Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1296/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 657/19 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 657/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. Sp. z o.o. w T. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [,,,] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 w zw. z art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że nie narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. ustalenie przez organ, iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w latach 2016 i 2017 przekroczył 20 %, pomimo że:

a) ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ani w jakimkolwiek innym materiale z akt sprawy administracyjnej nie znajduje się jakakolwiek informacja o sposobie obliczenia tego wskaźnika;

b) jedyny fakt, który powołał na tę okoliczność organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - to niedołączona do akt sprawy Strategia Krajowa MRiRW na lata 2018-2022, która jednak nie określa, jaki konkretnie jest stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw, ale stwierdza jedynie, iż nie przekracza on 30 % (z czego nie wynika, że musi przekraczać 20 %) - i nie przedstawia sposobu ustalenia tego wyniku;

c) dopiero w piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2020 r. (złożonym po zamknięciu rozprawy sądowoadministracyjnej) organ wyjaśnił, w jaki sposób ustalił, iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw rzekomo przekroczył 20 % w roku 2017, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie, które stanowi wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu to - pomimo późniejszych wyjaśnień - decyzja taka jest wadliwa;

d) przedstawienie przez organy wyjaśnienia sposobu ustalenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiło Skarżącą prawa do kwestionowania prawidłowości tego ustalenia w administracyjnym toku instancji;

e) uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, dlaczego zdaniem WSA brak jakiejkolwiek informacji o sposobie ustalenia powyższego wskaźnika w aktach i w decyzji którejkolwiek z instancji oraz w aktach sprawy postępowania administracyjnego nie narusza zarzuconych przepisów;

2) błędne zastosowanie art. 133 § 1 i § 3 w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie przez Sąd pierwszej instancji oceny - o zgodności z przepisami wskazanymi w powyższym zarzucie ustalenia organu, iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w latach 2016 i 2017 przekroczył 20 % - na wyjaśnieniach organu o sposobie ustalenia tego wskaźnika, przedstawionych po raz pierwszy dopiero w piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2020 r., złożonym po zamknięciu rozprawy sądowoadministracyjnej (nie zawierała tego ani decyzja organu I instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, ani odpowiedź na skargę), pomimo że:

- w doktrynie wskazuje się, iż oparcie się WSA na innym dowodzie niż dowód z dokumentu (np. na wyjaśnieniach pełnomocnika strony złożonych podczas rozprawy) narusza art. 133 § 1 P.p.s.a.;

- skoro WSA uznał powyższe wyjaśnienia za istotne, w świetle art. 133 § 3 P.p.s.a. powinien był otworzyć rozprawę na nowo celem umożliwienia Skarżącej kasacyjnie ustosunkowanie się do tych wyliczeń i wyjaśnień organu;

3) błędne zastosowanie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez:

- przyjęcie, że sprawozdanie roczne organu do Komisji Europejskiej wskazuje stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce, pomimo że z dopuszczonego na rozprawie przez Sąd dowodu z dokumentu – pism organu z dnia 17 maja 2019 r. i 22 stycznia 2020 r. wynika wprost, że sprawozdanie do KE zawiera jedynie dane wyjściowe służące do obliczenia tego stopnia, natomiast nie zawiera ono tego obliczenia, ani nawet samej wartości stopnia zorganizowania;

- przyjęcie, że przekazywanie przez organ do KE sprawozdania rocznego, oparcie organu na danych statystycznych GUS oraz danych zgłaszanych w powyższym sprawozdaniu rocznym organu do KE, a także spójności i logiczność wyliczeń przedstawionych przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r., powodują, iż obliczenie przez organ stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce nie może być wadliwe (sprzeczne z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a.), pomimo że:

a) jak wskazano powyżej sprawozdanie organu do KE nie zawiera ani obliczenia, ani wartości powyższego wskaźnika;

b) przedmiotem zarzutów Skarżącej kasacyjnie nie jest ani spójności i logiczność (prawidłowość matematyczna) tych obliczeń, ani wartość poszczególnych danych - a ich dobór, czyli uwzględnienie przez organ przy obliczaniu stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw, także wartości tzw. sprzedaży m.in. producentów niebedących członkami organizacji producentów, sprzedanych za pośrednictwem tych organizacji producentów;

