Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 640/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/21 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., nr 357/2021 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1144/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i M. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r., nr 357/2021, którą utrzymano w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Węgrowie z dnia 8 lipca 2019 r., Nr 117/2019, udzielającej na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "P.b. z 1974 r.", B. i W. P. pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w W., części (6,30 x 2,93 m) stanowiącej kotłownię.

Zdaniem Sądu, wytyczne zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2245/19, zostały przez organ wojewódzki zrealizowane. Ponadto organ ten doszedł do trafnej konkluzji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że sporna część obiektu w postaci kotłowni nadaje się do użytkowania i nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. Sąd wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (opinia) potwierdza, iż użytkowanie instalacji grzewczej nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi w tym sąsiadów. Komin wykonany jest zgodnie ze sztuką budowlaną i prawidłowo oddziałuje na otoczenie. Złożona opinia upoważnia do użytkowania przewodu dymowego CO i CW, nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Ponadto podczas przeprowadzenia w dniu 25 lutego 2021 r. dodatkowej kontroli nieruchomości nie stwierdzono nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem komina.

W świetle poczynionych ustaleń, Sąd podzielił stanowisko organów, że sporna inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek jest w dobrym stanie technicznym i jego użytkowanie nie stworzy zagrożenia dla użytkowników. Potwierdzają to protokoły oględzin ocena techniczna zawarta w przedłożonym przez inwestorów projekcie powykonawczym.

Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że komin na dachu dobudowanej części usytuowany jest dużo wyżej niż zabudowania na działce skarżących (sam budynek na działce nr [...], do którego dobudowano sporną cześć jest dużo wyższy, niż budynek usytuowany na działce skarżących, widoczny na dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu kontroli z dnia 25 lutego 2021 r.). Sąd zgodził się z organem, że takie usytuowanie wyklucza zakłócanie ciągu z komina, skoro jest on zlokalizowany na dużej wysokości, a w jego obrębie nie występuje zabudowa (przeszkoda) uniemożliwiająca odpływ dymu. Potwierdzają to także wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2021 r. Sporny komin, nie narusza § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), jak też zapisów Polskiej Normy PN-89/B-10425. Dodatkowym potwierdzeniem powyższych ustaleń jest treść opinii mistrza kominiarskiego M. G. z 10 czerwca 2019 r. Dobudowana część budynku, w której znajduje się sporny komin, odpowiada zatem przepisom techniczno-budowlanym, co wyklucza przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.

Odnosząc się do materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących, Sąd zgodził się z organem, że umiejscowienie komina na terenie działki sąsiedniej zawsze prowadzić będzie do emisji dymu do otoczenia, jednak jest to zgodne z jego przeznaczeniem, zaś taka emisja nie może być automatycznie utożsamiana z naruszeniem przepisów. Użytkowanie kotłowni nie stanowi osiągnięcia stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżących. Okoliczności takie nie zostały potwierdzone kontrolą przeprowadzoną przez organ powiatowy – na zlecenie WINB – zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie wyrażonymi w wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2245/19.

Analiza przedstawionego wcześniej przebiegu postępowania, dokonanych w sprawie ustaleń, jak również analiza treści pism skarżących, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że w istocie wysokość komina oraz sposób jego użytkowania, co do zasady nie budzą ich zastrzeżeń. Przyczyną sporu, jest natomiast użytkowanie przedmiotowego komina poza sezonem grzewczym oraz czego nie można wykluczyć, spalanie w piecu materiałów powodujących intensywniejsze zadymienie. Rozumiejąc wynikające z tego uciążliwości dla skarżących podkreślić jednak należy, że zapobieganie tego rodzaju działaniom, nie należy do zakresu zadań organów nadzoru budowlanego, zaś przepisy Prawa budowlanego, nie przewidują możliwości wydania w odniesieniu do inwestorów decyzji nakładającej na nich określone warunki użytkowania pieca centralnego ogrzewania oraz zakazy jego użytkowania poza sezonem grzewczym i w okresie letnim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli D. W. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy arbitralnym daniu wiary wyłącznie dowodom przedstawionym przez właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i nieuwzględnieniu dowodów przedkładanych przez stronę, a w szczególności przez przyjęcie bez żadnych zastrzeżeń opinii kominiarskiej złożonej przez właścicieli działki nr [...] położonej w W. i przyjęcie tez w nich zawartych bez uwag, mimo iż była to opinia prywatna, nieuwzględnienie wniosków skarżących o wydanie opinii sporządzonej przez biegłego sądowego, który ustaliłby, czy komin jest wykonany prawidłowo, jaka jest jego wysokość, czy budulec, z którego został wykonany spełnia wymogi budowlane, czy ma wpływ na jakość spalin i sposób ich odprowadzania, na zakłócenia jakich doznają skarżący przez te spaliny na swojej posesji i w swoim domu, jeśli budulec nie spełnia wymogów, to z jakiego budulca powinien zostać wykonany, jak również bezkrytyczne przyjęcie ustaleń stron postępowania, które strony postępowania próbowały ugodowo zawrzeć między sobą aby życie na działce notorycznie zadymianej przez użytkowanie kotłowni znajdującej się w samowoli budowlanej na działce nr [...] w [...] było znośne, brak ustalenia, czy właściciele samowoli budowlanej wywiązali się z ugody, bezkrytyczne przyjęcie, że sporządzenie takiej ugody potwierdza, że Państwo P. wywiązali się z ustaleń tam zawartych;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, to jest okoliczność, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wskazujące na zasadność żądania zmiany decyzji pozwalającej na użytkowanie samowolnie dobudowanej kotłowni.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez odmowę nakazania rozbiórki samowoli budowlanej i nieuzasadnione przyjęcie, że umiejscowienie komina na terenie działki sąsiadującej zawsze będzie prowadzić do emisji dymu do otoczenia i użytkowanie kotłowni nie stanowi osiągnięcia stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżących, kiedy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało bezspornie, że do takich naruszeń nie dochodzi;

- art. 40 P.b. z 1974 r. przez jego niezastosowanie, tj. nierozważenie, czy jeśli nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 P.b. z 1974 r. nie zachodzą okoliczności uzasadniające zobowiązanie właścicieli działki nr [...] położonej w [...] do dokonania w obiekcie zmian i przeróbek aby doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z przepisami budowlanymi, a to jest do poprawienia dymnika do wysokości powyżej kalenicy budynku mieszczącym się na działce nr [...] w [...], w którym został on umieszczony oraz zastosowania materiału budowlanego, dzięki któremu spaliny odprowadzane tym dymnikiem będą prawidłowo odprowadzane i nie będą istotnie zakłócały korzystania z działki sąsiedniej należącej do skarżących.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Pomimo wieloletniego postępowania administracyjnego, w którym uzyskano dowody, w tym przeprowadzano kontrole związane z funkcjonowaniem komina, nie wykazano w związku z argumentacją skarżących aby zachodziła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) warunkująca rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Nie wykazano aby w związku z przedmiotową inwestycją w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną i normami prawnymi zrealizowano komin, którego funkcjonowanie powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym bowiem zakresie zasadniczo uzyskany w sprawie materiał dowodowy w sposób zbieżny wskazywał na brak takowych nieprawidłowości.

Brak nasuwających się wątpliwości oznacza, że obiektywnie nie istniały względy, dla których organ administracyjny miałyby uwzględnić wniosek dowodowy skarżących o sporządzenie przez niezależnego biegłego sądowego dodatkowej opinii. Natomiast jeżeli skarżący w dalszym ciągu stali na stanowisku, że w ich ocenie istnieje w niniejszej sprawie przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., to w ramach przysługujących im praw procesowych i inicjatywy procesowej, które stwarzają im możliwość działania i przedstawiania dowodów, mogli przedstawić stosowną opinię biegłego, która zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. mogłaby stanowić dowód w sprawie. Tego jednak nie uczynili, co powoduje, że brak w sprawie stosownego kontrdowodu oznacza, iż argumentację skarżących należy ocenić jako gołosłowną. Ponadto jeśli chodzi o kwestie związane z twierdzeniami skarżących, że komin nie został prawidłowo wykonany i z uwagi na jego wysokość, czy też budulec, i jaki to ma wpływ na jakość spalin – skarżący nie oparli swojej argumentacji na żadnych normach, w tym techniczno-budowlanych, które uwiarygodniałyby, że w istocie organy administracyjne dokonały wadliwych ustaleń stanu faktycznego w zakresie wyznaczonym normą art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Należy zauważyć, że w głównej mierze argumentacja skarżących opiera się na "stopniu" uciążliwości dla ich nieruchomości wywołanej funkcjonowaniem przedmiotowego komina w wyniku odprowadzania spalin z instalacji grzewczej. W sytuacji braku wykazania, że przedmiotowy komin powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przywoływania argumentacja skarżących wpisuje się w szeroko rozumiany spór sąsiedzki związany z immisjami i obowiązującym zakazem immisji, o jakim mowa w art. 144 K.c. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jednak do rozwiązania takiego sporu nie są powołane organy administracyjne i sądy administracyjne, lecz sądy powszechne. Dlatego skoro w dalszym ciągu po stronie skarżących istnieje subiektywne przekonanie, pomimo tego, że w wyniku wieloletniego postępowania administracyjnego nie potwierdziły się twierdzenia skarżących związane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., to tego rodzaju argumentowanie skarżących nie potwierdza aby Sąd I instancji wadliwie ocenił działalność organów administracyjnych, stwierdzając, że, jak wynika z materiału dowodowego, sporny komin nie powoduje zagrożenia dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w tym dla działki skarżących. Skarżący w skardze kasacyjnej nie podważyli skutecznie tej oceny, opierając się na swoim subiektywnym przekonaniu i bez oparcia się na jakichkolwiek normach, które wskazywałyby na wadliwie wykonanie komina mimo tego, że chociażby ww. rozporządzenie zawiera szereg norm techniczno-budowlanych, które regulują sposób realizacji przewodów kominowych (patrz: §§ 140-146). W skardze kasacyjnej nie podważono zatem oceny, zgodnie z którą komin na dachu dobudowanej części usytuowany jest dużo wyżej niż zabudowania na działce skarżących (sam budynek na działce nr ew. [...], do którego dobudowano sporną cześć jest dużo wyższy, niż budynek usytuowany na działce skarżących, widoczny na dokumentacji zdjęciowej załączonej do protokołu kontroli z dnia 25 lutego 2021 r.). W sprawie oceniono, że takie usytuowanie komina wyklucza zakłócanie ciągu z komina, skoro jest on zlokalizowany na dużej wysokości, a w jego obrębie nie występuje zabudowa (przeszkoda) uniemożliwiająca odpływ dymu. Taki stan potwierdzają także wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lutego 2021 r. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że sporny komin nie narusza § 142 ww. rozporządzenia, jak też zapisów Polskiej Normy PN-89/B-10425 p.t. "Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – Wymagania techniczne i badania przy odbiorze". Do takiej też oceny uprawnia wskazywana przez Sąd I instancji opinia mistrza kominiarskiego Marka Grzymały z dnia 10 czerwca 2019 r., z której wynika, że przewód dymowy CO i CW nadaje się do użytkowania; użytkowanie instalacji grzewczej nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzkiego, w tym sąsiadów; komin wykonany zgodnie z sztuką budowlaną i prawidłowo oddziałuje na otoczenie emisją dymu. Stąd uprawniony wniosek, że dobudowana część budynku, w której znajduje się sporny komin, odpowiada przepisom techniczno-budowlanym, co wyklucza przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący nie wykazali nadto aby w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 40 P.b. z 1974 r. i nałożenia na inwestora wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Sama okoliczność samowolnego zrealizowania kotłowni nie potwierdza twierdzeń skarżących jakoby w niniejszej sprawie istniały przesłanki do zastosowania czy to art. 37 ust. 1 pkt 2, czy art. 40 P.b. z 1974 r. Powyższe potwierdza nadto ocenę Sądu I instancji, że wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2245/19 zostały przez organ wojewódzki zrealizowane.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.; oraz art. 40 P.b. z 1974 r. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie ziściła się podstawa do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi "zwykłej". Skarżący nie wykazali bowiem aby w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazujące na zasadność żądania zmiany decyzji pozwalającej na użytkowanie samowolnie dobudowanej kotłowni. Dlatego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym ma polegać w niniejszej sprawie naruszenie art. 24 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sytuacji gdy pierwszy ze wskazanych z przepisów K.p.a. dotyczy instytucji wyłączenia pracownika organu; a drugi – przesłanki wznowieniowej związanej z wydaniem decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.