Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 845/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a  ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 w zw. z art. 49h ust. 2 P.b. w zw. z art. 49 g ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 179 a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 r. skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 845/22 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] września 2022 roku numer [...]; 3. odstępuje od zasądzania od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB") decyzją z dnia 25 października 2022 r. nr WOP.7721.127.2022.TN, po rozpatrzeniu odwołania W.Ś. (powoływanej dalej jako: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej w skrócie: "PWINB PG") z dnia 1 września 2022r. nr NB.I.5160.75.2020.MK nakazującej jej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie: szerokość 6,00m od strony podwórka i 4,96m od strony działki nr ew. gr. [...], długość 7,80m oraz 1,54m x 3,70m w części wiatrołapu, usytuowanego na działce nr ew. gr. [...], obr. [...] — [...], przy ul. [...] w Białymstoku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało wszczęte w dniu 07.10.2020r. w wyniku kontroli przeprowadzonej na wniosek właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ustalono, że rozbudowana część budynku mieszkalnego usytuowana jest w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...]. W zbliżonych do granic działek sąsiednich ścianach zewnętrznych znajdują się okna o wymiarach: 1,37m x 2,20 m w pomieszczeniu wiatrołapu i oraz 2,24 m x 1,40 m w pokoju na piętrze - w ścianie od strony działki nr ew. gr. [...]. W ścianie tej na wysokości parteru wykonany jest wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni. Dodatkowe okno o wymiarach 1,45m x 1,40m znajduje się ścianie prostopadłej, zbliżonej w narożniku na odległość 0,81 m do granicy. Organ ustalił, że rozbudowa budynku mieszkalnego realizowana była dwuetapowo. W latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku wybudowana została bryła główna rozbudowy, do której w okresie późniejszym dobudowano wiatrołap. Docieplenie zrealizowano w 2011r. Roboty budowlane zostały zakończone. Według wyjaśnień inwestorki rozbudowa budynku realizowana była legalnie, ale organy nadzoru budowlanego ustaliły, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25.04.1969 r., znak: BUA.111-601-6/13/43/11/69, na którą skarżąca powoływała się dotyczyła budynku gospodarczo-garażowego, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działkami nr ew. gr. [...] i [...]. Natomiast informacja o możliwości i warunkach realizacji inwestycji z dnia 24.07.1973r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Białymstoku wraz z załącznikiem - opisem nieruchomości stanowiącym integralną część informacji - nie uprawniała do rozpoczęcia robót budowlanych, co wynikało wprost z jej treści. Z przedłożonych szkiców sytuacyjnych przyłączy wynikało jedynie, że w 1988r. część rozbudowana (bez wiatrołapu) już istniała. Sam wiatrołap nie był uwidoczniony na żadnym dokumencie. Roboty związane z dociepleniem obiektu wykonane zostały w 2011r. Pan K.Ś. - syn skarżącej oświadczył, że w aktualnym obrysie część rozbudowana istnieje od lat 1989 - 1990. Skarżąca oświadczyła ponadto, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr ew. gr. [...] i [...] nie uległ zmianie od czasu zakupu nieruchomości i budowy budynku mieszkalnego przez rodziców tj. od 1962- 1963r.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w podanych latach wymagania co do budowy (rozbudowy) budynku mieszkalnego były podobne. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961 r. Prawo budowlane, jak i art. 28 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Współwłaścicielka nieruchomości i inwestorka takich dokumentów nie przedłożyła. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji uznał, że usytuowanie rozbudowanej etapami części budynku mieszkalnego względem granic nieruchomości sąsiednich z oknami w ścianach zewnętrznych zwróconych w stronę tych granic w odległości mniejszej niż 3m wykluczają przyjęcie, że budynek został rozbudowany legalnie, tj. inwestor uzyskał wymagane wówczas decyzje o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 18.03.2021r. PWINB PG zobowiązał inwestora do przedłożenia, w terminie do dnia 31.07.2021 r., ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji oraz spełnienia wymagań warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Działający w trybie odwoławczym PWINB - postanowieniem ostatecznym z dnia 27.04.2021 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia tutejszy organ stwierdził, że z uwagi na datę samowoli budowlanej byłoby możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowalne, w brzmieniu wprowadzonym w dniu 19.09.2020r., ustawą z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020r. poz. 471). Wymaga to jednak wniosku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który w niniejszej sprawie nie został złożony. Postanowienie to było przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19.08.2021r. sygn. akt II SA/Bk 432/21 oddalił skargę inwestorki.

Postanowieniem z dnia 22.11.2021r. PWINB PG odmówił wszczęcia w niniejszej sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie wniosku W.Ś. o zastosowanie legalizacji uproszczonej. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt zawisłości postępowania, które toczy się z zastosowaniem art. 103 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawy budowlane, stanowi przeszkodę do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego tj. kolejnego postępowania w samym przedmiocie (legalizacji samowoli budowlanej) w stosunku do tego samego obiektu budowlanego.

Rozpatrując zażalenie, PWINB postanowieniem z dnia 14.01.2022r. uchylił w/w postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22.11.2021r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie istnieją prawne przeszkody, aby wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie został w niniejszej sprawie uwzględniony. Organ II instancji stanął na stanowisku, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto już po wejściu w życie nowelizacji ustawy, umożliwiającej uproszczoną legalizację, a nie zapadło rozstrzygnięcie wstrzymujące czy też nakazujące rozbiórkę.

