Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1337/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 §  1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1886/21 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 października 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1886/21, oddalił skargę X Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył X Sp. z o. o. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niedokonanie w terminie do 30 kwietnia 2020 r. rozliczenia wielkości emisji za lata 2018 i 2019 z instalacji [...] zlokalizowanej przy ul. [...].

Wyżej wymieniona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie, co do terminu i sposobu zaskarżenia. Przesyłka pocztowa zawierająca tę decyzję została nadana w placówce pocztowej na adres: X Sp. z o. o., ul. [...]. Została prawidłowo doręczona w dniu 21 kwietnia 2021 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 maja 2021 r.

Strona w dniu 5 maja 2021 r. (data z listu przewozowego) nadała przesyłkę zawierającą odwołanie za pośrednictwem operatora Y Sp. z o. o. Jak wynika z akt sprawy odwołanie wpłynęło do urzędu w dniu 7 maja 2021 r. (data z prezentaty Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie), zatem po upływie terminu.

W związku z obowiązkiem informacyjnym, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 11 z późn. zm.), Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 26 maja 2021 r. zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r. Ponadto Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 1 czerwca 2021 r.

W dniu 21 czerwca 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu wniosku strona wyjaśniła, że opóźnienie w wysyłce odwołania spowodowane było kłopotami kadrowymi w Spółce w związku z trwającym stanem epidemicznym. Strona wskazała, że prawidłowy przepływ informacji w Spółce był utrudniony z uwagi na absencję jedynego pracownika i wykonywanie pracy w formie zdalnej. Ponadto strona podkreśliła, że brak właściwego nadzoru nad organizacją pracy Spółki spowodowany był absencją jednoosobowego zarządu.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r. spowodowane zostało nieprawidłowościami organizacyjnymi Spółki. Strona powoływała się na absencję jedynego pracownika jak i jednoosobowego zarządu, niemniej do wniosku nie dołączyła żadnej dokumentacji potwierdzającej przebieg choroby, zatem nie przedstawiła żadnych dowodów uprawdopodabniających brak winy w naruszeniu terminu procesowego. Natomiast brak wiedzy na temat operatora wyznaczonego nie jest okolicznością nie do przezwyciężenia. Ustalenie, który z operatorów pocztowych posiada status operatora wyznaczonego, mieści się w granicach należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Ponieważ strona nie dochowała szczególnej staranności w wykonaniu czynności, dla której przepisami prawa ustalony został nieprzekraczalny termin, nie można uznać, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 października 2021 r. wniosła X Sp. z o. o. z siedzibą w C.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z akt sprawy przesyłka zawierająca decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 13 kwietnia 2021 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 21 kwietnia 2021 r., w trybie art. 45 K.p.a., zgodnie z którym jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a art. 129 § 2 K.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r. strona skarżąca została prawidłowo poinformowana o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Skoro decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 21 kwietnia 2021 r., to termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 5 maja 2021 r. Skarżąca terminu tego nie dochowała, bowiem odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 maja 2021 r. Istotną w sprawie okolicznością jest to, że odwołanie zostało nadane, przez skarżącą w dniu 5 maja 2021 r. w firmie kurierskiej z naruszeniem art. 57 § 2 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Skutki zaś nadania pisma u operatora innego niż wyznaczony było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że w przypadku nadania przesyłki u operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym, czynność złożenia odwołania uważa się za dokonaną w dacie wpływu pisma do organu, nie zaś w dacie nadania przesyłki.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki wskazał, że nadanie przez skarżącą odwołania u operatora innego niż wyznaczony (Poczta Polska) skutkować musiało oceną zachowania terminu do wniesienia odwołania, według daty wpływu do organu a nie według daty nadania przesyłki u operatora. Ta zaś w sprawie niniejszej wskazuje, że odwołanie było spóźnione, bowiem wpłynęło do organu w dniu 7 maja 2021 r. Zatem w ocenie Sądu meriti zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem podniesione przez skarżącą okoliczności, związane z pracą zdalną, nie stanowiły przeszkody, która uniemożliwiała złożenie odwołania od decyzji w terminie. Żaden z pracowników nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego. Skarżąca w skardze wskazała, że X Spółka z o.o. na co dzień korzysta z nadawania przesyłek za pośrednictwem firmy kurierskiej (bezpieczny odbiór zbiorczy z siedziby firmy), ograniczając konieczność delegowania pracownika do osobistego nadawania przesyłek w placówce Poczty Polskiej, która to firma kurierska nie jest ani operatorem wyznaczonym, ani operatorem publicznym, co wynika wprost z Regulaminu Świadczenia Usług w Obrocie Krajowym (§ 2 pkt 3).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej w całości, Spółka zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tj.:

