Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 482/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt VI SO/Wa 8/22 w zakresie wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sprawie z wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 lipca 2023 r., w sprawie z wniosku G. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł.

W motywach uzasadnienia Sąd I instancji podał, że podstawą wniosku skarżącej było nieprzekazanie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skargi strony z dnia 25 stycznia 2022 r. na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku G. K. z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] maja 2017 r. nr. [...] w sprawie zawieszenia w czynnościach sądowych. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że w dniu 12 marca 2019 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie, wniosek ten kierując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA zarządzeniem z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt. VI KO/Wa 42/19 zwrócił wniosek - pismo z 12 marca 2019 r. organowi wraz z załącznikami.

W dniu 15 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie do NRA, a następnie za pośrednictwem organu skargę do WSA na bezczynność i nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały.

Zarządzeniem z 11 maja 2023 r. zwrócono się do Prezydium NRA z zapytaniem czy złożona przez skarżącą do organu skarga na bezczynność z dnia 25 stycznia 2022 r., o której mowa w piśmie skarżącej z 12 lipca 2022 r., dotyczy nierozpoznania wniosku G. K. z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] maja 2017 r. w sprawie zawieszenia w czynnościach zawodowych oraz, czy skarga G. K. na bezczynność z 25 stycznia 2022 r. została przekazana do sądu. Odpis wniosku o wymierzenie grzywny został doręczony ponownie organowi dnia 17 maja 2023 r.

WSA wskazał, że Prezydium NRA do chwili wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny nie zajęła stanowiska.

W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał wniosek skarżącej za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. WSA stwierdził, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, co do zasady zawsze obowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jak ocenia skargę. O dopuszczalności skargi czy jej brakach formalnych rozstrzyga wyłącznie sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego skargę wniesiono.

W ocenie WSA, sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, bowiem na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Sformułowanie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza przy tym, że rozstrzygając w tej kwestii Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ obowiązek ten wypełnił i czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.

Reasumując WSA uznał, że bezspornie Prezydium NRA - z przyczyn których nie wyjaśniła, w odniesieniu do skargi z 25 stycznia 2022 r. na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku G. K. z 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zawieszenia w czynnościach sądowych dopuściła się naruszenia ustawowego, trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., a nadto do dnia sporządzenia niniejszego postanowienia Prezydium NRA nie przekazało skargi skarżącej, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 1000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa, a mianowicie:

1) art. 64c § 6 p.p.s.a., polegające na jego zastosowaniu, mimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych;

2) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., polegające na zastosowaniu wskazanych przepisów, mimo braku ku temu podstaw, a nadto poprzez nałożenie grzywny w wysokości nieadekwatnej do stopnia - ustalonego przez Sąd I instancji - opóźnienia organu w dokonaniu czynności;

3) art. 64c § 6 w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu wniosku o nałożenie na organ grzywny, mimo niedopełnienia przez wnioskodawczynię, wynikającego z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. obowiązku pisemnego wezwania organu do przekazania Sądowi wniesionego przez wnioskodawczynię sprzeciwu.

W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Podniósł m.in., że odpowiedź na skargę wraz z jej oryginałem została nadana w placówce pocztowej listem poleconym i przesłana do WSA, w związku z czym cel wniosku o wymierzenie grzywny został osiągnięty. Organ wskazał również, że wnioskodawczyni winna była, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., pisemnie wezwać organ do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi dokumentami, a dopiero po tej czynności mogła wystąpić o wymierzenie organowi grzywny. Ponadto, zdaniem organu, Sąd I instancji przy określaniu wysokości grzywny zobligowany był uwzględnić pogląd, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. określa jedynie górną granicę grzywny, zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności wskaźnika.

Odpowiedź na zażalenie złożyła wnioskodawczyni.

W replice na odpowiedź na zażalenie organ podtrzymał dotychczasowe twierdzenia, zarzuty i wnioski zawarte w zażaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, a więc w przypadku nieprzekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Na kanwie tego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że grzywna o której mowa w powołanym art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny, a wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przyjmuje się również, że to jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Może mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny (por. postanowienia NSA z dnia: 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14; 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14).

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i ustalając jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w aspekcie analizy pism procesowych wnioskodawczyni oraz organu, za zasadne uznać należy wymierzenie przez Sąd I instancji organowi grzywny, albowiem co do istoty podmiot ten uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zaistniała zatem podstawa do żądania przez stronę wymierzenia grzywny, co też Sąd I instancji uczynił.

Przedmiotem zażalenia, mając na uwadze jego motywy, jest w istocie sam fakt wymierzenia grzywny, ewentualnie jej wysokość, którą Sąd I instancji ustalił na kwotę 1000 złotych.

Motywacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym aspekcie było uznanie, iż bezspornym w sprawie jest, że z przyczyn, których organ nie wyjaśnił, nie przekazał on do sądu skargi strony z dnia 25 stycznia 2022 r. na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zawieszenia jej w czynnościach zawodowych. Bez wątpienia organ winien był dokonać tej czynności wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi, co reguluje przepis art. 54 § 2 p.p.s.a.

