Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 241/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 i n.
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.GiK/4161/55/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.GiK/4161/55/2023 działając na podstawie przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U.2023.1752) oraz art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2023.775) po rozpatrzeniu zażalenia S. K. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 06 czerwca 2023 r. znak: GPGS.6830.3.2019 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na łączną kwotę 4.800,00 zł (cztery tysiące osiemset zł 00/100) zobowiązujące właścicieli rozgraniczanych dziatek do uiszczenia tych kosztów, tj.:

właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] odpowiadająca p.gr. [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w obr. W., jedn. ewid. [...] – S. K. - na kwotę 2.200,00 zł (dwa tysiące dwieście zł 00/100);

właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] w obr. W., jedn. ewid. [...] – S. K. — na kwotę 200,00 zł (dwieście zł 00/100);

właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. W., jedn. ewid. [...] - Skarb Państwa — Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego — na kwotę 2.200,00 zł (dwa tysiące dwieście zł 00/100);

właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. W., jedn. ewid. [...]:

K. P. - na kwotę 25,00 zł (dwadzieścia pięć zł 00/100);

M. P. - na kwotę 25,00 zł (dwadzieścia pięć zł 00/100);

W. K. i Pana B. K. - na kwotę 75,00 zł (siedemdziesiąt pięć zł 0/100);

B. C. - na kwotę 75,00 zł (siedemdziesiąt pięć zł 00/100),

określające sposób i termin uiszczenia w.w kosztów.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy Ś., w sprawie z wniosku S. K. z 6 marca 2019 r. o dokonanie rozgraniczenia, decyzją z 06 czerwca 2023 r. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] obr. W., jedn. ewid. [...], od nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] obr. W., jedn. ewid. [...], nr [...] obr. W., jedn. ewid. [...], nr [...] jednopunktowo (w punkcie "trójmiedzy") obr. W., jedn. ewid. [...], powstałej w wyniku podziału dziatki nr [...]. Jednocześnie mocą w/w decyzji Burmistrz orzekł o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w W.

Natomiast zaskarżonym postanowieniem z 06 czerwca 2023 r. znak: GPGS.6830.3.2019, Burmistrz Miasta i Gminy Ś. orzekł o kosztach przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego w/w decyzją, ustalając te koszty w łącznej wysokości 4.800.00 zł oraz następnie dzieląc je pomiędzy właścicieli rozgraniczanych nieruchomości i zobowiązując właścicieli do uiszczenia ustalonych kosztów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył skarżący. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczeniu o kosztach postępowania zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie Organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zażalenia Skarżący podnosił, że nie zgadza się z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ś., bowiem art. 152 kodeksu cywilnego stanowi, że "Właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie." Natomiast zarówno w sentencji, jak i uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji jednoznacznie wskazał, że koszty nie zostały ustalone po połowie, czy też w równych częściach, ale że "kwotę rozdzielono na poszczególnych współwłaścicieli w wysokości proporcjonalnej do ich udziałów".

Tymczasem zdaniem Skarżącego, rozdzielenie kosztów w innej części, aniżeli po połowie, jest niezgodne z art. 152 kodeksu cywilnego, który sam organ wskazał jako podstawę prawną wydanego postanowienia. Tym samym skarżący został obciążony zawyżoną kwotą kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powalał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przytoczył treść uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, iż w postępowaniu w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości znajduje zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty postępowania rozgraniczeniowego. Tak samo zastosowanie znajduje art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

W konsekwencji powyższych wyjaśnień Kolegium podkreśliło, że bezsporne jest, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, nie tylko zaś wnioskodawcę tego postępowania. Natomiast kwestią następczą wobec tego jest ustalenie, w jakiej wysokości koszty rozgraniczenia winny obciążać poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego.

Dokonując zatem weryfikacji spornego postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie kosztami obciążającymi strony postępowania jest wynagrodzenie biegłego geodety, która zgodnie z rachunkiem wystawionym przez biegłego wyniosło kwotę 4.800,00 zł (cztery tysiące osiemset złotych 00/100) i zawiera obowiązki wykonawcy niezbędne do zrealizowania usługi (wszystkie prace przygotowawcze, czynności oraz wszelkie koszty poniesione w celu wykonania zamówienia).

Ponadto organ I instancji zaznaczył, że dokonując wyboru biegłego geodety, wystąpił z zapytaniem do kilku firm świadczących usługi geodezyjne w pożądanym zakresie i w odpowiedzi na zapytanie, najkorzystniejszą ofertę złożyła firma [...] Usługi Geodezyjne s.c. z siedzibą w M., której zlecono wykonanie przedmiotowego rozgraniczenia.

Natomiast dokonując weryfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie kwestionowanego w zażaleniu sposobu rozłożenia łącznej kwoty kosztów postępowania pomiędzy poszczególnych właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, Kolegium stwierdza, że - wbrew zarzutom zażalenia - zasadnie Organ I instancji wysokości te podzielił w tym przypadku odpowiednio do ustalonej wartości i ilości punktów granicznych wyznaczonych przez geodetę. Zdaniem Kolegium taki sposób podziału kosztów, powszechnie zresztą przyjmowany w sprawach dotyczących rozgraniczenia uwzględnia zasadę proporcjonalności oraz jednocześnie treść art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony.

W przedmiotowej sprawie podzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego stosownie do ilości punktów granicznych wyznaczonych przez geodetę, w ocenie Kolegium uwzględnia długości granic pomiędzy poszczególnymi rozgraniczanymi nieruchomościami, tj. nastąpiło stosownie do odległości pomiędzy wyznaczonymi punktami stycznymi, uzależniając tym samym wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, którymi obciążono poszczególnych właścicieli nieruchomości, od długości granic pomiędzy będącymi przedmiotem rozgraniczenia działkami.

Kolegium stwierdziło, że ustalenia te wynikają w szczególności ze stanowiska geodety przeprowadzającego rozgraniczenie w sprawie, który określił 8 punktów granicznych, a co po podzieleniu łącznej kwoty kosztów rozgraniczenia, która wyniosła 4.800,00 zł, pozwala na określenie wartości jednego punktu granicznego na kwotę 600,00 zł. Jednocześnie w ocenie Kolegium ustalenia te są logiczne, odpowiadają długościom granic pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami, są również odpowiednie do udziałów w prawie własności rozgraniczanych nieruchomości - w przypadku współwłasności, a zatem należy przyjąć, że podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego dokonany przez Organ I instancji uwzględnia również zasadę proporcjonalności.

Dalej Kolegium podkreśliło, że stosowanie w sprawach z zakresu rozgraniczenia zasad określonych w art. 152 k.c., odbywa się z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania i tym samym z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Przy takim założeniu bowiem każdy z właścicieli rozgraniczanych nieruchomości ponosi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jego interesie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc dotyczą bezpośrednio nieruchomości stanowiącej jego własność.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 6 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.0.775 t.j.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.0.775 t.j.) - poprzez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz pominięcie w zaskarżonym akcie wagi przedkładanych wyjaśnień;

3. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.0.775 t.j.) - poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych postanowień przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

4. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.0.775 t.j.) poprzez ustalanie i dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego błędnym zastosowaniu i dokonaniu błędnego ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2023 r. o sygnaturze SKO.GiK/4161/55/2023 oraz postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 6 czerwca 2023 r. nr sprawy GPGS.6830.3.2019 i orzeczenie o kosztach postępowania zgodnie z art. 152 kodeksu cywilnego, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2023 r. o sygnaturze SKO.GiK/4161/55/2023 oraz postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 6 czerwca 2023 r. nr sprawy GPGS.6830.3.2019 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z 06 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), zwanej dalej pgik.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 pgik). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 pgik - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 pgik - wykonuje geodeta upoważniony przez ww. organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji określają przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego.

Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 pgik). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 pgik).

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, a zatem kosztami koniecznymi postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie regulują kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Z tego względu koszty postępowania rozgraniczeniowego są określane na podstawie art. 262 §1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stronę obciążają między innymi te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 152 k.c., który również w niniejszej sprawie ma zastosowanie, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.).

Z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 152 i 153 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (Uchwała NSA(7w) z 11.12.2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 26), zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c., stanowiącej, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. W świetle art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwała ta ma charakter prawnie wiążący.

Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Identyczne stanowisko zajmuje D. Felcenloben (zob. Administracyjno-sądowy model rozgraniczania nieruchomości [w:] Granice nieruchomości i sposoby ich ustalania, Warszawa 2013).

Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada. W niniejszej sprawie granica między wskazanymi działkami nie była ustalona. Właściciele sąsiadujących działek nie zgodzili się na wskazany przez geodetę przebieg granicy, jak również stan spokojnego posiadania udało się ustalić jedynie w odniesieniu do kilku punktów granicznych.

Stąd niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Trafne jest więc stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić miedzy strony postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży więc w interesie prawnym właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19.09.2023 r., III SA/Lu 255/23, LEX nr 3620965). Ocena istnienia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do konieczności rozgraniczenia i tego kto ma rację, ale jest oparta na okolicznościach obiektywnych towarzyszących rozgraniczeniu. Tym niemniej trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie, działanie strony i okoliczności sprawy uzasadniają obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a jeżeli tak, to w jakiej części. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności.

Mankamentem zaskarżonego postanawiania oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jest nieprawidłowe ustalenie kosztów czynności geodety.

Geodeta został ustalony jednostronnie przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe. Z akt administracyjnych wynika, że oferta do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych została przesłana do dwóch przedsiębiorstw geodezyjnych. Przedsiębiorstwo [...] s.c. (A. G., Ł. P.) zaproponowało kwotę 8200 zł za dokonanie rozgraniczenia, podczas gdy przedsiębiorstwo [...] – M. R. kwotę 4800 zł. Organ zlecił więc dokonanie rozgraniczenia M. R. z przedsiębiorstwa [...]. Ani upoważnienie, a tym bardziej faktura nie zawierają sposobu wyliczenia ceny. Faktura za wykonaną usługę została wystawiona w dniu 3 października 2022r. Z kolei z uzasadnień postanowień organów wynika, że geodeta wyznaczył 8 punktów i stąd cena za każdy punkt wyniosła 600 zł. Organ w żaden sposób nie odniósł się do cen rynkowych obowiązujących na jego terenie, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego badania, czy wskazana cena nie została zawyżona.

W orzecznictwie (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878) trafnie przejmuje się, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu administracyjnym przybiera z reguły formę zaproszenia do składania ofert lub skierowania zapytań do kilku potencjalnych wykonawców co pozornie gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. W rozpatrywanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ skierował zaproszenie do składania ofert jedynie do dwóch przedsiębiorców na rynku. Jest to zdecydowanie zbyt mało aby wyłonić najtańszą i najbardziej rynkową ofertę. Organ nie wycenił przy tym ile taka usługa polegająca na rozgraniczeniu przy ustaleniu wartości 8 punktów granicznych na terenie jego właściwości powinna kosztować.

Podkreślić należy, że sam fakt przedłożenia przez geodetę faktury, w której wskazana została kwota za wykonane w postępowaniu usługi, w żadnym razie nie zwalnia organu administracji ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego od obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu rozważań i ocen co do sposobu ustalenia tej kwoty. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16). Przedłożenie organowi przez geodetę faktury nie zwalania organu z obowiązku wyjaśnienia stronie na którą nakłada się obowiązek pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym uzasadniona jest ustalona kwota, tj. na jakiej podstawie i w jaki sposób została ona skalkulowana (wyroku WSA w Poznaniu z 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1592/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16.03.2023 r., II SA/Rz 1228/22, LEX nr 3519878).

W ocenie Sądu, organ administracji publicznej wydający rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinien więc zawrzeć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia rozważania, które muszą dawać jasną odpowiedź na pytanie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przyznana geodecie kwota wynagrodzenia jest uzasadniona a zwłaszcza czy nie jest zawyżona. Wyliczenie czynności które oczywiście musiał wykonać geodeta i poprzestanie organu administracji publicznej jedynie na bezkrytycznym zaakceptowaniu kwoty wynagrodzenia za wykonaną przez niego usługę ocenić należy za niewystarczające z punktu widzenia wymagań, które powinno zawierać postanowienie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Braki w tym zakresie świadczą o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

W tym miejscu koniczne jest odwołanie się do statusu geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym. "W piśmiennictwie zasadnie wskazuje się na istnienie wątpliwości co do statusu prawnego geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz charakteru dokonywanych przez niego czynności. Przyjmowana jest bowiem możliwość traktowania jego działań jako czynności dokonywanych przez organ pomocniczy bądź w imieniu organu właściwego, bądź przez biegłego (zob. E. Mzyk, Podział i rozgraniczenie nieruchomości, Zielona Góra 1997, s. 142). (...) Nie do końca jasny jest też charakter prawny upoważnienia udzielanego geodecie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że upoważnienie (zwane także pełnomocnictwem administracyjnym) może być udzielone przez właściwy organ: pracownikowi swojego aparatu pomocniczego bądź innemu organowi, bądź innemu podmiotowi niebędącemu organem administracji. W przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że geodeta jest takim innym podmiotem, przy czym zakres udzielonego mu pełnomocnictwa obejmuje wyłącznie czynności faktyczne i prawne zmierzające do przeprowadzenia postępowania dowodowego, a następnie sporządzenia aktu ugody bądź tymczasowego utrwalenia granic, sporządzenia protokołu granicznego, opracowania opinii dotyczącej granic i przekazania dokumentacji właściwemu organowi. Upoważnienie to nie dotyczy natomiast zakończenia postępowania rozgraniczeniowego wydaniem decyzji administracyjnej, albowiem ta kompetencja należy wyłącznie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 31). Z kolei zdaniem M. Durzyńskiej "w postępowaniu rozgraniczeniowym obowiązki geodety są szersze niż te, które w innych postępowaniach przypisuje się biegłym. Na geodecie spoczywa obowiązek zebrania i oceny wszystkich dowodów w sprawie, tzn. wyszukania i sprawdzenia wszelkich istniejących dokumentów świadczących o stanie prawnym nieruchomości, i to nie tylko tych, które znajdują się w PZGiK, lecz także materiałów archiwalnych, wieczystoksięgowych i tych, które strony przedstawią dla potrzeb postępowania. Ponadto w toku tego postępowania geodeta wypełnia funkcje przypisane w normalnym toku postępowania administracyjnego - organowi administracji. Oprócz przygotowania "rozprawy", wyznaczenia jej terminu i wezwania stron - przeprowadza wszelkie czynności procesowe, sporządza protokół, ma ponadto obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. W tym postępowaniu geodeta udziela stronom wszelkich wskazówek i informacji - tak aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa (por. np. § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Można więc powiedzieć, że czynności rozpoznawcze w tym postępowaniu skoncentrowane są w rękach geodety. Jest on niewątpliwie specjalistą, jego udział w sprawie - jako osoby posiadającej wymagane kwalifikacje - jest konieczny. Jednak ocena, że w tym konkretnym postępowaniu geodeta jest biegłym, nie wydaje się trafna. Nie tylko dlatego, że sam gromadzi i na pewnym etapie postępowania sam ocenia materiał dowodowy. Przede wszystkim dlatego, że podczas rozprawy na gruncie (doprowadzając do zawarcia ugody) podejmuje czynności kluczowe dla wyniku postępowania - tak jak organ prowadzący sprawę. Tymczasem w żadnej procedurze biegły nie ma kompetencji do zakończenia sprawy we własnym zakresie. Per analogiam można zatem przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego "geodeta uprawniony" jest podmiotem, któremu dzięki wydaniu stosownego upoważnienia przez prowadzący to postępowanie organ - legitymowany do tego przepisem rangi ustawowej - powierzone jest wykonywanie kompetencji w zakresie ustalenia przebiegu granic. Ipso facto geodeta w toku tego postępowania, działając z upoważnienia organu administracji i przy ustawowej delegacji, jako sui generis substytut pełni funkcję organu - jako "podmiot administrujący"." (M. Durzyńska [w:] A. Gryszczyńska, I. Kamińska, K. Mączewski, W. Radzio, G. Szpor, M. Durzyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Należy jednak zauważyć, że traktowanie geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym jak biegłego stanowiłoby niewątpliwie ułatwienie dla organu, gdyż wówczas na podstawie przepisów postępowania zostałby on po prostu wyznaczony jako osoba mająca wiadomości specjalne do sporządzenia opinii – w tym przypadku operatu. Co więcej istnieją przepisy umożliwiające wymuszenie realizacji takiego obowiązku.

Należy także zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że geodeta pełni funkcje organu administrującego, to fakturę wystawia jako prywatna osoba – przedsiębiorca. Z kolei zgodnie z przepisami dotyczącymi kosztów administracyjnych nie zalicza się kosztów działania samego organu jako takiego. Strona w postępowaniu administracyjnym nie pokrywa więc kosztów jego funkcjonowania, wynagrodzenia pracowników. Art. 263 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie zostały więc w tym zakresie wymienione koszty funkcjonowania organu. Jedynie z § 2 powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Jednak nadal pozostaje wątpliwość czy może to obejmować koszty wynagrodzenia organu.

Niewątpliwie organ administracyjny sam jako taki nie może dokonać rozgraniczenia, ponieważ brak mu stosownej wiedzy i musi się posiłkować w tym zakresie geodetą. Jednak jego pozycja w postępowaniu rozgraniczeniowym jest wątpliwa i stąd wątpliwości rodzą się w związku ze sposobem liczenia jego wynagrodzenia, a właściwie sprawdzania ich "rynkowości. Tym niemniej istnieją przepisy, które w sposób jasny te koszty określają i wskazują w pewnej mierze na rzeczywistą wartość usługi i to w sposób drobiazgowy. Należy bowiem zauważyć, że nie może organ administracyjny funkcjonować w ten sposób, że narzuci na stronę połowę kosztów postępowania administracyjnych rozgraniczenia ustalonych niejako z urzędu przez geodetę. Geodeci mogą bowiem zawyżać te koszty, wiedząc że w ramach postępowania administracyjnego brak jest szczegółowych przepisów, które je określają.

Podobny problem zaistniał już w odniesieniu do wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu powoływanego na podstawie at. 34 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 2748/12 (publ. CBOSA), powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ. CBOSA) wskazał, że lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii znajdując w systemie prawa przepisy, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. (Wyrok NSA z 13.04.2022 r., III OSK 4038/21, LEX nr 3349294).

Stąd zdaniem Sądu można rozważyć przy ustalaniu kosztów rozgraniczeni analogie do istniejących przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 989). W bardzo precyzyjny sposób ustalają bowiem one między innymi koszty rozgraniczenia wymieniające precyzyjnie z kosztów dokonania przez geodetę poszczególnych czynności stanowiących określony procent w odniesieniu do kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, która obecnie wynosi 1.789,42 zł. Ustalona wysokość tych kosztów powinna więc stanowić punkt wyjścia dla organów. W niniejszym postępowaniu należy podkreślić, geodeta ustalił granice jedynie w odniesieniu do 4 pkt granicznych, w linii prostej, w sytuacji istnienia obiektu w postaci chodnika i bez sprzeciwu ze strony stron postępowania. Nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, aby koszty tych samych czynności wykonanych w ramach postępowania cywilnego oraz postępowania administracyjnego były różne, a wręcz znacznie od siebie odbiegały. Co więcej skarżący był pozbawiony w tym przypadku możliwości wyboru "tańszego postępowania". Z kolei jeżeli zakres dokonanych czynności przez geodetę w postępowaniu administracyjnym jest szerszy niż ten w postepowaniu sądowym, powinno to zostać ustalone w uzasadnieniu postanowienia ze wskazaniem dlaczego w konkretnym przypadku koszt usług geodezyjnych jest większy niż tych w postępowaniu cywilnym.

Wysokość więc wynagrodzenia geodety powinna być określona precyzyjnie z powołaniem się na określone czynności wykonane w ramach postępowania rozgraniczeniowego, a więc z rozbiciem na np. koszty badanie ksiąg wieczystych oraz akt w archiwach państwowych, sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wraz z rozliczeniem powierzchni działek wykazanych w księgach wieczystych, uzyskania niezbędnych danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalenia granic nieruchomości do 4 pkt. W sytuacji, gdy organ zawarł już umowę z geodetą bez ustalania wielkości poszczególnych elementów składających się na cenę, to koszty ukształtowane w ten sposób powyżej rozsądnie i rzetelnie dokonanej wyceny usługi geodezyjnej nie mogą obciążać skarżącego.

Z kolei prawidłowo obliczone wynagrodzenie geodety powinno proporcjonalnie obciążać wszystkie osoby mające interes prawny w dokonaniu rozgraniczenia. Ustawodawca nie określił sposobu rozdzielenia tych kosztów na wszystkich uczestników postępowania. Może to więc nastąpić na podstawie punktów stycznych, wyznaczonych przez geodetę, z konkretnymi nieruchomościami, tak jak obliczył to organ w niniejszej sprawie. Sama więc proporcjonalność rozdzielenia kosztów nie została przez organ naruszona w niniejszej sprawie.

W ramach prowadzonego powtórnie postępowania w sprawie ustalenia kosztów postepowania rozgraniczeniowego organ dokona oceny i rozważy obciążenie skarżącego w niniejszej sprawie kosztami dokonanego rozgraniczenia. Ponadto ustali jaka powinna być cena usługi za wykonanie rozgraniczenia poprzez wyznaczenie 8 punktów granicznych z uwzględnieniem z jednej strony jej rynkowej wartości, jak i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym. Jeżeli wycena usługi określona poprzez jej wartość rynkową oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia różniłaby się od siebie, organ powinien uzasadnić dlaczego w tym konkretnym przypadku skarżący ma zostać obciążeni kwotą wyższą, niż ta, którą zapłaciliby, gdyby operat techniczny dotyczący rozgraniczenia został sporządzony w postępowaniu cywilnym.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).