Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3288/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 273/20 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 273/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 9 grudnia 2019 r. znak DOA.7110.1066.2016.LWT. Poddana kontroli Sądu I instancji decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), w wyniku rozpatrzenia odwołania S. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z 12 września 2016 r. znak: Wl-I.7840.4.31.2016.MP odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kościerskiego z 1 października 2012 r. nr AB.6740.602.3.2012 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z drogą, parkingiem i zjazdem na terenie działek nr ew. [...],[...],[...] i [...], obr. [...] w K.

W skardze kasacyjnej S. K. zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenia decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, w sytuacji, gdy obie te decyzje zostały wydane z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że w odniesieniu do wydanego przez Starostę pozwolenia na budowę spełnione były określone we wskazanym przepisie przesłanki stwierdzenia nieważności, co przejawia się w tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b., a także art. 32 ust. 4 p.b. (poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym nie zachowano wymaganej prawem odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami postojowymi a oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym);

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie dokumentu (tzw. notatki służbowej z dnia 1 października 2012 r.), który nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, lecz przeciwnie - przywołuje fakty nieprawdziwe, ustalone wbrew ogólniejszym regułom (§ 9 ust. 3 rozporządzenia), w ułomnej pod względem prawnym formie (§ 4 ust. 1 pkt 4, § 5, § 6 ust. 1 oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego),

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w odniesieniu do notatki służbowej z dnia 1 października 2012 r. i pominięcie faktu, że zawiera ona oświadczenie nieprawdziwe, ponieważ w stanie faktycznym niniejszej sprawy nawet pomiar "po skosie" odległości pomiędzy wydzielonymi miejscami postojowymi, a oknem znajdującym się na parterze budynku nie mógł dać wyniku 10 m, w sytuacji, gdy odległość ta w płaszczyźnie (po gruncie) wynosiła 8,5 m;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/17, polegające na zaniechaniu wezwania architekta do dodatkowych wyjaśnień w sytuacji, gdy notatka służbowa z dnia 1 października 2012 r. oraz projekt budowlany nadal budziły wątpliwości, o których mowa w punkach powyższych, co pozwala postawić też zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, przejawiającym się w przyjęciu za udowodnione faktów, które są nieprawdziwe;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez GINB w mocy decyzji Wojewody z dnia 12 września 2016 r, pomimo jej niezgodności z prawem;

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/17, Sąd uznał wartość dowodową notatki służbowej z dnia 1 października 2012 r., podczas gdy w powołanym wyroku Sąd jedynie zalecił jej ocenę pod względem takiej wartości;

3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy tezach o braku istotnej zależności pomiędzy odległością wydzielonych miejsc postojowych od okien mieszkania skarżącego, a poziomem dolegliwości pochodzących z owych miejsc postojowych immisji (np. hałas silnika), co prowadziło także do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku (naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie zależy od "winy" organu wydającego taką decyzję. Skoro ów organ doprowadził do wydania decyzji z naruszeniem prawa, to z pewnością jego zachowanie nie było adekwatne do stanu faktycznego danej sprawy i świadczy przynajmniej o nienależytym jej wyjaśnieniu (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.). Co więcej, okoliczność, że Starosta oceniał projekt budowlany "przez pryzmat" oświadczenia projektanta o jego prawidłowości, nie stanowi żadnego istotnego elementu niniejszej sprawy. W projekcie zawsze powinno znajdować się takie oświadczenie i nigdy nie zwalnia to z obowiązku weryfikacji przedstawionych założeń, zwłaszcza tam, gdzie budzą one wątpliwości i dotyczą ochrony praw osób trzecich (sąsiadów). To zaś, że w niniejszej sprawie owe wątpliwości występowały, potwierdza już sam fakt, że inwestor został zobowiązany do uzupełnienia projektu poprzez wyjaśnienie kwestii odległości wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń znajdujących się w sąsiednim budynku mieszkalnym. Sama też notatka służbowa z 1 października 2012 r. nie stanowiła dostatecznej podstawy dla wyjaśnienia owych wątpliwości - ani pod względem formalnym, ani merytorycznym. Karta, na której owa notatka się znajduje, stanowiąca zapewne fragment projektu zagospodarowania terenu, nie została nawet opatrzona podpisem architekta. Nie sposób uznać przedmiotowej notatki za element projektu budowlanego. Nie została ona należycie podpisana, brak na niej numeracji nawiązującej do numeracji stron w projekcie. Co jednak ważniejsze, przepisy jasno nakazują, aby wszystkie relewantne odległości pomiędzy poszczególnymi obiektami budowlanymi (w niniejszej sprawie tymi obiektami są m.in. sporne budynek oraz parking) były określone w części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, a nie na dodatkowych dokumentach dołączonych do akt sprawy. Projekt budowlany zatwierdzony przez Starostę, nawet czytany z dodatkowymi oświadczeniami architekta, jest wewnętrznie sprzeczny. Organ nie powinien bezkrytycznie przyjmować takich oświadczeń i obowiązany był przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające, obejmujące np. pomiar tej odległości w terenie. Jego brak pozwala ponownie postawić GINB zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Nie jest przy tym prawdą, że w WSA w Warszawie w wyroku z 14 lutego 2018 r., "nadał znaczenie" przedmiotowej notatce. Sąd wskazał jedynie, że dokument ten należy ocenić z perspektywy jego znaczenia dowodowego, "a w razie wątpliwości zwrócić się do niego [architekta] o ich wyjaśnienie".

Z powyższego wynika, że GINB nie wypełnił wskazań WSA w Warszawie zawartych w poprzednim wyroku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. i doprowadził do tego, że niniejsza sprawa nadal nie została należycie wyjaśniona (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.). Uznanie powoływanej notatki służbowej za dowód jest też sprzeczne z art. 75 k.p.a., gdyż dokument ten nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy, lecz przeciwnie - przywołuje fakty nieprawdziwe, ustalone wbrew ogólniejszym regułom, w ułomnej pod względem prawnym formie. Ocena tego dowodu została dokonana dowolnie, a więc z przekroczeniem granic swobody, którą dopuszcza art. 80 k.p.a.

Nie sposób też zgodzić się z Sądem, że sama treść normy wynikającej z § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t. budzi wątpliwości interpretacyjne i przepis ten nie może być stosowny w oparciu o tzw. bezpośrednie rozumienie. Przeciwnie - norma, która określa odległość między dwoma obiektami nie wymaga szczególnej wykładni. Trudno wątpić, że określony dystans będzie zachowany wówczas, gdy żaden punkt obiektu o nazwie "okno" nie będzie bliżej niż 10 m od jakiegokolwiek punku obiektu o nazwie "wydzielone miejsca postojowe". Naruszenie wymogów w zakresie usytuowania obiektów budowlanych stanowi co do zasady przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz GINB dopuścili się też naruszenia prawa poprzez nieprawidłową wykładnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie oceny przesłanki niemożności zaakceptowania pozwolenia na budowę w demokratycznym państwie prawa i negatywnych skutków społeczno-gospodarczych tego rozstrzygnięcia. Celem § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t. jest ochrona osób zamieszkujących w sąsiedztwie inwestycji przed uciążliwościami i szkodliwym oddziaływaniem związanym z korzystaniem z większej liczby miejsc postojowych (emisja spalin, hałas). Jest to o tyle oczywiste, że punktem odniesienia dla prawidłowej lokalizacji wydzielonych miejsc postojowych jest odległość od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Źródłem tej normy nie są więc jedynie względy ściśle techniczne, a jej znaczenie należy odczytywać szerzej.

. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zaznaczyć na wstępie należy, iż poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnienia dodatkowo wymaga, że GINB rozpoznając sprawę związany był na podstawie art. 153 p.p.s.a. wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1745/18. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Jak wynika z uzasadnień ww. wyroków GINB ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był ustalić odległość dzielącą zaprojektowane miejsca postojowe na działce nr ew. [...] i okna pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku znajdującym się na działce nr ew. [...], odnieść się do notatki służbowej z 1 października 2012 r. w zakresie, w jakim potwierdzać ma ona, iż projektant dołączył do akt sprawy rysunek dokumentujący zachowanie wymaganej odległości 10 m i w konsekwencji ocenić czy w sprawie doszło do zarzucanego naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t., a jeżeli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem GINB ustalił, że dwa miejsca postojowe zostały zaprojektowane z naruszeniem § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t., dokonał oceny mocy dowodowej notatki z 1 października 2012 r. oraz uznał, że stwierdzonemu naruszeniu przepisów nie można przypisać charakteru rażącego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Bezspornym w sprawie pozostaje, że Starosta dokonując oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t.. Niemniej na co słusznie zwrócił uwagę GINB dokonując oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji dostrzec trzeba, że kwestia zachowania odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi była przedmiotem wyjaśnień w toku postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę. Postanowieniem z 19 września 2012 r. nr AB.6740.602.2.2012 Starosta na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia dokumentacji budowlanej do zgodności z przepisami, wskazując w pkt. IV.2., że dotyczyć to ma również wykazania spełnienia wymagań § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t. w zakresie "odległości projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w sąsiednim budynku mieszkalnym". Złożony do akt sprawy przez projektanta rysunek niewątpliwie był wyrazem zastosowania się do powyższego wezwania, a wydana w tym samym dniu decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wyrazem aprobaty względem działania projektanta spełniającego nałożony na niego obowiązek. Starosta dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu przez pryzmat złożonych przez projektanta wyjaśnień, w tym sporządzonego przez projektanta rysunku potwierdzającego zachowanie wymaganej odległości 10 m do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku znajdującym się na działce nr ew. 166/6. Błędna ocena zachowania tej odległości w przypadku dwóch miejsc postojowych nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającej podstawy, aby uznać, że Starosta w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 r.w.t..

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż normy odległościowe zostały przekroczone jedynie w przypadku dwóch miejsc postojowych i to w nieznaczny sposób. Ponadto negatywne oddziaływanie pochodzące z miejsc postojowych zazwyczaj jest krótkotrwałe i występuje w momencie uruchomienia silnika podczas wyjazdu z miejsca postojowego i jego zaparkowania na nim.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.