Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 610/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 28, art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2021 r. znak: ZOA-VI.7721.18.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania E. K. i K. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 17 marca 2021 r., znak: PNB.IO.II.2.5160/10/186438/19/20 nakazującą współwłaścicielom E. K. i K. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., tj. nowopowstałej trzeciej kondygnacji - stropodachu wraz z pokryciem dachowym i konstrukcją drewnianą, wieńców, słupów, podciągów oraz ścian do wysokości 1,10 m ścianki kolankowej istniejącej przed wykonaniem nadbudowy, liczonej od poziomu wylewki betonowej posadzki trzeciej kondygnacji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie został wszczęte na wniosek S. W., który w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., skierowanym do PINB miasta L., wniósł o sprawdzenie realizacji budowy na działce sąsiedniej położonej przy ul. [...] w L. pod względem wysokości i odległości od działek sąsiednich, gdyż w ramach remontu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej dobudowano piętro i wykonano szereg otworów okiennych i drzwiowych.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 10 września 2019 r. ustalono, że na posesji znajdującej się przy ul. [...] w L. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z trzema kondygnacjami nadziemnymi. Jest to budynek murowany w technologii tradycyjnej z cegły i bloczków z betonu komórkowego. Główna bryła budynku posiada wymiary w rzucie poziomym 11,5 m x 11,5 m. Wysokość budynku, mierzoną od poziomu terenu przed wejściem do budynku, wynosi ok. 8,7 m. W trakcie kontroli stwierdzono, że prowadzone są roboty budowlane polegające na przebudowie trzeciej kondygnacji - nadbudowano ściany zewnętrzne o ok. 1,5 m, do wysokości 2,6 m. Wykonano nowe słupy, podciągi i wieńce. Wykonano nowy płaski stropodach o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Zmieniono lokalizację otworów okiennych i drzwiowych. Zlikwidowano część przewodów kominowych. Przebudowano instalacje wewnętrzne, tj. wentylacyjną, wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną. W kotłowni zamontowano dwufunkcyjny kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania. Instalacja gazowa nie była przebudowywana. W części pomieszczeń wykonano mechaniczną instalację wentylacyjną.

Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W dniu 13 marca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, podczas której ustalono, że stan budynku zmienił się w stosunku do stanu z dnia poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniu 10 września 2019 r. W nadbudowanej kondygnacji wykonano ściany działowe z płyt kartonowo-gipsowych, rozprowadzono nową instalację elektryczną oraz wyłożono ściany zewnętrzne płytami kartonowo-gipsowymi. Na dachu budynku zlikwidowano barierki i wykonano instalację fotowoltaiczną. Wykonano tymczasowe schody prowadzące z poziomu terenu na stropodach garażu, przez który odbywa się komunikacja do mieszkalnej części budynku. Stropodach nie posiada zabezpieczenia przed upadkiem z wysokości w postaci barierki ochronnej.

Ustalono również, że pierwsza kondygnacja stanowi suterenę. Z uwagi na spadek terenu część ogrodowa pierwszej kondygnacji jest częściowo położona poniżej poziomu terenu. Dokonano pomiarów, z których wynika, że od strony jednej ze ścian z oknami (strona ogrodowa) poziom podłogi znajduje się ok. 86 cm poniżej poziomu terenu (karta 35, 36 akt I instancji). Natomiast wysokość pomieszczenia w suterenie wynosi 2,14 m. Od strony frontowej pierwsza kondygnacja położona jest na poziomie terenu, a w elewacji znajduję się wrota garażowe.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I) działka nr ewid. [...] Obręb S.-S. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M4/n przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o maksymalnej wysokości budynku 2 kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego, z zakazem zwiększania intensywności zabudowy. Zgodnie z treścią § 27 ust. 2 pkt 3 tekstu ww. planu: "Na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się: zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu."

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dlatego też postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: PNB.IO.IL2.5160/10/173896/19/20, organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz nakazał E. K. zabezpieczenie stropodachu nad garażem, po którym odbywa się komunikacja do części pomieszczeń mieszkalnych barierką o minimalnej wysokości 0,9 m oraz nałożył na E. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Tutejszy organ po rozpatrzeniu zażalenia S. W. na ww. postanowienie organu I instancji z dnia 27 kwietnia 2020 r., postanowieniem ostatecznym z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Lu 589/20, oddalił sprzeciw E. K. na ww. postanowienie LWINB z dnia 14 lipca 2020 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. przeprowadził w dniu 13 sierpnia 2020 r. kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W trakcie kontroli stwierdzono, że stan budynku zmienił się w stosunku do stanu opisanego w protokole kontroli z dnia 13 marca 2020 r. W nadbudowanej trzeciej kondygnacji wykonano i wykończono ściany działowe i uzupełniono stolarkę drzwiową. W pomieszczeniach łazienek i kuchni ułożono glazurę i terakotę, wykonano wszystkie instalacje sanitarne, elektryczne i wentylacyjne oraz zamontowano armaturę. Wykonano również klatkę schodową i schody o konstrukcji drewnianej prowadzące przez obudowane wejście na stropodach budynku. Wejście o wymiarach w rzucie ok. 1,5 m x 1,72 m i wys. 2,45 m posiada konstrukcję drewnianą, ocieploną styropianem. Ponadto na stropodachu istniejącego garażu wykonano barierki, a także uzupełniono docieplenie budynku od strony północnej oraz wykonano pionową izolację przeciwwilgociową ścian budynku.

W dniu 19 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. kontrolę uzupełniająca, podczas której stwierdzono wykonanie barierki na części użytkowej stropodachu.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 7 stycznia 2021 r. stwierdzono, że stan budynku zmienił się w stosunku do stanu opisanego w protokole kontroli z dnia 13 sierpnia 2020 r. Na zewnątrz budynku, nad garażem wykonano metalowe schody z ażurowymi stopniami i dwa otwory drzwiowe, do których prowadzą ww. schody. Ponadto w części piwnicznej budynku, w garażu i kotłowni, wykonano ściany działowe, skuto część tynków, dokończono instalację elektryczną i c.o. Zlikwidowano również bramę garażową i pozostawiono otwór, w którym zamontowano drzwi wejściowe. Powiększono dwa otwory okienne znajdujące się po obu stronach nieistniejącej już bramy garażowej. Otwory te nie posiadają nadproży dostosowanych do wymiarów otworów. Powiększono otwór okienny pod schodami stalowymi w zewnętrznej ścianie budynku, gdzie również nie zamontowano nadproża.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie organ, odwołując się do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

Jak podniósł organ w myśl art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Budową jest natomiast, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające między innymi, na podwyższeniu ścian zewnętrznych budynku i wykonaniu nowego płaskiego stropodachu.

Wykonanie wyżej opisanych robót budowlanych spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku takich jak wysokość i kubatura. Zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w definicji budowy (nadbudowa) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, mieszczących się w definicji budowy i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy, przywołując treść art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wskazał, że popiera stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowy nadbudowany budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I).

Zgodnie z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o suterenie - należy przez to rozumieć kondygnację budynku lub jej część zawierającą pomieszczenia, w której poziom podłogi w części lub w całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku. Z treści ww. przepisu wynika, że suterena stanowi kondygnację.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek mieszkalny przed wykonaniem nadbudowy posiadał suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze-strych oraz dach kopertowy (karta 24 akt I instancji - dokumentacja fotograficzna), czyli był budynkiem dwukondygnacyjnym.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. w § 27 ust. 2 pkt 3 ustala zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu.

W takiej sytuacji możliwa była jedynie nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego polegająca na realizacji poddasza użytkowego ze stromym dachem.

Tymczasem poprzez podwyższenie ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku o 1,5 m, wykonaniu nowych słupów, podciągów i wieńców oraz nowego stropu, a także nowej, płaskiej konstrukcji dachu powstał budynek trzykondygnacyjny z płaskim stropodachem co jest sprzeczne z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

W ocenie organu zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W kwestii tej organ wskazał, że jak wykazało przeprowadzone postępowanie przedmiotowy budynek posiada trzy kondygnacje i płaski stropodach, co jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu znaczenia przy tym pozostaje fakt, że budynek ten usytuowany jest na pochyłości terenu, gdyż definicję sutereny, jako kondygnacji, zawiera wyżej powołany § 3 pkt 20 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazany w odwołaniu budynek [...] posiada suterenę, dwie kondygnacje nadziemne i poddasze użytkowe w stromym dachu, a więc nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie została zaskarżona przez E. K. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze decyzji zarzucono:

- zaniechanie procedury legalizacyjnej mimo tego, że przebudowa (nadbudowa) przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych tak, że umożliwia doprowadzenie aktualnie istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem, co oznacza naruszenie przepisu art. 48 ust 3 Ustawy prawo budowlane w aktualnym brzmieniu;

- błędne ustalenie, iż przedmiotowy budynek w aktualnym stanie ma III kondygnacje, podczas gdy nazwana w decyzji I kondygnacja budynku jest sutereną zagłębiona w ziemi więcej niż 90 cm, czego w trakcie oględzin nie sprawdzono, nie przeprowadzając stosownych pomiarów. Część budynku zagłębiona poniżej 90 cm to już piwnica, czego w postępowaniu tym nie sprawdzono;

- pominięcie faktu, iż przedmiotowy budynek znajduje się na pochyłości, co powoduje, że okna sutereny (czy raczej piwnicy) z jednej strony na całej szerokości budynku znajdują się częściowo poniżej terenu działki, co wyklucza tę część budynku jako kondygnację;

- nieuwzględnienie faktu, iż znajdujące się na sąsiedniej działce zabudowania [...], mają również sutereny w takim samym położeniu jak budynek małżonków K., dwie kondygnacje nad nimi. Podobne budynki mieszkalne znajdują się niedaleko od [...] przy ul. [...] i [...] w sąsiedztwie marketu [...]:

- niewłaściwe rozumienie i interpretowanie przez organ administracji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. z dnia 29 sierpnia 2002 roku - § 27 ust 2 pkt 3 stosownej uchwały Rady Miasta L. - uchwalonego w okresie obowiązywania Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku nr 15 poz. 140). W rozporządzeniu tym w treści § 3 pkt 14 wskazano " ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o liczbie kondygnacji rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy użytkowych. Powiązanie wskazanego wyżej przepisu pzpm L. z obowiązującym w tym czasie przepisem rozporządzenia przesądza o tym, że budynek skarżących odpowiada zapisom planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. i przepisom wskazanego powyżej rozporządzenia, tym samym budynek ten ma dwie kondygnacje.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji II instancji.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja ta jest nieprawidłowa i powinna być uchylona zgodnie z wnioskiem skarżących z powodów powyżej wskazanych.

W sprawie niniejszej organy administracji obu instancji błędnie nie odniosły się i w efekcie nie zastosowały przepisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (zwanego również w skrócie pzpm) uchwalonego przez Radę Miasta L. w dniu 29 sierpnia 2002 roku uchwałą nr 1641/LIII/2002, a w szczególności § 27 ust 2 pkt 3 planu. W czasie uchwalania przedmiotowego planu obowiązywało wskazane powyżej Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Suterena wskazana w zaskarżonej decyzji jako kondygnacja budynku nie mogła być zaliczona jako kondygnacja. W momencie uchwalania mpzp obowiązywało wskazane w rozporządzeniu stwierdzenie iż suterena nie jest liczona jako kondygnacja, tym samym radni podejmując uchwałę i Prezydent Miasta przedstawiając jej projekt Radzie musieli kierować się zgodnymi z obowiązującym w tym momencie prawem, definicjami i rozwiązaniami dotyczącymi w tym przypadku kondygnacji budynków. Nie można definicji zmienianych już po uchwaleniu mpzp dopasowywać do istniejącego już planu zagospodarowania.

Nadto w toku postępowania nie dokonano pomiarów zagłębienia sutereny w gruncie działki skarżących. Zagłębienie to liczone od poziomu okiem jest większe niż 90 cm, czego sprawdzenia zaniechano.

Budynek skarżących usytuowany jest na pochyłości, co powoduje, że okna od strony zachodniej (wskazanej na fotografii nr 1) znajdują się w dużej części poniżej poziomu gruntu. Ta część budynku stanowi w istocie piwnicę i jest i była. użytkowna na potrzeby techniczne budynku.