Przypomnienia wymaga, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot z jakichkolwiek przyczyn dochodzi do przekonania, że skardze nie należało nadać dalszego biegu. Już tylko samo złożenie skargi stanowi bowiem żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje organ, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on w żaden sposób uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero bowiem sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, zostanie poddana merytorycznej ocenie, czy też postępowanie sądowoadministracyjne zostanie umorzone. Zatem żadna okoliczność nie zwalnia organu od obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. I OZ 996/10; z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 698/13, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 454/18; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarga z dnia 25 stycznia 2022 r. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności dotyczącej jej uchwały Prezydium NRA nie została przekazana do Sądu aż do chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga okoliczność, iż skarga strony, którą zamierzała ona zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne z powodu dotychczasowej bezczynności organu, wpłynęła do organu w dniu 1 lutego 2022 r. Odpowiedź na tę skargę została sporządzona po ponad roku, tj. w dniu 19 kwietnia 2023 r., przy czym została ona nadana dopiero 10 sierpnia 2023 r. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 49/23, którym już rozstrzygnięto skargę strony na przedmiotową bezczynność organu, złożenie odpowiedzi na skargę na bezczynność miało ścisły związek z otrzymaniem przez organ odpisu postanowienia o wymierzeniu grzywny, skarżonego w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że od chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, ma on 30 dni na wykonanie czynności technicznych w postaci uporządkowania akt sprawy, przygotowania odpowiedzi na skargę, w której przedstawi swoje stanowisko w sprawie oraz przekazania do WSA wniesionego środka zaskarżenia wraz ze sporządzoną odpowiedzią. Podkreślenia wymaga, że nawet jeśli organ uzna bezzasadność dalszego procedowania w sprawie, nie posiada on kompetencji do tego, by samodzielnie orzec w takim przedmiocie. Bezwzględnie kwestia ta pozostaje w wyłącznej gestii sądu administracyjnego, zaś organ może jedynie wyrazić swój pogląd w sprawie skargi w przygotowanej i przekazanej wraz z nią odpowiedzi.

W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma – jak już wyżej wskazano - charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Tak też przyjął NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, gdzie wskazano, że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r., grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu karą finansową do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Z kolei funkcja represyjna znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Sama konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., zgodnie z uzasadnieniem uchwały NSA, jest jednak w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi, do którego skarga na bezczynność została skierowana, grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., co zasadnie uczynił Sąd I instancji, a podniesione w zażaleniu argumenty nie mogły tej oceny zmienić.

Podnieść w tym miejscu należy, że sformułowane w zażaleniu zarzuty oraz uzasadnienie do nich w żaden sposób nie odnoszą się do niniejszej sprawy. Organ wskazał na naruszenie art. 64c § 6 p.p.s.a., który stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4 tego przepisu – tj. obowiązek przekazania sądowi sprzeciwu od decyzji wraz z aktami sprawy – sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie uchybienie organu dotyczyło niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., nie zaś obowiązku z art. 64c § 4 p.p.s.a. Organowi wymierzono grzywnę za nieprzekazanie do sądu skargi na jego bezczynność, a nie za nieprzekazanie sprzeciwu od decyzji. Argumentacja organu nie koresponduje ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie, a zatem chociażby z tej przyczyny nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Z tych samych względów podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje w zakresie zarzutu naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., polegającego na uwzględnieniu przez Sąd I instancji wniosku strony o nałożenie na organ grzywny mimo niedopełnienia przez wnioskodawczynię obowiązku pisemnego wezwania organu do przekazania Sądowi wniesionego prze nią sprzeciwu. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że rozpoznawana sprawa nie dotyczy grzywny za nieprzekazanie przez organ sprzeciwu, bowiem jej przedmiotem jest grzywna nałożona na organ za nieprzekazanie skargi na bezczynność. Ponadto przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. wprowadza możliwość złożenia przez stronę skargi w razie niewykonania przez organ wyroku uwzględniającego skargę na jego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z żądaniem wymierzenia temu organowi grzywny. Instytucja ta – czyli skarga na niewykonanie wyroku oraz towarzysząca jej skarga o ukaranie organu grzywną – odnosi się do całkowicie odrębnego działania procesowego strony niż składany wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Tym samym, wbrew stanowisku wnoszącego zażalenie, strona wnioskująca o wymierzenie organowi grzywny za uchybienie obowiązkom z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie jest zobowiązana do uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, który to obowiązek wprawdzie wynika z art. 154 § 1 p.p.s.a., jednakże dotyczy żądania wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie innych, wskazanych w tym przepisie, ciążących na nim obowiązków.

Wobec przedstawionych okoliczności, sąd kasacyjny wysokość wymierzonej przez WSA grzywny uznał za adekwatną w odniesieniu do okoliczności niewykonania przez organ spoczywającego na nim obowiązku przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią, mając na uwadze również to, że organ w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, które legły u podstaw powstałego po jego stronie uchybienia. Za prawidłowe należało bowiem uznać stanowisko Sądu I instancji, iż stan nieprzekazania skargi trwał nadal pomimo, że w sprawie strona wniosła o wymierzenie organowi grzywny w przedmiotowym zakresie. Okoliczność ta nie przyczyniła się jednak do przekazania skargi sądowi administracyjnemu. Aspekt czasowy długotrwałych zaniedbań w wykonywaniu ciążących na organie obowiązków również nie pozostawał bez wpływu na ocenę wagi uchybienia organu, co niewątpliwie miało znaczenie przy określaniu wysokości wymierzanej grzywny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.