Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 626/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.16 § 1 art 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.141 § 4 art 151 art 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 art 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P., Z. K., E. K., M. B., E. G., P. T. Ż., A. M. P., M. O., K. E. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., K. K., B. B., M.W. K., A. Z., S. Z., J. K., J. B., E. M., L. K., T. P., J. N., J. O., R. O., D. O., M. O., K. B., R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 814/22 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 14 sierpnia 2015 r. nr DOI.4.6613.26.2015.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2022 r. I SA/Wa 814/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi: E[...], na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r. nr DOI.4.6613.26.2015.RF w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji:

1. na podstawie art. 179a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2018 r. IV SA/Wa 2051/18;

2. oddalił skargę;

3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: E[...]. Zaskarżając wyrok w części, w pkt 2, zarzucili mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, godzącego w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wymagającą urzeczywistniania zasady sprawiedliwości i działania w granicach prawa;

2. art. 32 § 1 Konstytucji RP poprzez brak równego traktowania Skarżących oraz Skarbu Państwa, który uzyskał korzyść majątkową wielkich rozmiarów w wyniku rażącego naruszenia prawa i akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o kwalifikowanej wadzie prawnej;

3. art. 4 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie wywłaszczenia w oparciu o dekret wydany sprzecznie w wyżej wymienioną ustawą konstytucyjną;

4. art. 10 ust. 1 i art. 12 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., poprzez zaniechanie otoczenia opieką indywidualnego gospodarstwa rolnego pracujących chłopów i udzielenia im pomocy, a także zaniechanie udzielenia ochrony, na podstawie obowiązujących ustaw, indywidualnej własności i prawa dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów;

5. art. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z rozdz. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955, Dz.U. 1950, Nr 37, poz. 344, poprzez przyjęcie, że Huta Warszawa w Budowie, jako podmiot uprawniony z orzeczenia administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1955 r., była wykonawcą narodowego planu gospodarczego, uprawnionym do wnioskowania o nabycie nieruchomości w trybie dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r., mimo, że:

a) inwestycja stanowiąca hutę w Warszawie nie była wymieniona w ustawie o 6- letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 z dnia 21 lipca 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 37, poz. 344;

b) zarówno przepisy dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r., jak też przepisy dekretu o przedsiębiorstwach państwowych z dnia 26 października 1950 r. nie znały pojęcia "przedsiębiorstwo państwowe w budowie",

c) w toku postępowania wywłaszczeniowego pozytywna opinia Prezydium Rady Narodowej z dnia 4 kwietnia 1952 r. dotyczyła nabycia nieruchomości przez Hutę Warszawa Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione, które nie stało się ostatecznie adresatem decyzji z dnia 31 sierpnia 1955 r.;

6. art. 5 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez oparcie się przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, przy rozpoznaniu wniosku przedsiębiorstwa, o opinię Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 4 kwietnia 1952 r., dotyczącą Huty Warszawa Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione, a więc inne niż Huta Warszawa lub Huta Warszawa w Budowie;

7. art. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 1 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych z 26 października 1950 r., Dz. U. 1950, Nr 49, poz. 439 poprzez przyjęcie, że Huta Warszawa w Budowie była przedsiębiorstwem państwowym utworzonym w drodze zarządzenia właściwego ministra w porozumieniu z Ministrem Finansów i za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mimo, że taki akt nie został wydany;

8. art. 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 30 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez nie rozpoznanie zarzutu, że doszło do naruszenia obowiązków związanych z zaoferowaniem nieruchomości zamiennej lub ceny przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu;

9. art. 1 i art. 11 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 9 i 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 28 marca 1928 r., Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 341 w zw. z art. 46 dekretu Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r., Dz.U. 1946, Nr 60, poz. 328 poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo śmierci J. O., a przed ustaleniem następców prawnych zmarłego, które nastąpiło dopiero na mocy postanowienia Sądu z 1958 r., sygn. I Ns II 1210/58, to jest przy braku strony. Postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia 31 sierpnia 1955 r., było prowadzone wobec podmiotów zbiorowych (określonych zbiorowo, jako: spadkobiercy), nie zindywidualizowanych ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani też przy wydawaniu skarżonej decyzji, jak też przy jej wykonaniu, w szczególności wobec osób, które nie mogły się legitymować w stosunku do osób trzecich stwierdzeniem nabycia praw do spadku, zgodnie z art. 46 dekretu Prawo spadkowe, co rażąco narusza przepisy materialne dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., to jest: art. 1, w zw. z przepisami: art. 7 ust. 2 pkt 4; art. 13; art. 15; art. 16; art. 17 ust. 2 pkt 3); art. 17 ust. 3 pkt 4); art. 20; art. 21; art. 22; art. 23; art. 26; art. 30; art. 33; art. 34; art. 35; art. 36; art. 37; art. 39 pkt 4. Skarżący zarzucają też, że postępowanie administracyjne było prowadzone wobec osób: nieżyjących; o których mowa w art. 33 w zw. z art. 43 dekretu Prawo spadkowe z dnia 8 października 1946 r.; nie spełniających kryteriów ustanowionych przepisem art. 10 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928, to jest osób nieżyjących.

II. przepisów postępowania, ponieważ uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, zaniechanie samodzielnej oceny sprawy i wybiórcze ograniczenie rozpoznania wyłącznie do niektórych zarzutów skargi z dnia 21 września 2015 r. z całkowitym pominięciem stanowisk składanych przez Skarżących w sprawie, w tym w piśmie z 23 maja 2022 r. oraz z 21 czerwca 2022 r.;

2. art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie zakresu związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16, zgodnie z którym Sąd I instancji winien ograniczyć się do zbadania istnienia przesłanki nieważnościowej w sytuacji, gdy wyłączną podstawą wydania skarżonej decyzji z dnia 31 sierpnia 1955 r. były przepisy dekretu, które mają charakter proceduralny;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku jedynie pozornie odpowiada wymogom przywołanego przepisu, bowiem Sąd I instancji zaniechał wyjaśnienia zajętego stanowiska w przedmiocie bezzasadności skargi;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a nie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r. w całości w sytuacji, gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 66a k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nierozpoznanie istoty sprawy i pominięcie stanowiska wnioskodawców przedstawianego w postępowaniu, w tym w piśmie z 3 września 2012 r., w szczególności nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie, że skarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa;

b) rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego i przepisów szczegółowych zawartych w dekrecie o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, to jest art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 3) art. 18, art. 20, art. 21, art. 24, art. 26, art. 30, art. 33, art. 40 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z art. 9, art. 10, art. 13, art. 52, art. 68 ust. 1, art. 74 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 28 marca 1928 r., Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 341 poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego w 1923 r. J. O., bez ustalenia spadkobierców, które to naruszenia pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a uchybiają obowiązkowi organu do ustalenia stron postępowania w celu zapewnienia im prawa do obrony swoich interesów prawnych;

c) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym z dnia 28 marca 1928 r., Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 341 w zw. z § 23 oraz § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. - Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych, MP 1950.A-57.654 poprzez odmowę uwzględnienia wniosku mimo, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nie zostało opatrzone podpisem uprawnionej osoby, to jest zostało podpisane przez członka Prezydium bez wymaganego upoważnienia;

d) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym w zakresie usunięcia wątpliwości dotyczących nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy brak jest załączników graficznych, a dokumenty urzędowe zgromadzone w aktach postępowania wskazują rozbieżne dane dotyczące powierzchni nieruchomości:

- rejestr pomiarowy ogólny z 26 stycznia 1952 r., wpisany 9 czerwca 1953 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wskazuje, że grunty Skarbu Państwa wynoszą [....] ha [...] m2, a grunty prywatne - [...] ha [...] m2,

- zaświadczenie lokalizacyjne nr 633 z dnia 25 marca 1952 r. wskazuje, że cały obszar planowanej inwestycji ma wynosić [...]ha,

- pismo Ministra Hutnictwa z 10 lipca 1953 r. i Zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Panowania Gospodarczego z 25 lipca 1953 r. podają obszar gruntów prywatnych - [...]ha [...] m2,

- orzeczenie administracyjne z 31 sierpnia 1955 r. objęło obszar [...] ha [...]

m2.

Powyższe oznacza, że nie wykazano w postępowaniu, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 25 lipca 1953 r. obejmowało działkę nr 45, włączoną do orzeczenia administracyjnego z dnia 31 sierpnia 1955 r.;

e) naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej, ponieważ analiza akt postępowania wskazuje na nieprawidłowe prowadzenie akt postępowania, w wyniku czego doszło do usunięcia z akt:

- części materiału dowodowego, pozyskanego przez organ z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Katastralnej, to jest Księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym miasta Warszawa b. gromada [...] z 28 kwietnia 1953 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] w dniu 3 lutego 2006 r. Z powyższego Protokołu jednoznacznie wynika, że spadkobiercy J. O. byli znani organowi przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z imienia i nazwiska (dzieci: J., J., M., F., A. i żona W.) oraz adresu - wieś M[...], nr 66;

- pisma Wiceprzewodniczącego M.K.P.G. z dnia 4 kwietnia 1952 r., stanowiącego opinię w rozumieniu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Brak w aktach administracyjnych powyższych dokumentów, kluczowych dla oceny przesłanek nieważnościowych oznacza, że sądy administracyjne orzekające w sprawie po dacie wydania decyzji organu z dnia 14 sierpnia 2015 r. nie dysponowały pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, co narusza po stronie organu art. 54 § 2 i skutkuje naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiając rozpoznanie skargi w granicach sprawy.

f) dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, iż wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców J. O. nie naruszało rażąco prawa, a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa;

g) zaniechanie ponownego zbadania skarżonej decyzji z 15 października 2009 r. pod kątem celowości i słuszności rozstrzygnięcia i uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 3 listopada 2009 r., w tym dotyczących:

- konstytucyjności dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych z dnia 26 kwietnia 1949 r.;

- rażącego naruszenia prawa procesowego poprzez nie uwzględnienie zarzutów dotyczących wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po śmierci J. O., a przed ustaleniem następców prawnych oraz pozbawienia następców prawnych prawa do ochrony ich interesów prawnych poprzez zaniechanie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, który posiadał dane osobowe i adresowe spadkobierców, a nie uwzględnił ich w postępowaniu.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z 15 października 2009 r., względnie o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zażądali też przeprowadzenia rozprawy.

Zauważyć dodatkowo należy, że lista skarżących kasacyjnie uwzględnia wstąpienie do postępowania spadkobierców A.B. (k. 738). Argumentacja skargi kasacyjnej została rozwinięta następnie w dwóch załącznikach do protokołu rozprawy z 19 i 25 września 2023 r.

Uczestnik postępowania – Miasto Stołeczne Warszawa, wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały nadmiernie rozbudowane i częściowo się pokrywają, co do istoty poddanego do rozstrzygnięcia problemu, mimo przywołania różnych przepisów w samych zarzutach. W takim wypadku ocenie poddana zostanie (siłą rzeczy w sposób bardziej ogólny) norma prawna, wyłaniająca się z kilku zarzutów lub z konieczności pewna grupa zarzutów rozpoznana zostanie łącznie.

Sprawa ta, ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r., jest już po raz kolejny rozstrzygana przez sądy obydwu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16, uchylając zaskarżony wyrok WSA w sprawie ze skargi na tę samą decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, zawarł następującą ocenę prawną: "(...) przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. (...) W tym stanie rzeczy zarzut strony kasacyjnej [organu] naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955 r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. (...) Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie musi mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Zatem jego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia z dnia 31 sierpnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką (...) jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne. Pod tym kątem Sąd będzie musiał także ocenić zarzuty wniesionej do sądu skargi. Pamiętać przy tym należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią one (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanego orzeczenia powstał stosunek prawny (wywłaszczenie nieruchomości), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną, zawarte w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych."

Jakkolwiek by nie oceniać takiego stanowiska, jest ono wiążące w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., i wyrażone w sposób przejrzysty. Z art. 190 p.p.s.a. wynika, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Skarżący kasacyjnie są natomiast zdania, że wyłączną podstawą wydania decyzji z 31 sierpnia 1955 r. były przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r., które mają charakter proceduralny i mogą być rozpatrywane wyłącznie w związku z zarzutem naruszenia art. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Przepis art. 1 dekretu ustala normę materialną, która może zmaterializować się wyłącznie wskutek zgodności procedury w skonkretyzowanym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym zgodnie z pozostałymi przepisami dekretu (lub przepisami rozporządzenia prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. stosowanymi w postępowaniu wywłaszczeniowym na mocy art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zakresie nie unormowanym tym dekretem).

Tak ujęty zarzut, inaczej, niż wynika to z argumentacji NSA, przedstawia materię podlegającą ocenie z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych i pozostaje w sprzeczności z normą wynikającą z art. 190 p.p.s.a., z której wynika, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny.

W dalszej argumentacji autorka skargi kasacyjnej usiłowała także wykazać, że ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16, nie jest wiążąca, ponieważ wyrok (WSA) I SA/Wa 814/22 nie został wydany w sprawie ponownie roznawanej po wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r. Ze stwierdzeniem tym nie można się zgodzić. Kolejne wyroki WSA, które zapadały po wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r., wydane zostały w warunkach nieważności postępowania i z tego powodu były uchylane, albo w trybie autokontroli (art. 179a p.p.s.a.), albo przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 7 lutego 2022 r. I OSK 2004/20). Cały czas mamy jednak do czynienia z tą samą sprawą ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 14 sierpnia 2015 r., przekazaną do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie wyroku z 12 czerwca 2018 r. Od czasu wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16, nie zapadła bowiem inna decyzja w sprawie. Nie zmienił się więc przedmiot skargi, aby można było mówić o braku związania dotychczasową oceną prawną. W konsekwencji, dalsza argumentacja autorki skargi kasacyjnej zawarta w piśmie z 25 września 2023 r. o braku niezawisłości składu orzekającego Sądu I instancji, z tego powodu, że sąd ten czuł się związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 12 czerwca 2018 r. i nieważności postępowania z tego powodu, nie zasługuje na uwzględnienie.

Owo związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA w sprawie I OSK 1838/16, będzie miało znaczenie przy ocenie innych zarzutów skargi kasacyjnej.

W pewnym związku z poprzednim zarzutem pozostają zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a, bowiem skarga kasacyjna upatruje naruszenia tego pierwszego przepisu w zaniechaniu wyjaśnienia (lub pozornym wyjaśnieniu) stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie bezzasadności skargi, a naruszenia art. 134 p.p.s.a. (nie wskazując, o który § tego artykułu chodzi) w zaniechaniu samodzielnej oceny sprawy i wybiórczym rozpoznaniu wyłącznie niektórych zarzutów skargi z 21 września 2015 r., z całkowitym pominięciem stanowisk składanych przez skarżących w pismach z 23 maja 2022 r. oraz z 21 czerwca 2022 r.

Zauważyć wobec tego należy, że "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej" (wyrok NSA z 12.10.2023 r. II GSK 2013/22, LEX nr 3613559). Ponadto, "Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie nakłada natomiast na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy" (wyrok NSA z 26.07.2023 r. II FSK 2084/20, LEX nr 3601020).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej, a argumenty skarżących zostały ocenione przez Sąd I instancji przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16, co Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył. Pewnemu zawężeniu uległa zatem istotność niektórych zarzutów skargi (i przywołanych w innych pismach), z punktu widzenia przesłanek nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji nie było konieczności ustosunkowywania się do wszelkich, licznych argumentów skarżących, jeżeli istota sprawy została przedstawiona i rozpoznana, zgodnie z wytycznymi sądu kasacyjnego.

Pozostałe zarzuty procesowe mają związek z zarzutami postawionymi w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i zostaną w związku z tym rozpoznane łącznie.

Jedną z bardziej istotnych okoliczności, poruszonych w skardze kasacyjnej, jest kwestia stron postępowania wywłaszczeniowego, przeprowadzonego na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 sierpnia 1955 r., bowiem może ona mieć potencjalny wpływ na byt prawny decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że postępowanie to prowadzone było po śmierci J. O., wobec niedookreślonych osób (jego spadkobierców), pomimo, że następcy prawni byli organowi znani z imienia i nazwiska oraz z miejsca zamieszkania, co powinno prowadzić do uznania rażącego naruszenia prawa. Na poparcie tego zarzutu skarżący kasacyjnie przywołują szereg przepisów, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne.

Wyjaśnić wobec tego należy, że zgodnie z art. 26 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, "Jeżeli złożone w terminie wyjaśnienia (ust. 1) albo dalsze postępowanie wyjaśniające, które w razie potrzeby może być zarządzone, ujawnią istnienie sporu co do tytułu własności nieruchomości, prezydium wojewódzkiej rady narodowej (odwoławcza komisja wywłaszczeniowa) odeśle strony na drogę postępowania sądowego. W tym przypadku postępowanie wywłaszczeniowe toczyć się będzie dalej przeciwko osobie, ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Ustalenie obowiązku wykonawcy narodowych planów gospodarczych z art. 30 ust. 1 - jeżeli osoba właściciela może mieć wpływ na to ustalenie - nastąpi po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu." Z ust. 1 art. 26 dekretu wynika natomiast, że to na osobie nieujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel, ciąży złożenie właściwego dokumentu, aby postępowanie mogło być kontynuowane z jej udziałem. Jednocześnie "(...) z treści ww. dekretu wynikało, że prawodawca przewidział trudności w ustaleniu informacji o właścicielu nieruchomości. W przepisie art. 17 ust. 3 pkt. 4 i 5 przewidziano, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć:

- poświadczony odpis księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości;

- jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła – odpis dokumentu ze zbiorów dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości;

- z braku ww. dokumentów zaświadczenie właściwego sądu powiatowego stwierdzające tę okoliczność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano wielokrotnie uwagę na to, że w okresie po II wojnie światowej z uwagi na stopniowe odnajdowanie i porządkowanie dokumentów stwierdzających lub potwierdzających prawo własności nieruchomości utrudnione było ustalenie właścicieli nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszny jest wniosek Sądu I instancji, że okoliczność iż w postępowaniu wywłaszczeniowym mogli nie brać udziału potencjalni współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej" (wyrok NSA z 12.10.2017 r I OSK 3280/15).

Niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości, jednak nie wynika to wprost z art. 21 ust. 2 dekretu. Jeśli zatem z księgi hipotecznej wynikało, że ostatnim ujawnionym właścicielem nieruchomości był J. O., zmarły w 1923 r., z adnotacją o toczącym się postępowaniu spadkowym (zakończonym dopiero w 1958 r., czyli niespełna 3 lata po wywłaszczeniu), to wymienienie w orzeczeniu wywłaszczeniowym jako adresatów spadkobierców J. O., którzy do czasu wydania decyzji nie zostali ujawnieni w księdze wieczystej i nie przedstawili postanowienia spadkowego, nie można uznać za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy się zważy, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stosuje się tylko, jeżeli dekret nie stanowi inaczej (art. 11 ust. 1 dekretu). Przepisy dekretu można było natomiast odczytywać tak, że to na spadkobiercach ciążył obowiązek ujawnienia swoich praw do nieruchomości, a tego typu wątpliwości w wykładni prawa nie mogą być podstawą do uznania rażącego naruszenia prawa. "Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, których nadto właściciele zaniechali obowiązku ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, nie uzasadnia zapewnienia ochrony prawnej przez stosowanie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności, skoro nie jest oczywiste, że podjęte rozstrzygnięcie i sposób określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w takim przypadku stanowi kwalifikowaną, rażącą postać naruszenia prawa" (wyrok NSA z 20.01.2023 r. I OSK 2759/19, LEX nr 3507735).

Z tego punktu widzenia także ewentualne braki w dokumentacji przesłanej przez organ (co podniesiono zresztą dopiero na etapie skargi kasacyjnej), a które miałyby wskazywać na to, że organowi prowadzącemu wywłaszczenie znane były dane osobowe i adresy potencjalnych (ale nie potwierdzonych we właściwej formie) spadkobierców J. O., nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Podnoszona okoliczność wynika swoją drogą z akt sprawy. "Na koniec należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej przed prawie 60 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym" (wyrok NSA z 9.04.2019 r. I OSK 1478/17, LEX nr 2705297).

Z tej perspektywy rację należy też przyznać Sądowi I instancji, że obowiązki wynikające z art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. należy zaliczyć do fazy postępowania odszkodowawczego, a orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 31 sierpnia 1955 r. miało za przedmiot wyłącznie wywłaszczenie. Z powołanego przepisu jasno bowiem wynika, że "(...) wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną (...)". Nieruchomość zamienna była więc formą odszkodowania za wywłaszczenie i w sytuacji, gdy o odszkodowaniu orzekano odrębnie (jak w tym wypadku), wszelkie kwestie związane z odszkodowaniem nie powinny być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa przy samym wywłaszczeniu. Nawet "fakt niewypłacenia odszkodowania nie może podważać bytu prawnego całego postępowania wywłaszczeniowego i samej decyzji o wywłaszczeniu, gdyż należy to do odrębnego postępowania" (zob. wyrok NSA z 13.03.1998 r. IV SA 2032/96, LEX nr 45951).

W orzecznictwie podnosi się również, że "Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia" (wyrok NSA z 24.08.2010 r., I OSK 1415/09, LEX nr 745010). "Inaczej mówiąc, decyzji ostatecznej służy swoiste domniemanie legalności i prawidłowości. Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. (...) Zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności" (wyrok NSA z 26.04.2022 r. II OSK 2381/19, LEX nr 3343002). Z faktu, że po blisko 70-ciu latach od wywłaszczenia nie zachowały się dowody na dokonanie obwieszczenia, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r., nie można więc wyciągać wniosku, że obwieszczenia takie nie zostało dokonane i że mamy wobec tego do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Także pewne różnice w poszczególnych dokumentach w nazwie przedsiębiorstwa będącego wykonawcą narodowych planów gospodarczych (Huta Warszawa w Budowie, czy Huta Warszawa Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione) nie mogą prowadzić do wniosków o rażącym naruszeniu art. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 dekretu z 1949 r., jeżeli mieliśmy do czynienia z przedsiębiorstwem państwowym, które niewątpliwie zostało utworzone i w rzeczywistości było wykonawcą wspomnianych planów, co nie budzi wątpliwości (wszak Huta Warszawa, jako przedsiębiorstwo państwowe funkcjonowała wiele dziesięcioleci). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 maja 2015 r. I OSK 1252/14).

Jeśli natomiast organ stosował normy prawne rangi ustawowej, to nie można przyjąć, że rażąco je naruszył z uwagi na to, że dokonał wywłaszczenia w oparciu o dekret wydany sprzecznie art. 4 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej. Przede wszystkim sprzeczności takiej nikt definitywnie nie potwierdził, a wskazany przepis ustawy konstytucyjnej można różnie wykładać, a w takim wypadku nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, rozumianym tak, że "treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (zob. np. wyrok NSA z 10.05.2022 r. III OSK 1083/21, LEX nr 3342673). Nie można też abstrahować od tego, że dekret z 1949 r. był podstawą do realnej zmiany stosunków własnościowych.

Co zaś się tyczy zarzutów naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego (por.: wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. I OSK 3379/18; wyrok NSA z 26.04.2022 r. II OSK 2381/19, LEX nr 3343002). W okolicznościach tej sprawy, przy braku wyraźnych przesłanek rażącego naruszenia prawa, również zarzut dotyczący powołanych norm konstytucyjnych uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej można przyporządkować do tej grupy zarzutów procesowych, które – zgodnie z oceną prawną przedstawioną przez NSA w wyroku z 12 czerwca 2018 r. I OSK 1838/16 – nie mogły zostać ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.