Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 347/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 j ust. 3f
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art. 91 ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy K. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2021 r. Rada Gminy K. (dalej też "Rada" lub "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy K. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (dalej też zwaną "uchwałą"). Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. z [...] grudnia 2021 r. pod poz. [...] i weszła w życie z dniem [...] stycznia 2022 r. Wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022 r. stanowi załącznik nr 1 do w/w uchwały.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą uchwałę, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej też "Spółdzielnia", "Strona" lub "Skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła uchwałę w zakresie sformułowania w brzmieniu "Kwotę maksymalnej opłaty stanowi iloczyn 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości" w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji, we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022 r., stanowiącym załącznik nr 1 do w/w uchwały.

Uchwale w zaskarżonym zakresie, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w postaci:

1. przepisu art. 6j ust. 3f ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022r., poz. 2519, zwanej dalej: "u.c.p.g."), poprzez wskazanie w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień do wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022 r. stanowiącego załącznik nr 1 do w/w uchwały Rady Gminy K. , że kwota maksymalna opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma stanowić wynik mnożenia 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę przez ilość gospodarstw domowych na nieruchomości, co jest sprzeczne z w/w przepisem u.c.p.g., albowiem ustalenie opłaty maksymalnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi zależnej od zużycia wody w nieruchomościach zamieszkałych winno odnosić się do poszczególnych gospodarstw domowych i nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za poszczególne gospodarstwo domowe, natomiast ustalenie opłaty maksymalnej w sposób określony w zaskarżonym fragmencie objaśnienia powoduje, że tak obliczona opłata maksymalna staje się opłatą maksymalną od całej nieruchomości, a nie od poszczególnych gospodarstw domowych, przez co poszczególne gospodarstwa domowe mogą zostać obciążone opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyższą niż opłata maksymalna wynikająca z w/w przepisu u.c.p.g;

2. przepisu § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z [...] listopada 2021 r. poz. [...]) - od dnia [...] stycznia 2023r. zastąpionego przepisem § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dziennik Urzędowy Województwa Z. z [...] listopada 2022 r. poz. [...]) - poprzez wskazanie w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień do wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022r. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r., że kwota maksymalna opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma stanowić wynik mnożenia 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości, co jest sprzeczne z w/w przepisami uchwał, stanowiących akty prawa miejscowego;

3. przepisu art. 6n ust. 1 u.c.p.g. polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy K. zakresu delegacji ustawowej upoważniającej tę Radę wyłącznie do określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obejmującego objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia, w sposób zapewniający prawidłowe, tzn. zgodne z przepisami w/w ustawy, obliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie do modyfikacji określonego w ustawie sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poprzez wprowadzenie w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień do wzoru deklaracji wymogu, aby opłatę maksymalną ustalać poprzez mnożenie 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości, co skutkuje nieprawidłowym obliczeniem opłaty maksymalnej za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

4. przepisu art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie oraz przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6n ust. 1 u.c.p.g. polegające na wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2021r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy K. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień do wzoru deklaracji, bez upoważnienia ustawowego, rozwiązania stanowiącego modyfikację ustawowego sposobu ustalania kwoty maksymalnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdy Rada Gminy upoważniona została wyłącznie do określenia wzoru deklaracji opłaty oraz objaśnień dotyczących sposobu jej wypełnienia.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zdania drugiego w pkt 5) objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022r. stanowiącym załącznik nr 1 do tej uchwały w brzmieniu "Kwotę maksymalnej opłaty stanowi iloczyn 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości", rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2022 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w § 1 ust. 2 pkt 1 określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody w roku kalendarzowym, poprzedzającym złożenie deklaracji, według wskazań wodomierzy stanowiących podstawę do rozliczeń z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Analogiczną regulację zawierała poprzednia uchwała Rady Gminy. Oznacza to, iż deklaracja powinna być składana po uzyskaniu informacji o całościowym zużyciu wody w nieruchomości budynkowej w poprzednim roku kalendarzowym, na podstawie wskazań wodomierza będącego własnością przedsiębiorstwa wodociągowego, stanowiącego podstawę do rozliczeń z właścicielem nieruchomości (w tym charakterze występuje spółdzielnia mieszkaniowa).

