Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Podatek akcyzowy
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt ;
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 91 ust. 1 i ust. 3-5;
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 28;
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1-4, art. 7 ust. 1-3, art. 10 ust. 1-3.
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Łódź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 291/24 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 21 lutego 2024 r. znak PNIK-I.4131.117.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Podchorążych i Złotno oraz zachodniej granicy miasta Łodzi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Łódź na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 czerwca 2024 r., II SA/Łd 291/24, oddalił skargę Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 21 lutego 2024 r. znak: PNIK-I.4131.117.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic Podchorążych i Złotno oraz zachodniej granicy miasta Łodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Łodzi, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), przez:

- ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że uchwała Nr LXXXVI/2601/24 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Podchorążych i Złotno oraz zachodniej granicy miasta Łodzi (dalej: plan miejscowy) w części dotyczącej terenu symbolu 3RN-ZN w zakresie uchwały, jak i załącznika graficznego, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy plan miejscowy został uchwalony w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania planistycznego i nie wydano go z istotnym naruszeniem prawa;

- ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu uprawnień władczych Wojewody Łódzkiego, co spowodowało stwierdzenie nieważności planu miejscowego dla całego terenu o symbolu 3RN-ZN, zamiast w odniesieniu tylko do konkretnej działki ewidencyjnej na ul. [...], tj. działka ewidencyjna nr [...], obręb [...];

b) art. 91 ust. 4 u.s.g. przez jego niezastosowanie skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że plan miejscowy został sporządzony z istotnym naruszeniem prawa w części dotyczącej terenu symbolu 3RN-ZN w zakresie uchwały, jak i załącznika graficznego, podczas gdy rzekome pozbawienie drogi publicznej "statusu" drogi publicznej i ustalonej kategorii (drogi gminnej) – ul. [...] w zakresie objętym terenem 3RN-ZN stanowi ewentualnie nieistotne naruszenie prawa;

c) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że uchwalenie przez Radę Miejską w Łodzi zaskarżonego planu miejscowego spowodowało przekroczenie władztwa planistycznego miasta i naruszenie zasady proporcjonalności, mimo, że uchwała została wydana bez istotnego naruszenia prawa;

d) art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) przez:

- błędną wykładnię przepisów skutkującą niewłaściwym uznaniem, że Rada Miejska w Łodzi w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego rzekomo pozbawiła nieruchomości stanowiącej drogę gminną (ul. [...] – wpisaną do wykazu dróg publicznych gminnych) jej kategorii;

- nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że dla ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym o symbolu 3RN-ZN, koniecznym było uprzednie pozbawienie i wyłączenie drogi gminnej z użytkowania przez podjęcie stosownej uchwały w trybie ww. przepisów u.d.p., podczas gdy z przepisów prawa, ani z wykładni przepisów prawa nie wynika taka zależność;

- niewłaściwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że postanowienia przedmiotowego planu miejscowego spowodowały unicestwienie wcześniej podjętych aktów prawnych bez właściwej ku temu procedury, a więc bez uprzedniego wyłączenia drogi z użytkowania;

- nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że Rada Miejska w Łodzi rzekomo pozbawiła drogi gminnej jej kategorii przez przyjęcie zaskarżonego planu miejscowego, mimo braku takiego upoważnienia w u.p.z.p. i w u.d.p.;

e) art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) przez:

- błędne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że Rada Miejska w Łodzi jako organ uchwałodawczy gminy nie jest uprawniona do zmiany przeznaczenia terenu stanowiącego drogę publiczną, podczas gdy plan miejscowy ustala przeznaczenie nieruchomości na przyszłość (docelowe) i nie powoduje automatycznego pozbawienia danego terenu dotychczasowego przeznaczenia, ponieważ tereny (tutaj droga gminna), których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem;

- nieprawidłowe i pozbawione logiki przyjęcie przez Sąd, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego pozbawiło drogę gminną statusu drogi publicznej, a jednocześnie stwierdzenie przez Sąd, iż w przyszłości istnieje ryzyko, że Rada Miejska w Łodzi pozbawi drogę gminną statusu drogi publicznej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 10 u.d.p. bez jednoczesnego wyłączenia jej z użytkowania, podczas gdy takie rozumowanie jest wewnętrznie sprzeczne i pozbawione racjonalizmu;

f) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. przez błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym uznaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nadrzędności przepisów u.d.p. nad u.p.z.p., podczas gdy ustawy te są sobie równorzędne;

g) art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 2. art. 94 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię przepisów polegającą na bezprawnej ingerencji organu nadzoru w konstytucyjnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego Miasta Gminy Łódź (gminy będącej miastem na prawach powiatu) w zakresie możliwości stanowienia prawa miejscowego na jego obszarze, w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zakres regulacji obejmuje wprowadzanie ustaleń z zakresu kształtowania polityki przestrzennej w postaci norm planowych określających m. in. przeznaczanie terenów na określone cele, co zostało w planie miejscowym objętym terenem 3RN-ZN dokonane prawidłowo, w tym zgodnie z przepisami odrębnymi;

II. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi Rady Miejskiej w Łodzi, ponieważ zaskarżony plan miejscowy nie został przyjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 148 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi Rady Miejskiej w Łodzi podczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien częściowo uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego i ewentualnie utrzymać w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części dot. działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] (część drogi gminnej – ul. [...]).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Tymczasem w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazał natomiast na naruszenie odpowiednio "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" i "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b", jednocześnie nie podając przy tym o jaki akt prawny chodzi. Przyjmując jednak nawet, że wymienione przepisy dotyczą ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to i tak nie mogą one stanowić podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przy sformułowanych zarzutach, nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, że Gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Władztwo planistyczne nie jest oczywiście władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, niepodlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może bowiem oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny.

Stosownie z kolei do art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Przepisami odrębnymi, jakie powinny stać się przedmiotem szczególnej analizy w rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej: u.d.p.). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p.). W myśl art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nadto, zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje także w drodze uchwały rady gminy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że ul. [...] (działka nr ewid. [...], obr. [...]), na odcinku od ul. [...] do granicy miasta, została zaliczona stosowną uchwałą do dróg publicznych gminnych.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowe przeznaczenie danego terenu ma decydujące znaczenie dla określenia jego przeznaczenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, na rysunku planu na terenie o symbolu 3RN-ZN (teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej), nie wyznaczono liniami rozgraniczającymi ww. drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Jak wynika natomiast z treści § 15 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a) uchwały, podstawowym przeznaczeniem dla terenu 3RN-ZN jest teren rolnictwa z zakazem zabudowy lub zieleni naturalnej, zaś jako przeznaczenie uzupełniające wskazano teren komunikacji drogowej wewnętrznej.

W tym miejscu wskazania wymaga, że w myśl art. 10 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania (zob. art. 10 ust. 3 u.d.p.).

Nie ma wątpliwości, że przedmiotowa ulica na ww. odcinku ma charakter drogi gminnej, czyli drogi publicznej w myśl art. 7 u.d.p. Droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Użycie przez ustawodawcę określenia, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania, nie przewidując natomiast dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy u.d.p., na drogę wewnętrzną.

W związku z powyższym Gmina nie ma prawa ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego przeznaczenia terenu stanowiącego drogę publiczną. Wprawdzie dysponuje ona bardzo szerokim zakresem władztwa planistycznego i jest uprawniona do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.s.g.), jednak granice władztwa planistycznego wyznaczają ograniczenia określone w ustawach. Żaden przepis u.d.p. oraz u.p.z.p. nie daje podstawy do wcześniejszego "zaplanowania" w uchwale dotyczącej planu miejscowego przyszłego pozbawienia drogi publicznej jej charakteru. Inaczej wygląda sytuacja, gdy przewiduje się w planie miejscowym ustalenie przebiegu mającej powstać (jeszcze nieistniejącej drogi) drogi publicznej, a inaczej, gdy droga już istnieje i ma charakter drogi publicznej. W pierwszej sytuacji rzeczywiście mamy do czynienia z ustaleniem przeznaczenia terenu na przyszłość. Natomiast w drugim przypadku przepisy art. 10 ust. 1-3 u.d.p. nadają drogom już zaliczonym do kategorii dróg publicznych charakter terenów chronionych – są to inwestycje celu publicznego i właśnie ze względu na te istniejące na danym terenie uwarunkowania, władztwo planistyczne gminy doznaje ograniczeń.

Zarówno zaliczenie drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych, jak i ustalenie przebiegu istniejących dróg wymaga podjęcia w ramach odrębnej procedury stosownej uchwały rady gminy, co wywołuje określone środki prawne. Zatem w sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonuje wydana na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwała stanowiąca o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych, pozbawienie istniejącej drogi statusu prawnego nadanego uchwałą wymagałoby dopełnienia stosownych procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami u.d.p.

W niniejszej sprawie brak natomiast wykazania przez skarżącą kasacyjną, że wymogi w tym zakresie zostały spełnione i tym samym zasadnie stwierdzono, że doszło do uchybienia, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., tj. do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego związanych z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przepis ten wyraźnie wskakuje, że jedynie istotne naruszenia mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, że powyższy przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze przesłankę materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie przesłankę formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych (w niniejszej sprawie jest to u.d.p.). Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że wprawdzie uprawnienia gminy w ramach tzw. władztwa planistycznego są szerokie, ale nie oznacza to autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje bowiem o zakresie tego władztwa.

Zaliczenie zatem aktem prawa miejscowego określonej drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu w zgodzie z przepisami prawa przez władzę gminną i powiatową, nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, a już na pewno uchwalenie tego planu nie może zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji, w której w obrocie prawnym, funkcjonuje wydana na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, pozbawienie już istniejącej drogi statusu prawnego nadanego taką uchwałą wymagałoby dopełnienia przez gminę stosownych procedur, które zapewniłyby zgodność takiego rozwiązania z przepisami u.d.p. Z akt sprawy, jak również ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby wymogi w tym zakresie zostały przez skarżącą kasacyjnie spełnione. Wobec powyższego ewentualne skuteczne prawnie pozbawienie drogi lub jej części kategorii drogi gminnej mogłoby nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały rady gminy podjętej z zachowaniem stosownej procedury, o czym wyraźnie stanowi art. 10 u.d.p. Ustawodawca ani w u.d.p. ani w u.p.z.p. nie upoważnił organów gminy do podejmowania takich działań pośrednio w ramach procedury planistycznej i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty podniesione w punkcie I lit. c, d, e, i g. Za zupełnie bezpodstawny należało uznać zarzut podniesiony w punkcie I lit. f), albowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym miejscu nie stwierdził nadrzędności przepisów u.d.p. nad u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji badając legalność zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody prawidłowo uznał, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa a wobec braku przesłanek do jego uchylenia w trybie art. 148 p.p.s.a. zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., przyznając rację Wojewodzie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Łodzi jako sprzeczna z prawem jest nieważna, a stwierdzone naruszenie prawa ma istotny charakter. Tym samym zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 u.p.z.p. nie ma usprawiedliwionych podstaw. W związku z powyższym również zarzut niezastosowania w sprawie art. 91 ust. 4 u.s.g. okazał się niezasadny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.