Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 693/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 11 lit. a), art. 12a ust. 3, art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 26 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Go 675/23 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 25 września 2023 r. nr 0801-IOAC.4823.46.2023.DMK w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków wynikających z ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Go 675/23, oddalił skargę M. D. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej: organ) z dnia 25 września 2023 r., nr 0801-IOAC.4823.46.2023.DMK w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 5 maja 2022 r. w systemie PUESC, strona zarejestrowała zgłoszenie [...] na przewóz z Norwegii do Niemiec odpadu w postaci makulatury wg kodu systemowego 0005, w ilości 24.000 kg. W zgłoszeniu strona wskazała jako: podmiot wysyłający – R. AS [...] H., Norwegia, podmiot odbierający – P. GmbH, [...] E., Niemcy, przewoźnika – Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe C., [...] G. Wraz z numerem referencyjnym SENT strona otrzymała wezwanie NLUCS do zgłoszenia środka transportu z towarem do kontroli w Świecku (terminal). Strona nie wykonała nałożonego obowiązku i nie zgłosiła do kontroli środka transportu wraz z przewożonym towarem.

NLUCS w dniu 9 marca 2023 r. wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za niewywiązanie się przez przewoźnika M. D. z obowiązku przedstawienia środka transportu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...].

Naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wlkp. (dalej NLUCS) decyzją z 3 lipca 2023 r., nr 418000-COPC.48.287.2022.21.PGR na podstawie art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.; dalej o.p.), art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 104; dalej ustawa SENT), § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 kwietnia 2022 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 898 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF), w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia - nałożył na M. D. karę pieniężną w wysokości 20.000 zł za niewywiązanie się przewoźnika z obowiązku przedstawienia środka transportu nr rej. [...] wraz z towarem, w wyznaczonym miejscu w celu przeprowadzenia kontroli w związku z przewozem towarów objętych zgłoszeniem [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów określa ustawa SENT, a organ zastosował przepisy tej ustawy obowiązujące w dniu rejestracji zgłoszenia, tj. w dniu 5 maja 2022 r. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy SENT wskazuje elementy, z których składa się system monitorowania, obejmuje on gromadzenie i przetwarzanie danych o przewozie towarów z zastosowaniem środków technicznych, służących monitorowaniu oraz kontrolę realizacji obowiązków wynikających z ustawy SENT. Art. 3 ust. 2 powołanej ustawy zawiera katalog towarów, które podlegają systemowi monitorowania, wraz z określającymi je pozycjami Nomenklatury Scalonej, z uszczegółowieniem dotyczącym masy brutto lub objętości przesyłki, czy rodzaju opakowań jednostkowych. Do tego katalogu należą m.in. paliwa silnikowe i ich pochodne, paliwa opałowe, oleje smarowe i inne preparaty smarowe. Katalog towarów wrażliwych został rozszerzony wydanym - na podstawie art. 3 ust. 11 ustawy SENT - rozporządzeniem MF, zgodnie z którym systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów jest objęty m.in. przewóz towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, będących jednocześnie odpadami w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1013/2006", bez względu na ich Ilość w przesyłce (§ 1 pkt 7 rozporządzenia MF). Organ wskazał, iż w myśl art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazanych w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy SENT w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego, zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju, w celu przeprowadzenia kontroli. Organ ustalił, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem [...], w celu przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym miejscu, w związku z czym naruszył przepis art. 12a ust. 3 ustawy SENT. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Następnie organ wyjaśnił, że przewóz odpadu w postaci makulatury (kod odpadu 191201) w ilości 24.040 kg, klasyfikowanego do kodu systemowego 0005, podlegał rygorowi przepisów ustawy SENT. Transport odbył się w terminie podanym w zgłoszeniu [...], a trasa przejazdu została zarejestrowana w systemie SENT-GEO i była monitorowana. Lista odczytów z kamer ANPRS wskazuje, że 10 maja 2022 r. pojazd znajdował się w lokalizacji Świecko wywóz godz. 11:20:39. Pomimo przejazdu przez DPG Świecko, przewoźnik nie stawił się środkiem transportu wraz z towarem w miejscu wyznaczonym do kontroli.

Organ wskazał, że z dokumentacji zebranej w toku postępowania wynika, że kierowca nie przedstawił środka transportu wraz towarem do kontroli w wyznaczonym miejscu. Potwierdzają to wydruki SENT-GEO - Monitorowanie Lokalizacji Pojazdów, z których wynika, że kierowca przekroczył granicę państwową i nie wjeżdżał na Terminal w Świecku. Fakt ten potwierdza również informacja przekazana w dniu 7 marca 2023 r. z Pierwszego Działu Realizacji w Świecku. Dalej organ wyjaśnił, że przepisy ustawy SENT zostały skonstruowane w taki sposób, że obciążają skutkami niedopełnienia określonych obowiązków przewoźników, a nie osoby przez nich zatrudnione do wykonania przewozu. Kierujący nie występuje jako podmiot odpowiedzialny za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT. Ponadto przepisy ustawy SENT mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Natomiast sankcje pieniężne są przewidziane za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów i są one niezależne od winy tych podmiotów. Oznacza to, że odpowiedzialność przewoźnika nie jest wyłączona nawet za uchybienia, które zostały popełnione wskutek nieświadomego działania lub błędu. Przepisy ustawy SENT nie uzależniają bowiem wymiaru kary od tego, czy niedopełnienie obowiązków wynikało z celowego działania, zaniechania czy niedbalstwa.

Istota monitorowania przewozu towarów wrażliwych, opiera się na prawidłowej rejestracji przewozów w systemie SENT. Uzupełnienie wszystkich danych w systemie, daje właściwym organom pełną możliwość dokonywania zdalnych analiz, monitorowania oraz przeprowadzania skutecznych kontroli, które nie ograniczają się wyłącznie do sprawdzania pojazdów na drodze krajowej. Precyzyjne zarejestrowanie wszystkich danych w systemie umożliwia prawidłową identyfikację podmiotów i rodzaju wykonywanego przewozu. Wprowadzony ustawą obowiązek dokonywania zgłoszenia przewozu towaru, nakłada na podmioty prowadzące działalność gospodarczą dodatkowe obowiązki. Jednakże oceniono je, jako w pełni uzasadnione i proporcjonalne w stosunku do obszarów, które podlegają ochronie. Przedmiotem monitorowania przewozu towarów są towary określane, jako wrażliwe i należące do grupy najwyższego ryzyka w kraju, ze względu na naruszenia przepisów prawa podatkowego oraz negatywny wpływ na konkurencję. W ustawie SENT przewidziano tzw. dyrektywę kontroli. Jest to obowiązek przewoźnika przedstawienia środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem SENT do kontroli. Wezwanie do kontroli wysyłane jest wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Może być ona wysłana bezpośrednio przewoźnikowi. Może być też wysłana podmiotowi wysyłającemu lub podmiotowi odbierającemu. Wówczas są one zobowiązane przekazać je przewoźnikowi wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. W przypadku, gdy przewoźnik otrzyma wezwanie do kontroli jest zobowiązany skontaktować się telefonicznie z UCS wskazanym w wezwaniu i powiadomić o planowanej dacie i godzinie dostarczenia towaru do miejsca dostarczenia towaru lub miejsca zakończenia przewozu. Wezwanie wysyłane jest w języku polskim, angielskim i rosyjskim. Podstawowe i zasadnicze uregulowania ustawy SENT odnoszą się właśnie do konkretnych obowiązków nałożonych na poszczególne podmioty. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów ciąży na wysyłającym, odbierającym, przewoźniku i kierującym środkiem transportu. Katalog i wysokość kar mają przede wszystkim oddziaływać prewencyjne na podmioty dokonujące przewozu towarów. Sankcjami zostali objęci wszyscy uczestnicy dokonywanego przewozu, tzw. uczestnicy łańcucha dostaw podlegającego systemowi monitorowania przewozu, a wysokość kar została uzależniona od ich roli i obowiązków na nich nałożonych. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania i aktualizacji wpisów było dla podmiotów nieopłacalne. Ustawa SENT w żaden sposób nie przewiduje stopniowania kar w zależności do stopnia zawinienia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest stosowanie przepisów wprost, bez możliwości swobodnej interpretacji tych uregulowań przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, ponieważ odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, kwestia zawinienia nie ma wpływu na obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za dane naruszenie przepisów. Dla ustalenia, czy wypełniona została dyspozycja art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, wystarczające jest wykazanie, że doszło do naruszenia obowiązków lub warunków związanych z drogowym przewozem towarów. Dodatkowo organ wskazał, że nie dostrzegł wystąpienia w sprawie przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

M. D. złożyła odwołanie od tej decyzji, zaskarżając ją w całości.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej DIAS) decyzją z 25 września 2023 r., nr 0801-IOAC.4823.46.2023.DMK – powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 o.p., art. 22 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12a ust. 3, art. 26 ust. 1, 2, 4a i 5 ustawy SENT oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia MF, w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

M. D. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że podstawę materialną powyższych decyzji stanowiły art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12a ust. 3 i 4 oraz art. 15 ust. 3 na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. WSA stwierdził, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT zgodnie z § 1 pkt 7 rozporządzenia MF; dotyczył bowiem przewozu towarów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 1-3a ustawy SENT, tj. makulatury stanowiącej odpad w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), które podlegają przepisom rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1, z późn. zm.), bez względu na ich ilość w przesyłce. Niesporne w sprawie było, że wykonywany transport mieścił się w pojęciu przewozu towarów, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy SENT, odbywał się bowiem po drodze publicznej, zaś skarżąca była przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT, co wynika ze zgłoszenia SENT i przedstawionego listu przewozowego. Jako, iż chodziło o przemieszczenie towaru z jednego państwa członkowskiego do drugiego (tj. z Norwegii do Niemiec) przez terytorium Polski, obowiązki w zakresie zgłoszenia SENT do rejestru spoczywały na skarżącej, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy SENT, które zostały przez nią zrealizowane. Stosownie do art. 12a ust. 1 ustawy SENT, jeżeli w wyniku analizy danych w rejestrze stwierdzono, że przewóz towarów wskazany w zgłoszeniu wiąże się ze zwiększonym ryzykiem, odpowiednio podmiot wysyłający, podmiot odbierający lub przewoźnik otrzymują wezwanie do przedstawienia środka transportu w czasie i miejscu, o których mowa odpowiednio w ust. 3 albo 4, przesłane wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Taki obowiązek został nałożony na skarżącą w odniesieniu do przewozu objętego zgłoszeniem [...]. W takiej sytuacji przewoźnik dokonujący przewozu towarów po drodze publicznej – zgodnie z art.12a ust. 3 ustawy SENT - jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie był to terminal w Świecku przy granicy polsko-niemieckiej. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie zastosowała się do powyższego wezwania i nie podstawiła do kontroli środka transportu przed opuszczeniem terytorium Polski. Potwierdzają to jednoznacznie wydruki SENT-GEO - Monitorowanie Lokalizacji Pojazdów, z których wynika, że kierowca przekroczył granicę państwową i nie wjeżdżał na terminal w Świecku. Fakt ten potwierdza również informacja przekazana w dniu 7 marca 2023 r. z Pierwszego Działu Realizacji w Świecku. W kontekście powyższych niebudzących żadnych wątpliwości ustaleń zasadnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy A. Tomakova. WSA wskazał, że powyższych ustaleń strona skarżąca na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie kwestionowała.

Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji odpowiadało standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie zabezpieczenia podstawowych uprawnień uczestników procesu, jak i realizacji odpowiadających im obowiązków organu wyznaczonych powołanymi powyżej przepisami. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, ustalenia poczynione w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym oraz zostały dokonane w granicach wyznaczonych zasadami prowadzonego postępowania, o których mowa w powołanych wyżej przepisach o.p. oraz w zgodzie z art. 191 o.p. Ponadto organy obszernie wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się wymierzając skarżącej karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, nie korzystając z instytucji odstąpienia od kary. Uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 210 § 4 o.p. w stopniu umożliwiającym kontrolę przez sąd administracyjny. W związku z tym - zdaniem Sądu - stan sprawy w odniesieniu do nieprawidłowości (typizacji deliktu administracyjnoprawnego) jest niewątpliwy i został on ustalony oraz udowodniony przez organy zgodnie z przepisami postępowania. Również nie budzi wątpliwości wysokość kary, która została określona zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT.

WSA wskazał, że skonstruowaną w ustawie SENT odpowiedzialność i przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 3 tej ustawy sankcję określa się mianem administracyjnej, co oznacza, że do jej zastosowania wystarczające jest samo popełnienie stypizowanego przez przepis prawa materialnego czynu, bez względu na winę podmiotu odpowiedzialnego lub osób działających w jego imieniu lub na jego rzecz. Nie jest więc wymagane celowe działanie ze strony osób działających w imieniu strony.

WSA dokonał analizy art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowiącego, iż w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3. Sąd ten wskazał, że w kontekście systemowym odczytywać należy art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako prawną gwarancję uwzględnienia indywidualnej sytuacji jednostki w ramach odpowiedzialności administracyjnoprawnej, regulowanej ustawą SENT. WSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ważnym interesem przewoźnika, który uzasadniałby odstąpienie od nałożenia kary, jeśli się zważy na ustaloną w toku postępowania kondycję finansową skarżącej. WSA podkreślił, iż skarżąca z działalności gospodarczej w 2019 r. i 2020 r. osiągnęła dochód w wysokości odpowiednio 13.740,12 zł i 32.561,80 zł, jednakże w 2021 r. była to już kwota 154.135,95 zł. Jednocześnie w powyższym okresie zakupiła pojazd i naczepę. Ponadto skarżącą nie ma żadnych zaległości podatkowych i wobec ZUS. Nie jest też prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Dodatkowo osiąga dochody obciążone podatkiem dochodowym rozliczanym w ramach PIT-37. Skarżąca nie powoływała się również na jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiałyby jej poniesienie kary za stwierdzone naruszenie. Niewątpliwie zderzenie powyższych okoliczności z wysokością wymierzonej kary pozwala uznać, iż jej uiszczenie nie spowoduje utraty płynności finansowej skarżącej. Stąd w dalszej części uzasadnienia Sąd skoncentruje się jedynie na przesłance interesu publicznego. Zdaniem Sądu, zasadnie również organy administracji publicznej przyjęły, że nie została spełniona także druga przesłanka określona w art. 22 ust. 3 ustawy SENT, uzasadniająca odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, tj. interes publiczny. WSA zwrócił uwagę, iż nie sposób jest odwoływać się w niej do poglądów orzecznictwa wskazujących, iż w interesie publicznym nie leży nakładanie przez organy kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, a dopuszczające się jedynie nieistotnych czy też oczywistych omyłek, błędów w zgłoszeniu SENT czy uchybień formalnych. Tego rodzaju przypadki trudno bowiem porównywać z sytuacją z jaką mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przewoźnik bowiem nie przedstawił w ogóle do kontroli, na wezwanie, środka transportu wraz z towarem objętym zgłoszeniem. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy SENT kontrola obejmuje weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Brak więc przedstawienia środka transportu wraz z towarem uniemożliwił organowi jakąkolwiek kontrolę dokonywanego przewozu drogowego. Natomiast, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, uniemożliwienie właściwym organom kontroli przewozów praktycznie wypacza sens ustawy SENT. W interesie publicznym leży bowiem powszechne, prawidłowe stosowanie przez wszystkich uczestników łańcucha dostaw przepisów prawa. Przyjęte rozwiązania służą prawidłowej realizacji obrotu towarowego i chronią legalny handel towarami "wrażliwymi". Każdy zatem z podmiotów obowiązany jest w trakcie całej trasy umożliwić lokalizację pojazdu wraz z towarem i ich kontrolę, zaś w sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa winien mieć świadomość konsekwencji, a przede wszystkim sankcji, które są istotnym elementem ustawy SENT uruchamianym w przypadku naruszenia przyjętych zasad. Strona, jako profesjonalny przedsiębiorca, powinna dysponować stosowną wiedzą na temat obowiązków jakie nakładają na nią przepisy prawa i tak zorganizować działalność przedsiębiorstwa, w tym nadzór nad osobami, którymi się posługuje, aby wypełniać obowiązki przewidziane w tych przepisach. W interesie publicznym leży, by system kontroli był szczelny, skuteczny i bezpieczny, bez możliwości omijania go, a także by podmioty zajmujące się m.in. obrotem towarami objętymi systemem monitorowania dochowywały należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków. W ocenie Sądu w przypadku naruszenia obowiązku wynikającego z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, w zakresie stwierdzonym w niniejszej sprawie, sięganie po instytucję odstąpienia od kary powinno następować w wyjątkowych sytuacjach, jako iż zachowania tego rodzaju godzą w istotę i podstawowe cele ustawy SENT. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymierzona w sprawie kara pieniężna za stwierdzone naruszenie jest adekwatna do celów ustawy SENT i nie jest dla strony dotkliwa w takim stopniu, który uzasadniałby zastosowanie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie przesłanki interesu publicznego, uwzględniającej treść zasady proporcjonalności na podstawie art. 22 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy SENT. Podsumowując WSA stwierdził, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwą wykładnię art. 22 ust. 3 ustawy SENT poprzez uznanie przez Sąd, że do zastosowania tego przepisu wystarcza tylko badanie sytuacji finansowej przewoźnika, w konsekwencji pominięcie przez Sąd, jak i organy okoliczności mających wpływ na powstanie zagrożenia interesu Skarbu Państwa poprzez wprowadzenie towarów akcyzowych do polskiego obrotu gospodarczego z pominięciem obowiązków podatkowych, co stanowiło także naruszenie art. 122, art. 124, art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. Strona złożyła także oświadczenie, iż zrzeka się rozprawy.

Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na jednej podstawie kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tego zarzutu sprowadza się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie podnosi – w ramach tej kategorii zarzutów naruszenie – poprzez błędną wykładnię - art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. 2020, poz. 859 ze zm., dalej: ustawa SENT).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że - co do zasady - skarga kasacyjna zawiera tożsame zarzuty z podniesionymi przez skarżącą w skardze kierowanej do Sądu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny a strona skarżąca nie przedstawiła prawidłowego zarzutu kasacyjnego o charakterze procesowym. Nieprawidłowe bowiem, z perspektywy wzorca normatywnego zarzutu skargi kasacyjnej, jest - zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - powiązanie zarzutu kasacyjnego o charakterze materialnoprawnym (polegającego na dokonaniu błędnej wykładni) z zarzutem o charakterze procesowym. Nadmienić należy, że skarżąca strona także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniła zarzutu o charakterze formalnym. Tak więc zarzut ten - jako nieprawidłowo skonstruowany - nie podlega ocenie dokonywanej w postępowaniu kasacyjnym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy ustaliły, a WSA zaaprobował te ustalenia wskazujące, że w dniu 5 maja 2022 r. w systemie PUESC strona zarejestrowała zgłoszenie [...] na przewóz z Norwegii do Niemiec odpadu w postaci makulatury wg kodu systemowego 0005, w ilości 24.000 kg. W zgłoszeniu strona wskazała jako: podmiot wysyłający – R. [...] H., Norwegia, podmiot odbierający – P. GmbH, [...] E., Niemcy, przewoźnika – Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe C., [...] G. Wraz z numerem referencyjnym SENT strona otrzymała wezwanie NLUCS do zgłoszenia środka transportu z towarem do kontroli w Świecku (terminal). Strona nie wykonała nałożonego obowiązku i nie zgłosiła do kontroli środka transportu wraz z przewożonym towarem. Przewoźnikiem była strona skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego określonego w petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że materialnoprawną podstawą nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, na podstawie którego w przypadku przewozu towarów po drodze publicznej przewoźnik jest obowiązany przedstawić środek transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, w dacie zakończenia przewozu towaru, w miejscu dostarczenia towaru lub w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. W przypadku niewykonania tego obowiązku na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 20.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zaniechanie wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy SENT skutkuje powstaniem odpowiedzialności administracyjnej m.in. w postaci administracyjnych kar pieniężnych. Kary pieniężne nakładane na przewoźnika na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT zostały bezwzględnie oznaczone tj. organ, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek jej nałożenia, zobowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną z powodu powyżej opisanego deliktu administracyjnego w wysokości 20.000 zł.

Z treści art. 22 ust. 3 ustawy SENT – którego naruszenie zarzuca strona w petitum skargi kasacyjnej – wynika, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 – 2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedmiotem regulacji art. 22 ust. 3 jest obligatoryjny etap postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 12 a ust. 3 tej ustawy, a ponadto, że kompetencje organu administracji kształtowane tym przepisem prawa oparte zostały na konstrukcji uznania administracyjnego, albowiem w warunkach nim określonych "organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej", zaś same warunki korzystania z tak określonej kompetencji zostały opisane przy wykorzystaniu zwrotów oraz pojęć niedookreślonych i nieostrych –"ważny interes przewoźnika", "interes publiczny". Konsekwencją powyższego jest to, że na regulowanym art. 22 ust. 3 ustawy SENT etapie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organowi administracji publicznej pozostawiono "luz decyzyjny", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa, a etap postępowania prowadzonego na podstawie wymienionego przepisu prawa – w relacji do etapu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 – służy sprawdzeniu, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że kwestia klauzul generalnych, zawartych w art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz stosowania tego przepisu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2021r., II GSK 1867/21, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r., II GSK 13/22, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023r., II GSK 1300/22, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023r., II GSK 1268/22).

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu "interesu publicznego" użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT - jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej - powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności.

Jeżeli z konwencji językowej stosowanej dla potrzeb redakcji wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT wynika, że ważny interes podmiotu, o którym w nim mowa lub interes publiczny ma być rozpatrywany w relacji do danego przypadku, który musi być przy tym uzasadniony, a więc innymi słowy, że odstąpienie od nałożenia sankcji administracyjnej jest motywowane przypadkiem uzasadnionym jego okolicznościami oraz relacją w jakiej pozostaje do ważnego interesu tego podmiotu lub interesu publicznego, to za uprawniony należy uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanki "przypadku uzasadnionego" (ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym), nie może pomijać tego koniecznego aspektu oceny, który wiąże się z potrzebą rozpoznawania omawianej przesłanki po pierwsze w relacji do celów ustawy SENT, zaś po drugie w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, co w tym też kontekście wiąże się z potrzebą uwzględniania konsekwencji wynikających z zasady proporcjonalności zwłaszcza w tym jej aspekcie, który odnosi się do tzw. przesłanki niezbędności, której źródłem – w relacji do istoty oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy – jest art. 2 Konstytucji RP (zob. np. wyroki TK w sprawach K 8/07 oraz P 24/12). Wobec funkcji sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości bezwzględnie określonej, która nie podlega miarkowaniu oraz wobec zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności administracyjnej, ocena odnośnie do celowości nałożenia kary administracyjnej oraz odnośnie do braku interesu publicznego (ważnego interesu przewoźnika) w odstąpieniu od jej nałożenia powinna więc uwzględniać – co stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego – potrzebę rozważenia, czy z punktu widzenia okoliczności stanu faktycznego danej sprawy oraz celów ustawy SENT, wymierzenie kary pieniężnej będzie przydatne i niezbędna dla zapewnienia realizacji celów tej ustawy (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2024r., II GSK 2015/24; wyrok NSA z 16 lipca 2024r., II GSK 269/24). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena spornego w sprawie zagadnienia jest prawidłowa. Proponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście do rozumienia treści oraz funkcji przepisu art. 22 ust. 3 ustawy SENT oraz do jego zastosowania, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnia we właściwym stopniu oraz zakresie znaczenie konsekwencji wynikających z celów ustawy SENT w relacji do okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Dokonując dalszej analizy środka sankcjonowania w postaci kary pieniężnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że akt ten ma za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu paliwami płynnymi, alkoholem całkowicie skażonym oraz suszem tytoniowym, bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny.

W świetle przedstawionego rozumienia art. 22 ust. 3 ustawy SENT, z całą pewnością do wymienionego zbioru sytuacji uwzględniających interes publiczny nie można - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zaliczyć tej, która wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przewoźnik, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12a ust. 1 ustawy o SENT, nie wykonał normatywnych obowiązków.

Ponadto, w interesie publicznym jest, aby adresaci przestrzegali przepisów prawa i ponosili ich konsekwencje, ale nie w taki sposób, że konsekwencje te prowadziłyby do sięgania po pomoc publiczną. Oznacza to, że przy ocenie tej przesłanki należy brać również pod uwagę, czy nałożona kara pieniężna nie spowoduje konieczności zakończenia prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej bądź udzielenia stronie pomocy publicznej (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 199/22).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy dokonały ustaleń pozwalających ocenić, czy zaistniały przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary z uwzględnieniem szczególnych okoliczności tej indywidualnej sprawy, a organy oceniły i wyważyły w wydanych decyzjach interes indywidualny i interes publiczny, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Ponadto WSA, dokonując oceny legalności działania organów w obszarze kontrolowanej judykacyjnie sprawy, wskazał, że skarżąca wystąpiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji z wnioskiem o zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT. Organ pierwszej instancji podjął niezbędne czynności w celu zbadania i oceny, czy zaistniały w sprawie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Jednak skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów uzasadniających wystąpienie ważnego interesu przewoźnika i ważnego interesu publicznego. W związku z powyższym organ z urzędu zebrał i dokonał analizy dokumentów obrazujących sytuację materialną i finansową skarżącej. Organ zwrócił się do ZUS Oddział w Gorzowie Wlkp., jak i do Urzędu Skarbowego w Gorzowie Wlkp. Jak wynika zarówno z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji organy ustaliły, że w 2021 r. skarżąca wykazała łączny dochód z działalności gospodarczej w wysokości 154.135,95 zł, przy przychodzie w wysokości 42.057.431,26 zł. Ponadto, strona nie posiada zaległości podatkowych i wobec ZUS. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowo przeprowadzona przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji analiza potwierdza, że kondycja finansowa skarżącej strony była dobra, a zapłata nałożonej kary pieniężnej nie stwarza realnego zagrożenia jej płynności finansowej i nie spowoduje innych niepożądanych społecznie skutków.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził od M. D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze 2700 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.