Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 258/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 81,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 11
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia WSA - Alicja Palus Sędzia NSA -Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r., Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce A pozwolenia na budowę dla inwestycji: osiedle mieszkaniowe w zabudowie wielorodzinnej - zespół trzech budynków mieszkalnych przy ul. [...] we W. na działkach nr 13/4 AM-16, nr 14 i część działki nr 16/3 AM-17, utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że powołaną w rozstrzygnięciu decyzją Prezydent W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku spółki A, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., pn. osiedle mieszkaniowe w zabudowie wielorodzinnej - zespół trzech budynków mieszkalnych, w tym z usługami w budynku A i garażem podziemnym w budynku C (bez przyłączy).

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie, w imieniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł Zastępca Dyrektora Oddziału we W. GDDKiA. W odwołaniu podniesiono, że działka, na której ma być realizowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie 250 m od Autostrady [...] Obwodnica W.. Zgodnie zaś z zapisami zawartymi w decyzji o lokalizacji przedmiotowej autostrady, stanowiącymi powtórzenie treści uzgodnienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 1998 r., do czasu określenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej w pasie do 250 m od osi autostrady. Zauważono, że obszar ograniczonego użytkowania będzie określony po zakończeniu budowy obwodnicy autostradowej i po wykonaniu badań określających jej wpływ na teren przyległy.

Wojewoda D. rozpatrując odwołanie wskazał na przepis art. 32 ust. 1, 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że w razie spełnienia wymagań określonych w tychże przepisach a także zawartych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) organ, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy, nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Analizując w postępowaniu odwoławczym, ponownie wniosek inwestora o udzielenie na jego rzecz pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały warunki uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie tegoż organu, przedstawiony projekt budowlany zgodny jest z decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r.. nr [...] ustalającą dla planowanej inwestycji warunki zabudowy. Projekt budowlany uwzględnia ustalenia decyzji dotyczące funkcji zabudowy (mieszkaniowa, wielorodzinna, usługowa i garażowa) i zagospodarowania terenu co do linii zabudowy, wskaźnika zabudowy (do 0,33), szerokości elewacji frontowej (maksymalnie do 55 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 8,5 m), wysokości głównej kalenicy (do 13 m), ustaleń co do kąta nachylania dachu (od 30 do 45 stopni) i układu połaci dachowych (jako cecha dominująca: dach wielospadowy z główną kalenicą równoległą lub prostopadłą w stosunku do frontu działki). W projekcie budowlanym przewidziano też wymaganą ilość miejsc parkingowych-113 miejsc.

Podkreślenia wymaga, zdaniem organu – wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, że rola organu administracji architektoniczno - budowlanej w kwestii możliwości realizacji inwestycji na danym terenie, ograniczona jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy określa w szczególności rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy określa, że decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego decyzję. Związanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oznacza zakaz podważania tych ustaleń jak również dokonywania ustaleń i ocen odbiegających od tych, które wynikają z decyzji o warunkach zabudowy.

Dokonywana w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie dotyczy już zatem kwestii możliwości lokalizowania inwestycji na danym terenie. Także w kolejnym etapie - sprawdzenia zgodności projektowania zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, nie jest badana możliwość zainwestowania terenu w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy Dokonywane jest wyłącznie sprawdzenie, czy szczegółowa, przedstawiona w projekcie zagospodarowania terenu, lokalizacja inwestycji jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz warunkami technicznymi.

Organ wskazał, że badając powyższą kwestię, nie stwierdził w omówionym zakresie nieprawidłowości.

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz jej przewidywaną realizację w pobliżu realizowanej budowy autostrady [...] (Autostradowej Obwodnicy W.) –organ zauważył, że przepisy obowiązującego prawa określają odległości jakie powinny zostać zachowane przy sytuowaniu obiektów budowlanych w sąsiedztwie dróg publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, oz. 115 ze zm.), obiekty budowlane powinny być lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 30 m (w obszarze zabudowanym) lub 50 m (w obszarze niezabudowanym) od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady. Warunek ten został spełniony w niniejszej sprawie, albowiem z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość ta wynosi ponad 62 m.

