Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 19/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 pkt 1, 22 par. 2, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rodziny i Polityki Społecznej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie o ustalenie organu właściwego do rozpoznania odwołania R. R. od decyzji Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] września 2022 r., nr [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Minister Rodziny i Polityki Społecznej, reprezentowany przez Dyrektora Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, wniósł

o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie o ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania R. R. od decyzji Wójta Gminy Stare Babice z dnia

[...] września 2022 r., nr [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu 5 lutego 2021 r. wyżej wymieniony złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. R. i W. R. na okres świadczeniowy 2021/2022

w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej (dalej jako "MOPS") w Olsztynie, które to świadczenie zostało przyznane przez Prezydenta Olsztyna w dniu [...] sierpnia 2021r. na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.

W wyniku zmiany miejsca stałego pobytu zainteresowanego, MOPS w Olsztynie w dniu 2 marca 2022 r. przekazał wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z aktami sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako "GOPS") w Starych Babicach.

W dniu 8 marca 2022 r. Wójt Gminy Stare Babice przyznał zainteresowanemu prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: L. R. od 1 marca 2022 r. do 1 marca 2022 r i W. R. za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że zainteresowany zgłosił bezpośrednio w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim w Warszawie, iż od 1 stycznia 2022 r. podjął zatrudnienie na terytorium Niemiec. W związku z powyższym, w dniu 31 sierpnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki wystosował pismo do GOPS w Starych Babicach, informując, że od

1 stycznia 2022 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dlatego też prosi o przekazanie wniosku wraz z pełną dokumentacją, w tym decyzją uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego przyznane przez Wójta Gminy Stare Babice w dniu 8 marca 2022 r. na dzieci zainteresowanego.

Wójt Gminy Stare Babice decyzją z dnia [...] września 2022 r.,

nr [...] uchylił wyżej wymienionemu prawo do świadczenia wychowawczego i zgodnie z właściwością, przekazał wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z aktami sprawy do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie.

Od powyższej decyzji zainteresowany złożył w dniu 6 października 2022 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "SKO")

w Warszawie.

Pismem z 13 grudnia 2022 r. SKO w Warszawie przekazało ww. odwołanie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, który to w opinii uczestnika postępowania jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania.

Po przeanalizowaniu przepisów prawa dotyczących właściwości rzeczowej do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, a także dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zakwestionował swoją właściwość do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ powołał się na treść art. 129 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Organem wyższego stopnia, właściwym do rozpatrywania odwołań od uprzednio wydanych rozstrzygnięć przez organy gminy lub powiatu jest SKO. Na powyższe wskazuje art. 17 pkt 1 ww. ustawy, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze.

Wskazano ponadto, iż w piśmie przekazującym odwołanie zainteresowanego od decyzji Wójta uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego SKO

w Warszawie powołało się na art. 24 ust 2 ustawy z dnia 26 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Minister wskazał jednakże, iż powyższy przepis stosuje się do rozstrzygnięć

z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wydanych przez wojewodów w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2019 r. Przepisu nie stosuje się przy odwołaniu od rozstrzygnięcia urzędu gminy. Powołany przez SKO w Warszawie przepis dotyczy wyłącznie spraw rozpoznawanych przez wojewodów.

Wskazano, iż zmiana organu odwoławczego spowodowana była przejęciem przez wojewodów spraw, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prowadzonych uprzednio przez marszałków województw – dla których organem odwoławczym było samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazanie, iż dla wniosków złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. organem II instancji pozostanie samorządowe kolegium odwoławcze miało charakter przepisów przejściowych, co wynika wprost z pkt 4 uzasadnienia do projektu ustawy

o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wparcia rodzin (druk sejmowy 1625). W żadnym miejscu, projekt ten nie zmieniał właściwości organu odwoławczego od decyzji wójtów – nawet w przypadku, gdy uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego związane jest z ustaleniem wojewody, że w sprawie mają zastosowanie przepisy unijne.

Resort rodziny nie odnotował dotychczas stosowania podobnych praktyk przez inne samorządowe kolegia odwoławcze. Żaden organ odwoławczy nie przekazywał do resortu rodziny odwołania od decyzji wydanej przez organy gminy lub powiatu, uchylające prawo do świadczenia wychowawczego w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Minister podniósł, że o ile organem właściwym do orzekania w sprawach świadczenia wychowawczego, co do których zastosowanie mają przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (za okresy świadczeniowe do dnia 31 maja 2022 r.), jest właściwy wojewoda, o tyle aby organ gminy mógł przekazać sprawę do rozpoznania wojewodzie, ze względu na przepisy unijne, musi najpierw uchylić przyznane prawo do świadczenia wychowawczego. W dalszej kolejności, wojewoda ustala, w którym kraju leży pierwszeństwo do wypłaty świadczeń oraz rozpatruje wniosek przyznając lub odmawiając prawa do świadczenia wychowawczego, za okres zastosowania przepisów unijnych.

Wskazano, iż powyższe rozumienie przepisów potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące zarówno świadczenia wychowawczego jak i świadczeń rodzinnych, których brzmienie przepisów w tym zakresie, tj. art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa

w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu przepisów do dnia 31 grudnia 2021 r., mających zastosowanie do niniejszej sprawy, gdyż dotyczy wniosku złożonego pierwotnie w dniu 5 lutego 2021 r.) jest tożsame.

Z przepisu art. 23a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) nie wynika, by ustawodawca nałożył na "organy właściwe" obowiązek czynienia jakichkolwiek innych ustaleń, poza tym, czy osoba uprawniona lub członek jej rodziny przebywał w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy

o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. To do wojewody należy ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy ustawy nie dają ani organowi właściwemu,

o jakim mowa w przywołanym przepisie, ani organowi odwoławczemu – samorządowemu kolegium odwoławczemu – jakichkolwiek kompetencji do weryfikowania prawidłowości stanowiska wojewody, ani też nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w narzędzia uprawniające je do dokonywania takiej kontroli. Prawidłowość dokonanych przez wojewodę ustaleń, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie, może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji (w tym zakresie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Gd 858/19).

Powyższe, w ocenie organu wnoszącego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, uzasadnia wskazanie, iż SKO w Warszawie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wójta Gminy Stare Babice w sprawie wszczętej z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

SKO nie złożyło odpowiedzi na wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, należących do sądów administracyjnych objętej jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rodziny i Polityki Społecznej a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy Stare Babice w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Właściwość instancyjną określa art. 17 k.p.a. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji właściwym organem do jej wydania był Wójt Gminy Stare Babice. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Przy ustalaniu właściwości organu w sprawach pozostających w zakresie działania organów samorządu terytorialnego konieczne jest stwierdzenie, w jakim zakresie samorządowe kolegium odwoławcze występuje jako organ wyższego stopnia przez uwzględnienie przepisów szczególnych (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017 r., s. 891, nb 4).

SKO w Warszawie, przekazując sprawę do rozpoznania Ministrowi Rodziny

i Polityki Społecznej, powołało się na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2017 r.

o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. 2017 r., poz. 1428). Zgodnie z tym przepisem samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r. Wobec faktu, iż odwołanie dotyczyło decyzji, której przedmiotem było ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci zainteresowanego w okresie od 1 marca 2022 r. do 1 marca 2022 r. w odniesieniu do małoletniej L. oraz od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r., SKO uznało, że nie jest organem wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie.

Powoływanie się na powyższy przepis jest niezasadne. Regulacja ta w sposób wyraźny i jednoznaczny odwołuje się jedynie do spraw o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W tym kontekście rację ma organ wnioskujący

o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazując, że powyższy przepis stosuje się do rozstrzygnięć z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wydanych przez wojewodów w sprawach wszczętych przed 1 stycznia 2019 r. Regulacja ta nie zmienia właściwości organu odwoławczego od decyzji wójtów wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego związane jest z ustaleniem wojewody, że w sprawie mają zastosowanie przepisy unijne. Powołany przez SKO przepis dotyczy wyłącznie spraw rozpoznawanych przez wojewodów.

Równocześnie podkreślić należy, że żaden przepis ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810), w oparciu o którą wydana została decyzja przez Wójta Gminy Stare Babice nie wprowadza odstępstwa od reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a. Regulacji w tym względzie brak jest również w powoływanej przez SKO w Warszawie ustawie zmieniającej.

Wobec braku przepisów szczególnych, właściwość organu należy ustalić

w oparciu o zasady ogólne zawarte w art. 17 pkt 1 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art.15 § 1 pkt 4 i §2 ppsa, orzekł jak w sentencji.