Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2320/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2017 poz 2365 art. 118 ust. 1 pkt 2
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 160 poz 1560
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie warunków bezpieczeństwa i higieny służby oraz zakresu  stosowania przepisów działu dziesiątego Kodeksu pracy w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
article: art. 2 pkt 34
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1274/19 w sprawie ze skargi I. C. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek I. C. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., II SA/Wa 1274/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 14 listopada 2018 r. I. C. (dalej: "skarżący"), powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant" lub "organ") decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm., dalej "ustawa o Straży Granicznej") w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r., Nr 186, poz. 1560, dalej "rozporządzenie o ekwiwalentach"), odmówił uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej (8 lutego 2013 r.), wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej i rozporządzeniem o ekwiwalentach. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowiło miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop obliczało się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Organ jednocześnie wskazał, że powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106,138,416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. Ponadto w przedmiotowym wyroku nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu ustawy o Straży Granicznej, a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Ze względu na powyższe, jak również fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisu ustawy o Straży Granicznej i rozporządzenia wydanego na jego podstawie nieuznanych za niekonstytucyjne, to brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z [...] lutego 2019 r.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (por. wyroki: z 17 marca 2016 r., V CSK 377/15 i z 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (por. M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). Uzasadniając to stanowisko podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach różnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu prawa ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę.

Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że generalnie nie mają one kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i nie mogą odmówić jej zastosowania. W rozpatrywanym przypadku zarzut dotyczy jednak niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej - zawartej w rozporządzeniu ministra. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania.

WSA w Warszawie przypomniał, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia o ekwiwalentach, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

Sąd samodzielnie ocenił konstytucyjność spornego przepisu. Stwierdził, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i ustawą o Straży Granicznej i w konsekwencji odmówił jego zastosowania. Zdaniem WSA w Warszawie będący substytutem urlopu ekwiwalent, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Urlop wypoczynkowy liczony jest bowiem wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia - funkcjonariusz SG nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia; W konsekwencji zostaje również pośrednio pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa. Określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach mechanizm, prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego - ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył ponadto poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy. Zaniżał bowiem jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem.

Wobec powyższego, Sąd wskazał, że wydanie decyzji z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i z ustawą o Straży Granicznej, oznacza z kolei jej wydanie z naruszeniem przepisu wyższej rangi - w danym przypadku prawa materialnego. Prowadzi to do jej uchylenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w dacie wyrokowania stan prawny uległ zmianie. Rozporządzenie o ekwiwalentach utraciło moc z 1 lipca 2020 r. - wobec wejścia w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1635 dalej: "ustawa nowelizująca"). Konsekwencją tego było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny - po rozpoznaniu wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej - postanowienia z 26 października 2021 r., U 3/19 o umorzeniu postępowanie. Usunięcie z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, który - w związku z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej - był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie, jak również uchylenie - z 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacji, określającej sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw normy intertemporalnej, dotyczącej zasad ustalania ekwiwalentu, musi uwzględnić organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Będzie miał on na uwadze także zasady przedawniania roszczeń z tytułu należności za niewykorzystanych urlopów. Sprawa w zakresie nie było rozważana. Uchybia to regułom art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., może mieć zaś istotne znaczenie dla jej wyniku.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Straży Granicznej, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji z [...] kwietnia 2019 r. oraz z [...] lutego 2019 r. na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne, tj. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, mimo że organ był związany zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającą organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie prawidłowych decyzji na skutek uznania, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i lakoniczne uwagi poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ nie zbadał, czy żądanie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie uległo przedawnieniu bez wyjaśnienia wątpliwości z tym związanych, które powziął Sąd, w kontekście ustalenia daty wymagalności roszczenia o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, co może utrudnić wykonanie wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w związku art. 31 ust. 3 zd. 2 i art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przyjmując, iż świadczenie ekwiwalentne za jeden dzień niewykorzystanego urlopu to takie, które odpowiada wartości tego świadczenia w naturze, podczas gdy analiza treści ww. przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, a także uznanie, że § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach jest niezgodny z treścią art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz art. 66 ust. 2 i 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Pismem z 24 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do pisma dołączone zostało pełnomocnictwo procesowe z 7 stycznia 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. zostały powiązane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia także art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej i § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia o ekwiwalentach r., lecz w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty winny być rozpoznane łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej na dzień wydania obu decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w rozpoznawanej sprawie sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji, tj. 14 czerwca 2022 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny, stan prawny uległ zmianie. Przedmiotowe rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tejże ustawy: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości z 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny – po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej – postanowienia z 26 października 2021 r., U 3/19 umarzającego postępowanie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zostało dokonane w art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie w art. 2 pkt 35 tej ustawy, po art. 119 ustawy o Straży Granicznej, dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej.

Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zmianie poprzez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że: "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Ponadto wskazać należy, iż w art. 1 pkt 16 omawianej ustawy, w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. podano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

W dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie usunięcie z 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, który w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie, jak również uchylenie z 1 października 2020 r. art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu – nie mogły być uwzględniane przy ocenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności, organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

W rozpoznawanej sprawie niezbędne było zatem rozważenie, czy wniosek skarżącego z 14 listopada 2018 r., zwolnionego ze służby z 9 stycznia 2013 r., o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z [...] lutego 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r., w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia o ekwiwalentach stanowił, że: "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie należało przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 stanowi wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia o ekwiwalentach. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że ten przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej oraz z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją została przyznana także sądom, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, w którym przyjęto, że "(...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136).".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2009 r., K 47/07, pub. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., U 3/01, pub. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Ponadto zauważyć należy, iż na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3, a art. 118 ust. 2 tej ustawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3-5, ust. 2 pkt 2 oraz 9-11 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące – jak sama nazwa wskazuje – jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji RP. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła poprzez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 ww. rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów – miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ekwiwalent, będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia – wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia, funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymuje 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto, jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego – ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. W świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Tożsame stanowisko z przedstawionym wyżej zajął NSA w wyrokach z 11 stycznia 2022 r., III OSK 2267/21, III OSK 2548/21 i III OSK 6285/21.

W niniejszej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do uznania, że określony przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o Straży Granicznej – skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia – oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia i rozpoznania sprawy przez organ ponownie, będący stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Sądu. Powyższe umożliwia rozpoznanie sprawy w trybie administracyjnym, w tym zakończenia jej czynnością materialnotechniczną, co uwalniałoby organ od zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ekwiwalentach, a także naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2, art. 66 ust. 2, art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, oraz naruszenia § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Z przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, zatem zachodziły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i jej uchylenia, tym samym nie doszło do naruszenia tego przepisu.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych przypadkach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okaże się skuteczny tylko wówczas, gdy pomiędzy określonym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej np. w przypadku, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). W niniejszej sprawie uzasadnienie części prawnej zaskarżonego wyroku pozwala na ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego i z wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ w istocie podważa zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Wskazania te odnoszą się do kwestii przedawnienia roszczeń z tytułu należności za niewykorzystane urlopy. W ocenie Sądu kwestia ta powinna być rozważona przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kwestionując te wskazania skarżący kasacyjnie nie powołał jednak w ramach tego zarzutu jako naruszonych ani art. 153, ani art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni rozpoznawany zarzut nieskutecznym. Nie można bowiem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu administracyjnego kwestionować przy pomocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, których domagała się pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 24 stycznia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, wskazał, że: "Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną". W przedmiotowej sprawie odpis skargi kasacyjnej został doręczony skarżącemu 19 lipca 2022 r., a wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego złożono w piśmie z 24 stycznia 2024 r., zawierającym dodatkowo wniosek skarżącego o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Powyższe pismo stanowi zatem zwykłe pismo procesowe, a zawarty w nim wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny.