Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1120/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Skrzypczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 maja 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200,- (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 października 2022 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz.1376 ze zm.) - dalej: u.d.p., a także w zw. z § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych dróg; warunki techniczne dróg – po rozpoznaniu sprawy z odwołania [...] sp. z o.o. w [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi gminnej.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 maja 2022 r. [...] sp. z o.o. w [...] (dalej również: inwestor; wnioskodawca; strona skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji - zgody na lokalizację dwóch zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w [...] (działki drogowe nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...]) na działki inwestora nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...], do zespołu budynków wielorodzinnych.

Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) decyzją z dnia 23 maja 2022 r. zezwolił inwestorowi na lokalizację dwóch zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z pasa drogowego drogi gminnej ulicy [...] w [...] (działki drogowe nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] na działki inwestora nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...], do zespołu budynków wielorodzinnych (jak pokazano na załączonej mapie) na czas nieokreślony, z następującymi uwagami:

1. Należy uzyskać wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i decyzje administracyjne. 2. Budowę zjazdów i drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą należy zrealizować własnym staraniem i kosztem. 3. Należy opracować projekt budowlany drogi wraz z infrastrukturą towarzyszącą i uzgodnić w tutejszym Miejskim Zarządzie Dróg (zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg).

4. Należy opracować i uzgodnić w Miejskim Zarządzie Dróg w [...] (dalej: MZD w [...]; MZD) projekt tymczasowej organizacji ruchu na czas trwania robót w pasie drogowym zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Projekt przed przedłożeniem do zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta [...] wymaga opinii MZD w [...]. 5. Należy opracować i uzgodnić w MZD projekt stałej organizacji ruchu zgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Projekt przed przedłożeniem do zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta [...] wymaga opinii wydanej przez Komendę Miejską Policji w [...] oraz MZD w [...].

6. Po zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu jednostka wprowadzająca organizację ruchu zobowiązana jest zawiadomić pisemnie MZD w [...] oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784 ze zm.).

7. Zobowiązuje się inwestora przed przystąpieniem do prowadzenia robót do uzyskania zezwolenia - decyzji MZD na prowadzenie robót w pasie drogowym na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 1 u.d.p.

8. Przed przystąpieniem do prac budowlanych należy zawiadomić właścicieli wszystkich sieci infrastruktury technicznej usytuowanych w obrębie wykonywanych robót, o rodzaju i zakresie wykonywanych robót, na co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia prac w pasie drogowym.

9. Ustala się następujące warunki budowy zjazdów: 1) zjazdy o konstrukcji zgodnie z wymogami § 79 warunków technicznych dróg; 2) szerokość każdego zjazdu nie większa niż 6 m; 3) oś projektowanych zjazdów pod kątem 90° do krawędzi jezdni; 4) nawierzchnia każdego zjazdu utwardzona kostką betonową gr. 8 cm (kolor szary); 5) w przypadku kolizji zjazdu z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci; 6) ewentualne koszty budowy lub modernizacji urządzeń w pasie drogowym związane z realizacją zadania ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania tych prac.

10. Wymaganą na podstawie art. 16 u.d.p. budowę drogi publicznej ul. [...] na odcinku objętym inwestycją 4 zespołów budynków mieszkalnych, tj. na działkach drogowych nr [...], [...],[...], [...] należy wykonać [w następującym zakresie]: 1) budowę jezdni i chodnika o konstrukcji zgodnie z wymogami § 79 warunków technicznych dróg: nawierzchnia jezdni szerokość 6 m utwardzona kostką betonową gr. 8 cm, kolor szary (konstrukcja dla KR-2); nawierzchnia chodnika szerokości 2,0 m utwardzona kostką betonową gr. 8 cm, kolor czerwony (zgodnie z kolorystyką, kształtem oraz rodzajem materiałów jakim zostały wykonane sąsiednie jezdnia i chodnik); pas zieleni wraz z nasadzeniami; 2) budowę kanalizacji deszczowej wraz z wpustami; 3) budowę linii kablowej oświetlenia drogowego wraz z ze słupami i oprawami oświetlenia drogowego.

11. Utrzymywanie zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi (art. 30 u.d.p.).

12. Niniejsza decyzja jest równoznaczna z użyczeniem pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (działki drogowe nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] na czas wykonywania ww. robót drogowych.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że ul. [...] w [...] jest drogą publiczną gminną, a przedmiotowe zjazdy indywidualne będą wykorzystywane do celów mieszkaniowych, w związku z tym parametry każdego zjazdu powinny odpowiadać parametrom zawartym w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Wskazując na to, że na działkach inwestora wybudowane będą 4 zespoły budynków mieszkalnych wraz z dwoma zjazdami oraz licznymi miejscami postojowymi i mając na uwadze przywołaną treść art. 16 u.d.p., organ I instancji stwierdził konieczność budowy jezdni i chodnika na odcinku ul. [...] objętym inwestycją niedrogową.

W odwołaniu spółka podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż organ próbuje przerzucić koszty budowy infrastruktury miejskiej na właściciela działki przyległej. Strona argumentowała, że ewentualny zakres prac obciążających inwestora musi pozostać w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy i przebudowy drogi publicznej. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III CSKP 62/21.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 października 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że odpowiada ona prawu. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przywołało brzmienie art. 29 ust. 1, 3 i 5 u.d.p. oraz art. 4 ust. 8 u.d.p., stwierdzając, że przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny, a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. Organ II instancji wskazał również na wymagania dotyczące zjazdów indywidualnych określone w § 77 i 79 rozporządzenia, podkreślając, że w szczególności taki zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze. Ponadto zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji, o której mowa w art. 29 u.d.p., przywołując przy tym, że treść art. 29 ust. 4 u.d.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Zasada ta jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Przepisy rozporządzenia nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Zdaniem Kolegium, treść zakwestionowanej decyzji wraz ze stanowiącą jej integralną część mapą z wykreśloną inwestycją - z zaznaczeniem lokalizacji zjazdu indywidualnego wskazuje na to, że Prezydent Miasta spełnił wymagania stawiane uznaniowej decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, jakie warunki musi spełnić inwestor w zakresie organizacji ruchu czy uzyskania zezwoleń - m.in. MZD czy warunków budowy zjazdów, o których mowa w § 79 rozporządzenia.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że powołane orzeczenie Sądu Najwyższego wiąże w sprawie, w której zostało wydane, i organ administracyjny nie jest nim związany. Organ odwoławczy stwierdził w tym zakresie, że przedmiotem postępowania cywilnego przez Sądem Najwyższym była zawarta na podstawie art. 16 u.d.p. umowa pomiędzy podmiotem będącym inwestorem a gminą. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie jest zawarta umowa cywilnoprawna między stronami, a udzielenie wnioskodawcy zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na lokalizację dwóch zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego. Podstawą do wydania tejże decyzji są przepisy materialnego i procesowego prawa administracyjnego, a nie jak w powołanym przez stronę skarżącą orzeczeniu - materialnego prawa cywilnego. Organ II instancji uznał, że tym samym nie zasługują na uwzględnienie argumenty wywiedzione w odwołaniu.

W skardze na decyzję organu II instancji [...] sp. z o.o. w [...] zarzuciła, że organ ten nie sprostał nałożonym na niego obowiązkom. Z treści analizowanego uzasadnienia tej decyzji wynika bowiem, że Kolegium "nie zajęło się w ogóle rozstrzygnięciem skargi (brak zrozumienia postawionych zarzutów), powołując się jedynie na ogólne przepisy dotyczące wydawania tego typu decyzji". Skarżąca podniosła, że "organ ten starał się nie zauważyć, iż strona zaskarżyła wcześniej wydaną decyzję jedynie w związku z wynikającym z jej treści obciążeniem strony koniecznością poniesienia całości wydatków związanych z budową drogi". Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących w szczególności zapisów art 16 u.d.p. i ich wiążących interpretacji. Strona podniosła, że jeżeli przepisy ustawy o drogach publicznych określają zakres, w jakim inwestor może być zobowiązany do poniesienia kosztów drogowych, to umowa może dotyczyć tylko tych ram. Podobnie jak w odwołaniu stwierdziła, że organ nie powinien obciążać podatnika pełnymi kosztami związanymi z budową drogi, gdyż z drogi tej korzystać będą w przyszłości inne podmioty, a inwestycja ta w znacznym stopniu podniesie wartość pozostałych działek. Podniosła, że droga, którą Prezydent Miasta nakazuje wykonać skarżącej na jej wyłączny koszt, obsługiwać będzie w przyszłości wiele inwestycji już istniejących, jak i tych, które powstaną w przyszłości. W ocenie strony, zakres obowiązku uczestniczenia przez inwestora w budowie (przebudowie) drogi publicznej nie jest dowolny, a determinowany jest przede wszystkim tym, w jakim zakresie konieczność realizacji inwestycji drogowej spowodowana została planowaną (bądź realizowaną) inwestycją niedrogową. Dlatego też narzucony przez gminę zakres prac obciążających inwestora musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do przyczyny oraz celu realizacji zobowiązania do budowy lub przebudowy drogi publicznej. Oznacza to, że gmina (lub inny zarządca danej drogi) nie może obciążyć inwestora kosztem remontu drogi w myśl zasady "chce budować, niech płaci". W tym zakresie strona ponownie powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III CSKP 62/21, podnosząc, że w niniejszej sprawie gmina na podstawie decyzji obciążyła podatnika pełnymi kosztami wykonania inwestycji drogowej, z której korzystać będą przecież inne podmioty. Dalej argumentowała, że swobody organu w tym zakresie nie uzasadnia treść art. 16 ust. 2 u.d.p., który przewiduje, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa. Nie oznacza to jednak konieczności ponoszenia kosztów budowy bądź przebudowy drogi w całości, gdyż obowiązek partycypacji w kosztach inwestycji drogowej polega na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o zmianę decyzji w zakresie dotyczącym obciążenia skarżącej całością kosztów związanych z budową drogi (zjazdu).

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2023 r. Sąd odmówił dopuszczenia S. K. do udziału w rozprawie w charakterze pełnomocnika [...] sp. z o.o. w [...] z uwagi na to, że nie jest członkiem zarządu ani pracownikiem spółki, jak i profesjonalnym pełnomocnikiem (art. 35 § 2 p.p.s.a.). S. K. pozostał na sali rozpraw w charakterze publiczności i był obecny na ogłoszeniu wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd w ramach kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Przepis ten, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowej.

W wyniku rozpoznania sprawy i przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] wydaną w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdów z drogi gminnej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy art. 29 u.d.p. oraz § 77 i 79 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Dla porządku należy zaznaczyć, że aktualnie (od 21 września 2022 r.) obwiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Podobnie też 21 września 2022 r. miała miejsce zmiana treści art. 4 pkt 8 u.d.p., który definiuje pojęcie zjazdu (patrz: art. 3 pkt 2 lit. f w zw. z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2022 r., poz. 1768).

Na dzień rozstrzygania sprawy przepis art. 4 pkt 8 u.d.p. stanowił, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie ustawy zjazd nie był zatem traktowany jako część drogi publicznej, pomimo brzmienia § 3 pkt 12 przywołanych warunków technicznych dróg, który stanowił, że przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 501/10, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aktualnie przepis art. 4 pkt 8 u.d.p. stanowi zaś wprost, że zjazd to część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym. Warto jednak zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r., prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W ust. 2 przewidziano, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei art. 29 ust. 3 stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu – o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Przepis art. 29 ust. 3a u.d.p. przewiduje, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ten ostatni przepis również uległ zmianie od 21 września 2022 r., jednakże nadal wskazuje na możliwość odmowy wydania zezwolenia albo jego wydania na czas określony. Według art. 29 ust. 5 u.d.p. decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy (patrz: wyrok NSA z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2936/13, dostępny jw.). Zatem rozważenia wymaga to, czy przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 29 u.d.p., organ nie naruszył granic uznania administracyjnego oraz nie doszło do dowolności postępowania. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Organ może, lecz nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1671/17 i 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2936/19, dostępne jw.). Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Stąd też tym bardziej należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu. Podkreślić należy, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów administracji i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań. Ten sposób podejmowania decyzji (uznaniowe rozstrzyganie sprawy) jest jednak jedynie formą pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (por. orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 630/20, dostępnym jw.).

Wobec powyższego, wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., organ powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2936/19, dostępny jw.). Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (patrz: wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1864/14, dostępny jw.). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09 i 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 625/13, dostępne jw.).

W podsumowaniu rozważań ogólnych – ze względu na okoliczności przedmiotowej sprawy – na szczególną uwagę zasługuje to, że problematyka zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu unormowana została w przepisach ustawy o drogach publicznych. W związku z tym zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p. został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Niemniej jednak należy podkreślić, że postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody są kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi: bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Te czynniki mają istotny wpływ na ocenę dopuszczalności i zasadności wyrażenia zgody na budowę zjazdu w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3255/18, dostępny jw.). W konsekwencji, w postępowaniu tym nie ma miejsca na regulowanie innych kwestii niż te, które wyraźnie zostały przewidziane w art. 29 u.d.p.

Trzeba jeszcze zauważyć, że pomimo stanowiska przedstawionego w skardze i sformułowanego żądania, decyzja organu I instancji, podobnie jak i decyzja organu odwoławczego, została w istocie zaskarżona przez inwestora w całości. Miało to znaczenie dla zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, determinując jej granice (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawowy zarzut zawarty w treści odwołania sprowadza się do tego, że przedmiotowa decyzja jest krzywdząca i wymusza na stronie szereg uzgodnień oraz budowę jezdni, chodnika, kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, zieleni w ulicy [...], której właścicielem jest gmina, odniesiony do treści osnowy (rozstrzygnięcia) decyzji organu I instancji. Skarżąca w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, że organ próbuje przerzucić koszty budowy infrastruktury miejskiej (za powstanie której jest odpowiedzialna gmina) na właściciela działki przyległej, gdy tak naprawdę z drogi tej korzystać będzie wiele podmiotów w tym przyszli nabywcy należących do gminy nieruchomości; decyzja nakłada na nią obowiązki, dzięki którym zwiększy się atrakcyjność należących także do gminy działek, a przez to zwiększeniu ulegnie ich cena; droga obsługiwać będzie w przyszłości wiele inwestycji już istniejących, jak i tych, które dopiero powstaną.

Wobec stanowiska strony należy podkreślić, że kwestionowana decyzja organu I instancji jest w tym zakresie rozstrzygnięciem integralnym z pozostałą częścią decyzji, bowiem zezwolenie zostało udzielone pod warunkiem wskazanych w decyzji robót, działań i innych obowiązków. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że wcześniej opisane (w części sprawozdawczej uzasadnienia) różne części decyzji składają się na jedno i niepodzielne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w realiach kontrolowanej sprawy organy administracji, rozstrzygając w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu, wyszły poza granice sprawy wyznaczone nie tylko wnioskiem inwestora, ale przede wszystkim przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zasadny okazał się argument skargi, że Kolegium nie ustosunkowało się odpowiednio do zarzutów dotyczących art. 16 u.d.p. Strona powołała ten zarzut w innym kontekście, tj. na uzasadnienie wadliwości braku odpowiedniego rozważenia zakresu obowiązków nałożonych na inwestora w zaskarżonej decyzji, jak i kwestii partycypacji w kosztach budowy drogi w związku z przyległą do niej inwestycją mieszkaniową. Niemniej jednak jest on o tyle trafny, że organ w decyzji wydawanej na podstawie art. 29 u.d.p. w ogóle nie powinien regulować kwestii nieprzewidzianych w art. 29 ust. 3 tej ustawy.

Należy przypomnieć, że inwestor we wniosku z dnia 13 maja 2022 r. domagał się wydanie decyzji w przedmiocie zgody na lokalizację dwóch zjazdów o parametrach zjazdu indywidualnego z pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] w [...] (działki drogowe nr: [...], [...], [...], [...], arkusz mapy [...] na działki nr [...] i nr [...], arkusz mapy [...], do zespołu budynków wielorodzinnych. W związku z tym decyzja organu (zarządcy drogi) powinna sprowadzać się do rozstrzygnięcia kwestii związanych z korzystaniem z drogi publicznej wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 29 ust. 1, 3 i 4 u.d.p. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu powinien był zatem przede wszystkim określić miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz pouczenie o obowiązkach koniecznych do spełnienia przed rozpoczęciem robót budowlanych (art. 29 ust. 3 u.d.p.). Kwestie łączące się z funkcjonowaniem tych zjazdów w układzie istniejącej drogi publicznej powinny zatem zostać ograniczone tylko do tych zagadnień, a w konsekwencji również i wyłącznie do tego odcinka drogi publicznej, którego bezpośrednio dotyczą sytuowane zjazdy.

Tymczasem organ, udzielając inwestorowi zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych, jednocześnie uregulował budowę samych zjazdów, jak i drogi publicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, tj. na działkach drogowych nr [...], [...],[...], [...] ul. [...], na odcinku objętym inwestycją 4 zespołów budynków mieszkalnych. Świadczy o tym treść szczegółowo przybliżonej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia osnowy decyzji organu I instancji, która szereg warunków odnosi – czy to wprost, czy to w sposób dorozumiany – do całości inwestycji w postaci budowy zjazdów i budowy drogi z infrastrukturą towarzyszącą. Jest to wyraźnie widoczne chociażby w postanowieniach zawartych w pkt 1 i 2, 3 czy 7 i 12. Przede wszystkim jednak wadliwość ta ujawnia się w kontekście wymagań określonych w pkt 9 i 10 osnowy. W pkt 9 uregulowano bowiem warunki budowy zjazdów, natomiast w pkt 10 określono warunki realizacji "wymaganej" na podstawie art. 16 u.d.p. budowy drogi publicznej - ul. [...] na odcinku działek drogowych nr [...], [...],[...], [...].

Przepis art. 16 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa bowiem umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej, co wynika z art. 16 ust. 2. Wobec takiej treści przywołanych przepisów, jest rzeczą oczywistą, że decyzja z art. 29 u.d.p. nie stanowi alternatywy względem umowy (o charakterze cywilnoprawnym), o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p., dla uregulowania warunków budowy (przebudowy) drogi publicznej, tj. obowiązku określonego w art. 16 ust. 1 u.d.p. Decyzja z art. 29 u.d.p. nie służy ani do zastępowania takiej umowy, ani też do uzupełniania jej treści.

Kompetencja do podjęcia rozstrzygnięcia w takim kształcie, jaki wynika z osnowy decyzji organu I instancji, nie znajduje swojego umocowania w treści art. 29 u.d.p. ani też innych przepisów prawa. Tym samym organ, łącząc zagadnienia określone w art. 29 i art. 16 u.d.p., orzekł poza zakresem upoważnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym był uprawniony jedynie do podjęcia decyzji lokalizacyjnej. Tym samym naruszył ten przepis w sposób istotny. Uchybienie to ma charakter materialnoprawny, jednakże zarazem stanowi konsekwencję naruszenia zasad postępowania, w tym zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej, która zakłada również uwzględnienie słusznego interesu obywateli (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Stwierdzone wady rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta powinny były stanowić wystarczające uzasadnienie do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji błędnie zatem wydał w tej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym powielił błędy organu I instancji i dopuścił się tych samych naruszeń prawa procesowego i materialnego. Nadto nie odniósł się należycie do zarzutów odwołania, gdyby bowiem uczynił przeciwnie, to stwierdziłby omówione uchybienia. W szczególności, pomimo trafnego zidentyfikowania odrębnych przedmiotów regulacji z art. 16 i art. 29 u.d.p., nie dostrzegł, że organ I instancji nieprawidłowo rozstrzygnął łącznie o tychże dwóch kwestiach w decyzji wydanej na podstawie art. 29 u.d.p.

Podsumowując, zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skala i charakter stwierdzonych uchybień prawnych uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. Należyte załatwienie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji, która powinna ograniczyć się rozstrzygnięcia kwestii wynikających z art. 29 u.d.p.

Przy ponownym orzekaniu organ uwzględni wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z rozważań prawnych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.

Organ powinien skupić się na rozważeniu, czy w sprawie zachodzą podstawy do wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Okoliczności sprawy powinny zostać jeszcze raz rozważone i ograniczone wyłącznie do kwestii warunków lokalizacji zjazdów. Organ powstrzyma się od formułowania takich obowiązków, które sprowadzałyby się w istocie do określenia warunków budowy lub przebudowy drogi, o których mowa w art. 16 u.d.p. Wymaga to kierunkowej analizy okoliczności sprawy oraz określenia na podstawie art. 29 u.d.p. warunków lokalizacyjnych dotyczących zjazdów poprzez zamieszczenie w osnowie decyzji odpowiednich wymagań i obowiązków, których adresatem jest inwestor.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd rozstrzygnął w pkt II sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.