Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 16/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1,  art. 134 par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 4 ust. 1,  art.  40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. j. – [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 164/23 w sprawie ze skargi N. Sp. j. – [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.41/129/DR/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 164/23 oddalił skargę N. Spółka jawna (zwanej dalej: "skarżącą kasacyjnie", "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 16 stycznia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję z 22 listopada 2022 r. Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 27.998,28 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej K. (działka o nr ewid. [...], obr. [...], ark [...]) w związku z ekspozycją reklam dwustronnych o łącznej powierzchni reklamowej 12,80 m2 wraz z fundamentem posadowienia o powierzchni 7,65 m2.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła Spółka zaskarżając wydany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyło przepisy art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, że okoliczność umieszczenia reklamy w pasie drogowym w określonym czasie nie została należycie wyjaśniona i udowodniona, w związku z czym w dalszym ciągu nie sposób ustalić kto rzeczywiście jest właścicielem reklamy, kiedy dokonano jej posadowienia, a także kto dokonał tej czynności, co utwierdza w przekonaniu, że Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyło przepisy art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów stawianych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. oraz błędnego przyjęcia, że skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za usytuowanie reklamy, w sytuacji gdy Spółka nie jest jej właścicielem i to nie ona dokonała jej posadowienia, co doprowadziło do braku dokładnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono m.in., że w postępowaniu naruszone zostały podstawowe zasady postępowania dowodowego, co doprowadziło do tego, iż organ nie poczynił odpowiednich ustaleń w celu wykazania, że to właśnie Spółka jest właścicielem reklamy, bądź że to ona dokonała zajęcia pasa drogowego i to właśnie na nią, zgodnie z obowiązującą regulacją prawną, powinna zostać nałożona kara pieniężna z tego tytułu, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia - Sąd pierwszej instancji nie przywiązywał do tego faktu odpowiedniej wagi.

Podkreśliła, że obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego jego zajęcia, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Zatem rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy.

Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w pkt 2 i 3 odwołania, zaś w zebranym materiale dowodowym brak jest dowodów wskazujących jakoby to Spółka była właścicielem fundamentu reklamy, samej reklamy, bądź choćby zostały one przez nią usytuowane. W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że organ nie ustalił istotnych okoliczności w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości, a czego konsekwencją było orzekanie przez WSA na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i bezzasadne uznanie skarżącej kasacyjnie za stronę przedmiotowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej: "p.p.s.a.") gdyż skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie wnioskowała o jej przeprowadzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstaw kasacyjnych – wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza podniesionych zarzutów w petitum skargi kasacyjnej prowadzi do konkluzji, że przedmiotem sporu prawnego w niniejszej sprawie jest, wadliwe zdaniem skarżącej, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów administracji publicznej, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. K. w Lublinie przez skarżącą Spółkę poprzez umieszczenie na nośniku reklamowym dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 12,80 m2 wraz z fundamentem posadowienia o powierzchni 7,65 m2 w okresie od dnia 3 maja 2022 r. do dnia 5 października 2022 r. (156 dni), podczas gdy istotne okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, ze Spółka powiązała oba podniesione zarzuty z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi." Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11 – to i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzecznia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11).

Z okoliczności sprawy, ani nawet zakresu zarzutów skargi kasacyjnej nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji w ww. sposób naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, przeanalizował i ocenił ustalony przez organy stan faktyczny, w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych i sądowych dowody ( dokumenty).

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w wydaną w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać zatem za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że wytykając naruszenie przepisów ( w tym wypadku przepisów postępowania), skarżąca powinna wykazać, w jaki sposób je naruszono. Tymczasem w pierwszym zarzucie petitum skargi kasacyjnej enumeratywnie wskazano szereg przepisów k.p.a., spośród których zaledwie część doczekała się rozwinięcia w treści zarzutu, bądź uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zostały w żaden sposób rozwinięte ani uzasadnione zarzuty naruszenia art. 8 § 1i 2 oraz 11 k.p.a., zatem z tych już tylko przyczyn nie mogły zostać rozpoznane.

Zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. dalej zwanej "u.d.p."), zgodnie z którym - za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6. Przepis ten stanowi podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy ("pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą"), zawierającym definicję pasa drogowego.

W odniesieniu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji weryfikacją zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Z kolei, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną, w postępowaniu administracyjnym organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Kontrolowane postępowanie było następstwem już wcześniej prowadzonych postępowań, w wyniku których Prezydent Miasta Lublin decyzjami z 22 grudnia 2021 r., 1 lutego 2022 r., 2 marca 2022 r., 31 marca 2022 r. oraz 2 maja 2022 r. nałożył na Spółkę kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego. Decyzje te stały się ostateczne i prawomocne. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w stosunku do tej samej reklamy i dotyczyło kolejnego okresu zajęcia pasa drogowego. W dniu 5 października 2022 r. podczas oględzin miejsca umieszczenia reklamy w pasie drogowym, potwierdzono dalsze zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez sporną reklamę bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował poczynione przez organy administracji publicznej ustalenia i ocenę okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, i które w sposób kompletny przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i spójne. Znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. kopia mapy ewidencyjnej (k. 60) i mapy zasadniczej (k. 59) z zaznaczeniem miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy i granicami pasa drogowego oraz wypis z rejestru gruntów wskazujący na tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej drogę publiczną, a także protokół kontroli z 5 października 2022 r. Z powyższego bezsprzecznie wynika, że w sprawie słusznie przyjęto, że to reklama skarżącej zajmowała pasa drogowego w spornym okresie. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych – wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń. NSA podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nie ma wątpliwości, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – K. w Lublinie w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Stąd też podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut okazał się nietrafny.

Przechodząc natomiast do podniesionego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzutu, również i przy jego konstrukcji ( odnośnie do naruszenia szeregu przepisów k.p.a.) popełniono błędy. Tu także zarówno w treści, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Spółka nie wyjaśnia jak wymienione przepisy naruszono. Już choćby z tego powodu omawiany zarzut w tym zakresie jest bezskuteczny.

Z treści zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wywieść można, iż sprowadza się on w istocie do zakwestionowania prawidłowości ustalenia tego, kto jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego, tj. czy została właściwie ustalona strona postępowania administracyjnego. Zarzut ten, jest zdaniem NSA bezzasadny. O tym kto jest stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. dalej zwanej: "k.p.a."), a zatem koresponduje z nim podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie za stronę przeprowadzonego postępowania administracyjnego - skarżącej. Niemniej jednak, jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 28 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany zarzut winien być analizowany w kontekście normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę do uznania za stronę postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Takim przepisem jest art. 40 ust. 12 u.d.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w zaskarżonym wyroku skonstatowano, iż organy obu instancji nie naruszyły prawa nakładając na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. i nie naruszyły art. 28 k.p.a., gdyż prawidłowo wskazały stronę skarżącą jako stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Autor skargi kasacyjnej błędnie twierdzi, że skarżąca nie jest podmiotem, na który można nałożyć karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, bowiem nie była odpowiedzialna za posadowienie reklamy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por. m. in. wyroki: z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 29 czerwca 2011 r. o sygn. akt II GSK 694/10; z 17 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 803/10; z 3 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 560/08; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). To właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest z kolei biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa (wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2408/11). Zatem, odpowiedzialność za omawiany delikt może ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

Nie ulega wątpliwości, że to na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych konkretnych dowodów, z których wynikałoby, aby to inny podmiot umieścił sporną reklamę w swoim imieniu.

Jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji (wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, WSA odniósł się do podnoszonych przez stronę wątpliwości), bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście posadowił obiekt reklamowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Lublinie zasadnie uznał za zgodną z prawem ocenę dokonaną przez organy administracji, a sprowadzającą się do konkluzji, że treść reklamowa znajdująca się na nośniku reklamowym znajdującym się w skontrolowanym pasie drogowym dotyczy Skarżącej.

W konsekwencji przyjęcie przez WSA w Lublinie, że adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi – nie stanowi o naruszeniu art. 28 k.p.a.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.