Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 390/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1199
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 30 września 2024 r. nr 9010-2024-000749 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie wypłaconych i pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2013-2014 (PROW 2007-2013) oraz kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za lata 2015-2017 (PROW 2014-2020) oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Zaskarżoną decyzją z 30 września 2024 r. nr 9010-2024-000749, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej powoływany jako: "Dyrektor POR ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce (dalej powoływany jako: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z 17 lipca 2024 r. nr 0198-2024-013405, ustalającą T. B. (dalej powoływany jako skarżący) kwoty nienależnie wypłaconych i pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2013-2014 (PROW 2007-2013) oraz kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za lata 2015-2017 (PROW 2014-2020).

2. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 13 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2013 r.

Decyzją z 31 marca 2014 r. nr 0198-2014-000002581 Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 23.348,01 zł, w tym: strefa nizinna I – 5.110,11 zł, strefa nizinna II – 18.237,90 zł. Płatność w ww. kwotach została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 5 maja 2014 r.

W dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2014 r.

Decyzją z 14 maja 2015 r. nr 0198-2015-000002287 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości 23.266,07 zł, w tym: strefa nizinna I – 5.092,70 zł, strefa nizinna II – 18.173,37 zł. Płatność w ww. kwotach została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 16 czerwca 2015 r.

W dniu 15 czerwca 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2015 r.

Decyzją z 6 czerwca 2016 r. nr 0198-2016-011626 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce przyznał skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) do strefy nizinnej II w wysokości 11.550,00 zł, oraz odmówił przyznania płatności do strefy nizinnej I. Płatność została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 14 czerwca 2016 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora POR ARiMR, który w dniu decyzją z 17 sierpnia 2016 r. nr 9010-2016-009834 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przyznał płatności ONW do strefy nizinnej II w wysokości 11.550,00 zł, oraz odmówił przyznania płatności do strefy nizinnej I do powierzchni 102,87 ha i strefy nizinnej II do powierzchni 13,15 ha.

W dniu 15 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2016 r.

Decyzją z 19 października 2016 r. nr 0198-2016-016919 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w łącznej wysokości 11.481,15 zł, w tym: strefa nizinna I – 144,99 zł, strefa nizinna II – 11.336,16 zł. Płatność w ww. kwotach została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 3 listopada 2016 r.

W dniu 30 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2017 r.

Decyzją z 16 lutego 2018 r. nr 0198-2018-004562 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w łącznej wysokości 11.480,12 zł, w tym: strefa nizinna I – 140,52 zł, strefa nizinna II – 11.339,60 zł. Płatność w ww. kwotach została przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy wskazany we wniosku p wpis do ewidencji producentów w dniu 2 marca 2018 r.

W dniu 13 maja 2018 r. skarżący złożył za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji wniosek o przyznanie płatności na 2018 r.

Decyzją z 31 grudnia 2021 r. nr 0198-2021-008883 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2018 rok.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora POR ARiMR, który decyzją z 8 kwietnia 2022 r. nr 9010-2022-000545 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 13 lutego 2023 r. nr 0198-2023-004879 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił skarżącemu przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2018 rok. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 14 lutego 2023 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru).

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Dyrektora POR ARiMR, który decyzją z 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000574 utrzymał w mocy ww. decyzję.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 269/23 oddalił skargę. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Termin rozprawy nie został wyznaczony.

W dniu 10 kwietnia 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie wypłaconych i pobranych przez skarżącego na mocy decyzji z dnia 31.03.2014 r. nr 0198-2014-000002581, decyzji z dnia 14.05.2015 r. nr 0198-2015-000002287 w sprawie przyznania płatności ONW za lata 2013-2014 w ramach PROW 2007-2013 oraz decyzji z dnia 06.06.2016 r. nr 0198-2016-011626, decyzji z dnia 19.10.2016 r. nr 0198-2016-016919 i decyzji z dnia 16.02.2018 r. nr 0198-2018-004562 w sprawie przyznania płatności ONW za lata 2015-2017 w ramach PROW 2014-2020.

Decyzją z 17 lipca 2024 r. nr 0198-2024-013405 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwoty nienależnie wypłaconych i pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2013-2014 (PROW 2007-2013) oraz kwot nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za lata 2015-2017 (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości 81.125,35 zł.

W następstwie wniesionego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy wydał wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzję z 30 września 2024 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, tj. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1199, dalej jako: u.a.r.m.r.). Wskazał, że wypłacone nienależnie skarżącemu zaliczki na poczet płatności bezpośrednich pochodzą z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a u.a.r.m.r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r. jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Zdaniem organu, skarżący dopuścił się nieprawidłowości, o której mowa art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez stworzenie sztucznych warunków.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonych postępowaniach i dokonując jego oceny we wzajemnym powiązaniu z innymi producentami: Panią A. B., Panem Ł. B., Panią H.B. i Panią M. K., którzy również w tym samym roku kalendarzowym wnioskowali o przyznanie płatności i byli reprezentowani przez skarżącego ustalono, że skarżący stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia. Gdyby sztucznych warunków nie stworzono, skarżący z uwagi na limity powierzchniowe i modulację płatności mógłby się ubiegać o płatność w innej wysokości.

Organ podniósł, że skutkiem stwierdzenia, iż zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności, a przyznane płatności prowadzą do wycofania korzyści. Dlatego płatności pobrane za lata 2013-2017 podlegają zwrotowi.

Organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ustalona przez organ I instancji kwota nienależnie pobranych płatności ONW (za poszczególne lata od 2013 do 2017) przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

Organ podniósł, że przedmiotowa płatność została przyznana w oparciu o złożony przez stronę wniosek, zatem przekazanie płatności nie nastąpiło wskutek pomyłki ARiMR. Za rzetelność danych wskazanych we wniosku o przyznanie każdej płatności odpowiada bowiem występujący o taką płatność rolnik. Zatem trudno mówić o pomyłce organu, skoro działał on w zaufaniu do deklaracji rolnika, co do treści żądanych płatności.

Dyrektor POR ARiMR wywiódł, że na dzień wydania wyżej wskazanych decyzji organ I instancji nie posiadał informacji, że zbudowana siatka zależności ujawniona w toku prowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2018 ujawniła nowe okoliczności faktyczne. Mianowicie stwierdzono, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości, o której mowa art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez stworzenie sztucznych warunków, co zostało ustalone w ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie przyznania płatności. Zdaniem organu nie można zatem uznać, że zostały spełnione określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L nr 25 z 28 stycznia 2011 r., poz. 8-23, dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011") i art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 227 z 31 lipca 2014 r., poz. 69-124, dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014") przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności przez skarżącego, bowiem płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lecz wskutek wniosku skarżącego.

Oceniono też, że skarżący miał możliwość wykrycia błędu, bowiem według ustaleń dokonanych w decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności ONW za rok 2018 skarżący jest rolnikiem, jak również profesjonalnym doradcą. Posiada biuro, w którym wypełnia wnioski, zna przepisy określające zasady przyznawania płatności jak również limity, do których wypłacane są poszczególne płatności. Skarżący w ramach postępowań sztucznie tworzył gospodarstwa z zamiarem uzyskania korzyści, był kluczowym decydentem w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Rozdrobnienie własnego gospodarstwa poprzez fikcyjne umowy dzierżawy ni. in. z matką, szwagrem, teściową (powiązania osobowe, organizacyjne, ekonomiczne) i pobieranie dotacji, które wpływały na jego rachunek bankowy, było świadomym działaniem mającym na celu pozyskanie wyższej kwoty środków finansowych Unii, co jest sprzeczne z unijnym prawodawstwem. Zatem uznać należy, że błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

W tym stanie faktycznym należy uznać, że skarżący był świadomy, że stworzył sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z przepisów prawa, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Organ zauważył, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności za 2018 rok zakończonego ostateczną decyzją administracyjną ustalono, że skarżący fikcyjnie wydzierżawiał swoje grunty osobom w większości spokrewnionym, przez co dokonał sztucznego podziału swego gospodarstwa. Mając na uwadze powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr 0198-2023-004879 z dnia 13 lutego 2023 r. na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz. UE L nr 347 z 20 grudnia 2013 r., poz. 549-607, dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2018 rok ze względu na sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z przepisów prawa, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr 9010-2023-000574 z dnia 18 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Legalność rozstrzygnięć organu I i II instancji wydanych w postępowaniu w sprawie przyznania płatności za 2018 rok zakończonych ostateczną decyzją potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 269/23.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nieprawidłowość była ciągła i powtarzająca się. Stworzenie przez stronę sztucznych warunków, których elementem było wyodrębnienie pozornie samodzielnego gospodarstwa w celu uzyskania płatności ONW i wnioskowanie o nie trwało od roku 2010 do roku 2018. Zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem kiedy nieprawidłowość ustała. Dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, uznał datę złożenia ostatniego wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2018, tj. 10 lipca 2020 r.

W przedmiotowej sprawie zdaniem organów czteroletni okres przedawnienia został przerwany, a termin 8 lat nie upłynął. Przerwanie biegu okresu przedawnienia nastąpiło: (-) w dniu 7 stycznia 2022 r., w którym doręczono stronie decyzję nr 0198-2021-008883 z dnia 31 grudnia 2021 r. w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), (-) w dniu 11 kwietnia 2022 r., w którym doręczono stronie decyzję Dyrektora POR ARiMR nr 9010-2022-000545 z dnia 8 kwietnia 2022 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, (-) w dniu 14 lutego 2023 r., w którym doręczono stronie decyzję nr 0198-2023-004879 z dnia 13 lutego 2023 r. w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), (-) w dniu 22 maja 2023 r., w którym doręczono stronie decyzję nr 9010-2023-000574 z dnia 18 maja 2023 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, (-) w dniu 11 kwietnia 2024 r., w którym doręczono stronie zawiadomienie nr 0198-00000048201/24 z dnia 10 kwietnia 2024 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie wypłaconych i pobranych przez skarżącego za lata 2013-2017.

3. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 i 2 u.a.r.m.r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie Skarżącego do organów władzy publicznej, w szczególności zmierzając do osiągnięcia z góry zamierzonego rezultatu, tj. wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności wyłącznie w oparciu . o decyzję odmawiającą przyznania płatności za 2018 r. bez:

(-) przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu wykazania, że w latach 2013-2017 skarżący brał udział w tworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności,

(-) załączenia do akt sprawy jakichkolwiek dowodów, na które powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji, które miałyby świadczyć o tym, że w łatach 2013-2017 skarżący brał udział w tworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania płatności,

(-) jasnego i niebudzącego wątpliwości wykazania, na czym nieprawidłowości w latach 2013-2017 miałyby polecać i z jakich dowodów miałoby to wynikać – pomimo tego, że w obrocie nadal funkcjonują prawomocne i ostateczne decyzje przyznające skarżącemu płatności za lata 2013-2017, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017;

3) art. 79 § 2 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału skarżącego w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości a także art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 1 u.a.r.m.r. - zasady praworządności oraz art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli, z uwagi na:

(-) oparcie ustaleń wyłącznie na podstawie nieprawomocnej decyzji odmawiających przyznania płatności ONW za 2018 r. oraz bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, w szczególności tych które potwierdzałyby istnienie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w latach 2013-2017,

(-) oparcie ustaleń na dowodach w ogóle niewłączonych w poczet materiału dowodowego, uznanych przez organ za fakty znane z urzędu, nie wymagające dowodu,

- pomimo tego, że w obrocie nadal funkcjonują prawomocne i ostateczne decyzje przyznające skarżącemu płatności za lata 2013-2017, co skutkowało naruszeniem prawa skarżącemu do czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchaniu świadków oraz prawa do zadawania im pytań, a w konsekwencji spowodowało oparcie ustaleń na dowodach dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy, a w konsekwencji ustalenia, że skarżący nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017;

4) art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie zakresu postępowania dowodowego z wymienieniem dopuszczenia jako środków dowodowych akt innych postępowań administracyjnych, a które organ uznał za podstawę swojego rozstrzygnięcia, błędnie uznając zaś dowody z tych spraw za fakty znane mu z urzędu i nie wymagające przez to dowodu;

5) art. 77 § 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o fakty znane organowi z urzędu, a które to fakty nie zostały zakomunikowane skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017;

6) art. 78 § 1 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w sytuacji gdy mieli oni wiedzę istotną dla rozstrzygnięcia sprawy i których zeznania mogły wykazać, że skarżący nie stworzył sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do ustalenia, że nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017;

7) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu ekonomii rolnictwa, podczas gdy dowód ten miał istotne znaczenie w sprawie, bowiem pozwoliłby wykazać, że skarżący nie stworzył sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, a w konsekwencji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017,

8) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności w latach 2013-2017, w szczególności poprzez ogólne odniesienie się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w odrębnej sprawie administracyjnej - dotyczącej odmowy przyznania płatności za 2018 r., i innych postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, również dotyczących innych podmiotów niż skarżący, w miejsce wskazania konkretnych dowodów, na których organ oparł swoje ustalenia, jak również wskazania przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do błędnego uznania, iż Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności i nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017;

9) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd,

10) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1a pkt 2 u.a.r.m.r. poprzez sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w innych postępowaniach, brak jego wszechstronnej oceny oraz przyjęcie ustaleń wzajemnie sprzecznych, prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania płatności, w sytuacji gdy rolą Skarżącego, prowadzącego Biuro Usług Doradczych, było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez dzierżawców oraz w uzyskaniu wsparcia finansowego w postaci płatności, a materiał dowodowy zgromadzony w innych postępowaniach potwierdza, że po zawarciu umów dzierżawy Skarżący nie był posiadaczem nieruchomości, zaś prowadzeniem działalności rolniczej zajmowali się dzierżawcy, działając na własne ryzyko finansowe i produkcyjne, co czyni nieuzasadnionym zarzut stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności i przyjęcia, że nienależnie pobrał płatności za lata 2013-2017.

II) przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż Skarżący nienależnie pobrał płatności, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, iż Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których Organ odnosi się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili, odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności;

2) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby Skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy Skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których organ odnosi się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili, odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez Skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że nienależnie pobrał płatności;

3) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby skarżący sztucznie stworzył warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności, w sytuacji gdy skarżący we własnym imieniu i na własny rachunek prowadził działalność rolną wyłącznie w posiadanym gospodarstwie rolnym, zaś wszyscy pozostali dzierżawcy, do których Organ odnosi się w decyzji (Ł. B., A. B., M. K. i H. B.) prowadzili, odrębne gospodarstwa rolne (na wydzierżawionych przez skarżącego gruntach) i samodzielnie nimi zarządzali, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe z tym związane, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżący nienależnie pobrał płatności;

4) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie doszło do przedawnienia należności, w sytuacji gdy bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 14 maja 2018 r. a został przerwany dopiero w dniu doręczenia skarżącemu decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności ONW, tj. 14 lutego 2023 r., a wobec tego organ nie był uprawniony do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że organy nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które miałoby potwierdzać istnienie sztucznych warunków w celu ominięcia degresywności płatności w latach 2013-2017, a nawet nie załączyły do akt sprawy dowodów przeprowadzonych w innych postępowaniach, które miałyby potwierdzać sztuczny podział gospodarstwa rolnego w latach 2013-2017. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w istocie ogranicza się do prawomocnych decyzji przyznających płatności skarżącemu za lata 2013-2017 oraz nieprawomocnej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności za rok 2018 r. oraz decyzji utrzymującej ją w mocy. Wyrok NSA może doprowadzić do uchylenia decyzji za 2018 r. Zdaniem strony postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania sprawy przez NSA.

