Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 613/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2023 r. nr SKO 4710.85.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 15 czerwca 2023 r. (WOK-IP.1431.32.D.3.2023); 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego (G. P.) kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

G. P. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) skierował do Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) wniosek

o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "liczby nieruchomości, jakie Gmina Wrocław utraciła na mocy zasiedzenia w latach 2013-2023, a które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu wraz z podaniem metrażu nieruchomości i ich lokalizacji (osiedle/ulica)". Zażądał jej przesłania na podany adres email.

Decyzją z 9 marca 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium).

W wydanej 15 czerwca 2023 r. decyzji organ pierwszej instancji ponownie odmówił autorowi wniosku udostępnienia informacji publicznej. Ocenił, że informacja, o której traktuje wniosek, stanowi informację publiczną przetworzoną, zaś jego autor nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, co uzasadniałoby udzielenie żądanej informacji.

Od ww. decyzji wnioskodawca złożył odwołanie. Zarzucił:

- naruszenie art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.),

przez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, podczas gdy żądane informacje są w posiadaniu organu pierwszej instancji i nie wymagają ponadstandardowego nakładu pracy czy szczególnej analizy, oraz pominięcie, że prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a wnioskodawca kilkukrotnie go wykazał, a nadto żądana informacja dotyczy finansów publicznych, które powinny być jawne dla podatników;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje, podczas gdy podnosił on, iż celem uzyskania informacji jest nie tylko realizacja zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, ale również poprawa sytuacji ekonomicznej oraz gospodarczej miasta i jego mieszkańców oraz wyeliminowanie takich sytuacji

w przyszłości, a ponadto charakter prawa do informacji, jako konstytucyjnie gwarantowanego, nie wskazuje na wykazywanie interesu obiektywnego lub konieczność wnioskowania o informacje służące dobru powszechnemu i interesowi publicznemu.

Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

SKO przesądziło, że żądana informacja, wynikająca z treści dokumentów wytworzonych przez Gminę Wrocław (dalej: Gmina), stanowi informację publiczną.

Dalej Kolegium dostrzegło, że w sprawie Prezydent odmówił udostępnienia informacji publicznej dowodząc, że jest to informacja przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji publicznej.

Mając na uwadze zakres wniosku oraz uzasadnienie kwestionowanej decyzji, SKO uznało, że stanowisko Prezydenta, zgodnie z którym żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, jest uzasadnione. Wskazało na szeroki zakres żądania oraz szczegółowo opisało liczne działania, jakie organ pierwszej instancji (jego pracownicy) musiał zrealizować celem wytworzenia informacji w kształcie żądanym we wniosku. Podkreślił, że organ nie dysponował gotową informacją.

Kolegium zważyło, że - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w przypadku informacji publicznej przetworzonej jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreśliło, że w przepisie tym chodzi o to, czy udostępnienie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych

w określonej dziedzinie życia społecznego, czy może wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego. Zaakcentowało, że nie jest wystarczające, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

W ocenie SKO, w trakcie toczącego się postępowania wnioskodawca nie wykazał - mimo wezwania z 23 maja 2023 r. - że uzyskanie żądanej informacji da mu realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Informacja ta zatem nie mieści się w pojęciu "szczególnej istotności" dla interesu publicznego.

Skarżący zaskarżył decyzję w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez błędne uznanie, że:

a) żądane informacje stanowią informację przetworzoną, podczas gdy znajdują się one w posiadaniu organu, nie wymagają ponadstandardowego nakładu pracy

i szczegółowej analizy, które to przesłanki mogą świadczyć o konieczności przetworzenia informacji prostej, a konieczne jest jedynie przeprowadzenie czynności technicznych mających na celu zestawienie danych, a nadto wniosek zawiera m.in. żądanie udzielenia informacji z bieżącego roku, a zatem informacji, które nie zostały jeszcze zapewne zarchiwizowane i możliwe jest ich udostępnienie bez szczególnego nakładu pracy; oraz

b) wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy - pismem z 29 maja 2023 r. - dostatecznie wykazał on ten interes podając, że ujawnienie informacji ma przyczynić się do poprawy funkcjonowania Gminy,

w szczególności zaś do poprawy sytuacji ekonomicznej Gminy; ponadto po stronie dysponenta również istnieje obowiązek zbadania szczególnie istotnego interesu, co przy rozpoznaniu tej sprawy nie miało miejsca, a tym samym doszło do niezasadnej odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania żądanych informacji

w terminie 14 dni i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadnił swoje stanowisko.

Odpowiadając na skargę, Prezydent wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, iż - co do zasady - Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja (wynikająca z treści dokumentów wytworzonych przez Gminę) stanowi informację publiczną.

Sąd stwierdził, iż orzekające w obu instancjach organy wykazały, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co następnie generowało konieczność ustalenia, czy uzyskanie tej informacji było podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego.

Ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).

W wyroku z 2 września 2022 r. (III OSK 1534/21; dostępny: CBOSA), NSA wskazał, że informacja publiczna przetworzona to - m.in. - taka informacja, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych. Za informację przetworzoną może zostać również uznana informacja, która jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,

w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej, ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Wskazuje się także, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu. Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego niezwiązanych z jego zwykłą codzienną działalnością.

Informacja przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które - co do zasady - wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych

w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), gdyż wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku wykazania skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną. Dlatego też uznanie danej informacji za przetworzoną wymaga uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy i nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie

w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że przywołane w wydanych w tej sprawie decyzjach argumenty przekonują o prawidłowości oceny, iż wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. Mianowicie, wniosek ten obejmował podanie liczby wszystkich nieruchomości, jakie Gmina utraciła na mocy zasiedzenia w latach 2013-2023,

a które to zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu oraz podania metrażu

i lokalizacji (osiedle/ulica) tych nieruchomości. Dostrzec zatem wypada, że żądanie wnioskodawcy obejmowało czasookres 10 lat. Wnioskowane dane, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, znajdują się w kilku komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego oraz obejmują dokumenty już częściowo zarchiwizowane. Organ obecnie nie dysponuje gotową, żądaną informacją - wnioskowane dane zlokalizowane są

w nieusystematyzowanych i niejednolitych zbiorach (systemy komputerowe, zasoby papierowe). Co istotne, gromadzona dokumentacja zawierająca wnioskowane informacje nie jest "prowadzona" pod kątem danych, jakich domaga się wnioskodawca. Zadośćuczynienie w pełni żądaniu wnioskodawcy rodzi zatem potrzebę wyodrębnienia ze znacznego zbioru dokumentów odnoszących się do gminnych nieruchomości żądanych informacji, ich analizy, a następnie ich opracowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, przy niewątpliwym użyciu przez zobowiązany podmiot stosownych środków osobowych i rzeczowych. Przygotowanie żądanej informacji wymaga wyszukania wszystkich nieruchomości w stosunku do których prowadzone były postępowania sądowe dotyczące zasiedzenia w kilku Wydziałach Urzędu Miejskiego. Z kolei z tak wyselekcjonowanego zbioru następnie należałoby odszukać tylko te sprawy, które zakończyły się prawomocnym wyrokiem stwierdzającym zasiedzenie. Dalej organ musiałby ustalić metraż tych nieruchomości i określić ich lokalizację. Jak przy tym wyjaśnił Prezydent, większość dokumentacji zawierająca żądane informacje została już przekazana do archiwum, a z jednego tylko wydziału, merytorycznie właściwego dla sprawy, w latach 2020-2023 do archiwum zostało przekazanych ponad 11000 akt spraw sądowych. W rezultacie wyodrębnienie z tych akt żądanej informacji rodziłoby konieczność podjęcia ponadstandardowego działania polegającego na sięgnięciu do materiałów spraw już zakończonych i zarchiwizowanych, co niewątpliwie wpłynęłoby na normalny proces działania urzędu. Takie działania, jak podaje Prezydent, wymagałyby pracy po kilku pracowników z każdego wydziału urzędu. Tym samym, podjęte czynności mogłyby utrudnić lub zakłócić realizację nałożonych na Gminę zadań podstawowych (ustawowych), co utrudniłoby prawidłowe funkcjonowanie Urzędu.

Zgodzić zatem trzeba się z Prezydentem, że spełnienie żądania wnioskodawcy - w sposób odpowiadający określonym przez niego intencjom - musi być poprzedzone opracowaniem (wytworzeniem) informacji. To z kolei wskazuje na proces przetworzenia. Zakres czynności, jakie musiałyby zostać podjęte przez podmiot zobowiązany, aby zrealizować to żądanie, nie ograniczałby się zatem jedynie do technicznego uszeregowania posiadanych danych, lecz wymagałby przeprowadzenia analizy obszernego zbioru informacji i ich przetworzenia (przetworzenia kilku tysięcy dokumentów). Spełnienie żądania wymagać będzie zatem wytworzenia nowej informacji.

Niezależnie od powyższego zauważenia wymaga, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Udzielenie informacji przetworzonej jest zatem skorelowane z potrzebą wykazania tej przesłanki ustawowej. Tym samym, w przypadku zakwalifikowania - przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - żądanej informacji jako przetworzonej, tenże podmiot obowiązany jest do wezwania wnioskodawcy do wykazania niezbędnej dla udzielenia tej informacji przesłanki ustawowej. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie, możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji,

o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby wnioskodawca został wezwany przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i nie wykazałby istnienia takiego szczególnego interesu dla udzielenia żądanej informacji, albo nie zareagował na takie wezwanie, to dopiero wtedy podmiot ten powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Na szczególny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się trzy elementy:

1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi bowiem wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów;

2) działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych i społecznych;

3) możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 lutego 2022 r., II SA/Wa 3343/ 21; LEX nr 3334028).

W rozpoznawanej sprawie, w odpowiedzi na jego wniosek, uznając żądaną przez niego informację za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego dla uzyskania wnioskowanych informacji (w terminie 7 dni).

W odpowiedzi na wezwanie organu, kwestionując stanowisko odnośnie uznania żądanej przez niego informacji za przetworzoną, skarżący wskazał, że wniosek dotyczy nieruchomości, które na skutek stwierdzenia zasiedzenia Gmina utraciła na rzecz innych podmiotów, co przyczyniło się bezpośrednio do zmniejszenia majątku publicznego. Podniósł, że w sprawie nie realizuje on więc indywidualnych interesów, a udostępnienie informacji ma służyć poprawieniu funkcjonowania Gminy

- m.in. - przez zwrócenie uwagi na problem utraconego w ten sposób majątku Gminy, który mógłby przyczynić się do polepszenia sytuacji ekonomicznej i gospodarczej miasta i jego mieszkańców, a organ do podjęcia działań w celu wyeliminowania takich sytuacji w przyszłości.

Po uchyleniu wydanej przez Prezydenta pierwotnie decyzji, realizując zalecenia SKO, organ ponownie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Odpowiadając na ww. wezwanie, niezmiennie kwestionując stanowisko odnośnie uznania żądanej przez niego informacji za przetworzoną, skarżący podniósł, że wniosek dotyczy nieruchomości, które na skutek stwierdzenia zasiedzenia Gmina utraciła na rzecz innych podmiotów, co przyczyniło się bezpośrednio do zmniejszenia majątku publicznego o nawet miliard złotych. Dowodził, że w sprawie nie realizuje on więc indywidualnych interesów,

a udostępnienie informacji ma służyć poprawieniu funkcjonowania Gminy - m.in. - przez zwrócenie uwagi na problem utraconego w ten sposób majątku Gminy, który mógłby przyczynić się do polepszenia sytuacji ekonomicznej i gospodarczej miasta i jego mieszkańców, a organ do podjęcia działań w celu wyeliminowania takich sytuacji w przyszłości, w szczególności zaś poniesienia odpowiedzialności przez osoby, które powinny czuwać nad majątkiem Gminy i odpowiadają za gminne nieruchomości.

Powyższe potwierdza, że skarżący nie uprawdopodobnił - w sposób rozumiany jak wyżej w pkt 1-3 - dostatecznie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, sprawa istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego

w pozyskaniu informacji publicznej nie została jednak w przypadku skarżącego należycie wyjaśniona. Mianowicie, wzywając wnioskodawcę do wykazania tego szczególnego interesu Prezydent nie sprecyzował swoich oczekiwań oraz tego, jak rozumie ten interes i co winna zawierać argumentacja uzasadniająca istnienie takiego interesu (np. że powinna wskazywać możliwość rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację). Powyższe jest o tyle istotne, że przepisy ustawy nie definiują terminu szczególnie istotnego interesu publicznego.

Reasumując trzeba stwierdzić, że w sprawie przedwcześnie wydano decyzję w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z tych wszystkich powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego, wydano zgodnie

z art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyjaśni kwestię istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu przez skarżącego informacji publicznej (m.in. odpowiednio formułując kierowane do skarżącego wezwanie w tym przedmiocie) .