Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 818/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15 ust. 2, 4a i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 292
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j.)
article: art. 4 pkt 1a) i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 710
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2317/21 w sprawie ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r., znak: DON.7101.372.2021.KMI w przedmiocie nakazu wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2317/21, oddalił skargę P. [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2021 r., znak: DON.7101.372.2021.KMI, w przedmiocie nakazu wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Powyższym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2021 r., nr 806/2021, wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakładające na P. [...] S.A. z siedzibą w W. (Spółka) obowiązek wykonania i przedłożenia do 31 grudnia 2021 r. ekspertyzy kładki znajdującej się w miejscowości M./stacja PKP [...] zlokalizowanej nad linią kolejową nr [...] w km [...], działka nr [...], [...], obręb [...], sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia w odpowiedniej specjalności, zawierającej w szczególności: 1) szczegółową ocenę stanu technicznego obiektu oraz ocenę bezpieczeństwa jego użytkowania, 2) wnioski, zalecenia i propozycje, dotyczące zastosowania odpowiednich środków technicznych lub wykonania innych czynności tj. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu technicznego umożliwiającego jego bezpieczną eksploatację.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów uiszczonego wpisu, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2, 4a i 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, jak również art. 5 ust. 1 pkt 1) lit. e) oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 "ustawy o transporcie kolejowych jak i pkt 4) Załącznika nr 1 do ustawy z dnia 29 marca 2003 roku o transporcie kolejowym", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyjęcia, że zarząd nad kładkami poprowadzonymi nad liniami kolejowymi (przejściami nad torami) oraz obowiązki utrzymaniowe w tym zakresie spoczywają nie na stronie, lecz na zarządcy kolei jako zarządcy infrastruktury kolejowej, tj. P. [...] S.A. (P. [...]);

2) pkt 4) załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym, polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie, że kładka zalicza się do elementów infrastruktury kolejowej, wyłącznie wtedy, gdy stanowi przedmiot własności P. [...], figuruje w zasobach jego środków trwałych lub służy potrzebom pracowników tej Spółki, tymczasem powołany przepis nie formułuje takich przesłanek, a jednie zakłada, że jest to obiekt stanowiący część linii kolejowej;

3) pkt 4) załącznika nr 1 w zw. z art. 4 pkt 1 a) i 2 ustawy o transporcie kolejowym, polegające na jego błędnej wykładni i przyjęcie, że kładka nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej, o ile jest nieczynna, tymczasem z ww. przepisów wynika, że o fakcie przynależności do infrastruktury kolejowej rozstrzyga funkcjonalne połączenie z drogą kolejową;

4) art. 81c ust. 2 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w warunkach braku przesłanek w postaci uzasadnionych wątpliwości dotyczących stanu technicznego, skoro organ sam określił nieodpowiedni stan techniczny obiektu i rodzaj stwierdzonych uchybień w jego substancji, co stanowi okoliczność wyłączającą potrzebę nałożenia na stronę takiego obowiązku;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez sprzeczną z logiką i zasadami doświadczenia życiowego ocenę Regulaminu Tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót nr [...] z dnia 30 lipca 2021 r., który potwierdza, że P. [...] na skutek interwencji Państwowej Inspekcji Pracy i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wykonywała prace zabezpieczające wiadukt; w ocenie organu II instancji i WSA w Warszawie powyższe nie świadczy o pieczy i zarządzie P. [...] nad wiaduktem;

2) art. 81c ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie żadnych dowodów, które uzasadniają przyjęcie, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz że zachodzi potrzeba wykonania ekspertyzy technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie przypomnieć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej stanowił art. 81c ust. 2 Pr.bud., zgodnie z dyspozycją którego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie, jak wynika z analizy treści skargi kasacyjnej, dotyczy dwóch kwestii - zasadności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz określenia podmiotu, który ten obowiązek powinien wykonać.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro w prawie budowlanym wskazano kilka podmiotów, na które można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. Właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, co do zasady, dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Taka sytuacja zachodzi, gdy pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części, przeprowadzenia badań specjalistycznych konstrukcji budynku i wydania opinii co do stanu tej konstrukcji (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2558/20; z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 218/20; z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 578/22; z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3962/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd Wojewódzki ocenił, że zaszły podstawy do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej przedmiotowej kładki. Jakkolwiek rację ma skarżąca kasacyjnie, że organ nadzoru budowlanego poczynił we własnym zakresie ustalenia, iż "stan techniczny obiektu budowlanego jest nieodpowiedni", wskazując na określone nieprawidłowości, co wynika z protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2021 r., to jednakże, jak zasadnie zauważył Sąd, przeprowadzona kontrola stanowiła jedynie wizualną ocenę stanu technicznego bez wykonania specjalistycznych badań dotyczących stanu technicznego m.in. statyki obiektu, uszkodzeń strukturalnych i bezpieczeństwa konstrukcji i nie jest ona wystarczająca do dokonania oceny okoliczności wskazanych w postanowieniu organu I instancji. Obiekt od wielu lat nie był poddawany okresowym kontrolom i nie zachowała się żadna dokumentacja dotycząca jego stanu (jak np. książka obiektu), pozwalająca na ustalenie powstałych w toku eksploatacji uszkodzeń i ich napraw. Zakres nałożonego obowiązku obejmuje: szczegółową ocenę stanu technicznego obiektu oraz ocenę bezpieczeństwa jego użytkowania oraz wnioski, zalecenia i propozycje dotyczące zastosowania odpowiednich środków technicznych lub wykonania innych czynności, tj. robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu technicznego umożliwiającego jego bezpieczną eksploatację. Do sporządzenia tej oceny niezbędne będzie przeprowadzenie szczegółowych badań elementów konstrukcyjnych, m.in. w obrębie żelbetowej płyty pomostu, filarów i biegu schodów oraz stosowych obliczeń. Ewentualnie może zajść konieczność dokonania "odkrywek" elementów konstrukcyjnych obiektu. Powyższe, jak wyżej zaznaczono, wykracza poza zakres możliwości organu nadzoru budowlanego. Dopiero ta wiedza fachowa zawarta w ekspertyzie będzie pomocna i niezbędna do podjęcia dalszych działań przez organu nadzoru budowlanego, celem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Czynności kontrolne leżące w kompetencjach organu nadzoru budowlanego ukierunkowane są tylko i wyłącznie na stwierdzenie istniejącego stanu faktycznego obiektu budowlanego. Podjęcie dalszych działań będzie zależało od tego, co stwierdzi osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną, a mianowicie czy obiekt nadaje się do remontu, czy też do rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny tym samym nie podzielił zarzutów zawartych w punktach I.4) i II.2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej.

W ocenie Składu orzekającego, niewadliwie także Sąd Wojewódzki ocenił kwestię zasadności nałożenia przedmiotowego obowiązku na P. [...] S.A. z siedzibą w W. Jak podał Sąd, z ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych m.in. na podstawie protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz wyjaśnień Spółki i P. [...] S.A. (P. [...]) wynika, że przedmiotowa kładka dla pieszych sześcioprzęsłowa o długości przęseł ok. 105 m, szerokości 2,5 m i wysokości ok. 6,5 m powstała ok. 1910 r. Spółka wskazała, że kładka funkcjonowała jako komunikacja pomiędzy obiektami służącymi obsłudze linii kolejowej oraz węzła kolejowego w stacji [...] tj. lokomotywownią, wagonownią, nastawniami oraz warsztatami. Natomiast P. [...] oświadczyła, że przedmiotowa kładka służyła przeprowadzeniu ruchu pieszego nad linią kolejową oraz że stanowiła połączenie pomiędzy terenami parowozowni i wagonowni. Z ustaleń organów wynika, że od dłuższego czasu kładka nie jest użytkowana. Obiekt został zabezpieczony poprzez zagrodzenie siatkami wejść oraz oznakowaniem informującym o niebezpieczeństwie. Zgodnie z art. 15 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146 ze zm.) P. [...] zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 1043 ze zm.) do zadań zarządcy infrastruktury należy: wykonywanie funkcji podstawowych (pkt. 1 lit. e), utrzymanie infrastruktury kolejowej (pkt 2), zarządzanie nieruchomościami będącymi elementem infrastruktury kolejowej (pkt 3). Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym w związku z pkt 4 Załącznika nr 1 do tej ustawy (Wykaz elementów infrastruktury kolejowej), w skład infrastruktury kolejowej wchodzą (pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania), obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. W realiach tej konkretnej sprawy przyjęto, że nie można zakwalifikować spornej kładki jako elementu infrastruktury kolejowej, o którym mowa w pkt 4 Załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym. Kładka ta nie stanowi obecnie części linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, nie jest przeznaczona do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Kładka ta jest pozostałością dawnej infrastruktury kolejowej, nie funkcjonuje od dłuższego (bliżej nieokreślonego) czasu, gdyż budynki pomiędzy którymi zapewniała ona komunikację pracowników nie istnieją lub zostały zbyte na rzecz innych podmiotów. Zauważyć należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie sformułował żadnych zarzutów podważających powyższe stanowisko, iż sporna kładka nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej, części linii kolejowej, czym ograniczył możliwość kontroli sądowej w tym zakresie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się jedynie do wadliwej oceny Regulaminu Tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót nr [...] z dnia 30 lipca 2021 r., który, w ocenie skarżącej kasacyjnie, potwierdza, że P. [...] na skutek interwencji Państwowej Inspekcji Pracy i Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wykonywała prace zabezpieczające wiadukt, co świadczy o pieczy i zarządzie P. [...] nad wiaduktem. W tym względzie słusznie zaś wskazał Sąd I instancji, że z dokumentu tego wynika, że spółka P. [...] wykonała jedynie roboty zabezpieczające tę kładkę przez możliwością stworzenia niebezpieczeństwa dla ruchu kolejowego polegające na zabezpieczeniu siatkami spodu konstrukcji kładki. Postępowanie zostało wszczęte na skutek interwencji Państwowej Inspekcji Pracy (pismo z dnia 20 października 2020 r.) oraz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (pismo z dnia 28 października 2020 r.), w których wskazano na postępującą degradację kładki, odpadanie elementów betonowych od konstrukcji oraz zagrożenie wypadkiem z uwagi na usytuowanie kładki nad linią kolejową. Podjęcie przez P. [...] prac zabezpieczających kładkę było uzasadnione koniecznością ochrony linii kolejowej. Logika i zasady doświadczenia życiowego nakazywały zapewne również tej Spółce podjęcie niezwłocznych działań mających na celu ochronę linii kolejowej, której P. [...] jest zarządcą. Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną okoliczność ta nie świadczy o tym, że P. [...], jest zarządcą przedmiotowego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zatem także zarzuty zawarte w punktach I.1) - 3) i II.1) opisanego wyżej środka zaskarżenia. Jeszcze raz należy podkreślić, iż strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stwierdzenia, że kładka będąca przedmiotem postępowania, nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej, gdyż nie jest częścią linii kolejowej. Wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wyraził też kategorycznego poglądu, że kładka zalicza się do elementów infrastruktury kolejowej, wyłącznie wtedy, gdy stanowi przedmiot własności P. [...], figuruje w zasobach jego środków trwałych lub służy potrzebom pracowników tej Spółki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.