Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 694/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 i pkt 44, art. 272 pkt 2, art. 276 ust.2, art. 279 ust. 3 i 4, art. 293 (art. 293 ust. 7)
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 13, art. 25 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 145
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 353 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg D. M. i R. L. wspólników spółki cywilnej "A" D. M. & R. L. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska; I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je dwie decyzje Marszałka Województwa W. z dnia (...) opatrzone jednakowym numerem (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy odpowiednio: decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości [...] jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów za każdą dobę składowania: za okres 1 półrocza 2008 r. w kwocie [...] zł oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] w sprawie wymierzenia tej opłaty za okres 2 półrocza 2006 r. w kwocie [...] zł. Opłatę podwyższoną wymierzono zakładowi A s.c.

Decyzje te wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzjami z dnia [...] 2009 r. Marszałek Województwa [...] wymierzył Gminie K. opłatę podwyższoną za składowanie odpadów na składowisku w [...]bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, za poszczególne okresy rozliczeniowe od IV kwartału 2003 r. do II półrocza 2007 r..

Na skutek odwołania Gminy K., decyzjami z dnia [...] 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzje wymierzające opłatę podwyższoną i we wszystkich sprawach umorzyło postępowanie. W motywach rozstrzygnięć organ odwoławczy wyjaśnił, że zakład A s.c. jako dzierżawca, jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości [...]. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska są wspólnicy spółki cywilnej D. M. i R. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...].

Pismem z dnia [...] marca 20010 r. nr [...] Marszałek Województwa zawiadomił zakład A s.c. [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie ze środowiska - za umieszczenie odpadów na składowisku bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska w okresach od IV kwartału 2004 r. do II półrocza 2008 r. (k. 714 akt administracyjnych I instancji).

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Marszałek Województwa zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim i złożenia wyjaśnień. Zawiadomienie odebrał osobiście R. L. dnia [...] czerwca 2010 r. (k. 710 i 712 akt administracyjnych I instancji).

Dnia 14 września 2010 r. Marszałek Województwa wydał szereg decyzji, którymi wymierzył zakładowi A opłaty podwyższone za poszczególne okresy rozliczeniowe z tytułu składowania odpadów na składowisku w [...] bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów (k. 1-119 akt administracyjnych I instancji).

Dwoma z tych decyzji (objęte kontrolą w tej sprawie), na podstawie art. 288 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 272 pkt 1, art.273 ust. 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i ust. 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 2, oraz art. 290 ust. 2, art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej: P.o.ś.), art. 53 § 1, § 3, § 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. - dalej: O.p.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 4 października 2006 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2007 (Dz. U. z 2006 r. Nr 71, poz. 714), Marszalek Województwa wymierzył "Zakładowi A s. c." opłatę podwyższoną (różnica pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu) za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania za okres: I półrocza 2008 r. w kwocie [...] zł oraz za okres II półrocza 2006 r. w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że opłata została naliczona w sposób określony w Załączniku nr 1 do decyzji. W motywach rozstrzygnięć Marszałek Województwa wyjaśnił, że podmiot korzystający ze środowiska (składujący odpady) ustala opłatę za składowanie odpadów we własnym zakresie, według stawek obowiązujących w okresie, w którym miało miejsce korzystanie ze środowiska (art. 285 ust. 1). Opłatę wnosi na w terminie do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. W tym samym terminie należy przedstawić również wykaz sporządzony na podstawie danych ujętych w ewidencji prowadzonej zgodnie art. 36 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251, ze zm. - dalej: ustawa o odpadach). Następnie Marszałek Województwa wskazał, że zgodnie z art. 274 ust. 5 P.o.ś. wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. W sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - wówczas marszałek województwa wymierza w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Marszałek Województwa wskazał też, że w przypadku, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów - ponosi opłatę podwyższoną w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 293 ust. 1 P.o.ś.). Opłaty podwyższone są ponoszone w takim trybie jak opłaty podstawowe.

Wskazując na powyższe uregulowania Marszałek Województwa stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia w sprawie opłaty podwyższonej za składowanie odpadów za I półrocze 2008 r. Wskazał, iż opłata ta należna od Zakładu A s. c. łącznie wynosi [...] zł i składa się na nią opłata w wysokości [...] zł wynikająca z wykazu (zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat) przedstawionego dnia [...] stycznia 2009 r. oraz kwota różnicy ustalona w wyniku weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, między kwotą faktycznie należną ([...] zł), a kwotą opłaty wykazaną ([...] zł). Różnica ta w wysokości [...] zł stanowi podstawę wymiaru decyzji.

Organ wskazał następnie, że strona pokryła należności wykazane w przekazanym wykazie za I półrocze 2008 r. w kwocie [...] zł (wpłaty z dnia [...] 2004 r. i [...] 2006 r.). Dokonane wpłaty zgodnie z art. 55 § 2 O.p. zostały zaliczone proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty, pozostawała kwota zaległości do kwoty odsetek za zwłokę (należność główna: [...] zł, odsetki [...] zł). Oznacza to, że zobowiązania należne na datę wydania decyzji od Zakładu A s.c. wynoszą [...] zł. Od kwoty tej należy naliczyć odsetki zgodnie z zasadami określonymi w Dziale III Ordynacji podatkowej.

W motywach decyzji o opłacie za II półrocze 2006 r. Marszałek Województwa wskazał, iż opłata ta należna od Zakładu A s. c. łącznie wynosi [...] zł i składa się na nią opłata w wysokości [...] zł wynikająca z wykazu (zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat) przedstawionego dnia [...] października 2008 r. oraz kwota różnicy ustalona w wyniku weryfikacji w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, między kwotą należną ([...] zł), a kwotą opłaty wykazaną ([...] zł). Różnica ta ([...] zł) stanowi podstawę wymiaru decyzji.

Organ wskazał następnie, że strona pokryła należności wykazane w przekazanym wykazie za II półrocze 2006 r. w kwocie [...] zł (wpłaty z dnia [...] 2004 r. , [...] 2008 r., [...] 2010 r. i [...] 2010 r. ). Dokonane wpłaty zgodnie z art. 55 § 2 O.p. zostały zaliczone proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim w dniu wpłaty, pozostawała kwota zaległości do kwoty odsetek za zwłokę (należność główna: [...] zł, odsetki [...] zł). Oznacza to, że zobowiązania należne na datę wydania decyzji od Zakładu A s.c. wynoszą [...] zł. Od kwoty tej należy naliczyć odsetki zgodnie z zasadami określonymi w Dziale III Ordynacji podatkowej.

Przedstawiając okoliczności, w oparciu o które naliczono opłaty podwyższone za oba okresy (I półrocze 2008 r. i II półrocze 2006 r.), Marszałek Województwa wyjaśnił, że właścicielem gminnego składowiska odpadów komunalnych w miejscowości [...] jest Gmina K.. Na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] 1996 r. pomiędzy Gminą a Zakładem A s.c. podmiotem obsługującym powyższe składowisko jest Zakład A s.c. Składowisko w K. ma nieuregulowany stan formalno - prawny: nie wydano decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska oraz decyzji zezwalającej na unieszkodliwianie odpadów. Następnie Marszałek Województwa wskazał, że opłata podwyższona została naliczona dla odpowiedniej ilości odpadów przyjętych na składowisko w danych okresach rozliczeniowych na podstawie przedstawionego przez Zakład A wykazu za I półrocze 2008 r. i II półrocze 2006 r. Opłata za oba okresy ujmuje wszystkie odpady umieszczone na składowisku w całym okresie funkcjonowania składowiska bez decyzji (od [...] 2003 r.). Motywując metodę ustalania opłaty podwyższonej organ powołał się na pismo Ministerstwa Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], w którym wyjaśniono, że wpływ na wysokość opłaty podwyższonej ma całkowita ilość odpadów złożona na składowisku w okresie w jakim składowisko nie posiadało wymaganej prawem decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska. Przy ustalaniu i określaniu wysokości opłaty organ orzekający zastosował stawki opłat obowiązujące w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce.

W odwołaniach od obu decyzji R. L> i D. M. wnieśli o ich uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie szeregu przepisów Prawa ochrony środowiska (art. 3 pkt 44, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 1) oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Wskazali także na naruszenia proceduralne: art. 77 § 1 i 4 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego, nie uwzględnienie faktu istnienia pisemnej umowy dotyczącej dzierżawy rzeczy pomiędzy stroną a Gminą K.; art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie za udowodnione, że strona jest podmiotem, w stosunku do którego można nałożyć opłatę oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności podstaw przyjęcia, że to strona jest podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma art. 279 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach i art. 3 pkt 44 P.o.ś. Przepisy te określają krąg podmiotów, które obowiązane są do uiszczania opłat określonych w art. 293 ust. 1 P.o.ś. R. L. i D. M. wskazali, że do uiszczania opłat obowiązane są podmioty mające status posiadacza odpadów. Z kolei z ustawowej definicji posiadacza odpadów wynika, że w odniesieniu do składowania odpadów na określonej powierzchni stwarza się domniemanie, że ich posiadaczem jest podmiot władający nieruchomością. Wyjaśniając znaczenie tego domniemania skarżący wskazali, iż w orzecznictwie sądowym powoduje ono skoncentrowanie obowiązków związanych z gospodarką odpadami przede wszystkim na osobie, która włada powierzchnią ziemi, na jakiej odpady się znajdują. Jest ona bowiem zarazem osobą, która włada odpadami. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu jest zatem ustalenie w pierwszej kolejności, kto jest właścicielem gruntu, na którym składowane są odpady, a dopiero w dalszej ustalenie, kto faktycznie włada nieruchomością.

W ocenie D. M. i R. L .tego rodzaju ustaleń nie dokonano, co stanowi naruszenie art. 77 K.p.a. Zwrócili też uwagę, że do tego samego stanu faktycznego prowadzono wcześniej już postępowanie i wyprowadzono zgoła odmienne wnioski. Nie odniesiono się w szczególności okoliczności już wcześniej ujawnionych, to jest, że skarżący nie władali nieruchomością, na której składowane były odpady (art. 77 § 4 K.p.a.).

Odnosząc się do materiału dowodowego sprawy D. M. i R. L. podkreślili, iż zgodnie z art. 660 w związku z art. 694 Kodeksu cywilnego umowa dzierżawy powinna zostać zawarta w formie pisemnej. Z kolei w myśl art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa dzierżawy powinna zostać zawarta w formie pisemnej, a z uwagi na okres jej trwania, także za uprzednią zgodą rady gminy (co w sprawie nie miało miejsca). Organ nie wskazał w decyzji, na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że strona włada nieruchomością, na której znajdowały się odpady. Tego rodzaju brak stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 4 K.p.a. Skarżący wskazali też, że pomimo zawarcia w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, że strona powinna posiadać decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska oraz decyzję zezwalającą na unieszkodliwianie odpadów, nie wskazano w decyzji podstawy prawnej wskazującej na istnienie tego rodzaju wymogu. Organ uznał za ustalone, że strona jest podmiotem obsługującym składowisko odpadów komunalnych w K. na podstawie umowy dzierżawy. Zdaniem skarżących, choć pomiędzy stroną a Gminą K. doszło do zawarcia umowy dzierżawy, to jej przedmiotem była dzierżawa ruchomości określonych w umowie, stanowiących wyposażenie likwidowanej gminnej jednostki organizacyjnej zajmującej się prowadzeniem gospodarki komunalnej. Umowę zawarto na czas określony i wielokrotnie przedłużano. Poza umową dzierżawy skarżących z Gminą K. nie łączyły nigdy inne umowy. W ocenie D. M. i R. L. nie ma więc podstaw do tego by twierdzić, że doszło do zawarcia umowy dzierżawy terenu wysypiska odpadów oraz, że skarżący nim władali. Przymiot ten w całym okresie czasu posiadała i posiada nadal gmina. R. M. i D. L. podnieśli też, że nigdy nie zarządzali składowiskiem odpadów. Nie mógł zatem na nich ciążyć obowiązek posiadania decyzji w zakresie unieszkodliwiania odpadów i instrukcji eksploatacji składowiska. Przeciwko decyzji świadczy też fakt, że składowisko zostało zamknięte przez podmiot faktycznie nim władający - Gminę K. i w chwili obecnej jest ono nieczynne. Fakt wydania czynności dyspozycyjnych w postaci zamknięcia składowiska przez Gminę potwierdza to, że wyłącznie ona była uprawniona do dysponowania nim. Odnosząc się do postanowień umowy dzierżawy skarżący zauważyli, że z jej treści nie wynika, aby przyjęli oni na siebie jakiekolwiek obowiązki związane ze składowiskiem albo przejęli je od gminy. Nie ma zatem dowodów pozwalających na obalenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Dodali też, że z punktu widzenia stosunków cywilnoprawnych, to gmina powinna być w pierwszej kolejności uznana za podmiot odpowiedzialny za odpadami znajdujące się na wysypisku. Jest ona bowiem ich właścicielem.

W końcowej części uzasadnienia obu odwołań R. M. i D. L. zaznaczyli też, że poza wskazaniem wysokości opłaty oraz wskazaniem wysokości opłaty faktycznie przez stronę uiszczonej nie wyjaśniono w sposób należyty sposobu obliczenia opłaty, uniemożliwiając w ten sposób weryfikację jej poprawności. Zawarte w załączniku do decyzji wyliczenia to jedynie tabela z poszczególnymi liczbami, które nie wskazują ciągu wzajemnych korelacji czy też wykonywanych na nich operacji matematycznych. W ocenie strony tego rodzaju przedstawienie należności nie daje żadnej możliwości kontroli prawidłowości decyzji, ponieważ strona nie może domyślać się jak ustalono wskazaną w decyzji kwotę. Z decyzji wynika również, że od wskazanej w niej opłaty powinny zostać naliczone odsetki według zasad wskazanych w Ordynacji podatkowej, nie wskazując jednocześnie terminów, od jakich te odsetki mają być naliczane i ich wysokości. Tego rodzaju rozstrzygnięcie również należy uznać za sprzeczne z prawem i jako takie niezgodne z dyspozycją art. 107 K.p.a.

Utrzymując obie decyzje w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po przytoczeniu istotnych w sprawie regulacji z zakresu Prawa ochrony środowiska i ustawy o odpadach, wyjaśniło, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 P.o.ś.). W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 P.o.ś. przez podmiot korzystającym ze środowiska rozumie się przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 roku ze zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej lub osobę fizyczną niebędącą podmiotem, o którym mowa w lit. a, korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca nie uzależnia kwalifikacji danego podmiotu, jako podmiotu korzystającego ze środowiska, od tytułu własności do danej nieruchomości. Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji zobowiązany jest ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 P.o.ś.). Uwzględniając powyższe podmiotem korzystającym ze środowiska i zobowiązanym do uiszczenia opłaty podwyższonej będzie ten, kto powinien uzyskać pozwolenie na korzystanie ze środowiska lub inną decyzję.

Powołując się na powyższe Kolegium stanęło na stanowisku, iż dzierżawca składowiska - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie między innymi usuwania odpadów - jest zarazem zarządcą tego składowiska. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.), to na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 roku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że dzierżawcą - podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości [...] od 1996 r. do [...] 2008 r. byli D. M. i R. L. prowadzący działalność pod nazwą Zakład A s.c. w zakresie między innymi usuwania odpadów. W konsekwencji podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska za ten okres są wspólnicy spółki cywilnej – Zakładu A s.c. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego wynika, iż Zakład, jako podmiot korzystający ze środowiska, przedkładał informację o odpadach umieszczanych na zarządzanym przez niego składowisku, a dokumenty uzyskane w ten sposób wykorzystane zostały do wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez D. M. i R. L. Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu z powołanych przez skarżących przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że dzierżawca składowiska jest podmiotem, na którego należy nałożyć opłatę podwyższoną. Wbrew twierdzeniom odwołujących się, zgodnie z art. 696 K.c. dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego. Wskazując na tą regulację, Kolegium uznało, że trudno jest uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżących, iż przedmiotem dzierżawy były tylko pomieszczenia i urządzenia znajdujące się na wysypisku, skoro dzierżawa nastąpiła w celu prowadzenia działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych. Co do zarzutu braku wyliczenia opłaty, organ odwoławczy wskazał, że opłata podwyższona wyliczona została zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej szczegółowe wyliczenie znajduje się w załączniku do decyzji.

W skargach na obie decyzje dotyczące opłat za I półrocze 2008 r. i II półrocze 2006 r. D. M. i R. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania (ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji) oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska uprzednio powołanych w odwołaniu: art. 3 pkt 44, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 2, art. 281 ust. 1 i 1a, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Wskazali również na naruszenie przepisów postępowania: art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu skarg skarżący podtrzymali dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się do najbardziej istotnego zarzutu dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia, że skarżący są dzierżawcami składowiska odpadów w K. Podkreślili też, iż wcześniej na podstawie tego samego materiału dowodowego nie ich, a Gminę K. uznano za zobowiązaną do wnoszenia opłat. Choć decyzje te zostały uchylone, to jednak żadne z rozstrzygnięć nie zawierało przekonującego uzasadnienia, dlaczego opłatą za składowanie odpadów obciążono właśnie skarżących.

W dalszej części skarg D. M. i R. L. podtrzymali i przytoczyli ponownie argumenty prawne przedstawione w odwołaniu. Podkreślili przy tym, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionej kwestii domniemania, iż to właściciel nieruchomości jest odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami, które się na niej znajdują. Zastrzeżenia skarżących dotyczyły także nienależytego powołania podstaw prawnych decyzji. Wskazany przez Kolegium art. 288 P.o.ś. składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, a organ nie sprecyzował, na której z nich się oparł. Naruszył przez to art. 107 § 1 K.p.a. w zakresie należytego powołania podstawy prawnej. D. M. i R. L. podnieśli też, że w podstawie prawnej decyzji nie wymieniono najistotniejszych w sprawie regulacji (art. 279 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 44 P.o.ś. oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach) oraz nie wyjaśniono ich w uzasadnieniu. Zarzut ten skierowali zwłaszcza w odniesieniu do art. 279 ust. 2 P.o.ś., który przede wszystkim powinien być przeanalizowany. Tymczasem Kolegium skoncentrowało się na przepisie ogólnym - art. 275 P.o.ś. Skarżący nie zgodzili się także z ustaleniami organu odwoławczego, iż jako dzierżawcy składowiska powinni być obowiązani do ponoszenia opłat z tytułu składowania odpadów. Ich zdaniem z materiału dowodowego nie wynika bowiem, że są dzierżawcami składowiska (co Kolegium uznaje za udowodnione). W każdym razie organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowczego stanowiska w tym zakresie (naruszając art. 107 § 1 K.p.a.). Sprzeciwili się też wyprowadzaniu skutków z faktu, że złożyli informację o składowanych odpadach. Ich zdaniem złożenie przez nich wykazów samo przez się nie przesądza, że są oni obowiązani do uiszczenia opłat za składowane odpady i nie zwalnia to organu od obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy. W końcowej części skargi D. M. i R. L. wskazali też, że pomimo podniesionego przez nich zarzutu niewłaściwego wyjaśnienia sposobu obliczenia opłaty, w decyzjach Kolegium ograniczono się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że opłata ta została obliczona prawidłowo. Naruszono w ten sposób art. 107 K.p.a.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Podkreśliło, że spór w sprawie w istocie sprowadza się do odmiennej interpretacji przepisów. Zdaniem Kolegium dzierżawca składowiska - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie między innymi usuwania odpadów - jest zarazem zarządcą tego składowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd wskazuje, że przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia były skargi od dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz [...]. Skargi zarejestrowane zostały pod sygnaturami II SA/Po 694/11 i II Sa/Po 965/11. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r. Sąd skargi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 694/11.

Przystępując do kontroli legalności obu zaskarżonych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności wskazać należy, iż poważne zastrzeżenia rodzi sposób określenia adresata decyzji Marszałka Województwa [...] utrzymanych w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Decyzjami z dnia [...] 2010 r. nr [...] (mają one takie samo oznaczenie numeryczne) wymierzono bowiem opłatę podwyższoną "Zakładowi A s.c.". W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm., jak i we wcześniejszym brzmieniu ustawy) przez podmiot korzystający ze środowiska należy rozumieć między innymi przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280). Z kolei w art. 279 ust. 2 P.o.ś. określono, iż w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska obowiązanym do ponoszenia omawianych opłat jest co do zasady posiadacz odpadów (wyjątek zawiera ust. 3 i 4 art. 279 - o czym niżej), o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach. Natomiast w świetle art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, także i we wcześniejszym brzmieniu tej ustawy) posiadacz odpadów, to każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Kierując się treścią powyższych unormowań stwierdzić należy, że obligowany do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jest między innymi przedsiębiorca - posiadacz odpadów, a przenosząc to na grunt rozpatrywanej sprawy - przedsiębiorca będący dysponentem składowiska odpadów.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), do którego odsyła art. 3 pkt 20 lit. a P.o.ś., przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jeżeli chodzi o spółkę cywilną, to w ust. 2 art. 4 zaznaczono, iż przedsiębiorcami są wspólnicy tej spółki w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a nie sama spółka.

Spółka cywilna jest umownym stosunkiem cywilnoprawnym (zobowiązaniem - art. 353 § 1 K.c.) stąd, jako taka, nie może być adresatem decyzji w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, natomiast w każdej sprawie związanej z działalnością gospodarczą spółki stronami powinni być wskazani z imion i nazwisk wszyscy wspólnicy spółki (tak: wyrok z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 372/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skierowanie decyzji do spółki cywilnej (za wyjątkiem przypadków, gdzie przepisy na to wyraźnie pozwalają - np. w ustawie o podatku od towarów i usług czy ustawie o podatku akcyzowym) dyskwalifikuje ją jako adresowaną do podmiotu nie będącego stroną (zob. wyrok z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 5/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie jednak zaznacza się, że stwierdzenie wadliwego zaadresowania decyzji wymaga analizy całej jej treści w celu ustalenia czy wskazanie spółki cywilnej w sentencji było rzeczywistym zamiarem organu czy wynikało jedynie z jej niefortunnego sformułowania (zob. wskazany wyżej wyrok o sygn. akt II GSK 5/08).

W ocenie Sądu w tej sprawie, pomimo niefortunnego zaadresowania sentencji decyzji na "Zakład A [...] s.c." nie może ulegać wątpliwości, że rozstrzygnięcia te Marszałek Województwa kierował do wspólników D. M. i R. L., prowadzących działalność gospodarczą pod wyżej wskazaną firmą. Wynika to jednoznacznie z treści uzasadnień decyzji, gdzie stwierdza się, iż "podmiotem korzystającym ze środowiska zobowiązanym do uiszczenia opłat z tytuł korzystania ze środowiska za ww. okres są wspólnicy spółki cywilnej D. M. i R. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A s.c. [...]" (zob. k. 79 i k. 91 akt administracyjnych I instancji). Nie ma także wątpliwości co do imion adresatów obu decyzji, gdyż z imienia i nazwiska zostali wskazani w Załączniku nr 1, wciągniętym do decyzji jako ich integralna część (k. 83 i k. 95 akt administracyjnych I instancji).

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał więc, że niewłaściwe określenie adresata w rubrum decyzji nie dyskwalifikuje rozstrzygnięć Marszałka Województwa. Treść decyzji pozwala bowiem przyjąć, że istotą rozstrzygnięć było wymierzenie opłaty podwyższonej D. M. i R. L. prowadzącym w formie spółki cywilnej działalność gospodarczą pod firmą Zakład A s.c. [...].

Przechodząc natomiast do oceny meritum rozstrzygnięć Sąd stwierdza, że są one nieprawidłowe ze względu na niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych spraw i na błędne obliczenie wysokości opłat podwyższonych.

Zasadnicze znaczenie w sprawie mają zarzuty D. M. i R. L. dotyczące nieuzasadnionego (ich zdaniem) przyjęcia, że byli posiadaczami odpadów składowanych na składowisku w K. Sąd stwierdza, iż zasługują one na uwzględnienie, albowiem organy nie wyjaśniły w tym zakresie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i ich skutków prawnych.

Po pierwsze należy się zgodzić ze skarżącymi, że w uzasadnieniach decyzji Kolegium wyjaśnienia są nazbyt skoncentrowane na przepisach ogólnych (art. 3 pkt 20 P.o.ś.), a nie zawierają szczegółowej analizy domniemania wynikającego z art. 279 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach oraz art. 3 pkt 44 P.o.ś.

Po drugie, zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera luki, które wymagają uzupełnienia, a przynajmniej zajęcia stanowiska przez organy.

Zgodnie z art. 279 ust. 2 P.o.ś. w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest zasadniczo posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Z kolei przez posiadacza odpadów w myśl art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach należy rozumieć każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Władającym powierzchnią ziemi jest natomiast właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający (art. 3 pkt 44 P.o.ś.).

Przedstawiając argumentację skargi D. M. i R. L. konsekwentnie twierdzą, że ustalając posiadacza odpadów na składowisku w [...] w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż właścicielem składowiska jest Gmina K. Rodzi to domniemanie jej odpowiedzialności za znajdujące się tam odpady, stąd to właśnie ona powinna być obciążona opłatami podwyższonymi. Koncentrując się na domniemaniu, iż to właściciel nieruchomości ponosi odpowiedzialność za odpady znajdujące się na jego nieruchomości skarżący pomijają jednak zasadniczą treść art. 3 ust 2 pkt 13 ustawy o odpadach, a mianowicie to, że posiadaczem odpadów jest przede wszystkim ten "kto faktycznie włada odpadami". Definicja ta powinna być interpretowana łącznie z innymi przepisami, zwłaszcza przepisami "uszczelniającymi" system odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów lub koncesję na składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, lub jest wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, który przekazał te odpady. Nie dotyczy to jedynie osób fizycznych nie będących przedsiębiorcami, które przekazują odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami (w takim przypadku podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, któremu przekazano te odpady) (art. 279 ust. 3 i 4 P.o.ś.).

Mając na uwadze powyższe przepisy należy zgodzić się z poglądem K.Gruszeckiego (K.Gruszecki, Odpowiedzialność administracyjna za odpady, "Glosa" 3/2005, s. 141), że ustalając podmiot odpowiedzialny za gospodarowanie odpadami należy w pierwszej kolejności określić wytwórcę odpadów oraz kolejnych posiadaczy, zważając, że uwolnić z odpowiedzialności można się jedynie poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu. K. Gruszecki wskazuje, że "domniemanie zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach wprowadzające odpowiedzialność za odpady władającego nieruchomością, na której się one znajdują, ma charakter obalalny i w przypadku jego zanegowania znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy przeprowadzenie innych środków dowodowych nie doprowadzi do ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów".

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że nałożenie na D. M. i R. L. opłat podwyższonych za składowanie odpadów na składowisku w [...]w 2007 r. powinno być poprzedzone ustaleniem dwóch istotnych w tym zakresie okoliczności mających znaczenie dla ich odpowiedzialności: że prowadzili oni działalność gospodarczą polegającą między innymi na odbiorze odpadów komunalnych od mieszkańców i innych podmiotów (w aktach brak zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej) oraz, że odpady te składowali na zarządzonym przez nich w 2007 r. składowisku odpadów w K.

W aktach sprawy znajduje się umowa z dnia [...] 1996 r., która przemawia za tym, iż skarżący zawarli z Gminą K. umowę dzierżawy, której przedmiotem było "mienie komunalne służące do: utrzymania czystości i porządku w mieście i gminie K." (§ 1 umowy - k. 726 akt administracyjnych). Jakkolwiek umowa w pierwszej kolejności odsyła do załącznika nr 1, w którym wymieniono jedynie [...] i pomieszczenie socjalno-biurowe (k. 19 akt administracyjnych II instancji), to jednak w dalszej części § 2 postanowiono, że do dzierżawcy należy "bieżące utrzymanie wysypiska i [...]". W § 7 ust. 7 wskazano natomiast, że "przed przekazaniem wysypiska i [...], Wydzierżawiający dokona na własny koszt uporządkowania terenu obiektu". Z postanowień tych wynika zatem, że D. M. i R. L. de facto przejęli władztwo nad składowiskiem z wyłączeniem innych osób, w tym Gminy. Potwierdza to § 16 ust. 1 umowy: "Wydzierżawiający zastrzega sobie lub przez upoważnione przez niego osoby lub Radę Gminy - prawo wstępu na teren przedmiotu dzierżawy i dokonywania oględzin", co a contrario oznacza, iż zgodnie z umową składowisko prowadzili skarżący. Ponadto § 17 ust. 4 lit. c umowy stanowi, że "korzystanie z wysypiska i [...] w K. przez osoby fizyczne jest bezpłatne, natomiast dla osób prawnych, odpłatność po cenach wolnych", co z kolei wskazuje, iż z korzystania z wysypiska D. M. i R. L. mogli także czerpać korzyści.

Z treścią opisanej wyżej umowy koresponduje też decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 1997 r. nr [...], którą udzielono skarżącym zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, przez składowanie na ich składowisku w K. W decyzji tej zaznaczono, że skarżący powinni "utrzymywać porządek, chronić przed dostępem osób nieuprawnionych, a także zwierząt, oraz zapobiegać rozprzestrzenianiu się odpadów i zanieczyszczeń. (...). Zakład A s.c. zapewni stały nadzór nad składowiskiem oraz wykona niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej". (Z zebranego materiału dowodowego można wywnioskować, że powyższa decyzja została zastąpiona dopiero decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2008 r. nr [...] - zob. k. 932 akt administracyjnych oraz por. aneks na k. 922 akt administracyjnych).

Powyżej wskazane: umowa z 1996 r. i decyzja z 1997 r. sporządzone były około 10 lat przed okresem za jaki wymierzono opłatę podwyższoną. Choć nie deprecjonuje to ich znaczenia dowodowego (zarówno umowa jak i decyzja były przedłużane - zob. aneksy do umowy, "przedłużenie obowiązywania decyzji" - k. 922 akt adm. - nie opatrzone jednak żadnymi wyjaśnieniami), to jednak rodzi po stronie organów obowiązek starannego zbadania - w świetle całokształtu materiału dowodowego - czy stan faktyczny w nich stwierdzony istniał nadal w 2007 r. Jest to konieczne tym bardziej, że w aktach znajdują się dokumenty, które mogą rzutować na ocenę stanu faktycznego istniejącego w 2007 r., a do których organy się nie odniosły. W decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2002 r. nr [...] stwierdza się, że to Gmina K. jest zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów i z tego tytułu nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego (k. 752 akt administracyjnych). Również w Planie Gospodarki Odpadami Dla Miasta i Gminy K. z [...] 2002 r. na stronie 34 wskazano, że Miasto i Gmina K. jest zarządzającym gminnym składowiskiem odpadów w K. (k. 822 akt administracyjnych).

W dalszym toku postępowania Marszałek Województwa powinien ocenić znaczenie dowodowe decyzji Starosty [...] i Planu Gospodarki Odpadami, uwzględniając przy tym jakim materiałem źródłowym dysponowały podmioty które je wytworzyły, oraz skonfrontować treść tych dokumentów z pozostałym materiałem dowodowym. Organ powinien przy tym odnotować, że w październiku 2001 r. weszły w życie ustawa Prawo ochrony środowiska oraz ustawa o odpadach (nie można wykluczyć, że wprowadzenie tych ustaw mogło być powodem wprowadzenia zmian faktycznych, jeśli chodzi o podmiot odpowiedzialny za zarządzanie składowiskiem odpadów w K.).

W przypadku ustalenia, iż to na skarżących ciążyć będzie obowiązek poniesienia opłat podwyższonych za składowania odpadów, wyliczenie tych opłat będzie wymagać istotnej korekty. Sposób wyliczenia tych opłat przedstawiony w zaskarżonych decyzjach jest bowiem nieprawidłowy.

Przepisy Tytułu V ustawy Prawo ochrony środowiska składają się z trzech działów: I - Przepisy ogólne, II - Opłaty za korzystanie ze środowiska, III - Administracyjne kary pieniężne. W Przepisach ogólnych określono rodzaje finansowo-prawnych środków ochrony środowiska. Są nimi między innymi "opłata za korzystanie ze środowiska" i "administracyjna kara pieniężna". (art. 272 pkt 1 i 2 P.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska może być albo opłatą podstawową albo opłatą podwyższoną. Tą pierwszą uiszcza podmiot korzystający ze środowiska zgodnie z prawem, natomiast opłatę podwyższoną wymierza się podmiotowi z tytułu korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, a więc korzystania naruszającego prawo. Opłaty podstawowe i opłaty podwyższone zostały też odrębnie uregulowane w Dziale II Tytułu V ustawy (por. Rozdział 2 i 3). Mając to na uwadze należy stwierdzić, że ustawa opłatę podstawową oraz opłatę podwyższoną traktuje się jako dwa rodzaje opłat, w przeciwieństwie do wyraźnie wyodrębnionych kar pieniężnych, wymierzanych oprócz opłat (zob. art. 276 ust. 2 P.o.ś.). Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 670/07, wyrok z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 918/09, publ. orzeczenia,nsa.gov.pl) jak i w doktrynie (Z. Wiśniewski, Opłaty podwyższone za składowanie odpadów w prawie ochrony środowiska - problemy interpretacyjne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, s. 81, K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Lex - wydanie elektroniczne) przyjmuje się, że opłaty podstawowa i podwyższona wzajemnie się wykluczają. O możliwości jednoczesnego zobowiązania korzystającego ze środowiska do uiszczania opłaty podstawowej i podwyższonej w odniesieniu do składowania odpadów zadecydowała dopiero wyraźna ingerencja ustawodawcy. Ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 10.28.145) z dniem 12 marca 2010 r. (przez art. 2 pkt 3 lit b ustawy zmieniającej) do art. 293 P.o.ś. dodano ustęp 7, który obecnie stanowi, iż opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Wprowadzeniu tej szczególnej regulacji nie towarzyszyły żadne przepisy przejściowe, a więc - bacząc na finansowy charakter opłat podwyższonych, które powinny mieć oparcie ustawowe w przepisach obowiązujących w okresie rozliczeniowym, za jaki są wymierzane (co do charakteru opłat podwyższonych zob. Z.Wiśniewski, jw., s. 78 oraz powołany tam wyrok z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt FSK 34/04, publ. Lex 129847, a także W.Radecki [w:] M.Górski i inni, Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051) - niewątpliwie może być ona stosowana dopiero do opłat korzystanie ze środowiska od dnia 12 marca 2010 r. (zob. też wyrok z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 685/11).

W tej sprawie Marszałek Województwa wymierzył D. M. i R. L. opłatę podwyższoną za okresy II 2006 r. i I półrocza 2008 r. Oznacza to, że za te okresy powinna być to jedyna opłata, do jakiej poniesienia skarżący mogli być zobowiązani. Organ tymczasem wymierzył tę opłatę "obok" opłaty podstawowej, określając opłatę podwyższoną jako "różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu". Wyjaśnił to zresztą w uzasadnieniu, stwierdzając, że na opłatę należną za II półrocze 2006 r. składa się opłata podstawowa w wysokości [...] zł oraz opłata podwyższona w kwocie [...] zł, a za I półrocze 2008 r. opłata podstawowa w wysokości [...] zł oraz opłata podwyższona w kwocie [...] zł.

Powyższe oznacza, że organ wymierzył opłaty w nieprawidłowej wysokości, wadliwie przyjmując, iż kwota należna za okres II półrocza 2006 r. i I półrocza 2008 r. jest sumą opłaty podstawowej i podwyższonej. W stanie prawnym obowiązującym w okresach objętych zaskarżonymi decyzjami opłatę należało natomiast wymierzyć na kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną (tylko opłata podwyższona) a kwotą uiszczoną przez skarżących za ten okres tytułem opłaty podstawowej.

Sposób obliczenia opłaty podwyższonej jest nie do zaakceptowania także z innej przyczyny. Dokonując przeglądu decyzji Marszałka Województwa wydanych kolejno za okresy IV kwartał 2004 r., I kwartał 2005 r., II kwartał 2005 r., II półrocze 2005 r., I półrocze 2006 r., II półrocze 2006 r., I półrocze 2007 r., II półrocze 2007 r. (k. 11, 23, 37, 47, 59, 71, 83, 95 akt administracyjnych I instancji) należy stwierdzić, że kwoty opłat podwyższonych liczone były za całkowity tonaż odpadów, jaki w danym okresie rozliczeniowym już się znajdował na składowisku i został umieszczony na nim w ciągu danego okresu:

1. IV kwartał 2004 r. – [...] A Mg,

2. I kwartał 2005 r. – B Mg - co stanowi sumę A Mg + X Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

3. II kwartał 2005 r. – C Mg - co stanowi sumę B Mg + X Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

4. II półrocze 2005 r. – D Mg - co stanowi sumę C Mg + Y Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

5. I półrocze 2006 r. – E Mg - co stanowi sumę D Mg + V Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

6. II półrocze 2006 r. – F Mg - co stanowi sumę E Mg + W Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

7. I półrocze 2007 r. – G Mg - co stanowi sumę F Mg + T Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

8. II półrocze 2007 r. – H Mg - co stanowi sumę G Mg + Z Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie,

9. I półrocze 2008 r. – I Mg – co stanowi sumę H Mg + Z Mg odpadów dopiero umieszczanych w tym okresie.

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości, że organ ustalił opłatę podwyższoną poprzez pomnożenie całkowitego tonażu odpadów, jakie znajdowały się na składowisku i jakie w nim umieszczono w II półroczu 2006 r. razy 180 dób składowania i w toku I półrocza 2008 r. także razy 180 dób składowania. Przyjął zatem domniemanie faktyczne na niekorzyść strony zakładając, że wykazane ilości odpadów umieszczonych w toku II półrocza 2006 r. i w I półroczu 2008 r. znajdowało się na składowisku już od pierwszej doby tych okresów rozliczeniowych. Marszałek Województwa nie próbował przy tym nawet tej kwestii wyjaśnić ani też nie zwrócił na nią uwagi skarżących oraz nie wezwał ich do złożenia wyjaśnień, w jakich datach i partiach umieszczali na składowisku odpady w rozpatrywanych okresach. Nie może też ujść z pola widzenia fakt, że wykazy złożone przez skarżących dnia 17 października 2008 r., w których wskazano ilości składowanych odpadów, zostały przez nich przekazane najprawdopodobniej w przekonaniu, iż służyć będą w postępowaniu, które toczyło się wobec Gminy K., a nie wobec nich (o traktowaniu Gminy K. jako potencjalnie zobowiązanej świadczy choćby protokół rozprawy administracyjnej z dnia [...] grudnia 2008 r. - zob. k 872 akt administracyjnych I instancji).

W ocenie Sądu sposób przeprowadzenia postępowania przez organ narusza art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd w tym miejscu zaznacza, że ma na względzie, iż to obowiązkiem korzystającego ze środowiska jest należyte ewidencjowanie odpadów na potrzeby ustalenia należnych opłat, a wykazanie dat umieszczenia odpadów na składowisku jest w jego interesie. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku należytego pouczenia strony o sposobie i czynnikach istotnych dla wysokości opłaty podwyższonej i umożliwienia jej przedstawienia dowodów. Dopiero bierna postawa strony uzasadnia przyjęcie domniemania na niekorzyść strony (przez przyjęcie, że zadeklarowane odpady znajdowały się na składowisku przez cały okres rozliczeniowy - tak: wyrok z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 192/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze Marszałek Województwa, przed wymierzeniem odpłaty podwyższonej z tytułu składowania odpadów na składowisku w [...] bez decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska (jeżeli oczywiście zajdą do tego podstawy z przyczyn opisanych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia), powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się i przedstawienie dowodów na okoliczność dat i tonażu odpadów umieszczanych na składowisku w II półroczu 2006 r. i w I półroczu 2008 r. Dysponując takimi danymi może ustalić opłatę podwyższoną (dobową) stosunkowo do ilość odpadów, jakie rzeczywiście znajdowały się na składowisku.

Trafne były też zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Istotne okoliczności sprawy, zwłaszcza dotyczące okoliczności mających znaczenie dla określenia odpowiedzialności D. M. i R. L., nie zostały bowiem należycie wyjaśnione i rozpatrzone.

W tym miejscu trzeba też dodać, że za niedopuszczalne należy uznać postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznani, które na zarzut nie wyjaśnienia sposobu wyliczenia opłaty podwyższonej ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, iż opłata ta "została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej szczegółowe wyliczenie znajduje się w załączniku do decyzji". Takie działanie narusza zasadę wyrażoną przepisami art. 7 i 77 K.p.a., która nakazuje organom administracji publicznej wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trzeba też podkreślić, że w tej sprawie sposób wyliczenia opłaty faktycznie był niejasny. Wyliczenia przedstawione wyżej przez Sąd wymagały gruntownej analizy i zestawienia całego materiału dowodowego (spraw dotyczących opłat za wszystkie okresy rozliczeniowe), do którego strona nie miała bieżącego dostępu.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku w oparciu o art. 200 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 powołanej ustawy.