Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 925/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a,  art. 46b  pkt 2 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10  ust. 19
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (organ I instancji) z [...] r. w przedmiocie wymierzenia J. O. (dalej jako strona, skarżąca) kary pieniężnej w kwocie [...] zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z § 10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stano epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 – dalej jako rozporządzenie).

Naruszenie miało polegać na prowadzeniu [...] r. w lokalu "A" w Z. działalności polegającej na umożliwieniu klientom gościom lokalu z korzystania z urządzeń do gier (min. bilard), z których to goście lokalu korzystali. W czasie kontroli w lokalu przebywało [...] osób. Właściciel zakładu w czasie kontroli oświadczył, że z klientami -gośćmi zakładu zawarł umowy o dzieło, których przedmiotem było badanie jakości i smaku produktów oraz przetestowanie i ocena jakości sprzętu rozrywkowego znajdującego się w lokalu "A".

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących wysokości korzyści, które osiągnęła lub straty której uniknęła w związku z prowadzoną działalnością, warunków osobistych i wskazania, czy zaprzestała naruszania prawa. Strona w odpowiedzi przedstawiła informacje dotyczące przychodu z dnia otwarcia lokalu oraz poinformowała, że lokal z dniem [...] r. został zamknięty. Sytuacji osobistej nie przedstawiła.

Organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego to uprawnienia strona nie skorzystała.

W wyniku wniesionego odwołania sprawa została poddana kontroli instancyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, iż strona poza podstawową działalnością związaną z prowadzeniem placówki gastronomicznej w marcu 2021 r. rozszerzyła działalność o wpisane do CEIDG podklasy 93.11.Z i 93.29.B z działu 93 dotyczącego działalności sportowej, rozrywkowej i rekreacyjnej.

Wynikało z tych ustaleń, że strona prowadziła w ustalonym dniu działalność w lokalu w zakresie możliwości korzystania z urządzeń do gier (m.in. bilard). W zakładzie w czasie kontroli ( [...] do [...]) przebywało [...] klientów, w tym [...] gości było na dole lokalu i [...] gości na piętrze w pomieszczeniu z urządzeniami do gier.

Wskazał organ, iż w toku postępowania wezwano stronę do podania informacji niezbędnych w toku postępowania, gdzie strona w oświadczeniu z dnia [...] r. wskazała na m.in. ukaranie właściciela i pracownika przez służby celno-skarbowe mandatami odpowiednio w kwocie 600 i 400 zł co spowodowało wystąpienie do Policji celem ustalenia, czy wobec strony w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi podczas kontroli w dniu [...] br. i prowadzonym postępowaniem administracyjnym funkcjonariusze Policji nałożyli mandat kamy lub złożyli wniosek o ukaranie pani J. O. Na powyższe uzyskano odpowiedź negującą z dnia [...] i [...] r.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż [...]r. do CEiDG na wniosek strony wprowadzono zmianę polegającą m.in. na dodaniu prowadzonej przez nia działalności z podklasy 93.29.B. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 60 §1 i § 2 Kodeksu wykroczeń wykonywanie działalność gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Podobnie tej samej karze podlega nie dopełnienie obowiązku zgłaszania do ewidencji działalności gospodarczej zmian danych objętych wpisem.

Podniósł, iż ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obligowało przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, gdzie w art. 46, art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oznaczono w zależności od obszaru objętego epidemią podmioty, którym przyznano określone kompetencje w tym dotyczące obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarny jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, z uwzględnieniem drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan epidemii.

Za nie zasługujący na uwzględnienie organ uznał zarzut braku ustawowej podstawy do nałożenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej w czasie epidemii. Zgodnie z art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także do czasowego ograniczenia korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do regulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów.

