Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 99/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: par. 5,  par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. O.; T. O. na akt Prezydenta Wrocławia z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu technicznego organizacji ruchu docelowego - korekta organizacji ruchu na ulicy Kominiarskiej progi zwalniające I. stwierdza, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2022 r. Dyrektor Wydziału Inżynierii Miejskiej z up. Prezydenta Wrocławia zatwierdził projekt techniczny organizacji ruchu docelowego - korekta organizacji ruchu na ul. [...], progi zwalniające. Z opisu projektu wynika, że ulica [...] jest dwukierunkową publiczną, kategorii gminnej. Na odcinku na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego ul. [...] opisana jest jako droga klasy dojazdowej. Ulica ta objęta jest strefą ruchu uspokojonego z ograniczeniem prędkości do 30 km., o parametrach: jezdnia o szerokości 5,5 m bez krawężników, bez chodników, pobocze ziemne po obu stronach. Po obu stronach ulicy znajduje się zabudowa jednorodzinna. Stan nawierzchni jest średni lub zły. Ulica [...] w systemie dróg stanowi dojazd do posesji, ale również rozprowadza ruch na pozostałe drogi osiedlowe. Na ulicy znajdują się dwa przystanki komunikacji miejskiej – odbywa się ruch autobusowy. Środowisko drogi (ulica [...] na długim odcinku jest prosta) pozwala kierowcom na rozwiniecie większych niż obowiązujące prędkości. Zdaniem mieszkańców i Rady Osiedle [...] dotychczasowe oznakowanie jest niewystarczające, co potwierdziły wizje w terenie. Rada osiedla [...] pismem z 7 marca 2014 r. zawnioskowała do Wydziału inżynierii Miejskiej o wprowadzenie progów zwalniających na ulicy. Dodatkowo rada osiedla przesłała schemat rozmieszczania progów zwalniających na całym osiedlu. Projekt drogowy przewiduje budowę jezdni o szerokości 5,5 m oraz chodnika po południowej stronie. Projekt organizacji ruchu ma na celu uspokojenie ruchu na ul. [...]. Rozważono wszystkie dotychczas stosowane metody uspokojenia ruchu we Wrocławiu. Pod uwagę wzięto szerokość jezdni, dużą ilość zjazdów na posesje oraz długość samej ulicy (ul. [...] ma ok. 1,7 km długości). Korzystając ze zdobytej wiedzy, doświadczenia oraz rozwiązań mających na celu uspokojenie ruchu na wybranych ulicach we Wrocławiu wprowadzenie esowania toru jazdy na ulicy o podanych parametrach byłoby nieskuteczne. Przy ruchu obserwowanym na ul. [...] esowanie toru jazdy mogłoby wpłynąć na pojawienie się zatorów na jezdni lub paradoksalnie zwiększanie prędkości. Dodatkowo samochody przy hamowaniu i ruszaniu (podczas manewru przepuszczaniach się przy azylach) powodują hałas, który może być uciążliwy dla mieszkańców. Dlatego też została podjęta decyzja o wprowadzeniu progów zwalniających na ul. [...]. Ze względu na kursowanie komunikacji zbiorowej autobusowej zastosowanie będą progi zwalniające bitumiczne z ograniczoną prędkością przejazdu 25-30Km/h.

Projekt ten został przesłany do organu nadzorującego (Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego), który w piśmie z 3 października 2022 r. (nr [...]) dokonał oceny organizacji ruchu, o której mowa w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie). W piśmie tym Wojewoda wskazał na brak: planu orientacyjnego, brak uzasadnienia dla zastosowanych elementów uspokojenia ruchu oraz zatwierdzenie projektu w formie aneksu. W następstwie powyższego Departament Infrastruktury i Transportu sporządził nowy projekt organizacji ruchu na ul. [...]. W dniu 1 grudnia 2022 r. projekt ten został przesłany do zatwierdzenia do Wojewody Dolnośląskiego.

Pismem z 28 lutego 2023 r. M. O. oraz T. O. (dalej: skarżący) wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na akt Prezydenta Wrocławia z 30 listopada 2022 r. zawierający projekt techniczny organizacji ruchu docelowego - korekta organizacji ruchu na ul. [...], progi zwalniające.

W skardze podnieśli, że ich interes prawny (uprawnienia) do wniesienia skargi wynikają z art. 101 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym i szczegółowo uzasadnili zarzuty skargi, odnoszące się w szczególności do: niezachowanej odległości progów zwalniających od budynków mieszkalnych, wpływu progów na powstawanie hałasu i drgań, braku właściwego uzasadnienia projektu, nieprawidłowej wysokości progów wyspowych oraz braku właściwego oznakowania progów (szczegółowa argumentacja skargi zawarta została na str. 2-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie zaś o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności aktu przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter.

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., o czym przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13). W uchwale tej wskazano, że akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, gdyż ingerują w materię korzystania z dróg publicznych precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania, a argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. opiera się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym. Akt ten nie ogranicza się więc do zakresu organizacyjno-technicznego, a nadto nie jest czynnością jednorazową. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego, a skoro tak, to także prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika m.in. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40), dalej: u.s.g.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. akt jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. m.in. postanowienie NSA z: 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2313/23; 11 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1997/23).

W rozpatrywanej sprawie skarżący podnieśli, że ich interes prawny (uprawnienia) do wniesienia skargi wynikają z art. 101 pkt 1 u.s.g. gdyż zamieszkują budynki zlokalizowane przy ul. [...] we W., a zaprojektowana organizacja ruchu – w wyniku umieszczenia na drodze progów zwalniających – narusza ich prawa (w szczególności zakłóca spokój, powoduje wzrost hałasu i wibracji). Wprowadzenie nowej (docelowej) organizacji ruchu, w ich ocenie, wywiera zatem wpływ na wykorzystywanie przez nich nieruchomości.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że właściciel (użytkownik) nieruchomości położonej przy drodze objętej zmianą organizacji ruchu znajduje się w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Skomunikowanie nieruchomości przy takiej drodze i ewentualne zmiany w jej dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów, czyli na sferę uprawnień właścicielskich, wynikających z art. 140 i nast. k.c. Zatem właściciel gruntu położonego przy danej drodze, który ma urządzony na nią zjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu, posiada interes prawny w kwestionowaniu wprowadzonej zmiany organizacji ruchu (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 170/16, por. również NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. I OSK 1722/17). Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących, gdyż art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na ich prawo (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17; postanowienia NSA z: 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 256/22; 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 2214/21; 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19; wyrok WSA w Poznaniu z 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1703/21).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowiły przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1997 ze. zm.), dalej u.p.r.d. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchy drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311), dalej: rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.

Zgodnie z u.p.r.d. Marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem że nie dotyczy to zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu. Ruchem na takich drogach zarządza prezydent miasta. Warunki sporządzania, opiniowania, zatwierdzania i wprowadzania organizacji ruchu zostały z kolei szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu z 23 września 2003 r. W rozumieniu tego rozporządzenia przez organizację ruchu rozumie się mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1). Z kolei przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem (§ 1 ust. 2 pkt 2). Organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów (§ 3 ust. 1 pkt 3). Aktualność dokumentów jest istotna. Elementy, jakie powinien zawierać projekt organizacji ruchu, zostały wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Projekt organizacji ruchu powinien zatem zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

W myśl § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna zostać dołączona opinia m.in. komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku projektu obejmującego drogę krajową lub wojewódzką. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może:

1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian,

b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu;

2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek;

3) odrzucić projekt. (§ 8 ust. 2).

Przy czym zgodnie z § 8 ust. 5 analizowanego rozporządzenia projekt podlega odrzuceniu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto - stosowanie do § 8 ust. 6 rozporządzenia z 23 września 2003 r. - organ zarządzający może odrzucić projekt w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami ludności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia niezgodności tego aktu z prawem (w tym tych wskazanych przez organ nadzoru oraz tych podniesionych przez skarżących, przy czym nie wszystkie ich zarzuty Sąd uznał za zasadne).

