Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 549/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Wołowie sp. z o.o. z siedzibą w Wołowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 września 2023 r. I. stwierdza, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Wołowie sp. z o.o. z siedzibą w Wołowie dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 września 2023 r., a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w Wołowie sp. z o.o. z siedzibą w Wołowie do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 września 2023 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Wołowie sp. z o.o. z siedzibą w Wołowie na rzecz W. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. K. (dalej: skarżąca) w dniu 24 listopada 2023 r. złożyła skargę na bezczynność prezesa zarządu P. w W. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: organ, spółka P.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpiła w dniu 5 września 2023 r. wnioskiem z tej daty.

Wnioskiem tym, złożonym w pocztą elektroniczną (mejlowo), skarżąca zwróciła się o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej: "o podanie struktury organizacyjnej stanowisk spółki oraz osób, jakie je zajmują" uzasadniając, że jest to informacja publiczna z uwagi na finasowanie wynagrodzeń ze środków publicznych jak i tworzenie poszczególnych stanowisk w strukturze organizacyjnej uwzględniając racjonalne gospodarowanie nimi.

Pismem z 18 września 2023 r. organ wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego uznając, że informacja ta jest informacją przetworzoną, bowiem stanowi sumę informacji prostych, ale wymaga dla jej zebrania szeregu czynności poszukiwawczych i eliminacyjnych.

Pismem z 25 września 2023 r. skarżąca odpowiedziała na wezwanie organu argumentując, że żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną.

Pismem z 10 października 2023 r. spółka wyznaczyła nowy termin, tj. 6 listopada 2023 r., do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przesyłając mejlowo skan - cyfrową kopię tego dokumentu.

Skarżąca w dniu 7 listopada 2023 r. zwróciła się do organu o informację o sposobie rozpatrzenia jej wniosku.

Decyzją z 9 listopada 2023 r. wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: u.d.i.p.) organ odmówił udostępnienia żądanych przez skarżącą danych.

W skardze na bezczynność organu (wniesionej 14 grudnia 2023 r.) skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości argumentując, że żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg sprawy wskazując, że pismem z dnia 18 września 2023 r. (przesłanym skarżącej za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanej informacji publicznej, w tym uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 7 (siedmiu) dni, od daty doręczenia wezwania. Dnia 25 września 2023 r. organ za pośrednictwem skrzynki elektronicznej odebrał odpowiedź skarżącej na ww. wezwanie. Pismem z dnia 10 października 2023 r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skarżąca została powiadomiona, że przedmiotowa informacja nie może być udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie została poinformowana, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 6 listopada 2023 r. W dniu 7 listopada 2023 r. skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej wskazała, że nie doręczono jej rozstrzygnięcia organu. Dnia 9 listopada 2023 r. Prezes Zarządu spółki wydał decyzję nr ZA/1/11/2023 odmawiającą udostępnienia żądnych danych. Powołując się na te okoliczności spółka stwierdziła, że zajęła stanowisko w sprawie wniosku skarżącej wydając merytoryczne rozstrzygnięcie i wobec tego nie pozostawała w bezczynności. Ze względu na treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. spółka nie uchybiła terminowi udostępnienia informacji publicznej, ponieważ zawiadomiła skarżącą, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni, podała nowy termin załatwienia wniosku skarżącej i wskazała przyczyny opóźnienia w udostępnieniu informacji. Podkreśliła też, że 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter instrukcyjny, przy czym opóźnienie w sprawie wyniosło zaledwie 3 dni.

Na zarządzenie sądu organ przesłał oryginał decyzji w sprawie sporządzonej w formie papierowej oraz wskazał, że doręczenie jej nastąpiło w formie mejlowej w dniu 10 listopada 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Kontroli sądowej została poddana bezczynność prezesa zarządu spółki polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z 5 września 2023 r.

Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że prawo do informacji publicznej jest gwarantowane Konstytucją RP i wynika z art. 61 ust. 1, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Tryb udzielania informacji publicznej i krąg podmiotów zobowiązanych określa u.d.i.p. Z art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Sposoby dostępu do informacji publicznej określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p., a wśród nich – tryb wnioskowy (art. 10 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - art. 13 ust. 1. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, do której zastosowanie ma Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących

organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio – art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 13/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W sprawie poddanej kontroli Sądu bezsporne jest, że skarżąca złożyła do spółki P. wniosek się o udzielenie informacji publicznej, który wpłynął do organu na adres "[...]" w dniu 5 września 2023 r. drogą elektroniczną (zwykły mejl) bez podpisu elektronicznego skarżącej oraz bez podania adresu zamieszkania. Po upływie 13 dni (18 września 2023 r.) organ wezwał skarżącą do wykazania w terminie 7 dni szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji uznając, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Skarżąca na wezwanie odpowiedziała z dochowaniem wyznaczonego terminu (25 września 2023 r.). Po upływie kolejnych 14 dni organ pismem z 10 października 2023 r. przesłanym skarżącej drogą mejlową (poczta elektroniczna) zawiadomił o braku możliwości udzielenia wnioskowanych informacji w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku i w tym celu wyznaczył nowy termin – 6 listopada 2023 r. Następnie, po upływie dalszych 30 dni – w dniu 9 listopada 2023 r. – wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej w sprawie i oznaczając adres skarżącej jako wiolakrak@wp.pl i na ten adres mejlowy w dniu 10 listopada 2023 r. przesłał cyfrową kopię (skan, format PDF) tej decyzji. W skardze skarżąca potwierdziła, że decyzję w takiej formie otrzymała.

Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organ mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Spółka P. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest Gmina Wołów, co wynika odpisu z KRS, a prezes zarządu tej spółki jest uprawniony jednoosobowo do jej reprezentacji skutkiem tego - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W orzecznictwie – m.in. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/22 (dostępny w CBOSA) - sygnalizowane są bowiem wątpliwości co zakwalifikowania takiej spółki do właściwej grupy podmiotów spośród wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Istota tych wątpliwości zawiera się w pytaniu, czy jednoosobowa spółka z o.o. utworzona przez gminę jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., czy może jednym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w szczególności wzmiankowaną w tym punkcie: "osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Źródłem sygnalizowanych wątpliwości jest nieostrość pojęcia "osoba prawna samorządu terytorialnego". Można bowiem uznać, że w pojęciu tym mieszczą się - obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gmina (por. wyrok SN z 19 listopada 2015 r., IV CSK 11/15; dostępny w Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, sn.pl/orzecznictwo) - także spółki kapitałowe, w których taka jednostka jest jedynym wspólnikiem (por. np. wyroki WSA: z 15 lutego 2007 r., II SAB/Ke 3/07; z 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Sz 18/18; z 15 lipca 2021 r., IV SA/Po 354/21; dostępne w CBOSA; por. też B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, ss. 105-106). W orzecznictwie zdaje się jednak przeważać pogląd, że spółki komunalne - w tym także te jednoosobowe - zaliczają się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. I to nie tylko ze względu na to, że taka (tu: jednoosobowa) spółka komunalna jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje ona zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2015 r., I OSK 1608/14; z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 1221/16; por. też wyroki WSA: z 13 grudnia 2005 r., II SA/Ol 799/05; z 5 stycznia 2006 r., II SA/Ol 894/05; z 15 października 2015 r., II SAB/Po 81/15; z 2 lutego 2017 r.; IV SA/Gl 970/16; z 7 września 2017 r., II SA/Sz 649/17; z 15 stycznia 2018 r., II SAB/Wa 471/17; z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 229/19; z 22 maja 2020 r., II SAB/Wa 41/20 - dostępne w CBOSA).

