Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1029/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 783/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania podstemplowania i umocnienia słupów i dyli ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz D. M. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 783/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D.M. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia 20 maja 2019 r., nr OA.7721.19.6.2019. Organ odwoławczy, uchylając wydaną w pierwszej instancji decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rzeszowa (zwanego dalej "Powiatowy Inspektorem") z dnia 27 marca 2019 r., znak NB.5162.25.2018.JG, orzekł zarazem reformatoryjnie nakazując: 1) N.K., zamieszkałej w Rzeszowie przy ul. [...] wykonać podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych [...] i [...] (z wyłączeniem słupów pomiędzy przęsłami nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...]), w sposób zabezpieczający ogrodzenie przed przewróceniem się, oraz 2) D.M. i S.M. zamieszkałym w Rzeszowie przy ul. [...] wykonać podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia, od strony działek własnych [...] i [...] w sposób zabezpieczający ogrodzenie przed przewróceniem się. Zobowiązani mieli wykonać decyzję do dnia 30 czerwca 2019 r.

W motywach decyzji Wojewódzki Inspektor podkreślił, że właściciel lub zarządca obiektu ma obowiązek utrzymania i użytkowania tego obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz powinien go utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że sporne ogrodzenie wykonane z elementów betonowych jest w nieodpowiednim stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Nieprawidłowości w stanie technicznym ogrodzenia stwierdzone przez Powiatowego Inspektora w trakcie przeprowadzonych w terenie oględzin mają swoje odzwierciedlenie w ocenie technicznej sporządzonej przez osobą legitymującą się uprawnieniami budowlanymi, z której wynika, że ogrodzenie jest częściowo znacznie odchylone od pionu w granicach od 3 do 7 cm. Autor oceny technicznej stwierdził między innymi, że zagłębienie w gruncie słupów ogrodzenia nie zapewnia posadowienia poniżej strefy przemarzania, przez co warunki atmosferyczne mają duży wpływ na stan techniczny ogrodzenia. Ogrodzenie wykonane zostało nieprawidłowo i dodatkowo obciążone jest poziomem gruntu z jednej strony. Autor oceny technicznej zalecił podstemplowanie wszystkich słupów i dyli w sposób zabezpieczający ogrodzenie przed przewróceniem się. Organ pierwszej instancji uwzględnił, że część słupów została już podparta, dlatego nakaz obejmuje wszystkie dyle i słupy ogrodzenia, które nie zostały podstemplowane. Jednocześnie nie można jednoznacznie stwierdzić, kto wybudował ogrodzenie, a ponieważ rozgranicza ono nieruchomości, to obowiązek zabezpieczenia ogrodzenia przed przewróceniem się nałożono na właścicieli od strony własnych działek. Wojewódzki Inspektor podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że istnieje konieczność wykonania robót zabezpieczających, ponieważ dalsze przechylenie się ogrodzenia może doprowadzić do przygniecenia znajdujących się w pobliżu ludzi.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że Powiatowy Inspektor nie sprecyzował dokładnie, od której strony ogrodzenia każda ze stron postępowania powinna go podstemplować i umocnić w sposób zabezpieczający przed przewróceniem się, należało dokonać reformacji zaskarżonej decyzji w takim zakresie.

Wojewódzki Inspektor, odnosząc się natomiast do argumentów odwołań stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") organ pierwszej instancji zwrócił się do N.K. o udokumentowanie, że stan techniczny ogrodzenia powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wiązało się to z jej wnioskiem skierowanym do Powiatowego Inspektora o wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego ogrodzenia. Organ pierwszej instancji w wezwaniu z dnia 3 sierpnia 2018 r. nie powołał się na art. 81c ust. 2 P.b., lecz na art. 81c ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Inspektor Wojewódzki stwierdził, ze nie ma jednak podstaw, aby podważać stanowiska autora przedłożonej oceny technicznej. Art. 66 ust. 1 P.b. dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w tym urządzeń z nimi związanych w należytym stanie technicznym.

Skargę wnieśli S.M. i D.M., przy czym skargę w zakresie odnoszącym się do S.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...] (k. [...]akt sądowych).

