Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 1220/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 3, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1, art. 197 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w E. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2154/17 odrzucające skargę w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w E. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie dokonania wpisu w rejestrze postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2154/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), odrzucił skargę H. Sp. z o.o. z siedzibą w E. na czynność Głównego Inspektora Sanitarnego polegającą na dokonaniu wpisu w rejestrze przez ten organ prowadzonym, dostępnym pod adresem http://rejestrzp.gis.gov.pl, w rubryce wynik postępowania, informacji o treści:

- "produkt nie powinien zostać wprowadzony do obrotu na terytorium rp" w odniesieniu do produktów skarżącej C., C., C., C., C., C.,

- "produkt nie powinien być wprowadzony na terytorium rp jako środek spozywczy" w odniesieniu do produktów skarżącej C. i C.,

zamiast umieszczenia w stosunku do tych produktów informacji, że zostały one zarejestrowane jako suplement diety.

Sąd przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem czynności podejmowanych przez organy administracji oraz pism kierowanych przez skarżącą w odpowiedzi na te czynności. Przedstawił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące na konieczność odrzucenia skargi z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia, kiedy to skarga była wnoszona z zastosowaniem trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na skargę zaznaczył, że nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a zatem skargę należało wnieść w terminie 60 dni liczonych od wniesienia wezwania (art. 53 § 2 P.p.s.a.). Podkreślono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje konkretnemu podmiotowi jednokrotnie. Skarga wniesiona z naruszeniem tych zasad jest niedopuszczalna. Wskazano, że termin do wniesienia skargi przez skarżącą rozpoczął bieg 10 marca 2017 r., tj. w dniu nadania na poczcie pierwszych wezwań do usunięcia naruszenia prawa z dnia 9 marca 2017 r. (zgodnie z datą stempla pocztowego potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nr [...] - koperta zbiorcza), a jako że 9 maja 2017 r. był ostatnim, sześćdziesiątym dniem na złożenie skargi do sądu administracyjnego, to skarżąca znacznie przekroczyła ustawowy termin, skoro wniosła skargę dopiero 14 sierpnia 2017 roku. W ocenie organu możliwe jest, że skarżąca liczyła na to, iż poprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie niezauważone przez organ jak i sąd, na wszelki wypadek nadała niniejszą skargę na poczcie dokładnie ostatniego, sześćdziesiątego dnia od nadania drugiego w kolejności wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 czerwca 2017 r., a nadanego 14 czerwca 2017 r.

Sąd przedstawił także stanowisko skarżącej co do wniosku o odrzucenie skargi. Zdaniem Spółki wezwanie z dnia 14 czerwca 2017 roku było pierwszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w postaci umieszczenia przez organ bezprawnych wpisów w rejestrze wskazanych w skardze, o którym wiedzę powzięła skarżąca 31 maja 2017 r. Wskazała, że organ dokonał już wcześniej naruszenia prawa, gdy umieścił bezprawne wpisy w rejestrze 25 lutego 2017 r., jednakże następnie je usunął i umieścił informację "firma zrezygnowała z obrotu". Skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotem jej wezwania z dnia 10 marca 2017 r. była czynność bezprawnego wpisu do rejestru z dnia 25 lutego 2017 roku. Nie wniosła ona wówczas skargi do sądu administracyjnego, gdyż organ usunął wpisy będące przedmiotem wezwania. Przedmiotem wezwania z 14 czerwca 2017 r. jest nowa czynność organu i nowe naruszenie prawa, o którym skarżąca powzięła wiedzę w dnia 31 maja 2017 roku. W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że czynności organu z lutego 2017 roku i maja 2017 roku stanowią jedną czynność, gdyż pomiędzy tymi oddzielnymi czynnościami w rejestrze w odniesieniu do tych samych produktów zostały usunięte wpisy będące przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku, następnie został umieszczony wpis "firma zrezygnowała z obrotu", a następnie organ umieścił w rejestrze wpis o treści będącej przedmiotem wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku. Według Spółki przyjęcie stanowiska organu stanowiłoby zaprzeczenie ratio legis przepisów umożliwiających skarżenie czynności organów, w ich brzmieniu dacie podejmowania tych czynności, gdyż organy administracji zawsze mogłyby, jak było w tym przypadku czasowo usuwać naruszenie prawa, a następnie je ponowić, co pozbawiłoby zainteresowanych możliwości skorzystania z ochrony jaką daje postępowanie sądowoadministracyjne. Jednokrotność wezwania, o której wypowiadały się sądy administracyjne w przywołanych przez organ orzeczeniach odnosiła się do braku możliwości ponownego wezwania do usunięcia tego samego naruszenia prawa (wyroki te dotyczą głównie uchwał organów samorządu terytorialnego lub interpretacji podatkowych), nie stoi to na przeszkodzie do wzywania organów do usunięcia prawa w przypadku, gdy organ usuwa wcześniejsze naruszenie, a następnie dokonuje nowego naruszenia prawa, choćby tożsamego z tym pierwszym. W takim przypadku każde wezwanie stanowi w istocie pierwsze i jednokrotne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli instytucja wezwania miała służyć jako surogat środka odwoławczego, to niewątpliwie taki środek powinien przysługiwać od każdej niezgodnej z prawem czynności organu.

Skarżąca wskazała, że organ dokonuje zafałszowania przebiegu okoliczności związanych z umieszczeniem wpisów w rejestrze zupełnie pomijając w swojej odpowiedzi na skargę fakt usunięcia wpisów będących podstawą wezwań z dnia 10 marca 2017 roku. GIS usunął pierwsze wpisy, których dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed dniem 27 kwietnia 2017 roku. W tym dniu skarżąca powzięła o usunięciu informację i przekazała ją mailowo do Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wraz z zrzutem ekranu ze strony internetowej GIS. W związku z powyższym skarżąca zrezygnowała wówczas z wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku nie dotyczą produktu C. C. + C., który objęty był również wezwaniem z dnia 9 marca 2017 roku, gdyż GIS z sobie tylko znanych powodów nie zamieścił bezprawnych informacji dotyczących tego produktu przy ponownym dokonywaniu wpisów w rejestrze. Skarżąca wyjaśniła, że zbiorcza rezygnacja z wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktów C., C. ,C., C., C., C. oraz C. z dnia 8 marca 2017 roku pozostaje bez związku ze skarżonymi wpisami do rejestru. Była ona konsekwencją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E., którą skarżąca otrzymała 7 marca 2017 roku, nakazującą wycofanie przedmiotowych produktów z obrotu w trybie natychmiastowym. Decyzja ta została wydana na skutek wyraźnych wskazań GIS kierowanych do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E., niezgodnie z prawem, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Po odwołaniu do Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie została ona uchylona w całości decyzją z [...] maja 2017 roku. Od tej pory nie została wydana żadna prawomocna decyzja nakazująca wycofanie przedmiotowych produktów z obrotu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że do ustalenia czy został zachowany termin do wniesienia skargi będzie miał zastosowanie art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Stosownie bowiem do art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. po 1 czerwca 2017 r. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona czynność (wprowadzenia przez GIS danych do rejestru produktów objętych powiadomieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.b.ż.ż., dalej: "rejestr") niewątpliwie miała miejsce przed 1 czerwca 2017 r., sporne jest natomiast czy nastąpiło to 25 lutego 2017 r. czy 31 maja 2017 r.

Sąd stwierdził, że wprowadzenie przez GIS danych do rejestru produktów objętych powiadomieniem jest czynnością materialnotechniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem może zostać zaskarżona skargą do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd mając na uwadze treść art. 52 § 3 P.p.s.a., oraz art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca 25 lutego 2017 r. po raz pierwszy dowiedziała się o wprowadzeniu przez GIS do rejestru w rubryce "wynik postępowania", w odniesieniu do produktów skarżącej, wpisów informujących, że produkty te nie powinny zostać wprowadzone do obrotu na terytorium RP. W piśmie złożonym 10 marca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jakim w jej ocenie było pozbawione podstaw faktycznych i prawnych umieszczenie w rejestrze informacji o takiej treści. Jednocześnie skarżąca wniosła o zamieszczenie w rejestrze w odniesieniu do tych produktów adnotacji o treści "podmiot zrezygnował z wprowadzania produktu do obrotu". Sąd zwrócił uwagę, że z przedstawionego przez skarżącą przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. wydruku zrzutu ekranu ze strony rejestrzp.gis.gov.pl według stanu na 27 kwietnia 2017 r. wynika, że w rejestrze w rubryce "wynik postępowania" przy produktach skarżącej nie było zamieszczonych żadnych danych, natomiast w rubryce uwagi były zamieszczone wpisy o treści "firma zrezygnowała z wprowadzania do obrotu". Skarżąca 31 maja 2017 r. powzięła wiadomość o ponownym wprowadzeniu przez GIS do rejestru w rubryce "wynik postępowania", w odniesieniu do produktów skarżącej, wpisów informujących, że produkty te nie powinny zostać wprowadzone do obrotu na terytorium RP. 14 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia wniesienia pierwszego wezwania o usunięcie naruszenia prawa tj. 10 marca 2017 r., w związku z czym termin ten upłynął 9 maja 2017 r. W ocenie Sądu kolejne wezwanie skarżącej z 14 czerwca 2017 r. dotyczyło de facto tej samej czynności materialnotechnicznej organu, gdyż były to wpisy o tożsamym znaczeniu (tj. informacji o niedopuszczalności wprowadzenia do obrotu na terenie Polski produktów, co do których skarżąca złożyła powiadomienia) i dotyczyły tych samych produktów. Wpisy, których dotyczyło wezwanie z 10 marca 2017 r., zostały usunięte w związku ze złożeniem przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji z wprowadzania tych produktów do obrotu i żądaniem zamieszczenia tej informacji w rejestrze. Prawdopodobnie w maju 2017 r. wpisy te zostały przywrócone.

Sąd za organem uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu lub czynności jednokrotnie, wobec czego kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do tej samej czynności nie wywołuje skutków prawnych w postaci ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi na tę czynność do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd przyjął, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została po upływie terminu i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie a także o zwrot kosztów postępowania zażaleniowego.

Zarzuciła naruszenie przepisów w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami), z czego przepisu art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zaskarżonej czynności zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), poprzez jego zastosowanie, wynikające z nieprawidłowego uznania, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, podczas gdy prawidłowo oceniony stan faktyczny powinien prowadzić do ustalenia, że skarżąca prawidłowo wezwała w dniu 14 czerwca 2017 roku Organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie prawidłowo w dniu 14 sierpnia 2017 roku wniosła skargę na czynności organu do sądu administracyjnego, a tym samym prawidłowo zastosowane normy przepisów art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. winny skutkować brakiem zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., z czego przepisu art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania zaskarżonej czynności zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), poprzez błędne przyjęcie, że czynność organu polegająca na ponownym umieszczeniu w rejestrze niezgodnych z prawem wpisów nie stanowi odrębnej czynności określonej w tych przepisach, która może stanowić przedmiot wezwania, a następnie skargi;

c) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak zobowiązania organu do przedstawienia historii zmian dokonywanych w rejestrze na stronie internetowej w odniesieniu do produktów skarżącej i przeprowadzenie dowodu na okoliczność terminów i zakresu zmian dokonywanych przez organ w rejestrze, co uniemożliwiło pełne ustalenie poszczególnych czynności organu;

d) art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przez niezgodne z zasadami logiki przyjęcie, że czynności, które były przedmiotem wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku, stanowią de facto tą samą czynność materialnotechniczną organu, co czynności, które były przedmiotem wezwania do naruszenia prawa z dnia 10 marca 2017 roku, podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do ustalenia, że czynności te pomimo podobnej treści stanowią odrębne czynności.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nieprawidłowo ustalił, że nie został zachowany termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Błędnie ustalono, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 58 § 1 pkt 2 i odrzucenia skargi.

Skarżąca podnosi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny sam w swoim uzasadnieniu wskazuje trzy oddzielne czynności organu:

1. umieszczenie w rubryce wynik postępowania niezgodnych z prawem wpisów dotyczących suplementów diety, o którym skarżąca powzięła widzę w dniu 25 lutego 2017 roku i która to czynność była przedmiotem wezwań z dnia 10 marca 2017 roku;

2. usunięcie z rubryki wynik postępowania rejestru wpisów będących przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku i jednocześnie umieszczenie w rubryce uwagi informacji o tym, że zrezygnowano z wprowadzania produktów do obrotu, co znajduje potwierdzenie w zrzucie ekranu z dnia 27 kwietnia 2017 roku, który skarżąca załączyła do pisma z dnia 8 listopada 2017 roku,

3. umieszczenie w rubryce wynik postępowania niezgodnych z prawem wpisów dotyczących suplementów diety skarżącej, o którym skarżąca powzięła widzę w dniu 31 maja 2017 roku i która to czynność była przedmiotem wezwań z dnia 14 czerwca 2017 roku.

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "czynność", pozostając jedynie przy doprecyzowaniu, że przedmiotem wezwania lub skargi może być jedynie czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Słownik języka polskiego PWN definiuje pojęcie "czynność" (https://sjp.pwn.pl/szukaj/czynno%C5%9B%C4%87.html) jako:

1. «wykonywanie czegoś»

2. «funkcjonowanie, działanie czegoś».

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie trzy czynności wskazane powyżej, mieszczą się w tej definicji, a tym samym każda z nich z osobna stanowi czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wobec powyższego nie sposób o wezwaniach z dnia 14 czerwca 2017 roku mówić, jako o wezwaniach "kolejnych". Były to wezwania pierwsze dotyczące nowej czynności, która polegała na umieszczeniu przez organ w rejestrze niezgodnych z prawem wpisów. To, że ta nowa czynność dotyczyła tych samych produktów skarżącej oraz że czynność była niezgodna z prawem w ten sam sposób, jak czynności będące przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku, nie może świadczyć o tym, że mamy tu do czynienia z jedną czynnością materialno-techniczną. Ani de facto, ani de iure nie były to te same czynności. Czynności te mogły być takie same, stąd podobna treść wezwań z 10 marca i 14 czerwca 2017 roku, ale z pewnością nie była to ta sama czynność. Czynności te były od siebie oddzielone dodatkową czynnością organu polegającą na usunięciu wpisu z rubryki wynik postępowania i umieszczeniu wpisu w rubryce uwagi.

Skarżąca podniosłą, że Wojewódzki Sąd Admiracyjny podając ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia na rozprawie w dniu 30 maja 2018 roku, wskazał na inny powód odrzucenia skargi, gdyż uzasadnił to tym, że w ocenie Sądu strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że pomiędzy wezwaniem z dnia 10 marca 2017 roku, a dniem 31 maja 2018 roku, organ usunął wpisy będące przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku, a następnie umieścił wpisy będące przedmiotem wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku. Ta pomyłka Sądu związana była zapewne z tym, że Sąd nie zauważył, że skarżąca nie tylko uprawdopodobniła tę okoliczności, ale przedstawiła na tę okoliczność dowód w postaci zrzutu ekranu z dnia 27 kwietnia 2017 roku, który skarżąca załączyła do pisma z dnia 8 listopada 2017 roku. Należy również zauważyć, że faktu usunięcia wpisów po wezwaniu z i dnia 10 marca 2018 roku nie zakwestionował również żadnym z pism Organ.

Nieprawdziwe, choć jednocześnie pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że wpisy, których dotyczyło wezwanie z dnia 10 marca 2017 roku, zostały usunięte w związku ze złożeniem przez skarżącą oświadczenia o jej rezygnacji z wprowadzania produktów do obrotu. Zbiorcza rezygnacja z wprowadzania do obrotu na terytorium RP produktów C., C., C., C., C., C. oraz C. z dnia 8 marca 2017 roku pozostawała bez związku z wpisami do rejestru. Była ona konsekwencją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w E. (uchyloną w całości decyzją Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] maja 2017 roku), którą skarżąca otrzymała dnia 7 marca 2017 roku, nakazującą wycofanie przedmiotowych produktów z obrotu w trybie natychmiastowym. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu do usunięcia na podstawie takiej rezygnacji wcześniej wprowadzonego wyniku postępowania, więc skarżąca była w pełni przekonana, że usunięcie jest wynikiem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku. Jeżeli cokolwiek było wynikiem przekazania organowi informacji o rezygnacji, to było nim umieszczenie w rubryce uwagi informacji "firma zrezygnowała z wprowadzania do obrotu".

Skarżąca zna i znała w dniu wniesienia skargi utrwaloną linię orzeczniczą przywołaną przez organ w odpowiedzi na skargę, której wnioskiem jest to, że uprawnionemu przysługuje jednorazowe prawo do wezwania organu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedział się podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa i to od tego jednorazowego wezwania uzależniony był w poprzednim stanie prawnym termin na wniesienie skargi. Skarżąca podziela ten pogląd. Niepodobna jednak przyjąć, że oznacza to, iż w przypadku gdy czynności organu jest więcej, nawet gdy dotyczą tego samego przedmiotu, to w przypadku każdej z czynności, stanowiącej naruszenie prawa, nie przysługuje uprawnionemu prawo do wniesienia oddzielnego wezwania odnoszącego się do każdej naruszającej prawo czynności, a następnie prawo do wniesienia skargi. Taka interpretacja godziłaby w ratio legis przepisów art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 3, art. 53 § 2 oraz 54 § 1 P.p.s.a., w ich brzmieniu przed dniem 1 czerwca 2017 roku, które stanowią ustawowe wyrażenie prawa określonego w art. 45 § 1, art. 63 i art. 77 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późniejszymi zmianami) do składania środków zaskarżenia na niezgodne z prawem czynności organów administracji publicznej.

Przyjęcie błędnego zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzi do absurdalnego wniosku, że organy wezwane do usunięcia naruszenia prawa mogły, tak jak było w okolicznościach będących podstawą rozpoznania w tym postępowaniu, usunąć jedno naruszenie, a następnie dokonać nowej czynności naruszającej w taki sam sposób prawo, już po upływie terminu na wniesienie skargi biegnącego od wezwania, a strona której prawa w ten sposób zostają naruszone, nie miałaby prawa do skorzystania, pomimo ich wyraźnego określenia w ustawie, ze środków prowadzących do zaskarżenia tej czynności.

Skarżąca świadomie nie wnosiła skargi w terminie liczonym od dnia wniesienia wezwań z dnia 10 marca 2017 roku, gdyż w ocenie skarżącej organ w odpowiedzi na te wezwania usunął niezgodne z prawem wpisy. Złożenie skargi było w tych okolicznościach bezprzedmiotowe.

Skarżąca w skardze w sposób uczciwy i rzetelny wskazała cały przebieg jej kontaktów z organem. Skarżąca mogła całkowicie pominąć kwestie wezwań z dnia 10 marca 2017 roku, gdyż to nie ta czynność będąca przedmiotem tych wezwań, była przedmiotem wezwań z dnia 14 czerwca 2018 roku i skargi. Nie zrobiła tego, gdyż zależało jej na pokazaniu szerszego kontekstu prawnego nieprawidłowych działań organu. Nie sposób jednak z tak przedstawionego stanu faktycznego wywieść wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z jedną materialno-techniczną czynnością, która może być przedmiotem tylko jednego wezwania i skargi. Organ podejmował szereg czynności, a skarżąca wysyłając wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku, skorzystała z przysługującego jej wobec nowej czynności organu instytucji wezwania.

Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, prawidłowo wezwała ona w dniu 14 czerwca 2017 roku organ do usunięcia nowego naruszenia, a następnie w prawidłowym sześćdziesięciodniowym terminie wniosła skargę do Sądu. Fakt wniesienia skargi w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku potwierdził sam organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) bowiem w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. po 1 czerwca 2017 r. Niewątpliwie zaskarżona czynność (wprowadzenia przez GIS danych do rejestru produktów objętych powiadomieniem, o którym mowa w art. 30 ust. 5 u.b.ż.ż., dalej: "rejestr") miała miejsce przed 1 czerwca 2017 r.

Stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Zgodnie zaś z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie. Nie ulega wątpliwości, że termin oraz tryb wniesienia skargi na czynność organu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (w tym przypadku wpis do rejestru informacji o braku możliwości wprowadzenia do obrotu określonych produktów należących do skarżącej) określały ww. przepisy. Zatem zastosowanie tych przepisów było uzasadnione. Kwestią zasadniczą było ustalenie kiedy wystąpiła czynność organu, co do której zostało złożone wezwanie do naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca dowiedziała się po raz pierwszy o wprowadzeniu wpisu, który stał się powodem wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmodyfikowanie dokonanego wpisu, w dniu 25 lutego 2017 r. Konsekwencją tego wpisu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 marca 2017 r. Wówczas skarżąca wezwała organ do usunięcia wpisu o treści, że produkty tam wskazane nie powinny zostać wprowadzone do obrotu na terytorium RP z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do jego zamieszczenia.

Ponadto w wezwaniu zamieszczono prośbę o zamieszczenie w rejestrze adnotacji, że "podmiot zrezygnował z wprowadzenia produktu do obrotu". Taka adnotacja została zamieszczona zgodnie z prośbą skarżącej, co poświadcza zrzut ekranu ze strony rejestr.gis.gov.pl z dnia 27 kwietnia 2017 r. przedstawiony przez skarżącą przy jej piśmie z dnia 8 listopada 2017 r. Z tego zrzutu ekranu wynika, że w rubryce wynik postępowania co do danego produktu usunięto wpis "nie powinien zostać wprowadzony na terytorium RP" nie zastępując go innym wpisem. Natomiast w pustej w dniu 25 lutego 2017 r. rubryce uwagi zamieszczono adnotację "firma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu".

W dniu 31 maja 2017 r. skarżąca ponownie powzięła wiadomość o ponownym wprowadzeniu do rejestru w rubryce wynik postępowania wpisu o treści, że produkty nie powinny zostać wprowadzone do obrotu na terytorium RP. Wobec powyższego skarżąca w dniu 14 czerwca 2017 r. kolejny raz złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zamieszczenie powyższego wpisu.

Zdaniem NSA, przedstawiona sekwencja zdarzeń wskazuje, że 60 dniowy termin do wniesienia skargi od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci czynności wpisu do rejestru informacji o tym, że produkty nie powinny zostać wprowadzone do obrotu na terenie RP należało liczyć od 14 czerwca 2017 r.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ dokonał kolejno trzech czynności, z których każda mogła stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego a więc mogła też stanowić przedmiot wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z obowiązującą wówczas procedurą wnoszenia skargi.

Słusznie podnosi skarżąca, że najpierw nastąpiła czynność organu w postaci umieszczenia w rubryce wynik postępowania wpisów dotyczących suplementów diety, o której skarżąca powzięła wiedzę w dniu 25 lutego 2017 roku i która to czynność była przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku.

Następnie doszło do czynności usunięcia przez organ z rejestru z rubryki wynik postępowania wpisów będących przedmiotem wezwania z dnia 10 marca 2017 roku i jednocześnie zamieszczono w rubryce uwagi informację o tym, że zrezygnowano z wprowadzania produktów do obrotu. Potwierdzeniem tego jest zrzut ekranu z dnia 27 kwietnia 2017 roku, który skarżąca załączyła do pisma z dnia 8 listopada 2017 roku.

Kolejny wpis organu w rejestrze dotyczył umieszczenia w rubryce wynik postępowania ponownie wpisów dotyczących suplementów diety skarżącej, o którym skarżąca powzięła wiedzę w dniu 31 maja 2017 roku i która to czynność była przedmiotem wezwania z dnia 14 czerwca 2017 roku.

Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wpis w 31 maja 2017 r. był niejako kontynuacją wpisu z 25 lutego 2017 r. i w związku z tym należy liczyć termin na wniesienie skargi od momentu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 marca 2017 r.

Należy zauważyć, że zbieżność a nawet tożsamość czy też identyczność wpisów z dnia 25 lutego 2017 r. oraz z 31 maja 2017 r. nie podważa faktu, że organ dokonał trzech czynności materialnotechnicznych - zamieścił wpisy, usunął te wpisy, a następnie ponownie zamieścił wpisy. Wobec tego skarżącej przysługiwało na każdą z tych czynności prawo wniesienia skargi w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji, które prowadzi do uznania, że nastąpił jeden wpis w rejestrze skoro nikt nie podważa tego, że rejestr w stosunku do produktów skarżącej zawierał kolejno 3 odrębne wpisy.

Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że organ wykreślił wpis z dnia 25 lutego 2017 r. w związku z prośbą skarżącej o zamieszczenie informacji, że rezygnuje ona z wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów. Powód wykreślenia nie ma znaczenia bowiem nie podważa on faktu, że organ dokonał zmiany wpisów a zatem dokonał innej niż dotychczas czynności materialnotechnicznej polegającej na wpisie o niedopuszczalności wprowadzenia produktów do obrotu. Sam fakt usunięcia poprzedniego wpisu, zamieszczenia innego, a potem ponowne umieszczenie wpisu o treści odpowiadającej pierwotnemu wpisowi świadczy o trzech czynnościach wpisów, które mogły stanowić przedmiot zaskarżenia. Dlatego też należy przyjąć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące wpisu z dnia 31 maja 2017 r. dokonane w dniu 14 czerwca 2017 r. otwierało termin do wniesienia skargi. Wobec nie udzielenia odpowiedzi na to wezwanie termin ten wynosił 60 dni jak przyjęła słusznie skarżąca a zatem skarga wniesiona w dniu 14 sierpnia 2017 r. została wniesiona w ustawowym terminie. Nie było zatem zasadne odrzucenie skargi przez Sąd I instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż termin z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. nie został naruszony.

Skarżąca nie dokonała zatem wezwania do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie w stosunku do tej samej czynności materialnotechnicznej organu. Wezwanie z dnia 14 czerwca 2017 r. dotyczyło odrębnego wpisu w rejestrze, przy czym wpis ten odpowiadał co do treści odrębnemu wpisowi, który następnie został usunięty.

W niniejszej sprawie termin 60 dni na wniesienie skargi należało liczyć od dnia 14 czerwca 2017 r., kiedy nastąpiło pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postaci odrębnego od poprzedniego wpisu w rejestrze GIS o niemożliwości wprowadzenia do obrotu wskazanych w powiadomieniu skarżącej produktów. Skarżąca wnosząc skargę w dniu 14 sierpnia 2017 r. nie uchybiła zatem terminowi, co skutkowało wadliwym jej odrzuceniem przez Sąd.

Zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że czynność organu polegająca na ponownym umieszczeniu w rejestrze niezgodnych z prawem wpisów nie stanowi odrębnej czynności określonej w tych przepisach, która może stanowić przedmiot wezwania, a następnie skargi, jest zasadny i wystarczający do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego niezasadne było odnoszenie się przez NSA do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu.

Zdaniem NSA, usunięcie wpisu "produkt nie powinien być wprowadzony do obrotu na terytorium rp" oraz wpisu "produkt nie powinien być wprowadzony do obrotu na terytorium rp jako środek spożywczy" w rubryce "wynik postępowania" i jednoczesne umieszczenie wpisu w rubryce uwagi wpisu "firma zrezygnowała z wprowadzenia do obrotu" świadczy o podjęciu kolejnych, odrębnych od poprzednich czynności materialnotechnicznych podlegających odrębnemu zaskarżeniu w trybie art. 52 § 3 i art. 53 § 3 P.p.s.a. Tak samo należało ocenić wpis z dnia 31 maja 2017 r.

Nawet gdyby organ nie usuwał danych z rubryki wynik postępowania i uzupełnił jedynie wpis w rubryce uwagi, to i tak mielibyśmy do czynienia z inną, odrębną czynnością materialnotechniczną. Nastąpił kolejny wpis zmieniający poprzednio tam widniejący. Kolejny wpis z 31 maja 2017 r. także miał odrębny charakter. W związku z tym skarżąca miała prawo wnieść skargę na ten wpis, co uczyniła w terminie wnosząc skargę w ostatnim dniu 60 dniowego terminu od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tymże wpisem (14 czerwca 2017 r.) tj. w dniu 14 sierpnia 2018 r.

W tych okolicznościach należało uznać, że termin do wniesienia skargi na czynność organu biegł od dnia wniesienia wezwania do usunięcia z dnia 14 czerwca 2017 r. i upłynął w dniu 14 sierpnia 2017 r. Wobec tego skarga została wniesiona w terminie i nie powinna zostać odrzucona bowiem nie było do tego podstaw.

Z powyższych względów NSA, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.