Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 d
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi K. F. i L. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta O. decyzją z [...] sierpnia 2020r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu w O. działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 4, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3 i 4 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. – o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2018r., poz. 1474 ze zm.) zwanej dalej: "zrid" lub "specustawą drogową", a także art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256) zwanej dalej "k.p.a.") - zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n.: Rozbudowa drogi powiatowej numer [...], na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym K., na działkach nr ew. [...], [...] w obrębie-ewidencyjnym N. oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...],. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna O.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. F., pod którym podpisali się również K. J., R. C., L. F., D. R., L. K.

Skarżonej decyzji odwołująca zarzuciła:

1). została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności istniejących w sprawie;

2). bez poszanowania i zabezpieczenia słusznych interesów i praw osób odwołujących się, a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone;

3). bez wskazania i rozważenia interesu publicznego, którego ta projektowana inwestycja ma dotyczyć, a tym samym bezpodstawnego powołania się na ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

4). nie ustosunkowanie się i braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu dla którego ta inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie, podczas gdy podnoszony efekt w postaci wzrostu przepustowości jako drogi zbiorczej nie zostanie osiągnięty albowiem inwestycja przeprowadzona ma być w terenie zurbanizowanym, wykorzystywanym rolniczo i do hodowli zwierząt, gdzie będą powstawały utrudnienia i niebezpieczeństwo utraty zdrowia, mienia i życia zarówno dla uczestników ruchu jak i mieszkańców posesji wzdłuż tejże inwestycji.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania przez organ I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania K. F., K. J., R. C., L. F., D. R. L. . od ww. decyzji Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") skarżoną decyzją z października 2021r. Nr 99/SPEC/2021 " – uchylił rysunek pn: " Projekt zagospodarowania terenu"- ark.nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn: "Projekt zagospodarowania terenu "ark. Nr 1.1, 1.2, 1.3,1.4 będącego załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji i jej integralną część.

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie, organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Mazowiecki zbadał poprawność postępowania organu pierwszej instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty O., jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Podał, że z wnioskiem do Starosty O. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej numer [...]" wystąpił w dniu 1 czerwca 2020r. Zarząd Powiatu w O.

Do wniosku w rozpatrywanej sprawie inwestor załączył, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy zrid, pozytywną opinię Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], oraz Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...]. Natomiast, zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, inwestor do wniosku załączył mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Jednocześnie, załączono opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2019r, opinię Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 września 2019r., znak: D0.5183.63.2019; opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2017r., znak[...]; a także decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2019r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, dla przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 kwietnia 2020r., znak: BI.ZUZ.5.4210.49.2020. JT.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył również projekt budowlany wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa ww. art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę O. postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że po sprawdzeniu kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 zrid, na podstawie art. 11d ust. 5 ww. ustawy Starosta O. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie wysłano pełnomocnikowi wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatu O., oraz Urzędu Gminy O., a także w prasie lokalnej tj.: "Kurier W".

W trakcie postępowania zostały wniesione zastrzeżenia i uwagi m. in. przez K. F., na które Starosta O. udzielił odpowiedzi pismami z 7 sierpnia 2020r. Po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora zawiera niezbędne dokumenty, o których mowa w art. 11 ust. 1 "specustawy". Do wniosku załączono mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami, mapy zawierające projekt podziału nieruchomości na potrzeby niniejszej inwestycji, informację dotyczącą zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, pozytywną opinię Zarządu Województwa M. z dnia [...] sierpnia 2019r. znak [...], pozytywną opinię M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w O. z dnia [...] września 2019r. znak [...], pozytywną opinię Zarządu Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2019r. załączono postanowienie Starosty znak sprawy [...]. Ponadto do wniosku załączono ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2020r. znak: [...] o pozwoleniu wodnoprawnym oraz ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2019r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Również przedłożony projekt budowlany jest kompletny zawiera niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi.

