Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 77/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 par. 2; art. 111 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Janusz Drachal Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I SAB/Bk 3/08 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności z tytułu dopłat bezpośrednich i wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz J.B. kwotę 399,80 zł (trzysta dziewięćdziesiąt dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I SAB/Bk 3/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę na bezczynność, złożoną przez J. B. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że rozpoznawana była skarga na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. "w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW na rok 2005".

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji podał zaś, iż przedmiotem skargi "jest bezczynność organu, a mianowicie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku Pana J. B. [...] w sprawie nr [...] o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2005 r. w odniesieniu do działki rolnej "A" o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. p., powiat s., gmina S. obręb S.)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał następnie, że skarżący w dniu [...].05.2005 r. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniu [...].07.2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do skarżącego wezwanie do usunięcia braków we wniosku celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na działce "A". W odpowiedzi wnioskodawca złożył oświadczenie. W dniu [...].09.2005 r. wysłano skarżącemu pismo "w sprawie pozostawienia części wniosku bez rozpoznania w związku z nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu".

Na podstawie zgromadzonych dokumentów, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał [...].05.2006 r. decyzję o przyznaniu płatności ONW. W dniu [...].01.2007 r. skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o zmianę decyzji z dnia [...].05.2006 r. Postanowieniem z dnia [...].02.2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne, a następnie w dniu [...].03.2007 r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zaznaczając, iż ze wsparcia ONW wyłączono grunty położone na terenie miasta S.

Rozpatrując odwołanie J. B., w którym wnosił on o przyznanie dopłat do wskazanych we wniosku gruntów, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. orzekł w dniu [...].04.2007 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...].04.2007 r. J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.

Uwzględniając argumentację podniesioną w skardze, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu [...].07.2007 r. decyzję o uchyleniu objętej skargą decyzji w całości oraz orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...].03.2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...].09.2007 r. decyzję o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a ponadto postanowił w treści decyzji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności rolnej do działki rolnej "A" o powierzchni 0,10 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (woj. p., powiat s., gmina S. obręb S.). Na powyższą decyzję skarżący złożył odwołanie. Jednocześnie skorzystał ze środka zaskarżenia określonego w art. 37 k.p.a.

W dniu [...].06.2008 r. Dyrektor P] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł] wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S] z dnia [...].09.2007 r.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, iż J. B. złożył skargę na decyzję (organu odwoławczego) w części, w której utrzymano w mocy odmowę przyznania dopłat ONW do części działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie dopłat ONW na rok 2005. Odrębnie zaskarżył także bezczynność przez brak zajęcia stanowiska orzeczniczego co do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopłaty (bezpośrednie i ONW) do działki rolnej "A".

Skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie "wypowiedział się merytorycznie co do pozostawienia wniosku o dopłaty, w zakresie działki rolnej A, tak w zakresie samej okoliczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak i braku wydania decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania". W tej ostatniej materii organ odwoławczy nie potraktował odwołania jako zażalenia na bezczynność, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy udzielając odpowiedzi podtrzyma swoje stanowisko odnośnie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, albo nie ustosunkuje się do tej kwestii w ogóle, albo nie wyda postanowienia w sprawie zażalenia na bezczynność - tę część skargi należy traktować jako na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował w dniu [...].07.2005 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o dopłaty, celem wskazania prawidłowej rośliny uprawnej na tej działce, pouczając, że "brak dopełnienia wskazanego braku" w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym terminie skarżący złożył natomiast oświadczenie. Organ nie uznał jednak treści oświadczenia za "dopełnienie" wezwania i w dniu [...].09.2005 r. wystosował pismo informujące o pozostawieniu części wniosku bez rozpoznania w związku z (jego zdaniem) nieusunięciem braków wymienionych w wezwaniu.

