Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2350/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 5 września 2003r. nr SKO 4141/188/2003 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] (nr [...]) o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki budowlanej położonej w B. przy ul. W. P.; oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

UZASADNIENIE

A. K. złożył w dniu 20 grudnia 1992 r. wniosek o zmianę pkt 1 decyzji nr [...] Naczelnika Miasta B. ) z dnia [...] (nr [...]) o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki budowlanej położonej w B. przy ul. W. P. polegającej na zmianie wielkości nieruchomości przekazanej w wieczyste użytkowanie na 10.089 m2. Według Strony przedmiotowa decyzja została wydana przy błędnym założeniu, iż z uwagi na system reglamentacji żywności wielkość działki nie powinna przekraczać 5000 m2.

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie. Według ustaleń organu l instancji działka nr [...] nie może być oddana w wieczyste użytkowanie w drodze decyzji administracyjnej - ale wobec zmiany przepisów prawa - tylko w drodze umowy cywilnoprawnej. Stąd organ ten wyciągnął wniosek, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości nabycia prawa wieczystego użytkowania w drodze decyzji, co skutkuje tym, że wniosek strony jest bezprzedmiotowy.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzucił naruszenie art. 155 KPA poprzez brak weryfikacji decyzji z dnia [...] pod kątem, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. Zdaniem strony skarżącej jej interes w zmianie decyzji wyraża się tym, że zaistniały okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego stanu prawnego, mające bezpośredni wpływ na obecny stan majątkowy strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując powyższe odwołanie wskazało, że poza sporem jest, że decyzja z dnia [...] Naczelnika Miasta B. jest decyzją ostateczną, a więc stosowanie do art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jej wzruszenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Strona do wzruszenia tej decyzji wybrała tryb przewidziany w art. 155 KPA. Stosownie do tego przepisu decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tymczasem z treści wniosku strony, wynika że żąda on zmiany decyzji wykraczającej poza ramy postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. Decyzja ta uwzględniła w całości wniosek małżonków A. i M. K. o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 4.879 m2. Zatem oddanie w wieczyste użytkowanie działki nr [...] o pow. 5210 m2 nie było przedmiotem rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].

Ponieważ oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie w 1982 r. wymagało wydania decyzji administracyjnej, a ta mogła być wydana tylko na wniosek strony, to brak wniosku przesądza o braku możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Takie ustalenie zwalniało organ odwoławczy od konieczności przeprowadzenia określonych rozważań co do tego, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego daje podstawę jedynie do pozytywnej decyzji dla strony, natomiast brak przesłanek do jego stosowania powoduje bezprzedmiotowość postępowania (wyrok NSA z dnia 10.01.1984 r. S.A./Ka 660/83, OSPiKA nr 7-8 z 1986 r., poz. 134).

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. wskazał, że wniosek z dnia 20.12.1992 r. o wznowienie postępowania w trybie art.155 KPA dotyczący decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] wypływa z jej oczywistej wadliwości. Wadliwość ta polegała na sformułowaniu jej zasadniczych dla strony ustaleń na niestniejących ograniczeniach prawnych, co zostało szczegółowo opisane w korespondencji począwszy od pierwszego wniosku o jej zmianę z dnia 22.01.1988 r. do ponownego wniosku o z dnia 20.12.1992 r .

W całym tym okresie organa administracyjne nie wszczęły merytorycznego postępowania i nie dokonały analizy istniejących w sprawie dowodów co do meritum zagadnienia.

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

W szczególności wskazał skarżący, że czynności mające na celu pozyskanie we władanie nieruchomości dla potrzeb prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej zostały wszczęte przez stronę w dniu 16.08.1982 r. (złożenie wniosku o wydanie "Informacji o terenie"). W załączniku do "Informacji o terenie" z dnia 15.11.2003 r. wskazano teren przy ulicy W. P. z frontem przyszłej działki L= 90,00 m i powierzchni w rzucie płaskim F= 5000 m2 , ustalonej w opracowanej przez stronę propozycji wydzielenia nieruchomości, z uwzględnieniem bezprawnego ograniczenia narzuconego stronie przez organ I instancji.

Opracowany w tym trybie materiał stał się dopiero podstawą do przeprowadzenia podziału geodezyjnego terenu i wydzielenia działki nr [...]. Wydzielenie działki budowlanej zostało przeprowadzone zgodnie z wyżej przywołaną Informacją o terenie, z powierzchnią geodezyjną F=5100 m2 .

W opinii skarżącego organ I instancji, wbrew zgłaszanemu stanowisku strony, dokonał korekty tego podziału geodezyjnego, wydzielającego działkę o powierzchni przekraczającej rzekomo istniejące ograniczenie zawarte w obowiązującym ówcześnie Zarządzeniu Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług w sprawie reglamentowanej sprzedaży towarów na podstawie kart zaopatrzenia. W wyniku korekty ostatecznie dokonano wydzielenia działki [...] z frontem L=82,86 m i powierzchni geodezyjnej F= 4879 m2

Kwestionowaną przez stronę bezpodstawność ograniczeń zastosowanych przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami UM w B. potwierdził również dokonujący wymaganego przepisami uzgodnienia Kierownik Wydziału Architektury UM w swoim Oświadczeniu z dnia 22.04.1989 r (w aktach sprawy). W tym stanie faktycznym, twierdzenie organu odwoławczego podane w uzasadnieniu o uwzględnienie w całości wniosku z dnia 17.11.1982 r. o przydział działki [...] o powierzchni 4879 m2 jest, zdaniem skarżącego, nieuprawnione, gdyż w dacie złożenia wniosku działka ta nie była jeszcze wydzielona.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy powielił w swoim uzasadnieniu wadliwe logicznie wnioskowanie organu I instancji sformułowane w uzasadnieniu skarżonej Decyzji nr [...] Burmistrza Miasta B., kojarzące decyzję pierwotną [...] dotyczącą działki nr [...] (wydzielenie z dnia 22.12.1982) z działką numer [...] (wydzielenie z dnia 14.02.1989).

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

Działka nr [...] została wydzielona w wyniku złożenia przez stronę pierwszego wniosku z dnia 22.01.1988 r. o skorygowanie decyzji [...] i stanowiła propozycję tej korekty złożoną przez organ I instancji. Przywołanie numeru tej działki we wniosku z dnia 20.12.1992 r. miało na celu wyłącznie potwierdzenie zakresu zmiany powierzchni o te działkę, jako satysfakcjonującej dla strony. Zważywszy na dystans czasowy oraz okoliczności jej wydzielenia, oczywistym jest brak wniosku ojej nabycie w roku 1982.

Reasumując, w opinii skarżącego błędne są wywody organu odwoławczego o wykraczaniu wniosku poza ramy postępowania zakończonego decyzją nr [...] .Zdaniem strony, ustalenia organów dokonane zostały wbrew istniejącym i udowodnionym stanom faktycznym i nie pozwalają na zwolnienie organu odwoławczego od obowiązku ustalenia czy został naruszony słuszny interes strony. Naruszenie tego interesu w wyniku działania organu I instancji jest bezsporne a jego wyrównanie nawet w warunkach formalnych obecnie obowiązujących jest możliwe i zasadne w trybie art.155 KPA biorąc pod uwagę fakt, że Rzeczpospolita Polska mieni się być państwem prawa.

Brak dążenia przez organy władzy publicznej do pełnego wyjaśnienia istoty sprawy i wręcz unikanie podejmowania takich czynności stanowi, stanowi według skarżącego) naruszenie art. 9 KPA i powoduje tym samym obrazę tej konstytucyjnej zasady.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi wskazano, że we wniosku o przydzielenie działki budowlanej - będącym podstawą wydania przez organ l instancji decyzji nr [...] – A. i M. K. wyraźnie wskazali - zgodnie z wykazem działek przeznaczonych do zbycia z dnia 15 listopada 1982 r. położenie, numer i powierzchnię działki i jest to niewątpliwie działka nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni 4879 m2 położona w B. przy ul. W. P.

W konkluzji Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b w/w artykułu), jak też w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie przepisu art. 155 KPA, na który powoływali się zarówno skarżący, jak i organy administracji publicznej obu instancji. Przepis powyższy stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

Powyższa konstrukcja wprowadza możliwość wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, ostatecznej decyzja administracyjnej. Stanowi ona pewien wyjątek od zasady trwałość decyzji administracyjnej tworzącej dla stron prawa nabyte, chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie,

Konstrukcja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego, gdy inaczej mówiąc - decyzja stosowania prawa powoduje rozstrzygniecie sporu co do prawa lub usuniecie sytuacji nieustalenia prawa.

Zasadnicza cześć regulacji prawnej zawartej w przepisie art. 155 KPA nasuwa te same pytania i kwestie wątpliwe co przepis art. 154 KPA, albowiem te przepisy są skonstruowane według jednego wzoru, ze zróżnicowaniem dwóch elementów, a mianowicie nabycia praw z decyzji ostatecznej oraz wpływu strony na możliwość wzruszenia decyzji, pozostałe zaś - są te same.

Zaznaczyć trzeba, że właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego do wzruszenia własnych decyzji tworzących dla stron prawa nabyte jest unormowana w art. 154 § 3 KPA (jest to regulacja wspólna dla obu przepisów). Do wydawania decyzji na podstawie art. 155 KPA ma zastosowanie art. 154 § 2 z uwagi na odesłanie do niego w art. 155 in fine. Stosowanie tego przepisu powinno być "odpowiednie", co nie wydaje się zasadne, bo art. 154 § 2 zawiera takie uregulowanie, które powinno być stosowane wprost w przypadku wzruszenia decyzji i wkroczenia przez to w prawa nabyte stron.

Dla stosowanie omawianej instytucji (i jednocześnie dla odróżnienia od konstrukcji zastosowanej w przepisie art. 154 KPA) istotne jest pojęcie "nabycia praw". Należy przyjąć, że oznacza to, iż następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Podmiotem tym będzie strona, a wiec ta osoba, która odpowiada przesłankom z art. 28 i 29 KPA. W ten sposób eliminuje się przypadki nabycia praw wprost na podstawie przepisów prawa obowiązującego bez potrzeby jakiejkolwiek ich konkretyzacji decyzją administracyjną (por. np. wyrok NSA z 22.9.1981 r., II SA 442/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 89). Sfera prawna, w której dokonuje się przysporzenia praw, związana będzie z konkretyzacją praw

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

dokonywaną decyzją administracyjną, czyli mieścić się ona będzie w obszarze stosowania zespołu norm prawnych składających się na konwencjonalnie wyróżniane prawo publiczne,.

Inaczej mówiąc, w nawiązaniu do pojęcia strony postępowania administracyjnego, przysporzenie praw będzie się dokonywało w sprawach, w których - niezależnie od tego, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek stron - interesowi prawnemu lub obowiązkowi jednostki właściwy i kompetentny organ administracyjny może zapewnić ochronę, wydając decyzję administracyjną (por. J.Borkowski w: B.Adamiak, J,Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Warszawa 2005 r., s, 700 i n.).

Charakteryzując najogólniej prawa nabyte z decyzji można je utożsamiać z każdą korzyścią, jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te powstają w sferze prawa materialnego, dopuszczając określone działanie, zaniechanie, nieczynienie jednostki, tworząc podstawę do domagania się określonych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów, jak również jako korzyści trzeba traktować określenie obowiązków jednostki co do ich rodzaju, charakteru i wielkości. Prawa te powstają z decyzji stosownie do treści rozstrzygnięcia w niej zawartego, a nic z uwagi na to, czy decyzja jest zgodna z wnioskiem strony powodującym wszczęcie postępowania, czy też została ona wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu.

Wartością traktowaną jako korzystna dla strony będzie w tym przypadku stabilizacja jej sfery prawnej ukształtowanej w wyniku konkretyzacji prawa, co nawiązuje w pewien sposób do wyroku NTA z 5.12.1934 r. (1. rej. 9269/32, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach Podatkowych i Administracyjnych, poz. 1132), w którym stwierdzono, że "prawomocne orzeczenie, chociażby w świetle prawa materialnego niesłuszne, stwarza prawo w konkretnej sprawie". Uznawano bowiem, że ostateczność (prawomocność) decyzji powoduje sanowanie wadliwości procedury lub samej decyzji, jeżeli nie są one kwalifikowane (powodujące wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji), co znajdowało podstawy w teorii gradacji wad decyzji (por. M. Zimmermann, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna,

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

Warszawa 1956, s. 336-342; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 28-37).

Trwałość decyzji administracyjnej zawarowana zasadą ogólną art. 16 § 1 nie powinna być utożsamiana z nabyciem praw z decyzji. Trwałość decyzji administracyjnej będzie najpełniejsza wtedy, gdy z niej powstają prawa nabyte dla chociażby jednej ze stron postępowania.

Nabycie praw z decyzji odnosi się do sfery prawa materialnego i stosunku prawnego nawiązanego w wyniku autorytetowej konkretyzacji prawa, czy też - w nawiązaniu do decyzyjnego modelu stosowania prawa, "oznacza ustalenie w decyzji stosowania prawa wiążącej konsekwencji normy prawa administracyjnego w postaci przyznanego stronie uprawnienia" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 227).

Treścią prawa nabytego będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki. Pogląd odnośnie do tego rodzaju nabycia praw wyraził NTA, którego wyrok z 27.1.1932 r., 1. rej. 7168/29, przytacza E. Iserzon komentując art. 99 r.p.a. NTA stwierdził, że "przez prawo nabyte w myśl art. 99 Post. Adm. rozumieć należy wszelkiego rodzaju prawa, a więc także prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenie właściwej władzy, że na danej osobie nie ciąży sporny obowiązek; prawem nabytym jest więc również wynikające z prawomocnego orzeczenia prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej; rzetelność i ścisłość kalkulacji gospodarczej wymaga, aby obywatel wiedział, co komu, nie wyłączając Państwa, jest winien i mógł spokojnie rozporządzać swym majątkiem, gdy należytość wyznaczoną mu prawomocnym orzeczeniem władzy całkowicie uiścił" (Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937, s. 232-233). Teza ta utorowała w doktrynie drogę szerokiemu pojmowaniu praw nabytych w odniesieniu do przepisów r.p.a., a następnie również co do przepisów KPA. Podzielić trzeba pogląd E. Iserzona, że: "nawet decyzje wkładające tylko obowiązek są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tego rodzaju decyzje nie mogą być ani zmienione, ponieważ zmiana mogłaby prowadzić do obciążeń, które strona będzie uważała za pogorszenie

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

swojej sytuacji, ani uchylone" (Komentarz, s. 260). Takie również było stanowisko NSA, na co wskazuje teza druga wyroku z 13.12.1985 r., (III SA 1003/85 (OSPiKA 1987, Nr 7-8, poz. 163). Stwierdza się w niej, że "ustanowienie przez organ administracji państwowej nowego obowiązku kolejną decyzją w sprawie, zmienia sytuację prawną strony i jeżeli pierwsza decyzja jest ostateczna, ustanowienie tego nowego obowiązku może nastąpić wyłącznie za zgodą strony". (por. J.Borkowski, Komentarz s. 704)

Uwagi wcześniejsze należy odnieść do zakazów ustanawianych w decyzji administracyjnej, ponieważ są one źródłem obowiązków stron postępowania.

Należy wszakże jeszcze raz podkreślić, ze pojęcie nabycia praw z decyzji jest, rozumiane szeroko, stosowane jest jednakże tylko w odniesieniu do sfery prawa materialnego. W praktyce łatwiej będzie niekiedy ocenić zakres stosowania przepisu art. 155 KPA przez ustalenie, czy nie ma się do czynienia z przypadkiem braku nabycia praw. Z samej konstrukcji przepisów art. 154 i 155 KPA wynika, że obydwa trzeba rozpatrywać w przypadkach wątpliwych jako alternatywne dla siebie w stosowaniu przy ocenie możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji, jednakże tylko tych, które nie są dotknięte kwalifikowanymi wadami, dającymi podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok SN z 6.1.1999 r., III RN 101/98, OSN 1999, Nr 20, poz. 637). Będą to więc decyzje prawidłowe lub decyzje dotknięte wadami lżejszymi (niekwalifłkowanymi), które mogą być wzruszone ze względów celowościowych. Zaznaczyć trzeba, że na organie administracyjnym nie spoczywa kategoryczny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155, gdy tylko zaistnieje taka możliwość, jakiemu odpowiadałoby skuteczne żądanie strony, która nabyła prawa z decyzji, zastosowania tego przepisu przez organ.

Kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji prawnych wyrażone w art. 155 KPA przez obowiązek uwzględnienia wymagań "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony", jak też konieczność kierowania się zasadą ogólną art. 7 KPA wyważania racji obu tych interesów, powodują, że organ administracyjny działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny zostaje całkowicie pozbawiony sfery uznania przy stosowaniu

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

art. 155 KPA i jego decyzja należy do kategorii związanych. Nie jest to pełne swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje i to organ ocenia, czy powinien

wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. Słusznie więc zwraca się uwagę w tezie i uzasadnieniu wyroku SN z 2.12 1998 r., (III RN 92/98 OSN 1999, Nr 18, poz. 570) na to, że wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 pozostaje w sferze uznania organu administracyjnego i dlatego nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której organ administracyjny nie skorzystał z możliwości wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 KPA. Wątpliwości może budzić tylko stwierdzenie uzasadnienia wyroku SN, że postępowanie na podstawie art. 155 "w zasadzie nie jest (...) prowadzone na wniosek stron" (s. 832), bo pozostaje ono w sprzeczności z art. 61 § 1, który ma pełne zastosowanie przy wszczęciu postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych.

Prawa nabyte z decyzji administracyjnej są chronione uregulowaniem zawartym w art. 155 KPA tylko w przypadku praw "dobrze nabytych" i taka ochrona nie służy prawom nabytym z decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność (por. wyrok NSA z 13.8.1997 r., III SA 917/96, MoPod 1998, Nr 6, s. 195). Stwierdzenie to trzeba odnieść również do decyzji wydanych w postępowaniu dotkniętym wadami stanowiącymi podstawę wznowienia postępowania. Z teorii gradacji wad decyzji wynika, że inne wady decyzji lub postępowania, które mogą być podstawą uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, w postępowaniu administracyjnym nic będą powodowały osłabienia gwarancji służących z mocy art. 155 KPA prawom nabytym przez stronę. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że przepis art. 163 KPA, który dotyczy decyzji tworzących prawa nabyte, odsyła do przepisów odrębnych i one właśnie mogą stanowić podstawę do wzruszenia decyzji obarczonych pewnymi wadami lub też wadliwie realizowanych przez strony.

W literaturze podjęta była próba ustalenia warunków nabycia praw z decyzji administracyjnej. Podjął ją J. Pokrzywnicki, który uważał, że nabycie praw musi dotyczyć prawa materialnego, a nie uprawnień formalnych (procesowych), musi ono być trwałe i realne, czyli pozwalające na korzystanie z tych praw w praktyce (Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa NTA, (Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1933, Nr 6, s. 191). Nie budzi wątpliwości to, że nabycie praw odnosi się do sfery prawa materialnego, ten pogląd jest w doktrynie ugruntowany.

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

Odnośnie do trwałości nabycia praw, nowelizacja KPA z 1980 r. usunęła możliwość stosowania przepisu art. 155 KPA decyzji nieostatecznych, a wobec tego zasada ogólna trwałości decyzji administracyjnych spełnia w tym przypadku swoją gwarancyjną role. Zagadnienie realności nabytych praw musiało być rozpatrywane, ale tylko w odniesieniu do decyzji nieostatecznych (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych. Warszawa 1967, s. 24 i nast.).

W orzecznictwie NSA nabycie praw wywodzi się z samej decyzji, która stała się ostateczna, a nie z jej wykonania (wyrok z 13.5.1986 r., SA/Wr 166/86, ONSA 1986, Nr 1, poz. 31). W aktualnym stanie prawnym ten element może być pominięty, albowiem ciężki przypadek braku realności praw lub obowiązków będzie przesłanką nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), a niektóre lżejsze postaci mogą być podstawą do wzruszenia decyzji stosownie do przepisów odrębnych, do których odsyła się w art. 163 KPA.

Ochrona praw nabytych z decyzji przez strony jest zapewniana przede wszystkim przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody stron na wzruszenie decyzji. Dodatkowym elementem stało się od nowelizacji z 1980 r. respektowanie wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron.

Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Stanowisko doktryny i orzecznictwa jest co do tego jednolite (por. Iserzon, Komentarz, s. 266; Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 347-348); np. wyroki NSA: z 4.12.1981 r., I SA 2408/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 121) i z 21.4.1986 r., III SA 1479/85 (ONSA 1986, Nr 1, poz. 24). Zgoda stron "nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 KPA." (wyrok SN z 14.3.1991 r., III ARN 32/90, OSNCP 1992, Nr 6, poz. 112). Przytoczyć jeszcze trzeba fragment tezy wyroku NSA z 25.6.1985 r., (SA/Wr 351/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 36), w której stwierdza się trafnie, że "granicę dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 KPA wyznacza treść wyrażonej zgody". Przytoczyć trzeba też tezę wyroku NSA z 27. l .2000 r., (SA/Bk 700/99 ONSA 2001, Nr 2, poz. 71), w której zasadnie wskazuje się na to, że zgoda stron na zmianę decyzji odnosi się do

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

uprawnień płynących z decyzji, "wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy też bezprzedmiotowości postępowania". Również zwrócić trzeba uwagę na tezy wyroku NSA z 23.3.2000 r., (IV SA 391/98 ONSA 2001, Nr 2, poz. 93), zgodne z którymi zgoda stron, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 KPA. Stwarza ona jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji. Podkreśla się jednocześnie, że przeszkodą do weryfikacji w trybie art. 155 KPA może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej".

Wspomniana zgoda, może być wyrażona w sposób dorozumiany, poprzez wystąpienie przez stronę z wnioskiem o zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Jak się podkreśla w literaturze postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej postępowanie jest wszczynane z urzędu lub na wiosek strony, zgodnie z art. 61 KPA (por. Borkowski, Komentarz. s. 699), choć jak się podkreśla stylizacja przepisu art. 155 zd. 1 KPA mogłaby sugerować, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Wydaje się jednak, że należy dopuścić możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony domagającej się na przykład ustalenia, że nałożono na nią obowiązek w większym rozmiarze niż należny (niepublikowany wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1593/96), w którym stwierdzono, że "zaistnienie przesłanek z art. 177 KPA organ podatkowy powinien stwierdzić w formie decyzji administracyjnej. Zastosowanie artykułu 177 KPA w formie postanowienia nie uzasadniało stwierdzenia nieważności orzeczenia. Z ogólnej zasady wprowadzonej przez art. 61 § 1 KPA wynika, że każde postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to także postępowań uregulowanych w art. 154 i 155 KPA. Wszczęcie z urzędu postępowania z art. 155 KPA ma charakter uznaniowy, a Sąd nie jest władny wydawać organom podatkowym jakichkolwiek nakazów w tym przedmiocie"). Odmienny pogląd NSA wyrażony w niepublikowanym postanowieniu z dnia 8 października 1997 r., (III SA 627/96), że postępowanie w trybie art. 155 KPA wszczyna się jedynie na wniosek

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

strony, nie jest trafny, bowiem nie uwzględnia wykładni gramatycznej przepisu art. 155 KPA.

Wprowadzenie jako przesłanki dodatkowej zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki powoduje znacznie ważniejszy skutek, ponieważ sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 KPA nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Dostrzegł to NSA, stwierdzając w tezie wyroku z 27.1.1987 r., (III SA 1048/86(ONSA 1987, Nr 2, poz. 50), że "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 KPA wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Obowiązki organu precyzuje się także w tezie wyroku NSA z 19.4.2000 r., (III SA 915/99 nie publ.), stwierdzając, że "badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 155 KPA) nie mogło polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji". Na konieczność zindywidualizowania, w konkretnej sprawie stosowania art. 155 KPA, wymagań interesu społecznego i słusznego interesu stron w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, zwraca się uwagę w tezie wyroku NSA z 18.2.2000 r., (V SA 1346/99, nie publ.).

Przesłanką negatywną stosowania przepisu art. 155 KPA jest zakaz wzruszenia ostatecznej decyzji zawarty w przepisach odrębnych, do których w nim się odsyła. Zakazy tego rodzaju mogą być ogólne, odnoszące się do wszystkich przypadków wzruszenia decyzji ostatecznych, jeżeli późniejsza ustawa szczególna je wprowadzi, albo też dotyczyć one będą tylko decyzji, z których strony nabyły prawa.

Zakaz wzruszenia decyzji na mocy art. 155 KPA może być także wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, np., Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądowym zarysowała się rozbieżność co do zakresu i przedmiotu postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Według jednego poglądu przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1995 r., (III SA 326/95), gdzie stwierdzono, że "okoliczność, iż strona

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

domagała się uchylenia decyzji nie wyklucza w żadnym stopniu możliwości rozważenia potrzeby wznowienia postępowania, skoro w wyniku takiego wznowienia zapaść może m.in. decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 KPA.). Niezależnie od tego, jeżeli już organy podatkowe zdecydowały, iż wniosek strony wymaga rozpatrzenia w świetle art. 155 KPA, to stwierdzić trzeba, iż przepis ten stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może więc być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Inaczej mówiąc, ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 KPA wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa"). Według innego poglądu wyrażonego w niepublikowanym wyroku z dnia 13 października 1995 r., (III SA 27/95), celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155. W wyroku tym NSA przyjął, że: "jedną z form zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewiduje art. 155 k.p.a. Zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych jak i niewadliwych.

Biorąc powyższe rozważania należy wskazać, że warunkiem wstępnym do wydania decyzji w trybie art. 155 KPA i zmiana bądź uchylenie decyzji pierwotnej jest istnienie umocowania do załatwiania danej sprawie w drodze decyzji administracyjnej. Na zasadach ogólnych trzeba więc przyjąć, iż musi istnieć podstawa materialnoprawna do rozstrzygnięcia danej kwestii w drodze decyzji administracyjnej i podstawa taka musi istnieć w momencie wydawania decyzji na podstawie art. 155 KPA.

W rozpatrywanej sprawie powyższa kwestia jest istotna albowiem stan prawny, który istniał w dniu 24 grudnia 1982 r., gdy Naczelnik Miasta B. wydawał decyzję nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki budowlanej położonej w B., przy ul. W. P. (dz. nr [...]), jest już dawno nieaktualny. Wspomniana bowiem decyzja Naczelnika B. wydawana była na podstawie

Sygnatura akt II SA/Wr 2350/03

ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 22, poz. 159 ze zm.), Dopiero bowiem na podstawie takiej decyzji zawierana była umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Tak się też stało w rozpatrywanej sprawie, gdyż użytkowanie wieczyste działki, opisanej wyżej, powstało dopiero na mocy umowy z dnia 8 lutego 1983 r. Powyższy tryb postępowania aktualny był także w początkowym okresie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 446 ze zm.).

Ustawa ta jedna została zmieniona w sposób zasadniczy ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.) Jedną z owych zmian było wyeliminowanie trybu decyzyjnego przy ustanawianiu prawa użytkowania wieczystego i zastąpienie go obligatoryjnym trybem przetargowym, który miał wyłonić przyszłego użytkownika wieczystego.

Wspomniana wyżej nowela ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r. i po tej dacie ustanawianie użytkowania wieczystego odbywa się jedynie w trybie cywilnoprawnym, z pominięciem trybu decyzyjnego. Oznacza to, że po wskazanej wyżej dacie, nie istnieje podstawa materialnoprawna do wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego (jeśli nie liczyć marginalnego uregulowania zawartego w przepisie art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1996 r., t.j. Dz.U z 2004 r., nr 261, poz. 2603).

Skoro tak to tym samym nie może być wydana decyzja o zmianie pierwotnej decyzji, na zasadach określonych w przepisie art. 155 KPA, gdyż decyzja pozytywna dla strony musiałaby przewidywać rozstrzygać o ustanowieniu użytkowania wieczystego, co w obecnym stanie prawnym jest niedopuszczalne.

Biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej przeszkodę materialnoprawną do wydania wnioskowanej przez skarżącego decyzji zmieniającej Sąd jest zwolniony od oceny podnoszonych przez skarżącego argumentów.

W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż nie narusza ono przepisów prawa i dlatego też zasadne było – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalić.