Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1719/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 11, ART. 269 § 1, ART. 194
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 697/13 w sprawie ze skargi R.P. na akt Starosty Zgorzeleckiego w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt: III SA/Wr 697/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.P. na czynność Starosty Zgorzeleckiego w przedmiocie zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za kartę pojazdu, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. skierowanym do Starosty Zgorzeleckiego, skarżący żądał: 1) stwierdzenia nadpłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [..] (nr rej. [..]) w kwocie 425 zł w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wydanym w sprawie C-134/07; 2) stwierdzenia uprawnienia skarżącego do otrzymania zwrotu części opłaty, wymienionej w punkcie 1; 3) zwrotu nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2, na wskazany we wniosku rachunek bankowy.

W uzasadnieniu żądania wskazano, że w dniu 5 grudnia 2005 r. Starosta Zgorzelecki wydał decyzję o rejestracji wymienionego we wniosku samochodu nabytego wcześniej przez wnioskodawcę na terenie Unii Europejskiej. Wnioskodawcę zobowiązano do zapłaty 500 zł opłaty za wydanie karty tego pojazdu, co było niezbędne do odbioru wszystkich dokumentów koniecznych do używania auta. Jako podstawy stwierdzenia nadpłaty wskazano: postanowienie NSA z dnia 11 maja 2007 r., I OSK 573/07; przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310); przepis § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz.U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.) oraz postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydane w trybie orzeczenia prejudycjalnego w sprawie C-134/07.

Wnioskodawca wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. przewidywało obowiązek pobierania kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu przy jego pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ powinność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisów prawa, organ nie wydaje wcześniej jakiegokolwiek aktu wobec zobowiązanego. Tymczasem Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał za sprzeczną z prawem unijnym (wspólnotowym) opłatę nakładaną w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, w sytuacji, w której opłata taka nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Pobrana od wnioskodawcy opłata nie pozostawała też w związku z kosztami druku i dystrybucją kart pojazdów, lecz znacząco je przekraczała. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) opłata wynosi 75 zł.

Wspierając żądanie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu (w wysokości 425 zł) wnioskodawca powołał się na orzecznictwo administracyjne wskazując na dwa judykaty wojewódzkich sądów administracyjnych.

Żądanie zwrotu opłaty wraz z oprocentowaniem wnioskodawca uzasadnił niezgodnością przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP.

Pismem z dnia [..] czerwca 2013 r., znak: [..] Starosta Zgorzelecki poinformował zainteresowanego o "oddaleniu wniosku" (jak określono w piśmie) o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. Zdaniem organu, roszczenie o zwrot nadpłaty uległo przedawnieniu na mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 80 Ordynacji podatkowej. Okres przedawnienia wynosi w tym wypadku 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano nadpłaty, względnie od końca roku, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność opłaty 500 zł za wydanie karty pojazdu. Skoro strona dokonała opłaty za wydanie karty pojazdu w 2005 r., to jej roszczenie przedawniłoby się 1 stycznia 2011 r., względnie - biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego - z końcem 2011 r. Nie ma zatem podstaw do zwrotu żądanej kwoty w trybie administracyjnym. Z tego powodu Starosta Zgorzelecki nie badał już merytorycznej zasadności (bezzasadności) wskazań zainteresowanego.

W piśmie tym Starosta zauważył dodatkowo, że o bezzasadności żądań wnioskodawcy orzekł już także Sąd Rejonowy w Zgorzelcu, oddalając w całości roszczenie strony o zapłatę tej samej należności na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Pismem datowanym na dzień 1 lipca 2013 r. i nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej w Ostrowie Wielkopolskim pełnomocnik wnioskodawcy wezwał Starostę Zgorzeleckiego do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi Starosty.

W przedstawionej sytuacji, pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. pełnomocnik zainteresowanego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na akt z zakresu administracji publicznej, stwierdzony pismem Starosty Zgorzeleckiego z dnia [..] czerwca 2013 r., znak: [..]), żądając: 1) uchylenia zaskarżonego aktu; 2) stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1, która stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a co za tym idzie – spowodowała niestwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu; 3) stwierdzenia obowiązku organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty (w kwocie 425 zł) za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [..], nr rej. [..]; 4) zasądzenia kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W pierwszej części uzasadnienia skargi przedstawiono formalnoprawne przesłanki wniesienia skargi. Autor skargi nawiązał w tym kontekście do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, w której NSA przyjął, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ ten załatwia w drodze aktu (czynności), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podstawę do jej wniesienia stanowi zatem przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W drugiej części uzasadnienia skargi (s. 2-3) wywiedziono, że strona zachowała przewidziany tryb, warunkujący dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd.

