Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1218/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii~Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, art. 168 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 91/22 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Op 91/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Rektora Uniwersytetu Opolskiego do załatwienia wniosku K.P. z 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, oraz stwierdził, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego nie miała miejsca

z rażącym naruszeniem prawa, oddalając dalej idącą skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy.

W dniu 13 lutego 2022 r. do Rektora Uniwersytetu Opolskiego za pośrednictwem drogi elektronicznej wpłynął wniosek, oparty na podstawie art. 61

w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p.")

o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania:

"1. Czy znany jest Panu i akceptuje Pan fakt niespełnienia przez Oddział Kliniczny Urologii wymogów określonych w § 50 ust. 5 Statutu Uniwersytetu Opolskiego (dalej w skrócie: UO) dla bycia oddziałem klinicznym, a mimo to

w strukturze wydziału lekarskiego występuje jako oddział kliniczny i jako taki prowadzi kształcenie studentów? Na oddziale nie jest zatrudniony nauczyciel akademicki, który posiada stopień naukowy doktora i dla którego Uniwersytet jest podstawowym miejscem zatrudnienia.

2. Czy znany jest Panu i akceptuje Pan fakt niespełnienia przez Oddział Kliniczny Chorób Zakaźnych wymogów określonych w § 50 ust. 5 Statutu UO dla bycia oddziałem klinicznym, a mimo to w strukturze wydziału lekarskiego występuje jako oddział kliniczny i jako taki prowadzi kształcenie studentów? Na oddziale nie jest zatrudniony nauczyciel akademicki, który posiada stopień naukowy doktora i dla którego Uniwersytet jest podstawowym miejscem zatrudnienia, ponieważ pani prof. dr hab. M.I. wykazana w sylabusie chorób zakaźnych jest zatrudniona na stanowisku adiunkta w Klinice Chorób Zakaźnych, Chorób Wątroby i Nabytych Niedoborów Odpornościowych Uniwersytetu Medycznego [...]?

3. Czy akceptuje Pan fakt, że mimo niespełnienia wymogów określonych § 50 ust. 5 Statutu UO dla tych oddziałów określanych jako kliniczne prowadzone były w nich zajęcia dla studentów i przeprowadzane egzaminy, co w oczywisty sposób rażąco narusza jakość kształcenia na wydziale lekarskim UO i poświadcza nieprawdę jakoby studenci tego kierunku odbyli pełny program kształcenia, co zapewne wykaże ewaluacja jakości kształcenia na studiach przeprowadzona przez PKA?

4. Czy wymogi określone w § 50 ust. 5 Statutu UO są spełnione dla Oddziału Klinicznego Dermatologii?

5. Czy wymogi określone w § 50 ust. 6 Statutu UO są spełnione dla Kliniki Neurochirurgii? Czy w klinice jest zatrudniony nauczyciel akademicki, który posiada tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego i dla którego Uniwersytet jest podstawowym miejscem pracy? Jeżeli tak, proszę podać podstawę prawną nawiązania stosunku pracy w świetle ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym

i nauce, wymiar czasu pracy tego nauczyciela i okres na jaki została z nim zawarta umowa o pracę.

6. W przypadku, kiedy Klinika Neurochirurgii nie spełnia wymogów określonych w § 50 ust. 6 Statutu UO poprzez brak zatrudnionego w niej nauczyciela akademickiego, który posiada tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego i dla którego Uniwersytet jest podstawowym miejscem pracy, proszę wskazać, w jaki sposób planuje Pan prowadzenie kształcenie studentów w dziedzinie neurochirurgii dla realizacji wymaganego przepisami prawa planu studiów?

7. Czy ogłoszone w dniu 15 kwietnia 2021 r. przez Instytut Nauk Medycznych UO konkursy zostały rozstrzygnięte, a jeżeli tak, to czy udostępniono informację

o wynikach tych konkursów wraz z uzasadnieniem w BIP na stronach podmiotowych uczelni, ministra oraz ministra nadzorującego uczelnię w terminie 30 dni po ich zakończeniu, do czego zobowiązuje art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; z mojej wiedzy wynika, że jedynym konkursem, którego wynik opublikowano zgodnie ze wskazanym przepisem prawa był konkurs na stanowisko profesora w klinice neurochirurgii, który zgodnie z treścią zmieszczonej informacji został zamknięty.

