Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 532/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 50 ust. 4 pkt 249
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 180/20 w sprawie ze skargi M.G.1 i M.G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 listopada 2019 r. nr DOZ-OAiK.650.531.2019.WK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 180/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. i M.GL. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 listopada 2019 r., nr DOZ-OAiK.650.531.2019.WK w przedmiocie umorzenia postępowania oddalił skargę.

Wyrok został wydany przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] w obrębie P-[...], zabudowana jest budynkiem dawnego [...] [...]), który decyzją z 4 lutego 2008 r. został przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisany do rejestru zabytków pod nr [...].

Pismem z 25 lutego 2019 r. M.G. i M.GL. - współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o podjęcie, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) dalej: "ustawa o ochronie zabytków", działań mających na celu wywłaszczenie ww. nieruchomości. W motywach żądania powoływali się na fakt objęcia ochroną konserwatorską budynku bez ich zgody i nieotrzymanie z tego tytułu żadnej rekompensaty. Wskazywali również, że nie zamierzają w nim prowadzić remontów, a ich celem jest jego rozbiórka.

W następstwie rozpoznania tego żądania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia procedury wywłaszczenia nieruchomości. Odwołując się do treści art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków zauważał, że zabytek nieruchomy może być wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa lub gminy właściwej ze względu na miejsce położenia zabytku, w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, przez starostę na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie widzi on zaś podstaw do zwrócenia się do starosty z takim żądaniem.

W wyniku rozpoznania wniesionego do tego postanowienia przez właścicieli nieruchomości zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z 27 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Minister zwrócił uwagę, że kompetentnym w sprawie wydania decyzji o zabezpieczeniu zabytku w formie ustanowienia czasowego jego zajęcia do czasu usunięcia zagrożenia (art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków) jak i w sprawie wywłaszczenia (art. 50 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy) jest właściwy miejscowo starosta, a nie wojewódzki konserwator zabytków. Stosownie zaś do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z tego właśnie względu zakwestionowane postanowienie należało uchylić. [...] Konserwator Zabytków winien zaś przekazać podanie skarżących z 29 lutego 2019 r. właściwemu staroście do rozpoznania zgodnie z kompetencjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wyjaśnił, że w niniejszej sprawie intencją skarżących było nie tyle doprowadzenie do podjęcia przez konserwatora rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia (jak przyjął organ w zaskarżonym postanowieniu), ale skłonienie go by takie postępowanie przed starostą sam zainicjował, a więc wystąpił do niego z wnioskiem, o którym mowa w przywołanym przepisie. Z argumentacji przedstawionej przez skarżących wynika, że nie kwestionują oni faktu, że to starosta właściwy ze względu na miejsce położenia zabytku jest kompetentny do przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania. Wskazują natomiast, że tylko aktywność wojewódzkiego konserwatora zabytków może do tego doprowadzić i takiej właśnie aktywności oczekują. Tenże zaś nie dostrzegając potrzeby jego inicjowania, postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. orzekł o odmowie "wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczęcia procedury wywłaszczenia (...)". Istotą zatem owego rozstrzygnięcia było nie tyle orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (jak zdaje się to interpretować Minister), ale odmowa wystąpienia w tym względzie ze stosownym wnioskiem do starosty, jak oczekiwali tego właściciele objętej ochroną konserwatorską nieruchomości.

