Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1285/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 76 § 1, art. 84, art. 7, art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 748/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 748/18, oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 17 lutego 2014 r. A. S. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości M. W. przy ul. [...] (działka nr [...] obręb M. W., gmina E.). Podała, że właścicielka sąsiedniej nieruchomości podniosła poziom swojej działki nawożąc kilkadziesiąt ton ziemi gliniastej co spowodowało przechodzenie wody na jej posesję. Wskazała również, że sąsiadka wykopała na swojej nieruchomości rowy, którymi woda spływa na jej działkę. Wyjaśniła, że zmiana stosunków wodnych jest dokonana ze szkodą dla jej nieruchomości (zatrucie gleby, obumieranie roślin, niszczenie płotu).

Decyzją z dnia 6 marca 2015 r. Wójt Gminy E. nakazał I. D. wykonanie na odcinku 48,5 m wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] obręb M. W. (ul. [...]), będącej własnością skarżącej, urządzenia zapobiegającego szkodom tj. wykonanie izolacji z tworzywa nieprzepuszczającego wodę np.: folii kubełkowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyły skarżąca oraz I. D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 21 kwietnia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Kolejną decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. Wójt Gminy E. nakazał I. D. wykonanie na działce nr [...] - na odcinku 48,5 m - wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] obręb M. W. będącej własnością skarżącej, bezpośrednio przy granicy tej działki - urządzenia zapobiegającego szkodom, tj. wykonanie betonowego murku oporowego o grubości nie mniejszej niż 8 cm i całkowitej wysokości nie mniejszej niż 30 cm oraz zabezpieczenie powstałego muru betonowego od strony napływu wody (działki nr [...]), izolacją nieprzepuszczającą wody stosowaną w budownictwie do izolacji fundamentów budynków mieszkalnych.

W wyniku złożonych przez strony postępowania odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia 18 marca 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy E. odmówił nakazania I. D. właścicielce działki o nr [...] obręb M. W. przywrócenia poprzedniego naturalnego spływu wód opadowych.

Na skutek odwołania złożonego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W toku uzupełniającego postępowania wpłynął odpis skrócony aktu zgonu I. D. Z poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego w formie aktu notarialnego wynika, że spadek po I. D. nabyli: I. D. oraz M. D.

Organ I instancji decyzją z dnia 19 marca 2018 r., nr [...], odmówił nakazania M. D. oraz I. D., właścicielom gruntu zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonego w obrębie M. W., gmina E., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podczas oględzin w dniu 25 września 2017 r. nie natrafiono na zastoiska wody na działkach o nr [...] oraz [...] obręb M. W., gmina E. W toku postępowania powołano również biegłego hydrologa. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że zagospodarowanie powierzchni działki o nr [...] spowodowało zmianę stosunków wodnych. Jednakże zmiana ukształtowania terenu tej działki przez podniesienie i wyrównanie jej nawierzchni naruszyła tylko nieznacznie kierunek spływu wód opadowych i roztopowych. Organ I instancji podkreślił przy tym, że dokonane zmiany na działce nr [...] poprzez nawiezienie ziemi, spowodowały zmianę stanu wody na gruncie, jednak zmiany te nie oddziałują szkodliwie na grunty sąsiednie, należy więc wykluczyć wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Od decyzji tej odwołanie złożyła A. S.

W dniu 30 lipca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo organu I instancji, z którego wynikało, że nieruchomość o nr [...], obręb M. W., gmina E., została nabyta przez P. M. M. oraz D. M. Do pisma załączono kopię aktu notarialnego z dnia 25 czerwca 2018 r. rep. A nr [...] - umowę sprzedaży oraz oświadczenie o ustanowieniu hipoteki. Kolegium wskazano zatem, że stosownie do art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na skutek zawarcia umowy sprzedaży stroną przedmiotowego postępowania - jako właściciele działki nr [...] - stali się P. M. M. oraz D. M.

Organ II instancji decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że organ I instancji przedstawił wystarczające dowody, z których wynika, że nie nastąpiła faktyczna zmiana stanu wody na gruncie należącym obecnie do P. M. M. oraz D. M. (działka nr [...], obręb M. W., gmina E.). Brak jest również związanego z tym szkodliwego oddziaływania (poprzez zmianę stanu wód), na grunt sąsiedni tj. na nieruchomość o nr [...], obręb M. W.

Od tego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła A. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska podtrzymało swoją wcześniejsza argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten stwierdził, że zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.1566 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 545 ust 4 ww. ustawy). Biorąc pod uwagę, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w dniu 17 lutego 2014 r., zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne z 2001 r.

Odnosząc się bezpośrednio do rozpatrywanej sprawy Sąd meriti wskazał, że sformułowane przez skarżącą zarzuty o charakterze procesowym nie znajdują podstaw. Sam fakt nie uwzględnienia przez organ określonych dowodów lub też zinterpretowania dowodów w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę nie stanowi uchybienia procesowego. Brak wyraźnego odniesienia się przez organ do niektórych źródeł dowodowych w uzasadnieniu decyzji, mając na uwadze bardzo obszerny materiał aktowy sprawy, również nie może być traktowany jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ ma bowiem obowiązek w sposób wyczerpujący uzasadnić swoje rozstrzygniecie odnosząc się do kluczowych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W przedmiotowej sprawie motywy skarżonego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w sposób spójny i logiczny, a stan faktyczny sprawy omówiony w sposób wyczerpujący. Organ nie miał obowiązku odnosić się do każdego ze źródeł dowodowych z osobna.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sposób właściwy odpowiadający podstawowym regułom procedury administracyjnej. Korzystały z przyznanej im swobody w zakresie interpretacji i oceny materiału dowodowego, lecz działania te opierały na racjonalnych podstawach i wskazywały ich motywy. W wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ administracji publicznej skorzystał zarówno ze źródeł dowodowych zgromadzonych w sposób bezpośredni - oględziny (protokoły oględzin), jak również opinii biegłego hydrologa wraz z opinią uzupełniającą z dnia 26 stycznia 2018 r. oraz wielu innych źródeł dowodowych, w tym zgromadzonej w aktach obszernej dokumentacji fotograficznej. Stan faktyczny sprawy został rozpoznany przez organy w sposób staranny i wyczerpujący. Fakt, że sposób interpretacji zgromadzonych przez organy danych nie był zgodny z wolą skarżącej nie dowodzi uchybień procesowych. Dokonana przez organy ocena ustalonych w sprawie faktów mieści się w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów i poparta jest logiczną argumentacją. Zarzuty skarżącej dotyczące samej opinii biegłego wyjaśnione zostały zaś w opinii uzupełniającej z dnia 26 stycznia 2018 r. Skarżąca nie przedstawiła natomiast innej opinii specjalisty, w której merytorycznie zakwestionowano by ustalenia biegłego hydrologa.

Odnosząc się do wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt [...] Sąd meriti wskazał, że Sąd ten uznał I. D. za winną, tego, że w okresie od kwietnia 2013 r. do 20 lutego 2014 r. w miejscowości M. W., będąc właścicielem nieruchomości nr [...] w wyniku zmian podłoża doprowadziła do zmian stanu wody na nieruchomości ze szkodą dla gruntu sąsiedniego tj. popełnienia czynu z art. 194 pkt.1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i za to Sąd skazał obwinioną. Jednocześnie, na podstawie art. 39 § 1 Kodeksu wykroczeń, odstąpił od wymierzenia kary. W tym miejscu Sąd Wojewódzki wskazał, że między postepowaniem wykroczeniowym a administracyjnym nie zachodzi tożsamość, a nadto podstawą rozstrzygnięcia organów administracji publicznej był stan faktyczny ustalony na chwilę orzekania, a więc późniejszy od tego stanowiącego podstawę wskazanego wyżej rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Poza tym stosownie do treści art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a.", ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienie przestępstwa wiążą sąd administracyjny, a contrario ustalenia sądu w kwestii popełnienia wykroczenia nie są wiążące dla sądu administracyjnego. Nadto skarżąca podnosząc zarzut braku uwzględnienia w wydanym rozstrzygnięciu faktu skazania za wykroczenie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., zdaje się całkowicie pomijać ustalenia, które zostały przez Sąd Rejonowy poczynione, jak również stwierdzenie o braku wymierzenia kary z uwagi właśnie na podjęte przez obwinioną działania mające wyeliminować ewentualne negatywne skutki dla nieruchomości skarżącej, na co powołano się w uzasadnieniu tego orzeczenia.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie normy wynikającej z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. tj. czy właściciel gruntu (działki nr. [...]) spowodował na niej zmiany stanu wody szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie - w realiach tej sprawy doprowadził do odprowadzania wód opadowych na działkę nr. [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające, opierając się na wiarygodnych dowodach, przedstawiły spójną interpretację stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którą ustalony stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje hipotezy art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie administracyjne nie potwierdziło również tezy skarżącej o zmianie stosunków wodnych na gruncie przez uczestników postępowania. Biegły wskazał w opinii, w sposób logiczny i fachowy, że nie doszło do zmiany stanu wód na działce nr. [...], a co za tym idzie spowodowanych tym szkód na działce skarżącej. Biegły wskazał, że żaden z właścicieli działek nie naruszył ogólnie pojmowanych zależności zwanych stanem wody na gruncie. Nie zostały również naruszone zapisane w projekcie budowlanym zasady zagospodarowania własnych wód w granicach swoich posesji. Źródłem okresowego nadmiernego wilgocenia części posesji nr [...] nie są położone niżej wody z tworzącego się w szczególnych sytuacjach zastoiska a własne wody opadowe, zwłaszcza te odprowadzane do gruntu.

Wobec takich ustaleń organów bezspornie nie było podstaw do władczej ingerencji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł o oddaleniu skargi w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a., poprzez naruszenie funkcji kontrolnej Sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w tym między innymi art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez jego błędne niezastosowanie skutkujące uznaniem, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości oznaczonej numerem [...], tj. nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej dokonał zmian podłoża poprzez nawiezienie ziemi i wykonanie kanałów odprowadzających wodę opadową w kierunku granicy z nieruchomością skarżącej, co spowodowało zmianę stanu odpływu wody opadowej, zaś w konsekwencji zalewanie nieruchomości sąsiedniej:

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszenia przez organy wydające decyzje w przedmiotowej sprawie:

a) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie, że wyrok zawierający ukaranie za wykroczenie wprawdzie nie jest wyrokiem skazującym za popełnienie przestępstwa w rozumieniu art. 11 P.p.s.a., lecz stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., zaś w konsekwencji okoliczności stwierdzone w opisie czynu którego popełnienie zostało stwierdzone w tym dokumencie urzędowym winny być przez Sąd uwzględnione w całokształcie ustaleń faktycznych, w tym również przez pryzmat badania legalności zaskarżonej decyzji;

b) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie udowodnione zostało, że nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, w sytuacji gdy okoliczność taka wynika wyłącznie z treści opinii wydanej przez biegłego z zakresu hydrologii, zaś z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci:

- dokumentacji fotograficznej

- wyroku Sądu Rejonowego w E. Wydziału II Karnego z dnia 27 listopada 2014 r.

- oświadczenia I. D. z dnia 23 września 2014 r.

- oświadczenia A. S. dokonanej w trakcie oględzin w dniu 20 stycznia 2015 r., z którego wyraźnie wynika, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany stanu wód na gruncie, co wyrządziło bezpośrednią szkodę na gruncie stanowiącym własność skarżącej w postaci jej okresowego zalewania, a nadto w sytuacji, w której wydana w niniejszej sprawie opinia hydrologiczna jest nierzetelna i jako opinia wadliwa nie powinna stanowić podstawę dokonywanych w sprawie ustaleń faktycznych;

c) art. 76 § 1 i art. 84 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego lub zespołu biegłych posiadających wiedzę specjalistyczną z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii i postępowań wodnoprawnych na okoliczność ustalenia wpływu zmiany stanu wód na gruncie na nieruchomości sąsiednie oraz w zakresie pozostałych okoliczności, na które dopuszczony został dowód z opinii biegłego M. D. oraz przez poprzestanie na bezkrytycznym podzieleniu wniosków z opinii wskazanego biegłego, mimo że:

