Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 15/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5, art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1, art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 39a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 28, art. 28a
journal: Dz.U. 2018 poz 1936
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 81, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r
article: art. 10a, art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, , Protokolant st. sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 15 listopada 2022 r. nr 391/2022 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 listopada 2022 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 14 marca 2022 r. o ustaleniu R.R., kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 60.230,03 zł uzyskanych na mocy decyzji z 5 lutego 2015 r., 9 czerwca 2016 r., 10 marca 2017 r. oraz 5 kwietnia 2018 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujący stan faktycznym i prawnym.

Na podstawie umowy z 3 maja 2014 r. R.R. wydzierżawił M.K. należące do niego grunty rolne położone w P. gminie K. o powierzchni 23 ha.

Wnioskiem z 15 maja 2014 r., zmodyfikowanym 10 czerwca oraz 7 października 2014 r., M.K. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, wnioskując o płatność do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni 21,62 ha.

Decyzją z 5 lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości 28.087,15 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 26 lutego 2015 r.

17 czerwca 2015 r. M.K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 dla: Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 6,80 ha; oraz Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni 14,80 ha. Wraz z wnioskiem strona złożyła oświadczenie o dokonaniu zmiany realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego PROW 2007- 2013, polegającej na zmianie rośliny i wprowadzeniu do uprawy traw - zamiana wariantu 2.6 na 2.2 bez zmiany powierzchni z pierwszego roku płatności, z powodów agrotechniczno-klimatycznych, które nie pozwoliły na zasiew soczewicy.

Decyzją z 9 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał wnioskowaną płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. w wysokości 24.935,72zł, w tym: za Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 6,80 ha - kwotę 5.500,44 zł oraz za Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni 14,80 ha - kwotę 19.435,28 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy 21 czerwca 2016 r.

28 czerwca 2016 r. M.K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 do: Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,64 ha (mieszanka wieloletnia traw); oraz Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.7 - Uprawy zielarskie (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 15,70 ha (ostropest plamisty).

Decyzją z 10 marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 14.328,50zł, w tym: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,64 ha w wysokości 4.773,50 zł (mieszanka wieloletnia traw); Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.7 - Uprawy zielarskie (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 10 ha w wysokości 9.555,00 zł. (ostropest plamisty). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego 30 marca 2017 r.

6 czerwca 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek R.R. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 do: Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,64 ha oraz Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.7 - Uprawy zielarskie (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 15,70 ha. 9 sierpnia 2017 r. R.R. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przejętego od M.K., w którym wskazał, że 5 maja 2017 r. przejął posiadanie gruntów rolnych, w odniesieniu do których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe na działkach nr 29, 30, 32/4, 32/5 oraz 32/7 leżących w woj. pomorskim, powiat słupski, gm. K., obręb P. Ponadto przejmujący zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach rolnych podjętego przez rolnika przekazującego, do końca okresu objętego tym zobowiązaniem tj. do dnia 14 marca 2019 r. oraz do zapłaty na rzecz ARiMR równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Przejmujący złożył także dokument z 5 maja 2017 r., dotyczący rozwiązania za porozumieniem stron umowy dzierżawy gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych: 29, 30, 32/4, 32/5 oraz 32/7 o powierzchni 23 ha, zawartej 3 maja 2014 r., pomiędzy R.R. i M.K.

Decyzją z 5 kwietnia 2018 r. Kierownik Biura ARiMR w P. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za 2017 rok w wysokości 15.745,60zł, w tym: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,64 ha w wysokości 5.245,60 zł; Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.7 - Uprawy zielarskie (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 10,00 ha w wysokości 10.500,00 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego 30 kwietnia 2018 r.

15 czerwca 2018 r. R.R. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2018 do: Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,64 ha oraz Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.8 - Uprawy zielarskie (w okresie przestawiania) do powierzchni 15,70 ha.

28 listopada 2018 r. jednostka certyfikująca Centrum Jakości przekazała do akt sprawy dane opisujące sytuację na terenie objętym płatnością informując, że w toku kontroli dla działki A1 o powierzchni 15,70 ha stwierdzono ugór zamiast upraw ostropestu plamistego.

Decyzja z 25 stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał stronie płatność na rok 2018 w ramach wariantu 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6, 64 ha w wysokości 5.245,60 zł, natomiast w zakresie wariantu 2.8 Uprawy zielarskie (w okresie przestawiania) organ odmówił przyznania stronie płatności do powierzchni 15,70 ha oraz nałożył na nią sankcje w wysokości 11.500 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego 15 marca 2019 r.

