Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 52/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...

SENTENCJA

Sygn. akt I OZ 52/22 P O S T A N O W I E N I E Dnia 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.L.-S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SPP/Sz 115/21 w sprawie ze skargi Z.L.-S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie w przedmiocie skierowania sprawy do sądu powszechnego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SPP/Sz 115/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Z.L.-S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie w przedmiocie skierowania sprawy do sądu powszechnego.

Sąd I instancji wskazał, że Z.L.-S. (dalej skarżąca) pismem z 2 kwietnia 2021 r., zatytułowanym "pozew", wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie skierowania sprawy do sądu powszechnego.

W uzasadnieniu wyjaśniła między innymi, że Kolegium pozostaje w opieszałości w skierowaniu sprawy granic jej działki nr [...], położonej w R., gm. G., do sądu powszechnego, choć złożyła stosowny sprzeciw co do operatu sporządzonego przez geodetę. W skardze zawarła wniosek o przyznanie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że przed organami toczy się postępowanie o rozgraniczenie działki nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi, zaś organ nie dopuścił się ani bezczynności, ani przewlekłości, gdyż każdorazowo odpowiadał na pisma skarżącej, jak i wszelkie wnioski, zaś decyzją z 23 stycznia 2020 r. uchylił decyzję I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy G.

Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. II SPP/115/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy, wskazując na oczywistą bezzasadność skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 października 2021 r. I OZ 348/21, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, uchylił postanowienie z 30 czerwca 2021 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że w sprawie nie ma pewności co do tego, któremu organowi skarżąca zarzuca dopuszczenie się ewentualnej bezczynności i przewlekłości i w jakim zakresie. W tych warunkach nie można jednoznacznie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista bezzasadność skargi.

Zarządzeniem z 8 listopada 2021 r. Sąd zobowiązał skarżącą do jednoznacznego wskazania, któremu organowi zarzuca dopuszczenie się bezczynności lub przewlekłości i w jakim zakresie - w terminie 7 dni od daty otrzymania zobowiązania, pod rygorem przyjęcia, że skargę z 2 kwietnia 2021 r. wniosła na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie skierowania sprawy do sądu powszechnego.

Odpowiadając na zobowiązanie skarżąca wyjaśniła, że złożona przez nią skarga dotyczy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, które do tej pory nie odniosło się do składanych przez nią skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, związany na podstawie art. 190 ppsa stanowiskiem NSA, wskazał, że stosownie do art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi.

Zgodnie z utrwalonym w judykaturze i doktrynie poglądem, skarga jest oczywiście bezzasadna wtedy, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Zastosowanie art. 247 ppsa jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na jej uwzględnienie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 596). Wskazuje się przede wszystkim, że potrzeba zastosowania art. 247 ppsa będzie zachodziła w przypadku, gdy skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bo skarga jest niedopuszczalna.

Przedmiotem skargi jest, jak potwierdziła skarżąca w piśmie z 1 grudnia 2021 r., bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie oraz przewlekłość postępowania, polegająca na zaniechaniu skierowania sprawy dotyczącej granic jej nieruchomości do sądu powszechnego.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, skarga na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i inne czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione szczegółowo w art. 3 § 2 pkt 1-4a, bądź w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga na bezczynność czy przewlekłość służy zmuszeniu organu administracji do wydania rozstrzygnięcia, dokonania czynności (z wyłączeniem czynności faktycznych), jednakże nie służy do zmuszenia tego organu do wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności o określonej treści.

W świetle art. 31-33 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustalenie przebiegu granicy następuje w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, albo w wyniku zawarcia przed geodetą ugody mającej moc ugody sądowej (wówczas organ wydaje decyzje o umorzeniu postępowania), albo w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o rozgraniczeniu nieruchomości. W tym ostatnim przypadku strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Organ może także umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2).

Przekazanie sprawy rozgraniczenia do sądu powszechnego albo odbywa się z urzędu i wówczas stanowi jeden ze sposobów zakończenia administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, albo odbywa się na żądanie strony zgłoszone w trybie art. 33 ust. 3 pgk i wówczas stanowi czynnoś[ć] faktyczną podejmowaną przez organ. W skardze nie zarzucano bezczynności i przewlekłości w sprawie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, lecz jedynie "w sprawie nieprzekazania sprawy granic nieruchomości do sądu powszechnego". Oznacza to, że skarżąca upatruje bezczynności i przewlekłości w braku podjęcia czynności faktycznej, ewentualnie w braku wydania aktu o konkretnej treści, co czyni taką skargę - jako nieobjętą art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa - niedopuszczalną. Możliwość wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 ppsa.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Kolegium uwzględniło wniesione przez skarżącą odwołanie i decyzją z 23 stycznia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy G. W wyniku podjęcia takiej decyzji organ niewątpliwe nie był zobowiązany do dokonania czynności, której domaga się skarżąca.

Skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Kolegium jest oczywiście bezzasadna, dlatego też WSA w Szczecinie, na podstawie 247 ppsa, orzekł o odmowie przyznania prawa pomocy.

Zażalenie na postanowienie z 21 grudnia 2021 r. wywiodła Z.L.-S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone postanowienie należy mieć na uwadze, że Sąd I instancji był związany, zgodnie z art. 190 ppsa, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2021 r. I OZ 348/21 (k. 28-30 akt II SPP/Sz 115/21).

W postanowieniu I OZ 348/21 NSA wskazał, że zważywszy na nieprecyzyjne i niejasne sformułowanie wniesionej przez skarżącą skargi, zarzucającej naruszenia prawa przez trzy poszczególne, odrębne organy w różnym zakresie, nie można przyjąć, że skarga ta - bez wyjaśnienia i sprecyzowania jej zakresu i przedmiotu - jest oczywiście bezzasadna. W świetle treści skargi, jak i pisma Kolegium z 10 czerwca 2021 r., nie sposób jednoznacznie określić na czym polega zarzucana bezczynność lub przewlekłość postępowania, i w istocie którego organu dotyczy. Nie wiadomo na jakim etapie znajduje się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr [...] i czy w sprawie wydano rozstrzygnięcia, bądź zgłoszono żądania, które obligowałyby organ do podjęcia czynności przekazania sprawy do sądu powszechnego.

Wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym (w tym w szczególności o przyznanie profesjonalnego pełnomocnika) był niejako konsekwencją skierowanego do skarżącej przez Sąd I instancji wezwania do sprecyzowania pisma z 2 kwietnia 2021 r. zatytułowanego "Pozew". W udzielonej odpowiedzi skarżąca ponownie wskazywała różne organy i różny zakres przypisywanych im naruszeń, podkreślając, że nie jest prawnikiem i stara się swoje sprawy formułować w możliwie najprostszy sposób. Zwróciła się o przyznanie pomocy w formie "prawnika z urzędu, który mam nadzieję pomoże mi rozwikłać tę zabagnioną sprawę...". Treść wniesionej skargi nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że dotyczyła ona bezczynności i przewlekłości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w skierowaniu prawy do sądu powszechnego, a w następstwie powyższego, że w niniejszej sprawie zaistniała oczywista bezzasadność skargi. Tego rodzaju przedmiot sprawy sam w sobie nie świadczy o niedopuszczalności skargi, tym bardziej w sytuacji, gdy nie jest znany przebieg postępowania rozgraniczeniowego (Sąd I instancji nie dysponował aktami postępowania rozgraniczeniowego) i nie ma pewności co do tego, któremu organowi skarżąca zarzuca dopuszczenie się ewentualnej bezczynności i przewlekłości i w istocie w jakim zakresie. W tych warunkach, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista bezzasadność skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OZ 348/21 przyjął, że zastosowanie art. 247 ppsa wymagałoby wpierw wyjaśnienia i sprecyzowania zakresu i przedmiotu skargi. Jednocześnie Sąd Kasacyjny, uwzględniając faktyczne możliwości procesowe skarżącej, powiązał jej wniosek o przyznanie prawa pomocy z wezwaniem jej do sprecyzowania skargi. Wynika z tego, że dopiero ustanowienie fachowego pełnomocnika umożliwiłoby skarżącej sprecyzowanie skargi. Dlatego samo wezwanie do sprecyzowania skargi, wystosowanie zgodnie z zarządzeniem z 8 listopada 2021 r. (k. 58 akt II SAB/Sz 71/21), nie było wystarczające, aby można było zastosować w sprawie art. 247 ppsa. Odpowiedź udzielona przez skarżącą pismem z 1 grudnia 2021 r. wskazuje, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Kolegium, lecz nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, jaki jest jej przedmiot i zakres (k. 76-77 akt II SAB/Sz 71/21). W świetle postanowienia I OZ 348/21, brak precyzji w określeniu przedmiotu i zakresu skargi nie świadczył o jej oczywistej bezzasadności, skoro wniosek o ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika był motywowany uzyskaniem pomocy właśnie w sprecyzowaniu skargi.

Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji nie dokonał też ustaleń, które wytknął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OZ 348/21, tj. w dalszym ciągu nie wiadomo, jaki był przebieg postępowania rozgraniczeniowego, co można by ustalić jedynie w oparciu o akta postępowania rozgraniczeniowego.

Należy podkreślić, że nie każdy przypadek warunkujący ewentualne odrzucenie skargi może być kwalifikowany jako podstawa zastosowania art. 247 ppsa. Przepis ten nie może bowiem stanowić nadmiernego ograniczenia instytucji prawa pomocy, która stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (postanowienie NSA z 21.8.2014 r. II OZ 765/14, Lex 1564210).

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.