Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 507/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. i M. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 marca 2024 r., nr WI-I.7840.1.229.2023.ZK w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Pana K. W. i Pana M. W. (dalej: Skarżący, Inwestorzy) na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 marca 2024 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 25 października 2023 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Gdyni rozpoznając wniosek Skarżących o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. M. w G., dz. nr [...], obręb [...], postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. nałożył na Inwestorów w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane szereg obowiązków w zakresie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, m.in. poprzez doprowadzenie do spójności nazwy zamierzenia inwestycyjnego ze złożonym w sprawie wnioskiem oraz wykazanie zgodności projektowanej inwestycji z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane.

Pełnomocnik Inwestorów w piśmie z 3 października 2023 r. oświadczył, że "doprowadzono do zgodności nazwę zamierzenia ze złożonym wnioskiem. Projektowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z jednym lokalem mieszkalnym, gdzie na parterze znajduje się wiatrołap wraz ze schodami prowadzącymi na wyższe kondygnacje oraz pokój z aneksem kuchennym, łazienka i pomieszczenia gospodarcze, na kondygnacji pierwszej oraz drugiej znajdują się trzy pokoje oraz łazienka. W budynku na parterze znajduje się również jeden lokal usługowy, który zajmuje 23% powierzchni budynku".

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 25 października 2023 r. odmówił Skarżącym udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu projekt był nadal sprzeczny z nazwą zamierzenia określoną we wniosku o pozwolenie na budowę, bowiem dokumentacja rysunkowa świadczy wyłącznie o pełnionej przez projektowany budynek funkcji usługowej - hotelarskiej/pokoje gościnne. Niewykonanie obowiązku w tym zakresie oraz szeregu innych związanych z rzeczywistą funkcją projektowanego budynku legło u podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu, zaprojektowany układ funkcjonalny pomieszczeń świadczy o braku funkcji mieszkalnej w projektowanym budynku, w dokumentacji brakuje łazienki oraz kuchni, które są niezbędne do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ponadto wszystkie pomieszczenia na pierwszym i drugim piętrze projektowanego budynku (poza klatką schodową) określono jako open space, co nie wskazuje na żadną konkretną funkcję pomieszczenia i nie znajduje odzwierciedlenia w nomenklaturze obowiązujących przepisów.

Wojewoda Pomorski decyzją z 6 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni.

W ocenie Wojewody projektowany budynek nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym, co wykazała analiza projektu budowlanego. Organ zwrócił uwagę na to, że w budynku zaprojektowano trzy wejścia, dwa z nich prowadzą do jednego lokalu usługowego o powierzchni 97,2 m2, przeznaczonego na bliżej nieskonkretyzowane biuro pod wynajem. Trzecie wejście prowadzi przez wiatrołap do pozostałej części budynku, na którą w opinii organu odwoławczego składa się znacznie więcej, niż jeden lokal. Z rzutu A-l wynika, że w centralnej części budynku wydzielona została klatka schodowa, która prowadzi z parteru na położone wyżej dwie kondygnacje. W przestrzeni klatki schodowej na parterze zaprojektowano pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 4,1 m2. Ponadto na parterze w tej części budynku został wydzielony jeden lokal, na który składać się ma pokój z aneksem oraz łazienka, o łącznej powierzchni użytkowej 33,8 m2. Następnie z klatki schodowej zapewniono dojście do wyodrębnionych trwałymi ścianami lokali o powierzchni 43,2 m2, 48,5 m2 i 40,4 m2 (I piętro) i 42,6 m2, 48,5 m2, 41 m2 (poddasze), które w projekcie nazwano "pokojami". Jakkolwiek wyłącznie w dwóch z nich wydzielono łazienkę, zauważono, że ilość szachtów pokazana na rzutach budynków (dwa) nie pokrywa się z ilością kominów przedstawionych na przekroju B-B s. 14 czy w widoku elewacji północnej s. 19 (cztery). Powstałe w ten sposób lokale posiadają cechy lokali użytkowych wymienione w § 3 pkt 14 warunków technicznych i mogą służyć świadczeniu usługi hotelarskiej/pensjonatowej. Skoro zatem w obiekcie zaprojektowano łącznie osiem lokali użytkowych, to niewątpliwie nie można go uznać za budynek jednorodzinny. W ocenie Wojewody w kontekście tych ustaleń wydanie decyzji pozytywnej byłoby sprzeczne z prawem, gdyż prowadziłoby do obejścia obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu, z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Dąbrowa w Gdyni, rejon ulicy Miętowej i rzeki Kaczej, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni nr XII/294/07 z dnia 26 września 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom z 2008 r. nr 14 poz. 353) - karta terenu nr 17 U/MN1, wynika, że planowana inwestycja znajduje się na terenie przeznaczonym dla zabudowy usługowej, zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. W § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały ustalone zostały wskaźniki parkingowe służące do obliczenia wymaganej liczby miejsc postojowych, które dla usług kształtują się w następujący sposób: min. trzy miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej, lecz nie mniej niż dwa miejsca postojowe na 1 punkt usługowy; oraz min. jedno miejsce postojowe na trzy osoby zatrudnione. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku ma wynieść 453,5 m2, przewidziane w projekcie pieć miejsc postojowych jest zdecydowanie niewystarczające do zapewnienia wymaganej planem obsługi zamierzenia.

