Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 847/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 154
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.36.2022.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego Burmistrza kwotę 873 (osiemset siedemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Żukowa, reprezentujący Gminę Żukowo, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 sierpnia 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.36.2022.AR, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 1 lutego 2022 r., nr GN.683.10.32.2019.IW, orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0188 ha, położoną w obrębie Rębiechowo, w gminie Żukowo, objętą decyzją Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 17 października 2019 r., nr B.6740.2458.2018.IP.IF, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "Budowie węzła integracyjnego w Rębiechowie wraz z otoczeniem dla Pomorskiej Kolei Metropolitalnej", zmienioną decyzją Wojewody Pomorskiego z 22 maja 2020 r., nr WI-III.7821.1.19.2019.EK, sprostowaną postanowieniami z dnia 16 czerwca, 26 czerwca i 22 lipca 2020 r. Decyzją zobowiązano Burmistrza Gminy Żukowo do wypłaty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 października 2019 r. Starosta Kartuski, wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na "Budowie węzła integracyjnego w Rębiechowie wraz z otoczeniem dla Pomorskiej Kolei Metropolitalnej", zwaną dalej "decyzją zrid". Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...]. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa, zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 176, zwanej dalej "specustawą drogową") na własność Gminy Żukowo, z dniem 22 maja 2020 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna.

Zgodnie z zapisami księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach V Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, był R. M.

Starosta po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] postanowieniem z 1 lipca 2021 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. K. w celu ustalenia wysokości odszkodowania za ww. działkę. W dniu 15 października 2021 r. rzeczoznawca majątkowy, M. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę 28 905 zł.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 1 lutego 2022 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w wysokości 28 905 zł na rzecz R. M., oraz o zobowiązaniu Burmistrza Gminy Żukowo do jego wypłaty jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dla przedmiotowej działki brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z protokołem z badania przeznaczenia nieruchomości opracowanym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego działka nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo (uchwała numer XVI/151/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r.) została wskazana pod następującą politykę przestrzenną: strefa negocjacji - kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdyni i Gdańska, w tym obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego.

Jak wskazano, oceny stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 17 października 2019 r., dokonano na podstawie przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2021 r. wizji lokalnej oraz dostępnej dokumentacji. W wyniku powyższego ustalono, że działka stanowiła grunt niezabudowany bez nakładów.

W niniejszej sprawie biegła dla działki nr [...] przyjęła do porównań grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Dokonując wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych, biegła określił wartość rynkową prawa własności 1 m2 działki nr [...] na kwotę 153,75 zł, co daje wartość 28 905 zł.

Starosta Kartuski, dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego stwierdził, że jest on zgodny z przepisami prawa, a jego treść jest zupełna, spójna i logiczna. Tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość odpowiada wysokości odszkodowania ustalonego za działkę nr [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Żukowo. Określona wartość jest wartością według stanu nieruchomości na dzień 17 października 2019 r. i poziomu cen z dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. z dnia 15 października 2021 r. W konsekwencji, operat szacunkowy został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowił dla Starosty Kartuskiego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.

Starosta wskazał ponadto, że w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, obligujący do powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jak wynika bowiem z treści pisma Burmistrza Gminy Żukowo nr KD.6833.49.2020.UW z 13 grudnia 2021 r. brak jest dokumentów potwierdzających wydanie przez dotychczasowego właściciela Gminie Żukowo działki nr [...].

Pismem z 11 lutego 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo wniósł od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie zarzucając nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości wynikające z wadliwie przeprowadzonej wyceny w oparciu o nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda Pomorski pozyskał do akt sprawy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z 12 kwietnia 2022 r. do zarzutów stawianych przez Gminę Żukowo oraz zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo z 28 marca 2022 r. wraz z informacją o dacie rozpoczęcia robót budowlanych.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z 12 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu Burmistrza Gminy Żukowo, dotyczącego ustalenia przeznaczenia nieruchomości wycenianej niezgodnie ze stanem faktycznym, Wojewoda wyjaśnił, że w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy M. K. poinformowała, iż w operacie szacunkowym błędnie zapisano teren przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Biegła wskazała, że poprawny zapis brzmi: "W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] wskazana została pod następującą politykę przestrzenną: strefa negocjacji - kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdańska i Gdyni, w tym, obszary dynamicznego rozwoju gospodarczego". Ustalenia te potwierdza ponadto zaświadczenie Burmistrza Gminy Żukowo z 28 marca 2022 r., które jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Wojewoda zauważył, że w myśl art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero zaś w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że biegła zbadała wartość działki nr [...] dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną z obszaru gminy Żukowo, które miały miejsce od stycznia 2020 r. do dnia wyceny oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu drogowym z obszaru gminy Żukowo, w okresie od lipca 2019 r. do dnia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy podczas analizy rynku nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z powyższym nie zaktualizowała ceny nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny. Dokonując stosownych obliczeń autorka wyceny wskazała wartość jednostkową za 1 m2 dla przedmiotowej działki, według przeznaczenia nieruchomości (tereny pod zabudowę), tj. kwotę 153,75 zł/m2 oraz wartość jednostkową za 1 m2 według alternatywnego sposobu korzystania (tereny pod drogę), tj. kwotę 26,92 zł/m2 - jako średnią arytmetyczną z wyników uzyskanych przy porównywaniu poszczególnych par.

Zatem mając na uwadze, że transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę wykazywały wyższe ceny, niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, biegła (zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przyjęła do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną. Opisując nieruchomość autorka wyceny wskazała, że działka jest niezabudowana i brak jest na niej części składowych gruntu.

Wojewoda Pomorski stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy i może stanowić dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej wycenie szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w niej informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Ponadto wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. W ocenie Wojewody, także wyjaśnienia zawarte w piśmie z 12 kwietnia 2022 r., w którym biegła odniosła się do zarzutów dotyczących przedmiotowej wyceny, są spójne i logiczne, zatem organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut podniesiony w odwołaniu, iż transakcje zestawione w tabeli na stronie 17 operatu nie stanowią nieruchomości podobnych, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie są to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na przeznaczenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Kwalifikacji nieruchomości podobnych dokonuje biegły rzeczoznawca, przy czym w przypadku wystąpienia odmienności w cechach nieruchomości przyjętych do porównania wycena, określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Wojewoda za bezzasadny uznał także zarzut, że autorka operatu w procesie szacowania nieruchomości nie uwzględniła cechy powierzchni wyjaśniając, że jak słusznie podniósł Burmistrz Gminy Żukowo, biegła przyjęła do porównania nieruchomości większe, aniżeli wyceniana nieruchomość (pow. 188 m2), jednakże w operacie szacunkowym wartość działki nr [...] została określona na podstawie cen uzyskanych za nieruchomości podobne (o przeznaczeniu pod zabudowę) o powierzchni od 688 m2 do 1531 m2, zatem określona wartość jest adekwatna do stanu nieruchomości, wydzielonej w wyniku decyzji zrid.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ustalenia kwoty odszkodowania Wojewoda wskazał, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości.

Jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie strony nie skorzystały z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego, ani z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji zarzuty Burmistrza Gminy Żukowo należało potraktować wyłącznie jako wyraz subiektywnej oceny operatu szacunkowego, nie popartej żadnym konkretnym dowodem w postaci określonych danych i wyliczeń dokonanych przez innego rzeczoznawcę, które obalałyby twierdzenie o prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę metod i technik szacowania. Wojewoda uznał zaś, iż przedmiotowa wycena jest uzasadniona i sporządzona zgodnie z przepisami prawa. W związku z powyższym nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ II instancji wskazał ponadto, iż Starosta słusznie uznał, że R. M. nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania za działkę nr [...] o 5% jej wartości. Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 17 października 2019 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia zawiadomienia byłego właściciela o jej wydaniu, tj. od dnia 8 listopada 2019 r., z kolei rozpoczęcie robót budowlanych na przedmiocie wyceny nastąpiło w marcu 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Żukowo wniosła o jej uchylenie zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 130 ust. 1 i art. 134 w związku z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich wadliwe zastosowanie w zakresie podstawowego czynnika niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania, jakim jest przeznaczenie nieruchomości;

b) art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 555), poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące zaakceptowaniem określenia wartości nieruchomości wskazanej przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym podczas, gdy z operatu tego wynika, iż został on sporządzony przy braku znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także przy pominięciu szczególnych cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen; dodatkowo w operacie nie uwzględniono nieruchomości, które w rozumieniu przepisów można uznać za nieruchomości podobne;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, polegające na powierzchownej ocenie operatu szacunkowego i wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody nie mające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka nr [...] wcześniej była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy jako teren KDL droga publiczna lokalna (uchwała nr XLI/451/2017 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 30 czerwca 2017 r.). Do porównań przyjęto zaś, jak wskazano na str. 8 operatu, ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z obszaru Rębiechowa. W tabeli na str. 17 zestawiono 16 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną (mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług) o powierzchniach od 688 m2 do 1531 m2. Zdaniem skarżącej, transakcje zestawione w tabeli na str. 17 operatu nie stanowią nieruchomości podobnych, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie są to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na przeznaczenie. Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie ze studium, działka została wskazana pod politykę przestrzenną: obszary dynamicznego rozwoju gospodarczego. Aktualny sposób użytkowania nieruchomości, zgodny z przeznaczeniem określonym zgodnie z art. 154 u.g.n., w tym wypadku na podstawie studium, to obszary dynamicznego rozwoju gospodarczego. W operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty Kartuskiego, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, w punkcie 5.3. określenie przeznaczenia nieruchomości podano, że działka nr [...] wskazana została pod następującą politykę przestrzenną: kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdańska i Gdyni, w tym obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Działka nr [...] położona jest na obszarach dynamicznego rozwoju gospodarczego, co zdaniem Burmistrza Gminy Żukowo, w istotny sposób odróżnia oba te obszary, tj. obszar rozwoju osadniczego i gospodarczego oraz obszar rozwoju gospodarczego. Z treści studium wynika, że kierunkiem rozwoju obszarów dynamicznego rozwoju gospodarczego jest rozwój funkcji usługowych, produkcyjnych i magazynowo - składowych. Obszary te występują we wschodniej części gminy Żukowo, w kontynuacji urbanizacji miasta Gdańska i Gdyni, w tym, w rejonie miejscowości Barniewice, Rębiechowo i Czaple, z uwagi na położenie w rejonie Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy w Gdańsku i możliwość powiązania drogowego z Obwodnicą Metropolitalną. Funkcje dominujące to produkcja, usługi i magazyny - składy. Funkcje dopuszczone to rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, w tym zabudowa zagrodowa. Na terenie obszarów dynamicznego rozwoju gospodarczego nie ma mowy o rozwoju funkcji mieszkaniowej, stąd przyjęcie do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w odniesieniu do nieruchomości, dla której kierunkiem rozwoju jest rozwój funkcji usługowych, produkcyjnych i magazynowo - składowych, zdaniem strony skarżącej, jest kwestią wymagającą korekty.

W ocenie strony skarżącej, Wojewoda Pomorski utrzymując w mocy decyzję Starosty Kartuskiego nie sprawdził poprawności ustaleń rzeczoznawcy majątkowego. Uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a określona w nim wartość przedmiotowej nieruchomości może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W konsekwencji wydano decyzję z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w oparciu o dowody niemające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy.

Kwestia dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną oraz zastosowania współczynników korygujących przy tak odmiennych powierzchniach, w ocenie strony skarżącej, winny zostać szczegółowo omówione przez rzeczoznawcę majątkowego, czego w operacie szacunkowym zabrakło. Autor operatu nie uwzględnił cechy "powierzchnia", jakoby nie miała ona w ogóle wpływu na wartość nieruchomości. Działka nr [...] posiada małą powierzchnię oraz kształt wąski i długi, co czyni ją działką niesamodzielną i niemożliwą do zagospodarowania pod zabudowę. W opinii organu skarżącego, okoliczność ta mogła mieć bezpośredni wpływ na ustalenie wskaźników korygujących, a finalnie na wysokość wartości rynkowej wycenianej nieruchomości. W przypadku nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę powierzchnia działki może mieć istotny wpływ na ocenę potencjału inwestycyjnego nieruchomości i powyższy aspekt może mieć znamienne znaczenie w zakresie ustalenia możliwości inwestycyjnych przejętej działki. Zdaniem strony skarżącej, przyjęte do porównania działki muszą spełniać kryterium podobieństwa, a odmienności (nietypowy kształt, działki długie i wąskie, brak możliwości zagospodarowania zgodnie z przyjętym przeznaczeniem jak dla działki budowlanej) winny być skorygowane adekwatnymi współczynnikami korygującymi, a tych w rozpatrywanym przypadku zabrakło.

Rzeczoznawca majątkowy, jako cechy wpływające na wartość nieruchomości, wskazała cechy "sąsiedztwo i warunki zabudowy", i przyznała dla działki szacowanej, w aspekcie cechy "warunki zabudowy", ocenę niekorzystne. Taką samą ocenę otrzymała działka o cenie minimalnej wynoszącej 107,31 zł/m2 o powierzchni 1053 m2. Skarżąca wyraziła wątpliwości co do poprawności przyznanych ocen, dla nieruchomości o tak różnych powierzchniach. W ocenie organu skarżącego, wyjaśnienia wymaga również opis cechy "warunki zabudowy" w kontekście wcześniejszych twierdzeń rzeczoznawcy, że do porównań przyjęto nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową z możliwością usług, a w charakterystyce tej cechy i w opisie nieruchomości o cenie minimalnej wskazano, że nie jest objęta planem miejscowym (brak MPZP).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolą legalności w niniejszej sprawie objęto decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalającą na rzecz R. M. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0188 ha, położoną w obrębie Rębiechowo, gmina Żukowo, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Żukowo.

Kwestionowana decyzja została wydana w następstwie decyzji Starosty Kartuskiego z 17 października 2019 r., zmienionej decyzją Wojewody Pomorskiego z 22 maja 2020 r., sprostowanej postanowieniami z 16 czerwca, 26 czerwca i 22 lipca 2020 r., mocą której zezwolono na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego w Rębiechowie wraz z otoczeniem dla Pomorskiej Kolei Metropolitalnej", i zatwierdzono podział m.in. działki nr [...]. Powstała w wyniku tego podziału działka nr [...] została w całości zajęta pod inwestycję drogową i przejęta z mocy prawa na własność Gminy Żukowo, co zaktualizowało potrzebę ustalenia odszkodowania na rzecz byłego właściciela rekompensującego ubytek majątkowy.

Analiza zarzutów skargi wskazuje, iż osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje przydatność operatu szacunkowego z 15 października 2021 r., opracowanego przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., dla ustalenia wartości przejętej pod drogę publiczną działki nr [...]. Skarżąca Gmina stanęła bowiem na stanowisku, że orzekające w sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie o operat szacunkowy, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny sprawy i zastosować prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego. Operat stanowi – jako dowód – pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu.

W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie jego całokształtu ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych.

Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, musi być dokonywana z dużą ostrożnością. Należy jednak podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki: NSA z 18 stycznia 2012 r., I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., I SA/Wa 869/08, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, co należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego zobowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do porównań z nieruchomością podlegającą wycenie (por. wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl), sam zaś operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, a podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości wykazują cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej i konkretne powody przyjęcia tych nieruchomości do porównań. Przy tym określenie nieruchomości podobnych do wycenianej winno następować według wzorca normatywnego określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W sytuacjach jakichkolwiek wątpliwości czy niejasności, błędów bądź podejrzeń o treści nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy czy wymogom prawnym, które dostrzega organ czy strony postępowania, na organie spoczywa obowiązek ich weryfikacji, również przy pomocy wyjaśnień autora operatu.

W niniejszej sprawie, podstawę ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 15 października 2021 r. sporządzony, na zlecenie Starosty Kartuskiego, przez rzeczoznawcę majątkowego M. K., określający wartość nieruchomości na kwotę 28 905 zł. Ponadto, w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca ustosunkowała się do zastrzeżeń skarżącej Gminy dotyczących operatu. Ustalenia zaś w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej oceny operatu szacunkowego i to w sytuacji, gdy kwestia wiarygodności operatu była przedmiotem zarzutów zawartych w odwołaniu. Zamiast tego organ przyjął, że przedmiotowy operat jest wiarygodny i czytelny, zatem mógł być podstawą ustalenia odszkodowania. Należy jednak podkreślić, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i na właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., II SA/Gd 104/18, dostępny https://orzecznia.nsa.gov.pl). Konieczne zatem jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, przeznaczenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji skonfrontowana z zarzutami odwołania oraz treścią operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z 12 kwietnia 2022 r. doprowadziła Sąd do wniosku, że Wojewoda nie zweryfikował prawidłowo operatu szacunkowego w istocie nie rozpoznając zarzutów odwołania, które w sposób wyraźny kwestionowały przyjęte w operacie przeznaczenie działki nr [...] przed wywłaszczeniem pod drogę publiczną. Powyższe czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną, albowiem wydaną w oparciu o materiał dowodowy niekompletny i niewszechstronnie oceniony.

Jedną z najistotniejszych cech relewantnych dla wartości wycenianej nieruchomości jest jej przeznaczenie, które ustala się w sposób ściśle określony normatywnie.

Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W świetle art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Wymaga podkreślenia, że przywołany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i zrozumiała, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, przeznaczenia zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r., II SA/Gd 514/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie, bezspornym jest, że wyceniana nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, obowiązywało dla niej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo (uchwała nr XVI/151/2019 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. – dostępna na stronie BIP Urzędu Gminy w Żukowie).

Biegła w sporządzonym operacie szacunkowym, określając przeznaczenie wycenianej nieruchomości stwierdziła, że działka nr [...] wskazana została pod następującą politykę przestrzenną: kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego – kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdańska i Gdyni, w tym obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego (s. 6 i 22 operatu). Jak wynika z treści operatu, określając wartość gruntu zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, przenalizowano transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną (mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług – s. 8 i 17 operatu). Z uwagi zaś na fakt, iż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wykazywały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, nie wykorzystano "zasady korzyści", poprzedzając ten wniosek stosowaną analizą. W konsekwencji, wartość wycenianej nieruchomości została określona zgodnie z jej przeznaczeniem (str. 19 operatu).

W odwołaniu natomiast, skarżąca gmina obrazowano przedstawiła przeznaczenie działki nr [...] wynikające z obowiązującego studium, przytaczając zarówno treść studium, jak i rysunki przedstawiające graficznie położenie wskazanej działki w określonej strefie i w określonym obszarze. Według gminy działka ta położona jest na wyodrębnionym wyraźnie obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego (oznaczenie graficzne – pionowe pasy filetowo-białe). Zaznaczono przy tym, że działka nr [...] położona jest w strefie negocjacji – kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego – kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdańska i Gdyni. Strefa ta, zgodnie ze studium, obejmuje jednak dwa wyodrębnione obszary o zróżnicowanym, specyficznym przeznaczeniu, tj. obszar dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego oraz obszar dynamicznego rozwoju gospodarczego. Według gminy, przedmiotowa działka położona jest w obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego, w którym funkcjami dominującymi jest produkcja, usługi i magazyny – składy, funkcjami dopuszczonymi jest rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, w tym zabudowa zagrodowa. Z ujawnionego w treści odwołania fragmentu treści studium wynika nadto, że w tym obszarze dopuszczono rozwój innych funkcji w przypadku zaistnienia przesądzeń w zakresie prawa nabytych w prawomocnych decyzjach administracyjnych, w obowiązujących planach miejscowych lub w przypadku, gdy rozwój zagospodarowania dotyczy modernizacji lub uzupełnienia zabudowy w ramach istniejących struktur. Na tej podstawie gmina wskazała, że w obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego nie przewidziano rozwoju funkcji mieszkaniowej, którą za podstawę wyceny przyjęła biegła.

Na wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy, odnosząc się do zarzutów odwołania i wyjaśniając stanowisko zajęte w operacie odnośnie przeznaczenia działki nr [...] stwierdziła, że działka ta została w studium przeznaczona pod następującą politykę przestrzenną: strefa negocjacji - kierunek intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego - kontynuacja urbanizacji z obszarów miast Gdańska i Gdyni, w tym obszary dynamicznego rozwoju gospodarczego. Biegła stwierdziła przy tym, że na obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego dopuszczalny jest rozwój także innych funkcji, jest to bowiem teren negocjacji, dlatego do porównania przyjęto transakcje o przeznaczeniu wielofunkcyjnym i transakcje nieruchomości gruntowych położonych na obszarach rozwoju osadniczego i gospodarczego oraz na obszarach rozwoju gospodarczego. Ponadto, dla obszaru rozwoju gospodarczego brak jest jednoznacznego zakazu zabudowy mieszkaniowej, w pobliżu przedmiotowej działki realizowana jest natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Zaświadczenie Burmistrza Żukowa, wystawione w toku postępowania odwoławczego, choć nie do końca czytelnie przedstawia przeznaczenie działki nr [...], to jednak wskazuje na jej położenie w strefie dynamicznego rozwoju gospodarczego.

W obliczu zatem bardzo konkretnej treści zarzutów i argumentacji odwołania, wspartej przedstawioną treścią studium, organ odwoławczy zobowiązany był do weryfikacji danych dotyczących przeznaczenia działki przyjętych w operacie szacunkowym, w tym jej położenia w jednym z obszarów strefy negocjacji, a nie bezrefleksyjnego przyjęcia ustaleń rzeczoznawcy zawartych w operacie, których, według Sądu, wyjaśnienia z pisma z 12 kwietnia 2022 r. w ogóle nie doprecyzowały.

Zdaniem Sądu, zwłaszcza w obliczu niekorespondujących z operatem wyjaśnień biegłej z 12 kwietnia 2022 r. i nie dość precyzyjnej treści zaświadczenia niezbędne było niewątpliwe ustalenie położenia działki nr [...] w określonym obszarze strefy negocjacji i dokonanie precyzyjnej wykładni postanowień studium właściwych dla obszaru jej położenia, celem odtworzenia rzeczywistego przeznaczenia działki i weryfikacji prawidłowości założeń rzeczoznawcy w tym zakresie.

Dostępna na stronie BIP Urzędu Gminy Żukowo treść studium adekwatna w sprawie potwierdza, że strefa negocjacji dzieli się wyraźnie na dwa obszary o zróżnicowanych funkcjach dominujących, dopuszczonych oraz dodatkowych. Z tego powodu ustalenie przeznaczenia działki nr [...] zgodnie ze studium wymagało jego precyzyjnej lektury i weryfikacji w całokształcie zapisów odnoszących się ogólnie do podziału studium na strefy oraz podziału strefy negocjacji na poszczególne obszary. Lektura treści studium uwiarygadnia zarzuty skargi, że w przeznaczenie działki przyjęte w operacie wkradł się błąd, którego nie ocenił krytycznie Wojewoda, co czyni jego rozstrzygnięcie wadliwym procesowo i rzutującym na wynik sprawy.

Organ odwoławczy tymczasem bezkrytycznie przyjął ustalenia rzeczoznawcy i powielił jego stanowisko odnośnie przeznaczenia działki w studium i poczynioną na tej podstawie wycenę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza że nie przeprowadził w tym zakresie właściwego postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, czy w stanowiącym podstawę wyceny operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjęła przeznaczenie działki nr [...] zgodnie z art. 154 u.g.n. Przede wszystkim, Wojewoda zaniechał szczegółowej analizy treści postanowień studium w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość. Kwestia ta ma zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie.

Dokonana przez biegłą ocena przeznaczenia wycenianej nieruchomości, w świetle przywołanych w odwołaniu i potwierdzonych na stronie BIP Urzędu Gminy Żukowo postanowień studium, budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do porównań z nieruchomością podlegającą wycenie, na które słusznie wskazywała strona skarżąca w odwołaniu, a których nie zweryfikował Wojewoda. Argumentacja zawarta w sporządzonym w sprawie operacie, a także złożone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia, nie mogły bowiem stanowić dostatecznego uzasadnienia przyjęcia do porównania nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną (mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług) w sytuacji, gdy po pierwsze, nie stwierdzono jednoznacznie, czy działka wyceniana położona jest w obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego czy w obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego, a przeznaczenie nieruchomości w tych dwóch obszarach różni się od siebie, w tym w obszarze dynamicznego rozwoju gospodarczego, zasadniczo nie jest przewidziana funkcja mieszkaniowa, ani jako dominująca, ani jako dopuszczona, a jako inna wyłącznie na zasadzie wyjątku, w razie zaistnienia przesądzeń w zakresie praw nabytych w prawomocnych decyzjach administracyjnych, w obowiązujących planach miejscowych lub w przypadku, gdy rozwój zagospodarowania dotyczy modernizacji lub uzupełnienia zabudowy w ramach istniejących struktur. Powyższej konstatacji nie stoją na przeszkodzie postanowienia ogólne studium, z których wynika, że wyszczególnienie na danym obszarze funkcji dominujących nie oznacza realizacji zagospodarowania lub zabudowy wyłącznie w zgodności z tymi funkcjami, ale przesądza o preferencjach i kierunkach rozwoju, wzmacniającego charakter i walory danego obszaru. Oznacza to, że funkcje określone jako dominujące będą najczęściej tymi, które ilościowo będą przeważały na danym obszarze i będą narzucać typ i charakter obszaru w ogólności, nie zaś jednostkowych terenów przeznaczonych dla realizacji zagospodarowania i zabudowy. Powyższe zapisy należy bowiem traktować jako wiążące wytyczne dla organów procedujących plany miejscowe, a nie jako przyzwolenie na przypisanie nieruchomościom położonym w obszarze studium wszystkich możliwych funkcji. Interpretacja postanowień studium dla potrzeb ustalenia przeznaczenia nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 2 u.g.n. winna być tak precyzyjna, jak tylko pozwala na to redakcja postanowień studium i prowadzić do jak najbardziej jednoznacznego wniosku.

Za nieprzekonujące w tym kontekście należy uznać wyjaśnienia zawarte w operacie, w świetle których podstawę przyjęcia do porównania nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i wielofunkcyjną (mieszkaniową jednorodzinną z możliwością usług), ma stanowić okoliczność, iż w studium na terenie dynamicznego rozwoju gospodarczego dopuszczalny jest rozwój także innych funkcji, bowiem jest to teren negocjacji, a ponadto brak jest jednoznacznego zakazu zabudowy mieszkaniowej. Zaprezentowane stanowisko niweczyłoby bowiem sens rozróżnienia w strefie negocjacji poszczególnych obszarów rozwoju, w których określa się funkcje dominujące, dopuszczone i dodatkowe.

Okoliczności te uszły jednak uwadze organu odwoławczego, który zaakceptował sporządzony operat szacunkowy, a także złożone wyjaśnienia rzeczoznawcy, uznając je za prawidłowe oraz zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższe oznacza, że Wojewoda nie zweryfikował operatu i danych przyjętych jako punkt wyjścia przy wycenie działki nr [...] prawidłowo, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego i przedwczesnego ustalenia wysokości odszkodowania, w oparciu o wadliwie oceniony materiał dowodowy.

Dodatkowo, wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy w operacie określiła bazę nieruchomości podobnych bez wskazania wszystkich niezbędnych cech indywidualizujących poszczególne nieruchomości przyjęte do porównań, zwłaszcza w kontekście ich położenia w jednym z dwóch obszarów strefy negocjacji wyznaczonej w studium, co czyniło niemożliwym zweryfikowanie prawdziwości jej wyjaśnień zawartych w piśmie z 12 kwietnia 2022 r., w którym stwierdziła, że "analiza rynku nieruchomości obejmowała (...) transakcje nieruchomości gruntowych położonych na obszarach rozwoju osadniczego i gospodarczego oraz na obszarach rozwoju gospodarczego". Charakterystyka nieruchomości zestawianych z nieruchomością wycenianą ogranicza się w niniejszej sprawie do podania ogólnej lokalizacji, powierzchni, daty transakcji oraz uzyskanej ceny przy transakcjach poszczególnymi nieruchomościami.

Co prawda rzeczoznawca wskazała w operacie cechy rynkowe, które zostały przyjęte jako podstawa dokonanej wyceny (str. 17-18 operatu), do których zostały zaliczone sąsiedztwo oraz warunki zabudowy, jednak scharakteryzowane szczegółowo w oparciu o te cechy zostały jedynie dwie nieruchomości, które przyjęto do porównania, tj. te, za które uzyskano cenę najwyższą i najniższą. Pozostałe nieruchomości, z kilkunastu wyselekcjonowanych, takiej zindywidualizowanej charakterystyki są pozbawione.

O ile kompletność opisu cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości nie budzi zastrzeżeń co do poprawności, o tyle sposób opisania nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny jest niewystarczający do zastosowania metody korygowania ceny średniej i niezgodny z wymogami ustawy oraz rozporządzenia. Przy zastosowaniu wybranego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej bazę porównawczą stanowić musi co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W takiej sytuacji wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Prawidłowość przeprowadzonej wskazaną metodą wyceny uzależniona jest od wykazania podobieństwa, w oparciu o cechy mające wpływ na cenę, pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do wyceny a nieruchomościami wycenianymi. Zweryfikowanie podobieństwa jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy dokona się ich prawidłowego opisu. Brak opisu nieruchomości przyjętych do wyceny uniemożliwia ocenę, czy do oszacowania nieruchomości przyjęto nieruchomości podobne. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne skutecznie podważa zaś wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, który w takiej sytuacji nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnośnie kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny z nieruchomością wycenianą pod kątem powierzchni wskazać należy, że kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2013 r., I OSK 829/12, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że w niniejszej sprawie porównywane grunty miały większą powierzchnię niż nieruchomość szacowana nie dyskwalifikowało wyceny ponieważ, jak wynika ze sporządzonego w niniejszej sprawie operatu, wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości. Jeśli rzeczoznawca majątkowy uznał, że wielkość nieruchomości podobnych nie ma w niniejszej sprawie wpływu na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, to za bezcelowe należy uznać przyjmowanie tej cechy do analizy.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w przeprowadzonym przez Wojewodę postępowaniu wyjaśniającym doprowadziły do przedwczesnego zastosowania przepisów prawa materialnego i ustalenia odszkodowania w wysokości, co do której istnieją uzasadniane popełnionymi błędami wątpliwości, czy odpowiada wartości nieruchomości wywłaszczonej ustalonej zgodnie z obowiązującymi wymogami prawnymi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego uznając, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać wyjaśnione i usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., a dopiero od poczynionych w tych ramach ustaleń będzie uzależniona treść rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a. Powyższemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się określone w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. ramy czasowe wykorzystania sporządzonego operatu szacunkowego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 873 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca nie wniosła sprzeciwu wobec wniosku organu odwoławczego o zastosowanie powyższego trybu rozpoznania sprawy.