Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 524/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 3 i 6, art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1, art 12 ust.1, 7, 13, art. 12a, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81a pat. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 11 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2024 roku sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 3 czerwca 2024 roku znak: KO.470.4.2024 w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych i ustalenia opłaty z tego tytułu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia 12 lutego 2024 roku, znak: GBR.6124.93.2022.EG; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 7.023 (siedem tysięcy dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 3 czerwca 2024 r. znak: KO.470.4.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania Z. L., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 12 lutego 2024 r. znak: GBR.6124.93.2022.EG w przedmiocie stwierdzenia wyłączenia z produkcji rolniczej użytków rolnych i ustalenia opłaty z tego tytułu.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z 12 lutego 2024 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego, na podstawie art. 28 ust. 1, art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 - dalej w skrócie "ustawa"):

1) stwierdził, że użytki rolne klasy RIIIa o pow. 0,1265 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działki nr [...] położonej w obrębie P., gm. S., zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez Z. L. - bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej;

2) ustalił Z. L. opłatę z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej ww. użytku rolnego, w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 81.110,54 zł;

3) nałożył obowiązek uiszczenia należności określonej w pkt 2 w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że uchylając decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 31 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 21 grudnia 2022 r. stwierdziło, że aby można było wydać decyzję administracyjną w sprawie opłaty, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, niezbędne jest ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości czy jest to grunt, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, kto dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia, o jakiej powierzchni i kiedy to nastąpiło.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z 15 czerwca 2023 r. stwierdził wyłączenie bez decyzji zezwalającej z produkcji rolniczej użytków rolnych i ustalił opłatę z tego tytułu. Kolegium decyzją z 31 sierpnia 2023 r. uchyliło w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że w sprawie istotne jest nie tylko ustalenie daty wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego, ale również daty powzięcia o tym wyłączeniu wiadomości przez organ. Ustalenie daty wyłączenia gruntu z produkcji rolnej ma znaczenie dla właściwego zastosowania stawki opłaty obowiązującej w dacie wyłączenia, natomiast powzięcie wiadomości przez organ o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest istotne dla ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że na podstawie powziętych informacji o zmianie danych ewidencyjnych dla działki nr [...] (po przenumerowaniu dz. nr [...]), położonej w obrębie P., gm. S., w której dokonano zmiany użytków gruntowych "S-RIIIa" o pow. 2.000 m2 na użytek "B", zawiadomieniem z 21 lutego 2022 r. organ poinformował K. L. - obecnego właściciela nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy.

Z przedłożonej przez firmę geodezyjną "G." J. M., A. Ł. i przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Piotrkowie Trybunalskim dokumentacji geodezyjnej w dniu 10 grudnia 2021 r. pod numerem [...], która po pozytywnej weryfikacji została zarejestrowana pod nr [...] jednoznacznie wynika zmiana danych ewidencyjnych w zakresie zmiany użytków gruntowych S-RIIIa o pow. 2.000 m2 na użytek B dla działki nr [...] (po przenumerowaniu działka nr [...]). Na tej podstawie 16 lutego 2022 r. dokonano zmiany w ewidencji gruntów i budynków z użytku S-RIIIa - tereny rolne, sady i grunty orne, na użytek "B", czyli grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny mieszkaniowe.

Z ustaleń organu wynika, że pierwszymi właścicielami nieruchomości byli J. O. i B. P., którzy [...] r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] zbyli nieruchomość na rzecz J. Z.. W chwili zbycia na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalno-gospodarczy o pow. użytkowej 81,51 m2 i budynek gospodarczy o pow. użytkowej 39,37 m2.

Decyzją z 14 sierpnia 1996 r. Burmistrz Sulejowa, na wniosek J. Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną.

Decyzją z 18 maja 1999 r. Burmistrz Sulejowa, na wniosek Z. L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną.

Decyzją z 26 lipca 1999 r. Burmistrz Sulejowa udzielił J. i Z. L. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 47,5 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 8 listopada 1999 r., znak: G.7222-150/99 Starosta Powiatu Piotrkowskiego zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego część działki nr [...] o pow. 0,0735 ha.

Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] r. dokonano nieodpłatnego działu spadku po J. L., zmarłej [...] r. Działkę nr [...], położoną w obrębie P., nabył na mocy tego aktu K. L..

K. L. dostarczył kserokopię dowodu wpłaty i pisma ze Starostwa Powiatowego z 6 czerwca 2005 r. informującego o wysokości opłaty za rok 2005. Na tej podstawie należy domniemywać, iż dokonano w całości opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej pod budynek gospodarczy na działce nr [...], obręb P., gm. S.. Organ podkreślił, że był to dowód wniesienia jednej opłaty rocznej, wynoszącej 10% należności. Opłata wnoszona jest przez okres 10 lat.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie zgłoszenia zakończenia budowy wydał K. L. zaświadczenie z 27 maja 2022 r. o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy i nie zgłoszeniu sprzeciwu co do rozpoczęcia użytkowania inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz jego rozbudowy (obiekt kat. II) na działce nr ew. [...] obręb [...] P., ul. [...], gm. S..

W piśmie z 27 stycznia 2023 r. Z. L. poinformował, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nastąpiło w czasie rozbudowy budynku w 1999 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Burmistrza Sulejowa. Pomiędzy nim a żoną doszło do wyłączenia wspólności ustawowej na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] r., a wyłączenia dokonała jego nieżyjąca żona. Podniósł także zarzut przedawnienia roszczeń.

Z ustaleń organu I instancji wynika również, że Starosta Powiatu Piotrkowskiego decyzją z 11 grudnia 2003 r. znak: ZG.IV.7430-11-17/198/03, działając z urzędu, orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów dla działki nr [...], obręb P., gm. S., polegającej na ujawnieniu terenów zabudowanych i zurbanizowanych "B" o pow. 0,1000 ha oraz "Bp" o pow. 0,1000 ha.

W wyniku rozpatrzenia podania J. L. z 27 lutego 2004 r., w którym wskazywała, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo i nadal zachowuje taki charakter, gdyż oboje z mężem prowadzą gospodarstwo rolne i opłacają składki KRUS, Starosta Powiatu Piotrkowskiego w drodze czynności materialno-technicznej 5 marca 2004 r. dokonał zmian w ewidencji gruntów, przywracając oznaczenie gruntów, tak jak przed zmianą, czyli S-RIIIa o pow. 0,2000 ha.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 25 kwietnia 2022 r. i 24 kwietnia 2023 r. stwierdzono, że działka nr [...] nie jest użytkowana rolniczo. Zagospodarowanie nieruchomości świadczy o pozbawieniu jej rolniczego charakteru. Obszar stanowi zorganizowane podwórze, funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, zabudową jednorodzinną. W ocenie organu, cała działka została wyłączona z produkcji rolniczej. W związku z powyższym uprawniony geodeta oznaczył ten teren, jako teren mieszkaniowy (symbol "B"), należący do terenów zabudowanych i zurbanizowanych.

Przedstawiony stan faktyczny odzwierciedla sporządzona [...] r. mapa inwentaryzacji geodezyjnej, zarejestrowana pod nr [...].

Organ nie zgodził się z twierdzeniem Z. L., że do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej doszło w 1999 r. podczas rozbudowy budynku gospodarczego i, że dokonała tego jego nieżyjąca już żona – J. L.. Podkreślił, że na wniosek J. L., która wskazała, że nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolnicze przez nią i męża, 5 marca 2004 r. dokonano zmian w ewidencji gruntów przywracając oznaczenie gruntów jak przed zmianą, czyli S-RIIIa o pow. 0,2000 ha. W świetle tych zmian w okresie od 5 marca 2004 r. przedmiotowy grunt stanowił grunt rolny i w taki sposób powinien być wykorzystywany. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, że wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej dokonała tylko i wyłącznie J. L., ponieważ Z. L. pozostawał w związku małżeńskim z J. L. (z d. Z.) od 18 kwietnia 1998 r., a tym samym łączyła ich wspólność małżeńska. Wspólność ustawowa ustała dopiero na podstawie umowy z [...] r. Potwierdza to również treść zawartej pomiędzy małżonkami umowy o wyłączenie wspólności majątkowej oraz o podziale majątku dorobkowego (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...] r.). Z. L. zawarł ponowny związek małżeński z J. L. [...] r. i nie zawierał żadnych umów majątkowych w trakcie trwania tego związku małżeńskiego (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] r.). Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że Z. L. nie doprowadził do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, skoro w 2004 r. grunt był gruntem rolnym, a z J. L. łączyła ich wspólność majątkowa małżeńska. Sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji rolnej jest Z. L., bowiem on prowadził inwestycje, które w istocie doprowadziły do zmiany sposobu wykorzystania gruntu rolnego.

Dokonując ustaleń co do przedawnienia prawa do ustalenia podwyższonej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych organ odwołał się do art. 22b ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy, art. 68 Ordynacji podatkowej, art. 21 § 1 pkt 1 i pkt 2 Ordynacji podatkowej, art. 28 ust. 1 ustawy i podniósł, że podstawą dla ustalenia opłaty jest stwierdzenie przez organy, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodne z przepisami ustawy. Termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i wynosi trzy lata do ich wymiaru. Zatem, data rzeczywistego wyłączenia gruntów z produkcji w sposób niezgodny z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji. Na podstawie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie inwestora, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 15 grudnia 2021 r., organ powziął informację o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Na podstawie sporządzonego wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...] (po przenumerowaniu dz. nr [...]), położonej w obrębie P., dokonano zmiany użytków gruntowych "S-RIIIa" o pow. 2.000 m2 na użytek "B". W związku z tym termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej, liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym powstał "obowiązek podatkowy", czyli od końca 2021 r.

Podsumowując organ stwierdził, że skoro ani inwestor ani obecny właściciel nieruchomości nie legitymują się dokumentem potwierdzającym wyłączenie z produkcji rolniczej działki gruntu nr [...] o pow. 0,1265 ha położonej w P., gm. S., to do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej doszło bez wymaganej prawem decyzji. W art. 12 ust. 7 ustawy, została określona wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych klasy RIIIa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego - wynosi ona 320.595 zł. Należność za wyłączenie użytków z produkcji rolniczej należy ustalić w stosunku do powierzchni 0,1265 ha. W związku z tym należność za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej wynosi 81.110,54 zł, co wynika z wyliczenia: 0,1265 ha x 320.595 zł/ha x 2 = 81.110,54 zł.

O wymierzeniu opłaty określonej w art. 28 ust. 1 ustawy, decyduje faktyczne wyłączenie. Organ nie może odstąpić od wymierzenia tej opłaty w przypadku gdy stwierdzi, że faktycznie doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. wniósł o jej uchylenie i uznanie, że nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z uwagi na upływ terminu przedawnienia. Wobec zaskarżonej decyzji odwołujący podniósł zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7 i art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy w zw. z art. 22b ust 3 ustawy w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., art. 68 ust. 1 u.f.p.

Zdaniem odwołującego, organ wadliwie ustalił datę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Już 8 listopada 1999 r. została wydana decyzja Starosty Piotrkowskiego zezwalająca na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, co było konsekwencją decyzji Burmistrza Sulejowa z 26 lipca 1999 r. o zatwierdzeniu pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego. Potwierdza to - wbrew stanowisku organu - dopełnienie formalności. Odwołujący podniósł także, że poprzedni właściciel nieruchomości J. O. w 1987 r. otrzymał pozwolenie Burmistrza Sulejowa na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. Stan prawny nieruchomości wskazywał, że jest to działka budowlana. W 2005 r. dokonano opłat za wyłączenie w całości gruntów z produkcji rolnej. Zatem, jeśli w 2004 r. miała zostać uchylona poprzednia decyzja, to już wówczas organ powinien wszcząć postępowanie wyjaśniające, dlaczego istnieje rozbieżność pomiędzy uchyleniem decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej z wniosku J. L. a dokonaną opłatą właśnie z tytułu tego wyłączenia.

Powołaną na wstępie decyzją z 3 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 7, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, a następnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażane już we wcześniej wydanych decyzjach, iż to Z. L., obok zmarłej żony J. L., był inwestorem, i to on doprowadził do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, podczas prowadzenia inwestycji na działce nr [...], obręb P. (po przenumerowaniu działka nr [...]). Z. L. występował o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rozbudowę budynku gospodarczego wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] w P.. Decyzją z 18 maja 1999 r. Burmistrz Sulejowa ustalił dla Z. L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia. Decyzją z 26 lipca 1999 r. Burmistrz Sulejowa zatwierdził projekt budowlany i wydał dla J. i Z. L. pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce w P., ul. [...] (nr ew. działki [...]). Z. L. pozostawał w związku małżeńskim z J. L. (z d. Z.) od [...] r., a tym samym łączyła ich wspólność małżeńska. Wspólność ustawowa ustała dopiero na podstawie zawartej umowy z dniem [...] r. Potwierdza to również treść zawartej pomiędzy małżonkami umowy o wyłączenie wspólności majątkowej oraz o podziale majątku dorobkowego (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...] r.). Z. L. zawarł ponowny związek małżeński z J. L. [...] r. i nie zawierał żadnych umów majątkowych w trakcie trwania tego związku małżeńskiego (akt notarialny Rep. A nr [...] z [...] r.).

W trakcie oględzin przeprowadzonych 25 kwietnia 2022 r. oraz 24 kwietnia 2023 r. ustalono, że działka nr [...] (dawny nr [...]) położona w obrębie P. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami "innymi". Działka jest ogrodzona, utwardzona i porośnięta roślinnością. Od strony działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], znajduje się mały budynek. W dalszej części działki znajduje się budynek o pow. ok. 200 m2, w którym Z. L. prowadził działalność gospodarczą. Powierzchnia znajdująca się za budynkiem, od strony działki nr [...] została utwardzona. W protokole oględzin z 24 kwietnia 2023 r. wskazano, że cyt: "Pomiar kontrolny potwierdził zgodność prawidłowości wykonanej pracy geodezyjnej przez firmę "G." J. M., A. Ł.. Jedyną zmianą jest brak zadaszonego tarasu, który został usunięty przez właściciela nieruchomości już po przeprowadzeniu inwentaryzacji".

Ustalenia poczynione w trakcie oględzin dowodzą, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych. Budynki i inne naniesienia budowlane (utwardzenie terenu, ogrodzenie) spowodowały zmianę sposobu użytkowania dotychczasowych gruntów rolnych i ich wyłączenie z produkcji rolniczej. Budynki mieszkalne i "inne", w których Z. L. prowadził działalność gospodarczą, ogrodzenie, wybrukowane kostką i utwardzone ciągi komunikacyjne oraz powierzchnia za budynkiem od strony działki nr [...] - nie mają związku z produkcją rolniczą, zatem wybudowanie tych obiektów i rozpoczęcie ich użytkowania oznacza wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej.

W rozpatrywanej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia jest nie tylko ustalenie daty wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działki nr [...] w P., ale też data powzięcia o tym wiadomości przez organ. Rację ma organ I instancji, iż data wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie jest dniem, od którego rozpoczął bieg termin przedawnienia dopuszczalności ustalenia należności. Organ przyjął, że bieg terminu do ustalenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami, rozpoczyna zdarzenie przyjęcia 10 grudnia 2021 r. do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Piotrkowie Trybunalskim dokumentacji technicznej wykonanej na zlecenie inwestora przez firmę G. J M., która stanowiła podstawę dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów gminy S., polegającej na zmianie użytków gruntowych "S-RIIIa" o pow. 2.000 m2 na użytek "B" na działce nr [...] (po przenumerowaniu dz. nr [...]), położonej w obrębie P., gm. S.. Związane to było ze zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego oraz jego rozbudową na działce nr ew. [...], obręb P.. Odwołujący kwestionuje przyjęcie daty 10 grudnia 2021 r., jako daty rozpoczynającej bieg terminu do ustalenia sankcyjnej opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy, ponieważ jego zdaniem organ o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej dowiedział się wcześniej (w tym zakresie powołuje się na dokumenty, min. decyzje Burmistrza Sulejowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999 r. oraz mapę z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych z 1999 r., przyjętą do zasobu za Nr [...]). Ponadto stwierdza, że wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dokonała jego nieżyjąca już żona J. L..

Zdaniem Kolegium, decyzje i inne dokumenty związane z procesem budowlanym, wydawane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy sporządzane przez uprawnionych geodetów, nie muszą świadczyć o tym, iż właściwy organ pozyskał wiedzę o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, bez zezwolenia.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w P. oraz rozbudowie budynku gospodarczego wraz z przyłączem energetycznym na tej działce wydawane były dla J. Z. (od [...] r. L., tj. żony Z. L.) - decyzja z 14 sierpnia 1996 r., jak również dla Z. L. - decyzja z 18 maja 1999 r. W decyzjach (załącznik nr 2) inwestorzy byli informowani, że decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej mogą uzyskać w Urzędzie Miasta i Gminy Sulejów. Decyzją Burmistrza Sulejowa z 26 lipca 1999 r. J. i Z. L. otrzymali pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działce w P., ul. [...] (nr ew. działki [...]). Zatem, inwestorem nie była tylko i wyłącznie J. L.. Z. L. zawarł ponowny związek małżeński z J. L. [...] r. i łączyła ich wspólność majątkowa małżeńska. Po śmierci J. L. (zmarła [...] r.) inwestycje prowadził Z. L., doprowadzając do zmiany sposobu wykorzystania gruntu rolnego ww. działki.

Z przedłożonego pisma Starosty Piotrkowskiego z 6 czerwca 2005 r. wynika, iż Z. L. zobowiązany był wraz z żoną J. L. do uiszczenia w 2005 r. opłaty w kwocie 393,65 zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W piśmie tym wskazano na decyzję z 8 listopada 1999 r. znak: [...], jednakże, jak wynika z pisma Starosty Piotrkowskiego z 26 marca 2024 r., wspomniana decyzji została wydana przez Urząd Miejski w Sulejowie, który w owym czasie zajmował się wyłączeniami gruntów z produkcji rolniczej. W piśmie z 29 kwietnia 2024 r. Burmistrz Sulejowa informował Kolegium, że w zasobach Urzędu Miejskiego nie znajduje się decyzja z 1999 r. zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego.

Na podstawie pisma Starosty Piotrkowskiego z 6 czerwca 2005 r. oraz kserokopii dowodu wpłaty opłaty w wysokości 393,65 zł, organ I instancji przyjął domniemanie, iż dokonano w całości opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...], obręb P., o pow. 0,0735 ha.

Nie jest wykluczone, że w przedmiotowej sprawie do wyłączenia pozostałej powierzchni gruntu z produkcji rolniczej mogło dochodzić sukcesywnie, na przestrzeni kilku, kilkunastu lat, w związku z prowadzonymi inwestycjami w obrębie działki nr [...] w P. (obecnie działka nr [...]). Nie są jednak przekonujące twierdzenia skarżącego, że do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej doszło w latach 90-tych XX w., i że dokonała tego nieżyjąca już J. L.. J. L. w 2004 r. wnioskowała o przywrócenie na gruntach działki oznaczenia jako użytków rolnych, gdyż wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne. Na jej wniosek przywrócono użytki i klasy (zawiadomienie o zmianach z 5 marca 2004 r. nr zmiany [...]). To wskazuje, iż nie doszło wówczas do zmiany przeznaczenia gruntów i wyłączenia ich z produkcji rolniczej - grunty działki nr [...] pozostawały nadal użytkami rolnymi. Poza tym budynki gospodarcze mogły służyć działalności rolniczej (J. L. wskazywała bowiem, że wraz mężem prowadzi gospodarstwo rolne). Po śmierci żony inwestycje prowadził Z. L. (zgłoszenie zakończenia robót budowlanych zostało złożone w 2022 r.) i to on doprowadził do zmiany sposobu wykorzystania gruntu rolnego, co potwierdziły oględziny przeprowadzone 25 kwietnia 2022 r. oraz 24 kwietnia 2023 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim.

Sporna działka - wbrew temu co podnosi odwołujący - nie była działką budowlaną, skoro od działki uiszczany był podatek rolny, a ponadto, w decyzjach o warunkach zabudowy była informacja o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Zatwierdzenie projektu budowlanego nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego działki, na której ma być realizowana inwestycja w "nierolniczy" (budowlany). Poza tym tłumaczenia skarżącego są niespójne, bowiem raz twierdzi, iż był przeświadczony, że działka ma charakter budowlany, a następnie podaje, iż włączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej dokonała jego żona.

Złożenie przez odwołującego w 1999 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych, nie jest jednoznaczne z powzięciem przez Starostę Piotrkowskiego informacji o wyłączeniu gruntów działki nr [...], położonej w P., z produkcji rolniczej. Owszem, z mapy wynika, iż na ww. działce są obiekty budowlane, jednakże nie można pomijać, dla jakich celów mapa ta została sporządzona. Organ ma dostęp do dokumentów znajdujących się w jego zasobach, ma też możliwość korzystania z bazy internetowej systemu geoportal, nie oznacza to jednak, że ma prawny obowiązek bieżącego monitorowania stanu działek i poczynionych na nich inwestycji oraz sprawdzania czy doszło do zgodnego (niezgodnego) z prawem wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Podsumowując, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że zostały spełnione przesłanki upoważniające organ pierwszej instancji do nałożenia na Z. L. opłaty w wysokości dwukrotnej należności, z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych działki nr [...] położonej w P., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Termin przedawnienia do ustalenia należności biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się o tym dowiedzieć. Na podstawie złożonej przez skarżącego w 1999 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej z geodezyjną inwentaryzacją urządzeń podziemnych na działce nr [...] w obrębie P., służącej do celów projektowych, organ nie miał obowiązku wszczynania postępowania i ustalania, czy nie doszło do samowolnego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. L. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i uznanie, że skarżący nie jest zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z uwagi na upływ terminu przedawnienia, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Autor skargi sformułował zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 12 ust. 1 zd. 2 ustawy w zw. z art. 22b ust. 3 ustawy w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p., art. 68 u.f.p. W uzasadnieniu autor skargi ponowił zarzut przedawnienia prawa do ustalenia opłaty. Wskazał, że organ wadliwie ustalił datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jego zdaniem, organ już w 1999 r. posiadał wiedzę o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu i jego obszaru, co potwierdza mapa z pieczęcią organu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 11 października 2024 r. stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem w osobie radcy prawnego. Pełnomocnik skarżącego poprał skargę i wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Na pytanie sędziego sprawozdawcy skarżący oświadczył, że nie dysponuje decyzją z 1999 r. i złożył wniosek o jej udostępnienie, lecz otrzymał informację, że organ nie posiada takiej decyzji. Ponadto wskazał, że do 2009 r. były wnoszone opłaty za wyłączenie gruntów i podatek od nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa rzutującym w istotnym stopniu na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie czy organ prawidłowo stwierdził, że użytki rolne klasy RIIIa o pow. 0,1265ha na działce nr [...] położonej w obrębie P., gm. S., zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z budynkiem gospodarczym wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez Z. L. bez decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej i ustalił skarżącemu z tego tytułu opłatę w wysokości dwukrotnej należności w kwocie 81 110,54 zł.

Punkt wyjścia do rozstrzygnięcia powyższej kwestii spornej winny stanowić przepisy ustawy z 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 82 - dalej w skrócie "ustawa"), mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jak stanowią art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy).

Pod pojęciem "przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" ustawodawca rozumie ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy).

Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy). Decyzje, o których mowa w ust. 1-2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) (art. 11 ust. 3 i 4 ustawy). Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy). Należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 wynosi dla gruntów ornych i sadów, pod budynkami i urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych oraz pod zadrzewieniami śródpolnymi, w tym pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi - klasa IIIa wytworzona z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego - 320 595 zł (art. 12 ust. 7 ustawy). Należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy). Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego (art. 12a). Przy czym pod pojęciem "należności" rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, zaś przez "opłatę roczną" - rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

W rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca ustanowił zasadę ochrony gruntów rolnych, którymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, polegające na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntów może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalającej ta takie wyłączenie. Wyłączenie z produkcji gruntów rolnych ma więc charakter sformalizowany i wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określające prawa i obowiązki strony postępowania, daje bowiem stronie uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowania gruntu rolnego, które obwarowane jest obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 ustawy. Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określono w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidującym sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Art. 28 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do wyłączenia gruntów (rolnych lub leśnych) z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 ustawy. Nie jest niezgodnością z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy sam brak decyzji o wyłączeniu (art. 11 ust. 1 i 2), gdyż o tym traktuje art. 28 ust. 2 ustawy, odnoszący się do drugiej sytuacji. Mianowicie, ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy przewidział możliwość legalizacji tego rodzaju działań, które nie zostały poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem stosownego zezwolenia. Otóż, organ stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), winien zalegalizować taki stan rzeczy post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 ustawy). Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wydane na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania.

Sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczonej według stawek określonych w art. 12 ustawy. Opłatę taką wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie (tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - art. 4 pkt 3 ustawy), która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Art. 28 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty w nim zwrot "ustala się", co oznacza, że w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej właściwy organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty na powyższej podstawie prawnej, bowiem wydawana na jego podstawie decyzja administracyjna ma charakter związany. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2015 r., II OSK 121/14 (Lex nr 2091931) przewidziana w art. 28 ust. 1 opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105). Charakter prewencyjny, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Ocena proporcjonalności i uciążliwości sankcji finansowej w przypadku art. 28 ust. 1 powinna uwzględniać nadto szczególny, świadczący o wadze jaką ustawodawca przykłada do ochrony gruntów rolnych i leśnych, tryb zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Najpierw przecież taka zmiana przeznaczenia powinna zostać przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero następnie możliwe jest uzyskanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1.

W przypadku, o którym stanowi art. 28 ust. 2 ustawy, założeniem jest, że grunty zostały już przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, wówczas właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą z urzędu i podwyższyć należność o 10%.

Wobec tego wydanie decyzji w trybie art. 28 ustawy, wiąże się z koniecznością niebudzącego wątpliwości ustalenia przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, co oznacza rozpoczęcie innego iż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości. Następnie, organ winien ustalić, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy, kto dokonał wyłączenia i kiedy to wyłączenie nastąpiło.

Dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1752) mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie, przy czym nie jest on dowodem bezwzględnie wiążącym i nie ma charakteru przesądzającego o faktycznym rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2012 r., II OSK 1843/10 – Lex nr 1321137).

Podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji, na podstawie art. 28 ustawy, organy zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny zatem stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Prowadząc postępowanie organy winny działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Obowiązkiem organów orzekających jest zebranie kompletnego materiału dowodowego, który winien zostać poddany wszechstronnej i wnikliwej ocenie, by następnie ustalić na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). W toku postępowania organy winny również uwzględniać zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony, unormowaną w art. 81a § 1 k.p.a., wedle której jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Analiza akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że organy w toku kontrolowanego postępowania nie sprostały omówionym wyżej obowiązkom. W rezultacie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie, bez wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego. W następstwie uchybień natury procesowej, organy wadliwie zastosowały sankcję przewidzianą w art. 28 ust. 1 ustawy.

Z poczynionych przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanych przez Kolegium ustaleń, stanowiących podstawę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć wynika, że pierwszymi właścicielami nieruchomości byli J. O. i B. P., którzy [...] r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] zbyli nieruchomość na rzecz J. Z.. W chwili zbycia na działce nr [...] znajdował się budynek mieszkalno-gospodarczy o pow. użytkowej 81,51 m2 i budynek gospodarczy o pow. użytkowej 39,37 m2. Decyzją z 14 sierpnia 1996 r. Burmistrz Sulejowa, na wniosek J. Z. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z 18 maja 1999 r. Burmistrz Sulejowa, na wniosek Z. L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną. W obu decyzjach o warunkach zabudowy inwestorzy byli informowani, że decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej mogą uzyskać w Urzędzie Miasta i Gminy Sulejów. Decyzją z 26 lipca 1999 r. Burmistrz Sulejowa udzielił J. i Z. L. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 47,5 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 8 listopada 1999 r., znak: G.7222-150/99 Starosta Powiatu Piotrkowskiego zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego część działki nr [...] o pow. 0,0735 ha. W aktach sprawy znajduje się pismo z 6 czerwca 2005 r. skierowane przez Starostwo Powiatowe do Z. i J. L. informujące o konieczności uiszczenia opłaty rocznej z rok 2005 w wysokości 393,65 zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z wydaną decyzją z 8 listopada 1999 r. wraz dowodem potwierdzenia uiszczenia opłaty w dniu 5 lipca 2005 r. Na tej podstawie należy - zdaniem organu - domniemywać, iż dokonano w całości opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej pod budynek gospodarczy na działce nr [...], obręb P., gm. S.. Następnie decyzją z 11 grudnia 2003 r. znak: ZG.IV.7430-11-17/198/03 Starosta Powiatu Piotrkowskiego, działając z urzędu, orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów dla działki nr [...], obręb P., gm. S., polegającej na ujawnieniu terenów zabudowanych i zurbanizowanych "B" o pow. 0,1000 ha oraz "Bp" o pow. 0,1000 ha. Na skutek rozpatrzenia podania J. L. z 27 lutego 2004 r., w którym wskazywała, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo i nadal zachowuje taki charakter, gdyż oboje z mężem prowadzą gospodarstwo rolne i opłacają składki KRUS, Starosta Powiatu Piotrkowskiego w drodze czynności materialno-technicznej 5 marca 2004 r. dokonał zmian w ewidencji gruntów, przywracając oznaczenie gruntów, tak jak przed zmianą, czyli S-RIIIa o pow. 0,2000 ha. Wobec powyższego organ uznał, że od 5 marca 2004 r. sporny grunt stanowił grunt rolny i w taki też sposób winien być wykorzystywany. Według organu, nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dokonała jego żona J. L., ponieważ skarżący pozostawał w związku małżeńskim z J. L. od [...] r. i łączyła ich wspólność małżeńska. Wspólność ustawowa ustała wobec zawartej [...] r. pomiędzy małżonkami notarialnie umowy o wyłączenie wspólności majątkowej oraz o podziale majątku dorobkowego (Rep. A Nr [...]). [...] r. Z. L. zawarł ponowny związek małżeński z J. L., od tego czasu małżonkowie nie zawierali umów majątkowych. Po śmierci J. L., która zmarła [...] r., inwestycje prowadził skarżący, który doprowadził do zmiany sposobu wykorzystania gruntu rolnego na spornej działce. Zmianę sposobu wykorzystania gruntu rolnego potwierdziły także oględziny nieruchomości przeprowadzone 25 kwietnia 2022 r. i 24 kwietnia 2023 r.

