Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 527/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

19 maja 1989 r. J.S. zwróciła się do Naczelnika Miasta i Gminy N. o "nie dopuszczenie do wpuszczenia szamba do zbiornika, które wybudował sąsiad przed moimi oknami". Skarżąca 16 sierpnia 1989 r. zwróciła się o wydanie nakazu rozbiórki ww. zbiornika na nieczystości. Zbiornik ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Wnioski J.S. o wydanie nakazu rozbiórki ww. zbiornika były jeszcze dwukrotnie ponawiane (pisma z 4 grudnia 1989 r. i 10 stycznia 1990 r.).

Pismem z dnia 16 lutego 1990 r. D.D. zwróciła się do Naczelnika Miasta i Gminy N. o zaniechanie prowadzenia postępowania w tej sprawie i zadeklarowała, że zbiornik ten będzie wykorzystywany jako piwnica ziemna na jarzyny.

Na ten wniosek Naczelnik Miasta i Gminy poinformował pismem z dnia 19 lutego 1990 r. o zakresie wykonania prac budowlanych, które pozwolą na zmianę sposobu użytkowania tego zbiornika (trwałe zamurowanie wylotów do zbiornika i usunięcie rur założonych pomiędzy zbiornikiem a studzienkami zbiorczymi).

Następnie Naczelnik Miasta i Gminy w N. wydał w dniu 14 marca 1990 r. decyzję znak: [....] , wydaną na podstawie art. 54 ust. Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie budowy zbiornika typu "szambo", którą nakazano inwestorom "wykonać inwentaryzację wykonanego obiektu budowlanego w ziemi i dostarczenie jej wraz z planem realizacyjnym, projektem adaptacji obiektu na pomieszczenie gospodarcze do tut. Urzędu w terminie do dnia 15.05.1990 r. W przypadku niedostarczenia w terminie ww. dokumentacji z wnioskiem o zmianę użytkowania obiektu z szamba na pomieszczenie gospodarcze – tut. Urząd wyda nakaz rozbiórki w określonym terminie.

Po wydaniu tej decyzji D.D. i M.D. przedstawili opis inwentaryzacyjny z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zmianę sposobu wykorzystywania zbiornika na cele gospodarcze – piwniczka. Na wniosek organu celem uzupełnienia, także inwentaryzację graficzną i szkic sytuacyjny.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania skarżącej utrzymał decyzję Naczelnika Miasta i Gminy z 14 marca 1990 r. w mocy.

Pismem z dnia 29 września 2005 r. J.S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o interwencję w sprawie nielegalnego odprowadzania ścieków do ww. zbiornika ("podłączenia do szamba") oraz o nakazanie jego rozbiórki (akta administracyjne, karta nr 7).

Jak wynika z akt sprawy w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu [....] 2006 r. przez strażnika Straży Miejskiej stwierdzono, że w zbiorniku są prawdopodobnie wody opadowe, nie ma zaś ścieków bytowych (akta administracyjne, karta nr 80).

Decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [....] w Woli Z.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tak wydaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania nakazując zbadanie sprawy.

Ponownie prowadząc postępowanie w dniu 8 maja 2008 r. przeprowadzono oględziny zbiornika i stwierdzono, że znajduje się w nim 9 cm wody, znajduje się zaślepiona rura i nie stwierdzono ścieków (akta administracyjne, karty nr 137-134). Sporządzona została opinia techniczna zbiornika.

Kolejną decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. działając na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., odmówił wydania nakazu rozbiórki wybudowanego zbiornika na działce nr [....] w W.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. znak: [....] , uchylił opisaną wyżej decyzję organu I. instancji i umorzył postępowanie I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że nadal pozostaje nierozpoznany wniosek M.D. i D.D. z dnia 21 marca 1990 r. o wydanie zezwolenia na wykorzystywanie zbiornika na cele gospodarcze. Tym samym postępowanie wszczęte w 2005 r. a dotyczące nakazania rozbiórki tego zbiornika powinno być umorzone.

Na tą decyzję została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i Sąd ten wyrokiem z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 591/09, uchylił decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Jeżeli nawet pozostaje w obrocie prawnym nie załatwiony wniosek z dnia 21 marca 1990 r., to o tożsamości spraw można mówić tylko wtedy, gdyby w obrocie prawnym już funkcjonowała ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną, a kolejne postępowanie dotyczyło tej samej sprawy. Zarzucono organom w szczególności brak ustalenia, jaki był przedmiot postępowania prowadzonego w latach 1989-1990 r. dotyczącego zbiornika na działce nr [....] w W. Zarzucono również brak rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie organ I. instancji wydał postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r. odmówiono wydania nakazu rozbiórki zbiornika na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz orzeczono o braku podstaw do zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i wydano na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na użytkowanie tego zbiornika na cele magazynowania płodów rolnych i dla celów gospodarczych.

Po wniesieniu odwołania, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2010 r. uchylił decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 lipca 2011 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., orzeczono o odmowie "wydania nakazu rozbiórki wybudowanego zbiornika na działce nr [....] w W".

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności obiektu budowlanego - zbiornika o betonowej konstrukcji umiejscowionego pod powierzchnią gruntu na nieruchomości składającej się z działki nr [....] , położonej w W. stanowiącej własność D.D. i M.D. . Impulsem do interwencji organu nadzoru budowlanego były pisma J.S. z dnia 29 września 2005 r. oraz A.P. , właścicielki nieruchomości sąsiedniej - działki nr [....] w W. - z dnia 4 listopada 2005 r. Wnoszące podania zwróciły się m.in. "o interwencję w sprawie nielegalnego podłączenia szamba na posesji D.M. [....] . Szambo to zostało wybudowane w 1990 roku w bliskiej odległości granicy, domu, studni z której czerpię wodę, niezgodnie z prawem budowlanym." J.S. wskazała nadto, że już uprzednio toczyło się postępowanie przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w N. , którego przedmiotem była likwidacja skutków samowoli budowlanej. Zarzuciła, że pomimo zasadności jej uwag, żadne "decyzje nie zostały wykonane, ani zbiornik przerobiony na piwniczkę, ani szambo zrobione według planu i prawa budowlanego, tylko do tej piwniczki zostały podłączone ścieki". Przedłożyła jednocześnie kopie dokumentów ilustrujących dotychczasowy stan sprawy.

W dniu [....] 2005 r. dokonano kontroli zbiornika opisanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako przeznaczonego "na nieczystości", położonego na działce nr [....] w W. W toku czynności ustalono, że przedmiotowy obiekt znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z granicą nieruchomości sąsiedniej (działką nr...), znajduje się w nim woda, a nadto nie jest podłączony do instalacji. Według oświadczenia D.D. (tj. współwłaściciela nieruchomości zabudowanej spornym obiektem) zbiornik powstał w 1990 r. Ścieki z budynku mieszkalnego położonego na tej samej działce nr [....] nigdy nie były do niego odprowadzane, albowiem do tego celu służył zbiornik na nieczystości zlokalizowany w odległości ok. 13 metrów od granicy z działką sąsiednią.

D.D. w dniu 6 lutego 2006 r. przedłożyła protokół kontroli szczelności szamba dwukomorowego, wykonanego z kręgów betonowych o przekroju 1000 jedna studzienka o głębokości 1,50, a druga o głębokości 1,00, sporządzony przez J.M. . W dokumencie tym stwierdzono, że szambo nadaje się do eksploatacji. Autor opracowania wskazał również, że znajdujący się na działce nr [....] w W. zbiornik żelbetowy objęty postępowaniem prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "o wymiarach 3,00 m x 2,00 m głębokości 1,80 m jest pusty - nie jest podłączony do kanalizacji".

W toku postępowania właścicielka działki sąsiedniej A.P. (reprezentowana przez pełnomocnika J.S. ) kwestionowała konsekwentnie zarówno szczelność spornego zbiornika, jak również zarzucała, że jest on wykorzystywany do odprowadzania ścieków bytowych z budynku mieszkalnego na działce nr [....] .

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził w dniu 8 maja 2008 r. ponowną kontrolę przedmiotowego obiektu. Dokonano wówczas szczegółowych pomiarów obiektu, jak również jego usytuowania na gruncie. Czynności te zostały utrwalone na załączonych do protokołu opracowaniach (szkic oraz fotografie). Uczestniczący w czynnościach kontrolnych pracownicy organu I instancji dokonali też inspekcji wnętrza zbiornika, stwierdzając, że w zbiorniku znajduje się woda na głębokości 9 cm. Nie stwierdzili obecności ścieków w zbiorniku, a nadto ustalili, że w zbiorniku "znajduje się zaślepiona trwale rura, z której nie odpływają żadne ścieki ani woda".

