Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 625/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej os. [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 marca 2023 r. nr WI-I.7840.3.17.2022.MA w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – po wznowieniu postępowania. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 6 marca 2023r. po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji nr 139/6740.2/2022 Prezydenta Miasta Krakowa z 15 marca 2022 r., znak: AU-01 -3.6740.2.100.2018.GGO, uchylającej, we wznowionym postępowaniu, decyzję nr 1247/6740.2/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z 6 listopada 2017 r, znak: AU-01-3.6740.2.1035.2017.KŁP zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Przebudowa parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obrysie istniejącego balkonu i zakresie istniejącej kubatury, ul. [...] na działce nr [...] obr. 4 [...] w K. i umarzającej postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego jw. – organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nr 1247/6740.2/2017 z dnia 6 listopada 2017 r. znak: AU-01-3.6740.2.1035.2017.KŁP, została wydana z naruszeniem prawa tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czyli zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, niemniej jednak odmówił jej uchylenia z powodu upływu terminu określonego w art. 146 § 1 kpa, tj. od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 6 listopada 2017 r., Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 1247/6740.2/2017 znak: AU-01-3.6740.2.1035.2017.KŁP, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę powyżej wskazanej inwestycji. Stała się ona ostateczna z dniem 9 listopada 2017 r, wobec niezaskarżenia jej przez strony postępowania. Kolejno, w dniu 24 stycznia 2018 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej O. , [...] w K. o wznowienie postępowania zakończonego powyżej wskazaną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Żądanie to został oparte na dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Następnie, organ l instancji wydał w dniu 28 marca 2018 r. postanowienie o znaku: AU-01-3.6740.2.100.2018.GGO, którym odmówił wznowienia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, zostało ono uchylone przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 15 maja 2018 r. Ponownie rozpoznając przedmiotowe żądanie, organ l instancji w dniu 23 lipca 2018 r. również odmówił wznowienia postępowania. Orzeczenie to zostało analogicznie, jak powyżej wyeliminowane z obiegu prawnego przez organ wojewódzki, w dniu 21 września 2018 r. postanowieniem o znaku: Wl-l.7840.3.87.2018.EM. W jego uzasadnieniu przesądzono, iż wnioskodawca dochował terminu z art. 148 § 2 kpa.

Mając powyższe na względzie, Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 149 § 1 kpa, postanowieniem z 7 lutego 2019 r., znak: AU-01-3.6740.2.100.2018.GGO, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną - tj. własną decyzją nr 1247/6740.2/2017 z 6 listopada 2017 r., znak: AU-01 -3.6740.2.1035.2017. KŁP

Dalej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ l instancji uznał zaistnienie przesłanki wznowieniowej, stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Niemniej jednak, z uwagi na zrealizowanie całości przedmiotowej inwestycji, Prezydent Miasta Krakowa orzekł o uchyleniu powyższej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego jw.

Od tej decyzji odwołanie złożył inwestor tj. S. Sp. z o.o. W jego treści odniesiono się do kwestii posiadania przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz podważono prawidłowość podjęcia uchwały nr 9/2017 z dnia 2 listopada 2017 r. podjętej w sprawie "uchylenia uchwały nr 1/2017 z dnia 10 stycznia 2017 r."

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski stwierdził , że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, którego instytucja należy - obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji - do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w przeciwieństwie do postępowania jurysdykcyjnego, nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, według określonych w prawie kryteriów, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym (B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów, s. 92). W niektórych przypadkach wady, które dotknęły rozstrzygnięcie, mogą być na tyle poważne, że trwałość decyzji administracyjnych, warunkująca pewność obrotu prawnego i ochronę praw nabytych, "musi ustąpić na rzecz wymagań praworządności" (Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, s. 362). Celem wznowienia postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad postępowania wymienionych enumeratywnie nie wpłynęła na treść decyzji (Janowicz, KPA. Komentarz, 1995, s. 341).

Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności - przesłanki rozumiane jako warunki, od których zależy samo uruchomienie odnośnego trybu nadzwyczajnego. Zawsze należy do nich zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio kpa) oraz brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. W przypadku gdy podstawą wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 kpa dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa mając na względzie stanowisko organu wojewódzkiego, uznał, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej O. w K. o wznowienie postępowania spełnia ww. wymogi, co skutkowało wydaniem na podstawie art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i § 2 kpa postanowienia w dniu 7 lutego 2019 r., znak: AU-01-3.6740.2.100.2018.GGO, którym wznowił postępowanie w sprawie zakończonej udzielonym pozwoleniem na budowę.

Po wydaniu tego postanowienia organ ma obowiązek, stosując art. 149 § 2 kpa, przystąpić do rozważenia dalszych, merytorycznych już kwestii sprowadzających się do oceny istoty sprawy. Do istoty sprawy należy w tym przypadku ocena, czy kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja jako decyzja dotychczasowa w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 kpa powinna być uchylona, zaś w to miejsce należy wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, czy też zachodzi przeszkoda w uchyleniu dotychczasowej decyzji określona w art. 146 § 1 kpa tj. upłynął ustawowy termin, w którym możliwe było uchylenie decyzji, względnie w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - art. 146 § 2 kpa.

Organ l instancji zajął stanowisko, iż wnioskująca o wznowienie postępowania Wspólnota Mieszkaniowa winna być stroną w postępowaniu zakończonym decyzją nr 1247/6740.2/2017 z 6 listopada 2017 r. znak: AU-01-3.6740.2.1035.2017.KPŁ, o udzieleniu pozwolenia na budowę. Powyższe wymaga stwierdzenia, że brak uznania za stronę postępowania wnioskodawców w postępowaniu zakończonym przedmiotowym pozwoleniem na budowę stanowił o naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co jednocześnie przesądziło o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Projektowane zamierzenie budowlane polega na przebudowie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obrysie istniejącego balkonu i zakresie istniejącej kubatury, ul. [...] na działce nr [...] obr. 4 [...] w K. . Dotyczy ono części wspólnych tego budynku. Co ważne w budynku tym została ustanowiona wspólnota mieszkaniowa. Należy wskazać, że interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 419/10; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 627/06).

Zarząd nieruchomością wspólną sprawowała Spółka L. Sp. z o. o jako zarządca nieruchomości. Niemniej jednak uchwałą nr 2 "Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy [...] w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2017 r. w sprawie odwołania Zarządcy nieruchomości i zmiany sposobu zarządu", cyt.: § 1 Zmienia się sposób sprawowania zarządu nieruchomością wspólną położoną w K. przy ulicy [...], składającej się z budynków nr [...] w ten sposób, że odwołuje się z dniem 31.08.2017 r. zarząd powierzony spółce pod firmą L[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (...) § 3 Uchwala się, że zarząd nieruchomością wspólną sprawowany będzie od dnia 1 września 2017 roku zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali, a właściciele lokali zobowiązują się dokonać wyboru członków Zarządu w liczbie od 1 do 3 osób, w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali. Z powyższego więc wynika, że do 31 sierpnia 2017 r. Wspólnotę Mieszkaniową reprezentował wybrany zarządca nieruchomości Spółka L[...] Sp. z o. o, a od 1 września 2017 r. zarząd ten miał być sprawowany przez zarząd wspólnoty tj. Panią U. C., Panią K. A. i Pana M. S. (Uchwała nr 6/2017 "w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty").

W treści zaskarżonej decyzji organ l instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, określony przez projektanta obejmuje nieruchomości: działki nr [...] i [...] obr. 4 [...]. Niemniej jednak pomimo tego faktu, Prezydent Miasta Krakowa nie uznał za stronę postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej, która od 1 września 2017 r. (a więc przed wydanym pozwoleniem na budowę) sprawowała zarząd przez zarząd wspólnoty. Oznacza to, że wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To z kolei oznacza, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ziściła się w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z uwagi na zaistnienie powyższej przesłanki, organ w dalszej kolejności rozważył, czy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 146 § 1 bądź § 2 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, cyt: § 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W tym miejscu, wyjaśnienia wymaga fakt, że przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 kpa należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu oraz, że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ administracji publicznej powinien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które - raz jeszcze warto podkreślić - jest zgodne z prawem materialnym (zob. wyr. WSA w Warszawie z 7.6.2006 r., VII SA/Wa 444/06, Legalis). Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (wyr. SN z 7.7.1994 r., III ARN 26/94, OSNAPiUS 1995, Nr 11, póz. 127).

