Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1264/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 art 106 ust 3
journal: Dz.U. 2023 poz 901
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 926/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 września 2022 r., nr SKO.PS.4040.1199.2022 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Po 926/22, oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 września 2022 r., nr SKO.PS.4040.1199.2022 w przedmiocie zasiłku stałego.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro R. K. wniosek o przyznanie zaległego zasiłku stałego za okres, kiedy to zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego z 23 lutego 2021 r., zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, złożył dopiero 29 kwietnia 2022 r., to brak było podstaw do przyznania mu zasiłku stałego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, orzekające w sprawie organy nie naruszyły zatem wskazanych w skardze jako wzorce kontroli art. 37 i art. 106 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: ustawa o pomocy społecznej lub "u.p.s."). Fakt spełnienia od określonej daty wynikających z art. 37 u.p.s. przesłanek przyznania zasiłku stałego, nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania tegoż zasiłku od tej daty, albowiem kwestie wypłacania i przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej reguluje także art. 106 ust. 3 tej samej ustawy, który wiąże powstanie ekspektatywy prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej z datą złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R. K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 28 września 2022 roku, nr SKO.PS.4040.1199.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 28 czerwca 2022 roku nr OPS.4030.51.2022, w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 roku, nr SKO.PS.4040.1199.2022, w sytuacji, w której decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji SKO skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego;

3) naruszenie art. 145 § 1 p. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się przez WSA do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącego w skardze tj.:

a) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

b) naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a k.p.a. poprzez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych przez Skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącego.

II. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono także:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brał było podstaw do wypłaty Skarżącemu zasiłku stałego od dnia 01.01.2019 r. do dnia 01.04.2022 r.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie Skarżącemu prawa do zasiłku stałego pomimo spełnienia przez niego wszystkich przesłanek.

III. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie — wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku WSA w Poznaniu oraz przekazanie przedmiotowej sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu;

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

ewentualnie

1) uchylenie zaskarżonego Wyroku WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie art. 188 p.p.s.a,

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono że Skarżący zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, jak również na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stawiane w skardze kasacyjnej skargi kasacyjnej pozostają ze sobą w ścisłym związku, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Istotą sporu w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jest rozstrzygnięcie czy organy w toku postępowania administracyjnego prawidłowo odmówiły stronie przyznania zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 1 kwietnia 2022 r., w sytuacji złożenie wniosku o jego przyznanie w dniu 29 kwietnia 2022 r.

Podstawą prawną wydania przez SKO w Poznaniu decyzji, którą w tej sprawie kontrolował sąd pierwszej instancji, był art. 37 ust. 2 oraz art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 106 ust. 3 u.p.s., dotyczącej daty początkowej przyznania zasiłku stałego, został natomiast określony w ust. 7 i nast. tego artykułu i odnosi się do ściśle wskazanej sytuacji, w której wnioskodawca, składając wniosek o przyznanie zasiłku stałego, nie posiada jeszcze stosownego orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, czy orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wówczas, jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, złożenie takiego wniosku wszczyna postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, a następnie - po spełnieniu określonych warunków - postępowanie takie zawiesza się do czasu dostarczenia ww. orzeczenia. Jeżeli natomiast orzeczenie zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, organ po podjęciu postępowania, wydaje decyzję o ustaleniu prawa do zasiłku stałego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia. Jak wynika zatem z przywołanych przepisów, skarżący chcąc uzyskać zasiłek stały od dnia 1 stycznia 2019 r., powinien był złożyć wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia w okresie poprzedzającym ubieganie się o orzeczenie stwierdzające u niego stopień niepełnosprawności. Skoro zatem skarżący wniosek o przyznanie zaległego zasiłku stałego złożył dopiero 29 kwietnia 2022 r., to brak było podstaw do przyznania mu zasiłku stałego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku.

W świetle wyżej przedstawionego stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji. Jak słusznie bowiem zauważył WSA w Poznaniu, przyznanie zasiłku stałego w żadnej sytuacji nie może objąć okresu przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku stałego, niezależnie zarówno od tego kiedy złożony został wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, jak i tego jaka data powstania określonego stopnia niepełnosprawności wskazana została w orzeczeniu o ustaleniu tegoż stopnia. Artykuł 106 ust. 7 u.p.s. jako wyjątek od zasady generalnej przyznawania i wypłaty świadczeń z pomocy społecznej interpretować należy ściśle i niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej jego wykładni. Powyższe przesądza o tym, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie tegoż zasiłku, co do osób, które przed sądem powszechnym domagały się rozstrzygnięcia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności i odpowiedni wniosek do organu pomocy społecznej złożyły dopiero po zakończeniu sprawy sądowej.

Stanowiska tego nie zmienia powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na art. 15h ustawy z dnia 7 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm., dalej: ustawa o COVID). Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), z tym że w zakresie art. 15h ust. 1 pkt 1 wszedł w życie z dniem 9 grudnia 2019 r., natomiast w zakresie art. 15 ust. 1 pkt 2 - z dniem 8 marca 2020 r. Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.), którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 8 marca 2020 r.), zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie przyjęto, że przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60 dnia, licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. W realiach niniejszej sprawy orzeczenie orzekające o niepełnosprawności w stopniu lekkim skarżącego wydane zostało 21 maja 2019 r. z okresem ważności do dnia 1 maja 2019 r. do 31 maja 2021 r. Orzeczenie to zostało następnie zmienione wyrokiem Sądu Rejonowego Poznań – Grunwald i Jeżyce w Poznaniu z 23 kutego 2021 r. sygn. akt V U 1176/19, w ten sposób, że zaliczono skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Ponieważ zniesienie stanu epidemii nastąpiło z dniem 16 maja 2022r., natomiast stan zagrożenia epidemiologicznego zniesiony została z dniem 1 lipca 2023r., orzeczenie o niepełnosprawności skarżącego w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie zasiłku stałego było niewątpliwie orzeczeniem ważnym. Jak wyżej jednak wskazano, samo legitymowanie się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie jest wystarczające do przyznania świadczenie z zakresu pomocy społecznej, konieczne jest bowiem jeszcze złożenie stosownego wniosku.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna dotycząca naruszenia wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (pomijając nawet nieprecyzyjne określenie zarzutu naruszenia art. 37 u.p.s., bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych), nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie podważa oceny dokonanej przez sąd pierwszej instancji.

Autor skargi kasacyjnej postawił w niej także szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art 145 §1 pkt 1 lit. a i c , art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 77 §1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 7a k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak i z art. 151 p.p.s.a., są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz decyzji je poprzedzających. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego, sąd nie ma obowiązku szczegółowego odnoszenia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich twierdzeń strony postępowania. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 8 marca 2018 r., II OSK 2165/17 oraz z 8 maja 2018 r., I GSK 625/16 publik. CBOSA).

Dalej należy wskazać, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. nie mogły zostać naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż sądy wojewódzkie tych przepisów nie stosują. Skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji i postanowień organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętego skargą postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje i postanowienia kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonej kategorii przepisów.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że także zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu prawa procesowego nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.