Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2057/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12a, art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 1-4 i ust. 6, art. 13f ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 9, art. 7, art. 5, art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 144/22 w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 144/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę R. S. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., nr XXXVI/1077/2008, w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o dokonanie przez Sąd I instancji autokontroli zaskarżonego wyroku w myśl art. 179a p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, ponowne rozpoznanie sprawy i orzeczenie o uwzględnieniu w całości skargi kasacyjnej, gdyż jej podstawy są oczywiście usprawiedliwione, a także o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o orzeczenie przez Sąd I instancji o zwrocie kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wypadek nieuwzględnienia przez WSA powyższych wniosków, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. l3b ust. 4 pkt 2 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376; powoływanej dalej jako: u.d.p.) i art. 30 ust. l i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.g.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że delegacja ustawowa upoważnia organ stanowiący gminy (radę) nie tylko do określenia sposobu pobierania opłat, lecz także do określenia sposobu wprowadzenia zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników dróg, podczas gdy u.d.p. upoważnia organ stanowiący jedynie do określenia sposobu pobierania opłat (art. l3b ust. 4 pkt 3 u.d.p.) i nie narusza ustrojowej kompetencji organu wykonawczego (Prezydent m.st.) do określenia sposobu wykonywania uchwał w pozostałym zakresie, tj. do określenia sposobu wprowadzenia zerowej stawki opłat;

2. naruszenie prawa postępowania, a to:

- art. 134 § l p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 91 ust. l zd. l u.s.g., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie pełnej kontroli zaskarżonej uchwały, polegające na niedostrzeżeniu, że w sprawie mają zastosowanie następujące przepisy prawa:

- art. 30 ust. l i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. l u.s.g. w zw. z art. l3b ust. 4 pkt 2 w zw. z pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, co skutkowało brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny, w świetle przepisów kompetencyjnych, legalności określenia sposobu wprowadzenia zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników dróg poprzez ustanowienie karty "N+" i uregulowanie zasad jej wydawania przepisami § 3 ust. 2 zd. wstępne uchwały i § 6 regulaminu SPPN,

- art. 52 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 30 w zw. z art. 9, art. 7, art. 5 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 akapity 3 i 4, art. 4 ust. 1 (d) oraz art. 5 ust. 3 i ust. 4 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r. poz.1169; dalej: KPON), co skutkowało brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny legalności ograniczenia niektórych użytkowników dróg w ich wolności poruszania się po terytorium RP, dokonanego aktem prawa miejscowego poprzez wprowadzenie kart "N+" przepisami § 3 ust. 2 zdanie wstępne uchwały i § 6 regulaminu SPPN,

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 2 u.d.p., co skutkowało brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny legalności zróżnicowania sytuacji prawnej kierujących pojazdami samochodowymi legitymujących się kartą parkingową, z punktu widzenia celowości ograniczenia niektórym z tych kierujących dostępności SPPN na uprzywilejowanych warunkach.

3. naruszenie prawa postępowania, a to istotne naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 131 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej: r.z.t.p.) przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części akt sprawy.

4. istotne naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy, z uwagi na niedostrzeżone przez Sąd, istotne, bezpośrednie i oczywiste naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, powinien zostać zastosowany art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2022 r., zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do stanowiska Skarżącego, że WSA błędnie przyjął, iż delegacja ustawowa upoważnia organ stanowiący gminy (radę) nie tylko do określenia sposobu pobierania opłat, lecz także do określenia sposobu wprowadzenia zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników dróg, podczas gdy u.d.p. upoważnia organ stanowiący jedynie do określenia sposobu pobierania opłat (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.) i nie narusza ustrojowej kompetencji organu wykonawczego (Prezydent m.st.) do określenia sposobu wykonywania uchwał w pozostałym zakresie, tj. do określenia sposobu wprowadzenia zerowej stawki opłat. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszono także art. 32 ust. 1 w zw. z art. 30 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 2 u.d.p., co skutkowało brakiem możliwości dokonania przez Sąd oceny legalności zróżnicowania sytuacji prawnej kierujących pojazdami samochodowymi legitymujących się kartą parkingową, z punktu widzenia celowości ograniczenia niektórym z tych kierujących dostępności SPPN na uprzywilejowanych warunkach. Skarżący wyraził także obawę, że zaskarżona regulacja prawna uchwały SPPN wraz z regulaminem SPPN umożliwia bezpłatne parkowanie na miejscach przeznaczonych na postój pojazdów osób niepełnosprawnych chronionych przed opłatą dodatkową, również osobom niebędącym osobami niepełnosprawnym, a posiadającym "kartę parkingową".

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem podustawowym, wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy o drogach publicznych. Prawotwórca lokalny, stanowiąc akt prawa miejscowego, wyposażony jest w kompetencję prawotwórczą w granicach upoważnienia ustawowego. W art. 13b ust. 3 u.d.p. przewidziano, że "Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania". Art. 13b ust. 4 u.d.p. przewiduje natomiast, że "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) lub b), z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:

a) w strefie płatnego parkowania - 0,15% minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207),

b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1."

Z przepisów u.d.p. wynika zatem generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.). Od tej zasady w drodze wyjątku właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa w stosunku do niektórych użytkowników dróg publicznych, w postaci opłat abonamentowych lub zryczałtowanych, albo stawkę zerową. Jednocześnie z u.d.p. wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, ale nie muszą wprowadzać tych opłat szczególnych lub specjalnej stawki. Jest to więc prawo, a nie obowiązek uchwałodawcy. Ustawodawca nie wprowadził też w u.d.p. szczegółowych kryteriów, jakimi obowiązany jest kierować się uchwałodawca przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (wytycznych dotyczących treści aktu), pozostawiając w tym zakresie swobodę temu organowi.

Niewątpliwie pozostawiona organom samorządowym w tym zakresie "swoboda" (mówiąc precyzyjniej - samodzielność prawotwórcza), nie może oznaczać dowolności. Dowolne byłoby takie działanie uchwałodawcy, tj. podmiotu stanowiącego akt podustawowy, które wykraczałoby poza dopuszczony przez ustawodawcę zakres upoważnienia ustawowego zawartego w tej ustawie lub naruszało przepisy innych ustaw. Oczywiste bowiem jest, że w ukształtowanym konstytucyjnie systemie źródeł prawa (Rozdział III Konstytucji RP), akty prawa miejscowego mają precyzyjnie wyznaczoną pozycję w hierarchicznej strukturze tych źródeł, jako akty podustawowe. Nie mogą one zatem być sprzeczne z ustawą.

Zdaniem NSA w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały SPPN, Rada miasta, zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 u.d.p., wprowadziła zerową stawkę opłaty dla posiadających karty parkingowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047; powoływanej dalej jako: p.r.d.), jeżeli przewożący te osoby pojazd oznaczony kartą parkingową zaparkowany jest na stanowisku postojowym oznaczonym jako miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej. Na podstawie tych samych przepisów, Rada miasta, § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały SPPN wprowadziła zerową stawkę opłaty dla osób niepełnosprawnych legitymujących się kartą parkingową, będących właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną - samochodu osobowego lub innego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, oznaczonego kartą N+ wraz z kartą parkingową, podczas ich przewozu tym samochodem osobowym albo innym pojazdem samochodowym; wskazując przy tym w § 3 ust. 2 uchwały SPPN, komu wydawana jest karta N+, a więc również osobom z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały SPPN.

Według NSA omawiana regulacja nie narusza wskazywanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów, ponieważ jak to trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, możliwość wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi jest ustawową kompetencją radę gminy (rady miasta). Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż regulacja ta nie narusza art. 8 p.r.d., ponieważ przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do zerowej stawki opłaty dla osób legitymujących się kartą parkingową, w związku z czym omawiane przepisy uchwały SPPN, nie wkraczają w materię uregulowaną w art. 8 p.r.d. i nie modyfikują uprawnień osób niepełnosprawnych legitymujących się kartą parkingową, uregulowanych w tym przepisie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w § 2 ust. 5 pkt 1, pkt 5 regulaminu SPPN, ustanowiono natomiast, że stawką zerową opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN objęci są m.in. następujący użytkownicy dróg: 1) osoby posiadające karty parkingowe, jeżeli przewożący te osoby pojazd oznaczony kartą parkingową w sposób określony w art. 8 ust. 3 p.r.d., zaparkowany jest na stanowisku postojowym oznaczonym jako miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej; 2) osoby niepełnosprawne legitymujące się kartą parkingową, będący właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną - samochodu osobowego lub innego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, oznaczonego kartą N+ wraz z kartą parkingową, podczas ich przewozu tym samochodem osobowym albo innym pojazdem samochodowym. Jak wynika z § 2 ust. 8 regulaminu SPPN, karta "N+" wydawana jest bezpłatnie na wniosek osoby, o której mowa w § 2 ust. 5 pkt 5, lub osób, o których mowa w § 2 ust. 5 pkt 7, z okresem ważności zgodnym z kartą parkingową, nie dłuższym niż 5 lat wyłącznie na jeden samochód osobowy lub inny pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, stanowiący jej własność, współwłasność lub użytkowany przez nią na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną. W § 6 regulaminu SPPN, uregulowano m.in. zasady wydawania karty "N+" i wskazano, że uprawnia ona do bezpłatnego postoju w SPPN osoby, o których mowa w § 2 ust. 5 pkt 2-5 oraz 7.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż również ta regulacja nie modyfikuje uprawnień osób niepełnosprawnych legitymujących się kartą parkingową, wynikających z art. 8 p.r.d. i również jest zgodna z kompetencją rady gminy (rady miasta), wynikającą z art. 13b ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że rada gminy (rada miasta), może wprowadzić m.in. zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, nie muszą to być więc wyłącznie osoby legitymujące się kartą parkingową. Rada gminy (rada miasta) ma natomiast obowiązek wyznaczenia stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w określonej ilości (art. 12a u.d.p.).

Zdaniem NSA skarżący kasacyjnie, formułując zarzuty, nie wziął więc pod uwagę, że wprowadzone w zaskarżonej uchwale zwolnienie od obowiązku ponoszenia opłaty (stawka zerowa) dla osób posiadających kartę "N+" na miejscach przeznaczonych na postój pojazdów osób niepełnosprawnych, stanowi dodatkowe zwolnienie, które może, ale nie musi być przez radę gminy wprowadzone na podstawie art. 13b ustawy o drogach publicznych. Wprowadzone ono zostało na podstawie upoważnienia ustawowego przewidzianego w tym przepisie i nie narusza także przepisów innych ustaw. W szczególności w żaden sposób – co należy podkreślić – nie zmienia ono ani nie ogranicza zasad dotyczących parkowania pojazdu przez osoby niepełnosprawne, przewidzianych w ustawie Prawo o ruchu drogowym (art. 8 ust. 1) i wykonawczym do niej rozporządzeniu z 31 lipca 2002 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2310). Z przepisów tych nie wynika, że osoba niepełnosprawna, legitymująca się przewidzianą w tej ustawie "kartą parkingową", może parkować w strefie płatnego parkowania bez obowiązku ponoszenia opłat. Wynika z nich bowiem tylko to, że taka osoba ma prawo, mając "kartę parkingową", parkować na specjalnych miejscach oznaczonych znakiem P24 i nie stosować się do niektórych innych znaków, wymienionych w rozporządzeniu. Przepis art. 8 ust. 1 p.r.d. przewiduje bowiem, że "Osoba niepełnosprawna legitymująca się kartą parkingową, kierująca pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą, może nie stosować się do niektórych znaków drogowych dotyczących zakazu ruchu lub postoju, w zakresie określonym przepisami o których mowa w art. 7 ust. 2."

Tych ustawowych zasad zaskarżona uchwała nie zmienia. Jej regulacja dotyczy bowiem innej kwestii, a mianowicie wprowadzenia dodatkowego uprzywilejowania w postaci stawki zerowej, dla niektórych – wskazanych przez uchwałodawcę - kategorii podmiotów, do czego Rada była upoważniona na podstawie przytoczonego powyżej upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie ma więc podstaw do tego, by uznać, że wprowadzone regulacje - w tym ulga - wychodziły poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego, naruszały jego granice, cel ustawy czy przepisy Konstytucji RP.

Jak już o tym była mowa, sam przepis ustawowy upoważniający do wprowadzenia przez Radę Miasta stawki zerowej, nie ogranicza kryteriów, którymi Rada powinna się w tym względzie kierować, a jednocześnie wprowadzenie takich kryteriów jak przewidziane w zaskarżonej uchwale, nie narusza innych przepisów tej ustawy, jak też innych ustaw.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, nie doszło także w tej sprawie do nieuzasadnionego naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Równość wobec prawa definiowana jest przez Trybunał Konstytucyjny jako dyrektywa równego traktowania wszystkich podmiotów prawa (adresatów norm prawnych), charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Cechą wspólną decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów może być zarówno cecha faktyczna, jak i prawna. Ustalenie istnienia istotnej cechy wspólnej dokonuje się z uwzględnieniem treści i celu przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, niekiedy ma więc ona relatywny charakter. Jednocześnie z zasady równego traktowania wynika dyrektywa różnego traktowania podmiotów różnych, a więc niemających relewantnej cechy wspólnej w podanym wyżej rozumieniu.

Oceniając, że w tej sprawie doszło do naruszenia zasady równości, kasator przeprowadził nieprawidłowe rozumowanie, bowiem w imię zasady równości żądał wprowadzenia w uchwale dodatkowego "ograniczenia praw i wolności" w zakresie parkowania dla osób nieposiadających statusu osób niepełnosprawnych. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia skarżącego, iż 21 lipca 2021 r. został ukarany na podstawie zaskarżonego aktu "opłatą dodatkową" za parkowanie jego pojazdu przystosowanego do jego inwalidztwa, na miejscu w SPPN obok miejsca przeznaczonego na postój pojazdów osób niepełnosprawnych, które było zajęte.

W ocenie NSA, poprzez brak - jak to wskazano w skardze kasacyjnej -"ograniczenia niektórym" z "kierujących dostępności SPPN na uprzywilejowanych warunkach" nie doszło do nierównego traktowania skarżącego będącego osobą niepełnosprawną przez władze publiczne (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) lub dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Zdaniem NSA, osoby o tych samych cechach relewantnych, są w tej uchwale traktowane jednakowo. Wszystkie bowiem osoby posiadające "kartę N+" podlegają jednakowym zasadom co do parkowania pojazdów według stawki zerowej opłaty parkingowej.

W ocenie NSA, w przypadku uwzględnienia uwag skarżącego kasacyjnie - kwestionującego dopuszczalność wprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego dodatkowych ulg na wskazanych w uchwale zasadach (w tym wypadku stawki zerowej opłaty parkingowej), pomimo że organ samorządowy został do tego upoważniony na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., doszłoby do niedopuszczalnej ingerencji sądu w pozostawiony ustawą zakres samodzielności prawotwórczej samorządu terytorialnego. Konsekwencją przyjęcia toku rozumowania skarżącego kasacyjnie byłoby bowiem bezpodstawne prawotwórcze ukształtowanie przez Sąd wyrokiem stosunków prawnych w jednostce samorządu terytorialnego, których ukształtowanie pozostawił ustawodawca tej jednostce. W tym miejscu należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola legalności samorządowego prawa miejscowego, a nie prawotwórcze modyfikowania treści uchwały pomimo jej zgodności z prawem.

Nie można także podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że zostały naruszone przepisy art. 52 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 30 w zw. z art. 9, art. 7, art. 5 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 akapity 3 i 4, art. 4 ust. 1 (d) oraz art. 5 ust. 3 i ust. 4 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych. W art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia się każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie. W tym kontekście należy wskazać, iż faktu, że osoby niepełnosprawne legitymujące się "kartą parkingową" mogą parkować na miejscach chronionych przed "opłatą dodatkową" określoną w art. 13f ust. 2 u.d.p., tylko pod warunkiem, że uzyskają dodatkowo kartę "N+" w trybie uregulowanym w § 2 ust. 8 i ust. 12a, a także § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 regulaminu SPPN w zw. z § 2 ust. 5 pkt 5 regulaminu SPPN i § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały SPPN, nie można uznać za ograniczenie osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP. Za naruszenie wskazanych przepisów Konstytucji oraz Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych nie można uznać także tego, że zaskarżona regulacja prawna uchwały SPPN wraz z regulaminem SPPN umożliwia bezpłatne parkowanie, również osobom niebędącym osobami niepełnosprawnym a posiadającymi "kartę parkingową".

Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd I instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mogą być uznane za trafne także inne zarzuty kasacyjne opisane szczegółowo w petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. "przez jego zastosowanie, podczas gdy, z uwagi na niedostrzeżone przez Sąd, istotne, bezpośrednie i oczywiste naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, powinien zostać zastosowany art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie", należy zauważyć, iż sformułowany w powyższy sposób zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mógł być uznany za uzasadniony. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 p.p.s.a., czy art. 145 § 1 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ, to nie można Sądowi stwierdzającemu ten stan rzeczy i oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.