Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2332/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 228/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki ganku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 228/22, oddalił skargę M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 stycznia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 6 października 2021 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., z uwagi na nieprzedłożenie wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji.

Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1/ art. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest "zarzutu z pkt 1 lit. a) uzupełnienia skargi, dotyczącego naruszenia art. 7, 8, 70, 77 i 80 k.p.a. (na skutek na czym polegały roboty zrealizowane przez Skarżącą (czy była to rozbudowa budynku mieszkalnego czy była to budowa ganku wolnostojącego) - skoro z jednej strony organ I instancji stwierdza (czego organ II instancji nie kwestionuje), iż rzekomo doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] (i na tą okoliczność organ I instancji kierował zapytania do organów administracji budowlanej), a jednocześnie organ w uzasadnieniu powołuje art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - dotyczące budowy wolnostojących obiektów budowlanych) oraz zarzutu z pkt 2 uzupełnienia skargi - w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze",

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest "zarzutu z pkt 1 lit. a) - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich",

3/ art. 134 i art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji tego, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; zdaniem skarżącej, zarzuty skargi w całości należało uznać za uzasadnione,

4/ art. 133 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku "w oderwaniu od treści akt sprawy", w tym w szczególności:

- od treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której wynika, że skarżąca jest tylko jedną ze współwłaścicielek nieruchomości i wybudowanego na niej ganku; powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że wszelkie nakazy, w tym nakaz opracowania projektu, powinny być kierowane do obu współwłaścicielek, a nie tylko do skarżącej,

- "w wyniku stwierdzenia, iż organy działały prawidłowo, gdy tymczasem organy te nie ustaliły w sposób jednoznaczny nawet to, jakiego rodzaju roboty zostały zrealizowane (rozbudowa czy budowa nowego wolnostojącego obiektu)".

5/ art. 7, art. 8, art. 70, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy obu instancji dokonały ustaleń nieprecyzyjnych, wzajemnie wykluczających się i sprzecznych ze sobą, albowiem:

- nie wskazały i nie ustaliły na czym polegały roboty zrealizowane przez skarżącą – czy była to rozbudowa budynku mieszkalnego, czy budowa ganku wolnostojącego – "skoro z jednej strony organ I instancji stwierdza (czego organ II instancji nie kwestionuje), iż rzekomo doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] (i na tą okoliczność organ I instancji kierował zapytania do organów administracji budowlanej), a jednocześnie organ w uzasadnieniu powołuje art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - dotyczące budowy wolnostojących obiektów budowlanych",

- nie ustaliły czy i jakie formalności budowlane powinny być dochowane w sprawie, przy czym, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji "błędnie weryfikował formalności budowlane obowiązujące na dzień wszczęcia postępowania przed PINB, a nie na dzień realizacji robót",

6/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "albowiem treść uzasadnienia organu I instancji oraz II instancji jest wewnętrznie sprzeczna i brak jest jednoznacznych ustaleń (sprzeczność omówiona (...) powyżej)".

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1/ 49b ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu zastosowanym przez organ) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo iż narusza ona powołaną normę prawa materialnego, albowiem nakaz z tej normy musiał być skierowany do obu współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko do skarżącej; w ocenie skarżącej, nałożenie obowiązku tylko na nią powodowało "niewykonalność" nakazu, co oznacza, że nieprawidłowe było orzeczenie następnie rozbiórki ganku,

2/ "art. 28, art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - poprzez ich zastosowanie w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, gdy tymczasem, prawidłowo, powinny być one zastosowane w brzmieniu obowiązującym na czas przeprowadzenia robót budowlanych (to wówczas bowiem inwestor miałby być zobowiązany do zachowania określonych formalności budowlanych)".

W skardze kasacyjnej skarżąca zaznaczyła, że zarzuty zawarte w piątej i szóstej podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania oraz w drugiej podstawie kasacyjnej w zakresie naruszenia norm prawa materialnego, są powtórzone za skargą, albowiem Sąd pierwszej instancji w ogóle się do tych zarzutów nie odniósł. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła również, że "naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji jest rażące, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, a ponadto dotyczy podstawowych zasad dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro Sąd nie ustosunkował się w ogóle do dwóch zarzutów podniesionych w skardze, to nie można zweryfikować stanowiska Sądu co do wszystkich istotnych zagadnień w sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu nie spełnia więc swojej funkcji".

W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Podstawy kasacyjne zostały sformułowane w sposób, który powoduje, że w dużym stopniu są one niezrozumiałe. Wynika z nich jednakże, że skarżąca zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych, jak to skarżąca określa, w "uzupełnieniu skargi", w tym do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 70, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżącej zapewne chodzi o pismo procesowe z 27 lutego 2022 r., w którym pisze się, że jest to uzupełnienie skargi z 18 lutego 2022 r. W związku z tym zauważyć należy, że to pismo ("uzupełnienie skargi") jest w istocie jedynym, które zawiera zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Poprzednie bowiem, zatytułowane "skarga", zawierało jedynie wskazanie zaskarżonej decyzji oraz wniosek o jej uchylenie (pismo z 18 lutego 2022 r.). Dalej należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów zawartych w "uzupełnieniu skargi", przy czym nie używał takiej nazwy pisma, lecz po prostu odnosił się do zarzutów skargi. Wyraźnie odniósł się przy tym do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 70, art. 77, art. 80 k.p.a. stwierdzając, że w zakresie, w jakim dotyczą niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy są one bezpodstawne oraz że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Taka ocena zarzutów skargi była wystarczająca, gdyż w skardze ("uzupełnieniu skargi") nie wyjaśniono w sposób jasny na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów postępowania. Omawiany zarzut nie jest zatem zasadny.

Kolejny zarzut możliwy do odczytania z podstaw kasacyjnych, to powiązany z poprzednim zarzut dotyczący tego, że jakoby Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu o charakterze materialnoprawnym zawartego w "uzupełnieniu skargi". Ten zarzut też jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji zasadniczą część uzasadnienia zaskarżonego wyroku poświęcił przepisom prawa materialnego, przede wszystkim art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), z których to przepisów wynika, że budowa takiego obiektu, jaki jest przedmiotem postępowania, a więc przydomowego ganku wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Ponadto Sąd pierwszej instancji miał na uwadze takie istotne w sprawie przepisy, jak art. 52 Prawa budowlanego, który określa podmioty, na które nakłada się obowiązek rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego, a także art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, z których wynika, że w razie nieprzedłożenia wszystkich dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie postawionego obiektu budowlanego organ administracji był uprawniony wydać decyzję o nakazie jego rozbiórki. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie wskazał wyraźnie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, jednakże nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż miał go na uwadze.

Z podstaw kasacyjnych wynika też, że skarżąca zarzuca niewyjaśnienie, czy miała miejsce rozbudowa budynku, czy budowa ganku przydomowego. W ocenie NSA ten zarzut wynika z nieporozumienia. Budowa ganku przydomowego, a więc połączonego z budynkiem jest rozbudową budynku. Jednakże ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., zmieniono Prawo budowlane w ten sposób, że szczególna rozbudowa budynku polegająca na budowie ganku przydomowego nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Zatem, wskazana zmiana Prawa budowlanego jest dla skarżącej korzystna, gdyż przed wejściem w życie powołanej ustawy budowa ganku przydomowego wymagała pozwolenia na budowę. Dodatkowo zauważyć należy (co wiąże się z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej, że osoba budująca samowolnie ganek przydomowy powinna być zobowiązana do zachowania formalności obowiązujących w chwili budowy), że w stanie prawnym przyjętym za istotny dla wydania zaskarżonej decyzji formalności związane z budową na podstawie pozwolenia na budowę były dalej idące niż formalności związane z budową na podstawie zgłoszenia. Na przykład w przypadku legalizacji samowoli polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę należało przedłożyć cały projekt budowlany, a w razie legalizacji samowoli polegającej na budowie bez wymaganego zgłoszenia należało zamiast całego projektu budowlanego przedłożyć tylko projekt zagospodarowania działki. Ponadto istotne jest, że w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw postanowiono, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że skoro w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte dopiero w 2019 r., to organ administracji był uprawiony nałożyć na skarżącą takie obowiązki związane z samowolną budową ganka przydomowego, jakie przewiduje ustawa obowiązująca w chwili nakładania tych obowiązków.

Z podstaw kasacyjnych wynika także, że skarżąca kwestionuje nałożenie obowiązków związanych z legalizacją i rozbiórką samowolnie wybudowanego ganka przydomowego na nią, a nie na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której ganek został wybudowany. W tym zakresie zauważyć należy, że - jak już wyżej wskazano - Sąd pierwszej instancji wskazał na art. 52 Prawa budowlanego, który w stanie prawnym zasadnie przyjętym za podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponadto w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wyraźnie wskazano, że wymienione w tym przepisie obowiązki nakłada się na inwestora. W związku z tym trzeba zwrócić uwagę na to, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustalenia poczynionego w postępowaniu administracyjnym, według którego to ona była inwestorem ganka przydomowego, którego dotyczy sprawa, Zatem, nałożenie na nią obowiązków związanych z legalizacją i następnie wobec niewykonania tych obowiązków nakazu rozbiórki było zgodne z prawem.

W końcu zauważyć należy, że w podstawach kasacyjnych nie zakwestionowano skutecznie istotnego w sprawie ustalenia, mianowicie tego, że skarżąca nie wykonała wszystkich obowiązków nałożonych na nią postanowieniem wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem nałożenie na nią obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego było zasadne.

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W związku z tym, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.