Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 640/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2438/20 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2021 r., I SA/Wa 2438/20 oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił R.P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. R. [...], hip [...] o powierzchni 342 m2, wchodzącej w skład obecnej działki nr [...] z obrębu [...] , będącej własnością [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. R. [...], hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski". Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.1950.14.130 ze zm.) – na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy – Gminy [...] Obecnie dawna nieruchomość położona przy ul. R. [...] w W. wchodzi w skład działek: nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]) i nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]). Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym wykonanym w dniu [...] stycznia 2017 r. całkowita powierzchnia nieruchomości wynosiła 556 m2. Zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 1946 r. nr [...], zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego "Nieruchomości w [...] N [...]" na dzień [...] listopada 1946 r., stosownie do działów I i II, nieruchomość położona przy ul. R. o powierzchni 557,54 m2 uregulowana była jawnym wpisem na imię W. G., na mocy aktu kupna z dnia [...] lipca 1936 r. Dalej organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 1949 r. W. G. wystąpiła w trybie art. 7 dekretu warszawskiego o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] odmówiło W. G. przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Następnie, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydium Rady Narodowej [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w budynku przy ul. R. [...], posadowionym na działce nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Dalej organ wskazał, iż wniosek złożony przez E. P. w dniu [...] listopada 1996 r., w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.1997.115.741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, został rozpoznany decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r. odmawiającą ustanowienia tego prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]

Do rozpoznania pozostał zatem wniosek W. G. z dnia [...] stycznia 1949 r., ponowiony wnioskiem E. P. z dnia [...] listopada 1990 r., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości, z wyłączeniem części nieruchomości określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. R. [...], posadowionym na działce nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

Dalej organ I instancji wskazał, iż przedmiotem decyzji jest wyłącznie działka nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]). Obszar, na którym położona jest ww. nieruchomość jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego M. Teren przedmiotowej działki został oznaczony symbolem: G-16 MW(U) ZU – zieleń urządzona. Budynek o adresie R. [...] jest oznaczony jako obiekt chroniony planem (symbol G16 MW9U) – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Dopuszczono przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie zabudowę z zakazem zmian układu otworów bez zakomponowania na nowo całej elewacji oraz przebudowy lokali mieszkalnych w parterach na lokale usługowe skutkujące zmianami elewacji bez odpowiedniego zakomponowania całej elewacji parteru budynku. Zakazano także lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu objętego planem. Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 214a pkt 1 u.g.n., można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tegoż dekretu, także ze względu na: przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 9 u.g.n. celami publicznymi są również: wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Organ zauważył, że z pisma Biura Architektury i Panowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, iż przedmiotowa działka stanowi zielone wnętrze kwartału urbanistycznego, które oznaczono w ww. planie miejscowym jako "strefa zieleni osiedlowej do zachowania". Dodatkowo w postanowieniach planu, w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach kształtowania ładu przestrzennego wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu. Nadmieniono, iż w stanie istniejącym znajdują się tam ciągi piesze i zieleń wysoka, która w planie została określona jako drzewa do zachowania. Przedmiotowa działka nie jest terenem inwestycyjnym i z punktu widzenia ładu przestrzennego należałoby dążyć do jej zachowania w obecnym kształcie.

Dodatkowo organ I instancji zauważył, iż zgodnie z art. 214a pkt 5 u.g.n., można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tegoż dekretu, jeżeli brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Z uwagi na określoną w ww. piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego konieczność zachowania działki w jej obecnym kształcie, organ I instancji uznał, iż nie ma możliwości wydzielenia z obecnej działki nr [...] dawnej nieruchomości hipotecznej. Wykluczona została zatem możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] Rozpatrując sprawę organ odwoławczy podzielił wykładnię przepisu art. 214a u.g.n. dokonaną przez organ I instancji i wskazał, że kwestia wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, jak również tożsamego przeznaczenia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powinna budzić wątpliwości. Faktyczne wykorzystywanie nieruchomości mieści się w zakresie opisanym w przepisie art. 6 pkt 9c u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł R. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 214a pkt 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez brak podstaw do zastosowania wskazanych przepisów w tej sprawie oraz art.6, 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez jednostronną ocenę materiału dowodowego i zastosowanie przepisów prawa materialnego mimo istniejącej opcji oraz brak wyjaśnienia dlaczego rzeczywiście nie istnieje możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo wniósł o rozważenie skorzystania przez Sąd I instancji z przepisu art. 8 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż sporna działka, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego M., zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem G-16 MW(U) ZU – zieleń urządzona. Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, że działka ta stanowi zielone wnętrze kwartału urbanistycznego, które oznaczono na ww. planie jako strefa zieleni osiedlowej do zachowania. W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach kształtowania ładu przestrzennego wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu. Wskazano również, że w stanie istniejącym na przedmiotowej działce znajdują się ciągi piesze i zieleń wysoka, która w planie została określona jako drzewa do zachowania. Dodano też, że działka nie jest terenem inwestycyjnym i z punktu widzenia ładu przestrzennego należałoby dążyć do jej zachowania w obecnym kształcie. Mając na uwadze powyższe ustalenie oraz treść art. 6 pkt 9c u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu tejże stawy jest wydzielenie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, place, parki, promenady i bulwary, a także ich urządzenie, w tym budowa i przebudowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaistniały w badanej sprawie przesłanki z art. 214a u.g.n., uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela. Sąd I instancji ponadto stwierdził, że zasadnie organy uznały, w świetle treści ww. pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...], że brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia dekretowego, co w konsekwencji oznacza, że spełniona została również przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego, określona w art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. Wobec tego Sąd I instancji uznał za chybione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 214a pkt 1 u.g.n. w zw. z powołanymi w niej przepisami Konstytucji RP, przepisami k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 214a pkt 1 i 5 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 a także art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 7 dekretu warszawskiego przez brak podstaw do zastosowania wskazanych przepisów na skutek rozszerzającej interpretacji, w wyniku której tereny zielone zakwalifikowano w kategorie określone w art. 6 pkt 1 u.g.n. i wbrew logicznemu rozumowaniu uznano, że przeznaczenie terenu określone jako strefa zieleni osiedlowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyklucza własność prywatną;

2. naruszenie przepisów postępowania w zakresie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. polegającym na pominięciu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności pism wskazujących na możliwość podziału działki podwórkowej;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak logicznego wyjaśnienia przesłanek stanowiących podstawę oddalenia skargi w kontekście podniesionych zarzutów dotyczących charakteru i przeznaczenia działki stanowiącej przedmiot postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji stanowił przepis art. 214a u.g.n., a zatem ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada poprzedzić przybliżeniem charakteru powyższej regulacji prawnej. Przepis art. 214a u.g.n. dodany został nowelizacją dokonaną przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2016.1271), zmieniającą u.g.n. z dniem 17 września 2016 r. Celem wprowadzenia powyższego przepisu było umożliwienie wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w przypadkach wymienionych w dodanym przepisie. Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, w brzmieniu tegoż przepisu obowiązującym do dnia jego nowelizacji dokonanej przez art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.1709), wypada zwrócić uwagę na dwie, które znalazły zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy. Są to kolejno:

– przeznaczenie lub wykorzystywania gruntu na cele publiczne określone w art. 6 u.g.n. (art. 214a pkt 1 u.g.n.);

- brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego (art. 214a pkt 5 u.g.n.).

Przesłanki te znajdują zastosowane niezależnie od przyczyn odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowania. Przyjmuje się przy tym, że tak skonstruowany przepis art. 214a u.g.n. powoduje, iż spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w jego treści uprawnia organ do odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, bez badania spełnienia przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. V, WKP 2018, uwagi do art. 214a).

Wypada także zauważyć, iż przepis art. 214a u.g.n. jeszcze przed wejściem w życie był przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją RP, dokonanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, (OTK ZU A/2016, poz. 66). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że przepis art. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodanego art. 214a u.g.n. jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał odnosząc się do poszczególnych przesłanek odnowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela gruntu warszawskiego lub jego następców prawnych stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu były wielokrotnie w sprawach rozpatrywanych przez sądy podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Odnosząc się do przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n. (art. 214a pkt 1 u.g.n.), Trybunał wskazał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to, tym bardziej mogą stanowić podstawę nieuwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał zatem, że realizacja celu publicznego, w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela, co nie oznacza, że w każdym konkretnym przypadku odmowa okaże się uzasadniona. Choć teoretycznie także osoba prywatna (fizyczna lub prawna) może akceptować prowadzenie na jej gruncie działalności służącej użyteczności publicznej (np. przedszkola czy placu zabaw), to nie ma żadnych podstaw prawnych, by oczekiwać od niej takiej altruistycznej postawy. W konsekwencji Trybunał zauważył, że ustanowienie użytkowania wieczystego dla byłego właściciela gruntu w praktyce niemal zawsze prowadzi do zakończenia prowadzonej tam wcześniej działalności służącej zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Trybunał podkreślił także, że niemożność uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego zachodzi także wówczas, gdy prawo nie dopuszcza wydzielenia wywłaszczonego gruntu z większej nieruchomości (art. 214a pkt 5 u.g.n.). Organ nie może bowiem działać wbrew obowiązującym przepisom i dokonywać podziału nieruchomości tam, gdzie to nie jest prawnie dopuszczalne. Trybunał zauważył przy tym, że tak przed, jak i po wejściu w życie przepisu art. 214a u.g.n. prawna dopuszczalność "odtworzenia" nieruchomości pozostaje kwestią oceny dokonywanej przez organ administracji i weryfikowanej przez sąd, w zgodzie z panującym obecnie ładem przestrzennym. Trybunał stwierdził także, że mocą art. 214a u.g.n. ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu, co przyczyni się do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum W. Bezpieczeństwo prawne i stabilizację sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, Trybunał uznał za wartość konstytucyjną. (vide: https://ipo.trybunal.gov.pl ).

W tak nakreślony kontekst legislacyjny wpisują się okoliczności badanej sprawy, pozwalając uznać wypełnienie przesłanki umożliwiającej organowi odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wypada bowiem zauważyć, iż działka nr [...], stanowiąc zielone wnętrze kwartału urbanistycznego w rejonie ulic: R., M. B., J. D. i skweru S. B. w W., zgodnie z uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego M., znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem G-16 MW(U) ZU – zieleń urządzona, zieleń osiedlowa do zachowania, dla której plan przewiduje: uporządkowanie i uczytelnienie kompozycji zieleni w kwartale z sanacją zieleni mało cennej i kolidującej z zabudową, zachowanie cennej zieleni wysokiej, a całe wnętrze kwartału objęte jest zakazem lokalizacji nowych budynków (§ 124 ww. planu). Z opisu terenu wynika natomiast, iż wewnątrz zagospodarowanego kwartału urbanistycznego znajdują się m.in. klomby, ciągi piesze i zieleń wysoka. Skoro zatem przepis art. 6 ust. 9c u.g.n. wskazuje, iż celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa, to sposób przeznaczenia owego trenu w miejscowy planie oraz sposób jego faktycznego zagospodarowania pozwala uznać realizację na tym terenie celu publicznego, o którym stanowi powyższy przepis. W sprawie chodzi bowiem o teren należący do samorządu z urządzoną zielenią miejską, posiadający ścieżki spacerowe, który służy okolicznym mieszkańcom do odpoczynku i rekreacji. Przepisy u.g.n. nie definiują pojęć użytych w art. 6 pkt 9c u.g.n., a zatem pojęcia te należy rozumieć zgodnie z językiem komunikacji powszechnej. Stąd też wykorzystywane na cele publiczne pozostają nie tylko tereny, dla których miejscowy plan wprost przewidział jedną z form zagospodarowania wskazaną w art. 6 pkt 9c u.g.n., posługując się określeniami zawartymi w tym przepisie, ale także publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej w sposób wskazany w tym przepisie. Za takim rozumieniem powyższej regulacji przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz obciążający władze publiczne obowiązek ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), pozwalają wyprowadzić wniosek, iż dla realizacji podstawowych zasad ustrojowych, zwłaszcza na terenach miejskich, istotną rolę odgrywa zwiększenie powierzchni, o których stanowi art. 6 pkt 9c u.g.n. Wątpliwości interpretacyjne w tej materii powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., II OSK 1742/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi pozwalają potwierdzić trafność stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, które w przepisach art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. upatrywało podstawy prawnej odmowy przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki gruntu. Przy czym, nie jest oparty na prawdzie zarzut, iż w motywach tegoż wyroku nie wskazano konkretnego punktu art. 6 u.g.n. związanego z zastosowaniem art. 214a pkt. 1 u.g.n. w odniesieniu do działki objętej postępowaniem.

Konkludując powyższe uwagi wypada zauważyć, iż spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. stanowi okoliczność dostatecznie uzasadniającą możliwość odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej, niezależnie od podstaw odmowy wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Okoliczność taka została ujawniona w badanej sprawie, co determinuje ocenę zaskarżonego wyroku w powyższym zakresie.

Za trafny uznać natomiast należy zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. polegającym na pominięciu okoliczności wskazujących na możliwość podziału przedmiotowej działki podwórkowej. Przepis art. 214a pkt 5 u.g.n. jako powód omowy ustanowienia użytkowania wieczystego wskazuje brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia dekretowego. Regulacja ta odwołuje się wyraźnie do koniunkcji niezgodności z prawem i ładem przestrzennym wydzielenia działki, na której zgodnie z wnioskiem dekretowym miałoby zostać ustanowienie użytkowanie wieczyste. Trafnie w takiej sytuacji podnosi autor kasacji, iż wyprowadzony w tym zakresie wniosek organów o braku możliwości dokonania podziału przedmiotowej działki gruntu nie doczekał się wyjaśnienia odpowiadającego dyrektywom art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Zasadniczo podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Możliwość taka w toku przeprowadzonego postępowania nie została dostatecznie wyjaśniona, skoro zajęte w tej kwestii stanowisko organów nie odwołuje się do konkretnych prawnych uregulowań planistycznych obowiązujących dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, lecz jedynie do pisma Biura Architektury Planowania Przestrzennego [...], które wskazując na brak takiej możliwości nie odwołało się do argumentów mających oparcie w przepisach prawa. Powyższe naruszenie zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy wyrażonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., nietrafnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, nie prowadziło jednak do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro w sposób prawidłowy ocenione zostało przez ten Sąd oparcie rozstrzygnięcia na przepisach art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n., co uznać należy za wystarczające dla przyjęcia legalności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 k.p.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano się na tego rodzaju wadliwość, to jednak nie wskazano, w czym niemożliwość oceny kasacyjnej się przejawia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza takiej wadliwości. Z uzasadnienia wynika bowiem jasno podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast potwierdzona powyżej wada argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji na gruncie art. 214a pkt 5 u.g.n., nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz są wynikiem błędnego zastosowania przepisów prawa przez ten Sąd. Zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w podstawach kasacji i były przedmiotem oceny wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W motywach skargi kasacyjnej brak jest wyjaśnienia, w czym autor kasacji upatruje jego naruszenia, a ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną określenia w czym upatrywane jest naruszenie określonego przepisu prawa, to tym samym należy uznać, iż tak sformułowany zarzut kasacyjny nie nadaje się do kontroli zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie należy zauważyć, iż ocenione powyżej okoliczności faktyczne sprawy pozwalają potwierdzić prawidłowość dokonanej subsumpcji w odniesieniu do art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n. Trafny jest natomiast zarzut kasacyjny nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 214a pkt 5 u.g.n., a to wobec niedostatecznego ustalenia okoliczności związanych z brakiem możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału przedmiotowej nieruchomości.

Brak jest za to podstaw do uznania, iż w sprawie naruszone zostały normy art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem z dnia 19 lipca 2016 r. dokonał oceny zgodności z ww. przepisami art. 214a u.g.n. i nie znalazł podstaw do jego derogacji z systemu prawnego. Dokonana w ww. wyroku trybunalska wykładnia powyższego przepisu nie pozwala uznać, iż odmowa przyznania skarżącemu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 214a pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 9c u.g.n., prowadzi do naruszenia normy art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Z kolei przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. wskazujący, iż celem publicznymi w rozumieniu u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, nie był przedmiotem wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem dokonania jego wykładni w sposób wadliwy.

Wypada także zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do badania legalności wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z tego też powodu argumentacja kasacji odnosząca się do sposobu wydania przez Trybunał ww. wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. nie może prowadzić do podważenia jego treści. Niezależnie od tych uwag, jedynie na marginesie wypada zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15 (Dz.U.2018.1077), uznał art. 1 pkt 9 ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2015.2217), w zakresie zmiany art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293 ze zm.) za niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 Konstytucji RP, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Skutkiem stwierdzonej niekonstytucyjności, przepis art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.2016.293 ze zm.), w dniu wyrokowania w sprawie K 47/15 przewidywał, że orzekanie w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej dziewięciu sędziów Trybunału. Trzeba natomiast zauważyć, iż wyrokując w sprawie K 47/15 Trybunał Konstytucyjny był w składzie dwunastu sędziów.

Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.