Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1176/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 120, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 80, 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 84/23 w sprawie ze skargi Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w Poznaniu na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 24 listopada 2022 r. nr 763/19/2022 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w Poznaniu na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę Instytutu Ochrony Roślin – Państwowego Instytutu Badawczego w Poznaniu (dalej jako: strona, skarżący, Instytut) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej jako: Dyrektor, Dyrektor ARiMR, ARiMR) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej jako: organem I instancji) o odmowie przyznania pomocy finansowej Instytutowi, jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy.

Decyzją z 29 grudnia 2020 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy finansowej, która to decyzja na skutek wniesionego odwołania została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z 27 kwietnia 2021 r. Następnie decyzja organu odwoławczego, na skutek wniesionej skargi, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 marca 2022 r. wydanym w sprawie III SA/Po 1057/21. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wskazał, że organy administracji publicznej przedwcześnie przyjęły, iż Instytut nie jest uprawniony do uzyskania pomocy finansowej. Organy nie ustaliły i nie wyjaśniły w oparciu o przepisy załącznika nr I do rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. (Dz.U.UE.L.2014.193.1 zwanego dalej "rozporządzeniem nr 702/2014"), czy Instytut może zostać uznany, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, za – mikro, - małe, bądź – średnie przedsiębiorstwo.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ARiMR stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował wytyczne wyroku WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r. W ocenie Dyrektora organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy, co umożliwiło dokonanie kompleksowej oceny stanu faktycznego sprawy. Organ dokonał analizy struktury organizacyjno - prawnej strony wskazując, że Instytut tworzy Rada Ministrów, nadzór nad nim sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który przeprowadza kontrolę Instytutu i na podstawie wyników kontroli może dokonać połączenia, podziału, reorganizacji, przekształcenia lub likwidacji Instytutu. Nadto wskazano, że Minister nadzorujący Instytut zatwierdza statut Instytutu oraz sprawozdanie finansowe, może dokonać podziału zysku. Organ dokonał nadto analizy źródeł finansowania Instytutu wskazując, że Instytut uzyskuje środki finansowe z prowadzonej działalności, z subwencji i dotacji, z realizacji projektów państwowych finansowanych przez Narodowe Centrum Badań Rozwoju, Narodowe Centrum Nauki, Ministerstwo Edukacji i Nauki, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych, z czego mogą wynikać dla strony określone korzyści zwłaszcza finansowe, które dają przewagę nad podmiotami finansowanymi przez kapitał prywatny. Nadto organ wskazał, że Państwo w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego Instytutu oraz ma prawo wywierać dominujący wpływ na Instytut, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania Instytutowi Ochrony Roślin w Poznaniu statusu państwowego instytutu badawczego (Dz.U. z 2008 r. poz. 403), jak również zgodnie z postanowieniami statutu Instytutu. Powyżej ustalone fakty, w ocenie organu świadczą o tym, że Instytut jest przedsiębiorstwem państwowym, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie, jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.). To natomiast pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 4 załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. Organ wskazał, że strona nie może zatem zostać uznana za MŚP, w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia nr 702/2014. Powołując się na przepis § 13v ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2015 r. poz. 187 zwanego dalej "rozporządzeniem") wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż wnioskodawca nie spełnia przesłanek do przyznania pomocy finansowej.

WSA stwierdził, że organy w sposób wystarczający do wydania decyzji zbadały strukturę organizacyjną Instytutu oraz ustaliły w jaki sposób kształtuje się jego gospodarka finansowa i jakie są faktyczne źródła funduszy tworzonych przez Instytut. W tym celu dokonały, zgodnie z wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 16 marca 2022 r. analizy przepisów ustawy o instytutach badawczych, przepisów wykonawczych, statutu i regulaminu organizacyjnego. o zgromadzone dokumenty takie jak: aktualny statut Instytutu, regulamin organizacyjny, sprawozdania finansowe za lata 2019-2021.

Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i wyciągnęły stosowne wnioski, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym decyzji. Organy prawidłowo stwierdziły, że Instytut jest przedsiębiorstwem państwowym w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r. poz. 798 ze zm.). Państwo finansuje bowiem znaczną część działalności Instytutu, co stanowi niewątpliwie przeszło 25% wszystkich przychodów Instytutu.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej również jako: "rozporządzenie Rady Ministrów") w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L Nr 193, str. 1; dalej również jako: "rozporządzenie nr 702/2014) — poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącemu (jako producentowi rolnemu) pomocy finansowej z tytułu szkód w uprawach rolnych, obejmujących co najmniej 30% danej uprawy, spowodowanych wystąpieniem w 2019 r. suszy, mimo spełnienia przez skarżącego wszystkich wymaganych przesłanek, w szczególności wobec możliwości zakwalifikowania skarżącego jako mikroprzedsiębiorstwo, małe albo średnie przedsiębiorstwo (MSP) w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, ze względu na fakt, że — zgodnie z art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 702/2014 - żaden organ państwowy nie kontroluje kapitału lub praw głosu skarżącego, bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, w wymiarze 25% lub większym, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 t. i poprzedzającej ja decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2 z dnia 30 września 2022 r. na podstawie art, 145 §1 pkt 1 Et. a w zw, z art, 135 p.p.s.a.,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw) z dnia 20 stycznia 2004 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 24, str. 1; dalej również jako: "rozporządzenie WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw") i art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.; dalej również jako: "ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów") - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że Instytut jest przedsiębiorstwem, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem okoliczność, czy 25% lub więcej kapitału przedsiębiorstwa jest kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, przez co najmniej jeden organ państwowy, jest uzależniona od źródeł finansowania działalności Instytutu, podczas gdy sam fakt ewentualnego finansowania przedsiębiorstwa nie jest elementem konstytuującym posiadanie kontroli kapitału, o której mowa w art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 702/2014 (zarówno w rozumieniu przepisów rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw, jak i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), a zatem taka forma zaangażowania Skarbu Państwa w funkcjonowanie Instytutu nie prowadzi do automatycznego wyeliminowania skarżącego z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania pomocy publicznej, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzającej ja decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr BP287-8110.3956.2020.SJ/DM/K2 z dnia 30 września 2022 r. na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 lit, a w zw. z art. 135 p.p.s.a..

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13v ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zw. z art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia WE w sprawie kontroli łączenia przedsiębiorstw i art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zw. z art. 233 k.c. — poprzez ich błędną, wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że Instytut jest przedsiębiorstwem, w stosunku do którego Skarb Państwa w osobie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem skarżący dysponuje nieruchomościami Skarbu Państwa, podczas gdy określone nieruchomości Skarbu Państwa zostały oddane Instytutowi w użytkowanie wieczyste, natomiast dla oceny ewentualnej kontroli jakiegokolwiek organu państwowego nad skarżącym (m.in. zgodnie z przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. oraz rozporządzenia WE w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw) znaczenie ma możliwość dysponowania (korzystania) przez Instytut z majątku, a nie wyłącznie ukształtowanie struktury własności mienia, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzającej ia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 września 2022 r., nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a w zw. z art. 135 p.p.s.a.;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. — poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy — w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, polegające na przytoczeniu przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłącznie nielicznych uprawnień przysługujących Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotyczących głównie procedury utworzenia Instytutu, a nie jego funkcjonowania (w tym prowadzenia przez niego działalności gospodarczej), i całkowitym pominięciu przez Sąd kwestii związanych z szeroką autonomią skarżącego, w tym - uprawnień przysługujących Dyrektorowi Instytutu, który — stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o instytutach badawczych — podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących Instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania Rady Naukowej, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi,