1. art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 K.p.a. - przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odmawiającego skarżącej prawa do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mimo, że skarżąca uprawdopodobniła brak zawinienia po swojej stronie w uchybieniu terminu do złożenia odwołania oraz dokonała wszystkich czynności przewidzianych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a.;

2. art. 133 § 1 i 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy bez wszechstronnego zapoznania się z aktami postępowania powodując wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i zwierające wewnętrzną sprzeczność uzasadnienie, w którym to Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza: "Podniesione przez skarżąca okoliczności, związane z pracą zdalną, nie stanowiły przeszkody, która uniemożliwiała złożenie odwołania od decyzji w terminie. Żaden z pracowników nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, (s. 9)", w sytuacji kiedy zarówno z treści samego wniosku o przywrócenie terminu, jak i treści samego uzasadnienia WSA (s. 5) wynika, że Spółka nie zatrudniała pracowników etatowych, a jedyna pozostała w spółce osoba była zatrudniana na podstawie umowy zlecenia,

3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

- w zw. z art. 7, 9 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i faktyczne zaniechanie dokonania właściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, w tym niezbadania treści pouczenia załączonego do decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r., znak: [...], ograniczając się jedynie do przytoczenia (w ślad za skarżącą) opisu kwestionowanego pouczenia, rezygnując jednak całkowicie z samodzielnego ustalenia czy w sposób obiektywny, wykładnia literalna tak skonstruowanego pouczenia pozwala osobie niewykwalifikowanej w zakresie prawa i administracji, zrozumieć a w konsekwencji zastosować otrzymane pouczenie zgodnie z postanowieniami powołanego w treści uzasadnienia WSA § 2 pkt 3 Regulaminu Świadczenia Usług w Obrocie Krajowym;

- w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., art. 107 § 1 pkt 7, art. 9 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego mimo, że pouczenie ujęte w decyzji organu było niekompletne, co uniemożliwiło skarżącej ochronę swych praw, stanowiąc o prowadzeniu przez organ postępowania w sposób godzący w zasadę zaufania do organów władzy publicznej, oraz z pogwałceniem obowiązku informowania strony z art. 9 K.p.a., tj. z pominięciem przytoczenia i wyjaśnienia przepisów, z których wynikać miałby obowiązek nadania przesyłki za pośrednictwem Poczty Polskiej, a tj. o treści przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., mimo, że decyzja administracyjna powinna zawierać (...) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania";

- w zw. z art. 7, 8 § 1 i 80 K.p.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o nieznajdujące uzasadnienia w materiale dowodowy ani nawet zasad doświadczenia życiowego, domniemanie faktyczne, polegające na nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd orzekający, że: "samo odwołanie zostało sporządzone w dniu 27 kwietnia 2021 r., zatem skarżąca miała możliwość dochowania terminu do odwołania korzystając z usług firm kurierskiej Y", w sytuacji kiedy zasady logicznego rozumowania, a zwłaszcza doświadczenia życiowego wskazują, że data wydrukowana (przeważnie) w górnej części pisma wcale nie jest tożsama z datą ostatecznego jego sporządzenia a w konsekwencji nadania. Sąd orzekający nie miał więc możliwości ustalenia tej okoliczności przy zachowaniu zasady bezstronności i prawdy obiektywnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku oraz postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska odmawiającego skarżącej Spółce możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki sprostował oczywistą omyłkę w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym to omyłkowo wskazano jak organ administracji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zamiast Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Kolejnym pismem z dnia 19 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki wskazał w jej imieniu, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, czy skarżąca Spółka, wysyłając odwołanie w ostatnim dniu terminu przewidzianego na jego wniesienie, za pośrednictwem wybranego przez siebie operatora, w tej konkretnej sprawie Y sp. z o.o., dotrzymała terminu do wniesienia odwołania, względnie nie ponosi winy w jego uchybieniu.

Zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei sposób obliczania terminów, określony w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., miał istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 1640 ze zm.) – dalej: "Prawo pocztowe". Przy czym istotne jest, że treść ww. przepisu uległa zmianie z dniem 3 lipca 2019 r., gdyż na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1133), dodano do niego przepis, zgodnie z którym zachowanie terminu do wniesienia odwołania następuje również, jeżeli pismo zostanie nadane przed terminem w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Powyższa zmiana podyktowana była potrzebą ułatwienia obywatelom Polski udziału w obrocie prawnym w przypadkach, gdy przebywają na terenie innych państw Unii Europejskiej, gdyż zdaniem projektodawców dotychczasowa możliwość złożenia pisma w konsulacie była niewystarczająca (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 16 maja 2019 r., druk nr 3144 VIII kadencji Sejmu).

Wykładnia językowa powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że skutek w postaci zachowania terminu do wniesienia pisma następuje w przypadku jego nadania w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego, albo placówce pocztowej operatora świadczącego usługi pocztowe zagranicą.

Podkreślenia wymaga, że Sąd Najwyższy, na tle stosowania art. 165 § 2 K.p.c., którego treść w relewantnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie odpowiadała aktualnej treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a., powziął wątpliwości dotyczące wykładni art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U.UE.L.1998.15.14), zmienionej dyrektywą 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r., którą wdrożono do polskiego systemu prawnego ustawą - Prawo pocztowe, oraz skutków ewentualnej niezgodności art. 165 § 2 k.p.c. z prawem unijnym. W związku z tym Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III UZP 3/17, wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami:

1. Czy art. 7 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U.UE 1998 L 15, p. 14 z późn. zm.; Polskie wydanie specjalne Rozdział 06, Tom 3, s. 71) należy interpretować w ten sposób, że prawem szczególnym jest regulacja krajowego prawa procesowego taka jak przewidziana w art. 165 § 2 k.p.c., zgodnie z którym tylko oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, to jest operatora zobowiązanego do świadczenia usługi powszechnej, jest równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, z wykluczeniem przyznania takiego skutku oddaniu pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej innego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym?

2. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że korzyściami - wynikającymi z przyznania prawa szczególnego operatorowi wyznaczonemu z naruszeniem art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE - należy objąć pozostałych operatorów pocztowych z tym skutkiem, że także oddanie pisma procesowego w krajowej placówce pocztowej operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne, lecz niebędącego operatorem wyznaczonym, należy uznać za równoznaczne z wniesieniem tego pisma do sądu, na zasadach analogicznych jak wynikające z wyroku TSUE z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawach połączonych od C-231/06 do C-233/06 Jonkman (ECLI:EU:C:2007:373)?

3. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na drugie pytanie, czy art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że na sprzeczność z art. 7 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 97/67/WE przepisu prawa krajowego, takiego jak art. 165 § 2 k.p.c., może powołać się strona postępowania będąca emanacją Państwa Członkowskiego?

Rozważając powyższe zagadnienia Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie C-545/17 (LEX nr 2637754), stwierdził, że art. 8 zmienionej dyrektywy należy w świetle motywu 20 dyrektywy 97/67 interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, aby skorzystać z przewidzianego przez ten artykuł odstępstwa, powinno uzasadnić występowanie interesu publicznego. Taką interpretację potwierdzają cele, jakim służy uregulowanie, w które wpisuje się omawiany art. 8. Jak bowiem wynika z motywów 25 i 56 dyrektywy 2008/6, jej celem jest urzeczywistnienie rynku wewnętrznego usług pocztowych oraz zaprzestanie stosowania zastrzeżonego obszaru i szczególnych praw jako sposobów zapewnienia finansowania usługi powszechnej. Umożliwienie państwu członkowskiemu przyznania wyłącznego lub szczególnego prawa na zliberalizowanym rynku, w braku jakiegokolwiek obiektywnego uzasadnienia, byłoby sprzeczne z takimi celami.

W odniesieniu do art. 165 § 2 K.p.c. podnoszono, że ani postanowienie odsyłające, ani pisma rządu polskiego nie potwierdzają istnienia obiektywnego uzasadnienia dla przyznania przezeń tej korzyści. Rząd polski wyjaśnił, że w Polsce zasięg terytorialny usługi przesyłek poleconych oferowanej przez różnych operatorów jest bardzo zróżnicowany, a zatem istnieje interes w tym, by wszystkie przesyłki pism procesowych do sądu korzystały z tego samego poziomu gwarancji co do pewności przesyłek i terminów, w których przesyłki te zostaną doręczone do sądu. Taki jego zdaniem jest powód, dla którego operator odpowiedzialny za usługę powszechną, działający na całym terytorium kraju, uzyskał sporny przywilej.

Trybunał stwierdził, że na podstawie polskich przepisów inni operatorzy są również dopuszczeni do przewożenia pism procesowych skierowanych do sądu i z tego względu są uważani za dysponujących odpowiednimi do tego celu środkami organizacyjnymi i personalnymi. Ponadto przedstawione wyjaśnienia nie pozwalają zrozumieć, w jaki sposób różnica w zakresie terminów procesowych znajdujących zastosowanie w przypadku poszczególnych operatorów mogłaby wspierać pewność prawa i prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości, do których przyczyniają się te terminy. W wypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, gdy dopuszczalność skargi zależy od operatora, który został wybrany, względy oparte na pewności prawa i prawidłowym administrowaniu wymiarem sprawiedliwości wydają się wręcz sprzeciwiać takiemu zróżnicowaniu w zakresie terminów procesowych.

Trybunał uznał, że art. 8 zmienionej dyrektywy nie można interpretować w ten sposób, iż zezwala on na utrzymanie przepisu prawa krajowego, takiego jak sporny w postępowaniu głównym.

W świetle powyższego art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 zmienionej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego (por. pkt 74-78 wyroku).

Trybunał zajmował się również problemem, czy interpretacja, według której art. 165 § 2 K.p.c. jest zgodny z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze zmienionej dyrektywy, stanowi interpretację contra legem. W tym względzie przypomniał, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż stosując prawo krajowe, sąd krajowy - dokonując interpretacji tego prawa - powinien w najszerszym możliwym zakresie dokonywać jej w świetle treści i celów dyrektywy w celu osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku, postępując tym samym zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE. Wymóg dokonywania zgodnej wykładni prawa krajowego jest nierozłącznie związany z systemem traktatu, gdyż zezwala sądowi krajowemu na zapewnienie, w ramach jego właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłego przed nim sporu (por. wyrok z dnia 19 stycznia 2010 r., Kücükdeveci, C-555/07, EU:C:2010:21, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo).

W ślad za powyższym wyrokiem Sąd Najwyższy, postanowieniem składu 7 sędziów z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt III UZP 3/17, uznał, że nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym jest równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu (art. 165 § 2 k.p.c. w związku z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, Dz. Urz.UE.L 1998 Nr 15, s. 14 z późn. zm., Polskie wydanie specjalne Rozdział 06, Tom 3, s. 71).

Wprawdzie powyższe postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy art. 165 § 2 K.p.c., to jednak należy uznać, że to rozstrzygnięcie powinno, mutatis mutandis, mieć również znaczenie przy interpretacji innych przepisów, w których polski ustawodawca wprowadził podobne rozwiązania do tego, które zostało zakwestionowane we wskazanych rozstrzygnięciach. Nie ma przy tym znaczenia, czy rozwiązanie to będzie dotyczyło postępowania cywilnego, karnego, administracyjnego, czy podatkowego. Nie powinno mieć również znaczenia, do jakiego organu władzy publicznej, sądu czy innej instytucji publicznej dany podmiot będzie składał to pismo (zob. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 562/18, LEX nr 3190505; z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 574/18, LEX nr 3156403).

W świetle zaś ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz argumentów Sądu Najwyższego określony w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin na wniesienie pisma należało uznać za zachowany także wtedy, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane za pośrednictwem innego niż wyznaczony operatora pocztowego świadczącego usługi pocztowe (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt II FSK 2399/19, LEX nr 3421727)

Dostosowanie treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. do wykładni przyjętej przez Trybunał i Sąd Najwyższy polega na dopuszczeniu do faktycznej możliwości dokonywania przez strony i uczestników postępowania skutecznego (gwarantującego zachowanie terminu do dokonywania czynności procesowej) nadawania pism procesowych do sądu oraz organów administracji w polskich placówkach pocztowych wszystkich operatorów pocztowych w rozumieniu Prawa pocztowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma bowiem uzasadnionych podstaw do tego, aby procesowo różnicować skutki wniesienia pisma w zależności od rodzaju operatora pocztowego. Działalność pocztowa jest bowiem działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i wymaga wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 6 ust. 1 Prawa pocztowego), zaś wszyscy zarejestrowani operatorzy pocztowi zobowiązani są m.in. do przestrzegania tajemnicy pocztowej i świadczenia swoich usług pocztowych w sposób zapewniający bezpieczeństwo obrotu pocztowego (art. 7 pkt 1 i 2 Prawa pocztowego). Operator pocztowy jest przedsiębiorcą uprawnionym do wykonywania działalności pocztowej, polegającej na świadczeniu usług pocztowych w obrocie krajowym lub zagranicznym, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych (art. 1 i art. 3 pkt 12 Prawa pocztowego) i w tym zakresie spełniać winien te same wymogi co operator wyznaczony. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, operator wyznaczony to operator pocztowy obowiązany do świadczenia usług powszechnych. Pozostali operatorzy pocztowi w swojej działalności nie mają obowiązku świadczenia usług powszechnych określonych w art. 3 pkt 30 Prawa pocztowego.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjętą prounijną wykładnią przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. jest dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1655), z dniem 24 września 2021 r., zmiana art. 165 § 2 K.p.c., który stanowi obecnie, że oddanie pisma procesowego w formie przesyłki poleconej w polskiej placówce pocztowej operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w placówce podmiotu zajmującego się doręczaniem korespondencji na terenie Unii Europejskiej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Powyższa nowelizacja stanowi wyraz dążenia ustawodawcy krajowego do implementacji wyroku Trybunału w sprawie C-545/17 i przekonania o braku uzasadnienia dla utrzymywania wynikającego z tego przepisu monopolu operatora wyznaczonego na świadczenie usług pocztowych związanych z nadawaniem przez strony postępowania pism procesowych do sądu, kiedy to nadawanie wiąże się z zachowaniem terminu do dokonania określonej czynności procesowej.

W tych okolicznościach sprawy uznać należało, że odwołanie wniesione przez skarżącą Spółkę ostatniego dnia terminu, tj. w dniu 5 maja 2021 r., za pośrednictwem Y sp. z o.o. - operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym w rozumieniu przepisów Prawa pocztowego, ujawnionego pod nr [...] w jawnym rejestrze operatorów pocztowych prowadzonym przez Prezes UKE - zostało wniesione w ustawowym terminie. W konsekwencji w sprawie nie doszło do uchybienia przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia odwołania.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.