Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 817/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 7, art. 40, art. 79 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 50 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130a ust. 6, 6a, 6b, 6c
journal: Dz.U. 2022 poz 988
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 92 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 7 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 roku nr XXXVII/976/16 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2017 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXVII/976/16 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2017 roku, podjętą 16 listopada 2016 r., działając na podstawie art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) i art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), Rada Miejska w Łodzi w § 1 ust. 2 pkt. 3 ustaliła wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, na - 39 zł. W kolejnych paragrafach uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Łodzi. Ponadto wskazano, że traci moc uchwała nr XX/453/15 Rady Miejskiej w Łodzi z 18 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2016 roku (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2015 r., poz. 5495) oraz, że nowa uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, jednak nie wcześniej niż z dniem 1 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej zmiana jest wymuszona ustawą oraz zmianą obwieszczenia Ministra Finansów, w którym 28 lipca 2016 r. ustalił on wysokość maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Sama wysokość stawek, ustalona została na poziomie maksymalnym (prócz stawki za usunięcie roweru lub motoroweru) w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wyjaśniał, że opłaty te będą dotyczyć osób, które naruszają przepisy i swoim postpowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu, toteż ustalenie stawek za usuwanie na takim poziomie ma na celu mobilizowanie kierowców do przestrzegania przepisów Prawa ruchu drogowego, natomiast wskazanie najwyższych stawek za przechowywanie - ma motywować właścicieli lub posiadaczy pojazdów do jak najszybszego ich odbioru z parkingu strzeżonego. Organ podkreślił, że taka wysokość opłaty wpisuje się także w prowadzone przez miasto działania mające na celu promowanie ruchu rowerowego wśród mieszkańców Łodzi. Organ zaznaczył przy tym, że dotychczas żaden rower nie został odholowany na parking.

Jednocześnie organ wskazał, że dla sprawnej realizacji zadań w 2015 r. Zarząd Dróg i Transportu zakupił własny holownik marki Iveco Daily za kwotę 252.742,86 zł brutto oraz wyposażenie dodatkowe niezbędne do bezszkodowego usuwania pojazdów za kwotę 21.346 zł brutto. Zaznaczono, iż przy określeniu kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu wzięto pod uwagę koszt dojazdu do miejsca zdarzenia, jak również podjęte czynności tj. załadunek i wyładunek pojazdu. Natomiast na wysokości kosztów wpływ ma czas pracy kierowcy, zużycie paliwa oraz zaangażowanie specjalistycznego sprzętu.

Kolejno przedstawiono dochody miasta z tego tytułu w uprzednich latach oraz poinformowano, iż dochody do budżetu miasta w 2017 r. zaplanowano na poziomie ok. 450.000 zł, niemniej ich osiągniecie zależy od: liczby i rodzaju pojazdów usuniętych z dróg, okresu ich przechowywania na parkingu oraz faktu czy zostaną one odebrane przez właścicieli. Od tych samych czynników miasto uzależniło koszty z tytułu wykonania ustawy. Jednocześnie wskazano na cennik jaki obowiązuje miasto za usuwanie pojazdów z dróg w związku z umową zawartą na okres 23 wrzenia 2016 r. - 31 grudnia 2018 r. oraz na koszty dzierżawy od MPK-Łódź terenu, na którym znajduje się całodobowy parking strzeżony (2.437,86 zł brutto miesięcznie), koszty związane z jego prowadzeniem (19.926,00 zł brutto miesięcznie).