Kolejna część uzasadnienia (s. 3-5) poświęcona została omówieniu merytorycznych przesłanek wniesienia skargi. W tym zakresie strona skarżąca powołała się na unormowania zawarte w art. 77 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywodząc na ich podstawie wniosek o niedopuszczalności przekraczania przez organy państwowe wydające przepisy wykonawcze wytycznych zawartych w delegacji ustawowej. Zwrócono dalej uwagę na odmienne określenie wysokości opłaty za kartę pojazdu, ustalonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (500 zł) i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (75 zł). Podkreślono, że § 1 ust. 1 pierwszego z wymienionych rozporządzeń został zakwestionowany w postanowieniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie C-134/07. Trybunał uznał za sprzeczną z prawem unijnym (wspólnotowym) opłatę nakładaną w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego w sytuacji, w której opłata taka nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

Autor skargi wskazał ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, a także z art. 92 i art. 217 Konstytucji RP.

W końcowym fragmencie tej części uzasadnienia skargi przytoczono liczne przykłady orzeczeń NSA, wskazujące że czynność odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako dokonana bez podstawy prawnej.

W części czwartej uzasadnienia skargi (s. 5-6) przedstawiono podstawowe okoliczności faktyczne sprawy wskazując na opłatę poniesioną w związku z wydaniem karty pojazdu z tytułu rejestracji przedmiotowego pojazdu dokonanej decyzją z dnia 5 grudnia 2015 r.

Piąta część (s. 6) zawiera wywód mający uzasadnić twierdzenie, że pobór opłaty za kartę pojazdu nie następuje w drodze decyzji, skoro jej wysokość została wprost określona w przepisach. Do opłaty tej nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Powtórzono przy tym zapatrywanie o braku uzasadnionych podstaw do żądania opłaty przenoszącej kwotę 75 zł.

W części szóstej skargi (s. 7) wskazano orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, na które powołano się już we wniosku o zwrot nadpłaty.

W ostatniej części (s. 7) stwierdzono, że: po pierwsze, opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu; po drugie, zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa.

W odpowiedzi na skargę Starost Zgorzelecki odnosząc się do merytorycznego stanowiska skarżącego wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty jest bezzasadne, co potwierdził już wcześniej Sąd Rejonowy w Zgorzelcu w swoim wyroku z dnia 23 maja 2013 r., od którego apelacja została oddalona przez Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze. W tym kontekście organ wskazał, że strona skarżąca nie dysponuje dowodem uiszczenia opłaty w kwocie 500 zł za wydanie karty pojazdu. Nie przedstawia nawet dowodu w postaci kserokopii wydanej mu karty pojazdu w związku z pierwszą rejestracją na terenie RP pojazdu nabytego w kraju Unii Europejskiej. W konsekwencji, skarżący nie udowodnił podstawowej okoliczności, uzasadniającej jego żądania. Dowodem rzekomego uiszczenia przez skarżącego opłaty za wydanie mu karty pojazdu nie dysponuje także organ, albowiem dokument ten jako dokument księgowy nie był przechowywany ponad pięcioletni okres, wynikający z art. 74 ustawy o rachunkowości.

Sąd pierwszej instancji oceniając merytorycznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i mając na uwadze uruchomienie przez skarżącego – osobno i niemal równolegle – dwóch trybów dochodzenia zwrotu należności z tytułu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, przypomniał praktykę orzeczniczą dotyczącą zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał, że sądy powszechne rozpoznawały tego rodzaju sprawy, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72 wskazującą, że "dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310)". U podstaw takiego zapatrywania Sądu Najwyższego legły następujące przesłanki: 1) opłata za kartę pojazdu, której charakter upodabnia ją do podatku, ma jednocześnie cechy świadczenia ekwiwalentnego, a przepisy rozporządzenia przewidującego obowiązek jej uiszczenia nie określały trybu zwrotu pobranej opłaty; 2) powodowie, jako podstawę swojego żądania, wskazywali zwrot nienależnego świadczenia; 3) za dopuszczalnością drogi sądowej przemawia dodatkowo okoliczność, że nie ma podstaw do stosowania do dochodzonego przez powodów roszczenia przepisów Ordynacji podatkowej. Opłaty za wydanie karty pojazdu nie zostały wymienione w art. 2 § 1 tej ustawy. Nie może mieć do nich zastosowania także art. 2 § 2, gdyż dotyczy on opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, a opłaty za kartę pojazdu są należnościami stanowiącymi dochody samorządu terytorialnego. Nienależnie pobrane opłaty za kartę pojazdu nie mogą być zatem traktowane jako nadpłaty podatku podlegające szczególnemu unormowaniu w zakresie zasad i trybu ustalania nadpłaty podatkowej i jej zwrotu, co wyłączałoby dla ich dochodzenia drogę sądową (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2003 r., III CZP 84/03, OSNC 2005, Nr 1, poz. 5). Wysokość opłaty za kartę pojazdu nie jest też określana w drodze decyzji administracyjnej, co wyłącza możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego dla prawidłowego określenia jej wysokości. Uwzględniając dodatkowo, że w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) także nie uregulowano na zasadach szczególnych kwestii związanych ze zwrotem opłaty za kartę pojazdu, należało przyjąć, że roszczenia o zwrot części opłaty jako nienależnego świadczenia można dochodzić na drodze sądowej.

W nawiązaniu do powyższej argumentacji Sąd pierwszej instancji dodał, że powołanie - jako podstawy żądania pozwu - zwrotu nienależnego świadczenia o tyle tylko może przesądzać o dopuszczalności drogi sądowej, o ile nie stoi temu na przeszkodzie wyraźna regulacja powszechnie obowiązującego przepisu, który dla określonych żądań przewiduje inną drogę postępowania (np. administracyjną). Innymi słowy, skierowanie pozwu do sądu powszechnego należy uznać za dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zwrotu dochodzonego świadczenia o charakterze publiczno-prawnym nie regulują wprost przepisy prawa administracyjnego (np. powołana przez Sąd Najwyższy Ordynacja podatkowa czy też Prawo o ruchu drogowym). Tylko bowiem w takiej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo powołanej przez powoda podstawie żądania. Jeżeli natomiast przepisy prawa publicznego jednoznacznie przewidują drogę postępowania administracyjnego dla danego rodzaju żądań (np. roszczeń podatkowych), wykluczona jest możliwość kierowania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.).

Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21, stwierdził z kolei, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Wywiódł przy tym, że skoro "obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze – sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie – organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W kontekście przywołanych orzeczeń uznawano, że postępowanie o zwrot nadpłaty związanej z opłatą za kartę pojazdu mogło być prowadzone zarówno w trybie administracyjnym, jak i cywilnym, choć obowiązujące wówczas unormowania nie precyzowały, na jakiej drodze może być dochodzona sporna część opłaty za kartę pojazdu (stanowiącej niepodatkowy dochód powiatu).

W uzupełnieniu tych uwag Sąd pierwszej instancji dodał, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12 Sąd Najwyższy stwierdził, że "dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 37, poz. 1310) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)".

W ocenie Sądu powołane orzeczenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że skarżący mógł podjąć próbę dochodzenia swoich roszczeń wynikających z uiszczonej opłaty za wydanie mu karty pojazdu zarówno przed sądem powszechnym, jak i w postępowaniu administracyjnym, bez narażenia się na zarzut powagi rzeczy osądzonej (rei iudicatae).

Dostrzeżoną lukę w prawie wypełniła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Według art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W ocenie Sądu, w pojęciu "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daniną publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. Przy tym poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania. Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co - przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) - odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu. Oznacza to w konsekwencji, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu (ujęty w pismach skarżącego z dnia 10 czerwca i 1 lipca 2013 r.), należało w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty, takie bowiem stanowisko daje się wyprowadzić z przepisów przejściowych. Według art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Odnosząc się do podniesionego przez organ – w piśmie z dnia [..] czerwca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego - zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu (kwestii tej poświęcono także fragment ostatniej części uzasadnienia skargi) Sąd zauważył, że w unormowaniach z daty zdarzenia (ani w Prawie o ruchu drogowym, ani w aktach powiązanych z tą ustawą) nie przewidziano wprost takiego przedawnienia. Niejednokrotnie organy zobowiązane do zwrotu nadpłaty powoływały się na zawarte w kodeksie cywilnym przepisy o przedawnieniu roszczeń, w szczególności zaś na art. 118 k.c., regulujący terminy przedawnienia, jednakże przepisów dotyczących wyłącznie przedawnienia cywilnoprawnych roszczeń majątkowych nie można było przenosić wprost na zobowiązania publicznoprawne.

Modyfikacja stanu prawnego w zakresie przedawnienia roszczeń związanych z opłatą za wydanie karty pojazdu nastąpiła z dniem 1 stycznia 2010 r. wraz z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, a to wskutek zawartego w art. 67 tej ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej.

Przy odpowiednim stosowaniu art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji, rozpoznawane zobowiązanie podlega pięcioletniemu przedawnieniu. Nie można jednak nie zauważyć, że - na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., III SA/Po 86/12 – poszanowanie jednej z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, a mianowicie zasady lex retro non agit, wymaga by przy stosowaniu - na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, czyli dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji można się także zgodzić z argumentacją skargi odwołującą się do znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym uznał on przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem - niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty – ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującym wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśniono przy tym, że według art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności w piśmiennictwie i judykaturze co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1270/08).

W nawiązaniu do przedstawionych wyżej uwag Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pobieranie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, nie miało normatywnego uzasadnienia. Taka konkluzja uzasadnia z kolei możliwość żądania – także na drodze postępowania administracyjnego – zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu wspomnianej opłaty. Nie można jednak przy tym nie zauważyć, że podstawowym warunkiem skutecznego dochodzenia zwrotu nadpłaty jest wykazanie przez zainteresowanego, że rzeczywiście zapłacił on 500 zł za wydanie karty pojazdu. Za obciążeniem właśnie podmiotu dochodzącego zwrotu nadpłaty powinnością wykazania tego faktu przemawiają co najmniej dwa względy.

Po pierwsze, przemawiają za tym niedostatki poprzednich uregulowań (sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), w szczególności zaś brak określenia jakichkolwiek ram czasowych, w których zainteresowany może żądać zwrotu nadpłaty, co nie powinno absolutnie oznaczać przyzwolenia – zwłaszcza w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) – na poprzestanie w postępowaniu wyjaśniającym, dotyczącym ustalania podstawowego w sprawie faktu, jedynie na przypuszczeniach, czy też na skonstruowanym dla potrzeb danej sprawy domniemaniu faktycznym. Nietrudno przecież zauważyć, że – wskutek stanowiska wypracowanego w orzecznictwie – żądania zwrotu rzekomych nadpłat będą podnoszone w dowolnym terminie, odległym coraz bardziej od dokonania wpłaty (w rozpoznawanym przypadku okres ten wynosi już niemal 9 lat), bez przedstawiania bezpośrednich dowodów o zapłacie 500 zł, a wyłącznie z argumentacją, że skoro pojazd zarejestrowano i wydano kartę pojazdu, kwota taka musiała być wpłacona.

Po drugie, przerzucenie ciężaru bezspornego wykazania faktu zapłaty na żądającego zwrotu wynika z prozaicznej okoliczności przyjęcia przez prawodawcę pięcioletniego terminu przechowywania tzw. dokumentów księgowych (i innych dokumentów), w rozumieniu art. 74 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). W tej sytuacji skarżący nie może zasadnie oczekiwać - na podstawie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – potwierdzenia faktu dokonanej opłaty w dokumentacji pozostającej w dyspozycji organu, którą ten przecież nie jest już zobowiązany przechowywać.

