Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1049/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 czerwca 2023 r. znak KR.ZUO.2.4701.1.5140.OZ.2022.AD w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie do cieku nieoczyszczonych ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP) decyzją z dnia 16 czerwca 2023 r. określił Gminie S. za okres III kwartału 2022 r. opłatę zmienną w wysokości 200 złotych za wprowadzenie do cieku "Dopływ do S. " w zlewni rzeki P. nieoczyszczonych ścieków komunalnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm. – dalej jako "P.w.") i § 10 ust. 2 pkt 2, ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2438).

Powyższa decyzja została wydana po rozpoznaniu i nieuznaniu zasadności reklamacji Gminy S. od informacji ustalającej jej wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne wydanej przez Zarząd Zlewni w Krakowie PGW WP z dnia 28 kwietnia 2023 r.

W związku z napływającymi do organu informacjami o zrzucie nieoczyszczonych ścieków do cieku "Dopływ do S. " w zlewni rzeki P. wylotem kanalizacji deszczowej przy ulicy B. w S. , Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP prowadził bieżące kontrole gospodarowania wodami. Z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie przeprowadzonej w okresie od 9 marca do 21 maja 2021 r., przekazanej do Wód Polskich, Dyrektor Zarządu Zlewni wywiódł, że odpływ ścieków komunalnych wylotem przy ul. B. miał charakter ciągły. Wskazywać na to miały wyniki badań próbek pobranych w dniach 9, 24 oraz 27 marca 2021 r. W kontrolowanym okresie nie występowało zjawisko opadów atmosferycznych, zatem nie dano wiary twierdzeniom strony, że doszło do otwarcia przelewu burzowego, a nie do zrzutu ścieków.

Gmina S. w dniu 27 kwietnia 2023 r. przesłała do Zarządu Zlewni oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty za wprowadzenie ścieków do wód - jako że korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W oświadczeniu za III kwartał 2022 r. podała, że odprowadza ścieki w ilość 216 m3 oraz wskazała rodzaj ścieków kodem B wskazującym na ścieki komunalne, nie wykazała natomiast rodzaju i ilości zanieczyszczeń zawartych w ściekach.

W związku z faktem, że Gmina w oświadczeniu nie wykazała zanieczyszczeń, a jedynie dołączyła badania z dnia 1 kwietnia 2023 r. Państwowej Straży Chemicznej, wykonane na próbkach pobranych w chwili kiedy zrzuty ścieków nie były realizowane, wykazujące brak zanieczyszczeń, organ przyjął do wyliczenia opłaty zmiennej wynik próbki uzyskanej w trakcie kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 27 marca 2021 r.

Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano na podstawie art. 272 ust. 6 P.w. oraz § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438). Gmina S. korzysta bowiem z usługi wodnej na wprowadzanie do cieku "Dopływ do S. " w zlewni rzeki P. nieoczyszczonych ścieków komunalnych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Wyjaśniając wysokość ustalonej opłaty organ wskazał, że została ona określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (1,71 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako chemicznego zapotrzebowania na tlen-ChZT) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5 wynikający z § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia) i ilości tej substancji (233,712 kg ChZT). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg ChZT została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik (ChZT), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 P.w.). Do wyliczenia ładunku przyjęto dane uzyskane w trakcie kontroli Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w dniu 27 marca 2021 r.

Skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie – PGW WP wniosła Gmina S. , zaskarżając tę decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 281 ust. 1 pkt 2 P.w., poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że doszło do wprowadzenia do cieku "Dopływ do S. " w zlewni rzeki P. nieoczyszczonych ścieków komunalnych, w sytuacji, gdy do takiego wprowadzenia nieoczyszczonych ścieków komunalnych nie doszło, a miało miejsce jedynie otwarcie przelewu burzowego, który nie zawierał nieoczyszczonych ścieków komunalnych;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 280 pkt 1, art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 395 ust. 7 P.w., poprzez ich błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że skarżąca korzystająca z usług wodnych ponosi opłatę zmienną bez uwzględnienia okoliczności, które wpływały na brak obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego;

3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 281 ust. 4 w zw. z art. 283 ust. 1 P.w., poprzez brak ustalenia w sposób przewidziany ustawą ilości ścieków wprowadzonych do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, które powinny zostać ustalone przez organ na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami i ustalenie opłaty zmiennej bez pomiarów ilości wprowadzonych do wód ścieków,

4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszystkich niezbędnych czynności koniecznych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik spraw, dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i uznanie, że wprowadzone kanałem burzowym wody są ściekami, w ilościach powodujących obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na ich wprowadzanie, w sytuacji, gdy, po pierwsze, do cieku wodnego nie wprowadzano ścieków w rozumieniu ustawy, a jedynie wodę z kanału burzowego, a jakiekolwiek zanieczyszczenia tej wody nie pozwalają uznać je za ściek, oraz w sytuacji, gdyby uznać tę wodę za ściek - to nie został on wprowadzony w ilościach, które wymagają ustawowo uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest legalność decyzji ustalającej opłatę zmienną za wprowadzanie do cieku nieoczyszczonych ścieków komunalnych.

Kluczowy punkt sporny pomiędzy stronami stanowi ustalenie, czy gmina wprowadza do cieku nieoczyszczone ścieki komunalne, co pociąga za sobą obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego oraz uiszczania opłaty zmiennej, czy też – jak twierdzi strona skarżąca - dochodziło wyłącznie do otwarcia przelewu burzowego, bez wprowadzania nieoczyszczonych ścieków. Powyższych ustaleń organ był zobowiązany dokonać w oparciu o ogólne przepisy regulujące postępowanie administracyjne, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., dalej "k.p.a.") statuujący zasadę prawdy obiektywnej, art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, art. 77 § 1 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który następnie winien być zanalizowany w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Wbrew zarzutom skargi, powyższe normy nie zostały przez organ naruszone.

Jak wynika z treści decyzji oraz z akt sprawy – podstawą ustalenia, że gmina dopuszcza się zrzutów nieoczyszczonych ścieków komunalnych nie jest jednorazowa obserwacja poczyniona przez organ. Fakt ten wynika jednoznacznie z zarządzenia pokontrolnego nr 1/2021/KR z dnia 21 października 2021 r. sporządzonego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki w Krakowie i stał się on podstawą nałożonego na gminę obowiązku uregulowania stanu formalno-prawnego związanego z odprowadzaniem wód opadowych i funkcjonowaniem przelewu burzowego wylotem przy ul. B. oraz przedłożenia harmonogramu działań mających na celu skuteczne wyeliminowanie niekontrolowanych zrzutów ścieków sanitarnych z przelewu burzowego, których ślady były dla kontrolerów ewidentnie widoczne (k. 6d akt administracyjnych).

Po drugie, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 kwietnia 2023 r. do przedłożenia oświadczeń dotyczącego zrzutu ścieków wylotem przy ul. B. , o których mowa w art. 552 P.w. (k. 6 akt administracyjnych), gmina nie zaprzeczyła, że ścieki są zrzucane. W kolejnych pismach prosiła wyłącznie o przedłużenie terminu, a w końcu przesłała żądane oświadczenie, wskazując wyraźnie, że dotyczy ono wprowadzania ścieków komunalnych do wód lub do ziemi (k. 15 akt administracyjnych). Co więcej, gmina wskazała ilość wprowadzanych ścieków w danym kwartale (216 m3) oraz określiła ich kod (B) – k. 21 akt administracyjnych.

Po trzecie, z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie przeprowadzonej w okresie od 9 marca do 21 maja 2021 r. wynika, że pomimo braku opadów atmosferycznych, odpływ ścieków komunalnych przedmiotowym wylotem miał charakter ciągły. Świadczą o tym obiektywnie pobrane do badań próbki, wykazujące opisane w decyzji stężenia wskaźników zanieczyszczeń. W tym miejscu należy odeprzeć zarzut strony skarżącej, jakoby próbka pobrana była jednokrotnie, w dniu 27 marca 2021 r. Organ wyraźnie wskazał, że kanał kontrolowany był trzykrotnie – w dniach 9, 24 oraz 27 marca 2021 r., natomiast próbka z ostatniego pobrania posłużyła do wymiaru spornej opłaty.

W kontekście powyższego, zawarte w skardze twierdzenia, jakoby gmina nie wprowadzała ścieków komunalnych do badanego cieku, są gołosłowną polemiką z ustaleniami organu, popartymi przeprowadzonymi badaniami, jednoznacznie wykazującymi istnienie opisanych powyżej zanieczyszczeń, a także z wcześniejszymi oświadczeniami samej gminy. Zupełnie oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy jest stwierdzenie autora skargi, że "organ jednak nie ustalił, że w przelewie burzowym znajdowały się jakiekolwiek nieoczyszczone ścieki komunalne".

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy na wstępie podkreślić, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi - obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych - stanowi usługę wodną, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w myśl art. 389 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie zgodnie z art. 80 P.w. wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej jest dopuszczalne, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Nie oznacza to, że działanie takie może być prowadzone bez pozwolenia wodnoprawnego – wymaga ono uzyskania obydwu wymienionych decyzji, przy czym udzielenie pozwolenia wodnoprawnego powinno być poprzedzone uzyskaniem decyzji, o której mowa w art. 80 ustawy.

Nie miała zatem racji strona skarżąca twierdząc, że na wprowadzanie nieoczyszczonych ścieków komunalnych do cieku wodnego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy argument znalazł się zresztą wyłącznie w skardze. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że gmina miała świadomość, że dokonywanie zrzutu ścieków musi zostać prawnie uregulowane. W następstwie ww. zarządzenia pokontrolnego została wezwana przez Zarząd Zlewni w Krakowie do wyjaśnień w sprawie – deklarowanego w czasie kontroli – opracowywania operatu wodnoprawnego. Gmina w kolejnych pismach informowała o etapach prac w zakresie operatu, finalnie jednak nie złożyła wymaganego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego – z którego koniecznością przez wniesieniem skargi nie polemizowała.

Zgodnie z art. 270 pkt 8 P.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. O ile opłata stała należna jest za dopuszczalny zrzut maksymalny, o tyle wysokość opłaty zmiennej zależy od zrzutu rzeczywistego obliczonego jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kilogramach ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.05.2019 r., II SA/Wr 18/19, LEX nr 2682121).

Art. 272 pkt 6 tej ustawy wprowadza algorytm służący do obliczenia wysokości opłaty zmiennej. Zgodnie z tym przepisem, wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:

1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);

2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;

3) zawiesiny ogólnej;

4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

Z art. 278 ust. 1 Prawa wodnego wynika z kolei, że wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagą substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. W myśl § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438) jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu wynosi 1,71 zł.

Analiza dokonanych przez organ obliczeń nie budzi zastrzeżeń Sądu, wynika z niej bowiem jasno, że opłata nie była ustalona w dowolny sposób, lecz jest wynikiem zastosowania regulacji prawnej zawartej w cytowanym art. 272 pkt 6 Prawa wodnego. Zasadnie przy tym organ wziął pod uwagę wyniki badań próbki pobranej w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie.

Jednocześnie organ nie był dodatkowo zobowiązany, jak domagał się tego autor skargi, do przeprowadzenia wcześniejszej analizy, czy odprowadzanie ścieków oddziałuje negatywnie na środowisko. Jak wynika z powołanego wyżej art. 272 ust. 6 Prawa wodnego opłata ustalana jest jako prosty iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi i nie wymaga przeprowadzania żadnych dodatkowych badań dotyczącej szkodliwości ujawnionych substancji.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.