Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 131/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1-2 i 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kiełczygłów z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXIII/233/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kiełczygłów na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Kiełczygłów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) – dalej: u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kiełczygłów z dnia 30 marca 2022 r., nr XXXIII/233/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kiełczygłów na rok 2022. Kwestionowanej skargą uchwale strona zarzucała naruszenie:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, to jest niewskazanie konkretnych organizacji pożytku publicznego, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt we współpracy z organami Inspekcji Weterynaryjnej, z którymi Gmina Kiełczygłów będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w załączniku nr 1 do uchwały;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez nieprecyzyjne i niejasne określenie w § 11 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 załącznika nr 1 do kwestionowanej uchwały zadań dotyczących sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, poprzez użycie pojęć "w miarę potrzeb" oraz "w miarę możliwości i potrzeb";

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niewskazanie konkretnego lekarza lub zakładu leczniczego, który będzie wykonywać zadania określone w § 11 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez określenie w § 13 załącznika nr 1 do uchwały, w sposób niedostateczny wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu, w szczególności poprzez: a) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, b) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, c) ograniczenie w § 13 ust. 3 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały środków przeznaczonych na zabiegi kastracji i sterylizacji wyłącznie do psów i kotów w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. posługuje się pojęciem "zwierząt w schroniskach dla zwierząt"., d) niewłaściwe przeznaczenie środków finansowych w § 13 ust. 3 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały, które powinny dotyczyć tylko kotów wolno żyjących.

Z uwagi na powyższe Wojewoda Łódzki wnosił o uchylenie zaskarżanej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kiełczygłów uznając podniesione zarzuty za w pełni zasadne wnosiła o jej uwzględnienie. Jednocześnie organ wnosił o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o nieobciążanie kosztami postępowania argumentując powyższe charakterem postępowania inicjowanego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jak i zakresem uprawnień nadzorczych Wojewody Łódzkiego wynikających z art. 91 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a. który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie obie strony postępowania wnosiły o rozpoznanie sprawy w wyżej wskazanym trybie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki uczynił uchwałę Rady Gminy Kiełczygłów z dnia 30 marca 2022 r., nr XXXIII/233/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kiełczygłów na rok 2022. Przyjęty Program stanowił załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 559) – dalej: u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Natomiast podstawę prawną podjęcia kwestionowanej skargą uchwały stanowił przepis art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: u.o.z.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.).,

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z przywołanym wcześniej art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów, czy też jego uregulowanie w sposób niepełny, nieprecyzyjny skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Kiełczygłów z dnia 30 marca 2022 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wskazać na wstępie należy, iż dla skutecznej realizacji zadań gminy wynikających z art. 11 i art. 11a u.o.z., uwzględniając krótkoterminowy, jak i wykonawczy charakter podejmowanych w tym przedmiocie uchwał, niezbędne jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Inaczej mówiąc koniecznym jest konkretne wskazanie zarówno zakresu i charakteru działań, które prowadzić będą do wypełnienia ciążących na gminie obowiązków, sposobu ich finansowania, jak również konkretnego wskazania sposobu ich realizacji, w tym między innymi dookreślenia w miarę możliwości podmiotów, przy pomocy których gmina będzie realizowała te zadania.

Wobec powyższego za zasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 11 ust. 1 pkt 4 Programu konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących (pkt 3 skargi). Jak wynika bowiem z treści powołanego wyżej przepisu prawa miejscowego sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane będzie poprzez prowadzenie przez Gminę zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących na podstawie umowy z lekarzem weterynarii. Realizacja zadań wymienionych w ust. 1 może zostać powierzona jednostkom organizacyjnym gminy, opiekunom społecznym zwierząt, innym organizacjom i podmiotom (§ 11 ust. 2 Programu). Rację ma w tym zakresie organ nadzoru twierdząc, że analizowane unormowanie nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie tych zabiegów. Nie precyzuje nazwy ani adresu lecznicy, nie konkretyzuje lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina podpisała umowę na 2022 r. Adresaci uchwały nie powinni domniemywać jakiemu podmiotowi Gmina Kiełczygłów powierzyła realizację zadania, polegającego na kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu skutkuje stwierdzeniem, że taki zapis Programu uniemożliwia realizację objętych nim zadań (por.: wyroki NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1667/11; z 30 lipca 2019 r.; II OSK 1754/18; z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać w tym miejscu również należy na wewnętrzną sprzeczność, a co najmniej nieprecyzyjność treści § 11 ust. 1 pkt 4 Programu, który przewiduje wykonywanie zabiegów kastracji i sterylizacji kotów wolno żyjących przez lekarza weterynarii, z treścią § 11 ust. 2 Programu, który dopuszcza powierzenie zadań, o których mowa w ust. 1 (w tym wykonywanie zabiegów, o których mowa w pkt 4) jednostkom organizacyjnym gminy, opiekunom społecznym zwierząt, innym organizacjom i podmiotom.

W świetle poczynionych wyżej uwag na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. (pkt 1 skargi) poprzez niewskazanie konkretnych organizacji pożytku publicznego, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt we współpracy z organami Inspekcji Weterynaryjnej, z którymi Gmina Kiełczygłów będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w Programie (§ 3 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały). Jak trafnie argumentował organ nadzoru każdy program uchwalany jest na jeden rok, wobec czego powinien być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku. Powinien, wobec tego zawierać wskazanie konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, organizacji pozarządowych, stowarzyszeń i fundacji, przy udziale których będą realizowane konkretne zadania określone w Programie.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut z pkt 2 skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. polegające na nieprecyzyjnym i niejasnym określeniu obowiązków Gminy w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi (§ 11 ust. 1 pkt 2 Programu). W ocenie Sądu niedookreślony charakter użytych sformułowań "w miarę potrzeby", "w miarę możliwości" umożliwia ich dowolną interpretację, co nie gwarantuje należytego wykonania zadań Gminy w powyższym zakresie, a tym samym uzasadnia stwierdzenie nienależytego wypełnienia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.

Natomiast, co do zarzucanego niedostatecznego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację uchwalonego Programu (pkt 4 skargi) wskazać należy, że konieczność dookreślenia podejmowanych działań i czynności zmierzających do realizacji przyjętych zadań oraz ich ścisłego, konkretnego powiązania ze środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację przyjętych założeń pozwala na ocenę, czy uchwalony program opieki nie ma jedynie charakteru postulatu i czy umożliwia rzeczywiste, faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza zatem przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia w nim przyjęte. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyroki NSA z: 29 lipca 2020 r., II OSK 997/20; z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20; z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że uregulowany w § 13 Programu sposób jego finansowania nie odnosi się do wszystkich przyjętych nim zadań, bądź też reguluje je w sposób niepełny, co czyni zasadny, zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z.

Natomiast, co do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o nieobciążanie organu administracji kosztami postępowania wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 28 lutego 2023 r. , III OZ 86/23 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 200 p.p.s.a. określa zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania, która wyraża się w tym, że w razie uwzględnienia skargi na organie administracji, który wydał zaskarżony akt spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów p.p.s.a. ani u.s.g. nie wyłącza zastosowania omawianej zasady w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest inny organ, w szczególności organ nadzoru wnoszący skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniesienie przez wojewodę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g stanowi realizację jednego z przysługujących temu organowi uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej. Bezspornie do niezbędnych kosztów postępowania należy zaliczyć wydatki związane z reprezentowaniem strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co skutkuje stwierdzeniem, że w sytuacji, gdy w postępowaniu przed sądem administracyjnym wojewoda jest aktywnie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził i podpisał skargę, a nadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów, to wojewódzki sąd administracyjny zobligowany jest do uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz właściwe przepisy wykonawcze przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. jest wolne od opłat sądowych, co wynika z art. 100 u.s.g. nie oznacza, że brak jest podstaw prawnych do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego o których mowa w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na przysługujące wojewodzie prawo do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego bez wpływu pozostaje okoliczność wniesienia przez wojewodę skargi zamiast dokonania kontroli nadzorczej zaskarżonej uchwały w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Środki sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zaskarżania aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego nie są bowiem względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela powyżej prezentowane stanowisko.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę 480 zł składa się wynagrodzenie racy prawnego.

is