Opisując dalej wywody skarżącego, Sąd I instancji podał, iż według skarżącego obowiązujące przepisy nie zabraniały deklarowania dwóch roślin (upraw) na jednej działce. Na spornej działce zadeklarowano "SAD + PASTWISKO" i taką samą deklarację złożył w 2004 r., a wówczas strona otrzymała dopłaty bezpośrednie. Organ administracji wzywając do opowiedzenia się tylko za jedną rośliną, nie wskazał ani przepisów prawa, z którego ów wymóg formalny by wynikał, ani też w wezwaniu i późniejszych decyzjach nie wykazał wypełnienia wniosku niezgodnie z treścią instrukcji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż wniosek w części dotyczącej działki rolnej "A" organ I instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków wskazanych w wezwaniu z dnia [...].07.2005 r. do usunięcia braków we wniosku. Ponadto organ odwoławczy wskazał w odpowiedzi na skargę, iż grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr [...] nie byłyby uwzględnione do przyznania płatności ONW, ze względu na fakt, iż wyżej wymieniona działka położona jest w obrębie miasta S.

Orzekając o oddaleniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. podniósł, iż "organy administracyjne" wbrew wskazaniom, że wniosek J. B. pozostawiono bez rozpoznania, rozpoznały sprawę i co więcej orzekły w sprawie co do meritum. W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a.

Uzasadniając tak wyrażone stanowisko, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w sentencji z dnia [...].09.2008 r. organ pierwszej instancji wskazał, iż pozostawia bez rozpoznania wniosek o przyznanie płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej "A". Jednocześnie jednak organ ten w uzasadnieniu podał, iż rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (dalej rozporządzenie nr 1782/2003) - określając "w zapisie art. 43 uprawnienia do płatności w ust. 3 definiuje powierzchnię pastwiskową jako powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna przez cały rok kalendarzowy, zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 na potrzeby hodowli zwierząt, włączając w to powierzchnie użytkowane wspólnie oraz powierzchnie z mieszanymi uprawami. Do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się gruntów pod budynkami, lasami, stawami, ścieżkami, powierzchni wykorzystywanych do innych upraw kwalifikujących się do pomocy wspólnotowej lub do upraw trwałych oraz upraw ogrodniczych. Organ pierwszej instancji wskazał zatem w uzasadnieniu przesłanki uzasadniające odmowę przyznania płatności". Działanie w tej mierze organu pierwszej instancji oznacza, "że organ ten wbrew temu, co wynika z sentencji, nie pozostawił podania bez rozpoznania, lecz zajął określone merytoryczne stanowisko w kwestii pozostawionej bez rozpoznania". Z kolei organ odwoławczy "utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, w tym również w zakresie, w jakim ten postanowił o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania". "Jednakże" z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż "organ odwoławczy wskazał, że wniosek w części dotyczącej działki rolnej A [...] organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie braków wskazanych w wezwaniu [...] z dnia [...].07.2005 r.". Organ drugiej instancji nadmienił ponadto, że grunty rolne zadeklarowane na działce ewidencyjnej nr [...] nie były uwzględnione do przyznania płatności ONW ze względu na fakt, iż ww. działka ewidencyjna położona jest w obrębie miasta S. Zatem - jak wywodzi Sąd I instancji - także "organ odwoławczy de facto odmówił skarżącemu przyznania płatności do ww. działki oznaczonej jako A".

Z uwagi na nieadekwatność sentencji do uzasadnienia decyzji uwzględniona została skarga na decyzję organu odwoławczego. Powyższe działanie organu administracyjnego godziło bowiem w zasadę zaufania do organów administracyjnych. Organ administracji publicznej nie może bowiem wprowadzać jej adresata w błąd, twierdząc, że pozostawia podanie bez rozpoznania i jednocześnie zajmować się tą sprawą merytorycznie i orzekać poprzez wskazanie negatywnych przesłanek do przyznania płatności. Ponadto brak wyraźnego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że rozstrzygnięcie takie faktycznie zapadło, powoduje naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie bowiem jest konstytutywnym elementem każdej decyzji.

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie takie zapadło, czemu wyraz organy dały w uzasadnieniu swoich decyzji. W konsekwencji nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu. Przedstawiając taką argumentację, Sąd I instancji w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Składając skargę kasacyjną J. B. zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości i powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1) art.32 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, o jakiej mowa w art. 183 §2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. w związku z rozpoznaniem sprawy z udziałem organu odwoławczego, gdy skarżona była bezczynność organu pierwszej instancji (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.),

2) art. 151 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi przy uznaniu de facto bezczynności organu w załatwieniu wniosku o uzupełnienie decyzji (art. 111 § 1 k.p.a.) w rozpoznawanej jednocześnie sprawie I SA/Bk 333/08.

Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do:

a) uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i zwrócenia sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.;

b) zasądzenia na rzecz skarżącego "kosztów postępowania odwoławczego", w tym kosztów pełnomocnika według norm przepisanych, oraz przy uwzględnieniu

kosztów pierwszej instancji sądowej jako kosztów odwoławczych;

c) zarządzenia przedstawienia akt I SA/Bk 333/08 WSA w B. i skontrolowania zapadłego tam wyroku z urzędu, jako dotyczącego tego samego stosunku prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - odnośnie pierwszego ze sformułowanych zarzutów - wskazano, iż z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Pełnomocnik tego organu został dopuszczony do udziału w rozprawie. Tymczasem już w pierwszym zdaniu uzasadnienia prawidłowo wskazano, że J. B. złożył skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.

Według wywodów skargi kasacyjnej, zaakcentowania wymaga, iż w myśl art. 32 p.p.s.a. stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej jest "organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi". Rozpoznanie zatem sprawy bez udziału organu powołanego do reprezentowania strony pozbawia tę stronę możności obrony swych praw i tym samym przesądza o nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Niezależnie od tego narusza to interes skarżącego. W razie bowiem uwzględnienia skargi obowiązek usunięcia bezczynności zostałby naruszony bezpośrednio przez organ odwoławczy, co pozbawiałoby skarżącego prawa do odwołania się od wydanego rozstrzygnięcia.

Odnośnie drugiego z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej - skarżący - w uzasadnieniu - powołał się w szczególności na to, iż w wyroku z dnia 29.10.2008 r. w sprawie sygn. akt I SA/Bk 333/08, dotyczącej dopłat ONW za 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził nieadekwatność sentencji decyzji do rozstrzygnięcia podjętego przez organy (a więc pierwszą i drugą instancję), wynikającego z uzasadnienia decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję.

Z treści wyroku w sprawie I SA/Bk 333/08 wynika, że decyzja organu pierwszej instancji była niekompletna, a co za tym idzie, utrzymująca ją w mocy decyzja odwoławcza naruszała prawa.

Skarżący wskazał też, cytując art. 111 § 1 k.p.a., że termin złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji pokrywa się z terminem odwołania. Podniesienie zatem w odwołaniu kwestii niekompletności decyzji organu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu żądania uzupełnienia decyzji, skutkuje zwrotem sprawy do pierwszej instancji celem poprawienia uchybień. Jak zaznaczył skarżący, z art. 111 § 2 k.p.a. wynika, że do czasu rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji proces odwoławczy zostaje wstrzymany. Załatwienie wniosku o uzupełnienie decyzji winno też nastąpić w ustawowych terminach.

Skarga na bezczynność organu pierwszej instancji jest tym bardziej zasadna, gdy stanowisko organu odwoławczego co do kompletności decyzji okazało się w świetle wyroku wydanego w sprawie I SA/Bk 333/08 wadliwe.

W końcowych wywodach skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż skarżona była bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. w zakresie braku rozpoznania w całości wniosku o dopłaty do jednej z działek rolnych za 2005 r., a wniosek ten dotyczył dwóch żądań: dopłat bezpośrednich i dopłat ONW. Nakazane de facto przez Sąd w sprawie I SA/Bk 333/08 uzupełnienie skarżonej decyzji usunie tylko bezczynność w zakresie dopłat ONW.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. z niżej podanych powodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie przedstawił wystarczających i przekonujących argumentów do orzeczenia o wynikającym z sentencji zaskarżonego wyroku oddaleniu skargi J. B. na bezczynność w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich i ONW za 2005 r.

Na wstępie podnieść trzeba, iż orzekając o bezzasadności skargi także w odniesieniu do braku rozpoznania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (co do działki rolnej "A"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pominął rozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż z załączonych akt wynika, że postępowanie administracyjne po dniu [...] maja 2006 r. (w nim wydano decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] września 2007 r. i Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r.) toczyło się wobec wznowienia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. - postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. - postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2006 r. - dotyczącą tylko płatności ONW.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku została oparta na twierdzeniu, że organy obu instancji (w powołanych już decyzjach z dnia [...] września 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r.) - wbrew wskazaniu, że wniosek co do działki "A" został pozostawiony bez rozpoznania, orzekły (rozstrzygnęły) sprawę w omawianym zakresie co do meritum, o czym świadczyć mają zacytowane fragmenty uzasadnień tychże decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji nie uwzględnia potrzeby przeprowadzania wszechstronnej analizy cytowanych wypowiedzi decyzji z dnia [...] września 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r. i kontekstu ich użycia przez organy.

Przywołana wypowiedź z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. ogranicza się w istocie do wskazania, iż art. 43 rozporządzenia nr 1782/2003 określa uprawnienia do płatności oraz zacytowania ust. 3 tego artykułu. Podkreślić trzeba ponadto, że ten fragment uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2007 r. umieszczony został w środku rozważań dotyczących instytucji pozostawiania wniosku bez rozpoznania, a nie w części uzasadnienia poświęconej kwestii odmowy przyznania płatności. Pogląd Sądu I instancji, iż samo powołanie się organu pierwszej instancji na art. 43 rozporządzenia nr 1782/2003 świadczyło o dążeniu do wyrażenia woli rozstrzygania o odmowie przyznania płatności (co oznaczałoby zdezawuowanie wyrażonego wprost przez ten organ stanowiska o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w określonym zakresie), został sformułowany co najmniej zbyt pochopnie. Na marginesie dodać można, iż Sąd I instancji nie wskazał wprost w przedmiocie odmowy przyznania jakiego typu płatności organ miałby orzec w związku z powołaniem się na art. 43 rozporządzenia nr 1782/2003.

Co do zaś decyzji organu odwoławczego (pomijając już kwestie braku tożsamości treści wskazywanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wypowiedzi) zaznaczyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. pominął potrzebę ustosunkowania się w pełni do kształtu wypowiedzi Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. i kontekstu, w którym została ona dokonana. Podkreślić trzeba bowiem, iż organ drugiej instancji po stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji pozostawił wniosek bez rozpoznania, co do działki "A" (bez polemiki w tym zakresie ze stanowiskiem organu I instancji) "nadmienił" tylko, że grunty na tej działce "nie byłyby" uwzględnione do przyznania płatności ONW z uwagi na położenie działki na terenie miasta S.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepożądane jest dokonywanie nadinterpretacji uzewnętrzniania woli organu przy sprawowaniu przez sąd administracyjny kontroli administracji publicznej - w szczególności na gruncie rozpatrywania skarg na bezczynność.

To, w jakim zakresie organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie (rozpoznał sprawę) winno wynikać wprost i w sposób jasny z treści decyzji, a nie opierać się na domniemaniach. Wszelkie wątpliwości w tym obszarze, zwłaszcza w sprawach skarg na bezczynność organu, należy rozstrzygać na korzyść obywatela, który musi mieć pewność co do wymiaru ukształtowania jego praw i obowiązków.

Zagadnieniem odrębnym jest możliwość dokonywania przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność oceny legalności zachowania organu polegającego na pozostawieniu podania bez rozpoznania z powołaniem na art. 64 § 2 k.p.a.

W tej płaszczyźnie Sąd I instancji nie rozważał jednak konkretnej sprawy, uznając, iż przedwcześnie została ona rozpoznana w zakresie podniesionym w skardze poprzez odmowę przyznania płatności.

Biorąc pod rozwagę przedstawione dotąd uwagi, a nadto potrzebę uporządkowania kwestii oznaczenia organu jako strony postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. (w tym zakresie skarżący słusznie zwracał uwagę na rozbieżność między sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem, akcentując, iż to skarżący określa, któremu organowi zarzuca bezczynność), Sąd I instancji ponownie rozpozna sprawę, uwzględniając stan jaki będzie istniał w tym czasie.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 i 3 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a.