8. Jeżeli informacje o konkursach oraz ich wynikach wraz z uzasadnieniem nie zostały udostępnione w BIP na stronach podmiotowych uczelni, ministra oraz ministra nadzorującego uczelnię w terminie 30 dni po jego zakończeniu, to proszę wyjaśnić dlaczego i czy stało się to za Pana wiedzą i aprobatą?

9. Czy znany jest Panu i akceptuje Pan fakt ogłoszenia przez Dyrektora Instytutu Nauk Medycznych UO w dniach 22 listopada 2021 r. i 10 stycznia 2022 r. postępowań konkursowych zamkniętych na stanowiska kierowników klinicznych jednostek organizacyjnych Instytutu Nauk Medycznych UO na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej? W treści ogłoszenia znajduje się informacja, że Dyrektor Instytutu działa z Pana upoważnienia. Wskazany przepis prawa stanowi, że Kierownik bierze udział w postępowaniu mającym na celu powołanie kierownika kliniki. Wymieniony tu Kierownik zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, to osoba, która ponosi odpowiedzialność za zarządzanie podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, co w sposób oczywisty stanowi o zastosowaniu błędnej podstawy prawnej tych konkursów i nieważność ich z mocy prawa, szczególnie, że art. 119 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wskazuje, że nawiązanie z nauczycielem akademickim pierwszego stosunku pracy w danej uczelni publicznej, na czas nieokreślony lub określony dłuższy niż 3 miesiące, w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu i tylko ten przepis prawa może stanowić podstawę prawną zatrudnienia nauczyciela akademickiego w pełnym wymiarze czasu pracy, co jest warunkiem koniecznym w przypadku kierownika oddziału klinicznego i kliniki."

Wnioskodawczyni stwierdziła, że informacje o których udostępnienie wnosi nie widnieją w BIP pomimo takiego obowiązku, który wynika z przepisów prawa, natomiast informacje na podstawie których wystosowała powyższy wniosek znajdują się

w sylabusie załączonym na stronie Instytutu Nauk Medycznych UO.

Właściwy organ powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poinformował w pierwszym z pism z 23 lutego 2022 r., że żądania zawarte w pkt 1-6 oraz pkt 8-9, nie obejmują informacji publicznej, a więc nie ma możliwości ich udostępnienia. W zakresie pkt 7 wniosku Rektor oświadczył, że informacje o ogłoszonych konkursach w dniu 15 kwietnia 2021 r. i ich rozstrzygnięciach zostały opublikowane na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Uniwersytetu Opolskiego oraz Ministerstwa Edukacji i Nauki.

W drugim piśmie z tego dnia, Rektor poinformował wnioskodawczynię, że żądania w pkt 1 do pkt 6 oraz pkt 8 do pkt 9 zostały zakwalifikowane jako wniosek

w rozumieniu art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 poz. 2000) (dalej: "k.p.a.") i zgodnie

z postanowieniem art. 244 § 1 w związku z art. 237 § 1 k.p.a. o sposobie załatwienia wniosku wnioskodawczyni zostanie poinformowana w terminie nie wcześniejszym niż do 30 dnia od daty ich wpłynięcia, tj. do dnia 14 marca 2022 r. Jednocześnie organ podał, że w razie konieczności podjęcia dodatkowych czynności - poza załatwieniem wniosków, o których mowa w pkt 1 - a niezbędnych w ustalonym stanie prawnym

i faktycznym, czas załatwienia sprawy może ulec przedłużeniu w trybie wynikającym

z postanowienia art. 245 k.p.a.

W dniu 1 marca 2022 r. skarżąca wyraziła swój sprzeciw wobec treści odpowiedzi nadesłanej przez organ, stwierdzając, że choć kwestie poruszone w pkt 1,2,3 i 9 wniosku mogą prowadzić do sporu prawnego, tak pytania 4,5,6 dotyczą sfery faktów, które należało przedstawić. Ponadto, skarżąca odniosła się z dezaprobatą do informacji, jakich udzielił Rektor w odniesieniu do pkt 7 wniosku.

