Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1229/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 79, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 662/19 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 maja 2019 r. nr IR-IV.7721.271.2014.5 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., IV SA/Po 662/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 27 maja 2019 r., nr IR-IV.7721.271.2014.5, w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta K. decyzją z 31 maja 2012 r., nr [...], zatwierdził – w oparciu o decyzję Wójta Gminy S. o warunkach zabudowy z 22 lutego 2012 r., nr OTK.6730.97.2011 – projekt budowlany i udzielił E. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku rekreacyjnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] położonej w obrębie M., gm. S.

Dalej w wyroku IV SA/Po 662/19 przywołano, że Starosta K. postanowieniem z 21 marca 2014 r., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w powyższej sprawie, następnie organ ten decyzją z 4 czerwca 2014 r., znak: PAB.6740.3.54.2014, uchylił ostateczną decyzję własną z 31 maja 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosła E. S., zaś Wojewoda Wielkopolski decyzją z 17 września 2014 r., utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty K. z 4 czerwca 2014 r. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiodła E. S., a WSA w Poznaniu po jej rozpoznaniu wyrokiem z 18 czerwca 2015 r., IV SA/Po [...]6/14, uchylił w/w decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z 4 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że nie podjęto działań zmierzających do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd wojewódzki podkreślił, że okoliczności, na które miały być przeprowadzone dowody, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ dotyczyły faktycznego wyglądu przebudowanego i rozbudowanego obiektu, a zatem okoliczności prawidłowej inwentaryzacji budynku, która to w ocenie organu była niezgodna z rzeczywistością. Wskazano, że organ nie mógł a priori uznać, że dowód wnioskowany przez stronę nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego jego przeprowadzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał kolejno, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zebrał materiał dowodowy obejmujący m. in. uwierzytelnione kopie dokumentów z akt Prokuratury Rejonowej w K. sygn. [...] w sprawie działań na działkach położonych na terenie rezerwatu przyrody [...] oraz uwierzytelnione kopie dokumentów z akt PINB znak: [...], [...], w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku rekreacyjnego E. S. Następnie w dniu 14 stycznia 2016 r. Starosta K. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem E. S. oraz świadków: G. S., J. B., Z. A., M. S., P. S. oraz T. S. Pozostali wezwani świadkowie, tj. K. G., W. M., R. W., J.S. i L. P. nie stawili się na ww. rozprawie.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że decyzją z 4 marca 2016 r., znak: PAB.6740.3.54.2014, Starosta K. na podstawie art. art. 104, 145 § 1 pkt 5, 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.) uchylił ostateczną decyzję własną z 31 maja 2012 r. i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na ww. budowę, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S., zaś Wojewoda Wielkopolski decyzją z 6 czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z 4 marca 2016 r. Skargę na powyższą decyzję II instancji wniosła E. S., a rozpoznający ją WSA w Poznaniu wyrokiem z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 6 czerwca 2016 r. W ocenie tegoż sądu organ I instancji wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po [...]6/14, przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające, zwrócił się do PINB o nadesłanie akt sprawy oraz wskazanych przez stronę dokumentów, wezwał wszystkich świadków, przeprowadził rozprawę administracyjną. Podkreślono, że organ I instancji wyczerpująco uzasadnił swoją decyzję, wskazał wyraźnie którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego. Sąd wojewódzki ocenił jako nieprawdziwe, że świadkowie Z. A. i M. S. przyznali, że na działce nr [...] istniał murowany obiekt posiadający fundamenty, albowiem z protokołu rozprawy z 14 stycznia 2016 r. wyraźnie wynika, że świadkowie ci nie widzieli takiego obiektu przed 31 maja 2012 r. Co do decyzji organu II instancji, to WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że pismem z 17 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącej ponownie zwrócił się do organu o przesłuchanie świadków L. P., K. G., J. S., tymczasem brak w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek odniesienia się organu II instancji do tego wniosku. Sąd wojewódzki zaznaczył, że powyższy zarzut w szczególności postawić należy organowi odwoławczemu, który wbrew wyraźnemu wnioskowi o przeprowadzenie dowodu, nie podjął żadnych działań w tym kierunku. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pomimo sformułowania w odwołaniu wyraźnego wniosku dowodowego mającego podważyć istotne ustalenia w sprawie, nie podjął żadnych działań celem przeprowadzenia dowodu. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żadnym miejscu nie odniósł się do kwestii dowodów wnioskowanych przez stronę. Takie zachowanie organu, jak wskazał WSA, w sposób oczywisty naruszało art. 78 K.p.a., jak również wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę prawdy obiektywnej. Sąd wojewódzki nakazał organowi II instancji uzupełnienie postępowania dowodowego i przesłuchanie świadków zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 17 maja 2016 r., oraz odniesienie się do kwestii dowodów wnioskowanych przez stronę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. S., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2018 r., II OSK 2918/16, ją oddalił.

Wyrokując w sprawie IV SA/Po 662/19 kolejno wskazano, że Wojewoda Wielkopolski wezwał L. P., K. G. i J. S. na rozprawę administracyjną zaplanowaną na 21 marca 2019 r. w charakterze świadków. Prawidłowo wezwani świadkowie wystąpili o zmianę terminu rozprawy, po czym organ odwoławczy ustalił nowy termin rozprawy administracyjnej, tj. na dzień 17 kwietnia 2019 r. Pismem z 21 marca 2019 r. PINB w K. przekazał organowi II instancji pełną dokumentację sprawy prowadzonej pod znakiem [...] i [...] mającą związek z przedmiotową inwestycją.

Z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji wynika, że Wojewoda Wielkopolski powołaną na wstępie decyzją z 27 maja 2019 r. uchylił decyzję Starosty [...] z 4 marca 2016 r. w całości (decyzja I instancji) oraz stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty K. z 31 maja 2012 r., została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że podjęto działania zmierzające do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Starosta K. zebrał materiał dowodowy obejmujący m. in. uwierzytelnione kopie dokumentów z akt Prokuratury Rejonowej w K. oraz uwierzytelnione kopie dokumentów z akt PINB w K. w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku rekreacyjnego. Starosta K. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem E. S. oraz świadków: G. S., J. B., Z. A., M. S., P. S. oraz T. S., w celu określenia wyglądu istniejącego obiektu budowlanego na działce nr [...] w M. (w okresie do 31 maja 2012 r.). Pozostali wezwani świadkowie, tj. K. G., W. M., R. W., J. S. i L. P. nie stawili się na rozprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 K.p.a. wskazano, że organ I instancji prawidłowo wezwał K. G., W. M., R. W., J. S. oraz L. P. do stawienia się na rozprawie administracyjnej. Wskazano, że Starosta K. nie miał obowiązku ponownego wzywania nieobecnych świadków na rozprawę administracyjną. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego w takiej sytuacji niezbędne było przeanalizowanie oświadczeń tych osób, które wniesione zostały na etapie postępowania prowadzonego przed PINB w K., czego organ I instancji dokonał. W dalszej kolejności wskazano, że 17 kwietnia 2019 r. Wojewoda Wielkopolski przeprowadził rozprawę administracyjną. Na rozprawę w tym dniu stawili się E. S. oraz K. G., natomiast nie stawili się L. P. i J. S. Podczas przesłuchania świadek K. G. oświadczył, że (w okresie do 31 maja 2012 r.) podczas przeprowadzania rutynowych działań prowadzonych do przygotowania analizy o warunkach zabudowy jako podstawy do przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej działki widział sporny obiekt. Budynek był obiektem o charakterze rekreacyjnym jednokondygnacyjnym, świadek nie pamiętał z jakich materiałów był wykonany ten obiekt. Ponadto świadek wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przygotowywał na zlecenie Urzędu Gminy S., który opracowany został zgodnie z wnioskowanym zamierzeniem inwestora. W dniu następnym po przeprowadzonej rozprawie administracyjnej stawił się L. P., który był skutecznie wezwany na rozprawę administracyjną w charakterze świadka, oświadczając że nie mógł być na rozprawie z powodów osobistych i wniósł o przesłuchanie go w charakterze świadka w dniu 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda wskazał, że podczas przesłuchania świadek L.P. oświadczył, że (w okresie do 31 maja 2012 r.) widział sporny obiekt jeden raz na okoliczność opracowywania projektu budowlanego. Budynek był murowany. Ściany zewnętrzne nośne były z cegły ceramicznej. Prawdopodobnie te przegrody budowlane obite były deskami. Świadek nie pamiętał, czy były tam jakiekolwiek filary i o jakim kształcie konstrukcji. Konstrukcji fundamentu świadek kompletnie nie pamiętał. Z kolei dach miał konstrukcję drewnianą i prawdopodobnie był pokryty blachą. Ogólnych wymiarów obiektu świadek również nie pamiętał. Natomiast budynek, jak wskazano, na pewno był trwale związany z gruntem. Na koniec świadek wskazał, że podtrzymuje swoje wyjaśnienia składane w PINB w K. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że świadek J. S. pismem z 17 kwietnia 2019 r. oświadczył, że nie mógł przybyć na rozprawę administracyjną, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim, i że "w tej sprawie i tak nic więcej nowego nie wniesie, bo było to kilka lat temu". Wskazano w decyzji organu II instancji również, że skoro rozprawa administracyjna jest instytucją postępowania dowodowego, a wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu, to należy uznać, iż organ może zaniechać dalszego wzywania świadków na rozprawę, pozostając przy: zeznaniach osób, które stawiły się na rozprawę, pisemnych wyjaśnieniach J.S., jak i zeznań z przesłuchania świadka L.P. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda uznał, że materiał dowodowy sprawy jest kompletny, podkreślając, że na organie spoczywa nakaz prowadzenia postępowania w sposób szybki i wnikliwy, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków (art. 12 § 1 K.p.a.).

