których zażądał Miejski Konserwator Zabytków w wezwaniu z dnia 7 marca 2022 r. podczas gdy wymieniony przepis określa precyzyjnie wymogi formalne wniosku "o wydanie pozwolenia konserwatorskiego" wraz z enumeratywnym wyliczeniem załączników, wśród których brak jest jednak licznych informacji i dokumentów, które zażądał organ;

2) art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie powinien stanowić podstawy żądania przedłożenia szeregu dokumentów i informacji określonych w wezwaniu z dnia 7 marca 2022 r., albowiem przepis ten reguluje zupełnie innego rodzaju postępowania aniżeli postępowanie o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, o które to pozwolenie wniosła skarżąca spółka;

3) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, które wyrażało się w przyjęciu przez organ, że wniosek strony o wydanie pozwolenia konserwatorskiego "na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanych do rejestru zabytków, historycznych układów urbanistycznych lub zespołów budowlanych" zawiera braki formalne uniemożliwiające nadanie sprawie biegu; organ w sposób oczywiście wadliwy uznał, że dokumenty wymienione w punkcie oraz w punktach od 8 do 11 wezwania z dnia 7 marca 2022 r. stanowiły elementy formalne wniosku, a tym samym brak tych dokumentów (ich nieprzedłożenie przez stronę) czynił ów wniosek dotknięty brakami formalnymi w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., z powodu których należało pozostawić go bez rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka przypomniała, że w dniu 8 lutego 2022 r. wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. nr 538/A/05.

Jak wskazała, w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. spółka częściowo wykonała wezwanie organu z dnia 7 marca 2022 r., uzupełniając dokumentację projektową zgodnie ze wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wezwanie z dnia 7 marca 2022 r. nie zostało natomiast przez spółkę wykonane w zakresie punktów:

1) nr 6 – nakładającego na stronę obowiązek przedłożenia projektów branżowych (m.in. konstrukcji, sanitarnego, elektrycznego, wentylacji mechanicznej);

2) nr 8 – nakładającego na stronę obowiązek przedłożenia wyników badań stratygraficznych elewacji kamienic i elewacji oficyn [...];

3) nr 9 – nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia programu prac konserwatorskich wobec zachowanych elementów i detali architektonicznych na fasadach kamienic oraz dla zachowania elementów wyposażenia wnętrz;

4) nr 10 – w przypadku planowanego wyburzenia ścian zewnętrznych i wewnętrznych kamienic (oprócz fasad) nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie kamienic [...[ z wojewódzkiej ewidencji zabytków;

5) nr 11 - w przypadku planowanego wyburzenia oficyn nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie oficyn [...[ z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Jak dalej argumentowała, wobec niewskazania przez organ w wezwaniu z dnia 7 marca 2022 r. podstaw prawnych do żądania od spółki w/w dokumentów, spółka w trybie art. 9 k.p.a. złożyła wniosek o podanie podstawy prawnej w zakresie żądania z punktu 6,8,9,10 i 11 wezwania z dnia 7 marca 2022 r. Organ nie udzielił stronie wyjaśnień na temat przepisów prawa stanowiących podstawę zobowiązania spółki do przedłożenia dokumentów wymienionych w w/w punktach wezwania 7 marca 2022 r.. Do treści tego wezwania organ ustosunkował się w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2022 r. nr 72/2022, powołując się ostatecznie na art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz na treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zdaniem spółki, art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mógł stanowić podstawy żądania od niej szeregu dokumentów i informacji określonych w wezwaniu z dnia 7 marca 2022 r., albowiem przepis ten dotyczy zupełnie innego rodzaju postępowań (a to – wniosku o wydanie pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, pozwolenia na zmianę przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku i wreszcie – na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru). W tym kontekście spółka podniosła, że planowana przez stronę inwestycja nie dotyczyła zabytku wpisanego do rejestru (jakim jest historyczny układ urbanistyczny [...]).

W nawiązaniu do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego spółka zaznaczyła, że choć w tym przypadku organ powołał właściwą podstawę prawną, to jednak w sposób nieuprawniony zastosował rozszerzającą wykładnię tego przepisu. W rezultacie, w wezwaniu z dnia 7 marca 2022 r. organ zawarł żądanie przedłożenia dokumentów i informacji, które nie stanowią elementów braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego przewidzianego w treści § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Spółka zaakcentowała, że w punkcie 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r. organ zażądał na potrzeby postępowania konserwatorskiego dokumentacji projektowej, której spółka (inwestor) nie musi przygotowywać na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła nadto, że nieruchomość na której maja być realizowane prace budowlane nie jest zabytkiem wpisanym do rejestrów zabytków.

Uzupełniając dotychczasową argumentację skarżąca podkreśliła, że organ nie miał podstaw do tego, by samą nieruchomość (zespół kamienic) traktować jako zabytek wpisany do rejestru zabytków (i na tej podstawie żądać od strony spełnienia określonych wymogów), w sytuacji gdy jedynie układ urbanistyczny na którym położona jest nieruchomość (nie zaś sama nieruchomość) stanowiło przedmiot pozwolenia konserwatorskiego, o wydanie którego ubiegała się strona.

Podniosła również, że sformułowane przez organ w piśmie z dnia 7 marca 2022 r. żądania nie tylko nie stanowiły elementu wniosku, o którym mowa w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ale także nie powinny w ogóle zostać zakwalifikowane jako elementy formalne takiego wniosku. Wzywając bowiem stronę do przedłożenia projektów branżowych, wyników badań stratygraficznych, czy też decyzji innych organów, Miejski Konserwator Zabytków przeszedł do analizy przesłanek merytorycznych uzasadniających wydanie lub odmowę wydania pozwolenia konserwatorskiego. Charakter i zakres dokumentów oraz wyjaśnień których zażądał organ (przy założeniu, że w ogóle miał prawo ich wymagać, czemu strona zaprzecza) wskazują na to, że Miejski Konserwator Zabytków nie poprzestał jedynie na ocenie warunków formalnych wniosku (precyzyjnie określonych w § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego), lecz przeszedł do merytorycznej oceny wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego.

Spółka zwróciła również uwagę na błędną formę postanowienia dla czynności pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania podnosząc, że jest to czynność materialnotechniczna, a zatem pozostawienie bez rozpoznania wniosku powinno odbyć się w drodze zwykłego pisma. Spółka wskazała również, na zastosowanie przez organ błędnego pouczenia.

Na tle sformułowanych w skardze zarzutów oraz przedstawionej na ich poparcie argumentacji skarżąca spółka wniosła o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tj. wydania pozwolenia konserwatorskiego "na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanych do rejestru zabytków, historycznych układów urbanistycznych lub zespołów budowlanych" w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony o wydanie pozwolenia konserwatorskiego;

3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł;

5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. , zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Organ uznał, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne albowiem brak wydania decyzji w sprawie spowodowany był wyłącznie biernością strony w zakresie uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z ostrożności procesowej organ wniósł również o oddalenie skargi. Zgłosił również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ zwrócił uwagę, iż mimo że strona podaje, że przedmiotem postępowania jest remont budynków zlokalizowanych przy "ul. [...] i [...]", to w istocie strona dąży do ich wyburzenia (za wyjątkiem elewacji frontowej). Działania organu konserwatorskiego zmierzały zatem do zapobiegnięcia temu stanowi. W tym celu, wobec ogólnikowości przedłożonej dokumentacji projektowej organ dążył do jej uszczegółowienia, tak aby usunąć stan niepewności co do zamiaru inwestycyjnego strony oraz sposobu realizacji. Organ zaznaczył w tym miejscu, że kompetencje organu konserwatorskiego odnośnie do możliwości żądania przedstawienia dokumentów, tj. "wyspecyfikowania tych dokumentów" nie są ściśle określone, ale ustawodawca – wobec tzw. luzu administracyjnego w tym postępowaniu – upoważnił organ konserwatorski do żądania przedstawienia takich dokumentów na podstawie których możliwe będzie dokonanie oceny wpływu planowanych prac na budowlanych na substrat budynku. Tymczasem, strona konsekwentnie unikała przedstawienia żądanych dokumentów (mimo że na organizowanych spotkaniach roboczych deklarowała ich przygotowanie i wydanie).

Jak dalej argumentował organ, wniosek strony z dnia 8 lutego 2022 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego poprzedzony został szeregiem pism spółki, jak również, spotkaniami z Miejskim Konserwatorem Zabytków, których przedmiotem było ustalenie warunków przebudowy oraz rozbudowy budynków położonych we W. przy "ul. [...] oraz [...]".

Zaznaczył, że kamienice przy "ul. [...], [...], [...], [...], [...]" we W. oraz kamienica przy "ul. [...]" we W. jak również oficyny przy "ul. [...], [...], [...], [...]" we W. ujęte są w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz w gminnej ewidencji zabytków Wrocławia, prowadzonej na podstawie zarządzenia nr 12549/14 Prezydenta Wrocławia, z dnia 24 listopada 2014 r. Przypomniał nadto, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązują zapisy Uchwały nr LXIII/1545/18 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "ulic [...] i [...]" we W. Przedstawiając chronologię zdarzeń, które poprzedziły wystąpienie strony z wnioskiem z dnia 8 lutego 2022 r. organ wskazał, że w odpowiedzi na pismo strony z dnia 27 stycznia 2021 r. Miejski Konserwator Zabytków we Wrocławiu wydał zalecenia konserwatorskie z dnia 18 marca 2021 r., które zostały wydane na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaakcentował, że zalecenia wskazywały w jaki sposób poprawnie korzystać z zabytku, jak przeprowadzić jego remont czy przebudowę, nadto, stanowiły również wyraz oczekiwanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków kierunku w zakresie zachowania/ochrony zabytków, których dotyczyło postępowanie. Miejski Konserwator Zabytków wskazał również jakie dokumenty/opracowania winny zostać przygotowane w celu prawidłowego przygotowania inwestycji.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. strona ustosunkowała się do wydanych zaleceń konserwatorskich, kwestionując – co do zasady – możliwość wydania zaleceń konserwatorskich w jej sprawie, a nadto również ich treść. W szczególności, strona zakwestionowała zakres ochrony wskazując, że w jej ocenie ochrona wynika wyłącznie z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogranicza się do: gabarytu budynków, formy dachów, formy architektonicznej, układu i artykulacji elewacji frontowej, podziału okien. W treści tego pisma strona wskazała m.in., że dokumentacja projektowa zakłada usunięcie stropów, ścian wewnętrznych, ścian zewnętrznych tylnych kamienic, ścian frontowych i tylnych oficyn.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. strona wniosła o uzgodnienie projektu zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie nieruchomości gruntowej, obejmującej działki oznaczone geodezyjnie numerami [...]/[...], [...]/[...] [...]-[...] O. we W. Do wniosku załączono m.in.: projekt budowlany, decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pozwolenie na prowadzenie prac archeologicznych, studium historyczno-konserwatorskie kamienic przy "ul. [...] i [...]", ocenę stanu technicznego wraz z ekspertyzą nośności elementów konstrukcyjnych oraz oceną stopnia porażenia korozją biologiczną kamienic, oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie, wniosek został uzupełniony o ekspertyzę techniczną zespołu kamienic położonych we W. przy "ul. [...] i [...]".

Pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. strona zażądała pisemnego ustosunkowania się przez Miejskiego Konserwatora zabytków do przedłożonych pism oraz wniosków. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Miejski Konserwator Zabytków zajął stanowisko w zakresie ochrony konserwatorskiej kamienic przy "ul. [...] i [...]", a nadto pouczył stronę o konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Następnie, pismem z dnia 23 lipca 2021 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie oświadczenia czego domaga się w toczącym postępowaniu – wydania zaleceń konserwatorskich, czy też wydania pozwolenia konserwatorskiego, a w związku z tym również do uzupełnienia wniosku o dokumenty konieczne do wydania decyzji.

Pismem z dnia 21 października 2021 r. strona przedłożyła – ekspertyzę techniczna kamienic, raport z badań materiałowych kamienic oraz ekspertyzy mykologiczne. W piśmie tym powołując się na załączone ekspertyzy strona wyraziła stanowisko o niemożliwości zachowania kamienic i oficyn. W piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r. Miejski Konserwator Zabytków odniósł się do przedłożonych ekspertyz i stanowiska strony. Jednocześnie pouczono stronę, że planowane przez nią wyburzenia nie są możliwe z uwagi na jednostkowe ujęcie budynków w wojewódzkiej i gminnej ewidencji budynków, a w konsekwencji, że postępowanie administracyjne o wyburzenie budynków powinno zostać poprzedzone postępowaniem o wykreślenie zabytków z wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. W piśmie z dnia 26 stycznia 2022 r. strona oświadczyła, że w dniu zakupu nieruchomości nie był jej znany stan techniczny nieruchomości.

W dniu 8 lutego 2022 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji – pozwolenia konserwatorskiego dla budynków położonych we W. przy "ul. [...],[...],[...], [...],[...]"; "ul. [...]" oraz oficyny przy "ul. [...], [...], [...],[...]". Z treści tego wniosku wynikało, że przedmiotem postępowania jest "przebudowa wraz z rozbudową istniejących kamienic [..]". Do wniosku dołączono: projekt budowlany i pozwolenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie, powołano się na złożone wcześniej ekspertyzy budowlane. Z uwagi na duży stopień ogólnikowości przedłożonej dokumentacji, jak również rozbieżności pomiędzy wnioskiem a przedłożoną dokumentacją projektową, pismem z dnia 7 marca 2022 r. Miejski Konserwator Zabytków wezwał spółkę do uzupełnienia przedłożonego wniosku i dokumentacji poprzez:

1. przedłożenie dokumentu potwierdzającego własność do przedmiotowej nieruchomości (wskazując, że do wniosku nie został dołączony taki dokument);

2. przedstawienie szczegółowych informacji w części opisowej i oznaczeń graficznych na rysunkach projektowych w zakresie planowanych ewentualnych rozbiórek i likwidowanych elementów/części oraz innych oznaczeń graficznych, za pomocą których możliwa będzie ocena planowanych działań w tych obiektach. (wskazano jednocześnie, że w złożonej dokumentacji projektowej nie zawarto ww. informacji i oznaczeń, brak jest jakiejkolwiek legendy na rysunkach projektowych (zarówno na rzutach jak i rysunkach elewacji);

3. przedstawienie szczegółowych informacji opisowych w jakim zakresie planowana jest "przebudowa" oficyn (zwrócono uwagę, że jak wynika z przedłożonych rysunków (pozbawionych legendy i oznaczeń) można jedynie przypuszczać, że planowane jest wyburzenie tych obiektów i wybudowanie w ich miejscu nowych obiektów);

4. przedłożenie rysunków projektowych w postaci przekrojów każdego z obiektów (zwrócono uwagę, że w złożonej dokumentacji brak jest tych rysunków);

5. złożenie oświadczenia, która z organowi wraz z wcześniejszą korespondencją spółki Ekspertyz i innych materiałów powinna stanowić załącznik do obecnie prowadzonego postępowania;

6. przedłożenie projektów branżowych (m.in. konstrukcji, sanitarnego, elektrycznego, wentylacji mechanicznej);

7. przedłożenie szczegółowego projektu zagospodarowania terenu wraz z elementami małej architektury, planowanej zieleni, elementów placu zabaw wraz z obsługą komunikacyjną i uzgodnionych lokalizacji zjazdów;

8. przedłożenie wyników badań stratygraficznych elewacji kamienic i elewacji oficyn, wykonanych przez dyplomowanego konserwatora technologa dzieł sztuki;

9. przedstawienie programu prac konserwatorskich wobec zachowanych elementów i detali architektonicznych na fasadach kamienic oraz dla zachowanych elementów wyposażenia wnętrz (m.in. dla balustrad schodów w klatkach schodowych czy sztukaterii na sufitach) sporządzonego przez dyplomowanego konserwatora technologa dzieł sztuki;

10. w przypadku planowanego wyburzenia ścian zewnętrznych i wewnętrznych kamienic (oprócz fasad)- przedstawienie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie kamienic przy "ul. [...], [...], [...], [...], [...]", przy "ul. [...]" z wojewódzkiej ewidencji zabytków;

11. W przypadku planowanego wyburzenia oficyn - przedstawienie decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażającej zgodę na wykreślenie oficyn przy "ul. [...], [...], [...], [...]" we W. z wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Po wezwaniu do uzupełnienia braków złożonego wniosku, na wniosek strony, w dniu 29 marca 2022 r. zorganizowane zostało spotkanie robocze, celem ustalenia szczegółowego zakresu żądania strony, wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy złożonym wnioskiem a przedłożoną dokumentacją, jak również wyjaśnienia celów konserwatorskich organu.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. zatytułowanym "częściowe uzupełnienie braków formalnych wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona jedynie częściowo uzupełniła braki formalne wniosku.

Brak wykonania tego wezwania w całości (pomimo przedłużenia spółki terminu zgodnie z jej wnioskiem), skutkował pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Nawiązując bezpośrednio do zarzutów skargi organ podniósł, że analiza akt postępowania, w tym również postępowań wpadkowych, dowodzi tego, że organ wykazał się aktywnością daleko wykraczającą poza zwykłe działania organu administracji. Działania organu wynikały z tego, że planowana inwestycja ma duże znaczenie – dotyczy bowiem obszaru ważnego nie tylko pod kątem konserwatorskim, ale również urbanistycznym i wizerunkowym. Dla organu konserwatorskiego koniecznym było jednakże zgromadzenie takich dokumentów, na podstawie których możliwa byłaby ocena tego, jaki wpływ miałyby planowane przez stronę roboty budowlane na zabytek. Celem organu konserwatorskiego jest bowiem w pierwszej kolejności ochrona zabytku. Tymczasem przedstawiona przez stronę dokumentacja nie dość że niejednoznaczna (np. brak legendy w projekcie budowlanym) to nadto niekompletna, nie pozwalała na dokonanie takiej oceny. Jak argumentował dalej organ, w sprawie nie można również pominąć oczekiwania na rozstrzygnięcie przez Wojewódzkiego Konserwatora zabytków wniosku o wykreślenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei rozstrzygnięcie kwestii zasadności i możliwości złożenia przez spółkę oświadczenia o odstąpieniu od umowy miało wpływ na możliwość prowadzenia postępowania co do zasady (gdyby bowiem ziściły się przesłanki do złożenia takiego oświadczenia spółka utraciłaby przymiot strony).

W obszernej odpowiedzi na skargę organ wskazał również, że z uwagi na położenie nieruchomości na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] (wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r.), na prowadzenie robót budowlanych w zabytku, jak również w jego otoczeniu koniecznym jest (stosownie do art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ustawy Prawo budowlane) uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Dodatkowo, szczegółowy zakres dokumentacji sporządzanej i załączanej do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego uregulowany został w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z kolei kwestia zakresu oraz sposobu wykonania dokumentacji projektowej została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Analiza dokumentów załączonych do wniosku wykazała, że w istocie, zamiarem strony jest wyburzenie budynków oficyn i ścian wewnętrznych oraz elewacji tylnych pozostałych budynków. Strona nie opisała tego ani w legendzie do rysunków projektowych, ani w części opisowej projektu. Po przeprowadzonych spotkaniach strona zgodziła się na uzupełnienie dokumentów w zakresie wynikającym z wezwania z dnia 7 marca 2022 r. (czego wyrazem jest pismo strony z dnia 7 kwietnia 2022 r. – częściowe uzupełnienie braków wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu). Stanowisko strony uległo zmianie w momencie wydania odmowy wykreślenia budynków z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak dalej podniósł organ w odpowiedzi na skargę, analiza argumentów przedstawionych przez stronę – tak w toku postępowania, jak również w złożonym finalnie ponagleniu prowadzi do wniosku, że w ocenie strony nie miała ona obowiązku przedstawiać spornych dokumentów albowiem budynki, których dotyczy postępowanie nie są zabytkami, co wynika z faktu, że nie zostały wpisane do rejestru zabytków (a jedynie znajdują się na obszarze wpisanym do rejestru).

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2023 r. spółka zawarła polemikę ze stanowiskiem organu. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. przedłożyła postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 czerwca 202 r. stwierdzające bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków w sprawie.

W piśmie z dnia 19 maja 2023 r. organ poinformował, że z uwagi na złożenie przez Prezydenta Wrocławia oświadczenia w przedmiocie wypowiedzenia porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 września 2011 r., zawartego pomiędzy Gminą Wrocław a Wojewodą Dolnośląskim, organ prowadzący dotychczas postępowanie nie posiada już kompetencji do załatwienia sprawy, a organem właściwym jest Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny zasadności zarzutów skargi ukierunkowanych na wykazanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 8 lutego 2022 r. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]/[...]/[...] decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. Wniosek strony postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r. organ pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zasadność tego postanowienia strona kwestionuje w skardze.

Na wstępie trzeba odnotować, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd też w sprawie, fakt wydania przez organ postanowienia o pozostawieniu wniosku strony z dnia 8 lutego 2022 r. bez rozpoznania, nie tylko nie stanowił przeszkody do merytorycznej oceny zarzutów skargi na bezczynność tego organu, ale wręcz obligował Sąd do oceny zasadności zastosowania przez organ normy z art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem, organ, który z naruszeniem obowiązujących przepisów pozostawia wniosek bez rozpoznania mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w z art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje w bezczynności ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Powołanie się przez organ administracji publicznej na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników . Pod tym też kątem Sąd oceniał zasadność podjętej przez organ czynności procesowej skutkującej pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania.

Tytułem przypomnienia należy wskazać, że w dniu 8 lutego 2022 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji – pozwolenia konserwatorskiego odnośnie inwestycji planowanej dla budynków położonych we W. przy "ul. [...],[...],[...], [...],[...]"; "ul. [...]" oraz oficyny przy "ul. [...], [...], [...],[...]". Budynki te są położone na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] (wpisanego do rejestru zabytków), nadto, dla terenu planowanej inwestycji obowiązują zapisy uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr LXIII/545/18 z dnia 11 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "ulic [...] i [...]" we W., gdzie ustalono strefę ochrony konserwatorskiej na całym obszarze objętym planem oraz uszczegółowiono przedmiot ochrony (§ 7).

W ocenie Sądu, prawidłowo organ stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 lit. e) tego rozporządzenia, rozporządzenie to określa tryb wydawania pozwoleń na prowadzenie ( m.in.) robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Jakkolwiek istotnie do rejestru zabytków został wpisany historyczny układ urbanistyczny [...], to niewątpliwie, ochrona konserwatorska dotyczy także terenu planowanej przez spółkę inwestycji, jako że planowane roboty budowlane miały być prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Nadto, objętym ochroną wynikającą z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (który jest jedna z form ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) są wiążące dla organu ochrony zabytków. Co ważne, dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2024/17). Przypomnieć bowiem trzeba, że według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w/w ustawy, do zabytków nieruchomych zalicza się zaś w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg.

Warto w tym miejscu odnotować, że także zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków

W świetle podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów należy dostrzec, że wyrażone w skardze stanowisko spółki co do zasadności oceny wniosku przez pryzmat unormowania z § 4 tego rozporządzenia nie jest do końca spójne i konsekwentne. Raz bowiem (str. 7 skargi) spółka akceptuje zastosowanie tego przepisu rozporządzenia, zarzucając jedynie organowi jego rozszerzającą wykładnię; innym zaś razem zdaje się kwestionować podstawę do zastosowania tego przepisu wskazując, że planowane przez spółkę prace budowlane dotyczą nieruchomości która nie jest zabytkiem "rejestrowym" (str. 9 skargi). Rozwijając ten ostatni wątek przypomnieć trzeba, że swoją argumentację w tym względzie spółka opiera przede wszystkim na konstatacji, że nieruchomość na której mają być realizowane zamierzone przez spółkę prace budowlane nie jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, zaś spółka "ubiega się o wydanie zezwolenia konserwatorskiego wyłącznie z uwagi na fakt, że [...] nieruchomość (odnośnie do której spółka planuje prace budowlane – przypis Sądu) położona jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] (który został wpisany do rejestru zabytków).

