Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 461/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 147 § 1, art. 151, art. 53, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 3 pkt 7, art. 15, art. 9
journal: Dz.U. 2023 poz 194
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych
article: art. 85, art. 86, art. 91, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Inowłódz z dnia 23 listopada 2023 roku nr LXIX/450/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Inowłódz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Inowłódz na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

23 listopada 2023 r. Rada Gminy Inowłódz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr LXIX/450/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Inowłódz.

W § 1 ust. 1 uchwały określono, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP funkcjonujących na terenie Gminy Inowłódz: 30,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (pkt 1); 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydatów na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.

W § 2 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Inowłódz.

W § 3 uchwały określono, że traci moc uchwała nr XLVIII/298/22 Rady Gminy Inowłódz z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Inowłódz (Dz. Urz. Woj. Łódz. 2022.2500).

W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa tj.:

1. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. poprzez nieuzasadnione uregulowanie mocą § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej oraz kandydata na strażaka "za gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7", podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie daje podstawy do takiej regulacji z uwagi na nieuregulowanie prawa do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p., w konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p.;

2. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. poprzez przyznanie kandydatowi na strażaka mocą § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz za gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie daje podstawy do takiej regulacji, w konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 i art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.;

3. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. poprzez nieuzasadnione ustalenie mocą § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ochotniczej straży pożarnej "za gotowość do wyjazdu" w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie upoważnia do podjęcia uchwały w tym zakresie, w konsekwencji zaskarżona uchwała jest sprzeczna z brzmieniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o umorzenie postępowania i odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że uchylił zaskarżoną uchwałę i podjął nową uchwałę w zakresie zgodnym z uwagami Wojewody Łódzkiego. Wobec podjęcia 28 czerwca 2024 r. uchwały nr IV/22/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Inowłódz postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Inowłódz z 23 listopada 2023 r., nr LXIX/450/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych i kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Inowłódz opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 14 grudnia 2023 r. pod poz. 10298.

Wobec tego przypomnieć należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnotować również należy, że wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego – a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji.

W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np.: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. np.: wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w: OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, opubl. w: OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; a także z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wynika, że każdy strażak ratownik OSP z chwilą zakończenia udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu jest uprawniony do ekwiwalentu pieniężnego.

Stosownie do art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują również:

1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,

2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Jak stanowi art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

W myśl art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna zatem być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Jest oczywiste, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymują strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydat na strażaka ratownika OSP w związku z uczestnictwem w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, uczestnictwo w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, kandydat na strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach, o których stanowi art. 3 pkt 7, tj. działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia kandydata na strażaka ratownika OSP (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.). Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym uczestnictwie w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), wobec konkretnego kandydata na strażaka ratownika po zakończonym udziale w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.), polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa odpowiednio strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów:

1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo;

2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego;

3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia;

4) stawka ekwiwalentu ustalana dla strażaków ratowników OSP jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), dla kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 za uczestnictwo w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.);

5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata.

Pojęcia "uczestnictwa" i "brania udziału" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 i ust. 1a pkt 2 oraz w art. 9 ust. 1 pkt 2 u.o.s.p. odzwierciedlają określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze, akcje ratownicze, szkolenia lub ćwiczenia, czy działania, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., zaś kandydat na strażaka ratownika OSP uczestniczy w szkoleniu.

Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego "uczestnictwa" i "brania udziału", zastrzegając, że jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7", a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP "każda rozpoczęta godzina szkolenia" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności – superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne) (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22).

W świetle powyższego art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia zatem radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy (miasta) do przyznania ekwiwalentu pieniężnego – stosownie do posiadanych środków – kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, tj. strażakowi OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych oraz strażakowi ratownikowi OSP biorącemu udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

Tymczasem w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu oraz kandydatów na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowość do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (pkt 1) i za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń, liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydatów na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia (pkt 2).

Sposób sformułowania § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie jest jednoznaczny, budzi wątpliwości interpretacyjne i zdaje się wskazywać, że poza zakresem delegacji ustawowej rozszerzono możliwość przyznania ekwiwalentu kandydatom na strażaków ratowników OSP, tj. nie tylko za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, lecz także za udział w działaniach ratowniczych, akcji ratowniczych, innych szkoleniach, ćwiczeniach, działaniach mających na celu realizację zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Poza zakresem delegacji ustawowej określono również moment uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu łącząc go z "gotowością do wyjazdu" (§ 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały), podczas gdy w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca określając moment początkowy naliczania ekwiwalentu poprzez odniesienie go do zgłoszenia "gotowości do wyjazdu" połączył go wyłącznie z celem w postaci realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. podejmowaniem działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, a nie z uczestnictwem w szkoleniu lub ćwiczeniu.

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając (modyfikując) zakres regulacji przekazany radom do uregulowania.

Uchwała w sposób niezgodny z regulacją ustawową i budzący istotne wątpliwości co do treści jej przepisów ustala ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaka ratownika OSP.

Treść przepisów zaskarżonej uchwały nie pozwala uznać, że Rada Gminy Inowłódz właściwie zrealizowała upoważnienie ustawowe. Zaskarżona uchwała jest niezgodna z ustawą kompetencyjną. Pozostawienie jej w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do tego, czy określony w niej ekwiwalent przysługuje kandydatom na strażaków ratowników OSP nie tylko za udział w szkoleniu oraz od którego momentu ekwiwalent powinien być naliczany w poszczególnych sytuacjach.

Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w poważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyroki NSA z 7 kwietnia 2022 r., III FSK 4957/21; z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nabycia prawa do ekwiwalentu w określonej wysokości przez strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP. Z tych względów okoliczność, że po wniesieniu skargi przez Wojewodę Łódzkiego, 28 czerwca 2024 r. Rada Miejska w Inowłodzu podjęła uchwałę nr IV/22/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych w terenu Gminy Inowłódz (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 19 lipca 2024 r. poz. 5693), która weszła w życie 3 sierpnia 2024 r. i uchyliła zaskarżoną uchwałę, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała obowiązywała od 29 grudnia 2023 r. (§ 4) do 2 sierpnia 2024 r. i w tym okresie czasu jej przepisy mogły być stosowane.

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził podstaw do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wynikającą z art. 200 p.p.s.a., jest w sytuacji w nim określonej zwrot skarżącemu od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zaś możliwość ograniczenia czy odstąpienia od realizacji tej zasady, przewidziana w art. 206, stanowi wyjątek, który może być zastosowany w uzasadnionych przypadkach, a nie jako reguła działania sądu. Skarga Wojewody Łódzkiego, reprezentowanego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, została uwzględniona w całości.

bg