Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 687/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga – Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. R. S.-Z. w S. na uchwałę Rady Gminy Dobra z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XXIX/393/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 11, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 37 ust. 3; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Rady Gminy Dobra (dalej: "Organ") 29 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę

nr XXIX/393/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: "uchwała", "regulamin"). Uchwała zawierała m.in. przywołane poniżej uregulowania:

- § 1 ust. 2 "Ilekroć w niniejszym regulaminie używa się określeń:

1. "Ustawa" - należy przez to rozumieć ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (tekst jedn. Dz.U.2020.2028, dalej: "u.z.z.w.")

2. "Umowa"- należy przez to rozumieć następujące rodzaje umów:

- umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków,

- umowa o zapatrzenie w wodę,

- umowa o odprowadzanie ścieków,

- § 5 ust. 1 – 4 Przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić:

1. dostawę wody, o jakości przeznaczonej dla spożycia przez ludzi, wynikającej z obowiązujących przepisów,

2. odbiór ścieków w ilości określonej w umowie oraz jakości wynikającej

z obowiązujących przepisów, warunków technicznych przyłącza i zawartej umowy,

3. ciśnienie wody w miejscu przyłączenia do sieci wodociągowej, nie mniej niż 0,05 MPa (0,5 bara) i nie więcej niż 0,6 MPa (6 barów),

4. ciągłość i niezawodność dostaw wody z urządzeń wodociągowych posiadanych przez Przedsiębiorstwo oraz odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych posiadanych przez Przedsiębiorstwo,

- § 8 ust. 1 Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu Odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo lub strat dla Przedsiębiorstwa, Odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia.

- § 11 ust. 1. Umowy są zawierane na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem postanowień ust. 2. 2.

2. Strony zawierają umowę na czas określony:

1. gdy na czas określony ustanowiony został tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej miejsce wykonywania usług dostawy wody, odbioru ścieków,

2. na wniosek Odbiorcy.

- § 16.1. Umowa może być rozwiązana w drodze porozumienia stron lub przez stronę umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie.

ust. 2. Rozwiązanie umowy w trybie porozumienia stron dokonywane jest w formie pisemnej.

ust. 3. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem, następuje poprzez złożenie przez stronę pisemnego oświadczenia.

ust. 4. Wypowiedzenie umowy przez Przedsiębiorstwo winno wskazywać przyczynę wypowiedzenia.

- § 17 ust. 1. Umowa wygasa w przypadku:

1. śmierci Odbiorcy usług będącego osobą fizyczną,

2. zakończenia postępowania upadłościowego w celu likwidacji

lub likwidacyjnego, strony będącej przedsiębiorcą,

3. zawarcia umowy z następcą, wskutek utraty przez Odbiorcę tytułu prawnego do nieruchomości,

4. utraty przez Przedsiębiorstwo zezwolenia na prowadzenie działalności,

a także zmiany podmiotu administrującego siecią, do której przyłączony jest odbiorca,

5. w przypadku odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, w sytuacjach określonych w art. 8 ust. 1 ustawy.

ust. 2 W przypadku odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego

do budynku wielolokalowego, w sytuacjach określonych w art. 8 ust. 1, w szczególności z powodu braku uiszczania opłat przez zarządcę/właściciela budynku z tytułu różnic wskazań miedzy wodomierzem głównym, a suma wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych, jednocześnie wygasają wszystkie umowy zawarte z osobami korzystającymi z lokali w tym budynku.

- § 19 ust.1 Podstawą obciążenia Odbiorcy należnościami za usługi świadczone przez

Przedsiębiorstwo jest faktura.

ust. 2. Odbiorca otrzymuje fakturę nie później niż 14 dni od daty dokonania odczytu

lub końca okresu obrachunkowego.

ust. 3. Odbiorca dokonuje zapłaty w formie, miejscu i terminie wskazanych na fakturze, przy czym termin nie może być krótszy niż 14 dni od daty doręczenia.

ust. 4. W przypadku opóźnienia w zapłacie faktury Przedsiębiorstwo ma prawo

do naliczenia odsetek ustawowych.

ust. 5. W przypadku stwierdzenia nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub na żądanie Odbiorcy, zwraca się ją w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku

w tej sprawie.

- § 20 W razie niesprawności wodomierza głównego, lokalowego lub urządzenia pomiarowego nieprzekraczającej 6 miesięcy, ilość pobranej wody ustala się na podstawie zużycia wody równego średniemu zużyciu w ostatnim okresie, a w przypadkach

gdy pobór jest nieregularny - w okresie analogicznym lat ubiegłych. W razie niesprawności wodomierza trwającej ponad 6 miesiące ilość pobranej wody ustala

się w oparciu o normy zużycia wody zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy.

- § 23 ust. 1. Jeżeli istnieje możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci Przedsiębiorstwo wydaje warunki przyłączenia i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku.

ust. 2. Warunki przyłączenia są ważne maksymalnie do dwóch lat od dnia ich wydania.

ust. 3. Warunki przyłączenia określają:

1. miejsca i sposób przyłączenia sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej

z instalacjami Odbiorcy,

2. parametry techniczne i jakość materiałów,

3. maksymalną ilość dostarczanej do nieruchomości wody,

4. miejsca zainstalowania wodomierza głównego oraz miejsca zainstalowania urządzenia pomiarowego liczącego ilość odprowadzanych ścieków,

5. dopuszczalną ilość i jakość odprowadzanych ścieków,

6. termin ważności warunków przyłączenia.

ust. 4. Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie. Przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną.

- § 26 ust 1. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi.

- § 37 ust. 1 W przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z regulaminem lub przerw w dostawach wody, Odbiorca usług może złożyć pisemną reklamację w terminie 14 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana.

ust. 2. Reklamacja może zostać wniesiona w innych niż wymienione w ust. 1 przypadkach nie wykonania, lub nienależytego wykonania usługi.

ust. 3. Reklamacja winna być zgłoszona na piśmie.

- § 38 ust. 1 Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje

na postawie umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.

- § 41 W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa,

a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Powyższa uchwała została zaskarżona w całości przez Prokuratora Rejonowego S. [...] (dalej: "Skarżący") skargą wniesioną do tutejszego Sądu.

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz.U. z 19.11.2020 r., poz. 2028; dalej: "u.z.z.w.") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej

i nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie co najmniej minimalnej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody (regulamin określa wyłącznie minimalne ciśnienie wody);

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię

już uregulowaną przepisami wyższego rzędu, w szczególności poprzez :

- powtórzenie definicji legalnych w akcie wykonawczym;

- powtórzenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków m.in. w zakresie obowiązków nałożonych

na przedsiębiorcę;

- brak wprowadzenia definicji zagrożenia istotnego obniżenia jakości usług mimo nałożenia na odbiorcę obowiązku jego usunięcia;

- określenie czasu, na jaki może być zawarta umowa oraz kwestii dotyczących

jej rozwiązania i okoliczności wygaśnięcia, do czego organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym

w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;

- powtórzenie zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca

2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. nr 26, poz. 257) w zakresie terminu zapłaty faktury, ustalenia ilości wody w przypadku niesprawnego wodomierza;

- uregulowanie kwestii odsetek ustawowych za opóźnienie podczas,

gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 k.c;

- wprowadzenie tzw. opłaty przyłączeniowej, poprzez przyjęcie w § 23 ust. 4 zapisu, że wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo na ich opracowanie, a Przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną, jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów poniesionych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie, przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną;

- określenie warunków odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających możliwości produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi;

- ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści

art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółów formy załatwienia reklamacji;

- uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy;

- wprowadzenie prymatu regulaminu nad ustawą.

W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wyjaśnił, że analiza zaskarżonej uchwały wskazuje na następujące uchybienia Rady Gminy Dobra :

1) w § 5 ust. 1-4 Regulaminu, wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., nie określała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie co najmniej minimalnej ilości dostarczanej wody, minimalnej ilości odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody, natomiast określał on wyłącznie minimalne ciśnienie wody;

2) w § 1 pkt 2 Regulaminu, znajdowały się powtórzenia definicji legalnych, to jest zawartych w art. 2 u.z.z.w.;

3) w § 5 ust. 1, 3, 4 Regulamin zawierał powtórzenie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zakresie obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę, a to przepisu art. 5 ust. 1, 1a i 1b u.z.z.w.;

4) w § 8 ust. 1 Regulamin posługiwał się pojęciem "zagrożenia istotnego obniżenia jakości usług" i nakładał na odbiorcę obowiązek jego usunięcia, podczas, gdy nie wprowadzał definicji tego zagrożenia;

5) w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulamin określał czas, na jaki może być zawarta umowa

a w § 16 ust. 1 - 4 - kwestie dotyczące jej rozwiązania, zaś w § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 - okoliczności wygaśnięcia, do czego jednak organ nie był uprawniony, albowiem pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" użytym w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą być spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę;

6) w § 19 ust. 2-5 oraz § 20 Regulamin zawierał powtórzenie przepisów § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczania za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2002.26.257) w zakresie terminu zapłaty faktury oraz ustalenia ilości wody w przypadku niesprawnego wodomierza;

7) w § 19 ust. 4 Regulamin regulował kwestię naliczania odsetek ustawowych

za opóźnienie, podczas, gdy uprawnienie takie wynika z art. 481 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.1964.16.93, dalej: "k.c."),

8) w § 23 ust. 4 Regulamin zawierał zapis, że wynagrodzenie Przedsiębiorstwa

za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo na ich opracowanie, a Przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną, jeżeli umowa określa zasady odpłatnego włączenia przez Przedsiębiorstwo przyłącza lub urządzenia wybudowanego przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, wynagrodzenie Przedsiębiorstwa winno wynikać z kosztów poniesionych przez Przedsiębiorstwo na jego dokonanie, przedsiębiorstwo może w tym zakresie określić opłatę zryczałtowaną.

Prokurator podniósł dalej, że wprowadzony przez ten przepis obowiązek ponoszenia przez odbiorcę tzw. opłaty przyłączeniowej jest sprzeczny z przepisami

art. 7, 84 i 94 Konstytucji RP. W sprawie tej Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 13 września 2007 r., sygn. III CZP 79/07, zajął stanowisko, że obowiązkiem gminy jest pokrycie kosztów wykonania przyłącza kanalizacyjnego ze środków własnych gminy,

oraz że udostępnienie takiego łącza nie może być obciążone dodatkowymi kosztami.

W sprawie tej wypowiadały się już wielokrotnie Sądy administracyjne, np. w wyrokach: WSA w Krakowie z 22.11.2010 r., II SA/Kr 851/10; NSA z 19.06.2008 r., II OSK 431/08; WSA w Warszawie z 15.10.2007 r., IV/SA/Wa 1116/06; WSA w Gorzowie Wlkp. z 5.12.2006 r., II SA/Go 432/06; WSA w Kielcach z 30.01.2007 r., II SA/Kc 675/07.

9) w § 26 ust. 1 Regulamin określał warunki odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających możliwości produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi, co nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który nakłada na przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci;

10) w § 37 ust. 3 Regulamin wprowadził wymóg złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono formy załatwienia reklamacji;

11) w § 38 ust. 1 Regulamin uzależnił realizację dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy, co wykracza poza zakres uprawnień organu wynikający z przepisu art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.;

12) w § 41 poprzez użycie sformułowania, iż w sprawach nie uregulowanych przez Regulamin obowiązują przepisy prawa (powszechnego), czym wprowadził prymat regulaminu nad ustawą.

W ocenie Skarżącego, uchybienia powyższe uznać należy za sprzeczne

z przepisami art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w niektórych sytuacjach w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu, oraz powtórzenia definicji ustawowych.

Skarżący wskazał dalej, że zaskarżona uchwała obecnie już nie obowiązuje, jednak zawiera szereg rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, przez co wystąpienie

o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego jest jedyną drogą zmierzającą do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego, czego wymaga wzgląd na ochronę praworządności oraz praw obywateli. Wnioskowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie może w poszczególnych przypadkach wiązać się z ustaleniem, iż opłaty przyłączeniowe, które zostały pobrane na podstawie w/w uchwały, były bezpodstawne, co skutkowałoby możliwością dochodzenia ich zwrotu przez osoby, które je uiściły.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dobra wniosła o jej oddalenie, stwierdzając brak podstaw do jej uwzględnienia.

Wyjaśniła, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., w jej brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zaskarżona uchwała

w Rozdziale II określa minimalny poziom świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie - w tym, w szczególności poziom ciśnienia wody dostarczanej odbiorcom oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Z tego względu zarzut naruszenia przywołanego wyżej przepisu jest nieuzasadniony.

W ocenie Organu przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. daje kompetencję do określenia warunków przyłączenia oraz warunków technicznych dostępu do usług, w tym wydania warunków technicznych. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wskazuje na konieczność określenia w regulaminie szczegółowego sposobu zawarcia umów, które stosownie do art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo ma obowiązek zawrzeć z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci. Organ wyjaśnił dalej, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.z.z.w. nakłada z jednej strony na przedsiębiorstwo obowiązek dostaw wody i doprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, z drugiej zaś na odbiorcę zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych - nie da się spełnić tego warunku, bez opracowania przez wnioskodawcę odpowiedniego projektu przyłączy z wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie, uzgodnionymi z dostawcą wody i odbiorcą ścieków, nie jest to kwestia sporna - w takiej sytuacji uzasadnione było jednak, w ocenie Organu, dopuszczenie w Regulaminie wynagrodzenia dla Przedsiębiorstwa za wydanie tych warunków przyłączenia, które to wynagrodzenie powinno było wynikać z kosztów ponoszonych przez to przedsiębiorstwo na ich opracowanie.

Organ zwrócił uwagę na to, że Regulamin nie przewidywał możliwości żądania przez Przedsiębiorstwo tzw. "opłaty przyłączeniowej" - czyli opłaty za przyłączenie urządzenia wybudowanego przez inwestora ( przyłącza) do sieci zawiadywanej przez Przedsiębiorstwo, do której odnosi się prezentowane w skardze stanowisko Sądu Najwyższego. Nie była to opłata warunkująca przyłączenie się do sieci, tylko administracyjna opłata za wydanie warunków technicznych, wynikającą z kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo w celu przygotowania warunków technicznych przyłączenia. Z tego względu, w ocenie organu, regulacja zawarta w § 23 ust. 4 Regulaminu nie naruszała wskazanych w treści skargi przepisów.

Dalej Organ wyjaśnił, że w zaskarżonym § 26 ust. 1 Regulaminu określono sytuację, w której przedsiębiorstwo miało prawo odmówić przyłączenia do sieci

- mianowicie chodziło o sytuację braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizacje usługi

– w ocenie organu - regulacja ta nie naruszała przepisu art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który nakładał, co prawda, na przedsiębiorstwo obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci - jednak tylko wówczas gdy spełnione byty warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istniały techniczne warunki przyłączenia do sieci. Jeżeli zatem, jak wskazywał Regulamin, nie było technicznej możliwości przyłączenia do sieci z powodu braku mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych, które uniemożliwiały realizacje usługi dostawy wody lub odprowadzania ścieków, to przedsiębiorstwo miało prawo odmówić przyłączenia do sieci takiej nieruchomości.

Następnie Organ zwrócił uwagę, że większość pozostałych zarzutów skargi odnosi się do kwestii powtórzenia w Regulaminie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie czy też innych przepisów prawa, co faktycznie miało miejsce i jako takie narusza zasady techniki prawodawczej, nie oznacza to jednak, w ocenie organu, że jest to na tyle poważne uchybie, iż powoduje nieważność uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 października

2021 r., II SA/Sz 704/21, oddalił ww. skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta 29 grudnia 2005 r. i weszła w życie

po upływie 14 dni od ogłoszenia (§ 44 uchwały). Obowiązywała zatem w formie przyjętej przez organ przez 14 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru zaś z uzasadnienia skargi nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje. Sąd wskazał również, że na mocy uchwały z 21 lutego 2019 r. nr III/42/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobra, uchwalono nowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a poprzedni regulamin utracił moc obowiązującą. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały, bowiem mieszkańcy Gminy Dobra przez cały okres jej obowiązywania pozostawali

w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, Skarżący powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministracyjnej o stwierdzenie nieważności większości przepisów dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności obowiązującego już nowego aktu, który zastąpił ten skarżony do sądu, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w obowiązującym akcie. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego odnośnie istotnego naruszenia prawa w odniesieniu

do zaskarżonej uchwały i uznał, że zarzucane w skardze naruszenia, tak przepisów rangi konstytucyjnej, ustawowej i wskazanych rozporządzeń wykonawczych do u.z.z.w., nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności przepisów zaskarżonej uchwały, gdyż nie wymaga tego interes mieszkańców Gminy Dobra, ani ochrona praworządności, czy też praw człowieka i obywatela.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., III OSK 372/22, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

W uzasadnieniu NSA wskazał , że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd nie odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów skargi, przy czym rozpoznanie tych zarzutów miało znaczenie dla istoty sprawy.

NSA wskazał, że rozstrzygając sprawę sąd nie jest związany granicami skargi

oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Wyjątek objęty art. 57a P.p.s.a. w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym sąd administracyjny nie jest związany tak zarzutami skargi, jak i wnioskami skargi, czyli określeniem zakresu zaskarżenia. Obowiązkiem więc Sądu I instancji było dokonanie oceny zaskarżonej uchwały w jej całokształcie bez względu na wadliwość przywołanych podstaw prawnych i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Ogólnikowość oceny zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje, że wyrok ten nie poddaje się kontroli instancyjnej do dokonania, której obowiązany jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można bowiem uznać, że stwierdzenie, iż w postały sposób należy ocenić zarzuty zawarte w punkcie 2, 6 i 11 skargi spełniają wymogi formalne uzasadnienia, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podsumowując NSA stwierdził, iż powyższe przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wskazał NSA - ponownie rozpoznając sprawę w jej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie przedstawione wyżej zapatrywania odniesie się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów skargi w uzasadnieniu, które będzie odpowiadało wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a. NSA dodał również, iż brak sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom powołanego wyżej przepisu czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając sprawę ponownie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. W związku

z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2

pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Sąd wskazuje ponadto, że orzekając, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, a rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Jednakże, zgodnie z brzmieniem art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przy czym przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1602/12; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13). Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się zatem do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13; z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05; z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14; z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1702/11; z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05).

W rozpoznawanej sprawie uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 października 2021 r.,

II SA/Sz 704/21 nastąpiło jednakże z przyczyn formalnych i sąd kasacyjny

za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Sąd wskazuje ponadto, że bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt, że została ona uchylona na mocy uchwały Rady Gminy Dobra z 21 lutego 2019 r. nr III/42/2019 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dobra. Jak już bowiem wskazywano w orzecznictwie sadów administracyjnych okoliczność podjęcia późniejszych uchwał pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej.

A zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne

nie można mówić o bezzasadności skargi, albowiem nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 876/21).

Orzekając w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy Dobra nr XXIX/393/05 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które tutejszy sąd podziela,

art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć

w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych

w ustawie zagadnień. Dlatego w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od ww. katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, CBOSA).

Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87

ust. 2 Konstytucji) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem

tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Sąd zauważa, że w treści skargi Skarżący powoływał się na przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w., natomiast na datę wydawania zaskarżonej uchwały art. 19 nie zawierał ustępu 5, który został wprowadzony dopiero od 12 grudnia 2017 r. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.2180). Powyższe nie miało jednak wpływu na zasadność skargi, albowiem treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania uchwały, jaki i obecnie w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jest tożsama. Ponadto sąd nie jest związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Tym samym Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie jest związany tak zarzutami skargi, jak i wnioskami skargi, czyli określeniem zakresu zaskarżenia. Oceny zaskarżonej uchwały dokonuje więc w jej całokształcie bez względu na wadliwość przywołanych podstaw prawnych.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącego w odniesieniu do zapisów § 11,

§ 16, oraz § 17 Regulaminu (pkt 5 uzasadnienia skarg) i uznał, że zasadnie wskazał Prokurator, iż zapisy zaskarżonej uchwały w tym zakresie wykraczają poza delegację ustawową.

Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 20 października 2021 r., II SA/Sz 895/21, którego stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w pełni podziela, pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów", o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. należy bowiem rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to zatem, że kwestie dotyczące m.in. określenia okresu, na jaki jest zawierana umowa, kiedy taka umowa wygasa, może być zmieniona lub rozwiązana, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Prokuratura, że organ wkroczył zbyt głęboko w materię stosunków cywilnoprawnych. Dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje

na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisów uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług.

Sąd stwierdził zatem nieważność § 11, § 16, oraz § 17 Regulaminu.

Sąd uznał za zasadne również zarzuty Skarżącego odnoszące się do § 23 ust. 4 Regulaminu, zgodnie z którym "Wynagrodzenie Przedsiębiorstwa za wydanie warunków przyłączenia winno wynikać z kosztów ponoszonych przez Przedsiębiorstwo na ich opracowanie. Przedsiębiorstwo może określić w tym zakresie opłatę zryczałtowaną". W tym zakresie Sąd wskazuje, że przepis art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. stanowi o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla Rady

do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar,

w tym wydanie warunków, przyłączenia do sieci oraz odpłatności z wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności, w tym za wydanie warunków przyłączenia, jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych.

Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle z wprowadzaniem opłat z tytułu wydania warunków przyłączenia do sieci. Podkreślić można tylko, że przepis art. 15 ust. 1-3 ustawy wyraźnie artykułuje jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie,

a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca. Bezspornie

z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 431/08). Gmina nie może również przerzucać kosztów budowy instalacji wodno-kanalizacyjnej na mieszkańca, nawet jeśli ten wyrazi na to zgodę (wyroki II SA/Ke 675/07 i II SA/Go 432/06). Tym samym organ przekroczył delegację ustawową, rozszerzając w sposób nieuprawniony zakres "Warunków przyłączenia do sieci". W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Żaden przepis nie upoważnił Rady do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia, za ustalenie i wydanie warunków przyłączenia

do sieci oraz wynagrodzenia przedsiębiorstwa z tytułu umowy o włączenie do sieci

(por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 października 2021 r., II SA/Sz 895/21).

Sąd stwierdził zatem nieważność § 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Zasadne okazało się również stanowisko Prokuratora w odniesieniu do zapisu

§ 37 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej.

Sąd wskazuje, że przepisy ustawy nie zawężają formy składanej reklamacji

do formy pisemnej, a ustawodawca w treści art. 19 ust. 2 pkt 8 u.z.z.w., określając sposób załatwienia reklamacji nie określił formy, w jakiej reklamacja ta może zostać przez odbiorcę usług złożona. Przepis dopuszczający wyłącznie formę pisemną reklamacji w sposób istotny ogranicza usługobiorcom prawo do składania zastrzeżeń

co do świadczonych usług. Tym samym organ przekroczył delegację ustawową, zawężając w sposób nieuprawniony sposób/formę zgłaszania przez usługobiorców powyższych zastrzeżeń.

Sąd stwierdził zatem nieważność § 23 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Prokuratora (pkt 1 uzasadnienia skargi),

że Regulamin w § 5 ust. 1 - 4 wbrew treści art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. (winno być art. 19 ust. 2 pkt 1) nie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie minimalnej ilości dostarczanej wody i odprowadzania ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody wskazać należy, jak już akcentowano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w ocenie Sądu, brak taki powinien być traktowany jako zaniechanie uchwałodawcy, co nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu regulaminu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 846/21).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia poprzez powtórzenia ustawowych regulacji w § 1 ust. 2, § 5 ust. 1,3,4 zaskarżonej uchwały,

a także do zarzutu dotyczącego powtórzenia w § 19 ust. 2 - 5 i § 20 Regulaminu zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U.2002.26.257) w ocenie Sądu

nie uzasadniają one konieczności wyeliminowania tych zapisów, albowiem stanowią

w istocie powtórzenie lub częściowe powtórzenie unormowań ustawowych

i nie modyfikują treści tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyroki NSA z: 17 listopada 2015r., II GSK 952/15; 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 listopada 2016 r., II GSK 952/15 dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały. W wyroku z 24 września 2014 r., II GSK 1147/13, NSA zauważył, że ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. W skarżonej uchwale mamy do czynienia z powtórzeniem lub częściowym powtórzeniem zapisu ustawowego oraz zapisu rozporządzenia dla spowodowania czytelności i zrozumiałości uchwały. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że chociaż przepisy dotyczące zasad techniki prawodawczej stanowią, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r., II SA/Sz 658/21).

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 1 ust. 2, § 5 ust. 1,3,4 i § 19 ust. 2 - 5 oraz § 20 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił również zarzutów Skarżącego w zakresie § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Jeżeli w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, będącego w posiadaniu Odbiorcy, powstanie zagrożenie istotnego obniżenia poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo lub strat dla Przedsiębiorstwa, Odbiorca jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia przyczyn zagrożenia".

Sąd wskazuje bowiem, że w ocenie Sądu, brak w zaskarżonej uchwale definicji "zagrożenia istotnego obniżenia jakości świadczonych usług", pomimo posługiwania się tym pojęciem i nałożenia na odbiorcę obowiązku jego usunięcia, powinien być traktowany jako zaniechanie uchwałodawcy, co nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu regulaminu.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie do § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wskazać należy, że powyższy zapis, zdaniem Sądu, nie pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. jak podnosi Skarżący. Ustawodawca położył nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie ale o ile spełnione są warunki o których mowa w art. 15 ust. 1 i ust.4 u.z.z.w. a ustanowiona w Regulaminie możliwość odmowy przyłączenia do sieci jest niczym innym jak konsekwencją braku spełnienia warunków, o których stanowią art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.z.z.w. Inaczej mówiąc zapis Regulaminu jest niczym innym jak informacją o konsekwencjach nie spełnienia warunków, o których mowa w art. 15 ust. 1

i ust. 4 u.z.z.w. Stąd ze wskazanych wyżej przyczyn uznać należy brak podstaw

do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym zakresie

(por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 876/21).

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia § 38 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje

na postawie umowy zawartej z gminą, Przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej".

W powyższym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę

w całości podziela dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i wskazuje, że możliwość zawarcia umowy pomiędzy gminą

a przedsiębiorstwem wynika z art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nadto, z przepisu art. 19 u.z.z.w. nie wynika zakaz regulowania poszczególnych kwestii aktem o konkretnej formie prawnej, np. umową cywilnoprawną, zatem - wbrew argumentacji Skarżącego - określenie, że czynność prawna pomiędzy Przedsiębiorstwem, gminą i jednostką straży pożarnej przybierze formę umowy na pobór wody na cele przeciwpożarowe, nie narusza przepisów u.z.z.w., w tym art. 19 ust. 5 pkt 9 (powinno być art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w.) – por. wyrok WSA

w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 876/21.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 38 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu w zakresie § 41 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "W sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie", również w tym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Zgodzić się należy z poglądem, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a zgodnie z ustęp 2,

że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej

są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Mając jednak na uwadze, że na skutek skargi Prokuratora doszło

do wyeliminowania regulacji Regulaminu dotkniętych nieważnością, to uznać należało, że regulacja zaskarżonej uchwały w pozostałym zakresie jako nie naruszająca w istotny sposób ustaw, tym samym nie narusza zasady hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała

- prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności

§ 41 zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie treści zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia przez nie prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. Regulaminu w pozostałym aniżeli powyżej omówiony zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 11, § 16, § 17, § 23 ust. 4, § 37 ust. 3 uchwały Rady Gminy Dobra

z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XXIX/393/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.

Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.