Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1024/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 64 e
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędziowie WSA Borys Marasek, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 23 maja 2023 r. nr 2401-IEE.7192.143.2023.7/LF/ UNP: 2401-23-117943 w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 maja 2023 r. nr 2401-IEE.7192.143.2023.7/LF/ UNP:2401-23-117943 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS, organ nadzoru) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) oraz art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 64e § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...], którym odmówiono A. G. umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.786,52 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu 18 lipca 2022 r. wpłynął do Dyrektora Oddziału ZUS w S. wniosek A. G. (dalej: zobowiązana, strona, skarżąca) o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Do wniosku strona załączyła pismo z dnia 13 lipca 2022 r., w którym wskazała na swoją bardzo złą sytuację finansową. Prośbę swą argumentowała całkowitym brakiem majątku oraz brakiem źródła dochodu. Zaznaczyła, że otrzymywana emerytura nie pokrywa kosztów związanych z leczeniem i wyżywieniem. Oświadczyła, że znajduje się w sytuacji skrajnego ubóstwa, co odebrało jej godność życia. Poinformowała, że jest osobą bezdomną, nie może wynająć nawet małego pokoju. Z powodu inflacji otrzymywana emerytura nie wystarcza nawet na zakup żywności i środków higienicznych oraz opłacenie wizyt u lekarza (przeżycie za kwotę 1.100 zł jest niemożliwe).

Postanowieniem z dnia 22 września 2022 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS w S. odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.786,52 zł, powstałych w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2011 r., 2015 r., 2021 r. i 2022 r. (opisanych z wyszczególnieniem: czynności egzekucyjnych, opłaty manipulacyjnej, wydatków egzekucyjnych oraz opłaty egzekucyjnej na str. 1-3 postanowienia organu egzekucyjnego) obejmujących składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych oraz Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych.

Zażalenie na to postanowienie, w którym strona podniosła, że dokonana przez organ analiza sytuacji materialnej jest niewłaściwa i krzywdząca zostało uwzględnione przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, który postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. nr 2401-IEE.711.988.2022.9/LF UNP: 2401-22-267824 uchylił powyższe postanowienie organu egzekucyjnego, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru zalecił, aby organ egzekucyjny ustalił rodzaj i wysokość kosztów egzekucyjnych do każdego tytułu wykonawczego z osobna. Ponadto nakazał zastosować przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określone w art. 64 e § 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. do tytułów wykonawczych z 2011 r. i 2015 r., a przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określone w u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r. do tytułów wykonawczych z 2021 r. i 2022 r.

W dniu 8 grudnia 2022 r. organ egzekucyjny skierował do strony, za pośrednictwem pełnomocnika, pismo informujące o możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie. Wezwał także zobowiązaną do wyjaśnienia kwestii związanej z jej adresem do korespondencji oraz faktycznym miejscem zamieszkania.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS w S. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.786,52 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zaznaczył, że kwota kosztów egzekucyjnych została zweryfikowana i ograniczona do wysokości określonej w znowelizowanych przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzonymi ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r., poz. 1553), które weszły w życie 20 lutego 2021 r.

Dalej wskazał, że naliczenie kosztów egzekucyjnych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania jest związane z egzekucyjnym dochodzeniem należności publicznoprawnych, których strona dobrowolnie nie uiściła. Wyjaśnił, że umorzenie kosztów egzekucyjnych ma charakter fakultatywny. Daje to możliwość negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia.

Przeprowadzona przez organ egzekucyjny analiza sytuacji materialnej oraz istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku wykazała, że strona jest osobą bezdomną (adres do korespondencji użyczono jej grzecznościowo), przebywa w różnych miejscach w zależności od życzliwości innych osób. Zobowiązana pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.666,77 zł brutto, tj. 1.100,07 zł netto (po potrąceniu egzekucyjnym na rzecz ZUS w wysokości 416,69 zł), nie pracuje zarobkowo, nie posiada dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy Państwa, nie jest właścicielką nieruchomości ani pojazdów mechanicznych. Strona ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie ok. 1.025 zł, w tym z tytułu: ochrony zdrowia - od 700 do 850 zł, tj. średnio ok. 775 zł oraz inne wydatki - 250 zł, nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli.

Odmawiając umorzenia kosztów egzekucyjnych organ I instancji wskazał w szczególności, że zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone. Podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego Dyrektor ZUS Oddziału w S. zatasował środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych, zajęcia wierzytelności oraz świadczenia emerytalno-rentowego. Egzekucja jest skuteczna.

Kwalifikacja kosztów egzekucyjnych do pierwszej kolejności zaspokajania, wymienionej w art. 115 u.p.e.a. nadaje tym należnościom bardzo wysoką rangę, wobec czego odstąpienie od ich dochodzenia musi być usprawiedliwione ewidentną niemożnością ich poniesienia przez zobowiązanego. Udzielenie wnioskowanej ulgi i umorzenie kosztów egzekucyjnych powoduje definitywną i nieodwracalną rezygnację po stronie organu egzekucyjnego z uzyskania środków należnych, a więc w sposób szczególny obciąża ona budżet Państwa - w związku z tym jej udzielenie nie powinno być stosowane przedwcześnie i pochopnie.

Zdaniem organu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają stwierdzić, że wystąpił "ważny interes zobowiązanego". Pojęcie to należy niewątpliwie do kategorii pojęć nieostrych i w każdej sprawie musi być rozpatrywane indywidualnie. Przesłanka ta jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II FSK 789/08).

Źródłem utrzymania strony jest emerytura w wysokości 1.666,77 zł brutto, tj. 1.100,07 zł netto (po potrąceniu egzekucyjnym na rzecz ZUS w wysokości 416,69 zł). Stałe wydatki strona (nie posiadająca żadnych zobowiązań wobec innych wierzycieli) określiła na kwotę 1.025 zł miesięcznie (ochrona zdrowia oraz inne wydatki). Strona nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli.

Zdaniem organu egzekucyjnego opisana sytuacja finansowa jest bardzo trudna, jednakże nie nosi znamion ubóstwa.

Jak zaznaczył organ egzekucyjny świadczenie zostało zajęte w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji i stanowi wyraz ochrony dłużnika w procesie dochodzenia zaległości, Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa.

Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum socjalne, które dla gospodarstwa 1-osobowego emeryckiego (według IPISS - dane za III kwartał 2022 r.) wynosi 1.483,63 zł. Środki finansowe będące w dyspozycji strony z tytułu emerytury bez uwzględnienia potrąceń egzekucyjnych przekraczają minimum socjalne, bowiem stanowią kwotę 1.516,76 zł. Dopiero po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych w kwocie 416,69 zł do dyspozycji zobowiązanej pozostaje kwota 1.100,07 zł.

Wobec powyższego, zdaniem organu egzekucyjnego, należy wykluczyć przesłankę ubóstwa.

W kwestii miejsca zamieszkania nawiązano do wskazanej przez DIAS w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii faktycznego adresu zamieszkania lub przebywania dłużniczki. Podkreślono, że fakt, iż strona nie jest nigdzie zameldowana nie oznacza, że nie ma gdzie mieszkać. Istnieje możliwość przebywania w jednym z ośrodków wsparcia społecznego lub schronisku dla bezdomnych.

Organ zobowiązał więc stronę do złożenia szczegółowych wyjaśnień odnośnie miejsca zamieszkania i podanego adresu do korespondencji; [...] M. ul. [...]. Zobowiązana poinformowała, że adres do korespondencji użyczono jej grzecznościowo. Jest osobą bezdomną, przebywa w różnych miejscach - jeśli ktoś "poda rękę" i ją bezinteresownie przygarnie (nie można podać adresów z uwagi na ochronę danych osobowych (RODO). Osoby te pomagają jej z odruchu serca, bezinteresownie. Strona podkreśliła, że została jej całkiem odebrana godność do życia oraz że nie stać jej na wynajem jakiegokolwiek pomieszczenia.

Nadto zobowiązana podała, że ma problemy zdrowotne, przedłożyła stosowną dokumentację. Organ zaznaczył, że ze zrozumieniem i szczególną troską odnosi się do problemów ze zdrowiem. Jednocześnie podkreślił, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia konfrontuje ze skutkiem choroby w postaci pozbawienia wnioskodawcy możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Strona posiada stałe źródło dochodu (emeryturę), której wysokość nie jest uzależniona od stanu zdrowia. Ponadto zaznaczono, że pomimo wskazanych problemów zdrowotnych i pozostawania w stałym leczeniu strona nie starała się o uzyskanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które pozwalałoby ubiegać się o różne świadczenia, ulgi lub uprawnienia. Zaakcentowano również, że zobowiązana nie korzysta z zasiłków z pomocy społecznej oraz z innych form pomocy skierowanej do osób znajdujących się w niedostatku. Można więc sądzić, że jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby bez pomocy Państwa.

Ograniczone, zdaniem strony, możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia kosztów egzekucyjnych. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona. A strona nie udowodniła, aby w związku z trudną sytuacją, na którą się powołuje, ubiegała się o wsparcie instytucji socjalnych. W tym stanie rzeczy można przypuszczać, że trudności finansowe nie mają charakteru trwałego. Przepisy prawa i zasady doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że jeżeli dana osoba nie posiada żadnych dochodów lub dochody te nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych to kwalifikuje się ona do objęcia najszerszym z możliwych spektrum form pomocy społecznej.

Po przeanalizowaniu wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów organ egzekucyjny stwierdził, że sytuacja finansowa, życiowa i mieszkalna nie w pełni przemawia za zastosowaniem umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdza zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanej. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę powstałych zobowiązań powinna być przez wnioskującą udowodniona.

Organ egzekucyjny uznał także, że nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu publicznego, która została określona w art. 64 e § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. Wyjaśnił, że przez "interes publiczny", należy rozumieć dyrektywę postępowania, nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy. W interesie publicznym leży niewątpliwie by państwo, pod względem obciążeń zobowiązaniami publicznymi, stworzyło równe dla wszystkich warunki i zasady prowadzenia działalności gospodarczej. O istnieniu tych przesłanek nie decyduje subiektywne przekonanie płatnika, a kryteria obiektywne, ustalone zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości.

W tym kontekście organ egzekucyjny stwierdził, że umarzając koszty egzekucyjne zrezygnowałby z kosztów poniesionych w wyniku dochodzenia należności, stanowiących przychody Zakładu, z których m. in. pokrywa się bieżące wydatki Zakładu związane z realizacją zadań o charakterze publicznym takich jak przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek, które w znaczny sposób zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań, w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje ZUS.

Organ egzekucyjny uznał także, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą również przesłanki z art. 64 e § 2 pkt. 1 lit. a u.p.e.a. obowiązujące od 20 lutego 2021 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jego uchylenie i wydanie postanowienia o umorzeniu kosztów egzekucyjnych.

DIAS nie uwzględnił zażalenia. Stwierdził, że organ egzekucyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz dowodowe, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów i właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że kontrola legalności orzeczeń wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Może być ono uchylone w razie stwierdzenia, że organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Zaakcentowano przy tym, że judykatura w sprawach dotyczących uznania administracyjnego stoi na stanowisku, iż dokonując wyboru, organ egzekucyjny może przyjąć różne kryteria, jak np. uwzględnić okoliczności społeczne, ekonomiczne, dotychczasową postawę zobowiązanego, w zakresie wywiązywania się z obowiązków daninowych, okoliczności powstania zaległości, zakres wnioskowanej ulgi itp. (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3139/13; z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15 oraz z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2620/15).

Organ nadzoru podzielił stanowisko organu egzekucyjnego o braku podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych, które zasadnie zostały ocenione według przesłanek określonych enumeratywnie w art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r.

Pierwsza z tych przesłanek, zawarta w art. 64 § 2 pkt 1 u.p.e.a. została sformułowana alternatywnie. Występuje zarówno wtedy, gdy stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku, jak również wtedy, gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Nieściągalność obowiązku zachodzi wtedy, gdy w wyniku czynności egzekucyjnych stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję i wskazany brak majątku ma charakter trwały. Wspomniana nieściągalność w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż egzekucja ze świadczenia emerytalnego strony, w ramach której organ pobiera 416,69 zł miesięcznie jest skuteczna. Co do drugiego kryterium, DIAS stwierdził, że strona nie wykazała, iż nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej. Jedynym źródłem utrzymania zobowiązanej, będącej osobą bezdomną, jest emerytura w kwocie 1.666,77 zł brutto, tj. 1.100,07 zł netto (po potrąceniu egzekucyjnym na rzecz ZUS w wysokości 416,69 zł). Stałe wydatki według oświadczenia strony wynoszą ok. 1.100 zł miesięcznie (leczenie 700-850 zł oraz inne wydatki 250 zł). Strona nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli.

Powyższe wskazuje, zdaniem DIAS, że przedstawiona przez stronę sytuacja finansowa jest bardzo trudna, jednakże nie nosi znamion ubóstwa. Świadczenie emerytalne zostało zajęte w celu wyegzekwowania należności z tytułu składek, zgodnie z zasadą poszanowania minimum egzystencji w procesie dochodzenia zaległości. Zasada ta dopuszcza prowadzenie egzekucji z majątku zobowiązanego tylko w zakresie, w którym nie zostanie zagrożone minimum utrzymania, a kwoty wolne od zajęć są ustalone przepisami prawa. Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa jest kwota określająca minimum socjalne, które dla gospodarstwa 1-osobowego emeryckiego (według IPISS - dane za III kwartał 2022 r.) wynosi 1483,63 zł. Środki finansowe będące w dyspozycji strony z tytułu emerytury bez uwzględnienia potrąceń egzekucyjnych przekraczają minimum socjalne, stanowią bowiem kwotę 1516,76 zł. Dopiero po uwzględnieniu potrąceń egzekucyjnych w kwocie 416,69 zł do dyspozycji strony pozostaje kwota 1.100,07 zł, a zatem przesłanka ubóstwa jest wykluczona.

DIAS wskazał także, iż organ egzekucyjny przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu dokładniejszego kwestii miejsca zamieszkania strony ze względu na powoływaną przez nią bezdomność i opisał wyjaśnienia zobowiązanej w tej kwestii. Zgodził się, że problemy zdrowotne mogą być uciążliwe, jednakże istotne jest, że nie pozbawiają wnioskodawczyni możliwości uzyskania stałego dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. Pobiera ona bowiem emeryturę, która jest każdego roku waloryzowana. Odnotował także, za organem I instancji, że strona nie ubiegała się o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które uprawniałoby ją do różnych świadczeń, ulg lub uprawnień. Nadto strona nie udowodniła, aby w związku z trudną sytuacją, na którą się powołuje, podjęła działania mające na celu uzyskanie wsparcia finansowego od instytucji socjalnych. Pozwala to przypuszczać, że trudności strony są przejściowe. Jeżeli bowiem osoba znajduje się według niej samej w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej, to powinna się zwrócić do odpowiednich instytucji o przyznanie pomocy społecznej. Przepisy prawa i zasady doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że jeżeli osoba nie posiada żadnych dochodów lub dochody te nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych to kwalifikuje się do objęcia najszerszym z możliwych spektrum form pomocy społecznej. Można zatem uznać, że strona jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby bez pomocy Państwa. Zatem ograniczone (obecnie) możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów musi zostać udowodniona, czego wnioskodawczyni nie uczyniła.

DIAS stwierdził także, iż w sprawie nie ziściła się przesłanka ważnego interesu publicznego, określona w art. 64 e § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Pojęcie interesu publicznego na gruncie tego przepisu należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego. Ustalenie istnienia tej przesłanki musi mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 1199/15).

Organ nadzoru podkreślił, że obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej jest uzasadniony tym, że jej przedmiotem są obowiązki o charakterze administracyjnym, a więc obowiązki wobec Państwa. Z tymi obowiązkami powiązano uprawnienie do poboru opłat związanych z przymusowym wykonaniem tych obowiązków. Zatem w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 1637/13). Tak rozumianym celom nie można przeciwstawiać subiektywnie rozumianego interesu i poczucia strony, że znajduje się ona w wyjątkowej sytuacji, która uzasadnia umorzenie istniejących kosztów.

W ramach rozważenia przesłanki interesu publicznego DIAS wskazał także, iż

przeciwko umorzeniu kosztów w oparciu o tę przesłankę przemawia to, że wszczęcie egzekucji i powstanie kosztów egzekucyjnych jest konsekwencją nierzetelnego postępowania strony. Zwolnienie z obowiązku poniesienia tych dodatkowych kosztów, powstałych w następstwie podjęcia egzekucji i de facto obciążenie nimi Skarbu Państwa, tym samym ogół obywateli, nie leży w interesie publicznym. Udzielanie ulgi w spłacie kosztów egzekucyjnych jest szczególnego rodzaju ulgą stanowiącą odstępstwo od zasady równości traktowania zobowiązanych, a zatem jej stosowanie może mieć miejsce w okolicznościach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 2330/21), a takie w niniejszej sprawie nie zaistniały.

Pod pojęciem "ważnego interesu publicznego" kryje się także dyrektywa postępowania nakazująca wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty kosztów egzekucyjnych będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy, czy zapłata spowoduje konieczność sięgania przez wnioskodawczynię do środków pomocy Państwa. Organ rozważając udzielenie ulgi powinien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności, czy też zastosowanie ulgi). Sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej), gdyż nie będzie on w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Ochrona interesu publicznego to nie tylko dbałość o priorytetowe regulowanie należności na rzecz Skarbu Państwa lecz również minimalizowanie wydatków z budżetu Państwa, pojawiających się w następstwie konieczności uregulowania przez zobowiązanego należności podatkowych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 245/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1063/16). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - interes publiczny to nie tylko zapewnienie maksymalnych środków po stronie dochodów (jednostek samorządu lub Państwa), ale też ograniczenie wydatków. (...) Chodzi o to, by wskutek dochodzenia zaległości podatkowych, wierzyciel nie ponosił w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia (tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1134/15, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 150/17).

Słusznie zauważył organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, że umarzając koszty egzekucyjne organ zrezygnowałby z kosztów poniesionych w wyniku dochodzenia należności, stanowiących przychody Zakładu, z których m. in. pokrywa się bieżące wydatki Zakładu związane z realizacją zadań o charakterze publicznym takich jak przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek, które w znaczny sposób zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań, w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje ZUS.

Jednocześnie DIAS zwrócił uwagę, że przywoływane przez stronę problemy zdrowotne i niskie świadczenie emerytalne są udziałem znacznej części obywateli i przyznanie każdemu z nich w podobnej sytuacji ulg, naruszałoby zasadę ważnego interesu publicznego, bowiem tworzyłoby przywileje dla tej grupy obywateli względem pozostałych, którzy starają się przełamywać wskazane trudności, regulując należności wobec Skarbu Państwa.

Organ prowadząc postępowanie ulgowe musi natomiast mieć na uwadze przy ocenie tej przesłanki całokształt sprawy i interes pozostałych obywateli, którzy w podobnej sytuacji finansowej starają się wywiązywać ze swoich zobowiązań terminowo i dobrowolnie. Zgodnie bowiem z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Powyższe koreluje z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, która w istocie sprzeciwia się bezzasadnemu uprzywilejowaniu obywateli poprzez nieuzasadnione przyznawanie ulg w płaceniu należności. Należy w tym miejscu podkreślić, że udzielenie wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia kosztów egzekucyjnych powoduje definitywną i nieodwracalną rezygnację po stronie organu z uzyskania środków należnych Skarbowi Państwa, a więc w sposób szczególny obciąża ona budżet Państwa - w związku z tym jej udzielenie nie powinno być stosowane przedwcześnie i pochopnie.

Organ nadzoru powołał się także na wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1543/17, zgodnie z którym na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sformułowanie w ten sposób ocenianej przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych (interesu publicznego) cyt. "staje się zrozumiałe, jeżeli wziąć pod uwagę zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej w tym m.in. zasadę obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 u.p.e.a.), zasadę stosowania wyłącznie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.). Obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej ma uzasadnienie w tym, że jej przedmiotem są obowiązki o charakterze administracyjnym, a więc obowiązki wobec Państwa. Ich realizacja nie zależy od swobodnego uznania wierzyciela.

Z tymi obowiązkami powiązano uprawnienie do poboru opłat związanych z przymusowym wykonaniem tych obowiązków. Zatem w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 1637/13.

Nadto w realiach niniejszej sprawy ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych nie spowoduje niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych, co stanowiłoby podstawę do umorzenia kosztów egzekucyjnych. W postępowaniu egzekucyjnym realizowane są bowiem nie tylko koszty egzekucyjne, ale przede wszystkim zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Nie ziściła się zatem także przesłanka określona w art. 64e § 2 pkt 3 u.p.e.a.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powołała się na swoje ubóstwo (z otrzymywanej emerytury w obecnych czasach nie można się utrzymać), bezdomność, zły stan zdrowia i wydatki związane z leczeniem (choroby przewlekłe strony wymagają zakupu leków, które są obecnie bardzo drogie). Strona podała, że z uwagi na brak środków strona, mimo progresu choroby, zaprzestała leczenia [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z dnia 23 maja 2023 r. nr 2401-IEE.7192.143.2023.7/LF/ UNP:2401-23-117943, którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w S. z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...], którym odmówiono skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 1.786,52 zł.

Kontrolę tą rozpocząć należy od wskazania, iż stanowiący podstawę umorzenia kosztów egzekucyjnych art. 64e § 2 u.p.e.a. do dnia 19 lutego 2021 r. określał, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Po nowelizacji art. 64 e u.p.e.a. od dnia 20 lutego 2021 r. stanowi, że

§ 1. Organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne.

§ 2. Koszty egzekucyjne mogą być umorzone:

1) na wniosek:

a) zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny,

b) wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja:

- sądowa przejęta przez organ egzekucyjny w wyniku zbiegu - jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes wierzyciela,

- administracyjna - jeżeli za umorzeniem przemawia interes publiczny;

2) z urzędu, jeżeli wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie przekracza czterokrotności kosztów upomnienia.

Zgodnie z regulacją przejściową zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed 20 lutego 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11).

Koszty egzekucyjne objęte niniejszą sprawą powstały w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2011 r., 2015 r., 2021 r. i 2022 r. Umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym zainicjowanym w 2011 r. i 2015 r. może zatem nastąpić w oparciu o przesłanki określone w art. 64e § 2 u.p.e.a. sprzed nowelizacji, tj., jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Dopuszczalność umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym rozpoczętym w 2021 r. i 2022 r. należy natomiast oceniać ze względu na przesłanki z art. 64e u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r. Stanowi on w § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a., że organ egzekucyjny prowadzący postępowanie egzekucyjne może na wniosek zobowiązanego umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny.

W niniejszej sprawie istotne są dwie przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych: wykazanie przez zobowiązanego, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz ważny interes publiczny. Poza sporem jest bowiem, że nie stwierdzono nieściągalności dochodzonego obowiązku, a także i to, że ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych nie spowodowałoby niewspółmiernych wydatków egzekucyjnych. Przesłanka ważnego interesu publicznego jest także aktualna co do umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych począwszy od 2021 r. W odniesieniu do tych kosztów należy także badać przesłankę ważnego interesu zobowiązanej.

Wydanie uznaniowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku zobowiązanego o umorzenie kosztów egzekucyjnych musi być poprzedzone wszechstronnym zbadaniem wskazanych przesłanek. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje bowiem organ egzekucyjny, który może, ale nie musi, koszty te umorzyć. Zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie choć jednej z przesłanek, od których wystąpienia przepis uzależnia podjęcie rozstrzygnięcia korzystnego dla strony. Wówczas korzystając z uznania administracyjnego, organ wydający decyzje dokonuje wyboru rozstrzygnięcia i może, mimo istnienia przesłanek, odmówić uwzględnienia wniosku. Uznanie administracyjne nie może jednak polegać na dowolności, wobec czego musi być poprzedzone ustaleniem istnienia bądź wykluczenia ustawowych przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 671/11, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10). Ustalenie przez organy podatkowe przesłanek umorzenia nie należy do sfery uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1917/16, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy obu instancji są zgodne, że skarżąca nie wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, za umorzeniem nie przemawia ważny interes zobowiązanego ani też interes publiczny. Zasadniczą podstawę tej konstatacji stanowi twierdzenie organów, że mimo bardzo trudnej sytuacji finansowej strona nie pozostaje w ubóstwie. Wskazania w tym miejscu wymaga, że wspomniane (niezdefiniowane w żadnym akcie prawnym, a także nieskonkretyzowane przez organy) ubóstwo nie stanowi ustawowej przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych. Wykazanie niemożności poniesienia kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej nie jest równoznaczne z wykazaniem, że nie ma się absolutnie żadnych dochodów. Powoływanie się na gwarancje wynikające z kwoty wolnej od egzekucji (i prowadzenie wobec skarżącej egzekucji z poszanowaniem minimum egzystencji) nie może służyć wykazaniu, że nie zachodzą związane z sytuacją zobowiązanej przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Aprobata takiego stanowiska prowadzi w zasadzie do nieuprawnionego wniosku, że żaden podmiot, wobec którego prawidłowo prowadzona jest egzekucja nie może spełnić przesłanki z odpowiednio art. 64e § 2 pkt 1 i art. 64 § 2 pkt 1 lit. a u.p.e.a. Nie sposób także zgodzić się z ustalaniem rzeczywistej sytuacji finansowej strony i jej realnych możliwości płatniczych według nominalnej wysokości emerytury, a nie kwoty, która jest jej rzeczywiście wypłacana. DIAS (podobnie jak organ egzekucyjny) stwierdził, że przesłanka ubóstwa jest wykluczona, gdyż nominalna wysokość emerytury skarżącej (1516,76 zł) przewyższa minimum socjalne dla 1-osobowego gospodarstwa emeryckiego za III kwartał 2022 r. (1483,63 zł) o 33,13 zł. Po potrąceniach do dyspozycji strony pozostaje zaledwie 1.100,07 zł, a więc kwota niższa od wspomnianego minimum socjalnego o 383,56 zł. Doświadczenie życiowe wskazuje w sposób oczywisty, że utrzymanie się i ponoszenie kosztów leczenia (nawet, gdyby potrzebne świadczenia zdrowotne gwarantowała publiczna służba zdrowia i konieczne było jedynie finansowanie zakupu leków) za kwotę 1.100 zł miesięcznie jest niezwykle trudne. Uznając, że strona nie wykazała przesłanki z art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., a także, iż za umorzeniem nie przemawia ważny interes zobowiązanej organy (orzekając w lutym i maju 2023 r.) nie uwzględniły w ogóle narastającej inflacji, poprzestając na wskaźnikach dotyczących okresu wcześniejszego, t.j. III kwartału 2022 r. Skupiając się na (istotnej wprawdzie) stałości dochodu skarżącej, uzyskiwanego w waloryzowanej wysokości, niezależnej od stanu zdrowia, pominięto okoliczność, że określone schorzenia (niekonieczne uzasadniające wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) mogą znacznie utrudniać lub wręcz uniemożliwiać osobie w wieku emerytalnym pozyskanie dodatkowego zatrudnienia i "dorabianie" do emerytury. W tym kontekście wyrażane przez organy przypuszczenie, że trudności finansowe nie mają charakteru trwałego uznać należałoby za nieuprawnione.

Okoliczność, że strona nie korzystała dotychczas ze świadczeń pomocy społecznej także nie zaprzecza wprost, że przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych ze względu na bardzo złą sytuację materialną jest spełniona. Nawet bowiem, jeśli do tej pory w codziennej egzystencji wspierają ją (wspominane przez stronę) osoby bezinteresownie zapewniającej jej "dach na głową", to domniemanie, że skarżąca ma środki na spłacanie należności objętych wnioskiem o umorzenie nie jest wystarczająco uzasadnione.

Umorzenie kosztów egzekucyjnych nie stanowi przywileju samego w sobie. Jest to forma pomocy udzielonej przez Państwo zobowiązanemu po to, by poprzez egzekwowanie tych należności nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego, w odniesieniu do osoby zobowiązanego. Nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie dotyczącym ulg w spłacaniu zaległości podatkowych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 420/23).

Nie ulega wątpliwości, że – jak podkreślił DIAS – przyczyna wszczęcia egzekucji i powstania kosztów egzekucyjnych leży zawsze po stronie zobowiązanego, który nie realizuje swoich obowiązków płatniczych. W tym stanie rzeczy, zdaniem DIAS, umorzenie dodatkowych kosztów, powstałych w następstwie podjęcia egzekucji nie leży w interesie publicznym. Skoro jednak ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia kosztów egzekucyjnych, to konstatacja, że źródłem naliczenia kosztów egzekucyjnych jest niewłaściwa postawa strony w realizowaniu należności publicznoprawnych powinna być poparta analizą przyczyn niewywiązywania się z tych obowiązków, czego w niniejszej sprawie nie przedstawiono.

Jak więc wykazano powyżej odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych wymaga ponownej, wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek: ważnego interesu zobowiązanej, ważnego interesu publicznego, a także tego, czy strona wykazała, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej.

Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że nawet w razie stwierdzenia zaistnienia jednej czy kliku przesłanek umorzenia organ nie będzie miał obowiązku uwzględnienia wniosku skarżącej. Instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy i to organ podejmuje decyzję o wyborze alternatywy, tj. czy przyznać zobowiązanej wnioskowaną ulgę czy też nie.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązując właściwy organ do uwzględnienia powyższej argumentacji.

Nie orzekano o kosztach postępowania, gdyż skarżąca jest objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych.