Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 391/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1510/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2023 r. nr DDP-5.457.7.2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 25 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1510/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Gminie Ł. (dalej: skarżąca lub Gmina) wstrzymania wykonania decyzji Ministra Infrastruktury

z 18 maja 2023 r. w przedmiocie przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona przez skarżącą argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżoną decyzją spowodowałoby znaczne obciążenie finansowe jednostki w związku z tym, że gmina jako jednostka sektora finansów publicznych musi gospodarować środkami finansowymi zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym posiadać odpowiednie środki w budżecie gminy. WSA stwierdził, że wskazana możliwość zachwiania płynności finansowej nie została w żaden sposób uprawdopodobniona, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Gminy po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca nie odniosła się w żaden sposób do swoich dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Gmina nie przedstawiła uchwały budżetowej, do skargi nie załączono też żadnego dokumentu finansowego, który mógłby pozwolić Sądowi na weryfikację twierdzeń skarżącej o wyrządzeniu znacznej szkody finansowej oraz o negatywnym wpływie poniesienia zwrotu kwoty 233 418,00 zł na możliwości budżetowe Gminy.

Skoro skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów obrazujących jej aktualną kondycję finansową, Sąd nie mógł ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia skarżącej gminie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Gmina wniosła zażalenie na postanowienie z 25 października 2023 r., w którym zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynika sprawy:

- art. 49 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez zaniechanie wezwania strony skarżącej do uzupełnienia złożonego wniosku

o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji polegające na zobowiązaniu strony do złożenia stosownych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności, które wskazywałyby na to, że wykonanie aktu może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do odwrócenia skutki,

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji istnienia uzasadnionego niebezpieczeństwa, iż wykonanie decyzji doprowadzi do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Ponadto w zażaleniu zawarto wniosek o dopuszczenie dowodu z dołączonych dokumentów, dotyczących wdrożenia programu naprawczego Gminy, uchwały Rady Gminy w sprawie budżetu na 2023 r. wraz załącznikami oraz sprawozdań finansowych jednostki samorządu terytorialnego.

W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub

w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.

W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo).

Poza tym skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż

w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Okoliczność ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego (por. postanowienie NSA

z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11).

Wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty

w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie został uzasadniony w sposób pozwalający na ocenę, czy zaistniały przesłanki przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji, skoro we wniosku tym Gmina nie przedstawiła dokładnie sytuacji majątkowej, nie dołączyła również żadnych materiałów źródłowych (dokumentów) dla poparcia wniosku. Wobec tego Sąd

I instancji zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro Gmina nie wskazała okoliczności, które w kontekście przesłanek określonych

w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej

w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak, że wskazany niedostatek wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został uzupełniony

w zażaleniu, gdzie skarżąca wskazała okoliczności, które jej zdaniem uprawdopodabniają niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej w sprawie decyzji.

W orzecznictwie był już wyrażany pogląd, że w takich okolicznościach NSA uprawniony jest do ponownej oceny wniosku i do ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia (zob. postanowienia NSA z: 15 grudnia 2010 o sygn. akt I GZ 418/10; 11 stycznia 2011 r. o sygn. akt II GZ 424/10; 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OZ 614/12).

Dołączone do zażalenia dokumenty wskazują, że wprawdzie w budżecie Gminy na rok 2023 przewidziano nadwyżkę w kwocie 179 940,76 zł, jednak nadwyżkę tę przeznaczono na spłatę kredytów (120 000 zł) oraz pożyczek (pozostałą część nadwyżki). Należy podkreślić, że taki sposób wydatkowania nadwyżki budżetowej zgodny jest z Programem postępowania naprawczego Gminy, stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z 9 września 2021 r. nr XLI/328/21, zaopiniowanego pozytywnie uchwałą VII Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach (dalej: RIO) nr 116/2021 z 27 września 2021 r. W uzasadnieniu uchwały RIO wyrażono opinię, że – z uwagi na założenia wieloletniego planu finansowego Gminy, które zakładają przesunięcie obciążeń wynikających z zaciągnięcia nadmiernego zadłużenia Gminy na lata począwszy od 2029 r. – kwoty ewentualnych nadwyżek budżetowych oraz wolnych środków muszą być przeznaczane na wcześniejszą spłatę nadmiernego zadłużenia nie zaś na zwiększanie wydatków Gminy.

Należy zgodzić się również z zajętym przez Gminę w zażaleniu stanowiskiem, zgodnie z którym nie jest możliwe sfinansowanie wydatku kwoty wynikającej

z zaskarżonej decyzji z przewidzianych w budżecie rezerw (ogólnej i celowej).

Podsumowując należy stwierdzić, że Gmina uprawdopodobniła, iż natychmiastowe wykonanie zaskarżonej decyzji (zapłata kwoty 233 418,00 zł) może negatywnie wpłynąć na płynność finansową Gminy i doprowadzić do niemożności realizacji ciążących na niej zadań oraz realizacji programu naprawczego.

Ze wskazanych powyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zdanie pierwsze w związku z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu objętego zażaleniem postanowienia oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.