Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2724/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 220
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P O na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2022 r. znak: DOK-1.772.85.2022.JM w przedmiocie ustalenia linii brzegu jeziora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 października 2022 r., znak: DOK-1.772.85.2022.JM Minister Infrastruktury (dalej: "Minister", organ ) na podstawie art. 104 § 1 i § 2 ustawy

z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2021 r. poz.735, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"), po rozpatrzeniu wniosku P. O., w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora S., działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], gm. P., powiat [...] woj. [...], na wysokości działki ewid. Nr [...] obr. [...], gm. P., powiat [...], woj. [...] - odmówił ustalenia linii brzegu Jeziora S.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że P. O. (dalej wnioskodawca, strona, skarżący) wystąpił do Ministra Infrastruktury wnioskiem z 8 kwietnia 2022 r.,

o ustalenia linii brzegu Jeziora S. - działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...], na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...].

Do wniosku dołączono dokumentację geodezyjną, którą sporządził geodeta uprawniony M. P. Praca geodezyjna została przyjęta przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny - Starostę [...]. Do wniosku dołączono także "Informację z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej dotyczącą stanu wód za lata 2007-2020 oraz 2007-2021" oraz "Informację

z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczącą braku ustalenia linii brzegu naprzeciwko działki [...]".

Minister wyjaśnił właściwość rzeczową organu, informując, że na podstawie art. 220 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego jest ministrem właściwym w sprawie ustalania linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych

o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych.

Dalej podał, że z wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostę [...]

w dniu [...] marca 2022 r., znak: [...], wynika, iż P. O. jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] Obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...]. Zatem wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do zainicjowania postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora S., gdyż posiada interes prawny w niniejszej sprawie.

Pismem z 29 kwietnia 2022 r., organ zawiadomił o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie, wzywając jednocześnie wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie:

- podania uzasadnienia dla zakończenia przebiegu projektowanej linii brzegu na granicy działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...] przy zastosowaniu wskazanego w złożonym wniosku kryterium dla wyznaczenia przebiegu projektowanej linii brzegu (tj. średni stan wody 115,9 m n.p.m.), pomimo prawdopodobnego istnienia na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...] punktów przylegających do Jeziora S. położonych na rzędnej i poniżej rzędnej 115,9 m n.p.m.;

- przedłożenia cyt. "aktualnej mapy syt.-wys. w skali 1:1000, uzyskanej

w PODGIK w P.", o której jest mowa w pkt. 8 Opisu projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który został dołączony do wniosku;

- podanie uzasadnienia dla przyjęcia wieloletniego stanu wody Jeziora S. tylko na podstawie odczytów w przekroju wodowskazowym G. na Jeziorze Ś. przy istniejącej także stacji wodowskazowej ,, [...]" na Jeziorze R.

Jednocześnie Minister pismem z 6 maja 2022 r. wystąpił do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o udzielenie informacji:

1. Czy Jezioro S. lub Jezioro Ś. albo inny, połączony z nimi lustrem wody, akwen jest jeziorem podpiętrzonym, o którym jest mowa w art. 221 ust. 3 ustawy Prawo wodne;

2. Czy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie posiada informacje

o decyzjach ustalających linię brzegu dla jakiegokolwiek odcinka dotyczącego akwenu połączonego lustrem wody w granicach rzędnej 115,9 m n.p.m., w szczególności dla całego Jeziora S. i Jeziora Ś.;

3. Czy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa i wykonujący prawa właścicielskie Skarbu Państwa

w stosunku do wód płynących uważa za miarodajne i właściwe przyjęcie kryterium ustalenia linii brzegu dla fragmentu brzegu Jeziora S. zgodnie z przebiegiem poziomnicy 115,9 m n.p.m. jako średniego stanu wody, na podstawie odczytów

w przekroju wodowskazowym G. na Jeziorze Ś.;

4. Czy w przypadku ustalenia przez Ministra Infrastruktury fragmentu linii brzegu Jeziora S., na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...], zgodnie z kryterium średniego stanu wody - rzędna 115,9 m n.p.m. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wystąpi

z wnioskiem o ustalenie linii brzegu na tej samej rzędnej dla całego Jeziora S.,

a szerzej dla całego akwenu obejmującego w szczególności całe Jezioro Ś.

