Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 598/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 ust. 2, art. 3a ust. 1 i ust. 2, art. 6c ust. 1 i ust. 2, art. 35a pkt 9, art. 35c ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 660
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 3/20 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 25 października 2019 r. nr DIH-2 Nr 51/2019 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. T. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 3/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 25 października 2019 r., nr DIH-2 Nr 51/2019, w przedmiocie kary pieniężnej.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji w całości, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.

a. naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 660 ze zm., dalej – "ustawa" lub "ustawa o systemie") w zw. z art. 3a ust. 1 oraz art. 3a ust. 2 ustawy poprzez dopuszczenie się błędu wykładni polegającej na przyjęciu, że wszystkie paliwa stałe spełniające wymagania jakościowe przewidziane w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1890, dalej – "rozporządzenie ws. norm") stanowią paliwa przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW; podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, że paliwa stałe przeznaczone do dalszej odsprzedaży nie są przeznaczone do celów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy, w konsekwencji czego normy przewidziane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy nie mają zastosowania, a za paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW powinny być uznane tylko te paliwa, które rzeczywiście zostaną przeznaczone do tych celów;

b. naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy poprzez dopuszczenie się błędu wykładni przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że każda dostawa paliw stałych spełniających normy przewidziane w rozporządzeniu ws. norm jest uznawana za wprowadzenie do obrotu paliw stałych w rozumieniu ustawy; podczas gdy z brzmienia przepisu wprost wynika, że za wprowadzenie do obrotu paliw stałych uznaje się tylko te transakcje, których przedmiotem są paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW;

c. naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 14a i art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez dopuszczenie się błędu wykładni przepisów prawa materialnego polegającą na przyjęciu, że paliwa stałe spełniające normy przewidziane w rozporządzeniu ws. norm, które zostały wprowadzone do sprzedaży z przeznaczeniem do dalszej odsprzedaży stanowią paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW; podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do uznania, że paliwa sprzedawane podmiotom prowadzącym działalność polegającą na sprzedaży paliw stałych z przeznaczeniem do ich dalszej odsprzedaży nie są przeznaczone do celów wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy;

d. naruszenie art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że zakres regulacji przewidzianej w tym przepisie obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy dany podmiot oferuje do sprzedaży zarówno paliwa stałe przeznaczone do celów wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy, jak również paliwa stałe, które nie spełniają powyższych wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu ws. norm; podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że regulacja przewidziana w tym przepisie obejmuje wszystkie dostawy paliw stałych zrealizowane na rzecz podmiotów prowadzących działalność polegającą na sprzedaży paliwa stałego – niezależnie od tego, czy dostarczane paliwa stałe spełniają ww. normy jakościowe;

e. naruszenie art. 6c ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 14a poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadząca do zastosowania art. 6c ust. 1 i 2 ustawy oraz pominięcia art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy, i uznaniu, że przewidziany w tym przepisie obowiązek wystawienia przekazania świadectwa jakości dotyczy wszystkich dostaw paliw stałych; podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do uznania, że obowiązek ten dotyczy tylko tych paliw, które są sprzedawane z przeznaczeniem do celów wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy, a tym samym nie obejmuje on paliw stałych przeznaczonych do innych celów, w tym do dalszej odsprzedaży przez podmioty prowadzące działalność w zakresie sprzedaży paliw stałych, albowiem zgodnie z legalną definicją za wprowadzenie do obrotu- uznaje się tylko te transakcje, których przedmiotem są paliwa stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW;

f. naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej – "k.p.a.") poprzez dopuszczenie się błędu wykładni prowadzącą do braku zastosowania tego przepisu i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; podczas gdy waga zarzucanego naruszenia prawa jest znikoma, a Przedsiębiorca dostosował metodologię wystawiania świadectwa jakości do oczekiwań organu I instancji, w związku z czym organ winien był stwierdzić, że doszło do spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, tym bardziej, że w sytuacji sprzedaży paliwa niespełniającego wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu ws. norm, taka kara pieniężna nie zostałaby wymierzona;

g. naruszenie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej – "Konstytucja") poprzez niewłaściwą ocenę co do ich zastosowania polegającą na braku ich zastosowania, a w konsekwencji błędną wykładnię art. 6b ust. 1 pkt 2 oraz art. 6c ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 14a w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy i zastosowania art. 35a pkt 9 lit. a) i c) oraz art. 35c ust. 5 ustawy, polegającą na naruszeniu konstytucyjnych zasad proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenia prawa i zasad równego traktowania oraz zakazu dyskryminacji, poprzez nieuzasadnione wymierzenie niewspółmiernie wysokiej kary pieniężnej za sprzedaż paliwa stałego, które spełniało wymagania jakościowe określone w rozporządzeniu ws. norm, podczas gdy sprzedaż paliwa stałego niespełniającego wymagań jakościowych nie podlegałaby karze pieniężnej.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. w szczególności:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na – niemającym odzwierciedlenia w aktach sprawy – błędnym przyjęciu, że w przypadku transakcji zawartych z przedsiębiorcami, który złożyli Skarżącemu oświadczenia, że zakupu węgla dokonują w celu jego dalszej odsprzedaży , a także którzy – w myśl art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawy – złożyli kopie wpisu do CEIDG poświadczające, że przedsiębiorcy ci prowadzą działalność polegającą na sprzedaży paliwa stałego, przedsiębiorcy nabywali węgiel z przeznaczeniem określonym w art. 1 ust. 2 ustawy, tj. z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, podczas gdy z akt sprawy wynika, że przedsiębiorcy nabywali węgiel w celach ich dalszej odsprzedaży, czyli z przeznaczeniem innym niż określonym w art. 1 ust. 2 ustawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nałożeniu kary pieniężnej w związku z niewystawianiem i nieprzekazywaniem nabywcom świadectw jakości dla wprowadzonych do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o minimalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że wprowadzając do obrotu wyłącznie paliwa spełniające wymagania jakościowe określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw strona skarżąca naruszyła obowiązek ustanowiony w art. 6c ust. 2 tej ustawy – z którego wynika, że kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe – co uzasadniało wniosek o zaktualizowaniu się przesłanek wydania, na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a) i c) w związku z art. 35d ust. 1 wymienionej ustawy, decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zwłaszcza, że organy administracji bez naruszenia prawa oceniły również, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowany przez ten Sąd akt nie jest zgodny z prawem.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 2. lit. a. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a. – na gruncie którego ustawodawca ustanawia adresowany do sądu administracyjnego obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy – w odpowiedzi na omawiany zarzut wymaga wyjaśnienia, że naruszenie wymienionego przepisu prawa może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. jest więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które prowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09), w związku – na przykład – z pominięciem istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19; 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 497/20).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, i których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wyjaśnienia również wymaga, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Stąd też, wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego, która została oparta na tezie, że "[...] z akt sprawy wynika, że przedsiębiorcy nabywali węgiel w celach ich dalszej odsprzedaży, czyli z przeznaczeniem innym niż określonym w art. 1 ust. 2 [...]" – a więc na tezie, która stanowi konsekwencję przyjmowanego przez stronę rozumienia art. 1 ust. 2 i art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, o czym mowa dalej – zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadniony.

Zwłaszcza, że nie są usprawiedliwione zarzuty błędnej wykładni: art. 1 ust. 2 w związku z art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw; art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 14a tej ustawy; art. 1 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 14a i art. 6b ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy; art. 6b ust. 1 pkt 2 ustawy; art. 6c ust. 1 i ust. 2 w związku art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 14a wymienionej ustawy, a mianowicie, odpowiednio, zarzuty z pkt 1. lit. a. – e. petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na te zarzuty – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia przypomnienia i zarazem podkreślenia wymaga, że przedmiotem regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest również – jak stanowi jej art. 1 ust. 2 – określenie zasad kontrolowania jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu lub obejmowanych procedurą celną dopuszczenia do obrotu, jeżeli paliwa te przeznaczone są do użycia w: 1) gospodarstwach domowych; 2) instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW.

Wobec treści oraz funkcji przywołanego przepisu prawa nie ma podstaw, aby twierdzić, że konwencja językowa zastosowana dla potrzeb opisu przedmiotu regulacji ustawy – "jeżeli paliwa stałe są przeznaczone [...]" – miałaby w jakikolwiek sposób uwzględniać – czy też odnosić się – do elementu woli, czy też wręcz zamiaru nabywcy paliwa stałego, który miałby się manifestować w jego nabywaniu w celu dalszej odsprzedaży konsumentom, co miałoby w konsekwencji prowadzić do wniosku, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rekonstrukcji treści obowiązku, o którym stanowi art. 6c ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy oraz aktualizacji tego obowiązku należałoby przypisywać deklaracji odnośnie do woli oraz zamiaru dalszej odsprzedaży tak wprowadzanego do obrotu paliwa stałego.

