Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 203/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 31, art. 4 pkt 33
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Robert Talaga Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2024 r. sprawa ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 22 stycznia 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania N. B. od decyzji Wójta Gminy G. z 17 stycznia 2023 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

Wójt Gminy G. decyzją z 31 sierpnia 2021 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z 4 listopada 2021 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania N. B., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił sprzeciwy J. S., Ł. T., K. W., G. R., W. R., B. S..

Wójt Gminy G. decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO decyzją z 26 października 2022 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Wójt Gminy G. decyzją z 17 stycznia 2023 r., nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) o obsadzie do 1996 szt. tuczników (do 279,44 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości W., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...] (obręb W.), po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że teren planowanej inwestycji stanowi grunty rolne oznaczone w ewidencji gruntów jako ŁV, PsV, PsVI i RVI i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze. Działka posiada dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] relacji J.-K., przez istniejącą drogę wewnętrzną i zjazd. Tereny pod planowaną inwestycją są własnością prywatną. Organ I instancji zwrócił uwagę na sprzeciw wyrażany przez inne strony lub mieszkańców sołectwa W.. Wskazał, że mając na uwadze dobro mieszkańców gminy uprzednio odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji. Ponownie przeprowadzając analizę dotyczącą jej lokalizacji organ uznał zaś, że nie można stwierdzić, iż planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową lub będzie realizowana w ramach gospodarstwa rolnego.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy – po ostatniej decyzji kasacyjnej – Wójt zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie wątpliwości odnoszących się do związku planowanej inwestycji z istniejącą zabudową zagrodową. Z odpowiedzi inwestora zawartej w piśmie z 20 grudnia 2022 r. wynika, że budynek mieszkalny oraz stare zabudowania gospodarcze zlokalizowane są na sąsiedniej działce nr [...], powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 25,1618 ha użytków rolnych i 5,65 ha lasów, a gospodarstwo rolne prowadzone jest na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Z opisu inwestycji zawartego w opracowanym na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko i opisu procesu technologicznego wynika, że w projektowanych budynkach prowadzony będzie tucz warchlaków pochodzących z zakupu w wieku ok. 2-3 miesięcy, prowadzonych w 3 cyklach produkcyjnych w roku (czas jednego cyklu wynosić będzie 3-4 miesiące). Nie wykazano również, że dla planowanej inwestycji zostanie wyprodukowana pasza w istniejącym gospodarstwie, a wręcz stwierdzono, że żywienie trzody odbywać się będzie poprzez zakup gotowej mieszanki paszowej, suchej, odpowiednio dobranej dla wieku zwierząt. Wobec tego organ nie dopatrzył się związku pomiędzy planowaną zabudową a istniejącym gospodarstwem rolnym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła N. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 maja 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu N. B. uchyliło zaskarżoną decyzję kasacyjną organu II instancji.

Kolegium decyzją z 22 stycznia 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie znajduje zastosowanie art 61 ust. 4 u.p.z.p., który pozwala na odstąpienie od badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie G., która wynosi ok. 5,5384 ha. Przedmiotem działalności gospodarstwa inwestora jest produkcja roślinna i zwierzęca. Działka inwestycyjna jest obecnie niezabudowana. Przylega bezpośrednio do działki [...] będącej własnością inwestora, na której znajduje się jego budynek mieszkalny oraz stare budynki gospodarcze i rozpoczęta została budowa magazynu paszowego. Inwestor wskazał, że projekt powstaje na osobnej działce z powodów finansowych.

Zabudowa zagrodowa, jak w dalszej kolejności podniosło SKO, to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź gospodarstwach leśnych. Podkreślenia wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej.

Należało ustalić, czy inwestycja pozostaje w związku z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Z akt sprawy wynika m.in., że tucz warchlaków pochodzących z zakupu w wieku ok. 2-3 miesięcy prowadzony będzie w 3 cyklach produkcyjnych w roku (czas jednego cyklu 3-4 miesiące). Gnojownica z terenu inwestycji będzie przewożona do miejscowości: Ł. , Ż. , R. W., K. , a także na grunty będące własnością inwestora. Nie wykazano także, aby dla planowanej inwestycji pasza produkowana była w istniejącym gospodarstwie, a wręcz stwierdzono, że żywienie trzody odbywać się będzie przez zakup gotowej mieszanki paszowej, suchej, odpowiednio dobranej dla wieku zwierząt.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że w sprawie nie ma możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na brak związku planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Skoro istniejące gospodarstwo rolne nie jest w stanie zapewnić własnej paszy, nadto odbiór obornika i gnojownicy będzie wiązał się z uczestnictwem innych podmiotów, to już z uwagi na to nie jest spełniony warunek związku pomiędzy planowaną zabudową a istniejącym gospodarstwem. Okoliczności tej nie zmienia to, że na terenie inwestycji będą pracować członkowie rodziny inwestora.

Powyższe oznacza, jak w dalszej kolejności wskazało SKO, że wniosek inwestora powinien być rozpoznany na zasadach ogólnych z art. 61 u.p.z.p., w tym z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Wobec tego organ odwoławczy pismem z 27 grudnia 2023 r. wezwał Wójta w trybie art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego przez uzupełnienie analizy urbanistycznej, poprzez przesłanie mapy z naniesionym obszarem analizowanym wraz z tabelą wskaźników i parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Pismem z 5 stycznia 2023 r. organ I instancji uzupełnił analizę urbanistyczną. Na terenie obszaru analizowanego brak jest zabudowy związanej z hodowlą zwierząt na tak dużą skalę, jak planuje inwestor. Na obszarze analizowanym nie występują budynki o powierzchni 1904 m2.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej na obszarze objętym analizą. Planowana inwestycja to wielkotowarowa produkcja zwierzęca. Niedopuszczalne jest zrównywanie działalności prowadzonej w warunkach zabudowy zagrodowej z hodowlą zwierzęcą typu przemysłowego. W sprawie brak jest warunku kontynuacji funkcji, jak również kontynuacji wskaźników/ parametrów inwestycji (intensywność zabudowy, szerokość elewacji frontowej). Średnia intensywność zabudowy dla terenu analizowanego wynosi 0,31, dla planowanej inwestycji parametr ten wynieść ma 15,43. Podobnie w kwestii szerokości elewacji frontowej. Średnia dla obszaru analizowanego wynosi 16, natomiast dla wnioskowanej inwestycji parametr ten wynosi 119.

W skierowanej do tut. Sądu skardze N. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja nie mieści się w kategorii zabudowy zagrodowej, podczas gdy całość zebranego w sprawie materiału dowodowego wprost świadczy o tym, że planowana inwestycja spełnia kryteria zabudowy zagrodowej, b. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organ do wydania decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, podczas gdy pomimo spełnienia tych przesłanek organ odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestora, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wystarczającego wyjaśnienia przez organ dlaczego uznał, że planowana inwestycja nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Pismem z 20 maja 2024 r. skarżąca zwróciła się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 24 lipca 2024 r., stawiła się skarżąca oświadczając, że udziela pełnomocnictwa swojemu mężowi K. B., który stawił się ze skarżącą. Za organ administracji i uczestników postępowania nie stawił się nikt.

Pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Oświadczył, iż w jego ocenie Wójt specjalnie blokuje ich inwestycję w sytuacji, gdy w tej samej gminie wydaje decyzje na wielokrotnie większe obiekty, tj. 1.200 DJP. Podtrzymał, że jest to zabudowa zagrodowa. Chce rozwijać gospodarstwo i zacząć uprawę trzody chlewnej. Mieszkają obok działki, na której chcą budować chlewnię.

Skarżąca podtrzymała stanowisko pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 stycznia 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy G. z 17 stycznia 2023 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy do planowanej przez skarżącą inwestycji – polegającej na budowie budynku inwentarskiego (chlewni) o obsadzie do x szt. tuczników (do 279,44 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą – znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zarówno organ II, jak i I instancji odmówił bowiem zastosowania tego przepisu stwierdzając brak związku tejże inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Jak podniósł organ odwoławczy warunek ten nie jest spełniony z uwagi na to, że istniejące gospodarstwo rolne nie jest w stanie zapewnić własnej paszy, a odbiór obornika i gnojownicy będzie się wiązał z uczestnictwem innych podmiotów. W ocenie Sądu takie stanowisko nie znajduje oparcia we współczesnej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Na wstępie przypomnieć trzeba, że materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na to, iż wniosek inicjujący kontrolowaną sprawę złożony został 19 marca 2021 r. nie znajdą do niej zastosowania przepisy nowelizacji dokonanych kolejno z dniem 27 maja 2021 r. ustawą z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), z dniem 3 stycznia 2022 r. ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), czy z dniem 24 września 2023 r. ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) (zob. odpowiednio art. 9 ust. 1, art. 4, a także art. 59 ust. 1 wymienionych ustaw nowelizujących).

Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepis ten wprost wyłącza zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewidującego zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ta ostatnia regulacja uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Systemowo art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Wyrażona w tym przepisie zasada ustrojowa nakazuje utrzymanie w polskim rolnictwie takiej struktury, która zapewni gospodarstwom rodzinnym charakter "podstawy ustroju rolnego państwa". Gospodarstwo rodzinne ma więc być efektywną formą gospodarowania, pozwalającą prowadzić produkcję rolną w celu nie tylko zapewnienia "godziwego" utrzymania rodzinom rolniczym, ale także najpełniejszego zaspokojenia potrzeb społeczeństwa. Zasada, o której mowa, wyznacza też kierunki polityki państwa – nakazuje władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, tak kształtować ustrój rolnictwa, aby zapewnić gospodarstwom rodzinnym należyte wsparcie (finansowe, społeczne i gospodarcze) (por. wyroki TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001/1/5, z 7 maja 2014 r., sygn. akt K 43/12, OTK-A 2014/5/50). Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest skorelowany z wynikającym z ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2569 ze zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjne ekonomicznie.

W tym miejscu wskazać trzeba, że choć przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" przyjąć należy, że na zabudowę tę zawsze składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny. Tego rodzaju zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16, dostępny w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla uznania danej zabudowy za zabudowę zagrodową nie ma zaś istotnego znaczenia wielkość gospodarstwa, z którym zabudowa ta ma być powiązana. Wielkość gospodarstwa rolnego, z którym dana zabudowa zagrodowa będzie funkcjonalnie związana – oceniana z perspektywy średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie – stanowi jedynie przesłankę zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a nie uznania danej zabudowy za zabudowę zagrodową (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 502/23, CBOSA).

Rozwijając ten ostatni wątek – mając na uwadze istotę sporu, do jakiego doszło w sprawie – dla stwierdzenia wystąpienia zabudowy zagrodowej na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bez znaczenia w równej mierze co wielkość gospodarstwa rolnego pozostaje skala planowanej inwestycji, w tym to czy gospodarstwo rolne, z którym ów inwestycja ma zostać funkcjonalnie powiązana jest w stanie samodzielnie – z wykorzystaniem własnych źródeł – zapewnić jej funkcjonowanie. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie, prowadziłoby do zawężającej wykładni pojęcia "zabudowy zagrodowej", która współcześnie traci na znaczeniu.

Problematyka zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. była w przeszłości wielokrotnie przedmiotem rozważań NSA. W orzecznictwie tego Sądu wskazywano już, iż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1492/15, CBOSA). W najnowszym orzecznictwie podkreśla się zaś, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody jako zespołu budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe, jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymusza, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA nie istnieją aktualnie powody, by pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, CBOSA).

Jak wywiódł natomiast NSA w motywach wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17 (CBOSA), powiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest – w przypadku braku planu miejscowego – umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce, czy podwórzu. Także w tym wyroku podkreślono, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, to jest obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową – co zostało już powyżej wspomniane – należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (zob. także wyrok NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17, CBOSA).

W orzecznictwie NSA jednolicie również przyjmuje się, iż celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19, CBOSA).

Wreszcie NSA w swym orzecznictwie wprost podnosi, że bez jakiegokolwiek znaczenia dla zakwalifikowania inwestycji do pojęcia "budownictwa zagrodowego" pozostaje kwestia, czy inwestycja zmierza do realizacji przedsięwzięcia polegającego na hodowli zwierząt na skalę przemysłową. Skala planowanej produkcji, czy hodowli należy bowiem do decyzji właściciela, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych dotyczących zwłaszcza ochrony środowiska. Celem dopuszczenia uzyskiwania warunków zabudowy w trybie uproszczonym jest możliwość rozbudowy gospodarstw rolnych. Zaś ilość (wielkość) zwierząt hodowlanych w ramach rozbudowywanego gospodarstwa ma w takiej sytuacji znaczenie marginalne, jeżeli zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2674/17, z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19, CBOSA).

W pełni podzielając powyżej zaprezentowane poglądy NSA, celem ich uzupełnienia, odwołać trzeba się dodatkowo do konieczności zachowania przy wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. spójności systemu prawnego. Błędne z takiej perspektywy staje się założenie potrzeby wyodrębnienia z pojęcia produkcji rolnej działalności polegającej na intensywnej hodowli zwierząt. Zaznaczyć należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało od spełnienia warunku, zgodnie z którym m.in. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyraźnego podkreślenia wymaga zatem i to, że na tle ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm., dalej: "u.o.g.r.") "działalnością rolniczą" jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również m.in. produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego, a także działalność, w której minimalne okresy przetrzymywania zakupionych zwierząt i roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost, wynoszą co najmniej: 1) miesiąc - w przypadku rośli, 2) 16 dni - w przypadku wysokointensywnego tuczu specjalizowanego gęsi lub kaczek, 3) 6 tygodni - w przypadku pozostałego drobiu rzeźnego, 4) 2 miesiące - w przypadku pozostałych zwierząt – licząc od dnia nabycia (por. art. 4 pkt 33 u.o.g.r. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2647 ze zm.). Nota bene, prowadzenie tego rodzaju działalności jest jednym z warunków uznania, że budynki temu służące stanowią właśnie zabudowę zagrodową. Jak przewidziano bowiem w art. 4 pkt 31 u.o.g.r. ilekroć w ustawie tej mowa jest o "zabudowie zagrodowej" – rozumie się przez to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Brak jest podstaw do tego, aby na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nadawać temu pojęciu inne znaczenie i wyłączać spod jego zakresu określonego rodzaju działalność rolniczą.

Nie sposób jednocześnie zgodzić się i z tym twierdzeniem, by zabudowa zagrodowa w świetle art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mogła istnieć jedynie przy założeniu samowystarczalności danego gospodarstwa rolnego. W praktyce nie można przecież wykluczyć sytuacji diametralnie odmiennych niż ta, która zachodzi w sprawie poddanej kontroli tut. Sądu, a w których brak zapewnienia paszy dla zwierząt z własnych płodów rolnych, czy brak wykorzystania pochodzącej z hodowli gnojownicy na własnych gruntach rolnych, związany będzie z hodowlą na nieporównywalnie mniejszą skalę, przy niewystarczającym areale. Uznanie wówczas, że budowa stosunkowo małego budynku inwentarskiego służącego hodowli tych zwierząt, znajdującego się nawet na jednym podwórzu z budynkiem mieszkalnym rolnika, nie wpisuje się w pojęcie "zabudowy zagrodowej" z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jedynie z tego powodu, że tak powstałe gospodarstwo rolne nie będzie samowystarczalne godziłoby nie tylko w ratio legi tego przepisu, lecz także i w zdrowy rozsądek.

Zauważyć wreszcie należy, że jeżeli gmina chce wprowadzać ograniczenia dla intensywnych form hodowli zwierząt powinna w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) przyjąć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To plan miejscowy postrzegać bowiem trzeba jako kluczowy dla ograniczenia uciążliwości odorowych związanych z funkcjonowaniem na danym obszarze intensywnej hodowli zwierząt (por. m.in. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 754/19, CBOSA). Trudno uznać, aby analogiczną co plan miejscowy funkcję mogła spełniać decyzja o warunkach zabudowy, która stanowi przecież indywidualny akt administracyjny, i której podjęcie nie jest poprzedzone tak złożoną procedurą, jak w przypadku planów miejscowych.

Konkludując organy przez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p. doszły do nieprawidłowego wniosku, zgodnie z którym przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie.

W ocenie Sądu przyjmując jako prawidłowe poczynione w tym względzie ustalenia faktyczne przedmiotowa inwestycja spełnia warunki, by zostać uznaną za zabudowę zagrodową we współczesnym rozumieniu tego pojęcia. W sprawie bezsporne pozostaje, że powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącej wynosząca 25,1618 ha użytków rolnych i 5,65 ha lasów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie G., która wynosi 5,5384 ha. Przedmiotem gospodarstwa rolnego skarżącej jest produkcja roślinna i zwierzęca. Działka przeznaczona pod sporną zabudowę nr [...], obręb W., gmina G., przylega bezpośrednio do będącej własnością skarżącej działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny oraz stare budynki gospodarcze i rozpoczęta została budowa magazynu paszowego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, aby nie zachodził związek funkcjonalny między planowaną inwestycją a gospodarstwem rolnym skarżącej, to jest aby inwestycja ta nie stanowiła z tym gospodarstwem rolnym pewnej całości produkcyjnej i nie wpisywała się w zabudowę zagrodową wraz z siedliskiem znajdującym się na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką przeznaczoną pod zabudowę. Jako pozostające bez znaczenia muszą być uznane okoliczności faktyczne akcentowane przez organy, a skupiające się wokół problematyki skali planowanej inwestycji i możliwości jej samodzielnej obsługi przez gospodarstwo rolne skarżącej. Zresztą w tym zakresie organy skupiły się wyłącznie na negatywnych dla skarżącej aspektach pomijając bądź marginalizując aspekty dla niej pozytywne, jak choćby to, iż woda potrzebna do obsługi inwestycji pochodzić będzie z własnego ujęcia (studni), a także i to, że część gnojownicy ma być jednak wykorzystywana na będących w dyspozycji skarżącej gruntach. Tym bardziej odmowa zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jawi się jako arbitralna i pozbawiona podstaw.

Jedynie na marginesie wspomnieć można, dla zachowania kompletnego charakteru czynionych rozważań, że nawet gdyby odmówić zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i uznać konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu celem oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to i tak zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji, nie mogłyby się ostać.

Organ I instancji w ogóle zaniechał oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., choć jednocześnie – w dalszym fragmencie analizy, czyniąc przez to ją wewnętrznie sprzeczną – zakwestionował to, by planowana inwestycja należała do zabudowy zagrodowej. Nota bene, sporządzanie projektów decyzji organu I instancji, w tym analiz urbanistycznych, przez uprawnioną osobę wynika wyłącznie z końcowej treści uzasadnienia. W aktach administracyjnych żaden z projektów decyzji I instancji wraz z analizą nie został choćby podpisany przez uprawnioną do jego sporządzenia osobę.

Kolegium chcąc usunąć powyżej wykazane uchybienie – po uwzględnieniu przez tut. Sąd w wyroku z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...], sprzeciwu od uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej – zwróciło się pismem z 7 grudnia 2023 r. w trybie z art. 136 § 1 K.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie analizy urbanistycznej poprzez przesłanie odpowiedniej mapy z naniesionym obszarem analizowanym wraz z tabelą wskaźników i parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Nie sposób uznać, aby przeprowadzone tak czynności odpowiadały wymogom z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia przewidziano bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ograniczenie się do przygotowania "wskaźników i parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym", jak uczyniło to SKO, w żaden sposób nie wyczerpuje wymaganej tą regulacją analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która powinna uwzględniać także dalsze przepisy cytowanego rozporządzenia.

Wskazać na koniec trzeba, że poza naruszeniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w kontrolowanej sprawie zabrakło dostatecznych rozważań odnośnie kręgu stron postępowania. W postanowieniach z 24 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy G. uznał za stronę postępowania M. L., B. S., K. W., W. R., B. S., J. S., M. R., M. G., G. R. oraz Ł. T.. Organ I instancji każdorazowo powołał się przy tym na art. 144 Kodeksu cywilnego. W aktach administracyjnych brak jest jednak obiektywnych dowodów wykazujących tytuł prawny i nieruchomości, jakie miałyby należeć do powyżej wskazanych osób, przez co weryfikacja uznania ich za strony postępowania przez tut. Sąd staje się niemożliwa. W tym względzie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 K.p.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.