Konfrontując powyższe ustalenia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym stwierdzić trzeba, że w aktach sprawy próżno poszukiwać decyzji z 8 listopada 1999 r., znak: G.7222-150/99 Starosty Powiatu Piotrkowskiego zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego część działki nr [...] o pow. 0,0735 ha, choć jak wynika z akt sprawy organ podejmował bezskuteczne próby jej pozyskania. Na podstawie zebranego materiał dowodowego nie sposób jednoznacznie ustalić na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dokumenty bądź zbiory danych, organ uznał, że decyzja ta dotyczyła wyłączenia z produkcji rolniczej tylko gruntu o powierzchni 0,0735 ha, a nie całej działki nr [...] o pow. 0,20ha. Ustalenia w tym zakresie mają niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jak wynika z załączonego do sprawy zaświadczenia Urzędu Miejskiego w Sulejowie z 4 maja 2022 r., w roku 1999 nastąpiła zmiana klasyfikacji w działce, wyłączenie z gruntów rolnych, zaś jako podstawę tego wyłączenia wymieniona została decyzja nr G.7222-150/99 z dnia 8 listopada 1999 r., działka została opodatkowana jako tereny mieszkaniowe B - opłacany był podatek od nieruchomości. Skoro więc w roku 1999 od całej działki opłacany był podatek od nieruchomości, to twierdzenie organu jakoby wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej dotyczyło wyłącznie części działki o powierzchni 0,0735ha, jest chybione.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest przyjęta przez organ data z jaką nastąpiło trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ustalenie daty wyłączenia gruntu z produkcji rolnej ma znaczenie dla właściwego zastosowania stawki opłaty obowiązującej w dacie wyłączenia. Według organu, miało to bowiem nastąpić po 5 marca 2004 r., na skutek uwzględnienia wniosku J. L. z 27 lutego 2004 r. (o uchylenie decyzji z dnia 11 grudnia 2003 r., ponieważ jak twierdziła wnioskodawczyni wraz z mężem posiadają gospodarstwo rolne i opłacają składki KRUS) i wprowadzenia w drodze czynności materialno-technicznej zmian w ewidencji gruntów z użytków B i Bp na S-RIIIa o pow. 0,2000ha. Skoro, jak była już o tym wyżej mowa, wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości, to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było zweryfikowanie stanowiska skarżącego podnoszonego konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego, że do wyłączenia gruntów doszło już latach 90 XX w. Pogląd skarżącego o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w 1999 r. ma bowiem oparcie chociażby we wspomnianym wyżej zaświadczeniu w sprawie podatku od nieruchomości. Wreszcie organ nie powinien pomijać wydania w 1987 r. przez Burmistrza Sulejowa J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości oraz tego, że już w momencie zakupu działki przez J. Z. była ona zabudowana budynkiem mieszkalno-gospodarczym i budynkiem gospodarczym. Organ winien zatem ustalić kiedy konkretnie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej poprzez wprowadzenie realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości. Twierdzenie, że decydujące znaczenie mają w tym zakresie zapisy w ewidencji gruntów dokonane po 5 marca 2004 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym celu organ winien uzupełnić materiał dowodowy chociażby o zdjęcia lotnicze czy ortofotomapy z okresu poprzedzającego zmianę w ewidencji gruntów dokonaną w roku 2004. Co więcej, organ zdaje się nie dostrzegać skutków, jakie wywołuje decyzja Starosty Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim z 11 grudnia 2003 r. znak ZG.IV.7430-11-17/198/03 orzekająca o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów na działce nr [...] obrębie ewidencyjnym P. w gminie S. polegającej na ujawnieniu na tej działce terenów zabudowanych i zurbanizowanych zgodnie ze stanem wynikającym ze sposobu użytkowania gruntów. Decyzja ta zgodnie z umieszczoną nań pieczęcią jest ostateczna i podlega wykonaniu od 15 marca 2004 r. Jak ustaliło w toku postępowania odwoławczego Kolegium, choć nie odniosło się do tej kwestii w motywach wydanego rozstrzygnięcia, decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym i dotychczas nie została z niego wyeliminowana w prawem przewidzianym trybie. Ma więc charakter decyzji ostatecznej i prawomocnej. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Dopóki więc w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Decyzje ostateczne są wiążące i skuteczne erga omnes. Rzeczone rozstrzygnięcie świadczy niewątpliwie o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej w okresie wcześniejszym aniżeli przyjęły to organy orzekające.

W sprawie należało również poczynić jednoznaczne ustalenia co do ewentualnej możliwości zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy, który normuje możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Na powyższą kwestie zwracało uwagę Kolegium w decyzji kasatoryjnej z 31 sierpnia 2023 r. i w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, zakończonego decyzją z 12 lutego 2024 r., nie została ona wyjaśniona. W decyzjach o warunkach zabudowy z 18 maja 1999 r. i 16 sierpnia 1996 r. wskazano bowiem, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są ustalane zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 29 listopada 1994 r. nr IV/26/94 (Dz.Urz.Woj.Piotr. nr 28,poz. 164) - tereny podstrefy mieszkaniowej. Także we wspomnianej wyżej decyzji z 11 grudnia 2003 r. Starosta podnosił, że na obszarze powiatu piotrkowskiego, w operatach ewidencyjnych przy oznaczeniu użytków gruntowych nadal utrzymywany jest stan, jaki istniał przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Tereny mieszkaniowe i inne tereny zabudowane oraz grunty rolne zabudowane posiadają jednakowe oznaczenia w postaci symbolu złożonego z litery "B" lub "Bi" oraz symbolu odpowiedniego użytku rolnego nr B-RIVa, Bi-RV, B-PsIV, które zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia winny być stosowane wyłącznie dla gruntów zabudowanych. Mając powyższe na uwadze oraz po otrzymaniu z Urzędu Gminy wykazu działek, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mają inne niż rolnicze i leśne przeznaczenie i faktycznie zostały wyłączone z produkcji rolniczej, należało w tych przypadkach zapisy w ewidencji gruntów, dotyczące oznaczeń użytków gruntowych doprowadzić do zgodności z wymogami cytowanego rozporządzenia i orzec jak w sentencji.

Brak jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń w omówionych wyżej kwestiach, popartych dowodami, świadczy o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W kwestii terminu przedawnienia organ podnosił, że dla ustalenia należności i opłaty rocznej biegnie on od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i wynosi trzy lata do ich wymiaru. Wobec powyższego organ pierwszej instancji przyjął, że datą powzięcia informacji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej, która ma istotne znaczenie dla oceny terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 O.p., jest 15 grudnia 2021 r. (według Kolegium był to 10 grudnia 2021 r.). Wówczas to, jak twierdzi organ, na podstawie przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie inwestora, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie sporządzonego wykazu zmian danych ewidencyjnych, dokonano zmian w ewidencji gruntów gminy S., polegającej na zmianie użytków gruntowych S-RIIIa o pow. 2000 m2 na użytek B na działce nr [...] (po przenumerowaniu dz. nr [...]). W związku z tym termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej, liczony jest od końca roku kalendarzowego, w którym powstał "obowiązek podatkowy", czyli od końca 2021 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej na całej działce skarżącego organ posiadał wiedzę, a przynajmniej przy prawidłowym działaniu winien ją posiadać, wydając decyzję z 11 grudnia 2003 r., ostateczną i podlegającą wykonaniu od 15 marca 2004 r., która o czym była mowa nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem, w momencie, gdy J. L. wnioskiem z 27 lutego 2004 r. wnosiła o uchylenie tej decyzji, co jednak - jak ustaliło Kolegium - nie nastąpiło, organ winien podjąć czynności wyjaśniające w tym zakresie, a nie dokonywać bezrefleksyjnie zmian w ewidencji gruntów na S-RIIIa. Twierdzenie organu, że od 5 marca 2004 r. grunt winien być użytkowany rolniczo oznaczałoby kolokwialnie mówiąc konieczność "wyburzenia dotychczasowych zabudowań" i przywrócenie rolniczego użytkowania gruntów. Tymczasem grunty te były użytkowane nierolniczo już przed 5 marca 2004 r.

Oceniając legalność kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji organów obu instancji należy również zwrócić uwagę na niepełny materiał dowodowy sprawy przedłożony Sądowi wraz z aktami administracyjnymi. Przypomnieć trzeba, że dokonane przez organy orzekające ustalenia stanu faktycznego sprawy winny mieć oparcie w dowodach. Zatem, dokumenty, na które powołują się organy w motywach decyzji, stanowiące podstawę dokonanych przezeń ustaleń faktycznych winny zostać załączone do akt sprawy, jako materiał dowodowy, celem umożliwienia Sądowi zweryfikowania czy ustalenia faktyczne, przyjęte za podstawę wydanie decyzji, mają oparcie w zgromadzonych dowodach, czy też są gołosłowne. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 133 p.p.s.a., orzeka bowiem na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W materiale aktowym sprawy próżno poszukiwać między innymi pisma skarżącego z 27 stycznia 2023 r., decyzji Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 2 października 1996 r. nr 176/96, znak: GKM -7351/176/96 o pozwoleniu na budowę, decyzji z 26 lipca 1999 r. nr 163/99 Burmistrza Sulejowa o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego, decyzji z 1987 r. o udzieleniu J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-gospodarczego, aktów notarialnych z [...] r. Rep. A nr [...], [...] r. Rep. A nr [...].

Podsumowując Sąd stwierdził, że wobec omówionych wyżej wadliwości rzutujących w istotnym stopniu na wynik sprawy kontrolowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako wydane co najmniej przedwcześnie. W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu wyroku rozważania, zgromadzi kompletny materiał dowodowy, który podda następnie wnikliwej i wszechstronnej ocenie, by na jego podstawie ustalić niewadliwy stan faktyczny sprawy i zastosować odpowiednią normę prawa materialnego, wydając decyzję odpowiadającą prawu. Kontynuując postępowanie wyjaśniające organ winien kierować się podstawowymi zasadami procedury administracyjnej unormowanymi w art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ winien rozstrzygać na korzyść strony. Sąd nie przesądza ostatecznego wyniku sprawy, ten zależeć bowiem będzie od dokonanych w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaleń.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku mając na względzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego wpisu od skargi 1623 zł i wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 5400 zł.

P.K.