Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 877/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1180/13 w sprawie ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr 1651 w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym z dnia 13 lutego 2013 r. nr 255, wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 268a kpa zwolnił J.K. - asystenta Ogniwa Ruchu Drogowego Wydziału Ruchu Drogowego i Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [..] w 5 (piątej) grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.360,- (dwa tysiące, trzysta sześćdziesiąt złotych), ustalonym przy zastosowaniu mnożnika 1,55 (jeden, pięćdziesiąt pięć setnych) kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości 327,- (trzysta dwadzieścia siedem) złotych miesięcznie z dniem 14 lutego 2013 r. zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 lutego 2013 r. z urzędu przeniósł do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..].

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ podał, że Komendant Powiatowy Policji w [..] zwrócił się pismem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o rozpatrzenie możliwości przeniesienia z innych jednostek województwa pomorskiego policjanta lub policjantów, celem wsparcia osobowego Komendy Powiatowej Policji w [..]. Prośba została uzasadniona trudnościami kadrowymi. Obecnie w jednostce występuje 9 wakatów, które w znacznym stopniu utrudniają właściwą realizację zadań służbowych oraz racjonalny ich podział na poszczególnych policjantów. Komendant Powiatowy Policji w [..] poinformował, że aktualnie 7 funkcjonariuszy przebywa na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, natomiast 1 policjant jest zawieszony w czynnościach służbowych .

W związku z tym pismem poddano analizie stan etatowy jednostek, które sąsiadują z Komendą Powiatową Policji w [..], pod kątem rozważenia możliwości przeniesienia do dalszego pełnienia służby w tejże jednostce funkcjonariusza z jednostki pobliskiej. Z uwagi na fakt, że Komenda Powiatowa Policji w [..] aktualnie posiada dwa wakaty, co stanowi 2,3 % stanu etatowego, a zarazem jest jednostką, która w najmniejszym stopniu odczuwa braki kadrowe, zwrócono się z prośbą do Komendanta Powiatowego Policji w [..] o wskazanie jednego z funkcjonariuszy tejże jednostki, którego kandydatura zostanie ewentualnie uwzględniona przy rozpatrywaniu prośby Komendanta Powiatowego Policji w [..]. Z uwagi na adres zamieszkania na terenie powiatu kwidzyńskiego do przeniesienia został wskazany J.K., asystent Ogniwa Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [..]. Organ podał, że przy podejmowaniu decyzji kierował się interesem społecznym tożsamym z interesem służby polegającym na zapewnieniu prawidłowego toku służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] z uwagi na braki kadrowe wynikające z dużej liczby wakatów oraz absencji chorobowej funkcjonariuszy.

Organ wskazał również, że przy rozpatrywaniu kandydatury zaproponowanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [..] uwzględniano przede wszystkim długoletni staż wymienionego funkcjonariusza w Policji (do służby w Policji przyjęty został z dniem 16 maja 1995 roku), jego doświadczenie zawodowe (służbę pełnił min. w Oddziale Prewencji Policji w Gdańsku w okresie od 1995 r. do 2002 r., następnie od 2002 r. do dnia dzisiejszego w KPP [..] w komórce ruchu drogowego), przeszkolenie zawodowe (kurs podstawowy w OSP KWP w Gdańsku - 1996 r. "Kurs podoficerski OP CSP Legionowo - 1997 r., kurs podstawowy RD - część profilowana CSP Legionowo – 2004 r.), oraz miejsce zamieszkania ([..] gm. [..]). Organ podał, że przed podjęciem decyzji, mając na uwadze interes strony poczynił ustalenia (do których nie był zobligowany żadnymi przepisami), które potwierdziły posiadanie przez Komendanta Powiatowego Policji w [..] stanowiska równorzędnego do aktualnie zajmowanego przez J.K., tj. asystent w 5 grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.360 zł, ustalonym przy zastosowaniu mnożnika 1,55 kwoty bazowej.

Odnosząc się do kwestii mianowania, organ wskazał, że właściwym przełożonym w tej sytuacji zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, jest Komendant Powiatowy Policji w [..]. Z uwagi na powyższe uregulowania ustawowe Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku nie mógł rozstrzygnąć kwestii mianowania, a jedynie przeniesienia funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji. Następnie organ podał, że przeniesienie wymienionego policjanta do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] nastąpiło na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, powołując się na treść tego przepisu podał, że decyzja o przeniesieniu policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości ma charakter uznaniowy. Organ powołał się również na przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Policji i wskazał, że policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formę służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Dlatego stosunek służbowy ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego właśnie względu art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. A to oznacza, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby w Policji, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Organ podał również, że ustawowe ograniczenia zakresu rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na inne stanowisko służbowe, w tym na stanowisko równorzędne. Powołując się zaś na art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wskazał, że stosując przy interpretacji tego przepisu zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej, należy przyjąć, że właściwy komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji uznaniowej, do przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej miejscowości bez jego zgody. Organ wskazał również, że ustawa nie określa przy tym żadnych warunków przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia.

W odwołaniu od powyższego rozkazu pełnomocnik J.K. zarzuciła organowi naruszenie art. 32 ust. 2 o związkach zawodowych w związku z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji i wskazał, że J.K. jest członkiem Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów, a Zarząd ten nie wyraził zgody na jego przeniesienie. Zarzuciła również, że organ nie zwrócił się z takim pytaniem do Zarządu. Pełnomocnik wskazała również, że J.K. w chwili obecnej dojeżdża do pracy 10 km, ponieważ razem z żoną i trójką dzieci w wieku 9, 5 i 1 zamieszkują w [..], przy ulicy [..]. Wskazała również, że przeniesienie do Komendy Powiatowej Policji w [..] – Posterunek w [..] spowoduje, iż czas dojazdu do pracy wydłuży się znacząco, bowiem odległość do pokonania wynosić będzie 50 km. Miesięczne koszty dojazdu transportem publicznym również znacząco wzrosną i wyniosą ok. 300 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr 1651, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Rozpatrując powyższą sprawę organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając decyzję Komendant Główny Policji przypomniał stan faktyczny sprawy i podobnie jak organ I instancji powołując na treść art. 1 ust. 1 pow. ustawy o Policji, wskazał, że jednym z podstawowych warunków niezbędnych do wykonania zadań przez Policję jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok SN - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 38/92).

Organ podał, że w myśl art. 36 ust. 1 pow. ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Uregulowania prawne zawarte w tym przepisie nie wskazują przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji. Tym samym daje to właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego. Organy uprawnione do podejmowania decyzji w zakresie przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w innej jednostce zostały określone w art. 36 ust. 2 cytowanej ustawy. W rozpatrywanym przypadku właściwym przełożonym jest Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku nr 255 z dnia 13 lutego 2013 r. o przeniesieniu J.K. z Komendy Powiatowej Policji w [..] do Komendy Powiatowej Policji w [..], został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności. Dodał, że decyzja o przeniesieniu zainteresowanego do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..] podjęta została na wniosek przełożonego, kierującego wymienioną jednostką organizacyjną, a Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, uznając konieczność wzmocnienia struktur organizacyjnych, zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań i czynności służbowych w tejże komendzie. Organ wskazał też, że jak wynika z materiałów uzyskanych przez organ w toku postępowania, na dzień 1 lutego 2013 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [..] było 5,6% wakatów, podczas gdy w Komendzie Powiatowej Policji w [..] zaledwie 2,3%. Organ uznał, że przeniesienie J.K. leży w interesie społecznym, gdyż wzmocnienie stanu osobowego Komendy Powiatowej Policji w [..] o wymienionego, przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa na obszarze działania tejże komendy oraz do przeciwdziałania zjawiskom patologicznym, a tym samym leży w interesie służby.

Organ stwierdził też, że przeniesienie J.K. zbieżne jest też z interesem strony, albowiem została ona przeniesiona do dalszego pełnienia służby w jednostce położonej bliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania. Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [..] rozkazem personalnym nr 47/2013 z dnia 14 lutego 2013 r. mianował wymienionego na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego dotychczas, zarówno pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej i stopnia etatowego, jak również dodatku służbowego. Tak więc, decyzja o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji nie pogorszyła sytuacji policjanta.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika J.K. w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych organ powołał się na art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Uznać należy, że używając sformułowania "odpowiednio" ustawodawca założył konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjność funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć policjanta (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Wa 3504/01). Organ podał, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:

1. wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,

2. zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy.

Organ wskazał, że przywołany przepis stanowi ochronę przed jednostronną zmianą warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, natomiast J.K. został przeniesiony do jednostki Policji położonej bliżej dotychczasowego miejsca zamieszkania, a następnie mianowany na stanowisko o dotychczasowych parametrach finansowych. Skoro zatem warunki służby ani uposażenia J.K. nie uległy pogorszeniu, trudno stwierdzić, że jest to zmiana na niekorzyść.

Organ wskazał, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia status J.K. jako członka związku zawodowego. Również argument odnośnie miejsca zamieszkania strony nie może zostać uwzględniony. Organ wskazał, że przedłożony przez pełnomocnika strony raport z dnia 13 lutego 2013 r. (a zatem z dnia doręczenia stronie skarżonego rozkazu personalnego) o zameldowaniu w Malborku nie może w żaden sposób wpłynąć na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ stwierdził, abstrahując od zbieżności dat sugerujących dokonanie zmian adresowych w związku z przedmiotowym rozkazem, że z przedłożonego zaświadczenia z Urzędu Miasta [..] wynika, że J.K. zamierza w [..] przebywać czasowo (w dniach od 13 lutego 2013 r. do dnia 13 lutego 2014 r.), zaś jego miejscem pobytu stałego pozostaje - jak dotychczas - [..]. Organ uznał, że winien wziąć pod uwagę stałe miejsce pobytu funkcjonariusza. Z tego względu zarzuty dotyczące trudności z dojazdem do miejsca pełnienia służby należy uznać za nieaktualne. Na poparcie tego twierdzenia wskazał, że z ustaleń poczynionych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku wynika, że J.K. występował z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca służby w latach 2010, 2011 i 2012, przy czym we wnioskach jako miejsce zamieszkania wskazywana była miejscowość [..].

Niezależnie od tego organ wskazał, że konieczność godzenia życia rodzinnego z pracą zawodową, jest udziałem większości społeczeństwa, w tym policjantów, stąd też argumenty dotyczące sytuacji osobistej nie mogą być w tej sprawie przeważające.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącego – radca prawny – M.O., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącego zarzuciła zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku naruszenie art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, polegające na nieuzyskaniu zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej NSZZ Policjantów, na zmianę treści stosunku służbowego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji, stosownie do przepisu art. 28 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu stron wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia tej służby. Kandydat do służby w Policji, oprócz posiadania predyspozycji wymienionych w art. 25 ustawy o Policji, winien mieć na uwadze, że służba w Policji podlega szczególnej dyscyplinie, której gotów się podporządkować.

Istotą tej służby jest więc dyspozycyjność jej funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Tak więc, zawarte w ustawie uregulowanie w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, co do zasady daje przełożonemu służbowemu władzę przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby na równorzędnym, czy też wyższym stanowisku.

Zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Z jego treści wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie wskazano natomiast w tym przepisie kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko co najmniej równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 omawianej ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe.

Poza tym przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym:

1. Policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

2. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji, właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę.

Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej przy interpretacji powołanych przepisów Sąd I instancji doszedł do wniosku, że właściwy komendant jest uprawniony, na podstawie art. 32 powołanej ustawy o Policji, do przeniesienia policjanta na równorzędne oraz wyższe stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 kpa, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta.

Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sądowa kontrola decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ administracji nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem, czy decyzja nie jest dotknięta dowolnością.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, Sąd I instancji stwierdził, że słuszny interes J.K., o którym mowa w art. 7 kpa, nie stoi w zasadniczej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, a argumentacja funkcjonariusza kwestionująca przedmiotowy rozkaz nie równoważy potrzeb służby.

Sąd wskazał, że skarżący do dnia 14 lutego 2013 r. pełnił służbę na stanowisku asystenta Ogniwa Ruchu Drogowego Wydziału Ruchu Drogowego i Prewencji Komendy Powiatowej Policji w [..], z dniem zaś 14 lutego 2013 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem 15 lutego 2013 r. z urzędu został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..].

Skarżący zarzuca natomiast, że przeniesienie to spowodowało pogorszenie jego warunków służby, a w takiej sytuacji niezbędne było uzyskanie zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej NSZZ Policjantów, zgodnie z art. 32 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o Policji, przepisy ustawy o związkach zawodowych stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w Policji może działać tylko jeden związek zawodowy i związek ten nie ma prawa do strajku. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA o sygn. akt. II SA/Wa 3504/01 z dnia 12 marca 2002 r., "że używając sformułowania "odpowiednio" ustawodawca założył konieczność uwzględnienia w zakresie ochrony funkcjonariuszy pełniących funkcje związkowe, specyfiki stosunków służbowych w Policji, w szczególności zaś dyspozycyjność funkcjonariusza wobec przełożonych. Owa dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby policjanta – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć policjanta". Wskazać należy, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może:

1. wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy,

2. zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, czego skarżący nie kwestionuje, że został on przeniesiony do Komendy Rejonowej w [..] – Posterunek w [..], na stanowisko równorzędne w stosunku do zajmowanego dotychczas zarówno pod względem grupy zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej i stopnia etatowego jak również dodatku służbowego (rozkaz z dnia 14 lutego 2013 r. nr 47/2013). Sąd I instancji wskazał ponadto, że artykuł 32 ustawy o związkach zawodowych przewiduje obowiązek uzyskania zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej w sytuacji jednostronnej zmiany warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, chyba że dopuszczają to odrębne przepisy. Z treści tej wynika, że podstawę uzyskania zgody stanowi zatem zmiana na niekorzyść pracownika. A contrario istnienie przepisów szczególnych lub ustalenie, że zmiana nie ma charakteru niekorzystnego, uchyla obowiązek uzyskania wskazanej wyżej zgody. Jak wskazano wyżej, skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne, z takimi samymi parametrami jak dotychczasowe. Zmiana natomiast miejsca pełnienia służby nie może świadczyć o niekorzystnym przeniesieniu funkcjonariusza Policji.

Przepis ten bowiem, zdaniem Sądu, w realiach służby policjanta należy tak interpretować, że stanowi on ochronę przed jednostronną zmianą warunków służby na niekorzyść funkcjonariusza, polegającą na zwolnieniu go ze służby, czy też na przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe, bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej NSZZ Policjantów.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że policjant musi liczyć się z tym, że zmianie mogą ulec pewne elementy jego służby. Jest to oczywisty dyskomfort, ale policjanci korzystają z ustawowych gratyfikacji z powodu pełnienia służby, jak chociażby minimum emerytalne, brak składek na zaopatrzenie emerytalne i inne, odmienne zasady przyznawania emerytury, ochrona wynagrodzenia w czasie choroby, pobieranie świadczenia z art. 117 ustawy o Policji. Te instrumenty mają łagodzić trudności wynikające ze służby. Z tego powodu możliwość jednostronnej zmiany miejsca pełnienia służby, stanowiąca podstawowy element stosunku służbowego każdego policjanta i dla każdego wiążąca się z takimi samymi dolegliwościami, musi być traktowana w ramach odpowiedniości stosowania ochrony.

W ocenie Sądu, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują potrzebę mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Nie można bowiem zakwestionować twierdzenia właściwych przełożonych skarżącego, że jego przeniesienie wywołane zostało potrzebami służby determinowanej realizacją ustawowych zadań Policji. Prawidłowość funkcjonowania Policji jako umundurowanej i uzbrojonej formacji opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. W takich warunkach nie do przyjęcia jest stanowisko, że funkcjonariusz Policji, a więc służby, która ze swojej istoty wymaga podporządkowania oraz dyspozycyjności, nie mógłby zostać przeniesiony bez swojej zgody na inne równorzędne, czy też wyższe stanowisko służbowe, gdy przemawiałoby za tym dobro tej służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U, 2002, Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), art. 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a,, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2013, poz. 267, dalej powoływanej jako k.p.a.) oraz art. 151 P.p.s.a., które polegało na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej nie przekroczył granic ustawowo przyznanego mu uznania administracyjnego i skutkowało błędnym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia 14 stycznia 2014 r., wydanego przez Komendę Wojewódzką Policji w Gdańsku - Wydział Finansów - na okoliczność tego, że J.K., przed przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [..], po raz ostatni otrzymał zwrot kosztów z tytułu dojazdu z miejscowości [..] do miejsca pełnienia służby w grudniu 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że z akt niniejszej sprawy, a w szczególności z uzasadnienia rozkazu Komendanta Głównego Policji nie wynikało, aby organ dokonywał czynności zmierzających do sprecyzowania przez J.K., w której miejscowości przebywa on z zamiarem stałego pobytu. W ocenie skarżącego organ nie podjął dostatecznych działań w celu wyjaśnienia, w której miejscowości - [..] czy [..] - koncentrowały się, w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie rozkazu personalnego nr 255, sprawy życiowe (rodzinne) J.K.. Przede wszystkim w decyzji Komendanta Głównego Policji brakuje wskazania okoliczności świadczących w sposób jednoznaczny o tym, że takowym centrum była w tamtym czasie miejscowość [..]. Natomiast ustalenie, że w latach 2010-2012 skarżący wskazywał tę miejscowość jako swoje miejsce zamieszkania, wydaje się niewystarczające, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę, iż według zaświadczenia KWP w Gdańsku - Wydziału Finansów z dnia 14 stycznia 2014 r., J.K. po raz ostatni otrzymał zwrot kosztów z tytułu dojazdu do służby w grudniu 2012 r., a więc na blisko dwa miesiące przed przeniesieniem do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Oprócz tego organ w ogóle nie odniósł się do faktu, iż w okresie poprzedzającym przeniesienie J.K. kilkunastu policjantów pochodzących z [..], a pełniących służbę w KPP w [..], bezskutecznie występowało z wnioskami o przeniesienie do komendy położonej w ich miejscu zamieszkania. Zdaniem skarżącego przemawia to za przyjęciem, że organ nie uczynił zadość wynikającemu z art. 7 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji wydał decyzję charakteryzującą się dowolnością i przekraczającą granice ustawowo przyznanego uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przypomnienia wymagają regulacje proceduralne odnoszące się do wymogów jakie powinien spełniać ten środek zaskarżenia.

Zgodnie z art. 176 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( P.p.s.a. ) skarga kasacyjna powinna zawierać:

oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;

przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;

wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Sporządzenie skargi z uwzględnieniem wymienionych warunków jest niezwykle istotne, albowiem w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznacza sam autor skargi, a wszelkie braki formalne mogą powodować bezskuteczność wniesionego środka zaskarżenia.

Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, również w odniesieniu do uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 176 P.p.s.a.).

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2014r. I FSK 1391/13 LEX nr 1590668, z dnia 4 marca 2015r. II GSK 174/14 LEX nr 1677556, z dnia 27 stycznia 2015r. II OSK 1515/13 LEX nr 1655918 ).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014r. II FSK 2021/12. LEX nr 1500157 ).

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na zarzutach naruszenia art, 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U, 2002, Nr 153, poz. 1269, ze zm.), art. 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a,, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy oraz art. 151 P.p.s.a., które zdaniem jej autora polegało na uznaniu przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej nie przekroczył granic ustawowo przyznanego mu uznania administracyjnego i skutkowało błędnym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji.

Analiza skargi kasacyjnej pozwala wyprowadzić następujące wnioski:

w skardze kasacyjnej nie wykazano w żaden sposób, że zarzucane

naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

(art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.),

w skardze kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 1 P.u.s.a., art. 3 ( bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej P.p.s.a. ), art. 141 § 4 P.p.s.a.

Powyższe braki nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny tych zarzutów.

W zasadzie jedyny eksponowany i uzasadniony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy zaakceptowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy naruszała ona art. 7 K.p.a., ponieważ organy administracji publicznej nie poczyniły ustaleń w zakresie tego w jakiej miejscowości J.K. przebywa z zamiarem stałego pobytu ( art. 25 K.c. ) , co miało uzasadniać także zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.

Opisany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Komendant Główny Policji w zarządzeniu z dnia 17 czerwca 2005r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych ( Dz. Urz KGP nr. 11 poz. 71 ze zm. ) ustalił jakie m.in. dokumenty przechowuje się w aktach osobowych. Należą do nich wszelkie dokumenty związane z nawiązaniem stosunku służbowego, w których policjant ( kandydat ) zawsze wskazuje adres swojego zamieszkania.

Zgodnie z § 13 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ( Dz. U z 2013r. poz. 644 ze zm ) policjant jest obowiązany niezwłocznie, jednakże nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, poinformować w pisemnym raporcie drogą służbową przełożonego właściwego w sprawach osobowych o zmianie adresu miejsca zamieszkania.

Adres wynikający z akt osobowych policjanta jest dla organów Policji wiążący, a wobec istniejących uregulowań prawnych, w tym obowiązku policjanta informowania przełożonego o zmianie miejsca zamieszkania, organy Policji nie mają obowiązku ustalania tego adresu. Przepis art. 25 K.c w ogóle nie ma zastosowania w odniesieniu do Policji.

Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi oraz Sądowi I instancji naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, wskutek którego nie został ustalony adres zamieszkania skarżącego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej adres ten wynikał z akt osobowych funkcjonariusza i podejmowanie przez organy Policji ustaleń było zbędne.

Z akt osobowych skarżącego wynika bowiem , że w dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji mieszkał w [..]. Ta więc miejscowość słusznie brana była pod uwagę przy ocenie, czy przeniesienie nie naruszy interesu policjanta.

Zameldowanie skarżącego tego samego dnia w którym została wydana kwestionowana decyzja na pobyt czasowy w [..] wydaje się być wyłącznie próbą podważenia argumentacji organu i nie może skutkować zmianą oceny w zakresie legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 P.p.s.a. na okoliczność kiedy skarżący po raz ostatni otrzymał zwrot kosztów dojazdu z miejscowości [..] do miejsca pełnienia służby, ponieważ okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny wniesionej skargi kasacyjnej. Niniejsza sprawa dotyczy bowiem przedmiotowo innego zagadnienia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.