Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 89/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 5a, art. 59, art.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145§ 1 pkt 1 lit. a, lit. c , art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 listopada 2023 r., znak: SKO.41/3219/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 5 kwietnia 2023 r., znak: PL-LD-I.6730.30.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z 29 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 5 kwietnia 2023 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącej galerii handlowej [...] o dom studencki (akademik wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą) na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb: [...], arkusz: [...]), położonych przy ul. [...] w L., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca, spółka, inwestor) zwróciła się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu – galerii handlowej [...] o dom studencki (akademik wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb: [...], arkusz: [...]), położonych przy ul. [...] w L.. We wniosku zaznaczono, że prace obejmą nadbudowę, rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektu, w którym zaprojektowano realizację 693 pokoi studenckich.

Decyzją z 5 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Lublin odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (od ul. [...] tj. ulicy, od której odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji) wynosi 248 m. Zatem obszar analizowany wyznaczono dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 744 m od jego granic, w zakresie niezbędnym i wystarczającym do ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym dominuje śródmiejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa, usługowo-mieszkaniowa, oświaty, kultury, kultu religijnego, turystyki, współtworząca charakterystyczną oprawę szczególnej przestrzeni publicznej, jaką jest ul. [...]. Mając na względzie, że teren analizowany wyznaczony został dookoła terenu inwestycji w równych odległościach tj. 744 m od jego granic, można w nim odnaleźć "niemalże wszystkie funkcje miastotwórczej zabudowy i zagospodarowania terenu".

Organ pierwszej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 943/09), zgodnie z którym "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia." W związku z powyższym, uwzględniając charakterystykę "śródmiejskiej intensywnie zurbanizowanej tkanki miejskiej", Prezydent stwierdził, że doszukiwanie się analogicznych funkcji czy cech zabudowy w obrębie tak dużego obszaru analizowanego może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Podkreślił istotę sąsiedztwa w rozumieniu cytowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent stwierdził, że poszukiwanie analogii funkcjonalnej na tak dużym obszarze nie może odbywać się z pominięciem określenia sąsiedztwa wyrażonego w powyższym wyroku.

W sprawie teren inwestycji obsługiwany jest od ul. [...] (odcinek drogi pomiędzy ul. [...] a ul. [...]). Przy tej ulicy znajduje się jedynie wnioskowany do rozbudowy i nadbudowy obiekt tj. [...] Zaś po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się zespół cmentarzy przy ul. [...] (dz. nr [...], [...]). Zatem wzdłuż tej samej drogi publicznej brak jest działek zabudowanych w sposób analogiczny do spornej inwestycji tj. zabudowanej domami studenckimi (akademikami). W dalszym sąsiedztwie tj. na przedłużeniu ul. [...], która łączy się z ul. [...] również nie odnaleziono działki zabudowanej akademikiem. Brak analogi dostrzeżono także analizując całą ulicę [...], do której przylega nieruchomość objęta decyzją. Prezydent stwierdził, że usilne doszukiwanie się analogi funkcji pożądanych z punktu widzenia zamiarów inwestora, jest sprzeczne z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Dalej wskazał, że teren analizy obejmuje "Miasteczko Akademickie" (zabudowane obiektami naukowo - dydaktycznymi oraz kulturalnymi i nielicznymi akademikami), lecz nie może ono stanowić analogi dla omawianej inwestycji. Po pierwsze wyklucza to znaczna odległości od nieruchomości inwestora, co jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Po drugie kampus Uniwersytetu [...] w L. oraz Uniwersytetu [...] w L. bezsprzecznie stanowi oddzielną jednostkę urbanistyczną, w której wszystkie obiekty są ze sobą ściśle powiązane oraz funkcjonują jako całość. W terenie analizy nie odnaleziono pojedynczych, przypadkowych domów studenckich (akademików).

W związku z powyższym Prezydent uznał, że planowana inwestycja nie odnajduje analogii funkcjonalnej – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – i jest sprzeczna z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, co stanowi podstawę wydania decyzji odmownej. Zdaniem organu pierwszej instancji wobec tego, że nie spełniono zasady kontynuacji funkcji, bezprzedmiotowym stało się analizowanie i odnoszenie się do warunków ustanowionych przez ustawodawcę, takich jak linia zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, wielkość powierzchni zabudowy oraz geometria dachu.

