Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1132/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 pkt 1, pkt 6a i pkt 11, art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, art. 92a ust. 1 i 6.
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/20 w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 czerwca 2020 r. nr BP.501.1763.2019.0949.WA7.5114 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (słownie: trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 22 sierpnia 2019 r., nr WP.8140.2.304.2019, nałożył na O. S. karę pieniężną w kwocie 12.000 zł (dwanaście tysięcy złotych).

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na:

- wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji,

- wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., zwanej dalej "u.t.d."), z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, tj. naruszenia określone w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.

Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2019 r. w W. przy ul. Ż. i W. [...] kontroli drogowej samochodu osobowego marki BMW o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował O. S..

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej "organ II instancji" lub "GITD") decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r., nr BP.501.1763.2019.0949.WA7.5114, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz 1p. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

GITD odwołując się do wskazanych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego podniósł, że w ustalonym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli drogowej skarżący we własnym imieniu wykonywał odpłatny przewóz osób. W chwili zatrzymania do kontroli drogowej kierujący przewoził pasażera z ul. Ż. i W. [...] w W. na D. C.. Pasażer zamówił taksówkę przy pomocy aplikacji B., mając świadomość, że usługa ta będzie odpłatna, o czym potencjalni klienci tych aplikacji są informowani na stronach internetowych należących do przedsiębiorców będących właścicielami aplikacji. Skarżący podczas kontroli nie okazał licencji.

Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ I instancji zakwalifikował przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji, skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego przewóz drogowy wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego, bowiem pojazd marki BMW o numerze rejestracyjnym [...], którym skarżący we własnym imieniu wykonywał przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie potwierdza protokół kontroli, podczas gdy z art. 18 ust. 4a u.t.d. wynika, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Ponadto przewóz nie spełniał wymogów wykonywania przewozów okazjonalnych określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały bowiem ustalone w formie umowy pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, co potwierdza protokół kontroli nr 526/19 z dnia 25 kwietnia 2019r. i notatka urzędowa z dnia 25 kwietnia 2019 r. oraz dokumentacja fotograficzna. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie naruszało przepisów postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe organ za zasadne uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1848/20 oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję GITD z dnia 22 czerwca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

WSA w uzasadnieniu stwierdził, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że skarżący (przewoźnik) wykonywał okazjonalny przewóz osób, nie był to jednak transport drogowy taksówką. Z art. 4 pkt 11 u.t.d. wynika, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji określonej w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. Licencja ta nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, której udzielenie wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d.

Sąd wskazał, że rozróżnienie licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d.) i licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.) ma dwojaki skutek.

Po pierwsze - posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Z art. 12 ust. 2 u.t.d. wynika wprost, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Po drugie, analiza treści art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 2 u.t.d. wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewóz okazjonalny jest odrębnym rodzajem przewozu niż transport drogowy taksówką. Przewóz okazjonalny jest to przewóz, do którego wykonywania potrzebne jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., natomiast transport drogowy taksówką nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego, ponieważ jest to transport, który może być wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.t.d. na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W związku z powyższym w ocenie Sądu GITD prawidłowo uznał, że skarżący posiadał uprawnienia do wykonywania przewozu drogowego osób. Nie spełnił jednak warunków przewozu okazjonalnego. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w przepisie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Organ administracji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy. Za obydwa wskazane powyżej naruszenia łączna kara wynosi 20.000 zł, jednak ustawa ogranicza wysokość jednorazowej kary do 12.000 zł, co miało miejsce w sprawie. W takiej sytuacji zdaniem Sądu I instancji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji nie stwierdził także uchybień procesowych, albowiem stan faktyczny ustalony został zgodnie z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono podstawy faktyczne i prawne stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

III.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 czerwca 2020 r. nr BP.501.1763.2019.0949.WA7.5114. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5b u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego kasacyjnie nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez Skarżącego kasacyjnie wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie B./T., świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 oraz Ip, 2.11 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Skarżącego,

4) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji GITD z dnia 22 czerwca 2020 roku przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez Skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy Skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz Skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

Jednocześnie skarżący wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GITD przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,

b) braku zweryfikowania przez organ czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

c) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

d) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

e) poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z 22 czerwca 2020 r. nr BP.501.1763.2019.0949.WA7.5114 oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Zdaniem NSA nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi", w tym do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (pkt II.5. petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut ten został skonstruowany błędnie, gdyż autor skargi kasacyjnej oczekuje od NSA, aby ten - w ramach kontroli spełnienia warunków formalnej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku - badał również prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności proceduralnej zakwestionowanej decyzji, w tym w zakresie oceny zachowania wymogów wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Tymczasem, zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych sądu administracyjnego, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być natomiast wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., a w szczególności wyjaśnił znaczenie i sposób zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również odniósł się do zarzutów naruszenia przez skarżony organ przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast szczegółowość i wyczerpujący charakter oceny tych zarzutów, to jednak nie podlega weryfikacji na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za niezasadny uznać też należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez skarżony organ, polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (punkt II.6. petitum skargi kasacyjnej).

Podniesiony przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut kwestionujący niepełność wyjaśnienia lub ustalenia stanu faktycznego sprawy przez kontrolowane organy sprowadza się do pozbawionej uzasadnienia polemiki, zarzut ten nie został bowiem prawidłowo skonkretyzowany. Nie jest jasne w czym konkretnie skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów, to znaczy jakie jeszcze dowody powinny być zebrane i rozpatrzone. Nadto zaś w tej podstawie kasacyjnej zarzucającej naruszenie prawa procesowego, w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazano również lit. a, która dotyczy naruszenia prawa materialnego, a nie naruszenia przepisów postępowania.

Tak sformułowany zarzut procesowy zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości ustalenia jej podstawy faktycznej została dokonana przez Sąd pierwszej instancji w sposób zgodny z prawem. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji, w sposób dostatecznie przekonujący wyjaśniły przesłanki, na podstawie których przyjęto, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do uznania, że skarżący wykonując przewóz osobowy przy wykorzystaniu aplikacji mobilnej B. (w zakresie pozyskania klientów oraz obsługi płatności), faktycznie wykonywał czynności z zakresu działalności gospodarczej w dziedzinie krajowego transportu drogowego, o którym mowa art. 4 pkt 1 u.t.d., a dla tego rodzaju kwalifikacji prawnej nie miały prawnego znaczenia okoliczności związane z trwałym, ciągłym lub zorganizowanym charakterem tej działalności lub uzyskaniem odpowiedniego wpisu ewidencyjnego lub rejestrowego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08, LEX nr 478526), albo zasadami działania aplikacji mobilnej, która została wykorzystana do złożenia i przyjęcia oferty przewozu oraz odpłatności za dokonany przewóz.

Ustalone w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne były zatem wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza bowiem odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiotem wykonującym transport jest również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08; z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 166/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019r., sygn. akt II GSK 701/17).

Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie zostały poczynione na podstawie zebranych dowodów, w szczególności na podstawie jednoznacznych w swej treści i niepodważonych przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów (protokołu z kontroli) oraz przesłuchania świadków (kierowcy oraz pasażera spornego przewozu z dnia 30 lipca 2019 r.). Stanowiły one wystarczająca podstawę dowodową do przyjęcia zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych kontrolowanych organów. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie kontrolowane organy zachowały konieczne wymogi legalności administracyjnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione uzasadnionych podstaw są również wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d.; art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust. 4 a b u.t.d. w zw. z l.p. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 oraz 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. i w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkty I.1.-I.4 petitum skargi kasacyjnej).

Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie pozytywnej oceny legalności ustalonej w postępowaniu administracyjnym podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, o czym była mowa powyżej, jak również nie zakwestionowano prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej jako wzorce kontroli, to za oczywiście bezzasadne należy uznać zarzuty błędnej subsumpcji lub wadliwej konkretyzacji wskazanych wyżej przepisów.

Nie jest zatem możliwy do uwzględnienia zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, i art. 4 pkt 6a u.t.d. przez przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie wykonywała krajowy transport drogowy bez wymaganej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób oraz przewóz drogowy okazjonalny pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.), skoro - w świetle niezakwestionowanej wykładni powyższych przepisów na tle ustalonego i niepodważonego skutecznie stanu faktycznego sprawy - strona ta niewątpliwie wykonywała czynności z zakresu przewozu osób (art. 4 pkt 1 u.t.d.), a wykonany przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., albowiem nie stanowił on - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, niezależnie od tego, że był to nielegalny przewóz okazjonalny, podjęty wbrew nakazowi, o którym mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d. (przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą), do którego nie miało zastosowanie wyłączenie z art. 18 ust. 4b u.t.d. W sensie szerokim i technicznym był to również przewóz drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 6a u.t.d. w zw. z art. 4 pkt 3 i art. 4 pkt 1 u.t.d., zakresowo należący do definicji krajowego transportu drogowego, której zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostało już pozytywnie zweryfikowane.

Wadliwie skonstruowany z powodu braku w zasadniczej części prawnego powiązania pomiędzy wskazanymi przepisami jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 92a ust. 1 i art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz w zw. z art. 4 pkt 6a u.t.d. (punkt I.3 petitum skargi kasacyjnej). Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej błędnie powiązał przepis art. 92a ust. 1 z art. 92a ust. 6 u.t.d., podczas gdy ten pierwszy przepis – w zakresie podstawy nałożenia kary pieniężnej na skarżącego – jest powiązany z przepisem art. 92a ust. 7 u.t.d. oraz załącznikiem nr 3 do u.t.d. W tym zakresie podniesiony zarzut podlega więc formalnemu oddaleniu.

Nie mógł zostać również poddany analizie merytorycznej zarzut naruszenia art. 18 ust. 4 a b u.t.d., ponieważ w tej ustawie nie ma takiej jednostki redakcyjnej (punkt I.2 petitum skargi kasacyjnej). Związek z art. 4 pkt 11 u.t.d. wykazują w przedmiotowej sprawie przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d.

Pozbawiony zasadności jest także zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 przez uznanie, że "przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów" wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób) (punkt I.4 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślenia wymaga, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 ma zastosowanie do międzynarodowego autobusowego i autokarowego przewozu osób na terytorium Wspólnoty (UE) przez przewoźników zarobkowych lub pracujących na potrzeby własne, mających siedzibę w państwie członkowskim zgodnie z jego ustawodawstwem, przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim, które nadają się, ze względu na swoją konstrukcję i wyposażenie, do przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę, i które są do tego celu przeznaczone, oraz do ruchu tych pojazdów pustych w związku z takim przewozem (art. 1 ust. 1, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2-3), a także do krajowego zarobkowego przewozu drogowego osób, wykonywanego tymczasowo przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie członkowskim, zgodnie z rozdziałem V tego rozporządzenia (art. 1 ust. 4). W związku z powyższym sformułowane w tym rozporządzeniu definicje pojęć: "usługi regularne", "szczególne usługi regularne" lub "usługi okazjonalne", jako odnoszące się do przewozu grupowego (zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia: przewozu więcej niż dziewięciu osób, włączając kierowcę), nie mają zastosowania do przewozów okazjonalnych w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. w zakresie, w jakim przewozy te nie są przewozami okazjonalnymi w autobusowym i autokarowym przewozie osób na terytorium UE (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 238/21).

Mając powyższe na uwadze, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.