Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 80/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Piotr Fronc . po rozpoznaniu w, dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2022 r., znak: WI.7024.2.153.2022.AU skargę oddala.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie zarządzeniem pokontrolnym z dnia 1 grudnia 2022 r. działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustaleń pozaplanowej, interwencyjnej kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 września do 27 października 2022 roku w spółce R. sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie przetwarzania odpadów na terenie hali zlokalizowanej przy ul. [...] w S. zarządził:

1/ prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym – termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzeń pokontrolnych i dalej na bieżąco;

2/ przedkładanie Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w terminie ustawowym. Termin realizacji: do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy lub do 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w danym miejscu;

3/ składanie wniosków aktualizacyjnych w systemie elektronicznym BDO w przypadku zmiany: informacji zawartych w rejestrze lub zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru. Termin realizacji: 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń: na dzień 16 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli w dniach od 30 września do 27 października 2022 r. w R. sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Kontrola wykazała, że podmiot jako przetwarzający odpady obowiązany był do prowadzenia ewidencji odpadów za pomocą kart przekazania odpadów i kart ewidencji odpadów wypełnianych w systemie BDO. Jak stwierdzono podmiot nie prowadził żadnej ewidencji odpadów dla miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] w S. pomimo, że przyjmował i przetwarzał odpady w postaci worków typu big-bag zanieczyszczonych sadzą. Worki te sklasyfikowano jako odpady w związku z prowadzonym przez podmiot ich rozdrobnieniem i przetopieniem na regranulat tj. zmianą podstawowego sposobu ich wykorzystania. Ponadto stwierdzono, że spółka prowadziła ewidencję odpadów dla miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] w K. niezgodnie z stanem rzeczywistym poprzez potwierdzanie w BDO kart przekazania odpadów z datą ich przekazania po dacie faktycznego zakończenia działalności w tym miejscu tj. po dacie 2 sierpnia 2022 roku. Z dniem 2 sierpnia podmiot zaprzestał prowadzenia jakiejkolwiek działalności i nie mógł fizycznie przekazywać z tego miejsca żadnych odpadów. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1, w przypadku posiadaczy odpadów, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem m.in. następujących dokumentów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów. Dokumenty ewidencji odpadów należy wypełniać zgodnie ze stanem rzeczywistym tj. dane zawarte w ewidencji odpadów mają odzwierciedlać rzeczywiste operacje prowadzone na odpadach, w tym miejsca z których odpady są przekazywane.

Ponadto spółka zakończyła działalność przy ul. [...] w K. w dniu 2 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym jako podmiot do prowadzenia ewidencji odpadów, obowiązany był do złożenia za pośrednictwem systemu BDO sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2022 rok do Marszałka Województwa Małopolskiego w terminie 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w tym miejscu tj. do dnia 10 sierpnia 2022 roku. Zgodnie z art. 75 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Art. 76 ww. ustawy stanowi, że przedmiotowe sprawozdanie podmiot obowiązany jest złożyć w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy właściwemu marszałkowi województwa lub do 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w danym miejscu - w tym przypadku Marszałkowi Województwa Małopolskiego. Dodatkowo spółka była zobowiązana do złożenia marszałkowi województwa wniosku o zmianę wpisu w rejestrze przy użyciu aktualizacyjnego formularza elektronicznego za pośrednictwem indywidualnego konta w bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w związku z zmianą zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru tj. zaprzestania prowadzenia działalności objętej wpisem w tym miejscu. Przedmiotowy wniosek winien zostać złożony w terminie 30 dni od dnia wystąpienia zmiany, zatem należało go złożyć do dnia 1 września 2022 roku. Natomiast na dzień zakończenia kontroli (27 października 2022 roku) spółka nie złożyła takiego wniosku.

Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o okoliczności nie wynikające ze stanu faktycznego ustalonego protokołem kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022;

2/ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6,14,19 i 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że skarżąca spółka nie prowadziła ewidencji odpadów dla miejsca prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, zlokalizowanego przy ul. [...] w S., podczas gdy pod ww. adresem skarżąca nie prowadziła przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną, z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami;

3/ art. 11 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1, 1a, 1b pkt 2, 1c w zw. z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 ustawy - Prawo przedsiębiorców, poprzez prowadzenie kontroli, na podstawie której wydano zarządzenie pokontrolne, w oparciu o wadliwą podstawę prawną - w protokole kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022 jako podstawę prawną do przeprowadzenia kontroli wskazano "art 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska" podczas gdy art. 9 ustawy lOŚ składa się z ust. 1 do ust. 2a, a poszczególne ustępy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne (punkty oraz litery); jak przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy dana jednostka redakcyjna składa się z kilku ustępów, punktów itd. podanie podstawy prawnej wymaga przytoczenia konkretnego przepisu, tj. konkretnej jednostki redakcyjnej;

