Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1279/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], o znaku [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na dachu budynku usytuowaną na działkach nr [...] i [...] – obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołania od powyższej decyzji złożyli A. S., Ł. S., A. S., A. B., Z. K., W. K., C. R., D. K., M. K. i E. R., a także inne osoby, w stosunku do których Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W odwołaniach zwrócono uwagę na rozbieżności pomiędzy lokalizacją inwestycji a zapisami planu. Wskazano, że w ramach inwestycji przewidywana jest budowa trzech anten sektorowych wraz z urządzeniami, dla których zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedsięwzięcie znajduje się w przedziale 1000>2000W równoważnej moc promieniowania izotropowo EIRP przy odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny < od 70m. W rzeczywistości jednak wartość zbliżona jest do górnej granicy przedziału i wynosi 1900W, a zasięg, licząc proporcjonalnie do górnej granicy przedziału, stanowi tylko 142,5, czyli jest dwukrotnie dłuższy niż określony. Odwołujący się wskazali, że przyjęty system dolnych granic pomija rzeczywisty, przestrzenny rozkład pół elektromagnetycznych emitowanych ze stacji. Stwierdzili ponadto, że dokumentacja wykazała, że inwestycja ta jest inwestycją rozwojową, która przewiduje docelowo budowę dodatkowo trzech anten sektorowych i trzech anten radioliniowych.

Odwołujący się powołali się na wypowiedz biegłego w dziedzinie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym, z której wynika, że anteny rozsiewcze (sektorowe) pracujące na SBTK są w istocie zestawem od kilku do kilkunastu pojedynczych anten dipolowych lub mikoropaskowych, zamkniętych w jednej obudowie. W takim przypadku równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. Specjalista zaznaczył, że gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten, wtedy równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnieść do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku. Anteny obsługujące określony sektor są bowiem powiązane funkcjonalnie. W takim przypadku w odniesieniu do anten nadawczych SBTK sformułowanie "pojedyncza antena" powinno być rozumiane jako "system antenowy" pracujący na określonym kierunku promieniowanie. Odwołujący się wskazali, że w świetle powyższego, mając na uwadze nakładanie się pół elektromagnetycznych, co wykazano w projekcie graficznego rozkładu pół elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych (trzech anten), budowa planowanej inwestycji, planowany rozwój stacji oraz istnienie pracujących już podobnych urządzeń w bliskim rejonie wpłynie na zwiększenie siły i zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych na otoczenie. Zamierzenie to wpłynie zatem w sposób niedopuszczalny na możliwość aktualnego i przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a tym samym spowoduje nadmierne ograniczenie praw do korzystania z istniejących nieruchomości w związku ze znacznym wzrostem promieniowania elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi. Odwołujący się stwierdzili, że lokalizacja planowanej inwestycji nie uwzględnia istnienia nie tylko w rejonie, ale i w pasie przekroczenia dopuszczalnych norm, ludzi stale bądź okresowo przebywających, istniejącej zabudowy mieszkalnej, planowanych jej części mieszkalnych ujętych w planie przestrzennym miasta, a także wpływu na istniejące w tych strefach obiekty szkolne, przedszkolne, służby zdrowia.

A. S. wskazała ponadto, że będąca jej własnością nieruchomość, zlokalizowana na działkach [...], [...], ma charakter rehabiltacyjno-mieszkalny i znajduje się w bliskim sąsiedztwie budynku służby zdrowia, na którym planuje się zlokalizować przedsięwzięcie. Zgodnie z częścią graficzną dokumentacji, znajduje się na terenie szkodliwego oddziaływania w odległości <70m od środka elektrycznego i w obszarze trzech anten, a także trzech nakładających się stref przekroczenie dopuszczalnych norm natężenia pola w układzie elipsoidalnym. Wywiodła, że mając na uwadze moc zastępczą promieniowania izotropowo, odległość od środka elektrycznego anteny do miejsc dostępnych dla ludzi wzdłuż głównej osi promieniowania anteny przy uwzględnieniu zarówno kąta azymutu i pochylenia i wiązki głównej, wysokość budynku, masztu antenowego, lokalizacji anten, różnicy poziomów terenu, pracy anten na pasmach 900 MHz, 1800MHz, 2100MHz o EIRP 1900W, 659W, 1339W, wytwarzający pole elektromagnetyczne powyżej dopuszczalnych norm oraz fakt rozkładania się promieni, intensyfikacja szkodliwości działania anten wystąpi w rejonie nieruchomości bezpośrednio przyległych. Ponadto działanie pola elektromagnetycznego zakłócać będzie działanie specjalistycznych urządzeń elektrycznych, medycznych i ograniczy bądź wyeliminuje, niektóre kierunki działalności, przez co również ograniczy praw właściciela i użytkownika nieruchomości, powodując skutki ekonomiczne, narażając na straty finansowe.

Odwołujący się zwrócili ponadto uwagę, że dokumentacja nie zawiera opinii i uzgodnień w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystawionych zarówno przez sanepid, jak i jednostki ochrony środowiska. Oparto się jedynie o uzgodnienie "kwalifikacji środowiskowej" złożonej przez inwestora, informującej że nie zachodzi potrzeba opracowań i uzgodnień z zakresu ochrony środowiska.

Odwołujący się wywiedli też, że bliskie usytuowanie stacji w stosunku do istniejącej zabudowy spowoduje spadek wartości nieruchomości. Negatywne działanie pół elektromagnetycznych spowoduje podwyższenie ciepłoty ciała, w wyniku którego nastąpi osłabienie organizmu i wzrost zachorowalności na równe choroby neurologiczne, kardiologiczne, endokrynologiczne, onkologiczne. Ponadto wystąpią zaburzenia koncentracji, pamięci oraz psychiczne.

W swoim odwołaniu A. S., działając również jako pełnomocnik Ł. S., zarzucił Prezydentowi, że nie sprawdził czy planowany obiekt, ze względu na swoją wysokość nie stanowi przeszkody lotniczej.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji wyjaśnił wszystkie kwestie, na które Wojewoda wskazywał w decyzji z dnia [...] 2016 r., uchylającej poprzednią decyzje Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, tj. kwestie zgodności planowanej budowy z ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskując pozytywna opinię Miejskiej Pracownik Urbanistycznej w B.; kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także ustalono strony postępowania. Ponadto skorygowano obszar oddziaływania inwestycji poprzez jego doprecyzowanie, co nie spowodowało zmiany kręgu stron postępowania.

Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że faktycznie w kwestionowanej decyzji nie wskazano czy planowany obiekt nie stanowi przeszkody lotniczej w rozumieniu przepisów ustawy Prawo lotnicze, jak wynika jednak w wyjaśnień Prezydenta, kwestia ta była przedmiotem jego oceny. Ustalił on, że przedmiotowa inwestycja o całkowitej wysokości 14,1 m została zaprojektowana na budynku o wysokości [...] m posadowionym na terenie o rządnej [...] m npm. Płaszczyzna ograniczająca wysokość zabudowy ze względu na ruch lotniczy znajduje się na wysokości [...] m npm. Zatem rzędna najwyższego elementu projektowanego obiektu tj. [...] m npm znajduje się znacznie poniżej płaszczyzny ograniczającej i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, obiekt ten nie stanowi przeszkody lotniczej.

Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, gdyż ocena zgodność wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia z przepisami prawa nie wymaga wiadomości specjalnych i należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy wskazał, że do dokumentacji projektowej zostało dołączone opracowanie dot. oceny czy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozpatrywana stacja bazowa może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z niniejszego opracowania wynika, że dla wytyczonych w opracowaniu maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania przedstawionych w tabeli 1, miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia. Ponadto zgodnie z powyższą analizą, niniejsze przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w ww. rozporządzeniu, dlatego nie istniała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a co za tym idzie zasięgnięcia opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ wskazał, że z omawianego opracowania wynika, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska.

Wojewoda dodał, że na mocy przepisu art. 122a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672; ze zm.) operator telefonii komórkowej zobowiązany jest do przeprowadzania pomiarów pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej bezpośrednio po każdym rozpoczęciu jej użytkowania oraz po każdej zmianie warunków instalacji.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), wyniki przeglądu opracowanych badań naukowych prowadzą do wniosku, że nie stwierdza się zdrowotnych konsekwencji oddziaływań pół elektromagnetycznych o poziomach niższych od wartości dopuszczalnych, zawartych w zaleceniach opublikowanych przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Ochrony przed Promieniowaniami Niejonizującymi (ICNIRP). WHO stwierdza, że dopuszczalne poziomy pół elektromagnetycznych, których działaniu mogą być poddani ludzie zostały opracowane przy założeniu nawet rzadko zdarzającego się maksymalnego pochłaniania pól i po przyjęciu bardzo dużych współczynników bezpieczeństwa dla ludności, w tym dzieci. Obowiązujące w Polsce wartości dopuszczalnych pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności są znacznie niższe od wartości określonych przez ICNIRP.

Wojewoda stwierdził, że dla przedmiotowego postępowania bez znaczenie pozostaje potencjalny spadek wartości ziemi, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku oceny inwestycji przy uwzględnieniu tego kryterium.

W ocenie Wojewody przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzenia projektu oraz jego sprawdzenia były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wnioskodawca uzyskał niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Ponadto przedmiotowy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją.

Wojewoda wskazał, że z uwagi na fakt, że spełnione zostały wszystkie wymagania, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i w art. 32 ust. 4 tejże ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie naruszenie art. 7, 77, 107 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy planowana inwestycja rzeczywiście nie wpłynie na interes prawny mieszkańców. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 1, §2.1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że dla powyższej inwestycji nie jest wymagana opinia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skarżąca wywiodła, że organ powinien sam dążyć do ustalenia stanu prawnego a nie bazować na opinii wynikającej z dokumentacji projektowej, z której wynika, że rozpatrywana stacja bazowa nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazała, że prowadzenie badań z pominięciem metod określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko może skutkować otrzymaniem innych wielkości emisji, niż gdyby badania były prowadzone w oparciu o właściwe metody badawcze.

Skarżąca podniosła, że bez wątpienia, kwestią kluczową jest dokładne ustalenie parametrów anten i emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny oraz odległości instalacji od miejsc dostępnych dla ludności. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów wskazują na konieczność wzięcia pod uwagę równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny jako podstawy zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Takie też wyliczenie powinno zostać przyjęte w kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżąca wywiodła, że należy również wziąć pod uwagę, że inwestycja sporna jest inwestycją rozwojową i w niedalekiej przyszłości inwestor będzie montował dodatkowe anteny. Co więcej, stacja bazowa ma zostać ulokowana na dachu przychodni przy ulicy [...], która to przychodnia zapewne posiada na wyposażeniu sprzęty medyczne, których działanie może zostać zakłócone przez montaż przedmiotowej stacji bazowej na dachu.

Skarżąca powołała się tez na raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 30.10.2015r. LLU-4101-008/2014, w którym NIK zajął się postępowaniem administracyjnym związanym z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komorowej. Wynika z niego jednoznacznie, że anteny rozsiewne pracujące na SBTK są w istocie zestawem od kilku do kilkunastu anten, zamkniętych w jednej obudowie. W takim przypadku równoważną moc promieniowaną izotopowo należy odnosić do sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe, gdyż są one powiązane funkcjonalnie. W doniesieniu do anten nadawczych sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący na określonym kierunku promieniowania.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, organ administracji powinien, uwzględniając parametry zawarte w opinii, samodzielnie ocenić, czy inwestycja ta jest wymieniona w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że Wojewoda nie dokonał własnych ustaleń, nie poczynił dodatkowych analiz, a wydając decyzje bazował jedynie na dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora. Podniosła też, że organ administracji nie odniósł się do twierdzeń odwołujących się, które jasno i wyraźnie wykazywały wpływ planowanej inwestycji na komfort mieszkania we wskazanej okolicy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzją oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Powyższe ustalenia powinny być przedmiotem rzetelnej kontroli przeprowadzanej przez organ architektoniczno - budowlany w toku postępowania, mającego na celu rozpoznanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że przedstawiony projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom, został sporządzony przez uprawnioną osobę, inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2005 r., a ponadto inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, i co za tym idzie nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zasadniczą kwestią sporną między stronami w postępowaniu poddanym kontroli Sądu była poprawność kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, jako niemogącego znacząco ani też niemogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w konsekwencji czego organ I instancji uznał za zbędne uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy z 2008 r., w drodze postanowienia organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. tj. z 2016, poz. 71).

W § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia wskazuje się, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Równocześnie, w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wskazuje się, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., w sprawie II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 2706/13, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest, jak wyżej wskazano, ilość i moc anten. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. II OSK 139/14)

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika by organy w ogóle dokonywał ustaleń czy dla planowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wydając decyzję oparły się w całości na dokumentacji przedstawionej przez inwestora, nie analizują jej treści i przyjmując bezkrytycznie twierdzenia inwestora, co do braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko.

W szczególności zaś organy nie ustaliły samodzielnie, czy wzdłuż osi głównych promieniowania poszczególnych anten znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Organy nie odniosły się do sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi. Rozpoznając tę kwestię organy winny zaś mieć na uwadze, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.), przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

Organy nie dokonały również samodzielnych ustaleń, co do równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Oceniając tę okoliczność organy winny były nadto wyjaśnić, czy zachodzi efekt kumulacyjny samych anten, w szczególności niezbędne jest zsumowanie parametrów anten, czy też nie, z uwagi na treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika ponadto, aby orzekające w sprawie organy uwzględniły w toku postępowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynikające bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane prawo osób trzecich do ochrony interesów obejmuje także prawo do ochrony ich nieruchomości przed działaniem pola elektromagnetycznego o częstotliwości przekraczającej normy wskazane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (DZ.U. nr 192, poz. 1883) (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 37/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się zaś należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1485/10, orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznał, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy bowiem ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich, w tym zabudowy planowanej.

Wskazać należy, że organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi poddać tą kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się bądź nie zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji. Aby ta ocena, w świetle K.p.a., nie nosiła znamion oceny dowolnej winna być dokonana na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, a nie wybiórczo na podstawie jedynie części materiału dowodowego bądź materiału dowodowego zgromadzonego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 419/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikacji w tym zakresie organ powinien dokonać samodzielnie, przedstawiając w decyzji ocenę materiału dowodowego i końcowe wnioski. Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 K.p.a. Orzekanie przez organ wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniach dostarczonych przez inwestora jest niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 98/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 75 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia a nie jest sprzeczne z prawem.

W świetle powyższego podzielić należy zarzuty skarżącej, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. a sporządzone przez nie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie spełniają wymagań art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd zobowiązany był, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (500 zł wpis sądowy, oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1408).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania o do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań a które sprowadzają się przede wszystkim do dokonania pełnych ustaleń faktycznych co do kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia.