Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 349/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8; art. 20 ust. 1, 2 pkt 1; art. 22 ust. 2; art. 24b ust. 2a, 2b
journal: Dz.U. 2024 poz 1151
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
article: art. 7; art. 11; art. 64 §  2; art. 75 § 1; art. 77 § 1; art. 79a; art. 80; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 336
journal: Dz.U. 2024 poz 1061
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Asesor WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 22 stycznia 2024 r. o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z dnia 29 września 2023 r. (data wpływu do organu 14 listopada 2023 r.) M. Z. (dalej także jako "skarżący") wniósł o wykreślenie jego osoby z ewidencji gruntów i budynków jako posiadacza samoistnego czy właściciela działki nr [...] w obrębie P., Gmina S.. Skarżący wyjaśnił, że do poprzedniego wniosku załączył postanowienie Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I Ns [...], na dowód tego, że toczyło się postępowanie z wniosku K. B. o zasiedzenie przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreślił, że wykazał wówczas, że nie jest jej właścicielem ani posiadaczem samoistnym, i nie czuje się tez zobowiązany do dalszego opłacania podatku leśnego za przedmiotową nieruchomość. Sąd Rejonowy w B. P. oddalił powództwo uznając, że skarżący nie nabył przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II Ca [...] Sąd Okręgowy w L. oddalił apelację. W uzasadnieniu tych orzeczeń sądy obu instancji jednoznacznie wypowiedziały się również w zakresie kwestii związanej z posiadaniem przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podnosił, że aby doszło do nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek - samoistnego i nieprzerwanego posiadania oraz upływu ustawowego terminu. Postępowanie sądowe nie dało podstaw do oceny, aby była spełniona pierwsza przesłanka, gdyż nigdy nie czuł się samoistnym posiadaczem przedmiotowej działki, a w związku z tym nie nabył jej w drodze zasiedzenia. Skarżący we wniosku wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek stanowiła własność A. i J. P.. Postanowieniem Sądu Grodzkiego w C. z dnia 28 lutego 1936 r. własność tej nieruchomości została przysądzona Państwowemu Bankowi Rolnemu w L.. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania sądowego wynika, że Bank przyrzekł sprzedaż nieruchomości synom A. i J. P.. Z powodu wybuchu II Wojny Światowej brak jest dalszych dokumentów dotyczących prawa własności tej nieruchomości, a w szczególności wskazujących czy doszło do sfinalizowania umowy sprzedaży. Skarżący podkreślał, że spadkobiercy A. i J. P. traktują i traktowali wcześniej tę nieruchomość jako stanowiącą własność ich przodków i czują się jej współwłaścicielami.

Skarżący wyjaśnił również, że pomimo tego, iż nie czuje się posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości regulował do pewnej pory podatek leśny, aby nie narazić się na dodatkowe koszty w związku z postępowaniem egzekucyjnym. W chwili obecnej z uwagi na fakt, że nie jest posiadaczem samoistnym, wniósł o nieobciążanie go podatkiem leśnym, gdyż brak jest podstaw prawnych, aby go w następnych latach opłacał.

Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. Starosta C. (dalej "Starosta" lub "organ I instancji") odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie M. Z. jako posiadacza samoistnego działki nr [...] w obrębie P., gm. S.. Organ I instancji ustalił, że z dokumentacji technicznej, sporządzonej przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w L. wynika, że w Kolonii P. dokonano "Protokolarnego ustalenia stanu władania gruntami" w związku z wykonywaniem nowego pomiaru w dniach 2-10 II 1976 roku. Operat techniczny został zaewidencjonowany pod numerem [...]/5/4/76. M. Z. został wpisany w rejestrze gruntów i budynków pod pozycją rejestrową Lp. 91 jako władający do działki oznaczonej m.in. numerem 6, położonej w obrębie P., gmina S.. Decyzją z dnia 14 lipca 2003 r. Starosta wprowadził zmianę w ewidencji gruntów co do działki nr 6p, poprzez nadanie numeru 420. Aktualnie w rejestrze gruntów obrębu P., jednostka ewidencyjna S., powiat [...] widnieją następujące wpisy w pozycji rejestrowej G173: działka nr [...] o pow. 11.3664 ha, forma władania: władanie na zasadach samoistnego posiadania, udział [...] M. Z..

Odwołując się do treści przepisów art. 20 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 24b ust. 2b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, ze zm.), Starosta podniósł, że z przepisów tych wynika, iż organ prowadzący ewidencję gruntów nie rozstrzyga o przysługującym prawie do nieruchomości lecz ujawniania ustalony stan faktyczny, z którego można przyjąć, że władający M. Z. ujawniony podczas "Protokolarnego ustalenia stanu władania gruntami" w 1976 roku był posiadaczem samoistnym. Organ I instancji zauważył, że Sąd Rejonowy w B. Podlasce I Wydział Cywilny postanowieniem sygn. akt. I Ns [...] z dnia 5 kwietnia 2017 r. po rozpoznaniu sprawy o zasiedzenie postanowił oddalić wniosek, w uzasadnieniu wskazując, że nie doszło do nabycia przez M. Z. własności nieruchomości w drodze zasiedzenia oznaczonej nr [...], położonej w obrębie P., gmina S.. W orzeczeniu powyższego postanowienia Sąd nie rozstrzyga o tym czy M. Z. włada nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania. Z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę również nie wynika aby przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w posiadaniu samoistnym jakiegokolwiek innego podmiotu.

Po rozpatrzeniu odwołania M. Z., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "organ odwoławczy", "organ II Instancji") decyzją z dnia 10 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że spór w sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy organ ewidencyjny mógł wykreślić z ewidencji gruntów i budynków M. Z., figurującego jako władający na zasadach samoistnego posiadania do działki nr [...], położonej w obrębie P., gm. S.. Organ odwoławczy wskazał, że treść wniosku zawartego w piśmie z dnia 29 września 2023 r. nie budzi wątpliwości. Skarżący wnosi o wykreślenie go z ewidencji gruntów i budynków jako osoby władającej tym gruntem na zasadach samoistnego posiadania. Zdaniem organu odwoławczego, w celu realizacji żądania strony należałoby "usunąć" z ewidencji gruntów i budynków podmiot ujawniony w stosunku do działki nr [...]. Żądanie skarżącego nie dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, poprzez ujawnienie nowych (aktualnych) informacji, ale dokonanie wykreślenia istniejącego wpisu. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków to wymiana danych - danych błędnych bądź nieaktualnych - danymi aktualnymi. Wymiana danych oznacza, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się poprzez zastąpienie jednych informacji innymi (nowymi, aktualnymi). Niewykonalnym jest - w myśl przepisów regulujących kwestie związane z prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków - usunięcie wpisu z ewidencji gruntów i budynków bez ujawnienia nowego wpisu (wpisu zastępującego stan wykreślany), w sytuacji gdy przedmiot sprawy, tj. działka ewidencyjna - istnieje. Wszakże, obecne przepisy prawa nie przewidują ujawniania w ewidencji gruntów i budynków wpisu "podmiot nieznany" czy "właściciel nieustalony". Zdaniem organu odwoławczego żądanie skarżącego jest niemożliwe do wykonania z przyczyn formalnych. Ewentualna realizacja wniosku skarżącego byłaby możliwa, jedynie w przypadku gdyby wnioskodawca wskazał, jakie dane winny być ujawnione w miejsce żądanego wykreślenia oraz przedstawiłby dokumenty i dowody umożliwiające dokonanie żądanego wpisu. Organ nie ma prawa wyjść poza granice sprawy zakreślonej żądaniem strony. Jak już wyjaśniono wyżej, organy są związane treścią wniosku strony, która to ma wyłączne prawo do decydowania o intencji swojego żądania. To nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. Organ nie jest zatem uprawniony do przyjęcia ustaleń odmiennych od podanych we wniosku, nie może też ich uzupełniać (lub zastępować). Tym samym, organ nie może wykraczać poza granice, które wyznaczają po pierwsze - treść podania i po drugie - okoliczności stanu faktycznego przedstawiane we wniosku. Oznacza to, że jeżeli wnioskodawca czegoś żąda (np. wykreślania - jak w omawiamy przypadku), to organ nie może tego oceniać ani też ingerować w stan faktyczny zawarty we wniosku. Skarżący, uzasadniając wniosek, powinien wskazać podmiot aktualnie władający na zasadach samoistnego posiadania przedmiotową nieruchomością o nieustalonym stanie prawnym, co mogłoby dawać podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków - po uprzednio przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wpis w ewidencji gruntów i budynków w stosunku do działki nr [...] nie może zostać zmieniony na podstawie treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. I Wydział Cywilny z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Ns [...]. Zmiany takie muszą wynikać wprost z dokumentu źródłowego (danych zawartych w rozstrzygnięciu postanowienia), a nie z przesłanek, jakimi kierował się organ administracji lub sąd przy jego wydaniu (uzasadnienie). Same tylko przesłanki wydania postanowienia - jak w tym przypadku - na które powołuje się skarżący nie stanowią podstawy do wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji, ponieważ nie mieszczą się w katalogu podstaw wymienionych w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, który jest katalogiem wyczerpującym.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak "pełnego" wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, musi prowadzić do jej odmowy. W przypadku żądania wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków danych nieaktualnych czy błędnych, konieczność wskazania danych aktualnych (obowiązujących) nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Niewystarczający (niepełny) do dokonania zmian wniosek o aktualizację nie jest konieczny do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli przedstawione przez stronę dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian, organ wyda decyzję odmowną, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

M. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji organu odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2024 r. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a.", przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest podstaw do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na wykreśleniu skarżącego jako posiadacza samoistnego.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 10 kwietnia 2024 r. oraz decyzji Starosty z dnia 22 stycznia 2024 r. W uzasadnieniu zarzutów skarżący ponownie podkreślił, że nie był i nie jest posiadaczem samoistnym spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina S., poprzez wykreślenie M. Z. jako posiadacza samoistnego działki nr [...].

Spór w sprawie sprowadza się zasadniczo do kwestii oceny, czy osobie ujawnionej w ewidencji gruntów i budynków jedynie jako władający na zasadach samoistnego posiadania przysługuje uprawnienie zgłaszania wniosku o aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, poprzez wykreślenie tego wpisu.

Organu obu instancji stoją na stanowisku, że realizacja wniosku skarżącego byłaby możliwa, jedynie w przypadku gdyby wnioskodawca wskazał, jakie dane winny być ujawnione w miejsce żądanego wykreślenia oraz gdyby przedstawił dokumenty i dowody umożliwiające dokonanie żądanego wpisu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, ze zm.), dalej jako "p.g.k." oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji" lub "rozporządzenie".

Przepis art. 2 pkt 8 powołanej ustawy definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 p.g.k.).

Z powołanych przepisów wynika, że istotą ewidencji gruntów i budynków jest przede wszystkim rejestrowanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, nie rozstrzyga natomiast sporów o prawo. Wpisy mają charakter deklaratoryjny. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny stwierdzony dokumentami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13- orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.k., dopiero gdy nie można ustalić właścicieli gruntu można ujawnić w ewidencji władającego tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wymieniony w ww. przepisie warunek braku możliwości ustalenia właściciela – z uwagi na rejestrowy charakter organu ewidencyjnego – oznacza, że organ ustala jedynie, czy istnieje dokumentacja wskazująca właściciela, a nie to, czy dane te są aktualne.

Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.).

W myśl § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ewidencja obejmuje dane dotyczące:

1) działek ewidencyjnych;

2) użytków gruntowych;

3) klas bonitacyjnych;

4) punktów granicznych;

5) budynków;

6) lokali;

7) właścicieli albo samoistnych posiadaczy, opisu prawa własności lub stanu posiadania tych osób oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, daty nabycia tego prawa oraz informacji o dokumentach, które stanowiły podstawę opisu prawa własności albo stanu posiadania.

Obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty ich powstania, stosownie do art. 22 ust. 2 p.g.k. obciąża właściciela lub inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Uregulowanie powyższe zapewnia aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty. Prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub dyspozycji zawartych w aktach normatywnych (zob. wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 1434/08; wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07 – CBOSA).

Zgodzić się z organami należy, że istota aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polega na zastąpieniu danych nieaktualnych nowymi danymi, przedstawiającymi stan aktualny. W orzecznictwie przyjmuje się również jednolicie, że na wniosek strony można wprowadzać do ewidencji gruntów i budynków jedynie zmiany danych już nieaktualnych, gdy konieczność wprowadzenia zmian wynika z nowych zdarzeń prawnych. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie w trybie aktualizacji zmian, które odnosiłyby się do stanu już nieaktualnego.

W art. 20 ust. 2b p.g.k. ustawodawca przewidział dwie procedury umożliwiające ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osób i innych podmiotów władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Pierwsza z nich stwarza możliwość wykazania tych osób w ramach procedury modernizacji operatu ewidencyjnego, druga zaś umożliwia ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osób władających tymi gruntami na zasadach posiadania samoistnego "w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej". Z zestawienia przepisów art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 p.g.k. wynika, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osób władających tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania w ramach bieżącej jej aktualizacji powinno zasadniczo toczyć się z wniosku osoby zainteresowanej ujawnieniem jej praw do władania samoistnego gruntów. Także w sytuacji odwrotnej, gdy dana osoba uważa, że już samoistnym posiadaczem nie jest powinna złożyć wniosek o aktualizację tego wpisu, poprzez wykreślenie jej osoby z ewidencji, do czego obliguje ją regulacja art. 22 ust. 2 p.g.k.

Tak też uczynił skarżący. W skierowanym do organu wniosku skarżący żąda wprowadzenia zmian w ewidencji poprzez wykreślenie go jako posiadacza samoistnego działki nr [...].

Należy wskazać, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzono odrębnego trybu stwierdzania lub potwierdzania przez organ administracji samoistnego posiadania gruntów o nieokreślonym stanie prawnym. Oznacza to, że istnienie (jak też nieistnienie) samoistnego posiadania, jako okoliczność faktyczna dotycząca określonej nieruchomości, musi być ustalona przez organ ewidencyjny w toku prowadzonego postępowania (np. dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów). Z brzmienia między innymi art. 24 ust. 2a p.g.k. wynika, że aby w postępowaniu ewidencyjnym samoistny posiadacz mógł powoływać się na samoistne posiadanie, nie jest konieczne wcześniejsze przeprowadzanie odrębnego postępowania w celu ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów. Ustawa posługuje się bowiem pojęciem "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania", a nie "władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, wpisany do ewidencji gruntów". Wpis do ewidencji gruntów samoistnego posiadania, a tym samym też jego wykreślenie, ma bowiem charakter rejestracji w ewidencji gruntów jedynie stanu faktycznego. Nie kreuje on ani nie "potwierdza urzędowo" samoistnego posiadania, służy jedynie wskazaniu osoby aktualnie zarządzającej nieruchomością o nieustalonym stanie prawnym. Tym samym nie mamy tu do czynienia z rozstrzyganiem sporu o prawo a o stan faktyczny, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej organ powinien więc ocenić te dane w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza gdy istnieją wątpliwości, że ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Wpis ewidencyjny co do właściciela/posiadacza nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych). W ocenie sądu, jeśli więc w toku postępowania ewidencyjnego istnieje konieczność ustalenia osoby samoistnego posiadacza (czy to w celu weryfikacji jego przymiotu strony, czy to w celu wpisania jego danych do ewidencji gruntów) organ ewidencyjny zobowiązany jest ustalić odpowiedni stan prawny i faktyczny nieruchomości. Postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń (prawnych, faktycznych), z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Nie można zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w analizowanej sprawie "nie można spodziewać się od organu by we własnym zakresie ustalał, że wnioskodawca nie jest władającym przedmiotową działką na zasadach samoistnego posiadania".

Podkreślić należy, że co do zasady, samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z 14 maja 2019 r., III SA/Kr 167/19, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II Sa/BK 467/15, CBOSA). Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w art. 24 ust. 2b p.g.k. oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych powinny mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w ustawie i rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii związanych z prawem do nieruchomości. Organ ewidencyjny jedynie rejestruje w ewidencji gruntów i budynków te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Nie jest on natomiast uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących tego, komu przysługuje prawo własności do określonej działki ewidencyjnej, jeśli nie jest to możliwe do ustalenia na podstawie przedłożonych dokumentów. Oczywistym też jest, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie może być więc rozumiana jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1588/22, CBOSA).

Należy jednak pamiętać, że w niniejszej sprawie skarżący żądał wprowadzenia zmian w ewidencji poprzez wykreślenie go jako posiadacza samoistnego działki o numerze ewidencyjnym [...] Skarżący podkreślił, że nigdy nie był ani nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Nie był też i nie jest jej posiadaczem samoistnym. Mamy więc do czynienia z określonym zagadnieniem ze sfery stanu faktycznego związanego z nieruchomością. Jak już wskazano ujawnienie w ewidencji gruntów posiadacza samoistnego jest wyjątkiem od zasady ujawniania właścicieli nieruchomości i następuje tylko w ściśle określonym przypadku. Wpisanie zatem w ewidencji gruntów posiadacza samoistnego wymaga wykazania, że nie da się ustalić właściciela nieruchomości oraz że grunt znajduje się – w dacie składania wniosku o dokonanie wpisu we władaniu samoistnym wnioskodawcy.

Podobnie rzecz się ma w sytuacji, gdy wnioskodawca, tak jak w niniejszej sprawie, żąda wykreślenia go z ewidencji jako władającego na zasadach samoistnego posiadania. Jeżeli zatem organ odmawia dokonania zmiany i zaktualizowania ewidencji w tym zakresie, to musi wykazać, że podtrzymanie tego wpisu jest zgodne ze stanem faktycznym obowiązującym na dzień złożenia wniosku.

Aktualizacja zmierzać ma bowiem do potwierdzenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Słusznie zauważają organy, że mamy do czynienia z postępowaniem na wniosek, a więc wiąże go żądanie wniosku. Stanowisko organu odwoławczego, że skarżący uzasadniając swój wniosek powinien wskazać podmiot, aktualnie władający na zasadach samoistnego posiadania przedmiotową nieruchomością o nieustalonym stanie prawnym, co mogłoby dawać podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków - po uprzednio przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym - nie ma jednak normatywnego uzasadnienia. Żaden z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia nie uzależniają zasadności wniosku o wpis do ewidencji polegającego na wykreśleniu zainteresowanego podmiotu (zarejestrowanego dotychczas jako posiadacz samoistny) od obowiązku wskazania nowego stanu prawnego bądź faktycznego. Pojęcie posiadania samoistnego zostało zdefiniowane w art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, ze zm.), zgodnie z którym posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Określenie władającego działką może nastąpić na podstawie oświadczenia strony, że korzysta z niej. Oczywistym jest, że wpis do ewidencji władającego na podstawie samoistnego posiadania nie tworzy nowego stanu prawnego, ma natomiast na celu jedynie wskazanie w ewidencji gruntów i budynków osób aktualnie zarządzających i korzystających z nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym. Nawet jednak przyjmując za organem, że w związku z tym, iż aktualizacja informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków to wymiana danych nieaktualnych na dane aktualne i skarżący powinien wskazać podmiot aktualnie władający przedmiotową nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania, a brak ten - jak wskazał organ – uniemożliwia uwzględnienia żądania skarżącego z przyczyn formalnych (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nic nie stało na przeszkodzie aby organ skorzystał z instytucji wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), skoro, w ocenie organu, wniosek był "niepełny".

Dodać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy jest niekonsekwentny w uzasadnieniu swojego stanowiska, bo z jednej strony (wskazana str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji) uzasadnia, że żądanie skarżącego jest niemożliwe do wykonania z przyczyn formalnych, gdyż ewentualna realizacja wniosku byłaby możliwa jedynie w przypadku, gdyby wnioskodawca wskazał jakie dane powinny być ujawnione w miejsce żądanego wykreślenia i przedstawił dokumenty i dowodowy umożliwiające dokonanie żądanego wpisu, a w dalszej części uzasadnienia (str. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy wskazuje, że w przypadku żądania wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków danych nieaktualnych, czy błędnych, konieczność wskazania danych aktualnych (obowiązujących) nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Raz organ odwoławczy wyjaśnia, że wskazanie podmiotu aktualnie władającego nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania mogłoby dawać podstawy do dokonania zmiany po uprzednio przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a trzy akapity dalej, że nie można oczekiwać od organu by we własnym zakresie ustalał, że wnioskodawca nie jest władającym przedmiotową działką na zasadach samoistnego posiadania (str. 4 i 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z całą pewnością taka argumentacja nie czyni zadość realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Co istotne jednak skarżący wskazał we wniosku, co organ odwoławczy pomija, kto traktuje przedmiotową nieruchomość jak swoją współwłasność (spadkobiercy A. i J. P.) i przedłożył na poparcie swojego żądania (brak podstaw do utrzymywania wpisu o jego samoistnym posiadaniu działki nr [...]) dowody, w tym orzeczenie w sprawie sygn. akt I Ns [...], a więc dokument powstały po protokolarnym ustaleniu stanu władania gruntami w 1976 r. i sporządzeniu operatu technicznego, który został zaewidencjonowany pod numerem [...]/5/4/76.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ może natomiast, stosownie do przepisu art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Tymczasem organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły żadnych czynności wyjaśniających uznając, że skoro skarżący nie wskazał swojego "następcy" w samoistnym posiadaniu, to są od tego zwolnione, co było zaniechaniem niczym nieuzasadnionym. Organ I instancji nie wezwał skarżącego chociażby do doprecyzowania swojego wniosku poprzez wskazania właśnie spadkobierców A. i J. P., którzy, jak to określił skarżący, "traktują i traktowali wcześniej tę nieruchomość jako stanowiącą własność ich przodków i czują się jej współwłaścicielami". Organ bezpodstawnie oczekiwały od skarżącego "gotowego rozwiązania" wskazując: " Otóż skarżący w każdym czasie może złożyć wniosek do organu ewidencyjnego spełniający normy formalne wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków" – str.[...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Jak przytoczono wyżej zgodnie z art. 20 ust. 2b p.g.k. wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 1 lit. b (osób lub innych podmów, które władają gruntami, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, na zasadach samoistnego posiadania) może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.

Dokonując analizy systemowej przyjętego w art. 20 ust. 2b p.g.k. rozwiązania, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu rejestrowym sprawy cywilnej związanej z ustaleniem osób lub podmiotów, które faktycznie władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z tego też powodu, respektując zasadę rozdzielności poszczególnych gałęzi prawa, należy uznać, że ustalenia dokonane w tym postępowaniu na użytek prowadzonej ewidencji gruntów i budynków mają wyłącznie charakter faktyczny i nie rodzą żadnych skutków w zakresie prawa cywilnego.

Dla podkreślenia zróżnicowania ustaleń dokonywanych na użytek postępowania rejestrowego i postępowania cywilnego ustawodawca wprowadził odmienny zapis, jaki ujawniany jest w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do osób i podmiotów wykazywanych w trybie art. 20 ust. 2b p.g.k. W ewidencji gruntów i budynków osoba taka wykazywana jest jako ta, która włada gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a nie jako posiadacz samoistny w rozumieniu art. 336 k.c. Ta subtelna różnica w przyjętej nomenklaturze powoduje, iż nie można tych pojęć traktować jako synonimów. Ustalenia dokonane na użytek postępowania rejestrowego wywołują jedynie skutki faktyczne oraz administracyjnoprawne i służyć mają ujawnieniu osób, które władają nieruchomościami o nieustalonym stanie prawnym, podczas gdy ustalenie posiadacza samoistnego wywołuje istotne konsekwencje w sferze prawa cywilnego, w szczególności w zakresie ochrony jego posiadania (Felcenloben Dariusz, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz WKP 2024 – komentarz do art. 20 ustawy)