Kluczowe zatem dla oceny wydanego w takich uwarunkowaniach postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - a przez to także zaskarżonego postanowienia je uchylającego i umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji – było ustalenie, czy w sytuacji zgłoszenia konserwatorowi żądania zainicjowania przed właściwym organem postępowania wywłaszczeniowego względem zabytku nieruchomego, jest on uprawniony do wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o charakterze jurysdykcyjnym, a zwłaszcza aktu mającego oparcie w art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Unormowanie to wprowadzono do procedury administracyjnej w celu odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Regulacja ta zatem znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania przed organem, do którego zostało wniesione, w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (a więc sprawie, w której w dochodzi do konkretyzacji praw jednostki mających źródło w normach materialnego prawa administracyjnego), które jednak nie może zostać uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. Warunkiem sine qua non umożliwiającym wydanie, na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest więc uprzednie wniesienie do organu podania, mającego w zamierzeniu jego autora zainicjowanie postępowania administracyjnego przed tym organem. Takim natomiast żądanie zawarte w piśmie skarżących z 28 lutego 2019 r. nie było. Jak już bowiem zaznaczono ich intencją było spowodowanie by adresat owego pisma, jako podmiot ku temu legitymowany, wystąpił z własną inicjatywą wszczęcia postępowania administracyjnego przed właściwym organem. Żądanie zaś podjęcia działań przez określony organ, prowadzących do zainicjowania przezeń postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ, samo w sobie nie kreuje sprawy administracyjnej, ani żadnej innej. Nie jest również dla owego podmiotu wiążące. To bowiem, czy w określonych okolicznościach faktycznych zdecyduje się on na podjęcie wspomnianej inicjatywy, należy do sfery jego uprawnień o charakterze dyskrecjonalnym. Innymi słowy, żaden podmiot zewnętrzny do aktywności w tym obszarze nie może go przymusić. Niedopuszczalne było więc podejmowanie w przedmiocie takiego żądania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Na jego podstawie rozstrzyga się bowiem jedynie o braku możliwości uruchomieniu postępowania administracyjnego, a nie o innych kwestiach. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest jednocześnie podstawy prawnej do wypowiadania się we władczej formie o tym, czy określony organ zamierza skorzystać z przypisanych mu na wyłączność kompetencji. A taką jest przynależna wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków kompetencja do decydowania o wystąpieniu do starosty z żądaniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w celu zabezpieczenie zabytku nieruchomego. To zaś oznacza, że nawet w sytuacji wystąpienia do niego z żądaniem (prośbą) by z tych kompetencji skorzystał, nie jest on nim związany i nie wydaje w odniesieniu do niego żadnego rozstrzygnięcia (postanowienia, decyzji). Zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności i praworządności działa on wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach. Jedyną formą załatwienia takiego podania może być więc pismo informujące wnioskodawcę o stanowisku konserwatora. Każda władcza forma zadziałania przez niego byłaby bowiem dotknięta wadą nieważności, jako dokonana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). A to oznacza, że wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie mogło się ostać. Zasadnie zatem Minister je uchylił i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji wyjaśnił też, że podejmując tej treści rozstrzygnięcie, o charakterze procesowym, organ nie mógł dokonywać oceny samej potrzeby uruchomienia postępowania wywłaszczeniowego względem należącej do skarżących nieruchomości. Z tego powodu nie musiał w jego uzasadnieniu dokonywać szczegółowych rozważań w tym zakresie – jak zdają się oczekiwać tego skarżący. Stąd chybiony jest sformułowany w tym kontekście zarzut naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej (tj. art. art.: 7, 77, 80 i 107 k.p.a.). Wbrew też temu co podniesiono w skardze, prawidłowo Minister zinterpretował art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków podnosząc, że w świetle jego treści normatywnej właściwym w sprawie wywłaszczenia zabytku nieruchomego jest starosta, a wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków przysługuje wyłączenie kompetencja do wystąpienia do niego z wnioskiem o wszczęcie w tym przedmiocie postępowania. Z tych przyczyn nie jest także zasadny zarzut jego naruszenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: M.G. i M.GL., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- art. 40 ust. 1 ustawy Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami w wyniku braku ustaleń co do faktu, że Wojewódzki Inspektor już wydał zalecenia pokontrolne z art. 40 ust. 1 ustawy, a których skutkiem mogą być decyzje z art. 49 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji nakazanie dokonania robót o wartości znacząco powyżej 1.000.000,00 PLN, a w dalszej konsekwencji nakładaniem kar pieniężnych, czy nawet wydania decyzji o wykonaniu zastępczym i obciążeniu hipoteki nieruchomości.

- art. 50 ust. 4 pkt 2 49 ustawy Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami w wyniku wadliwej oceny granic uznania jaki przysługuje Inspektorowi.

- art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w wyniku podjęcia przez Inspektora wobec stron, które nie dysponują środkami, działań z art. 40 ustawy Prawo ochrony zabytków, co prowadzi do zagrożenia dalszymi decyzjami z art. 49 ust. 1,3 i 4 ustawy Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, a która to sytuacja może prowadzić do wywłaszczenia w oparciu o hipotekę przymusową ustanowiona w wyniku wykonania zstępczego lub kar wydawanych na podstawie art. 107 e cyt. Ustawy, co prowadzi do naruszenie Konstytucji, mimo, że sądowi znane było orzeczenie ETPC z dnia 29 marca 2012 roku skarga nr 33949/05, w której ETPC postrzegł problem wpisania obiektu na listę zabytków jako ograniczenia prawa własności, zaś od dnia 1 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 107 e ustawy o ochronie zabytków, który w dacie wyroku ETPC nie istniał, a realnie tworzy dodatkowe elementy godzące w prawo własności i może prowadzić do wywłaszczenia

2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 3 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się od pełnej kontroli postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w wyniku wadliwej oceny samej istoty postanowienia Ministra, ograniczającej się do językowego zapisu sentencji orzeczenia a nie jego istoty, a w konsekwencji uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania;

- art. 6 k.p.a. w wyniku braku zainteresowania a w konsekwencji braku udzielenia stronie postępowania występującej bez pełnomocnika niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań, skutkiem czego nie doszło do działania strony przeciwdziałającego spełnieniu się w postępowaniu okoliczności z art. 40, art. 45 i art. 49 ustawy Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

- art. 7 k.p.a. w wyniku uchylenia się WSA od rozpoznania sprawy w kategorii przekroczenia granic uznania.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z poprzedzającą go decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i przekazanie sprawy organom administracji publicznej do ponownego rozpoznania. Do skargi kasacyjnej dołączono dowód z dokumentu w postaci zaleceń pokontrolnych z 14 grudnia 2018 roku i postanowienie prostujące oczywistą omyłkę co do daty. Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez M.G. i M.GL. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika to z niezrozumienia przez skarżących kasacyjnie istoty sprawy i jej przedmiotu. Tym można jedynie tłumaczyć zarzuty prawa materialnego podniesione w sprawie nieodnoszące się do zaskarżonego do sądu administracyjnego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzającego postępowanie w sprawie. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że ocenie poddano, w ramach wydanych przez organy rozstrzygnięć, kwestię formalną: czy dopuszczalne jest żądanie przez właścicieli nieruchomości na której posadowiony jest obiekt znajdujący się pod ochroną od organu, mając na uwadze tryb określony w art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, aby złożył on wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotem oceny sądu nie były natomiast inne toczące się lub zakończone sprawy związane z budynkiem skarżących, w tym również wskazane w zarzucie nr 1 "zalecenia pokontrolne z art. 40 ust. 1 ustawy, a których skutkiem mogą być decyzje z art. 49 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji nakazanie dokonania robót o wartości...". Zatem ocenie Sądu I instancji podlegało konkretne postanowienie wydane w innym przedmiocie niż wskazany w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie mógł objąć swoją oceną innej sprawy niż ta, którą rozstrzygało zaskarżone postanowienie. Tym samym czynienie sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i 135 ppsa nie mogło być skuteczne. Sąd nie mógł wyjść poza granice sprawy.

Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1, 6 i 7 K.p.a.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 kpa. Z akt nie wynika bowiem by sprawa wiązała się z nadrzędnością i podległością organizacyjną w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi, a zatem w sprawie niewątpliwie zastosowanie miał Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 kpa. Z treści tego przepisu wynika, że organy administracji muszą działać na podstawie przepisów prawa. Sąd administracyjny nie mógł naruszyć powyższego przepisu ponieważ nie odnosi się on do działalności sądu. Ponadto nie mógł być zasadny ten zarzut, nawet skierowany do działalności organów, zarzucający niepodjęcie działań nieprzewidzianych w przepisach prawa. Zasada legalizmu obowiązująca organy ogranicza możliwość działania organu jedynie do spraw unormowanych ustawą, jak również do działania w formie prawem przewidzianej. Skoro zatem zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o ochronie zabytków, nie przewidują odrębnego postępowania nakazującego wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez starostę (art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), to umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania było uzasadnione. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7 kpa. Organy administracji nie miały bowiem podstaw prawnych do podejmowania czynności w sprawie z uwagi na jej oczywistą bezprzedmiotowość i brak umocowania w przepisach prawa.

Analiza obowiązujących przepisów, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem konserwatora zabytków było w przypadkach wymienionych w art. 50 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, a więc w przypadku wystąpienia zagrożenia dla zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, polegającego na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia, każdorazowe żądanie wywłaszczenia tej nieruchomości. Żądanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przez starostę w przypadkach określonych w art. 50 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków jest jego prawem, i zależy od oceny potrzeby złożenia wniosku w danej konkretnej sprawie. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy o ochronie zabytków, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Na gruncie przepisów k.p.a. nie zachodzi możliwość sformułowania zasady, zgodnie z którą obowiązkiem organu jest żądanie od innego organu wszczęcia postępowania z urzędu To prawo organu mogłoby przekształcić się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdyby przewidywały to przepisy prawa. A taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.