Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2008/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 190/23 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2023 roku znak GN-III.7581.371.2022.Łk w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 190/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 20 stycznia 2023 roku znak GN-III.7581.371.2022.Łk w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Zduńskowolskiego z dnia 7 września 2022 r., orzekającą o: 1. ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Prezydenta Miasta Łodzi w następstwie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi Nr DAR-UA-V.7.2019 z dnia 10 lipca 2019 r., nieruchomości położonej w Łodzi, obręb G-30, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0215 ha, na rzecz: [...] w wysokości 23 000,00 zł; 2. zobowiązaniu Gminy Miasta Łódź do wypłacenia ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że organ I instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, bowiem bazował jedynie na odpowiedzi rzeczoznawcy. Wobec tego uznał, że Starosta Zduńskowolski wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prowadząc postępowanie naruszył przepisy postępowania w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na to, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, nie jest możliwe sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi od powyższej decyzji złożył [...].

Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie Wojewoda w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ziściły się w sprawie przesłanki wskazane w tym przepisie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 K.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu konieczność sporządzenia operatu szacunkowego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak dokonania samodzielnej oceny operatu szacunkowego, co z kolei narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie praw materialnych skarżącego kasacyjnie - prawo do równego i sprawiedliwego traktowania stron. Wyrok w przedmiotowej sprawie wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest merytorycznie prawidłowy, jednak opiera się o niewłaściwą ocenę organu pierwszej instancji, czyli Starostwa Zduńskowolskiego, które naruszyło zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Wyrażało się to w przedstawieniu operatu szacunkowego o rażąco niskiej wartości. Nie uwzględniono znacznie wyższej wyceny dokonanej 10 lat wcześniej przez Starostę Łódzkiego,

2. naruszenie zasady praworządności poprzez brak jakiejkolwiek chęci rozmowy w temacie wysokości odszkodowania oraz braku odpowiedzi na jakąkolwiek propozycję ugodowej ceny.

3. naruszanie zasady praworządności poprzez niezrozumiałe układy polegające na tym, że rzeczoznawca ma wgląd w korespondencję między wywłaszczanym, a starostwem. Ponadto brak odpowiedzi na prośby o wykonanie należnego wjazdu na działkę, pozbawienie wjazdu na własność skarżącego. Wykonano kilkadziesiąt wjazdów na wszystkie działki ulicy z wyjątkiem działki skarżącego. Przedstawiłem dokumentację fotograficzną, lecz nie uzyskałem odpowiedzi. Dodam, że na etapie budowy nawierzchni utwardzonej drogi nie było potrzeby zabierania mi terenu większego niż ustawowy, bo droga i tak była w osi działki od zawsze. Zabrano jednak więcej, bo tam przebiega kolektor ściekowy i pozbawiono mnie bez żadnego uzasadnienia możliwości odszkodowania za bezumowne korzystanie z mojej ziemi przez kilkadziesiąt lat. Sprawa w starostwie trwa lat kilka, a w starostwie łódzkim lat kilkanaście, co świadczy o szczególnej przewlekłości i narażaniu skarżącego na znaczne koszty.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i ponowne rozparzenie sprawy, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nie spełnia również wymogów formalnych, nie wymieniono w niej zarzutów, zaś w treści skargi kasacyjnej nie wymieniono żadnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu. Art. 174 p.p.s.a. formalizuje i jasno definiuje skargę kasacyjną i wskazuje na jakich podstawach można ją oprzeć: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Kolejno wskazać należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 284–294).

Zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach analizowanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. O ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw wnosi się od decyzji nie dającej podstaw do kontroli praw i obowiązków strony w danej sprawie. To będzie możliwe dopiero w skardze na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne (Por. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 469–507).

Decyzja organu pierwszej instancji (Starosty Zduńskowolskiego) dotyczyła ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości. Uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda zasadnie uznał, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji brak dokonania samodzielnej oceny operatu szacunkowego, co z kolei narusza zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę praworządności.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie podzielił więc stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Starosty Zduńskowolskiego, było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie dokonał własnej rzetelnej oceny operatu szacunkowego, a jest to podstawowy i jednocześnie główny dowód w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o ocenę i opinię organu I instancji w tym zakresie. Starosta Zduńskowolski nie dokonując rzetelnej oceny operatu naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7, 77 i 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za organem odwoławczym i Sądem wojewódzkim stwierdzić należy, że opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi zasadniczy dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, nie jest jednocześnie możliwe sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, prowadziłoby to bowiem do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, bo dotyczącej najistotniejszej kwestii, której to postępowanie dotyczy, tj. czy prawidłowo dokonano wyceny nieruchomości na podstawie której następnie ustala się odszkodowanie, co z kolei przekracza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy.

W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym odmówić słuszności należy ogólnie zarysowanym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia prawa do równego i sprawiedliwego traktowania stron. W interesie skarżącego kasacyjnie leży aby organ I instancji dogłębnie przeanalizował operat szacunkowy, a następnie wydał decyzję w oparciu o tak przeprowadzoną analizę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnioną uznał skargę kasacyjną i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.