Na tej podstawie, PWINB PG postanowieniem z dnia 26.01.2022 r., wydanym w oparciu o art. 49g ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na W.Ś. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W dniu 13.04.2022 r. przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 01.02.2022r., geodezyjną inwentaryzację powykonawczą oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą rozbudowanej części obiektu budowlanego. Dokonując sprawdzenia przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że są one niekompletne w świetle art. 49h ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uznano, że skoro rozbudowana część budynku mieszkalnego usytuowana jest w odległości 3,47 m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...], zaś w ścianach tych znajdują się okna i wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni, a ściany zewnętrzne budynku są docieplone warstwą styropianu o grubości 10 cm z nałożonym tynkiem elewacyjnym, autor ekspertyzy technicznej powinien odnieść się do tych ustaleń. Kwestie te związane z bowiem z zachowaniem wymogów przepisów przeciwpożarowych niewątpliwie mają wpływ na ocenę zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Ponadto organ I instancji ustalił, że do dokumentów legalizacyjnych należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało zaś, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność trzech osób. W przypadku gdy własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, to każda z nich powinna wyrazić wolę legalizacji budynku poprzez złożenie oświadczenia oddzielnie na osobnym formularzu. Jest to niezbędne, gdyż sprzeczne z przepisami byłoby legalizowanie samowoli budowlanej wbrew prawom właścicielskim.

Wobec stwierdzonych braków, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29.04.2022 r. wydanym w oparciu o art. 49h ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na W.Ś. obowiązek usunięcia stwierdzonej niekompletności dokumentów legalizacyjnych poprzez dołączenie ekspertyzy technicznej, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część obiektu w bliskich odległościach od nieruchomości sąsiednich oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnego ze wzorem (PB-5) określonym rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25.06.2021 r. w sprawie wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżąca przedłożyła w dniu 20.06.2022r. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wzorze PB - 5, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowanej części obiektu budowlanego oraz tę samą (nieuzupełnioną) ekspertyzę techniczną. Oświadczyła, że całkowicie pozbawione podstawy prawnej jest żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych oraz nałożenie obowiązku przedłożenia oświadczenia przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

PWINB PG stwierdził, że stanowisko to jest niezgodne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi uproszczonej legalizacji, a przedłożone dokumenty są niekompletne z uwagi na brak odniesienia się w ekspertyzie do istniejących otworów okiennych w zbliżeniu do granicy działki oraz brak oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością wszystkich współwłaścicieli działki. W związku z powyższym, decyzją z dnia 01.09.2022r. znak: NB.I.5160.75.2020.MK, wydaną na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nakazał skarżącej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

W toku postępowania odwoławczego tj. w dniu 14.10.2022r. do organu II instancji wpłynął wniosek W.Ś., reprezentowanej przez r. pr. M.W., o zawieszenie prowadzonego postępowania odwoławczego do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w Białymstoku postanowienia w sprawie o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. upoważnienia W.Ś. do złożenia w imieniu G.K. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia 24.10.2022r. nr WOP.7721.127.2022.TN organ II instancji odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

PWINB nie podzieli również zarzutów odwołania i decyzją z dnia 25 października 2022 r., nr WOP.7721.127.2022.TN, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że PINB PG właściwie zastosował w niniejszej sprawie uproszczone postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy wynikające z art. 49f-49i znowelizowanej ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ II instancji, powołując się na art. 49g ust. 1 i 2 tej ustawy, wyjaśnił, jakie dokumenty legalizacyjne powinien złożyć inwestor aby móc zalegalizować samowolę budowlaną w ramach tego postępowania, zwracając szczególną uwagę na oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzę techniczną, z której ma wynikać, że stan techniczny będącego przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz, że bezpieczne jest użytkownie obiektu zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, co jego zdaniem oznacza również przeanalizowania zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, z uwagi na zbliżenie rozbudowanej części do granic działek sąsiednich.

W związku z powyższym organ II instancji uznał, że nie może zostać uznana za kompletną ekspertyza techniczna w sytuacji, gdy nie odnosi się ona do faktu usytuowania przedmiotowej rozbudowy w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81m od strony działki nr ew. gr. [...], tym bardziej, że w ścianach zewnętrznych znajduje się wylot przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni oraz okna. Nie ulega wątpliwości, że istniejące otwory okienne są niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dlatego przedłożona ekspertyza winna przewidywać stosowne rozwiązania w celu zapewnia zgodności obiektu z tymi przepisami. Stwierdził zatem, że wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia zobowiązującego do usunięcia stwierdzonej niekompletności dokumentów legalizacyjnych było zasadne. Zasadność jego wydania wynikała również z faktu przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie przez inwestorkę w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi współwłasność trzech osób.

Organ II instancji podkreślił, iż odwołująca się podjęła pierwsze kroki w celu uzupełnienia dokumentów legalizacyjnych już po wydaniu zaskarżonej decyzji -zwróciła się do organu o zawieszenie postępowania odwoławczego z uwagi na skierowanie do Sądu Rejonowego w Białymstoku wniosku o udzielenie upoważnienia W.Ś. do złożenia w imieniu G.K. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji, powyższe działania winny zostać podjęte na wcześniejszym etapie postępowania legalizacyjnego, to jest w celu wykonania postanowienia organu pierwszej instancji nakazującego uzupełnienie dokumentów, nie zaś po zajęciu przez inwestorkę stanowiska, że postanowienia nie zamierza wykonać, co skutkowało nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego. Ponadto, złożony wniosek o zawieszenie postępowania w żaden sposób nie odnosiło się do niekompletności dokumentów legalizacyjnych w pozostałym zakresie, dotyczącym przede wszystkim treści ekspertyzy technicznej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że niekompletność dokumentów legalizacyjnych oznacza zarówno nieprzedłożenie któregoś z wymaganych dokumentów, jak również przedłożenie dokumentu nie spełniającego określonych w obowiązujących przepisach wymogów. Weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Wynika to również z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany stosować. Ekspertyza techniczna jako środek dowodowy w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym podlega ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie w zakresie, w jakim dotyczy kompletności, wewnętrznej spójności i spełnienia wymagań przewidzianych dla tego dokumentu przepisami prawa. Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej ekspertyzie technicznej sporządzający nie odniósł się w ogóle do bezpieczeństwa pożarowego z powodu okien znajdujących się w ścianach przy granicy, wylotu przewodu wentylacji z pomieszczenia kuchni oraz do faktu, że ściany te są ocieplone styropianem. Powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione w zawartości ekspertyzy, co w konsekwencji może wpłynąć na sformułowanie końcowych wniosków przez autora ekspertyzy. To oznacza niepełny zakres warunków rzutujących na bezpieczeństwo użytkowe tj. z pominięciem oceny bezpieczeństwa pożarowego.

Na tej podstawie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy dokumenty legalizacyjne nie zostały uzupełnione, PINB PG nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, niż nakazanie rozbiórki przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, zgodnie z przepisem art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła W.Ś., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

a. art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b ust. 1 Prawa budowlanego (dalej jako p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy strona postępowania przedłożyła wszystkie dokumenty legalizacyjne, o których mowa w art. 49g ust. 2 p.b.,

b. art. 49h ust. 2 w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich wadliwą wykładnię, skutkującą przyjęciem, że weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania, podczas gdy z treści art. 49g ust 2 pkt 3 lit. a i b p.b. wprost wynika, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ma określać, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, co też zostało określone w ekspertyzie technicznej z dnia 28 marca 2022 r. przygotowanej przez mgr inż. P. M.,

c. art. 49g ust. 1 w zw. z art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. poprzez nałożenie na W.Ś. przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. stwierdza, że ekspertyzę sporządza osoba posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, zaś kwestia przeciwpożarowa wykracza poza uprawnienia budowlane osoby, która ma sporządzić ekspertyzę techniczną w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, a nadto kwestia przeciwpożarowa nie mieści się w pojęciu "stanu technicznego obiektu budowlanego",

d. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością ma złożyć każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek nałożony przez organ w postaci złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dotyczy tylko i wyłącznie inwestora (w niniejszej sprawie skarżąca), a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym też tych, który nie dopuścili się samowoli budowlanej,

e. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówieniu zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji, w sytuacji, gdy strona postępowania może na każdym etapie postępowania uzupełniać materiał dowodowy, bowiem postępowanie drugoinstancyjne jest również postępowaniem merytorycznym i okoliczność, że dopiero na tym etapie strona postępowania zamierza uzupełnić materiał dowodowy nie powinno stanowić przeszkody do zawieszenia postępowania, jeżeli dotyczy on kwestii istotnej z punktu widzenia danego rodzaju postępowania,

f. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia PINB PG z dnia 29 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy organ nie był uprawniony do zmiany swojego własnego postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r. nakładającego obowiązek przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych, bowiem postanowienie z dnia 26 stycznia 2022 r. z uwagi na brak zaskarżenia stało się prawomocne, co sprawiało, że organ nie mógł następnym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. dokonać jego zmiany uzupełniając w istocie obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r.,

g. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia PINB PG z dnia 29 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy wydanie tego postanowienia uniemożliwiło stronie postępowania jego zaskarżenie z uwagi na fakt, iż było ono niezaskarżalne i dokonywało w istocie zmiany postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz uznając zarzuty skarżącej za niezasadne.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W.Ś. Zdaniem Sądu, słusznie PINB postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., na podstawie art. 49g P.b., nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w tym przepisie, dopuszczając możliwość zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skarżąca w zakreślonym terminie przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzę techniczną z dnia 28 marca 2022 r. sporządzoną przez mgr. inż. P.M. i geodezyjną inwentaryzację powykonawczą.

Sąd uznał jednakże za organem odwoławczym, że ekspertyza techniczna mimo, że sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane nie odnosiła się do kwestii przeciwpożarowych, co uzasadniało uznanie, że jest ona niekompletna. Osoba sporządzająca ekspertyzę stwierdziła bowiem, że stan techniczny przedmiotowego budynku w rozbudowanej jego części nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania. W ekspertyzie pominięto jednak okoliczność, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami, co bezspornie jest niezgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu i przekłada się na kwestię przeciwpożarową.

Sąd uznał zatem, że organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do sprawdzenie w odniesieniu do ekspertyzy technicznej, czy wynika z niej, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W ocenie Sądu niewystarczające było samo stwierdzenie autora opracowania o braku zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazanie na możliwość jego bezpiecznego użytkowania. Przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże m.in. § 207 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem. W tych okolicznościach budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a razie jego wystąpienia zapewniający min. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Zbadanie bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie rozbudowanej części budynku w pobliżu działek sąsiednich było zatem konieczne i niewątpliwie wpływało na ocenę czy stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Istniejąca samowola nie była zatem zwolniona z konieczności zachowania zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego, z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część obiektu w odległości 3,47m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...].

Natomiast drugą okolicznością uzasadniającą oddalenie skargi był brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości (3 współwłaścicieli, zaś jeden nie złożył wymaganego oświadczenia). Powyższe skutkowało natomiast przyjęciem, że skarżąca nie wykonała nakazu w zakresie przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, a tym samym nie wykonała ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca W.Ś. reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania bądź uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b ust. 1 Prawa budowlanego (dalej jako p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że W.Ś. nie przedłożyła wszystkich dokumentów wymaganych w ramach prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy strona postępowania przedłożyła wszystkie dokumenty legalizacyjne, o których mowa w art. 49g ust. 2 p.b.,

b. art. 49h ust. 2 w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich wadliwą wykładnię, skutkującą przyjęciem, że weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie może ograniczać się do ustalenia, czy autor opracowania potwierdził w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi ze strony obiektu oraz wskazał na możliwość jego bezpiecznego użytkowania, podczas gdy treść art. 49g ust 2 pkt 3 lit. a i b p.b. wprost stwierdza, że ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ma określać, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, co też zostało określone w ekspertyzie technicznej z dnia 28 marca 2022 r. przygotowanej przez mgr inż. P.M.,

c. art. 49h ust. 2 w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że stwierdzenie niekompletności dokumentów legalizacyjnych dotyczy również sprawdzenia czy ekspertyza spełnia określone przepisami wymogi (treść merytoryczna), podczas gdy jedynym wymogiem stawianym ekspertyzie przez przepisy prawa budowlanego jest określenie czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, bowiem innych wymogów co do zawarta przedmiotowej ekspertyzy Prawo budowlanego nie przewiduje,

d. art. 49g ust. 1 w zw. z art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. poprzez nałożenie na W.Ś. przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis art. 49g ust. 2 lit. 3 p.b. stwierdza, że ekspertyzę sporządza osoba posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, zaś kwestia przeciwpożarowa wykracza poza uprawnienia budowlane osoby, która ma sporządzić ekspertyzę techniczną w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, a nadto kwestia przeciwpożarowa nie mieści się w pojęciu "stanu technicznego obiektu budowlanego",

e. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy organ nie był uprawniony do zmiany swojego własnego postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r. nakładającego obowiązek przedłożeniu dokumentów legalizacyjnych, bowiem postanowienie z dnia 26 stycznia 2022 r. z uwagi na brak zaskarżenia stało się prawomocne, co sprawiało, że organ nie mógł następnym postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r. dokonać jego zmiany uzupełniając w istocie obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r.,

f. art. 49h ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2022 r., w sytuacji gdy wydanie tego postanowienie uniemożliwiło stronie postępowanie jego zaskarżenie z uwagi na fakt, iż było ono niezaskarżalne i dokonywało w istocie zmiany postanowienia z dnia 26 stycznia 2022 r.,

g. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością ma złożyć każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek nałożony przez organ w postaci złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dotyczy tylko i wyłącznie inwestora (w niniejszej sprawie skarżąca W.Ś.), a nie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym też tych, który nie dopuścili się samowoli budowlanej,

h. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez jego wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością muszą złożyć współwłaściciele nieruchomości wspólnej, w sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa dotyczy w istocie wyodrębnionego lokalu mieszkalnego stanowiącego wyłączną własność W.Ś., co sprawia, że jedynie ona jako inwestor i wyłączny właściciel lokalu podlegającego rozbiórce powinna złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością,

2. przepisów prawa procesowego, tj.; art. 145 § 1 pkt a Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a), poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy powinna ona być wyeliminowana z porządku prawnego z uwagi na swoją niezgodność z przepisami postępowania, tj.:

a. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności, że w niniejszej sprawie nie ustalono, czy rozbudowana cześć budynku, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie stanowi budynek zagrażający życiu ludzi, o którym mowa w § 16 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r., nr 109, poz. 719), o którym mowa w § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co sprawia, iż przedwcześnie ustalono, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego wymaga ustalenia w ramach ekspertyzy technicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225),

b. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkujących przyjęciem, iż rozbudowa budynku mieszkalnego realizowana była bez decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie wzięto pod rozwagę przez organy orzekający w sprawie, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej przez określony czas po zakończeniu budowy, w szczególności przez okres istnienia obiektu, co w połączeniu z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie, w szczególności Decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 25.04.1969 r. (znak BUA.111-601-6/13/43/11/69) dotyczącą budowy budynku gospodarczo - garażowego oraz Informacją o możliwości i warunkach realizacji z dnia 24.07.1973 r. wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w Białymstoku, sprawia, że nie można przyjąć stanowiska organów administracji, że sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, mimo iż brak jest kompletu dokumentów dotyczących rozbudowy przedmiotowego budynku, bowiem przepisy nie przewidują domniemania samowoli budowlanej w stosunku do robót budowlanych realizowanych w czasie gdy nie obowiązywał odpowiadający art. 63 ust. 1 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego przepis nakładający na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania m. in. pozwolenia na budowę, co sprawia, iż można wyprowadzić wniosek, że odnośnie takich robót regułą jest domniemanie ich legalności, czego organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji nie wzięły pod uwagę,

c. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odmówienie zawieszenia postępowania administracyjnego przed organem II instancji, w sytuacji, gdy strona postępowania może na każdym etapie postępowania uzupełniać materiał dowodowy, bowiem postępowanie drugoinstancyjne jest również postępowaniem merytorycznym i okoliczność, że dopiero na tym etapie strona postępowania zamierza uzupełnić materiał dowodowy nie powinno stanowić przeszkody do zawieszenia postępowania, jeżeli dotyczy on kwestii istotnej z punktu widzenia danego rodzaju postępowania i ma wpływ na wydanie decyzji

Wniesiono także o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci Protokołu Rejonowego w Białymstoku z dnia 6 marca 2023 r. wraz z załącznikiem (ugodą) oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 11 maja 2022 r. złożonym przez E.M. na fakt posiadania prawa do dysponowania nieruchomością przez pozostałych współwłaścicieli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna - w zasadniczej jej części – jest oczywiście usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Powyższa regulacja stanowi wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej i podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W ramach uprawnień autokontrolnych sąd I instancji może uchylić własny wyrok bez przesyłania dotyczącej go skargi kasacyjnej NSA, jeżeli stwierdzi nieważność postępowania albo uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione (to drugie kryterium zachodzi w szczególności w sytuacji, jeżeli sąd "od razu", bez żadnych wątpliwości, oceni zarzuty skargi kasacyjnej jako uzasadnione).

W niniejszej sprawie Sąd uznał za oczywiście usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, dotyczącego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, jak i przepisów postępowania procesowego.

Sąd bowiem, w wyniku ponownej analizy akt sprawy, stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, ale także kształtującego się orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie charakteru uproszczonego postępowania legalizacyjnego stwierdził, że oczywiście usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przede wszystkim:

1. naruszenia art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 Prawa budowlanego (dalej jako P.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że W.Ś. nie przedłożyła wszystkich dokumentów wymaganych w ramach prowadzonego uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy strona postępowania przedłożyła wszystkie dokumenty legalizacyjne, o których mowa w art. 49g ust. 2 P.b

2. art. 49h ust. 2 w zw. z art. 49h ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez ich wadliwą wykładnię i uznanie, że weryfikacja przedstawionej w postępowaniu uproszczonym ekspertyzy technicznej nie powinna ograniczać się do ustalenia, że osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane potwierdziła w niej brak zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz możliwości bezpiecznego użytkowania, podczas gdy takie wymogi zostały określone w art. 49 g P.b.

3. naruszenia § 207 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej rozporządzenie WT) co sprawia, iż przedwcześnie ustalono, że kwestia bezpieczeństwa pożarowego wymagała ustalenia w ramach ekspertyzy technicznej dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego, z uwagi na to, że stosuje się te przepisy również do użytkowanych budynków istniejących, bez ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że na podstawie przepisów odrębnych przedmiotowy budynek musi być uznany za zagrażający życiu ludzi, na co wskazuje § 207 ust. 2 rozporządzenia WT. Badanie kwestii przeciwpożarowej czy też innych warunków stanu technicznego możliwe jest na bowiem na podstawie roz. 6 Prawa budowlanego w tym art. 61 P.b., który wskazuje, że właściciel lub użytkownik jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 P.b.

Ponadto ostatnią okolicznością uzasadniającą uwzględnienie skargi kasacyjnej było to, że na datę wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca dysponowała już oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym przez wszystkich współwłaścicieli, w tym zakresie zawarto ugodę przed sądem powszechnym.

Powyższe oznacza, że na datę wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane dokumentu w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z treścią art. 49 g P.b., a organowi nadzoru budowlanego zostało jedynie sprawdzenie, czy możliwie jest zalegalizowane przedmiotowego obiektu w świetle przedłożonych dokumentów.

Dostrzeżenie wyżej opisanych wad postępowania sądowego post factum (na skutek zarzutów skargi kasacyjnej, ale również kształtującego się dopiero orzecznictwa sądów administracyjnych) oraz faktu przedłożenia wszystkich wymaganym prawem oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, umożliwiło sądowi I instancji skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej art. 179a p.p.s.a. Wyrazem tego stało się uchylenie wyroku wydanego w dniu 21 lutego 2023 r., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia.

Skoro zaś stosownie do przepisu art. 179 a p.p.s.a. sąd, stosując autokontrolę, na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę, to zadaniem sądu była kontrola zaskarżonych decyzji. Konkluzja tej kontroli doprowadziła do uchylenia zaskarżonych decyzji, o czym w dalszej części uzasadniania.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie: szerokość 6,00m od strony podwórka i 4,96m od strony działki nr ew. gr. [...], długość 7,80m oraz 1,54m x 3,70m w części wiatrołapu, usytuowanego na działce nr ew. gr. [...], obr. [...] — [...], przy ul. [...] w Białymstoku.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 49i ust. 1 pkt 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, dalej P.b.), zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w art. 49h ust. 2.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sprawie niniejszej zastosowanie znajdują przepisy P.b. w wersji uwzględniającej zmiany wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Ustawa nowelizująca wprowadziła szereg zmian do obowiązującej regulacji, w tym obok zmian dotyczących postępowań legalizacyjnych, nowe uproszczone postępowanie legalizacyjne regulowane przepisami art. 49f-49i P.b., odnoszące się do starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu.

Należy przy tym w pierwszej kolejności zaakcentować, że pierwotnie postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu 7 października 2020 r. na wniosek interwencji właściciela nieruchomości sąsiedniej w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W toku postępowania ustalono, że brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność wykonanych robót budowlanych wykonanych w latach 70 – tych. Okoliczności te ostatecznie nie zostały przez skarżącą skutecznie zakwestionowane. Powyższe skutkowało wydaniem postanowienia z dnia 18.03.2021r. zobowiązującego inwestora do przedłożenia, ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego konstrukcji oraz spełnienia wymagań warunków technicznych pod kątem bezpieczeństwa pożarowego i użytkowego rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Działający w trybie odwoławczym PWINB – postanowieniem z dnia 27.04.2021 r. - utrzymał w mocy ww. postanowienie, a prawidłowość tego stanowiska została potwierdzona w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 432/21. Kwestia zatem tego, czy budynek został rozbudowany samowolnie, czy też na podstawie pozwolenia na budowę (mimo braku dokumentacji), została ostatecznie przesądzona w tym wyroku, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie były spóźnione.

