Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 455/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.13par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 ust.3 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par.3 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z dnia 1 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 21 października 2011r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie

43.741.99 zł. W uzasadnieniu podniósł, iż dochód, który uzyskuje z prowadzonej działalności, wystarcza jedynie na pokrycie kosztów wyżywienia i niezbędnych kosztów prowadzenia działalności, natomiast nie pozwala na wygospodarowanie środków pozwalających na zakup ubrania czy niezbędnych lekarstw. W związku z tym zmuszony jest korzystać z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. Jednocześnie wskazał, że istniejące zadłużenie pozbawia go możliwości uzyskania w przyszłości emerytury, a obecnie jako osoba nieubezpieczona nie może korzystać z usług publicznej służby zdrowia. Podał też, że nie posiada majątku, który mógłby spieniężyć.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych lub u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po przeprowadzeniu postępowania oraz dokonaniu oceny aktualnej sytuacji finansowej, majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego nie stwierdził istnienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. i odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Funduszu Pracy. Uzasadniając decyzję wskazał, iż w sprawie nie zachodziła przesłanka umorzenia należności z uwagi na brak całkowitej nieściągalności (albowiem nie wykorzystano jeszcze wszystkich dostępnych środków zmierzających do skutecznego wyegzekwowania należności). Jednocześnie zaznaczył, że przeanalizował sytuację skarżącego, mając na uwadze treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – (dalej rozporządzenie) i nie stwierdził także na tej podstawie podstaw do umorzenia należności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, po raz kolejny podnosząc, iż znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej, która wyraża się brakiem majątku ruchomego i nieruchomego. Wskazał też, że jego sytuacja życiowa uległa dramatycznemu pogorszeniu na skutek niedożywienia i wyziębienia organizmu. Podał, że przez całą dobę przebywa w lokalu, w którym prowadzi działalność gospodarczą, nie ma możliwości korzystania z leczenia i zakupu środków farmakologicznych, bowiem nie jest ubezpieczony. Jednocześnie do wniosku nie dołączono żadnych nowych dowodów.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 12 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Świadczy o tym fakt prowadzenia, na dzień wydania decyzji, działalności gospodarczej i składania dokumentów rozliczeniowych, co wyklucza możliwość uznania, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Z uwagi na małą efektywność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w dniu 7 października 2010 r. tytuły wykonawcze zostały przekazane do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu celem dalszego prowadzenia przymusowego dochodzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, a więc nie zachodzi ustawowa przesłanka umorzenia, w postaci całkowitej nieściągalności należności przewidziana w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Podkreślił organ, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono w sposób formalny (w formie postanowienia) braku możliwości wyegzekwowania wymagalnych należności a ponadto Dyrektor Zakładu jako organ egzekucyjny może w dalszym ciągu prowadzić egzekucję w stosunku do rachunku bankowego, wynagrodzenia za pracę, świadczeń emerytalno-rentowych a także wierzytelności. Wszystkich tych możliwości jeszcze nie wykorzystano w celu skutecznego wyegzekwowania należności, a więc nie można mówić o całkowitej nieściągalności. Zdaniem organu, z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji nie wynikał ponadto fakt spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Prezes ZUS odniósł się także do ustaleń o aktualnej sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy i wskazał, że nie wynika z nich, aby opłacenie składek pozbawiło go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca uzyskuje dochód, aczkolwiek niewątpliwie ma on problemy z utrzymaniem płynności finansowej, co jednakże nie może stanowić automatycznej przesłanki do umorzenia należności. Zwrócił też uwagę, że wydatki związane z prowadzeniem działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami są rozliczane jako koszty prowadzonej działalności, a więc nie mogą być uznane jako wydatki gospodarstwa domowego, gdyż pomniejszają przychód i podstawę opodatkowania. Podkreślił przy tym, że wnioskodawca korzysta z pomocy społecznej, a w okresie października i listopada 2011 r. czterokrotnie otrzymał zasiłki celowe w łącznej kwocie 640 zł (na zakup żywności, odzieży i środków czystości). Według Prezesa ZUS, dane te wskazywały wprawdzie, że wnioskodawca osiąga ograniczone dochody i spełnia kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) dla osoby samotnie gospodarującej, co jednakże nie obligowało organu do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie.

