Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1209/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/22 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lutego 2022 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie do rozpoznania wniosku J. J. z dnia [...] lutego 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 4. zasądza od Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie na rzecz J. J. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 227/22 oddalił skargę J. J. na bezczynność Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 lutego 2022 r. J. J. (dalej: "skarżący"), działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (w formie e-maila skierowanego na adres e-mail: 2mazowiecki.us@mf.gov.pl), powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie "rocznych informacji o działalności Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie jako organu niezespolonej administracji rządowej w województwie mazowieckim złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na zasadzie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 135) za lata 2019-2021".

Ustosunkowując się do powyższego wniosku Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 1 marca 2022 r. poinformował, że nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 16 lutego 2022 r.

W piśmie z dnia 21 marca 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Udzielając odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, że Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie - jako podmiot wykonujący zadania publiczne - jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można stwierdzić wręcz, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Sąd I instancji stwierdził, że nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 16 lutego 2022 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 16 lutego 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku w istocie jest zrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie) oraz zakres przedmiotowy (informacja dotycząca rocznych informacji o działalności Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie jako organu niezespolonej administracji rządowej działającego w województwie mazowieckim złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie za lata 2019 - 2021).

W ocenie Sądu zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, co do zasady, obowiązkiem Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 16 lutego 2022 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że należy zauważyć, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, to jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16). Uznać należy zatem, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego danego żądania. W przypadku, gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie w analizowanym zakresie w chwili orzekania nie pozostawał w bezczynności, a także nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, albowiem informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia 16 lutego 2022 r. nie pozostawały w posiadaniu tego organu, o czym organ poinformował skarżącego w swoim piśmie z dnia 1 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę.

Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie wyraźnie wskazał bowiem w odpowiedzi na skargę, że sporne informacje dotyczące rocznych informacji o działalności Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie jako organu niezespolonej administracji rządowej działającego w województwie mazowieckim złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, za lata 2019 - 2021 r., nie znajdują się w posiadaniu organu.

W ocenie Sądu I instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie, zajętym w przedmiotowej sprawie, że skoro żądana przez skarżącego dokumentacja w postaci szczegółowo opisanej we wniosku z dnia 16 lutego 2022 r. nie znajduje się w posiadaniu tego organu, nie może podlegać udostępnieniu i to niezależnie od ewentualnych obowiązków wynikających z przywołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnieniu informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 16 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, a więc nie pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut bezczynności może bowiem zostać uznany za zasadny wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnia. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem, w następstwie wniesienia wniosku z dnia 16 lutego 2022 r., przekazał skarżącemu informację, że nie dysponuje wnioskowanymi dokumentami.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, iż Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nie dopuścił się zarzucanej skargą bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do zobowiązania tego podmiotu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), a także do uwzględnienia pozostałych żądań zawartych w petitum skargi.

Poza zakresem oceny Sądu I instancji w niniejszej sprawie pozostaje jednocześnie odpowiedź na pytanie, dlaczego - pomimo wyraźnego obowiązku ustawowego - organ nie sporządził wnioskowanych przez skarżącego rocznych informacji, o których mowa w art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie w sytuacji braku udostępnienia skarżącemu przez Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej;

2) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że lakoniczne stanowisko organu, iż nie posiada wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, spełnia przesłankę niniejszego przepisu, w sytuacji gdy Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w żaden sposób nie udowodnił, nie uprawdopodobnił, nie uzasadnił okoliczności nieposiadania przez organ żądanej przez skarżącego informacji, zaś z przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, że organ jest zobowiązany do przekazywania wojewodzie informacji, która była przedmiotem wniosku skarżącego, zatem wbrew twierdzeniom Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie, Naczelnik powinien być w jej posiadaniu;

3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13, art. 14 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Naczelnik Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie prawa materialnego należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to jest zostało przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez wojewódzki sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

Kolejno należy podnieść, że częściowo podstawy skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo skonstruowane, poprzez powiązanie naruszeń art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z pierwszą podstawą kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Wyżej wymienione przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają bowiem charakteru materialnego, lecz procesowy. Fakt, że zostały umieszczone w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie ma decydującego znaczenia. Należy podkreślić, że w doktrynie prawa administracyjnego prawo materialne jest postrzegane w szerszym lub węższym ujęciu. Zdaniem Z. Leońskiego (Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 28) prawo materialne w szerszym znaczeniu obejmuje "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą". W węższym znaczeniu (sensu stricto) normy prawa materialnego oznaczają "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów". J. Zimmermann (Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89) definiuje normy prawa materialnego jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną". Na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zasadne jest przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, gdyż elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu. Przepisy prawa procesowego stanowią normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe definicje należy przesądzić, że art. 13, art. 14 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mają charakter procesowy, a nie materialny.

Konstrukcja omawianego zarzutu jest częściowo nieprawidłowa również z tej przyczyny, że art. 13 i art. 14 u.d.i.p. zostały podzielone na mniejsze jednostki redakcyjne – ustępy, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, która konkretnie część przepisów jest objęta podstawą kasacyjną. Dla zrealizowania wymogów stawionych skardze kasacyjnej niezbędne jest wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Z kolei art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Sąd nie dopatrzył się naruszenia powyższego przepisu, gdyż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, żądana informacja niewątpliwie ma charakter informacji publicznej, a w toku postępowania nie zostały ujawnione żadne okoliczności mogące stanowić przesłanki odmowy jej udostępnienia. Natomiast informacja o nieposiadaniu przez organ żądanej informacji powinna przybrać postać czynności materialno-technicznej, o charakterze informacyjnym. Takiej informacji podmiot zobowiązany udzielił wnioskodawcy.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy podnieść, że ich uzasadnienie sprowadza się do twierdzenia, że podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji publicznej, choć był zobowiązany do jej udostępnienia, a fakt nieposiadania informacji przez podmiot zobowiązany nie został należycie wykazany.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądana informacja jest treściowo informacją publiczną i co do zasady jako taka winna być udostępniona wnioskodawcy. Jej nieudostępnienie stanowiło natomiast konsekwencję faktu nieposiadania tej informacji przez podmiot zobowiązany. Nie sposób zatem dopatrzeć się naruszeń wyżej wskazanych przepisów w ocenie stanu faktycznego, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji. Powołane w omawianej podstawie skargi kasacyjnej przepisy zostały właściwie zinterpretowane w ustalonym w sprawie stanie faktycznym.

Natomiast zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że lakoniczne stanowisko organu, iż nie posiada wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej spełnia przesłankę niniejszego przepisu, w sytuacji gdy podmiot zobowiązany w żaden sposób nie udowodnił, nie uprawdopodobnił, nie uzasadnił okoliczności nieposiadania przez organ żądanej przez skarżącego informacji, a z przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 190) wynika, że organ jest zobowiązany do przekazywania wojewodzie informacji, która była przedmiotem wniosku skarżącego.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez stronę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko wtedy, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. wyroki NSA: z 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03; z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2235/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia owej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p. i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, powinien wyraźnie i stanowczo powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu owej informacji. W tym celu powinien złożyć wobec wnioskodawcy jasne oświadczenie o nieposiadaniu takich dokumentów, a nadto twierdzenie takie w całości uwiarygodnić (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4072/21, LEX nr 3189017).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien złożyć oświadczenie jednoznaczne w swej treści, tak aby wnioskodawca nie musiał jej domniemywać lub domyślać się tego, czy w udzielonej odpowiedzi nie jest ukryta jakaś informacja dająca możliwość swobodnej zmiany stanowiska co do posiadania przez ów podmiot wnioskowanych informacji publicznych. Adresat wniosku musi więc wprost i w jednoznaczny sposób wypowiedzieć się, że nie posiada żadnej z wnioskowanych informacji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek podmiot zobowiązany zrealizował.

Należy jednak przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Podkreśla się w tym zakresie, że wnioskodawca nie może być pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu żądanych informacji zwalniało z zarzutu bezczynności w ich udostępnieniu. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów winno być nie tylko jasne i konkretne, ale także zawierać pewne wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, jak ustalił to Sąd pierwszej instancji, pismem z 16 lutego 2022 r. skarżący J. J. wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie "rocznych informacji o działalności Naczelnika Drugiego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie jako organu niezespolonej administracji rządowej w województwie mazowieckim złożonych Wojewodzie Mazowieckiemu na zasadzie art. 58 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 135) za lata 2019-2021)".

W odpowiedzi pismem z 1 marca 2022 r. organ poinformował, że nie posiada informacji w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 16 lutego 2022 r.

W okolicznościach faktycznych sprawy należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w odpowiedzi z 1 marca 2022 r. organ poinformował jedynie o tym, że nie posiada żądanej informacji, co nie spełnia wymogu uprawdopodobnienia nieposiadania przez organ informacji publicznej, o czym była mowa w powyższych wywodach. Na podkreślenie zasługuje fakt, że wnioskodawca wskazał podstawę prawną, na której opierał swoje przeświadczenie o posiadaniu przez podmiot zobowiązany żądanej informacji.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie są obowiązane do składania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności w województwie, do końca lutego każdego roku. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie - dyrektorzy izb administracji skarbowej, naczelnicy urzędów skarbowych i naczelnicy urzędów celno-skarbowych. Mając na uwadze powyższe regulacje informacja o nieposiadaniu informacji odpowiadającej obowiązkowi określonemu w art. 58 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie powinna zawierać także informację o przyczynach nieposiadania takiej informacji przez podmiot zobowiązany.

Naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 3 u.d.i.p. doprowadziło do wadliwego oddalenia skargi. Zasadne jest zatem uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (pkt 1 wyroku). Uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Mając na uwadze wywody dotyczące wykładni art. 4 ust. 3 u.d.i.p. należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi bowiem także wtedy, gdy w prawem określonym terminie podmiot ten co prawda informuje stronę, że nie posiada wnioskowanej informacji, ale nie udowadnia swych twierdzeń, a nawet ich nie uwiarygadnia. Uwzględniając fakt, że bezczynność organu jest wyłącznie skutkiem wadliwego zastosowania art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a nie wynikiem lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy udzielenie odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki, należało uznać, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 193 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie (pkt 3 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Koszty te wynoszą 677 zł. Na koszty te składają się: wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz zwrot za opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).