Ponadto Prezydent wskazał na sąsiedztwo terenu inwestycji z zespołem cmentarzy przy ul. [...] (dz. nr [...] [...], [...], [...]). Planowana inwestycja dotyczy realizacji domu studenckiego, co organ rozumie, jako obiekt zamieszkania zbiorowego przeznaczonego do czasowego pobytu ludzi, w tym okresowego zamieszania. Warunki zabudowy wokół cmentarza reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315, dalej jako: Rozporządzenie) w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Powołał § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w zasięgu 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do sieci podłączone. W przeprowadzonej analizie obszaru uwzględniono zaistniałą sytuację, określając 50 metrowy zasięg strefy ochrony sanitarnej dla funkcjonującego cmentarza. Wskazana strefa ochrony sanitarnej objęła również nieruchomość inwestora, co wykluczyło możliwość lokalizacji w jej obrębie funkcji mieszkalnych, w tym zamieszkania zbiorowego (czasowego zamieszkiwania) lub usługowych związanych z przechowywaniem lub produkcją żywności. Prezydent stwierdził, że inwestycja jest sprzeczna z powyższym rozporządzeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na terenie, na którym położona jest działka objęta wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 powyższej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ drugiej instancji przywołał także treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Kolegium uznało za istotne rozważanie, czy jakakolwiek działka sąsiednia, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki planowanej przy ul. [...] w L. inwestycji.

Organ wskazał, że obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 744 m od jego granic z uwagi na szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (248 m). W tak szeroko wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się niemalże wszystkie funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zauważyło SKO, nie można jednak, na co wskazał Prezydent, pomijać treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wprost wskazuje, że nieruchomościami sąsiednimi są nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Żadna z działek sąsiednich dla terenu inwestycji znajdującego się przy ul. [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób zbliżony do przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium przywołało poglądy orzecznictwa i doktryny w zakresie wykładni pojęcia "działka sąsiednia" i "ta sama droga publiczna". Następnie wskazało, że wierność wykładni językowej ma "swoiste pierwszeństwo" przed innymi dyrektywami, co wymaga przyjęcia, że działka sąsiednia powinna być dostępna z drogi publicznej krzyżującej się, przecinającej się lub znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, przy której ma być lokowana przyszła inwestycja budowlana.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznając, że analogii funkcjonalnej oraz dotyczącej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu poszukuje się w ramach obszaru stanowiącego funkcjonalną, urbanistyczną całość Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja przy ul. [...] nie znajduje tego rodzaju analogii.

W sprawie teren inwestycji obsługiwany jest od ul. [...] (odcinek drogi pomiędzy ul. [...], a ul. [...]). Wzdłuż tej ulicy znajduje się jedynie objęty wnioskiem obiekt tj. [...]. Zaś po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się zespół cmentarzy przy ul. [...] (dz. nr [...] [...], [...]). Zatem wzdłuż tej samej drogi publicznej nie ma działek zabudowanych w sposób analogiczny do wnioskowanej inwestycji tj. zabudowanej domami studenckimi (akademikami). W dalszym sąsiedztwie tj. na przedłużeniu ul. [...], która łączy się z ul. [...] również nie ma działki zabudowanej akademikiem. Nie odnaleziono analogii do planowanej zabudowy wzdłuż całej ulicy [...], do której przylega objęta wnioskiem nieruchomość.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w zakresie naruszenia przez planowaną inwestycję odległości od cmentarza (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia).

Inwestor wniósł skargę na powyższą decyzję i podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z rozdziałem I pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że budynek istniejącej galerii handlowej [...], po zrealizowaniu inwestycji będzie budynkiem mieszkalnym, podczas gdy nadal będzie on budynkiem usługowym niemieszkalnym, co skutkowało dokonaniem błędnej analizy analogii funkcjonalnej i uznaniem, że inwestycja jest sprzeczna z zasadami kształtowania ładu przestrzennego i w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez przyjęcie, że budynek istniejącej galerii handlowej [...] po zrealizowaniu inwestycji będzie budynkiem mieszkalnym, podczas gdy nadal będzie on budynkiem usługowym niemieszkalnym, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem minimalnej odległości planowanej inwestycji od cmentarza i w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;

3. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji nieprzeprowadzenia przez ten organ postępowania w zakresie ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a ponadto zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w analizowanym obszarze znajduje się sąsiedztwo o podobnej funkcji, jak: Sąd Apelacyjny w L. (usługi publiczne), budynek Radia [...] (również budynek usługowy/biurowy), czy Biblioteka Uniwersytecka. W analizowanym obszarze znajduje się wiele budynków mieszkalnych, takich jak budynki przy ul. [...], [...] [...], budynki przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], itd.

Spółka wskazała na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z 28 stycznia 2000 r., dołączoną do akt sprawy, z której wynika, że inwestycja zakładała wówczas budowę Centrum Hotelowo – Kongresowego "[...]". Oznacza to, jej zdaniem, że rozszerzenie funkcjonalności budynku o funkcję hotelową było i jest możliwe. Decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z 25 czerwca 2001 r. zakładała realizację w Centrum Hotelowo-Kongresowy 180 pokoi hotelowych. Również decyzja nr 401 z 19 lipca 2001r. o udzieleniu pozwolenia na budowę Centrum Hotelowo - Kongresowego "[...]" zakładała budowę pokoi hotelowych w budynku aktualnego centrum handlowego – [...] w L.. Inwestor wskazał, że pierwotnie budynek miał pełnić funkcję hotelową, na co wskazuje umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i ustanowienia użytkowania wieczystego, zawarta pomiędzy poprzednikiem prawnym spółki ([...] sp. z o.o.), a Prezydentem Miasta Lublin (akty notarialne z 15 grudnia 2009 r. i 2 listopada 2010 r.). Umowa ta zakładała podzielenie inwestycji na dwa etapy: pierwszy obejmował wybudowanie budynku centrum kongresowego z funkcją multikina wraz z pasażem handlowym oraz dwukondygnacyjnym garażem podziemnym, a drugi etap obejmował wybudowanie części przeznaczonej pod hotel i biura. Inwestycja nie została zrealizowana w tym kształcie, w związku z czym Gmina Lublin obciążyła stronę karę umowną w wysokości 6 000 000 zł.

W zakresie zarzutu wyrażonego w punkcie drugim, spółka wskazała, że w okolicy cmentarza znajduje się "wiele obiektów mieszkalnych".

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w pełnym zakresie bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a.) i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, na które wskazuje skarżący.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji na danym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności danej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy.

Co do samej zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 u.p.z.p.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r., poz. 1688), która w art. 1 pkt 55 wprowadziła zmiany w art. 61 u.p.z.p.. Jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to z regulacji, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z istniejącą – zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym.

Działka dostępna z tej samej drogi to taka, która ma dostęp do drogi publicznej, znajdująca się w określonym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca z terenem inwestycji). Należy uznać za oczywiste, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje bezpośrednio z innymi zabudowanymi terenami. W orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1390/21 i cyt. tam orzecznictwo).

Kolegium, chociaż przytoczyło trafne poglądy doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, ograniczyło się do zbyt wąskiej wykładni powyższego przepisu, albowiem błędnie powołało się na rezultat wykładni językowej, jako wyłączną metodę ustalenia treści analizowanej normy prawnej. Prawidłowy rezultat wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że działka sąsiednia to nie tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Jest to rezultat uzyskany przy pomocy innych metod wykładni – funkcjonalnej i celowościowej.

Nie można bowiem pominąć, że za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia ochrona prawa własności i zasada wolności zagospodarowania terenu, co uwzględniają dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej.

Ubocznie warto zauważyć, że gdyby ustawodawca dążył do wąskiego rozumienia działki sąsiedniej, to wyznaczanie obszaru analizowanego byłoby zbędne, gdyż decydujące znaczenie miałaby lokalizacja obiektów budowlanych wzdłuż drogi publicznej.

Reasumując powyższe rozważania należy opowiedzieć się za szerszym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości położonej w okolicy planowanej inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego skonkretyzowanego przypadku (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23, z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07).

Ochrona ładu przestrzennego ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie podkreśla się, że nie może to jednak prowadzić do nadmiernego ograniczenia realizacji nowej zabudowy (por. m. in. wyrok NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2910/15). Nie chodzi bowiem o to, że dopuszczalne jest jedynie powtórzenie występującym na danym obszarze funkcji, a nowa zabudowa musi powielać istniejący już stan rzeczy. Rozwój ładu przestrzennego powinien mieć charakter ewolucyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21). Ewolucja oznacza, że nowa zabudowa może mieć inną funkcję czy parametry niż już istniejąca, o ile nawiązuje do zastanego stanu i tworzy z nią harmonijną, spójną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa nie wprowadza wymogu tożsamości planowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnienie istniejącego stanu zagospodarowania o funkcje, które nie są sprzeczne z zastaną zabudową. W orzecznictwie podkreśla się, że sprzeczne są takie funkcje, które nie dają się w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także jako uzupełnienie funkcji dotychczasowej

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy – obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (nie mniejszej niż 50 metrów), a następnie przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W odniesieniu do danego obszaru należy w pierwszej kolejności podkreślić, że jego analiza powinna pozwolić na ustalenie przez organ – a następnie zweryfikowanie przez organ odwoławczy i sąd – funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po drugie zaś niedopuszczalne jest przeprowadzenie przez organ selekcji działek, które zostaną poddane analizie z uwagi na subiektywnie wybrane czynniki. Jak już zasygnalizowano powyżej w szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że tylko zabudowa występująca w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji powinna być punktem odniesienia przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy. Taka teza prowadziłaby do zbędności wyznaczania obszaru analizowanego w określonych w rozporządzeniu odległościach (por. wyroki NSA z 12 marca 2024 r., sygn. II OSK 1566/21; z 20 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1311/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, co nie było kwestionowane. Z uwagi na fakt, że front działki wynosi 248 m, obszar analizy wyznaczono w równych odległościach 744 m od granic. W konsekwencji obszar analizy objął znaczny teren tej części miasta.

W analizie wskazano, że z tego względu w obszarze analizowanym można odnaleźć "niemalże wszystkie funkcje miastotwórczej zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej że mamy do czynienia ze stale rozwijającym się miastem wojewódzkim". Analiza wskazuje, że "sąsiedztwo" powinno zakładać pewną bliskość, a doszukiwanie się analogii funkcjonalnej na tak dużym obszarze nie może odbywać się bez uwzględnienia kwestii sąsiedztwa. Organ pierwszej instancji stwierdził, teren inwestycji obsługiwany jest od ul. [...] (odcinek drogi pomiędzy ul. [...], a ul. [...]). Wzdłuż tej ulicy znajduje się CH [...], zaś po drugiej stronie zlokalizowany jest zespół cmentarzy przy ul. [...] (dz. nr [...] [...] i [...]). Stwierdzenia te doprowadziły organ do konkluzji, że "wzdłuż tej samej drogi publicznej brak jest działek zabudowanych w sposób analogiczny do wnioskowanej inwestycji tj. zabudowanej domami studenckimi (akademikami)." Stanowisko organu, zaakceptowane przez Kolegium, jest nieprawidłowe z następujących względów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z analizy wynika błędna wykładnia pojęcia "sąsiedztwa". Jak wskazano powyżej, pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szeroko, jako pewną urbanistyczną całość, z uwzględnieniem celów i funkcji wyznaczenia obszaru analizowanego. W toku analizy powoływano się na wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 943/09 (błędnie wskazano sygn. I OSK 943/09). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że: "Pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia." W ocenie Sądu powyższy pogląd nie uzasadnia jednak stanowiska przyjętego przez organy.

Niewątpliwie warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, lecz nie ma on wiele wspólnego z granicami nieruchomości. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę, znajdującą się w obszarze tworzącym spójną całość, wyznaczoną granicami obszaru analizowanego. Aktualnie zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały uregulowane w ustawie, pojęcie to niewątpliwie należy rozumieć spójnie z wyrażeniem "działka sąsiednia".

W orzecznictwie nie budziło wątpliwości, że analiza musi objąć wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23). Nieuwzględnienie w analizie wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym przesądza o jej wadliwości.

Należy także podkreślić, że organ w sposób nierzetelny przedstawił funkcję zabudowy występującą na badanym obszarze. W aktach sprawy nie zgromadzono bowiem dokumentacji, która pozwoliłaby na zweryfikowanie, jakie funkcje pełni poszczególna zabudowa w obszarze analizowanym. W szczególności niezrozumiałe jest stanowisko organu zgodnie z którym, pomimo obejmowania przez teren analizy Miasteczka Akademickiego, tj. obiektów naukowo-dydaktycznych oraz kulturalnych, obiekt ten nie może stanowić analogii dla wnioskowanej inwestycji. Organ powołuje się przy tym na "znaczną" odległość, nie podając tego dystansu w sposób konkretny, a więc poddający się ocenie. Nie można tracić z pola widzenia, że wskazana zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym, co potwierdza sama treść analizy. W toku postępowania nie ujawniono żadnych konkretnych argumentów, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem tej zabudowy w toku analizy. Okoliczność ta ma szczególne znacznie, skoro wydana decyzja dotyczy domu studenckiego. Kwestia ta wymaga zweryfikowania. Wskazano także, że kampus Uniwersytetu [...] w L. oraz Uniwersytet [...] w L. "bezsprzecznie stanowi oddzielną jednostkę urbanistyczną". Stwierdzenie to nie tylko nie jest "bezsprzeczne", a wręcz wzbudza uzasadnione wątpliwości – nie zostało w żaden sposób uargumentowane, a wobec nieprzedstawienia żadnych motywów przemawiających za przyjęciem tego stanowiska, należy je uznać za całkowicie dowolną ocenę organu. Należy także podkreślić, że organ nie wskazał wszystkich budynków, znajdujących się na obszarze analizowanym, które dotyczą uczelni wyższych. Znamienny jest fakt, że organ nie wskazuje – co jest faktem powszechnie znanym – że na obszarze analizowanym występuje zabudowa związana z [...] Uniwersytetem [...] w L., a ponadto kampus uniwersytecki nie ma pełnej zwartości, skoro jego obiekty znajdują się na terenie obszaru przedzielonego ulicą [...].

Kolejnym rażącym uchybieniem popełnionym przy sporządzaniu analizy było poszukiwanie przez organ wyłącznie działek zabudowanych akademikami. Nie znajdując takich działek, organ doszedł w związku z tym do przekonania, że "planowana inwestycja nie odnajduje analogii funkcjonalnej, jest sprzeczna z zasadami kształtowania ładu przestrzennego i narusza art. 61 pkt 1 ww. ustawy, co stanowi podstawę wydania decyzji odmownej."

Błąd organu jest w tym przypadku wieloaspektowy. Po pierwsze, jak wskazywano powyżej, w sprawie błędnie ustalono obszar, w którym należy poszukiwać kontynuacji funkcji. Po drugie w analizie bezpodstawnie pominięto zabudowę tzw. miasteczka akademickiego oraz inną, związaną z uczelniami wyższymi. Po trzecie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2323/20). Jak wyjaśniono powyżej chodzi o realizację funkcji niesprzecznej z już występującą na danym terenie. Tylko realizacja funkcji sprzecznej z istniejącą jest nie do pogodzenia w ramach zasady kontynuacji funkcji, cech i parametrów projektowanej zabudowy. Przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. m. in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2793/19 i cyt. tam orzecznictwo). Z perspektywy urbanistycznej jest rzeczą oczywistą, że zachowanie całkowitej monofunkcyjności określonego obszaru (jednostki urbanistycznej) nie ma nic wspólnego z prawidłowym kształtowaniem ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji, służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zasada kontynuacji funkcji jest zatem zachowana, gdy inwestycja powtarza jeden z istniejących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania lub uzupełnia istniejącą funkcję, a także gdy jest możliwa do pogodzenia, tj. nie jest sprzeczna, z zastaną funkcją (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21 i cyt. tam orzecznictwo).

Dom studencki (akademik) pełni funkcję szczególną. Ma charakter zbliżony do zabudowy mieszkaniowej, gdyż zaspokaja potrzeby związane ze stałym przebywaniem ludzi w określonym miejscu (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3947/19). Niewątpliwie jest związany z realizacją zadań z zakresu edukacji, ponieważ z założenia mieszkają w nim studenci, zatem uzupełnia zabudowę związaną z edukacją. Z tych względów w niniejszej sprawie zdecydowanie nieprawidłowe było poszukiwanie w obszarze analizowanym – na potrzeby ustalenia, czy zachodzi kontynuacja funkcji – jedynie budynków będących domami studenckimi.