4/ art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 53 Prawa przedsiębiorców poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w oparciu o protokół kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022, w sytuacji gdy skarżąca spółka nie otrzymała wszystkich dokumentów składających się na załączniki do ww. protokołu kontroli, a jednocześnie (w myśl pkt 5 protokołu kontroli) załączniki stanowią integralną część ww. protokołu kontroli;

5/ art. 9 ust. 1, 1b pkt 2 i 1c oraz art. 9a ust. 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 49 ust. 1, ust. 7 pkt 6, ust. 9 Prawa przedsiębiorców, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego (w szczególności pkt 2 i 3 zarządzenia) w oparciu o ustalenia dotyczące działalności Spółki prowadzonej pod adresem [...] K., dokonane w toku kontroli interwencyjnej zakończonej protokołem kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022, w sytuacji gdy w zakresie działalności Spółki pod adresem [...] K. brak było podstaw do przeprowadzenia kontroli interwencyjnej; nadto zakres kontroli, jak również zakres upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, nie obejmował działalności pod adresem [...] K., które to okoliczności wynikają choćby tylko z samej treści zarządzenia pokontrolnego (uzasadnienia zarządzenia);

6/ art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, poprzez niezastosowanie tego przepisu i oparcie zarządzenia pokontrolnego na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z przepisami prawa (protokole kontroli sprzecznym z przepisami); w ocenie skarżącej spółki ustalenia poczynione w oparciu o protokół kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022 nie mogą stanowić postawy wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; pomimo faktu, iż zarządzenie pokontrolne nie jest wydawane "w postępowaniu administracyjnym", to jednak jego treść władczo ingeruje w sferę praw i obowiązków jednostki, rozstrzygając o tych prawach/obowiązkach, zatem powołany przepis - art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców - ma zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że wydanie zarządzenia pokontrolnego nastąpiło w oparciu o okoliczności, które nie wynikają ze stanu faktycznego ustalonego protokołem. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach. Zatem aby w ogóle powstał obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów (pomijając zwolnienie z prowadzenia ewidencji odpadów, którego zakres wynika z art. 66 ust. 5 ustawy o odpadach), dany podmiot musi być posiadaczem odpadów (czyli wytwarzać odpady lub być w posiadaniu odpadów). W konsekwencji jeżeli dany podmiot nie jest wytwórcą odpadów lub nie jest w posiadaniu odpadów, nie mamy do czynienia z obowiązkiem prowadzenia przez ten podmiot ewidencji odpadów. Istotną jest zatem definicja pojęcia "odpady", pod którym to pojęciem (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach) ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W zarządzeniu pokontrolnym (uzasadnieniu zarządzenia) MWIOŚ wskazał, że skarżąca spółka przyjmowała i przetwarzała odpady w postaci worków typu big-bag zanieczyszczonych sadzą. Zawarty w zarządzeniu pokontrolnym pogląd, iż na terenie przy ul. [...] w S. Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów, jest poglądem błędnym i nieuprawnionym. Pogląd ten wynika z błędnie ustalonego przez MWIOŚ stanu faktycznego (uznania produktów wykorzystywanych przez skarżącą w prowadzonej działalności produkcyjnej za odpady). Pod adresem ul. [...] S. skarżąca spółka prowadziła proces produkcyjny z wykorzystaniem produktów, nie odpadów. Fakt, iż produkty wykorzystywane przez skarżącą do produkcji mogą stanowić produkty (rzeczy) używane nie oznacza automatycznie, że produkty te stanowią odpady. Jak wskazuje się w doktrynie nie zawsze jest to takie oczywiste, czy już coś jest odpadem. Samo przekazanie używanego mienia nie może być w każdym przypadku traktowane jako przekazanie odpadów.

Ponadto spółka twierdzi, że nie otrzymała wszystkich dokumentów stanowiących załącznik do protokołu kontroli. Strona skarżąca podniosła również, że

miejsce prowadzenia działalności pod adresem ul. [...] nie zostało wskazane w upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli nr 419/22 oraz 419A/22. Oba upoważnienia obejmują swoim zakresem jedynie siedzibę Spółki (ul. K. M. 4 K.) oraz miejsce prowadzenia działalności pod adresem ul. [...], S.. Jednak z protokołu kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022 (tak w zakresie identyfikacji kontrolowanego zakładu, jak i treści samego protokołu) wynika, że kontrola objęła również adres kontrolowanej działalności - ul. [...] K.. Działalność prowadzoną pod tym adresem obejmuje również treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zgodnie z art. 9a ust. 1 i 2 ustawy kontrolę przedsiębiorców wykonuje się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy [w przypadku kontroli interwencyjnej-9b ust. 1 i 2 ustawy lOŚ przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli. W art. 49 ust. 7 Prawa przedsiębiorców zawarto elementy konieczne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (w szczególności w pkt 6 wskazano, że upoważnienie musi zawierać określenie zakresu przedmiotowego kontroli). Z kolei z 49 ust. 9 Prawa przedsiębiorców wynika, że zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Jak wskazuje się w doktrynie "Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu. Podjęcie czynności kontrolnych poza zakresem upoważnienia powinno być traktowane jako wykonywanie tych czynności z rażącym naruszeniem prawa. Skoro upoważnienie nr [...] oraz upoważnienie nr [...] nie obejmują swoim zakresem miejsca prowadzenia przez spółkę działalności pod adresem [...] K., to przeprowadzenie kontroli działalności prowadzonej w tej lokalizacji narusza art. 49 ust. 1,7 pkt 6, i 9 Prawa przedsiębiorców. W konsekwencji wszelkie ustalenia poczynione w toku kontroli objętej protokołem kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022 odnoszące się do lokalizacji [...] K., objęte są zakazami dowodowymi z art. 46 ust. 3 Prawa przedsiębiorców.

W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że przedmiotową kontrolę przeprowadzono w związku ze zgłoszeniami mieszańców oraz pracowników firm zlokalizowanych przy ul. [...] w S., osób fizycznych oraz urzędów (Urząd Miasta i Gminy Skawina, Starostwo Powiatowe w Krakowie, Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego, Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego) wpływających od dnia 26 września 2022 r. dotyczących uciążliwości zapachowej, w postaci drażniącego, chemicznego, duszącego zapachu która może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Działalność produkcyjną, skarżąca spółka prowadzi przy ul. [...] w S. na działce ewidencyjnej nr: [...] na podstawie umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2022 r. Przedmiotem umowy jest wynajem części hali magazynowej, objętej księgą wieczystą nr [...] o powierzchni łącznej 828 m2 wraz z komunikacją od strony północnej. Poczynione przez organ ustalenia zostały udokumentowane protokołem kontroli nr WIOS-KRAK 515/2022 z dnia 27 października 2022 r., który nie został podpisany przez skarżącą, a wniesione pismem z dnia 3 listopada 2022 r. uwagi do protokołu, nie zostały uznane za zasadne przez MWIOŚ. Wobec powyższego, pismem z dnia 16 grudnia 2022 roku, poinformowano skarżącą o podtrzymaniu ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz przekazano dodatkowe wyjaśnienia w związku z zawartymi w ww. piśmie uwagami.

Organ wskazał, że w protokole kontroli na stronie 18 wskazano "podmiot w 2022 roku przekazał odpady (zgodnie z KEO) o kodach: 19 12 12 Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 - - w ilości 126,1 Mg (okres 02,08 - 03.08,2022 r.) Przekazanie 126,10 Mg do podmiotu: A[...] Spółka z o.o., ul [...], [...], NIP: [...]". Powyższe znajduje potwierdzenie w Karcie Ewidencji Odpadów nr [...] dla odpadu o kodzie 19 12 12 Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 załącznik nr 23 do protokołu kontroli. Zgodnie z posiadaną decyzją R. sp. z o.o. z siedzibą w K. nie jest uprawniona do zbierania odpadów o kodzie 19 12 12 Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 na terenie prowadzonej działalności przy ul. [...] w K.. Zatem zarzut skarżącej jakoby powyższa okoliczność - nie wynikała z treści protokołu kontroli, należy uznać za chybiony. Po drugie, odnosząc się do zarządzenia prowadzenia ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym (pkt 1 zarządzenia pokontrolnego) należy podkreślić, że podstawą do wydania zarządzenia w tym zakresie było ustalenie w wyniku kontroli, że skarżąca prowadziła ewidencję odpadów dla miejsca prowadzenia działalności zlokalizowanego przy ul. [...] niezgodnie ze stanem rzeczywistym, gdyż wystawiała Karty Przekazania Odpadów w czasie gdy nie posiadała już tytułu prawnego do nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz nie prowadziła ewidencji zgodnie z faktycznym miejscem wytwarzania odpadów tj. w S. przy ul. [...]. Przeprowadzona w trakcie kontroli analiza ewidencji odpadów, (którą organ każdorazowo jest obowiązany wykonać) wykazała naruszenia, które zostały stwierdzone na podstawie dostępnych dla organu dokumentów zawartych w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Poczynione ustalenie stanu faktycznego dotyczące terminu zakończenia prowadzonej działalności przez skarżącą, w K. przy ul. [...] oraz rozpoczęcia prowadzenia działalności w S. przy ul. [...] były kluczowe z uwagi na weryfikację Kart Przekazania Odpadów oraz Kart Ewidencji Odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ pełnomocnik skarżącej nie wskazał adresu elektronicznego na platformie ePUAP, a jedynie wyraził zgode na przeprowadzenie rozprawy wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego zarządzenia był przepis art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070), w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (osoby te w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń); wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, publ. Lex nr 953009, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19, publ. Lex nr 2731384).

Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705). Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością R. sp. z o.o. z siedzibą w K.

Jako adres kontrolowanej działalności w protokole wskazano: ul. [...] w S. oraz ul. [...] i [...] w K..

Nie są zatem zasadne zarzuty, że kontrola mogła dotyczyć wyłącznie działalności przy ul. [...] w S.. Kontrolowana była bowiem spółka jako całość.

Kontrola trwała od 30 września 2022 r. do 27 października 2022 r., miała charakter pozaplanowy, interwencyjny, a jej przedmiotem była "kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 października 2012 r. o odpadach w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów); kontrola przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza; kontrola w zakresie przeciwdziałaniu popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia".

Kontrola została przeprowadzona w związku ze zgłoszeniami osób fizycznych i urzędów dotyczących uciążliwego, drażniącego, chemicznego, duszącego smrodu, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia (28 zgłoszeń w dniach od 24 września do 20 października 2022 r.). Jak wynika z protokołu, kilka dni trwało identyfikowanie źródła emisji.

Upoważnienia dla pracowników (z dnia 30 września 2022 r. – k. 54 akt adm.) dotyczyły przeprowadzenia pozaplanowej kontroli R. sp. z o.o. z siedzibą w K. miejsce prowadzenia działalności ul. [...], S..

Siedziba Spółki od 4 lipca 2022r. zlokalizowana jest przy ul. [...] w K., na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia, obręb [...], pow. k. , co potwierdza oświadczenie Spółki z dnia 12 października 2022 r.(k. 62 akt adm.)

Jak ustalił organ, spółka do dnia 31 marca 2022 r. prowadziła działalność przy ul. [...] w K., na podstawie umowy najmu nieruchomości magazynowej o powierzchni 866m 2., a następnie do 2 sierpnia 2022r. na zasadzie bezumownego korzystania z tej nieruchomości (k. 212 – 218 akt sądowych). Nadto spółka dysponuje decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 kwietnia 2018r. znak WS-06.6233.2.2018.MK o zezwoleniu na przetwarzanie i zbieranie odpadów na hali magazynowo - produkcyjnej przy ul. [...] w K., ważne do dnia 19 kwietnia 2028 r.

Natomiast przetwarzanie odpadów przy ul. [...] w S. odbywa się bez wymaganego zezwolenia o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Tytuł spółki R. do lokalu przy ul. [...] w S., wynika z umowy najmu z dnia 1 kwietnia 2022 r. (wynajem części hali magazynowej, o powierzchni łącznej 828 m2 wraz z komunikacją od strony północnej).

Jak wynika z protokołu, organ podczas kontroli ustalił, że skarżąca spółka:

1. przetwarza odpady tworzyw sztucznych na instalacji eksploatowanej przy ul. [...] w S. bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów,

2. nie prowadzi ewidencji odpadów (ul. [...] w S.),

3. nie prowadzi wizyjnego systemu miejsc magazynowania odpadów (ul. [...] w S.),

4. prowadzi działalność niezgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, (ul. [...] w S.),

5. prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów bez wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ul. [...] w S.),

6. prowadzi ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym (ul. [...])

7. nie przedstawiła sprawozdań, o których mowa w art. 73, art. 74a i art. 75 (tj. m.in. sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami) w terminie 7 dni od dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, dotyczy prowadzonej działalności na ul. [...] w K. (odmowa przyjęcia mandatu)

8. nie złożyła wniosku aktualizacyjnego w systemie elektronicznym EDO w zakresie zmiany miejsca prowadzenia działalności na ul. [...] w K. (odmowa przyjęcia mandatu),

9. zbierała odpady o kodzie 19 12 12 bez wymaganego zezwolenia - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 dotyczy prowadzonej działalności na ul. [...] w K..

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie dotyczy wszystkich wyżej wymienionych naruszeń, ale jedynie kwestii związanych z naruszonymi obowiązkami o charakterze ewidencyjnym czy sprawozdawczym.

Na stronie 15 protokołu znajduje się informacja, że:" na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm.), wydano decyzję z dnia 17 października o wstrzymaniu działalności R. sp. z o.o. z siedzibą w K. (REGON: [...]) w zakresie przetwarzania odpadów na terenie hali zlokalizowanej przy ul. [...] w S., na działce ewidencyjnej nr [...], w związku ze stwarzaniem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu."

Wobec powyższego, obecne postępowanie tj. rozpatrzenie skargi na zarządzenie pokontrolne, nie jest tym postępowaniem, w którym Sąd wiążąco mógłby rozstrzygnąć o głównym - w zasadzie - zarzucie skarżącej spółki tj. zarzucie, że skarżąca nie prowadzi przetwarzania odpadów, lecz działalność produkcyjną, z wykorzystaniem surowców nie będących odpadami. Organ tymczasem wskazuje, że spółka przetwarza worki typu big-bag zanieczyszczone sadzą (sklasyfikowane jako odpady) poprzez ich rozdrobnienie i przetopienie na regranulat tj. zmienia podstawowy sposób ich wykorzystania. Ta kwestia może zostać rozstrzygnięta wiążąco dopiero w przypadku zakwestionowania przywołanej wyżej decyzji o wstrzymaniu działalności spółki R. w zakresie przetwarzania odpadów. Natomiast na potrzeby niniejszego postępowania Sąd nie ma wątpliwości, że opisane przez organ działania spółki polegają co prawda na produkcji (regranulatu), lecz produkcja ta polega na przetworzeniu odpadów. Pojęcia te się nie wykluczają.

W niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ, związane z treścią zarządzenia pokontrolnego, które dokonane zostały w głównej mierze w oparciu o dokumenty dostępne w BDO - bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (baza prowadzona jest na zasadach określonych w art. 79 i następnych ustawy o odpadach).

W pkt. 1 zarządzenia nakazano skarżącej "prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym". Skoro spółka jako podmiot przetwarzający odpady obowiązana była do prowadzenia ewidencji odpadów na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, a z obowiązku tego się nie wywiązywała w ogóle (dla miejsca prowadzenia działalności przy ul. [...] w S.) – to uzasadnione było "przypomnienie" o tym obowiązku. Nadto – co do lokalizacji przy ul. [...] w K. - ewidencja odpadów prowadzona była niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Skoro spółka zakończyła działalność w tej lokalizacji w dniu 2 sierpnia 2022 r., to potwierdzanie w BDO kart przekazania odpadów z datą ich przekazania po dacie faktycznego zakończenia działalności w tej lokalizacji tj. w dniu 3 sierpnia 2022 r. siłą rzeczy nie mogło być zgodne ze stanem rzeczywistym.

W pkt. 2 nakazano w zarządzeniu: "przedkładanie Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w terminie ustawowym. Termin realizacji: do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy lub do 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w danym miejscu". Także i w tym przypadku, skoro skarżąca spółka zakończyła działalność przy ul. [...] w K. w dniu 2 sierpnia 2022 r., to obowiązana była (art. 75 i art. 76 ustawy o odpadach) do złożenia za pośrednictwem systemu BDO sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2022 rok do Marszałka Województwa Małopolskiego w terminie 7 dni po zakończeniu prowadzenia działalności w tym miejscu tj. do dnia 10 sierpnia 2022 r. Skoro tego nie uczyniła, również i ten nakaz należy uznać za prawidłowy.

W pkt. 3 zarządzenia nakazano: "składanie wniosków aktualizacyjnych w systemie elektronicznym BDO w przypadku zmiany: informacji zawartych w rejestrze lub zakresu prowadzonej działalności wymagającej wpisu do rejestru. Termin realizacji: 30 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana". Także i w tym przypadku organ ustalił, że do dnia zakończenia kontroli tj. do dnia 27 października 2022 r. skarżąca spółka z obowiązku tego się nie wywiązała, choć 30 dniowy termin na aktualizację wpisu po zakończeniu działalności przy ul. [...] upłynął w dniu 1 września 2022 r. Obowiązek ten wynika z art. 59 ustawy o odpadach.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (zob. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18, wyrok WSA w Opolu z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 41/21)

Wszystko to oznacza, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza prawa: nakazy w nim zawarte są zwięzłe i jasne; znajdują odzwierciedlenie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, utrwalonym w protokole kontroli wraz z załącznikami; odwołują się do treści powszechnie obowiązujących przepisów, z których wynikają wskazane przez organ obowiązki skarżącej spółki.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, zaś skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.