Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 393/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 1 sierpnia 2022 r. sprzeciwu W. K. i I. K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala sprzeciw w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu I. K. i W. K. (dalej jako "skarżący") jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") z [...] (nr [...]), która po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z [...] (nr [...]) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...], została uchylona decyzja organu I instancji w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak wynika z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt sprawy, w związku z pismem z [...] I. i W. K. złożonym w sprawie inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...], PINB w J. przeprowadził w dniu [...] wizję w terenie, a następnie w dniu [...] rozprawę administracyjną. PINB ustalił, że w wyniku wykonanego przez Gminę P. w roku [...] remontu drogi gruntowej powstała droga betonowa, która wykracza poza granice działki drogowej nr [...] i zachodzi częściowo na nieruchomości skarżących oznaczone jako działki [...], [...] i [...]. Ustalono również, że realizacja opisanych robót budowlanych nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę ani dokonaniem zgłoszenia, tym niemniej stwierdzono, że roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i prawidłowo co potwierdza Projekt na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...]. Wobec takich ustaleń PINB stwierdził braku podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego i wydania nakazów określonych w art. 51 ust. 1 u.p.b. Wystąpiła zatem bezprzedmiotowość postępowania co obligowało do jego umorzenia, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., o czym orzeczono decyzją z [...] (nr [...]), którą PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót remontowych drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...].

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących, DWINB decyzją z [...] (nr [...]), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do WSA we Wrocławiu wnieśli I. i W. K. WSA wyrokiem z [...], sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego jest niewystarczający do stwierdzenia, że roboty budowlane dotyczące gminnej drogi dojazdowej przeprowadzono w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Wskazał na istotne zastrzeżenia w kwestii prawa inwestora do dysponowania na cele budowalne nieruchomościami należącymi do skarżących, oznaczonymi jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Sąd uznał za nie mające podstaw dowodowych twierdzenia organów obu instancji, jakoby istniejąca obecnie droga gminna funkcjonowała w obecnych granicach jeszcze przed wykonaniem robót budowlanych (tj. przed [...]). W szczególności wskazano, że nie uprawnia do formułowania takich wniosków zebrany w sprawie materiał aktowy, w tym Projekt na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] (dz. nr [...]), opracowany przez inż. K. S., który stanowił podstawę do przeprowadzenia robót budowlanych. W tym opracowaniu wskazano jedynie, że trasa robót budowlanych dopasowana została do istniejących szerokości pasa drogowego oraz wysokościowo do niwelety istniejącej drogi. Jednak z projektu tego wynika też, że istniejący odcinek drogi transportu rolniczego w [...] zaplanowany do remontu jest zlokalizowany na działce nr [...] stanowiącej własność gminy P. Z projektu tego nie wynika więc, że funkcjonująca dotychczas droga gruntowa wykraczała poza granice działki drogowej nr [...], a więc że zachodziła na nieruchomość skarżących. Ponadto odnosząc się do znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej oraz rysunku granicznego sporządzonych w ramach czynności ustalenia przebiegu granic wykonanej w dniu [...], Sąd stwierdził, że żaden z tych dokumentów nie udziela jednoznacznej informacji odnośnie do faktycznego przebiegu drogi przed wykonaniem robót budowlanych. Zwrócono przy tym uwagę, że na kopii mapy zasadniczej zaznaczono wprawdzie kolorem seledynowym przebieg drogi (linie przerywane), jednak zdaniem Sądu, nie wiadomo, czy mapa ta obrazuje stan aktualnie istniejący, czy też stan przed wykonaniem robót budowlanych (brak wskazania daty). Jeżeli jednak jest to stan sprzed wykonania robót budowlanych, to z przebiegu drogi wynika, że o ile zachodziła ona na działkę skarżących nr [...], to jednak działki nr [...] i nr [...] nie były zajęte przez drogę, co częściowo potwierdza stanowisko skarżących, według których zajęcie ich nieruchomości nastąpiło dopiero w wyniku samowolnych robót budowlanych. Z kolei dowód w postaci szkicu granicznego, w przekonaniu Sądu, nie może dostarczyć żadnych informacji co do przebiegu drogi przed [...], gdyż sporządzony został dopiero w [...] i nie obejmował granicy drogi z działkami [...] i nr [...]. Sąd podzielił również stanowisko DWINB oraz skarżących, że roboty przewidziane w Projekcie na remont drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] (dz. nr [...]) nie stanowiły "remontu", jak to błędnie ocenił PINB. Projekt nie przewidywał bowiem odtworzenia stanu pierwotnego drogi, co stanowi istotę prac remontowych, ale jej modernizację polegającą na wykonaniu dodatkowych warstw konstrukcyjnych drogi (z tłucznia a następnie z mieszanki mineralno-bitumicznej), w wyniku czego w miejsce drogi gruntowej powstała droga betonowa. Tego rodzaju roboty budowlane nie stanowiły remontu. Jednocześnie za przedwczesne Sąd uznał kwalifikowanie wykonanych robót jako "przebudowy". Sąd zwrócił uwagę, że z art. 3 pkt 7a u.p.b. wynika jednoznacznie, że "przebudowa" nie może obejmować zmiany parametrów urbanistycznych obiektu. Jeżeli bowiem na skutek wykonanych robót budowlanych zmieniła się kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; zaś w przypadku dróg zmieniły się granice pasa drogowego, to robót takich nie można kwalifikować jako "przebudowy". Podsumowując Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy nie ustalono, czy wykonane w [...] roboty budowlane w rzeczywistości pokrywały się z granicami wcześniej funkcjonującej drogi, czy też wystąpiły w tym zakresie zmiany przebiegu lub szerokości drogi. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie dla oceny charakteru prawnego wykonanych robót, co wiąże się z doborem właściwego trybu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Formułując zalecenia dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na wiarygodną ocenę zakresu zajęcia nieruchomości skarżących przez drogę. Dodatkowych wyjaśnień wymaga również kwestia charakteru prawnego robót budowlanych, które przeprowadzono w [...]. W tym względzie wskazano na konieczność uwzględnienia wniosków dowodowych składanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i dopiero na tej podstawie dokonanie oceny, czy dowód w postaci inwentaryzacji powykonawczej drogi oraz dowód z opinii biegłego przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Sąd wskazał również na konieczność uwzględnienia porozumienia zawarte pomiędzy skarżącymi i Gminą, z którego bezsprzecznie wynika, że nie obejmuje ono działki nr [...]. Jeśli więc w ocenie organów inwestor uzyskał zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane również w zakresie działki nr [...], to należy potwierdzić tę okoliczność odpowiednimi dowodami.

W powtórzonym postępowaniu PINB przeprowadził dowód z przesłuchania w charakterze świadka: K. S. – inspektora nadzoru spornej inwestycji, S. D. jej kierownika, a także G. K. – pracownika Urzędu Gminy P. Następnie kwalifikując wykonane roboty za remont w rozumieniu art. 3 u.p.b., a także stwierdzając brak zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz wykonanie prac zgodnie z projektem, sztuką budowlaną i przepisami technicznymi, przy zachowaniu historycznie ukształtowanego przebiegu i parametrów drogi, PINB wydał decyzję z [...] (nr [...]), którą ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez skarżących, DWINB wydał na postawie art. 138 § 2 k.p.a. opisaną na wstępie decyzję z [...] (nr [...]). Przedstawiając powody uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, DWINB powołał się na związanie oceną prawną wyrażoną przez WSA we Wrocławiu w wyroku z [...], sygn. akt [...]. Przywołując obszerne fragmenty uzasadnienia do tego wyroku DWINB stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB nie uzupełniono materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie. Ponadto pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną przez WSA we Wrocławiu stwierdzenie PINB, że wykonane roboty miały charakter remontu. Tym samym z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niewystarczającym zakresie, co doprowadziło do przedwczesnego wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Sprzeciw od decyzji DWINB z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli I. i W. K., żądając jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy. Autorzy sprzeciwu podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko na temat tego, że sporna droga nie tylko została poszerzona kosztem nalężących do nich nieruchomości ale także została podwyższona. Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazali, że w sprawie inwestor nie sporządził inwentaryzacji po zakończeniu budowy. Projekt budowlany wskazuje natomiast, że sporna inwestycja powinna obejmować wyłącznie działkę stanowiącą uprzednio działkę drogową, stanowiącą własność Gminy P. Za niemające żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skarżący uznali ujęcie spornej drogi w Dzienniku Urzędowym Województwa Jeleniogórskiego z 01.07.1987 r. pod numerem 1236002, skoro roboty budowlane i ich zakres obejmuje okres późniejszy.

Zgadzając się z organem odwoławczym w kwestii konieczności uchylenia decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie w sprawie, jednocześnie zdaniem skarżących, organ ten powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W ocenie skarżących, pomimo istnienia zarówno podmiot jak i przedmiot sprawy, a także podstawy faktycznej i prawnej do wydania nakazu rozbiórki drogi w całości lub w części, w jakiej jej przebieg obejmuje działki gruntu stanowiące ich współwłasność, to organ nadzoru budowlanego na wydanie tego rodzaju decyzji się nie zdecydował i zaniechał wydania orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy. Jednocześnie skarżący przypomnieli, że WSA we Wrocławiu w wyroku z [...], sygn. akt [...] dokładnie wskazał organom w jaki sposób postępowanie dowodowe winno być prowadzone. Sąd wskazał, że należy wykonać dowód jednoznacznie potwierdzający fakt, że droga została wybudowana niezgodnie z projektem. Dowodem tym jest protokół z inwentaryzacji geodezyjnej. Tylko ona pozwoli jednoznacznie stwierdzić, że budowa drogi publicznej zmieściła się w granicach działki drogowej nr [...] stanowiącej własność Gminy P. Według Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest to, że w przeszłości droga ta mogła przebiegać poza granicami tej działki. W przekonaniu skarżących, organy obu instancji pomijają, że projekt obejmował wyłącznie wskazaną działkę drogową. Jakiekolwiek odstąpienia od tego projektu, a do których należą zmiany parametrów drogi, tj. jej szerokość, długość, wysokość mieszczą się w pojęciu odstępstw istotnych od projektu. Wobec tego wymagały one zmiany projektu i uprzedniego zgłoszenia robót lub uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący zauważyli, że w powołanym wyroku Sąd zwrócił uwagę, że zeznania świadków czy strony nie mają znaczenia dowodowego. Nie ważne jest też dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w jakich granicach funkcjonowała droga przed [...]. Zaprojektowana droga i jej wykonanie miało obejmować wyłącznie działkę nr [...]. Nawet gdyby droga miała zostać odtworzona, to jej odtworzenie nie mogło prowadzić do zmiany parametru jej wysokości w taki sposób, że zjazd z drogi na działkę strony jest utrudniony. W pojęciu remontu mieszczą się materiały budowlane tego samego rodzaju, z jakich uprzednio skorzystano przy budowie drogi. Zmiana materiału budowlanego skutkuje wykonaniem robót budowlanych innych niż remont tj. przebudowa, rozbudowa, nadbudowa. W przedmiotowej sprawie doszło do przebudowy i rozbudowy drogi. Na ten rodzaj robót należy, przez przystąpieniem do nich, uzyskać pozwolenie na budowę lub ich zgłoszenia. W świetle przedstawionego stanowiska, zdaniem skarżących, organy obu instancji w całości zignorowały i zlekceważyły wyrok w sprawie o sygn. akt [...]. W tych okolicznościach nie ma żadnej gwarancji, że kolejny wyrok uchylający także nie zostanie przez organy nadzoru budowlanego zignorowany i zlekceważony. Stąd też koniecznym jest wniesienie sprzeciwu i wydanie wyroku nie uchylającego uprzednie decyzje lecz rozstrzygającego co do istoty sprawę. Strona oczekuje, że organ II instancji zmieni decyzję, do której został wniesiony sprzeciw i wyda decyzję rozstrzygającą istotę sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji DWINB, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania I. K. i W. K., uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB w J. z [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych w [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została po uchyleniu przez tut. Sądy decyzji wydanych w sprawie. Jak bowiem wynika z akt, WSA wyrokiem z [...], sygn. akt [...] uchylił decyzję DWINB z [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...]. W wyroku tym stwierdzono, że przedwczesnym jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem wymagane jest w sprawa uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na wiarygodną ocenę zakresu zajęcia nieruchomości skarżących pod drogę. W tym zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o dowód jednoznacznie obrazujący zakres dokonanego zajęcia. Wyjaśnień wymagała również kwestia charakteru prawnego robót budowlanych, które przeprowadzono w [...] Sąd przesądził przy tym, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu.

Zgodnie z art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z 04.06.2009 r. sygn. akt I OSK 426/08). Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z 20.04.2011 r. sygn. akt II OSK 729/10).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w wyroku WSA w sprawie o sygn. akt [...], a także dokumentację sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem pozbawiłoby strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji.

W rozpoznawanej sprawie DWINB, uchylając decyzję PINB, stwierdził, że zachodzi konieczność przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego, wobec braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dowodów w zakresie wskazanym przez tut. Sądu w wyroku w sprawie o sygn. akt [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że również sami skarżący nie kwestionują tego, że organ I instancji całkowicie zignorował wytyczne i ocenę prawną wyrażoną przez tut. Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt [...]. Oczekują oni jednak wydania merytorycznego orzeczenia, które to żądanie kierują zarówno pod adresem organu II instancji, jak i sądu administracyjnego. Przyjdzie wobec tego zauważyć, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w wydawaniu decyzji, gdyż jego rolą jest kontrola legalności podejmowanych przez organy rozstrzygnięć (vide: art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd podkreśla również, że związany treścią art. 64e p.p.s.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia na obecnym etapie. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi, co wynika wprost z treści art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy zaistniały w sprawie okoliczności, uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej.

Jak wynika z treści sprzeciwu sami skarżący zgadzają się z tym, że w zaistniałym stanie faktycznym nadal występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotny wpływ na wydanie ewentualnego nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wbrew bowiem wytycznym zawartym w wyroku w sprawie o sygn. akt [...], PINB ograniczył się w powtórzonym postępowaniu do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka: K. S. – inspektora nadzoru spornej inwestycji, S. D. jej kierownika, a także G. K. – pracownika Urzędu Gminy P. PINB nie przeprowadził dowodu, który w sposób jednoznaczny obrazowałby zakres dokonanego zajęcia nieruchomości skarżących przez drogę. Brak jest również ustaleń dotyczących szerokość, długość i wysokości drogi. Skoro PINB nie przeprowadził postępowania w zakresie wskazanym w wyroku w sprawie o sygn. akt [...], a następnie zakończył je decyzją ponownie umarzającą postępowanie, uznając jego bezprzedmiotowość w związku ze stwierdzeniem braku naruszeń, które skutkowałyby koniecznością przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 u.p.b., to prawidłowo DWINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu, wydanie takiej decyzji nastąpiło zgodnie z regułami orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie narusza prawa, gdyż to organ pierwszej instancji ma obowiązek dokładnie wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy mające znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.). W zaistniałym stanie faktycznym, wobec braku dysponowania przez organ II instancji materiałem dowodowym dającym podstawy do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a dodatkowo błędną kwalifikacją przez organ I instancji wykonanych robót jako remontu drogi, zachodziła konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do okoliczności opisanych powyżej mających istotny wpływ na wynik sprawy i wykraczających poza zakres art. 136 k.p.a. Co dodatkowo istotne, zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony zatem wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby – odnosząc się do stanu niniejszej sprawy – DWINB usiłował we własnym zakresie naprawić błędy poczynione przez organ pierwszej instancji, który nie poczynił przecież jakikolwiek ustaleń w kwestii mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego, to naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Po pierwsze, naruszyłby tę zasadę pozbawiając strony postępowania dwukrotnego, najpierw na poziomie pierwszej instancji, wnikliwego i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, ustalenia wszystkich relewantnych dla sprawy okoliczności, i wyciągnięcia z nich konsekwencji prawnych. Dopiero takie pełne, wnikliwe i wyczerpujące ustalenia mogą być podstawą wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, z zastosowaniem prawidłowych przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza odnosząc się do wyroku WSA we Wrocławiu z [...], sygn. akt [...], stwierdzić należy, że niewyjaśnienie w rozpoznawanej sprawy przez organ I instancji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, powoduje że istnieje konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego przez ten organ. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty i żądania sprzeciwu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.