Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 249/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1-4, ust. 5 pkt 5-6
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu O. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1180.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez O. V. (dalej również jako "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona"), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 23 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1180.2023.śr, mocą której organ ten działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. – dalej jako: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: "organ I instancji" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 11 stycznia 2023 r., nr SSR.4023.00267.2022.MSK, orzekającą o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem V. V. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wywiedzenie sprzeciwu i wydanie zaskarżonego nim rozstrzygnięcia zapadło w następujący stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2022 r. (złożonym w organie I instancji w tym samym dniu) strona zwróciła się do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem V. V., urodzonym [...]. Do wniosku dołączyła m.in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 23 listopada 2022 r., wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 27 września 2022 r., o zaliczeniu V. V. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do dnia 30 listopada 2025 r. oraz stwierdzające, że jego niepełnosprawność istnieje od niemowlęctwa, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 marca 2022 r.; oświadczenie strony z dnia 13 grudnia 2022 r., z którego wynika, że jest ona zamężna; pobiera na Ukrainie świadczenia z tytułu opieki nad synem V. V.; ani stronie ani innej osobie na Ukrainie w innym kraju nie przysługują żadne świadczenia z tytułu pielęgnacji; oświadczenie strony z dnia 30 grudnia 2022 r., że nigdy nie była zatrudniona w Polsce w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem; wyrok Sądu Rejonowego w obwodzie C., w którym podano, że V. V. od dzieciństwa choruje na [...], nadano mu I grupę inwalidzką bezterminowo, jako takiemu, który wymaga stałej postronnej opieki i ustanowiono O. V. opiekunem V. V.; wydruki ze zbioru Pesel, dotyczące O. V. i V. V., z których wynika, że numery Pesel zostały im nadane na podstawie art. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, na wnioski złożone 21 czerwca 2022 r.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.: obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, ze zm. - dalej jako: "ustawa" lub "u.ś.r."), w tym art. 17 ust. 5 pkt 6 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczeń na pokrycie wydatków związanych z opieką chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Następnie, powołując się na oświadczenie strony z dnia 13 grudnia 2022 r., w którym przyznała, że "pobiera na Ukrainie świadczenie z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem – V. V.", organ uznał, że ziściła się przesłanka do odmowy przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. V., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata M. Ż., zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania świadczenia na niepełnosprawne dziecko przyznane jej na Ukrainie stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nie może ona stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaznaczyła, że przesłanka negatywna aktualizuje się, kiedy to inna osoba uprawniona jest za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną. Tym samym wnioskodawca, który pobiera świadczenie podobne do świadczenia pielęgnacyjnego może pobierać także świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jednakże wykładnia językowa winna zostać rozszerzona o dyrektywy wykładni systemowej oraz wykładni funkcjonalnej i celowościowej, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny.

W wyniku rozpoznania odwołania Kolegium, opisaną we wstępie decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r., uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania, a następnie powołało art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm. – dalej jako: "specustawa ukraińska"), art. 17 ust. 1, 1b, 5 pkt 1-6 i art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. Wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem V. V., uznając, że pobiera ona w kraju swojego pochodzenia świadczenie związane ze sprawowaną opieką nad synem i jest to świadczenie podobne do wnioskowanego w Polsce świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem w sprawie zaistniała przesłanka negatywna do przyznania tego świadczenia wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 6 ww. ustawy. SKO zakwestionowało stanowisko organu I instancji, wskazując, że ustawodawca wyraźnie zaznaczył bowiem, że przez "inną osobę", o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. rozumieć należy innego członka rodziny, tj. ani wnioskodawcę świadczenia, ani też osobę, na którą świadczenie to ma być pobierane. Zdaniem organu II instancji taką interpretację potwierdza relacja ust. 5 do ust. 1 art. 17 tej ustawy. Skoro w ust. 1 wyraźnie zaznaczono komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, trudno osoby te włączyć do zakresu podmiotowego poszczególnych punktów ust. 5. W art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. określono sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje natomiast pkt 1 tego ustępu odniesiono do osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy), a dalszą część regulacji odniesiono do osoby wymagającej opieki. Z tych względów organ odwoławczy stanął na stanowisku, że do kręgu "innych osób" nie można włączyć ani wnioskodawcy, ani też osoby wymagającej opieki, bowiem ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Kontynuując uzasadnienie Kolegium wyeksponowało, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wskazuje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Przypomniało, że wprowadzenie negatywnych przesłanek w art. 17 ust. 5 pkt 1-6 tej ustawy ma na celu wykluczenie kumulacji świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki oraz zapobieganie sytuacjom, gdy jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia. Dodało też, że przy interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy mieć na względzie art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej zgodnie, z którym obywatele Ukrainy przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostali zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych. Dlatego, niewłaściwym byłoby dopuszczenie do sytuacji nieuzasadnionego ich uprzywilejowania względem obywateli RP, w której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki.

Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił charakteru pobieranego przez odwołującą świadczenia z Ukrainy, a w szczególności, czy świadczenie to przysługuje jej w zamian za opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w związku z niemożliwością świadczenia pracy. Stąd oparcie się wyłącznie o oświadczenie skarżącej jest niewystarczające. W ocenie organu odwoławczego, dla rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zatem ustalenie charakteru pobieranego świadczenia na Ukrainie. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że w sytuacji, gdy skarżąca miała przyznane podobne świadczenie w innym państwie i nie zawiesiła jego pobierania, to w sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a nie art. 17 ust. 5 pkt 6 tej ustawy.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej wskazał, że w pełni podziela stanowisko Kolegium w odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. i stanowiska tego nie kwestionuje. Niemniej uznał, że przedstawiona przez organ odwoławczy interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. "nie zasługuje na uwzględnienie". W ocenie strony skarżącej przysługujące jej uprawnienie do świadczenia podobnego zostało jej przyznane na podstawie przepisów prawa zagranicznego, a tym samym nie dochodzi do spełnienia przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., a dokonana przez organ odwoławczy rozszerzająca wykładnia tego przepisu jest błędna.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ II instancji nie wskazał żadnych innych wymagających wyjaśnienia zagadnień, zatem zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w sprawie brak jest okoliczności wymagających szczegółowego wyjaśniania, a które miałoby istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy. Odwołując się do treści art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. autor sprzeciwu stwierdził, że przepis ten w sposób zupełny, w ramach zamkniętego katalogu świadczeń reguluje, jakich świadczeń nie można pobierać równolegle ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Katalog ten nie podlega żadnym wątpliwościom interpretacyjnym, jest jednoznaczny i klarowny, wobec czego nie należy go interpretować rozszerzająco. W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej przytoczył treść art. 1 i art. 2 pkt 2 u.ś.r. akcentując, że prawodawca dopuścił możliwość przyznania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, jeśli spełnią oni pewne konkretnie określone warunki w odniesieniu do podstaw prawnych ich pobytu na terenie Rzeczypospolitej. Zauważył, że ustawodawca nie tylko brał pod uwagę dwie grupy podmiotów, które mogą pobierać świadczenie pielęgnacyjne, tj. obywateli RP i cudzoziemców, ale brał również pod uwagę charakter pobieranych przez obie te kategorie podmiotów innych świadczeń aniżeli te przyznane na podstawie prawa polskiego (bowiem zarówno cudzoziemiec może być uprawniony do innych świadczeń socjalnych i podobnych jak i obywatel RP może pobierać inne świadczenia, których podstawą przyznania są obce systemy prawne, które nie mają bezpośredniego zastosowania na terytorium Rzeczypospolitej). Dodał, że ta zapobiegliwość ustawodawcy w odniesieniu do pobierania świadczeń przyznanych na podstawie prawa obcego i ich ewentualnego zbiegu ze świadczeniami rodzinnymi uwypukla się w wielu przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dla przykładu przytoczył przepisy, w których ustawodawca odwołał się do zbiegów świadczeń przyznanych na podstawie prawa obcego ze świadczeniami rodzinnymi przyznawanymi w Polsce, akcentując, że są to sytuacje, gdy przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym nie stanowią inaczej. Dalej powołał również inne rodzaje świadczeń, gdzie wprost zaznaczono, że dana pomoc finansowa nie przysługuje w sytuacji, gdy jest pobierane podobne świadczenie przez członka rodziny za granicą.

W ocenie autora sprzeciwu zestawienie treści regulacji dotyczących innych świadczeń z art. 17 ust. 5 u.ś.r. pozwala przyjąć, że ustawodawca celowo odmiennie uregulował sytuację prawną podmiotów uprawnionych do świadczeń podobnych do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie prawa obcego. Uznając przy tym, że skoro w odniesieniu do innych świadczeń jednoznacznie nie dopuszczono możliwości pobierania zagranicznych świadczeń przez wnioskodawcę, a z żadnej jednostki redakcyjnej art. 17 u.ś.r. nie wynika norma do nich analogiczna, to w przekonaniu pełnomocnika, możliwe jest pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego równolegle z podobnym świadczeniem przyznanym na podstawie prawa obcego, gdyż takie brzmienie przepisów, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, jest zabiegiem celowym a nie przypadkowym. W tym zakresie przytoczył również pozostałe normy z art. 17 u.ś.r., które mają podobną konstrukcję redakcyjną, co użyta w art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Następnie pełnomocnik skarżącej powołał art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej, akcentując, że ustawodawca również jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości dopuścił osoby legalnie przebywające na terytorium RP na podstawie tej ustawy do pobierania świadczeń rodzinnych na takich samych zasadach jak obywatele RP i cudzoziemcy, zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do ryku pracy". W jego przekonaniu w przepisie powyższym został uregulowany dostęp obywateli Ukrainy do świadczeń rodzinnych i równocześnie nie zostały ustanowione żadne wyjątki ani przepisy szczególne regulujące zbieg świadczeń pobieranych przez wnioskodawcę na Ukrainie z ewentualnie przyznanym świadczeniem pielęgnacyjnym. Z tych względów uznał, że świadczenie przyznane wnioskodawcy na podstawie prawa obcego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną nie wchodzi w zakres żadnej przesłanki określonej w art. 17 u.ś.r.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut.

Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że: po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto; po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na mocy art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. nie przysługuje również, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Poza sporem w niniejszej postępowaniu jest okoliczność, że skarżąca jest matką dziecka legitymującego się orzeczeniem z dnia 23 listopada 2022 r. o niepełnosprawności, którego stan zdrowia wypełnia wskazania, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, sprawuje nad nim opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak również bezsporne jest, iż strona w dniu 13 grudnia 2022 r. złożyła oświadczenie, że w związku z opieką nad synem na Ukrainie pobiera świadczenie (k. 10 akt admin.). Okoliczności tej nie zakwestionował również działający w jej imieniu profesjonalny pełnomocnik.

W zaistniałej sprawie Kolegium prawidłowo wskazało na błędną podstawę prawną decyzji I instancji z dnia 11 stycznia 2023 r., bowiem ustalony przez ten organ stan faktyczny nie pozwalał na przyjęcie, że ziściła się przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.

Dalej również zgodzić się należy z organem odwoławczym, że dla wydania rozstrzygnięcia z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie, jaki charakter ma świadczenie pobierane przez skarżącą na Ukrainie, ewentualnie przedłożenie dokumentów potwierdzających rezygnację z jego pobierania, w przypadku gdyby ziściła się w sprawie przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. Sąd podziela argumentację Kolegium przedstawioną w rozstrzygnięciu z dnia 23 czerwca 2023 r., przyjmując ją jako własną. Mając na względzie, że została ona obszernie przytoczona w zaskarżonej decyzji i opisana w historycznej części wyroku, to nie ma potrzeby jej ponownego przytaczania. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., postawiony w sprzeciwie jest oczywiście niezasadny.

Odnosząc się do kwestii wskazanej w sprzeciwie, dotyczącej braku w treści art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej wyraźnego zastrzeżenia, wykluczającego możliwość pobierania świadczeń podobnych w innym kraju, wskazać należy co następuje. O ile rację ma autor sprzeciwu, że racjonalny prawodawca dopuścił możliwość pobierania świadczeń z ustawy o świadczeniach rodzinnych tak przez obywateli Rzeczpospolitej Polski (dalej w skrócie: "RP") jak i przez cudzoziemców, to niemniej w swoim wywodzie pominął aspekt, który w sprawie ma istotne znaczenie, mianowicie, że cudzoziemiec może ubiegać się o przyznanie świadczeń w ściśle określonych sytuacjach, które reguluje ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, ze zm.). Bez względu na podstawę włączenia obcokrajowca do systemu świadczeń, umożliwiających korzystanie również ze świadczeń rodzinnych, czy to z art. 127, art. 186 czy też art. 139a z ustawy o cudzoziemcach (lub innych podstaw prawnych w tym akcie powołanych), jednym z warunków legalnego pobytu obcokrajowca w Polsce jest umiejscowienie przez niego centrum swojej aktywności życiowej - nawet czasowej na terytorium RP. Niezależnie czy poprzez zamieszkanie czy tylko na czas swojej aktywności zawodowej w Polsce. Ustawodawca zawarł wymóg zamieszkania na terytorium RP również wprost w art. 2 ust. 2 u.ś.r. z zastrzeżeniem o ile "przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej".

W zaistniałej sprawie skarżąca nie posiada uprawnienia do korzystania z polskich świadczeń społecznych w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o cudzoziemcach, co jest bezsporne, bowiem takiej treści oświadczenie złożyła przed organem I instancji (k. 7 akt organu I instancji). Tym samym podstawą jej wniosku o udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego, z powodu opieki nad synem, jest cytowany już powyżej art. 26 ust. 1 pkt 1 specustawy ukraińskiej.

Z treści uzasadnienia projektu wyżej wskazanej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. (druk nr 2069, dostępny na stronie: sejm.gov.pl) wynika, iż celem ustawodawcy było "stworzenie szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia i wjechali, posiadając stosowne uprawnienie wjazdowe, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W powołanym dokumencie wyeksponowano również, że projektowana ustawa "ma być ustawą szczególną, istniejącą obok obowiązujących aktów prawnych w obszarze migracji i azylu". Przypomnienia wymaga, że ustawa z dnia 12 marca 2022 r. zawiera ograniczenie czasowe, w których obywatelom Ukrainy przysługują uprawnienia wynikające z treści tego aktu normatywnego. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Tym samym włączenie obywateli Ukrainy do systemu świadczeń rodzinnych jest czasowe i stanowi wyjątek od zasad obowiązujących z ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca przewidział, że ten mechanizm pomocy jest doraźny o ile osoby uprawnione zdecydują się pozostać na terytorium RP, bowiem wyjazd z terytorium Polski powyżej 30 dni skutkuje utratą uprawnień wynikających z art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej. W konsekwencji przyjąć należy, że prawodawca przewidział również, że obywatele Ukrainy będą zmieniać kraje swojego pobytu, wraz ze zmianą sytuacji w swoim kraju lub innych okoliczności.

Mając na uwadze powołane powyżej regulacje nie można zgodzić się z argumentacją sprzeciwu, jakoby ustawodawca dopuszczał możliwość pobierania świadczeń o podobnym charakterze tylko dlatego, że art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. oraz art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie przewiduje wprost zakazu pobierania podobnego świadczenia w dwóch państwach jednocześnie. Art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej jest przepisem szczególnym, który został wprowadzony w sytuacji nadzwyczajnej, wynikającej ze wzmożonej migracji obywateli Ukrainy do Polski, w związku z konfliktem zbrojnym na ich terenie.

Nie można też zgodzić się z autorem sprzeciwu, że zastosowanie wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej, pozwala przyjąć, że możliwe jest równoległe pobieranie świadczeń w dwóch państwach. Takie uprzywilejowanie obywateli Ukrainy, którzy przebywają legalnie w Polsce wyłącznie w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2022 r. jest sprzeczne z celem specustawy ukraińskiej. Mając na względzie powołany fragment uzasadnienia projektu tej ustawy, intencją prawodawcy była doraźna pomoc, a nie nadanie dodatkowych uprawnień względem innych cudzoziemców przebywających w Polsce legalnie przed 24 lutego 2022 r., również tych będących obywatelami Ukrainy.

Taką interpretację potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym akcentuje się niedopuszczalność pobierania jednocześnie dwóch niezależnych świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki, czyli zarówno na Ukrainie, jak i w Polsce, w trybie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 490/23, CBOSA).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Polska wraz z Ukrainą w dniu 18 maja 2012 r. w Kijowie zawarły umowę o zabezpieczeniu społecznym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1373). Zgodnie z jej treścią ma ona zastosowanie w odniesieniu do ustawodawstwa o powszechnym państwowym ubezpieczeniu społecznym, które dotyczy choroby (czasowej niezdolności do pracy), ciąży oraz porodu (macierzyństwa), wypadków przy pracy, chorób zawodowych, oraz/lub śmierci z tych przyczyn, bezrobocia, emerytur oraz rent z tytułu: inwalidztwa, utraty żywiciela, wysługi lat zgodnie z ustawodawstwem o powszechnym państwowym ubezpieczeniu emerytalnym, zasiłku pogrzebowego. Zakresem tej umowy nie zostały objęte świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, do których wyłączne zastosowanie znajdują regulacje zawarte w przepisach u.ś.r., zważywszy na treść art. 26 ust. 1 specustawy ukraińskiej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 438/23, CBOSA). Takie rozwiązanie ma służyć uniknięciu przypadku jednoczesnego pobierania świadczenia o tym samym charakterze w związku z opieką nad tą samą osobą w dwóch różnych Państwach.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie kwestionowanej decyzji Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, niedające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

Trafne są również wytyczne organu odwoławczego - szeroko opisane w objętej skargą decyzji i w części historycznej wyroku Sądu. Ich powtarzanie w tym miejscu byłoby zbyteczne. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie zachodziła obiektywna potrzeba dokonania ustaleń w zakresie tego jaki charakter ma, pobierane przez skarżącą na terenie Ukrainy świadczenie, przyznane z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem, czy przysługuje jej w zamian za opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w związku z niemożliwością świadczenia pracy. Ustalenie charakteru przyznanego na Ukrainie świadczenia będzie miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej konieczne będzie dokonanie ustaleń w celu wykluczenia negatywnej przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, czy skarżąca zrezygnowała z pobieranego przez nią na terenie Ukrainy świadczenia (na czas przebywania na terenie RP).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym Kolegium było zobligowane do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.