Wojewoda wskazał też, że Skarżący nie wykonali obowiązku opisanego w pkt 2c postanowienia z 25 kwietnia 2023 r., który obejmował określenie w projekcie warunków ochrony przeciwpożarowej dla budynku usługowego i uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nałożenie tego obowiązku wynikało z tego, że projektowany budynek został nieprawidłowo zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV - mieszkalne (s. 19 opisu do projektu zagospodarowania terenu i s. 8 opisu do projektu architektoniczno-budowlanego), natomiast budynek zamieszkania zbiorowego, do którego zalicza się np. hotel czy pensjonat, wymaga uzgodnienia zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Konsekwencją zaliczenia projektowanego obiektu do budynków usługowych było również zobowiązanie Inwestorów do zastosowania w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązań projektowych umożliwiających dostęp do budynku osobom niepełnosprawnym (pkt 4e postanowienia z 25 kwietnia 2023 r.). Zobowiązanie to również nie zostało wykonane.

Ponadto za niewykonany uznano obowiązek nałożony w punkcie 3g postanowienia z 25 kwietnia 2023 r., który obejmował uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego o dane na temat projektowanej wentylacji, zapewniającej użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem.

Wojewoda uznał natomiast, że organ pierwszej instancji bezzasadnie nałożył na Inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej o rysunek projektowanego ogrodzenia oraz że Inwestorzy wywiązali się z obowiązku określenia odległości projektowanego budynku od granicy gruntu leśnego (Ls V) na działce nr [...] i odniesienia się do spełnienia przepisów w tym zakresie (pkt 4d postanowienia).

Nie zmieniło to jednak oceny Wojewody, że Inwestorzy nie wykonali szeregu obowiązków nałożonych na nich postanowieniem organu pierwszej, zatem decyzja Prezydenta Miasta o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę została oparta na właściwych podstawach prawnych i jest zasadna.

Skarżący w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 marca 2024 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucili organowi naruszenie:

art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, że wynika z niego, iż zabudowa umożliwiająca wydzielenie więcej niż 2 lokali mieszkalnych nie będzie się kwalifikować jako zabudowa jednorodzinna, podczas gdy sens przepisu jest taki, że budynek z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi nadal pozostaje budynkiem jednorodzinnym;

art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do oceny projektu w zakresie wykraczającym poza ustawowo określone granice sprawdzenia, w postaci stosowania domysłów o przyszłym wykorzystaniu obiektu;

art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych w zakresie kwalifikacji budynku na korzyść strony poprzez przyjęcie, że projektowany budynek nie może być uznany za budynek jednorodzinny, podczas gdy z żadnego przepisu nie wynika jednoznacznie taki zakaz;

art. 7, 80 i 81 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budynek będzie wykorzystywany na cele usługowe;

art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2, 4 i 5 oraz art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 71a Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego, podczas gdy wprowadzenie w budynku innej funkcji niż przewidziana, wymaga zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o planowanej zmianie, a ten jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane podkreślono, że dla oceny charakteru inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę rozstrzygające są regulacje wynikające z prawa budowlanego, stosownie do którego kryterium definiującym budynek mieszkalny jako jednorodzinny jest techniczna możliwość wydzielenia nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru (por. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

Udzielnie pozwolenia na budowę możliwe jest jedynie w przypadku pozytywnej weryfikacji projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w kontekście wskazanych wyżej ustawowych wymogów.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku niewykonania nałożonych obowiązków, organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).

Istotą sporu w przedmiotowym postępowaniu jest to, czy w ramach obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany był zobowiązany i uprawniony do oceny projektu budowlanego pod kątem określenia funkcji planowanego budynku pomimo jej wskazania we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w projekcie budowlanym, a jeśli tak, to czy oceny tej dokonano prawidłowo.

Rozstrzygając pierwszą z powyższych kwestii podzielić należy wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że niewątpliwie, co do zasady projekt architektoniczno-budowlany, w odróżnieniu od projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie podlega kontroli pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Jego kontrola ogranicza się wyłącznie do kontroli zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. Od strony zaś formalnej organ sprawdza projekt architektoniczno-budowlany wyłącznie pod kątem jego kompletności. Natomiast szczegółowy zakres projektu architektoniczno-budowlanego został wskazany w art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i § 11-12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Należy zgodzić się przy tym z poglądem wyrażonym w orzecznictwie administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1727/07, wyrok z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14, wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 600/19, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 510/19), zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. Skoro w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organy architektoniczno-budowlane obowiązane są uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) - to niewątpliwie w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Uprawnienie w tym zakresie nie pozostaje działaniem bezprawnym czy pozostającym poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niewątpliwie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika wprost, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (organ architektoniczno-budowlany) sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego w sytuacji gdy przedstawione wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe w ocenie organu architektoniczno-budowlanego w sposób wyraźny przeczą wskazywanym przez inwestora deklaracjom w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, to wówczas organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, lecz wprost przeciwnie zobowiązany jest do ich oceny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego albowiem w przeciwnym wypadku doprowadziłoby to do nadużycia przepisów prawa budowlanego. To stanowisko jest w pełni akceptowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, na które powołano się powyżej (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 611/21, wyrok NSA z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12).

W świetle powyższych rozważań, zarzut skargi dotyczący przekroczenia ustawowych granic kontroli projektu architektoniczno-budowlanego, uznać należy za niezasadny.

Bezsporne w sprawie jest, że nieruchomość na której zaplanowano inwestycję, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 26 września 2007 r., nr XII/294/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Dąbrowa w Gdyni, rejon ul. Miętowej i rzeki Kaczej. Działka nr [...], obręb [...] – objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę, przeznaczona jest w palnie miejscowym pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą oraz pod zabudowę usługową. Skarżący wnieśli o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z jednym lokalem mieszkalnym i jednym mieszkaniem usługowym w zabudowie wolnostojącej wraz z instalacjami: wod.-kan., c.o. i elektryczną.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z treści przywołanej definicji wynika logiczny wniosek, że zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali mieszkalnych lub też jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego nie będzie się kwalifikować jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1727/07, wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu.

Zdaniem Sądu, inwestor nie może w sposób dowolny określać co jest domem jednorodzinnym, w sytuacji gdy definicję domu jednorodzinnego przyjęto w Prawie budowlanym. Obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy określone przedsięwzięcie inwestycyjne może być traktowane jako dom jednorodzinny, skoro taką funkcję deklaruje inwestor, a jednocześnie ocena ta nie może abstrahować od wymogów, jakim projekt musi sprostać w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Podstawą definiowania lokalu mieszkalnego jest art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera jednoznaczne kryteria pozwalające różnicować cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego od innych (wielorodzinnych, ewentualnie zamieszkania zbiorowego). Z kolei pomocniczych kryteriów oceny, czy mamy do czynienia z wieloma lokalami w budynku dostarcza art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r., poz. 737 ze zm.) zawierający określenie samodzielnego lokalu mieszkalnego, natomiast definicja lokalu użytkowego wynika z treści § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065). Rozporządzenie to definiuje również między innymi pojęcie mieszkania (§ 3 pkt 9), pomieszczenia mieszkalnego (§ 3 pkt 10) oraz budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5). Wedle ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ustawy). Natomiast zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda prawidłowo stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie przedstawia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadnienie organu jest w tym aspekcie przekonujące. Trafnie organ drugiej instancji wskazał, że do spornego budynku prowadzą trzy wejścia. Dwa z nich prowadzą do jednego lokalu usługowego, natomiast trzecie prowadzi przez wiatrołap do pozostałej części budynku, w której znajduje się więcej niż jeden lokal. W centralnej części budynku wyodrębniono klatkę schodową, z której możliwe jest wejście do siedmiu odrębnych lokali. Ewidentnie ilość szachtów pokazana na rzutach budynków (dwa) nie pokrywa się z ilością kominów przedstawionych na przekroju B-B s. 14, czy w widoku elewacji północnej s. 19 (cztery). Przedstawione rozwiązania są typowe dla budynków zamieszkania zbiorowego, a nie domów jednorodzinnych. Zaprojektowane lokale posiadają cechy lokali użytkowych wymienione w § 3 pkt 14 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, z godnie z którym lokalu użytkowy to jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Wbrew twierdzeniem Skarżących nie sposób uznać, aby sporny projekt przedstawiał zespół pomieszczeń służących prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego stanowiących mieszkanie. Sam już ich rozkład i sposób projektowanej komunikacji przez zewnętrzną w stosunku do poszczególnych lokali klatkę schodową zaprzecza wskazywanej przez Skarżących funkcji mieszkalnej w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, odpowiadając jednocześnie funkcji usługowej. Podkreślić należy, że nawet gdyby przyjąć, że lokal na parterze jest lokalem mieszkalnym, czego w świetle niezgodności części opisowej i graficznej projektu budowlanego stwierdzić nie sposób, to pozostałe projektowane pomieszczenia z uwagi na sposób zaprojektowania, powodują że planowany budynek nie odpowiada definicji z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Konsekwencją powyższych ustaleń była między innymi konieczność doprowadzenia planu zagospodarowania terenu do zgodności zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym określono (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały) wymagane dla funkcji usługowej wskaźniki parkingowe - minimum trzy miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej, lecz nie mniej niż dwa miejsca postojowe na jeden punkt usługowy oraz minimum jedno miejsce postojowe na trzy osoby zatrudnione, co oznacza, że planowane pięć miejsc postojowych nie spełnia warunku ilości miejsc postojowych w stosunku do powierzchni użytkowej. Słusznie również Wojewoda wskazał, na brak uzgodnienia projekt zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, stosowanie do art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2057) w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 2023 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno‑budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. poz. 1563). Projektowany budynek, jako budynek zamieszkania zbiorowego, nie należy do kategorii bezpieczeństwa pożarowego ZL – IV (por. § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co oznacza, że planowane rozwiązania projektowe wymagają wskazanych uzgodnień. Dokonanie uzgodnień podlega zaś weryfikacji w trybie art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa budowlanego.

Przedstawiony przez Inwestorów projekt zagospodarowania terenu nie odpowiada także wymogom § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana szerokość dojść do budynku wynosi jeden metr, gdy tym czasem wskazana regulacja nakazuje – w przypadku budynków zamieszkania zbiorowego, ażeby szerokość ta wynosiła minimum 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Rację nadto ma Wojewoda, że brak w opisowej części projektu architektoniczno–budowlanego informacji o rodzaju projektowanej w budynku wentylacji, pomimo że obowiązek ich zamieszczenia wynika z § 20 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679). Przedłożona dokumentacja projektowa nie zawiera również uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338).

Wskazać także należy na niezgodność części opisowej i graficznej projektu architektoniczno-budowlanego. Opis budynku jest niezgodny z rysunkami zawierającymi rzuty budynku. Według części opisowej, w lokalu znajdującym się na parterze budynku znajduje się łazienka oraz pokój z aneksem, natomiast w części rysunkowej jedynie pokój. Rozbieżność ta ma istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji lokalu.

Wobec stwierdzenia między innymi powyższych uchybień, Prezydent Miasta postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na Inwestorów obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej w określonym terminie. Wobec niewykonania obowiązku, organ zobowiązany był do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Działanie to było prawidłowe, zgodne z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji – z powodów opisanych powyżej, nie mogły udzielić pozwolenia na budowę i zatwierdzić projektu architektoniczno-budowlanego.

W świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, nie sposób podzielić wyrażonego w skardze poglądu, że wyłącznie dopiero na etapie użytkowania budynku możliwym byłoby ocenianie faktycznej jego funkcji w świetle przepisów prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego. Prowadziłoby to bowiem do iluzorycznej kontroli planowanej inwestycji pod kątem spełniania norm prawa budowlanego, w szczególności w sytuacji, gdy na określonym terenie dopuszczalna jest więcej niż jedna funkcja zabudowy. Ustawodawca wyraźnie odróżnia zabudowę jednorodzinną od innych rodzajów zabudowy, co powoduje konieczność weryfikacji przez organy architektoniczno-budowlane planowanego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem faktycznych, a nie deklarowanych rozwiązań projektowych, mając na uwadze zarówno ład przestrzenny, jak również bezpieczeństwo użytkowania planowanej budowli wynikające z konieczności zastosowania wynikających z norm prawnych rozwiązań projektowych, adekwatnych dla określonej funkcji budynku. Podkreślić przy tym należy, że zdaniem Sądu w niniejszej sprawie projektowane rozwiązanie projektowe jednoznacznie wskazują na usługowy charakter budynku. Nie sposób podzielić poglądu Skarżących, że w sprawie istnieją wątpliwości w tym zakresie pozwalające uznać, że projektowany budynek może być użytkowany jako budynek jednorodzinny albo usługowy, w zależności od woli przyszłego użytkownika. Funkcja usługowa (użytkowa) i funkcja mieszkalna są w rozumieniu przepisów prawa budowlanego pojęciami rozłącznymi, na co wskazuje choćby ustawowe określenie, że w budynku jednorodzinnym można wydzielić jeden lokal użytkowy, jednakże o powierzchni do 30% powierzchni budynku. Przekroczenie tego wskaźnika powoduje, że budynek nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skargę oddalił.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ wnieśli o to Skarżący, a Wojewoda nie zażądał przeprowadzenie rozprawy (art. 119 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).