Tymczasem w realiach tej konkretnej sprawy skarżący nie przedstawił bezspornego dowodu uiszczenia opłaty 500 zł za kartę pojazdu w formie pokwitowania, które - zgodnie z powszechna praktyką - wystawiane jest w takich sytuacjach przez organ. Wspomniany brak dowodowy nabiera tym bardziej istotnego znaczenia, jeśli zważyć, że akta administracyjne sprawy zawierają liczne dokumenty (obcojęzyczne, tłumaczenia, a także dokumenty urzędowe polskich organów dotyczące pojazdu sprowadzonego do Polski z Niemiec), w tym także dokument Naczelnika Urzędu Celnego w Zgorzelcu z dnia 24 listopada 2005 r., potwierdzający zapłatę przez skarżącego akcyzy od zakupionego samochodu oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Zgorzelcu z dnia [..] listopada 2005 r., potwierdzające brak obowiązku uiszczenia podatku od towarów i usług z tytułu nabycia tego środka transportu. Skoro zainteresowany przechowuje do dziś kopie wszystkich wspomnianych dokumentów, w tym również takich, które dowodzą wprost zrealizowania przez niego płatności w zakresie innych zobowiązań publicznoprawnych, nie powinno być dla niego trudne potwierdzenie – stosownym pokwitowaniem – faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, i to w wysokości 500 zł, jeśli (jak twierdzi) opłatę w takiej właśnie kwocie uiścił. Trzeba przy tym dodatkowo zauważyć, że z tego samego powodu (braku udowodnienia przez powoda faktu wniesienia opłaty w kwocie 500 zł) Sąd Rejonowy w Zgorzelcu oddalił powództwo skarżącego o zwrot rzekomej nadpłaty, zgłoszone na podstawie cywilistycznych przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (wyrok z dnia 23 maja 2013 r., I C 339/13 – k. 13-15 akt sądowych). Z odpowiedzi na skargę wynika, że Sąd Apelacyjny w Jeleniej Górze oddalił apelację skarżącego od wspomnianego wyroku.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie bez znaczenia dla oceny wniosku i skargi strony pozostają ustalenia i argumenty Sądu Rejonowego w Zgorzelcu, skoro znajdują one odzwierciedlenie także okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Postępowanie cywilne wykazało bowiem że: 1) na powodzie spoczywał obowiązek wykazania faktycznej zapłaty pozwanemu 500 zł za wydanie karty pojazdu, czego jednak skarżący nie udowodnił; 2) z rejestracją definitywną nie można utożsamiać rejestracji czasowej pojazdu, do której doszło w przypadku powoda; 3) karta pojazdu co do zasady wydawana jest przy rejestracji definitywnej (pierwszej na terytorium Polski); 4) powód nie otrzymał karty pojazdu w związku z czasową rejestracją pojazdu (w decyzji z 5 grudnia 2005 r. nie wskazano, aby karta została przekazana właścicielowi auta); 5) w sprawie nie było wiadomo, który z przypadków czasowej rejestracji pojazdu wchodził w rachubę (art. 74 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa ruchu drogowym); 6) z samego faktu czasowej rejestracji auta nie można było wyprowadzić wniosku, że z całą pewnością zostało ono później zarejestrowane przez powoda w Polsce i że powód zapłacił za kartę pojazdu; 7) decyzja o czasowej rejestracji pojazdu nie była wystarczającym dowodem do wykazania, że powód zapłacił 500 zł za wydanie karty pojazdu; 8) funkcji dowodu wniesienia opłaty za kartę pojazdu nie mogło spełniać wezwanie do zapłaty z dnia 12 listopada 2012 r., albowiem z faktu, że ktoś domaga się spełnienia świadczenia nie wynika, że przysługuje mu roszczenie.

Sąd podkreślił, że podstawowym wymogiem skutecznego w praktyce dochodzenia przez skarżącego wszystkich trzech żądań zgłoszonych pod adresem Starosty Zgorzeleckiego we wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. było nie pozostawiające wątpliwości wykazanie przez zainteresowanego faktu zapłaty 500 zł w 2005 r. za kartę pojazdu. Skoro jednak okoliczność ta nie została przez niego udowodniona, przeto odmowy uwzględnienia wszystkich trzech żądań nie można było uznać za niezgodną z prawem, co z kolei musiało prowadzić do oddalenia skargi stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie nie chodziło bowiem o wykazanie, że ewentualne pobieranie opłat za wydanie kart pojazdu w wysokości określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest bezprawne (w świetle orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądów powszechnych i administracyjnych, a także postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie C-134/07), lecz o udowodnienie przez skarżącego, że doznał on rzeczywistego uszczerbku wskutek wniesienia opłaty nie mającej należytego uzasadnienia prawnego. Tej okoliczności skarżący zaś nie wykazał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt: III SA/Wr 697/13 wywiódł R.P. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- naruszenie art. 115 Ordynacji podatkowej, polegające na jego niezastosowaniu, pomimo ustalenia przez WSA we Wrocławiu, że w sprawach o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu ma on zastosowanie;