Przedstawione przy niniejszej skardze trzy fotografie wykonane w dniu 22 lica 2021 roku przez K. K. wskazują na to, że istniejące w pobliżu - na sąsiedniej działce zabudowania [...] są bardzo podobne do budynku skarżących. Mają zagłębione w gruncie sutereny i dwie kondygnacje ponad suterenami. Z uwagi na ich wcześniejsze wybudowania, uporządkowany jest grunt przed suterenami, a budynek obrośnięty roślinnością co dla obserwatora, który nie podejdzie do budynku [...] blisko lub nie wejdzie do środka zmienia jego zewnętrzny obraz. Podobnie sposób wybudowania drugiej kondygnacji- jest ona o nieco mniejszej powierzchni użytkowej od frontu budynku - ukrywa rzeczywisty charakter tej kondygnacji. Nie jest ona poddaszem użytkowym lecz pełną kondygnacją o nieco mniejszej powierzchni. W istocie jednak zarówno budynek skarżących jak i zespół zabudowań [...] są podobnie zbudowane, mają tę samą liczbę kondygnacji i pozostającą poza kondygnacjami suterenę.

Oznacza to, że organy administracji błędnie zaniechały procedury legalizacyjnej odnośnie do budynku skarżących przy ul. [...], w tym sprawdzenia parametrów budynku skarżących jeśli chodzi o usytuowanie sutereny względem powierzchni gruntu. Uniemożliwia to prawidłowe zebranie materiału dowodowego i wydanie prawidłowej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej w postaci nadbudowy budynku.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te dotyczące czasu i sposobu wykonania nadbudowy budynku.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Podkreślić należy również, że także sami skarżący nie wskazują takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego.

Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nakazujące współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w L., tj. nowopowstałej trzeciej kondygnacji - stropodachu wraz z pokryciem dachowym i konstrukcją drewnianą, wieńców, słupów, podciągów oraz ścian do wysokości 1,10 m ścianki kolankowej istniejącej przed wykonaniem nadbudowy, liczonej od poziomu wylewki betonowej posadzki trzeciej kondygnacji.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), które - stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) - stosowano w brzmieniu dotychczas obowiązującym, tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została po przeprowadzeniu tzw. postępowania legalizacyjnego, a prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia skutkuje co do zasady wydaniem nakazu rozbiórki obiektu, o ile nie jest możliwa legalizacja obiektu.

Wdrożenie legalizacji zależy od stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz brakiem naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 p.b.).

Legalizacja nie jest możliwa, gdy zakres niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

Treść art. 48 prawa budowlanego jest jasna i jednoznaczna.

Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia musi skutkować wydaniem nakazu rozbiórki obiektu, o ile nie jest możliwa legalizacja obiektu.

Legalizacja samowoli budowlanej nie jest zaś możliwa, gdy zakres niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub innymi aktami prawa miejscowego oraz przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Z taką też sytuacją mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie, co trafnie ustaliły także organy obu instancji.

Z przeprowadzonych w sprawie oględzin wynika, że na nieruchomości skarżących zrealizowano między innymi roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych słupów, podciągów i wieńcy, podwyższając ściany zewnętrzne oraz wykonano nowy płaski stropodach o konstrukcji drewnianej, kryty papą.

Realizacja tego rodzaju robót budowlanych, polegająca między innymi na podwyższeniu ścian zewnętrznych budynku oraz wykonaniu nowego płaskiego stropodachu, zmieniająca charakterystyczne parametry przedmiotowego budynku takie jak wysokość i kubatura, mieści się w definicji nadbudowy, co trafnie stwierdziły także w sprawie organu obu instancji.

Nadbudowa jest w rozumieniu prawa budowlanego budową (art. 3 pkt 6 p.b.) i wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, mieszczących się w definicji budowy i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru budowlanego obowiązany był przeprowadzić tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 prawa budowlanego.

Jak ustaliły to organy przedmiotowy budynek mieszkalny przed wykonaniem nadbudowy posiadał suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze-strych oraz dach kopertowy, czyli był budynkiem dwukondygnacyjnym.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. w § 27 ust. 2 pkt 3 ustala zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu.

W takiej sytuacji możliwa była ewentualnie jedynie nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego polegająca na realizacji poddasza użytkowego ze stromym dachem.

Tymczasem poprzez podwyższenie ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku o 1,5 m, wykonaniu nowych słupów, podciągów i wieńców oraz nowego stropu, a także nowej, płaskiej konstrukcji dachu powstał budynek trzykondygnacyjny z płaskim stropodachem, co jest sprzeczne z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Niezgodność wykonanych samowolnie robót budowlanych w postaci nadbudowy budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykluczała możliwość legalizacji obiektu i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co skutkować musiało nakazaniem rozbiórki wykonanych robót budowlanych zgodnie z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Jak wskazano bowiem już wyżej legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa, gdy zakres niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Brak możliwości legalizacja obiektu skutkować musi wydaniem nakazu rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta ustala zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, przy czym możliwa była jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu.

Niewątpliwie więc przy ocenie niezgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy suterena przedmiotowego budynku mieszkalnego stanowiła kondygnację budynku.

Jak przyjął to Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w postanowieniu z 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 oraz następnie sądy administracyjne obu instancji w sprawach sygn. akt II SA/Lu 589/20 i II OSK 1705/21, z treści § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) wynika, że suterena stanowi kondygnację.

Powyższe oznaczało, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku miał zastosowanie wynikający z § 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych.

W sprawie to, czy suterena przedmiotowego budynku powinna być kwalifikowana jako kondygnacja budynku mogło budzić pewne wątpliwości albowiem, na co trafnie zwrócono uwagę we wniesionej skardze, przywoływany wyżej § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązywał dopiero od dnia 16 grudnia 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził mający zastosowanie w sprawie § 27 ust. 2 pkt 3 statuujący zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, uchwalony został uchwałą Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I.

Przedmiotowy plan miejscowy, w tym wynikający z niego zakaz z § 27 ust. 2 pkt 3 planu, wszedł w życie w dniu 8 listopada 2002 r.

Z powyższego wynika, że w dacie wejścia w życie przedmiotowego planu miejscowego oraz w pierwszym miesiącu jego funkcjonowania, nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz wcześniej istniejąca regulacja, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.).

Z § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikało zaś, że pod pojęciem liczby kondygnacji należy rozumieć liczbę kondygnacji budynku, jednakże z wyjątkiem m.in. piwnic i suteren.

Pomimo tego rodzaju wątpliwości stwierdzić należy, że powyższa kwestia, tj. to, że suterena budynku mieszkalnego stanowiła kondygnację budynku, że wykonana nadbudowa istniejącego budynku dwukondygnacyjnego była sprzeczna z § 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, który statuował zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, z wyjątkiem realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu, w związku z czym legalizacja samowoli budowlanej nie była możliwa, co skutkować musiało wydaniem nakazu rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych, przesądzona została w sprawie ostatecznym postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 oraz prawomocnymi wyrokami: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21.

Przypomnieć należy, że początkowo organ I instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Lublin uznał, że w sprawie istnieje możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego w związku z czym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak: PNB.IO.IL2.5160/10/173896/19/20, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L. oraz nakazał E. K. zabezpieczenie stropodachu nad garażem, po którym odbywa się komunikacja do części pomieszczeń mieszkalnych barierką o minimalnej wysokości 0,9 m oraz nałożył na E. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2020 r., wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Jednakże w wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez S. W. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020, uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uznając, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdyż wykonana nadbudowa budynku mieszkalnego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w postanowieniu z dnia 14 lipca 2020 r. nie podzielił stanowiska organu I instancji co do możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie organu odwoławczego sporny budynek mieszkalny ma obecnie trzy kondygnacje: suterenę i dwie kondygnacje nadziemne. Z prawnej definicji sutereny, zawartej w § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że suterena stanowi kondygnację.

Jak wskazał organ sporny budynek mieszkalny przed wykonaniem nadbudowy posiadał suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze-strych oraz dach kopertowy, czyli był budynkiem dwukondygnacyjnym. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. ustala zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu. W takiej sytuacji możliwa była jedynie nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego polegająca na realizacji poddasza użytkowego ze stromym dachem. Tymczasem poprzez podwyższenie ścian zewnętrznych budynku o 1,5 m, wykonanie nowych słupów, podciągów i wieńców oraz nowego stropu, a także nowej, płaskiej konstrukcji dachu powstał budynek trzykondygnacyjny z płaskim dachem, co jest sprzeczne z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W analizowanej sprawie zostały wykonane roboty budowlane polegające między innymi na podwyższeniu ścian zewnętrznych budynku i wykonaniu nowego płaskiego dachu. Wykonanie tych robót budowlanych spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów przedmiotowego budynku takich jak wysokość i kubatura. Zakres wykonanych robót mieści się w definicji budowy (nadbudowy) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b., przy czym zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie orzekały następnie sądy administracyjne obu instancji: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Lu 589/20, oddalił skargę E. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 oddalił skargę kasacyjną wniesioną w sprawie przez E. K..

Oba orzekające w sprawie sądy administracyjne w całości podzieliły stanowisko Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie co do braku możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej z uwagi na to, że przedmiotowy budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Lu 589/20 wskazano, że bezsporna jest w rozpoznawanej sprawie okoliczność wykonywania przez skarżącą robot budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zaś realizacja robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia oznacza stan samowoli budowlanej.

W wyroku za okoliczność bezsporną uznano też, że działka, na której położony jest sporny budynek, jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I. Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o maksymalnej wysokości budynku 2 kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego, z zakazem zwiększania intensywności zabudowy. Zgodnie z treścią § 27 ust. 2 pkt 3 tekstu planu "Na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się: zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu".

Jak wyjaśniono Lubelski WINB uznał, że przed wykonaniem spornych robót budowlanych budynek liczył dwie kondygnacje, nadbudowa doprowadziła do powstania trzeciej kondygnacji, co stanowi naruszenie postanowień planu miejscowego i uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej, a pełnomocnik skarżącej kwestionuje to stanowisko, wywodząc, że suterena nie spełnia warunków do zamieszkania w niej ludzi, z uwagi na położenie poniżej poziomu gruntu i zbyt małą wysokość pomieszczeń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie argumenty pełnomocnika nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż trafna była argumentacja Lubelskiego WINB.

Jak wyjaśnił Sąd prawodawca miejscowy użył w analizowanych postanowieniach planu sformułowania "kondygnacja" bez żadnych dodatkowych dookreśleń, nie zawarł również w uchwale definicji tego pojęcia. Zgodnie z definicjami legalnymi, pod pojęciem kondygnacji należy rozumieć, poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne Z kolei pod pojęciem sutereny należy rozumieć kondygnację budynku lub jej część zawierającą pomieszczenia, w której poziom podłogi w części lub całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku.

W świetle powyższych definicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie stwierdził, że suterena jest kondygnacją. Skoro tak, to w pełni zasadna jest argumentacja Lubelskiego WINB, że sporny budynek, posiadający przed wykonaniem zakwestionowanych robót budowlanych suterenę, jedną kondygnację nadziemną, nieużytkowe poddasze oraz dach kopertowy, był budynkiem dwukondygnacyjnym. Postanowienia obowiązującego planu miejscowego zakazywały nadbudowy budynku, pozwalały w tej sytuacji wyłącznie na realizację poddasza użytkowego w stromym dachu. Opisane wyżej roboty budowlane doprowadziły bezsprzecznie do powstania nowej, trzeciej kondygnacji, nie stanowiącej realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, z uwagi na płaską konstrukcję dachu. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że sporne roboty budowalne zostały wykonane w sposób ewidentnie sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że wykonanie robót budowlanych w sposób sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego jednoznacznie uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 p.b.) w związku z czym uchylenie postanowienia organu I instancji dopuszczającego taką legalizację było zatem w pełni zasadne.

Takie oceny i ustalenia zostały w całości podzielone przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 stwierdził po pierwsze, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia § 3 pkt 20 i 21 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię. Przepisy te zawierają legalną definicję odpowiednio "sutereny" i "piwnicy". Sąd w trakcie kontroli nie ustalił innego znaczenia tych pojęć aniżeli wynikające z wyraźnego ich brzmienia. Według tych przepisów suterena to kondygnacja budynku lub jej część zawierająca pomieszczenia, w której poziom podłogi w części lub całości znajduje się poniżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, lecz co najmniej od strony jednej ściany z oknami poziom podłogi znajduje się nie więcej niż 0,9 m poniżej poziomu terenu przylegającego do tej strony budynku, zaś piwnica to także kondygnacja (podziemna lub najniższa nadziemna) bądź ich część, w których poziom podłogi co najmniej z jednej strony budynku znajduje się poniżej poziomu terenu. Zatem zarówno suterena, jak i piwnica w świetle definicji tych pojęć zawartych w powołanych przepisach techniczno-budowlanych stanowią kondygnację bez względu na sposób ich użytkowania (§ 3 pkt 16 rozporządzenia).

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go ustanowił, w części tekstowej posługuje się pojęciem kondygnacji. Słownik wyrażeń używanych w tekście planu miejscowego (§ 3 uchwały) nie zawiera odmiennej definicji kondygnacji, co oznacza, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że na potrzeby planu miejscowego stosować należy definicję kondygnacji ustaloną w przepisie powszechnie obowiązującym (§ 3 pkt 16 rozporządzenia). Działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] (teren mieszkaniowy, z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę jednorodzinną), na którym obowiązuje zakaz nadbudowy budynków dwukondygnacyjnych, z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Wynika to wprost z treści § 27 ust. 3 planu miejscowego. W zasadach zagospodarowania dla tej strefy mieszkaniowej przewidziano "zakaz zwiększania intensywności zabudowy" (§ 85 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że § 27 ust. 3 planu miejscowego należy interpretować w ten sposób, że do kondygnacji, o której mowa w tym przepisie, nie należy wliczać części budynków nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zaoferowany sposób rozumienia tego przepisu, że suterena, a najniżej położona część budynku skarżącej kwalifikuje się na takie jej potraktowanie, co przyznał pełnomocnik skarżącej, nie stanowi kondygnacji stoi w całkowitej opozycji do treści normotwórczej omówionych pojęć, zastosowanych przez miejscowego prawodawcę. Uznał on, w ramach prowadzenia polityki przestrzennej na terenie miasta, że taki sposób zabudowy na tym terenie jest optymalny z punktu widzenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Dodać jedynie należy, że także w powszechnym rozumieniu za kondygnację uznaje się poziomą część budynku pomiędzy posadzką a stropem, bez względu na to czy jest przeznaczona na stały pobyt ludzi. Z tych przyczyn brak podstaw do podzielenia racji pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji naruszył § 27 ust. 3 planu miejscowego także przez zastosowanie tego przepisu.

W postanowieniu Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 oraz wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 przesądzono zatem to, że wykonana samowolnie nadbudowa istniejącego budynku dwukondygnacyjnego była sprzeczna z § 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, który statuował zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, z wyjątkiem realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, w związku z czym legalizacja samowoli budowlanej nie jest w sprawie możliwa.

Postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 14 lipca 2020 r., znak: ZOA-VI.7721.18.2020 jest ostateczne, a wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 589/20 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 prawomocne.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w tej samej sprawie administracyjnej, a zatem kształtują one stan sprawy i wiążą także przy orzekaniu w sprawie niniejszej (art. 16 §1 w zw. z art. 110 § 1 i art. 126 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a.).

Wprawdzie postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 14 lipca 2020 r. zostało wydane jedynie wobec E. K., jednakże wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1705/21 wydany już został przy udziale w sprawie także K. K., w związku z czym wiąże on i kształtuje również sytuacją prawną K. K..

W rozstrzygnięciach tych przesądzono, że wykonana samowolnie nadbudowa istniejącego budynku dwukondygnacyjnego była sprzeczna z § 27 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego, który statuował zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych, z wyjątkiem realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, w związku z czym legalizacja samowoli budowlanej nie jest w sprawie możliwa.

W świetle art. 48 prawa budowlanego brak możliwości legalizacja obiektu skutkować musiał wydaniem nakazu rozbiórki wykonanych samowolnie robót budowlanych, o czym prawidłowo w sprawie orzekły organy administracji.

Z tych też względów dotyczące tej kwestii, a podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, uznać należy za nieuzasadnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi opieranych na tym, że istniejące na sąsiednich działkach zabudowania są bardzo podobne do budynku skarżących, w tym mają zagłębione w gruncie sutereny i dwie kondygnacje ponad suterenami, wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy była jedynie samowola budowlana wykonana na działce skarżących, a nie inne ewentualne samowole budowalne, które zostały zrealizowane na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym brak jest podstaw do rozpatrywania i odnoszenia się w przedmiotowej sprawie do innych ewentualnych przypadków samowoli budowlanej zaistniałej na tym terenie, przy czym podkreślić należy, że nawet ewentualny fakt naruszenia prawa przez inne podmioty nie niweczy bezprawności samowoli budowlanej zrealizowanej na działce skarżących.

Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.