Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 734/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. K. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2024 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Ł. K. (dalej jako "strona", "wnosząca sprzeciw", "inwestorka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Strona wnioskiem z dnia 17 maja 2024 r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: energetyczną, gazową, solarną wraz z panelem solarnym umieszczonym na gruncie w miejscowości Ł., gm. N. Do wniosku załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W toku prowadzonego postępowania Starosta Lubelski stwierdził, że projekt budowlany przedłożony z wnioskiem o pozwolenie na budowę wymagał usunięcia istotnych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej powoływana w skrócie "P.b") i postanowieniem z dnia 25 czerwca 2024 r. zobowiązał inwestorkę w terminie do dnia 15 lipca 2024 r., do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tj.:

lokalizacja miejsc postojowych winna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.) w zakresie odległości projektowanego miejsca postojowego od granicy działki budowlanej § 19 ust. 2 pkt 1 a;

zgodnie z ustawą Prawo budowlane (art. 34 ust. 2 pkt d) projekt architektoniczno- budowlany winien zawierać opinię geotechniczną opracowaną przez projektanta odpowiedniej specjalności - branży konstrukcyjnej. Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych określa sposób ustalenia kategorii geotechnicznej w drodze opinii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego, charakteryzujących możliwości przenoszenia odkształceń i drgań, stopnia złożoności oddziaływań, stopnia zagrożenia życia i mienia awarią konstrukcji, jak również od wartości zabytkowej lub technicznej obiektu budowlanego i możliwości znaczącego oddziaływania tego obiektu na środowisko (§ 4 ust. 1). Opinia geotechniczna powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu budowlanego (§ 8). Geotechniczne warunki posadowienia obiektu budowlanego przedstawia się w formie opinii geotechnicznej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub geolog inżynierski posiadający kwalifikacje zawodowe geotechniczne kategorii VI lub VI.

Inwestorka dokonała uzupełnienia wniosku przy piśmie z dnia 2 lipca 2024 r.

Decyzją z dnia 11 lipca 2024 r. Starosta Lubelski odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku ponownego sprawdzenia i przeanalizowania zgodności projektu z obowiązującymi przepisami uznał, iż w dalszym ciągu występowały nieprawidłowości uniemożliwiające wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołał również pkt 2 postanowienia z dnia 25 czerwca 2024 r. i wyjaśnił, że część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, która została opracowana przez projektanta nie posiadającego stosownych uprawnień do jej sporządzenia mgr inż. arch. K. B. - posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń. Wyjaśnił, że kwestia powyższego sporu została także uregulowana w przepisach rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 29 kwietnia 2019 r. zawierającego wykaz specjalizacji techniczno-budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych (zał. nr 4). Biorąc pod uwagę zakres wykształcenia oraz fakt, że w załączniku do powyższego rozporządzenia specjalizację geotechniczną wyodrębniono w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, to osoba legitymująca się uprawnieniami w tej właśnie specjalizacji posiada uprawnienia do sporządzania opinii geotechnicznej. Dodał także, że opinia geotechniczna opracowana dla potrzeb realizacji obiektu budowlanego stanowi istotny element bezpieczeństwa budowy i użytkowania obiektu budowlanego, dlatego powinna być sporządzona przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę inżynierską uzyskaną w okresie studiów wyższych przypieczętowaną praktyką zawodową oraz uzyskanymi uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bądź geologów inżynierskich posiadających kwalifikacje geotechniczne kategorii VI lub VII. Z powodu ww. nieprawidłowości organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się inwestorka, która w odwołaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wydanie decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę i wydaniu pozwolenia na budowę - w związku ze spełnieniem wymogów art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 4 P.b., lub przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia podniosła m.in., że istota żądania zawartego w pkt 2 postanowienia organu I instancji pozbawiona jest całkowicie oparcia prawnego w przepisach i stanowi nadinterpretację obowiązujących przepisów przez organ, który zgodnie z k.p.a. ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, ale wyłącznie w ramach prawa - bez nieuprawnionej interpretacji rozszerzającej. Strona dodała również, że w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego nie istnieje przepis art. 34 ust. 2 pkt d, a tym bardziej sformułowanie użyte w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2024 r. o treści: "projekt architektoniczno-budowlany winien zawierać opinię geotechniczną opracowaną przez projektanta odpowiedniej specjalności — branży konstrukcyjnej". Zdaniem strony nigdzie w przepisach ustawy Prawo budowlane nie występuje sformułowanie "branża" i "konstrukcyjna" lecz wyłącznie specjalność konstrukcyjno-budowlana, a poza tym niedopuszczalnym nadużyciem organu jest dodatek: "...opracowaną przez projektanta odpowiedniej specjalności - branży konstrukcyjnej". W ocenie strony, organ I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do wyjaśnień zawartych w jej piśmie z dnia 2 lipca 2024 r., ponieważ nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej tego żądania w uzasadnieniu decyzji odmownej wskazując treść żądania postanowienia zawartą w pkt 2 nie odnosząc się również do nielogicznego ostatniego fragmentu "...lub geolog inżynierski posiadający kwalifikacje zawodowe geotechniczne kategorii VI bądź VI.". Zdaniem inwestorki brak jest w istocie relacji przyczynowo-skutkowej z argumentacją nieuprawnionego podważania uprawnień architekta do opracowania opinii geotechnicznej, stanowiącej element części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda podał, że zamierzeniem inwestycyjnym strony jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami zewnętrznymi: energetyczną, gazową, solarną wraz z panelem solarnym umieszczonym na gruncie i kanalizacji sanitarnej do zbiornika bezodpływowego na ścieki na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ł., gm. N. Budynek mieszkalny jednorodzinny objęty zamierzeniem zaprojektowano jako budynek jednokondygnacyjny o powierzchni zabudowy 70,35 m2 (o pow. użytkowej wynoszącej 51,8 m2), niepodpiwniczony, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej ze ścianami i przekryciem dachu NRO oraz ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany został w granicy z działką o nr ewid. [...], w odległości 43,70 m od północnej granicy z działką drogową o nr ewid. [...] oraz w odległości 3 m od granicy z działką o nr ewid. [...].

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Starosta Lubelski błędnie powołał się, zarówno w pkt 2 postanowienia z dnia 25 czerwca 2024 r. jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na nieistniejący w ustawie Prawo budowlane przepis art. 34 ust. 2 pkt d, zamiast art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d tej ustawy, (co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać za błąd pisarski) oraz w pkt 1 postanowienia z dnia 25 czerwca 2024 r. powołując się na § 19 ust. 2 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zamiast § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia (co także należy uznać za błąd pisarski).

Wojewoda wskazał, że w sprawie ustalenia wymaga to czy przedłożona opinia geotechniczna oraz informacja o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, opracowana przez K. B. - posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w specjalności architektonicznej bez ograniczeń została opracowana przez projektanta nie posiadającego stosownych uprawnień do jej sporządzenia.

Przetaczając uregulowania prawne dotyczące sporządzenia opinii geotechnicznej oraz wymogi związane z posadowieniem obiektu budowlanego zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) organ odwoławczy wskazał, że sporządzenie opinii geotechnicznej jest zadaniem projektanta obiektu budowlanego. Projektant mgr inż. arch. K. B. na podstawie opinii opracowanej w 2024 r. w miejscu usytuowania budynku przez mgr inż. M. F. określiła, że projektowany budynek należy do pierwszej kategorii geotechnicznej przy prostych warunkach gruntowych.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem obejmuje ona posadawianie niewielkich obiektów budowlanych, o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym w prostych warunkach gruntowych, w przypadku których możliwe jest zapewnienie minimalnych wymagań na podstawie doświadczeń i jakościowych badań geotechnicznych, takich jak:

1- lub 2-kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze,

ściany oporowe i rozparcia wykopów, jeżeli różnica poziomów nie przekracza 2,0 m,

wykopy do głębokości 1,2 m i nasypy budowlane do wysokości 3,0 m wykonywane w szczególności przy budowie dróg, pracach drenażowych oraz układaniu rurociągów;

W przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych, w tym również kategorii pierwszej opracowuje się opinię geotechniczną, natomiast dopiero w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. W praktyce przyjmuje się, że ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych w formie opinii geotechnicznej oraz dokumentacji podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, powinny sporządzić osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub geolodzy inżynierscy posiadający kwalifikacje geotechniczne kategorii VI lub VII. Takie stanowisko w prowadzonym postępowaniu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjął również Starosta. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1093/20), w którym przyjęło, że brak jest przepisów prawa regulujących kompetencje do opracowywania opinii geotechnicznych, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektów geotechnicznych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym szczegółowe uregulowanie obejmuje zaś kwalifikacje w zakresie geologii. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2023 r. poz. 633, ze zm.), ustalając w art. 50 ust. pkt 6- 7 kategorie kwalifikacji w zawodzie geolog w zakresie czynności polegających na wykonywaniu, dozorowaniu i kierowaniu pracami geologicznymi gdzie określa się, że:

kategoria VI - określanie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby: zagospodarowania przestrzennego, posadawiania obiektów budowlanych, w tym posadawiania obiektów budowlanych zakładów górniczych i budownictwa wodnego, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji lub podziemnego składowania odpadów, składowania odpadów na powierzchni, poszukiwania i rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także podziemnego składowania dwutlenku węgla;

kategoria VII - określanie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby: zagospodarowania przestrzennego, posadawiania obiektów budowlanych, z wyjątkiem posadawiania obiektów budowlanych zakładów górniczych oraz budownictwa wodnego.

Wojewoda wyjaśnił, że organy architektoniczno-budowalne nie posiadają uprawnień do przyjęcia we własnym zakresie, do jakiej kategorii geotechnicznej należy zakwalifikować obiekt budowlany i jakie warunki gruntowe występują na terenie projektowanej inwestycji. To projektant dokonuje kwalifikacji geotechnicznej w opisowej części projektu architektoniczno-budowlanego i kwalifikacja ta nie podlega ocenie pod względem zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazał, że w projekcie (na str. 4a) załączone zostało oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu zagospodarowania działki, wchodzącego w skład projektu architektoniczno-budowlanego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant obiektu budowlanego w niniejszej sprawie mgr inż. arch. K. B. określiła w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym na str. 7 kategorię geotechniczną, czyniąc to na podstawie badań geotechnicznych gruntu w miejscu usytuowania budynku. W konsekwencji Wojewoda uznał zarzuty odwołania inwestorki w powyższym zakresie za zasadne.

Następnie Wojewoda podkreślił, że na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 P.b. nie przysługuje zażalenie co oznacza, że podlega ono kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przy czym zasadną podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być nieuzupełnienie nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 ust. 3 ww. ustawy wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie analizowanego przepisu, lecz tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy owe nieprawidłowości mają oparcie w materialnoprawych podstawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych w art. 35 ust. P.b. Ze względu na brak przepisów prawa regulujących kompetencje do opracowywania opinii geotechnicznych Wojewoda stwierdził, że pkt 2 postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2024 r. był oparty na nieprawidłowej podstawie prawnej oraz został błędnie sformułowany. Uwzględniając powyższą analizę okoliczności rozpoznawanej sprawy nałożony przez Starostę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym punkcie był w ocenie organu odwoławczego niezasadny i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że o możliwości realizacji inwestycji w określonym miejscu przesądzają przepisy warunków technicznych i planu miejscowego. Rozstrzygnięcie Starosty nie pozwala na stwierdzenie, że organ powiatowy dokonał sprawdzenia projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu działki objętej wnioskiem. Wobec powyższych ocen Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty podlegała uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie Starosty nieprawidłowo oparto na normie prawnej art. 35 ust. 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 5 pkt 1-3 P.b., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w pkt 1-3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełniało normy prawnej art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe wady postępowania, w ocenie organu odwoławczego nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien jeszcze raz dokonać sprawdzeń w zakresie przewidzianym w art. 35 ust. 1 P.b., zapewnić udział stronom w postępowaniu oraz wydać decyzję spełniającą wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W sprzeciwie do tut. Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji merytorycznej co do istoty sprawy w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rzeczonej inwestycji, w związku ze spełnieniem wymogów art.32.ust.4 oraz art.34 ust.1 i 3 w zw. z art.35 ust.4 P.b., stwierdzenie, że decyzje organów obu instancji były wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu administracyjnego II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- rażące naruszenie przepisów art.138 k.p.a. w zakresie: §1 pkt 2 poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zamiast orzeczenia co do istoty sprawy we własnym zakresie, § 2 poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że uchylona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie istnieje zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, który byłby konieczny do wyjaśnienia gdyż organ odwoławczy nie wskazał okoliczności,

