Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 639/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suwałkach na uchwałę Rady Gminy Rutka-Tartak z dnia 28 listopada 2023 r. nr XXXVIII/259/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rutka-Tartak w dniu 28 listopada 2023 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/259/2023 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej mającej siedzibę na terenie Gminy Rutka-Tartak, który uczestniczył w:

1) działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/197 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. poz. 1251, 1429, 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej;

2) szkoleniach lub ćwiczeniach w wysokości stawki 1/495 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. poz. 1251, 1429, 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę;

3) w zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym w wysokości stawki 1/197 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. poz. 1251, 1429, 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

W § 2 uchwały wskazano, że traci moc uchwała nr XXIV/179/2022 Rady Gminy Rutka-Tartak z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Rutka-Tartak. W § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Prokurator Rejonowy w Suwałkach zaskarżył powyższą uchwałę w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej: u.o.s.p.) polegające na zaniechaniu realizacji kompetencji wynikającej z ww. delegacji ustawowej przez brak wskazania w § 1 pkt 1, 2, 3 uchwały konkretnej kwoty pieniężnej stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wprost zobowiązuje do ustalenia takiej wysokości.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które to akty, zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania tych organów, który je uchwaliły. Akty te winny być tworzone wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Prokurator podkreślił, że analiza treści skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż w zakresie § 1 pkt 1, 2, 3, uchwała ta nie realizuje kompetencji wynikającej z delegacji ustawowej przez brak uregulowania konkretnej kwoty stanowiącej wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Wskazał na treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ta powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Proste powołanie się na maksymalną tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę. Poza tym określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

W opinii prokuratora opisane powyżej naruszenie prawa ma charakter naruszenia istotnego, bowiem nie doszło do zrealizowania normy kompetencyjnej. Mimo jednak braku normatywnej definicji naruszenia istotnego, wypracowano w orzecznictwie i judykaturze, że "kwalifikowanym" naruszeniem jest: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Prokurator podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rutka-Tartak wniosła o umorzenie postępowania, bowiem w dniu 18 października 2024 r. podjęła uchwałę nr V/27/2024, w której wskazano, że zaskarżona uchwała traci moc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak w świetle treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. (zgodnie z treścią ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa) – utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Istotne czyli prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, brak podstawy prawnej dla wydania aktu o określonej treści, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1 - 2, s. 101 - 103). Tym samym za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.

W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz miało wpływ na jej treść.

W związku z powyższymi regulacjami pozostaje również art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę z zakresu prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości.

Dokonana przez sąd kontrola uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości. Przedmiotowa uchwała została podjęta 28 listopada 2023 r. i w jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. (Dz.U. z 2023 r. poz. 194). Zaznaczenia wymaga, że w dniu 8 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła m.in. w art. 15 u.o.s.p. - ust. 1a, dotyczący kandydatów na strażaków ratowników.

W myśl art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.

Zgodnie z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny otrzymują również:

1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1,

2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Stosownie do treśc art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. kandydatem na strażaka ratownika OSP jest strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

Przepis art. 3 pkt 7 u.o.s.p. określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Z powyższego wynika, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydat na strażaka ratownika OSP w związku z uczestnictwem w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP i kandydat na strażaka ratownika OSP poświęcił na uczestnictwo w aktywnościach ustawowo im przypisanych. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia".

Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę (liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki) uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę (liczoną od zgłoszenia gotowości do wyjazdu) uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach, o których stanowi art. 3 pkt 7, tj. działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia kandydata na strażaka ratownika OSP (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.).

Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym uczestnictwie w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), wobec konkretnego kandydata na strażaka ratownika po zakończonym udziale w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.), polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa odpowiednio strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP w ustawowo wskazanych aktywnościach.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów:

1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo;

2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego;

3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia;

4) stawka ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.), dla kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 za uczestnictwo w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p.);

5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata.

W świetle powyższego art. 15 ust. 1 u.o.s.p. uprawnia zatem radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. uprawnia radę gminy do przyznania ekwiwalentu pieniężnego - stosownie do posiadanych środków - kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, tj. strażakowi OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych oraz strażakowi ratownikowi OSP biorącemu udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym.

W świetle rozważań dotyczących wykładni regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stwierdzić należy, że wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Zarzut prokuratora w tym zakresie jest zasadny.

Sąd jednak z urzędu dostrzegł także inne istotne naruszenia przepisów prawa w przedmiotowej uchwale. Jak wskazano już wcześniej uchwałę podjęto 28 listopada 2023 r., kiedy obowiązywała już ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1560, data wejścia w życie to 8 września 2023 r.). Ustawa ta wprowadziła zmiany w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych dodając m.in. art. 15 ust. 1a, dotyczący ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP. Tymczasem rada gminy w przedmiotowej uchwale całkowicie tę kwestię pominęła. Jako że kontrolowana uchwała została podjęta w dniu kiedy regulacja ta obowiązywała, rada gminy zobligowana była do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego nie tylko strażakom ratownikom OSP, ale także kandydatom na strażaka ratownika OSP.

Niezgodne z ustawą kompetencyjną (nieprecyzyjne) pozostaje także przyjęte w § 1 uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP" dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu albo w zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Brzmienie to modyfikuje (tzn. nie w pełni implementuje) zasadę z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którą kwota ekwiwalentu winna być naliczana "bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny". Jeśli organ gminy decyduje się na powtórzenie regulacji ustawowej, to powinien to uczynić w całości, albo nie czynić tego wcale. O ile bowiem powtórzenie regulacji ustawowej nie musi zawsze stanowić istotnego naruszenia prawa, o tyle powtórzenie niepełne bądź z modyfikacjami takie istotne naruszenie stanowi - wypacza sens jednoznacznej dyrektywy ustawowej. Uznać zatem należy, że § 1 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z regulacjami ustawowymi.

Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ale też z regulacją art. 15 ust. 1a tej ustawy. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu bądź je modyfikuje, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie wniosku o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą – zdaniem organu – z uchylenia zaskarżonej uchwały, a następnie podjęcia nowej uchwały w zakresie zgodnym z uwagami prokuratora, to wniosek ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc, tzn. od momentu wejścia w życie przepisu, co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy uchwała pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (por.: np. wyrok z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (eliminacja uchwały od daty jej podjęcia) są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek na przyszłość, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Skoro zaś organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 15 ust. 1a i 2 u.o.s.p., a w konsekwencji nie w pełni zrealizował to upoważnienie, dopuścił się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.