Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 44/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu świadczenia pracy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 stycznia 2024 r. K. B. (dalej: strona, skarżący), obywatel Federalnej Demokratycznej Republiki Nepalu, złożył skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego przez Wojewodę Śląskiego (dalej: organ administracji, organ, Wojewoda) w sprawie załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie: art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i art. 61 § 1 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Argumentując swoje stanowisko strona wyjaśniła, że 11 września 2023 r. został złożony do organu wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, przy czym podanie zawierało braki formalne (wniosek nie został złożony osobiście, a wymagane jest osobiste stawiennictwo). Ostatecznie braki wniosku z 11 września 2023 r. zostały uzupełnione przez stronę 27 października 2023 r.

Dalej skarżący argumentował, że zgodnie z art. 112A ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. z 27 stycznia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten, jak wskazano w uzasadnieniu skargi, jest co prawda powiązany z wymogami przewidzianymi w art. 112A ust. 2 u.o.c., niemniej jednak należy w tym miejscu podnieść, że nie od cudzoziemca zależy, kiedy zostanie wezwany do usunięcia braków formalnych podania, kiedy zostanie wezwany do osobistego stawiennictwa i pobrania od niego odcisków linii papilarnych.

Wykładnia powyższych przepisów, zdaniem skarżącego, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie organ ma procedować bez zbędnej zwłoki, a decyzja – w niniejszej sprawie - powinna zostać wydana najpóźniej do "dnia 11 listopada 2023 roku, a już na pewno do dnia 27 grudnia 2023 roku. Termin ten już upłynął".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Poinformował, że żądanie skarżącego wpłynęło do organu 11 września 2023 r., a 29 grudnia 2023 r. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, oraz 11 stycznia 2024 r. skarga na przewlekłość.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 112A u.o.c. regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1).

Z mocy ust. 2 - termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Już nawet co najmniej z uwagi na fakt, iż złożony wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które do tej pory nie zostały uzupełnione, nie można twierdzić, że ww. termin rozpoczął swój bieg. Skoro zaś bieg terminu na załatwienie sprawy się nie rozpoczął, nie może być prawdziwe twierdzenie skarżącego, że termin ten został przekroczony. Ponadto organ wskazał, że w u.o.c. ustawodawca w art. 100 d ustanowił wyjątki stanowiąc, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto nie stosuje się przepisów dotyczących bezczynności organu, obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy, nie wymierza grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych. Zgodnie z kolejnymi regulacjami w tym przepisie zawartymi, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych w nim sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wojewoda zauważył, że 14 marca 2020 r. na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego, zastąpiony od 20 marca 2020 r. trwającym do 15 maja 2022 r. stanem epidemii, który następnie zastąpiony został 16 maja 2022 r. obowiązującym do 30 czerwca 2023 r. stanem zagrożenia epidemicznego. Ta nadzwyczajna dla funkcjonowania społeczeństwa i Państwa sytuacja przekładała się na wzrost absencji chorobowych pracowników, powstanie zaległości (m.in. w związku z zawieszeniem bezpośredniej obsługi petentów), a tym samym wydłużenie czasu procedowania w prowadzonych sprawach.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. na obszarze Ukrainy jego pracownicy włączeni zostali w realizację czynności związanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że w związku z zaistniałą sytuacją 15 kwietnia 2022 r. do porządku prawnego weszła regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.c. przepisy art. 100c zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 31 grudnia 2022 r. Następnie weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, na mocy której wprowadzono dodatkowy przepis art. 100 d do ustawy zmienianej, mocą której terminy te zostały wydłużone do 24 sierpnia 2023 r. a następnie 27 czerwca 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185), mocą której (art. 1 pkt 32) dodano do u.o.c. przepisy art. 100d zawieszające bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych przez wojewodów, na okres do 4 marca 2024 r., przytoczone powyżej.

Zawieszenie biegu terminów wprowadzono przede wszystkim w związku ze znacznym dodatkowym obciążeniem urzędów wojewódzkich w kontekście obecnego masowego napływu cudzoziemców z terytorium Ukrainy i zjawisk temu towarzyszących. Celem regulacji jest umożliwienie dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Wskazał, że terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są przez pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców co do zasady wg kolejności wpływu wniosków, a także możliwości techniczno-organizacyjnych urzędu obsługującego Wojewodę Śląskiego (w szczególności dostępności stanowisk i pracowników obsługi), a złożony przez skarżącego wniosek oczekuje aktualnie w kolejce na wyznaczenie wyżej wskazanego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Na wstępie należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, Legalis nr 1454570). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W ocenie Sądu, który podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Legalis nr 367102; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, Legalis nr 1393977).

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.

Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że – w myśl art. 12 k.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por.: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, Legalis nr 2389625; wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, Legalis nr 1454570).

Analiza akt sprawy, w ocenie Sądu, wskazuje że Wojewoda w niniejszej sprawie nie pozostawał w przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt sprawy (karta przeglądowa):

- 11 września 2023 r. – wpływ wniosku;

- 12 września 2023 r. – zarejestrowanie wniosku w spisie spraw;

- 20 września 2023 r. – skierowanie wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku;

- 27 października 2023 r. – zarejestrowanie wniosku w SI Pobyt;

- 27 października 2023 r. – uzupełnienie braków formalnych;

- 27 października 2023 r. – sprawdzenie SIS i WON;

- 27 października 2023 r. – doręczenie stronie informacji o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem;

- 16 listopada 2023 r. - skierowanie przez organ zapytania do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego;

- 3 stycznia 2024 r. - wpływ do organu ponaglenia;

- 11 stycznia 2024 r. – złożenie przez stronę skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego;

- 18 stycznia 2024 r. – skierowanie przez organ zapytania do Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Reasumując z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Śląskiego 11 września 2023 r. (wg karty przeglądowej akt powyżej), natomiast 11 stycznia 2024 r. strona złożyła skargę na przewlekłość.

Podsumowując, zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Zestawienie podjętych przez organ czynności i chronologia wydarzeń zachodzących w sprawie, wskazują, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania. W szczególności zwrócić należy uwagę, że wniosek strony z 11 września 2023 r. zawierał braki formalne do których skarżący został wezwany 20 września 2023 r. a zatem bez zbędnej zwłoki. W piśmie organu z 20 września 2023 r. oznaczono również termin dokonania czynności z udziałem strony, a mianowicie 27 października 2023 r. Wtedy też dokonano dalszych czynności ukierunkowanych na merytoryczne zakończenie postępowania, takie jak weryfikacja czy strona figuruje w wykazie osób niepożądanych (WON), oraz weryfikacja czy strona figuruje w systemie informacji Schengen (SIS). Pismem z 16 listopada 2023 r. organ wystąpił w trybie art. 109 ust. 2 u.o.c. w zw. z art. 207 ust. 4 oraz art. 223 u.o.c. również do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z prośbą o niezwłoczne zajęcie stanowiska w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. pisma.

Dalsze czynności organ podejmował również po wpłynięciu ponaglenia i skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego, a mianowicie pismem z 18 stycznia 2024 r. zwrócił się z zapytaniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Sąd miał przy tym również na uwadze, że skarżący reprezentowany zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego przez pełnomocnika nie podał żadnych okoliczności i dowodów zaświadczających, aby miał ponieść szkodę lub aby miały powstać dla niego inne (trudne) niedogodności. W treści ponaglenia strona jedynie zwróciła uwagę na okoliczność, że niniejsza sprawa nie ma charakteru skomplikowanego. Podobne stanowisko zostało następnie przedstawione w uzasadnieniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Dostrzegł natomiast, że na ocenę terminowości postępowania administracyjnego znaczenie ma fakt złożenia 11 września 2023 r. wniosku obarczonego brakami formalnymi, mimo reprezentacji strony (cudzoziemca) przez pełnomocnika w tym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, nie było także podstaw do przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.