Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 727/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 par 2 pkt 1 lit. a, art. 58 par 1 pkt 3, art. 3 par 1, art. 133 par 1, art. 141 par 4, art. 149 par 1 pkt 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/23 w sprawie ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. W. (dalej także jako: skarżąca) na bezczynność Wójta Gminy M. (dalej także jako: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/23 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 listopada 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostepnienie kopii aktu założycielskiego spółki M. sp. z o.o. w formie aktu notarialnego w obu wersjach, tj. pierwotnej z dnia 14 października 2013 r. oraz zmienionej z dnia 6 marca 2020 r.

Organ w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r. poinformował skarżącą, że żądane przez nią informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyjaśnił, że dokumenty będące przedmiotem wniosku były składane do Rejestru Przedsiębiorców KRS prowadzonego przez VI Wydział Gospodarczy KRS Sądu Rejonowego L. w L. z siedzibą w Ś. i mają do nich zastosowanie zasady dostępu wynikające z ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto, organ dodał, że żądane przez skarżącą informacje nie podlegają udostępnieniu również z tego powodu, że złożony wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, o czym w ocenie organu świadczy zarówno treść złożonego przez skarżącą wniosku, jak i okoliczność, że jest to kolejny już złożony przez nią do Urzędu Gminy M. wniosek o udzielenie informacji publicznej. Jak wskazał organ skarżąca w okresie od października do listopada 2022 roku złożyła łącznie 16 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z których prawie każdy obejmuje od kilku do kilkunastu pytań. Co więcej, organ podkreślił, że szereg podobnych wniosków skarżąca kieruje również do spółki M. sp. z o.o. z siedzibą w M. Organ wskazał także, że istotne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma również fakt, że treść wniosków kierowanych przez skarżącą do organu oraz spółki pokrywa się z treścią wniosków o udzielenie informacji publicznej składanych do Urzędu Gminy M. od początku 2022 roku przez inne podmioty. W ocenie organu wnioski skarżącej nie są składane w interesie publicznym, ale w interesie prywatnym i mają na celu wyłącznie zakłócenie pracy Urzędu Gminy M. oraz dyskredytowanie, czy wręcz szykanowanie władz Gminy przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi. Dlatego też organ uznał, że wniosek skarżącej stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, a więc nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ w związku z tym nie będzie go realizował.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a także naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 9 listopada 2022 r., zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ w celu poparcia tezy o rzekomym nadużywaniu przez nią prawa do informacji dąży do powiązania skarżącej z innymi wnioskodawcami i wprowadza tym samym elementy odpowiedzialności zbiorowej, co w oczywisty sposób jest niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawa. Skarżąca podkreśliła, że wskazywani przez organ wnioskodawcy nie są jej znani i nie jest w związku z tym w stanie w żaden sposób odnieść się do przedstawianych informacji ani ich zweryfikować. W ocenie skarżącej na otrzymywanie podobnych zapytań od różnych podmiotów naraża organ to, że nie stosuje on praktyki publikowania otrzymywanych wniosków o dostęp do informacji publicznej wraz z odpowiedziami w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy.

Następnie skarżąca wskazała, że wnioski o dostęp do informacji publicznej, jakie dotychczas złożyła do Gminy swym zakresem obejmowały głównie kwestie problemów finansowych spółki komunalnej M. sp. z o.o., której właścicielem jest Gmina M., a także kwestie związane z nadzorem nad tą spółką oraz audytem wewnętrznym, który w niej przeprowadzono. Skarżąca podkreśliła, że sprawy te są dla niej interesujące z uwagi na jej wykształcenie, a ponadto są one podejmowane w prasie i stanowią przedmiot debaty wśród społeczności lokalnej. Skarżąca wskazała jednocześnie, że wnioski te w żadnym wypadku nie miały na celu wywołania dolegliwości i utrudnienia funkcjonowania organu.

Skarżąca wskazała także, że w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 11/23 w sprawie jej skargi na bezczynność Wójta Gminy M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zgodził się z zarzutem organu, że złożenie przez nią wniosków o dostęp do informacji publicznej stanowi nadużycie prawa i stwierdził bezczynność organu w tej sprawie. Powołując się na ww. wyrok skarżąca ponowiła prośbę o załatwienie jej wniosku z dnia 9 listopada 2022 r., jednak podmiot zobowiązany nie udzielił odpowiedzi ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, a jego bezczynność przekracza 2 miesiące, co czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na to, że skarżąca w skardze nie określiła adresu zamieszkania, ani też nie wskazała w żaden sposób na brak miejsca zamieszkania, a zgodnie z treścią art. 46 § 2 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pierwsze pismo w sprawie powinno zawierać, m.in. oznaczenie miejsca zamieszkania skarżącego, a w razie jego braku – adresu do doręczeń. W ocenie organu przypadek braku miejsca zamieszkania może dotyczyć, np. osób krótkotrwale przebywających w Polsce, natomiast nic nie wskazuje na to, aby taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Określenie samego adresu do doręczeń w skardze nie jest zatem wystarczające i stanowi w ocenie organu brak formalny skargi. Odnosząc się zaś merytorycznie do treści złożonej skargi organ wskazał, że nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy zasadniczej, jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek, podkreślając jednocześnie, że nadal uznaje działania skarżącej za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, co z kolei winno prowadzić do konstatacji, że składane przez skarżącą wnioski nie powinny być realizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I wyroku z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 156/23 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 listopada 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie, a w punkcie IV zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionego przez organ zarzutu co do braku formalnego skargi i wskazał, że choć organ ma rację, że podanie adresu zamieszkania strony skarżącej będącej osobą fizyczną jest wymogiem formalnym skargi - jako pierwszego pisma w sprawie, co wynika z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz że w samej skardze wniesionej w rozpoznawanej sprawie skarżąca podała wyłącznie adres do doręczeń w postaci adresu skrytki pocztowej, nie podając jednocześnie swojego adresu zamieszkania i nie wyjaśniając czy faktycznie nie posiada miejsca zamieszkania, to wbrew stanowisku organu, wezwanie skarżącej do wskazania jej miejsca zamieszkania było zbędne. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie możliwość doręczania skarżącej pism sądowych została przez nią zapewniona poprzez wskazanie w tym celu adresu skrytki pocztowej. Sąd I instancji podkreślił, że art. 69 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 lipca 2022 r. (nadanym ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), dopuszcza możliwość doręczania pism w postępowaniu przed sądem administracyjnym na wskazany przez adresata adres skrytki pocztowej. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dodał, że o zbędności wezwania skarżącej do uzupełniania braku formalnego skargi poprzez wskazanie jej miejsca zamieszkania zdecydowało również to, że wraz z uiszczeniem przez skarżącą wpisu od skargi, w aktach sprawy ujawniony został widniejący na potwierdzeniu wpłaty adres skarżącej (k. 52 akt sądowych), który – jako adres przypisany do jej rachunku bankowego – został odnotowany jako jej adres zamieszkania. Z powyższych względów, wobec ujawnienia w aktach sprawy adresu zamieszkania skarżącej, który - ze względu na wskazanie adresu skrytki pocztowej jako adresu do doręczeń - i tak nie był niezbędny dla zapewnienia możliwości doręczania skarżącej pism sądowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że brak oznaczenia w skardze adresu zamieszkania skarżącej nie stanowi braku formalnego uniemożliwiającego nadanie skardze dalszego biegu i tym samym uzasadniającego zastosowanie art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wezwanie skarżącej do uzupełnienia tego braku pod rygorem odrzucenia skargi.

Natomiast przechodząc do oceny merytorycznej skargi, Sąd I instancji stwierdził, że zasługuje ona na częściowe uwzględnienie, gdyż w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie bezsprzecznie żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej, a Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia.

