Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 11/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Z. K. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oraz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Z. K. i I. K. (dalej – skarżący) wywiedli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej - DWINB) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oraz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wspólnota Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] zażądała od Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...], (dalej – PINB) interwencji odnośnie robót budowlanych polegających na nadbudowie części nieruchomości - lokalu użytkowego położonego przy ul. [...][...] we [...] wraz ze zmianą użytkowania w/w lokalu z lokalu użytkowego na lokal usługowy. Według inicjatorów postępowania roboty budowlane polegały na całkowitej rozbiórce dachu, podniesieniu ścian lokalu o ok. 50 cm (przez co zwiększono kubaturę lokalu), usunięciu ścianki działowej wewnątrz lokalu, wykonaniu nowych otworów okiennych i drzwiowych oraz wykonaniu nowych przyłączy wodno-kanalizacyjnych i c.o. (których lokal nie posiadał). Na wstępnym etapie badania sprawy organ ustalił, że Z. K. w dniu [...] września 2013 r. wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych polegających na: zerwaniu płytek posadzkowych i starej izolacji, wykonaniu nowej izolacji cieplnej i przeciwwilgociowej, wykonaniu nowej posadzki z płytek, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na PVC, wymianie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. po istniejącej trasie, wykonaniu robót malarskich oraz wymianie poszycia dachowego z papy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszonych robót wskazując na niezgodność przeznaczenia planowanych w lokalu usług handlu "nieuciążliwego" z zapisami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Wobec umorzenia postępowania dotyczącego zgłoszenia PINB ocenił, że skarżąca mogła legalnie wykonać opisane w zgłoszeniu roboty remontowe.

W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego I instancji skonfrontował treść zgłoszenia z robotami budowlanymi wskazanymi przez wspólnotę mieszkaniową. Organowi zgłoszono zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zerwaniu płytek posadzkowych i starej izolacji, wykonaniu nowej izolacji cieplnej i przeciwwilgociowej, wykonaniu nowej posadzki z płytek, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na PVC, wymianie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. po istniejącej trasie, wykonaniu robót malarskich oraz wymianie poszycia dachowego z papy. Z kolei wspólnota wskazała na wykonanie innego zakresu robót budowlanych, wykraczających poza dokonane zgłoszenie, gdyż w części parterowej obiektu dokonano rozbiórki całego istniejącego zadaszenia, nie tylko pokrycia, które następnie wykonano z zastosowaniem innych materiałów oraz zmieniono wymiary i usytuowanie stolarki okiennej i drzwiowej, która zgodnie ze zgłoszeniem miała zostać jedynie wymieniona z zachowaniem istniejącej lokalizacji. Zakres robót analizowano także w oparciu o umowę dotyczącą wykonania robót budowlanych, protokół wykonania stropodachu drewnianego oraz "Opinię techniczną o stanie technicznym lokalu usługowego" z 2014 r..

Wstępne ustalenia organu spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...][...], na terenie działki nr [...],[...], obr. [...] we [...]. Skarżący w toku postępowania przedkładali organowi dokumenty związane z inwestycją, w tym dotyczące robót instalacyjnych, udostępnienia pomieszczeń piwnicznych czy wykonania przyłączy do lokalu. Na tym etapie postępowania miały miejsce problemy z oceną stanu faktycznego, gdyż występowały trudności z udostępnieniem lokalu. Ostatecznie w dniu [...] listopada 2017 r. przeprowadzono oględziny wewnątrz parterowej części budynku przy ul. [...][...] we [...], w której znajduje się lokal gastronomiczny. W toku oględzin ustalono, że przedmiotowy lokal składa się z pomieszczenia kuchni z miejscem do spożywania posiłków, przedsionka i pomieszczenia wc. Wszystkie pomieszczenia posiadają wysokość 2,63m. Do pomieszczenia głównego prowadzą drzwi wejściowe przeszklone, otwierane na zewnątrz, o wymiarach 1,07x2,20m (osadzone w ścianie frontowej). Obok zlokalizowane jest okno o wymiarach 1,40x1,40m. W ścianie przeciwległej, w pomieszczeniu głównym istnieje okno o wymiarach 1,01x0,78m. W pomieszczeniu kuchennym (głównym) znajdują się blaty kuchenne z szafkami, zamontowane są urządzenia sanitarne (umywalka i dwa zlewozmywaki), a także zmywarka, chłodziarki, elektryczna płyta grzewcza oraz okap (nad płytą). W pomieszczeniu przedsionka, do którego prowadzą drzwi o wymiarach 0,7x2,0m, otwierane na zewnątrz (w stronę pomieszczenia głównego) w szafce zlokalizowana jest umywalka. Z przedsionka istnieje wejście do pomieszczenia wc - drzwi o wymiarach 0,7x2,0m, otwierane na zewnątrz, bez nawiewu w skrzydle. W pomieszczeniu wc zamontowana jest umywalka oraz ustęp z pompą ściekową elektryczną, której rura kanalizacyjna wprowadzona jest w ścianę między lokalem a częścią mieszkalną budynku. W pomieszczeniu głównym (nad blatem) oraz w pomieszczeniu wc w suficie widoczne są kratki wentylacyjne, a ponad dachem lokalu widoczne są dwa kominki wentylacyjne. Lokal wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną, kanalizacyjną oraz grzewczą (dwa urządzenia grzewcze - po jednym w pomieszczeniu głównym oraz wc). Układ i ilość zamontowanych opraw oświetleniowych, włączników i kontaktów jest niezgodna z przedłożonym opracowaniem zatytułowanym "Projekt instalacji elektrycznych lokalu usługowego" z lutego 2014 r. Instalacja elektryczna z lokalu poprowadzona jest do licznika zlokalizowanego na klatce schodowej części mieszkalnej budynku. W piwnicy budynku (w części mieszkalnej), w pomieszczeniu zlokalizowanym od strony lokalu użytkowego widoczne jest przejście i podłączenie instalacji wodnej, kanalizacyjnej, elektrycznej oraz c.o. do istniejących instalacji w części mieszkalnej. Instalacja kanalizacyjna podłączona jest do trójnika w pionie instalacji kanalizacyjnej części mieszkalnej budynku, zlokalizowanego w pomieszczeniu piwnicznym przy schodach. Podczas oględzin sporządzono rzut przedmiotowego lokalu wraz z wymiarami i opisem pomieszczeń.

Czynności przeprowadzone przez organ doprowadziły do ustalenia, że nieruchomość przy ulicy [...][...],[...] we [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym z częścią usługową, stanowi współwłasność. Część usługowa zlokalizowana na parterze nie stanowi odrębnego budynku, o czym świadczy wspólna ściana pomiędzy częścią mieszkalną 3-kondygnacyjną i częścią parterową. Potwierdzać to miała też dokumentacja organu administracji architektoniczno-budowlanej i przedłożony akt notarialny dotyczący lokalu użytkowego. Na tym etapie sprawy uściślono również przedmiot prowadzonego postępowania określając go jako roboty budowlane wykonane w części usługowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...][...],[...], na terenie działki nr [...],[...], obr. [...] we [...].

Merytorycznie PINB [...] orzekł decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) nakazał skarżącym jako inwestorom robót budowlanych polegających na: rozbiórce dachu nad parterową (użytkową) częścią budynku przy ul. [...][...] we [...], wykonaniu wieńca betonowego na istniejących ścianach i wykonaniu nowego zadaszenia (w innej technologii oraz z zastosowaniem materiałów o innych parametrach), zamurowaniu istniejącego otworu drzwiowego w ścianie frontowej w/w części obiektu, rozbiórce części ścianki podokiennej oraz osadzeniu w wykonanym otworze stolarki okiennej o innych wymiarach, a także wykonaniu instalacji wentylacyjnej w w/w użytkowej części obiektu, doprowadzenie parterowej części budynku przy ul. [...][...][...] we [...] do stanu poprzedniego poprzez: rozbiórkę wykonanego zadaszenia wraz z betonowym wieńcem i attykami oraz odtworzenie istniejącego (przed wykonaniem robót) zadaszenia, rozbiórkę przewodów wentylacyjnych przechodzących przez w/w zadaszenie wraz z kominkami wentylacyjnymi, odtworzenie zamurowanego otworu drzwiowego w ścianie frontowej części parterowej obiektu, zlokalizowanego od strony części mieszkalnej, wraz z montażem stolarki drzwiowej, demontaż stolarki okiennej i drzwiowej w ścianie frontowej w/w części obiektu, zamurowanie rozebranego fragmentu ścianki podokiennej i montaż stolarki okiennej o wymiarach i podziale zgodnym z istniejącym przed wykonaniem samowolnych robót, demontaż urządzeń sanitarnych i kuchennych zamontowanych w obrębie lokalu użytkowego, demontaż stolarki drzwiowej (dwóch skrzydeł drzwiowych wraz z ościeżnicami), stanowiących wydzielenie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych.

Nadto w sentencji decyzji zobowiązano do wykonania robót pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i powiadomienia organu o ich zakończeniu.

Uzasadniając wydany nakaz organ wskazał na ustalenia poczynione podczas kontroli i oględzin i ocenił, że skarżący wykonali roboty budowlane polegające na remoncie i przebudowie części parterowej obiektu, zarówno w zakresie elementów budynku stanowiących części wspólne wspólnoty jak i w obrębie lokalu będącego własnością inwestorów. Wykonane roboty budowlane polegały na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonaniu nowego zadaszenie w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Roboty te uznano za przebudowę części obiektu w myśl art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych. W trakcie robót budowlanych, po rozbiórce istniejącego zadaszenia, wykonano natomiast wieniec betonowy, który zgodnie ze zleceniem robót posiada wymiary 25x30cm. Na wieńcu ułożono murłaty, na których oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu, na poziomie uprzedniego oparcia murłat, spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu, bowiem w skutek jego wykonania powstał dodatkowy element konstrukcyjny - usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie. Ponadto na skutek wykonania wieńca wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Zmiana konstrukcji zadaszenia i wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych (krokwi) spowodowały ponadto zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm (tj. wysokość dwóch bloczków z betonu komórkowego).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, opisując wykonane roboty oraz posiłkując się poglądami doktryny, wykluczył zasadność twierdzeń skarżących jakoby wykonano roboty budowlane polegające na nadbudowie. Po podaniu ustawowej definicji PINB uznał, iż miała miejsce przebudowa części obiektu w zakresie zamurowania istniejącego otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie frontowej, od strony części mieszkalnej budynku oraz rozbiórka części ścianki podokiennej i osadzenie w istniejącym otworze okiennym, stolarki o innym wymiarze. Przebudowano przegrody zewnętrzne, dach i ścianę frontową stanowiące elementy konstrukcyjne parterowej użytkowej części obiektu, będącej częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalno-usługowych zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Według organu inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych i zgłosili jedynie zamiar wykonania robót remontowych (odtworzeniowych) w części obiektu, zatem przebudowę części obiektu wykonano samowolnie.

Organ I instancji nie uznał za samowolę budowlaną wykonania w lokalu usługowym przebudowy instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. wewnątrz tego budynku ponieważ roboty w tym zakresie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Natomiast roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji wentylacyjnej nie zostały zwolnione z tego obowiązku, bo nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Inwestorzy nie wystąpili o pozwolenie na wykonanie tych robót, zatem zostały one wykonane samowolnie.

Wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie elementów zewnętrznych części obiektu, zadaszenia oraz ściany zewnętrznej i wykonanie instalacji wentylacji bez pozwolenia na budowę uznane zostało przez PINB za wymagające zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ uznał nadto, że konieczne jest zbadanie kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości. Po zasygnalizowaniu skierowania do skarżących wezwania wyjaśniono, że przedłożyli oni odpisy z księgi wieczystej budynku oraz lokalu użytkowego, z których wynika, iż są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] i lokalu użytkowego wraz z udziałami w częściach wspólnych budynku, a także zgodę ówczesnego zarządcy na wykonanie robót remontowych, objętych zgłoszeniem z dnia [...] września 2013 r.. Oceniono jednak, że dokumenty te nie świadczą o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane, natomiast wspólnota poinformowała, że nigdy nie udzielono zgody w postaci uchwały na rozbiórkę istniejącego zadaszenia, wykonanie nowego o innych parametrach, wykonanie nowego otworu drzwiowego i okiennego oraz wykonanie nowych przyłączy wodno-kanalizacyjnego i c.o..

Po wskazaniu na wykonanie robót w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, PINB stwierdził konieczność eliminacji stanu niezgodnego z przepisami poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego (w odniesieniu do części wspólnych budynku, tj. dachu, ściany), poprzez wykonanie określonych robót. Zaznaczono, że zakres nakazanych robót dotyczy części wspólnych obiektu, odnośnie których inwestorzy powinni posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Końcowo PINB uzasadnił okoliczności dotyczące określenia adresata nakazu, wskazując skarżących jako współwłaścicieli lokalu użytkowego i inwestorów oraz ocenił przedłożone mu wyroki sądu powszechnego jako pozostające bez znaczenia dla prowadzonego postępowania.

Skarżący w terminie prawem przewidzianym złożyli instancyjny środek zaskarżenia żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 7a i pkt 8 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania kwestionowano zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego wykazując, iż miały miejsce tylko roboty o odtworzeniowym charakterze. Nadto dach, ściany zewnętrzne i elewacja parterowej części budynku nie stanowią nieruchomości wspólnej lecz pozostają przedmiotem odrębnej własności jako część lokalu stanowiącego własność odwołujących się. Skarżący na tle przepisów prawa materialnego zarzucali brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, negowali kwalifikację wykonanych robót jako przebudowę oraz wykazywali brak podstaw do wydanego nakazu przywrócenia części obiektu do stanu poprzedniego. W odwołaniu uzasadniono stanowisko zajęte przez inwestorów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ II instancji w ramach własnych rozważań przedstawił okoliczności powodujące uznanie decyzji PINB za prawidłową. Bazując na aktach administracyjnych zebranych przez organ I instancji DWINB podzielił prawidłowość zakwalifikowania jako przebudowy wykonanych robót polegających na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterowa budynku i wykonaniu nowego zadaszenie w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Wskazując na materiał dowodowy organ II instancji wyjaśnił, że konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych, a w trakcie robót budowlanych, po rozbiórce istniejącego zadaszenia, wykonano wieniec betonowy, który posiada wymiary 25x30cm. Na wieńcu ułożono murłaty, na których oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu, gdyż powstał dodatkowy element konstrukcyjny usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie. Na skutek wykonania wieńca wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Zmiana konstrukcji zadaszenia spowodowała zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm.

DWINB, podobnie jak organ I instancji, nie podzielił kwalifikacji wykonanych robót jako nadbudowy, jak twierdzili inwestorzy, zaś w oparciu o materiał dowodowy przy jednoczesnym wskazaniu na wykonane roboty uznał, że miała miejsce przebudowa. Zdaniem organu przebudowę dokonano w zakresie zamurowania istniejącego otworu drzwiowego zlokalizowanego w ścianie frontowej, od strony części mieszkalnej budynku oraz rozbiórki części ścianki podokiennej i osadzeniu w istniejącym otworze okiennym, stolarki o innym wymiarze (zamiast okna - okno i drzwi przeszklone). Nadto przebudowano częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego jak przegrody zewnętrzne, dach, ścianę frontową, stanowiące elementy konstrukcyjne parterowej użytkowej części obiektu, będącej. Podobnie jak PINB organ II instancji uznał, że wykonane roboty budowlane zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestorzy posiadali tylko zgłoszenie dotyczące robót remontowych.

Analizując roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wodnej, kanalizacyjnej i c.o. wewnątrz przedmiotowego budynku, podłączając lokal usługowy do istniejącej instalacji w części mieszkalnej budynku, organ powołał się na zebrany materiał dowodowy obrazujący stan obiektu przed wykonanymi robotami. Zdaniem organu instalacje te nie były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Odmiennie jednak potraktowano instalację wentylacyjną, która z obowiązku takiego nie była zwolniona. Zdaniem organu pozwolenia na budowę czy zgłoszenia nie wymagały też roboty wykonane wewnątrz lokalu użytkowego polegające na przebudowie ścianek działowych i otworów drzwiowych wewnętrznych. Inwestorzy wykonali także roboty budowlane polegające na przebudowie i remoncie części parterowej budynku zlokalizowanego przy ul. [...][...] we [...] polegające na przebudowie elementów zewnętrznych tj. zadaszenia oraz ściany zewnętrznej, co uczyniono bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po wskazaniu trybu naprawczego wynikającego z art. 50-51 Prawa budowlanego organ odwoławczy podał, że roboty budowlane zostały wykonane na częściach obiektu budowlanego stanowiących współwłasność, natomiast inwestorzy nie uzyskali zgody od wszystkich pozostałych współwłaścicieli. Brak tej zgody wyprowadzono m.in. z pisma wspólnoty z dnia [...] czerwca 2018 r.. Brak zgody współwłaścicieli na rozbiórkę istniejącego zadaszenia, wykonanie nowego o innych parametrach, wykonanie nowego otworu drzwiowego i okiennego oraz wykonanie nowych przyłączy wodno-kanalizacyjnego i c.o. spowodował wedle organu odwoławczego brak możliwości wydania innego rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak tylko nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Końcowo DWINB oceniając twierdzenia odwołania nie zgodził się z poglądem, że roboty budowlane stanowiły remont, co wykazał poprzez zakres wykonanych robót i prawidłowość kwalifikacji prawnej dokonanej przez PINB. Nie zgodzono się też ze stanowiskiem odwołujących się dotyczącym treści uchwał oraz koniecznością wydawania w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie podlegają wykonaniu, zawieszenie postępowania, przeprowadzenie dowodów powołanych w skardze oraz zasadzenie kosztów postępowania. Zarówno zarzuty jak i argumentacja skargi w większości stanowią wierne powtórzenie twierdzeń odwołania. Skarżący uzupełnili jednak swoje stanowisko czyniąc zarzut wydania przez DWINB decyzji na podstawie sfałszowanego dokumentu tj. uchwały nr [...]. Nadto zdaniem skarżących nie ustalono czy instalacja wentylacyjna istniała wcześniej. Organy według skarżących nie zbadały sprawy z należytą starannością i nie uwzględniły remontu dachu nad lokalem prowadzonego przez wspólnotę i zignorowały stanu niebezpieczeństwa jaki istniał przed rozpoczęciem przez skarżących prac. Skarżący podnieśli zarzut błędnego ustalenia organu w zakresie sposobu naprawy dachu i wzmocnienia ścian, uznania urządzeń kuchennych i ścianki działowej jako integralnej części instalacji wentylacyjnej. Względem samego postępowania w skardze zamieszczono także szereg twierdzeń, które dotyczyły w szczególności braku zawiadomienia przez DWINB o wszczęciu postępowania odwoławczego, braku wskazania w sentencji, które ze stawianych zarzutów zostały oddalone lub uznane jako niepotwierdzone. Niekompletność decyzji zdaniem skarżących polega także na nieokreśleniu, które z elementów wbudowanych w lokalu winny być zdemontowane, zaś organ II instancji nie odniósł się do demontażu urządzeń kuchennych. W dalszej części pisma procesowego uzasadniano nierówne traktowanie stron, pominięcie naruszenia prawa przez wspólnotę oraz oparcie się na niewiarygodnych dowodach w postaci zdjęć i rysunku technicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do zastosowania samokontroli.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej. Wielość zarzutów skargi, dotyczących zresztą naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej, sprowadza się do zakwestionowana skierowanego do skarżących nakazu, którzy uznają zrealizowane roboty budowlane za zgodne z prawem, gdyż w ich ocenie miał miejsce remont. Szczegółowe rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że proces inwestycyjny został szczegółowo uregulowany cytowaną już ustawą Prawo budowlane. Generalnie pewien katalog robót budowlanych został zwolniony z wszelkiego rodzaju ingerencji organów administracyjnych, natomiast pozostałe wymagają dokonania przez inwestora zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi albo, w określonych przypadkach, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła do właściwego organu zgłaszając zamiar wykonania remontu lokalu użytkowego. Działanie to dawało jej formalne podstawy do realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem, bowiem Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia. Dla porządku należy w tym miejscu zdecydowanie podkreślić, że przedmiotowa decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej stanowi formalny dokument pozwalający na legalną realizację wyłącznie robót objętych zgłoszeniem. Oczywiście inwestor ma również prawo do wykonywania robót niewymagających pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza jednak wykonanie znacznie szerszego zakresu robót niż wskazano to w zgłoszeniu z 2013 r.. PINB [...] w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że dokonano rozbiórki całego zadaszenia, które następnie wykonano w zmienionych wymiarach, zmieniono usytuowanie stolarki okiennej i drzwiowej, zrealizowano roboty instalacyjne, zamontowano urządzenia sanitarne i kuchenne, a także wykonano instalację wentylacyjną. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienia wydanych decyzji, w tym w szczególności decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, że w trakcie robót budowlanych w istocie doszło do przebudowy istniejącego lokalu użytkowego zmieniając jego parametry techniczne, a dodatkowo doszło do ingerencji w elementy konstrukcyjne przyległego budynku mieszkalnego. Poza koniecznością poprzedzenia robót budowlanych polegających na przebudowie uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę istnieje także konieczność legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości, przy czym należy mieć tu na uwadze ingerencję w elementy wspólne budynku mieszkalnego przylegającego do lokalu użytkowego.

W tak kształtującym się stanie faktycznym służby nadzoru budowlanego uruchomiły procedurę naprawczą. Stosownie do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy o postępowaniu naprawczym w odniesieniu do robót budowlanych polegających na przebudowie przedmiotowego lokalu. Zgodzić się bowiem należy z PINB [...], że wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego zadaszenia nad częścią parterową budynku i wykonano nowe zadaszenie w innej technologii oraz z zastosowaniem innych materiałów niż użyte pierwotnie, o innych wymiarach i parametrach. Konstrukcja zadaszenia części obiektu była pierwotnie wsparta na murłatach, które oparte były bezpośrednio na ścianach nośnych. Po rozbiórce istniejącego zadaszenia wykonano wieniec betonowy o wymiarach 25x30cm, na którym ułożono murłaty (na ścianie frontowej oraz tylnej). Z kolei na murłatach oparto drewnianą konstrukcję zadaszenia. Wykonanie wieńca na istniejących ścianach obiektu na poziomie uprzedniego oparcia murłat spowodowało zmianę parametrów technicznych obiektu. Wskutek wykonania wieńca powstał dodatkowy element konstrukcyjny usztywniający i zapewniający przeniesienie obciążeń z dachu w inny sposób niż to było pierwotnie oraz wyniesiona została konstrukcja zadaszenia o wysokość tego elementu konstrukcyjnego. Z kolei zmiana konstrukcji zadaszenia poprzez wprowadzenie innych przekrojów elementów konstrukcyjnych spowodowała ponadto zmianę wysokości ściany attykowej od strony frontowej oraz bocznej o około 40 cm.

W świetle ustaleń organu odwołującego się do zebranych dowodów nie istnieją podstawy do kwestionowania kwalifikacji poczynań inwestora jako przebudowy. Gruntowna analiza rzeczonych akt administracyjnych nie pozwala na przyznanie słuszności twierdzeniom skarżących, którzy poza zarzutami dotyczącymi naruszenia zasady prawdy obiektywnej i błędnego ustalenia stanu faktycznego zarzucają oparcie się przy wydawaniu decyzji na niewiarygodnych dowodach, czy dowodach spreparowanych (str. 13-14 skargi). Materiał dowodowy sprawy, w tym ustalenia poczynione w trakcie kontroli, (szczegółowe zapisy w protokole kontroli, szkice, dokumentacja fotograficzna), dowodzą prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a także zakresu wykonanych robót. W tym stanie rzeczy nie było możliwe, jak domagają się skarżący, zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie mowa jest o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. W niniejszej sprawie nie może być mowy o odtworzeniu stanu pierwotnego, skoro skutkiem działań skarżących jest istotna zmiana parametrów obiektu, a dodatkowo doszło do ingerencji w przyległy budynek mieszkalny. Dodatkowo, skoro strona skarżąca zarzuca oparcie się przez organy na niewłaściwych dowodach, nie wiedzieć z jakich przyczyn ani w toku postępowania administracyjnego, ani w samej skardze nie wskazała żadnych innych dowodów podważających choćby ustalenia czy pomiary wykonane w trakcie kontroli. Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącymi, iż w następstwie robót budowlanych doszło do odtworzenia stanu pierwotnego, w tym wymiany istniejących elementów na inne. Wykluczając możliwość uznania przedmiotowych robót za remont, trafnie organy nadzoru budowalnego zakwalifikowały roboty budowalne jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanym przepisem ilekroć mowa w ustawie o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie doszło do zmiany elementów konstrukcyjnych zadaszenia, zrealizowano m.in wieniec betonowy zmieniający parametry budynku, a dodatkowo konstrukcyjnie powiązano obciążenia dachu w sposób inny niż miało to miejsce przed wykonaniem robót.

W postępowaniu legalizacyjnym niebagatelne znaczenie ma także wykazanie się przez inwestora dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości. Jak wiadomo w trakcie wykonanych robót doszło do ingerencji w elementy przyległego budynku mieszkalnego. Z kolei wspólnota nie wyraziła zgody w formie uchwały na poczynania inwestora. Z art. 51 Prawa budowlanego nie wynika wprost obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14). Niedopuszczalna jest w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2183/11).

W kontrolowanej spawie inwestor nie przedstawił dowodu, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawo budowlane w celu przeprowadzenia opisanej przebudowy, zaś wspólnota mieszkaniowa nie tylko zgody takiej nie udzieliła ale zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, iż do wykonania spornych robót budowalnych doszło z naruszeniem art. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisem. Ponadto inwestorzy nie uzyskali takiego prawa również po wykonaniu powyższej przebudowy. Tym samym zasadnie organy nadzoru stwierdziły, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy.

Mimo złożonego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania Sąd uznał, że nie istnieją ku temu uzasadnione podstawy. Skarżący uważają, że w przypadku ustalenia przez sąd treści uchwały nr [...] decyzje organów nadzoru budowlanego naruszają przepisy Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu brak było podstaw do zawieszania postępowania skoro skarżący nie kwestionowali rzeczonej uchwały w toku postępowania administracyjnego natomiast orzeczenia organów obu instancji zapadły przed zainicjowaniem przez nich postępowania w sądzie powszechnym. Art. 125 p.p.s.a. przewiduje dla sądu jedynie możliwość, nie zaś konieczność zawieszenia postępowania i to tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy zależy od wyniku innego postępowania. Dla sądu badającego legalność wydanej decyzji wstępnym będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. W badanej sprawie skarżący przystępując do robót budowlanych nie dysponowali zgodą wspólnoty mieszkaniowej i takiej zgody nie przedłożyli także w toku postępowania.

Ocena wydanych decyzji w kontekście materiału dowodowego zebranego przez organy nie pozwoliła na potwierdzenie zarzutów dotyczących wskazanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego. Wykonane roboty budowlane z całą pewnością stanowią przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a zatem inwestorzy nie dysponowali wymaganą w tym względzie decyzją o pozwoleniu na budowę. Nadto doszło do ingerencji w część nieruchomości budowlanej, w stosunku do której nie dysponowali tytułem prawnym na cele budowlane. W tych okolicznościach niezbędne okazało się wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W świetle ustaleń organu nie było także możliwości wydania innego nakazu jak doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nietrafne są także twierdzenia skarżących domagających się poprzedzenia decyzji postanowieniem o wstrzymaniu robót. Z regulacji prawnomaterialnych nie wynika taka konieczność w każdym z badanych przypadków, co zresztą zostało skarżącym dostatecznie i prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji DWINB.

Podobnie Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń w zakresie przepisów procedury administracyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi wydane decyzje nie naruszają zasad procesowych, a tym bardziej art. 107 § 3 k.p.a. Organy wskazały dowody, w oparciu o które ustalono stan faktyczny i odniosły się do twierdzeń strony skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi sentencja decyzji, czy inaczej skierowany do skarżących nakaz, także nie budzi trudności interpretacyjnych. Z kolei chybiony jest zarzut braku zawiadomienia przez DWINB o wszczęciu postępowania odwoławczego. Formalnie przepisy nie przewidują takiego zawiadomienia tym bardziej, że organ II instancji nie prowadził we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Sąd nie dopatrzył się także ,,nierównego traktowania stron" czy nakazania przez organy przywrócenia stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób przebywających w obrębie lokalu. Nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego nie prowadzi przecież do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem, zaś zobowiązani wykonując decyzję nie mogą ignorować przepisów prawa materialnego i swoimi działaniami doprowadzić do ich naruszenia. Podobnie jak oceniono wyżej, organ odwoławczy wystarczająco problematykę przywrócenia do stanu poprzedniego omówił w decyzji z dnia [...] października 2019 r.

W związku z powyższym Sąd nie doszukał się w kontrolowanej sprawie naruszenia przez organy nadzoru budowalnego przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77§ 1 k.p.a. i był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W związku z tym Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.