Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 9/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 12 ust. 4a, ust. 4g, ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. T. oraz T. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizację inwestycji drogowej 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że Wojewoda Śląski w sposób przewlekły prowadził postępowanie administracyjne; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania aktu w określonym terminie; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądza od Wojewody Śląskiego solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem nadanym dnia 29 grudnia 2023 r. P. T. i T. T. (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości - działki nr [...], położonej w miejscowości B. , dla której Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]- na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27 września 2022 r. Nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi S1 [...] (z węzłem)", zarzucając organowi naruszenie:

- art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 176 z późn. zm.) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego Skarżącym odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości,

- art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania,

- art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa Skarżących do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.

Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie Skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że w dniu 27 września 2022 r. Wojewoda Śląski wydał opisaną na wstępie decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Po 11 miesiącach od wydania decyzji pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz w powołaniu na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego przedłużył postępowanie do dnia 31 marca 2024 r. W dniu 6 października pełnomocnik wniósł w sprawie ponaglenie. Postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Śląski nie dopuścił się bezczynności.

Na dzień wniesienia skargi w sprawie nie została wydana decyzja ustalająca odszkodowanie, nie został również sporządzony operat szacunkowy, a Wojewoda nie zawiadomił Skarżących o przyczynach takiego stanu rzeczy. Ponadto postępowanie zostało wszczęte dopiero po upływie 11 miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy postępowanie winno być już zakończone.

W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący wskazali, że postępowanie organu nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nadto narusza zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz wynikającą z przepisu art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. W ocenie Skarżących, mając na względzie wynikającą z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji ochronę prawa własności oraz dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem, organ powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem Skarżących, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, zachodzi sytuacja wystąpienia jednocześnie bezczynności organu - brak podjęcia czynności od chwili wszczęcia postępowania oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż sporadycznie podejmowane przez organ czynności są pozorne i nie zawierają żadnego stanowiska merytorycznego w sprawie. Ponadto niezbędne pozostaje przyznanie sumy pieniężnej jako rekompensaty krzywdy i straty doznanej na skutek bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Podał, iż postępowanie odszkodowawcze dotyczy działki o nr [...]o powierzchni 0,0166 ha położonej w gminie B. , obręb [...] (powstałej z działki o nr [...]) objętej decyzją Nr [...]z dnia 27 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z dniem wydania decyzji zmieniającej -Ministra Rozwoju i Technologii znak [...] z dnia 5 maja 2023 r. przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prowadzone z urzędu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. z 2023 r., poz. 162 z późn. zm., dalej: "specustawa drogowa") ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności, w tym ustalenia stanu prawnego nieruchomości, numerów ksiąg wieczystych, złożenia wniosków o odpisy z tych ksiąg wieczystych, pozyskania danych adresowych właścicieli nieruchomości.

Po dokonaniu czynności zmierzających do ustalenia stanu prawnego i faktycznego ww. nieruchomości, organ podjął działania mające na celu ustalenia spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości. Następnie zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2023 r. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania odszkodowawczego oraz wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 31 marca 2024 r. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego, między innymi w ww. postępowaniu administracyjnym, zobowiązując biegłego do przedłożenia operatów szacunkowych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Sporządzone operaty wpłynęły do organu w dniu 11 stycznia 2024 r. i podlegają ocenie pod względem formalno-prawnym oraz rachunkowym.

W odniesieniu do argumentacji skargi organ wskazał, iż postępowanie o ustaleniu odszkodowania nie zakończyło się w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jednakże usprawiedliwione było potrzebą podjęcia czynności niezbędnych do jego zakończenia, tj. ustalenia stron postępowania, w tym także spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach, zlecenia sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości, a w dalszej kolejności koniecznością umożliwienia przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego oraz zapoznania się z jego treścią przez strony postępowania. Zatem, nie można uznać, że czynności podejmowane przez organ są pozorne i celowo zmierzają do przewlekania postępowania.

Wyznaczony natomiast termin zakończenia postępowania do 31 marca 2024 r. związany jest z okresem zlecenia wyceny nieruchomości, sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego, sprawdzenia jego poprawności pod względem formalno-prawnym, odbioru przez organ operatu szacunkowego, a także umożliwienia stronom zapoznania się z wyceną nieruchomości i wypowiedzenia się w sprawie. Nadto organ mając na względzie wagę i znaczenie tematyki prowadzonych spraw, wyznacza możliwy do realizacji termin zakończenia postępowania, który uwzględnia jego złożony charakter.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że w liniach rozgraniczających teren ww. inwestycji drogowej znajduje się kilkaset działek, w stosunku do których organ zobligowany jest prowadzić postępowania odszkodowawcze. Ponadto w tym samym czasie prowadzi postępowania odszkodowawcze za nieruchomości, które zostały objęte decyzją Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 12 września 2022 r. znak IFXIII.7820.11.2021 - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Budowa drogi ekspresowej S1 [...] ". Odcinek II węzeł [...]". W pierwszej kolejności organ wszczął postępowania w stosunku do 71 nieruchomości zabudowanych, objętych ww. inwestycjami, które zostały już zakończone wydaniem decyzji odszkodowawczych. Nieruchomość Skarżących nie jest natomiast nieruchomością zabudowaną. W ocenie organu zasadna była gradacja spraw z priorytetowym traktowaniem nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi oraz tych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, przy podejmowaniu czynności niezbędnych do wszczęcia postępowań odszkodowawczych w odniesieniu do nieruchomości niezabudowanych. Końcowo wskazał, iż w sprawie brak jest podstaw do wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci sumy pieniężnej, o którą wnioskują Skarżący.

W dniu 7 marca 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo organu, do którego przedłożono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2024 r. nr [...], mocą której organ: w pkt 1 – ustalił odszkodowanie w wysokości 50.136,00 zł za opisaną na wstępie nieruchomość, w pkt 2 – powiększył odszkodowanie ustalone w pkt 1 o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, tj. o kwotę 2.506,80 zł, w pkt 3 – odszkodowanie ustalone w pkt 1 i powiększone w pkt 2 przyznał na rzecz właścicieli lokali w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] , tj. właścicieli lokalu nr 1: m.in. na rzecz Skarżących: T. T. w udziale [...] – w wysokości 1.233,82 zł, P. T. w udziale [...] – w wysokości 1.233,82 zł, a także właścicieli lokalu nr [...] : T. T. w udziale 1/2 – w wysokości 13.160,70 zł, P. T. w udziale 1/2 – w wysokości 13.160,70 zł, w pkt 4 – zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (pismo nadane dnia 6 października 2023 r.), skarga jest zatem dopuszczalna. Wspomniane ponaglenie nie zostało uwzględnione przez Ministra Rozwoju i Technologii, który postanowieniem z dnia 25 października 2023 r. znak [...] stwierdził, że jest ono nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość – w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie, natomiast stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się tu zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego Kodeksu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.

Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności. W sprawie uzasadnione pozostawało również stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił co następuje.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia 27 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w oparciu o art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda Śląski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa drogi S1 [...] – węzeł "[...]" (z węzłem). Inwestycją została objęta m.in. nieruchomość o numerze działki [...] (powstała z działki [...]). Decyzją stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

Po rozpoznaniu wniesionych od ww. decyzji odwołań, Minister Rozwoju i Technologii decyzją znak: [...] z dnia 5 maja 2023 r. uchylił w części decyzję Wojewody Śląskiego i orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Organ ustalił, co wynika z akt sprawy, iż w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. , VII Wydział Ksiąg Wieczystych jako współwłaściciele widnieją: M. T. oraz J. T. , natomiast w księdze wieczystej nr [...] widnieje T. T. i P. T. . M. T. zmarł w dniu 15 listopada 2000 r. a spadek po nim na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt [...] , prawomocnego z dniem 5 grudnia 2005 r., na podstawie ustawy nabyła żona J. T. , dzieci: W. T. , W. T. , J. T. i J.P.. J. T. zmarła w dniu 22 marca 2012 r. a spadek po niej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt [...] , prawomocnego z dniem 18 października 2012 r., nabył syn J. P. .

Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr [...] organ zawiadomił o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g i ust. 5 oraz art. 18 specustawy drogowej. W treści zawiadomienia poinformował o ustaleniach w kwestiach spadkowych, wskazał na prawo wglądu w akta sprawy, a także wyjaśnił, iż ze względu na konieczność oszacowania przedmiotowej nieruchomości przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz ilość spraw prowadzonych przez organ, nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Jednocześnie organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania określonym na dzień 31 marca 2024 r.

Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej - decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie określonym na mocy ust. 4b powołanej ustawy, jako 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności - w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g). Na mocy art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1) i podlega ono waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela utrwalony pogląd judykatury, zgodnie z którym termin do wydania decyzji wskazany w art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest to niewątpliwie postępowanie administracyjne, a tym samym mają do niego zastosowanie przepisy tego Kodeksu, przy równoczesnym uwzględnieniu szczególnych regulacji zawartych w powołanej ustawie (zob. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/15, także: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 123/23).

W tym kontekście zwrócenia uwagi wymaga, że ogólne zasady dotyczące terminów załatwiania spraw uregulowane zostały w art. 35 k.p.a., który w § 1 określa, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), natomiast załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a tej regulacji).

Stosownie do art. 35 § 4 tego Kodeksu, przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a. Z kolei zgodnie z brzmieniem § 5, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Artykuł 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy drogowej jest przepisem szczególnym, o którym mowa w przywołanym art. 35 § 4 k.p.a., a to oznacza, że podlega regule wskazanej w art. 36 tego Kodeksu stanowiącej, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W rozpoznanym przypadku jest poza sporem, że nie doszło do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.

Jak wynika z wyjaśnień organu, których Skarżący nie kwestionują, decyzja z 27 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której należąca do Skarżących działka została przejęta przez Skarb Państwa nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że wspomniany 60-dniowy termin upłynął z dniem 26 listopada 2022 r.

W tym miejscu dostrzec należy, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego nadanie decyzji Nr [...] z dnia 27 września 2022 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, a w podstawie prawnej wydanej decyzji brak jest odwołania się do postanowień art. 108 k.p.a. Z tego też powodu Sąd przy ocenie przedłożonych akt administracyjnych uwzględnił stanowisko prezentowane przez organ administracji co do ciążących na nim obowiązków, a wynikających z przepisów specustawy drogowej, jest ono bowiem korzystne dla Skarżących.

W terminie przewidzianym w ust. 4g art. 12 specustawy drogowej Wojewoda nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że wszczęcie postępowania w tego rodzaju sprawie następuje z urzędu, co wynika wprost z treści norm zawartych w art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy drogowej, zatem bez konieczności zgłaszania wniosku przez strony.

W świetle przeprowadzonych rozważań niewątpliwie w ocenie Sądu zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności. Jak wyjaśniono termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, która na skutek zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Skarbu Państwa, w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. został wydłużony do 60 dni i w tym terminie organ obowiązany był do rozpoznania sprawy i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Termin ten upływał w dniu 26 listopada 2022 r. W tym terminie organ nie zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania, ani też o przyczynach zwłoki, do czego był zobowiązany na mocy art. 36 § 1 k.p.a.

Ponadto zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło również do przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z przewlekłością postępowania spotykamy się wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie z przedłożonych akt administracyjnych wynika jedynie, iż w okresie od wydania decyzji z dnia 27 września 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego z dnia 25 sierpnia 2023 r. pozyskano: odpis zwykły z księgi wieczystej z dnia 4 maja 2023 r., wydruki z elektronicznej księgi wieczystej z dnia 25 sierpnia 2023 r., postanowienia w sprawach spadkowych z datami zgodności odpisów z oryginałem z dnia 21 października 2022 r. oraz z dnia 2 listopada 2022 r. – brak informacji o dacie wpływu do organu, natomiast w okresie od dnia wszczęcia postępowania, na podstawie akt sprawy możliwe jest ustalenie, pozyskania przez organ wydruków z elektronicznej księgi wieczystej z dnia 11 października 2023 r. Informacja o powołaniu biegłego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2023 r. zawarta jest jedynie w odpowiedzi na skargę. Brak jest możliwości ustalenia, jakie pozostałe działania organ ten podejmował. Tym samym skład orzekający nie jest w stanie ocenić zasadności podejmowanych przez organ czynności. Przywołane powyżej czynności czynią w pełni uzasadnione stwierdzenie, iż w sprawie tej występuje także przewlekłość prowadzonego postępowania.

O powyższym Sąd rozstrzygnął w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa konieczne jest natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2075/14). Takich okoliczności Sąd w sprawie się nie dopatrzył.

Jak słusznie zauważył w tym kontekście tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 123/23, z instytucją rażącego naruszenia prawa w tego typu sprawach zetkniemy się wówczas, gdy organ dopuści się bezczynności i będzie ona znaczna, mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania, jak również zostanie wykazane prowadzenie szeregu działań, które nie zmierzają do załatwienia rozpoznawanej sprawy. Dokonując oceny działań podejmowanych przez organ administracji publicznej nie można tracić z pola widzenia tego, że inwestycja objęta powyższą decyzją z 27 września 2022 r. ma charakter liniowy i wiąże się z wywłaszczeniem kilkuset nieruchomości. Za zasadne zatem należało uznać wyjaśnienia organu o konieczności poprzedzenia zakończenia postępowania odszkodowawczego ustaleniem stanu prawnego każdej z przejętych działek, a także kręgu stron postępowania, czyli ich właścicieli wraz z kwestią postępowania spadkowego jak i pozyskaniem danych adresowych tych osób.

Pomiędzy wydaniem decyzji wywłaszczeniowej z 27 września 2022 r., a wszczęciem postępowania co nastąpiło 25 sierpnia 2023 r. upłynęło blisko jedenaście miesięcy. Jednakże należy mieć na uwadze skalę nakładu pracy wiążącej się z powyższymi czynnościami odnoszącymi się do takiej ilości nieruchomości. Ponadto w tym samym czasie organ prowadzi postępowania odszkodowawcze za nieruchomości objęte decyzją Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 12 września 2022 r. znak [...] - o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: "Budowa drogi ekspresowej S1 [...]", dotyczącej przejęcia również kilkuset działek.

Odnotowania wymaga, że treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która w art. 130 ust. 2 powierza rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego może zaś nastąpić jedynie w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie, co wynika z przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1605).

W konsekwencji w ocenie Sądu brak jest podstaw dla uznania, aby stwierdzona bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nosiły znamiona rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji.

Z uwagi na fakt, że w dniu 6 marca 2024 r. Wojewoda Śląski wydał decyzję nr IFVIIIb.7570.5.202.2022, ustalającą odszkodowanie za ww. nieruchomość, brak jest podstaw dla wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umorzenia w tej części postępowania (pkt 4 sentencji wyroku).

W skardze wystąpiono ponadto o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżących w wysokości 10.000,00 zł. Podkreślenia wymaga, że wymieniony środek ma charakter fakultatywny. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Zdaniem składu orzekającego zasądzenie na rzecz Skarżących wskazanej kwoty nie znajduje umocowania w stanie normatywnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zasądzenie takiej kwoty wiązać powinno się ze stwierdzeniem przez oceniający sprawę sąd, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd takiego rażącego naruszenia prawa się nie dopatrzył, tym samym złożony wniosek nie mógł zostać uwzględniony, a skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 5 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 597,00 zł (pkt 6 sentencji orzeczenia), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.