Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 195/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3, art. 5, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji") z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej nieprzekraczającej mocy do 3 MW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie B. o numerze geodezyjnym [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 07 listopada 2022 r. Burmistrz Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej nieprzekraczającej mocy do 3 MW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie B. o numerze geodezyjnym [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych na rzecz C. Sp. z o.o. (dalej również jako: "inwestor" albo "skarżąca").

Z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętej wnioskiem wchodzą grunty klasy RIVa o pow. 2,4934 ha.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji Burmistrza w zakresie ochrony gruntów rolnych. Jako podstawę materialno-prawną postanowienia podał art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 917, dalej również jako: "ustawa" albo "upzp") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409). Zdaniem Starosty [...] w niniejszej sprawie nie można uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja inwestycji spowodowałaby wydzielenie, z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym, jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu. Zaznaczono również, że Starosta jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła C. Sp. z o.o.

Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując następnie, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania w sprawie głównej, niemniej jednak jego wynik ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Wydane przedmiotowej sprawie postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy i brak jest ścisłych wytycznych, co do tego, jakiego rodzaju grunty rolne i w jakich okolicznościach, mogą zostać przeznaczone na cele nierolnicze. Oznacza to, że organ dokonując oceny możliwości wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej winien ją szczegółowo uzasadnić wskazując w oparciu o jakie dane zajął stanowisko.

Następnie organ II instancji zwrócił uwagę, że z informacji z rejestru gruntów wynika, że w skład nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wchodzą grunty orne klasy RIVa, czyli gleby orne średniej jakości lepsze oraz. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) gleby objęte wnioskiem są klasyfikowane w powyższy sposób. Gleby klasy RIVa: ciężkie: w sprzyjających warunkach atmosferycznych i dobrej kulturze rolnej mogą dać nawet wysokie plony pszenicy, buraków cukrowych i koniczyny czerwonej, lekkie: w przypadku gdy są utrzymywane w wysokiej kulturze rolnej i dobrych warunkach wilgotnościowych, nadają się pod uprawę jęczmienia, a nawet pszenicy i owsa, a buraki pastewne dają plony zadowalające; ponadto nadają się pod zakładanie sadów, ale pod uprawę nie wszystkich gatunków drzew owocowych.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że obręb B. ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 68,33% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy IVa stanowi 41,82% użytków rolnych ogółem. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne, o czym stanowi powołany wyżej przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Kolegium podniosło, że organ I instancji szczegółowo uzasadnił z jakich względów odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższego zamierzenia, a zdaniem organ II instancji przedstawioną argumentację uznać należało za przekonującą w zakresie rolniczego charakteru obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. W ocenie Kolegium, organ w rozpoznawanej sprawie miał kompetencje do tego, aby wypowiedzieć się co do roli jaką pełnią tereny rolne, a także co do tego jak planowana inwestycja wpłynie na stabilność środowiska w niniejszej sprawie. Z całą pewnością planowana inwestycja stanowić będzie ingerencję w środowisko i będzie generowała konieczność wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.

Organ II instancji wskazał, że Starosta [...] zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), podjął także wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadził, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a wyjaśnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Elektrownia C. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo, iż narusza ona przepisy prawa materialnego oraz procesowego;

2. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wszechstronnej oceny stanu faktycznego, w tym błędną ocenę w zakresie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, nieuwzględnienie okoliczności sprawy, w tym charakteru planowanej inwestycji i interesu społecznego, który należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych;

4. art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia i rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego oraz brak wykazania niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych;

5. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i poprzez ich błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, że te przepisy mogą stanowić podstawę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy ogólnej zasady nie wynika całkowity zakaz zabudowy gruntów rolnych, ustawodawca dopuszcza przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze przy uwzględnieniu zasad określonych w art. 7 ustawy które nie zawierają w tym zakresie zakazu zabudowy lub ograniczeń w stosunku do terenu gruntów rolnych IV klasy.

Wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2023 r. oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia 21 listopada 2022 r.

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, że argumentem przemawiającym za odmową pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie nie może być jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje ochronę gruntów rolnych. Za chybioną skarżąca uznała również argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, że grunty rolne o wysokiej klasie bonitacyjnej nie mogą być przeznaczone na cele nierolnicze.

Następnie skarżąca podniosła, że organ nie przeanalizował, w jaki sposób realizowana inwestycja wpłynie na stan gruntów rolnych, w tym czy wpływ ten będzie miał charakter odwracalny, a jedynie bezrefleksyjnie podzielił stanowisko Starosty, odnośnie zachowania rolnego charakteru gruntu. Dokonana ocena, która legła u podstaw odmowy wydania uzgodnienia podyktowana została okolicznościami natury ogólnej i miała miejsce w oderwaniu od planowanej inwestycji. Organy nie wzięły również pod uwagę korzyści jakie wiążą się z funkcjonowaniem systemów fotowoltaicznych, jako odnawialnych źródeł energii. Pozyskiwanie energii z odnawialnych źródeł ma wymiar również ekologiczny i służy szeroko rozumianej ochronie środowiska przed ujemnymi skutkami pozyskiwania energii w tradycyjny sposób. Eksploatacja planowanej inwestycji nie będzie źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, realizacja przedsięwzięcia będzie miała korzystny i długookresowy wpływ na klimat poprzez obniżenie zapotrzebowania na energię, pochodzącą ze źródeł konwencjonalnych natomiast zasięg oddziaływania przedsięwzięcia będzie ograniczony do terenu, na którym jest realizowane przedsięwzięcie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 10 listopada 2022 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 3MW (z możliwością realizacji w etapach o łącznej nieprzekraczającej mocy do 3 MW) wraz z infrastrukturą towarzyszącą dla działek położonych w obrębie B. o numerze geodezyjnym [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 53 ust. ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W świetle art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: "u.g.n.") w zw. z art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji planowanej na działce stanowiącej użytek rolny klasy RIVa.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, także w okolicznościach kontrolowanej sprawy, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich rodzajów gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. gruntów rolnych wszystkich klas bonitacyjnych. Nie może być zatem ograniczone tylko do gruntów klas I-III, do których nawiązuje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Celem współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej uregulowanego w art. 53 ust. 4-5d upzp jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa w rozmaitych jego aspektach, związanych z zakresem kompetencji wyspecjalizowanych w określonych dziedzinach organów administracji publicznej. Rola organu współdziałającego sprowadza się więc do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie z perspektywy przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, celem ustalenia możliwości lub braku możliwości zrealizowania inwestycji w zgodzie z tymi przepisami. Istotą stanowiska starosty w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być zatem ustalenie zgodności (lub jej braku) planowanej inwestycji z przepisami z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych.

W odniesieniu do kluczowej dla sprawy zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższej ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 2 przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty.

Równocześnie z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W doktrynie wskazuje się, że przywołany przepis określa jeden z kierunków ochrony gruntów rolnych - kierunek ilościowy (por. komentarz do art. 3: W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, LexisNexis 2012, J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Legalis 2015). W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić i przyjąć, że norma wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter ogólny, kierunkowy i wskazuje na cel polegający na ograniczaniu (nie zakazie) przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Cel ten powinny realizować wszystkie organy administracji, którym ustawodawca przypisał zadanie w postaci ochrony gruntów rolnych, za pomocą przyznanych im kompetencji, w tym także przez zwracanie się do innych organów administracji właściwych np. w zakresie planowania przestrzennego do podejmowania działań zapewniających ww. ochronę ilościową gruntów rolnych np. przez obejmowanie ich ustaleniami miejscowych planów.

W tym kontekście wskazać należy, że w przypadku uzgodnienia mamy do czynienia z najściślejszą postacią współdziałania, co oznacza, że tylko uzgodnienie przez organ współdziałający (pozytywne stanowisko) umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A contrario, odmowa uzgodnienia skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 5a ustawy. O ile nie budzi już obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą uzasadniać wyłącznie normy ogólne, w tym zadaniowe czy celowościowe, tak i w przypadku uzgodnienia, stanowisko organu współdziałającego nie może sprowadzać się do argumentacji opartej na niezgodności planowanej inwestycji z celem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analiza powołanych wyżej uregulowań pozwala stwierdzić, że obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy został przewidziany dla wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wymóg ten pozostaje więc aktualny zarówno wobec gruntów o klasach I-III, których to dotyczą szczególne regulacje zawarte w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i do pozostałych gruntów, o niższej przydatności produkcyjnej. Z okoliczności, że ustawodawca przewidział w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych szczególną ochronę dla gruntów o klasach I-III, nie można jeszcze wywodzić, że pozostałe grunty, jako nie objęte wprost konkretnymi nakazami nie podlegają jakiejkolwiek ochronie. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, że zakres merytorycznego uzgodnienia dotyczyłby wyłącznie gruntów klasy I-III, niejako automatycznie obligując organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych do pozytywnego uzgodnienia w odniesieniu do pozostałych, gorszych jakościowo gruntów.

Samo postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela. Jak wskazuje M. Jaśkowska, z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być bowiem rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184). Granice uznania administracyjnego wyznaczają właśnie normy zadaniowe wynikające tak z Konstytucji, upzp oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Konsekwentnie już sam art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może stanowić samodzielną podstawy do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1357/22, Baza NSA).

Rolą Sądu w niniejszej sprawie pozostawało zatem rozstrzygnięcie, czy organy szczegółowo wyjaśniły przesłanki przemawiające za ochroną gruntów klasy IVa, a w konsekwencji ustalenie, czy przedstawione argumenty przemawiały za uniemożliwieniem pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu struktury gruntów rolnych w danej gminie oraz ustaleń studium wyznaczającego lokalną politykę wobec gruntów rolnych (por. powołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r.) . Zauważyć przy tym należy, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne), prowadzi w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednakże ta okoliczność sama w sobie nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy uzgodnienia, ponieważ oznaczałoby to, że każda zmiana sposobu zagospodarowania gruntu rolnego jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że u podstaw wydania negatywnego rozstrzygnięcia przez Starostę spoczywały następujące okoliczności.

W pierwszej kolejności Starosta zwrócił uwagę, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy C. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 09 czerwca 2022 r. teren działki objętej wnioskiem przeznaczony jest pod tereny rolnicze z dopuszczeniem realizacji zabudowy związanej z obsługą rolnictwa, oznaczone na rysunku studium symbolem R, co w ocenie Starosty ma na celu uwidocznienie dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystania nieruchomości na cele rolne. Dodatkowo Starosta zauważył – przy czym nie była to jedyna podstawa wydania negatywnego rozstrzygnięcia – że w świetle art. 10 ust. 2 oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w przypadku realizacji inwestycji polegających na budowie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, możliwość ich realizacji powinna być dopuszczone w studium, a następnie w planie miejscowym, co przesądza że rozmieszczenie tego typu urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Wolą ustawodawcy było za tym rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne przede wszystkim na podstawie ustaleń planów miejscowego, w zgodzie z postanowieniami studium.

Po drugie, starosta zwrócił uwagę, że obręb B. ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 68,33% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Nadto rola klasy IVa stanowi 41,82% użytków rolnych ogółem. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. rola klasy RIVa (stanowiąca większą cześć gruntów objętych wnioskiem), należy do gleb ornych średniej jakości, lepszych. Nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się zatem na terenie typowo rolniczym, który jest przeznaczony pod cele rolne i który zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlega ochronie poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Starosta zwrócił dodatkowo uwagę, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej na gruncie o dobrej kulturze rolnej i wysokiej bonitacja i spowoduje że krąg utracony zostanie bezpowrotnie jako grunt rolny, to jest o tyle istotne że budowa naziemnych instalacji fotowoltaicznych wymaga, w większości wypadków, znacznej ingerencji w grunt (budowa fundamentów pod panele linii przemysłowych i stacji transformatorowych), a użytkowanie takich instalacji będzie trwać od 15 do 30 lat od momentu ich uruchomienie nie zostaną przywrócone do pierwotnego stanu nie posłużą więcej jako miejsce produkcji żywności. W konsekwencji proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcjonowania rolniczą zagospodarowania obszaru – funkcją przemysłowo, co doprowadzi do naruszenia rolniczego ładu przestrzennego.

Finalnie, Starosta wskazał, że przeznaczone na zabudowę przemysłową obszar gruntu ma określony przeznaczenie rolne i był w taki sposób dotychczas wykorzystywany, a jego istnienie w niezmiennej formie ma znaczenie dla funkcjonowania gruntów sąsiednich i spowoduje zmniejszenie ilości gruntów przeznaczonych pod produkcję rolną.

W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że przed wydaniem postanowienia opiniującego negatywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji, wszechstronnie ocenił wszelkie okoliczności przemawiające za przyznaniem prymatu interesowi publicznemu, jakim jest ochrona gruntów rolnych, co oznaczało w niniejszej sprawie ograniczenie możliwości przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji, utrzymanego następnie w mocy przez zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie sposób przyjąć, aby było ono swobodne, a więc aby było pozbawione logicznej i racjonalnej argumentacji. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, a z jego treści w sposób jasny wynika, dlaczego organy administracji publicznej uznały, że planowana inwestycja nie może zostać pozytywnie uzgodniona. Co więcej, przedstawione argumenty dotyczące konieczności ochrony zwartych terenów przeznaczonych pod produkcję rolną odnosząc się nie tylko do zapisów studium, ale i okoliczności faktycznych danej sprawy, w szczególności struktury terenów gminy oraz przeważającej w nim funkcji, jakim jest funkcja rolna.

W powyższym zakresie podnoszone zarzuty dotyczące braku ustalenia okoliczności faktycznych sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc do zarzutów związanych z brakiem uwzględnienia interesu inwestora oraz interesu społecznego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zapewnienia dostaw energii elektrycznych z odnawialnych źródeł energii wskazać należy, że w ramach prowadzonego postępowania obowiązkiem organów administracji publicznej było wyważenie wszystkich występujących w sprawie interesów. Przedstawiona przez organy argumentacja wskazuje jednakże dlaczego w przedmiotowej sprawie interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i związane z nim ograniczenia w zakresie przeznaczania ich pod cele nierolnicze, miał pierwszeństwo nad interesem inwestora.

Kwestia zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa i zmniejszenia emisji CO2 należy do kwestii realizowanych polityka państwa, a nie organów samorządu terytorialnego, które działają w ramach przysługujących im kompetencji. Skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazują objęcie gruntów rolnych szczególną ochroną, to skarżąca nie może oczekiwać pozytywnego rozstrzygnięcia jej sprawy jedynie w odwołaniu się do powyższych celów, tym bardziej, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem realizowanym przez podmiot prywatny w celach komercyjnych związanych z produkcją i sprzedażą energii elektrycznej.

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że organy administracji publicznej zrealizowały w przedmiotowej sprawie obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., zebrany materiał dowody był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a przedstawiona argumentacja nie narusza granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.