Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1200/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 91 , ust 1 , art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
article: art 44  ,m art 45 ,
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółka jawna z siedzibą w K. na uchwałę Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. [...] [...] spółki jawnej z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. nr CX/2992/23 w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] obr[...], jednostka ewidencyjna K.- P..

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności Skarżącej Spółki z uwagi na objęcie granicami użytku ekologicznego należących do Spółki nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], i [...] obr. [...] P. , pomimo tego, że nieruchomości te nie posiadają istotnych wartości przyrodniczych mogących uzasadniać wprowadzenie takiej formy ochrony,

- naruszenie art. 42, art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na terenie działek nr [...],[...], i [...] obr. [...] P. w Krakowie oraz wprowadzenie zakazów ujętych w § 3 zaskarżonej uchwały pomimo nieprzeprowadzenia rzetelnych i aktualnych badań fauny i flory na terenie tej nieruchomości, a co za tym idzie określenie obszaru tworzonego użytku ekologicznego w sposób dowolny, niepoparty stosownymi materiałami w postaci inwentaryzacji, opinii czy ekspertyz, niezbędnych dla uznania, że dany obszar zasługuję na ochronę w formie ustanowienia użytku ekologicznego,

- naruszenie art. 42 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności Skarżącej Spółki z uwagi na całkowite wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy jej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z uchwalonym kilka miesięcy wcześniej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap B", nieruchomości Skarżącej zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz drogi publiczne (teren MW.1 oraz teren KDD.1),

- naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wskazanie szczególnych celów ochrony stanowiących podstawę ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują zastosowania względem nieruchomości Skarżącej Spółki, gdyż brak jest na terenie tych nieruchomości jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych mogących podlegać ochronie, jak również muraw napiaskowych, czy też drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], i [...] obr. [...] P. , oraz zasądzenie postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, iż jest właścicielem nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] obr. 5. położonych w rejonie ul. L. w K.. Działki te są niezabudowane, nie rosną na nich również drzewa oraz krzewy. W chwili obecnej działki Spółki są użytkowane rolniczo -jest na nich uprawiana kukurydza. Działki te są regularnie orane, bronowane i poddawane innym zabiegom agrotechnicznym związanym z prowadzoną uprawą. W związku z tym nie występują na nich żadne elementy naturalnego środowiska przyrodniczego. Działki skarżącej Spółki od strony zachodniej sąsiadują z terenami użytkowanymi rolniczo (tj. działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...], które są oddzielone jedynie wąskim szlakiem drożnym na działkach nr [...], [...] i [...]), natomiast od strony północnej sąsiadują z zadrzewionymi terenami położonymi przy Szpitalu [...] oraz z porośniętą trawą działką nr [...]. Również od strony wschodniej teren Spółki graniczy z terenami porośniętymi trawą. Zadrzewienia stanowiące obudowę przyrodniczą stawów będących głównym przedmiotem ochrony w ramach użytku ekologicznego zlokalizowane są na południe od terenu Spółki, poza graniami działek objętych skargą. Na przedmiotowych nieruchomościach Skarżąca Spółka zamierzała realizować inwestycję polegającą na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zgodnie z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap B", przyjętego uchwałą rady Miasta Krakowa Nr CIII/2805/23 z dnia 11 stycznia 2023 roku. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego objęte skargą działki Skarżącej Spółki zostały włączone w przeważającej części do terenu o symbolu MW.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Niewielkie fragmenty działek nr [...] i [...] znalazły się natomiast w granicach terenu 1.KDD o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne. Plany Skarżącej nie mogą jednak zostać zrealizowane, gdyż uchwalą Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 roku (podjętą zaledwie 4 miesiące po uchwaleniu planu miejscowego obejmującego nieruchomości Skarżącej), na terenie jej nieruchomości został ustanowiony użytek ekologiczny "Słona Woda", a wprowadzone tą uchwałą zakazy właściwie wykluczają jakiekolwiek 6 gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, w tym w szczególności ich zabudowę zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie bowiem z § 3 przedmiotowej uchwały, na terenie użytku ekologicznego wprowadzono następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te me służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 7) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 8) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 9) umieszczania tablic reklamowych. Jako cel ustanowienia użytku ekologicznego w uchwale wskazano zachowanie ekosystemu wodnego, żródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt (§ 2 uchwały). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że ustawową kompetencją rady gminy wynikającą z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jest ustanawianie form ochrony przyrody, a jedną z takich form jest użytek ekologiczny. Przywołano również zawartą w art. 42 ustawy definicję użytku ekologicznego, zgodnie z którą użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Wyjaśniono również, że użytek ekologiczny "Słona Woda" o powierzchni 13,68 ha obejmuje otoczenie cennych przyrodniczo stawów (m. in. ze względu na miejsce lęgowe płazów) oraz zadrzewienia leśne. Objęty uchwałą obszar charakteryzuje się występowaniem takich typów zbiorowisk roślinnych jak: szuwary ze związku Phragmition, które wykształciły się nad niewielkimi stawami na granicy zadrzewień na południe od ul. Słona Woda, mozaika płatów szuwaru trzcinowego, szerokopałkowego i oczeretowego na większym stawem. Mniejszy staw, położony głębiej wśród zadrzewień porośnięty jest szuwarem z dominacją pałki szerokolistnej. Podniesiono także, że na wskazanym obszarze znajdują się niewielkie fragmenty roślinności nawiązującej do muraw napiaskowych, wykształcających się w miejscach suchych i ubogich w składniki odżywcze. Zgodnie z uzasadnieniem uchwały, teren użytku ekologicznego jest miejscem występowania, rozrodu i gniazdowania chronionych gatunków zwierząt objętych ochroną na mocy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Na terenie użytku znajdują się dwa stawy będące miejscem rozrodu 8 gatunków płazów, ponadto na terenie użytku stwierdzono także występowanie dwóch gatunków gadów, a także 76 gatunków awifauny oraz potwierdzono gniazdowanie 28 gatunków ptaków oraz pięciu gatunków nietoperzy. Zgodnie z uzasadnieniem projektu uchwały, proponowany obszar powinien zostać objęty formą ochrony przyrody zarówno ze względu na wartości przyrodnicze i krajobrazowe, jak i na konieczność ochrony żródlisk i zachowania korytarza ekologicznego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej podjęcie wywoła skutki finansowe dla budżetu miasta Krakowa, gdyż dla ustanowionego użytku należy wykonać tablicę informacyjną, której koszt szacuje się na kwotę ok. 3.500 zł. Stwierdzono również, że podjęcie uchwały może wywołać w przyszłości inne skutki finansowe dla budżetu miasta Krakowa, jeżeli przedmiotowa uchwała będzie skutkowała ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości. Mając na uwadze treść ww. przepisów uchwały przyjąć należy, iż nieruchomości skarżącej Spółki w zakresie objętym użytkiem ekologicznym zostały w całości wyłączone spod możliwości zabudowy i realizacji inwestycji kubaturowych, w tym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przewidzianej w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga przy tym, że od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego możliwość zabudowy nieruchomości Skarżącej nie wystąpiły jakiekolwiek okoliczności (w szczególności w zakresie uwarunkowań środowiskowych i przyrodniczych), które uzasadniałyby tak drastyczną zmianę polityki przestrzennej w odniesieniu do tych nieruchomości. Uwarunkowania przyrodnicze analizowanego trenu były bowiem dobrze znane organom planistycznym i były uwzględniane przy określaniu przeznaczenia nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że uchwała w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" narusza interes prawny Skarżącej Spółki w rozumieniu przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co uprawnia Skarżącą do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W ocenie skarżącej organ dokonał naruszenia art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] obr. 58 P. , albowiem pomimo braku wykazania spełnienia przesłanek ustawowych uzasadniających ustanowienie takiej formy ochrony przyrody, została ona uchwalona. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw do objęcia nieruchomości należących do Skarżącej Spółki granicami użytku ekologicznego, gdyż na nieruchomościach tych nie są zlokalizowane jakiekolwiek wartościowe elementy przyrodnicze mogące podlegać ochronie, a na pewno występowanie takich elementów nie zostało w żaden sposób wykazane lub nawet uprawdopodobnione. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o ochronie przyrody, użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Tymczasem na działkach Skarżącej Spółki nie ma żadnych pozostałości wartościowych ekosystemów, nie wykazano też, aby występowały tam którekolwiek z elementów przyrodniczych wymienionych w przytoczonym powyżej przepisie art. 42 ustawy o ochronie przyrody. Nie wykazano też, aby na tych działkach występowały stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, czy też ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Co więcej, w analizowanej sprawie w żaden sposób nie uwzględniono okoliczności, że działki należące do Skarżącej są użytkowane rolniczo (jest na nich uprawiana kukurydza, w związku z czym są one regularnie orane, bronowane i poddawane innym zabiegom agrotechnicznym), co właściwie wyklucza możliwość występowania na nich naturalnej roślinności i wartościowych przyrodniczo ekosystemów. W tym miejscu należy podnieść, że użytek ekologiczny to bardzo radykalna forma ingerencji w prawo własności nieruchomości, właściwe wykluczająca możliwość jakiegokolwiek gospodarczego wykorzystywania nieruchomości przez jej właściciela, a zatem jego ustanowienie powinno wynikać z konieczności objęcia ochroną elementów szczególnie wartościowych, których znacznie dla interesu publicznego jest na tyle duże, aby usprawiedliwiało tak istotne ograniczenie chronionego konstytucyjnie prawa własności. Co istotne, konkretne wartości przyrodnicze uzasadniające ustanowienie takiej formy ochrony powinny występować na konkretnej nieruchomości co do której wprowadza się ograniczenia, a nie ogólnie na całych obszarze ustanowionego użytku. Kwestionowana uchwała w żadnym miejscu nie wskazuje, jakie wartości przyrodnicze oraz elementy środowiska przyrodniczego mają podlegać ochronie na terenie działek należących do Skarżącej Spółki. Uzasadnienie uchwały jest bowiem bardzo ogólne i odnosi się przede wszystkim do elementów przyrodniczych zlokalizowanych po południowej stronie szlaku drożnego - ul. Słona Woda (takich jak stawy, szuwary oraz związane z nimi siedliska zwierząt podlegających ochronie - głownie płazów i gadów) lub też do elementów, których nie można jednoznacznie zlokalizować w oparciu o treść uchwały oraz zgromadzone w toku sprawy dokumenty. Przykładowo można wskazać w tym zakresie na ogólne stwierdzenie, że na wskazanym obszarze znajdują się niewielkie fragmenty roślinności nawiązującej do muraw napiaskowych, bez doprecyzowania, w którym dokładnie miejscu taka roślinności się znajduje i z jakiego powodu wymaga objęcia ochroną w formie użytku ekologicznego. W uzasadnieniu skarżonej uchwały wskazano również, że jednym z argumentów za ustanowieniem użytku ekologicznego ma być zachowanie korytarza ekologicznego. W tym zakresie należy jednak zauważyć, że po pierwsze nie sprecyzowano o jaki korytarz ekologiczny chodzi i jakim rzadkim lub chronionym gatunkom zwierząt ma on służyć, a po drugie i ważniejsze, ustawa o ochronie przyrody nie wskazuje aby sam fakt funkcjonowania na danym terenie korytarza ekologicznego mógł stanowić samodzielną podstawę do ustanowienia użytku ekologicznego. W świetle powyższego nie sposób zatem uznać, aby w przedmiotowej sprawie organ uchwałodawczy wykazał istnienie podstaw do objęcia nieruchomości Skarżącej Spółki granicami użytku ekologicznego, co powoduje, że kwestionowane rozstrzygnięcie w zakresie włączenia do użytku ekologicznego terenu działek nr [...],[...] i [...] należy uznać za dowolne i nieuzasadnione. W ocenie Skarżącej Spółki powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do należących do niej nieruchomości. Należy także zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie odwołano się bezpośrednio do żadnych opracowań, badań i analiz, co powoduje, że nie wiadomo dokładnie skąd uchwałodawca czerpał dane stanowiące podstawę do ustanowienia użytku ekologicznego oraz określenia jego granic. Stanowisko Skarżącej jest tym bardziej uzasadnione jeżeli weźmiemy pod uwagę, że w jednym z dokumentów powoływanych w dyskusji nad ustanowieniem spornego użytku ekologicznego, tj. w opracowaniu pt. "Uwarunkowania Przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. S. i ul. K. w Krakowie" sporządzonym w listopadzie 2019 roku przez Zarząd Zieleni Miejskiej w Krakowie, działki Skarżącej Spółki nie były kwalifikowane do objęcia użytkiem ekologicznym. Zgodnie z tym dokumentem, proponowany teren użytku ekologicznego (nazywanego w tym dokumencie użytkiem "P. W.") miał objąć wyłącznie tereny położone po południowej stronie ul. S. W., gdyż właśnie tam zidentyfikowano wartościowe przyrodniczo elementy wymagające ochrony. Skoro zatem w specjalistycznym opracowaniu dotyczącym uwarunkowań przyrodniczych przedmiotowego obszaru nie stwierdzono występowania na nieruchomości Skarżącej szczególnych wartości przyrodniczych uzasadniających ustanowienie użytku ekologicznego, jak również nie wskazano na występowanie takich wartości w uzasadnieniu skarżonej uchwały, to włączenie działek Skarżącej do użytku ekologicznego nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Analizując ostatecznie ustalone granice użytku ekologicznego nie sposób przy tym nie zauważyć, że granice te zostały w nienaturalny i niezrozumiały sposób wysunięte w kierunku północnym i objęły teren położony po północnej stronie ul. S. W. (w tym działki Skarżącej Spółki), który ma diametralnie odmienny charakter od pozostałego obszaru wyznaczonego użytku ekologicznego. O ile bowiem po południowej stronie ul. S. W. znajdują się terenu porośnięte bujną i wartościową roślinnością, o tyle po północnej stronie tego szlaku drożnego znajdują się tereny użytkowane rolniczo (wykorzystywane pod uprawę kukurydzy) bądź też porośnięte trawą o znikomej wartości przyrodniczej. Na pierwszy rzut oka widać, że tereny te nie pozostają w ścisłym związku z wartościowymi terenami przyrodniczymi położonymi po południowej stronie ul. Słona Woda, a objęcie ich granicami użytku ma charakter sztuczny, arbitralny i niezrozumiały. W tym kontekście należy również wskazać, że z uwagi na fakt, że uchwała o objęciu danego terenu jedną z form ochrony przyrody określonej w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności, kontrola tej uchwały wymaga weryfikacji, czy ustanowienie danej formy ochrony na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Takie stanowisko wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2010 roku, sygn. II OSK 1053/10, odnoszącym się do zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, a zatem zbliżonej formy ochrony przyrody jak użytek ekologiczny. Biorąc natomiast pod uwagę szczątkowy charakter sporządzonego uzasadnienia objętej niniejszą skargą uchwały, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do przyczyn objęcia granicami użytku ekologicznego terenów położonych po północnej stronie ul. Słona Woda, należy stwierdzić, że przywołane powyżej poglądy mogą znaleźć pełne zastosowanie do niniejszej sprawy, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wymóg wykazania i uzasadnienia przesłanek do objęcia nieruchomości Skarżącej Spółki granicami użytku ekologicznego nie został spełniony.

W kwestii zarzutu naruszenia 42 ustawy o ochronie przyrody w zw, z art, 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust, 3 w zw. z 64 ust, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione naruszenie prawa własności Skarżącego ze względu na ustanowienie użytku ekologicznego w sytuacji, w której brak jest przesłanek do ustanowienia na obszarze obejmującym działki nr [...],[...] i [...] obr, [...] P. takiej formy ochrony przyrody skarżąca Spółka podniosła, że w jej ocenie objęcie należącej do niej nieruchomości granicami użytku ekologicznego "Słona Woda" jest rozwiązaniem absolutnie nieprawidłowym i świadczy o przekroczeniu przysługującego gminie uprawnienia do władczego ingerowania w prawo własności nieruchomości poprzez ustanawianie wskazanej formy ochrony przyrody. W odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...] nie występują bowiem szczególne uwarunkowania przyrodnicze mogące stanowić podstawę do wprowadzenia wobec tych działek tak daleko idących ograniczeń związanych z ochroną przyrody. Skarżąca ma oczywiście świadomość, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy - przyznaje organom gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności nieruchomości, poprzez objęcie danego terenu jedną z przewidzianych w ustawie form ochrony przyrody, niemniej w ocenie Skarżącej działania organu podejmowane w ramach omawianego uprawnienia nie mogą cechować się dowolnością, lecz koniecznie muszą mieć charakter celowy i przemyślany. Dopuszczalne jest bowiem jedynie wprowadzanie ograniczeń opartych na racjonalnych przesłankach wynikających z potrzeby ochrony istotnych wartości wpisujących się w interes pubiiczny przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Wspomnianego władztwa nie należy natomiast rozumieć jako pełnej swobody gminy w określaniu wymogów w zakresie ochrony przyrody dla poszczególnych obszarów. Nie negując zatem potrzeby ochrony wartości przyrodniczych, ani też zasadności ustanowienia użytku ekologicznego tam, gdzie jest to uzasadnione celami ochrony przyrody. Skarżąca podkreśla jednak, że działania rady gminy nie mogą przerzucać tego ciężaru w sposób nieproporcjonalny na jednostki. Przy wprowadzaniu takich ograniczeń w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości powinna być bowiem zachowana równowaga pomiędzy interesem publicznym i indywidualnym oraz rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości. W świetle ustalonych okoliczności sprawy, a w szczególności z uwagi na brak jakichkolwiek wartości przyrodniczych w przypadku nieruchomości należących do skarżącej Spółki oraz wynikającego z planu miejscowego przeznaczenia tej nieruchomości, nie sposób uznać, aby taka równowaga została zachowana w niniejszej sprawie. Podjęcie takiej uchwały nie może być pozostawione całkowitej uznaniowości i dowolności organów. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w pełni aktualne na gruncie przedmiotowej sprawy pozostają poglądy sądów administracyjnych odnoszące się do zasad korzystania przez gminy z tzw. władztwa planistycznego przyznanego im na podstawie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście zachowania wynikającej z Konstytucji RP zasady proporcjonalności. W tym kontekście warto wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 roku, sygn. II OSK 2811/20, gdzie mocno podkreślono, że Rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak taka ingerencja musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, §85, 17października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Adekwatne dla przedmiotowej sprawy stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. II OSK 518/13, LEX nr 1483388, gdzie stwierdził, że władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. II OSK 518/13, LEX nr 1483388). Należy ponadto wskazać na treść art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli. Ponadto konieczne jest wykazanie, że ograniczenie konstytucyjnych uprawnień jest uzasadnione ochroną dobra wyższego rzędu. Należy również podkreślić, że w żadnym wypadku nie może dojść do naruszenia istoty praw i wolności. Na potwierdzenie tego stanowiska warto przytoczyć tezę z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu". Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (LEX nr 139381) stwierdził, że: Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej. Przenosząc powyższe poglądy na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do nieruchomości należących do skarżącej nie czyni zadość wskazanym standardom określającym warunki ingerencji rady gminy w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości, a w szczególności nie spełnia wymogu niezbędności oraz proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń w stosunku do założonych celów ochronnych. Podkreślenia wymaga bowiem, że w niniejszej sprawie nie wykazano, aby na nieruchomościach Skarżącej występowały uwarunkowania przemawiające za objęciem ich granicami użytku ekologicznego. Co więcej, dotychczasowa polityka przestrzenna Miasta Krakowa wskazywała, ze teren ten jest przeznaczony do zabudowy, co wynikało zarówno z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jak i z ustaleń obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap B", który został przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIII/2805/23 z dnia 11 stycznia 2023 roku, podjętą zaledwie 4 miesiące przed ustanowieniem dla tego terenu użytku ekologicznego. Okoliczność ta wskazuje zatem na daleko idącą niekonsekwencję Rady Miasta Krakowa, która w odstępie zaledwie kilku miesięcy podjęła względem nieruchomości Skarżącej dwie całkowicie wykluczające się uchwały określające zasady zagospodarowania nieruchomości oraz zasady ich użytkowania. Nastąpiło to przy tym pomimo braku wystąpienia jakichkolwiek nowych okoliczności uzasadniających zmianę polityki przestrzennej gminy wobec nieruchomości Skarżącej. Podkreślenia wymaga również, że na brak podstaw do objęcia granicami użytku ekologicznego terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wskazywał Prezydent Miasta Krakowa w swojej opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 roku. Podkreślił on, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ podkreślił również, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Prezydent Miasta Krakowa podkreślił, że ustanawiając użytek ekologiczny należy przedstawić niepodważalne dowody, że objęcie ternu ochroną w takim zakresie jak proponuje projekt uchwały jest niezbędne dla osiągnięcia celów, dla których użytek ekologiczny "Słona Woda" ma być ustanowiony. Projektodawcy uchwały w żaden sposób nie odnieśli się do tych uwag i zastrzeżeń, co również należy uznać za istotną wadę przyjętej uchwały. Należy również podnieść, że w doktrynie i orzecznictwie mocno podkreśla się, że pomimo braku uregulowania w przepisach szczegółowej procedury przygotowania i podejmowania uchwały w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego, niewątpliwie istotnym elementem tego procesu powinny być konsultacje społeczne z udziałem lokalnej społeczności, w tym właścicieli nieruchomości, które mają zostać objęte granicami użytku ekologicznego. W przedmiotowej sprawie były wprawdzie prowadzone konsultacje społeczne, niemniej wyniki tych konsultacji nie zostały w większości uwzględnione przez projektodawców uchwały. Należy bowiem zauważyć, że wśród opinii zebranych w formie formularzy konsultacyjnych (łącznie 161 głosów) dominowały głosy sprzeciwiające się ustanowieniu użytku (43 głosy) lub też opowiadające się za ograniczeniem zakresu użytku ekologicznego (72 głosy). Przytłaczająca większość mieszkańców uczestniczących w konsultacjach społecznych nie zaakceptowała zatem przyjętych w kwestionowanej uchwale rozwiązań, co stanowi istotną okoliczność z punktu widzenia zasadności i konieczności przyjęcia uchwały w takim kształcie. Brak uwzględnienia przedmiotowych uwag zdaniem Skarżącej stanowi dodatkową okoliczność świadczącą o nienależytym wyważeniu w niniejszej sprawie interesu publicznego oraz interesów indywidualnych, a w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Za istotną wadę kwestionowanej uchwały należy również uznać brak prawidłowego określenia skutków finansowych jej podjęcia, w szczególności w kontekście praktycznie pewnego wystąpienia roszczeń odszkodowawczych wynikających z przepisu art. 131 ustawy Prawo ochrony środowiska z uwagi na wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości należących do podmiotów prywatnych, które w obowiązującym planie miejscowym były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W uzasadnieniu uchwały wskazano bowiem w tym zakresie, że uchwała wywoła skutki finansowe dla budżetu miasta z uwagi na konieczność wykonania tablicy informacyjnej (której koszt oszacowano na kwotę ok. 3.500 zł), natomiast w zakresie roszczeń odszkodowawczych zasygnalizowano jedynie, że uchwała może wywołać w przyszłości inne skutki finansowe, jeżeli będzie skutkować ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Biorąc pod uwagę okoliczność, że większość terenów objętych użytkiem ekologicznym stanowi własność podmiotów prywatnych, a część z tych terenów (o powierzchni ok. 34.000 m2) jest przeznaczona w obowiązującym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, oczywistym jest, że ustanowienie użytku ekologicznego spowoduje ograniczenie sposobu korzystania z tych nieruchomości i zaktualizuje obowiązek zapłaty przez gminę odszkodowań, których łączna wysokość według bardzo ostrożnych szacunków może wynieść ok. 40 - 50 milionów złotych. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w radzie miasta toczyła się gorąca debata w kwestii zasadności ustanowienia użytku ekologicznego oraz jego granic, również w kontekście kosztów takiego rozwiązania dla budżetu miasta. Radny Grzegorz Stawowy złożył nawet poprawkę zmierzającą do wyłączenia m. in. działek skarżącej Spółki z projektowanego użytku ekologicznego, wskazując że teren ten nie ma szczególnych wartości przyrodniczych uzasadniających objęcie go omawianą formą ochrony, a ponadto wskazywał na ogromne koszty finansowe takiego rozwiązania wynikające z konieczności zapłaty odszkodowań dla właścicieli nieruchomości, które w uchwalonym wcześniej planie miejscowym zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Na zasadność wyłączenia z granic użytku ekologicznego terenów przeznaczonych w obowiązującym planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wskazywał również Prezydent Miasta Krakowa w opinii nr 45/2023 z dnia 24 kwietnia 2023 roku. Zarówno opinia Prezydenta, jak i poprawka radnego Grzegorza Stawowego nie zostały uwzględnione, a w dyskusji poprzedzającej podjęcie kwestionowanej uchwały radni bagatelizowali kwestię konsekwencji finansowych wynikających z podjęcia uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego, pomimo tego, że przedstawiciele władz miasta Krakowa, w tym wiceprezydent Jerzy Muzyk oraz dyrektor Wydziały Kształtowania Środowiska Małgorzata Mrugała wskazywali, że na chwilę obecną zgłoszone wobec miasta roszczenia z tytułu ustanowienia użytków ekologicznych opiewają na kwotę przekraczającą 145 min zł (a wytoczone przeciw gminie powództwa obejmują kwotę ponad 116 min zł). Radny Łukasz Maślona wskazał w tym zakresie, że w skali kraju nie zapadł jeszcze żaden wyrok zasądzający odszkodowanie za ustanowienie użytku ekologicznego. Biorąc pod uwagę skalę potencjalnych kosztów ustanowienia przedmiotowego użytku ekologicznego, w ocenie Skarżącej jego ustanowienie powinno być poprzedzone wnikliwymi analizami ekonomicznymi, w których potencjalne korzyści przyrodnicze związane z ustanowieniem użytku ekologicznego powinny być zestawione z rzeczywistymi kosztami finansowymi takiego rozwiązania. W przedmiotowej sprawie takich analiz nie przeprowadzono, a wskazywane konsekwencje finansowe w postaci wystąpienia roszczeń odszkodowawczych całkowicie zlekceważono, co najlepiej oddaje prezentowane w toku debaty nad przedmiotową uchwałą stanowisko radnego Łukasza Maślona. Okoliczność ta również przemawia za uznaniem, że w tej sprawie nie wyważono w prawidłowy sposób wszystkich pozostających ze sobą w konflikcie interesów, w tym interesu właścicieli nieruchomości, interesu finansowego gminy oraz interesu publicznego w postaci dążenia do ochrony najbardziej wartościowych elementów środowiska przyrodniczego. W szczególności odnosi się to nieruchomości należących do Skarżącej Spółki, które nie tylko nie posiadają szczególnych wartości przyrodniczych, ale są również przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, której realizację zaskarżona uchwała wyklucza, co spowoduje obciążenie budżetu gminy wielomilionowym odszkodowaniem. W tym stanie rzeczy istnieją wszelkie podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie nieruchomości należących do skarżącej Spółki.

Zarzut naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, polega wedle skarżącej na wskazaniu w uchwale celów ustanowienia użytku ekologicznego, które nie znajdują żadnego zastosowania względem działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] P. gdyż na tych nieruchomościach nie występują wskazane w celach ochronnych elementy środowiska przyrodniczego. Zgodnie z przepisem § 3 zaskarżonej uchwały celem ustanowienia przedmiotowego użytku ekologicznego jest zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. W tym miejscu należy wskazać, że na nieruchomościach Skarżącej Spółki nie występują wskazane w uchwale elementy środowiska przyrodniczego. W szczególności brak jest jakichkolwiek elementów ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych. Nie występują tu również murawy napiaskowe, czy też drzewostany stanowiące siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Wręcz przeciwnie, z przeprowadzonych analiz wynika, że na tej nieruchomości nie stwierdzono występowania chronionych gatunków zwierząt, a w szczególności związanych ze środowiskiem wodnym gadów i płazów, których występowanie i ochrona stanowiły główny cel ustanowienia przedmiotowego użytku ekologicznego. Tym samym należy stwierdzić, że wskazane w uchwale cele ochronne stanowiące podstawę do utworzenia użytku ekologicznego w żadnym stopniu nie odnoszą się do użytkowanych rolniczo działek nr [...], [...] i [...]. Okoliczność ta dodatkowo wskazuje na całkowitą bezpodstawność przyjętego w uchwale rozwiązania polegającego na objęciu graniami użytku ekologicznego terenu należącego do skarżącej Spółki.

Podsumowując należy stwierdzić, że objęcie działek Skarżącej Spółki granicami użytku ekologicznego nie znajduje podstaw w uwarunkowaniach przyrodniczych tego terenu, a także w treści przepisów ustawy o ochronie przyrody, co świadczy o tym, że zaskarżona uchwała skutkuje nadmierną i nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności nieruchomości, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...]. [...] i [...] obr. [...] P. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ przedstawił przebieg procedury podjęcia uchwały. Następnie wskazał, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Umieszczenie odwołania do ochrony środowiska w pierwszym rozdziale Konstytucji, zawierającym zasady i założenia uznane przez ustrojodawcę za szczególnie ważne dla bytu państwa, potwierdza, iż ochrona środowiska, obok niepodległości i nienaruszalności terytorium, zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwa obywateli oraz dziedzictwa narodowego stanowi najdonioślejsze cele państwa. Jak wskazuje P.Tuleja środowisko należy rozumieć szeroko. W jego zakres wchodzą wszystkie elementy środowiska naturalnego. Istotne znaczenie dla wykładni art 5 Konstytucji ma konieczność kierowania się w ochronie środowiska zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada ta została wyrażona w wielu dokumentach międzynarodowych, dlatego też sposób jej rozumienia i konsekwencje obowiązywania w polskim systemie prawa powinny być spójne z tymi dokumentami. Oznacza ona przede wszystkim, że ingerencja w środowisko powinna być jak najmniejsza, a korzyści społeczne płynące z tej ingerencji powinny przeważać nad szkodami. Ochrona środowiska jako jedna z podstawowych wartości porządku konstytucyjnego znajduje wyraz w dalszych przepisach Konstytucji - art 68 ust. 4 (władze publiczne są obowiązane zapobiegać negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska), art 74 (ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które mają prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom i zarazem wspierać obywateli w działaniu na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska), art 86 i art 31 ust 3. Adresatem konstytucyjnego obowiązku jego ochrony są nie tylko organy władzy publicznej (m.in. przez wyrażony w art 74 ust 1 obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obecnemu i przyszłym pokoleniom), ale i podmioty prywatne (m.in. przez wprowadzenie w art 86 powszechnego obowiązku dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie). Jak wynika z art 31 ust 3 Konstytucji ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które uzasadniają ingerencję w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Ochrona zasobów środowiska realizowana jest w głównej mierze na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i przepisów szczególnych, w tym ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej jako u.o.p.), która określa szczegółowe zasady ochrony obszarów i obiektów o wartościach przyrodniczych, krajobrazu, zwierząt i roślin zagrożonych wyginięciem oraz drzew, krzewów i zieleni. Ochrona przyrody, w rozumieniu u.o.p., polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody. Cele ochrony przyrody realizowane są przez: 1) uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687 oraz z 2023 r. poz. 877), programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, strategiach rozwoju ponadlokalnego, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej; 2) obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody; 3) opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych; 4) realizację programu ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planem działań; 5) prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody; 6) prowadzenie badań naukowych nad problemami związanymi z ochroną przyrody. Wskazane w ustawie sposoby realizacji celów ochrony przyrody mają charakter niewykluczający i brak jest w ustawodawstwie normy wyłączającej możliwość objęcia formą ochrony przyrody z uwagi na fakt uprzedniego ustalenia przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 42 u.o.p. użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej - naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania. Ochrona różnorodności biologicznej ma swoje źródło również w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych oraz prawach stanowionych na ich podstawie. Konwencja o różnorodności biologicznej sporządzona w Rio de Janeiro 5 czerwca 1992r. (ratyfikowana przez Polskę 13 grudnia 1995 r.) zwraca szczególną uwagę na znaczenie różnorodności biologicznej oraz odpowiedzialność państwa za ochronę swojej różnorodności biologicznej oraz zrównoważone użytkowanie własnych zasobów biologicznych. Ochrona prowadzona przez państwa polega m.in. na ustanawianiu systemu obszarów chronionych lub obszarów, na których muszą być podjęte specjalne działania w celu ochrony różnorodności biologicznej, obejmuje odpowiednimi regulacjami, wspiera ochronę ekosystemów i naturalnych siedlisk oraz utrzymanie zdolnych do życia populacji gatunków w ich naturalnym otoczeniu, wspiera z punktu widzenia środowiska racjonalny i zrównoważony rozwój na obszarach sąsiadujących z obszarami chronionymi, mając na uwadze wzmocnienie ochrony tych obszarów, reguluje lub zarządza odpowiednimi procesami i kategoriami działań, w przypadku, gdy zostanie stwierdzony istotny negatywny wpływ na różnorodność biologiczną. Różnorodność biologiczna stanowi również istotny aspekt zainteresowania Unii Europejskiej. Zagadnienie utraty bioróżnorodności jest przedmiotem unijnej strategii na rzecz bioróżnorodności 2030, w której wskazano istotne znaczenie różnorodności biologicznej jako podstawy gospodarki i dobrostanu, w szczególności zaś jej znaczenie dla wyzwań jakie wiążą się ze zmianami klimatu. W dokumencie sprawozdawczym wykonanie poprzedniej strategii wskazuje się, że główne zagrożenia dla różnorodności biologicznej - utrata siedlisk (w szczególności wskutek niekontrolowanego rozrastania się miast, intensyfikacji rolnictwa, porzucania gruntów i intensywnej gospodarki leśnej), zanieczyszczenie, nadmierna eksploatacja (w szczególności w zakresie rybołówstwa), inwazyjne gatunki obce i zmiana klimatu - wciąż wywierają presję, powodując utratę gatunków i siedlisk oraz skutkując degradacją ekosystemu i osłabiając jego odporność Unijna strategia zakłada plan odbudowy zasobów przyrodniczych, w szczególności zwracając uwagę na konieczność wyznaczania dodatkowych obszarów chronionych i korytarzy ekologicznych" . Działania Rady Miasta obejmujące ochroną obszarową realizują te założenia. W literaturze podnosi się (E.Trzaskowska Ochrona różnorodności biologicznej w miastach jako jedna z zasad wdrażania zrównoważonego rozwoju, Studia Miejskie tom 19(2015)), że duża różnorodność biologiczna jest podstawową zasadą konserwacji natury. Procesy komplikacji i wzmagania homeostazy ekologicznych systemów miejskich mogą być przyspieszane, przez podjęcie działań w tworzeniu wielofunkcyjnych terenów zieleni oraz wprowadzeń/ekstensywnych zasad jej pielęgnacji (...). Wpływa ona na poprawę warunków klimatycznych, retencjonowanie wód opadowych, ochładzanie terenów miejskich, obniżanie poziomu hałasu (...) co niestety mimo powszechnej znajomości roli roślin i terenów zieleni w miastach, nie jest dostatecznie doceniane. Szczególną uwagę zwraca się na rolę kształtowania całościowego systemu zieleni w skali całego miasta łączącego poszczególne elementy w zespoły, kompleksy. Na niedostateczne działania związane z ochroną obszarów przyrodniczych, w szczególności w miastach zwraca uwagę środowisko naukowe oraz organizacje społeczne. Biorąc pod uwagę istotne znaczenie problematyki zachowania bioróżnorodności objęcie nieruchomości skarżącej ochroną obszarową w postaci użytku ekologicznego było uzasadnione i nie narusza prawa. Postulowana powszechnie w środowisku naukowym konieczność natychmiastowego zajęcia się bezpośrednimi i pośrednimi czynnikami powodującymi utratę bioróżnorodności stanowi istotny element wzrostu świadomości mieszkańców i radnych wpływających na zmianę polityki w tym zakresie Teren w rejonie ul. Słona Woda stanowi jeden z kluczowych obszarów realizowanej obecnie polityki Miasta, ukierunkowanej na powstanie kompleksowego i równocześnie unikatowego ciągu terenów zieleni tzw. Zielonego Pierścienia Podgórza - "Nowych Plant Podgórskich". Podstawową funkcją tego terenu winna być funkcja parkowa, rekreacyjno-wypoczynkowa, z poszanowaniem istniejących zasobów przyrodniczych.

Przy tworzeniu użytku ekologicznego brane są pod uwagę zarówno uwarunkowania planistyczne jak i społeczne, jednakże przesłanki przyrodnicze, zwłaszcza oparte na analizach wyników przeprowadzonych badań naukowych, tj. inwentaryzacje botaniczne, zoologiczne i mykologiczne, mogą - jako najistotniejsze z merytorycznego punktu widzenia - przesądzać o podejmowanych rozstrzygnięciach. Nie oznacza to, że opinie mieszkańców zebrane w czasie konsultacji społecznych nie były brane pod uwagę. Dowodem dyskusji i przeprowadzonych analiz są zapisy z wielu spotkań organizowanych w ramach prowadzonych konsultacji społecznych oraz zapisy z posiedzenia Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa przed wprowadzeniem projektu uchwały pod obrady, a także zgłaszane i głosowane poprawki. Kontrowersje natury formalno-prawnej w aspekcie planistycznym, społecznym i przyrodniczym znajdowały również odzwierciedlanie w opiniach Prezydenta Miasta Krakowa, tak w odniesieniu do projektu uchwały jak i do zgłaszanych poprawek. Spółka zarzuca, że przytłaczająca większość mieszkańców uczestniczących w konsultacjach społecznych nie zaakceptowała rozwiązań przyjętych w uchwale, co zdaniem skarżącego stanowi istotną okoliczność z punktu widzenia zasadności i konieczności przyjęcia uchwały w takim kształcie, a w konsekwencji skutkuje naruszeniem zasady proporcjonalności w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tym miejscu warto zaznaczyć, że konsultacje społeczne mają charakter opiniujący i nie kreują prawa, a ich wyniki nie wiążą organów gminy. Mają one na celu zapoznanie się z opiniami, życzeniami i oczekiwaniami społecznymi na dany temat Organem decyzyjnym w przedmiotowym zakresie jest organ uchwałodawczy, a więc Rada Miasta Krakowa. Co istotne z raportu z przeprowadzonych konsultacji społecznych wynika, że Rady Dzielnic: Xi Podgórze Duchackie i XII Bieżanów Prokocim pozytywnie zaopiniowały projekt użytku ekologicznego "Słona Woda", to samo dotyczy Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska i Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego. W ramach prowadzonych konsultacji społecznych mieszkańcy mogli wyrażać swoje opinie, uwagi, wnioski i postulaty dotyczące projektu uchwały za pomocą specjalnego formularza poprzez Elektroniczną Platformę Usług Administracji Publicznej, pocztą elektroniczną, pocztą tradycyjną lub składając osobiście w siedzibie Urzędu. Do Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło łącznie 161 formularzy konsultacyjnych. Wśród formularzy konsultacyjnych, które wpłynęły w terminie 11 zawierało uwagi popierające ustanowienie użytku ekologicznego w proponowanych granicach, 13 zawierało uwagi popierające ustanowienie użytku ekologicznego na większym obszarze, 4 dotyczyło utworzenia parku Słona Woda, 72 dotyczyły wyłączenia poszczególnych działek z objęcia planowanym użytkiem, 15 zawierało negatywne opinie w sprawie ustanowienia lub ewentualnej zmiany granic, 43 dotyczących całkowitego sprzeciwu powstaniu użytku ekologicznego, 1 formularz dotyczył tężni solankowej, 2 formularze nie zawierały treści. W dniu 2 lutego 2023 r. zgodnie z uchwałą nr Cll/2805/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 stycznia 2023 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piaski Wielkie - etap B", w którym określono, że podstawowym przeznaczeniem dla działek o numerach: [...], [...] i [...], obręb [...] K.-P. jest zabudowa budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (MW.1) oraz w niewielkim fragmencie drogą publiczną (KDD.1). Organ zwraca jednak uwagę, że już na etapie przyjmowania planu miejscowego w analizie ekofizjograficznej oraz podsumowaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dokumenty dostępne na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa w zakładce; Władze i Miasto - Rada Miasta Krakowa kadencja VIII 2018-2024 - Uchwały) zwrócono uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazywał, że bez wątpienia w wyniku realizacji zabudowy w obrębie omawianych terenów MW, MN/U i części MN nastąpi znaczące zmiany w środowisku, które są nieuniknione w przypadku przekształcania terenów pełniących dotychczas funkcje przyrodnicze na cele budowlane. Nowe zainwestowanie skutkować będzie zmniejszeniem areału terenów zieleni, w tym siedlisk przyrodniczych gatunków zwierząt chronionych, nasilą się również oddziaływania antropogeniczne. Należy zwrócić uwagę, że realizacja zabudowy może nie pozostać bez wpływu na stosunki wodne, które są istotne dla zachowania właściwego stanu cennych siedlisk przyrodniczych. W konsekwencji tych działań obszar potencjalnego utworzenia użytku ekologicznego ulegnie znacznemu ograniczeniu, bądź pomysł objęcia ochroną tego obszaru zostanie całkowicie zaniechany. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wysokie walory przyrodnicze omawianych terenów najkorzystniejszym byłoby ich pozostawienie do pełnienia funkcji przyrodniczych przy jednoczesnej możliwości przeznaczenia części obszaru jako terenów rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców Miasta. Ostatecznie organ ten wskazał, że mając na względzie ustalenia obowiązującego Studium Miasta Krakowa oraz biorąc pod uwagę przedłożone pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. wyjaśnienia, stanowisko organu sporządzającego projekt dokumentu (wskazano, że biorąc pod uwagę postanowienia Studium nie jest możliwe przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej lub nieurządzonej wszystkich obszarów wskazanych w opracowaniu ekofizjograficznym do pełnienia funkcji z wiodącą funkcją przyrodniczą, gdyż ich sumaryczna powierzchnia przekracza 50% powierzchni wydzielonego na rysunku Studium terenu zabudowy mieszkaniowej) przyjmuje się do wiadomości. Wobec powyższego, mając świadomość nieuchronności zagospodarowania tych terenów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie jedynie ponownie zwraca uwagę, iż w jego opinii tereny odznaczające się wysokimi walorami przyrodniczymi w skali miasta, do których należy analizowany obszar, nie powinny podlegać zabudowie. Wzmocnienie ochrony zasobów przyrodniczych objętych uprzednio uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności oceną wartości przyrodniczych wynikających z ustaleń planu. Jak wskazano w podsumowaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko uzasadnieniem niemożności objęcia całego obszaru ochroną przed zabudową były nie uwarunkowania przyrodnicze, ale wyłącznie uchwalone wiele lat temu Studium, które przeznaczyło teren pod zabudowę. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy z uwagi na ustalenia studium nie wyklucza podjęcia działań ochronnych na gruncie norm środowiskowych. Wobec narastającej świadomości zagrożeń związanych z utratą różnorodności biologicznej oraz jej znaczącym wpływem na tworzenie miasta odpornego na nadchodzące zmiany klimatyczne nie można odmówić Radzie prawa do refleksji (kwestionowana zmiana polityki planistycznej) i wprowadzenia korekt w zakresie dotychczas wyznaczającym prawo własności. Z art. 3 u.o.p. wynika, że sposoby realizacji ochrony przyrody nie mają charakteru wykluczającego się. Brak jest w ustawodawstwie normy wyłączającej możliwość objęcia formą ochrony przyrody z uwagi na uprzednio obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej, że już na etapie uchwalania planu w ramach procedury okoliczności te były dyskutowane, a wyspecjalizowany organ ochrony środowiska postulował objęcie ochroną tego terenu wskazując ważne walory przyrodnicze.

Organ podkreślił, iż wszystkie 3 działki Skarżącej spółki tj. nr [...] (o powierzchni 0,3527 ha), nr [...] (o powierzchni 0,1809 ha) oraz nr [...] (o powierzchni 0,0956 ha), obręb [...] K.-P. objęte zostały w całości granicami użytku ekologicznego "Słona Woda" , oraz że na każdej z w/w działek znajdują się elementy cenne przyrodniczo, co poparł szczegółowymi analizami przyrodniczymi, z podkreśleniem, że przez działki strony skarżącej przebiegają trasy migracji gatunków chronionych. Powyższe w ocenie organu stanowi uzasadnienie dla konieczności ustanowienia użytku ekologicznego również na działkach skarżącej Spółki , a konieczność zachowania korytarzy ekologicznych (tras migracji) wynika m.in. z: > ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, gdzie zgodnie z art. 117 ust. 1 wskazano, że gospodarowanie zasobami dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów oraz zasobami genetycznymi roślin, zwierząt i grzybów użytkowanymi przez człowieka powinno zapewniać ich trwałość, optymalną liczebność i ochronę różnorodności genetycznej, w szczególności przez stworzenie warunków do rozmnażania i rozprzestrzeniania zagrożonych wyginięciem roślin, zwierząt i grzybów oraz ochronę i odtwarzanie ich siedlisk i ostoi, a także ochronę tras migracyjnych zwierząt > rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 2380), gdzie w § 10 pkt 4 lit i wskazano, że w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz częściową (...) stosuje się m.in. takie sposoby ochrony, jak: wykonywanie zabiegów ochronnych utrzymujących właściwy stan populacji lub siedlisk zwierząt polegających na tworzeniu i utrzymywaniu korytarzy ekologicznych. Warunkiem koniecznym przetrwania istniejących na tym terenie populacji płazów jest obecność zbiorników wodnych, w których mogą się one efektywnie rozmnażać. Warto więc dołożyć wszelkich starań, by zabezpieczyć populacje występujących tu jeszcze płazów, ich siedlisk i ostoi, jak również szlaków migracji. Dlatego też zdaniem Małgorzaty Łaciak z Instytutu Ochrony Przyrody PAN, będącej współautorką "Opracowania inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy Słona Woda" wykonanego z grudniu 2020, priorytetem polityki prośrodowiskowej miasta powinno być zabezpieczenie tego typu obszarów przed zabudową. Zgodnie z art. 5 pkt 17 u.o.p. siedlisko przyrodnicze to obszar lądowy lub wodny, naturalny, półnaturalny lub antropogeniczny, wyodrębniony w oparciu o cechy geograficzne, abiotyczne i biotyczne, natomiast w myśl art. 5 pkt 18 u.o.p. siedliskiem roślin, zwierząt lub grzybów jest obszar występowania roślin, zwierząt lub grzybów w ciągu całego życia lub dowolnym stadium ich rozwoju. Ustalenie, czy dany obszar stanowi siedlisko określonego gatunku wymaga więc specjalistycznej wiedzy przyrodniczej i w szczególności w odniesieniu do zwierząt nie ogranicza się wyłącznie do punktowego stwierdzenia występowania konkretnego okazu danego gatunku, ale wymaga analizy uwarunkowań związanych z biologią danego gatunku, jego cechami behawioralnymi. Do oceny naturalności lub zaburzenia cech populacji oraz wielkości i jakości siedliska stosuje odrębne dla każdego gatunku zestawy wskaźników przyjęte na podstawie wiedzy naukowej. Rozważania, czy dany obszar stanowi siedlisko nie można ograniczyć wyłącznie do poszukiwania w ramach przedstawionych opracowań przyrodniczych punktów stwierdzających obserwacje konkretnych okazów gatunków chronionych na działkach Skarżącej spółki. Praktyka taka pozostaje w sprzeczności z definicją siedliska oraz wymogiem ochrony wynikającym z art. 46 u.o.p., który stanowi, że ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt i grzybów. Ochrona gatunkowa ma na celu zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie umów międzynarodowych, których Rzeczypospolita Polska jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi, a także zachowania różnorodności gatunkowej i genetycznej. Takie zawężające rozumienie siedliska nie uwzględnia systemowych rozwiązań dotyczących ochrony gatunkowej oraz zasad ochrony zasobów przyrodniczych. Skoro z biologii określonych gatunków wynika, że w ciągu swojego życia bytują one na terenie o zróżnicowanym charakterze, to uznanie, że dane miejsce stanowi siedlisko gatunku wymaga uwzględniania szeregu zróżnicowanych uwarunkowań i nie może ograniczać się do punktowego stwierdzenia występowania okazu gatunku na konkretnej nieruchomości. Jak wskazują eksperci płazy są zwierzętami amfibiotycznymi, żyjącymi w dwóch środowiskach. Z ich jaj składanych w wodzie rozwijają się larwy, które po zakończeniu rozwoju larwalnego przeobrażają się i wychodzą na ląd. Osobniki dorosłe żyją na lądzie (większość gatunków lub rzadziej w zbiornikach wodnych (kumaki). (...) Spośród wszystkich kręgowców płazy są najbardziej narażone na wpływ szeregu czynników destabilizujących środowisko naturalne. Biologia rozrodu uzależnia ich egzystencję od zbiorników wodnych (...) Mała mobilność powoduje z kolei, że płazy nie są w stanie szybko reagować na niekorzystne zmiany w środowisku i często giną. (...) Większość gatunków zimuje w różnych kryjówkach na lądzie. Niektóre z nich zakopują się w ziemi za pomocą specjalnie do tego przystosowanych wyrostków skórnych na tylnych kończynach. (...) Szczególnie ważnym okresem wżyciu płazów jest okres godowy, w którym w zbiornikach wodnych gromadzą się wszystkie dorosłe osobniki. Gody płazów są poprzedzone migracjami do miejsc rozrodu. (...) Bardzo ważne dla płazów są również siedliska lądowe, stanowiące miejsca ich żerowania, schronienia i zimowania. Dlatego też tylko zapewnienie dostępu do wszystkich siedlisk niezbędnych dla życia płazów gwarantuje skuteczną ochronę tych zwierząt. Ocena stopnia zagrożenia wymaga w przypadku omawianej gromady dużego doświadczenia, gdyż płazy są zwierzętami małymi, prowadzącymi skryty tryb życia i często charakteryzują się aktywnością nocną. (...) Najważniejsze funkcje siedlisk lądowych to zapewnienie płazom odpowiedniej bazy pokarmowej (głównie różne gatunki bezkręgowców), dziennych kryjówek o odpowiedniej wilgotności oraz miejsc zimowania dobrze zabezpieczonych przed przemarzaniem. Biotypy lądowe to również ważne szlaki migracji pomiędzy różnymi częściami siedlisk, przede wszystkim pomiędzy miejscami hibernacji a zbiornikami rozrodczymi. (...) Ważną funkcją lądowych szlaków migracji jest również utrzymywanie stałego kontaktu z populacjami tego samego gatunku żyjącymi w sąsiedztwie, umożliwiające przepływ genów. Jeżeli ten kontakt zostanie zerwany, np. poprzez wybudowanie drogi może nastąpić osłabienie mniej licznych populacji, a nawet ich całkowity zanik. Sprzyjające typy siedlisk lądowych powinny również umożliwiać kolonizację innych, bardziej odległych terenów. (...) W zdobywaniu pokarmu bardzo dużą rolę odgrywają siedliska przejściowe pomiędzy wodą a lądem. Jak wskazuje się opracowaniach eksperckich typowy zasięg migracji płazów, których występowanie stwierdzono w rejonie ul. Słonej Wody wynosi od: 400 m (traszka zwyczajna), 600 m (grzebiuszka ziemna, rzekotka drzewna) 800m (żaba trawna) do 1500 m (ropucha szara). Zasięg migracji pozwala na określenie odległości pomiędzy siedliskami lądowymi a miejscami rozrodu dokładniejsze rozpoznanie szlaków migracji. Z uwagi na wskazane okoliczności nieruchomość Skarżącej spółki objęta została użytkiem ekologicznym, bowiem jest to niezbędne do zapewnienia właściwych warunków siedliskowych stwierdzonych w inwentaryzacjach przyrodniczych płazów. Z uwagi na usytuowanie w bliskim sąsiedztwie zbiornika nr 3, a także pomiędzy różnymi zbiornikami teren ten stanowi istotny element dla zachowania siedlisk płazów. Oceny przyrodnicze jednoznacznie wskazują na istotne znaczenie nieruchomości Skarżącej spółki dla populacji lokalnej płazów połączeń pomiędzy zbiornikami 1-2-3, a także uznanie (w przypadku grzebiuszki ziemnej) miejsca za siedlisko gatunku chronionego z uwagi na warunki odpowiadające etiologii bytowania gatunku oraz bezpośrednią bliskość obserwacji okazu. Zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony populacji płazów w okolicy ul. Słonej Wody wymagało podjęcia działań ochronnych. Nieobjęcie ochroną w dalszej perspektywie spowodowałoby brak szans na przetrwanie populacji, gdyż zabudowa spowoduje zmniejszenie ilości i jakości dostępnych miejsc rozrodczych, żerowisk, miejsc zimowania. Ograniczeniu i pogorszeniu ulegnie baza pokarmowa, która w dalszej konsekwencji spowoduje wyginięcie populacji płazów. Na terenie użytku ekologicznego Słona Woda odnotowano występowanie gatunku płaza objętego szczególną ochroną- tj. grzebiuszki ziemnej (Pelobates fuscus). Całkowitą liczebność populacji grzebiuszki ziemnej na terenie "Słonej Wody" można oszacować na kilkadziesiąt dorosłych osobników (co najmniej 40-50). Grzebiuszka ziemna jest gatunkiem wybitnie lądowym - poza okresem godowym i okresem rozwoju larwalnego (kijanki) - osobniki dorosłe i młodociane żyją wyłącznie na lądzie, gdzie również zimują zagrzebane w glebie na głębokość 1-2 m lub schowane w norach gryzoni i kretów. Grzebiuszki ziemne preferują lekkie, piaszczyste i piaszczysto-gliniaste gleby, w których najłatwiej jest się im zakopywać, dlatego też najchętniej zasiedlają pola uprawne, murawy napiaskowe, zakrzewienia i zadrzewienia z luźnym runem, unikając miejsc zadarnionych oraz miejsc podmokłych. Co istotne, grzebiuszki oddalają się od zbiornika rozrodczego zazwyczaj na odległość do ok. 600 m, co wskazuje, że cały obszar "Słonej Wody" w otoczeniu stawu rozrodczego (nr 1) stanowi siedlisko życia dla grzebiuszki ziemnej, w tym optymalne siedliska piaszczyste - tj.: pola uprawne, murawy napiaskowe, luźne zadrzewienia i zakrzewienia. Grzebiuszki ziemne mogą przemieszczać się nawet na większe odległości, do kilku kilometrów od zbiornika rozrodczego. Jednakże z uwagi na istnienie barier ekologicznych, w postaci dróg publicznych i zwartej zabudowy (ul. Kostaneckiego, ul. Obronna, ul. Rżącka, ul. Kosocicka i towarzysząca im zabudowa), tereny poza niezabudowaną częścią użytku ekologicznego "Słona Woda" nie stanowią dla nich odpowiedniego i dostępnego siedliska. Należy podkreślić, że zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 2380) grzebiuszka ziemna (Pelobotes fuscus) jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą. Obserwacje pojedynczych osobników grzebiuszki poczyniono w trakcie ich wędrówki do stawu rozrodczego, zarówno na polu uprawnym (w tym na działce nr [...], obr. [...] K.-P.), w obrębie murawy napiaskowej, jaki w zadrzewieniu-na ścieżce gruntowej. Gatunek ten licznie występuje na terenie użytku i warto podkreślić, że być może jest to najliczniejsze stanowisko grzebiuszki ziemnej w Krakowie. Obecnie istnieją tam jeszcze odpowiednie dla niej siedliska lądowe na lekkim, piaszczystym podłożu: pola uprawne, murawy napiaskowe, suche łąki, zakrzewienia i zadrzewienia z luźnym runem. Podłoże takie ułatwia zagrzebywanie się grzebiuszkom w glebie. Obecność gatunku objętego ochroną ścisłą ma swoje konsekwencje. W stosunku do dziko występujących zwierząt, należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, wprowadzono m.in. zakazy umyślnego zabijania, okaleczania lub chwytania, niszczenia siedlisk lub ostoi, będących ich obszarem rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku, migracji lub żerowania, umyślnego uniemożliwiania dostępu do schronień, czy umyślnego przemieszczania z miejsc regularnego przebywania na inne miejsca. W przypadku grzebiuszki ziemnej wprowadzono dodatkowo zakaz umyślnego płoszenia lub niepokojenia. Biorąc powyższe pod uwagę, ochrona praw nabytych w kontekście planu miejscowego nie może być utożsamiana z bezwzględnym prawem realizacji inwestycji, skoro zachodzą istotne przesłanki środowiskowe uzasadniające objęcie określonego terenu ochroną przyrodniczą. Dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, możliwa jest weryfikacja, czy inwestycja w zaplanowanym w projekcie budowlanym kształcie, będzie w jakikolwiek sposób wpływać na zlokalizowane siedlisko gatunku objętego ochroną ścisłą, w szczególności czy będzie skutkowała jego zniszczeniem. W miejscach stwierdzenia siedliska gatunku chronionego nie ma możliwości lokalizacji zabudowy, bez uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na czynności podlegające zakazom. Zezwolenia na odstępstwa od zakazów w stosunku do chronionych gatunków zwierząt wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska, wyłącznie w przypadkach przewidzianych prawem, zgodnie z art. 56 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z uwagi na powyższe okoliczności, nie można podzielić zarzutów Skarżącej spółki, iż działanie Rady odbyło się dowolnie, bez wykazania wartości przyrodniczych i nieproporcjonalnie. Rada dysponowała specjalistycznymi opracowaniami, które wskazywały na istnienie na nieruchomości Skarżącej oraz w związku z istniejącymi powiązaniami ekologicznymi istotnych wartości środowiska przyrodniczego, które są ważne z punktu widzenia zachowania różnorodności biologicznej tego obszaru, jak i całego miasta. Wobec narastającej świadomości zagrożeń związanych z utratą różnorodności biologicznej oraz jej znaczącym wpływem na tworzenie miasta odpornego na nadchodzące zmiany klimatyczne nie można odmówić Radzie Miasta prawa do refleksji i wprowadzenia korekt w polityce wyznaczającej ramy wykonywania prawa własności. Należy zwrócić uwagę, że już z art. 3 u.o.p. wynika, że sposoby realizacji ochrony przyrody nie mają charakteru wykluczającego się. Brak jest w ustawodawstwie normy wyłączającej możliwość objęcia formą ochrony przyrody z uwagi na uprzednio obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuję, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 u.o.p. dbałość o przyrodę jest obowiązkiem nie tylko organów administracji publicznej, ale też osób fizycznych. Celem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny zgodnie z art. 44 ustawy o ochronie przyrody jest ochrona pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, a nie wykluczanie zabudowy. Zakaz zabudowy w świetle delegacji ustawowej nie może być z uchwały wywiedziony. Wzmocnienie ochrony zasobów przyrodniczych objętych uprzednio uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności oceną wartości przyrodniczych wynikających z ustaleń planu. Jak wskazano w podsumowaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko uzasadnieniem niemożności objęcia całego obszaru ochroną przed zabudową były nie uwarunkowania przyrodnicze, ale wyłącznie uchwalone wiele lat temu Studium, które przeznaczyło teren pod zabudowę. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy z uwagi na ustalenia studium nie wyklucza podjęcia działań ochronnych na gruncie norm środowiskowych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie opiniując pierwotny projekt planu miejscowego wskazał, "ze względu na wysokie walory przyrodnicze omawianych terenów najkorzystniejszym byłoby ich pozostawienie do pełnienia funkcji przyrodniczych przy jednoczesnej możliwości przeznaczenia części obszaru jako terenów rekreacji i wypoczynku dla mieszkańców Miasta. Przeznaczenie terenu, warunki jego zagospodarowania i zabudowy określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie determinują ostatecznie możliwości realizacji inwestycji. Same postanowienia planu nie uprawniają inwestora do jakichkolwiek działań w terenie, ale wymagają odniesienia do przepisów odrębnych. Dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, możliwa jest weryfikacja, czy inwestycja w zaplanowanym w projekcie budowlanym kształcie, będzie w jakikolwiek sposób wpływać na elementy przyrodnicze objęte ochroną. To nie przeznaczenie w planie przesądza definitywnie, czy inwestycja może być realizowana, natomiast potencjalną niezgodność aktów prawa miejscowego usuwa się przy pomocy reguł wykładni, przy czym z uwagi na rozdzielność celów, jakim służą te akty prawa miejscowego organ kwestionuje dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały z tego powodu. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. Natomiast wtoku procesu uchwałodawczego zainicjowanego działalnością Komisji Planowania Przestrzennego wykorzystano szereg (włączonych do akt oraz przedłożonych przy odpowiedzi na skargę) opracowań specjalistycznych i przyrodniczych, które prawidłowo i w wystarczający sposób dokumentują podstawy do podjęcia uchwały w stosunku do nieruchomości skarżącej. Podjęcie uchwały poprzedzone było również szerokimi dyskusjami w gronie specjalistów, właścicieli oraz mieszkańców, w tym dyskusją Radnych podczas sesji. Projekt uchwały zawiera uzasadnienie merytoryczne oraz informację o przewidywanych skutkach finansowych dla budżetu Miasta. W opinii prawnej nie wskazano na konieczność uzyskania opinii komisji w sprawach budżetu, bowiem sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu Miasta (podobnie jak uchwały dotyczące ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) - sama potencjalna możliwość zgłoszenia roszczenia nie stanowi o bezpośrednim wpływie na zwiększenie wydatków budżetu. Na podstawie art. 44. ust. 2 ustawy o ochronie z dnia 16 kwietnia 2004 r. przyrody, rada gminy ustanawiając użytek ekologiczny winna określić nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Uchwała Nr CX/2992/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" zawiera wszystkie ww. elementy: określono nazwę danego obiektu lub obszaru (§ 1 ust. 1), jego położenie (§ 1 ust. 1-3), sprawującego nadzór (§ 6), szczególne cele ochrony (§ 2

zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt), w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony (§ 5) oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów (§ 3). W ocenie Organu teren należący do Skarżącego spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego, gdyż znajdują się na nim miejsca bytowania stanowiące pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę kierowała się obiektywnie istniejącymi okolicznościami środowiskowymi, które uzasadniały ograniczenie prawa własności Skarżącej. Wkroczenie w sferę władztwa właścicielskiego, a dokonane było przy uwzględnieniu specjalistycznych opracowań ogólnych i szczególnych, a także przy wyważeniu interesu prywatnego i interesu publicznego rozumianego jako dbałość o ochronę środowiska i ochronę przyrody. Objęcie części nieruchomości Skarżącego formą ochrony przyrody stanowi adekwatne i najmniej uciążliwe narzędzie do osiągnięcia celu ochrony ekosystemu. Ponadto podjęcie uchwały było uzgodnione ze specjalistycznym organem ochrony przyrody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j. z dnia 2023.01.05 - dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie użytku ekologicznego ma bowiem wpływ na szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Poza sporem jest, że skarżąca Spółka jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] obr. [...] objętych uregulowaniami skarżonej uchwały, zatem ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności tych działek jest źródłem interesu prawnego skarżących.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr Rady Miasta Krakowa nr CX/2992/23 z dnia 17 maja 2023 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda".

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Dz.U.2022.916 t.j. z dnia 2022.04.28 (dalej u.o.p.). ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Stosownie do art. 44 ust. 2 u.o.p. uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie zaś z art. 45 u.o.p. w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych;

7) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

11) umieszczania tablic reklamowych.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się trafnie, że przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego mogłyby się stać ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (por wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 545/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15).

W judykaturze za utrwalony należy uznać pogląd, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933, z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10, z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, CBOSA).

W prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20 wskazał, że nie sposób uznać, aby rada gminy, realizując swe kompetencje była niczym nieskrępowana. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowane niepoddające się z uwagi na brak uzasadnienia kontroli instancyjnej lub sądowej działanie organu gminy. Wynika to wprost z zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Jak już była wyżej mowa, właśnie z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Trafnie też wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu w/w wyroku, uwzględniając stanowisko doktryny, że "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9)". Wymóg działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP), w połączeniu z zasadą zaufania do władzy publicznej powoduje w ocenie tut. Sądu po stronie organów administracji publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, w tym także w zakresie planowania przestrzennego. Obowiązek taki jest przecież zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi odnosiły się przede wszystkim do braku przesłanek materialnoprawnych ustanowienia użytku ekologicznego. Odnośnie do tych zarzutów Sąd zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 6 u.o.p. ekologiczny jest jedną z form ochrony przyrody. W ramach użytku ekologicznego ochronie podlegają pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej. Innymi słowy można stwierdzić, że w ramach użytku ekologicznego to, co podlega ochronie zwykle nie stanowi wyjątkowo cennych, dobrze zachowanych, rozległych obszarów (jak np. Natura 2000), lecz są to pozostałości, zatem obszary ograniczonych rozmiarów, których zachowanie jest jednak wskazane z uwagi na zachowanie różnorodności biologicznej, bowiem występują tam gatunki chronionych zwierząt, ptaków lub roślin, których zachowanie z punktu widzenia owej różnorodności biologicznej jest ważne.

Wbrew stanowisku strony skarżącej z akt sprawy - wynika bezsprzecznie, że istnieją podstawy do objęcia działek skarżącej Spółki (t.j.dz. [...], [...] i [...]) granicami użytku ekologicznego. Ze znajdujących się w aktach opracowań przyrodniczych , szczegółowo wskazywanych w dalszej części uzasadnienia wynika, że ze względu na występujące wartości środowiska przyrodniczego obszar w rejonie ul. Słona Woda jako cenny przyrodniczo wskazywany był do ochrony w formie użytku ekologicznego już w 2005 roku. Granice propozycji użytku pod nazwą: "Stawki w Piaskach Wielkich" oraz opis obszaru przedstawione zostały w opracowaniu pn.: "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" przygotowanej przez zespół autorów Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (J. Kudłek, A. Pępkowska, dr K. Walasz, prof. dr hab. J. Weiner). Z uwagi na rozrzucone stawki o niewielkiej powierzchni obszar ten stanowi bardzo dobre siedliska lęgowe dla płazów. Niestety, ustanowienie użytku nie doszło do realizacji, co więcej część wymienionych terenów zajęta została pod rozbudowę Szpitala Uniwersyteckiego, a w ostatnim czasie zaorane, a następnie obsiane kukurydzą zostały obszerne fragmenty z murawami napiaskowymi. Propozycja utworzenia użytku ekologicznego (w wersji obszarowo znacząco zawężonej, pod nazwą "Piaski Wielkie") powróciła wraz z przyjęciem w 2018 dokumentu pn.: "Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019 - 2030, ANEKS II - Ochrona Przyrody". W opracowaniu tym zaproponowany został użytek ekologiczny o powierzchni 16,93 ha, porośniętego głównie kilkudziesięcioletnim zadrzewieniem o charakterze lasu, złożonym m.in. z brzozy brodawkowatej (Betula pendula), dębu (Quercus sp.), topoli osiki (Populus tremula) i trześni (Prunus avium), a także siedliska o charakterze suchych muraw napiaskowych oraz niewielkie oczko wodne (pow. 0,19 ha) zarośnięte częściowo szuwarem pałki szerokolistnej (Typhetum latifoliae), stanowiące miejsce rozrodu płazów: ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rana temporaria), żaby moczarowej (R. arvalis), kumaka nizinnego (Bombina bombina), traszki zwyczajnej (Lissotriton vulgaris) i traszki grzebieniastej (Triturus cristatus). W listopadzie 2019 r. Zarząd Zieleni Miejskiej wykonał analizę "Uwarunkowań przyrodniczych terenu położonego w rejonie ul. Słona Woda i ul. Kostaneckiego w Krakowie", która wykazała że zabezpieczenie analizowanego obszaru przed zainwestowaniem ma kluczowe znaczenie dla zachowania występujących na tym terenie chronionych gatunków płazów, gadów i ptaków oraz ich siedlisk. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych (guady, motocrossy). W opracowaniu wskazano, że obszar obejmujący także działki Skarżącej spółki objęty opracowaniem sporządzonym na podstawie dostępnych dokumentów planistycznych, waloryzacji przyrodniczych, wizji terenowych dokonywanych w roku bieżącym (2019) w październiku i listopadzie oraz wiedzy eksperckiej) ma kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia bioróżnorodności, zapewnienia ciągłości terenów zielonych (...) Analizowany teren w Opracowaniu ekofizjograficznym Miasta Krakowa, ze względu na zabezpieczenie trwałości funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta oraz ochronę walorów przyrodniczych i krajobrazowoprzyrodniczych, a jednocześnie ważnych dla ochrony i funkcjonowania fauny i jej siedlisk, został zaklasyfikowany jako teren o wybitnych walorach krajobrazowo-przyrodniczych o nazwie Łąki Prokocim, który nie powinien podlegać zabudowie (str.26). Przyrodnicy wskazali, że choć wskutek budowy Szpitala i zmiany sposobu użytkowania odłogów skurczyły się siedliska rozrodu i bytowania płazów, to omawiany teren, w dalszym ciągu zapewnia odpowiednie warunki, by płazy mogły tam przetrwać i migrować. Zagrożeniem dla walorów przyrodniczych tego obszaru jest przede wszystkim zmiana sposobu użytkowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wycinka drzew, zanik lub dewastacja oczek wodnych, zaśmiecanie terenu, a także ruch pojazdów terenowych. Jego zachowanie i ochrona wymaga podjęcia działań zmierzających do utrzymania istniejących zbiorników wodnych oraz tworzenia nowych, stanowiących siedliska płazów, miejsca ich rozrodu, jak również obserwacji procesów sukcesyjnych, zapewnienia bezpieczeństwa w drodze eliminacji zagrożenia np. ze strony wiatrołomów i złomów oraz drzew zawieszonych w pobliżu wyznaczonych w przyszłości ścieżek, szlaków pieszych lub rowerowych. W pkt 1.1 wskazanego opracowania przyrodniczego opisując położenie obszaru autorzy wskazali, że swoim zakresem obejmuje ono teren znajdujący się w rejonie ul. Słona Woda oraz ul. Kostaneckiego w obszarze dwóch dzielnic Dzielnicy XII Bieżanów-Prokocim oraz Dzielnicy XI Podgórze Duchackie. Jest to obszar wolny od zainwestowania, o charakterze zbliżonym do naturalnego. Stanowią go tereny łąk oraz niewielkie kompleksy o charakterze leśnym. W południowo zachodniej części obszaru w terenach zadrzewionych znajduje się staw, a w jego sąsiedztwie tereny podmokłe. Analizowany obszar pokryty jest gęstą siecią ścieżek i przedeptów świadczących o rekreacyjnym użytkowaniu tej przestrzeni przez mieszkańców sąsiednich terenów mieszkaniowych. Obszar opracowania przyrodniczego obejmował również wszystkie 3 działki należące do skarżącej Spółki. Największy procent pokrycia terenu stanowią na tym obszarze dwa typy siedlisk: inicjalne zarośla na opuszczonych polach i łąkach oraz zbiorowiska odłogów. Zbiorowiska ugorów i odłogów, mimo że zostały przekształcone (nawieziony grunt, przeorany teren, posiana kukurydza) nadal posiadają taki charakter. Gdzieniegdzie spotyka się tam typowe dla odłogów i zapuszczonych łąk byliny, takie jak bylica pospolita (Artemisia vulgańs}, nawłocie (Solidago spp.), wrotycz pospolity (Tanacetum vulgare}, czy trzcinnik piaskowy (Calamagrostis epigeios), pojawia się też przymiotno białe (Erigeron annuus), ostrożeń łąkowy (Cirsium rivulare), perz właściwy (Elymus repens). W mozaice występują fragmenty wskazujące na możliwość rozwoju muraw napiaskowych, które właśnie wykształcają się na ubogiej w składniki pokarmowe piaszczystej glebie. Świadczyć o tym może chociażby obecność czerwca rocznego (Scleranthusonnuus), pyleńca pospoliego (Berteroa incana), jastrzębca kosmaczka (Hieradum pilosella), czy przedstawiciela rodziny czarnuchowatych z rzędu chrząszczy - omrzela piaskowego (Opatrum sabulosum) gatunku typowego dla ciepłych muraw, zwłaszcza napiaskowych. Warto również przytoczyć, że od roku 2012 tereny na północ od obszaru opracowania uległy znacznym przekształceniom. W związku z budową Szpitala Uniwersyteckiego w Prokocimiu wycięto zadrzewienia i zakrzewienia między ulicami Kostaneckiego i Jakubowskiego pozostawiając płazom obszar do zimowania jedynie w rejonie ul. Słona Woda. Z kolei zaoranie siedlisk ugorów porośniętych charakterystyczną dla nich roślinnością, nawiezienie obcego gruntu i obsianie kukurydzą obszaru na południe od inwestycji Szpitala, a na północ od stawów spowodowało, że teren ten obniżył potencjał dla wędrówek płazów, choć z pewnością ich nie wykluczył, biorąc pod uwagę behawior płazów (tzw. pamięć tras migracji). Trasy migracji, przebiegają m.in. przez działki należące do skarżącej Spółki. W roku 2020 Instytut Ochrony Przyrody Polskiej Akadami Nauk (lOP PAN) przeprowadził prace badawcze polegające na inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej przedmiotowego terenu. W opracowaniu (Cierlik G., Łaciak M. 2020. Opracowanie inwentaryzacji herpetologicznej i ornitologicznej w obszarze ulicy Słona Woda. Raport końcowy. Instytut Ochrony Przyrody PAN) stwierdzono na badanym terenie zlokalizowano trzy okresowo wysychające zbiorniki wodne. Miejsca rozrodu płazów stwierdzono w trzech zbiornikach: a. zbiornik nr 1 - (największy zbiornik w rejonie, położony bezpośrednio przy granicy obszaru objętego projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: ropucha szara (osobniki dorosłe), żaba trawna (osobniki dorosłe, skrzek), żaby zielone (osobniki dorosłe i młodociane/zeszłoroczne); b. zbiornik nr 2 - (zbiornik wodny położony w zadrzewionej części obszaru, poza granicami obszaru objętego projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: traszka zwyczajna (osobniki dorosłe, jaja), żaba trawna (osobnik dorosły w otoczeniu zbiornika), żaby zielone (osobniki dorosłe młodociane/zeszłoroczne), rzekotka drzewna (osobniki dorosłe); c. zbiornik nr 3 - (zbiornik wodny usytuowany przy samym ogrodzeniu Szpitala Uniwersyteckiego poza obszarem objętym projektem planu). Płazy zaobserwowane w zbiorniku to: żaba trawna (osobniki dorosłe, skrzek, kijanki) oraz żaby zielone (osobniki dorosłe). Mimo, iż zbiorniki wodne na omawianym terenie praktycznie przestały istnieć, na tym terenie odnotowano nadal występowanie traszki zwyczajnej (Lissotnton vulgaris), ropuchy szarej (Bufo bufo), żaby trawnej (Rano temporaria), rzekotki drzewnej (Hyla arborea), żab zielonych {Pelophylax esculentus comp/ex), a spośród gadów: zaskrońca zwyczajnego (Natrix natrix) i jaszczurki zwinki (Lacerta agilis). Wykonane na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie) na działkach nr [...],[...] i [...], obr. [...] K.-P. odnotowano stanowiska chronionych ptaków: dzięciołka (Dryobates minor), gawrona (Corvus frugilegus), grzywacza (Columbo palumbus), pliszki siwej (Motocilla alba), potrzosa (Emberiza schoeniclus), pustiki (Falco tinnunculus), raniuszka (Aegithalos caudatus), sójki (Garrulus glandarius), sroki (Pica pica), śpiewaka (Turdus philomelos) i wrony siwej (Corvus cornfx). Na całym obszarze użytku ekologicznego "Słona Woda" potwierdzono występowanie 76 gatunków ptaków, z czego gniazdowanie potwierdzono dla 28 gatunków. W okresie zimowym, na badanym terenie stwierdzono występowanie 14 gatunków ptaków. Większość występujących tam ptaków to gatunki objęte w Polsce ochroną prawną, ścisłą lub częściową, podobnie, jak zinwentaryzowane na tym obszarze gatunki płazów i gadów. Ochrona tego terenu jest warunkiem koniecznym dla zachowania i utrzymania różnorodności biologicznej, w szczególności płazów i gadów występujących jeszcze w rejonie Słonej Wody oraz ich miejsc rozrodu. Dla takich miejsc szczególnie istotnym zagadnieniem jest możliwość przemieszczania się poszczególnych osobników. Kwestia ta została poruszona w opracowaniu pn.: "Uwarunkowania przyrodnicze terenu położonego w rejonie ul. Słona Woda ul. Kostaneckiego w Krakowie". Jako predysponowany szlak migracji dla ropuchy szarej i żaby trawnej wskazano teren na północny zachód od największego stawu, wzdłuż ulicy Kostaneckiego i istniejących ogrodów do łęgu wzdłuż ulicy Mokrej, gdyż cechuje się on korzystnym ukształtowaniem i odpowiednią roślinnością. Obszar użytku ekologicznego Słona Woda łączący się na zachodzie z projektowanym Parkiem rzecznym Drwinki, a na wschodzie z istniejącym Parkiem Rżąka, stanowi domknięcie wyraźnie zaznaczonego w przestrzeni Krakowa Zielonego Pierścienia Podgórza.

Również w załączonym do akt uchwałodawczych opracowaniu z 2022 roku pod redakcją M. Kozak, K. Kozłowska-Kozak pt: "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz północnej części Parku Aleksandry", wykonanym na zlecenie Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie, wykazano wysoką wartość przyrodniczą przedmiotowego terenu , w tym obszaru obejmującego wszystkie 3 działki Skarżącej spółki tj. nr [...] (o powierzchni 0,3527 ha), nr [...] (o powierzchni 0,1809 ha) oraz nr [...] (o powierzchni 0,0956 ha), obręb [...] K.-P., które objęte zostały w całości granicami użytku ekologicznego "S. W.". Na działce nr [...] zinwentaryzowano wówczas zbiorowisko roślinne Berteroetum incanae - murawy napiaskowe i cenniejsze zbiorowiska ruderalne ze stanowiskiem jasieńca piaskowego. Gatunki napiaskowe pojawiają się również na niedawno powstałych odłogach oraz brzegach pola ornego. Świadczy to o dużych możliwościach regeneracyjnych występujących tu zbiorowisk murawowych. Paradoksalnie zaoranie sporej powierzchni terenu w środkowej części planowanego parku może się przyczynić do odnowienia inicjalnych stadiów muraw napiaskowych. Na dość rozległych, niezarośniętych przez roślinność drzewiastą odłogach, wytworzyły się zbiorowiska ruderalne z klasy Artemfsletea. Jest to mozaika trudnych do sklasyfikowania płatów stanowiących wzajemnie przechodzące w siebie stadia sukcesyjne. Wyróżnia się tu m.in. niezbyt rozległy płat z dominacją Berteroa incana (fragment zespołu Berteroetum incanae) oraz fragmenty zespołu bylicy i wrotycza pospolitego Artemisio-Tanacetetum vulgaris. Chociaż z punktu widzenia botanicznego zbiorowiska te nie są wyjątkowo cenne, to aktualnie, przy braku dobrze wykształconych, kwietnych zbiorowisk łąkowych, ich obecność jest ważna dla zachowania wysokiej różnorodności, szczególnie entomofauny. Duże, efektownie kwitnące byliny, jak np.: wrotycz pospolity (Tanacetum vulgare), ostrożeń polny (C/rs/um arvense}, nostrzyk biały i żółty (Malilotus albus i M. officinalis), wiesiołek dwuletni (Oenothera biennis), stanowią ważną bazę pokarmową m.in. dla różnych gatunków motyli. W zbiorowiskach tych duży udział mają również gatunki łąkowe oraz, w miejscach mniej zwartych, gatunki przechodzące z muraw napiaskowych.

Najistotniejsze jednak jest, że przez te działki przebiegają trasy migracji płazów do i ze zbiorników, szczególnie ważne dla łączności obszaru Słonej Wody z terenami sąsiednimi. Słona Woda jest obszarem, który posiadał naturalną łączność z tymi obszarami, płazy mogły więc swobodnie migrować (obecnie migracja jest wyraźnie utrudniona, chociaż w wielu kierunkach jeszcze możliwa). Biorąc pod uwagę łączność z terenami sąsiadującymi z obszarem Słonej Wody - najważniejszy kierunek migracji przebiega w kierunku północno-zachodnim (w stronę Parku Rzecznego Drwinka) oraz w kierunku wschodnim (w stronę Parku Rżąka). Jest tutaj wprawdzie dość "wąskie gardło" dla migracji (między wschodnim ogrodzeniem szpitala, a budynkami szkoły), ale łączność między poszczególnymi obszarami jest jeszcze zapewniona. Zachowanie tych dwóch kierunków migracji wydaje się najważniejsze z punktu widzenia uniknięcia izolacji obszaru Słonej Wody z terenami sąsiadującymi i doskonale wpisuje się w projekt stworzenia "Zielonego Pierścienia Podgórza" (Burnóg i in. 2019), który zabezpieczałby łączność między tymi terenami. Przebiegające przez teren działek nr [...], [...] i [...], obr. [...] K.-P. trasy migracji rzekotki drzewnej, żaby trawnej, ropuchy szarej, czy zaskrońca zwyczajnego, jak również obserwowanych tam ssaków tj. wiewiórki pospolitej, jeża wschodniego, kreta europejskiego i ryjówki aksamitnej potwierdzone zostały również w opracowaniu pt.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego Słona Woda" autorstwa GEOMIND pod kierownictwem Roberta Wańczyka, które powstało na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków wiosną 2023 r. Podkreślić należy w tym miejscu, że ochrona korytarzy migracyjnych pośrednio przyczynia się do ochrony siedlisk chronionych gatunków zwierząt, gdyż żywotną cechą zwierząt jest potrzeba przemieszczania się w celu poszukiwania schronienia, pożywienia, partnera do rozrodu, czy samego rozrodu.

Wreszcie wskazać należy , iż na terenie użytku ekologicznego Słona Woda odnotowano występowanie objętego ochroną ścisłą gatunku płaza tj. grzebiuszki ziemnej. W trakcie badań terenowych zrealizowanych w ramach zleconej przez Gminę Kraków "Inwentaryzacji przyrodniczej projektowanego użytku ekologicznego Słona Woda" GEOMIND Robert Wańczyk na terenie użytku ekologicznego "Słona Woda" jeszcze przed przyjęciem uchwały (daty obserwacji: 20 kwietnia 2023r., 22 kwietnia 2023 r., 25 kwietnia 2023 r., 11 maja 2023 r.) odnotowano występowanie grzebiuszki ziemnej (Pelobates fuscus) - gatunku płaza, którego nie notowano tam wcześniej. Grzebiuszka ziemna, będąca "klejnotem" obszaru "Słonej Wody", jest gatunkiem trudnym do inwentaryzacji z uwagi na ściśle nocny tryb życia, co może tłumaczyć brak wykazywania tego płaza we wcześniejszych badaniach batrachofauny tego obszaru. Osobniki żyjące na lądzie spędzają cały dzień zagrzebane w ziemi, wychodząc ze swoich jamek dopiero w nocy (Juszczyk 1974; Klimaszewski 2013). Również w nocy odbywa się ich wędrówka godowa do stawów, w których się rozmnażają. W trakcie wiosennych nocnych kontroli terenu zaobserwowano pojedyncze dorosłe osobniki wędrujące w kierunku stawu, przy czym grzebiuszki obserwowano zarówno na polu uprawnym, jak i na murawach napiaskowych i na ścieżce gruntowej biegnącej przez zadrzewienia. Optymalne siedliska do życia lądowego grzebiuszka znajduje na całym obszarze użytku ekologicznego "Słona Woda", zwłaszcza w piaszczystej, północnej, wschodniej i południowej części obszaru, a więc również na działkach nr [...],[...] i [...], obręb [...] K.-P..

W ocenie Sądu przytoczone powyżej opracowania wykazują jednoznacznie na wyjątkowo cenne przyrodniczo tereny leżące również w obrębie działek strony skarżącej, zasługujące na ochronę prawną. Przesłanką ustanowienia użytku ekologicznego "Słona Woda" była niewątpliwie ochrona stanowisk rzadkich lub chronionych gatunków zwierząt, ich ostoi lub miejsc sezonowego przebywania, co zostało szczegółowo zbadane i udokumentowane. Zatem w przedmiotowej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki ustanowienia użytku ekologicznego, a zarzuty skargi odnoszące się do braku istotnych wartości przyrodniczych na działkach skarżącej lub braku ich należytego zbadania i wykazania jest w świetle przytoczonych wyżej opracowań przyrodniczych – starszych jak i zupełnie aktualnych - całkowicie niezasadnym.

Odnosząc się do kolejnej grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności i proporcjonalności, stwierdzić należy, co następuje.

Ustanowienie użytku ekologicznego stanowi z istoty ograniczenie prawa własności. Zbadać jednak należy, czy jest ono proporcjonalne, albowiem brak proporcjonalności stanowi istotny zarzut pod adresem uchwały. W ramach badania zachowania zasady proporcjonalności należy dopowiedzieć na pytanie, czy ustanowienie użytku ekologicznego nadaje się do osiągniecia celów wskazanych w uchwale oraz nie wykracza poza to, co konieczne dla ich osiągnięcia. Zgodnie z § 2 uchwały jej celem jest zachowanie ekosystemu wodnego, źródlisk oraz zbiorowisk szuwarowych, muraw napiaskowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i miejsce rozrodu chronionych gatunków zwierząt. Zachowanie istniejącego ekosystemu ( i związanych z nim tras migracyjnych, korytarzy ekologicznych – o czym była mowa wyżej) zostało wyraźnie wskazane jako cel ustanowienia użytku. Wskazanym celem było również zachowanie siedlisk gatunków chronionych. Na przedmiotowym terenie użytku ekologicznego, w tym bezpośrednio na nieruchomościach skarżącej znajduje się siedlisko ściśle chronionego płaza grzebiuszki ziemnej. Zatem cele uchwały zostały precyzyjnie wskazane, a przyjęcie ograniczeń wynikających z uchwały pozwala na ich osiągnięcie. W świetle sporządzonego przez osoby mające kierunkowe wykształcenie opracowania "Waloryzacja przyrodnicza Zielonego Pierścienia Podgórza w aspekcie połączeń ekologicznych ze szczególnym uwzględnieniem Parku Rzecznego Drwinka oraz Północnej części Parku Aleksandry" nie budzi wątpliwości, że na działkach strony skarżącej pomimo próby ich częściowego przekształcenia na tereny uprawowe nadal znajdują się cenne przyrodniczo elementy fauny i flory ( o czym szczegółowo była mowa wyżej). Co więcej pomimo częściowego przekształcenia tych terenów na sutek upraw polowych nadal przez te tereny przebiegają szlaki migracyjne szeregu zwierząt pomiędzy terenami zbiorników wodnych i zadrzewień znajdujących się po obu stronach działek skarżącej. Nadto bezpośrednio na działkach strony skarżącej znajduje się siedlisko objętego ochroną ścisłą płaza – grzebiuszki ziemnej, co już samo w sobie stanowić może podstawę do zakazu przekształcania i urbanizowania terenu. Co więcej działki skarżącej Spółki sąsiadują bezpośrednio z terenami nieprzekształconymi, na których zachowały się naturalne przyrodniczo formacje. W ocenie Sądu objęcie użytkiem ekologicznym działek strony skarżącej nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji celów uchwały. Zauważyć także należy, że bez ustanowienia użytku ekologicznego na działkach skarżącej , po których przebiegają trasy migracyjne zwierząt - nie mógłby być osiągnięty jeden z celów jego ustanowienia tj. zachowania ciągłości ekosystemu, tj. umożliwienie zachowania możliwości rozrodu zwierząt chronionych, migrujących w tym celu pomiędzy poszczególnymi okresowo wysychającymi zbiornikami wodnymi.

W ocenie Sądu skarżona uchwała nie stanowi zatem nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących, skoro zachowanie siedliska gatunku chronionego oraz zachowanie tras migracyjnych ( korytarza ekologicznego) jest warunkiem podtrzymania zachowanego jeszcze na tym terenie ekosystemu przyrodniczego. Ewentualne dalsze przekształcenie terenu przez działania człowieka stanowiłoby zniszczenie zachowanego cennego przyrodniczo ekosystemu. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę z powołaniem się na orzecznicto - skarga nie będzie podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w graniach przysługującego gminie władztwa tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r, sygn. akt II OSK 355/11), czy też kreuje formy ochrony przyrody, obejmując określone tereny specyficznym reżimem prawnym w ramach tzw. obszarów specjalnych. (...) Brak jest podstaw do uwzględniania skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w graniach przysługującego gminie władztwa do stanowienia prawa i kształtowania w ten sposób sytuacji prawnej mieszkańców gminy. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny przesłanka ochrony środowiska zawarta wart. 31 ust 3 Konstytucji akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń i praw z uwagi na ochronę środowiska. Wymagania w dziedzinie ochrony środowiska rzutują przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej, ale uzasadniają także ingerencję w sferę praw właścicielskich przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji oraz istoty prawa własności. Środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu. Końcowo, w związku z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju, wskazać trzeba, co następuje: "Ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrono przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2016 r. IV SA/Wa 121116, LEX nr 2137832). W niniejszej sprawie, uwzględniając konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju oraz ustawową zasadę proporcjonalności, należy zgodzić się z organami, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest objęciem nieruchomości skarżącej formą ochrony przyrody w postaci ustanowienia użytku ekologicznego, implikującego dla skarżącej ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Zgodnie z treścią art. 31 ust 3 Konstytucji RP, "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw." Zatem dobro publiczne w postaci ochrony środowiska zostało wymienione jako podstawa mogąca stanowić ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności – w tym z prawa własności. Wprowadzone uchwałą regulacje - zdaniem Sądu - nie naruszają istoty prawa własności skarżącej, albowiem nie pozbawiają skarżącej prawa własności nieruchomości , a jedynie wprowadzają ograniczenia co do możliwości jej zagospodarowania. Zauważyć też należy, iż jak wynika z akt i jak podaje sama skarżąca - jest to obecnie tren wykorzystywany rolniczo, a takie wykorzystanie terenu daje się pogodzić z wymogami ochrony środowiska determinującymi wprowadzone ograniczenia – w tym przypadku przede wszystkim z możliwością zachowania tras migracyjnych zwierząt oraz z zachowaniem siedliska objętego ścisłą ochroną płaza – grzebiuszki ziemnej.

Ograniczenie praw majątkowych Skarżącej spółki wprowadzone zostało na podstawie regulacji ustawowej (wskazanej wyżej) ze względów motywowanych ochroną środowiska przy uwzględnieniu rosnącej świadomości w zakresie konieczności zachowania różnorodności biologicznej dla dobra współcześnie żyjących oraz przyszłych pokoleń przedstawicieli przyrody ożywionej , w tym również i ludzi.

Wśród zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi a odnoszących się do braków formalnych uchwały wskazano: brak uzasadnienia, brak wskazania, skutków finansowych, podjęcie uchwały mimo negatywnego stanowiska prezydenta, brak określenia celów uchwały.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w odróżnieniu od procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 44 u.o.p. przewiduje znacznie mniej zaawansowany tryb uchwalania użytku ekologicznego. W myśl powołanego przepisu uchwała określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Te elementy zostały w uchwale zawarte w § 2, 3 i 5 uchwały. Projekt uchwały powinien być uzgodniony z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w trybie milczącym w świetle art. 44 ust. 3b u.o.p. (k. 24 akt uchwałodawczych).

Zalegający w aktach sprawy projekt uchwały był opatrzony uzasadnieniem (k. 6 akt uchwałodawczych). Jakkolwiek można mieć zastrzeżenia do zbyt ogólnego charakteru tegoż uzasadnienia, to niemniej jednak dokumentacja przyrodnicza dołączona do akt uchwałodawczych uzupełnia te niedobory formalne, i w sposób jednoznaczny uzasadnia wprowadzenie na tym terenie – w tym również na działkach skarżącej – formy ochrony przyrody w postaci ustanowienia użytku ekologicznego. Dodatkowym uzupełnieniem są opracowania zawarte w aktach sprawy a dołączone do odpowiedzi na skargę, które jedynie wzmacniają słuszność argumentów uzasadniających ustanowienie użytku ekologicznego. Całość dokumentacji wskazanej wyżej pozwala na przeprowadzenie kontroli legalności kwestionowanej uchwały przez Sąd, z punktu widzenia oceny czy podjęta uchwała mieści się w granicach prawa, czy jest uzasadniona z punktu widzenia przesłanek ochrony przyrody i środowiska, co w przypadku ustanowienia użytku ekologicznego ma najistotniejsze znaczenie .

Projekt uchwały był także kierowany do zainteresowanych Rad Dzielnic (k. 25- 29), był przedmiotem konsultacji społecznych (k. 30-50 administracyjnych akt sprawy). Pozytywnie został także zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Krakowa mimo, że zwrócił on uwagę na rozbieżność między projektowanym użytkiem ekologicznym a postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piaski Wielkie etap B".

Natomiast w kwestii braku określenia skutków finansowych uchwały wskazać należy, że wymóg taki nie wynika z art. 44 u.o.p. Odnosząc się z kolei w tym zakresie do regulacji Statutu Miasta Krakowa zauważyć należy, że sama uchwała nie zwiększa wydatków budżetu miasta, natomiast sama kwestia ewentualnych roszczeń finansowych właścicieli terenów była przedmiotem szerokiej dyskusji i analizy przez organ uchwałodawczy, zatem był to element uwzględniony przy podejmowaniu treści uchwały. Ponadto, jak wskazano powyżej, w § 2 uchwały w sposób wystarczająco precyzyjny określono cele ustanowienia użytku ekologicznego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności uchwały o ustanowieniu użytku ekologicznego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Piaski Wielkie – etap B" przyznać należy, co następuje. Tereny objęte użytkiem ekologicznym we wcześniej uchwalonym planie znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy ustanowienie użytku ekologicznego de facto wyklucza zabudowę. Warto odnotować, że ustalenia planu były determinowane postanowieniami Studium, w świetle którego brak było postaw do wykluczenia zabudowy na tym terenie. Okoliczność ta sama w sobie nie wpływa jednak na ocenę zgodności z prawem uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny. Jego ustanowienie nie jest bowiem warunkowane zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kontekście regulacji planistycznych uchwała o ustanowieniu użytku ekologicznego stanowi ograniczenie prawa własności skarżących, przy czym ograniczenie to, jak wykazano powyżej, jest konieczne i proporcjonalne dla realizacji celów ustanowienia przedmiotowego użytku.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd doszedł do wniosku, że skarżona uchwała nie zawiera istotnych naruszeń prawa, odpowiada prawu - wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.