Abstrahując już nawet od tego, że proponowane przez stronę skarżącą stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści szczegółowych przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co nie jest bez znaczenia dla wniosku o braku przydatności argumentacji osadzonej na gruncie ustawy o podatku akcyzowym (zob. s. 7 – 8 skargi kasacyjnej) – zwłaszcza, gdy w tej mierze zestawić różne ze swej istoty przedmioty regulacji wymienionych ustawy oraz ich funkcje i cele, co wniosek z analogii czyni tym bardziej niezasadnym i nieprzydatnym – trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeżeli przedmiotem regulacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw jest "określenie zasad kontrolowania jakości paliw stałych wprowadzanych do obrotu lub obejmowanych procedurą celną dopuszczenia do obrotu, jeżeli paliwa te przeznaczone są do użycia w: 1) gospodarstwach domowych; 2) instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW", to za nie mniej uzasadniony – wręcz oczywisty – należałoby uznać wniosek, że jej celem jest kontrola jakości paliw stałych, które są przeznaczone do użycia, a więc, innymi słowy – co trzeba podkreślić – do zastosowania w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW. Stąd też właśnie – a więc, z uwagi na wskazane ich przeznaczenie i zastosowanie do użycia – racjonalny i odpowiedzialny ustawodawca w funkcjonalnym związku z art. 1 ust. 2 przywołanej ustawy dostrzegł potrzebę określenia koniecznych wymagań jakościowych paliw stałych, co nie bez uzasadnionych powodów jest motywowane – jak wynika z art. 3 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy – względami ochrony środowiska, wpływu na zdrowie ludzi oraz interesów konsumentów (ust. 1) oraz potrzebą poprawy jakości powietrza, w tym ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (ust. 2). Intencje ustawodawcy są aż nadto jasno i wyraźnie widoczne, gdy w tej mierze odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji), z którego wynika, że penalizacja zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu, co – abstrahując już nawet od aspektu ekonomicznego, a mianowicie potrzeby zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzeby zapewnienia rzeczywistego prawa wyboru – z całą pewnością, a to zważywszy na zastosowanie paliwa stałego, było motywowane potrzebą zapewnienia szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym – jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy – ochrony zdrowia ludzi.

Wobec treści i funkcji przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw – w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim, wobec celów tej ustawy – w korespondencji do przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że przeznaczenia paliw stałych i zastosowania ich (przy spełnianiu koniecznych wymagań jakościowych) do użycia w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie zmienia – bo siłą rzeczy nie może, co odnosi się również do wskazanych wymagań jakościowych – deklaracja nabywcy odnośnie do woli, czy też zamiaru nabywania paliw stałych (w rozpatrywanej sprawie węgla kamiennego) w celu dalszej ich odsprzedaży konsumentom. Zwłaszcza, że – co nie jest bez znaczenia – dalsza odsprzedaż paliwa stałego miałaby następować do użycia w gospodarstwach domowych oraz wskazanych instalacjach spalania. W rozumieniu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw to więc nie wola nabywcy paliw – w rozpatrywanej sprawie innych przedsiębiorców – decyduje o wskazanym powyżej zastosowaniu paliwa płynnego (węgla kamiennego), lecz określone tą ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami wymagania jakościowe, a więc innymi słowy jego właściwości potwierdzające przydatność do bezpiecznego użycia w gospodarstwach domowych oraz wskazanych instalacjach spalania.

Podważając zasadność propozycji strony skarżącej odnośnie do rozumienia przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym też właśnie kontekście – w tym wobec celów wymienionej ustawy motywowanych względami ochrony środowiska, ochrony zdrowia ludzi oraz interesów konsumentów, a także potrzebą zapewnienia poprawy jakości powietrza, w tym ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji – trzeba stwierdzić, że ustawodawca nie bez uzasadnionych powodów zobowiązał przedsiębiorcę – w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, o którym jest, między innymi, mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a) – do wystawienia dokumentu potwierdzającego spełnianie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 (art. 6c ust. 1 wymienionej ustawy), a mianowicie świadectwa jakości, o którego funkcjach trzeba wnioskować na podstawie art. 6d pkt 6 – 8 przywołanej ustawy, zaś dla celów zapewnienia efektywności kontroli w omawianym zakresie, do przechowywania świadectwa jakości przez przedsiębiorcę, przez okres 2 lat, licząc od dnia jego wystawienia (art. 6c ust. 3 ustawy).

Co więcej, w korespondencji do wymienionych celów ustawodawca zobowiązał przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe do przekazywania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa jakości każdemu podmiotowi, który paliwo to nabywa (art. 6c ust. 3 przywołanej ustawy).

Operowanie przez ustawodawcę (uogólniającym) zaimkiem "każdy" dla potrzeb opisu – a co za tym idzie rekonstrukcji – treści obowiązku, o którym mowa w wymienionym przepisie prawa, nie jest bez znaczenia z punktu widzenia potrzeby zapewnienia rzetelnego i wyczerpującego informowania nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu (zob. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji), i to bez względu na to, czy paliwo stałe w postaci węgla kamiennego jest nabywane bezpośrednio przez konsumentów do użycia w gospodarstwach domowych lub określonych instalacjach spalania, czy też przez innych przedsiębiorców z zamiarem dalszej odsprzedaży kolejnym konsumentom. W każdym z tym przypadków – zwłaszcza, że drugi z nich nie odpowiada hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 6b ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w tym dlatego, że strona nie wprowadzała do obrotu paliw stałych innych, niż określone w art. 1 ust. 2 w związku z art. 3a ust. 1 i ust. 2 wskazanej ustawy – przedmiotem nabycia jest bowiem to samo paliwo stałe, to jest paliwo, które z uwagi na spełnianie wymogów jakości określonych przepisami obowiązującego prawa może być zgodnie z jego przeznaczeniem stosowane do użycia w gospodarstwach domowych oraz instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW.

Stąd też, eksponowanie przez stronę skarżącą argumentu ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z elementu woli, czy też zamiaru towarzyszącego nabywaniu oferowanego węgla kamiennego nie może być uznane za uzasadnione. Zwłaszcza, że przeznaczenia i zastosowania paliw stałych spełniających konieczne wymagania jakościowe do użycia w gospodarstwach domowych oraz określonych instalacjach spalania nie zmienia deklaracja nabywcy (innego przedsiębiorcy) odnośnie do zamiaru nabywania tych paliw w celu dalszej ich odsprzedaży, zaś w przypadku nabycia wymienionego paliwa stałego bezpośrednio przez konsumentów, jak i w przypadku jego nabycia przez innych przedsiębiorców z zamiarem dalszej odsprzedaży konsumentom, przedmiotem nabycia jest paliwo, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 w związku z art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Z punktu widzenia przedstawionych powyżej celów wymienionej ustawy za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że obowiązek, o którym stanowi jej art. 6c ust. 1 – 3 aktualizuje się również oraz bez żadnych zastrzeżeń – a to wobec potrzeby zapewnienia ochrony zdrowia ludzi oraz interesów konsumentów, w tym również zapewnienia poprawy jakości powietrza oraz ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (art. 3a ust. 1 i ust. 2) – w przypadku nabywania wymienionego paliwa stałego przez innych przedsiębiorców w celu dalszej odsprzedaży konsumentom, a więc bez względu na etap w łańcuchu wprowadzania do obrotu tego paliwa stałego (w rozpatrywanej sprawie węgla kamiennego).

Jeżeli w tym też kontekście – oraz w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – podkreślić, że w rozumieniu ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw wprowadzaniem do obrotu paliw stałych jest sprzedaż lub inna forma zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2 (art. 2 ust. 1 pkt 14a), to nie ma podstaw, aby twierdzić, że podejście Sądu I instancji – a co za tym idzie organów administracji publicznej – do rozumienia przywołanego przepisu prawa oraz jego zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie jest prawidłowe.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać więc wniosek, że wprowadzenie do obrotu (w okresie od dnia 16 listopada 2018 r. do dnia 5 marca 2019 r.) paliwa stałego w postaci węgla kamiennego – sprzedawanego bezpośrednio konsumentom oraz innym przedsiębiorcom nabywającym to paliwo stałe z zamiarem dalszej odsprzedaży konsumentom – aktualizowało obowiązek, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy, a mianowicie obowiązek wystawienia świadectwa jakości potwierdzającego spełnianie przez paliwo stałe wymagań jakościowych (ust. 1) oraz obowiązek przekazania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii świadectwa jakości każdemu podmiotowi, który nabył paliwo stałe (ust. 2), którego naruszenie przez stronę skarżącą w odniesieniu do kilkudziesięciu transakcji uzasadniało przypisanie jej deliktu, o którym jest mowa w art. 35a pkt 9 lit. a) i c) wymienionej ustawy oraz nałożenie – na podstawie jej art. 35d ust. 1 – kary pieniężnej.

