Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 100/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 2, 2a, 3, art. 4, art. 5, art. 58 § 1 pkt 1 i 6, art. 58 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 67a-67c
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 39
journal: Dz.U. 2023 poz 1524
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t. j.)
article: art. 101, art. 101a
journal: Dz.U. 2024 poz 609
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 20 grudnia 2023 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej "Skarżąca") wniosła, za pośrednictwem Prezydenta Miasta P., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Z. (dalej "Prezydent" lub "Organ") w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na tworzeniu, podpisywaniu i udostępnianiu w usługach sieciowych – a tym samym udostępnienia Skarżącej do ponownego, nieograniczonego i bezpłatnego wykorzystywania danych otwartych obowiązkowo tworzonych przez ten Organ, w postaci prawidłowo utworzonych, podpisanych cyfrowo i prawidłowo, bezpłatnie i bezwarunkowo udostępnianych danych przestrzennych dotyczących obowiązujących i projektowanych aktów planowania przestrzennego Gminy Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie o sygn. akt

VII SAB/Wa 4/24 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W skardze Skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 214; dalej "u.i.i.p") oraz art. 67a ust. 1 i art. 67c ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez niewykonanie swoich obowiązków określonych ww. przepisami, a tym samym pozostawanie w bezczynności co do wykonania tych obowiązków;

2) § 3 ust. 7 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 26 października 2020 r.") poprzez nieutworzenie lub nieudostępnienie w prowadzonych przez siebie usługach sieciowych danych przestrzennych w wymaganym tymi przepisami zakresie, w tym dotyczącym dołączenia do każdej ich wersji cyfrowego podpisu organu (co nie pozwala na ocenę ich autentyczności i integralności);

3) art. 5 i art. 39 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o danych otwartych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1524; dalej "u.o.d’) poprzez uniemożliwienie Skarżącej realizacji przysługującego jej prawa podmiotowego do ponownego wykorzystywania ww. informacji sektora publicznego w ramach prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej - zarówno poprzez niezamieszczenie ww. danych przestrzennych w usługach sieciowych, jak i poprzez odmowę ich przekazania (po uprzednim doprowadzeniu materiałów, które posiada Organ do stanu zgodnego z prawem) w odpowiedzi na złożony przez Skarżącą wniosek;

4) § 11 ust. 1 pkt 17 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 7 ust. 1 pkt 15 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - poprzez nieutworzenie i nieopublikowanie podpisanych wszystkich wersji danych przestrzennych dla projektów planów miejscowych i studium Gminy Z.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta do wykonania jego obowiązków określonych prawem - polegających na utworzeniu, podpisaniu i bezpłatnym, bezwarunkowym udostępnieniu (w ogólnodostępnych usługach sieciowych, prowadzonych przez Gminę zgodnie z przepisami o infrastrukturze informacji przestrzennej) prawidłowych danych przestrzennych dla wszystkich aktów planowania przestrzennego obowiązujących oraz sporządzanych w Gminie Z. Ponadto o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności polegającej na tym, że mimo upływu określonego prawem terminu na utworzenie i zamieszczenie w usługach sieciowych danych przestrzennych (do 31 października 2022 r. dla aktów planowania przestrzennego obowiązujących już w Gminie oraz do 30 dni od dnia utworzenia danych przestrzennych dla nowych aktów i ich projektów) nie wykonał - co najmniej do dnia wniesienia niniejszej skargi - tych określonych prawem obowiązków. Skarżąca wniosła także o stwierdzenie, że Prezydent naruszył prawo podmiotowe Skarżącej polegające na możliwości ponownego wykorzystywania otwartych danych, przyznane przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i potwierdzone wdrażającymi tę dyrektywę przepisami u.o.d. Skarżąca zażądała stwierdzenia, że sposób, w jaki Organ udostępnia w Internecie dane i materiały dotyczące swoich aktów planowania przestrzennego, nie jest prawidłowym sposobem utworzenia i udostępnienia danych przestrzennych, jakiego wymagają obowiązujące przepisy. Końcowo Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiot obejmuje m.in. wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, działalność związaną z oprogramowaniem, pozostałą działalność usługową w zakresie technologii informatycznych i komputerowych, działalność w zakresie architektury. Jedną ze świadczonych usług jest udostępnianie klientom informacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce oraz ofert transakcji na rynku nieruchomości. W tym celu - jak podniosła Skarżąca - ponownie wykorzystuje otwarte dane, wytworzone i opublikowane przez sektor publiczny. Są to przede wszystkim dane przestrzenne wytwarzane przez gminy, dotyczące gminnych aktów planowania przestrzennego (planów miejscowych oraz studiów gmin).