M.B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Swym zakresem skarga objęła przepis § 1 ust. 2 pkt. 3 uchwały, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustalenie kosztów przechowywania pojazdów na obszarze miasta Łodzi w 2017 roku w sposób arbitralny na najwyższym możliwym poziomie, a nie przy uwzględnieniu wysokości nakładów pieniężnych, jakie ponosi miasto Łódź wykonując zadania holowania i przechowywania pojazdów na parkingach lub powierzając wykonanie tych zadań przedsiębiorstwom świadczącym na terenie danego powiatu usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach, do czego zobowiązuje powyższy przepis.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXXVII/976/16 z 16 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2017 roku we wskazanej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że stawkę maksymalną w wysokości 39,00 zł za każdą dobę przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t określoną w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, przyjęto na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w celu zapewnienia sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 tej ustawy oraz przy uwzględnieniu kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta Łodzi. Wydatki związane z holowaniem i parkowaniem pojazdów zagrażających bezpieczeństwu ruchu wyniosły w 2017 roku 559.910,27 zł, natomiast przychody z tego tytułu wyniosły 417.887,34 zł. Organ podkreślił, iż do wydatków, o których mowa w powyższym zdaniu, nie zaliczono wynagrodzeń dwóch kierowców, oddelegowanych w Zarządzie Dróg i Transportu do obsługi holownika stanowiącego własność Miasta Łodzi, które w 2017 r. wyniosły łącznie 66.146,66 zł. Usuwanie pojazdów odbywało się zarówno przy wykorzystaniu własnego holownika z obsługą własnych kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w Zarządzie Dróg i Transportu, jak i przy wykorzystaniu holowników firmy, z którą podpisana była umowa na usuwanie pojazdów z dróg znajdujących się na terenie miasta Łodzi. Ponadto organ wskazał, że kwota wydatków nie obejmuje kosztów wynagrodzenia pracowników Zarządu Dróg i Transportu zaangażowanych w prace związane z usuwaniem pojazdów z dróg znajdujących się na terenie miasta Łodzi na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (pracownicy merytoryczni, radcowie prawni). Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg w uchwale XXXVII/976/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. ustalone zostały przy uwzględnieniu ustawowej przesłanki zawartej w art. 130 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w postaci kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Z kolei z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

W rozstrzyganej sprawie przedmiot skargi stanowi § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXXVII/976/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r., w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie miasta Łodzi w 2017 roku.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna, a zatem czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Oceniając legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (odpowiednio art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Zdaniem sądu skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w wyżej określonym rozumieniu, wskazał bowiem, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 24 sierpnia 2022 roku został on zobowiązany do pokrycia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu marki Fiat Uno o nr rej [...] w wysokości 26.247 zł. Ustalenie przedmiotowych kosztów nastąpiło m.in. na podstawie § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXXVII/976/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. Uznać zatem należy, że skarżący wykazał istnienie interesu prawnego uprawniającego do wniesienia niniejszej skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią art. 12 pkt 7 oraz art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

Stosownie do art. 12 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami. Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna - art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 130a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b powołanej ustawy). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c powołanej ustawy).

Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r. , poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W tym miejscu podkreślić należy, że jak wynika z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym przesłankami kształtującymi treść uchwały podejmowanej na jego podstawie są:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz

2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia ustawowego w nim zawartego, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

Zdaniem skarżącego wskazana w § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXXVII/976/16 Rady Miejskiej w Łodzi z 16 listopada 2016 r. stawka opłaty za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym została ustalona w sposób arbitralny w oderwaniu od wskazanych powyżej ustawowych przesłanek jej określenia bowiem opłata ta powinna odpowiadać rzeczywistym kosztom ponoszonym przez powiat z tego tytułu.

Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie sąd nie podzielił stanowiska skarżącego. Zdaniem sądu przy wydaniu zaskarżonej uchwały organ działał w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym i nie doszło do jej przekroczenia

W ocenie sądu analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały wskazuje, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: zapewnienie sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów oraz wydatki związane z odholowaniem i parkowaniem pojazdów na parkingu strzeżonym w tym koszty dzierżawy i utrzymania parkingu strzeżonego, oraz koszty pracowników urzędu zaangażowanych w proces realizacji nałożonego na powiat zadania związanego z obowiązkiem usuwania z dróg i przechowywania pojazdów.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że ustalenie przedmiotowych opłat w wysokości odpowiadającej jedynie cenom usług odholowania i parkowania pojazdów świadczonych przez inne podmioty na terenie powiatu, mogłoby uniemożliwić powiatowi skuteczną realizację powierzonego mu zadania. Ceny te bowiem nie uwzględniają konieczności sprawnego wykonywania zadania powiatu w zakresie usuwania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdami usuniętymi z dróg. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejsza podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1585/18 (LEX nr 3038148), zgodnie z którym z treści w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie sposób odczytać, że nie chodzi przy tym o wszystkie rodzajowo koszty, jakie w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdu powstają po stronie powiatu. W wyroku z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 (LEX nr 3196498) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny w zakresie spełnienia kryterium "konieczności sprawnej realizacji zadań" wyraźnie uznał, że do kosztów wykonania tych zadań należą również koszty postępowania sądowego oraz koszty związane z obsługą etatu wykonawczego, obsługi prawnej i księgowej w urzędzie.

Druga przesłanka to skuteczność podejmowanych działań. Pozyskane przez powiat środki muszą pozwolić realizować zadanie "skutecznie". Skuteczność wiąże się tu w sposób bezpośredni z wysokością opłaty. Doświadczenie życiowe wskazuje, że skuteczne działanie wymaga zapewnienia odpowiednio wysokiego finansowania. W przywołamy powyżej wyroku z 21 stycznia 2020 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1585/18 NSA wskazał także że przedmiotowe opłaty pełnią funkcję prewencyjną. Mają zniechęcać właścicieli pojazdów do działań, które będą skutkować usunięciem pojazdów z drogi publicznej. Zatem wysokie opłaty, poprzez swoją funkcję prewencyjną, mogą przyczyniać się do skutecznej realizacji zadań powiatu we wskazanym zakresie.

Zwrócić też należy uwagę, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów jest podejmowana na kolejny rok kalendarzowy. Zatem jedynym wyznacznikiem przy jej podejmowaniu mogą być dane dotyczące stawek i kosztów z lat ubiegłych, przy czym nie muszą one wcale być adekwatne dla kolejnego roku kalendarzowego.

W tym miejscu wskazać także należy, że w doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz System Informacji Prawnej LEX). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Skoro zatem prawodawca zdecydował się powierzyć zadanie usuwania i przechowywania pojazdów powiatom jako ich zadanie własne to całość kosztów jego realizacji musi być pokrywana z dochodów powiatu. A zatem zbyt niskie określenie stawek oznaczałoby, że koszty tego zadania musiałyby być finansowane z innych dochodów powiatu kosztem jego mieszkańców z naruszeniem zasady sprawnej realizacji tego zadania.

Jak to zostało wskazane na wstępie rozważań w sprawie niniejszej stwierdzenie nieważności uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym może nastąpić, jeśli istotnie narusza ona prawo. Takim istotnym naruszeniem prawa może być brak uwzględnienia skuteczności realizacji spoczywających na powiecie zadań. Wskazywałaby na to zbyt niska stawka opłat, gdyż nie ulega wątpliwości, iż niedofinansowanie realizacji zadania na skuteczność taką może wpłynąć. Istotnym naruszeniem prawa będzie również ustalenie stawek w sposób istotnie wyższy niż koszty faktycznie ponoszone przez powiat. To powinno być jednak wykazane przez skarżącego. Zatem jeśli rada powiatu wykaże, że całkowite koszty usuwania, holowania, przechowywania i dalszego postępowania z pojazdem są przynajmniej równe lub niewiele niższe od całkowitego wpływu z opłat, wówczas nie można mówić, iż podczas podejmowania uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności takiej uchwały (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 13 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 679/19 LEX nr 2727709 oraz z 23 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 688/19 LEX nr 2727668, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21 LEX nr 3196498). W rozstrzyganej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia, jak wynika bowiem z odpowiedzi na skargę w 2017 roku wydatki powiatu związane z holowaniem i parkowaniem pojazdów zagrażających bezpieczeństwu ruchu wyniosły 559.910,27 zł (przy czym do wydatków tych nie zaliczono wynagrodzeń dwóch kierowców, oddelegowanych w Zarządzie Dróg i Transportu do obsługi holownika stanowiącego własność Miasta Łodzi, które w 2017 r. wyniosły łącznie 66.146,66 zł), natomiast przychody z tego tytułu wyniosły 417.887,34 zł.

W kontrolowanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, protokołu sesji rady miejskie, na której została przyjęta oraz argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę wynika, że organ przy ustalaniu opłat kierował się m.in. potrzebą sprawnej i efektywnej realizacji zadania, która nie byłaby możliwa bez pełnej kalkulacji przychodów i wydatków związanych z jego realizacją. W szczególności wskazano, że powiat zakupił własną lawetę, aby poprawić skuteczność i efektywność realizacji zadania i do jej obsługi oddelegował swoich pracowników. Nadto powiat słusznie wskazując na deficyt w budżecie z tytułu realizacji powyższego zadania podkreślił, że niejednokrotnie nie ma możliwości skutecznego wyegzekwowania od właścicieli odholowywanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów należnych z tego tytułu kwot. Dochodzenie bowiem przez miasto na drodze administracyjnej zwrotu kosztów związanych z usunięciem, przechowaniem pojazdu jest procesem długotrwałym oraz często nieskutecznym.

Zdaniem sądu argumentacja organu, tak na etapie uchwalania zaskarżonego aktu, jak i na etapie jego sądowej kontroli, pozwala przyjąć, że Rada Miejska w Łodzi kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym mając na uwadze konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów oraz koszty realizacji tego zadania. Wbrew zarzutom skargi organ nie przekroczył zatem upoważnienia ustawowego przy wydaniu zaskarżonej uchwały i dlatego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a

d.j.