Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 684/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: oraz § 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S., T.S[1] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1227/21 w sprawie ze skargi T.S., T.S[1] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 546/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1227/21 oddalił skargę T.S. i T.S.[1] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr 546/21 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. nr 15/2021, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej: ustawa nowelizująca oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym - bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdujących się na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości G., gmina [...] oraz nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. budynku mieszanego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym tj. bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe wraz z dokumentami wymienionymi w tymże postanowieniu.

W uzasadnieniu PINB powołał się na przeprowadzone w dniu 16 czerwca 2020 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina [...] znajduje się dwukondygnacyjny (parter i poddasze nieużytkowe) budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach dających się wpisać w prostokąt wielkości 10,30 m x 12,38 m. Pokrywa zbiornika na nieczystości ciekłe znajduje się w odległości 5,40 m mierząc od północno-wschodniego narożnika budynku mieszkalnego. Z protokołu czynności kontrolnych wynika, że skarżący oświadczył, że budynek został wybudowany w 1870 r., a w roku 1910 został po raz pierwszy rozbudowany. Do obecnych wymiarów budynek został rozbudowany w 2015 r. Rozbudowy nie zgłoszono do "wydziału architektury". Z informacji uzyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w M. wynika, że budynek po raz pierwszy został pomierzony w październiku 2000 r. w ramach pomiaru aktualizacyjnego i został wykazany, jako drewniany o wymiarach 4,15 m x 9,80 m. Operat o numerze [...] wykonany przez geodetę J.K. został zbrakowany i jedyny dokument potwierdzający fakt pomiaru, jaki jest w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej to szkic połowy z pomiaru. PINB dodał, że z ww. odpowiedzi wynika również, że w 2014 r. w ramach modernizacji ewidencji gruntów, nie dokonując pomiaru kontrolnego, wykonano arkusz danych ewidencyjnych budynku, dla przedmiotowego budynku i wykazano go jako jednokondygnacyjny drewniany budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy wynoszącej 40 m2. PINB wskazał również, że ustalił, iż w Starostwie Powiatowym w M. brak jest danych dotyczących wniosku lub zgłoszenia robót budowlanych dotyczących rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku. Organ powiatowy wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do wniosku iż rozbudowy budynku dokonano po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. p.b. Jednocześnie PINB stwierdził, że prace budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu stanowią roboty, które zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi jednak na brak powyższego aktu, organ podniósł, że był zobowiązany podjąć działania mające na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w związku z tym niezbędne jest przedłożenie projektu budowlanego wraz z dokumentami wymaganymi przepisami prawa, a także wniesienie opłaty legalizacyjnej.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia MWINB postanowieniem z 22 kwietnia 2021 r. nr 546/21 utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny jednorodzinny, co wykazały przeprowadzone czynności kontrolne MWINB powołał się również na dokumentację zdjęciową wykonaną na miejscu. Podkreślił także, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z tegoż obowiązku. Organ II instancji w pozostałym zakresie przytoczył i podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez PINB. Zwrócono również uwagę, iż brak jest możliwości wyodrębnienia "pierwotnej" części budynku, tj. o powierzchni zabudowy ok. 40 m², która widnieje w kartotece budynków i istniała do co najmniej 2014 r. Powyższe wynika z faktu zmiany kształtu budynku oraz jego parametrów w stosunku do tych wynikających ze szkicu polowego, a także wykorzystania przy budowie budynku objętego prowadzonym postępowaniem innego materiału niż widniejący w kartotece budynków, tj. suporeksu a nie drewna, przez co należy przyjąć, iż pierwotna część budynku przestała istnieć.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiedli T.S. oraz T.S.[1] wskazując, że zaskarżone postanowienie jest nieważne z mocy prawa, gdyż nie ma potwierdzenia w faktach i opiera się na fałszywym dowodzie. Ponadto skarżący zarzucili postanowieniu naruszenie Konstytucji RP, Kodeksu postępowania karnego, Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i prawa Unii Europejskiej, w tym sprzeczność z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił na wstępie, iż podstawę materialno-prawną postanowienia MWINB stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji p.b. obowiązującej od 19 września 2020 r., a konieczność ich zastosowania organy nadzoru budowlanego wywiodły z ustalenia, że doszło do realizacji budynku mieszkalnego wraz z urządzeniem budowlanym bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ocenę tę Sąd uznał za prawidłową.

Sąd wojewódzki zaważył, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że po 2014 r. budynek mieszkalny zmienił istotnie swój kształt i wielkość, tj. doszło do jego rozbudowy, a więc budowy w rozumieniu przepisów p.b. Obecnie budynek wpisuje się w kształt prostokąta o wymiarach 10,30 m x 12,38 m i ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 117,31 m2, natomiast wcześniej jego powierzchnia zabudowy wynosiła ok. 40 m2. Porównując usytuowanie budynku przed i po wykonanych pracach budowlanych Sąd przyjął, że rozbudowa tego obiektu spowodowała, iż budynek w kształcie "pierwotnym" przestał "istnieć", a to - wobec jego objęcia w całości nową inwestycją. Na wykonanie ww. prac właściciele nieruchomości nie posiadają żadnego zezwolenia organu architektoniczno-budowlanego. Przyznał to również skarżący podczas czynności kontrolnych. Zatem wskazana rozbudowa, czyli budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można było wtedy rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że przepisy art. 29-31 p.b. nie obejmowały do 28 czerwca 2015 r. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. tego rodzaju inwestycje nie były wtedy zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast od 28 czerwca 2015 r. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieścił się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany nie wymagała pozwolenia na budowę, ale wymagała zgłoszenia.