Organ odwoławczy nie uznał, by zakaz posadowienia budynku w przewidzianej w projekcie odległości od krawędzi jezdni autostrady wynikał z postanowienia organu administracji, wydanego w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady. Wskazał przy tym, że postanowienie to zostało wydane w innej, indywidualnej sprawie. Z tego już chociażby względu nie jest wiążące ani dla organu podejmującego decyzję w niniejszej sprawie ani stron postępowania. Ponadto, ani postanowienie, ani decyzja administracyjna nie zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (co do źródeł prawa - por. art. 187 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), a zatem nie mogą stanowić podstawy prawnej działania organów administracji publicznej (art. 6 kpa). W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie autostrady [...], nie został ustanowiony uchwałą odpowiednich organów samorządu terytorialnego, podjętą na podstawie art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), obszar ograniczonego użytkowania. Nie zostały ustanowione tym samym ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, czy też wymagania techniczne dotyczące budynków zlokalizowanych w pobliżu autostrady [...].

Mając powyższe na uwadze, a także związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że warunek zapisany w decyzji Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji płatnej autostrady [...] (będący powtórzeniem treści uzgodnienia Głównego Inspektora Sanitarnego uzyskanego w trakcie postępowania lokalizacyjnego dotyczącego autostrady), zgodnie z którym w pasie gruntu położonym w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, nie może stanowić w niniejszym postępowaniu przeszkody do wydania inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany należy ocenić jako zgodny z wymaganiami stawianymi przez przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W szczególności należy wskazać na zachowanie odległości od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Budynek najbliżej usytuowany granicy z potencjalną działką budowlaną przewidziany jest do lokalizacji w odległości 5 m od tej granicy. Minimalna, normatywna odległość wynosi odpowiednio 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy i 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Dla planowanej inwestycji opracowano również analizę, z której wynika spełnienie normatywnych warunków nasłoneczniania pomieszczeń, placu zabaw, a także brak oddziaływania w tym zakresie na potencjalną zabudowę na działkach sąsiednich (tereny sąsiednie gdzie sięga oddziaływanie projektowanych budynków nie są zabudowane).

Projekt budowlany zawiera także dokumenty świadczące o zapewnieniu dostaw gazu, energii elektrycznej, wody i odbiór ścieków oraz warunki przyłączenia do tych sieci. Do projektu dołączono decyzję Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia [...], nr [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu, jak również sam projekt budowlany zawiera uzgodnienie z zarządcą drogi w zakresie budowy zjazdu.

Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i rzeczoznawcę ds. sanitarno - higienicznych.

Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz sprawdzony w wymaganym zakresie.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że projekt jest prawidłowy i kompletny z punktu wymagań stawianych przez przepisy art. 34 Prawa budowlanego jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Prawa budowlanego, cytowanego już rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie stwierdzono także naruszenia przepisów odrębnych.

Spełnione tym samym zostały w ocenie organu odwoławczego wszystkie przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd organ pierwszej instancji obowiązany był zatem do wydania na rzecz inwestora przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i

Autostrad Oddział we W. wskazując, że Prezydent W. na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie poddał ocenie czy warunek zawarty w decyzji Wojewody D. Nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] dla odcinka Obwodnicy W. w województwie d., będący powtórzeniem treści uzgodnienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 1998r. w piśmie [...], nie sprzeciwia się do budowy osiedla mieszkaniowego w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady. Zgodnie, z warunkiem Głównego Inspektora Sanitarnego do czasu określenia obszaru ograniczonego użytkowania, w pasie gruntu położonym w odległości mniejszej niż 250 m od osi autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej.

GDDKiA na etapie opiniowania wniosku o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy osiedla mieszkaniowego zakwestionowała proponowane ustalenia powołując się na ograniczenia lokalizacyjne ustalone w decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], z których, wynika, że to autostrada może potencjalnie negatywnie wpływać na nieruchomości sąsiednie. Działka, na której ma być realizowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie 250,0 m od osi autostrady płatnej [...].

Ponadto w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody D. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] z dnia [...]r. o sygn. akt. [...] określono oddziaływanie i potencjalne zagrożenia na środowisko związane z realizacją i eksploatacją autostrady. Przeprowadzone analizy pozwoliły na określenie niezbędnych sposobów zabezpieczających i minimalizujących potencjalne oddziaływanie inwestycji na tereny przyległe.

Z uwagi, że [...] przebiega przez tereny zabudowy mieszkaniowej ustalone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W., mając na uwadze wysoce niekorzystne dla zdrowia mieszkańców terenów przyległych uciążliwości wynikające z nadmiernego ruchu samochodów a przede wszystkim ponadnormatywnego poziomu hałasu na tym odcinku nałożono warunki posadowienia ekranów akustycznych. Sprawdzenie skuteczności wprowadzonych zabezpieczeń akustycznych będzie możliwe po wykonaniu analizy porealizacyjnej.

Skarżąca również nie zgadza się z argumentem Wojewody D., odnoszącym się do stwierdzenia, że nie został ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania, ponieważ w decyzji nr [...] z dnia [...]r. o znaku [...] Wojewody D. zatwierdzającego projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego Autostradowej Obwodnicy W. Autostrada [...] od km 1+603,81 do km 13+500,00 i Łącznik K. od km 00+000,00 do km 2+489,45 został wprowadzony zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902) obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, ustanawiającej obszar ograniczonego użytkowania.

W związku z powyższym w obecnej chwili z uwagi na realizowaną budowę [...] nie jest możliwe określenie obszaru ograniczonego użytkowania oraz przeprowadzenie analizy uciążliwości akustycznej na podstawie, której będzie wiadomo, jakie należy zastosować środki techniczne, które zmniejszą uciążliwość hałasu poniżej poziomu ustalonego w przepisach szczególnych. Zatem wątpliwe jest, czy zastosowane środki techniczne w zatwierdzonym projekcie budowlanym dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego będą spełniały swoją rolę. Dopuszczenie do zastosowania niewłaściwych rozwiązań będzie rodziło skutki narażenia Skarbu Państwa na ponoszenie dodatkowych kosztów.

Wobec powyższego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji powinno być wstrzymane do czasu zakończenia budowy [...] i określenia jej wpływu na tereny przyległe.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania Spółka A wniosła o oddalenie skargi. Podzielając w pełni stanowisko organów, pełnomocnik uczestnika podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącej strony decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla tego podmiotu, nie zaś dla uczestnika starającego się o pozwolenie na budowę dla swojej inwestycji w zupełnie innym postępowaniu. Stąd skarżąca niezasadnie powołuje się na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, iż do czasu określenia obszaru ograniczonego użytkowania, w pasie gruntu w odległości mniejszej niż 250 metrów od osi autostrady nie należy lokalizować nowych budynków mieszkalnych. Skarżąca całkowicie pominęła fakt, iż granice obszaru ograniczonego użytkowania, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów określają organy wskazane w art. 135 ust 2 i 3 - sejmik, rada wojewódzka lub rada powiatu, aktem prawa miejscowego. W żadnym więc razie granice obszaru, na którym istnieją ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu nie mogą wynikać z postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego, które jest aktem prawnym nieobowiązującym powszechnie i dotyczącym danego rodzaju postępowania.

Wbrew twierdzeniu skarżącej z przepisów Prawa ochrony środowiska jednoznacznie wynika, iż analiza porealizacyjna stanowi podstawę do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w sytuacji, gdy z jej zapisów wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska na określonym terenie. Nadmienić należy, iż skarżąca, z jednej strony powołując się na fakt ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z obowiązkiem dokonania analizy porealizacyjnej, z drugiej wskazując, iż brak na chwilę obecną możliwości określenia obszaru ograniczonego użytkowania, popada w oczywistą sprzeczność.

Odnosząc się do wywodów skarżącej odnośnie, jej wątpliwości co do skuteczności wprowadzonych zabezpieczeń akustycznych, uczestnik podnosi, iż nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190, poz. 1865) z dniem 8 grudnia 2003 r. ustawodawca zrezygnował z zapisu ust. 4 art. 135, który zakładał, iż "Do czasu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania zawiesza się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, umożliwiającej realizację przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1". Wolą ustawodawcy obowiązująca regulacja przewiduje, iż dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej. Przy takim rozwiązaniu nie wprowadzono jednocześnie obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę do czasu ustanowienia takiego obszaru. Na tle wskazanej w art. 135 reguły uprzedniości wyjątkiem, ustawodawca nie wprowadził szczególnego trybu postępowania, w szczególności zawieszenia postępowania.

Zdaniem uczestnika z materiału zebranego w sprawie wynika, iż spełniono wszystkie przesłanki zawarte w przepisach Prawa budowlanego, stąd słusznie stosując się do normy art. 35 ust. 4, organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 lutego 2010r., Nr II-99/10, odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Może również, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe /art.136 k.p.a./.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie.

Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne, celem rozpatrzenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą stronę w toku postępowania administracyjnego, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały także w skardze do Sądu.

W okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów procedury administracyjnej, czyli naruszenie w szczególności przepisu art.7, art.8, art.11, art.77 § 1, art.80 i art.81 k.p.a., a także przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Słusznie wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w myśl przepisu art.35 ust.1 Prawa budowlanego, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest do sprawdzenia m.innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu /pkt.1/, jak i zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi /pkt.2/.

Podzielić także należy stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z przepisem art. 64 ust.1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm./, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to wprawdzie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o warunkach zabudowy, co jednakże nie pozbawia tegoż organu, a wręcz w/w przepisy prawa budowlanego nakładają na tenże organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że inwestor ubiegając się o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę przedłożył w organie ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu na Jego rzecz przez Prezydenta W. warunków zabudowy przy ul. [...] we W. dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego w zabudowie wielorodzinnej z możliwością lokalizacji usług w parterach budynków mieszkalnych, z parkingiem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, wskazując oznaczenia geodezyjne: dz. nr 13/4 i 12/2 AM-16 oraz cz.dz.nr 16/3, AM -17, obręb M.W..

W decyzji tej w pkt.3 zatytułowanym " Ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych", organ zamieścił następujący zapis: "Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75 z 2002r., poz.690 z późniejszymi zmianami/. Do usytuowania budynków /.../ - należy stosować przepisy działu II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", z ewentualnym odstępstwem od nich, o którym mowa w art.9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane".

W niniejszej sprawie, wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to § 12 ust.1 i 2, czyli dotyczący sytuowania projektowanego obiektu od granicy z sąsiednią działką budowlaną, tym niemniej całkowicie umknął uwadze organu przepis § 11, a którego postanowienia mają w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie.

Zgodnie bowiem z tym przepisem – budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych /ust.1/.

Do uciążliwości zaś o których mowa w tymże przepisie, zalicza się zgodnie z § 11 ust.2 tegoż rozporządzenia, w szczególności: hałas /pkt.2/ oraz zanieczyszczenie powietrza /pkt.4/.

Z cyt. wyżej przepisu § 11 ust.1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika, że zasadą jest wznoszenie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych.

Na zasadzie zaś wyjątku od tej zasady, czyli tylko wówczas, gdy zastosowane będą środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, dopuszczono możliwość wznoszenia budynków w tym zasięgu.

Niewątpliwe natomiast jest w sprawie, że w bardzo bliskiej odległości od terenu objętego spornym pozwoleniem na budowę, zlokalizowana została autostrada [...] dla odcinka Obwodnica Wrocławia.

Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego sprzeciwiając się wydawaniu pozwolenia na sporną budowę powoływała się na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji tejże autostrady.

Zauważyć należy, że w pkt. VII tejże decyzji, zatytułowanym "Ochrona środowiska" znajduje się zapis o następującym brzmieniu:

" ... Określa się zasięg obszarowy stref ponadnormatywnego oddziaływania autostrady

na środowisko /licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni/:

/.../ Strefa uciążliwości – 150 m /hałas/ ... ".

W świetle powyższych ustaleń, ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego /z zaniechaniem rozważenia zapisów cyt. wyżej § 11 rozporządzenia/, że lokalizacja zamierzonej inwestycji jest zgodna z warunkami technicznymi, narusza w/w przepisy procedury administracyjnej, a co oznacza, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna.

Zważyć należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż to organ administracji podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).

Powyższym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Tym samym nie można przyjąć, że wykazane zostało, iż planowane budynki mieszkalne wznoszone będą z zachowaniem wymogów określonych w cyt. wyżej § 11 rozporządzenia.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że jak to już wyżej Sąd zauważył, również powoływana wielokrotnie przez organ odwoławczy decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r. o ustaleniu na rzecz inwestora warunków zabudowy, w kwestii usytuowania budynków odwołuje się także do w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym naruszył wymóg prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.) i przekonać o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/.

Zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzenia materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwala na stwierdzenie, że organ II instancji nie rozpatrzył w całokształcie sprawy.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy winien w myśl art.136 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy, z równoczesnym dokonaniem oceny przesłanek określonych w cyt. wyżej § 11 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a odnoszących się do całego zamierzenia inwestycyjnego / trzy budynki mieszkalne/ i dopiero na podstawie tych ustaleń oraz dokonanej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie, z równoczesnym rozważeniem dopuszczenia dowodu z opinii /ekspertyzy/ biegłego /rzeczoznawcy/ w tym zakresie

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152.