Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 241/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2023 r. nr 409.4/B-4/5/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

A. O. 9 września 2021 r. wystąpiła do Wójta Gminy Narewka z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr ewid.: [...] położonej w obrębie: [...] przy drodze gminnej oznaczonej nr ewid.: [...], nr ewid.: [...], nr ewid.: [...].

Wójt Gminy Narewka pierwszą decyzją w sprawie z 31 stycznia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako powód odmowy wskazano, że wniosek dotyczył części działki ewidencyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Białymstoku decyzją z 7 marca 2022 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji stwierdzenia, że wniosek obejmujący jedynie część działki ewidencyjnej już z tego powodu nie będzie mógł być uwzględniony, organ powinien poinformować o tym wnioskodawczynię oraz wezwać ją do odpowiedniej modyfikacji wniosku. Tymczasem mimo, że wniosek nie odpowiadał tym wymogom, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę.

Wnioskodawczyni jeszcze przed wydaniem decyzji przez SKO zmieniła wniosek, obejmując jego zakresem obszar całej niezabudowanej nieruchomości rolnej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy Narewka decyzją z 12 kwietnia 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Białymstoku decyzją z 13 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powodem uchylenia tym razem był brak ustaleń nie budzących wątpliwości w zakresie tego, która część działki stanowi jej front, tj. czy jest to ta część działki, która przylega do drogi przebiegającej po działce oznaczonej nr [...] (tak jak przyjął organ pierwszej instancji), czy też działka przylega do drogi przebiegającej po działce nr [...] na odcinku około czterokrotnie dłuższym niż, ten od strony działki nr [...].

Wójt Gminy Narewka trzecią decyzją w sprawie z 6 grudnia 2022 r. nr B.6730.80.2021 odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że za front działki przyjęto działkę od strony drogi gminnej nr ewid.: [...] (droga wewnętrzna). Granice obszaru analizowanego określono w odległości około 633 m od granic przedmiotowej działki, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (front działki o szerokości około 211 m). Z uwagi na występujące w obszarze analizowanym zabudowania organ nie znalazł podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Wskazano, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się 20 jednostek osadniczych, które zostały opisane na kopii mapy od I do XX i szczegółowo scharakteryzowane i zestawione w tabeli znajdującej się w analizie funkcji. Wyodrębniono następujące jednostki osadnicze (urbanistyczne): I - dz. [...]; II - dz. [...]; III – dz. [...]; IV - dz. [...]; V - dz. [...]; VI - dz. [...]; VII - dz. [...]; VIII – dz.[...]; IX - dz. [...]; X - dz. [...]; XI- dz. [...]; XII-dz. [...]; XIII-dz. [...]; XIV - dz. [...]; XV-dz. [...]; XVI-dz. [...]; XVII-dz. [...]; XVIII - dz. [...]; XIX - dz. [...]; XX - dz. [...] i [...].

Organ stwierdził, że jednostki osadnicze opisane w analizie nr: V, VI, XVI, XVII - stanowią wyłącznie rodzaj zabudowy zagrodowej i aktualny sposób wykorzystania obiektów budowlanych jest ściśle związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym, dodatkowym potwierdzeniem jest informacja o zameldowanych osobach pod wskazanym adresem.

W przedmiocie jednostek osadniczych opisanych numerami: I, II, III, IV, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVIII, XIX - organ zbadał czy sposób aktualnego wykorzystania obiektów jest zgodny z rodzajem opisanym w ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, że w skład ww. nieruchomości wchodzą budynki mieszkalne i budynki produkcyjne/usługowe/gospodarcze dla rolnictwa, przy czym sposób ich wykorzystania jest inny niż został sklasyfikowany w ewidencji. Ustalono jednak, że dla przedmiotowych działek nie doszło do formalnej zmiany sposobu użytkowania budynków z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazano, że w budynkach wchodzących w skład tych jednostek osadniczych nie pozostają zameldowane osoby, które tworzyły niegdyś rodzinne gospodarstwa rolne. W chwili obecnej są to spadkobiercy lub nowi nabywcy niezwiązani z produkcją rolną. Organ po dokonaniu wizji lokalnej stwierdził, że zabudowania te są wykorzystywane sezonowo, jako budynki rekreacji indywidualnej o czym może świadczyć stan zagospodarowania i utrzymania posesji (skoszona trawa, ogrodnicze, sadownicze i ozdobne rośliny jednoroczne). W dniu roboczym pracownicy organu nie spotkali na posesji właścicieli, co może potwierdzić okresowość zamieszkania nieruchomości.

W przedmiocie jednostki osadniczej opisanej numerem: XX - organ zbadał czy sposób aktualnego wykorzystania obiektów jest zgodny z ewidencją z której wynika, że stanowią je budynki mieszkalne i budynki biurowe, budynki niemieszkalne, budynki oświaty i kultury, produkcyjne, usługowe. Stwierdzono, że na przedmiotowych nieruchomościach są zameldowane osoby a budynki mieszkalne stanową mieszkania służbowe pracowników nadleśnictwa.

Wskazano, że co prawda ustalenia Studium nie mają charakteru prawnego i nie stanowią podstawy do wydawania warunków zabudowy, ale pokazują kierunki polityki przestrzennej. Z ustaleń tych zaś wynika, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Narewka obszary wokół terenu inwestycyjnego oznaczone są symbolem R - rolne, natomiast zabudowania wsi G. (RM - zabudowa zagrodowa). Żadna działka położona w tym obszarze nie jest w Studium oznaczona symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto teren inwestycyjny graniczy z obszarem na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wnioskowanym terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec tego organ po wyznaczeniu obszaru analizowanego dokonał oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" organ wyjaśnił, że pojęcie rodzaju zabudowy nie jest jednoznaczne i tożsame z pojęciem funkcji budynku. Wskazano, że definicja funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, została sformułowana w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane. Stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny może występować w rodzaju zabudowy zagrodowej jako budynek służący do zamieszkania przez rolnika i jego rodzinę jak również w rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. I choć dwa budynki mieszkalne nie różnią się funkcją oraz mogą nie różnić się bryłą architektoniczną to w rozumieniu pojęcia rodzaju zabudowy stanowią inne nieruchomości.

Przy określeniu rodzaju zabudowy i funkcji budynków, na potrzeby przedmiotowej analizy, organ posłużył się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę powiatu hajnowskiego. Pozyskane dane zestawiono w tabeli, która wyszczególnia: numer geodezyjny działki; numer ewidencyjny każdego budynku, jego powierzchnię oraz funkcję wg klasyfikacji KŚT; powierzchnię zabudowy. Dla potrzeb właściwej weryfikacji rodzaju istniejącej zabudowy w jednostkach osadniczych znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, wystąpiono również do: referatu finansowego z zapytaniem o powierzchnię gruntów (gospodarstwa) właściciela nieruchomości oraz czy dany właściciel ubiega się o zwrot akcyzy zawartej w paliwie rolniczym; referatu ewidencji ludności celem zweryfikowania czy w wyszczególnionych jednostkach osadniczych pozostają zameldowane osoby.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że jednostki osadnicze opisane w analizie numerem: od I do XIX - stanowią wyłącznie rodzaj zabudowy zagrodowej a sposób wykorzystania obiektów budowlanych jest związany z gospodarstwem rolnym. Z kolei nieruchomość oznaczona nr geod.: [...] i [...] (jednostka osadnicza nr XX) stanowi kompleks zabudowań należących do Nadleśnictwa B. Istniejące budynki stanową bazę nadleśnictwa, składającą się z budynków biurowych, handlowych, garażowych, edukacyjnych, mieszkaniowych (mieszkania pracownicze).

Organ następnie zbadał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: teren inwestycyjny położony jest w granicach administracyjnych gminy Narewka, zlokalizowany w obrębie ewidencyjnym: 6 GRUSZKI, wnioskowana nieruchomość przylega z trzech stron do gminnych dróg wewnętrznych oznaczonych nr geod.: nr ewid.: [...] , nr ewid.: [...] , nr ewid.: [...]. Ponadto w pasach drogowych nie ma drogowej infrastruktury technicznej zabezpieczającej bezpieczeństwo ruchu pieszego, a mianowicie droga nie posiada utwardzonego pobocza, oświetlenia ulicznego, chodników i przejść dla pieszych oraz utwardzonych zjazdów indywidualnych do posesji. Wzdłuż dróg przyległych nie została ukształtowana pierzeja zabudowy z uwagi na brak obiektów kubaturowych;

b) kontynuacji funkcji występującej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, która stanowi zabudowę zagrodową. Organ stwierdził, że w obszarze analizowanym brak jest kontynuacji funkcji w stosunku do planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym:

- nie występuje ani nie jest realizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dostępna z tej samej drogi publicznej,

- zdaniem organu planowana inwestycja nie będzie tworzyła ładu przestrzennego i harmonijnych relacji przestrzennych z zabudową zagrodową znajdującą się w analizowanym obszarze, rozproszone siedliska rolnicze z budynkami mieszkalnymi i gospodarczo-inwentarskimi,

- planowana inwestycja, w ocenie organu nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa,

- na terenie analizowanym nie wydawano decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

- istnieje "dobre sąsiedztwo" wyłącznie dla zabudowy zagrodowej,

- planowana inwestycja nie jest kontynuacją oraz uzupełnieniem istniejącej funkcji,

- w obszarze analizowanym oraz jego sąsiedztwie znajdują się tereny rolnicze, sporadycznie zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej, natomiast zabudowa zagrodowa nie może stanowić kontynuacji funkcji dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest to zupełnie inny typ zabudowy, uprzywilejowany, ponieważ nie jest wymagana kontynuacja funkcji. Zabudowę taką może realizować rolnik posiadający na terenie gminy Narewka gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa, która wynosi wg GUS 6,21 ha (pismo z 25 sierpnia 2016 r. US w Białymstoku).

c) organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek nie kwalifikuje się do zabudowy o charakterze zabudowy zagrodowej dlatego, że wnioskodawczyni nie dowiodła, że prowadzi gospodarstwo rolne związane z projektowaną zabudową. Jest jedynie właścicielką gruntów rolnych. Z uwagi na to, że inwestorka nie prowadzi gospodarstwa rolnego brak jest podstaw do umożliwienia sytuowania nowych budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Wskazano, że według ewidencji gruntów gminy Narewka wnioskodawczyni jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni 2,5626 ha oraz zgodnie z podaną we wniosku informacją zamieszkuje w Warszawie.

Nadto stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione wymagania funkcjonalne w postaci zapewnienia infrastruktury bezpieczeństwa ruchu drogowego przy obsłudze projektowanego budynku. Wymagania społeczno-gospodarcze również nie są spełnione z uwagi na sprzeczność projektowanego zamierzenia z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z wymaganiami środowiskowymi z uwagi, że zamierzenie inwestycyjne nie jest uciążliwe dla środowiska. Z kolei trudno zając stanowisko w zakresie zgodności z wymaganiami kulturowymi, z uwagi na to, że sąsiedztwo stanowią grunty rolne. Nieruchomość inwestorki jest użytkowana rolniczo. Wymagania kompozycyjno-estetyczne terenu wykorzystywanego rolniczo są nie zgodne z wykorzystaniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dbając o wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze organ stwierdził, że projektowana zabudowa nie spełni wymagań funkcjonalnych w postaci bezpieczeństwa komunikacji, brak chodników dla pieszych dla przyszłych użytkowników planowanej zabudowy.

Następnie stwierdzono, że wnioskowany teren ma dostęp do gminnej drogi publicznej. Z uwagi zaś na brak przesłanek do ustalenia warunków zabudowy wynikających w z art 61 ust. 1 pkt 1 organ odstąpił od ustalenia sposobu zaopatrzenia wnioskowanej inwestycji w media. Jednocześnie jednak organ zbadał ewentualną możliwość zaopatrzenia wnioskowanej inwestycji w niezbędne media, i zdaniem organu wnioskowany sposób zaopatrzenia w postaci projektowanego lub istniejącego uzbrojenia dostępnego w ramach terenu objętego wnioskiem byłby w pełni wystarczający dla planowanej inwestycji. Stwierdzono, że teren inwestycyjny według danych zawartych w: - ewidencji gruntów powiatu: hajnowskiego, - jednostki ewidencyjnej: Narewka, - obręb: [...] wchodzi w skład terenu, który został opisany jako działka nr geod.: [...], skalsyfikowana w ewid. jako użytki: RIVb - 0,0989 ha; RV - 0,6856 ha; PsV - 0,2394 ha o łącznej powierzchni 1,0239 ha. Teren inwestycyjny obejmuje powierzchnię całej działki oznaczonej nr ewid.: [...] oraz nie obejmuje lasów. W związku z tym nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie wskazano, że w przypadku spełnienia przesłanek do ustalenia warunków zabudowy wynikających z art 61 ust. 1 pkt 1, obszar inwestycyjny wymagałby uzyskania zgody Starosty Hajnowskiego na wyłączenie użytków z produkcji rolnej, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 784), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu; strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z uwagi na to, że inwestorka nie wykazała, że prowadzi gospodarstwo oraz nie wnioskuje o zabudowę zagrodową w związku z planowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną, brak jest podstaw do umożliwienia sytuowania nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej. Kształtując nową zabudową i ład przestrzenny należy spełnić łącznie wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe, kompozycyjno-estetyczne.

Odwołanie od decyzji wniosła A. O. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez odmowę wydania warunków zabudowy ze względu na rzekomy brak dobrego sąsiedztwa i brak kontynuacji funkcji zabudowy, pomimo tego, że wniosek spełnia wszelkie warunki do wydania warunków zabudowy, a w szczególności w sytuacji, gdy poprzednia decyzja z 31 stycznia 2022 r. i stanowiąca załącznik do niej analiza urbanistyczna, dotycząca tego samego stanu faktycznego, wskazywała na to, że planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącej funkcji zabudowy i spełnia warunek dobrego sąsiedztwa;

2. art. 7 K.p.a., przez nieprzestrzeganie zasady praworządności polegające na wydawaniu sprzecznych ze sobą decyzji dotyczących tego samego stanu faktycznego oraz kierowanie się bliżej nieokreślonymi pobudkami;

3. art. 8 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i bez zachowania zasady bezstronności poprzez narzucanie podwładnym własnego subiektywnego stanowiska i wydawanie sprzecznych ze sobą decyzji,

4. art. 80 K.p.a., przez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, nieuznanie dowodów wynikających z oficjalnych dokumentów (na mapie zasadniczej na działce 21/4 jest budynek mieszkalny mj2 i uznany za taki w pierwszej decyzji) i niewydanie warunków zabudowy, mimo spełnienia wszelkich wymogów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 30 stycznia 2023 r. nr 409.4/B-4/5/2023 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie niespełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa, w zakresie kontynuacji funkcji. Do takiego wniosku prowadzą wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze poddanym tej analizie znajdują się działki zabudowane:

1. budynkami mieszkalnymi oraz budynkami produkcyjnymi, gospodarczymi i usługowymi dla rolnictwa, w ramach zabudowy zagrodowej,

2. budynkami biurowymi, budynkami mieszkalnymi, budynkami niemieszkalnymi, budynkami oświaty i kultury, budynkami produkcyjnymi i usługowymi dla potrzeb Lasów Państwowych - Nadleśnictwa B.,

3. działka nr [...], zabudowana budynkiem pensjonatowym.

Wskazano, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem, warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zatem nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa uniemożliwia wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa, zabudowa pensjonatowa oraz budynki mieszczące mieszkania służbowe pracowników Lasów Państwowych służą realizacji tego samego celu, tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że budowa budynków jednorodzinnych stanowiłaby kontynuację tych funkcji zabudowy.

Po pierwsze, zgodnie z art. 4 pkt 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi zatem inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją.

Z kolei, budynki zlokalizowane na działkach nr [...] i [...], w których znajdują się mieszkania pracowników Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, nie są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Chociaż spełniają funkcję mieszkalną, to zamieszkują w nich osoby będące pracownikami Lasów Państwowych, realizujące zadania tego podmiotu, czyli zarządzania lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Budynki te służą zatem wypełnianiu przez PGL Lasy Państwowe realizacji jego zadań w zalesie gospodarki leśnej.

Również budynek o charakterze pensjonatu, zlokalizowany na działce nr [...], chociaż służy czasowemu zamieszkiwaniu osobom w nim przebywającym, to przede wszystkim pełni funkcję obiektu usługowego, przeznaczonego do świadczenia usług turystyczno-wypoczynkowych (sanatoryjnych). Taką funkcję terenu, na którym jest zlokalizowany, określa zresztą uchwała nr XVIII/117/96 Rady Gminy w Narewce z 29 listopada 1996 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Narewka (Dz. Urz. Woj. Białostockiego Nr 40, poz. 153). Nie może zatem stanowić dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszym przypadku nie jest spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, w zakresie kontynuacji funkcji, a więc nie można uwzględnić wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z powyższych względów odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji należy uznać za zasadną.

Końcowo wskazano, że wprawdzie trafnie podnosi skarżącą, że wyniki poprzedniej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej w niniejszej sprawie, były odmienne od wyników analizy poprzedzającej wydanie decyzji, gdyż organ pierwszej instancji stwierdził wówczas, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak zdaniem Kolegium, dokonane wówczas ustalenia nie mogły stanowić podstawy do sformułowania takiego wniosku. Z kolei, ustalenia dokonane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, na okoliczność funkcji i rodzaju zabudowy na wszystkich, poszczególnych zabudowanych działkach znajdujących się w granicach obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, pozwalają na stwierdzenie, że wbrew wcześniejszemu stanowisku organu pierwszej instancji, w granicach wyznaczonego obszaru brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś znajdująca się tam zabudowa nie stanowi dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji dla zabudowy planowanej przez skarżącą.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła A. O. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez jednostronną analizę i ocenę materiału dowodowego ukierunkowaną na rozstrzygnięcie wcześniej ustalone, bez uwzględnienia słusznego interesu właściciela nieruchomości, rzeczywistego mieszkaniowego celu istniejącej zabudowy oraz z pominięciem, że na obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa w postaci pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i czterech budynków gospodarczo-garażowych, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie planowanej inwestycji; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię warunku dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, których interpretacja została w sposób nieuzasadniony zawężona, co doprowadziło do przyjęcia, że "dobre sąsiedztwo" istnieje tylko dla zabudowy zagrodowej, a w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, podczas gdy:

a) rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każde rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy,

b) kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące ani nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, a wystarczającej jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym,

c) celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego,

d) brak racjonalnego wykazania w uzasadnieniu decyzji sprzeczności planowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących w sytuacji, gdy:

- zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym (jednorodzinna, zagrodowa, pensjonatowa oraz budynki mieszczące mieszkania służbowe pracowników Lasów Państwowych) służy realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, zaś charakteru tej zabudowy nie zmieni zgoda na wybudowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnym oraz budynku gospodarczego na działce nr [...],

- budynki mieszkalne jednorodzinne stanowiące część zabudowy zagrodowej również pełnią cel mieszkaniowy, w praktyce nie różniąc się od budynków jednorodzinnych, w szczególności, że mimo formalnego zakwalifikowania jako "zabudowa zagrodowa" część jest wykorzystywana wyłącznie do celów mieszkaniowych lub jedynie sezonowo jako budynki rekreacji indywidualnej, w żaden sposób niezwiązany z produkcją rolną, przetwórstwem rolno-spożywczym i prowadzeniem gospodarstwa rolnego,

- ani pensjonat, ani kompleks budynków Nadleśnictwa B. (budynki biurowe, mieszkalne, niemieszkalne, oświaty i kultury, produkcyjne, usługowe) nie spełniają warunków zabudowy zagrodowej, albowiem nie służą wyłącznie do produkcji rolniczej oraz przetwórstwa rolno-spożywczego i nie wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, a zatem również nie stanowią kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej.

3. art. 8 ust. 1 i 2 K.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przejawiające się:

a) wydaniem trzech różnych rozstrzygnięć na podstawie odmiennych ustaleń poczynionych w tym samym stanie faktycznym i prawnym ze wskazaniem trzech różnych podstawowych funkcji zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową, zabudowa terenów turystyczno-wypoczynkowych, zabudowa zagrodowa), zatem brakiem przewidywalności i konsekwencji poczynań organów,

b) korespondencją służbową wymienioną między osobami zaangażowanymi w proces analizy i wydania decyzji, stanowiącą potwierdzenie uprzedniego wydania podwładnym Wójta dyspozycji odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie wniosku skarżącej i na tej podstawie szukanie argumentów zgodnych z rozstrzygnięciem wcześniej, mimo potwierdzenia przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

c) pominięciem, że istniejąca w sąsiedztwie zabudowa budynkiem pensjonatowym oraz zabudowa budynkami biurowymi, budynkami mieszkalnymi, budynkami niemieszkalnymi, budynkami oświaty i kultury, budynkami produkcyjnymi i usługowymi nie są kontynuacją funkcji zabudowy zagrodowej, a mimo to spotykają się z aprobatą organów jako spełniające cele mieszkalne, przy jednoczesnej odmowie skarżącej realizacji inwestycji w tym samym celu,

co w konsekwencji uzasadnia przekonanie skarżącej, że wydając decyzję nie kierowano się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, lecz wyłącznie arbitralnością organu skutkującą brakiem możliwości zagospodarowania działki przez skarżącą przy jednoczesnym uprzywilejowaniu właścicieli innych nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotycząca podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Narewka z 6 grudnia 2022 r. nr B.6730.80.2021, odmawiającą skarżącej A. O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej nr ewid.: [...] położonej w obrębie: [...] przy drodze gminnej oznaczonej nr ewid.: [...], nr ewid.: [...], nr ewid.: [...].

Przed merytoryczną oceną tej decyzji sąd w pierwszej kolejności wypowie się w kwestii dotyczącej sposobu procedowania przez organ pierwszej instancji. Kontrolowana w sprawie niniejszej decyzja jest trzecią decyzją w sprawie. Przy czym jest to trzecia decyzja odmawiająca ustalenia warunków. Aktualnie powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej powoływana jako u.p.z.p.).

Dwie poprzednie decyzji, jak już wskazano powyżej, też były decyzjami odmownymi. Powodem pierwszej decyzji odmownej (decyzja z 31 stycznia 2022 r. ) było to, że wnioskiem nie została objęta cała powierzchnia działki inwestycyjnej. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Ustalono, że w granicach obszaru analizowanego na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (działka nr [...]) występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku gospodarczego wraz z budowa niezbędnej infrastruktury technicznej. W obszarze analizowanym występuje 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 4 budynki gospodarczo-garażowe. W związku z tym przyjęto, że planowana inwestycja jest kontynuacją i uzupełnieniem funkcji istniejącej zabudowy. Powodem drugiej decyzji odmownej było już stwierdzenie braku kontynuacji i uzupełnienia funkcji istniejącej zabudowy. Odnośnie tego warunku wskazano, że najbliższa zabudowa (około 130 m) od nieruchomości inwestycyjnej znajduje się na działce nr [...]. Działka ta położona jest na obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 29 listopada 1996 r. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Narewka nr XVIII/117/96 w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Narewka. Zabudowa na tej działce została określona w planie jako zabudowa terenów turystyczno-wypoczynkowych. Występujący na działce [...] budynek opisany nr [...] według ewidencji gruntów i budynków ma przeznaczenie określone jako pozostałe budynki niemieszkalne (2 kondygnacje). Stwierdzono zatem, że podstawową funkcją na analizowanym obszarze jest zabudowa terenów turystyczno-rekreacyjnych zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego. W granicach obszaru analizowanego na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku gospodarczego wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej.

W takcie postępowania miała też miejsce sytuacja, w czasie pomiędzy wydaniem pierwszej i drugiej decyzji (którą potwierdzają dołączone do akt sprawy e-maile), wymiany korespondencji organu pierwszej instancji z autorem analizy. Wynika z niej, że organ pierwszej instancji wyraził stanowisko, że należy odmówić ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w związku z brakiem sąsiedztwa zabudowy jednorodzinnej w analizowanym obszarze. Z odpowiedzi autora analizy wynika, że na odmowę ustalenia warunków zabudowy brak argumentacji, bo w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa.

W ocenie sądu przedstawiona sekwencja może generować wyrażone w zarzutach skargi stanowisko, że materiał dowodowy został oceniony pod kątem wcześniej ustalonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 8 K.p.a. w którym sformułowana jest zasada pogłębiania zaufania obywateli od organów administracji publicznej. I istotnie takie procedowanie narusza tę zasadę a także zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego wyrażoną w art. 80 K.p.a., ale naruszenia te, w ocenie sądu, nie miały wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim dlatego, że miały miejsce na wcześniejszym etapie postępowania. Po wtóre dlatego, że analiza stanowiąca podstawę wydania kontrolowanej decyzji, zdaniem sądu, jest prawidłowa i odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu, obowiązującemu na analizowanym terenie. Przed merytoryczną oceną tej analizy i wniosków z niej wyciągniętych przez organ, sąd wskaże na okoliczności, które ten negatywny wydźwięk procedowania mogą "łagodzić". Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie wydano trzech różnych decyzji. Wszystkie trzy decyzje były odmowne. Zarówno druga jak i trzecia decyzja oparte były na tej samej podstawie, tj. braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. W pierwszej decyzji co prawda przyjęto, że dobre sąsiedztwo istnieje, bo w terenie analizowanym występuje 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 4 budynki gospodarczo-garażowe. Ale jak wynika z mapy dołączonej do analizy oraz treści obowiązującego planu miejscowego budynki te znajdują się w zabudowie zagrodowej. Z kolei w drugiej analizie przyjęto już nie ma dobrego sąsiedztwa a najbliżej położony budynek to pensjonat o funkcji turystyczno-wypoczynkowej, która to funkcja wynika z obowiązującego na tym terenie planu miejscowego (działka nr [...]). Wszystkie te budynki są uwzględnione w aktualnie sporządzonej analizie, którym przypisano zgodnie ze stanem fatycznym i prawnym funkcje zabudowy zagrodowej (działki nr [...], [...] i [...]) oraz turystyczno-wypoczynkowej (działka nr [...]). Stąd pomimo korespondencji świadczącej o możliwości narzucania stanowiska przez organ pierwszej instancji jak i wskazanie w trzech decyzjach trzech różnych podstawowych funkcji zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażowa, turystyczno-wypoczynkowa, zagrodowa), w ocenie sądu, nie skutkowało finalnie arbitralnym rozstrzygnięciem.

Przechodząc do dalszych rozważań a dotyczących już oceny merytorycznej należy wskazać, że sąd podziela wyrażony przez organy pogląd o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy z tego powodu, że nie został spełniony warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek dobrego sąsiedztwa jest spełniony wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Podstawową czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, pub. CBOSA).

Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej powoływane jako rozporządzenie) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego ww. rozporządzenie. Zgodnie z tym § 2 do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy czym, zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W niniejszej sprawie wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany o promieniu 3-krotnej szerokości frontu działki. Pierwotnie za front działki przyjęto wjazd na działkę od strony drogi gminnej nr geod. [...] wynoszący około 49 m. Granice obszaru analizowanego określono w odległości 147 m w każdym kierunku od granic przedmiotowej działki. W granicach obszaru analizowanego znalazły się 4 działki zabudowane: nr [...], [...]; [...] i [...] oraz działka wchodząca w zakres kompleksu Nadleśnictwa B. Wszystkie te cztery działki położone są na terenie obowiązującego planu miejscowego z 96 r. Teren działki nr [...] został oznaczony symbolem MP – zabudowa pensjonatowa a teren trzech pozostałych działek symbolem MR – tereny rolne z ograniczeniem zabudowy. Na działkach tych znajduje się w sumie 5 budynków mieszkalnych oraz 4 budynki gospodarczo-garażowe. Zgodnie z obowiązującym planem miejscowym zabudowę tę należało zakwalifikować jako zabudowę pensjonatową (działka nr [...]) a na pozostałych działkach jako zabudowę zagrodową.

W aktualnie sporządzonej analizie za front działki przyjęto wjazd na działkę od strony drogi gminnej nr geod. [...]. Grancie obszaru analizowanego określono w odległości około 633 m (front działki o szerokości około 211 m). Obszar analizowany jest 4-ktornie większy od pierwotnie analizowanego obszaru. W obszarze tym oprócz ww. działek znalazło się w sumie 20 jednostek urbanistycznych (osadniczych). A mianowicie działki oznaczone odpowiednio nr [...] – I; [...] - II; [...] – III; [...] – IV. Kolejne obszary to działki nr [...] - V; nr [...] – VI i te dwie działki też są objęte postanowieniami planu miejscowego oznaczone są jako teren MR – czyli rolniczy z ograniczeniami zabudowy. Następnie działki nr [...] – VII; nr [...] – VIII; nr [...] – IX; nr [...] – X; nr [...] – XI; nr [...]- XII; nr [...] – XIII; nr [...] – XIV; nr [...] – XV; nr [...] – XVI; nr [...] – XVII; nr [...] – XVIII; nr [...] – XIX i działki nr [...] i [...] - XX. Wszystkie te działki położone są na północ od działki inwestycyjnej. Na południu od działki inwestycyjnej nie ma jednostek osadniczych. W bezpośrednim sąsiedztwie działki na zachodzie i południu są grunty rolne a następnie na południu zaczyna się puszcza. Najbliższa zabudowa w postaci pensjonatu znajduje się na działce nr [...]. Powiększony obszar analizy potwierdził istnienie zabudowy zagrodowej i to związanej z czynnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego – działki osadnicze nr V, VI, XVI i XVII.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w analizowanym obszarze zdecydowanie dominuje funkcja rolnicza (zagrodowa). Istnieje także budynek pensjonatowy oraz kompleks budynków związanych z Nadleśnictwem B. – jednostka osadnicza oznaczona nr XX. Z powyższego wynika, że istotnie zabudowa zagrodowa została "przełamana" inna zabudową, niemniej jednak brak na terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na wszystkich wyodrębnionych obszarach osadniczych znajdują się budynki mieszkalne. Niemniej jednak, tak jak twierdzi Kolegium z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że budowa budynków jednorodzinnych stanowiłaby kontynuację tych funkcji zabudowy.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., II SA/Po 483/19, WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 444/15, pub. CBOSA). Wprawdzie zabudowa zagrodowa (siedliskowa) jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż czy budynki gospodarcze. Nie można jednak nie zauważyć, że w przypadku zabudowy zagrodowej, na którą składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie – budynek mieszkalny jedynie im towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy, że stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie parametrami i cechami zabudowy, a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: wyrok WSA w Krakowie z 20 września, II SA/Kr 701/19, pub. CBOSA). Dodatkowo wskazać należy, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg różnego typu uciążliwości związanych z imisjami. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Stąd należy także uwzględniać potencjalne zagrożenia wynikające z wprowadzenia na terenie rolnym zabudowy jednorodzinnej (np. uciążliwości związane z pracami rolnymi, imisja pyłu, hałasu, odorów).

Jeszcze raz powtórzyć należy, że kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale powinna umożliwiać uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące w nią w kolizję. Zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie koliduje, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zasada kontynuacji zabudowy nie oznacza też zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, ale jedynie wtedy, gdy można ją pogodzić z funkcją już istniejąca na analizowanym obszarze (vide: wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2122/16, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie mają miejsca. Planowana inwestycja w zabudowie jednorodzinnej nie tylko nie stanowi powtórzenia istniejącej na tym obszarze zabudowy zagrodowej ale nie stanowi także jej uzupełnienia. Planowany sposób zagospodarowania terenu jest nowym sposobem, nie obecnym w dotychczasowym sposobie zagospodarowania na tym obszarze. W ocenie sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotnie w na analizowanym terenie większość zabudowy zagrodowej wykorzystywana jest do celów sezonowej rekreacji indywidualnej. Na działkach opisanych numerami: II, III, IV, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVIII, XIX nie są zameldowane osoby, które tworzyły rodzinne gospodarstwa rolne. Aktualnie są to spadkobiercy lub nowi nabywcy niezwiązani z produkcją rolną. Nie można jednak zdaniem sądu przyjąć, że budynki te mogą stanowić "dobre sąsiedztwo" dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przede wszystkim dlatego, że nie doszło do formalnej zmiany sposobu użytkowania budynków z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Trzy najbliżej położone działki oznaczone numerami jednostek osadniczych II, III i IV dodatkowo objęte są zakresem planu miejscowego, w którym jak wskazano powyżej, teren ten określony został jako teren rolny z ograniczoną zabudową. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajdują się grunty rolne a nadto w analizowanym obszarze znajduje się zabudowa zagrodowa związana z czynnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Tak jak już wskazano powyżej zabudowa zagrodowa na analizowanym terenie została "przełamana" budynkiem pensjonatu oraz kompleksem budynków w tym mieszkaniowych Nadleśnictwa B. Bez wątpienia tak jak wskazuje skarżąca budynki te pełnią cel mieszkaniowy, ale tak jak w przypadku zabudowy zagrodowej pełnią one inna funkcję. Odnośnie pensjonatu, tak jak słusznie stwierdza Kolegium, pełni on przede wszystkim funkcję usługową (sanatoryjną). Taką funkcję terenu na którym znajduje się ten budynek określa plan zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem stanowić dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Natomiast budynki mieszkań pracowniczych służą przede wszystkim pracownikom lasów państwowych – są to mieszkania służbowe pracowników nadleśnictwa. Nie są to budynki mieszkalne jednorodzinne. Stąd też nie mogą stanowić dobrego sąsiedztwa dla wnioskowanej inwestycji. Parametry tych budynków, zarówno pensjonatu jak i służbowych mieszkań, tak jak w przypadku zabudowy zagrodowej, są odmienne od parametrów inwestycji wnioskowanej. Stąd brak możliwości w oparciu o te budynki ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy.

Prawidłowo przy tym w sprawie oceniono, że nie można potraktować planowanej inwestycji jako realizowanej w zabudowie zagrodowej. Inwestorka posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,5626 ha (średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie Narewka to 6,21 ha). Przy czym nie prowadzi gospodarstwa rolnego, mieszka na stałe w Warszawie.

W ocenie sądu przedstawione w kontrolowanych decyzjach okoliczności faktyczne, jak też argumentacja prawna, dawały podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Niewątpliwie ocena organów obydwu instancji znajduje oparcie w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezpodstawny jest zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że inwestycja planowana przez skarżącą nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że prawo do zagospodarowania terenu może być realizowane pod warunkiem poszanowania chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. II OSK 1609/15, pub. CBOSA). Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2017 r., II OSK 3045/15, pub. CBOSA). W świetle powyższego stwierdzić również należy, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postepowania art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez jednostronną analizę i ocenę materiału dowodowego ukierunkowaną na rozstrzygnięcie wcześniej ustalone.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).