Organ podkreślił, iż samo istnienie bądź nieistnienie wodomierzy wewnętrznych do poszczególnych lokali w nieruchomości wielolokalowej nie jest prawnie zdeterminowane w ustawie u.c.p.g. Ustawa w art. 6j ust. 1 pkt 2 określając wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza jedynie, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Prawnie istotne dla ustalenia wysokości opłaty w świetle powyższej regulacji jest zatem ustalenie ilości zużytej wody z całej nieruchomości wielolokalowej na podstawie odczytu wodomierza głównego danej nieruchomości wielolokalowej. Odniesienie się co do zasady do zużycia faktycznego wody przez poszczególne gospodarstwa domowe i dokonywanie sumowania tego zużycia jako obowiązującej ilości zużycia w danej nieruchomości w okresie rozliczeniowym może przynieść bardzo różne i problematyczne, w zakresie weryfikacji i wiarygodności efekty z poniższych względów:

Po pierwsze dlatego, że pojedynczy lokal w ogóle nie musi posiadać zainstalowanego lub prawidłowo działającego wewnętrznego wodomierza. O instalowaniu, sprawdzaniu i odczycie wodomierzy decyduje samodzielnie wspólnota lub spółdzielnia zarządzająca lokalami.

Po drugie dlatego, że w jednym lokalu mieszkalnym mogą gospodarować dwa (lub więcej) odrębne gospodarstwa domowe, których indywidualnego zużycia wody wodomierz lokalowy nie wyodrębnia, a możliwa jest również sytuacja odwrotna - jedno gospodarstwo domowe gospodarujące w dwóch sąsiednich lokalach. Lokal mieszkalny i jego właściciel nie może być utożsamiany z gospodarstwem domowym, a skarżąca zdaje się błędnie utożsamiać te pojęcia.

Po trzecie dlatego, że wodomierze lokalowe mogą mieć dowolnie inne okresy odczytu niż wodomierz główny nieruchomości, czyli odczyty wszystkich tych wodomierzy mogą być dokonywane w różnych terminach, bowiem nie ma to wpływu na rozliczenie z przedsiębiorstwem wodociągowym, które odczytuje tylko główny licznik. Zatem wówczas odczyty poszczególnych liczników są nieadekwatne dla rozliczenia ogólnego, w szczególności na potrzeby weryfikacji czy na ich podstawie przysługiwałoby danemu gospodarstwu domowemu zakładane przez Skarżącą ustawowe ograniczenie wysokości opłaty za okres rozliczeniowy objęty deklaracją na odpady komunalne dla danej nieruchomości. Innymi słowy moment odczytu licznika głównego nieruchomości przez przedsiębiorstwo wodociągowe nie musi być identyczny z momentem odczytu liczników we wszystkich lokalach.

Po czwarte dlatego, że odczyty z wodomierzy lokalnych, nawet dokonanych jednocześnie z odczytem głównego wodomierza danej nieruchomości nie muszą się składać sumarycznie na odczyt tego wodomierza z różnych przyczyn (nie tylko różne terminy odczytów ale również błędy w działaniu poszczególnych wodomierzy, nieszczelności w sieci wewnętrznej itp.). To odchylenie może być zarówno na plus, jak i na minus, a już sprawą wewnętrzną wspólnoty/spółdzielni jest interpretacja, jak również ewentualne rozliczenie tych różnic. Możliwa i realna jest sytuacja, gdy wystąpi bardzo znaczne zużycie wody dla całej nieruchomości nie przypisane do poszczególnych lokali (np. wskutek nieszczelności sieci wewnętrznej lub podlewania wspólnych terenów zieleni).

Po piąte dlatego, że zużycie wody w danym gospodarstwie domowym może być zmienne w ciągu okresu rozliczeniowego określonego w Gminie K. w ramach okresów rozliczeniowych stosowanych w danej wspólnocie lub spółdzielni. Na przykład jeśli w ciągu roku rozliczeniowego spółdzielnia/wspólnota stosuje dwumiesięczne odczyty wodomierzy i w kolejnych okresach dane gospodarstwo może być czasem "nad kreską", a czasem "pod kreską" w stosunku do ustawowej wielkości opłaty maksymalnej wynikającej z art. 6j ust. 3f u.c.p.g, to z pewnością inaczej wyglądałoby rozliczenie danego gospodarstwa w poszczególnych miesiącach traktowanych oddzielnie, niż średniorocznie za dany rok.

Wszystkie powyższe sytuacje są prawnie możliwe i dopuszczalne, w szczególności bowiem są obojętne z punktu widzenia wymogów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, to znaczy nie można na podstawie jej przepisów wiążąco dla właściciela nieruchomości czy gospodarstwa domowego nakazać, czy zakazać jakiegoś zachowania czy sposobu postępowania gwarantującego wystąpienie lub przeciwnie wykluczającego wystąpienie którejś z nich.

Organ wskazał, iż założenie Skarżącej przyjmujące, że da się zawsze precyzyjnie i niewątpliwie wskazać te lokale w ramach nieruchomości wielolokalowej, które w ramach wyliczenia ogólnej opłaty z danej nieruchomości wielolokalowej zużyły w określonych miesiącach w rocznym okresie rozliczeniowym ilość wody skutkującą przekroczeniem maksymalnej opłaty ustawowej na dane gospodarstwo domowe oraz że suma zużycia wody dla poszczególnych lokali jest zawsze równa zużyciu wykazanemu przez wodomierz główny nieruchomości jest w świetle powyższej analizy błędne. Czasami tak akurat w szczególnym przypadku będzie, że powyższe założenie zostanie spełnione, ale to nie przesądza o poprawności całej konstrukcji wyliczenia opłaty co do zasady. Przeniesienie w bezpośredni sposób rozliczeń dokonywanych z władającymi poszczególnymi lokalami na podstawie ich indywidualnych wodomierzy na wyliczenie wysokości obowiązku podatkowego z tytułu opłaty od całej nieruchomości budynkowej (jak to przedstawia Skarżąca), skutkowałoby w wielu przypadkach (i to z różnych powodów, w tym innych niż jakkolwiek rozumiane ograniczenie wynikające z art. 6j ust. 3f u.c.p.g.) wyliczeniem wysokości opłaty po prostu sprzecznie z ustawą, a mianowicie niezgodnie z wynikiem iloczynu wskazanego w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g, zatem jest niedopuszczalne. Organ odwołał się przy tym do wyroku NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II FSK 330/17, z którego jednoznacznie wynika, iż spółdzielnia nie jest jakimś pośrednikiem/płatnikiem, tylko wprost podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie ma żadnych podstaw prawnych, aby kreować właściciela lokalu, a tym bardziej gospodarstwa domowego na jakiegoś "pierwotnego" czy "quasi" podatnika.

Wynikająca z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. zasada, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe jest niewątpliwie regulacją prawnopodatkową skierowaną do podatnika opłaty, w związku z czym należy przyjąć, iż odnosi się ona do wyliczenia opłaty od całej nieruchomości budynkowej, a zapewne można przyjąć, że obowiązuje również do relacji wewnętrznej w spółdzielni lub wspólnocie, skoro ma pełnić zakładaną funkcję ochronną dla gospodarstwa domowego, jednakże sposób tego obowiązywania musi już samodzielnie określić spółdzielnia czy wspólnota. Biorąc pod uwagę powyższe aspekty art. 6j ust. 3f u.c.p.g. jest skonstruowany wadliwie i trudno go racjonalnie zastosować, jednak skoro obowiązuje, to powinien być wykładany i stosowany w sposób jak najbardziej odpowiadający ustawowej konstrukcji przedmiotowej opłaty oraz całokształtowi regulacji ustawowej.

We wzorze deklaracji, w objaśnieniu zawartym w pkt 5 Rada Gminy stwierdziła, iż "Kwotę maksymalnej opłaty stanowi iloczyn 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości.'" Ustawowe sformułowanie ,na gospodarstwo domowe" wskazuje, że chodzi tu właśnie o pewne wyliczenie kwoty z uwzględnieniem zmiennej w postaci ilości gospodarstw domowych, czyli o ustalenie opłaty maksymalnej dla nieruchomości budynkowej jako iloczynu 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości. Nie ma przecież czegoś takiego jak opłata ustalona dla gospodarstwa domowego. Skoro gospodarstwo domowe nigdy nie może być podatnikiem, nie jest w ogóle podmiotem prawa, lecz zbiorem jednej lub większej liczby osób, zatem gospodarstwo domowe żadnej opłaty nigdy nie płaci jako takie, nie może ona mu być nigdy ustalona jako zobowiązanie podatkowe. Poza tym absolutnie nie można gospodarstwa domowego utożsamiać z właścicielem lokalu wspominanym w innych miejscach u.c.p.g.

Zdaniem organu, nie ma w związku z tym żadnego uzasadnienia dla twierdzenia skargi, jakoby po stronie właściciela lokalu (a nie gospodarstwa domowego) powstawał obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości limitowanej maksymalną kwotą opłaty, a następnie na spółdzielnię mieszkaniową "przechodzi obowiązek zadeklarowania i uiszczenia wyłącznie tak ustalonej opłaty". Taka konstrukcja prawna nie wynika z obowiązującego prawa. Przyjęty przez Radę Gminy K. sposób zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g. jest wbrew pozorom bardziej racjonalny, bowiem bardziej obiektywny, pewny i przewidywalny w stosowaniu, w porównaniu do sposobu forsowanego przez skarżącą. Jedyną zmienną w wyliczeniu opłaty, z którą organ podatkowy ma zasadniczy problem przy jej samodzielnej weryfikacji jest ilość gospodarstw domowych w danej nieruchomości. Niestety taką praktycznie trudno weryfikowalną konieczność badania ilości gospodarstw domowych przyjął literalnie sam ustawodawca i kwestia ta musi pojawić się w każdej możliwej interpretacji analizowanego przepisu.

Organ zatem musi przyjąć, że wspólnota czy spółdzielnia jest w stanie podać prawdziwą, możliwą do zweryfikowania przez organ podatkowy ilość gospodarstw domowych w budynku wielorodzinnym na nieruchomości. Skoro opłata należna od podatnika nie może przekroczyć wspomnianej wyżej stawki maksymalnej przypadającej na jedno gospodarstwo domowe (czyli: "za gospodarstwo domowe"), to opłata maksymalna wyliczona od całej nieruchomości wielolokalowej przez podatnika nie może przekroczyć stawki maksymalnej pomnożonej przez ilość gospodarstw domowych. W takim ujęciu przepis do pewnego stopnia pełni funkcję ochronną dla wysokości opłaty w odniesieniu do podatnika, czyli spółdzielni. Wydaje się, iż kierując się celem wprowadzenia art. 6j ust. 3f u.c.p.g. spółdzielnia powinna w swoich regulacjach wewnętrznych uwzględnić skutki finansowe tej funkcji ochronnej na korzyść członków tych gospodarstw domowych, które indywidualnie przekroczyły według wyliczeń zarządcy nieruchomości ustawowy pułap, ale ustawa nie rozstrzyga w jakim stopniu, według jakiej metody wyliczenia, czy zasady ma się to dziać (np. jak to się ma do rozliczeń z właścicielami lokali). Przyjęty przez Radę Gminy w pkt 5 objaśnienia wzoru deklaracji sposób wykładni przepisu zapobiega również ewentualnym nadużyciom funkcji ochronnej art. 6j ust. 3f u.c.p.g, albowiem stosunkowo łatwo byłoby przerzucić na jeden lokal czy wodomierz wewnętrzny wszystkie straty z sieci wewnętrznej, zużycie wody w częściach wspólnych, czy inne różnice wynikające z rozliczeń z całej sieci wewnętrznej nieruchomości, stwierdzając np. że wodomierz tego wybranego lokalu (pełniącego w pewnym sensie funkcję antycznego kozła ofiarnego) jest niewiarygodny, wadliwy, albo w ogóle go nie ma, zatem nie do podważenia byłoby stwierdzenie, że właśnie do tego lokalu przepłynęła wszelka brakująca w rozliczeniach dla danego budynku (nie przypisana indywidualnie innym lokalom) woda. Jednocześnie wobec tego lokalu zastosowano by maksymalny pułap opłaty wskazany w art. 6j ust. 3f u.c.p., unikając naliczenia opłaty od całej nadwyżki wody przewyższającej ten pułap.

Organ podkreślił również, że kwestie rozliczeń spółdzielni z mieszkańcami w zakresie odpłatności za wodę powinny pozostać uregulowane wewnątrz danego podmiotu, w taki sposób, aby nie naruszyć powołanego w skardze art. 1 ust. 11 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 438). Analogicznie należy rozumieć wskazane w skardze przepisy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 .czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), z których wynika, że właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu. Wydatki ogólne wspólnoty takie jak opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi muszą być podzielone na poszczególnych właścicieli lokali, wspólnota nie może jedynie na tym zarabiać.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy spółdzielniach mieszkaniowych członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali, są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem całej nieruchomości budynkowej w częściach przypadających na ich lokale. Analogiczna zasada wynika z ustępów kolejnych tego artykułu w odniesieniu do osób niebędących członkami spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokali, członków spółdzielni będących właścicielami lokali, właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni. Z powyższych regulacji ustawowych nie wynika jakakolwiek sprzeczność z koniecznością ponoszenia kosztów opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez te podmioty, tak aby w efekcie pokryć jej całość. .

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2023 r. strona skarżąca ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymała w całości dotychczasowe wnioski i argumenty. Nadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu ze szczegółowo wymienionych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U z 2023 r. poz. 40 ze zm.) dalej "u.s.g.", sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny.

Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności.

Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).

Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu.

W pierwszym jednak rzędzie Sąd wyjaśnia, że nie było powodów aby uznać że Strona nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu spornego zapisu uchwały. Zdaniem Sądu Strona w sposób przekonujący go wykazała, a zatem nie było podstaw do odrzucenia skargi.

Odnosząc się natomiast do meritum badanej sprawy Sąd zauważa, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Granice (zakres) badanej sprawy wyznaczyła w niniejszej sprawie Strona, zaskarżając konkretny zapis uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...] w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy K. oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazała bowiem w skardze, iż wskazaną uchwałę zaskarża w zakresie sformułowania w brzmieniu "Kwotę maksymalnej opłaty stanowi iloczyn 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości" w zdaniu drugim w pkt 5) objaśnień dotyczących sposobu wypełnienia deklaracji, we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od [...] stycznia 2022 r., stanowiącym załącznik nr 1 do w/w uchwały.".

Oceniając zaskarżony zapis uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie Skarżąca zarzuciła mu naruszenie art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie metody, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe.

Zaskarżony zapis uchwały (objaśnienie) dotyczy sposobu wyliczenia opłaty dla zabudowy wielorodzinnej. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Z kolei jak stanowi art. 2 ust. 3b u.c.p.g. osoba, której służy tytuł prawny do lokalu, lub osoba faktycznie zamieszkująca lub użytkująca lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej nie jest obowiązana do wykonywania obowiązków właściciela nieruchomości wynikających z ustawy (z zastrzeżeniem przepisów art. 6h, art. 6m ust. 1 i art. 6o ust. 4 w przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1).

Podkreślić zatem trzeba, że obowiązki podatnika w sytuacji o której mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. wypełnia Spółdzielnia – i to ona jest wówczas de facto uznawana za podatnika, co również potwierdza orzecznictwo. Jak wyjaśnił m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II FSK 330/17, przepisy art. 2 ust. 3a i 3b u.c.p.g. wskazują na zbiorcze ujęcie obowiązków spółdzielni mieszkaniowej co do nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, bez podziału na części tej nieruchomości. Obowiązki wynikające z ustawy o czystości i porządku ciążą na samej spółdzielni mieszkaniowej, a nie na poszczególnych mieszkańcach, i to spółdzielnia rozlicza się we własnym zakresie z tymi osobami. Po to obowiązki właściciela zostały powierzone spółdzielniom, aby w rozliczeniach z jednostką samorządu terytorialnego nie występowali masowo poszczególni mieszkańcy gminy, a podmioty zbiorcze.

Sąd zatem nie ma wątpliwości, że także gdy nieruchomość wielolokalową (czyli taką którą zarządza spółdzielnia) zamieszkują mieszkańcy – winien do niej znaleźć zastosowanie art. 6j ust. 3f.