Podkreślono, że decyzje przyznające skarżącemu płatności za lata 2013-2017 są prawomocne. Nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący zdaje sobie sprawę z tego, że domaganie się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność jest akceptowane w orzecznictwie sądowym, ale warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zwrot kosztów postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora POR ARiMR z 30 września 2024 r. nr 9010-2024-000749, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z 17 lipca 2024 r. nr 0198-2024-013405 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie wypłaconych i pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2013-2014 (PROW 2007-2013) oraz kwoty nienależnie pobranych płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami za lata 2015-2017 (PROW 2014-2020).

5. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 29 ust. 1 u.a.r.m.r., zgodnie z którym środki publiczne:

1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowe, przeznaczone na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

6. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na tożsamym stanowisku. Nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1789/20 i przywołane tam orzecznictwo – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy wyroków: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7. W orzecznictwie wskazuje się nadto trafnie, że "postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, a więc w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności, jest odrębnym postępowaniem. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, w trybie art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o ARiMR, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych.

Postępowanie to nie powinno jednak, bez uzasadnionych przyczyn, skupiać się na kwestiach przesądzonych w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją. W postępowaniu tym organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, a także czy została zwrócona dobrowolnie przez zobowiązanego. Może to zrobić samodzielnie lub skorzystać, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, z ustaleń dokonanych w tym zakresie w postępowaniu w sprawie odmowy przyznania płatności." (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2975/18; z dnia 9 października 2020 r., I GSK 284/18).

8. Wydane w niniejszej sprawie decyzje stanowią więc w znacznej mierze konsekwencję ustaleń dokonanych na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora POR ARiMR z 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000574, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia 13 lutego 2023 r. nr 0198-2023-004879 w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na 2018 r. Oparcie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji na ustaleniach z tego postępowania nie stanowiło uchybienia.

Ustalenia dokonane w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora POR ARiMR z 18 maja 2023 r. w zakresie tego czy skarżący stworzył sztuczne warunki, pozostawały wiążące w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Okoliczności, które zostały zbadane w sprawie, w której odmówiono przyznania płatności na 2018 r. z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej przyznawanej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie mogą być ponownie badane w sprawie niniejszej. Sprawa ta stanowi niejako kontynuację i konsekwencję postępowania zakończonego decyzją z 18 maja 2023 r., po stwierdzeniu, że ustalenia organu są adekwatne do lat 2013-2017.

W rozstrzygnięciu tym stwierdzono ziszczenie się przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 z którego wynika, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W tej sytuacji organ, prowadząc postepowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, nie mógł ponownie badać stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, gdyż zostało to zbadane w ostatecznej decyzji z 18 maja 2023 r. Postępowanie o przyznanie płatności, jak i postępowanie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności pozostają bowiem ze sobą w bezpośrednim związku.

9. Chybione okazały się więc zarzuty wskazujące na brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie dot. płatności ONW za 2018 r. pozwalał na wywiedzenie tożsamych wniosków w zakresie płatności za lata 2013-2017. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 18 maja 2023 r. Brak ich włączenia do akt niniejszej sprawy nie stanowił uchybienia, gdyż były one skarżącemu znane. Bezzasadne jest także powoływanie się na ostateczne decyzje dot. płatności ONW za kolejne lata od 2013 do 2017 r., gdyż – jak podniesiono wyżej – w ramach niniejszej sprawy decyzje te nie wykluczają możliwości ustalenia nienależnie pobranych płatności. W tych decyzjach organy opierały się na twierdzeniach skarżącego i nie była prowadzona analiza pod kątem zaistnienia "sztucznych warunków".

Należy ponownie podkreślić, że skarżący był stroną w przywołanym postępowaniu i miał możliwość kwestionowania wywiedzionych tam ustaleń. Brak zatem przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w niniejszej sprawie nie oznacza naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, ograniczonej zresztą z uwagi na treść art. 10a ust. 1a pkt 4 u.a.r.m.r.

Przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym z opinii biegłego, było zbyteczne i jedynie wydłużyłoby postępowanie. W niniejszej sprawie skarżący nie miał bowiem możliwości skutecznego zakwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 18 maja 2023 r., dotyczących kwestii stworzenia sztucznych warunków. Postępowanie w niniejszej sprawie ograniczało się do tego czy ustalenia ww. decyzji ostatecznej są adekwatne w stosunku do spraw płatności za lata 2013-2017 i w związku z tym, czy skarżący powinien dokonać zwrotu tych płatności jako nienależnie pobranych.

10. Prawidłowość ustaleń decyzji z 18 maja 2023 r. podlegała nadto ocenie WSA w Białymstoku i została wyrażona w wyroku z dnia 27 września 2023 r.,

sygn. akt I SA/Bk 269/24, którym oddalono skargę tego samego skarżącego. Domniemanie legalności decyzji ostatecznej nie zostało więc podważone. Wyrok ten został przez skarżącego zaskarżony skargą kasacyjną do NSA i jest w związku z tym nieprawomocny. Sprawa w NSA nie została do tej pory rozpoznana. Wyrok WSA w Białymstoku jako nieprawomocny nie jest wiążący, jednak sąd podziela wyrażone w tym wyroku stanowisko i uznaje je za adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy, odnoszącej się do tożsamego stanu faktycznego.

11. Istotne jest, że w przywołanej decyzji ostatecznej z 18 maja 2023 r. stwierdzono, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organy ustaliły, że sztuczne rozdrobnienie gruntów pozwoliło stronie na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących przyznania płatności ONW oraz innych płatności: w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej i płatności ekologicznej. Organ odwoławczy wyjaśniał, że w odniesieniu do płatności ONW złożenie wniosków o przyznanie płatności na 2018 rok przez pięć podmiotów było znacznie korzystniejsze niż złożenie wniosku przez jeden podmiot – łączna kwota płatności ONW, jaką otrzymałoby pięć podmiotów wynosiłaby 43.977,65 zł, natomiast gdyby o przedmiotową płatność ubiegał się jeden podmiot otrzymałby 11.550 zł, a zatem prawie czterokrotnie mniej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy uznały, że tożsame wnioski o stworzeniu sztucznych warunków można odnieść do płatności ONW za lata 2013-2017, w związku z czym płatności pobrane za te lata podlegają zwrotowi.

12. Po analizie sprawy sąd doszedł do przekonania, że ustalenia organów wyprowadzone w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Dyrektora POR ARiMR z 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000574, dotyczącą płatności ONW za 2018 r. z powodzeniem można było odnieść także do płatności ONW za lata 2013-2017, bowiem stan faktyczny w tych sprawach był tożsamy. Wnioski o płatności dotyczyły tych samych gruntów i takie same były okoliczności, które doprowadziły do przekonania o stworzeniu sztucznych warunków. Nie było więc konieczne prowadzenie postępowania dowodowego w tym samym zakresie, co prowadzone w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną. Jedyną różnicę w stosunku do postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną stanowił rok, którego dotyczyła płatność, a w związku z tym konkluzje prowadzące do wydania decyzji z 18 maja 2023 r. można było z powodzeniem odnieść do rozpoznawanej sprawy, dotyczącej płatności ONW za lata 2013-2017. Prowadzenie postępowania dowodowego od początku byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania.

13. W ocenie sądu zasługuje na aprobatę stanowisko WSA w Białymstoku z wyroku z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 269/23 dotyczące pojęcia sztucznych warunków, przy tym wywiedzione w zasadniczo tożsamym stanie faktycznym, w związku z czym sąd przyjmuje je za własne.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten jest interpretowany z uwzględnieniem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 stanowiącym, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Przewidziany w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przepis zawiera tzw. klauzulę generalną, pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymaniu wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie danej płatności, bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi – dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Z przepisów tych wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 2148/18).

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, dotyczącego wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje w dalszym ciągu aktualny (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 29/19 oraz z 13 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2852/18) wskazano, że organ, dokonując oceny sprawy w konkretnych jej okolicznościach, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Ponadto, dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", Trybunał wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W nowszym orzecznictwie dotyczącym wykładni art. 60 rozporządzenia 1306/2013, tj. w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., w sprawie C-176/20 Trybunał wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania". W wyroku tym Trybunał nie odwołał się już do kierunkowego działania wnioskodawcy, a więc do wyłącznego celu jego działania. Oznacza to, że obecny pogląd został złagodzony w porównaniu do poprzedniego wyroku TSUE z 12 września 2013 r., C-434/12, gdzie o sztucznym tworzeniu warunków można było mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy.

Z wykładni unormowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wynika więc, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) obiektywnego stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; 3) obiektywnego wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

14. Podział gospodarstwa rolnego na szereg mniejszych gospodarstw stanowi sztuczne stworzenie warunków do uzyskania płatności (por. np. wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 632/22 i z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3520/17; a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 766/17). Organy stwierdziły, że taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do płatności za 2018 r., a sąd w sprawie I SA/Bk 269/23 zaaprobował te ustalenia.

W ocenie sądu, opierając się na tych samych ustaleniach, adekwatnych do płatności ONW za lata 2013-2017, organy nie mogły dojść do odmiennego przekonania niż to, że skarżący, dokonując podziału gospodarstwa rolnego na szereg mniejszych gospodarstw, stworzył sztuczne warunki do uzyskania płatności. Skarżący nie miał zaś możliwości skutecznego zakwestionowania w niniejszej sprawie ustaleń dot. "sztucznych warunków". Przesądzało to o bezzasadności zarzutów skargi w tym zakresie, również dot. prawa materialnego.

15. Należy wskazać nadto, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zasługuje bowiem na aprobatę pogląd, że nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 201 § 1 pkt 2 o.p. lub w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny, rozstrzygający skargę na rozstrzygnięcie organu podatkowego (organu administracji), mające charakter prejudycjalny, co nie wyłącza możliwości późniejszego wzruszenia w stosownym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy, również w odpowiednim trybie, zostanie zmienione wcześniejsze rozstrzygnięcie uznane za zagadnienie wstępne (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 790/10).

Ewentualnie usunięcie z obrotu prawnego decyzji z 18 maja 2023 r. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. z powodu wydania decyzji w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 maja 2024 r., III SA/Po 93/24).

16. W ocenie sądu organy zasadnie uznały, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Po pierwsze, ustalone kwoty nienależnie pobranych płatności ONW (za kolejne lata od 2013 do 2017), przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Nie miały więc zastosowania art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2023 r. poz. 1105) oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298)

Po drugie, nie mogły znaleźć zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014. Z przepisów tych wynika, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Należy zgodzić się z organami, że przekazanie płatności nie nastąpiło na skutek pomyłki ARiMR, lecz w oparciu o składane przez skarżącego wnioski. To skarżący odpowiadał za rzetelność wniosków i nie stanowiło błędu organów działanie w zaufaniu do twierdzeń wnioskodawcy. W datach wydawania kolejnych decyzji za lata 2013-2017 i wypłaty płatności organy nie posiadały informacji o występujących nieprawidłowościach.

Trafnie też w przedmiocie możliwości wykrycia błędu przez skarżącego zwraca się uwagę na fakt, że skarżący jest nie tylko rolnikiem, ale i profesjonalnym doradcą, zajmującym się wypełnianiem wniosków o płatności rolne. Przy tym stworzenie sztucznych warunków było działaniem w pełni świadomym. Deklarował również, że zna zasady przyznawania płatności ONW oraz ich zwrotu jako nienależnie lub nadmiernie pobranych.

17. Nieuzasadniony jest podnoszony przez skarżącego zarzut przedawnienia. Stosownie do art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości.

