Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2121/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 202/22 w sprawie ze skargi K. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 202/22, oddalił skargę K. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą X na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie wyeliminowania naruszeń.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem pokontrolnym z dnia 26 stycznia 2022 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "WWIOŚ", działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) – dalej: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska" oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 13 października 2021 r. do 08 grudnia 2021 r. u K. Z., prowadzącego działalność pod firmą X, z siedzibą przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], zarządził:

1. Przestrzegać postanowień wynikających z art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów na teren RP, zgodnie z procedurą wymaganego zgłoszenia i uzyskania zgody, z terminem realizacji od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

2. Zaprzestać dokonywania nielegalnego demontażu pojazdów poza stacją demontażu, z terminem realizacji od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

3. Prowadzić ewidencję odpadów, wprowadzając za pośrednictwem indywidualnego konta do systemu BDO bieżących informacji o wytworzonych odpadach w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, z terminem realizacji od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego;

4. Realizować obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami zgodnie z przepisami, w szczególności dotyczących magazynowania olejów odpadowych, z terminem realizacji od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego.

Dodatkowo, wyznaczono termin do przedłożenia pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu WWIOŚ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której dokonuje wwozu do kraju pojazdów uszkodzonych, bez wymaganego w tym zakresie zgłoszenia i zgody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 3 rozporządzenia WE nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE. L z 2006 r., Nr. 190, poz. 1). Podczas kontroli inspektorzy ujawnili obecność pojazdów uszkodzonych, dla których ustalono, że zostały one przetransportowane na teren Polski z Francji i Niemiec oraz nie zostały zarejestrowane w obowiązującym terminie, nie zostały też objęte ubezpieczeniem OC, jak również nie przedłożono dla nich wszystkich wymaganych dokumentów, pozwalających na dokonanie ich rejestracji w celu pełnienia pierwotnej funkcji jako pojazdy użytkowe. W konsekwencji, pojazdy uznano za obarczone wadą prawną, co dyskwalifikuje je jako pojazdy użytkowe, które nie będą mogły zostać wykorzystane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Podmiot przemieścił na teren RP odpady w postaci pojazdów, z pominięciem procedury wymaganego zgłoszenia i uzyskania decyzji wbrew art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. (Dz.U. UE L 190 z 2006 r. z późn. zm.), w sprawie przemieszczania odpadów. W trakcie kontroli ustalono także, że na kontrolowanym terenie dokonano nielegalnego demontażu pojazdów. Inspektor wskazał dalej, że kontrolowany podmiot posiada wpis w Bazie danych o odpadach i odpadach opakowaniowych (dalej zwanej także "BDO"), prowadzonej przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego i został mu nadany numer rejestrowy [...]. Podmiot ten został wpisany do BDO w Dziale XII - Wytwórca odpadów obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego oraz określono 57 rodzajów odpadów wytwarzanych w ramach prowadzonej działalności. Jednakże, w toku kontroli stwierdzono, że podmiot do dnia kontroli prowadził ewidencję odpadów nierzetelnie, nie wprowadzając kart przekazania odpadów oraz informacji o wytworzonych odpadach, za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, zgodnie z art. 66 - 72 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 779, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach".

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. zarządzenie pokontrolne, zaskarżając je w części tj. w zakresie objętym punktami 1, 2 i 3.

Odpowiedź na skargę wniósł organ postulując jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazał Sąd Wojewódzki kwestią bezsporną pozostaje, że skarżący sprowadził z Francji Renault Zoe nr rej. [...] oraz Citroen Z-Zero, VIN: [...]. Skarżący kwestionuje jednak jakoby pojazdy te stanowiły odpad. Odnosząc się do tej argumentacji Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się Zulassungsbescheinigung Teil Citroena Z-Zero VIN:[...] i w dokumencie tym wskazano, że jest to pojazd wyłączony z eksploatacji, czego dowodzi wpis: "Nur zur Ausserbetriebsetzung". W przypadku zaś Renault Zoe nr rej. [...] w protokole kontroli stwierdzono: "uszkodzony przód pojazdu, zdemontowany kokpit, pojazd z płynami eksploatacyjnymi i akumulatorami w podwoziu, brak szyby tylnej, brak OC, brak dokumentów, francuskie tablice rejestracyjne".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego obydwa pojazdy zostały kupione za granicą, nigdy nie zostały zarejestrowane w Polsce, ani objęte obowiązkowym ubezpieczeniem. Ponadto w przypadku Citroena Z-Zero, VIN: [...] można stwierdzić, że był to pojazd, którego stan w chwili wprowadzenia tego produktu na terytorium Polski wykluczał poruszanie się nim po drogach. W ocenie Sądu meriti, kwestia uznania za odpad pojazdów: Renault Zoe nr rej. [...] oraz Citroen Z-Zero, VIN: [...] została prawidłowo rozstrzygnięta przez organ.

Odnosząc się do pozostałych pojazdów, Sąd pierwszej instancji uznał, że na podstawie dokumentacji znajdującej się w akta sprawy status odpadu prawidłowo przypisał organ również: Renault Zoe, VIN: [...] (uszkodzony przód i lewy bok pojazdu, brak drzwi, zdemontowany przód, pojazd z płynami eksploatacyjnymi i akumulatorami w podwoziu, brak tablic rejestracyjnych); Renault Zoe, VIN: [...] (uszkodzony tył i przód pojazdu, zdemontowany zderzak tylny, zdemontowane prawe nadkole i lampy przednie, pojazd z płynami eksploatacyjnymi i akumulatorami w podwoziu, brak tablic rejestracyjnych) oraz BMW E38 (pojazd uszkodzony mechanicznie, brak tablic rejestracyjnych, brak dokumentów, brak tablic rejestracyjnych). Opisane w protokole wady tych pojazdów również potwierdzają trafność oceny dokonanej przez organ.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, że w istocie nie wykazano, aby uznane za odpady pojazdy - w chwili wwozu na terytorium Polski - odpowiadały ustawowej definicji odpadu, Sąd meriti wskazał, że wszystkie sporne pojazdy nigdy nie zostały zarejestrowane na terytorium RP, nie posiadają i nie posiadały polskich tablic rejestracyjnych oraz nie są i nigdy nie były objęte obowiązkowym ubezpieczeniem w Polsce.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżący oświadczył, że wewnątrz pojazdów uszkodzonych: "znajdowały się części, które zostały zdemontowane z tych pojazdów, które są do wymiany albo naprawy". Opisane czynności wpisują się zatem w definicję demontażu zawartą w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jednocześnie, dokonując oceny zasadności skargi, w kontekście całokształtu materiału dowodowego, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skoro, jak skarżący twierdzi nie wie on czyją własność stanowią: Renault Zoe, VIN: [...] oraz Renault Zoe, VIN: [...] oraz BMW E38, które - jak podaje - zostały pozostawione mu w celu oszacowania kosztów naprawy, to niewiarygodna jest argumentacja skarżącego, że znajdujące się w tych pojazdach zdemontowane części miały podlegać naprawie, czy wymianie. Oznaczałoby to, że skarżący prowadzi naprawę pojazdów, które nieznani właściciele pozostawili mu (w przypadku BMW ponad 10 lat temu) w celu rozważenia ewentualnej ich naprawy, a skarżący prowadzi naprawy tych porzuconych aut, pomimo że mu ich nie zlecono. W tym też, kontekście ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym a skarżący ustaleń tych skutecznie nie podważył.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą X. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) – dalej: "P.u.s.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie i — dokonane w toku sądowej kontroli legalności działania organów administracji - uznanie za niewadliwe przyjęcie przez pozwany organ, zawarte w zarządzeniu pokontrolnym:

a) stwierdzenie nieprzestrzegania przez skarżącego postanowień wynikających z art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów na teren RP, zgodnie z procedurą wymaganego zgłoszenia i uzyskania zgody w sytuacji, gdy ujawnione w toku kontroli pojazdy w części nie stanowiły i nie stanowią własności skarżącego, a tym bardziej nie zostały przezeń przemieszczone na terytorium RP, skoro zostały one dostarczone do zakładu skarżącego i pozostawione mu do naprawy już po dacie ich ewentualnego przemieszczenia na terytorium RP, a pojazdy marki Citroen C-Zero oraz jeden z pojazdów Renault Zoe - należące do skarżącego - nie stanowiły w dacie ich przemieszczenia odpadów, nie były i nie są dotknięte wadą prawną uniemożliwiającą ich przywrócenie do pierwotnego użytku na terenie Polski;

b) wadliwe przyjęcie, że skarżący dokonuje nielegalnego demontażu pojazdów poza stacją demontażu;

c) wadliwe przyjęcie nierzetelnego prowadzenia przez skarżącego wpisów dotyczących ewidencji odpadów dokonywanych przy wykorzystaniu indywidualnego konta do systemu BDO;

2. przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to wobec oddalenia skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ wydający kwestionowane zarządzenie, w tym w zakresie wadliwej treści wniosków zarządzenia w odniesieniu do treści protokołu ustaleń i wobec tego wadliwe nieuchylenie zaskarżanego zarządzenia w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości;, zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego w tym postępowaniu — wg norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy - w rozumieniu art. 176 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ wydający kwestionowane zarządzenie, w tym w zakresie wadliwej treści wniosków zarządzenia w odniesieniu do treści protokołu ustaleń i wobec tego wadliwe nieuchylenie zaskarżanego zarządzenia w całości.

Zauważyć trzeba, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci liter o zróżnicowanej treści normatywnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, czy litery), którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, jak też określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy oczekiwać precyzyjnego wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej - przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 P.p.s.a. Przepis ten reguluje proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na inne akty (niebędące decyzjami ani postanowieniami) lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy K.p.a. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. pozbawiony jest doniosłości prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r., sygn. III OSK 3479/21, LEX nr 3699368).

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Po pierwsze, nakazać usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi ograniczenia skarżącemu prawa do sądu administracyjnego. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. III OSK 1239/21, LEX nr 3429706). Z powyższych wywodów wynika również, że nałożone obowiązki winny znajdować jednoznaczne oparcie w przepisach prawa - jeśli to do nich nawiązuje wydane zarządzenie - a wywodzone z tych przepisów obowiązki musząc być interpretowane w sposób ścisły.

Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczyło się na podstawie przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu.

Jak podniesiono wyżej rolą organu inspekcji ochrony środowiska nie jest wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy w tego rodzaju postępowaniu kontrolnym, ale przeprowadzenie kontroli, utrwalenie jej wyników w formie protokołu oraz ewentualnie sformułowanie na tej podstawie określonych zaleceń wobec podmiotu kontrolowanego w formie zarządzenia pokontrolnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Trafnie uznał, że zgromadzone w trakcie trwania kontroli ustalenia nie poddają wątpliwości działań podejmowanych przez skarżącego w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz demontażu pojazdów poza stacją demontażu. Zasadnie też ocenił, że skarżący nie wywiązywał się z obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów w formie papierowej, ani też nie prowadzi ewidencji za pośrednictwem indywidualnego konta w BDO, zgodnie z przepisami art. 66 - 72 ustawy o odpadach.

Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.