Sąd I instancji przypomniał, że żądanie skarżącej, zawarte we wniosku z dnia 9 listopada 2022 r., dotyczyło udostępnienia aktu założycielskiego spółki M. sp. z o.o. w formie aktu notarialnego, w dwóch wersjach, tj. pierwotnej z dnia 14 października 2013 r. oraz zmienionej, z dnia 6 marca 2020 r. Natomiast okolicznością bezsporną, wynikającą z dokumentów publicznie dostępnych (rejestr przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym), znaną zarówno obydwu stronom sporu, jak i Sądowi I instancji z urzędu (z innych spraw, dotyczących wniosków skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, kierowanych zarówno do Wójta, jak i do spółki), jest to, że spółka M. jest tzw. spółką komunalną, tzn. spółką, w której Gmina M. posiada 100% udziałów w kapitale, a zatem spełnia kryteria wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolej w otwartym katalogu danych stanowiących informację publiczną, podlegających udostepnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał, m.in. informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że akt założycielski spółki komunalnej bezsprzecznie zawiera informacje wprost wymieniane w przytoczonym przepisie. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji obowiązek organu udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez skarżącą we wniosku z dnia 9 listopada 2022 r. jest bezsprzeczny.

Sąd I instancji zauważył jednak, że organ w swojej argumentacji nie tyle kwestionuje in abstracto publiczny charakter informacji publicznej objętej żądaniem skarżącej, ile stara się wykazać, przedstawiając obszernie okoliczności kierowania wniosków do organu oraz do spółki przez skarżącą oraz inaczej określone osoby, że okoliczności sprawy wskazują na działanie skarżącej w warunkach świadczących o nadużyciu prawa do informacji publicznej. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w pełni podziela wyrażany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak argumenty powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę nie dają podstaw do skutecznego formułowania takiego zarzutu w rozpoznawanej sprawie.

Po pierwsze, w ocenie Sądu I instancji skarżąca we wniosku z dnia 9 listopada 2022 r. zawarła proste i zrozumiałe w treści żądanie, które dotyczyło dokumentów kwalifikowanych jako informacja publiczna w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym była mowa wyżej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądana informacja miała charakter prosty, a jej udostępnienie sprowadzało się do przekazania skarżącej drogą elektroniczną (pocztą elektroniczną) skanów konkretnych dwóch dokumentów, a więc nie sposób dopatrywać się w tym żądaniu pytań o charakterze dokuczliwym, czy prób zakłócenia pracy organu.

Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że ilość składanych przez skarżącą wniosków nie jest wcale dowodem nadużycia prawa i dodał, że nie sposób wywodzić nadużycia prawa z faktu, że dwa spośród złożonych przez skarżącą wniosków dotyczyły aktu założycielskiego Spółki i jego zmiany. W ocenie Sądu I instancji trudno upatrywać większej skali trudności organu w rozpatrzeniu dwóch wniosków, zamiast jednego. Odnosząc się zaś do pozostałych wniosków skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie ma żadnego znaczenia, czy wnioskodawca formułuje jeden bardzo obszerny wniosek, czy też kilkanaście krótszych, zwłaszcza, że kolejne wnioski mogą być następstwem uzyskiwanych od organu informacji. Sąd I instancji podkreślił, że Wójt Gminy, piastując swój urząd, musi liczyć się z tym, że działalność samej Gminy, jak i spółek komunalnych musi mieć charakter transparentny, zaś dokumenty tworzące podstawowe ramy funkcjonowania spółki komunalnej muszą być jawne. W związku z tym w ocenie Sądu I instancji nie można mówić o tym, że skarżąca nadużyła prawa do informacji publicznej poprzez ilość składanych wniosków.

Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zgodził się z organem, że skarżąca działa w porozumieniu z innymi podmiotami zwracającymi się również do organu o udzielenie informacji publicznej, bowiem w kontekście przedmiotowej sprawy brak jest wystarczających dowodów na potwierdzenie tej tezy, a nie sposób jest przyjąć takiego założenia na podstawie samego porównania treści wszystkich wpływających do organu wniosków. Natomiast zbieżna treść wniosków może równie dobrze wynikać z faktu zainteresowania się tymi sprawami przez mieszkańców gminy oraz dziennikarzy prasowych.

Po czwarte, Sąd I instancji nie podzielił argumentu organu wskazującego, że działanie skarżącej jest w istocie działaniem w jej własnym, subiektywnym interesie (w tym ewentualnie politycznym), celem którego jest kwestionowanie (dyskredytowanie lub szykanowanie) działalności organu oraz podmiotów mu podległych. Jak zauważył bowiem Sąd I instancji organ w żaden sposób nie wykazał jakoby pomiędzy skarżącą, a Gminą M., jej Wójtem, czy też spółką gminną M., której dotyczył wniosek, zachodziła relacja tego rodzaju, że pozwalałaby uznać sposób realizowania przez skarżącą jej prawa do informacji publicznej jako działania we własnym, subiektywnym interesie (w tym ewentualnie politycznym), zmierzające do kwestionowania działalności tych podmiotów w indywidualnej sprawie skarżącej bądź do ich dyskredytowania lub szykanowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w świetle przedstawionego przez organ materiału dowodowego brak jest podstaw do powzięcia takiego założenia, a w takim wypadku interes skarżącej w uzyskaniu żądanych informacji nie może być badany i stanowić podstawy nieudostępnienia jej żądanych informacji publicznych. Jak wskazał Sąd I instancji z treści art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Po piąte, Sąd I instancji wyjaśnił, że o nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie może świadczyć ewentualna możliwość wykorzystania uzyskanej przez skarżącą informacji w celach prasowych, skoro prasa – zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe ma również zapewniony dostęp do informacji publicznych na zasadach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wreszcie po szóste, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej nie jest ustawowo określona jako przesłanka odmowy udostępnienia informacji, lecz stanowi dzieło doktryny i orzecznictwa, a więc stosowanie tej konstrukcji, jakkolwiek w pełni dopuszczalne w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, wymaga jednak zachowania szczególnej ostrożności. Sąd I instancji wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, a więc skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też WSA w Lublinie podkreślił, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21). W ocenie Sądu I instancji treść i okoliczności złożenia wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r. nie pozwalają na kwalifikację jej działań jako nadużycia prawa do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie oraz wnosząc, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów niezbędnych w jego ocenie do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i niepowodujących nadmiernego przedłużenia postępowania oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdzie podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów w oparciu o przepis art. 106 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 46 § 2 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie wskazania miejsca zamieszkania skarżącej i w konsekwencji rozpoznanie skargi dotkniętej brakami formalnymi i podlegającej odrzuceniu;

- art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodrzucenie skargi z dnia 25 sierpnia 2023 r., w sytuacji gdy skarga ta dotknięta była brakami formalnymi, których skarżąca nie uzupełniła;

- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego dokonaną w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego przez organ w stanie faktycznym sprawy;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia oraz przesłanek jakimi kierował się Sąd uznając, że skarżąca nie działa w porozumieniu z innymi podmiotami we własnym subiektywnym interesie (w tym politycznym) lub politycznym interesie tych podmiotów i uzyskane od organu informacje publiczne miały być wykorzystywane wyłącznie do kwestionowania (dyskredytowania i szykanowania) działalności organu oraz podmiotów mu podległych oraz walki politycznej z obecnymi władzami Gminy M., a także działalności zmierzającej do zablokowania połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o.;

- art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, uwzględnienie skargi M. W. i zobowiązanie Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku z dnia 9 listopada 2022 r., w sytuacji, gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej przejawiającym się w działaniu skarżącej w porozumieniu z innymi podmiotami we własnym subiektywnym interesie (w tym politycznym) lub politycznym interesie tych podmiotów i wykorzystywaniu informacji uzyskiwanych od organu wyłącznie do kwestionowania (dyskredytowania i szykanowania) działalności organu oraz podmiotów mu podległych oraz walki politycznej z obecnymi władzami Gminy M., a także działalności zmierzającej do zablokowania połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o.;

