Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1434/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 ust. 2, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Nie można dokonywać wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w oderwaniu od przepsiów art. 43 ust 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy konkretne postanowienia miejscowego planu zag. przest. odnoszą się wprost do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a o treści rozstrzygnięcia decyduje  odmowa zastosowania regulacji przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

TEZY

Nie można dokonywać wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w oderwaniu od przepsiów art. 43 ust 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy konkretne postanowienia miejscowego planu zag. przest. odnoszą się wprost do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a o treści rozstrzygnięcia decyduje  odmowa zastosowania regulacji przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 73/09 w sprawie ze skargi B. i B. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz B. i B. M. solidarnie kwotę 1200 złotych (słownie: tysiąc dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 1434 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. i B. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż B. i B. M. złożyli w dniu 7 grudnia 2007 r. w Starostwie Powiatowym we Wrocławiu wniosek o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego w K. przy ul. [...] na terenie działki nr [...],[...]obręb K., gmina D.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w załączonym do wniosku projekcie budowlanym.

Pismem z dnia 4 lutego 2008 r. B. i B. M. wnieśli o zawieszenie ww. postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. ww. Starosta zawiesił omawiane postępowanie, które następnie na wniosek inwestorów z dnia 13 lutego 2008 r. podjął postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na powyżej wskazanej działce.

W wyniku wniesionego przez B. i B. M. odwołania, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta Powiatu Wrocławskiego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym do wniosku projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie projektu do zgodności z ustaleniami § 6 pkt 3 podpunktu 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi Kiełczów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Długołęka nr XXXVIII/664/06 z dnia 31 stycznia 2006 r. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. odmówił B. i B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. D., wskazując jako przyczynę odmowy nieuzupełnienie przez inwestorów projektu budowlanego w wyznaczonym terminie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i B. M., wskazując, że uzyskali zgodę zarządcy drogi, Wójta Gminy Długołęka, na usytuowanie obiektu budowlanego w mniejszej odległości od linii rozgraniczającej drogę, niż wymagana przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.- zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Ponadto inwestorzy podnieśli, że ustalone w planie nieprzekraczalne linie zabudowy od ul. [...]- 6 m oraz od ul. [...]- 8 m, wynikają z zastosowania przez Radę Gminy wprost norm odległościowych z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a w planie brak jest przepisu, "który by zabraniał na uzyskanie(a) odstępstwa od zasady nieprzekraczania linii zabudowy, w trybie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że obszar projektowanej inwestycji położony jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie Kiełczów w gminie Długołęka- część "B", podjętym uchwałą Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006 r. Nr XXXVIII/664/06 (Dz. U. Woj. Dolnośl. Nr 53, poz. 882- zwaną dalej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Teren ten oznaczony jest na rysunku planu symbolem MR1, którego przeznaczenie i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w § 5 ust. 10 tekstu planu. Wskazując na treść § 4 ust. 2 pkt 3 tekstu planu, organ odwoławczy podkreślił, iż oznaczenia graficzne - "linie zabudowy nieprzekraczalne"- na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. Natomiast w § 6 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 lit. a miejscowego planu ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy od ulicy [...] oznaczonej w planie symbolem Z1/2- dla wszelkiej zabudowy minimum 8 m od krawędzi jezdni, a dla pozostałych terenów 6 m od linii rozgraniczających dróg dojazdowych oznaczonych symbolem D oraz ciągów pieszo- jezdnych oznaczonych symbolem DX do krawędzi jezdni. W zakresie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zaproponowane przez inwestorów w projekcie zagospodarowania terenu rozwiązania projektowe, naruszają w pewnym fragmencie, określone w § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a ustalenia planu, dotyczące wymogów nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogę dojazdową, oznaczoną w planie symbolem D (ul. [...]).

W ocenie organu II instancji Starosta, prawidłowo na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wezwał postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. inwestorów do usunięcia omawianej nieprawidłowości projektu zagospodarowania terenu, wyznaczając termin do 11 lipca 2008 r. Wzmiankowane postanowienie doręczone zostało inwestorom w dniu 25 czerwca 2008 r. i od tego dnia dysponowali szesnastodniowym terminem do usunięcia wskazanych braków. Wyznaczony termin był wystarczającym do usunięcia braków, jednakże inwestorzy nie usunęli stwierdzonej niezgodności projektu zagospodarowania terenu z powyżej wskazywanymi ustaleniami miejscowego planu.

W związku z powyższym w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie spełniał wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co przesądzało o konieczności odmowy pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przepisy prawa nie przewidują odstępstw od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenia zawarte w planie są obowiązujące w takim zakresie, w jakim stanowi o tym plan i brak jest możliwości ich obejścia. Instytucja odstępstwa występuje jedynie w odniesieniu do przepisów techniczno- budowlanych. Natomiast organ administracji architektoniczno- budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego bada zgodność inwestycji zarówno z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.

Natomiast fakt dysponowania przez inwestora, wydaną w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, decyzją Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] stycznia 2007 r. zezwalającą na zmianę odległości usytuowania nieruchomości względem krawędzi jezdni- dla działki nr [...] od strony drogi gminnej na działce nr [...], obręb K., niewyłącza spełnienia przez omawianą rozbudowę wymagań planu odnośnie nienaruszania zaznaczonego na rysunku planu przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i B. M., zarzucając jej naruszenie ich prawa jako właścicieli nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Skarżący podnieśli, że niesporny jest fakt, iż planowana rozbudowa budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w K.e, przekracza nieprzekraczalne linie zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej to przyczyny przed zleceniem wykonania projektu budowlanego oraz złożeniem wniosku o pozwolenie rozbudowę:

- uzyskali zgodę Wójta Gminy Długołęka na odstępstwo w zakresie usytuowania planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 6 m, określonej w przepisach (decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r.),

- zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego złożyli wniosek o odstępstwo od przepisów § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w zakresie zaakceptowania usytuowania projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego (pismo z dnia 8 lutego 2007 r. złożone do Starostwa Powiatu Wrocławskiego w dniu 5 kwietnia 2007 r.) w odległości mniejszej niż wymagana przepisami prawa,

- uzyskali odpowiedź datowaną na dzień 16 maja 2007 r. na ww. wniosek, w której Starosta zajął stanowisko, że "odstępstwo od warunków technicznych w sprawie odległości usytuowania obiektu budowlanego przy drodze, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę (...). Z załączonej do wniosku decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanej przez Wójta Gminy Długołęka wynika, że inwestor otrzymał zezwolenie na zmianę odległości usytuowania nieruchomości względem krawędzi jezdni...".

W ocenie skarżących przepisy uchwały o ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stoją na przeszkodzie uznaniu za skuteczne zezwolenia na odstępstwo, jakie otrzymali.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, iż podstawową kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie kwestii, czy organ I instancji miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzji odmawiającej skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż teren, na którym zaprojektowano rozbudowę budynku mieszkalnego, objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym w § 6 ust. 3 ustalono się nieprzekraczalne linie zabudowy dla poszczególnych terenów:

1/ dla terenów oznaczonych symbolem MU- 8 m od linii rozgraniczającej dróg dojazdowych oznaczonych symbolem D i lokalnych oznaczonych symbolem L;

2/ od ulicy [...] oznaczonej w planie symbolem Z1/2 - dla wszelkiej zabudowy minimum 8 m od krawędzi jezdni;

3/ dla pozostałych terenów:

a/ 6 m od linii rozgraniczających dróg dojazdowych oznaczonych symbolem D oraz ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolem DX do krawędzi jezdni /.../ .

Odległość projektowanej rozbudowy do linii rozgraniczających drogę dojazdową oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem D, jest mniejsza niż 6 m. Oznacza to więc, że w przedłożonym przez skarżących projekcie budowlanym zamierzonej rozbudowy, linia zabudowy ustalona ww. przepisem § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Kiełczow, nie została zachowana.

