Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 335/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 5, ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2021r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w zakresie punktów 4,5,7 i 10 wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Brzegu Dolnego do załatwienia sprawy w zakresie rozpoznania punktów 4,5,7 i 10 wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2021r.w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. jest bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 czerwca 2021 r.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący, będący jednocześnie radnym Rady Miejskiej w T., wskazanym na wstępie wnioskiem, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r,. poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.), zwrócił się do organu z prośbą o udzielenie odpowiedzi oraz udostępnienie w formie skanów lub kserokopii i przesłania na adres mailowy:

1. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Sekretarza Gminy Trzebnica Pana D. B. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

2. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Z-cy Burmistrza Gminy Trzebnica Pani K. H.j wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

3. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Skarbnika Gminy Trzebnica Pani B. K. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

4. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Naczelnika Wydziału Promocji Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pana J. S. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

5. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Z-cy Naczelnika Wydziału Pozyskiwania Funduszy Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pani E. B. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

6. aktualnego zakresu czynności i obowiązków pracownika pełniącego obowiązki bądź zastępującego Naczelnika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

7. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Naczelnika Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pana Z. Z. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

8. aktualnego zakresu czynności i obowiązków Z-cy Dyrektora MOPS Pana W. W. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw;

9. kopii regulaminu przyznawania nagród i wyróżnień;

10. listy nagród z podaniem kwot i osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Trzebnicy, którym zostały nagrody przyznane w latach 2019, 2020, 2021.

Pismem z dnia 16 czerwca 2021 r. organ wyjaśnił, że realizacja wniosku będzie możliwa w terminie późniejszym z uwagi na ograniczenia funkcjonowania urzędu spowodowane zagrożeniem epidemicznym. W podstawie prawnej wskazano na § 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.). Termin rozpoznania wniosku wyznaczono na dzień 2 sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. organ udzielił odpowiedzi, podając, że w odniesieniu do osób wskazanych w pkt 1 i 3 wniosku nie jest możliwe udostępnienie zakresu ich czynności z uwagi na przekazanie oryginałów tych dokumentów Policji, udostępniono natomiast kserokopie upoważnień i pełnomocnictw. W zakresie osoby wskazanej w pkt 2 wniosku przekazano wnioskowane informacje oraz kserokopie dokumentów. W odniesieniu do osoby wskazanej w pkt 6 wniosku wyjaśniono, że obowiązki te pełni Sekretarz Gminy Urzędu Miejskiego Trzebnica i z tego tytułu nie dokonywano zmiany zakresu obowiązków i nie wydawano nowych upoważnień. W odniesieniu do osób wskazanych w pkt 4,5 i 7 wniosku organ wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż osoby te nie pełnią funkcji publicznych. W zakresie pkt 8 i 9 wniosku organ wskazał, że nie jest dysponentem żądanych informacji. Co do pkt 10 wniosku organ udzielił Stronie następujących informacji: za 2019 r. podał łączną kwotę przyznanych nagród, w tym kwotowo wskazał nagrody przyznane Zastępcy Burmistrza, Sekretarzowi i Skarbnikowi Gminy informując, że pozostała kwota nagród została przyznana pracownikom Urzędu Miejskiego w Trzebnicy – przy czym informacja ta nie jest informacją publiczną z uwagi na fakt, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych; tak samo kształtowała się odpowiedź na pytanie dotyczące nagród za 2020 r. - podano łączną wartość tych kwot, kwoty przyznane Zastępcy Burmistrza, Sekretarzowi i Skarbnikowi Gminy i pozostałą kwotę nagród przyznaną pracownikom Urzędu Miejskiego w Trzebnicy – bez wskazania ich danych osobowych z podaniem, że nie jest to informacja publiczna, gdyż osoby te nie pełnią funkcji publicznych, w odniesieniu do nagród za 2021 r. podano łączną kwotę wypłaconych nagród informując, że nie otrzymały jej osoby pełniące funkcje publiczne.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowił podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Strona wnioskowała o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 2 czerwca 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych wg punktów z wniosku: pkt 4 aktualnego zakresu czynności i obowiązków Naczelnika Wydziału Promocji Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pana J. S. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw; pkt 5 aktualnego zakresu czynności i obowiązków Z-cy Naczelnika Wydziału Pozyskiwania Funduszy Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pani E. B. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw; pkt 7 aktualnego zakresu czynności i obowiązków Naczelnika Wydziału Techniczno – Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy Pana Z. Z. wraz z kopią wydanych dla tej osoby upoważnień i pełnomocnictw; pkt 10 - listy nagród z podaniem kwot i osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Trzebnicy, którym nagrody zostały przyznane w latach 2019, 2020, 2021 oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania, odnosząc się do odpowiedzi w zakresie punktów 4,5 i 7 wniosku wskazała, że podane w nim osoby (z imienia i nazwiska) są osobami pełniącymi w organie funkcje kierownicze, ich imiona są podane na stronach internetowych jednostki. Osoby te reprezentują podmiot publiczny w stosunkach cywilno-prawnych, zakres ich umocowania i kompetencji nie może być ukrywany. Wobec tego nie można powoływać się na prywatność osoby fizycznej, a obywatel ma prawo domagania się informacji o zakresie czynności i obowiązków tych podmiotów. Na poparcie swych racji Strona przywołała poglądy judykatury, wskazując, że wszelkie umocowania do działania w imieniu organu administracji stanowią informację publiczną. Dotyczy to także dokumentów związanych z zakresem obowiązków i czynności pracownika samorządowego, są one jawne w chwili ogłoszenia o naborze, a ochronie nie podlega tożsamość pracownika. Dane te nie mogą być utajniane, zatem wiedza o pracowniku bezpośrednio związanym z wykonywaniem obowiązków służbowych winna być udostępniona. W odmiennej sytuacji pracodawca – Burmistrz nie mógłby informować petentów o osobach odpowiedzialnych za wykonywanie poszczególnych czynności.

W zakresie informacji o nagrodach Strona wywodziła, że dotyczą one wydatkowania środków publicznych, a tym samym stanowią informację publiczną. Gospodarka tymi środkami jest bowiem jawna. Strona uzyskując taką wiedzę ma możliwość oceny równego traktowania pracowników, a zatem kontroli działalności pracodawcy – organu administracji i zasadności wydatkowania środków publicznych. Takie uprawnienia Strona realizuje jako radny. Uzasadniając pogląd o jawności tych informacji Skarżący ponownie odwołał się do poglądów judykatury. Końcowo Strona podkreślała, że odmawiając udostępnienia żądanych informacji organ winien wydać decyzję, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Końcowo Skarżący wskazał, że wniosek swój kierował także jako radny, a odmowę udostępnienia informacji traktuje jako celowe utrudnianie wykonywania mandatu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności sprawy, następnie powołując się na poglądy piśmiennictwa wskazał, że osobami publicznymi są podmioty zajmujące stanowiska i pełniące funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączącą się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W odniesieniu do wskazanych w skardze pomiotów organ ustalił, że nie mają one uprawnień do dysponowania majątkiem samorządowym czy władczego zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczną. Nie podejmują też działań wpływających istotnie na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, zatem żądane informacje ich dotyczące nie są informacją publiczną.

Podobnie w zakresie żądania wykazu osób nagrodzonych, organ udostępnił informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne, zaś dane dotyczące innych pracowników nie stanowią informacji publicznej, wobec czego podano zbiorczą kwotę wypłaconych nagród. Dane te zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych nie pełniących funkcji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy są również przepisy art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., stanowiące, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Na tej podstawie sprawa została rozpoznana w składzie trzyosobowym w trybie uroszczonym.

Spór w sprawie dotyczy oceny, czy organ administracji terminowo i prawidłowo zrealizował wniosek Strony o udostępnienie informacji publicznej datowany na dzień 2 marca 2021 r.

W opinii organu w zakreślonym prawem terminie udostępnił Skarżącemu informacje o charakterze informacji publicznej, wyłączając z ich zakresu dane odnoszące się do osób niepełniących funkcji publicznych, które to dane z uwagi na ochronę prywatności nie stanowią informacji publicznej. Powyższe dotyczy zakresu czynności i obowiązków oraz upoważnień i pełnomocnictw osób wskazanych w pkt 4, 5 i 7 wniosku oraz kwotowej informacji o wysokości nagród przyznanych wskazanym imiennie pracownikom Urzędu Miejskiego w Trzebnicy za podane we wniosku lata (w tym zakresie organ podał zbiorczą sumę wypłaconych nagród).

Zdaniem Skarżącego organ nie miał prawa do odmowy udostępnienia ww. informacji, która nosi cechy informacji publicznej. W zakresie pkt 4,5 i 7 zakres żądanych danych dotyczy osób pełniących funkcje kierownicze, zatem zakres ich czynności i obowiązków oraz pełnomocnictw i upoważnień stanowi informację publiczną. Natomiast w odniesieniu do kwot wypłaconych nagród (pkt 10 wniosku), to dotyczą one wydatkowania środków publicznych, zatem także stanowią informację publiczną. Skarżący zaznaczał, że odmawiając udzielenia żądanych informacji organ winien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r,. poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.). Końcowo wskazał, że wniosek składał jako radny, zatem ma prawo dostępu do żądanych danych, a jego organicznie poczytuje jako ograniczanie wykonywania mandatu.

Rozpoznając tak nakreślony spór odnotowania wymaga, że skarga dotyczy części odpowiedzi organu udzielonej Skarżącemu w dniu 30 lipca 2021 r., tj. informacji dotyczących pytań ujętych w pkt 4,5, 7 i 10 wniosku. W pozostałym zakresie Strona nie zgłaszała zastrzeżeń, leżą one zatem poza zakresem skargi.

Na wstępie odnotowania wymaga, że organ niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Regulacja ta stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym także organy władzy publicznej, zatem niewątpliwie Burmistrz Gminy Trzebnica.

Odnosząc się do kwestii spornej, tj. oceny czy żądane przez Stronę informacje mają charakter informacji publicznej zaznaczenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa ją niezwykle szeroko. Świadczy o tym nie tylko sposób redakcji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., obszerność zapisu art. 6 u.d.i.p. ale także zapis ust. 1 ww. normy odwołujący się do rozszerzenia katalogu opisanego w ustawie. W zapisie tym wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności wskazane w dalszych jednostkach redakcyjnych dane. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ww. ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Szerokie rozumienie zakresu przedmiotowo ustawy ma umocowanie w art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust.2).

Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Ponadto, w razie wątpliwości, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy – respektując zasadę powszechnego dostępu – interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, Mon. Prawny z 2003 r., nr 17, s. 770).

Istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest wskazanie na zapisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., która jak wywiedziono zawiera otwarty katalog informacji stanowiących informację publiczną. I tak w pkt 2 lit. d ww. zapisu podano, że do katalogu informacji publicznej zalicza się wskazane expressis verbis informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Z kolei w pkt 5 lit. c omawianej regulacji wskazano na informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (...).

Dokonując wykładni przywołanych norm w przedstawionym porządku trzeba wskazać, że ustawodawca posłużył się wskazaniem "osób sprawujących funkcje w organach i ich kompetencjach". Ponieważ zapis ten obejmuje informację także o osobach pełniących funkcję nie może być wątpliwości, że chodzi w nim o osoby pełniące funkcje publiczne. W tym zakresie rozważenia wymaga, czy wskazane we wniosku podmioty wymogi te spełniają. Ustawa nie definiuje tego pojęcia, stąd właściwe jest odwołanie się do poglądów orzecznictwa. Pomocne jest w tym zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30), wydane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu podanego wyroku przyjęto, że ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Należy przy tym zauważyć, że zakresy czynności osób pełniących w urzędzie funkcje merytoryczne (nie będących pracownikami wykonującymi czynności o charakterze usługowym czy technicznym) przedstawiają jak funkcjonuje, czy też jak zorganizowany jest urząd. Udostępnieniu podlega zaś również informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się informacji o aktualnym zakresie czynności i obowiązków wraz z kopiami wydanych upoważnień i pełnomocnictw wskazanych imiennie osób sprawujących w organie funkcje Naczelników (zastępcy Naczelnika) Wydziału: Promocji; Pozyskiwania Funduszy; Techniczno – Inwestycyjnego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy. W zaskarżonej odpowiedzi organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów i ich wykładni z poglądem tym nie sposób się zgodzić.

Już prima facie osoby pełniące obowiązki na wskazanych stanowiskach winny być zaliczane do osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwe bowiem realizują w zakresie działalności kierowanego przez nie wydziału nałożone przez jednostkę zadania publiczne. Definitywnym zaś potwierdzeniem tego stanu rzeczy są zapisy Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Trzebnicy. W § 2 w pkt 7 ww. aktu wskazano, że ilekroć mowa w nim o naczelniku wydziału należy przez to rozumieć osobę kierującą wydziałem. Z dalszych zapisów wynika (§ 12), że wydział jest podstawową komórką organizacyjną (...) Wydziałem kieruje naczelnik. W przypadkach uzasadnionych różnorodnością, wielością i złożonością realizowanych w wydziale zadań burmistrz może utworzyć stanowisko zastępcy naczelnika.

Zgodnie z § 13 ust. 5 Regulaminu w urzędzie ustala się następujące stanowiska kierownicze: Naczelnik Wydziału Techniczno-Inwestycyjnego (lit e.), Naczelnik Wydziału Promocji (lit. n), Zastępca Naczelnika Wydziału Pozyskiwania Funduszy (lit. r). Zgodnie z § 22 ust. 3 Regulaminu Naczelnicy wydziałów (...) są odpowiedzialni za prawidłowe i sprawne wykonywanie zadań powierzonych wydziałom, referatom i zespołom w niniejszym Regulaminie i wynikających z innych przepisów prawnych. Naczelnicy wydziałów kierują realizacją zadań gminy w zakresie spraw wyznaczonych wydziałowi i referatowi, sprawują kontrolę i nadzór nad pracą kierowanych przez siebie wydziałów i referatów oraz zapewniają koordynację działalności wydziałów i referatów ( ust. 7). W § 22 ust. 8 Regulaminu wskazano zaś katalog zadań naczelników, który nie stanowi zamkniętej listy. W zakresie tym legło w szczególności: a) nadzorowanie terminowego i zgodnego z prawem załatwiania spraw należących do wydziału lub referatu; j) dbałość o powierzone mienie; k) podejmowanie inicjatyw w zakresie wydawania przepisów gminnych bądź innych uregulowań określonych spraw, należących do zakresu działania wydziału lub referatu, współdziałanie w opracowywaniu projektów uchwał Rady, zarządzeń Burmistrza, umów, porozumień i innych aktów prawnych; l) opracowywanie projektów budżetu w części dotyczącej zakresu działania wydziału lub referatu i bieżący nadzór nad realizacją uchwały budżetowej w tej części; m) opracowywanie szczegółowego preliminarza budżetowego nadzorowanego wydziału lub referatu; n) opracowywanie prognoz, analiz oraz sprawozdań z prowadzonych spraw; (o) współdziałanie z organami administracji publicznej, gminnymi jednostkami organizacyjnymi, jednostkami pomocniczymi gminy i organizacjami mieszkańców gminy; p) wydawanie w zakresie wykonywanych zadań decyzji administracyjnych w ramach posiadanych upoważnień; q) zapewnienie właściwej współpracy z Radą Miejską, w tym: terminowe i staranne przygotowanie materiałów na sesje Rady Miejskiej, na polecenie Burmistrza uczestnictwo w komisjach i sesjach Rady Miejskiej oraz udzielanie odpowiedzi na pytania radnych, przygotowywanie odpowiedzi na interpelacje i wnioski radnych; r) w trybie przewidzianym przepisami prawa - udzielanie wyjaśnień i odpowiedzi na wnioski i skargi interesantów oraz wnioski o udostępnienie informacji publicznej; s) organizowanie narad z podległymi pracownikami i przekazywanie zwierzchnikom służbowym informacji dotyczących spraw Gminy i Urzędu; w) czuwanie nad prawidłową realizacją budżetu w zakresie spraw i zadań realizowanych przez wydział lub referat.

Już tylko z tych regulacji wynika, że wskazane we wniosku osoby (Naczelnicy Wydziałów i Zastępca Naczelnika Wydziału) muszą być postrzegane jako osoby pełniące funkcje publiczne w świetle nakreślonej we wcześniejszych rozważaniach Sądu definicji. Błędny jest zatem pogląd zawarty w zaskarżonej odpowiedzi wyłączający żądane informacje z zakresu informacji publicznej. W tym względzie organ nie wskazał na jakiekolwiek ograniczenia uniemożliwiające udostępnienie tych danych.

Mając na uwadze treść i zakres żądania Skarżącego, to nie może być wątpliwości, że takie ograniczenie nie istnieje - może poza informacjami objętymi tajemnicą chronioną mocą odrębnych ustaw, czego w sprawie nie powołano.

