Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1511/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Wojciech Rowiński, , po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr 90/SPEC/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2023 r. Nr 90/SPEC/2023, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda") na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 g ustawy z [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "ustawa zrid"), po rozpatrzeniu odwołania M.O.od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") Nr [...] z [...] lutego 2020 r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z [...] lipca 2016 r., znak: [...] , umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...] w [...], obręb [...], gm. [...]- utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewoda wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że [...] listopada 2019 r. do Starosty wpłynął wniosek M.O. o wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie, w której wydana została decyzja Nr [...] z [...] lipca 2016 r., znak: umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...]w [...], obręb [...], gm. [...]. Wniosek został ostatecznie uzupełniony w dniu [...] listopada 2019 r.

Po wznowieniu postępowania, organ I instancji [...] lutego 2020 r. wydał decyzję Nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Nr [...] z [...] lipca 2016 r., umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...]w [...] , obręb [...] , gm[...]. [...] lipca 2020 r. Wojewoda wydał decyzje Nr 65/SPEC/2020, utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] lutego 2020 r.

Powyższa decyzja została utrzymana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1537/20, a następnie, w związku ze złożoną skargą kasacyjną przez M.O., uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21 wraz z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewoda wyjaśnił ogólne zasady postępowania odwoławczego oraz istotę powstępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania administracyjnego.

W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie strony, że przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku, gdy organ stwierdzi, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga pozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W niniejszym postępowaniu wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożył M. O. , z uwagi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie, w której została wydana przez Starostę [...] decyzja Nr[...] z [...] lipca 2016 r., umarzająca postępowanie dotyczące budowy ulicy [...]w [...], obręb [...], gm. [...]. Wnioskodawca wskazał przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zachowując przy tym termin do złożenia takiego wniosku. Stanowiło to podstawę do wznowienia ww. postępowania.

Co prawda przed wszczęciem postępowania Starosta wezwał pismem z [...] listopada 2019 r. M.O. o wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nr ewidencyjny [...] w okresie przed wydaniem decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016 r., to nie stanowi to rażącego naruszenia przepisów k.p.a. Kluczową kwestią w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy było ustalenie, czy wnioskodawcy przysługiwał status strony.

Po przeanalizowaniu zebranych materiałów dowodowych, Starosta odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2016 r., umarzającej postępowanie dotyczące budowy ulicy [...]w [...], obręb [...], gm. [...] gdyż w chwili wydania tej decyzji M. O. nie był właścicielem działki nr ewid. [...] i nie wykazał skutecznie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym Starosta uznał, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

Wojewoda Mazowiecki, jako organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. Przepisy ustawy zrid nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika z niej jedynie, że stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Natomiast katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. - zgodnie z art. l1c ustawy zrid. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który został wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 ustawy zrid.

Wyłączenie tego przepisu nie oznacza, że stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą być podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ich przypadku przysługiwanie przymiotu strony uzależnione jest bowiem od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a., zgodnie z którymi stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z przepisów dotyczących zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy zrid) można wywieść, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, interes prawny w tym postępowaniu mają również: podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudów’ sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych (wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 120/18). Mogą to też być podmioty, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2514/17), a także podmioty, do których odnoszą się wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy zrid). W wyroku z 4 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1412/16 NSA wskazał, że "zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołania czy wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się lub wnioskującego".

Zakres postępowania weryfikacyjnego musi więc odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję. W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Tymczasem, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10), jak i w orzecznictwie NSA (postanowienie składu 7 Sędziów NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14) wskazuje się, że postępowania te dotyczą realizacji celu publicznego. Budowa infrastruktury drogowej w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną dla osiągnięcia zamierzonego celu (wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2504/15).

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Podkreśla się przy tym, że od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego żądania konkretnych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Wojewoda Mazowiecki, jako organ odwoławczy, nie podzielił zdania odwołującego się, że posiada on interes prawny w tej sprawie, a tym samym przymiot strony w prowadzonym postępowaniu.

Na dzień wydania decyzji Nr [...] ([...] lipca 2016 r.) M. O. , nie był stroną w przedmiotowym postępowaniu. Nie figurował, jako właściciel, ani użytkownik wieczysty żadnej z nieruchomości objętych wnioskiem inwestora. Wskazanie przez wnioskodawcę, że przymiot strony wynika z racji posiadania tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działki nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...], bezpośrednio przylegających do działki nr ewid. [...], nie przyznaje automatycznego (z mocy prawa) interesu prawnego zainteresowanego przebiegiem inwestycji drogowej.

Interes prawny w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przede wszystkim wynika z faktu bycia właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych inwestycją lub pozostających w sferze jej oddziaływania (ocenianego przez pryzmat art. 28 k.p.a.) w związku z przepisami materialnymi, które powodują ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości.

Starosta decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ponieważ w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie.

29 listopada 2012 r., inwestor złożył wniosek o zawieszenia ww. postępowania administracyjnego. Inwestor, jako strona wszczynająca postępowanie jest dysponentem wniosku i tym samym, tego postępowania. Oznacza to, że aż do wydania decyzji rozstrzygającej może dokonać zmian we wniosku, poprzez jego modyfikację, a także wycofać złożony wniosek. Starosta postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2012 r. zawiesił przedmiotowe postępowanie.

Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, właściwe jest umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wobec powyższego oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18).

Umorzenie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...]w [...], zostało przeprowadzone bez wszczęcia postępowania, ze względu na brak kompletnego wniosku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem należy uznać, że nie rodziło żadnych skutków prawnych dla żadnej ze stron. Brak przedmiotowego postępowania nie prowadziło do ustalania kręgu stron, bo dopiero prawidłowo złożony wniosek wszczyna postępowanie i rodzi prawa i obowiązki. Ponadto brak spełnionego warunku wynikającego z 98 § 2 k.p.a. spowodowało, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie przed organem I instancji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji.

Jak wynika z ustaleń organów, nie można stwierdzić, że M. O. posiadał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu na dzień wydania decyzji Nr [...] z [...] lipca 2016 r.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 27 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

"1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ich i przyjęcie za organem pierwszej instancji, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, a więc nie posiada interesu prawnego i nie może żądać skutecznie podjęcia czynności organu w trybie nadzwyczajnym w sprawie wyżej opisanej, mimo, że od dnia 5 listopada 2015 r. posiadam tytuł prawny do zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] (aktualnie po zmianach w katastrze nieruchomości oznaczonej nr [...] ) i do działki nr [...] (po zmianach w ewidencji gruntów i budynków oznaczonej nr [...] ) bezpośrednio przylegającej do działki nr [...] tj. położonej w obszarze niekorzystnego oddziaływania zabudowanej nieruchomości ze względu na zaprojektowanie gminnej drogi publicznej o szerokości pasa drogowego wynoszącego 12 m. zaledwie w odległości 2 metrów od budynku mieszkalnego do krawędzi pasa drogowego a działkę nr [...] pod inwestycję drogową wydzieloną z nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] dzieląc ją pierwotnie na działki nr [...] i [...] a w wyniku kolejnego podziału zabudowaną nieruchomość o nr ew. [...] podzielono na zabudowaną działkę nr [...] (obecnie nr [...] ) i działkę nr [...] (obecnie nr [...] );

- art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] NR [...]z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] i stwierdzenie, że decyzja Starosty [...]NR [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewyłącznie z orzekania w niniejszej sprawie pracownika, który uprzednio brał już udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, niezasadne przekazanie niniejszej sprawy do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Delegatura Zamiejscowa w [...] powierzając temu samemu pracownikowi, ponowne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy znak: [...] który odszedł z Delegatury w [...] i podjął pracę w Delegaturze w [...];

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21 i wskazań co do dalszego postępowania, polegającego na ustaleniu istotnej, kluczowej kwestii związanej z obwieszczeniem tj. zawiadomieniem zarówno o wszczęciu postępowania jak i wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż z akt sprawy nie wynika jednak, że doszło do skutecznego obwieszczenia oraz nie wyrażono żadnego stanowiska w kontekście usytuowania budynku mieszkalnego zaledwie w odległości 2 metrów od krawędzi pasa drogowego i wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego, z których wywodzi swój interes prawny do bycia stroną postępowania wznowieniowego;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 K.p.a. poprzez nieocenienie całokształtu materiału dowodowego oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu tj. brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów względem postanowienia Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...]wznawiającego postępowanie nadzwyczajne bez wskazania prawidłowej podstawy prawnej tj. art. 149 § 1 K.p.a. jako właściwej jednostki redakcyjnej, stanowiącej dopiero podstawę prawną do jego wznowienia, co w konsekwencji mogło skutkować brakiem podstaw prawnych do ustalenia statusu strony w kontekście posiadania tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [...] i w rezultacie, mimo posiadania przymiotu strony, utrzymanie w mocy odmownej decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającej uchylenie decyzji Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]; umarzającej postępowanie administracyjnej;

