Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3087/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Świadczenie socjalne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2, art. 184 w zw. z art 182 § 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 245/23 w sprawie ze sprzeciwu I.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 czerwca 2023 r., nr SKO.40.995.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 245/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 czerwca 2023 r., nr SKO.40.995.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 stycznia 2023 r., orzekającą o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną - [...], urodzonym 21 kwietnia 2006 r., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że skarżąca na Ukrainie pobiera świadczenie "o podobnym charakterze w związku z opieką nad synem [...] ", zatem przy interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy mieć na względzie art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej, zgodnie z którym obywatele Ukrainy przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "zostali zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych". W ocenie organu odwoławczego niewłaściwym byłoby dopuszczenie do sytuacji nieuzasadnionego ich uprzywilejowania względem obywateli RP, w której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił charakteru pobieranego przez odwołującą świadczenia z Ukrainy, a w szczególności "czy świadczenie to przysługuje jej w zamian za opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w związku z niemożliwością świadczenia pracy", uznał, że oparcie się wyłącznie o oświadczenie skarżącej jest niewystarczające. W ocenie organu odwoławczego, dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie charakteru pobieranego świadczenia na Ukrainie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu od powyższej decyzji złożyła [...]

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione - samo oświadczenie skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r. o tym, że na terenie kraju pochodzenia (Ukraina) pobiera świadczenie "o podobnym charakterze w związku z opieką nad synem [...] " to zatem zdecydowanie za mało aby wydać praworządną decyzję, a charakter tego uchybienia, które przekłada się na wadliwość przedstawionych przez organ I instancji argumentów powoduje, że nie mogą być one podstawą odmowy przyznania świadczenia na terenie Polski. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 kpa. Po pierwsze, wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się konwalidować na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przepis ten znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych aniżeli uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych świadczeń pobieranych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, w szczególności do świadczeń przyznanych na podstawie prawa obcego.

II. naruszenie przepisów postępowania, ponieważ ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie sprzeciwu, co było skutkiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, mimo, że zaskarżona decyzja naruszała art.138 § 2 k.p.a., gdyż wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie były okolicznościami koniecznymi do ustalenia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji, bowiem stronie skarżącej, jako osobie uprawnionej do świadczenia opiekuńczego, przyznanego na podstawie prawa ukraińskiego, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać w pełnej wysokości bez konieczności rezygnacji z pobieranego przez nią dotychczas świadczenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w obrębie i w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a.

W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie – tym samym za całkowicie bezpodstawny i nieuprawniony uznać należało zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Sąd nie kontrolował ani nie analizował zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania tego przepisu. Tym samym zarzut jego naruszenia nie znajduje żadnego uzasadniania.

Sąd administracyjny w tym postępowaniu ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 862–879). Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki NSA: z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania (każdą ze stron) prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; także: A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (vide: P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 stycznia 2023 r., dotyczyła odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie – w ocenie Sądu I instancji – uznało, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie skarżącej z dnia 9 grudnia 2022 r. o tym, że na terenie kraju pochodzenia (Ukraina) pobiera świadczenie "o podobnym charakterze w związku z opieką nad synem [...] " nie może stanowić podstawy przyznania lub nie świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowo zatem Kolegium, a za nim Sąd I instancji uznały, że wyjaśnienie podstawowej kwestii, w oparciu o którą nastąpiła odmowa przyznania świadczenia, nie może opierać się jedynie na oświadczeniu skarżącej, nie jest jednocześnie kwestią podlegającą wyjaśnieniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Brak dowodów w tej kwestii (urzędowego potwierdzenia wraz z tłumaczeniem jakie dokładnie świadczenie skarżąca pobiera na terenie kraju pochodzenia, jaki jest jego charakter i z jakiego powodu jest przyznane) jest na tyle istotny, że wychodzi poza granice postępowania uzupełniającego.

Zgodzić się zatem należy zarówno z orzekającym w sprawie Kolegium, jak i Sądem I instancji, że decyzja odmowna w przedmiocie świadczenia jest nierzetelna, i nie wyjaśnia istoty sprawy. Jednocześnie charakter dostrzeżonego uchybienia, które przekłada się na orzeczoną odmowę powoduje, że oświadczenie skarżącej nie może stanowić podstawy do wydania decyzji w zakresie przyznania bądź nie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zasadnie stwierdził Sąd wojewódzki, że dostrzeżony przez organ odwoławczy brak wyjaśnienia całościowej kwestii charakteru i zakresu pobieranego przez skarżącą z Ukrainy świadczenia powoduje, że trudno w oparciu o przepisy zarówno ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i specustawy ukraińskiej orzec w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w Polsce. W takiej natomiast sytuacji, nie ma podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy czy wyjaśnienia złożonego oświadczenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Stwierdzone braki i nieprawidłowości są na tyle istotne, że wykluczały uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji. Niewyjaśnienie wskazanych kwestii uzasadniało zaś zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż informacje zawarte w materiale dowodowym w tym wspomnianym oświadczeniu z 9 grudnia 2022 r. to zasadnicze informacje, w oparciu o które wydaje się taką decyzję w Polsce (w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego). Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji ustalenia charakteru pobieranego przez odwołującą świadczenia z Ukrainy, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co z kolei naruszało zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

Decyzja Prezydenta Miasta Opola naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, co dostrzegł organ odwoławczy uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Brak ustalenia zasadniczych i podstawowych faktów (popartych rzetelnym postępowaniem dowodowym), w oparciu o które wydaje się decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, a których ustalenie nie jest jednocześnie możliwe na etapie postępowania odwoławczego - prowadziłby do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania (por. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2021, 53–78). Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej jednej z istotniejszych kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. czy skarżącej w ogóle przysługuje świadczenie na terenie Polski. W następstwie analizy prawidłowo zebranego materiału dowodowego możliwe będzie wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przeprowadzenie tego postępowania dowodowego przekracza jednak zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. mógłby przeprowadzić organ odwoławczy. W związku z przedstawioną analizą nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 151 a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji stojąc na straży kontroli postępowania administracyjnego, postępowania dwuinstancyjnego i dostrzegając uchybienia nie mogące podlegać uzupełnieniu na etapie odwołania prawidłowo - oddalając sprzeciw - utrzymał w mocy zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. W interesie skarżącej kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie i właściwie zebrał materiał dowodowy oraz dokonał rzetelnej jego oceny, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.