W toku postępowania ustalono nadto, że współwłaściciel nieruchomości - działki nr [....] w W. M.D. zmarł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że obecnymi współwłaścicielami nieruchomości są obok D.D. , także R.D. oraz M.S. .

W dniu 19 maja 2008 r. D.D. przedłożyła opinię techniczną zbiornika żelbetowego objętego niniejszym postępowaniem, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane .

W dniu 11 marca 2010 r. organ I. instancji przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowego zbiornika. W toku czynności odebrał zeznania od stawających stron ( M.S. oraz R.D. ) z których wynikało, że sporny zbiornik jest użytkowany jako piwniczka do składowania (podziemne pomieszczenie gospodarcze). Z zeznań stron wynikało nadto, że obecnie budynek mieszkalny na działce nr [....] podłączony jest do gminnej sieci kanalizacyjnej, a w analizowanym zbiorniku nie ma żadnych rur doprowadzających ścieki bytowe.

Organ I. instancji stwierdził, że nigdy nie było w tej sprawie prowadzone postępowanie rozbiórkowe, a więc nie będzie tożsamości sprawy w przypadku, gdy teraz rozpoznaje wniosek w sprawie legalności wybudowania tego zbiornika.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowo przewidzianym terminie złożyła A.P. ł, reprezentowana przez pełnomocnika J.S. , wnosząc o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i rozpatrzenie sprawy co do meritum, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżanej decyzji zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem prawa, a w szczególności:

1) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wykonania obowiązku całościowego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego;

2) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwianie stronie, w rażący sposób uczestnictwa aktywnego w postępowaniu;

3) art. 67 K.p.a. w związku z art. 68 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie przez organ protokołu z oględzin w dniu 8 maja 2008 roku w sposób nie zgodny z prawem;

4) art. 73 § 2 K.p.a. w związku z art. 74 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wydania stronie kompletnego odpisu protokołu z oględzin z dnia [....] 2008 roku w formie innej niż postanowienie;

5) art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnianie przez organ wniosków dowodowych strony;

6) art. 79 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku poinformowania strony o oględzinach w sprawie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego;

7) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, w którym nie wskazano, którym dowodom w sprawie dano wiarę, a którym nie i dlaczego.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 21 lutego 2012 r. znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1, oraz art. 104 K.p.a. i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji nr [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 22 lipca 2011 r. znak: [....] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I. instancji w całości.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po dokonaniu powtórnego rozpatrzenia sprawy stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie została uczyniona weryfikacja legalności obiektu budowlanego - zbiornika o betonowej konstrukcji umiejscowionego pod powierzchnią gruntu na nieruchomości składającej się z działki nr [....] położonej w [....] . Jak wynika z ustaleń nieruchomość stanowi obecnie własność D.D. , R.D. i M.S. Nadto, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie sporny obiekt usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] , wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej własność A.P. W zasadzie bezspornym pozostawało również, że analizowany obiekt został wybudowany w 1990 r.

Podniesiono, że bacząc na tak określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją należy uznać, że prowadzone przed organami nadzoru budowlanego niniejsze postępowanie i zastosowany w nim do oceny skutków samowoli budowlanej reżim prawny stanowi o powieleniu tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej prowadzonej od 1989 r. przez ówcześnie właściwy w sprawach weryfikacji legalności obiektów budowlanych organ, tj. Naczelnika Miasta i Gminy w N. Podkreślono, że procedura administracyjna mimo, iż nie zawiera takiego zapisu wprost, nie dopuszcza sytuacji, aby w tej samej sprawie toczyły się jednocześnie dwa postępowania administracyjne wszczęte przez organ administracji. Obowiązkiem organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia powstania takiej wadliwej konfiguracji procesowej w ramach prowadzonych postępowań jest powinność umorzenia postępowania wszczętego później (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt H OSK 2131/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1697/09 - obydwa publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za "tą samą sprawę" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uważana jest przy tym sytuacja, gdy w obu postępowaniach występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (tożsamość sprawy administracyjnej) - por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 445/2010, publ. Lex Polonica nr 2472588).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że taka sytuacja procesowa związana z tożsamością sprawy administracyjnej w dwóch niezakończonych postępowaniach prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika bowiem z pozyskanych do akt niniejszego postępowania akt sprawy znak [....] prowadzonej przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. , toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie kontroli legalności przedmiotowego zbiornika na działce nr [....] w W. Impulsem do działań organu były skargi ówczesnego właściciela nieruchomości sąsiedniej działki nr [....] (obecnie działki nr...) P. J.S. , której zarzuty były tożsame z podnoszonymi w obecnym postępowaniu. Tożsamość sprawy opiera się więc na konstatacji, że oba postępowania dotyczą tej samej podstawy faktycznej; nadto tych samych podmiotów (także wtedy, gdy w dziedziczne i zbywalne prawa i obowiązki stron wejdą ich następcy prawni); oraz tego samego przedmiotu sprawy (legalność tego samego obiektu budowlanego). Zachowana została wreszcie tożsamość stanu prawnego obu spraw, gdzie reżim prawny stosowany w celu oceny skutków prawnych samowoli budowlanej obejmował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dalej podniesiono, że analiza akt sprawy znak [....] prowadzi też do wniosku, że przedmiotowy obiekt został przez prowadzący wówczas postępowanie organ uznany za wzniesiony samowolnie. Należy w tym miejscu wskazać, że wedle ustaleń organu zamiarem inwestora było wybudowanie szamba dla potrzeb budynku mieszkalnego położonego na działce nr [....] . W oparciu o taką ocenę prawną prowadzone było następnie postępowanie zmierzające do oceny, czy ziściły się przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. do nakazania inwestorom (w osobach D.D. i M.D. ) rozbiórki zbiornika. Organ uznał, że lokalizacja szamba względem granic (i obiektów) nieruchomości sąsiedniej stanowiącej działkę nr [....] naruszałaby bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. W tym stanie rzeczy inwestorzy, chcąc zalegalizować samowolnie wzniesiony obiekt, zdeklarowali się zmienić zamierzony sposób użytkowania zbiornika jako szamba na zbiornik (pomieszczenie) do przechowywania płodów rolnych, itp. Uwzględniając powyższy postulat, organ zobligował w piśmie z dnia 19 lutego 1990 r. inwestorów do zamurowania trwale wlotów do zbiornika oraz usunięcia rur łączących zbiornik ze studzienkami zbiorczymi, określając jednocześnie termin wykonania obowiązku na dzień 15 maja 1990 r. Następnie, w tak dookreślonych okolicznościach faktycznych Naczelnik Miasta i Gminy w N. wydał w dniu 14 marca 1990 r. decyzję znak: [....], którą nakazał inwestorom "wykonać inwentaryzację wykonanego obiektu budowlanego w ziemi i dostarczenie jej wraz z planem realizacyjnym, projektem adaptacji obiektu na pomieszczenie gospodarcze do tut. Urzędu w terminie do dnia 15.05.1990 r. [...]". Orzeczenie to, wobec zaskarżenia przez J.S. , zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta K. z dnia 12 czerwca 1990 r. znak [....] .

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że prowadzone wówczas przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. postępowanie legalizacyjne oparte na reżimie prawnym wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zostało zakończone. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie z dnia 14 marca 1990 r. nie stanowi formalnego potwierdzenia zalegalizowania przedmiotowego zbiornika. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w prowadzonym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. postępowaniu legalizacyjnym, w przypadku stwierdzenia, że nie wystąpiła żadna z przesłanek do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 37 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest usankcjonować popełnienie naruszenia prawa, polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę. W tym celu, gdy stwierdzi możliwość legalizacji, a wymagane są zmiany lub przeróbki w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, może nakazać inwestorowi wykonanie odpowiednich robót (por. art. 40 ustawy). W przypadku zaś niezaistnienia przesłanek wynikających z przepisu art. 40 tej ustawy, organ zobligowany jest udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 42 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 29/2008, publ. Lex Polonica nr 2087317; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/2009, publ. Lex Polonica nr 2056566).

Zestawienie powyższych ustaleń z zebraną i załączoną do akt sprawy dokumentacją prowadzi do wniosku, że nie może budzić uzasadnionych wątpliwości kwestia, iż zaskarżona w sprawie decyzja zapadła w efekcie wszczęcia i przeprowadzenia drugiego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. W tej rozpoznawanej obecnie sprawie postępowanie w przedmiocie legalności przedmiotowego zbiornika prowadzone było - wedle wskazań organu I instancji - na wniosek A.P. (strony legitymowanej jako następca prawny wstępujący w prawa i obowiązki dotychczasowego właściciela działki nr [....] , tj. J.S. ). Pomijając w tym miejscu sporną w doktrynie kwestię oceny, czy do wszczęcia postępowania w przedmiocie objętym właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego doszło wskutek inicjatywy strony czy też z urzędu, bez wątpienia do wszczęcia niniejszego postępowania doszło najpóźniej w chwili dokonania przez organ pierwszej czynności procesowej przeprowadzonej z udziałem stron w dniu [....] 2005 r., tj. przy kontroli obiektu. Zauważono przy tym, że podejmując czynności procesowe w niniejszej sprawie organ I instancji dysponował już wówczas wiarygodnymi informacjami strony, z których wynikało, że inicjowane wskutek zawiadomień z dat: 29 września 2005 r.) oraz 4 listopada 2005 r. postępowanie dotyczy sprawy objętej już uprzednio działaniami organu nadzoru budowlanego. Co więcej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego już w początkowym etapie postępowania w 2005 r. pozyskał kopie akt sprawy znak [....] prowadzonej przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. Pomimo tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył należycie i nie ocenił skutków procesowych wynikających z tak zakreślonych okoliczności sprawy.

Z uwagi na powyższe [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro o legalności analizowanego obecnie obiektu właściwy organ nie orzekł ostatecznie w toku wszczętego wcześniej i zawisłego do chwili obecnej postępowania legalizacyjnego, to aktualnie nie można orzekać ponownie o legalności tej budowy w niniejszym, odrębnym i później wszczętym postępowaniu. Dodać należy, że z perspektywy oceny stanu zawisłości sprawy administracyjnej i tożsamości rozpatrującego ją organu bez znaczenia prawnego pozostaje przy tym okoliczność, że w strukturze organów administracji publicznej nie funkcjonuje już Naczelnik Miasta i Gminy w N. , a obecne postępowanie prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora w W. Przy ocenie tożsamości sprawy należy bowiem uwzględniać założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejęły zadania i kompetencje dotychczasowych organów, którym te zadania powierzono.

Podniesiono, że z powyższych względów obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie niniejszego postępowania - jako wszczętego później w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej. Tożsamość sprawy jest jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., co w przypadku stwierdzenia i orzekania przez organ II instancji winno oznaczać uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I. instancji jako prowadzonego w sprawie tożsamej z wszczętą uprzednio, nie zwalnia organu I instancji z podjęcia przewidzianych prawem dalszych działań w celu zakończenia sprawy legalizacji przedmiotowej samowoli prowadzonej dotychczas przed Naczelnikiem Miasta i Gminy w N. Oznacza to, że w ramach kontynuowanego (przejętego) postępowania Powiatowy Inspektor winien podjąć kroki w celu dokończenia procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przy uwzględnieniu wskazań co do wykładni przepisów art. 37, art. 40 i art. 42 przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Działania te winny być dostosowane do pozostających w obrocie prawnych orzeczeń wydanych przez Naczelnika Miasta i Gminy w N. Stanowisko, zarzuty i uwagi przedstawione przez skarżącą w niniejszej sprawie winny zostać uznane za materiał procesowy podlegający rozpoznaniu w toku postępowania kontynuowanego po Naczelniku Miasta i Gminy w N. Mając nadto na uwadze znaczny zakres czynności przeprowadzonych w podlegającym umorzeniu niniejszym postępowaniu organ I. instancji winien rozważyć możliwość wykorzystania już zgromadzonego materiału dowodowego do dokonania ustaleń faktycznych relewantnych dla oceny legalności spornego obiektu.

W sprawie zarzutów zawartych w odwołaniu [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że były ono zasadne o tyle, że skutkowały wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia i umorzenia poprzedzającego je postępowania, które dotyczyło przedmiotu objętego już innym toczącym się postępowaniem. Żądanie skarżącej zawarte w odwołaniu i akcentowane w toku postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, po nadaniu sprawie legalizacji spornego obiektu właściwego biegu przez organ I. instancji, zostanie ocenione w przewidzianym prawem trybie w dalszym toku postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

W dniu 7 marca 2012 r. A.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na opisaną powyżej decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lutego 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż została wydana z naruszeniem prawa: 1. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, co skutkuje nieprawidłowością rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania oraz 2. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zastosowanie się przez organy obu instancji do ocen prawnych i wskazań co dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 roku sygn. akt. II SA/Kr 591/09 zapadłym w tej sprawie.

Skarżąca podała, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 roku sygn. akt. II SA/Kr 591/09 w całości uchylono decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lutego 2009 r. tożsamą co do treści z decyzją zapadłą w dniu 22 lipca 2011 r. od której wniesiono niniejszą skargę.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy bezpodstawnie utożsamił postępowanie w sprawie usuniecie nielegalnie wzniesionego i użytkowanego szamba z postępowaniem legalizacyjnym wszczętym przez państwa M.D. i D.D. . Zdaniem skarżącej treścią obu postępowań jest co innego. Skarżąca domagała się bowiem nakazania likwidacji nielegalnie wzniesionego i użytkowanego zbiornika na szambo, do akt sprawy załączając dokumentacje z dotychczas toczonych postępowań wskazującą na fakt, że zbiornik ten jest użytkowany w sposób nieprawidłowy właśnie jako szambo. Organ zaś uznał iż postępowanie to jest tożsame z postępowaniem z 1989 r. mającym na celu zalegalizowania wzniesionej budowli jako piwniczki na jarzyny. Trudno w takim przypadku twierdzić, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej. Faktem jest, iż w obu postępowaniach strony są tożsame i budowla w obu postępowaniach jest taka sama, lecz cel tych postępowań jest inny, a zatem nie są to postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Stanowisko takie podzielił w 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wskazanym wyżej wyroku. Sąd nadto, w powołanym wyroku, zwarł szereg wytycznych w zakresie procedowania organów nad tą sprawą, które nie zostały przez organy wykonane, co w ocenie skarżącej świadczy o skandalicznej opieszałości organów.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w skrócie jako "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd administracyjny tylko wówczas uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Powołane przepisy oznaczają, że nie każde naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.

Sąd oceniając z uwagi na kryterium legalności uznał, że w tej sprawie nie zachodzi przesłanka uchylenia lub unieważnienia zaskarżonej decyzji.

Decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest bowiem – co do zasady – decyzją prawidłową.

Jak trafnie uznał to organ II. instancji orzekający w tej sprawie, załatwienie tej sprawy wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania wniosku D.D. z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie wydania zezwolenia na wykorzystywanie przedmiotowego zbiornika typu "szambo" na cele gospodarcze. Ten bowiem wniosek, od chwili jego złożenia, nadal nie jest rozpoznany i to pomimo upływu 22 lat.

Jak wynika ze zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym akt sprawy, M.D. i D.D. wybudowali w 1989 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę zbiornik na nieczystości płynne, posadowiony w ziemi. Podstawowym przeznaczeniem tego zbiornika było gromadzenie ścieków płynnych (nieczystości płynnych). Ponieważ tak wybudowany obiekt nie spełniał warunków technicznych, a w szczególności nie spełnia warunku zachowania wymaganej odległości od granic z działką sąsiednią oraz od miejsca pobierania wody (studni), na wniosek J.S. zostało w maju 1989 r. wszczęte postępowanie mające początkowo na celu uniemożliwienie eksploatacji tego zbiornika jako tzw. "szamba", a w sierpniu 1989 r. wnioskodawczyni wprost zwróciła się do ówczesnego Naczelnika Miasta i Gminy N. o wydanie nakazu rozbiórki tego zbiornika. J.S. jeszcze dwukrotnie (pismami z dnia 4 grudnia 1989 r. i z dnia 10 stycznia 1990 r.) zwracała się do Naczelnika Miasta i Gminy N. o wydanie nakazu rozbiórki tego zbiornika.

Tym samym należy przyjąć, że niewątpliwie od sierpnia 1989 r. było prowadzone postępowanie w tej sprawie w przedmiocie nakazania rozbiórki tego obiektu.

Zgodnie z art. 37 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.", nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania miało miejsce tylko wówczas, gdy:

1) wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajdował się w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) tak wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia;

3) inne ważne względy uzasadniały nakazanie rozbiórki lub przejęcie na własność Państwa obiektu wybudowanego z naruszeniem obowiązujących w okresie budowy przepisów.

Jeżeli jednak nie zachodziły przesłanki z powołanego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, wówczas organy administracji miały obowiązek prowadzenia postępowania zmierzającego do umożliwienia korzystania z tego obiektu w zakresie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami. Takie umożliwienie wykorzystywania obiektu budowlanego wiązało się najczęściej bądź z wykonaniem dodatkowych robót budowlanych, bądź ze zmianą jego przeznaczenia i dostosowaniem do pełnienia innej funkcji. Podstawę prawną do takiego działania organów administracji zawierał art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami (a więc także bez pozwolenia na budowę) oraz braku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ administracji wydawał inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że również i w tej sprawie takie czynności zostały podjęte.

Pismem z dnia 16 lutego 1990 r. D.D. zwróciła się do Naczelnika Miasta i Gminy N. o zaniechanie prowadzenia postępowania w tej sprawie i zadeklarowała, że zbiornik ten będzie wykorzystywany jako piwnica ziemna na jarzyny. Oznacza to, że inwestor zamierzał zmienić przeznaczenie obiektu pierwotnie wybudowanego jako zbiornik na nieczystości płynne na obiekt magazynowo-gospodarczy, przeznaczony pod składowanie warzyw.

Po otrzymaniu tego wniosku Naczelnik Miasta i Gminy N. nałożył na inwestorów pismem z dnia 19 lutego 1990 r. obowiązek wykonania określonych prac budowlanych, które pozwolą na zmianę sposobu użytkowania tego zbiornika (trwałe zamurowanie wylotów do zbiornika i usunięcie rur założonych pomiędzy zbiornikiem a studzienkami zbiorczymi). Podstawą prawną do takiego działania był art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Następnie Naczelnik Miasta i Gminy w N. wydał w dniu 14 marca 1990 r. decyzję znak: [....] mocą której nakazano inwestorom wykonanie inwentaryzacji wykonanego obiektu budowlanego w ziemi i dostarczenie jej wraz z planem realizacyjnym, projektem adaptacji obiektu na pomieszczenie gospodarcze do Urzędu Gminy i Miasta N. w terminie do dnia 15 maja 1990 r., a w przypadku niedostarczenia w terminie ww. dokumentacji wraz z wnioskiem o zmianę użytkowania obiektu z szamba na pomieszczenie gospodarcze – zagrożono inwestorom wydaniem nakazu rozbiórki w określonym terminie.

Inwestorzy M.D. i D.D. przedstawili, jak wynika to z akt administracyjnych sprawy, opis inwentaryzacyjny, uzupełniany później na wniosek organu, oraz – co istotne w tej sprawie – w dniu 21 marca 1990 r. także wniosek o wydanie zezwolenia na zmianę sposobu wykorzystywania zbiornika na cele gospodarcze – piwniczka. Takie działanie inwestorów znajdowało swoją podstawę w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., który nakazywał uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w przypadku nałożenia obowiązków wynikających z art. 40 ww. ustawy. Bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestor nie mógł przystąpić do korzystania z danego obiektu.

Mając na uwadze tak przedstawiony przebieg postępowania należy stwierdzić, że w postępowaniu w okresie od maja 1989 r. do marca 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy N. dokonał oceny prawnej zgodności przedmiotowego zbiornika z prawem, możliwości wydania nakazu rozbiórki oraz możliwości umożliwienia korzystania z niego powiązaną ze zmianą jego przeznaczenia (funkcji). Pozostało jedynie rozpoznanie wniosku inwestorów co do oceny, czy po dokonaniu przeróbek zbiornika i związaną z tym zmianą sposobu jego korzystania, nie narusza to obowiązujących przepisów prawa i czy nie zagraża interesom prawnie chronionym innych osób (w tym skarżącej). Tym samym dopóki wniosek D.D. z dnia 21 marca 1990 r. nie zostanie rozpoznany, orzekanie co do nakazu rozbiórki tego obiektu jest bezprzedmiotowe.

Jeżeli bowiem okaże się, że przedmiotowy zbiornik nie może spełniać funkcji magazynowania warzyw (piwniczki), bądź też realizacja tej funkcji będzie wymagała realizacji dalszych określonych robót budowlanych, to obecnie właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadząc postępowanie w sprawie wniosku z 21 marca 1990 r. D.D. , odmówi wydania zezwolenia na użytkowanie tego zbiornika i – stosownie do ustaleń stanu faktycznego – nakaże wykonanie określonych robót budowlanych, które umożliwiłyby eksploatacje tego zbiornika bez naruszania prawa, bądź jeżeli nie będzie możliwa zmiana jego funkcji ze zbiornika gromadzenia odpadów ciekłych na inną funkcję – podejmie inne wymagane działania, nie wyłączając nakazu jego rozbiórki.

Sąd ustosunkowując się do argumentacji zawartej w skardze nie podziela stanowiska skarżącej. Nie można w tej sprawie zarzucić organom braku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 roku sygn. akt. II SA/Kr 591/09. W wyroku tym bowiem Sąd nakazał jedynie zbadanie, czy postępowanie wszczęte w 1989 r. w tej sprawie jest tożsame z postępowaniem wszczętym przez J.S. pismem z dnia 29 września 2005 r. dotyczącym nakazania rozbiórki tego zbiornika. W ww. wyroku Sąd wyraźnie stwierdził, że wobec braków materiału dowodowego nie może stwierdzić, że oba postępowania (i wszczęte w sierpniu 1989 r. i we wrześniu 2005 r.) to są tożsame postępowania, czy też dotyczące różnych spraw. Ten wymóg nałożony przez Sąd został spełniony. Sąd nakazał również ustalenie, czy na budowę ww. zbiornika było wydawane pozwolenie na budowę oraz zgromadzenia oryginałów akt sprawy. Te warunki również zostały zrealizowane i organy administracji ustaliły brak wydania pozwolenia na budowę dla tego zbiornika. Sąd nakazał również rozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie pracownika. Także i ten wniosek został spełniony.

W skardze skarżąca zarzuca organom administracji nieprawidłowe uznanie jako tożsame przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego w latach 1989-1990 r. i nadal nieskończonego jako postępowania "legalizacyjnego" i postępowania wszczętego przez skarżącą w 2005 r. dotyczącego nakazu rozbiórki tego zbiornika. Sąd nie podziela stanowiska skarżących. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 16 sierpnia 1989 r. (który był jeszcze ponawiany w grudniu 1989 r. i styczniu 1990 r.) J.S. wyraźnie domagała się od ówczesnego właściwego organu - Naczelnika Miasta i Gminy N. wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zbiornika. Ten organ prowadził postępowanie w przedmiocie tejże rozbiórki uznając jednak, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki i po dokonaniu określonych zmian możliwym jest zmiana jego przeznaczenia. To postępowanie nie zostało jeszcze zakończone i w istocie ani Sąd, ani organy administracji nie wiedzą, czy rzeczywiście możliwym jest dopuszczenie do użytkowania tego zbiornika jako miejsca przechowywania warzyw. Z punktu widzenia inwestorów jest to swoiste "legalizowanie" obiektu, poprzedzone jednak uznaniem organów administracji, że nie zachodzą podstawy do nakazania jego rozbiórki.

Skoro tak, to złożony we wrześniu 2005 r. wniosek skarżącej o nakazanie rozbiórki tego obiektu dotyczył sprawy już rozstrzyganej w okresie 1989-1990 r. Rozpoznając bowiem wniosek złożony w 2005 r. co do nakazu rozbiórki organ administracji i tak musiałby stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym w istocie wniosek skarżącej z 2005 r. dotyczył już sprawy rozpoznawanej (aczkolwiek nie zakończonej) od 1989 r.

Rekapitulując dotychczasowe uzasadnienie wydanego wyroku należy stwierdzić, że w tej sprawie organ odwoławczy nie naruszył w istotnym zakresie przepisy prawa, a w szczególności zawarte w zaskarżonej decyzji zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku D.D. z 21 marca 1990 r. w zakresie wydania zezwolenia na użytkowanie tego zbiornika jako piwnicy powinno sprawę załatwić w tym zakresie, że organ administracji zobowiązany będzie do ustalenia dopuszczalności i zgodności z prawem użytkowania tego zbiornika jako piwnicy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że w związku z brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę należało, stosownie do art. 151 P.p.s.a., oddalić.