Wskutek złożonego przez stronę odwołania, w którym wskazała, że stwierdzony ugór był spowodowany przez suszę, decyzją z 30 kwietnia 2019 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 25 stycznia 2019 r. Decyzja powyższa jest ostateczna i prawomocna bowiem strona nie złożyła na nią skargi do sądu.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przystąpił z urzędu do ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Postępowanie w tym przedmiocie zostało jednak początkowo dwukrotnie nieprawidłowo wszczęte z uwagi na wadliwe doręczenie zawiadomień o jego wszczęciu z 12 września 2019 r. oraz 11 czerwca 2021 r.

Ostatecznie pismem z 16 grudnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił pełnomocnika strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Następnie decyzją z 14 marca 2022 r., Kierownik Biura powiatowego ARiMR w P. ustalił R.R., kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 60.230,03 zł uzyskanych na mocy decyzji z 5 lutego 2015 r., 9 czerwca 2016 r., 10 marca 2017 r. oraz 5 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skoro na mocy prawomocnej decyzji Dyrektora ARiMR w Ł. z 30 kwietnia 2019 r. dotyczącej przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na 2018 rok, stwierdzono zmniejszenie powierzchni realizowanego zobowiązania o 15,70 ha w ramach wariantu 2.8 Uprawy zielarskie (w okresie przestawiania), to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. prawidłowo wszczął 16 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2014-2017. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) - dalej zwane "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym" płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. W konsekwencji organ I instancji ustalił stronie

kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 60. 230,03 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji z 29 marca 2022 r. pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 10, art. 8, art. 107 § 3 , art. 81 i art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z 14 marca 2022 r. ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Wskazaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2022 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z 14 marca 2022 r. o ustaleniu stronie, kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu organ, podkreślił, iż jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jak wynika z akt sprawy, rozpoczęta 15 maja 2014 r. przez przekazującego – M.K., realizacja 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne," w wariancie 2.6 - Uprawy warzywne (w okresie przestawiania) do powierzchni 21,62 ha, nie została wykonana przez przejmującego R.R. Organ przypomniał, iż podejmując się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zamian za przyznane wsparcie, strona zobowiązała się do realizacji w tym okresie ściśle określonych działań, zgodnych z planem rolnośrodowiskowym oraz zapisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. na powierzchni, do której została przyznana pierwsza płatność. Organ poinformował stronę, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą 1 września 2018 r. na działce A1 nie stwierdzono zadeklarowanej we wniosku uprawy ostropestu plamistego tylko ugór. Jednostka nie potwierdziła również wytworzenia produktu ekologicznego (w kolumnie "Produkt" znajduje się adnotacja "Nie"). W tych warunkach, w ocenie organu odwoławczego, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z wniosku na 2018 rok, organ I instancji prawidłowo uznał, iż zgodne z ustaleniami jednostki certyfikującej działka A1 nie spełniła warunku, o którym mowa w § 12 ust. 6 rozporządzenia z 2013 r. Na spornej działce jednostka certyfikującą stwierdziła zamiast deklarowanej uprawy ugór. Strona nie podważyła skutecznie ustaleń dokonanych przez wskazaną jednostkę certyfikującą. W odwołaniu skarżący jedynie wyjaśnił, iż uprawa na działce A1 została całkowicie zniszczona w skutek trwającej suszy, jednocześnie przyznając, iż stan działki w dniu kontroli przypominał wyschnięty ugór. Jednocześnie strona wyjaśniła, iż przeoczyła termin na zgłoszenie strat w gospodarstwie i nie wystąpiła o ich oszacowanie przez gminną komisję, licząc, że zarówno jednostka certyfikująca jak i Agencja uwzględnią zaistniałe okoliczności podczas swojego postępowania.