Przepis art. 6j ust. 3f u.c.p.g. ogranicza wysokość opłaty ustalanej od nieruchomości do 7,8% dochodu rozporządzalnego od 1 gospodarstwa domowego – ale dotyczy ustalenia wysokości opłaty od nieruchomości (a na nieruchomość może składać się szereg gospodarstw domowych)

Zatem wnioskując z mniejszego na większe, to opłata od nieruchomości (także wielolokalowej zarządzanej przez Spółdzielnię) w której znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, nie może przekraczać iloczynu liczby gospodarstw i wskazanej w art. 6j ust. 3f i opłaty maksymalnej od jednego gospodarstwa domowego

Powtórzyć trzeba, że opłata z art. 6j ust. 3f dotyczy nieruchomości, a nie tylko gospodarstwa domowego. Gospodarstwo domowe jest tu jedynie elementem kalkulacyjnym - drugim zaś elementem kalkulacyjnym jest maksymalna stawka opłaty.

Zaskarżony zapis nie narusza powyżej zasady, ani żadnych innych wskazanych w zarzutach skargi. Stanowi on bowiem odzwierciedlenie zapisu art. 6j ust. 3f u.c.p.g. i w sposób zgodny z logiką go interpretuje. Skoro bowiem maksymalna opłata od jednego gospodarstwa domowego nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, to opłata ustalana od danej nieruchomości - na której znajduje się większa liczba gospodarstw domowych, nie może przekroczyć iloczynu tych gospodarstw domowych i wskazanej maksymalnej opłaty od jednego gospodarstwa.

Za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia przepisu § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od dnia [...] stycznia 2023r. zastąpionego przepisem § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2022 r. Wskazane przepisy § 2 ust. 2 obydwu powyższych uchwał stanowią bowiem, iż wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczona w sposób określony w § 1 oraz z uwzględnieniem stawki wskazanej w ust. 1 nie może być wyższa niż wartość określona na podstawie art. 6j ust. 3f ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem obliczona na skutek zastosowania się do zaskarżonego objaśnienia wysokość opłaty nie może przekroczyć maksymalnej opłaty dla danej nieruchomości właśnie z zastosowaniem art. 6j ust. 3f u.c.p.g., co oznacza, że wbrew zarzutom skargi jest zgodna z powołanymi zapisami wskazanych uchwał.

Wbrew zarzutom skargi Rada była także uprawniona do wydania uchwały w sprawie wzoru i objaśnień do deklaracji co wprost wynika z art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia (...). Zatem także wskazany przepis nie został naruszony zaskarżonym zapisem – stanowi on objaśnienie jak wypełniać deklarację i wbrew zarzutom nie jest sprzeczny z prawem. Wbrew stanowisku Strony, Rada zaskarżonym zapisem nie naruszyła również wskazanych w skardze przepisów Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Jak wykazano wcześniej, wbrew zarzutowi zaskarżony zapis nie stanowi bowiem niedozwolonej modyfikacji ustawowego sposobu ustalania opłaty od nieruchomości, a jedynie logiczne jej rozwinięcie.

Tylko na marginesie Sąd wskazuje, że nawet stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu nie spowodowałoby skutku jaki chciałaby uzyskać Skarżąca, a jedynie mogło doprowadzić do sytuacji gdy wyliczona w deklaracji kwota opłaty mogłaby przekroczyć limit iloczynu gospodarstw i maksymalnej opłaty od jednego gospodarstwa domowego, wskazanej w art. 6j ust. 3f u.c.p.g.

Sąd nadto zauważa, że duża część argumentacji w sprawie dotyczy w istocie indywidualnej sytuacji Skarżącej i jej wewnętrznych problemów dotyczących m.in. rozliczeń z mieszkańcami. Tymczasem zdaniem Sądu kwestie wewnętrznych rozliczeń Spółdzielni z mieszkańcami na tle obowiązujących regulacji u.c.p.g. nie mogą determinować treści spornej uchwały. Z kolei to jak przepisy zaskarżonej uchwały należy stosować w przypadku indywidualnej sytuacji Spółdzielni należy do zakresu postępowania podatkowego, nie zaś postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu uchwały.

Częściowo z tego też powodu Sąd uznał za zasadne oddalenie wniosków dowodowych Strony. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci uchwał zarządu Spółdzielni dotyczących zasad rozliczania kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi i ustalania wysokości opłat za używanie lokali i domów jednorodzinnych, jak i uchwał zarządu Spółdzielni w sprawie opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. Powyższe dokumenty, jak i inne również wnioskowane w postaci decyzji podatkowej czy pozwoleń na budowę udzielonych Spółdzielni dotyczą indywidualnej sytuacji Spółdzielni i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego zapisu uchwały, a zatem nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Wobec powyższego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.