Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 747/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Burmistrza Miasta C. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 2 października 2024r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: Skarżący, Stowarzyszenie) złożyło skargę na bezczynność Burmistrza Miasta C. w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2024r. Stowarzyszenie wystąpiło o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści dokumentu radcy prawnego, który został odczytany na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 21 sierpnia 2024r. uzasadniającego konieczność opuszczenia spotkania przez mieszkańców i dziennikarzy.

Pismem z dnia 09 września 2024r. Burmistrz wskazał, iż nie udostępni wnioskowanego dokumentu, albowiem nie stanowi on informacji publicznej.

Kwestionując takie stanowisko Organu Stowarzyszenie wystąpiło ze skargą zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanego dokumentu, pomimo iż stanowił on informację publiczną;

2. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 902 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie Skarżącemu informacji w postaci treści wnioskowanego dokumentu, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia Skarżącemu wnioskowanych danych.

Wobec powyższego zawnioskowało o:

1. zobowiązanie Organu do udzielenia informacji;

2. stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. wymierzenie Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.);

4. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiło cel ustawy i zakres spraw dostępnych w trybie u.d.i.p.. Wskazało na brak jakichkolwiek przyczyn usprawiedliwiających odmowne stanowisko Organu, zgodnie z którym wnioskowana przez Skarżącego treść opinii odczytanej na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej 21 sierpnia 2024r., uzasadniająca konieczność opuszczenia posiedzenia przez mieszkańców i dziennikarzy nie stanowi informacji publicznej. Zaakcentowano, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Z powyższego wynika zasada jawności działań komisji rady, której przejawem jest prawo uczestniczenia obywateli w jej posiedzeniach. Odmawiając udziału mieszkańcom w posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, uniemożliwiono obywatelom realizację konstytucyjnego uprawnienia wprost wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako merytorycznie nie uzasadnionej i nie podlegającej uwzględnieniu. Opierając się na orzecznictwie i poglądach doktryny wyjaśnił, że opinia sporządzona przez Radcę Prawnego świadczącego usługę obsługi prawnej Rady Miejskiej została sporządzona na okoliczność prawnych aspektów obecności mieszkańców w trakcie podejmowania czynności kontrolnych przez członków Komisji Rewizyjnej. Radca Prawny przeprowadziła analizę stanu prawnego i wskazała, że " jej zdaniem" nie jest możliwy udział mieszkańców w toku prowadzonych przez członków Komisji czynności kontrolnych. Opinia prawna została sporządzona, w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, w listopadzie 2022 r. stanowiąc odpowiedź na zapytanie ówczesnego przewodniczącego Komisji Rewizyjnej. Natomiast posiedzenie komisji, o której mowa w skardze miało miejsce w październiku 2024 r. Wytworzona opinia prawna stanowi dokument wewnętrzny Urzędu Miejskiego. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się następującymi elementami: jest dokumentem urzędowym i został wytworzony na potrzeby działalności Urzędu i nie przedstawia stanowiska na zewnątrz. Ponadto dokument ten stanowi opinię w sprawie szczegółowej i przedstawia poradę udzieloną w ramach konsultacji; dokument wewnętrzny zostaje wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystywanego w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej; ma charakter techniczno - organizacyjny, służący poinformowaniu przewodniczącego komisji o obowiązującym stanie prawnym, jest efektem gromadzenia przez przewodniczącego niezbędnych danych i nie jest w żadnej mierze dokumentem wiążącym przewodniczącego. Wobec powyższego opinia prawna sporządzona przez Radcę Prawnego stanowi dokument wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Wskazać należy, że żądanie wniosku o u.d.i.p. w niniejszej sprawie obejmowało treści dokumentu sporządzonego przez radcę prawnego, który został odczytany na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej w dniu 21 sierpnia 2024r. jako uzasadnienie konieczność opuszczenia spotkania przez mieszkańców i dziennikarzy.

Organ w odpowiedzi nie przesłał żądanego dokumentu wskazując, iż jego treść nie stanowi informacji publicznej.

Zatem istota sporu sprowadza się do oceny statusu nieudostępnionej w trybie u.d.i.p. opinii – ma czy nie charakter informacji publicznej.

W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (zob. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1187/21, CBOSA).

Stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, jako podmiot zobowiązany, nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji w przypadkach, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo do umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, iż objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Natomiast oceniając status żądanej informacji wskazać należy, że w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu; jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. (vide: wyroki NSA: z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513 i z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231).

W wyroku z 27 czerwca 2024r., o sygn. akt III OSK 2292/22 - NSA podkreślił, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Konkludując powyższe uwarunkowania stwierdzić więc należało, że opinia, o udostępnienie której zwróciło się skarżące Stowarzyszenie nie spełnia kryterium przedmiotowego stosowania u.d.i.p. - nie dotyczy danych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w tym organizacji i funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, jego organów, osób sprawujących w nim funkcje oraz majątku tego podmiotu.

Przyznać należy, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod uwagę aspekty odnoszące się do roli ustawy o dostępie do informacji publicznej w kontekście praw podmiotowych jednostki. Jednakże w spornym w niniejszej sprawie przypadku żądany dokument nie został sporządzony przez podmiot publiczny, ale miał charakter opiniodawczy, sporządzony przez radcę prawnego na żądanie organu, któremu świadczył usługę obsługi prawnej.

W konsekwencji więc należało skonstatować, że dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Organ nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Kluczowe bowiem dla oceny, czy dokument będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jest ustalenie czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. Natomiast – jak wskazano wyżej - w realiach rozpatrywanej sprawy, taka sytuacja nie miała miejsca.

Słusznie zatem uznał organ, że wniosek Skarżącego nie odnosi się do informacji publicznej i został załatwiony odmownie. Załatwienie sprawy w tym zakresie pismem jest zgodne z art. 16 u.d.i.p., który przewiduje wydanie decyzji tylko w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej gdy takowa istnieje i w przypadku umorzenia postępowania.

Skoro więc żądana opinia nie ma waloru informacji publicznej to zasadnie organ odmówił jej udostępnienia.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.