Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1506/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2020 r. nr DSF-XI.696.13.2019 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Fundacji [...] w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1414/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Fundacji [...] w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2020 r., w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1534; powoływanej dalej jako: u.n.p.p) polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z ww. przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu, podczas gdy ustawa w ramach swobody umów (art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 - w zw. z art. 6 u.n.p.p.) uprawnia do ustalenia przez strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w ww. przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 107; powoływanej dalej jako: u.s.p.), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrario art. 8 ust. 2 u.s.p.), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art. 11 ust. 8 u.n.p.p.) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 190, art. 15a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 166), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu;

b) błędne zastosowanie przepisów art. 11d ust. 5 i ust. 7 u.n.p.p. w zw. z przepisem art. 11d ust. 9 tej ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 u.n.p.p., przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 11d ust. 9 u.n.p.p.;

c) błędną wykładnię przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 tej ustawy i mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 u.n.p.p., podczas gdy ww. przepisy nie przewidują przyjętej przez Sąd I instancji definicji "dawania gwarancji należytego wykonania zadania", istnieją odmienne niż przyjęte przez Sąd I instancji słownikowe definicje pojęcia słowa "gwarancja", a dodatkowo jedynym przepisem ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej precyzującym treść i znaczenie ww. pojęcia jest przepis art. 11d ust. 8 pkt 3 u.n.p.p. przewidujący złożenie – na potrzeby wykazania spełniania przez organizację pozarządową warunku dawania gwarancji należytego wykonania zadania – jedynie pisemnego zobowiązania organizacji pozarządowej do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 u.n.p.p., a więc wszechstronna wykładnia ww. przepisów zgodnie z naturą prawną gwarancji, pominiętymi definicjami słowa "gwarancja" oraz przy zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 8 pkt 3 u.n.p.p. prowadzi do odwrotnego założenia o ziszczeniu się warunków przewidzianych ww. przepisami na podstawie pisemnych zobowiązań, o których mowa w przepisie art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i Sąd I instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. (tzw. gwarancja), jak również

- błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 5 u.n.p.p. i art. 11 ust. 9 tej ustawy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę),

a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi Sądu I instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu II instancji i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i Sąd I instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd I instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.), a ponadto uniemożliwienie skarżącej należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed Sądem I instancji jak i organem polegające w szczególności na:

zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez skarżącą orzeczenia w trybie art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568; powoływanej dalej jako: k.p.c.) na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, a jednak jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienia bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, zaniechanie przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na brak wskazania w jego treści dlaczego Sąd I instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącej zawartych w skardze.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o odmowie wpisu fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę stwierdzając, że organy słusznie uznały, iż skarżąca fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań, a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te w znacznej części powtarzają się, zmierzając do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 25 czerwca 2024 r.: sygn. akt II GSK 91/23, sygn. akt II GSK 93/23, sygn. akt II GSK 94/23, sygn. akt II GSK 98/23 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając że są one trafne również w tej sprawie.

W związku z tym, że skarga kasacyjna fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., to w takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podniesione w pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, albo stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).

Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednak autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.

Nieusprawiedliwiony jest także sformułowany w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez Sąd I instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności oraz równego traktowania.

Artykuł 8 § 1 k.p.a. przewiduje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem NSA kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, komentarz do art. 8, teza 21; a także P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić, wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tak rozumiana jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Innymi słowy, zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że organy orzekające w tej sprawie (Minister, Wojewoda) bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. (pkt 1 lit. a) i c) petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy (pkt 1 lit. b) petitum), ponieważ fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wyżej wskazanych wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je niezasadnymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Niemniej jednak – pomimo występujących wad formalnych – można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA błędnie uznał za organem drugiej instancji, że nie zachodzą pozytywne przesłanki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Ponadto, zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie uznał, że w stosunku do fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.

Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 u.n.p.p. zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły – co trafnie zaakceptował Sąd I instancji – że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 u.n.p.p., co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z fundacją złożonych przez starostów powiatów [...], [...], [...], [...] oraz [...]. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w pierwszym kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku z 17 września 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, czy wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wpisu na każdą z prowadzonych przez wojewodę list. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 u.n.p.p., co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 u.n.p.p., a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 u.s.p. Co do zasady, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd – zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.p., jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, stanowiąc że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. 11 ust. 9 u.n.p.p., który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; natomiast w przypadku art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem, jak słusznie stwierdził za organem Sąd I instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 u.n.p.p., powinno nastąpić przez starostę.

Odnosząc się natomiast do kwestii przewidzianych w ustawie przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.

Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zasadna jest ocena, iż fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Działania fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów – mimo braku odpowiednio przeszkolonych osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania – świadczą o wprowadzeniu organów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Prowadziło to do zaburzenia funkcjonowania i organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym skutkowało koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach poradnictwo nie było świadczone.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa [...] w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych fundacji.