Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 634/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy") decyzją z 23 sierpnia 2024 r. nr GK-II.7221.39.2024.KT utrzymał w mocy decyzję Starosty Hajnowskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z 9 maja 2024 r. nr GK.6620.6.5.2021, uwzględniającą zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę położenia punktów granicznych oraz zmianę powierzchni działki nr [...].

Decyzja PWINGiK wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Na obszarze jednostki ewidencyjnej [...] – obszar wiejski w obrębach: Bielszczyzna, Borek, Borysówka, Chytra, Czyżyki, Dubicze Osoczne, Dubiny, Kotówka, Lipiny, Łozice, Mochnate, Nowoberezowo, Nowokornino, Nowosady, Olchowa Kładka, Orzeszkowo, Pasieczniki Duże, Postołowo, Progale, Puciska, Rzepiska, Sawiny Gród, Skryplewo, Stare Berezowo, Trywieża, Wasilkowo, Wierzchowskie, Wygoda została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków.

Zawiadomienie o rozpoczęciu prac geodezyjnych mających na celu modernizację ewidencji gruntów i budynków dla ww. obszarów wywieszone było na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Hajnówce od 27 stycznia 2017 r. do 10 lutego 2017 r.

W wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków powstał projekt operatu opisowo-kartograficznego, który został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 26 listopada 2028 r. do 14 grudnia 2018 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Hajnówce.

Pismem z 1 lipca 2021 r. Starosta poinformował o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 19 lipca 2021 r. do 6 sierpnia 2021 r. projektu operatu opisowo-kartograficznego. Na tym etapie postępowania J. G. nie skorzystał z prawa do zgłoszenia uwag pomimo, że aktem notarialnym [...] nabył działkę o nr [...] w drodze umowy zniesienia współwłasności oraz darowizny.

Po okresie wyłożenia, w dniu 30 sierpnia 2021 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informacja o tym została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego 10 września 2021 r. pod poz. 3449 oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Hajnówce.

Pismem z 6 października 2021 r. J. G. zgłosił zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w zakresie zmiany powierzchni jego działki.

Decyzją z 10 listopada 2021 r. Starosta odrzucił powyższe zarzuty, natomiast w wyniku rozpoznania odwołania strony, PWINGiK decyzją z 21 grudnia 2021 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po analizie materiałów sprawy decyzją z 27 czerwca 2022 r. Starosta ponownie odrzucił zarzuty strony, natomiast PWINGiK decyzją z 16 sierpnia 2022 r. uwzględnił odwołanie strony i uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie, mając na względzie zalecenia organu odwoławczego, Starosta wydał decyzję z 12 maja 2023 r., w której uwzględnił zarzuty strony zgłoszone do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących powierzchni działki i skreślił zapis "powierzchnia ogólna [...] ha" a zapisał "powierzchnia ogólna [...] ha".

W wyniku złożenia odwołania strony PWINGiK decyzją z 29 czerwca 2023 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zmarł J. G., w następstwie czego organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu ujawnienia spadkobiercy ww. w osobie D. G. (dalej: "skarżący"). Zawieszenie postępowania trwało od 25 września 2023 r. do 28 listopada 2023 r.

Po podjęciu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z 25 stycznia 2024 r. uwzględnił zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę położenia punktów granicznych oraz zmianę powierzchni działki.

Również i ta decyzja została zakwestionowana odwołaniem wniesionym przez następcę prawnego strony i uchylona w całości przez PWINGiK decyzją z 26 marca 2024 r. oraz przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Ostatecznie decyzją z 9 maja 2024 r. Starosta uwzględnił zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki należącej do następcy prawnego strony poprzez: po pierwsze, zmianę położenia punktów granicznych działki: punkt nr [...] ze współrzędnych [...] na współrzędną [...]; [...]; punkt nr [...] ze współrzędnych [...] na współrzędną [...]; punkt nr [...] ze współrzędnych [...] na współrzędną [...]; punkt nr [...] ze współrzędnych [...] na współrzędną [...] oraz punkt nr [...] ze współrzędnych [...] na współrzędną [...] i po drugie, zmianę powierzchni działki z [...] ha na [...] ha.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w bazie ewidencji gruntów i budynków gminy Hajnówka w większości powierzchnie działek przed modernizacją były wykazywane z dokładnością do 0,01 ha i liczone graficznie metodą przybliżoną. Jednakże w związku z koniecznością dostosowania bazy do obowiązujących przepisów, przeliczono powierzchnie zgodnie z obowiązującym na czas przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisami, tj. § 62 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Następnie Starosta podkreślił, że w wyniku zmian wprowadzonych przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 782), zostało wydane nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm., dalej: rozporządzenie), które weszło w życie 31 lipca 2021 r., a zatem w trakcie wniesienia i rozpatrywania zarzutów obowiązywały przepisy tego rozporządzenia. Podniósł także, że w § 16 ust. 2 rozporządzenia zdefiniowano, że pole powierzchni oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha, natomiast dokładny sposób obliczenia pola powierzchni działki ewidencyjnej z uwzględnieniem wartości poprawki odwzorowawczej określa załącznik nr 3 do rozporządzenia.

Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy Starosta wskazał, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków do działki skarżącego zostały wykorzystane dane z operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] ze scalenia gruntów sporządzonego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Białymstoku, z którego obliczono ponownie współrzędne punktów granicznych działki z układu lokalnego na państwowy układ 2000. Dodał również, że operat z modernizacji ewidencji zawierał tylko szczątkowe informacje, w tym brak było szkiców sporządzonych w trakcie wykonywanych prac, przedstawiających przebieg granic poszczególnych działek ewidencyjnych wraz ze wskazaniem numerów punktów granicznych, a także brakowało wykazu zmian danych ewidencyjnych potwierdzających zmianę powierzchni działek i dlatego firma przeprowadzająca modernizację ewidencji na obszarze jednostki ewidencyjnej [...] Hajnówka przekazała bazę opisową i graficzną z nowymi powierzchniami działek. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że z dokumentów znajdujących się w operatach technicznych sporządzonych z modernizacji ewidencji nie wynika, z jakich punktów granicznych składa się działka skarżącego, a także że działka ta w 1989 r. nie została objęta scaleniem.

Następnie Starosta wyjaśnił, że celem uzupełnienia materiału dowodowego, zlecił geodecie prace geodezyjne, polegające na aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tj. obliczeniu współrzędnych punktów granicznych oraz powierzchni m.in. działki należącej do skarżącego. Wyłoniony wykonawca – firma [...] przeprowadziła zleconą pracę geodezyjną i sporządziła operat techniczny pod nr [...], który potwierdził wcześniejsze ustalenia organu pierwszej instancji tzn. brak danych do obliczenia współrzędnych punktów granicznych działki w materiałach pobranych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz konieczność przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic działki, zgodnie z § 31, § 32 i § 33 rozporządzenia. Ponadto z powyższego operatu technicznego wynikało, że czynności ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...] na gruncie wykonawca próbował podjąć 22 kwietnia 2022 r. jednakże obecne na miejscu osoby, w tym J. G., uniemożliwiły wstęp na działkę i wykonanie prac pomiarowych. Wobec tego granica pomiędzy działkami [...] i [...] została przyjęta według ostatniego spokojnego stanu posiadania, natomiast granica pomiędzy działkami [...] i [...] ustalona po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz po analizie wszelkich dokumentów.

Organ pierwszej instancji wskazał także, że strona w piśmie z 24 czerwca 2022 r. zarzuciła geodecie podanie nieprawdy w protokole z czynności ustalenia przebiegu granic co do osób w niej uczestniczących oraz co do wykonania pomiarów. Zdaniem strony geodeta zarówno odmówił okazania dokumentu, który uprawniał go do przeprowadzenia prac geodezyjnych, jak i odjechał z miejsca spotkania, nie wykonując przedtem żadnych pomiarów.