W nawiązaniu do tej argumentacji spółki Sąd wyjaśnia, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 427/12). Podsumowując, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego oznacza, że również budynek znajdujący się na jego obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków tego układu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2752/16).

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ w sposób – co do zasady uzasadniony – braki formalne złożonego przez stronę wniosku oceniał przez pryzmat § 4 tego rozporządzenia, w którym prawodawca wyszczególnił elementy wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, a także niezbędne załączniki do tego wniosku. W świetle unormowania § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można mieć wątpliwości, że niezbędnym wymogiem formalnym wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych są załączniki wymienione w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się projekt budowlany, część projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek albo program robót budowlanych (ust. 2 pkt 2 tego przepisu reguluje wymóg złożenia dokumentu potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku).

Sąd podziela stanowisko pełnomocnika organu przedstawione na rozprawie dniu 19 lipca 2023 r. odnośnie do przyjętego przez organ sposobu rozumienia pojęcia projektu budowlanego w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Sąd podobnie jak pełnomocnik organu stoi na stanowisku, że wobec braku definicji projektu budowlanego na potrzeby udzielania pozwoleń konserwatorskich, pojęcie projektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do przepisów ustawy Prawo budowlane przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 34 tej ustawy, projekt budowlany zawiera:

1. projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący elementy wymienione w ust. 3 pkt 1 tego przepisu;

2. projekt architektoniczno-budowlany obejmujący elementy wymienione w ust. 3 pkt 2 tego przepisu;

3. projekt techniczny, obejmujący elementy wymienione w ust. 3 pkt 3 tego przepisu, przy czym, projekt techniczny nie jest konieczny do uzyskania pozwolenia na budowę.

W nawiązaniu do treści wezwania z dnia 7 marca 2022 r. należy dostrzec, że punkt 6 tego wezwania nakładał na stronę obowiązek przedłożenia projektów branżowych m.in. konstrukcji, sanitarnego, elektrycznego, wentylacji mechanicznej. Zakres żądania sformułowanego w punkcie 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r. odnosił się zatem do elementów projektu budowlanego jakie zostały określone w przepisach ustawy Prawo budowlane. Wobec ogólnego brzmienia § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nie może mieć znaczenia w kontekście wymogów formalnych wniosku to, czy żądana przez organ dokumentacja stanowi obligatoryjny czy też dodatkowy element projektu budowlanego. W świetle treści § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, ale również, w świetle obowiązków konserwatora zabytków nakierowanych na dbałość o zabytek, nie może być wątpliwości, że to do konserwatora zabytków już na etapie oceny wymogów formalnych wniosku należy decyzja w zakresie żądania projektu budowlanego w znaczeniu nadanym treścią art. 34 ust. 3 pkt 1-3 czy też części projektu budowlanego w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowlanych na zabytek (względnie, programu robót budowlanych).

W ocenie Sądu, wykładnia pojęcia projektu budowlanego w rozumieniu wspomnianego rozporządzenia jaką przyjął Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedłożonym przez stronę postanowieniu tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. (wydanym po rozpoznaniu ponaglenia strony na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania) jest wykładnią zawężającą, albowiem pomija, że w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia mowa jest także o projekcie budowlanym w ogólności, zaś zwrot "w zakresie niezbędnym do oceny wpływu planowanych robót budowalnych na zabytek" odnosi się do części projektu budowlanego.

