Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1201/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2022 r. sprzeciwu S. K. i T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 września 2022 r., znak SKO.ZP/415/354/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: IRD.6733.1.2022 Wójt Gminy B. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na nieruchomości położonej w P., gmina B., stanowiącej działkę nr ewid.: [...]. Powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji były "liczne protesty przeciwko budowie stacji telefonii komórkowej". Powołano się na "interes społeczny, który przemawia w kierunku odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji w pobliżu miejsca zamieszkania osób protestujących".

Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor [...] Sp. z o. o. podnosząc, że argumenty podane w uzasadnieniu decyzji nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. W obszernym odwołaniu zarzucono, że organ I instancji wziął pod uwagę zarzuty protestujących przeciwko budowie stancji bazowej, bezzasadnie odmawiając ustalenia lokalizacji, w sytuacji, gdy żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się wydaniu pozytywnej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 21 września 2022 r., znak SKO.ZP/415/354/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) i art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 503).

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało przepisy dotyczące wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i wskazało, że organ I zaniechał dokonania analizy istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, w szczególności art. 121-124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości.

Bez wątpienia możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodatkowo art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 poz. 1029) nakładają na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego przeprowadzenie analizy i rozważenie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podkreślono, że zgodnie z dyspozycją art. 56 ustawy - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przykład aktu związanego, czyli podjętego przez organ po zbadaniu określonego stanu faktycznego pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli organ ten stwierdzi niezgodność tego stanu z przepisami prawa, to ma on obowiązek wydania decyzji odmownej. Natomiast w przypadku niestwierdzenia takiej niezgodności jest on obowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Z uwagi na powyższe uchybienia zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K. i T. K.. Podnieśli, że realizacja tej inwestycji będzie stanowić znaczne zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia okolicznych mieszkańców oraz obniży wartość okolicznych nieruchomości. Planowana inwestycja znajduje się pomiędzy domami jednorodzinnymi, ok. 24 metry od posesji skarżących. Skarżący podkreślili, że są osobami starszymi z przewlekłymi chorobami ([...]). W art. 68 ust. 1 Konstytucji RP zagwarantowane jest prawo do ochrony zdrowia.

Na koniec skarżący wyrazili przekonanie, że przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana w bezpiecznym dla nich oraz innych mieszkańców miejscu oraz prośbę o "podjęcie stosownych działań" w celu zabezpieczenia ich zdrowia.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jego oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w sprzeciwie nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 503) – dalej jako "u.p.z.p." inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Organ I instancji ograniczył swoje postępowanie do wystąpienia o opinię do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz do zawiadomienia stron postępowania (których krąg nie został określony) o wszczęciu postępowania.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

W przesłanych do WSA aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji co do publikacji obwieszczenia, względnie podania informacji o wszczęciu postępowania do wiadomości publicznej w inny sposób. Dotyczy to zresztą także decyzji wydanej przez Wójta Gminy B.. Już tylko to uchybienie – choć niedostrzeżone przez organ odwoławczy – uzasadniałoby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Niemniej jednak decyzja organu I instancji ma również inne wady i uchybienia, które uzasadniały jej uchylenie. Mianowicie Wójt Gminy B. w uchylonej przez SKO decyzji wskazał: "pomimo przesłanek wskazujących na pozytywne rozpatrzenie wniosku (...) interes społeczny przemawia w kierunku odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji w pobliżu miejsca zamieszkania osób protestujących (zabudowa mieszkaniowa w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji)".

Protesty społeczne przeciwko inwestycji nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle powołanego przez SKO art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niewątpliwie postępowanie przed organem I instancji wymaga ponownego przeprowadzenia, z uwzględnieniem wszystkich aspektów planowanej inwestycji, istotnych z punktu widzenia wydania decyzji lokalizacyjnej, w tym zaakcentowanych w zaskarżonej sprzeciwem decyzji kwestii środowiskowych.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja Kolegium jedynie uchyla odmowną decyzję Wójta Gminy B. i nakazuje ponownie rozpoznać tę sprawę. Nie oznacza jednak zgody na planowaną inwestycję, ani też nie przesądza o jej dopuszczalności. Zatem na tym etapie postępowania obawy skarżących są przedwczesne.

W kwestii legitymacji do wniesienia sprzeciwu trzeba wskazać, że z pisma skarżących z dnia 23 listopada 2022 r. (k. 15) wynika, że są oni właścicielami działki nr [...] – sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Na etapie badania legitymacji do wniesienia sprzeciwu Sąd nie zakwestionował tego twierdzenia, mimo, iż z nieznanych powodów decyzje organów obu instancji doręczono S. K., lecz nie T. K.. Ponadto z akt organu I instancji wynika, że doręczył on decyzję z dnia 1 sierpnia 2022 r. inwestorowi oraz "pozostałym stronom według rozdzielnika", przy czym w przesłanych do WSA aktach nie ma rozdzielnika sporządzonego przez organ I instancji. Nie sposób ustalić kogo uznano za stronę postępowania i na jakiej podstawie decyzję przesłano akurat tym, a nie innych osobom.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 53 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (k. 17 akt administracyjnych I instancji) właścicielkami działki inwestycyjnej nr [...] są G. K. i H. L.. Żadnej z nich jednak nie doręczono ani decyzji, ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania

Również i te uchybienia umknęły Kolegium, które pominęło je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonych postępowaniu zarówno ustalenie kręgu stron postępowania, jak i kwestia dokonywania obwieszczeń i doręczeń winny zostać uporządkowane i wyjaśnione tak, aby nadawały się do weryfikacji w toku instancji.

Jak wynika z powyższego decyzja Wójta Gminy B. była wadliwa w tak znacznym stopniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uchyliło ją i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dopiero prowadzone ponownie postępowanie pozwoli na ustalenie, czy istnieją podstawy do ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji.

Z powyższych względów sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

\