Starosta, odpowiadając na ww. zarzuty stwierdził, że uprawniony geodeta wykonał analizę materiałów geodezyjnych z zasobu a następnie przyjął, że do działek nr [...], [...] i [...] brak jest częściowych danych do obliczenia współrzędnych punktów granicznych i dlatego uznał, że część współrzędnych punktów należy przyjąć na podstawie materiałów archiwalnych (punkty graniczne [...], [...],[...],[...] i [...]) natomiast część na podstawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] (punkty graniczne [...],[...],[... ]i [...]) zgodnie z § 31, § 32 i § 33 rozporządzenia. Tym samym z operatu technicznego wynikało, że współrzędne punktów granicznych nr [...] zostały obliczone na podstawie zarysu pomiarowego, z którego miary wynikały z dokumentacji sporządzonej w ramach scalenia gruntów z 1989 r. Natomiast brakujące miary liniowe oraz przebieg granicy niedający się jednoznacznie odtworzyć na podstawie danych archiwalnych, geodeta ustalił na podstawie § 31 rozporządzenia.

Ostatecznie organ pierwszej instancji podniósł, że w związku z powyższym zawiadomił właścicieli działek nr [...],[...] i [...]oraz sąsiednich o kolejnym terminie wykonania czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na gruncie, który został wyznaczony na dzień 21 listopada 2022 r. Dodał również, że w trakcie wykonywania prac polowych uczestnicy nie potrafili sprecyzować swoich żądań chociaż twierdzili, że zaistniały błąd w operacie ewidencji gruntów i budynków powinien zostać sprostowany przez geodetów, którzy wykonywali modernizację tego operatu. Wobec tego na szkicu granicznym oznaczono sporne odcinki granic, które przebiegały po liniach z modernizacji operatu. Ponadto zauważono, że na gruncie istnieje wyraźna miedza rozdzielająca działki nr [...] i [...], a zarazem sprawozdanie techniczne potwierdziło, że pomiędzy stroną a właścicielem działki nr [...] nigdy nie było sporu co do przebiegu granicy między tymi działkami, co z kolei skutkowało zmierzeniem przez geodetę widocznej na gruncie miedzy odbiornikiem GPS Trimble R4 przy wykorzystaniu sieci Asg_Eupos, jako punkt kontrolny wykorzystano punkt [...] (odchyłki na tym punkcie mieściły się w dopuszczalnych wartościach). Tym samym granicę pomiędzy działkami [...] i [...] przyjęto zgodnie z § 33 pkt 2 rozporządzenia, według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Jednocześnie ustalono, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] brak jest na gruncie widocznej granicy, co więcej działki te są użytkowane jako jedna nieruchomość, a uczestnicy nie potrafili wskazać granicy pomiędzy nimi. W konsekwencji, na podstawie § 33 pkt 3 rozporządzenia, granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...] geodeta przyjął na podstawie archiwalnej mapy ewidencyjnej. Następnie obliczył współrzędne punktów granicznych, powierzchnie działek, użytków i konturów klasyfikacyjnych oraz sporządził wykazy zmian danych ewidencyjnych. W efekcie przeprowadzonej pracy geodezyjnej powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie z [...] ha na [...] ha.

Podsumowując Starosta podkreślił, że w sprawie zmiany powierzchni działki nr [...] została wydana odrębna decyzja z 12 lipca 2022 r., która uprawomocniła się 2 sierpnia 2022 r. (zmiana powierzchni tej działki została wprowadzona do bazy ewidencji gruntów i budynków), zaś w sprawie zmiany powierzchni działki nr [...] została wydana odrębna decyzja z 16 maja 2022 r., która uprawomocniła się 6 czerwca 2023 r. i również została wprowadzona zmiana powierzchni tej działki do bazy ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia działki nr [...] w wyniku ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie uległa zmianie i wynosi nadal [...] ha.

Końcowo, odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbieżności pomiędzy powierzchnią ewidencyjną a powierzchnią gruntów, wykazaną przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie można utożsamiać powierzchni działki ewidencyjnej z powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo albowiem działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom.

Nie zgadzając się z decyzją Starosty skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie uwzględnia zarzutów zgłoszonych 6 października 2021 r. przez jego zmarłego brata oraz zażądał przywrócenia prawidłowej powierzchni działki dodając, że 13 listopada 2023 r. został właścicielem tej działki o powierzchni fizycznej [...] ha i [...] ha powierzchni przeliczeniowej, co wynika z aktu notarialnego oraz z faktu, że od 15 maja 1997 r. od właśnie ww. powierzchni jego rodzina płaci podatek rolny. Zdaniem skarżącego skoro jego działka nie jest objęta Gminnym Programem Rewitalizacji, nie leży na obszarze tzw. Specjalnej Strefy Rewitalizacji, nie była też wydana wobec niej decyzja o warunkach zabudowy, ani decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które zmieniłyby jej przeznaczenie, a także nie nastąpiło przekwalifikowanie w sposobie użytkowania, czy też zmiana w klasyfikacji gleby to tym samym powierzchnia fizyczna pola działki wynosi [...] ha. Ponadto stwierdził, że "między działką nr [...] a [...] nigdy nie było granicy spornej a granicę między działką nr [...] a [...] wyznaczają punkty graniczne, nie miedza". Ostatecznie wskazał, że w jego ocenie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzi opracowania mapowe i opisowe w sposób precyzyjny, z dokładnością co do metra.

Po rozpoznaniu odwołania PWINGiK decyzją z 23 sierpnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z 9 maja 2024 r. (błędnie oznaczoną jako z 25 stycznia 2024 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej P.g.i.k.) w zw. z § 16 ust. 1 i 2, § 17 ust. 1, § 30 ust. 1, § 31 oraz § 33 ust. 2 rozporządzenia.

Na wstępie PWINGiK wyjaśnił, że zarzuty do modernizacji zostały wniesione przez stronę w ustawowym terminie i dotyczyły zmniejszenia powierzchni jej działki. Wobec tego koniecznym było wyjaśnienie z czego wynikała powierzchnia tej działki.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami pole powierzchni działki wprost wynika z położenia punktów granicznych określonych za pomocą współrzędnych, które są niezbędne do obliczenia tego pola. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało określić położenie punktów granicznych albowiem dopiero wówczas, gdy położenie tych punktów zostanie określone, będzie można obliczyć pole powierzchni działki. Następnie stwierdził, że z powyższych przepisów można także wywnioskować, że istnieją poszczególne etapy procedury wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, w szczególności istnieje hierarchia w tej procedurze. Tym samym dopiero gdy pierwszy etap procedury zawiedzie, można przejść do następnego, przy czym na samym początku przebieg granicy jest wykazywany na podstawie dokumentów wymienionych w § 30 ust. 1 rozporządzenia, które stanowią najsilniejszy dowód. Wyłącznie zatem w sytuacji, gdy dane zawarte w ww. dokumentacji nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 P.g.i.k. (§ 31 rozporządzenia), a zatem nie będzie możliwe wykazanie na jej podstawie przebiegu granic działek ewidencyjnych to koniecznym będzie przejście do kolejnego etapu procedury.

Następnie przechodząc do rozpoznania istoty sprawy PWINGiK podkreślił, że Starosta powołał uprawnionego geodetę w celu usunięcia błędów powstałych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, który ustalił, że działka skarżącego składa się z 5 punktów granicznych o nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. Jednocześnie z dokumentacji geodezyjnej wynika, że współrzędne punktów granicznych nr [...],[...] i [...] zostały obliczone na podstawie zarysu pomiarowego, który zdaniem organu odwoławczego jest niewątpliwie innym materiałem zasobu dotyczącym przebiegu granic (§ 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Z akt sprawy wynika również, że nie ma danych, umożliwiających obliczenie punktów granicznych nr [...] i [...], a zatem koniecznym było zastosowanie przez geodetę procedury ustalenia przebiegu granic w oparciu o § 33 w zw. z § 31 rozporządzenia. Jednakże jak wynika z protokołu sporządzonego z ustalenia przebiegu granic zarówno strona jak i jej sąsiad odmówili podpisania protokołu, a zatem przebieg granicy nie mógł zostać ustalony także na podstawie § 33 ust. 1 rozporządzenia. Ostatecznie PWINGiK podniósł, że współrzędne wszystkich punktów granicznych działki skarżącego zostały ustalone w sposób prawnie przewidziany, albowiem punkty nr [...],[...] i [...] na podstawie § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia natomiast punkty nr [...] i [...] na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia i w konsekwencji obliczone współrzędne punktów granicznych posłużyły do obliczenia powierzchni działki, która wyniosła [...] ha.

Końcowo, odnosząc się do pierwszego zarzutu następcy prawnego strony, że powierzchnia jego działki powinna wynosić [...] ha PWINGiK wyjaśnił, że obecnie powierzchnie działki zapisuje się z dokładnością 0,0001 ha a nie jak dawniej 0,01 ha. Ponadto aktualnie pole powierzchni działek oblicza się ze współrzędnych punktów granicznych, tymczasem dawniej obliczano je metodą analityczno-graficzną, czyli część miar (czołówki) pozyskiwano z terenu, a część graficznie z mapy. Zazwyczaj szkice pomiarowe zawierały czołówki działek ale na gruncie nie mierzono długości tych działek. Zdaniem organu odwoławczego poprzednia metoda była obarczona dużym błędem zwłaszcza, że na obszarach rolnych mapy ewidencyjne były zazwyczaj sporządzane w skali 1:5000, tak jak miało to miejsce w obrębie Nowoberezowo, czyli przy skali 1:5000 – 1 mm na mapie to 5 m w terenie. Wobec tego w ocenie PWINGiK pomiar na podstawie danych graficznych z mapy nie mógł być zatem dokładny i w konsekwencji mógł powodować duże różnice pomiędzy powierzchniami ujawnionymi wcześniej w ewidencji a tymi obliczonymi według obecnych standardów. Podsumowując, granice działki skarżacego nie uległy zmianie, zmianie uległa natomiast powierzchnia działki, której obliczenie było niegdyś obarczone dużym błędem.

Jednocześnie, odnosząc się do drugiego zarzutu, że 21 listopada 2022 r. geodeta nie prowadził żadnych prac polowych, ani pomiarów terenu odbiornikiem GPS organ odwoławczy wskazał, że taki zarzut powinien być udowodniony, a zatem skarżacy powinien przedstawić dowody na poparcie swojej tezy.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł D. G., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa, w tym prawa własności oraz wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł, że jego zdaniem powyższa decyzja nie uwzględnia zarzutów zgłoszonych 6 października 2021 r., a zarazem zmiana powierzchni jego działki dokonana przez Starostę pozbawiła go części dopłat do zasianych upraw. Ponadto w ocenie skarżącego Starosta, w przeciwieństwie do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zlecając wykonanie prac geodezyjnych naruszył przepisy prawa administracyjnego, nie posiadał bowiem kompetencji do wydania takiego zlecenia. Jednocześnie powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodał, że nie było i nie ma spornych granic między sąsiadami natomiast kontrole z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wykazały żadnych nieprawidłowości, ani też rozbieżności w powierzchniach gruntów. Wobec powyższego w opinii skarżącego Starosta swoimi decyzjami ingeruje w jego własność i pozbawia go majątku.

