Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 780/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1336
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r., nr SKO Gd/4632/22 w przedmiocie kary za usunięcie drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie kary za usunięcie drzew.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. P. Spółka z o.o. (dalej jako P.) złożyła wniosek do Prezydenta Miasta Gdyni o wydanie zezwolenia na usunięcie dwóch drzew: dębu szypułkowego oraz klonu pospolitego, znajdujących się na działce nr [...] obręb [...] w G. Jako przyczynę usunięcia ww. drzew wskazano ich kolizję z projektowanymi skrzyniami odsączającymi w ramach inwestycji pn. "[...]".

W dniu 24 września 20219 r. przeprowadzone zostały oględziny na terenie działki, w trakcie których nie stwierdzono wnioskowanych do usunięcia drzew. Na działce widoczne były ślady przeprowadzenia robót ziemnych. Kierownik budowy uczestniczący w oględzinach oświadczył, że drzewa zostały usunięte, gdyż utraciły statykę w związku z rozpoczęciem prac budowlanych.

Pismem z dnia 15 października 2019 r. zawiadomiono P. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, ww. drzew. Pismem z tego samego dnia zwrócono się do spółki o złożenia wyjaśnień na piśmie poprzez wskazanie: osoby lub podmiotu, który zlecił usunięcie drzew z przedmiotowej działki; wykonawców usunięcia drzew; przyczyn usunięcia drzew. W odpowiedzi P. wskazała, że drzewa zostały usunięte przez firmę R. Sp. z o.o. (dalej jako wykonawca inwestycji) bez wiedzy i zgody skarżącej. Do pisma skarżąca załączyła kopię pisma z wyjaśnieniami wykonawcy inwestycji z dnia 22 października 2019 r. oraz kopię sprawozdania z inwentaryzacji ornitologicznej. W wyjaśnieniach wykonawcy inwestycji powołano się m.in. na opóźnienie rozpoczęcia prac budowlanych, które miały wynikać z procedur administracyjnych związanych z uzyskaniem zezwolenia na usunięcie drzew. W trakcie prowadzenia prac budowlanych wykonano głębokie wykopy, w związku z czym nastąpiło ryzyko wywrócenia się drzew na torowisko. Po przeprowadzeniu badań ornitologicznych drzewa usunięto. Powołano się również na stan wyższej konieczności, gdyż wykopy zagroziły stabilności drzew i wystąpiło realne zagrożenie dla mienia i ludzi. Wyjaśniono również, że drzewa rosły w odległości mniejszej niż 15m od skrajnej osi toru, co w świetle obowiązujących przepisów kwalifikowało je do wycinki.

Organ wezwał w dniu 8 listopada 2019 r. skarżącą do przekazania umowy zawartej pomiędzy P. a wykonawcą inwestycji dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na przedmiotowej działce. W odpowiedzi wraz z pismem z dnia 21 listopada 2019 r. skarżąca przekazała kopię umowy z dnia 15 października 2018 r.

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. organ wezwał R. Sp. z o.o. do złożenia wyjaśnień na piśmie poprzez wskazanie: podmiotów bądź osób odpowiedzialnych za zlecenie i usunięcie drzew; terminu i przyczyn usunięcia drzew; czy poinformowano P. o konieczności usunięcia ww. drzew przed przystąpieniem do prac wycinkowych. W odpowiedzi na wezwanie prokurent wykonawcy inwestycji przesłał pismo z dnia 3 stycznia 2020 r., w którym wskazano, że to wykonawca inwestycji zlecił i wykonał usunięcie drzew; drzewa usunięto 10 sierpnia 2019 r.; przyczyną usunięcia była kolizja z nowoprojektowanymi komorami rozsączającymi – ujęta w projekcie budowlanym i wykonawczym zaakceptowanym przez zamawiającego.

P. w piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. wskazała, że faktycznie miała świadomość konieczności wycinki drzew, jednakże wycinka miała odbyć się w pełni legalnie, zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżąca nie miała wiedzy o nielegalnej wycince i nigdy nie wyraziła na nią zgody.

Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. R. Sp. z o.o. została wezwana do przekazania protokołu plac budowy i przekazania dziennika budowy inwestycji objętej umową. R. Sp. z o.o. odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 17 lutego 2020 r., do którego załączyła wymagane dokumenty.

Pismem z dnia 3 marca 2020 r. organ wezwał wykonawcę inwestycji do złożenia wyjaśnienia na piśmie w zakresie rozbieżności dotyczących terminu usunięcia drzew. W odpowiedzi w piśmie z dnia 16 marca 2020 r. wykonawca wskazał, że w dzienniku budowy w dniu 8 sierpnia 2020 r. zapisano, że wykonawca dokonał wpisu o wykonaniu zabudowy dojazdu do peronu w torze nr [..] z płyt CBP. W tym samym dniu, Inspektor Nadzoru branży torowej potwierdził wykonanie tych robót. Powyższe roboty miały charakter przygotowawczy oraz zostały wykonane w bezpośrednim sąsiedztwie usuniętych drzew. W czasie czynności związanych z tymi robotami podjęto decyzję o usunięciu drzew z uwagi na zagrożenie, jakie stanowiły dla wykonywanych robót oraz planowanych robót ziemnych, a przede wszystkim dla zdrowia i życia osób wykonujących te roboty oraz dla torowiska z czynnym ruchem pasażerskim. Nadmieniono ponadto, że prace związane z wykopami zostały rozpoczęte i odnotowane w dzienniku budowy w dniu 26 sierpnia 2019 r. jako wykopy pod komorę startową przecisku na KD. Zatem usunięcie drzew było spowodowane ryzykiem ich wywrócenia w wyniku planowanych robót ziemnych, które rozpoczęły się w dniu 26 sierpnia 2019 r. Wycięcie drzew miało charakter prewencyjny, ale było uzasadnione względami bezpieczeństwa i w dalszym ciągu zostało wykonane w ramach wyższej konieczności. Do pisma załączono również kopię brakującej strony dziennika budowy.

Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. nr UD.6132.3.2019.ŁZ Prezydent Miasta Gdyni wymierzył P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 7.695,00 zł za usunięcie, bez wymaganego zezwolenia, dębu szypułkowego i klonu pospolitego z działki nr [...] obręb [...] położonej w G.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przedmiotowej nieruchomosci usunięto dwie sztuki drzew. Wycinkę tę przeprowadzono bez uzyskania zgody właściwego organu. Strona postępowania złożyła wniosek o uzyskanie zgody na usunięcie ww. drzew, jednak drzewa wycięto przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Ze złożonego wniosku wynika, że na wysokości 130 cm obwód dębu wynosił 63 cm, zaś klonu 60 cm + 57 cm + 53 cm + 40 cm (drzewo czteropniowe). Usunięcie przedmiotowych drzew było efektem inwestycji "[...]". Realizację tej inwestycji P. powierzyła wykonawcy inwestycji na podstawie umowy z dnia 15 października 2018 r. Wykonawca przyznał się do usunięcia przedmiotowych drzew.

Następnie organ podał, że P. zleciła prace, w wyniku których doszło do usunięcia przedmiotowych drzew, firmie zewnętrznej i to na zleceniodawcy spoczywa ryzyko doboru wykonawcy. Ponadto skarżąca wskazała, że miała świadomość konieczności wycinki drzew, które kolidowały z nowoprojektowanymi komorami rozsączającymi. Potwierdza to oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. Co prawda strona argumentowała, że nie wydawała zgody na nielegalne usunięcie drzew, jednak plac budowy przekazany został wykonawcy przed uzyskaniem zezwolenia na usunięcie drzew. Wniosek ten złożono bowiem w dniu 11 lipca 2019 r., a z uwagi na braki formalne postępowanie wszczęto w dniu 6 września 2019 r., a więc już po przekazaniu placu budowy wykonawcy inwestycji. Będąc świadoma wycinki drzew P. powinna była, zdaniem organu, podjąć działania mające na celu ich ochronę. Takie działania nie zostały jednakże podjęte. Nie można zatem uznać, że wystąpiły okoliczności wyłączające odpowiedzialność tej spółki za wycinkę drzew.

Po rozpatrzeniu odwołania P. decyzją z dnia 29 maja 2024 r. sygn. SKO Gd/4632/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy obszernie przywołał adekwatne przepisy z ustawy o ochronie przyrody (dalej jako u.o.p.) i przywołał stanowisko skarżącej, zgodnie z którym usunięcia drzew dokonał kontrahent strony, a nie sama strona i to on powinien ponieść za to odpowiedzialność. W ocenie Kolegium stanowisko strony jest nieprawidłowe w świetle treści art. 88 ust. 2 u.o.p. i w świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych na tle tego przepisu. Kara za wszystkie delikty administracyjne wskazane w art. 88 ust. 1 u.o.p., a zatem także za usunięcie i zniszczenie drzewa, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Kolejność podmiotów wskazanych w przytoczonym przepisie nie jest przypadkowa, świadczy o zamierzonej intencji prawodawcy i jest wynikiem specyfiki odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność administracyjna wynikająca z przytoczonych regulacji ma charakter stricte zobiektywizowany, niezależny od winy. Nieistotne jest również, czy posiadacz nieruchomości dokonał czynności prowadzących do skutku w postaci usunięcia lub zniszczenia drzew osobiście, czy też zlecił wykonanie tych czynności innemu podmiotowi. Taka konstrukcja odpowiedzialności powoduje, że to posiadacz nieruchomości jest podmiotem odpowiedzialnym w pierwszym rzędzie. Jedyną okolicznością egzoneracyjną (zwalniającą z odpowiedzialności) jest brak zgody posiadacza. Nie sposób jednak przyjąć braku zgody posiadacza nieruchomości w przypadkach, kiedy czynności prowadzące do zniszczenia drzew są następstwem prac zleconych przez posiadacza. Posiadacz nieruchomości odpowiada za działania i zaniechania osób, którym zlecił wykonanie prac jak za działania własne. Odrębnym zagadnieniem jest zaś ewentualne istnienie roszczeń regresowych posiadacza lub właściciela działki do pracowników lub podwykonawców, ale jest to odrębna sprawa cywilna.

W skardze na powyższą decyzję P. zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 88 ust. 2 u.o.p., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji bezzasadnym uznaniu, że skarżąca w momencie usunięcia drzew objętych postępowaniem była posiadaczem nieruchomości lub też wyraziła zgodę na usunięcie drzew - a w konsekwencji bezzasadne uznanie przez SKO prawidłowości nałożenia kary na skarżącą;

- naruszenie przepisów art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego i nie podjęciu czynności niezbędnych do jego wyjaśnienia, jak też na niewłaściwym, nie dość wnikliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, mające dla SKO zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie - polegające na bezpodstawnym uznaniu, że skarżąca w momencie usunięcia drzew objętych postępowaniem była posiadaczem nieruchomości lub też wyraziła zgodę na usunięcie drzew - a w konsekwencji bezzasadne uznanie przez SKO prawidłowości nałożenia kary na skarżącą.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie jest żadnym spośród podmiotów, o jakich mowa w art. 88 ust. 2 u.o.p. W momencie usunięcia drzew objętych przedmiotem postępowania (10 sierpnia 2019 r.) nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, przekazaną na podstawie stosunku prawnego w użytkowanie wieczyste spółce P2. S.A., przekazaną dalej skarżącej na podstawie stosunku prawnego w użytkowanie oraz przekazaną dalej spółce "R." Sp. z o.o. na podstawie umowy nr [...] z dnia 15 października 2018 r. w użytkowanie na cele prowadzenia robót budowlanych. Wszystkie dokumenty potwierdzające powyższe fakty znajdują się w aktach sprawy.

Następnie skarżąca podniosła, że przepisy u.o.p. nie wprowadzają samodzielnej definicji "posiadacza nieruchomości". Posiadanie w rozumieniu przepisów prawa cywilnego jest stanem faktycznym - odnoszącym się do faktycznego władztwa nad rzeczą sprawowanego w danym czasie (art. 336 k.c.), co więcej istnieje domniemanie, że podmiot sprawujący takie władztwo jest posiadaczem rzeczy i że posiadanie to jest zgodne z prawem (art. 339 i art. 341 k.c.). Nie powinno być wątpliwości, że na podstawie ww. umowy i protokołu przekazania terenu z dnia 5 sierpnia 2019 r. to wykonawca inwestycji był posiadaczem nieruchomości, na której realizował roboty budowlane. Tym samym to nie na skarżącą powinna być nałożona decyzja w omawianym zakresie. Ponadto - jak też SKO nie wyjaśniło i brak ku temu podstaw, dlaczego to skarżącą uznał za posiadacza nieruchomości, a nie wykonawcę, P2. S.A. czy też Skarb Państwa - tym bardziej, że w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jest wymagana zgoda P2 S.A. na dokonanie wycinki drzew objętych postępowaniem, jako podmiotu kompetentnego do podjęcia decyzji w tym zakresie, co SKO słusznie zauważyło. Brak jest natomiast wyjaśnienia i prawnego uzasadnienia, dlaczego spośród łańcucha czterech podmiotów, które na podstawie umów cywilnoprawnych cedowały na siebie prawa do nieruchomości (Skarb Państwa na P2 S.A., P. na skarżącą, skarżąca na wykonawcę) - to właśnie skarżąca ma być uznana za posiadacza nieruchomości, kiedy w dacie dokonanego wycięcia drzew nie sprawowała faktycznego władztwa nad nieruchomością (tak jak Skarb Państwa i P2 S.A.), bowiem to zostało na podstawie umowy przekazane na wykonawcę inwestycji. SKO ustaliło, że drzewa zostały usunięte przez wykonawcę w dniu 10 sierpnia 2019 r., podczas gdy nieruchomość (plac budowy) skarżąca przekazała wykonawcy w dniu 5 sierpnia 2019 r.

Niemniej jednak z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że nawet gdyby uznać ją za posiadacza nieruchomości w rozumieniu art. 88 ust. 2 u.o.p. to i tak w jej ocenie brak jest podstaw do nałożenia na skarżącą kary za usunięcie drzew. Usunięcia drzew dopuścił się bowiem inny podmiot, tj. wykonawca, a co stanowi okoliczność bezsporną, uznaną także przez SKO. Natomiast wykonawca działał bez zgody skarżącej. Zgody na usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia skarżąca nie udzielała i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w żadnej mierze nie wykazał, aby taka zgoda została udzielona. Wręcz przeciwnie, ze zgromadzonych materiałów wynika, że skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, co w sposób jasny potwierdza, że jej wolą było działanie zgodne z prawem i w oparciu o wymagane zezwolenie. Gdyby wolą skarżącej miało być usunięcie drzew bez zezwolenia, to nie występowałaby o wydanie takiego zezwolenia. Ponadto potwierdza to również dalsza korespondencja znajdująca się w aktach sprawy, z której wynika, że skarżąca o dokonaniu tej nielegalnej wycinki w ogóle nie miała wiedzy, nie została poinformowana przez wykonawcę o usunięciu drzew i dowiedziała się o tym już po fakcie i po wszczęciu postępowania przez organ I instancji.

Skarżąca odniosła się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której, zdaniem skarżącej, SKO bezzasadnie zrównało czynność przekazania przez skarżącą nieruchomości jako terenu prowadzenia prac ze zgodą na nielegalne dokonanie przez wykonawcę usunięcia drzew. Oczywistym jest, że skarżąca miała świadomość, że w toku realizacji robót budowlanych drzewa objęte postępowaniem będą musiały zostać usunięte, ale w żadnym razie nie wyrażała zgody na ich bezprawne i nielegalne usunięcie przez wykonawcę przed uzyskaniem zezwolenia, o które skarżąca wystąpiła. Wykonawca robót samodzielnie organizuje sposób i porządek prowadzenia robót, które ma wykonać w ramach zawartej umowy, a skarżąca nawet nie jest uprawniona do ingerencji w tę sferę i w tym zakresie zupełnie nieracjonalne jest przyjęcie przez SKO za organem I instancji, że przekazanie terenu prowadzenia robót (placu budowy) przed wydaniem zezwolenia na wycinkę miałoby świadczyć o zgodzie skarżącej na jej dokonanie przed uzyskaniem zezwolenia, gdyż prace wykonawcy robót obejmowały cały szereg innych robót aniżeli usunięcie wskazanych drzew. Ma to o tyle kluczowe znaczenie, że jak wskazało SKO "jedyną okolicznością egzoneracyjną (zwalniającą z odpowiedzialności) jest brak zgody posiadacza. (...) jedynie wykazanie, że do zniszczenia drzew doszło poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność posiadacza nieruchomości. W badanej sprawie nie może być o tym mowy." Skarżąca w odniesieniu do tego wskazuje, że absolutnie jest w badanej sprawie mowa i istnieją oczywiste podstawy dla uznania, że żaden z podmiotów poza wykonawcą (tj. Skarb Państwa, P2 S.A. ani Skarżąca) nie miał jakiejkolwiek wiedzy i kontroli nad działaniami wykonawcy w zakresie dokonanego przez niego bezprawnego usunięcia drzew.

Zgoda skarżącej na usunięcie drzew obejmowała dokonanie tego w sposób legalny, tj. po uzyskaniu ww. zezwolenia. Inwestor (skarżąca) zakłada działanie wykonawcy robót budowlanych, któremu przekazuje teren budowy w sposób profesjonalny w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i przede wszystkim zgodny z przepisami prawa. Skarżąca odniosła się do elementu umowy z wykonawcą, które – jej zdaniem – jednoznacznie świadczą o odpowiedzialności wykonawcy i braku zgody skarżącej na dokonanie nielegalnej wycinki drzew czy innego łamania prawa przez wykonawcę robót. Działania wykonawcy robót podjęte niezgodnie z prawem nie są objęte zgodą skarżącej jako inwestora na wykonanie robót - brak jest nie tylko formalnych, ale i racjonalnych podstaw dla takiej tezy, która została przyjęta przez SKO. Organy obu instancji przyjęły, że odpowiedzialność skarżącej ma wynikać z "ryzyka doboru wykonawcy", do czego jednak nie ma żadnych podstaw prawnych i nie zostały one przez ani przez SKO ani przez organ I instancji wskazane. Z oczywistych względów brak jest podstaw do odpowiedzialności skarżącej, która w sposób staranny dokonała wyboru profesjonalnego wykonawcy robót (w toku przetargu publicznego, po spełnieniu szeregu wymagań przez wykonawcę) - za nielegalne działania wykonawcy na przekazanym terenie prowadzenia robót, o których nawet nie miała wiedzy, nie mogła ich przewidzieć ani im zapobiec.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie kary za usunięcie drzew.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 z późn. zm.), dalej jako u.o.p. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Od powyższej zasady art. 83f ust. 1 u.o.p. przewiduje wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów.

W myśl art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (ust. 2).

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że podczas prac związanych z realizacją inwestycji "[...] z działki nr [...] obręb [...] w G. usunięto dwa drzewa: dąb szypułkowy oraz klon pospolity w sierpniu 2019 r. Usunięcie ww. drzew wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia Prezydenta Miasta Gdyni. Skarżąca złożyła w tej sprawie wniosek w dniu 11 lipca 2019 r., jednakże do wydania decyzji nie doszło, ponieważ w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 września 2019 r. okazało się, że przedmiotowe drzewa zostały już usunięte – bez wymaganego prawem zezwolenia. Fizycznie usunięcia drzew dokonał R. Sp. z o.o., tj. wykonawca inwestycji.

Powyższe okoliczności, w tym sama konieczność wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia czy jej wysokość, są niekwestionowane. Natomiast w niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, na który podmiot należy tę karę nałożyć. Zdaniem orzekających w sprawie organów – na skarżącą, natomiast zdaniem skarżącej – na wykonawcę inwestycji, który faktycznie usunął drzewa. W ocenie skarżącej bowiem, wywodzony z art. 88 ust. 2 u.o.p. przymiot posiadacza nieruchomości sprowadza się do podmiotu, który faktycznie nią włada, tj. w tym przypadku do wykonawcy prac budowlanych, który objął plac budowy i miał go "w posiadaniu" podczas wycinki.

Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić.

Skład orzekający w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego nie można wykładać art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w ten sposób, że podmiotem odpowiedzialnym administracyjnie jest zawsze podmiot dokonujący fizycznego przycięcia drzew. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do konstatacji, że osobą odpowiedzialną jest zawsze osoba fizyczna dokonująca tej czynności. Tymczasem osobą odpowiedzialną w przypadku zlecenia wykonania takiej czynności jest podmiot zlecający. Jednakże badanie prawidłowości wykonania umowy nie mieści się w granicach postępowania administracyjnego, gdyż należy do kognicji sądu cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2024 r. sygn. III OSK 2631/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne roszczenia regresowe oraz skutki podnoszonego przez skarżącego przekroczenia granic zlecenia, mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, jednak okoliczności te pozostają bez wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego. To na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, ale jednocześnie posiadacz nieruchomości powinien sprawować nadzór nad wykonywaniem zlecenia, w sposób minimalizujący ryzyko zagrożenia dla dóbr chronionych(zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 2202/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, a nie w związku z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela. Wykładnia celowościowa przepisów dotyczących kar administracyjnych za wycinkę drzew nakazuje z dużą ostrożnością podchodzić do okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia w związku z posłużeniem się podmiotami trzecimi np. wykonawcami robót. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza czy właściciela urządzeń za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że ww. wiedzieli o tym i na to się godzili (nie wnieśli sprzeciwu). Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie na usunięcie/zniszczenie drzew i krzewów, czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził. Jedynie wykazanie, że zniszczenie drzew odbyło się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości lub urządzeń, może być rozważane jako okoliczność prawnokształtująca.

Dodatkowo wskazać należy, że na pogląd, zgodnie z którym "w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia" (zob. K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2024, LEX, art. 88). Biorąc pod uwagę powyższe przypomnieć należy, że to skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na usunięcie przedmiotowych drzew (w lipcu 2019 r.), mimo faktu, że rok wcześniej podpisała umowę z wykonawcą (w październiku 2018 r.).

Oczywiście ustawodawca przewidział przypadek, gdy posiadacz nieruchomości może uwolnić się od odpowiedzialności za usunięcie drzew, jeśli zostanie wykazane, że inny podmiot działał bez jego zgody. "Podstawową okolicznością, jaką będzie musiał ustalić organ administracji przed wymierzeniem kary pieniężnej [...] będzie brak wyrażenia na to zgody przez posiadacza nieruchomości. Sytuacja będzie dość prosta, jeżeli sprawcy usunięcia z posiadaczem nie łączy żaden stosunek prawny. Dużo trudniej będzie przedstawiała się sytuacja wówczas, gdy posiadacza nieruchomości ze sprawcą deliktu administracyjnego łączy jakaś umowa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary będzie bowiem musiał przeanalizować jej postanowienia i dokonać oceny, czy do usunięcia drzew doszło w ramach łączącej strony umowy, czy też z jej naruszeniem, uprawniającym do przyjęcia, że do usunięcia drzewa lub krzewu doszło bez zgody posiadacza nieruchomości" (zob. K. Gruszecki, op. cit.). Zauważyć należy, że żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel nie wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował. W niniejszej sprawie skarżąca stoi na stanowisku, że nie wyraziła zgody na nielegalną wycinkę drzew. Najwyraźniej chodzi tu skarżącej o to, że nie złożyła oświadczenia, w którym stanowczo sprzeciwiła się inicjatywie wykonawcy, by usunąć drzewa zanim skarżąca otrzyma zezwolenie. Brak tego rodzaju oświadczenie woli expressis verbis niewątpliwie komplikuje ocenę kwestii oceny odpowiedzialności, ale nie uniemożliwia jej.

Ponadto, powszechnie wiadomo, że skarżąca spółka zajmuje się transportem publicznym w T. i okolicach, a przez przystanek [...] każdej doby przejeżdżają zarówno pociągi S. (zatrzymujące się na tym przystanku), jak i pociągi dalekobieżne (nie zatrzymujące się tam). W związku z powyższym tym bardziej nielogiczne wydaje się stanowisko, zgodnie z którym moment przekazania wykonawcy inwestycji (tj. firmie zewnętrznej) placu budowy pod inwazyjne roboty (np. głębokie wykopy) miałby powodować, że spółka zajmująca się taką działalnością, na przystanku ulokowanym w sporym mieście, pozbywa się jakiejkolwiek odpowiedzialności za to, co dzieje się na tym terenie i nie ponosi żadnych konsekwencji za niezgodne z prawem działania wykonawcy. Ponadto przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 725) uczestnikami procesu budowlanego są m.in. inwestor czy inspektor nadzoru inwestorskiego.

Na marginesie należy dodać, że skarżąca powołała się na stanowiący element umowy skarżącej z wykonawcą Program Funkcjonalno-Użytkowy, w którym w punkcie 3.4.1. napisano: " W przypadku prowadzenia prac: bez wymaganych prawem pozwoleń/decyzji wszelkie konsekwencje z tego tytułu ponosi Wykonawca, włącznie z kosztami kar administracyjnych [...]." Oczywiście umowa nie zwalnia z odpowiedzialności podmioty, które ustawodawca obarczył tą odpowiedzialnością, a co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże kwestia ewentualnych roszczeń (rozliczeń) pomiędzy skarżącą a wykonawcą może być przedmiotem postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że nie jest jasne, dlaczego to akurat skarżąca, a nie Skarb Państwa czy P2. jest uznana za odpowiedzialną zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się kopia pisma z dnia 12 sierpnia 2019 r., w którym P2 S.A. wyraża P. "zgodę właścicielską" na wycinkę drzew pod warunkiem, iż to skarżąca poniesie ewentualne opłaty z tym związane. Tym bardziej dokument ten świadczy o tym, że skarżąca jest posiadaczem faktycznie władającym przedmiotową działką. Natomiast "chwilowe" przekazanie placu budowy wykonawcy nie zwalnia skarżącej z odpowiedzialności.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.