Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1478/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 października 2022 r., znak: SKO.ZP/415/364/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącego M. K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. znak: WPP-IV.6730.25.2022, działając na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Tarnowa ustalił warunki zabudowy dla M. K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr [...], 71 obręb [...] w T. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K..

Decyzją z dnia 11 października 2022 r. znak: SKO.ZP/415/364/2022, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został, w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Organ wyjaśnił, że z ww. przepisów wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego urbanistę mgr inż. M. M. ustalono, że

w obszarze analizowanym występuje głównie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna związana z dawną dzielnicą S. - domy mieszkalne w formie wolnostojącej

z towarzyszącymi garażami, usługi, obiekty piekarni. Niemniej jednak występują też bloki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W obszarze analizowanym zlokalizowane są trzy enklawy zabudowy wielorodzinnej. Jedna przy ul. [...] obejmująca kilka zgrupowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Druga, w północnej części obszaru analizowanego, od ulicy [...] i ulicy [...]. Trzecim przypadkiem jest mały wielorodzinny budynek mieszkalny przy ul. [...]. Wskazano, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wolnostojącej wraz z infrastrukturą techniczną stanowi kontynuację istniejącej w obszarze funkcji mieszkaniowej.

Co do parametrów zabudowy ustalono, że przy ul. [...], linia zabudowy przebiega uskokowo. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach [...] [...] oddalone są na 6 m od granicy działek z ulicą, budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] oddalony ok. 25 m od granicy z ulicą, na działce [...] - ok. 19 m, na dz. nr [...] - ok. 4,5 m, na dz. nr [...] - ok. 8 m, a na działce położonej naprzeciwko przedmiotowego terenu, budynek mieszkalny jednorodzinny położony jest ok. 6 m od granicy z ulicą. Linia istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na działkach sąsiednich po prawej i lewej stronie terenu inwestycji linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Na działce nr [...] (po lewej stronie terenu inwestycji) - budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok. 6 m, a na działce nr [...] (po prawej stronie) - w odległości ok. 19 m od granicy działek z ulicą [...]. Następnie na kolejnych najbliższych działkach nr [...] - budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości ok. 25 m, a na działce [...] - w odległości ok. 4,5 m od ul. [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji dostępne z tej samej drogi publicznej to wyłącznie nisko intensywna, jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Natomiast wnioskowana inwestycja (precyzyjnie określona częścią graficzną wniosku) dotyczy realizacji intensywnej zabudowy wielorodzinnej, która z uwagi na rozszerzony zakres funkcji mieszkalnej (w porównaniu do zabudowy jednorodzinnej) potrzebuje odmiennej formy architektonicznej i odmiennego sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu niż każda jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa, jednak mimo wszystko zrealizowana winna być z poszanowaniem zasady zachowania zrównoważonego rozwoju obszaru i utrzymania ładu przestrzennego szczególności w odniesieniu do zabudowanych terenów sąsiednich (co przekłada się wprost na zasadę kontynuacji istniejącej funkcji terenu oraz sposobu jego zagospodarowania i zabudowy). W związku z powyższym, w oparciu o § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, w celu utrzymania istniejącego charakteru ul. [...], która w odbiorze lokalnym z przestrzeni publicznej prezentuje się obecnie jako część "uspokojonej zabudowy" jednorodzinnej za uzasadnione uznano odsunięcie nowej odmiennej i dominującej formy zabudowy w głąb działki.

W konsekwencji ustalono, że w oparciu o § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, linię zabudowy wyznaczyć należy jako kontynuację linii zabudowy budynku zlokalizowanego w większej odległości od pasa drogowego. Jednak w przedmiotowym przypadku linię nowej zabudowy przyjąć należy jak dla budynku na działce nr [...] po prawej stronie terenu inwestycji - to jest w odległości ok. 19 m od granicy działek z ulicą [...] i mimo, iż nie jest to najdalsza odległość w jakiej zlokalizowana jest zabudowa sytuowana wzdłuż pasa drogowego ul. [...], to tak ustalona linia zabudowy stanowi i utrzymuje zasadę kontynuacji lokalizowania zabudowy przy ul. [...] i nie wpłynie na ład przestrzenny w analizowanym terenie. Z uwagi na istniejące nieregularne usytuowanie budynków przy ul. [...] dopuścić można ustalenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej w odległości 19 m od granicy działek nr [...], i [...] obr. [...] z ulicą [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym).

Dalej wskazano, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyliczony dla działek w obszarze analizowanym wynosi 23%. Wskaźniki na najbliższych działkach sąsiednich to ok. 14%, 15,4%, 19,2% 11,8%, 13%. Wskaźnik zabudowy dla wnioskowanego obiektu w przedmiotowym terenie nie może przekraczać wyliczonej wartości średniej tego parametru lecz dążyć powinien do wartości występujących w najbliższym sąsiedztwie. Dlatego dla wnioskowanej zabudowy w tym terenie zasadne jest ustalenie wskaźnika nieco niższego niż średni - to jest na maksymalnej wysokości do 20%. Wartość ta oscyluje przy maksymalnym wskaźniku terenów najbliższego sąsiedztwa i wyliczonej wartości średniej. Minimalnego wskaźnika można nie ograniczać, gdyż każdy mniejszy obiekt wpisze się w teren, a realizacja obiektu o tak ustalonym wskaźniku dla nowej zabudowy nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w analizowanym terenie.

W terenie analizowanym, istniejące budynki mieszkalne mają różne szerokości elewacji frontowych od 5,4 m do 30 m, a budynki usługowo-produkcyjne i usługowe od 14,8 m do 80 m. Średnia szerokość elewacji frontowej w analizowanym terenie to 19,97 m (w zaokrągleniu 20 m). Budynki przy ul. [...] to zabudowa mieszkalna jednorodzinna o szerokościach: dz. nr [...] - ok. 8,9 m; dz. nr [...] - ok.14 m; dz. nr [...] - ok.14,1 m; dz. nr [...] - ok. 15,3 m; dz. nr [...] - ok.13,7 m; dz. nr [...] - ok.10,4 m, dz. nr [...] - ok.14,2 m; dz. nr [...] - ok.18,1 m, dz. nr [...] i [...] - ok.19,7 m (łącznie zabudowa bliźniacza). Lokalizując zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wśród zabudowy jednorodzinnej należy mieć na uwadze to, aby nowy obiekt wpisał się w ten obszar, a w szczególności w teren najbliższego sąsiedztwa, a wskaźniki na najbliższych działkach sąsiednich to ok. 14 m, 15,4 m, 19,2 m 11,8 m i 13 m. Największy z nich jest nieco mniejszy niż wyliczona wartość średnia, dlatego dla nowej zabudowy zastosowanie średniej szerokości elewacji frontowej tj. 20 m jako maksymalnej sprawi, iż wnioskowany do realizacji budynek wielorodzinny wpisze się między zabudowę jednorodzinną i nie spowoduje dysonansu architektonicznego w tym obszarze.

Zabudowa sąsiednia przykryta jest w większości dwuspadowymi dachami

z okapem i nie posiada gzymsów ani attyk, dlatego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy wyznaczyć do okapu. Budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach sąsiednich posiadają zbliżoną do siebie wysokość położenia okapu.

Po prawej stronie na dz. nr [...] wynosi ona ok. 3,2 m, a po lewej na dz. [...] - ok. 3,5 m. Różnicę tych wielkości, wynoszącą 0,3 m (30cm) przy prawie 9-metrowych (900 cm) wysokościach obu budynków w kalenicy należy przyjąć za nieistotną z punktu widzenia postrzegania wysokości bryły tych budynków z przestrzeni publicznej i uznać, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków sąsiednich jest równa wynosi ok. 3,5 m. Pozostała zabudowa mieszkaniowa najbliższego sąsiedztwa zlokalizowana po prawej stronie posiada następujące wysokości położenia okapu: na dz. [...] - ok.5,7 m; na dz. [...] - ok,4,7 m; na dz. [...] - ok. 5,6 m; a po lewej stronie na dz. [...] - ok. 3,2 m; na dz. [...] - ok. 4,2 m. Przyjmując za podstawę zasadę, iż każdorazowe działania urbanistyczne w planowaniu przestrzennym koniecznym wymaga zachowania zrównoważonego rozwoju i utrzymania ładu przestrzennego, w przedmiotowym przypadku należy również mieć na uwadze aby każdy nowy obiekt wpisał się w zabudowę obszaru a w szczególności w teren zabudowy najbliższego sąsiedztwa. W związku z powyższym planowany do realizacji wielorodzinny budynek mieszkalny powinien kontynuować istniejące wysokości do okapu występujące w budynkach sąsiednich. W przedmiotowej sytuacji, biorąc pod uwagę występujące niewielkie różnice wysokości okapów w pozostałych budynkach najbliższego sąsiedztwa dopuścić można wyznaczenie największej wysokości okapu występującej w sąsiedztwie tj. max. do 5,7 m. Budynek wielorodzinny o tak wyznaczonej wysokości do okapu wpisze się w zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowiąc dopełnienie zasady utrzymania i kontynuacji zastanego ładu przestrzennego.

Na budynkach mieszkalnych występują głównie dachy dwuspadowe jak również wielospadowe, w budynkach wielorodzinnych również dachy płaskie. Z uwagi na lokalizację terenu inwestycji pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, nowy obiekt należy dostosować do tej sąsiedniej zabudowy. Budynki sąsiednie posiadają dachy dwu i wielospadowe o nachyleniu połaci od ok. 30° do 45°. Dla nowego obiektu należy przyjąć dach dwu lub wielospadowy. Kąt nachylenia

w granicach 30° do 45°, jednakowy dla połaci głównych dachowych. Maksymalną wysokość głównej kalenicy dachu ustalić można na poziomie max. 9,0 m, jak wysokość kalenicy głównej sąsiadującego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...]. Układ głównej kalenicy dachu ustalić należy przez analogię do układu kalenic na budynkach bezpośredniego sąsiedztwa zrealizowanych na dz. nr [...] i [...], które posiadają kalenice główne ułożone prostopadle do ul. [...]. Takie ustalenia dopełniają zasadę zachowania ładu przestrzennego w szerszym otoczeniu terenu inwestycji oraz bezpośrednio przy ul. [...].

Mając na uwadze powyższe, organ podał, że analizie zasadnie wskazano, że spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanego zamierzania inwestycyjnego. Wobec braku jednolicie ukształtowanej linii zabudowy ulicy [...] i argumentacji przedstawionej w analizie Kolegium uznało, że w sprawie zasadne było skorzystanie z możliwości przewidzianej w § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczającej inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ww. ustawy.

Również jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalony maksymalnie na 20 %, zdaniem organu ustalono prawidłowo - zgodnie z § 6 rozporządzenia i korzystając z możliwości przewidzianej treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik ten w stosunku do średniego z terenu analizowanego zmniejszono zaledwie o 3%, po to aby w miejscu inwestycji nie przekroczyć "wartości występujących w najbliższym sąsiedztwie", a zawierających się w przedziale od 11,8% do 19,2 % powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustalenia analizy, według organu odwoławczego przeczą więc twierdzeniom zawartym w odwołaniu, że "działki otaczające posiadają stopień zabudowania około 40%. Parametr ten ustalony został prawidłowo, zgodnie z § 6 rozporządzenia, korzystając z możliwości przewidzianej treścią § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Na aprobatę, w ocenie Kolegium, zasługuje również zawarta w analizie argumentacja co do ustalonej maksymalnie na 20 m szerokości elewacji frontowej (elewacji od strony południowej tj. ulicy [...]). Wielość ta ustalona została na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych z obszaru analizowanego, wyliczonej w części tabelarycznej analizy na 19,97 m (w zaokrągleniu 20 m). Sporządzona w sprawie analiza nie potwierdza aby "otaczająca zabudowa posiadała średnią szerokość elewacji frontowej około 40 m".

W analizie wyjaśniono w sposób racjonalny metodę ustalania wysokości okapu poprzez nawiązanie do najbliższej zabudowy oraz uwzględnieniu, iż wniosek dotyczy budynku wielorodzinnego. Organ l instancji odstąpił od ustalenia omawianego parametru na poziomie 3,5 m (tj. jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), a parametr ten na zasadzie wyjątku zwiększył do 5,7 m. Brak jest również argumentów dla zwiększenia tej wielkości do żądanych przez odwołującego 12 m.

Również ustalenie geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) jako: "Dach dwu lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci od 30° do 45°, jednakowy dla każdej połaci wysokość kalenicy głównej max. 9,0 m, kierunek kalenicy głównej prostopadle do ul. [...]", organ uznał za prawidłową i zgodną z ww. rozporządzeniem. Okoliczność że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budynek jest budynkiem wielorodzinnym, a w obszarze analizowanym znajdują się "bloki wielorodzinne z płaskimi dachami" oraz "hale przemysłowe również z płaskimi dachami" nie stanowi przesłanki aby wśród istniejącej przy ulicy [...] zabudowy mieszkaniowej jednorodzonej o dachach stromych, wprowadzać zabudowę z dachem płaskim. Również więc i w tym zakresie zarzuty odwołania nie są zasadne.

Organ odwoławczy podał, że teren inwestycji składający się z działek nr [...]

i nr [...] obr. [...], posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, gdyż przylega do drogi publicznej - ulicy [...]. Teren ten jako położny na terenie miasta T. nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego poprzez rozbudowę istniejących sieci na warunkach określonych w drodze umowy między właściwym dysponentem sieci, a inwestorem.

W decyzji organ prawidłowo zawarł warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Wobec powyższych ustaleń, w szczególności faktu, iż spełnione są kumulatywnie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy, organ pierwszej instancji miał obowiązek ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji i warunki te ustalił w sposób przewidziany w przywoływanym rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że "zasada dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów

o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, pomimo, że przepis ten nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i ograniczenie pojęcia "działki sąsiedniej" tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej w sytuacji, gdy ww. pojęcie należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość;

3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów

i określenia przez organ l jak i II Instancji odmiennych niż wskazywał skarżący warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego pomimo, że

w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na działkach sąsiednich z planowaną inwestycją występuje już zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowo - produkcyjna, które stanowią kontynuację istniejącej funkcji terenu w przeciwieństwie do planowanej przez skarżącego zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co prowadzi do bezprawnego ograniczenia prawa własności skarżącego, obejmującego prawo zabudowy i zagospodarowania nieruchomości gruntowej oraz godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa i w zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej;

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa nr 183/W/2022 z dnia 19 sierpnia 2022 r. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji została wydana bez dokonania rzeczywistego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej istotnych okoliczności, zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz wnikliwej oceny zarzutów odwołania, w szczególności, gdy planowana inwestycja nie odróżnia się znacząco od istniejącej już na działkach sąsiednich zabudowy wielorodzinnej;

5) art. 7, 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

- niepodjęciu przez organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonaniu wybiórczego porównania planowanej przez skarżącego inwestycji, do zabudowy znajdującej się w najbliższym do inwestycji sąsiedztwie;

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały zachowane przez skarżącego przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w sytuacji, gdy planowana inwestycja w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację istniejącej funkcji terenu oraz sposobu jego zagospodarowania i zabudowy występującej w obszarze sąsiadującym z planowaną inwestycją, występującą na działkach sąsiednich, która to zabudowa jest również jak planowana przez skarżącego zabudową wielorodzinną;

- niepodjęcie przez organy obu instancji wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy, nie bacząc na prawo własności skarżącego obejmującego także prawo zabudowy i zagospodarowania nieruchomości gruntowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem, w tym celu organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (terenu objętego wnioskiem), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz ustalenie parametrów nowej (wnioskowanej) zabudowy.

Sposób ustalania poszczególnych parametrów zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). Zgodnie z § 9 ust. 1 r.n.z.z.t. warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Zauważyć należy przy tym, że z przepisów § 4-8 r.n.z.z.t. wynikają określone algorytmy postępowania przy ustalaniu poszczególnych parametrów zabudowy. Dla ustalenia linii zabudowy analizuje się w pierwszej kolejności zabudowę na działkach sąsiednich; dopuszcza się jednak inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (vide § 4 ust. 1 - 4 r.n.z.z.t.). Dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu najpierw wyznacza się średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, a jeśli z analizy wynika, że jest on nieadekwatny, wyznacza się go na podstawie analizy (vide § 5 ust. 1 i 2 r.n.z.z.t.). Również wskaźnik szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się najpierw na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a jeśli jest on nieadekwatny, bierze się pod uwagę wskaźnik wynikający z analizy (vide § 5 ust. 1 i 2 r.n.z.z.t.). Znowu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się w pierwszej kolejności w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeśli jest ona nieadekwatna, bierze się pod uwagę wskaźnik wynikający z analizy (vide: § 7 ust. 1-4 r.n.z.z.t.). Wreszcie geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się, zgodnie z § 8 r.n.z.z.t., odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Konieczność ustalenia w pierwszej kolejności parametrów zabudowy według obiektywnych wzorów nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też i to, że z analizy może wynikać konieczność ustalenia parametrów nowej zabudowy w inny sposób, pod warunkiem wykazania zasadności tego odstąpienia w samej analizie i w uzasadnieniu decyzji. Jak trafnie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 407/12, LEX nr 1248777: "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej". Co do "przesłanki wynikania" z analizy zawartej w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.n.z.z.t. wskazuje się, że nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego na równi z brakiem uzasadnienia należy traktować sytuację, w której podane uzasadnienie parametrów wyznaczonych "na podstawie analizy" nie znajduje w niej oparcia.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że analizę i projekt decyzji sporządził urbanista M. M., który również, z upoważnienia Prezydenta Miasta Tarnowa, wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego oraz ustalono podstawowe parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym (tabela k. 93-107 akt I inst.), jednak analizę istniejącej zabudowy przeprowadzono w sposób niepełny i miejscami wybiórczy, wyprowadzając z niej nieprzekonujące wnioski.

Po pierwsze, wadliwe było podporządkowanie analizy twierdzeniu, zgodnie z którym w obszarze analizowanym występuje głównie funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, związana z dawną dzielnicą S. , w tym na działkach sąsiadujących (także bezpośrednio) z terenem planowanej inwestycji (działki nr [...] oraz [...] obr. [...]), wobec czego parametry nowej zabudowy mieszkaniowej powinny nawiązywać do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Założenie to wypaczyło, zdaniem Sądu, wyniki analizy. Rzeczywiście jest tak, że działki nr [...] i [...] stanowiące teren inwestycji znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi (dz. [...] i [...]). Rzeczywiście jest również tak, że liczbowo w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna. Jednak, bezsprzecznie, w obszarze analizowanym, i to nie marginalnie, występują też inne rodzaje zabudowy, takie jak zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, także usługowo-produkcyjna. Co więcej, zabudowa inna niż mieszkaniowa jednorodzinna występuje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, m.in. na działce nr [...], i stanowi ją – jak wynika ze skargi i materiałów ogólnodostępnych (geoportal.gov.pl oraz [...]) duży obiekt handlowo-usługowy (cukiernia i piekarnia). W analizie jednak okoliczność tę zbagatelizowano, pomimo uznania, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Po drugie, kierując się powyższym założeniem, wadliwie wyznaczono parametry nowej zabudowy.

Jeśli chodzi o linię zabudowy wyznaczoną 19 metrów od granicy z działką drogową ulicy [...], w analizie przywołano – jako podstawę jej wyznaczenia - § 4 ust. 3 r.n.z.z.t. Stanowi on, że: "Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego."

W nawiązaniu do potocznego rozumienia słowa "uskok" można przyjąć, że uskokiem w linii zabudowy jest występowanie wzdłuż tej linii co najmniej jednego budynku cofniętego względem tej linii. W takiej sytuacji należałoby, zgodnie z § 4 ust. 3 r.n.z.z.t., rozumianym literalnie, wyznaczyć zawsze linię zabudowy wzorem budynku znajdującego się dalej od linii zabudowy. Jednak, zdaniem Sądu, przywołaną normę należy wykładać celowościowo, w nawiązaniu do zasady dobrego sąsiedztwa, przyjmując, że nakazuje ona wyznaczenie linii nowej zabudowy według budynku cofniętego względem linii zabudowy tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, w szczególności gdyby taka lokalizacja była zgodna z wymogami ładu przestrzennego, uwarunkowaniami wynikającymi z konfiguracji nieruchomości, czy też charakteru planowanego zamierzenia.

W przedmiotowej sprawie należało natomiast uwzględnić, że większość budynków położonych przy ulicy [...] w T. , po stronie terenu inwestycji, znajduje się w bliższej odległości od drogi niż budynek na działce nr [...], na podstawie które wyznaczono linię nowej zabudowy, a ponadto budynek na działce nr [...] znajduje się w odległości większej niż ten na działce nr [...]. W ocenie Sądu z analizy nie wynika, by w takim układzie przestrzennym znajdował zastosowanie § 4 ust. 3 r.n.z.z.t. Przekonuje o tym sposób wyznaczenia linii zabudowy na załączniku graficznym do analizy, gdzie wyznaczona linia zabudowy nie odzwierciedla położenia budynku na działce nr [...], a jedynie styka się z narożnikiem tego budynku. O nieadekwatności zastosowania w przedmiotowej sprawie § 4 ust. 3 r.z.n.n.t. przekonuje również część tekstowa analizy, w której wyznaczoną linię zabudowy uzasadniono dążeniem do odsunięcia nowej zabudowy od ulicy [...] ze względu na "istniejący charakter ul. [...], która w odbiorze lokalnym z przestrzeni publicznej prezentuje się obecnie jako część "uspokojonej zabudowy jednorodzinnej". Dostrzegając pewne racje w przytoczonej argumentacji, Sąd zauważa jednak, że z analizy nie wynika jakoby przy ul. [...] znajdowała się tylko taka zabudowa, a przy tym nie uwzględniono istnienia innej, również intensywnej, zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu inwestycji, w szczególności zabudowy handlowo-usługowej na działkach nr [...], [...], [...].

Co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono w analizie, iż parametr ten w wersji uśrednionej (z całego obszaru analizowanego) wynosi 23%. Tymczasem organ ustalił go w odniesieniu do planowanej inwestycji na poziomie "nieco niższym niż średni", tj. maksymalnie 20%. W uzasadnieniu przywołano wskaźniki "na najbliższych działkach sąsiednich", to jest, bez przywoływania numeracji działek, ok. 14%, 15,4%, 19,3%, 11,8%, 13%. Zdaniem Sądu, takie działanie jest całkowicie dowolne, nie znajduje oparcia w wynikach analizy, a tym samym należało je uznać za niezgodne zarówno z § 5 ust. 1, jak i ust. 2 r.n.z.z.t.

Podobny zabieg zastosowano w odniesieniu do parametru średniej szerokości elewacji frontowej, który wyznaczono na podstawie § 6 ust. 2 r.n.z.z.t., na poziomie maksymalnie 20 m.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 r.n.z.z.t. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Ustalona w sprawie średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi, po zaokrągleniu 20 m, który to wskaźnik ograniczono przywołując wskaźniki zabudowy z najbliższego sąsiedztwa, tym razem z dziesięciu działek o podanych w analizie numerach. W ocenie Sądu, wyznaczając omawiany parametr w opisany sposób, naruszono zarówno § 6 ust. 1, jak i ust. 2 r.n.z.z.t.

Przechodząc do analizy parametru wysokości nowej zabudowy, należy wcześniej dostrzec, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił planowany dach jako dach płaski. Organ jednak, ustalając warunki w zakresie geometrii dachu, uznał konieczność realizacji dachu dwu- lub wielospadowego. W ocenie Sądu z analizy nie wynika, że niedopuszczalna jest budowa budynku z dachem płaskim (zgodnie z wnioskiem inwestora), skoro w obszarze analizowanym takie dachy występują. Jako niewystarczające Sąd uznaje zawarte w analizie wyjaśnienia, zgodnie z którymi dachy dwuspadowe posiadają budynki sąsiadujące z terenem inwestycji. Zauważyć wypada, że nie wynika z § 8 r.n.z.z.t. konieczność powielania przez nową zabudowę geometrii dachów budynków bezpośrednio sąsiadujących. W konsekwencji należało zakwestionować sposób ustalenia parametru wysokościowego, wyznaczonego dla dachu dwu- lub wielospadowego na podstawie przepisów § 7 r.n.z.z.t., jako wysokość do okapu.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że zarzuty skargi należało uwzględnić w takim zakresie, jak opisano powyżej. W szczególności zasadne okazały się zarzuty naruszenia przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Sąd dostrzegł również, że organy nie wykazały, by dla terenu inwestycji wydana była ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniająca odstąpienie od uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wedle ostatnio przywołanego przepisu, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, których dotyczy obowiązek uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Słuszne okazały się również zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przywołanymi wyżej przepisami § 4 – 8 r.n.z.z.t., z tym zastrzeżeniem, że zdaniem Sądu, zbyt daleko idące jest oczekiwanie skarżącego, zgodnie z którym organ powinien powielić w decyzji ustalającej warunki zabudowy parametry zabudowy określone we wniosku. Niewątpliwie, z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, niemniej jednak prawo to istnieje "w granicach określonych ustawą". Granicami tymi, w sprawach ustalenia warunków zabudowy są w szczególności przepisy art. 61 u.p.z.p., z uwzględnieniem przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie zawartych tam upoważnień ustawowych. Niezależnie od tego, już w świetle przywołanych wcześniej regulacji nie może budzić wątpliwości, że to przepisy prawa określają sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy, a związanie organu treścią wniosku w tym zakresie jest ograniczone.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ przeprowadzi analizę urbanistyczno-architektoniczną, uwzględniając przedstawione stanowisko Sądu.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.