W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu sformułowanego w skardze wyjaśnił, że Starosta nie dokonał ani rozgraniczenia nieruchomości, ani wznowienia znaków granicznych, natomiast przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków, do której zarzuty wniósł poprzednik prawny skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego jeżeli skarżący jest niezadowolony z przebiegu granic ustalonych w trakcie rozpoznania zarzutów dotyczących modernizacji ewidencji to może zwrócić się do właściwego organu tzn. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości. Jednocześnie wyjaśnił, że wprawdzie 22 kwietnia 2022 r. uprawniony geodeta nie przeprowadził wymaganych przepisami czynności na gruncie jednakże czynności te wykonał poprawnie 21 listopada 2022 r., co zresztą potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych operat techniczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja PWINGiK z 23 sierpnia 2024 r utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 9 maja 2024 r., w której uwzględniono zarzuty zgłoszone do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę położenia punktów granicznych oraz zmianę powierzchni działki skarżącego.

Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a w szczególności art. 24a ust. 1, ust. 9 i ust. 10 P.g.i.k. w zw. z § 16 ust. 2, § 17 ust. 1, § 30 ust. 1, § 31 oraz § 33 ust. 2 rozporządzenia.

Stosownie do treści art. 24a ust. 1, ust. 9 i ust. 10 P.g.i.k. starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). Jednocześnie o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).

Natomiast zgodnie z § 16 ust. 2 rozporządzenia pole powierzchni, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oblicza się na podstawie współrzędnych punktów granicznych działki ewidencyjnej, uwzględniając wartość poprawki odwzorowawczej, i wykazuje się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Ponadto § 17 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi punktu granicznego są: 1) współrzędne określające położenie punktu granicznego 2) identyfikator punktu granicznego, 3) sposób pozyskania danych o punkcie granicznym, 4) informacja dotycząca spełnienia standardów dokładnościowych, 5) rodzaj stabilizacji, 6) oznaczenie punktu granicznego w materiale źródłowym, 7) numer operatu technicznego, w ramach którego informacje o punkcie zostały wprowadzone do ewidencji, 8) dodatkowe informacje. Następnie według § 30 ust. 1 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie: 1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby: a) postępowania rozgraniczeniowego, b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów, c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, e) podziału nieruchomości, f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych; 2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic; 3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji. Poza tym jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia). Ostatecznie w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia).

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z powyższych przepisów wynika, że istnieją poszczególne etapy procedury wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, w szczególności istnieje hierarchia w tej procedurze. Dopiero gdy pierwszy etap procedury zawiedzie, można przejść do następnego. W pierwszej kolejności przebieg granicy jest wykazywany na podstawie dokumentów wymienionych w § 30 ust. 1 rozporządzenia, które stanowią najsilniejszy dowód. W sytuacji, gdy dane zawarte w ww. dokumentacji nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 P.g.i.k. (§ 31 rozporządzenia), to koniecznym jest przejście do kolejnego etapu procedury.

W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że według jednolitego stanowiska sądów administracyjnych rejestr ewidencji gruntów i budynków ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że dane w nim zawarte nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, lecz stanowią jedynie potwierdzenie stanu prawnego zaistniałego wcześniej (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1764/10, dostępny po adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne. Zmiany w ewidencji nie rozstrzygają zatem sporów o prawo, nie nadają ani nie ujmują praw. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza zatem, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że zaistniały pomiędzy stronami spór dotyczy, ujawnionej w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, powierzchni działki należącej do skarżącego, który stoi na stanowisku, że powierzchnia fizyczna pola jego działki wynosi [...] ha, natomiast według organów powierzchnia tej działki wynosi [...] ha.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom uzasadnione podstawy do uwzględnienia zarzutu strony zgłoszonego do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni ogólnej działki i w konsekwencji do dokonania zmiany poprzez skreślenie zapisu "powierzchnia ogólna [...] ha" i zastąpienie go zapisem "powierzchnia ogólna [...] ha". W szczególności z akt administracyjnych sprawy wynika, że w celu usunięcia błędów powstałych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, Starosta powołał uprawnionego geodetę który ustalił, że działka skarżącego składa się z 5 punktów granicznych o nr: [...]. Jednocześnie, według dokumentacji geodezyjnej, współrzędne punktów granicznych nr [...] zostały obliczone na podstawie zarysu pomiarowego (§ 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia), a wobec braku danych umożliwiających obliczenie punktów granicznych nr [...] geodeta podjął próbę zastosowania procedury ustalenia przebiegu granic w oparciu o § 33 w zw. z § 31 rozporządzenia. Próba ta okazała się jednak nieefektywna albowiem jak wynika z protokołu sporządzonego z ustalenia przebiegu granic J.G. i jego sąsiad odmówili podpisania tego protokołu, a zatem przebieg granicy nie mógł zostać ustalony na podstawie § 33 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie zgodnych wskazań podmiotów. W tym miejscu zauważyć należy, że w sprawozdaniu technicznym uprawniony geodeta wyjaśnił, że na gruncie istnieje wyraźna miedza między działkami [...] i [...], zaś strony, tj. J G. i Pan J. T. potwierdzili, że nigdy nie było sporu co do granicy między ww. działkami. Mając na uwadze powyższe przebieg granicy pomiędzy punktami granicznymi [...] i [...] został ustanowiony w oparciu o § 33 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że ostatecznie współrzędne wszystkich punktów granicznych zostały ustalone w sposób prawnie przewidziany, tzn. punkty nr [...] na podstawie § 30 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zaś punkty nr [...] w oparciu o § 33 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji obliczone w powyższy sposób współrzędne punktów granicznych posłużyły do prawidłowego i dokładnego obliczenia powierzchni działki, która wyniosła [...] ha.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że decyzja PWINGiK jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w przedmiotowym zakresie przepisami prawa.

Końcowo odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wyjaśnić, że w opinii Sądu: po pierwsze, organy nie naruszyły prawa własności skarżącego albowiem zmiany powierzchni wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków wynikały z zastosowania dokładniejszych metod obliczeniowych, po drugie, w świetle obowiązujących przepisów, w tym art. 24a P.g.i.k. starosta mógł zlecić wykonanie prac geodezyjnych w związku z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków oraz po trzecie, rozbieżności między powierzchnią działki ewidencyjnej a powierzchnią faktycznie użytkowaną rolniczo, wykazaną przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynikają z faktu, że działka rolna i działka ewidencyjna to zupełnie odrębne pojęcia, służące innym celom.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza ten stan. Tym samym, organ ewidencyjny rejestruje w ewidencji te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Starosta ma obowiązek zachowania prowadzonego rejestru w stanie aktualności, co jednak nie oznacza konieczności uwzględniania każdego żądania wnioskodawcy, które nie jest poparte stosowną dokumentacją uzyskaną w określonym trybie. Jeszcze raz podkreślić należy, że granice działki skarżącego nie uległy zmianie, zmianie uległa natomiast powierzchnia działki, której obliczenia były obarczone niegdyś dużym błędem.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, że geodeta uprawniany nie wykonywał żadnych prac na gruncie działki nr [...] oraz na gruntach sąsiednich w dniu 22 kwietnia 2022 r., na dowód czego skarżący dołączył do skargi oświadczenia trzech osób, uznać należy, że materiał dowodowy podziela powyższą tezę. Nie mniej jednak zauważyć należy, że w związku z niewykonaniem czynności przez geodetę uprawnionego został on zobligowany do poprawnego wykonania prac geodezyjnych. Czynności te geodeta uprawniony wykonał prawidłowo w dniu 21 listopada 2022 r., co potwierdza operat techniczny [...].

Nie jako końcowo Sąd pragnie podkreślić, że procedura unormowana w § 33 rozporządzenia nie jest tożsama z rozgraniczeniem. Jeżeli skarżący jest niezadowolony z przebiegu granic ustalonych w trakcie rozpoznawania zarzutów do modernizacji, to zawsze może zwrócić się do organu właściwego (wójt, burmistrz, prezydent miasta) o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości.

Podsumowując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.