W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. przy czym sprzed nowelizacji p.b. Sąd nie przychylił się jedynie do stwierdzenia, że akta sprawy potwierdzają, iż budynek w kształcie pierwotnym został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Niemniej w omawianej sprawie nie ma to aż takiego znaczenia, gdyż to rozbudowa do obecnego kształtu i wymiarów nastąpiła nielegalnie. Organy orzekające prawidłowo w efekcie przyjęły, że postępowanie należy prowadzić z uwzględnieniem dotychczasowego brzmienia przepisów art. 48 p.b.

Odnosząc się natomiast do treści skargi, w której skarżący wskazali na wykonany przez nich w latach 2015-2016 remont "małego domu jednorodzinnego", Sąd wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 p.b. remontem określa się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Aby móc wykonać remont musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Nie mamy do czynienia z remontem, jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, że istniejący budynek zmienił swoją kubaturę, powierzchnię zabudowy, długość i szerokość, a tego rodzaju zmiany nie stanowią ani o remoncie, ani o przebudowie tego obiektu, ale o jego rozbudowie, traktowanej na równi z budową, która w okolicznościach niniejszej sprawy wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną wnieśli T.S. i T.S.[1] zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej w zw. z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. przez oddalenie skargi mimo zastosowania przez organy administracyjne obu instancji nieobowiązujących przepisów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi mimo błędnego ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, jakoby budynek posadowiony na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gmina [...] był niegdyś drewniany o wymiarach 4,15 m x 9,8 m i miał powierzchnię zabudowy 40 m2;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 7 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez oddalenie skargi mimo błędnego ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, jakoby budynek posadowiony na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gmina [...] był dwukondygnacyjny;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo błędnego ustalenia przez organy administracyjne obu instancji aktualnej powierzchni zabudowy budynku posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gmina [...];

5) art 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi mimo błędnego ustalenia przez organy administracyjne obu instancji, jakoby "pierwotna" część budynku przestała istnieć;

6) art 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 134 § 1 i art 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji rozstrzygnęły sprawę bez zasięgnięcia w Zakładzie Usług Geodezyjno-Kartograficznych inż. J.K. informacji, czy znajduje się tam pełna dokumentacja operatu nr [...];

7) art 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły, w jakim zakresie dokonując ustaleń faktycznych oparły się na wypisie z kartoteki budynków;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi mimo błędnego ustalenia przez organy administracyjne obu instancji jakoby budynek posadowiony na działce nr [...] położonej w miejscowości G., gmina [...] został rozbudowany i że dokonano tego po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ustawy nowelizujacej - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące do 18 września 2020 r. w odniesieniu do postępowania, które zostało wszczęte po tej dacie.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie postanowienia MWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej dot. Zakładu Usług Geodezyjno-Kartograficznych inż. J.K. - na okoliczność, iż w trakcie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją geodeta J.K. prowadziła działalność gospodarczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej poprzez zastosowanie przez organy nieobowiązujących przepisów. Oczywiście rację mają skarżący kasacyjnie, że za moment wszczęcia postępowania z urzędu uważa się pierwszą czynność organu, o której została zawiadomiona strona, ale wbrew twierdzeniom skargi nie musi to być zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Należy przypomnieć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2534/18, LEX nr 2725731, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 497/24). W niniejszej sprawie taką pierwszą czynnością było przeprowadzenie przez pracowników organu nadzoru budowlanego czynności kontrolnych na nieruchomości skarżących w dniu 16 czerwca 2020 r., o czym skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni, zatem jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, stąd prawidłowo organy przyjęły, a Sąd I instancji zasadnie zaakceptował to stanowisko, że w sprawie zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej zastosowanie miały przepisy w brzmieniu z przed nowelizacji.

W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 25 ustawy nowelizującej, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej.

Jako niezasadne należało uznać także pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. a wskazujące na wadliwie przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ramach zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, co również nie miało miejsca w niniejszej sprawie Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie bowiem jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zatem art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie właśnie rozstrzygnięcie zostało zaskarżone skargą kasacyjną.

Odnosząc się z kolei do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. należy wskazać, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Dlatego też prawidłowo w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przyjęto, że sporny budynek pierwotnie był drewniany oraz posiadał wymiary 4,15 x 9,80m. Okoliczność tą potwierdza informacja z Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz szkic polowy z 2000 r. Także w 2014 r. w ewidencji gruntów przedmiotowy budynek wykazano jako jednokondygnacyjny drewniany budynek mieszkalny o powierzchni 40 m 2. Skarżący kasacyjnie nie przedłożyli żadnych dowodów mogących skutecznie podważyć te ustalenia, ograniczając się jedynie do ich kwestionowania oraz wskazywania konieczności prowadzenia dalszych czynności dowodowych mających na celu ich podważenie.

Błędne jest również twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył § 3 pkt 16 r.w.t. przyjmując, że istniejące w spornym budynku poddasze nieużytkowe stanowi kondygnację w rozumieniu zawartej w tym przepisie definicji. Należy zauważyć, że Sąd I instancji w tym zakresie się nie wypowiadał, stąd nie mógł naruszyć wskazanego przepisu. Na marginesie można jedynie zauważyć, że z definicji zawartej w powołanym przepisie r.w.t. nie można skutecznie wywieść tezy, iż za kondygnację można uznać jedynie poddasze, które ma charakter użytkowy i jest przeznaczone na pobyt ludzi. Zgodnie z powołanym przepisem r.w.t., przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy aktów wykonawczych nie definiują pojęcia poddasza (strychu). Zgodnie natomiast z potocznym znaczeniem słowa "poddasze" jest to kondygnacja nadziemna zawarta między najwyżej położonym stropem a dachem budynku (zob. Encyklopedia: "Architektura i budownictwo", autor Witold Szolgini, wyd. Naukowo-Techniczne, Warszawa 1991 r.) Brak jest także w ustawie - Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze. Nie ulega wątpliwości, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania, części budynku pomiędzy dwoma stropami - stropem kondygnacji parteru i stropem w postaci dachu. W świetle powyższej definicji nie ma znaczenia, że powstała przestrzeń nie jest przeznaczona do celów mieszkalnych. Definicja kondygnacji określona w § 3 pkt 16 r.w.t. jest dwuelementowa. W pierwszej części zdefiniowano pojęcie kondygnacji jako przestrzeń pomiędzy stropami. Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia stropu, zatem w tym zakresie sięgnąć należy do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. Strop to poziomy układ konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje, przenoszący obciążenia na pionowe elementy nośne (ściany lub słupy). Na górnej powierzchni stropu układana jest podłoga, a dolną powierzchnię najczęściej pokrywa się tynkiem, tworząc sufit. Jedną z funkcji stropu jest przeniesienie obciążenia stałego, dotyczy to ciężaru własnego, ciężaru ścianek działowych na poddaszu, również częściowo ciężaru więźby dachowej (por. Wikipedia - Wolna Encyklopedia). Wedle zaś definicji słownikowej, strop to poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku (zob. pwn.pl). W drugiej części definicji kondygnacji, za kondygnację uznaje się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Nie oznacza to jednak, że poddasze nieużytkowe nie stanowi kondygnacji w rozumieniu powyższej definicji. W realiach przedmiotowej sprawy nie budziła wątpliwości aktualna funkcja poddasza, jako pomieszczenia nieużytkowego, natomiast kwestionowane jest definiowanie tego pomieszczenia jako kondygnacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie nie jest prawidłowe, bowiem prawodawca z pojęcia kondygnacji wykluczył jedynie te części poziome budynku jak nadbudówki ponad dachem, takie jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne, nie wykluczając jednocześnie nieużytkowego poddasza zawierającego dodatkowe pomieszczenia. Należy także zauważyć, że kondygnacja z istoty swej zakłada powstanie określonych, nowych pomieszczeń (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1526/20, LEX nr 3116505).

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji w zakresie w jakim zaakceptował ustalenia organów, że w wyniku wykonanych przez skarżących robót budowlanych doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku. Nie ulega wątpliwości, że porównanie wymiarów budynku ujawnionych w szkicu polowym oraz w protokole przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego czynności kontrolnych, jednoznacznie wskazują, że doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku. W konsekwencji prawidłowa była też ocena prawna zrealizowanych robót budowlanych jako rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Jednocześnie trafnie wskazał organ powiatowy, że tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem samowolna ich realizacja wymagała wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. W szczególności jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2013 r. II OSK 668/12). Skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 199/20, LEX nr 3064873).

Wnoszący skargę kasacyjną podjęli próbę podważenia ustaleń faktycznych, na jakich oparł się Sąd I instancji przyjmując, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły rozbudowę, a zatem szczególną postać budowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Próba ta nie mogła się jednak udać, skoro kwalifikacja prawna nadawana określonym robotom budowlanym opiera się na obiektywnych przesłankach, a więc pozostaje niezależna od woli i zamiaru osób, które je podejmują. Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że zwiększenie powierzchni zabudowy i tym samym rozbudowa budynku, ze swej istoty nie mogła mieć charakteru odtworzeniowego, gdyż brak było w tym przypadku koniecznego elementu przywrócenia budynkowi dawnego pierwotnego jego stanu i wyglądu.

Chybiona jest także argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca przyjętą przez organy datę rozbudowy przedmiotowego budynku. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w październiku 2000 r. budynek skarżących posiadał wymiary 4,15m x 9,80m, a w dniu 16 czerwca 2020 r. jego wymiary wynosiły 10,30m x 12,38m. Także skarżący do protokołu kontroli wyjaśnił, że budynek do obecnych wymiarów został rozbudowany w 2015 r. Zatem nie ulega wątpliwości, że do jego rozbudowy doszło po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.