D.M. przedstawiła szereg zarzutów. Jej zdaniem Wojewódzki Inspektor naruszył:

1. art. 107 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez sformułowanie niejasnego i niejednoznacznego rozstrzygnięcia decyzji, uniemożliwiającego zastosowanie się do niej, a także uzasadnienia decyzji, gdyż nie jest możliwe ustalenie, w jaki sposób należy zrealizować nałożony decyzją obowiązek podstemplowania ogrodzenia od strony działek [...] i [...], skoro według ustaleń decyzji ogrodzenie przechyla się w przeciwnym kierunku, to jest w stronę działek [...] oraz [...];

2. art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 81c ust. 1, 2 i 3 P.b. w zw. z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że obiekt budowlany w postaci ogrodzenia usytuowanego na działce [...] i [...] oraz [...], jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, podczas gdy ustalenie to jest efektem wadliwego:

– nałożenia na stronę postępowania, na etapie sprzed wydania w niniejszej sprawie uchylonej decyzji z dnia 30 listopada 2018 r., obowiązku o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. w formie wezwania, powołując się błędnie na treść art. 81c ust. 1 P.b. i uchybiając przy tym formie postanowienia, zastrzeżonej dla tego typu czynności,

– nałożenia jak wyżej, obowiązku sporządzenia ekspertyzy w sposób dowolny, w sytuacji braku ustalenia przez organ okoliczności faktycznych i nieskorzystania z dostępnych środków dowodowych,

– nieusunięcia i nieodniesienia się do powyższych braków postępowania poprzedzającego wydanie wcześniejszej decyzji w sprawie, to jest z dnia 30 listopada 2018 r., również w niniejszym postępowaniu, skutkujących wydaniem zaskarżonej decyzji;

3. art. 126 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, spowodowane uwzględnieniem ekspertyz technicznych L.S., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu zagrożenia przewróceniem się ogrodzenia oraz stwierdzeniem przechylania się ogrodzenia w kierunku nieruchomości N.K., a pomimo tego nakazanie jego podstemplowania od strony nieruchomości S.M. i D.M.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 783/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odnosząc się do argumentów D.M. wyjaśnił, że organ w toku postępowania skorzystał z kompetencji określonej w art. 81c ust. 1 P.b. Na żadnym etapie nie był stosowany art. 81c ust. 2 P.b.

Sąd nie zgodził się, że decyzję sformułowano niejasno, z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. Wojewódzki Inspektor zreformował decyzję Powiatowego Inspektora nakazując skarżącej wykonać podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia od strony działek o [...] i [...] przy ul. [...] w Rzeszowie w sposób zabezpieczający to ogrodzenie przed przewróceniem się w terminie do 30 czerwca 2019 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odniósł się do zarzutu D.M., że nie sposób honorować nałożonego obowiązku, bowiem umieszczenie stempli od strony działek skarżących, które będą dotykać ogrodzenia przechylającego się w stronę nieruchomości osób opisanych w punkcie 1 decyzji, nie będzie podtrzymywało ogrodzenia, a wręcz przeciwnie spowoduje jeszcze większe przechylenie.

Sąd przypomniał, że niejasności w zakresie treści wydanego nakazu były przyczyną pierwszej, kasatoryjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora. Organ stwierdził, iż nie jest zrozumiałe, dlaczego Powiatowy Inspektor zaleca podstemplowanie ogrodzenia w sposób zabezpieczający przed przewróceniem, skoro jak wynika z uzasadnienia przechyla się ono na stronę nieruchomości na ul. [...]. Nie jest zrozumiałe czy adresaci mają wykonać podstemplowanie ogrodzenia usytuowanego na działce będącej ich własnością od strony działki własnej czy też od strony działki sąsiedniej.

Kolejna decyzja organu odwoławczego poprzez zreformowanie decyzji Powiatowego Inspektora wyjaśnia wcześniej dostrzeżone nieprawidłowości jednoznacznie wskazując, iż podstemplowanie i umocnienie słupów oraz dyli ma także nastąpić od strony działek własnych D.M. i S.M., a nie tylko od strony przeciwnej, to jest od strony działki należącej do N.K.

