Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 202/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc publiczna
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marcin Frydrych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 20 lutego 2023 r. nr BDSPB02-106/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz P. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2021 r., w którym ubiegała się o przyznanie następujących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 9,15 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności dla młodych rolników.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku organ ustalił, że wnioskodawczyni znajduje się w rejestrze prowadzonym dla beneficjentów, w stosunku do których występuje podejrzenie zaistnienia sytuacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. z/s w G. umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działki rolnej wycofanej na podstawie zmiany do wniosku z dnia [...] r. oraz odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku wielokierunkowej analizy dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania za 2021 r. ustalił, że stwierdzone zostały powiązania o charakterze personalnym, organizacyjnym, biznesowym i własnościowym pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami, tj. P. W. oraz M. N.. W ocenie organu stwierdzone w wyniku postępowania okoliczności faktyczne uzasadniały sformułowanie tezy o istnieniu obiektywnych i subiektywnych przesłanek do uznania, że stworzone zostały sztuczne warunki do uzyskania zawyżonych korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich (dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" ). Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor ARiMR") stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. W ramach badania powiązań osobowych ustalono, że skarżąca zamieszkała pod adresem [...], [...] wraz z P. W. i M. N.. P. W. był narzeczonym skarżącej, a od dnia [...] r. jest jej małżonkiem. Natomiast M. N. jest wujkiem małżonka strony. P. W. w latach 2018-2019 był pełnomocnikiem skarżącej, a przyznawane stronie środki pomocowe zgodnie ze wskazaniem strony przekazywane były na konto pełnomocnika. Ww. pełnomocnictwo zostało wypowiedziane z dniem [...] r. W dniu [...] r. P. W. ponownie ustanowiony został pełnomocnikiem strony do reprezentowania jej w postępowaniu przed organem I instancji.

Kolejnym elementem, który został poddany ocenie organu były siedziby gospodarstw skarżącej, P. W. oraz M. N. znajdujące się pod wspólnym adresem, tj. [...] [...]. Ponadto, zgodnie z zeznaniami zarówno wnioskodawczyni, jak i świadków postępowania, nie dysponuje ona samodzielnie żadnymi środkami produkcji (grunty, maszyny, magazyny). Nie można więc przyjąć, że jest samowystarczalna i niezależna w prowadzeniu produkcji rolnej, gdyż uzależniona jest ona od innych podmiotów, w szczególności od dobrej woli zarówno P. W., jak i M. N.. Organ zwrócił także uwagę na fakt, że te same działki w latach 2018-2021 deklarowane były do płatności wymiennie przez P. W., M. N. oraz P. W.. Użytkownicy poszczególnych gruntów zmieniali się pomiędzy sobą w ciągu kolejnych lat. Organ podkreślił, że wszelkie decyzje w zakresie zmian w posiadaniu pomiędzy powiązanymi podmiotami pozostawione były jedynie decyzji jednej osoby, tj. M. N., właściciela dzierżawionych przez P. W. i skarżącą gruntów. W wyniku podjętych czynności dowodowych stwierdzono, że jedynie gospodarstwo M. N. posiadało własne zaplecza produkcyjne i techniczne, pozwalające na samodzielną i niezależną uprawę roślin i hodowlę zwierząt w pełnym, wynikającym z deklaracji, wymiarze. Również P. W. częściowo dysponuje parkiem maszynowym, a także posiada własne grunty. Stan parków maszynowych w ocenie organu odwoławczego wskazuje, że skarżąca przy produkcji rolnej całkowicie uzależniona była od pozostałych członków gospodarstwa, gdyż nie miała żadnej możliwości technicznych pozwalających na wykonywanie wszystkich niezbędnych prac polowych.

Podobny sposób współpracy pomiędzy różnymi podmiotami jest widoczny – według organu - w zakresie użytkowania zabudowań gospodarczych. Strona, a także jej pełnomocnik wskazują na użytkowanie tych samych budynków, które wchodzą w skład gospodarstwa M. N., przy czym do akt sprawy nie została załączona żadna umowa dzierżawy w odniesieniu do budynków, z których korzysta strona. Tym samym, rzekomo odrębne gospodarstwo strony mieszczące się pod wspólnym adresem z gospodarstwami M. N. oraz P. W., nie posiadało żadnego własnego zaplecza gospodarczego w postaci budynków inwentarskich, magazynowych oraz sprzętu rolniczego, a działalność skarżącej w przeważającym zakresie uzależniona była od zasobów własnych M. N.. Organ stwierdził, że powiązania rodzinne, a także struktura własnościowa (dzierżawione przez stronę grunty należą do wuja jej pełnomocnika), umożliwiają swobodne kierowanie działaniami w obrębie "gospodarstwa strony" oraz podejmowanie decyzji w jej imieniu.

Ponadto Dyrektor ARiMR zwrócił uwagę, że M. N. i P. W. występowali w 2021 r. o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego. M. N. we wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej oświadczył, iż jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni 42,912 ha i w oparciu o taką powierzchnię gospodarstwa otrzymał zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego. P. W. w 2021 r. zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego otrzymał do gospodarstwa o wielkości 16,3278 ha. Natomiast skarżąca nie składała wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, chociaż wskazała, że ponosi koszty z tytułu zakupu paliwa. M. N. do płatności bezpośrednich w 2021 r. zadeklarował powierzchnię 26,88 ha, natomiast we wniosku o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej oświadczył, iż jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni 42,912 ha. Natomiast P. W. w 2021 r. zwrot podatku akcyzowego otrzymał do gospodarstwa o wielkości 16,3278 ha, a do płatności bezpośrednich zadeklarował 26,85 ha. Skarżąca nie składała wniosku o zwrot podatku akcyzowego, natomiast do dopłat bezpośrednich zadeklarowała 9,15 ha. W ocenie organu, przedstawiona analiza świadczy o tym, że zarówno M. N., P. W., jak i skarżąca świadomie "stworzyli" gospodarstwo strony w sposób sztuczny. Wykazywanie różnej powierzchni gospodarstwa w różnych organach w tym samym roku może świadczyć o celowym działaniu wnioskodawców.

Dokonując analizy wniosków o przyznanie płatności na 2021 r. ww. beneficjentów organ wskazał, że powierzchnie deklarowane do płatności bezpośrednich w tym roku przez M. N. i P. W. są bardzo zbliżone i wynoszą ok. 27 ha, czyli w obu przypadkach nie przekraczają 30 ha. Organ podał, że gdyby M. N. w 2021 r. zadeklarował do płatności powierzchnię zgodną z powierzchnią podaną w Urzędach Gmin, tj. 42,912 ha, nie otrzymałby płatności dodatkowej do ok. 16 ha, natomiast gdyby P. W. wystąpił o dopłaty bezpośrednie w 2021 r. na powierzchnię zgodną z powierzchnią wskazaną w Urzędzie Gminy, tj. 16,3278 ha, otrzymałby płatność dodatkową (redystrybucyjną) tylko do ok. 13 ha.

Organ pod uwagę wziął również wnioskowaną przez skarżącą płatność dla młodych rolników. Wskazał też, że biorąc pod uwagę wymogi, które należało spełnić, aby otrzymać płatność dla młodego rolnika, ani P. W., ani M. N. nie spełniali wymogu, aby o taką płatność się ubiegać.

W ocenie organu, zarówno M. N., P. W., jak i skarżąca mieli świadomość, iż gospodarstwo strony zostało stworzone w sposób sztuczny, a jego wykreowanie miało na celu pozyskania wyłącznie korzyści finansowych.

Reasumując, Dyrektor ARiMR stwierdził, że skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowiło jednostki samodzielnej, jest ściśle powiązane z pozostałymi osobami więzami osobistymi, rodzinnymi i ekonomicznymi, tj. z P. W. - obecnie małżonkiem strony oraz M. N., tj. wujem P. W.. Stan faktycznym wskazuje na tożsamy adres siedzib rzekomo oddzielnie funkcjonujących gospodarstw powyżej wskazanych osób. P. W., P. W. i M. N. rokrocznie, konsekwentnie wymieniają się działkami rolnymi, a struktura zasiewów strony pokrywa się z uprawami, co do których o dopłaty wnioskuje zarówno P. W., jak i M. N.. Skarżąca nie posiada żadnego zaplecza w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona korzysta ze sprzętów i budynków należących do M. N. oraz maszyn należących do P. W.. Użytkowanie powyższego przez stronę jest nieodpłatne. Strona nie okazała dokumentów świadczących o prowadzeniu przez nią w sposób samodzielny i niezależny od innych podmiotów działalności rolniczej. Nie wykazała, a także nie miała wiedzy, w zakresie nakładów finansowych poniesionych w związku z działalnością rolniczą w 2021 r. i nie wykazała, aby osiągnęła dochody w związku z jej prowadzeniem.

Wobec powyższego organ stwierdził, że dokonując oceny danych okoliczności faktycznych doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego, tj. zgłoszenie do płatności gruntów pozornie odrębnych, które pozwolą na uzyskanie dodatkowych płatności oraz elementu subiektywnego, gdzie przedstawiono zarówno powiązania osobowe, majątkowe i organizacyjne. Powyższe ustalenia, zdaniem Dyrektor ARiMR, bezsprzecznie wskazują, że gospodarstwo rolne beneficjenta nie jest odrębnym i samodzielnym podmiotem gospodarczym pod względem technicznym i ekonomicznym, nie jest też kierowane przez stronę, a deklarowane grunty stanowią część składową gospodarstwa M. N. i P. W., tym samym zostało stworzone wyłącznie w celu osiągnięcia korzyści finansowych niezgodnych z celami wsparcia.

W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ciężar dowodu w niniejszej sprawie spoczywa na skarżącej, a nie organie administracyjnym kwestionującym fakt prowadzenia przez stronę gospodarstwa rolnego samodzielnie na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw rolnych innych wnioskodawców, a co za tym idzie dążącym do wykazania, iż w sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013,

- art. 6 i art. 7 ustawy o płatnościach przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mimo iż spełniania ona przewidziane ku temu w obowiązujących przepisach prawa wymogi,

- art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 przez ich zastosowanie, tj. przyjęcie przez organ, iż w niniejszej sprawie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności, co pociągnęło za sobą odmowę przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w sytuacji, gdy skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne samodzielnie, na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw rolnych innych wnioskodawców,

- art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 przez dokonanie przez organ jego błędnej wykładni, a w konsekwencji uznanie, iż skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej samodzielnie, na własny rachunek i niezależnie od gospodarstw innych wnioskodawców,

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez niepełną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim wybiórcze odniesienie się do złożonych przez świadków w toku postępowania zeznań, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewywiązanie się przez organ z ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłaby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego,

- art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym wybiórczą ocenę złożonych przez świadków w toku postępowania zeznań, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ na podstawie zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego oraz złożonych przez skarżącą wyjaśnień powinien był stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniały sztuczne warunki do uzyskania płatności, a w konsekwencji winienie ją uchylić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na rozprawie.

Dokonując badania legalności zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością jej uchylenia.

Wskazać należy, że podstawie złożonego wniosku skarżąca ubiegała się w 2021 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 9,15 ha, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności dla młodych rolników.

Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor ARiMR uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji płatności. Kwestionując stanowisko organu strona zarzuca organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu jego dowolnej oceny, a także naruszenie przepisów prawa materialnego (przepisów unijnych).

Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawa o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz 2) łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o płatnościach, określenie "rolnik" użyte w tej ustawie, oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 rolnikiem jest osoba fizyczna lub prawna bądź grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast pod pojęciem "gospodarstwa rolnego" w znaczeniu przyjętym w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, należy rozumieć wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Prawodawstwo unijne zawiera też normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznanej płatności oraz odmowy przyznania płatności. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W myśl natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Organ wskazał, że wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD). Zaznaczył, że co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale zawarta w nim wykładnia zachowuje aktualność również na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W judykaturze podkreśla się, że to na organie, który wywodzi skutki prawne z zarzutu tworzenia sztucznych warunków ciąży obowiązek wykazania tych warunków. Tym samym podstawą odmowy przyznania płatności jest wykazanie rolnikowi stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania. Nie zwalnia to jednak strony z obowiązku współpracy z organem w celu zgromadzenia w sposób kompletny i wszechstronny materiału dowodowego oraz z udzielania wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 520/18). Strona powinna więc wykazać swój czynny udział, w przeciwnym razie narazi się na to, że organ wyciągnie wnioski na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, bez jej udziału.

Zdaniem organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne było w przedmiotowej sprawie stwierdzenie istnienia dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Według Dyrektora ARiMR w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny. W zaskarżonej decyzji wskazano, że skarżąca była powiązana więzami osobistymi, rodzinnymi i ekonomicznymi z P. W. (narzeczonym, a obecnie małżonkiem) oraz M. N. - wujem P. W.. Osoby te zamieszkiwały pod jednym adresem w [...] [...], gmina [...] B.. Pod tym adresem miały także siedzibę rzekomo oddzielnie funkcjonujące gospodarstwa powyżej wskazanych osób. Organ stwierdził, że właścicielem gruntów jest M. N., który wydzierżawia grunty P. W. i skarżącej. Osoby te rokrocznie wymieniają się działkami rolnymi. Wyboru dzierżawionych przez skarżącą działek dokonuje M. N.. Dyrektor ARiMR podkreślił, że P. W. nie posiada żadnego zaplecza w postaci budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona korzysta nieodpłatnie ze sprzętów i budynków należących do M. N., oraz maszyn należących do P. W.. Strona nie okazała też dokumentów świadczących o prowadzeniu przez nią w sposób samodzielny i niezależny od innych podmiotów działalności rolniczej. Nie miała także wiedzy w zakresie nakładów finansowych poniesionych w związku z działalnością rolniczą w 2021 r. i nie wykazała, aby osiągnęła dochody w związku z jej prowadzeniem. Organ wskazał, że dzierżawienie gruntów pozwoliło również na uniknięcie obowiązku stosowania dywersyfikacji w zakresie upraw na gruntach rolnych. W ocenie Dyrektora ARiMR skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego i jej gospodarstwo rolne nie stanowiło samodzielnej pod względem organizacyjnym i ekonomicznym jednostki. Stworzenie sztucznych warunków umożliwiło, zdaniem organu, uzyskanie wyższej płatności dodatkowej oraz ubieganie się przez skarżącą o płatność dla młodych rolników.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone było całe postępowanie, organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości i bezsprzeczny wykazać stworzenia sztucznych warunków. Tak jednak w rozpatrywanej sprawie nie jest. Zastrzeżenia Sądu budzi akcentowana przez organ: kwestia dywersyfikacji upraw rolnych, przyznania skarżącej płatności dla młodych rolników, wykazania przez organ istnienia przesłanki obiektywnej i subiektywnej.

W odniesieniu do dywersyfikacji upraw organ zauważył, że polega ona na utrzymaniu odpowiedniej liczby i powierzchni upraw na gruntach ornych w gospodarstwie rolnym w danym roku. W przypadku, gdy grunty orne zajmują: a) od 10 do 30 ha gruntów ornych - wymagane są minimum 2 różne uprawy na gruntach ornych, w tym uprawa główna nie powinna zajmować więcej niż 75% gruntów ornych; b) powyżej 30 ha gruntów ornych - wymagane są minimum 3 uprawy na gruntach ornych, w tym uprawa główna nie może zajmować więcej niż 75% gruntów ornych, a dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95% gruntów ornych.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że mniej trudności przysparzało prowadzenie trzech mniejszych gospodarstw (dwa gospodarstwa do 30 ha i jedno gospodarstwo 9 ha, które zwolnione było z obowiązku stosowania dywersyfikacji) niż prowadzenie dwóch gospodarstw, które musiałyby spełnić powyższe wymogi. Stworzenie sztucznych warunków pozwoliło więc na uniknięcie obowiązku stosowania dywersyfikacji w zakresie trzech upraw na gruntach rolnych.

Według zatem Dyrektora ARiMR gospodarstwo P. W. oraz gospodarstwo M. N. nie spełniałyby w 2021 r. wymogu dywersyfikacji w zakresie trzech upraw i dlatego sztucznie stworzono gospodarstwo rolne skarżącej. W zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak jakie konkretnie uprawy w 2021 r. znajdowały się na gruntach należących do P. W. oraz M. N. i jaki procent gruntów ornych zajmowały uprawy główne. Bez tego trudno uznać, aby organ wykazał, że sztucznie stworzenie gospodarstwa skarżącej pozwoliło na uniknięcie dywersyfikacji upraw w pozostałych dwóch gospodarstwach. Należy przy tym zauważyć, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika (str. 11), że struktura zasiewów zadeklarowanych w 2021 r. przez P. W. obejmowała cztery uprawy, a przez M. N. – trzy uprawy. W skardze strona dowodzi, że zarówno P. W., jak i M. N. nie musieli tworzyć gospodarstwa skarżącej, aby spełnić wymóg dywersyfikacji.

Organ twierdzi także, że dzięki sztucznemu stworzeniu gospodarstwa skarżącej, mogła ona ubiegać się o płatność dla młodych rolników. O taką płatność nie mógł natomiast ubiegać się P. W. i M. N.. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono jednak, czy gdyby skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne wspólnie z P. W. i współposiadała je, mogłaby ubiegać się o tę płatność. Gdyby tak było, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że stworzenie gospodarstwa skarżącej spowodowało, iż mogła ona ubiegać się o płatność dla młodych rolników.

Organ uznał również, że w zaskarżonej decyzji wykazano istnienie przesłanki obiektywnej, która - jak to już zaznaczono - polega na sprzeczności działania z celami systemu wsparcia. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił jednak jakie konkretnie cele systemu wsparcia nie zostały w rozpoznawanej sprawie osiągnięte i dlaczego, oraz z jakiego aktu prawnego te cele wynikają. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie organu (str. 17 zaskarżonej decyzji), że "(...) doszło (...) do wystąpienia elementu obiektywnego, tj. zgłoszenia do płatności gruntów pozornie odrębnych, które pozwolą na uzyskanie dodatkowych płatności". Z przytoczonego bowiem przez organ wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12 wynika, że element obiektywny polega na braku możliwości osiągnięcia celów zamierzonych przez system wsparcia. Przesłanka obiektywna nie została zatem przez organ w należyty sposób wyjaśniona.

Nie jest także jasne jak organ rozumie przesłankę subiektywną. Z jednej bowiem strony Dyrektor ARiMR wywodzi, odwołując się do wskazanego wyroku w sprawie C-434/12, że przesłanka subiektywna dotyczy ustalenia, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celami wsparcia (str. 10 zaskarżonej decyzji), natomiast z drugiej strony utrzymuje, że w sytuacji, w której jedno rodzinne gospodarstwo rolne, sztucznie zostaje podzielone w celu pozyskania środków pomocowych, to działanie takie stoi już w sprzeczności z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie z którym osobom fizycznym i prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa (str. 19-20 zaskarżonej decyzji). Raz zatem organ twierdzi, że poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Innym razem zaś Dyrektor ARiMR utrzymuje, iż już sztuczny podział gospodarstwa rolnego na mniejsze pozostaje w sprzeczności z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013; wynikałoby więc z tego, że stwierdzenie istnienia przesłanki subiektywnej nie wymaga, aby działanie polegające na tworzeniu sztucznych warunków było ukierunkowane wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celami ustawodawstwa unijnego, wystarczy bowiem sam sztuczny podział gospodarstwa. Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ w klarowny sposób wyjaśni, jak należy rozumieć przesłankę subiektywną, tzn. czy poprzez stworzenie sztucznych warunków chodzi wyłącznie o uzyskanie korzyści sprzecznej z celami wsparcia, czy też nie.

Organ powinien także wyjaśnić, i to w pierwszej kolejności, na jakiej podstawie prawnej uznał, że art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Dyrektor ARiMR stwierdził (str. 9 zaskarżonej decyzji), że ww. rozporządzenie zostało uchylone z dniem [...] r. na podstawie art. 104 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia [...] r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, który to artykuł jednocześnie ustanawia przepisy przejściowe, zgodnie z którymi art. 78 akapit drugi rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nadal ma zastosowanie w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2023 r. Należy jednak zauważyć, że w art. 104 ust. 1 rozporządzenia nr 2021/2116 nie wymienia się art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wśród nadal mających zastosowanie przepisów, a art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013 stanowi, że akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 116 ust. 3.

Wskazać należy, że obowiązkiem organu w rozpatrywanej sprawie było zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ma to podstawowe znaczenie z materialnoprawnego punktu widzenia, ponieważ pozwala zbudować pełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, niezbędną dla prawidłowej subsumpcji oraz wydania decyzji. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia dowodów oznacza dochodzenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sposób dokładny i obiektywny. Wnioski wyciągnięte przez organ mogą być poprawnie sformułowane tylko wtedy, gdy poszczególne dowody będą ocenione w związku z całym zebranym materiałem dowodowym, we wzajemnej ze sobą łączności. Wnioski te nie mogą przekraczać granic swobodnej oceny dowodów, powinny być przekonujące i stanowić logiczną całość. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, ze wskazanych wyżej powodów, tych wymogów nie spełnia, przez co naruszony został art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak należytego uzasadnienia decyzji, zarówno faktycznego, jak i prawnego uchybia też art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ przedwcześnie zastosował także art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. Na koszty założył się wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł i kwota [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.