Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 922/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

We wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. A. K. (dalej również: zainteresowana; wnioskodawczyni; skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wystąpiła do Wójta Gminy W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem K. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Syn zainteresowanej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2001 r.); niepełnoprawność istnieje od urodzenia; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się przed 16 rokiem życia. Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury na podstawie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jednak wystąpiła o uwzględnienie okoliczności pobierania emerytury i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części, stanowiącej różnicę między świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywaną emeryturą, względnie zobowiązanie wnioskodawczyni do wyboru jednego z tych świadczeń i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po przedłożeniu przez stronę decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. Według treści decyzji o waloryzacji emerytury z dnia [...] marca 2021 r. wysokość tego świadczenia, otrzymywanego przez skarżącą, wynosi [...] zł do wypłaty.

Wójt Gminy W. (dalej: Wójt; organ I instancji) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. odmówił zainteresowanej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem.

Uzasadniając swoje stanowisko, Wójt przywołał treść przepisów art. 17 ust. 1 i 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, z późn. zm.) i stwierdził, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i bezpośredniego przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, przedstawił poszerzoną argumentację względem wcześniej już powołanej w uzasadnieniu wniosku o przyznanie tego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, że decyzja ta odpowiada prawu.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium odwołało się do orzecznictwa i stwierdziło, że brzmienie art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej państwa i wspierania rodzin. Zdaniem organu II instancji, brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego organ uznał, że trudna sytuacja materialna strony skarżącej i pobieranie emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. W ocenie organu odwoławczego, ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Organ argumentował, że przepisy prawa nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze, a możliwa jest sytuacja odwrotna. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej taką możliwość. Podniósł, że ustawodawca w zakresie uregulowań dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. Dalej wyjaśnił, że prawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy ewentualnie dopłaty wyrównującej niższe świadczenie, dlatego też organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego ani też nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co z kolei powoduje wykluczenie jej z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało na to, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Podniosło w tym względzie, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji ani też zasady niedyskryminacji określonej w art. 18 Konstytucji. Zdaniem organu, osoba posiadająca zaopatrzenie emerytalne (dochody z tytułu emerytury) nie znajduje się w takiej samej sytuacji jak osoba, która z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem dochodów nie osiąga w ogóle.

Kolegium uznało, że skarżąca nie jest uprawniona i nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a to ze względu na ustalone prawo do emerytury.

W skardze na decyzję organu II instancji, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła kwestionowanej decyzji – podobnie jak wcześniej w odwołaniu – w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego: a) art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie zastosowania wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, b) nadto z ostrożności procesowej naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP – poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez zainteresowaną, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia.

Poza tym strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości tych świadczeń uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie powyższych przepisów poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego, b) art. 9 w związku z art. 79a oraz art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez: - zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i brak zobowiązania zainteresowanej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury – a tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte i umotywowane w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji; 2) zobowiązanie organów obydwu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądowym w tej sprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania; 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wniosek pełnomocnika skarżącej.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. o odmowie przyznania skarżącej przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 powołanej ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit. a), jak i w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2 lit. a).

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość po waloryzacji wynosi od [...] marca 2020 r. [...] zł. Syn skarżącej, w związku z opieką nad którym strona wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd zauważa, że akt sprawy nie wynika od jakiego momentu skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, a co za tym idzie kwestia momentu zaprzestania wykonywania pracy, względnie rezygnacji z jej wykonywania czy też niepodejmowania zatrudnienia, nie została przez organy administracji w zasadzie w ogóle wyjaśniona i rozważona. Jedynie w treści zaskarżonej decyzji wskazano, że świadczenie jest wypłacane od momentu osiągnięcia wieku emerytalnego. Konsekwentnie organy poprzestały na ustaleniu, że skarżąca jako osoba uprawniona do emerytury nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak w sytuacji, gdy stanowisko to okazało się błędne, również i brak ustaleń w tym zakresie musiał być uznany za uchybienie procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie przepisów postępowania wynikały z przyjęcia przez organy, że fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do emerytury (statusu emeryta) jest przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko organów okazało się jednak błędne, stanowiąc w tych warunkach naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zgadza się z oceną Kolegium, co do faktu zaistnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych sporu co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał jednak, że przedstawiony przez organ odwoławczy sposób interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy nie znajduje umocowania w wynikach wykładni uwzględniających dyrektywy wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej, ani też we względach aksjologii prawa. Zajmując takie stanowisko, tutejszy Sąd oparł się na tego rodzaju wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, która bierze pod uwagę wszystkie powyższe dyrektywy, a przy tym prezentowana jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak też podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, z art. 178 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą one poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym wiążącym Polskę oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw pierwszego stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy drugiego stopnia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt V CSK 455/15, LEX nr 1994408).

Zdaniem Sądu, zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną podlega odmownemu załatwieniu w każdym przypadku, gdy strona ma ustalone prawo do emerytury. Do takiego wniosku mogłoby prowadzić dosłowne (literalne) odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie. Warto zauważyć, że pierwotnie Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń opowiedział się za wykładnią językową przywołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy, wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (patrz np. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 i 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest chociażby argumentacja przedstawiona w najnowszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i 2 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1013/21, zawierających omówienie różnych linii orzeczniczych, co zostało ostatnio poczynione również w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1089/21 (orzeczenia dostępne jw.).

Jak już wspomniano, tutejszy Sąd dostrzega potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Sąd w tym zakresie zgadza się z takim ujęciem problematyki wykładni, które wskazuje, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się jedynie do nich ograniczać. Zdaniem Sądu uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie powszechnie przyjmowany w orzecznictwie i nauce prawa (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 czy wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. – orzeczenia dostępne jw.).

W rozważanym w niniejszej sprawie przypadku potrzeba takiego działania wynika również z dynamicznej, postępującej zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie, świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i P. Społecznej z dnia [...] października 2021 r. (M.P. z 2021 r., poz. 1021). Pierwotnie zaś było to [...] zł (art. 17 ust. 3 powołanej ustawy w brzmieniu pierwotnym; Dz.U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255), podlegając w późniejszych latach pomniejszym wzrostom, by w 2015 r. wynosić [...] zł, a następnie od 2016 r. [...] zł (Dz.U. z 2014 r., poz. 559) i dalej sukcesywnie ulegać znaczącemu podwyższeniu, do aktualnej kwoty [...]zł.

Można zatem przyjąć, że w 2003 r. intencją ustawodawcy wprowadzającego omawiane wyłączenie (z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) było zapewnienie, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe z systemu ubezpieczeń społecznych. Stąd też pierwotnie prawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie różnica w wysokości tych świadczeń zaczęła się pogłębiać, aż do aktualnej dysproporcji w stosunku do kwoty otrzymywanej przez skarżącą. Dlatego też, w obecnych warunkach, przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, konieczne jest zweryfikowanie wyników wykładni językowej i sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Warto w tym miejscu wskazać również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK [...] (dostępnym jw.) zwrócił uwagę na potrzebę odwołania się do podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. do wyrażonej w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasady bezpośredniego stosowania jej przepisów, i stwierdził, że rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pozwala to na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

W tym kontekście należy zauważyć, że obowiązek dokonywania wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji nie jest jedynie powinnością sądów, w tym sądów administracyjnych, ale również organów administracji. Wszystkie te organy powinny kierować się powinnością prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, co oznacza wykładnię umożliwiającą realizację standardów i wartości konstytucyjnych (patrz wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II GSK 2765/16, dostępny jw.). Organy administracji publicznej są obowiązane w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją uwzględniać, że po pierwsze, zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji; po drugie, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano wiele szczegółowych elementów zasady zaufania, które mogą mieć znaczenie w odniesieniu do tej zasady w sensie proceduralnym. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2006 r. sygn. akt II GSK [...], (dostępnym jw.), stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. również wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1954/16, dostępny jw.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia tego ostatniego przepisu naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przywołane m.in. w wyroku NSA z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK [...], dostępnym jw.). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach, również natury aksjologicznej. Ustawodawca jest zatem zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To ostatnie jest właśnie cechą wspólną tych osób, a mimo to ich sytuacja została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 powołanej ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z takim zróżnicowaniem należy jeszcze raz podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednich argumentach. Co do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Na zmianę wykładni przepisów ustawy istotny wpływ wywiera również zmiana kontekstu normatywnego (na co wskazywał też NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, dostępnym jw.), wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz.U. z 2019 r., poz. 1257; OTK-A 2019/36), który wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, a z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. W ocenie Trybunału sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo zakresowego charakteru wyrok ten ukierunkowuje interpretację przepisów ustawy, wskazując na podstawy do dokonania wykładni w zgodzie z Konstytucją.

Jak też trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK [...] (wyrok przywołany powyżej), nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W tym wypadku chodzi o znaczącą różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a najniższą kwotą emerytury, jak i o różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością emerytury otrzymywanej przez skarżącą w niniejszej sprawie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w znacząco niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki.

Ponadto Sąd wyjaśnia, że podziela prezentowany w orzecznictwie sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 (orzeczenia dostępne jw.). Rozwiązanie to polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń – pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 226, z późn. zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Przepis ten reguluje co prawda zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów. Jednakże w świetle zasad konstytucyjnych należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba.

Sąd zauważa, że jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przy tym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wynikająca z tego przepisu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury – od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Konsekwentnie też, organ powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Obowiązek taki należy wywieść z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (a często niezbędnego dla życia) świadczenia, nawet przez krótki czas.

Jednocześnie tutejszy Sąd podkreśla, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia. Z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy organ powinien rozważyć istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia), a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia, czy możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Naruszenie przepisów art. 9 w związku z art. 79a k.p.a. skutkowało, co najmniej, przedwczesną odmową przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia.

Ponownie prowadząc postępowanie, organy nie tylko wykonają obowiązki, o których mowa w art. 9 i art. 79a k.p.a., w zakresie umożliwienia skarżącej wyboru świadczenia i zawieszenia prawa do emerytury. Niezbędne będzie również przeprowadzenie wyczerpujących ustaleń co do okoliczności pobierania emerytury przez skarżącą, ewentualnego świadczenia pracy również po przejściu na emeryturę i momentu zaprzestania wykonywania takiej pracy, jak i sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (kawalerem) oraz stwierdzanie związku niepodejmowania lub rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej, z celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym zakresie bowiem doszło do wspomnianego już naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając zatem na uwadze, że skarga okazała się zasadna, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszały prawo materialne i przepisy postępowania, należało wyeliminować obydwie te decyzje z obiegu prawnego. Skala niezbędnych ustaleń faktycznych, których poczynienie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Stąd też uchylenie jedynie samej zaskarżonej decyzji nie byłoby wystarczające dla osiągnięcia celów kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).