Natomiast, zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis ten, określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu tego terminu od tego, czy decyzja doręczona została wszystkim stronom.

Termin, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie, jest terminem określającym przedawnienie możliwości uchylenia decyzji, początek zaś jego biegu jest związany nie z wolą strony, a zwłaszcza organu, lecz z doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji.

Po upływie pięciu lat od tej czynności art. 146 § 1 kpa wprowadza zakaz uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym jedną z wad opisanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa. Tak więc z uwagi na treść art. 146 § 1 kpa, który wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Oznacza to zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencje do uchylenia decyzji, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W świetle tej zasady strony postępowania mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji, nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności organ wojewódzki ocenił, czy w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W tym zakresie dokonał analizy, czy argumenty strony tj. Wspólnoty Mieszkaniowej w ówczesnym stanie prawnym spowodowałyby wydanie innej decyzji. W opinii organu wojewódzkiego Prezydent Miasta Krakowa dokonał właściwej oceny w tej kwestii stwierdzając, iż w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Jedną bowiem z podstaw wydania pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projektowana inwestycja polegała na przebudowie parteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obrysie istniejącego balkonu i zakresie istniejącej kubatury. Kwestią bezsporną było, iż są to roboty obejmujące części wspólne budynku i na ich realizację wymagana była zgoda wspólnoty mieszkaniowej. W okolicznościach tej sprawy, organ wskazał , że wspólnota mieszkaniowa uchwałą nr 1/2017 z 20 stycznia 2017 r. podjętą "w trybie indywidualnego zbierania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlanych ingerujących w nieruchomość wspólną Wspólnoty", wyraziła zgodę na realizację powyżej wskazanych prac oraz upoważniła zarządcę (ówczesnego) Wspólnoty - L[...] Sp. z o.o. w K. do wyrażenia imieniem Wspólnoty zgody na wykonanie prac opisanych powyżej. Zatem z dniem złożenia wniosku Inwestor legitymował się zgodą wspólnoty na realizację powyższych prac. Niemniej jednak w dniu 2 listopada 2017 r. (a więc przed wydanym pozwoleniem na budowę) uchwalona została uchwała nr 9/2017 właścicieli lokali przy [...] w K. w sprawie "uchylenia uchwały nr 1/2017 z dnia 10.01.2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlanych ingerujących w nieruchomość wspólną Wspólnoty". Uchwała ta została podjęta w dniu 23 listopada 2017 r. Co więcej, wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt l ACa 1311/19 Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił apelację inwestora od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I C 2173/17 w przedmiocie oddalenie powództwa o uchylenie uchwały nr 9/2017 r. z dnia listopada 2017 r., co oznacza, iż w mocy pozostaje uchwała Wspólnoty nr 9/2017 r., z dnia

2 listopada 2017 r., co w konsekwencji potwierdza, iż aktualnie czyli tak naprawdę po wznowieniu postępowania inwestor nie legitymuje się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku wielorodzinnego. W sytuacji braku posiadania takiego uprawnienia, na dzień procedowania postępowania wznowieniowego, nie ma podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. To właśnie po wznowieniu, organ l instancji w wyniku ustalenia zaistnienia przesłanek wznowieniowych bada, czy zapadłaby lub nie decyzja

o pozwoleniu na budowę. Ocenia on na nowo cały materiał dowodowy, w tym posiadanie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe oznacza, że w okolicznościach tej sprawy, nie można zastosować art. 146 § 2 kpa, bowiem brak jest obligatoryjnego elementu w postaci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dyspozycja art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż jest to jeden z elementów, od którego uzależnia się wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z jego brzmieniem, cyt.: Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:(...); 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając powyższe na względzie, również w kontekście treści odwołania, organ wojewódzki wyjaśnił , iż owszem powyższa uchwała 9/2017 wprawdzie została podjęta w dniu 23 listopada 2017 r., niemniej jednak działania mające na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego rozpoczęły się już od 2 listopada 2017 r. a więc przed wydaniem decyzji. Pozwala to na stwierdzenie, że gdyby Wspólnota Mieszkaniowa została uznana za stronę postępowania i miała zapewnioną możliwość uczestniczenia w nim, to mogłaby po pierwsze na tyle wcześniej rozpocząć podejmowanie uchwały w celu wycofania zgody na przedmiotowe roboty budowlane, aby jej podjęcie miało miejsce przed udzielonym pozwoleniem na budowę, a po drugie nawet gdyby wejście do obrotu prawnego tej uchwały nastąpiło po wydanym pozwoleniu na budowę, to mogłaby ona zasygnalizować organowi l instancji, iż rozpoczęto działania w celu podjęcia przedmiotowej uchwały nr 9/2017.

Powyższe jednak w ocenie organu nie ma wpływu na okoliczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 146 § 1 kpa, gdyż na dzień procedowania postępowania wznowieniowego w obiegu prawnym brak uchwały nr 1/2017 z dnia 20.01.2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac budowlanych ingerujących w nieruchomość wspólną Wspólnoty. Organ wyjasnił, że istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. l OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 kpa nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

W konsekwencji organ uznał, że udział Wspólnoty Mieszkaniowej w ówczesnym stanie prawnym spowodowałby wydanie innej decyzji niż decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące poprawności podjęcia uchwały 9/2017 nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy, bowiem tut. organ nie posiada ustawowych kompetencji do badania prawidłowości jej podjęcia. Może to być przedmiotem oceny sądów powszechnych. Z resztą jak wykazano powyżej zarówno Sąd Okręgowy jak i Sąd Apelacyjny oddalił powództwo inwestora o uchylenie uchwały nr 9/2017. W związku z tym pozostaje ona w obrocie prawnym, a stanowiska sądów w tej kwestii są bezwzględnie wiążące dla tut. organu.

Przechodząc do dalszej analizy sprawy organ rozważył, czy w okolicznościach tej sprawy zastosowanie znajdzie art. 146 § 1 kpa w tym zakresie stwierdził, iż Wspólnota Mieszkaniowa o. w K. powinna zostać uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanej na wstępie inwestycji. Zdaniem Wojewody Małopolskiego w tym stanie prawnym zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj.: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 5 lat - czyli mamy do czynienia ze skutkiem przedawnienia, o którym mowa wart. 146 § 1 kpa.

Przedmiotowa decyzja została odebrana przez jedyną, a zarazem ostatnią ze stron postępowania w dniu 7 listopada 2017 r. Od tej daty należy liczyć bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa. Zatem w dniu 8 listopada 2022 r. przedawniła się możliwość uchylenia omawianej decyzji. Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika z art. 146 § 1 kpa, ani z żadnego innego przepisu, a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający, aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem.

Zdaniem jednak organu drugiej instancji nieuzasadnionym byłoby wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej orzekanie co do istoty tej sprawy, czyli uchylić pozwolenie na budowę i odmówić jego wydania oraz zatwierdzenia projektu budowlanego wobec braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji przedawnienia określonego w 146 § 1 kpa. W takim przypadku organ odwoławczy utracił w tym zakresie zdolność do orzekania.

Termin określony w art. 146 § 1 kpa jest terminem materialno-prawnym w związku z czym nie może być przerywany, a zainicjowanie postępowania wznowieniowego wnioskiem, nie wstrzymuje jego biegu. Także jakiekolwiek inne okoliczności nie mają wpływu na jego bieg. Przepis ten wskazuje wprost, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 -8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem niedopuszczalne jest uchylenie decyzji objętej wznowieniem np. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak w niniejszej sprawie, jeśli upłynął 5 letni okres od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków, a zatem sam upływ terminu wywołuje skutek zakazu uchylenia decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci rozpoznania sprawy bez udziału strony.

