Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1652/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia Michał Kowalski Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 573/18 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 573/18 oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 124,17 ha.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Zamościu decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej na 2017 i nałożył sankcję w wysokości 31 228,47 zł.

Kwota ta ma być potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych i przyznał płatność za zazielenienie w wysokości 6 316,21 zł oraz przyznał płatność redystrybucyjną w wysokości 526,63 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 551,74 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności.

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie nie zgadzając się z jej treścią. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że skarżąca we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała działki wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dalej "ZWRSP", tj. działki ewidencyjne o łącznej powierzchni: 45,08 ha. J. P., Prezes skarżącej wskazał, że zawarł umowę użyczenia w dnia 2 stycznia 2011 r., a następnie aneks w dniu 2 stycznia 2016 r., z rolnikiem J. P. posiadającym tytuł prawny do działek ewidencyjnych wchodzących w skład ZWRSP. Powołał się na umowę dzierżawy z 2 stycznia 1998 r. zawartą pomiędzy J. P. a Agencją Nieruchomości Rolnych. Organ wskazał, że umowa dzierżawy tych nieruchomości, zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P. jednak została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a skarżącą.

Okoliczności te, w ocenie organu wskazały, że skarżąca nie posiadała do deklarowanych działek rolnych tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r., co oznacza, że skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1312), dalej "ustawa o płatnościach". Powyższa okoliczność legła u podstaw decyzji organu w części dotyczącej odmowy przyznania płatności. Ponadto przeprowadzono na miejscu kontrolę, która wykazała, że wbrew deklaracjom skarżącej, na wszystkich działkach deklarowanych we wniosku nie prowadzono działalności rolniczej. Kontrola wykazała bowiem występowanie na gruncie wrzosowisk, roślinności stepowej, której nie można zaliczyć do "traw lub innych zielonych roślin pastewnych". Dlatego też, organ II instancji stwierdził, że na mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., Kierownik BP ARiMR w Zamościu zasadnie rozstrzygnął wniosek w zakresie poszczególnych płatności.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 573/18 ją oddalił. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w ustalonym stanie faktycznym nie zaprzeczała, że obecnie nie ma zawartej umowy dzierżawy, której przedmiotem byłyby działki do których domaga się płatności. Skarżąca nie przedstawiła tytułu prawnego do działek, które wskazała we wniosku, a w stosunku do których domagała się dopłat. Sąd I instancji uznał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że ustalenia organu są w pełni zasadne i prawidłowe. Skarżąca nie kwestionowała faktu, że domagała się dopłat rolnych do działek, należących do ZWRSP, nie kwestionowała również, że skończył się okres na który została zawarta umowa dzierżawy tych działek. Nie zaprzeczała ponadto, że obecnie nie ma zawartej umowy dzierżawy, której przedmiotem byłyby działki do których domagała się płatności. Dlatego też nie spełniła wymogu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, bowiem pomiędzy nią a Agencją Nieruchomości Rolnej na dzień 31 maja 2017 r. nie istniał stosunek prawny, z którego skarżąca wywodziłaby tytuł prawny do władania działkami wskazanymi we wniosku. Wobec tego do tych działek rolnych o łącznej powierzchni: 45,08 ha, organy zasadnie odmówiły skarżącej jednolitej płatności obszarowej i nałożyły sankcję.

Sąd I instancji wskazał, że kolejny spór w sprawie dotyczy zasadności wykluczenia części działek rolnych z jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej z uwagi na ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu. Podkreślono, że organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku. W ocenie Sądu, organ w oparciu o wyniki kontroli prawidłowo ustalił, że powierzchnia wykluczona z płatności wyniosła 58,70 ha. Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby słuszność ustaleń pokontrolnych, a prezentowana przez nią polemika wyprowadzająca wnioski odmienne, nie jest wystarczająca, albowiem wymagane jest wykazanie nietrafności spostrzeżeń organów.

Skarżąca złożyła następnie skargę kasacyjną, w której zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 kwietnia 2019 r" wydany w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 573/18. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenia następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a):

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu, pomimo, iż było ono w sprawie konieczne ze względu na naruszenie zaskarżonej decyzji przepisów postępowania w postaci zaniechania ustalenia treści umowy dzierżawy łączącej J. P. z Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) z 2 stycznia 1998 r. w zakresie uprawnienia dzierżawcy do oddania nieruchomości w posiadanie zależne osobom trzecim i oparcie ustaleń faktycznych, co do braku tytułu prawnego skarżącej do posiadania nieruchomości o pow. 45,08 ha jedynie na piśmie KOWR z 15 lipca 2018 r. oraz na tytule wykonawczym Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim I Co 188/12 z jednoczesnym pominięciem analizy treści umowy użyczenia nieruchomości z dnia 2 stycznia 2011 r., zmienionej aneksem z dnia 2 stycznia 2016 r., czym zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 134 § 1, w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów w postaci braku pełnego rozpoznania i pełnego odniesienia się przez Sąd w motywach zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentacji skargi, iż zgłoszony do dopłat w zakresie obszarów kwalifikowanych jako C-Cl terenu działek nr 664/3 i nr 666/21 w obrębie Tyszowce o pow. 10,95 ha był to teren przez skarżącą wykorzystywany rolniczo ze względu na występujące tam miejscowo wrzosowiska i murawy piaskowe, poprzez koszenie wysokich traw i roślin zielnych przy użyciu kos motorowych, a także poprzez ręczne wycinanie samosiewów drzew i krzewów, co było zgodne z zasadami "dobrych praktyk rolnych" w ramach programu rolno-środowiskowego PROW i nie wykluczało zakwalifikowania tego obszaru do terenów trwałych użytków zielonych;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania oraz zaniechanie odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności podnoszonych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazujących na konieczność rozważenia wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika prowadzącego postępowanie kontrolne na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., które to zaniechanie podważało moc dowodową protokołu kontroli, poprzedzającej wydanie decyzji przez organ I instancji, a tym samym w dalszym toku postępowania, protokół kontroli nie mógł stanowić dowodu w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a.

2) naruszenia następujących przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a):

a) art. 18 ust. 1 i 4 ustawy o płatnościach, w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na lata 2014-2020, poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do zgłoszonych do dopłat terenów wchodzących w skład ZWRSP o pow. 45,08 ha, podczas gdy nie zostało w sprawie wykazane, aby umowa dzierżawy spornego terenu została wypowiedziana J. P. w trybie art. 692 § 2 k.c., a nadto, by ze względu na art. 791 § 1 k.p.c., odnosił się do skarżącej tytuł wykonawczy Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim I Co 188/12, w sytuacji, gdy umowa użyczenia spornego gruntu ze skarżącą została zawarta 2 stycznia 2011 r., a więc przed sporządzeniem tytułu egzekucyjnego w formie aktu notarialnego rep. A 4962/2011 z dnia 30 września 2011 r.

b) art. 19 ust. 2 w zw. z art. 19 a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych, mających zastosowanie do płatności bezpośrednich wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, dalej "rozporządzenie UE nr 640/2014", poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów oraz wymierzenia kary administracyjnej w sposób wadliwy z powodu błędnego określenia obszaru zatwierdzonego do dopłat zarówno ze względu na tytuł prawny skarżącej do tego obszaru, jak i ze względu na sposób jego użytkowania, odpowiadający kryterium trwałych użytków zielonych,

c) art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, w zw. z art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r., ustalającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia wspólnej polityki rolnej ( dalej "rozporządzenie nr 1307/2014"), poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i błędne przyjęcie, że nie stanowi podstawy przyznania płatności zadeklarowana powierzchnia 10,95 ha wykorzystywana przez skarżącą jako użytek zielony, ale jednocześnie jako wrzosowiska i murawy piaskowe, a więc użytek obszaru wykorzystywanego proekologicznie, przez co opłaty za zazielenienie zostały zaniżone o co najmniej 3.391,98 zł.

Mając na uwadze tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem II instancji według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać na wstępie, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca w sposób wystarczający wykazała, iż posiada tytuł prawny do wszystkich działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności za rok 2007 oraz czy słusznie organ przyznał do części z nich płatność redystrybucyjną.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako najdalej idący zostanie rozpoznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Może on być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wtedy, gdy strona występująca ze skargą kasacyjną wykaże, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera prawem określonych elementów lub posiada je, ale są one odniesione np. do zupełnie innego stanu faktycznego sprawy niż ten, który był przedmiotem rozpoznania. Jego naruszenie może też mieć miejsce, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala stwierdzić, czym kierował się sąd wydając wyrok, a tym samym nie pozwala na dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wyroku. W sprawie objętej rozpoznawaną skargą kasacyjną taka sytuacja nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy. Sąd I instancji bowiem w uzasadnieniu swego orzeczenia przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Zatem trudno w tym zakresie przyjąć, że narusza ono art. 141 § 1 p.p.s.a. tylko z tych przyczyn, że nie odpowiada w sposób satysfakcjonujący stronie jej twierdzeniom i wnioskom.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i z jakich przyczyn stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, czyli twierdzenia i wnioski sądu I instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 28 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2280/22, tamże).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym kasator kwestionuje nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, przyjęte do jej rozpoznania przez Sąd I instancji, zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Formułując te zarzuty autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. stoi na straży praworządności;

2. jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3. udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4. zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Zatem w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasady postępowania są nieco odmienne, niż w zwykłych postępowaniach administracyjnych. W tym postępowaniu stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 września 2019 r., sygn. I GSK 1342/18).

Porównując przytoczone regulacje z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a., w tym w art. 7 wskazanym w środku prawnym oznacza, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 in fine k.p.a. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. - w tym poprzez brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego - nie mógł być uznany za trafny. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynika bowiem z treści art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Skutkiem opisanych powyżej regulacji, jest szczególny charakter postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, które cechuje swoiste uproszczenie względem standardowego postępowania administracyjnego. Uproszczenie to przejawia się zaś procedowaniem przez właściwy organ, na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o przyznanie płatności oraz na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał w sposób zgodny z prawem kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem skarżąca nie wskazała uchybień, które powinien wziąć z urzędu pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a których nie przytoczono w skardze. W szczególności nie jest wystarczające wskazanie, że Sąd I instancji powtarzał bezrefleksyjnie motywy zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, tamże), a także wtedy gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, tamże). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Sąd ten rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią ustawy o płatnościach, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Należy też wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14, tamże). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, tamże).

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu omawianego zarzutu należy zauważyć, że skonstruowanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. łącznie z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i ich wspólne uzasadnienie, praktycznie uniemożliwia ustalenie w czym autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Także polemika kasatora ze wskazanymi przez Sąd I instancji argumentami wskazującymi za słusznością rozstrzygnięcia organu nie została powiązana z treścią przepisów ustawy o płatnościach. Zdaniem Sądu kasacyjnego uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji zajętego w tych kwestiach. Jednak jak już podano wyżej, w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie dopatruje się jego naruszenia w tym, że organy oparły się w dużej mierze na kontroli w czasie której uczestniczyła osoba, której bezstronność jest w ocenie skarżącej wątpliwa. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się do tego zarzutu w motywach zaskarżonego wyroku, lecz w okolicznościach tej sprawy nie jest to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. I OSK 591/19, tamże).

W tej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na istotnych kwestiach, a więc czy skarżąca wykazała posiadanie wszystkich działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności za rok 2017, jak również czy deklarowany charakter upraw jest zgodny z wnioskiem. Wskazany zarzut skargi niezależnie od tego, iż okazał się nieusprawiedliwiony, to nie mógł spowodować odmiennego rozstrzygnięcia niż to zaskarżone w sprawie.

Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż powołany przepis dotyczy przypadków wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W przepisie tym chodzi o pozbawienie pracownika z mocy prawa możliwości działania w postępowaniu administracyjnym, zarówno w czynnościach o charakterze władczym, jak i w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ, w którym jest zatrudniony. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest bycie stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) lub pozostawanie ze stroną w odpowiedniej relacji. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, aby którykolwiek z pracowników organu posiadał przymiot strony. Z kolei pozostawanie tego pracownika w relacjach z inną bliżej nie określoną osobą, która nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie niniejszej, pozostaje poza dyspozycją omawianego przepisu.

W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W tym zakresie należy podkreślić, że sama skarga kasacyjna przyjmuje założenie, że naruszenie przepisów materialnych jest konsekwencją i następstwem naruszeń procesowych. Zatem niezasadność zarzutów proceduralnych musi prowadzić do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego w sposób opisany w zarzutach kasacyjnych i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Poza tym NSA zauważa, że zarzuty kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego skarżąca uzasadnia wadliwością działań procesowych. Jest to działanie wadliwe, bowiem naruszenie prawa materialnego to błąd wykładni lub niewłaściwość stosowania przepisu i ten błąd powinien być wykazany przez kasatora.

Skarżąca domagała się w swoim wniosku o płatności między innymi jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej na działkach wchodzących w skład ZWRSP. Dla uzyskania płatności co do zasady, wystarczające jest, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, o łącznej powierzchni: 45,08 ha. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że względem działek wchodzących w skład wskazanego zasobu rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. W dniu składania przez skarżącą wniosku o płatność, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach stanowił, iż pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tego gruntu tytuł prawny. Sąd I instancji trafnie zaakceptował dokonaną przez organy ocenę zebranych dowodów, które wskazują na nieposiadanie na dzień 31 maja 2017 r. przez producenta rolnego tytułu prawnego do określonych wskazanych we wniosku działek rolnych (o pow. 45,08 ha). Skarżąca kasacyjnie nie spełniła więc warunku przyznania płatności wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach. Słusznie podkreślono, że skarżąca pomimo wezwania organu o dostarczenie dokumentów potwierdzających stan prawny gruntów, takich dokumentów nie przedstawiła. Umowa dzierżawy na którą powołuje się skarżąca, zawarta pomiędzy ANR a J. P., została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. W okresie trwania umowy dzierżawy właściciel nie wyrażał zgody na poddzierżawę gruntów i Agencja nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a "A." Sp. z o.o. Zebrane dowody wskazują na nieposiadanie do spornych działek rolnych tytułu prawnego na dzień 31 maja 2017 r. przez producenta rolnego, co oznacza, że skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach.

Ponadto w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono kontrolę zasadniczą metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport [...]). W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli. Raporty z czynności kontrolnych zawierają szczegółowe dane dotyczące każdej kontrolowanej działki z wykazem techniki pomiaru, powierzchni, zastosowanej tolerancji czy też wykazem kodów nieprawidłowości, które podlegały weryfikacji przez organy obu instancji. Wyniki kontroli na miejscu potwierdzają faktyczny sposób zagospodarowania działek rolnych. Wynika z nich, że na miejscu na stwierdzonej powierzchni znajduje się łąka, natomiast na pozostałej powierzchni stwierdzono teren nieużytkowany rolniczo, brak widocznych zabiegów zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów, teren porośnięty samosiewkami drzew, wieloletnimi chwastami, liczne wrzosowiska, przeważająca roślinność stepowa, kępy traw potwierdzające wieloletnie nieużytkowanie liczne wykopy, skarpy, tereny bagienne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji za organem słusznie uznał, że stwierdzony ugór nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego określonego w art. 4 ust 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Ustalenia te nie zostały podważone na skutek wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń, ani na etapie postępowania administracyjnego, a tym bardziej postępowania sądowego. W tym stanie sprawy, należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie popełnił nieprawidłowości w swoim działaniu.

Dlatego też Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, które uznały, że skarżąca nie wykazała, że faktycznie użytkowała rolniczo sporne grunty w roku 2017, na całej powierzchni zadeklarowanej do przedmiotowych płatności we wniosku o przyznanie płatności na 2017 rok. Trafnie Sąd I instancji zaakceptował wykluczenie części działek rolnych z jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej z uwagi na ustalenia dokonane w trakcie kontroli na miejscu. Zaaprobował analizę materiału dowodowego w sprawie, przeprowadzoną przez organ odwoławczy, opierającą się o raport z kontroli, dokumentację fotograficzną, szkice zdjęć z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonania zdjęć. Prawidłowo więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do podważania wyników kontroli z 2017 roku i sposobu jej przeprowadzenia.

Za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach poprzez błędną wykładnię. Przepisy te nie stanowiły materialnej podstawy do wydania decyzji, bowiem wskazują, że płatności przysługują rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Nie normują natomiast ani postępowania prowadzonego przez organ, ani postępowania dowodowego, czy też przesłanek, którymi organ ma się kierować przy wydawaniu decyzji. Jednak w rozpoznawanej sprawie, jak już zaznaczono, kwestia spełnienia przez skarżącą wymogów z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, nie była przedmiotem sporu. Była nią kwestia wykazania przez skarżącą posiadania deklarowanej we wniosku powierzchni gruntów i sposobu ich użytkowania. Tym samym omówiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.