W myśl art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. A zatem prawidłowe ustalenie daty nieprawidłowości ma wpływ na właściwą ocenę przesłanek zastosowania okresu przedawnienia.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 11 czerwca 2015 r. (Pfeifer & Langen GmbH & Co. KG przeciwko Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, C-52/14, ECLI:EU:C:2015:381) orzekł, że nieprawidłowość ma charakter powtarzający się, jeśli czas, który upłynął pomiędzy składającymi się na nią nieprawidłowościami odrębnymi, nie przekroczył czteroletniego okresu przedawnienia określonego w art. 3 ust. 1 ak. 1 rozporządzenia nr 2988/95. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem Trybunału Sprawiedliwości, nieprawidłowości odrębne łączy wystarczająco ścisły związek czasowy. Nieprawidłowość powtarzająca się ustaje zatem w dniu, w którym ustaje ostatnia z nieprawidłowości odrębnych składających się na nieprawidłowość powtarzającą się (zob. również J. Łacny, Bieg terminów przedawnienia nieprawidłowości naruszających interesy finansowe Unii Europejskiej - wprowadzenie i wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11.06.2015 r., C-52/14, EPS 2018, nr 9, s. 50-59, dostępne w LEX). W sprawie niniejszej mamy właśnie do czynienia z nieprawidłowością powtarzającą się, gdyż skarżący wnioskował o płatności unijne od 2010 do 2018 r., wykorzystując przy tym stworzony przez siebie nielegalny mechanizm multiplikowania gospodarstwa rolnego, wciąż naruszając te same przepisy prawa Unii Europejskiej.

Należy więc stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący powodował sytuację, w której nieprawidłowość nieustannie trwała, tzn. nie została usunięta. Niezmiennie bowiem istniały wykreowane przez skarżącego sztuczne warunki do uzyskania wnioskowanych płatności, a ww. zmiany do wniosku tej niezgodnej z przepisami prawa UE sytuacji nie zniwelowały.

Zgodzić się też należy z organem, że w przedmiotowej sprawie czteroletni okres przedawnienia był przerywany, a okres ośmioletni nie upłynął. Przerwanie biegu przedawnienia następowało bowiem przy "każdym akcie właściwego organu władzy", który odnosił się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości (zob. art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95). Zgodnie z wyrokiem TSUE z 11 czerwca 2015 r., C-52/14 (w pkt 47) – art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, iż, aby wydanie danego aktu mogło zostać uznane za "czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania" w rozumieniu tego przepisu, akt ten musi określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości.

18. Oceniając przez ten pryzmat zaskarżoną decyzję sąd uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił datę ostatniej zmiany do wniosku za 2018 r., tj. 10 lipca 2020 r., jako datę dopuszczenia się ostatniej nieprawidłowości.

Nadto organ trafnie odkodował wszystkie zdarzenia przerywające bieg przedawnienia i prawidłowo stwierdził, że stanowiły akty "odnoszące się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości." Miało to miejsce w datach skutecznego doręczenia skarżącemu: (-) decyzji organu I instancji z 31 grudnia 2021 r. nr 0198-2021-008883 w sprawie odmowy przyznania płatności ONW za 2018 r. (doręczonej w dacie 7 stycznia 2022 r.) – przy tym skutek przerwania nie został zniweczony uchyleniem tej decyzji; (-) decyzji organu odwoławczego z 8 kwietnia 2022 r. nr 9010-2022-000545 o uchyleniu ww. decyzji (doręczonej w dacie 11 kwietnia 2022 r.); (-) decyzji organu I instancji z dnia 13 lutego 2023 r. nr 0198-2023-004879 w sprawie odmowy przyznania płatności ONW za 2018 r. (doręczonej w dacie 14 lutego 2023 r.), decyzji organu odwoławczego z dnia 18 maja 2023 r. nr 9010-2023-000574 (doręczonej w dacie 22 maja 2023 r.) oraz zawiadomienia z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr 0198-00000048201/24 o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ONW za lata 2013-2017.

Tym samym organy zasadnie uznały, że do przedawnienia nienależnie pobranych płatności nie doszło.

19. Sąd nie doszukał się również innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

20. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie

art. 151 p.p.s.a.