Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 174/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art.15, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi H. K. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2024 r. nr 9009-2024-000037 w przedmiocie płatności rolno–środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2022 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącej H. K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. K. (dalej: beneficjentka/skarżąca) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 29 stycznia 2024 r., nr 9009-2024-000037, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w U. (dalej: Kierownik ARiMR) z 3 listopada 2023 r., nr 0176-2023-005413, w sprawie przyznania skarżącej płatności rolno-środowisko-klimatycznej na rok 2022.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 22 maja 2022 r. skarżąca wystąpiła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. o przyznanie m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2022. We wniosku skarżąca zadeklarowała w piątym roku 5-letniego zobowiązania realizację: wariantu 2.1. M. na pow. [...] ha, wariantu 5.3. – M. na pow[...] ha, wariantu 5.4. – P. łąki wilgotne na pow. [...] ha, Pakietu 9 R. na pow. [...] ha. Do wniosku skarżąca załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej.

Zadeklarowane przez beneficjentkę działki rolne zostały poddane kontroli na miejscu w jej gospodarstwie w dniach od 28 listopada do 1 grudnia 2022 r. W ramach czynności kontrolnych inspektorzy terenowi poddali weryfikacji deklarowane działki do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w roku 2022 i stwierdzili rozbieżności pomiędzy danymi zwartymi we wniosku a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli. W ramach wariantu 2.1 M.:

- dla działki rolnej [...]zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] zgłoszonej do płatności, na powierzchni [...] ha nie stwierdzono poplonu, stwierdzono zasianą oziminę. We wniosku zadeklarowano poplon składający się z mieszanki roślin: gorczyca, owies, rzepak ozimy, natomiast podczas kontroli na miejscu stwierdzono pszenicę ozimą. Działka została obarczona błędem: M1 - na działce rolnej nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw; dla działki rolnej J3 zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] zgłoszonej do płatności, na powierzchni [...] ha nie stwierdzono poplonu, stwierdzono zasianą oziminę. We wniosku zadeklarowano poplon składający się z mieszanki roślin: gorczyca, owies, rzepak ozimy, natomiast podczas kontroli na miejscu stwierdzono pszenicę ozimą. Działka została obarczona błędem M1 - na działce rolnej nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw;

- dla działki rolnej [...] zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], [...], [...]zgłoszonej do płatności, na powierzchni [...] ha nie stwierdzono poplonu, stwierdzono zasianą oziminę. We wniosku zadeklarowano poplon składający się z mieszanki roślin: gorczyca, owies, rzepak ozimy, natomiast podczas kontroli na miejscu stwierdzono pszenicę ozimą. Działka została obarczona błędem M1 - na działce rolnej nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw;

- dla działki rolnej [...] zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...]zgłoszonej do płatności, na powierzchni [...] ha nie stwierdzono poplonu, stwierdzono zasianą oziminę. We wniosku zadeklarowano poplon składający się z mieszanki roślin: gorczyca, owies, rzepak ozimy, natomiast podczas kontroli na miejscu stwierdzono pszenicę ozimą. Działka została obarczona błędem M1 - na działce rolnej nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw.

Ponadto stwierdzono brak przestrzegania wymogu składowania biomasy wśród kęp drzew i zarośli, w rowach, jarach i innych obniżeniach terenu na działce rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej [...]

Z czynności kontrolnych został sporządzony raport nr 9009-00000022510/22.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku Kierownik ARiMR uwzględnił ww. raport z czynności kontrolnych i stwierdził w ramach:

- wariantu 2.1. dla działek rolnych [...], [...], [...] [...] - że stwierdzona użytkowana rolniczo powierzchnia wynosi 0,00 ha; a po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni [...] ha, powierzchnia działek rolnych wyniosła [...] ha;

- wariantu 5.3. - dla działki rolnej [...] położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku łącznej powierzchni [...] ha, po wykluczeniu na podstawie przeprowadzonych pomiarów (MKO) powierzchni [...] ha z działki oraz dla działki rolnej Cl położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o zadeklarowanej we wniosku powierzchni [...] ha, po wykluczeniu na podstawie przeprowadzonych pomiarów (MKO) powierzchni 0,01 ha, powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła [...] ha.

Następnie decyzją z 7 czerwca 2023 r., nr 0176-2023-005129, Kierownik ARiMR przyznał beneficjentce płatności rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2022, w łącznej wysokości [...] zł, tj. w ramach:

• wariantu 5.3 – M. w wysokości [...] zł.

• wariantu 5.4. – P. w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

• wariantu 5.5. – P. w wysokości [...] zł.

• Pakietu 9 R. w wysokości [...] zł;

a także odmówił przyznania płatności w ramach:

• wariantu 2.1 M. i nałożył sankcje w wysokości [...] zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Powyższa decyzja została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z 12 września 2023 r., nr 9009-2023-001997.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik ARiMR decyzją z 2 listopada 2023 r., nr 0176-2023-005413, przyznał beneficjentce płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2022 w łącznej wysokości [...] zł, tj. w ramach:

• wariantu 5.3 – M. w wysokości [...] zł,

• wariantu 5.4. – P. w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i nałożył sankcję w wysokości [...] zł.

Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

• wariantu 5.5. – P. w wysokości [...] zł.

• Pakietu 9 Retencjonowanie wody w wysokości [...] zł,

a także odmówił przyznania płatności w ramach:

• wariantu 2.1 Międzyplony i nałożył sankcje w wysokości [...] zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych łat kalendarzowych.

Organ I instancji ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:

- wariant 2.1 M. - zobowiązanie podjęte 15 marca 2018 r. na powierzchnię [...] ha,

- wariant 5.3 M. - zobowiązanie podjęte 15 marca 2018 r. na powierzchnię [...] ha,

- wariant 5.4 P. - zobowiązanie podjęte 15 marca 2018 r. na powierzchnię [...] ha,

- wariant 5.5 Półnaturalne łąki - zobowiązanie podjęte w dniu 15 marca 2018 r. na powierzchnię [...] ha.

Od powyższej decyzji strona wnosiła odwołanie, w którym zarzucono, że informację o kontroli strona otrzymała pod koniec grudnia 2022 r., a nie jak podaje organ 28 listopada. Podniosła "brak informacji o przebiegu kontroli, a tym samym niemożność wyjaśnienia wątpliwości". Zdaniem strony podstawą kwestionowania powierzchni [...] ha był sposób zasiewu - równo siewnikiem, a nie rzutowo. Zaznaczono, że z uwagi na warunki pogodowe w listopadzie, mróz i śnieg, rośliny była w innym stanie niż w październiku. Ponadto strona zarzuciła, że stwierdzenie zasiewu pszenicy ozimej na kwestionowanej powierzchni jest dużym nadużyciem wynikającym z braku kwalifikacji rolniczych lub umiejętności rozpoznawania zbóż. Zaznaczyła, że nie uprawia pszenicy ozimej i w ogóle pszenicy z uwagi na to, że dysponuje glebami klasy gleby IV, V i VI i byłoby to nieopłacalne finansowo.

Po rozpatrzeniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 29 stycznia 2024 r., Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, ze zm., dalej: rozporządzenie RŚK), płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1 ze zm.), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu RŚK.

Natomiast na podstawie § 15 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 rozporządzenia RŚK wysokość płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni gruntów, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 - po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Z kolei w myśl § 15 ust. 3 rozporządzenia RSK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 640/2014), określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy stwierdził, że po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 M. powierzchni [...] ha powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła w ramach wariantu 2.1 – [...] ha. Z uwagi na stwierdzone rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku w ramach wariantu 2.1 M. a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi 69,73%.

Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi nie przyznaje się żadnej pomocy. Ponadto rolnik podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. W oparciu o art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 640/20142, będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. Jeżeli odliczenie tej kwoty w ciągu trzech lat kalendarzowych nie będzie możliwe, wówczas pozostałe do spłaty saldo zostanie anulowane. Kara ta została wyliczona z uwzględnieniem stawki płatności do 1 ha w ramach wariantu: 2.1 M.określonej w rozporządzeniu RŚK i wynoszącej [...] zł. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach Wariantu: 2.1 Międzyplony, określona na podstawie § 16 rozporządzenia RŚK wynosi 790,62 zł. Na podstawie ww. przepisów odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu: 2.1 Międzyplony i wymierzono karę w wysokości [...] zł ([...] ha pow. wykluczona x [...] zł uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 2.1 Międzyplony = [...] zł).

Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez beneficjentkę, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił, że kontrola na miejscu w gospodarstwie beneficjentki została przeprowadzona przez inspektorów, którzy posiadali doświadczenie praktyczne i wiedzę merytoryczną z zakresu prowadzenia działalności i uprawnienia w tej materii. Zdaniem organu sporządzony z tej kontroli raport nr 9009-00000022510/22 w sposób obiektywny pozwala na określenie zakresu i sposobu użytkowania działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez producenta rolnego do płatności na 2022 rok. Podkreślono, że ustalenia z kontroli udokumentowane zostały obszerną dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie dla działki z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania. Z kolei przedstawiony szkic obrazuje kontrolowaną działkę i daje możliwość weryfikacji poprzez porównanie go z załącznikiem graficznym, przedstawiającym działki beneficjentki, dołączone do wniosku o płatność. W ocenie Dyrektora ARiMR, zarówno raport jak i załączone do niego zdjęcia, nie budzą wątpliwości co do ich rzetelności.

Organ II instancji stwierdził, że brak jest dowodów mogących skutecznie zakwestionować prawidłowość kontroli na miejscu. Beneficjentka nie wniosła żadnych uwag ani umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raporcie, zatem zaakceptowała ustalenia dokonane w czasie kontroli na miejscu, że na działkach rolnych deklarowanych do płatności nie wywiązano się wymogów stawianych przez ustawodawcę w ramach określonego wariantu.

Organ zaznaczył, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Może on mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec nie wniesienia zastrzeżeń co do tego raportu, jest on urzędowym stwierdzeniem zawartych w nim informacji i jako taki, słusznie stal się podstawą do poczynienia ustaleń faktycznych przez organy. Zatem organy zobligowane były wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, w tym w szczególności o raport nr 9009-00000022510/22 z przeprowadzonej kontroli na miejscu. Natomiast beneficjentka nie przedstawiła żadnych dowodów, które mógłby zaprzeczać ustaleniom stwierdzonym podczas kontroli na miejscu, do czego była zobowiązana zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm. - dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że beneficjentka składając wniosek potwierdziła, że znane są jej zasady przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, dlatego też miała świadomość, że na deklarowanych działkach rolnych; D3, J3, J4, R2 należy zasiać poplon, natomiast podczas kontroli na miejscu stwierdzono pszenicę ozimą. Ponadto podczas kontroli na miejscu stwierdzono brak przestrzegania wymogu składowania biomasy wśród kęp drzew i zarośli, w rowach, jarach i innych obniżeniach terenu na działce rolnej G9 (działce ewidencyjnej nr [...]). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie stwierdził w roku 2022 nieprzestrzeganie wymogów, które beneficjentka powinna przestrzegać z tytułu 5-letniego zobowiązania w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia płatności w wariancie 5.4 oraz sankcje i odmowę płatności w wariacie 2.1, a także nałożenia na beneficjentkę sankcji zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa.

W odniesieniu do twierdzeń beneficjentki organ stwierdził, że zgodnie z adnotacją zawartą w raporcie kontroli, powiadomienie o kontroli miało miejsce 28 listopada 2022 r. (telefonicznie), a osobą powiadomioną był A. S.

Zdaniem organu II instancji Kierownik ARiMR w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa zastosował sankcje oraz zmniejszenia, a ich wysokość oraz sposób wyliczenia został dokładnie wskazany w decyzji.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/20142 i stwierdzenie, że różnica procentowa wynosi powyżej 50%, a przez to nałożenie kary i odebranie dotacji, gdy tymczasem organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji i w żadne sposób nie zweryfikował, że na obszarze stanowiącym wariant 2.1 Międzyplon posiano poplon składający się z mieszanki trzech rożnych roślin, a nie jak twierdzi organ pszenicę ozimą, co doprowadziło do sytuacji, w której organ Wykluczył części powierzchni działek rolnych z płatności i nałożył karę;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz nieuwzględnieniu twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR z 3 listopada 2023 r., nr 0176-2023-005413, a co za tym idzie niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego przejawiającej się nieuprawnionym uznaniu, że skarżąca w zakresie dotyczącym wariantu 2.1 M. na obszarze 31,1 ha dokonała obsiania pszenicą ozimą, podczas gdy na całym zgłoszonym we wniosku o dopłatę areale w wariancie 2.1 Międzyplon, tj. działce D3, J3, J4 i R2 posiano poplon zgodnie z deklaracją, co doprowadziło do sytuacji, w której organ wykluczył części powierzchni działek rolnych z płatności i nałożył karę;

2. art.11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jasnych argumentów, które przemawiałyby za tym, że skarżąca w zakresie dotyczącym wariantu 2.1 M. na obszarze [...] ha dokonała obsiania pszenicą ozimą, podczas gdy na całym zgłoszonym we wniosku o dopłatę areale w wariancie 2.1 M. tj. działce [...], [..], [...] i [...] posiano poplon zgodnie z deklaracją, co doprowadziło do sytuacji, w której organ wykluczył części powierzchni działek rolnych z płatności i nałożył karę.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ustaleniom organów grunt o powierzchni [...] ha w wariancie 2.1, został zasiany poplonem, zgodnie z deklaracją. Skarżąca kwestionuje zarówno areał wyłączony przez organ z dopłat, jak i sposób dokonania oceny i nie uwzględnienie jej uwag wyrażonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Według skarżącej decyzje organów obu instancji są niejasne, pisane skomplikowanym i nieprzystępnym językiem, w sposób dla niej niezrozumiały. Organy ograniczyły się jedynie do przepisania treści przepisów nie dokonując żadnej interpretacji. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśniła z czego mogą wynikać błędne wnioski kontroli przeprowadzonej przez organ. Wskazała także, że ze względu na słabą jakość gleby nie uprawia pszenicy ozimej, ani w ogóle żadnej pszenicy. Organy nie wzięły pod uwagę jej wyjaśnień, a organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu. Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 k.p.a.

Ponadto skarżąca podniosła, że czynności kontrolne nie były wykonane w jej obecności. Jej zdaniem świadczy to o braku wnikliwości i rzetelności organu odwoławczego, który nie odniósł się do zarzutów kwestionujących wyniki kontroli, przyjmując z góry, że czynności te przeprowadzono prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że uchybia ona przepisom postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 15 k.p.a. zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Rozpoznanie odwołania winno nastąpić z uwzględnieniem argumentacji w nim zawartej. Brak w motywach decyzji odniesienia się do zarzutów odwołania powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 991/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 29/17).

Stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy w postępowaniu powinny zgromadzić materiał dowodowy, a następnie podjęte rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. co oznacza, że należy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć również uzasadnienie faktyczne, czyli przytoczyć ustalone okoliczności faktyczne mające znaczenie prawotwórcze w kontekście stosowanych norm prawa oraz wskazać dowody wspierające stwierdzone fakty. Organ winien swoje stanowisko w sposób przekonujący przedstawić w toku postępowania administracyjnego, w taki sposób, aby umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostaje zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, a odnoszących się do okoliczności przestrzegania przez skarżącą wymogów z tytułu 5-letniego zobowiązania w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego. W kontrolowanej sprawie strona w odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR zakwestionowała ustalenia organu I instancji oparte na raporcie z kontroli w jej gospodarstwie, dotyczące stwierdzenia na jej działce uprawy pszenicy i podniosła na poparcie swego stanowiska szereg argumentów dotyczących sposobu zasiewu, a także warunków atmosferycznych występujących w okresie kontroli, które jej zdaniem mogły przyczynić się do błędnych stwierdzeń zawartych w protokole kontroli.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i argumentacji powołanej na ich poparcie, lecz oparł się wyłącznie na ustaleniach zawartych w raporcie z czynności kontrolnych, powołując się na jego szczególne znaczenie jako dokumentu urzędowego.

Nie mogło również ujść uwadze Sądu, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. obszernej dokumentacji fotograficznej, obejmującej ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie dla działki z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania (str. 24 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości zweryfikowania twierdzeń organu o rzetelności raportu kontroli. Powyższe braki powodują, że zaskarżona decyzja nie poddaje się pełnej kontroli Sądu.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczne stwierdzenia w zakresie skorzystania przez beneficjentkę z prawa do wniesienia zastrzeżeń w dotyczących ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Na stronie nr 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdza, że beneficjentka wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, po czym w dalszej części uzasadnienia zamieszczony jest wywód o braku skorzystania przez stronę z omawianego uprawnienia i związanych z tym negatywnych dla niej konsekwencji (str. 25 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Informacji o wniesieniu zastrzeżeń nie zawiera również raport z czynności kontrolnych. Brak przy tym również informacji o doręczeniu rzeczonego raportu stronie i podpisu osoby obecnej przy kontroli.

Z przedstawionych względów, zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności stwierdzonego w wyniku kontroli braku przestrzegania przez skarżącą wymogów z tytułu 5-letniego zobowiązania w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego, którego dotyczy kontrolowana decyzja, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie poddaje się pełnej kontroli i ocenie, czy skarżąca faktycznie naruszyła wymogi z tytułu 5-letniego zobowiązania w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego.

W przekonaniu Sądu stwierdzone uchybienia, polegające na nie odniesieniu się do zarzutów odwołania i zaistniałe braki uzasadnienia decyzji w tym zakresie, a także nie zgromadzania w aktach administracyjnych niezbędnych dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowią naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i w konsekwencji powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego na pełną kontrolę jej legalności. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno skarżącej, jak i sądowi badającemu legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Wywód organu powinien być przedstawiony w sposób czytelny dla strony, aby mogła ona zrozumieć motywy rozstrzygnięcia. Co istotne, wszystkie dokumenty na które powołuje się organ winny znajdować się w aktach administracyjnych sprawy.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art.15, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co oznaczało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ponownym rozpoznaniu sprawy organ stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe wskazania Sądu. Nadmienienia wymaga, że organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeśli takowa potrzeba wynika np. z przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentacji strony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.