- art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w związku z art. 49 § 1 K.p.a. i art. lid ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w skrócie "zrid"), wskutek braku obwieszczenia informującego pozostałe strony postępowania, którym przysługiwał status strony poprzez podanie do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronach internetowych urzędów i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania, co naruszyło zasady czynnego udziału strony na każdym etapie jego postępowania;

- art. 11f ust. 3 ustawy "zrid" w związku z art. 49 § 1 K.p.a. poprzez brak podania do publicznej wiadomości obwieszczenia (zawiadomienia) w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej w Starostwie Powiatu [...], w Urzędzie Gminy [...] a także w prasie lokalnej informującego "pozostałe strony" o wydaniu decyzji NR [...] Starosty [...]z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]-art.

- art. 98 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a., art. 101 § 1 K.p.a., art. 49 § 1 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania nie zawiadamiając stron o złożeniu wniosku inwestora Gminy [...]z dnia [...] listopada 2012 r. o zawieszenie postępowania i wydanie postanowienia Nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r. zawieszającego postępowanie nie podając do publicznej wiadomości o podjętych czynnościach procesowych w jakiejkolwiek formie, ograniczając w istotny sposób prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a. i w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niezasadne jego zastosowanie a także umorzenie postępowania w dowolnym terminie tj. z przekroczeniem ustawowego trzyletniego terminu liczonego od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz powołanie art. 28 Prawa budowlanego bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej w decyzji Starosty [...]NR [...] z dnia [...] lipca 2016 r., który z czterech jednostek redakcyjnych każda posiada inne znaczenie procesowe;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 18.10.2022 r. sygn. akt II OSK 1479/21 i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz regułami zawartymi w tym przepisie".

Skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie uwzględnia oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21.

Organ odwoławczy nie jest związany z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a jego bezwzględnym obowiązkiem jest samodzielne, niezależne zbadanie sprawy w konkretnym stanie faktycznym odnoszącym się do stanu prawnego. Wynika to jednoznacznie z treści przepisów tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie wymienione enumeratywnie w art. 24 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. oraz takie, w których zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 k.p.a., a które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (§ 3 art. 24 k.p.a.), mają na celu zapewnić stronie postępowania, rzetelność w toku prowadzonego postępowania, zarówno w pierwszej instancji jak i w postępowaniu odwoławczym, pełny obiektywizm przy ocenie zebranego materiału dowodowego i bezstronność w rozpatrzeniu jego sprawy.

Skarżący przytoczył art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdził, że skoro decyzja Starosty NR [...] wydana była [...] lipca 2016 r. i doręczona zgodnie z przepisami prawa wyłącznie inwestorowi Gminie [...], zapewne jeszcze w lipcu 2016 r., to okres pięciu lat od jej doręczenia upłynął w lipcu 2021 r. i stąd powyższa decyzja Starosty nie podlega już uchyleniu. A to oznacza, że organ administracji publicznej ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Po uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr 65/SPEC/2020 z [...] lipca 2020 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] października 2022 r. sygn. akt II OSK 1479/21 organ administracji jest bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku oraz wskazaniami co do dalszego postępowania. Wynika to wprost z art. 153 p.p.s.a.

W ww. wyroku NSA wyraźnie wskazał, że co do zasady rację ma Sąd I instancji, że obwieszczenie o wydaniu decyzji w trybie specustawy drogowej dotyczyło skarżącego, gdyż na dzień wydania decyzji nie był ujawniony w katastrze nieruchomości, jako właściciel nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Sąd podkreślił, że tego typu zawiadomienie zarówno o wszczęciu postępowania jak i wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ma wyłącznie charakter informacyjny i nie rodzi żadnych skutków procesowych. Z akt sprawy nie wynika jednak, że doszło do skutecznego obwieszczenia, gdyż akta nie zawierają w tym zakresie żadnych dokumentów i nie było to przedmiotem oceny organów oraz Sądu I instancji. Nadto zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji stoją na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na fakt, że decyzja o realizacji inwestycji drogowej nie dotyczyła jego działki, w sytuacji, gdy skarżący swój interes prawny do bycia stroną postępowania wznowieniowego wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji a jego budynek usytuowany jest w odległości dwóch metrów od projektowanej drogi. Te okoliczności nie były w ogóle przedmiotem oceny organów jak i Sądu I instancji. W konkluzji NSA stwierdził jednoznacznie, że jeżeli organ odwoławczy potwierdzi, że było prawidłowe obwieszczenie, nie może być wówczas mowy o pominięciu skarżącego, jako strony, zatem wykluczona jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co powoduje, że zasadna jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji. Natomiast, jeżeli nie było obwieszczenia to doszło do naruszenia prawa skarżącego lako strony do uczestniczenia w tym postępowaniu.

Zatem z powyższego uzasadnienia wyroku NSA wprost wynika, że skarżący posiada przymiot strony, gdyż został przez ten Sąd uznany za stronę w tym postępowaniu. Jedyną kluczową i decydującą kwestią było wyjaśnienie i ustalenie, czy było skuteczne obwieszczenie. Ponadto, NSA wskazał, że odrębną kwestią jest ocena interesu prawnego skarżącego związana z realizacją drogi w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego, co może doprowadzić do zalewania jego nieruchomości na skutek wadliwie wykonanego odwodnienia drogi oraz stwarzać bezpośrednie niebezpieczeństwo z uwagi na zbyt bliską odległość budynku od krawędzi jezdni. Organ administracji oraz Sąd I instancji powinny odnieść się do tych kwestii poddając ocenie wskazane przez skarżącego w tym zakresie przepisy prawa materialnego.

Wskazując na powyższe uzasadnienie wyroku NSA, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i nie uwzględnił zaleceń dotyczących oceny interesu prawnego przy realizacji drogi w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego i stwarzanie bezpośrednio niebezpieczeństwa z uwagi na zbyt bliską odległość budynku od krawędzi jezdni.

Wprawdzie organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w oparciu o przepisy prawa materialnego, ale raczej służyć miało to celowi zagmatwania sprawy poprzez nielogiczne uzasadnienie, pozbawione racjonalnego toku rozumowania i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z akt sprawy wynika (z pisma Starosty z [...] października 2019 r. znak: [...] i decyzji Starosty Nr [...] z [...] lipca 2016 r.), że organ pierwszej instancji podejmował czynności procesowe w niniejszej sprawie poprzez wystosowanie do inwestora Gminy [...]wezwania nr [...]z [...] listopada 2012 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia brakującej dokumentacji. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor pismem z [...] listopada 2012 r. złożył wniosek, zwany według organu prośbą o zawieszenie postępowania. Starosta już następnego dnia postanowieniem Nr [...]zawiesił postępowanie administracyjne, a po upływie trzech lat i ośmiu i pół miesiąca jego zawieszenia, decyzją z [...] lipca 2016 r. po wszczęciu postępowania na wniosek z [...] października 2012 r. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Stąd też wydaje się mało prawdopodobne, by Wojewodzie przekazano inne akta sprawy, skoro kategorycznie twierdzi w zaskarżonej decyzji (s. 6 uzasadnienia), że nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek był niekompletny i nie zachodziła konieczność zamieszczenia stosownego obwieszczenia na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. lid ust. 5 ustawy zrid. Jest to stwierdzenie całkowicie absurdalne, sprzeczne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż wniosek z powodu niekompletności nie został zwrócony inwestorowi Gminie [...], ale był poddany procedurze i były podejmowane określone czynności procesowe (zawieszenie postępowania, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania).

Art. 11b pkt 1 ustawy zrid stanowi, że właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast zgodnie z art. 11c ustawy zrid do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy Tak więc do wniosku składanego przez inwestora Gminę [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma zastosowanie przepis art. 61 k.p.a.

Wprawdzie organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a. przy wystosowaniu wezwania Starosty z [...] listopada 2019 r. przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, jednak w ocenie organu nie stanowiło to rażącego naruszenia przepisów prawa, ale już pominął fakt, że w tym wezwaniu również zastosowano art. 36 § 2 k.p.a. informując stronę o rozpatrzeniu sprawy i wydaniu decyzji po uzyskaniu odpowiedzi w przedmiotowej sprawie, który to przepis może być stosowany wyłącznie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czyli po wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej. Skarżący przytoczył treść art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy zrid i wskazał, że przymiot strony skarżącego w postępowaniu wznowieniowym w sprawie z wniosku inwestora Gminy [...]o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na działkach opisanych w decyzjach Starosty w tym na działce nr [...], wynika z racji posiadania tytułu prawnego do zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...], aktualnie po zmianach o nr ew. [...] obręb [...], gm. [...]. A tytuł własności tejże nieruchomości został potwierdzony stosownym wpisem w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] listopada 2015 r., przy czym decyzja Nr [...] wydana została [...] lipca 2016 r.

Na podstawie decyzji Wójta Gminy [...]Nr [...]z [...] listopada 2021 r. wskutek podziału nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...], [...]nastąpiła zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków dotychczasowych działek nr [...] na działkę o nr ew. [...] oraz działki nr [...] na działkę o nr ew. [...] , która to wiąże się z innym podziałem przedmiotowej nieruchomości w celu udostępnienia swobodnego dostępu wokół trzech stron budynku gospodarczego, zwanego dawniej stodołą, niezbędną do prowadzenia przez dziadków A i B.W. gospodarstwa rolnego o powierzchni gruntów stanowiących łącznie obszar 4,98 ha.

Starosta wprost wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu prawa budowlanego przymiot strony ustala się w oparciu o art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a więc o przepisy prawa materialnego.

Lokalizacja gminnej drogi publicznej w odległości zaledwie 2 metrów od ściany budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...] jest niezgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ usytuowanie gminnej drogi publicznej w terenie zabudowanym winno być w odległości co najmniej 6 metrów od zabudowań.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie liniowym- należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. A to oznacza, że w myśl art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie gminnej drogi publicznej ma zastosowanie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, którego § 1 ust. 1 określa warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie.

Skarżący przytoczył treść art. 73 ust. 2 i art. 112, 173 ustawy z [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stwierdzając tez, że ze względu na bliskość pasa drogowego 2 metrów od budynku mieszkalnego nie zapewni to odprowadzenia wszystkich wód opadowych, czy roztopowych do specjalnych odbiorników wody lub do ziemi ( jak wskazał skarżący "art. 108 ust. 1 rozp. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej"). Ponieważ działka nr [...] jak i pozostałe działki stanowią teren grząski, podmokły i każdego roku po okresie śnieżnej zimy lub w ciągu roku przy obfitych kilkudniowych deszczach, dochodzi do znacznych podtopień i lustro wody w piwnicy budynku mieszkalnego utrzymuje się na poziomie nawet 40 cm. Stąd też, nie wydaje się by działka nr [...] spełniała wymagania lokalizacyjne gminnej drogi publicznej i uzyskała pomyślne badania geologiczne i geotechniczne gruntów, o których mowa "w art. 143 rozporządzenia MT i GM". Także działki nr [...] i [...] położone są w obszarze chronionym krajobrazowo i budowa gminnej drogi na działce nr [...] zakłóciłaby spokój i swobodne przemieszczanie się po tym terenie dziko żyjących zwierząt, które jak wynika z obserwacji, często przebiegają po tej działce, gdyż działki nr [...] i sąsiednie nr [...] i [...] są zakrzewione i zadrzewione i niewątpliwie taka sytuacja sprzyja zwierzętom. Nadto na drzewach znajdują się gniazda lęgowe ptaków i też lokalizacja drogi na tej działce, zakłóciłaby ich spokój. W obecnym stanie faktycznym i prawnym działka nr [...] nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, ponieważ obecnie obowiązująca Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...]z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zaliczenia istniejących dróg na obszarze Gminy [...] do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia ich przebiegu nie kwalifikuje działki nr [...] z obrębu [...] do kategorii dróg publicznych.

WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 312/15 stwierdził, że o tym, kto jest stroną w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przesądza tytuł prawny do nieruchomości, a nie jak błędnie przyjęły, orzekające w przedmiotowej sprawie organy, dane zawarte w katastrze nieruchomości.

Natomiast, powołując się na art. 11f ust. 3 ustawy zrid zawiadamia się pisemnie właścicieli lub użytkowników wieczystych o jej wydaniu, zaś pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń odpowiednio we właściwych urzędach w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - bip oraz w prasie lokalnej.

Zawiadomienie wszystkich stron na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w myśl art. 11 d ust. 5 "ustawy zrid, czy też zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji w zw. z art. 11 f ust. 3 choć wyłącznie posiada walor informacyjny, to jednak stanowi istotną informację o toczącym się postępowaniu, w której zainteresowana strona ma prawo brać czynny udział w tym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), może zgłaszać uwagi i zastrzeżenia w zależności od czynności procesowych podejmowanych przez organ administracyjny.

Starosta decyzją Nr [...] z [...] lipca2016 r. umorzył postępowanie w dowolnym terminie, wbrew art. 98 § 2 k.p.a. Trzyletni okres zawieszenia postępowania upłynął 30 listopada 2015 r., a skarżący nabył status strony z dniem 5 listopada 2015 r. poprzez stosowny wpis w księdze wieczystej nr [...] o nabyciu prawa własności do zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] (aktualnie nr [...] ) a więc miał prawo przed upływem trzyletniego okresu zawieszenia wystąpić skutecznie z wnioskiem o podjęcie i kontynuowanie zawieszonego postępowania.

Taka sytuacja, jaka miała miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodna z przepisami prawa i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone było w sposób dowolny, poza jakąkolwiek wiedzą stron postępowania i tym samym nie podlegało żadnej kontroli. Kuriozum polega więc na tym, że Gmina [...] składając świadomie wniosek z brakami w dokumentacji, po kilku zaledwie dniach występuje o zawieszenie postępowania. "Stąd też nasuwa się pytanie, jaki cel był takiego zabiegu. Działka nr [...] (podobnie jak działka nr [...]) położona we wsi [...]zgodnie z wypisem z [...]r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]października 2003 r. znajduje się w Otulinie [...] Parku Narodowego i w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu i stanowi dodatkowe ograniczenia lokalizacji inwestycji drogowej na gruncie tej działki".

Istnieje zgodność, co do stwierdzeń Wojewody, że dysponentem wniosku jest wyłącznie wnioskodawca tego postępowania, lecz z istotnymi ograniczeniami, może jedynie modyfikować wniosek, uzupełniać go, a także wycofać złożony wniosek i skarżący w tej kwestii nie stawiał zarzutów, jedynie wskazywał na absurdalność i nielogiczność takiego postępowania zważywszy na inwestycję drogową, jako celu publicznego. Jeżeli zarządca drogi, jako inwestor Gmina [...]występuje z wnioskiem z 3 października 2012 r. na podstawie art. 11 b ust. 1 ustawy zrid i nagle zaledwie po kilkunastu dniach na skutek istotnych braków w dokumentacji nie mogąc sprostać wymaganiom przepisów prawa, składa wniosek 29 listopada 2012 r. o zawieszenie postępowania, a organ administracji już w ciągu jednego dnia przychyla się do jego prośby, wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, to tak prowadzone postępowanie musi budzić wiele wątpliwości prawnych a także z logicznego punktu widzenia wskazywać na absurdalność tego postępowania.

Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę gminnej drogi publicznej na ulicy [...] w [...]wystąpił zarządca drogi - Gmina [...] tj. z zamiarem realizacji celu publicznego i choćby z tego powodu organ administracji winien wnikliwie, a nie "ad hoc" rozważyć, czy zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, a nie zaledwie w ciągu jednego dnia wydał postanowienie Nr [...].

Skarżący odniósł się równie do treści art. 98 § 2 k.p.a. wskazując, że przepis ten należy interpretować, w ten sposób, że termin w nim określony jest terminem prekluzyjnym (terminem o charakterze materialnoprawnym), niepodlegającym absolutnie przedłużeniu. Dlatego bieg 3-letniego terminu liczy się od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w uwzględnieniu wniosku strony, a nie od jego doręczenia stronom. Strona nie jest zobligowana do dokonania pewnej czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a., natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć w dacie kończącego trzyletniego okresu zawieszenia, w tym wypadku w dniu 30 listopada 2015 r.

Umorzenie postępowania decyzją Starosty z [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 28 Prawa budowlanego z powodu upływu 3-letniego terminu nastąpiło ze znacznym przekroczeniem terminu prekluzyjnego tj. terminu o charakterze materialnoprawnym. Przyjmując datę [...] listopada 2012 r., jako datę wydania postanowienia Nr [...]zawieszającej postępowanie, to w rozumieniu art. 98 § 2 k.p.a. decyzja Starosty o umorzeniu postępowania powinna być wydana 30 listopada 2015 r., a nie dopiero [...] lipca2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody prawo naruszała, a skarga była zasadna, acz z przyczyn wskazanych poniżej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Wojewoda – jako organ odwoławczy – rozstrzygał przedmiotową sprawę w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21. W wyroku tym Sąd Naczelny stwierdził, że "z akt sprawy nie wynika jednak, że doszło do skutecznego obwieszczenia, gdyż akta nie zawierają w tym zakresie żadnych dokumentów i nie było to przedmiotem oceny organów oraz Sądu I instancji. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować, jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a.".

Z uwagi na tą konstatację Sąd ten w sposób nienasuwający wątpliwości nakazał Wojewodzie sprawdzenie, czy było dokonane prawidłowe obwieszczenie, gdyż wówczas nie może być mowy o pominięciu skarżącego, jako strony, a zatem wykluczona jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co powoduje, że zasadna jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji. W zależności od poczynionych w tym zakresie przez organ ustaleń wskazał NSA, że jeżeli nie było obwieszczenia - to doszło do naruszenia prawa skarżącego, jako strony, do uczestniczenia w tym postępowaniu. Jako zaś odrębną kwestię wskazał NSA na ocenę interesu prawnego skarżącego, "który wskazuje, że realizacja drogi w bezpośrednim sąsiedztwie jego budynku mieszkalnego może doprowadzić do zalewania jego nieruchomości na skutek wadliwie wykonanego odwodnienia drogi oraz stwarzać bezpośrednie niebezpieczeństwo z uwagi na zbyt bliską odległość budynku od krawędzi jezdni. Organ administracji oraz Sąd I instancji powinny odnieść się do tych kwestii poddając ocenie wskazane przez skarżącego w tym zakresie przepisy prawa materialnego".

Art. 153 p.p.s.a. wiąże nie tylko organa, ale również i sąd administracyjny, kontrolujący rozstrzygnięcie administracyjne wydane przez organ odwoławczy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie leży tym samym w kompetencji sądu niższej instancji jakakolwiek ocena własna oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, dokonanych w wyroku NSA. Niedopuszczalna jest prawnie również własna ocena sądu niższej instancji celowości postępowania, nakazanego w takim wyroku. Jeżeli z akt sprawy wynika, że organ – jak w sprawie niniejszej – nie zastosował się do oceny prawnej lub nie wypełnił wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, to formalnoprawnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest uchylenie decyzji organu z powodu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., przy czym zarówno wskazania co do dalszego postępowania, jak i ocena prawna wynikają wiążąco dla organu wyłącznie z treści wyroku NSA.

W świetle powyższego, znaczenia procesowego nie ma uznanie sądu administracyjnego, że rozważania prawne organu są prawidłowe. Skoro bowiem nie ustalił tego, co - według Sądu Naczelnego – niezbędne było dla dokonania subsumpcji, to nie wypełnił zaleceń co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA, a w konsekwencji nie mógł zastosować się do oceny prawnej tego Sądu. Uniemożliwiało to organowi ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wobec niespełnienia wskazań NSA, zawartych w wyroku z 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21, przedwczesnym staje się odnoszenie się również i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów skarżącego, dotyczących wadliwości samej decyzji (jak wskazał NSA w końcowym fragmencie uzasadnienia swego wyroku - zezwalającej na realizację inwestycji drogowej) oraz postępowania, w ramach którego została wydana, gdyż nie została jeszcze rozstrzygnięta kwestia interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wydania tej decyzji.

Starosta Warszawski Zachodni, ponownie rozpoznając sprawę dokona ustalenia, o którym mowa we wskazaniach NSA, zawartych w wyroku z 18 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1479/21 – sprawdzi więc, czy było dokonane obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie tej inwestycji drogowej oraz, czy było ono prawidłowe, a ponadto czy było (i czy było prawidłowe) obwieszczenie "o wydaniu decyzji w trybie specustawy drogowej", jak to wynika z uzasadnienia ww. wyroku NSA, które "dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Tym samym Starosta [...] "ustali dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować będzie, jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 k.p.a.".

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu sadowego od skargi.