Skarżąca wskazała, że wykorzystywanie przez nią otwartych danych bazuje na ich pobieraniu z usług sieciowych prowadzonych przez gminy na podstawie art. 5 u.i.i.p oraz art. 67a-67c u.p.z.p. Jeżeli określonych danych nie ma dostępnych publicznie, mimo że przepisy wymagają ich opublikowania, do konkretnej gminy występuje z wnioskiem opartym o art. 39 u.o.d. Jednocześnie dodała, że do Organu wystąpiła 10 sierpnia 2023 r. i 7 września 2023 r. Skarżąca podkreśliła, że z wykonywanego wielokrotnego sprawdzenia informacji opublikowanych w Internecie przez Organ, a także z odpowiedzi otrzymanej od Organu, wynika że Gmina Z. nie wykonuje swoich obowiązków określonych prawem w zakresie publikowania podpisanych danych przestrzennych.

W dalszej kolejności Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 5 u.o.d., każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego udostępnianych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego lub przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywane. W przypadku, gdy informacje nie są udostępniane w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego, uprawniony ma prawo do ich otrzymania na wniosek. Pismo w tej sprawie, oparte o art. 39 u.o.d., złożyła do Organu i w odpowiedzi 23 sierpnia 2023 r. uzyskała stanowisko, że zdaniem Organu, zapewnia on dostęp do wnioskowanych informacji sektora publicznego, tj. do danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego, w tym dla aktów w toku prowadzonej procedury planistycznej, poprzez bieżącą aktualizację Geoportalu Gminy. Geoportal nie zawiera jednak cyfrowo podpisanych danych przestrzennych, ani ich kompletnego zestawu dla każdego aktu planowania przestrzennego, do czego zobowiązana jest każda gmina w Polsce i co jasno wynika z przepisów prawa.

W dalszych motywach Skarżąca podniosła, że skarga jest oparta na art.101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") zgodnie z którym, jej podstawą może być niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem.

Skarżąca wyjaśniła również, że nie kwestionuje prowadzenia przez gminę usługi online pod nazwą "System Informacji Przestrzennej ", ale jednak nie zawiera ona takich danych przestrzennych, jakich publikowania wymagają art. 67a-67c u.p.z.p. i które zostały precyzyjnie opisane w rozporządzeniu z 26 października 2020 r. Ponadto - zdaniem Skarżącej - brak ich podpisania (czego wymaga § 6 ww. rozporządzenia) uniemożliwia ich ponowne wykorzystywanie na podstawie u.o.d. Nie ma bowiem żadnego sposobu, aby zweryfikować ich autentyczność (czy są to dane wytworzone przez gminę) oraz prawidłowość (w tym np. datę wytworzenia lub zmiany).

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie jej. Podkreślił, że obowiązek Organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się Skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Żądana przez Skarżącą czynność nie ma charakteru indywidualnego. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z ww. zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia danych przestrzennych nie rodzi po stronie Skarżącej uprawnienia do żądania ich stworzenia. Ponadto Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g.

W dalszej kolejności Organ wyjaśnił, że Skarżąca otrzymała żądane informacje. Dane projektowe, mimo braku obowiązku ich publikowania, zamieszczone są na portalu mapowym [...] oraz sukcesywnie aktualizowane. Dane zostały podzielone na zakładki "obowiązujące" oraz "w opracowaniu". Z zakładek tych można pobrać wszystkie pojedyncze pliki APP. Dodatkowo w zakładce "Zbiory danych APP" można pobrać pliki ze zbiorami danych. Zbiory danych APP są opatrzone podpisem elektronicznym przez właściwy organ, o którym mowa w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. W zakładce "Usługi Inspire" znajdują się łącza, o których mowa we wniosku. Usługi sieciowe wygenerowane oraz zgłoszone do ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych są zgodne z obowiązującymi przepisami. Podsumowując w zbiorze danych znajdują się pliki APP obowiązujące 31 października 2020 r. oraz od 31 października 2020 r. z całą procedurą planistyczną. Zbiory danych APP są sukcesywnie podpisywane i zamieszczane na portalu mapowym [...] oraz w usługach sieciowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Wskazać należy, że w przypadku wniesienia skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając m.in. czy sprawa ze skargi mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności i przewlekłości organów administracji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Chodzi tu o bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy ich wydania. Ponadto chodzi o bezczynność lub przewlekłość organu w sprawach dotyczących innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepis ten stanowi podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ale mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek.

Ponadto odrębna, wobec ww. przypadków, kompetencja sądu administracyjnego do kontroli bezczynności organów, wynika z art. 101a u.s.g. Przepis ten formułuje podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy wskazując, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Skarżąca w skardze nie wskazała jednoznacznie podstaw prawnych dopuszczalności wniesionej skargi. Powołała się bowiem łącznie na art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 101 i art. 101a ust. 1 u.s.g. Takie określenie podstaw prawnych dopuszczalności skargi wymaga odniesienia się do każdej ze wskazanych podstaw.

Przechodząc do podstawy prawnej skargi opartej na art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. konieczne jest w pierwszym rzędzie wyjaśnienie, co jest przedmiotem skargi Skarżącej. Z treści skargi wynika, że dotyczy ona bezczynności Prezydenta w zakresie wykonania nakazanych prawem czynności w zakresie obowiązków tworzenia, podpisywania i udostępniania w usługach sieciowych danych otwartych obowiązkowo tworzonych, tj. prawidłowo utworzonych, podpisanych cyfrowo i prawidłowo, bezpłatnie i bezwarunkowo udostępnianych danych przestrzennych dotyczących obowiązujących i projektowanych aktów planowania przestrzennego Gminy Z.. Skarżąca wyjaśnia, że Organ nie wykonuje swoich obowiązków określonych prawem w zakresie publikowania podpisanych danych przestrzennych. Organ nie opublikował w usłudze sieciowej takich danych przestrzennych dotyczących aktów planowania przestrzennego Gminy Z., które spełniają wymogi określone obowiązującymi przepisami. Jednocześnie Skarżąca podkreśla, że nie kwestionuje faktu, że Organ prowadzi systemy teleinformatyczne, których tematyka jest związana z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Istota zaniechania po stronie Organu polega jednak nie na tym, że nie podjął on żadnych działań – ale, że nie podjął działań wymaganych przepisami prawa, w szczególności art. 67a – art. 67c u.p.z.p. oraz rozporządzeniem z 26 października 2020 r. Materiały zamieszczone w ramach usługi online "System Informacji Przestrzennej" nie są bowiem prawidłowo podpisanymi danymi przestrzennymi. Tym samym nie mogą być uznane za dane otwarte, o jakie wnosiła Skarżąca na podstawie art. 39 u.o.d.

Z powyższego wynika, że Skarżąca zaskarżyła bezczynność Organu w zakresie czynności tj. tworzenie, podpisywanie i udostępnianie danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne. Mianowicie należało utworzyć lub udostępnić w prowadzonych przez Organ usługach sieciowych dane przestrzenne w wymaganym przepisami zakresie (w szczególności art. 67a – art. 67c u.p.z.p. oraz rozporządzeniem z 26 października 2020 r.), w tym dotyczącym dołączenia do każdej ich wersji cyfrowego podpisu Organu.

W ocenie Sądu zarzucanego w skardze niewykonywania przez Organ czynności w zakresie obowiązków tworzenia, podpisywania i udostępniania w usługach sieciowych danych przestrzennych dotyczących obowiązujących i projektowanych aktów planowania przestrzennego Gminy Z. nie można uznać za bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wskazane czynności nie są czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, podjętą w ramach postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 782; dalej "ustawa nowelizująca") została znowelizowana m. in. u.p.z.p. Na mocy art. 5 ustawy nowelizującej w u.p.z.p. dodano rozdział 5a "Zbiory danych przestrzennych", regulujący zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Przepis art. 67a u.p.z.p. nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planowania przestrzennego obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu z 26 października 2020 r.. Przepis art. 67c ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. W związku z tym do udostępnienia danych przestrzennych znajdzie zastosowanie także art. 9 ust. 2 u.i.i.p., przewidujący, że usługi, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, są powszechnie dostępne za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jak również art. 11 i art. 12 u.i.i.p. zawierające odstępstwa od powszechnego dostępu do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Czynność lub akt, o którym mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli: 1) nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem; 2) jest skierowany do indywidualnego podmiotu znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji prawnej; 3) posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej; 4) ma charakter zewnętrzny tzn. skierowany jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt; 5) dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (A. Skoczylas, w: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 151–152).

Czynność udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta nie posiada bowiem opisanych wyżej cech charakteryzujących formę działania administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Udostępnianie zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. W art. 9 ust. 1 i ust. 3 u.i.i.p. mowa jest o usługach publicznych, a więc kierowanych do nieokreślonej liczby adresatów. Natomiast moment pobierana danych za pomocą systemu teleinformatycznego przez adresata takiej usługi nie może być uznany za zindywidualizowaną czynność organu administracji publicznej. Należy wskazać, że w przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22; postanowienie WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r., II SA/Bk 658/22). Za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można uznać samego sposobu tworzenia i prawidłowości świadczenia usług w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Obowiązki organu wynikające z art. 67a-67c u.p.z.p. mają jedynie ogólny charakter i nie odpowiadają im uprawnienia niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania określonego sposobu prowadzenia usług udostępniania, opublikowania określonych informacji czy zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Skarżącej nie przysługuje zatem uprawnienie do żądania od Organu określonego sposobu prowadzenia usług udostępniania za pomocą systemu teleinformatycznego i specjalistycznego oprogramowania zbiorów danych przestrzennych. Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22). Także sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie Skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08).

Uprawnienie Skarżącej nie wynika także z art. 5 ani z art. 39 u.o.d. Przepis art. 5 u.o.d. formułuje ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9). Zarzuty skargi nie dotyczą w istocie procedowania wniosku o ponowne wykorzystywanie, o którym mowa w art. 39 u.o.d. lecz koncentrują się na niezapewnieniu przez Organ dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych spełniających wymagania nałożone przepisami prawa. Organ bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącej - czego Skarżąca nie kwestionuje - jednakże w sposób inny niż był oczekiwany przez Skarżącą. Zarzut bezczynności wobec Organu stanowi w istocie wyraz niezadowolenia Skarżącej z niewprowadzenia dodatkowych właściwości informacji przestrzennych w ramach prowadzonego przez Organ systemu usług danych przestrzennych oraz polemikę z Organem dotyczącą sposobu zapewniania przez niego dostępu do zasobów tego systemu w oparciu o treść art. 9 u.i.i.p.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 u.o.d. przepisy u.o.d. nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.d. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. W tym zakresie ustawodawca przyznał prymat regulacjom szczególnym, przed regulacjami u.o.d. Takimi regulacjami szczególnymi są przepisy u.p.z.p. oraz u.i.i.p. które w analizowanym zakresie nie przewidują żadnych uprawnień indywidualnych pozwalających osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej na ingerencję w sposób i zakres prezentowanych informacji. Ponadto ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, co wynika z art. 2 pkt 12 u.o.d., oznacza wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, z wyjątkiem wymiany informacji sektora publicznego między podmiotami zobowiązanymi wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. Przepis ten zatem w żadnym razie nie uzależnia ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego od ich cyfrowego podpisania.

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków Skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jednocześnie ewentualne zaniechania nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Odnosząc się do powołanych w skardze art. 101 ust. 1 i art. 101a u.s.g. należy wskazać, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z art. 101a ust. 2 u.s.g., w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na podstawie art. 101a u.s.g. jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku bezczynności organu gminy albo w wyniku podjęcia przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Wobec tego podstawą wniesienia skargi jest nie tylko naruszenie przez organ prawa, przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, ale jednocześnie naruszenie tą bezczynnością konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień wnoszącego skargę, których źródło wynika z konkretnych przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na charakter kwestionowanych przez Skarżącą czynności Organu, nie można uznać, że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego. Za naruszenie interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez Skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych i związane z tym trudności bądź ograniczenia dotyczące prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 16 listopada 2022 r., II SA/Ol 662/22; postanowienie WSA w Opolu z 18 listopada 2022 r., II SA/Op 288/22). Tym samym Skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 u.s.g. W przypadku, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty, istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (por. postanowienie NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w postanowieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.