W analizie wskazywano, że na badanym terenie znajduje się m. in. zabudowa mieszkaniowa, usługowa, związana z oświatą, kulturą. W ocenie Sądu, skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to jest to okoliczność co do zasady wystarczająca do stwierdzenia możliwości realizacji domu studenckiego, który pełni bardzo podobną funkcję, nieznacznie odbiegającą do typowego budownictwa mieszkaniowego. W obszarze tym znajdują się również budynki uczelni wyższych, bezpodstawnie nie wzięte pod uwagę. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że realizacja akademika wpisuje się co do zasady w tak ustalony stan faktycznej zabudowy całego obszaru i uzupełnia istniejącą zabudowę – jednakże kwestia ta będzie podlegała ponownemu badaniu, a w świetle prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej wniosek ten może okazać się nieprawidłowy.

Warto dostrzec, że pojawienie się w zabudowie śródmiejskiej centrum handlowego nie stanowiło ewolucyjnego rozwoju obszaru miejskiego i jest jego elementem obcym. Przedłożona przez spółkę dokumentacja potwierdza tą tezę, ponieważ pierwotnie planowany obiekt miał zdecydowanie odmienny charakter niż zrealizowany i istniejący do dzisiaj. Natomiast zabudowa związana z edukacją i realizacją potrzeb mieszkaniowych jest elementem utrwalonym na tym obszarze, a więc zmiana w części charakteru istniejącego obiektu raczej może sprzyjać spójności obszaru w odniesieniu do stanu obecnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosując zawężającą wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej". Analiza architektoniczno-urbanistyczna została w niniejszej sprawie sporządzona w sposób wadliwy. Organ miał obowiązek uwzględnienia całej zabudowy znajdującej się na prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym (wyniki analizy muszą poddawać się kontroli sądowej). Niedopuszczalne jest nadmierne zawężenie zasady kontynuacji funkcji, poprzez rozumienie jej jedynie jako dopuszczalność powielania funkcji i parametrów istniejącej zabudowy.

Organ, dokonując błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. doszedł do przekonania, że nie jest w niniejszej sprawie możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w związku z czym nie dokonał analizy w tym zakresie i nie wyznaczył parametrów nowej zabudowy. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, należy wskazać, że niewyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy byłoby prawidłowe, gdyby uzasadnione było twierdzenie organu, że budowa domu studenckiego jest niedopuszczalna. Wobec stwierdzonych błędów w zakresie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ocena tego zagadnienia byłaby na tym etapie przedwczesna.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie chodzi oczywiście o jakiekolwiek przepisy, lecz tylko takie, które mają związek z planowaną inwestycją ze względu na jej cechy lub lokalizację. Taki charakter mają przepisy dotyczące lokalizowania cmentarzy tj. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959 r., poz. 52, nr 315, dalej jako: Rozporządzenie z 1959 r.). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Okoliczność, że po ewentualnej realizacji inwestycji, centrum handlowe będzie dominowało powierzchniowo nad domem akademickim nie oznacza, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące zabudowy mieszkaniowej. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, gdy inwestor mógłby w ten sposób obejść przepisy prawa i realizować zabudowę zaspokajającą potrzeby mieszkaniowe z pominięciem norm regulujących ten szczególny rodzaj zabudowy.

W tym miejscu należy podkreślić, że dom studencki zawiera się w pojęciu "zabudowań mieszkalnych". Spełnia funkcje podobne do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej i jest bliższy funkcjonalnie tej zabudowie niż np. hotelowi, gdyż zakłada pewną stałość zamieszkiwania ludzi w danym miejscu, a przy tym zakłada "zwykły" pobyt, niemający charakteru rozrywkowego, usługowego. Z tych względów słusznie w sprawie rozważano kwestię odległości planowanej zabudowy od cmentarza.

Rozporządzenie, regulujące jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2024 r., poz. 576, dalej jako: u.c.c.z.). Wymagana prawem odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych wynika zatem z rozporządzenia, które jest aktem niższej rangi niż ustawa.

W niniejszej sprawie należało określić czas powstania cmentarza oraz ewentualnie zweryfikować przepisy obowiązujące w tym okresie – a następnie, w tym kontekście, ocenić jego charakter oraz sposób oddziaływania na planowaną inwestycję. Niewątpliwie nie jest to cmentarz nowy, który został wyznaczony zgodnie z aktualnie posiadaną wiedzą sanitarną oraz w myśl obowiązujących przepisów. Ma charakter historyczny. Istnienie cmentarza w tym rejonie miasta determinuje kształt okolicznej zabudowy i wprowadza istotne ograniczenia – a okoliczności te zapewne nie zostały uwzględnione przez jego założycieli. W tym kontekście należy również uwzględnić czas powstania okolicznej zabudowy tj. czy została wybudowana po założeniu cmentarza. W konsekwencji zasadne jest rozważenie, czy przepisy Rozporządzenia należy stosować wprost (dosłownie, zgodnie z literalnym brzmieniem), czy też odpowiednio, z uwzględnieniem wykładni celowościowej i funkcjonalnej, mając na uwadze uwarunkowania historyczne i prawne obowiązujące od chwili założenia cmentarza.

W orzecznictwie spójnie przyjmuje się, że § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 1959 r. nie ma charakteru jednokierunkowego. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nie sposób uznać, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza nie ma prawnego znaczenia. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15). Przepis ten należy interpretować z uwzględnieniem celu jego wprowadzenia, czyli zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego zabudowie mieszkaniowej.

W niniejszej sprawie organ nie ustalił w sposób rzetelny i wyczerpujący odległość planowanej inwestycji od cmentarza. Nie zbadał także okoliczności istotnych z punktu widzenia § 3 ust. 1 Rozporządzenia, celem ustalenia w jakiej odległości może być realizowana zabudowa mieszkaniowa. Z powyższych względów również stwierdzenie, że inwestycja narusza § 3 ust. 1 tego rozporządzenia było przedwczesne.

Jednocześnie należy zważyć na istotny aspekt, jakim jest fakt istnienia zabudowy mieszkalnej wokół cmentarza. Okoliczność ta została wskazana przez skarżącego i wynika z samej analizy – w sąsiedztwie planowanej inwestycji od strony w wschodniej wzdłuż ul. [...] znajdują się działki (nie wskazano konkretnych numerów), zabudowane zespołem śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zagospodarowane terenami zielonymi, w tym zespół cmentarzy przy ul. [...]. Organ powinien ustosunkować się do zarzutu odwołania w tym zakresie i wziąć tą okoliczność pod uwagę.

Należy wskazać czy istniejąca zabudowa mieszkaniowa powstała z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów dotyczących odległości od cmentarza, a także w jakim okresie powstała tj. czy pod rządami Rozporządzenia z 1959 r., czy wcześniej. Z uwagi na zasadę zaufania strony do organu nieodzowne staje się ustosunkowanie do ustalonych w ten sposób okoliczności sprawy. Strona ma prawo działać w zaufaniu do organów publicznych, które bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Nie jest to oczywiście zakaz bezwzględny. Nie można także tracić z pola widzenia, że nie każde działanie organu może zostać uznane za utrwaloną praktykę, nie mają takiego charakteru m. in. rozstrzygnięcia incydentalne czy niezaakceptowane w orzecznictwie sądowym.

Należy jednak podkreślić, że kwestia występowania budowy mieszkalnej w pobliżu cmentarza jest zagadnieniem istotnym w niniejszej sprawie i wzbudziła uzasadnione wątpliwości inwestora. Mając na uwadze treść art. 8 § 1 k.p.a. i art. 8 § 2 k.p.a. konieczne jest ustosunkowanie się do tej okoliczności.

Należy także dostrzec, że istotnym zarzutem w sprawie było podniesienie kwestii, że obiekt będzie miał charakter niemieszkalny. Inwestor wywodził taki stan rzeczy już w odwołaniu, a Kolegium w żaden sposób się do tego nie ustosunkowało.

Skarżąca spółka szeroko odwołuje się do decyzji i aktów notarialnych dotyczących realizacji Centrum Hotelowo-Kongresowego "[...]". Kolegium nie odniosło się również do tej kwestii.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości i nie jest sporne w sprawie, że Centrum Hotelowo-Kongresowego "[...]" nie zostało zrealizowane w planowanym kształcie; w miejsce tej inwestycji zrealizowano centrum handlowe ([...] w L.).

Należy zatem podkreślić, że Centrum Hotelowo-Kongresowe nie stanowi elementu ładu urbanistycznego i architektonicznego, nie ma żadnego wpływu na funkcje realizowane w obszarze analizowanym. Nie stanowi bowiem obiektu istniejącego, który może zostać wzięty pod uwagę przy analizie urbanistycznej.

Wymaga jednak rozważenia, czy fakt, że inwestor uzyskał decyzję w przedmiocie warunków zabudowy na realizację na tej samej działce obiektu, który zakładał m. in. powstanie części hotelowej, ma znaczenie w niniejszej sprawie ma wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Na realizację inwestycji Centrum Hotelowo-Kongresowego poprzednik prawny inwestora uzyskał decyzję w przedmiocie warunków zabudowy w styczniu 2000 r. Stan faktyczny na obszarze, na którym znajduje się CH [...] niewątpliwie uległ zmianie, zmienił się także stan prawny. Sam fakt wydania takiej decyzji nie oznacza, że analogiczne rozwiązania są aktualnie dopuszczalne. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne rozważą, czy zaszły takie zmiany w stanie faktycznym i prawnym, które całkowicie dezaktualizują stanowisko wyrażone w decyzji z 2000 r.

Zdaniem Sądu znaczny upływ czasu może zdezaktualizować stanowisko organu zajęte w decyzji z 2000 r. W sprawie wydania warunków zabudowy znaczenie ma aktualnie i rzeczywiście istniejąca, legalna zabudowa. Nie budzi wątpliwości, że ostatecznie zrealizowano zupełnie inny budynek, który ma doniosły wpływ na ukształtowanie przestrzeni. Ponadto w niniejszej sprawie planowana jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, który powstał zamiast planowanego Centrum Hotelowo-Kongresowego. W tym miejscu należy zauważyć, że w orzecznictwie dostrzega się konieczność uwzględnienia zabudowy już istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3061/18 i cyt. tam orzecznictwo), chodzi jednak wyłącznie o zrealizowaną zabudowę. Organ rozważy tę kwestię, ponownie rozpoznając sprawę.

W świetle powyższych rozważań nie ma determinującego znaczenia fakt, że w ramach ówcześnie planowanego Centrum Hotelowo-Kongresowego dopuszczono realizację pokoi hotelowych, gdyż ich realizacja była spójna z funkcją całego obiektu. Hotel pełni odmienne funkcje niż zabudowa mieszkaniowa i dom studencki. Nieuzasadnione jest stwierdzenie, że ewentualna dopuszczalność realizacji na danym terenie hotelu, przesądza również o możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej czy też domów studenckich.

Istotna jest jednak kwestia wyrażenia przez Inspektora Sanitarnego zgody na realizację pokoi hotelowych. Okoliczność ta wymaga zweryfikowania, przy uwzględnieniu dokładnej lokalizacji wówczas planowanej części hotelowej. Wymaga jednak podkreślenia, że aktualnie planowana jest realizacja znacznie większej ilość pokoi, częściowo odmienny jest także ich charakter.

W świetle powyższych rozważań należy także podkreślić, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę, co oznacza, że nie może poprzestać na kontroli zaskarżonej decyzji i nie ma prawa ograniczyć się jedynie do zbadania zasadności odwołania. Z tego względu nie może istotnych dla sprawy zarzutów strony pominąć, lecz powinien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji, w świetle art. 107 § 3 k.p.a., powinno wykazywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. W ten sposób zostanie zrealizowana zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 585/23).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co przekłada się na wadliwość analizy. Nie ustalił okoliczności istotnych dla sprawy, co jest szczególnie widoczne w nierzetelnie przeprowadzonej analizie urbanistycznej, a także w kontekście ustalenia odległości zabudowy od cmentarza. Organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz normy materialnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej doszło również do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. – przede wszystkim z tego względu, że Kolegium nie odniosło się do istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, prawidłowo przeprowadzi analizę urbanistyczną, rozważy wszelkie istotne okoliczności sprawy i rozstrzygnie sprawę w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy, szczegółowo uzasadniając to rozstrzygnięcie, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Wobec zakresu i wagi uchybień organów administracyjnych, nie jest możliwe ani celowe wyczerpujące wskazanie katalogu okoliczności, które należy ustalić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.