Rozwijając powyższy wątek Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie dostrzegł nieprawidłowości, o jakich pisze pełnomocnik skarżących. Ogrodzenie jest w złym stanie technicznym, co wykazało postępowanie wyjaśniające. Wobec tego nie jest wykluczone, że może ono przechylać się także w stronę nieruchomości strony skarżącej. Nie ulega wątpliwości, iż postemplowanie słupów oraz dyli ogrodzenia nie powinno mieć na celu dalszego utrzymywania aktualnego stanu (jak sugerowałaby to argumentacja skargi), jakim jest nachylenie ogrodzenia w kierunku działek należących do N.K. Urzeczywistnienie obowiązku podstemplowania ma zabezpieczać ogrodzenie także przed przechyleniem się w stronę działek strony skarżącej, co wynika z sentencji decyzji, w której użyto również sformułowania: umocnienie słupów i dyli ogrodzenia. Czynność podstemplowania wykonana z obu stron ogrodzenia ma zabezpieczać przed przewróceniem się ze szkodą dla właścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Dlatego określone w decyzji zabezpieczenie ogrodzenia poprzez podstemplowanie od strony nieruchomości skarżących nie stanowi zagrożenia, o jakim pisze się w skardze, oczywiście o ile prace te zostaną wykonane zgodnie z techniką budowlaną. Jest to kwestia właściwej interpretacji wydanego nakazu, a nie nadinterpretacji służącej wyłącznie jego podważaniu. Reasumując, decyzja Wojewódzkiego Inspektora nadaje się do wykonania w sposób w niej określony, w celu realizacji treści tych przepisów P.b., które nakazują właścicielowi obiektu budowlanego utrzymywanie go w należytym stanie technicznym, nie zagrażającym zarówno posiadaczowi urządzenia jak również osobom postronnym – art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.M. zarzucając naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81c ust. 1, 2 i 3 P.b., art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że obiekt budowlany w postaci ogrodzenia usytuowanego na działce [...] i [...] oraz [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, podczas, gdy ustalenie organu to jest elektem wadliwego:

a. nałożenia na etapie sprzed wydania w niniejszej sprawie uchylonej decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. na stronę postępowania obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 P.b. w formie wezwania, powołując się błędnie na treść art. 81c ust. 1 P.b., uchybiając przy tym formie postanowienia, zastrzeżonej dla tego typu czynności, nie stosując przy tym samym obligatoryjnych elementów postanowienia, takich jak powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie skarga lub zażalenie do sądu administracyjnego, uzasadnienie faktyczne i prawne,

b. nałożenia na etapie sprzed wydania w toku postępowania administracyjnego uchylonej decyzji z dnia 30 listopada 2018 r. obowiązku sporządzenia ekspertyzy w sposób dowolny, w sytuacji braku ustalenia przez organy nadzoru we wszystkich instancjach okoliczności faktycznych i niekorzystania z dostępnych środków dowodowych, pomimo, że zastosowanie wskazanej regulacji powinno uwzględniać, że zwolnienie się przez organ z takiego obowiązku wymaga wykazania, że w zakresie jego działania nie jest możliwe ustalenie istotnych, określonych okoliczności faktycznych, czego organ nie uczynił, także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

c. nieusunięcia i nieodniesienia się do powyższych braków postępowania poprzedzającego wydanie wcześniejszej decyzji w sprawie, to jest z dnia 30 listopada 2018 r., również w ostatnim postępowaniu przed organem drugiej instancji, przenikających do treści utrzymanej w mocy przez zaskarżony wyrok decyzji;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 126, art. 7 i art. 77 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że na etapie postępowania administracyjnego nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku uwzględnienia i podzielenia niedopuszczalnych z przyczyn opisanych w innych zarzutach, a także wadliwych z powodu ich niepełności, niejasności - lakonicznych ekspertyz technicznych L.H., co skutkowało błędnym ustaleniem stanu zagrożenia przewróceniem się przedmiotowego ogrodzenia, stwierdzeniem przechylania się ogrodzenia w kierunku nieruchomości N.K., a pomimo tego nakazanie jego podstemplowania od strony nieruchomości skarżących;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję zawierającą niejasne i niejednoznaczne rozstrzygnięcie, uniemożliwiające zastosowanie się do niej, jak również uzasadnienie nieujawniające rozumowania organu podejmującego decyzję i niewyjaśniające zawartego wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja nakazuje skarżącej podstemplowanie ogrodzenia od strony jej działki, podczas gdy pochylać ma ono się w przeciwnym kierunku, toteż nie jest możliwe ustalenie w jaki sposób należy zrealizować nałożony przez decyzję obowiązek,

4. art. 3 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń wykraczających poza treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, a nadto wymagających wiedzy specjalnej, właściwej biegłemu stosownej specjalności, możliwej do wyrażenia (w innych postępowaniach) w formie opinii, podczas gdy przepisy P.p.s.a. nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, będącej innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe D.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej D.M. przedstawiła cztery rozbudowane zarzuty obejmujące grupy powiązanych ze sobą regulacji. Dla przejrzystości wywodu zasadnym jest odniesienie się do wszystkich zarzutów łącznie, gdyż w istocie rzeczy skarżąca opiera je na wspólnych założeniach wyjściowych. Ujmując to w sposób syntetyczny D.M. twierdzi, że nieprawidłowo w warstwie formalnej zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, jako że organ pozyskał ekspertyzę techniczną od N.K. i oparł się na niej, pomimo że nie nałożył w należyty sposób (postanowieniem) obowiązku jej sporządzenia (ograniczył się do wezwania), co więcej, ekspertyza ta została sporządzona na początkowym etapie postępowania (sprzed uchylonej decyzji z dnia 30 listopada 2018 r.) i nie prowadzi do wyjaśnienia wszystkich wynikłych w sprawie okoliczności faktycznych. Wreszcie organy, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, nie odniosły się do ujawniających się w toku postępowania wątpliwości (naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81c ust. 1, 2 i 3 P.b., art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a.). D.M. wywodziła też, że nie zbadano należycie sprawy i nie wyrażono przekonującej oceny w zaskarżonej decyzji, choć budzi wątpliwości, dlaczego pomimo przechylania się ogrodzenia w kierunku nieruchomości N.K., ogrodzenie to należy podstemplować od strony działki S.K. i D.M. (zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 126, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.). Końcowo wreszcie D.M. zaznaczyła, że w swych ustaleniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poczynił ustalenia ze sfery wiadomości specjalnych wykraczające poza treść zgromadzonych dokumentów.

D.M. w skardze kasacyjnej szeroko rozwija wątek formalnej strony postępowania dowodowego, koncentrując się na formie pozyskania przez Powiatowego Inspektora ekspertyzy technicznej, która stała się następnie podstawą wydania zaskarżonych decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta ma drugoplanowe znaczenie w sprawie, a Sąd powróci do niej w dalszych rozważaniach.

O uwzględnieniu skargi kasacyjnej zadecydował przede wszystkim podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 126, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., który D.M. łączy z niewyjaśnieniem w toku sprawy administracyjnej i niewyrażeniem tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (co zaakceptował Sąd pierwszej instancji), dlaczego pomimo przechylania się ogrodzenia w kierunku nieruchomości N.K., ogrodzenie to należy podstemplować od strony działki S.K. i D.M. Skarżąca kasacyjnie trafnie także wywodzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poczynił ustalenia wykraczające poza treść zgromadzonych w sprawie dokumentów i naruszył przez to art. 3 § 1 i art. 106 § 3 P.p.s.a.

Uprzedzając dalszy wywód Naczelny Sąd Administracyjny chciałby podkreślić, że podstawowym obowiązkiem właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jest zgodnie z art. 61 pkt 2 P.b. zapewnienie, przy dochowaniu należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu. Dotyczy to także wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych, zwłaszcza z uwagi na możliwe niekiedy wystąpienie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi czy mienia, ma znaczenie priorytetowe. Wobec tego w przypadku orzekania o obowiązkach nakładanych na właścicieli lub zarządów obiektów budowlanych dotyczących bezpiecznego ich użytkowania, pojawiające się wątpliwości dotyczące zakresu tych obowiązków należy co do zasady rozstrzygać na korzyść takich rozwiązań, które zapewnią najwyższe bezpieczeństwo użytkowania.

Powyższe, ogólna dyrektywa, którą Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje wskazówkę dotyczącą interpretacji i stosowania takich regulacji jak zawarte w art. 61 czy 66 P.b., nie może jednak zwalniać ani organów, ani sądu administracyjnego z obowiązku indywidualnej, rzetelnej i rozsądnej analizy każdej sprawy. Bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych może być istotnym, wspierającym argumentem do nałożenia na właściciela lub zarządcę określonych obowiązków, ale nie powinno być podstawą do bezrefleksyjnej akceptacji wszelkich rozwiązań.

Przenosząc powyższe na realia sprawy i zarazem odnosząc się do wywodu skargi kasacyjnej D.M. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w zaskarżonej decyzji nakazano D.M. i S.M. "podstemplowanie i umocnienie słupów i dyli ogrodzenia" od strony działek własnych [...] i [...].