Pismem z 4 marca 2022 r. organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniej przytoczonych pismach, informując że w przypadku niezadowolenia z treści i zakresu udzielonej informacji, przysługują środki ochrony prawnej.

W dniu 23 listopada 2022 r. skarżąca skierowała do Ministra Edukacji i Nauki ponaglenie w sprawie nierozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji, złożonego 12 lutego 2022 r.

Minister zawiadomił skarżącą pismem z 11 stycznia 2023 r. że nie przysługuje jej prawo do złożenia ponaglenia na bezczynność lub przewlekłość zaskarżonego organu, z uwagi na treść art. 16 u.d.i.p. z którego wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji wydanej w trybie przepisów tej ustawy, pouczając dodatkowo

o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, 24 listopada 2022 r. skarżąca powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 ze zm.) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Rektora Uniwersytetu Opolskiego w zakresie rozpatrzenia wniosku; zobowiązanie Rektora Uniwersytetu Opolskiego do jego załatwienia w terminie 3 dni od wydania wyroku; uznanie, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny Rektorowi Uniwersytetu Opolskiego na podstawie

art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6; oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych. Złożenie skargi uzasadniono oceną, że bez względu na rodzaj trybu w jakim należałoby rozpoznać złożony wniosek , nie ulega wątpliwości, że Rektor przekroczył wielokrotnie wszystkie możliwe ustawowe terminy, nie informując o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do czego był zobowiązany, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Rektor Uniwersytetu Opolskiego wniósł

o jej oddalenie, podnosząc, że żądanie skarżącej jest bezpodstawne, gdyż organ odpowiedział w pismach z 23 lutego 2022 r. że przeważająca część wnioskowanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, zaś w zakresie pkt 7 wniosku udzielił odpowiedzi.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę i zobowiązał Rektora Uniwersytetu Opolskiego do załatwienia wniosku K.P. z 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku), stwierdzając, że bezczynność Rektora Uniwersytetu Opolskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), oddalił dalej idącą skargę (pkt 3 wyroku) i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).

Zdaniem Sądu I instancji w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się żądane przez wnioskodawczynię dane obejmujące pkt 5 wniosku zdanie drugie

i trzecie oraz pkt 7 wniosku. Natomiast informacje zawarte w punktach 1-4, pkt 5 zdanie pierwsze, pkt 6, oraz pkt 8-9 wniosku nie stanowiły informacji publicznej.

Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie, że informacje dotyczące wykształcenia lub doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, jako informacje wskazujące na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje

w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Ponadto fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona walor informacji publicznej.

Na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma)

w zakresie pytania zawartego w pkt 5 zdanie drugie i trzecie.

WSA uznał, że wniosek skarżącej nie został załatwiony w powyższym zakresie. W tej sytuacji przyjął, że Rektor w dacie orzekania przez Sąd pozostawał

w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł organ, zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt 1 i pkt 4 wyroku, a to w zakresie w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia 12 lutego 2022 r, w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącej

w I instancji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku

z art. 6 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skutkującą nieuprawnionym przyjęciem przez Sąd, że żądane przez skarżącą informacje, o których mowa w pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku z dnia 12 lutego 2022 r. tj. czy w klinice jest zatrudniony nauczyciel akademicki, który posiada tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego i dla którego Uniwersytet jest podstawowym miejscem pracy? Jeżeli tak, proszę podać podstawę prawną nawiązania stosunku pracy w świetle ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, wymiar czasu pracy tego nauczyciela i okres na jaki została z nim zawarta umowa o pracę stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., podczas gdy:

1) prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 u.d.i.p. nakazuje przyjąć, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.,

2) konsekwentna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 u.d.i.p.

w świetle treści pkt 1 wyroku nakazywałby przyjąć, że skoro Sąd nakazał organowi załatwienie wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r" to tak samo organ powinien być zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 4, w istocie bowiem różnica pomiędzy treścią pkt 4 i 5 wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. polega na sposobie zadania pytania, co ostatecznie nie powinno powodować odmiennej oceny co do charakteru informacji publicznej,

3) konsekwentna wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 6 u.d.i.p.

w świetle treści pkt 1 wyroku nakazywałby przyjąć, że skoro Sąd nakazał organowi załatwienie wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r., to skoro pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. jest kolejno elementem treści § 50 ust. 6 Statutu Uniwersytetu Opolskiego, na co zresztą sama powołuje się skarżąca, to organ powinien być zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 4 i pkt 5, ponieważ oba powyższe wnioski dotyczyły postanowień odpowiednio treści § 50 ust. 5 Statutu Uniwersytetu Opolskiego (pkt 4] oraz treści § 50 ust. 6 Statutu Uniwersytetu Opolskiego (pkt 5), a różnica pomiędzy treścią pkt 4 i 5 wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. polegająca na sposobie zadania pytania tj. w pkt 4 jako ogólnego odniesienia się do treści § 50 ust. 5 Statutu Uniwersytetu Opolskiego oraz w pkt 5 jako podzielenie treści § 50 ust. 6 Statutu Uniwersytetu Opolskiego, co nie powinno w ostatecznie powodować odmiennej oceny co do charakteru informacji publicznej.

4) Sąd nie uwzględnił okoliczności, że lektura wniosku skarżącej z dnia 12 lutego 2022 r. prowadzić powinna do wniosku, że informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca służyć jej miały realizacji prywatnych celów skarżącej, co powinno być jednoznaczne intepretowane jako nadużycie prawa do informacji publicznej.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 1 i pkt 4 wyroku oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej sprawy w tym zakresie i oddalenie skargi w całości, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz oświadczono, o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Uwzględniając podane uwarunkowania systemowe, w których Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, albowiem została sporządzona w sposób wadliwy.

Zgodnie z postanowieniami art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Treść wyroku określa sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty - wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien wskazać, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia - podobnie: NSA w wyrokach z 9 lipca 2009 r., akt I FSK 859/08, z 4 lutego 2011 r., II GSK 215/10; z 13 stycznia 2016 r., II GSK 29/14.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie organ zaskarżył wyrok WSA z 21 lutego 2023 r. jedynie w części: w zakresie punktu 1 i 4 zawartego w nim rozstrzygnięcia, którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 12 lutego 2022 r. w części obejmującej pkt 5 zdanie drugie i trzecie wniosku, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku), i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4 wyroku). Poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pozostał punkt 2 wyroku, w którym WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to zatem, że rozstrzygnięcie WSA zawarte w pkt 2 zaskarżonego wyroku WSA – stosownie do postanowień art. 168 § 3 p.p.s.a. – stało się prawomocne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej poddaje się wyłącznie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie, którym zobowiązano organ do rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie, bez jednoczesnego zaskarżenia rozstrzygnięcia, w którym sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest wadliwe i przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ma bowiem byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Za wyrażonym poglądem przemawiają tak argumenty systemowe, jak i redakcyjne. W ujęciu systemowym rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie następczo, po uprzednim przesądzeniu, że do takiej bezczynności faktycznie doszło. Redakcyjnym potwierdzeniem przyjętego założenia, jest posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrotem "Jednocześnie sąd stwierdza (...)". Owa jednoczesność odnosi się do wydanego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Uwzględnienie skargi kasacyjnej, której zakresem objęto jedynie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie "uwzględniające skargę na bezczynność" prowadziłoby do niedającego się zaakceptować skutku, gdzie w obrocie prawnym pozostawałoby wyłącznie prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki układ procesowy jest niedopuszczalny, niezależnie od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny formuły rozstrzygnięcia.

W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej w wyznaczonym jej treścią zakresie

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.) sąd ten musiałby wziąć pod uwagę uprzednie, prawomocne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czyli de facto przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Z kolei uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia i oddalenie skargi w tym zakresie (art. 188 p.p.s.a.), skutkowałoby wewnętrzną sprzecznością orzeczenia. W obrocie prawnym równocześnie pozostawałby bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd ten prawomocnie przesądził o tym, że bezczynność miała miejsce i dokonał jej oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa, z drugiej zaś prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym stwierdzono, że organ bezczynności w ogóle się nie dopuścił. Wyeksponować należy, że w skardze kasacyjnej właśnie tę ostatnią formułę rozstrzygnięcia Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazano we wnioskach.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bez poddania ocenie sformułowanych w niej zarzutów.