Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3168/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 3, art. 111 § 1, art. 134 § 1, art. 174, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjne Rady Gminy I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 520/20 w sprawie ze skargi Rady Gminy I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 520/20, po rozpoznaniu skargi Rady Gminy I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2019 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – w punkcie 1 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 520/20; w punkcie 2 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne; w punkcie 3 odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zarządzeniem zastępczym z dnia 11 października 2019 r., nr [...], Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy I. – M. I. (dalej jako: "skarżący" lub "radny") w związku z zaistnieniem przesłanki określonej przepisem art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 684) – dalej: "Kodeks wyborczy".

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego organ nadzoru wskazał, że mandat skarżącego wygasł z mocy prawa wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 u.s.g.). Wojewoda Śląski wskazał, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w I. Podczas wykonywania mandatu radnego, skarżący wykonywał na terenie gminy I. na przełomie 2018 i 2019 r. odpłatne usługi polegające na zimowym utrzymaniu dróg. Usługi te wykonywane były w oparciu o szereg umów zawartych z gminą I.

Na powyższe rozstrzygnięcie zastępcze skargę do Sądu Wojewódzkiego wniosła Rada Gminy I.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i jego argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. III SA/Gl 520/20, oddalił skargę.

Od powyższego orzeczenia Rada Gminy I. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 33 § 1 w zw. z art. 12 P.p.s.a. poprzez nieustalenie uczestników postępowania i w konsekwencji nieuznanie M. I. za uczestnika w postępowaniu ze skargi Rady Gminy I. na zarządzenie zastępcze Wojewody dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego, co doprowadziło do pozbawienia go możliwości obrony swoich praw, a tym samym do nieważności postępowania,

- art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o rozprawie, skutkujące tym, że nie miał on możliwości wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej, przedstawienia swoich argumentów mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie zapadłe na rozprawie, co doprowadziło do pozbawienia go możliwości obrony swoich praw, a tym samym do nieważności postępowania.

Ewentualnie - z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia wskazanego zarzutu, na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że świadczenie za wynagrodzeniem usługi utrzymania dróg w sezonie zimowym, na podstawie umów zawartych w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego, stanowi naruszenie przedmiotowego przepisu mającego w założeniu charakter "antykorupcyjny", a tym samym, że "wykorzystanie mienia" (w tym konkretnym przypadku w postaci pobierania wynagrodzenia za ww. usługi), pozostaje w funkcjonalnym związku z działalnością radnego, a stan faktyczny sprawy przesądza, że może mieć ona znamiona "potencjalnie korupcjogennej sytuacji", skutkuje zatem koniecznością wygaszenia mandatu radnego, podczas gdy, systemowa i celowościowa wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. winna prowadzić do wniosku, że zawarcie przez firmę radnego umowy z Gminą na zadanie coroczne, niezależne od jakichkolwiek decyzji Rady Gminy, poprzedzonej transparentnym i równym dla wszystkich zainteresowanych postępowaniem przetargowym - z założenia najbardziej przejrzystym, konkurencyjnym i wreszcie korzystnym dla samej Gminy - nie powoduje żadnego, chociażby potencjalnego konfliktu interesów i nie daje możliwości nadużyć, które nie tylko nie występują ale nawet - z założenia samej procedury przetargowej, a także przy uwzględnieniu charakteru usługi - nie mogłyby wystąpić, a tym samym nie zostaje spełniona przesłanka "wykorzystania mienia komunalnego" w rozumieniu tegoż przepisu, co czyni wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego (przy zastosowaniu art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego) bezzasadnym.

W oparciu o wskazane zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a w razie nieuwzględnienia wniosku, na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonego kasacyjnie wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego lub w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie jest dostatecznie rozstrzygnięta, o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. art. 179a P.p.s.a, uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu meriti, w niniejszej sprawie zastosowanie art. 179a P.p.s.a. uzasadniało zaistnienie przesłanki nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 520/20, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki naruszył przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. W szczególności nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu uczestników postępowania, pomijając w sprawie M. I., w stosunku do którego Wojewoda Śląski zaskarżonym rozstrzygnięciem stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy I. Nie zawiadamiając o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, której interesu prawnego niewątpliwe dotyczył wynik postępowania sądowego w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się nieważności postępowania. Wobec powyższego zaistniałe uchybienie natury formalnej powoduje konieczność rozpoznania sprawy w sposób respektujący prawa uczestnika postępowania.

Dalej Sąd meriti wskazał, w niniejszej sprawie postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że zaskarżone zarządzenie zastępcze było poddane już kontroli sądowej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2019 r. [...] wniósł poza Radą Gminy I. także radny M. I. Wyłącznie z przyczyn proceduralnych, sprawy te nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania.

Kontrola sądowa w sprawie zainicjowanej skargą M. I. przeprowadzona została w postępowaniu o sygn. akt III SA/Gl 1137/19, a uczestnikiem tego postępowania była Rada Gminy I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., oddalił wówczas skargę M. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2019 r. uznając, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem.

Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt sygn. III OSK 3641/21, oddalił obie skargi kasacyjne tj. M. I. i Rady Gminy I. od ww. wyroku sądu pierwszej instancji wskazując, że podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie okazały się niezasadne. Prawomocny wyrok wydany w tej sprawie, jest skuteczny erga omnes, o czym stanowi art. 170 P.p.s.a. Istnienie prawomocnego wyroku w tej sprawie, co jest niesporne, przekreśla możliwość ponownej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia również przez stronę skarżącą. W tej sytuacji w sprawie zaszła trwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie dalszego postępowania.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 179a P.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina I. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, poprzez przyjęcie, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu zachodzi sytuacji, w której podmiot, który wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego i był uczestnikiem postępowania ze skargi wniesionej przez inną osobę na ten sam akt, która to skarga wniesiona przez inną osobę została prawomocnie oddalona, zwłaszcza wobec pominięcia okoliczności, że kierując się zaufaniem do działań Sądu skarżąca mogła mieć uzasadnione przekonanie, że również jej skarga zostanie rozpoznana merytorycznie skoro nie została połączona do wspólnego rozstrzygania w równoległej sprawie, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i tym samym do błędnego zastosowania przytoczonego przepisu;

2) art. 111 § 1 P.p.s.a. poprzez nie połączenie dwóch oddzielnych spraw toczących się przed Sądem pierwszej instancji w celu ich łącznego rozpoznania i osobne wyrokowanie w sprawie ze skargi radnego M. I., pomimo że skutecznie wniesiona skarga Rady Gminy nie została prawomocnie odrzucona,

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i pominięcie okoliczności, że w sprawie ze skargi radnego M. I. Sąd pierwszej instancji co prawda nie był związany zarzutami i wnioskami skarg, ale granice jego orzekania nie obejmowały sfery prawnej skarżącej, a tym samym nie obejmowały zakresu skargi Rady Gminy I., a to przez wzgląd na fakt, że zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest tak dalece różna od prawa jednostki do ochrony, a tym samym kontekst oceny prawnej jest tak odmienny, że wydanie prawomocnego wyroku na gruncie jednej wymienionych sfer warunkowane jest całkowicie odmienną oceną prawną (wypływającą z zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego) aniżeli na gruncie drugiej z nich (wypływającą z prywatnego interesu prawnego jednostki),

4) art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierozstrzygnięcie sprawy ze skarg Rady Gminy I. merytorycznie wyrokiem co do istoty, a tym samym pozbawienie skarżącej konstytucyjnej gwarancji do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego,

5) art. 171 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, podczas gdy stan rei iudicatae powstaje wyłącznie między tymi samymi stronami (skarżący i organ), co w konsekwencji nie pozbawia innych podmiotów prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ten sam akt, a nawet przyjmują stanowisko odmienne zbadania wymaga zakres przedmiotowy i podmiotowy stanu powagi rzeczy osądzonej, którego Sąd zaniechał, a które prowadzi do wniosku, że sfera prawna sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest tak dalece różna od prawa jednostki do ochrony jego interesu, a tym samym kontekst oceny prawnej jest tak odmienny, że wydanie prawomocnego wyroku na gruncie jednej z wymienionych sfer nie może wywoływać stanu powagi rzeczy osądzonej na gruncie drugiej z nich.

6) art 170 P.p.s.a poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że zgodnie z tym przepisem, prawomocny wyrok wydany w wyniku rozpoznania skarg na decyzję, jest skuteczny erga omnes, podczas gdy jest on skuteczny wyłącznie wobec podmiotów wymienionych w tym przepisie - a skarżąca jednym z tych podmiotów nie jest.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 października 2023 r. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżony w niniejszym postępowaniu wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został w trybie tzw. "autokontroli" uregulowanej w art. 179a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna". Tryb autokontroli wynikający z tej regulacji przedstawia się jako specyficzny tryb postępowania, umożliwiający Sądowi pierwszej instancji dokonanie korekty orzeczenia na skutek uwidocznionych w skardze kasacyjnej oczywiście uzasadnionych zarzutów. W świetle konstytucyjnej zasady co najmniej dwuinstancyjności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi to swoisty jurydycznie rodzaj postępowania pierwszoinstancyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) – dalej: "P.u.s.a.", sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 P.u.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Środkiem odwoławczym od wyroku wydanego w pierwszej instancji przez wojewódzki sąd administracyjny jest skarga kasacyjna, o czym stanowi art. 173 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z art. 179a P.p.s.a. wynika jednak, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Z cytowanej treści art. 179a P.p.s.a. wynika zatem, że w wypadku, gdy zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to skarga ta nie jest przedstawiana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, lecz zobowiązuje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku i ponownego rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu, gdzie na ponownie wydany wyrok nadal przysługuje skarga kasacyjna. W przedstawionym trybie postępowania, zwanym doktrynalnie autokontrolnym, nie dochodzi więc do rozpatrzenia pierwotnej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, lecz do zachowania właściwości orzeczniczej przez sąd pierwszej instancji w postaci obowiązku uchylenia, zaskarżonego tą skargą, wyroku oraz ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam instancyjnie sąd i na tym samym posiedzeniu, na którym sąd ten orzekł o uchyleniu uprzedniego wyroku. Zastosowanie autokontroli stanowi zatem obowiązek sądu wynikający z ustalenia zaistnienia jednej z dwóch ustawowo określonych przyczyn, od którego sąd nie może się uchylić.

Omawiany tryb autokontrolny nie jest więc postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania trybu autokontrolnego jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 P.p.s.a. - z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną.

Jak zatem wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Po wniesieniu skargi kasacyjnej przez Gminę I., Sąd Wojewódzki stosując procedurę przewidzianą w art. 179a P.p.s.a., orzekł, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że zaskarżone zarządzenie zastępcze było już poddane kontroli sądowej. Wskazać bowiem należy, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 11 października 2019 r., nr [...], wniósł poza Radą Gminy I. także radny M. I. Jak wskazał Sąd Wojewódzki wyłącznie z przyczyn proceduralnych, sprawy te nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Kontrola sądowa w sprawie zainicjowanej skargą M. I. przeprowadzona została w postępowaniu o sygn. akt III SA/Gl 1137/19, a uczestnikiem tego postępowania była również Rada Gminy I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r. oddalił skargę M. I. na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego uznając, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 3641/21, oddalił obie skargi kasacyjne tj. M. I. i Rady Gminy I. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji wskazując, że podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie okazały się niezasadne. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki. prawomocny wyrok wydany w tej sprawie, jest skuteczny erga omnes, o czym stanowi art. 170 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19 (LEX nr 3109066), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Lex/el 2021, art. 170).

Wobec tego stwierdzić należy, że stanowisko zawarte w ww. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1137/19, jak i powołanym wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3641/21, zostało wyrażone w sprawie tego samego zarządzenia zastępczego, które jest przedmiotem niniejszego postępowania. Istnieje zatem ścisły związek ww. spraw z niniejszą sprawą, a zatem uznać należy ocenę prawną wyrażoną w powyższych wyrokach za wiążącą w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17, LEX nr 2642204; z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1695/17, LEX nr 2697108). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji odniósł się bowiem do zarzutów skargi wniesionej przez Gminę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Jednakże ujawniona na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej przeszkoda uniemożliwiająca dalsze procedowanie w sprawie, a dotycząca powagi rzeczy osądzonej, obligowała Sąd do uchylenia uprzednio zapadłego wyroku. Nadto ponownie należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie Gmina była stroną postepowania w sprawie III SA/Gl 1137/19, a nawet wniosła skargę kasacyjną razem ze skarżącym radnym, tak więc nie sposób uznać, że w jakikolwiek sposób została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw, jako jednostki samorządy terytorialnego.

Za zasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 § 1 P.p.s.a., jednakże jego naruszenie nie miało ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Wskazany przepis ustanawia bowiem przesłankę materialną obligatoryjnego połączenia spraw. Nie chodzi tu o związek pomiędzy sprawami a możliwość objęcia jedną skargą. Jeżeli działanie lub bezczynność może być objęte jedną skargą (art. 51 P.p.s.a.), to gdy zostało przedmiotem kilku spraw sądowoadministracyjnych - kilku odrębnych skarg do sądu - obowiązkiem sądu jest zarządzenie ich połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przepis art. 111 § 1 P.p.s.a. stanowi o obligatoryjności ich łącznego rozpoznania. W zakresie zaś łącznego rozstrzygnięcia wprowadza ocenę, stanowiąc "lub także rozstrzygnięcia". Jeżeli skargi zostały wniesione w tożsamej przedmiotowo sprawie, ale zastosowanie przez sąd administracyjnych środków prawnych nie jest tożsame, sąd może rozdzielić rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji winien był już na etapie rejestrowania skarg radnego i Gminy połączyć je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nieuczynienie tego doprowadziło do konieczności zastosowania przez Sąd meriti art. 179a P.p.s.a. i sanowania obarczonego wadą kwalifikowaną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Tym niemniej błąd Sądu Wojewódzkiego polegający na niepołączeniu odrębnie wniesionych skarg na tożsame zarządzenie zastępcze nie miał w konsekwencji wpływu na wynik sprawy.

Z powołanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 P.p.s.a.