Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 909/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.4 ust.1, art.6, art.7
journal: Dz.U. 1948 nr 43 poz 312
law: ROZPORZĄDZENIE PREZYDENTA RZECZYPOSPOLITEJ z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje  Państwowe -tekst jednolity
article: art.4
journal: Dz.U. 1945 nr 51 poz 295
law: Dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych.
article: art.2
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art.5 ust.1 i ust.2 oraz art.11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.37
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art.80 ust.1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 marca 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.12
journal: Dz.U. 1970 nr 9 poz 76
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - tekst jednolity.
article: art.16 ust.1,ust.2 i ust.3, art.50
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del.NSA Elżbieta Makowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1432/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1432/09, oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie komunalizacji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda D., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W., decyzją z dnia [...] października 2006 r. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe - nieruchomość położona we W., oznaczona w operacie ewidencji gruntów obrębu B. jako działka nr [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy W.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, że [...] S.A. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Na skutek skargi [...] S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt. I SA/Wa 1167/07, uchylił powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r., uznając, że na tym etapie sprawy dokonywanie oceny prawnej, czy [...] S.A. miała interes do uczestnictwa w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony było przedwczesne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ponownie utrzymała w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] S.A. w niniejszej sprawie ma status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ dysponuje roszczeniem o uwłaszczenie się przedmiotową nieruchomością. [...] S.A. jednakże nie wykazało, iż posiadało tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Na skutek skargi wniesionej przez [...] S.A. w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1044/08, uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wyjaśniła, czy dla przedmiotowej nieruchomości była bądź jest urządzona i prowadzona księga wieczysta, jakie wpisy księga ta zawiera i czy informacje w niej zawarte pozwalają na ustalenie od kiedy i na jakiej podstawie sporny grunt znajdował się we władaniu kolei, a także jaki miał rzeczywisty charakter.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 23 kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję komunalizacyjną Wojewody D. z [...] października 2006 r. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że przedsiębiorstwo [...] nie mogło wywodzić tytułu prawnego (zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zarząd mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem.

Brak jest również podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w regulacjach prawnych dotyczących przejmowania przez Państwo Polskie majątku położonego na Ziemiach Zachodnich. Proces ten odbywał się na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Jak wynika z art. 2 powołanej ustawy oraz rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1947 r., na własność Państwa bez odszkodowania przeszły m.in. przedsiębiorstwa przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej. Wśród nich koleje niemieckie na obszarze Ziem Zachodnich wraz całym ich majątkiem. Ponieważ majątek ten przeszedł na własność Państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego praw majątkowych jednostki przedsiębiorstwa [...], gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym z mocy ustaw. Tylko właściwe organy mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia na rzecz innych podmiotów.

Podstaw takich nie ma również w postanowieniach art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r., zgodnie z którym [...] gospodaruje wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Zarówno wydzielenie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa takie jak [...]), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), które przeszło następnie w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Przepis art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie stanowi zatem samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny [...] do posiadanego mienia. Powołane regulacje prawne określały sformalizowane tryby wydzielania i obejmowania mienia państwowego. W rozpoznawanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez [...] w takich trybach.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym zgodnie z zaleceniami Sądu w zakresie istnienia i treści księgi wieczystej spornej nieruchomości, nie wykazało aby strona dysponowała na dzień 27 maja 1990 r. jednym ze wskazanych wyżej dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Brak po stronie [...] tytułu prawnego do spornego gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i tym samym podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie znajduje ona uzasadnienia.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych przepisów art. 4 ust. 1, art. 6 oraz 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Również art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotowe mienie należało do [...]. Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym [...], przekazywanych im przez właściwe organy państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z tym przepisem państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przed wejściem w życie powołanej wyżej ustawy, proces ten odbywał się na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, wskazane w skardze przepisy nie stanowiły samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny [...] do posiadanego mienia. Powołane regulacje prawne określały sformalizowane tryby wydzielania i obejmowania mienia państwowego. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez [...] w takich trybach. Proces przejmowania majątku na Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziła Gmina W., odbywał się na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. Nr 16, poz. 62). Z ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz powołanego wyżej rozporządzenia na własność Państwa przeszły m.in. przedsiębiorstwa przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej, a wśród nich koleje na obszarze Ziem Zachodnich wraz z całym ich majątkiem. Ponieważ majątek ten przeszedł na własność Państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego prawa jednostki przedsiębiorstwa państwowego [...]. Wobec tego tylko właściwe organy państwowe mogły decydować o przejętym majątku i ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia na rzecz innych podmiotów.

W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 11 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten wyłącza spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwych organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej i nie można uznać, że jego mienie służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości takich organów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa.

Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa [...] . Grunty spełniające warunki z art. 34 tej ustawy nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r., dlatego też regulacja ta nie ma znaczenia dla komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r. Przepis art. 34a nie dotyczy postępowań komunalizacyjnych wszczętych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) stwierdził, że art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r.

W ocenie Sądu nie zostały też naruszone przepisy postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że [...] nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowego mienia. W ponownym postępowaniu zwrócono się do Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji w kwestii istnienia księgi wieczystej dla działki nr [...]. Z nadesłanej informacji Sądu wynika, że nieruchomość ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej. Tym samym należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana z uwzględnieniem postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i stosownie do zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. sygn. I SA/Wa 1044/08 oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika stanowisko, iż określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oznacza przynależność mienia państwowego w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, z zatem przynależność na podstawie określonego tytułu prawnego. Niewskazanie zatem przez [...] tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, że grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A., podniosły zarzuty opierając je na następujących podstawach:

I. naruszenia prawa materialnego tj.:

1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.) oraz art. 4 dekretu o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych,

2) art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych,

3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała,

4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

6) art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej,

7) art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:

1) art. 7 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D., jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez [...] sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż [...] nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego,

2) art. 77 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D., jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa pomimo ciążącego na nich obowiązku nie przejawiły żadnej inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy i kiedy powstał zarząd [...]wobec spornej działki, wspomniane organy w szczególności ustaliwszy, że nie zachowała się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego; w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką,

3) art. 76 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D., jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie wydanych w sprawie decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.) w związku z art. 4 dekretu z 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295). Regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dotyczyła tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. A zatem, nie obejmowała majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Odzyskanych, które zostały włączone do Państwa Polskiego dopiero po drugiej wojnie światowej. Art. 4 dekretu o zarządzie Ziem Odzyskanych nie stanowi rozszerzenia mocy obowiązującej art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), który stanowi, że bez odszkodowania przechodzą na własność Państwa przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe w nim wymienione. Zgodnie z art. 2 ust. 7 tego rozporządzenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister. [...] nie wykazała, że uzyskała orzeczenie właściwego ministra, co dałoby podstawę do wyprowadzenia naruszenia art. 2 tego rozporządzenia.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) należy rozważyć w związku z zarzutami naruszenia art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) oraz w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (tekst jedn. Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76), art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 i art. 50 ustawy z 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Art. 5 ust. 2 stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) służące użyteczności publicznej, należące do: 1) rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich, 2) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem tych miast, jeżeli jest położone w granicach administracyjnych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 11 tej ustawy - składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy publicznej, 2) należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (ust. 10). Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2). A zatem, art. 5 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy stanowi o nabyciu z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego). Komunalizacja występowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody D. miała charakter deklaratoryjny. Od komunalizacji z mocy prawa wprowadzał wyjątek art. 11 powołanej ustawy wyłączając w ust. 1 pkt 2 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) "należące do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14". Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym. Drugie ograniczenie przyjmuje art. 11 ust. 3 powołanej ustawy stanowiąc, że przedsiębiorstwo państwowe powinno być umieszczone w wykazie określonym przez Radę Ministrów.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone.

W tym miejscu należy podkreślić, że liczne, wnoszone dotychczas przez [...] S.A. skargi kasacyjne oparte na analogicznych podstawach, były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargi te oddalił (por. wyroki: z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1393/08; z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 221/09; z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 310/09; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 370/09; z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06 i z tej samej daty sygn. akt I OSK 1957/06; z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 700/09; z dnia 11 maja 2010 sygn. akt I OSK 970/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07). Stanowiska tego nie podważają powołane w skardze kasacyjnej różne przepisy prawa, które regulują różne materie. Do części tych przepisów ustosunkowano się wyżej wywodząc, według kolejności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów co do braku zasadności naruszenia art. 4 ust. 1, art. 6, art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych. Nie daje do tego podstaw art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. Z tego art. 12 ustawy o kolejach nie ma podstaw do wyprowadzenia naruszenia art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z regulacji kierownictwa PKP nie można wyprowadzić oddania nieruchomości w użytkowanie lub zarząd. Dotyczy to też zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do zmiany tej wykładni nie daje podstaw art. 16 oraz art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy art. 16 i art. 50 powołanej ustawy muszą być interpretowane w związku z art. 11 ust. 3 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który przyznawał Radzie Ministrów delegację do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało umieszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 zgodnie, z którym akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.

W niniejszej sprawie [...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. W świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Faktu wydania decyzji administracyjnej w sprawie nie można wyprowadzić w oparciu o dowody prowadzone w sprawie. Decyzja administracyjna jest czynnością prawną, która musi spełniać stronę materialną i stronę formalną. Z przeprowadzenia dowodów nie można wyprowadzić domniemania wydania decyzji w sprawie.

Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący niewystąpienia do Archiwum Państwowego. Nie było bowiem żadnych przeszkód o podjęcie takiej czynności przez stroną skarżącą, która ma prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego zarówno przez przytaczanie dowodów, jak i żądanie ich przeprowadzenia (art. 78 k.p.a.). Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczono ustaleń co do podjęcia czynności prawnej w formie decyzji, czy czynności cywilnoprawnej potwierdzającej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.