Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 894/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2025-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4 ust. 1-2, art. 61 ust. 1, art. 61 ust 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., Wójt Gminy S. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", ustalił na rzecz N. sp. z .o. z s. w O. (dalej jako: "inwestor"), warunki zabudowy na działce [...], obręb T., gm. S. dla inwestycji obejmującej budowę [...], w tym maksymalnie trzech budynków handlowo-usługowo-magazynowych, stróżówki, parkingów, komunikacji wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej.

Wnioskiem z 23 maja 2024 r. (data wpływu do organu), Stowarzyszenie Z. (dalej jako: "strona", "skarżący"), wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji.

Strona podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją nr [...] Wójta Gminy S. z [...] r. i została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] r., Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, a także przytoczył treść art. 156 § 1 i art. 61 u.p.z.p. Podkreślono, że jedną z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące jest jego oczywistość. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa.

Postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w trybie zwykłym, a w trybie nadzwyczajnym. Uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Kolegium wskazało, że w decyzji organu pierwszej instancji zawarto elementy i postanowienia wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja spełnia także wymogi określone w k.p.a. (art. 107). W decyzji określono rodzaj zabudowy i funkcję obiektów, określono parametry dla zamierzenia. Decyzja zawiera elementy wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie".

Organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany, nie naruszył w sposób rażący art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przepis ten określa minimalną wielkość tego obszaru, bez ograniczania jego maksymalnej wielkości. Podniesiono, że organ pierwszej instancji wskazał, że front terenu wynosi 95 m, a jego trzykrotność 285 m. Wyznaczone na załączniku graficznym granice obszaru obejmują wielkość minimalną. Jednocześnie organ poszerzył obszar analizowany ponad określone przepisami minimum od strony wschodniej, przyjmując, iż w tamtym kierunku znajdują się zabudowania stanowiące bezpośrednie, lokalne otoczenie wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa i tereny rolne. Organ pierwszej instancji uwzględnił zatem specyfikę położenia tego terenu. Ocena powyższych okoliczności, zdaniem Kolegium, w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma zdecydowanie węższy zakres, niż w toku postępowania zwykłego. Skoro przepis prawa określa tylko minimalną wielkość, nie ograniczając obszaru do jego maksymalnej wielkości, to nie można skutecznie postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia tego przepisu.

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamianie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa, w tym zabudowa usługowa, zatem nie sposób przyjąć, że planowana budowa trzech budynków handlowo-usługowo-magazynowych oraz stróżówki i infrastruktury towarzyszącej jest sprzeczna z dotychczas istniejącą zabudową tego terenu.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że wyznaczone w decyzji parametry dla planowanej inwestycji nie mają oparcia w sporządzonej analizie. Kolegium podniosło, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z treści analizy wynika, że organ odstępując od wartości średniej tego wskaźnika odwołał się do maksymalnej i minimalnej powierzchni istniejących w obszarze analizowanym budynków usługowych. Jednocześnie wskazał, że projektowana maksymalna powierzchnia zabudowy (4800 m2) nie przekracza powierzchni zabudowy tych budynków. Nie można tu przyjąć braku kontynuacji parametrów. W analizie odwołano się do argumentów uzasadniających zastosowanie odstępstwa.

Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że parametry dla planowanej zabudowy określono z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał także na spełnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. i podniósł, że nie stwierdzono w tym zakresie rażącego naruszenia prawa. W tym stanie brak jest podstaw do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził też, że nie podziela stanowiska skarżącego, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją nr [...] z [...] r. Decyzja ta została bowiem wydana dla zamierzenia polegającego na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych, parkingów, komunikacji oraz niezbędnej infrastruktury. Z kolei decyzja nr [...] wydana została dla innego zamierzenia, tj. maksymalnie trzech budynków handlowo-usługowo-magazynowych, stróżówki, parkingów, komunikacji oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Nie można zatem przyjąć, że obie sprawy mają ten sam przedmiot, różny jest bowiem zakres zamierzenia, a nadto zmianie uległ stan prawny. Zarzut ten jest zatem – zdaniem Kolegium – chybiony.

Strona wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą w szczególności na uznaniu, że:

art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określa jedynie minimalną wielkość obszaru, jaki powinien zostać wyznaczony do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a poszerzenie obszaru było uprawnione i odbyło się z uwzględnieniem specyfiki położenia terenu, podczas gdy:

prawidłowa interpretacja art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że określone w nim odległości stanowią górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, których istnienia w sprawie ani organ pierwszej instancji nie wykazał, ani które nie miały miejsca;

b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na uznaniu, że:

w stanie faktycznym sprawy zrealizowane zostały przesłanki do ustalenia w decyzji w sprawie WZ innych wskaźników dotyczących powierzchni zabudowy niż wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. że wynika to z analizy przeprowadzonej na podstawie art. 65 ust. 5a u.p.z.p.

podczas gdy:

1) analiza przeprowadzona na podstawie art. 65 ust. 5a u.p.z.p. została przeprowadzona w sposób wadliwy i obejmowała znacznie przekraczający granice maksymalnego obszaru analizowanego, co miało wpływ na ustalenia dot. warunków zabudowy

2) decyzja w sprawie WZ została wydana z naruszeniem ustaleń przeprowadzonej analizy, tj. dot. inwestycji, w której obszar zabudowy przekracza dwukrotnie maksymalny i czterokrotnie średni wskaźnik zabudowy do powierzchni działki

c) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że

decyzja w sprawie WZ nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, w szczególności art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., podczas gdy:

w sprawie spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki pozwalające uznać decyzję ws. WZ za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa";

d) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że:

decyzja ws. WZ nie została wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną

podczas gdy:

decyzja Wójta Gminy S. nr [...] z [...] r. została wydana w sprawie tożsamej zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo jak i decyzja ws. WZ, jest decyzją ostateczną i została wydana wcześniej niż decyzja ws. WZ.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji ws. WZ, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. w sprawie ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy na działce [...], obręb T., gm. S. dla inwestycji obejmującej budowę [...] wraz z niezbędną infrastrukturą.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji. Zmierza do ustalenia, czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji między innymi w przypadku, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Podnieść należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi pojęcie stwierdzenia nieważności decyzji należy interpretować wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przyjmuje się też, że rażące naruszenie prawa zachodzi, m.in. wtedy, gdy w wyniku tego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19, dostępny w CBOSA).

Zauważyć również należy, że wprawdzie dopuszczalne jest przyjęcie, że w określonym przypadku doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale dotyczy to głównie przepisów mających charakter zasad postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie przepisów procesowych musi być ewidentne. Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego dotyczą więc, co do zasady, naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, zaś naruszenie przepisów postępowania wyjątkowo może być uznane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia

2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16; dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest więc przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania, a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli oczywiście było to w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, dostępne w CBOSA). Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, czy prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych lub oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Wymaga podkreślenia, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11, dostępny w CBOSA).

Działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym - w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, należy stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r., ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy.

Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Pamiętać również należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z warunków wskazanym w powołanym przepisie jest zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Wyjaśnić należy, że zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek inwestorów dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę Mini Parku Handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

Decyzją z [...] r., organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W świetle przedstawionych okoliczności należy zatem uznać, że kwestionowana przez skarżącą decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów szczególnych, nie jest też sprzeczna z przeprowadzoną w niniejszej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze zarzutów, wskazać należy, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i nie można podzielić stanowiska skarżącego, że odległości określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowią górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego. Wskazać w tym miejscu należy, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 27 września 2023 r., zatem po wejściu w życie zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzonych ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 2 tej ustawy – do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie

1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.,

2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.

W myśl zaś art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Tym samym, poszerzenie obszaru ponad określone minimum było uprawnione. W przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że front terenu wynosi 95 m, a jego trzykrotność stanowi 285 m. Organ poszerzył obszar analizowany ponad określone przepisami minimum od strony wschodniej przyjmując, że w tamtym kierunku znajdują się zabudowania stanowiące bezpośrednie, lokalne otoczenie wnioskowanej inwestycji. Tym samym, na obszarze analizowanym znalazła się zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa usługowa położona po drugiej stronie węzła drogi krajowej [...] i tereny rolne. Organ uwzględnił zatem specyfikę położenia terenu m.in. przy węźle drogi krajowej, do której zalicza się także lokalizację obiektów szeroko rozumianych usług.

Podkreślić w tym miejscu należy za organem odwoławczym, że skoro przepis prawa określa tylko minimalną wielkość, nie ograniczając obszaru co do jego maksymalnej wielkości, to nie można organowi skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia tego przepisu. Zauważyć też należy, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono występowanie zabudowy o funkcjach wskazanych wcześniej. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa, w tym zabudowa usługowa, zatem nie sposób przyjąć, że planowana budowa trzech budynków handlowo-usługowo-magazynowych oraz stróżówki i infrastruktury towarzyszącej jest sprzeczna z istniejącą dotychczas zabudową tego terenu.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powyższych względów.

Nie ma też podstaw do przyjęcia, że wyznaczone w decyzji organu pierwszej instancji parametry dla planowanej zabudowy nie mają oparcia w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem ustaleń przeprowadzonej analizy.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia (mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie) - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl zaś ust. 2 tego przepisu - dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

W analizie stwierdzono zaś, że pomimo przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy, nowe budynki nie przekroczą maksymalnej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wobec czego, tak ukształtowana zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego i będzie uzupełnieniem zabudowy o budynki komponując się z sąsiednią zabudową. Nie można tu zatem przyjąć braku kontynuacji parametrów.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, stwierdzić należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja nr [...] z [...] r. nie została wydana w sprawie tożsamej podmiotowo, ani przedmiotowo. Decyzja ta dotyczy ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy na działce nr [...], obręb T., gm. S. dla inwestycji obejmującej budowę [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, w tym dwóch budynków handlowo-usługowych, parkingów, komunikacji wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej.

Natomiast decyzja nr [...] z [...] r. dotyczy inwestycji, położonej na tej samej działce, ale obejmującej budowę maksymalnie trzech budynków handlowo-usługowo-magazynowych, stróżówki, parkingów, komunikacji wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury towarzyszącej.

Inne są też gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy – szerokość elewacji frontowej budynków, inny udział powierzchni biologicznie czynnej.

Tym samym, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną.

Podkreślić również należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19, dostępny w CBOSA).

Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że Kolegium dokonało prawidłowej kontroli decyzji z [...] r. w kontekście wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.