Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 29/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37b ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 514/22 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 20 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 514/22, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 20 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Łódzki wniósł skargę na ww. uchwalę Rady Miejskiej w S. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. Zaskarżając wskazaną uchwałę w całości, Wojewoda zarzucił naruszenie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", poprzez jego błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie dowolnych ustaleń w zakresie przyznawania diet.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną, lecz z innych względów niż w niej wskazane. Jak podniósł Sąd meriti, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Podstawą do wydania przez organ zaskarżonej uchwały, której przepisy zostały zakwestionowane przez Wojewodę Łódzkiego, jest art. 37b ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Sąd Wojewódzki podzielił prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że uchwała ustalająca diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych sołtysów jest aktem prawa miejscowego.

Tym samym więc skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa.

Zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak wskazano z § 4: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r.". Uchwała ta nie została zatem prawidłowo opublikowana, tj. zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559) – dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych". Z tych względów Sąd pierwszej uznał, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skoro bowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego to powinna zostać opublikowana zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei co do zarzutów wojewody sformułowanych w skardze to Sąd Wojewódzki wskazał, że nie podziela jego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37b ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała w przedmiocie diet oraz zwrotu kosztów podróży przysługujących sołtysom stanowi akt prawa miejscowego i jako taka powinna podlegać publikacji dzienniku urzędowym województwa, podczas gdy uchwała ta nie zawiera norm, które pozwalałyby na zakwalifikowanie jej do aktów prawa miejscowego, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie sprawy bez wyznaczania rozprawy (na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że w ocenie skarżącej Gminy zasadniczą kwestią, która nie pozwala uznać przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego, jest fakt, że adresatem jej norm nie są podmioty spoza struktury administracji, lecz skonkretyzowane podmioty umieszczone w jej strukturach i wykonujące zadania publiczne, w z czym wiąże się uprawnienie do diety. Autor skargi kasacyjnej wskazał nadto, że w przypadku aktów prawa wewnętrznego kierowanych np. do pracowników, również mamy do czynienia z określeniem adresatów poprzez wskazanie ich cech (bycie pracownikiem), które mogą spełniać różne osoby w różnym czasie. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w przypadku uchwały, której adresatem są osoby cechujące się pełnieniem funkcji sołtysa. Jednakże istotne jest, że wskazanie tych cech pozwala na każdorazowe wskazanie na adresata normy z imienia i nazwiska, co nie ma miejsca przy aktach prawa miejscowego, w przypadku których adresatem jest szeroki krąg osób, niemożliwych do zidentyfikowania z chwilą stanowienia aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 20 stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy S. - jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58).

W kontekście poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów normatywnych, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały jest ograniczony, jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Uchwała taka ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Gdyby przyjąć argumentację strony skarżącej kasacyjnie to przedmiotowa uchwała miałaby charakter epizodyczny, gdyż zawierałaby regulacje obowiązujące tylko w czasie trwania danej kadencji. Jest to pogląd oczywiście błędny.

W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, oprócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że skoro przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w S. jest aktem prawa miejscowego to warunkiem wejścia w życie takiej uchwały było jej ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Tym samym unormowanie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2022 r." było niezgodne z prawem i spowodowało, że uchwała ta nie została zatem prawidłowo opublikowana, tj. zgodnie z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Z tych względów Sąd pierwszej prawidłowo uznał, że uchybienie to stanowiło istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.