Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1022/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5, art. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 40, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 30 marca 2006 r. nr 9/IV/2006 w przedmiocie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Braniewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Braniewie, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.), podjęła w dniu 30 marca 2006 r. uchwałę nr 9/IV/2006 w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Braniewo.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 3 pkt 3 i pkt 5 przedmiotowej uchwały.

W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy w Braniewie wniósł

o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). W przepisach

§ 1 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8, 10, 12, 14, 15, 16 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 5, § 13 ust. 1

pkt 1 i pkt 8, § 19 ust. 2 uchwały Rada powtórzyła bowiem, wprost lub w drodze bezpośredniego odesłania, definicje pojęć lub treść obowiązujących przepisów ustaw

i rozporządzeń. Rada stanowiąc zaskarżoną uchwałę naruszyła ponadto § 135 w związku z § 143 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., gdyż w § 1 ust. 1 pkt 9, pkt 11, 13, § 2, § 3 ust. 1 pkt 1, 4, 6, 7, 9, § 7, § 8 ust. 12, § 9

ust. 4, § 10, § 11§ 13 ust. 2, § 18 ust. 1- 3 i w § 19 ust. 3 uchwały zawarła przepisy regulujące sprawy wykraczające poza ustawowe upoważnienie, w tym utworzyła na potrzeby tego aktu prawnego własne definicje i pojęcia. Prokurator Rejonowy zarzucił ponadto naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach, gdyż zaniechano wyznaczenia w treści uchwały obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia i poprzestano na zleceniu Wójtowi Gminy Braniewo obowiązków w tym zakresie. Prokurator podniósł

w uzasadnieniu, że art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera zamknięty katalog spraw, które mogą i powinny być uregulowane w regulaminie. Zatem, w podejmowanej przez radę gminy uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w tym przepisie punktów, a jednocześnie nie można w tej uchwale zamieszczać postanowień, które wykraczają poza zakres zawarty

w tym przepisie. Zaznaczył, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w aktach prawnych niższego rzędu niedopuszczalne jest powtarzanie przepisów innych aktów, gdyż w przeciwnym wypadku staje się on niejasny i nieczytelny oraz traci charakter aktu normatywnego. Prokurator dodał też, że w dniu

25 kwietnia 2006 r., w ramach uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność § 3 pkt 3 i pkt 5 przedmiotowej uchwały i wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego na nieważność § 19 pkt 3 skarżonej uchwały. Prokurator wywiódł, że wadliwe postanowienia uchwały są nierozerwalnie związane z całością aktu prawa miejscowego, co uzasadnia uchylenie w całości przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Braniewo wniosła o jej oddalenie. Podała, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego w ramach przysługujących mu uprawnień z art. 91 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, co uzasadnia oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi jest uchwała, którą uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Braniewo.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych

w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle powołanej regulacji prawnej, kompetencja organu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest bowiem absolutna. Określają ją nie tylko przepisy Konstytucji (w szczególności art. 7), ale także ustawy z zakresu prawa ustrojowego, materialnego i procesowego (por. M. Stahl, Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w sprawach samorządowych, ZNSA Wydanie jubileuszowe z okazji 30-lecia Naczelnego Sądu Administracyjnego 1980-2010, nr 5-6/2010, str. 404 - 406).

W konsekwencji, ustawodawca w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadził generalną klauzulę kompetencyjną zobowiązującą organ samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mogą być więc wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych określonym organom gminy. Wszelkie działania władcze muszą mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego (op.cit.).

Nie może zatem budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw.

Podstawą prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Umocowanie rady gminy do uchwalenia zaskarżonej uchwały zawarte zostało w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te stanowią, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań

w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (pkt 1), rodzaju

i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 2), częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3), maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów (pkt 4), obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6) i wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Należy również podnieść, że regulacja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku w gminie, ustawodawca w konstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wobec powyższego uchwalając regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że Rada Gminy Braniewo uchwalając regulamin czystości i porządku w gminie przekroczyła przyznane jej kompetencje.

W § 2 uchwały Rada określiła krąg podmiotów, do których adresowane są postanowienia regulaminu. Cytowany wyżej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach nie zawiera jednakże upoważnienia rady gminy do ustanowienia normy prawnej o takiej treści. Ponadto, zapis § 2 jest sprzeczny z cytowanym art. 4 ust. 1, który przewiduje wprost, że regulamin obowiązuje na terenie gminy i jest aktem prawa miejscowego. Zgodzić się również należy ze skarżącym, że wbrew treści art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, Rada Gminy w § 2 wskazała jako podmioty zobowiązane: kierowników budowy (pkt 2), jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej (pkt 3), wszystkich korzystających z terenów, do których tytuł prawny ma gmina (pkt 4), rolników (pkt 6), podczas gdy w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy podmioty te nie mogą być uznane za "właścicieli nieruchomości", a tym samym nie mogą być adresatami obowiązków nakładanych regulaminem.

W § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały zobligowano właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do selektywnego gromadzenia odpadów komunalnych i ustawienia ich na terenach utwardzonych. Jednakże z art. 4 ust. 2 pkt 1

lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika kompetencja organu gminy do nałożenia ogólnego obowiązku posiadania urządzeń służących do selektywnego gromadzenia odpadów. Przepis ten wskazuje, że regulamin powinien określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Brak jest też ustawowego upoważnienia do obligowania właścicieli nieruchomości do utwardzania miejsc do ustawiania pojemników na odpady.

Podobnie, nie znajduje ustawowego upoważnienia obowiązek koszenia trawy

z pasa przyległego do posesji, nałożony w § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały. Nie można takiego upoważnienia doszukiwać się w szczególności w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały również bez ustawowego upoważnienia Rada Gminy zobowiązała właścicieli nieruchomości do usuwania z terenu nieruchomości wraków pojazdów mechanicznych.

W § 3 ust. 1 pkt 9 uchwały nałożono natomiast na kierownika budowy obowiązki

w zakresie utrzymania czystości i porządku, co jest niezgodne z art. 5 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że wykonywanie tych obowiązków na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych.

W § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych na podstawie umowy

z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej

w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżnienia zbiorników bezodpływowych, a w § 11 powtórzono, że właściciele nieruchomości wykonują obowiązki wymienione w § 9 i § 10 za pośrednictwem takich przedsiębiorstw. Natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściciele nieruchomości mogą realizować nałożone na nich obowiązki również za pośrednictwem zakładu będącego gminną jednostką organizacyjną, a nie tylko za pośrednictwem przedsiębiorców, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 i w § 11 uchwały. Wobec powyższego, przedmiotowe regulacje wykluczają zakłady będące gminnymi jednostkami organizacyjnymi z działalności w zakresie usuwania odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z nieruchomości położonych na terenie gminy Braniewo.

Odnosząc się do zakwestionowanego w skardze § 7 uchwały, zgodnie z którym

w przypadku prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej i powstawania odpadów innych niż komunalne należy stosować przepisy ustawy o odpadach, należy podzielić pogląd, że przepis ten nie zawiera treści normatywnej, lecz informację o obowiązywaniu ustawy o odpadach. Zasadnie też podniesiono w skardze, że skoro regulamin dotyczyć ma jedynie odpadów komunalnych, to nie może on zawierać przepisów dotyczących innych odpadów.

Rada Gminy Braniewo, nakładając w § 8 ust. 12 uchwały na właścicieli terenów, na których organizowane są imprezy masowe, obowiązek oczyszczenia terenów przyległych do nieruchomości, na której organizowana była impreza masowa, w razie zaistnienia takiej potrzeby, również działała bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem przepisu ustawowego, który upoważniałby radę gminy do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku utrzymania czystości i porządku na terenie przyległym do jego nieruchomości, którego nie jest właścicielem. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości

i porządku na obszarze gminy. Ponadto, organizatorzy imprez masowych nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki z zakresu utrzymania czystości i porządku. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma do tego podstaw prawnych w ustawie w postaci odpowiedniego upoważnienia (por. wyrok tut. Sądu z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 963/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 9 ust. 4 uchwały przewidziano, że w przypadku braku udokumentowania przez właściciela nieruchomości korzystania w zakresie odbioru odpadów komunalnych z usług wyspecjalizowanych przedsiębiorstw, przez okazanie umowy i dowodów uiszczania opłat za usługi, gmina zorganizuje odbieranie odpadów komunalnych i opróżnianie zbiorników bezodpływowych od właścicieli tych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 6 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek taki po stronie gminy istnieje jedynie, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości nie zawarł stosownej umowy, czego nie można utożsamiać z brakiem dowodu na zawarcie takiej umowy. Powyższy przepis uchwały został więc ustanowiony z przekroczeniem ustawowej delegacji.

W § 10 pkt 1-3 uchwały Rada Gminy ustaliła normy "produkcji ścieków" wytwarzanych w gospodarstwach domowych, zakładach produkcyjnych, usługowych i innych. Rada gminy nie została jednakże upoważniona do zawarcia w regulaminie takich treści. Należy podzielić pogląd, że norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może stanowić upoważnienia do określenia przez radę gminy normatywu odpadów, jak i regulowania kwestii związanych ze sposobem ustalania ilości odpadów produkowanych na terenie nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, LEX nr 243159).

Brak jest również przepisu upoważniającego radę gminy do uchwalenia normy prawnej zawartej w § 13 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którą zwolnienie psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Kompetencji do ustanowienia tych nakazów nie można wywieść z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia bowiem organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza również nałożony w § 18 ust. 1 - 3 uchwały na właścicieli nieruchomości, użytkowników i zarządców nieruchomości obowiązek przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami realizacji tych obowiazków. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Przekroczeniem ustawowego upoważnienia jest również unormowanie § 19 ust. 3 uchwały, na mocy którego właściciel nieruchomości ma umożliwić wstęp na teren nieruchomości osobom upoważnionym przez Wójta Gminy do kontroli przestrzegania postanowień regulaminu. Tymczasem żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia wójta gminy (lub osób upoważnionych przez niego) do kontroli przestrzegania przepisów regulaminu poprzez wstęp na teren prywatnych nieruchomości. Regulamin nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli poza granice ustawowe (art. 5 ust. 1 pkt 4).

Zasadne są również zarzuty dotyczące powtórzenia w zaskarżonej uchwale regulacji ustawowych. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami powoływanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl natomiast § 137 załącznika powołanego rozporządzenia, które zgodnie z § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W § 1 ust. 1 pkt 5, pkt 6 pkt 7 i pkt 8 zaskarżonej uchwały powtórzono natomiast definicje odpadów komunalnych, właścicieli nieruchomości, zbiornika bezodpływowego

i nieczystości ciekłych zawarte już w art. 2 ust. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 1 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, w § 1 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 powtórzono, poprzez bezpośrednie odesłanie, definicje odpadów niebezpiecznych

i odpadów ulegających biodegradacji, zawarte w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, natomiast w § 1 ust. 1 pkt 14, 15 i 16 Rada Gminy powtórzyła, przez bezpośrednie odesłanie, definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich, sformułowane w art. 4 pkt 16, 17 i pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Rada Gminy Braniewo powtórzyła ponadto w § 5 ust. 1 treść art. 5 ust. 3 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w § 5 ust. 2 uchwały - brzmienie art. 5 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, zaś w § 9 ust. 5 uchwały powtórzono art. 6 ust. 7 tej ustawy. W § 19 ust. 2 uchwały rada nałożyła obowiązek udokumentowania przez właściciela lub zarządcę nieruchomości korzystania z usług usuwania lub unieszkodliwiania odpadów oraz usuwania nieczystości płynnych, natomiast obowiązek taki wynika z art. 6 ust. 1 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W § 13 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 uchwały zawarto obowiązek uzyskania zezwolenia na utrzymanie rasy uznawanej za agresywną i poddawania zwierząt szczepieniom przeciw wściekliźnie. Powyższe obowiązki wynikają jednakże z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.)

i z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.). Przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. dotyczy psów powyżej trzeciego miesiąca życia, a rada Gminy nie miała kompetencji do rozszerzenia obowiązku szczepień na pozostałe zwierzęta domowe.

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1

i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, Rada Gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się takie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).

Zasadnie więc Prokurator wskazał, że powyższe zapisy zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, że konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że konieczne jest przygotowanie przez Gminę nowego regulaminu. Z oceny tej wynika, że nieważność szeregu postanowień uchwały, skutkować winna stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 kwietnia 2006 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność przepisów § 3 pkt 3 i 5 tej uchwały. Wobec wyeliminowania ich

z obrotu prawnego, nie podlegały one ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W myśl art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Z mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.