Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 6212/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 860 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1061
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi K. W. oraz M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2023 r. [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących K. W. oraz M. W. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 6212/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].01.2023r., nr [...], którą to decyzją nałożono karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) na podmiot: "[...] spółka cywilna.

Podstawą prawną nałożenia kary były przepisy art. 2 pkt 5 i pkt 8, art. 4, art. 11, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019r. poz. 382), przepisów 1.8.3.3 załącznika A do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 769) oraz Ip. 6.2 i Ip. 6.3 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na:

- niewyznaczeniu przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych,

- nieprzesłaniu w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu do dnia przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące;

Stan faktyczny ustalono w drodze przeprowadzonej w dniach od 18-30.11.2022r. kontroli przedsiębiorców – wspólników ww. spółki cywilnej (Skarżących). Zakres kontroli obejmował lata 2021-2022r. Przedmiotem kontroli były regulacje w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego i regulacje związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków uczestnictwa przy przewozie towarów niebezpiecznych zawarte w umowie ADR i ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez jednego ze wspólników spółki cywilnej GITD zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Od powyższej decyzji wspólnicy spółki cywilnej wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie od wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również nie podjęcie żadnych działań zmierzających do zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poprzez odstąpienie od nałożenia na skarżących kary pieniężnej, a to z uwagi na fakt, że skarżący nie mieli wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, gdyż naruszenia te powstały wskutek niezawinionego zaniechania osoby trzeciej tj. A. D., który to miał podpisaną ze skarżącymi umowę jako doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozów towarów niebezpiecznych.

2) art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących mimo istniejących istotnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd orzekający. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie na podstawie zarzutów w niej podniesionych.

Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] września 2023 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...].01.2023r., nr [...], którą to decyzją nałożono karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) na podmiot: [...] spółka cywilna.

Zdaniem Sądu, powyższe sformułowanie podmiotu podlegającego karze jest nieprawidłowe, ponieważ kara pieniężna nie może być nałożona na podmiot prawa gospodarczego nieposiadający zdolności prawnej, jakim jest spółka cywilna.

Organ odwoławczy wady tej nie dostrzegł i nie podjął się jej skorygowania. Nie zaznaczył też w żaden wyraźny sposób, iż decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wydał

na skutek odwołania wniesionego przez wyłącznie jednego ze wspólników, nie wyjaśniając też swojego stanowiska w tym przedmiocie. Oceny co do wadliwości postępowania GITD nie zmienia okoliczność, iż adresatami decyzji tego organu byli już obaj wspólnicy, skoro wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji zostało tą decyzją utrzymane w mocy.

Zaznaczenia wymaga, iż podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe wytypowanie strony postępowania, w tym postepowania zmierzającego do nałożenia sankcji administracyjnej, którą stanowi w niniejszej sprawy kara pieniężna z tytułu naruszenia obowiązków ustawowych dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych.

Art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi). Zdaniem Sądu, wada decyzji polegająca na nałożeniu kary na spółkę cywilną jako na podmiot nie posiadający zdolności prawnej, który dodatkowo nie mógł dopuścić się deliktu administracyjnego, stanowi uchybienie prawnomaterialne, mające istotny wpływ na treść decyzji (osnowę).

Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72).

Należy w tym miejscu wskazać na treść art. 860 § 1 Kodeksu cywilnego, według którego spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jej źródłem jest umowa obligacyjna. Jest to specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego - wspólnego celu. Strony wiąże więc tożsamość interesów, których zaspokojeniu ma służyć spółka. Z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym, spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną, organizację wspólników, pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że spółka nie jest podmiotem prawa cywilnego. W szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną. O uznaniu za osobę prawną, jak również za jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną (art. 331 k.c.) decyduje bowiem kryterium normatywne w postaci przyznania przez przepis prawa: w pierwszym przypadku – osobowości prawnej, a w drugim – zdolności prawnej. Tymczasem żaden przepis prawa nie przyznaje spółce cywilnej ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Konsekwencje braku podmiotowości prawnej spółki cywilnej wyrażają się między innymi w tym, że: 1) stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 2) podmiotami praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 3) stroną postępowania sądowego czy administracyjnego są wszyscy wspólnicy, a nie spółka; 4) majątek spółki jest majątkiem wspólnym wspólników; 5) odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy, a nie spółka [vide - Kopaczyńska-Pieczniak, Komentarz do art. 860 Kodeksu cywilnego, w: A. Kidyba (red), Komentarz do kodeksu cywilnego, Lex 2010; nadto np. wyrok WSA w Krakowie z 2016-09-06l; sygn. akt: III SA/Kr 835/15].

Także ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych nie nadaje spółce cywilnej podmiotowości prawnej w zakresie możliwości nałożenia na nią kary pieniężnej.

Należy zatem stwierdzić, że spółka cywilna [...] nie mogła ponieść sankcji administracyjnej. Określając bowiem podmiot, na który nałożona może być kara pieniężna, należy mieć na uwadze art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. poz. 584), który przewiduje, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z powołanego przepisu jasno wynika, że spółka cywilna nie jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą tj. przedsiębiorcą. Przedsiębiorcami są natomiast jej wspólnicy w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie spółka cywilna nie dokonała i nie mogła dokonać czynności podlegających sankcji w postaci kary pieniężnej, gdyż nie miała zdolności prawnej.

W rozpoznawanej aktualnie sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który to organ nie wskazał jako podmiotu, na który nakładana jest sankcja wspólników, lecz spółkę cywilną, co powoduje, że nie będzie możliwe wyegzekwowanie zapłaty kary od tego podmiotu. Spółka cywilna nie posiada bowiem majątku, który należy do jej wspólników, stanowiąc współwłasność łączną.

Niewątpliwie na gruncie rozpoznawanej sprawy, obaj Skarżący w niniejszej sprawie prowadzili działalność w ramach spółki cywilnej, w związku z czym, na gruncie przepisów prawa cywilnego (art. 370 k.c.), ponoszą solidarną odpowiedzialność ze wszelkie związane z tym zobowiązania cywilnoprawne, jako wspólnicy tego rodzaju spółki. Spółka cywilna nie ma jednak zdolności prawnej na gruncie prawa publicznego, za wyjątkiem ściśle określonych wyjątków, które nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Jak bowiem wynika z w myśl art. 370 kc: "Jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej". W artykule 44 kc zawarta jest definicja mienia, przez które należy rozumieć "własność i inne prawa majątkowe", tj. wszystkie prawa podmiotowe majątkowe. Bezsporne jest, że w skład mienia wchodzi także niebędące prawem podmiotowym, ale chronione przez prawo posiadanie jako określony stan faktyczny, z którego wynikają konkretne uprawnienia lub roszczenia, mające wartość majątkową (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z 31.03.1993 r., III CZP 1/93, OSNC 1993/10, poz. 170, z glosą W. Marka, PPH 1994/1, s. 23). A zatem norma art. 370 kc dotyczy także współposiadaczy zaciągających zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jako dodatkową przesłankę odpowiedzialności solidarnej Skarżących można wskazać powoływaną już w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących zobowiązań o charakterze publicznoprawnym normę prawną odwołującą się do solidarnej odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej, wynikającą z art. 864 kc (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 października 1997 r., sygn. I SA/Kr 827/96, LEX nr 59562, wyrok NSA z 4 listopada 2005 r., sygn. I FSK 190/05, LEX nr 187937, wyrok NSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2003 r., sygn. SA/Bd 2584/03, LEX nr 110194).

Wobec wadliwego sformułowania osnowy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie wskazania właściwie określonej strony postępowania, a następnie niezasadnego zaakceptowania tej wady przez organ odwoławczy, co powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z rozważeniem argumentacji podnoszonej przez wspólników przy respektowaniu ich praw jako stron postępowania. Sąd uznał natomiast za przedwczesne merytoryczne ustosunkowanie się do stawianych zarzutów na obecnym etapie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji rozstrzygnie więc o charakterze i sposobie odpowiedzialności Skarżących z tytułu naruszenia przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w sposób, który nie będzie budził wątpliwości w tym zakresie, a ponadto umożliwi skuteczną egzekucję obowiązku zapłaty należności.

Reasumując, przyczyną uchylenia obydwu zaskarżonych decyzji była wyłącznie konieczność sprecyzowania i skorygowania zasady odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej z tytułu nałożonej na nich kary pieniężnej.

Z uwagi więc na to, że zaskarżona decyzja niezasadnie akceptowała rozstrzygnięcie nakładające sankcję na wspólników spółki cywilnej, która była adresowana do spółki cywilnej, a nie jej wspólników, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – orzekając jak w pkt I wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 400 zł na zasadzie solidarności, od obydwu wspólników spółki cywilnej.