- biegły w treści opinii w żadnej mierze nie odnosi się do stanu wód istniejących na gruncie sprzed daty dokonania na nim zmian przez I. D., zaś w konsekwencji, wobec nieustalenia przez autora opinii wyjściowego stanu stosunków wodnych na gruncie, tj. sprzed daty nasypania na nich ziemi i wykopania rowu nie sposób przyjąć aby biegły prawidłowo ustalił czy nastąpiła jakakolwiek zmiana w tym zakresie (opinia obarczona błędem pierwotnym w postaci braku ustalenia stanu wyjściowego);

- biegły wydał opinię bazując wyłącznie na jednorazowych oględzinach nieruchomości, dokonanych w chwili, gdy nie zalegała na niej woda, a nadto z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- biegły w żadnej mierze nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do zgłaszanych przez skarżącą zarzutów do treści opinii oraz wbrew zobowiązaniu organu w przedmiocie uzupełnienia opinii poprzestał na stwierdzeniu, że nie znajduje podstaw merytorycznych do zmian bądź uzupełnień opinii;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) sporządzenie uzasadnienia lakonicznie odnoszącego się do zarzutów skargi i nie zawierającego odniesienia się do podniesionej w niej argumentacji, a przez co odbiegającego od podstawy faktycznej i prawnej skargi;

b) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiającego jego kontrolę kasacyjną

c) brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r. organ administracji wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 28 marca 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zawnioskował o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym (pismo z dnia 30 marca 2022 r.). Uczestnicy postępowania P. M. oraz D. M. nie udzielili odpowiedzi na ww. zarządzenie. Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z powodu braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania sądowoadministracyjnego. Analizując zarzuty skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skutecznie uprawdopodobniono istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją ostateczną organ odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie.

Zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Modyfikacja kierunku spływy wody jest jedną z postaci zmiany stanu wody na gruncie, wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1053/15, LEX nr 2239435). Z mocy art. 29 ust. 2 to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 7/14, LEX nr 1658623; z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 314/21, LEX nr 3184960).

Sąd Wojewódzki uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że istnieją wystarczające dowody, z których wynika, że nie nastąpiła faktyczna zmiana stanu wody na gruncie należącym obecnie do P. M. M. oraz D. M. (działka nr [...], obręb M. W., gmina E.). Brak jest również związanego z tym szkodliwego oddziaływania (poprzez zmianę stanu wód), na grunt sąsiedni tj. na nieruchomość skarżącej o nr [...], obręb M. W.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że organy obu instancji nie uwzględniły materiałów zgromadzonych w sprawie, poza opinią biegłego hydrologa. W toku postępowania zostały wydane w sumie trzy decyzje organu I instancji i każda z nich była uchylona. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy nie został prawidłowo zebrany i oceniony. Mimo że sytuacja na spornej działce nie zmieniała się od roku 2014, organy odnosiły się do materiału dowodowego wybiórczo i nie uwzględniły wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Przede wszystkim nie uwzględniły wyroku Sądu Rejonowego w E., Wydziału II Karnego z dnia 27 listopada 2014 r. zapadłego w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S., sygn. akt [...]. Sąd prawomocnie uznał, że doszło do zmiany stosunków wodnych. Właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej została uznana winną tego, że w wyniku zmian podłoża doprowadziła do zmiany stanu wody na nieruchomości ze szkodą dla gruntu sąsiedniego tj. popełniła czyn z art 194 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zgodzić należy się przy tym, że wprawdzie ustalenia dokonane w wyroku w sprawie o popełnienie wykroczenia, nie wiążą organów w myśl art. 11 P.p.s.a., jednakże nie sposób uznać, aby tego rodzaju orzeczenie mogło zostać w sposób całkowity pominięte przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ w tej samej materii. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że prawomocny wyrok Sądu stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a zatem stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. II GSK 3708/15 (LEX nr 2432966) NSA stwierdził, że: "wyrok zawierający ukaranie za wykroczenie nie jest wyrokiem skazującym za popełnienie przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.), ale jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wprawdzie wyrok w sprawie wykroczeniowej: "nie wiąże sądu administracyjnego, ale nie oznacza to wcale, że sąd administracyjny nie powinien uwzględniać tej okoliczności w całokształcie ustaleń faktycznych, gdy bada legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. III SA/Kr 1673/12, LEX nr 1371521). W niniejszym postępowaniu uszło uwadze Sądu Wojewódzkiego, że w istocie doszło do zmiany stanu wód na gruncie, za co obwiniona została uznana winną wyrokiem Sądu wydanym w postępowaniu wykroczeniowym.

W myśl art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy są zobligowane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy jak i do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W rozpatrywanym przypadku podkreślenia wymaga jednak, że skoro w myśl art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to znaczy, że ustalenia poczynione przez organ powinny uwzględniać stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku skazującym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, mając na względzie zasadę zaufania do organów państwa (art. 2 Konstytucji) i oraz mocy wiążącej wyroku sądu wydanego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, że należy unikać sytuacji, w których na podstawie tych samych stanów faktycznych byłyby wydawane odmienne orzeczenia w postępowaniu karnym i sądowoadministracyjnym.

Sąd powszechny stwierdził, że doszło do zmian podłoża na nieruchomości stanowiącej wówczas własność I. D., w wyniku czego doszło do zmiany stanu wody ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącej. Stan ustalony w opisie czynu został stwierdzony na podstawie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Sąd - w szczególności w oparciu o zeznania świadków, wyjaśnienia obwinionej, a także dokumentację zgromadzoną w toku postępowania, w tym dokumentację fotograficzną. Dodać przy tym należy, że fakt zmiany stanu wód na gruncie oraz związanego z nim zalewania nieruchomości skarżącej potwierdziła sama I. D. wydając w dniu 23 września 2014 r. oświadczenie, z którego wynika zobowiązanie wykonania murku ochronnego: "tak aby woda ogrodowa nie przelewała się z mojej posesji na działkę pani A. S.". Zatem właścicielka przyznała, że w wyniku zmian na gruncie doszło do przelewania się wody na nieruchomość sąsiednią. Między innymi w oparciu o to oświadczenie obwiniona wprawdzie została uznana winną wykroczenia, lecz Sąd odstąpił od wymierzenia kary.

Powyższe okoliczności, dowody i ustalenia zostały całkowicie pominięte zarówno przez organy, jak i przez Sąd Wojewódzki. Nie sposób przy tym przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że aktualny stan na gruncie jest inny niż w toku postępowania wykroczeniowego, gdyż obwiniona podjęła działania mające wyeliminować skutki dla nieruchomości skarżącej. Podstawą odstąpienia od ukarania była jedynie deklaracja podjęcia prac murarskich zapobiegających zalewaniu nieruchomości skarżącej, jednakże, a jak wynika z materiału aktowego, tego rodzaju prace ostatecznie nie zostały wykonane, stąd też nie sposób przyjąć, aby aktualny stan na gruncie różnił się od istniejącego w dacie wydawania wyroku w sprawie wykroczeniowej na tyle, aby uznać, że w tym momencie nie dochodzi do szkód na nieruchomości skarżącej, zaś stan wód ostatecznie nie został zmieniony. Wskazać przy tym należy, że stanowisko organów jest oparte wyłącznie na treści opinii wydanej przez biegłego hydrologa.

Jak podniesiono wyżej w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo -skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych tj. wiedzy specjalistycznej wykraczającej poza wiedzę pracowników organu, w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Dowód z opinii biegłego stanowi materiał pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Przepis art. 84 § 1 K.p.a stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu, a uprawnieniem. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ, który jest właściwy w sprawie. Przy czym organ administracji nie jest związany opinią biegłego. Należy podkreślić, że organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy i nie jest związany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4987/21, LEX nr 3368758). Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 -179). s

Sąd pierwszej instancji oprócz okoliczności ustalonych w prawomocnym wyroku skazującym wydanym w sprawie o wykroczenie, całkowicie pominął dokumentację fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy. Wynika z niej, że na nieruchomości skarżącej gromadzi się woda w znacznych ilościach, która zalewa większą część nieruchomości i uniemożliwiając jej normalną eksploatację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą (por. np. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r. sygn. II OSK 159/16, dostępny [w:] CBOSA).

Nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną Sądu Wojewódzkiego, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

Uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] i decyzję Wójta Gminy E. z dnia 19 marca 2018 r., nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne uwzględniając powyższą ocenę prawną. Przede wszystkim weźmie pod uwagę ustalenia wydanego w postepowaniu karnym prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w E. Wydziału II Karnego z dnia 27 listopada 2014 r. skazującego za popełnienie wykroczenia z art. 194 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).