Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 512/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e i art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.12.2023.DS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Starosta S. decyzją nr [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i 4a oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi (S. Sp. z o.o., Sp. j. w K.) pozwolenia na budowę budynków handlowo-usługowych z instalacjami wewnętrznymi: wody, gazu, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, instalacją ogrzewczą wraz z kotłownią gazową, instalacją elektryczną i słaboprądową, wraz z wbudowaną stacją trafo; zagospodarowanie terenu, w tym m. in.: budowę dróg wewnętrznych, naziemnych miejsc postojowych i chodników, pylonów reklamowych; budowę wewnętrznych instalacji: wodociągowej, hydrantowej, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, oświetlenia terenu oraz elektrycznej słaboprądowej wraz z linią zasilającą SN i wbudowaną stacją transformatorową i zewnętrznymi fragmentami wewnętrznej instalacji elektrycznej, kanalizacji kablowej; budowa ścian oporowych; całość inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], jednostka i obręb ewidencyjny [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 9 maja 2022 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem K. Spółka z o.o. w S. od ww. decyzji Starosty S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 862/22, uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego, wskazując przy tym, że K. spółka z o.o. w S. (właściciel działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji) powinna być stroną postępowania.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 marca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.12.2023.DS, orzekł kasatoryjnie ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pb (błędne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji błędne ustalenie kręgu stron postępowania i brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu K. spółka z o.o. w S.), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 35 ust. 1 Pb (brak prawidłowego i wszechstronnego zweryfikowania kompletności i zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ooo nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi i dlatego stronami powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego. Zatem przykładowo spełnienie warunków wynikających z § 60 WT nie oznacza automatycznie, że właścicielom działek sąsiadujących z inwestycją nie przysługuje status strony. Ponadto, jak to wskazał WSA w Krakowie, ochrona interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej nie została ograniczona do sytuacji, w której właściciel nieruchomości sąsiedniej nie korzystał uprzednio z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości własnej. Ochrona ta musi dotyczyć również właścicieli nieruchomości aktualnie zabudowanych, którzy mogą modyfikować istniejącą zabudowę, dokonywać jej rozbiórki i na nowo zabudowywać własną nieruchomość. Zatem każda z działek sąsiednich z potencjalną możliwością zabudowy (w tym rozbudowy i przebudowy istniejących już budynków), która doznaje ograniczenia w zabudowie na podstawie przepisów odrębnych, winna znajdować się w ooo.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że ooo objęto "wyłącznie działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę". W "Opisie do projektu zagospodarowania terenu inwestycji" (strona 37, A1-13) podano: "projektowana zabudowa nie ogranicza możliwości zabudowy sąsiednich działek. Nie następuje wykluczenie lub częściowe wykluczenie w zakresie lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na działkach budowlanych: [...], [...], [...]". W "Informacji o obszarze oddziaływania obiektu" (strony 36-40) przedstawiono przepisy z lakonicznymi stwierdzeniami "brak oddziaływania" lub "warunek spełniony". Zdaniem organu odwoławczego nie jest to wystarczająca forma wykazania spełnienia tych przepisów, ani też analiza wykazująca, że z żadnych z analizowanych przepisów nie wynika dla działek sąsiednich ograniczenie w ich zabudowie (również potencjalnej). W dokumentacji projektowej brak szczegółowej analizy graficznej w zakresie § 60 WT, brak pełnego opracowania w zakresie rozkładu cienia rzucanego przez projektowane budynki na wszystkie sąsiednie działki zabudowane lub posiadające potencjalną możliwość zabudowy, sporządzonego na mapie obrazującej granice i numeracje działek, trudno jest ustalić, jakie działki winny się także znaleźć w ooo. W ocenie organu odwoławczego działki znajdujące się w otoczeniu inwestycji (np. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]), dla których istnieć może oddziaływanie na sposób zabudowy wynikające z ograniczeń w nasłonecznieniu, mają potencjalną możliwość zabudowy zgodnie z ustaleniami planu jako tereny centrum usługowo-administracyjnego (możliwość realizacji m.in. usług publicznych, a także budynków i lokali mieszkalnych). Nadto usytuowanie miejsc postojowych na działce inwestycji może stwarzać ograniczenia w zabudowie na działkach sąsiednich w związku z § 19 WT.

Mając na uwadze dodatkowe opracowanie uprawnionego projektanta mgr. inż. arch. M. S. pt. "Nasłonecznienia budynku przy ul. M. na działce [...] obr. [...] w S." (k. 52 akt II instancji) przedstawione w uzupełnieniu odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że w ooo – poza działką nr [...] K. spółka z o.o. w S. – powinna znaleźć się działka nr [...] (z uwagi na jej zacienienie w godzinach 7:00-9:00; obrys projektowanego budynku na rysunku nr 1 nie został wiernie naniesiony w jego części południowej, co powoduje, że oddziaływanie na tę działkę jest w rzeczywistości większe).

W ponownym postępowaniu należy przeanalizować prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o wyznaczony przez projektanta ooo. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie kręgu wszystkich stron postępowania, niemniej jednak w ooo powinna znaleźć się dodatkowo co najmniej działka nr [...].

Na koniec organ odwoławczy odniósł się do głównych zarzutów odwołania z zastrzeżeniem, że powinny być one przedmiotem wyjaśnienia w ponownym postępowaniu. Konieczna będzie ponowna weryfikacja materiału dowodowego pod kątem wymogów: 1) rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3) planu miejscowego. Ponadto wyjaśnić należy:

1) zgodność inwestycji z decyzją Burmistrza Miasta [...] z 28.12.2020 r., znak: [...] (zmienioną decyzją z 16.03.2021 r., znak: [...]), zezwalającą na lokalizację zjazdów publicznych z drogi gminnej, w zakresie konieczności zaprojektowania zjazdu na działkę [...] w odległości nie mniejszej niż 30 m od skrzyżowania z ul. [...] – brak wymiaru w tym zakresie na projekcie zagospodarowania terenu, a z pomiaru skalówką wynika, że odległość ta jest mniejsza (sprawdzić należy również aktualność tej decyzji, w związku z jej punktem 3, dotyczącym wygaśnięcia decyzji);

2) spełnienie warunków postanowienia Starosty S. z 19.03.2021 r., znak: [...], udzielającego zgody na odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 ustawy z 28.03.2003 r. o transporcie kolejowym, w zakresie odległości tam wskazanych oraz "warunków określonych w piśmie P. S.A. Zakład [...] w N. – nr [...] z dnia 03.03.2021 r. (punkty 1-8)" – warunek nałożony w powyższym postanowieniu (karta 29-31 "Opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów") - brak stosownych danych i zwymiarowań na projekcie zagospodarowania terenu, uniemożliwia dokonanie weryfikacji spełnienia warunków postanowienia;

3) zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w Uchwale Nr XI/87/2019 Rady Miasta Sucha Beskidzka w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka - Dz.Urz.Woj.Małop. z 2019 r. poz. 7315 ze zmianami (ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, parametry – m.in. wysokość budynków, przeznaczenie w poszczególnych terenach w jakich zlokalizowane są działki inwestycji – należy wyjaśnić zgodność z planem w zakresie zlokalizowania poza nieprzekraczalną linią zabudowy obiektu o nietypowym charakterze pn. "żeliwne kolumienki" ("kolumnada wolnostojąca);

4) spełnienie przepisów prawa w zakresie wskazanym w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 23.07.2020 r., znak: [...], cyt: "Ww. nieruchomość podlega ochronie prawa na mocy przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane" – należy ustalić, czy w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 Pb i czy organ winien dokonać uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (całość dokumentacji projektowej jest niejednoznaczna w zakresie istniejącego stanu obiektów zabytkowych na terenie inwestycji i jakiej ochronie one podlegają w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów prawa; brak inwentaryzacji takich obiektów, brak na rysunku projektu zagospodarowania terenu jednoznacznych oznaczeń takich obiektów, brak też ewentualnych danych dotyczących ich rozbiórek);

5) w jaki sposób uwzględniono wytyczne zawarte w ekspertyzie konserwatorskiej (sporządzonej przez dr hab. inż. arch. A. B.), o której mowa w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 23.07.2020 r., znak: [...] (karta 44 "Opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów") - brak szczegółów rozwiązań projektowych i szczegółowej informacji w tym zakresie w kontekście również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprzeciw od decyzji Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy nie było podstawy do przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną. W uzasadnieniu sprzeciwu podniosła, że inwestycja została w całości zrealizowana i uzyskała pozwolenie na użytkowanie, a wątpliwości podniesione przez organ odwoławczy mogłaby usunąć w krótkim czasie przez naniesienie kilku wymiarów na projekt oraz odwołanie się do złożonych analiz, dokumentów i decyzji WKZ.

Skarżąca podała, że na każdym etapie postępowania ustosunkowywała się do stanowiska K. spółka z o.o. w S. (choć ta nie była jeszcze formalnie stroną). Do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu odniosła się w piśmie z dnia 6 stycznia 2021 r. i dołączyła niezbędne analizy, w tym: 1) analizę nasłonecznienia hipotetycznego budynku na działce nr [...], 2) analizę nasłonecznienia hipotetycznego budynku na działce nr [...] – godz. 8.00, 8.50, 3) analizę przesłaniania, 4) analizę zacieniania, 5) zacienianie – cień własny na działce nr [...], a tymczasem organ odwoławczy brak analiz w tym zakresie wskazał jako jedną z okoliczności uzasadniających orzeczenie kasatoryjne. W piśmie tym szczegółowo odniosła się też do kwestii zakresu prac konserwatorskich, uzyskanych decyzji i zaleceń oraz załączyła je do akt postępowania. Jeśli zaś chodzi o miejsca postojowe, to skarżąca wskazywała, że nie zachodzi ograniczenie dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...]. Parking usytuowano za projektowanymi budynkami od strony ul. B., a zgodnie z wymiarami podanymi na rys. PZT A1-01 min. odległość stanowisk postojowych od granicy działki nr [...] wynosi 6+4+24+5,02 = 39,02 m (w przypadku parkingu powyżej 60 stanowisk postojowych, a tu zaprojektowano 98, min. odległość wynosi 20 m; § 19 ust. 1 pkt 1 lit. c WT).

Z ostrożności procesowej skarżąca dołączyła do sprzeciwu analizę nasłonecznienia i zacieniania działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2024 r., znak: WI-I.7840.14.12.2023.DS

Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu nie mogą odnieść skutku.

Przypomnieć w pierwszej kolejności należy, że niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 862/22, po rozpatrzeniu skargi K. Spółka z o.o. z siedzibą w S., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 maja 2022 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania. W wyroku tym Sąd wiążąco przesądził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie obowiązany przyjąć, że spółce z o.o. K. z siedzibą w S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę toczącym się z wniosku obecnej strony skarżącej oraz nakazał rozpatrzeć sprawę z udziałem spółki K., z uwzględnieniem zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. W związku z tym obecnie zaskarżona decyzja jest konsekwencją przywołanego wyroku Sądu.

Organ, w zaskarżonej sprzeciwem decyzji stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony nieprawidłowo, bez uwzględnienia działki nr ewid. [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym spółki K.. Nadto analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła organ do przekonania, że w obszarze oddziaływania obiektu winny się znaleźć oprócz działki spółki K., także inne działki, które doznają oddziaływania w myśl art. 3 pkt 20 Pb (obszar oddziaływania obiektu - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na 9 podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu).

W złożonym odwołaniu spółka K. zawarła liczne zarzuty, które w ogóle nie były przedmiotem analizy organu I Instancji, skoro działka spółki K. nr ewid. [...] pozostawała poza obszarem oddziaływania obiektu. W tej sytuacji organ II Instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2, gdyby bowiem we własnym zakresie wszystkie te zarzuty rozpoznał, to pozbawiłby stronę postępowania – spółkę K. – prawa do dwukrotnej oceny okoliczności wpływających na ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Przede wszystkim jednak organ wyszczególnił liczne braki w zakresie prawidłowego i wszechstronnego zweryfikowania kompletności i zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa, jak również z decyzjami administracyjnymi, z którymi projekt budowlany musi pozostawać w zgodzie. Na obecnym etapie postępowania bez znaczenia jest przy tym, czy obiekt został już zrealizowany czy też nie.

Specyfika postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest tego rodzaju, że Sąd nie może wkraczać w kwestie materialnoprawne, ale jedynie kontrolować zaskarżoną sprzeciwem decyzję z punktu widzenia zachowania warunków wynikających z art. 138 § 2 Kpa, co już zostało wyjaśnione na wstępie. W postępowaniu przed sądem nie biorą bowiem udziału żadne inne strony poza wnoszącym sprzeciw i organem, zatem pozostałe strony nie miałyby szansy na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.