Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 279/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 3, art. 134 § 2, art. 50 § 1,  art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia 13 marca 2023 r. znak: NHD.906.1.2.2022 w przedmiocie nakazu zapewnienia ogrodzenia całego terenu placówki I. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie odwoławcze; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13.03.2023 r. znak: NHD.9061.1.2.2022 Świętokrzyski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (zwany dalej "ŚPWIS") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich (zwanego dalej "PPIS") z 17.11.2022 r. nr NHD.9020.5.1.2022 w przedmiocie nakazu zapewnienia ogrodzenia całego terenu placówki.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na skutek kontroli sanitarnej przeprowadzonej 27.04.2022 r. przez przedstawiciela PPIS, organ ten wydał decyzję z 22.06.2022 r., w której zarządził zapewnienie ogrodzenia całego terenu Zespołu Placówek Oświatowych w [...] (zwanego też dalej "ZPO") do dnia 30.06.2024 r.

Decyzją z 24.08.2022 ŚPWIS, po rozpatrzeniu odwołania ZPO, uchylił ww. decyzję z 22.06.2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z 17.11.2022 r. PPIS zarządził i nakazał zapewnienie ogrodzenie całego terenu placówki (ZPO) – w terminie do 30.06.2024 r., wskazując że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązków określonych w decyzji jest Gmina [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniósł ZPO, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego: § 2 oraz § 7 ust 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (MENiS) z dnia 31.12.2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1604), zwanego dalej "rozporządzeniem MENiS", art. 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. 2022 r. poz. 1225 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury";

2. przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16, art. 107 § 3, art. 7a K.p.a.

ŚPWIS, działając na podstawie art. 136 K.p.a., przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, uzyskując ze Starostwa Powiatowego w Końskich:

1. opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu dla projektowanego zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum w [...];

2. mapę zasadniczą do celów projektowych;

3. opis techniczny do aneksu projektu zagospodarowania terenu dla projektowanego zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum w [...];

4. mapę zagospodarowania terenu.

Dodatkowo uzyskano informację od PINB w Końskich, że po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego bezzwłocznie zwraca dokumenty inwestorowi.

Wobec powyższego, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 5, art. 63 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), ŚPWIS, pismem z 1.02.2023 r. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do przedłożenia oryginału dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, składanej jako załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w PINB w Końskich, przed uzyskaniem decyzji na użytkowanie obiektów szkolnych na terenie zajmowanej przez ZPO działki o nr ewid. 316 w [...] –

w latach 2004 i 2005.

Przy piśmie z 10.02.2023 r. Gmina [...] przedłożyła oryginał dokumentacji geodezyjnej powykonawczej dla obiektów ZPO.

ŚPWIS, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, przytoczył art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338) i wskazał, że podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14.12.2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo oświatowe", oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia MENiS. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny, opisany w protokole kontroli sanitarnej z 5.10.2022 r. wskazuje, że na nieogrodzonej części działki ZPO został zagospodarowany teren zielony, gdzie znajduje się m.in. plac zabaw dla dzieci, siłownia zewnętrzna, zadaszona altana, a także szlaki komunikacyjne. Teren stanowiący otwartą przestrzeń przed budynkiem szkoły ogranicza możliwość zapewnienia bezpieczeństwa uczniom podczas zajęć oraz przerw śródlekcyjnych – co stwarza realne zagrożenie przebywania na jej terenie osób niepożądanych i ich kontaktu z uczniami. ZPO zarzucił, że organ I instancji wydał decyzję sprzeczną ze stanem faktycznym, zgodnie z którym "teren szkoły jest ogrodzony w zakresie jaki jest niezbędny do zapewnienia uczniom bezpiecznego przebywania w obrębie placówki". Strona podnosiła, że w wykładni § 2 i § 7 rozporządzenia MENiS "chodzi o ogrodzenie terenu z którego korzystają w trakcie zajęć i pobytu w placówce dzieci", a "uczniowie przebywają wyłącznie wewnątrz ogrodzonego terenu szkoły". Przedstawiciel PPIS w trakcie kontroli sanitarnej placówki 5.10.2022 r. ocenił, że na nieogrodzonym terenie szkoły przebywała grupa dzieci przedszkolnych pod nadzorem nauczyciela – co świadczy o tym, że placówka nie posiada ogrodzenia w tej części, która jest konieczna do zapewnienia bezpieczeństwa dzieciom. Zaistniałą sytuację potwierdził dyrektor placówki przyznając, że dzieci korzystają zarówno z placu zabaw urządzonego w części ogrodzonej terenu szkoły, jak i z placu zabaw urządzonego na nieogrodzonej części terenu placówki (protokół kontroli z 5.10.2022 r. podpisany przez dyrektora ZPO). Strona zarzuciła, że decyzja PPIS z 17.11.2022 r. została wydana w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną decyzją, tj. decyzją PPIS z 26.08.2004. Tymczasem ta ostatnia decyzja została wydana na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podczas gdy decyzja PPIS została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz 27 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 27 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę materialno-prawną do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania w celu wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń, wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast przepis art. 3 pkt 3 ustawy przewiduje, że organy Inspekcji są uprawnione do kontroli przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w dokumentacji projektowej budowy i przebudowy obiektów budowlanych. Strona niesłusznie podnosi, że w decyzji PPIS zostały zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wydana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo oświatowe, a także rozporządzenia MENiS. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji wynika, że decyzją z 1.03.2001 r. Starosta Konecki zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum. Wobec powyższego, zgodnie z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, bądź zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, na skutek uzyskanego w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez ŚPWIS na podstawie art. 136 K.p.a. uzyskano materiał dowodowy, który pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest wadliwa. Z dokumentacji nadesłanej przez Starostwo Powiatowe wynika bowiem, że opis techniczny do projektu (a także do aneksu) zagospodarowania terenu dla projektowanego zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum uwzględnia ogrodzenie terenu ("docelowo zakłada się wymianę ogrodzenia na nowe"). Natomiast analiza mapy zasadniczej do celów projektowych, przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 28.03.2000 r., pozwala stwierdzić, że na terenie projektowanego zespołu zostało zaprojektowane ogrodzenie terenu, naniesiono również oznaczenia ogrodzenia istniejącego przewidzianego do likwidacji. Zaprojektowane ogrodzenie uwzględnia cały teren od frontu budynku, wzdłuż ul. [...], w tym las. Przewidziane do likwidacji ogrodzenie nie powoduje braków w ciągłości ogrodzenia placówki. Analiza opisu technicznego do projektu, a także mapy zasadniczej do celów projektowych pozwala, zdaniem organu, stwierdzić że cały teren szkoły ma zostać ogrodzony – w tym kwestionowany przez stronę las, a także parking.

Zdaniem organu odwoławczego zebrana dokumentacja wskazuje, iż inwestycja polegająca na budowie obecnego ZPO przebiegała etapowo. PINB wydawał pozwolenia na częściowe użytkowanie – w pierwszej kolejności budynku szkoły podstawowej i gimnazjum, następnie hali sportowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Nie został dokonany odbiór całej inwestycji, który mógłby ocenić zgodność posadowienia ogrodzenia z projektem zagospodarowania terenu dla projektowanego zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum. Błędne jest zatem twierdzenie, że przedmiotem rozstrzygnięcia (decyzja PPIS z 26.08.2004 r.) była całość kompleksu szkolnego. Decyzje PINB, zezwalające na częściowe użytkowanie obiektów ZPO, zostały wydane w latach 2004 i 2005 – czyli przed ukończeniem całej inwestycji, która powinna uwzględniać również zagospodarowanie terenu wokół budynku szkoły. PPIS, dokonując kontroli obiektów szkoły podstawowej i gimnazjum w dniu 25.08.2004 r., nie mógł zatem dokonać oceny terenu wokół szkoły, z uwagi na to, że inwestycja realizowana na podstawie pozwolenia na budowę nie została zakończona. Tym samym organ I instancji uczynił zadość obowiązkom wynikającym z K.p.a, jakie na nim spoczywają, przeprowadzając postępowanie administracyjne zgodnie z art. 7 i 8 K.p.a. oraz wyczerpująco wyjaśniając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy. Wydane rozstrzygnięcie uznano zarazem za zgodne z art. 107 K.p.a., gdyż PPIS wystarczająco uzasadnił wydaną decyzję i odniósł się do kwestii podnoszonych przez stronę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Zespół Placówek Oświatowych w [...] zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj. § 2 oraz § 7 ust 1 rozporządzenia MENiS, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że tylko ogrodzenie całości placówki, bez względu na obszar faktycznie wykorzystywany przez uczniów, zapewni bezpieczeństwo w zajęciach organizowanych przez szkołę, podczas gdy w celowościowej wykładni tych przepisów chodzi o ogrodzenie terenu, z którego korzystają w trakcie zajęć i pobytu w placówce dzieci;

2. postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 8 i 9 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia prawnego decyzji, które jest sprzeczne z jej sentencją, co uniemożliwia stronie poznanie toku rozumowania organu oraz przesłanek prawnych rozstrzygnięcia;

- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, albowiem w jego toku okazało się że nie został dokonany odbiór całości inwestycji, który mógłby ocenić zgodność posadowienia ogrodzenia z projektem zagospodarowania terenu dla projektowanego zespołu obiektów szkoły podstawowej i gimnazjalnej oraz konieczność i zakres ogrodzenia danej inwestycji;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz wszystkich okoliczności w sprawie tj. czy istniejące ogrodzenie znajdujące się w przeważającej części placówki nie jest wystarczające dla zapewnienia uczniom bezpiecznego pobytu w placówce, ewentualnie czy wygrodzenie lasu wraz z mini placykiem zabaw i zewnętrzną siłownią nie byłoby wystarczające w przedmiotowej sprawie;

art. 7 K.p.a. poprzez brak rozważenia, jakie będą konsekwencje wygrodzenia olbrzymiego parkingu przed szkołą dla bezpieczeństwa oraz funkcjonowania ciągu komunikacyjnego;

art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o protokół kontroli w oderwaniu od istniejącego stanu faktycznego, projektu zagospodarowania terenu, standardów architektonicznych i funkcjonalnych dla szkół podstawowych i zespołów szkolno-przedszkolnych Prezydenta miasta Warszawy, złożonych do akt sprawy;

- art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z. art. 16 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną decyzją tj. decyzją PPIS z 26.08.2004 r.;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygniecie szeregu wątpliwości na niekorzyść strony, podczas gdy w sytuacji istnienia niepewności do zaistnienia naruszeń organ winien okoliczność tą rozstrzygnąć na korzyść strony.

Mając na uwadze powyższe ZPO wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę ŚPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚPWIS, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której, po negatywnej kontroli sanitarnej, zarządzono i nakazano zapewnić ogrodzenie całego terenu placówki (ZPO) w terminie do 30.06.2024 r., wskazując jako podmiot odpowiedzialny za wykonanie tego obowiązku Gminę [...].

W ocenie Sądu rozpoznając odwołanie wniesione przez Zespół Placówek Oświatowych w [...], któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym, ŚPWIS naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 28 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i 3 K.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zarazem umorzenia postępowania odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a.

Na wstępie należy zaznaczyć, że bez wątpienia ZPO jest w tym przypadku podmiotem uprawnionym w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi do Sądu. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 24.11.2020 r., sygn. I OSK 1279/20). W rozpatrywanym przypadku nie ulega wątpliwości, że ZPO, podobnie jak Gmina [...], brał udział w postępowaniu administracyjnym, wniósł odwołanie i została mu doręczona decyzja zarówno organu I jak i II instancji. W konsekwencji, w świetle powyższego stanowiska, skarga ZPO skutecznie zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Jednocześnie jednak Sąd zwraca uwagę, że decyzją organu I instancji nałożono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązek zapewnienia ogrodzenia terenu placówki na Gminę [...] (jako organ prowadzący ZPO), co wyraźnie wynika z rozstrzygnięcia decyzji i co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (str. 159 v.). Jest to zresztą zgodne z prezentowanym – i ugruntowanym – w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym wobec wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe obowiązków (zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie), bez znaczenia pozostaje okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką oraz że zarządzanie nią powierzono jej dyrektorowi (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe), gdyż to organ prowadzący szkołę (którym w tym przypadku jest Gmina [...] jako jednostka samorządu terytorialnego – art. 4 pkt 16 ww. ustawy), niezależnie od innej odpowiedzialności dyrektora szkoły, odpowiada za prawidłową realizację obowiązków określonych w ww. przepisach. Obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach jest jednym z podstawowych standardów obowiązujących w systemie oświaty. Przy tym za działalność szkoły (placówki) odpowiada jej organ prowadzący, a jego zadaniem jest w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły (placówki), w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Tym samym to organ prowadzący szkołę - a nie jej dyrektor - powinien być zobowiązany do wykonania prac, o jakich mowa w decyzji nakazowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6.04.2023 r., sygn. IV SA/Po 142/23 i powołane tam orzecznictwo).

W tej sytuacji należało ocenić, czego zaniechał organ odwoławczy przyjmując do rozpoznania odwołanie wniesione przez ZPO, czy podmiotowi temu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Kwestię tę reguluje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 11.05.2017 r., sygn. II OSK 2269/15, wyrok NSA z 18.11.2022 r., sygn. II GSK 1032/19, wyrok WSA w Kielcach z 22.02.2023 r., sygn. II SA/Ke 72/23).

W ocenie Sądu, w świetle poczynionych wyżej spostrzeżeń na temat tego, że adresatem decyzji nakładającej określone obowiązki w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej winien być organ prowadzący szkołę, jak też w świetle przytoczonych na tę okoliczność przepisów prawa materialnego i dokonanej ich wykładni, a wreszcie wobec bezspornego faktu, że w tym przypadku to właśnie na organ prowadzący szkołę, tj. Gminę [...], decyzją organu I instancji nałożono obowiązek zapewnienia ogrodzenia całego terenu placówki, należy stwierdzić, że prowadzone w tym przypadku postępowanie dotyczyło interesu prawnego (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) gminy jako organu prowadzącego szkołę, a nie Zespołu Placówek Oświatowych. W przypadku tego ostatniego podmiotu można mówić co najwyżej o przysługującym mu interesie faktycznym w przytoczonym wyżej rozumieniu. Tym samym należało uznać, że skarżącemu nie przysługiwała także legitymacja do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego przez ŚWPIS na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Niezastosowanie tego przepisu oznacza, że organ II instancji w istotnym stopniu naruszył zarówno jego dyspozycję, jak też art. 28 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania odwoławczego. Jeżeli bowiem wydanie decyzji przez organ odwoławczy następuje w wyniku działania podmiotu nieposiadającego legitymacji niezbędnej dla wszczęcia postępowania odwoławczego, to ten organ poddaje kontroli decyzję, której przypisać należałoby przymiot ostateczności, co uchybia wymogom prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa oraz obowiązkowi stania na straży praworządności.

Jednocześnie należy podnieść, że przyjęcie tak określonej przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia przez Sąd zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 134 § 2 p.p.s.a., ustanawiającego zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej wiązać trzeba z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu. Trudno doszukać się takiej łączności z decyzją umarzającą postępowanie administracyjne. Materialnoprawnego wymiaru tychże praw lub obowiązków nie można odnosić do samego udziału w danym postępowaniu. Z tego względu decyzja procesowa Sądu negująca uprawnienie skarżącego do udziału w postępowaniu, w którym organ administracji publicznej przyznał określone uprawnienie podmiotowi trzeciemu (inwestorowi) w oczywisty sposób nie może naruszać art. 134 § 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z 20.10.2017 r., sygn. II OSK 282/16).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 p.p.s.a.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego odstąpiono na podstawie art. 206 p.p.s.a. (pkt II wyroku), mając na uwadze że Sąd co prawda uchylił zaskarżoną decyzję, ale nastąpiło to z zupełnie innych przyczyn niż wskazane w skardze, powodując także konieczność umorzenia postępowania odwoławczego.