Wskazane okoliczności faktyczne sprawy prowadzą natomiast do wniosku, że 1) skarżąca nie podpisała wniosku z 5 września 2023 r. o informację publiczną, ani nie podała adresu zamieszkania i nie została wezwana do uzupełnienia tych braków wniosku, 2) wyznaczony przez organ na dzień 6 listopada 2023 r. maksymalnie dopuszczalny termin 2 miesięcy na rozpatrzenie wniosku o informację publiczną przetworzoną upłynął bezskutecznie, 3) decyzja z 9 listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji została sporządzona w formie papierowej, a skarżącej został doręczony jej skan, tj. cyfrowa kopia w formacie PDF, co nie odpowiada wymogom art. 14 § 1a w zw. z art. 391 k.p.a. w zw. z art. 17 i 16 u.d.i.p.

Ocena prawna tych ustaleń w kontekście stanu bezczynności wymaga uprzedniego wyjaśnienia, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 (a także w zw. z art. 17) u.d.i.p. Artykuł 10 u.d.i.p. nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2024 r., III OSK 237/22, CBOSA). Z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że do podmiotów tego rodzaju jak spółka w tej sprawie, przepisy k.p.a. w sprawach decyzji z zakresu dostępu do informacji publicznej muszą być stosowane z niezbędnymi modyfikacjami, uwzględniającymi szczególny status tych podmiotów jako nie będących organami administracji publicznej w klasycznym rozumieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2024 r., III OSK 69/22, CBOSA). Natomiast pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 k.p.a. oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Konkludując, we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać należy własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 6654/21, CBOSA).

W świetle przepisów u.d.i.p. i ich wykładni udostępnienie informacji publicznej następuje w formie tzw. czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje "zwykłym" pismem. W takiej samej formie ("zwykłego" pisma) organ powinien poinformować wnioskodawcę o tym, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział jedynie w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie wskazane w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - a więc w szczególności do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - stosuje się przepisy k.p.a. z modyfikacjami polegającymi na tym, że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przywołaną regulację stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej podejmowanych przez podmioty niebędące organami władzy publicznej.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja z 9 listopada 2023 r. została wydana po dacie 6 listopada 2023 r. wyznaczonej przez organ jako maksymalny termin załatwienia wniosku o informację publiczną. A ponadto do czasu wniesienia skargi na bezczynność ani potem decyzji tej nie doręczył skarżącej w sposób wskazany w przepisach k.p.a., uzależniony od formy wydania decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że organ przesłał skarżącej mejlem jedynie skan (w formacie PDF i bez podpisu elektronicznego) ww. decyzji, która została wydana jako dokument papierowy z odręcznym podpisem przez prezesa zarządu spółki P.

Doręczenie jedynie skanu decyzji bez pliku zawierającego podpis elektroniczny narusza zasadę pisemności postępowania administracyjnego, a w rezultacie w istocie prowadzi do nieskutecznego doręczenia decyzji organu, który w ten sposób nadal znajduje się w stanie bezczynności.

Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3720/21, CBOSA). W przepisie art. 109 § 1 k.p.a. (decyzję doręcza się stronom na piśmie) ustawodawca wyraźnie wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla doręczenia decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wynikających z art. 391 k.p.a., jak również nie jest wydrukiem w rozumieniu art. 393 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zarówno skarżąca jak i organ zgodnie potwierdzają, że doręczony skarżącej został skan decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez pliku zawierającego podpis elektroniczny. Niewątpliwie egzemplarz decyzji dnia 9 listopada 2023 r. jest podpisany odręcznie. Decyzja ta nie została podpisana elektronicznie. W rozpoznawanej sprawie, skarżącej doręczono za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 10 listopada 2023 r. wyłącznie skan decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Podsumowując organ był bezczynny w sprawie wniosku o informację publiczną z dnia 5 września 2023 r., ponieważ do dnia 6 listopada 2023 r. nie rozpatrzył wniosku skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 września 2023 r. nie został rozpatrzony w terminie oraz ze względu na brak jej doręczenia w rozumieniu k.p.a. – nie został w ogóle rozpatrzony na moment kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności organu w tym zakresie.

Organ nie pozostawałby w bezczynności jedynie wtedy gdyby doręczono skarżącej decyzję prawidłowo podpisaną, a nie jej skan. Postępowanie administracyjne jest bowiem w tym zakresie bardzo sformalizowane po to, aby nie było wątpliwości, że doręczone stronie akty istotnie wykołują skutki prawne. Doręczenie stronie skanu decyzji nie spełnia warunku formalizmu, a zatem nie można uznać, że organ we właściwy sposób zakończył czynności postępowania.

Sąd w składzie orzekającym podziela bowiem ocenę prawną, że aby można było uznać, że w danej sprawie została "wydana" decyzja załatwiająca sprawę z wniosku o informacje publiczną, nie wystarczy samo sporządzenie decyzji, ale musi ona jeszcze zostać wprowadzona do obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany. W sprawie nie doszło do takiego doręczenia decyzji spółki P. z 9 listopada 2023 r., wskutek czego nie zaistniał skutek prawny w postaci "załatwienia" sprawy z żądania udostępnienia informacji publicznej zawartego wniosku skarżącej z 5 września 2023 r.

Przesłanie skanu (cyfrowej kopii - w formacie PDF) decyzji sporządzonej w formie dokumentu "papierowego" na podany we wniosku skarżącej adres mejlowy (poczty elektronicznej) nie stanowi załatwienia sprawy. Sąd w składzie orzekającym zgadza się bowiem z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroku z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 171/17 , CBOSA), że określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. Skoro tak, to wówczas decyzja taka, aby stanowiła wiążące rozstrzygnięcie, winna być doręczona stronie na zasadach określonych przepisami k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. To zaś oznacza, że brak prawidłowego doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej, przesądzałby o bezczynności tego organu.

Podkreślenia wymaga jednocześnie, że Sąd nie dokonał kontroli prawidłowości doręczenia decyzji z 9 listopada 2023 r. – ponieważ wykraczałoby to poza granice sprawy, której przedmiotem jest bezczynność - lecz ocenił, czy sprawa została załatwiona, co w sytuacji wydania decyzji przez organ oznacza również jej doręczenie.

Zgodnie z regułą wysłowioną w art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie (określony w art. 109 § 2 k.p.a. wyjątek od tej reguły, przewidujący możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronom, nie znajduje w tej sprawie zastosowania). Z kolei użyte w cytowanym przepisie określenie "na piśmie" należy interpretować zgodnie z ogólną zasadą pisemności postępowania administracyjnego, którą reguluje art. 14 § 1a k.p.a., w myśl którego: "Sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią."

W świetle cytowanych przepisów, aby doszło do skutecznego doręczenia skarżącej z 9 listopada 2023 r. - które to doręczenie zarazem, jak to już wyżej wyjaśniono, warunkowało wejście tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego - należało ww. rozstrzygnięcie doręczyć "na piśmie" (zob. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), a więc:

- w postaci papierowej, opatrzonej podpisem własnoręcznym, albo

- w postaci elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Przesłanie skanu decyzji z 9 listopada 2023 r. na adres mejlowy skarżącej - jak to uczyniła spółka i jest to ustalenie bezsporne - nie spełnia żadnego z ww. kodeksowych warunków doręczenia "na piśmie", w tym także doręczenia w postaci elektronicznej.

W konsekwencji należy uznać, że rozstrzygniecie organu z 9 listopada 2023 r. nie zostało doręczone skarżącej i w konsekwencji nie weszło do obrotu prawnego, co oznacza, że wniosek skarżącej z 5 września 2023 r. formalnie nie został załatwiony. Z tej przyczyny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – pkt III sentencji wyroku.

Ponadto Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 5 września 2023 r – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, CBOSA). W sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została błędem organu co do doręczenia skarżącej decyzji. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków przez organ. Podobnie za nierażące naruszenie prawa uznał Sąd przekroczenie przez organ terminu wyznaczonego na rozpatrzenie wniosku skarżącej o 3 dni.

Z tych względów Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-II sentencji wyroku.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.. Na zasądzone koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł.