Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 372/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 15 ust. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi C. P. i E. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 16 marca 2023 r., nr SKO/GN-415/7/2023 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 16 III 2023 r. (znak sprawy SKO/GN-415/7/2023), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia E. P. i C. P. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. (dalej "wójt") z 20 I 2023 r. (znak sprawy GP.6831.50.2022.2023), negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie S., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulicy [...], obręb S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z [...] VI 2014 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. [...]), dalej "MPZP".

Powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z 27 XII 2022 r. skarżący wystąpili do wójta z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki o nr ewid. [...], położonej w obrębie S., gmina K. Do wniosku przedłożyli wstępny projekt podziału, z którego wynikało, że ma on na celu wydzielenie z działki nr [...] o pow. [...] ha działek o nr.: [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha; [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Postanowieniem z 20 I 2023 r. wójt stwierdził, że zaproponowany podział działki jest niezgodny z ustaleniami MPZP. Zaznaczono przy tym, że projekt podziału działki należy oceniać zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej "ugn", w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Wskazano, że obowiązujący MPZP w § 16 pkt 3a, dla terenu działki nr [...], obr. S., przewiduje zalecaną minimalną powierzchnię działki budowlanej 500 m2. W ocenie wójta z projektu podziału wynika, że powierzchnia działek wydzielanych na terenie o funkcji zabudowy sportowo-rekreacyjnej (3US) waha się w granicach 360- 455 m2, co wskazuje na sprzeczność z MPZP.

Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie. Podnieśli, że zamieszczenie w MPZP regulacji o charakterze niewiążącej sugestii stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację. Wobec tego planowany podział jest zgodny z ustaleniami obowiązującego MPZP dla tego obszaru.

Zaskarżonym postanowieniem z 16 III 2023 r. (znak sprawy SKO/GN-415/7/2023) SKO utrzymało w mocy postanowienie wójta.

SKO zwróciło uwagę, że w myśl § 16 MPZP dla terenów 3US, 4US, 5US ustalono przeznaczenie podstawowe jako teren zabudowy sportowo-rekreacyjnej (pkt 1). Z kolei w § 16 pkt 3 lit. a - k MPZP ustalono zasady zagospodarowania terenu, określając m.in. zalecaną minimalną powierzchnię działki budowlanej - 500 m2.

Zważywszy na ustalenia MPZP, SKO zaaprobowało stanowisko wójta, według którego przedłożony wstępny projekt podziału działki nr [...], obr. S. jest niezgodny z ustaleniami MPZP w zakresie w jakim dotyczy działek położonych na obszarze 3US o nr: od [...] do nr [...] ze względu na ich projektowaną powierzchnię – [...] m2; [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2. Jednocześnie stwierdziło, że skoro w § 16 pkt 3 MPZP zawarto zasady zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 3US, oznacza to, że zawarte w tym punkcie w lit. od a do k szczegółowe ustalenia dla tego terenu mają moc obowiązujących ad omnes, norm, które winny być przestrzegane zarówno co do wielkości powierzchni działki budowlanej jak i możliwości jej faktycznej zabudowy. Zdaniem SKO użycie przy określeniu minimalnej powierzchni działki budowlanej zwrotu "zalecana" nie niweczy powyższego rozumowania. Natomiast zwrot "zalecana minimalna powierzchnia działki budowlanej - 500 m2" winien być odczytywany w charakterze polecenia do dostosowania się przez potencjalnych inwestorów w procesie zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 3US do wymagań odnośnie do wielkości powierzchni działki budowlanej na tym terenie. Jeżeliby zaś przyjąć, że zapis wynikający z treści § 16 pkt 3 lit. a MPZP, w zakresie, w jakim określa zalecaną minimalną powierzchnię działki budowlanej na 500 m2 stanowi wyłącznie sugestię, którą można się kierować, lecz nie obligatoryjnie, przekreślałoby to sens wskazanych w § 16 pkt 3 lit. a - k i następnych zasad zagospodarowania terenu 3US. Gdyby bowiem możliwe było podzielenie nieruchomości w taki sposób, że na skutek tego podziału powstałyby działki o powierzchni mniejszej niż 500 m2 , to wątpliwe jest, aby inwestor i przyszły nowy właściciel wydzielonej działki mógł zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z ustaleniami MPZP, zwłaszcza w kontekście ustalenia zawartego w § 16 pkt 3 lit. f, którym jest minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 65 % powierzchni działki budowlanej.

W konkluzji SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, w którym ustala się przeznaczenie terenu, a także określa sposoby zagospodarowania terenu (odpowiednio art. 4 ust. 1 oraz art. 2). Zatem właściciel nieruchomości może korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami takiego planu. Ponadto nie jest rzeczą organów, aby w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, dokonywać oceny dopuszczalności - pod względem prawnym - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego konkretnych zapisów. W tym postępowaniu spóźnione jest kwestionowanie planu miejscowego, zarówno w zakresie zawartości jak i jakości jego unormowań (v. wyrok NSA z 5 VII 2017 r., I OSK 2603/15).

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy wójtowi do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie:

1) § 16 pkt 3 lit. a) MPZP, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że z normy tej wynika, że wielkość działki budowlanej na terenie oznaczonym symbolem 3US w MPZP nie może być mniejsza niż 500 m2, podczas gdy z przepisu tego nie wynika jednoznacznie brzmiący zakaz dokonywania podziału działek na mniejsze niż 500 m2;

2) art. 93 ust. 5 ugn, poprzez pominięcie w wydanej negatywnej opinii w przedmiocie projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie, jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie S., gmina K., dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] z ustaleniami MPZP, wyczerpujących wniosków, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wątpliwości budzi poprawność wykładni gramatycznej § 16 pkt 3 lit. a MPZP przeprowadzonej przez SKO, bowiem według aktualnego rozumienia tego słowa, przedstawionego w serwisie PWN - "zalecić" oznacza "doradzić wykonanie czegoś", bądź "wskazać na zalety czegoś lub kogoś". Nie ma zaś znaczenia, jakie przypisuje mu organ. Dlatego przeprowadzona przez organy wykładnia jest nieprawidłowa, bowiem nie odpowiada wymogom wykładni językowej i celowościowej.

Podniesiono ponadto, że SKO, ograniczając się wyłącznie do problemu wielkości działki, zupełnie pominęło pozostałe kwestie dotyczące oceny zgodności projektu podziału z możliwością realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Zwrócono uwagę, że oceniając projekt nie dostrzeżono relacji pomiędzy obecnie obowiązującym MPZP z poprzednio obowiązującym planem miejscowym z 2008 r. (uchwała z [...] III 2008 r. nr [...]) w szczególności w zakresie określenia powierzchni nieruchomości, szerokości frontu nieruchomości, czy wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie (według planu miejscowego z 2008 r. – "minimalna 500 m2", "minimalna 13 m", minimalny 85%"; według MPZP – "zalecana minimalna 500 m2, "zalecana minimalna 10m", "minimalny 65%"). Zdaniem skarżących Rada Gminy K. w 2014 r. nie miała problemów ze ścisłym oznaczaniem parametrów zabudowy działek. Stąd też użycie przez nią zwrotu "zalecane", w odniesieniu do powierzchni działki, nie było przypadkowe oraz miało określony cel. Ponadto zmieniły się znacząco pozostałe parametry zabudowy i aktualnie umożliwiają posadowienie na działce wyższej nieruchomości. To zaś pozwala, przy zachowaniu analogicznej powierzchni zabudowy, na uzyskanie większej powierzchni użytkowej budynku. To z kolei umożliwia zachowanie takiej samej lub większej powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do ogólnej powierzchni dzielonej nieruchomości i to pomimo, że ten wskaźnik w aktualnym MPZP w wartości minimalnej uległ zmniejszeniu.

Skarżący podnieśli ponadto, że fakt uchwalenia i ogłoszenia aktu prawnego niższej rangi niż ustawa, nie zwalnia organów administracji i sądów od obowiązku oceny tego aktu z aktami prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu. Odmienne stanowisko stałoby w sprzeczności z art. 178 ust. 1 Konstytucji. Dlatego skarżący nie kwestionują wbrew ocenie SKO treści MPZP. Wskazują jednak, że skoro istnieją podstawy do uznania MPZP za nieważny, to okoliczności tej nie można pomiąć w rozstrzygnięciu ich indywidualnej sprawy.

W konkluzji uzasadnienia skargi skarżący zwrócili uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza w określonych przypadkach elastyczne podejście do wskazania parametrów zabudowy (v. wyroki: WSA w Poznaniu z 31 III 2022 r., II SA/Po 757/21 i WSA w Warszawie z 17 III 2022 r., VII SA/Wa 125/22 – w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Dlatego ich zdaniem, w sprawie konieczne byłoby dokładne zbadanie przez organy, czy przy proponowanym przez skarżących kształcie, powierzchni, szerokości i długości działek, możliwe są do zachowania pozostałe parametry zabudowy. Mają one łącznie prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które spełni wymagania art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 93 ust. 1 i 2 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zaś zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Ustalenia planu miejscowego mają więc kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy przedłożony przez stronę wstępny projekt podziału (koncepcja podziału) jest dopuszczalny i może stanowić podstawę wydzielenia nowych działek ewidencyjnych, a docelowo – nieruchomości.

Jest przy tym bezsporne, że analizując zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, należy uwzględnić m.in. wymagania dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej. Ocena jednak w tym zakresie musi zawsze uwzględniać normatywny kontekst towarzyszący okolicznościom konkretnej sprawy.

W kontrolowanej sprawie istotą sporu jest interpretacja § 16 pkt 3 lit.a MPZP, z którego wynika, że w obrębie terenów 3US, 4US i 5US (tereny zabudowy sportowo-rekreacyjnej) "zalecana minimalna powierzchnia działki budowlanej - 500 m2". Zdaniem SKO przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wyznaczając tym samym warunek sine qua non zgodności podziału z MPZP. W ocenie zaś skarżących, powołany przepis stanowi jedynie "zalecenie" i nie wyklucza możliwości zaakceptowania jako zgodnego z MPZP wstępnego projektu podziału przewidującego wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 500 m2.

W ocenie Sądu stanowisko skarżących zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim podkreślić, że element treściowy planu miejscowego w postaci parametru "minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych" ma charakter fakultatywny. Wynika to expressis verbis z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) – dalej "upzp". Parametr ten nie stanowi więc obowiązkowego elementu przyjętych w planie miejscowym zasad zagospodarowania terenu. W świetle art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp, parametr ten wprowadza się do planu miejscowego "w zależności od potrzeb". Obrazują to zresztą dobitnie m.in. ustalenia mającego zastosowanie w sprawie MPZP, gdzie parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej określono dla terenów 3US, 4US, 5US i 1MN, ale już nie wobec pozostałych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jak wyżej zaznaczono, przedmiotowy parametr nie ma charakteru obligatoryjnego, a więc może być całkowicie pominięty w planie miejscowym. Można go też niewątpliwie wprowadzić w charakterze przepisu bezwzględnie obowiązującego. Skoro jednak tak, to nie można a priori wykluczyć przyjęcia w planie miejscowym wariantu pośredniego, a więc ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej w charakterze zalecenia (rekomendacji).

Sąd oczywiście podziela zawartą w postanowieniu odwoławczym argumentację odwołującą się do normatywnego charakteru uchwały w sprawie planu miejscowego. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że wszystkie postanowienia takiej uchwały muszą mieć zawsze charakter bezwzględnie wiążący, zwłaszcza wówczas, gdy z treści samej uchwały wynika coś zupełnie odmiennego.

Analiza ustaleń zawartych w MPZP prowadzi do wniosku, że prawodawca lokalny, określając zasady zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, wyraźnie rozróżniał parametry o charakterze bezwzględnym od parametrów mających charakter niewiążący (zaleceń). Tytułem przykładu warto zacytować chociażby mający zastosowanie w sprawie § 16 pkt 3 lit.a-e MPZP. Wprowadza on następujące "3) zasady zagospodarowania terenu: a) zalecana minimalna powierzchnia działki budowlanej - 500 m2, b) zalecana minimalna szerokość frontu działki budowlanej - 10 m, c) maksymalny wskaźnik zabudowy - 0,1; d) maksymalna intensywność zabudowy - 0,15; e) minimalna intensywność zabudowy - 0,01; f) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 65% powierzchni działki budowlanej (...)". Zestawienie sposobu sformułowania wymagań w zakresie parametru minimalnej powierzchni działki i szerokości jej frontu ze sposobem sformułowania wymagań w zakresie pozostałych parametrów, prowadzi do jednoznacznego wniosku. Celem prawodawcy lokalnego było wyraźne rozróżnienie mocy wiążącej tych parametrów.

Wbrew stanowisku SKO nie można się też zgodzić z tezą, że odrzucenie wiążącego charakteru parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej rodzić będzie ryzyko dokonywania nieracjonalnych podziałów polegających na wydzielaniu zbyt małych działek, nienadających się do zagospodarowania. Sąd zwraca uwagę, że wystarczającym zabezpieczeniem normatywnym przed ewentualnością dokonywania nieracjonalnych podziałów nieruchomości jest art. 93 ust. 2 ugn, który dopuszczalność podziału nieruchomości uzależnia od zgodności z planem miejscowym w zakresie zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Parametr minimalnej wielkości działki budowlanej nie jest zatem niezbędny do ochrony nieruchomości przed podziałem nieracjonalnym, niedającym możliwości zabudowy i zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z funkcją przyjętą w planie miejscowym. Brak takiego wskaźnika w planie miejscowym lub też jego nieuwzględnienie (w sytuacji niewiążącego charakteru) oznacza jedynie, że ewentualna odmowa pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału oparta musi być na wykazaniu braku możliwości zabudowy i zagospodarowania projektowanych działek zgodnie z funkcją przyjętą w planie miejscowym.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma też podstaw do uwzględnienia argumentacji SKO w tej części, w której zasugerowano brak możliwości zagospodarowania projektowanych do wydzielenia działek zgodnie z funkcją określoną w MPZP. Oczywiście, jak wyżej zaznaczono, w świetle wymagań z art. 93 ust. 2 ugn, brak możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z funkcją określoną w planie miejscowym stanowi niewątpliwie podstawę do negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału. SKO jednak w motywach zaskarżonego postanowienia nie wykazało w jakikolwiek sposób, by w przypadku projektowanych działek wystąpiło ryzyko braku możliwości wykonania zabudowy sportowo-rekreacyjnej. Nie może być bowiem uznany za przekonujący argument SKO odwołujący się ogólnie do przewidzianego w MPZP parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wynoszącej 65% powierzchni działki budowlanej. Z parametru tego bowiem jednocześnie wynika, że 35% powierzchni działki budowalnej może podlegać zabudowie. W przypadku najmniejszych z projektowanych działek o pow. 360 m2 (0,036 ha) oznacza to możliwość zabudowy terenu o powierzchni 126 m2. SKO nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów uznało taki obszar dopuszczalnej zabudowy za niewystarczający do realizacji zabudowy o charakterze sportowo-rekreacyjnej. Twierdzenie SKO o braku możliwości zabudowy zagospodarowania wydzielonych działek gruntu zgodnie z funkcją określoną w MPZP należy zatem uznać co najmniej za przedwczesne, bowiem nie poparto go dokładną analizą nawiązującą kompleksowo do wszystkich parametrów zabudowy istotnych z pozycji ustaleń MPZP oraz rekreacyjno-sportowej funkcji terenu. Wypada też w tym miejscu odesłać do argumentacji skargi, gdzie skarżący wykazywali, że projektowane działki o powierzchniach od 360 m2 do 455 m2, mogą być zabudowane i zagospodarowane na cele zabudowy sportowo rekreacyjnej, przy zachowaniu pozostałych parametrów zabudowy określonych w MPZP, w tym wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego co najmniej 65% powierzchni działki oraz wskaźnika zabudowy wynoszącego 0,1. Skarżący podnosili, że przy uwzględnieniu parametrów przyjętych w MPZP nawet wobec najmniejszych z projektowanych działek (360 m2) możliwa będzie zabudowa na cele sportowo-rekreacyjne.

W konsekwencji, mając na uwadze istotne naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 93 ust. 1 ugn w zw. z § 16 pkt 3 lit.a MPZP należało je uchylić w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Jednocześnie, działając na podstawie art. 135 ppsa, Sąd uchylił także utrzymane przez SKO w mocy postanowienie organu I instancji, jako dotknięte analogicznym naruszeniem prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie, należy uwzględnić wyrażoną wyżej ocenę w zakresie prawnego charakteru parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej określonego w § 16 pkt 3 lit.a MPZP. W przypadku zaś uznania przez organy, że projektowane do wydzielenia działki gruntu nie dają możliwości ich zagospodarowania na cele sportowo-rekreacyjne określone w MPZP, należy w uzasadnieniu orzeczenia dokładnie umotywować takie stanowisko odwołując się do przyjętych w MPZP parametrów zabudowy oraz wymagań typowych (standardowych) dla zabudowy sportowo-rekreacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.