Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 688/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 134 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 63, art. 148, art. 149 par. 1 i 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 9 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2023 roku nr 159/2023 znak: GPB-III.7721.137.2023 AD w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2023 roku nr DPRG-UA-II.748.2023, a także postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 roku nr DPRG-UA-II.1522.2021; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego J.D. kwotę 724 (siedemset dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2023 r. nr 159/2023, znak: GPB-III.7721.137.2023 AD Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania J.D., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 kwietnia 2023 r. nr DPRG - UA-11.748.2023 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 26 czerwca 2018 r. nr DAR-UA-II.1310.2018 Prezydent Miasta Łodzi udzielił G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (działka nr ew. [...], obr. [...]).

W dniu 21 października 2019 r. J.D. złożył wniosek o uchylenie powyższej decyzji.

W piśmie z 24 października 2019 r. organ pierwszej instancji stwierdził, iż na podstawie treści wspomnianego wyżej pisma można domniemywać, że wniosek dotyczy trybu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma, o wskazanie na podstawie jakich przepisów prawa określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego ma być rozpatrywany wniosek; wskazanie materiału dowodowego świadczącego o zachowaniu terminu do złożenia wniosku, jeśli wniosek jest oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismami z 16 listopada 2021 r. (data wpływu do organu - 19 listopada 2019 r.) i 21 listopada 2019 r. (data wpływu do organu - 21 listopada 2019 r.) J.D. wyjaśnił, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Nr DAR UA II 1310.2018 z 26 czerwca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz przytoczył na poparcie swojego stanowiska stosowną argumentację. Autor pisma wniósł nadto o uchylenie wydanej decyzji w trybie art. 161 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przekazaniem sprawy do Wojewody Łódzkiego wobec stwierdzonych zagrożeń związanych z jej realizacją.

Przy piśmie z 27 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi przesłał Wojewodzie Łódzkiemu kopie dokumentów złożonych przez J.D. celem rozpoznania w części dotyczącej żądania uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 161 k.p.a.

Pismem z 9 grudnia 2019 r. Wojewoda Łódzki zwrócił organowi pierwszej instancji przekazany uprzednio wniosek o wznowienie postępowania, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania. Dodatkowo wskazał na konieczność pouczenia J.D. o przysługującym mu prawie z art. 66 § 2 k.p.a. w związku z żądaniem uchylenia decyzji na podstawie art. 161 § 2 k.p.a.

Pismem z 18 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę, że jego pismo z 21 października 2019 r., uzupełnione pismami z 19 i 21 listopada 2019 r. dotyczy kilku spraw znajdujących się we właściwości różnych organów. W związku z powyższym Prezydent Miasta Łodzi uczyni przedmiotem rozpoznania wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 26 czerwca 2018 r. Pouczył nadto J.D., że żądanie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien wnieść do Wojewody Łódzkiego.

Postanowieniem z 3 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 § 2 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z 26 czerwca 2018 r. przyjmując, że wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jednocześnie Prezydent Miasta Łodzi uznał, iż J.D. zachował miesięczny termin do wniesienia podania w zakresie żądania wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale nie przysługuje mu przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 26 czerwca 2018 r.

Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu zażalenia J.D., postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 3 lutego 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 565/20, uwzględnił skargę J.D. i uchylił postanowienia organów obu instancji.

Kontynuując postępowanie Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie "k.p.a."), wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z 26 czerwca 2018 r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ w związku z wyrokiem WSA w Łodzi stwierdził, że należało ponownie rozpatrzyć wniosek J.D. z 21 października 2019 r. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wobec powyższego uwzględniając ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z 27 stycznia 2021 r. organ uznał za zasadne wznowić na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w drodze postanowienia.

Następnie postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie wznowieniowe do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania Wojewody Łódzkiego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r.

W związku z utrzymaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z 29 grudnia 2021 r. decyzji Wojewody Łódzkiego z 1 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r., J.D. pismem z 17 sierpnia 2021 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.

Wyrokiem z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 479/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z 29 grudnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Wojewoda Łódzki w toku postępowania zażaleniowego, postanowieniem z 27 stycznia 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z 9 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi podjął, na żądanie J.D., postępowanie wznowieniowe.

W dniach 31 marca 2023 r. i 11 kwietnia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły pisma J.D. z uwagami do postępowania oraz nowym materiałem dowodowym w postaci:

- ekspertyzy nr [...], ekspertyzy [...] oraz ekspertyzy uzupełniającej nr [...] do ekspertyz [...] i [...] sporządzonych przez mgr inż. T. B.;

- opinii technicznej dotyczącej prowadzenia budowy wg decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji kierownika budowy do jej kontynuowania pomimo stwierdzonych niezgodności z warunkami technicznymi z 2019 r., sporządzonej przez mgr inż. S. Z. i mgr inż. A.N..

Decyzją z 28 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.D. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Odwołujący podniósł zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej pomimo, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo wyjaśniony;

b) art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów;

c) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 35 Pr. bud. w związku z art. 34 i art. 3 pkt 2a Pr. bud. przez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie uchylenie tej decyzji, w sytuacji, gdy zaprojektowany budynek jest sprzeczny z MPZP;

b) art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w związku z § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wydana w sposób prawidłowy w sytuacji, w której organ nie dokonał rzetelnego zbadania zgodności projektu z przepisami dotyczącymi usytuowania budynku w stosunku do działki sąsiadującej, która to analiza doprowadziłaby do wniosku, że projekt ten narusza wymogi określone w § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia, albowiem budynek został usytuowany bez zachowania odpowiednio uregulowanej odległości od działki sąsiadującej, w warunkach jej zabudowy budynkiem z oknami połaciowymi;

c) art. 81 ust. 1 pkt 1 c Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie.

Powołaną na wstępie decyzją z 13 czerwca 2023 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił istotę i charakter postępowania wznowieniowego, przytoczył regulacje art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 k.p.a., a następnie stwierdził, że Prezydent Miasta Łodzi, uznając zachowanie jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przez J.D., prawidłowo postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. wznowił postępowanie i dopiero po wznowieniu organ badał, czy wnioskującemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją.

Następnie organ odwoławczy wskazał na regulacje art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), aktualnej na dzień wydania decyzji z 10 czerwca 2021 r., art. 3 pkt 20 Pr. bud. i stwierdził, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny.

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że J.D. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] położonej w Ł. przy ul. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, tj. działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. [...]. Z uwagi na bliskie sąsiedztwo działki J.D. należało zbadać wpływ inwestycji na jego działkę. Należało również wziąć pod uwagę istnienie przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej. W ocenie organu odwoławczego, działka J.D. (nr ew. [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Tym samym należało uznać, że przysługiwał mu przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r.

Wojewoda nadmienił, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbiórce budynku gospodarczego, a także budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Uchylenie decyzji następuje dopiero po zbadaniu istoty sprawy, a nie samych przyczyn wznowienia postępowania. Zdarza się bowiem, że w wyniku wznowionego postępowania trzeba podjąć decyzję identyczną w swej treści z decyzją uchyloną na jej początku. Naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze bowiem wpływa na merytoryczną treść decyzji. Zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko w razie, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego organ jest zobligowany art. 149 § 2 k.p.a., w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej. Wyprowadzenie tożsamości treści rozstrzygnięcia wymaga pełnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Rozpoznanie następuje przy podjęciu ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami przyjętymi w przepisach regulujących postępowanie dowodowe z zachowaniem obowiązku oceny pełnego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Łodzi uznał, że istniała podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, iż w sprawie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 - dalej w skrócie "Pr. bud.", stan na dzień wydania decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale

społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) (uchylony).

Jak stwierdził następnie Wojewoda Łódzki, sporna inwestycja zlokalizowana jest w całości na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. opublikowaną w dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 3 grudnia 2013 r. poz. [...]. Działka inwestycyjna nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 12 MN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej. Dla terenu 12MN plan w § 21 ustala:

a) powierzchnię zabudowy nie większą niż 30% powierzchni działki;

b) powierzchnię terenu biologicznie czynnego nie mniejszą niż 50% powierzchni działki;

c) wysokość zabudowy nie większą niż 10 m;

d) liczbę kondygnacji nie większą niż 2, w tym poddasze użytkowe;

e) wskaźnik intensywności zabudowy nie większy niż 0,6;

f) geometrię dachu:

- dachy, co najmniej dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci od 30° do 45°,

- ustala się obowiązek zachowania symetrii i jednakowych spadków głównych połaci;

g) elewacje o wysokich walorach estetycznych wykonane z wysokiej jakości materiałów takich jak metal, szkło, beton, cegła i drewno;

h) zakaz realizacji dachów i elewacji w jaskrawych kolorach;

i) obowiązek stosowania barw pastelowych dla elewacji budynków.

Projektowany obiekt to budynek mieszkalny jednorodzinny wolno stojący, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, w tym z poddaszem użytkowym z dachem spadzistym dwuspadowym o kącie nachylenia głównych połaci 45°. Całkowita wysokość budynku to 8,73 m. Powierzchnia zabudowy wynosi 23,37 %, powierzchnia terenu biologicznie czynna 66,80%, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,5.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii niezgodności z obowiązującą linią zabudowy organ odwoławczy wyjaśnił, że z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż obowiązująca linia zabudowy od strony ul. [...] została określona na 6 m od linii regulacyjnej drogi (ulicy [...]). Zgodnie z rysunkiem (załącznik do uchwały) szerokość drogi wynosi 7 m. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu nie została zaznaczona linia regulacyjna drogi ani jej szerokość. Obowiązująca linia zabudowy została przedstawiona w odniesieniu do istniejącej linii regulacyjnej, którą obecnie stanowi granica działki, stąd jej wymiar 639,3 cm. W ocenie organu odwoławczego uznać należy, iż obowiązująca linia zabudowy została zachowana. Tym samym inwestycja spełnia ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W następnej kolejności organ odwoławczy poddał analizie zgodność projektu zagospodarowania z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowane usytuowanie budynku na działce spełnia wymagania rozporządzenia określone w § 12. Generalną zasadą w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia jest, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Projektowany budynek został usytuowany w odległości od 3 m do 3,218 m od granicy działki nr [...], powyżej 4 m od działki nr [...], powyżej 9 m od granicy działki nr [...], powyżej 6 m od działki drogowej nr [...].

Planowane usytuowanie spełnia wymagania § 13 (przesłanianie). Budynek od strony północnej ma wysokość okapu attyki ok. 3,23 m i jest w tym miejscu odsunięty od granicy działki o ok. 3 m. Odległość między budynkami nie może być mniejsza niż wysokość przesłaniania. Budynek na działce sąsiedniej nr ew. [...] znajduje się również w odległości 3 m od granicy (6 m > 3,23 m). Budynek od strony zachodniej ma wysokość 8,73 m i jest odsunięty od granicy działki o ok. 4 m. W tym miejscu odległość od najbliższego budynku na działce sąsiedniej wynosi ok. 16 m (20 m > 8,73 m). Od strony południowej budynek ma wysokość ok. 8,73 m i jest odsunięty od granicy działki o ok. 9,59 m. Odległość przedmiotowego budynku od najbliższego budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce wynosi ok. 14 m (14 m > 8,73 m). Nie rozpatruje się przesłaniania od strony wschodniej, gdyż budynek graniczy z działką drogową.

Planowane usytuowanie budynku spełnia również wymagania określone w § 60 (nasłonecznienie). Z projektu budowlanego wynika, iż zgodnie z przeprowadzoną analizą nasłonecznienia, sporny budynek nie będzie powodował ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich ze względu na zacienianie. Spełniony jest również § 22 i 23 rozporządzenia dotyczący zlokalizowania miejsca do gromadzenia odpadów stałych.

Według art. 5 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. należy zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących projektowanych i budowanych obiektów budowlanych w zakresie m. in. bezpieczeństwa pożarowego. W myśl § 213 pkt 1 lit. a rozporządzenia wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego, przedstawiony projekt budowlany spełnia również wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1609 ze zm.).

Wojewoda Łódzki analizując kwestie formalne podkreślił, że do dokumentacji załączone zostało wymagane oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, które złożyły oświadczenia przewidziane w art. 20 ust. 4 Pr. bud., dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Dokumentacja projektowa zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 Pr. bud.

Organ odwoławczy stwierdził także, że prawidłowo w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ I instancji powołał art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego J.D. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy;

b) art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez pominięcie przedłożonych przez skarżącego dowodów i brak odniesienia się do stawianych decyzji organu I instancji zarzutów,

c) art. 151 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż w stanie faktycznym sprawy w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle lub bardzo pobieżnie do przedstawionych przezeń zarzutów i przedłożonych dowodów w postaci ekspertyz. Ustosunkował się natomiast do kwestii, które nie były przez skarżącego poruszane. Wojewoda Łódzki nie dopełnił ciążącego na organie odwoławczym obowiązku w zakresie oceny merytorycznej opracowania projektowego. Powielił tylko stanowisko organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 12 lipca 2023 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" pełnomocnik skarżącego ponownie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowanie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Wobec zaskarżonej decyzji jego autor sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

2. art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez pominięcie przedłożonych dowodów i brak odniesienia się do stawianych decyzji organu I instancji zarzutów;

3. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud., art. 34, art. 3 pkt 2a Pr. bud., przez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji, gdy zaprojektowany budynek jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dalej "MPZP";

4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i z § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego została wydana w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy projekt jest sprzeczny z przepisami dotyczącymi usytuowania budynku w stosunku do działki sąsiadującej. Wnikliwa analiza doprowadziłaby do wniosku, że projekt narusza wymogi określone w § 12 ust. 1 oraz ust. 3 rozporządzenia, bowiem projektowany budynek jest usytuowany bez zachowania wymaganej odległości od działki sąsiedniej, z uwagi na jej zabudowanie budynkiem z oknami połaciowymi;

5. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 pkt 21, § 8 pkt 1 MPZP poprzez ustalenie zarówno przez organy obu instancji, że projektowany budynek jest zgodny z MPZP, gdy w istocie został usytuowany poza obowiązującą linią zabudowy;

6. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z § 14 pkt 10 MPZP poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku wymaganych na terenie nieruchomości dwóch miejsc parkingowych;

7. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1, 1c, 3, 4 i ust. 4 Pr. bud., poprzez zaniechanie wezwania projektanta do złożenia wyjaśnień co do przyjętych w projekcie rozwiązań i oparcie się w ocenie projektu na złożonym przez projektanta oświadczeniu;

8. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i nie odniósł się do zgłoszonych przez skarżącego uwag do projektu budowlanego;

9. art. 81 ust. 1 pkt 1c Pr. bud. przez jego niezastosowanie.

W piśmie procesowym z 14 lipca 2023 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organ drugiej instancji nie podał jakiegokolwiek źródła - dokumentu, na podstawie którego mogłoby nastąpić przesunięcie wytyczonej w m.p.z.p. i wyrysowanej na rysunku A1 linii zabudowy. Z m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że dopuszczalne jest cofnięcie elewacji, jednakże nie więcej niż 20 %. W zrealizowanej na podstawie błędnego projektu inwestycji cofnięcie elewacji wynosi 71 %. W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że jest to niezgodne z wymaganiami obowiązującej linii zabudowy i sprzeczne z postanowieniami m.p.z.p.

Po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 października 2023 r. Sąd z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 2520/22 postępowanie ze skargi kasacyjnej J.D. wywiedzionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 479/22 oddalającego skargę J.D. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 grudnia 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z 1 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. objętej niniejszym postępowaniem wznowieniowym, postanowieniem z 11 października 2023 r. zawiesił postępowanie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

Wyrokiem z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2520/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. D.

W związku z powyższym wyrokiem, tutejszy Sąd postanowieniem z 19 marca 2024 r. podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

W dniu 28 kwietnia 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z 22 kwietnia 2024 r., w którym skarżący przedstawił chronologicznie działania inwestycyjne podejmowane na działkach nr [...] i [...] oraz podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 9 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestnik postępowania G. S. oświadczyła, że zgadza się z zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w toku postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest wraz z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji oraz postępowaniem o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 i 155 k.p.a., jednym z trybów nadzwyczajnych służących weryfikacji decyzji ostatecznych, unormowanym w przepisach art. 145 k.p.a. - 152 k.p.a. Tryby te są względem siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie, a do ich uruchomienia konieczne jest spełnienie ściśle sprecyzowanych przez ustawodawcę przesłanek. Celem rozważanego postępowania jest ocena decyzji ostatecznej wydanej w toku zwykłego postępowania administracyjnego z punktu widzenia wad kwalifikowanych zdefiniowanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W rozumieniu art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Po myśli art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jak stanowi art. 146 § 1 i 2 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, określanego mianem wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia. Mianowicie, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia o wznowieniu postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a., które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie fakt, że wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1-2 k.p.a. Jak podkreślano także w literaturze i orzecznictwie, do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może dojść również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji (por. M. Jaśkowska. Komentarz aktualizowany do art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1981/06 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt 1747/07, niepubl.).

W rozpatrywanej sprawie niespornym jest, że J.D. domagał się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. w sprawie udzielenia G.S. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w Ł., na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Jako podstawę prawną wznowienia postępowania skarżący powołał przepisy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: pkt 4 - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, pkt 5 - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Taki sposób sformułowania przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego determinował konieczność ustalenia przez organ, czy na gruncie rozpatrywanej sprawy spełnione zostały przesłanki formalne do wznowienia postępowania, w oparciu o obie powołane przez wnioskodawcę przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., czy też może tylko w oparciu o jedną z nich, a jeśli tylko na podstawie jednej z tych przesłanek, to dlaczego. Wniosek o wznowienie postępowania jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 i 2 k.p.a., które winno spełniać minimum wymogów formalnych określonych w art. 63 § 2, tj. wskazywać wnoszącego wraz z jego adresem, formułować żądanie oraz zawierać podpis. W treści podania strona powinna żądać wznowienia postępowania, powołując się na jedną z ustawowych podstaw wznowienia. Wobec powyższego organ prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę, bądź też wybiórczo odnosić się do jednych podstaw wznowienia a pozostałe milcząco pomijać.

Badając dopuszczalność wznowienia postępowania organ winien wobec tego zweryfikować czy spełnione zostały kumulatywnie przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin do złożenia podania został unormowany w art. 148 § 2 k.p.a., natomiast w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. termin do złożenia podania został uregulowany w art. 148 § 1 k.p.a.

W sytuacji gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tylko jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej, a więc także w sytuacji, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że składa go podmiot niebędący stroną postępowania. Natomiast, gdy istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba zbadania tej okoliczności w oparciu o akta sprawy, to konieczne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., bowiem istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia - art. 149 § 2 k.p.a.

Natomiast w przypadku powołania jako podstawy wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konieczne jest kumulatywne spełnienie następujących przesłanek, po pierwsze - nowe okoliczności i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; po drugie - nowe okoliczności i nowe dowody musiały istnieć już w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przyjmuje się jednocześnie, że nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dniu wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydal decyzję (por. Kodeks postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 824-826). W sytuacji powołania we wniosku o wznowienie postępowania konkretnych nowych dowodów lub nowych okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dowody / okoliczności te muszą przejść przez wstępną fazę badania dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.), a następnie powinny zostać poddane ocenie w postępowaniu, gdzie organ winien wyjaśnić, na podstawie tych konkretnych dowodów / okoliczności, czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania, a jeżeli tak to, przejść do fazy rozpatrywania istoty sprawy (art. 149 § 1 k.p.a.). To konkretne dowody powoływane jako podstawa wznowienia pozwalają organowi na przejście do fazy ponownego rozpoznawania istoty sprawy, a zatem dopiero w tej ostatniej fazie postępowania organ ocenia całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rzeczą wnioskującego o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. winno być wykazanie, że wskazane przez niego nowe dowody / nowe okoliczności faktyczne mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że prawdopodobnie w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego gdyby te nowe dowody / nowe okoliczności były znane orzekającym organom przed wydaniem decyzji. Podsumowując, obowiązek organu administracji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., konkretyzuje się w przypadku spełnienia łącznie 3 przesłanek, po pierwsze: ujawnione dowody lub okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy są nowe, po drugie: okoliczności te lub dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji i po trzecie, fakty te (lub dowody) nie były znane organowi w dniu orzekania. Przymiot "nowe" posiadają takie fakty i dowody, które są nowoodkryte lub po raz pierwszy zgłaszane przez stronę, a zatem muszą stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Nie spełniają zatem takich warunków, a contrario, takie dowody (fakty), które strona znała i mogła się na nie powołać. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana np. opinia biegłego lub prywatna sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty (okoliczności) wynikające z tej opinii. Okoliczność faktyczna wynikająca z akt sprawy, jak też dowód w nich zawarty nie mają waloru "nowej okoliczności faktycznej" i "nowego dowodu".

Na gruncie kontrolowanej sprawy kwestia dopuszczalności wznowienia spornego postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiła już raz przedmiot rozważań tutejszego Sądu, który wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 565/20 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego z 16 czerwca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 3 lutego 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W motywach wspomnianego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odniósł się odrębnie do każdej z powołanych przez skarżącego i ocenionych negatywnie przez organy orzekające w sprawie podstaw wznowienia postępowania. W przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd, wbrew odmiennemu stanowisku organu stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd zakwestionował stanowisko organu, jakoby J.D. nie posiadał przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem jego działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nadto, za wadliwy Sąd uznał na tym etapie postępowania pogląd organu odwoławczego o niewystąpieniu przesłanek powołanych przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania, co jak podkreślił w świetle art. 149 § 2 k.p.a. byłoby możliwe dopiero po wznowieniu postępowania. Tym samym - w przekonaniu Sądu - organ odwoławczy naruszył art. 149 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł rzutować na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Regulacja ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

Rozpatrując ponownie wniosek J.D. o wznowienie postępowania organy orzekające w sprawie zobligowane były bezwzględnie zastosować się do oceny prawnej zawartej w wydanym uprzednio wyroku, co w konsekwencji oznaczało konieczność ponownego rozpoznania wniosku J.D. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego przez tutejszy Sąd. Wymogom tym organy nie zdołały w pełni sprostać.

Mianowicie, wydając w dniu 27 sierpnia 2021 r. postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 26 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a., co sugeruje, że wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej nastąpiło w oparciu o obie powołane przez skarżącego podstawy wznowienia. Jednakże, w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przytoczył co prawda brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., niemniej jednak stwierdził, że w sprawie zasadne jest wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że co do drugiej z podstaw wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ nie zajął jednoznacznego stanowiska w sprawie. Nie wiadomo zatem, czy wniosek skarżącego oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. był dopuszczalny i uzasadniał wznowienie postępowania w tym trybie.

Analogicznie rzecz się przestawia jeśli chodzi o decyzję organu pierwszej instancji z 28 kwietnia 2023 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Łodzi powołał przepisy art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzając, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 26 czerwca 2018 r. została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz brak jest podstaw do jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ skupił swoją uwagę wyłącznie na ocenie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i choć dostrzegł, że wniosek skarżącego opierał się również na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jednak nie wypowiedział się w ogóle, czy na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpiła rzeczona przesłanka, a więc wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Stwierdzone wyżej uchybienia nie zostały dostrzeżone przez organ drugiej instancji, który w toku postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. zobligowany był ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Lektura zaskarżonej decyzji dowodzi, że organ odwoławczy w ślad za organem pierwszej instancji skoncentrował się wyłącznie na ocenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie odnosząc się natomiast do kwestii wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Nadto, w motywach poddanej sądowej kontroli decyzji, co trafnie podniesiono w treści skargi, organ odwoławczy pobieżnie bądź też w ogóle nie odniósł się do ferowanych w toku kontrolowanego postępowania wznowieniowego zarzutów i przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci ekspertyz. Powyższy zarzut nabiera szczególnego znaczenia zważywszy na fakt, że skarżący bez własnej winy nie miał zapewnionej możliwości czynnego udziału w zwykłym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 26 czerwca 2018 r. Strona w takiej sytuacji ma prawo oczekiwać, że organ pochyli się nad stawianymi przezeń zarzutami i rzeczowo do nich ustosunkuje w motywach wydanego rozstrzygnięcia, które winno zostać sporządzone z poszanowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie naruszyły przepisy art. 153 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 63 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a., art. 149 § 1 i 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Wydane zaś w toku postępowania wznowieniowego decyzje, podobnie jak i postanowienie o wznowieniu postępowania nie odnoszą się w pełni do wniosku J.D. inicjującego kontrolowane postępowanie, co pozwala uznać je za przedwczesne.

Z tych względów podniesione w skardze zarzuty natury merytorycznej pozostawały poza zakresem zainteresowania i rozważań Sądu.

Kontynuując postępowanie organ uwzględni poczynione w motywach niniejszego wyroku rozważania i rozpozna wniosek J.D. o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 kwietnia 2023 r., a także postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r., o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Zasądzona kwota 724 zł stanowi równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi - 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł oraz opłaty kancelaryjnej za wydruki odpisów skargi - 27 zł.