Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2309/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2178
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2863/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżącego J. O. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. (skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) z dnia [...] lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniach [...] i [...] lipca oraz [...] i [...] sierpnia 2020 r. r. inspektorzy Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS, organ I instancji) w Lublinie przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej dań gotowych w przedsiębiorstwie skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. L. J. O., ul. G. [...], [...]-[...] L. Sprawdzeniu zostały poddane następujące artykuły rolno-spożywcze: 1) partia 24 kg pierogów z mięsem (po 400 g); 2) partia 39,9 kg krokietów z kapustą i grzybami (po 350 g). Badania laboratoryjne ww. produktów wykazały, że pierogi z mięsem nie odpowiadały wymaganiom ze względu na obecność MOM, a krokiety z kapustą i grzybami – ze względu na zaniżoną (o 13,1%) zawartość farszu.

Organ I instancji, analizując wyniki badań laboratoryjnych w zakresie obecności MOM w pierogach z mięsem, przyjął wyjaśnienia strony i uznał, że nieprawidłowości powinny zostać wyeliminowane przez należytą obróbkę surowca, natomiast w zakresie zaniżenia zawartości farszu – uznał, że świadczą one o obniżeniu parametrów jakościowych i naruszają interes konsumenta, pomimo że wynikają z błędu pracownika. Ponadto w wyniku kontroli oznakowania produktów stwierdzono, że: 1) w partii pierogów z mięsem: a) podano błędne dane w zakresie adresu firmy, co stanowiło naruszenie art. 9 ust. 1 lit. h rozporządzenia (UE) nr 1169/2011; b) w wykazie składników nie podano informacji o składniku powodującym alergie lub reakcje nietolerancji, tj. o gorczycy pochodzącej ze składnika złożonego - pieprz ziołowy, w związku z czym naruszono art. 9 ust. 1 lit. c oraz art. 21 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011; c) wysokość cyfr i liter w oznakowaniu ilości nominalnej towaru paczkowanego była mniejsza niż 4 mm, co narusza wymagania określone w § 2 ust. 3 i załączniku 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych; d) ilość nominalną towaru paczkowanego poprzedzono niewłaściwym określeniem, tj. wskazano "waga", zamiast odpowiednio "objętość netto", "masa netto" lub "zawartość netto", czym naruszono § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych; e) w opisie warunków przechowywania nie podano informacji o terminie przydatności do spożycia, czym naruszono wymagania art. 24 ust. 2 w związku z pkt 2 załącznika X do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011; f) użyto sformułowania "Data ważności jest numerem partii produkcyjnej. Należy spożyć do:" zamiast "Termin przydatności do spożycia jest numerem partii produkcyjnej", czym naruszono art. 24 ust. 2 w związku z pkt 2 załącznika X do rozporządzenia (UE) nr 1169/2011; 2) w partii krokietów z kapustą i grzybami: a) zastosowano 2 dobrowolne sformułowania "Jak Babcię kocham!" oraz "Smak jak u Babci" wraz z grafiką ("głowa babci") wzmacniającą ten przekaz, podczas gdy do produkcji użyto dozwolonych substancji dodatkowych (takich jak: substancja konserwująca sorbinian potasu oraz środek do przetwarzania mąki: kwas askorbinowy oraz stabilizator L-cysteinę pochodzących z użytej do produkcji mieszanki polepszającej), wykluczających użycie określeń sugerujących domową metodę produkcji, domowy smak, takie oznakowanie narusza art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (UE) nr 1169/2011; b) w wykazie składników nie podano informacji o składniku powodującym alergie lub reakcje nietolerancji, tj. o gorczycy pochodzącej ze składnika złożonego - pieprz ziołowy, w związku z tym naruszono art. 9 ust. 1 lit. c oraz art. 21 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie decyzją z [...] października 2020 r., na podstawie art. 40a ust. 4 oraz art., art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (u.j.h.), wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, za wprowadzenie do obrotu 2 partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, tj.: 1) 24 kg pierogów z mięsem o gramaturze 400 g; 2) 39,9 kg krokietów z kapustą i grzybami o gramaturze 350 g.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie nie ma przepisów unijnych ani krajowych, które regulowałyby kwestie stosowania określeń produktów – jak u skarżącego – ale zwyczajowo przyjęte cechy i skład wskazują, że wyroby zawierające takie zapisy powinny być produkowane z prostych surowców pozbawionych substancji dodatkowych: konserwujących czy mieszanek piekarskich, W takiej sytuacji uzasadnieniem powinna być technologia produkcji, czy też użyte składniki. Tym samym produkty należące do linii "Jak Babcię kocham!" powinny wykazać się właśnie wyjątkowym charakterem. Organ wskazał, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że stosowanie określeń typu: "babuni", "tradycyjny", "domowe receptury", czy – tak jak ma to miejsce w kwestionowanym wyrobie: "Jak Babcię kocham!", "Smak jak u Babci" w oznakowaniu środków spożywczych, przy jednoczesnym używaniu do ich produkcji dodatków i mieszanek piekarskich jest wykluczone.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. GIJHARS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji dot. wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł, podtrzymując stanowisko, że zastosowane dobrowolne określenia na etykiecie nie znajdują uzasadnienia w przypadku przedmiotowego produktu: krokietów z kapustą i grzybami, ponieważ zawiera on w swoim składzie substancję konserwującą sorbinian potasu, a także środek do przetwarzania mąki: kwas askorbinowy i stabilizator: L-cysteinę, pochodzące z bułki tartej. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że umieszczanie dobrowolnych określeń marketingowych, nie może stać w sprzeczności z właściwościami produktu, do którego się one odnoszą. Podanie wykazu składników nie jest wystarczającym elementem, aby można uznać, że oznakowanie przedmiotowych krokietów nie wprowadzało konsumenta w błąd. Organ dodał, że zamieszczenie tych informacji sugeruje, że produkt został wytworzony w prosty, domowy sposób przy użyciu składników niegdyś stosowanych przez babcie. Szczególnie takie wrażenie stwarza podanie określenia odwołującego się do smaku, w towarzystwie informacji, takich jak: "ręcznie zawijane" i "bez wzmacniaczy smaku". Zamieszczenie w oznakowaniu określenia "Smak jak u Babci" powinno wyróżniać produkt, który został wytworzony bez dozwolonych substancji dodatkowych oraz składników niestosowanych w produkcji domowej.

