Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 958/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 154 ust. 1 , art. 4 pkt 11, art. 144 § 1, art. 145 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego G., ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej w dniu 04 listopada 2019 r. własność R. R., położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczeniem z dnia 04 listopada 2019 r. nr [...] P. I. N. B. dla Miasta P. potwierdził brak podstaw do sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ustalono, że budowa drogi na ulicach: [...], [...], [...], [...] została zrealizowana ze środków Miasta P.. W latach 2008- 2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...]. Pozyskane od właścicieli nieruchomości przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...] środki, zostały wykorzystane do opracowania dokumentacji projektowej, która posłużyła do rozpoznania możliwości realizacyjnych i opracowania ostatecznego projektu. Z przedłożonych dokumentów wynikało, że właściciel nieruchomości przy ul. [...] w P. wniósł nakład na projekt drogowy i odwodnienie w wysokości [...] zł oraz [...] zł na oświetlenie. W ramach zrealizowanej inwestycji na ulicach: [...], [...], [...], [...] i fragmencie [...] wybudowano jezdnie z kostki betonowej, zjazdy do posesji z kostki betonowej, progi zwalniające i kanalizację deszczową. W aktach sprawy, znajdowały się dokumenty potwierdzające budowę drogi w ulicy [...], [...], [...] [...]. Właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] R. R. zapewniono bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi poprzez wjazd i wejście z kostki betonowej urządzony od ulicy [...]. Organ przyjął za dowód wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości uznał operat szacunkowy z dnia 15 listopada 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A., w którym ustalono, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia 15 listopada 2021 r. ustalił, że wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł. Zatem wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł, czyli opłata adiacencka powinna wynieść [...] zł. Po dokonaniu analizy nakładów na projekt budowy drogi z odwodnieniem, zgodnie z listą dostarczoną przez przewodniczącego Stowarzyszenia właściciel nieruchomości (dz. nr [...]) przy ul. [...] R. R. wniósł nakład na projekt drogowy i odwodnienie w wysokości [...] zł oraz [...] zł na oświetlenie. Zatem opłata adiacencka umniejszona została o kwotę wniesioną na budowę drogi, tj. [...] zł i wyniosła [...] zł.

Pismem z dnia 03 marca 2022 r. R. R. złożył odwołanie zaskarżając w całości decyzję organu 1 instancji. Organowi I instancji zarzucił wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy obarczony wadami, którego organ nie przeanalizował. Ponadto naruszenie przysługującego stronie prawa do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Odwołujący zarzucił również błędne przyjęcie przez organ, że sporządzony operat nie podlega merytorycznej weryfikacji oraz brak odniesienia się organu do merytorycznych zarzutów poruszanych w piśmie odwołującego. Dalsze zarzuty dotyczyły głównie merytorycznych aspektów operatu szacunkowego i polegały na: błędnym określeniu rynku nieruchomości podobnych, istotnych błędach w obiektywnym określeniu istniejącego stanu faktycznego. Odwołujący opisał nieruchomości wzięte do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego, określając poszczególne cechy nieruchomości. Zarzuca biegłemu, że nie uwzględnił, iż nieruchomość położona jest z jednej strony od ulicy [...] o natężonym ruchu drogowym, co istotnie zmieniło wartość tej nieruchomości. Zdaniem odwołującego się dla potwierdzenia wartości dowodowej przedstawionego operatu biegły powinien przeprowadzić rachunek błędów. Ponadto w opracowanym operacie, według odwołującego, biegły zastosował nie certyfikowane narzędzia obliczeniowej.

Decyzją z 26 września 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw do uwzględnienia odwołania, w którym wszelkie zarzuty odwołującego odnosiły się głównie do merytorycznych błędów w sporządzonym operacie szacunkowym, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że nie mogło samo usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Jeśli strona kwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie.

W ocenie organu odwoławczego operat z dnia 15 listopada 2021 r. sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny. Biegły dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale IV. Biegły prawidłowo wziął do porównań przy tej metodzie kilkanaście transakcji (13 - przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem drogi, 11 - przy określeniu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi), Biegły prawidłowo określił zakres i przedmiot wyceny. Rzeczoznawca analizę rynku nieruchomościami, przeprowadził dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed budową drogi, jak i po jej wybudowaniu. W wycenie do porównań biegły wykorzystał transakcje z 2019 r. z rynku lokalnego (ulice m. P., część [...]). Za nieuzasadniony uznano zarzut wzięcia do porównań nieodpowiednich transakcji, określając ich cechy. Nieruchomości podobne nie muszą oznaczać nieruchomości identycznych. Biegły prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości, istotne daty dla określenia wartości nieruchomości oraz dokonał właściwie analizy lokalnego rynku nieruchomości, biorąc do porównań transakcje z terenów zachodnich miasta P.. Opis nieruchomości i jej otoczenie, położenie określone przez rzeczoznawcę, sąsiedztwo, otoczenie, kształt powierzchnia uzbrojenia, możliwości zagospodarowania, uznano za prawidłowe, zgodne ze stanem faktycznym. Działka nr [...] położona jest przy ul. [...], dojazd do niej odbywa się ulicą [...], co zostało dokładnie opisane w operacie szacunkowym. Nieruchomość obejmuje obszar o dość regularnym kształcie (prostokąt), jest zagospodarowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, posiada wjazd z ulicy [...] wybudowanej i urządzonej drogi publicznej oraz dostęp do sieci wodociągowej, gazowej, energetycznej i kanalizacji sanitarnej. Bezpośrednie sąsiedztwo to zabudowa jednorodzinna. Rejon lokalizacji nieruchomości określa się jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem do porównań biegły wykorzystał transakcje o takim samym przeznaczeniu Biegły zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, które jest uzasadnione w sytuacji gdzie znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Po dokonaniu korekty ze względu na niektóre cechy różniące nieruchomości, stosując współczynniki korygujące, biegły był w stanie obiektywnie określić wartość nieruchomości wycenianej. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały zatem uwzględnione w procesie wyceny. Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budziły wątpliwości i pochodziły z rynku lokalnego (ulice na terenie miasta P.), co dawało większe prawdopodobieństwo w porównywaniu ich z przedmiotową nieruchomością. Transakcje wzięte do porównań są prawidłowe, pochodziły z podobnych terenów jak przedmiotowa nieruchomość. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Wyceniając przedmiotowa nieruchomość biegły, wbrew temu co podnosi odwołujący, wziął pod uwagę, że nieruchomość przedmiotowa położona jest w sąsiedztwie drogi o natężonym ruchu (ulica [...]) dając ocenę cechy "otoczenie i sąsiedztwo" na najniższym poziomie przyjętej skali ocen jako nieatrakcyjne.

Według Kolegium przedstawiony operat szacunkowy był spójny, logiczny i wiarygodny, nie zawierał błędów rachunkowych ani błędów, co do stanu faktycznego. Biegły wykazał w nim, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Mając na uwadze położenie przedmiotowej nieruchomości (skrzyżowanie z ulicą [...]), wzrost wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi w ulicy [...] był zdaniem biegłego, dużo niższy, niż innych nieruchomości położonych w ulicy [...].

Pismem z dnia 7 listopada 2022 roku R. R. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2022 r., znak: [...], doręczonej mi w dniu 11 października 2022 roku. Wyżej wymienioną decyzję zaskarżył w całości wskazując na:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. art. 10 § 1 kpa poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy ani organ II ani organ I instancji nie udostępnili istotnych informacji zgodnie z wnioskami między innymi dotyczącymi wskazania cech nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomości przez powołanego w sprawie biegłego, niezobowiązanie przez organ biegłego do rzetelnej odpowiedzi na zadane pytania i zastrzeżenia do operatu, który z uwagi na wagę wadliwości nie powinien stanowić dowodu w sprawie; a także nie przesłuchanie mnie w charakterze strony i me przeprowadzenie dowodów przeze mnie wnioskowanych związanych z potrzebą uzyskania operatu uzupełniającego, a najlepiej nowego operatu sporządzonego przez bezstronnego biegłego, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 75 §1, 77 § 1, 80 kpa, które miało wpływ na wynik spraw)', poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez przyjęcie, że ciężar dowodu spoczywa na stronie podczas gdy w sprawie administracyjnej ciężar dowodu, zwłaszcza sprawie wszczętej z urzędu spoczywa na organie administracji publicznej, nie przeprowadzenie uzupełniającej opinii biegłego, niepowołanie innego biegłego, w obliczu rażących naruszeń ze strony biegłego w niniejszej sprawie, a w związku z tym brak wszechstronnego rozpoznania spraw)';

