Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 883/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. P. i J. P. oraz M. G. i R. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.3.108.2022.KM-1 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących K. P. i J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i R. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.108.2022.KM-1, o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 15 marca 2022 r., nr WUiA-V.6740.1344-5.2021.IG.391858, o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno – budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą w Gdańsku przy ul. [...] i [...]. Sprawa z ich skargi zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 883/22.

Skargę na tą samą decyzję Wojewody wnieśli również M. G. i R. G., a sprawę z ich skargi zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 884/22.

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2023 r. tutejszy Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, decydując o dalszym ich wspólnym prowadzeniu pod sygnaturą akt II SA/Gd 883/22.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 15 marca 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego A z halą garażową w kondygnacji podziemnej, budynku mieszkalnego wielorodzinnego B z halą garażową w kondygnacji podziemnej, sieci wodociągowej z przyłączem, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza kanalizacji deszczowej, na części działki nr [...] oraz działkach nr [...],[...],[...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w Gdańsku.

Na skutek wniesienia odwołań przez K. P., J. P., M. G., R. G., K. M. i M. M., Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołującym się nie przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku jednak postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu organ wskazał, że przez taki obszar, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przy czym Wojewoda zauważył, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie i winno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, przy dokonaniu oceny, czy zakres robót budowlanych objętych wnioskiem może spowodować ograniczenia w zabudowie sąsiedniego terenu.

Jak wynika z akt sprawy organu I instancji, za strony przedmiotowego postępowania, oprócz inwestora, została uznana Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w Gdańsku oraz osoby fizyczne – część właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] klatka D i E (w tym K. P. i J. P.).

Organ II instancji zauważył przy tym, że ani z akt sprawy organu I instancji ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakiego powodu ww. osobom fizycznym został przyznany przymiot stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i na podstawie jakiego przepisu prawa materialnego Prezydent Miasta Gdańska uznał, że osoby te posiadają indywidualny interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uzasadniający ich udział w postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa zasadą jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu.

Wojewoda stwierdził zatem, że osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu w budynkach znajdujących się w zasobach spółdzielni, w postępowaniu dotyczącym inwestycji na działce lub działkach sąsiadujących z nieruchomościami spółdzielni bądź na działkach spółdzielni, są co do zasady reprezentowane przez spółdzielnię. Działania związane bowiem z nieruchomościami wspólnymi mieszczą się w pojęciu zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1465), zwanej dalej u.s.m. Zatem co do zasady członkowie spółdzielni i właściciele odrębnych lokali mieszkalnych nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego, gdyż w postępowaniu administracyjnym podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Organ odwoławczy zauważył, że istnieje możliwość udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, lecz nie dzieje się to automatycznie, a może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach, czyli w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wskaże swój własny, indywidualny interes prawny, odrębny od interesu spółdzielni mieszkaniowej, wykazując przy tym, że określona decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa tego członka spółdzielni do korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, w szczególności rozwiązań techniczno-budowlanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, Wojewoda Pomorski stwierdził, że przymiot strony postępowania w omawianej sprawie przysługuje jedynie Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która to m.in. reprezentuje interesy swoich członków na zewnątrz.

Organ odwoławczy podkreślił, że przymiot strony postępowania Spółdzielni jako zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji wynika z przepisów techniczno-budowlanych oraz w związku z treścią aktu notarialnego Repertorium A numer 462/2021 z dnia 18 stycznia 2021 r. – umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Gdańsku na D. z siedzibą w W., gdzie ustanowiona została "służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do działki nr [...] i [...] po trasie pokazanej w Załączniku nr 3 oraz prawie użytkowania przez mieszkańców budynku przy ul. [...] altany śmietnikowej oraz 10 zewnętrznych miejsc postojowych na działce nr [...] w zakresie określonym na załączniku graficznym nr 3". Zaskarżona decyzja administracyjna rozstrzyga kwestie dotyczące majątku wspólnego Spółdzielni, czyli dotyczące ustanowionych służebności gruntowych oraz określonego dla całego budynku przy [...] prawa użytkowania altany śmietnikowej i miejsc postojowych na działce nr [...] oraz kwestie związane z zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga kwestii dotyczących prywatnego indywidualnego interesu prawnego konkretnego członka tej spółdzielni ani nie wprowadza ograniczeń w zabudowie dla konkretnych lokali mieszkalnych.