Reasumując powyższe Wojewoda wyjaśnił, że organ administracji wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działa na podstawie i w granicach wniosku inwestora, oceniając jedynie czy nie pozostaje on w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Tak więc skoro Zarząd Powiatu w O. stwierdził, że do rozbudowy planowanego odcinka drogi powiatowej konieczne jest zajęcie działek skarżących, to organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji nie może tego zmienić. Stwierdził również, że zgodnie z art. 11 ust. 1 specustawy to inwestor we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości, decydując o przebiegu drogi oraz o wielkości gruntu niezbędnego do realizacji urządzeń drogi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowanej przez wnioskodawcę.

Wojewoda powołał przepis art. 35 Prawa budowlanego i wskazał, że jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a więc nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, po dalszej analizie zatwierdzonej przez Starostę O. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. dokumentacji projektowej oraz załączonych opinii, uzgodnień i decyzji Wojewoda stwierdził, że nie została ona wykonana zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018r., poz. 1935), a także z ustawą zrid i Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe wezwał inwestora do stosownych wyjaśnień i uzupełnień pismami z dnia 26 lutego 2021 r., 7 czerwca 2021 r., oraz 19 lipca 2021 r., których treść przytoczył w uzasadnieniu decyzji.

Organ odwoławczy ocenił, że przedłożony do wniosku zrid projekt budowlany jest kompletny.

Dokonując analizy decyzji Starosty O., organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 ustawy zrid, zawiera, bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Ponadto na mocy decyzji zrid zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3. W decyzji określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż wydania decyzja wymaga jednak dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Podkreślił, iż przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a umożliwiają organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie organ odwoławczy dostrzegł, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty O., wymaga korekty część projektu budowlanego tj.: rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" ark. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3, poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" arkusz 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, stanowiącego część projektu budowlanego, będącego załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. Organ wojewódzki dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty O. było m. in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego oraz ustaleń dotyczących materii, o której stanowi art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a, e i g specustawy drogowej, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora (skorygowanym w trakcie postępowania odwoławczego) oraz z decyzją organu I instancji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt I. Następnie, organ II instancji przeanalizował zarzuty zawarte w odwołaniu K. F., od decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. pod którym podpisali się również K. J., R. C., L. F., D. R., L. K. i uznał je za niezasadne.

Rozpatrując wniesione ww. odwołanie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył wyjaśnienia inwestora, działającego przez pełnomocnika S. W. w sprawie zarzutów skarżących przekazane do organu pismem z 20 czerwca 2021r. Powyższe wyjaśnienia organ II instancji uznał za słuszne i zasadne.

Wskazał, że stanowią one odpowiedź na zarzuty skarżących w kwestii nie ustosunkowania się i braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu dla którego ta inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie, podczas gdy podnoszony efekt w postaci wzrostu przepustowości jako drogi zbiorczej nie zostanie osiągnięty albowiem inwestycja przeprowadzona ma być w terenie zurbanizowanym, wykorzystywanym rolniczo i do hodowli zwierząt, gdzie będą powstawały utrudnienia i niebezpieczeństwo utraty zdrowia, mienia i życia zarówno dla uczestników ruchu jak i mieszkańców posesji wzdłuż tejże inwestycji. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, iż z obowiązujących przepisów nie wynika aby konsultacje społeczne były obowiązkowe i niezbędne przed przystąpieniem do przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, zatem zarzuty dotyczące niniejszej kwestii uznał za bezzasadne. Zdaniem organu wojewódzkiego nie ma także podstaw do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności istniejących w sprawie. Wskazał, że Starosta O. w sposób należyty i zgodny z ustawą zrid i ustawą Prawo budowlane, a także zgodnie z innymi przepisami szczegółowymi, w tym z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124 ze zm.), przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej numer [...]"

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania. Uznał, że postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy.

Wojewoda stwierdził również, że nie można uznać zarzutu skarżących, iż decyzja Starosty O. została wydana bez poszanowania i zabezpieczenia słusznych interesów i praw osób odwołujących się, a których interesy w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone. Wyjaśnił, że z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 65), w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie. Postępowanie odszkodowawcze stanowi jednak odrębne postępowanie w stosunku do postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy przywołał przepis art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie z którym " jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, inwestor jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa tej części nieruchomości". Podkreślił, że przepis ten stanowi samodzielną, względem ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulację kwestii tzw. "resztówek" w przypadku nabycia części nieruchomości pod drogę. Żądanie skarżących dotyczące nabycia części nieruchomości niepodlegającej wywłaszczeniu pod drogę krajową ma charakter cywilnoprawny.

Nie doszło również zdaniem organu II instancji do naruszenia zapisów ustawy zrid, poprzez brak wskazania i rozważenia interesu publicznego, którego ta projektowana inwestycja ma dotyczyć, a tym samym bezpodstawnego powołania się na ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż projektowana rozbudowa dotyczy drogi posiadającej status drogi publicznej o kategorii powiatowej, przez co spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Spełniono także warunki wynikające z art. 2 ustawy zrid, bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji zrid wystąpił właściwy zarządca drogi, tj. Zarząd Powiatu w O., a decyzja zrid została wydana przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej tj.: Starostę O.

Odnośnie obowiązku badania przez organ administracji publicznej zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję, Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że działając jako organ odwoławczy jak i starosta orzekający

w sprawie jako organ I instancji pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które wydając decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są uprawnionymi do oceny zasadności realizacji zawnioskowanych inwestycji, wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań, a jedynie do weryfikacji zaproponowanych przez inwestora rozwiązań pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazał również przy tym, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie ustawy zrid, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny.

Organ odwoławczy podkreślił, że ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, natomiast stosownie do przepisu art. 11e ww. ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Dalej, Wojewoda wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Podał również, oczywistym jest, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli. Podkreślił przy tym, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia.

Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że przy ocenianiu, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Wskazał także, że specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzania wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jednocześnie zaznaczył, że to inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym, jaki kształt ma przybrać dana inwestycja oraz jakie konkretnie parametry techniczne powinien przyjąć przy projektowaniu i budowie poszczególnych obiektów.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty O. - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła K. F. i L. F. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji tj, Starosty O. z [...] sierpnia 2020r. Nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

1). obrazę prawa materialnego w zakresie naruszenia przepisów o IPN (Instytut Pamięci Narodowej), gdyż planowana inwestycja drogowa może zniszczyć cmentarz z czasów I wojny światowej, jak również dwa drewniane krzyże z XIX w. styczniowych), a tym samym braku uzgodnień - w tym zakresie - i ich zabezpieczenia przed zniszczeń z Instytutem I Pamięci Narodowej, a także pominięcia zabytków przyrody w postaci starych drzew (ponad 100-letnich) na tymże cmentarzu i nie dokonania w tym zakresie konsultacji z właściwym organem (ds. .ochrony Środowiska),

2). błędy w ustaleniach faktycznych polegające w istocie na nie przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania, a tym samym naruszenia przepisów k.p.a, poprzez ich negatywny wpływ na całą społeczność - miejscowości [...], tj. naruszenia art. 7 i art. 177 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że podczas spotkań z mieszkańcami Starosta O. zapewnił, iż szerokość planowanej drogi nie przekroczy 12 m, a obecnie planowana inwestycja ma przekroczyć w niektórych miejscach nawet 20 - 30 m, ponieważ mają być - przy tej drodze powiatowej - ścieżki rowerowe, dodatkowa: infrastruktura techniczna, pobocza itp. Tym samym większość nieruchomości, zajętych pod planowaną inwestycję, utraci swój charakter, uniemożliwiając mieszkańcom remont, czy rozbudowę dotychczasowych domów, a także ogrodzeń. Ponadto inwestycja przebiegać będzie wprost pod oknami niektórych domów, stając się uciążliwą dla tych mieszkańców i to w stopniu uniemożliwiającym im normalne funkcjonowanie. Przejeżdżające pojazdy mogą ponadto naruszać konstrukcje budynków, prowadząc do ich niszczenia a hałas - skutkować może problemami zdrowotnymi mieszkańców.

Odnosząc się do kwestii nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i naruszenia przepisów dotyczących cmentarzy i grobów, skarżące wskazały, iż obszar ich wynosi ok. ha, a jest to historia - cmentarz jest z czasów pierwszej wojny światowej i zostali tam pochowani – wg. przekazów rodzinnych - żołnierze ze wszystkich zaborów. Podkreśliły, że należy ich godnie upamiętnić postawić nagrobki ew. wykonać jeden wspólny grób dla wszystkich. Należy również zastanowić się nad ich ekshumacją. Podobnie rzecz dotyczy dwóch grobów z XIX ty. Dlatego zdaniem skarżących to IPN powinien być poinformowany przez Starostę O. przed rozpoczęciem planowanej inwestycji, aby mógł podjąć czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami. W dokumentach, znajdującej się w aktach sprawy, brak jakiejkolwiek wzmianki o informowaniu i uzgodnieniach, m. in. z IPN-em.

Skarżące podkreśliły również, że budowa dróg nie może naruszać interesów całej społeczności lokalnej. Zaznaczyły, że społeczność chce budowy drogi ale nie tak szerokiej (a max 12 m). Dostaje jednak wbrew swojej woli - nawet do 20-30 m, kosztem swoich nieruchomości. Te nieruchomości nie tylko tracą na wartości, ale i są nieekonomiczne dla ich właścicieli (tracą swoją funkcjonalność), a tym samym dochodzi do nadmiernych kosztów ze strony społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wskazane wyżej regulacje, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podkreślić należy, że w ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 października 2021 r. NR 99/SPEC/2021, znak: WI-I.7821.41.1.2020.LK, który po rozpatrzeniu odwołania K. F., K. J., R. C., L. F., D. R. i L. K.od decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej numer [...] ", uchylił rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - ark. nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 3 i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" - ark. nr 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, będącego załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji, i jej integralną część.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 11 g ust. 3 i art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) – dalej: "ustawa zrid", "specustawa drogowa".

Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że organ odwoławczy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, Wojewoda realizując obowiązek wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, przedstawił w zaskarżonej decyzji ustalony stan faktyczny i zastosowane do niego przepisy prawa, wykazując, że rozstrzygnięcie Starosty O., jest z nimi zgodne.

Uzasadniając skarżone rozstrzygnięcie, Wojewoda szczegółowo odniósł się do wątpliwości skarżących dotyczących prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na podstawie ustawy zrid.

Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich kwestii spornych, podniesionych w toku postępowania przez skarżące oraz zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy.

Ocena ta jest zdaniem Sądu jasna i logiczna. Przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych oraz wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że skarżące nie zaakceptowały przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Skarżona decyzja dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej numer [...]"

Zarzuty skarżących zarówno podniesione w odwołaniu, jak też w skardze, dotyczyły braku należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, braku poszanowania i zabezpieczenia słusznych interesów i praw skarżących, które w wyniku realizacji tego projektu zostaną naruszone, braku rozważenia interesu publicznego, którego projektowana inwestycja ma dotyczyć oraz braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu dla którego ta inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie.

Kwestionowano zwłaszcza szerokość planowanej drogi kosztem działek należących do skarżących i podnoszono, że niektóre budynki mieszkalne znajdują się w bliskiej odległości od istniejącej ulicy co już jest uciążliwe dla ich mieszkańców a będzie jeszcze bardziej gdy zwiększy się natężenie ruchu czy wybuduje im pod oknami chodniki albo ścieżki rowerowe.

Dodatkowo w skardze podniesiono zarzut obrazy prawa materialnego w zakresie naruszenia przepisów o IPN (Instytut Pamięci Narodowej), gdyż planowana inwestycja drogowa może zniszczyć cmentarz z czasów I wojny światowej, jak również dwa drewniane krzyże z XIX w. ( prawdopodobnie powstańców styczniowych) oraz nieuwzględnienie zlokalizowania na tym cmentarzu zabytków przyrody w postaci starych drzew i niedokonania w tym zakresie konsultacji z właściwym organem do spraw ochrony środowiska.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd zauważa, że większość z nich była przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym, co znalazło wyraz zarówno w aktach sprawy, jak też załączonych do nich wyjaśnieniach inwestora i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd analizując sprawę w tym zakresie oraz mając na uwadze stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie, nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżących.

Odnosząc się do przebiegu planowanej inwestycji drogowej, Sąd podkreśla, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go natomiast do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji.

To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Organ orzekający wyznacza jedynie dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Orzecznictwo sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 707/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora przez organ orzekający o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w trybie ustawy zrid, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor i to on wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze.

Nie są w ocenie Sądu zasadne podniesione przez skarżące zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu, dla którego planowana inwestycja, ma być realizowana w przedstawionym kształcie.

Wskazać bowiem należy, że inwestor złożył w tym zakresie wyczerpujące wyjaśnienia odnosząc się do wątpliwości skarżących.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2021 r., inwestor wskazał "W odwołaniu od decyzji Starosty O. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. odwołujący zarzucili Staroście, że w/w decyzja została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia okoliczności istniejących w sprawie. Jako Zarząd Powiatu i Projektant dołożyliśmy wielu starań w proces lokalizacji drogi i przekazanie możliwych wszystkich informacji należnych społeczeństwu. Uzyskana decyzja środowiskowa zawiera wszystkie elementy ochrony środowiska wobec budowanej drogi. Projekt spełnia wymogi nałożone w decyzji środowiskowej. Dotychczas istniała droga powiatowa o nawierzchni szutrowej która powodowała strumień kurzu za każdym jadącym samochodem. Nierówność powodowały uszkodzenia pojazdów a także brak odwodnienia powodował powstawanie powierzchni błota. W okresie wiosny i jesieni były trudności użytkowania drogi. Włączenie gruntów z działek sąsiednich do pasa drogowego waha się w granicach 1.50 m do 6,00 m i jest zgodna z wymogiem zabudowy urządzenia pasa drogowego drogi powiatowej klasy Z. Budowę drogi 2639W można było zrealizować tylko poprzez ustawę o szczególnych zasadach realizacji inwestycji drogowych z dnia 10.04.2003 r. Projektowanie przebiegu pasa drogowego uwzględniło optymalny jego przebieg mając na uwadze równomierne obustronne pozyskanie gruntów dla spełnienia parametrów drogi klasy Z. Rozp. MTiGM z 02.03.1999r. z późniejszymi zmianami w § 4 ust.2 pkt.3 stanowi dla kategorii drogi powiatowej stosowanie klasy Z,G,GP i to jest warunek wynikający z wymogów prawa. Praktycznie tylko tą ścieżką można wybudować tą drogę. Droga ta łączy się z drogę powiatową 2640W na skrzyżowaniu. Istnieje społeczne i gospodarcze uzasadnienie budowy tej drogi. Droga pozwoli aktywizować mieszkańców tego terenu oraz przyspieszy rozwój gospodarczy terenu. W tym miejscu należy stwierdzić, że odbyło się kilka spotkań w sprawie budowy drogi [...] z mieszkańcami miejscowości [...]. W spotkaniach uczestniczył Starosta Powiatu a także w późniejszym czasie Starosta, i pracownicy Starostwa a także projektant drogi który szeroko uzasadnił podstawę lokalizacji drogi, stosowane rozwiązania i z czego wynika taka droga i stosowane parametry. Poszerzenie istniejącego pasa drogowego wynika ze stosowania zagospodarowania i parametrów najniższej klasy drogi kategorii powiatowej. Nie można porównywać istniejącego szlaku gruntowego do utwardzonej drogi klasy Z. Właściciel gruntów przejętych do pasa drogowego otrzyma zapłatę wg szacunku biegłego. Jeśli będzie miał wątpliwości może zwrócić się do sądu. Skarżący przewidują jednak zwiększenie ruchu samochodowego a także to, że droga biegnie wśród zabudowań, ale nie utrudnia wyjazdów z posesji a raczej je porządkuje poprzez utwardzenie i poprawę widoczności. Przy zaangażowaniu i organizacji pędzenia zwierząt nie nastąpią zagrożenia. Wyjaśniamy, że szerokość drogi wynika z jej kategorii i przyporządkowanej jej klasy wg odpowiednich przepisów. Zarząd Powiatu dołożył starań organizacyjnych by wszyscy mieszkańcy wzięli udział w spotkaniach informacyjnych i wyjaśniających. Jednak nie wszyscy chcą brać udział w takich spotkaniach. Zarząd Powiatu nie ma wpływu na wymogi normatywne stawiane kategorii drogi i nie może zmienić parametrów drogi bo nie uzyska zezwolenia na jej realizację. Nadmienić należy, że do dnia 12 września 2019 r. obowiązywały warunki techniczne na podstawie których szerokość pasa drogowego przy rozbudowie drogi winna wynosić 20 m. Od dnia 13 września 2019 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zostało zmienione w taki sposób, że odstąpiono od sztywnego określenia minimalnych szerokości pasa drogowego na rzecz elastycznego ich doboru. Jak wynika z uzasadnienia do zmiany rozporządzenia to zarządca drogi lub działający w jego imieniu projektant zapewnia wymiary pasa drogowego które pozwolą na ulepszenie wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Zarządca drogi winien również przewidzieć ewentualne możliwości umieszczenia w projektowanym pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą oraz zaplanować rezerwę na cele rozbudowy drogi."

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie uznał powyższe wyjaśnienia za wyczerpujące i wyjaśniające kwestie budzące zastrzeżenia skarżących, a przede wszystkim stanowiące odpowiedź na zarzuty nieustosunkowania się i braku wyjaśnienia ze strony inwestora celu dla którego inwestycja ma być realizowana w przedstawionym kształcie. Brak jest zatem podstaw do twierdzeń, że zaskarżona decyzja, została wydana bez należytego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności istniejących w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu braku poszanowania i zabezpieczenia słusznych interesów i praw skarżących, które w wyniku realizacji inwestycji zostaną naruszone, wskazać należy, że stosownie do art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), w związku z art. 23 specustawy drogowej, w celu zapobieżenia niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia należne jest odszkodowanie, które nie jest jednak przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji zrid lecz odrębnego postępowania. Należy wyjaśnić, że budowa drogi wiąże się zarówno z koniecznością wprowadzenia zmian w sposobie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, jak i z przejęciem na rzecz podmiotu publicznoprawnego własności nieruchomości lub ich części, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednakże, że podjęte w skarżonej decyzji rozstrzygnięcia nie miały legitymacji ustawowej, bądź że zostały podjęte z rażącym pokrzywdzeniem właścicieli.

Należy w tym miejscu przywołać stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)".

Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak stanowi art. 11i zrid, w sprawach dotyczących inwestycji drogowych wydawanych na podstawie ustawy zrid nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor, a także organ wydający decyzję zrid, co do zasady nie są zatem związani m.in. ustaleniami danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do danego terenu. Nie muszą się wobec tego kierować przeznaczeniem danej nieruchomości wynikającym z tego aktu.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ustawy zrid w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1583/13, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że obecna na rozprawie K. F. wyjaśniła, że nie legitymuje się prawem do wspomnianych w skardze działek, na których znajduje się cmentarz oraz wskazany przez nią drzewostan.

Należy w tym miejscu podkreślić, że interes właścicieli konkretnych nieruchomości, co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawo podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie natomiast zarzutów w odniesieniu do rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Skarżące nie posiadają zatem legitymacji do kwestionowania rozstrzygnięć organów w odniesieniu do innych działek.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że do wniosku inwestor dołączył opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2019 r.; opinię M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]; opinię Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...]; a także decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2019 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, dla przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: BI.ZUZ.5.4210.49.2020. JT.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany.

Sąd stwierdza, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy zagadnień, w tym także do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu, zgodnie z dyspozycją art. 15 k.p.a. Przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ zasadnie uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Reasumując zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponadto Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.