Jakkolwiek w ocenie Sądu można się zastanawiać, czy wszystkie pozostałe, a nieuzupełnione przez spółkę dokumenty do jakich została ona zobowiązana na mocy wezwania z dnia 7 marca 2022 r. mają istotnie walor braków formalnych (a nie dokumentów, o które spółka mogła być istotnie wezwana, ale już na etapie merytorycznego orzekania w sprawie) to niewątpliwie przesądzenie, że punkt 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r miał charakter braku formalnego przy niespornej okoliczności nieusunięcia tego braku przez spółkę, pomimo wezwania, stanowi wystarczającą podstawę do oceny, że stanowisko organu o pozostawieniu wniosku z dnia 8 lutego 2022 r. zostało podjęte na podstawie i w granicach prawa. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ przepisu art. 64 § 2 k.p.a.

Jakkolwiek nie można nie zauważyć, że argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę odnosi się także już do kwestii, które powinny być analizowane przez organ na etapie podejmowania decyzji o wydaniu pozwolenia (względnie, jego odmowie), to jednak nie może mieć to przesądzającego znaczenia dla zasadności wywiedzionej przez spółkę skargi, skoro brak formalny, o którego uzupełnienie organ wezwał spółkę w punkcie 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r nie został sanowany w terminie zakreślonym przez organ. Z tego też względu, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut spółki dotyczący naruszenia art. 64 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust.1-4 rozporządzenia (którego Sąd nie podzielił w kontekście oceny zasadności żądania wyartykułowanego w punkcie 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r.) uzupełniająco należy dodać, że chybione są argumenty skargi wskazujące na to, że sporządzenie projektów branżowych nie jest obligatoryjnym elementem projektu budowlanego, a tym samym nie jest niezbędnym elementem uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie więc (zdaniem spółki) , formułując pkt 6 wezwania z dnia 7 marca 2022 r. na potrzeby pozwolenia konserwatorskiego organ zażądał od strony opracowania dodatkowej dokumentacji projektowej, której inwestor nie musi przygotowywać na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Należy dostrzec, że postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie ma charakter autonomiczny, zaś postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 31/10). Nakierowane jest ono bowiem stricte na wyeliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. Warto dostrzec, że art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowalne stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z regulacji tych wynika, że między omawianymi aktami prawnymi zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1733/11). Końcowo trzeba zwrócić uwagę na wątpliwości organu (wynikające z wcześniej przedłożonej przez spółkę dokumentacji) co do faktycznego zamiaru strony (przebudowy czy może wyburzenia budynków przy "u. [...] i [...]" (za wyjątkiem elewacji frontowej)). Z tej perspektywy tym bardziej uzasadnione było zadanie organu do przedłożenia dokumentów z punktu 6 wezwania, które nie zostało przez spółkę uzupełnione.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiła zarzucana organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku strony. W ocenie Sądu pozbawiony podstaw prawnych był wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę a dotyczący odrzucenia skargi. Tego rodzaju rozstrzygnięcie Sąd wydaje bowiem w przypadku niedopuszczalności skargi, co w sprawie nie miało miejsca, albowiem nie zachodziły formalne przeszkody do rozpoznania skargi.

Końcowo należy podnieść, że o powodzeniu skargi nie może rzecz jasna przesądzać – skądinąd trafny zarzut – że pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ zastosował błędną formę postanowienia, co w konsekwencji rzutowało na błędne pouczenie o środku zaskarżenia. W tym przypadku, stosując wykładnię a maiori ad minus, wydanie przez organ postanowienia zamiast zwykłego pisma informującego o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania nie ma wpływu na ocenę zasadności skargi.

Nie znajdując podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił tę skargę w całości.

Na marginesie należy dodać, że Sąd nie jest związany stanowiskiem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonego w przedłożonym przez spółkę do akt sprawy postanowieniu tego organu z dnia 30 czerwca 2023 r. Jak już zostało odnotowane, Sąd nie zgadza się z przedstawioną w tym postanowieniu wykładnią projektu budowanego w rozumieniu § 4 rozporządzenia i stwierdzeniem, że projekt budowlany, o jakim traktuje § 4 rozporządzenia nie jest projektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Kwestia sposobu rozumienia projektu budowlanego na gruncie § 4 rozporządzenia miała natomiast ważący wpływ na ocenę, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organ dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a.