Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1933/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 274 pkt 2 lit. za, art. 274 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 65/22 w sprawie ze skargi P. w likwidacji w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 listopada 2021 r. nr RZ.ZUO.4.4701.1065.OZ.2021.MW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. w likwidacji w C. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 2979 (dwa tysiące dziewięćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 65/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. w likwidacji w C. (dalej: skarżący, zakład, przedsiębiorstwo), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor, organ) z 15 listopada 2021 r., nr RZ.ZUO.4.4701.1065.OZ.2021.MW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej oraz zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 1003 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 12 października 2021 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624; dalej: P.w., Prawo wodne) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli decyzją z 15 lutego 2019 r., nr [...], ustalił zakładowi za okres Il kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 17.409 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] dla potrzeb wodociągu gminnego w miejscowości C.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (0,5) i ilości pobranych wód podziemnych (302 760 m³). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 736; dalej: rozporządzenie). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, do których stosuje się procesy usuwania amonu, koagulacji lub adsorpcji (§ 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia).

Po rozpatrzeniu reklamacji skarżącego, Dyrektor decyzją z 15 listopada 2021 r., nr RZ.ZUO.4.4701.1065.OZ.2021.MW, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., § 8 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) określił przedsiębiorstwu za okres Il kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 17.409 zł za pobór wód podziemnych ze studni wierconych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z ustawą Prawo wodne, pobór wód podziemnych należy przedstawić w podziale na cele poboru. Zgodnie z zasadą zastosowania przepisu art. 274 pkt 4 P.w., który określa górne jednostkowe stawki opłaty za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w preferowanej wysokości, jest objęty wyłącznie pobór wód dokonywany przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Organ wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego, zakład prowadzi działalność w formie prawnej przedsiębiorstwa państwowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r., poz. 2028; dalej: u.z.z.w.) przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Definicja legalna zbiorowego zaopatrzenia w wodę znajduje się w art. 2 pkt 21 u.z.z.w., który stanowi, że jest nią działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.

W dalszej kolejności organ zauważył, że przedsiębiorstwo nie posiada aktualnych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, zatem nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo dokonuje hurtowej sprzedaży wód do gmin, jednak tego typu sprzedaży wody do gminy nie można uznać za mieszczącą się w poborze do celów realizacji zadań własnych gminy. Sposób wykorzystania wody przez jej nabywcę (np. gminę) jest nieistotny z punktu widzenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wody. Sprzedaż hurtowa wody odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 2 lit. za (cel 27) P.w., który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Organ wyjaśnił, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne jest jednym z zasadniczych elementów, które wpływają na wysokości opłaty za usługi wodne. Powiązanie celu poboru wód z podmiotem korzystającym z usługi wodnej, a nie z końcowym odbiorcą zapewnia prawidłowe ustalenie daniny publicznej na podstawie niebudzących wątpliwości danych. Podkreślono, że zakład korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Stalowej Woli decyzją z 15 lutego 2019 r., nr [...] co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. jest obowiązany ponosić opłaty za usługi wodne.

Organ podkreślił, że określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którą wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia, z którego wynika, że jednostkowa stawka opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynosi 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych, do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Skargę na powyższą decyzję wniosło przedsiębiorstwo, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na kosztów postępowania i rozpoznania sprawy bez udziału stron.

Likwidator przedsiębiorstwa w skardze zarzucił:

– naruszenie przepisów ustawy Prawo wodne w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia, poprzez przyjęcie § 8 rozporządzenia jako podstawy ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, podczas gdy ww. przepis odnosi się do opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych;

– naruszenie § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia w zw. z art. 274 pkt 4 P.w., poprzez jego niezastosowanie i tym samym niedokonanie obliczenia opłaty na podstawie celu określonego w tym przepisie oraz obliczenie opłaty z pominięciem oświadczenia podmiotu złożonego ze wskazaniem celu 40.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

– naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego w zakresie faktycznej działalności przedsiębiorstwa z uwzględnieniem celów oraz struktury organizacyjnej i zrównywanie zakładu ze spółkami gminnymi, co skutkowało błędną kwalifikacją przy naliczaniu opłaty;

– naruszenie art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów, jak i stanu faktycznego, na niekorzyść strony skarżącej, a to w sytuacji, w której brak było przesłanek opisanych w § 2 rozporządzenia;

– naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., poprzez zastosowanie odmiennej od stosowanej dotychczas praktyki rozpoznawania podobnych spraw, polegające na zmianie zasad ustalania opłat w przypadku podmiotów wykonujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi;

– naruszenie przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), poprzez pominięcie stanowiska wyrażonego w wyrokach WSA w Rzeszowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt Il SA/Rz 1272/20 i sygn. akt Il SA/Rz 1273/20, które zapadły pomiędzy stronami dla opłat zmiennych za okres I i Il kwartału 2019 r. oraz wyroku WSA w Rzeszowie z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il SA/Rz 869/21 zapadłego pomiędzy stronami dotyczącego opłaty zmiennej za IV kwartał 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji wskazał, że z faktu braku posiadania statutu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego przez stronę skarżącą organy wysunęły nieuprawniony wniosek, że skoro gminom woda nie jest dostarczana przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, to tym samym zakupiona przez gminy, na podstawie umów sprzedaży hurtowej woda przeznaczona do spożycia przez ludzi, nie jest dostarczana ostatecznie przez gminy w ramach zadania publicznego zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców gminy w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Następnie WSA podkreślił, że okoliczność powierzenia przez gminy C., K. lub D. przedsiębiorstwu komunalnemu realizacji określonego fragmentu zadania własnego tych gmin w zakresie szeroko rozumianego zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców tych gmin w wodę przeznaczoną do spożycia nie ma znaczenia dla ostatecznej kwalifikacji rzeczywistego celu poboru wód podziemnych.

Podniesiono, że w sprawie nie było kwestionowane, iż woda podziemna jest pobierana przez skarżące przedsiębiorstwo i sprzedawana w formie hurtowej trzem gminom w celu realizacji przez te gminy zadania własnego, polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu mieszkańców gminy w wodę pitną (zdatną do spożycia). W ocenie Sądu I instancji, zakupiona hurtowo woda spełnia przy tym definicję "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawartą w art. 2 pkt 18 lit. a u.z.z.w. (woda przeznaczona do spożycia przez ludzi to woda w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach). W tym miejscu zauważono, że pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest pojęciem szerszym od pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę pitną, zgodnie bowiem z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę pitną jest tylko szczególnym przypadkiem zbiorowego zaopatrzenia w wodę (zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę podlegają także np. zakłady przemysłowe, zakłady usługowe lub instytucje publiczne). Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 21 u.z.z.w. zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatem działalność ta nie musi obejmować samego poboru wody przeznaczonej do spożycia, natomiast powinna obejmować jej "ujęcie" w określony system wodociągowy, uzdatnienie (jeżeli wcześniej woda nie została wystarczająco uzdatniona) oraz dostarczenie finalnym odbiorcom. Nie jest zatem wykluczone, że sam pobór lub także uzdatnienie (przynajmniej częściowe) wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi będą miały miejsce poza samym przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym (np. w przedsiębiorstwie dysponującym odpowiednim pozwoleniem wodnoprawnym).

W związku tym, zdaniem Sądu I instancji, należy przyjąć, że argumentem rozstrzygającym o kwalifikacji usługi wodnej świadczonej przez stronę skarżącą jest ostateczny cel poboru wód podziemnych, nawet jeśli usługa tej strony polegająca na poborze, uzdatnieniu i dostarczeniu wód podziemnych do odpowiednich jednostek organizacyjnych lub spółek ww. gmin jest jedynie koniecznym ogniwem złożonego procesu zbiorowego zaopatrzenia ludności gminnej w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie jest bowiem kwestionowane, że strona skarżąca jako przedsiębiorstwo komunalne gminy przekazuje pobraną i uzdatnioną wodę podziemną właściwym przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym gmin C. D., K. (w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (wodę pitną). WSA stanął na stanowisku, że okoliczność ta przesądza ostatecznie, iż wody pobierane i sprzedawane jednostkom organizacyjnym (spółkom) gmin C., D. i K. do celów realizacji zadań własnych tych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w pełni odpowiadają definicji z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne i w związku z tym, w tym zakresie zastosowanie ma jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego, podkreślono, że tutejszy Sąd zajmował już we wcześniej wydanych prawomocnych orzeczeniach stanowisko co do kwalifikacji świadczonych przez skarżące przedsiębiorstwo usług wodnych i w konsekwencji zastosowania jednostkowej stawki opłaty zmiennej w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Stanowisko to Sąd przedstawił w prawomocnych wyrokach: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/20 i II SA/Rz 1273/20 i z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 869/21. Powołując art. 170 p.p.s.a., WSA zauważył, że jeżeli dane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku, organ jest oceną prawną, przedstawioną w odniesieniu to tego zagadnienia związany również w kolejnych postępowaniach, w których dana kwestia prawna decyduje o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w przypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w., w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, organy orzekające w sprawie mają obowiązek ustalenia ilości w m(3) pobranych wód podziemnych z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca pobiera wody podziemne do różnych celów lub potrzeb, organy te muszą ustalić, jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W ocenie Sądu I instancji, oczywiste jest bowiem, że korzystna (obniżona) stawka jednostkowej opłaty może mieć zastosowanie tylko do ilości wód podziemnych pobranych i przekazanych gminom na powyższe cele. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 P.w., w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między stroną skarżącą, a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin C., K. i D.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: Prawo wodne) oraz przepisów § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor ustalając decyzją opłatę zmienną dla zakładu winien zastosować § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia, podczas gdy zakład nie posiada statusu pozwalającego zaliczyć go do podmiotów realizujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczą do spożycia przez ludzi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że zakład pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy zbywa hurtowe ilości wody podmiotom gminnym, które to dopiero zaopatrują w nią ludność (w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne);

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 552 ust. 2a ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor ustalając decyzją opłatę zmienną dla zakładu winien był zastosować ww. przepis jak to wskazał WSA, podczas gdy zakład nie posiada różnych celów i potrzeb, sprzedaje bowiem wodę hurtowo podmiotom gminnym, które to dopiero dystrybuują ją do konkretnej kategorii odbiorców;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. wobec wadliwego przyjęcia, że WSA naruszyłby ww. przepis procedury sądowoadministracyjnej podejmując się analizy przedmiotowej sprawy pod kątem ustalenia statusu przedsiębiorstwa, faktu braku zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę przez zakład i wreszcie zakwalifikowania poboru zakładu jako spełniającego definicję z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 ustawy i wobec tego zastosowaniu stawki opłaty zmiennej z § 5 ust. 1 pkt 40.

Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie na rzecz Dyrektora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

W ocenie Dyrektora, zasadnicza kwestia przedmiotowej sprawy sprowadza się do kwalifikacji zakładu jako podmiotu pobierającego wodę w określonym celu - zachodzi kwestia ustalenia prawidłowej podstawy wymiaru opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz sama skarżąca stoją na stanowisku, że zakład realizuje zadania własne gminy zaopatrując ludność wodę. Dyrektor jest odmiennego zapatrywania.

Zauważono, że określone w Prawie wodnym zasady dostępu do usług wodnych, do których niewątpliwie zaliczyć należy przepisy dotyczące opłat za usługi wodne odnoszą się wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód winna wpływać na kształt obowiązków opłatowych, obciążających te podmioty. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w judykaturze.

W ocenie organu nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, iż wysokość opłaty należy powiązać z celem wykorzystania wód i bez znaczenia pozostaje, jaki podmiot świadczy usługi wodne. Podkreślono, że skarżąca w relacji do organu administracji w sprawie określenia opłaty za usługi wodne występuje w roli podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie podmiotu świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne i to jej sytuację prawną, a nie odbiorców usług świadczonych przez poszczególne gminy kształtuje akt administracyjny określający wysokość opłaty. Zakład dokonuje przecież ogólnego poboru wód na cele sprzedaży hurtowej. Zdaniem Dyrektora, koncepcja, aby przyjąć wszystkie ogniwa łańcucha - od ujmującego i sprzedającego hurtowo do gminnych przedsiębiorstw wodociągowych zaopatrujących indywidualnych odbiorców, jako uprawnionych do dostarczania wody ludziom za tożsame, jest nieuprawniona i sprzeczna z regulacjami w tym zakresie. Bezsprzecznie przecież zakład nie posiada zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód i z tego tytułu dokonuje hurtowej sprzedaży wody podmiotom, które zezwolenia posiadają. Organ zauważył, że gminy nie powierzyły skarżącej wykonywania swoich zadań, co nie może dziwić z uwagi na fakt istnienia stosownych spółek komunaInych/przedsiębiorstw w tym zakresie.

Wskazano również, że zakład, zgodnie ze stanem wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym - nadal działa niezgodnie z prawem w formie przedsiębiorstwa komunalnego w stanie likwidacji, zamiast w formie jednoosobowej spółki gminnej. Jego relewantny status determinują działania lub zaniechania władz, podobnie jak władze te odpowiadają za konsekwencje powyższego. Od momentu utworzenia przedsiębiorstwa, tj. [...] r. przedmiotem jego działalności było zaspokojenie potrzeb społecznych w zakresie m.in. wodociągów i kanalizacji, a w roku 2021 nadal brak skutecznych działań porządkujących, które zmieniłyby zarówno archaiczny status zakładu, jak i zakończyły budzący zdziwienie wieloletni proces likwidacji, który z nieustalonych przyczyn stał się nazbyt trwały.

Dyrektor wskazał, że powoływanie się na statut przedsiębiorstwa prowadzi do wywiedzenia irracjonalnych wniosków, że poza gminami są jeszcze jakieś inne podmioty, jak powstałe przed transformacją ustrojową przedsiębiorstwa, obecnie nadal w likwidacji, których byt prawny w tej formie już dawno powinien ulec zakończeniu, a które to mają jakoby za zadanie dostarczać ludziom wodę, za pośrednictwem jednakże wyznaczonych przez gminy do tego podmiotów. Brak zatem formalnej podstawy do zrównywania zakładu z podmiotami uprawnionymi do zbiorowego zaopatrywania ludności w wodę. Zakład dostarcza wodę gminom w celu realizacji ich zadań własnych, zupełnie niezależnie od własnego interesu, jakim jest jej hurtowa sprzedaż. Jednocześnie organ stoi na stanowisku, że wywodzenie jedynie z treści zwrotu zamieszczonego w pozwoleniu wodnoprawnym zakładu "dla potrzeb wodociągu gminnego" i statusu przedsiębiorstwa jako zaopatrującego ludność w wodę w ramach celu własnego gminy jest nieuprawnione. Zwrot ten jest nieostry i nie zawiera żadnych informacji pozwalających dostatecznie pewnie stwierdzić, że pozwolenie jest wydawane w ramach zadania własnego gminy związanego z zapewnieniem ludności wody. Faktem przecież pozostaje zaopatrywanie przy udziale tego samego wodociągu gminnego chociażby przedsiębiorców.

Dyrektor zauważył, że utrzymywanie reliktowego tworu jakim jest zakład jawi się jedynie jako próba obejścia obowiązującego prawa. Otwarcie likwidacji tego przedsiębiorstwa państwowego nastąpiło już [...] r., zatem kilka lat przed wejściem w życie chociażby ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, toteż zdziwienie budzą wszelkie próby dostosowywania brzmienia obecnie obowiązujących przepisów to istnienia tego podmiotu. Powyższe, zdaniem organu, prowadzi do irracjonalnych konsekwencji, jaką przykładowo jest fakt uznania sprzedaży hurtowych ilości wody, na podstawie umów, za realizację zadania własnego gminy, przez przedsiębiorstwo państwowe od 24 lat znajdujące się w stanie likwidacji, nieposiadające wymaganego prawem zezwolenia, przy koincydencji podmiotów gminnych takie zezwolenie posiadających, które to podmioty faktycznie wodę ludziom dostarczają.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował jako prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, iż przedsiębiorstwo nie posiada statutu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 609; dalej: u.s.g.) zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi natomiast, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, którą jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.; dalej: u.g.k.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, i może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Przepis art. 3 ust. 1 u.g.k. stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustaw w nim wymienionych, stwierdzając jednocześnie w ust. 2, że jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie. Takie powierzenie przez gminę realizacji określonego fragmentu zadania własnego w zakresie szeroko rozumianego zaopatrzenia jej mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia nie ma znaczenia dla ostatecznej kwalifikacji rzeczywistego celu poboru wód podziemnych.

Istotne znaczenie ma jednakże ocena celu poboru wody przez P. w C. W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 274 pkt 4 Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że przedsiębiorstwo pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w sytuacji gdy zbywa hurtowe ilości wody podmiotom gminnym, które to dopiero zaopatrują w nią ludność.

Przedsiębiorstwo dokonując poboru wód w celu realizacji postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody gminom K., D., C. nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia zawartej umowy cywilnoprawnej. Przedsiębiorstwo pobierając w przedstawionym przypadku wodę ma na celu realizację postanowień zawartej umowy sprzedaży wody polegającej na dostarczaniu wody gminom niebędącym odbiorcą usług, a nie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Innymi słowy w przedstawionym przypadku celem poboru wód nie jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę żadnej z kategorii odbiorców usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.z.z.w., lecz sprzedaż wody innemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r., poz. 577 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) do zakupu wody lub wprowadzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Jednocześnie z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2022 r., poz. 1074) wynika, że opłaty za usługi wodne oraz koszty zakupionej wody stanowią odrębne składniki ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów działalności, które są uwzględniane do ustalania niezbędnych przychodów, na podstawie których określa się taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (art. 20 ust. 2 u.z.z.w.). W przedstawionym przypadku pobór wód przez przedsiębiorstwo odpowiada w całości celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Wskazana w tym przepisie sekwencja czynności od strony przedmiotowej odpowiada pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jednakże brak w nim elementu podmiotowego (tak jak w art. 2 pkt 21 u.z.z.w.) oznacza, że znajduje zastosowanie również w przypadku hurtowej sprzedaży wody realizowanej przez podmiot korzystający z usług wodnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 4152/21).

Jako zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, albowiem w sprawie nie było kwestionowane, że przedsiębiorstwo nie posiada różnych celów i potrzeb, lecz sprzedaje wodę hurtowo podmiotom gminnym, które dystrybuują ją do konkretnej kategorii odbiorców.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał bowiem, że w rozpoznawanej sprawie jest związany prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1272/20 i z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 869/21. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Zakres związania określony w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym wyroku. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1272/20 rozstrzygnięto wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r., a w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1273/20 za okres I kwartału 2019 r. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest wysokość opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. Tym samym przedmiot rozpoznania w tych sprawach z uwagi na odmienne stany faktyczne co do okresu są inne. W niniejszej sprawie nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia wysokość opłaty zmiennej za okresy objęte wyrokami wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 1272/20 i II SA/Rz 1273/20.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.