Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 344/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 119 pkt 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 19, art. 61 par. 1, art. 63 par. 1 i 2, art. 64 par. 2, art. 65 par. 1 i 2, art. 140
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Dnia 29 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 1 lutego 2023 r. znak: SKO.4115.14.2023 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 1 lutego 2023 r. znak: SKO.4115.14.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania W.R. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 grudnia 2022 r. znak: WPS.4137.2881.1.2022 w sprawie skierowania W.R. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 28 grudnia 2022 r. organ pierwszej instancji skierował W.R. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie.

W związku z powyższym do wspomnianej wyżej decyzji załączono powiadomienie z 28 grudnia 2022 r., w którym na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. poinformował stronę, że z uwagi na brak wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie w Łodzi, została wpisana na listę osób oczekujących na umieszczenie. Poinformowano również stronę, że zostanie umieszczona w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...]. W związku z powyższym przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie wyznaczony został na 2026 rok. Jednocześnie wyjaśniono, że czas oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej może ulec zmianie. Przy zaistnieniu korzystnych okoliczności MOPS w Ł. może w przedmiotowej sprawie wydać decyzję o umieszczeniu we wcześniejszym terminie.

W ustawowym terminie W.R. reprezentowany przez opiekuna prawnego A.C. złożył pismo zatytułowane "Odwołanie". Strona opisała w nim swoją trudną sytuację zdrowotną i życiową, wnosząc o przyśpieszenie i zmianę terminu umieszczenia W.R. w domu pomocy społecznej.

Organ pierwszej instancji przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi poinformował, iż Dyrekcja MOPS w Ł. przychyliła się do prośby opiekuna prawnego A.C. w sprawie skrócenia terminu umieszczenia W.R. w domu pomocy społecznej.

Powołaną na wstępie decyzją z 1 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 2, art. 3 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1-3, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.p.s."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 4 u.p.s., a następnie wyjaśnił, że z treści ustawy o pomocy społecznej wynikają różne formy pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im "przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych" i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. Jednakże pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba czy rodzina wykorzystała już własne "uprawnienia, zasoby i możliwości" i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Odstępstwem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej, celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej.

Kolegium wskazując następnie na treść art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 54 ust. 1 u.p.s., stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że pobyt w DPS jest świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Istotą kierowania do DPS jest dokonanie wiążącej oceny przez właściwy organ pomocy społecznej, czy osoba powinna uzyskać status mieszkańca oznaczonego DPS, czy też nie. Z art. 54 ust. 1 u.p.s. wynikają trzy przesłanki umieszczenia w DPS - konieczność sprawowania całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności kandydata na mieszkańca DPS połączona z brakiem możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu oraz niemożliwością zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich trzech wyżej wyliczonych przesłanek. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie - decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 u.p.s.). Dodatkowo, jeżeli dana osoba nie zgadza się na umieszczenie w domu pomocy społecznej, niezbędne jest prawomocne orzeczenie sądu opiekuńczego o potrzebie przyjęcia i umieszczenia tej osoby w domu pomocy społecznej bez jego zgody.

W rozpatrywanej sprawie 16 sierpnia 2022 r. Sąd Rejonowy dla Ł. — [...] w Ł., [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] wydał postanowienie zezwalające opiekunowi prawnemu A.C. na podjęcie czynności w celu umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionego W.R. w domu pomocy społecznej.

Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że W.R. jest kawalerem, nie posiada dzieci, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, wydanym na stałe. Utrzymuje się z renty, dodatku dla sieroty zupełnej oraz dodatku pielęgnacyjnego. Jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, jego opiekunem prawnym jest ciocia – A.C. Obecnie W.R. przebywa w Domu Seniora "[...]" w Ł. przy ul. [...]. Jest osobą całkowicie zależną od innych osób, niesamodzielną, wymagającą stałej pomocy osób drugich.

Z zaświadczeń lekarskich w tym lekarza psychiatry wynika, że W.R. choruje na zespół Downa, organiczne zaburzenia zachowania, padaczkę, niedoczynność tarczycy, przewlekłą niewydolność nerek. Jest osobą niepełnosprawną intelektualnie od dzieciństwa. Porusza się samodzielnie. Według zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2022 r. W.R. wymaga stałej, całodobowej opieki z powodu choroby, niepełnosprawności, wieku oraz opieki osoby drugiej z uwagi na niemożność samodzielnej egzystencji. Z zaświadczenia psychologa z [...] października 2022 r. wynika, że u strony występuje upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym, znaczne obniżenie sprawności intelektualnej. Wskazany jest udział w zajęciach terapeutycznych celem usprawnienia zaburzonych funkcji. Wszystkie te ustalenia i opisane powyżej przesłanki wskazują, że W.R. kwalifikuje się do skierowania do domu pomocy społecznej, w tym sensie, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zamieszkania i zaspokajać samodzielnie własnych życiowych potrzeb.

Niewątpliwie zatem przeprowadzone w sprawie postępowanie doprowadziło do prawidłowych ustaleń co do spełnienia ustawowych przesłanek skierowania wskazanej osoby do domu pomocy społecznej.

Kolegium odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego terminu w jakim ma zostać wydana decyzja o umieszczeniu W.R. w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie wyjaśniło, że termin wyznaczony został na rok 2026. Do akt sprawy 20 stycznia 2023 r. zostało złożone pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., z którego wynika, iż Dyrekcja MOPS przychyla się do prośby opiekuna prawnego A.C. w sprawie skrócenia terminu umieszczenia W.R. w domu pomocy społecznej.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wyczerpujący. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 80 i art. 81 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.R. reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (treść decyzji):

1. art. 54 ust. 2a u.p.s. przez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu decyzji wskazującej termin przyjęcia odwołującego w 2026 r. do domu pomocy społecznej, mimo, że przepis ten nakazuje umieszczenie kierowanej osoby w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące,

2. art. 13 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez odmowę zmiany zaskarżonej decyzji, mimo wyrażenia zgody na przyśpieszenie terminu przyjęcia odwołującego się do domu pomocy społecznej wyrażonej w piśmie z 17 stycznia 2023 r.

Wobec powyższych zarzutów autor skargi wniósł o:

1. dopuszczenie dowodu z dokumentów:

a. zaświadczenia lekarskiego z [...].01.2023 r., karty wypisowej z [...].01.2023 r., karty porady ambulatoryjnej z [...].11.2022 r. - dla stwierdzenia problemów zdrowotnych opiekuna odwołującego się, braku możliwości sprawowania dalszej opieki nad odwołującym się przez jego opiekuna prawnego,

b. faktur - dla stwierdzenia kosztów zakupu leków i środków higienicznych dla odwołującego się,

c. decyzji ZUS o wymiarze emerytury opiekuna prawnego odwołującego się oraz o wymiarze renty odwołującego się - dla stwierdzenia ich wysokości,

d. umowy o sprawowanie opieki i pobyt w "Domu Seniora" z okresu od XI 2022 r. do II 2023 r. dla stwierdzenia, że koszt utrzymania odwołującego się w domu prywatnej opieki wynosi aktualnie 4.300 zł miesięcznie,

e. zawiadomienia o nowym wymiarze opłat z 27.12.2022 r., umowy z 10.02. 2016 r. o świadczenie usług telekomunikacyjnych, deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - dla stwierdzenia wysokości niektórych opłat ponoszonych przez opiekuna odwołującego się,

2. zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przez skierowanie odwołującego się do domu pomocy społecznej w Ł. przy ul. [...] w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku ewentualnie o skierowanie odwołującego się do domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania odwołującego się w terminie krótszym niż 3 miesiące od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji przychylił się do wniosku o skrócenie czasu oczekiwania na przyjęcie odwołującego się do domu pomocy społecznej, jednak nie określił konkretnej daty, w której miałoby to nastąpić. Organ drugiej instancji oddalił odwołanie na tej podstawie, że organ pierwszej instancji zobowiązał się skrócić termin oczekiwania na przyjęcie odwołującego się do domu pomocy społecznej. Tymczasem, jeśli organ pierwszej instancji zgodził się na to, aby skrócić czas oczekiwania, należało zmienić zaskarżoną decyzję i zamieścić konkretną datę, do której nastąpi przyjęcie odwołującego się do domu pomocy społecznej. Bez zamieszczenia w decyzji daty przyjęcia odwołującego się do domu pomocy społecznej wyegzekwowanie od organu pierwszej instancji zobowiązania do przyśpieszenia terminu przyjęcia odwołującego się jest niewykonalne. Zaistniałą sytuację procesową należy postrzegać w kategoriach uznania zasadności wniesionego odwołania, co powinno doprowadzić do zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego odmowa zmiany zaskarżonej decyzji narusza prawo stron postępowania administracyjnego do ugodowego lub pojednawczego zakończenia sprawy. Zmiana daty przyjęcia odwołującego do domu pomocy społecznej w decyzji pozwoliłaby na weryfikację, czy nie doszło do naruszenia art. 54 ust. 2a u.p.s. Nadmienić należy, że zaskarżona decyzja określała, że termin przyjęcia odwołującego miał nastąpić w 2026 r. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że doszło do naruszenia powyższego przepisu. Konieczne zatem staje się wprowadzenie zmian w decyzji, aby odpowiadała ona prawu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy obejmuje wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Etap drugi polega na wydaniu w stosunku do tej samej osoby decyzji o umieszczeniu w konkretnej placówce. Natomiast etap trzeci, tj. przyjęcie określonej osoby do danego domu pomocy społecznej stanowi realizację decyzji wydanych we wcześniejszych etapach, przy czym podkreślenia wymaga, że w zakresie przyjęcia do domu pomocy społecznej nie wydaje się już decyzji administracyjnej, a czynność tego rodzaju posiada charakter czynności faktycznej (materialno-technicznej). Powyższe oznacza, że ustalenie konkretnej daty rzeczywistego przyjęcia do oznaczonego domu pomocy społecznej nie mieści się w kompetencjach organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie umieszczenia w danym domu pomocy społecznej. Organ posiada umocowanie do podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej, w ramach którego bada on spełnienie przez osobę zainteresowaną kryteriów umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz ustala konkretny dom pomocy społecznej, w którym adresat decyzji ma zostać umieszczony. Ustalenie daty przyjęcia do danego domu pomocy społecznej następuje w ramach trzeciego z wyróżnionych wyżej etapów i mieści się w zakresie działania dyrektora tej placówki, który na piśmie zawiadamia osobę zainteresowaną o terminie przyjęcia do domu. Kwestia precyzyjnego ustalenia daty przyjęcia do domu pomocy społecznej na podstawie decyzji o umieszczeniu w nim osoby zainteresowanej pozostaje już zatem w gestii dyrektora danego domu, z uwzględnieniem treści powołanego wyżej art. 59 ust. 3 u.p.s. Na mocy niniejszego przepisu osoba zainteresowana musi liczyć się z sytuacją, że w razie niemożności uwzględnienia jej wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej we wnioskowanym terminie i przyznania wolnego miejsca innej osobie, może ona zostać powiadomiona o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej w następnej kolejności. Wobec powyższego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy nie zamieścił w swojej decyzji daty przyjęcia W.R. do Domu Pomocy Społecznej. Tym samym za niezasadne należało uznać żądanie wpisania w treści decyzji daty przyjęcia do placówki W.R. i tym samym uchylenia decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane.

Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w rozważanym trybie wystąpił organ, zaś pełnomocnik strony skarżącej w terminie czternastu dni od zawiadomienia o założeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie skierowania W.R. do domu pomocy społecznej, stwierdził, że została ona wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa procesowego, rzutującym w istotnym stopniu na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Są one również zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Stosownie zaś do treści art. 61 § 1, art. 63 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zawiadomienie o przekazaniu sprawy zawiera również informacje, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/679, w zakresie danych przetwarzanych przez organ przekazujący, chyba że wnoszący podanie posiada te informacje, a ich zakres lub treść nie uległy zmianie (art. 65 § 1 i 2 k.p.a.). Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.).

Z powyższych unormowań wynika, że organ związany jest żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie. Obowiązkiem organu administracyjnego, w tym także organu odwoławczego, do którego wpływa podanie jest dokładne określenie treści żądania strony inicjującej postępowanie. Jednak o treści żądania decyduje wyłącznie strona. Organ nie może samodzielnie, z własnej inicjatywy uzupełniać ani doprecyzowywać jego treści i ustalać rzeczywistej intencji podania strony. Nie może też automatycznie przyjąć, że o treści wniosku przesądza jego "tytuł", a wszelkie okoliczności podnoszone np. w uzasadnieniu nie mają już znaczenia. Niedopuszczalny jest brak określenia rzeczywistych intencji strony szczególnie, że organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania ani też jego tytułem. To rzeczywista treść żądania, rozumiana jako intencja strony, wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu dalszego postępowania - w tym dowodowego. Organ administracji ma obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa.

Prezentowane wyżej stanowisko należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem jest chociażby wyrok z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw. Z kolei, w wyroku z 26 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1071/16 NSA podkreślił, że obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Nie można podzielić poglądu, że organ administracji w drodze interpretacji treści żądania strony winien ustalić cel wynikający z treści tego żądania.

Sąd przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzją z 28 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o skierowaniu W.R. do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał między innymi, że postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich zezwolił opiekunowi prawnemu A.C. na podjęcie czynności w celu umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionego W.R. w domu pomocy społecznej. Następnie organ ustosunkował się do sytuacji osobistej i zdrowotnej W.R., zaś w podsumowaniu wskazał, iż nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować i zaspokajać samodzielnie własnych potrzeb życiowych, co w świetle art. 54 ust. 1 u.p.s., oznacza, że zostały spełnione przesłanki do skierowania W.R. do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 56 pkt 4 u.p.s., strona ze względu na stan zdrowia została zakwalifikowana do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Na zakończenie organ pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 i 3 u.p.s. decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, a w razie niemożności umieszczenia w pomu pomocy społecznej z powodu braku miejsc, powiadamia osobę zainteresowaną o wpisaniu na listę osób oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi szczegółowa lektura decyzji organu pierwszej instancji dowodzi, że rozstrzyga ona wyłącznie o skierowaniu W.R. do domu pomocy społecznej określonego typu. Nie precyzuje ona konkretnej placówki, w której zostanie umieszczony skarżący jak również terminu wydania decyzji o umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej oraz konkretnego czasu oczekiwania na umieszczenie w DPS.

Zgodnie z art. 59 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 2). W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 3).

Z powyższych przepisów, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę wynika, że procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy obejmuje wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Etap drugi polega na wydaniu w stosunku do tej samej osoby decyzji o umieszczeniu w konkretnej placówce. Natomiast etap trzeci, tj. przyjęcie określonej osoby do danego domu pomocy społecznej stanowi realizację decyzji wydanych we wcześniejszych etapach, przy czym podkreślenia wymaga, że w zakresie przyjęcia do domu pomocy społecznej nie wydaje się już decyzji administracyjnej, a czynność tego rodzaju posiada charakter czynności faktycznej (materialno-technicznej).

Ustalenie konkretnej daty rzeczywistego przyjęcia do oznaczonego domu pomocy społecznej nie mieści się w kompetencjach organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Organ posiada umocowanie do podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej, w ramach którego bada on spełnienie przez osobę zainteresowaną kryteriów z art. 54 ust. 1 u.p.s. Ustalenie daty przyjęcia do danego domu pomocy społecznej następuje w ramach trzeciego z wyróżnionych wyżej etapów i mieści się w zakresie działania dyrektora tej placówki, który na piśmie zawiadamia osobę zainteresowaną o terminie przyjęcia do domu. Kwestia precyzyjnego ustalenia daty przyjęcia do domu pomocy społecznej na podstawie decyzji o umieszczeniu w nim osoby zainteresowanej pozostaje już zatem w gestii dyrektora danego domu, z uwzględnieniem treści powołanego wyżej art. 59 ust. 3 u.p.s. Na mocy niniejszego przepisu osoba zainteresowana musi liczyć się z sytuacją, że w razie niemożności uwzględnienia jej wniosku o przyjęcie do domu pomocy społecznej we wnioskowanym terminie i przyznania wolnego miejsca innej osobie, może ona zostać powiadomiona o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej w następnej kolejności.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że informacje dotyczące konkretnego domu pomocy społecznej, w którym zostanie umieszczony W.R. - Dom Pomocy Społecznej przy ul. [...], przewidywanym terminie wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wyznaczonym na 2026 rok, a także o braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie w Ł. i w związku z tym wpisaniu strony na listę osób oczekujących, zamieszczone zostały w powiadomieniu z 28 grudnia 2022 r., sporządzonym w trybie art. 59 ust. 3 u.p.s., przesłanym stronie wraz z decyzją organu pierwszej instancji, a nie w treści samej decyzji organu pierwszej instancji.

Wspomniane pismo jest realizacją dyspozycji art. 59 ust. 3 u.p.s. Powiadomienie takie nie stanowi jednak decyzji administracyjnej. Nie rozstrzyga ono indywidualnej sprawy załatwianej w formie decyzyjnej. Żaden przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej. Zatem, analizowane pismo posiada wyłącznie walor informacyjny. W wyroku z 31 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Go 153/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 31 maja 2017 r. stwierdził, że powiadomienie o braku wolnych miejsc w domu pomocy społecznej wydane na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.s. nie stanowi decyzji administracyjnej. Z kolei w wyroku z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, wedle którego, jeżeli informacja, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.s. nie stanowi elementu decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, a co za tym idzie nie jest rozstrzygnięciem podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji to oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do potraktowania pisma osoby, w którym kwestionuje decyzję nie o samym skierowaniu do domu pomocy społecznej, tylko konkretny dom pomocy społecznej, jako odwołania i to niezależnie od tego, że osoba zaadresowała swój wniosek właśnie do kolegium. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (vide: wyroki WSA w Łodzi z: 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1101/12, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 987/12, 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 631/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z pisma W.R. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.C. zatytułowanego "Odwołanie" i tak też rozpatrzonego przez Kolegium wynika, że strona nie kwestionuje samej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Strona wyraźnie natomiast wskazuje, nawiązując do decyzji pierwszo-instancyjnej z 28 grudnia 2022 r., że z uwagi na własną trudną sytuację życiową i zdrowotną jak i wiek oraz stan zdrowia opiekuna prawnego, zwraca się prośbą o przyśpieszenie i zmianę terminu umieszczenia W.R. w Domu Pomocy Społecznej. Z powyższego wynika, że złożenie przez skarżącego przedmiotowego "odwołania" spowodowała doręczona mu informacja z 28 grudnia 2022 r. o braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie w Ł. i wpisaniu skarżącego na listę osób oczekujących na umieszczenie oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie wyznaczonym na rok 2026. Skoro zatem informacja, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.s., nie stanowi elementu decyzji o skierowaniu do DPS, a co za tym idzie nie jest rozstrzygnięciem, podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji to oznaczałoby, że organ odwoławczy nie był uprawniony do potraktowania pisma skarżącego z 12 stycznia 2023 r., jako odwołania i to niezależnie od tego, że skarżący zaadresował je właśnie do Kolegium. Kwestię tę jednak organ drugiej instancji powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości.

Wobec tego, skoro treść pisma strony zatytułowanego "Odwołanie" z 12 stycznia 2023 r., a konkretnie jego uzasadnienie, dotyczy kolejnego, a w zasadzie ostatniego z etapów postępowania związanego z przyśpieszeniem terminu umieszczenia W.R. w domu pomocy społecznej, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, winno rozważyć - po ewentualnym wyjaśnieniu wątpliwości co do woli strony - przekazanie tego pisma zgodnie z właściwością do organu pierwszej instancji celem nadania właściwego biegu i rozpatrzenia, w myśl uregulowań przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Innymi słowy, organ odwoławczy powinien w pierwszym rzędzie wyjaśnić, czy rzeczywistą intencją strony jest faktycznie złożenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji czy też umieszczenie W.R. w domu pomocy społecznej w trybie przyśpieszonym i dopiero wówczas podjąć stosowne czynności w spawie. Bez znaczenia pozostaje w związku z tym okoliczność, że skarżący zatytułował swoje pismo jako "Odwołanie" i zaadresował je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powyższe uchybienia świadczą o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1, art. 63 § 1 i 2, art. 64 § 2, art. 65 § 1, art. 19 i art. 140 k.p.a., w stopniu rzutującym na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się na zakończenie rozważań do treści skargi i zawartych w niej wniosków dowodowych wyjaśnić należy, że Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do końcowego rozpatrzenia. Jego rola, o czym była już wcześniej mowa, jest ograniczona wyłącznie do oceny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do zmiany wydanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji organów obu instancji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, ani też do wydania decyzji o umieszczeniu W.R. w domu pomocy społecznej. Co istotne, Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, orzeka bowiem na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednakże przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zaś nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy wyjaśni rzeczywistą intencję pisma z 12 stycznia 2023 r., co pozwoli mu prawidłowo zakwalifikować rzeczone pismo i nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.