Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1686/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 1,3,4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2388/13 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od T. T. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2388/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.T. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2005 r.) nieruchomości położone w obrębie [...], oznaczone jako: działka nr [...] o pow. 0,6597 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...]; działka nr [...] o pow. 0,1164 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...]; działka nr [...] o pow. 0,3785 ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiące własność T.T. (dalej skarżący bądź odwołujący się), Wojewoda Lubuski przeznaczył pod budowę obwodnicy Nowogrodu Bobrzańskiego w ciągu drogi krajowej nr 27.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. [nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] ] Wojewoda Lubuski (dalej Wojewoda) zezwolił [Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad] na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, a decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2009 r.): 1. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności przedmiotowych nieruchomości; 2. ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w łącznej wysokości 313.060,00 zł, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja podlegać będzie wykonaniu; 3. określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości GDDKiA na 31 dzień od dnia doręczenia decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] sierpnia 2009 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2011 r.): 1. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności przedmiotowych nieruchomości; 2. ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 330.819,00 zł, wraz z terminem wypłaty odszkodowania przez GDDKiA w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu; 3. ustalił termin wydania nieruchomości na 31 dzień od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Od decyzji z [...] września 2011 r. odwołanie wniósł skarżący, podnosząc że do porównania z nieruchomościami wycenianymi przyjęto nieruchomości nieporównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem lokalizacji. Wycena nieruchomości przy przyjęciu do porównań nieruchomości pochodzących z rynku regionalnego czy ponadregionalnego nie jest prawidłowa. Biegłe w wycenie pominęły charakter i sposób zurbanizowania miejscowości Nowogród Bobrzański, a nieruchomości nabywane na cele drogowe nie są transakcjami rynkowymi.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z ... lipca 2013 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu), uchylił decyzję z [...] września 2013 r. w części dotyczącej ustalenia terminu wydania wywłaszczonej nieruchomości na 31 dzień od dnia doręczenia decyzji (pkt 3) i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2011 r.

W uzasadnieniu Minister Transportu wskazał, że w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości GDDKiA ofertą z dnia 31 października 2007 r. wystąpił do właściciela owych nieruchomości z propozycją ich nabycia. Wobec odmowy sprzedaży ww. nieruchomości, GDKKiA wystąpił do Wojewody Lubuskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do owych nieruchomości.

Pismem z 16 grudnia 2008 r. Wojewoda zawiadomił strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dnia 7 stycznia 2009 r. w siedzibie Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gorzowie Wielkopolskim odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości.

Oceniając przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie Minister Transportu uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa własności przedmiotowych nieruchomości wszczęto i przeprowadzono prawidłowo. Minister przytoczył przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (dalej urid), dotyczące sposobu ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) dotyczące podstawy ustalania wysokości odszkodowania, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości stanowią operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie Wojewody Lubuskiego dnia 14 czerwca 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych K. M. i J.G.. Aktualność tych operatów szacunkowych potwierdzono dnia 10 października 2012 r.

Z przedstawionego przez rzeczoznawców majątkowych opisu wynika, że wyceniane działki stanowią grunty niezabudowane, położone wśród gruntów rolnych i leśnych, poza zabudową miejscowości. Dojazd do działek nr [...] i [...] drogą gruntową. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sąsiedztwo i otoczenie działek stanowią grunty rolne i leśne, rowy melioracyjne, i ogródki działkowe. Autorki operatów ustaliły, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej przedmiotowe działki objęte były studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym leżały one na terenie upraw polowych, ogrodów i ogródków działkowych.

Rzeczoznawcy majątkowi wyceniając grunt, zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na podstawie badania rynku rzeczoznawcy stwierdzili, że w ostatnich latach wykupy nieruchomości pod inwestycje drogowe w drodze umowy występują sporadycznie. W związku z powyższym, w celu poszukiwania nieruchomości nabywanych na cele drogowe analizą objęto cały teren województwa lubuskiego i województwa sąsiednie. Do ostatecznej analizy biegłe wybrały 14 nieruchomości nabywanych na cele drogowe z terenu województwa lubuskiego i porównały je z szacowanymi nieruchomościami pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorki operatu szacunkowego określiły te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Według biegłych są to: położenie i lokalizacja, przeznaczenie nieruchomości przed objęciem ich decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, powierzchnia gruntu i dostęp do infrastruktury. W następnej kolejności dokonano korekty cen w oparciu o ustalone cechy różnicujące.

Biegłe oszacowały zadrzewienia znajdujące się na działce nr [...] na kwotę 1.747 zł. Wartość rynkową prawa własności gruntu nieruchomości biegłe obliczyły na łączną kwotę 330.819 zł i w tej wysokości Wojewoda przyznał skarżącemu należne odszkodowanie.

By dokonać oceny dowodu jakim operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Organ przytoczył treść § 36 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia. W świetle art. 134 ust. 4 ugn, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona winna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ugn).

Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego przed sporządzeniem operatu szacunkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 4 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 w zw. z art. 134 ust. 1 ugn, podstawę ustalenia przez Wojewodę wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Minister Transportu pismem z 27 września 2012 r. zwrócił się do biegłych o wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości i o ustosunkowanie się do kwestii aktualności przedmiotowych operatów szacunkowych.

Pismem z 4 października 2012 r. biegłe wyjaśniły, że zgodnie z wymogami przepisów prawa przeanalizowały transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych zarówno na cele rolne i pod ogrody w tym działkowe, jak również transakcje drogowe. W wyniku dokonanej analizy biegłe stwierdziły, że przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartość nieruchomości. W związku z tym zastosowano prawo korzyści i wyceny dokonano w oparciu o transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych na cele drogowe.

Organ oceniając sporządzone operaty stwierdził, że ich analiza nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autorki operatu wyczerpująco wyjaśniły przyjęty przez nie wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłych spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Organ stwierdził, że odszkodowanie ustalono prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 4 pkt 16 ugn organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołującego się, jakoby jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej była porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, organ zarzut ten uznał za chybiony. Przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy analizą obejmuje nie tylko rynek lokalny, ale też regionalny, odpowiadający danej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 kpa przez nie przeprowadzenie przez Wojewodę kontroli pod względem zgodności z przepisami procesu wyceny, w szczególności procesu doboru nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcia faktu braku analizy cech nieruchomości wybranych do porównań, a także wpływu tych cech na poziom cen, co w konsekwencji spowodowało uchylenie się Wojewody od oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania organ wyjaśnił, że wybór metody wyceny nieruchomości, wybór bazy porównawczej i cech różnicujących należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Skoro biegłe uznały, że dobrana przez nie baza transakcyjna oraz cechy różnicujące najpełniej odzwierciedlą wartość szacowanego gruntu, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń rzeczoznawc[ów] majątkow[ych] przez organ. Skoro zatem biegłe uzasadniły, że badany rynek transakcji nieruchomości regionalnych o przeznaczeniu drogowym jest podobny, to brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłych, zwłaszcza, że strona nie przedstawiła w tym zakresie żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń.

Bezpodstawnym było orzekanie przez Wojewodę o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela do wydania nieruchomości w zakreślonym terminie, bowiem decyzją z [...] listopada 2008 r., Wojewoda zezwolił inwestorowi na zajęcie nieruchomości. Powyższa decyzja, stosownie do art. 17 ust. 3 urid, uprawniała do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie GDDKiA.

Skargę na decyzję z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Tomisław Tylczak, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody Lubuskiego, zgodnie z którym nieruchomości z terenu województwa lubuskiego oraz z województw sąsiednich (rynku regionalnego i ponadregionalnego) spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, gdy tymczasem jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej - wskazanych w art. 4 pkt 16 ugn - jest porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego;

2) § 26 rozporządzenia, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody Lubuskiego, zgodnie z którym brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych dawał biegłym podstawę do poszukiwania takich nieruchomości na terenie całego województwa lubuskiego i województw sąsiednich (rynku regionalnego i ponadregionalnego), gdy tymczasem w sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 rozporządzenia, ponieważ dotyczący wyceny nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, a przyjęcie, że do nieruchomości drogowych ma zastosowanie § 26 rozporządzenia czyniłoby martwym § 36 ust. 2 rozporządzenia;

3) § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody Lubuskiego, zgodnie z którym brak na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do porównania, upoważniał rzeczoznawców majątkowych do poszukiwania nieruchomości na rynku regionalnym i ponadregionalnym, a w konsekwencji do dokonania wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia;

4) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 17 ugn przez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II instancji, w wyniku podtrzymania stanowiska Wojewody Lubuskiego, zgodnie z którym w przedmiotowych operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Wojewody Lubuskiego dnia 14 czerwca 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych K. M. i J.G., prawidłowo ustalono stan nieruchomości nr [...], [...] i [...] - na dzień wydania decyzji z [...] listopada 2005 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji obwodnicy Nowogrodu Bobrzańskiego w ciągu drogi krajowej nr 27, gdy tymczasem z przedmiotowych operatów szacunkowych jednoznacznie wynika, że przy ustalaniu stanu nieruchomości nr [...], [...] i [...], pominięto wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości Nowogród Bobrzański, w której nieruchomości te są położone, w konsekwencji w dokonanych wycenach elementy te nie były brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty odszkodowania;

5) art. 156 ust. 4 ugn, przez jego niewłaściwe zastosowanie, co nastąpiło w wyniku przyjęcia przez organ II instancji, że potwierdzenie przez biegłego rzeczoznawcę w piśmie z 4 października 2012 r. aktualności wykonanych operatów szacunkowych w dniu 14 czerwca 2011 r., spełnia warunek określony przez ustawodawcę w tym przepisie, a tym samym skutkuje możliwością jego dalszego wykorzystania, gdy tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, co w konsekwencji oznacza, że ważność operatów szacunkowych z 14 czerwca 2011 r. nie została skutecznie przedłużona przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ II instancji w oparciu o nieważne operaty szacunkowe z 14 czerwca 2011 r.;

6) art. 120 ugn przez jego pominięcie, a w konsekwencji pominięcie faktu, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (KW nr [...]) pozbawiona została dostępu do drogi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], przy czym obie te działki powstały w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], przy czym projekt podziału działki nr [...] został zatwierdzony przez Wojewodę Lubuskiego w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji obwodnicy Nowogrodu Bobrzańskiego w ciągu drogi krajowej nr 27;

7) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn, przez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Wojewodę Lubuskiego, w wyniku przyjęcia, że odszkodowanie ustalone w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości nr [...], [...] i [...], gdy tymczasem strony transakcji kupna sprzedaży (a mianowicie organ administracji i właściciel nieruchomości), które zostały przyjęte w wycenach jako materiał porównawczy (nieruchomości podobne) nie były od siebie niezależne, bowiem sprzedający nie mając zamiaru sprzedaży będących ich własnością nieruchomości, działali w sytuacji przymusu związanego z groźbą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w razie odrzucenia oferty kupna złożonej przez organ administracji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że transakcje te nie były poprzedzone swobodnymi negocjacjami stron;

8) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn, przez ich niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Wojewodę Lubuskiego, w wyniku pominięcia przy ustalaniu odszkodowania aktualnych cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, tj. pominięcie cen transakcyjnych z 2011 r., z jednoczesnym nie dokonaniem aktualizacji cen przyjętych za podstawę porównania, czyli cen uzyskanych w transakcjach z 2009 i 2010 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania:

9) art. 7 i 77 § 1 (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 120 ugn, wskutek pominięcia faktu, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (KW nr [...]) pozbawiona została dostępu do drogi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], a tym samym nie ustalenie stanu faktycznego jaki powstał w wyniku dokonanego wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a więc nie dokonanie ustaleń, że w wyniku dokonanego wywłaszczenia będąca własnością skarżącego nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] - nie będzie miała dostępu do drogi, jak również nie przeprowadzenie żadnych czynności dowodowych w celu ustalenia, że droga planowana jako obwodnica Nowogrodu Bobrzańskiego - wykonana zostanie na nasypie, co tym samym oznacza, że dostęp do planowanej drogi publicznej (obwodnicy Nowogrodu Bobrzańskiego) wymagał będzie poniesienia przez skarżącego dodatkowych środków finansowych, w postaci kosztów wybudowania podjazdu do wysokości planowanej drogi - przedmiotowej obwodnicy;

10) art. 80 kpa wskutek nie przeprowadzenia przez organ II instancji kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa - procesu wyceny nieruchomości nr [...], [...] i [...], w szczególności procesu doboru przez rzeczoznawców majątkowych nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcie faktu nieprzedstawienia przez rzeczoznawców w operatach - analizy cech nieruchomości wybranych do porównania, a także wpływu tych cech na poziom cen ww. nieruchomości, a w konsekwencji poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego, gdy tymczasem tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 152, 200 i 205 ppsa orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny jest bezsporny. Niekwestionowaną okolicznością jest, że działki szczegółowo opisane w sentencjach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zostały przeznaczone na pas drogowy obwodnicy Nowogrodu Bobrzańskiego, co stwierdził decyzją z [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej Wojewoda Lubuski. Prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z art. 15 [ust. 1] ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm., dalej urid) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, (co wynika z zapisów zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. nr 220, poz. 1601 ze zm.), wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. W niniejszej sprawie inwestor wystąpił z ofertą zawarcia umowy kupna nieruchomości za cenę wskazaną w operacie szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego sporządzonym na zlecenie GDDKiA. Wobec tego, że skarżący nie zaakceptował tej ceny, wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe.

Skarżący nie kwestionował konieczności wywłaszczenia części nieruchomości, a biorąc pod uwagę niesporny stan faktyczny wynikający z ostatecznych decyzji należało uznać, że w tej sytuacji spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia prawidłowości wysokości ustalonego przez organy administracji odszkodowania.

W niniejszym postępowaniu Sąd I instancji nie mógł ocenić zasadności zarzutów skarżącego odnoszących się do tego, że w wyniku podziału nieruchomości i odjęcia mu własności działki nr [...] – działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną, rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy. Granice te określa zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie, którym orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalono odszkodowanie. Podział nieruchomości nr ew. [...] został zatwierdzony inną decyzją, wg oświadczenia skarżącego - o ustaleniu lokalizacji obwodnicy, która nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. W aktach sprawy brak jest załączników do decyzji z [...] listopada 2005 r. o lokalizacji drogi krajowej, a co za tym idzie Sąd nie jest w stanie stwierdzić czy faktycznie nieruchomość skarżącego została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, ale wobec faktu, że z treści tej decyzji wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem należało stwierdzić, że wszelkie zarzuty związane z wadliwością tego podziału winny być skierowane do organu zatwierdzającego ten podział, to jest Wojewody Lubuskiego. Tymczasem skarżący oświadczył, że nie wnosił ani odwołania, ani skargi od ww. rozstrzygnięcia.

Pozostałe zarzuty skarżącego skierowane są do operatu szacunkowego sporządzonego przez K.M. i J.G., a w konsekwencji do wysokości ustalonego na podstawie tego operatu odszkodowania.

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem ewentualnych wadliwości wymienionych w skardze Sąd stwierdził, że gros z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 ugn). Jednocześnie ustawodawca nie określił w sposób szczegółowy zasad umieszczenia ww. klauzuli potwierdzającej aktualność operatu. Oznacza to, że dopuszcza się dokonanie takiej klauzuli w każdej formie pisemnej (skoro operat szacunkowy winien być, w myśl art. 156 ust. 1 ugn sporządzony w takiej formie), jeśli tylko jej treść nie budzi wątpliwości.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z akt wynika, że pismem z 27 września 2012 r. Minister Transportu zwrócił się do rzeczoznawców m.in. o ustosunkowanie się do kwestii aktualności operatu i w odpowiedzi – pismem z 4 października 2012 r. - K. M. i J. G. potwierdziły, na dzień 10 października 2012 r. aktualność operatów szacunkowych wykonanych w czerwcu 2011 r. Bez znaczenia pozostaje, w ocenie Sądu I instancji, że powyższa klauzula nie została naniesiona na dokumencie "Operat Szacunkowy", skoro nie budzi wątpliwości, że oświadczenie zawarte w piśmie z 4 października 2012 r. odnosi się do tego właśnie dokumentu. Powyższe wskazuje – biorąc pod uwagę datę wydania zaskarżonej decyzji (... lipca 2013 r.), że nietrafny jest zarzut skarżącego, co do braku aktualności operatu i jego potwierdzenia w niewłaściwej formie.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut wadliwości operatu w zakresie błędnie ustalonych przez biegłe nieruchomości jako nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ocena taka może dotyczyć tylko i wyłącznie kwestii wykonania opinii zgodnie z przepisami prawa. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Organ, na którego zlecenie biegły wykonał opinię w formie operatu szacunkowego dokonuje weryfikacji, czy operat ten spełnia w szczególności wymogi określone w § 56 rozporządzenia. W szczególności kontroluje, czy opinia zawiera wszystkie wymagane w tym przepisie elementy. Tym samym ani organ administracji, ani tym bardziej Sąd Wojewódzki nie ma możliwości zakwestionowania treści merytorycznych zawartych w operacie. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, biegłe wskazały przyjęte przez nie podejście, metodę i technikę szacowania nieruchomości podając, że dla określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W celu określenia wartości nieruchomości zebrano informację z rynku lokalnego o zaistniałych transakcjach kupna sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych pod drogi podobnych do wycenianego. Transakcje takie występowały rzadko, w związku z tym rozszerzono analizę na teren całego województwa lubuskiego i województwa sąsiednie. Oceniając operat wskazać należy, że nie można zarzucić rzeczoznawcom wadliwości w tym zakresie. Z wykazu nieruchomości przyjętych do analizy wynika, że na 14 transakcji – 9 dotyczyło nieruchomości położonych w tej samej miejscowości co nieruchomość skarżącego. Co więcej: inne nieruchomości – biorąc pod uwagę ich wartość (ceny 1 m2) - była wyższa niż nieruchomości w Nowogrodzie Bobrzańskim, co niewątpliwie wpływało na podwyższenie średniej wartości 1 m2 nieruchomości skarżącego. Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 4 pkt 16 ugn i § 26 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak podstaw do egzekwowania od biegłych obowiązku zastosowania § 36 ust. 2 rozporządzenia, skoro na rynku lokalnym znaleziono kilka transakcji nieruchomości drogowych, które pozwoliły na określenie wartości odszkodowania. Brak podstaw do konieczności ustalania wartości nieruchomości w podejściu kosztowym.

Z opisu nieruchomości przyjętych do porównania wynika, że biegłe uwzględniły nakłady poczynione na wywłaszczone nieruchomości. Zatem w tym zakresie również nie można przyznać racji skarżącemu.

Zgodnie z obowiązkiem określonym w § 36 ust. 3 rozporządzenia organy wyjaśniły czy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości. Zgodnie z informacją wskazaną przez biegłe, porównując ceny gruntów przeznaczonych na cele rolne i pod ogrody można było stwierdzić, że przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości.

Uszło uwadze organów, że zgodnie z treścią § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Analiza operatu szacunkowego nie wskazuje, by ustalono wartości nieruchomości z uwzględnieniem treści § 36 ust. 3 rozporządzenia. W szczególności nie wynika z operatów czy wartość ta została powiększona, a jeśli tak, to o jaki procent wraz z uzasadnieniem przyjętego w tym zakresie stanowiska.

Rację ma skarżący o tyle, o ile wskazuje, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Operat szacunkowy niezawierający opisu o sposobie wyliczenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zawiera braki formalne uniemożliwiające ocenę prawidłowości dokonanych przez organ na jego podstawie ustaleń. Tym samym zaskarżona decyzja, i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Konsekwencja powyższego była konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd I instancji zauważył, że powyższe braki postępowania wyjaśniającego mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy – działający w oparciu o art. 136 kpa, jednak biorąc pod uwagę konieczność zaktualizowania operatu szacunkowego wobec upływu 12 miesięcy od dnia 10 października 2012 r. (data ostatniej aktualizacji) celowym jest – w ocenie Sądu - powtórzenie całego postępowania w ww. zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. W szczególności organ zobligowany będzie do ponownego określenia wysokości odszkodowania (po uprzednim wywłaszczeniu nieruchomości) poprzedzonego uzupełnieniem operatu szacunkowego nieruchomości (lub sporządzeniem nowego) we wskazanym wyżej zakresie, to jest o wyliczenia opisane w § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju reprezentowany przez r. pr. M. M.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez uznanie, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono czy wartość nieruchomości określona w operatach szacunkowych została powiększona stosowanie do treści § 36 ust. 3 rozporządzenia wraz z uzasadnieniem przyjętego stanowiska.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez r. pr. J. S. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący podtrzymał swe stanowisko na rozprawie dnia 8 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, okazał się usprawiedliwiony.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4). Ustalając wartość rynkową nieruchomości należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ugn regulację, określaną jako zasadę korzyści, należy odnieść także do § 36 rozporządzenia, który reguluje szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne. Przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 ugn. Niewątpliwie z § 36 ust. 5 rozporządzenia wnika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w (w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy) decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. pod uprawy polowe, ogrody i ogródki działkowe (jak w kontrolowanej sprawie), mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości – celu publicznego jako celu wywłaszczenia – powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, to wówczas wartość rynkową określa się według sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (E. Mzyk w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 798). Jeżeli wartość nieruchomości określona według jej przeznaczenia na cel wywłaszczenia byłaby wyższa od wartości określonej wg aktualnego sposób użytkowania, to w takiej sytuacji ustawodawca przyznał osobom wywłaszczonym prawo korzyści w postaci ustalenia odszkodowania na podstawie przeznaczenia nieruchomości – według tych kryteriów, które zwiększają wartość nieruchomości. Osoby wywłaszczane mają prawo uzyskać odszkodowanie właśnie adekwatne do istniejących możliwości zagospodarowania nieruchomości, skoro wartość nieruchomości determinowana jest nie tylko aktualnym sposobem korzystania z niej, ale także całym zakresem możliwości korzystania z niej w ramach obowiązującego prawa. W szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych (§ 36 rozporządzenia; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 868-869, nb 6, 7).

W kontrolowanej sprawie prawidłowo organy przyjęły – w ślad za trafnie uznanym operatem – dotychczasowe przeznaczenie wywłaszczanych nieruchomości na cele rolne i pod ogrody - w tym działkowe. Biegłe stwierdziły w wyniku dokonanej analizy, że przeznaczenie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartość nieruchomości. Biegłe prawidłowo uznały, że określenie wartości wywłaszczanych nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W taki sposób w operacie biegłe określiły wartość wywłaszczanych nieruchomości, przyjmując do analizy 14 transakcji nieruchomości nabywanych na cele drogowe z terenu województwa lubuskiego – z których 9 dotyczyło nieruchomości położonych w tej samej miejscowości co nieruchomość skarżącego. Biegłe pismem z 4 października 2012 r. przekonująco wyjaśniły, że przejęcie gruntów pod drogę spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącego. W związku z tym biegłe słusznie zastosowały prawo korzyści (art. 134 ust. 4 ugn) i wyceny dokonały w oparciu o transakcje kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych na cele drogowe. W kontrolowanej sprawie określenie wartości przedmiotowych nieruchomości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia).

W literaturze powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, Państwo i Prawo 1964/3/372-373). Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji winny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane (J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146). Zawsze należy wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. W procesie tym trzeba także brać pod uwagę aktualne orzecznictwo i poglądy doktryny odnoszące się do danego zagadnienia (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia winny być stosowane wprost, w dalszej - gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe - mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, a dopiero gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe - nie mają one zastosowania (odpowiednio - S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, Przegląd Prawa Publicznego 2012/6/56-57).

W tej sytuacji błędnie zaskarżonym wyrokiem wskazano na potrzebę sięgania do § 36 ust. 3 rozporządzenia, bowiem prawidłowo zastosowana zasada korzyści, czyniła zbędnym – w ramach odpowiedniego stosowania – ustępu 3 § 36 rozporządzenia (§ 36 ust. 4 zd. 2 in fine rozporządzenia w zw. z art. art. 134 ust. 4 ugn). W kontrolowanej sprawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w ogóle nie znajdował zastosowania.

Mimo, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że skarżący nie kwestionował konieczności wywłaszczenia części nieruchomości, i trafnie uznał, że w tej sytuacji spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia wysokości ustalonego przez organy administracji odszkodowania (s. 12 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2388/13), to skutkiem zaskarżonego wyroku było w istocie uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie tylko w zakresie przyznanego odszkodowania, lecz i wywłaszczenia nieruchomości. Tymczasem w doktrynie wskazuje się, że przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych prawa z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (M. Wolanin – op. cit., s. 833, nb 5 do art. 129). Nawet przy uznaniu, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca błędnie ustaliły wysokość odszkodowania (co w istocie nie miało miejsca), zbędne było uchylanie obu decyzji w całości.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.