Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1198/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 942/19 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 942/19 oddalił skargę D. M. (dalej "skarżący", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Projektów Unijnych zobowiązano beneficjenta prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. D. M., do zwrotu kwoty 99 750 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od daty wypłaty poszczególnych transz dofinansowania do dnia zwrotu. Organ I instancji stwierdził naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków pkt 2 sekcja 6.5.1 w zw. z § 5 ust. 5 pkt 1 oraz § 13 ust. 10 umowy o dofinansowanie, poprzez niezastosowanie przy wyborze wykonawcy badania w opisie przedmiotu zamówienia nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień (CPV), nakładając 5 % korektę finansową w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 18 lutego 2016 r., poz. 200). Organ I instancji ocenił również, że doszło do naruszenia § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie poprzez niezrealizowanie celu projektu, jakim była budowa silnej pozycji przedsiębiorstwa na rynku usług doradztwa energetycznego poprzez wprowadzenie oferty innowacyjnej usługi opartej na metodyce diagnozującej i optymalizującej pracę parametrów turbosprężarek w silnikach spalinowych oraz nie osiągnięcie zakładanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników rezultatu. Powyższe skutkowało korektą 100 %, zastosowaną na podstawie § 19 ust. 1 pkt 15 i 16 umowy o dofinansowanie, co oznacza zwrot kwoty w wysokości 99 750 zł wraz z odsetkami.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W wyniku jego rozpoznania, decyzją Zarządu Województwa Mazowieckiego z [...] lutego 2019 r. utrzymano w mocy decyzję MJPWU z [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii naruszenia zasady konkurencyjności poprzez niezastosowanie kodów CPV w opisie przedmiotu zamówienia przy wyborze wykonawcy badania wyjaśnił, że beneficjent zgodnie z § 13 ust. 10 umowy, przy wyłanianiu wykonawcy w ramach projektu był zobowiązany dokonać wyboru z zachowaniem zasad opisanych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności (pkt 2 sekcja 6.5.1 Ogólne warunki realizacji zamówień publicznych), które to zasady były znane beneficjentowi na etapie aplikowania o środki z EFRR. Niezastosowanie kodów CPV w opisie przedmiotu zamówienia zostało w taryfikatorze wprost określone jako osobna kategoria naruszenia, dla którego przypisano stawkę procentową korekty w wysokości 10% z możliwością jej obniżenia do 5%. Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że w decyzji organu I instancji źle została wyliczona kwota wynikająca z korekty finansowej, gdyż wyliczono ją od kwoty całkowitych wydatków a nie od kwoty wydatków kwalifikowalnych, tzn. od kwoty 163 590 zł zamiast od kwoty 133 000 zł. Zatem kwota podlegająca zwrotowi, wynikająca z korekty 5%, winna wynosić 4 987,50 zł a nie 6 134,63 zł.

Organ odwoławczy oceniając zarzut w pkt 2 odwołania, stwierdził, że jest on zasadny, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, bowiem z tytułu drugiego naruszenia, tj. nieosiągnięcia celu i rezultatu projektu, za niekwalifikowalne uznano całe dofinansowanie. Organ odwoławczy uznał, że cel projektu, jakim była "budowa silnej pozycji przedsiębiorstwa na rynku usług doradztwa energetycznego poprzez świadczenie pomocy na rzecz innych firm w zakresie optymalizacji kosztów", nie został zrealizowany. Zatem rezultat w postaci innowacji procesowej lub produktowej nie został osiągnięty. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego beneficjent nie osiągnął celów projektu założonych we wniosku o dofinansowanie oraz wskaźników rezultatu, co skutkuje 100 % korektą finansową, oznaczającą obowiązek zwrotu kwoty w wysokości 99 750 zł wraz z należnymi odsetkami. Pozostałe zarzuty odwołania ZWM uznał za bezzasadne.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 942/19 ją oddalił. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ, uznaje je za prawidłowe i stanowiące uzasadnioną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak również w zaskarżonej decyzji, szczegółowo uzasadniono stanowisko organów odwołując się do ustaleń kontroli, oceny ekspertów, a także opierając się na przedstawionej przez skarżącego dokumentacji. Wbrew zarzutom skargi organ zgromadził w sprawie pełny materiał dowodowy, dający podstawę do orzekania w sprawie. Ocena tego materiału została należycie przeprowadzona z uwzględnieniem logicznego i rzetelnego wnioskowania. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie osiągnął celów projektu założonych we wniosku o dofinasowanie projektu oraz wskaźników rezultatu. Nie został zrealizowany cel projektu, jakim była budowa silnej pozycji przedsiębiorstwa na rynku usług doradztwa energetycznego, a skarżący nie osiągnął przewagi konkurencyjnej na rynku. Rezultat w postaci innowacji procesowej i produktowej nie został w wyznaczonym terminie osiągnięty. Dlatego też wobec niewypełnienia przez skarżącego postanowień przedmiotowej umowy o dofinansowanie projektu powoduje konieczność odzyskania przez organ kwot podlegających zwrotowi, zgodnie z art. 207 u.f.p. w związku z § 19 ust. 1 pkt 15 i 16 tej umowy, i uzasadnia nałożenie korekty finansowej w wysokości 100 %.

Następnie skarżący zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 942/19. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1lit a) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 § 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/203 poprzez ich błędne i bezpodstawne zastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku całkowitego zwrotu środków uzyskanych z otrzymanej dotacji, podczas gdy nie ziściły się przesłanki warunkujące możliwość zastosowania takiej sankcji wobec skarżącego

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 19 ust. 1 pkt 15 i 16 umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. poprzez jego błędne i bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie osiągnął celów i wskaźników projektu określonych we wniosku o dofinansowanie

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 lit a) w zw. z § 3 ust. 7 umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. poprzez jego błędne i bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie osiągnął celów i wskaźników projektu określonych we wniosku o dofinansowanie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 80 k.p.a. polegający na błędnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, poprzez uznanie, że skarżący nie zrealizował celów projektu w postaci niespełnienia wskaźników rezultatu i produktu oraz poprzez dokonanie błędnej oceny całościowych aspektów działalności prowadzonej przez skarżącego

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 lit c) art. 107 § 3 k.p.a., polegający na niewykazaniu przesłanek, który miałyby decydować o tym czy działalność prowadzona przez skarżącego nie osiągnęła odpowiednich wartości, co w dalszej konsekwencji decydowała o nałożeniu na skarżącego korekty finansowej w wysokości 100%

art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1 lit c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegający na nierozpoznaniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie dokumentacji oraz oświadczeń skarżącego złożonych w zakresie osiągnięcia przez niego wskaźników produktu i rezultatu, jak również wskaźników określonych w treści złożonego wniosku

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a, wniósł o:

uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz

skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie celem jej ponownego rozpoznania,

wstrzymanie wykonania w całości decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2019 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2018 roku.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne lub ich uzasadnienie nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe przywoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, tamże). Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia powyższe wymogi zawierając wady w zakresie uzasadnienia zarzutów. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), ale brak lub niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, tamże). Spór w sprawie dotyczy zasadności zwrotu pobranych przez skarżącego kasacyjnie na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej dnia 11 lipca 2016 r. środków na realizację projektu pn.: "Innowacje w firmie D. ".

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenie prawa procesowego uzasadnienie jest lakoniczne i szczątkowe. Jak wskazano powyżej stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podkreślić należy, że są to niezależne od siebie elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, każda zatem tego typu skarga powinna zawierać odpowiednie uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Brak zaś stosownego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za bezskuteczne.

Pomimo tego jednak NSA uznał za zasadne wskazać, że Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę wyraźnie odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

Wbrew tym zarzutom, stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Decyzja organu odwoławczego została zaś obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.

Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, organy (I i II instancji) w obydwu decyzjach szczegółowo uzasadniły swoje stanowisko odwołując się do ustaleń kontroli, oceny ekspertów, a także opierając się na przedstawionej przez skarżącego dokumentacji. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego Strona została dwukrotnie wezwana do przedstawienia dowodów i złożenia wyjaśnień na okoliczność ustalenia, czy projekt został zrealizowany zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Wyjaśnienia Strony oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Ocena zrealizowania wskaźnika rezultatu, a więc i celu projektu, odbywa się w ostatnim roku realizacji projektu lub roku następnym, jednak maksymalnie 12 miesięcy od daty zakończenia realizacji projektu. Zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji określone w aneksie nr 2 do umowy o dofinansowanie to dzień 31 marca 2017 r. Osiągnięcie wskazywanych przez organy wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie, nie zostało zrealizowane w wynikających z umowy ramach czasowych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Natomiast brak podzielenia argumentacji strony nie świadczy o jej pominięciu.

W świetle uznania, że zarzutami procesowymi Skarżący nie podważył skutecznie stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji, ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być dokonana na bazie przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń faktycznych.

Przepisem prawa materialnego będącym podstawą prawną zwrotu środków jest art. 207 u.f.p. W tej regulacji, w celu realizacji na poziomie państwa członkowskiego Rozporządzenia 1303/2013, w zakresie eliminowania finansowych skutków nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków europejskich, szczegółowo uregulowano przesłanki zwrotu środków znajdujące zastosowanie do podmiotów prawa polskiego (krajowych beneficjentów). W tym kontekście należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z Rozporządzenia 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie. Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieprawidłowością jest każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2575/17, tamże). Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18, tamże). Natomiast bez znaczenia jest to, czy szkoda ta powstała na skutek świadomego i celowego działania beneficjenta, czy też w sposób niezamierzony i wynika z niewłaściwej realizacji projektu lub wadliwego prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 174/19, tamże).

Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w Rozporządzeniu 1303/2013, z których wynika obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 - realizowany jest na podstawie przepisów u.f.p. Ustawodawca w art. 207 ust. 1 u.f.p. nie użył terminu "nieprawidłowości" lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", oraz co ważniejsze w rozpoznawanej sprawie "wykorzystanie z naruszeniem procedur". Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego aktu. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013 (por: wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5056/16, tamże).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że dla stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech okoliczności. Pierwsza okoliczność to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa (procedury), drugą okolicznością jest naruszenie prawa, które musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta, a trzecia okoliczność polega na powiązaniu naruszenia ze szkodliwym wpływem na budżet UE, w tym z wpływem potencjalnym, polegającym na obciążeniu budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem. Wszystkie te okoliczności zostały spełnione i organ, a za nim Sąd I instancji słusznie uznały, że skarżąca swoim działaniem naruszyła obowiązujące ją procedury. W tych okolicznościach organ mógł zastosować korektę, stwierdzając naruszenie prawa przez beneficjenta, które było wynikiem jego działania (zaniechania) i które to naruszenie spowodowało lub mogło spowodować powstanie szkody.

Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą. A zatem, skoro w ramach procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., mieszczą się procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, co trafnie uzasadniono w zaskarżonym wyroku, to niniejszy zarzut jest bezpodstawny.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, o której mówi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu. Trzeba bowiem przypomnieć, że celem projektu była budowa silnej pozycji rynkowej przedsiębiorstwa na rynku usług doradztwa energetycznego poprzez wprowadzenie do oferty innowacyjnej usługi, opartej na metodyce diagnozującej i optymalizującej pracę parametrów turbosprężarek w silnikach spalinowych. Inwestycja zakładała przygotowanie rozwiązania, tj. metodyki i algorytmów matematycznych, na podstawie których nastąpi właściwa ocena sprawności pracy układu doładowania silnika spalinowego typu turbosprężarka oraz ewentualna optymalizacja parametrów pracy. Wskaźnikami rezultatu określającymi realizację celów projektu, było wprowadzenie innowacji procesowej i innowacji produktowej. Definicje tych pojęć zawiera złożona przez Beneficjenta Karta Projektu Innowacyjnego: innowacje procesowe to znaczące zmiany w metodach produkcji i dostarczania produktów lub usług, innowacje produktowe wiążą się ze znaczącymi zmianami w zakresie wyrobów lub usług - wprowadzenie nowych lub znaczące ich udoskonalenie. Szczegółowy opis celu projektu i uzasadnienie potrzeby jego realizacji Beneficjent zawarł we wniosku o dofinansowanie, który stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie. Umowa określa m.in. warunki i cele realizacji projektu, wskaźniki do osiągnięcia, zasady i procedury obowiązujące Beneficjenta przy realizacji projektu. Osiągnięcie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie projektu przewiduje § 3 ust. 7 umowy. Umowa o dofinansowanie określa także sankcje za niedotrzymanie jej warunków i wykorzystanie całości lub części dofinansowania bez zachowania obowiązujących procedur (§ 11 i § 19 umowy o dofinansowanie). Umowa o dofinansowanie w § 19 ust. 1 pkt 15 i 16 przewiduje korektę 100 %, która została zastosowana w stosunku do skarżącego kasacyjnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo ustalił a Sąd I instancji zaakceptował, że nie został osiągnięty rezultat w postaci innowacji procesowej lub produktowej. Nie powstało uniwersalne nowatorskie rozwiązanie (oferta taka nie została organowi przedłożona, nie działa też strona internetowa firmy www. [...]). Wyniki prac badawczych nie są wdrożone do biznesowej oferty firmy w stopniu oddziałującym na gospodarkę regionu, czy na wsparcie kluczowych dla regionu sektorów gospodarki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnienia zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, iż organy nie wykazały, że skarżący nie osiągnął celów i wskaźników projektu (ze wskazaniem których dotyczy). Potwierdza to również ocenę Sądu I instancji w powyższym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji przyjął za organem, że skarżąca nie osiągnęła wskaźników określonych we wniosku i zgodnie z jego założeniami. Ustalenia z kontroli (po zakończeniu projektu) zostały potwierdzone na etapie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie podważone przez skarżącą przed tym sądem. Skarżąca nie wykazała, że zakwestionowane wskaźniki rezultatu zostały osiągnięte, a cel projektu spełniony, zaś podnoszone zarzuty odnoszą się w istocie do działań organów, a nie do wykonania projektu. Skoro beneficjent nie osiągnął celu projektu i nie zrealizował obligatoryjnych wskaźników rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie. W skardze kasacyjnej nie zdołano również podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków. Należy powtórzyć, że za naruszenie owych procedur można uznać nie tylko naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, ale także wszelkie odstępstwa od zapisów umowy które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, a Sąd I instancji zaakceptował, że skarżący dopuścił się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 p.p.s.a. § 1 pkt 1lit a), art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 § 1 u.f.p., art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/203, § 19 ust. 1 pkt 15 i 16, § 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a), w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).