Sąd wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się kserokopia decyzji Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] stycznia 2007 r., wydana z powołaniem się na przepis art. 43 ust. 2 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy drogach publicznych, zezwalająca skarżącemu na zmianę odległości usytuowania nieruchomości względem krawędzi jezdni dla działki nr [...] od strony drogi gminnej na działce nr [...]1, obręb K., tj. na rozbudowie istniejącego budynku i tym samym zbliżeniu nieruchomości do granicy pomiędzy działką [...] i pasem drogowym. W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty z dnia 16 maja 2007 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Kiełczow jako akt prawa miejscowego, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i jego muszą być przestrzegane, dopóki nie zostaną zmienione w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto jak stwierdził Sąd, w niniejszym postępowaniu nie można objąć kontrolą ww. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi Kiełczow, bowiem przedmiotowa uchwała może być przedmiotem kontroli Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro przepis art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego wymaga od organu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było wydanie przez ten organ ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Skoro zaś skarżący nie usunęli stwierdzonych nieprawidłowości, to nie zachodziła zgodność przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a zatem zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd uznał za trafne stanowisko organu odwoławczego, iż negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu bez znaczenia prawnego pozostawała przedłożona przez skarżących decyzja Wójta Gminy Długołęka z dnia [...] stycznia 2007 r., jak i też stanowisko Starosty ujęte w piśmie z dnia 16 maja 2007 r.

Wskazując na przedstawione wyżej względy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która nie może oprzeć się o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak i prawa procesowego, a co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) skutkowało oddaleniem skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i B. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisów:

a. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezastosowaniu i przyjęciu, że podstawowy akt normatywny (akt prawa miejscowego), jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka wprowadzony uchwałą Rady Gminy Długołęka Nr XXXVII 1/664/06 z dnia 31 stycznia 2006 r., ma pierwszeństwo w zastosowaniu przed ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pomimo występującej w niniejszej sprawie sprzeczności przepisu § 6 ust. 3 pkt. 3 lit. a ww. uchwały Rady Gminy Długołęka z przepisem art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 tej ustawy, co jest równoznaczne z naruszeniem określonej w tym przepisie Konstytucji RP i obowiązującej w RP hierarchii źródeł prawa;

b. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w jego niezastosowaniu, a tym samym zaniechaniu oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia o przepis art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przy jednoczesnym występowaniu sprzeczności z tym przepisem ww. ustawy przepisu § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a podustawowego aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego), jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka wprowadzony uchwałą Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006 r.;

c. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że organy administracji winny odmówić wydania pozwolenia na budowę z uwagi na stwierdzoną przez Sąd (za organami administracji) niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym, podczas gdy niezgodność ta w rzeczywistości nie występuje z uwagi na fakt, iż właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera przepisów niezgodnych z ustawą o drogach publicznych, a tylko brak jest w tym planie regulacji powtarzającej brzmienie art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 ww. ustawy, przez co inwestor ma możliwość bezpośredniego skorzystania z uprawnienia określonego w art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 ww. ustawy bez narażania się na zarzut działania niezgodnego z przepisami planu miejscowego, które takiego uprawnienia nie przewidują;

- przyjęciu, że organy administracji winny odmówić wydania pozwolenia na budowę w przypadku, gdy projekt budowlany jest zgodny z przepisami określonymi w ustawie przy jednoczesnej (ewentualnej) niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, występującej wyłącznie ze względu na niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisem art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która to niezgodność daje się łatwo usunąć przy pomocy reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori,

- dokonywaniu wykładni tych przepisów oraz przepisu § 6 ust. 3 pkt. 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006 r., wykładnia tego ostatniego przepisu dokonana została przy ocenie zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po myśl przepisu art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w oderwaniu od przepisów art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

d) art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ich niezastosowaniu i przyjęciu, że skarżący nie mogą skorzystać z ustawowego uprawnienia określonego w art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 tej ustawy, tj. mimo posiadanej zgody zarządcy drogi publicznej nie mogą usytuować rozbudowywanego budynku w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu, tj. mniejszej niż 6 m w odniesieniu do drogi gminnej, przyjęciu, że powyższa zgoda zarządcy uzyskana przez skarżących "pozbawiona jest znaczenia prawnego w sprawie" oraz stwierdzeniu, że skorzystanie przez skarżących z uprawnienia określonego w tym przepisie może nastąpić tylko w drodze wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 31 stycznia 2006 r., która to uchwała takiego uprawnienia nie przewiduje.

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów :

a) art. 1 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. przepisy art. 2, art. 7, art. 21, art. 64, art. 87-94 Konstytucji RP, art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych- zarzut ten podnoszony jest z ostrożności procesowej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej powołane wyżej przepisy prawa materialnego (tj. powołane w pkt a, c i d zarzutów dotyczących prawa materialnego);

c) art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący B. i B. M. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku jako naruszającego prawo materialne i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem na podstawie art. 188 p.p.s.a. (przy uznaniu, że naruszenie przepisów prawa procesowego jest wyłącznie konsekwencją naruszeń prawa materialnego), względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego i drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 6 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazali, iż zgodnie z regułą hierarchicznej wykładni prawa (lex superior derogat legi inferiori) przepis prawny niższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchę ważności aktów prawnych statuuje art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie taką sprzeczność dostrzegł, jednakże uznał nadrzędność aktu podustawowego, czym naruszył art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Strona wnosząca kasację wskazała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka w przepisie § 6 ust. 3 pkt. 3 lit. a określa nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m od drogi będącej drogą gminną. Zgodnie z kolei z art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych możliwe jest usytuowanie budynku od drogi gminnej w mniejszej odległości po uzyskaniu zgody zarządcy drogi i zgodę taką skarżący uzyskali. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że takie uprawnienie skarżącym nie przysługuje z uwagi na powołany wyżej zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku doszło również do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedstawiając argumentację na poparcie trzeciego i czwartego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący podkreślili, iż ustalenia stanu faktycznego poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu są zgodne z ich stanowiskiem, a przyjęta odległość (linia zabudowy) jest mniejsza niż ustalona planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak w ich ocenie z samego przepisu § 6 ust. 3 pkt. 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wyciągać bezwzględnego wniosku, że przepis ten został naruszony w sytuacji, gdy na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skarżący uzyskali od zarządcy drogi tj. Wójta Gminy Długołęka pismem z dnia z dnia [...] stycznia 2007 r. zgodę na odstępstwo w tym zakresie oraz jednoznaczne stanowisko Starosty Powiatu Wrocławskiego zaprezentowane w piśmie skierowanym do skarżących z dnia 16 maja 2007 r. W dokonanej wykładni przepisu art. 35 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji w ocenie skarżących całkowicie pominął regulacje zawarte w art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis zapewnia każdemu inwestorowi prawo do usytuowania obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określone w ust. 1, po spełnieniu przesłanek zawartych w ust. 2 tegoż samego przepisu.

Ponadto zdaniem skarżących przepisy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stoją na przeszkodzie w uznaniu za skuteczne zezwolenia na odstępstwo uzyskanego w trybie art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem w uchwale tej brak jest jakichkolwiek unormowań wyłączającej możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 43 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w powiązaniu ze wskazanymi w nim przepisami Konstytucji RP, strona skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., nie dostrzegając popełnionego przez organy administracji publicznej naruszenia prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa oraz zaakceptował takie naruszenie prawa art. 2, art. 7, art. 21, art. 64, art. 87 Konstytucji RP oraz art. 4, art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 43 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, inwestorzy podkreślili, iż skoro w zaskarżonym wyroku dokonano za organem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, to w konsekwencji doszło również do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 151 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione.

Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w zakresie, w jakim autor kasacji stwierdza istnienie sprzeczności przepisu § 6 ust. 3 pkt. 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisem art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie stanowi, bowiem o sprzeczności postanowień zawartych w planie fakt, iż zapis § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powtarza treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie brak jest w postanowieniach planu powtórzenia przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Chybiony jest też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż w warunkach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały takie okoliczności, które uzasadniałyby odmowę stosowania przez Sąd postanowień aktu normatywnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Długołęka wprowadzony uchwałą Rady Gminy Długołęka Nr XXXVII 1/664/06 z dnia 31 stycznia 2006 r.

Stwierdzić trzeba, iż zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające w sprawie organy administracyjne słusznie zwróciły uwagę na to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a w myśl art. 14 ust. 8 powyższej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. W swoich ocenach jednak, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani organy nie wzięły pod uwagę tego, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy rozstrzyganiu określonego wniosku, nie są też normami o charakterze nadrzędnym w stosunku do innych regulacji prawnych. Badana w niniejszej sprawie zgodność planowanego zamierzenia budowlanego, winna być rozpatrywana nie tylko z uwzględnieniem regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz także zgodnie z regulacjami zawartymi zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak i w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z przytoczonych wyżej względów koniecznym było rozważenie relacji między treścią postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a, a dyspozycjami zawartymi w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i dokonanie oceny, czy usytuowanie rozbudowanego budynku w odległości mniejszej niż 6 m od linii rozgraniczającej drogi dojazdowej ulicy B., w rozpoznawanym przypadku jest zgodne z prawem.

Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej, co najmniej 6 m. Regulacja ta jest spójna z § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w świetle której nieprzekraczalna linia zabudowy dla pozostałych terenów wynosi 6 m od linii rozgraniczających dróg dojazdowych oznaczonych symbolem D oraz ciągów pieszo- jezdnych oznaczonych symbolem DX do krawędzi jezdni. W treści uchwały Rady Gminy Długołęka w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Kiełczów w gminie Długołęka- część "B" nie znajduje natomiast swojego odpowiednika przepis art. 43 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych, zgodnie, z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu budowlanego pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Stwierdzić trzeba, iż brak stosownej regulacji w tym zakresie w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jednak, że powołany przepis ustawy o drogach publicznych, nie znajdzie zastosowania w określonej sprawie. Uwzględniając treść art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że postanowienia ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, stwierdzić trzeba, iż regulacje te, t.j. ustawa Prawo budowlane, nie wyłączają stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych, z tym oczywiście zastrzeżeniem, że brak jest odmiennych norm prawnych w tym zakresie. Mówiąc inaczej, jeśli w warunkach niniejszej sprawy nie ma w ustawie Prawo budowlane, ani w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisu wyłączającego zastosowanie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, organ administracji winien był wyjaśnić wskazując konkretną normę prawa przyczyny, dla jakich nie uwzględnił, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanej na mocy art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie można, bowiem dokonywać wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w oderwaniu od przepisów art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy konkretne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszą się wprost do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a o treści rozstrzygnięcia decyduje odmowa zastosowania regulacji przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ze wskazanych wyżej względów nie jest zrozumiałe, z jakich przyczyn inwestorom odmówiono skorzystania z uprawnienia określonego w art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tj. mimo posiadanej zgody zarządcy drogi publicznej stwierdzono, że nie mogą usytuować rozbudowywanego budynku w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie, zatem przyjął, akceptując w tym zakresie twierdzenia organów administracyjnych, iż regulacja art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz wydana na podstawie tego przepisu decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. zezwalająca na zmianę usytuowania nieruchomości, pozostają bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy, bowiem zastosowanie znajdą w niej jedynie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienie to, jak również brak rozważania wzajemnej relacji w zakresie zapisu § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czyniło zasadnym podniesione w skardze kasacyjnym zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z ust. 1 tego przepisu oraz § 6 ust. 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. W tym też zakresie rację ma strona skarżąca, że oparcie kontrolowanych w sprawie decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na rozbudowę było obarczone niewłaściwym zastosowaniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie w procesie stosowania prawa zarówno przez Sąd, jak i organy administracyjne normy art. 43 ust. 2 w związku z ust. 1, co czyniło również zasadnym i ten zarzut.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, a wobec tego, że te usprawiedliwione podstawy to wyłącznie naruszenie przedstawionych wyżej norm prawa materialnego, więc na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz złożonych wniosków dotyczących kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.