Wskazał, iż w dacie popełnienia deliktu administracyjnego strony obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W §10 ust. 19 w/w rozporządzenia zakazano przedsiębiorcom w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w PKD w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w PKD w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w PKD w podklasie 93.29.B), z wyłączeniem działalności związanej z obsługą stoków narciarskich.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji uwzględnił zmianę stanu prawnego wskazując w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] r. - § 9 ust. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 367 ze zm.). z uwagi na tożsamą regulację prawną z dotychczasową brak było podstaw do stwierdzenia, że jest to ustawa względniejsza dla strony.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż z uwagi na to, iż analogiczny stan prawny obowiązuje w dacie orzekania przez organ odwoławczy, wzięte to zostało pod uwagę ze względu na art. 189e k.p.a. nakazujący uwzględnienie zmiany stanu prawnego i stosowanie ustawy względniejszej dla strony.

Podniósł, iż obowiązujące obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz.861 ze zm.) w innej jednostce redakcyjnej, bo w § 9 ust. 35 utrzymuje dotychczasowy zakaz prowadzenia działalności rozrywkowej i rekreacyjnej ujętej w PKD w podklasie 93.29.B. W konsekwencji nie jest to zatem regulacja względniejsza dla strony, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony nieuwzględnienia zmiany stanu prawnego, zgodnie z art. 189c Kpa.

Sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art 48 a ust.1 pkt 3 tej ustawy, ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony w dniu przeprowadzonej interwencji i kontroli objęta była hipotezą przepisu §10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. gdzie obowiązywał stronę bezwzględny zakaz prowadzenia działalności rozrywkowej. Strona naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wpuszczanie do lokalu osób celem umożliwienia korzystania w udostępnionego w tym celu sprzętu rozrywkowego stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną zaś forma, w oparciu o którą strona to czyniła -zawieranie z klientami umów umożliwiających im testowanie i ocenę sprzętu jest bez znaczenia dla sprawy.

W ocenie organu odwoławczego waga popełnionego czynu nie jest znikoma o czym mowa w art. 189f § pkt 1 Kpa. Liczba osób potencjalnie zagrożonych zakażeniem to co najmniej - w ciągu godziny odpowiadającej czasowi kontroli - [...] osób będący na piętrze lokalu w czasie kontroli. Wykluczona jest zatem znikomość w sytuacji zagrożenia zdrowia ludzi.

Nie występuje także podstawa do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f §1 pkt 2 Kpa w zakresie twierdzeń strony co do dwukrotnego ukarania za czyn "obejmujący jedno zachowanie tożsame czasowo". Z przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika bowiem, że w dwupiętrowym obiekcie strona prowadziła dwa różne rodzaje działalności przygotowywała i podawała gościom posiłki na miejscu przy stolikach oraz umożliwiała korzystanie w pomieszczeniu na piętrze z formy rozrywki poprzez udostępnienie w tym celu sprzętu ( m.in. bilard).

Organ przywołał treść §10 ust. 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i obowiązujący § 9 ust.35 i ust.36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zaznaczył, iż do 5 czerwca 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w PKD w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w PKD w podklasie 93.29.B), z wyjątkiem działalności przystani jachtowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do podmiotów prowadzących działalność określoną w tym przepisie, które we wpisie w CEDIG, KRS krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej, jako oznaczenie przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej mają wskazany kod PKD 93.29.Z, 93.29.B, z wyjątkiem działalności przystani jachtowych.

Strona do CEIDG zgłosiła podklasy działalności zarówno 56.10.A jak i działalność rozrywkową o kodzie 93.29.B, a więc obie kategorie działalności objęte ograniczeniami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 46a i 46b pkt1-6, 8-13 ustawy o zapobieganiu zakażen i chorób zakaźnych.

W ocenie organu nie zostały także spełnione pozostałe przesłanki warunkujące prawo organu do odstąpienia od wymierzenia administracyjne kary pieniężnej określone w art. 189f §1 pkt 2 Kpa tj. brak prawomocnej decyzji innego organu administracji publicznej za to samo zachowanie lub prawomocnego ukarania za wykroczenie, gdyż mandat nałożony przez służby celno-skarbowe nie jest podstawą do odstąpienia od nałożenia kary, albowiem dotyczy innych zachowań niż stanowiące delikt administracyjny," do którego odnosi się przedmiotowe postępowanie.

Nie uznał także organ zasadności zarzutu co do naruszenia dyrektyw wymiaru kary gdyż w szczególności uwzględniony został fakt zaprzestania prowadzenia działalności począwszy od [...] r., wymierzenia tej kary po raz pierwszy jak i podjęte przez stronę zabiegi mające w ocenie przedsiębiorcy ograniczyć ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa.

Także pozostałe zarzuty odwołania organ II instancji uznał za niesłuszne. Wskazał, iż art. 31 ust.3 Konstytucji Rp i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dopuszczają nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego, a kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W skardze na decyzję do tut. Sądu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 22 i 233 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., poz. 78, nr 483 – dalej jako Konstytucja RP) w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 19 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo wydania jej z naruszeniem zakazu ograniczania wolności działalności gospodarczej poza ustawą i bez uwzględnienia ważnego interesu publicznego, tj. w oparciu o rozporządzenie wydane niezgodnie z polskim porządkiem konstytucyjnym i wprowadzone pomimo braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 19 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo nałożenia przez organ I instancji kary pieniężnej w oparciu o przepisy rozporządzenia wydanego w oparciu o nieprawidłową delegację ustawową;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw .z art. 46a i 46b ustawy zapobiegawczej w zw. z § 10 ust. 19 rozporządzenia poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy mimo nałożenia przez organ kary pieniężnej w parciu o przepis wydany z naruszeniem zakazu ograniczania konstytucyjnych wolności i praw poza ustawą i bez uwzględnienia, czy ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 189d pkt 6 i 7 kpa poprzez nieuwzględnienie warunków osobistych strony a to w szczególności spadku obrotów, zmniejszenia zapotrzebowania na usługi świadczone przez skarżącą w zakresie dań na wynos, zobowiązań ciążących na skarżącej w tym o charakterze publicznoprawnym i jej sytuacji rodzinnej, art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189d pkt 2 i 3 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżąca zawsze przestrzegała wymagań higieniczno-sanitarnych, przypadek naruszenia był jednorazowy, ilość osób w lokalu niewielka, a skarżąca wprowadziła szereg środków ostrożności mających zapobiec rozprzestrzenianiu się koronawirusa; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189d pkt 5 poprzez nieuwzględnienie przy nałożeniu kary środków ostrożności podjętych przez skarżącą w celu usunięcia naruszenia; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189f pkt 1 kpa poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary w sytuacji, w której strona zaprzestała naruszenia prawa, charakter naruszenia był nieznaczny, a skarżąca nie prowadziła dalej działalności w lokalu; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 189f § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 10 ust. 9 i 19 rozporządzenia poprzez nałożenie kary mimo, że doszło do dwukrotnego ukarania skarżącej za czyn popełniony w tym samym okresie, a serwowanie posiłków i udostępnianie automatów do gier (nieudowodnione) nastąpiło w tym samym miejscu i czasie, przy jednakowej ilości osób w lokalu; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 86 kpa poprzez odstąpienie od przesłuchania strony mimo, że zachodziła konieczność uzyskania bezpośrednio od strony informacji o warunkach osobistych, rozmiaru naruszeń i ustalenia ewentualnych sposobów ich zminimalizowania; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 81 k.p.a , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. zw. z art. 189 c k.p.a. w zw. z §9 ust. 31 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obowiązywało zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w zakresie prowadzenia basenów, aquaparków i obiektów sportowych zamkniętych (klasa 93.00 PKD) i nierozstrzygnięcie istniejących w tym zakresie wątpliwości w sposób korzystniejszy dla strony zgodnie z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.

Z ostrożności procesowej podniesiono także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. zw. z art. 189 c k.p.a. w zw. z § 9 ust. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, pomimo że w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji obowiązywało wprowadzone na mocy § 9 ust. 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, zakazów i nakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności w zakresie urządzania gier hazardowych na automatach (ujętej w PKD w podklasie 92.00.Z) oraz kasyn (a więc działalności zbliżonej do objętej naruszeniem) jest dopuszczalne, pod warunkiem: prowadzenia tej działalności z udziałem nie większej liczby klientów niż 1 osoba na 15 m² powierzchni miejsca prowadzenia działalności; że obsługa oraz klienci realizują nakaz zakrywania ust i nosa, o którym mowa w § 25 ust. 1 i nierozstrzygnięcie istniejących w tym zakresie wątpliwości w sposób korzystniejszy dla strony zgodnie z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.

Postawiono także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. 2 art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy ustalenia w sprawie zostały poczynione w oparciu o notatkę policyjną, gdzie nie może ona stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym jako dowód pozyskany sprzecznie z prawem, gdyż dane osobowe zawarte w tego typu notatkach mogą być wykorzystywane jedynie w przypadkach przewidzianych w ustawie o Policji.

W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i nakazanie właściwemu organowi zwrotu kary administracyjnej i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa).

Z kolei na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów należy wskazać, że Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze jako podstawę tego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Treść powołanego przepisu skarżąca powiązała z przesłanką stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu przesłanki stwierdzenia nieważności powołane w skardze nie wystąpiły. Owszem, podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej. Szerzej kwestia ta zostanie omówiona w dalszej części uzasadnienia. Wątpliwości Sądu wzbudził również przepis będący delegacją do wydania rozporządzenia, co również zostanie szczegółowo niżej omówione. Do tych wniosków doszedł jednak Sąd w toku badania sprawy. Niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia nie mógł jednak stwierdzić organ zobowiązany przecież do stosowania prawa, a nie oceny jego zgodności z ustawą zasadniczą. Podstawa prawna do wydania decyzji istniała zatem w dacie orzekania przez organ. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić wówczas, gdy to naruszenie jest widoczne bez głębszej analizy stanu prawnego, niejako na pierwszy rzut oka. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła, albowiem podważenie regulacji stanowiącej podstawę ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło dopiero po wnikliwej analizie poglądów doktryny i orzecznictwa w kwestii ograniczeń wolności gwarantowanych Konstytucją jak i analizie samej regulacji prawnej.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ani decyzji ją poprzedzającej. Skarga jednak doprowadziła do uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, z następujących przyczyn.

Przed ich omówieniem wymaga zauważenia, iż sprawa kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z tytułu deliktu polegającego na naruszeniu polegającym na wykonywaniu [...] r. przez J. O. działalności polegającej na umożliwieniu klientom przebywającym wewnątrz lokalu "A" w Z. spożywania na miejscu posiłków i napoi w tym alkoholowych co naruszało ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikające z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 – dalej jako rozporządzenie) zakończona decyzją z [...] r., przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. WSA w Gliwicach wyrokiem z 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 924/21 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, a to stanowisko skład orzekający w sprawie podziela w całości.

Zatem za ugruntowany już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453).

Zakres sądowej kontroli ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem spór między stronami nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, te bowiem pozostają bezsporne, lecz koncentruje się na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć należy jednak sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności.

Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza kompetencję ustawową, również i z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna.

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl z kolei art. 46b pkt 2 i 8 ustawy o zapobieganiu, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia.

Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia.

Ocenie Sądu podlega decyzja wydana w oparciu o następujące przepisy prawa:

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W § 10 pkt 19 wydanego na tej podstawie rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii ( Dz. U. poz. 2316) wskazano, iż do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu wesołych miasteczek i parków rozrywki (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.21.Z), pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.A) oraz pozostałej działalności rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 93.29.B), z wyłączeniem działalności związanej z obsługą stoków narciarskich.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podmiot prowadzący tą działalność .

Tymczasem w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Cytowany przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213 z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496, wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282).

W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (tak WSA w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 33/21).

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ustawa jakkolwiek określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać.

Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21).

W konsekwencji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji.

Zasadne okazały się zatem zarzuty skargi dotyczące zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia ograniczających wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

W związku z umorzeniem postępowania nie zachodziła konieczność odnoszenia się do pozostałych zarzutów złożonej skargi. W wyniku orzeczenia Sądu postępowanie administracyjne nie może się dalej toczyć, zatem nie ma podstaw by oceniać sposób gromadzenia materiału dowodowego i jego ocenę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa. Zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego wysokości wynikającą z w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800.