Tym samym stwierdzić trzeba, że brak właściwej odpowiedzi skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu administracji w omawianym zakresie, co zostanie szczegółowo omówione w dalszych rozważaniach.

W tym miejscu – stosownie do podanej już chronologii uzasadnienia - konieczne jest bowiem odniesienie się do kolejnego zagadnienia ujętego w pkt 10 wniosku Strony, tj. informacji o wysokości nagród wypłaconych we wskazanych latach.

Jak wskazano informacja o majątku publicznym, w tym jednostek samorządu terytorialnego, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Dotyczy to wynagrodzenia pracowników tych jednostek samorządu terytorialnego, gdyż są one finansowane ze środków publicznych, stanowią one zatem informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia (nagrody) jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Pogląd ten jest także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiącym, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19; z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17; z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17, czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 66/21, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Zatem błędny jest pogląd organu, że informacje te nie stanowią informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że winny być udostępnione w żądanym przez Stronę zakresie np. z podaniem danych osobowych poszczególnych pracowników (Strona domagała się listy nagrodzonych pracowników, co należy odczytywać jako żądanie podania imion i nazwisk). Zgodnie z art. 5 u.d.i.p. jej zakres może być ograniczony w opisanych tam sytuacjach, np. z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Powyższe nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne. Przy czym ochrona prywatności osób fizycznych może przebiegać albo w formie anonimiacji wrażliwych danych albo poprzez odmowę ich udostępnienia, co musi przybrać formę decyzji (art. 16 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie stanowisko organu zawarte w zaskarżonej odpowiedzi budzi zastrzeżenia z dwóch względów, po pierwsze formy w jakiej zostało przedstawione, po drugie zakresu ewentualnej ochrony.

Zaczynając od zakresu, to wątpliwości wynikają z definiowania przez organ pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, co Sąd szeroko już opisał. Niewątpliwe kwestia ta nie została rozważona przez organ w sposób odpowiadający wymogom prawa. Po drugie forma. Jak wynika z akt sprawy Skarżący domagał się udostępnienia listy nagród z podaniem kwot i osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim, które taką nagrodę otzrymały. Podanie zatem łącznej kwoty wypłaconych nagród nie spełnia ww. wymogu. W tej sytuacji, jak już wskazano, chcąc postąpić prawidłowo należało podać wypłacone kwoty nie łącznie ale w rozbiciu na poszczególnych pracowników, anonimizując dane osób nie pełniących funkcji publicznych, chyba, że zrzekły się one ochrony.

Stwierdzenie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i podanie łącznej sumy wypłaconych nagród nie odpowiada prawu i stanowi o bezczynności organu administracji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

O bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy takiej właśnie informacji, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Zatem w zakresie bezczynności będzie się mieściła zarówno sytuacja braku jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek, udzielenie jej po terminach zakreślonych ustawowo, jak i sytuacja będąca udziałem niniejszego postępowania, błędnego kwalifikowania informacji jako nie mającej charakteru informacji publicznej. Podkreślić bowiem należy, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, CBOSA).

Dotąd powiedziane uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w zakresie objętym skargą, tj. w zakresie pkt 4,5,7 i 10 wniosku Skarżącego z dnia 2 czerwca 2021 r. i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we wskazanym zakresie, zgodnie z wytycznymi Sądu, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był zobowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 967/16, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że o ile samo stwierdzenie bezczynności nie podlega jakiejkolwiek uznaniowości, o tyle ocena rażącego naruszenia prawa poddana jest już pewnemu uznaniu osadzonemu w okolicznościach faktycznych danej sprawy. Decydujące znaczenie mają tu m.in. okres przewlekłości, jej przyczyny, sposób procedowania przez organ i stosunek do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie organ procedował z zachowaniem terminów, zaś fakt bezczynności wynikał z odmiennej wykładni przepisów, co nie może wiązać się z zarzutem kwalifikowanego naruszenia prawa i wyklucza w ocenie Sądu uznanie, że naruszenie przepisów miało rażący charakter.

Końcowo jeszcze koniecznym jest zaznaczenie, że podstawa prawna wniosku i zachowanie Strony nakazywały przyjęcie, że prawidłowo organ administracji uznał zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wyklucza uznanie zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji w zaskarżonym zakresie i w tych także granicach zobowiązał go do rozpoznania wniosku Strony z dnia 2 marca 2021 r. Nadto uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postepowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.