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 138 § 2a kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji t przekazania spraw) organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, podczas gdy decyzja ta została wydana w wyniku błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpni;! 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz, U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta [...] nr XLIl/[...]/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat)" adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, polegającej na odmowie możliwości uzyskania wyniku szacowania w operacie szacunkowym wzrostu wartości równej "0" czyli braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości;

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne powołanie podstawy prawnej oraz przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego oraz nie odniesienie się do uwag wniesionych przez stronę w odwołaniu odnoszących się do naruszeń przed organem I instancji takich jak:

- nie udostępnienie istotnych dla oceny operatu szacunkowego informacji które pozostawały w zasobie Organu I instancji, lub które Organ mógł łatwo pozyskać zobowiązując, do ich przekazania biegłego;

- naruszenie przysługującego stronie prawa do wzięcia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez nie udostępnienie informacji mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie czym doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa;

- ignorowanie konieczności wyjaśnienia czy wykazany w opinii rzekomy wzrost wartości nieruchomości jest następstwem wyłącznie realnie istniejących w roku 2019 zjawisk inflacyjnych których skala wg GUS jest identyczna jak rzekomy wzrost wartości, czy też doszło do realnego wzrostu wartości nieruchomości czym doszło do naruszenia art. 81a § 1 kpa;

- stanowisko Organu I instancji sugerujące przesunięcie ciężaru przeprowadzenia dowodu, nie jest zgodne z obowiązującym w tym zakresie prawodawstwem tj. art .7 kpa konstytuującym zasadę legalizmu;

- zignorowanie konieczności określenia marginesu błędu oszacowania w związku z wykazanymi w opinii bardzo niewielkimi różnicami, których wartość może się zawierać w dopuszczalnym marginesie błędu oszacowania, jeśli rzekomy wzrost wartości nieruchomości mieści się w marginesie błędu szacowania wynik szacowania nie powinien stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu opłaty; postępowanie prowadzone były w sposób stronniczy przez organ pierwszej instancji gdyż rozpoczęte było z obranym góry założeniem o wzroście wartości nieruchomości co stanowi naruszenie art.7, 77 i 80 kpa;

- odpowiedzi SKO sformułowane w uzasadnieniu bardzo ogólnikowe i wymijające, nie odnoszące się w ogóle do istoty stawianego zarzutu, czym doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa;

- nie udzielenie przez SKO odpowiedzi na większość sformułowanych w odwołaniu od decyzji zarzutów, czym doszło do naruszenia art. 107 § 3 kpa;

- bezczynność Organu który nie podjął żadnych czynności sprawdzających/wyjaśniających;

- uniemożliwienie strome czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z urzędu, podczas której skarżący by miał możliwość zadawania pytań autorowi opinii mającej stanowić dowód w sprawie co stanowi naruszenie art. 89 § 1 kpa;

- powołany w sprawie biegły nie rozpoznał/nie uwzględnił wiodącego czynnika determinującego wartość wycenianej nieruchomości jakim jest położenie bezpośrednio przy drodze klasy powiatowej i związanych z tym okoliczności, czym doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa w zw. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ zasadnie zaniechał oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego;

- biegły nie stworzył bazy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej co związane było z zwiększonym nakładem jego pracy i kosztów, skutkiem czego do wyceny nieruchomości o zgoła innej charakterystyce bezkrytycznie wykorzystał nie adekwatną bazę danych, czym naruszono art. 138 § 2 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.); dalej: "rozporządzenie";

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. ż § 4 ust. 4 i (§ 56 ust 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wbrew wymaganym zasadom przejawiający się w przyjęciu do szacowania nieruchomości w podejściu porównawczym nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi, sztuczne poszerzenie bazy danych do wymaganych kilkunastu, a także nie uwzględnienia zmiany poziomu cen w skutek upływu czasu;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie przez organy obu instancji błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa oraz brak należytego opisu stanu nieruchomości przyjętych w procesie szacowania;

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2, 3 ustaw}- z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta [...] nr XLII/[...]/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, polegającej na odmowie możliwości uzyskania w wyniku szacowania w operacie szacunkowym wzrostu wartości równej "0" czyli braku jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości.