Zaskarżonym wyrokiem z 28 lutego 2022 r. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd Wojewódzki podkreślił, że zarówno krajowe regulacje zawarte w ustawie o jakości handlowej, jak i przepisy unijne sprzeciwiają się każdej praktyce mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Konsument ma bowiem prawo nabywać produkty zgodnie z jego własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych. Oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzanie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny, jasny i łatwo zrozumiały dla konsumenta. Poprzez treść etykiety producent wypełnia obowiązek przekazania konsumentowi wymaganych prawem informacji. Odczytując tekst etykiety, konsument podejmuje decyzję o wyborze danego produktu. Wszelkie zaniedbania w zakresie prawidłowego etykietowania trzeba uznać za oczywiste naruszenie interesów konsumenta. Jeśli etykieta produktu nie zawiera tego, co powinna, lub jest elementem manipulacji, oznacza to, że producent narusza ciążące na nim obowiązki w zakresie znakowania, a więc nie może zapewnić wystarczająco dobrej jakości produkcji i/lub jej bezpieczeństwa. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przypadku zastosowanego określenia "Smak jak u Babci" konsument ma prawo oczekiwać, przy tak bogatej ofercie produktów na rynku, że produkt został wytworzony w warunkach, na jakie wskazuje oznakowanie, czyli w sposób tradycyjny, stosowany w przeszłości. Ponieważ sporny produkt zawiera w swoim składzie dodatkowe substancje konserwujące, użyte przez stronę określenia mogą wprowadzać potencjalnych konsumentów w błąd co do składu czy też metod wytwarzania (produkcji), tworząc mylne wyobrażenie o produkcie. Zamieszczenie tych informacji sugeruje, że produkt został wytworzony w domowy sposób, przy użyciu niegdyś stosowanych składników.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że określenie "Jak Babcię Kocham!" nie jest nazwą fantazyjną, lecz nazwą odnoszącą się do zastosowanego sposobu produkcji, a tym samym przyjęcie, że skarżący ma obowiązek używania w nazwie marki produktu nazwy składników lub przyprawy dodanej w trakcie produkcji, a brak informacji w nazwie marki produktu "Jak Babcię Kocham!" o zastosowanych składnikach w procesie produkcji oraz użycie w nazwie określenia mogą wprowadzać konsumenta w błąd.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod rozwagę z urzędu podstawy nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) oraz podstawy z art. 189 p.p.s.a.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono realizacji podstaw z art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a., dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona w wyżej wskazanych granicach kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie dostarczyła podstaw do jego wzruszenia, albowiem podniesiony w skardze kasacyjnej złożony zarzut naruszenia przepisów postępowania w zasadniczej części podlegał oddaleniu z przyczyn formalnych, co skutkowało istotnym ograniczeniem zakresu weryfikacji merytorycznej stanowiska zajętego przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Zasadniczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. "przez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego" jest dotknięty nieusuwalnymi wadami konstrukcyjnymi.

Autor skargi kasacyjnej z jednej strony kwestionuje prawidłowość dokonanej przez kontrolowany Sąd Wojewódzki oceny legalności ustalonego przez skarżony organ stany faktycznego sprawy, zarzucając błędną wykładnię przepisów postępowania administracyjnego wyznaczających ustawowy standard postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej i nie wskazując ani sposobu i zakresu wadliwej interpretacji powyższych przepisów, ani niewadliwej – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – wersji ich wykładni, z drugiej zaś – podejmuje próbę podważenia subsumpcji ustalonego przez kontrolowane organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Oczywiście tego rodzaju łączenie zarzutów – niezależnie od wadliwego ich ujęcia z punktu widzenia przywołanych wzorców kontroli – jest niedopuszczalne, gdyż nie można zarzucać błędnej wykładni lub zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego na tle stanu faktycznego uznawanego przez skarżącego kasacyjnie za miarodajny bez uprzedniego podważenia legalności stanu faktycznego ustalonego przez kontrolowany organ. Nie mogą być również kwalifikowane jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skonkretyzowane podstawy kasacyjne, które odnoszą się w istocie do wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Drugą wadą konstrukcyjną złożonej skargi kasacyjnej jest niepełność treściowa jej elementu składowego obejmującego przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej pominął wskazanie regulacji materialnoprawnej, której wadliwą wykładnię i błędne weryfikacyjne zastosowanie (w zakresie weryfikacji subsumpcji) w istocie kwestionuje.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza dla porządku, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano jedynie dwa przepisy prawa materialnego (art. 6 i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych), podczas gdy podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia skarżonego organu oraz zaskarżonego wyroku stanowił zróżnicowany zbiór regulacji wynikających nie tylko z ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych, lecz przede wszystkim z prawa Unii Europejskiej, w tym z rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 ze zm.).

Wskazana wyżej wada jest na tyle istotna, że uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej. Należy również zastrzec, że nie jest uprawnione uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, natomiast nie może służyć jako miejsce ich konkretyzacji lub uzupełnienia.

W związku z powyższymi uwagami oraz mając na względzie ograniczone możliwości dalszej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie stwierdzić, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji m.in. na tle art. 6 i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (u.j.h.a.) kontrola legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, a przyjęta przez organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kwalifikacja spornych produktów (partie krokietów z kapustą i grzybami w opakowaniach z etykietami wskazującymi na domowy sposób produkcji i brak używania dozwolonych substancji dodatkowych lub przetworzonych surowców) jako artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a), i), j), art. 7 ust. 1 i 4 i art. 36 ust. 1 i 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. była zgodna z prawem.

W szczególności zasadnie przyjęto, że dobrowolnie zamieszczona przez skarżącego na opakowaniach spornego produktu etykieta (stanowiąca tzw. informację na temat żywności) wprowadzała potencjalnych konsumentów w błąd co do właściwości artykułu rolno-spożywczego w zakresie jego składu oraz metody wytwarzania (produkcji) przez przypisywanie mu tego rodzaju właściwości, których w rzeczywistości on nie posiadał (zob. art. 7 ust. 1 lit. a) i b) w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r.), przez co doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego o ochronie konsumentów w zakresie umożliwienia im świadomego wyboru związanego ze spożywaną żywnością (zob. art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.). W konsekwencji wymierzona w drodze decyzji kontrolowanych organów na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h.a. kara pieniężna za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych została zasadnie utrzymana w mocy przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku).