Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, 141, 183, 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 136, 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. i B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1011/23 w sprawie ze sprzeciwu R.S. i B. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/23, oddalił sprzeciw R. S. i B. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności tymczasowego obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: P.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności hali namiotowej – tymczasowego obiektu budowlanego na okres 180 dni, wybudowanego na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m. in., że obiekt został wybudowany w oparciu o zgłoszenie w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Nie doszło do żadnych istotnych odstępstw od zgłoszenia przy wykonaniu inwestycji. Organ architektury uznał inwestycję za zgodną z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji PINB wniosła K. L., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz postępowania. W odwołaniu podniosła, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia przesłanek do uznania go za obiekt tymczasowy, a działalność prowadzona w obiekcie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującej odstępstwo przy budowie hali namiotowej jest odstępstwem istotnym.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr [...], działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. ŚWINB podał m.in., że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych, a co za tym idzie organ I instancji słusznie stwierdził, że hala nie została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Sam fakt zgłoszenia nie przesądza o tym, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem, a PINB powinien rozważyć, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania naprawczego. Przedmiotem postępowania powinna być ocena zgodności realizacji inwestycji z dokonanym zgłoszeniem w zakresie parametrów technicznych obiektu oraz jego lokalizacji, ustalenie rodzaju związania obiektu z gruntem oraz stwierdzenie, czy obiekt (rzeczywiste przeznaczenie) nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej hali namiotowej. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego decyzja Starosty Mikołowskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę hali namiotowej została uchylona przez Wojewodę Śląskiego w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. PINB powinien ustalić, czy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę hali namiotowej, toczące się przed Starostą Mikołowskim, zostało zakończone, a wydana decyzja jest ostateczna. Postępowanie to niewątpliwie ma wpływ na niniejszą sprawę. Stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania jest więc przedwczesne.

Sprzeciwem R. S. i B. S. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny.

Sąd podzielił stanowisko ŚWINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane jest koniecznością konwalidowania uchybienia organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sam fakt dokonania zgłoszenia nie przesądza o tym, że obiekt został wybudowany zgodnie z prawem. W świetle art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne (...). W art. 3 pkt 5 p.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy z nich, to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugim jest z kolei obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu budowlanego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego faktyczna konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Chodzi zatem o dokonanie pełnych ustaleń faktycznych w sprawie, które pozwolą stwierdzić, z jakim obiektem mamy do czynienia, czy jest trwale z gruntem związany, czy nie. PINB powinien zatem dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych, bowiem dopiero one pozwolą na ustosunkowanie się do meritum sprawy. Przedmiotem postępowania powinna być zatem pełna i wszechstronna ocena zgodności realizacji inwestycji z dokonanym zgłoszeniem w zakresie faktycznych parametrów technicznych obiektu, jego lokalizacji, ustalenie rodzaju związania obiektu z gruntem oraz stwierdzenie, czy obiekt (rzeczywiste jego przeznaczenie) nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania było więc przedwczesne, co zauważył zasadnie ŚWINB. Zasada dwuinstancyjności wymaga przeprowadzenia ww. czynności przez PINB. Postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny.

Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Nie doszło zatem jego zdaniem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną R. S. i B. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to:

- art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieustalenie w sposób należyty, czy okoliczności sprawy rozstrzyganej przez organ odwoławczy wyczerpują znamiona określone w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało oddaleniem sprzeciwu wniesionego przez Skarżących;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie w sposób należyty zaskarżonego wyroku, a jedynie powołanie się w tym względzie na przepisy prawne, uzasadnienie do ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) oraz wyroki innych składów sędziowskich, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych wraz z kosztami uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu.

Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786).

Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego była kwestia legalności hali namiotowej wybudowanej na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy obiekt wybudowano w oparciu o dokonane zgłoszenie i nie doszło do żadnych istotnych odstępstw od tego zgłoszenia przy wykonaniu inwestycji. Ponadto organ ten uznał tę inwestycję za zgodną z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie w kwestii jej legalności jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania za przedwczesne, bowiem w sprawie nie dokonano wyczerpującej oceny zgodności realizacji inwestycji z dokonanym zgłoszeniem w zakresie parametrów technicznych obiektu oraz jego lokalizacji, w tym nie ustalono rodzaju związania obiektu z gruntem. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. II OSK 2160/21). W świetle powyższego przepisu również kwestia związania obiektu z gruntem ma wpływ na kwalifikację obiektu budowlanego jako tymczasowego, którego budowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika natomiast z uzasadnienia decyzji z dnia 14 lutego 2022 r., PINB nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Słusznie w tych okolicznościach zarówno ŚWINB jak i Sąd pierwszej instancji uznali, że dokonanie wszechstronnych ustaleń również w tym zakresie pozwoli na dokonanie oceny, czy sporny obiekt powstał zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i nie narusza ustaleń obowiązującego na terenie jego posadowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09,, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

Nie znajdując w tych okolicznościach uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.