Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1146/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 452/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., I SA/Wa 452/21, w sprawie ze skargi Gminy Miasta R., na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w części określonej w pkt 1 lit. b), pkt 3 i pkt 4, w zakresie odszkodowania przyznanego na rzecz D. F.(pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie uwzględniając przy ustaleniu odszkodowania poprzednio wypłaconej zaliczki na rzecz jednej z osób uprawnionych do odszkodowania tj. D. F., dopuściły się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. Gmina Miasta R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Odniesienie się do zarzutu kasacyjnego należy poprzedzić przypomnieniem, iż decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] i zezwolił na realizację inwestycji drogowej. W decyzji tej zatwierdzono podział m.in. działki nr [...], położonej w obrębie [...] Staromieście R., na działki o nr [...], nr [...] oraz nr [...], a działkę nr [...], o powierzchni 0,1012 ha, przeznaczono pod realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych właścicieli w łącznej kwocie 130.748,00 zł, z czego na rzecz D.F., będącej współwłaścicielką tej nieruchomości, przyznał odszkodowanie w kwocie 32.687,00 zł za udział w 1/4 części. D. F., na jej wniosek, Gmina Miasta R. wypłaciła zaliczkę na poczet należnego odszkodowania w kwocie 22.880,90 zł, która stanowiła 70% odszkodowania ustalonego ww. decyzją Wojewody [...] W następstwie rozpoznania odwołania D. F., J.N. oraz A. K., Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2018.1474 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] : ustalił odszkodowanie w wysokości 232.601,00 zł za prawo własności ww. nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], przyznając ustaloną kwotę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, tj.: J. N. w wysokości 116.300,50 zł za udział 1/2 części (pkt 1.a); D. F. w wysokości 58.150,25 zł za udział 1/4 części (pkt 1.b); A. K. w wysokości 58.150,25 zł za udział 1/4 części (pkt 1.c); odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości w związku z uchybieniem terminu na wydanie przedmiotowej nieruchomości (pkt 2.); odmówił uwzględnienia wypłaconej D. F. przez Gminę Miasto R. zaliczki wynoszącej 70% kwoty odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (pkt 3.); zobowiązał Prezydenta Miasta R. do zapłaty określonego w pkt 1. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt 4.). Odwołanie od rozstrzygnięć w pkt 1, 3 i 4 powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta R. domagając się uwzględnienia wypłaconej D. F. zaliczki w kwocie 22.880,90 zł, stanowiącej 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w zaskarżonym zakresie. Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta R., zaskarżając decyzję w części, w której utrzymała w mocy pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji. Strona skarżąca konsekwentnie zarzucała wadliwą prawnie odmowę zaliczenia wypłaconej zaliczki na poczet odszkodowania należnego D.F., stanowiącej 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym aktualnie wyrokiem uchylił ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w części określonej w pkt 1 lit. b), pkt 3 i pkt 4, w zakresie odszkodowania należnego D.F. Sąd I instancji wskazał, iż istota sporu w sprawie sprowadza się wyłącznie do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły uwzględnienia w wydanych decyzjach wypłaconej już D. F. zaliczki, wynoszącej 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i w tym zakresie podał, że w sytuacji gdy odszkodowanie jest niewątpliwie należne i zostało już w toku postępowania, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję odszkodowawczą, wypłacone częściowo w formie zaliczki, w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej wysokości odszkodowana, to w takim przypadku nie może dojść do ponownego przyznania odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, wypada potwierdzić trafność stanowiska Sądu I instancji co do zakresu sporu istniejącego w niniejszej sprawie. Należy także zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowane rozumienie przepisów prowadzących Sąd I instancji do konkluzji o konieczności uwzględnienia w przyznanym odszkodowaniu kwoty wypłaconej już na jego poczet zaliczki. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z kolei w myśl art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy u.g.n. Mając na uwadze, iż specustawa drogowa nie stanowi odrębnej systemowo regulacji danej sfery stosunków poddanej jej reglamentacji prawnej, lecz zawiera jedynie szczególne regulacje co do niektórych kwestii, zasadniczo uregulowanych w ustawie mającej w zakresie gospodarki nieruchomościami charakter rozwiązań systemowych (vide: M.Wolanin [w:] J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Beck 2011, s. 282), to z zestawienia ww. przepisów specustawy drogowej wynika, iż przepisy u.g.n. znajdą wprost zastosowanie, jeżeli przepisy specustawy drogowej nie normują określonych zagadnień związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi (art. 23 specustawy drogowej), natomiast w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania przepisy u.g.n. znajdą zastosowanie wyłącznie odpowiednio. W literaturze przyjmuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162).

Na gruncie powyższych uwag należy dostrzec przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, który wskazuje, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż Gmina Miasta R.wypłaciła D. F. zaliczkę na poczet odszkodowania kwotę 22.880,90 zł, stanowiącą 70% wysokości odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Analiza przepisów specustawy drogowej wskazuje, iż ustawa ta nie zawiera regulacji odnoszących się kwestii zaliczania wypłaconej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji. Przepis art. 12 ust. 5b specustawy drogowej stanowi jedynie, że osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy, są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność. Trafna jest konkluzja wyprowadzona w dotychczasowym postępowaniu, iż przepis ten nie jest przydatny do rozwiązania zagadnienia prawnego, które powstało w niniejszej sprawie, a nadto w ogóle nie może znaleźć zastosowania w tej sprawie, bowiem decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej funkcjonuje w obrocie prawnym. Trafne jest także zapatrywanie, iż w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania regulacja prawna art. 132 ust. 3a u.g.n. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Celem tego przepisu jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania, w sytuacji gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części, a zatem regulacja ta nie może znaleźć zastosowania gdy nie ma sporu o to, czy odszkodowanie w ogóle się należy, a sporną pozostaje wyłącznie kwestia wysokości (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1312/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W takiej sytuacji prawnej zasadnie Sąd I instancji odwołał się do ugruntowanego poglądu prawnego, wyrażonego w judykaturze jeszcze na gruncie art. 10 ust. 5 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm.), wskazującego, że decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości, musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu, na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu (vide: wyrok SN z dnia 5 października 1995 r., III ARN 30/95, OSNP 1996/9/125). Pogląd ten uznano za aktualny także na gruncie u.g.n., wskazując, że przepisy u.g.n. nie regulują kwestii, w jaki sposób organ orzekający o odszkodowaniu powinien uwzględnić fakt, iż w toku postępowania wypłacona została określona kwota tytułem odszkodowania, a w szczególności, czy kwota ta ma być odliczona po jej zwaloryzowaniu. Stosownie natomiast do treści art. 128 i art. 130 u.g.n., wysokość odszkodowania winna być równa wartości nieruchomości. Z przepisów tych wynika zatem, że wypłacenie wcześniej określonej kwoty tytułem odszkodowania powinno być uwzględnione przy określeniu ostatecznej wysokości pozostającego do zapłaty odszkodowania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., OPS 12/00 (ONSA 2001/1/10). Pogląd ten pozostaje niekwestionowany w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co trafnie wskazał Sąd I instancji (vide: wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1503/12; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., I OSK 1596/12; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., I OSK 1312/17; wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 2745/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Utrwalone jest także zapatrywanie, że ustalenie w treści decyzji administracyjnej obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, które służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1503/12; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., I OSK 1596/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Do tego rodzaju niedozwolonej modyfikacji podjętego rozstrzygnięcia prowadziłoby uwzględnienie wyłącznie w motywach decyzji faktu wypłaty zaliczki na poczet należnego odszkodowania, przy jednoczesnym przyznaniu tegoż odszkodowania w pełnej wysokości.

W takiej sytuacji nietrafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniesienie przez Gminę Miasta R. pisma z dnia [...] maja 2023 r. z przekroczeniem 14 dniowego terminu, narusza wymagania art. 179 p.p.s.a. przewidziane dla odpowiedzi na skargę kasacyjną. Tym samym niemożliwe było uwzględnienie zawartego w tym piśmie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (vide: B.Dauter [w:] S.Babiarz, B.Dauter, M.Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, LexisNexis Warszawa 2007r., s. 297 – 298; postanowienie NSA z dnia 26 września 2007 r., II FSK 1241/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.