Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 860/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.W. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 860/14

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. W. jest uchwała nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta C., w części uregulowanej w § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 tej uchwały. W przepisie tym określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], dopuszczając realizację zabudowy usługowej w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki, itp. (pkt 1). Natomiast w punkcie 4 tego przepisu ustalono dla przedmiotowego terenu nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej do 9 m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu istniejącego dla terenów [...] oraz 12,5 m dla terenu [...]. W ocenie skarżącego taki zapis uchwały narusza:

- art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647), art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 2 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadmiernych i zbędnych ograniczeń wykonywania prawa własności nieruchomości, które to ograniczenia, jako sprzeczne i niemożliwe do pogodzenia nie służą wcale zachowaniu ładu przestrzennego, a powodują jedynie niepewność stanu prawnego.

Na tej podstawie skarżący wniósł o:

- stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) w części uregulowanej w § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 ww. uchwały;

- zasądzenie od Rady Miejskiej C. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie, którego dotyczy sporny zapis uchwały, oraz że wezwał Radę Miejską C. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska C. odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zarzucił, że kwestionowane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 16 ust. 2 pkt 1 i 4) są ze sobą sprzeczne i nieprecyzyjne w stopniu uniemożliwiającym ustalenie ich znaczenia. Nieprecyzyjność wskazanych przepisów polega, jego zdaniem na tym, że posługują się one pojęciem pawilonu, wskazując jednocześnie otwarty przykładowy katalog funkcji, które wzniesiony pawilon może pełnić. Tymczasem pojęcie pawilonu może być różnie rozumiane. I tak w literaturze dziewiętnastowiecznej pod pojęciem pawilonu rozumiano obiekt stosunkowo niewielki służący zaspokajaniu potrzeb rekreacyjnych, romantycznych lub emocjonalnych właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest znacznie większy obiekt o przeznaczeniu mieszkalnym (najczęściej pałac). Skarżący wyjaśnił, że obecnie takie znaczenie jest anachroniczne, gdyż powszechnie używa się pojęcia pawilonu dla oznaczenia obiektów o znacznej nieraz powierzchni i kubaturze, które mają jednorodne przeznaczenie (np. gastronomiczne).

Sprzeczność między punktem 1 i 4 polega, jego zdaniem na tym, że praktycznie nie jest możliwe wybudowanie obiektu parterowego o wysokości 9 m, który miałby spełniać przykładowo wymienione w punkcie 1 funkcje. Ta sprzeczność jest jeszcze pogłębiona na skutek treści § 16 ust. 2 pkt 5, który dopuszcza w określonych okolicznościach usytuowanie na przedmiotowym terenie obiektu (parterowego pawilonu) przekraczającego nawet wysokość 9 metrów. Nie jest więc jasne, w jaki sposób ma usunąć tę sprzeczność właściciel zagospodarowujący nieruchomość. Czy doniosłość prawną ma mieć "forma parterowa", czy "nieprzekraczalna wysokość zabudowy usługowej", skoro obu kryteriów nie sposób zastosować łącznie. Skarżący podkreślił istotną i niedającą się pogodzić niespójność wymogów miejscowego planu, który z jednej strony statuuje wymóg parterowej formy, by jednocześnie wprowadzić ograniczenie co do wysokości na poziomie aż 9 metrów. Treść ustaleń planu mówiąca o parterowej formie projektowanej zabudowy, z jednoczesnym określeniem wysokości tej zabudowy do 9 m (licząc od kalenicy dachowej do poziomu terenu) stanowi, zdaniem skarżącego niewątpliwie wadliwą regulację planistyczną, ponieważ pojęcie "parteru" jest też sposobem określenia wysokości zabudowy a nie jego formy architektonicznej. Wobec powyższego, skoro plan ustala dopuszczalną wysokość zabudowy w jednostkach miarowych systemu dziesiętnego (9,0m), to nieuprawnione jest dodatkowo ustalenie parterowej (jednokondygnacyjnej) miary wysokości tej zabudowy. Nieuprawnione, ponieważ z jednej strony wkracza na grunt zastrzeżony dla projektowania budowlano-architektonicznego (plan miejscowy nie może zajmować się rozwiązaniem architektonicznym budynku), z drugiej zaś prowadzi do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości w formie fikcji materialno-prawnej. Tę fikcję stanowi nieracjonalność tak ustalonej wysokości zabudowy, przeznaczonej w sprawie na cele działalności gospodarczej (jaką są usługi). Trudno bowiem w tej sytuacji za racjonalne uznać rozwiązanie planistyczne, wymuszające opłacalność ekonomiczną użytkowania budynku na jednej kondygnacji nadziemnej, ale za to o 9-cio metrowej wysokości tejże kondygnacji. Chyba, że byłby to obiekt kultu religijnego, który trudno jednak zakwalifikować jako przeznaczony na usługę stanowiącą działalność gospodarczą. W tym stanie rzeczy treść ustaleń planu dotycząca parterowej formy zabudowy w sposób nieuprawniony ogranicza w sprawie wykonywanie prawa własności nieruchomości, ponieważ gmina samorządowa celowo przeznaczając w planie miejscowym teren pod zabudowę usługową nie może kreować działalności gospodarczej niezgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki, wymaganej od inwestora przepisami prawa gospodarczego. Można zatem zdaniem skarżącego stwierdzić, że ww. ustalenia planu miejscowego (literalnie naruszone w przedmiotowym projekcie budowlanym) w świetle prawnych norm systemowych i kategorii doktrynalnych planowania przestrzennego stanowią przykład regulacji niepoprawnych w zakresie precyzji, logiki oraz skutków prawnych jakie mogą wywołać w praktyce inwestycyjnej. Skutków najprawdopodobniej niezamierzonych czy wręcz niepożądanych z tytułu celów sporządzenia planu miejscowego.

W ocenie skarżącego należy uznać, że albo oba ww. warunki, jako niespójne, a wręcz sprzeczne, są wadliwe i powinny zostać wyeliminowane, albo że kryterium liczby kondygnacji jest kryterium nieracjonalnym wobec istnienia równoczesnego kryterium wysokości, a w konsekwencji wyeliminowany powinien zostać jedynie warunek przewidujący formę parterową. W żadnym wypadku nie sposób jednak przyjąć, że oba przedmiotowe kryteria mogą funkcjonować równocześnie w sposób bezkolizyjny, spójny i precyzyjny.

Podsumowując skarżący stwierdził, że wprowadzenie w zaskarżonym planie niejasnych, a wręcz sprzecznych kryteriów, wprowadzających nadmierne ograniczenia w prawie własności, przesądza o wadliwości zaskarżonych zapisów planu. Powyższa niejasność i sprzeczność narusza interes prawny właściciela nieruchomości. W praktyce objawiło się to sprzecznymi orzeczeniami organów administracji publicznej i sądów w zakresie oceny czy wzniesiony na nieruchomości obiekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to stan permanentnego zagrożenia, co jest niewątpliwie sprzeczne z zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska C. wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że skarżący nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Brak wskazania naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest uchybieniem wskutek którego organ w odpowiedzi na skargę nie może się ustosunkować do skarg tym zakresie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Rada wyjaśniła, że:

1. Bezzasadny i niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż plan zagospodarowania przestrzennego będący treścią uchwały zawiera regulacje dotyczące sposobu wykonywania własności. Tego typu regulacje są zawarte również w zaskarżonym § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 uchwały.

2. Zaskarżona uchwała nie narusza również prawa skarżącego do zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami planu, który jest treścią uchwały (art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Potwierdzeniem tego jest uzyskanie przez skarżącej pozwolenia na budowę, a także realizacja budynku na działce będącej własnością skarżącego. W związku z powyższym zarzut skarżącego jest nieuzasadniony.

3. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią ww. przepisu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że autor komentarza Tomasz Bąkowski powołując się na orzecznictwo sądowe w następujący sposób wyjaśnia treść ww. przepisu:

"Z przepisu ust. 1 wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak pod rządami u.z.p., jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (zob. np. wy NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 2234/97, LEX nr 43835; z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 30/98, LEX nr 48219) powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r, IV SA 1412/99, LEX nr 218). Mimo że z perspektywy całej regulacji rozwiązania przyjęte w komentowanej ustawie ograniczają - w porównaniu z unormowaniami przyjętymi w u.z.p. - zakres władztwa planistycznego gminy, czego przykłady zostaną wskazane przy okazji omówienia kolejnych przepisów u.p.z.p., to również w świetle obecnie obowiązującego prawa organy gminy pełnią zasadniczą funkcję w procesie kształtowania ładu przestrzennego."

Uchwała, a zwłaszcza kwestionowany przez skarżącego jej § 16 ust.2 pkt 1 i 4 jest zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami. Uchwała w tym zakresie reguluje bowiem kwestie określone w 4 ust. 1 uchwały.

4. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa własności określonego w art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Skarżący zakupił bowiem od Gminy Miejskiej C. nieruchomość, na której zbudował budynek już po uchwaleniu kwestionowanego planu. W związku z tym przed kupnem tej nieruchomości zapoznał się z warunkami przetargu i przystępując do przetargu dobrowolnie wyraził zgodę na te warunki. W momencie uchwalania planu nieruchomość była własnością Gminy Miejskiej C., dlatego chybiony jest zarzut o naruszeniu prawa własności skarżącego. Skarżący znał ograniczenia planu, ale pomimo tego przystąpił do przetargu, kupił nieruchomość, uzyskał pozwolenie na budowę, zbudował i użytkuje budynek o charakterze usługowym. Uchwalony plan nie mógł więc naruszyć uprawnień wynikających z prawa własności skarżącego.

5. Zdaniem skarżącego wadliwość §16 ust. 2 uchwały wynika ze sprzeczności w pkt 1 i 4 tego paragrafu. Sprzeczność ma polegać na tym, że z jednej strony uchwała określa, że na terenach oznaczonych symbolami [...] dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa parterowa, o charakterze pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej z przeznaczeniem na gastronomię, drobny handel detaliczny, galerię plenerową dzieł sztuki itp.. Z drugiej strony ten sam paragraf w pkt 4 stanowi, że maksymalna wysokość zabudowy usługowej na tym terenie nie może przekraczać 9 m. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe budowanie budynku parterowego o wysokości do 9 m. Jak wynika z treści skargi, skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na udowodnienie powyższego zarzutu. Powyższy zarzut opiera się wyłącznie na twierdzeniach skarżącego. Skarżący natomiast nie zauważył, że uchwała określa maksymalną wysokość zabudowy. Skarżący nie ma więc obowiązku realizowania budynku o wysokości 9 m. Wbrew stwierdzeniom skarżącego uchwała w tym zakresie daje inwestorom duże możliwości, których wykorzystanie zależy wyłącznie od inwencji projektanta. Skarżący twierdzi, że w warunkach określonych w planie można wybudować jedynie obiekt kultu religijnego. Organ wskazał, że pojęcie "usługi" posiada bardzo szeroki zakres znaczeniowy. Jako przykład podał, że jednym z rodzajów usług są usługi gastronomiczne. W związku z tym istnieje techniczna możliwość pobudowania pawilonu gastronomicznego z wykorzystaniem przestrzeni nad częścią konstrukcyjną do umieszczenia różnego rodzaju elementów ozdobnych np. oryginalnego oświetlenia, monitorów lub zbudowania antresoli nad częścią powierzchni. Organ podkreślił, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z obowiązującymi przepisami został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne, a w związku z tym Rada Miejska C. nie miała możliwości dokonywania zmian w przygotowanym projekcie. Organ podał ponadto, że skarżący na przedmiotowym terenie zrealizował obiekt o funkcji hotelarsko – gastronomicznej, uzyskał na ten cel decyzje o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, zdaniem organu brak określenia interesu prawnego skarżącego utrudnia ocenę, czy zrealizowany budynek posiada związek ze złożeniem skargi.

Organ wskazał także, że posiada informację, iż obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nadal jednak obowiązuje i nie została stwierdzona jej nieważność. Wprawdzie skarżący dołączył do skargi odpis nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt: VII SA/Wa 2833/12, w którego uzasadnieniu Sąd wyraził pogląd prawny, że wyżej wymieniona decyzja jest nieważna z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, jednak sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że decyzja narusza jasno określony przepis prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego. Powyższa ocena jest istotną wskazówką dla niniejszej sprawy, wprawdzie ocena ta nie wiąże sądu w niniejszej sprawie, jednak jest to cenna informacja, że sąd dokonując oceny pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości, że § 6 zakwestionowanej uchwały jest jasno skonstruowany, w związku z tym może stanowić podstawę do oceny wydanego pozwolenia na budowę. Poza tym ww. wyrok nie zawiera oceny zakwestionowanej uchwały, w związku z tym nie jest przydatny dla niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "ppsa" - zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako " uopzp", jest aktem prawa miejscowego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 ppsa i jako taka podlega kontroli sądu.

Skargę wniesiono w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (cyt. na wstępie, dalej "usg"). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na wstępie koniecznym jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 usg. Z akt sprawy wynika, że wniesie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej C. do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29.04.2014 r. oraz, że w odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska C. w dniu 16.06.2014 r. podjęła uchwałę w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej C.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że sporny plan miejscowy jest obowiązującym aktem prawa miejscowego niezakwestionowanym do tej pory przez żaden z organów. Ponadto przed publikacją plan ten był weryfikowany przez nadzór prawny Wojewody, który nie stwierdził niezgodności planu z prawem i przekazał go do publikacji. Zdaniem organu na podstawie sformułowanych przez skarżącego zarzutów wobec planu trudno jest uznać w jakim zakresie narusza on prawo. Zapisy miejscowego planu dla terenu wymienionego w wezwaniu były powszechnie znane i dokładnie opisane w ogłoszeniu przetargowym dotyczącym tego terenu, były też uzgadniane z szeregiem instytucji, z których żadna nie zgłosiła zastrzeżeń dotyczących sprzeczności jakiegokolwiek zapisu.

Uchwałę powyższą doręczono skarżącemu w dniu 5.07.2014r. Skarżący złożył skargę w Urzędzie Gminy w C. w dniu 14.07.2014r., a więc z zachowaniem 30 - dniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 ppsa. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej C. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta C. jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust.8 uopzp), skierowany do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, rozstrzygający o sytuacji materialnoprawnej adresatów. W następnej kolejności koniecznym było wyjaśnienie czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg, to znaczy, czy skarżącemu przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Wskazać w związku z tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez skarżącego uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on zdaniem sądu z przysługującemu skarżącemu prawem własności gruntu – działki o numerze ewidencyjnym [...], która położona jest na terenie objętym kwestionowaną uchwałą , oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93; ze zm.), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ustalić ponadto należy, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi (vide: wyroki NSA z dn. 3.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1192/09 i z dn. 5.04.2012r., sygn. akt II OSK 51/12; dostępne na str. nsa.gov.pl). Koniecznym jest więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że wykazać na czym polega to naruszenie powinien skarżący. Ponadto istotnym jest, że skarżącego wiąże zakres wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę (vide: wyrok NSA z dnia 11.08.2011r., sygn.. akt II OSK 1082/11; dostępny na stronie nsa.gov.pl). Oznacza to, że zarzuty skargi nie pokrywające się z zarzutami zawartymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie mogą być przedmiotem oceny sądu – naruszałoby to bowiem art. 101 ust. 1 usg. Z porównania treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa z treścią skargi wynika zaś, że naruszenie prawa przez Radę Miejską C. według skarżącego polegało na nieprecyzyjnym zredagowaniu przepisów § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 zaskarżonej uchwały. Nieprecyzyjność ta polega zaś na tym, że w przepisie tym posłużono się pojęciem pawilonu, wskazując jednocześnie otwarty katalog funkcji, które pawilon ten może pełnić. Skarżący wskazał też na sprzeczność między pkt 1 i 4 ust. 2, § 16 polegającą na tym, że praktycznie nie jest możliwe wybudowanie obiektu parterowego o wysokości 9m, który spełniałby przykładowo wymienione w pkt 1 funkcje. Zdaniem skarżącego powyższa niejasność i sprzeczność narusza interes jego prawny jako właściciela nieruchomości objętego spornym zapisem planu miejscowego, co w praktyce objawiło się sprzecznymi orzeczeniami organów administracji publicznej, sądów administracyjnych i powszechnych w zakresie oceny czy wzniesiony na nieruchomości obiekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym przez plan miejscowy. Powoduje to, zdaniem skarżącego stan permanentnego zagrożenia, co jest sprzeczne z zasadą zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do powyższego, rozpatrując jednocześnie kwestię wykazania przez skarżącego naruszenia spornym zapisem planu miejscowego jego interesu prawnego lub uprawnienia, warto na wstępie przytoczyć dosłowną treść § 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 uchwały:

"Dla terenów [...] plan ustala następujące podstawowe przeznaczenie terenu: zieleń parkowa z usługami (ust. 1).

Na terenach, o których mowa w ust. 1 obowiązują następujące zasady zagospodarowania:

- 1) dla obszarów [...] dopuszcza się realizację zabudowy usługowej w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki, itp.,

- 4) ustala się nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej do 9m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu istniejącego dla terenów [...] oraz 12,5m dla terenu [...] (ust. 2)."

Zapis ten, zdaniem sądu nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jest on sformułowany dostatecznie jasno i konkretnie, aby możliwe było realizowanie uprawnień właścicielskich skarżącego. Zwłaszcza użycie słowa "pawilon" w treści § 16 nie powoduje niejasności (nieprecyzyjności) tego przepisu. Z powodu braku wyjaśnienia znaczenia tego określenia w § 7 zaskarżonej uchwały, wystarczy sięgnąć do definicji słownikowej. I tak zgodnie z nią pawilon to " 1. niski, wolno stojący budynek, w którym mieszczą się sklepy lub punkty usługowe; 2. niewielki budynek wchodzący w skład zespołu architektonicznego szpitala, wystawy, ośrodka wypoczynkowego itp.; 3. boczne skrzydło budynku, kryte osobnym dachem" – Słownik języka polskiego PWN; Wydawnictwo Naukowe PWN; Warszawa 2009r. Tak więc słownikowe znaczenie słowa pawilon częściowo pokrywa się z przykładowym katalogiem funkcji jakie pawilon może spełniać zawartym w § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały. W szczególności zaś pawilon, zgodnie z powyższym może służyć realizowaniu funkcji usługowej, wystawowej itp. Nie ma też sprzeczności pomiędzy pkt 1 i 4 ust. 2 § 16 uchwały. W pkt 1 dopuszczono bowiem budowę pawilonu parterowego jako zabudowę usługową, a w pkt 4 wskazano nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej (9m). Jest oczywiste, że nie można powyższych zapisów odczytywać jako nakazu budowy pawilonu parterowego o wysokości 9m, co próbuje zasugerować skarżący formułując swoje zarzuty. Niewątpliwie na podstawie spornego zapisu można zrealizować różnego rodzaju obiekty usługowe o wysokości nie większej niż 9m, których funkcja będzie gastronomiczna, handlowa, czy wystawiennicza. Powyższą konstatację paradoksalnie potwierdza sytuacja skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy bowiem, że skarżący będąc właścicielem działki o numerze [...], którą nabył od Gminy Miejskiej C. znając zapisy obowiązującego już w chwili zakupu działki spornego planu miejscowego, uzyskał w oparciu o te zapisy planu decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu usługowo-handlowego (decyzja z dnia 5.07.2005r.), co do której ostatecznie przesądzono, że nie narusza ona prawa w sposób rażący (wyrok NSA z dnia 17.10.2014r., sygn. akt II OSK 2939/13). Skarżący mógł więc zrealizować i zrealizował swoje uprawnienia właścicielskie związane z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...]. Przepis spornego § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 uchwały nie stanął temu na przeszkodzie. Podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia tym przepisem art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, okazał się nietrafny.

Reasumując stwierdzić należy, że skarżący ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ani w skardze nie zdołał wykazać, że realnie, aktualnie napotyka jakieś ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Skutkuje to koniecznością oddalenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego wskazanym przez niego w skardze zapisem planu miejscowego. Podkreślić należy, że skarga z art. 101 usg nie służy ochronie przed ewentualnymi, przyszłymi, hipotetycznymi naruszeniami interesu prawnego, które mogą mieć miejsce w bliżej nieokreślonej przyszłości. Interes prawny lub uprawnienie musi być aktualnie i realnie naruszony zapisami planu miejscowego i powodować musi aktualnie, a nie w przyszłości następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, skarga złożona w trybie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (vide np.: wyrok NSA z dnia 1.03.2005r., sygn.. akt OSK 1437/04, dostępny na str. nsa.gov.pl). Dopiero więc w przypadku wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą możliwe było by przeprowadzenie przez Sąd rozważań co do istnienia lub nie przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Do tego jednak etapu postępowania z powodów wyżej wskazanych nie doszło.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.