Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 227/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 109 ust. 3, art. 207, art. 210, , art. 223
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 1, art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35 par. 4
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego M. K. w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt III SAB/Gd 227/24 Gdańsk, dnia 10 stycznia 2025 r. Zarządzenie 1. odnotować w Rep. 2. odpis wyroku przekazać do Wydziału Informacji Sądowej WSA w Gdańsku celem publicznego udostępnienia, 3. akta przedłożyć sędziemu sprawozdawcy w celu sporządzenia uzasadnienia wyroku.


UZASADNIENIE

M. K. (dalej: "skarżący"), obywatel Ukrainy, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wojewody Pomorskiego w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 1, § 3 i 4 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), zgodnie z którym termin na wydanie decyzji wynosi 6 miesięcy.

Skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia złożył

w dniu 5 grudnia 2023 r. Organ nie podejmował czynności w sprawie , zatem w dniu 3 lipca 2024 r. złożył ponaglenie, które nie odniosło zamierzonego skutku. Organ przekroczył ustawowy termin o prawie dwa miesiące. W ocenie skarżącego bezczynność organu ma charakter rażący, gdyż nie jest niczym uzasadniona.

Skarżący wniósł o: 1/ stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni oraz 3/ zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej: 1/ odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na wniesienie ponaglenia przed upływem terminu określonego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 223 i art. 210 ust. 1 pkt 1 ustawy cudzoziemcach, tj. przed upływem 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, ewentualnie 2/ oddalenie jako niezasadnej z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 103), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Organ przedstawił czynności, jakie zostały podjęte w sprawie od momentu złożenia wniosku przez skarżącego i wskazał, że sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie według kolejności wpływu. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 223 w zw. z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 6-miesięczny termin na załatwienie przedmiotowego wniosku rozpoczął bieg od dnia uzupełnienia wniosku przez skarżącego, poprzez przedłożenie umowy najmu lokalu mieszkalnego, tj. od dnia 27 grudnia 2023 r. Zdaniem organu do okresu bezczynności nie należy wliczać czasu oczekiwania na odpowiedź organów opiniujących skarżącego, które to czynności zostały dokonane w dniu 9 stycznia 2024 r. Wobec milczącego załatwienia sprawy należy uznać, że okres na konsultację upłynął po 30 dniach, tj. w dniu 8 lutego 2024 r. Przyjąć zatem należy, że sześciomiesięczny termin na załatwienie sprawy upływał z dniem 27 lipca 2024 r. W konsekwencji wniesione przez skarżącego w dniu 3 lipca 2024 r. ponaglenie jest przedwczesne.

W dalszej części skargi organ, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo zaprezentował pogląd, że przepisy ustawy

o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa regulujące kwestie zawieszenia bądź nie rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie,

z ostrożności procesowej, odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa wskazując, że na możliwości procedowania organu przekłada się znaczna ilość wniosków, jak wpłynęła do organu w latach 2020-2024 (wzrost o 61%) i mała ilość pracowników merytorycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest poprzedzenie skargi ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Skarżący ponaglenie takie wniósł w dniu 3 lipca 2024 r. , czyli po upływie terminu do załatwienia sprawy przez organ. Termin ten upływał w dniu 27 czerwca 2024 r., a nie, jak wskazuje organ, w dniu 27 lipca 2024 r. w związku z koniecznością doliczenia dodatkowych 30 dni, jakie zostały zakreślone dla komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do udzielenia informacji o cudzoziemcu (art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej: "u.c."). Termin do załatwienia sprawy przez organ rozpoczął swój bieg w dniu 27 grudnia 2023 r., tj. od dnia, w którym skarżący uzupełnił brak formalny wniosku, poprzez złożenie dokumentu, z którego wynikało jego prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 27 czerwca 2024 r. Termin ten nie został dochowany i nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Sąd nie podziela prezentowanego przez organ poglądu, że przy ocenie zaistnienia bezczynności nie powinno się mieć na uwadze czasu oczekiwania przez organ na odpowiedź organów opiniujących skarżącego. Termin na rozpoznanie przedmiotowego wniosku wynosi 6 miesięcy i jest to termin wskazany w przepisie szczególnym (art. 210 ust. 1 u.c.), wobec czego organ ma obowiązek rozpoznać wniosek w tym właśnie terminie.

Należy też, niezależnie od powyższego wskazać, że art. 53 § 2b p.p.s.a. przewiduje jedynie konieczność poprzedzenia skargi na bezczynność złożeniem ponaglenia i nie uzależnia prawidłowości wniesienia skargi od zasadności ponaglenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 189/20). Oznacza to, że ponaglenie wniesione w okresie biegu terminu załatwienia sprawy nie daje podstaw do odrzucenia skargi i zobowiązuje sąd do jej merytorycznego rozpoznania.

W tej sytuacji należy uznać za chybiony wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na przedwczesność wniesionego przez skarżącego ponaglenia.

Skoro zatem, wbrew stanowisku organu, w sprawie nie występowały przeszkody uniemożliwiające ocenę, czy doszło do bezczynności, Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie.

Mając na uwadze prezentowane przez organ stanowisko, na wstępie należy rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, który wprawdzie jest obywatelem Ukrainy, jednak przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 24 lutego 2022 r. (jak wynika z wniosku o udzielenie przedmiotowego zezwolenia skarżący przebywa na terenie Polski nieprzerwanie od 13 sierpnia 2018 r. w związku z pracą, a nie konfliktem zbrojnym), przepisów art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska").

Ustawa ta w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:

1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku

z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

3. Ustawa określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Na dzień wydania wyroku art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określał wyżej wskazany okres na okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. Dz.U. z 2024 r., poz. 232, zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r.).

Należy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem NSA "...analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. [...] analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast w całości stanowisko, zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 11/24.

Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców, w tym obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski z Ukrainy przed rozpoczęciem konfliktu zbrojnego i w celach zarobkowych. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie o cudzoziemcach, w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców (również obywateli Ukrainy, którzy – co Sądowi wiadome jest z urzędu – przyjeżdżali licznie do Polski w celach zarobkowych znacznie wcześniej, zanim wybuchł konflikt zbrojny) w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jak również, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy, ale przed 24 lutego 2022 r. i nie w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach – w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym i przedmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Przytoczona powyżej argumentacja NSA przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100 d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie NSA w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem WSA w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw i obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie art. 100c specustawy (15 kwietnia 2022 r.), jego zastosowanie unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie.

Z odpowiedzi na skargę wynika, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.

Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Należy wreszcie wspomnieć, że wskazanie w art. 100c specustawy ukraińskiej wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). Możliwa jest bowiem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed dniem 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i 100d specustawy i wbrew stanowisku NSA zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z treści złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wynika, że wprawdzie w okresie od 11 lutego do 3 kwietnia 2022 r. skarżący przebywał w Ukrainie , to jednak od dnia 13 sierpnia 2018 r. przebywał legalnie w Polsce , a zatem powrót do Polski w dniu 3 kwietnia 2022 r. trudno uznać za "przybycie na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r."

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") , w świetle którego bezczynność stanowi niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.

Przepisy ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, zawierają właśnie takie szczególne uregulowania, m.in. w sprawach czasu trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Stosownie bowiem do art. 223 w zw. z art. 210 u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1), przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa,

lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione,

lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt rezydenta długoterminowego UE, wydłużając ten termin do 6 miesięcy od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 210 ust. 2 u.c.

W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 5 grudnia 2023 r.

W dniu 11 grudnia 2023 r. organ wystosował do skarżącego pismo informujące, że przedłożone przez niego wraz z wnioskiem dokumenty nie wykazują jego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu (skarżący załączył oświadczenie w formie aktu notarialnego o poddaniu się egzekucji) i wzywające go do przedłożenia w terminie 14 dni właściwych dokumentów, przy czym dokumenty takie wpłynęły do organu w dniu 27 grudnia 2023 r. (prezentata). Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, by organ uznał, że konieczne jest przedłożenie przez skarżącego innych dokumentów, niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku, bowiem nie wystosował do niego innych wezwań. Nadmienić przy tym należy, że skarżący dodatkowo przedłożył certyfikat znajomości języka polskiego na poziomie B1 z dnia 11 marca 2024 r. oraz zeznanie podatkowe PIT-37 za 2023 r. wraz z potwierdzeniem jego złożenia. Dokumenty te wpłynęły do organu w dniu 5 maja 2024 r. (prezentata).

Pismem z dnia 9 stycznia 2024 r. Wojewoda, na podstawie art. 207 § 1 u.c., zwrócił się do właściwych organów z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy opiniujące nie zawiadomiły Wojewody, aby 30-dniowy termin został przedłużony do 60-dni (art. 109 ust. 3 u.o.c.), nie przekazały też informacji, wobec czego należy uznać, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Dnia 9 stycznia 2024 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 211 ust. 1 i art. 218 ust. 1 u.c., wystąpił również do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej o udostępnienie informacji granicznej za okres od 1 października 2018 r. do dnia dokonania sprawdzeń, która została mu przekazana w dniu 7 lutego 2024 r.

W ocenie Sądu sześciomiesięczny termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu 27 grudnia 2023 r., kiedy to skarżący przedłożył dokument, z którego wynikało jego prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 27 czerwca 2024 r. Termin ten nie został dochowany i nie wydano w sprawie żadnej decyzji.

Nie można uznać, by sześciomiesięczny termin rozpoczął bieg później. Skarżący wraz z wnioskiem przedłożył ważny w tym czasie paszport, zaświadczenie z ZUS o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń, zeznanie podatkowe PIT-37 za 2022 r. oraz uzupełnił wniosek o umowę najmu lokalu mieszkalnego w trybie okazjonalnym zawartą w dniu 16 czerwca 2023 r. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że znajdowało się w nich zeznanie podatkowe PIT-37 za 2023 r., certyfikat potwierdzający spełnianie wymogu znajomości języka polskiego, aneks z dnia 22 maja 2024 r. do umowy najmu.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2. sentencji wyroku).

Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Ocena naruszenia prawa jako rażącego będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do tak rozumianej bezczynności. Na dzień wniesienia skargi 6- cio miesięczny termin do wydania decyzji organ przekroczył o niecałe półtora miesiąca, co w zestawieniu z długością wyznaczonego przez ustawodawcę terminu na wydanie decyzji (6 miesięcy) wskazuje, że przekroczenie terminu jest nieznaczne. Także przy uwzględnieniu terminu wyrokowania bezczynność organu nie była znaczna , bowiem wynosiła nieco ponad 6 miesięcy. Organ pozostawał też w niezawinionym przez siebie przekonaniu, że termin ten go nie wiąże. Nie było zatem podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku). Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) w wysokości 480 zł.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).