Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 399/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 5, § 7 ust. 2 i ust. 3, § 8, § 9 ust. 2, § 10, § 16, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2, § 22, § 31, § 39 ust. 1, § 40 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 18 kwietnia 2006 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XXXIX/363/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako podstawę prawną uchwały wskazując art. 19 ust. 1 i 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747, dalej w skrócie u.z.z.w.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 41 pod poz. 904 i weszła w życie z dniem 28 czerwca 2006 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zaskarżając ją w części obejmującej: § 16, § 19 ust. 2, § 5, § 22 ust. 1 i 2, § 31, § 16 ust. 5, § 31, § 7 ust. 3, § 8, § 10, § 7 ust. 2, § 39 ust. 1, § 40. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa dotyczące wskazanych wyżej przepisów, tzn. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz u.z.z.w. Jednocześnie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej: § 16, § 19 ust. 2, § 5, § 22 ust. 1 i 2, § 31, § 16 ust. 5, § 31, § 7 ust. 3, § 8, § 10, § 7 ust. 2, § 39 ust. 1, § 40.

Jak Prokurator wyjaśnił w uzasadnieniu skargi, na podstawie § 16 oraz § 19 ust. 2 uchwały lokalny prawodawca zadecydował, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest odpłatne. Powyższa opłata została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem budowy urządzeń wodociągowych, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenie nieruchomości do sieci. Przymus czyni tę opłatę daniną publiczną narzuconą jednostronnie wraz z usługą przyłączenia do sieci. W zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Tymczasem w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla gminy do wprowadzenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.

Ponadto Rada niewystarczająco w § 5 uchwały wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody, ciśnienia wody i odprowadzania ścieków, naruszając art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. W regulaminie nie określono wskazanych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące ciśnienia wody, jej jakości, parametry i warunki wprowadzonych do urządzeń kanalizacyjnych ścieków regulowane są odrębnymi rozporządzeniami. Nie zwalnia to gminy z uwzględniania obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w § 5 ust. 1 i 2 uchwały do umowy.

W § 22 ust 1 i 2 uchwały postanowiono, że Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych umożliwiających realizacje usługi, oraz jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Przepis art. 15 ust. 4 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, do dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

Przepis § 31 zaskarżonej uchwały zawierał nieuprawnione nałożenie na odbiorcę obowiązku powiadomienia dostawcy o zmianach stanu prawnego nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, podczas gdy kwestie te powinna rozstrzygać umowa – na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Taki obowiązek nie ma oparcia w delegacji zawartej w przepisie art. 19 ust 2 ustawy. Przepis § 9 ust. 2 i 18 ust. 1 zdanie drugie uchwały istotnie naruszają treść art. 6 u.z.z.w., bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do sporządzania projektu umowy.

W myśl § 16 ust. 5 uchwały w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone jednak w art. 15 ust 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z art. 6 ust 4 ustawy nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej poczyniono zapisy § 7 ust. 3, § 8, § 10 uchwały, zawierające szereg szczegółowych kwestii i które winny zostać uregulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Jednakże rada nie jest władna do regulowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Zakwestionować należało także przepis § 7 ust. 2 uchwały przyznający przedsiębiorstwu prawo do odmowy zawarcia umowy z odbiorcą usług, gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Z treści art. 6 ust 2 ustawy wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku.

Nieuprawniony jest zapis § 39 ust. 1 uchwały, bowiem zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe – ze względów oczywistych – nie może być uzależnione od zawarcia umowy pomiędzy podmiotami wymienionymi w tym przepisie.

Zakwestionować należało również § 40 uchwały, w myśl którego w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy (...) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. System źródeł prawa w polskim systemie prawnym opiera się na zasadzie hierarchiczności, czego konsekwencją jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Tymczasem wskazany zapis wprowadza regułę, wedle której w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie aktualne przepisy prawa oraz ustawy. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu oraz umowy zyskały prymat nad ustawą. W przypadku niezgodności pomiędzy tymi aktami koniecznym jest – w świetle tej regulacji – rozstrzyganie ich na korzyść regulaminu oraz umowy. Tego rodzaju sytuacja stanowi naruszenie art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi, uznając zarzuty w całości za uzasadnione. Organ wyjaśnił, iż zaskarżona uchwala w dacie jej podejmowania nie budziła wątpliwości prawnych, czego wyrazem jest fakt, że organ nadzoru prawnego nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niemniej jednak na przestrzeni kilkunastu lat ukształtowało się orzecznictwo zawierające wykładnię przepisów u.z.z.w., wskazane także w skardze Prokuratora. Analiza zarzutów skargi wskazuje, iż oparte są one na aktualnej linii orzecznictwa i z tych względów należy uznać je za zasadne. Ponadto zaskarżona uchwała została uchylona kolejną uchwałą nr 0007.592.2018 Rady Miejskiej z dnia 30 października 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy (Dz. Urz. Województwa z 2018 r. poz. 2569), przy czym zapisy nowej uchwały uwzględniały już – na podstawie ukształtowanego przez lata i aktualnego wówczas orzecznictwa wszystkie zmiany zaskarżone przez Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały (co nastąpiło na podstawie § 31 uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 października 2018 r. Nr 0007.592.2018, przy czym została ona opublikowana w Dz.Urz. Województwa z 2018 r. pod poz. 2569) nie stała na przeszkodzie badaniu jej legalności w niniejszej sprawie. Istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Z kolei stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru czy prokuratora znosi skutki tego aktu od samego początku obowiązywania uchwały (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw oraz obowiązków podmiotów prawa.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do treści pierwszego z tych przepisów – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały – rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z Kolei w myśl drugiego w/w przepisu regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Stosownie do treści § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały minimalną i maksymalną ilość dostarczanej wody określa Umowa o zaopatrzenie w wodę zawarta z Odbiorcą. W myśl § 5 ust. 2 umowa winna także określać maksymalne ilości oraz dopuszczalny poziom zanieczyszczeń dostarczanych ścieków wynikający z posiadanych przez Przedsiębiorstwo technicznych i technologicznych możliwości ich oczyszczenia. Wymagane ciśnienie wody określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm). Woda przeznaczona do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718) i podlegać stałemu procesowi uzdatniania (§ 5 ust. 3). Ścieki przemysłowe wprowadzane do urządzeń kanalizacyjnych powinny odpowiadać parametrom i warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2002 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1108 z późn. zm.). Przedsiębiorstwo będzie dokonywało bieżącej kontroli tych ścieków (§ 5 ust. 4).

Zakwestionowany § 5 uchwały nie realizował w sposób właściwy art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18, z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18). Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18). Przepisy § 5 zaskarżonego regulaminu minimalnego poziomu usług nie konkretyzują, odsyłając w tym zakresie do umowy, operując sformułowaniami o charakterze ogólnikowym, bądź odsyłając do wskazanych tam rozporządzeń.

W myśl § 7 ust. 1 uchwały przedsiębiorstwo zobowiązane jest zawrzeć umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z Odbiorcą, którego nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, jeżeli wystąpi on z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki określone w art. 6 ust. 6 ustawy (§ 7 ust. 2). Przedsiębiorstwo ma prawo wypowiedzieć umowę właścicielowi lub zarządcy budynku wielolokalowego jeżeli w trakcie jej obowiązywania wystąpią warunki uniemożliwiające jej spełnienie, w szczególności warunki uniemożliwiające ustalenie należności za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki dla poszczególnych Odbiorców usług w tym budynku, w terminie określonym w umowie (§ 7 ust. 3).

Kwestionowany regulamin normuje kwestie, które powinny być przedmiotem umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyroki WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13). Za zasadną należało uznać argumentację kwestionującą zgodność z ustawą treści § 7 ust. 2 regulaminu, gdyż skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo – dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w. (wyrok NSA z 17 października 2007 r., II OSK 1309/07). Natomiast w myśl art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie. Takim dalej idącym uprawnieniem jest przewidziane w § 7 ust. 3 uprawnienie do wypowiedzenia umowy przez co zapis ten należy uznać za istotnie naruszający prawo.

Jak wynika art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w., ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać Jak to już wyżej stwierdzono źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, zaś regulamin winien określać jedynie kwestie wskazane w art. 19 u.z.z.w. (wyroki NSA z 19 maja 2021 r., III OSK 439/21 oraz z 23 września 2022 r., III OSK 1288/21). Powyższą argumentację należy odnieść również do zawartych w uchwale regulacji dotyczących okresów obowiązywania umowy (§ 8 ust. 1), rozwiązania umowy (§ 8 ust. 2-3), odstąpienia od umowy (§ 8 ust. 4), skutków rozwiązania umowy (§ 8 ust. 5), cykli rozliczeń (§ 10 ust. 1-2), skutków niedotrzymania terminu zapłaty (§ 10 ust. 1).

Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione – o czym stanowi § 9 ust. 2 oraz § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały – do sporządzania projektu umowy. Stąd też wymienione tu przepisy istotnie naruszały art. 6 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 września 2018 r., II SA/Go 538/18).

W myśl § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, zwanych dalej "warunkami przyłączenia" złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy (§ 16 ust. 2). Z kolei w myśl § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta m. in. w przypadkach związanych z budową sieci lub ich finansowaniem przez składającego wniosek o przyłączenie. Umowa o przyłączenie powinna w szczególności określać koszty związane z realizacją takiego przedsięwzięcia, zasady finansowania i sposób rozliczeń wraz z wymaganą dokumentacją.

W odniesieniu do powyższych zapisów regulaminu wskazać należy, iż wprawdzie, jak wynika z treści art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w., w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Jednakże omawiany przepis nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 7 marca 2018 r., II SA/Wr 78/18, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., II SA/Kr 863/12, WSA w Krakowie z 23 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1688/11, WSA w Warszawie z 26 czerwca 2020 r., V SA/Wa 1673/19).

Podstawy do wprowadzenia takiej opłaty nie stanowił również przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 – w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Nie zawiera on bowiem generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. W efekcie działanie rady w tym zakresie należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, sprzeczne z zasadą legalizmu, zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością życiową. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy, za sam fakt przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, § 16 ust. 1 i ust. 2 oraz § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej.

Istotnie naruszają prawo również regulacje zawarte w § 16 ust. 3 oraz ust. 5 regulaminu, w myśl których z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci, a także iż w uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16 i WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14).

Sąd podziela również stanowisko Prokuratora, iż Rada w § 22 ust. 1 i ust. 2 regulaminu bez podstawy prawnej przyznała przedsiębiorstwu prawo odmowy przyłączenia odbiorcy w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi, jak również jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).

Za niezgodną z regulacją ustawową należy również uznać treść § 31 zaskarżonej uchwały, zobowiązującego odbiorcę usług do informowania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, z którym zawarta była umowa. Takie unormowanie nakłada na odbiorcę dodatkowy, niewynikający z art. 19 u.z.z.w. obowiązek. Skoro ustawodawca nie upoważnił organu do nałożenia na obywatela takiego obciążenia, to obowiązek taki nie mógł zostać nałożony uchwałą (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., II SA/Ol 613/18).

Trafnie zakwestionowany został również przepis § 39 ust. 1 regulaminu stanowiący, iż Przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie na podstawie umowy zawartej z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W świetle treści art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. rada gminy była uprawniona jedynie do ustalenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, tzn. określenia kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Prokurator słusznie również podniósł w skardze, iż zapewnienie wody na cele przeciwpożarowe nie może być uzależnione od zawarcia umowy. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy w tym zakresie. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 374/21, wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18). Tym samym w regulaminie dokonano w tym zakresie nieuprawnionej modyfikacji regulacji ustawowej.

Ponadto Prokurator zasadnie zakwestionował również § 40 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy u.z.z.w. i przepisy wykonawcze do ustawy. W myśl bowiem art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Powyższą regulacją Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym w sentencji zakresie.

S.WSA K. Dziedzic S.WSA K. Rogalski S.WSA G. Staniszewska