Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1293/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Odroczono rozprawę
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 17
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny ( spr. ) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2121/12 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci zbierania pojazdów postanawia: 1) rozprawę odroczyć, 2) na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "czy przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji?"


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Wa 2121/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi N Sp. z o.o. w P., uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z podjęciem od dnia 1 stycznia 2006 r. działalności w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów N. Sp. z o.o. w P. pismem z dnia 28 marca 2007 r. złożyła Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska roczne sprawozdanie, z którego wynikało, że liczba pojazdów wprowadzonych przez spółkę na terytorium Polski w 2006 r. wynosiła [...] szt. Pismem z dnia 5 maja 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w związku z niezapewnieniem sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji i niedokonaniem wpłaty opłaty za brak sieci za powyższy okres.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), określił wysokość zobowiązania N. Sp. z o.o. w P. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. na kwotę [...] zł. W wyniku rozpoznania wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał własną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, że w odniesieniu do nałożonej na spółkę opłaty związanej z niezapewnieniem sieci zbierania pojazdów w 2006 r. nie znajdowały zastosowania przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236). Zdaniem organu, nowelizacja art. 14 ustawy miała bowiem zastosowanie wyłącznie do opłat za brak sieci w 2007 r. Z przyjętych przez organ ustaleń wynikało, że spółka nie wywiązała się z obowiązku zapewnienia działania sieci zbierania pojazdów w 2006 r., obejmującej pokrycie terytorium Polski w sposób określony wymogami art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a przy tym nie naliczyła i nie wniosła należnej opłaty. Według organu, w skład utworzonej sieci nie mogły wejść stacje demontażu (punkty odbioru pojazdów), z którymi spółka nie zawarła bezpośrednio umów, albowiem z analizy art. 11 cyt. ustawy wynika, że dla zapewnienia sieci wprowadzający pojazdy musi bądź utworzyć ją samodzielnie, bądź też mieć podpisane umowy o współpracy bezpośrednio ze stacjami demontażu (punktami zbierania pojazdów). "Kaskadowa" forma zapewnienia sieci byłaby dopuszczalna wówczas, gdyby stacja demontażu zawarła umowy z innymi stacjami demontażu w imieniu wprowadzającego pojazd. Wymogów tych nie spełniają, zdaniem organu, umowy zawarte przez S. Sp. z o.o. z innymi stacjami demontażu. Nie były one bowiem zawierane w imieniu strony. Stacje demontażu współpracujące z S. Sp. z o.o. nie mogły zatem być traktowane jako wchodzące w skład sieci spółki.

Uchylając obie decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wdrażają postanowienia dyrektywy 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 roku w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. Urz. WE L 269 z 21 października 2000, z późn. zm.). Celem ustawy było stworzenie systemu zbierania wycofanych z eksploatacji pojazdów w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Sądu, nie można zatem było uznać, że ustawodawca przyznał podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci. Z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Konieczność uiszczenia opłaty za brak sieci była niezależna od tego, czy sprowadzający pojazdy nie stworzył w ogóle sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy budziła wątpliwość co do możliwości jego wykonalności. Okoliczność ta stała się impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł w ustawie zmieniającej przepis przejściowy (art. 2), zgodnie z którym do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. weszła w życie z dniem 10 października 2007 r. (art. 3). Ponieważ przepis ustawy nie wspominał o zasadach obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r., stosując wykładnię a contrario, można byłoby uznać, tak jak uczynił to organ administracji, iż do obliczania opłat za brak sieci za 2006 r. stosować należy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. Odmienne stanowisko przyjął jednak w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki w sprawach o sygn. II OSK 2374/12, II OSK 2372/12, II OSK 2373/12 i II OSK 2377/12). Ocena wyrażona w powyższych orzeczeniach odwoływała się do zasady, zgodnie z którą w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej, do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy nowej. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w przypadkach, gdy przemawia za tym interes publiczny i gdy nowa regulacja ustawowa zawiera postanowienia korzystniejsze dla podmiotów zobowiązanych do dokonania określonych czynności. W ocenie Sądu, opłata za brak sieci nosi znamiona sankcji administracyjnej, co potwierdza treść § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. Nr 161, poz. 1682). Uznanie "sankcyjnego" charakteru opłaty za brak sieci powoduje, że zobowiązywanie do ich uiszczenia powinno spełniać, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, standardy określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1, w tym m.in. zasadę, że wejście w życie, po dokonaniu czynu sprzecznego z obowiązującymi normami, mniej represyjnych nowych postanowień powinno działać na korzyść podmiotu, co do którego rozważa się nałożenie sankcji. Argumenty te przemawiają za odejściem od literalnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz jego wykładni celowościowej. Zdaniem Sądu, nowe uregulowania prawne winny obejmować jak najszerszy zakres przypadków. W konsekwencji przepis art. 14 w wersji pierwotnej powinien odnosić się jedynie do takiej sytuacji, w której podmiot wprowadzający dokonał samodzielnie obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę tę uiścił oraz do sytuacji, gdy organ administracji wydał ostateczną decyzję o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. Prezentowana wykładnia, jak przyjął Sąd, nie prowadzi do naruszenia zasady równości podmiotów. Zasada równości obowiązuje w odniesieniu do podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą. Podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za rok 2006 i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowania do nich zasad wprowadzonych znowelizowana ustawa nie oznacza ich faworyzowania.

Odnosząc się do pierwotnej treści art. 11 ust. 2 ustawy, a także wskazując na cel nadania temu przepisowi nowego brzmienia na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145), Sąd I instancji wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązek zapewnienia sieci skarżący powinien realizować bezpośrednio poprzez utworzenie punktów zbierania pojazdów lub stacji demontażu. Sąd także nie podzielił stanowiska, że tworzenie sieci na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu wymagało podpisywania ich bezpośrednio z już funkcjonującymi stacjami demontażu, ewentualnie korzystając z instytucji przewidzianej przez Kodeks cywilny tj. za pośrednictwem pełnomocnika. Na możliwość tzw. kaskadowego zawierania umów wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wcześniejszych swoich orzeczeniach (por. wyrok z dnia 23 października 2009r. sygn. IV SA/Wa 1295/09). Zdaniem Sądu, na skarżącym ciążył generalny obowiązek zapewnienia sieci.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi poprzez jej oddalenie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego zastosowanie oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ma on zastosowanie do obliczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 r. pomimo tego, iż z jego treści wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie jedynie do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2007 r., a co za tym idzie nie ma on zastosowania do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r. Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie może mieć w sposób oczywisty zastosowania do sposobu obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r., gdyż prawo właściwe do obliczenia zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak zbierania za 2006 r. wyznacza ustawa obowiązująca w chwili powstania tego zobowiązania w dniu 31 grudnia 2006 r., a więc ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Bezzasadne przyjęcie przez WSA, że do obliczenia opłaty za brak sieci zbierania za 2006 r. ma zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, iż organ błędnie obliczył wysokość zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania za 2006 r., w wyniku czego WSA bezpodstawnie uchylił decyzje organu.

2) art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 14, art. 15, art. 16 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 16 ust 1 pkt 18, 19 i 54 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz art. 16 ust. 1 pkt 19b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 56 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202) uznających opłatę za brak sieci zbierania pojazdów za koszt uzyskania przychodu, a nie za karę lub opłatę sankcyjną, a w szczególności karę, opłatę z tytułu nieprzestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska oraz art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska (wskazujących na odpłatny charakter opłaty za brak sieci jako daniny publicznej), a także art. 6 i 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędne przyjęcie, iż opłata za brak sieci dotyczy czynu zagrożonego karą za czyn nielegalny (sprawę karną) podczas, gdy z przepisów tych wynika, iż oplata za brak sieci zbierania pojazdów jest rodzajem opłaty za korzystanie ze środowiska (daniny publicznej) w rozumieniu art. 272 pkt 1 oraz art. 273 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pobieraną za dokonanie czynów legalnych (daniną publiczną), a nie sankcją administracyjną za czyn nielegalny (administracyjną karą pieniężną), co doprowadziło WSA do błędnego i nie mającego żadnej podstawy prawnej założenia, że do opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 mogą mieć zastosowanie zarówno przepisy obowiązujące w dniu powstania zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., jak i te z dnia określenia wysokości tego zobowiązania w decyzji przez organ, w zależności od tego, które z tych przepisów są dla strony bardziej korzystne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, iż do zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 stosuje się jedynie przepisy z dnia, w którym nastąpiło ostateczne ukształtowanie i powstanie zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006; a w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji dniem tym jest koniec dnia 31 grudnia 2006 r. Zważywszy na istniejące rozbieżność orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, z których jednak zdecydowana większość przychyla się do wykładni wskazującej, że ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie ma zastosowania do zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 (por.. najnowsze wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1300/12; IV SA/Wa 1304/12; IV SA/Wa 1305/12; IV SA/Wa 1912/12), istnieje przesłanka, aby na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 2 p.p.s.a. skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na pojawienie się powyższego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, odroczył rozpoznanie niniejszej sprawy i przedstawił powyższe zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Pozowali to ujednolicić orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organu w zakresie wskazania prawa właściwego do określenia zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006.

3) naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14, art. 15, art. 16 oraz 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 16 ust. 1 pkt 18, 19 i 54 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz z art. 16 ust. 1 pkt 19b ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych w brzmieniu nadanym przez art. 56 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/53/WE poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż nie można uznać, że ustawodawca stworzył podmiotom sprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci, podczas gdy z powyższych przepisów wyraźnie wynika, iż wprowadzający pojazdy wymieniony w art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ma możliwość nietworzenia sieci zbierania pojazdów i zapłacenia jedynie identycznej opłaty jak podmioty wymienione w art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, z której to opłaty Fundusz ten finansuje zbieranie i tworzenie sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w Polsce na podstawie ustawy - Prawa Ochrony Środowiska, a jednocześnie wprowadzający pojazdy ma możliwość zaliczenia opłaty za brak sieci do kosztów uzyskania przychodów, co w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ustawodawca stworzył podmiotom wprowadzającym pojazdy możliwość bądź stworzenia sieci zbierania pojazdów, bądź uiszczenia opłaty za brak takiej sieci, z której w Polsce finansuje się taką sieć, a rozwiązanie to jest zgodne z art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/53/WE.

4) art. 21 do art. 38 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 401 ust. 12, art. 410a oraz art. 410b ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu nadanym przez art. 58 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 401 ust. 7 pkt 9, art. 410a ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także art. 5 ust. 1 i 4 dyrektywy 2000/13/WE przez bezpodstawne przyjęcie, że jeżeli wprowadzający pojazdy będzie miał możliwość rezygnacji z utworzenia sieci przez uiszczenie określonej sumy pieniężnej na rzecz pokrycia kosztów tworzenia sieci przez inne podmioty, to utworzenie sieci zbierania pojazdów będzie w Polsce iluzoryczne oraz przez przyjęcie, iż tylko wprowadzający pojazdy mogą tworzyć w Polsce sieć zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz dokonywać demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy z przywołanych przepisów oraz z faktycznego wykonania ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wynika w sposób jednoznaczny, iż to niezależni od wprowadzających pojazdy przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu oraz przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów, a także przedsiębiorcy prowadzący strzępiarki, współfinansowani przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, tworzyli sieć zbierania pojazdów w 2006 r. oraz nadal tworzą sieć zbierania pojazdów, a wprowadzający pojazdy powinni, jeżeli nie stworzyli we własnym zakresie w 2006 r. tej sieci zgodnie z ustawą o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, tak jak strona, przyczynić się do jej współfinansowania, jak stanowi art. 5 dyrektywy 2000/53/WE.

5) art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez przyjęcie, iż zakres obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów został zmieniony przez nowelizację dokonaną przez ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy zakres obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów od początku obowiązywania ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie zmienił się, gdyż obejmuje on zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu.

6) art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 21 § 1 pkt 1, art. 47 § 3, art. 51, art. 53 § 1, art. 59 ustawy - Ordynacja podatkowa przez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż zobowiązanie podatkowe strony z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006, które powstało z mocy prawa i jest należne i wymagalne do czasu jego przedawnienia zgodnie z art. 70 ustawy - Ordynacja podatkowa może wygasnąć inaczej w całości lub w części niż wskutek: zapłaty, pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta, potrącenia, zaliczenia nadpłaty lub zaliczenia zwrotu podatku, zaniechania poboru, przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych, przejęcia własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym, umorzenia zaległości, przedawnienia, zwolnienia z obowiązku zapłaty na podstawie art. 14m ustawy - Ordynacja podatkowa.

7) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującego, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne przez zaprzeczenie treści sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10, wskazującego, iż art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji sprzed nowelizacji tych przepisów dokonanej przez ustawę z dnia 29 czerwca 2007 r. Należy bowiem przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny uznał relewantność sformułowanego we wskazanej sprawie pytania prawnego w szczególności w takim aspekcie, w którym wykluczył możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r., gdyż przyjął, iż taka rzekomo prokonstytucyjna wykładnia nie jest możliwa ze względu na jego wyraźną treść normatywną. Przepis ten wraz art. 21 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa wyraża wyraźną normę prawną nakazującą stosowanie do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. sprzed jego nowelizacji. Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie jest w tym zakresie wyraźnie sprzeczny z powyższym orzeczeniem TK, który wskazał i to w sentencji wyroku, że art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. powołanej w punkcie 1 w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w ten sposób, że nakazuje on stosować przepisy ustawy sprzed nowelizacji do opłaty za rok 2006 r. WSA zaś przyjął, że art. 2 tego nie nakazuje. Wyrok WSA jest więc ewidentnie sprzeczny z orzeczeniem TK. Orzeczenie WSA narusza w ten sposób art. 190 ust 1 Konstytucji RP, wskazujący, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

8) art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawa dopuszcza możliwość istnienia innych relacji między prowadzącym stacje demontażu a wprowadzającym pojazdy niż bezpośrednie relacje prawne, a w szczególności, iż przewiduje możliwość kaskadowej formy tworzenia sieci, w której wprowadzający pojazdy nie ma bezpośrednich relacji prawnych z prowadzącym stacje demontażu, przez co prowadzący stacje demontażu może nie wiedzieć, że działa rzekomo w sieci wprowadzającego pojazdy, co podważa główny cel i sens przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a więc zapewnienia, że wprowadzający pojazdy dofinansuje prowadzącego stacje demontażu za jego działalność w zakresie demontażu pojazdów oraz art. 35 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przez przyjęcie założenia, że stacja demontażu może być dla innej stacji demontażu punktem zbierania.

9) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne ustalenie w uzasadnieniu wyroku, iż obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów w 2006 roku był niemożliwy do wykonania, podczas, gdy stwierdzenie to nie ma żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym, którym mógł dysponować WSA oraz sprzeczne jest też z doświadczeniem życiowym, gdyż do stworzenia sieci zbierania pojazdów zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ustawa ta wymaga stworzenia przez stronę jako wprowadzającego pojazdy nie więcej niż 130 punktów zbierania pojazdów na terytorium Polski bądź zawarcia umów z taką samą liczbą istniejących stacji demontażu lub punktów zbierania pojazdów prowadzonych przez niezależnych od strony przedsiębiorców, przy czym strona w dniu 31 grudnia 2005 r. mogła skorzystać z oferty 368 stacji demontażu oraz 46 punktów zbierania pojazdów prowadzonych przez niezależnych od strony przedsiębiorców, co w sposób oczywisty dowodzi, że Sąd dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przyjmując w podstawie faktycznej wyroku, iż utworzenie sieci zbierania pojazdów przez stronę w 2006 r. na warunkach określonych w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji było niemożliwe (niewykonalne), które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku tego błędnego ustalenia Sąd dokonał wykładni contra legem art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i uchylił decyzje organu w niniejszej sprawie.

10) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a., polegające na tym, iż WSA rozpoznając sprawę zastosował przy kontroli zaskarżonej decyzji inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, a kierował się domniemaną wolą grupy posłów przedkładających projekt ustawy, rzekomymi celami ustawodawcy oraz nie mającym odzwierciedlenia w treści normy prawnej nakazami zawartymi w wytycznych Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R (91)1.

11) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 133 § 1 i 141 § 4, art. 134 oraz art. 135 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 21 § 3 ustawy – Ordynacji Podatkowa, a także art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa (ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych) przez wyjście poza zakres sprawy w zakresie określenia wysokości zobowiązania podatkowego strony z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. i zastosowaniu w sprawie art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa w zakresie częściowego umorzenia zobowiązania strony ze względu na słuszny, według Sądu, interes publiczny oraz słuszny interes strony w postaci częściowego utworzenia sieci zbierania pojazdów.

Pismem z 13 maja 2013 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uzupełnionym pismem z 13 sierpnia 2014 r., N. Sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie z 30 września 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a także odniósł się do argumentacji spółki zaprezentowanej w piśmie z 13 sierpnia 2014 r. wskazując na jej niezasadność. W piśmie z 22 grudnia 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uzupełnił swoje pismo z 30 września 2014., odnosząc się jednocześnie do pisma strony z 16 grudnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Ma ono związek z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z uwagi na to, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na problemie prawnym łączonym z ustaleniem prawidłowej podstawy prawnej decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., konieczne jest rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska powinien był uwzględnić treść art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jej nowym brzmieniu, zgodnie ze stanowiskiem jakie w tejże sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie w bezpośredni sposób determinować ocenę zasadności zarzutów wniesionej przez organ skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wskazanego wyżej zagadnienia, należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie spełnia w dostatecznym stopniu zasady określoności i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści. Przepis ten, regulując kwestię sposobu obliczania opłaty za rok 2007, nie zawiera unormowania odnoszącego się do nieuiszczonych opłat za 2006 rok i tym samym ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie do obliczania opłat za tenże okres powinno nastąpić przy zastosowaniu także innych niż językowa metod wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny uznając za utrwaloną zasadę przyjmującą, że w sytuacji braku odmiennych postanowień ustawy zmieniającej lub ustawy nowej do orzekania w sprawach dotyczących zdarzeń wcześniejszych i do spraw będących w toku, mają zastosowanie przepisy ustawy nowej, stwierdził, że art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji powinien znaleźć zastosowanie także w tych sprawach, w których podlegała określeniu kwota opłaty za brak sieci w 2006 r. Istotne znaczenie dla przyjęcia takiej oceny miało uwzględnienie ograniczenia zakresu badania przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. wyłącznie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Pozwalało to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 2377/12). Co istotne, przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno następować w tych sprawach, w których podmioty zobowiązane samodzielnie naliczyły i uiściły opłatę za brak sieci w 2006 r., a przedmiotem postępowania było żądanie stwierdzenia nadpłaty. W wyrokach z dnia 18 grudnia 2012 r. (sygn. II OSK 2370/12 i II OSK 2375/12) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006, jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone. Przedstawione wyżej stanowisko aprobujące przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało powtórzone również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia z 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2372/12, II OSK 2373/12, II OSK 2374/12, II OSK 2376/12).

Dokonywana interpretacja przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może jednak prowadzić również do odmiennych wniosków. Powyższe zastrzeżenie ma związek z tym, że przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny zakres zastosowania art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji może stać w sprzeczności ze sposobem wykładni tego przepisu, jaka w odniesieniu do oceny konstytucyjności art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. została przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., P 8/10. Należy mieć na uwadze, że postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym sądu stanowi kontrolę prawa związaną z konkretną sprawą, zawisłą przed tym sądem, w związku z czym rozstrzygana przez Trybunał kwestia musi zawsze spełniać przesłankę funkcjonalną związaną z relewancją wypowiedzi dotyczącej konstytucyjności przepisu dla rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienia TK z dnia 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU 2000/2/68; wyrok TK z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. P 48/07, OTK-A 2008/10/173). W powołanym wyżej wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny m. in. stwierdził, że art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Nadanie takiej formuły treściowej temu orzeczeniu zakresowemu oznacza przyjęcie przez Trybunał, że norma intertemporalna wyrażona w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przesądza o tym, że w sprawach związanych z ustaleniem nieuiszczonej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. powinny znajdować zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z dnia 29 czerwca 2007 r. Orzeczenie o zgodności przepisu z konstytucją prowadzi do przypisania atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normatywnej zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000/4/107). Niewątpliwie, powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego wiąże sądy tylko co do tego, że przepis art. 2 (jego część) jest zgodny z Konstytucją, ale nie co do kierunku jego wykładni. Nie można wykluczyć nadaniu określonemu przepisowi różnej interpretacji przez Trybunał Konstytucyjny i sądy, niemniej sytuacje takie powinny być uzasadnione istotnymi względami i odnosić się do wypadków, gdy ze względu na niejasną, nieprecyzyjną, czy też wieloznaczną, a w każdym razie niepoddającą się jednej wykładni treść normatywną określonego przepisu nie jest możliwe nadanie mu takiej samej treści. W rozstrzyganym przypadku powyższy warunek, wydaje się, że nie został spełniony, albowiem treść regulacji intertemporalnej zawartej w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie powinna budzić wątpliwości, które prowadziły do nadania w przywołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 2 ww. ustawy treści sprzecznej z tą, która została wyrażona w powołanym wyroku TK z dnia 9 lipca 2012 r. W sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym WSA w Warszawie nie pojawiła się wątpliwość w odniesieniu do zakresu stosowania przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r., czy też, jak przyjęto w dotychczasowym orzecznictwie NSA, ich niedostatecznej określoności. Należy przypomnieć, że w postępowaniu wywołanym pytaniem prawnym Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany ustalić treść kwestionowanego przepisu w zakresie wyznaczonym przez to pytanie, zwracając uwagę na możliwość innego odczytania przepisu aniżeli uczynił to sąd. Dotyczy to w szczególności sytuacji niejednoznacznego brzemienia przepisu, kiedy wykładnia językowa może prowadzić do rozbieżnych wniosków, a jednocześnie kierunek nadawanej wykładni decyduje o ocenie konstytucyjności. Wskazując na rozbieżność orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. P 8/10 Trybunał nie poddał w wątpliwość jednoznaczności regulacji intertemporalnej wprowadzonej do ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w szczególności nie dostrzegł, by ustawodawca odstąpił od wskazania w nowej ustawie, w jaki sposób powinna być normowana sytuacja wprowadzających pojazdy, którzy nie stworzyli sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i nie uiścili z tego tytułu należnych opłat za brak sieci (pkt 9.2 uzasadnienia wyroku). Treść normy art. 2 ustawy zmieniającej potwierdzała przeprowadzona przez Trybunał analiza prac parlamentarnych nad ustawą wskazująca na to, że celem wprowadzenia normy intertemporalnej (art. 2) było wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości podmiotów stosujących ustawę odnośnie do spraw pozostających w toku, bądź zakończonych (pkt 10.2 uzasadnienia wyroku). To stanowisko może być w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r. Należy zakładać, że Naczelny Sąd Administracyjny – odmiennie niż uczynił to Trybunał Konstytucyjny - przyjął wąski sposób rozumienia wprowadzonych przez ustawodawcę przepisów przejściowych, uznając, iż wskazanie, że nowe prawo ma mieć zastosowanie do opłat za brak sieci za 2007 r. oznacza pozostawienie opłat za brak sieci w 2006 r. kwestią nieunormowaną. Tymczasem można mieć wątpliwości, czy racje stanowiące podstawę dla takiej wykładni art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. są wystarczające. Zakładając racjonalność ustawodawcy, sposobowi sformułowania przepisów przejściowych powinno się bowiem nadawać takie znaczenie, które realizuje zasadę, że ustawodawca uwzględnił konsekwencje prawne ewentualnego pojawienia się kolizji. Woli ustawodawcy, zgodnie z którą sprawa opłat za brak sieci za 2007 r. ma być rozstrzygana w oparciu o zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, powinno być przypisywane znaczenie równoważne wypowiedzi wiążąco ustalającej zakres działania tej zasady intertemporalnej na treść stosunków prawnych będących w toku. Powinno być ono jednocześnie rozumiane w sposób zakładający, że skoro do sprawy opłat za brak sieci w 2006 r. nie należy stosować nowego przepisu merytorycznego (art. 14 w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r.), jako jeszcze nie obowiązującego w czasie nałożonego na wprowadzających pojazdy obowiązku stworzenia sieci zbierania pojazdów, to do oceny skutków wypełnienia tego obowiązku i nałożenia z tego tytułu sankcji należy zastosować przepis wówczas obowiązujący. Przy odmiennym postrzeganiu powyższej normy, może dojść do podważenia przypisywanej przepisom intertemporalnym podstawowej ich funkcji. Przyjmuje się, że ich rolą w systemie prawa jest przede wszystkim "(...) usunięcie niepewności wiążącej się z efektami pozostawienia danego rodzaju problemów rozstrzygnięciom opartym o ogólne zasady prawa intertemporalnego, a także ewentualnie – korekta spodziewanych rezultatów ich stosowania (gdy dają się one z większą lub mniejszą pewnością przewidzieć), gdy miałyby one odbiegać od zamierzonego przez prawodawcę" (por. M. Safjan, T. Pietrzykowski [w:] System prawa cywilnego. Prawo cywilne. Część ogólna, t. 1, red. M. Safjan, Warszawa 2012, s. 715). Z tej perspektywy można przyjąć, że w odniesieniu do opłat za brak sieci w 2006 r., gdy obowiązek ich samodzielnego obliczenia i uiszczenia został nałożony na wprowadzających pojazdy z mocy prawa, a wydawana przez organ decyzja administracyjna miała charakter decyzji deklaratoryjnej, ustawodawca w stosunku do zobowiązań wymagalnych na dzień 31 marca 2007 r., dokonując zmiany normatywnej, postanowił oprzeć się na zasadzie dalszego obowiązywania regulacji materialnoprawnej. Pozwalała ona nie zrywać ciągłości oceny prawnej odnoszącej się do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. o ustalonych ustawą parametrach, co miało istotne znaczenie w sytuacji, gdy część podmiotów samodzielnie już obliczyła i uiściła tę opłatę. Ustawodawca mógł złagodzić zasady odpowiedzialności za brak utworzenia sieci zbierania pojazdów w 2006 r., niemniej zastosowanie zasady korzyści w stosunku do podmiotów, które nie tylko nie spełniły wymogu stworzenia sieci zbierania pojazdów, ale również nie dokonały uiszczenia z tego tytułu opłat w wyznaczonym terminie, mogłoby oznaczać premiowanie podmiotów świadomie naruszających przepisy z zakresu ochrony środowiska. Powoływane w cytowanych wyżej orzeczeniach sądów stanowisko, zgodnie z którym przyjmowana prokonstytucyjna wykładnia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie jest do końca przekonująca. Argument wskazujący na to, że podmioty, które zrezygnowały z budowy sieci i uiściły opłatę za 2006 r. i te podmioty, które budowę sieci zrealizowały w bardzo szerokim zakresie, nie znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i stosowanie do nich przepisu art. 14 w nowym brzmieniu nie oznacza ich uprzywilejowania, pomija bowiem to, że wprowadzający pojazd mogli również nie wywiązać się z budowy sieci pojazdów i nie uiścić z tego tytułu należnej opłaty, lub też wywiązać się z obowiązku częściowo i w zakresie niezrealizowanym uiścić samodzielnie opłatę. Wzgląd na powyższe może przemawiać za tym, że na gruncie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji powinno się cechę prawnie relewantną dla podmiotów zobowiązanych do utworzenia sieci łączyć raczej z faktem odstąpienia przez wprowadzających pojazdy od utworzenia sieci, skutkującym obowiązkiem obliczenia i uiszczenia opłaty, a nie z kwestią wywiązania się z tego ostatniego obowiązku (uiszczenia samodzielnie opłaty). Cecha "zrealizowania sieci w bardzo szerokim zakresie" posiada nieokreśloną treść, wobec czego użycie jej jako kryterium różnicującego podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty może wzbudzać uzasadnione wątpliwości. Są one tym istotniejsze, jeżeli się przyjmie, że przyjmowane kryterium wyróżnienia podmiotów według cechy prawnie relewantnej w danej sferze stosunków, nawet gdy jest poprawne formalnie, powinno zawsze odpowiadać względom sprawiedliwości (por. wyrok TK z dnia 29 czerwca 2004 r., P 20/02, OTK-A 2004/6/61). Tymczasem nie da się przekonująco twierdzić, że ta zasada zostanie zachowana, jeżeli w grupie podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty za brak sieci w 2006 r. korzystniejsze zasady zostaną zastosowane wobec podmiotów, które nie uiściły opłaty, odkładając poniesienie tego ciężaru do momentu wydania przez organ decyzji w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów.

W przywołanych wcześniej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność poddania art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wykładni prokonstytucyjnej została uzasadniona tym, iż przyjęty przez Sąd pytający wzorzec kontroli konstytucyjności, w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny, został określony zbyt wąsko (zasada adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji – art. 2 Konstytucji). Miało to pozwalać, mając na uwadze inne wzorce kontroli (zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji), na nadanie treści art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji innego znaczenia. Wskazana argumentacja pomija jednak to, że stosowanie prokonstytucyjnej metody wykładni prawa jest obowiązkiem sądów i że ten rodzaj wykładni powinien uzyskać pierwszeństwo przed wykładnią językową, gdy nie pozwala ona na ustalenie rzeczywistego znaczenia normy prawnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/2/23). Działanie takie nie może jednak prowadzić do tworzenia nowej normy prawnej, która uzupełniałaby lub poprawiała prawodawcę (por. wyrok TK dnia z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK-A 2013/6/81, pkt 3.1). Przyjęta przez ustawodawcę regulacja zakładająca, że do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w jej nowym brzmieniu wydaje się być jasna. Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisów odnoszących się do opłaty za brak sieci w 2006 r., gdy wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty lub dokonał jej w wysokości niższej niż należnej, może wskazywać, że ustawodawca oparł się na domniemaniu, iż w tym zakresie w pełni powinna znaleźć zastosowanie podstawowa zasada prawa intertemporalnego, zgodnie z którą skutki zdarzeń prawnych powinny zostać ocenione na podstawie przepisów, które obowiązywały w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło. Stanowisku akcentującemu pierwszeństwo prawa nowego należy przeciwstawić zasadę nakazującą fakty przeszłe oceniać na podstawie przepisów obowiązujących w czasie ich zajścia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. OPS 14/00, ONSA 2001/3/101). Przyjmuje się, że w razie milczenia ustawodawcy niezbędnym jest skorzystanie z zasady tempus regit (actum) factum, która traktowana jest jako swego rodzaju domniemane rozstrzygnięcie intertemporalne (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. I FSK 1245/12; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. I OSK 1815/12; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2296/12). Domniemanie działania zasady tempus regit factum jest równoznaczne, jak się wskazuje w orzecznictwie, z przyjęciem metody dalszego działania dawnego prawa w stosunku do grupy stanów faktycznych jako "naznaczonych" oceną normatywną dawnego prawa oraz z uznaniem, że metoda bezpośredniego działania nowego prawa może wynikać co do zasady jedynie z wyraźnego przepisu intertemporalnego nowej ustawy. Podkreśla się, że zasada tempus regit factum ma charakter zasady prawnej o statusie dyrektywalnym na obszarze prawa administracyjnego. Oznacza to, że powinna być ona pojmowana jako norma prawna o znaczeniu zasadniczym dla całego obszaru regulacji administracyjnoprawnej. Źródłem normatywności tej zasady jest klauzula demokratycznego państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP oraz zasady cząstkowe z niej wywodzone (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 557).

Wprawdzie zasada dalszego działania prawa dawnego może być wyłączona, gdy nowe prawo w zakresie regulacji sankcyjnej jest korzystniejsze dla jego dotychczasowych adresatów, jednakże oparcie się na zasadzie lex mitior retro agit powinno się odnosić do tych szczególnych przypadków, gdy nowa ustawa nakazuje stosowanie nowej regulacji sankcyjnej względem dawnych stanów faktycznych lub jej co najmniej nie wyłącza, odstępując od określenia reguł prawa międzyczasowego.

Wystąpienie do składu siedmiu sędziów o rozstrzygnięcie wskazanego w pytaniu zagadnienia prawnego wypływa z uznania, że w analizowanym przypadku przyjęta przez ustawodawcę metoda ukształtowania regulacji intertemporalnej na zasadzie lex mitior zniosła, uwzględniając, że art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji powinien być odczytywany jako kompleksowa regulacja zakresu stosowania nowego prawa, retroaktywną skuteczność art. 14 ustawy w jej nowym brzmieniu. Mieć na uwadze jednocześnie trzeba, że stosowanie zasady lex mitior retro agit na gruncie prawa administracyjnego powinno następować z ostrożnością zważywszy, że zasada ta nie ma charakteru konstytucyjnego - nie można jej wyprowadzić ani z art. 42 ust. 1 Konstytucji, ani z art. 2 Konstytucji. Jest to przede wszystkim zasada o charakterze ustawowym wynikająca z art. 4 ust. 1 k.k. i art. 15 ust. 1 zd. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich (por. postanowienie TK z dnia 15 kwietnia 2008 r., Ts 138/07, OTK-B 2008/3/112; postanowienie TK z dnia 12 maja 2005 r., Ts 215/04, OTK-B 2005/6/242). Podstawą jej obowiązywania jest również art. 49 ust. 1 zd. 3 Karty Praw Podstawowych, jednakże zasada stosowania ustawy względniejszej ze skutkiem retroaktywnym odnosi się w prawie unijnym wyłącznie do odpowiedzialności karnej. Z tego względu, o ile w szczególnych okolicznościach sąd powinien oprzeć się na tej zasadzie prawa intertemporalnego uzasadnionej ochroną konkretnych praw strony, o tyle zasadność stosowania zasady lex mitior do wszystkich spraw, w których przedmiotem jest szeroko rozumiana odpowiedzialność administracyjna za niewykonanie wyznaczonych prawem obowiązków może budzić zastrzeżenia. Niewątpliwie jej zastosowanie powinno się rozważyć w przypadku przepisów o charakterze represyjnym, których celem jest nałożenie kary za delikt administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzec można jednocześnie zapatrywanie wskazujące, że w prawie administracyjnym obowiązywanie zasady lex mitior powinno się postrzegać przede wszystkim jako wyraz woli ustawodawcy, który dostrzega potrzebę modyfikacji zasad odpowiedzialności administracyjnej w kierunku właściwym dla zasad obowiązujących w prawie karnym (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2013 r. sygn. II GSK 839/12; wyrok NSA z dnia 17 października 2012 r. sygn. II GSK 1354/11). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się w tym zakresie, że sankcje karne, jak i sankcje administracyjne stanowią formę represji państwa, ale spełniają odmienne funkcje, ponieważ kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji. Nie ma tym samym podstaw, by zasady postępowania karnego rozciągać na wszelkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Inne podejście w tej materii prowadziłoby do zakwestionowania całej filozofii winy i odpowiedzialności na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok TK z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009/8/125, pkt 3.1). Zasadnicze znaczenie dla oceny określonego środka administracyjnego ma zawsze ustalenie, na ile przewidziana przez przepisy prawa administracyjnego odpowiedzialność przybiera charakter odpowiedzialności represyjnej. W określonym przypadku może nie być bowiem podstaw do zastosowania wzorca konstytucyjnego określonego w art. 42 ust. 1-3 Konstytucji lub powinien on zostać istotnie zmodyfikowany (por. wyrok TK z 15 października 2013 r., P 26/11, OTK-A 2013/7/99, pkt 9.3). Na gruncie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji można twierdzić, że ustawodawca nie dostrzegł potrzeby zrównania zasad odpowiedzialności za niewywiązanie się z obowiązku stworzenia systemu zbierania pojazdów w 2006 i 2007 r. Trybunał Konstytucyjny, w ramach nadawania określonego kierunku wykładni przepisom ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, również nie dostrzegł konieczności stosowania łagodniejszych zasad miarkowania opłaty za brak sieci w stosunku do wprowadzających pojazdy w 2006 r., stąd można mieć wątpliwości, czy sąd administracyjny na drodze wykładni prokonstytucyjnej, a w istocie dokonując prawotwórczego przełamania regulacji intertemporalnej przyjętej przez ustawodawcę, może w rozstrzyganym przypadku odwołać się do zasady lex mitior. Nie bez znaczenia dla odpowiedzi na przedstawione zagadnienie pozostaje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., P 8/10, odnoszące się do aksjologicznych i celowościowych względów ukształtowania odpowiedzialności wprowadzających pojazdy, które wskazywało na konieczność wprowadzenia jednolitych a jednocześnie skutecznych zasad odpowiedzialności administracyjnej. Opłata za brak sieci została wprowadzona w celu przymuszenia przedsiębiorców do tworzenia sieci na całym terytorium kraju o odpowiedniej gęstości. Odmiennie niż przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zadanym Trybunałowi Konstytucyjnemu pytaniu prawnym, zapewnienie celów ustawy wymagało zrównania sankcji wobec podmiotów, które zarówno w dużym stopniu, jak i w razie mniej znacznego uchybienia w zakresie realizacji obowiązków ustawowych nie zapewniły działania sieci na terytorium kraju. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie budziła również wątpliwości ocena faktycznych możliwości wywiązania się wprowadzających pojazdy z nałożonych na nich obowiązków (pkt 8.2-8.3 uzasadnienia wyroku). Nie można wreszcie pominąć tego argumentu, który związany jest z tym, że w różny sposób można jednocześnie postrzegać warunki odpowiedzialności, jakim podlegali wprowadzający pojazdy w 2006 r. i w latach kolejnych. Sposób ukształtowania zasad odpowiedzialności w brzmieniu pierwotnym ustawy miał bowiem na celu efektywne zmobilizowanie wprowadzających pojazdy do stworzenia sieci pokrywającej terytorium całego kraju od początku obowiązywania ustawy. Ukształtowanie zasad tejże odpowiedzialności w późniejszym okresie działania ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji uzależnione było od ustalenia skuteczności wprowadzonej regulacji po określonym czasie jej obowiązywania.

Co do zagadnienia prawnego wskazanego w pytaniu prawnym nie można abstrahować jednocześnie od samego charakteru prawnego opłaty za brak sieci pojazdów. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że opłaty te stanowią sankcję administracyjną, co nakazywałoby do ich wymierzania stosować standardy nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych określone w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 13 lutego 1991 r. Nr R(91)1 w sprawie sankcji administracyjnych. Ustalenie, że opłata za brak sieci stanowi sankcję administracyjną, wydaje się, że powinno być jednak uzupełnione pogłębionym rozważeniem istoty tejże opłaty, mając na uwadze, że termin "sankcja administracyjna" z uwagi na zróżnicowanie zasad odpowiedzialności administracyjnej, nie poddaje się jednoznacznemu definiowaniu. Wskazanie na powyższe jest wynikiem uznania, że zagadnienie stosowania sankcji administracyjnych, a w szczególności ten jego aspekt, który wiąże się z poprawnym ustaleniem zasad intertemporalnych odnoszących się do stosowanej sankcji w sytuacji zmiany prawa, pozostaje w bezpośredniej łączności z określeniem stopnia represyjności danej regulacji prawnej. Nie powinno budzić wątpliwości, że odmienne założenia w tym zakresie powinny obowiązywać w stosunku do zastosowania środka stanowiącego represję o charakterze administracyjnym, inne zaś, gdy norma sankcjonująca jest wykorzystywana do eliminacji stanu niezgodnego z punktu widzenia prawa.

Przypomnieć trzeba, że dyrektywa 2000/53/WE wymaga stworzenia systemu zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz zapewnienia, by punkty zbierania były w wystarczającym stopniu dostępne na terytorium każdego państwa członkowskiego (art. 5 ust. 1). Wymóg ten uzupełniony został zastrzeżeniem, że państwa Członkowskie powinny podjąć niezbędne środki, aby zapewnić, by producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z wykonaniem tych środków (art. 5 ust. 4). W orzecznictwie TS wskazuje się, że dyrektywa 2000/53/WE, której celem jest – zgodnie z jej motywem – zminimalizowanie szkodliwego wpływu pojazdów wycofanych z eksploatacji na środowisko naturalne, nie przewiduje całkowitej harmonizacji, a zatem nie stoi na przeszkodzie ustanawianiu przez państwa członkowskie bardziej rygorystycznych środków ochronnych (por. wyrok TS z dnia 15 kwietnia 2010 r., C-64/09, Komisja Europejska przeciwko Francji, pkt 35). Powyższa regulacja nawiązuje do tych aktów prawnych odnoszących się do postępowania z odpadami, które obciążają kosztami ich unieszkodliwiania co do zasady wytwórcę produktu, który staje się wskutek swojego zużycia odpadem (por. dyrektywa 2006/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. dotycząca baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów). Odpowiedzialność wytwórcy produktu za koszty jego usunięcia (przetworzenia) w celu zapobieżenia powstania odpadów należy traktować jako uzupełnienie podstawowej zasady obowiązującej w prawie ochrony środowiska "zanieczyszczający płaci". Została ona wyrażona expressis verbis w art. 191 ust. 2 TFUE, ma ona również podstawę konstytucyjną. Art. 86 Konstytucji przewiduje bowiem, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Niezbędność zastosowania reguł odpowiedzialności wyznaczonych zasadą "zanieczyszczający płaci" została potwierdzona w motywie 2 dyrektywy 2000/53/WE. Opłata za brak sieci zbierania pojazdów nie jest instytucją przewidzianą w ww. dyrektywie, należy ją traktować jako środek krajowy zapewniający skuteczność przestrzegania celów w niej wyznaczonych polegających na stworzeniu systemu zbierania pojazdów i zapewnienia jego pełnej dostępności. Ukształtowanie zasad jej ponoszenia nie pozwala nadawać opłacie znaczenia sprowadzanego wyłącznie do sankcji wymierzanej podmiotowi, który nie zapewnił sieci zbierania pojazdów pomimo takiego wymogu, albowiem obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci odnosi się również do podmiotów, które ustawodawca zwolnił z wymogu tworzenia sieci, a jej prowadzenie uzależnił wyłącznie od ich woli (art. 12 ust. 1 ustawy). Przyjęta przez ustawodawcę dwurodzajowa możliwość wywiązania się przez wprowadzającego pojazdy z odpowiedzialności za korzystanie ze środowiska (zapewnienie sieci/uiszczenie opłaty) w piśmiennictwie jest postrzegana jako przeszkoda do prostego utożsamiania obowiązku uiszczenia opłaty z nałożeniem sankcji administracyjnej. Samodzielne obliczenie i uiszczenie opłaty za brak sieci może być bowiem ujmowane jako inna forma realizacji obowiązku zapewnia sieci, której wyraźnie ustawodawca nie wyłącza (por. B. Draniewicz, Recykling pojazdów wycofanych z eksploatacji. Komentarz, Warszawa 2006, s. 99; M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska, red. M. Górski, Warszawa 2009, s. 350). Wprawdzie nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że ustawodawca mógł pozostawić podmiotom zobowiązanym "wybór" sposobu wywiązania się z wymogu zapobieżenia powstawania odpadów z pojazdu (na koszt producentów pojazdów), niemniej kształt szczegółowych rozwiązań, a w szczególności ustalenie sankcji za niezapewnienie sieci zbierania pojazdów, mogły do takiego stanu doprowadzić, prowadząc do zatarcia różnicy pomiędzy podstawowym obowiązkiem wprowadzającego pojazd (zapewnienie działania sieci) a akcesoryjną względem niego dolegliwością finansową związaną z poniesieniem opłaty za brak sieci. Dla rozstrzyganej kwestii podstawowe znaczenie powinno mieć twierdzenie, zgodnie z którym opłata, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, ma związek z poniesieniem kosztów podjęcia przez państwo na swój koszt działań zapobiegawczych w odniesieniu do ochrony środowiska w przypadku, gdy podmiot odpowiedzialny za stworzenie sieci pojazdów z tego wymagania się nie wywiązał. Oznacza to, że istnieją podstawy do nadania tejże odpowiedzialności – w ślad za poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny (pkt 4.3 uzasadnienia wyroku) – charakteru swoistego zadośćuczynienia za wywołanie przez wprowadzającego pojazd potencjalnych szkód w środowisku. Mieć na uwadze jednakże należy, że przyjęte przez ustawodawcę zasady odpowiedzialności administracyjnej z tego tytułu nie mają charakteru bezwzględnego, lecz odzwierciedlają zakres popełnionego naruszenia. Uwzględniają one zarówno liczbę pojazdów wprowadzonych w danym roku na terytorium kraju, liczbę dni w roku, w których nie zapewniono sieci, jak też okoliczności, które stanowiły przeszkodę niewywiązania się z obowiązku zapewnienia sieci w określonym czasie (art. 14 ust. 2 i 3 ustawy). Stanowią zatem mechanizm, który – w sytuacji odstąpienia przez wprowadzającego pojazd od zapewnienia utworzenia sieci zbierania pojazdów na swój koszt – doprowadza do nałożenia na niego ciężaru ekonomicznego powyższego zaniechania. Koszt podjęcia przez państwo na zasadzie zastępczej działań w dziedzinie przetwarzania pojazdów traktowanych jako odpad powinien bowiem, zgodnie z przyjętą regulacją w dyrektywie 2000/53/WE, obciążać wprowadzających pojazdy. Opłata ma formę dolegliwości ekonomicznej, niemniej w sposób wyraźny jej cechy odróżniają ją od sankcji administracyjnych przybierających postać kar administracyjnych mieszczących się w zakresie szeroko rozumianego prawa represyjnego. Dolegliwość ekonomiczną tych opłat można bowiem postrzegać jako szczególną postać odpowiedzialności finansowej wprowadzających pojazdy, jaką przepisy prawa unijnego z zakresu ochrony środowiska nakładają na te podmioty, zobowiązując je do ponoszenia kosztów stworzenia i utrzymywania sieci zbierania pojazdów. Różnica pomiędzy faktycznymi kosztami odbioru pojazdu przy funkcjonującej sieci ich zbierania a wysokością opłaty wynika ze stosowania w stosunku do wprowadzających pojazdy zasady "zanieczyszczający płaci", która w tym szczególnym przypadku w swoim wymiarze finansowym uwzględnia wyrządzone środowisku szkody, jakie wynikały z faktu, iż pojazdy wycofane z eksploatacji przez określony czas lub na określonej części terytorium kraju nie były przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania. Sposób ustalenia opłaty za brak sieci różni ją wyraźnie od sankcji administracyjnych przyjmowanych przez prawo krajowe w celu wykonania prawa unijnego (w związku z naruszeniem przepisów przyjętych zgodnie z dyrektywą). Zazwyczaj prawo unijne wymaga bowiem, by przyjmowane przez prawo krajowe środki były "skuteczne, proporcjonalne i odstraszające" (por. art. 25 dyrektywy 2006/66/WE z dnia 6 września 2006 r. w sprawie baterii i akumulatorów oraz zużytych baterii i akumulatorów oraz uchylającej dyrektywę 91/157/EWG, zgodnie z którym państwa członkowskie są zobowiązane ustanowić przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów krajowych przyjętych na podstawie ww. dyrektywy i podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.). Postępowanie represyjne różni od postępowania nierepresyjnego to, że wiążą się z nim inne cele i funkcje niż ze stosowaniem środków prawnych o charakterze prewencyjno-ochronnym i zabezpieczającym (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2). Nadawanie art. 12 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji charakteru środka represyjnego wskazywałoby na interpretację tego przepisu w jego całkowitym oderwaniu od kontekstu normatywnego ustawy, co nakazuje w sposób ostrożny podchodzić do przyjmowanego w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu nakazującego w sprawie obliczenia opłaty za brak sieci stosować zasady zbliżone do tych, które obowiązują w sprawach karnych.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań, kwestia tego, czy art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w swoim zmienionym brzmieniu może mieć zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci, z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów tejże ustawy, a także znaczenia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, skutkuje powstaniem wątpliwości interpretacyjnych, które mając na uwadze cel uchwał wyjaśniających wątpliwości prawne, powinny zostać rozstrzygnięte przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a.