Podsumowując zebrane zeznania świadków Wojewoda Wielkopolski wskazał, że są one rozbieżne. Osoby, które przed wykonaniem zleconych im pracy musiały się udać na przedmiotową nieruchomość, tj. kierownik budowy – J. S. oraz geodeta sporządzający mapę dla celów projektowych – J. B. zeznali, że przedmiotowy budynek miał fundamenty, ściany murowane były z cegły, obite deskami, obiekt posiadał dach dwuspadowy obity blachą, co – jak zauważył Wojewoda - nie pokrywa się z zeznaniami niektórych pozostałych świadków, tj. wykonawcami robót budowlanych – M.S. oraz Z.A. nie widzieli murowanego obiektu na działce nr [...] (protokół rozprawy z 14 stycznia 2016 r.), a projektant sporządzający inwentaryzację budynku – L.P. kompletnie nie pamiętał konstrukcji fundamentu budynku, choć twierdzi, że był on trwale związany z gruntem. Świadek K.G. również nie pamiętał z jakich materiałów był wykonany sporny obiekt. Z kolei P.S., R.W. oraz T.S. wskazywali, że był to obiekt obity deskami czyli obiekt drewniany, postawiony na wylewce bądź bloczkach betonowych, co potwierdza się z materiałem fotograficznym Prokuratury Rejonowej w K., jak również materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. [...] z 15 stycznia 2009 r. Wojewoda stanął na stanowisku, że skoro E.S. (inwestor) oświadczyła do protokołu z 14 listopada 2013 r., że taki obiekt (jak na dwóch fotografiach z akt Prokuratury karta nr 141) istniał na działce w chwili zakupu oraz że od chwili zakupu działki do czasu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie uzyskanej decyzji Starosty K. z 31 maja 2012 r. nie wykonywała przy tym obiekcie żadnych prac budowlanych, a także zeznała do protokołu z konfrontacji z 26 września 2008 r., że okazane jej zdjęcia z akt śledztwa przedstawiają budynek, który stał na jej działce nr [...], to należy stwierdzić, iż w dniu wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejący obiekt wyglądał tak jak przedstawiają fotografie w aktach sprawy. Ponadto, jak zauważył Wojewoda, z zebranego materiału dowodowego wynika, że istniejący obiekt, który był przedmiotem rozbudowy i nadbudowy E.S. nabyła w drodze kupna od R.M.. Z zeznań R.M. i E.S. złożonych w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową ([...]) wynika, że w chwili zbycia działki nr [...] w miejscowości M. gm. S. na rzecz E.S., na działce tej istniał metalowy barak postawiony na bloczkach betonowych. Obiekt ten był samowolą budowlaną, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] z [...] stycznia 2009 r. Wojewoda przyjął, że projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z 31 maja 2012 r. nie przedstawia stanu rzeczywistego istniejącego wówczas budynku na działce nr [...]. Rysunki inwentaryzacyjne obrazują istniejący obiekt, podlegający rozbudowie jako murowany posadowiony na ławach fundamentowych, z innym spadkiem dachu, inaczej umieszczonymi otworami okiennymi i drzwiowymi oraz innymi słupami i balustradą, niż obiekt przedstawiony na zdjęciach sporządzonych przez Prokuraturę Rejonową w dniu 15 lutego 2008 r. oraz w dokumentacji PINB w K. Wojewoda zauważył, że zakładając nawet hipotetycznie, że istniejący przed wydaniem pozwolenia na budowę obiekt posiadał ławy fundamentowe, które są niewidoczne na przedstawionych zdjęciach fotograficznych, a które według części świadków istniały, to nie ulega wątpliwości, że obiekt posiadał pozostałe elementy, które ewidentnie nie pokrywały się ze sporządzoną dokumentacją inwentaryzacyjną, czego inwestor w żaden sposób nie podważa. Ponadto w dokumentacji projektowanej nigdzie nie wskazano, że projektowana rozbudowa dotyczy obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę. Dlatego też organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty K., że nie można było uznać za wiarygodne zeznań świadków twierdzących, że obiekt przedstawiony na rysunkach inwentaryzacyjnych przedstawiał rzeczywisty stan istniejącego obiektu na działce nr [...] w dniu wydania dotychczasowej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę. Wskazano też, że o ile rysunki inwentaryzacyjne stanowią element materiału sprawy i jako część projektu budowlanego podlegają zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o tyle organ nie posiada obowiązku weryfikacji, czy autor projektu sporządził go rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym, o ile powyższe nie jest przedmiotem zarzutów zgłaszanych w toku postępowania. W wypadku braku informacji o istnieniu obiektu budowlanego innego, niż przedstawionego w projekcie na rysunkach inwentaryzacyjnych w dodatku bez pozwolenia na budowę, organ mógł nie posiadać wiedzy, że projekt ten został sporządzony nierzetelnie, w sposób nie oddający stanu rzeczywistego. W związku z powyższym, nierzetelne sporządzenie projektu budowlanego przedstawiającego stan rzeczywisty, który nie był organowi znany przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowiło w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W wyroku przywołując obszernie dalsze motywy decyzji II instancji wskazano, że w ocenie Wojewody wnioskowane przez skarżącą dowody z przesłuchania świadków L.P., K. G. oraz J.S. mające służyć wykazaniu, że na nieruchomości inwestora znajdował się budynek murowany, posiadający fundamenty, nie przyczyniły się do udowodnienia, że budynek miał takowe fundamenty i był murowany (żaden z powołanych świadków nie pamięta fundamentów budynku, a o tym że obiekt był murowany wskazują jedynie J. S. i L.P.), a także do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka przedawnienia uchylenia decyzji dotychczasowej. W związku z powyższym organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w decyzji I instancji, że decyzja dotychczasowa tego organu z 31 maja 2012 r., obarczona jest wadą, ponieważ została wydana na podstawie nierzetelnych dokumentów, gdyż rysunki inwentaryzacyjne w projekcie budowlanym nie przedstawiały stanu rzeczywistego spornego budynku odwołującej się. Nadto Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że decyzja Starosty K. z 31 maja 2012 r. doręczona została stronie w dniu 1 czerwca 2012 r., a zatem od momentu jej doręczenia upłynęło ponad 5 lat. Z tych względów Wojewoda uchylił decyzję I instancji w całości i orzekł stwierdzając, że ostateczna decyzja Starosty K. z 31 maja 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na okres przedawnienia - upływ pięciu lat od jej doręczenia.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do sądu administracyjnego wywiodła E.S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji Starosty K. z 31 maja 2012 r. z naruszeniem prawa oraz wnosząc o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano prawidłowość oceny dowodów, zaprezentowanej przez organ. Skarżąca ponownie podniosła, że świadkowie S., jak i A. potwierdzili że obiekt posiadał ławy fundamentowe i podkreśliła, że wadliwie odmówiono jej uwzględnienia dowodu z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutami skargi, co do tego, by wadliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z 17 maja 2016 r. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Treść wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16, oraz fakt, że zeznania J.S. na okoliczność wykazania, że na nieruchomości znajdował się budynek murowany, posiadający fundamenty, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, znajdują się w aktach sprawy, oceniono, że dalsze podejmowanie prób w tym zakresie nie jest potrzebne, bowiem stanowisko J.S. jest znane, a skarżąca go nie kwestionuje. Dalej wskazano, że w prawomocnym IV SA/Po 678/16, sąd wojewódzki nakazał również organowi II instancji w uzasadnieniu decyzji odnieść się do kwestii dowodów wnioskowanych przez stronę. Te wytyczne – zdaniem sądu pierwszej instancji – również zostały przez Wojewodę wykonane.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji Wojewoda Wielkopolski prawidłowo ocenił materiał dowodowy, uznając na jego podstawie, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, które nie były znane organowi wydającemu pozwolenia na budowę, a które istniały w dacie orzekania przez ten organ. Zdaniem tegoż sądu Wojewoda prawidłowo wskazał, że w myśl art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 Kodeksu, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W niniejszej sprawie zachodziła przesłanka przedawnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E.S. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 "kpa" (wypadnie przyjąć, że autor skargi kasacyjnej posługując się niezdefiniowanym skrótowcem "kpa" oraz "k.p.a." miał na myśli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – K.p.a. – a co wynika z przywoływania treści oznaczonych przepisów K.p.a. przytaczanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – uwaga Sądu) poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego, w sytuacji gdy organ ten działał nie na podstawie przepisów prawa, lecz na podstawie reguł, które sam wypracował na użytek niniejszego postępowania;

3. art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo, że organy administracji nie zagwarantowały stronie czynnego udziału w toku postępowania administracyjnego, co znalazło swój wyraz w tym, że skarżąca nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka L.P., zaś świadek J.S. nie został przesłuchany w ogóle, pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16;

4. art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 78 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części, pomimo naruszenia przez w/w organ przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu załączenia w poczet materiału dowodowego celem przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i szacowania nieruchomości mgr inż. Z.B. z 14 lipca 2017 r. powołanego w postępowaniu karnym prowadzonym w związku z niniejszą sprawą postanowieniem Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie o [...], stosownie do treści wniosku pełnomocnika skarżącej sformułowanego w piśmie z 6 maja 2019 r., co skutkowało zaniechaniem prowadzenia wyczerpującego postępowania celem ustalenia czy pozwolenie na budowę Starosty K. z 31 maja 2012 r. wydane zostało z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydawania decyzji przez ten organ, a nieznanych organowi, i w konsekwencji wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy;

5. art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu II instancji mimo prowadzenia przez tenże organ postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej;

6. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie zawarcie w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz odstąpienie przez sąd pierwszej instancji od kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, w tym oceny wszystkich zarzutów skargi;

7. art. 153 Ppsa poprzez odmowę uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16, w zakresie, w jakim sąd ten wykluczył zasadność czynienia w toku postępowania ustaleń czy budynek usytuowany na działce nr [...] w M. gm. S. stanowił samowolę budowlaną czy też nie, jako odrębnych od przedmiotowego postępowania wznowieniowego.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie (sprawy) WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W ocenie skarżącej wadliwe przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków zawnioskowanych przez stronę skarżącą w piśmie z 17 maja 2016 r. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z zapatrywaniem sądu pierwszej instancji jakoby okoliczności istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania zostały w tym zakresie wyjaśnione. Podnosi bowiem, że skoro sformułowane w wydanym uprzednio prawomocnym wyroku wytyczne dotyczyły konieczności m. in. przesłuchania w/w osoby w charakterze świadka, to oświadczenie złożone na piśmie nieodnoszące się do meritum sprawy nie może być uznane za mające jakikolwiek walor dowodowy.

W dalszej kolejności nie zgodziła się ze stanowiskiem sądu jakoby Wojewoda Wielkopolski wykonał wytyczne w zakresie odniesienia się do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę skarżącą pismem z 6 maja 2019 r., a dotyczącym uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i szacowania nieruchomości wydaną w związku z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w K. w przedmiocie powołania biegłego. Strona wnosząca kasację nie zgadza się także ze stanowiskiem WSA w zakresie, w jakim wskazuje, że "prawidłowość dokumentacji projektowej oraz rola i zadania poszczególnych uczestników procesu inwestycyjnego nie dotyczą istoty sporu w niniejszej sprawie", bowiem w jej ocenie przeprowadzenie w/w dowodu nie tylko miało na celu weryfikację dowodu z zeznań poszczególnych świadków, ale również zmierzało do ustalenia czy w chwili wydania decyzji Starosty K. z 31 maja 2012 r. pozwolenia na budowę istniały okoliczności, o których w/w organ nie wiedział.

Skarżąca kasacyjnie, odnosząc się z kolei do kwestii obszernych rozważań WSA w Poznaniu dotyczących tego, czy budynek usytuowany na działce nr [...] był samowolą budowlaną czy też nie, wskazuje, że w/w kwestia była już przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu, który w wyroku z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16, niejako przesądził o tym, że ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej, podjętym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o tym fakcie, składzie orzekającym oraz możliwości uzupełnienia argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy nie została ona oparta na usprawiedliwionej podstawie, albo gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to zastrzeżenie nie odnosi się do przedmiotowej sprawy – uwaga Sądu). Drugi z przywołanych przepisów Ppsa w podstawie kasacyjnej (6) określa wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, wynika z niego, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję – skoro taki akt objęty był skargą – za zgodną lub niezgodną z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił – w ocenie Sądu Naczelnego, a wbrew stwierdzeniu skarżącej kasacyjnie – wyczerpująco i jednoznacznie przyczyny podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest zrozumiałe i poddaje się kontroli, ocena uzasadnienia tegoż orzeczenia jako nie wyczerpującego ma charakter subiektywny, a przede wszystkim nie dowodzi zarzucanego naruszenia art. art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. W ocenie Sądu tak skonstruowany zarzut, przy braku w istocie jego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a ograniczeniu się do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji odstąpić miał od "kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy" wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przywołanych przepisów.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 Ppsa poprzez odmowę uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z 12 października 2016 r., IV SA/Po 678/16, w zakresie, w jakim sąd ten miał wykluczyć zasadność czynienia w toku postępowania ustaleń czy budynek usytuowany na działce nr [...] w M. gm. S. stanowił samowolę budowlaną czy też nie, jako odrębnych od przedmiotowego postępowania wznowieniowego. W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Poznaniu w jego części tzw. "zważeniowej" brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi wówczas orzekającego sądu administracyjnego odnośnie samowoli budowlanej i zakazu czynienia wobec przedmiotowego obiektu ustaleń w tej kwestii w toku postępowania wznowieniowego. Zacytowany przez skarżącą kasacyjnie fragment uzasadnienia wyroku IV SA/Po 678/16 pochodzi ze strony 25 tegoż uzasadnienia, ale stanowi przywołanie stanowiska Wojewody Wielkopolskiego i nie stanowi oceny prawnej orzekającego wówczas WSA w Poznaniu. W tym więc zakresie sąd a quo nie mógł dopuścić się zarzucanego mu naruszenia art. 153 Ppsa, skoro w wyroku IV SA/Po 678/16 brak jest wypowiedzi sądu administracyjnego odnośnie oceny prawnej i wskazań w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

C. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami K.p.a.: art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 78, 79 K.p.a. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, gdy jej przedmiotem jest – jak w przedmiotowej sprawie – decyzja administracyjna. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter ogólny i wynikowy, określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uwzględniono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy postępowania administracyjnego, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna zaś przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia wskazanych przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie z art. 174 pkt 2 Ppsa.

D. Rację ma skarżąca kasacyjnie zarzucając sądowi pierwszej instancji, że kwestia braku wskazania w uprzednio wydanym w granicach sprawy wyroku, aby przeprowadzić przesłuchania wskazanych przez tę stronę świadków w obecności tej strony, jest irrelewantna, skoro – co sam sąd pierwszej instancji przyznaje – z treści art. 79 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu zawiadomienia jej o miejscu i terminie takiej czynności. Z kolei z art. 79 § 2 K.p.a. wynika prawo strony do zadawania pytań świadkowi i możliwość składania w tym zakresie wyjaśnień. Zarazem sąd pierwszej instancji przyznając wadliwość przesłuchania świadka L.P. w toku postępowania odwoławczego przed Wojewodą doszedł do wniosku, że skarżąca nie wiąże z tymi uchybieniami, których dopuścił się Wojewoda, takich następstw, które miałyby mieć wpływ na wynik sprawy. Pogląd ten podziela Sąd Naczelny, w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono odnośnie jakich to istotnych ustaleń faktycznych miałoby w efekcie zabraknąć dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Sąd Naczelny podziela co do reguły stanowisko sądu pierwszej instancji, że wadliwe przeprowadzenie dowodu z przesłuchania – niektórych (uwaga Sądu) – świadków wnioskowanych przez skarżącą, nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej decyzji. Obszernie zrekapitulowano w zaskarżonym wyroku okoliczności związane z dwukrotnym wzywaniem przez organ II instancji świadka J.S. oraz uchylenie się go od stawiennictwa z powołaniem się na udokumentowaną chorobę. Sąd pierwszej instancji uwypuklił, że pełnomocnik skarżącej wnosił o przesłuchanie tego świadka celem wykazania, że na nieruchomości znajdował się budynek murowany, posiadający fundamenty, podlegający następnie rozbudowie i nadbudowie, trafnie przy tym zauważając, że złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, zeznania tego świadka na okoliczność wykazania, że na nieruchomości znajdował się budynek murowany, posiadający fundamenty, znajdują się już w aktach sprawy, a jednocześnie, świadek wskazywał, że nie posiada żadnych więcej informacji ponad te, które w aktach sprawy już się znajdują. Trafna ponadto jest uwaga sądu a quo, że w wiążącym w niniejszej sprawie, prawomocnym wyroku IV SA/Po 678/16 jakkolwiek sąd nakazał przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków, to wskazał też (właśnie w kontekście wniosku skarżącej o przesłuchanie J.S.), że "organ nie może w nieskończoność wzywać świadków, którzy wcześniej nie stawili się na rozprawę administracyjną, celem przesłuchania, bowiem prowadziłoby to do przedłużania postępowania". W przywołanym wyroku IV SA/Po 678/16 wskazano ponadto, że organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. Uwzględniając treść wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z IV SA/Po 678/16 oraz fakt, że zeznania J.S. na okoliczność wykazania, że na nieruchomości znajdował się budynek murowany, posiadający fundamenty, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, znajdują się w aktach sprawy, trafna była konstatacja sądu pierwszej instancji, że Wojewoda zasadnie zadecydował, że dalsze podejmowanie prób w tym zakresie nie jest potrzebne, bowiem stanowisko w/w świadka jest znane, a skarżąca go nie kwestionuje.

Trafna jest – w kontekście dokonanej w zaskarżonym wyroku obszernej analizy trafności oceny skarżonego organu zeznań poszczególnych świadków, ich wiarygodności oraz przydatności do ustalenia stanu faktycznego, że oceny zeznań części świadków dokonał już sąd administracyjny w prawomocnym wyroku IV SA/Po 678/16, gdzie skarżąca z tą oceną się nie zgodziła, ale Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2018 r., II OSK 2918/16, oddalił jej skargę kasacyjną.

W konkluzji dojść należy do wniosku, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby sąd pierwszej instancji – uwzględniając treść podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa – miał dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. w aspekcie zaniechania włączenia w poczet materiału dowodowego celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołanego w postępowaniu karnym przygotowawczym, a w konsekwencji co dowodzić miałoby wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W skardze kasacyjnej podnosząc pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa sporządzanej na użytek prokuratorskiego postępowania przygotowawczego eksponuje się potrzebę ustalenia – wobec rozbieżnych zeznań świadków – zastosowanych materiałów i rozwiązań technologicznych rozbudowanego obiektu, kwestię realizacji rozbudowy na ławach fundamentowych, co miałoby z kolei przesądzać, że w dniu wydania dotychczasowej decyzji Starosty K. z 31 maja 2012 r. istniały istotne okoliczności faktyczne nie znane temu organowi. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie argumentacja zawarta w powyższym aspekcie w zaskarżonym wyroku jest trafna i prowadzi do wniosku o nietrafności roztrząsanej w tym zakresie podstawy kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji uwypuklał w aspekcie związania wytycznymi prawomocnego wyroku IV SA/Po 678/16, że Wojewoda odniósł się do wniosku dowodowego skarżącej w kwestii uzupełnienia materiału dowodowego o postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. w przedmiocie powołania biegłego oraz opinii biegłego sądowego z dziedziny budownictwa i szacowania nieruchomości – jak wskazano – "na okoliczność prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej obiektu usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości M. oraz posadowienia budynku, roli i zadań poszczególnych uczestników procesu inwestycyjnego", skoro organ ten wskazał, że zgromadzono niezbędny materiał dowodowy od organów ścigania, który znajduje się w aktach sprawy. Trafna jest ocena sądu pierwszej instancji, że dowód z opinii biegłego miałby zostać przeprowadzony na okoliczność prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej, przedmiotowego obiektu, a także roli i zadań poszczególnych uczestników procesu inwestycyjnego, gdy okoliczności te nie dotyczą istoty sporu w sprawie. Słusznie sąd wojewódzki podkreślał, że istnienie ław fundamentowych budynku stanowi tylko jeden z elementów składających się na okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydawania decyzji dotychczasowej przez Starostę, ale nie były znane temu organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę spornego obiektu. Trafne jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że w złożonej przed wydaniem ostatecznej decyzji dotychczasowej w dokumentacji projektowej nie wskazano, że projektowana rozbudowa dotyczy obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, a ustalenia tego nie zakwestionowała skarżąca. Równie trafne jest stwierdzenie sądu a quo, że fakt, iż wniosek o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę dotyczył samowoli budowlanej, stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, która w dniu wydawania decyzji przez Starostę K., temu organowi nie była znana.

W dalszej argumentacji zaskarżonego wyroku obszernie przywołano same oświadczenia strony skarżącej, z których wynika m. in., że nie posiadała żadnej wiedzy na temat tego kto pobudował sporny budynek, ani czy ewentualnie osoba ta posiada dokumenty na "postawienie tego budynku", a jednocześnie sama przed wydaniem decyzji z 31 maja 2012 r. nie prowadziła żadnych robót budowlanych na działce. Słusznie za spójny wniosek uznał sąd pierwszej instancji, że Starosta wydając kontrolowaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję nie wiedział o tym, że rozpatrywany przez niego wniosek dotyczy przebudowy i rozbudowy samowoli budowlanej. W kwestii ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez organy dotyczących cech konstrukcyjnych zrealizowanego budynku przed jego rozbudową także słusznie sąd wojewódzki wskazał, że jest to tylko jeden z elementów składających się na okoliczności faktyczne, które – jak wynikać ma to z akt sprawy – istniały w dniu wydawania decyzji dotychczasowej przez Starostę K., ale nie były znane temu organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym aspekcie zasadnie sąd wojewódzki uwypuklał – treść zeznań złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej – sprzedawcy działki – R.M. – który wyjaśniał, że w momencie sprzedaży na działce tej nie była prowadzona żadna budowa, a posadowiony był jedynie barak, "nie było żadnych fundamentów" i tożsamego oświadczenia w tym względzie samej skarżącej. W wyroku uwypuklono, że z treści aktu notarialnego nabycie przez skarżącą działki nr [...] w M. wynikało, że działka ta jest niezabudowana, co niewątpliwie prowadziło do wniosku, że ani skarżąca, ani poprzedni właściciel nie występowali o pozwolenie na budowę obiektu, którego rozbudowy i przebudowy dotyczyła następnie dotychczasowa decyzja Starosty z 31 maja 2012 r. Słuszna jest uwaga sądu pierwszej instancji, że zeznania skarżącej co do stanu tej działki w dacie jej nabycia pozostają niespójne z jej oświadczeniem złożonym przed notariuszem i są wewnętrznie sprzeczne, a w konsekwencji są też mało wiarygodne, za wiarygodne uznać należało zeznanie sprzedawcy działki, że w momencie sprzedaży na działce stał tylko barak, nie było żadnych fundamentów.

Sąd Naczelny zgadza się z tymi wywodami sądu pierwszej instancji, gdzie uznano, że akcentowana przez skarżącą kwestia fundamentów spornego obiektu stanowi tylko jeden z kilku elementów stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania dotychczasowej decyzji Starosty, skoro nie ulega wątpliwości że obiekt ten posiadał elementy, które ewidentnie nie pokrywały się ze sporządzoną dokumentacją inwentaryzacyjną, czego Skarżąca w żaden sposób nie podważała i nie podważa. W tym zakresie przywołano dowód z dokumentacji fotograficznej odnośnie spornego budynku z momentu zakupu działki przez skarżącą, konkludując iż obiekt ten był samowolą budowlaną, na co wskazano w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. sygn. akt [...] z 15 stycznia 2009 r.

Z tych wszystkich względów, biorąc także pod uwagę brak wskazania w skardze kasacyjnej – poza kwestią związaną z oceną zrealizowania rozbudowy na podstawie kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji dotychczasowej – na istniejących uprzednio ławach fundamentowych czy też na nowych fundamentach, Sąd Naczelny doszedł do przekonania o nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.

F. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 78 K.p.a., to taki zarzut ten nie poddaje się kontroli. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Art. 78 K.p.a. składa się z dwóch paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się w tym względzie wątpliwości. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera bowiem – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadnienia tej podstawy kasacyjnej.

G. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono, jak w sentencji wyroku – o oddaleniu skargi kasacyjnej.