W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. prawidłowo wszczął 16 grudnia 2021 r. postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności i decyzją z 14 marca 2022, ustalił R.R. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 60.230,03 zł. Strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2014 - 2017, stanowiącej część otrzymanych środków finansowych za powierzchnię, na której producent rolny nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W opinii organu odwoławczego prawidłowo ustalona została również kwota nienależnie pobranego wsparcia, wyjaśniając stronie sposób je obliczenia.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ odwołał się do art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE z 1995 r. Nr L 312, str. 1 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie EURATOM nr 2988/95". W jego ocenie stwierdzenie braku zadeklarowanej uprawy określonej w załączniku 4 na działce A1 i w konsekwencji braku wytworzenia produktu ekologicznego, czyli naruszenie warunku wynikającego z § 10 pkt 2 lit. aa rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest równoznaczne ze zmniejszeniem obszaru, na którym strona powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe i stanowi naruszenie przepisów wspólnotowych.

Następnie organ wskazał, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, organ winien ustalić, czy w sprawie minął 4-letni okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia.

W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie szkoda dla budżetu wspólnoty powstała w dacie wypłaty pomocy za rok 2014 (26 lutego 2015 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2015 (21 czerwca 2016 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2016 (30 marca 2017 r.) oraz w dacie wypłaty pomocy za rok 2017 (30 kwietnia 2018 r.). Natomiast za datę działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii, należy, zdaniem organu, przyjąć dzień, złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności w roku 2018, tj. 15 czerwca 2018 r. W związku z powyższym 4-letni okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, w niniejszej sprawie mijał 15 czerwca 2022 r. i w dacie wydania swojej decyzji (14 marca 2022 roku) organ I instancji był uprawniony do ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez stronę płatności rolnośrodowiskowych za lata 2014 -2017.

Organ podkreślił także, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia w 7 lutego 2019 r., tj. w dniu doręczenia stronie decyzji Kierownika Biura ARiMR w P. z 25 stycznia 2019 r. w sprawie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej za 2018 r., w której organ stwierdził nieprawidłowości skutkujące obowiązkiem zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W treści tej decyzji organ wskazał m.in., że okoliczności dotyczące przyczyn powstania na gruntach złego stanu upraw, stosownie do treści § 45 rozporządzenia 2013 r. będą miały ewentualnie znaczenie dopiero w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności za lata poprzednie. Tym samym należy przyjąć, iż w niniejszej sprawie - stosownie do regulacji prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95 - nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2014 -2017, który upłynie najwcześniej 7 lutego 2023 r.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiły również okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, określone w art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1936 ze zm.) - dalej zwana "ustawą PRO W 2007-2013". Kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2014 - 2017 przekroczyła kwotę 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na tej podstawie. W opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE z 28 stycznia 2011 r. Nr L 25, str. 8) - dalej zwane "rozporządzeniem Nr 65/201", skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W analizowanej sprawie przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, 2015, 2016 i 2017 nie wynikało z pomyłki ARiMR. W dacie wydania decyzji na kolejne lata Organ I instancji oczywiście nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że w piątym roku realizacji zobowiązania strona zmniejszy powierzchnię podjętego zobowiązania. Wydając decyzję organ opierał się na w deklaracji strony zawartej w treści złożonych wówczas wniosków. Niewątpliwie zatem w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych we wskazanym powyżej przepisie nie została spełniona.

W opinii organu odwoławczego w sprawie nie została również spełniona druga przesłanka wskazana w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011, wyłączająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego wsparcia. W opinii organu odwoławczego błąd polegający na zmniejszeniu obszaru, na którym strona powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika.

W niniejszej sprawie nie zostały również spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w przypadku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, określone w art. 47 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE ) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW ) (Dz.U. U E z dnia 23 grudnia 2006 r., Nr L 368, str. 15) - dalej zwane "rozporządzeniem Nr 1974/2006" oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W analizowanym przypadku pierwszy raz strona wskazała na okoliczność wystąpienia suszy w jej gospodarstwie w treści odwołania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2018 rok. W treści pisma R.R. wskazał m.in.: "Fakt niepotwierdzenia przez jednostkę certyfikującą dla działki rolnej A1 deklarowanej rośliny jaką był ostropest plamisty wynika z panującej w roku 2018 suszy, na skutek której 100% uprawy zostało zniszczone. Kontrola z jednostki certyfikującej została przeprowadzona 1 września 2018 r. czyli po dwóch miesiącach panującej suszy, gdzie faktycznie stan uprawy przypominał wyschnięty ugór" oraz "Natomiast okres, w którym trwało szacowanie szkód przez gminne komisje został przeze mnie przegapiony i nie zgłosiłem prośby o szacowanie strat wynikłych w moim gospodarstwie licząc, że zarówno Jednostka Certyfikująca jak i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji rolnictwa uwzględnią zaistniałe okoliczności podczas swojego postępowania. (...) " Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nawet, gdyby uznać, że wystąpienie suszy przyczyniło się do niedochowania zobowiązania w zakresie uprawy ostropestu plamistego, to strona nie poinformowała w terminie o tym fakcie Kierownika Biura ARiMR. Odwołanie informujące o suszy (latem 2018 roku) wpłynęło bowiem do Kierownika Biura ARiMR 22 lutego 2019 r.,tj. zostało złożone z uchybieniem terminu 10 dni roboczych.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem formalnym organ II instancji zwrócił uwagę, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji organ nie odniósł się do przepisów wyznaczających okres przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranego wsparcia. Z uwagi jednak na to, że uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy organ II instancji wyjaśnił, że nie miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji.

