Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 4/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 100c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 2, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku skarżącej M.D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku skarżącej M. D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącej M. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.l.


UZASADNIENIE

M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę argumentując, iż wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy złożyła w województwie małopolskim 4 grudnia 2020 r. Z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania, a co za tym idzie zmianę właściwości organu, 22 lipca 2021 r. Wojewoda Małopolski przekazał wniosek strony Wojewodzie Łódzkiemu. Pismem z 20 sierpnia 2021 r., organ wezwał skarżącą do uzupełnienia akt sprawy o powtórne uiszczenie opłaty skarbowej za złożenie wniosku. Skarżąca odmówiła wykonania wezwania organu. Następnie skarżąca uzupełniała akta sprawy, i domagał się jej zakończenia. Nie przyniosło to żadnych rezultatów. Wobec powyższego 12 grudnia 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie.

Zdaniem skarżącej akta jej sprawy są od dawna kompletne, a powodem nie zajmowania się jej sprawą jest próba wymuszenia na niej powtórnej opłaty za złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W jej ocenie organ jedynie wzywając ją do powtórnego uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (bezzasadnie) oraz rejestrując pisma pełnomocnika bez odniesienia się do nich, nie przyczynia się do załatwienia sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania.

Skarżąca, znając treść przepisów zawartych w art. 100c ustawy 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawnioskowała o odmowę zastosowania przez sąd przepisów zawartych w ww. artykule, a dotyczących zawieszenia terminu na załatwienie jej sprawy oraz niemożliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości procedowania jej sprawy. Zdaniem skarżącej, przywołany wyżej przepis jest niezgodny, m.in. z art. 47 Karty Praw Podstawowych, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak również wartościami wynikającymi z innych przepisów Konstytucji RP.

Skarżąca wskazała również, że z powodu postępowania organu poniosła i ponosi dalej szkody moralne oraz zdrowotne. Skarżąca dodała, iż organ swoim postępowaniem wzbudził w niej poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jej zdrowiu i pewnie przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jej zdrowia. Skarżąca zaczęła obawiać się o swoją przyszłość. Od chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest narażona, z winy organu, na permanentny stres. W codziennym życiu (w różnym nasileniu) towarzyszą jej (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu, oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje jej czasu). Skarżąca coraz częściej zaczyna się zastanawiać, czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie depresję. Dodała również, iż organ utrudnił jej prowadzenie życia rodzinnego w wybrany przez siebie sposób. Skarżąca powołała się na posiadane bliskiej rodziny (ojca) w Ukrainie, którego poprzez złą pracę organu nie może odwiedzać, co z kolei godzi w jej dobra osobiste (więź rodzinną). Zdaniem skarżącej, powyższe upoważnia do postawienia organowi zarzutu, iż naraża jej zdrowie na szwank, a zatem co najmniej narusza jej godność. Uprawnione wydaje się także postawienie organowi zarzutu traktowania poniżającego w rozumieniu art. 3 EKPCz.

Skarżąca podniosła także, iż przebieg postępowania z pewnością nie ma nic wspólnego z obowiązującą organ zasadą wzbudzania zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. W jej ocenie wszystkie czynności organu wykonywane w sprawie mają charakter pozorny i nie prowadzą do jej załatwienia, a stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:

1. orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego;

2. zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 7 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy;

3. przyznanie od Wojewody Łódzkiego na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski przekazał wniosek na pobyt czasowy M.D. do Wojewody Łódzkiego z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania przez cudzoziemkę. M. D. jako przesłankę pobytu wskazała inne okoliczności - pobyt z partnerem. Pismem z 20 sierpnia 2021 r. organ wezwał pełnomocnika M. D. do uzupełnienia akt sprawy o opłatę skarbową za wydanie decyzji oraz za wydanie karty pobytu.

14 października 2021 r. pełnomocnik cudzoziemki uzupełnił akta sprawy o: oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania dla M. D., umowę o pracę Y. D. czyli matki skarżącej oraz zaświadczenie o zgłoszeniu do ubezpieczenia ZUS. 9 lutego 2022 r. pełnomocnik dołączył do akt sprawy: aktualną umowę o pracę Y. D. oraz aktualne oświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania M. D.. 23 czerwca 2022 r. uzupełniono akta sprawy o: decyzję wydaną matce strony skarżącej, zaświadczenie o przyjęciu do szkoły policealnej, natomiast 29 czerwca 2022 r. dołączono oświadczenie o powierzeniu pracy M. D., umowę zlecenie zawartą z M. D. i ZUS z ostatnich 3 miesięcy. W lipcu i sierpniu 2022 r. wpłynęły do organu dwie prośby strony skarżącej o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. 9 sierpnia 2022r. Wojewoda Łódzki zwrócił się mailowo z zapytaniem do Urzędu Miasta Łodzi czy w sprawie M. D. zostały przekazane opłaty skarbowe za udzielenie zezwolenia z Urzędu Miasta Krakowa. 10 sierpnia 2022 r. Kierownik Zespołu ds. Opłaty Skarbowej odpowiedziała, że taka wpłata nie wpłynęła na konto Urzędu Miasta Łodzi. Pełnomocnik cudzoziemki 4 października 2022 r. złożył kserokopię, potwierdzoną notarialnie, paszportu cudzoziemki oraz postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie dokonywanych opłat skarbowych. 12 grudnia 2022 r. organ wezwał pełnomocnika M.D. do uzupełnienia akt wraz z prośbą o doprecyzowanie na jaką przesłankę pobytu powołuje się strona, ponieważ z dokumentów załączonych do akt postępowania wynika, że mogą to być dwie różne, przy których są wymagane odmienne dokumenty. 13 grudnia 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej za pośrednictwem e-Puapu wniósł ponaglenie oraz w tym samym dniu skarżąca wniosła do sądu administracyjnego skargę na przewlekłość działania organu.

Odnosząc się następnie do działania z rażącym naruszeniem prawa Wojewoda wskazał, że nie ma podstaw do uznania, że organ w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił on bowiem, że sposób prowadzenia sprawy dotyczącej ww. cudzoziemki nie wynika ze złej woli organu, czy z lekceważenia skarżącej, ale z dużej ilości procedowanych przez organ spraw. Wojewoda Łódzki stanął na stanowisku, że ocena "szybkości postępowania" powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również okres czasu konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. Zdaniem organu stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa.

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemkę roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne, strona nie wykazała bowiem, że poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Organ wskazał przy tym, że skarżąca w dniu złożenia wniosku legitymowała się ważnym paszportem biometrycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "p.p.s.a.", na wniosek skarżącej, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organu.

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Sąd stanął na stanowisku, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie wymagają, by między wniesieniem ponaglenia, a wniesieniem skargi wystąpił jakikolwiek okres ("odstęp w czasie"). Podzielił tym samym pogląd, że "[w] obowiązującym stanie prawnym skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet w tym samym dniu, w którym skorzystano z ponaglenia na podstawie art. 141 § 1 [O.p.] Istotne jest tylko ażeby wniesienie ponaglenia wyprzedzało wniesienie skargi do sądu" (P. Pietrasz, Komentarz do art. 141, [w:] L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2021 r.; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 27/20, prawomocny). Skarżąca przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie, pismo z dnia 12 grudnia 2022 r. (które wpłynęło do organu 13 grudnia 2022 r. – prezentata wraz z oznaczeniem daty w aktach sprawy), skargę zaś 13 grudnia 2022 r. Dlatego sąd uznał skargę za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas, gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 r., str. 44; a także J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011 r., str. 70 - 71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 19 września 2013 r., I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r., I SAB/Wa 364/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu, II SAB/Wr 69/15, opubl. w CBOSA).

Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, Lex/el nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, Lex/el nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Natomiast 29 stycznia 2022 r. - weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), dalej: "ustawa zmieniająca". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach – dalej: u.o.c. - decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Dopiero wystąpienie ostatniego ze wskazanych powyżej zdarzeń powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy. Odnotować przy tym należy, że na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej cytowane regulacje mają zastosowanie do postępowań pozostających w toku w dniu jej wejścia w życie. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a u.o.c. (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą), rozpoczął swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej), biegnie on od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. ustawy zmieniającej).

W ocenie sądu regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się do przewlekłości zaistniałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych p.p.s.a. prawnych instrumentów do jej zwalczania. W niniejszej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy wówczas do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego – retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezczynności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Zaznaczyć również należy, że ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu przewlekłości stanowić powinny przywołane wyżej przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - w przypadku, gdy strona wnosi swoje żądanie drogą elektroniczną (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" z 2001 r., nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14; jak również chociażby: wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08; czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, opubl. w CBOSA).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie należy uznać za wszczęte 4 grudnia 2020 r., czyli w dniu wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody Małopolskiego. 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda Małopolski przekazał zaś wniosek na pobyt czasowy M. D. do Wojewody Łódzkiego. Podkreślić trzeba, że wniosek w momencie wpływu do organu był opłacony opłatą skarbową dokonaną na rachunek bankowy Urzędu Miasta Krakowa. Tym samym Wojewoda Łódzki, po przekazaniu mu sprawy według właściwości, dysponował wnioskiem opłaconym. Nie istniały zatem podstawy do wzywania strony by wniosek po raz kolejny opłaciła. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2142 ze zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej powstaje bowiem – w niniejszym przypadku - z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Sąd aprobuje pogląd wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z 15 lutego 2023 r., III SAB/Łd 150/22 - opubl. w CBOSA, że kwestie związane z rozliczeniem przez organy podatkowe dokonanej przez stronę skarżącą prawidłowo wpłaty są poza zakresem postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt. Przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby nieuzasadnione nałożenie na stronę dodatkowego obowiązku fiskalnego, w przypadku gdy ona obowiązek ten już spełniła opłacając złożony wniosek. Na Wojewodzie Łódzkim ciążył więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd nie otrzymał - na dzień wyrokowania - informacji od organu prowadzącego sprawę o wydaniu aktu kończącego postępowanie. W tej sytuacji sąd uznał, że sprawa jest nadal zawisła przed organem, a więc nie zaszła określona art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze zasadnym stało się zastosowanie przez sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zważyć należy, że ww. przepis nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16 – opubl. w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, Lex/el nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15 – opubl. w CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badany na dzień wniesienia skargi stan przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie nosił cech znaczącego naruszenia, choć stwierdzona przewlekłość nie była uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł jednak dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to wprawdzie stanowić okoliczności łagodzącej stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które podejmował ustawodawca.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że Wojewoda bezzasadnie powołał się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego przepisy ustawy nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest ona obywatelką Ukrainy, to jednak nie przybyła na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium kraju pochodzenia. Skarżąca, jak wynika z akt sprawy przebywa na terenie Polski co najmniej od września 2020 r. Organ nie ma zatem podstaw rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a.. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), sąd rozstrzygał, w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

a.l.