Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 30/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu części dotacji; oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat K. jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...].10.2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2011 r., w sprawie zwrotu kwoty [...] zł. z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych.

Na podstawie decyzji budżetowych Wojewody [...], Starostwo Powiatowe w K. otrzymało środki z budżetu państwa na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, tj. na scalenie gruntów wsi W..

Prace scaleniowe rozpoczęto w 2004 r. i sfinansowano je w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, z części Wojewody [...] (85/06). Na realizację prac wydatkowano [...] tys. zł, z czego za koszty kwalifikowalne uznano [...] zł. 80% kwoty – [...] zł - zostało zrefundowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...].08.2006 r. (data przelewu) i przekazane przez Starostwo na rachunek dochodów budżetu państwa w dniu [...].08.2006 r.

W dniu [...] lutego 2006 r. między Samorządem Województwa [...] (instytucją wdrażającą) a Starostwem Powiatowym w K. (beneficjentem) została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie projektu scalenia gruntów wsi W.. Beneficjentowi przyznano pomoc w wysokości [...] zł, jednak nie więcej niż 80% poniesionych kosztów kwalifikowalnych projektu, do przekazania w trzech transzach ([...]). Beneficjent zobowiązał się (§ 6 pkt 1 umowy o dofinansowanie) do stosowania procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych określonych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177 z późn. zm.), pod rygorem odstąpienia od umowy przez instytucję wdrażającą (§ 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie). W imieniu beneficjenta umowę podpisali Starosta, Wicestarosta oraz Skarbnik Powiatu. Aneksem do umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. zmieniono wysokość drugiej i trzeciej transzy dofinansowania, co nie miało jednak wpływu na łączną sumę dofinansowania (odpowiednio: [...]).

Następnie w oświadczeniu z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2007 r. Starosta Powiatu K., działając w imieniu Starostwa Powiatowego w K., zobowiązał się, że w terminie 7 dni od dnia otrzymania z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa refundacji wydatków kwalifikowalnych poniesionych na realizację projektu w ramach dotacji celowej z budżetu Wojewody [...] na wyprzedzające finansowanie projektu - dokona przelewu na rachunek dochodów budżetu państwa (Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi/Wojewody [...]). W przypadku nieuznania przez Agencję do refundacji całości wydatków, Starosta zobowiązał się zwrócić różnicę między kwotą z budżetu państwa a kwotą zrefundowaną w części dofinansowania unijnego w terminie 7 dni od dnia otrzymania refundacji.

Prace scaleniowe były kontynuowane od 2006 r., sfinansowano je w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, z części Wojewody [...] (85/06), w dziale 010, rozdziale 01005, § 2118 i 2119 klasyfikacji budżetowej. Podstawą uruchomienia środków była umowa o dofinansowanie. Na realizację prac przekazano ogółem [...] zł, z czego kwotę [...] zł w § 2118, czyli w części, która miała zostać zrefundowana ze środków strukturalnych.

W 2007 r. przekazano ogółem [...] zł, z czego [...] zł w paragrafach z czwartą cyfrą 8 (w części, która miała zostać zrefundowana ze środków strukturalnych).

W dniu [...].10.2007 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonała refundacji kwoty [...] zł, którą Starostwo przekazało na rachunek dochodów budżetu państwa w dniu [...].10.2007 r.

W 2008 r. Starostwo otrzymało na realizację projektu kwotę [...] zł, z czego [...] zł w § 6418 (w części, która miała zostać zrefundowana ze środków strukturalnych). Łącznie w formie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie projektu, tj. w części, która miała zostać zrefundowana ze środków strukturalnych, przekazano kwotę [...] zł, a zrefundowana faktycznie została kwota [...] zł i ta kwota została przekazana przez beneficjenta na rachunek budżetu państwa.

W pierwszym kwartale 2008 r. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w Starostwie Powiatowym w K. kontrolę w zakresie powiązań budżetu Powiatu z budżetem państwa. Kontrola dotyczyła 2007 r. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] kwietnia 2008 r., kierowanym do Marszałka Województwa [...], wskazano, że Powiat udzielając w sierpniu 2007 r. zamówienia publicznego na potrzeby projektu w zakresie robót poscaleniowych (przebudowa dróg) dopuścił do udziału w postępowaniu ofertę własnej jednostki budżetowej, tj. Zarządu Dróg Powiatowych w K.. Jednostka ta wygrała przetarg wobec czego w dniu [...] sierpnia 2007 r. zawarto umowę na realizację zamówienia o wartości [...] zł. NIK wskazała, że obie strony umowy reprezentowały Powiat, a skoro nie było dwóch niezależnych podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy to nie mogło dojść do zawarcia ważnej umowy o zamówienie publiczne. NIK stwierdził, że Powiat naruszył postanowienia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. W ocenie NIK, naruszenie przepisów ww. ustawy przy udzieleniu zamówienia miało istotny wpływ na wynik postępowania, co w świetle art. 146 ust. 1 pkt 6 pzp oznacza, że umowa z Zarządem Dróg Powiatowych w K. jest nieważna.

Samorząd Województwa [...] zakwalifikował uchybienia wskazane przez NIK jako nieprawidłowość w rozumieniu Rozporządzenia Rady Wspólnoty Europejskiej nr 1681/1994 i odstąpił od umowy o dofinansowanie z uwagi na naruszenie § 6 ust. 1 umowy, informując o pozostawieniu wniosku o płatność złożonego w ramach III etapu realizacji projektu, opiewającego na kwotę [...] zł bez rozpoznania.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Powiat został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania przez Starostwo Powiatowe w K. dotacji w nadmiernej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zawieszone w związku z postępowaniem cywilnym toczącym się na skutek wniesienia przez Powiat K. powództwa przeciwko Województwu [...] o zapłatę kwoty [...] zł tytułem trzeciej transzy dofinansowania projektu scalenia gruntów wsi W..

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. (sygn. akt [...]) Sąd Apelacyjny w L., Wydział Cywilny, oddalił apelację Powiatu K. od wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. (sygn. akt [...]), którym Sąd oddalił powództwo Powiatu K. W uzasadnieniu wyroku, Sąd Okręgowy stwierdził m.in., że choć odstąpienie od umowy nie było skuteczne z uwagi na niezachowanie terminu przewidzianego w umowie, to jednak pozwany był uprawniony do odmowy zatwierdzenia wypłaty pomocy objętej sporem. Sąd orzekł, ze powód zawarł umowę z własną jednostką organizacyjną nieposiadającą zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a więc “z samym sobą", naruszając tym samym zapisy ustawy pzp, a ponadto, że niezgodność realizacji projektu z umową jest oczywista i że powód nie poniósł omawianej części wydatków na realizację projektu, skoro zapłacił samemu sobie. Powód naruszył zatem procedury przetargowe oraz nie zawarł umowy z wykonawcą. Sąd Apelacyjny uznał apelację Powiatu K. za niezasadną i podkreślił, że sam powód w apelacji przyznał, że umowa z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawarta przez niego z Zarządem Dróg Powiatowych w K. nie doprowadziła do powstania stosunku cywilnoprawnego, według Sądu jest to umowa nieistniejąca, a przez to procedura zamówień publicznych została naruszona. Sąd Apelacyjny uznał, że skoro powód wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 6 pkt 1 umowy nie zastosował procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych i realizował projekt niezgodnie z umową, pozwany był uprawniony do odmowy zatwierdzenia wypłaty pomocy.

W dniu [...] lutego 2011 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] podjął postępowanie administracyjne, a następnie poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości zajęcia stanowiska wobec zgromadzonych dowodów.

Nastepnie, w dniu [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą orzekł o zwrocie należności budżetowej w kwocie [...] zł z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości przez Powiat K. dotacji z budżetu państwa w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia wydania decyzji.

Od powyższej decyzji Powiat K. wniósł odwołanie do Ministra Finansów, w którym ww. decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego co do przesłanek z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) w sytuacji, gdy podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w zw. z art. 113 ust. 1 i 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Powiat podniósł również, że oświadczenie Starosty K. z dnia [...] maja 2007 r. o zobowiązaniu do zwrotu refundowanych kwot z Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa nie mogło być skutecznie złożone w imieniu Powiatu K. z uwagi na sposób reprezentacji powiatów i dodatkowo dotyczyło wyłącznie sytuacji, w której należność została zwrócona po otrzymaniu środków z ARiMR, nie dotyczyła zaś zwrotu ze środków własnych budżetu Powiatu.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Powiat K. uzupełnił zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu o kwestie wadliwości uregulowań prawnych dotyczących finansowania scalania gruntów, braku możliwości wskazania, jakie przepisy ustawy pzp Powiat naruszył, możliwości zawierania umów o zamówienie publiczne między jednostką samorządu terytorialnego a utworzoną przez nią jednostką organizacyjną pod warunkiem, że zlecenie nie mieści się w zakresie zadań, dla których utworzono jednostkę. Ponadto w ocenie Powiatu treść wyroków w sprawie o zapłatę dofinansowania nie może być podstawą oceny prawidłowości postępowania przetargowego w postępowaniu administracyjnym o zwrot dotacji. Zaznaczono także, że oświadczenie o odstąpieniu od umowy o dofinansowanie jest prawnie nieskuteczne z uwagi na przekroczenie terminu na jego złożenie i że instytucja zarządzająca nie nałożyła na beneficjenta korekty finansowej za naruszenie ustawy pzp - powołując się w tym zakresie na pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia [...].08.2011 r. nr [...].

Dalej Powiat podkreślił, że zwrot środków uzyskanych na scalenie gruntów uniemożliwi mu osiągnięcie wymaganych wskaźników zadłużenia i spowoduje znaczne ograniczenie realizacji zadań własnych. Zaznaczył, że zadanie scalania gruntów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej finansowanym z budżetu państwa, a konieczność zwrotu środków oznaczałaby sfinansowanie tego zadania ze środków własnych Powiatu.

Decyzją z dnia [...].10.2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2011 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 145 ust. 1 pkt 2 i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104, z. późn. zm.) oraz art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241, z późn. zm.).

Organ wskazał, iż zarzuty podniesione w odowłaniu są nieuzasadnione. Odnośnie zarzucanego przez Powiat prowadzenia przez Wojewodę postępowania dowodowego w sprawie co do przesłanek z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w sytuacji, gdy podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Minister wyjaśnił, iż z dokumentów procesowych sporządzonych przez Wojewodę [...] nie wynika, by prowadził on postępowanie co do przesłanek z art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zamiast art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Jednocześnie zauważono, że definicja dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w obu ww. aktach prawnych jest tożsama, a prowadzenie postępowania co do zaistnienia przesłanek z art. 169 ust. 2 nie skutkowałoby, wadliwością decyzji wydanej na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Minister Finansów za niezasadny uznał także zarzut naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Jednocześnie organ zaznaczył, iż zgodnie z § 6 pkt 1 umowy o dofinansowanie Powiat zobowiązany był do stosowania ustawy pzp, a więc do wyboru wykonawcy z uwzględnieniem jej przepisów i tylko na opłacenie takiego wykonawcy mogły być przeznaczone pieniądze z dotacji. Zasady otrzymania dotacji na wyprzedzające finansowanie zadania wynikały zatem wprost z umowy o dofinansowanie, w niej określono również obowiązek zwrotu środków pobranych w nadmiernej wysokości i sposób wydatkowania środków. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r. ,sygn. akt II GSK 129/09, zgodnie z którym “jeżeli pieniądze pochodzące z dotacji zostały wydatkowane na sfinansowanie prac zrealizowanych przez wykonawców wybranych niezgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, to znaczy, że były wydatkowane na inne prace, niż objęte umową. Zatem dotacja pobrana na sfinansowanie prac nieobjętych umową została pobrana w nadmiernej wysokości i winna podlegać zwrotowi". Następnie Minister wyjaśnił, iż brak udziału Wojewody [...] w postępowaniu o wypłatę dofinansowania toczącym się z powództwa Powiatu K. przeciw Województwu [...] nie ma wpływu na ocenę istnienia przesłanek nadmiernego pobrania dotacji. Zauważono także, że wyrok sądu cywilnego ma znaczenie dla przedmiotowej sprawy o tyle, że sąd potwierdził bezskuteczność wypowiedzenia przez pozwanego umowy o dofinansowanie i stwierdził naruszenie ustawy pzp uzasadniające odmowę zatwierdzenia wypłaty dofinansowania.

W odniesieniu do kwestii braku możliwości wskazania, jakie przepisy ustawy pzp Powiat naruszył, organ wyjaśnił, że odmowa wypłaty dofinansowania przez Samorząd Województwa [...] była skutkiem wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia [...] kwietnia 2008 r., w którym NIK wskazał, że Powiat naruszył postanowienia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy pzp, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Minister zwrócił uwagę na stanowisko NIK, według którego nie było dwóch niezależnych podmiotów prawa zdolnych do zawarcia ważnej umowy o zamówienie publiczne, ponieważ obie strony umowy reprezentowały Powiat (Wicestarosta - członek Zarządu Powiatu, i Sekretarz Powiatu - upoważniony przez Zarząd Powiatu z jednej, a dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K. - w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Powiatu, z drugiej strony). Rownież sąd cywilny orzekł, że umowa z [...] sierpnia 2006 r. zawarta między Powiatem a ZDP w K. jest umową nieistniejącą, przez co procedura zamówień publicznych została naruszona.

Dalej Minister Finansów wyjaśnił, że samorządowa jednostka budżetowa z definicji pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1-3, które dotyczą rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych (art. 20 ust. 1 ufp). Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 ufp samorządowa jednostka budżetowa może gromadzić na rachunku dochodów własnych dochody określone w uchwale przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przedstawioną przez Powiat uchwałą nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie rachunków dochodów własnych jednostek budżetowych źródłem dochodów własnych Zarządu Dróg Powiatowych w K. są m.in. wpływy z usług transportowych i sprzętowych świadczonych na rzecz podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, a także wpływy ze świadczenia usług budowlanych w zakresie remontów dróg i mostów na rzecz podmiotów gospodarczych i osób fizycznych. Brak wśród tych źródeł wpływów ze świadczenia usług na rzecz Powiatu. Uchwała zatem owszem świadczy o możliwości świadczenia usług przez ZDP w K., ale na rzecz podmiotów gospodarczych oraz osób fizycznych, a nie na rzecz Powiatu. Samorządowa jednostka budżetowa nie jest bowiem bytem odrębnym i samodzielnym, nie ma nawet własnego majątku, odrębnego od majątku jednostki samorządu terytorialnego, mienie jest przekazywane jej jedynie w zarząd (art. 21 ust. 2 ufp).

Odnośnie zarzutu co do braku skuteczności prawnej oświadczeń Starosty K. z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2007 r. z uwagi na sposób reprezentacji, organ zauważył, iż obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika z przepisów prawa i nie wymaga składania w tym zakresie oświadczeń. Następnie wyjaśniono, że podnoszone przez Powiat kwestie wadliwości uregulowań prawnych dotyczących finansowania scalania gruntów, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania.

Podsumowując Minister Finansów zauważył także, iż bez wpływu na ocenę istnienia przesłanek uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości pozostają także skutki finansowe, jakie poniesie Powiat K. w przypadku zwrotu środków uzyskanych na scalenie gruntów. Podkreślono, iż Powiat, zawierając umowę o dofinansowanie projektu scalenia gruntów, świadomie podjął ryzyko zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami zamówień publicznych a prawidłowe wydatkowanie środków z dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu nie skutkowałoby koniecznością angażowania przez Powiat środków własnych na realizację zadania scalenia gruntów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z [...].10.2011 r. strona skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Wojewody [...].

Strona zarzuciła, naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.

a) art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, poprzez przyjecie, że Powiat pobrał w nadmiernej wysokości dotację z budżetu państwa, w sytuacji braku tytułu prawnego do żądania zwrotu tej dotacji,

b) art. 22 ust. 1, art. 24 i art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, poprzez przyjęcie, że Zarząd Dróg Powiatowych w K. nie spełniał przesłanek do ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego,

2. prawa procesowego, tj.

a) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez m.in. niedokonanie należytej oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że podstawą żądania zwrotu dotacji pobranej z budżetu państwa jest umowa Powiatu K. z dnia [...] lutego 2006 r., której stroną nie był Wojewoda [...] ani żadna inna statio fisci Skarbu Państwa.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że z Wojewodą nie łączyła go żadna umowa, z której wynikałby obowiązek zwrotu dotacji oraz że nie naruszył przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Ponadto zarzucił, iż orzekające w sprawie organy nie wykazały czy i jaki wpływ na wynik sprawy ma naruszenie procedur zamówień publicznych. Skarżący podkreślił, iż w jego ocenie prawidłowo wybrał swoją jednostkę budżetową - Zarząd Dróg Powiatowych w K. - jako wykonawcę zamówienia publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., 270), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] orzekającą o zwrocie przez Powiat K. dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Dotacja ta przyznana została z budżetu państwa i umożliwiała Powiatowi realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, tj. scalenie gruntów. Podstawą przyznania dotacji była umowa z dnia [...] lutego 2006 r. jaką – Starostwo Powiatowe w K. zawarło z Samorządem Województwa [...], tj. umowa nr [...] o dofinansowanie projektu scalania gruntów realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", Priorytet 2: "Zrównoważony rozwój obszarów wiejskich", Działanie 2.2. "Scalanie gruntów". Umowa zakładała, że Powiat nie poniesie kosztów realizacji projektu - o ile wywiąże się z postanowień umowy. Koszty te w 20% miały być poniesione z budżetu państwa, a w 80 % zrefundowane ze środków UE, z tym że najpierw strona otrzymywała środki pochodzące z budżetu państwa jako tzw. wyprzedzające finansowanie (prefinansowanie), umożliwiające realizację projektu. Następnie, po zrealizowaniu każdego z etapów projektu beneficjent – Powiat składał wniosek o płatność do Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W przypadku pozytywnej oceny realizacji danego etapu projektu Zarząd Województwa [...] zlecał Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dokonanie wypłaty ze środków UE, a dopiero następnie, tj. po uznaniu wydatków Powiatu przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa środki te podlegały zwrotowi do budżetu państwa w ramach refundacji. Gdyby natomiast Agencja nie uznała do refundacji całości poniesionych przez Powiat wydatków, to wówczas Powiat miał dokonać zwrotu na rzecz budżetu państwa kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą otrzymaną z budżetu, a kwotą zrefundowaną w części dotyczącej finansowania unijnego. Projekt realizowany był w trzech etapach. Wnioski o płatność za zrealizowanie I i II etapu zostały zweryfikowane pozytywnie i wystawione zostały za nie zlecenia płatności. Otrzymaną z Agencji refundację Powiat zwrócił do budżetu państwa. Natomiast wniosek o płatność złożony w ramach realizacji III etapu projektu pozostawiony został bez rozpoznania z uwagi na fakt, że Powiat podczas realizacji projektu, wbrew postanowieniom umowy o dofinansowanie (§ 6 pkt 1 umowy) nie zastosował procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych. Konsekwencją pozostawienia wniosku bez rozpoznania było wstrzymanie zlecenia płatności, a w rezultacie refundacja środków unijnych do budżetu państwa nie została dokonana. W związku z powyższym w ramach wyprzedzającego finansowania projektu, Powiat otrzymał z budżetu państwa kwotę [...] zł a zrefundowana faktycznie ze środków UE została kwota [...] zł i ta kwota została przekazana przez Powiat na rachunek budżetu państwa. Mając zatem na uwadze, że z budżetu państwa, w ramach prefinasowania przekazane zostały Powiatowi środki na realizację III etapu projektu, a następnie środki te nie zostały zrefundowane przez Agencję, orzeczono iż różnica między kwotą wypłaconą jako wyprzedzające finansowanie ([...] zł), a kwotą faktycznie zrefundowaną i przekazaną do budżetu państwa ([...] zł), stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, do zwrotu której zobowiązana jest strona skarżąca.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu jest prawidłowe gdyż kwota otrzymana przez Powiat w ramach prefinansowania, a następnie niezrefundowana przez Agencję ze środków UE, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, powodującą uszczerbek w mieniu Skarbu Państwa. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dotacja na wyprzedzające finansowanie projektu scalenia gruntów, jaką Powiat K. otrzymał z budżetu państwa była szczególnego rodzaju dotacją, której podstawą przyznania była umowa o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Na podstawie tej umowy środki na wyprzedzające finansowanie zadania zostały przekazane powiatowi z budżetu państwa niejako pod warunkiem uzyskania w 80% refundacji z budżetu UE. Natomiast warunkiem otrzymania z Agencji refundacji wydatków kwalifikowanych poniesionych na realizację projektu w ramach dotacji celowej z budżetu państwa było zrealizowanie postanowień umowy i spełnienie przez Powiat wszystkich przewidzianych w niej warunków, w tym warunków przestrzegania przepisów prawa zamówień publicznych. Obowiązek stosowania procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych podczas realizacji projektu, a konkretnie w zakresie prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym wynikał z § 6 pkt 1 umowy. Pomimo nałożonego na Powiat obowiązku – beneficjent realizując projekt w ww. zakresie naruszył postanowienia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy pzp, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Jak bowiem wynika z wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiat udzielając w sierpniu 2007 r. zamówienia publicznego na potrzeby projektu w zakresie robót poscaleniowych (przebudowa dróg) dopuścił do udziału w postępowaniu ofertę własnej jednostki budżetowej – Zarząd Dróg Powiatowych w K., który wygrał przetarg, w wyniku czego w dniu [...] sierpnia 2007 r. zawarto umowę na realizację zamówienia o wartości [...] zł. W ocenie NIK zawarcie umowy przez strony, z których każda reprezentowała Powiat (Wicestarosta – członek Zarządu Powiatu i Sekretarz Powiatu – upoważniony przez Zarząd Powiatu z jednej strony, a Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K. – w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Powiatu z drugiej strony) stanowi o naruszeniu procedury zamówień publicznych i czyni zawartą umowę nieistniejącą. Ponadto samorządowa jednostka budżetowa nie może być stroną umowy zawieranej z macierzystą jednostką samorządu terytorialnego gdyż nie jest odrębnym, samodzielnym bytem i nie posiada majątku odrębnego od majątku jednostki samorządu terytorialnego, a mienie jest przekazywane jej jedynie w zarząd. Kwestia naruszenia przez Powiat prawa zamówień publicznych została przesądzona również w wyroku wydanym przez Sąd Apelacyjny w L. – I Wydział Cywilny z [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...]. Sąd ten, oddalając apelację Powiatu od wyroku Sadu Okręgowego w L. z [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...] zaznaczył, iż Powiat zawarł umowę ze swoją jednostka organizacyjną nieposiadającą zdolności prawnej i tym samym zdolności do czynności prawnych, a więc z samym sobą. Wyboru wykonawcy dokonał w wyniku przetargu nieograniczonego dokonanego w myśl ustawy prawo zamówień publicznych, czym naruszył przepisy ww. ustawy, które zgodnie z treścią zawartej umowy miał bezwzględnie przestrzegać. Sąd orzekł, że niezgodność realizacji projektu z umową jest w sprawie oczywista, gdyż Powiat ewidentnie naruszył procedury przetargowe oraz nie zawarł umowy z wykonawcą (zawarta umowa nie doprowadziła do powstania stosunku cywilnoprawnego więc w sensie prawnym jest to umowa nieistniejąca). Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że kwestia naruszenia przez Powiat procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych, określonych w ustawie prawo zamówień publicznych została w niniejszej sprawie bezsprzecznie ustalona i jakakolwiek argumentacja w tym przedmiocie strony skarżącej nie może doprowadzić do zajęcia przez Sąd innego stanowiska niż to wyrażone w wystąpieniu pokontrolnym NIK, czy też w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w L. Bez znaczenia jest zatem, że Zarząd Dróg Powiatowych w K. złożył w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego najkorzystniejszą cenowo ofertę, gdyż w świetle przedstawionych powyżej okoliczności, nie mógł być stroną umowy zawartej z Powiatem. Powiat zaś zawierając umowę z własną jednostką budżetową, a więc niejako z samym sobą, naruszył procedury określone w ustawie prawo zamówień publicznych, do przestrzegania, których zobowiązany był umową o udzielenie dotacji.

Bezzasadny jest również zarzut strony skarżącej, iż umowa o dofinansowanie nie może stanowić podstawy żądania zwrotu dotacji, gdyż stroną tej umowy nie był Wojewoda, lecz Województwo [...] a w relacjach między Wojewodą przekazującym środki w ramach prefinansowania, a Powiatem nie uregulowano kwestii ewentualnego naruszenia ustawy o zamówieniach publicznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że umowa o dofinansowanie realizacji projektu zawarta została między Samorządem Województwa jako instytucją wdrażającą, a Samorządem Powiatu jako beneficjentem. Jednocześnie w systemie wdrażania ww. SPO Wojewoda, choć nie był stroną umowy, funkcjonował jako podmiot udzielający Powiatowi dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu, tak aby projekt w ogóle mógł być zrealizowany. Jednakże fakt, iż Wojewoda nie był stroną umowy o dofinansowanie ani stroną sporu zawisłego przed sądem cywilnym o wypłatę dofinansowania nie oznacza, że brak jest podstaw do żądania zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu dotacji powstał bowiem na skutek naruszenia przez Powiat procedur określonych w ustawie prawo zamówień publicznych, a tym samym niewywiązania się Powiatu z postanowień umowy o dofinansowanie. Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że skoro dotacja przyznana została na realizację prac objętych umową, to prace te powinny być zgodnie z umową zrealizowane. Powiat nie wywiązał się z umowy, ponieważ naruszył przepisy prawa zamówień publicznych, gdyż jako wykonawcę zamówienia publicznego – wbrew przepisom o zamówieniach publicznych – nieprawidłowo wybrał własną jednostkę budżetową. Oznacza to, że środki otrzymane w ramach dotacji przeznaczył na prace inne niż objęte umową. Zatem dotacja pobrana na sfinansowanie prac nieobjętych umową została pobrana w nadmiernej wysokości i winna podlegać zwrotowi.

Ponadto obowiązek zwrotu dotacji wynika z przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104), która w art. 145 ust. 1 pkt 2 mówi o konieczności zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z treścią art. 112 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241).

Odnosząc się do zawartego w skardze stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, iż nie zgadza się ona z tym, że konieczność zwrotu środków otrzymanych od Wojewody w ramach prefinasowania z budżetu państwa, wynika z umowy o dofinansowanie, wskazać również należy – podobnie jak uczyniono to w odpowiedzi na skargę – iż Powiat wielokrotnie wnioskował do Wojewody o zabezpieczenie środków i finansowych w ramach dotacji na scalanie gruntów (pisma Powiatu z dnia [...]), a zatem miał świadomość pozycji w systemie wdrażania programu Wojewody i widział wówczas związek między podpisaną umową o dofinansowanie projektu a wypłatą dotacji celowej z budżetu państwa.

Bez znaczenia jest również w niniejszej sprawie zarzut braku skuteczności prawnej oświadczeń Starosty K. z [...] marca 2006 r. i [...] maja 2007 r., w których zawarte zostało zobowiązanie do zwrotu kwot refundowanych przez Agencję. Podkreślić bowiem trzeba, że obowiązek zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika z przepisów prawa, wobec czego konieczność jej zwrotu jest niezależna od jakiegokolwiek oświadczenia w tym przedmiocie. Jak bowiem wynika z treści art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Jednocześnie zauważyć należy, że jeżeli pieniądze pochodzące z dotacji zostały wydatkowane na sfinansowanie prac zrealizowanych przez wykonawców wybranych niezgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych, to znaczy, że były wydatkowane na inne prace, niż objęte umową. Zatem dotacja pobrana na sfinansowanie prac nieobjętych umową została pobrana w nadmiernej wysokości i winna podlegać zwrotowi (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 129/09). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 145 ust. 2 ufp.

Reasumując wskazać należy, iż w niniejszej sprawie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ufp słusznie orzeczono o zwrocie należności budżetowej z tytułu pobranej przez stronę skarżącą w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu państwa. Dotacja ta bowiem przyznana została na podstawie umowy przewidującej m.in. konieczność zwrotu otrzymanej pomocy w przypadku nie wywiązania się z jej postanowień. Skoro zatem strona umowy – Powiat K. – wbrew zapisom umowy nie zastosował podczas realizacji projektu procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych, określonych w ustawie prawo zamówień publicznych i nieprawidłowo wybrał wykonawcę zamówienia publicznego (własną jednostkę budżetową) to organ, słusznie odstąpił od umowy o dofinansowanie. Odstąpienie od umowy przez Samorząd Województwa [...] (instytucję wdrażającą), a w związku z tym pozostawienie złożonego przez Powiat wniosku, dotyczącego realizacji III etapu projektu, bez rozpatrzenia skutkowało wstrzymaniem zlecenia płatności. W związku z powyższym w ramach wyprzedzającego finansowania projektu, Powiat otrzymał z budżetu państwa kwotę [...] zł a zrefundowana faktycznie ze środków UE została kwota [...] zł. Powstała zatem różnica między kwotą wypłaconą jako wyprzedzające finansowanie ([...] zł), a kwotą faktycznie zrefundowaną i przekazaną do budżetu państwa ([...] zł). Różnica ta stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i w myśl art. 145 ust. 1 pkt 2 ufp winna zostać zwrócona do budżetu państwa.

Sąd, po przeprowadzeniu starannej analizy zaskarżonej decyzji nie stwierdził również zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było z poszanowaniem zasad wyrażonych w ww. przepisach.

W przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się zatem aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.