Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1393/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3, art. 71, art. 101, art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lipca 2014r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...], z dnia 23 maja 2014 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki nr [...] obr. [...], budowa drogi dojazdowej na działce nr [...] obr. [...] i działce nr [...] obr. [...], budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...], budowa dwóch oczyszczalni ścieków na działce nr [...] obr. [...], w rejonie ul. T. w K.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazało art. art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 647), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że opisaną decyzją Prezydent Miasta K. odmawiając ustalenia warunków zabudowy podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał na uzyskane opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., M. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Wydziału Kształtowania Środowiska UM[...], Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM[...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Jak, wyjaśnił, sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w której zbadano możliwości realizacji planowanego obiektu w przedmiotowym terenie. W efekcie stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Teren inwestycji nie przynależy do żadnego zespołu urbanistycznego znajdującego się w okolicy, a przeciwnie - położony jest w centrum terenów zielonych, które podlegają ochronie ze względu na wyjątkowe walory przyrodnicze. Powyższe nakazuje uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji zaburzy ład przestrzenny w okolicy, będzie prowadziła do nieuzasadnionego rozproszenia zabudowy i wprowadzenia nowej jakości w tereny dotychczas o całkowicie innym charakterze, co doprowadzi do ich degradacji i utraty przez nie szczególnych cech, które obecnie posiadają. Brak jest zatem w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa mogłaby posłużyć za wzorzec dla formy, cech i gabarytów nowej zabudowy. Zarówno teren inwestycji, jak również jej bezpośrednie i dalsze sąsiedztwo stanowią tereny o charakterze zieleni otwartej, mające cechy obszaru łąkowego z elementami zadrzewień śródpolnych, a zabudowa zgodna ze złożonym wnioskiem w żaden sposób nie pozostawałaby w związku z zespołami urbanistycznymi znajdującymi się najbliżej terenu inwestycji.

Wykazawszy sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K., w przewidzianym prawem terminie wniósł w imieniu K. W. zarzucając, że kwestionowana decyzja narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Pojęcie działki sąsiedniej, którym posługuje się wymieniony przepis należy rozumieć szeroko, tj. jako działki nie tylko bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, ale także położone w szerzej rozumianej okolicy. Dla wyznaczenia obszaru tego sąsiedztwa ustawodawca stworzył pojęcie obszaru analizowanego. Ponieważ w obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszego postępowania znajdują się działki zabudowane w sposób podobny do wnioskowanego zamierzenia, teza o braku spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa jest chybiona. Skarżący zakwestionował także sformułowanie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, jakoby teren inwestycji położony był w centrum rozległych terenów zielonych. Jest on bowiem zlokalizowany na skraju tych terenów, w pobliży istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Za niezasadny uznał także wniosek o braku możliwości wyznaczenia dla inwestycji linii zabudowy. Teść przepisu § 4 ust. 4 dopuszcza bowiem przy wyznaczaniu tego parametru odstąpienie od podstawowej reguły wyznaczonej rozporządzeniem. Okoliczność, że zabudowa w obszarze analizowanym znajduje się tylko we wschodniej jego części, podczas gdy działka stanowiąca teren inwestycji wysunięta jest na zachód nie może mieć znaczenia, skoro przepisy nie przewidują tego rodzaju ograniczeń w możliwości ustalania warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie oparł się jedynie na niczym nie popartych domniemaniach, nie wskazując, które konkretnie przepisy narusza planowana inwestycja. Podobnie nie wskazał, jakie przepisy dotyczące ochrony przyrody stają na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Samo położenie ternu inwestycji w obszarze chronionym, czy cennym przyrodniczo nie powoduje automatycznie zakazu lokalizowania w takich obszarach zabudowy. Z kolei powołane w uzasadnieniu decyzji przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska mają charakter norm ogólnych, które nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zakwestionował także sposób uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, który w jego ocenie narusza przepis art. 107§ 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po omówieniu w powyższy sposób treści decyzji organu pierwszej instancji i wniesionego od niej odwołania stwierdziło, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa, nie ma podstaw do jej uchylenia bądź zmiany, co wynika z następujących okoliczności.

W niniejszej sprawie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istniały, podstawy do przeprowadzenia postępowania trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności niemożliwe jest wydanie warunków zabudowy, jeżeli brak jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ pierwszej instancji ma obowiązek zlecić osobie do tego uprawnionej, dysponującej wiedzą fachową, sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie, zgodnie z powyższym, wykonano analizę architektoniczne -urbanistyczną, na której wynikach oparto negatywny wniosek, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analiza została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Brak podstaw do polemiki ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Wskazać przy tym należy, że analiza musi zawierać te elementy, o jakich mowa w rozporządzeniu. Ustalenie tych elementów powinno odbywać się na drodze również wskazanej przez rozporządzenie, co powinno wynikać z treści analizy. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do zbadania, czy analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi przepisami prawa i czy w związku z tym jej wyniki są wiarygodne. Ponadto zbadało, czy wydana w sprawie decyzja organu pierwszej instancji odpowiada swą treścią wynikom przeprowadzonej analizy.

Badanie przedmiotowej analizy, znajdującej się w aktach sprawy, a następnie kwestionowanej decyzji, wykazuje, że spełniają one wymogi określone rozporządzeniem.

Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu planowanej inwestycji oraz jego sąsiedztwa, którą uznać należy za wystarczającą. Wynika z niej, że dla terenu przedmiotowej inwestycji nie istnieje działka sąsiednia, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wskazano w analizie oraz w projekcie decyzji obszar analizowany stanowi teren niezainwestowany, w którym znajdują się pojedyncze domy jednorodzinne w zabudowie rozproszonej. Najbliżej terenu inwestycji położony jest budynek na działce nr [...]obr. [...], ale nawet on oddalony jest od terenu inwestycji o 113 m. Natomiast teren planowanej inwestycji położony jest w centrum terenów zielonych obejmujących zachodnią część obszaru analizy. Z uwagi na powyższe okoliczności uznano, że planowana inwestycja nie wpisze się w zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny, będzie bowiem stanowiła nową jakość w otwartym obszarze łąkowym w jakim ma być zlokalizowana. To z kolei determinuje wniosek o naruszeniu wyrażonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa.

Za błędne należy uznać twierdzenie skarżącego, że wystąpienie na obszarze analizowanym jednego obiektu o podobnych parametrach i funkcji powinno automatycznie skutkować wydaniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była z jednej strony konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Nie można uzależniać nowej inwestycji budowlanej jedynie od istnienia na obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach i identycznej funkcji. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa jest sprzeczne z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy -przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Mając na względzie tak rozumianą zasadę dobrego sąsiedztwa stwierdzić należy, że zasadnie organ pierwszej instancji nie poprzestał na konstatacji, że w obszarze analizowanym istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w podobny do wnioskowanego sposób (konstatacja taka znalazła się zarówno w analizie, jak i w kończącej postępowanie decyzji), ale zweryfikował obszar analizowany pod kątem urbanistycznym, co pozwoliło na wyciągnięcie wniosków co do możliwości kontynuowania przez planowaną inwestycję funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a zatem wpisania jej w zastany ład przestrzenny.

Przekonujący i wyczerpujący jest wywód organu pierwszej instancji dotyczący braku przynależności terenu inwestycji do zespołu urbanistycznego znajdującego się we wschodniej części obszaru analizowanego. W istocie, działki stanowiące teren inwestycji znajdują się w znacznej odległości od linii wyznaczonej istniejącą zabudową i stanowiącej jej zachodnia granicę. Nie jest to przy tym linia zabudowy, jako to sugeruje skarżący, a jedynie granica zespołu urbanistycznego, która winna być brana pod uwagę ze względu na wymaganą ustawą konieczność zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Jedyny obiekt, który znajduje się poza tą wytyczoną istniejącą zabudową granicą, jak wskazano w analizie, aktualnie nie istnieje, co zweryfikowano na podstawie dokumentacji fotograficznej.

Mając zatem na uwadze konieczność indywidualnego uwzględniania w każdej sprawie kontekstu urbanistycznego zastanego w obszarze analizowanym, stwierdzić należy, że na gruncie przedmiotowej sprawy ten właśnie kontekst nie pozwala stwierdzić, że w razie realizacji inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa zostanie spełniona. Pomimo tego, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o zbliżonej do wnioskowanej funkcji i gabarytach, to nawiązanie do niej przy ustalaniu warunków zabudowy nie zagwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Nie wystarczy bowiem, żeby zabudowa taka istniała, ale musi zostać jeszcze wykazane, że nawiązanie właśnie do tej zabudowy pozwoli na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu W przeciwnym wypadku nie sposób uznać, aby przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na gruncie przedmiotowej sprawy niemożliwe jest również wykazanie spełnienia przesłanki określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przepis art. 61 ust. 5 stanowi, że warunek, o którym mowa uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Akta sprawy zawierają oświadczenia dostawców poszczególnych mediów o warunkach podłączenia inwestycji do poszczególnych sieci. O ile jednak zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną i gaz, a także kwestia zagospodarowania ścieków (przydomowe oczyszczalnie) nie budzi wątpliwości, o tyle nie wykazano, że inwestycja zostałaby w sposób wystarczający zaopatrzona w wodę. Z informacji technicznej z dnia 26 lipca 2013 r. wydanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. dla przedmiotowej inwestycji wynika, że "w bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanej lokalizacji brak obecnie istniejącej miejskiej sieci wodociągowej" (pkt 3 informacji). Dalej podano, że "doprowadzenie wody dla potrzeb planowanej zabudowy jednorodzinnej wiązałoby się z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej we wskazanej drodze dojazdowej oraz po przedmiotowym terenie", przy czym "W planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych nie jest przewidziana budowa sieci wodociągowej w tym terenie. Inwestor może rozbudować miejską sieć wodociągową na warunkach określonych w umowie, na koszt własny". Z informacji wynika również, że "Oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzania ścieków oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostanie wydane przez MPWiK S.A. po przedstawieniu dokumentacji projektowej".

Z powyższego wynika, że w chwili obecnej brak jest uzbrojenia terenu inwestycji w wodę. Istnieje wprawdzie możliwość rozbudowy wodociągu miejskiego na koszt inwestora, jednak wskazać należy, że w takiej sytuacji inwestor winien legitymować się umową zawartą z właściwą jednostką organizacyjną (art. 61 ust. 5). Umowy takiej brak jest w aktach sprawy, z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika również, żeby została ona zawarta. Brak jest również jakiegokolwiek projektu takiej rozbudowy, który pozwoliłby stwierdzić, że jest to uzbrojenie projektowane, o którym mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego, nie zostały spełnione wymogi konieczne aby uznać, że uzbrojenie w tym zakresie jest wystarczające, nie zrealizowano bowiem jednoznacznie sformułowanego warunku, określonego w przepisie art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do zarzutu braku wskazania przepisów dotyczących ochrony przyrody, które stanowić maiły podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, oraz zbyt ogólnego charakteru norm wyrażonych w powołanych przez organ pierwszej instancji przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nie były kwestie związane z ochroną przyrody, ani też z ochroną środowiska, a jedynie brak spełnienia wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią warunki sine qua non wydania decyzji pozytywnej.

K. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucałł naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, jakoby wnioskowana inwestycja nie spełniała warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do planowania przestrzennego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Podstawowym celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Dla prawidłowego stosowania zasady dobrego sąsiedztwa niezbędne jest ustalenie znaczenia pojęcia "działka sąsiednia" użytego w omawianym przepisie. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie pojęcie to występuje w dwóch znaczeniach, a mianowicie w znaczeniu wąskim oraz szerokim. Za działki sąsiednie w znaczeniu wąskim uznaje się wyłącznie działki pozostające w fizycznej styczności z działką, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast działki sąsiednie w znaczeniu szerokim to również działki, które nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak znajdują się w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczna całość. Zdecydowana większość doktryny i orzecznictwa opowiada się za szerokim rozumieniem tego pojęcia, wywodząc taki wniosek przede wszystkim z wykładni celowościowej przepisu. Zwraca się uwagę, że celem komentowanego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej, jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy.

Przedstawione wyżej stanowisko znajduje również potwierdzenie w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy nie ogranicza się wyłącznie do działek bezpośrednio stykających się z terenem nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ale obejmuje również działki znajdujące się "sąsiedztwie dalszym".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że istotna z punktu widzenia ustalenia warunków nowej zabudowy nie jest odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od istniejącej zabudowy, ale okoliczność występowania odpowiedniej zabudowy na obszarze analizowanym wyznaczonym według przepisów rozporządzenia. Na obszarze analizowanym w przedmiotowej sprawie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w oparciu o którą organ miał możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Znajduje to potwierdzenie w treści sporządzonej w sprawie analizy, w której stwierdzono jednoznacznie, że na terenie analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a są to działki nr [...], [...] [...] [...], [...] i [...] obr. [...]. W analizie zawarto również szczegółowe ustalenia w zakresie parametrów zabudowy zlokalizowanej na terenie analizowanym.

W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z zawartymi w uzasadnieniu decyzji odmownej twierdzeniami odnośnie braku możliwości ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy z uwagi na brak występowania w obszarze analizowanym działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenie to jest dla skarżącego całkowicie niezrozumiałe z uwagi na fakt, że wnioskowany do zabudowy teren znajduje się w stosunkowo bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która niewątpliwie znajduje się w granicach obszaru analizowanego i może stanowić podstawę do ustalenia dla wnioskowanej inwestycji parametrów zabudowy. Nie jest przy tym zgodne z prawdą stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, że objęty wnioskiem teren zlokalizowany jest w centrum rozległych otwartych terenów zielonych. Jest on bowiem zlokalizowany na skraju terenów otwartych, w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Ustalenia organów w tym zakresie wskazują na bardzo pobieżną analizę przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy w tym przedmiocie stwierdziły, że planowane zamierzenie nie spełnia wymogów określonych tym przepisem w zakresie kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Trudno się z takim stanowiskiem zgodzić w sytuacji, gdy w terenie analizowanym niewątpliwie występują działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych. Jak natomiast wykazano powyżej, pominięcie tych działek przez organy było całkowicie nieuzasadnione. Przeszkody do ustalenia warunków zabudowy nie może również stanowić wskazywany przez Kolegium "kontekst urbanistyczny" obszaru. Nie jest to bowiem okoliczność, która w świetle przepisów prawa może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji administracyjnej.

Za nieprawidłowe należy również uznać działania organów związane z oceną przedłożonej przez inwestora informacji na temat zaopatrzenia inwestycji w wodę oraz oceną skutków barku przedłożenia umowy na budowę sieci wodociągowej do terenu inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że jest to okoliczność, która uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W tym zakresie należy zauważyć, że organy obu instancji w toku postępowania nie kwestionowały prawidłowości przedłożonej prze inwestora informacji o możliwości zaopatrzenia inwestycji w wodę wydanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji SA w K. i nie wzywały inwestora do uzupełnienia lub zmiany wniosku w tym zakresie. Inwestor nie był również informowany o ewentualnych negatywnych konsekwencjach załączenia do wniosku kwestionowanej obecnie informacji o warunkach zaopatrzenia inwestycji w wodę.

Tym samym należy uznać, że decyzja odmowna została wydana w oparciu stwierdzony przez organ brak wniosku, do uzupełnienie którego inwestor nie był wzywany. Nie sposób takie działanie uznać za zgodne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ administracji publicznej nie powinien bowiem wyciągać negatywnych konsekwencji z ewentualnych braków, na które nie zwracał wcześniej uwagi inwestorowi.

Skarżący zwracał też uwagę na poważne wady uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Treść uzasadnienia musi być zgodna z art. 107 § 3 k.p.a., uznając za niewystarczające w szczególności odniesienie się do wniesionych przez inwestora uwag i zastrzeżeń wskazujących na istotne rozbieżności pomiędzy treścią sporządzonej w sprawie analizy, a wydaną na jej podstawie decyzją. Za niewystarczające należy uznawał także wywody organu w przedmiocie pominięcia występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W powyższej sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6,7,8,11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności podnoszonych w niej zarzutów.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w analizowanej ustawie, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami k.p.a. normującymi postępowanie wyjaśniające.

W myśl § 3 rozporządzenia wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej stwierdziły, że w razie realizacji inwestycji nie będzie spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Co prawda w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zbliżona funkcją i gabarytami do planowanej, ale nawiązanie do niej przy ustalaniu warunków zabudowy nie gwarantowałoby zachowania ładu przestrzennego. Tym samym organy uznały, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Takiego stanowiska organów administracji publicznej nie można zaakceptować.

W szczególności należy mieć na uwadze, że decyzja o ustaleniu warunków bez jednoznacznych i wynikających wprost z przepisów podstaw prawnych nie może prowadzić do faktycznego wprowadzenia na danym obszarze zakazu zabudowy. Właściwym instrumentem prawnym dla wprowadzania takiego zakazu jest bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1944/12, Lex Omega nr 1452833).

Z tego też powodu rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1205/13, Lex Omega nr 1444519).

Zawężająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Gd 841/13, Lex Omega nr 1470207).

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje zatem już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 września 2013r., sygn. akt II SA/Kr 699/13, Lex Omega nr 1462074; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt IV SA/Po 264/14, Lex Omega nr 1455483). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym możliwe było określenie cech nowej zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie - w znaczeniu szerokim - są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 447/13, Lex Omega nr 1348455).

W aktach sprawy znajduje się załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K. [...], z dnia 23 maja 2014 r. (k. [...] akt administracyjnych) – graficzna część analizy urbanistyczno – architektonicznej. Wynika z niej, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – działki nr [...] (ul. T.). W obszarze analizowanym istnieje kilka innych zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Budynek mieszkalny istnieje np. na działce nr [...], bezpośrednio przylegającej do ul. T. Z kolei budynki na działkach nr [...]i [...]posiadają dostęp pośredni, poprzez inne działki, oznaczone symbolem "dr". Na działce nr [...] również istnieje budynek mieszkalny. Oznacza to spełnienie warunku dotyczącego istnienia w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępna z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzenia organu pierwszej instancji o wyznaczeniu "czytelnej w przestrzeni granicy, poza którą w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie rozległe tereny zielone" (analiza urbanistyczno-architektoniczna, k. [...] akt administracyjnych; decyzja organu pierwszej instancji, k. [...]), jako uzasadnienie braku dobrego sąsiedztwa nie jest dopuszczalne. W ten bowiem sposób organ administracji publicznej wprowadza de facto zakaz zabudowy terenu w granicach administracyjnych miast, czego w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie wolno mu czynić. Nie jest tu dostateczną podstawą ani opinia architekta, a nie akceptacja przez organ takiej opinii, wydanej wbrew treści przepisów rangi ustawowej.

Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji szereg przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 25 ust. 1 pkt 3) oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 13, art. 71 ust. 3, art. 101, 127 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 6), nie mniej jednak nie powiązał w wyraźny treści tych przepisów z przedmiotową sprawą oraz kwestią realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mimo to powołanie wymienionych przepisów w decyzji może sprawiać wrażenie wskazania na brak realizacji przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Należy zatem w tym miejscu podkreślić, że żaden z powołanych w decyzji z dnia 23 maja 2014r. przepisów ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że część terenu inwestycji, na której przewidziano zabudowę kubaturową, znajduje się w granicach obszaru Natura 2000-[...].

Powołany przez organ pierwszej instancji art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) stanowi, że sieć obszarów Natura 2000 obejmuje obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 tej ustawy, zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Powołany również w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1232 ze zm., dalej oznaczona jako: p.o.ś.) stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o ochronie środowiska - rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:

a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,

c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

Stosownie do art. 71 ust. 1 p.o.ś. zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 71 ust. 3, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu powinny w jak największym stopniu zapewniać zachowanie jego walorów krajobrazowych.

Artykuł 101 p.o.ś. stanowi, że ochrona powierzchni ziemi polega na:

1) racjonalnym gospodarowaniu;

2) zachowaniu funkcji środowiskowych, gospodarczych, społecznych i kulturowych, w tym między innymi:

a) produkcji żywności oraz biomasy,

b) magazynowaniu, filtrowaniu i przekształcaniu składników odżywczych, substancji i wody,

c) podstaw rozwoju życia i różnorodności biologicznej,

d) źródła surowców,

e) rezerwuaru pierwiastka węgla,

f) zbioru dziedzictwa geologicznego, geomorfologicznego i archeologicznego;

3) zapobieganiu zanieczyszczeniu substancjami powodującymi ryzyko oraz na remediacji;

4) zachowaniu jak najlepszego stanu gleby poprzez zapobieganie:

a) erozji wodnej i wietrznej,

b) spadkowi zawartości próchnicy glebowej,

c) zagęszczaniu, przez co rozumie się wzrost gęstości objętościowej i zmniejszanie porowatości gleby,

d) zasoleniu na skutek gromadzenia się w glebie soli rozpuszczalnych,

e) działaniom powodującym zakwaszanie;

5) minimalizacji stopnia i łagodzeniu skutków zasklepienia gleby poprzez:

a) ograniczanie do niezbędnego minimum powierzchni gleby objętej zabudową,

b) zachowywanie lub tworzenie powierzchni biologicznie czynnych gleby, zdolnych do łagodzenia degradującego działania terenów zabudowanych i zanieczyszczeń środowiska;

6) zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

7) przeciwdziałaniu niekorzystnym zmianom naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi polegającym na:

a) ograniczaniu tworzenia, powstałych w wyniku przemieszczania lub usuwania mas ziemnych i skalnych oraz odpadów wydobywczych, wykopów, wyrobisk, nasypów i zwałowisk,

b) zapobieganiu niszczeniu gleby, w tym mieszaniu jej poziomów genetycznych, które nie wynika z uprawy gruntów ornych,

c) zapobieganiu i ograniczaniu niszczenia pokrycia terenu roślinnością,

d) zapewnieniu racjonalnego wykorzystania przemieszczanych lub usuwanych mas ziemnych i skalnych,

e) zapewnieniu racjonalnego wykorzystania warstwy próchnicznej gleb, głównie w kierunku odtworzenia i ulepszania gleb,

f) ponownym kształtowaniu funkcji lub przygotowaniu do pełnienia nowych funkcji terenów, na których występuje niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 p.o.ś., ochrona zwierząt oraz roślin polega na:

1) zachowaniu cennych ekosystemów, różnorodności biologicznej i utrzymaniu równowagi przyrodniczej;

2) tworzeniu warunków prawidłowego rozwoju i optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku;

3) zapobieganiu lub ograniczaniu negatywnych oddziaływań na środowisko, które mogłyby niekorzystnie wpływać na zasoby oraz stan zwierząt oraz roślin;

4) zapobieganiu zagrożeniom naturalnych kompleksów i tworów przyrody.

W myśl art. 127 ust. 2 ochrona, o której mowa w ust. 1, jest realizowana w szczególności poprzez:

1) obejmowanie ochroną obszarów i obiektów cennych przyrodniczo;

2) ustanawianie ochrony gatunków zwierząt oraz roślin;

3) ograniczanie możliwości pozyskiwania dziko występujących zwierząt oraz roślin;

4) odtwarzanie populacji zwierząt i stanowisk roślin oraz zapewnianie reprodukcji dziko występujących zwierząt oraz roślin;

5) zabezpieczanie lasów i zadrzewień przed zanieczyszczeniem i pożarami;

6) ograniczanie możliwości wycinania drzew i krzewów oraz likwidacji terenów zieleni;

7) zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, zwłaszcza gdy przemawiają za tym potrzeby ochrony gleby, zwierząt, kształtowania klimatu oraz inne potrzeby związane z zapewnieniem różnorodności biologicznej, równowagi przyrodniczej i zaspokajania potrzeb rekreacyjno-wypoczynkowych ludzi;

8) nadzorowanie wprowadzania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, przepisy art. 71 ust. 1 i 3 p.o.ś. mają charakter postulatywny i zawierają jedynie dyrektywę przy uchwalaniu studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nakazującą uwzględnienie konieczności ochrony środowiska (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 768/11, Lex Omega nr 1162407). Te same uwagi można odnieść do pozostałych przepisów p.o.ś., wskazanych w decyzji z dnia 23 maja 2014r. Z całą pewnością nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy do odmówienia inwestorowi ustalenia warunków zabudowy.

Odnośnie powołanego wyżej art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który nie został wskazany w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. należy wskazać, że nie każde oddziaływanie na etapie realizacji przedsięwzięcia wyklucza przyjęcie, iż oddziaływanie przedsięwzięcia nie będzie znaczące, w rozumieniu przepisów dotyczących ochrony obszarów "Natura 2000". Rolą organu administracji w sprawie indywidualnej jest ocena i właściwa kwalifikacja ingerencji. Należy dokonywać tego kierując się powszechnym rozumieniem kwalifikatora "znaczący". W tym kontekście może odgrywać znaczenie rozmiar ingerencji zarówno z uwagi na intensywność, jak i czas. Nie można a priori założyć, iż nawet znaczna intensywność ingerencji, o ile nastąpi ona w określonym krótkim czasie nie będzie miała wpływu na zachowanie dóbr chronionych. Rozważając kwestie, czy ingerencja jest istotna trzeba mieć na uwadze względy, dla których utworzone obszar a w tym, czy konkretna ingerencja zredukuje obszar występowania kluczowych siedlisk lub liczebność populacji kluczowych gatunków, naruszy równowagę między nimi, spowoduje fragmentację obszaru, spowoduje utratę lub redukcję kluczowych cech (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1395/07, Lex Omega nr 457203).

W tym kontekście należy zauważyć, że Prezydent Miasta K. uzyskał informację na temat położenia terenu inwestycji w granicach obszaru "Natura 2000" od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (pismo znak [...] z dnia 20 grudnia 2013r., k. [...]-[...]akt administracyjnych) W piśmie tym wskazano na treść art. 33 ustawy o ochronie przyrody, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że ma wątpliwości czy planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na siedliska gatunków chronionych. Wskazał też, że zgodnie z zasadą przezorności należy przyjąć, że takie oddziaływania wystąpią. Zauważył, że zgodnie z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednol.: Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) zasadnym byłoby przeanalizowanie możliwości negatywnego oddziaływania realizacji przedmiotowej inwestycji na stan siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000. Mimo tak wyraźnego wskazania, organy administracji publicznej, prowadzące kontrolowane postępowanie w ogóle nie rozważyły, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i czy zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 96 i n. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie wyjaśniły tym samym wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ten właśnie aspekt zagadnienia, który ma znaczenia dla zasadności wniosku inwestora, został jednak w sprawie pominięty i w sposób niedopuszczalny zastąpiony wprowadzeniem ograniczeń z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., których nie da się wyprowadzić z tego przepisu.

Organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., tj. wymogu, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagadnieniem tym zajęło się natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając, że nie zostało wykazane, aby inwestycja była w sposób wystarczający zaopatrzona w wodę. Zdaniem organu odwoławczego takiego uzbrojenia obecnie brak, nadto w aktach nie ma umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną, z materiału dowodowego natomiast nie wynika, by taka umowa została zawarta ani by uzbrojenie było projektowane. Kolegium uznało jednocześnie, że zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną i gaz oraz kwestia zagospodarowania ścieków (przydomowe oczyszczalnie) nie budzi wątpliwości. W aktach sprawy znajdują się "Oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego", wydane przez [...] Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. w T. (k. [...]-[...] akt administracyjnych) oraz "warunki przyłączenia", wydane przez [...] S.A. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Potwierdzają one, że możliwe jest wykonanie uzbrojenia w zakresie przyłączenia do sieci elektrycznej i gazowej. Natomiast z "informacji technicznej" Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. (k. [...]-[...] akt administracyjnych) wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie rozpatrywanej lokalizacji brak miejskiej sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej, w planie wieloletnim rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych nie jest również przewidziana budowa tych sieci w tym rejonie. Na tej informacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło ustalenia w zakresie braku odpowiedniego uzbrojenia terenu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że informacja pochodzi z dnia 26 lipca 2013 r., a więc niemal sprzed roku przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Ponadto Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji wskazało w niej również, że "...doprowadzenie wody dla potrzeb planowanej zabudowy jednorodzinnej (dwa budynki) wiązałoby się z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej we wskazanej drodze dojazdowej oraz po przedmiotowym terenie, w nawiązaniu do miejskiego wodociągu..." (punkt [...] informacji), a "Inwestor może rozbudować miejską sieć wodociągową na warunkach określonych w umowie dotyczącej budowy sieci wodociągowej oraz podanych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia sieci" (punkt 6). W informacji podano też, że "oświadczenie o zapewnieniu dostawy wody oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej zostanie wydane przez MPWiK S.A. po przedstawieniu dokumentacji projektowej..." (punkt [...]). Treść informacji nie zawiera zatem stwierdzeń pozwalających uznać, że przyłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej jest wykluczone. Wręcz przeciwnie, wynika z niego, iż techniczna możliwość przyłączenia istnieje po rozbudowie sieci, której można dokonać na podstawie umowy z inwestorem. Istotnie, na podstawie tego dokumentu można stwierdzić, że w dniu jego wystawiania nie istniało przyłączenie, nie było projektowane i nie została zawarta stosowna umowa. Nie można wykluczyć, że pomiędzy wydaniem informacji a rozpatrzeniem sprawy przez organ drugiej instancji inwestor zawarł stosowną umowę, co oznaczałoby, że uzbrojenie terenu jest wystarczające. Jeżeli nie wynika to z dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy, organ administracji publicznej – w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – winien był wezwać inwestora do przedstawienia stosownych informacji dotyczących istnienia takiej umowy, jak również pouczyć go o skutkach jej braku w trybie art. 9 k.p.a. Bez takiego wezwania i pouczenia ustalenia w zakresie uzbrojenia należy uznać za przedwczesne.

W niniejszej sprawie doszło zatem w obu instancjach do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nadto decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem prawa procesowego – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należało zatem uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej przyjmą przedstawioną wyżej interpretację przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i uznają, że została ona w niniejszej sprawie zrealizowana. Nadto uzupełnią materiał dowodowy w taki sposób, by można było ustalić, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w razie konieczności wzywając inwestora do przedstawienia stosownych dokumentów. Uwzględnią również wskazania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2013r. i rozważą przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 96 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, przyjmując za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.