Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1657/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 50
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 7, 7a, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 124 §1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 maja 2023 r. znak DOA-WPPOH.612.326.2022.KD w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 maja 2023 r. znak DOA-WPPOH.612.326.2022.KD Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ") z [...] maja 2022 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GDOŚ wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] Burmistrz B. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków zabudowy działki nr [...] obręb K. w gminie B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych) oraz budynku gospodarczego (budynek służący do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Postanowieniem z [...] maja 2022 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji, wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2007 r. Nr [...], poz. [...], z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), stanowiące, że na ww. obszarze wprowadza się zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ I instancji rozważył również możliwość zastosowania odstępstw od tych zakazów zawartych w rozporządzeniu.

GDOŚ opisał zarzuty podniesione w zażaleniu inwestora i stwierdził, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Jednym z warunków jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Do takich przepisów odrębnych należą przepisy dotyczące ochrony przyrody. W odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż parki narodowe i ich otuliny, uzgodnienia projektu decyzji, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. dokonuje regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Teren inwestycji, stanowiący działkę nr [...] obręb K. położony jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", oraz w granicy obszaru Natura 2000 Puszcza [...] ([...]). Ustalenia projektu decyzji dla zamierzonej inwestycji nie mogą być, więc sprzeczne z przepisami ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] i art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p."), zgodnie, z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Zgodnie z art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ochroną poprzez ustanowienie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obejmuje się zatem określony wycinek, fragment krajobrazu o określonych walorach przyrodniczych i kulturowych w celu objęcia ochroną specyficznych jego walorów. Celem ustanowienia tej formy ochrony jest położenie szczególnego nacisku na ochronę danych fragmentów krajobrazu i ich walorów. Ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu.

Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jeziora S." zgodnie z § 2 rozporządzenia ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W celu realizacji ww. celów ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 ww. rozporządzenia.

Na rzeźbę polodowcową składają się różne rodzaje form morfogenetycznych związane z działalnością lądolodu. Przeplatają się one wzajemnie czyniąc całość zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Jezior S." zróżnicowanym pod względem ukształtowania powierzchni terenu. Wykształconej rzeźbie terenu nieodzownie towarzyszy pokrycie terenu w postaci terenów rolnych (łąk, pastwisk, pól), kompleksów leśnych, zabudowy (dróg, domów) i wód powierzchniowych (jezior, cieków wodnych, naturalnych zbiorników wodnych). Przy czym jeziora obecne na terenie zespołu to jednocześnie elementy ukształtowane podczas ustępowania lądolodu. Są one charakterystycznym i istotnym elementem krajobrazu terenów polodowcowych. Wszystkie elementy pokrycia terenu wraz z rzeźbą terenu tworzą krajobraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezior S.". Na walory przyrodnicze i krajobrazowe składają się występujące w danym miejscu określone cechy krajobrazu. Działka nr [...], obręb K. stanowi teren związany z jednym z jezior S. - jeziorem P. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że Jezioro P. to jezioro rynnowe będące jednym z rodzajów jezior polodowcowych, które wyżłobione zostało przez rzekę i lodowiec. Leży w strefie moren czołowych. Jezioro to znajduje się w odległości ok 70-80 m od granic terenu inwestycji wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Z dokonanej przez RDOŚ wizji terenowej (w ramach innego postępowania administracyjnego w 2020 r.), a także map dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że linia brzegowa ww. jeziora na wysokości przedmiotowego terenu ma charakter nieregularny z pasem zadrzewień nadwodnych, który przechodzi w strefie litoralu w pas roślinności wynurzonej. Pod względem ukształtowania analizowany teren inwestycji jest pofałdowany i położony jest w stosunku do Jeziora na wyniesieniu. Powyższe sprawia, że przedmiotowa działka stanowi punkt widokowy bezpośrednio na zadrzewienia i jezioro P. oraz pozbawione zabudowy tereny otwarte z zadrzewieniami śródpolnymi o zróżnicowanej rzeźbie terenu, które znajdują się na drugim brzegu jeziora. Obszar działki jest niezabudowany, pokryty roślinnością łąkową i wykorzystywany, jako pastwisko. Ta wolna od zabudowy działka zachowując rolniczy (pastwiskowy) charakter jest elementem współtworzącym widok na zróżnicowaną rzeźbę polodowcową. Analizując otoczenie przedmiotowej działki wskazać należy, że od strony północnej i wschodniej graniczy ona z terenami otwartymi i zadrzewieniami śródpolnymi. Zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów działka nr [...] obręb K. o powierzchni 2,7612 ha stanowi użytki rolne o charakterze gruntów ornych oraz łąk. Położona jest poza zabudowaniami miejscowości K., pośród terenów o analogicznym charakterze tj. niezabudowanych terenów rolnych będących mozaiką zróżnicowanych pod względem wysokościowym użytków zielonych z zadrzewieniami śródpolnymi, terenami podmokłymi oraz leśnymi. Najbliższe zabudowania znajdują sia na przylegającej działce nr [...], stanowiące zaplecze socjalno-bytowe dawnego PGR-u. Przedmiotowe zabudowania posadowione są jednak na terenie równym o rzędnej ok. 145-147 m n.p.m. Zgodnie z załącznikiem graficznym, mapą w skali 1: 1000, w części południowo-zachodniej działki nr [...], wyznaczony za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, teren inwestycji o powierzchni ok. 0,155 ha to skłon wyniesienia zajmującego centralny fragment działki nr [...].

