Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 611/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 i art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Ol 192/22 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 192/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. (dalej jako strona, wnioskodawca, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Dyrektora Szkoły [...] w O. (dalej jako Dyrektor Szkoły, organ lub podmiot zobowiązany) w udostępnieniu informacji publicznej, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 sierpnia 2022 r. - w terminie 14 dni (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); a także zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2022 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1. liczby uczniów uczęszczających do Liceum [...] O. w poszczególnych miesiącach roku 2021;

2. liczby stanowisk kierowniczych w Szkole Podstawowej [...] O., których wynagrodzenie finansowane było z otrzymanych środków publicznych (dotacja oświatowa) wraz z określeniem stanowiska, wymiarem etatu (liczbą godzin do przepracowania) oraz okresem w jakim osoba na stanowisku kierowniczym była zatrudniona;

3. liczby nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych miesiącach roku 2021, których wynagrodzenie było finansowane ze środków publicznych (dotacji oświatowej);

4. podanie adresu mailowego, na który można kierować do dyrektora Liceum [...] O. wnioski o udostępnienie informacji publicznej;

5. informacji, na jakiej zasadzie uczniowie LO [...] korzystali z amfiteatru ostródzkiego w związku z zakończeniem roku szkolnego 2021/2022, tj. określenia czy był to wynajem odpłatny? Jeżeli tak, przesłanie skanu umowy oraz potwierdzenia zapłaty. Jeżeli korzystano bezpłatnie, przedstawienie w tym zakresie umowy (porozumienia), ewentualnie skanu pisma kierowanego w tym zakresie do Burmistrza Miasta O.

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie danych na adres poczty elektronicznej.

Dyrektor Szkoły mailem z dnia 26 sierpnia 2022 r. powiadomił stronę, że wyznacza dzień 26 października 2022 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 sierpnia 2022 r. Jednocześnie poinformował, że powodem opóźnienia w załatwieniu wniosku jest wzmożony okres pracy.

Strona pismem z dnia 15 września 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Podniósł także, iż w doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym kontekście Sąd Wojewódzki stwierdził, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (czego organ na żadnym etapie postępowania nie kwestionował), dlatego też Dyrektor Szkoły, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2022 r., a zatem ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał w dniu 26 sierpnia 2022 r. Pismem z tej daty, tj. 26 sierpnia 2022 r., organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji wskazując nowy termin załatwienia sprawy - 26 października 2022 r. Organ nie miarkował zatem okresu, na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania maksymalnego przewidzianego ustawą terminu 2 miesięcy.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że organ wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach przedmiotowej sprawy termin 2 miesięcy upływał w dniu 12 października 2022 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ określił nowy termin załatwienia wniosku w sposób nieprawidłowy, naruszający art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji nie przyjął również za wystarczające sformułowane przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, że w chwili jej złożenia nie doszło jeszcze do naruszenia 2 miesięcznego terminu rozpoznania wniosku. W tym kontekście podniósł, iż oparta na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. czynność organu ma walor prawny, który w sposób nie budzący wątpliwości zawiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy naruszającym regulacje ustawowe. W ocenie Sądu Wojewódzkiego już tylko to działanie wypełnia znamiona bezczynności, gdyż organ zadeklarował w sposób wiążący zamiar przekroczenia terminu załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji dodatkowo wskazał, że choć organ, z formalnego punktu widzenia podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania, to po pierwsze uczynił to w sposób wadliwy, a po drugie stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Sąd Wojewódzki dostrzegł, że organ starał się skorzystać z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania, a faktycznie zaś go przekroczył. Prawodawca przecież wprost wskazał, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. to organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ winien umotywować zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14 dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego żądana przez skarżącego informacja publiczna wymagała prostej analizy posiadanych przez organ materiałów oraz ich anonimizacji i skanowania. Skorzystanie przez organ z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania nie było zatem uzasadnione. Dyrektor Szkoły nie wyjaśnił przy tym, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku skarżącego wymaga aż dwumiesięcznego okresu czasu.

Podsumowując te rozważania Sąd pierwszej instancji uznał, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z dnia 26 sierpnia 2022 r. obciążone było wadą. Po pierwsze naruszało przewidziany ustawą 2- miesięczny termin rozpoznania wniosku, po drugie nie formułowało jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Organ winien był dokonać miarkowania okresu na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie w sposób jasny i konkretny wyjaśnić, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Takich okoliczności w piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, gdyż w jego ocenie cechował je bardzo duży stopień ogólnikowości.

Sąd Wojewódzki uznając, iż w kontrolowanej sprawie Dyrektor Szkoły nie udzielił zatem skarżącemu żądanej informacji w terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt 1 wyroku).

Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, stosownie do art. 149 § 1a u.p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W ocenie tego Sądu zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 u.p.p.s.a., podnosząc, że na zasądzoną z tego tytułu kwotę składał się wyłącznie uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie zachodziły okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 u.p.p.s.a. Sąd ten podkreślił jednocześnie, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że skarżący w okresie od października 2022 r. do dnia wyroku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie łącznie 6 skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Dyrektora Szkoły, w tym będąc reprezentowanym przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 194/22, II SAB/Ol 201/22, II SAB/Ol 206/22, II SAB/Ol 213/22, II SAB/Ol 225/22 oraz II SAB/Ol 227/22. Porównując te skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że zostały one sporządzone według jednego szablonu, a poza tym przedmiotowa sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, w oparciu o art. 206 u.p.p.s.a., że zachodził uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości i obciążył organ obowiązkiem zwrotu wyłącznie kwoty uiszczonego wpisu od skargi oraz kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 3 wyroku).

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części, tj. w zakresie w pkt. 2 i pkt. 3 (jednostki sentencji zaskarżonego wyroku określono odmiennie jako pkt II i pkt III).

W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 149 § 1a u.p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z prawem uznanie, że w przedmiotowym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

2) art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny;

3) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z zasadą logiki i życiowego doświadczenia na jakiej podstawie Sąd uznał, że charakter bezczynności w dniu wyrokowania nie nosił znamion rażącego naruszenia prawa, choć przedmiotowy przypadek spełniał wszystkie przesłanki zaprezentowanej definicji takiego charakteru;

4) art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił charakter bezczynności, a w sporządzonym uzasadnieniu nie odniósł do zaprezentowanej szeroko definicji rażącego naruszenia prawa na gruncie przedmiotowej sprawy;

5) art. 200, art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) poprzez zaniechanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia radcy prawnego, reprezentującego skarżącego, w wysokości nie wyższej niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego;

6) art. 206 u.p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i uznanie, iż doszło do uzasadnionego przypadku, w którym Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, podczas gdy do takiej sytuacji w żadnym stopniu nie doszło

7) art. 141 § 4 u.p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z zasadą logiki i doświadczenia życiowego, na czym polegał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie:

1) art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że postępowanie organu nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa;

2) art. 200, art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265, dalej jako r.M.S.) poprzez zaniechanie zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia radcy prawnego, reprezentującego skarżącego, w wysokości nie wyższej niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w części i zmianę wyroku w pkt 2 i w pkt 3 oraz rozpoznanie skargi, z uwagi na okoliczność, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie, a nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z przedstawionych dokumentów (21 skarg i 19 wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie) na potwierdzenie faktu, że działanie organu ma charakter systemowego łamania prawa, a orzeczone wyroki w żaden sposób nie wpłynęły na zmianę rażąco niezgodnego z prawem sposobu postępowania przez organ.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy kasacyjne, skutkiem czego w pierwszej kolejności badaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do oceny poprawności zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zwrócić jednakże należało uwagę, iż w istocie w skardze kasacyjnej, oprócz przywołania art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) r.M.S., wskazano tylko na naruszenia przepisów u.p.p.s.a., zarzucając w tym przypadku zarówno obrazę prawa procesowego, jak i obrazę prawa materialnego.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kwestionujących przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wskazać trzeba, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a u.p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezczynność organu nie odpowiadała cechom pozwalającym na uznanie jej za naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym, gdyż jakkolwiek zachowanie podmiotu zobowiązanego świadczyło o błędnej interpretacji prawa, to jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, tj. jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie składu orzekającego prawidłowo orzekł zatem Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można pominąć tutaj konstatacji, iż wniesienie skargi na bezczynność jeszcze w trakcie ustawowo dopuszczalnego wydłużenia terminu załatwienia sprawy, tj. nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powoduje swego rodzaju "przedwczesność" przypisania bezczynności podmiotu zobowiązanego charakteru rażącego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do podmiotu zobowiązanego w dniu 12 sierpnia 2022 r., zaś skarga na bezczynność w dniu 21 września 2022 r., tj. w czterdziestym dniu od rozpoczęcia biegu terminu na udostępnienie informacji publicznej, lecz jeszcze w trakcie dopuszczalnego, w świetle art. 13 u.d.i.p., maksymalnego wydłużenia do 2 miesięcy terminu rozpatrzenia wniosku.

Z tych powodów zarzut naruszenia art 149 § 1a u.p.p.s.a. w zw. z art 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust 1 Konstytucji RP uznać należało za chybiony.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przypomnieć trzeba, iż na podstawie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu grzywny organowi lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Wskazać należy, że w myśl art. 149 § 2 u.p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego.

Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący nie wnosił, ani w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, ani też w późniejszym piśmie procesowym z dnia 30 października 2022 r., żądania wymierzenia organowi grzywny. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wynika jednak, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może następować także z urzędu. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wobec braku wniosku w tym przedmiocie oraz braku zaistnienia przesłanek uzasadniających wymierzenie grzywny Sąd pierwszej instancji nie musiał wydawać z urzędu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym brak takiego rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku nie stanowi naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia zarzuconego w skardze.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Dyspozycja art. 141 § 4 u.p.p.s.a. tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Innymi słowy prawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niezbędne do przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej. Zatem naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej. Stwierdzić należy, że tego rodzaju nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji sporządzone w danej sprawie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności motywów, na których oparto zaskarżone orzeczenie. W opinii składu orzekającego, co do zasady, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszelkie elementy uzasadnienia przewidziane w art. 141 § 4 u.p.p.s.a. To, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji oceną nie mogło uzasadniać naruszenia tego przepisu. Należy podkreślić, iż polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; i z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał oceny bezczynności organu przy uwzględnieniu relewantnych okoliczności sprawy. Sąd Wojewódzki, po przeprowadzeniu analizy dołączonych akt administracyjnych sprawy, przedstawił jakie czynności faktyczne były przez podejmowane organ. Nadto Sąd ten dokonał wykładni art. 149 § 1a u.p.p.s.a. w odniesieniu do pojęcia rażącego naruszenia prawa odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, jak i wśród przedstawicieli literatury, precyzyjnie określając dlaczego, w jego przekonaniu, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze kwalifikowanym.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 206 u.p.p.s.a. oraz w konsekwencji art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) r.M.S.

Zwrócić należy uwagę, iż w zakresie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał na zastosowanie art. 206 u.p.p.s.a., który daje sądowi podstawę do odstąpienia od zwrotu kosztów postępowania. Sąd Wojewódzki wyjaśnił powody zastosowania tego przepisu i Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. W ocenie Sądu Kasacyjnego, okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (m.in. powtarzalność czynności profesjonalnego pełnomocnika, czy też szablonowy charakter skargi) niewątpliwie uprawniały Sąd Wojewódzki do zastosowania art. 206 u.p.p.s.a. i odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w zakresie obejmującym wynagrodzenie radcy prawnego.

Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu obrazy prawa materialnego, określonego przez skarżącego kasacyjnie jako art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., wskazać należy przede wszystkim, że został on błędnie sformułowany, ponieważ został powołany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, chociaż w istocie skarżący kasacyjnie odwołuje się wyłącznie do przepisu prawa procesowego. Nadto rozwinięcie wskazanego zarzutu odwołuje się do kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym jest mowa, ale dopiero w art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Takie sformułowanie powyższego zarzutu uniemożliwiało jego rozpoznanie.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) r.M.S. jest od dosłownym powtórzeniem zarzutu podniesionego w zakresie naruszenia przepisów postępowania, dlatego też aktualność zachowują dotychczas poczynione rozważania dotyczące prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie miarkowania kosztów postępowania i odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania w zakresie obejmującym wynagrodzenie radcy prawnego.

Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.