Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3454/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 453/23 w sprawie ze skargi H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2023 r. nr WI.703.42.3.2023.bj.at w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 453/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi H.S. (dalej jako "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H.S. "A." Firma [...] w P., na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2023 r. nr WI.703.42.3.2023.bj.at w przedmiocie wyeliminowania naruszeń, oddalił skargę w całości.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" albo "organ") zarządzeniem pokontrolnym z dnia 19 maja 2023 r. nr WI.703.42.3.2023.bj.at, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824) dalej jako "u.IOŚ", oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 15 lutego 2023 r. do 14 marca 2023 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na terenie zakładu przy ul. P. [...], [...]-[...] P., udokumentowanej protokołem kontroli Nr WIOS-POZN 31/2023, zarządził:

1) rzetelnie prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów; termin realizacji: na bieżąco;

2) przestrzegać warunków posiadanej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów; termin realizacji: niezwłocznie dostosować do wymagań prawnych.

W zarządzeniu wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 12 czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wyjaśniono, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu w dniach od 15 lutego 2023 r. do 14 marca 2023 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Do ustaleń kontroli pismem z dnia 20 marca 2023 r. wniesiono uwagi i zastrzeżenia, do których WWIOŚ odniósł się pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. znak Wl.703.42.2.2023.bj.at i podtrzymał wszystkie naruszenia zawarte w protokole nr WIOS- POZN 31/2023. W związku z powyższym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1- 2 ich usunięcie.

W uzasadnieniu wskazano, że kontrolowany podmiot prowadząc zbieranie odpadów zobowiązany jest do prowadzenia ewidencji odpadów z zastosowaniem karty przekazania odpadów (KPO) i karty ewidencji odpadów. Ewidencję skarżący prowadzi za pomocą indywidualnego konta w bazie BDO. Na podstawie dokumentacji ewidencyjnej powziętej dnia 9 marca 2023r. z bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami z konta kontrolowanego podmiotu i kart ewidencji odpadów i kart ewidencji odpadów komunalnych wygenerowanych w dniu 3 marca 2023r. przez skarżącego stwierdzono, że ewidencja w roku 2022 była prowadzona nierzetelnie, gdyż w przypadku odpadów o kodzie 17 09 04 bilans roczny nie zgadza się o 1,63 Mg.

Organ podał, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.), dalej jako "u.o.", posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Z zapisów w bazie BDO wynika, że odrzucone karty KPO widnieją w systemie od 18 maja 2022 r. oraz 20 września 2022 r., a skarżący nie podjął skutecznych działań mających na celu wyjaśnienie sytuacji odrzuconych KPO, aby prowadzona ewidencja odpadów była zgodna ze stanem faktycznym. Dokumentacja odpadowa powinna odzwierciedlać stan rzeczywisty, a wszelkie niezgodności powinny być na bieżąco eliminowane. Następnie organ przedstawił opartą na dokonanych ustaleniach szczegółową argumentację w zakresie prowadzenia nierzetelnej ewidencji. Wskazano, że poczynione ustalenia świadczą o nierzetelnie prowadzonej ewidencji odpadów w latach 2022 i 2023.

Ponadto podczas kontroli ustalono, że skarżący prowadził działalność z naruszeniem posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w pkt 1, pkt 3 oraz pkt 4d decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 13 listopada 2013 r., zezwalającej na zbieranie odpadów przy ul. P. [...] w P.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2023 r. kontenery i pojemniki, w których znajdowały się odpady (były to odpady o kodzie 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji w 3 stalowych odkrytych kontenerach, 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 04 05 Żelazo i stal w jednym odkrytym kontenerze, oraz odpady o kodzie 20 03 01 Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w 2 stalowych odkrytych kontenerach i jednym niezamykanym pojemniku o poj. 11 m2) nie posiadały zamknięć lub nie były przykryte plandeką.

W ocenie organu powyższe jest naruszeniem posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów w pkt 1. Rodzaje zbieranych odpadów oraz sposób ich magazynowania, gdzie w tabeli wpisano dla poszczególnych rodzajów odpadów, że odpady będą magazynowane w sposób zabezpieczający przed działaniem czynników atmosferycznych, w szczelnych, zamykanych lub przykrytych plandeką pojemnikach lub stalowych kontenerach ustawionych na utwardzonym szczelnym podłożu w wyznaczonym miejscu na placu magazynowym.

Ponadto organ odnotował, że w dniu 15 lutego 2023 r. stwierdzono, że skarżący naruszył warunki posiadanej decyzji w pkt 3 Opis metody zbierania odpadów dotyczący zapisu - "Każdy pojemnik zostanie opisany kodem odpadu. Wszystkie odpady będą zbierane w sposób selektywny". Pojemnik zawierający zmieszane odpady komunalne nie był bowiem opisany kodem odpadu i stał w miejscu magazynowania odpadów o kodzie 15 01 01. W strefie magazynowania odpadów o kodzie 20 03 01 znajdował się z kolei pojemnik z odpadami styropianu opakowaniowego, które nie były odpadami zebranymi, lecz wytworzonymi przez kontrolowany podmiot.

Organ wskazał nadto, że podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot naruszył także warunki posiadanej decyzji określone w pkt 4 "Dodatkowe warunki zbierania odpadów: podpunkt d) Odpady o kodach: 20 01 08, 20 01 25, 20 01 99, 20 02 01, 20 02 03, 20 03 01, 20 03 02 będą magazynowane na terenie zakładu nie dłużej niż 72 godziny." W 2022 r. kontrolowany podmiot przyjmował na terenie punktu w P. przy ul. P. [...] m.in. odpady o kodzie 20 02 01. Odpady te przyjęte zostały w dniu 23 lutego 2022 r. w ilości 0,1 Mg i w dniu 29 czerwca 2022 r. w ilości 2,72 Mg. Sumaryczna ilość tych odpadów to 2,82 Mg. Na podstawie zapisów karty przekazania odpadów o kodzie 20 02 01 nr 00085/2022/KPO/0005/000016622 wynika, że odpady zostały przetransportowane przez kontrolowany podmiot do zakładu znajdującego się także w Poznaniu przy ul. O. [...]. Transport rozpoczął się - jak wpisano w ww. KPO - dnia 17 czerwca 2022 r. o godz. 11:50, Potwierdzenie przyjęcia odpadów w ilości 2,82 Mg wpisano na dzień 29.06.2022r. o godz. 15:31, a potwierdzenie transportu nastąpiło dnia 1 lipca 2022 r. o godz. 8:20. Podczas kontroli stwierdzono, że data rozpoczęcia transportu w karcie KPO wpisana jest na dzień 17 czerwca 2022 r., co nie zgadza się z datą przyjęcia tych odpadów na ul. P. w P. wpisaną w karcie KEO na dzień 29 czerwca 2022 r.

Zdaniem organu powyższe wskazuje, że odpady o kodzie 20 02 01 w ilości 0,1 Mg wytworzone przez kontrolowany podmiot w ramach realizacji usług w zakresie sprzątania przestrzeni miejskiej i przewiezione na plac magazynowy przy ul. P. w P. w dniu 23 lutego 2022 r., do dnia 17 czerwca 2022 r. magazynowane były na terenie zakładu przekraczając dopuszczalne - zgodnie z posiadaną decyzją - 72 godziny, co stanowi naruszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

H.S. złożył skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając je w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli WIOS-POZN 31/2023, w zakresie:

a) nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r.;

b) naruszenia warunków posiadanej decyzji na zbieranie odpadów w zakresie sposobu magazynowania odpadów i przekroczenia 72 godzin magazynowania dla określonych kodów odpadów, całkowicie odmiennych od pisemnego stanowiska skarżącego zawartego w uwagach do protokołu kontroli z dnia 20 marca 2023 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego skargą, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd meriti wskazał, że kontrolą w niniejszej sprawie objęto zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 maja 2023 r. wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ oraz ustaleń przeprowadzonej w dniach od 15 lutego 2023 r. do 14 marca 2023 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, udokumentowanej protokołem kontroli Nr WIOS-POZN 31/2023.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej. Nie nakłada ono na adresata obowiązków administracyjnoprawnych podlegających egzekucji administracyjnej. Taki obowiązek może być nałożony na podstawie odrębnych przepisów i decyzji. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma więc jedynie formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął.

Sąd pierwszej instancji podkreślił dalej, że celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie adresatem zaskarżonego zarządzenia nie jest osoba prawna. W ocenie Sądu zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, jeżeli jest adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, to w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że adresat zarządzenia pokontrolnego powinien podjąć działania wynikające z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności w myśl art. 12 ust. 2 u.IOŚ ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. W konsekwencji, dotyczy ona wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd meriti podkreślił także, że chociaż w postępowaniu zakończonym wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się wprost przepisów k.p.a., to jednak organ IOŚ, wydając takie zarządzenie, musi w jego uzasadnieniu wykazać, że działa w granicach prawa, z czego wynika, że jego rozstrzygnięcie nie może być arbitralne, czy też oparte na nieprawdziwych podstawach faktycznych. Prawidłowe zarządzenie pokontrolne musi zatem spełnić wymogi funkcjonalnie zbliżone do tych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że protokół kontroli IOŚ jest dokumentem urzędowym. W konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące.

Przenosząc poczynione rozważania ogólne w realia rozpatrywanej sprawy, Sąd pierwszej instancji skonstatował, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne opisanym wyżej wymogom czyni zadość. Kontrolę przeprowadził bowiem uprawniony organ, treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Protokół kontroli został sporządzony przez upoważnionych inspektorów WWIOŚ, w zakresie ich kompetencji i w przepisanej formie, chociaż nie został podpisany przez skarżącego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia wynika jasno na podstawie jakich ustaleń faktycznych oraz przepisów prawa wydano zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Z akt sprawy wynika, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym w punkcie 1 zarządził, aby skarżący prowadził ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, a w pkt 2 by przestrzegał warunków decyzji udzielającej mu zezwolenia na zbieranie odpadów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzuty skargi sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania ustalonego w sprawie przez organ stanu faktycznego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga w istocie opiera się wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie kontroli i opisanych w protokole kontroli. Sąd administracyjny nie bada zaś prawidłowości ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, a także nie bada ich legalności, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony. Prawidłowo określono adresata zarządzenia pokontrolnego. Treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim jednak nie budzi wątpliwości, że treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Organ zarówno w zarządzeniu, jak i w odpowiedzi na skargę, szczegółowo opisał ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny sprawy, który wskazuje na to, że ewidencja odpadów w 2022 r. i w 2023 r. była prowadzona nierzetelnie, a także że naruszono warunki decyzji GDOŚ z dnia 13 listopada 2013 r. zezwalającej skarżącemu na zbieranie odpadów. W ocenie Sądu meriti nieistotne są przyczyny tych nieprawidłowości. Fakt, że one zaistniały uzasadnia wydanie zarządzenia pokontrolnego o zaskarżonej treści.

Finalnie Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że celem wydania zarządzenia pokontrolnego jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.OIŚ, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach zarzutów skierowanych do zarządzenia pokontrolnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, objętych protokołem kontroli, co z kolei miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli WIOS-POZN 31/2023, w zakresie:

a) nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów w 2022 r. i w 2023 r.;

b) naruszenia warunków posiadanej decyzji na zbieranie odpadów w zakresie sposobu magazynowania odpadów i przekroczenia 72 godzin magazynowania dla określonych kodów odpadów, całkowicie odmiennych od pisemnego stanowiska skarżącego zawartego w uwagach do protokołu kontroli z dnia 20 marca 2023 r. - zaś:

a) zarządzenie pokontrolne jest władczą formą działania organu i musi wynikać z prawidłowych ustaleń faktycznych;

b) celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Orzekając w opisanych wyżej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.

W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach zarzutów skierowanych do zarządzenia pokontrolnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, objętych protokołem kontroli, co z kolei miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli WIOS-POZN 31/2023,

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych, (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedstawiona wyżej konstrukcja skargi kasacyjnej wskazuje, iż autor wniesionego środka odwoławczego nie zgłasza zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt. 2 P.p.s.a., a tym samym oznacza to, że nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia.

Wskazać w tym miejscu należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy - na tle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że podniesiony zarzut sprowadza się w istocie do polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wymaga odnotowania, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W ocenie Sądu meriti zaskarżone zarządzenie pokontrolne czyni zadość przedmiotowym wymogom.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne ocena prawidłowości zapatrywania wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji wymaga odniesienia się do specyfiki zarządzenia pokontrolnego jako aktu podlegającego kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2023 r. (sygn. akt III OSK 2706/21) początkowo występował spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe zapatrywanie nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie ochrony środowiska (o charakterze publicznoprawnym). W świetle generalnego założenia zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno nakładać na jego adresata określone obowiązki. Obowiązki te determinować powinien występujący w danej sprawie stan faktyczny i stan prawny. W świetle powyższego, z zarządzenia pokontrolnego winien wynikać nakaz usunięcia ustalonych naruszeń (w działalności adresata), które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, zarządzenie pokontrolne może zawierać wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, w zarządzeniu mogą zostać określone działania, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi aktu nakładającego sankcję administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi swoiste "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Pogląd wyrażony w ww. wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić również należy, że na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z dnia 20 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a. strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 2479/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł niewłaściwego zastosowania przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał bowiem, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami faktycznymi poczynionymi w protokole kontroli, a prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne stały się następnie podstawą do sformułowania zaskarżonego zarządzenia w oparciu o poprawnie zastosowane powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika tym samym, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zarządzenia pokontrolnego.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przeprowadzona przez inspektorów kontrola potwierdziła nieprawidłowości, co skutkować musiało wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Jak wynika z akt sprawy, ewidencja odpadów w 2022 r. i w 2023 r. była prowadzona nierzetelnie, a także że naruszono warunki decyzji GDOŚ z dnia 13 listopada 2013 r. zezwalającej skarżącemu na zbieranie odpadów. Zasadnie uznał zatem Sąd pierwszej instancji, że przyczyny tych nieprawidłowości nie mają znaczenia. Fakt, że one zaistniały uzasadnia wydanie zarządzenia pokontrolnego o zaskarżonej treści.

Powtórzyć w tym miejscu należy, że w trakcie kontroli wykazano przekroczenie 72 godzin magazynowania odpadów o kodzie 20 02 01. Zostały one przyjęte w dniu 23 lutego 2022 r. w ilości 0,1Mg i w dniu 29 czerwca 2022 r. w ilości 2,72Mg, a następnie zostały przetransportowane. Transport rozpoczął się 17 czerwca 2022 r. Potwierdzenie przyjęcia odpadów wpisano na 29 czerwca 2022 r., a potwierdzenie transportu nastąpiło w dniu 1 lipca 2022r. Z powyższego wynika, że data transportu i data przyjęcia odpadów nie zgadzają się. Kontrolowany podmiot złożył w tym zakresie wyjaśnienia, że karta została przez system odrzucona, a następnie zatwierdzona dopiero w dniu 29 czerwca 2022 r. Jednakże powyższe niezmiennie wskazuje, że odpady o kodzie 20 02 01 w ilości 0,1 Mg wytworzone przez kontrolowany podmiot w ramach realizacji usług w zakresie sprzątania przestrzeni miejskiej i przewiezione na plac magazynowy przy ul. Północnej 1 w Poznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. do dnia 17 czerwca 2022 r. magazynowane były na terenie zakładu przekraczając dopuszczane zgodnie z posiadaną decyzją 72 godziny, co stanowi naruszenie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.

W odniesieniu do kwestii naruszeń warunków decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. w zakresie zbierania i magazynowania odpadów w sposób zabezpieczający przed działaniem czynników atmosferycznych w szczelnych, zamykanych lub przykrytych plandeką pojemnikach lub stalowych kontenerach ustalono, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2023 r. kontenery i pojemniki, w których znajdowały się odpady (były to odpady o kodzie 20 02 01 Odpady ulegające biodegradacji w 3 stalowych odkrytych kontenerach, 20 02 02 Gleba i ziemia, w tym kamienie w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 09 04 Zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 w jednym stalowym odkrytym kontenerze, 17 04 05 Żelazo i stal w jednym odkrytym kontenerze, oraz odpady o kodzie 20 03 01 Niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne w 2 stalowych odkrytych kontenerach i jednym niezamykanym pojemniku o poj. 1.1 m2) nie posiadały zamknięć lub nie były przykryte plandeką, również na udostępnionym w dniu 12 stycznia 2023 r. obrazie z monitoringu wizyjnego z 30 dni wstecz, tj. 13 grudnia 2022 r. (fot. 46 z załącznika nr 8 do protokołu kontroli nr WIOŚ-POZN 31/2023) widoczne są nieprzykryte kontenery, w których znajdowały się odpady. Tylko jeden metalowy, pusty kontener opisany kodem 20 03 01 był przykryty siatką, która chroni wyłącznie przed rozwiewaniem odpadów, a nie przed wpływem opadów atmosferycznych.

Organ wyjaśnił, że przez czynniki atmosferyczne należy rozumieć: wysoką lub niską temperaturę otoczenia, opady atmosferyczne (deszcz, śnieg lub grad), wiatr, intensywne promieniowanie słoneczne. W niniejszym przypadku głównie chodzi o opady atmosferyczne. Ze względu na określony sposób magazynowania odpadów określony w posiadanym zezwoleniu na zbieranie odpadów, tj. prowadzony w szczelnych kontenerach przykrytych plandekami i zamykanych szczelnych pojemnikach zlokalizowanych na utwardzonym podłożu, na terenie placu magazynowego nie powinny powstawać ścieki przemysłowe. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 20 maja 2013 r. znak WOO-1.4210.2.2013.IJ wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu w uzasadnieniu znajduje się zapis, że "inwestor nie przewiduje powstawania ścieków przemysłowych".

W dniu 15 lutego 2023 r. stwierdzono, że kontrolowany podmiot naruszył warunki decyzji z dnia 13 listopada 2013 r. w pkt 3 Opis metody zbierania odpadów dotyczący zapisu "Każdy pojemnik zostanie opisany kodem odpadu. Wszystkie odpady będą zbierane w sposób selektywny". Pojemnik zawierający zmieszane odpady komunalne nie był opisany kodem odpadu i stał w miejscu magazynowania odpadów o kodzie 15 01 01. W strefie magazynowania odpadów o kodzie 20 03 01 znajdował się pojemnik z odpadami styropianu opakowaniowego, które nie były odpadami zebranymi, lecz wytworzonymi przez kontrolowany podmiot. Organ słusznie nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że pojemniki nie są aktualnie wykorzystywane do magazynowania odpadów w ramach zbierania, tylko wykorzystywane są stalowe kontenery 16m3 i 32 m3. Na placu magazynowym w dniu oględzin, tj. 15 lutego 2023 r. stały pojemniki i kontenery, które w każdej chwili zamiennie mogły być wykorzystane przez kontrolowany podmiot do magazynowania odpadów. Oczywiście na terenie placu magazynowego mogą być magazynowane puste pojemniki i kontenery, jednak pojemniki i kontenery znajdujące się w wydzielonych strefach przeznaczone dla poszczególnej grupy odpadów powinny być przygotowane do odbioru odpadów, a więc słusznie ocenił organ, że powinny być wyposażone w szczelne zamknięcia lub plandeki, aby spełniać warunki zapisów decyzji z pkt 1 oraz powinny posiadać opis kodu odpadu.

W odniesieniu do nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów należy wskazać, że w trakcie kontroli ustalono, że na dzień 9 marca 2023 r. ewidencja w 2022 roku była prowadzona nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż w przypadku odpadów o kodzie 17 09 04 bilans roczny był na minusie, tj. "- 1,63 Mg".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że bez względu na przyczyny tych naruszeń bezsprzeczne jest, że prowadzona ewidencja wskazująca na ujemny bilans roczny była prowadzona nierzetelnie. Odpady to nie środki finansowe i zobowiązania, które w bilansie rocznym mogą być ujemne. Suma zebranych, przyjętych i przetransportowanych odpadów musi się zgadzać. Odpady nie znikają powodując ujemny bilans. W przypadku każdej różnicy wagowej przy przyjmowaniu odpadów podmiot gospodarujący odpadami ma obowiązek sporządzić korektę karty przekazania odpadów uwzględniając prawidłową wagę przyjmowanych odpadów. Dlatego bez względu na przyczyny uchybień i nieścisłości w ewidencji, skutek jest taki, że nie można przyjąć, że była ona prowadzona w sposób rzetelny, a to z kolei uzasadnia wydanie zarządzenia pokontrolnego o zaskarżonej treści.

Konkludując uznać należy, że poczynione przez organ ustalenia faktyczne oraz uzasadnienie stanowiska zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym umożliwiły Sądowi pierwszej instancji jego kontrolę. Zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa materialnego. Raz jeszcze zaakcentować należy - podzielając ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać określone obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi aktu nakładającego sankcję administracyjną, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi swoiste "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2024 r.; sygn. akt III OSK 1346/22).

Końcowo wymaga wyjaśnienia, że art. 133 § 1 P.p.s.a. wyraża zasadę orzekania na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Powtórzyć zatem należy, że sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej, prowadzona jest wyłącznie pod względem zgodności danego aktu z prawem. Ocena legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym. W konsekwencji przedmiotowa ocena dokonywana jest wyłącznie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie całość przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego (punkt drugi sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu należne za sporządzenie i wniesienie w terminie ustawowym, określonym dyspozycją art. 179 P.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.