Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2719/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 145, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8, 9, 10, 11, 13, 15, 77, 78, 80, 85, 89
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5, art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 261/22 w sprawie ze skargi X w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 26 lipca 2022 r., II SA/Lu 261/22, oddalił skargę X w [...] na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 9 listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta Chełm zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił E. i K. G. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i ściany oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełm oraz, że spełnione zostały wymogi art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 P.b. umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wskazał, że postanowieniem z 8 listopada 2021 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego uznając, że sprawa o zniesienie służebności drogi koniecznej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla sprawy o pozwolenie na przedmiotową budowę. Nadto wyjaśnił, że decyzją z 11 maja 2021 r. odmówił inwestorom wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego do działki nr [...] z drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w [...] wskazując, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami zakazującymi sytuowane zjazdów w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Decyzją z 11 lutego 2022 r. Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania X w [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że ta jest zgodna z prawem, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że toczące się postępowanie sądowe o zniesienie służebności gruntowej nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Bezspornym jest, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08 została ustanowiona na nieruchomościach położonych w [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...]i [...], służebność drogi koniecznej - przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Tym samym inwestorzy uzyskali dostęp do drogi publicznej poprzez ww. działki. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany tym, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez sądownie ustanowioną służebność. Tym samym dopóki nie jest prawomocny wyrok uwzględniający powództwo o zniesienie służebności drogi koniecznej, dopóty istnieje dostęp do drogi publicznej i nie ma powodów, aby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda podkreślił, że dla sprawy administracyjnej jaką jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bez znaczenia jest kwestia wydania inwestorom nieruchomości w celu wykonywania służebności czy wydania kluczy do bramy wjazdowej na nieruchomość skarżącego. Zarzuty skarżącego w postaci zastrzeżeń co do braku faktycznego dostępu inwestowanej działki do drogi publicznej nie zmieniają faktu, że posiada ona prawny dostęp do drogi publicznej i jest to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestorów przy użyciu dostępnych środków prawnych. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z mapy stanowiącej załącznik do postanowienia o ustanowieniu służebności wynika, że droga konieczna będzie miała szerokość większą niż 3 m, jednak mniejszą niż 5 m, co odpowiada § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Bezsporne jest, że zgodnie z projektem zagospodarowania, działka nr [...] ma bezpośrednie nieograniczone dojście z chodników przy ul. [...] i [...], dlatego należy założyć, że droga konieczna będzie wykorzystywana jedynie jako dojazd, i na żadnym odcinku jej szerokość nie będzie mniejsza niż 3 m dopuszczone warunkami technicznymi. Z projektu zagospodarowania działki przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę wynika natomiast, że funkcję dróg pożarowych będą pełnić ulice, do których przylega inwestowana działka i które spełniają wymogi drogi pożarowej. Z uwagi na powyższe szerokość drogi koniecznej mniejsza niż 5 m nie narusza przepisów warunków technicznych, ponieważ zarówno dojście do działki jak i spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej zostaną zapewnione przez przylegające do działki chodniki i drogi. Ponadto Wojewoda dodał, że również zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z usług skarżącego, w związku z ustanowioną służebnością drogi koniecznej nie należy do kompetencji administracji architektoniczno-budowlanej. Bezzasadny jest też zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z powodu braku porozumienia między stronami w kwestii drogi koniecznej w sytuacji, kiedy postanowienie Sądu Rejonowego w [...] rozstrzygnęło o służebności, a kwestie dotyczące jej realizacji mogą być wyjaśniane jedynie w postępowaniu cywilnym. Także w ocenie Wojewody, bez znaczenia dla sprawy są również plany inwestycyjne strony i ich ograniczenie z powodu istnienia służebności w postaci drogi koniecznej w sytuacji, kiedy inwestor legitymuje się prawomocnym postanowieniem ją ustanawiającym.

X w [...] zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając mu naruszenie: § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 6 i art. 7 ust. 1 P.b.; art. 15 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 89 § 1 i 2 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Sąd wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie, w gruncie rzeczy dotyczy istoty (zasadności) oraz zakresu ustanowionej na działce skarżącego służebności jako dojazdu do inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a także utrudnień związanych z realizacja oraz funkcjonowaniem tej inwestycji. Sąd całkowicie podzielił ocenę tej kwestii dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości ustalenie, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08 dla działki należącej aktualnie do inwestorów nr [...] ustanowiona została służebność gruntowa przejścia i przejazdu po działkach numer [...], [...] i [...]. Nieruchomość władnąca czyli działka nr [...] stanowi działkę inwestycyjną. Skarżący jako właściciel lub użytkownik wieczysty działek [...], [...] i [...] (nieruchomości obciążonej służebnością) uważa, że ustanowiona służebność nie zapewnia inwestorom dostępu do drogi publicznej, a tym samym inwestor nie spełnia warunku do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku wyrażonego w art. 5 ust. 1 pkt 8 P.b. Zdaniem skarżącego wynika to z kilku kwestii. Po pierwsze ustanowiona służebność nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż posiada szerokość mniejszą niż 5 m; po drugie przed Sądem Rejonowym w [...] zawisła sprawa z powództwa skarżącego o zniesienie przedmiotowej służebności i po trzecie nieruchomości obciążone służebnością dotychczas nie zostały inwestorom wydane (udostępnione), o co również toczy się spór przed sądem powszechnym. Mając na uwadze tak zakreślone granice sporu Sąd uznał, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd wyjaśnił, że istotą służebności jest możliwość korzystania z nieruchomości obciążonej nie tylko przez każdoczesnego właściciela, ale również przez wszystkie inne osoby, które reprezentują jego prawa i potrzebują dostać się do nieruchomości władnącej. Bezsporne w sprawie jest, że planowane zagospodarowanie działek nr [...] i [...] jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości ma zatem prawo do realizacji spornej inwestycji. Natomiast legitymowanie się przez inwestorów przedmiotową służebnością jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do uznania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, że inwestycja posiada odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Tym samym, jako nieuzasadniony należy ocenić zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Rację jednak ma Wojewoda wskazując, że istotną cechą, pozwalającą na uznanie działki za budowlaną jest jej dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu słusznie przy tym organ odwoławczy odwołuje się do rozumienia tego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż P.b. go nie definiuje. Dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny, tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej. Słusznie przy tym w ocenie Sądu uznały organy obu instancji, że nie ma żadnego związku pomiędzy prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlane postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o zniesienie służebności drogi konieczniej oraz wydanie inwestorom przez skarżącego części nieruchomości obciążonych rzeczoną służebnością. Nie sposób bowiem uznać, aby rozstrzygnięcia ww. spraw cywilnych miały determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu.

Nadto Sąd dodał, że do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego i bez którego rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Powództwo o zniesienie służebności jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli ze zgromadzonych dowodów wynika, że istnieje służebność gruntowa, to brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w postaci powództwa o jej zniesienie. Organy administracji publicznej nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. Tym samym potencjalna możliwość zniesienia służebności gruntowej w przyszłości, nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz podstawy do jego zawieszenia. Organ administracji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny, który funkcjonuje w dacie wydania decyzji.

Zdaniem Sądu podobnie rzecz się ma w kwestii dotyczącej udostępnienia inwestorom nieruchomości obciążonych służebnością. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy czym musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z uwagi na powyższe, organ związany jest tym, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez sądownie ustanowioną służebność. Tym samym dla sprawy administracyjnej jaką jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bez znaczenia jest kwestia wydania inwestorom nieruchomości w celu wykonywania służebności. Notabene w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt I C 568/19 nakazujący skarżącemu wydanie inwestorom części działek nr [...], [...] i [...] w celu korzystania ze służebności drogi koniecznej. Ciąży zatem na skarżącym (nieprawomocny) obowiązek zaprzestania działania uniemożliwiającego inwestorom korzystania z ustanowionej służebności.

W ocenie Sądu również zarzut naruszenia § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie można uznać za skuteczny. Zgodnie z jego treścią dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Natomiast zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi powiązanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz wymogu ochrony przeciwpożarowej, określonych w odrębnych przepisach. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Z mapy stanowiącej załącznik do postanowienia o ustanowieniu służebności wynika, że droga konieczna będzie miała szerokość większą niż 3 m, jednak mniejszą niż 5 m. Bezsporne przy tym jest, że zgodnie z projektem zagospodarowania, działka nr [...] ma bezpośrednie nieograniczone dojście z chodników przy ul. [...] i [...] i w taki sposób zaprojektowano wejścia do budynku (4 otwory drzwiowe), dlatego należy założyć, że droga konieczna będzie wykorzystywana jedynie jako dojazd i na żadnym odcinku jej szerokość nie będzie mniejsza niż 3 m dopuszczone warunkami technicznymi. Z projektu zagospodarowania działki przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę wynika natomiast, że funkcję dróg pożarowych będą pełnić ulice, do których przylega inwestowana działka i które spełniają wymogi drogi pożarowej. Z uwagi na powyższe szerokość drogi koniecznej mniejsza niż 5 m nie narusza przepisów warunków technicznych, ponieważ zarówno dojście do działki jak i spełnienie warunków ochrony przeciwpożarowej zostaną zapewnione przez przylegające do działki chodniki i drogi. Wskazana w rozporządzeniu o warunkach technicznych szerokość drogi koniecznej wynika z konieczności zapewnienia możliwości ochrony przeciwpożarowej i bezpieczeństwa osób poruszających się nią. W sytuacji, kiedy przedmiotowa droga konieczna nie będzie wykorzystywana do dojścia i ochrony przeciwpożarowej, jej szerokość wynosząca ponad 3 m odpowiada przepisom.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń art. 34 i 35 P.b. Stwierdził, że zatwierdzony projekt ma wszystkie wymagane tymi przepisami elementy, a ich prawidłowość nie budzi wątpliwości.

Nieuzasadniony jest również w ocenie Sądu zarzut naruszenia praw skarżącego przez to, że realizacja inwestycji spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa osób (dzieci i młodzieży) korzystających z nieruchomości skarżącego, a to w szczególności z uwagi na użycie przez inwestora ciężkiego sprzętu i prowadzenie uciążliwych prac budowlanych. Badanie tego typu kwestii jak również tych związanych z planami inwestycyjnymi strony skarżącej zostało wyłączone spod kognicji organu udzielającego pozwolenia na budowę. Decyzja pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, a organ nie ma prawnych możliwości uzależnienia wydania decyzji pozwolenia na budowę od spełnienia innych warunków niż wymienione w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (np. zgody sąsiadów lub sposobu prowadzenia robót budowlanych). Ponadto, jakkolwiek podniesione okoliczności są możliwe do wystąpienia jednakże prawdopodobieństwo ich wystąpienie jest znikome. Teren budowy powinien być ogrodzony i wyraźnie oznaczony z jednoczesnym zakazem wstępu osób nieupoważnionych (postronnych). Tym samym, ryzyko wystąpienia podnoszonych okoliczności jest w ocenie Sądu mało realne.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu naruszania przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania. W szczególności stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, a organ odwoławczy odniósł się kolejno do zarzutów odwołania wyjaśniając dlaczego uznaje je za nieuzasadnione.

Skargą kasacyjną X w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię poniższych przepisów, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690 ze zmianami, dalej: r.w.t.b.) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm., dalej: P.b.), art. 6 P.b., art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b., poprzez bezzasadne przyjęcie, że:

a) nieruchomość gruntowa stanowiąca działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] położona w [...], należąca do inwestorów, posiada urządzony dostęp do drogi publicznej, zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego, kiedy to służebność drogi koniecznej, która ma ten dostęp zapewnić, a która stanowi jednocześnie ciąg pieszy oraz ciąg jezdny, nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 r.w.t.b., gdyż posiada szerokość mniejszą niż 5 m;

b) organy architektoniczno-budowlane uprawnione są do tego, ażeby za inwestora usuwać wady przyjętej przez inwestora koncepcji architektonicznej, czy też pomijając materiał dowodowy, opierać rozstrzygnięcie na własnych założeniach i przypuszczeniach co do tego, jak inwestor będzie wykonywał służebność drogi koniecznej oraz w jaki sposób inwestor może zapewnić dojazd pojazdów i możliwość dotarcia pieszych do inwestycji;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i błędne przyjęcie, że "organ nie ma prawnych możliwości uzależnienia wydania decyzji pozwolenia na budowę od spełnienia innych warunków niż wymienione w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego", kiedy to Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi co oznacza, że organ ma również obowiązek sprawdzenia projektu z wymogami określonymi w przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 15 k.p.a. dotyczącego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w szerszym zakresie, aniżeli uczynił to organ pierwszej instancji, tj. poprzez zmianę przez organ planowanego sposobu dostępu nieruchomości inwestorów do drogi publicznej - ze służebności drogi koniecznej ustanowionej na nieruchomości skarżącego, na dostęp za pomocą przylegających do działki chodników i dróg - co nie było przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji (nie wynika to z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji);

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych stanowiących istotny element stanu faktycznego zaskarżonego wyroku na ,,założeniach" organu drugiej instancji, które Sąd pierwszej instancji potwierdził, a dotyczących wydedukowanych przez organ i Sąd pierwszej instancji hipotez, co do tego, w jaki sposób inwestor w przyszłości może zapewnić dojazd do projektowanej inwestycji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistej szerokości służebności drogi koniecznej ustanowionej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt I Ns 510/08 i ograniczenie ustaleń Sądu pierwszej instancji do arbitralnego i ogólnego stwierdzenia, że szerokość planowanej drogi dojazdowej jest większa niż 3 metry, a mniejsza niż 5 m;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b. poprzez pominięcie przez organy dwóch instancji, a także przez Sąd pierwszej instancji, zgłoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia 14 października 2021 r. wniosków dowodowych oraz związanych z nimi okoliczności, a dotyczących tego, że przedmiotowa inwestycja, a w szczególności jej realizacja, sprowadza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia uczniów szkół X w [...], znajdujących się w [...], kiedy to art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b. obliguje organy administracji architektoniczno - budowlane do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji i nierozpoznanie zarzutu zgłoszonego w skardze, a dotyczącego faktu zaniechania przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawy interesy stron są sprzeczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby doprowadzić do polubownego zakończenia sporu pomiędzy stronami;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11, 13 art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji i nierozpoznanie zarzutu zgłoszonego w skardze, a dotyczącego faktu nieuwzględnienia przez organy obu instancji wniosku skarżącego o zmianę projektu budowlanego w zakresie usytuowania wjazdu na posesję i w konsekwencji bezzasadne obciążanie strony skarżącej skutkami prawnymi decyzji administracyjnych (dotyczących wjazdu na posesję), w których skarżący nie był stroną, na treść których skarżący nie miał żadnego wpływu.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący X wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontroli sądowej było zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i ściany oddzielenia przeciwpożarowego zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej orzekające w tej sprawie organy I i II instancji a także Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjęli, że należąca do inwestorów ww. nieruchomość gruntowa stanowiąca działki o nr ewid. [...] i [...], na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, posiada wymagany art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. dostęp do drogi publicznej. Kwestia ta stanowiła główną oś sporu w przedmiotowej sprawie. Skarżąca zarzuca, że przewidziany w projekcie budowlanym sposób dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej – ul. [...] - po działkach nr [...], [...] i [...], nie spełnia wymogów określonych w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż posiada szerokość mniejszą niż 5 m, gdy tymczasem ww. przepis dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej prawidłowo w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy uznały, że sporna inwestycja posiada zgodnie z przepisami urządzony dostęp do drogi publicznej, co pozwoliło - przy spełnieniu pozostałych warunków - na udzielenie inwestorom przedmiotowego pozwolenia. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I Ns 510/08, ustanowiona została służebność drogi koniecznej – przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], a więc w niniejszym przypadku na rzecz inwestorów – E. i K. G., po działkach nr ewid. [...], [...] i [...]. Co do zasady inwestorzy posiadają zatem dostęp do swojej działki w ramach ustanowionej służebności. Z mapy stanowiącej załącznik do ww. postanowienia wynika, że ustanowiona nim droga konieczna będzie miała szerokość większą niż 3 m, jednak mniejszą niż 5 m. W związku i zgodnie z powyższym w projekcie zagospodarowania terenu przewidziano, że dojazd do działki i projektowanego budynku będzie się odbywał z ul. [...] przez drogę konieczną na działkach [...], [...] i [...] o szerokości 3 m. Wadliwe jest przy tym założenie strony skarżącej, że ustanowiona powyżej droga będzie stanowiła ciąg pieszo-jezdny, o którym mowa w § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skarżący zdaje się nie dostrzegać wynikającej z akt sprawy okoliczności, że działka inwestycyjna nr [...] posiada bezpośrednie dojście z chodników zarówno przy ul. [...] jak i [...], skąd zresztą zaprojektowano wejścia do głównych pomieszczeń budynku. W tych okolicznościach zaprojektowana droga o szerokości 3 m będzie stanowiła wyłącznie drogę dojazdową do terenu inwestycji, której ustanowienie po działkach nr [...], [...] i [...] wraz z urządzeniem dojścia do inwestycji bezpośrednio z ul. [...] i [...] pełniących jednocześnie – z uwagi na ich przyleganie do inwestycji - funkcję dróg pożarowych, świadczy o spełnieniu przez inwestora warunków wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych; szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W tych okolicznościach uznać należało, że planowane urządzenie drogi dojazdowej do spornej inwestycji o szerokości 3 m po działkach nr [...], [...] i [...], na których ustanowiona została służebność drogi koniecznej na rzecz właścicieli nieruchomości nr ewid. [...], nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesione zatem w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie podniesione w tym kontekście zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a. Trudno bowiem w okolicznościach tej sprawy podzielić stanowisko skarżącego o rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy w szerszym zakresie aniżeli organ I instancji, tj. poprzez zmianę planowanego sposobu dostępu do nieruchomości inwestorów do drogi publicznej oraz o oparciu ustaleń faktycznych na założeniach organu drugiej instancji co do tego, w jaki sposób inwestor w przyszłości może zapewnić dojazd do projektowanej inwestycji, skoro sposób urządzenia tego dostępu/dojazdu wynikał wprost z załączonego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta Chełm Projektu zagospodarowania terenu i był to dostęp realny, prawnie dopuszczalny i usankcjonowany.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko co do niezasadności zarzutu naruszenia praw skarżącego przez to, że realizacja spornej inwestycji spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa osób korzystających z jego nieruchomości. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. może co do zasady uprawniać do wprowadzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę stosownych obowiązków, jeżeli mają one zapewniać ochronę wymienionych w tym przepisie uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie oznacza to jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w tym zakresie pełną swobodę i może w każdym przypadku samodzielnie w pozwoleniu na budowę ustalać zakres i sposób tej ochrony. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ może określać stosowne obowiązki pod warunkiem, że będą one dotyczyć robót budowlanych wykonywanych przy realizacji planowanego obiektu albo ewentualnie przy realizacji zabezpieczeń terenu budowy tego obiektu. W przedmiotowej sprawie Prezydent odnośnie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych nakazał inwestorom prowadzenie robót zgodnie z projektem budowlanym, warunkami technicznymi i obowiązującymi normami. Rozstrzygnięcie tej kwestii w sposób przyjęty w decyzji z 9 listopada 2021 r. uznać należy za wystarczające skoro w zatwierdzonym tą decyzję Projekcie ustalono - wskazując środki techniczne i organizacyjne zapobiegające niebezpieczeństwom wynikającym z wykonywania robót budowlanych w strefie szczególnego zagrożenia zdrowia lub w ich sąsiedztwie, w tym zapewniających bezpieczną i sprawną komunikację, umożliwiającą szybką ewakuację na wypadek pożaru, awarii i innych zagrożeń – że teren [inwestycji] należy ogrodzić, zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych, zapewnić bramę i furtkę dla personelu. Nakładane natomiast przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązki w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie mogą rozstrzygać kwestii cywilnoprawnych, pozostających w zakresie właściwości sądów powszechnych.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11, 13, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji i nierozpoznanie zarzutu zgłoszonego w skardze dotyczącego - odpowiednio - faktu zaniechania przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej oraz nieuwzględnienia przez organy wniosku skarżącego o zmianę projektu budowlanego w zakresie usytuowania wjazdu na posesję, przede wszystkim wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy nie odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do przywołanych powyżej kwestii nie można uznać za naruszenie mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że w kontrolowanej sprawie sprzeczne stanowiska stron postępowania – inwestorów i skarżącego X - były znane organowi I instancji i w związku z tym rozstrzygnięcie przez ten organ sprawy bez przeprowadzenia rozprawy nie było niezgodne z art. 89 k.p.a. Brak było także podstaw do dokonywania zmian w złożonym projekcie skoro przewidziane w nim urządzenie dostępu do drogi publicznej było prawnie dopuszczalne, o czym była mowa powyżej. Nie można w związku z tym przywołanych powyżej zarzutów uznać za trafne.

Nie znajdując w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.