c) WSA zaniechał oceny dopuszczonego na rozprawie dowodu z pisma organu z dnia 17 maja 2019 r. dopuszczonego na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. oraz w sposób sprzeczny z art. 233 § 1 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. nie dostrzegł, że pisma procesowe organu z dnia 22 stycznia 2020 r. i 17 maja 2019 r. potwierdzają wprost, że organ uwzględnił przy obliczaniu stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw także wartość tzw. sprzedaży nieczłonkowskiej organizacji producentów - co narusza art. 22 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2017 /8911 z dnia 13 marca 2017 r. - i jest przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego poniżej;

d) WSA zaniechał oceny dopuszczonego na rozprawie dowodu, tj. dokumentu informacji publicznej organu z dnia 10 stycznia 2020 r., która dowodzi, jaka jest wartość produkcji sprzedanej organizacji producentów bez uwzględnienia wartości tzw. sprzedaży nieczłonkowskiej;

e) zastosowanie danych z informacji publicznej organu z dnia 10 stycznia 2020 r., tj. danych o wartości produkcji sprzedanej organizacji producentów bez uwzględnienia wartości tzw. sprzedaży nieczłonkowskiej w działaniu matematycznym przedstawionym przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2020 r. daje wynik 17,8 % stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2017, a nie 22,7 %, jak obliczył organ, co w świetle powyższych dowodów Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał za ustalenie zgodne z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a.;

4) błędne zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA z urzędu, iż oragn II instancji naruszył art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. przesłuchując pisemnie 22 świadków - uczestników szkolenia wyjazdowego w Niemczech i Włoszech - nie zawiadamiając pełnomocnika Spółki o takiej czynności dowodowej i uniemożliwiając mu zadanie świadkom pytań, pomimo że naruszenie powyższych przepisów K.p.a. przez organ w powyższy sposób miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwiło pełnomocnikowi Skarżącej kasacyjnie zadanie świadkom pytań doprecyzowujących, które - na co wskazywano w skardze do WSA - doprowadziłyby do usunięcia wieloznacznych odpowiedzi świadków, które organ zinterpretował na niekorzyść Spółki, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zarzutu;

5) błędne zastosowanie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1, art. 78 § 1 i § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w aktach sprawy jest "całkowity brak dokumentacji szkoleniowo – finansowej" z wyjazdu szkoleniowego do Niemiec i Włoch, pomimo że:

a) WSA jednocześnie nie rozpoznał, tj. pominął zarzut z uzupełnienia skargi strony z dnia 8 listopada 2019 r. zarzucający organowi pominięcie i nierozważenie znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli organu, w którym pracownicy organu potwierdzili weryfikację w Stowarzyszeniu "dokumentacji księgowej potwierdzającej księgowanie faktur, samych faktur, umowy na szkolenia, Iisty uczestników", nadto stwierdzili, że kontrola w Stowarzyszeniu "nie wykazała nieprawidłowości i potwierdziła ustalenia organu kontroli dokumentów u Strony", jak również, że "kontrola dokumentów, w tym finansowych potwierdza wykonanie działań zgodnie z zatwierdzonym Programem Operacyjnym";

b) WSA jednocześnie nie rozpoznał, tj. pominął zarzut z uzupełnienia skargi strony z dnia 8 listopada 2019 r. zarzucający organowi odmowę przeprowadzenia dodatkowej kontroli u organizatora szkolenia, pomimo zakwestionowania braku takiej dodatkowej kontroli w odwołaniu i pomimo złożenia pisemnego wniosku o taką kontrolę przez Spółkę, w sytuacji jednoczesnego uzasadniania przez organ zaskarżonej decyzji rzekomym brakiem dokumentów - co skutkowało naruszeniem zarzuconym poniżej przepisów;

6) błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że dokonana przez organy ocena, iż szkolenie wyjazdowe w Niemczech i Włoszech nie zostało zrealizowane - nie jest oceną dowolną, tj. sprzeczną z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., pomimo że ustalenie takie stoi w sprzeczności z jednoczesnym przyjęciem przez organ, że szkolenie zostało zrealizowane (tyle że zdaniem organu przez podmiot nieposiadający doświadczenia), nadto dowody zgromadzone w aktach sprawy wskazane szczegółowo w uzasadnieniu pisma Spółki z dnia 8 listopada 2019 r. uzupełniającego skargę do WSA, w

szczególności protokół przesłuchania świadka A. S. dowodzi, że takie szkolenie zostało zrealizowane, w tym w sposób należyty;

Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazano na:

1) błędne zastosowanie art. 8a ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2017/892 z dnia 13 marca 2017 r. w zw. z art. 22 ust. 1 w zw. z ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że jest zgodnym z powyższymi przepisami uwzględnienie przez organ przy obliczaniu wartości produkcji sprzedanej organizacji producentów na potrzeby obliczenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw – takie wartości tzw. sprzedaży nieczłonkowskiej, tj. wartości sprzedaży m.in. producentów niebędących członkami organizacji producentów sprzedanych za pośrednictwem tych organizacji producentów, pomimo że art. 8a ust. 2 rozporządzenia nr 2017 /892 wyraźnie stanowi, iż stopień zorganizowania rynku owoców i warzyw oblicza się dla każdego roku trwania programu operacyjnego jako część wartości produkcji sprzedanej przez organizacje producentów w danym państwie członkowskim w stosunku do łącznej wartości produkcji owoców i warzyw sprzedanej w danym państwie członkowskim, przy czym definicję wartości produkcji sprzedanej zawiera art. 22 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 - zgodnie z którą "wartość produkcji sprzedanej danej organizacji producentów oblicza się na podstawie produkcji samej organizacji producentów oraz jej członków będących producentami", a ponadto art. 22 ust. 5 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi, że "do wartości produkcji sprzedanej wlicza się wyłącznie produkcję organizacji producentów lub jej członków będących producentami wprowadzoną do obrotu przez organizację producentów. Produkcja członków organizacji producentów będących producentami wprowadzona do obrotu za pośrednictwem innej organizacji producentów wyznaczonej przez ich własną organizację wliczana jest do wartości produkcji sprzedanej tej drugiej organizacji producentów";

2) błędną wykładnię art. 34 ust. 3 lit. f) rozporządzenia (UE) nr 1308/2013 w zw. z art. 8 i art. 8a ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 2017/892 w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 2017/891 w zw. z błędnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przekroczenie przez rynek owoców i warzyw w państwie członkowskim 20 % stopnia zorganizowania w kolejnych latach realizacji programu operacyjnego skutkuje utratą prawa do wyższego limitu unijnej pomocy finansowej także za wcześniejsze lata realizacji programu operacyjnego - w których stopień ten nie przekraczał 20 %, pomimo że:

a) z przewidzianego w art. 8a ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 2017/892 obowiązku poinformowania organizacji producentów o wysokości unijnej pomocy finansowej w terminie do dnia 15 grudnia roku poprzedzającego realizację programu operacyjnego wynika, iż warunek dotyczący zwiększonego limitu unijnej pomocy finansowej musi być obliczony przed rokiem realizacji programu operacyjnego, tj. w niniejszej sprawie - na rok 2016;

b) art. 8a ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 2017/892 wskazuje, iż stopień zorganizowania rynku ma być obliczony dla okresu odniesienia w rozumieniu art. 23 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 2017/891, który stanowi, iż "państwa członkowskie w

odniesieniu do każdej organizacji producentów określają dwunastomiesięczny okres odniesienia rozpoczynający się (...) i kończący się najpóźniej dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok, dla którego wnioskowana jest pomoc" wskutek czego WSA błędnie przyjął, że oparcie zaskarżonej decyzji na stopniu zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w roku 2017 zamiast w roku 2016, zaniechanie obliczenia stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w roku 2016, a przede wszystkim poinformowanie Spółki w dniu 9 lutego 2018 r. o stopniu zorganizowania rynku owoców i warzyw w Polsce w 2017 r. - realizuje dyspozycję art. 8a ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 2017/892 i nie narusza powyższych przepisów.

Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Strony kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

2.2. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska i argumenty zawarte w powyższych pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i z tego względu podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których stanowi art. 189 P.p.s.a., a które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Sąd odwoławczy wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (w myśl art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., co oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzenie prawidłowości przeprowadzenia kontroli postępowania dowodowego jest bowiem warunkiem przejścia do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną, poprzedzonej dokonaniem wykładni prawa materialnego.

