Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 465/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3b
journal: Dz.U. 2023 poz 141
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
article: art. 134, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 marca 2023 r., znak: SKO.41/1315/L/2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu P. B.-W. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r., znak: SKO.41/1315/L/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej także jako: Kolegium) stwierdziło niedopuszczalność odwołania T. D. (dalej także jako: skarżąca) od pisma Burmistrza Bełżyc (dalej także jako: Burmistrz) z dnia 11 stycznia 2023 r., w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Skarżąca w dniu 15 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. W załączniku do wniosku T. D. wskazała, ze pod adresem C. [...], [...] znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, który zajmują dwie rodziny, tworzące dwa odrębne gospodarstwa domowe i mieszkające w odrębnych lokalach. Każde z gospodarstw domowych ma osobny piec węglowy, przeznaczony wyłącznie na potrzeby danego gospodarstwa i służący do ogrzewania wyłącznie jednego lokalu. Wskazała również, że nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.

Burmistrz pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania. W piśmie wskazano, że wniosek został złożony jako kolejny wniosek dla tego samego adresu zamieszkania. Organ powołał się na art. 2 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.

Skarżąca pismem datowanym na dzień 31 stycznia 2023 r. zatytułowanym jako "odwołanie od decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego" wniosła o uchylenie w całości decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi, a ponadto zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W pierwszej kolejności skarżąca podkreśliła, że pozostawienie pisma bez rozpoznania uniemożliwia jej zrealizowanie prawa do zakwestionowania rozstrzygnięcia.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Kolegium na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania od informacji pisma organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z powyżej powołanym przepisem ma obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym tj. zweryfikowania czy jest dopuszczalny i został wniesiony w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz okoliczność wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia danego aktu w toku instancji. Przesłanki podmiotowe odnoszą się natomiast do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. W przypadku ustalenia, że na akt administracyjny nie przysługuje środek zaskarżenia, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia o jego niedopuszczalności. Zdaniem Kolegium okoliczność, że w sprawie skarżącej nie wydano decyzji, a strona jedynie uzyskała informację o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania przesądza o braku przedmiotu zaskarżenia i wyłącza możliwość wniesienia środka odwoławczego.

W skardze na powyższe postanowienie podniesiono, że narusza ono przepisy postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie zostało wniesione od informacji, podczas gdy informacja organu pierwszej instancji winna być uznana jako decyzja o odmowie wypłaty dodatku węglowego, wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że uniemożliwiono mi kontrolę odmowy przyznania wydatku przez organ II instancji.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i decyzji Burmistrza oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 3b zd. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2023 r., poz. 141, dalej jako: u.d.w.), organ jest zobowiązany wydać decyzję, a w konsekwencji czy skarżącej przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania.

Zgodnie z art. 2 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Organ I instancji doszedł do przekonania, że w sprawie z wniosku skarżącej zaistniała sytuacja opisana w powyższym przepisie, to znaczy że wniosek skarżącej jest kolejnym wnioskiem dla konkretnego adresu zamieszkania - w związku z powyższym pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącą w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy pismo Burmistrza w świetle obowiązujących przepisów powinno mieć formę prawną decyzji administracyjnej. Jeśli obowiązkiem organu, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi, było nadanie jej formy prawnoprocesowej decyzji administracyjnej, istniały podstawy do tego, aby poszukiwać w piśmie elementów mogących wskazywać na formę decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 2 ust. 16 u.d.w. co do zasady przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, wyjątki określa art. 2 ust. 3d i ust. 15f u.d.w. Dopiero odmowa przyznania dodatku, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. Ustawodawca przewidział formę pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sytuacji określonej w art. 2 ust. 3d i ust. 10 u.d.w. Jest to inny sposób załatwienia sprawy niż wydanie decyzji. W świetle tak skonstruowanych przepisów należy stwierdzić, że w przypadkach określonych w art. 2 ust. 3d i ust. 10 u.d.w. ustawodawca nie przewidział formy wydania decyzji, lecz organ powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wyodrębnienie formy załatwienia sprawy przez pozostawienia wniosku bez rozpoznania oznacza, że w takich przypadkach nie wydaje się decyzji. Ustawodawca nie pozostawił organowi swobody wyboru sposobu załatwienia sprawy, lecz wprowadzając przepis szczególny zakazał wydawania decyzji w sytuacjach opisanych w hipotezie art. 2 ust. 3d i ust. 10 u.d.w.

W związku z powyższym, jeżeli organ stwierdził, że wniosek skarżącej jest kolejnym wnioskiem dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to nie było możliwe wydanie decyzji, lecz należało zawiadomić wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zawiadomienie przybiera postać zwykłego pisma, mającego prawną formę czynności materialno-technicznej.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. organ administracji w sposób niebudzący wątpliwości odnosi się do przewidzianej w art. 2 ust. 3b u.d.w. formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wprost poprzez wskazanie ww. przepisu, a także w treści informacji. Burmistrz prawidłowo stwierdził w przedmiotowej sprawie, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 2 ust. 3b u.d.w. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której należy poinformować stronę na piśmie, nie zaś w drodze zaskarżalnej decyzji (tak również: WSA w Łodzi w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 43/23).

W tym miejscu warto podkreślić, że Sąd nie ocenia prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przez Burmistrza art. 2 ust. 3b u.d.w., czyli nie weryfikuje treści argumentacji organu.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium był art. 134 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania stwierdzono z przyczyn przedmiotowych – do takich należy zaliczyć okoliczność, że odwołanie służy od decyzji administracyjnej, niedopuszczalne jest zatem odwołanie od aktu czy czynności, które nie mają formy decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium pismo Burmistrza z dnia 11 stycznia 2023 r. należy uznać za czynność materialno-techniczną, która jest niezaskarżalna. Wniesienie odwołania w sytuacji, gdy stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Jak wskazano powyżej odpowiedź Burmistrza na wniosek skarżącej nie mógł przybrać formy decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nie ma podstaw do doszukiwania się w powyższym piśmie jakiejkolwiek formy decyzji. Pismo stanowiło wyłącznie czynność materialno-techniczną, którą poinformowano stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (taka forma załatwienia wniosku została przewidziana w ustawie).

Wobec powyższych argumentów rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Kolegium nie mogło rozpoznawać odwołania od czynności materialno-technicznej, dopuściłoby się bowiem rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.

Ta sama argumentacja przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia prawa do skorzystania przez stronę ze środka odwoławczego.

Warto zauważyć, że prawodawca posłużył się konstrukcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania również w art. 64 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że na pozostawienie podania bez rozpoznania, o którym stanowi art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a stronie przysługuje skarga na bezczynność organu (por. m. in. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Również na kanwie niniejszej sprawy właściwą drogą ochrony prawnej dla strony – w sytuacji, gdy nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie – jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku w przedmiocie dodatku węglowego.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak – w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia wniosek bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 2 ust. 3b u.d.w., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy.

Końcowo warto zauważyć, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w. nie jest czynnością określona w art. 2 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie spełnia bowiem kryteriów określonych w tym przepisie.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ I instancji pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, o czym poinformował ją pismem. Organ stwierdził wystąpienie przesłanek z art. 2 ust. 3b u.d.w., w związku z czym nie mógł wydać decyzji, właściwą formą załatwienia sprawy było pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której informuje się stronę – Burmistrz skierował w tym zakresie pismo do strony. Na czynność taką nie przysługuje środek zaskarżenia. Skoro skarżąca wniosła odwołanie od pisma z dnia 11 stycznia 2023 r., zatem organ II instancji zobligowany był do zastosowania art. 134 k.p.a.

Jeżeli skarżąca jest niezadowolona z takiego załatwienia sprawy może ewentualnie wnieść skargę na bezczynność Burmistrza. Ubocznie należy wskazać, że niewątpliwie skarga z dnia 19 kwietnia 2023 r. nie została wniesiona w przedmiocie bezczynności, lecz została skierowana przeciwko postanowieniu Kolegium z dnia 28 marca 2023 r.

Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a., należało przyznać pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sąd ustalił wysokość wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm., dalej jako Rozporządzenie z 2015 r.) i określoną w tym przepisie kwotę 480 zł podwyższył o podatek od towarów i usług na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 3 października 2016 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie z 2016 r.).

Sąd nie zastosował stawki z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia z 2016 r. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. SK 53/22), w którym Trybunał orzekł, że § 4 ust. 1 Rozporządzenia z 2016 r. w zakresie, w jakim przewiduje wysokość opłaty stanowiącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa udzielonej przez radcę prawnego z urzędu w wysokości niższej, niż stawka minimalna opłat za czynności radców prawnych określonych w Rozporządzeniu z 2015 r., wydanym na podstawie art. 225 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), dotyczącym stawek minimalnych w sprawach prowadzonych z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.