Stempel budowlany to innymi słowy podpora. Podstemplowanie obiektu budowlanego to więc podparcie go. Odniesienie obowiązku podstemplowania w przypadku spornego ogrodzenia może prima facie budzić wątpliwości, jako że trudno wyobrazić sobie podparcie ogrodzenia pod nim. Jest jednak jednoznaczne, że w danym przypadku organ miał na myśli podstemplowanie "zastrzałowe", czyli boczne (choć nie dookreślił tego w decyzji) słupów i dyli przęsłowych, co wynika wprost z zaleceń uzupełnionej oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. L.H. w listopadzie 2018 r.

Jak wynika z oceny technicznej mgr inż. L.H. i jej uzupełnienia sporne ogrodzenie odchyla się w kierunku działki N.K. powodując realne zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia na jej działce. Nie ulega więc wątpliwości, że wymaga ono tymczasowego zabezpieczenia, to jest wzmocnienia i podparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednak jasne i nie znajduje do dostatecznej podstawy w zebranym materiale dowodowym (zwłaszcza sporządzonej ocenie technicznej i jej uzupełnieniu), dlaczego nałożono obowiązek podstemplowania (a więc podparcia) ogrodzenia od strony działki S. i D.M., skoro ogrodzenie jednoznacznie odchyla się w kierunku działki N.K. Oczywiście nie można wykluczyć, że taki obowiązek mógłby być w pewnych przypadkach uzasadniony – na przykład gdyby ustalono, że ogrodzenie narażone jest na przewrócenie w obie strony ze względu na działanie sił natury czy z uwagi na płytkie posadowienie i umocowanie w gruncie. Takiego zagrożenia jednak osoba oceniająca stan techniczny ogrodzenia nie zidentyfikowała. Przeciwnie, mgr inż. L. H. wskazuje na potrzebę podstemplowania zastrzałowego, co jak zaznaczono, oznacza oddziaływanie na ogrodzenie siłą boczną. Logicznie ujmując, z opracowania tego autora można wywieść, że podparcie dotyczyło tej strony ogrodzenia, w którą następuje jego stopniowe przechylanie.

Niezależnie od powyższego rację ma D.M. sygnalizując, że realizacja po jej stronie podstemplowania (zastrzałowego), w sytuacji gdy obowiązek ten nie jest jasny w świetle ustaleń i wywodów organu, może spowodować skutki wręcz przeciwne do oczekiwanych. Podpory zabezpieczające mogą bowiem napierać na ogrodzenie oddziałując na nie siłą w kierunku działki N.K., a więc w kierunku w którym zidentyfikowano niebezpieczeństwo przewrócenia.

Naczelny Sąd Administracyjny sygnalizuje w tym miejscu, że Wojewódzki Inspektor dostrzegł powyższy problem w decyzji kasacyjnej z dnia 17 stycznia 2019 r., gdzie wskazał wprost, że organ pierwszej instancji "nie wyjaśnił dlaczego podstemplowanie należy wykonać z obu stron ogrodzenia, skoro jak wynika z uzasadnienia przechyla się ono na stronę nieruchomości [...]". Kwestii tej w kolejnej decyzji nie wyjaśniono, pomimo że ostatecznie obowiązek podstemplowania ogrodzenia od strony działki S.K. i D.M. został na właścicieli nałożony.

Odnosząc się do wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie co do rozważanej kwestii Naczelny Sądu Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji przyjął stanowisko nie znajdujące umocowania w materiale dowodowym. Wskazał on, że "ogrodzenie znajduje się w złym stanie technicznym, co wystarczająco jasno wykazało postępowanie wyjaśniające. Wobec tego nie jest wykluczone, że może ono przechylać się także w stronę nieruchomości strony skarżącej". Sąd wywodził dalej, że "nie ulega wątpliwości, iż postemplowanie słupów oraz dyli ogrodzenia nie powinno mieć na celu dalszego utrzymywania aktualnego stanu (jak sugerowałaby to argumentacja skargi), jakim jest nachylenie ogrodzenia w kierunku działek należących do N.K.. Urzeczywistnienie obowiązku podstemplowania ma zabezpieczać ogrodzenie także przed przechyleniem się w stronę działek strony skarżącej, co wynika z sentencji decyzji, w której użyto również sformułowania: umocnienie słupów i dyli ogrodzenia. Czynność podstemplowania wykonana z obu stron ogrodzenia ma zabezpieczać przed przewróceniem się ze szkodą dla właścicieli sąsiadujących ze sobą działek". Sąd zaznaczył wreszcie, że "określone w decyzji zabezpieczenie ogrodzenia poprzez podstemplowanie od strony nieruchomości skarżących nie stanowi zagrożenia, o jakim pisze się w skardze, oczywiście o ile prace te zostaną wykonane zgodnie z techniką budowlaną. Jest to kwestia właściwej interpretacji zapisów wydanego nakazu, a nie nadinteretacji służącej wyłącznie jego podważaniu".

Wracając do uwag wstępnych części merytorycznej niniejszego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że choć uznaje bezpieczeństwo użytkowania obiektów budowlanych za priorytetowe, nie znajduje podstaw do wywodzenia w realiach niniejszej sprawy, że skoro "ogrodzenie znajduje się w złym stanie technicznym", to "nie jest wykluczone, że może ono przechylać się także w stronę nieruchomości strony skarżącej". Takich ustaleń w przedłożonej do akt ocenie technicznej i jej uzupełnieniu nie zawarto. Gdy chodzi natomiast o zalecenie, aby podstemplowanie od strony nieruchomości S.K. i D.M. zostało wykonane "zgodnie ze sztuką budowlaną" i przez to – w domyśle – nie powodowało zagrożenia w postaci napierania na ogrodzenie w kierunku działki N.K., to opiera się ono na zbyt daleko idącym wnioskowaniu. Nie można abstrahować od sensu zaskarżonej decyzji, która bez należytego umocowania w materiale dowodowym nakazuje S.M. i D.M. podeprzeć ogrodzenie, mimo stwierdzonego przechylania się go w przeciwnym kierunku. Logicznie rzecz ujmując, takie podstemplowanie zastrzałowe (w przeciwieństwie do odciągów) może niebezpiecznie napierać na ogrodzenie.

Mając to wszystko na uwadze należy przyznać rację skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów wymienionych w punktach 2. i 3. zarzutów (wedle listy powyżej), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dostrzegających tych naruszeń ze sfery postępowania wyjaśniającego organów, uchybił art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak zaznaczono, Sąd pierwszej instancji sformułował także zbyt daleko idące własne oceny, co do tego, że przechylanie ogrodzenia może następować w kierunku działek S.M. i D.M., podczas gdy taki stan i zagrożenie nie zostały stwierdzone.

Odnosząc się do zarzutów art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 81c ust. 1, 2 i 3 P.b., art. 123 § 1 i 2 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. (w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), które skarżąca łączy stanowczo z formą pozyskania przez organ oceny technicznej od N.K. poprzez li tylko wezwanie, a nie nałożenie obowiązku sporządzenia takiej oceny w drodze postanowienia art. 81c § 2 P.b. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zagadnienie to ma charakter drugoplanowy. Skoro organ nadzoru budowlanego już na podstawie samego wezwania otrzymał ocenę techniczną obiektu budowlanego autorstwa osoby z wymaganymi ku temu uprawnieniami, to nic nie stało na przeszkodzie, aby z opracowania takiego skorzystać, jak dowodu w sprawie.

Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest natomiast to, czy przedłożona ocena techniczna okazała się wystarczająca do wydania decyzji określonej treści. Jak zostało wywiedzione, ocena techniczna mgr inż. L.H. – która skądinąd nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do tego, co zostało w niej ustalone i zalecone – wskazuje na przechylanie się ogrodzenia w kierunku działki N.K., a proponowane zabezpieczenie polegające na realizacji podstemplowania (a więc podparcia) zastrzałowego, wydaje się mieć na celu właśnie zapobiegać temu zjawisku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należyte rozstrzygnięcie niniejszej sprawy (o ile rzecz jasna sporne ogrodzenie nie zostało dotychczas rozebrane względnie naprawione w inny sposób), wymaga pozyskania oceny technicznej ogrodzenia udzielającej jednoznacznej odpowiedzi, czy konieczne zabezpieczenie go powinno obejmować podparcie z jednej strony, czy też z innych powodów (na przykład wadliwego i płytkiego umocowania w gruncie) wymaga obustronnej stabilizacji na przykład w formie podstemplowania lub odciągów.

Mając na względnie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione – na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zarazem o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor przed wydaniem ponownie decyzji (z zastrzeżeniem oczywiście, że stan faktyczny nie uległ zmianie) powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opisanym wyżej.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 500 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 13 akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 80 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (potwierdzenie wpłaty na k. 53 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz

Opłat skarbowej od pełnomocnictwa nie doliczono, gdyż wbrew adnotacji na pełnomocnictwie jej uiszczenia w aktach nie udokumentowano.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2023 r. (k. 90 akt sądowych).