Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2091/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 165 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 183 § 1i 2, art. 175 § 1 i 3, art. 174 pkt 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1  lit. c, art. 151, art. 106 § 3, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lipca 2021r., sygn. akt II SA/Rz 681/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 681/21, oddalił skargę I. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na podstawie art. 1, art. 10 oraz art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) decyzją dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] wywłaszczyło na rzecz Państwa działki: p.gr. l. kat. [...] o pow. [...] m2 wpisaną na rzecz W. M. i H. M. po połowie, p.gr. l. kat. [...] o pow. [...] m2, p.gr. l. kat. [...] o pow. [...] m2, wpisane na rzecz S. P. w [...] części i H. M. w [...] części, położone w [...], obr. [...]. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Wydziału Oświaty Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], pod budowę szkoły podstawowej.

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości H. M. – I. S. na podstawie art. 136 ust. 3 i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. poz. 256 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." wystąpiła o zwrot działek obecnie oznaczonych nr [...], nr [...] i nr [...], z uwagi na nierealizowanie celu na jaki zostały wywłaszczone.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmówił zwrotu spornych nieruchomości.

Odnośnie działek o nr ewid. [...], organ wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., Nr [...], nieruchomości te zostały przejęte nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), w zamian za świadczenia emerytalne (rentowe) H. M. Brak było zatem podstaw do zwrotu działek [...], gdyż odjęcie prawa własności tychże nieruchomości, nie nastąpiło w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe.

W kwestii działki nr [...] Starosta wskazał, że zgodnie z synchronizacją opisową wpisaną do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] nieruchomości objęte wnioskiem zwrotowym: p.gr. l. kat [...], [...], [...] obj. Kw nr [...] zmieniły oznaczenie na działkę nr [...] obr. [...] o pow. [...] ha. Kolejno działka nr [...] podzieliła się na m. in. działkę nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] ha, obj. Kw nr [...].

Starosta odmówił zwrotu ww działki wskazując, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na całej powierzchni działki nr 1[...] cel, na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona, czyli budowę szkoły podstawowej, został zrealizowany w 1954 r.

Po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości dokonano oględzin terenowych z udziałem stron, wraz z okazaniem granic przez uprawnionego geodetę, wyznaczonych przez organ na dzień [...] grudnia 2019 r. W ich trakcie stwierdzono, że obecna działka nr [...] zagospodarowana jest od strony ul. [...] utwardzonym i urządzonym parkingiem szkolnym, kolejno murowanym, trzykondygnacyjnym budynkiem szkoły. Za szkołą znajduje się urządzone boisko szkolne, kolejno skarpa wraz ze schodami prowadzącymi do drugiego boiska szkolnego, utwardzonego i ogrodzonego piłkochwytami. Powyżej boisk znajduje się teren porośnięty drzewami oraz krzakami, nieurządzony. Od strony zachodniej znajduje się urządzony plac zabaw, utwardzony sztuczną nawierzchnią, ławkami i zadaszoną wiatą. Na wysokości boiska górnego, od strony zachodniej, rośnie kilkanaście drzew od młodych samosiejek, do 20 - letnich nasadzeń (nieurządzony). Cała działka nr [...] ogrodzona jest trwałym ogrodzeniem z siatki na podmurówce, częściowo (od strony zachodniej), wymienionym na całkowicie nowe.

Starosta wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., zwrócił się do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...] z zapytaniem, czy teren położony nad górnym boiskiem oraz po stronie zachodniej boiska, a nad placem zabaw, który podczas mających miejsce oględzin został określony jako niezagospodarowany, czy jest mimo tego użytkowany, a jeśli tak to w jakim zakresie i na jaki cel. W odpowiedzi Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wyjaśniła, że przedmiotowy teren jest użytkowany i przeznaczony w okresie wiosenno-letnim dla młodzieży ze szkoły. Ponadto poinformowała o planowanych na tym obszarze inwestycjach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. S., zarzucając organowi naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że cała działka oznaczona jako [...] została przeznaczona pod budowę placówki oświatowej. W ocenie strony przynajmniej północna jej część, porośnięta niezorganizowaną roślinnością, jest nadal niezagospodarowana na potrzeby szkoły.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Zdaniem Wojewody cel wywłaszczenia jakim była budowa szkoły został zrealizowany na całej nieruchomości, czego potwierdzeniem są dokonane przez organ I instancji oględziny nieruchomości oraz dokumentacja fotograficzna, a także dokumentacja geodezyjna (mapy) zgromadzona w sprawie.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem odwołującej jakoby w północnej części działki porośniętej drzewami i krzewami nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a zatem zachodzą przesłanki określone w treści art. 137 ust. 1 u.g.n., warunkujące możliwość dokonania zwrotu spornej części. Organ wskazał, że budowa szkoły podstawowej nie obejmuje tylko samego budynku, ale również całą infrastrukturę towarzyszącą. W szczególności mogą w jej ramach występować obszary zielone, czy rekreacyjne. Zdaniem Wojewody nieurządzona, północna część terenu, porośnięta obecnie niezorganizowaną, dziką roślinnością (drzewa, krzewy) nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia w tym miejscu. Zdaniem organu II instancji świadczyć to może jedynie o zaniedbaniach ze strony zarządcy nieruchomości, co w żadnym przypadku nie jest przesłanką do zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego kolejnym dowodem wskazującym na to, że na całości działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia jest fakt, że teren ten jest w całości ogrodzony przez co tworzy jedność gospodarczą (teren szkoły podstawowej).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] lutego 1976 r. skierowane do Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Oświaty i Wychowania informujące o wielkości działki szkolnej. Z pisma tego wynika, że wielkość działki szkolnej na dzień sporządzenia pisma wynosiła [...] m2 w tym: części zabudowane [...] m2, boisko asfaltowe, trawiaste i place zabaw [...] m2, ogródek geograficzny [...] m2, ogródek biologiczny [...] m2, ogródek warzywny nauczycieli [...] m2, ogródek warzywny dyrektora szkoły [...] m2, drogi, chodniki i tereny zielone [...] m2. Treść powyższego pisma jednoznacznie wskazuje, że w 1976 r. teren szkoły podstawowej był w całości zagospodarowany i dostosowany do potrzeb szkoły podstawowej w tamtym czasie. To, że obecnie cześć terenu porośnięta jest nieurządzoną roślinnością wynikać może ze zmiany profilu nauczania w szkołach podstawowych. Obecnie szkoły podstawowe nie prowadzą ogródków warzywnych w szczególności dla nauczycieli i dyrektorów. Niemniej jednak, skoro na nieruchomości uprzednio zrealizowano cel wywłaszczenia obecne zagospodarowanie nieruchomości nie stanowi przesłanki do zwrotu tej nieruchomości.

Na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego I. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i podtrzymując swoje stanowisko w kwestii przesłanek przemawiających za zwrotem na jej rzecz północnej części działki nr [...].

Powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę I. S., podtrzymując w całości argumentację organów o braku podstaw do zwrotu spornych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazuje na brak jakichkolwiek podstaw do kwestionowania faktu zrealizowania w pełni celu wywłaszczenia, co najmniej do 1976 r. (pismo z [...] lutego 1976 r. informujące o wielkości i zagospodarowaniu działki). Aczkolwiek, w zasadniczej części cel ten został zrealizowany już w momencie otwarcia ówczesnej Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...], co nastąpiło [...] września 1954 r. Dalsze prace służyły uzupełnieniu zaplanowanego zagospodarowania terenu szkolnego.

WSA wskazał, że sporna północna część terenu szkolnego wykorzystywana była przed 1989 r. jako teren ogródków geograficznych, biologicznych i warzywnych oraz tereny zielone rekreacyjne dla uczniów oraz nauczycieli, co mieści się w granicach realizacji celu wywłaszczenia albowiem była ściśle związana z wypełnieniem przez szkołę jej zadań i funkcji oświatowych. Oznaczało to, że maksymalne terminy rozpoczęcia realizacji i zrealizowania celu wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania.

Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożyła I. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n, przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie, że cel wywłaszczenia jakim była budowa szkoły podstawowej w stosunku do północnej części działki nr [...] położonej w [...], został zrealizowany, a w konsekwencji oddaleniu złożonej skargi;

2) przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ administracyjny w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast zastosowania środka w postaci uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że niezagospodarowana, północna część działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] pomimo swojego "niezagospodarowanego" do dziś charakteru (duże zakrzewienie i zadrzewienie uniemożliwiające swobodne przejście i poruszanie się) nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Jak również, że tereny niewykorzystane od momentu wywłaszczenia mają służyć rekreacji oraz wypoczynkowi lub innym celom szkolno-wychowawczym (np. edukacyjnym) pomimo, że w tym stanie mogą zagrażać bezpieczeństwu osób tam przebywającym. W ocenie skarżącej kasacyjnie północna część działki wbrew ocenie organów i Sądu I instancji nigdy nie była wykorzystywana przez nauczycieli i uczniów do celów rekreacyjnych i wypoczynkowych, czy też edukacyjnych, dlatego zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. powinna być zwrócona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować lub uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podnieść, że przy sporządzeniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 i 3 p. p. s. a. ), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie kwestionują ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Mimo, że zawierają sformułowanie, iż WSA oparł się na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organ administracyjny w sposób pełny, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu drugiej instancji w całości. To jednak nie wskazują żadnych przepisów które odnoszą się do ustaleń faktycznych i zostały naruszone, a nie dostrzegł tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie

W szczególności, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania wyroku. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi akta administracyjne. Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodziła. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie dostrzegając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Stanowi on, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Już sama treść powołanego przepisu wskazuje na to, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, bez powiązania z konkretnie wskazanym przepisem prawa materialnego lub procesowego naruszonym przez Sąd w fazie kontroli zaskarżonej decyzji. Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie spełnił, gdyż potraktował art. 151 p. p. s. a. jako samodzielną podstawę kasacyjną.

Podobnie jak kolejny przepis wynikowy zawarty w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu musi być również powiązany z zarzutem naruszenia przepisu postępowania administracyjnego. Z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a mamy bowiem do czynienia, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisu postępowania administracyjnego i nie uchylił decyzji mimo, że do takiego naruszenia doszło.

Podkreślenia wymaga, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania sądowoadministracyjnego. Treść zarzutów skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie, wskazuje na to, że skarżący kwestionują ustalony w sprawie stan faktyczny jak i jego ocenę. Brak jednak w skardze kasacyjnej zarzutów w tym przedmiocie uniemożliwia badanie prawidłowości zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustaleń faktycznych. Oznacza, że są one wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy ponadto mieć na uwadze, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie Sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.), jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, mimo że powołują się na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. to nie wskazują na czym polega błąd sądu przy interpretacji tych przepisów i jak należy je rozumieć. Nie wynika też z nich, dlaczego subsumcja przyjętego przez sąd stanu faktycznego do wskazanej normy prawnej jest niewłaściwa. Natomiast skarżąca kasacyjnie za pomocą tego zarzutu kwestionuje ustalenie, że cel wywłaszczenia jakim była budowa szkoły podstawowej w północnej części działki nr [...] został zrealizowany, a w konsekwencji skarga została oddalona. W istocie więc, w ramach zarzutu prawa materialnego podjęto próbę oceny okoliczności faktycznych, co w jest niedopuszczalne.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaką wykładnię danego przepisu przyjął sąd pierwszej instancji, a następnie jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, skarżąca kasacyjnie nie wskazała własnej wykładni powołanego przepisu, a jedynie ograniczyła się do polemiki z uzasadnieniem wyroku.

Nadto uzasadnienie zarzutu sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Bowiem niewłaściwe zastosowanie normy prawnej polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99).

Niewłaściwe zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji oznaczać to będzie brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, a tak w sprawie niniejszej się nie stało. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, iż brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego (np. por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2908/15).

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu. Z niezakwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wywłaszczenie nastąpiło w 1953 r. a realizacja celu wywłaszczenia, czyli budowa szkoły i całej infrastruktury niezbędnej do jej prawidłowego funkcjonowania nastąpiła daleko przed złożeniem wniosku o zwrot ([...] września 2018 r.), a nawet przed 22 września 2004 r., co wynikała chociażby z pisma Dyrektora Szkoły z [...] lutego 1976 r. skierowanego do Wydziału Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta [...] informującego o obszarze działki szkolnej i elementach składowych jej zagospodarowania z wyszczególnieniem ich powierzchni.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż sporna część terenu szkolnego wykorzystywana przed 1989 r. jako teren ogródków geograficznych, biologicznych i warzywnych oraz tereny zielone rekreacyjne dla uczniów i nauczycieli mieści się w granicach realizacji celu wywłaszczenia albowiem była i jest ściśle związana z wypełnieniem przez szkołę jej zadań i funkcji oświatowych.

To, że obecnie działka nr [...] w północnej części jest porośnięta drzewami, w tym samosiejkami, a w części trawą, która nie jest koszona nie niweczy realizacji celu, dla którego ją wywłaszczono, gdyż wcześniej zrealizowano cel wywłaszczenia i nadal ten teren jest użytkowany przez szkołę i wchodzi w skład ogrodzonego kompleksu szkolno-przedszkolnego. Tym samym, cel wywłaszczenia na działce nr ewid. [...] został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot, w związku z czym brak jest podstaw do jej zwrotu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako niemającą usprawiedliwionych podstaw, w myśl art. 184 p.p.s.a.