Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5322/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 813/20 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z dnia 27 stycznia 2020 r., nr 1/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w W. na rzecz Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 813/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej z 27 stycznia 2020 r., nr 1/2020, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 13 grudnia 2019 r. S. złożyło do Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej w Warszawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) imion i nazwisk ekspertów i ekspertek oceniających wnioski o dotację w ramach programu "Upowszechnianie kultury filmowej";

2) imion i nazwisk ekspertów i ekspertek oceniających wnioski o dotację w ramach programu "Produkcja filmowa";

3) w przypadku ilu wniosków o dofinansowanie złożonych w 2019 r. w programie "Upowszechnianie kultury filmowej" została wszczęta procedura odwoławcza i w ilu przypadkach zmieniono w efekcie rozstrzygnięcie? W przypadku jakich wniosku wszczęto procedurę odwoławczą;

4) w przypadku ilu wniosków o dofinansowanie złożonych w 2019 r. w programie "Produkcja filmowa" została wszczęta procedura odwoławcza i w ilu przypadkach zmieniono w efekcie rozstrzygnięcie? W przypadku jakich wniosku wszczęto procedurę odwoławczą;

5) sprawozdania z wykonania programu "Obchody 40-lecia wyboru Jana Pawła".

6) uzasadnień oceny merytorycznej w przypadku wniosków o dofinansowanie z sesji 1/2019 (18.02.2019 – 3.03.2019) z Priorytetu 1 programu "Upowszechnianie kultury filmowej" (Festiwale i inicjatywy filmowe), które w ogóle nie otrzymały dofinansowania lub otrzymały je w niepełnej wnioskowanej kwocie;

7) uzasadnień oceny merytorycznej w przypadku wniosków o dofinansowanie z sesji 1/2019, 2/2019 i 3/2019 z programu "Produkcja filmowa" Priorytet 2 (Produkcja filmów fabularnych)), które w ogóle nie otrzymały dofinansowania lub otrzymały je w niepełnej wnioskowanej kwocie.

W piśmie z 15 stycznia 2020 r. Polski Instytut Sztuki Filmowej poinformował wnioskodawcę, że informacje określone w pkt 1 i 2 wniosku znajdują się na stronach Instytutu. W zakresie pkt 5 Instytut wskazał, że nie posiada sprawozdania z wykonania ww. zadania, ponieważ rozliczenie tego zadania jest trakcie realizacji.

W zakresie pkt 3, 4, 6 i 7 wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzonej informacji publicznej.

Decyzją z 27 stycznia 2020 r. Dyrektor Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) i art. 6 ust 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 14 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 3, 4, 6 i 7.

W uzasadnieniu podał, że zakres wnioskowanej informacji stwarza obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Instytut nie posiada bowiem gotowego dokumentu zawierającego żądane informacje. Do przygotowania takiej informacji wymagane jest, aby pracownicy Instytutu zaangażowani zostali w dodatkowe obowiązki związane z przygotowaniem takiej informacji lub też muszą być całkowicie wyłączeni z bieżącej pracy, co w znacznej mierze będzie miało negatywny wpływ na realizację zadań na danym stanowisku pracy, a tym samym na pracę Instytutu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie, zarzucając, że została wydana z naruszeniem:

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m. in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i prawa podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ten przepis normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona i jednocześnie nie została spełniona przesłanka istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd ten omówił przepisy u.d.i.p. oraz poglądy doktryny. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy należało zgodzić się z organem, że z uwagi na przyjętą podstawę prawną odmowy udzielenia odpowiedzi na zapytanie skarżącego zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowy spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ prawidłowo ocenił wniosek strony skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej, a w efekcie czy wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem. Spór koncentrował się więc w zakresie ustalenia, jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna przetworzona". Zdaniem tego Sądu Polski Instytut Sztuki Filmowej jest państwową osoba prawną, a więc zaliczyć go należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Instytut, jako osoba prawna, spełnia przesłanki określone w części drugiej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji publicznej przetworzonej, której prawo do uzyskania przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd przytoczył pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 431/17. Stwierdził, że w kontrolowanej decyzji Instytut przedstawił zakres koniecznych działań związanych z realizacją wniosku oraz rzetelną argumentację w przedmiocie tego, że konieczne jest wytworzenie nowej informacji publicznej celem udzielenia odpowiedzi na wystosowany przez skarżące Stowarzyszenie wniosek. Podkreślił, że podmiot obowiązany nie ma uprawnienia do samodzielnego ustalania interesu publicznego występującego po stronie wnioskodawcy. W sytuacji gdy żądana informacja publiczna ma niewątpliwie charakter przetworzony to wnioskodawca winien wykazać, że w interesie publicznym leży jej uzyskanie przez niego. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie ten wnioskodawca, który jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

Sąd ten podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień Instytutu, organ nie dysponował na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do wielu dokumentów, a następnie konieczna jest ich analiza. Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań Instytutu. Sięgnięcie do materiałów źródłowych, dokonanie ich analizy i selekcji pod kątem wskazanych przez skarżącego kryteriów, ewentualne usunięcie informacji podlegających ochronie, a następnie odpowiednie zredagowanie odpowiedzi, stanowi ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i technicznym, wymagający czasu i zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, w większym zakresie. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że udostępnienie wnioskowanej informacji sprowadza się wyłącznie do sprawdzenia poszczególnych informacji prostych.

Za prawidłowe Sąd więc uznał stanowisko Instytutu, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji Dyrektor był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego do wykazania, że jego żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności, w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Zdaniem Sądu Dyrektor zasadnie uznał, że strona skarżąca nie wykazała, że otrzymanie przez nią informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z 13 grudnia 2019 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Strona skarżąca w istocie powoływała się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny uzasadniający co do zasady udostępnianie informacji publicznej, a nie na szczególną istotność tego interesu. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że uzyskanie przez nią przedmiotowych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, skoro nie ma on obiektywnych możliwości spowodowania zmian w sferze działania Instytutu.

Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor dopuścił się w tej sprawie naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące Stowarzyszenie, zaskarżając wyrok w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości. Ewentualnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie oświadczyło również, że zrzeka się rozprawy. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a. – przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, wskazujący na brak własnej analizy sprawy i stanowiący w istocie powielenie dokonanej przez organ błędnej oceny materiału dowodowego oraz braków w uzasadnieniu decyzji;

2) prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym rozumieniu wyjątku od zasady dostępności informacji publicznej, który to wyjątek stanowi instytucja informacji publicznej przetworzonej, a nadto przerzucenie na skarżącego obowiązku wykazywania istnienia szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej, chociaż obowiązek weryfikowania istnienia tego interesu obciąża podmiot zobowiązany;

3) prawa materialnego, a to: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu informacji prostej za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie odniosło się do powyższych zarzutów. Wskazało, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał żadnej krytycznej analizy twierdzeń organu. Jego zdaniem ustalenie czy w sprawie wniesiono odwołanie nie wymaga skrupulatnego przeglądania setek stron dokumentów, lecz przejrzenia kilku ostatnich dokumentów w teczce. Sąd nie ocenił jaki charakter miałyby mieć działania podjęte na zbiorze danych, czy można by im przypisać powszechnie przyjęte kryteria przetworzenia. Nadto w ocenie Stowarzyszenia Sąd błędnie rozszerzył pojęcie informacji przetworzonej i przerzucił na stronę skarżącą obowiązek wykazania istnienia szczególnego interesu – to na organie ciąży poszukiwanie i weryfikacja istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji rzekomo przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Nie zażądał przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, wskazujący na brak własnej analizy sprawy i stanowiący w istocie powielenie dokonanej przez organ błędnej oceny materiału dowodowego oraz braków w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej Sądu pierwszej instancji, a właśnie do tego omawiany zarzut zmierzał. Strona skarżąca próbowała bowiem poprzez ten zarzut wykazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie przedstawił własnej analizy sprawy, powielając stanowisko organu. Stowarzyszenie próbowało tym samym zakwestionować w ten sposób ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, co jak wyżej wskazano, jest nieskuteczne w drodze podniesienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że także nieskutecznie zarzucono temu Sądowi naruszenie przepisów powiązanych z art. 141 § 4 p.p.s.a., a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia Sąd pierwszej instancji dokonał własnej analizy stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Wskazał chociażby, że "w niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień Instytutu, organ nie dysponował, na dzień złożenia wniosku i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, o które wnosi skarżący. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącego wymaga sięgnięcia do wielu dokumentów, a następnie konieczna jest ich analiza. Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby wyselekcjonowania i zestawienia znacznej ilości danych z dokumentów, co z kolei będzie się wiązało z działaniami ponadstandardowymi, wymagającymi znacznego zaangażowania pracowników, wykraczającego poza bieżącą realizację zwykłych zadań Instytutu".

Istota pozostałych dwóch zarzutów skargi kasacyjnej - naruszenia prawa materialnego - sprowadza się do błędnej zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem strony skarżącej pytania z punktów 3, 4, 6 i 7 zawarte we wniosku z 13 grudnia 2019 r. dotyczą informacji prostych, a więc nie jest konieczne wykazywanie przez Stowarzyszenie szczególnego interesu publicznego w dostępie do tych informacji. Z kolei w ocenie organu informacje te mają charakter przetworzony, a więc wnioskodawca został prawidłowo wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego w ich udostepnieniu, a wobec braku odpowiedzi na wezwanie – prawidłowo wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. Stanowisko Dyrektora podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona" nie zawarł równocześnie w ustawie jego legalnej definicji. Rozumienie "przetworzenia" informacji ukształtowane zostało w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w drodze wskazania konkretnych stanów faktycznych, które odpowiadają rozumieniu tego pojęcia w języku potocznym. Pierwsze rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą one zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną. Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca zaakceptował tę dwuznaczność i oddał prawo nadawania sądom treści normatywnej pojęciu informacji przetworzonej.

W pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci; jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i następnie ich przeanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała.

Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. Brak możliwości udostępnienia może być również konsekwencją ograniczeń wynikających z obowiązującego prawa, np. konieczności ochrony danych osobowych. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że pytania z punktów 3, 4, 6 i 7 zawarte we wniosku z 13 grudnia 2019 r. dotyczą łącznie ok. 700 spraw, które wymagałyby analizy w celu udzielenia Stowarzyszaniu wnioskowanej informacji publicznej. Pytania te mają charakter złożony, są sformułowane w sposób wykluczający udzielenie na nie prostej, krótkiej odpowiedzi, bez dogłębnego wnikania w dokumenty tychże spraw. W świetle uwag poczynionych powyżej, nie było więc możliwe "proste" udostępnienie ww. informacji przez Dyrektora. Przedmiotem tych pytań był zespół informacji, który w chwili składania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie istniał – istniały tylko pojedyncze informacje proste, których przygotowanie, a więc wytworzenie, wymagało przeprowadzenia przez Dyrektora czasochłonnej analizy spraw, których te informacje dotyczyły, podjęcia stosownych działań organizacyjnych i intelektualnych w celu wydobycia informacji prostych, co z kolei oznacza, że przedmiotem tychże pytań były w istocie informacje przetworzone.

Nietrafnie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło więc Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., polegającą na rozszerzającym rozumieniu wyjątku od zasady dostępności informacji publicznej, który to wyjątek stanowi instytucja informacji publicznej przetworzonej (pierwsza część zarzutu 2. skargi kasacyjnej). Bezskutecznie też zarzuciło temu Sądowi niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu informacji prostej za informację przetworzoną (zarzut 3. skargi kasacyjnej). Z powyższych wywodów wynika bowiem, że pytania z punktów 3, 4, 6 i 7 zawarte we wniosku z 13 grudnia 2019 r. dotyczą informacji przetworzonej.

W takiej zaś sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na wnioskodawcy ciążył obowiązek wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji. Ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykazania szczególnego interesu publicznego wymaga analizy syntaktyczno-semantycznej powyższego przepisu. Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "uzyskania" w sformułowaniu "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" wskazuje na obciążenie obowiązkiem wykazania tego interesu przez podmiot występujący o informację publiczną

Nie ma racji Stowarzyszenie, podnosząc w skardze kasacyjnej, że "to na organie ciąży poszukiwanie i weryfikacja istnienia interesu publicznego w udostępnieniu informacji rzekomo przetworzonej". W sytuacji uznania przez organ (podmiot zobowiązany), że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dyrektor prawidłowo zastosował powyższy przepis, bowiem w piśmie z 15 stycznia 2020 r. m.in. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzonej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Stowarzyszenie nie odniosło się jednak do tej korespondencji, dlatego zaskarżoną decyzją Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 3, 4, 6 i 7 zawarte we wniosku z 13 grudnia 2019 r. Bezskutecznie zatem Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji "przerzucenie na skarżącego obowiązku wykazywania istnienia szczególnego interesu w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej, chociaż obowiązek weryfikowania istnienia tego interesu obciąża podmiot zobowiązany" (druga część zarzutu 2. skargi kasacyjnej).

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 924/14, w którym wskazał on m.in., że niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Ustawodawca zaś, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

W uchwale z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie pełnomocnik Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej r.pr. J. M. była prawidłowo umocowana do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji obejmuje również upoważnienie do sporządzenia środka odwoławczego od orzeczenia tego sądu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1227/14). Za powyższą tezą przemawia w szczególności argument, że orzeczenie WSA jest nieprawomocne, a więc pełnomocnik, któremu się je doręcza, powinien dokonać jego oceny pod kątem zgodności z prawem. W konsekwencji powinien mieć prawo wniesienia środka zaskarżenia - bez konsultacji z mocodawcą, która niejednokrotnie z przyczyn obiektywnych nie będzie możliwa - skoro jest ona ograniczona terminem (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 119). Skoro dopuszczalne jest wniesienie środka odwoławczego przez pełnomocnika umocowanego do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, to tym bardziej należy uznać, że taki pełnomocnik jest upoważniony również do złożenia odpowiedzi na środek zaskarżenia wniesiony przez inną stronę.

Z powyższego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez organ w piśmie z 14 kwietnia 2021 r., którą to Sąd pierwszej instancji zarządzeniem z 23 czerwca 2021 r. pozostawił bez rozpoznania. Podstawą takiego rozstrzygnięcia Przewodniczącego było bowiem niezasadne wezwanie przez Sąd pierwszej instancji pełnomocnika organu do przedłożenia pełnomocnictwa do upoważniającego do reprezentowania organu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, którego to wezwania organ w zakreślonym terminie nie wykonał.