- art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do bezczynności Wójta Gminy M., podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, aby organ pozostawał w bezczynności, a jednocześnie w terminie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej zostało wystosowane do skarżącej pismo, w którym poinformowano o sposobie rozpatrzeniu wniosku, tj. że wniosek skarżącej ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, uzasadniając szeroko takie stanowisko organu, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej;

- art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz zobowiązanie Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r., w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącą, a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawcy i osób z nią związanych w postaci pozyskania wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi zgodnie z wnioskiem skarżącej, dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa z powodów wskazanych powyżej;

- 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez błędne uznanie, że wniosek skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r. nie jest wyrazem nadużywania przez skarżącą prawa do informacji publicznej, a więc dokonanie błędnej wykładni pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą działania skarżącej przejawiające się w pozyskiwaniu informacji publicznych wyłącznie w interesie politycznym i ekonomicznym wąskiej grupy mieszkańców gminy zainteresowanych zmianą na stanowisku Wójta Gminy M. i powstrzymaniem likwidacji GZK w M. oraz nie wypełniają przesłanek pojęcia nadużycia prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł na wstępie, że nie sposób jest zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie braków formalnych skargi, bowiem wymogi formalne mają charakter bezwzględny i nieuprawnione jest zaniechanie przez sąd uzupełnienia niektórych z elementów skargi, których ustawodawca wyraźnie wymaga dla pierwszego pisma procesowego. Jednocześnie organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie zmienia tego fakt, iż sąd powziął wiadomość o adresie skarżącej przypisanym do jej rachunku bankowego, gdyż adres wskazany na potwierdzeniu wpłaty wpisu nie musi być adresem zamieszkania skarżącej ani nawet w ogóle aktualnym adresem, pod którym skarżąca aktualnie przebywa. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że ustawodawca w sposób wyraźny zobowiązał stronę do wskazania w skardze miejsca zamieszkania, a oznaczenie adresu do doręczeń dopuścił wyłącznie na wypadek braku tego pierwszego. Wobec tego działanie sądu w tym zakresie naruszyło w ocenie organu skarżącego kasacyjnie przepisy art. 46 § 2 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a sama skarga winna być odrzucona jako niespełniająca wymogów formalnych na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Następnie organ skarżący kasacyjnie wskazał, że doskonale zdaje sobie sprawę z obowiązku jawności działań jakie realizuje jako Wójt Gminy M. oraz jawności dokumentów zawierających informację publiczną i dotychczas nigdy nie czynił przeszkód w udostępnieniu wszelkich informacji publicznych na wniosek zainteresowanych. Jednak zdaniem organu skarżącego kasacyjnie czym innym jest pozyskiwanie informacji publicznych zgodnie z ustawą i rzetelne dzielenie się nimi ze społecznością lokalną, a czym innym jest ich wykorzystywanie w złej wierze, w sposób wybiórczy i nierzetelny, wyłącznie w celu dyskredytowania i szkalowania osoby piastującej urząd Wójta Gminy lub blokowania działań Gminy. Tak bowiem organ skarżący kasacyjnie ocenia aktywność skarżącej oraz osób, które na podstawie pozyskanych informacji formułują wobec organu bezpodstawne zarzuty i pomówienia oraz czynią z nich użytek ukierunkowany wyłącznie na zablokowanie działań organów gminy zmierzających do połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o. z siedzibą w M. Organ skarżący kasacyjnie wskazał bowiem, że od czasu sformułowania przez niego odpowiedzi na skargę skarżącej w rozpoznawanej sprawie w społeczności lokalnej Gminy M. ujawniła się grupa mieszkańców Gminy i pracowników GZK w M., która wspólnie z anonimowym autorem bloga "M[...].com" wprost wykorzystuje informacje pozyskiwane w ramach dostępu do informacji publicznej w celu dyskredytowania organu w oczach społeczności lokalnej oraz torpedowania działań Gminy zmierzających do połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o. w M. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie działania te nie są podejmowane w interesie publicznym, ale w indywidualnym interesie tych konkretnych kilku mieszkańców gminy, którzy wszelkimi sposobami chcą przeszkodzić w przekształceniu GZK w obawie przed utratą swoich stanowisk i "przywilejów".

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, którą to ocenę przeprowadził w sposób wybiórczy, nie uwzględniając w całości zebranego materiału dowodowego lub oceniając go w sposób niewłaściwy. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił bowiem, że już z dokumentów załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę wynikał stan faktyczny pozwalający na uznanie działań skarżącej za nadużywanie prawa do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wskazane uchybienia Sądu I instancji doprowadziły do błędnej oceny wniosku skarżącej i przyjęcia, że skarżąca nie nadużywa prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji, że organ pozostaje w bezczynności, w sytuacji gdy prawidłowa ocena akt sprawy doprowadziłaby Sąd I instancji do przyjęcia, że skarżąca działa w porozumieniu z osobami trzecimi w celach wyłącznie finansowych lub politycznych tych osób, które jednocześnie są niezgodne z celami jakie przyświecają regulacjom pozwalającym na dostęp do informacji publicznej. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie informacje publiczne, o które występuje skarżąca wykorzystywane są do formułowania bezpodstawnych oskarżeń wobec władz gminy, publikowania oczerniających Wójta Gminy postów na rzekomo "niezależnym" blogu publicystycznym lub stworzonych w podobnym tonie artykułów prasowych, a także kierowania szeregu donosów do instytucji kontroli i organów ścigania. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wykładnia pojęcia nadużycia prawa prezentowana przez Sąd I instancji, według której działania skarżącej nie spełniają przesłanek tego nadużycia, jest błędna.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z dnia 9 sierpnia 2024 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że podtrzymuje w całości złożoną skargę kasacyjną, wnosi o jej uwzględnienie w całości z przyczyn wskazanych w zarzutach i ich uzasadnieniu oraz w uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów skargi, podając jednocześnie dodatkowe okoliczności faktyczne, które zaszły już po wniesieniu skargi kasacyjnej. Organ skarżący kasacyjnie podniósł bowiem, że wraz z rozstrzygnięciem wyborów samorządowych, natychmiast i definitywnie ustała aktywność skarżącej, która od ponad 5 miesięcy nie przejawia żadnego zainteresowania sprawami Gminy M., czy też spółki komunalnej M. oraz Gminnego Zakładu Komunalnego w M., co diametralnie kontrastuje z aktywnością skarżącej w okresie przedwyborczym, kiedy to skarżąca przez wiele miesięcy, kilka razy w miesiącu, a nawet w ciągu jednego dnia formułowała wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, organ skarżący kasacyjnie dodał, że ustanie aktywności skarżącej zbiegło się z zamknięciem "Niezależnego bloga publicystycznego o sprawach lokalnych", który funkcjonował w zasadzie wyłącznie na podstawie informacji publicznych pozyskanych przez skarżącą. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie powyższe potwierdza to, że pozyskiwane przez skarżącą informacje publiczne wykorzystywane są w złej wierze, wybiórczo, nierzetelnie, wyłącznie w interesie prywatnym i na potrzeby walki politycznej oraz dyskredytowania i szkalowania osoby piastującej urząd Wójta Gminy lub blokowania działań Gminy przed zbliżającymi się wyborami samorządowymi, co z kolei jest niedopuszczalne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej i świadczy o nadużywaniu prawa do dostępu do informacji publicznej przez skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają, ze względu na ich konstrukcję, łącznemu rozpoznaniu. W treści tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 46 § 2 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego naruszenia upatruje w zaniechaniu uzupełnienia braków formalnych skargi w zakresie wskazania miejsca zamieszkania skarżącej i w konsekwencji rozpoznania przez Sąd I instancji skargi dotkniętej brakami formalnymi i podlegającej odrzuceniu oraz art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego naruszenia upatruje w nieodrzuceniu skargi z dnia 25 sierpnia 2023 r., w sytuacji gdy skarga dotknięta była brakami formalnymi, których skarżąca nie uzupełniła.

Omawiane zarzuty okazały się jednak nieskuteczne. Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a p.p.s.a., pismo strony powinno zawierać w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, zaś w myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, gdy braków formalnych skargi nie uzupełniono w wyznaczonym terminie. Natomiast we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na bezczynność skarżąca, zgodnie z wymogami dotyczącymi elementów składowych pisma zawartymi w art. 46 § 1-4 p.p.s.a. podała swoje imię i nazwisko, numer PESEL oraz dane do korespondencji, tj. adres skrytki pocztowej, na który skarżąca chciała by kierowano przesyłki sądowe. Odnosząc się do treści zarzutu wskazać należy, że celem wskazania danych adresowych strony skarżącej jest umożliwienie skutecznego dokonywania doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W istocie zatem w skardze należy podać adres, pod którym należy dokonywać stronie (uczestnikowi) doręczeń. Stąd też bez znaczenia pozostaje to czy wskazany w skardze adres jest adresem zamieszkania skarżącego (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, Komentarz do art. 46). Dlatego też zarzut organu skarżącego kasacyjnie jakoby w skardze nie widniał adres zamieszkania skarżącej, co miało uniemożliwiać rozpoznanie skargi jako obarczonej brakami formalnymi i tym samym podlegającej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nie mógł zostać uznany za skuteczny. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie mogą bowiem prowadzić do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga obarczona była brakami formalnymi, do których uzupełnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie winien był wezwać. W związku z tym omawiane zarzuty okazały się nieskuteczne.

Organ skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, "w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego przez organ w stanie faktycznym sprawy".

Zarzut ten także nie mógł odnieść skutku. Odnosząc się na wstępie do przywołanego w zarzucie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że ma on charakter ustrojowy i określa w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Przepis ten w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. powiązano wprawdzie z zarzutem naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże mimo tego powiązania zarzut ten okazał się nieskuteczny.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)" wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a prawidłowość tej oceny, jak i rzekoma błędna ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podnoszona w ramach skargi kasacyjnej, nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie powiązał także z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jednak i to powiązanie nie mogło odnieść skutku. W związku z treścią zarzutu należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co próbowano uczynić na podstawie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej, czy też podważać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącej zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie czyni go zatem w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku również w tym zakresie.

Nieskuteczny okazał się także kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tym razem organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Ponownie jednak organ skarżący kasacyjnie wytykając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., tym razem w powiązaniu z ww. przepisami u.d.i.p., próbuje zakwestionować prawidłowość przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanu faktycznego sprawy. Organ skarżący kasacyjnie zarzuca bowiem na jego podstawie "brak dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia oraz przesłanek jakimi kierował się Sąd uznając, że skarżąca nie działa w porozumieniu z innymi podmiotami we własnym subiektywnym interesie (w tym politycznym) lub politycznym interesie tych podmiotów i uzyskane od organu informacje publiczne miały być wykorzystywane wyłącznie do kwestionowania (dyskredytowania i szykanowania) działalności organu oraz podmiotów mu podległych oraz walki politycznej z obecnymi władzami Gminy M., a także działalności zmierzającej do zablokowania połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o.". Tymczasem jak już wyjaśniono, na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy. Z kolei powołane w treści zarzutu przepisy u.d.i.p., tj. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie zawierają unormowań wyznaczających standardy procedowania w sprawach inicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w tym w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem mają charakter przepisów prawa materialnego, a nie przepisów postępowania. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określono krąg podmiotów mających prawo dostępu do informacji publicznej, zaś w art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wyjaśniono, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazano, że organy władzy publicznej należą do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewidziano z kolei czas "udostępniania" informacji publicznej, określając w nim maksymalny termin na "udostępnianie" informacji publicznej, co należy rozumieć jako termin na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie, czyli w sprawie, udostępnienia informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...)". Nie można zatem na jego podstawie kwestionować prawidłowości dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dotyczących charakteru interesu kierującego skarżącą przy składaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wszystkie te okoliczności czynią nieskutecznym omawiany zarzut.

Na podstawie dwóch kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj.: zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., "poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, uwzględnienie skargi M. W. i zobowiązanie Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku z dnia 9 listopada 2022 r., w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej przejawiającym się w działaniu skarżącej w porozumieniu z innymi podmiotami we własnym subiektywnym interesie (w tym politycznym) lub politycznym interesie tych podmiotów i wykorzystywaniu informacji uzyskiwanych od organu wyłącznie do kwestionowania (dyskredytowania i szykanowania) działalności organu oraz podmiotów mu podległych oraz walki politycznej z obecnymi władzami Gminy M., a także działalności zmierzającej do zablokowania połączenia Gminnego Zakładu Komunalnego w M. ze spółką komunalną M. sp. z o.o." oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w związku z art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., "poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do bezczynności Wójta Gminy M., podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, aby organ pozostawał w bezczynności, a jednocześnie w terminie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej zostało wystosowane do skarżącej pismo, w którym poinformowano o sposobie rozpatrzeniu wniosku, tj. że wniosek skarżącej ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej uzasadniając szeroko takie stanowisko organu, a tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej", organ skarżący kasacyjnie ponownie kwestionuje oceny i ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zakresie stanu faktycznego, tj. oceny treści pisma z dnia 9 listopada 2022 r. stanowiącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kontekście zachowania skarżącej jako wypełniającego przesłanki nadużywania prawa.

W związku z tym podkreślenia wymaga, że chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. W związku z tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572, dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne byłoby zatem wskazanie na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", z jednoczesnym powiązaniem go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku, a naruszenia tych przepisów nie podniesiono w ramach omawianego zarzutu, co czyni go bezskutecznym.

Ponadto, odnosząc się do treści zarzutów dodać należy, że nie jest prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym właściwą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji w formie zwykłego pisma. Forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.

Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z dnia: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Natomiast odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, że organ nie pozostawał w bezczynności wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Dlatego też w związku z tym, że w skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z żadnym innym przepisem, zarzut ten także nie mógł odnieść skutku. Niezależnie od powyższego należy zwrócić również uwagę na to, że w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 151 p.p.s.a., którego to Sąd I instancji uwzględniając skargę na bezczynność organu w niniejszej sprawie nie stosował, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się zatem bezskuteczne.

Przechodząc z kolei do omówienia zarzutów sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Organ skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez "zobowiązanie Wójta Gminy M. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie prawa do uzyskania informacji publicznej przez skarżącą, a wniosek miał na celu realizację indywidualnych potrzeb wnioskodawcy i osób z nią związanych w postaci pozyskania wprawdzie informacji publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wskazane w ustawie, przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej", a także niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez "przyjęcie, że organ nie udzielając odpowiedzi zgodnie z wnioskiem skarżącej, dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z powodu nadużycia przez skarżącą prawa z powodów wskazanych powyżej", a ponadto naruszenie art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez "błędne uznanie, że wniosek skarżącej z dnia 9 listopada 2022 r. nie jest wyrazem nadużywania przez skarżącą prawa do informacji publicznej, a więc dokonanie błędnej wykładni pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą działania skarżącej przejawiające się w pozyskiwaniu informacji publicznych wyłącznie w interesie politycznym i ekonomicznym wąskiej grupy mieszkańców gminy zainteresowanych zmianą na stanowisku Wójta Gminy M. i powstrzymaniem likwidacji GZK w M. oraz nie wypełniają przesłanek pojęcia nadużycia prawa".

Treść zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w skardze kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem organ skarżący kasacyjnie na ich podstawie podnosi nieprawidłowe zakwalifikowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej jako niestanowiącego wyrazu nadużywania przez nią prawa do informacji publicznej, a w konsekwencji zobowiązanie organu do jego załatwienia. Tymczasem skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne.

Powyższe świadczy o nieskuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych przez organ skarżący kasacyjnie, bowiem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane przez organ skarżący kasacyjnie okazały się niezasadne.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.