Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 268/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. Sp. k. w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 21 grudnia 2022 r. Nr LXIII/408/2022 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Sokółka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o numerach [...] i [...], położonych w obrębie Janowszczyzna, gmina Sokółka w zakresie w jakim przedmiotowe nieruchomości zostały oznaczone w studium jako obszary rolne; 2. zasądza od Gminy Sokółka na rzecz strony skarżącej R. Sp. k. w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 grudnia 2022 r. Rada Miejska w Sokółce (dalej powoływana również jako: "Rada", "organ uchwałodawczy"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z uchwałą nr LXXIII/422/18 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia

5 czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Sokółka, podjęła uchwałę nr LXIII/408/22 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka.

Nie zgadzając się z treścią ww. uchwały w części dotyczącej nieruchomości – działek o nr [...] oraz [...] położonych w obrębie J., gmina Sokółka,

w zakresie, w jakim przedmiotowe nieruchomości zostały oznaczone w Studium jako obszary rolne oznaczone symbolem R, R. sp. k. z siedzibą

w K. (dalej powoływana również jako: "Spółka", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku.

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości skarżącej – działek o nr [...] oraz [...] położonych w J., bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu, która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany, co skutkowało błędnym oznaczaniem nieruchomości jako obszar rolniczy (obszar R), w sytuacji gdy obszar ten jest obszarem górniczym (obszar PG),

2. art. 10 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez niewskazanie na obszarze nieruchomości skarżącej – działek o nr [...] i [...] położonych w J.[...], udokumentowanych złóż kruszyw (kopalin) naturalnych – piasek ze żwirem pomimo, że:

a) złoża te zostały udokumentowane przez skarżącą (dodatek nr 2 – dokumentacja geologiczna z czerwca 2022 r.) oraz zatwierdzone decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 9 sierpnia 2022 r., znak: DIT-III.7427.1.52.2022,

b) decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2019 r. znak: DIT-III.7422.48.2018 skarżącej udzielono koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego z nieruchomości – działki o nr [...], położonej

w J.,

co skutkowało tym, że przedmiotowe nieruchomości zostały błędnie oznaczone

w studium jako obszar rolniczy (obszar R).

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą m. in. w zakresie wydobycia żwiru i piasku. Wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości w miejscowości J., w tym działek o nr [...] i [...]. Podał, że na obszarze J. [...] znajdują się udokumentowane złoża piasku ze żwirem. Według wyjaśnień skarżącej pierwsze złoże składające się z pól A i B zostało udokumentowane w 2013 r. Złoża zostały potwierdzone decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 27 czerwca 2013 r. znak DIS-III.7427.1.15.2013 w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża piasku ze żwirem na obszarze J. [...]. Natomiast na mocy decyzji z 24 marca 2014 r. znak DIS-III.7422.3.2014 (zmienionej decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. znak DIS-III.7422.3.2014) Marszałek Województwa Podlaskiego udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża J. [...].

Wskazano, że złoże J. [...] zostało w 2017 r. powiększone o pole C i D. Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 14 września 2017 r. znak DIT-III.7427.1.34.2017, a następnie na mocy decyzji tego organu z 18 marca 2019 r. znak DIT-III.7422.48.2018 rozszerzono wcześniej udzieloną koncesję. Koncesji udzielono do 31 grudnia 2038 r. W skardze podano, że koncesja obejmowała również złoża znajdujące się na działce nr [...].

Spółka zwróciła uwagę, że w 2021 r. opracowano projekt robót geologicznych w celu powiększenia złoża J. [...] o pole E obejmujące działki nr [...]

i [...]. Postanowieniem z 13 października 2021 r. znak GR.O.6530.47.2021.JR Burmistrz Sokółki pozytywnie zaopiniował podjęcie robót geologicznych w celu udokumentowania złoża piasku ze żwirem na przedmiotowych działkach skarżącej. Projekt robót geologicznych obejmujący działki nr [...] i [...] został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 10 listopada 2021 r. znak DIT-III.7427.2.41.2021. Według wskazań strony uzyskała ona decyzję Burmistrza Sokółki o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko w związku z planowanym powiększeniem złoża.

W czerwcu 2022 r. Spółka opracowała dodatek nr 2, z którego wynika występowanie złóż piasku ze żwirem na ww. działkach [...] i [...] oraz zmiana granic złoża – wyłączenie pól A i B, na których zakończono eksploatację oraz określenie granic złoża J. [...] na pola C, D i E, z których te ostatnie obejmuje części działek nr [...] i [...]. Decyzją z 9 sierpnia 2022 r. znak DIT-III.7427.1.52.2022 Marszałek Województwa Podlaskiego zatwierdził dodatek nr 2, po czym w dniu 28 października 2022 r. strona wystąpiła o zmianę koncesji poprzez jej rozszerzenie na obszar części działek nr [...] i [...].

Marszałek Województwa Podlaskiego poinformował o wszczęciu postępowania w dniu 4 stycznia 2023 r., zaś w dniu 18 stycznia 2023 r. Burmistrz Sokółki postanowieniem znak GR.).6530.57.2023.JR częściowo odmówił uzgodnienia wnioskowanej zmiany koncesji wskazując, że w czasie jego wydania obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Sokółce nr LXIII/408/22 z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka, zgodnie z którą część działek o nr [...] i [...] w obrębie J. zostało oznaczone jako R – grunty rolne, co wyklucza ich wykorzystanie na cele rolnicze.

W zakresie interesu prawnego Spółki podano, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały części działek o nr [...] i [...] wyłączone zostały z obszaru górniczego (obszar PG) i zakwalifikowane zostały jako obszary rolnicze (obszar R). Z powyższego skarżąca wywodzi, że doszło do znaczącego ograniczenia prawa własności Spółki, bowiem grunty te zostały nabyte, aby wykorzystywać je na cele górnicze z uwagi na obecność udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych – piasku ze żwirem. Kwalifikacja jako obszary rolnicze spowodowała zaś utratę możliwości wykorzystania tego obszaru na cele górnicze, co w ocenie skarżącej narusza jej interes prawny, mający bezpośredni wpływ na działalność prowadzoną przez skarżącą na tym terenie.

W przekonaniu skarżącej organ uchwałodawczy w sposób rażący naruszył przepisy prawa, gdyż nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia działek nr [...] i [...], a ponadto nie przeprowadzono analizy, z której wynikałaby potrzeba zmiany przeznaczenia tego obszaru.

Autor skargi zwrócił ponadto uwagę, że decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczną, z której wynika, że na obszarze działek nr [...] i [...] udokumentowano złoża kopalin, została wydana 4 miesiące przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a pomimo tego w studium nie zamieszczono informacji o złożach. Podniesiono przy tym, że wykaz udokumentowanych złóż kopalin opisuje stan z 11 marca 2022 r. i nie został on zaktualizowany, przez co nie uwzględniono złoża – pole E na działkach nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej na skutek tego zaniedbania teren został błędnie oznaczony jako obszar rolniczy, co stanowi rażące naruszenie przepisów u.p.z.p.

Skarżąca wskazała również, że Gmina pomimo wiedzy o chęci powiększenia złoża od czasu opiniowania projektu w celu powiększenia złoża J. [...] (postanowienie Burmistrza Sokółki z 13 października 2021 r.) zmieniła w studium tereny należące do Spółki w sposób uniemożliwiający ich wykorzystanie na potrzeby eksploatacji złoża, a kwalifikacja działek nr [...] i [...] jako tereny rolne nie jest podyktowana żadnym logicznym argumentem, gdyż grunty te są otoczone przez grunty wykorzystywane do odkrywkowej eksploatacji, a rolnicze wykorzystanie jest praktycznie niemożliwe do czasu rekultywacji gruntów sąsiednich.

