Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1351/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1039/15 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. S. na rzecz T. S.A. z siedzibą w K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 lutego 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T. S.A. w dniu 17 kwietnia 2015 r. wystąpił do Prezydenta Miasta M. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na "rozbudowę sieci elektroenergetycznej kablowej w celu zasilania budynków mieszkalnych w M. przy ul. [...] wraz z przyłączem" na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. Z załączonej do wniosku informacji wynika, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajduje się działka nr [...], na której skraju miała przebiegać wnioskowana linia sieci. Do wniosku została dołączona wymagana prawem dokumentacja, w tym projekt budowlany.

Prezydent Miasta M. decyzją z [...] czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia zgodnie z wnioskiem inwestora.

Od tej decyzji odwołał się Z. S., właściciel działki nr ew. [...] zarzucając, że inwestor nie wskazał mu przebiegu linii elektroenergetycznej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że Z. S. odwołał się od decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] września 2014 r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2014 r. po rozpatrzeniu sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przebiegu linii elektroenergetycznej przez działkę o numerze [...] będącą własnością Z. S. i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, że nowy przebieg linii elektroenergetycznej omija działkę odwołującego się. Niezależnie od tego Wojewoda uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta M. odpowiada prawu.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. złożył Z. S.. Domagając się uchylenia skarżonej decyzji stwierdził, iż z uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody [...] wynika, iż przewód linii elektroenergetycznej będzie biegł w granicy jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) "do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć [...] decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Decyzja taka jest niezbędna do dokonania oceny czy projekt budowlany jest zgodny z tą ostatnią (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy). Brak takiej zgodności, co do zasady skutkuje niemożnością realizacji przedsięwzięcia. Sąd zauważył zatem, że w rozstrzyganej sprawie została wydana decyzja Prezydenta Miasta M. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na "budowie linii kablowej SN w celu zasilania dwóch budynków mieszkalnych w M. przy ul. [...] wraz z przyłączami na działkach nr [...]". Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z [...] października 2014 r. Analiza akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy - zdaniem Sądu - pozwala na stwierdzenie, iż w sprawie nie doszło do oceny zgodności zamierzenia z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda [...] wskazał jedynie, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją lokalizacyjną zmienioną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W ocenie Sądu nie można więc uznać, iż w sprawie został spełniony obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie takie winno być poparte dokonaniem odpowiedniej analizy, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem Sądu, sama decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozpatrywanej sprawie (jej treść) nie jest do końca jasna. Wynika to przede wszystkim z tego, iż uległa ona zmianie w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2014 r. Uchylono tam decyzję lokalizacyjną w odniesieniu do działki skarżącego. Nie jest zatem jasne, czy w odniesieniu do części przebiegu inwestycji (a jest to inwestycja o charakterze liniowym) istnieją warunki realizacji inwestycji celu publicznego. Niezależnie od tego organy administracji publicznej posługiwały się załącznikiem graficznym do decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] września 2014 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na "budowie linii kablowej SN w celu zasilania dwóch budynków mieszkalnych w M. przy ul. [...] wraz z przyłączami na działkach nr [...]". Bez wątpienia na skutek orzeczenia SKO doszło w tym zakresie do zmian i nie wiadomo, czy załącznik powyższy zachował swą aktualność. Nie ustalono zatem, czy dla inwestycji, na odcinku gdzie graniczy ona z nieruchomością skarżącego, istnieją obowiązujące warunki realizacji inwestycji celu publicznego

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Kierując wytyczne dla organu Sąd wskazał, że Wojewoda [...] powinien dokonać szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego przy uwzględnieniu skutków dla tej ostatniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2014 r. Dopiero wynik tych ustaleń umożliwi wydanie rozstrzygnięcia sprawie.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. S.A. w K. podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, iż podczas wydania decyzji przez Prezydenta Miasta M. z [...] czerwca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia zgodnie z wnioskiem inwestora oraz podczas rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...] nie został spełniony obowiązek wynikający z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pomimo, że stwierdzono zgodność pozwolenia budowlanego z decyzją lokalizacyjną wydaną dla tej inwestycji;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to dokonanie rozpoznania nie tylko sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ale również innego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem organów administracji.

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik T. S.A. oświadczył o zrzeczeniu się przez stronę rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie powołane w niej argumenty należało uznać za trafne.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna wywodzi, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy zakreślonej przedmiotem zaskarżonej decyzji, dokonując również oceny decyzji lokalizacyjnej, która była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Podkreślić zatem należy, że elementem postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej związanym z udzieleniem pozwolenia na realizację inwestycji celu publicznego jest zgodność projektowanego zamierzenia z ustalonymi uprzednio warunkami lokalizacji, określonymi w trybie art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Obowiązek badania powyższej zgodności wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi podstawę, wzorzec do określenia warunków, na jakich może dojść do realizacji zamierzenia. Już z tego tytułu stanowić ona będzie przedmiot analiz organu rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to zatem, że powołanie się przez Sąd I instancji na wynikające z tej decyzji warunki, bądź też wyrażenie wątpliwości co do możliwej interpretacji wynikających z niej ustaleń, stanowi o koniecznym uwzględnieniu wiążących rozstrzygnięć, istotnych dla oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Jak wskazuje skarga kasacyjna, brak jest przepisu, który nakazywałby w sposób szczególny artykułowanie wymaganej przez przywołany przepis czynności.

Zauważyć zatem należy, że badanie zgodności, jako element konieczny dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie każdorazowo uzależnione od okoliczności występujących w sprawie. W sytuacji pełnej zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaakcentowanie dokonania tej oceny w decyzji o pozwoleniu na budowę. Owa zgodność powinna być wyrażona jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości co do trafności dokonanej oceny.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zakwestionował dokonaną przez organy ocenę jako niepopartą odpowiednią analizą okoliczności występujących w sprawie. Zdaniem Sądu, na skutek zmiany decyzji lokalizacyjnej, jakiej dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2014 r. nie jest jasne, czy z uwagi na liniowy charakter tej inwestycji, istnieją warunki do jej realizacji. Co więcej, Sąd wyraził wątpliwość co do aktualności załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] września 2014 r., którym posłużył się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że - jak wynika z akt sprawy - decyzja Prezydenta Miasta M. z [...] września 2014 r. ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego obejmowała swoim zasięgiem działkę [...] stanowiącą własność skarżącego. Integralną część decyzji stanowił plan sytuacyjny z oznaczeniem linii rozgraniczających. Na skutek wniesionego przez Z. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] października 2014 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta M. w odniesieniu do przebiegu linii kablowej przez działkę nr [...] i umorzyło postępowanie w tym zakresie. W pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymano w mocy. O ile powyższa zmiana lokalizacji inwestycji nie została zaakcentowana przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, o tyle kwestia ta została wyczerpująco wyjaśniona przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta M.. Organ odwoławczy opisał warunki, w jakich doszło do ostatecznego ustalenia warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie linii kablowej SN w celu zasilania dwóch budynków mieszkalnych wraz z przyłączami, wskazując na zmiany wprowadzone na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W tych okolicznościach stwierdzona przez Wojewodę [...] zgodność inwestycji ze skorygowaną decyzją lokalizacyjną została w wystarczający sposób umotywowana. Wojewoda odnosząc się do postulowanego zmodyfikowanego przebiegu linii kablowej SN w granicy działki skarżącego wyjaśnił możliwy sposób oddziaływania inwestycji na jej zagospodarowanie, przyjmując, że sporny odcinek bezpośredniego sąsiedztwa znajduje się w pasie drogowym, a zatem inwestycja nie wprowadzi ograniczeń dla skarżącego. Należy podkreślić, że w aktach sprawy znajduje się mapa do celów projektowych, na której stosownie do skorygowanej lokalizacji inwestycji zaktualizowany został przebieg linii kablowej SN, wyznaczonej z pominięciem działki [...]. Mapa ta - jako element projektu przedstawionego przez inwestora - odpowiadała zatwierdzonej ostatecznie lokalizacji stanowiąc załącznik do decyzji Prezydenta Miasta M. z [...] czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej kablowej. W świetle powyższego nie sposób podzielić stwierdzenia Sądu I instancji, że w niewystarczający sposób została przez organy umotywowana zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną.

Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę sieci elektroenergetycznej kablowej w celu zasilania budynków mieszkalnych przy ul. [...] w M. (działki nr [...]) było prawidłowe. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po rozważeniu istniejących w sprawie uwarunkowań, które zostały właściwie dostrzeżone i umotywowane. Okoliczności sprawy wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie budziły wątpliwości. W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.