Oczywistym jest, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie w sprawie sygn. akt I Ns [...] nie stanowi dokumentu, o którym mowa w art. 23 p.g.k., i że wpis w ewidencji nie może zostać zmieniony na podstawie treści uzasadnienia postanowienia sądu powszechnego. Ale oczywistym również jest też to, że zmiana, której żąda skarżący nie będzie wynikała z danych zawartych w rozstrzygnięciu, skoro skarżący chce wykazać, że nie zaistniały przesłanki do przypisania mu samoistnego posiadania działki o nr [...] i taki wpis w ewidencji na dzień złożenia wniosku jest nieaktualny, a nie, że nabył prawo własności do spornej nieruchomości przez zasiedzenie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie informacje, które z przedłożonego przez skarżącego dowodu wynikają mogą jednak stanowić podstawę do podjęcie przez organ dalszych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, chociażby poprzez ustalenie grona świadków, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczności istotne dla wyniku sprawy niniejszej. Organ może przeprowadzić również dowód z oględzin, odebrać wyjaśnienia od strony, przesłuchać w charakterze świadków właścicieli sąsiednich nieruchomości, ustalić, czy do przedmiotowej nieruchomości były pobierane dopłaty.

Jak już wyżej zostało wyjaśnione, w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzono odrębnego trybu stwierdzania lub potwierdzania przez organ administracji samoistnego posiadania gruntów o nieokreślonym stanie prawnym. Oznacza to, że istnienie samoistnego posiadania – jako okoliczność faktyczna dotycząca określonej nieruchomości – musi być ustalone przez organ ewidencyjny w toku prowadzonego postępowania, o którym mowa w art. 20 ust. 2b p.g.k. (por. także wyrok NSA z 11 października 2017 r., I OSK 3069/15, LEX nr 2399156; wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bk 625/18, LEX nr 2605018). Na podstawie przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., zainteresowany podmiot, który twierdzi, że jest samoistnym posiadaczem, bądź temu faktowi zaprzecza, ma uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji w tym zakresie. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić, czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania, stosując się w szczególności do wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z analogicznym wnioskiem o aktualizację danych zawartych w ewidencji może wystąpić też podmiot, który jest już wpisany do rejestru jako władający gruntem na zasadach samoistnego posiadania, a twierdzi, że działka nie jest w jego samoistnym posiadaniu. W takim przypadku organ ewidencyjny nie może odmówić przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do wskazanej okoliczności faktycznej, podpierając się wyłącznie brakiem przedstawienia przez wnioskodawcę stosownych dokumentów dających podstawę do wykreślenia wpisanego władania na zasadach samoistnego posiadania.

Z obowiązku tego nie zwalnia organu zastosowanie instytucji z art. 79a k.p.a.

Wskazanie w ewidencji gruntów i budynków osoby władającej na zasadach samoistnego posiadania (jak również utrzymanie takiego wpisu) powinno mieć charakter bezsporny w świetle zebranego materiału dowodowego. Ustalając zatem fakt bezsporności posiadania przedmiotowej działki organ ewidencyjny powinien wziąć pod uwagę obydwa elementy stanowiące o istocie posiadania (fizyczny i psychiczny). Tymczasem organy oparły swoje stanowisko co do stanu faktycznego jedynie na zapisach w ewidencji, które powstały w 1976 roku, a więc nie można twierdzić, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, że są one aktualne w chwili obecnej. Skoro zaś organ ewidencyjny nie dysponuje jednoznacznym materiałem dowodowym, z którego wynikałoby, że wpis w ewidencji gruntów i budynków co do stanu władania działki nr [...] jest wiarygodny i zgodny z aktualnie obowiązującymi stanem faktycznym, to decyzja odmowna w tym przypadku była co najmniej przedwczesna.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględni przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie do dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego organ dokona aktualizacji ewidencji gruntów i budynków lub wyda decyzję odmawiającą aktualizacji (art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.i.k.).

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, które obejmują zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł, sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został zawarty w skardze, a organ nie wyraził sprzeciwu w tym zakresie.