Analizując sprawę, Wojewoda Pomorski nie znalazł także żadnych innych przepisów prawa materialnego mogących stanowić źródło indywidualnego interesu prawnego mieszkańców budynku przy ul. [...], bowiem przyjęte rozwiązania projektowe inwestycji nie obejmują obszarem oddziaływania poszczególnych lokali mieszkalnych, nie ograniczają praw członków spółdzielni, w tym nie mają wpływu na korzystanie przez nich z lokali mieszkalnych stanowiących ich własność. Charakter badanego wpływu inwestycji na nieruchomość Spółdzielni powoduje, że nie jest on zależny od usytuowania konkretnego lokalu mieszkalnego w obrębie wspólnej nieruchomości. Nadto sami odwołujący się nie wykazali w toku postępowania odwoławczego, w szczególności w treści odwołania, aby posiadali swój interes prawny odmienny od interesu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], np. wynikający z usytuowania ich lokali względem inwestycji. Podniesione przez nich argumenty nie dotyczą takich okoliczności, które odróżniałyby ich sytuację prawną od sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowej, której są członkami, co powoduje, iż należy je uznać za niewystarczające do wykazania indywidualnego interesu prawnego. Zastrzeżenia skarżących świadczą ewentualnie o ich własnym interesie faktycznym.

W konsekwencji, fakt wniesienia odwołania przez podmioty nieposiadające statusu strony, nawet jeśli organ I instancji im ten przymiot wadliwie przyznał, czyni postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym, a zatem, zdaniem Wojewody, należało je umorzyć.

We wniesionych skargach, podobnych w swojej treści, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie są stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego i legitymacji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i odwoławczym, wobec czego postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

W uzasadnieniu wskazano, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, status strony mają również właściciele konkretnych lokali mieszkalnych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Jak wskazano, zaskarżona decyzja istotnie wpływa na sposób korzystania z lokalu mieszkalnego skarżących, przede wszystkim zakłóca swobodny dostęp do ich lokalu, ogranicza ilość miejsc parkingowych, z których korzystają, wyłącza możliwość swobodnego dojazdu do klatki schodowej prowadzącej do ich mieszkania, co w praktyce uniemożliwia dojazd karetek pogotowia, straży pożarnej, samochodów dostawczych i tym samym narusza § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazali, że wszystkie te aspekty zostały wykazane we wniesionym odwołaniu, co przesądza o tym, że wykazali oni interes prawny w zaskarżeniu decyzji, która narusza ich prawo do niezakłóconego korzystania ze swojego lokalu mieszkalnego.

Według skarżących, z samego faktu, iż skarżący są samodzielnymi właścicielami lokali mieszkaniowych oraz jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości wspólnej przynależnej do poszczególnych lokali, zarządzanej przez spółdzielnię mieszkaniową, nie można wywodzić braku legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Interes prawny współwłaściciela nieruchomości wspólnej może bowiem pozostawać w kolizji z interesem zarządcy nieruchomości wspólnej, który tak jak w niniejszym przypadku sprzedał inwestorowi nieruchomość z przeznaczeniem na cele budowlane i wobec tego, w odróżnieniu od skarżących, nie ma żadnego interesu w zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że ta narusza w sposób istotny prawa właścicieli lokali zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżących, działanie organu odwoławczego polegające na zakwestionowaniu przysługującego skarżącym statusu strony postępowania, narusza zasadę zaufania do władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy wskazał, że argumentacja skarżących świadczy o tym, że ewentualne uciążliwości czy ograniczenia, związane z zabudową działki nr [...], dotyczyć mogą nie konkretnego lokalu mieszkalnego nr [...] należącego do skarżących, a budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Gdańsku, w którym to lokal ten się znajduje, co zaś powoduje, że to spółdzielnia Mieszkaniowa [...], sprawująca zarząd nad nieruchomością wspólną - budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], posiada przymiot strony spornego postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z 21 marca 2023 r. pełnomocnik D. podzielił stanowisko Wojewody Pomorskiego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Spółki, argumentacja skarżących potwierdza jedynie, że gdyby uznać wymienione przez nich uciążliwości/ograniczenia za zasadne – z czym Spółka zdecydowanie się nie zgadza – to odnosiłyby się one wyłącznie do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Gdańsku, a nie tylko (indywidualnie/odrębnie) do lokalu skarżących. Wobec tego organ w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo uznał, że stroną jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] sprawującą zarząd nad nieruchomością wspólną, tj. budynkiem przy ul. [...] w Gdańsku.

W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2023 r. skarżący K. P. i J. P. podtrzymali swoją skargę i sformułowali dodatkową argumentację na jej poparcie. Skarżący wyjaśnili, że działka nr [...] powstała z podziału w 2003 r. działek Spółdzielni po obrysach budynków, bez konsultacji z mieszkańcami. Po problemach z zarządem Spółdzielni nowe władze dokonały sprzedaży działki nr [...], obiecując wcześniej mieszkańcom, że zabezpieczone zostanie co najmniej 20 miejsc postojowych dla mieszkańców ul. [...]. Po sprzedaży działki nr [...] mieszkańcy tylko w niewielkim stopniu uzyskali prawo korzystania ze wskazanej działki na podstawie służebności przechodu i przejazdu i 10 miejsc postojowych. Według skarżących, projektowana inwestycja ogranicza ich przestrzeń życiową oraz swobodny dostęp do ich mieszkania. Projekt zgłoszony przez inwestora nie uwzględnia prawa mieszkańców budynku przy ul. [...] do przejazdu przez działkę nr [...] do ich nieruchomości, dlatego skarżący domagają się zapewnienia im dostępu do drogi publicznej i ustanowienia prawidłowo służebności drogi koniecznej. Brak odpowiedniego dostępu (tylko chodnik o szerokości 1,80 m) jest wynikiem celowego działania zarządcy. Poza tym, projekt zapewnia 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie, a obecnie mieszkań w klatkach [...] jest 16, co oznacza, że mieszkańcy będą mieli 8 miejsc postojowych. Zwrócono uwagę na brak hydrantów z wodą oraz chodników, którymi mogłaby dojechać straż pożarna i pogotowie, na zbyt małą w stosunku do potrzeb liczbę wiat śmietnikowych oraz nieposzanowanie ochrony istniejącego zadrzewienia, które należałoby zachować, a co będzie niemożliwe przy planowanej powierzchni zabudowy.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżących M. G. i R. G. zwrócił uwagę na oddziaływanie projektowanej inwestycji na naświetlenie pomieszczeń w budynku przy ul. [...] oraz na sprzeczne interesy pomiędzy Spółdzielnią a skarżącymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego, którą umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez mieszkańców budynku przy ul. [...], w tym przez skarżących M. G. i R. G. oraz K. P. i J. P., od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 marca 2022 r. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno – budowalnego i udzieleniu D. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych A i B z halą garażową w kondygnacji podziemnej, sieci wodociągowej z przyłączem, przyłącza kanalizacji sanitarnej, przyłącza kanalizacji deszczowej, na części działki nr [...] oraz działkach nr [...],[...],[...], obręb [...] przy ul. [...] i [...] w Gdańsku.

Z ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych w niniejszej sprawie wynika, że działka zainwestowana nr [...], na której w przeważającej części projektowana jest przyszła inwestycja objęta pozwoleniem na budowę, sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] zabudowaną budynkiem przy ul. [...], w której właścicielami odrębnych lokali są skarżący (klatki [...] i [...]). Z prawem odrębnej własności ich lokali wiąże się udział skarżących w prawie użytkowania wieczystego działki gruntowej nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, które to prawo dzielą oni ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...], sprawującą z mocy prawa zarząd powierzony tą nieruchomością wspólną na zasadzie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 438), zwanej dalej u.s.m. Przepis ten stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26.

Bezsporne w sprawie jest, że rozwiązania projektowe dotyczące nowej inwestycji oddziałują na nieruchomości wspólne skarżących i Spółdzielni, co potwierdza zarówno dokumentacja projektowa, jak i dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. Wynika to oczywiście z lokalizacji nowej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie m.in. działki nr [...] oraz z przyjęcia rozwiązań projektowych, które miały zaspokoić prawa rzeczowe współużytkowników wieczystych działki nr [...] i [...], ukształtowane umową z 18 stycznia 2021 r. o przeniesieniu przez Spółdzielnię na rzecz D. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i ustanowienia nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] do wskazanych wyżej działek po trasie pokazanej w Załączniku nr 3 oraz prawie użytkowania przez mieszkańców budynku przy ul. [...] altany śmietnikowej oraz 10 zewnętrznych miejsc postojowych na działce nr [...] w zakresie określonym w załączniku graficznym nr 3.

Powyższemu stanowisku Wojewoda w sposób wyraźny dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że "omawiana inwestycja na działce nr [...] obejmuje obszarem oddziaływania ww. działki sąsiednie (nr [...] i [...]), gdyż niezbędne było dokonanie analizy jej wpływu na zabudowę sąsiednich nieruchomości na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)".

W tych okolicznościach Wojewoda odmówił skarżącym statusu prawnego stron przedmiotowego postępowania stwierdzając, że nie wykazali oni, aby projektowana inwestycja naruszała ich własny, indywidulany, skonkretyzowany i odrębny od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] interes prawny. Za stronę postępowania jako ustawowego zarządcę nieruchomości wspólnej uznał Spółdzielnię.

O ile co do zasady należy podzielić stanowisko Wojewody, że w sprawach pozwolenia na budowę dotyczących nieruchomości wspólnej interes prawny ma zarządca w postaci wspólnoty bądź spółdzielni, a członkowie wspólnoty czy spółdzielni bądź właściciele odrębnych lokali, tylko wyjątkowo, o tyle, w ocenie Sądu, właśnie weryfikacja wystąpienia tego rodzaju wyjątku w niniejszej sprawie nie była wszechstronna, uwzględniająca wszystkie jej specyficzne aspekty i odpowiadająca wymogom przepisów postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego pozbawienia skarżących statusu stron postępowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który normatywnie definiuje art. 3 pkt 20 stanowiąc, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Co istotne, wskazane przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu wyżej przywołanym, obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na dyspozycję jej art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1. Tej kwestii nie dostrzegł Wojewoda dokonując weryfikacji interesu prawnego skarżących w świetle brzmienia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego po wskazanej nowelizacji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chcąc ograniczyć podmiotowo krąg stron w tym postępowaniu, wymienił tam tylko niektóre podmioty mające interes prawny w sprawie, co nie oznacza, że inne podmioty nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak np. wymienione w art. 3 pkt 11, czy też w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co należy w pewnych wyjątkowych przypadkach też brać pod uwagę (tak wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 69/10, LEX nr 953084).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron należy uwzględnić art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który ma charakter zasady ogólnej w Prawie budowlanym.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono dwie grupy sytuacji wyjątkowych uzasadniających udział członków wspólnot, spółdzielni i właścicieli odrębnych lokali jako stron w postępowaniach w sprawach pozwoleń na budowę dotyczących lub oddziałujących na nieruchomości wspólne.

Pierwszy wyjątek zachodzi wówczas, gdy podmioty te wykażą, że w związku z naruszeniem prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Weryfikacja interesu prawnego odwołujących wymagała zatem od organu w pierwszej kolejności ustalenia sytuacji prawnej każdego z odwołujących się i wpływu inwestycji objętej projektem budowlanym na ich sferę interesów prawnych kształtowanych przez prawo materialne. Przy tym podkreślić należy, że to na organie administracji orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, do czego dążyć powinien pomimo tego, że strona albo w ogóle nie wskazuje na swój interes albo robi to w sposób nieudolny.

Z poszanowaniem obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., w niniejszej sprawie Wojewoda winien był ocenić sytuację prawną skarżących w kontekście zaproponowanych szczegółowych rozwiązań projektowych i stwierdzić, czy oprócz tego, że działka nr [...], będąca przedmiotem ich współużytkowania wieczystego, pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu wyżej wyjaśnionym, to czy również stanowiące ich własność odrębną lokale w budynku przy ul. [...] są objęte oddziaływaniem inwestycji w taki sposób, że kształtuje to ich interes uprawniający do wzięcia udziału w postępowaniu. Taka analiza wymagała ustalenia, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu ich lokali na podstawie przepisów odrębnych, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości (tak NSA w wyrokach z 29 października 2019 r., II OSK 595/19, LEX nr 2750623, z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1509/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewoda jedynie pobieżnie ocenił spełnienie wymogów techniczno – budowlanych projektowanej inwestycji w odniesieniu do nieruchomości gruntowej nr [...], a w ogóle nie zweryfikował oddziaływania inwestycji na sam budynek przy ul. [...], które mogłoby wprowadzać ograniczenia lub utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z niego przez mieszkańców. Dla uznania za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wystarczy sam fakt oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie bez przekroczenia dopuszczalnych norm.

Znajdujące się w dokumentacji projektowej analizy nasłonecznienia ilustrują graficznie spełnienie wymagań nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się wyłącznie w obu projektowanych budynkach, co potwierdza adnotacja na analizie – "Schemat układu analizowanych budynków", którym objęto wyłącznie projektowane budynki (tom I, rysunki nr: PZT_AB_102, PZT_AB_103). Analizy te nie obejmują weryfikacji spełnienia wymogów § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków w związku z oddziaływaniem projektowanych budynków na pomieszczenia usytuowane w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym przy ul. [...], zwłaszcza w klatkach [...] i [...], w których odrębne lokale posiadają skarżący. W związku z tym ocena dokonana przez Wojewodę na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "(...) odległość projektowanych budynków umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejących budynkach, w szczególności w budynku mieszkalnym przy ul. [...] klatki [...] i [...]", jest bezpodstawna i niewiarygodna. Natomiast już sam pobieżny ogląd wskazanych analiz graficznych nie wyklucza potencjalnego wpływu planowanej inwestycji na kwestię nasłonecznienia lokali należących do skarżących i w konsekwencji utrudnień w dotychczasowym korzystaniu z nich. Już bowiem sam fakt, że planowana inwestycja może oddziaływać na lokale skarżących, uzasadnia przyznanie im statusu strony postępowania. Ocena, czy została naruszona norma wynikająca z § 60 rozporządzenia powinna mieć miejsce w ramach merytorycznego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdzie organ dokona oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z przepisami technicznymi.

Wskazać należy, że również takie oddziaływanie, które dotyczy tylko części budynku wielorodzinnego w zakresie zacienienia uzasadnia samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2266/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadne zatem jest dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu właścicieli lokali, których potencjalnie może dotyczyć naruszenie warunków technicznych w zakresie zacienienia lokali, aby mogli oni skutecznie bronić swoich interesów w toczącym się postępowaniu i poddać kontroli ocenę dokonaną w tym zakresie przez organ. W kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie jest istotne wykazanie naruszenia prawa. Sam fakt, że projekt budowlany planowanej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami budowlanymi, nie oznacza braku istnienia interesu prawnego strony postępowania.

Aby kompleksowo wykluczyć odrębny interes prawny skarżących organ winien był uzupełnić zgromadzony materiał o analizę nasłonecznienia budynku skarżących w związku z planowaną zabudową i stwierdzić czy dochodzi do jego zacieniania przez projektowane budynki. Tego rodzaju oddziaływanie kształtowałoby indywidualny interes właścicieli lokali nawet wówczas, gdyby nie przekraczało wymaganych norm.

Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się z kwestiami, na które skarżący zwracali już uwagę w odwołaniu, a następnie w skardze. Skarżący kładli bowiem nacisk na kwestie związane ze zbyt małą liczbą miejsc parkingowych zorganizowanych dla mieszkańców ul. [...] i [...], brakiem dojazdu do ich klatek od strony drogi publicznej – ul. [...], braku zorganizowania drogi pożarowej, nieadekwatnej do potrzeb wielkości wiaty śmietnikowej.

O ile powyższe okoliczności nie kreują odrębnego od Spółdzielni interesu prawnego skarżących, albowiem ma on charakter interesów wspólnych wszystkim mieszkańcom, w imieniu których powinna działać Spółdzielnia, o tyle w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy nie można oczekiwać, że będzie to robiła w tym konkretnym postępowaniu.

Jest to sytuacja wpisująca się w drugi znany doktrynie i orzecznictwu wyjątek, gdzie brak zbieżnych interesów spółdzielni i poszczególnych odrębnych właścicieli lokali nie może wykluczyć ich uczestnictwa w sprawie jako stron tylko dlatego, że ograniczenia takie wynikają z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 27 ust. 2 u.s.m. (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 69/10, LEX nr 953084 i wskazane tam orzecznictwo; T. Bąkowski, Status prawny spółdzielni mieszkaniowej i jej członków w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prawo i Więź 2022/23, s. 60-69).

W takiej sytuacji bowiem ochrona własności wynikająca z przepisów kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego uzasadnia ustronnienie odrębnych właścicieli lokali.

W niniejszej sprawie trudno przyjąć, żeby Spółdzielnia miała interes zbieżny ze skarżącymi skoro w umowie notarialnej z 2021 r. zbyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz inwestora, zaakceptowała warunki tej umowy, w tym ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz działek stanowiących przedmiot współużytkowania Spółdzielni i skarżących – nr [...] i [...] oraz prawa do korzystania z 10 miejsc postojowych i wiaty śmietnikowej. Nie ma zatem podstaw do tego, aby Spółdzielnia w przedmiotowym postępowaniu kontestowała rozwiązania projektowe zgodne z zawartą umową, i tym samym działała w interesie skarżących. W takiej sytuacji wykluczenie skarżących ze sprawy pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotu ich współużytkowania pozbawi ich ochrony na gruncie prawa publicznego, co nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

To prowadzi do wniosku, że członkowie spółdzielni mieszkaniowej posiadający prawo do odrębnej własności lokali w budynkach pozostających w zasobach spółdzielni bądź podmioty niebędące członkami spółdzielni a posiadające takie prawo, pomimo ograniczeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego oraz u.s.m., powinni mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w okolicznościach istniejącej sprzeczności interesów zachodzącej pomiędzy nimi i spółdzielnią mieszkaniową, będącą inwestorem albo stroną powyższego postępowania, w którym inwestorem jest osoba trzecia. Nie można bowiem w takich przypadkach oczekiwać, aby spółdzielnia mieszkaniowa w postępowaniu administracyjnym czy też sądowoadministracyjnym reprezentowała interes członka spółdzielni (właściciela lokalu mieszkalnego niebędącego członkiem spółdzielni). Natomiast możliwość kwestionowania decyzji spółdzielni w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego regulowanego przepisami u.s.m. bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego nie może zastępować i wykluczać udziału właścicieli odrębnych lokali jako strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego.

W tej sytuacji, Wojewoda pochopnie, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy wykluczył skarżących z udziału w przedmiotowym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która niewątpliwie oddziałuje na przedmiot wspólnego ich prawa rzeczowego i może oddziaływać na odrębną ich własność lokalu, czego organ nie zweryfikował wszechstronnie i prawidłowo.

Tak podjęta decyzja naruszała przepisy art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego prowadząc do sprzecznego z hipotezą zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, skutkiem czego, Wojewoda, związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie rozważy status prawny skarżących i ich uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 127 § 1 k.p.a., co oczywiście nie jest jednoznaczne z przesądzeniem losów prawnych tego pozwolenia.

Ze względu na przedmiot sądowej kontroli legalności obejmujący decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Sąd nie mógł odnieść się do zagadnień stanowiących zasadniczy trzon zastrzeżeń skarżących do projektowanej inwestycji, co może mieć miejsce wyłącznie po merytorycznym, dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym toku instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 p.p.s.a. zasadzając solidarnie na rzecz skarżących K. P. i J. P. kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, a na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., solidarnie na rzecz skarżących M. G. i R. G. Sąd zasądził kwotę 997 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).