Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 968/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 8, art. 20 ut. 1, art. 24 ust. 2a, 2b, art. 20 ut. 3a
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie "[...]WINGiK"), po rozpoznaniu odwołania A. W., B. K. i W. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], orzekającą o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie użytku gruntowego LsV (lasy) na użytek gruntowy RV (grunty orne) w działce nr [...] oraz zmianie użytku gruntowego Ls V (lasy) na użytek gruntowy Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) w odniesieniu do działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie 0021 w K. przy ul. [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 26 maja 2021 r. odwołujący zwrócili się do organu pierwszej instancji o dokonanie "urzędowej korekty" zapisów w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww. działek stanowiących ich własność, z uwagi na brak spójności zapisów ewidencyjnych ze stanem prawnym oraz stanem faktycznym na gruncie.

W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że działka nr [...] od 40 lat stanowi ugór, który nie jest porośnięty żadnym drzewostanem, a jej gleby są pochodzenia mineralnego w klasie V i niższej, co przemawia za zmianą użytku gruntowego na tej działce z LsV (lasy) na użytek gruntowy RV (grunty orne). Z kolei, powierzchnie działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wynoszą od 543 m2 do 723 m2 każda z nich, czyli mniej niż 0,10 ha. Zdaniem wnioskodawców, działki te nie spełniają zatem ustawowej definicji lasu zawartej w art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1275), zwanej dalej "ustawą o lasach". Wnioskodawcy podnieśli, że teren, na którym położone są ww. działki, to obszar rolny, częściowo zadrzewiony samosiejkami m.in. sosnami w wieku powyżej 10 lat, które porosły na tym obszarze, gdyż od wielu lat grunt ten leży odłogiem. Dodali, że zarówno w przeszłości jak i aktualnie na terenie tych działek nie były prowadzone żadne uprawy leśne, ani też nie były realizowane żadne zadania z zakresu planowej gospodarki leśnej.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, ŚWINGiK ustalił, że klasyfikacja gruntów na terenie miasta K. została przeprowadzona w 1962 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r., Nr 19, poz. 97). Decyzją z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. zatwierdziło klasyfikację gruntów miasta K. przeprowadzoną w 1962 r., uwidocznioną na mapie i rejestrze klasyfikacyjnym sporządzonym w 1961 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w K. i sporządzoną na gruncie przez inspektora ds. klasyfikacji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. mapie i w rejestrze klasyfikacyjnym. Ewidencja gruntów dla miasta K. obrębu XI została założona w 1968 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Operat techniczny z założenia ewidencji gruntów dla miasta K. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 listopada 1968 r. pod numerem ewidencyjnym [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w rejestrze gruntów miasta K. obrębu XI założonym w 1968 r., w jednostce rejestrowej nr [...], wykazano działkę oznaczoną numerem 61 o powierzchni 0,6656 ha stanowiącą grunty rolne klasy VI o powierzchni 0,5029 ha i grunty leśne klasy VI o powierzchni 0,1627 ha stanowiące las. Jako władających działką nr [...] wykazano J. W. i B. W..

W dniu 6 maja 1975 r. Naczelnik Powiatu, Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. wydał akt własności ziemi nr [...] na działkę nr [...] o powierzchni 0,6656 ha położoną w obrębie XI m. K. dla J. i B. małż. Walkowicz. Następnie umową darowizny z dnia 17 listopada 1989 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep A Nr [...] J. i B. małż. Walkowicz darowali zabudowaną nieruchomość o powierzchni 6656 m2, oznaczoną jako działka nr [...] w równych częściach na współwłasność swoim dzieciom: W. S., A. W. i B. K..

Jak ustalił [...]WINGiK, w 1993 r. na terenie obrębu 021 miasta K. (dawniej obręb XI) przeprowadzono prace geodezyjne związane z aktualizacją mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz aktualizacją ewidencji gruntów miasta K. obręb 021 nazwaną w sprawozdaniu technicznym "modernizacją". Dokumentacja z wykonania aktualizacji ewidencji gruntów została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 sierpnia 1993 r., pod numerem ewidencyjnym [...]. Jednocześnie na terenie obrębu 021 miasta K. przeprowadzono aktualizację klasyfikacji gruntów. Ogłoszenie o wyłożeniu do wglądu klasyfikacji gruntów w obrębie 0021 zostało wywieszone w Urzędzie Miasta K. na tablicy ogłoszeń w dniach od 2 do 11 czerwca 1993 r. Z wykazu skarg i zażaleń zgłoszonych na dokonaną klasyfikację grantów wynika, że skargi takie nie wpłynęły.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Powiatowej i Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. K. obręb 021, w części objętej protokołem zmian i orzekł o zatwierdzeniu zaktualizowanej klasyfikacji gruntów m. K. obręb 0021 dokonanej w latach 1992-1993.

ŚWINGiK wskazał, że w wyniku przeprowadzonej aktualizacji ewidencji gruntów na obszarze obrębu 0021 miasta K. uległa zmianie numeracja działek. Działce nr [...] o powierzchni 0,6656 ha nadano numer [...] i przyporządkowano powierzchnię 0,6656 ha. Natomiast w wyniku przeprowadzonej w tym samym czasie klasyfikacji gruntów, uległy zmianie użytki gruntowe w działce nr [...] (dawny numer [...]) o powierzchni 0,6656 ha. W miejsce gruntów rolnych (RVI) i gruntów leśnych (Ls VI) wykazano grunty leśne LsV o powierzchni 0,6656 ha. W rejestrze gruntów miasta K. obręb 0021 sporządzonym w 1993 r. w jednostce rejestrowej nr [...] wykazano działkę nr [...] o powierzchni 0,6656 ha stanowiącą grunty leśne LsV o powierzchni 0,6656 ha.

Dalej organ odwoławczy podał, że w 1998 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. Operat techniczny dotyczący podziału działki nr [...] został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 kwietnia 1998 r. pod numerem ewidencyjnym [...] (aktualnie identyfikator ewidencyjny [...]).

W rejestrze pomiarowym załączonym do tego operatu w odniesieniu do ww. działek wykazano użytek gruntowy o symbolu "Ls"- lasy.

Aktem notarialnym z dnia 9 kwietnia 1998 r., Rep. A [...] zawierającym umowę zniesienia współwłasności T. S., A. W. i B. K. znieśli współwłasność nieruchomości (księga wieczysta Kw nr [...]) w ten sposób, że W. S. objęła własność działki nr [...] o powierzchni 2170 m2, B. K. objęła własność działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2169 m2, zaś A. W. objął własność działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2317 m2.

Następnie w latach 2006-2007 w oparciu o art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.735 ze zm.), dalej "p.g.i.k." na terenie obrębu 0021 m. K., została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków, podczas której wykonawca prac geodezyjnych nie stwierdził zmian w zakresie użytków w odniesieniu do ww. działek, a sami właściciele nie zgłosili uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego, a także zarzutów do danych ujawnionych w tym operacie.

ŚWINGiK podniósł zatem, że aktualnie w ewidencji gruntów i budynków m. K. obręb 0021 w jednostce rejestrowej [...] figuruje działka [...] o powierzchni 0,2170 ha stanowiąca użytek o symbolu "Ls"- lasy jako własność W. S. na podstawie księgi wieczystej [...], w jednostce rejestrowej [...] figurują działki nr nr [...] o powierzchni 0,0723 ha, [...] o powierzchni 0,0723 ha, [...] o powierzchni 0,0723 ha stanowiące użytek o symbolu "Ls" - lasy będące własnością B. K. na podstawie księgi wieczystej [...] Nadto w jednostce rejestrowej [...] figurują działki nr nr [...] o powierzchni 0,0543 ha, [...] o powierzchni 0,0543 ha, [...] o powierzchni 0,0543 ha, [...] o powierzchni 0,0688 ha stanowiące las jako własność A. W. na podstawie księgi wieczystej [...]

Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadzona w 2006 r., modernizacja ewidencji gruntów i budynków została wykonana z uwzględnieniem ustawy o lasach. Zgodnie z informacją uzyskaną w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Środowiska, działka nr [...] ujęta była w "Rejestrze działek i gruntów do zalesienia wg właścicieli stan na dzień 1998.05.01". Działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały objęte uproszczonym planem urządzania lasu sporządzonym dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa na terenie miasta K. na okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2008 r., a następnie na okres od 1 stycznia 2009 do 31 grudnia 2018 r. Zasięg lasów wykazanych w opisanych uproszczonych planach urządzania lasów odzwierciedla zasięg konturów klasyfikacyjnych wykazany w projekcie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie 0021 w K. przy ul. [...] sporządzonym w 1993 r., zatwierdzonym decyzją Prezydent Miasta K. z dnia 16 czerwca 1993 r.

Zdaniem [...]WINGiK fakt, że uproszczony plan urządzania lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych w obrębie 0021 w K. przy ul. [...] został opracowany do 31 grudnia 2018 r. nie oznacza, że grunty nim objęte przestają być lasami po upływie tego terminu. Upływ terminu, na jaki opracowano taki plan, oznacza potrzebę opracowania nowego planu urządzania lasu w celu określenia zadań dotyczących gospodarki leśnej na kolejne lata. Jeżeli jednak plan taki nie zostanie opracowany to zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl definicji zamieszczonej pod lp. 10 w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach.

W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na treść art. 3, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o lasach oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.), stwierdzając, że w świetle tych przepisów grunty leśne to nie tylko grunty pokryte roślinnością leśną, ale również grunty przejściowo jej pozbawione.

W ocenie ŚWINGiK, sam brak drzewostanu na gruntach leśnych nie oznacza, że grunt ten staje się automatycznie gruntem rolnym. Natomiast zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a decyzję o tym, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, podejmuje starosta (w miastach na prawach powiatu prezydent miasta) na wniosek właściciela lasu.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w świetle powołanych przepisów wniosek A. W., B. K. i W. S. z dnia 26 maja 2021 r. jest przedwczesny. Jeżeli bowiem intencją wnioskodawców jest zmiana lasu na grunt rolny w odniesieniu ww. działek to niezbędne jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności postępowania w oparciu o przepisy ustawy o lasach. Dopiero bowiem w oparciu o prawomocną decyzję Prezydenta Miasta K., orzekającą o zmianie lasu na użytek rolny lub inny, właściciele mogą wnosić o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

ŚWINGiK dodał, że postępowanie ewidencyjne jest jedynie postępowaniem rejestrowym. Wnosząc o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegających na zmianie użytków gruntowych w ww. działkach, wnioskodawcy nie przedstawili zaś dokumentów będących podstawą do wprowadzenia żądanej przez nich zmiany.

Wobec powyższego ŚWINGiK uznał, że nie znajduje uzasadnienia przeprowadzenie wizji lokalnej na gruncie, ponieważ w odniesieniu do ww. działek stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków wynika z kolejno powstających dokumentów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i jest on zgodny z tymi dokumentami. Stan faktyczny ustalony w czasie wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ ewidencyjny, w świetle przytoczonych przepisów, nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wywiódł A. W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów poprzez: oparcie decyzji o niewłaściwie doręczoną i opartą na błędnie ustalonym stanie faktycznym decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 czerwca 1993 r. oraz błędne ustalenie, że grunt na przedmiotowych działkach stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach, mimo braku danych o przeznaczeniu tego gruntu do produkcji leśnej;

2) prawa materialnego - art. 20 ust. 3a p.g.i.k w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o lasach przez błędną jego wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że gruntem leśnym może być grunt, który nigdy nie został przeznaczony do produkcji leśnej lub taki co do którego przeznaczenia do produkcji leśnej brak jest informacji w operacie ewidencyjnym;

3) prawa materialnego - art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.i.k. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy dane ewidencyjne dotyczące przedmiotowych gruntów są błędne i oparte na nieprawidłowo wydanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1993 r.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że klasyfikacja zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1993 r. była błędna, a decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nigdy nie doręczono jej skarżącemu. To sprawia, że akt ten nie może stanowić podstawy do dalszej kwalifikacji działek objętych wnioskiem jako gruntów leśnych. Skarżący podniósł, że trwa postępowanie zmierzające do wykazania, iż jego podpis znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów w wyniku modernizacji i aktualizacji w roku 1993, zakończonej ww. decyzją, zamieszczony na dokumencie włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...] został sfałszowany. Wyjaśnił, że postępowanie karne nie zostało wszczęte w tej sprawie ze względu na przedawnienie karalności podrobienia podpisu, natomiast wszczęte powinno zostać postępowanie o posłużenie się sfałszowanym dokumentem.

Zdaniem skarżącego, organy administracji mają obowiązek prawny reagować na uzyskane informacje, że dokument, którym się posługują jest fałszywy. Nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji w oparciu o nieautentyczne dokumenty.

Nadto skarżący podniósł, że zmiana klasyfikacji gruntów była sprzeczna ze stanem faktycznym, co wnioskodawcy wykazali w postępowaniu administracyjnym przez przedstawienie dokumentacji fotograficznej. Organy obu instancji winny były wziąć pod uwagę wewnętrzną sprzeczność materiałów, na których oparta została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1993 r. Na mapie klasyfikacyjnej terenu (nr identyfikacyjny w zasobie: [...]) wskazano, że grunty działki nr [...] to tereny rekreacyjne z zielenią nieurządzoną oznaczone kodem "Bz". Niezrozumiałe jest zatem, w jaki sposób to ustalenie z mapy klasyfikacyjnej (tzw. operat techniczny) przekształcone zostało w późniejsze ustalenie, że grunt tej działki to grunt leśny.

Dalej skarżący zarzucił, że choć na spornym gruncie las nigdy nie był sadzony, nie był wycinany, nie wystąpił samoistnie i nie było prowadzonej gospodarki leśnej, to przez organy okoliczności te nie są traktowane jako argumenty za brakiem lasu. W ocenie skarżącego zaś, organ ewidencyjny winien rejestrować stan faktyczny, a nie obstawać przy utrzymywaniu kontr-faktycznych danych w rejestrze i w oparciu o rejestr zmuszać właściciela nieruchomości do prowadzenia gospodarki leśnej.

Jak zauważył skarżący, stan faktyczny na gruncie nie był przez organy kwestionowany: brak prowadzenia tam kiedykolwiek gospodarki leśnej, brak sadzenia lasu, brak prowadzenia wycinek lasu, funkcjonowanie terenu do lat 80-tych ubiegłego wieku jako terenów rolniczych, a następnie - nieużytków. Mimo to, organy twierdzą, że ww. działki są lasem, gdyż tak zostały oznaczone w ewidencji gruntów, a zmienić tego oznaczenia nie można bez przeprowadzenia procedury odlesienia, która polega na wydaniu przez odpowiedni organ decyzji o zmianie lasu na użytek rolny, co z kolei wymaga przyznania, że aktualnie grunt jest lasem i wykazania występowania szczególnych przesłanek zmiany jego przeznaczenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego zawarł wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu klasycznych badań dokumentów na okoliczność, że podpis skarżącego znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów w wyniku modernizacji i aktualizacji w roku 1993 zamieszczony na dokumencie włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod wskazanym w piśmie numerem prawdopodobnie nie jest oryginalny. Strona załączyła do pisma poświadczoną kopię opinii.

Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, z kolei pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga A. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. W żadnym razie Sąd nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie – kierując się tymi przesłankami - nie było konieczności przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci ekspertyzy z zakresu klasycznych badań dokumentów, a Sąd orzekał w oparciu o przedstawione akta sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły głównie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej też jako "p.g.i.k."), oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393, ze zm., dalej też jako "rozporządzenie").

Stosownie do art. 2 pkt 8 p.g.i.k., przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Powyższe informacje, zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.i.k., zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego zapewniającego m.in. wizualizację danych w formie rejestrów, kartotek i wykazów oraz mapy ewidencyjnej, a nadto zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określa wydane - na podstawie art. 26 ust. 2 p.g.i.k. - rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie do art. 24 ust. 2b p.g.i.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).

Ewidencja gruntów i budynków obejmuje odnośnie gruntów informacje dotyczące: ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k.). Przy czym ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a p.g.i.k.).

Lasem w rozumieniu ustawy o lasach 28 września 1991 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 1275) jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, jak również pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.

Co istotne, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W sprawach takich, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o lasach).

Skarżący w kontrolowanym postępowaniu wnioskował o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku gruntowego LsV (lasy), na użytek gruntowy RV (grunty orne) w odniesieniu do działki nr [...] oraz na zmianie użytku gruntowego Ls V (lasy), na użytek gruntowy Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) w odniesieniu do działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - wszystkich położonych w ww. obrębie 0021 w K. przy ul. [...]. Równocześnie skarżący nie przedstawił żadnego z dokumentów wymaganych ustawą – Prawo geodezyjne i kartograficzne wymienionych w art. 24 ust. 2b tej ustawy.

Nie może być wątpliwości, że dokumentem, który w tym wypadku skutkowałby wprowadzeniem oczekiwanej przez A. W. zmiany w ewidencji gruntów i budynków byłaby decyzja właściwego starosty (prezydenta miasta wykonującego zadania starosty) wydana w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Nie ma sporu co do tego, że takim dokumentem skarżący na żadnym etapie postępowania się nie okazał. W zasadzie w skardze a wcześniej w toku postępowania administracyjnego strona żądała wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na to, że klasyfikacja gruntów zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1993 r. dokonana został błędnie, a wskazana decyzja wydana został z naruszeniem prawa. Skarżący wywodzi, że jego podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru zawiadomienia o zmianach dokonanych w ewidencji gruntów w wyniku modernizacji i aktualizacji prowadzonej w 1993 r, a zakończonej ww. decyzja został sfałszowany. Ponadto nieskuteczne miały być doręczenia przesyłek dla dwóch pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Trzeba stwierdzić, że podstawą ujawnienia danych w ewidencji gruntów i budynków jest decyzja administracyjna (ostateczna i prawomocna). W analizowanym wypadku podstawą ujawnienia danych w ewidencji była ostateczna decyzja z dnia 16 czerwca 1993 r. Organ ewidencyjny nie ma przy tym możliwości weryfikowania legalności takiej decyzji, dopóki decyzja obowiązuje w obrocie prawnym i to obowiązywanie nie zostanie skutecznie wzruszone. Dokumentem, który może być podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów nie może dokument - potwierdzenie odbioru przesyłki zgromadzony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.) Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (art. 16 ust. 3 k.p.a.).

Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., I OSK 504/21, lex nr 3246217). Oznacza to, że podejmowane przez skarżącego działania zmierzające do podważenia wiarygodności jego podpisu na zwrotnym poświadczeniu odbioru korespondencji kierowanej do niego w toku postepowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie mogło mieć na obecnym etapie znaczenia dla wyniku tej sprawy bez uprzedniego obalenia domniemania legalności, jakim opatrzona jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1993 r. Dopóki więc ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty trudno uznać, że organ ewidencyjny może poprawić błędne – zdaniem skarżącego – dane w ewidencji gruntów odnośnie klasyfikacji bonitacyjnej jego gruntu. Określone dokumenty były podstawą do wydania tej decyzji i do ujawnienia w ewidencji klasyfikacji przedmiotowy działek gruntu jako "lasy". Jakiekolwiek zastrzeżenia skarżącego do legalności tej decyzji nie mogą być skutecznie zgłoszone w postępowaniu ewidencyjnym. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), ale z podanych powodów również złożenie ekspertyzy z zakresu klasycznych badań dokumentów w tym postępowaniu nie miało znaczenia dla wyniku sprawy.

Organy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym dokonały sprawdzenia, czy w oparciu o dokumentację, która wchodzi w skład zasobu geodezyjno-kartograficznego ujawnione w ewidencji gruntów i budynków dane odnośnie działek wskazanych we wniosku skarżącego (i pozostałych współwłaścicieli) są prawidłowe. Organ żadnych błędnych danych nie wykrył i Sąd wyniku tej weryfikacji nie podważa.

Jak już wyjaśnił organ odwoławczy, twierdzenie skarżącego, że na przedmiotowym gruncie nie ma roślinności leśnej nie było wystarczające do wprowadzenia zmiany danych ewidencyjnych w zakresie klasy bonitacyjnej gruntu.

W świetle powołanych wyżej regulacji prawnych - z uwagi na rejestrowy charakter postępowania ewidencyjnego - również oględziny tych nieruchomości przez pracowników Inspektoratu nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem protokół z takich oględzin nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Ustawa o lasach zawiera przepisy regulujące postępowanie w sprawie zmiany lasu na użytek rolny.

Sąd wobec powyższego nie stwierdził naruszenia przez wydanie zaskarżonej decyzji przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki tego postepowania, a przepisy prawa materialnego zostały przez organy obu instancji prawidłowo zinterpretowane i zastosowane w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Z tych wszystkich powodów, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.