Jednakże organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie słusznie dostrzegł, że z uwagi na datę samowoli budowlanej byłoby możliwe zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowalne, w brzmieniu wprowadzonym w dniu 19.09.2020r., ustawą z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 471), gdyż postępowanie niniejsze zostało już wszczęte po dacie wejścia w życie tych przepisów. Wymagało to jednak wniosku właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który w niniejszej sprawie został ostatecznie złożony w dniu 10 maja 2021 r. (k. 174 akt organu I instancji), co też potwierdza prawidłowość stanowiska organu w zakresie samowolnie rozbudowanej części budynku. Prawidłowo zatem organy wdrożyły uproszczone postępowanie legalizacyjne, a okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą i jest zgodna z jej wnioskiem.

Zgodnie zatem z treścią art. 49f ust. 1 P.b., w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:

1. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2. bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia,

- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.

W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 49g P.b. organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (ust. 1). Do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą: 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego; 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 2) Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie (ust. 3).

Z kolei stosownie do art. 49h P.b. w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz 2) czy z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania (ust. 1). W przypadku stwierdzenia niekompletności dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia niekompletności w wyznaczonym terminie (ust. 2).

Przywołana wyżej regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49g ust. 1 i ust. 2 lub art. 49h ust. 2 P.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 49i ust. 1 pkt 2 P.b. nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji nieprzedłożenia kompletu dokumentów legalizacyjnych.

Powyższe oznacza, że w uproszczonym postepowaniu legalizacyjnym musi zostać spełniona nie tylko przesłanka wykazania w stosownej ekspertyzie technicznej, że stan będący przedmiotem analizy obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz przesłanka sprowadzająca się do tego, że bezpieczne jest użytkowanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym lub zamierzonym użytkowaniem, lecz także musi zostać spełniona przesłanka dotycząca kompletności dokumentów legalizacyjnych.

W sprawie niniejszej bezsporne jest to, że brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wybudowanej w latach 70-tych. Rozbudowę tą zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 P.b. w brzemieniu z daty ww. samowoli budowlanej, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostateczniej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30). Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej legalność rozbudowanej części budynku.

Dlatego też słusznie PINB postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., na podstawie art. 49g P.b., nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w zakreślonym terminie dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w tym przepisie. Skarżąca w zakreślonym terminie przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ekspertyzę techniczną z dnia 28 marca 2022 r. sporządzoną przez mgr. inż. P.M. i geodezyjną inwentaryzację powykonawczą (k. 234-223 akt organu I instancji).

Dokonując sprawdzenia przedłożonych dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że są one niekompletne w świetle art. 49h ust. 2 P.b. albowiem z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część budynku mieszkalnego w odległości 3,47 m od granicy nieruchomości od strony działki nr ew. gr. [...] oraz 0,30 - 0,81 m od strony działki nr ew. gr. [...], umieszczenia w ścianach zewnętrznych okien oraz sposób ocieplenia ścian zewnętrznych, nie wyjaśniono zachowania wymogów przeciwpożarowych.

W ocenie Sądu, zgodnie z art. 49g ust. 2 pkt 3 P.b. do dokumentów legalizacyjnych należy m. in. ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Przedłożona w sprawie ekspertyza takie stwierdzenia zawiera. Z przywołanego przepisu wynika bowiem jasno, że ma ona jedynie określać czy obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Przesłanki te ma z kolei ustalić osoba posiadają odpowiednie uprawnienia budowlane, która bierze całkowitą odpowiedzialność za wnioski zawarte w przedmiotowej ekspertyzie. Co więcej, przepis nie wymaga jednocześnie od ekspertyzy, by przewidywała ona stosowne rozwiązania w celu zapewnienia zgodności obiektu z określonymi przepisami technicznymi/budowlanymi, tak jak w przypadku zwykłego postępowania legalizacyjnego. W związku z powyższym w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, brak jest podstaw do żądania spełnienia innych wymogów, niż te wynikające z przepisów prawa.

Podkreślić bowiem należy, że w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie bada się spełnienia wszystkich warunków wynikających z rozporządzenia WT, bowiem na mocy § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia (a więc projektowane budynki). § 2 rozporządzenia WT wskazuje także, że przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 135 ust. 10 oraz § 207 ust. 2. Co oznacza, że w/w przepisy rozporządzenia generalnie stosuje się przy powstawaniu nowych obiektów budowalnych, z zastrzeżeniem jednakże m.in. § 207 ust. 2 rozporządzenia WT, który wskazuje wprost, że w stosunku do użytkowanych budynków istniejących na datę wejścia w życie rozporządzenia mają również zastosowanie warunki techniczne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, określone tym rozporządzeniem. W tych okolicznościach budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający min. zachowanie nośności konstrukcji przez określony czas, a także ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe (§ 207 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia WT). Zbadanie bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowej sprawie z uwagi na położenie rozbudowanej części budynku w pobliżu działek sąsiednich wydawało się zasadne z uwagi na ocenę zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Należy jednak podzielić argumenty skargi kasacyjnej, że aby można było zastosować § 207 ust. 2 rozporządzenia WT w przedmiotowej sprawie, to należy mieć na uwadze całą treść tego przepisu tj. "Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi".

Z treści tego przepisu wynika wprost, że przepisy przeciwpożarowe stosuje się do obiektów istniejących jedynie w przypadku, gdy odrębne przepisy uznają jakiś obiekt za zagrażający życiu ludzi. Z kolei odrębne przepisy, o których mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia WT, to przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, według którego obiekt może być uznany za zagrażający życiu ludzi jedynie, gdy nie zapewnia możliwości ewakuacji ludzi, w przypadkach w nim określonych (§ 16). W niniejszej sprawie natomiast, organy na żadnym etapie postępowania nie ustaliły, czy budynek, a w szczególności jego rozbudowana część kwalifikuje się jako "zagrażający życiu ludzi" według wymogów określonych przez przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Pierwotna konieczność przedłożenia opinii dotyczącej stanu technicznego rozbudowanej części oraz spełnienia wymagań pod kątem bezpieczeństwa pożarowego nałożona postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. straciła swoją aktualność, w sytuacji zakończenia postępowania legalizacyjnego w zwykłym trybie, zaś wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego skutkowało zastosowaniem przepisów art. 49g ust. 2 pkt 3 P.b. Skoro zatem okoliczność - że na podstawie przepisów odrębnych rozbudowaną część uznaje się za zagrażającą życiu ludzi - nie została ustalona, to w konsekwencji nie można stwierdzić, że ekspertyza powinna zawierać ocenę bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Zdaniem Sądu, należy przy tym zaakcentować, że przez wiele lat rozbudowana część budynku mieszkalnego istniała, była użytkowana, z czego można wnosić, że nie stwarzała problemów, mimo niezachowanie wymogów w sprawie odległości budynku w stosunku do działek sąsiednich. W takiej sytuacji ustawodawca przyjął, że skoro obiekt funkcjonował przeszło 20 lat, to nie należy kwestionować jego usytuowania, ale trzeba tylko ocenić prawo do dysponowania nieruchomością gruntową na cele budowlane oraz zweryfikować stan techniczny samego budynku. Wobec brzmienia art. 49g ust. 2 P.b. nie ma więc podstaw do badania zgodności usytuowania obiektu z przepisami cytowanego rozporządzenia, w tym zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką (§ 12 powołanego rozporządzenia, co organu niejako przyjęły), a także stosować § 207 ust. 2 rozporządzenia WT, w sytuacji jedynie hipotecznego zagrożenia życia ludzi i bez dokonania ustaleń w tym zakresie.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wskazano, że w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz.1225), ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat. Przepisy nie zwalniają starych, istniejących budynków od ponad 20 lat, od zachowania warunków bezpieczeństwa, ale jedynie wówczas gdy uznano, że ma miejsce zagrożenia życia ludzi.

Sąd w przedmiotowej sprawie miał również na uwadze podstawowy kierunek wykładni przepisów prawa budowlanego, dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, który uznają nakaz rozbiórki za ostateczność, a którego zastosowanie może być uzasadnione tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W judykaturze podkreśla się, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla inwestora skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Gdańsku z 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 877/22). W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji - uproszczonego postępowania legalizacyjnego - do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa (wyrok WSA w Poznaniu z 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 418/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2857/21 podzielił w/w stanowiska wskazując, że "dążąc do usunięcia barier w sprawach legalizacji starych samowoli budowlanych, których realizacja została zakończona przynajmniej 20 lat temu, wprowadzono uproszczone postępowanie legalizacyjne, w ramach którego zrezygnowano z opłat legalizacyjnych oraz wymogu zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie projektodawcy nowa procedura powinna zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny takich obiektów i zwiększyć ich bezpieczeństwo, gdyż zalegalizowane obiektu podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego" (CBOSA).

W tych uwarunkowaniach nie było podstaw do uznawania niekompletności dokumentów legalizacyjnych, poprzez dołączenie ekspertyzy technicznej, sporządzonej z uwzględnieniem przepisów przeciwpożarowych, z uwagi na usytuowanie rozbudowanej część budynku. Sąd podziela zatem stanowiska skarżącej, że organ wskazując na niekompletność przedłożonej ekspertyzy technicznej - de facto – w sposób nieuprawniony rozszerzył obowiązki nałożone na nią treścią art. 49 g ust. 2 P.b.

Przechodząc do drugiej spornej kwestii tj. dołączenia do dokumentów legalizacyjnych oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazać należy, że obowiązek taki wynika z art. 49 g ust. 2 pkt 1 P.b., który odnosi się do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Skarżąca przedłożyła w toku postępowania oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 01.02.2022r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało jednak, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność trzech osób. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że w przypadku gdy własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom, to każda z nich powinna wyrazić wolę legalizacji budynku poprzez złożenie oświadczenia oddzielnie na osobnym formularzu. Jest to niezbędne, gdyż sprzeczne z przepisami byłoby legalizowanie samowoli budowlanej wbrew prawom właścicielskim.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego słusznie bowiem doprowadziła organy do wniosku, że sporny budynek (w tym jego rozbudowana część) położony jest nieruchomości stanowiącej własność trzech osób, zaś oświadczenie złożone przez skarżącą pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyło tylko jej osoby (k. 237 akt organu I instancji). Ewidentnie zatem brakowało takiego oświadczenia złożonego przez dwóch pozostałych współwłaścicieli, przy czym ostatecznie tylko jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na podpisanie takie oświadczenia tj. G.K. (k. 39 akt organu II instancji).

Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomości objęta jest współwłasnością, legitymowanie się prawem jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.01.2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1899/21, LEX nr 3354916).

W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy nakładają na organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek sprawdzenia, czy wniosek o legalizację obiektu budowlanego zawiera m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, że nie odpowiada ono rzeczywistości. Pogląd taki jest od dawna utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 760/14; LEX nr 1990943; z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1616/19; LEX nr 3341800). Inaczej mówiąc, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji oraz jest dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a. i podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód.

Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość, tj. dz. nr [...] przy ul. [...] w Białymstoku, na której posadowiony jest sporny budynek, stanowi współwłasność trzech osób (wypis z rejestru gruntów k. 237 akt organu I instancji). Nieruchomość gruntowa o numerze geodezyjnym [...] obr. [...] – [...] stanowi współwłasność W.Ś., E.M. i G.K., przy czym W.Ś. posiada udział 16123/30299 w części nieruchomości wspólnej, G.K. posiada udział 8868/30299 w części nieruchomości wspólnej, zaś E.M. posiada udział 5308/30299 w części nieruchomości wspólnej. W budynku, którego dotyczy postępowanie legalizacyjnej są z kolei wyodrębnione samodzielne lokale mieszkalne, z czego lokal nr 1 jest własnością G.K.(znajduje się na parterze), zaś lokal nr 2 własnością wnioskodawczyni (znajduje się na piętrze - połączony z nim jest samowolnie wykonana przybudówka, KW BI1B/00198440/8). Lokale te zostały wyodrębnione na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II Ns 3691/08). Na samej nieruchomości jest jeszcze trzeci budynek stanowiący wyłączną własność E.M.

Przypomnienia jednak wymaga, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W przypadku gdy nieruchomość objęta jest współwłasnością, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bowiem mimo wyodrębnienia lokali, nadal nieruchomość w części gruntowej pozostaje współwłasnością, legitymowanie się prawem do jej dysponowania na cele budowlane wymaga przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt. II OSK 1075/18; LEX nr 2656539). Brak tej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić przy tym należy, że jedna ze współwłaścicielek wprost nie wyraziła zgody, co skutkowała wnioskiem o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu złożonym do sądu powszechnego, który został przedłożony do akt organu odwoławczego razem z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego (k. 36 akt organu II instancji).

Nieprzedłożenie takiego oświadczenia na wcześniejszym etapie postępowania skutkowało natomiast przyjęciem, że skarżąca nie wykonała nakazu w zakresie przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej, a tym samym nie wykonała ciążącego obowiązku przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji we wszczętym postępowaniu legalizacyjnym.

Wskazać również trzeba, że stanowiska tego nie zmienia treść art. 52 P.b., który dotyczy tego na kogo można nałożyć obowiązki określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale. W przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że inwestorem (pierwotnie wspólnie z mężem) była skarżąca, która zamieszkuje w rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W związku z powyższym zasadnie wszelkie obowiązki wynikające z postanowień i decyzji zostały nałożone na nią. Organy nie żądały od współwłaścicieli nieruchomości przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszelkie obowiązki – w tym przedłożenie oświadczenia przez wszystkich współwłaścicieli - zostały nałożone jedynie na inwestorkę. Stanowisko to zaś znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepis art. 52 P.b. należy bowiem interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu wykonania obowiązków czy też rozbiórki, tj. skierowanego do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania (wyrok NSA z 15.12.2022 r. sygn. akt I OSK 2839/19, CBOSA).

Należy jednak mieć na uwadze, że na potrzeby postępowania kasacyjnego, strona skarżąca złożyła brakujące dokumenty dotyczące przedmiotowych oświadczeń, tj. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 11 maja 2022 r. podpisane przez E.M. oraz ugodę zawartą przed Sądem Rejonowym w Białymstoku w dniu 6 marca 2023 r. (sygn. akt II Ns 1083/22), które potwierdza, że G.K. upoważnia skarżącą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Braki w tym przedmiocie zostały uzupełnione dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej, czyli po wydaniu wyroku przez WSA w Białymstoku, co też skutkował zastosowaniem autokontroli.

Reasumując, zdaniem Sądu podniesione w skardze i skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 1 w zw. z art. 49h ust. 2 P.b. w zw. z art. 49 g ust. 2 P.b. oraz art. 7 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Badanie kwestii przeciwpożarowej czy też innych warunków stanu technicznego możliwe jest na bowiem na podstawie roz. 6 Prawa budowlanego w tym art. 61 P.b., który wskazuje, że właściciel lub użytkownik jest obowiązany użytkować i utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 P.b., zaś w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ ma prawo badać jedynie spełnienie wymogów z art. 49 g ust. 2 P.b.

Ponadto na datę wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca dysponowała już oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożonym przez wszystkich współwłaścicieli, a zatem przedłożyła wszystkie wymagane dokumentu w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z treścią art. 49 g P.b., a organowi nadzoru budowlanego zostało jedynie ustalenie (sprawdzenie), czy możliwie jest zalegalizowane przedmiotowego obiektu w świetle przedłożonych dokumentów i wydanie decyzji w oparciu art. 49 i P.b.

Sąd przy tym odstąpił od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego czy też przepisów postępowania, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi, albowiem okoliczności te nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy, zaś skarga i skarga kasacyjna w zasadniczych ich częściach zostały uwzględnione.

Dostrzeżenie wyżej opisanych wad postępowania sądowego post factum (na skutek zarzutów skargi kasacyjnej, ale również kształtującego się dopiero orzecznictwa sądów administracyjnych) oraz faktu przedłożenia wszystkich wymaganym prawem oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, umożliwiło sądowi I instancji skorzystanie z instytucji autokontroli przewidzianej art. 179a w zw. z art. 174 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Ponadto w punkcie II uchylono zaskarżone decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Jednocześnie w pkt III sentencji wyroku, Sąd na podstawie art. 179a oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł o odstąpieniu w całości od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony" przypadek o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, w sytuacji, kiedy brak było w sprawie wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bez którego nie byłoby możliwie wydanie decyzji pozytywnej. Uzupełnienie tego braku na etapie postępowania kasacyjnego oraz odmienna wykładnia przepisów prawa kształtująca się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle uproszczonego postępowania legalizacyjnego, pozwoliły na uznanie, że na datę wniesienia skargi kasacyjnej skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zgodnie z treścią art. 49 g P.b.

W związku z powyższym orzeczono, jak w wyroku.