Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 61/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, z art. 141 § 4, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 49e pkt 6, art. 52, art. 81a, art. 48,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 508/21 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. nr 112/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., II SA/Kr 508/21 oddalił skargę B. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 8 marca 2021 r., nr 112/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: PINB) z 23 listopada 2020 r., nr 245/2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki dobudowanego pomieszczenia, będącego w budowie o wymiarach zewnętrznych 11,88 m x 5,80 m od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...].

B. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 6 p.b. poprzez uznanie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały jego właściwego zastosowania w sprawie w sytuacji, gdy organ I instancji skutecznie nie doręczył żadnego pisma skarżącemu, tym samym nie doręczył skarżącemu również postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego konsekwencją jest wydane przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 p.b. przez uznanie, że skarżone przez skarżącego decyzje były skierowanie do podmiotu uprawnionego w sytuacji, gdy organy obu instancji w sposób jednoznaczny nie poczyniły ustaleń co do osoby inwestora;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 81a p.b. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego miały prawo do oparcia rozstrzygnięcia w sprawie na protokole kontroli PINB z 29 października 2020 r., przeprowadzonej w sposób sprzeczny z przepisami prawa (mimo, że kontrole obiektów mają charakter doraźny i nie są częścią postępowania dowodowego - nie stanowią oględzin - które ma prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej), tym samym nie zostały przeprowadzone zgodnie z procedurą k.p.a., jako czynności wymagające uprzedniego zawiadomienia stron;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 p.b. poprzez niedopatrzenie przez Sąd, że skutek jaki odnosi instytucja wstrzymania robót budowlanych w przepisach p.b. ma zastosowanie tylko w sytuacji faktycznej wiedzy przez osobę wskazaną w wyrzeczeniu postanowienia o wstrzymaniu takich robót, zatem nie można uznać, iż skarżący, który nie otrzymał żadnej informacji w tym zakresie, miał obowiązek zastosować się do wydanego w sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót (przyjęcia w tym przedmiocie fikcji doręczenia nie można uznać za skuteczne), w konsekwencji czego Sąd wadliwie uznał, że zasadnym było wydanie decyzji przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48 p.b. (który ma zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji kontynuowania robót pomimo ich wstrzymania);

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 p.b. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały treść ww. przepisu w sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi przebudowę budynku uprzednio istniejącego;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., polegające na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie w sposób nieprawidłowy, niezgodny ze stanem faktycznym i nielogiczny, a w konsekwencji uznanie, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane zgodnie z wymogami prawa, w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w sposób jednoznaczny osoby inwestora i wydały rozstrzygnięcia w sprawie na właściciela nieruchomości, pomimo iż w pierwszej kolejności obowiązki w postępowaniu nakłada się na inwestora a nie właściciela nieruchomości; organy nadzoru budowlanego bezpodstawnie uznały, że postanowienie PINB z 29 września 2020 r. nr 262/20 zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu (ustnie w czasie kontroli PINB 23 września 2020 r.) i w oparciu o ww. wydano skarżoną decyzję w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie ogłoszono ustnie w żaden sposób o wydaniu takiego postanowienia, ani też w żadnej formie nie dokonano ustnego wstrzymania robót budowlanych (co jednoznacznie potwierdza treść protokołu kontroli z 23 września 2020 r.); organy nadzoru budowlanego bezzasadnie przyjęły, że obiekt objęty postępowaniem stanowi "dobudowę pomieszczenia do budynku mieszkalnego" w sytuacji, gdy jest to oddzielny konstrukcyjnie i funkcjonalnie obiekt (zatem postępowanie nie może dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego w sytuacji, gdy obiekt ten jest połączony funkcjonalnie i konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym i nie stanowi odrębnego obiektu); organy nadzoru budowlanego błędnie uznały, że obiekt wobec którego prowadzone jest postępowanie stanowi rozbudowę obiektu istniejącego w sytuacji, gdy uprzednio w tym miejscu istniał budynek garażowy, który został przebudowany - zatem obiekt objęty postępowaniem stanowi co najwyżej przebudowę istniejącego budynku; w konsekwencji powyższego organy nadzoru budowlanego orzekały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tym samym wydane w toku postępowania decyzje są obarczone wadą;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 9, art. 10, art. 81 i art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję MWINB w sytuacji, gdy skarżący wykazał niezapewnienie przez organy administracji wszystkim należnym stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, co pozbawiło strony możliwości składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się w sprawie na każdym etapie procedowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w postępowaniu administracyjnym, jak również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy i tym samym poparcie działania organu naruszającego przepisy prawa powszechnie obowiązującego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie i pominięcie w toku czynności postępowania administracyjnego wszystkich stron postępowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały fikcję doręczenia korespondencji w przedmiotowej sprawie;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, co uniemożliwia stronie skuteczne i czytelne zrozumienie toku uzasadnienia, dokonanej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów oraz odniesienie się do argumentacji Sądu;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim Sąd uznał, że wykonywane przez skarżącego roboty budowlane miały miejsce po skutecznym ich wstrzymaniu przez organ nadzoru budowlanego (w sytuacji, gdy brak jest w aktach sprawy zarówno potwierdzenia doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz skutecznego prawnie wstrzymania robót - rzekomo przekazanego zobowiązanemu drogą ustną), które to uchybienie doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia, że wskazane przepisy mogę mieć zastosowanie, bowiem decyzje organu I i II instancji były wadliwe w zakresie rozstrzygnięcia zarówno względem tego, czy obiekt objęty postępowaniem stanowi rozbudowę istniejącego budynku, dobudowę w sytuacji, gdy jest to oddzielny konstrukcyjnie obiekt (zatem postępowanie nie może dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego istniejącego) oraz zastosowanie tych przepisów jako przedwczesne i pozbawione podstawy);

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 6 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia proceduralne organów administracji, jak również zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał oraz uchybienia proceduralne wskazują na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym również uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

9) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak objęcia z urzędu przez Sąd kontrolą postanowienia PINB z 29 września 2020 r., nr 262/20 oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że wskazane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów p.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji MWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania P. T.-B. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję MWINB, orzekając prawidłowo na podstawie akt sprawy. Zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. pozostaje nieuprawniony, uwzględniając, że nie towarzyszy mu argumentacja wskazująca szczegółowe przyczyny, które przemawiałyby za zaistnieniem w toku kontroli legalności decyzji z 8 marca 2021 r. naruszenia ww. przepisu.

Podobnie należy ocenić zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Powyższy przepis przyjmuje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej niż należy albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi (por. W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 31-32).

Z żadną z tych sytuacji tymczasem nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Nie można się zgodzić z poglądem, że poddając kontroli prawidłowość wydanej przez MWINB decyzji, Sąd pozostawił poza zakresem rozważenia w sprawie ocenę podstaw wydania przez PINB postanowienia z 29 września 2020 r., jak też prawidłowość doręczenia skarżącemu tego aktu, które to zdarzenie pozwalało organom nadzoru budowlanego uznać, iż skarżący odstąpił od respektowania zawartego w jego rozstrzygnięciu nakazu.

Nie można zgodzić się również ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, albowiem uzasadnienie wyroku z 15 czerwca 2021 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję MWINB za zgodną z prawem. Powyższe wyjaśnienie pozwala skarżącemu poznać stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć Sąd, przyjmując, że organy nadzoru budowlanego mogły na podstawie art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48 p.b. nakazać skarżącemu rozbiórkę wobec niezastosowania się przez stronę do postanowienia wstrzymującego samowolnie realizowane na działce nr ew. [...] w [...] roboty budowlane.

Wyjaśnienie zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wbrew twierdzeniu skarżącego, czytelnie odnosi się zarówno do kwestii dotyczącej skuteczności wstrzymania ww. robót postanowieniem PINB z 29 września 2020 r., jak i argumentacji skarżącego, który podważył przyjętą przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację prawną nadaną spornej inwestycji. To, że skarżący odrzuca sformułowaną w tym zakresie ocenę prawną Sądu, uznając ją za błędną, nie oznacza, że Sąd I instancji, naruszając wymaganie z art. 141 § 4 p.p.s.a., zaniechał wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia.

Wbrew prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie stanowisku, Sąd I instancji, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania w czynnościach wyjaśniających podejmowanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, nie uchybił wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom kształtującym zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a.).

Nie dopuścił się również naruszenia pozostałych przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej, albowiem zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie MWINB nakładające na skarżącego nakaz rozbiórki respektuje obowiązek kierowania się w sprawie przez organ kodeksowymi zasadami ogólnymi (art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 15 k.p.a.), jak też spełniony został przez organ wymóg sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Argumentacja skargi kasacyjnej powyższego stanowiska nie mogła podważyć, albowiem sprowadza się ona zasadniczo do szczegółowego przedstawienia treści obowiązków procesowych spoczywających na organie prowadzącym postępowanie w zakresie kroków, jakich podjęcie jest niezbędne do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Szerokie przywołanie poglądów przedstawicieli doktryny prawa procesowego (W. Berutowicz, W. Chróścielewski, E. Iserzon, J. P. Tarno) nie może jednakże zastąpić wskazania konkretnych, niedostrzeżonych przez Sąd I instancji wadliwości, które miałyby ciążyć na postępowaniu zakończonym wydaną przez MWINB decyzją. Odstąpienie od ich szczegółowego przywołania przekłada się na ocenę skuteczności wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej.

Tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy, by tą oceną się kierować, jeżeli podjęta przez skarżącego w złożonej skardze kasacyjnej próba przypisania orzekającym organom błędu nie w każdym przypadku została oparta na odwołaniu się do uwarunkowań, które odnoszą się do samowoli budowlanej zaistniałej w niniejszej sprawie.

Dotyczy to m.in. twierdzenia zamieszczonego w skardze kasacyjnej, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego powinno wskazywać precyzyjnie część obiektu budowlanego objętą nakazem, któremu towarzyszył zarzut, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ma nie być wystarczająco precyzyjne, albowiem orzeczenie "wskazuje jedynie, że przedmiotem jest cyt. " urządzenie reklamowe o konstrukcji drewnianej, połączonego trwale z gruntem, zlokalizowanego w południowo-wschodniej części działki ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...]", natomiast bezspornym jest, iż w tej części nieruchomości może znajdować się kilka obiektów o podobnych charakterze" (skarga kasacyjna, s. 15). Niewątpliwie tej treści zarzut dotyczący urządzenia reklamowego nie może mieć związku z okolicznościami odnoszącymi się do sprawy budowy budynku, która została zakończona zaskarżoną decyzją MWINB z 8 marca 2021 r.

Podobnie należy podejść do uwagi, że PINB pozbawił skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co ma być następstwem tego, iż "[n]a żadnym etapie postępowania organ nie zatroszczył się o skuteczne doręczenie zobowiązanemu jakiejkolwiek korespondencji w sprawie" (skarga kasacyjna, s. 10), gdy z materiału dowodowego składającego się na akta sprawy jednoznacznie wynika, że PINB doręczył skarżącemu zarówno zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania z 29 września 2020 r., postanowienie nr 262/20 o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych wydane w następstwie przeprowadzonej na nieruchomości skarżącego kontroli, zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak i decyzję z 23 listopada 2020 r., nr 245/2020. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji potwierdził prawidłowość podjętych przez PINB czynności materialno-technicznych (doręczenia) dotyczących wymienionych pism w znaczeniu, jakie nadaje im art. 39 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący mógł zażądać zweryfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności oparcia się przez Sąd I instancji na stanowisku, że organy nadzoru budowlanego "zasadnie uznały fikcję doręczenia korespondencji". Podstawą postawionego Sądowi I instancji w tym zakresie zarzutu nie może być jednakże dowodzenie, że Sąd uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 k.p.a., jeżeli czynności doręczeniowe nie były w toku postępowania dokonywane w trybie kształtowanym ww. przepisem, a tym samym nie mogło dojść do jego naruszenia.

Powyższy przepis k.p.a. określa zasady doręczenia w postępowaniu administracyjnym pisma dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania go adresatowi (por. A. Gill, Charakter prawny domniemania doręczenia w kodeksie postępowania administracyjnego, RPEiS 2010, nr 4, s. 71 i n.), gdy tymczasem, jak wynika z akt sprawy, PINB posłużył się w kontrolowanym postępowaniu sposobem doręczenia przewidzianym w art. 44 § 1-4 k.p.a. i to z tzw. fikcją doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. (por. P. Zdyb, Doręczenie zastępcze w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ZNUS Acta Iuris Stetinensis 2015, nr 11, s. 93), wiązać trzeba skutek prawidłowego zawiadomienia skarżącego o nałożonym obowiązku powstrzymania się od kontynuowania samowolnie realizowanych robót budowlanych, zagrożonego, w razie niedostosowania się do niego, wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Twierdzenie skarżącego, że z protokołu kontroli z 23 września 2020 r. (k. 53 akt adm.) nie wynika, by w jakiejkolwiek formie dokonano ustnego wstrzymania robót budowlanych, pomija, iż w zaskarżonej decyzji "zlekceważenia" przez stronę wymogu ich wstrzymania MWINB nie odniósł do treści czynności podjętej ustnie w dacie przeprowadzanej kontroli, ale w sposób wyraźny powiązał z faktem wydania postanowienia PINB nr 262/20 i jego skutecznego doręczenia skarżącemu w dniu 14 października 2020 r. po podwójnym awizowaniu (k. 22 akt adm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i jednoznaczny w swojej wymowie, sporządzone protokoły kontroli, jak i dokumentacja fotograficzna nie pozostawiają bowiem wątpliwości co do okoliczności, w jakich realizowana była przez skarżącego, jako inwestora, sporna inwestycja.

Argument, że skarżący nie ma przekonania "czy oby na pewno niniejsze postanowienie zostało wydane na właściwy podmiot" (skarga kasacyjna, s. 6), pozbawiony jest doniosłości procesowej, jako że nie wskazuje, na czym opierają się wątpliwości skarżącego co do prawidłowości rozważenia przez Sąd tejże kwestii, jeżeli w podpisanym bez uwag przez skarżącego protokole z 23 września 2020 r. (k. 3 akt adm.) została mu przypisana taka właśnie rola w analizowanym procesie budowlanym obejmującym roboty wykonywane na należącej do skarżącego działce nr ew. [...] w [...], z czym korespondował stwierdzony udział skarżącego w ich nadzorowaniu, w tym dysponowanie przez stronę szczegółową wiedzą odnoszącą się do parametrów technicznych, konstrukcji i funkcji pełnionych przez wykonywany obiekt, którą trudno łączyć z inną osobą, niż inwestor (art. 52 p.b.).

Pozbawione doniosłości procesowej są również argumenty kwestionujące kwalifikację prawną nadaną robotom budowlanym stanowiącym przedmiot postępowania zakończonego decyzją nr 112/2021.

Przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna zasadniczo jest środkiem kontroli prawidłowości przeprowadzonej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny legalności aktu objętego skargą a nie ustaleń, na jakich zdecydował się oprzeć organ, wydając tenże akt (por. K. Sobieralski, Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019, s. 291-297). Podejmując w skardze kasacyjnej polemikę z MWINB odnośnie do trafności przesądzenia, że przedmiotem rozbiórki powinno stać się "dobudowane pomieszczenie" z racji wykonywania, jak wskazał skarżący, oddzielnego konstrukcyjnie i funkcjonalnie obiektu budowlanego, niestanowiącego rozbudowy "obiektu istniejącego", skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, iż z jego poglądem Sąd I instancji nie podjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznej dyskusji, zasadniczo podzielając jego trafność.

Za niesporne Sąd I instancji uznał, że czynności wykonawcze skutkujące zrealizowaniem wykopu szerokoprzestrzennego o wymiarach ok. 13 m x 16 m, w jego wnętrzu fundamentów i wykonaniu następnie na nich ścian zewnętrznych budynku nakazuje mówić o budowie przez skarżącego nowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 2 p.b.), przy czym okoliczność, że jest ona prowadzona na terenie mających istnieć wcześniej w tym miejscu "zabudowań" nie może prowadzić do wniosku, iż podlegają one w rozważanym przypadku przebudowie, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.b.

Tenże wniosek Sąd uzupełnił równocześnie o uwagę, że posłużenie się przez organy pojęciem "dobudowanego pomieszczenia" pozostaje w tej sytuacji nieścisłością, nie ma ona jednakże istotnego znaczenia dla orzekania o nakazaniu skarżącemu rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 49e pkt 6 p.b., a także oceny możliwości wykonania tego obowiązku przez stronę bądź objęcia go egzekucją. To stanowisko w świetle postawionych Sądowi w podstawie skargi kasacyjnej zarzutów nie zostało przez skarżącego skutecznie zakwestionowane, toteż Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw, by przyjąć, iż kształtować się ono powinno odmiennie.

Zarzut, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt wykazania przez skarżącego, iż organy nadzoru budowlanego nie zapewniły "wszystkim należnym stronom" udziału w postępowaniu, nie tylko jest pozbawiony wymaganej konkretności z powodu niewyjaśnienia, jakie podmioty, którym przysługiwał status strony (art.. 28 k.p.a.), zostały w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją pominięte, ale również pomija, iż ze względu na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, tylko podmiot, który uznaje, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu (co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność zatem powoływać (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 483/22; wyrok NSA z 22 września 2021 r., II OSK 647/21; wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 1964/20).

W tych warunkach Sądowi I instancji nie mogło zostać przypisane naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 49e pkt 6 w zw. z art. 48, art. 52 i art. 81a p.b., jeżeli błędne zastosowanie prawa materialnego skarżący łączy z oparciem się przez Sąd na wadliwym wyniku kontroli podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, nie może budzić wątpliwości, że w stwierdzonych okolicznościach faktycznych na skarżącego powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 49e pkt 6 p.b., albowiem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy była ona bezprawnie kontynuowana. Postanowienie PINB z 29 września 2020 r. wiążąco wyznaczało sytuację prawną skarżącego, który powinien bezzwłocznie przerwać realizowane roboty, podporządkowując się skierowanemu do niego nakazowi, pod groźbą zastosowania sankcji przewidzianej w art. 49e pkt 6 p.b., stanowiącej przeszkodę do objęcia obiektu budowlanego procedurą legalizacji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.