- poważne uchybienie przepisom art.8. §1 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów art 138 k.p.a.,

- uchybienie przepisom art. 107 §3 k.p.a. poprzez:

błędne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie wypełnia normy prawnej w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w konsekwencji przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie zgodności projektu zagospodarowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, podczas gdy w rzeczywistości decyzja organu II instancji nie zawiera takiego uzasadnienia w zakresie art. 35 ust. 1 pkt. 1a) P.b.,

niezastosowanie w postępowaniu odwoławczym przepisu art.81 k.p.a. w zw. z art. 107 §3 k.p.a. skutkujące nieuzasadnionym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji bez udowodnienia zarzutu niespełnienia art.35 ust.1 pkt 1a) P.b.

- nadinterpretację przepisu art. 15 k.p.a. poprzez zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w zakresie, w którym ów organ już rozpatrywał przedmiotową sprawę, co domyślnie wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2024r. wydanego na podstawie art.35 ust.3 P.b. potwierdzone uzasadnieniem zaskarżonej decyzji (str.1),

- rażące naruszenie art. 12 §1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przewlekanie załatwienia sprawy, o którym mowa powyżej.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła m.in., że poprzez bezpodstawne i rozszerzające żądania organu I instancji została zmuszona do znacznego opóźnienia planowanej inwestycji poprzez prawnie nieuzasadnioną odmowę wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem strony zasadą, którą powinien kierować się organ odwoławczy, rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania, powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 §1 k.p.a., natomiast zastosowanie przepisu art.138 § 2 k.p.a. stanowi tylko wyjątek od tej reguły, wyłącznie w przypadku konieczności rozpoznania w zakresie udowodnionego braku, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie strony wydanie przez Wojewodę decyzji na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a., nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania albowiem, należy zakładać, że cały materiał dowodowy został zebrany i przeanalizowany przez obie instancje zgodnie z przepisami. Skoro Wojewoda dokonał merytorycznej analizy zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami MPZP, nie można twierdzić, iż Starosta nie dokonał tego sprawdzenia tylko na podstawie braku wzmianki o tym fakcie w uzasadnieniu decyzji I instancji. Starosta uzasadniał okoliczności, które jego zdaniem uniemożliwiają zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wyłącznie w oparciu o żądania nieuprawnione, wykraczające poza okoliczności prawne i faktyczne, które spełniają warunki możliwości zatwierdzenia tych projektów i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślono, że organ I instancji z urzędu sprawdza zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na podstawie materiału dowodowego w aktach (uzasadnienie postanowienia z dnia 25 czerwca 2024r. oraz uzasadnienie decyzji odmownej str.1) należy domniemywać zdaniem strony, iż takie sprawdzenie zostało wykonane przez Starostę.

Strona stwierdziła, że Wojewoda, który rozpoznając odwołanie również ma obowiązek analizy całości sprawy — nie przywołał żadnych nowych argumentów merytorycznych, które miałyby dowodzić istnienia konieczności ponownego sprawdzenia zgodności inwestycji z MPZP. Z zaskarżonej decyzji nie sposób również wywieść argumentów, które czynią choćby w małym stopniu, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, za uzasadnione. Rozstrzygnięcie Wojewody w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w ocenie strony pozbawione jest podstaw prawnych, a przede wszystkim nieuprawnionym przedłużaniem postępowania administracyjnego w tak newralgicznych dziedzinach dla społeczeństwa jak budowa własnego domu, co nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w świetle wyżej wskazanych skutków i naruszenia słusznego interesu prywatnego inwestora poprzez generowanie strat, a także podważa zaufanie do organów Państwa.

Końcowo strona podkreśliła, że wnosi o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ odwoławczy, ponieważ wynika ona z faktu wypełnienia wymagań określonych przepisami art.35 ust.4 P.b. i wskazanych przepisów k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (sprzeciw od decyzji). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych).

Zgodnie z niebudzącym wątpliwości brzmieniem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21, wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 959/21). Oznacza to, że sąd ocenia jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taką wykładnię przepisu wspiera również art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna wydana w tym trybie jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i stanowi przeszkodę do jego kształtowania, gdyż następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Stwierdzenie braku istotnych ustaleń faktycznych uniemożliwia akt subsumpcji do konkretnego przepisu prawa materialnego określającego prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 707/18 i cytowane tam orzecznictwo).

W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Należy zauważyć, że to skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Co do zasady sąd rozpoznając sprzeciw nie dokonuje wykładni prawa materialnego.

Wymaga podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. w sposób istotny zawęża zakres kontroli sądowoadministracyjnej, sprowadzając ją jedynie do badania przesłanek warunkujących wydanie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. (por. wyrok z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Skoro Sąd bada wyłącznie czy zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, to może ona zostać uchylona tylko wówczas, gdy nie istniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia skierowanym ściśle przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja kasatoryjna wydana przez Wojewodę Lubelskiego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje istotne dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji.

Należy zwrócić uwagę, że decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 943/09, z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 301/17). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie . Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie.

Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to jest art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest jak już wyżej wskazano możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 2024 r. o uchyleniu decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 11 lipca 2024 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Jednocześnie przepis art. 35 ust. 3 P.b. stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z stanowiskiem Starosty przyjętym w pkt 2 postanowieniu z dnia 25 czerwca 2024 r. wydanym na podstawie art. 35 ust.3 P.b., a dotyczącym przedstawienia opinii geotechnicznej opracowanej przez projektanta odpowiedniej specjalności – branży konstrukcyjnej. Wojewoda dokonał szczegółowej analizy przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych i stwierdził, że organy architektoniczno-budowalne nie posiadają uprawnień do przyjęcia we własnym zakresie, do jakiej kategorii geotechnicznej należy zakwalifikować obiekt budowlany i jakie warunki gruntowe występują na terenie projektowanej inwestycji. To projektant dokonuje kwalifikacji geotechnicznej w opisowej części projektu architektoniczno-budowlanego i kwalifikacja ta nie podlega ocenie pod względem zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w projekcie (na str. 4a) załączone zostało oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu zagospodarowania działki, wchodzącego w skład projektu architektoniczno-budowlanego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant obiektu budowlanego mgr inż. arch. K. B. określiła w przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym na str. 7 kategorię geotechniczną, czyniąc to na podstawie badań geotechnicznych gruntu w miejscu usytuowania budynku.

Jak słusznie wskazał Wojewoda postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 P.b. podlega kontroli w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie kontrolując wskazane postanowienie organ odwoławczy uznał, że ze względu na brak przepisów prawa regulujących kompetencje do opracowywania opinii geotechnicznych pkt 2 postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia 25 czerwca 2024 r. był oparty na nieprawidłowej podstawie prawnej oraz został błędnie sformułowany, a nałożony przez obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym punkcie był niezasadny i w konsekwencji nie mógł stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a. Rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1531/22, opubl.CBOSA). W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku inwestorki nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, że uzasadnione byłoby jedynie jego uzupełnienie. Wydanie przez organ II instancji merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia analizy spełnienia przesłanek z art. 35 ust.1 P.b. stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższego powodu należało decyzję organu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie nie może bowiem zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 k.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., z którego wynika podstawowa zasada rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy administracji publicznej I oraz II instancji. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że o kwestia realizacji inwestycji w określonym miejscu przesądzają przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w decyzji organu I instancji brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Wedle Sądu konieczność dokonania ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

Mając zatem na uwadze, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, brak było możliwości skorzystania przez Wojewodę z dyspozycji art. 136 k.p.a., gdyż dokonanie wymaganych ustaleń co do spełnienia przesłanek określonych w art. 35 ust.1 P.b. w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do treści sprzeciwu wskazać należy, że żaden z podniesionych w nim zarzutów nie okazał się uzasadniony. W kontekście dotychczasowych rozważań nie można się zwłaszcza zgodzić ze stanowiskiem dotyczącym możliwości wydania przez Wojewodę decyzji merytorycznej. W odniesieniu z kolei do zarzutu strony dotyczącego zbyt długiego czasu trwania postępowania, podkreślić należy, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko, bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która - jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) - wyznacza standard postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10).

Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. Sąd nie badał natomiast, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji objętej wnioskiem skarżącej.

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać, iż wydanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej było prawnie uzasadnione i prawidłowe oraz nie stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.