W związku z powyższym Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej – działek o nr [...], [...] położonych w obrębie J., gmina Sokółka, w zakresie w jakim przedmiotowe nieruchomości zostały oznaczone w studium jako obszary rolne (oznaczone symbolem R), a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko organ uchwałodawczy odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu wskazując, że Rada nie jest związana zapisami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego poprzedniego dokumentu i ma możliwość takiego kształtowania polityki przestrzennej, która odpowiada obecnym potrzebom gminy. Stwierdzono, że dotychczasowe zagospodarowanie to taki sposób faktycznego zagospodarowania terenu, który jest zgodny z wydanymi decyzjami czy pozwoleniami.

Rada wyraziła pogląd, że określenie w studium z 2011 r., że teren znajduje się w strefie terenów górniczych i terenów preferowanych do wydobycia nie oznacza, iż teren ten jest przeznaczony na wydobycie, a jedynie, że po spełnieniu wymagań określonych w prawie geologicznym i górniczym może ubiegać się o eksploatację kruszywa. Zdaniem organu uchwałodawczego gdyby skarżąca uzyskała koncesję na wydobycie przed 21 grudnia 2022 r., a Rada nie uwzględniłaby tego w studium to można byłoby mówić o naruszeniu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy skarżąca nie posiada koncesji a jedynie udokumentowane złoże to jej interes prawny nie został naruszony.

Zdaniem Rady zaskarżona uchwała odzwierciedla aktualny faktyczny sposób zagospodarowania terenu, tj. dla części działki nr [...] stanowi teren górniczy zgodnie z wydaną koncesją, a w pozostałej części teren rolny, zaś działka nr [...] w całości stanowi teren rolny.

Wskazano również, że w decyzji z 9 sierpnia 2022 r. powołanej przez skarżącą nie wynika, że działki skarżącej wchodzą w zakres złoża J. [...] i nie załączono do niej załącznika graficznego określającego zakres zmiany granicy złoża.

Rada wskazała ponadto, że projekt studium został poddany ocenie publicznej przez trzykrotne wyłożenie do publicznego wglądu wraz z przeprowadzeniem dyskusji publicznych. Zauważono, że skarżąca była czynną stroną procedury uchwalenia studium i nie wystąpił o uwzględnienie złoża w studium. Zdaniem organu uchwałodawczego nie naruszono procedury sporządzenia studium.

Zauważono ponadto, że Marszałek Województwa Podlaskiego, z którym uzgadniano projekt studium nie kwestionował ustaleń projektu w zakresie granic złóż. Wskazano też, że wykonawca sprawdzał aktualności danych geologicznych w Centralnej Bazie Danych Geologicznych i jej graficznym przedstawieniu (MIDAS). Dane dotyczące złóż na działkach nr [...] i [...] w J. nie są uwzględnione do chwili obecnej.

Rada wyraziła również pogląd, że z art. 95 i 96 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U z 2022 r. poz. 1072 ze zm., dalej jako: p.g.g.) wynika obowiązek wprowadzenia przez radę gminy udokumentowanego złoża kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ dokumentacji geologicznej. Zdaniem organu uchwałodawczego o naruszeniu przepisu można byłoby mówić, gdyby 2-letni termin upłynął w trakcie procedury i nie uwzględniono by złóż w studium.

Nadto Rada zwróciła uwagę, że uchwałą z 16 marca 2023 r.

nr LXVIII/433/2023 przystąpiła do zmiany studium w zakresie działek nr [...] i [...]

w obrębie J. w zakresie wpisania do studium udokumentowanych złóż kruszywa. Zaznaczyła przy tym, że nie ma obowiązku przeznaczenia złoża do eksploatacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

w Sokółce z dnia 21 grudnia 2022 r. nr LXIII/408/22 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka.

Skarga została oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego; o sposobie załatwienia skargi przez sąd (od dnia 15 sierpnia 2015 r. brak naruszenia interesu prawnego w skardze wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest podstawą jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.); o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego.

Odnośnie tej trzeciej kwestii wskazać należy, że zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu

z punktu widzenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Innymi słowy, sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15:

"w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem (odpowiednio studium), natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana

w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Natomiast sprawdzenie przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, w zależności od charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całej uchwały bądź tylko jej części." (powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie – badając legitymację procesową skarżącej, będącej właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych

w obrębie J., gmina Sokółka (okoliczność bezsporna), należało ustalić, w jaki sposób zaskarżoną uchwalą naruszono jej prawem chroniony interes lub uprawnienie.

Jak wynika z poglądów utrwalonych już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w oparciu o charakter Studium wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej Studium (vide: wyroki NSA: z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1389/09, z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09, z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12).

Przystępując do rozważań na temat naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej przez zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, że uchwała

z dnia 21 grudnia 2022 r. nr LXIII/408/22 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka z uwagi na treść art. 7 ust. 2 p.g.g. uniemożliwia skarżącej podejmowanie i wykonywanie działalności górniczej na działkach nr [...] i [...] w obrębie J., których jest właścicielką.

W myśl art. 7 ust. 1 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 p.g.g.).

Działki nr [...] i [...] w obrębie J. nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem zastosowanie znajduje art. 7 ust. 2 p.g.g. W zakresie braku planu miejscowego sąd zauważa z urzędu, że w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 858/17 sąd stwierdził nieważność planu miejscowego dot. złoża "J. [...]" ze względu na niekompletność "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sokółka" uchwalonego uchwałą nr XIV/132/99 Rady Miejskiej w Sokółce z dnia 15 grudnia 1999 r. i zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Sokółce: nr XXXI/239/05 z dnia 1 marca 2005 r. oraz nr XVII/103/11 z dnia 29 września 2011 r. Stwierdził bowiem, że Gmina Sokółka nie posiadała kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. części tekstowej i graficznej "Uwarunkowania" oraz części tekstowej i graficznej "Kierunki".

Na wskazanych działkach znajdują się udokumentowane złoża piasku ze żwirem (zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 9 sierpnia 2022 r.). Jednak prowadzenie wydobycia na tym obszarze wymaga uzyskania koncesji, której z uwagi na ustalony w zaskarżonym Studium sposób zagospodarowania (rolny) oraz treść art. 7 ust. 2 p.g.g. skarżąca nie może uzyskać. Potwierdza to postanowienie Burmistrza Sokółki z 18 stycznia 2023 r. wydane w ramach postępowania przed Marszałkiem Województwa Podlaskiego z wniosku skarżącej

z 28 października 2022 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża J. [...], gm. Sokółka, którym organ ten odmówił skarżącej uzgodnienia zmiany koncesji w zakresie części działki nr [...] oraz działki nr [...], wskazując, że są one położone na obszarach rolnych, na których Studium nie dopuszcza prowadzenia działalności wydobywczej.

Należy przy tym zauważyć, że skarżąca jest właścicielką także innych działek w obrębie J., na których na podstawie koncesji prowadzi działalność wydobywczą piasku ze żwirem, w tym również na części działki nr [...].

W poprzednio obowiązującym Studium z 1999 r. ze zmianami przedmiotowe działki nr [...] i [...] nie były oznaczone jako rolne, lecz były położone w strefie PG-II – strefa obszarów przygotowanych na tereny górnicze, zatem doszło do faktycznej zmiany w tym zakresie, na skutek której wykorzystanie działek nr [...] i [...] na cele górnicze stało się niemożliwe.

W ocenie sądu uchwała z dnia 21 grudnia 2022 r. nr LXIII/408/22 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka w tej konkretnej sprawie narusza interes prawny skarżącego właścicielki działek znajdujących się w obszarze objętym tą uchwałą, bowiem treść aktualnego studium uniemożliwia skarżącej korzystanie z kopalin znajdujących się na będących jej własnością działkach i prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na ich wydobyciu.

Istotą niniejszej sprawy jest jednak ocena, czy naruszenie to zostało dokonane w prawem wyznaczonych granicach władztwa planistycznego Gminy.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza bowiem do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszeniu właściwości organów w tym zakresie - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiocie oceny naruszenia trybu sporządzania studium należy wskazać, że w odniesieniu do uchwały z dnia 21 grudnia 2022 r. nr LXIII/408/22 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka wydano już prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z dnia

13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 123/23, którym oddalono skargę.

W przywołanym wyroku sąd wskazał w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, iż z akt wynika, że procedurę planistyczną zapoczątkowała uchwała intencyjna Rady Miejskiej w Sokółce z 5 czerwca 2018 r. Nr LXXIII/422/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium, o przystąpieniu do procedury planistycznej zawiadomiono wymagane przepisami prawa organy i instytucje oraz ogłoszono w prasie oraz poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń urzędu miasta i gminy. Projekt Studium poddany został wymaganym opiniom i uzgodnieniem oraz przeprowadzono szeroką konsultację społeczną umożliwiając społeczeństwu udział w procedurze. Uchwalenie Studium poprzedziła strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Projekt Studium podlegał trzykrotnemu wyłożeniu oraz dyskusjom nad przyjętymi rozwiązaniami. Pierwsze wyłożenie miało miejsce w okresie od 12 stycznia 2021 r. do 4 lutego 2021 r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzoną dnia 2 lutego 2021 r. Drugie wyłożenie projektu nastąpiło w okresie od 14 czerwca 2022 r. do 5 lipca 2022 r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzoną dnia 4 lipca 2022 r. trzecie wyłożenie projektu Studium miało miejsce od 2 listopada 2022 r. do 22 listopada 2022 r. z dyskusją nad rozwiązaniami przeprowadzono dnia 22 listopada 2022 r. Każdorazowe uwagi do projektów Studium podlegały rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy. Część z nich została uwzględniona a w związku z uwzględnieniem części uwag, do kolejnego projektu Studium wprowadzano zmiany wynikające z uwzględnionych uwag i ponownie projekt poddawano opiniowaniu i uzgodnieniom. Przyczyna nieuwzględnienia uwag była wskazywana przez organ wykonawczy. Wszystkie nieuwzględnione uwagi zostały końcowo poddane ocenie organu uchwałodawczego.

Tym samym w ocenie sądu we wspomnianej sprawie nie doszło do naruszeń procedury uchwalania Studium. Natomiast zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że wobec związania wyrokiem II SA/Bk 123/23 nie sposób obecnie przyjąć, że uchwałę nr LXIII/408/22 podjęto z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu miejscowego.

Drugą przesłanką z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzącą do częściowej lub całkowitej nieważności studium jest naruszenie zasad jego sporządzania. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118 poz. 1233).

W niniejszej sprawie skarżąca wywodzi, że przy uchwalaniu Studium nie zostało uwzględnione dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu w odniesieniu do będących jej własnością działek nr [...] i [...] w obrębie J., gdyż w poprzednio obowiązującym Studium z 1999 r. ze zmianami m. in. te działki znajdowały się w strefie PG-II – strefa obszarów przygotowanych na tereny górnicze, a przez to, oznaczając obszar tych działek jako rolny, naruszono art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto skarżąca podnosi, że organ przy uchwalaniu Studium nie uwzględnił występowania udokumentowanych złóż na ww. działkach, bowiem decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 9 września 2022 r. zatwierdzono dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża piasku ze żwirem, którą doręczono także Burmistrzowi Sokółki. Zdaniem skarżącej na skutek tego zaniedbania teren został błędnie oznaczony jako obszar rolniczy (obszar R), a powinien być oznaczony jako obszar górniczy. Skarżąca wskazała, że oznaczenie działek nr [...] i [...] jako tereny rolne nie ma logicznego uzasadnienia, gdyż grunty te są otoczone przez grunty wykorzystywane do odkrywkowej eksploatacji, zostały tam udokumentowane złoża, a rolnicze wykorzystanie jest praktycznie niemożliwe do czasu rekultywacji gruntów sąsiednich.

Zarzuty skarżącej względem treści Studium w zakresie działek nr [...] i [...]

w obrębie J. spotkały się z odpowiedzią organu, który uznał je za niezasadne. Wskazano, że Rada nie jest związana zapisami poprzedniego Studium, a działki skarżącej nie były przeznaczone do wydobycia, gdyż nie zostały uwzględnione w koncesji na wydobycie kruszywa. Organ wywodzi również, że granice złoża nie były kwestionowane przez skarżącą w trakcie procedury uchwalania Studium. Nadto Gmina powołała się na treść art. 95 p.g.g. wywodząc, że wynikający z tego przepisu obowiązek wprowadzenia do Studium udokumentowanego złoża kopaliny w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ, w związku z czym nieuwzględnienie udokumentowanego złoża przed tym terminem nie stanowi naruszenia przepisów.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Sokółka, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., wynika że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przewidziana w ustawie swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest jednak absolutna.

Gmina w ramach władztwa planistycznego uchwalając studium, podobnie zresztą jak plan miejscowy, niewątpliwie powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. unikać nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionych wartości (praw i wolności jednostek), a dokonana ingerencja musi pozostać

w odpowiedniej proporcji do zamierzonych celów, z powodu których zamierza ustanowić określone ograniczenia. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia przeznaczenia danego terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania gmina, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, winna więc ważyć interes publiczny i interesy prywatne, poszukiwać rozwiązań najmniej dolegliwych dla jednostek, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi wyklucza zakładanie prymatu interesu publicznego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 553/20 i powołane tam orzecznictwo). W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej

i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2834/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że ograniczenie prawa własności w ramach władztwa planistycznego jest dopuszczalne, jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że rozwiązanie planistyczne polegające na oznaczeniu działek skarżącej jako terenów rolnych zostało przyjęte arbitralnie. Brak jest bowiem przejawów rozważenia ww. wartości konstytucyjnych w stosunku do działek skarżącej. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie można zarzucić organowi gminy arbitralność w przyjęciu zaskarżonego rozwiązania planistycznego i tym samym uznać, że w sprawie została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu strony skarżącej i interesu publicznego.

Choć należy zgodzić się z argumentami Rady, że nie jest ona związana zapisami poprzedniego Studium, w którym działki nr [...] i [...] były oznaczone jako tereny górnicze to niewątpliwie doszło w tym zakresie do zmiany faktycznie ograniczającej prawo własności i swobodę wykonywania działalności gospodarczej po stronie skarżącej, gdyż oznaczenie ww. działek w Studium jako tereny rolne uniemożliwia ich wykorzystanie w celu prowadzenia działalności wydobywczej. Samo to ograniczenie nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego, o ile jest uzasadnione względami interesu publicznego. W rozpoznawanej sprawie takiego uzasadnienia zabrakło.

Z argumentacji Rady wyrażonej w odpowiedzi na skargę wynika, że oznaczenie działek jako rolne odzwierciedla aktualne zagospodarowanie terenu, gdyż nie jest on przeznaczony na wydobycie. Jednocześnie jednak organ pomija, że grunty te nie są również użytkowane rolniczo, a wedle argumentacji skarżącej nie nadają się do uprawy do czasu rekultywacji gruntów sąsiednich, na których prowadzone jest wydobycie piasku ze żwirem. Należy zgodzić się ze skarżącą, że rolniczy kierunek zagospodarowania przyjęto w zasadzie dowolnie.

Ta dowolność jest wyraźnie widoczna w zestawieniu z faktem, że na działkach skarżącej znajduje się udokumentowane złoże piasku ze żwirem, z czym wiążą się określone obowiązki po stronie gminy.

W myśl art. 95 ust. 1 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

W ust. 2 powyższego przepisu wskazuje się natomiast, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Z niewykonaniem obowiązku określonego w art. 95 ust. 2 p.g.g. ustawodawca powiązał wyrażoną w art. 96 p.g.g. kompetencję Wojewody do wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w drodze zarządzenia zastępczego.

Z powyższych przepisów wynika, że gmina ma obowiązek wprowadzenia udokumentowanych złóż do studium w terminie 2 lat od daty zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Nie przewidziano odrębnego terminu, gdy do zatwierdzenia dokumentacji dochodzi w trakcie prac nad studium i w ocenie sądu nie ma podstaw do wywodzenia, że gdy zatwierdzenie dokumentacji geologicznej ma miejsce już w trakcie prac nad Studium to termin ten nie obowiązuje czy też ulega skróceniu. Nie oznacza to jednak, że przed upływem tego terminu Rada może dowolnie kształtować ład przestrzenny w ramach uchwalania Studium, bez rozważenia implikacji z tym faktem, ze skutkiem ograniczenia prawa własności skarżącej i swobody działalności gospodarczej. W ocenie sądu ów dwuletni termin należy bowiem przede wszystkim odnosić do aktualizacji ww. kompetencji Wojewody. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że przed upływem tego terminu

w żadnym wypadku nie dojdzie do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Należy bowiem zauważyć, że konieczność uwzględnienia udokumentowanych złóż wynika również z innych przepisów, gdzie nie wskazuje się już terminu dla organu uchwałodawczego. Stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia

z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej jako: p.o.ś.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nadto w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla.

W ocenie sądu w sytuacji braku uwzględnienia istnienia złoża przed uchwaleniem studium nie ma wątpliwości, że organ nie rozważył implikacji związanych z tym faktem, a zatem rolniczy kierunek zagospodarowania został przyjęty dowolnie, ze skutkiem ograniczenia prawa własności skarżącej i swobody działalności gospodarczej. Trafnie wywodzi WSA w Poznaniu w wyroku z dnia

5 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 596/17 w okolicznościach badanej sprawy – które można z powodzeniem odnosić do sprawy niniejszej, że skoro

w zaskarżonym planie miejscowym nie uwzględnia się złoża ani w jego treści (w jego części tekstowej lub graficznej), ani nawet w treści wytworzonej w związku z jego uchwalaniem dokumentacji planistycznej to nie sposób wykluczyć, że do uchwalenia ww. planu doszło w ogóle bez świadomości występowania na objętym nim obszarze udokumentowanego złoża, a co za tym idzie – bez świadomości konieczności odpowiedniego uwzględnienia tego faktu w pracach nad planem.

Sąd nie twierdzi, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może poddawać ograniczeniom prawa własności. Uwzględnienie udokumentowanych złóż nie oznacza obowiązku oznaczenia w studium kierunku zagospodarowania złoża na jego eksploatację (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 991/21). W stanie faktycznym, na kanwie którego NSA wydał wskazany wyrok, faktyczna niemożność eksploatacji udokumentowanego złoża została uzasadniona interesem wspólnoty wynikającym z ochrony wartości krajobrazowych terenu oraz ochrony zdrowia i życia mieszkańców wsi, którzy aktywnie opowiedzieli się przeciwko wydobyciu kruszywa. Interes wspólnoty przeważył w tym wypadku nad interesem jednostki.

W rozpoznawanej sprawie nie uwzględniono udokumentowanego złoża

i nie wskazano argumentów stojących za wyborem rozwiązania na niekorzyść interesu skarżącej przez przeznaczenie określonych terenów na inne cele niż wydobycie, wobec czego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie J., gmina Sokółka w zakresie w jakim przedmiotowe nieruchomości zostały oznaczone w studium jako obszary rolne (pkt 1 wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (300 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).