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony akt zatwierdzenia projektu technicznego organizacji ruchu docelowego – został dokonany w formie "korekty", co w ocenie Sądu należy uznać za wadliwy sposób procedowania spraw z zakresu organizacji ruchu drogowego. Niezgodne z przepisami są bowiem sytuacje, w których organy zarządzające ruchem na drogach dokonują zatwierdzeń organizacji ruchu w formie aneksu (korekty) do już zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Niezbędne elementy składowe tegoż projektu wynikają z § 5 i 7 tego rozporządzenia. Treść § 8 ust. 2 rozporządzenia przewiduje natomiast jasno, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie zatwierdzenia, odesłania projektu do poprawek lub odrzucenia projektu. Nie przewiduje się zatem formy aneksu (korekty, itp.). Ponadto zatwierdzenia korekty projektu dokonał Dyrektor Wydziału Inżynierii Miejskiej z up. Prezydenta Wrocławia. Podczas gdy prawo do przekazywania kompetencji przysługuje tylko i wyłącznie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, zwieńczonych wydaniem decyzji administracyjnej, co wynika wprost ustaw ustrojowych (art. 46 ust. 2 ustawa o samorządzie województwa i art. 38 ust. 2 ustawa o samorządzie powiatu). W ustawach tych nie wskazano, że upoważnienie to obejmuje inne (poza decyzją) akty prawne, akty administracyjne do których zaliczono przecież zatwierdzanie projektów organizacji ruchu (por. § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Ponadto żadne regulacje rozporządzenia z 23 września 2003 r. nie przewidują, że monokratyczne organy zarządzające ruchem mogą przekazywać kompetencję do zatwierdzania projektów organizacji ruchu. Podobnie także w art. 10 ust. 3–6 u.p.r.d., dotyczącym zarządzania ruchem na drodze, nie przewiduje się explicite możliwości przekazywania kompetencji bądź upoważniania innych podmiotów (pracowników, kierowników, jednostek organizacyjnych) do zatwierdzania organizacji ruchu.

W projekcie technicznym organizacji ruchu drogowego – korekta organizacji ruchu na ul. [...], progi zwalniające, w żaden sposób nie uargumentowano również wprowadzenia zmiany organizacji ruchu, co słusznie zostało zauważone przez skarżących w skardze. Tymczasem opis techniczny – jako jeden z obligatoryjnych elementów składowych projektu organizacji ruchu (§ 5 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r.) – winien zawierać uzasadnienie dla planowanych zmian w organizacji ruchu. Jak wynika z treści § 8 tegoż rozporządzenia zatwierdzenie organizacji projektu ruchu nie jest czynnością mechaniczną i arbitarlną. Od podmiotu zatwierdzającego, ustawodawca domaga się jego merytorycznej analizy (wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2021 r. II SA/Bk 145/21, wyrok NSA z 18 marca 2021 r., II GSK 9/21). Ponadto zgodnie z treścią pkt 8 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchy drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2311) wynika, że do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych stosuje się progi zwalniające U-16 i progi podrzutowe U-17. Dopuszczalna prędkość, przy której samochód osobowy średniej wielkości może przejechać przez próg bez wyraźnych niedogodności ruchu oraz bez zagrożenia niebezpieczeństwa, określona jest mianem granicznej prędkości przejazdu wyrażanej w km/h. Natomiast zgodnie ze zdaniem drugim zawartym w tym punkcie – progi zwalniające – można stosować wyłącznie w tych miejscach i na tych odcinkach dróg, na których konieczne jest skuteczne ograniczenie prędkości ruchu pojazdów, jeśli inne metody nie mogą być stosowane lub ich skuteczność jest niewystarczająca.

Powyższe regulacje dowodzą zatem bezspornie, że projekt zmian organizacji ruchu w rozpatrywanej sprawie winien zawierać uzasadnienie z którego wynikałoby czy inne metody ograniczenia prędkości ruchu pojazdów zostały już zastosowane na ul. [...] we W. (czy też nie), a jeżeli tak to jakie i czy ich skuteczność jest wystarczająca (czy też nie) oraz czy inne metody na ww. ulicy nie mogły być zastosowane i dlaczego. Dopiero bowiem – po wyczerpaniu innych metod, bądź w sytuacji niemożności ich wprowadzenia – dopuszczalnym jest zatasowanie progów zwalniających (jako kolejnej metody ograniczającej prędkość ruchu pojazdów). Tymczasem w dokumentacji projektowej w sprawie brak jest uzasadnienia w powyższym zakresie. Nie sposób uznać aby takim uzasadnieniem były zawarte w pkt III stan istniejący tegoż projektu twierdzenia, że "korzystając ze zdobytej wiedzy, doświadczenia oraz rozwiązań mających na celu uspokojenie ruchu na wybranych ulicach we Wrocławiu wprowadzenie esowania toru jazdy na ulicy o podanych parametrach byłoby nieskuteczne. Przy ruchu obserwowanym na ul. [...] esowanie toru jazdy mogłoby wpłynąć na pojawienie się zatorów na jezdni lub paradoksalnie zwiększanie prędkości". Braku tego nie konwalidują również twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że "do ograniczenia prędkości pojazdów na ulicy [...] przed wprowadzeniem progów zwalniających wyspowych zastosowano ograniczenie prędkości (oznakowanie pionowe B-43 i B-44) oraz system skrzyżowań równoległych". Rozważania w tym zakresie winny bowiem zostać zawarte w opisie technicznym projektu organizacji ruchu.

Do dokumentacji nie załączono nadto – wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. – planu orientacyjnego. Pod pojęciem planu orientacyjnego należy rozumieć plan w skali od 1 : 10 000 do 1 : 25 000, z zaznaczeniem drogi lub dróg, na których jest projektowana określona organizacja ruchu. Celem planu orientacyjnego jest ogólne wskazanie docelowego miejsca projektowego na wybranej mapie. Wykonanie projektu organizacji ruchu bez planu orientacyjnego uniemożliwia zatem (lub znacząco utrudnia) lokalizację miejsca planowanej zmiany organizacji ruchu. Istotne jest to, aby na planie orientacyjnym w formie okręgu (koła) lub linii ciągłej oznaczyć odcinek drogi, na której projektant dokonuje zmiany organizacji ruchu. Ważne jest także, aby na planie orientacyjnym w legendzie dokładnie określić (wpisać) skalę tegoż planu orientacyjnego. Skala planu orientacyjnego projektu organizacji ruchu nie może być przedmiotem domniemań ze strony organu zarządzającego ruchem na drodze. Wprawdzie ze spisu treści załączonego do korekty organizacji ruchu wynika, że na str. 5 zawarto plan orientacyjny, lecz brak jego dołączenia do dokumentacji projektowej kompletnie uniemożliwia potwierdzenie tej informacji, a tym samym stanowi jej istotny brak.

Dalej podnieść należy, że rację mają skarżący, iż wyspowe progi zwalniające przy ul. [...] nie posiadają prawidłowych parametrów w zakresie ich wysokości. Podkreślenia wymaga, że ze względu na ukształtowanie w planie drogi stosuje się trzy rodzaje progów zwalniających: listwowe - wykonane na szerokości całej drogi w formie elementu listwowego jednolitego lub składanego z segmentów, płytowe - wykonane w formie płyty przez odpowiednie ukształtowanie nawierzchni jezdni lub ułożenie i zamocowanie na niej odpowiedniej konstrukcji oraz wyspowe - wykonane w formie wydzielonej wyspy lub wysp umieszczonych na jezdni. Progi te stanowią urządzenia do wymuszenia fizycznego ograniczenia prędkości pojazdów samochodowych, a ich parametry zostały ściśle dookreślone w przepisach rozporządzenia. Nie sposób zatem przyjąć aby parametry te były dowolne. Na rysunkach od 8.1.1 do 8.1.5 określone zostały kształty i wymiary progów zwalniających listwowych U – 16. Są to progi oznaczone symbolami U 16a, U-16b, U-16c i U16d. I co do zasady – patrząc na określone parametry ich wysokości – nie mogą one przekraczać 10 cm. Niemniej jednak na ulicach i drogach, na których odbywa się ruch autobusów lub trolejbusów wykonujących odpłatny przewóz na regularnych liniach – niedopuszczalne jest stosowanie progów zwalniających – z wyjątkiem progów wyspowych lub progów płytowych o krzywej sinusoidalnej rampie najazdowej lub rampie prostej o pochyleniu nie większym niż 1:15. Z opisu projektu organizacji ruchu wynika, że na ul. [...] "ze względu na kursowanie komunikacji zbiorowej autobusowej zastosowanie będą progi zwalniające bitumiczne z ograniczoną prędkością przejazdu 25-30Km/h". Tym samym ich parametry winny być zgodne z parametrami wynikającymi z przedstawionych w rozporządzeniu na rysunkach 8.1.6a, 8.1.6b, 8.1.6c progów wyspowych, z których wynika, że ich wysokość nie może przekroczyć maksymalnie 8 cm. Bez znaczenia pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że ustawodawca opatrzył rysunki podpisem "przykłady progów zwalniających". Stwierdzenie to nie może bowiem samo w sobie oznaczać dowolności. Skoro ustawodawca wykluczył możliwość umiejscowienia na drogach, na których odbywa się ruch autobusowy progów listowych o wysokości 10 cm, to tym samym nie można przyjąć, aby wysokość progów wyspowych wskazanych w rozporządzeniu nie była wiążąca i mogła wynosić 10 cm, a tym samym dorównywać wysokości niedopuszczalnych przecież do zastosowania progów listwowych.

W ocenie Sądu już tylko przedstawione powyżej naruszenia, stanowiły wystarczającą podstawę do uznania, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem, co znalazło wyraz w punkcie I sentencji wyroku.

Niezależnie od powyższego Sąd odniósł się również do pozostałych zarzutów skargi, aczkolwiek uznał je za niezasadne. W szczególności Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżących w zakresie w którym dowodzą oni, iż progi zwalniające zostały umiejscowione bez zachowania minimalnej odległości od ich budynków mieszkalnych. Kluczowym dla takiego stanowiska Sądu jest okoliczność, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. dotyczy szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchy drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Z treści pkt 8. 1 załącznika nr 4 tegoż rozporządzenia wynika natomiast, że progi zwalniające są urządzeniami bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanymi w formie wygarbienia. Rozporządzenie to nie dookreśla natomiast dopuszczalnych natężeń hałasów (drgań) – podnoszonych przez skarżących – wśród warunków jakie należy spełnić lokalizując progi zwalniające na drodze. Progi zwalniające można stosować - na obszarze zabudowanym - na drogach następujących klas technicznych: lokalna (L), dojazdowa (D), zbiorcza (Z), a także w wyjątkowych przypadkach - główna (G). Ostatecznie, progi zwalniające nie mogą być umieszczane dalej niż: 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej. Z powyższych regulacji wynika zdaniem Sądu, że progi można stosować w obszarze zabudowanym, w odległości dalej niż 25 metrów najbliższej części wiaduktu lub od konstrukcji nośnych stanowiących wyposażenie pasa drogowego typu kładka dla pieszych, estakada, a nie tak jak wywodzą skarżący "od konstrukcji nośnej budynków jednorodzinnych, w których zamieszkują". Taka interpretacja wynika bowiem z okoliczności, że progi zwalniające (do których odnosi się ww. ograniczenie) jako urządzenia bezpieczeństwa i organizacji ruchu nie są obiektami budowalnymi, ani urządzeniami budowalnymi w rozumieniu przywoływanej przez skarżących ustawy Prawo budowalne, a zatem w konsekwencji ich wykonanie nie stanowi robót budowlanych i nie podlega – co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy – regulacji tej ustawy. W związku z tym tego rodzaju prace nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W konsekwencji powyższego niezasadny jest zarzut skarżących, iż progi zwalniające nie mogą być stosowane bliżej nie 25 m od najbliższej części wiaduktu lub innej konstrukcji nośnej, przy czym termin konstrukcji nośnej należy rozumieć w oparciu o przepisy prawa budowalnego", gdyż nie mają one zastosowania w sprawie. Tym samym niezasadne jest powoływanie się przez skarżących na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno – budowalnych dotyczących dróg publicznych, wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 prawa budowalnego jako niemającego zastosowania w sprawie. Podkreślenia nadto wymaga, że argumentacja skarżących w tym zakresie oparta została na motywach zawartych w wyroku WSA w Łodzi (o sygn. akt. III SA/Łd 670/17), który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 2143/18).

Sąd nie podzielił nadto stanowiska skarżących, aby wyspowe progi zwalniające nie zostały prawidłowo oznakowane z uwagi na brak punktowych elementów odblaskowych, czy też brak oznakowania pionowego w postaci znaku A-11a z tabliczką T – 1. Z treści pkt 4.2.6, załącznika nr 2 rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. wynika, że znak P-25 "próg zwalniający" stosuje się w celu oznaczenia umieszczonego na jezdni progu zwalniającego. Oznakowanie poziome umieszcza się na całej szerokości powierzchni najazdowej i zjazdowej progu. W odległości 1,0 m przed progiem, na nawierzchni jezdni można umieszczać punktowe elementy odblaskowe barwy białej (min. 4 elementy) usytuowane liniowo, równolegle do osi progu. Innymi słowy podkreślenia wymaga, że zastosowanie powyższego znaku przed progiem zwalniającym nie jest obowiązkowe, lecz możliwe. Wynika to ze sformułowania użytego przez ustawodawcę, iż przed progiem, na nawierzchni jezdni - można - umieszczać punktowe elementy odblaskowe barwy białej, a nie należy umieszczać. Jest to forma fakultatywna, a nie obligatoryjna z której wynika, że stosowanie punktowych elementów odblaskowych nie jest obowiązkowe. Dalej wskazać należy, że progi zwalniające powinien poprzedzać znak A-11a. Jednakże w strefie zamieszkania (znak – D-40) oraz w strefie ograniczonej prędkości do 30km/h lub mniejszej (znak B-43) znaku A-11a nie stosuje się. Skoro zatem na ulicy [...] ustanowiona jest strefa ograniczenie prędkości znakami B-43 z prędkością maksymalną do 30km/h to, mając powyższy zapis na uwadze, nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, aby na tej ulicy istniał wymóg oznakowania pionowego wyspowych progów zwalniających.

Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że od dnia wydania zaskarżonego aktu upłynął termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem (punkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł, działając na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).