Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1776/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184 i art. 200 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/21 w sprawie ze skargi B. B. i Z. B. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz B. B. i Z. B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 393/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B.B. i Z.B. (dalej także: "wnioskodawcy", "skarżący") na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku z 31 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 21 września 1959 r. nr GT-III-II/6/K/158/59, w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 wyroku), stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku) oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących B.B. i Z.B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 21 września 1959 r. nr GT-III-II/6/K/158/59 wpłynął do organu 17 września 2020 r. Pismem z 10 września 2021 r. wnioskodawcy wnieśli do organu ponaglenie. Przy piśmie z 14 września 2021 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o wyznaczenie ministrowi miesięcznego terminu do wydania decyzji wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciu tysięcy złotych oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości dwóch i pół tysiąca złotych oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

Pismem z 11 października 2021 r. minister poinformował wnioskodawców, że wobec upływu trzydziestu lat od dnia doręczenia ww. orzeczenia, postępowanie o stwierdzenie jego nieważności z dniem 16 września 2021 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 2 w ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa"). Z kolei w odpowiedzi na skargę z 13 października 2021 r. minister wniósł o jej oddalenie, wskazując że nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że niezwłocznie po wpływie wniosku przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego sprawy. Końcowo minister wskazał, że pismem z 11 października 2021 r., poinformował skarżących, że postępowanie z ich wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji i niezakończone do 15 września 2021 r. umarza się z mocy prawa. Tym samym, w ocenie ministra, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zakończone. Wyrokiem z 22 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 393/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał ministra do rozpoznania wniosku skarżących, stwierdził że organ dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części i zasądził od ministra na rzecz skarżących koszty sądowe. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nieprawidłowo ocenił, iż w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 21 września 1959 r. nr GT-III-II/6/K/158/59 z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuję z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie tak się jednak nie stało. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu organ dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżących pisma z 11 października 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania, jest w ocenie Sądu I instancji niewystarczające. Aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ustawy. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 16 września 2021 r. Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do sądowej kontroli takiego aktu. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że minister nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Z tego względu Sąd I instancji zobowiązał organ do zakończenia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez co nie jest również uzasadnione przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Pismem z 23 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa") naruszenie prawa materialnego, przez:

a. art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) - przez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, którym w niniejszej sprawie jest art. 2 ust. 2 ustawy nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie nowelizującej, jak i samym kpa do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;

b. art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy - polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z 31 sierpnia 2020 r., podczas gdy postępowanie to zostało umorzone z mocy prawa;

c. 104 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, stanowi obowiązująca w doktrynie i orzecznictwie zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej oraz potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę do wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy, poprzez:

• wadliwą kontrolę działania Ministra Rozwoju i Technologii dokonaną z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, z których wynikało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dniem 16 września 2021 r., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z dnia 11 października 2021 r.,

• uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 13 października 2021 r., czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

b. art. 149 § 1 pkt 3 ppsa - poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa i braku podstaw do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej;

c. art. 149 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy, poprzez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeni, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu;

d. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ppsa, poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł;

e. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie nieważnej decyzji administracyjnej;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2 i 4 i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Pismem z 1 sierpnia 2022 r. B.B. oraz Z.B. wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi skarżący wskazali, że błędny jest pogląd ministra jakoby brak było podstawy do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, gdyż konieczność zakończenia postępowania w takiej formie wynika z przepisów kpa. Nadto skarżący podnieśli, że w ich ocenie w sprawie ma zastosowanie art. 158 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są jednak ze sobą ściśle powiązane. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w świetle art. 2 ust. 2 ustawy organ zobowiązany jest wydać decyzję deklaratoryjną w przedmiocie umorzenia postępowania. Uzasadnia to łączne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dyspozycja art. 2 ust. 2 ustawy nie zwalnia organu od obowiązku zakończenia postępowania administracyjnego w formie decyzji. Przewidziane w powyższym przepisie umorzenie z mocy prawa dotyczy jedynie tych postępowań nieważnościowych, których przedmiot spełnia określone we wskazanym przepisie przesłanki. To zaś oznacza, że w celu dokonania oceny czy przesłanki te zrealizowały się w stosunku do konkretnego postępowania nieważnościowego, organ zobowiązany jest dokonać stosownych ustaleń faktycznych. Zważyć należy, że przesłanki przewidziane w art. 2 ust. 2 ustawy mają zastosowanie do postępowań, które w momencie wejścia w życie powyższego przepisu były już w toku. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 21 września 1959 r., do którego ww. przepis ma zostać zastosowany, toczyło się w formie postępowania administracyjnego, regulowanej przepisami kpa, to ustalenie powyższych przesłanek także musi nastąpić w takiej samej formie, co wskazuje na konieczność kontynuowania postępowania administracyjnego, pomimo wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy oraz w związku z tym na konieczność zamknięcia tego postępowania w formie określonej przez przepisy procesowe. Podkreślenia wymaga fakt, że procedura administracyjna nie zna innej formy dokonywania ustaleń faktycznych niż postępowanie wyjaśniające, regulowane przepisami kpa. Mając to na uwadze należy zauważyć, że w doktrynie wskazuje się na domniemanie decyzyjnej formy zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy norma prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bądź nie przewiduje innej formy tej konkretyzacji (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 7-23). Nie ulega wątpliwości, że norma prawa materialnego zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy wymaga konkretyzacji, z uwagi na wskazane w powyższym przepisie przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa, które mogą lecz nie muszą wystąpić w konkretnym postępowaniu, a przy tym mogą być przedmiotem sporu. Jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej ani kpa nie przewiduje expressis verbis innej formy zakończenia takiego postępowania ani nie wyklucza jednoznacznie możliwości wydania decyzji w sprawie. Prowadzi to do wniosku, że jakkolwiek skutek materialnoprawny w postaci umorzenia postępowania następuje z mocy prawa, to jednak organ jest zobowiązany wydać akt o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzający konkretyzację tego skutku w sprawie indywidualnej. Wobec braku szczególnych przepisów procesowych, rozstrzygnięcie o którym mowa musi zapaść w formie określonej przez art. 105 § 1 kpa, tj. decyzji administracyjnej. Stanowisko o konieczności wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 105 § 1 kpa deklaratoryjnej decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1891/21, z 28 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1511/19 i 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/22 i 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1506/22) oraz prezentowane w poglądach doktryny (zob. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26 oraz R. M. Sarbiński [w:] Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021).

W tym kontekście należy zwrócić dodatkowo uwagę na fakt, że obowiązek zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej można wywieźć także z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższej zasady, wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych muszą odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że częścią powołanej zasady jest prawo do procesu administracyjnego, które należy rozumieć w taki sposób, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04).

Przyjęcie założenia, że w postępowaniu które zostało wszczęte prawidłowym wnioskiem strony w procedurze administracyjnej i w takiej formie było następnie prowadzone, ustalenie przesłanek umorzenia tego postępowania oraz jego zakończenie może nastąpić poza procedurą administracyjną, w sposób oczywisty godziłoby w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Tym bardziej, że przesłanki te zostały wprowadzone w momencie gdy postępowanie było już w toku. W realiach rozpoznawanej sprawy oznaczałoby to, że konkretyzacja normy prawa materialnego de facto nastąpiła w formie pisma skierowanego do strony na podstawie art. 9 kpa. W takiej konfiguracji organ byłby zwolniony z obowiązku ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych oraz z obowiązku uzasadnienia podjętego de facto rozstrzygnięcia, zaś strona zostałaby pozbawiona uprawnień procesowych przewidzianych przepisami kpa, w tym prawa do zakwestionowania dokonanej przez organ konkretyzacji normy prawnej, zarówno w trybie administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Założenie takie oznaczałoby w istocie przyznanie organowi administracji publicznej prawa do arbitralnego i niepodlegającego żadnej kontroli ukształtowania sytuacji prawnej strony. Do sytuacji takiej nie można jednak dopuścić w demokratycznym państwie prawnym.

Konkludując uznać należy, że w każdym przypadku gdy ustawodawca nie wypowiada się na temat formy działania organu administracji publicznej ani jednoznacznie nie wyklucza możliwości wydania decyzji w sprawie, zaś skutek takiego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, należy przyjmować, że załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w procedurze opartej na przepisach kpa (vide również: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2012 r., sygn. akt I GPS 1/12). Okoliczność że niektóre osoby, pełniące funkcje publiczne, zajmują inne stanowisko niż to, które przyjmuje orzecznictwo, nie ma w tym przypadku skuteczności prawnej, z uwagi na jednoznaczny rezultat wykładni systemowej.

Jedynie na marginesie można zauważyć, że sytuacja jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie jest zasadniczo odmienna od wskazanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprawy zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 309/10. Sprawa powyższa dotyczyła ustanowienia na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w trwałym zarządzie parków krajobrazowych lub ich zespołów, trwałego zarządu na rzecz regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Istotą sprawy była zatem reorganizacja jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. W sprawie tej nie wystąpił problem realizacji uprawnień jednostki w postępowaniu administracyjnym, które zostaje zakończone z mocy prawa w drodze wprowadzenia w trakcie trwania tego postępowania nowych, nieistniejących w momencie wszczęcia przesłanek umorzenia. Ponadto zauważyć należy, że instytucja trwałego zarządu jest regulowana przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ustawa o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.). Powyższa ustawa wymienia trzy sposoby w jakie jednostka organizacyjna może uzyskać trwały zarząd: decyzja właściwego organu (art. 45), przekazanie (art. 48) lub ustanowienie z mocy prawa (art. 17 ust. 3). Skoro zatem ustawodawca wprost wymienił przypadki w których dla ustanowienia trwałego zarządu konieczne jest wydanie decyzji i te w których ustanowienie to następuje bez wydania decyzji, nie można twierdzić jakoby nie wypowiedział się na temat formy działania organu w tym przedmiocie. Nie ma zatem analogii między sprawą o sygn. akt I OSK 309/10 a sprawą niniejszą.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Rozwoju i Technologii miał obowiązek zakończyć postępowanie w formie decyzji administracyjnej, zaś skoro tego nie zrobił, pomimo upływu terminu ustawowego, pozostaje w bezczynności. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 2 ust. 2 ustawy, art. 104 § 1 kpa, art. 158 § 1 kpa i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa.

Za niezasadne należy uznać również zarzuty oparte na art. 3 § 1 ppsa, art. 133 § 1 ppsa ani art. 141 § 4 ppsa ani art. 153 ppsa.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji, że uchylił się od dokonania oceny, czy postępowanie nieważnościowe zostało umorzone z mocy prawa. Przedmiotem zaskarżenia nie było bowiem umorzenie postępowania, ale bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii, tj. brak określonego aktu w sytuacji, gdy organ był zobowiązany taki akt wydać w przepisanym przez prawo terminie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że minister był zobligowany zakończyć postępowanie w formie decyzji, to tym samym przesądził, że oceny przesłanek umorzenia postępowania powinien dokonać organ administracji publicznej w takiej właśnie formie.

Na zasadzie art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd Wojewódzki oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie można też było przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 ppsa. Przepis powyższy określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku ma charakter ogólnikowy, nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, skoro zawiera wszystkie wymagane przez art. 141 § 4 ppsa elementy. Podkreślić należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można zwalczać prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Nie można również zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że naruszył art. 153 ppsa. W świetle powyższych rozważań, stanowisko skarżącego kasacyjnie co do braku podstaw do wydania decyzji nie jest prawidłowe, a zatem związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z 22 lutego 2022 r. nie doprowadzi do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 202 § 2 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).