Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 862/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188. art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 27, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 4 i 9, art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 2 pkt 4, § 7 plt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 949/21 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy P. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 949/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W skardze na ww. uchwałę Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, zarzucił istotne naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", tj. art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27, art. 33 oraz art. 34 ust. 1. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała obejmuje zmianę części ustaleń obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2004 r. a uchwalona zmiana została dokonana wyłącznie w części tekstowej ustaleń planistycznych, bez sporządzenia załącznika graficznego (rysunku planu miejscowego). Oznacza to, iż powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego polegającym na nieuprawnionym odstąpieniu od sporządzenia załącznika graficznego, tj. rysunku planu miejscowego, obligatoryjnego w powyższym przypadku, co narusza art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że redakcja art. 27 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana planu miejscowego następuje w trybie, w jakim został on uchwalony, oznacza konieczność odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania, jak i uchwalenia planu miejscowego (art. 14, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Odnosi się więc do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Zmiana planu miejscowego może dotyczyć nie tylko fragmentu obszaru objętego planem miejscowym, ale również dotyczyć może przedmiotowo węższego zakresu, np. wybranego zagadnienia. W konsekwencji nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu miejscowego, określonych przedmiotowo w art. 15 u.p.z.p. Interpretację co do dopuszczalności zawężonego przedmiotowo i obszarowo projektu zmiany planu miejscowego wzmacnia analiza art. 33 u.p.z.p. Reguluje on sytuacje, w których konieczność zmiany planu następuje w wyniku zmiany ustaw, wprowadza jednak expressis verbis zasadę, że czynności przewidziane w art. 17 u.p.z.p. przeprowadza się jedynie w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, a więc w zakresie ograniczonym w stosunku do pełnego zakresu przedmiotowego planu miejscowego.

Organ wskazał, że na sesji w dniu [...] września 2020 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (dalej: "uchwała intencyjna"). Jej podstawą prawną był m.in. art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Dyspozycją § 2 ust. 1 Rada Gminy ograniczyła zakres merytoryczny zmiany do § 16 ust. 9 (ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania terenu) oraz § 28 pkt 5 (ustalenia ogólne dotyczące zasad usuwania ścieków bytowo-gospodarczych) tekstu uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. Jednocześnie jasno zostało wskazane w § 2 ust. 2, że zmiana nie będzie dotyczyła rysunku planu, czyli części graficznej stanowiącej załączniki od nr 1 do nr 9 do uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. Obowiązujący przepis § 16 ust. 9 został zmieniony poprzez wyeliminowanie ustaleń sprzecznych z obowiązującym stanem prawnym oraz ograniczenie jego treści do ustaleń dotyczących ogólnych zasad zagospodarowania terenu. Następnie, w celu zachowania spójności z przepisami dotyczącymi techniki prawodawczej, przepis został podzielony na dwa ustępy - 9 i 9a. Natomiast w ramach zmiany przepisu § 28 pkt 5 w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...] dopuszczono odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków.

Zdaniem Rady Gminy, dokonując zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wyłącznie w części tekstowej, gmina nie była zobligowana do sporządzenia rysunku planu. Skoro zmiana planu miejscowego może dotyczyć np. wybranego zagadnienia, tak jak w niniejszej sprawie, to zmiana taka nie będzie oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 u.p.z.p. Skoro nie doszło do zmiany przeznaczenia czy funkcji terenów położonych w granicach obowiązującego już planu miejscowego, nie było potrzeby przygotowywania nowych materiałów geodezyjnych. Mając na względzie fakt, że na rysunkach obowiązującego planu miejscowego jeziora oraz Kanał [...] zostały wydzielone jako odrębne tereny oznaczone symbolem W - tereny wód otwartych, a dodatkowo opisane nazwami własnymi, mieszkańcy gminy, potencjalni inwestorzy czy też służby administracji architektoniczno-budowlanej nie będą miały najmniejszego problemu w sprawdzeniu czy ustalone zmianą planu odległości są zachowane. Zapoznanie się ze zmianami proponowanymi w projekcie zmiany planu nie wymagało ich konfrontacji z rysunkiem planu miejscowego, który zresztą był i jest powszechnie dostępny w formie elektronicznej na portalu Systemu Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę uznał, że zarzut wskazujący na brak wyłożenia rysunku planu podczas wykładania projektu zmiany planu dotyczy istotnego naruszenia trybu uchwalania planu, zaś zarzut polegający na braku rysunku zmiany planu jako jego załącznika graficznego dotyczy naruszenia zasad sporządzenia planu. Wyjaśnił, że z mocy § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej "r.w.z.p.m.p.z.p.", ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie planu miejscowego należy przez to rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. O tym zaś, co zawierać powinien rysunek planu stanowi § 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 pkt 6 projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że realizując obowiązek wynikający z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w postaci wyłożenia projektu planu, wyłożono jego część tekstową, nie wyłożono zaś jego części rysunkowej. Stało się tak dlatego, ponieważ rysunek planu do uchwały zmieniającej nie został sporządzony, z uwagi na treść § 2 ust. 2 uchwały intencyjnej. W ocenie Sądu, zabieg taki jest niedopuszczalny. Strefy ochronne wprowadzone w § 2 zaskarżonej uchwały, a dotyczące § 16 ust. 9 i ust. 9a oraz § 28 pkt 5 uchwały zmienianej, należą do stref, o których mowa w § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. Stąd w ocenie Sądu, Rada Gminy P. musiała do części tekstowej uchwalanej zmiany sporządzić także część rysunkową, która winna być wyłożona w procedurze planistycznej wraz z częścią tekstową projektu planu. Brak zaś wyłożenia rysunku planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., uchwała zmieniająca ewidentnie wprowadziła strefy ochronne wód o określonych parametrach od brzegów jezior lub Kanału [...]. Stref tak określonych nie było w uchwale zmienianej i to zarówno w jej części tekstowej jak i rysunkowej. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2022 r. przedłożono rysunki planu miejscowego z 2004 r. (uchwały zmienianej) i na rysunkach tych (9 rysunków) nie ma zaznaczonych stref ochronnych o szerokości 100 m oraz o szerokości 50 m od linii brzegowej jezior oraz Kanału [...]. Z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że plan miejscowy musi posiadać m.in. załącznik graficzny w postaci części graficznej. Skoro zaś, z mocy § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. projekt rysunku planu miejscowego (zaskarżonej uchwały) powinien zawierać granice terenów chronionych, zaś strefy ochronne wprowadzone w § 2 zaskarżonej uchwały, a dotyczące § 16 ust. 9 i ust. 9a oraz § 28 pkt 5 uchwały zmienianej, należą do takich właśnie stref, to także rysunek planu, jako jego załącznik, który by te strefy wskazywał, winien być również sporządzony. W przeciwnym razie występuje sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i częścią rysunkową przedmiotowego planu miejscowego. Powyższa zatem rozbieżność między tekstem zaskarżonej uchwały a jego załącznikiem graficznym (wziętym z uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r.) stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Dodatkowo, rysunki planu do uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. zostały sporządzone w skali 1:5000, zaś w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nakazywał, aby plan miejscowy sporządzać w skali 1:1000 (wyjątkowo 1:500 albo 1:2000).

W skardze kasacyjnej Gmina P. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strefy ochronne wód, o których mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, stanowią teren chroniony na podstawie przepisów odrębnych, podczas gdy strefy te są terenem, który podlega szczególnym warunkom zagospodarowania oraz ograniczeniom w użytkowaniu;

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 r.w.z.p.m.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strefy ochronne wód, o których mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, jako granice terenów chronionych, o których mowa w § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p., wymagały wskazania na rysunku planu, a co za tym idzie konieczne było sporządzenie rysunku zmiany planu;

3) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 r.w.z.p.m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że strefy ochronne wód, o których mowa w § 2 zaskarżonej uchwały, wymagały wskazania na rysunku planu, a co za tym idzie konieczne było sporządzenie rysunku zmiany planu;

4) art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 r.w.z.p.m.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt zaskarżonej uchwały powinien być sporządzony wraz z projektem rysunku zmiany planu;

5) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 r.w.z.p.m.p.z.p. w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projekt zaskarżonej uchwały powinien być wyłożony do publicznego wglądu wraz z projektem rysunku zmiany planu;

6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. oraz istotnego naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p.;

7) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4 i § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy brak było podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p.

Jednocześnie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy nie zachodziły przesłanki z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na tezie, że strefy ochronne wód, o których mowa w § 2 zaskarżonej uchwały stanowią teren chroniony na podstawie przepisów odrębnych. Błąd Sądu polega na tym, że uznając strefy ochronne wód za tereny chronione, o których mowa w § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. całkowicie pominął, że przepis ten (analogicznie do art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) dotyczy wyłącznie terenów lub obiektów, które są objęte ochroną na podstawie przepisów odrębnych, m.in. ustawy o ochronie przyrody, Prawa wodnego, czy Prawa geologicznego i górniczego. Nie wskazał przepisu, na podstawie którego zaliczył strefy ochronne wód do terenów chronionych. Tymczasem, tereny lub obiekty, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie są samodzielnym ustaleniem planu miejscowego, lecz obrazują reżim prawny tzw. obszarów specjalnych. Wynikający z cyt. przepisu obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych powinien być realizowany poprzez wskazanie granic takich terenów w części graficznej, zgodnie z wymogiem § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p., oraz formalne odwołanie się do przepisów odrębnych w części tekstowej uchwały, a także określenie takiego przeznaczenia terenów i sposobu ich zagospodarowania, żeby nie były one sprzeczne z ograniczeniami i zakazami ustanowionymi obowiązującymi przepisami odrębnymi. Natomiast w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. ustawodawca nałożył obowiązek określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, w uzasadnionych przypadkach nawet pomimo obowiązywania przepisów odrębnych regulujących tę samą materię. Ustalenia planu miejscowego w tym zakresie mają więc charakter samodzielnych norm prawnych obowiązujących dla określonych w planie miejscowym terenów, a nie tylko informacji, że na danym obszarze obowiązują określone przepisy odrębne.

Analiza treści § 2 zaskarżonej uchwały jasno wskazuje, że zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zmianie planu miejscowego Gminy P. określono tereny - strefy ochronne wód, dla których ustalono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu. Strefy te nie zostały wprowadzone zaskarżoną uchwałą jako nowe tereny o szczególnych zasadach zagospodarowania i ograniczeniach w użytkowaniu. Przepis § 16 ust. 9 planu miejscowego został zmieniony zaskarżoną uchwałą poprzez wyeliminowanie ustaleń sprzecznych z obowiązującym stanem prawnym (obowiązek uzgadniania sposobu rozwiązywania gospodarki ściekowej) oraz ograniczenie jego treści do ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania terenu (usunięcie ustaleń dotyczących gospodarki ściekowej), przy czym zaskarżoną uchwałą utrzymano wprowadzone planem miejscowym strefy ochronne wód oraz ustalone dla tych stref ograniczenia (powierzchni zabudowy węzłów sanitamo-higienicznych oraz odległości, w jakiej mogą być lokalizowane od linii brzegów), a jednocześnie zdefiniowano (skonkretyzowano) obszar stref ochronnych wód (czego brakowało w uchwale zmienianej).

Skarżąca kasacyjnie, powołując się na poglądy doktryny, podniosła, że rysunek planu, co potwierdzają art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 r.w.z.p.m.p.z.p., jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą realizującą się poprzez "uszczegółowienie" części tekstowej. Funkcją rysunku planu jest ilustracja graficzna ustaleń zawartych w uchwale w związku z tym, że pewne kwestie ze względu na ich charakter prościej i precyzyjniej można wyrazić w formie graficznej niż słownej. Jednak to część tekstowa planu zawiera normy prawne, a rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. W przypadku zmiany planu miejscowego obowiązek sporządzenia części tekstowej i graficznej musi być odczytywany przez pryzmat i omówionej wcześniej wykładni art. 27 u.p.z.p. Skoro zmiana planu miejscowego jest przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem, oznacza to, że dokonując zmiany planu miejscowego w zawężonym przedmiotowo zakresie, gmina nie jest zobligowana do sporządzenia rysunku zmiany planu i może ograniczyć tą zmianę wyłącznie do części tekstowej. W tym kontekście wprowadzone zaskarżoną uchwałą nowe brzmienia § 16 pkt 9 i 9a oraz § 28 pkt 5 uchwały zmienianej są precyzyjnymi i zamkniętymi normami prawnymi. Zaskarżona uchwała, w sposób niepozostawiający wątpliwości, formułuje wymagane przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, mając na względzie, że na rysunkach planu miejscowego Gminy (stanowiących załącznik od nr 1 do nr 9 do zmienianej uchwały) jeziora oraz Kanał [...] zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi jako odrębne tereny oznaczone symbolem W - tereny wód otwartych, a dodatkowo opisane nazwami własnymi (co w myśl § 8 ust. 2 r.w.z.p.m.p.z.p. umożliwia jednoznaczne powiązanie ustaleń zaskarżonej uchwały z rysunkami uchwały zmienianej), właściciele nieruchomości, potencjalni inwestorzy czy też służby administracji architektoniczno-budowlanej, nie będą mieli najmniejszego problemu by w sposób pewny i jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane w § 2 zaskarżonej uchwały szczególne warunki zagospodarowania i ograniczenia w użytkowaniu stref ochronnych wód. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie może być mowy o sprzeczności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz części graficznej uchwały zmienianej. Rysunek planu obowiązuje bowiem w takim zakresie, w jakim tekst planu to przewiduje, np. poprzez stwierdzenie "zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu" lub "na rysunku planu ustalono". Ustalenia § 2 zaskarżonej uchwały takich odwołań do rysunku planu nie zawierają. O sprzeczności ustaleń części tekstowej zaskarżonej uchwały z częścią graficzną uchwały zmienianej, skutkującą naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., można by mówić wówczas, gdyby obszar stref ochronnych wód został odmiennie ustalony w części tekstowej i graficznej. Taka sytuacja również nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem na rysunkach planu miejscowego strefy ochronne wód nie są oznaczone.

W świetle powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki merytoryczne i formalne obligujące do sporządzenia zmian rysunków planu miejscowego. Tym samym czynności określone w art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p. mogły być realizowane tylko w odniesieniu do części tekstowej. Przedmiotem zaskarżonej uchwały była zmiana ustaleń planu miejscowego dotyczących szczególnych warunków zagospodarowania terenów (stref ochronnych wód) oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Zmiany tej dokonano w dwóch merytorycznych aspektach – poprzez określenie (skonkretyzowanie) obszaru stref ochronnych wód (100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...]) oraz dopuszczenie możliwości odprowadzenia ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków. Jednocześnie zaskarżoną uchwałą utrzymano ustalone miejscowym planem ograniczenia (§ 16 ust. 8 zmienianej uchwały).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji, z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zarzut procesowy jest w istocie pochodną naruszenia zarzutów materialnoprawnych, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, stwierdzającego, że brak wyłożenia rysunku planu podczas wykładania projektu zmiany planu stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania planu, zaś brak rysunku zmiany planu jako jego załącznika graficznego stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu, co oznacza naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego będą rozpoznane łącznie z zarzutami naruszenia prawa procesowego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy dokonała zmiany części tekstowej planu miejscowego, tj. uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. W § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, że § 16 ust. 9 otrzyma następujące brzmienie: "Na terenach usług turystycznych w strefach ochronnych wód, rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...], zakazuje się realizować nowe obiekty budowlane za wyjątkiem obiektów wskazanych w ust. 8." Poprzednio przepis ten brzmiał: "Na terenach usług turystycznych (plaże, pola biwakowe, pola namiotowe itp.) i zabudowy letniskowej zlokalizowanych w strefach ochronnych wód zabrania się realizować obiekty kubaturowe za wyjątkiem węzłów sanitarnych o pow. zabudowy max. 35 m2 . Dla terenów usług turystycznych zlokalizowanych z dala od projektowanej gminnej kanalizacji sanitarnej lub do czasu jej realizacji gospodarkę ściekową należy rozwiązać w oparciu o zbiorniki szczelne z wywozem ścieków do oczyszczalni. Sposób rozwiązania gospodarki ściekowej na terenach usług turystycznych położonych w strefie ochronnej wód należy na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzgodnić z administratorem tych wód. Zbiorniki szczelne i węzły sanitarne zabrania się lokalizować w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegowej." W § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały dodano ust. 9a o treści: "W strefach ochronnych wód rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...], ogranicza się powierzchnię zabudowy węzłów sanitarno-higienicznych do 35 m2 oraz zakazuje się lokalizować węzły sanitarno-higieniczne w odległości mniejszej niż 50 m od linii brzegów." Natomiast w § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały ustalono nową treść § 28 ust. 5. W miejsce regulacji w brzmieniu: "zabrania się budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na potrzeby zwykłego korzystania z wód odprowadzających ścieki do gruntu w strefach ochronnych jezior i ujęć wody. Gospodarkę ściekową w tych strefach rozwiązywać w oparciu o gminną kanalizację sanitarną lub zbiorniki szczelne z wywozem ścieków do oczyszczalni", postanowiono, że: "w strefach ochronnych wód, rozumianych jako pas szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...], dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych systemów oczyszczania ścieków, pod warunkiem, że te systemy są zlokalizowane w odległości nie mniejszej niż 50 m od linii brzegów".

Z powyższego wynika, jak trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina, że w rezultacie dokonanej zmiany nastąpiło wyeliminowanie ustaleń sprzecznych z obowiązującym stanem prawnym (obowiązku uzgadniania sposobu rozwiązywania gospodarki ściekowej), ograniczenie jego treści do ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania terenu (usunięto ustalenia dotyczące gospodarki ściekowej), utrzymano natomiast wprowadzone w planie miejscowym strefy ochronne wód oraz ustalone dla tych stref ograniczenia (powierzchni zabudowy, węzłów sanitarno-higienicznych, odległości, w jakiej mogą być lokalizowane od linii brzegowej), definiując jednocześnie obszar stref ochronnych wód. Nie dokonano żadnych zmian w zakresie przeznaczenia terenów. Bez zmian pozostał rysunek planu miejscowego.

Z art. 27 u.p.z.p. wynika, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb uchwalania planu określony został natomiast w art. 17 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 4 r.w.z.p.m.p.z.p., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o projekcie planu miejscowego - należy przez to rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., właściwy organ sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ ten wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). Z uwagi na treść § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, pod pojęciem projektu planu miejscowego w rozumieniu cyt. przepisów u.p.z.p. należy więc rozumieć zarówno projekt tekstu planu miejscowego jak i projekt rysunku planu miejscowego.

Jak wynika z akt sprawy, realizując obowiązek wynikający z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w postaci wyłożenia projektu planu, wyłożono jego część tekstową, natomiast w zakresie części rysunkowej w § 2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] września 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wskazano, że zmianie nie podlega rysunek planu, to jest część graficzna stanowiąca załączniki od nr 1 do nr 9 do uchwały, o której mowa w § 1 (tj. planu miejscowego). Oznacza to, że Wójt Gminy zamiast wyłożyć projekt rysunku planu miejscowego, powołał się na ten rysunek i wskazał miejsce, gdzie należy ich szukać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, posunięcie takie jest dopuszczalne. Przedmiotowa uchwała nie dotyczyła bowiem zmiany rysunku planu miejscowego tylko jego tekstu. Bezsporne jest, że na rysunku planu miejscowego strefy ochronne wód nie są w ogóle oznaczone. Zaskarżona uchwała w żadnym miejscu nie odwołuje się w tym zakresie do rysunku planu, ponieważ nie było takiej potrzeby.

W tej kwestii prawnej, autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że w zmiana § 16 i § 28 planu miejscowego nie polegała na wprowadzeniu terenów chronionych, o których mowa w § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. Przepis ten stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z przepisem tym skorelowany jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p obowiązek określenia w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednak przepisów, z których wynikałoby, że strefy ochronne, o których mowa w zaskarżonej uchwale, to tereny podlegające ochronie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich przepisów. W tej sytuacji należy przyjąć, że strefy ochronne, o których mowa w zaskarżonej uchwale to obszary, dla których obwiązują szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Są to samodzielne ustalenia planu miejscowego, nie zaś informacje, że na danym terenie obowiązują określone reżimy prawne wynikające z przepisów odrębnych w tym tereny górnicze, narażone na niebezpieczeństwo powodzi czy zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. Zmiana obowiązującego planu podyktowana została potrzebą uregulowania węzłów sanitarno-higienicznych na terenach usług turystycznych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...] oraz sposobu odprowadzania z nich ścieków bytowych z obiektów zrealizowanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior lub Kanału [...]. Zmiana ta nie ustanawia zatem strefy ochronnej w rozumieniu przepisów odrębnych i nie ma obowiązku oznaczania jej na rysunku planu z uwagi na treść § 7 pkt 6 r.w.z.p.m.p.z.p.

Nie sposób zasadnie twierdzić, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, że funkcjonujący w obrocie prawnym rysunek planu z 2004 r. nie odpowiada zmienianej części tekstowej planu. Zapoznanie się ze zmianami wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą nie pociągało za sobą konieczności ich konfrontacji z rysunkiem, który zresztą był powszechnie dostępny jako załącznik do planu miejscowego. Nie zachodziła też wątpliwość odnośnie obszaru objętego zmienianą uchwałą. Przedstawiony sposób realizacji obowiązku z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zakresie wyłożenia projektu planu, rozumianego jako część tekstowa i część rysunkowa, uznać należy więc za wystarczający. Potwierdzeniem tego jest brak uwag do projektu - najwyraźniej ten sposób przedstawienia części rysunkowej planu był zrozumiały i wystarczający.

Odnośnie do art. 20 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., zgodnie z którym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały, stwierdzić należy, że wskazane w § 2 ust. 2 uchwały intencyjnej z dnia [...] września 2020 r. rysunki planu zawierają wszystkie elementy, o których mowa w § 7 r.w.z.p.m.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie zmiana części tekstowej planu nie wymagała dokonania żadnych zmian w jego części rysunkowej. Problem sprowadza się w istocie do tego, czy wystarczające jest powołanie się na już istniejący rysunek (rysunki) planu miejscowego, czy też konieczne jest sporządzenie takiego samego rysunku i dołączenie go jako załącznika graficznego do uchwały zmieniającej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 313/10 (dostępnym pod adresem: cbois.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, skoro przedmiotem zaskarżonej uchwały była zmiana części tekstowej planu miejscowego, to nie było konieczne uchwalanie nowego załącznika graficznego, a w sytuacji gdy ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to obowiązują również załączniki graficzne do tych planów, mimo że nie odpowiadają one obecnie obowiązującym wymogom prawa w zakresie skali planu. Ustawodawca, mimo zmiany wymogów formalnych co do załączników graficznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych do obecnego stanu prawnego. Brak załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały nie stanowi zatem naruszenia prawa, o którym mowa w skardze Wojewody.

W świetle powyższego uznać należy, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie dopuściła się naruszenia art. 14 ust. 2 w zw. z art. 27, art. 33 i art. 34 ust. 1 u.p.z.p., co zarzucał Wojewoda [...] w skardze do Sądu pierwszej instancji. Tym samym Sąd ten naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego i procesowego. Naruszenie powyższe, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.