2) art. 151 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2 z dnia 30 września 2022 r. naruszała art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej również jako: "k.p.a.") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z dopuszczeniem się przez organy obu instancji swobodnej oceny dowodów, prowadzącej do ustalenia, że organ państwowy (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) posiada w stosunku do skarżącego uprawnienia kontrolne, o których mowa w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014, w wymiarze równym lub wyższym, niż wskazany w treści przywołanego przepisu, tj. że skarżący nie spełnia przesłanki otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w art. § 13v ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów, podczas gdy żaden organ państwowy nie kontroluje kapitału lub praw głosu skarżącego, bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, w wymiarze 25% lub większym, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzającej ja decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 września 2022 r. nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit, c w zw. z art. 135 p.p.s.a.,

3) art. 151 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2 z dnia 30 września 2022 r. naruszała art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z ich niewłaściwym zastosowaniem, polegającym na niezamieszczeniu przez organy w decyzjach stosownego uzasadnienia faktycznego, zawierającego wskazanie faktów, które dany organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł — a w szczególności faktów i dowodów stanowiących podstawy uznania, że 25% lub więcej kapitału lub praw głosu skarżącego kontroluje bezpośrednio lub pośrednio, wspólnie lub indywidualnie, co najmniej jeden organ państwowy, a także stosownego uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa — tj. wskazania konkretnego przepisu, stanowiącego podstawę odmowy udzielenia skarżącemu pomocy finansowej, oraz określenia przyczyn jego zastosowania wobec skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu nr 763/19/2022 z dnia 24 listopada 2022 r. i poprzedzającej ja decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 września 2022 r.. nr BP287.8110.3956.2020.SJ/DM/K2, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit, c w zw, z art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie od Dyrektora ARiMR zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, bo wynik przeprowadzonej przez Sąd I instancji instancji kontroli legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji organu administracji nie narusza wskazanych w zarzutach środka odwoławczego przepisów prawa.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej wyodrębniono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże ich treść koncentruje się wokół uznanych przez WSA instancji za prawidłowe ustaleń faktycznych. Precyzyjniej rzecz ujmując strona skarżąca uczyniła w skardze kasacyjnej przedmiotem sporu to, czy w stosunku do Instytutu trafne było stwierdzenie, że ziściła się uregulowana w art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 przesłanka kontrolowania 25 % lub więcej kapitału lub praw głosu przez co najmniej jeden organ państwowy.

Teza ta jest kwestionowana najpierw za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania §13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem I do rozporządzenia nr 702/2014 oraz błędnej wykładni art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 139/2004, art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i art. 233 Kodeksu cywilnego, a następnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151, art. 133 § 1, art. 120 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.

Wyjaśnić wobec tego należy, że – co do zasady – w świetle art. 107 ust. 1 – 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dopuszczalna przez te przepisy pomoc państwa (zwana w rodzimym systemie pomocą publiczną) może być kierowana do rozmaitych kategorii podmiotów, o różnorodnej strukturze własnościowej (zob. na ten temat wyrok Sądu Pierwszej Instancji, wyroku TSUE z 7 marca 2018 r., C-127/16 P, ZOTSiSPI 2018/3/I-165, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 24 września 2015 r., T-674/11, ZOTSiS 2015/9/II-684, wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 12 grudnia 1996 r., T-358/94, LEX nr 116119). Unormowania poświęcone pomocy w rozmaitych sektorach gospodarki określają szczegółowe reguły w tym zakresie, czego przykładem jest rozporządzenie nr 702/2014. W punkcie 9 preambuły do tego aktu wskazano zresztą, że określa on pewne "kategorie pomocy (...) za zgodne z rynkiem wewnętrznym" i służyć ma zwiększeniu przejrzystości, usprawnieniu monitorowania, a także zapewnieniu właściwej oceny "dużych programów pod kątem ich wpływu na konkurencję na rynku wewnętrznym.". Akt ten zawiera "zestaw wspólnych zasad zapewniających, by pomoc służyła celowi leżącemu we wspólnym interesie, miała wyraźny efekt zachęty, była właściwa i proporcjonalna, była przyznawana z zachowaniem pełnej przejrzystości oraz podlegała mechanizmom kontroli i regularnej oceny, a także by nie zakłócała warunków wymiany handlowej w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem." (punkt 10 preambuły). Do głównych motywów wprowadzenia rozporządzenia do systemu prawnego zaliczono zapewnienie "wzrostu gospodarczego na konkurencyjnym rynku wewnętrznym, przyczyniającego się jednocześnie do postępu działań państw członkowskich na rzecz bardziej efektywnego wykorzystania finansów publicznych" (punkt 7 preambuły).

Do wspomnianych zasad udzielania pomocy państwa zaliczyć należy przewidziane w rozporządzeniu ograniczenia podmiotowe w stosunku do beneficjentów pomocy. Przypomnieć należy, co zaakcentowano w punkcie 40 preambuły do rozporządzenia nr 702/2024, że przyjęte w nim definicje małego i średniego przedsiębiorstwa służyć ma wyeliminowaniu różnic, które mogłyby spowodować zakłócenia konkurencji i że odpowiadają one stanowisku Komisji zaprezentowanemu w zaleceniu z 6 maja 2003 r., 2003/361/WE (CELEX nr 32003H0361). Jak przekonująco wyjaśnił TSUE w punkcie 87 uzasadnienia wyroku z 10 marca 2021 r., C-572/19 P (Dz.U.UE.C.2021/182/9) zalecenie Komisji "należy interpretować jako biorące pod uwagę względy, które doprowadziły do jego przyjęcia (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 30)". Dalej, w punkcie 88 uzasadnienia tego wyroku TSUE wskazał, że "w szczególności z motywu 9 i 12 oraz art. 1 ust. 1 wspomnianego zalecenia, jego celem jest przyjęcie definicji MŚP stosowanej w politykach Unii realizowanych wewnątrz Unii i w EOG, która uwzględnia rzeczywistość gospodarczą tych przedsiębiorstw i wyeliminowanie z kategorii MŚP grup przedsiębiorstw, których siła ekonomiczna przekracza siłę MŚP, w celu zapewnienia, że tylko przedsiębiorstwa, które naprawdę potrzebują przywilejów wynikających dla MŚP z różnych przepisów lub środków zastosowanych dla ich korzyści, faktycznie z nich skorzystają (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 31; z dnia 24 września 2020 r., NMI Technologietransfer, C-516/19, EU:C:2020:754, pkt 34).

TSUE dodał, że "korzyści przyznane MŚP najczęściej stanowią (...) wyjątki od ogólnych zasad, jak na przykład w dziedzinie pomocy państwa, zatem definicję MŚP należy interpretować ściśle. (zob. wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 32; z dnia 24 września 2020 r., NMI Technologietransfer, C-516/19, EU:C:2020:754, pkt 65).". Odwołując się do innego, własnego orzecznictwa (wyroki: z 29 kwietnia 2004 r., Włochy/Komisja, C-91/01, EU:C:2004:244, pkt 50; z 27 lutego 2014 r., HaTeFo, C-110/13, EU:C:2014:114, pkt 33) TSUE zaakcentował ponadto, że pomoc ma być przeznaczona dla przedsiębiorstw samodzielnych, nieposiadających wsparcia ani dostępu do środków, borykających się z trudnościami (punkty 89-90 uzasadnienia wyroku).

W przypadku pomocy, o którą ubiegał się skarżący prawodawca unijny w art. 3 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 przewidział szereg ograniczeń podmiotowych, korespondujących z tekstem wspomnianego zalecenia Komisji i przytoczonymi poglądami orzecznictwa TSUE. Regulacje zamieszczone w art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 odpowiadają w szczególności treści punktu 13 zalecenia, wyrażającego ograniczenie dostępności pomocy ze względu na charakter podmiotu beneficjenta (tekst oryginalny dostępny pod adresem https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32003H0361 stanowi: "In order to avoid arbitrary distinctions between different public bodies of a Member State, and given the need for legal certainty, it is considered necessary to confirm that an enterprise with 25 % or more of its capital or voting rights controlled by a public body is not an SME.").

Nie ulega zatem wątpliwości, że unormowanie to pozostaje zgodne z aktualną polityką prawodawcy unijnego, a jego obowiązywanie stanowi konsekwencję wdrożenia wcześniej zaprezentowanych w zaleceniu Komisji potrzeb wspólnego systemu prawnego Unii Europejskiej. Skoro udzielanie pomocy publicznej służyć ma zapewnieniu konkurencyjności na wspólnym rynku, wyrównywania szans gospodarczych dla przedsiębiorców, którzy napotykają trudności, to nie może być ona kierowana do podmiotów, których podstawowa działalność opiera się na finansowaniu silnego gracza, jakim jest państwo.

W przypadku instytutu badawczego prawo głosu, o którym mowa w przepisie art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 rozumieć należy jako prawo decyzji w istotnych dla tego podmiotu sprawach. Z kolei pod pojęciem kapitału użytym w tym przepisie kryje się majątek należący do instytutu badawczego. Nie ulega wątpliwości, że całkowite uzależnienie od państwa w zarządzaniu przedsiębiorstwem i jego majątkiem stoi na przeszkodzie udzieleniu pomocy państwa.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji zasadnie podzielił ocenę organu, zgodnie z którą w przypadku Instytutu spełnione zostały przesłanki wykluczające dopuszczalność uznania go za małe lub średnie przedsiębiorstwo z uwagi na zakres kontroli państwa zarówno nad kapitałem, jak i prawem decydowania o istotnych sprawach skarżącego.

Organ wykazał bowiem, że Instytut jest kontrolowany przez organy państwowe w pełnym zakresie. W przypadku Instytutu nie ma potrzeby obliczania udziału organów państwa w zarządzaniu tym podmiotem, bowiem zależność ta jest stuprocentowa. Nie ma też konieczności obliczania wartości kapitału, który pozostaje pod kontrolą organów państwa, dlatego że także w tym przypadku sprawowana jest ona nad całością majątku instytutu badawczego.

Do specyfiki rozpoznawanej sprawy należy to, że istotne w tej sprawie okoliczności dotyczą zasad funkcjonowania Instytutu i wynikają wprost z unormowań przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie podważano uznanych przez WSA instancji za prawidłowe, przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Nie jest zatem kwestionowane to, że Instytut jest instytutem badawczym, utworzonym na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie nadania Instytutowi Ochrony Roślin w Poznaniu statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. poz. 403) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie instytutu" i działa w oparciu o przepisy ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2022 r., poz. 498).

Wiodącą działalność Instytutu reguluje art. 2 ust. 1 – 3 ustawy o instytutach badawczych i § 2 rozporządzenia w sprawie instytutu. W świetle art. 2 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych działalność gospodarcza może być przez Instytut prowadzona wyłącznie jako wyodrębniona część jego aktywności. Co więcej, Instytut należy do kategorii państwowych instytutów badawczych, co oznacza, że w świetle art. 22 pkt 2 ustawy o instytutach badawczych realizuje cele ważne dla polityki państwa.

Wprawdzie posiada osobowość prawną i organy zarządzające (art. 1 ust. 2 ustawy o instytutach badawczych), co sugerowałoby jego samodzielność w obrocie, ale jego finansowanie i zarządzanie uzależnione jest w pełnym zakresie od decyzji organów państwa. Jak wynika bowiem z przepisów art. 5 – 6 ustawy o instytutach badawczych instytut badawczy tworzony jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, nadzorowany przez właściwego ministra (w tym przypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi), który nadaje mu statut i strukturę organizacyjną. Również minister decyduje o likwidacji instytutu, bądź jego przekształceniu (art. 7 ust. 1 i nast. ustawy o instytutach badawczych). Do ministra należy także decyzja o ewentualnej komercjalizacji instytutu. Wymagane jest jedynie porozumienie z innymi organami państwa w tej sprawie (art. 12 ust. 5 ustawy o instytutach badawczych).

Dyrektor jest organem zarządzającym na bieżąco działalnością instytutu badawczego, jednak pozostaje ściśle uzależniony od organu nadzorującego, który nie tylko go powołuje i odwołuje, ale odwołanie może nastąpić w każdym czasie i przepisy nie wymagają do tego żadnego uzasadnienia (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o instytutach badawczych). W tym ostatnim przypadku także minister wskazuje osobę pełniącą obowiązki dyrektora do czasu powołania nowego (art. 26 ust. 3 ustawy o instytutach badawczych). Minister także powołuje i odwołuje zastępców dyrektora, jedynie po zasięgnięciu niewiążącej opinii dyrektora bądź rady naukowej (art. 27 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych).

Zarządzanie instytutem poddane jest stałemu monitoringowi ministra, który na podstawie art. 35 – 36 ustawy o instytutach badawczych nie tylko sprawuje bieżący nadzór zgodności z prawem działalności instytutu oraz wydatkowania środków, ale także wydaje wiążące dyrektora zalecenia pokontrolne, w tym naprawcze lub usprawniające, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych. Co więcej, minister lub Rada Ministrów mogą zlecać instytutowi wykonanie określonych zadań, zapewniając na ten cel stosowne środki co szczegółowo regulują art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o instytutach badawczych.

Działalność Instytutu jest finansowana z wymienionych w § 3 rozporządzenia w sprawie Instytutu kategorii środków publicznych, ewentualnie wspomnianych środków publicznych dodatkowych, związanych z realizacją ekstraordynaryjnych zadań wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy o instytutach badawczych.

Uregulowania powyższe jednoznacznie świadczą o znikomej swobodzie organów skarżącego Instytutu w prowadzeniu przez niego działalności. Stały nadzór, nieograniczone prawo dokonywania zmian na stanowisku dyrektora, możliwość zlecania określonych zadań i wreszcie finansowanie w pełnym zakresie nie pozostawiają w tym zakresie wątpliwości. Z perspektywy jednak art. 3 ust. 4 załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 istotne jest to, że Minister Rolnictwa kontroluje w pełnym zakresie kapitał Instytutu, skoro gospodarowanie majątkiem podlega jego stałemu nadzorowi, z prawem wydawania wiążących zaleceń pokontrolnych, a oddanie na własność przedmiotów ma charakter tymczasowy, dlatego że w przypadku podjęcia przez Ministra likwidacji instytutu stają się one własnością Skarbu Państwa. Instytut nie utrzymuje się samodzielnie, lecz ze środków publicznych, których wydatkowanie przez Instytut także poddane jest monitoringowi Ministra Rolnictwa. Prawo to nominalnie należy do dyrektora i rady instytutu, ale w rzeczywistości jego wykonywanie jest stale kontrolowane przez organ nadzoru z uprawnieniem do wprowadzania w życie własnych decyzji.

W tych warunkach podejmowanie także przez Instytut akcesoryjnej działalności gospodarczej traktować należy jako uprawnienie niesamodzielne, również zależne od aktualnego stanowiska organu nadzorującego. Nawet jeżeli działalność ta realizowana jest z sukcesem (zyskiem), to wciąż w sprawy jej kontynuowania, przeznaczania zysku i inne z tym związane ingerować może wiążąco Minister. Nie można zatem podzielić tezy skarżącego Instytutu, zgodnie z którą legitymuje się on szeroką autonomią. Przeciwnie, ma ona charakter znikomy, a jej zakres zależy od aktualnego zaangażowania i potrzeb Ministra Rolnictwa, Rady Ministrów i Skarbu Państwa.

Nie w pełni trafnie natomiast organy oceniły skutki prawne uzyskania przez skarżącego majątku nieruchomego, dlatego że po pierwsze użytkowanie wieczyste stanowi prawo rzeczowe, o charakterze pośrednim pomiędzy prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi, regulowanym odpowiednio stosowanymi przepisami o własności (zob. uchwała 7 sędziów SN z 11.12.1975 r., III CZP 63/75, OSNCP 1976/12/259 i cytowane tam orzeczenia z 22.10.1968 r. III CZP 98/68, OSNCP 1969/188, z 17.01.1969 r. III CRN 360/68, OSNCP 1969/222 oraz z 17.01.1974 r. III CRN 316/73, OSNCP 1974/197). Konsekwencją ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest uzyskanie przez użytkownika wieczystego uprawnień zbliżonych prawu własności. Przepisy prawa regulujące działalność Instytutu nie przewidują możliwości swobodnego zerwania umowy użytkowania wieczystego przez właściciela dlatego przyjąć należy że w zakresie majątku nieruchomego Instytut dysponuje silnym uprawnieniem do rzeczy. Nie osłabia tego uprawnienia zwolnienie z opłat z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem okoliczność ta nie determinuje zakresu uprawnień do rzeczy.

Jednakże zarządzanie majątkiem skarżącego Instytutu, podobnie jak w pozostałych kwestiach poddane jest nadzorowi organów państwa z obowiązkiem wykonania przez organy zarządzające Instytutem wiążących zaleceń. Dlatego pomimo pozorów samodzielności w zakresie dysponowania majątkiem, także w tym zakresie ujawnia się zależność od organów państwa. W tej kwestii zatem zaskarżoną decyzję cechowała ogólnikowość, czy uproszczone ujęcie. Niedostrzeżenie tego niuansu przez Sąd I instancji nie mogło jednak w żaden sposób wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Wyrażona bowiem przez organ w zaskarżonej decyzji ocena sytuacji prawnej Instytutu w kontekście rozważanych przepisów prawa materialnego nie naruszała prawa. Wyniki analizy prawnej przepisów prawa materialnego były poprawne.

Dodać należy, że w tej sprawie nie podlegały zastosowaniu (i organy ani WSA instancji tego nie czyniły) przepisy antykoncentracyjne zawarte w rozporządzeniu nr 139/2004 ani też zamieszczone w przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów definicje dotyczące kontroli nad przedsiębiorstwem. W kwestii takiej pomocy państwa, o jaką ubiegał się skarżący, przesłanki podmiotowe regulują przepisy rozporządzenia nr 702/2014, do których odsyła § 13zo ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia nr 139/2004 i ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów są nietrafne.

Nie doszło także do uchybień w zaprezentowanej przez organ ocenie materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym dokonano szczegółowej analizy podstaw prawnych utworzenia i funkcjonowania instytutu w kontekście jego zależności od organów państwa. Materiał dowodowy oceniono rzetelnie i obiektywnie. Wszystkie te zagadnienia zostały wnikliwie i drobiazgowo opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie zatem WSA nie dopatrzył się naruszenia ani art. 80 ani art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i zasadnie Sąd I instancji skargę oddalił.

Motywy zaskarżonego orzeczenia są jasne, logiczne i przekonujące. Uzasadnienie zawiera wszystkie przewidziane przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy.

Sąd I instancji zaprezentował stan sprawy i rozważył wszystkie istotne okoliczności, wyjaśniając szczegółowo podstawę swojego rozstrzygnięcia. O naruszeniu tego przepisu nie może być mowy.

Nie naruszono także art. 133 § 1 ani art. 120 p.p.s.a., dlatego że WSA nie uchybił obowiązkowi orzekania na podstawie akt sprawy; nie pominął żadnego ich fragmentu ani nie przyjął za podstawę wyrokowania innych okoliczności niż te, które wynikały z akt i przepisów prawa. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w czym skarżący upatruje uchybienia przewidzianych w art. 120 p.p.s.a. reguł orzekania na posiedzeniu niejawnym.

W konsekwencji zasadnie WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.