Ustosunkowując się dalej do argumentacji skarżącego, organ wyjaśnił, iż podstawą ustaleń w niniejszej sprawie jest decyzja z 14 marca 2022 r. Kierownika Biura ARiMR w P., kończąca postępowanie wszczęte, skutecznie doręczonym stronie zawiadomieniem z 16 grudnia 2021 r., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowych. Organ dodał, że strona nie przejawiała w sprawie inicjatywy dowodowej ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani też w postępowaniu odwoławczym.

Podsumowując, organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje odzwierciedlenie zarówno w aktach sprawy, jak i w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przedawnienia terminu do ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, polegające na nieuwzględnieniu daty zakończenia programu wieloletniego (określonego na lata 2014 – 2019), w przypadku których "okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Przy czym nawet przy uwzględnieniu podawanego przez organ terminu przedawnienia jako 15 czerwca 2022 r. skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2022 r., o sygn. akt: I GSK 1994/19, zgodnie z którym: "do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej" - a to miało miejsce w niniejszej sprawie dopiero w dniu 15 listopada 2022 r., z uwagi na nieskuteczność doręczeń poprzednich decyzji zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2020 r., o sygn. akt. III SA/Łd 447/20;

b) naruszenie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wzięcia pod uwagę dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia;

c) naruszenie art. 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L181 z 30.06.2014 r. str. 48) dalej "rozporządzenia nr 640/2014", poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy dla postępowań wszczętych po 14 marca 2019 r., to właśnie art. 39a rozporządzenia środowiskowego powinien stanowić podstawę do wyliczenia zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości, w szczególności w przypadku wskazania jako podstawy prawnej decyzji organu art. art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014;

II. naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia EUROATOM nr 2988/95, poprzez brak ustalenia przez organ istotnej w sprawie okoliczności tj. daty zamknięcia programu wieloletniego;

b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 poprzez brak odpowiedniego ustalenia przez organ dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności związanych z pobranymi przez skarżącego należnościami rolnośrodowiskowymi;

c) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wykorzystanie jako dowód w sprawie, w szczególności w zakresie argumentacji, decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr 27/2019 z 5 listopada 2019 r., podczas gdy dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a decyzja ta została uchylona, a następnie uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt. III SA/Łd 447/20, za nieważną, zatem nie występuje już w obrocie prawnym i co za tym idzie nie może być podstawą dokonywania ustaleń w niniejszej sprawie;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także brak wyczerpującego uzasadnienia przedmiotowej decyzji;

e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w związku z czym strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a w konsekwencji wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które uznał za udowodnione, których ze względu na powyższe nie można uznać za udowodnione oraz dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, którym nie można przypisać przymiotu wiarygodności.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie w całości obu decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. Dodatkowo strona wniosła o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w sprawie, w tym również w zakresie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z 15 listopada 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z 14 marca 2022 r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2014 - 2017 z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007 - 2013, w łącznej kwocie 60.230,03 zł.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011 nie jest samoistną regulacją i nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot, podlegających zwrotowi w ramach programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika.

I tak zgodnie z art. 28 ust. 1 i 3 ustawy PROW 2007-2013, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR. Z treści powyższego przepisu wynika, że przedmiotem toczącego się przed nim postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Pojęcie nienależnych płatności użyte zarówno przez prawodawcę krajowego w ustawie o ARiMR, jak i legislatora europejskiego w znajdujących bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzeniach unijnych jest szerokie i wobec tego trzeba przyjąć, że obejmuje swym zakresem przedmiotowym różne przypadki nieuprawnionego pobrania środków publicznych z tytułu płatności rolnych. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Aktem określającym problematykę realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych w stanie prawnym sprawy jest przywołane powyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. Reguluje ono zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w jego realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi (...), jeżeli: realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, (...), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Z kolei w myśl § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Wobec powyższego zauważyć należy, że specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rolnośrodowiskowy, mamy do czynienia także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały wymagany okres.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że strona skarżąca w 2017 roku przejęła zobowiązanie rolnolnośrodowiskowe podjęte w 2014 roku przez M.K., który to podjął się realizacji 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne", w wariancie 2.6 "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)" do powierzchni 21,62 ha. W 2015 roku zobowiązanie to zostało zmodyfikowane z powodów agrotechniczno-klimatycznych w ten sposób, że na powierzchni 6,80 ha realizowany miał być wariant 2.2 "Uprawy rolnicze (w okresie przestawienia)" zaś na powierzchni 14,80 ha wariant 2.6. "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)". Przejmując zobowiązanie skarżący 9 sierpnia 2017 r. oświadczył, że zobowiązuje się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na działkach rolnych podjętego przez rolnika, M.K., do końca okresu objętego tym zobowiązaniem tj. do dnia 14.03.2019r. oraz zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania przez tego rolnika wystąpiły okoliczności stanowiące podstawę zwrotu płatności rolnośrodowiskowej.

W ostatnim – piątym roku realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego strona zmniejszyła obszar, na którym powinna był realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe o powierzchnie 15,70 ha na której w toku kontroli jednostka certyfikująca stwierdziła występowanie ugoru. Tym samym strona nie wywiązała się z przyjętego zobowiązania, co zgodnie z przywołanymi przepisami skutkować musiało wszczęciem postępowania i ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności wypłaconych stronie w poprzednich latach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zmniejszenie obszaru dotyczy roku 2018, a nie poprzednich lat, ale tym samym - jak trafnie podniósł organ - skarżący nie realizuje 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w powyższym zakresie. Jak to zostało wskazane powyżej obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Ma on bowiem charakter wieloletni i beneficjent jest zobowiązany do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być zatem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Skoro w rozstrzyganej sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca w roku 2018 nie realizowała podjętego zobowiązania na części gruntów objętych tym zobowiązaniem bowiem na działce położonej z P. o powierzchni 15,70 ha stwierdzono ugór, którą to okoliczność skarżący w toku postępowania także przyznał tym samym trafnie organy uznały, że skarżący nie zrealizował podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego i zasadnie zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Łączna kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nie jest kwestionowana przez stronę i wyniosła 60.230,03 zł., w tym: - płatność przyznana na 2014 rok na mocy decyzji z 5 lutego 2015 roku w wysokości 20.415,20 zł (wypłacona 26 lutego 2015 r.), - płatność przyznana na 2015 roku na mocy decyzji z 9 czerwca 2016 roku w wysokości 19.759,83 zł (wypłacona 21 czerwca 2016 r.) - płatność przyznana na 2016 roku na mocy decyzji z 10 marca 2017 roku w wysokości 9.555 zł (wypłacona 30 marca 2017 r.). - płatność przyznana na 2017 roku na mocy decyzji z 5 kwietnia 2018 roku w wysokości 10.500 zł (wypłacona 30 kwietnia 2018 r.).

W tym miejscu odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy to właśnie art. 39a rozporządzenia środowiskowego powinien stanowić podstawę do wyliczenia zwrotu płatności za lata poprzedzające rok, w którym stwierdzono nieprawidłowości wskazać należy, że bezsprzecznym pozostaje fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2021 r., zatem po dniu 14 marca 2018 r. i wobec tego zastosowanie w sprawie miało rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1261). Zgodnie bowiem z § 3 powołanego rozporządzenia do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Jednak w związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie podstawę dochodzonego zwrotu nienależnie pobranych płatności nie stanowiło naruszenie przez skarżącego wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów podjętego zobowiązania § 38 i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie miały w sprawie zastosowania. W sprawie nie mieliśmy do czynienia z naruszeniem wymogów dla poszczególnych wariantów ramach pakietów zobowiązania tylko z brakiem jego realizacji na zadeklarowanej działce A1 o powierzchni 15,70 ha. Skoro zatem w roku 2018 skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego na wskazanej przez organ powierzchni, to zasadnie na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Za niezasadny sąd uznał także zgłoszony w skardze zarzut przedawnienia. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z płatnościami rolnośrodowiskowymi przyznanymi na lata 2014 - 2017 organy zasadnie wskazały na regulacje zawarte w art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 przywołanego powyżej rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że powołana regulacja znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do spraw, w których rolnik dopuścił się nieprawidłowości. Zgodnie art. 1 ust. 2 rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu, że stwierdzona w niniejszej sprawie nieprawidłowość wypełnia powyższą definicję. Stwierdzenie, w piątym roku realizacji zobowiązania, występowania ugoru na obszarze 15.70 ha stanowi niewątpliwie zaprzestanie realizacji zobowiązania na części deklarowanego we wniosku obszaru objętego podjętym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, a tym samym zaprzestanie jego realizacji przed upływem okresu, na który to zobowiązanie zostało podjęte stanowiąc naruszenie przepisów wspólnotowych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych, wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata .

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres, przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeżeli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W rozstrzyganej sprawie trafnie wskazuje także organ, że w sytuacji gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której doszło do naruszenia prawa Unii, czyli z chwilą w której wystąpił chronologicznie ostatni z elementów warunkujących powstanie szkody. Wobec treści przywołanej powyżej definicji nieprawidłowości podkreślenia wymaga, że data dopuszczenia się naruszenia prawa w przypadku nieprawidłowości jednorazowych lub jego zaprzestania w odniesieniu do powtarzających się i ciągłych jest tylko jednym z elementów decydujących ostatecznie o powstaniu nieprawidłowości. Drugim istotnym elementem jest bowiem moment zaistnienia szkody w budżecie UE, gdyż jej zaistnienie warunkuje wystąpienie nieprawidłowości. Dopiero z tą chwilą można mówić o powstaniu nieprawidłowości. TSUE wskazał również, że dopuszczenie się nieprawidłowości, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego stanowiącego naruszenie prawa Unii oraz szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma E.Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 24). W sytuacji gdy naruszenie prawa Unii wykryto po wystąpieniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg od chwili dopuszczenia się nieprawidłowości, to znaczy od chwili, w której miały miejsce zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i wystąpienie szkody w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach (wyrok z dnia 6 października 2015 r., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export, C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 25).

W ocenie sądu, rację ma organ, że szkoda dla budżetu wspólnoty powstała odpowiednio w dacie wypłaty pomocy za rok 2014 (26 lutego 2015 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2015 (21 czerwca 2016 r.), w dacie wypłaty pomocy za rok 2016 (30 marca 2017 r.) oraz w dacie wypłaty pomocy za rok 2017 (30 kwietnia 2018 r.).

W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości sądu, że mieliśmy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegająca na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2014 roku Konsekwencją ciągłego/powtarzającego się charakteru nieprawidłowości, których dopuściła się strona skarżąca jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten w ocenie sądu przejąć należy datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności, czyli płatności za rok 2017, co nastąpiło, na podstawie decyzji z 5 kwietnia 2018 r, w dniu 30 kwietnia 2018 r. Z tym dniem nieprawidłowość ustała bowiem mimo, że strona złożyła wniosek o płatność na 2018 rok to w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii. Jako to zostało wskazane powyżej nieprawidłowość musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie Unii, dlatego za dzień ustania nieprawidłowości nie można uznać dnia w którym organ w wyniku kontroli w gospodarstwie strony uzyskał informację o nieprawidłowości popełnionej przez stronę. W tej sytuacji 4 letni okres przedawnienia w stosunku do nieprawidłowości popełnionej przez stronę minąłby 30 kwietnia 2022 r. jak jednak prawidłowo wskazały organy stosownie do art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95 termin przedawnienia nieprawidłowości przerywa każdy akt właściwego organu władzy odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę. Jeżeli zaś chodzi o wymogi, które powinno spełniać zawiadomienie w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, informujące o czynności odnoszącej się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, aby skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia nieprawidłowości, to musi ono w wystarczająco dokładny sposób określać operacje, wobec których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Zatem termin ten w rozstrzyganej sprawie niewątpliwie uległ kilkukrotnemu przerwaniu na skutek po pierwsze doręczenia stronie decyzji odmawiającej płatności za 2018 r., a następnie postanowienia o wszczęciu niniejszego postępowania z 16 grudnia 2021 r., czy wreszcie decyzji organu I instancji z 14 marca 2022 r. przy czym po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W sprawie nie upłynął także okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, a zatem Dyrektor ARiMR był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji.

Dla oceny trafności stanowiska organu w zakresie braku upływu okresu przedawnienia nie ma także znaczenia podnoszona przez stronę w skardze kwestia, że wypłacane na jej rzecz płatności rolnośrodowiskowe realizowane były w ramach programów wieloletnich.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95 w przypadku programów wieloletnich, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE oraz sądów administracyjnych powyższe oznacza jedynie, że termin przedawnienia o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM Nr 2988/95, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończenia programu. Ostateczne zakończenie programu nie oznacza jednak, że z tym momentem bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust 1 akapit trzeci rozporządzenia EUROATOM Nr 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. wyrok TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia EUROATOM Nr 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie jego skrócenie. Zatem mimo, że program PROW 2007-2013 ostatecznie zakończył się 30 czerwca 2016 roku to w dalszym ciągu możliwe jest dochodzenie nienależnie pobranych z niego kwot, w odniesieniu do nieprawidłowości wykrytych po jego zakończeniu.

A zatem organy odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał, iż kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W kontrolowanym postępowaniu zgodzić należy się z organem, że nie wystąpiły również przesłanki odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranego wsparcia wskazane w art. 28a ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego ani w złożonej skardze. Wobec powyższego jedynie dla porządku wskazać należy, że wobec tego, iż ustalona przez organ kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2014 - 2017 przekroczyła za każdy rok kwotę 100 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 883/2006, brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 28a ust. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich

W sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności. Stosownie do treści tego przepisu obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Niewątpliwie w niniejszej sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie nie została spełniona, bowiem przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2014 - 2017 rok nie wynikało z pomyłki ARiMR. Wydając decyzje o przyznaniu powyższych dopłat organ I instancji nie mógł wiedzieć, że w piątym roku realizacji programu beneficjent zaprzestanie jego realizacji na obszarze 15,70 ha.

Zdaniem sądu organy prawidłowo przyjęty także, że w sprawie nie nastąpiła nadzwyczajna okoliczność, która z uwagi na treść § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz brzmienie art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia Nr 1974/2006 umożliwiła odstąpienie od obowiązku zwrotu. Stosownie do § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, inną niż wymienione w przepisach Rozporządzenia Nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Z art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1974/2006 wynika natomiast, iż państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

a) śmierć beneficjenta;

b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;

c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;

d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;

e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;

f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Zgodnie natomiast z ustępem 2 tego przepisu, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Przyjmując nawet, że przypadek suszy w gospodarstwie strony stanowił nadzwyczajną okoliczność w rozumieniu art. 47 ust. 1 rozporządzenia Nr 1974/2006 lub § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to w okolicznościach faktycznych tej sprawy strona skarżąca nie dopełniła warunków prawidłowego zgłoszenia tej okoliczności. Bowiem o wystąpieniu suszy w swoim gospodarstwie latem 2018 r. strona poinformowała organ w lutym 2019 r. po dokonaniu kontroli przez jednostkę certyfikującą.

Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w skardze wskazać należy, że część z nich jest niezasadna wobec tego, że okoliczności, których brak ustalenia wytyka organowi skarżący nie miały znaczenia w toku kontrolowanego postępowania (zarzuty z pkt II a i b skargi), bądź nie są oparte na prawdziwych twierdzeniach (zarzut z punktu II c skargi).

Wreszcie podkreślić należy, że postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W ocenie sądu w sprawie, nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, oraz art. 81 k.p.a. z tej przyczyny, że stosowanie tych przepisów zostało wprost wyłączone na podstawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Przy czym w postepowaniu tym organ nie musi prowadzić postępowania wyjaśniającego od samego początku, lecz może wykorzystać dowody zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania spornej płatności świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. Tak też stało się w rozstrzyganej sprawie, w której organ oparł się na decyzji z 30 kwietnia 2019 r odmawiającą przyznania płatności za 2018 r i w tym zakresie nie prowadził własnych ustaleń i nie gromadził nowego materiału dowodowego nieznanego stronie .

W ocenie sądu organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania, sąd nie dopatrzył się zatem w jego działaniu naruszenia art. 8 k.p.a.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

bg