- naruszenie zasady prawdy obiektywnej i gromadzenia materiału dowodowego poprzez brak oceny obowiązków organów administracji w zakresie ustalania obowiązku uiszczania opłat przez osoby domagające się wydania karty pojazdu;

- naruszenie art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych i ocenie dowodów dokonanych przez sądy powszechne, przed którymi strony toczyły wcześniej spór, mimo że sąd administracyjny jest związany wyłącznie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym, a nie ustaleniami poczynionymi przez sąd w postępowaniu cywilnym, co doprowadziło do niedokonania oceny ustaleń faktycznych przez skład orzekający i przez to nieuwzględnienia faktu, że z dokumentów przedstawionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym wynika bezpośrednio, że skarżący otrzymał kartę pojazdu dla samochodu marki [..] o numerze rej. [..];

- naruszenie art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w sytuacji, gdy takie działanie jest obligatoryjne w związku z niepodzielaniem przez skład orzekający w sprawie III SA/Wr 697/13 poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 i uznanie, że wyłącznie druk potwierdzenia uiszczenia opłaty jest dowodem, który może zostać przedstawiony przez skarżącego w celu dowodzenia faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, który to pogląd jest w całości sprzeczny ze stanowiskiem NSA przedstawionym w wyżej wskazanym orzeczeniu.

Uzasadniając naruszenie przepisu art. 115 Ordynacji podatkowej skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA we Wrocławiu dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pominął własne ustalenia, a mianowicie, że w sprawie o nadpłatę (zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu) - w myśl przepisów przejściowych wprowadzających znowelizowaną ustawę o finansach publicznych - zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Z przepisów tych wynika, że to nie strona ma wykazać, że obciąża ją obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, ale na organach pobierających w/w opłatę spoczywa wyłączny obowiązek wszechstronnego ustalenia i wykazania, że zachodzą ustawowe przesłanki uzasadniające obciążenie strony określonym zobowiązaniem. Doprowadziło to do zaburzenia równowagi między płatnikiem, a organem pobierającym daninę. Organ przy wydawaniu karty pojazdu władczo ustalił opłatę i ją pobrał, a następnie przy zwrocie nadpłaty przerzucił na płatnika obowiązek udowodnienia okoliczności jej pobrania i uiszczenia. Doszło w ten sposób do naruszenie zasady prawdy obiektywnej i gromadzenia materiału dowodowego przez organ, a w konsekwencji do niezastosowania art. 115 Ordynacji podatkowej i braku zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. Organ nie ustalił stanu faktycznego dotyczącego czynności pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł, na które to miał bezpośredni wpływ i do których dokonania był zobowiązany na podstawie ustaw, co stanowiło uchybienie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wytknął tego istotnego uchybienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do naruszenia art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, ze przepis ten stanowi, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. A contrario, z przepisu tego należy wywodzić, że ustalenia poczynione przez inne sądy niż sąd karny w ogóle nie mogą zostać przejęte przez sąd administracyjny, tym bardziej, jeśli w obu postępowaniach przedstawione zostały inne dowody, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpatrując sprawę oparł swoje rozstrzygnięcie częściowo na ustaleniach faktycznych i ocenie dowodów dokonanych przez sądy powszechne w zakresie, w jakim te sądy oceniały kwestię udowodnienia przez skarżącego (będącego powodem w postępowaniu przed sądem powszechnym) faktu uiszczenia opłaty z tytułu wydania karty pojazdu. W związku z powyższym, działanie WSA we Wrocławiu należy uznać za naruszające art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

Odnośnie do naruszenia art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, że z przepisu tego wynika, że moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych NSA, tzn. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a więc dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, sądy administracyjne powinny je respektować. Związanie, o którym mowa w tym przepisie, nie dotyczy wyłącznie sentencji uchwały - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., II FSK 2564/12: "Uchwała podjęta przez NSA stanowi całość, na którą składa się zarówno jej sentencja zawierająca bezpośrednie wyjaśnienie rozpoznawanego zagadnienia prawnego, jak i jej uzasadnienie, które obrazuje motywy, jakimi kierował się skład orzekający, podejmując uchwałę". Jak wynika z powyższego, również uzasadnienie może być przedmiotem związania i odejście od wskazanych w nim wyjaśnień podlega trybowi określonemu w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten ustala sformalizowany tryb umożliwiający składom orzekającym sądów administracyjnych odstąpienie od stanowiska zajętego w uchwale abstrakcyjnej lub konkretnej. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, Izby lub pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi tego sądu. Ponadto, jeżeli skład jednej Izby wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli skład ten odstąpi od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA bez zachowania trybu określonego w art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, działanie takie stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w ocenie Sądu pierwszej instancji zebrane dowody nie pozwalają na przyjęcie, że opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona przez skarżącego. Dokonując tej oceny, skład orzekający nie wziął pod uwagę faktu, że procedura dokonywania rejestracji pojazdu, jak również wskazanie obowiązków organów administracji w tym zakresie, pozwala przyjąć, że dowód w postaci decyzji o rejestracji pojazdu [..] o numerze rej. [..], zawierającej dodatkowo postanowienie o wydaniu skarżącemu karty pojazdu, przesądza o wydaniu tego dokumentu skarżącemu, jak również o uiszczeniu przez niego opłat.

Wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że procedura rejestracji pojazdu i wydawania dla niego karty pojazdu, jak również obligatoryjność uiszczenia opłaty za jej wydanie zostały szczegółowo opisane w orzeczeniu NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 w którym podkreślono, że: "(...) Wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Składając wniosek o zarejestrowanie pojazdu, właściciel pojazdu obowiązany jest uiścić opłaty za wydanie dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego), tablic rejestracyjnych oraz karty pojazdu. Uiszczenie tych opłat jest warunkiem zarejestrowania pojazdu, co oznacza, że wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu jest uzależnione od uprzedniego uiszczenia tych opłat (...)".

W ocenie skarżącego kasacyjnie, z przytoczonego fragmentu orzeczenia NSA wynika, że sposoby wykazania faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu zostały wskazane w uzasadnieniu uchwały w sprawie I OPS 3/07 z dnia 4 lutego 2008 r., które to orzeczenie zostało pominięte przez WSA we Wrocławiu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Nieuwzględnienie tego orzeczenia stanowi natomiast naruszenie art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano również, że pogląd NSA w zakresie możliwości dowodzenia faktu uiszczenia opłaty innymi dowodami niż druk potwierdzenia wpłaty został potwierdzony w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 698/07). Odejście przez WSA we Wrocławiu od powyższego poglądu mogło się odbyć wyłącznie przy skorzystaniu z procedury określonej w art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo ustalenia przez Sąd, że w sprawach o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu ma on zastosowanie. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie skoro organ przerzucając na skarżącego ciężar dowodu okoliczności uiszczenia opłaty za kartę pojazdu nie ustalił sam stanu faktycznego, to doprowadził do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i gromadzenia materiału dowodowego przez organ, a w konsekwencji do niezastosowania art. 115 Ordynacji podatkowej i braku zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

Zarzut powyższy nie jest uzasadniony. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz powołuje się na naruszenie "zasady prawdy obiektywnej" określonej w art. 7 k.p.a.

W kontekście tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów Ordynacji podatkowej, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów zawartych w Ordynacji podatkowej, w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz naruszenia "zasady prawdy obiektywnej" określonej w art. 7 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, w tym zwłaszcza z przepisem art. 151 Prawa przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Ponadto skarżący nie dostrzegł, że przepis art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a także nie wskazał konkretnego przepisu statuującego zasadę prawdy obiektywnej mającej mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w kształcie wskazanym przez skarżącego kasacyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem objęty zarzutem skargi kasacyjnej przepis art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa składa się z pięciu paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która jego zdaniem została naruszona. Ponadto przepis ten zawiera regulacje dotyczące odpowiedzialności podatkowej wspólnika spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej oraz komplementariusza spółki komandytowej albo komandytowo-akcyjnej, a Sąd pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - nie ustalił, że przepis ten ma zastosowanie w sprawach o zwrot nadpłaty o wydanie karty pojazdu, w tym również w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Sąd pierwszej instancji odnosił się do treści przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), a nie do przepisu art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach faktycznych i ocenie dowodów dokonanych przez sądy powszechne, przed którymi strony toczyły wcześniej spór, mimo że sąd administracyjny jest związany wyłącznie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym, a nie ustaleniami poczynionymi przez sąd w postępowaniu cywilnym, co doprowadziło do niedokonania oceny ustaleń faktycznych przez skład orzekający i przez to nieuwzględnienia faktu, że z dokumentów przedstawionych przez stronę w postępowaniu administracyjnym wynika bezpośrednio, że skarżący otrzymał kartę pojazdu dla samochodu marki [..] o numerze rej. [..].

Z przepisu art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że "Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny". W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany, ani nawet brany pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, gdyż jak wynika z akt sprawy w stosunku do skarżącego nie zapadł jakikolwiek wyrok karny. Poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne w całości opierają się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a nie wyłącznie na dokumentach, które legły u podstaw wydanych przez Sąd Rejonowy w Zgorzelcu i Sąd Apelacyjny w Jeleniej Górze wyroków w sprawie zwrotu tej samej nadpłaty, której w trybie administracyjnym domaga się skarżący. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalenia i argumenty Sądu Rejonowego w Zgorzelcu znajdują odzwierciedlenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Z uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że tylko wyrok karny skazujący może mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Pogląd ten jest błędny. Nie uwzględnia on bowiem regulacji wynikającej z art. 365 § 1 k.p.c., który stanowi, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Ze względu na zamieszczenie tego przepisu w Kodeksie postępowania cywilnego nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o orzeczenia zapadłe w postępowaniu cywilnym. Przepis art. 365 § 1 k.p.c. jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Pomimo zamieszczenia przepisu art. 365 § 1 k.p.c. w ustawie innej niż Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien on być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne, bowiem m.in. tego typu sądy są adresatami normy zawartej w tym przepisie. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1054/08; z dnia 13 maja 2015 r., II FSK 1116/14; z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 939/14 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowiąc o związaniu prawomocnym wyrokiem nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych, wywiera on określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2005r., FSK 1437/04; z dnia 12 maja 2010 r., I FSK 674/09). Tym samym analizowany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie został prawidłowo sformułowany i nie może podlegać merytorycznej ocenie.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także zarzut naruszenie art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA w sytuacji, gdy takie działanie jest obligatoryjne w związku z niepodzielaniem przez Sąd pierwszej instancji poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 i uznanie, że wyłącznie druk potwierdzenia uiszczenia opłaty jest dowodem, który może zostać przedstawiony przez skarżącego w celu dowodzenia faktu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, który to pogląd jest w całości sprzeczny ze stanowiskiem NSA przedstawionym w wyżej wskazanej uchwale.

Zgodnie z art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia powyższego przepisu podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zebranych dowodów nie wziął pod uwagę faktu, że procedura dokonywania rejestracji pojazdu, jak również wskazanie obowiązków organów administracji w tym zakresie, pozwala przyjąć, że dowód w postaci decyzji o rejestracji pojazdu [..] o numerze rej. [..], zawierającej dodatkowo postanowienie o wydaniu skarżącemu karty pojazdu, przesądza o wydaniu tego dokumentu skarżącemu, jak również o uiszczeniu przez niego opłat. Tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisu art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wykładni zawartej w uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ skarżący kasacyjnie wiąże treść uzasadnienia uchwały z koniecznością oceny stanu faktycznego sprawy przez pryzmat stanu faktycznego, jaki miał miejsce w sprawie, w której doszło do wydania uchwały. Należy w tej mierze pamiętać, że zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub w konkretnej sprawie administracyjnej, a zatem moc wiążąca uchwał dotyczy wyłącznie zagadnień prawnych, stanowiących ich przedmiot. Uchwały, o których mowa nie wiążą natomiast w jakimkolwiek zakresie sądów administracyjnych w zakresie ustaleń faktycznych czynionych przez te sądy w każdej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., I OSK 939/14). W uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny rozważał zagadnienie prawne dotyczące charakteru karty pojazdu samochodowego oraz relacji między rejestracją pojazdu a wydaniem karty pojazdu przyjmując, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważał zagadnienia prawnego dotyczącego sposobu dowodzenia uiszczenia opłaty za kartę pojazdu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.