Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2823/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 112, art. 128, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. S.A. z siedzibą w Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 29/19 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 8 listopada 2018 r. nr GN-III.7581.251.2018.KR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. K. na rzecz X. S.A. z siedzibą w Y. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 29/19 uchylił zaskarżone przez K. K. postanowienie Wojewody Łódzkiego z 8 listopada 2018 r. nr GN-III.7581.251.2018.KR oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Bełchatowskiego z 22 czerwca 2018 r. znak WS.683.118.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. K. we wniosku z 21 maja 2018 r. wystąpił do Starosty Bełchatowskiego o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], położonej w obrębie A., gmina B. ze względu na powstanie pasa ochronnego wynikającego z posadowienia linii elektroenergetycznej [...] C. – D., C. – E., przęsło [...].

Starosta Bełchatowski postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. nr WS.683.118.2018 odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, uznając, że w dacie ograniczenia korzystania z nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), powoływana jako "ustawa wywłaszczeniowa", która nie przewidywała możliwości wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości i w konsekwencji – decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, że może on dochodzić roszczeń o ustalenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 8 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, roszczenie K. K. nie może być dochodzone w trybie administracyjnym. Wprawdzie przepisy art. 75, art. 79, art. 80 nieobowiązującej już ustawy wywłaszczeniowej odpowiadają aktualnym przepisom art. 124 ust. 1 oraz 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", to jednak wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za posadowienie linii elektroenergetycznej byłoby możliwe jedynie w przypadku gdyby została wydana decyzja administracyjna w zakresie zezwolenia na założenie przewodów. Zgodnie zaś z ustaleniami (pismo X. S.A.), brak jest dokumentów potwierdzających, że w odniesieniu do przedmiotowej działki toczyło się takie postępowanie w zakresie udzielenia przez właściwy organ zezwolenia na założenie przewodów. Nadto jak wynika z oświadczenia skarżącego i dokonanych ustaleń, przed Sądem Rejonowym w Bełchatowie pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie sądowe dotyczące bezumownego korzystania z przedmiotowej działki, a przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie trwa postępowanie przedmiocie legalności i prawidłowości budowy linii.

W skardze K. K. wskazał, że zajęcie przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie decyzji z 28 lutego 1989 r. zezwalającej zakładowi energetycznemu na realizację budowy linii [...] kV. W ocenie skarżącego, jego przypadek kwalifikuje się jako "inny przypadek" w myśl art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że pogląd organów o oczywistej bezzasadności żądania skarżącego jest błędny.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, podstawą odmowy wszczęcia postępowania według organów są "inne uzasadnione przyczyny", to znaczy nieudokumentowanie przez skarżącego, że do zajęcia nieruchomości i ograniczenia możliwości korzystania z niej doszło w wyniku decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak uznał Sąd I instancji, przede wszystkim należało ustalić treść żądania K. K. We wniosku żądał on odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu przeprowadzenia na niej linii wysokiego napięcia, związanej z ograniczeniem możliwości korzystania z przysługującego prawa własności. Istotne jest zatem ustalenie, że linia ta została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak decyzji zezwalającej na założenie przewodów linii wysokiego napięcia nie oznacza, że inwestycja nie została zrealizowana w trybie administracyjnym. O niezasadności żądania nie przesądza fakt, że decyzja o pozwoleniu na realizację tej inwestycji została wydana w trybie ustawy Prawo budowlane a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, organy nadzoru budowalnego w innym postępowaniu przyjęły, że sporna linia została wybudowana legalnie. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć zasadność żądania odszkodowania w świetle unormowań art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że termin "pozbawienie praw do nieruchomości" może oznaczać każde działanie władcze, przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Chodzi zatem również o sytuacje, w których właściciel nie może korzystać w sposób wynikający z prawa własności z części nieruchomości, z uwagi np. na ustanowienie pasa ochronnego pod wybudowaną linią wysokiego napięcia.

Jak zaznaczył Sąd I instancji, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu bądź ograniczeniu prawa własności w trybie przymusu, na podstawie decyzji administracyjnej, a bez ustalenia należnego odszkodowania. Celem wprowadzenia tego unormowania było uregulowanie przede wszystkim zaszłości sprzed daty wejścia ustawy z dnia 24 sierpnia 1997 r., dotyczących pozbawienia i ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością w trybie administracyjnym, w związku z realizacją określonych inwestycji, w tym budową linii energetycznych. W zasadzie od początku obowiązywania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyjmuje się, że dotyczy on tych stanów faktycznych, w których linię budowano legalnie, na podstawie decyzji administracyjnej.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, roszczenie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie uległo przedawnieniu. Powyższe okoliczności powinien zbadać i wyjaśnić organ już po wszczęciu postępowania z wniosku K. K.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie tylko z powodu braku przesłanki oczywistej niezasadności żądania. Sąd stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. niedopuszczalności. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, przed wydaniem postanowienia organ zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego wstępnej analizy. Co więcej, w toku tych czynności brał udział również uczestnik postępowania – następca przedsiębiorstwa, które wybudowało sporną linię energetyczną. Te okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, przesądzają o tym, że wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. uznać należy za niedopuszczalne. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy, a następnie stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, wydanie postanowienia w omawianym trybie jest uzasadnione w zasadzie wyłącznie z przyczyn formalnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły X. S.A. w Y. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędną interpretację na skutek uznania, że użyty w tym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" odnosi się także do właścicieli nieruchomości, w stosunku do których została wydana, w trybie ustawy Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę, ponieważ jest ona przejawem władczego działania państwa przynoszącego skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 112 u.g.n.;

2. art. 128 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoim zakresem obejmuje, poza osobami "wywłaszczonymi", również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni";

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 133 § 1 w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez nieprawidłową ocenę akt sprawy i kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia Wojewody Łódzkiego oraz postanowienia Starosty Bełchatowskiego pod względem zgodności działań prowadzących do ich wydania z przepisami postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego, na skutek uznania, że legalność budowy linii elektroenergetycznej (zgodnie z przepisami Prawa budowlanego), którą oznacza decyzja o pozwoleniu na budowę, przesądza, że w stosunku do nieruchomości, na której inwestycja objęta taką decyzją została zrealizowana, doszło do "pozbawienia praw do nieruchomości" w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.;

2. art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, podczas gdy skarga K. K., jako oczywiście bezzasadna, podlegała oddaleniu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pogląd wyrażony przez Sąd I instancji stanowi nieupoważnioną nadinterpretację art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wyjaśniono, że podstawę lokalizacji linii [...] kV relacji C.-F., C.-E., przęsło [...] stanowiła decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 28 lutego 1989 r. znak: A.II.8381-614-529/219/89 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, którą wydano na podstawie ustawy Prawo budowlane. W sporządzonym do projektu budowlanego wyżej wymienionej linii wykazie właścicieli gruntu, przez które miała ona przebiegać, wskazano działkę numer [...] i jej właściciela – M. K. Z informacji posiadanych przez wnoszącą skargę kasacyjną, jako właścicielkę wyżej wymienionej linii, wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o charakterze wywłaszczeniowym w trybie żadnej z ustaw.

W uzasadnieniu zarzutu 1.1., przytaczając poglądy doktryny i orzecznictwa wskazano, że wywłaszczeniem w znaczeniu konstytucyjnym jest każde przymusowe odjęcie własności na cel publiczny i na rzecz podmiotu publicznego, bez względu na jego formę. Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia jest o wiele szersze niż treść, jaką nadał temu pojęciu art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadzane jest w postępowaniu administracyjnym, w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, przez wydanie decyzji. Zarówno w Konstytucji RP, jak i ustawie o gospodarce nieruchomościami akcentuje się, że wywłaszczenie prawa własności nieruchomości ma miejsce tylko wtedy, gdy jest dokonywane z przymusu państwowego (w sposób władczy).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji upatruje pozbawienia K. K. praw do nieruchomości w wydaniu 28 lutego 1989 r. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii [...] kV. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wykładnia przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz jego zastosowanie w sprawie, dokonane przez Sąd I instancji nie są jednak prawidłowe. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 112 u.g.n. należy interpretować szeroko, w ten sposób, że odnoszą się one do każdego władczego pozbawienia prawa własności nieruchomości, czy to w drodze decyzji administracyjnej, czy też w drodze aktu generalnego, to jest ustawy. Dlatego też, w sprawie sporne jest uznanie, że zgodnie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., pod pojęciem "pozbawienie praw do nieruchomości" można rozumieć nie tylko administracyjną drogę wywłaszczeniową określoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale również inne sposoby, np. działania faktyczne. Przepis art. 129 ust. 5 przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Pozbawienia praw do nieruchomości, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie należy jednak utożsamiać z wydaniem decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie skutkuje władczym odebraniem prawa do nieruchomości przez to, że inwestycja budowlana została na niej zrealizowana. O tym, czy w danym przypadku ma miejsce pozbawienie praw do nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. decyduje treść decyzji (jej przedmiot), władcze działania państwa w stosunku do prawa własności nieruchomości, czy zachowanie procedury wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie w stosunku do nieruchomości nie została wydana decyzja o pozbawieniu czy ograniczeniu prawa jej własności, lecz decyzja pozwalająca na budowę linii energetycznej na jej terenie, czyli w innym przedmiocie. Prowadzi to do wniosku, że decyzja z 28 lutego 1989 r. nie miała skutku w postaci ograniczenia prawa własności do wyżej wymienionej nieruchomości. Posadowienie linii dokonano więc w drodze czynności faktycznych. W takiej sytuacji możliwe jest domaganie się odszkodowania na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, w stosunku do omawianej nieruchomości nie doszło do pozbawienia praw do nieruchomości w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest przejawem władczego działania państwa przynoszącego skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 u.g.n. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma inny przedmiot, a ponadto brakuje w niej elementu przymusowości, który jest warunkiem koniecznym zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd I instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił element przymusowości.

Ponadto, pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. to tylko jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Oprócz tego konieczne jest ustalenie, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała procedury, której zastosowanie skutkowałoby pozbawieniem praw do nieruchomości, ani przepisów dotyczących obowiązku ustalenia odszkodowania, co zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi przesłankę do zastosowania tego przepisu. W stosunku do omawianej działki nie został wydany też inny akt ogólny (ustawa, dekret), który w sposób władczy odejmowałby właścicielowi prawo własności.

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że w następstwie wydania decyzji z 28 lutego 1989 r. uzyskano pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej. Nie regulowano przy jej pomocy (w sposób władczy) praw do nieruchomości. Nie ma w tej decyzji (ani w akcie prawnym będącym podstawą jej wydania) przepisów określających obowiązek ustalenia odszkodowania w związku z jej wydaniem. Również aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1994 r., która zastąpiła ustawę z 1974 r., nie przewiduje takich rozwiązań.

Sąd I instancji, wskazując przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, na której zezwolono na wybudowanie urządzeń infrastruktury przesyłowej, pominął, że przepis ten łączy obowiązek odszkodowania z pozbawieniem praw do nieruchomości dokonanym w formie wywłaszczenia na gruncie tej ustawy oraz, że obowiązek jego ustalenia musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samoistnej podstawy materialnej. Z kolei przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który został pomięty przez Sąd I instancji w procesie wykładni, a ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przypadku pozbawienia prawa do nieruchomości w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego.

Ponadto, co wynikało z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku o jej wydanie musiał złożyć dokument, z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością (na potrzeby budowania linii elektroenergetycznej).

W przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną, K. K., jako wnioskodawca w niniejszym postępowaniu, nie został więc pozbawiony prawa do działki objętej wnioskiem o odszkodowanie, tym bardziej że w chwili jej wydania nie był jej właścicielem.

Ponadto, nawet gdyby uznać, że w odniesieniu do nieruchomości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, rozumiane jako faktyczna niemożność korzystania ze swojej własności zgodnie z przeznaczeniem, to nie odbyło się to w sposób władczy, z podstawą prawną (to jest w formie decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności), lecz poprzez faktyczne działania (wejście na grunt i wzniesienie urządzenia przesyłowego). Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla zagadnienia dopuszczalności roszczenia zgłoszonego przez K. K. Tylko w przypadku, gdy do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej, organ może być zobowiązany do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przeciwnym razie, do ustalenia ewentualnego odszkodowania właściwy będzie, na zasadach ogólnych, sąd powszechny (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 250/18). Tylko bowiem pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa – może być objęte dyspozycją przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Uzasadniając zarzut 1.2. wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że co do zasady przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie do przypadków pozbawienia praw do nieruchomości, które miały miejsce przed dniem wejścia w życia ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, wyłącznie właściciel nieruchomości, w stosunku do którego na podstawie jednej z ustaw wywłaszczeniowych została wydana decyzja ograniczająca własność z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez jego teren urządzenia infrastruktury technicznej, jest uprawniony do żądania ustalenia na jego rzecz odszkodowania, jeżeli wcześniej takie odszkodowanie nie zostało ustalone. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem, nawet gdyby przyjąć, że na skutek decyzji z 28 lutego 1989 r. doszło do pozbawienia praw do nieruchomości w rozumieniu i znaczeniu ustalonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to i tak K. K. nie jest uprawniony do dochodzenia ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie był on adresatem decyzji z 28 lutego 1989 r., co powoduje, że nie jest on osobą, której prawo własności doznało ewentualnego ograniczenia w związku z przebiegiem przez działkę nr [...] linii [...] kV. Nie jest on tym samym osobą "wywłaszczoną". Inaczej niż w art. 136 ust. 3 u.g.n., przepis art. 129 ust. 5 pkt 3, ani przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. nie wymieniają spadkobierców właścicieli nieruchomości wywłaszczonych, jako uprawnionych do odszkodowania.

Uzasadniając zarzut 2.1. wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że z uwagi na zarzut opisany punkcie 1.1., Sąd I instancji nieprawidłowo przeprowadził kontrolę sądowoadministracyjną postanowienia Wojewody Łódzkiego oraz Starosty Bełchatowskiego. Brak pozbawienia praw do nieruchomości w postaci decyzji wydanej na podstawie ustawy wywłaszczeniowej obowiązującej w dacie wznoszenia urządzeń przesyłowych oznacza, że postępowanie w sprawie odszkodowania nie może być wszczęte. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości przyznawania właścicielom nieruchomości odszkodowań w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na ich gruntach.

Uzasadniając zarzut 2.2. podkreślono, że w sprawie nie zachodziły okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia. Brak decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w postaci ograniczenia lub pozbawienia praw, wydanej na podstawie jednej z ustaw wywłaszczeniowych oznacza, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. Zaznaczono, że w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, wynikającym z budowy linii elektroenergetycznej, właścicielowi należy się odszkodowanie. W sprawie nie było konieczne wydanie decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ o ingerencji we własność stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego na działce numer [...] została wybudowana linia [...] kV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który to przepis, w powiązaniu z art. 128 u.g.n., Sąd I instancji uznał za podstawę prawną do badania zasadności żądania K. K. zawartego we wniosku z 21 maja 2018 r. dotyczącego odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], położonej w obrębie A., gmina B., ze względu na powstanie pasa ochronnego wynikającego z posadowienia linii elektroenergetycznej [...] kV C. – D., C. – E., przęsło [...]. Przypomnienia wymaga, że Sąd I instancji uznał, że istotne w sprawie jest ustalenie, że linia ta została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a to oznacza, jak dalej przyjął Sąd, że inwestycja została zrealizowana w trybie administracyjnym. Fakt zaś, że decyzja o pozwoleniu na realizację tej inwestycji została wydana w trybie ustawy Prawo budowlane a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także brak decyzji zezwalającej na założenie przewodów linii wysokiego napięcia, nie przesądza o niezasadności żądania wnioskodawcy. Potwierdzeniem tego stanowiska, w ocenie Sądu I instancji, jest fakt (który Sąd przyjął na podstawie oświadczenia skarżącego), że organy nadzoru budowalnego w innym postępowaniu przyjęły, że sporna linia została wybudowana legalnie.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n:. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Artykuł 129 ust. 5 u.g.n., dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, normuje wyczerpująco sytuacje, w których może dojść do oddzielnego rozstrzygnięcia w sprawie wywłaszczenia oraz należnego za nie odszkodowania,

Zaznaczyć też należy, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę do przyznania odszkodowania za już dokonane pozbawienie prawa do nieruchomości i tym samym może być on stosowany do spraw zaszłych, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania. Przepis ten niejako "uaktualnia" regulacje prawne, które przewidywały przyznanie odszkodowania za odjętą nieruchomość, a do wydania aktu o odszkodowaniu nie doszło (np. wyroki NSA z : 9 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2800/19, 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2011/20, 18 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3870/18, 24 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 845/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotować trzeba, że wskazane tu orzeczenia NSA w zasadniczej większości odnosiły się przede wszystkim do kwestii intertemporalnej obowiązywania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz kwestii przedawnienia. Jednak nie można nie dostrzec, że dotyczyły one także zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii wskazania - z którymi sytuacjami polegającymi na ingerencji w prawo do nieruchomości, wiąże się wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich może dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków, ale nie jest jednocześnie normą upoważniającą bezpośrednio do wydania aktu o odszkodowaniu. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli przepisy prawa przewidują i przewidywały przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości na cel publiczny (por. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 624/11, 19 lipca 2019 r. sygn. 2472/17, 26 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2011/20).

Tym niemniej pozbawienie bądź ograniczenie prawa do nieruchomości, które skutkuje powstaniem roszczenia odszkodowawczego dochodzonego w trybie administracyjnoprawnym, musi stanowić taką ingerencję w prawo własności, która może być uznana za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Wynika to z definicji wywłaszczenia zawartej w art. 112 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Stosownie bowiem do art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Sięgając do wykładni autentycznej, należy wskazać, że z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej przepis art. 129 u.g.n. (wprowadzającej punkt 3) wynika, że zamiarem ustawodawcy było: "Uregulowanie trybu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości." (zmiana 76 do art. 129, zob. druk sejmowy nr 1421, Sejm RP IV kadencji, http://www.sejm.gov.pl.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa – może być objęte dyspozycją art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 250/18, J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, passim).

Podobnie E. Lemańska w monografii "Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości", Warszawa 2014 (https://sip.lex.pl/#/monograph/369297885/202913/lemanska-elzbieta-przedawnienie-roszczen-zwiazanych-z-wywlaszczaniem-nieruchomosci?cm=URELATIONS; dostęp: 2023-07-25) wskazuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy odczytywać wyłącznie jako nakaz wydania decyzji o odszkodowaniu w tych sytuacjach, gdy ono według ustawy przysługuje z tytułu przeprowadzenia legalnych ingerencji w prawo do nieruchomości, ale brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w tym przedmiocie.

Jeśli chodzi o ingerencje w prawo do nieruchomości, określone jak powyżej jako legalne, należy zauważyć, że każda z kolejno obowiązujących ustaw dotyczących publicznoprawnych aspektów gospodarki nieruchomościami, oprócz przepisów o wywłaszczeniu rozumianemu jako odebranie własności (użytkowania wieczystego) na cele publiczne za odszkodowaniem, zawierała też przepisy upoważniające organy administracji publicznej do zezwalania na sytuowanie liniowych urządzeń przesyłowych na nieruchomościach nienależących do zasobu publicznego, a po transformacji ustrojowej i gospodarczej – na nieruchomościach nienależących do przedsiębiorstw przesyłowych. Przepisy te zamieszczane były w rozdziałach o wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego przeważył pogląd, że zezwolenia udzielone decyzjami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 i z 1982 r. poz. 79), art. 70 ust. 1, art. 75 ustawy wywłaszczeniowej, czy art. 124 ust. 1 u.g.n,. nie prowadzą do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w klasycznej postaci (służebności gruntowej, służebności przesyłu). Decyzje te są aktami kształtującymi treść prawa własności, jak o tym stanowi art. 140 Kodeksu cywilnego, skutkując ograniczeniem tego prawa za odszkodowaniem (M. Romańska, Legitymacja do dochodzenia odszkodowań za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez posadowienie na niej urządzeń przesyłowych i przedawnienie tych roszczeń. Glosa do uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, publ. OSP 2022/1/8). Także NSA we wspomnianej uchwale z 22 lutego 2021 r. przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. prowadzi do szczególnego wywłaszczenia przez ograniczenie uprawnień składających się na prawo właściciela. W świetle tych wywodów nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji na podstawie ww. wymienionych przepisów stwarzało dla przedsiębiorcy przesyłowego podstawę prawną do legalnego posadowienia urządzeń na cudzej nieruchomości.

Odmiennie natomiast należy ocenić znaczenie prawne pozwolenia na budowę, które było wydane na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Pozwolenie takie mogło być wydane jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo dysponowania nieruchomością. Takie sformułowanie wskazuje, że zgodność budowy z wymaganiami prawa budowlanego nie przesądza o zasadności roszczenia negatoryjnego (tak SN w wyroku z 9 sierpnia 2005 r. IV CK 82/05 https://www.sn.pl/orzecznictwo/). Inaczej rzecz ujmując, pozwolenie na budowę nie oznacza, aby przedsiębiorca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości (G. Bieniek, Urządzenia przesyłowe, Problematyka prawna, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 99).

Trafnie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie określenie "pozbawienie praw do nieruchomości" odnosi się także do właścicieli nieruchomości, w stosunku do których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, którą w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowiła decyzja Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 28 lutego 1989 r. znak: A.II.8381-614-529/219/89 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii [...] kV relacji C.-F., C.-E., przęsło [...]. Słusznie przyjmuje strona skarżąca kasacyjnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest przejawem władczego działania państwa przynoszącego skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 112 u.g.n. Stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będzie miało miejsce wyłącznie w odniesieniu do takich sytuacji, gdy pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej, a nie na skutek faktycznego przejęcia ("przywłaszczenia"), co wynikało z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stosownie do którego podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, do wniosku o jej wydanie musiał złożyć dokument, z którego wynikało jego prawo do dysponowania nieruchomością (na potrzeby budowania linii elektroenergetycznej).

Dodać też trzeba, że o pozbawieniu praw do nieruchomości na określonej podstawie prawnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej, nie świadczy, znajdująca się w aktach sprawy, kopia decyzji Wojewody Sieradzkiego z 20 maja 1988 r. (nr nieczytelny) o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydana na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 185, Dz. U. z 1986 r. poz. 226 i z 1987 r. poz. 180).

Z akt sprawy ani też z informacji posiadanych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, jako właścicielkę wyżej wymienionej linii, nie wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o charakterze wywłaszczeniowym w trybie żadnej z ustaw: z dnia 12 marca 1958 r., z dnia 29 kwietnia 1985 r. czy z dnia 21 sierpnia 1997 r. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w odniesieniu do nieruchomości nie zostało wykazane, że pozbawienie praw do nieruchomości odbyło się w sposób władczy z podstawą prawną (to jest w formie decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności), a co najwyżej można przyjąć, że pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło poprzez faktyczne działania (wejście na grunt i wzniesienie urządzenia przesyłowego), rozumiane jako faktyczna niemożność korzystania ze swojej własności zgodnie z przeznaczeniem. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione, że w toku postępowania administracyjnego skarżący podkreślał, że do odebrania spornej części nieruchomości doszło na skutek faktycznych, bezprawnych, "samowolnych" działań wykonawców wywłaszczenia (budowlańców, geodetów), a prawdziwość tych twierdzeń nie została w podważona. Skarżący podał również, że w Sądzie Rejonowym w Bełchatowie pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie sądowe dotyczące bezumownego korzystania z działki [...] obręb A., gmina B. przez X. za lata 2006 – 2016 (pismo z 18 października 2018 r.). W aktach administracyjnych znajduje się również pismo X. z 4 sierpnia 2017 r. nr OW-PS-WZ.723.233.2015.6, z którego wynika, że Spółka podtrzymuje wolę uregulowania sporu pomiędzy właścicielem nieruchomości a Spółką przez zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu wyrażoną w piśmie z 9 września 2015 r.

Z tych względów Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za faktycznie przejętą część nieruchomości, nieobjętą decyzją wywłaszczeniową, skarżącym przysługuje droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś droga administracyjna.

Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 u.g.n. odnoszącej się do zagadnienia legitymacji do dochodzenia odszkodowań za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez posadowienie na niej urządzeń przesyłowych, należy przede wszystkim wskazać, że zagadnienie to było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Powyższa uchwała odnosi się wprawdzie do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jednak stanowisko zawarte w tej uchwale pozostaje aktualne w odniesieniu do przepisów zawartych w każdej z kolejno obowiązujących ustaw dotyczących publicznoprawnych aspektów gospodarki nieruchomościami, upoważniających organy administracji publicznej do zezwalania na sytuowanie liniowych urządzeń przesyłowych na nieruchomościach.

Kolejno należy wskazać, że powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjny poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem uniwersalnym oznacza - w odniesieniu do osoby fizycznej - w polskim systemie prawnym wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem singularnym oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej).

Nie można było więc podzielić zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 u.g.n. przez błędną wykładnię w sposób wskazany przez stronę skarżąca kasacyjnie. Z treści skargi kasacyjnej wynika bowiem, że jej autorka uznaje za błędną wykładnię Sądu I instancji przyjmującą takie rozumienie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 u.g.n., zgodnie z którym regulacja ta swoim zakresem obejmuje, poza osobami "wywłaszczonymi", również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są także spadkobiercy osób wywłaszczonych, a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni". W świetle wspomnianej uchwały NSA wskazany przez stronę skarżącą kasacyjnie kierunek wykładni okazał się błędny. Przy czym koniecznej jest tu poczynienie uwagi, że Sąd I instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego wywodu prawnego, a stanowisko Sądu można wywieść co najwyżej z braku zakwestionowania interesu prawnego wnioskodawcy w dochodzeniu odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu przeprowadzenia na niej linii wysokiego napięcia związane z ograniczeniem możliwości korzystania z przysługującego prawa własności. Sąd Wojewódzki nie wskazał jednak powodów zajętego stanowiska. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że w sporządzonym do projektu budowlanego wyżej wymienionej linii wykazie właścicieli gruntu, przez które miała ona przebiegać, wskazano działkę numer [...] i jej właściciela – M. K. oraz że K. K. nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy darowizny z 21 czerwca 1995 r. (akt notarialny rep. A Nr [...], k. 60 – 69 skoroszyt GN.III.7581.251.2018.KR). Okoliczności te nie były kwestionowane. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący jest kolejnym właścicielem nieruchomości, którą nabył na zasadzie sukcesji syngularnej. Rozporządzenie przez dawnego właściciela prawem własności przedmiotowej nieruchomości w drodze darowizny na rzecz K. K. ma bowiem charakter sukcesji syngularnej. Dawny właściciel przeniósł zaś umownie własność nieruchomości w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności.

Powyższe uwagi i rozważania dotyczące legitymacji procesowej do dochodzenia odszkodowań za ograniczenie prawa własności nieruchomości przez posadowienie na niej urządzeń przesyłowych zaktualizowałyby się jednak dopiero po ustaleniu, że wobec przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja w trybie którejś z ustaw wywłaszczeniowych. Ustalenie zaś, że skarżący nie był osobą wywłaszczoną albo następcą uniwersalnym, czyniłoby jego żądanie dodatkowo bezzasadnym.

Skoro zarzut błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji okazał się zasadny, a prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego, to konsekwentnie pozbawione istotności prawnej dla sprawy będą wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, które w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinny podlegać jeszcze wyjaśnieniu oraz zalecone czynności procesowe zmierzające do dokonania wskazanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych.

W kwestii naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 133 § 1 w związku z art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. wskazać trzeba, że do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09). Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu (wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2582/16). Przepisy art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a. regulują natomiast zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zakres właściwości sądów administracyjnych. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepisy te naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia tych przepisów. Mogłyby one być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, gdyby Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Także postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Podobnie art. 145 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15, 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu - z mocy art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Ze względu na oddalenie skargi Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany wypowiedzieć się co do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., które – w ocenie Sądu I instancji – w sposób oczywisty miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ organ nie rozpatrzył wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego. Zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego i brak sporu co do ustaleń stanu faktycznego powodowały, że po pierwsze, pozbawione istotności prawnej dla sprawy okazały się wskazane przez Sąd I instancji okoliczności, które w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym powinny podlegać jeszcze wyjaśnieniu, o czym była już mowa, a po drugie, nawet zgadzając się z Sądem I instancji, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy już "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania, to jednak nie można było przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. stanowi takie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz strony, która wniosła skargę kasacyjną 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji (360 zł).