Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 798/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Lekarza Weterynarii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 350/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zniszczenia przesyłki w zakładzie utylizacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz A. Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. (Skarżąca) na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie nakazania zniszczenia przesyłki w zakładzie utylizacji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Granicznego Lekarza Weterynarii w [...] z 9 października 2019 r. oraz zasądził od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz Skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Główny Lekarz Weterynarii zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 34 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 260,d alej "ustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że z okoliczności sprawy nie wynika, że zostały spełnione wszystkie przewidziane prawem przesłanki pozwalające na wydanie decyzji w zakresie zniszczenia przesyłki,

2. art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej poprzez przyjęcie, że przy uznaniu stwierdzenia nieprawidłowości jak w niniejszej sprawie, uzasadniona byłaby decyzja o odesłaniu przesyłki poza terytorium Unii Europejskiej, a nie decyzja ojej zniszczeniu.

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, w tym nie wezwano do uzupełnienia braków dokumentacji oraz nie dopuszczono dowodu z badań laboratoryjnych przywożonego towaru, pomimo że organy Inspekcji Weterynaryjnej posiadały wystarczający materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zniszczenia przesyłki [...] w zakładzie utylizacyjnym,

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy i uznanie, że organ w nieuzasadniony sposób wybrał rozwiązanie najbardziej dotkliwe dla strony, tj. zniszczenie przesyłki w zakładzie utylizacyjnym, bez wcześniejszego umożliwienia stronie skorzystania z rozwiązania przewidzianego w art, 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o weterynaryjnej kontroli granicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 260), który dopuszcza odesłanie przesyłki poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, co pozostaje w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach, zgodnie z którym organ dwukrotnie przedłużał postępowanie w celu dania możliwości stronie skorzystania z tego rozwiązania.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu zaistniałego w sprawie :

Organy obu instancji nakazały Skarżącej zniszczenie przesyłki [...] w zakładzie utylizacyjnym kategorii "2 lub 1" znajdującym się możliwie blisko Granicznego Posterunku Kontroli w [...].

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 34 ust. 2 pkt 2 oraz 34 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 32 ust. 2 ustawy.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zaistniały uchybienia w zakresie kontroli dokumentów, kontroli tożsamości oraz kontroli fizycznej przesyłki. Nieprawidłowości w zakresie dokumentacji dotyczyły: braku wskazania środka transportu, braku informacji o założonych plombach oraz o warunkach transportu od momentu wyjścia przesyłki z zakładu produkcyjnego do momentu załadunku na statek, przy uwzględnieniu wszystkich zmian w zakresie środków transportu. Stwierdzony został także brak pisma właściwej władzy kraju przeznaczenia, tj. [...], potwierdzającego, że zawartość przesyłki nie była poddana jakimkolwiek czynnościom, brak powiązania dokumentacji powracającej przesyłki z deklarowanym kontenerem, a także błędne wskazanie weterynaryjnego numeru zatwierdzania A. sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonej kontroli tożsamości oraz kontroli fizycznej przesyłki stwierdzono niezgodną z deklarowaną łączną ilość opakowań w przesyłce. Ponadto stwierdzono, że opakowania nosiły ślady wcześniejszego zamoczenia oraz uszkodzeń (zewnętrzne worki papierowe uszkodzone, ze śladami zabrudzeń, podczas kontroli suche). W konsekwencji organ uznał, że sprawie nie zostały spełnione wymagania, o których mowa w art. 32 ust 1 pkt 1 lit. a ustawy i w art. 32 ust 2 ww. ustawy - brak wyrażonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] zgody na przyjęcie z powrotem przesyłki [...].

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Główny Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że podczas weterynaryjnej kontroli granicznej Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które wskazywałyby, że przesyłka nie została poddana jakimkolwiek czynnościom. W toku prowadzonego postępowania nie uzyskano również wiarygodnego i pełnego wyjaśnienia w zakresie warunków przechowywania przesyłki. W wyniku przeprowadzonej kontroli fizycznej ustalono rozbieżną z deklarowaną ilość produktów, [...] worków po [...] kg w tym jeden otwarty o wadze 15,2 kg. Ustalenie to odbiega od pierwotnej wielkości przesyłki [...] worków po [...] kg, oraz deklarowanej w oświadczeniu pochodzącym od partnera handlowego skarżącego, N. wydanym w zw. z odmową przyjęcia przesyłki, [...] worków po [...] kg. Ponadto ogólnikowe wskazanie w oświadczeniu, że przesyłka była przechowywana we właściwych warunkach, przeczy ustaleniom kontroli, która stwierdziła uszkodzenia i ślady zawilgocenia części worków.

Z powyższego zdaniem organu wynikało, że wprowadzenie z powrotem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przedmiotowej przesyłki jest niedopuszczalne wskutek niespełnienia wymagań ustanowionych w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy.

Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie nie może sprzeciwić się ponownemu wprowadzeniu przesyłki produktów pochodzącej z terytorium państwa członkowskiego i odrzuconej przez państwo trzecie, jeżeli właściwa władza, która wydała oryginalne świadectwo weterynaryjne, zgodziła się przyjąć z powrotem przesyłkę, a warunki określone w ust. 1 art. 32 ww. ustawy zostały spełnione. Wyjaśnił, że w piśmie z 28 sierpnia 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] powiadomił o braku zgody na ponowny przywóz przesyłki do Skarżącej. W tych okolicznościach, zdaniem organu nie został zatem spełniony także drugi warunek konieczny do dopuszczenia reimportu przesyłki.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 34 ust. 2 ustawy w przypadku niespełnienia przez przesyłkę wymagań przywozowych lub w razie wykrycia nieprawidłowości w wyniku weterynaryjnej kontroli granicznej, przesyłka podlega zniszczeniu, jeżeli jej odesłanie jest niemożliwe albo upłynął termin, o którym mowa powyżej, albo osoba odpowiedzialna za przesyłkę wyraziła na to zgodę.

Główny Lekarz Weterynarii nie uwzględnił wniosku dowodowego dotyczącego przeprowadzenia badań, ponieważ w jego opinii nie byłoby to przydatne do wyjaśnienia sprawy i nie wpłynęłoby na wynik postępowania. Jego zdaniem organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, a ocena dowodów została dokonana w sposób całościowy i zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 11, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym niedopuszczenie dowodu z badań laboratoryjnych przywożonego towaru, błędną i zbyt dowolną ocenę materiału dowodowego oraz nieskonstruowanie uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania. Uchybienia te doprowadziły organ do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 34 ust. 2 pkt 2 w zw. z art.32 ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, zatem co do zasady Sąd kasacyjny winien rozpoznać w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga przeanalizowania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego w petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że za ich pomocą skarżący kasacyjnie organ kwestionuje ocenę ustaleń faktycznych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie organu prawidłowa wykładnia art. 32 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że celem tego uregulowania jest uzyskanie potwierdzenia, że towar powracający do państw członkowskich Unii Europejskiej jest tym samym towarem, który został wyeksportowany. Kontrola ta ma potwierdzić, że powracający towar nie podlegał nieautoryzowanym manipulacjom, a wszelkie jego oględziny oraz składowanie odbywały się we właściwych warunkach. Postępowaniem, które ma to wykazać jest kontrola dokumentacji, zgodności przesyłki z przedstawioną dokumentacją (tożsamości) oraz kontrola samego produktu, np. stanu opakowań (fizyczna). To na tej podstawie organ prowadzący weterynaryjną kontrolę graniczną może ocenić, czy powracający towar ma identyczne cechy jak towar eksportowany i czy nie zostały naruszone w żaden sposób jego właściwości, które mogłyby mieć wpływ na jakość zdrowotną.

Główny Lekarz Weterynarii wskazywał, że potwierdzony przez Spółkę oraz przyjęty przez Sąd fakt pobierania przez odbiorcę prób do badań jest oczywistym dowodem, że nastąpiła ingerencja w tę przesyłkę, a tym samym, że nie może ona spełnić warunku określonego w art. 32 ust. 1 pkt lit. a ustawy przewidującego obowiązek dostarczenia poświadczenia faktu niepodejmowania wobec przesyłki jakichkolwiek czynności.

Przedstawienie powyższej argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zbadanie zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego to jest art. 32 ust. 1 ustawy.

Przepis art. 32 ust. 1 ustawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organów obu instancji przewiduje warunki dla dopuszczenia ponownego przywozu przesyłki pochodzącej z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, której przyjęcia odmówiło państwo trzecie. Warunki te obejmują przedstawienie dokumentów, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy, poddanie przesyłki kontroli dokumentów i kontroli tożsamości oraz w przypadkach o których mowa w art. 37 ustawy, kontroli fizycznej, jak również dokonanie zwrotu bezpośrednio do zakładu pochodzenia w Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu kasacyjnego, sposób sformułowania art. 32 ust. 1 ustawy oznacza, że ponowny przywóz przesyłki możliwy jest wyłącznie w razie spełnienia wszystkich warunków w nim wskazanych. Jeżeli jeden z warunków przewidzianych w art. 32 ust. 1 ustawy nie zostanie spełniony, organ inspekcji weterynaryjnej jest zobowiązany do wydania decyzji w sprawie odesłania przesyłki, a jeżeli zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy( które omówione zostaną w dalszej części uzasadnienia) do wydania decyzji w sprawie jej zniszczenia.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że organ musi w pierwszej kolejności skontrolować, czy przesyłce towarzyszy : oryginał albo poświadczona kopia świadectwa weterynaryjnego zawierające wskazanie powodów odmowy przyjęcia przesyłki przez państwo trzecie oraz gwarancje, że warunki dotyczące przechowywania i transportu przesyłki zostały zachowane, oraz stwierdzenie, że przesyłka nie została poddana jakimkolwiek czynnościom (art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a), zaś w przypadku zaplombowanych kontenerów, dokument od przewoźnika potwierdzający, że zawartość nie była poddana manipulacji lub nie została wyładowana (art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. b).

Następnie organ winien przeprowadzić kontrolę dokumentów i tożsamości oraz w przypadkach, o których mowa w art. 37 ustawy, kontrolę fizyczną (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jak jednak wynika z art. 37 ustawy, organ kontroli weterynaryjnej może przeprowadzić kontrolę fizyczną w razie podejrzenia naruszenia przepisów ustawy lub przepisów o wymaganiach przywozowych i handlu wewnątrz Wspólnoty Europejskiej zwierzętami i produktami oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt lub ochronie zdrowia publicznego, obowiązujących w państwach członkowskich Unii Europejskiej, lub w razie wątpliwości co do:

1) tożsamości lub ostatecznego miejsca przeznaczenia przesyłki,

2) spełniania przez produkt wymagań dla tego rodzaju produktu,

3) spełniania przez produkt wymagań dotyczących zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt.

Ostatnim warunkiem który musi zostać zrealizowany jest zwrócenie przesyłki bezpośrednio do zakładu pochodzenia, zgodnie z warunkami określonymi w art. 19 ustawy.

Zatem w sytuacji, w której organ stwierdza, że nie zostały spełnione warunki o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a i/lub b ustawy, brak jest podstaw do przeprowadzania kontroli fizycznej, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 37 ustawy. W tym zakresie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za zasadny.

Sąd kasacyjny wyjaśnia natomiast, że nawet potwierdzony przez Spółkę fakt pobierania przez odbiorcę prób do badań będący w ocenie organu oczywistym dowodem, że nastąpiła ingerencja w tę przesyłkę, nie może przesądzać; że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt lit. a ustawy. Czym innym jest bowiem spełnienie warunku formalnego, o którym mowa w tymże przepisie (to jest przedstawienie wymaganych w nim dokumentów), a czym innym zbadanie w ramach czynności, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, czy zachowana została tożsamość towaru jak również czy przesyłka zgodna jest z towarzyszącymi jej dokumentami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zgodnie z analizowanym przepisem jeżeli weterynaryjna kontrola graniczna wykaże, że przesyłka produktów nie spełnia wymagań przywozowych lub taka kontrola wykaże nieprawidłowości, po złożeniu wyjaśnień przez osobę odpowiedzialną za przesyłkę, graniczny lekarz weterynarii wydaje decyzję w sprawie odesłania przesyłki poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej z tego samego granicznego posterunku kontroli do miejsca uzgodnionego z osobą odpowiedzialną za przesyłkę, przy użyciu tego samego typu środka transportu, w terminie 60 dni od dnia wydania decyzji, jeżeli wyniki weterynaryjnej kontroli granicznej oraz wymagania zdrowotne na to pozwalają.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności organ winien umożliwić stronie złożenie wyjaśnień celem ustalenia, czy możliwe jest odesłanie przesyłki oraz wskazania miejsca, do którego przesyłka miałaby zostać odesłana. Wydanie decyzji o odesłaniu przesyłki jest rozwiązaniem, które organ winien zawsze rozważyć w pierwszej kolejności, jednak jego zastosowanie wymaga współdziałania między stroną a organem administracji.

Wydanie decyzji o zniszczeniu przesyłki następuje natomiast, jeżeli jej odesłanie jest niemożliwe albo upłynął termin, o którym mowa w pkt 1, albo osoba odpowiedzialna za przesyłkę wyraziła na to zgodę (art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wskazanych jako wzorce kontroli w punkcie I. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że stawiając je organ dąży w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, na podstawie których Sąd pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki dla wydania decyzji o zniszczeniu przesyłki. Ponieważ poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych, Sąd kasacyjny odniesienie się do tak uzasadnionego zarzutu w ramach oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania objętego punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutu objętego punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że jest on częściowo zasadny.

Sąd Wojewódzki uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji wyjaśnił, że jeżeli organ stwierdził braki w dokumentacji miał obowiązek wezwać do jej uzupełnienia. Sąd Wojewódzki nie wskazał jednak, jakie braki w dokumentacji miałyby zostać uzupełnione przez organ poprzez wezwanie strony do ich uzupełnienia. Z uzasadnienia wyroku wynika, że w ocenie Sądu Wojewódzkiego w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające brak manipulacji przesyłką, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy (str. 8 uzasadnienia).

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, co oznacza, że w jego ocenie przesyłce nie towarzyszył oryginał albo poświadczona kopia świadectwa weterynaryjnego zawierające wskazanie powodów odmowy przyjęcia przesyłki przez państwo trzecie oraz gwarancje, że warunki dotyczące przechowywania i transportu przesyłki zostały zachowane, oraz stwierdzenie, że przesyłka nie została poddana jakimkolwiek czynnościom. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika, czy w jego ocenie wymogi z tego przepisu zostały spełnione czy też nie.

W ocenie Sądu kasacyjnego, czym innym są dokumenty, które mają towarzyszyć przesyłce w świetle art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy a czym innym dokumenty, o których mowa w literze b analizowanego przepisu.

W pierwszym przypadku chodzi m.in. o uzyskanie dokumentów zawierających zapewnienie, że poczynając od wysłania przesyłki z zakładu na terenie państwa członkowskiego do jej powrotu na terytorium państwa członkowskiego nie zostały przeprowadzone żadne czynności, których następstwem mogłoby być naruszenie tożsamości przesyłki. W drugim przypadku chodzi natomiast o dokumenty potwierdzające, że owe czynności nie zostały wykonane na etapie transportu przesyłki w zaplombowanych kontenerach jak również potwierdzające, że przesyłka nie została wyładowana.

Sąd Wojewódzki po wyjaśnieniu, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające brak manipulacji przesyłką, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy przytoczył wyjaśnienia Skarżącej co do fizycznej kontroli przesyłki, dotyczące m.in. różnic w wadze przesyłki. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że poddanie przesyłki kontroli fizycznej przewidziane zostało w dopiero w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, zatem ewentualne wyjaśnienia Skarżącej Spółki w tym zakresie nie mogą zastąpić dokumentów, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy. Jednocześnie, ewentualne wadliwości w tym zakresie, to jest w zakresie zgodności przesyłki z dokumentami czy też jej tożsamości nie mogą skutkować uznaniem, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit a i b ustawy. Dotyczą one bowiem warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jak już wyżej wskazano, organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojej decyzji przywołał art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, jakie konkretnie dokumenty, o których mowa w tymże przepisie nie towarzyszyły przesyłce. Dopiero z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w jego ocenie podczas weterynaryjnej kontroli granicznej Skarżąca nie przedstawiła dowodów, które wskazywałyby, że przesyłka nie została poddana jakimkolwiek czynnościom a w toku postępowania nie uzyskano również wiarygodnego i pełnego wyjaśnienia w zakresie warunków przechowywania przesyłki.

Sąd kasacyjny wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się pismo z 17 stycznia 2019 r. wystawione przez N., w którym wskazano, że produkt jest nienaruszony i nie był rozpakowywany; podczas przewozu jak i przechowywania był pod nadzorem weterynaryjnym zapewniającym spełnienie wymaganych prawem warunków przechowywania oraz zgodnie z wymaganiami producenta we wskazanej temperaturze i wilgotności (jako osoba podpisująca w tym dokumencie figuruje : Urzędowy Lekarz Weterynarii). W kolejnym piśmie z nagłówkiem N. z tej samej daty wskazano, że produkt jest reeksportowany z powodu niezgodności granulacji (sita). Nie ma zastrzeżeń dotyczących jakości i stanu produktu.

W aktach znajdują się również kolejne oświadczenia kontrahenta Skarżącej z których wynika, że przeprowadził on testy produktu, na które wykorzystane zostało 275 kg produktu i w wyniku których podjął decyzję o zwrocie pozostałej części, opakowania, w których znajduje się produkt są w stanie nienaruszonym i nie były otwierane, produkt podczas przewozu i przechowywania był pod nadzorem firmy N., zapewniającym spełnienie warunków przechowywania zgodnie z wymaganiami producenta we wskazanej temperaturze i wilgotności (jako osoba podpisująca w tym dokumencie figuruje : Logistic Manager A.E.), firma jest zarejestrowana w [...] Food Drug Authority, co według regulacji prawnej w [...] jest wystarczające do prowadzenia działalności w zakresie obrotu produktami będącymi składnikami do produkcji spożywczej a od momentu wwozu na terytorium [...] nadzór nad dodatkami żywności prowadzony jest przez firmę importującą dodatki

Do akt dołączono również oświadczenie Skarżącej z 17 czerwca 2019 r. w którym wskazała ona, że zamierza powrotnie przywieźć wyeksportowany towar a jedynym powodem, dla którego jej kontrahent podjął decyzję o zwrocie jest nieodpowiednia granulacja produktu.

W aktach sprawy znajdują się również oświadczenia kolejnych podmiotów, realizujących przewóz przesyłki, przy czym z oświadczenia [...] z 13 sierpnia 2019 r. wynika, że towar został załadowany na auto z plandeką w [...] 27 czerwca 2018 r., następnie transportowany w warunkach otoczenia i złożony w magazynie [...], auto nie było plombowane. Kolejnym przewoźnikiem był [...] (na trasie [...]-[...]), który w oświadczeniu z 29 lipca 2019 r. potwierdził, że na całej trasie zachowano warunki dotyczące transportu kontenerów suchych bez kontrolowanej temperatury. Również H. Sp. z o.o. (przewoźnik na trasie [...]-[...]) potwierdził, że zachowano warunki dotyczące transportu kontenerów suchych bez kontrolowanej temperatury.

Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że nie podziela ustaleń Sądu Wojewódzkiego co do tego, że przesyłka na całej trasie przesyłka opatrzona była w dwie plomby – [...] oraz [...], która to towarzyszyła przesyłce od momentu załadunku do momentu przeprowadzenia kontroli tożsamości przesyłki. Jak wynika z akt sprawy, plomba ta towarzyszyła przesyłce na trasie [...] – [...] nie zaś na całej trasie, od momentu załadunku w [...].

Ani z uzasadnienia decyzji organu pierwszej ani z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika, z jakiego powodu powyższe dokumenty zostały uznane za niespełniające wymogu, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Jak już wskazano, warunek o którym mowa w tymże przepisie to warunek o charakterze formalnym. Ewentualne niezgodności stwierdzone na etapie przeprowadzania kontroli fizycznej (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy) nie mogą przesądzać o niespełnieniu warunku o którym mowa w tymże przepisie, to jest w art. 32 ust. 1 pkt a ustawy.

Przywoływane przez organ drugiej instancji okoliczności, o których mowa na stronie 4 uzasadnienia decyzji, to jest stwierdzona rozbieżność z deklarowaną ilością produktów – [...] worków po [...] kg w tym jeden otwarty o wadze 15,2 kg co odbiega od pierwotnej wielkości przesyłki [...] worków po [...] kg oraz deklarowanej w oświadczeniu pochodzącym od partnera handlowego Skarżącej N. wydanym w związku z odmową przyjęcia przesyłki [...] worków po [...] kg to okoliczności o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli okoliczności dotyczące przeprowadzanej przez organ weterynaryjny kontroli dokumentów i kontroli tożsamości.

Pojęcie kontroli dokumentów i kontroli tożsamości zdefiniowane zostały w art. 2 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy. Zgodnie z ich brzmieniem kontrola dokumentów to sprawdzanie świadectw weterynaryjnych lub innych dokumentów towarzyszących przesyłce zwierząt lub przesyłce produktów zaś kontrola tożsamości to sprawdzanie wzrokowe i potwierdzanie zgodności świadectw weterynaryjnych lub dokumentów towarzyszących przesyłce z tą przesyłką lub sprawdzanie i potwierdzanie umieszczenia i zgodności oznaczeń znajdujących się na zwierzętach lub produktach z treścią świadectw weterynaryjnych lub dokumentów towarzyszących przesyłce.

Zatem sprawdzenie świadectw weterynaryjnych i innych dokumentów towarzyszących przesyłce oraz sprawdzenie wzrokowe przesyłki i potwierdzenia zgodności tychże dokumentów z ową przesyłką nie może być utożsamiane z oceną czy spełnione zostały warunki formalne, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy. Co za tym idzie stwierdzenie ewentualnych niezgodności w tym zakresie nie może być uznane za uzasadniające przyjęcie, że strona nie przedstawiła dokumentów o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że podstawa prawna odmowy wyrażenia zgody na powtórny przywóz nie jest zgodna z uzasadnieniem decyzji.

Sąd kasacyjny podkreśla, że ten sam błąd logiczny popełnił organ drugiej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że sam fakt pobierania przez odbiorcę prób do badań jest oczywistym dowodem, że nastąpiła ingerencja w tę przesyłkę, a tym samym, że nie może ona spełnić warunku określonego w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy. Ponownie zatem podkreślić należy, że czym innym jest zrealizowanie warunku przedstawienia dokumentów a czym innym przeprowadzenie przez organ kontroli dokumentów i kontroli tożsamości przesyłki oraz ewentualnej kontroli fizycznej.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że sąd pierwszej instancji zaniechał przeanalizowania przywołanego wyżej fragmentu uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, skupiając się na kwestii, czy przeprowadzenie przez odbiorcę przesyłki prób na części produktu oraz dodanie jednego uszkodzonego opakowania uznać można za poddanie przesyłki manipulacji. Tymczasem pojęcie "manipulacji" użyte zostało przez ustawodawcę w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy. Organy obu instancji nie przywołały tego przepisu jako podstawy swojego rozstrzygnięcia. Okoliczności wskazane przez organ drugiej instancji na stronie 4 uzasadnienia jego decyzji świadczą o rozbieżności pomiędzy przesyłką a towarzyszącymi jej dokumentami, czyli o niespełnieniu warunku tożsamości przesyłki, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zaś warunku formalnego przewidzianego w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, przywołanego w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że kwestie przywoływanej przez organ sześciokrotnej "manipulacji" czyli przeładowywania przesyłki mogłaby mieć znaczenie dla oceny spełnienia warunku tożsamości przesyłki, która dotarła do kraju z przesyłką która kraj opuściła, w tym przy uwzględnieniu zawartej w ustawie definicji pojęcia przesyłki (art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy) a nie ze spełnieniem warunku formalnego z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Uznać zatem należy, że w tym zakresie zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają wskazane przez Sąd przepisy postępowania. W zakresie przywołanej podstawy prawnej nie zawierają bowiem uzasadnienia, nie jest możliwe ustalenie, jakie konkretnie wymagania przewidziane art. 32 ust. 1 nie zostały spełnione.

W zaskarżony wyroku Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że oceny niedopuszczalności wwozu, na skutek braku tożsamości towaru należy dokonywać na podstawie jego rzetelnego badania, nie ograniczonego do oględzin części przesyłki i stwierdzenia zabrudzeń kilku worków. Sąd Wojewódzki wskazał, że na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że kontakt z wodą nie wpływa negatywnie na [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie badania laboratoryjnego i dopuszczenia dowodu z wyników badań stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Sąd podkreślił, że za produkt odpowiada producent i jego rolą jest takie zabezpieczenie produktu aby nawet w okolicznościach zamoknięcia worka papierowego produkt pozostał w stanie nie budzącym zastrzeżeń, co do jakości zdrowotnej. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 8 ustawy kontrola fizyczna może obejmować również przeprowadzenie badań laboratoryjnych, od czego organ odstąpił. Obciążanie strony postępowania negatywnymi skutkami domniemanego zanieczyszczenia lub zamoczenia przesyłki bez przeprowadzenia potwierdzających je badań jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do tego wskazać należy, że Sąd Wojewódzki uznając, że konieczne było przeprowadzenie kontroli fizycznej obejmującej badania laboratoryjne pomija kwestię, że ewentualne badania mogą być prowadzone dopiero po sprawdzeniu, czy przesyłce towarzyszą dokumenty o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy i po przeprowadzeniu kontroli dokumentów i kontroli tożsamości, jeżeli powstaną wątpliwości o których mowa w art. 37 ustawy, w tym m.in. wątpliwości co do tożsamości, spełnienia przez produkt przewidzianych dlań wymagań czy też spełniania wymagań dotyczących zdrowia publicznego bądź zdrowia zwierząt. Ustalenie, że przesyłce nie towarzyszyły dokumenty o których mowa w art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy oznaczałoby brak podstaw do kontroli fizycznej. Przypomnieć jednak należy, że organ pomimo przywołania w podstawie prawnej art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy nie wyjaśnił, jakie braki w dokumentach o których mowa w tymże przepisie zostały przez niego stwierdzone.

W skardze kasacyjnej organ kwestionował również stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do wybrania najbardziej dotkliwego rozwiązania dla strony, to jest zniszczenia przesyłki.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że jak wynika z akt sprawy Skarżąca w piśmie z 4 września 2019 r. wyraziła gotowość do reeksportu przesyłki. Wskazała również, że w związku z bardzo wysokimi kosztami postoju kontenera prosi o szybkie działanie. W dniu 10 września 2019 r. odbyło się spotkanie organu i Skarżącej. W piśmie z 13 września 2019 r. Skarżąca poprosiła do przedłużenie do 27 września 2019 r. terminu dla podania danych odbiorcy towaru. Następnie, 25 września 2019 r. Skarżąca poprosiła o dalsze przedłużenie terminu.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organ zorganizował wysłuchanie strony oraz oczekiwał na podanie przez nią danych odbiorcy towaru. Skoro dane te nie zostały podane to wydanie decyzji o odesłaniu towaru nie było możliwe.

Zarzut objęty punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny. Zgodnie z przywołanym w nim jako wzorzec kontroli art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącej oraz organu Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Skarżącej w tym co do braku podstaw wydania decyzji o zniszczeniu przesyłki. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że organ stawiając go w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne, które w ocenie Sądu uzasadniały brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przypomnieć należy jednak, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r. I OSK 474/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Nietrafnie również podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r. I OSK 712/23). Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę organy zbadają, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie rozpoznawania sprawy, czy zachodzą podstawy do dopuszczenia spornej przesyłki do ponownego przywozu.

Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego.