Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 384/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skarg M. Ł. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 kwietnia 2023 r. I. stwierdza bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 5 kwietnia 2023r. orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 5 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia opisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu na rzecz M. Ł. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów powstępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Ł. jest bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 5 kwietnia 2023 r.

Jak wynikało z akt sprawy, powołanym wnioskiem złożonym drogą elektroniczną, Skarżąca wystąpiła do organu w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Domagała się udostępnienia umów wraz ze wszystkimi aneksami zawartych w trybie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) pomiędzy Gminą Wrocław, statio municipi: Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu a spółkami: O. sp. z o.o. (uprzednio E. sp. z o.o.) z/s w W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy "ul. [...]" we W.; E. sp. z o.o. z/s we W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy "ul. [...]" we W., wskazanych we wniosku działek ewidencyjnych; B. sp. z o.o. z/s w W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy "ul.[...]" we W.; P. sp. z o.o. z/s we W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy "ul. [...]" oraz [...] we W.; B. sp. z o.o. z/s w W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy [...] oraz przy "ul. [...]" we W.; D. sp. z o.o. z/s we W. (o podanym we wniosku adresie i nr KRS) - w odniesieniu do nieruchomości położonych przy "ul.[...]" we W.

Skarżąca wskazała tryb i formę przekazania żądanych informacji (elektronicznie na podany we wniosku adres, w formie odwzorowań odpowiednich dokumentów (skanów).

Pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. organ powiadomił Skarżącą o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy, ustalając go na dzień 5 maja 2023 r., wyjaśnił przyczyny podjętej czynności.

Pismem z dnia 5 maja 2023 r. organ poinformował Skarżącą, że wnioskowane informacje nie dotyczą spraw publicznych, o jakich mowa w art. 1 u.d.i.p. Objaśniając przyjęty pogląd wskazał na cele ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wiąże się z charakterem udostępnianych w tym trybie danych odnoszących się do spraw publicznych. Te zaś definiował jako mające znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też istotnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wyklucza to zaspokajanie indywidualnych potrzeb, które dotyczą zagadnień publicznych, ale motywem ich pozyskania są względy handlowe, edukacyjne, zawodowe, czy też na potrzeby ewentualnych postępowań sądowych. Tezy te organ wywodził z powołanego w piśmie orzecznictwa sądów administracyjnych, zwracając uwagę na nadużycie prawa do informacji publicznej, które w judykaturze jest postrzegane jako chęć pozyskania danych dotyczących kwestii spornych powstałych na tle wykonywania umowy cywilnoprawnej, dla celów dowodowych na potrzeby innego postępowania. Ujawnienie takich okoliczności wyklucza uznanie, że wniosek Strony dotyczy informacji publicznej. W opinii organu złożony wniosek został podpisany przez Skarżącą będącą radcą prawnym w Kancelarii S. Sp. k". W obszarze, którego dotyczą żądane dane wskazana Kancelaria reprezentuje interesy spółki "B. z o.o. K. Sp.k", która nie wywiązała się z umowy z dnia 2 marca 2021 r. (o podanym w piśmie numerze) i w związku z prowadzoną korespondencją strony pozostają w sporze. Tym samym żądane informacje pozyskiwane są w interesie prywatnym na potrzeby klienta Kancelarii i jego spraw spornych z organem. W takiej sytuacji nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 18 sierpnia 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie złożonego w dniu 5 kwietnia 2023 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 – ust. 3 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czego skutkiem jest ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji publicznej; art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że dla uznania danej informacji za informację publiczną istotne znaczenie mają motywy, jakimi kieruje się wnioskodawca składając wniosek, podczas gdy organ zobowiązany jest do badania tylko i wyłącznie tego, czy dana informacja spełnia przesłanki wskazane w ustawie, a nie badania celu dla jakiego wniosek ten został złożony; art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewydanie we właściwej formie odmowy udostępnienia informacji publicznej, która zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji.

Strona wnioskowała o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do niezwłocznego, w terminie 14 dni od wyroku, wykonania wniosku z dnia 5 kwietnia 2023 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej, we wskazanej formie i trybie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dalszej części Skarżąca wywodziła dopuszczalność skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu podkreślała, że wniosek nie ujawniał celu jakiemu miały służyć żądane informacje, w szczególności pozyskania ich na potrzeby Kancelarii, z którą współpracuje. Treść wniosku wskazywała wprost, że Strona działa w imieniu własnym. Podkreślała, że choć jest zatrudniona w ww. Kancelarii, to w sprawie, której dotyczy skarga nie występuje w jej imieniu, nie posiada także umocowania do działania w imieniu wskazanej przez organ spółki. Zawracała także uwagę, że przedłużenie terminu może dotyczyć terminów otwartych, tymczasem organ czynności w tym zakresie podjął po upływie 14 dniowego terminu, tj. 20 kwietnia 2023r. Termin zaś upłynął z dniem wcześniejszym. W dalszych wywodach, wspierając się na treści art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p., podkreślała, że prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu, niedopuszczalne jest domaganie się wykazania interesu prawnego, czy faktycznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem wyjątku opisanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który nie jest przypadkiem tej sprawy. Na poparcie swych racji Strona przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, akcentując brak konieczności wykazania celu wykorzystania żądanych informacji oraz uznanie charakteru informacji publicznej w odniesieniu do dokumentów, które są lub będą dowodem w innych sprawach. Skarżąca zarzucała organowi nie tylko to, że badał jej interes w pozyskaniu spornych danych ale także dokonał samodzielnego ustalenia tej okoliczności, co stanowi nadużycie prawa. W kręgu zarzutów kierowanych pod adresem organu znalazło się także poniechanie ustalenia, analizy charakteru żądanych danych i skupianie się na domniemanym celu wnioskowania o udostępnienie informacji. Przy czym organ w żaden sposób nie wykazał, że sporne dane są w jakikolwiek sposób związane z konkretnym, indywidualnym interesem prawnym Skarżącej, uzasadnienia w tym zakresie nie zastąpi przywołanie poglądów orzecznictwa. Skarżąca zdefiniowała pojęcie nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej wykluczając, że zaistniało w rozpoznawanej sprawie. Podkreślała konieczność ostrożnego odwoływania się do tej instytucji właśnie z uwagi na szerokie pojmowanie prawa dostępu do informacji publicznej.

W opinii Skarżącej informacje, których się domaga niespornie stanowią informację publiczną, dotyczą kwestii odnoszących się do dróg publicznych obejmujących także drogi gminne. Końcowo zarzucała brak właściwej formy rozpoznania jej wniosku, gdyż odmowa udostępnienia informacji publicznej winna przybrać formułę decyzji, tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wspierając się poglądami orzecznictwa Strona wskazywała na czym polega bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, podkreślając, że okoliczność ta wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał pogląd wyrażony w piśmie z dnia 5 maja 2023r. stanowiącym odpowiedź na wniosek Strony. Podkreślał, że wniosek złożono w ww. dacie po godzinach pracy urzędu, zatem bieg terminu na jego rozpoznanie winien być liczony od dnia następującego, zatem informacja o przedłużeniu terminu została przekazana w terminie. Organ wyjaśniał, że Skarżąca jest częścią zespołu Kancelarii Prawnej, która reprezentowała spółkę B. sp. z o.o. K. sp.k. Informacje te uzyskał ze strony internetowej Kancelarii, która w tym czasie licznie korespondowała z organem w imieniu ww. klienta. Treść złożonego do organu wniosku ewidentnie wskazywała, że Strona nie działała w imieniu własnym (adres, zakres zadania). W czasie procedowania wniosku klient Kancelarii był z organem w sporze dotyczącym wskazanych we wniosku umów. Co istotne Skarżąca wniosek o udostępnienie spornych informacji przekazała do wiadomości pełnomocników klienta Kancelarii. Na poparcie tych twierdzeń organ przedłożył pozew wraz z pełnomocnictwami, celem wykazania, że wszystkie ww. umowy stanowią dowód w sprawie sądowej. Dodał, że złożenie pozwu wraz z dowodami w postaci czterech umów (także wskazanych we wniosku Strony) oraz wniosek o zobowiązanie organu do przedłożenia pozostałych nastąpiło dziwięć dni po wystosowaniu spornego wniosku. Okoliczności te potwierdzają prawidłowość przyjętego przez organ podglądu. Podkreślał, że Strona posługuje się adresem Kancelarii, a nie prywatnym mailem. W opinii organu żądane informacje są związane ze sporem sądowym i za nieprawdopodobne należy uznać zbieg okoliczności wskazujący na przypadkowe zainteresowanie Skarżącej ww. umowami dotyczącymi przebudowy drogi we fragmencie dotyczącym spraw spornych klienta jej Kancelarii. Tym samym słuszny jest wniosek, że żądanie złożone przez Stronę nie służyło celom publicznym ale zawodowym – na potrzeby prowadzonego postępowania sądowego. Organ wskazał, że jeśli wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji w innym trybie, a z całokształtu okoliczności wynika, że informacja jest składana w indywidualnej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Nadto organ wyjaśniał, że wszystkie wnioskowane umowy znajdują się w posiadaniu sądu cywilnego w sprawie prowadzonej przez Kancelarię stanowiąc akta sądowe. Niniejsza skarga ma służyć prowadzeniu dalszych sporów z organem i dezorganizacji pracy. Skarżąca ma dostęp do ww. umów, gdyż znajdują się w Kancelarii, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ wywodził, że postępowanie Strony stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.

Poza tym w opinii organu umowy zawierane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jako całość nie stanowią informacji publicznej. Przywołując ww. regulację oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazał, że uzgodnienie wydawane na podstawie ww. zapisu zawiera informacje w jakim zakresie ma zostać przebudowana droga. Z uzgodnienia wynika obowiązek zawarcia ww. umowy, zawiera informacje jaki obowiązek został nałożony na inwestora, w jakim zakresie może on dysponować mieniem publicznym. Szczegółowe warunki zawarte następnie w umowie obejmują techniczne szczegóły wykonania obowiązku, terminy, materiały, nie donoszą się do wydatkowania finansów publicznych, czy rozporządzania mieniem publicznym. Kwota jaką podaje inwestor w umowie ma charakter szacunkowy, nie jest weryfikowana na żadnym etapie przez organ, ponieważ koszty te ponoszone są wyłącznie przez inwestora i nie są związane z wydatkowaniem środków publicznych. Ponownie odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że nie każda umowa podlega ujawnieniu, dotyczy to porozumień, które ze względu na swój charakter winny zostać udostępnione, w tym umów odnoszących się do wynagrodzenia ze środków publicznych, korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub realizujących zadania publiczne. W opinii organu umowy zawierane we wskazanym trybie nie stanowią informacji publicznej. Zawierane są z prywatnym inwestorem, w sytuacji gdy wymagana jest przebudowa układu drogowego niezbędnego do obsługi inwestycji, finansowana ze środków prywatnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć Sąd nie podziela słuszności wszystkich podnoszonych w niej zarzutów.

Spór w rozpoznawanej sprawie zasadza się na ocenie słuszności postępowania organu negującego charakter żądanych przez Stronę informacji jako informacji publicznej. Stanowisko to wsparte jest na dwóch tezach, przy czym jedna z nich wyrażona została dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Zasadniczy podgląd organu negujący prawo Strony do uzyskania wnioskowanych umów wynika z motywów pozyskania spornych danych, co organ wywodzi z wiedzy posiadanej z urzędu, analizy strony internetowej innego podmiotu oraz treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W opinii organu Skarżąca, będąca częścią zespołu prawnego Kancelarii reprezentującej podmiot toczący spór z organem na tle realizacji umowy zawartej na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych, domaga się udostępnienia wskazanych we wniosku umów (zawartych z innymi podmiotami w ww. trybie) wyłącznie w celach zawodowych a nie w interesie publicznym. Taka motywacja świadczy o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Kolejną przesłanką przemawiającą za poprawnością poglądu organu przyjętego w piśmie z dnia 5 maja 2023 r. jest charakter umów, których udostępnienia domaga się Strona, nie odnoszą się one do wydatkowania środków publicznych, czy też rozporządzania mieniem publicznym. Zasadne było zatem poinformowanie Strony, że charakter żądanych danych nie stanowi informacji publicznej, wobec czego organ nie ma obowiązku ich udostępnienia. Informacja taka winna być przekazana wnioskodawcy w formie zwykłego pisma.

Odmienny pogląd na ocenę charakteru spornych informacji prezentuje Strona wskazując na konstytucyjne umocowanie prawa do informacji publicznej, brak w treści wniosku danych pozwalających na przyjęcie działania w interesie prywatnym. Zawracała uwagę na bezwarunkowy dostęp do informacji publicznych, które niewątpliwe stanowią sporne umowy odnoszące się do inwestycji drogowych.

Oceniając postępowanie organu w tej sprawie, w kontekście zarzucanych przez Stronę naruszeń prawa, wyjaśnienia wymaga, że bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej może się przejawiać nie tylko w całkowitym milczeniu organu ale także w błędnym założeniu, że żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej, względnie w zastosowaniu nieprawidłowej formy działania, co jednak, wbrew zarzutom skargi nie jest przypadkiem tej sprawy. Zgodnie z utrwalonym tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu.

Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma sporu, co do tego, że Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu jest pomiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tego umocowania stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Sporny jest natomiast charakter żądanych informacji jako informacji publicznej. W pierwszej kolejności odnosząc się do argumentacji organu przywołanej w odpowiedzi na skargę, a negującej publiczny charakter wnioskowanych danych, a dotyczących umów zawieranych w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tym przepisie jest bardzo szerokie. Dalsze regulacje - art. 6 u.d.i.p. - uszczegóławiają pojęcie informacji publicznej, przy czym podany tam katalog przedmiotowy ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W tym kontekście umowy zawierane przez organ w związku z realizacją powierzonych mu zadań publicznych stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej ustawa o samorządzie gminnym) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Tym samym wszelkie sprawy związane z zarządzaniem, gospodarowaniem, urządzaniem, budową, czy przebudową dróg gminnych będą mieściły się w zakresie spraw publicznych, dotyczą bowiem wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Wszelkie informacje dotyczące tej sfery, w tym jak wskazano zarządu majątkiem gminy, mieszczą się w zakresie informacji publicznych. Obszar ten obejmuje także treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.

Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2).

Z powołanego przepisu wynika, że inwestor inwestycji niedrogowej jest w określonych okolicznościach faktycznych obciążony obowiązkiem przebudowy lub budowy dróg publicznych. Realizacja tego zadania i dookreślenie szczegółowych warunków wymaga zawarcia wskazanej umowy. W opinii Sądu nie może budzić wątpliwości, że jej zawarcie i realizacja stanowi przejaw zarządzania majątkiem publicznym i realizacji zadań publicznych, co przekłada się na uznanie, że zwarte w tym zakresie porozumienia, nawet jeśli nie generują po stronie organu wydatków, będą się mieściły w obszarze informacji publicznych. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji w obszarze majątku publicznego, odnoszą się do faktów, a więc -zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych.

Odmienny pogląd organu w tym zakresie wyrażany w odpowiedzi na skargę należy uznać za nietrafny.

Taką ocenę, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd podtrzymuje w odniesieniu do argumentacji organu przedstawionej w piśmie z dnia 5 maja 2023 r, stanowiącym odpowiedź na wniosek Strony z dnia 5 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Swoją odmowę wsparł na stwierdzeniu nadużycia prawa, przejawiającym się w żądaniu udostępnienia spornych umów w celach zawodowych, a nie w interesie publicznym. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawiona argumentacja nie wytrzymuje krytyki.

Pojęcie nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma umocowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ukształtowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zasadniczo w piśmiennictwie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21 i powołane tam orzecznictwo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21, dostępne w CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21; z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 dostępne w CBOSA, oraz M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).

Nadto odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się teza wykluczająca odwoływanie się do działania w interesie własnym, a nie publicznym przy ocenie wniosku o dostęp do informacji publicznej, w sytuacji gdy kategoria nadużycia prawa nie jest treścią żadnej normy prawnej (por. wyrok naczelnego sadu administracyjnego z dnia 22 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5540/21, orzeczenie dostępne w CBOSA). W obszernym uzasadnieniu Sąd zwracał uwagę na konstytucyjny charakter uprawnienia dostępu do informacji publicznej stwierdzając, że "nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Zupełnie na marginesie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego".

Przedstawiony pogląd, którego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela w całej rozciągłości, potwierdza, że prawo dostępu do informacji publicznej winno być postrzegane możliwe jak najszerzej.

W rozpoznawanej sprawie twierdzenia o nadużyciu prawa do informacji publicznej organ wywodzi z faktu, że Skarżąca pracuje w Kancelarii Prawnej prowadzącej sprawę podmiotu będącego w sporze prawnym z organem na tle umowy odnoszącej się do przebudowy drogi publicznej. Potwierdza to fakt korzystania z adresu służbowego poczty elektronicznej, przesłania wniosku do wiadomości pełnomocników procesowych podmiotu wiodącego spór z organem oraz zakres przedmiotowy żądanych umów (dotyczących tego samego obszaru). W opinii Sądu wskazana argumentacja, w zestawieniu z konstytucyjnym umocowaniem prawa do informacji publicznej, brakiem konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego nie uzasadnia poglądu organu, wspartego wszakże na pewnym domniemaniu, nie faktach, że intencją Strony było pozyskanie umów wyłącznie w celach zawodowych. Nie sposób tego wywodzić z okoliczności posługiwania się służbowym adresem poczty elektronicznej, czy z zakresu żądanych danych. Skoro prawo do informacji publicznej stanowi zasadę, która winna być wykładana w możliwie najszerszy sposób, to wyjątek od tej zasady musi mieć charakter szczególny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W tej zaś sprawie takiej tezy trudno bronić, gdyż jak wskazano stanowisko organu wsparte jest na domniemaniach wyprowadzanych z własnych ustaleń. Nie wykazano aby Skarżąca była umocowana do zastępowania spółki – klienta Kancelarii w sporze z organem, ze współpracy Strony w ramach jednej kancelarii prawnej z pełnomocnikami ww. spółki nie sposób wywodzić, że jej działania mogły służyć zaspokojeniu jej indywidualnego interesu związanego z toczonym sporem. Wyprowadzenie takiego wniosku wspiera się wyłącznie na ocenie organu i jego przypuszczeniach. Wywodząc zaś nadużycie prawa organ ma obowiązek wspierania się na faktach nie domniemaniach. W takiej sytuacji nie sposób pozbawić Skarżącej jej konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Tym samym argumentacja organu nie mogła okazać się uzasadniona.

Wbrew stanowisku organu pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, a odnoszący się do pozyskania przez pełnomocników spółki spornych umów, co miałoby uzasadniać zaspokojenie żądań Strony i bezprzedmiotowość postępowania nie ma uzasadnienia. Dostrzec trzeba, że umowy zostały pozyskane przez inny podmiot, a nie Stronę.

Sąd podziela zatem argumentację skargi, co charakteru żądanej informacji oraz prawa do jej uzyskania przez Skarżącą. Nie realizując tych uprawnień organ dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1635 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności i stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej podstawie Sąd stwierdził bezczynność organu, a wobec braku podjęcia przez organ właściwych czynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony zobowiązał organ do ich dokonania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd do oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania w sposób sprawny, a fakt, że Sąd nie podzielił wykładni prawa przedstawionej przez organ nie może uzasadniać rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd podziela stanowisko organu wyrażane w odpowiedzi na skargę, że termin na rozpoznanie wniosku będzie liczony od dnia jego wpływu do organu i możliwości zapoznania się z jego treścią, co nastąpiło w dniu 6 kwietnia 2023 r. Poza tym błędne jest stanowisko Skarżącej, że w sytuacji uznania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej (co nie dotyczy tej sprawy) obowiązkiem adresata wniosku jest wydanie w tym zakresie decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem tylko w tych przypadkach określonych ustawowo konieczna i właściwa jest forma decyzji. Rację ma organ, że uznanie, że wniosek nie odnosi się do informacji publicznej skutkuje obowiązkiem poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Przyjmując - w opinii Sądu nieprawidłowo, co wyjaśniono w motywach uzasadnienia – że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej organ zareagował w formie prawem nakazanej, to zaś wskazuje na wolę organu załatwienia wniosku Strony i potwierdza tezę o braku rażącego naruszenia prawa.

Uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 5 kwietnia 2023 r. Sąd orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku. W pkt II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony zakreślając termin 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie o kosztach (pkt III sentencji wyroku) ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).