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy siedliska rolniczego składającego się z 3 budynków, w tym 1 o charakterze mieszkalnym i 2 gospodarczych. Budynek mieszkalny będzie 2 kondygnacyjny o powierzchni zabudowy ok. 180 m2, a budynki gospodarcze o powierzchni ok. 120 i 160 m2. Planowane siedlisko rolnicze będzie obsługiwało gospodarstwo rolne zlokalizowane na działkach nr [...], [...] i [...] w obrębie K.

Z dokonanej analizy wynika, że przyzwolenie na realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowym terenie wiązałoby się z dopuszczeniem działań zabronionych zakazami - niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 2), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3), zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7).

Na skutek wprowadzenia zabudowy na działce nr 5/35 doszłoby do naruszenia zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru. Przekształcenie to dotyczyłoby zmian przestrzenno-wizualnych, obejmujących przeobrażenia funkcjonalne oraz przyrodnicze - biotyczne i abiotyczne. Budowa w tym miejscu ww. obiektów budowlanych ograniczy i zamknie istniejący widok. Dojdzie do przeobrażenia istniejącego fragmentu krajobrazu w obszar z typową zabudową siedliskową. Opisywany proces przekształcenia obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wiązałby się także ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, powodującą stałe przekształcenie aktualnie występującej roślinności, jak również z wykonaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu na tej działce. Uwzględniając powyższe uwarunkowania uznać należy, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zwiększenia intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej.

Projekt decyzji nie gwarantuje, że realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje trwałej zmiany rzeźby terenu, tym samym koliduje z zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układów nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należy zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby.

Z analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy teren charakteryzuje się zróżnicowaną rzeźbą terenu. Na podstawie profili terenu wykonanych za pomocą dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl modeli numerycznych terenu ustalono, że teren działki nr [...] wyróżnia się dwoma przewyższeniami na wysokościach ok. 157 i 155 m n.p.m., a skarpy pagórka od strony wschodniej i zachodniej charakteryzują się znacznymi spadkami ok. 15-22%. Podnóża wzniesienia usytuowane są zaś na wysokości ok. 145-146 m.n.pm. Różnice wysokości na przedmiotowej działce sięgają rzędu ok. 12 m.

Wyznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, teren inwestycji, od zachodu położony jest na wysokości ok 147,7 do 146.7 m n.p.m., a w części wschodniej na wysokości ok 155,5 m. Jest to skłon ww. omówionego pagórka o różnicach wysokościowych dochodzących do 8,8 m i spadku ok. 22 %. Posadowienie planowanej zabudowy będzie się wiązać z niwelacją terenu.

Inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącego, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. W omawianym zakazie występują dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania, przy czym nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Należy zauważyć, że łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno.

Zgodnie z definicją legalną wyrażoną w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez "glebę" należy rozumieć górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie. Zauważyć należy, że definicje określone w ww. ustawie są wiążące dla całej gałęzi prawa ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia, a tym samym naruszenia powyżej wskazanego przepisu prawa materialnego. Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r. (sygn. akt III KRN 98/93) wskazał, że: "zniszczenie zabytku polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe". Zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego.

Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu ww. obiektów budowlanych na niezabudowanym gruncie rolnym, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na części działki o nr [...].

Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia GDOŚ stwierdził, że pojęcie zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest tożsame z pojęciem zmiany przeznaczenia gruntu, dlatego nie można nadać tym przepisom identycznej treści normatywnej (zakaz wykładni synonimicznej). Ponadto inne cele zostały przewidziane przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody, a inne w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Praktycznie realizacja każdego rodzaju zabudowy na gruncie niezabudowanym powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zatem przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku, jak również zmiana gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru.

Wskazany w projekcie decyzji teren oznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dowodzi, że projekt decyzji dopuszcza zmianę aktualnego sposobu użytkowania, tj. z użytkowania pastwiskowego na grunt zajęty przez obiekty budowlane, na powierzchni ok. 0,155 ha. W niniejszej sprawie grunty nieużytkowane rolniczo stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która to ma służyć Inwestorowi, jako miejsce zamieszkania oraz budynkami gospodarczymi oraz infrastruktury technicznej. Część przedmiotowej działki nie będzie na skutek realizacji inwestycji stanowić terenu użytkowanego rolniczo. Zaznaczyć należy, że przedłożony projekt decyzji wyznacza ramy dla realizacji nie tylko ww. obiektów budowlanych. Traktuje także o miejscach postojowych (1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny). Ponadto dokując zmiany funkcji działki - z rolnej na działkę zabudowaną w użytkowaniu rolnym - uwzględniając parametry projektowanej zabudowy i jej ilość należy spodziewać się dodatkowego przekształcenia aktualnego sposobu użytkowania ziemi wynikającego z zapewnienia ciągów komunikacyjnych między zabudowaniami, czy też urządzenia terenów zielonych, a do tych elementów nieprzekraczalna linia zabudowy się nie odnosi.

Mając na względzie, że realizacja planowanej inwestycji narusza wartości przyrodniczo- krajobrazowe, dla ochrony, których został powołany zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Jeziora S.", GDOŚ przeanalizował odstępstwa od zakazów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia, stwierdzając brak podstaw do ich zastosowania w sprawie niniejszej.

Wobec niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa, odstąpiono od oceny odziaływania na obszar Natura 2000 Puszcza [...] ([...]).

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 19 czerwca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzuciła:

"1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 i art. 45 ust. 1 pkt 1) — 3) i 7) ustawy dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z §2 i §3 ust. 1 pkt 1) - 3) i 7) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 1) — 3) i 7) ustawy dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody i §3 ust. 1 pkt 1) — 3) i 7) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "Jeziora S.", dają możliwość ograniczenia właściciela gruntu w prawie zabudowy nieruchomości znajdującej się na obszarze zespołu przyrodniczo krajobrazowego, podczas gdy ta forma ochrony nie wprowadza zakazu budowy obiektów budowlanych, a nadto błędne uznanie, że planowana inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego będzie naruszać zakazy niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi podczas, gdy inwestycja ta nie narusza tych zakazów;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z §3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędną wykładnię pojęcia "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, że na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego doprowadzi do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, podczas gdy realizacja tej inwestycji nie spowoduje niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 2) ustawy dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z §3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędną wykładnię pojęcia "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, że na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego doprowadzi do wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy realizacja tej inwestycji nie spowoduje wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu;

4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 3) ustawy dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z §3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędną wykładnię pojęcia "uszkadzania i zanieczyszczania gleby" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, że na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego doprowadzi do uszkadzania i zanieczyszczania gleby, podczas gdy realizacja tej inwestycji nie spowoduje uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 7) ustawy dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody w zw. z §3 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia numer [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej i przyjęciu, że na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego istnieje zakaz jakiejkolwiek zabudowy, a realizacja planowanej inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy realizacja tej inwestycji nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania ziemi;

6. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niezastosowanie, pomimo że wynika z nich, że realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym;

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu Postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił przyjęte stanowisko, bez odniesienia go do realiów stanu faktycznego sprawy;

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z niwelacją terenu, jak również błędnym określeniem różnicy poziomów w ramach terenu wyznaczonego nieprzekraczalną linią zabudowy;

9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z negatywnymi następstwami dla walorów widokowych lub estetycznych zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw dla przyjęcia takiego ustalenia;

10. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wyniki sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2022 roku znak [...] podczas, gdy było ono wadliwe z tych samych względów, co objęte zarzutami postanowionymi Postanowieniu".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia RDOŚ i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że uzgodnienia, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a.

W niniejszej sprawie, istotna jest forma ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.o.p. tj. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Wynika to z tego, że w obu postanowieniach odwołano się do Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego o nazwie "Jeziora S.", którego dotyczy rozporządzenie numer [...] Wojewody [...]. Zostało ono wydane na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.p. w wówczas obowiązującym brzmieniu. W art. 43 u.o.p. wskazano, że zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Niewątpliwie, wskazanie wprost na walory widokowe lub estetyczne w przywołanym przepisie wskazuje na to, jakie elementy są chronione w ramach tej formy ochrony przyrody (zespół przyrodniczo — krajobrazowy) tj. walory widokowe lub estetyczne. Okoliczność ta powinna niewątpliwie być uwzględniana przy wykładni i stosowaniu regulacji dotyczących zespołów przyrodniczo — krajobrazowych. Ustawodawca ściśle uregulował katalog zakazów, które mogą być wprowadzane w stosunku do formy ochrony przyrody w formie zespołu przyrodniczo — krajobrazowego w art. 45 ust. 1 u.o.p., zgodnie z którym w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone wymienione tamże zakazy.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia przyjęto (ustanowiono) zakazy, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 - 9 i 11 u.o.p.

Istotne są zakazy, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 1 - 3 i 7 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 i 7 rozporządzenia, bowiem to do nich odwołują się organy obu instancji..

W przypadku zespołu przyrodniczo — krajobrazowego nie może zostać wprowadzony zakaz zabudowy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3468/18, skarżąca stwierdziła, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy jest jedną z najsłabszych form przyrody, a jego celem jest ochrona walorów widokowych lub estetycznych.

Nie każda inwestycja doprowadzi też do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie chodzi tu więc o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie. Należy przede wszystkim podkreślić, że sposób rozumienia przez organy zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 815/10). Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz, wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu. Wprowadzone zakazy powinny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony (wyrok WS w Warszawie z 26 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 800/15).

Skarżąca powołała się też na orzeczenia sądów administracyjnych, potwierdzające, ze nie każda inwestycja doprowadzi do zniszczenia, uszkodzenia, przekształcenia terenu.

Zakazy powinny być poczytywane w świetle tego, że jednym z podstawowych praw właściciela nieruchomości jest jej zabudowa, a skarżąca jest właścicielem działki numer [...]. Prawo to może zostać wyłączone lub ograniczone, jednak wymagane jest to, aby nastąpiło to wprost na podstawie aktu prawnego. Niewątpliwie, na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.p. takowe wyłączenie (ustanowienie zakazu budowy) nie jest możliwe w odniesieniu do zespołów przyrodniczo - krajobrazowych. Tym bardziej, nie może ono zostać wywiedzione w tamach innych treściowo zakazów, a więc zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy realizacji na działce inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie dwóch budynków gospodarczych (służących do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) w formie zabudowy siedliska rolniczego. Powierzchnia działki to 2,7612 ha, zaś zgodnie z projektowaną decyzją o warunkach zabudowy łączna powierzchnia terenu Inwestycji nie przekracza 1.600,00 m.kw. tj. 0,16 ha. Oznacza to, że łączna powierzchnia terenu Inwestycji stanowi zaledwie kilka procent powierzchni działki. Nadto, w projektowanej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem - 0,03 (3%)". Inwestycja jak wskazano w projektowanej decyzji o warunkach zabudowy, ma służyć obsłudze gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych numer [...], [...] i przedmiotowej działce, o łącznej powierzchni 22,3039 ha.

W projektowanej decyzji o warunkach zabudowy wskazano także inne parametry dotyczące ustalenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, które w ocenie skarżącej nie wpływają jakkolwiek negatywnie na walory widokowe lub estetyczne - w projekcie decyzji narzucone zostały wysokie reżimy w zakresie kształtowania samej architektury oraz ustawienia budynków. Ustalone w decyzji parametry i wskaźniki oraz warunki dotyczące geometrii i kolorystyki dachów ograniczają możliwość zabudowy tylko do niewielkiego fragmentu terenu oraz zaprojektowanie zabudowy w sposób typowy dla cech zabudowy mazurskiej. Należy również zauważyć, że nowa zabudowa mogłaby mieć pozytywny wpływ na kształtowanie krajobrazu tego fragmentu miejscowości K.

Inwestycja ma zostać zlokalizowana w znacznej odległości od linii brzegowej znajdującego się od południowej strony jeziora, pomiędzy nią i jeziorem znajdują się zadrzewione działki o numerach [...], [...] i [...]. Na znajdujących się od zachodniej strony nieruchomościach, chociażby w postaci działek o numerach [...] i [...] również znajdują się zabudowania, w tym zabudowa mieszkalna, a także pozostałości Państwowego Gospodarstwa Rolnego.

Organ II Instancji d dokonał oceny stanu faktycznego, jak i wykładni przedmiotowo istotnych przepisów wbrew opisanym powyżej wytycznym, jak również z pominięciem realiów planowanej Inwestycji i wyinterpretował błędnie z zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, uszkadzania i zanieczyszczania gleby, jak również zmiany sposobu użytkowania ziemi de facto zakaz zabudowy działki - pomijając szereg okoliczności istotnych w kontekście Inwestycji, a wynikających z projektowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia szczególnym celem ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Oznacza to, że poszczególne zakazy powinny być odnoszone właśnie do tego celu, a więc ochrony walorów widokowo estetycznych zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, przy uwzględnieniu, że ta forma ochrony przyrody jest jedną z najmniej intensywnych. Nie sposób apriorycznie założyć, że każda ingerencja (budowlana) mogłaby być traktowana, jako naruszająca walory widokowo estetyczne przedmiotowego zespołu.

Logicznym zdaje się być wniosek, że budowa w formie zabudowy siedliska rolniczego wpisuje się w fakt rolniczego wykorzystania gruntu.

Inwestycja dotyczy jedynie minimalnego fragmentu działki i nie sposób uznać, aby zabudowa tak nieznacznego terenu miała jakkolwiek negatywnie wpłynąć na walory widokowo estetyczne. Nie sposób również mówić, aby zabudowa o takiej powierzchni (i to niska) mogła jakkolwiek doprowadzić do przesłaniania, czy też zaburzenia możliwych do obserwowania walorów przyrodniczych.

Dodatkowo, należy mieć na uwadze znajdujące się po stronie zachodniej zabudowania - na które wskazano zresztą w postanowieniu ze wskazaniem, że są to zabudowania po dawnym PGR, a więc zabudowania wykorzystywane do produkcji rolnej. Oznacza to, że planowana Inwestycja wpisuje się w krajobraz i jego walory estetyczne, skoro ma być kontynuacją zabudowy przeznaczonej na potrzeby produkcji rolnej. Szczególnie, że dalej po stronie zachodniej znajduje się zabudowa mieszkaniowa.

Nie sposób również uznać, aby planowana Inwestycja niszczyła, uszkadzała lub przekształcała obszar, skoro działka stanowi de facto pastwiska, a więc obszar niemający cech dalece unikatowych, a w każdym razie obszar, dla którego zabudowa siedliskowa jest czymś zupełnie normalnym. Nie jest również wiadomym, jak inwestycja miałaby ograniczyć lub zamknąć widok (i widok czego dotyczący). Zgodnie z projektowaną decyzją o warunkach zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy w ramach Inwestycji to 9 metrów. Nie sposób uznać, aby ze względu na dopuszczalną powierzchnię zabudowy i wysokość budynków możliwym byłoby realne przesłanianie, czy też zamknięcie jakiegokolwiek widoku. Szczególnie, że o ile nieprzekraczalna powierzchnia zabudowy to 1.600,00 m.kw. to powierzchnia budynków to odpowiednio 180,00 m. kw., 120,00 m. kw. i 160,00 m.kw, zaś pozostałą powierzchnię miałoby wypełniać podwórze.

Organ II Instancji nie wskazał, z czego wywodzi, że realizacja Inwestycji będzie wiązać się z niwelacją terenu i błędnie wskazał, że skrajne wysokości terenu wyznaczonego nieprzekraczalnymi liniami zabudowy to 146,7 m. n.p.m. i 155,5 m. n.p.m. Z załącznika numer 1 do projektowanej decyzji wynika, że te wartości to 147,7 m. n.p.m. i 152,8 m. n.p.m., co oznacza, że różnica wysokości i to pomiędzy oddalonymi pomiędzy sobą punktami wynosi około 5 m. n.p.m.

Nawet, jeśli doszłoby do nieznacznej niwelacji terenu, której konieczności organ II Instancji nie wykazał, to niewątpliwie nie wpłynęłoby to negatywnie na walory widokowe i estetyczne działki i jej otoczenia. Należy bowiem pamiętać, że dopuszczalna projektowaną decyzją o warunkach zabudowy nieprzekraczalna powierzchnia zabudowy to 1.600,00 m.kw. (maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni Działki to 3%), zaś powierzchnia budynków to odpowiednio 180,00 m. kw., 120,00 m. kw. i 160,00 m.kw. Nie sposób uznać, aby minimalna niwelacja terenu na powierzchni stanowiącej maksymalnie do 3% całości powierzchni Działki i promil w stosunku do powierzchni sąsiednich działek mogła zaburzyć walory widokowo estetyczne. Na pozostałej (przeważającej) części działki nadal występowałyby nierówności, przewyższenia.

Organ II Instancji wskazał, że "realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu ww. obiektów budowlanych na niezabudowanym gruncie rolnym, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na części działki". Jest to wywód błędny, bowiem zakazy te nie mogą być utożsamiane z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. Nie można natomiast kwalifikować, jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz zniekształcenia terenu z prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. Zatem za nieuzasadniony uznać należy pogląd GDOŚ, że realizacja inwestycji, spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczanie gleby jak i zmianę sposobu użytkowania ziemi (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1267/17).

Organ II Instancji ograniczył się do prostego i bezrefleksyjnego przywoływania dorobku orzecznictwa. Tymczasem należy przypomnieć, że zgodnie z projektowaną decyzją o warunkach zabudowy, Inwestycja ma zostać zrealizowana w formie zabudowy siedliska rolniczego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie – i postanowienie organu I instancji – było wadliwe, a skarga była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że prawnym uwarunkowaniem dopuszczalności lokalizowania nowych inwestycji (lub zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania) na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest uzyskanie w formie decyzji właściwego organu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z tego przepisu, organ planistyczny określa w solennej formie te warunki inwestycji, które - jako związane z wymogiem zachowania ładu przestrzennego – umożliwiają zabudowę nieruchomości nieujętych w planie miejscowym.

Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy dotyczy określenia warunków tego, co na danym terenie, z uwzględnieniem ładu przestrzennego, może być przez kogokolwiek wybudowane. Konkretyzacja określonej budowy następuje jednak dopiero w momencie sporządzenia projektu budowlanego, zawierającego również projekt zagospodarowania działki lub terenu. Dopiero wówczas znane są parametry zamierzenia budowlanego inwestora, które podlegają ocenie organu co do zgodności z prawem, w tym wymaganiami ochrony środowiska, ale dokonywanej nie przez organa ochrony środowiska lub organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a wyłącznie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zastosowanie ma bowiem wówczas art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682).

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Celem uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska projektu decyzji o warunkach zabudowy jest pozyskanie przez organ udzielający ww. warunków stanowiska innego organu, wyspecjalizowanego w zakresie ochrony przyrody. Organ ochrony przyrody, dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach, zobowiązany jest do wyważenia takich wartości, jak ochrona środowiska oraz prawo własności, w tym prawo zabudowy nieruchomości. Ingerencja w sferę konstytucyjnie chronionego prawa, jakim jest prawo własności, musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którym przyświecało ustanowienie w niniejszym wypadku zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora S." i zarazem chronionego obszaru Natura 2000 Puszcza [...].

Jak podkreśla się w judykaturze, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2052/20, CBOSA).

Tym niemniej, ani regionalny dyrektor ochrony środowiska, ani organ nadrzędny nie mają ustawowych kompetencji do wprowadzania własnych, niewynikających z ustaw lub aktów szczególnych ograniczeń w zakresie wykonywania przez właściciela gruntu praw wynikających z własności nieruchomości w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego. Należy bowiem pamiętać, że prawo własności jest dobrem chronionym ustawą zasadniczą; własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP). Jednym z przejawów wykonywania własności jest m.in. zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami (art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682).

Nieruchomość skarżącej położona jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.", oraz w granicy obszaru Natura 2000 Puszcza [...] ([...]). Tym samym organ ochrony środowiska, dokonujący uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązany był do przeanalizowania tego projektu pod kątem zgodności z przepisami w zakresie ochrony środowiska i przyrody, tego właśnie obszaru tyczącymi.

Zgodnie z art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Przepis ten wprowadza więc cel ochrony – walor widokowy i estetyczny, co zresztą trafnie dostrzegł organ II instancji. Ten cel jest realizowany w drodze wprowadzenia w art. 45 ust. 1 u.o.p. konkretnych i enumeratywnie określonych zakazów, odnoszących się m.in. do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Na takim terenie zakazane jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obiektu lub obszaru, wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z wyjątkami), uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby, dokonywanie zmian stosunków wodnych, likwidowanie, zasypywanie i przekształcanie naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, wylewanie gnojowicy, zmiana sposobu użytkowania ziemi, wydobywanie do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, umyślne zabijanie dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką, zbiór, niszczenie, uszkadzanie roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych oraz umieszczanie tablic reklamowych.

Ustawodawca nie zdecydował się jednak na wprowadzenie zakazu zabudowy nieruchomości, znajdujących się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Gdyby intencją ustawodawcy było, aby zakaz zabudowy obowiązywał na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to zostałby on wprost wymieniony w art. 45 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 237/18, CBOSA). Zakaz zabudowy jest przewidziany bowiem wprost, ale wyłącznie w stosunku do parków narodowych i rezerwatów przyrody (art. 15 ust. 1 u.o.p.), choć dopuszczalne są od tego wyjątki. Dlatego też, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 993/14, CBOSA), zamiar zabudowy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego podlega starannej i wyważonej ocenie organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem tego, jaki wpływ ma to zamierzenie na zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu, a więc czy tego rodzaju przedsięwzięcie nie pozostaje w kolizji z zachowaniem cech krajobrazu podlegającego ochronie.

Zakazy, o których mowa powyżej, zostały powtórzone w § 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.". Rada Gminy S. uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] dodała do § 3 rozporządzenia ust. 3 o treści "Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej". Tym samym uchwałodawca dokonał ograniczenia zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, odnosząc go do terenów poza zwartą zabudową i poza takimi terenami, w których już istniejąca zabudowa mieszkaniowa mogłaby być uzupełniana.

Kwestie, związane z wykładnią § 3 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu nadanym ww. uchwałą Rady Gminy S. w aspekcie uzgodnień organów ochrony środowiska innych projektów decyzji o warunkach zabudowy były już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 459/14 (CBOSA) kwestia wśród jakiej zabudowy położona jest działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy musi być jednoznacznie wyjaśniona przez organ uzgodnieniowy. Sąd zwrócił bowiem słusznie uwagę, że § 3 ust. 3 rozporządzenia "określa dwie przesłanki wyłączające zastosowanie zakazu, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Każda z tych przesłanek dotyczy dwóch różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a wiec terenu, na którym nie występuje zwarta zabudowa. Analizowany przepis w senesie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. (...). Wobec tego, aby stwierdzić, czy w tej konkretnej sprawie została spełniona druga przesłanka z ust. 3 § 3 rozporządzenia wyłączająca zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 konieczne jest ustalenie, czy planowana przez inwestora inwestycja będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej wokół niej zabudowy mieszkaniowej".

W wyroku z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2557/14 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w dokonanej ocenie prawnej, że zakazy przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie są zakazami zabudowy, ale dokonywania konkretnych prac i wprowadzania zmian, które wpływały niekorzystnie na walory widokowe lub estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd Naczelny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można uznać posadowienia na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażowego (oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe), a realizacja inwestycji powinna być oceniania pod kątem zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia (zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi). Jak wyjaśnił NSA, "określenie to nie posiada legalnej definicji, stąd też konieczne jest przyjęcie kryteriów wynikających z ustawy z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., r. poz. 909 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stąd uprawniony jest wniosek, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej, niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi".

Innymi słowy, jeżeli na użytku rolnym ma powstać zabudowa, służąca produkcji rolnej (jak w sprawie niniejszej), to nie następuje ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela też stanowiska organów, że potencjalne ustalenie warunków dla planowanej przez skarżącą inwestycji, wypełnia zakaz z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż spowoduje uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Jak już wyjaśniano w judykaturze (por. ww. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 459/14) źródłem uszkadzania i zanieczyszczenia gleby mogą być np. substancje chemiczne, mikroorganizmy występujące w glebach w ilościach przekraczających ich normalną zawartość, niezbędną do zapewnienia obiegu materii i energii w ekosystemach, pochodzące ze stałych i ciekłych odpadów przemysłowych i komunalnych gazów i pyłów emitowanych z zakładów przemysłowych, gazów wydechowych silników spalinowych oraz z substancji stosowanych w rolnictwie (nawozy sztuczne, środki ochrony roślin).

W ocenie tut. Sądu, za źródło uszkadzania i zanieczyszczania ziemi nie można więc – wbrew twierdzeniom organów - uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego (służącego do magazynowania płodów rolnych) oraz budynku gospodarczego (służącego do magazynowania płodów rolnych i sprzętu rolniczego) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Nie znajdują również uzasadnienia w aktach sprawy twierdzenia organów uzgodnieniowych o tym, że określenie w projekcie decyzji warunków zabudowy musi doprowadzić do trwałego zniekształcenia gruntu poprzez – jak stwierdzają te organa – "niezbędną niwelację gruntu". To, w jaki sposób posadowione będą budynki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy, wynikało będzie dopiero z projektu budowlanego, sporządzonego przez uprawnioną osobę, do której należy przestrzeganie prawa; w tym prawa ochrony środowiska. Jeżeli więc "niwelacja" terenu nie jest prawnie dopuszczalna, to autor projektu budowlanego będzie zobowiązany zastosować takie rozwiązania projektowe, które ten fakt uwzględniają. Co więcej, to dokonujący zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielający pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie należy też zwrócić uwagę na kolejny jej aspekt prawny. Własność nie jest prawem absolutnym, ale może być ograniczana w drodze ustawy, Tym niemniej nie można pominąć w rozważaniach tych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których poddawał (jak i sądy I instancji) kontroli tego typu akty prawa miejscowego, dochodząc jednoznacznie do wniosku, że zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 u.o.p., które ograniczają prawo własności, nie można wykładać rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe (por. wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, Lex nr 694431, glosy aprobujące: A. Królczyk, Casus 2011 nr 1, s. 21-28 i D. Trzcińskiej, Lex/el.2011, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 767/11, CBOSA).

Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 545/16 (CBOSA), "przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania".

W ww. wyroku NSA krytycznie odniósł się do przedmiotowego rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r., wskazując na nieprawidłowość wykonania przez ten organ delegacji ustawowej z art. 44 ust. 2 u.o.p., polegającą m.in. na tym, że Wojewoda w rozporządzeniu Nr [...] zamieścił wszystkie zakazy wymieniane w art. 45 ust. 1 u.o.p., a nie zakazy właściwe dla tego obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 u.o.p., jak to stanowi ust. 2 art. 44 ustawy. NSA ocenił tez prawnie, że "organ wydający omawiane rozporządzenie, nie musiał wprowadzić wszystkich zakazów zamieszczonych w art. 45 ust. 1 ustawy, a poza tym powinien odpowiednie zakazy ograniczać terytorialnie określając obszar ich obowiązywania, zgodnie z założeniami wynikającymi z art. 43 ustawy o ochronie przyrody. Poza tym, zgodnie z § 143 w związku z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Akt prawa miejscowego, który w całości powtarza przepisy ustawy oprócz tego, że jest wadliwie wydany pod względem legislacyjnym, merytorycznie nie odpowiada intencjom ustawodawcy. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] jest tylko jednym z wielu tego typu aktów prawa miejscowego, które w dalszym ciągu obowiązują. W omawianym rozporządzeniu Wojewoda [...] mógł oczywiście zamieścić zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jednak powinien określić wybrane obszary na terenie objętym tym rozporządzeniem, a nie objąć tym zakazem, jak i innymi (wszystkimi) zakazami z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S.". Powstała wręcz paradoksalna sytuacja, że na całym obszarze nie można zbudować takiego obiektu jak budynek jednorodzinny, przyjmując takie rozumienie "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jak to proponują organy".

Sąd Naczelny – w sposób w pełni podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wskazał, że istota problemu w tej i podobnych sprawach sprowadza się do należytego zrozumienia art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p., wprowadzającego zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i który został przeniesiony automatycznie do aktów prawa miejscowego, ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Jak wskazał NSA, "zakaz ten w rozumieniu przyjętym przez organy ochrony środowiska budzi uzasadniony sprzeciw, gdyż w istocie nie zawiera wprost zakazu zabudowy, jak ustawodawca to wyraził np. w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4, art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964; wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346; wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482)".

Prezentowany - w różnych innych postępowaniach uzgodnieniowych dotyczących warunków zabudowy na terenie objętych działaniem przedmiotowego rozporządzenia - sposób rozumienia zmiany sposobu użytkowania ziemi przyjmowany przez organa ochrony środowiska, jest zakazem najdalej idącym, na tle innych podobnych regulacji prawnych, istniejących w ustawodawstwie polskim. Zmiana sposobu użytkowania ziemi nie jest też tożsama ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolne i nie leśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ww. wyroku NSA wprost uznał, że celem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia "jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji, gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Nie można zapominać też o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

Nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącą budowa nie jest zlokalizowana na obszarze zwartej zabudowy, ale jednak – czego nie wzięły pod uwagę organa obu instancji – znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości już zabudowanej budynkami, w tym służącymi produkcji rolnej, byłego PGR. Organa zaniechały też przeprowadzenia szczegółowej analizy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...]) w zakresie tego, w jakiej strefie i o jakiej dominującej funkcji położona jest nieruchomość skarżącej, co mogło mieć dodatkowo znaczenie dla zastosowania wyjątku od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wynikającego z § 3 ust. 3 rozporządzenia.

Dlatego też (podzielając dodatkowo stanowisko NSA wyrażone w ww. wyroku z 24 listopada 2017 r., że "porządek prawny ma służyć człowiekowi i zezwalać mu na realizację jego potrzeb egzystencjalnych, do których należy bez wątpienia zaliczyć posiadanie lokum mieszkaniowego. Ochrona przyrody i ochrona środowiska zaś, jak się wydaje, powinny służyć człowiekowi i jego egzystencji na ziemi, lecz nie stanowić wartości samej sobie chronionej bardziej niż człowiek i być wykorzystywane, jako instrumenty przeciw prawom i wolnościom chronionym konstytucyjnie") tut. Sąd uznał, że oba postanowienia organów uzgodnieniowych były wadliwe. Zostały wydane nie tylko bez należytego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wyjątku ujętego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, ale również na podstawie całkowicie dowolnej wykładni zakazów, zawartych w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Ta dowolność doprowadziła do tego, że – pomimo zasady z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – własność skarżącej ograniczona została nie ustawą, ale postanowieniem administracyjnym.

Pamiętać też należy, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a k.p.a.).

Dlatego też tut. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostało wydane z naruszeniem art. 45 ust. 1 u.o.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora S." - przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszony został art. 7 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a ponadto art. 7a, art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów procesowych, o których mowa powyżej, organa nie mogły też należycie sporządzić uzasadnienia swych postanowień, czym naruszony został art. 124 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Organ II instancji naruszył tym samym przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę – związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) i zakresem związania oraz powagą rzeczy osądzonej (art. 170 i 171 p.p.s.a.) powołanych powyżej wyroków sądów administracyjnych i NSA, nawiązujących do zakazów związanych z zespołem przyrodniczo - krajobrazowym "Jeziora S." – rozpatrzy wniosek Burmistrz B. o uzgodnienie warunków zabudowy działki nr [...] obręb K. w gminie B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd okoliczności.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.