Nie godząc się z powyższą decyzją skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu podnosząc, że jego żądanie umorzenia należności wobec ZUS-u oparte jest wyłącznie na przesłance zaistnienia zagrożenia jego egzystencji, a wydatki związane ze zdrowiem są marginalne wobec tak "gigantycznej" kwoty zaległości. Zakwestionował dokonane przez organ wyliczenia jego dochodu, wskazując, że w tym względzie miarodajnymi są obliczenia dokonane przez opiekę społeczną, według której wysokość miesięcznego dochodu na osobę wynosi u niego 227,08 zł, czyli poniżej kryterium ubóstwa wynoszącego 311 zł. Skarżący zwrócił też uwagę, że od momentu zajęcia mu w listopadzie 2007 r. nadpłaty podatku dochodowego w kwocie 207 zł, aż do wydania decyzji z 12 kwietnia 2012 r., żadne inne należności nie zostały wyegzekwowane. Tym samym nie można twierdzić, iż nie doszło do rzeczywistej nieściągalności zadłużenia. Nadto, przez cały ten czas, mimo braku wpływu środków z egzekucji skierowanej do wykonania przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, wierzyciel nie interesował się biegiem tego postępowania, zwracając jedynie uwagę na sam fakt braku jego formalnego zakończenia. Według skarżącego, wadliwe są także twierdzenia organu o nieponoszeniu kosztów związanych z mieszkaniem, zwłaszcza co do zamieszkiwania w lokalu, w którym prowadzi on swoją działalność gospodarczą, gdyż po pierwsze nie ma na to zgody właściciela lokalu, a po drugie, lokal ten nie nadaje się do zamieszkania. Natomiast w sytuacji, gdy zamieszkuje u znajomych, w namiocie czy bacówce, ponoszone są związane z tym koszty i nie mają one nic wspólnego z kosztami działalności gospodarczej. Są to typowe wydatki gospodarstwa domowego, obojętne podatkowo dla przychodu z prowadzonej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 października 2012r., sygn. akt I SA/Op 251/12, uchylił skarżoną decyzję. Uzasadniając wyrok WSA w Opolu w pierwszym rzędzie zaznaczył, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym i uzasadnienie tych decyzji stanowi tę ich część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest oparte na obowiązujących przepisach oraz wydane w oparciu o rzetelnie ustalony stan faktyczny sprawy. Powoduje to, iż rozstrzygnięcie takie nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa. W tym znaczeniu Sąd podzielił zarzuty skargi wskazujące na wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do braku podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności oraz braku zagrożenia egzystencji skarżącego. Wskazał bowiem, iż stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, nie zostało w żaden sposób powiązanie z rzeczywistymi ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego. Podniósł, że przywoływane okoliczności faktyczne wskazują na to, że ostatnie ze skutecznych zajęć egzekucyjnych miało miejsce w dniu 18 maja 2010 r. i dotyczyło zaledwie kwoty 207 zł. Natomiast w późniejszym czasie nie wyegzekwowano już żadnej należności, a jedynie doprowadzono do formalnego wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego, tym razem prowadzonego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, które - jak wykazało przedłożone przez skarżącego postanowienie z dnia 12 września 2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego - było bezskuteczne. Jednocześnie Sąd zauważył, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że jeszcze nie wykorzystano wszystkich możliwości w celu skutecznego wyegzekwowania należności, co ma przesądzać o niedopuszczalności umorzenia należności z uwagi na brak zaistnienia obligatoryjnej przesłanki całkowitej nieściągalności, nie wskazuje się, jaki to ewentualny, nowy, skuteczny tym razem środek egzekucyjny, miałby zapewnić ściągalność należności. Poza tym Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek porównania ustalonych dochodów skarżącego z działalności gospodarczej w 2011 r. w kwocie 2.724,99 zł rocznie z realną możliwością uregulowania zadłużenia wobec Zakładu, wynoszącego na tym etapie sprawy kwotę 43.741,99 zł. W tym względzie podkreślił, że organy nie przeanalizowały realnej możliwości poprawy przez skarżącego jego sytuacji finansowej, poprzestając jedynie na wymienieniu ewentualnych możliwych działań z jego strony. Stwierdził dalej, że jeżeli według organu możliwa jest poprawa sytuacji finansowej skarżącego w ramach jego własnych działań, organ winien wskazać na czym opiera takie twierdzenie, a nie poprzestawać jedynie na ogólnikowych wskazówkach. Zdaniem Sądu, niezbędnym byłoby w tym zakresie uwzględnienie także wieku skarżącego, jego wykształcenia czy wykonywanego zawodu oraz odniesienie tych ustaleń do realiów rynku pracy w Polsce.

