Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 410/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi E. N., M. K., S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 kwietnia 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania E. N., M. K. i S. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z 25 października 2022 r. Nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W związku ze zbyciem udziałów w nieruchomości przez E. N. oraz M. i S. K., umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Nr Repertorium [...], dnia 7 kwietnia 2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działek o numerach ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], o powierzchni łącznie 2,6589 ha (stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...]), obręb D., dla której Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działki stanowiące własność E. N. w udziale [...] oraz M. i S. K. w udziale [...] do dnia 27 września 2021 r., objęte były zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. w rejonie ul. [...] i [...], gm. K. - etap I, na podstawie Uchwały Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2017 r. poz. [...]). Plan z 2017 r. wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 21 ww. uchwały) tj. dnia [...] września 2017 r. i zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30% (§ 19 ww. uchwały). Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2017 r. przeznaczona została w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1, MN2, MN3), w części pod tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (symbol KDW) oraz w części pod tereny zieleni urządzonej i parkingi (symbol ZP/KP).

Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r. powołał biegłego i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy T. Z., posiadający uprawnienia zawodowe nr [...].

Podkreślono, że dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy K., który utracił ważność po dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy u.p.z.p. (art. 87 ust. 3). Po wygaśnięciu wspomnianego planu ogólnego nastąpiła "luka planistyczna", a więc sytuacja, w której dla danego terenu przez pewien okres nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należało zastosować art. 87 ust. 3a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.". Do sytuacji obniżenia wartości nieruchomości w okresie luki planistycznej odniósł się Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt SK 22/16, w którym orzekł, że art. 37- ust. 1 u.p.z.p. z dnia 27 marca 2003 r. rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP mówiącym, że "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej". w przypadku kiedy działka została podzielona po uchwaleniu planu miejscowego, a nieruchomość nie została zbyta w całości, a jedynie w części, należy przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie planu. W tym celu należy wycenić wartość całej działki, która faktycznie istniała w dniu uchwalenia planu miejscowego, aby móc określić wartość 1 m˛, a następnie proporcjonalnie do powierzchni zbytej oszacować wartość rynkową tej części nieruchomości, która została sprzedana.

Organ I instancji na podstawie informacji z rejestru gruntów oraz decyzji podziałowej ustalił zakres zmian geodezyjnych nieruchomości, będący kluczem do prawidłowej jej identyfikacji. Nieruchomość na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. stanowiła działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 5,0970 ha, które częściowo objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. Łączna powierzchnia objęta planem wynosiła 2,6589 ha i przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1, MN2, MN3), pod tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (symbol KDW) oraz pod tereny zieleni urządzonej i parkingi (symbol ZP/KP). Część nieruchomości o łącznej powierzchni 2,4381 ha nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w miejscowym planie ogólnym z 1993 r. działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone były w całości pod grunty rolne (symbol R).

Z operatu szacunkowego wynika, że wyceniane działki znajdują się w obrębie geodezyjnym D. i położone są około 7 km na północ od centrum K., po wschodniej stronie drogi krajowej S11 P.- K.. Otoczenie przedmiotu wyceny stanowi rozproszona zabudowa jednorodzinna oraz tereny użytkowane rolniczo. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów o funkcjach podobnych dla nieruchomości wycenianej tj. dla działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i zastosował podejście porównawcze.

Wartość działki przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opracowanym operacie, określono w podejściu porównawczym, wykorzystując metodę porównywania parami. Przy zastosowaniu metody porównywania parami do porównań wybrano trzy nieruchomości o zbliżonych cechach i cenach. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, z podobnymi nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. Porównanie nieruchomości porównawczych z nieruchomością szacowaną polega na zmniejszaniu lub zwiększaniu cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych w zależności od tego czy oceny cech nieruchomości porównawczych są gorsze czy lepsze od ocen cech nieruchomości szacowanej. Wynikiem tych zabiegów są zmienione (zmodyfikowane) ceny nieruchomości porównawczych równe cenom, jakie byłyby uzyskane za te nieruchomości gdyby były one identyczne z nieruchomością szacowaną. Średnia arytmetyczna z tych cen jest wartością rynkową wycenianej nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w okresie "luki planistycznej" było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z planu ogólnego. Po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. działki oznaczone nr ewid.: [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zostały scalone w działkę [...]. Kolejno na wniosek właścicieli działka nr [...] została podzielona zgodnie z wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia 19 lipca 2018 r.

Po dokonaniu charakterystyki i analizy rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową części nieruchomości gruntowej - działek o nr ewid.: [...] do [...], o powierzchni 2,6589 ha odpowiadająca powierzchni sprzedanych na wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu I instancji, opinia biegłego z zakresu szacowania w postaci przedłożonego operatu szacunkowego, została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi i przyjęto ją jako właściwą do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, wartość przedmiotowych działek, obręb D., gm. K., które zostały zbyte, zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 20 lipca 2022 r. wzrosła o kwotę [...]zł.

Okoliczność ta uzasadniała zdaniem organu z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) w odniesieniu do § 19 Uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. w rejonie ul. [...] i [...], gm. K. - etap I (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2017 r., poz. [...]), w związku ze zbyciem nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej na kwotę [...]zł (słownie: [...]) za [...] udziału, ustaloną według stawki 30% przewidzianej w ww. uchwale.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli zobowiązani, kwestionując ustalenia rzeczoznawcy dotyczące wartości nieruchomości przed i po zmianie planu i wnieśli o odstąpienie od naliczenia w/w opłaty w wskazanej wysokości.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wskazało, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zatem ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistyczne. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego .

W ocenie SKO w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części przedmiotowej nieruchomości. Niesporne jest także to, że uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z 26 lipca 2017 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczając grunty pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinnej i towarzyszące jemu zieleń, parkingi i komunikację Powyższa zmiana przeznaczenia gruntu wpływa na korzystniejsze możliwości zagospodarowania, co z kolei ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości.

Podstawowym dowodem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zatem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia/ lub ze względu na inne okoliczności tej nieruchomości w uchwalonym planie.

Zdaniem Kolegium przygotowany w niniejszej sprawie operat spełnia wszystkie wymagane przepisami wymogi.

Rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.s.g.), w sporządzonym operacie szacunkowym wskazał, iż szczegółowa analiza rynku nieruchomości i zarejestrowana liczba wiarygodnych transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej uzasadnia zastosowanie metody porównywania parami.

SKO podniosło, że przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. definiuje nieruchomość podobną jako tę, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości.

Podkreślono, iż z samej definicji podobieństwa wynika, iż nieruchomości podobne są porównywalne, a więc posiadają tylko część cech wspólnych, a w zakresie pozostałych atrybutów różnią się między sobą. Jednocześnie oczywistym jest, że różnice te nie powinny stanowić przeciwieństw lub w zbyt dużym stopniu od siebie odbiegać. Różnice w procedurze wyceny mogą już występować na etapie doboru nieruchomości porównawczych. Natomiast pozostałe różnice nieruchomości pojawiające się na etapie dalszej analizy odzwierciedlone zostają w postaci kolejnych cech rynkowych nieuwzględnionych w fazie doboru, nieruchomości porównawczych. Różnicowanie cech nieruchomości stanowi istotę czynności szacunkowych.

Kolegium nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu II instancji odwołanie jest nieuzasadnione, ponieważ kwestionując stwierdzony przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu nie popiera swoich twierdzeń żadnymi dowodami. Aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania administracyjnego odwołujący się miał możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Odwołujący do dnia wydania decyzji w sprawie takiego przeciwdowodu nie przedstawili.

Zdaniem organu odwoławczego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ I instancji mógł ustalić opłatę planistyczną, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak jest podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie.

W ocenie Kolegium operat ten w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku uchwalenia planu dopuszczającą zmniejszenie minimalnych wskaźników powierzchniowych nieruchomości nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Nie budzi przy tym wątpliwości Kolegium, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożony w sprawie operat szacunkowy uznać należy za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu i stanowi dowód w sprawie. SKo dodało, że gdy spór co do wyniku wyceny nie dotyczy oczywistych błędów, co do stanu faktycznego, błędów logicznych i błędów rachunkowych, ale odnosi się do sfery specjalistycznej będącej w domenie rzeczoznawcy (np. zastosowanego podejścia, ustalenia i doboru zestawu transakcji do obliczeń), to operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym podważyć wręcz nie można.

Zdaniem SKO z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że warunki wymierzenia opłaty planistycznej zostały spełnione. Nadto niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek rzeczonego uchwalenia planu, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Kolegium popiera stanowisko zawarte w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego. Wydana na podstawie operatu decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu E. N. oraz M. i S. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że organy administracyjne nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować;

b) naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładną analizę operatu szacunkowego oraz decyzji I instancji polegającą na wadliwym wyliczeniu wartości % udziału w nieruchomości co skutkuje tym, że skarżący muszą zapłacić kwotę dwukrotnie większą niż ta, która rzeczywiście wynika z operatu szacunkowego;

c) naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez ocenę jako rzetelnego operatu zawierającego błędy i nieodzwierciedlającego wartości rynkowej nieruchomości;

d) naruszenie przepisu art. 7, 78 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku dowodowego polegającego na przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. na prywatne zlecenie strony;

e) naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować. Takie zaś ustalenie de facto każdorazowo pozbawia stronę możliwości weryfikacji opinii pod względem merytorycznym przed organem II instancji, a zatem pozbawia możliwości skutecznego odwołania się od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., r., poz. 1555).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżący korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zbyli opisaną w sentencji decyzji organu I instancji nieruchomość i przed upływem ww. terminu wszczęto postępowanie administracyjne (akt notarialny Repertorium [...] z dnia [...] r.)

Oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w zasadzie do zarzutów w zakresie wysokości ciążącej na skarżących opłaty planistycznej, gdyż co do zasady podważa ona sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie którego wyliczono jej wysokość.

Zasadne i niezbędne zatem dla ustalenia przedmiotowej opłaty było wykazanie, iż w związku z uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego wartość tej nieruchomości faktycznie wzrosła. Niezbędne jest także to, aby w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości

Przedmiotem postępowania jest nieruchomość składająca się z działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] oraz [...] (stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...]), obręb geodezyjny D. , gm. K., o powierzchni łącznie 2,6589 ha.

Dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r., nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast od 1993 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy K., który utracił ważność po dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy u.p.z.p. (art. 87 ust. 3). Po wygaśnięciu wspomnianego planu ogólnego nastąpiła "luka planistyczna", a więc sytuacja, w której dla danego terenu przez pewien okres nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy się w tej okoliczności odwołać do art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który mówi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Działki stanowiące własność E. N. w udziale [...] oraz M. i S. K. w udziale [...] do dnia 27 września 2021 r., objęte były zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. w rejonie ul. [...] i S. , gm. K. - etap I, na podstawie Uchwały Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia 26 lipca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2017 r. poz. [...]). Plan z 2017 r. wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 21 ww. uchwały) tj. dnia [...] września 2017 r. i zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30% (§ 19 ww. uchwały). Nieruchomość skarżących w planie miejscowym z 2017 r. przeznaczona została w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1, MN2, MN3), w części pod tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (symbol KDW) oraz w części pod tereny zieleni urządzonej i parkingi (symbol ZP/KP).

Nieruchomość oznaczona nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 5,0970 ha w planie ogólnym z 1993 r. przeznaczona była w całości pod grunty rolne (symbol R).

Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym dowodem, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości w uchwalonym planie. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 20 lipca 2022 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z., posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...].

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że sporządzony w tej sprawie operat z dnia 20 lipca 2022r. ma wartość dowodową, a zastrzeżenia składane przez skarżących nie podważają wiarygodności wyceny dokonanej przez tego rzeczoznawcę. Ocena przedmiotowego operatu została przeprowadzona w zgodzie z regułą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n., regulujących zasady określania wartości nieruchomości, a także przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: "rozporządzenie").

Stosownie do art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

W niniejszym przypadku rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia metodę porównania parami, która polega na określeniu rynku lokalnego, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość poprzez ustalenie jego rodzaju, obszaru i okresu badania cen transakcyjnych, ustaleniu rodzaju i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych, podaniu charakterystyki wycenianej nieruchomości z podaniem cech rynkowych.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby przyjęte do porównań nieruchomości nie były podobne do nieruchomości wycenianej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną - należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, z definicji tej wynika również, że katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Nadto pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji) na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej".

Inaczej rzecz ujmując nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego.

Rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu charakterystyki i analizy określił wartość rynkową części nieruchomości gruntowej - na wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość [...] zł z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, wartość działek. wzrosła o kwotę [...]zł. Ustalono zatem opłatę planistycznej na kwotę [...]zł za [...] udziału, ustaloną według stawki 30% przewidzianej w ww. uchwale.

Organ rozpoznający sprawę dotyczącą ustalenia opłaty ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz to, czy jest on logiczny i zupełny. Operat szacunkowy jako dowód w sprawie, podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód stosownie do art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 1930/11). W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., o sygn. akt I OSK 2085/11).

W nawiązaniu do zarzutów strony skarżącej dotyczących braku badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii podkreślenia wymaga, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, których ani organ, ani sąd nie posiadają. Jest on sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę, w sposób sformalizowany i uwzględniający szczegółowe regulacje zarówno ustawowe, jak i rangi przepisów wykonawczych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Również on decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 1 lipca 2020 r., o sygn. akt. II SA/Po 1055/19 oraz z dnia 23 lipca 2021 r., o sygn. akt I SA/Po 374/21 - treść powołanych wyroków dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności.

W przypadku gdy strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Takie uprawnienie przyznaje stronie art. 157 u.g.n. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., o sygn. akt I OSK 1894/12).

W przedmiotowej sprawie Skarżący nie skorzystali z tej możliwości. Co prawda przedłożyli kontroperat, jednakże już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W związku z powyższym zarzuty dotyczące nieustosunkowania się do kontoperatu szacunkowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący, rzetelny i zgodny z przepisami prawa. Przyjęta metoda i technika szacowania czyni wyliczenie wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu Planu czytelnym i przejrzystym. Zawarty w operacie opis dobranych do porównania nieruchomości nie budzi wątpliwości, co do ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej i pozwalał rzeczoznawcy na zastosowanie powyższej metody wyceny. Rzeczoznawca dokonał stosownej analizy rynku obrotu nieruchomościami i wyjaśnił dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Nie nasuwa zastrzeżeń dokonana przez organy obu instancji ocena tego operatu.

Mimo powołania w zarzutach skargi przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący nie zdołali podważyć ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego i jego oceny, a przyjętego za podstawę orzekania. Multiplikacja zarzutów procesowych sformułowanych w skardze sprowadza się do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego był wystarczający do uznania przez organy, że doszło do wzrostu wartości spornej nieruchomości i istnieją podstawy do ustalenia opłaty planistycznej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze ocena operatu szacunkowego i wyjaśnień rzeczoznawcy dokonana przez organy była prawidłowa, spójna i wnikliwa. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a jego ocena została przeprowadzona prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o wszechstronnym dokonaniu analizy operatu. Organy administracyjne przeprowadziły postępowanie, działając na podstawie i w granicach prawa, bez uchybienia zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, a fakt, że strona nie zgadza się z dokonaną oceną materiału dowodowego i jest niezadowolona z rozstrzygnięcia, nie świadczy jeszcze o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie pominęły żadnego dowodu, ani okoliczności istotnej z uwagi na przedmiot sprawy i rozpatrzyły w sposób wnikliwy zgromadzone dowody.

Reasumując Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do uchybień przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.