Wnioskodawca pismem z 16 maja 2022 r., odnosząc się do pisma organu, poinformował, że "Z chwilą przekopania w XIX w. kanałów łączących jeziora mazurskie powstał system Wielkich Jezior Mazurskich o wyrównanym poziomie wody oscylującym pomiędzy rzędną 151,50 m npm a 116,00 m npm. Poziomy wód w jeziorach mazurskich na przestrzeni lat zmieniały się na skutek zjawisk naturalnych jak również na skutek działalności człowieka, który podejmował próby dostosowania WJM do funkcji gospodarczych (między innymi poprzez poprawę żeglowności szlaku - łączenie jezior kanałami, wykonywanie budowli wodnych). Poziom wód w systemie WJM regulowany jest na odpływach na rzece W. (od północy) oraz od południa na odpływie na jazie w K. oraz na jazie w K. Ponadto wnioskodawca przesłał kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz wyjaśnienia i uzupełnienia geodety, który przygotował dokumentację geodezyjną w sprawie, a także poinformował, że wystąpił o opinię hydrologa. Kolejnym pismem nadesłał opinię hydrologa uprawnionego M. D. dotyczącą "prawidłowości ustalenia linii brzegowej jez. S. na wprost działki nr [...] w obr. [...] gm. P".

Natomiast w odpowiedzi na pismo Ministra, dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pismem z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: [...]) poinformował m.in., że: "Jezioro S. należące do systemu Wielkich Jezior Mazurskich jest jeziorem podpiętrzanym, z regulowanym poziomem wody, dla którego nie ustala się linii brzegu z uwagi na zmiany poziomu lustra wody w granicach działki ewidencyjnej. Dlatego też w przypadku jezior systemu WJM granica geodezyjna została oddalona od lustra wody w taki sposób by woda przy wysokich stanach mogła wejść

w pas ochronny - strefę przybrzeżną, który morfologicznie jest związany z jeziorem. Dodał, że w myśl interpretacji art. 16 pkt 16 ustawy Prawo wodne dla gruntów zajętych przez wody w wyniku spiętrzenia (wskutek działalności człowieka) nie wyznacza się linii brzegu - obszar ten nie jest objęty ustawową definicją gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi".

Strona pismem z 20 czerwca 2022 r. przekazała średnie stany wód za okres 1985-2021 dla wodowskazu G. oraz poinformowała, że powodem złożenia wniosku o ustalenie linii brzegowej jest planowana zabudowa północnej części działki [...].

Kolejnymi pismami (z 4 lipca 2022 r., 11 lipca 2022 r., 16 lipca 2022 r., 22 lipca 2022 r.) wnioskodawca wyraził opinię w zakresie ustalenia linii brzegu, przesłał dokumenty (opinię uprawnionego hydrologa określającą status Jeziora S., wyciąg

z charakterystyki Jednolitych Części Wód Powierzchniowych (JCWP) określający status jeziora, dokumenty dotyczące ustalenia linii brzegu w roku 2001 dla Jeziora B. na terenie ośrodka NBP w G., przekazał kartę charakterystyki Jednolitych Części Wód Powierzchniowych dla Jeziora S. kod [...], wniósł

o wystąpienie Ministra do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

o udzielenie informacji i wyjaśnień w związku z pismem dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 czerwca 2022 r., znak: [...].

Strona pismem z 1 sierpnia 2022 r. przedstawiła stanowisko odnośnie podnoszonych spraw w postępowaniu o ustalenie linii brzegu, a w szczególności braku zaistnienia przesłanek co do możliwości ustalenia linii brzegu dla Jeziora S., przekazała stany wód na Jeziorze Ś. i S. (wodowskaz M.), informację geodety uprawnionego M. P. odnoszącą się do przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działką nr [...] a granicą Jeziora S., wraz z załącznikiem obrazujący sytuację w terenie oraz informację o ustaleniu granic ewidencyjnych pomiędzy działką nr [...] a Jeziorem S.

Z akt administracyjnych wynika, ze Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pismem z dnia 2 września 2022 r., znak: [...], w obszernym piśmie stwierdził m.in., że "System Wielkich Jezior Mazurskich jest to system jezior piętrzonych połączonych kanałami

o regulowanym odpływie. Regulowanie stanów wody i odpływów z jezior piętrzonych, odbywa się poprzez następujące budowle: Jazy,(...).

W zależności od aktualnych warunków hydrologicznych Zarząd Zlewni w G. reguluje poziom wody w SWJM ustawiając odpowiednie otwarcia zamknięć na ww. J.

Utrzymanie piętrzenia SWJM (...) poprzez możliwość wykorzystania warstwy użytecznej systemu zbiorników (szac. 138,6 min m3) wpływa na zagrożenie powodzią, zmniejszając je.

Analizując zgromadzony materiał w sprawie, Minister zważył, że stosownie do art. 220 ust. 1 - 4 Prawa wodnego linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust 4).

Podkreślił, że ustawodawca wprost wskazuje na preferowane sposoby ustalania linii brzegu, których kolejność określono w art. 220 ust. 2-4 Prawa wodnego. Zdaniem Ministra z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Jezioro S. jako część Systemu Wielkich Jezior Mazurskich jest jeziorem podpiętrzonym. Świadczą o tym następujące dokumenty:

1. pismo Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 czerwca 2022 r., znak: [...]. dowodzące, że: "Jezioro S. należące do systemu Wielkich Jezior Mazurskich jest Jeziorem podpiętrzanym, z regulowanym poziomem wody, dla którego nie ustala się linii brzegu z uwagi na zmiany poziomu lustra wody

w granicach działki ewidencyjnej.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zgodnie z art. 212 ust. 2 Prawa wodnego wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Taką działką ewidencyjną jest niewątpliwie działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], gm. P., pow. piski, woj. [...] stanowiąca Jezioro S.;

2. wyjaśnienia wnioskodawcy złożone pismem bez daty (data stempla urzędu pocztowego na kopercie 3 czerwca 2022 r., data wpływu do tut. organu 6 czerwca 2022 r.). W dołączonej do ww. pisma - Opinii hydrologicznej dotyczącej oceny prawidłowości ustalenia linii brzegowej jez. S. na wprost działki nr [...] w obr. [...] gm. P." datowanej maj 2022 r., sporządzonej przez Pana M. D. Hydrologa uprawnionego, znajduje się na str. 4 stwierdzenie cyt.: ,,System (Wielkich Jezior Mazurskich) uformowany został ostatecznie w roku 1857 i w takim stanie przetrwał do dziś. Stanowi jednolity zbiornik o pojemności ok. 2,5 mld m3 utworzony

z połączonych ze sobą podpiętrzonych jezior z regulowanym odpływem na północy (W.) i na południu (K., K.).";

3. wyjaśnienia wnioskodawcy złożone pismem z dnia 16 maja 2022 r. cyt.: "Poziom wód w systemie WJM (Wielkich Jezior Mazurskich) regulowany jest na odpływach na rzece W. (od północy) oraz od południa na odpływie na jazie

w K. oraz na jazie w K.".

4. karta charakterystyki Jednolitych Części Wód Powierzchniowych dla Jeziora S. kod [...].

5. stanowisko Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, odnoszące się do aktualnych warunków hydrologicznych i regulacji poziomu wód poprzez odpowiednie otwarcia zamknięć na jazach. Utrzymanie piętrzenia SW.JM (...) poprzez możliwość wykorzystania warstwy użytecznej systemu zbiorników (szac. 138,6 mln m3) wpływa na zagrożenie powodzią, zmniejszając je.

W niniejszej sprawie ustalono jak zaznaczył organ, iż gospodarowanie wodami w wyniku sztucznego utrzymywania lustra wody w okresie całego roku na poziomie od 115,55 m n.p.m. do 116,00 m n.p.m. wyklucza możliwość ustalenia linii brzegu według proponowanej przez wnioskodawcę rzędnej 115,9 m n.p.m, według kryterium średniego stanu wód, albowiem w celu wskazania granicy gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów, zdaniem tut organu, należy dokonać rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów (art. 221 Prawa wodnego), według rzędnej sprzed piętrzenia.

Końcowo Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 822/09 i stwierdził, ze wniosek strony nie może uzyskać pozytywnej akceptacji z uwagi na fakt, iż Jezioro S. jest jeziorem w sposób ciągły podpiętrzonym zgodnie z pojęciem użytym w Prawie wodnym.

Nie zgadzając się z treścią decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie uzupełniająco dowodu z dokumentu. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił:

-) dokonanie oceny przez Ministra w zakresie ustalenia statusu jeziora S.

w oparciu o "stanowisko" tylko innego podmiotu - poza trybem procesowym - mianowicie Wód Polskich (Oddział w B.). Jezioro S. jest jeziorem naturalnym,

-) nie uwzględnienie przepisów prawa, a oparcie się o nie dowolną ocenę podmiotu zainteresowanego (Wód Polskich, Oddział w B.,

-) aktualizacja planów pokazuje nam zupełnie co innego, a sama w sobie ma moc prawa powszechnie obowiązującego, bowiem wynika wprost z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. "w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza W.,

-) Jezioro S. i K. oznaczono tam symbolem PLL 31234 p.197

-) symbol [...] oznacza naturalne części wód,

-) dowolne ustalenia organu, ze Jezioro S. ma inny charakter niż ten, który wynika z przepisów prawa,

-) w uprzednim rozporządzeniu (2011) jezioro S. było odmiennie klasyfikowane, aktualizacja rozporządzenia (2016) zmieniła stan prawny,

-) wykładnia art. 220 ust. 1 Prawa wodnego jakiej dokonał Minister nie wykazuje zgodności z zasadami egzegezy norm prawnych,

-) art. 220 ust. 1 Prawa wodnego nie definiuje rodzajów jezior, na których dopuszczalne jest ustalenie linii brzegowej, czynność ta może być dokonana dla: a) cieków naturalnych; b) jezior; c) innych naturalnych zbiorników wodnych,

-) normy prawne muszą być wykładane wprost semantycznie,

-) skoro ustawodawca nie uczynił żadnych dystynkcji w zakresie rodzajów jezior, na których dopuszczalne jest ustalenie linii brzegowej, to tym bardziej nie wolno tego czynić interpretatorowi. Organ działając w ten sposób narusza gwarancyjną normę ogoloną - zasadę działania na podstawie przepisów prawa i zasadę praworządności,

-) analizowany przepis nie wymaga interpretacji w zakresie ustalenia na jakich obszarach wodnych można dokonywać ustaleń linii brzegowej (vide: pkt 11). Wobec czego dokonanie takowej przez Ministra Infrastruktury - w oparciu

o bliżej nieokreślone "interpretacje" zawarte w piśmie Wód Polskich - jest wadliwe,

-) ustawodawca nie dokonał żadnych rozróżnień jezior, co do których niedopuszczalna byłaby droga ustalenia linii brzegowej,

-) jezioro S. nie jest jeziorem podpiętrzonym,

-) z jeziorem podpiętrzonym (brak legalnej definicji) będziemy mieli do czynienia nie dlatego, że zbudujemy budowle piętrzące, lecz wówczas, gdy w sposób trwały dojdzie - w wyniku piętrzenia - do stanu wód wyższych niż stany naturalne, które występowały przed wykonaniem urządzenia wodnego,

-) w tym momencie możemy posiłkować się recenzją wykładni systemowej

i wskazać że zgodnie z art. 16 pkt. 2 Prawa wodnego, aby uznać, że mamy do czynienia z budowlą piętrzącą, niezbędne jest wypiętrzenie wody ponad lustro wody.

W tej sprawie jest to niemożliwe, bowiem poziom jeziora S. obniża się od 1849 roku i to w sposób znaczny. Jezioro S. nie piętrzy wody, a zatem możliwe jest ustalenie linii brzegowej

Ponadto w jednym z punktów (pkt 21) skarżący podał, że ustalenie tej linii dla samej strony nigdy nie było potrzebne; nie zamierza ona tam w żaden sposób ingerować, ani w jakikolwiek sposób korzystać z tych ustaleń. Okazało się jednak, że to inny organ wymógł na stronie konieczność złożenia wniosku, czyniąc ustalenie linii brzegowej zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisów k.p.a., dla zupełnie innej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającą jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony

w zaskarżonej decyzji.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych

w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, tj. art. 220 Prawa wodnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę

z urzędu.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania była odmowa ustalenia linii brzegu Jeziora S. (działka ewid. Nr [...]).

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że obowiązujące w tej materii przepisy – ustawa Prawo wodne w sposób skąpy i pozostawiający wiele wątpliwości interpretacyjnych reguluje kwestie ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Wątpliwości, jakie mogą powstać przy ustalaniu tej linii, nie wyjaśnia ani piśmiennictwo, ani judykatura; brak jest aktualnych komentarzy do art. 220 tej ustawy i w tym względzie Sąd posiłkował się opracowaniami odnoszącymi się do art. 15 uchylonej ustawy z 8 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz.U.

z 2017 r., poz. 1121). Niemniej nieliczne były także orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie art. 15 dawnej ustawy Prawo wodne.

Dokonywana ocena prawna Sądu uwzględnia dostępne poglądy piśmiennicze, zaprezentowane w "Prawo wodne. Komentarz", wyd. II, M. Kałużnego, WK 2016, "Prawo wodne. Komentarz" B. Rakoczego, LEX 2013 oraz "Prawo wodne. Komentarz", wyd. IV, J. Szachułowicza, LexisNexis 2010.

Przechodząc do meritum, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 220 ust. 1 – 4 Prawa wodnego, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli ta krawędź nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 art. 200 p.w. - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych

w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4).

Ustawodawca w art. 200 ust. 6 Prawa wodnego uregulował, że podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposób zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu,

2) odpowiednią:

a) zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000,

b) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, a w przypadku jej braku - inne dostępne materiały,

- z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii.

Projekt rozgraniczenia gruntów, o którym mowa w ww. ust. 6, sporządza osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

i kartograficzne (art. 220 ust. 7 p.w.).

W kontrolowanej sprawie wniosek strony o ustalenie linii brzegu Jeziora S. – działka ewid. Nr [...], obr. [...], gm. P., pow. [...], woj. [...] został złożony w oparciu o art. 220 Prawa wodnego. Minister wydając negatywną decyzję uznał, że Jezioro S. jest jeziorem w sposób ciągły podpiętrzonym, zgodnie

z pojęciem użytym w Prawie wodnym. Z kolei pojęcie jezior podpiętrzonych występuje

w art. 221 ust. 3 Prawa wodnego i art. 16 pkt 16 tej ustawy.

Z kolei skarżący zaprzecza twierdzeniom Ministra jakoby Jezioro S. było jeziorem podpiętrzonym. Podnosi także, ze ustawa nie definiuje rodzajów jezior, wskazując tu art. 220 ust. 1 Prawa wodnego.

Zatem spór sprowadza się do ustalenia, czy materiał dowodowy pozwalał Ministrowi na dokonanie ustalenia, że Jezioro S. jest jeziorem podpiętrzonym, co powoduje odmowę ustalenia linii brzegu Jeziora S. na wysokości działki ewid. Nr [...] – stanowiącej własność skarżącego.

Z art. 220 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że postępowanie w tym trybie dotyczy wyznaczenia linii brzegu wyłącznie cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych.

Na tle poprzednio obowiązującego Prawa wodnego w orzecznictwie wskazano, że trwałe ustabilizowanie poziomu jeziora urządzeniem wodnym wyłącza je z kategorii zbiorników naturalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu z dnia 20 maja 2014 r., sygn. II SA/Wr 2/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 r., sygn.. II SA/Rz 490/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ustalając przebieg linii brzegu kieruje się zasadami ustalonymi w art. 15 ust. 5 i 6 Prawa wodnego i nie ma w tym zakresie żadnej swobody decyzyjnej. Zgodnie z tymi zasadami w pierwszej kolejności linię brzegu wyznacza się według krawędzi brzegu cieku, jeśli jest ona wyraźna,

w przeciwnym razie wzdłuż granicy stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, to linię brzegu wyznacza się jako linię przecięcia zwierciadła wody przy tym stanie wody z gruntem przyległym.

Zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest zatem ustalenie czy Jezioro S., którego linii brzegowej dotyczy postepowanie, jest naturalnym zbiornikiem wodnym (jeziorem) – bowiem tylko do takich art. 220 ust. 1 – 4 Prawa wodnego (poprzednio art. 15 ust. 1 Prawa wodnego) ma zastosowanie. Zdaniem organu Jezioro S. jest jeziorem podpiętrzonym, dla którego nie ustala się linii brzegu.

Skarżący argumentował, że Jeziora Mazurskie to obiekty naturalne, swoje twierdzenia opierał na średnich stanach wód za okres 1985-2021 dla wodowskazu G., przedstawił także "Informację z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej dotyczącą stanu wód za lata 2007-2020 oraz 2007-2021", dokumentację geodezyjną, sporządzona przez geodetę uprawnionego M. P.

Minister z kolei wydając zaskarżoną decyzję posługiwał się informacją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pismo z 2 września 2022 r.),

z której wynika, iż system Wielkich Jezior Mazurskich jest to system jezior piętrzonych połączonych kanałami o uregulowanym odpływie. Regulowanie stanów wody

i odpływów z jezior piętrzonych, odbywa się poprzez budowle, jazy (...). W zależności od warunków hydrologicznych Zarząd Zlewni w G. reguluje poziom wody w SWJM ustawiając odpowiednie otwarcia zamknięć na ww. jazach. Utrzymanie piętrzenia SWJM (...) poprzez możliwość wykorzystania warstwy użytecznej systemu zbiorników (szac. 138,6 mln m3) wpływa na zagrożenie powodzią zmniejszając je.

Niewątpliwie jak wskazano powyżej obecna ustawa Prawo wodne wymienia jeziora podpiętrzone w art. 16 pkt 16 oraz w art. 221 ust. 3 ustawy. Z kolei w art. 16 pkt 20 dokonuje się klasyfikacji cyt.: jednolitych częściach wód powierzchniowych - rozumie się przez to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: a) jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, b) sztuczny zbiornik wodny, c) struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części, d) morskie wody wewnętrzne, wody przejściowe lub wody przybrzeżne.

Według Encyklopedii PWN, jezioro nadpiętrzone, to odpływowe jezioro, na którego odpływie znajduje się budowla piętrząca, najczęściej jaz z zamknięciami, umożliwiająca zatrzymanie w jeziorze większej ilości wody (roztopy, deszcze) w celu jej gosp. wykorzystania w okresach suszy, zamknięcia umożliwiają przechwytywanie fal powodziowych, a w okresie suszy zwiększanie przepływów w rzekach wypływających z jeziora.

Jeziora podpiętrzone nie są – pomimo swojego naturalnego pochodzenia – jeziorami naturalnymi (por. wyrok z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 490/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Regulacja dotycząca wód znajduje się jeszcze w art. 22, art. 23, art. 24 Prawa wodnego z 2017 r. Analizując powyższe przepisy, orzecznictwo na tle poprzednio obowiązującego Prawa wodnego, zebrany materiał dowodowy w sprawie należy uznać zdaniem Sądu, że Minister doszedł do trafnych wniosków, odmawiając ustalenia linii brzegu Jeziora S. Tym samym Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w decyzji, iż Prawo wodne sytuuje przypadek jeziora podpiętrzonego

w przepisach art. 221 ust 3 Prawa wodnego, co w powiązaniu z definicją gruntów pokrytych wodami zawartą w art. 16 ust 16 Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że przy jeziorze podpiętrzonym, kiedy istnieje możliwość prowadzenia gospodarki wodnej na zmiennych poziomach lustra wody, poziomach podlegających regulacji budowlami hydrotechnicznymi (jazami, jaz K., jaz K.), może być dokonywane jedynie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów. Zgodnie z procedurą określoną w art. 221 ust 1-3 Prawa wodnego, gdy utrzymywana jest w sposób ciągły minimalna rzędna lustra wody podpiętrzonego jeziora, linia zalewu nie wyznacza linii brzegu.

Słuszne są również argumenty organu, iż gospodarowanie wodami w wyniku sztucznego utrzymywania lustra wody w okresie całego roku na poziomie od 115,55 m n.p.m. do 116,00 m n.p.m. wyklucza możliwość ustalenia linii brzegu według proponowanej przez wnioskodawcę rzędnej 115,9 m n.p.m, według kryterium średniego stanu wód, albowiem w celu wskazania granicy gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów, należy dokonać rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów (art. 221 Prawa wodnego), według rzędnej sprzed piętrzenia.

Zauważenia tu wymaga, że również z przedłożonej przez skarżącego w toku postepowania administracyjnego opinii hydrologa wynikał, że System WJM uformowany został ostatecznie w roku 1857 i w takim stanie przetrwał do dziś. Stanowi jednolity zbiornik o pojemności ok. 2,5 mld m3 utworzony z połączonych ze sobą podpiętrzonych jezior z regulowanym odpływem na północy (W.) i na południu (K., K.) wynikały ustalenia organu. Na argumenty Ministra wskazywała także złożona przez skarżącego karta charakterystyki Jednolitych Części Wód Powierzchniowych dla Jeziora S. kod [...] w rubryce "Uzasadnienie wyznaczenia silnie zmienionej bądź sztucznej części wód" tej karty znajduje się zapis: Jezioro nadpiętrzone w celu turystycznym (System WJM.

W ocenie Sądu argumenty zawarte w skardze nic nie wnoszą do sprawy. Stanowią jedynie luźne przemyślenia skarżącego, nie poparte wiarygodnymi argumentami. W ramach rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest wniosek z art. 220 ust. 1 p.w., właściwy rzeczowo minister ustala w drodze decyzji - pozytywnie

o żądaniu strony, wyłącznie wówczas, gdy uzna, że projekt linii brzegu odpowiada wymogom z art. 220 ust. 1 – 4 p.w. W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wydać - decyzję odmowną, gdyż również taka decyzja jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, o którym mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Żaden zaś z przepisów ustawy Prawo wodne nie wyłącza, ani nie ogranicza stosowania tego artykułu w postępowaniu wodnoprawnym.

Swobodna ocena dowodów, dokonywana w zgodzie z art. 80 k.p.a., polega na tym, że dopóki organ nie przekroczy jej granic przez dokonanie oceny dowolnej to mieści się w granicach ustawowo zezwolonego działania organu. Sądowa kontrola działań organów administracji publicznej może prowadzić do uchylenia decyzji, ale wyłącznie wydanej na skutek dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister dokonując oceny podstawy żądania ustalenia linii brzegu w sprawie niniejszej nie wykroczył poza ramy swobodnego uznania.

Minister dokonał wszechstronnej analizy zarówno dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę jak i zebranej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Minister nie naruszył art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., przeprowadził postepowanie dowodowe, ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wymagany art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., nie naruszając przy tym art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie Sąd w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego decyzji (k-53 akt), gdyż po pierwsze skarżący nie załączył decyzji, a jedynie pismo informujące o wydanych decyzjach, z którego nie wynika czy decyzje te były ostateczne i prawomocne. Po drugie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stwarza sądowi administracyjnemu jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu z urzędu lub na wniosek strony, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nie nakłada na niego takiego obowiązku. Celem postepowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena czy organ administracyjny ustalił ten stan zgodnie z przepisami postepowania administracyjnego.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.