Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 191/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 6, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 października 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. P. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania T. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 10 października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 9 września 2022 r. T. P. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym synem o nazwisku A. N..

Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") przywołaną wyżej decyzją z 10 października 2022 r. odmówił Wnioskodawczyni przyznania żądanego świadczenia, wskazując w uzasadnieniu, że ze złożonego oświadczenia wynika, iż Skarżąca na [...] otrzymuje socjalną zapomogę w związku z niepełnosprawnością syna.

Wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad Ż., od tej decyzji złożyła odwołanie, zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."), polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez Skarżącą świadczenia na niepełnosprawne dziecko przyznane jej na [...] stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej wykładnia językowa ww. normy prawnej prowadzi do wniosku, że negatywna przesłanka aktualizuje się kiedy to inna osoba uprawniona jest za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną. Tym samym Skarżąca, która pobiera za granicą świadczenie podobne do świadczenia pielęgnacyjnego, może pobierać także świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza - przywołaną na wstępie decyzją z 10 stycznia 2023 r. - SKO, przytoczywszy treść art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r., podkreśliło, że wprowadzenie negatywnych przesłanek w art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. ma celu wykluczenie kumulacji świadczeń na tę samą osobę wymagającą opieki oraz zapobieganie sytuacjom, gdy jedna osoba pobierałaby dwa świadczenia. W ocenie organu II instancji, przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. należy mieć na względzie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej w skrócie "u.p.o.U."). Skoro zgodnie z tym przepisem obywatele [...] przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "zostali w swoisty sposób zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych, to niewłaściwym byłoby dopuszczenie do sytuacji, [w] której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki w [...] i w Polsce. Stanowiłoby to bowiem niczym nieuzasadnione ich uprzywilejowanie względem obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". W konkluzji SKO stwierdziło, że okoliczność pobierania przez Skarżącą na [...] socjalnej zapomogi w związku z niepełnosprawnością syna, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. wyłącza możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, T. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika - zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten odnosi się do zagranicznych świadczeń pobieranych przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż odnosi się on do osób innych niż opiekun - wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie w całości obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że uszło uwagi organów, iż art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustanawiając negatywne przesłanki przyznania świadczenia, dzieli je [w poszczególnych punktach - błędnie opatrywanych przez pełnomocnika Skarżącej skrótem "ust.", właściwym dla wyższej jednostki systematyzacyjnej: "ustępu" - uw. Sądu] z uwagi na podmiot, którego dana przesłanka dotyczy. I tak, pkt 1 dotyczy osoby sprawującej opiekę, pkt 2 osoby niepełnosprawnej, pkt 3 innej osoby (a więc ani niepełnosprawnego, ani opiekuna), pkt 5 kogokolwiek, kto ma ustalone prawo do świadczeń określonych w tym przepisie, oraz pkt 6, analogicznie jak pkt 3, dotyczy innej osoby, a więc ani niepełnosprawnego, ani opiekuna. Zatem - zdaniem autora skargi - bez względu na to, jakie świadczenie związane z pokryciem wydatków w związku z opieką Skarżąca pobiera na podstawie prawa [...], to jego pobieranie pozostaje bez wpływu na prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zatem SKO nie zakwestionowało żadnych innych okoliczności, Skarżącej powinno było zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. "Za taki stan odpowiedzialność ponosi ustawodawca, który dopuszczając możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez cudzoziemców nie uwzględnił w przepisach ustawy sytuacji, w której o świadczenie wystąpi osoba uprawniona do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką przyznanego na podstawie prawa obcego. Stosując się jednak do kluczowej dla wykładni prawa koncepcji racjonalnego ustawodawcy uznać należy, iż taka konstrukcja przepisów ustawy była działaniem celowym, którego zasadność, cel czy przyczyna pozostają bez wpływu na wyniki wykładni językowej i systemowej przepisów ustawy, gdyż racjonalność rozwiązań ustawodawcy nie może być kwestionowana w procesie wykładni prawa."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z wnioskiem Skarżącej i wobec braku sprzeciwu SKO, niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 stycznia 2023 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z 10 października 2022 r. ([...]) odmawiającą T. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, A. N. .

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm., w skrócie "u.ś.r.") w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom [...] w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (ówcześnie: Dz. U. poz. 583, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U."). W myśl tego ostatniego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) obywatelowi [...] przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. - który w kontrolowanej sprawie stanowił podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli "na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej".

Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że Skarżąca jako matka dziecka niepełnosprawnego - legitymującego się orzeczeniem z 29 sierpnia 2022 r. o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - sprawuje nad nim opiekę.

Organy obu instancji odmówiły jednak Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w ich ocenie pobiera ona w kraju swojego pochodzenia świadczenie związane ze sprawowaną nad synem opieką, będące świadczeniem podobnym do wnioskowanego w Polsce świadczenia pielęgnacyjnego - określone w załączniku do wniosku mianem "socjalnej zapomogi" (w wysokości, w przeliczeniu, ok. [...] zł/m-c).

