Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 603/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 39 i nast., art. 46
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 623/23 w sprawie ze skargi F. s.c. w C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 września 2023 r., nr 56500.71.56215.2021-RDZ-B7-ODW-UT w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 623/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej zwany "WSA" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu skargi F. s.c. w C. (dalej zwanej "skarżącą" lub "Spółką"), uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego "ZUS" lub "organem") z 28 września 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego, w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a.") naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1230) poprzez uchylenie decyzji i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie postanowienia, gdy tymczasem rozstrzygnięcie to powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., a w także w zw. z art. 46 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 28 kwietnia 2021 r. znak: 560000/71/80459/2021/RDZ-B7/2 nie została prawidłowo podpisana i doręczona, podczas, gdy decyzję podpisała osoba uprawniona do elektronicznego podpisywania tego rodzaju decyzji, a w aktach sprawy znajduje się wymagana prawem dokumentacja, potwierdzająca prawidłowość elektronicznego doręczenia ww. decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W piśmie z 5 kwietnia 2024 r. zatytułowanym "Odpowiedź skarżącego na skargę kasacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wraz z zrzeczeniem się przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy" skarżąca wniosła o merytoryczne rozpoznanie sprawy, nieobciążanie kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa adwokackiego w przypadku uznania skargi kasacyjnej. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także "NSA") rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotowa sprawa dotyczy uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 134 k.p.a. oraz art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez zobowiązanie organu do wydania w sprawie postanowienia – zamiast decyzji – a także błędne uznanie, że decyzja z 28 kwietnia 2021 r. została nieprawidłowo podpisana i doręczona czym Sąd I instancji – zdaniem organu – naruszył art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 k.p.a.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że sprawa, której wynik kontrolował Sąd I instancji była już dwukrotnie przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 605/21, Sąd I instancji uchylił decyzję ZUS z 16 lipca 2021 r. w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za styczeń 2021 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał decyzję z 7 marca 2022 r., która również została uchylona przez Sąd I instancji wyrokiem z 14 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Bd 290/22. We wskazanych orzeczeniach WSA zawarł ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania.

Tym samym Sąd I instancji, wydając wyrok z 16 stycznia 2024 r., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniach. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W art. 153 p.p.s.a. chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę sądu administracyjnego. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki NSA z: 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11; 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11; 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.

Podsumowując stwierdzić należy, Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nie wniósł skargi kasacyjnej zarówno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 listopada 2021 r. jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 14 czerwca 2022 r., tym samym orzeczenia te stały się prawomocne. Nie można również stwierdzić, aby zaszły w tym zakresie jakieś zmiany w prawie. Zatem Sąd I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. orzeczeniu.

Aby zbadać zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało więc poddać analizie treść uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt I SA/Bd 623/23 oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 605/21 i 14 czerwca 2022r., sygn. akt I SA/Bd 290/22.

W prawomocnym wyroku z 3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na nieprawidłową formę rozstrzygnięcia organu, tj. wydanie decyzji zamiast postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (zgodnie z art. 134 k.p.a.), a ponadto uznał, że nie zostały spełnione przez organ przesłanki doręczenia elektronicznego decyzji z 28 kwietnia 2021 r. odmawiającej skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r., o których mowa w art. 39 i nast. k.p.a., a zwłaszcza art. 46 k.p.a. Akta administracyjne w zakresie doręczenia decyzji zawierały jedynie dokument "Dane podpisu elektronicznego" wskazujący m.in. na osobę podpisującą decyzję oraz datę i godzinę podpisania decyzji. Sąd uznał, że nie ma możliwości ustalenia m.in. czy skarżącej zostało przesłane zawiadomienie o jakim mowa w art. 46 § 4, a także czy spełniało ono wymogi wskazane w jego treści, na jaki adres i w jakim dniu zawiadomienie to zostało dręczone, czy organ przesłał stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma, czy umożliwiono stronie dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień o których mowa w § 4 i 5, w systemie teleinformatycznym organu. Sąd uznał, że brak powyższych informacji wynikających z dokumentów wytwarzanych w procesie doręczenia elektronicznego nie pozwala na uznanie, że decyzja z 28 kwietnia 2021 r. weszła do obrotu prawnego, a także, że została zasadnie uznana za doręczoną 14 maja 2021 r. W konsekwencji Sąd uznał, że nie ma możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącą złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Sąd zobowiązał organ do wykazania, iż zastosowany tryb doręczenia podjętego rozstrzygnięcia był prawidłowy i załączenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających prawidłowość doręczenia wydanego w sprawie aktu.

Z kolei w wyroku z 14 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że powyższe zalecenie Sądu nie zostało wykonane tj. wskazany dokument nie został włączony do akt. Sąd uznał, że UPD – wystawione przez platformę PUE ZUS o identyfikatorze; 219068211, stanowiące załącznik do odpowiedzi na skargę w sprawie I SA/Bd 605/21, na które powoływał się organ, a zgonie z którym doręczenie decyzji z 28 kwietnia 2021 r. nastąpiło 14 maja 2021 r. – dotyczy dokumentu o identyfikatorze; 616890434. Z kolei z dokumentu "Dane podpisu elektronicznego" wynika, że dotyczy ono pisma o identyfikatorze; 720399492. Sąd zaznaczył, że jako podpisująca jest w nim wskazana inna osoba, niż wyszczególniona w treści decyzji jako osoba działająca z upoważnienia Prezesa ZUS. Powyższe niezgodności nie pozwoliły, w ocenie Sądu, na jednoznaczne przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji z 28 kwietnia 2021 r. To z kolei oznacza, że organ nie usunął uchybień. Ponadto Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w toku postępowania mimo braku w aktach rezygnacji z tej formy doręczeń.

Sąd I instancji, w wyroku z 16 stycznia 2024 r., po przeanalizowaniu obu wcześniejszych prawomocnych wyroków, doszedł do przekonania, że ZUS wydając zaskarżoną decyzję z 28 września 2023 r. nie wykonał wiążących wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wskazał na: - brak wyjaśnienia w przedmiocie rozbieżności podanych informacji w zakresie podpisów pod decyzją z 28 kwietnia 2021 r. (w decyzji tej wskazano, że została ona podpisana przez działającego z upoważnienia Prezesa ZUS Kierownika Wydziału T. H., natomiast dokument zatytułowany "Dane podpisu elektronicznego" dla dokumentu o identyfikatorze nr 720399492 wskazują na złożenie podpisu przez E. S.); - brak wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od doręczenia pism, w tym zaskarżonej decyzji, za pomocą środków komunikacji elektronicznej wtoku postępowania mimo braku w aktach rezygnacji z tej formy doręczeń; - brak rozstrzygnięcia organu w prawidłowej formie postanowienia zamiast decyzji; - brak potwierdzenia w sposób zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa kiedy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoczął swój bieg, a w konsekwencji czy Strona uchybiła temu terminowi.

W oparciu o powyższe słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z 16 stycznia 2024 r. uznał, że organ naruszył art. 153 p.p.s.a.

Tym samym należy uznać zarzuty sformułowane przez organ w pkt I. i II. petitum skargi kasacyjnej za spóźnione. Sąd I instancji w wyroku z 16 stycznia 2024 r. był bowiem zobowiązany do weryfikacji zastosowania przez organ do ocen i wytycznych zawartych we wcześniejszych prawomocnych wyrokach. Argumenty mające na celu podważenie podstaw prawnych do wydania postanowienia zamiast decyzji, a także zarzuty nieuwzględnienia wyjaśnień organu, odpowiednio –zdaniem organu – udokumentowanych, dowodzących, że decyzja została skutecznie doręczona 14 maja 2021 r. winny zostać podniesione w drodze zaskarżenia wcześniejszych orzeczeń. Tego zaś organ nie uczynił.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.