Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 476/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st. ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 grudnia 2022 r. nr 4155/2022 w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Nr 4155/2022 z dnia 15 grudnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki orzekł o utrzymaniu

w mocy decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., w której orzeczono o ustaleniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, wypłaconego

w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz zobowiązano spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości do wpłaty kwoty zwaloryzowanego odszkodowania

w wysokości 543 471,33 zł na rzecz Skarbu Państwa

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] grudnia 1979 r. znak: [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. 71 567 m2 (cz. d. dz. nr [...], [...], [...]) z ogólnej pow. 149 063 m2 położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższą decyzją ustalono także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w wysokości 1 349 557,00 zł, które przyznano na rzecz dotychczasowych właścicieli, tj. R. i M. małż. W.

w częściach równych.

W dniu 28 września 2009 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek R. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], znak [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.

Po rozpatrzeniu wniosku nieważnościowego Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 1979 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Powyższa decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego i stała się prawomocna.

W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydent [...], działając w oparciu o przepisy art. 5 oraz art. 132 ust. 3 i ust. 3a u.g.n., decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., orzekł o ustaleniu

w wysokości 543 471,33 zł zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, o którym orzeczono w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], znak: [...] z [...] grudnia 1979 r.

z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow.

71 567 m2 (cz. d. dz. nr [...], [...], [...]) z ogólnej pow. 149 063 m2 położonej w [...] przy ul. [...] oraz zobowiązał spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości do wpłaty ww. kwoty na rzecz Skarbu Państwa.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, strony złożyły odwołania.

Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał decyzję Prezydenta [...] w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wypłacone zostało odszkodowanie, podlega ono zwrotowi przez osobę, której to odszkodowanie wypłacono, lub przez spadkobierców tej osoby, po zwaloryzowaniu wysokości tego odszkodowania na dzień jego zwrotu. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części przyznającej odszkodowanie powoduje taki stan, jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy prawnej odszkodowania. Dalej organ wskazał, że w art. 132 ust. 3a u.g.n. ustawodawca zawarł dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby zaistniał obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Pierwszą z przesłanek jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której ustalono odszkodowanie, drugą zaś jest fakt wypłaty tego odszkodowania.

Wojewoda ustalił, że bezspornym jest, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., którą ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, została wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, zarówno w części orzeczenia o wywłaszczeniu, jak i w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Bezsporny jest też w ocenie organu fakt, że kwota należnego odszkodowania została wypłacona dawnym właścicielom, co zostało odnotowane w dokumencie "Nieruchomości nabyte w postępowaniu wywłaszczeniowym", opatrzonym datą [...] listopada 1979 r., pozyskanym z Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...] (k. 36 akt adm.). Ponadto ani dawny właściciel – R. W., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ani dawna właścicielka – M. W., nigdy nie podnosili kwestii braku wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Również z treści umowy zawartej

w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...].07.2007 r., na podstawie której R. i M. małż. W. zbyli na rzecz M. R. prawa i roszczenia przysługujące im do wywłaszczonej nieruchomości, nie wynika, aby zbywane roszczenia obejmowały wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (k. 3-4, akta Wojewody Mazowieckiego).

Wobec wystąpienia przesłanek z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązkiem organu, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, było ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania należnego do zwrotu. Organ wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, że prawidłową drogą ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania, jest droga administracyjnego postępowania

i forma decyzji administracyjnej.

Wojewoda odniósł się także do podnoszonego przez pełnomocnika odwołujących zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania i wyjaśnił, iż w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 219/14, w którym stwierdzono, że skoro do waloryzacji odszkodowania w trybie art. 132 u.g.n. mają zastosowanie przepisy materialnego prawa administracyjnego, to tym bardziej realizacja obowiązku z art. 132 ust. 3a powinna odbyć się w takim samym trybie, ze wszystkimi konsekwencjami, a więc trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych. Wskazał, że na gruncie prawa administracyjnego

o przedawnieniu roszczenia, w rozumieniu przepisów art. 117-125 Kodeksu cywilnego, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi. Natomiast

w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jakiejkolwiek normy prawnej,

z której miałoby wynikać stosowanie instytucji przedawnienia określonej w art. 117 Kodeksu Cywilnego do obowiązku zwrotu odszkodowania wcześniej uzyskanego.

Organ wyjaśnił także, że skoro w art. 132 ust. 3a u.g.n. mowa jest jedynie

o obowiązku zwrotu odszkodowania w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej to odszkodowanie, to i dzień, na jaki należy dokonać waloryzacji, odnosi się do zwrotu odszkodowania a nie do zwrotu nieruchomości. Przepis ten został dodany jako kolejny ustęp po ust. 3 art. 132, w którym jest mowa o obowiązku waloryzacji ustalonego odszkodowania na dzień jego zapłaty. Należy zatem przyjąć, że waloryzacji odszkodowania, które podlega zwrotowi w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę do jego wypłaty, dokonuje się na dzień zwrotu odszkodowania. Zdaniem Wojewody przemawia za tym również fakt,

że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co w niniejszej sprawie oznacza, że do wywłaszczenia w ogóle nie doszło, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji niweczy skutki prawne określone w decyzji, w związku z tym w niniejszej sprawie nie może być mowy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 u.g.n.), a jedynie

o faktycznym wydaniu nieruchomości protokołem spisanym w dniu 28 maja 2015 r. (kopia protokołu dołączona do odwołania A. W.). Wobec powyższego dniem,

o którym mowa w at. 132 ust. 3a u.g.n., na jaki należy dokonać waloryzacji odszkodowania, jest dzień zwrotu odszkodowania, a nie dzień faktycznego wydania nieruchomości uprawnionym.

Ponadto Wojewoda zauważył, że przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. zawiera tylko dwie przesłanki, wyżej wskazane, od których spełnienia uzależniony jest obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Ww. przepis nie uzależnia obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od faktycznego "zwrotu" (wydania) nieruchomości osobie zobowiązanej do zwrotu odszkodowania.

Wojewoda wyjaśnił także, że do sposobu waloryzacji odszkodowania,

nie mają zastosowania przepisy art. 140 u.g.n. Przepisy te są przepisami szczególnymi, które zostały umieszczone w osobnym rozdziale ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującym kwestię zwrotów nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia i rozliczeń związanych z ich zwrotem. Waloryzacji odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ust. 3a u.g.n., dokonuje się na zasadach określonych w art. 5 u.g.n. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych

w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wojewoda wyjaśnił, że w związku z tym, że do chwili wydania decyzji, nie doszło do ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości gruntowych, należy przyjąć, że określenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającej zwrotowi w myśl art. 132 ust. 3a u.g.n. powinno nastąpić przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych.

W niniejszym postępowaniu organ I instancji dokonał waloryzacji odszkodowania podlegającego zwrotowi w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 marca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. S.

Jak wynika z ww. operatu szacunkowego kwota odszkodowania w wysokości

1 349 557,00 zł, ustalonego decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...] została zwaloryzowana wskaźnikiem obliczonym w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Za datę początkową waloryzacji przyjęto rok 1979, w którym nastąpiła wypłata odszkodowania. Wskaźnik waloryzacji na datę opracowania

(1979 rok-100) został obliczony przy zastosowaniu metody nawiązań łańcuchowych. Metoda ta polega na mnożeniu pierwszego wskaźnika w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań przez kolejny wskaźnik w roku następnym i podzieleniu przez 100. Wskaźniki do obliczeń (roczne) zostały przyjęte na podstawie tabeli

"Roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych od 1950" publikowanej przez GUS. Otrzymany wynik został zaokrąglony do jednego miejsca po przecinku

i mnożony przez kolejny wskaźnik, analogicznie jak w poprzednim kroku. Kolejne operacje mnożenia, dzielenia przez 100 i zaokrąglania zostały powtórzone, aż do ostatniego wskaźnika w łańcuchu nawiązań (metoda obliczeń została zaprezentowana przez rzeczoznawcę majątkowego w tabeli umieszczonej

w operacie szacunkowym). Rzeczoznawca majątkowy wskazał w ww. operacie szacunkowym, iż ostatnim dostępnym wskaźnikiem w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań opublikowanym na stronie GUS-u jest wskaźnik roczny za 2021 rok. Przemnażając kwotę odszkodowania z decyzji wywłaszczeniowej w wysokości

1 349 557,00 starych złotych przez ww. wskaźniki, następnie dzieląc przez 100

(100 stanowiło punkt odniesienia dla 1979 roku) oraz 10 000, w związku

z denominacją przeprowadzoną w 1995 roku - uzyskano wynik 543 471,33 zł, stanowiący zwaloryzowaną kwotę odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r., znak [...].

Konkludując Wojewoda stwierdził, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu została obliczona przez organ I instancji prawidłowo, jak również prawidłowo ustalono osoby zobowiązane do zwrotu powyższej kwoty.

Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 grudnia 2022 r.

nr 4155/2022 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, złożył A. W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 132 § 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n) poprzez przyjęcie, że waloryzacji odszkodowania należy dokonać na datę wydania decyzji o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, a nie na datę zwrotu nieruchomości, co w tej sprawie miało miejsce [...] maja 2015 r.;

2. art. 140 u.g.n w związku z art. 132 § 3a u.g.n poprzez niezasadne przyjęcie, że nie ma on zastosowania, w sytuacji gdy Rozdział 5, w którym znajduje się art. 132 § 2a u.g.n zatytułowany jest Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, zatem do sytuacji gdy do zwrotu nieruchomości dochodzi po latach, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej

i ustalającej odszkodowanie, de facto jest również sytuacją związaną

z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Błędne przyjęcie, że zastosowanie ma art. 5 u.g.n.

3. art. 140 ust. 2 u.g.n w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n. polegający na jego niezastosowaniu i zaniechaniu zbadania wartości rynkowej nieruchomości

i poczynienia ustaleń, o których mówi art. 217 ust. 2 u.g.n, co doprowadziło do ustalenia kwoty do zwrotu na zawyżonym poziomie.

4. ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepisy Rozdziału 5 u.g.n, w tym art. 132

§ 3a u.g.n, nie dają do tego podstaw, zatem waloryzacja powinna się odbyć na drodze postępowania cywilnego - naruszenie zasady praworządności określonej w art. 2 Konstytucji RP. Brak uzasadnienia właściwości Prezydenta [...] do wydawania decyzji w I inst. Brak w przepisach analogicznego uregulowania do art. 142 ust 1 u.g.n.

5. niezastosowanie przepisów o przedawnieniu roszczeń, mimo cywilno - prawnego charakteru roszczenia o zwrot zwaloryzowanego odszkodowania.

6. zastosowania jako podstawy do zwaloryzowania odszkodowania art 132

§ 3a u.g.n w sytuacji gdy wszedł on w życie w 2004 r., bez przepisów przejściowych, zaś do wydania ostatecznej decyzji, której dotyczyła nieważność doszło [...] grudnia 1979r.

7. uznanie, że zastosowana metoda waloryzacji jest zgodna z ar. 132 § 3 a i 5 u.g.n. Nadto błędne ustalenie początkowego terminu waloryzacji na 1979 r., w sytuacji gdy decyzja stała się ostateczna [...] grudnia 1979 r., zatem do wypłaty mogło dojść najwcześniej w 1980 r. Brak ustaleń co do daty wypłaty odszkodowania;

8. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 i 81 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia okoliczności związanych z wypłaceniem, bądź też nie, małżonkom W. odszkodowania, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w tym z pisma z k- 36,

co w konsekwencji doprowadziło do uznania wypłaty odszkodowania za okoliczność udowodnioną oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami. Brak ustaleń

w zakresie daty wypłaty odszkodowania, co ma znaczenie dla ustalenia okresu waloryzacji. Nadto zaakceptowanie jako właściwej podstawy do ustalenia odszkodowania opinii, operatu Piotra Stępnia, bez krytycznego, jasnego i zrozumiałego dla laika odniesienia się do tej opinii i wyjaśnienia dlaczego przyjęta metoda waloryzacji jest właściwa i powinna mieć zastosowanie w tej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnienie skargi podkreślono, że zwaloryzowane odszkodowanie jest roszczeniem cywilnym, o charakterze odszkodowawczym. Z uwagi jednak na fakt,

że w art. 132 ust. 3a u o g.n nie zostało wskazane, że właściwą drogą do dochodzenia, jest droga administracyjna, to zastosowanie powinna mieć droga cywilno - prawna. Sprawa powinna być więc rozstrzygana przez sąd powszechny. Gdyby przyjąć stanowisko organu za uzasadnione, regulacja zawarta w art. 142 u.g.n. nie byłaby potrzebna.

Zdaniem Skarżącego wszelkie roszczenia (niezależnie czy o charakterze cywilnym czy administracyjnym) ulegają przedawnieniu, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Początek biegu przedawnienia należy liczyć od daty, kiedy najwcześniej było możliwe zażądanie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Terminem tym jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko prowadzi to akceptowania długotrwałego stanu niepewności, w jakiej znajduje się obywatel. Inicjatywa wydania decyzji waloryzującej leży po stronie organu, który powinien działać bez zbędnej zwłoki. W realiach tej sprawy bezpośrednio po stwierdzeniu nieważności decyzji, lub po wydaniu gruntu. Moment wydania decyzji ma wpływ na wysokość potencjalnej kwoty do zwrotu. Nadto ustawowe terminy zwrotu są krótkie. Obywatel nie może być zaskakiwany rozstrzygnięciami Organu.

W ocenie Skarżącego nie została wykazana kluczowa przesłanka - wypłata odszkodowania. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokument oraz inne okoliczności nie wykazują tej zasadniczej przesłanki. Dla ustalenia okresu waloryzacji znaczenie ma ustalenie daty wypłaty odszkodowania. W opinii założono, że jest to 1979 r. Wadliwe ustalenie daty ma wpływ na wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Dalej Skarżący podniósł, że dokonano waloryzacji odszkodowania na dzień wydania decyzji o zwrocie, podczas gdy przepis nie wskazuje jasno czy określenie "dzień zwrotu" odnosi się do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, czy też do zwrotu nieruchomości. W ocenie Skarżącego ewentualna waloryzacja powinna być dokonana na datę zwrotu nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przekonuje do odmiennej interpretacji.

Zastrzeżenia Skarżącego budzi też kwota odszkodowania po waloryzacji, która jest zawyżona. Skarżący kwestionuje opinię, która była podstawą ustalenia waloryzacji, prawidłowość zastosowanej tam metody. Przedmiotem ustaleń powinno być również ustalenie aktualnej wartości nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 217

ust 2 u.g.n. odszkodowanie po zwaloryzowaniu nie może być wyższe nić 50 % wartości nieruchomości. Przepis ten został pominięty.

Wojewoda Mazowieckie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji nie naruszają prawa.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji był art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej " u.g.n."), zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że sprawa zwaloryzowanego odszkodowania podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, a nie należy do właściwości sądów powszechnych. Sąd w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

Po pierwsze bowiem, art. 132 ust. 3a u.g.n. jest zawarty w akcie prawnym należącym systemowo do dziedziny prawa administracyjnego, regulującym problematykę związaną z odszkodowaniem należnym za wywłaszczenie nieruchomości. Kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu (ust. 1, 1a, 3) wyraźnie wskazują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalane jest w drodze decyzji administracyjnej. Jedynie w ust. 2 ustawodawca odwołuje się do zasad wynikających z Kodeksu cywilnego, ustalając że znajdują one zastosowanie jeżeli idzie o skutki zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Mając zatem na uwadze wyżej przywołane regulacje, zasadę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji (art. 129 ust. 1 u.g.n.) oraz ogólną zasadę załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji, wynikającą z art. 104 § 1 k.p.a., uznać należy, że kwestia ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu, również następuje w postępowania administracyjnym w drodze decyzji. Co prawda w ust. 3a art. 132 u.g.n. ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny jako właściwej drogi postępowania administracyjnego, ani że właściwą formą rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest decyzja administracyjna, należy jednak uznać, że również i w tym zakresie właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Poza względami wskazanymi powyżej, zaznaczyć trzeba że waloryzacja odszkodowania jest ściśle związana z wypłaconym odszkodowaniem, dla którego ustalenia podstawę stanowi decyzja administracyjna. W tej sytuacji brak jest zdaniem Sądu argumentów dla uznania przypadków uregulowanych w art. 132 ust. 3a u.g.n. za stanowiące uzasadnienie dla odstępstwa od zasady orzekania o waloryzacji świadczenia przyznanego w trybie administracyjnym.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał zarzut dotyczący braku podstawy

do ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej

za nietrafiony. Nie zasługuje również na uwzględnienie twierdzenie, że w odniesieniu do sytuacji regulowanej art. 132 ust. 3a u.g.n. brak jest analogicznego przepisu

do art. 142 u.g.n. Wyjaśnić należy, że art. 132 ust. 3a zawarty został w rozdziale

5 u.g.n. zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości".

W rozdziale tym znajduje się także art. 129, w myśl którego odszkodowanie ustala starosta w drodze decyzji o wywłaszczeniu. Nadto art. 132 ust. 1a u.g.n. przewiduje, że w sprawie odszkodowania może zostać wydana odrębna decyzja. Przywołane przepisy zatem, w sposób systemowy, wskazują organ uprawniony do orzekania

w sprawie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi w trybie art. 132 ust. 3a u.g.n.

Nie ma również racji Skarżący twierdząc, że art. 132 ust. 3a u.g.n. nie powinien mieć zastosowania do nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło

w 1979 r., w sytuacji gdy przepis ten wszedł w życie dopiero w 2004 r. i brak było przepisów przejściowych. Sąd wyjaśnia bowiem, że z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego

w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi, które mogą ograniczyć moc przepisów prawa w czasie, przez np. wyłączenie stosowania do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem ich w życie (por. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503). Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący sam wskazał, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), wprowadzającej ust. 3a art. 132 u.g.n., nie zawierały przepisów przejściowych. Stosownie zatem do przywołanej zasady legalizmu, nowy przepis (tj. ust. 3a art. 132 u.g.n.) znajduje zastosowanie

do stanów faktycznych i prawnych powstałych w chwili jego obowiązywania

i istniejących w chwili orzekania.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że również zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie nowej ustawy (por. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. I OSK 1455/21).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę z 10 kwietnia

2006 r., sygn. I OPS 1/06, w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma

z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08; z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13;

z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13, 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt

I OSK 1857/15 i 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 3171/19.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zastosowanie art. 132 ust. 3a u.g.n. do odszkodowania ustalonego w 1979 r. było jak najbardziej prawidłowe,

w sytuacji, gdy w 2014 została stwierdzona nieważność decyzji z 1979 r.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia, stwierdzić należy, że – wbrew przekonaniu Skarżącego – w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

(zob przywołany wyżej wyrok z 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 3171/19). Tymczasem ani w ustawie z 1985 r., ani w obecnie obowiązującej – u.g.n. takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Przedawnienie w prawie cywilnym uregulowano w art. 117 § 1 i 2 k.c. Zgodnie z tym przepisem: "§ 1. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu.

§ 2. Po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednakże zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne". Istotą przedawnienia cywilnego jest zatem występujące po upływie określonego ustawowo czasu osłabienie ochrony uprawnionego z prawa podmiotowego, polegające na tym, że co prawda zachowuje on możliwość dochodzenia swego roszczenia przed sądem lub innym właściwym organem, ale musi się liczyć z wyłączeniem jego zasądzenia i w konsekwencji przymusowej realizacji, jeśli strona przeciwna zasadnie wskaże na upływ czasu, w którym dochodzenie roszczenia było możliwe, czyli podniesie zarzut przedawnienia. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości podniesienia zarzutu przedawnienia, jest procedurą odrębną od procedury cywilnej. Nie ma zatem

w procedurze administracyjnej możliwości zgłoszenia, przez zobowiązanego do zaspokojenia roszczenia, zarzutu przedawnienia roszczenia. Jak już wskazano we wcześniejszych rozważaniach, w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Dlatego zarzut przedawnienia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Kolejny zarzut dotyczy niezastosowania w sprawie art. 140 u.g.n. Sąd także uznał ten zarzut za niezasadny, albowiem przepis ten wobec przedmiotu niniejszego nie mógł znaleźć zastosowania. Art. 140 u.g.n. odnosi się do zwrotu nieruchomości, instytucji uregulowanej w odrębnym rozdziale ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w niniejszej sprawie zwrot zwaloryzowanego odszkodowania nie wynikał z faktu zwrotu nieruchomości, ale był pochodną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej o wywłaszczeniu oraz

o ustaleniu odszkodowania. Są to odrębne instytucje prawne i dotyczą ich odrębne uregulowania prawne. Zasadnie zdaniem Sądu wyjaśnił Wojewoda, że do sposobu waloryzacji odszkodowania, nie mają zastosowania przepisy art. 140 u.g.n. Przepisy te są przepisami szczególnymi, które zostały umieszczone w osobnym

rozdziale ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującym kwestię zwrotów nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia i rozliczeń związanych

z ich zwrotem. Przepis art. 132 ust. 3a dotyczy zaś specyficznej sytuacji, dokładnie

w tym przepisie omówionej, która nie stanowi zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale dotyczy sytuacji gdy decyzja orzekająca o wywłaszczeniu została wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo także wyjaśnił Wojewoda, że waloryzacji odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ust. 3a u.g.n., dokonuje się na zasadach określonych w art. 5 u.g.n. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 u.g.n. waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych

w rejestrze cen nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Sąd nie dopatrzył się także wadliwości ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Podstawę ustalenia wartości zwaloryzowanego odszkodowania stanowił w rozpoznanej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, a strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu podważającego sporządzoną wycenę. Gołosłowne twierdzenia Skarżącego co do nieprawidłowości operatu same w sobie nie mogą stanowić skutecznego podważenia tego środka dowodowego.

Kwestia wypłaty ustalonego decyzją z 1979 odszkodowania również nie budzi wątpliwości Sądu. Jak wskazał organ, fakt wypłaty kwoty należnego odszkodowania dawnym właścicielom, został odnotowany w dokumencie "Nieruchomości nabyte

w postępowaniu wywłaszczeniowym", opatrzonym datą [...] listopada 1979 r. Powyższy dokument został pozyskany przez Wojewodę Mazowieckiego z Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...] do postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. i znajduje się w aktach Wojewody Mazowieckiego (k. 36). Brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów dla kwestionowania informacji zawartej w tym dokumencie. Strona skarżąca takich powodów także nie wskazała. Tymczasem uwzględnić należy, na co słusznie wskazał organ w kwestionowanej decyzji, że ani dawny właściciel – R. W., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, ani dawna właścicielka – M. W., nigdy nie podnosili kwestii braku wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Również z treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie której R. i M.

małż. W. zbyli na rzecz M. R. prawa i roszczenia przysługujące im do wywłaszczonej nieruchomości, nie wynika, aby zbywane roszczenia obejmowały wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (k. 3-4, akta Wojewody Mazowieckiego). Wszystkie te okoliczności oceniane łącznie każą zdaniem Sądu za prawidłowe uznać ustalenia organu, że odszkodowanie w sprawie zostało wypłacone i przyjąć za datę wypłaty datę wskazaną w wyżej omówionym dokumencie. Jednocześnie wobec wystąpienia przesłanek z art. 132 ust. 3a u.g.n. obowiązkiem organu, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu, było ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania należnego do zwrotu, a kwota ta powinna być ustalona na dzień dokonania zwrotu odszkodowania a nie zwrotu nieruchomości. Sąd podziela bowiem stanowisko organu, że skoro w art. 132 ust. 3a u.g.n. mowa jest jedynie o obowiązku zwrotu odszkodowania w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej to odszkodowanie, to i dzień, na jaki należy dokonać waloryzacji, odnosi się do zwrotu odszkodowania a nie do zwrotu nieruchomości. Nadto Sąd podziela ocenę,

że przepis ten został dodany jako kolejny ustęp po ust. 3 art. 132, w którym jest mowa o obowiązku waloryzacji ustalonego odszkodowania na dzień jego zapłaty. Należy zatem przyjąć, że waloryzacji odszkodowania, które podlega zwrotowi

w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę do jego wypłaty, dokonuje się na dzień zwrotu odszkodowania. Słusznie wskazał Wojewoda, że przemawia za tym również fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co w niniejszej sprawie oznacza, że do wywłaszczenia

w ogóle nie doszło, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji niweczy skutki prawne określone w decyzji, w związku z tym w niniejszej sprawie nie może być mowy

o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 136 u.g.n.), a jedynie o faktycznym wydaniu nieruchomości. Wobec powyższego, słusznie przyjęły organy, że dniem, o którym mowa w at. 132 ust. 3a u.g.n., na jaki należy dokonać waloryzacji odszkodowania, jest dzień zwrotu odszkodowania, a nie dzień faktycznego wydania nieruchomości uprawnionym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał że zarówno zaskarżona decyzja jak

i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego oraz dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Uwzględniając powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.