Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1053/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K.M. i R.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 lutego 2024 r. znak DOA-WPPOH.612.151.2023.JWO.2 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 12 lutego 2024 r. znak DOA-WPPOH.612.151.2023.JWO.2 utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2023 r. znak [...] nieuzgadniające w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, która ma być zlokalizowana na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B", na którym aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 26 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Rzeka B. i Jezioro B." (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1700 z późn. zm.). Ponadto przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. PLH280048. Zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska był zobligowany do ustalenia, czy w kontekście wymagań związanych z ochroną przyrody dotyczących zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. PLH280048, dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy założeniach przedstawionych w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji ustalił, że działka [...] położona w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], stanowi grunt niezabudowany o powierzchni 0,4538 ha. W skład wnioskowanej działki wchodzą użytki gruntowe, tj.: grunty orne RV, RVI, pastwiska trwałe PsVI oraz nieużytek N. Działka od strony wschodniej graniczy z działką niezabudowaną nr [...] (użytek gruntowy Ls), od strony zachodniej z działkami o nr ew. [...] i [...] (użytki gruntowe – RV, RVI, PsVI i N). Działka nr [...] jest zabudowana obiektami wykorzystywanymi turystycznie. Od strony południowej działka inwestycyjna graniczy z niezabudowanymi działkami o nr [...] i [...] (użytek gruntowy RV, RIV i Ls). Od północy z niezabudowanymi działkami nr [...], [...], [...] (zajęte przez pastwiska i grunty orne). W szerszym ujęciu przestrzennym teren inwestycji stanowi wycinek części obrębu geodezyjnego [...] położony w enklawie leśnej. Cały obszar charakteryzuje się dużym udziałem gruntów leśnych. Enklawa leśna, której część stanowi przedmiotowa działka o nr ew. [...] opisana jest na mapie topograficznej jako [...]. Działka stanowiąca teren inwestycji jest niezabudowana, bezpośrednio sąsiaduje z działkami niezabudowanymi oraz jedną działką zabudowaną. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka objęta wnioskiem położona jest na otwartych terenach rolniczych. Zarówno część tekstowa, jak i graficzna studium nie przewidują przeznaczenia badanego terenu do jakiegokolwiek zainwestowania. Stan wykazany na ogólnodostępnych ortofotomapach, zdjęciach lotniczych, załączniku graficznym do projektu decyzji wskazuje, że przedmiotowa działka stanowi niezabudowany użytek rolny oraz nieużytek. Nieruchomość usytuowana jest w oddaleniu od zabudowanych działek, jakie odnotowano w kierunku zachodnim i północno-zachodnim od rozpatrywanego terenu. Pomimo występowania w sąsiedztwie zabudowy, w ocenie tutejszego organu, realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie ekspansję na tereny dotąd niezabudowane, niezagospodarowane, tworzące rozległe tereny użytkowane rolniczo i lasy. Po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Jak wspomniano powyżej, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na gruntach oznaczonych jako RVI , RV, PsIV i N. W przedmiotowej sprawie dojdzie zatem do zmiany gruntów rolnych i leśnych na grunty zabudowane zabudową rekreacyjną oraz stawem, co w rzeczywistości stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmiany. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby, a więc przede wszystkim zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową, mieszkaniową lub letniskową (rekreacyjną), czy też usługową. Wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmianę taką powoduje również czynność utwardzenia powierzchni gruntu przez nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że zakaz [zmiany sposobu użytkowania ziemi] należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów, czy zalesienia, a polegająca na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej, doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce zadrzewień pojawi się zabudowa jednorodzinna. Tym samym zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie miała miejsce w sytuacji zmiany formy lub rodzaju użytkowania powodującej trwałe lub okresowe zniszczenia aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem do zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych poprzez jego zastąpienie obiektami budowlanymi. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych tego krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w rozporządzeniu o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wyjaśnił, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B." jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca grunty rolne zostanie przekształcona na zabudowę rekreacyjną. Jak wyjaśniono powyżej, przedmiotowa działka stanowi użytek rolny w żaden sposób niezabudowany, zlokalizowany w otoczeniu innych gruntów rolnych i lasów. Powyższe tylko potwierdza, że utworzenie planowanej zabudowy nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Wprowadzenie zabudowy na tym terenie doprowadzi do zwiększenia intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Posadowienie planowanego obiektu stanowić będzie ingerencją w krajobraz, co z kolei bezwzględnie stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.

Rozważając możliwość zastosowania odstępstwa od tego zakazu organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania wyjątku zawartego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Analizując załącznik graficzny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Piecki, organ uzgadniający ustalił, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest poza granicami terenów zwartej zabudowy wsi. Ponadto na podstawie analizy mapy stanowiącej załącznik graficzny projektu decyzji oraz ogólnych ortofotomap ustalono, że analizowana nieruchomość posiada tylko jedną przyległą działkę zabudowaną ([...]), przy czym nieruchomość ta nie została zewidencjonowana. Przedmiotowa działka od zachodu, północy i południa graniczy z niezabudowanymi działkami zajętymi przez grunty rolne i lasy. Planowana inwestycja nie będzie stanowiła uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej lecz jej rozszerzenie, ekspansję w kierunku otwartych terenów. Kolejne odstępstwa zawarto w art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jednakże realizacja przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, nie dotyczy wykonywania prac na potrzeby ochrony przyrody oraz realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto planowane zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy zadań z zakresu obronności kraju, jak również likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. Mając na uwadze powyższe Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z ogólnodostępnymi ortofotomapami, w granicach terenu inwestycji znajdują się zadrzewienia. Realizacja zabudowy w granicach tych zadrzewień może stać również w sprzeczności z zakazem "niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru", o jakim stanowi § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto zamierzona budowa stawu rybnego niehodowlanego może stać w sprzeczności z zakazem "dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej" - § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Jednakże z uwagi na fakt, że analizowany projekt decyzji stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, organ odstąpił od ustalenia stanu faktycznego zadrzewień na terenie przedmiotowej działki. Nadto, obszar objęty przedsięwzięciem znajduje się również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. PLH280048. Uwzględniając fakt, że planowana inwestycja narusza zakaz rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", organ I instancji odstąpił od analizy wpływu realizacji przedsięwzięcia na obszary Natura 2000.

Tym samym, w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy budynku rekreacji indywidualnej i stawu rybnego niehodowlanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] na zasadach określonych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia K. M. i R. M. i po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest prawidłowe. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeka B. i Jezioro B." jest położony w gminach P., S., D., Ś. i B., obejmując środkową część dorzecza K., w tym zlewnię rzeki B. wraz z jeziorami: B., G., T., K., K., K., B., B., S., M. i S. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Rzeka B i Jezioro B", zgodnie z § 2 rozporządzenia, ustanowiono w celu zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Aby zapewnić realizację wskazanego celu ochrony przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wprowadzono zakazy określone w § 3 rozporządzenia. Działka o nr ew. [...] [...], gmina [...] jest zlokalizowana w odległości ok. 200 m od rzeki B, która stanowi środkowo-górny bieg rzeki K. Działka od strony wschodniej graniczy z działką niezabudowaną nr [...] (stanowiącą las), od strony zachodniej z niezabudowaną działką o nr ew. [...] i zabudowaną działką o nr ew. [...]. Od strony południowej działka inwestycyjna graniczy z niezabudowanymi działkami o nr ew. [...] i [...]. Od północy z niezabudowaną działką o nr ew. [...], zabudowaną działką o nr ew. [...] oraz niezabudowaną działką o nr ew. [...]. Dodatkowo jak wynika z ortofotomapy dostępnej w serwisie Geoportal północno-wschodnia część działki o nr ew. [...] pokryta jest roślinnością leśną. Planowana inwestycja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów z 28 grudnia 2022 r. działka o nr ew. [...] posiada powierzchnię 0,4550 ha, którą stanowią grunty orne klasy RV - 0,2335 ha, grunty orne klasy RVI - 0,0892 ha oraz nieużytek N - 0,1323 ha. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja ma posiadać maksymalną powierzchnię zabudowy do 70 m2, maksymalną wysokości budynku 7,5 m, maksymalną szerokość elewacji frontowej do 10 m. Z kolei budowa stawu będzie położna w całości na gruncie rolnym stanowiącym nieużytek - N oraz nie przekroczy powierzchni 1000 m2 i głębokość 3 m. Natomiast pkt 4.1 lit. e projektu decyzji o warunki zabudowy wskazuje, że "Inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych". Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy wskazał, że projekt decyzji o warunki zabudowy jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż z jednej strony dopuszcza budowę stawu rybnego niehodowlanego o powierzchni do 1000 m2 i głębokości 3 m, pomimo zalecenia ochrony zieleni oraz uwzględnienia naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Natomiast z pkt 1 załącznika nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że "przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie geodezyjnym [...], pośród rozproszonej zabudowy". Z kolei z pkt 3.1 załącznika nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że "na podstawie analizy terenu zlokalizowano w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowę mieszkalną jednorodzinną, gospodarczą, rekreacji indywidualnej oraz wody powierzchniowe, w tym zbiorniki wodne. Projektowany zbiornik wodny harmonizuje z sąsiednim otoczeniem i wodami powierzchniowymi i nie naruszy obecnego ładu przestrzennego". Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca grunty orne klasy RV i RVI oraz nieużytek N, zostanie przekształcona na grunt zabudowany budynkiem rekreacji indywidualnej oraz staw rybny niehodowlany - zgodnie z przedmiotowym projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo organ odwoławczy nadmienił, że przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska toczą się dodatkowo 2 inne postępowania odwoławcze w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na:

1) budowie stawu rybnego niehodowlanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], gdzie inwestorami są skarżący, dot. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...];

2) budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków o maksymalnej wydajności do 7,0 m3/dobę na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...], dot. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2023 r. znak: [...].

Powyższe wskazuje, że realizacja planowanej inwestycji wraz z dwiema pozostałymi inwestycjami planowanymi na sąsiednich działkach o nr ew. [...] oraz [...], stanowić będzie zwiększenie intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest nieznaczny i nie pełni funkcji dominującej, dla terenu gdzie występują głównie grunty orne, las oraz rzeka B.. W ocenie organu realizacja spornej inwestycji może wpłynąć negatywnie na wartości ekologiczne, estetyczne i kulturowe tego terenu i oznaczać będzie ingerencją w przyrodę i krajobraz, co, jak słusznie zauważył organ I instancji, stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, który ma służyć ochronie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przed ich degradacją. Organ II instancji stoi na stanowisku, że zamiana gruntów ornych klasy RV i RVI oraz nieużytku N na grunty zabudowane oraz staw rybny niehodowlany stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi, co stanowi naruszenia zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Organ wskazał, że obowiązujące na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B" zakazy zostały wprowadzone przez Wojewodę W. i są powszechnie obwiązującym prawem miejscowym. To prawodawca lokalny odpowiada za zakres zakazów w zespole przyrodniczo-krajobrazowym i jest uprawniony do ich zmiany m.in. poprzez wprowadzenie dodatkowych wyjątków. Regionalny Dyrektor i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać ich stosowania oraz dokonywać ich oceny pod kątem zgodności z Konsytuacją.

Mając na uwadze, że planowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B", a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnieśli K. M. i R. M., zarzucając temu organowi przewlekłe prowadzenie sprawy oraz błędy w działaniu, tj.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 26 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B" zastąpionym rozporządzeniem nr 62 Wojewody W., zmieniającym to rozporządzenie - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia i negatywnie wpłynie na krajobraz naturalny czy kulturowy zespołu, podczas gdy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół, a także błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że zakazy obowiązujące mocą wskazanego przepisu wyłączają możliwość zabudowy działki stanowiącej grunt niezabudowany znajdujący się na obszarze zespołu, podczas gdy ta forma ochrony przyrody nie wprowadza, mocą przepisów ustawowych, zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych,

b) § 3 ust. 1 pkt 1 i 4 rozporządzenia - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że planowana inwestycja może doprowadzić do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru oraz może stać w sprzeczności z zakazem dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, podczas gdy faktycznie planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół i nie spowoduje szkód, ani uszkodzeń oraz zmiany stosunków wodnych, o których stanowi organ II i I instancji,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski - poprzez brak prawidłowego wyważenia praw pomiędzy ochroną praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w granicach zespołu, jako prawa konstytucyjnie chronionego, a ochroną przyrody, jako części środowiska zważywszy, że zakazy opisane w rozporządzeniu podlegają ocenie, m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 144 kpa, stanowiącym, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia) - co w postępowaniu administracyjnym organu II instancji zdecydowanie nie miało miejsca, gdyż postępowanie trwało ponad 11 miesięcy,

b) art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowiącego o prawie do wniesienia ponaglenia w przypadku stwierdzenia przewlekłości w rozpatrywaniu sprawy, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a na złożone ponaglenie do organu II instancji, skarżący nigdy nie otrzymali odpowiedzi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w warunkach naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), jak i z naruszeniem mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia skarżących na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nieuzgadniające warunków zabudowy, wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym przez organy w trybie art. 106 kpa. W postępowaniu tym organy orzekające w tej sprawie, w ramach swojej właściwości rzeczowej, uzgadniały przedłożony im projekt decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z uwagi na położenie działki inwestycyjnej – co jest bezsporne - w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. (PLB280008) i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. (PLH280048) oraz zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.". Uzgodnienie to sprowadzać się miało do oceny, czy realizacja inwestycji obejmującej budowę budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego da się pogodzić z celami utworzenia powyższego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (pkt 1), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (pkt 4), zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Zakazy te odpowiadają treściowo zakazom ustanowionym w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 rozporządzenia Nr 26 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B", który stanowił w tej sprawie podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć. Zasadnicza kwestia sporna w tej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy organy zasadnie uznały, że skutkiem inwestycji ujętej w przedstawionym mu do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a więc inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej o maksymalnej powierzchni zabudowy do 70 m, maksymalnej wysokości budynku 7,5 m i maksymalnej elewacji frontowej do 10 m oraz stawu rybnego niehodowlanego o powierzchni 1000 m2 oraz głębokości 3 m, będzie niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru, zmiana stosunków wodnych i zmiana sposobu użytkowania ziemi w obszarze chronionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W ocenie Sądu, taki skutek nastąpi w wyniku lokalizacji budynku i stawu, i nie można zarzucić organom jakiejkolwiek wadliwości. Niewadliwie na płaszczyźnie prawnej, a przy tym czytelnie organy orzekające w sprawie wskazały, że projekt decyzji o warunki zabudowy jest wewnętrznie sprzeczny, gdyż z jednej strony dopuszcza budowę stawu rybnego niehodowlanego o powierzchni 1000 m2 i głębokości 3 m, a z drugiej strony zaleca ochronę zieleni oraz uwzględnienia naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Posadowienie budynku rekreacji indywidualnej wraz ze stawem rybnym niehodowlanym oznaczać będzie ingerencję w przyrodę i krajobraz, co jak słusznie zauważyły organy, stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, który ma służyć ochronie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przed ich degradacją. Dodatkowo zmiana gruntów ornych klasy V i VI oraz nieużytku na grunty zabudowane i staw rybny niehodowlany stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi. Zdaniem Sądu, jednoznaczne wskazuje to na naruszenie w przypadku realizacji inwestycji zakazów wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 rozporządzenia z uwagi na naruszenie obowiązku zachowania cech krajobrazu, dla którego ochrony został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Dodatkowo ocena prawnych warunków realizacji stawu ma na aktualnym etapie inwestycyjnym realny wymiar, jeśli dodatkowo uwzględni się systemowe warunki realizacji tego rodzaju obiektów. Otóż, uzupełniająco względem argumentacji organu Sąd zauważa, że wykonanie stawów podlega również reglamentacji ustawy Prawo wodne, a więc ustawy przyjętej w celu regulowania gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi (art. 1). Zgodnie z art. 10 pkt 4 tej ustawy, zarządzanie zasobami wodnymi służy, m.in., ochronie nie tylko wód, ale i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie utrzymywania lub poprawy stanu ekosystemów wodnych i zależnych od wód. W świetle art. 16 pkt 65 lit. c Prawa wodnego, stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji, są urządzeniami wodnymi, zaś wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 5000 m2 oraz głębokości nieprzekraczającej 3 m (...) wymaga zgłoszenia wodnoprawnego (art. 394 ust. 1 pkt 9), przy czym jeżeli realizacja dwóch lub więcej przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 9 i 10, skutkuje przekroczeniem parametrów określonych dla tych przedsięwzięć, organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych orzeka, w drodze decyzji, o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W świetle powyższej regulacji, zdaniem Sądu staw postrzegać należy, co do zasady, jako obiekt zaburzający (zmieniający) stosunki wodne. W realiach tej sprawy rodzaj planowego obiektu ocenić dodatkowo należy w aspekcie uwarunkowań przyrodniczych występujących na terenie działki inwestycyjnej, jako położonej w obszarze przyrodniczo chronionym, następstwem budowy stawu bez wątpienia będzie trwała zmiana stosunków wodnych. A to z kolei będzie miało konsekwencje dla walorów przyrodniczych zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeki B i Jezioro B" w postaci zniszczenia charakterystycznej dla tamtych terenów roślinności. Nie zmienia to jednak oczywiście tego, że ustanowione zakazy organy powinny w każdym indywidualnym przypadku rozważać z wyważeniem dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej: przyrody i prawa własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawa o ochronie przyrody, jako ograniczające konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości podlegać muszą z tego względu ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, w judykaturze trafnie przyjmuje się, że stosowanie przepisów przyjętych w celu ochrony obszarów chronionego krajobrazu wiąże się z koniecznością wyważenia prawa własności oraz ochrony przyrody jako części środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., II OSK 217/12 - dostępny są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje się skądinąd właśnie ochronę środowiska jako jedną z materialnych przesłanek dopuszczalności ograniczenia wolności i praw jednostki. Wyraźne wskazanie w art. 31 ust. 3 Konstytucji ochrony środowiska akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska. Zasada proporcjonalności daje zaś wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne (L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 31). Zdaniem Sądu, inkryminowane postanowienie wydane w tej sprawie nie uchybia zasadzie proporcjonalności, we właściwy sposób wyważa bowiem konkurujące ze sobą interesy inwestora oraz interes publiczny w zakresie ochrony przyrody. Wniosek ten Sąd powziął, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, której dotyczy postępowanie uzgodnieniowe, a którym jest budowa budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego, uwzględniając, że w równolegle toczącym się postępowaniu odwoławczym przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska toczą się dodatkowo dwa inne postępowania odwoławcze w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: 1) budowie stawu rybnego niehodowlanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gdzie inwestorami są skarżący, dot. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...]; 2) budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz przydomowej oczyszczalni ścieków o maksymalnej wydajności do 7,0 m3/dobę na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], dot. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2023 r. znak: [...]. Powyższe wskazuje, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że realizacja planowanej inwestycji wraz z dwiema pozostałymi inwestycjami planowanymi na sąsiednich działkach o nr ew. [...] oraz [...], stanowić będzie zwiększenie intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest nieznaczny i nie pełni funkcji dominującej, dla terenu gdzie występują głównie grunty orne, las oraz rzeka B. . W związku z powyższym nieuzasadnione byłoby nadanie w tej sprawie prymatu interesowi skarżących a nie interesowi publicznemu, wyrażającemu się potrzebą ochrony środowiska jako dobra wspólnego, ściśle wiążącego się z inną podstawową zasadą ustrojową, tj. przyjętą w art. 5 Konstytucji zasadą zrównoważonego rozwoju, która, jak się podkreśla w piśmiennictwie, wyznacza granice dla organów stanowiących oraz stosujących prawo. Skoro ustawodawca konstytucyjny nadał zasadzie zrównoważonego rozwoju charakter podstawowej zasady ustrojowej, to konsekwentnie musiał przyjąć, że zasada ta wywoła skutki także w zakresie praw i wolności konstytucyjnych. Należy uznać, że na płaszczyźnie konstytucyjnej ochrona środowiska obejmuje te zachowania, które wynikają z zasady zrównoważonego rozwoju. Ustawodawca konstytucyjny tym pojęciem obejmuje zachowania prewencyjne, konserwatorskie i restytucyjne prowadzące do zachowania zrównoważonego rozwoju (B. Rakoczy [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2013, art. 31). Odmowa uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia służącego celom rekreacji indywidualnej stanowi proporcjonalne działanie prewencyjne podjęte w celu realizacji wymogu zachowania zrównoważonego rozwoju. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia nie naruszają wskazanego w skardze przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oczywiście ta forma ochrony, z którą organy mają do czynienia w tej sprawie (zespół przyrodniczo-krajobrazowy), nie wprowadza mocą przepisów ustawowych zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Z uwagi na brak zakazu zabudowy w analizowanym obszarze skarżący uzyskali stąd decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego. Przyjąć należy, że z takiej postaci zakazu, jaki znalazł zastosowanie w tej sprawie, nie można wyprowadzić zakazu zabudowy obszaru w ogóle, niemniej zasadne jest postrzeganie wskazanego wymagania jako zakazu zabudowy, gdy ta w jakikolwiek sposób naruszałaby walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Uzasadnieniem jest tu pojęcie ochrony krajobrazowej (art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) oznaczającej zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Przepis ten niejako z definicji musi mieć zastosowanie do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (por. W. Radecki, D. Danecka, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2018, s. 277-278). Również nie można zarzucić organom, że zakaz wyprowadzony w stosunku do obszaru chronionego, który jest oparty na art. 45 ustawy o ochronie przyrody, został zinterpretowany w tej sprawie w sposób rozszerzający. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie wymagało uwzględnienia charakteru zaprojektowanej inwestycji, miejsca jej zlokalizowania, uwarunkowań jej towarzyszących i ich rozważenia w kontekście obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, uwzględniając wprowadzone w nim zakazy i wpływ, jaki na przedsięwzięcie ma zachowanie podlegającego ochronie krajobrazu rozumianego w tym przypadku jako synteza środowiska przyrodniczego, kulturowego i wizualnego. Wszystkie te elementy organy orzekające w sprawie prawidłowo uwzględniły. W sprawie nie zaistniały jednocześnie okoliczności objęte dyspozycją § 3 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, które zniosłyby w stosunku do analizowanej inwestycji zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 1, 4 i 7 rozporządzenia, a więc okoliczności, które uzasadniałyby uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na stwierdzenie, że rozważany przypadek dotyczy prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, bądź realizacji inwestycji celu publicznego lub zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa czy też likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Reasumując w ocenie Sądu, nie można zarzucić organom orzekającym w sprawie naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy, jak i ocena prawna są prawidłowe, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Natomiast zarzuty skargi dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i przekroczenie terminów załatwienia sprawy, w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Kwestia przewlekłości postępowania bądź bezczynności organu, mogła być bowiem przedmiotem odrębnej skargi, po spełnieniu warunków formalnych.

W tym stanie rzeczy, Sąd skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.