W związku z powyższym, Sąd zobowiązał Prezesa ZUS, iż w ramach ponownego rozpoznania sprawy winien dokonać kompleksowego rozważenia okoliczności wskazywanych przez stronę we wniosku, dotyczących umorzenia wnioskowanych należności, a zajęte w tym względzie stanowisko winno znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazał przy tym, że uzasadnienie decyzji winno zawierać informacje o przeprowadzeniu analizy sytuacji materialnej i rodzinnej strony, ale także wnioski, do jakich te okoliczności doprowadziły organ, w kontekście przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a tej ustawy rozporządzeniu.

Wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia 6 maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu podkreślił, że w dalszym ciągu są prowadzone działania zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek w trybie egzekucyjnym, które na dzień wydania decyzji są nieskuteczne z uwagi na brak środków finansowych na rachunku bankowym. Jednakże w jego ocenie, umorzenie postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu nie przekreśla możliwości ponownego wdrożenia postępowania egzekucyjnego.

Porównując osiągane przez skarżącego dochody (średniomiesięcznie 154,84 zł brutto za rok 2012 r.) do obowiązku dokonywania comiesięcznych opłat składek na ubezpieczenie społeczne (aktualnie 972,40 zł - bez dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego), obowiązku opłacania należności z tytułu najmu lokalu użytkowego w kwocie 570,72 zł (za grudzień 2011 r.), obowiązku opłacenia należności z tytułu wykorzystanej energii cieplnej (ogrzewanie lokalu) w kwocie 47,63zł oraz zapewnienia dalszej egzystencji poprzez zakup podstawowych artykułów żywnościowych oraz odzieży i środków higienicznych Prezes ZUS uznał, iż skarżący aktualnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowo-materialnej i bytowej, co potwierdza spełnienie przez niego kryteriów, określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jednocześnie zaznaczył, że przedstawiona sytuacja, tj. osiąganie przez zobowiązanego bardzo niskich dochodów tylko i wyłącznie z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, trwa od dłuższego czasu. Jednakże fakt ten nie może być automatyczną przesłanką przemawiająca za umorzeniem należności. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA/Łd 638/02 z dnia 11.06.2003r.), stwierdzający, że umorzenie należności z tytułu składek, w tym także i odsetek za zwłokę stosuje się w sytuacjach wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych, Prezes ZUS stwierdził, że sytuacji skarżącego nie można uznać za wyjątkową, skoro znajduje się w trudnej sytuacji od co najmniej kilku lat (tj., w roku 2002 brak przychodu/dochodu, w latach 2003-2004 prowadzona działalność przynosiła straty, natomiast w latach następnych dochody średniomiesięczne wynosiły odpowiednio: za rok 2005 - dochód 1.005,38 zł brutto; za rok 2006 - dochód 1.281,73 zł brutto; za rok 2007 - dochód 1.106,17 zł brutto; za rok 2008 - dochód 250,95 zł brutto; za rok 2009 - dochód 670,71 zł brutto; za rok 2010 - dochód 665,21 zł brutto; za rok 2011 - dochód 227,08 zł brutto; za rok 2012 - dochód 154,84 zł brutto).

Podkreślił, że sama trudna sytuacja finansowa przedsiębiorcy nie uzasadnia udzielenia żądanej ulgi. W dalszej kolejności podniesiono, że skoro spadek zainteresowania oferowanymi przez skarżącego usługami (hipnoza, medycyna naturalna, bioenergoterapia) przekłada się na spadek osiąganych dochodów, powinien on podjąć pewne kroki zmierzające do poprawy sytuacji finansowej swojej firmy np. poprzez rozszerzenie proponowanych usług, zmianę profilu prowadzonej działalności, przekwalifikowanie lub w ostateczności zaniechanie prowadzonej działalności (okresowo lub całkowicie) i podjęcie zatrudnienia. Ponadto wskazano, iż w przypadku skarżącego istnieje również możliwość podjęcia zatrudnienia (jako główne źródło dochodu) oraz dodatkowo prowadzenia działalności gospodarczej (jako dodatkowe źródło dochodu). W tym względzie zwrócono uwagę, iż postępowanie skarżącego prowadzi do zastąpienia jednego zadłużenia drugim zadłużeniem tylko z innego tytułu, wskazując zarazem, że skarżący będąc w trudnej sytuacji materialnej i życiowej nie podejmuje skutecznych działań zmierzających do jej zmiany, a proponowane przez Powiatowy Urząd Pracy w latach 2001-2002 trzy oferty zatrudnienia zakończyły się brakiem uzyskania zatrudnienia (w 1 przypadku z uwagi na rezygnację z własnej oferty firmy ją zgłaszającej). Podkreślono również, że proponowane przez ZUS ulgi w postaci układów ratalnych na spłatę zaległych składek kończyły się z uwagi na brak wywiązywania się skarżącego z dokonywania ratalnych wpłat.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa ZUS, zawartej w pismach z dnia 6 i 21 czerwca 2013 r., skarżący wskazał, że w dalszym ciągu nie otrzymał odpowiedzi z instytucji, potrzebnych do pełnego ustosunkowania się do decyzji organu z 6 maja

2013 r., ale przedstawi je na rozprawie w Sądzie. Odnosząc się do przekazanej Zakładowi informacji PUP w O. dotyczącej możliwości zapewnienia mu pracy jako osobie po 50 roku życia, zakwestionował te twierdzenia wskazując, że to sam pracodawca decyduje kogo zatrudni. Nadto podniósł, iż oczekuje od PUP w O. odpowiedzi, czy Urząd posiada lub posiadał zastrzeżenia do jego osoby dotyczące lat 2002- 2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Op 572) ponownie uchylił zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzję Prezesa ZUS.

W ocenie Sądu, w dalszym ciągu nie zostało w sprawie wyjaśnione, na jakiej podstawie organ opiera przekonanie o niewystąpieniu przesłanki braku całkowitej nieściągalności pomimo nieskuteczności prowadzonej egzekucji, co zostało wytknięte przez Sąd orzekający w sprawie I SA/Op 251/12, który zauważył, że samo tylko formalne wszczynanie egzekucji nie jest wystarczające, tym bardziej, że w ramach kilkuletniego prowadzenia egzekucji ściągnięto tylko 207,00 zł w 2010 r. O ile bowiem na dzień wydania poprzedniej (uchylonej) decyzji egzekucja istotnie nie została jeszcze formalnie zakończona (czemu organ przypisywał rozstrzygające znaczenie), o tyle już w dacie wydania skarżonej w sprawie I SA/Op 572/13 decyzji wiadomym było, że dotychczas prowadzone przez naczelnika urzędu skarbowego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone ze względu na bezskuteczność egzekucji (postanowienie z dnia 12.09.2012r.). Sąd wywodził, że zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi w przypadku, gdy m.in. naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W przekonaniu Sądu w dacie wydania zaskarżonej decyzji niewątpliwie ta przesłanka była spełniona, skoro stwierdzono brak tego rodzaju majątku. W tym kontekście wskazanie przez Prezesa ZUS na kontynuację przez Dyrektora ZUS postępowania egzekucyjnego, poprzez dokonywanie kolejnych zajęć rachunku bankowego, które - co bezsporne – są w przekonaniu Sądu całkowicie bezskuteczne, wskazuje jedynie na formalne uruchamianie egzekucji. Podkreślił Sąd, że wywodzone jedynie na tej podstawie twierdzenie organu o kontynuacji działań zmierzających do wyegzekwowania należności zostało już zakwestionowane przez Sąd orzekający w sprawie I SA/Op 251/12. Wyraźnie bowiem wówczas Sąd zaznaczył, że uruchamianie kolejnych zajęć egzekucyjnych musi zostać powiązane przez organ nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia skarżącego (te były negatywne), ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości. W tym względzie Sąd zauważył, że ponownie rozstrzygając wniosek organ dysponował już nowym dowodem w sprawie w postaci postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu z dnia 12 września 2012 r. o umorzeniu egzekucji, ze wskazaniem w jego uzasadnieniu na całkowity brak majątku zobowiązanego nadającego się do egzekucji oraz na to, że zobowiązany korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i żyje poniżej minimum socjalnego. Pomimo tego, że w sprawie pojawił się ten nowy dowód, jak też pomimo wyraźnych zaleceń Sądu orzekającego w sprawie I SA/Op 251/12, Prezes ZUS nadal nie wypowiedział się, czy w jego ocenie brak majątku, do którego może być skierowana egzekucja, rzeczywiście występuje i czy ma on charakter trwały. Jeśli zaś nie, to na jakich wiarygodnych i sprawdzalnych przesłankach opiera twierdzenie o możliwości poprawy sytuacji skarżącego w przyszłości w takim zakresie, aby można było prowadzić skuteczną egzekucję. Powołanie się na formalne jedynie wszczęcie przez Dyrektora ZUS w Opolu postępowania egzekucyjnego, poprzez zajęcie w dniu 23 stycznia 2012 r. rachunku bankowego w ING Bank Śląski oraz w dniu 13.02.2012 r. w Banku Pocztowym za okres od 09/2011 do 10/2011 a dniu 9.05.2012 r. za okres od 11/2011 do 05/2012 i od 11/2009 do 12/2009, a także zajęcia w dniu 18.12.2012 r., które bezspornie nadal są bezskuteczne, nie może jednak dowodzić, wbrew temu, co twierdzi organ, faktu "prowadzenia w dalszym ciągu działań zmierzających do wyegzekwowania należności w trybie egzekucyjnym".

Argumentowano, że pomimo wskazań Sądu zawartych w wyroku z 24 października 2012 r. nie wyjaśniono nadal, jaki to nowy, skuteczny tym razem środek egzekucyjny, mógłby doprowadzić do wyegzekwowania należności. Zatem nie wiadomo, czy, a jeśli tak, to na jakich przesłankach, organ opiera prognozę o możliwości wyegzekwowania należności w określonej perspektywie czasowej. Takich argumentów nie przedstawiono, ograniczając się do stwierdzenia o kontynuacji działań zmierzających do wyegzekwowania należności, choć bezspornym w sprawie było, że egzekucja jest nieskuteczna z uwagi na brak środków na rachunku bankowym.

Sąd przyjął, że mimo zatem ustaleń o bardzo trudnej sytuacji finansowo-bytowej skarżącego, kwalifikującej go do świadczeń z pomocy społecznej, organ nie przedstawił przesłanek, na jakich opiera stanowisko o realnej możliwości ściągnięcia zaległości.

Powyższe uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., albowiem nie podano żadnych przyczyn, które w kontekście przesłanek zawartych w art. 153 P.p.s.a. dawałyby podstawę do odstąpienia od wskazań Sądu co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu w sprawie w dalszym ciągu nie zostały też zrealizowane zawarte w wyroku I SA/Op 251/12 zalecenia co do obowiązku przeanalizowania realnej możliwości poprawy przez skarżącego jego sytuacji finansowej w ramach jego własnych działań. Nie można bowiem zaaprobować ogólnych stwierdzeń organu odnoszących się do ewentualnych możliwości zmiany sytuacji przez zobowiązanego, poprzez wskazanie na obowiązek podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji skarżącego, polegających np. na zmianie profilu działalności, rozszerzeniu zakresu proponowanych usług a nawet zaniechaniu podjęcia działalności i podjęciu zatrudnienia. Informacje uzyskane z Powiatowego Urzędu Pracy w O. dotyczyły przy tym zdarzeń całkowicie odległych, bo sprzed około 10 lat, a więc nieprzystających do realiów obecnego rynku pracy, tym bardziej, że sam skarżący jest już osobą o 10 lat starszą (niż w owym czasie). Powoływanie się więc na składane wówczas propozycje pracy, z których żadna nie okazała się skuteczna bez winy skarżącego, nie może mieć znaczenia przy ocenie jego postawy w kontekście ewentualnego niewykorzystywania możliwości uzyskania dochodów w aktualnym stanie faktycznym. Również pomimo tego, że Sąd w poprzednio wydanym w tej sprawie wyroku nakazał rozważyć także wiek zobowiązanego przy ocenie ewentualnych możliwości uzyskania przez niego zajęcia, organ skwitował to powołaniem się na obowiązujące w tej mierze regulacje prawne, tj. na ustawę z dnia 20 kwietnia2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym zawarty w niej zakaz dyskryminacji ze względu na wiek. Również zarzucił Sąd, że wskazanie na możliwość zmiany profilu działalności, podjęcia zatrudnienia, w tym także poza granicami kraju, podnoszenie kwalifikacji, uczestnictwo w kursach i szkoleniach, podjęcie zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych jest rozważaniem czysto teoretycznym, z pominięciem konkretnych okoliczności sprawy, co już zakwestionował Sąd poprzednio orzekający w tej sprawie. Ponownie zaznaczył Sąd, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności nie może być oderwana od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, co oznacza, że organy mają obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Tego rodzaju decyzja musi być oparta na całym materiale dowodowym wszechstronnie ocenionym.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił, na czym opiera przekonanie o pozytywnej prognozie zapłaty należności przez skarżącego i w jakiej perspektywie czasowej, gdyż samo powołanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające dla wykazania całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Oznacza to konieczność uzupełnienia tych braków w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem nie tylko oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Op 251/12, ale także w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. Dotyczy to w szczególności jasnego stanowiska organu, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podobnie jak stwierdzenia, czy spełnione są przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na które wskazywał skarżący. Rozważając zaś kwestię podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego organ zobligowany został wzięcia pod uwagę faktu korzystania przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.), Prezes ZUS umorzył postępowanie odwoławcze z dnia 16 stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że S. K. wystąpił w dniu 21 października 2011 r. z wnioskiem o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec czego, Zakład pismem z dnia 28 października 2011 r. poinformował zobowiązanego, na jakiej podstawie prawnej może został rozpoznany wniosek o umorzenie postępowania i jakie w związku z tym należy przedłożyć dokumenty. Zakład poinformował także o obowiązku przedstawienia dokumentacji z zakresu pomocy publicznej wraz ze wskazaniem rodzajem pomocy, o jaką wnioskodawca się ubiega.

W tym kontekście organ ponownie przywołał ustawę z dnia 30 kwietnia 2004 r, o pomocy publicznej, przedstawiając regulacje pozwalające przedsiębiorcy na ubieganie się o pomoc. Zakład wyjaśnił, że uwzględniając prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie I SA/Op 572/13, pismem z dnia 11 lutego 2014 r. poinformował S. K. o możliwości dostarczenia dokumentów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie jego wniosku. Ponownie zobowiązał stronę do przedstawienia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o złożeniu aktualnych danych z zakresu pomocy publicznej, niezbędnych do rozpatrzenia wniosku o umorzenie i ewentualne udzielenie pomocy publicznej de minimis w formie umorzenia. Szczegółowo organ wyjaśnił na czym taka pomoc polega i w oparciu i jakie kryteria, i jakie obowiązujące przepisy może być udzielana. Przedstawił przepisy prawa krajowego oraz zasady polityki Państw Członkowskich Unii Europejskiej w zakresie pomocy publicznej – wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r. i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i art. 88 Traktatu (TFUE) do pomocy de minimis.

Organ uznał, że S. K. nie przedstawił dokumentów z zakresu pomocy publicznej. Złożył natomiast wszystkie decyzję wydane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O., które miały potwierdzać uzyskaną pomoc. Wobec powyższego, Zakład w kolejnych korespondencjach do strony, wskazywał na różnice pomiędzy pomocą udzielaną osobom fizycznym, znajdującym się w trudnej sytuacji a pomocą publiczną udzielaną przedsiębiorcom, dwukrotnie wzywając do uaktualnienia niezbędnej dokumentacji

Oceniając dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych, Zakład podkreślił, że zawiera ona dane dotyczące firmy prowadzonej przez wnioskodawcę na dzień złożenia wniosku i obejmuje trzyletni okres (lata 2011, 2010, 2009), podlegający badaniu de minimis. Stąd przyjął, że informacje przedstawiane przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis mogły ulec znacznym zmianom. W ocenie Zakładu, informacje te są niezbędne zarówno do udzielenia pomocy publicznej, jak również do sporządzenia sprawozdania z zakresu udzielonej pomocy publicznej. Ponadto organ zaznaczył, że na dzień przyznania ewentualnej pomocy zobowiązany jest do badania bieżącego, trzyletniego okresu, a więc badaniu podlega rok bieżący, tj. 2014 oraz dwa poprzednie lata, tj. 2012-2013.

Zdaniem Zakładu, w prowadzonym postępowaniu w dalszym ciągu brak jest podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia o umorzenie należności, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w obu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanych w tym przedmiocie, a to z uwagi na brak aktualnej dokumentacji z zakresu pomocy publicznej.

Reasumując, organ uznał, że zostały wypełnione przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, po myśli art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze do Sądu na decyzję Prezesa ZUS z dnia 1 kwietnia 2014 r., S. K. wniósł o jej uchylenie. Wskazał na swoją trudną sytuację osobistą, rodzinną i majątkową, która uzasadnia umorzenie zaległych składek ZUS. Ponadto kilkakrotnie powtórzył, że organ w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 24 października 2012 r., a także w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji daje w ocenie Sądu podstawy do uznania, że decyzja ta narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania w stopniu – odpowiednio- mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W przypadkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Nadto w kontrolowanej sprawie, z uwagi na ponowne jej rozpatrywanie przez Prezesa ZUS wskutek uchylenia poprzedniej decyzji tego organu z dnia 12 kwietnia 2012 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 października

2012 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 251/12, oraz wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 672/13 decyzji z dnia 6 maja 2013 r. organ stosownie do art. 153 P.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w tych wyrokach. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, odnoszący się do wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Na tle powołanego przepisu nie może budzić wątpliwości stanowisko, że wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania są konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza konsekwencją oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego oceny prawnej. Zmierzają one do uniknięcia błędów już popełnionych i zawierają wskazówki pozwalające na uniknięcie kolejnej wadliwości rozstrzygnięcia. Odstępstwo od tych wskazań może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich jest związana z ewentualną zmianą stanu faktycznego, jeśli w toku ponownego rozpatrywania sprawy zostanie stwierdzone, że jest on odmienny od tego jaki został przyjęty przez Sąd, natomiast druga sytuacja umożliwiająca odstępstwo od zasady związania wyrokiem Sądu w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. wiąże się ze zmianą stanu prawnego już po wydaniu tego wyroku przez Sąd.

Ponownie powiedzieć przyjdzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowane jest stanowisko o wynikającym z powyższego przepisu obowiązku podporządkowania się organów ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wydanego wyroku uchylającego wcześniejszą decyzję, jeśli nie wystąpią wymienione powyżej dwa przypadki zezwalające na takie odstępstwo (por. wyrok z dnia 5.04.2013 r. II SA/Kr 179/3, z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, dostępne na stronie internetowej NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność – w razie wniesienia kolejnej skargi – uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem przepis ten stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady związania orzeczeniem Sądu.

W świetle powyższych rozważań kontrola zaskarżonej decyzji musiała być przeprowadzona nie tylko z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale także dodatkowo i tych wynikających z art. 153 tej ustawy.

Przypomnijmy, przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, wedle kryterium legalności wskazanego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz 1269 ze zm.) oraz stosownie do przywołanych zasad wynikających z art. 153 P.p.s.a., jest decyzja Prezesa ZUS umarzająca postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., nr 112/UM/2011, skierowaną do S. K., Prezes ZUS, opierając się o art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 43.741,99 zł.

Stosownie do art. 83 ust. u.s.u.s. Zakład wydaje decyzję w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek, ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek (pkt 3). Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 83 u.s.u.s.) .

S. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (karta 42 akt administracyjnych).

Mając na uwadze przedstawioną regulację Prezes ZUS wydał w postępowaniu drugoinstancyjnym decyzję z dnia 12 kwietnia 2012 r., utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji. Decyzja z dnia 12 kwietnia 2012 r. została wyeliminowana z obiegu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Op 251/12). W konsekwencji tegoż wyroku, została wydana przez organ kolejna decyzja z dnia 6 maja 2013 r., którą Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. Następnie, Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Op 572/13) również i ta decyzją została uchylona.

Oznacza to, że w dalszym ciągu organ zobowiązany był do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne w postępowaniu drugoinstancyjnym, wywołanym wnioskiem S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy wedle reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zakończonym decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawny obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. i z zachowaniem zasady zawartej w art. 11 K.p.a.

Przywołane wyżej zasady, na mocy art. 140 K.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym.

Wniesienie bowiem odwołania (w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przenosi na organ drugiej instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota, bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/87, podkreślił, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Powiedzieć również przyjdzie, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji; przy tym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy, której rozpoznanie i załatwienie przez organ drugiej instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Zwrócić uwagę należy, że w wyroku z dnia 25 października 1988 r. SA/Po 495/88 (niepubl., [w: B.Adamiak/J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Beck Warszawa 2006 str. 602]) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 K.p.a), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 K.p.a). Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą tu miały zastosowania, np. gdy orzeczono w sprawie, która nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego, organ musi uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Status strony w prowadzonym postępowaniu nie budzi wątpliwości, skarżący nadal podtrzymuje swoje stanowisko, nie cofa wniosku, jak i odwołania, przedmiot sprawy nadal pozostaje, gdyż domaga się on merytorycznego i pozytywnego rozpoznania złożonego wniosku.

Stąd, w przekonaniu Sądu, stwierdzić przyjdzie, że nie wystąpiła żadna z okoliczności formalnych, niepozwalająca na prowadzenie postępowania odwoławczego i uzasadniająca tym samym jego umorzenie w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., skoro S. K. w dalszym ciągu podtrzymywał swój wniosek z dnia 21 października 2011 r. o umorzenie zaległych należności na rzecz ZUS.

Zatem, już tylko z tego względu decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego, bowiem organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń organu I instancji ani też do zarzutów odwołania i nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie powtórzyć przyjdzie, że zarówno w wyroku w sprawie I SA/Op 251/12, jak i w sprawie I SA/Op 572/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że rozpoznanie wniosku skarżącego winno nastąpić przy uwzględnieniu spełnienia, bądź nie, przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Oceną prawną wyrażoną w przywołanych wyrokach, po myśli art. 153 P.p.s.a., jest związany nie tylko organ lecz również Sąd orzekający w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się w tym kontekście do skarżonej w tej sprawie decyzji stwierdzić należy, że przywołana przez organ ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r., nr 59, poz. 404 ze zm.) określa zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, w tym:

1) postępowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów pomocy indywidualnej na restrukturyzację;

2) zasady współpracy Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwanego dalej "Prezesem Urzędu", oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy, w zakresie pomocy publicznej;

3) zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej;

4) zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej;

5) zasady monitorowania pomocy publicznej.

Zakres regulacji ustawowej wynikający z zacytowanego powyżej art. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej wskazuje, wprost, że ustawa ta nie zawiera przepisów materialnoprawnych mogących stanowić podstawę decyzji administracyjnych. Powołany przez organ art. 37 ust. 1 tej ustawy określa jedynie obowiązek podmiotu ubiegającego się o pomoc de minimis przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem, określonych w punkcie 1 tego przepisu zaświadczeń oraz informacji wskazanych w punkcie 2 tego przepisu. Określa więc jedynie wymogi formalne wniosku.

Również przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia Komisji nr 1998/2006 nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pomocy (ulgi) w postaci umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Oczywiście rozporządzenie to ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Jednakże nie stanowi samo w sobie podstawy udzielania pomocy de minimis na gruncie krajowym. Określa bowiem jedynie zasady jej przyznawania. Dla udzielenia pomocy zgodnie z zasadą de minimis konieczne jest przyjęcie krajowej podstawy prawnej, która określać będzie zasady udzielania takiej pomocy, jej przeznaczenie, potencjalnych beneficjentów.

Z powyższego wynika, że to na gruncie przepisów prawa krajowego określane są podstawy materialnoprawne do udzielenia danych ulg, i co do zasady dopiero ich spełnienie rodzi obowiązek po stronie organu dokonania oceny udzielonej ulgi pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Z tego z kolei wynika, że niespełnienie przesłanki do udzielenia ulgi (odmowa jej udzielenia) czyni bezprzedmiotową ocenę w aspekcie pomocy publicznej i kwalifikacji tej pomocy.

Nadto, co wyraźnie należy podkreślić to nie od woli strony zależy tryb, w jakim będzie rozpoznawany wniosek o udzielenie ulgi (umorzenia należności). Tryb i przesłanki umorzenia należności określają bowiem przepisy prawa materialnego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 552/12, LEX 1374791).

W tej sprawie do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, jak wyżej wykazywano, będą miały zastosowanie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Brak merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu drugoinstancyjnym oznacza, że Prezes ZUS wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozpatrzył sprawy w zakresie rozpoznania wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, tym samym nie zastosował się do zaleceń Sądu orzekającego w sprawie I SA/Op 251/12 oraz I SA/Op 572/13.

Zatem w dalszym ciągu organ zobowiązany jest do przeanalizowania sytuacji skarżącego w aspekcie przesłanek określonych w przepisach ustawy u systemie ubezpieczeń społecznych.

Jak już wyżej podkreślano, dokonując tej oceny organ winien jest ocenić, a czego nie uczynił, czy istnieją realne możliwości zaspokojenia przez skarżącego zaległych należności z tytułu składek.

Ponownie zaakcentować przyjdzie, że uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę uznać należy, że organ zobligowany jest do ustalenia, czy istnieje pozytywna prognoza zapłaty należności przez skarżącego i w jakiej perspektywie czasowej, gdyż samo powoływanie na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego będzie absolutnie niewystarczające dla wykazania całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Oznacza to konieczność uzupełnienia tych braków w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, z uwzględnieniem nie tylko oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w sprawie o sygn. akt I SA/Op 572/13, ale także w uzasadnieniu wyroku w sprawie I SA/Op 251/12. Dotyczy to w szczególności jasnego stanowiska organu, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., podobnie jak stwierdzenia, czy spełnione są przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na które wskazywał skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nazwanym "odwołanie". Rozważając zaś kwestię podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w sprawach, w tym dotyczące faktu korzystania przez skarżącego ze świadczeń pomocy społecznej.

Sumując podkreślić przyjdzie, że umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, skutkiem czego pozostaje moc wiążąca decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowana wskazanymi wyżej wyrokami wydanymi w przedmiotowej sprawie.

Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Sąd zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił.

O wstrzymaniu wykonania decyzji w całości, orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.