Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 899/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 165  ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 7, 45, 60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. O. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. W dniu 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącej E. O. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej (umowa o pracę na czas nieokreślony, stanowisko, miejsce pracy, wynagrodzenie). Skarżąca dotychczas była funkcjonariuszem.

2. Dokument propozycji pracy nie zawierał jakiegokolwiek pouczenia o prawie wniesienia środków zaskarżenia do sądu lub organu administracyjnego.

3. Pismem z 17 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do złożenia propozycji służby. Jednocześnie w piśmie z 18 maja 2017 r. oświadczyła, że przyjmuje "propozycję zatrudnienia/pełnienia służby". Dodatkowo 29 maja 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od ww. propozycji zatrudnienia zawierającej, jej zdaniem, decyzję o zwolnieniu ze służby.

4. W odpowiedzi na odwołanie, pismem z 30 czerwca 2017 r. organ wskazał, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej dla propozycji pracy przedłożonej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie, nie było również możliwości zaskarżenia ww. propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym.

II. Postępowanie przed Sądem

1. Po wezwaniu organu, pismem z 12 czerwca 2017 r., do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na złożoną jej propozycję pracy, domagając się uchylenia tego aktu lub czynności.

2. Skarżąca zarzuciła:

- nieważność i bezprawność propozycji pracy z uwagi na brak podstaw prawnych tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.) poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku wskazanych tam przesłanek;

- niekonstytucyjność propozycji zatrudnienia tj. niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

3. Z daleko idącej tzw. "ostrożności procesowej" - na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że w stosunku do niej właściwie zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

4. Opcjonalnie skarżąca wskazała na możliwość potraktowania propozycji pracy jako decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. W takiej sytuacji wniosła o bardzo wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i jego uzasadnieniu.

5. Zdaniem skarżącej propozycja pracy, niezależnie od faktu jej przyjęcia, w istocie była zwolnieniem ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"), albo w ogóle zwalniała ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca podkreśliła nowość regulacji tj. fakt, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Ustawodawca ani w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ani w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Dalej skarżąca tłumaczyła, że przyjęła propozycję pracy, działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym, jednakże nie zgadzała się na warunki propozycji pracy, a w szczególności nieprzedstawienie propozycji służby.

6. Skarżąca w kolejnym piśmie z 15 listopada 2017 r. powołała znane jej orzeczenia sądów dopuszczające kontrolę sądów administracyjnych, a także stwierdzające bezczynność organu.

7. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

8. W ocenie organu zaskarżona propozycja nie była aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) ponieważ nie miała charakteru zewnętrznego. Złożenie propozycji pracy odbywało się w ramach relacji zależności (podporządkowania) służbowej, a nadto nie można było przypisać jej charakteru publicznoprawnego. Zatem postępowanie, w którym złożono skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia nie miało charakteru administracyjnego. Było postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie można było stosować ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257). Organ podkreślił, że tylko od woli skarżącej zależało czy propozycja pracy zostanie przyjęta. Ponadto w dacie składania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca była już pracownikiem - stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, zatem brak było podstaw do złożenia kolejnej propozycji – tym razem służby. Zatrudnienie w stosunku pracy wykluczało bowiem jednoczesne pełnienie służby.

9. Dalej organ podniósł, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi bowiem 14 dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał 19 maja 2017 r. Tymczasem skarżąca wniosła wezwanie 13 czerwca 2017 r., zatem zastosowanie winien mieć art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skargę należało odrzucić. Jednocześnie brak było podstaw do zastosowania art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Skarżąca nie wykazała bowiem braku zawinienia w uchybieniu terminu.

10. Organ podniósł również, że skarżąca de facto zarzuciła organowi bezczynność w złożeniu propozycji pracy, zatem właściwym środkiem zaskarżenia powinno być zażalenie.

11. Uzasadniając z kolei żądanie oddalenia skargi organ podał, że art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kształtował status pracowników, funkcjonariuszy zatrudnionych lub pełniących służbę w łączonych jednostkach, jedynie w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej tj. od 1 marca 2017 r. do dat zdarzeń określonych w tym przepisie. Dalej organ podał, że użyty w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zwrot "odpowiednio" – wbrew twierdzeniem skarżącej - odnosił do statusu osób, którym składane są propozycje, tj. albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi należało złożyć wyłącznie propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, przemawiało także brzmienie innych przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. np.: art. 174 ust. 3, art. 171 ust. 1 i ust. 2, art. 175 pkt 1.

12. Z kolei, odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, organ co do zasady, zgodził się z poglądem skarżącej, że wyjaśnienia, instrukcje i pisma resortowe nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. były realizacją zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonego w art. 164 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Uznać więc należało, że w zadaniu tym mieściła się możliwość ustalania przez Szefa KAS ilości poszczególnych rodzajów etatów w poszczególnych jednostkach.

13. Organ wskazał, że przedstawiając skarżącej propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej takimi jak: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Organ zastrzegał, że ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać powyższe kryteria zarówno względem siebie jak i względem potrzeb jednostek organizacyjnych. Porównanie zadań realizowanych przez skarżącą przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu, zdaniem organu, prowadziło do wniosku, że nie uchybiono ww. przepisowi. Ze zniesieniem Urzędu Celnego w N powiązane było bowiem utworzenie Wspólnego Centrum Rozliczeń Ceł i Podatków w N. Organ zaznaczał, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 990 z późn. zm.) skarżącej została złożona propozycja nowych warunków pełnienia służby ze wskazaniem miejsca pełnienia służby w Wydziale [...] Izby Celnej w K, przy czym przesłanki złożenia propozycji obejmowały kwalifikacje i doświadczenie funkcjonariusza. Skarżąca z kolei nie podnosiła, że proponowane warunki nie uwzględniają jej kwalifikacji i doświadczenia.

14. Chybiony, w ocenie organu, był zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji (prawo przyjęcia do służby publicznej). Ustawodawca uprawniony był bowiem do sformułowania dodatkowych warunków dla określonych stanowisk w służbie publicznej. Przepis ten nie mógł być zatem podstawą dochodzenia przed sądem o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska. Organ podniósł, że funkcjonariusze Służby Celnej przed 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż, pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany, co zostało uwypuklone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2015 r., K 39/13. Trybunał zróżnicował bowiem sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania.

15. Odnosząc się do twierdzenia, że skarżąca nie powinna była dostać propozycji pracy z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, organ stwierdził, że przed złożeniem propozycji skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Celno-Skarbowym, jednakże służbę pełniła w Izbie Administracji Skarbowej. Tym samym zarzut, że skarżąca nie powinna była w ogóle być objęta procesem składnia propozycji z uwagi na brzmienie ww. art. 170 ust. 1, nie znajdował uzasadnienia.

16. Organ wskazał również, że w razie uchylenia zaskarżonej propozycji pracy powstanie sytuacja, w której skarżąca nie będzie posiadała żadnej skutecznie przedłożonej propozycji czy to pracy czy służby; a ponadto, w świetle art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej po 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącej jakiejkolwiek propozycji, czy to pracy czy służby. Z kolei nieprzedstawienie propozycji do 31 maja 2017 r. skutkowało, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, wygaśnięciem stosunku służbowego.

17. O dopuszczenie do postępowania jako uczestnika na prawach strony wniósł Związek Zawodowy [...] wskazując, że działa w ramach wykonywania swoich ustawowych zadań w celu ochrony praw i interesów funkcjonariuszy służby celno-skarbowej.

18. Na rozprawie 15 listopada 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Skarżąca poparła wniosek Związku Zawodowego, a pełnomocnicy organu pozostawili go do uznania Sądu.

19. Pełnomocnik skarżącej wniósł przede wszystkim o potraktowanie propozycji pracy jako decyzji i jej uchylenie z jednoczesnym zobowiązaniem organu do przedstawienia propozycji służby lub uznania, że po stronie skarżącej będzie istniało takie uprawnienie zwłaszcza w okresie pomiędzy wydaniem wyroku, a rozstrzygnięciem co do sposobu dalszego zatrudnienia. Wniósł również o sprecyzowanie w wytycznych Sądu, kryteriów, jakimi będzie się miał kierować organ. Opcjonalnie wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności, jaką jest propozycja pracy z dalszymi wytycznymi.

20. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że z jego wiedzy wynikało, że zdarzały się przypadki przedstawiania propozycji służby osobom, które w istocie nie posiadały wymaganego wykształcenia lub doświadczenia zawodowego np. sekretarce. Natomiast z niewiadomych przyczyn takich propozycji służby nie przedstawiono skarżącej, pomimo że jej koledzy o podobnym wyksztalceniu i doświadczeniu zawodowym takie propozycje dostali.

21. Na pytanie Sądu skarżąca wyjaśniła, że propozycję pracy otrzymała faktycznie bezpośrednio od swojej przełożonej, która nie tłumaczyła jej jakie były rzeczywiste powody "ucywilnienia". Skarżąca nie rozmawiała na ten temat z dyrektorem – nie prosiła też o taką rozmowę. Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że w skali całej Polski wiadomo, że dyrektorzy unikali rozmów z pracownikami na temat faktycznych przyczyn "ucywilnienia".

22. Pełnomocnik skarżącej na pytanie Sądu potwierdził, że Państwo ma prawo reformować służby mundurowe, ale powinno to czynić z poszanowaniem zasad dotyczących zatrudniania pracowników - funkcjonariuszy. Wyjaśniał również, że art. 174 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest efektem nie do końca prawidłowej legislacji i nie może być interpretowany poprzez wyrwanie go z kontekstu innych przepisów.

23. Pełnomocnik organu wskazywał, że propozycja pracy jest najbardziej podobna do złożonej oferty umowy o pracę. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że w wyniku propozycji pracy zostaje nawiązany nowy stosunek pracy, ale też w żadnym wypadku (przyjęcia propozycji służby lub pracy), dotychczasowy pracodawca nie wystawiał świadectwa pracy i nie traktował dotychczasowego stosunku, jako zakończonego. W istocie było to więc przekształcenie doczasowych stosunków pracy lub służby. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu przyznał, że skarżącej osobiście nikt nie wyjaśnił przyczyn jej "ucywilnienia". Zastrzegł jednak, że na stronach intranetowych były ogólne informacje.

24. Z kolei pełnomocniczka organu z ostrożności procesowej z uwagi na znane jej orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o wydanie orzeczenia w trybie art. 152 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. uznania, że propozycja pracy jest nadal skuteczna, nawet w przypadku korzystnego dla skarżącej orzeczenia – do czasu uprawomocnienia się wyroku.

25. Przedstawicielka Związku Zawodowego poparła skarżącą i wniosła przede wszystkim o uznanie zaskarżonej propozycji pracy jako decyzji administracyjnej. Wskazała, że propozycja pracy nawet przyjęta przy jednoczesnej skardze, nie jest "przekształceniem" stosunku dotychczasowego funkcjonariusza. Podkreśliła również, że w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej znajdują się inne przepisy o dobrowolnym przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy i dopiero teraz funkcjonariusz nie otrzymuje świadczeń związanych z zakończeniem dotychczasowego stosunku pracy, chociaż tak powinno być i tak było w dotychczasowych przepisach o służbie celnej. Przedstawicielka Związku podkreślała, że "ucywilnienie" funkcjonariuszy jest szczególnie dotkliwe w świetle wchodzących w życie przepisów o emeryturach dla służb celno-skarbowych. "Ucywilnienie" pozbawiło bezpowrotnie tego typu uprawnień niektórych funkcjonariuszy nawet z długoletnim stażem.

26. Na pytanie Sądu przedstawicielka Związku wyjaśniała, że na początku tj. przed marcem 2017 r. związki zawodowe uczestniczyły w spotkaniach w komisjach sejmowych i z szefem KAS gdzie zapewniono ich, że każdy indywidualny przypadek "ucywilniania" będzie konsultowany. Obietnicy tej nie spełniono.

27. Na pytanie Sądu strony przyznały, że niezależnie od prawnej oceny propozycji pracy, sam dokument "propozycji" jest jedynym dokumentem, z którego wynika miejsce zatrudnienia, stanowisko i wynagrodzenie. Potem nie jest już wystawiany żaden dokument, chyba że ktoś dostanie podwyżkę lub awans. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że formalnie stosunek pracy jest liczony od momentu podpisania propozycji przez pracownika.

28. Sąd dopuścił Związek Zawodowy do udziału w postępowaniu zgodnie z art. 33 §2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

III. Rozważania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącej i Związku Zawodowego.

2. W ocenie Sądu propozycja pracy przedstawiona skarżącej posiadającej dotychczas status funkcjonariusza (w ramach tzw. ucywilnienia) stanowiła czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jako taka podlegała kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie nawet w sytuacji uznania za bezskuteczną złożonej propozycji pracy, zdaniem Sądu, nie było możliwe zastosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez określenie statusu skarżącej jako pracownika, do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przyczyną niemożności orzekania w zakresie "pracowniczego" statusu skarżącej był m.in. hybrydowy charakter zaskarżonej czynności administracyjnej, wywołującej w części również skutki regulowane prawem pracy, a wynikające ze złożonego przez funkcjonariusza oświadczenia woli o przyjęciu złożonej propozycji pracy.

3. Sąd uznał przy tym, że z uwagi na całkowity brak pouczenia skarżącej o przysługujących jej środkach zaskarżenia – organ nie może skutecznie domagać się odrzucenia skargi licząc początek biegu terminu począwszy od dnia doręczenia propozycji pracy.

4. Sąd zaznacza, że znane jest mu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach tzw. ucywilniania funkcjonariuszy, a co jest związane z nieprecyzyjnym usytuowaniem przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji w systemie prawa administracyjnego oraz w systemie przepisów regulujących stosunki zatrudnienia. W konsekwencji więc sądy administracyjne, w zależności od przyjętej metody wykładni, przyjmują różne stanowiska.

5. W praktyce zarysowały się trzy główne linie orzecznicze: pogląd akceptujący argumentację organu o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego propozycji pracy (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17); pogląd uznający propozycję pracy za decyzję administracyjną (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17) oraz uznający propozycję pracy za akt lub czynność podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 października 2017 r., II SA/Ol 672/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 890/17 a także wyrok WSA w Kielcach z 14 listopada 2017 r., II SA/Ke 586/17). Jak wynika z treści pism procesowych i wystąpień na rozprawie – stronom znane były zasadnicze argumenty przemawiające za poszczególnymi stanowiskami (por. omówienie w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 890/17) – nie ma więc potrzeby ich szczegółowego referowania.

6. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony w ww. wyrokach: z 19 października 2017 r. II SA/Ol 672/17 oraz WSA w Krakowie z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 890/17.

7. Niewątpliwie zarówno w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej jak i ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej brak jest wyraźnych przepisów o prawie zaskarżenia propozycji pracy w trybie ww. art. 165 ust. 7. Jednakże, nie ma też wyraźnego przepisu o niemożności zaskarżenia tego typu propozycji pracy. Sąd doszedł więc do wniosku, że powinien przede wszystkim zastosować systemową wykładnię – opartą na istniejących przepisach i pozwalającą na spójną interpretację zmiany podstaw świadczenia pracy przez skarżącą z innymi zasadami obowiązującego prawa. Gdyby bowiem zaakceptować pogląd organu o niemożności zaskarżenia propozycji pracy (czy do sądu administracyjnego czy do sądu powszechnego) to skutkiem takiej wykładni tylko "ucywilnieni" funkcjonariusze pozbawieni zostaliby prawa do sądu.

8. Systemowo, każdy człowiek świadczący w Polsce pracę, w tym w administracji skarbowej, ma prawo do kontroli przez sąd zasadności i prawidłowości zmiany warunków zatrudnienia (np. zatrudnieni na podstawie umowy o pracę w trybie przepisów Kodeksu pracy; funkcjonariusze w trybie art. 276 i 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Nie ma zatem żadnego uzasadnienia aksjologicznego, aby pozbawić skarżącą analogicznego prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy nowe warunki zatrudnienia nie zostały ustalone w drodze negocjacji, ale na podstawie jednostronnej propozycji organu. Wobec braku wyraźnych regulacji o sposobie zaskarżenia propozycji pracy przedstawianej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tzn. że nie ma wyraźnego wskazania, że propozycja pracy nie jest zaskarżalna) Sąd odwołał się do istniejących przepisów z zakresu prawa administracyjnego pozwalających na poddanie kontroli sądu władczych rozstrzygnięć organów administracyjnych. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 3 §2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określający zakres kognicj sądów administracyjnych.

9. Zgodnie z art. 165 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżąca będąca dotąd funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącą służbę w Urzędzie Skarbowym w N. W ocenie orzekającego Sądu, tak jak to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 890/17 (dlatego jego poglądy poniżej w znacznej mierze są przytaczane), powołany przepis dotyczył jedynie tymczasowego przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej tj. na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Takiego jednak rozwiązania nie przyjęto i sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał określony sposób regulacji.

10. Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, ustawodawca w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 powołanej ustawy formę decyzji administracyjnej miała jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją (ofertą, zaproszeniem do negocjacji w sprawie warunków zatrudnienia), ale jest to propozycja już ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca nadał propozycji pełnienia służby przedstawianej dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, po drugie określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby.

11. Z kolei treść art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest odmienna od ww. art. 169 ust. 4 powołanej ustawy. Jak bowiem wynika z ww. art. 165 ust. 7 dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, które uwzględniały posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się jednak określeniem "decyzja administracyjna" na oznaczenie formy owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zdaniem Sądu, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku należałoby ją domniemywać. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ewidentnie na nowo, jak zauważyła to sama skarżąca, i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określały sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach. Z tych też powodów Sąd nie podzielił argumentów skarżącej i przedstawicielki Związków Zawodowych odwołujących się do orzecznictwa w zakresie zmiany warunków zatrudnienia regulowanych poprzednio obowiązującą ustawą o Służbie Celnej. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości (z przyczyn, o których wspominał powyżej i na które wskazywał WSA w Szczecinie w. ww. wyroku z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17) co do takiego sposobu regulacji tj. celowego różnicowania charakteru prawnego pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy.

12. Niemniej jednak, skoro ustawodawca zdecydował się w sposób wyraźny na różną formę propozycji kontynowania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy to Sąd uznał, że interpretacja zrównująca propozycję pracy z decyzją administracyjną byłaby wykładnią contra legem. Sąd kierował się zasadą praworządności tzn. orzekał na podstawie istniejących przepisów prawa, interpretując je jednak zgodnie z obowiązującymi prawnie regułami tj. w sposób zapewniający skorzystanie z podstawowych gwarancji państwa demokratycznego czyli prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd przyjął więc, że zaskarżona propozycja pracy jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kierując się dodatkowo poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale składu 7 sędziów z 3 września 2013 r. I OPS 2/13 wskazującym, że powołany przepis pozwala zaskarżyć akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 3/07).

13. Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter władczy mimo braku jej nazwania "decyzją administracyjną" lub postanowieniem. Strony potwierdziły bowiem brak jakichkolwiek negocjacji lub chociażby dorozumianego porozumienia w sprawie proponowanych warunków zatrudnienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję skarżąca była funkcjonariuszem, a nie pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie. Innymi słowy przedmiotem rozstrzygania przez Sąd jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tylko propozycja pracy została zaskarżona), a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. O tym, że propozycja pracy, sama z siebie, nie powodowała przekształcenia podstawy pracy świadczy art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia propozycji pracy następowało wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, co było traktowane jako zwolnienie ze służby – sama propozycja pracy i jej doręczenie nie miało automatycznego wpływu na dalszy charakter zatrudnienia.

14. W ocenie Sądu czynność ta spełnia więc także i ostatnią cechę, wymienioną w ww. uchwale, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określającą nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

15. Sąd przyjął, że zaskarżona została "czynność" polegała na realizacji przez organ uprawnienia i obowiązku (wprost wynikającego z przepisu prawa) złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a jednocześnie, po stronie funkcjonariusza, istnieniu ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu a realizacją uprawnienia przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej.

16. Będące przedmiotem sporu pismo (propozycja pracy) ma charakter władczy, ponieważ kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne i władcze kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) samodzielnie określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. "Czynność" może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

17. Sąd również akceptuje stanowisko wyrażone w ww. wyroku WSA w Olsztynie z 19 października 2017 r. II SA/Ol 672/17, że czynność ta (przedstawienie propozycji pracy) przebiegała w dwóch stadiach. W stadium pierwszym organ dokonał oceny zasadności pozostawienia skarżącej w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast w drugim stadium rozstrzygnął o stosunku (pracy albo służby).

18. Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak słusznie potwierdzały strony sporu, postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu. Wbrew temu, co sugerował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ww. postanowieniu z 18 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 899/17, po przyjęciu propozycji nie następuje ustalenie nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej).

19. W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i w wyniku zachowania również samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Powyższe następstwa ciągu zdarzeń wywołanych złożeniem propozycji pracy wynikają wprost z ww. przepisów i nie są związane bezpośrednio z procedurą podejmowanej czynności tj. przedstawianiem propozycji pracy. Nie ma więc znaczenia, że w dacie złożenia skargi skarżąca, która przyjęła propozycje pracy, była pracownikiem, a nie funkcjonariuszem. Jej sytuacja jest bowiem podobna do podatnika, który otrzymuje decyzję i ją dobrowolnie wykonuje (wpłaca zaległy podatek) ale jednocześnie korzysta z przysługującej mu sądowej ochrony – prawa do ochrony trwającego nawet po wykonaniu zaskarżonej decyzji.

20. Z powyższych względów Sąd uznał za niezasadne argumenty organu powołujące się na pracowniczy stosunek skarżącej w związku z przyjęciem propozycji pracy, co pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

21. Sąd podkreśla, że zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Ocena ta ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

22. W przeciwnym razie prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie ww. gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

23. Odnosząc się do argumentów organu o niedochowaniu terminu zaskarżenia propozycji pracy, Sąd zauważa, że z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

24. Jak wynika z akt sprawy skarżąca po otrzymaniu w dniu 5 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wniosła pismem z dnia 29 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

25. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

26. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca wprawdzie dokonała formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r. a więc w 38-tym dniu od daty otrzymania pisemnej propozycji, tym niemniej w ocenie Sądu uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, która nie będąc pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mogła w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro propozycja pracy w istocie zmieniała dotychczasowy stosunek administracyjny łączący funkcjonariusza z organem to obowiązkiem organu było odpowiednie pouczenie o środkach zaskarżenia.

27. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przedkładając skarżącej propozycję pracy, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd uznaje, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Sąd jednak zastrzega, że brak jest wyraźnych przepisów jakie są skutki zaistnienia w konkretnym przypadku tych lub innych ww. kryteriów tzn. w jakich przypadkach kryteria te (i w jakim natężeniu) stanowią podstawę do złożenia propozycji służby, a w jakich - propozycji pracy. Tym samym konstrukcja ww. art. 165 ust. 7 budzi uzasadnione wątpliwości co do spełnienia wymagań, o których mowa w art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak skonkretyzowanych przesłanek, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (por. ww. wyrok WSA w Olsztynie z 19 października 2017 r. II SA/Ol 672/17). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe).

28. Sąd jednak nie mógł wystąpić z zapytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego ponieważ w polskim systemie nie przewidziano orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., K 24/07, postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. SK 2/08). Tym samym, w tej sprawie, Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (por. ww. wyrok WSA w Olsztynie z 19 października 2017 r. II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (por. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r. K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

29. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie szczegółowego sposobu stosowania kryteriów przy decydowaniu czy złożyć funkcjonariuszowi propozycję pracy, czy też służby - to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, motywów przedstawionej propozycji, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

30. Przenosząc to na grunt tej sprawy należy wskazać, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby. W aktach osobowych skarżącej brak jest również chociażby arkusza oceny pracownika/funkcjonariusza – przygotowanego w celu ustalenia spełnienia kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania, opisując zajmowane przez skarżącą stanowiska. Sąd jednak nie mógł tej argumentacji uznać za podstawę oceny prawidłowości przedstawionej propozycji pracy ponieważ doprowadziłoby to do samodzielnego ustalenia przez sąd administracyjny stanu faktycznego. Byłoby to sprzeczne z art. 133 §1 zdanie pierwsze Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Skoro istotą nieprawidłowości w rozstrzyganej sprawie było nierozważenie ustawowych kryteriów (kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania) to Sąd administracyjny nie mógł badać tych okoliczności dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

31. Sąd nie podzielił natomiast poglądów skarżącej, że organ zobowiązany był do przedstawienia wyłącznie propozycji służby dotychczasowym funkcjonariuszom. Gdyby tak było to ustawodawca nie regulowałby chociażby sytuacji, o której mowa w art. 174 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dotyczącej funkcjonariusza, który przyjął propozycje pracy). Kierując się również systemową wykładnią przepisów Sąd uznał, że ustawodawca mógł przewidywać i przewidział w toku zmian strukturalnych dotychczasowych służb celnych i skarbowych – również i takie zmiany, które polegały na zmianie statusu dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Niemniej jednak, co należy ponownie podkreślić, możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (nie poddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia).

32. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej. Stosownie do art. 146 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej.

33. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć jej sytuację w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację.

34. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205§1). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205§2). Z tych tez powodów Sąd zasadził na rzecz skarżącej kwotę 497 zł stanowiącą sumę wynagrodzenia dla adwokata – pełnomocnika skarżącej (480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Koszty adwokata Sąd ustalił na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).