Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 403/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust.1 pkt.1, art. 64 ust.1, art. 54 pkt.2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant referent Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy G – na wniosek T. L. i A. B-L - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (gastronomia) na działce oznaczonej numerem "[...]" w obrębie ewidencyjnym S, gmina G.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie uzasadnił przyjętej wielkości obszaru analizowanego, nie dokonał właściwej analizy wymogu kontynuacji funkcji nieruchomości. Zakwestionowano także ustalone w decyzji parametry dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a także sposób wyznaczenia linii zabudowy.

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy G ponownie ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gastronomii w zabudowie wolnostojącej na terenie działki oznaczonej nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym S, gmina G. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania. Podano, że dla przedmiotowego terenu brak jest obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także brak jest obowiązku sporządzenia takiego planu. Wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm – stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej jako: u.p.z.p.) dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego, a także dokonano wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami. Stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od decyzji tej odwołali się B. J., M. J., J. M., A. M. oraz K. K. reprezentowany przez M. N. Zarzucili, że sposób rozpatrzenia zgłaszanych przez nich w toku postępowania uwag jest niewłaściwy. Wskazali na rozbieżności w wyliczeniach parametrów dokonywanych dla tego samego budynku zawarte, we wcześniejszej decyzji z dnia "[...]" oraz w decyzji będącej przedmiotem odwołania, podnosząc że aktualna decyzja pozwala na intensywniejszą zabudowę działki. Podali, że w analizie uwzględniono działkę, na której prowadzona jest agroturystyka, bez wskazania że na działce tej jest zabudowa zagrodowa, co ma znaczny wpływ na określenie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Zakwestionowano także sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wielkości odbiegającej aż o 5% od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w terenach zabudowy usługowej, a także sposób ustalenia linii zabudowy. Podali ponadto, że na przedmiotowej działce były prowadzane roboty budowlane, które zostały wstrzymane, gdyż były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, a odwołujący się nie otrzymali informacji, jak zakończyła się ta sprawa. Odwołujący się zakwestionowali również zapisy postanowienia Dyrektora Powiatowej Służby Drogowej, które w ich ocenie narusza § 19 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że inwestycja wpłynie na życie ich oraz ich rodzin, a zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt.1 w zw. z art. 54 pkt.2 lit. d) u.p.z.p. osoba trzecia ma prawo domagać się od organu ochrony swojego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że wszelkie inwestycje dotyczące działki nr "[...]" w S, oprócz budynku mieszkalnego, będą w sposób bezpośredni oddziaływać na życie odwołujących się, gdyż mają charakter uciążliwy, co stanowi uzasadnienie ich interesu prawnego.

Pismem z dnia "[...]" wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na fakt, iż osoby składające odwołanie nie mają – w ich ocenie - statusu stron postępowania. Wskazano, ze E. J. jest właścicielem działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką "[...]’, gdyż oddziela ją droga powiatowa, A. i J. M. są właścicielami działki oddzielonej drogą gminną, zaś M. N. nie jest właścicielem, ani nie ma innego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości w sąsiedztwie. Zatem zdaniem inwestorów odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniesiono, że u.p.z.p. nie zawiera własnej definicji strony postępowania, wobec czego zastosowanie znajdą tu zasady ogólne, wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele nieruchomości, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji oraz inwestor (o ile nie jest to jedna i ta sama osoba), a także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także dalej położonych nieruchomości, o ile wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Chodzi zatem o swoistego rodzaju uprawnienia służące właścicielowi gruntu w ramach tzw. prawa sąsiedzkiego. Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu za strony postępowania uznano właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, tzn. takie, które graniczą z terenem inwestycji, bądź sąsiadują przez drogi. Podniesiono, że przy uwzględnieniu usytuowania budynków położonych na tych nieruchomościach, to są one położone w zbliżonej odległości od terenu inwestycji, niezależnie od tego czy działki są oddzielone drogą, czy też nie. W związku tym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Wyjaśniono, że niezasadny jest argument inwestorów, że z mocy art. 53 u.p.z. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym stronami są jedynie właściciele nieruchomości, na których zlokalizowana będzie inwestycja, gdyż postępowanie nie jest prowadzone w trybie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w trybie warunków zabudowy (art. 59 i nast. u.p.z.p.). Oznacza to stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą stronami postępowania są właściciele nieruchomości położonych w tzw. obszarze analizowanym. Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, nie różni się co do zasady od postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, który jeszcze nie powstał w terenie. Przy czym przy legalizacji mamy do czynienia z budynkiem o określonych już parametrach i gabarytach, co nie zmienia tego, iż organ zobowiązany jest do zbadania czy obiekt taki wpisuje się w zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny, stosownie do przepisów u.p.z.p. Wskazano, że z materiałów postępowania wynika, iż inwestor dysponował uprzednio decyzjami zezwalającymi mu na dokonanie przebudowy w związku z planowaną zmianą funkcji obiektu z gospodarczego na usługowy, prowadzone jednak roboty budowlane zostały zakwalifikowane przez właściwy organ jak wykonywane z przekroczeniem wydanego pozwolenia, co w konsekwencji doprowadziło do postępowania mającego na celu legalizację zabudowy. Jednym z warunków zalegalizowania obiektu jest wykazanie przez inwestora zgodności obiektu z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzić wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest sporządzenie określonej przepisami prawa analizy, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.). Podniesiono, że w ocenie organu sporządzona w sprawie analiza oraz przeprowadzone postępowanie daje podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podano, że analizą objęto obszar zlokalizowany wokół działki objętej wnioskiem. Wskazano, że działka nr "[...]" jest położona bezpośrednio przy drodze powiatowej oraz przy drodze gminnej. Wprawdzie w analizie nie wskazano frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której będzie się odbywał główny wjazd na działkę), ale ze względu na specyficzne położenie działki (przy skrzyżowaniu drogi powiatowej i gminnej) jako front działki Kolegium przyjęło tę część działki budowlanej, która przylega do dróg i wynosi (łącznie) 42 m. Wobec czego organ stwierdził, że obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej rozporządzeniem winien wynieść ok. 126 m. Podano, że urbanista przyjął do analizy obszar większy od minimalnego (w kierunkach wschodnim i zachodnim, czyli wzdłuż drogi powiatowej), zaś obszar na północ i południe od terenu inwestycji - szczególnie w kierunku południowym - nie obejmuje odległości minimalnej. W ocenie organu nie jest to błędne, gdyż na południe od działki nr "[...]", w promieniu wyznaczonym przez 120 m nie ma innej zabudowy, niż ta, która została w analizie uwzględniona. Jeśli jednocześnie uwzględnić okoliczność założenia układu ulicówki, jak również i to, że z materiałów postępowania wynika, że na zachód od zabudowy znajduje się "starsza" część miejscowości, do której należy także teren objęty wnioskiem, na wschód (północny - wschód) zaś znajduje się zabudowa lokalizowana w ramach wyodrębnionych tam osiedli mieszkaniowych (nowych), to przyjąć należy, iż przyjęty do analizy obszar oddaje specyfikę tej okolicy i uwzględnia uwarunkowania przestrzenne, które w analizie należy uwzględnić. Wskazano, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje działki wyszczególnione w analizie działki geodezyjne zabudowane są budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, garażami, obiektami usługowymi (w tym usług publicznych) oraz usług agroturystyki (działka granicząca z działką inwestorów) i tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na przeanalizowanie istniejących w terenie uwarunkowań w zakresie sposobu zagospodarowania terenu oraz parametrów istniejącej w okolicy zabudowy. Wskazano, że zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem w sąsiedztwie znajduje się zabudowa usługowa (piekarnia oraz zabudowa agroturystyczna), a także zabudowa użyteczności publicznej (remiza oraz szkoła). Istnienie w obszarze już tylko tej działki, na której znajduje się zabudowa o charakterze usługowym, stanowi podstawę do przyjęcia spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wyjaśniono przy tym, że dla spełnienia tego warunku nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym znalazł się chociaż jeden budynek o tożsamej funkcji - tj. budynek gastronomii. Funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym, zaś sposób użytkowania obiektu jako lokalu gastronomicznego nie stoi w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania i można przyjąć, iż stanowi jego uzupełnienie. Wskazano, że prawidłowo ustalono linię zabudowy od strony drogi powiatowej, a także od strony drogi gminnej. Podano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 20 %. Przy czym w analizie urbanista przedstawił oddzielnie wyniki tego parametru jedynie dla zabudowy usługowej, wskazując, iż średni parametr dla tej funkcji wynosi 30 %. W decyzji przyjęto, iż wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi dla zamierzenia 35 %. W ocenie Kolegium wystarczającą podstawą do ustalenia wskaźnika na tym poziomie jest ustalenie, iż w sąsiedztwie znajduje się zabudowa o zbliżonej powierzchni działki i powierzchni zabudowy, tj. porównywalnym wskaźniku, jak np. na działce nr "[...]" (wskaźnik 31%). Zatem wskaźnik wyznaczony został na podstawie wyników analizy, bowiem zróżnicowanie intensywności zabudowy na tym obszarze pozwala na uzasadnione odstępstwa (od matematycznej średniej) w tej mierze. Podano, że prawidłowo określono szerokość elewacji frontowej budynku (z uwzględnieniem przewidzianej przepisami tolerancji 20%), a także dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Wskazano, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W ocenie Kolegium inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy i jej realizacja zachowuje wymagania ładu przestrzennego określonego w ustawie. Spełnione są także pozostałe wymogi określone wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie istnieje dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie jest również zgodne z przepisami szczególnymi. Wskazano, że projekt decyzji został poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. Organy te nie zajęły stanowiska w terminie przewidzianym przepisami, co oznacza iż milcząco uzgodniły projekt decyzji, a zatem zaakceptowały jego treść. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że podnoszona w odwołaniu kwestia różnic w ustaleniach poprzednio wydanej decyzji (uchylonej przez Kolegium) oraz tej utrzymanej w mocy wynika przede wszystkim z tego, iż w analizie uwzględniono większy obszar zabudowanych nieruchomości, co nie pozostało bez wpływu na ustalone średnie parametrów. Nie jest przy tym zasadnym odwoływanie się do poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem mają one wartość jedynie historyczną, a nade wszystko odnoszą się do innego przedmiotu (zmiana sposobu użytkowania). Lokalizacja poszczególnych miejsc parkingowych i spełnienie warunków z § 19 powołanego w odwołaniu rozporządzenia będzie analizowane przez organ wydający decyzję w przedmiocie legalizacji. Wskazano, że argumentacja, iż zamierzenie drastycznie wpłynie na jakość życia odwołujących się nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż przepisy ustawy nie pozwalają badać wpływu planowanego zamierzenia na jakość życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich, jak i na ewentualną zmianę wartości nieruchomości na skutek zrealizowania zamierzenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli A. M., J. M., B. J., M. J., U. J. oraz M. N. Skarżący podnieśli, że zgodnie z u.p.z.p. należałoby przyjąć, iż planowany obiekt gastronomiczny jest inwestycją celu publicznego, a w związku z tym wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że sprawa wydania warunków zabudowy dla działki nr "[...]" sięga "[...]"r., a zgodnie z art. 63 u.p.z.p. wydanie decyzji dotyczącej tego samego terenu jest możliwe, jeżeli wniosek dotyczył będzie innej inwestycji. Planowana inwestycja w rzeczywistości odnosi się do tego samego typu inwestycji, lecz pod inną nazwą. Zarzucono, że w zaskarżonej decyzji brakuje określenia wobec której działki sąsiedniej zostały określone warunki zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto linię zabudowy wyznaczono względem wcześniej istniejącego budynku, rozebranego w związku z popełnieniem przez inwestora samowoli budowlanej. Wskazano, że błędne jest stwierdzenie, iż działka nr "[...]" posiada wjazd z drogi gminnej, gdyż istniejący dojazd istnieje tylko i wyłącznie z drogi powiatowej. Ponadto zarzucono, że Kolegium nie odniosło się do argumentu o nieodpowiednim dobraniu skali mapy zasadniczej dla planowanej inwestycji, gdyż załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwia bezproblemowe odczytywanie potrzebnych odległości. Podniesiono, że uzasadnienie wyboru obszaru objętego analizą jest niewystarczające, gdyż przyjęcie w obszarze analizowanym funkcji, które są kompatybilne z zamierzeniem inwestycyjnym wnioskodawcy nie niesie ze sobą żadnego racjonalnego wytłumaczenia. Ponadto w przedstawionej analizie urbanistycznej wskazano wyłącznie na funkcje mieszkaniową, gospodarczą, zagrodową, usługi publiczne, handlu oraz tereny rolnicze, gdzie obiekt o funkcji handlowej to nieduża piekarnia. W analizie nie wskazano żadnego obiektu o funkcji gastronomicznej, a zatem nie wiadomo dlaczego uznano, że istnieje kontynuacja funkcji. Natomiast powoływanie się na swobodę zagospodarowania terenu jest nie na miejscu, gdyż uksztaltowanie terenu powinno tworzyć harmonijną całość, a pozwalanie na swobodę zagospodarowania terenu tylko i wyłącznie dlatego, że inwestor ma do tego tytuł prawny mijałoby się z sensem szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej. Ponadto podano, że skarżący posiadają status strony w tym postępowaniu, gdyż zaskarżona decyzja w sposób drastyczny wpłynie na ich dotychczasowe życie oraz życie ich rodzin. Powołując się ma art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. wskazano, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracyjnego publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (lokalizacji inwestycji celu publicznego) terenów należących do innych osób, a wszelkie plany dotyczące przedmiotowej działki, oprócz budynku mieszkalnego, będą sposób bezpośredni oddziaływać na życie skarżących oraz nakładają na nich obowiązek znoszenia tychże inwestycji. Podniesiono, że S nie posiada statusu miasta, ani typowej zabudowy miejskiej, zatem na jego obszarze zachodzi proces ruralistyki, a nie urbanistyki odnoszącej się przede wszystkim do planowania i rozwoju miast.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016r. (sygn. akt II SA/Ol 403/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. J., M. J., U. J. i M. N. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych. Zatem Sąd rozpatrzył merytorycznie wyłącznie skargę A. M. i J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Całkowicie chybiony jest przy tym zarzut, że w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65). Usługi gastronomiczne nie spełniają tych wymogów, a zatem słusznie organ prowadził postepowanie w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. .

Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy stan faktyczny został należycie ustalony oraz czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada tzw. dobrego sąsiedztwa – wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r., sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014r., sygn. II OSK 817/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia 2003r. wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analizę przeprowadza się dla obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej dla obszaru analizowanego, co wynika z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 – 3, § 8 rozporządzenia z 2003r. Nie może jednak budzić wątpliwości również to, że w niektórych przypadkach możliwe jest ustalenie określonych parametrów odmiennie, niż wartości średnie wynikające z przeprowadzonej analizy. Możliwość taką dają: § 5 ust. 2 w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, § 6 ust. 2 w odniesieniu do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej i § 7 ust. 4 w odniesieniu do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia jednak wymaga, że ustalenie tych parametrów w innej wartości niż średnia istniejąca na obszarze analizowanym, dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy taka konieczność wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r., a analiza sporządzona jest w sposób prawidłowy. W konkretnym przypadku możliwe jest więc rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej obejmującej cały obszar, wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003r. Odstępstwo należy zatem umotywować, powołując się na konkretne okoliczności zawarte w analizie, z których obiektywnie wynika konieczność innego ustalenia danego parametru na podstawie średniej wartości wyliczonej z obszaru analizowanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. Z ustaleń organu wynika, że działka nr "[...]" jest położona bezpośrednio zarówno przy drodze powiatowej, jak i drodze gminnej. W analizie nie wskazano, w jaki sposób ustalono trzykrotność szerokości frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której będzie się odbywał główny wjazd na działkę). Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, że jest to 126 m, czyli trzykrotność sumy odległości frontu działki od strony gminnej oraz drogi powiatowej. Jednakże do analizy wyznaczono obszar, który w kierunku w kierunku wschodnim i zachodnim przekracza tę wartość minimalną, ale w kierunku północnym i południowym tego wymogu nie spełnia. Urbanista wskazał przy tym, że drogą, która wyznacza założenie urbanistyczne, jest droga powiatowa i dlatego do analizy przyjął działki położone wzdłuż tej drogi i te które wpisują się w układ ulicówki, co związane jest także z występowaniem na działkach położonych w obszarze analizowanym funkcji, które są kompatybilne z zamierzeniem wnioskodawcy. Takie wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi naruszenie zasad określonych w rozporządzeniu z 2003r. Podnieść bowiem należy, że § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. nie dopuszcza żadnych odstępstw co do minimalnego obszaru poddanego analizie, niezależnie od założeń przyjętych przez urbanistę. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2008r. (sygn. akt II SA/Gd 585/08, dostępny w Internecie) obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. Nie można przy tym podzielić stanowiska Kolegium, że takie wyznaczenie terenu analizowanego uzasadnia fakt, ze w terenie, który nie został objęty analizą, nie ma innej zabudowy od tej, która został uwzględniona, gdyż analiza dotyczy nie tylko kwestii kontynuacji funkcji, ale także ustalenia parametrów zabudowy, co jest uzależnione od wyliczonych średnich na analizowanym terenie. Zatem błąd w sposobie ustalenia obszaru analizowanego wpływa na ocenę prawidłowości wyliczeń dokonanych przez urbanistę, a tym samym ma wpływ na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Istotne uchybienia w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczą także sposobu ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (niż wynikałby ze średniej) w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003r.). Możliwość wyznaczenia współczynnika wielkości zabudowy o innej wartości niż wynika ze średniej nie polega jednak na dowolności w tym zakresie (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 953/09, wyrok WSA w Krakowie z 14 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr 1525/09, dostępne w Internecie) i musi zostać dokładnie umotywowana. W przedmiotowej sprawie doszło do dwukrotnego odstępstwa od reguły, w oparciu o którą ustalać powinno się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Po ustaleniu średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, określonego na 20%, ustalono oddzielnie wskaźnik tylko w oparciu o wartości cechujące tereny o funkcji usługowej, którego wysokość określono na 30%. Z kolei wskaźnik powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji określono na 35%. Tego rodzaju wielokrotne modyfikacje traktować należy jako działanie naruszające zasady wyznaczania wskaźnika wielkości zabudowy, które tylko jako wyjątek dopuszczają ustalenie tej wartości w sposób odbiegający od średniej dla analizowanego obszaru. Odwołać należy się tu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 16 listopada 2009r. (sygn. akt II SA/Kr 1297/08, dostępny w Internecie) stwierdził, że odstępstwo polegające na uwzględnieniu tylko niektórych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy i pominięciu pozostałych jest dopuszczalne w świetle § 5 ust. 2 z 2003r. Nie można jednak ustalić wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w ten sposób, że najpierw oblicza się wskaźnik w oparciu o kilka wybranych działek - co już stanowi odstępstwo od zasady polegającej na obliczeniu wskaźnika z uwzględnieniem wszystkich zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizy - a następnie dokonuje się kolejnego odstępstwa od tak ustalonego wskaźnika z pominięciem uzasadnienia w tym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy nastąpiło w sposób nieprawidłowy. Pomijając nawet fakt, że ustalano go dla obszaru mniejszego niż wynika to z zasad określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003r., to uzyskane w ten sposób dane zmodyfikowano z naruszeniem reguł wynikających z § 5 tego rozrządzenia. Należy przy tym wskazać, że ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Przy ustalaniu konkretnego rozwiązania architektonicznego obowiązujące przepisy nie tylko u.p.z.p., ale i rozporządzenia z 2003r., nie nakazują, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (np. usługowym, produkcyjnym czy mieszkaniowym). W okolicy, w której istnieje zabudowa o mieszkaniowym i o - szeroko rozumianym - usługowym charakterze, konieczne jest ostrożne i wnikliwe badanie gabarytów kolejnego zamierzenia inwestycyjnego, które wpłynąć może na zachwianie proporcji poszczególnych funkcji terenu. Dobór do analizy tylko gruntów o funkcji usługowej, stanowiących mniejszość na badanym obszarze, prowadzić może do istotnej zmiany jej wyniku, przez co nie będzie on reprezentatywny dla badanego obszaru. Należy przy tym wskazać, że słuszne jest stanowisko Kolegium, że kontynuacja funkcji nie ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W związku z tym co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania przedmiotowej nieruchomości budynkiem o funkcji usługowej (usługi gastronomiczne) tylko z tej przyczyny, że w analizowanym obszarze brak jest obiektu gastronomicznego. Jeżeli jednak na danym terenie dominującą jest funkcja mieszkaniowa (czego nie wyjaśniono z uwagi na nieprawidłowe określenie terenu analizowanego), to okoliczność tę należy mieć na względzie przy ustalaniu charakteru dopuszczalnej na takim terenie funkcji usługowej.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W niniejszej sprawie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy jest mało czytelny. Odnalezienie na nim zarówno terenu objętego wnioskiem, jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi dużą trudność z uwagi na użycie jednego koloru i zlewanie się poszczególnych linii. Podobnie mało czytelny jest załącznik do analizy. Należy zaś wyjaśnić, że sporządzenie załącznika do decyzji w czytelnej grafice ma istotne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy nie może rodzic wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, którego częścią jest także załącznik graficzny.

W związku z powyższym organ powinien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

Natomiast odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w skardze wyjaśnić należy, że nie ma wątpliwości iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości objętej analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie oznacza to jednak, że mogą skutecznie kwestionować prawidłowość wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na uciążliwości, jakie ich zdaniem będą się wiązać z realizacją planowanej inwestycji. Należy bowiem wyjaśnić, że organ wydający przedmiotową decyzję jest uprawniony jedynie do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi określone w tym przepisie dotyczą zasad zagospodarowania terenu, a nie ewentualnych uciążliwości z tym związanych. Niezasadne jest także powoływanie się na kwestie związane z wcześniej prowadzonymi robotami budowlanymi w ramach samowoli budowlanej. Jak słusznie wskazało Kolegium decyzja o warunkach zabudowa może być wydana także w toku postępowania legalizacyjnego. W związku z tym sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Także zbieżność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z wcześniejszym projektem nie stanowi wystarczającej podstawy do postawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.