Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 808/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2019 poz 498
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości w upadłości z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Syndyka Masy Upadłości A w upadłości z siedzibą w S. kwotę 4367 ( cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), Prezydent Miasta nałożył na A z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości 25.560,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego gminnej drogi publicznej ulicy T. w S. (działka ewidencyjna nr [...] karta mapy 15) w postaci wygrodzenia terenu bez zezwolenia zarządcy drogi w dniu 11 czerwca 2018 r.

Organ wyjaśnił, że pracownicy Zarządu Dróg i Zieleni w dniu 11 czerwca 2018 r. stwierdzili fakt zajęcia pasa drogowego ww. gminnej drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe zajęcie pasa drogowego posiadało charakter zajęcia, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Syndyk Masy Upadłości A w upadłości w S.

Decyzją z dnia 12 września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo upadłościowe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wskazał, że kara za zajęcie pasa drogowego powinna zostać wymierzona temu, kto dokonuje zajęcia pasa drogowego. Organ I instancji nie skierował swojej decyzji do Syndyka masy upadłości A w upadłości, tylko do A. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne, bowiem nie można wykluczyć, że kara może zostać nałożona na A w przypadku, gdyby zajęcia dokonały osoby działające na rzecz tego podmiotu. Jest to sytuacja, która może zaistnieć nawet wówczas, gdy podmiot dokonujący zajęcia znajduje się w upadłości, a masą upadłościową zarządza syndyk.

Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 52, art. 61, art. 62, art. 144, art. 156 i art. 173 ustawy – Prawo upadłościowe i stwierdziło, że z przepisów tych wynika, iż z chwilą ogłoszenia upadłości upadły traci na rzecz syndyka prawo zarządu, korzystania i rozporządzania swoim majątkiem, dlatego też upadły nie może być stroną żadnego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego odnosi się tylko do postępowań dotyczących masy upadłości, natomiast w sprawach, które masy upadłości nie dotyczą, legitymację zachowuje upadły. Masę upadłości stanowi należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty w toku postępowania upadłościowego majątek, który należy odnosić jedynie do ogółu aktywów upadłego. Decyzja wydana w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego nie przysparza masie upadłości aktywów, a zatem nie dotyczy masy upadłości. Skoro postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie mogło dotyczyć masy upadłości, syndyk nie mógł być podmiotem, do którego skierować należało decyzję. Jeżeli zobowiązanie wynikające z decyzji administracyjnej nie dotyczy masy upadłości, syndyk nie ma uprawnienia do jej zaskarżania, bowiem dotyczy ona zobowiązań leżących poza zakresem jego umocowania. Z tych względów decyzja organu I instancji, choć odebrana przez syndyka – nie była skierowana do masy upadłości, wobec czego nie miał on prawa do wniesienia od niej odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Syndyk masy upadłości A w upadłości w S. zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 144 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo upadłościowe w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że Syndyk nie miał uprawnienia do wniesienia odwołania, podczas gdy po ogłoszeniu upadłości A w S. wszelkie postępowania sądowe, administracyjne i sądowoadministracyjne mogą być wszczęte i prowadzone jedynie przez Syndyka, a zatem pozostaje on podmiotem wyłącznie legitymowanym do reprezentowania interesów upadłego, w tym do wniesienia odwołania;

2. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego podczas gdy upadły nie był podmiotem, który dokonał zajęcia pasa drogowego, jak również Syndyk nie zlecił dokonania zajęcia osobom, które faktycznie się tego dopuściły, a organ odwoławczy utrzymał w obrocie prawnym decyzję nakładającą na A karę pieniężną za działania podejmowane przez ustalone osoby fizyczne;

3. art. 75 ust. 1 ustawy – Prawo upadłościowe w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo skierował decyzję do A w S., podczas gdy znajduje się on w stanie upadłości, a tym samym decyzja organu I instancji nie zawierała prawidłowego oznaczenia zobowiązanego w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz A w upadłości nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w konsekwencji czego decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z pominięciem wydruku informacji odpowiadającej odpisowi z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynika, że postanowieniem z dnia 28 października 2016 r. Sąd Rejonowy ogłosił upadłość A, wyznaczając Syndykiem L. K. , a w konsekwencji - z pominięciem ogłoszenia upadłości A w S. i niezasadnym przydaniem mu przymiotu strony, jak również z błędnym uznaniem, że Syndyk nie miał uprawnienia do wniesienia odwołania;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. , polegające na pominięciu prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że działanie ustalonych osób fizycznych pozostaje bez znaczenia dla działania A w upadłości oraz Syndyka oraz że ani A w upadłości, ani Syndyk nie są odpowiedzialni za zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organy obu instancji, że A w upadłości posiada legitymację do występowania w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a w każdym zaś przypadku o umorzenie postępowania administracyjnego I instancji na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie wystąpienia zdarzenia, na tle którego wynikła rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym sprawa o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego oraz w dacie wydania decyzji organu I instancji, A w S. istniał wyłącznie jako podmiot, w stosunku do którego ogłoszono upadłość. Z treści decyzji organu I instancji wydanej wobec A w S. można jedynie domniemywać, jaki podmiot jest zobowiązany do jej wykonania. Syndyk miał prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, która (pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy – Prawo upadłościowe i skierowania do niewłaściwie oznaczonego podmiotu) potencjalnie mogłaby odnieść skutki dla reprezentowanego przez Syndyka upadłego. W postępowaniach sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych stroną w znaczeniu formalnym (procesowym) pozostaje syndyk. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, jakoby Syndyk reprezentował masę upadłości, albowiem masa upadłości jest konglomeratem praw przysługujących upadłemu – jest przedmiotem stosunków prawnych, a nie ich podmiotem. Z art. 144 ust. 1 ustawy – Prawo upadłościowe wynika, iż upadły, będąc stroną w znaczeniu materialnym, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma charakter bezwzględny. Jest to przypadek zastępstwa procesowego pośredniego, kiedy syndyk działa na rzecz upadłego, ale we własnym imieniu. W postępowaniu administracyjnym, w tym dotyczącym nałożenia kary za czyn stanowiący delikt administracyjny, wszczętym po ogłoszeniu upadłości, decyzja administracyjna winna być doręczona syndykowi masy upadłości, jako że pozostaje on stroną w znaczeniu procesowym. Organ odwoławczy pominął treść prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt [...], zapadłe na gruncie tożsamego jak w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Osoby, które ewentualnie zajęły bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy gminnej drogi publicznej mogły działać tylko i wyłącznie w imieniu własnym, a nie na rzecz upadłego ani Syndyka.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ) - dalej jako: "p.p.s.a." zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta w sprawie zajęcia pasa drogowego.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja mogła być skierowana do A z siedzibą w S. oraz że sprawa nie dotyczyła masy upadłości, wobec czego Syndyk Masy Upadłości A w upadłości z siedzibą w S., mimo że decyzja została przez niego odebrana, nie mógł wnieść od niej odwołania.

Stanowiska tego podzielić nie można.

Niesporne było, że w dniu 28 października 2016 r. ogłoszono upadłość A z siedzibą w S.

Choć w zawiadomieniu z dnia 25 czerwca 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi , dokonanym przez organ pierwszej instancji wskazano A w S., zawiadomienie to odebrał L. K., będący Syndykiem Masy Upadłości A w upadłości z siedzibą w S.

W dniu 18 lipca 2018 r. Syndyk wystosował pismo z wnioskiem o umorzenie postępowania prowadzonego wobec A w upadłości z siedzibą w S. jako bezprzedmiotowego. Do akt administracyjnych dołączono pełnomocnictwo udzielone przez Syndyka adwokatowi P. S. oraz pełnomocnictwo substytucyjne udzielone adw. M. J.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ wystosował do Syndyka, reprezentowanego przez w/w pełnomocników, pismo z dnia 30 listopada 2018 r., w którym wskazano, że nie sposób zgodzić się z argumentacją Syndyka, że postępowanie nie może toczyć się przeciwko A w upadłości ani przeciwko Syndykowi oraz że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Syndyka o umorzenie postępowania administracyjnego.

Kolejne pismo w sprawie, z dnia 25 lutego 2019 r., organ wystosował formalnie do A w S. , lecz doręczył je pełnomocnikom Syndyka masy upadłości.

Decyzję z dnia 17 maja 2019 r., nakładającą karę pieniężną na A z siedzibą w S. organ pierwszej instancji doręczył pełnomocnikom Syndyka na adres do korespondencji w Warszawie.

W treści tej decyzji nie wskazano w żaden sposób, kto dokonał fizycznie zajęcia pasa drogowego i nie przedstawiono żadnych okoliczności tego zdarzenia. Stwierdzono w niej jedynie, że w dniu 11 czerwca 2018 r. doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przywołano natomiast treść pisma skierowanego przez organ pierwszej instancji do Syndyka, w którym m.in. wskazano, że nie sposób zgodzić się z jego argumentacją w zakresie braku legitymacji do bycia stroną.

Zauważyć wobec powyższego należy, że organ odwoławczy - nie dysponując jednoznacznymi ustaleniami i stanowiskiem organu pierwszej instancji, zawartymi w wydanej decyzji, z jakich powodów i kogo organ ten uznał za podmiot , który dokonał zajęcia pasa drogowego oraz mimo stanowiska organu pierwszej instancji, zajmowanego w toku postępowania i doręczania korespondencji Syndykowi ( pełnomocnikom) - stwierdził, że Syndyk nie jest uprawniony do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nałożenie kary na A w S. jest dopuszczalne, bowiem nie można wykluczyć, że kara może zostać nałożona na A w przypadku, gdyby zajęcia dokonały osoby działające na rzecz tego podmiotu. Odwołując się do treści art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe organ ten wskazał, że sprawa nie dotyczy masy upadłości, bowiem pojęcie to dotyczy tylko aktywów upadłego.

Przepis art. 144 ust.1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.) stanowi, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu.

Zauważyć wobec tego należy, że "Sąd Najwyższy, podzielając stanowiska wyrażone w doktrynie, wielokrotnie stwierdził, że postępowanie dotyczy masy upadłości lub przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego, bez różnicy, czy chodzi w nich o pozycje czynne lub bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie, jeżeli tylko wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (wyrok SN z 14.02.2003 r., IV CKN 1750/00, PB 2003/7–8, s. 25; uchwała SN z 24.05.2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003/7–8, poz. 94; uchwała SN z 10.02.2006 r., III CZP 2/06, OSP 2008/6, poz. 71)" ( Paweł Janda, Prawo upadłościowe. Komentarz, wyd. III, publ. LEX/el. 2019).

Wskazać też należy, że kara pieniężna nałożona na upadłego przedsiębiorcę powinna być egzekwowana ze środków masy upadłości , podobnie jak inne wierzytelności publicznoprawne i prywatnoprawne wobec upadłego przedsiębiorcy ( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt VII ACa 839/17 , publ. LEX nr 2487705).

W tych okolicznościach uznać należy, że błędne ( niepełne ) oznaczenie strony przez organ pierwszej instancji w wydanej decyzji nie może skutkować pozbawieniem Syndyka możliwości wniesienia od niej odwołania. W tej sytuacji organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , umarzając postępowanie odwoławcze.

Wobec powyższego Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie do rozpatrzenia wniesionego odwołania.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi – 767 zł oraz 3600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.