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 154 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma w obliczu tego przepisu znaczenia jakimi cechami charakteryzują się przyjęte do porównania nieruchomości, czemu organ I i II instancji dał wyraz nie wzywając biegłego do przedstawienia zgodnie z wnioskiem strony, cech takich jak: dopuszczony na działce typ zabudowy, umiejscowienie działki w ciągu, tj. czy jest to działka środkowa czy narożna, klasy drogi przy której położona jest działka, odległości od najbliższej drogi powiatowej co uniemożliwiło weryfikację bazy danych transakcyjnych pod kątem kryteriów podobieństwa do mojej nieruchomości.

W rezultacie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję w całości; na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w wyniku budowy przez Miasto P. dróg na ulicach [...], [...], [...] i [...]. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego G. w P. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze. zm.) zwanej dalej ustawą, która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 § 1 wspomnianej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 145 ust. 2 ustawy stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 ustawy).

Najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19).

Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 t.j.) Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie - ustalając wysokość opłaty adiacenckiej - organ nie dokonał wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Choć organ odwoławczy wskazał, iż operat jako dowód z opinii biegłego podlega jego ocenie z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a., to zasady tej nie uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie znalazł odpowiedzi na postawione w skardze zarzuty. W tym względzie należy dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.

W niniejszej sprawie po sporządzeniu operatu R. R. został zawiadomiony pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z operatem, z możliwością udostępnienia akt sprawy oraz rozłożenia opłaty na raty. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji R. R. zwrócił się do organu pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. podnosząc, że nieruchomości podobne nie zostały dobrane prawidłowo. W odpowiedzi pismem z dnia 04 stycznia 2022 r. biegły podkreślił, że kwestia doboru nieruchomości porównawczych oraz wpływ cech rynkowych na ich wartość w szczegółowy sposób zaprezentował w analizie i charakterystyce rynku nieruchomości. Strona ponownie poddała pod wątpliwość wzrost wartości jego nieruchomości w piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. Odpowiedź na te wątpliwości miała zostać zawarta w odpowiedzi z dnia 04 stycznia 2022 r. Ponadto w sporządzonym operacie szacunkowym miały znajdować się konkretne wyjaśnienia, poprzez opisanie istotnych dla wartości, nieruchomości atrybutów rynkowych. Dodatkowe kwestie, które podniosła strona, takie jak: dopuszczony tryb zabudowy, umiejscowienie działki w ciągu, klasa drogi przy której działka jest położona, czy odległość od najbliższej drogi powiatowej, zdaniem rzeczoznawcy majątkowego nie miały takiego znaczenia na wartość nieruchomości, jak podnosił to odwołujący.

W ocenie Sadu rzeczoznawca majątkowy został wezwany do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu, ale przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a złożone przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. oświadczenie z dnia 4 stycznia 2022 roku odnosiło się do zastrzeżeń jakie zostały sformułowane przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ponowiło wystąpienia do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu od decyzji organ I instancji, na okoliczność przyjęcia do porównania innych nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej, niedokonania charakterystyki nieruchomości uznanych za podobne, nie uwzględnienia ogólnego wzrostu cen na poziomie wskazanym przez rzeczoznawcę. Trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Uszło uwadze organu odwoławczego, iż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności powinna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentacji odwołania w powołanym zakresie mimo, iż okoliczność ta mogła mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej w toku postępowania wyceny. Dopiero wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem zarzutów podniesionych przez stronę skarżąca w zakresie ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10). Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano dalszej pełnej oceny w zakresie ustalonej wysokości odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero pełen wyjaśnienie dotyczące wątpliwości podniesionych przez stronę skarżącą umożliwi zajecie stanowisko w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, które będzie mogło podlegać sadowej kontroli. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania. Ponadto w ocenie skarżącego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ II instancji naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę legalizmu (art. 6 k.p.a.), która wiąże się z prawidłową wykładnią przepisów prawa, należytej staranności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), czy też pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w punkcie drugim sentencji wyroku.