Nie są również zasadne zarzuty z pkt 1. lit. f. oraz lit. g. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie odpowiednio, zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6b ust. 1 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 14a, art. 1 ust. 2, art. 35a pkt 9 lit. a) i c) oraz art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, na gruncie których strona skarżąca podważa prawidłowość stanowiska Sądu I instancji odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania jej naruszenia prawa, nałożenia kary w wysokości adekwatnej do stwierdzonego naruszenia oraz odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Abstrahując już nawet od tego, że wbrew stanowisku strony skarżącej (s. 14 – 15 skargi kasacyjnej) nie jest tak, że wprowadzenie do obrotu paliwa stałego (węgla kamiennego), które (który) nie spełnia wymagań jakościowych (w tym w związku z jego świadomym zanieczyszczeniem przez przedsiębiorcę, tak aby wymagań tych nie spełniał) nie niesie ze sobą żadnych negatywnych konsekwencji prawnych i jest prawnie obojętne, albowiem nic takiego – co trzeba podkreślić – nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, co tego rodzaju argument – który nota bene stanowi wspólny mianownik wymienionych zarzutów kasacyjnych (zob. s. 3 skargi kasacyjnej) – czyni nieprzydatnym dla wykazania naruszenia przepisów art. 189f § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 konstytucji w związku z art. 6b ust. 1 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 14a, art. 1 ust. 2, art. 35a pkt 9 lit. a) i c) oraz art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, trzeba przede wszystkim podkreślić, że z konwencji językowej, którą ustawodawca operuje na gruncie art. 189f § 1 k.p.a. – "jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" – wynika, że wobec użycia funktora koniunkcji (przeciwstawny spójnik "a"), warunkiem jego zastosowania w okolicznościach danej sprawy jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu określonych nim przesłanek. Wobec tego również, że ustawodawca operuje pojęciem niedookreślonym (nieostrym, o cechach zwrotu szacunkowego), ocena czy zaistniały stan rzeczy uzasadniający przypisanie naruszenia prawa (deliktu administracyjnego) odpowiada hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 189f § 1 k.p.a. wymaga "ustalenia" "wagi naruszenia prawa", a więc innymi słowy kwalifikowania i oceny tego stanu rzeczy (określonych faktów, zdarzeń, zachowań), jako podpadających albo niepodpadających pod tę normę prawną oraz, jako objętych albo nieobjętych zakresem jej normowania i zastosowania.

Ponownie podkreślając, że wykazaniu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 189f § 1 k.p.a. nie może służyć przywołany już powyżej argument, a mianowicie, że wprowadzenie do obrotu węgla kamiennego, który nie spełnia wymagań jakościowych nie niesie ze sobą żadnych negatywnych konsekwencji prawnych dla przedsiębiorcy, w opozycji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 13 – 15) trzeba stwierdzić, że nie jest nieprawidłowe stanowisko, z którego wynika, że waga naruszenia prawa przypisanego stronie nie była jednak znikoma.

Zwłaszcza, gdy w tym kontekście oraz w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku wystawienia – w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego – świadectwa jakości oraz wydania nabywcy jego kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem odwołać się do argumentu ze znaczenia konsekwencji wynikających z funkcji świadectwa jakości wynikających z art. 6d pkt 6 – 8 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz celów wymienionej ustawy motywowanych potrzebą ochrony wartości i dóbr, o których była mowa powyżej (art. 3a ust. 1 i ust. 2 ustawy). To bowiem ze względu na potrzebę zapewnienia efektywnej ich ochrony ustawodawca zdecydował o monitorowaniu wprowadzania do obrotu paliwa stałego nakładając na zajmujących się tym przedsiębiorców obowiązek, o którym mowa w art. 6c przywołanej ustawy. Zważywszy na sankcjonowany przepisem art. 35a pkt 9 lit. a) i lit. c) wymienionej ustawy charakter tego obowiązku, omawiane rozwiązanie prawne ma więc w swym założeniu przeciwdziałać naruszeniu wskazanych wartości i prawnie chronionych dóbr, a tym samym eliminować możliwość nie dość, że ich naruszenia, to również zagrożenie ich naruszenia, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na podstawie powyżej już przedstawionych argumentów, w tym na podstawie motywacyjnej funkcji sankcji administracyjnej adresowanej do podmiotu, wobec którego sankcja ta może być stosowana w związku z naruszeniem obowiązku, o którym stanowi art. 6c przywołanej ustawy.

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że waga naruszenia prawa przypisanego stronie nie była znikoma. Zwłaszcza, że w tej mierze nie można pomijać okoliczności odnoszących się do liczby transakcji (wprowadzeń do obrotu) przeprowadzonych z naruszeniem obowiązku, o którym jest mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.

Tym samym argument, że strona dostosowała "metodologię wystawiania świadectw jakości do oczekiwań organu", a więc innymi słowy, że "zaprzestała naruszenia prawa", nie może być uznany za przydatny dla wykazania zaktualizowania się przesłanek stosowania przepisu art. 189f § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że ocena odnośnie do zaistnienia wymienionej przesłanki nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5 – 6, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II (red. H. Knysiak - Sudyka), WKP 2019). Jej istota wiąże się z potrzebą oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny – oraz podjęcia samego takiego zachowania – może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, co już nie jest jednak możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych, a więc – tak jak w rozpatrywanej sprawie – do niewystawienia oraz nieprzekazania świadectwa jakości w związku z wprowadzeniem do obrotu paliwa stałego. Wobec tego bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło i już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Celera, J.G. Firlus, op. cit.).

W odpowiedzi natomiast na zarzut pkt 1. lit. g. petitum skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić – ponownie przy tym podkreślając, że wykazaniu naruszenia wskazywanych na jego gruncie przepisów prawa nie służy z gruntu fałszywy argument, że wprowadzenie do obrotu węgla kamiennego, który nie spełnia wymagań jakościowych nie niesie ze sobą żadnych negatywnych konsekwencji prawnych dla przedsiębiorcy – że z jej uzasadnienia nie wynika (zob. s. 13 – 15), na czym miałoby polegać naruszenie wymienionej regulacji prawnej przez jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wobec tego rodzaju deficytu zarzut ten czyni nieskutecznym. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię – aby mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (zob. np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga zaś – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu).

Wskazanych deficytów, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie usuwa argument ze znaczenia konsekwencji mających – zdaniem strony – wynikać z przywoływanego judykatu sądu konstytucyjnego w sprawie SK 6/12. Wobec istoty rozstrzyganej nim kwestii nie może być on uznany za przydatny dla wykazania zasadności zarzucanego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że strona nie uwzględnia również w dostatecznym stopniu tej istotnej okoliczności, że kary nakładane na podstawie art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw za naruszenia wymienione w art. 35a pkt 9 i pkt 10 tej ustawy, nie zostały ustalone w sztywnej ich wysokości. Co w tym kontekście nie mniej istotne, strona skarżąca nie zarzuca przy tym naruszenia art. 35c ust. 5 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw w związku z art. art. 35d ust. 4 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie, co nie jest pozbawione znaczenia z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną.

Jeżeli przy tym, kara pieniężna została nałożona w granicach dolnego ustawowego zagrożenia, co z kolei nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że kara ta uwzględnia przesłanki jej wymiaru określone w art. 35d ust. 4 – którego prawidłowości stosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, strona nie podważa – to nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że reakcja na naruszenie obowiązku adresowanego do strony była nieproporcjonalna, niewspółmierna, dyskryminująca i naruszała zasadę równego traktowania. Zwłaszcza, że strona nie wyjaśnia jednocześnie na czym miałoby to polegać.

Omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za niezasadny. Zwłaszcza, gdy w zakresie odnoszącym się do eksponowanego przez stronę stwierdzenia Sądu I instancji ze strony 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. podkreślając jednocześnie, że w odniesieniu do dyrektyw wymiaru kary Sąd ten odwołał się jednak do prawidłowego wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie do art. 35d ust. 4 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (s. 17 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia), którego naruszenia – co ponownie trzeba podkreślić – skarga kasacyjna nie zarzuca.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, albowiem jej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.