Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 598/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 1, 6, 9, 11 i 12, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 21 ust. 1, art. 64, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r., Nr XLV/875/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. R. i M. R. jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r., Nr XLV/875/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2021 r. poz. 2795).

Zgodnie z dokumentacją planistyczną procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rady Miasta Opola dnia 6 lipca 2017 r., Nr XLVI/865/17, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Miasta Opola poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 26 lipca 2017 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej w skrócie: BIP) Urzędu Miasta. Zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 6 lipca 2017 r. oraz o terminie składania wniosków Prezydent przesłał również dnia 26 lipca 2017 r. organom właściwym do uzgodnienia i zaopiniowania planu miejscowego. Po podjęciu w dniu 20 grudnia 2019 r. zarządzenia w przedmiocie rozpatrzenia wniesionych do projektu miejscowego planu wniosków Prezydent przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano prognozę oddziaływania na środowisko i w dalszej kolejności, obwieszczeniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Miasta oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Miasta, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu wraz z prognozą do publicznego wglądu w terminie od dnia 7 maja 2021 r. do dnia 27 maja 2021 r., o wyznaczonej na dzień 13 maja 2021 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 10 czerwca 2021 r. W dniu 13 maja 2020 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami. Dalej, w dniu 30 czerwca 2021 r., Prezydent Miasta Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag. Następnie ogłoszeniem i obwieszczeniem z dnia 18 sierpnia 2021 r. wywieszonym na tablicy w Urzędzie Miasta oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP Urzędu Miasta, poinformowano o ponownym wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 31 sierpnia 2021 r. do dnia 22 września 2021 r., o wyznaczonej na dzień 9 września 2021 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 7 października 2021 r. W dniu 9 września 2021 r. został sporządzony protokół z ponownie przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami. Natomiast w dniu 14 października 2021 r. Prezydent Miasta Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag.

Następnie w dniu 28 października 2021 r., działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej w skrócie u.s.g., w związku z uchwałą Nr XLVI/865/17 Rady Miasta Opola z dnia 6 lipca 2017 r., Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XLV/875/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, zwanego dalej miejscowym planem. W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że miejscowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, uchwalonego przez Radę Miasta Opola uchwałą Nr LXVI/1248/18 z dnia 5 lipca 2018 r. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały są: rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1, wykaz zabytków, stanowiący załącznik nr 2, rozstrzygnięcie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, stanowiący załącznik nr 3, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiący załącznik nr 4, dane przestrzenne, stanowiące załącznik nr 5.

Pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. J. R. i M. R. (zwani dalej skarżącymi), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę Rady Miasta Opola Nr XLV/875/21. Zaskarżonej uchwale w części dotyczącej ustaleń dla działki oznaczonej numerem a k.m. [...] (przed podziałem nr b), zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przy sporządzaniu miejscowego planu dla działki oznaczonej numerem a k.m. [...] polegające na przekroczeniu granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących oraz pominięcie postanowień wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy nr [...],

- art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu, co skutkowało wprowadzeniem niepewności prawnej przy sporządzaniu miejscowego planu dla działki oznaczonej numerem a k.m. [...] i powstaniu niezgodności miejscowego planu z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] i ostateczną decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie przy ustalaniu miejscowego planu władztwa planistycznego gminy i ingerencję organu władzy publicznej w prawo własności skarżących w sposób powodujący oczywiste ograniczenie tego prawa i możliwości rozporządzania nieruchomością,

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i przekroczenie przy ustalaniu miejscowego planu zasady ochrony prawnej prawa własności równej wszystkim prawom,

- art. 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i przekroczenie zasady proporcjonalności, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy nie naruszają istoty prawa własności.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, dopuszczenie jako dowodu wskazanych dokumentów oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na podstawie umowy przeniesienia własności z dnia 27 listopada 2023 r. stali się właścicielami działki nr a, której poprzednimi właścicielami byli K. i T. W. Zdaniem skarżących miejscowy plan w zakresie ustalonego w nim przeznaczenia tej działki w sposób istotny narusza ich interes prawny. Podnieśli, że określenie przeznaczenia działki oznaczonej numerem a k.m. [...] w części pod drogę publiczną - ulicą dojazdową (1KDL) oraz tereny zielone urządzone (30ZP) stanowi istotne ograniczenie wolności zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wykraczające poza granice określone ustawą. Wskazali, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowa nieruchomość została zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. Położenie budynków przewidziano w centralnej części działki, tj. z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontu działki oraz z zachowaniem odległości od granicy działki w przypadku budynku oznaczonego roboczo nr 1 - 9,20 m oraz budynku oznaczonego roboczo nr 2 - 8,65 m. Mając na względzie natomiast planowany w miejscowym planie przebieg ciągów pieszo-jezdnych i terenów zielonych oznaczonych odpowiednio symbolami 1KDL oraz 30ZP po części działki należącej do skarżących, wykorzystanie terenu wokół budynku nr 1 z uwzględnieniem przewidzianych w projekcie odległości stało się teoretycznie niemożliwe. Skarżący zwrócili uwagę, że po zakończeniu inwestycji według swoich planów i uzasadnienia gospodarczego poprzedni właściciele - T. W. i K. W. dokonali podziału nieruchomości gruntowej i stworzyli dwie względnie niezależne od siebie prawnie tereny zabudowy (dla każdego z budynków w zabudowie bliźniaczej). W ocenie skarżących uchwalenie miejscowego planu powoduje, że korzystanie z przysługującego im prawa własności i dysponowanie nieruchomością stało się ograniczone. To powoduje, że podjęty akt narusza w sposób oczywisty art. 8 K.p.a. W przekonaniu skarżących wydanie uprzednio dwóch ostatecznych decyzji w świetle brzmienia art. 65 u.p.z.p., a następnie wprowadzenie ustaleń miejscowego planu stanowią oczywiste naruszenie przepisów przez organ. Dalej argumentowali, że wprowadzenie na mocy miejscowego planu zapisów sprzecznych z wydaną ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę powoduje po stronie skarżących stan niepewności prawnej. Powyższe z kolei istotnie wpływa także na naruszenie przez organ przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego względów prawa własności skarżących i możliwości dysponowania nieruchomością. W ocenie skarżących organ pominął przysługujące im prawo własności co stanowi oczywiste naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Skarżący wskazali, że zgodnie z ww. dokumentami mieli mieć możliwość korzystania z wybudowanej nieruchomości wraz z częścią niezabudowaną - ogródkiem. Uprzednio wydane decyzje dawały skarżącym możliwość posadowienia na działce dodatkowych elementów trwale lub nietrwale związanych z gruntem, jak np. umieszczenie podjazdu dla samochodu osobowego obok budynku lub garażu. Możliwe było także postawienie budynku gospodarczego, tzw. "szopki" w celu przechowywania narzędzi ogrodowych. Po uchwaleniu spornego miejscowego planu stało się to niemożliwe. Istotnie działka należąca do skarżących pozbawiona została możliwości jej zagospodarowania, albowiem w części zmieniono jej przeznaczenie oraz przesunięto nieprzekraczalną linię zabudowy. Podkreślili, że rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Natomiast organ przy wydawaniu zaskarżonego aktu bynajmniej nie dokonał wyważenia ich interesów z interesem publicznym, ponieważ pozbawił skarżących możliwości dysponowania swoją zabudowaną już nieruchomością w sposób przyjęty dla właścicieli budynków mieszkalnych. Skarżący wskazali też, że okoliczność, iż kwestionowane postanowienie planu miejscowego powiela zakaz przewidziany w Studium, nie wyłącza obowiązku dokonania przez sąd kontroli legalności takiego zakazu w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu w szczególności o obowiązek zbadania czy wprowadzenie kwestionowanego zakazu w planie miejscowym nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Skarżący nie mieli możliwości kwestionowania postanowień miejscowego planu przyjętych uchwałą. Natomiast, tak jak poprzedni właściciele, pozostawali w zaufaniu do organu stanowiącego, że przeprowadzą postępowanie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz uwzględnią dotychczas wydane decyzje przy planowaniu przestrzennym. Tak się jednak nie stało i doszło do kuriozalnej sytuacji, w której postanowienia aktu prawa miejscowego niejako w sposób poboczny i niebezpośredni "unieważniają" uprzednie ostateczne stanowisko organu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi w z uwagi na brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Gmina wyjaśniła, że wskutek podjęcia prac nad kolejnym planem miejscowym w tym obszarze (na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości) zaskarżona uchwała z 2021 r. została uchylona w części (w tym także w zakresie ustaleń dla skarżonej działki nr a) uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu. Wobec zakresu uchylenia zawartego w nowej uchwale uchwała z 2021 r. będąca przedmiotem skargi nie obejmuje m.in. skarżonej działki nr a, wobec czego skarżący nie mają interesu prawnego w jej kwestionowaniu. Organ podkreślił, że działka nr a k.m. [...] obręb G. będąca przedmiotem skargi nie jest już objęta uchwałą Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r., wobec czego nie istnieje przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących ustaleniami uchwały wskazanej w skardze. Na niniejszym terenie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Uchwała Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...]) uchylający w swoich granicach ustalenia skarżonej uchwały Nr XLV/875/21. Zdaniem organu wobec faktu, że ustalenia skarżonej uchwały Nr XLV/875/21 uchylonej w części nie obowiązują w odniesieniu do objętej skargą działki nr a, skarga jest pozbawiona podstaw prawnych i zasadne jest jej odrzucenie. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że 27 listopada 2023 r. skarżący nabyli działkę o numerze a obręb: G. (nr księgi wieczystej [...]) w drodze zawartej notarialnie umowy kupna-sprzedaży. Na dzień sprzedaży działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, którego wypis i wyrys ówcześni właściciele jako zbywający przedstawili na potrzeby sporządzenia aktu notarialnego. Powyższe odpowiednio zostało odnotowane w akcie notarialnym jako opis przeznaczenia działki nr a w obowiązującym wówczas skarżonym planie miejscowym. Skarżący zatem w momencie kupna przedmiotowej nieruchomości znali zapisy obowiązującego na ten czas planu miejscowego (skarżonego obecnie) określającego przeznaczenia ustalone dla nabywanej działki nr a, a tym samym określające prawo wykonywania własności, mimo tego świadomie zdecydowali się na zakup tejże nieruchomości. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że jej interes prawny został naruszony na mocy uchwały Rady Miasta Opola Nr XLV/875/21. Wskazał, że interes prawny wobec działki nr a skarżący nabyli z chwilą podpisania aktu notarialnego umowy przeniesienia prawa własności w dniu 27 listopada 2023 r., w którym odnotowano ówczesne przeznaczenia terenów w planie miejscowym. Dalej organ dowodził, odwołując się do poglądów orzecznictwa, że jeżeli uchwała weszła w życie zanim strona skarżąca stała się właścicielem działki, to jej interes prawny nie mógł być tą uchwałą naruszony i nie mógł spowodować ograniczenia lub pozbawienia uprawnień. Uchwała nie mogła bowiem naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem nie pozbawiła skarżących konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia wżycie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła bowiem ograniczyć wykonywania prawa własności, skoro nieruchomość została nabyta przez skarżących po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Zaskarżona uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa wynikającego z prawa własności do działki, gdyż skarżącym nie przysługiwało do działki żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Skoro zatem skarżący w dniu wejścia w życie uchwały nie mieli prawa (interesu prawnego) do nieruchomości, to nie mogło ono zostać naruszone przez uchwalony plan. Organ stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób naruszała ich interes prawny, nawet pomijając kwestię, iż uchwała ta nie reguluje już prawa zagospodarowania należącego do nich terenu.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. Sąd wezwał skarżących do wykazania, w terminie 7 dni, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r., Nr XLV/875/21, pomimo jej uchylenia uchwałą Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], opublikowaną dnia [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego pod poz. [...], narusza ich interes prawny oraz, że nie przestała ona kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne czy też może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej (stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia nakładającego określone obowiązki lub ograniczającego wykonywanie przysługujących jej praw) pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie procesowym z dnia 6 września 2024 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, stwierdzili, że fakt wejścia w życie nowego miejscowego planu wobec podjęcia uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...] nie ma wpływu na ich interes prawny do wniesienia skargi. W ocenie skarżących skoro w dacie nabycia przez nich nieruchomości zaskarżony plan naruszał ich interes prawny, z samego faktu, iż byli właścicielami nieruchomości, w której obszar planu w sposób nieuzasadniony ingerował, to uchylenie przedmiotowego planu przez organ nie odbiera im interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Faktem jest, że ta nieuzasadniona ingerencja miała miejsce i uchylenie planu przez organ nie spowodowało, iż nie występowała ona w przeszłości. Jeżeli więc w chwili obowiązywania zaskarżonej uchwały skarżący mieli interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały to nie utracili tego interesu. Ponownie wskazali, że nabyli nieruchomość składającą się z działki oznaczonej numerem a k.m. [...] w czasie, kiedy obowiązywała zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola, która w sposób istotny ograniczała obszar wykorzystania, zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki. Z tego względu bezpośrednio po nabyciu nieruchomości skarżący nie dokonali zagospodarowania nieruchomości w sposób przez siebie wybrany. Gdyby bowiem zaskarżony plan nie obowiązywał w takiej treści, to skarżący w sposób zupełnie odmienny wykonaliby ogrodzenie, nasadzenia na działce, oświetlenie, miejsce ułożenia kostki brukowej, tarasu, czy też planowanego zadaszenia. Zaznaczyli, że działka jest niewielkich rozmiarów, a zgodnie z zapisami zaskarżonego planu istotną część tej działki miał stanowić pas drogi publicznej. W efekcie zatem zapisów zaskarżonego planu doszło do zagospodarowania przedmiotowej działki niezgodnie z wolą skarżących i w sposób trwały oraz trudny do odwrócenia, a nawet w chwili obecnej dla skarżących niemożliwy ze względów ekonomicznych. Fakt ten stanowi bezsprzecznie o naruszeniu ich interesu prawnego w dacie obowiązywania zaskarżonej uchwały i trwałości (oddziaływania) tego naruszenia po dziś dzień.

Sądowi z urzędu wiadome jest ponadto, że postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 104/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi K. W. i T. W. (poprzednich właścicieli działki numer a) na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2024 r., Nr XLV/875/21. Sąd uznał, że wskutek zbycia nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym ww. skarżący wyzbyli się również interesu prawnego niezbędnego do skutecznego zaskarżenia uchwały Rady Miasta Opola. Materialnoprawną podstawą, z której skarżący wywodzili swój interes prawny i naruszenie przysługujących im uprawnień było bowiem prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu chociaż skarga nie podlegała odrzuceniu, to jednak w dniu orzekania w sprawie skarżący nie posiadali już legitymacji do jej wniesienia. Zaskarżona uchwała przestała bowiem oddziaływać na ich interes prawny. W toku postępowania sądowego sprawa stała się zatem bezprzedmiotowa, a samo postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i zaskarżonej uchwale. Wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Akcentował, że skarżący w momencie nabywania nieruchomości znali przeznaczenie działki o nr ewidencyjnym a w zaskarżonym planie z 2021 r. Odnosząc się do stanowiska procesowego pełnomocnika skarżących podniósł, że regulacje u.p.z.p. uprawniają właścicieli nieruchomości do jej użytkowania zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

W wykonaniu wezwania Sądu w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2024 r. organ przedstawił merytoryczne stanowisko w zakresie zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia 6 września 2024 r. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, szczególną uwagę zwracając na okoliczność, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje od dnia wejścia w życie miejscowego planu "[...]" w Opolu. Organ akcentował też, że trudno mówić o naruszeniu prawa własności (interesu prawnego) w sytuacji, gdy właściciel kupuje działkę objętą kwestionowanym planem miejscowym, zna jego ustalenia w dacie dokonania zakupu (a więc podejmuje tę decyzję świadomie, wiedząc jakie plan ten obejmuje ograniczenia co do jego potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych). Organ podniósł, że skarżący nie tylko znali ustalenia zaskarżonego planu w dacie nabycia prawa własności, ale znali również ustalenia nowego planu, który wówczas na tym terenie był opracowywany. W przekonaniu organu skarżony plan nie spowodował powstania żadnych uciążliwości po stronie skarżących, ponieważ sami zdecydowali o nabyciu przedmiotowej nieruchomości w takim stanie faktycznym i prawnym w jakim była, w tym przy obowiązywaniu na tym terenie skarżonego planu. Organ dowodził, że w żadnym przypadku nie doszło do "uszczuplenia praw, pogorszenia" przysługującej dotychczas sytuacji skarżących lub "wygenerowania dla nich nowych obowiązków", ponieważ nigdy ich nie posiadali. Same potencjalne założenia, oczekiwania hipotetyczne o możliwości zagospodarowania działki, które nie są zgodne z planem nie stanowią jeszcze naruszenia przysługującego prawa własności, a tym samym - zdaniem organu - nie mogą być podstawą do zaskarżenia planu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że doszło do naruszenia zasad proporcjonalności w przeznaczeniu terenów, które przebiegają przez dz. nr a ob. G. W tej kwestii wskazał, że wprowadzenie nowego układu drogowego (w tym drogi 1KDL) było niezbędne dla obsługi komunikacyjnej nowych terenów zabudowy położonych zarówno w skarżonym planie miejscowym, jak i w sąsiednich obszarach objętych planami miejscowymi. Co istotne teren drogi 1KDL oraz teren zieleni urządzonej 30ZP przechodziły nie tylko przez działkę a, ale również przez inne nieruchomości, a wytyczone zostały w racjonalny i przemyślany sposób z uwzględnieniem stanu istniejącego i granic poszczególnych własności. Ponadto lokalizacja drogi lokalnej została wytyczona z uwzględnieniem nieruchomości prywatnych różnych właścicieli i w taki sposób w odniesieniu do granic działek, aby na pozostałych ich częściach możliwa była ich zabudowa, w tym: wyznaczenie terenu drogi 1KDL oraz pasów zieleni wzdłuż niej podobnie na działce a (przed podziałem w trakcie opracowania planu b) i na działce sąsiedniej c, odpowiednio na działkach powyżej d, e i kolejnych położonych na północ w ciągu drogi 1KDL. Wytyczenie drogi lokalnej 1KDL wiązało się z uwzględnieniem istniejącej zabudowy znajdującej się wzdłuż ul. [...], w tym także położonej po południowej stronie ulicy. Ponadto sposób wyznaczenia drogi 1KDL na styku z drogą 1KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (Uchwała nr [...] z dnia [...]) wymagał uwzględnienia istniejących uwarunkowań i ograniczeń, tj. polegał na wytyczeniu go w miejscu łączącym się w sposób umożliwiający zabudowę działek na obszarze skarżonego planu oraz planu miejscowego "[...]" w Opolu z uwzględnieniem zabudowanych już nieruchomości na działkach na południowej stronie ul. [...] (m.in. działki f, g, h, i, j), a także w taki sposób, że mimo wydzielenia terenu pod drogę lokalną na południe, pozostawiono realną możliwość zabudowy działki k (przed podziałem w trakcie opracowania planu "[...]" w Opolu nr l). Co istotne, działka ta jest obecnie zabudowana, co zasadniczo delimituje możliwości kontynuacji drogi w południowym kierunku. Teren drogi 1KDL został poprowadzony tworząc jednolity układ dróg w równolegle opracowywanych i obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na terenach znajdujących się wokół. Organ wyjaśnił też, że zaskarżony plan miejscowy "Gosławice V" w Opolu był opracowywany równolegle z projektami planów miejscowych "[...]" w Opolu oraz "[...]" w Opolu. Są to obszary bezpośrednio sąsiadujące i ściśle powiązane funkcjonalnie stąd też rozwiązania projektowe mają znaczenie nie tylko dla danego terenu objętego planem, ale także dla sąsiadujących terenów, jako ściśle powiązany układ. W odniesieniu do miejscowego planu "Gosławice V" w Opolu organ podał, że główny układ komunikacyjny stanowią: droga publiczna - ulica lokalna 1KDZ oraz włączająca się do niej planowana droga lokalna 1KDL, której zadaniem jest zebranie ruchu z planowanych w skarżonym planie miejscowym terenów zabudowy, co warunkuje możliwość rozwoju zabudowy w tym rejonie i stanowi zabezpieczenie obsługi komunikacyjnej dla nowych mieszkańców. Obie drogi są ściśle powiązane z otaczającymi terenami, gdzie mają swoje kontynuacje, w tym kontynuacja drogi 1KDL jest przewidziana na południe aż do ul. [...]. Uzupełnieniem układu jest podstawowy system dróg dojazdowych i wewnętrznych, które także są lokalnie powiązane z przyległymi układami komunikacyjnymi. Podkreślił organ, że podczas projektowania przeanalizowano stan istniejący, a przyjęte rozwiązanie było uwarunkowane tym, że istniejąca zabudowa wzdłuż ul. [...] zasadniczo ogranicza przyjęcie innych rozwiązań. Przy tym wyważono interes publiczny z interesami prywatnymi (nie tylko w granicach skarżonej działki a), a przyjęte rozwiązanie (układ dróg z towarzyszącymi pasami zieleni) jest optymalne z racji rozłożenia na podobnym poziomie obciążenia terenem drogi 1KDL różnych nieruchomości, pozostawiając możliwość ich zagospodarowania. W kwestii ustaleń dotyczących terenów zieleni urządzonej organ zwrócił uwagę, że przyjęte rozwiązania planu są konsekwencją postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (uchwała Nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r.). Organ stwierdził też, że twierdzenia strony skarżącej o braku możliwości zagospodarowania działki są nieuzasadnione (wykonanie tarasu czy utwardzenia terenu kostką brukową podjazdu, które to elementy obejmowało pozwolenie na budowę). Wszystkie elementy zagospodarowania dziatki, jakie były zawarte w pozwoleniu na budowę mogły być zrealizowane, a zaskarżony plan miejscowy nie stanowił w tym przeszkód formalnych i w żaden sposób nie ograniczył prawa do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z pozwoleniem na budowę. Na potwierdzenie powyższego organ przedstawił wydruk z najnowszej ortofotomapy wykonanej w 2024 r. Organ wskazał też na treść art. 35 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że strona nie została bezpośrednio pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej własności, a organ nie naruszył jej wolności. Reasumując organ podniósł, że jego działanie w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, a przyjęte rozwiązania mają uzasadnienie faktyczne i merytoryczne, są wyważone i proporcjonalne, co wykazano powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane po uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Opola podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 cyt. wcześniej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie takiej uchwały następuje na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 stanowi, że uchwalanie miejscowego planu należy do zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Tryb zaskarżania do sądu uchwały organu gminu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej ustalony został w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Oceniając legitymację procesową skarżących, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. podkreślić trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącym podstawę do tego, aby sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1992/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być przy tym procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.

Zaakcentować należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Inaczej mówiąc, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że interes prawny musi być aktualny, a nie przyszły i niepewny. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo interes prawny w jego zaskarżeniu mają właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Należy jednak zauważyć, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie 101 ust. 1 u.s.g., nie wystarcza posiadanie interesu prawnego. Z przepisu tego wynika bowiem, że interes prawny musi być naruszony, co powinna wykazać strona skarżąca. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Dopiero zatem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2459/23).

W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii możliwości zaskarżenia uchwały w sytuacji, gdy strona skarżąca nie była właścicielką nieruchomości w chwili podjęcia przez Radę Miasta Opola uchwały z dnia 28 października 2021 r., Nr XLV/875/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V". W tej materii w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, ale pod warunkiem, że dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 834/24, wyroki NSA: z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 283/22, z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 342/21).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie miejscowego planu była przedmiotem skargi poprzednich właścicieli nieruchomości nr a - K. W. i T. W. W sprawie tej Sąd postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 104/24, umorzył jednak postępowanie sądowoadministracyjne, uznając, że w dniu orzekania skarżący nie posiadali już legitymacji do wniesienia skargi na tą uchwałę, ponieważ zbyli ww. nieruchomość na rzecz J. i M. R., a więc uchwała przestała oddziaływać na ich interes prawny. W ocenie Sądu skoro nie doszło do merytorycznego badania zaskarżonej uchwały, ponieważ postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej i jest rozstrzygnięciem proceduralnym, to nie można uznać, że poprzedni właściciele skutecznie skorzystali z uprawnienia do zaskarżenia uchwały. Tym samym nie można odmówić skarżącym - J. i M. R. legitymacji do wniesienia skargi na tą uchwałę, a tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi ze względu na brak interesu prawnego z powyższej przyczyny.

Oceniając dalej legitymację procesową skarżących odnotowania wymaga, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r. utraciła moc obowiązującą, także w zakresie ustaleń dla działki nr a, w związku z podjęciem uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Opolu (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia [...] poz. [...]). W § 7 tej uchwały postanowiono, że na obszarze objętym planem traci moc uchwała Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu. Natomiast w § 8 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie trzydziestu dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Zaskarżony miejscowy plan w rozpoznawanej sprawie przestał zatem obowiązywać w dniu 4 lutego 2024 r.

Odnośnie do możliwości zaskarżenia uchwały, która została uchylona na skutek podjęcia nowej uchwały przez organ uchwałodawczy w orzecznictwie zwraca się uwagę, że od momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/04 (OTK 1994/2/44), w której dokonano wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 101 ust. 1, utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, w myśl której uchylenie lub zmiana uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny, rozważając relacje między uchyleniem przepisu a utratą jego mocy obowiązującej stwierdził, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany (...). Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. (...) Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Podobnie w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93 (OTK 1994/1/7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości" (także postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 1996 r., sygn. akt U 7/95, OTK 1996/2/11; 24 września 1996 r., sygn. akt K 13/95, OTK 1996/4/34, wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91). Jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała, mimo jej uchylenia lub zmiany, kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Innymi słowy, jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z powyższym Sąd administracyjny badając dopuszczalność skargi, ma również obowiązek ustalić treść normy prawnej, na mocy której uchwała została uchylona lub ustalić treść przepisów przejściowych uchwały zmieniającej. Formalne uchylenie przepisu lub jego zmiana nie zawsze będzie równoznaczne z utratą przez ten przepis mocy obowiązującej, bowiem dopiero treść normy derogującej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być stosowany. Podkreśla się również, że uchylona lub zmieniona uchwała nie obowiązuje w odniesieniu do zdarzeń, które nastąpią po jej uchyleniu lub zmianie, jednakże jej uchylenie lub zmiana nie wywołuje skutków ex tunc. Takie skutki wywołuje jedynie stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Gdy uchwała wywołała już skutki, wówczas dużą wagę posiada orzeczenie o nieważności uchwały, stwarza to bowiem podstawę do wzruszenia podjętych rozstrzygnięć. W kwestii dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą (lub uległy zmianie), nie można zająć stanowiska generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 435/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1458/22, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 560/16).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzą swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr a k.m. [...], obręb G., która została objęta zapisami zaskarżonego miejscowego planu. Działka ta położona jest na terenie, który na rysunku planu oznaczony został symbolami 1 MN/U, 30ZP i 1KDL. Zgodnie z § 5 ust. 5 Karta terenu nr [...] miejscowego planu dla terenu 1MN/U ustalono przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej (pkt 3) oraz przeznaczenie uzupełniające terenu: uzbrojenie terenu (pkt 3c). W zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji określono dostępność komunikacyjną od terenu 1KDL, 9KDD, 11KDD, od ul. [...] (pkt 9 c). Natomiast dla symbolu 30ZP wedle § 5 ust. 61 Karta terenu nr [...] przewidziano podstawowe przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej (pkt 3c) oraz uzupełniające: uzbrojenie terenu, drogi rowerowe, ciągi piesze (pkt 3b). Z kolei dla symbolu 1KDL w § 5 ust. 70 uchwały Karta terenu nr [...] ustalono przeznaczenie podstawie jako tereny dróg publicznych - ulice lokalne (pkt 3a) oraz uzupełniające: tereny zieleni urządzonej, uzbrojenie terenu (pkt 3b). Ustalając przeznaczenie wskazanej nieruchomości, zaskarżona uchwała niewątpliwie regulowała sytuację prawną skarżących, kształtując przysługujące im prawo własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skoro postanowienia zaskarżonego planu określały dla nieruchomości jej przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, które skarżący musieli respektować w zakresie wykonywania prawa własności, to uchwała ta wywołała trwające nadal skutki prawne. Z tego względu niewątpliwie istnieje związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a kwestionowaną uchwałą. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący wykazali - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Podkreślenia jeszcze wymaga, że ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do działki skarżących, na której ustalono opisane wyżej przeznaczenie terenu, oznaczone symbolami 30ZP i 1KDL doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy. W przekonaniu skarżących uchwała w tym zakresie narusza powołane w skardze przepisy, ponieważ organ uchwałodawczy nie uwzględnił prywatnego interesu jednostki, wynikającego z prawa własności, naruszając zasadę proporcjonalności. W tej kwestii skarżący dowodzili, że przeznaczenie terenu ich działki częściowo pod drogę publiczną dojazdową - ulicę dojazdową oraz tereny zieleni urządzonej stanowi ograniczenie wolności zagospodarowania ich nieruchomości i wykracza poza cele określone przepisami u.p.z.p.

Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań organu Gminy wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącym prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Z treści wskazanej regulacji jednoznacznie też wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. - jak już wyżej powiedziano - nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącym posiadającym tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżących (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).

Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżących, Sąd nie stwierdził, aby przy jej podjęciu w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz aby została ona podjęta z naruszeniem właściwości organów.

W ocenie Sądu przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem. Kolejne etapy tego postępowania opisane zostały we wstępnej części uzasadnienia, stąd nie jest zasadne ich powtarzanie. Zdaniem Sądu zostały one przeprowadzone prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Opola realizując wymóg z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwaliła miejscowy plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, które zostało przyjęte uchwałą Nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., zwaną dalej Studium, co wynika wprost z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Od razu też wyjaśnić trzeba, że nawet jeśli Rada w uchwale stwierdzi, że plan nie narusza ustaleń studium, to ocenie Sądu i tak podlega prawidłowość tego stwierdzenia. W tej mierze wskazać należy, że użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się już do zapisów Studium wskazać przyjdzie, że teren obejmujący działkę skarżących o numerze a w akcie tym znajduje się w jednostce urbanistycznej nr [...] - G., na obszarze oznaczonym symbolem 20.1.M - strefa mieszkaniowa. W zakresie strefy mieszkaniowej w Studium ustalono, że postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne powinny być określone dla funkcji: mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Na tym obszarze jako ustalenia postulowane określono wprowadzenie ścieżek rowerowych i powiązanie ich z systemem zieleni oraz wprowadzenie zieleni urządzonej (str. 183 Studium). Natomiast w Części II Kierunki zagospodarowania przestrzennego, rozdziale 2. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy, podrozdziale 2.1. Ogólne założenia postanowiono, że tereny mieszkaniowe należy wyposażyć w komunikację, infrastrukturę techniczną, społeczną oraz zieleń urządzoną (str. 205 Studium). Podkreślono również, że w w Opolu jest za mało zieleni urządzonej, dlatego proponuje się zwiększenie udziału zieleni urządzonej w powierzchni miasta. Wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólnodostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi. Szczególne znaczenie ma zieleń parkowa w centrum miasta, ponieważ oprócz istotnego wpływu na jakość życia dodatkowo wpływa ona na poprawę wizerunku miasta, ale pod warunkiem, że jest estetycznie zagospodarowania i urządzona. Na terenach zwartej zabudowy wprowadza się obowiązkowe aleje i szpalery drzew, zieleńce i inne formy kompozycyjne jako towarzyszące głównym ciągom komunikacyjnym pieszym i drogowym szczególnie w strefie mieszkaniowo-usługowej i mieszkaniowej. Wskazano też, że ważne jest, aby wzdłuż głównych i zbiorczych ulic wprowadzać zieleń wysoką, minimum w formie szpalerów. Analiza powyższych zapisów Studium oraz postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących nieruchomość stanowiącą własność skarżących nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność pomiędzy obydwoma wskazanymi aktami planistycznymi. Przyjęte w kwestionowanej uchwale przeznaczenie terenów, na których znajduje się działka skarżących jako terenów o przeznaczeniu podstawowym - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy usługowej oraz tereny zieleni urządzonej w żaden sposób nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium dla tego terenu.

Dokonując dalszej oceny stwierdzić przyjdzie, że w kwestionowanej uchwale rozstrzygnięto również o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik Nr 4 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1 do uchwały) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:2000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku Nr 3 do uchwały Rada Miasta rozstrzygnęła też o sposobie realizacji i zasadach finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy. Poza tym zaskarżona uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu (następnie rozpatrzonych), a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. Z analizy dokumentacji planistycznej wynika też, że przeprowadzono dwie dyskusje publiczne nad planem, co utrwalone zostało w protokołach. Projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia - zamieszczanego w prasie lokalnej, na tablicach Urzędu Miasta oraz w BIP - informowano o przystąpieniu do sporządzenia planu. Prezydent informował także w sposób prawidłowy, tj. w drodze ogłoszenia w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a także przez zamieszczanie informacji w BIP, o wyłożeniu projektu planu, terminach dyskusji publicznej i terminach składania wniosków oraz uwag.

Stosownie do powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zakresie procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.

W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło również od istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem zaskarżona uchwała narusza przysługujące skarżącym prawo własności do nieruchomości, to jej postanowienia, które ustalają częściowe przeznaczenie nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej i drogę publiczną nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawo własności i nie zostały podjęte przez Gminę z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Bezsporne jest to, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP). Niewątpliwie jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. Mianowicie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw.

Stosownie do przywołanych przepisów przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Przyznanych uprawnień gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. Przepis art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymieniając wśród nich w pkt 2 walory architektoniczne i krajobrazowe, w pkt 3 wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; w pkt 7 prawo własności, w pkt 9 potrzeby interesu publicznego, przez który w myśl art. 2 pkt 4 rozumieć należy uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, w pkt 10 potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Ustawodawca nie przyznaje przy tym szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a które winny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Z wyliczenia tych wartości, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc również przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie zawsze jest możliwe ich uwzględnienie w maksymalnym zakresie według żądań zainteresowanych podmiotów, gdyż niejednokrotnie dochodzi do kolizji tych wartości. W tej sytuacji prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że prawo własności, mimo objęcia konstytucyjną ochroną, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 13/11). Możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela, jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

Dokonując w kontekście powyższych wywodów oceny zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przysługującego im prawa własności nieruchomości, Sąd w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zapisy zakwestionowanego miejscowego planu nie wprowadzają takiego ograniczenia prawa własności skarżących, które stanowiłoby o przekroczeniu przez Radę Miasta przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. W tym zakresie zauważyć należy, że przeznaczenie danego terenu pod drogę publiczną mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Nadto wydzielenie gruntów pod drogi publiczne - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.) jest celem publicznym, którego realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Ponadto ogólne kierunki rozwoju mieszkalnictwa w Studium powiązano m.in. z wyposażeniem terenów mieszkaniowych w komunikację, infrastrukturę techniczną, społeczną oraz zieleń urządzoną. Przy czym bardzo istotną rolę przypisano systemowi zieleni urządzonej, wprowadzając obowiązkowe aleje i szpalery drzew, zieleńce i inne formy kompozycyjne jako towarzyszące głównym ciągom komunikacyjnym pieszym i drogowym szczególnie w strefie mieszkaniowo-usługowej i mieszkaniowej. Za ważne uznano również wprowadzenie wzdłuż głównych i zbiorczych ulic zieleni wysokiej, minimum w formie szpalerów. Przyjęta przez organ koncepcja planistyczna dotycząca terenów zieleni urządzonej jest zatem spójna z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego całej Gminy Opole, co potwierdzają przytoczone wyżej zapisy Studium. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że Sąd nie może ingerować w plan miejscowy, jeżeli władztwo planistyczne zostało zastosowane w granicach wyznaczonych przez Studium (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 459/22). Dlatego w pełni należy zgodzić się z organem, że teren zieleni urządzonej, jakim jest teren 30ZP przechodzący przez działkę skarżących, stanowi realizację kierunków rozwoju systemu przyrodniczego miasta określonych w Studium. Natomiast jednorodny układ pasów zieleni służy nie tylko funkcji kompozycyjno-estetycznej, ale przede wszystkim izolacji terenów zabudowy mieszkaniowej od uciążliwości związanej z zanieczyszczeniami i hałasem, których głównym źródłem są drogi. Poza tym wyznaczenie terenów zieleni urządzonej spełnia wymagania ochrony środowiska i ładu przestrzennego oraz tworzy nowe walory krajobrazowe, pełniąc ważną rolę dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. Pozwala również na przeprowadzenie na nim ciągów pieszo-rowerowych. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod tereny zieleni urządzonej Gmina naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Poza tym należy dostrzec, że lokalizacja tych terenów objęła nie tylko nieruchomość skarżących, ale organ proporcjonalnie i w podobnym stopniu obciążył pasami zieleni poszczególne nieruchomości na całym obszarze miejscowego planu.

Odnośnie natomiast od wyznaczenia na działce skarżących przebiegu drogi 1KDL należy stwierdzić, że było to uzasadnione celem publicznym, tj. stworzeniem logicznego i powiązanego układu komunikacyjnego na obszarze terenów mieszkaniowych oznaczonych w planie symbolem 1MN/U, jak i na sąsiednich obszarach objętych planami miejscowymi. Jak wykazał organ główny układ komunikacyjny stanowią: droga publiczna - ulica lokalna 1KDZ oraz włączająca się do niej planowana droga lokalna 1KDL, której zadaniem jest zebranie ruchu z planowanych w skarżonym planie miejscowym terenów zabudowy, co warunkuje możliwość rozwoju zabudowy w tym rejonie i stanowi zabezpieczenie obsługi komunikacyjnej dla nowych mieszkańców. Obie drogi są ściśle powiązane z otaczającymi terenami, gdzie mają swoje kontynuacje, w tym kontynuacja drogi 1KDL jest przewidziana na południe aż do ul. [...]. Uzupełnieniem układu jest podstawowy system dróg dojazdowych i wewnętrznych, które także są lokalnie powiązane z przyległymi układami komunikacyjnymi. Poza tym przyjęte rozwiązanie było uwarunkowane tym, że istniejąca zabudowa wzdłuż ul. [...] zasadniczo ogranicza przyjęcie innych rozwiązań. Podkreślenia wymaga, że przyjęte rozwiązanie planistyczne realizują interes publiczny przy czym w niewielkim tylko stopniu dochodzi do ingerencji w nieruchomość skarżących i to w stopniu porównywalnym do ingerencji w działki sąsiednie. Droga 1KDL została bowiem poprowadzona nie tylko na działce nr a ale i na działce sąsiedniej nr c oraz odpowiednio na działkach powyżej d, e i kolejnych położonych na północ w ciągu drogi 1KDL. Powyższa analiza dowodzi, że modernizacja układu komunikacyjnego w sposób równy i proporcjonalny obciąża wszystkie nieruchomości sąsiadujące z planowanym rozwiązaniem komunikacyjnym. Poza tym projektowana droga w niewielkim stopniu wprowadza potencjalne ograniczenia zabudowy na przyszłość, zwłaszcza, że nieruchomość skarżących została już zbudowana. W tych okolicznościach Sąd nie stwierdza zachwiania proporcji w wyważeniu interesu indywidualnego skarżących oraz interesu publicznego. Jest rzeczą oczywistą, że nie można projektować rozwoju zabudowy bez zaprojektowania układu komunikacyjnego dla obsługi tej zabudowy. Natomiast jeszcze raz podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są celami publicznymi. Działania o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, krajowym i metropolitarnym stanowiące realizację tych celów to inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym określa się w Studium. W zakresie strefy mieszkaniowej w Studium jednoznacznie wskazano na konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszarów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a zatem Gmina realizując ten postulat w sposób racjonalny i uzasadniony wyznaczyła nowy układ drogowy, w tym przechodzącą przez działkę skarżących drogę 1KDL. Z kolei zaplanowane ścięcia narożne działki są uzasadnione dostosowaniem drogi 1KDL do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w tym § 170, który stanowi, że na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2. Skarżący nadal jednak będą mogli korzystać ze swojej nieruchomości a wprowadzone rozwiązanie nie ingeruje w istniejącą zabudowę budynkiem. Natomiast określone w miejscowym planie usytuowanie drogi 1KDL wynikało z konieczności zapewnienia prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania zaplanowanego układu drogowego. Przebieg drogi 1KDL nie był zatem dowolnym zamiarem organu ale był uzasadniony obiektywnymi okolicznościami, co oznacza, że nie doszło do zarzucanego przez skarżących nadużycia władztwa planistycznego.

Oceniając zasadność zarzutów skarżących należało również uwzględnić i to, że skarżący nabywając w dniu 27 listopada 2023 r. opisaną wyżej nieruchomość znali zapisy zaskarżonego planu, ponieważ poprzedni właściciele przy podpisaniu aktu notarialnego przedłożyli wypis i wyrys tego planu z oznaczeniem przeznaczenia nieruchomości, co wynika z pisma Z-cy Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii w Opolu z dnia 10 lipca 2024 r. (k. 23 akt sąd.).

W konsekwencji, uznać też trzeba, że przeznaczenie części działki skarżących pod teren zieleni urządzonej oraz drogę publiczną mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy, w zakresie którego przewidziano ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie takim celem - co wprost organ planistyczny deklarował - było wyznaczenie rozwiązań komunikacyjnych oraz wprowadzenie systemów zieleni urządzonej w sposób angażujący w jak najmniejszym stopniu nieruchomości prywatne. Zgodzić się należy też ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym wyroku, że organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Nie przesądza zatem w żadnej mierze o niezgodności z prawem przyjęta przez Gminę Opole koncepcja planistyczna, która w niniejszej sprawie jest spójna i wyważa wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przyjęcie natomiast proponowanej przez skarżących wykładni przepisów u.p.z.p. prowadziłoby do nieuprawnionego ograniczenia Gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Zaakcentować należy w tym miejscu, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie ustaleń i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem Gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi przez ustanowienie na terenach mieszkaniowych zieleni urządzonej oraz nowego układu drogowego, to brak jest przesłanek dla ingerencji sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego - przez ocenę celowości takiego działania. Zwłaszcza, że koncepcja przyjęta przez Gminę stanowi realizację kierunków kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium.

Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Samo zaś kwestionowanie rozwiązań planistycznych przez skarżących nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa. Na mocy art. 4 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właściciela gruntów. Mając zatem na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było dokonanie ustaleń realizujących wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przy jednoczesnym poszanowaniu prawa własności, Sąd uznał, że Gmina nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego.

Reasumując Sąd uznał, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę działał na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczył granic przyznanego przez ustawodawcę władztwa planistycznego. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, by doszło do niezgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego skarżących i nie dopatrzył się naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.