Dokonując oceny kontrolowanych decyzji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że w sprawie nie ustalono dokładnie, jaki charakter ma ww. [...] świadczenie. Nie ustalono również dokładnie, kto je formalnie pobiera - Skarżąca czy może jej syn. Organy obu instancji przyjęły, że pobiera je Skarżąca, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń.

W ocenie Sądu, niewyjaśnienie w sposób należyty powyższej okoliczności, choć obiektywnie wadliwe, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy, a to z uwagi na niedające się usunąć wątpliwości co do treści art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.

Źródłem tych wątpliwości jest użyte w ww. przepisie określenie "inna osoba". Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. może być ono bowiem rozumiane w dwojaki sposób:

1) jako obejmujące swym zakresem wszystkie inne uprawnione osoby, poza samą osobą wymagającą opieki.

W tym ujęciu - przyjętym milcząco, jak się wydaje, przez organy obu instancji - "inną osobą" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r., jest także osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym (tu: Skarżąca);

2) jako obejmujące swym zakresem wszystkie inne uprawnione osoby, poza osobą wymagającą opieki oraz osobą tę opiekę sprawującą (tu: Skarżącą).

Zwolennikiem takiego sposobu wykładni analizowanego przepisu jest strona skarżąca, która w swej skardze przedstawiła argumenty przemawiające za przyjętą interpretacją.

Wypada zauważyć, że również w orzecznictwie sądowym został już wyrażony pogląd zbieżny z zaprezentowanym w skardze. Oto bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 10 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1545/22 (CBOSA) stwierdził, że "ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że przez «inną osobę», o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. rozumieć należy innego członka rodziny, tj. ani wnioskodawcę świadczenia, ani też osobę, na którą świadczenie to ma być pobierane. Potwierdza to także relacja ust. 5 do ust. 1 art. 17 u.ś.r. Skoro w ust. 1 wyraźnie zaznaczono komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, trudno osoby te włączyć do zakresu podmiotowego poszczególnych punktów ust. 5. W art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. określono sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pkt 1 tego ustępu odniesiono do osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy), a dalszą część regulacji odniesiono do osoby wymagającej opieki. W konsekwencji do kręgu «innych osób» nie można włączyć ani wnioskodawcy, ani też osoby wymagającej opieki, bowiem ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Zatem skoro wnioskodawcą świadczenia jest matka sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym od urodzenia dzieckiem, która co do zasady jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można jej włączyć do kręgu osób będących inną osobą (innym członkiem rodziny). Takie rozumienie, w razie braku umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, pozbawiałoby ją możliwości przyznania polskiego świadczenia pielęgnacyjnego." W ocenie referowanego tu składu orzekającego WSA "za powyżej przedstawionym rozumieniem wyrażenia «inna osoba» przemawia wykładnia językowa, którą potwierdzają wyniki przeprowadzonej wykładni systemowej. Ustawodawca bowiem omawianą negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego umieścił w odrębnym punkcie art. 17 ust. 5 u.ś.r. Nadto, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia funkcjonalna, bowiem względy sprawiedliwości społecznej wymagają by każda osoba, która rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uzyskała odpowiednie świadczenie z tym związane."

W tym miejscu wypada jednak zauważyć, że w istocie do dyrektyw wykładni funkcjonalnej odwołał się również organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na poparcie interpretacji przeciwnej - o konieczności zaliczenia osoby sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym do kategorii "innych osób’ w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. - wywodząc, że "[s]koro obywatele [...] przebywający legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostali w swoisty sposób [w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. - uw. Sądu] zrównani z obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej pod względem możliwości uzyskania świadczeń rodzinnych, to niewłaściwym byłoby dopuszczenie do sytuacji, [w] której mogliby oni pobierać jednocześnie dwa niezależne świadczenia na tę samą osobę wymagającą opieki w [...] i w Polsce. Stanowiłoby to bowiem niczym nieuzasadnione ich uprzywilejowanie względem obywateli Rzeczypospolitej Polskiej".

Wszystko to dowodzi istnienia w kontrolowanej sprawie istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej wysłowionej w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.

A skoro art. 32 ust. 2 u.ś.r. wyraźnie odsyła w sprawach nieuregulowanych w u.ś.r. do stosowania przepisów k.p.a., to w analizowanym przypadku należy sięgnąć do zasady statuowanej w art. 7a § 1 in principio k.p.a., w myśl której jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia [tu odpowiednio: odmowa przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego], a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

W konsekwencji należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie przepis art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. powinien być wykładany w sposób korzystniejszy dla Skarżącej, tj. w ten sposób, że użyte w tym przepisie określenie "inna osoba" nie obejmuje Skarżącej jako osoby sprawującej opiekę nad synem.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą adwokata, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu co do właściwego sposobu wykładni przesłanki art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. w tej sprawie oraz zbada pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia (tak pozytywne, jak i negatywne). W zależności od wyniku tego badania podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.