Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1988/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 22/24 w sprawie ze skargi T. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 22/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty [...] (dalej: "Starosta") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

- stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pkt I. sentencji wyroku);

- stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji wyroku);

- zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III. sentencji wyroku);

- zasądził od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV. sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. "Kto z imienia i nazwiska (radni powiatowi) w latach 2018 - wrzesień 2023 korzystał z pojazdów: autobusów, busów i innych pojazdów należących do powiatu i jednostek organizacyjnych do wyjazdów.

2. Dokąd takie wyjazdy były - proszę podać miejscowość i kraj.

3. Jakie były koszty związane z wyjazdem radnych, dotyczy: amortyzacja pojazdu, paliwo, pobory kierowcy, winiety itp.

4. Jakie kwoty zostały uiszczone przez radnych za używanie pojazdów i przez których radnych. Proszę o scan wpłat."

Skarżący wskazał sposób przekazania mu przedmiotowych informacji poprzez przesłanie ich pocztą elektroniczną na podany adres i dołączenie skanu wpłat dokonanych przez radnych. Wniosek został złożony na adres e-mail Starostwa Powiatowego w dniu [...] października 2023 r., o godz. 15.05, data prezentaty organu: [...] października 2023 r.

Starosta pismem z dnia [...] października 2023 r. wystosowanym do skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", poinformował skarżącego, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nowy termin Starosta wyznaczył na [...] grudnia 2023 r. Powodem opóźnienia była konieczność wydobycia poszczególnych informacji z posiadanych przez powiat i jednostki organizacyjne zbiorów dokumentów oraz odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby skarżącego. Organ wskazał jednocześnie na konieczność przeanalizowania dokumentów pod względem ich ewentualnej anonimizacji. Ponadto zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Starosta powiadomił skarżącego, że z przyczyn niezależnych od organu nie ma możliwości udzielenia wnioskowanej informacji w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] października 2023 r. W załączeniu Starosta przedstawił pismo z Domu Pomocy Społecznej w [...], z którego wynika, że trwają "czynności związane ze sprawdzeniem wyjazdów".

W dniu 25 stycznia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w związku z nierozpoznaniem wniosku z dnia [...] października 2023 r. Skarżący podniósł, że organ przewleka sprawę i nie udostępnia informacji pomimo takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie udzielił wnioskowanej informacji z przyczyn od niego niezależnych oraz niezawinionych, gdyż przez cały czas analizuje dokumenty stanowiące podstawę udzielania informacji objętej złożonym przez skarżącego wnioskiem. Zakres wniosku, zarówno rzeczowy, jak i czasowy (szczegółowe informacje z dość rozległego okresu od 2018 r. do września 2023 r.) wymaga znacznego nakładu pracy, co uniemożliwia udzielenie przedmiotowej informacji zgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Organ uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której udostępnianie nie może prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy państwowej. Starosta podał, że skarżący jest Radnym Rady Powiatu [...], w związku z czym organ posiada wiedzę w zakresie istotności wnioskowanych przez niego informacji dla interesu publicznego. Ponadto Dom Pomocy Społecznej w [...], który jako jednostka organizacyjna Powiatu [...] posiada flotę pojazdów nie prowadzi odrębnej ewidencji ich wypożyczania. Wobec tego konieczne jest przejrzenie codziennych wyjazdów poszczególnych pojazdów, a część dokumentacji znajduje się w archiwum. Jednocześnie Starosta wskazał na okoliczność występowania zakażenia COVlD-19 i konieczność przeprowadzenia prac dotyczących składników majątku. Wszystkie te okoliczności wpłynęły na terminowość udzielenia informacji, a przy tym były niezawinione i niezależne od organu.

Przedmiotową skargę na bezczynność organu Sąd pierwszej instancji rozpoznał powołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SAB/Lu 22/24, uznając ją za zasadną.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że w świetle regulacji zawartych w u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej we wskazanym poniżej zakresie, a Starosta jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zdaniem Sądu meriti informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca przesądził, że taki charakter mają informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Według Sądu pierwszej instancji wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi rodzaj informacji o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi, gdyż dotyczy korzystania z samochodów należących do powiatu przez osoby pełniące funkcje publiczne (radnych). Wniosek dotyczy zatem korzystania z mienia publicznego przez osoby publiczne. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości co do tego, że radny pełni funkcję publiczną, zatem, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegają udostępnieniu wszystkie informacje dotyczące radnego, które dotyczą wykonywania funkcji publicznej. W opinii Sądu pierwszej instancji nie jest jednak zasadne twierdzenie, że obowiązek udostępnienia informacji dotyczy całej sfery życia radnego, w tym jego spraw rodzinnych, prywatnych, zdrowotnych, itp., niepowiązanych w jakikolwiek sposób z pełnieniem funkcji publicznej. W świetle powyższych rozważań nie budzi więc wątpliwości stwierdzenie, że korzystanie przez radnego ze składników majątku publicznego należy co do zasady do kategorii spraw publicznych, chyba że dotyczy ono wyłącznie strefy prywatnej. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja żądana w punkcie 1 wniosku skarżącego niewątpliwie ma charakter informacji publicznej. Natomiast w zakresie pytania, dokąd odbywały się wyjazdy samochodem, należy wyróżnić dwie sytuacje. Podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. informacje w zakresie tego, dokąd odbywały się podróże samochodem w ramach czynności służbowych - ta informacja niewątpliwie ma charakter publiczny. Natomiast jeżeli radny korzystał zgodnie z prawem z pojazdu należącego do powiatu w celach prywatnych, to nie podlega udostępnieniu informacja w zakresie tego, dokąd podróżował. Ta informacja nie jest związana z wykonywaniem funkcji publicznej i nie jest bezpośrednio związana z majątkiem powiatu. Kwestie dotyczące gospodarowaniem majątkiem publicznym mogą zostać ustalone bez weryfikacji tak szczegółowych danych. Z kolei w zakresie punktu 4 wniosku skarżącego Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść żądanej informacji również co do zasady dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym - w zakresie w jakim koszty podróży obciążały majątek powiatu. Weryfikacja czy radni, którzy korzystali z pojazdów należących do powiatu, uregulowali zobowiązania finansowe z tym związane, pozostaje kwestią publiczną. W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący ma prawo żądać przedstawienia dokumentacji potwierdzającej uregulowanie należności z tego tytułu. Dodał również, że dokument może podlegać anonimizacji, gdy zawiera informacje o charakterze prywatnym. W związku z powyższym zasadniczo wniosek skarżącego dotyczy informacji, które mają charakter publiczny. Nie było to kwestionowane przez organ w toku postępowania.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zarówno organy władzy publicznej, jak i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p.). Jednocześnie Starosta nie kwestionował okoliczności, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazywał wprawdzie, że żądana informacja ma charakter przetworzony, ale nie kwestionował, że uzyskanie informacji przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W orzecznictwie wskazuje się, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Adresat wniosku, nieposiadający żądanych informacji, tylko wówczas wywiąże się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., gdy wyraźnie, stanowczo powiadomi o tym wnioskodawcę, wskazując że nie udostępni informacji publicznej, gdyż jej nie posiada. Twierdzenie takie należy uwiarygodnić. Przy czym gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dysponuje żądaną informacją, informując o tym wnioskodawcę, powinien - o ile posiada w tym względzie wiedzę - wskazać podmiot, w którego posiadaniu żądana informacja się znajduje. Sytuacja taka w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Organ oczekuje na uzyskanie informacji od innego podmiotu, lecz nie stanął na stanowisku, że żądanej informacji nie posiada. Niewątpliwie adresatem wniosku jest Starosta, a więc jeżeli nie posiada żądanej informacji powinien poinformować o tym wnioskodawcę. Strona ma wówczas możliwość zweryfikowania tej informacji i zwrócenia się bezpośrednio do tego podmiotu, który informacją dysponuje. Przy czym Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Starosta zadeklarował natomiast, że udostępni żądaną informację publiczną, zatem jest zobowiązany do zachowania terminów wskazanych w ustawie. W takiej sytuacji, gdy adresat wniosku gromadzi żądane informacje, to on wyłącznie pozostaje odpowiedzialny za terminowe udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na fakt, iż organ nie wskazał, w jakim zakresie dysponuje żądanymi informacjami, a w jakim posiada je wyłącznie inny podmiot. W szczególności nie udzielił informacji w takim zakresie skarżącemu. Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odnoszące się do terminu realizacji przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej podkreślił, że Starosta informując skarżącego, iż nie udzieli odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie zastosował niewłaściwie tryb przewidziany w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazując na oczekiwanie na informację od dyrektora Domu Pomocy Społecznej, który dysponuje flotą pojazdów. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może wykorzystywać art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w celu instrumentalnego przedłużania terminu załatwienia wniosku. Ustawodawca zakreślił maksymalny termin załatwienia wniosku tj. dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyznaczenie terminu polega zatem na wskazaniu konkretnej daty lub na wskazaniu konkretnego odcinka czasowego, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości, a przy tym mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Wnioskodawca, ale również i podmiot obowiązany nie mogą mieć wątpliwości, co do tego, kiedy wyznaczony termin upływa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być usprawiedliwieniem przekroczenia terminu podania żądanej informacji argumentacja Starosty, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

Reasumując Sąd pierwszej instancji zważył, że niezależnie od tego, czy skorzystanie przez Starostę z trybu wskazanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. było zasadne, czy też nie, organ nie dotrzymał nawet tak wyznaczonego terminu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. wskazał, że nie ma możliwości udzielenia wnioskowanej informacji w terminie wskazanym w piśmie z dnia [...] października 2023 r. Wyjaśnił, że czynności są w toku, a żądane informacje zostaną udostępnione niezwłocznie, gdy organ otrzyma dane z Domu Pomocy Społecznej w [...]. Jednakże organ nie wskazał żadnej kolejnej, konkretnej daty ich udostępnienia. W konsekwencji termin wyznaczony przez organ, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., na załatwienie wniosku bezspornie upłynął bezskutecznie. Oznacza to, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uwzględnił przedmiotową skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. w zakreślonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.".

Odnosząc się z kolei do stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji podał, że Starosta nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Jego działanie nie było wyrazem jawnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Wystąpiły okoliczności, które (w błędnym przekonaniu organu) zwalniały Starostę z obowiązku załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym w ustawie. Organ korespondował ze skarżącym i informował go o toku postępowania. Okoliczności sprawy wskazują zatem, iż organ dążył do udostępnienia informacji w najpełniejszym zakresie, nawet informacji, którymi bezpośrednio nie dysponuje, co w ocenie Sądu pierwszej instancji wyklucza możliwość uznania, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od zapadłego w dniu 4 kwietnia 2024 r. wyroku o sygn. akt II SAB/Lu 22/24 wniósł Starosta.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r., co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do udzielenia informacji objętej zakresem wniosku, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Staroście bezczynności, gdyż brak możliwości udzielenia wnioskowanej informacji, jest od niego niezależny ponieważ żądanymi informacjami dysponuje jednostka organizacyjna powiatu - Dom Pomocy Społecznej w [...] w związku z czym uzyskanie a następnie udostępnienie wnioskowanej informacji jest uzależnione od jej działań;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji organu, jak również pominięcie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił argumentacji organu;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się do stanowiska organu i niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego podnoszone wobec zarzutów skarżącego argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie zostały uwzględnione przez Sąd, który w konsekwencji przyjął bezczynność organu;

4. art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił o nadużyciu przez niego prawa do informacji publicznej;

5. art. 151 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie Starosta oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacjom zawartym w P.p.s.a. oraz w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga nadto uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (zob. w tej materii: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania opisanych w pkt 2 – 4 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tych regulacji w braku jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu jest to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż za pomocą przedstawionej argumentacji organ starał się wykazać, że zarzucana bezczynność nie ma miejsca w realiach rozpatrywanej sprawy. Sądowi pierwszej instancji zarzucono nadto zaniechanie przyjęcia, że wniosek skarżącego stanowił przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej Podkreślić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani naruszenia przepisów procedury, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenia). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wskazanej regulacji wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, co w konsekwencji nie pozwala na kontrolę instancyjną takiego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie pozwalają na dogłębne ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób należyty wyjaśnił podstawy prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania (aktu albo czynności) lub bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W związku z tym zasadnym jest podkreślenie, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań lub zaniechań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15). W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie z odwołaniem się do naruszenia wskazanej regulacji zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji ocenę działań organu z pominięciem jego stanowiska wyrażonego w toku sprawy. Tego typu zarzut mający za przedmiot art. 133 § 1 P.p.s.a. (zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy) został podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej niemniej jest on nieskuteczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r.; sygn. akt 4835/21) przyjmuje się bowiem, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli polega ono na przykład pominięciu istotnej części tych akt, względnie oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W realiach rozpatrywanej sprawy Sądowi pierwszej instancji nie sposób zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem wprost jakie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy oceny zarzucanej organowi bezczynności Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę. W pełni prawidłowa była również korelacja tych okoliczności z regulacjami zawartymi w u.d.i.p., a które mają za przedmiot terminowość rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżący kasacyjnie organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Uznać więc należy, że organ, który nie zakwestionował a limine posiadania informacji winien był tę informację udostępnić w przewidzianym przez prawo terminie. Co istotne, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsprzecznie, że wniosek dostępowy wpłynął do organu w dniu [...] października 2023 r. Faktem jest, że skarżący kasacyjnie organ po otrzymaniu wniosku dostępowego skorzystał z trybu określonego dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach sprawy, pomimo skorzystania z powyższego trybu udostępnienie żądanych informacji nie nastąpiło w ww. terminach ani w następstwie skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że w pełni prawidłową była zatem ogólna konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji o zasadności zarzutu bezczynności, której miałby się dopuścić skarżący kasacyjnie organ w kontrolowanej sprawie.

W związku z treścią zarzutów opisanych w pkt 1 oraz pkt 5 petitum skargi kasacyjnej podkreślenia z kolei wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 kwietnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 329/12 oraz z dnia 8 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. W realiach rozpatrywanej sprawy taki przepis został przez autora skargi kasacyjnej wskazany niemniej w sposób nieprawidłowy, co czyni dany zarzut nieskutecznym. W warstwie opisowej zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie "[...] art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r., co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do udzielenia informacji objętej zakresem wniosku [...]". Podkreślić w tym miejscu należy, że art. 149 § 1 P.p.s.a. podzielony jest na trzy odrębne punkty. Art. 3 u.d.i.p. dzieli się na dwa odrębne ustępy. Z kolei art. 6 u.d.i.p. podzielono na dwa odrębne ustępy, przy czym wskazania wymaga, że art. 6 ust. 1 tej ustawy dodatkowo podzielono na 5 odrębnych przedmiotowo punktów. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest bowiem spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest w związku z tym pogląd, że tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala bowiem ustalić granice zaskarżenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 2034/06; z dnia 10 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 2520/10; z nowszego orzecznictwa zob. m.in. wyroki: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 16 stycznia 2024 r.; sygn. akt I OSK 152/21).

Z oczywistych względów oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł nadto odnieść zarzut z pkt 1 pierwszego petitum skargi kasacyjnej, który w warstwie opisowej odnosi się także do naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Mając na uwadze treść wskazanych regulacji nie można uznać, że Sąd pierwszej dopuścił się naruszenia wskazanych regulacji. Wskazane przepisy określają bowiem definicję informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz statuują prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.