Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 879/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Mielno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 974/22 w sprawie ze skargi Gminy Mielno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 września 2022 r. nr P-1.4131.270.2022.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Mielno na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 stycznia 2023 r. II SA/Sz 974/22, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z 7 września 2022 r. nr P-1.4131.270.2022.KN, w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniesienie wkładu do spółki będącej jednoosobową spółką gminną jest zbyciem w rozumieniu wymienionych przepisów;

2. art. 35 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia nie spełnia wymogu art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n., ponieważ nie zawiera terminu do złożenia wniosku przez osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekła się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się przede wszystkim do odpowiedzi na pytanie, czy podwyższenie kapitału zakładowego spółki komunalnej, poprzez wniesienie wkładu niepieniężnego (aportu), na który składają się nieruchomości gruntowe będące własnością gminy, jest zbyciem nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b u.g.n., a w konsekwencji, czy w takim wypadku osobom, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n., przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia nieruchomości. Drugi zarzut dotyczy natomiast tego, w jaki sposób prawo pierwszeństwa nabycia powinno zostać urzeczywistnione.

Zgodnie z art. 4 pkt 3b u.g.n. przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że "Wniesienie przez gminę do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością aportu w postaci nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" (wyrok NSA z 7.10.2008 r. I OSK 856/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 80). Pogląd ten był akceptowany także w późniejszym orzecznictwie, gdzie akcentowano, że "wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. Nie można tym samym pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć wyłącznie jej sprzedaży. Późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych pogląd ten w całości podzielało (np. wyroki NSA: I OSK 1333/2008, I OSK 256/2011, I OSK 1917/2011)" – por. wyrok NSA z 23.07.2013 r. I OSK 523/13, LEX nr 1557369. Powyższe stanowisko podzielał także Sąd Najwyższy, który wyjaśniał m. in., że "Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) także przewidują pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości objętych działaniem tej ustawy. Wykładnia pojęcia "zbywania nieruchomości", którym ustawodawca posłużył się w tej ustawie, prowadzi jednak do wniosków odmiennych [niż w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi SP] to jest, że zakres tego pojęcia na gruncie tej ustawy obejmuje nie tylko sprzedaż, ale również inne czynności prawne przenoszące własność, w tym wniesienie nieruchomości aportem do spółki. Ta odmienność wykładni jest wynikiem nie tylko istnienia w ustawie (od 22 września 2004 r.) w art. 4 pkt 3b definicji "zbywania nieruchomości", przez co ustawodawca rozumie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Przed tą zmianą ustawy szeroki katalog czynności prawnych również nazywanych zbyciem wskazywał art. 37 ustawy, wymieniając w tej kategorii wniesienie aportu do spółki (art. 37 ust. 2 pkt 7)" (zob. wyrok SN z 17.03.2016 r. II CSK 392/15, OSNC-ZD 2017, nr 3, poz. 58).

Na tle przytoczonych orzeczeń, jako odosobniony i, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, niemający generalnego charakteru, bo wypowiedziany na tle mieszkaniowego zasobu gminy – należy uznać pogląd, że "wniesienie przez gminę nieruchomości aportem do spółki będącej jednoosobową spółką gminną nie jest zbyciem w rozumieniu art. 34 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami" (wyrok NSA z 10.03.2009 r. I OSK 1333/08, LEX nr 595082). NSA w przywołanym wyroku, do którego odwołuje się Gmina [...] w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznał, że takie zbycie nie prowadzi do uszczuplenia mieszkaniowego zasobu gminy i nie zmienia pozycji prawnej najemcy, z czym należy się zgodzić. Pamiętać jednak trzeba, że spółka z o.o. (jak w niniejszej sprawie), nawet z pełnym udziałem gminy, ma odrębną od gminy osobowość prawną, a więc przeniesienie własności następuje na rzecz innej od gminy osoby prawnej, co wyczerpuje dyspozycję czynności prawnej z art. 4 pkt 3b u.g.n. Możliwe jest też zbycie udziałów w takiej spółce po wniesieniu aportu (zob. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - Dz. U. z 2021 r. poz. 679), co mogłoby prowadzić do obejścia prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości z art. 34 ust. 1 u.g.n., gdyby przyjąć generalną tezę, że nie jest zbyciem wniesienie aportu do "jednoosobowej spółki gminnej", jak ujęto to w wyroku NSA z 10.03.2009 r. I OSK 1333/08.

Jeśli więc wniesienie przez gminę aportu do spółki komunalnej jest zbyciem, w rozumieniu art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n., to konsekwentnie zbycie takie podlega rygorom, o jakich mowa w art. 35 u.g.n., a zatem niezbędne jest sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia (art. 35 ust. 1 u.g.n.), przy czym wykaz taki powinien zawierać termin do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n.).

Organ nie może też z góry założyć, że nie ma osób uprawnionych do skorzystania z prawa pierwszeństwa nabycia, bo osoby takie mogą się ujawnić dopiero po upublicznieniu wykazu. Temu taki wykaz ma służyć. Ustawodawca założył bowiem, że spośród osób uprawnionych z art. 34 ust. 1, tylko najemcy lokali (pkt 3) są organowi znani i ich zawiadamia się indywidualnie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości (art. 34 ust. 4 u.g.n.). W art. 35 ust. 2 pkt 12 u.g.n. mowa jest natomiast o innych uprawnionych (z pkt 1 i 2 ust. 1 art. 34 u.g.n.), którzy zawiadamiani są o przysługującym im prawie pierwszeństwa nabycia, poprzez upublicznienie wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Termin do skorzystania z tego uprawnienia wynikać ma natomiast z wykazu ("przed upływem terminu określonego w wykazie" – art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Wskazanie terminu w wykazie ma więc zasadnicze znaczenie dla możliwości skorzystania z uprawnienia, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n. Naruszenie tego wymogu należy uznać więc za istotne naruszenie prawa, co uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności (art. 91 ust. 1 u.s.g.) zarządzenia w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.