Terminowość zainicjowania postępowania wznowieniowego nie stanowi okoliczności, która może wstrzymać bieg 5-letniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Nie występuje przepis prawa, który przewidywałby wstrzymanie tego terminu z uwagi na skuteczne zainicjowanie postępowania o wznowienie. Z normy zawartej w art. 146 § 1 kpa wynika, że upływ pięcioletniego terminu przedawnienia, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowało. W związku z powyższym jakakolwiek aktywność strony skarżącej nie mogła spowodować, że termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej, której dotyczy wznowienie uległby zatrzymaniu. Wynika to z zasady obowiązywania decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 kpa. Jak stanowi ten przepis uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 146 § 1 przewidział wprost, że po upływie 5 lat, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu, uchylenie takiej decyzji jest niemożliwe. Wówczas organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 kpa tj. ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W istocie art. 146 § 1 kpa nie wskazuje, czy upływ 5 lat należy liczyć od doręczenia decyzji występującym w sprawie stronom z wyłączeniem stron, które nie były bez swej winy uznane za strony. Jednak nie można zaprzeczyć, że przepis ten mówi o "doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji" bez wskazywania adresata tej czynności procesowej. Nie precyzuje, czy chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Przyjąć zatem należy, że termin 5 lat biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania biorących w nim udział. Ustawodawca nie wskazuje na doręczenie stronie pominiętej w postępowaniu, ale stronie, która brała w nim udział. Okoliczność pominięcia w postępowaniu nie jest istotna dla rozpoczęcia biegu terminu 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej. Liczy się jedynie fakt doręczenia decyzji ostatecznej którejkolwiek ze stron postępowania. Gdyby pozwolić na wyjątek dla strony pominiętej w postępowaniu, to doszłoby do tego, że wbrew zakazowi uchylania decyzji ostatecznej po upływie 5 lat od jej doręczenia, taka strona mogłaby w każdym czasie wystąpić o wznowienie i uchylenie decyzji. Taka interpretacja jest sprzeczna z zasadą ochrony trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 kpa, której odzwierciedleniem jest właśnie art. 146 § 1 kpa. Ustawodawca, kierując się właśnie tą zasadą, przewidział termin na zakwestionowanie decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy. Po upływie tego terminu uchylenie decyzji staje się niedopuszczalne, co ma ją chronić bez względu na to, jakie okoliczności doprowadziły do upływu tego terminu. Przyznanie pozycji uprzywilejowanej stronie pominiętej nie wynika z art. 146 § 1 kpa ani z żadnego innego przepisu, a zatem sam upływ terminu 5 lat od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu jest wystarczający, aby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem.

Dla prawidłowego zastosowania tego przepisu nie miało znaczenia, że skarżąca, będąca stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, została pominięta. Istotne było to, że od doręczenia decyzji podmiotom uznanym za strony w tym postępowaniu upłynęło 5 lat, a tym samym uchylenie wydanej wówczas decyzji, rozpatrywanej obecnie w postępowaniu wznowieniowym, stało się niemożliwe. Nie można oczekiwać, że termin 5 lat od doręczenia decyzji należy liczyć dopiero od momentu, kiedy doręczenie obejmie pominiętą stronę, bowiem pozwalałoby to na nieograniczone w czasie kwestionowanie decyzji ostatecznej, a temu właśnie ma zapobiec regulacja z art. 146 § 1 kpa. Dla rozpoczęcia biegu terminu z art. 146 § 1 kpa nie było konieczne doręczenie decyzji pominiętej stronie.

W ocenie organu odwoławczego organ l instancji dokonał właściwej oceny stanu faktycznego sprawy uznając zaistnienie przesłanki wznowieniowej oraz stwierdzając, iż w wyniku wznowienia postępowania nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Niemiej jednak o ile można stwierdzić, że powyższe wnioski były właściwe o tyle za błędne należy uznać rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji polegające (w punkcie 2) na umorzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W momencie orzekania przez organ l instancji, termin 5 letni od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze nie upłynął. W związku z tym, w zaistniałym wówczas stanie faktycznym i prawnym sprawy winna być wydana decyzja w oparciu o dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 kpa, na podstawie którego winno się odmówić pozwolenia na budowę. Bowiem zgodnie z obowiązującym stanem prawnym pozwolenie na budowę może być wydane nawet gdy inwestycja została już zakończona. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 827/21. Niemniej jednak uchybienie to nie skutkuje zastosowaniem przez tut. organ dyspozycji art. 138 § 2 kpa, bowiem całościowa ocena co do stanu faktycznego sprawy była prawidłowa. Wobec tego organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy i stosownie do art. 151 § 2 kpa, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa O. w K.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie upłynął termin 5 letni od dnia doręczenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 1247/6740.2/2017 z dnia 6 listopada 2017r, podczas gdy termin ten upłynął najwcześniej w dniu 7 listopada 2022r. (doręczona w dniu 7 listopada 2017r. inwestorowi), a decyzja uchylająca decyzję udzielają pozwolenia na budowę zapadła w dniu 15 marca 2022r.

b) niezastosowanie art. 12 k.p.a. oraz działanie organów administracji z pominięciem zasady szybkości postępowania tj. doprowadzenie do przewlekłości postępowania i braku działania w sposób wnikliwy i szybki, pomimo monitów i wniosków o przyspieszenie rozpoznania sprawy, marca 2022r.

c) z ostrożności procesowej - niezastosowanie art. 109 § 1 k.p.a. tj. nie doręczenie Skarżącej decyzji nr 1247/6740.2/2017 z dnia 6 listopada 2017r. mimo, iż stwierdzono zarówno przez organ I jak i II instancji, że Skarżąca jest stroną postępowania, bowiem nie brała ona udziału w sprawie bez swojej winy, a termin 5 letni powinien rozpocząć swój bieg od doręczenia Skarżącej decyzji z 6 listopada 2017r., w przeciwnym razie możliwości wzruszenia danej decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału jest wyłącznie iluzoryczna, w praktyce często - co widoczne jest w przedmiotowej sprawie - niemożliwa do podważenia, a w konsekwencji, nie orzeczenie co do istoty sprawy tj. odmowy pozwolenia na budowę oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego wobec braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 marca 2022 r., i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzją z dnia 6 maca 2023r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji - Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 marca 2022r., uchylającą decyzję z dnia 6 listopada 20i7r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego S. Sp. z o.o. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że decyzja z 6 listopada 2017r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., niemniej jednak odmówiono jej uchylenia, gdyż upłynął termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ I i II instancji inwestor - z uwagi na uchylenie w międzyczasie uchwał podjętych przez Skarżącą - nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu administracji oraz z powołaniem się przez organ na przedawnienie co do możliwości orzekania w niniejszej sprawie z uwagi na upływ okresu 5 letniego określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Co istotne, decyzja organu I instancji uchylająca decyzję z dnia 6 listopada 2017r. zapadła jeszcze przed upływem 5 letniego okresu opisanego w art. 146 § 1 k.p.a. Co za tym idzie możliwość wzruszenia pierwotnej decyzji w trybie wznowieniowym ziściła się w dniu 15 marca 2022r. gdy wydana została decyzja uchylająca zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze uznać należy, że organ II instancji przyjął błędnie, że zachodziła w momencie orzekania przez organ I instancji negatywna przesłanka uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu z uwagi na przedawnienie orzekania. Znamienny przy tym jest fakt, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dopuściły zdaniem Skarżącej do przewłoki w przedmiotowym postępowaniu. Postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania zostało wydane w dniu 26 lipca 2021r., do dnia złożenia wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy (14 luty 2022r.) organ I instancji nie podjął żądanej czynności w sprawie. W dniu 15 lutego 2022r. wydano postanowienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy. Decyzja została wydana dopiero 15 marca 2022r. Kolejno odwołanie wraz z aktami sprawy zostały przekazane do organu II instancji w kwietniu 2022r. W ramach tego postępowania organ II instancji dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy - w październiku i listopadzie 2022r. - co Skarżąca uznaje za działanie celowe, zmierzające do przekroczenia terminu 5 letniego określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Organ II instancji dysponował aktami sprawy wraz z odwołaniem już w kwietniu 2022r., a decyzje wydał po niespełna roku tj. 6 marca 2023r. Bez wątpienia zatem doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 12 k.p.a., gdyż nie było realnych przeszkód do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez zbędnej zwłoki zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą szybkości i wnikliwości postępowania. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej Skarżąca podnosi, iż nigdy, także po wydaniu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania Skarżącej nie została doręczona decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 listopada 2017r. Tymczasem zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. Skarżącej jako stronie powinna być doręczona ww. decyzja nr 1247/6740.2/2017 z dnia 6 listopada 2017r. Co za tym idzie termin 5 letni powinien rozpocząć swój bieg od doręczenia Skarżącej ww. decyzji. W przeciwnym razie wyłącznie iluzoryczna byłaby możliwości wzruszenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału w postępowaniu. Konkludując, strona niejako niedopuszczona do postępowania nie ze swojej winy, de facto nie może skorzystać z narzędzi umożliwiających wzruszenie wydanej niezgodnie z przepisami decyzji administracyjnej, gdyż jej możliwości działania tj. obrony swoich interesów limitowane jest czasokresem 5 lat. Przy założeniu hipotetycznej sytuacji, że strona nie biorąca udziału w postępowaniu bez swojej winy, uzyskałaby informację o wadliwości tejże decyzji po okresie 5 lat od jej wydania, nigdy nie miałaby prawa wzruszenia tej decyzji, co w ocenie Skarżącej jest sytuacją absurdalną, w kontekście możliwości dochodzenia swoich praw. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza cytowane w skardze przepisy, a sama skarga jest konieczna i uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli jest w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody Małopolskiego, wydana w ramach wznowionego postępowania, w której w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzono, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydana z naruszeniem prawa.

W tym miejscu należy jeszcze zaznaczyć, że zasadnie organy stwierdziły, iż w przedmiotowej sprawie upłynął termin 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Przez doręczenie decyzji, o którym mowa w powyższym przepisie należy bowiem rozumieć doręczenie którejkolwiek ze stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1748/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt

VII SA/Wa 1876/21), a brak doręczenia którejś z nich nie niweczy skutku biegu przedmiotowego terminu, jak argumentowali skarżący w odwołaniu.

W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem treść zarówno art. 151, jak i art. 146 k.p.a. Zgodnie z art. 151 k.p.a.:

§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast art. 146 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

§ 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w razie stwierdzenia upływu terminu przedawnienia, organy są zobowiązane zbadać poprawność ostatecznej decyzji pod kątem materialnym, czy też upływ terminu stanowi przeszkodę do prowadzenia analizy w tym zakresie.

Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są w tym względzie podzielone. Istnieje linia orzecznicza, która opowiada się za potraktowaniem upływu terminu przedawnienia jako negatywnej przesłanki orzekania i która stwierdza, że gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji wynikająca z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Go 338/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 457/21).

Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił jednakże odmienny pogląd funkcjonujący w orzecznictwie. Zdaniem Sądu prawdą jest, co akcentuje się w wymienionych powyżej orzeczeniach, że upływ wspomnianego terminu ma charakter bezwarunkowy i zamyka drogę do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, bez względu na dostrzeżone przez organ w trakcie postępowania wznowieniowego jej uchybienia i wady. Brak możliwości uchylenia decyzji ostatecznej nie może być jednak utożsamiany z brakiem możliwości stwierdzenia, że decyzja zawiera dostrzeżone wady i uchybienia. Zbadanie decyzji ostatecznej pod kątem merytorycznym – oczywiście bez skutku w postaci jej uchylenia – jest zdaniem Sądu nie tylko możliwe ale także zasadne i celowe.

Po pierwsze, ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. przesłanki negatywne są ograniczone wyłącznie do wyprowadzenia konsekwencji prawnych podważenia mocy obowiązującej decyzji. Nie ograniczają przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, który wyznaczony jest w art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po drugie należy mieć na względzie cel, w jakim wydawana jest decyzja, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a., to jest, aby umożliwić ewentualne dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Przy czym warunkiem koniecznym dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego na zasadzie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Niezbędne jest więc we wznowionym postępowaniu rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji, a więc nie tylko o tym, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu, ale także o tym, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1846/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., II SA/Gd 424/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r., VII SA/Wa 600/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2019 r., II SA/Bk 257/19,; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 841/17).

Podsumowując, w opinii Sądu ustanowiona w art. 146 § 1 k.p.a. przesłanka przedawnienia ograniczona jest wyłącznie do zakazu uchylenia decyzji, natomiast nie do ponownego rozpoznania sprawy. W razie zatem jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a. obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy, z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazaniem z jakiego powodu nie uchylił decyzji (wyrok NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2644/16).

Organ II instancji badając sprawę we wznowionym postępowaniu w sposób prawidłowy wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków zbadania i wyjaśnienia sprawy ( wynikających z zacytowanych wyżej przepisów), a argumentacja uzasadniająca wydane rozstrzygnięcia zawarta została w obszernym uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które w znacznej części zostało przytoczone w treści niniejszego uzasadnienia. Wnioski i argumenty tam zawarte Sąd co do zasady w całości podziela i przyjmuje jako własne. Upływ pięcioletniego terminu liczonego od daty ostatniego doręczenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania ( w rozpatrywanej sprawie datą tą jest 7 listopada 2017r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie o wznowienie zgodnie z treścią art. 151 § 2 k.p.a w związku z art. 146 § 1 k.p.a - obliguje organ do wydania decyzji, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepisy k.p.a. nie przewidują od tej zasady żadnego wyjątku, ani też nie dają organowi żadnego marginesu dowolności. Dla uściślenia wskazać też należy ( co w niniejszej sprawie ma też istotne znaczenie), że datą końcową badania upływu terminu pięcioletniego jest data decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu wznowieniowym. W przedmiotowej sprawie decyzja ostateczna w sprawie po wznowieniu postępowania zapadła w dniu 6 marca 2023r. a zatem po upływie pięcioletniego terminu , który co do zasady upływał w dniu 7 listopada 2022r., z zastrzeżeniem jak poniżej.

Pamiętać bowiem należy, iż w dniu 8 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS-CoV-2, weszła w życie ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej powoływana jako "uCOVID-19". Ustawodawca zdecydował powołanym aktem prawnym wprowadzenie szczególnych rozwiązań, umożliwiających podejmowanie działań minimalizujących zagrożenie dla zdrowia publicznego, które miały stanowić uzupełnienie podstawowych regulacji. Z dniem 31 marca 2020 r. dokonano, na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) zmian w ww. ustawie z dnia 2 marca 2020 r. poprzez dodanie m.in. art. 15zzr ust. 1 w brzmieniu: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem;

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki;

3) przedawnienia;

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie;

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony;

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg.

Powołany art. 15zzr ust. 1 został dodany do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

W związku z tym z dniem 14 marca 2020 roku nastąpiło wstrzymanie, (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia z dnia 5 października 2021 roku, sygn. I OSK 456/21) biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i zawieszenie tych terminów, które rozpoczęły swój bieg.

Następnie zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) uchylono art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r., a terminy zaczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy to jest od dnia 24 maja 2020 r.

W związku z tym termin, o którym mowa w art. 146 § 1k.p.a. upłynął w przedmiotowej sprawie w dniu 17 stycznia 2023r. , a zatem przed wydaniem decyzji ostatecznej kończącej postępowanie wznowieniowe.

Organ prawidłowo też zbadał, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz, że w dacie wydania decyzji na skutek wznowionego postępowania Inwestor nie dysponował zgodą Wspólnoty na ingerencję w części wspólne budynku, a inwestycja polegająca na przebudowie parteru tego budynku - owe części wspólne budynku również obejmowała. Ty samym - w badanym na skutek wznowienia postępowaniu organ słusznie dostrzegł naruszenie przez organ wydający pozwolenie na budowę zakończone decyzją z 6.11.2017r. - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Słusznie również organ ustalił, iż Inwestor po wznowieniu postępowania inwestor nie legitymuje się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonywanie przedmiotowych robót budowlanych obejmujących części wspólne budynku wielorodzinnego. Wobec powyższego w sytuacji braku posiadania takiego uprawnienia w dacie procedowania postępowania wznowieniowego, nie było podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, iż organ ocenia na nowo cały materiał dowodowy, w tym oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – przy czym należy uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji na skutek wznowienia postępowania. W sprawie zatem brak jest obligatoryjnego elementu w postaci prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dyspozycja art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż jest to jeden z elementów, od którego uzależnia się wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z jego brzmieniem, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:(...); 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie jednak istnienia powyższych istotnych wad postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę – wobec upływu pięcioletniego terminu - nie mogło jednak skutkować uchyleniem decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym z uwagi na treść cytowanego już wyżej z art. 146 § 1 k.p.a, który obliguje organ do wydania decyzji, w której ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Bez znaczenia pozostaje dla oceny poprawności merytorycznej wydanego rozstrzygnięcia fakt, iż w istocie postępowanie wznowieniowe toczyło się w sposób przewlekły. Do zapobiegania takim sytuacjom przepisy prawa przewidują określone środki prawne w toku trwania takiego postępowania ( art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Nie ma również racji strona skarżąca, iż termin pięcioletni , o którym mowa w 146 § 1 k.p.a. winienie biec od dnia doręczenia jej decyzji o pozwoleniu na budowę , albowiem taka interpretacja przepisu i biegu terminu stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 k.p.a.) .

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.