3.1. W pierwszej kolejności jednoznacznego ustalenia wymaga, czy doszło do realizacji działania 5.1 polegającego na przeprowadzeniu 6-cio dniowego szkolenia nt. "Aktualne tendencje w sposobie przechowywania owoców, wpływające na podniesienie jakości przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań logistycznych i organizacyjnych w Europie w oparciu o doświadczenia producentów z Niemiec i Włoch" dla 24 członków organizacji za kwotę 96 000 zł. Z akt sprawy wynika, że w ramach realizacji programu operacyjnego na 2017 r. Spółka zaplanowała w III kwartale 2017 r. między innymi inwestycję, polegającą na przeprowadzeniu powyższego szkolenia. Po weryfikacji dokumentów organy odmówiły przyznania Spółce częściowej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za III kwartał 2017 r., wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 52 623,84 zł oraz nałożenia kary finansowej w wysokości 28 111,20 zł.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował, że do przeprowadzenia powyższego szkolenia w ogóle nie doszło. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska, że przedstawiona dokumentacja nie potwierdza w sposób jednoznaczny organizacji wyjazdu przez stowarzyszenie S. do Niemiec i Włoch. Trafnie w sprawie uznano za niewiarygodne wypłacenie kwoty 96 000 zł powyższemu organizatorowi, bez rozliczeń na podstawie poniesionych kosztów, które wynikałyby ze źródłowych dokumentów finansowych. Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów finansowych potwierdzających pobyt uczestników za granicą, przeprowadzenie wykładów, zwiedzanie gospodarstw i pobytu w hotelach konkretnych uczestników. Brak jest nie tylko jakiejkolwiek zindywidualizowanej dokumentacji finansowej, ale także jakichkolwiek materiałów szkoleniowych, które mogłyby być pomocne do wykorzystywania w przyszłości. Zasadnie uznano za niewiarygodne, że rzekomo przygotowane materiały szkoleniowe zostały rozdane i żaden z uczestników szkolenia materiałów tych nie posiada. Uczestnicy szkolenia nie potrafili jednoznacznie podać w jakim języku były prowadzone szkolenia, czy było zapewnione tłumaczenie i w jakiej formie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uczestnicy szkolenia bez pytań doprecyzowujących, mieli pełną możliwość potwierdzenia udziału w szkoleniu poza granicami kraju, które nie sposób uznać za zwyczajne zdarzenie. Skarżąca kasacyjnie miała świadomość, że zgłaszając do realizacji przedmiotowe zadanie będzie podlegała kontroli jego wykonania w oparciu o dokumentację, a nie tylko o nieprecyzyjne oświadczenia, a mimo to nie wywiązała się z tego obowiązku.

Wobec niekwestionowanego ciążącego na organie obowiązku kontroli prawidłowości wydatkowania środków unijnych Spółka nie wykazała w sposób jednoznaczny, że doszło do przeprowadzenia 6-cio dniowego szkolenia nt. "Aktualne tendencje w sposobie przechowywania owoców, wpływające na podniesienie jakości przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań logistycznych i organizacyjnych w Europie w oparciu o doświadczenia producentów z Niemiec i Włoch" dla 24 członków. Sam fakt potwierdzania nieprecyzyjnymi oświadczeniami odbycia wyjazdu za granicę kraju (Włochy, Niemcy), w sytuacji całkowitego braku dokumentacji typowo szkoleniowo – finansowej wyklucza przyjęcie, że szkolenie zostało przeprowadzone.

Zgodnie z art. 27 ust. 5 rozporządzenia nr 2017/892 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole na miejscu na terenie organizacji producentów, zrzeszeń organizacji producentów i ich spółek zależnych, w stosownych przypadkach, w celu zapewnienia zgodności z warunkami uznania, przyznawania pomocy lub jej wyrównywania na dany rok, zgodnie z art. 9 ust. 1, które to kontrole stanowią uzupełnienie kontroli administracyjnych. Organ przeprowadzając kontrolę realizacji zadania operacyjnego oznaczonego 5.1 nie otrzymał od Spółki dokumentacji co do faktycznej realizacji tego zadania, zgodnej z ramowym planem wyjazdu szkoleniowego Niemcy – Włochy (bilety za usługi transportowe, rachunki za przeprowadzone wykłady, za pobyt w hotelach, przedstawienie merytorycznych materiałów szkoleniowych). W tym stanie rzeczy całkowicie uprawniony jest wniosek organów, zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, że do przeprowadzenia spornego szkolenia w ogóle nie doszło. Autor skargi kasacyjnej pomija, że Spółka z własnej woli wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z udziałem środków unijnych na powyższy cel. W interesie Spółki było zatem przedłożenie w toku postępowania niezbędnych dokumentów dotyczących rzetelnego wydatkowania pomocy finansowej na szkolenie, a nie tylko zagraniczny wyjazd. Bierna postawa Spółki w skrupulatnym gromadzeniu dokumentów, potwierdzających poniesienie wydatków na przeprowadzenie szkolenia, uniemożliwiła organowi jednoznaczne potwierdzenie wydatków na ten cel. Powyższe zaniechanie Spółki nie może być obecnie zastępowane polemiką i kontestowaniem weryfikacji przeprowadzenia szkolenia. Nieuprawnione jest oczekiwanie Spółki, aby organ poszukiwał dowodów na okoliczność przeprowadzenia szkolenia. Odnosząc się do treści oświadczeń złożonych przez rzekomych uczestników szkolenia, pełnomocnik Spółki nie wykazał, aby brak jego udziału w przesłuchaniu miał istotny wpływ na wynik sprawy.

3.2. Analiza zaskarżonego orzeczenia nie potwierdza zasadności zarzutów uchybienia przepisom proceduralnym, a mianowicie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca Spółka polemizując ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zarzucając dowolną ocenę, nie podała ani jaki dowód dotyczący szkolenia pominięto, ani nie wykazała istotnych sprzeczności w stanie faktycznym sprawy. Kluczowym jest, że Spółka nie przedłożyła dowodów potwierdzających w sposób jednoznaczny, że doszło do przeprowadzenia 6-cio dniowego szkolenia 24 członków grupy nt. "Aktualne tendencje w sposobie przechowywania owoców, wpływające na podniesienie jakości przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań logistycznych i organizacyjnych w Europie w oparciu o doświadczenia producentów z Niemiec i Włoch". Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że aktywny udział w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej i współdziałanie z organami w kwestii rozliczenia jest w interesie strony, która o taką pomoc występuje. Wobec powyższego twierdzenia podniesione w ramach zarzutów uchybienia przepisom K.p.a. należy uznać za bezzasadne i stanowiące jedynie polemikę z oceną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie można wyprowadzić konkluzji, że organy ARiMR zobowiązane są do poszukiwania w sposób nieskończony środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji, gdy strona takich wiarygodnych środków nie przedstawia. Sytuację procesową strony w zakresie dowodzenia modyfikują w sposób istotny przepisy dotyczące pomocy finansowej, której udzielenie i rozliczenie jest ściśle sformalizowane. W sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, gdy twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. W sytuacji gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej skutki i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie chodzi o zgodność dokumentów skontrolowanych pod względem księgowym w stowarzyszeniu S., ale o wykazanie, że szklenie w formule opisanej przez Spółkę faktycznie się odbyło. Uwzględniając brak wiarygodnych dowodów tym zakresie, trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował i uznał za kompletny materiał dowodowy, zgromadzony w toku prawidłowo przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej dokonana ocena pozyskanych dowodów, wobec braku dokumentacji finansowo – szkoleniowej, nie wskazuje na dowolność, czy sprzeczność z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zasadnie uznano za zupełny, a jego ocenę przeprowadzono w całokształcie zgromadzonych dowodów i nie wykazano wadliwości w zakresie logicznego rozumowania.

3.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykluczył przeprowadzenie szkolenia nt. "Aktualne tendencje w sposobie przechowywania owoców, wpływające na podniesienie jakości przy zastosowaniu nowoczesnych rozwiązań logistycznych i organizacyjnych w Europie w oparciu o doświadczenia producentów z Niemiec i Włoch" dla 24 członków, to bez znaczenia są wywody skargi kasacyjnej dotyczące możliwości przyznania częściowej pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego za III kwartał 2017 r. W tym stanie rzeczy za bezskuteczne uznać należy zarzuty dotyczące braku podstaw do obniżenia stopnia pomocy finansowej (ograniczonej do 50 % faktycznie poniesionych wydatków, czy możliwości podwyższenia jej do 60 %, w przypadku gdy program operacyjny lub jego część spełniają dodatkowe warunki, w których organizacje producentów wprowadzają mniej niż 20 % wyprodukowanych owoców i warzyw). W niniejszej sprawie nie było żadnej potrzeby weryfikacji danych w zakresie stopnia nasycenia rynku, czyli ilości wprowadzenia wyprodukowanych owoców i warzyw w danym okresie na rynek Polski. Innymi słowy przyznanie unijnej pomocy do 50%, czy zwiększenie jej limitu do 60 % w przypadku programu operacyjnego lub części programu operacyjnego uznanej organizacji producentów, o której mowa w rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, może być rozważane jedynie wówczas, gdy nie budzi żadnych wątpliwości rzetelność wydatkowania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, co w przypadku spornego szkolenia dla członków grupy producentów nie miało miejsca. Wobec powyższego pozbawione podstaw są zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku wyliczeń stopnia zorganizowania rynku owoców i warzyw w danym roku, danych przedstawianych w pismach organów, Strategii Krajowej MRiRW, czy też zastrzeżenia do sprawozdania rocznego do Komisji Europejskiej.

3.4. Za niezasadne uznać należy zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zostały ujęte w istocie jako konsekwencja uchybienia przepisom proceduralnym. Wobec niepodważenia stanu faktycznego sprawy i braku zmiany istotnych okoliczności faktycznych wykluczających przyjęcie, że doszło do organizacji szkolenia na terenie Niemiec i Włoch należy przyjąć, iż brak jest podstaw do kwestowania materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Wobec niezasadności zarzutów procesowych pozbawione podstaw okazały się powyższe zarzuty obrazy prawa materialnego. Ogólnie oceniając sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie obrazy prawa materialnego, uznać należy, że sprowadzają się w istocie do ponownego kwestionowania ustaleń i oceny dokonanej przez organ odwoławczy, zasadnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

3.5. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że regulacja ta nie mogła zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 1 P.p.s.a.

3.6. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do niezbędnych zarzutów skargi, które były związane z przedmiotem sprawy i były najistotniejsze dla rozstrzygnięcia. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało zatem wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny przeprowadzonego postępowania i spornej kwestii odmowy przyznania i pomniejszenia pomocy. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do sformułowania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

3.7. Zamierzonego rezultatu nie mógł odnieść zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji – nie został naruszony przez WSA w Warszawie, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów, znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, a bez większego znaczenia w sprawie są pisma organu opisane w skardze kasacyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia również z punktu widzenia aspektów, na które strona nie zwróciła uwagi w skardze, a które mają istotne znaczenie dla dokonania takiej oceny. Co jednak istotne, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w takim zakresie tylko w granicach sprawy, a autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby WSA uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę niż ta, w której wniesiono skargę. Kontroli została poddana zaskarżona decyzja w przedmiocie pomocy finansowej dla grupy producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów szkolenia, w możliwie szerokim aspekcie. Wobec powyższego nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji uchybienia art. 134 § 1 P.p.s.a.

3.8. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a., które jako przepisy wynikowe stanowią jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. W art. 151 P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia powyższych przepisów P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę, którego Skarżąca kasacyjnie oczekuje, nie jest skutkiem niezastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych powyżej przepisów P.p.s.a. w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami Strony. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powyższych regulacji P.p.s.a. uznać należy za bezzasadne.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty procesowe, które stanowiły w istocie polemikę z niepodważonym stanem faktycznym oraz jego oceną, zasadnie zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji wobec niezakwestionowania stanu faktycznego sprawy, zarzuty naruszenia prawa materialnego związane ze stosowaniem tych przepisów, nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu.

3.9. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na rozprawie, oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na rzecz organu, na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

M. Bejgerowska B. Fischer M. Kowalski