Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3707/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska~Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2 i art. 130
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: sekretarz sądowy Paulina Gromulska po rozpoznaniu w dniu14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Klimatu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3102/19 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 30 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w N. (dalej: spółka) uchylił decyzję Ministra Środowiska z 30 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 16 kwietnia 2019 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Dolnośląskiego o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych, zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] 1 (dalej: składowiska) wraz z proponowanym zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 zł z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska.

Decyzją z 24 czerwca 2019 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem spółki.

Spółka wniosła odwołanie do Ministra Środowiska.

Decyzją z 30 października 2019 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa zatwierdzenia na wniosek spółki instrukcji prowadzenia składowiska była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzją z 29 czerwca 2018 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego odmówił spółce zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] 1, wraz z proponowanym zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 100 000 zł z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów. Decyzją z 4 września 2018 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję 29 czerwca 2018 r. Decyzja jest ostateczna, a postępowanie w sprawie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r. IV SA/Wa 3064/18 oddalającego skargę na decyzję Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. W ocenie Ministra Środowiska, obecnie rozpatrywana sprawa jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 29 czerwca 2018 r. oraz Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. w zakresie podmiotu, stanu prawnego i przedmiotu wniosku. Oba postępowania dotyczą zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów na podstawie art.129 ust. 2 i art. 130 w związku z art. 125 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.). Ponadto, organ I instancji dokonał analizy obu instrukcji i w sposób szczegółowy porównał merytoryczną zawartość tych dokumentów. Uzasadniało to umorzenie postępowania wszczętego na skutek ponownie złożonego wniosku.

Spółka wniosła skargę na decyzję Ministra Środowiska z 30 października 2019 r.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.)

W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest tożsamość podmiotu i podstawy prawnej między obecnie kontrolowaną sprawą, a sprawą zakończoną wydaniem decyzji z Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. Sporna jest natomiast kwestia tożsamości w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy (tożsamości stanu faktycznego). Spółka wskazuje bowiem, że obecnie ubiega się o zatwierdzenie instrukcji składowiska odpadów dla tego samego składowiska, ale z uwagi na zamknięcie ostatniej, tj. IV kwatery, nieczynnej od 19 marca 2019 r., natomiast czynnej w dacie rozpatrywania przez organy wniosku z 2017 r., składowisko to przestało przyjmować odpady.

W ocenie Sądu I instancji, ocena tożsamości spraw powinna abstrahować od oceny przesłanek odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska stanowiących podstawę decyzji z 2018 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowisko co do tożsamości faktycznej obu spraw Marszałek Województwa Dolnośląskiego oparł na ocenie, że obecnie złożona instrukcja nie przewiduje istotnych zmian w funkcjonowaniu składowiska w rozumieniu art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 i art. 146 ust. 4 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, w decyzji organu odwoławczego nie odniesiono się jednak do zarzutów odwołania, wskazujących, że całkowite zaprzestanie przyjmowanie odpadów na składowisko wywoła istotne zmiany w zakresie regulowanym w art. 129 ust. 4 pkt 4, 5 i 7 ustawy o odpadach. Skrótowe rozważania decyzji odnoszące się do tożsamości stanów faktycznych obu spraw zostały ograniczone do stwierdzenia, że Minister Środowiska przyjmuje ustalenia Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako własne (bez konkretyzacji tej tezy). Ponadto Minister Środowiska ogólnie wskazał, że "organ I instancji, dokonując analizy obu instrukcji, w sposób szczegółowy porównał merytoryczną zawartość tych dokumentów (str. 7 uzasadnienia decyzji) dochodząc do słusznych i prawidłowych konkluzji, w szczególności w zakresie art. 129 ust. 3 pkt 17 ustawy o odpadach tj. w zakresie sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i ustalenia kierunku jego rekultywacji.".

Zdaniem Sądu I instancji, nie wyczerpuje to obowiązków organu odwoławczego, który powinien dokonać szczegółowej, samodzielnej (tj. niezależnej od organu I instancji) analizy instrukcji w kontekście zagadnień wskazanych w odwołaniu. Katalog różnic pomiędzy instrukcjami, które spółka kwalifikuje jako zmiany istotne, odnoszące się wprost do art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 4 ustawy o odpadach, został doprecyzowany i usystematyzowany w skardze w formie stosownej tabeli (co organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 listopada 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Środowiska – Dz.U. z 2019 r., poz. 2289).

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 2, 3, 4 pkt 2-7, 9-11 i 17, ust. 5 i 7 i art. 146 ust. 4 ustawy o odpadach. Polegało to na przyjęciu, że zamknięcie ostatniej kwatery składowiska może stanowić istotną zmianę w funkcjonowaniu składowiska w sytuacji, gdy tego rodzaju zmiana ma charakter nieistotny.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, "art. 145 § 1 lit. a-c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że ocena dopuszczalności umorzenia postępowania była przedwczesna i wymagała przeprowadzenia postępowania, w tym ustalenia czy całkowite zaprzestanie przyjmowania odpadów na składowisko wywoła istotne zmiany w rozumieniu art. 129 ust. 4 pkt 4, 5, i 7 ustawy o odpadach.

Po drugie, "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją z 30 października 2019 r. doszło do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a.

Organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2020 r., rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Alternatywnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Organ wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że od czasu wydania zaskarżonego wyroku z 3 lipca 2020 r. stan sprawy uległ częściowej zmianie. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, decyzją z 29 czerwca 2018 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego odmówił spółce zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Decyzją z 4 września 2018 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję 29 czerwca 2018 r. W dacie wydania zaskarżonego wyroku, decyzja ta była ostateczna, a postępowanie w sprawie toczyło się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r. IV SA/Wa 3064/18 oddalającego skargę na decyzję Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. Jednak wyrokiem z 1 grudnia 2022 r. II OSK 1674/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2019 r. IV SA/Wa 3064/18. Oznacza to, że decyzja Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. jest obecnie decyzją ostateczną i prawomocną (art. 16 § 1 i § 3 k.p.a.).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach sformułowanych w niej podstaw kasacyjnych, jest nieprawidłowe, ponieważ prowadzi w istocie do stwierdzenia, że to Sąd I instancji, a nie organ odwoławczy, powinien dokonać porównania tożsamości przedmiotowej spraw zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji oraz prawomocnej decyzji Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. Natomiast Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z 30 października 2019 r. nie zawiera wystarczającego stanowiska w odniesieniu do argumentów odwołania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w decyzji z 30 października 2019 r. w ogóle odstąpił od własnej i samodzielnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie skrótowy opis decyzji wydanej przez organ I instancji (str. 1, jeden akapit dotyczący sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji), zacytowanie zarzutów odwołania, ogólne rozważania na temat bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (str. 2), stanowisko w zakresie zarzutu odwołania dotyczącego art. 61 k.p.a., które nie miało zasadniczego znaczenia w sprawie, ocenę stanowiska organu I instancji (str. 4) oraz ogólne rozważania na temat sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a. (str. 5). Organ odwoławczy podkreślił, że podziela ocenę organu I instancji, ale w żaden sposób nie wyraził własnej oceny, do czego jest zobowiązany rozpoznając odwołanie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że brak tej oceny dotyczy kwestii mającej istotne znaczenie w tej sprawie, a więc tożsamości przedmiotowej spraw zakończonych wydaniem zaskarżonej decyzji oraz prawomocnej decyzji Ministra Środowiska z 4 września 2018 r. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że różnice między instrukcjami prowadzenia składowiska odpadów zostały przedstawione w skardze w formie tabeli. W istocie jednak, tego rodzaju porównania powinny dokonać organy orzekające w sprawie. Następnie powinny dokonać oceny, czy różnice te można uznać za istotne różnice w rozumieniu art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-1 i 17, a także art. 146 ust. 4 ustawy o odpadach. Natomiast stanowisko organu I instancji sprowadza się w tym zakresie do stwierdzenia, że zamknięcie jednej z kwater składowiska odpadów nie jest tego rodzaju zmianą, czego Naczelny Sąd Administracyjny na tym etapie postępowania nie kwestionuje, ponieważ wymaga to ponownej oceny ze strony organu odwoławczego, z uwzględnieniem zmian, jakie wyniknęły z zamknięcia tej kwatery dla pozostałej treści instrukcji. Stanowisko organu I instancji wyrażone w tym zakresie jest bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że "fakt wystąpienia pewnych różnic w sformułowaniu treści instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wynikający z zakończenia przyjmowania odpadów do składowania [...] nie powoduje, że mamy do czynienia z innym dokumentem pod kątem jego merytorycznej zawartości." Tego rodzaju stanowisko mogło być wystarczające na etapie wydania decyzji organu I instancji, jednak biorąc pod uwagę zarzuty odwołania, wymagało rozwinięcia i poszerzonej oceny przez organ odwoławczy. Tego rodzaju oceny zaskarżona decyzja Ministra Środowiska nie zawiera, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję.

Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 2, 3, 4 pkt 2-7, 9-11 i 17, ust. 5 i 7 i art. 146 ust. 4 ustawy o odpadach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przyjął, że zamknięcie ostatniej kwatery składowiska może stanowić istotną zmianę w funkcjonowaniu składowiska w sytuacji, gdy tego rodzaju zmiana ma charakter nieistotny. Sąd I instancji orzekł natomiast, że wpływ zamknięcia tej kwatery na treść ponownie złożonej przez spółkę instrukcji powinien podlegać prawidłowej ocenie organu odwoławczego w kontekście zarzutów odwołania oraz następczo w kontekście różnic w obu instrukcjach wykazanych w uzasadnieniu skargi. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, szczególnie uwzględniając, że obowiązek dokonania tego rodzaju oceny spoczywa na organie odwoławczym, a Sąd I instancji nie był uprawiony do dokonania takiej analizy, tak jak tego w istocie oczekuje organ formułując powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie "art. 145 § 1 lit. a-c" p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a., a także w związku z art. 129 ust. 4 pkt 4, 5, i 7 ustawy o odpadach, przy czym zarzut ten został częściowo błędnie sformułowany, ponieważ nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 145 § 1 lit. a-c" p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że zarzut procesowy podnoszący naruszenie przez Sąd powołanych przepisów również nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponownego podkreślenia wymaga, że wyrok Sądu I instancji nie przesądza o braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, a jedynie, że ocena w tym zakresie wyrażona przez organ odwoławczy jest niewystarczająca i wymaga ponownego przeprowadzenia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.